4.3 Strukturledighet
Underside | | Finansdepartementet
4.3 Strukturledighet
Oppgangskonjunkturen i OECD-landene har etter hvert medført at arbeidsledigheten er på vei nedover. I siste Employment Outlook anslår OECD likevel at selv med en fortsettelse av vekstperioden vil arbeidsledigheten i OECD-området kunne være rundt 7 pst. i år 2000, og dermed over nivået fra før forrige nedgangskonjunktur. Dette vil i så fall være en gjentakelse av historien fra 1980-årene. Tross langvarig vekst i siste halvdel av 1980-årene, kom ledigheten aldri ned mot nivået fra 1979/80, da nedgangskonjunkturen startet.
Den langvarig høye arbeidsledigheten i OECD-landene, og særlig i Europa, blir ofte forklart med utgangspunkt i et skille mellom strukturell og konjunkturell ledighet. Den konjunkturelle ledigheten følger utviklingen i samlet produksjon. I en nedgangskonjunktur der samlet produksjon stagnerer eller faller, vil den konjunkturelle ledigheten øke. I oppgangskonjunkturer, med sterk vekst i samlet produksjon, vil den konjunkturelle ledigheten reduseres. Den strukturelle ledigheten skyldes mer grunnleggende problemer innen arbeidsmarkedet - problemer som forårsaker en vedvarende arbeidsledighet som ikke reverseres i en høykonjunktur. I kortere perioder, særlig på slutten av en sterk oppgangskonjunktur, kan den faktiske arbeidsledigheten være lavere enn den strukturelle. Dette vil gi et kraftig press på arbeidsmarkedet, som kan slå ut i økt lønns- og prisvekst.
Den utløsende årsaken til økt ledighet i OECD-landene de siste tiårene har som regel vært sterke svingninger i konjunkturene, som har medført økt konjunkturell ledighet. Den økte ledigheten har så satt i gang prosesser i arbeidsmarkedet som har bidratt til økt strukturell ledighet. I økonomisk faglitteratur blir denne prosessen, der høy ledighet gradvis blir av mer strukturell karakter, kalt hysterese. En indikasjon på at den høye ledigheten i OECD-landene i stor grad skyldes strukturelle forhold, er at prisveksten i OECD-landene tiltok på slutten av 1980-tallet, til tross for at ledigheten fortsatt var høy.
Figur 4.11 Arbeidsledighet i Norge og OECD-landene.
Pst. av arbeidsstyrken
I OECDs sysselsettingsstudie, som OECD gjennomførte etter norsk initiativ, er det trukket fram en rekke faktorer som påvirker størrelsen på den strukturelle ledigheten. Mange av disse faktorene kan sammenfattes under en hovedforklaring: en høy strukturell ledighet avspeiler en betydelig mistilpasning mellom bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft og arbeidsstyrkens kvalifikasjoner og motivasjon.
Grunnlaget for arbeidsstyrkens kvalifikasjoner legges ved å ha høy kvalitet og kapasitet på utdanningssystemet. En god grunnutdanning er et viktig fundament for det senere yrkesløpet. Betydningen av dette understrekes ved at personer med lavt utdanningsnivå og liten arbeidserfaring møter de største problemene på arbeidsmarkedet i de fleste europeiske land. Dette er noe av bakgrunnen for Regjeringens sterke satsing på utdanning i de senere år, bl.a. gjennom Reform 94 og økningen i antall studieplasser ved høgskoler og universitet.
En viktig årsak til mistilpasning på arbeidsmarkedet er teknologisk utvikling og markedsmessige endringer som forårsaker omstillinger i næringslivet. Slike omstillinger kan medføre at det ikke er geografisk og yrkesmessig samsvar mellom bedriftenes behov og arbeidskraftens bosetting og yrkestilhørighet. For å forhindre at omstillinger slår ut i økt strukturell ledighet, er det viktig med god geografisk og yrkesmessig mobilitet. Det er derfor nødvendig at myndighetenes politikk rettes inn mot dette. Det viktigste virkemiddelet her er arbeidsmarkedstiltakene, som bl.a. har til hensikt å styrke de arbeidslediges kvalifikasjoner i forhold til de krav arbeidslivet setter, slik at ledige etter en periode på tiltak kan formidles til ordinært arbeid. Styrket formidlingsinnsats og restriktiv praktisering av avstengningsreglene i dagpengeordningen gir også grunnlag for å bedre arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Det offentliges aktive rolle må gå sammen med at også næringslivet og arbeidstakere/arbeidssøkerne selv tar ansvar for å styrke sin kompetanse.
