Endringer i luftfartslovens håndhevelsesregler - tilsyn og klageordning for passasjerrettigheter - tilsyn med visse typer luftfartsavgifter

• Ot.prp. nr. 9 (2006-2007)

Forslag til endring av håndhevelsesbestemmelsene i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven)

1. Bakgrunn og sammendrag

Flypassasjerer som opplever at de ikke mottar de ytelsene de har krav på vil lett kvie seg for å forfølge kravet sitt. Årsaken er ofte en blanding av at kravet er av beskjeden økonomisk verdi, at rettsreglene innenfor luftfarten ofte er både uklare og vanskelig tilgjengelige, at styrkeforholdet mellom passasjer og flyselskap av naturlige årsaker ofte oppleves som ujevnt, og at det for mange reisende ikke finnes noe etablert konfliktløsningsorgan utenfor de ordinære domstolene. Samlet sett fører dette til at det i dag antas å være et gap mellom passasjerenes formelle og reelle rettigheter - mellom det de har krav på, og det de faktisk mottar.

Den harde priskonkurransen innenfor deler av luftfarten, med stadige behov for å redusere driftskostnadene, gjør i tillegg at behovet for å definere og håndheve klare minstestandarder for tjenestenes innhold øker. Manglende håndhevelsen av passasjerenes rettigheter vil derfor indirekte kunne gi et konkurransefortrinn for flyselskaper som sparer penger ved å tilby tjenester som ikke tilfredsstiller lov- og forskriftsbestemte minstestandarder.

Med tanke på å imøtekomme disse utfordringene, for å ivareta liknende utfordringer innenfor jernbanesektoren og for å ivareta forbrukernes kollektive rettigheter innenfor en rekke områder som er omfattet av EU-lovgivningen, har EU foreslått flere nye forordninger som vil bli presentert i kapittel 2.

Samferdselsdepartementet foreslår i dette høringsnotatet to grep for å svare på de utfordringene som er nevnt innledningsvis og for å legge til rette for gjennomføre av de nevnte EU-forordningene i nasjonal rett. For det første foreslås det en ny nemnd som skal behandle klager fra passasjerer som mener å ikke ha mottatt det de har krav på fra et flyselskap. Klagenemnda skal som hovedregel være kompetent til å behandle enhver klage som har sitt grunnlag i en avtale om flyreiser som er inngått her i landet eller som er ytet her i lande. Med visse unntak omfatter klageretten enhver passasjer, ikke bare forbrukere. I tillegg skal klagene kunne rettes mot ethvert flyselskap som yter den typen tjenester som er faller innenfor klageordningens virkeområde, uavhengig av flyselskapets nasjonalitet.

Siden svært få saker etter luftfartslovgivningen behandles av de alminnelige domstolene er mange sentrale problemstillinger innenfor luftfartsretten uavklarte. Selv om departementet ikke foreslår at klagenemndas avgjørelser skal ha samme bindende virkninger som en dom (retts- og tvangskraft) er det en målsetning at nemnda ikke bare vil bidra til å sikre de enkelte reisene deres rettigheter, men også bidrar til rettsavklaring på en måte som reduserer antallet klager.

Klagenemnda foreslås finansiert gjennom gebyrer som skal betales av de flyselskapene klagene rettes mot.

EU har allerede foreslått liknede klageregler for internasjonal jernbanetransport, i tillegg til at det har avgitt politiske erklæringer om at liknede passasjerrettighetsregler også bør vedtas for ytterligere transportområder. Departementet tar derfor høyde for at klagenemnda for luftfart skal kunne utvides til et mer generelt klageorgan for transportsektoren (transportklagenemnd).

For det andre foreslår departementet at Luftfartstilsynet skal få ansvar for å føre tilsyn med passasjerenes kontraktsrettigheter. Siden Luftfartstilsynet til nå har vært et tilnærmet rent sikkerhetstilsyn, ønsker departementet samtidig å styrke sanksjonsbestemmelsene i luftfartsloven, slik at disse blir bedre tilpasset den nye typen tilsyn.

Som en del av det såkalte Single European Sky-initiativet, er EU også i ferd med å vedt en ny forordning om fastsettelse av avgifter på flysikringstjenester. I Norge ytes disse tjenestene nesten utelukkende av Avinor AS. De nye EU-reglene krever at det utpekes ett eller flere organer som skal ha ansvar for å føre tilsyn med at yterne av flysikringstjenester oppgir korrekte kostnadstall som grunnlag for beregningen av de avgiftene som skal betales for tjenestene deres. Departementet foreslår at denne oppgaven legges til Luftfartstilsynet.

Forslagene ovenfor krever at håndhevelsesbestemmelsene i luftfartsloven endres. Departementet foreslår at det føyes til nye regler om tilsyn med fastsettelse av avgifter på flysikringstjenester i luftfartsloven kapittel VII, og nye bestemmelser om tilsyn med, og klage på, passasjerrettigheter i luftfartsloven kapittel X. Selv om Norge foreløpig ikke har sluttet seg til Single European Sky-samarbeidet, er det ønskelig å sende forslag til lovbestemmelser på høring allerede nå. Skulle det senere vise seg at Norge ikke slutter seg til Single European Sky-samarbeidet vil denne delen av lovforslaget ikke bli tatt med i det forslaget som legges frem for Stortinget.

2. Håndhevelsesbestemmelsene i nye EU-regler

I det følgende gis det kortfattede oversikter over innholdet i de mest sentrale EU-regelverkene som er bakgrunnen for dette lovforslaget. I punkt 2.1 tar vi for oss de regelverkene som gjelder passasjerrettigheter, og i pkt. 2.2 tar vi for oss forslaget til ny forordning om avgifter på flysikringstjenester.

2.1 Nye regler om passasjerrettigheter

2.1.1 Parlaments- og rådsforordning nr. 261/2004 av 11. februar 2004 om etablering av felles regler om kompensasjon og assistanse til passasjerer ved nektet ombordstigning og ved innstilte eller vesentlig forsinket flygning mv.

Parlaments- og rådsforordning nr. 261/2004 av 11. februar 2004 om etablering av felles regler om kompensasjon og assistanse til passasjerer ved nektet ombordstigning og ved innstilt eller vesentlig forsinket flygning m.v. (heretter ”forordningen om nektet ombordstigning mv.”) trådte i kraft i hele EØS-område 17. februar 2005, og erstattet tidligere forordning (EØF) nr. 295/91. Forordningen er allerede gjennomført i norsk rett ved forskrift 17. februar 2005 nr. 141, og med hjemmel i luftfartsloven § 16-1 første ledd.

Som tittelen tilsier gir forordningen flypassasjerene rettigheter både ved nektet ombordstigning på grunn av overbooking (artikkel 4), ved total innstilling av flygninger (artikkel 5) og ved forsinkelser som varer minst 2, 3 eller 4 timer, avhengig av reisens totale lengde (artikkel 6). Forordningen gjelder både for ruteflygninger og for såkalte non-scheduled flights (typisk chartrede flygninger), herunder flygninger som utgjør en del av en pakkereise. Forordningen er ikke et rent forbrukerregelverk, for den gjelder også for passasjerer som ikke har betalt for reisen selv (typisk forretningsreisende).

Forordning (EØF) nr. 295/91 hadde praktisk talt ingen bestemmelser om håndhevelse. Ved utformingen av den nye forordningen, derimot, har det vært en klar målsetning at passasjerenes rettigheter skal beskrives på en så klar måte som mulig, slik at passasjerene selv skal kunne sette seg inn i sine rettigheter og håndheve dem direkte overfor flyselskapet. For å muliggjøre dette plikter flyselskapene å sette opp et oppslag ved innsjekkingsskranken som gjør passasjerene oppmerksomme på at de har krav på å få tildelt en skriftlig redegjørelse for sine rettigheter dersom de nektes ombordstigning, eller utsettes for vesentlig forsinkelse eller innstilling. Passasjerene skal også få detaljerte skriftlige opplysninger om retten til å klage dersom de ikke mottar de rettigheten de har krav på etter forordningen (artikkel 14).

Den viktigste bestemmelsen i denne sammenhengen er likevel er artikkel 16, som i uoffisiell norsk oversettelse lyder:

” Overtredelse

1. Hver medlemsstat skal utpeke et organ med ansvar for gjennomføringen av denne forordningen når det gjelder flygninger fra lufthavner på medlemsstatens territorium og flygninger fra en tredjestat til slike lufthavner. Der det er hensiktsmessig skal dette organet treffe de nødvendige tiltak for å sikre at passasjerenes rettigheter respekteres. Medlemsstatene skal underrette Kommisjonen om hvilket organ som er utpekt i samsvar med dette nr.