Offentlige trygdeordninger som dagpengeordningen skal sikre den enkelte trygghet og velferd. Imidlertid vil arbeidsstyrkens motivasjon bl.a. avhenge av økonomisk godtgjørelse og andre fordeler ved å være i jobb. Forskning, bl.a. gjennomført av OECD, tyder på at høy kompensasjonsgrad og lang maksimal varighet på arbeidsledighetstrygden kan innebære en klar reduksjon i sannsynligheten for at de arbeidsledige kommer i jobb. Delvis henger dette sammen med at det kreves en egeninnsats for å komme i jobb, og for den enkelte arbeidsledige kan motivasjonen svekkes over tid.
Bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft er avhengig av en rekke ulike forhold. Lønnskostnadene er åpenbart viktige, og systemet for lønnsdannelse blir derfor ofte regnet som en sentral faktor som påvirker størrelsen på den strukturelle ledigheten. Sterke og uansvarlige grupper kan presse opp lønnsnivået, noe som vil redusere bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft. Dersom bedriftene har betydelig markedsmakt, kan de høye lønningene veltes over i prisene.
Internasjonale sammenlikninger kan tyde på at det er yttertilfellene av systemer for lønnsdannelse som gir den beste makroøkonomiske utviklingen. Fagforbund eller større sammenslutninger som dekker store deler av økonomien (som i de skandinaviske landene og Østerrike), vil kunne ta hensyn til hvordan lønnsnivået virker inn på økonomien totalt, og dermed bidra til en forsvarlig lønnsutvikling. I land med svake fagorganisasjoner eller lav organisasjonsgrad (som f.eks. USA), har arbeidstakerne liten forhandlingsstyrke og vil ikke kunne presse opp lønningene. I land med mellomliggende systemer, der fagorganisasjonene er sterke men likevel ikke store nok til å ha et ansvarlig helhetssyn (som i en del europeiske land), vil lønnsnivået kunne bli presset så høyt at det svekker sysselsettingen. En sammenlikning av sysselsettings- og reallønnsutviklingen i USA og OECD-Europa gir en indikasjon på at sysselsettings- og reallønnsutviklingen henger nært sammen, jf. figur 4.12.
Figur 4.12 Lønnskostnader pr. lønnstaker og sysselsetting i USA og OECD-Europa [1].
Indeks 1977=100
I Norge har det inntektspolitiske samarbeidet vært viktig for lønnsutviklingen de siste årene. Gjennom myndighetenes samarbeid med partene i arbeidslivet og en relativt sentralisert lønnsdannelse, har lønnsoppgjørene gitt en ansvarlig utvikling i nominelle lønninger. Dette har bidratt til en god makroøkonomisk utvikling. Den relativt lave nominelle lønnsveksten har vært kombinert med vekst i reallønningene. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet med partene i arbeidslivet som et ledd i gjennomføringen av Solidaritetsalternativet.
Lønnsstrukturen påvirker ikke bare hvor mange arbeidstakere som bedriftene vil sysselsette, men også hvem. Dersom lønnsforskjellene ikke er i samsvar med produktivitetsforskjellene, vil bedriftene isolert sett foretrekke å ansette de typer arbeidskraft som gir den gunstigste kombinasjonen av lønn og produktivitet. Store produktivitetsforskjeller innen arbeidsstyrken vil derfor kunne føre til enten store lønnsforskjeller (slik vi ser i USA) eller store forskjeller i arbeidsledigheten for ulike typer arbeidskraft (slik vi ser i mange europeiske land). For å forhindre store ulikheter i lønn eller arbeidsledighet, er det derfor avgjørende å styrke kompetansen til de med lavest kvalifikasjoner, slik at hele arbeidsstyrken kan få arbeid til en akseptabel lønn. Regjeringens politikk har som siktemål å bevare en utvikling med relativt små lønnsforskjeller. Det vises til at Norge er blant få land i OECD der lønnsforskjellene er redusert siden 1980, jf. avsnitt 3.5. Regjeringens betydelig økte innsats for opplæring og utdanning er et ledd i en slik politikk.Ved lønnsfastsettelsen for den enkelte gruppen arbeidskraft er det likevel viktig å ta hensyn til virkningene på sysselsettingen for denne gruppen. Ansvaret for lønnsfastsettelsen ligger hos partene i arbeidslivet. En solidarisk opptreden i lønnsfastsettelsen, med generelt lave tillegg, kan bidra til å begrense ledigheten for personer med liten yrkeskompetanse og arbeidserfaring.