2. Med forbehold for artikkel 12 (krav ut over det forordningen gjelder) kan enhver passasjer klage til et organ utpekt i henhold til nr. 1, eller til et annet vedkommende organ utpekt av en medlemsstat, om en overtredelse av denne forordning ved en lufthavn på en medlemsstats territorium eller i forbindelse med en flyging fra en tredjestat til en lufthavn på dette territoriet.

3. De sanksjonene som medlemsstatene fastsetter for overtredelser av denne forordning, skal være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og virke avskrekkende.”

Vi kommer tilbake til den nøyaktige forståelsen av denne bestemmelsen i punkt 3.4.1 og andre steder der det hører naturlig hjemme.

2.1.2 Forslag til parlaments- og rådsforordning om bevegelseshemmede personers rettigheter når de reiser med fly

I KOM (2005) 47 final har EU-kommisjonen foreslått en ny parlaments- og rådsforordning om bevegelseshemmede personers rettigheter, når de reiser med fly (”forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer”). Bevegeligheten kan være redusert på grunn av fysiske plager, intellektuelle begrensninger, alder, sykdom, eller enhver annen funksjonshemning som kreve spesiell oppmerksomhet eller tilpassning. Forslaget kan lese på http://europa.eu.int/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=192554.

Forslaget forbyr flyselskapene, reisebyråer og turoperatører å nekte personer å bestille flyreiser på grunn av deres reduserte bevegelighet. På samme måte kan de ikke nekte slike personer å gå om bord i et fly hvor de har bestilt billett, dersom vedkommende har meldt seg for innsjekking på angitt tid før avreise. Bestilling og ombordstigning kan likevel nektes, eller det kan stilles krav om at vedkommende bistås av en annen person, dersom det er påkrevd av sikkerhetsgrunner eller størrelsen på flyet eller bemanningen ikke tillater det. Personer som ikke kan nektes ombordstigning skal ha rett til å ha med seg førerhund, rullestol (herunder elektrisk) og annet utstyr som gjør dem mobile.

Videre gir forslaget passasjerer med redusert bevegelighet rett til bistand på flyplassene innenfor EU/EØS-området. Det detaljerte innholdet i bistanden er ikke fastsatt i forslaget, men det er bestem (i vedlegg 1) hva bistanden skal sette passasjerene i stand til. I EU-kommisjonens forslag er plikten til å yte bistanden lagt til flyplassadministrasjonen, men dette er et kontroversielt spørsmål som foreløpig ikke har funnet sin endelige løsning.

For alle typer bistand og tilrettelegging etter forordningen er det et grunnprinsipp at de personene som selv har redusert bevegelighet ikke skal betale mer for reisen enn andre. Forslaget pålegger med andre ord flyselskapene og flyplassadministrasjonen å fordele kostnadene ved bistanden på alle de reisene.

Forslaget inneholder håndhevelsesbestemmelser (artikkel 11 og 12) som ligner svært mye på artikkel 16 i forordningen om nektet ombordstigning mv. som er gjengitt i punkt 2.1.1. Sanksjonsbestemmelsen i artikkel 12 ser likevel ut til å gå noe lenger:

” Penalties

The Member States shall lay the rules on penalties applicable to, infringements of the provisions of this Regulation and shall take all measures necessary to ensure that they are implemented. The penalties provided for must be effective, proportionate and dissuasive. The Member States shall notify those provisions to the Commission by the date of entry into force at the latest and shall notify it without delay of any subsequent amendments affecting them”.

Denne bestemmelsen bruker med andre ord uttrykket ”penalties” i stedet for ”sanctions”, slik det står i den engelske versjonen av forordningen om nektet ombordstigning mv.

2.1.3 Parlaments- og rådsforordning nr. 2006/2004 av 27. oktober 2004 om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndhevelse av lovgivning om forbrukerbeskyttelse (”samarbeidsforordningen”)

De regelverkene som er gjengitt i punkt 2.1.1 og 2.1.2 gjelder begge passasjerenes individuelle rettigheter. Men EU har relativt nylig også vedtatt et regelverk som omhandler passasjerenes kollektive rettigheter. Det dreier seg om europaparlaments- og rådsforordning (EF) 2006/2004 av 27. oktober 2004 om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndheving av lovgivning om forbrukerbeskyttelse (heretter ”samarbeidsforordningen”). Forordningen kan lastes ned fra
http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/search/search_lif.html.

I dette regelverket er ”forbrukernes kollektive interesser” definert som ”en rekke forbrukeres interesser, som har lidt skade eller som sannsynligvis vil lide skade som følge av en overtredelse” av bestemte EU-regler (artikkel 3 bokstav k).

Denne forordningen etablerer et internasjonalt samarbeid om håndhevelse av (pr. 9. desember 2005) 15 forskjellige forbrukerrettslige regelverk som tidligere er vedtatt av EU, jf. listen i vedlegget til forordningen. Foreløpig er det bare forordningen om nektet ombordstigning mv. som er knyttet til transportområdet, men det må forutsettes at beskyttelsesregler som vedtas i fremtiden vil bli omfattet av det håndhevelsesapparatet som forordningen etablerer. Aktuelle kandidater til dette er forslaget til forordning om bevegelseshemmede flypassasjerer (punkt 2.1.2) og forslaget til forordningen om rettigheter for togpassasjerer (punkt 2.1.4).

Forordningen krever at hver medlemsstat utpeker ”kompetente myndigheter” som skal ha ansvar for å håndheve ett eller flere av de regelverkene som er listet i forordningens vedlegg. I tillegg skal det utpekes et ”sentralt koordineringskontor” som har som oppgave å opprette kontakt mellom de kompetente myndighetene i forskjellige land (artikkel 3 bokstav d og artikkel 4 nr. 1).

En typisk sak vil arte seg slik: En kompetent myndighet får på en eller annen måte (f.eks. gjennom klage fra flere flypassasjerer) kunnskap om manglende etterlevelse av et forbrukerregelverk, som også har tilknytning til en annen medlemsstat (f.eks. det landet hvor det flyselskapet passasjeren har klaget på har sitt hovedkontor). Den kompetente myndigheten henvender seg deretter til det sentrale forbindelseskontoret i sitt ”eget” land, som i sin tur formidler kontakt til den kompetente myndigheten i det andre berørte landet, via det sentrale forbindelseskontoret i dette andre landet. Deretter samarbeider de to kompetente myndighetene direkte seg i mellom om å utveksle opplysninger og å rette opp den ulovlige praksisen.

For å sikre at systemet blir effektivt, slår artikkel 4 nr. 3 i forordningen fast at

”hver kompetent myndighed [skal ha] de undersøkelses- og håndhævelsesbeføjelser, som er nødvendige for anvendelsen av denne forordning, og udøver dem i overensstemmelse med national lovgivning”.

I forlengelsen av dette heter det i artikel 4 nr. 6:

”Beføjelserne i stk. 3 udøves kun, såfremt det med rimelighed må formodes, at der foreligger en overtrædelse inden for Fællesskabet, og omfatter mindst reten til:

1. at få adgang til ethvert relevant dokument, uanset form, vedrørende overtrædelsen inden for Fællesskabet
2. at afkræve enhver person relevante opplysninger vedrørende ovetrædelsen inden for Fællesskabet
3. at gennemføre nødvendige kontrolundersøgelser på stedet
4. at fremsætte skriftlig krav om, at den pågældende sælger eller leverandør bringer overtrædelsen inden for Fællesskabet til ophør
5. at få et tilsagn fra den sælger eller leverandør, som har forårsaget overtrædelserne inden for Fællesskabet, om at i givet fald at offentliggøre det afgivne tilsagn
6. at kræve opphør af eller forbud mod enhver overtrædelse inden for Fællesskabet og i givet fald at offentliggøre de trufne afgørelser
7. at kræve, at sagsøgte, som har tabt sagen, betaler til statskassen eller til en modtager, som er udpekt i eller i henhold til national lovgivning, såfremt en afgørelse ikke efterkommes.”

For å sikre en mest mulig enhetlig tolkning av forbrukerlovgivningen foreskriver forordningen at medlemsstaten i sine toårige rapportere til Kommisjonen skal redegjøre blant annet for ”væsentlige nationale fortolkende domme vedrørende lovgivning, som beskytter forbrugernes interesser” (artikkel 21 nr. 3 bokstav e).

Det sentrale ansvaret for å gjennomføre samarbeidsforordningen i norsk rett ligge hos Barne- og likestillingsdepartementet, som i lengre tid har involvert de øvrige berørte departementene i dette arbeide. Blant annet har det blitt kartlagt hvilke endringer som er nødvendig å foreta i de enkelte sektorlovene dersom aktuelle sektormyndighetene skal kunne inneha rollen som ”kompetent myndighet”. På grunnlag av denne prosessen sendte Barn- og familiedepartementet 12. juli 2005 ut et høringsbrev med forslag til hvordan samarbeidsforordningen kan gjennomføres i norsk rett.