OECDs sysselsettingsstudie legger også vekt på at bedriftenes etterspørsel etter arbeidskraft blir påvirket av de offentlige rammebetingelsene. Et viktig forhold gjelder bedriftenes muligheter til å gjøre bruk av oppsigelser og midlertidige ansettelser. Faste ansettelser med sterkt oppsigelsesvern har viktige rettsikkerhetsmessige og velferdsmessige sider, og skaper større trygghet for de ansatte. For arbeidsmarkedets funksjonsmåte har faste ansettelser med oppsigelsesvern både positive og negative virkninger. Et sterkt stillingsvern bidrar bl.a. til å forhindre at arbeidsgivere støter ut arbeidstakere som er mindre produktive enn gjennomsnittet, og som vil kunne ha store problemer med å finne annet arbeid. Dette kan også motivere bedriftene til satsing på økt kompetanse for arbeidsstokken. Men et sterkt stillingsvern og restriksjoner på midlertidige ansettelser har også ulemper fordi det begrenser bedriftenes handlefrihet. For mange bedrifter er det vanskelig både å bedømme behovet for arbeidskraft i framtiden og om arbeidstakeren vil fungere godt i bedriften. Dette kan særlig ramme grupper som arbeidsgiverne kan oppfatte som mer risikabelt å ansette, bl.a. langtidsledige og personer med liten yrkeserfaring eller sosiale problemer.
Virkningen på arbeidsledigheten av graden av stillingsvern og restriksjoner på midlertidige ansettelser avhenger trolig av om arbeidsledigheten i utgangspunktet er høy eller lav. Internasjonale sammenlikninger tyder på at arbeidsledigheten varierer mest i de land som har liberale regler for stillingsvern (bl.a. USA og Danmark), mens arbeidsledigheten er klart mer stabil over konjunkturene i land med sterkt stillingsvern (bl.a. Italia). Land med sterkt stillingsvern ser derfor ut til å kunne få mindre økning i arbeidsledigheten i en lavkonjunktur. Derimot kan det være lettere å redusere ledigheten fra et høyt nivå i land med mindre strengt stillingsvern, og færre restriksjoner på midlertidige ansettelser. De internasjonale sammenlikningene viser ingen klar sammenheng mellom det langsiktige nivået på arbeidsledigheten og graden av strenghet i stillingsvernet.
I europeisk sammenheng ligger Norge i en mellomposisjon med hensyn til strengheten i stillingsvernet.
Også andre offentlige rammebetingelser er av betydning for arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Kvaliteten på arbeidsformidlingen påvirker bedriftenes mulighet til raskt å få tak i kvalifisert arbeidskraft. Permitteringsregler, regler for bruk av overtid, og regler for inn- og utleie av arbeidskraft virker inn på bedriftenes mulighet til å tilpasse seg variasjoner i produktetterspørselen. Omfanget av arbeidsmarkedstiltakene kan ha betydning for i hvilken grad de arbeidsledige faktisk er tilgjengelige for ordinære jobber.