I høringsbrevet foreslås det at samarbeidsforordningen som sådan gjøres til en del av markedsføringsloven gjennom en ny henvisningsbestemmelse (inkorporasjon). Selv om det daværende Barne- og familiedepartementet uttrykker tvil om hva som er det mest hensiktsmessige gjennomføringsmåten, antar en at det er en fordel for forbrukerne (1) at en kan finne hele forordningen samlet på ett sted, og (2) at det mest naturlige stedet å plassere reglene er i markedsføringsloven. Samtidig foreslås det fast at Barne- og likestillingsdepartementet gjennom forskrifter skal få myndighet til å utvide virkeområdet for de nasjonale gjennomføringsbestemmelsene etter hvert som nye EU-regle blir føyd til vedlegget til samarbeidsforordningen. I vår sammenheng er det aktuelt for forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer og jernbaneforordningen.

Som det fremgår av høringsbrevet, reiser samarbeidsforordningen en del prinsipielle spørsmål om Luftfartstilsynets generelle rolle og karakter, som gjør det nødvendig med en egen prosess. Derfor har Samferdselsdepartementet valgt å gjennomføre en egen prosess hvor gjennomføringen av samarbeidsforordningen innenfor luftfartssektoren utgjør en del av en større helhet. Inneværende høringsnotat utgjør en viktig del av denne prosessen.

Samarbeidsforordningen trådt bi kraft 29. desember 2005 i EU-landene. Dvs. at dette er den fristen EU-landene hadde for å oppnevne kompetente myndigheter mv. Reglene om gjensidig bistand, dvs. det praktiske samarbeidet, vil imidlertid ikke tre i kraft før 29. desember 2006. EØS- komiteen har ennå ikke behandlet forordningen, men i brev av 20. februar 2006 har Barne- og likestillingsdepartementet opplyst at det bare er et tidsspørsmål før det skjer. Samtidig er det uklart hvilken implementeringsfrist Norge vil få.

Samferdselsdepartementet vil gjøre hva det kan for at de nødvendige endringene i luftfartsloven blir vedtatt i tide.

I punkt 3.4.4 vurderer departementet hvordan blant annet samarbeidsforordningen bør gjennomføres for så vidt gjelder håndhevelse av forordningen om nektet ombordstigning mv. Der kommenteres også forholdet til detaljene i det daværende Barne- og familiedepartementets høringsforslag.

2.1.4 Forslag til parlaments- og rådsforordning om rettighetene og forpliktelse til passasjerene ved internasjonal jernbanetransport (”jernbaneforordningen”)

I KOM (2004) 143 final har EU-kommisjonen foreslått en europaparlaments- og rådsforordning om rettigheter og plikter for passasjerer ved internasjonal jernbanetransport (heretter ”jernbaneforordningen”). Departementet har valgt å nevne forslaget her, fordi det i fremtiden kan være aktuelt å opprette en felles klageordning for flere transportgrener (punkt 4.6.4). Da er det også av interesse å vite hvordan EU-kommisjonen har tenkt innenfor andre sektorer som kan tenkes å bli omfattet av en slik ordning.

Jernbaneforordningen omfatter alle passasjerer, ikke bare forbrukere, og inneholder en omfattende katalog av rettighetsbestemmelser som er mer omfattende enn de emnene EU til nå har regulert innenfor luftfarten. I realiteten dreier det seg om en tilnærmet generell kontraktslov for internasjonal jernbanetransport. Departementet er kjent med at det har vært arbeidet med å utvide forslaget til også å omfatte innenlandsk jernbanetransport. Forordningen kan lastes ned fra http://europa.eu.int/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=189475.

Det er verd å merke seg at håndhevelsesreglene i forslaget er svært like de som er vedtatt og foreslått innenfor luftfarten (punkt 2.1.1 og 2.1.2). Hovedinntrykket er derfor at EU-reglene ikke vil stå i veien for å opprette et felles klageorgan. Forslaget kan i stedet tas som en indikasjon på at EU er i ferd med å finne frem til en generell modell for hvilke krav som skal stilles til nasjonal håndhevelse av passasjerrettigheter.

På noen punkter inneholder likevel jernbaneforordningen bestemmelser som er verdt å fremheve. For det første er det presisert at det organet som får ansvar for den nasjonale gjennomføringen av forordningen, ”shall be independent in its organisation, funding decisions, legal structure and decision-making from any infrastructure manager, charging body, allocation body or railway undertaking”.