Høy arbeidsledighet kan på flere måter virke selvforsterkende. Dette innebærer at det kan være meget vanskelig å redusere ledigheten til tidligere nivåer når den først har kommet opp på et høyt nivå. En medvirkende årsak til dette er knyttet til at høy arbeidsledighet vanligvis også medfører høy langtidsledighet. Langvarig arbeidsledighet kan svekke mulighetene for å komme i jobb. Delvis kan dette henge sammen med at langvarig arbeidsledighet kan medføre tap av yrkesmessige kvalifikasjoner. Videre vil mange langtidsledige ha mindre tro på muligheten til å finne en jobb, og dette kan slå uheldig ut på deres evne til å søke og få jobber. Enkelte studier, både fra Norge og andre land, trekker fram at mange arbeidsgivere gjennomgående er skeptiske til å ansette langtidsledige. Regjeringen mener det er meget viktig at slike holdninger ikke får fotfeste. Langtidsledige kan være svært motiverte for arbeidet og gi et verdifullt bidrag til virksomheten. Det er også viktig å understreke at mange personer får jobb selv etter langvarig arbeidsledighet. Målrettet bruk av arbeidsmarkedstiltak vil kunne bidra til at langtidsledighet begrenses.
Erfaringene fra mange europeiske land viser også at høy ledighet kan bli selvforsterkende ved at ungdom, og særlig de med lav utdannelse, får vansker med å komme inn i arbeidslivet. En dårlig start på yrkeslivet kan ha uheldige virkninger på mer varig basis, i form av mindre erfaring og kvalifikasjoner, samt økt risiko for redusert tilpasningsevne og sosiale problemer. Regjeringen legger stor vekt på å redusere ungdomsledigheten. Det vises bl.a. til Reform 94 og til de særskilte tiltak som er iverksatt overfor arbeidsledig ungdom under 25 år.
En tredje medvirkende årsak til vedvarende ledighet er at høy ledighet i flere land har medført utvidelser av de lediges trygderettigheter, for å motvirke økonomiske problemer for den enkelte ledige. Som drøftet i boks 4.2 , indikerer forskningsresultater at økte trygderettigheter, særlig økt varighet av stønader, gjennom flere mekanismer kan bidra til vedvarende høy ledighet. Sysselsettingsutvalget pekte også på dette.
| Boks 4.2 | Forskning om trygdesystemets virkning på arbeidsledigheten |
I flere land ser det også ut til at systemet for lønnsdannelse kan virke på en måte som gjør det vanskelig å redusere ledigheten. Reduksjon i ledigheten krever økte investeringer og god sysselsettingsvekst. Dette er bare mulig dersom det er tilstrekkelig god lønnsomhet i næringslivet. Men fagforeninger som er sterke uten å vise ansvar, kan benytte god lønnsomhet i bedriftene til å presse opp lønningene. Videre kan god sysselsettingsvekst innebære konkurranse om den beste arbeidskraften, noe som ytterligere kan forsterke lønnsveksten. Sterk lønnsvekst vil svekke konkurranseevnen, og etter hvert bidra til å undergrave veksten i investeringer og sysselsetting .
| Boks 4.3 | Forskning om nivået på strukturledigheten i Norge |
En høy strukturell ledighet behøver ikke være tegn på en stagnerende økonomi, uten evne til nyskaping. Tall fra OECD viser at det skapes nye arbeidsplasser hele tiden - i de fleste OECD-land er den årlige tilgangen på nye arbeidsplasser i størrelsesorden 10 pst. av det eksisterende antall arbeidsplasser i økonomien totalt. Den årlige avgangen av arbeidsplasser er i samme størrelsesorden. For norsk industri viser undersøkelser fra Statistisk sentralbyrå at tilgang på og avgang av arbeidsplasser er noe lavere, rundt 7-8 pst. pr. år.
Problemet ligger først og fremst i at dersom arbeidsledigheten i perioder blir lavere enn den strukturelle ledigheten, så tiltar lønns- og prisveksten. Økt lønns- og prisvekst innebærer kostnader for samfunnet, bl.a. ved at usikkerhet om framtidig pris- og kostnadsnivå kan vanskeliggjøre økonomisk planlegging. Økt lønns- og prisvekst vil også svekke konkurranseevnen overfor utlandet, og dermed undergrave grunnlaget for høy sysselsetting. Endelig viser historiske erfaringer at dersom et land lar lønns- og prisveksten øke, vil landet senere pådra seg store kostnader i form av økt arbeidsledighet for å få lønns- og prisveksten ned igjen. Utfordringen er derfor å redusere den strukturelle ledigheten slik at nedgangen i ledigheten skjer uten at pris- og kostnadsveksten tiltar. På denne måten vil sysselsettingen kunne sikres på varig basis.
Erfaringene fra Danmark på 1980-tallet illustrerer hvilke grenser en høy strukturell ledighet setter for muligheten til å få ned arbeidsledigheten. En langvarig oppgangskonjunktur medførte reduksjon i ledigheten fra 10,4 pst. i 1983 til 8 pst. i 1987. Selv ved et så høyt ledighetsnivå var det press i deler av arbeidsmarkedet, noe som medførte en timelønnsvekst på 9 pst. i 1987. Resultatet var svekket konkurranseevne og underskudd på handelsbalansen. Den danske regjeringen måtte stramme inn finanspolitikken, arbeidsledigheten økte og nådde vel 12 pst. i 1993. Senere har ledigheten falt igjen til om lag 10 1/2 pst.
Redusert ledighet på varig basis i et land med høy strukturell ledighet krever tiltak som bedrer de strukturelle forholdene på arbeidsmarkedet. Dersom ekspansiv økonomisk politikk brukes for å få ledigheten vesentlig lavere enn nivået på den strukturelle ledigheten, vil resultatet bli at lønns- og prisveksten skyter fart. Før eller senere må politikken reverseres, og resultatet kan lett bli at både inflasjon og ledighet ender opp på et høyere nivå enn de var i utgangspunktet, i tillegg til at de offentlige finanser svekkes. Som drøftet i Revidert nasjonalbudsjett for 1995, kan ulike typer deling av arbeid som ikke bedrer de strukturelle forholdene på arbeidsmarkedet (f.eks. generell nedsettelse av normalarbeidstiden eller økt pensjonsalder), bare gi en midlertidig reduksjon i ledigheten. Deretter vil økt lønns- og prisvekst igjen presse ledigheten opp, hvis ikke de mer grunnleggende forhold som bidrar til høy ledighet endres.
Betydningen av strukturelle forhold betyr likevel ikke at makroøkonomisk politikk er uten betydning for utviklingen i arbeidsledigheten. Som nevnt over er kraftig økning i ledigheten ofte knyttet til sterke nedgangskonjunkturer. I slike situasjoner kan finanspolitikken brukes til å motvirke nedgangskonjunkturen, og dermed dempe veksten i ledigheten. Dette var bakgrunnen for den ekspansive politikken i Norge fra 1989 til 1993.
Generelt er ledighetsutviklingen avhengig av stabile makroøkonomiske forhold og jevn økonomisk vekst, med begrenset variasjon i samlet etterspørsel, priser og kostnader. Finanspolitikken må derfor sikte mot å stabilisere den økonomiske utviklingen. I en kraftig oppgangskonjunktur innebærer dette at finanspolitikken strammes inn, for å lede økonomien inn i en mer moderat og langvarig vekstperiode, jf. drøftingen i avsnitt 3.1.2. Ledigheten kan trolig reduseres mer ved en langvarig og moderat oppgang, enn ved en kraftig og kortvarig vekst.
Det er også viktig å se den makroøkonomiske utviklingen og tiltak mot strukturell ledighet i sammenheng. I den oppgangskonjunkturen som Norge nå er inne i, med betydelig sysselsettingsvekst, har vi et godt utgangspunkt. En reduksjon i den strukturelle ledigheten kan bidra til å forlenge vekstperioden, og dermed gi en varig reduksjon i ledigheten. I en nedgangskonjunktur kan usikkerhet og manglende etterspørsel innebære at forbedringer i strukturelle forhold på arbeidsmarkedet ikke gir like stort utslag i sysselsettingen, eller at utslaget først kommer når økonomien igjen er i oppgang.
Som drøftet over er det en rekke ulike faktorer som til sammen kan forårsake en høy strukturell ledighet. Regjeringen har derfor brukt et bredt sett av virkemidler for å forhindre at den høye ledigheten festner seg. Bl.a. er innsatsen for opplæring og utdanning økt, omfanget av arbeidsmarkedstiltak er økt kraftig, og arbeidsmarkedsetatens formidlingsinnsats er forsterket. Også framover vil Regjeringen, i den grad det er nødvendig, foreslå og iverksette tiltak for å forhindre høy strukturledighet.