For det andre skal det organet som er ansvarlig for den nasjonale gjennomføringen utveksle opplysninger om ”work and decision-making principles and practice for the purpose of co-ordinating their decision-making principles across the Community”. Dette er en bestemmelse som langt på vei må antas å ha samme formål som forordningen om forbrukerbeskyttelsessamarbeid, jf. punkt 2.1.3 ovenfor. Som antydet der, er det ikke usannsynlig at jernbaneforordningen på sikt vil bli føyd til listen over de regelverkene som omfattes av forordningen om forbrukerbeskyttelsessamarbeid.

Endelig krever jernbaneforordningen at klager ikke bare skal kunne rettes til det nasjonale gjennomføringsorganet, men at jernbaneforetak som tilbyr tjenester som omfattes av forordningen skal etablere en egen klageordning som skal gjøres kjent for passasjerene. Herunder er det gitt regler om at det jernbaneforetak, eller det utsalgsstedet, som mottar en klage som hovedregel skal svare på vegne av alle involverte foretak.

2.1.5 Fremtidige forslag fra EU om passasjerrettigheter innenfor andre transportsektorer

I sitt White Paper ”European transport policy for 2010” (KOM (2001) 370) har EU-kommisjonen annonsert følgende om regulering av passasjerrettigheter på andre områder enn luftfart:

” The next step is to extend the Community’s passenger protection measures to the other modes of transport, notably rail and maritime navigation and, as far as possible, urban transport services”.

Som det fremgår av punkt 2.1.4 har en allerede kommet langt innenfor jernbanesektoren. Når det gjelder de andre sektorene som er nevnt i sitatet er det foreløpig ikke lagt frem forslag til nye regelverk. For så vidt gjelder passasjerrettigheter ved reie til sjøs og ved internasjonal busstransport, er departementet kjent med at Kommisjonen er i ferd med å utarbeide nye rettighetsregelverk. Et forslaget til en forordning om busstransport er bebudet lagt frem innen utgangen av 2006.

Det er ennå for tidlig å si hvilken skjebne disse forslagene vil få, og hvilket innhold de endelige regelverkene eventuelt vil få. Uansett bør en allerede nå ta høyde for de utviklingstrekkene som avtegner seg. Ved utformingen av bestemmelsene om klageordning (kapittel 4) er det verd å ha dette i tankene.

2.1.6 Sammenfatning av håndhevelsesreglene i forordningene om passasjerrettigheter

Oversikten ovenfor viser at EU ønsker å styrke passasjerenes rettigheter innenfor alle transportsektorer som har et klart internasjonalt preg. Samtidig er det klart erkjent at det ikke er nok å gi passasjerene materielle (innholdsmessige) rettigheter, men at disse må underbygges av et håndhevelsessystem som faktisksikrerpassasjerene de rettighetene dehar.

Av forordningen om nektet ombordstigning mv., forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer og forordningen om rettigheter og jernbaneforordningen fremgår det klar at de sanksjonene som knyttes til brudd på forordningens regle skal være effektive og virke avskrekkende, samtidig som det må være en viss forholdsmessighet mellom sanksjon og mål.

I og med at forordninger er direkte anvendelige innenfor EU-landene, uten noen nasjonal gjennomføring, er det samtidig klart forutsatt at medlemsstatene må, og skal, ha relativt stor frihet til å håndheve reglene innenfor sine allerede etablerte håndhevelsessystemer. På den annen side er det ikke tilstrekkelig at medlemsstatene bare konstaterer at det ikke finnes et håndhevelsesapparat for den typer rettigheter det her er snakk om, eller at de nøyer seg med å videreføre et system som ikke er i stand til å korrigere vedvarende brudd på passasjerens rettigheter.

Håndhevelse kan skje dels ved at myndighetene påser at reglene faktisk blir fulgt, eller ved at passasjerene selv ivaretar sine rettigheter direkte overfor flyselskapet eller andre transportører. Det er naturlig å forstå de tre forordningene som er nevnt to avsnitt ovenfor slik at de stiller klare krav om at myndighetene skal håndheve passasjerrettighetene. I det følgende velger vi å kalle dette for tilsyn med passasjerrettighetene. Disse spørsmålene blir behandlet i kapittel 3.

Når det gjelder passasjerenes rett og mulighet til selv å håndheve sine rettigheter, er det først og fremst retten til å klage som er omtalt i de nevnte forordningene. Innholdet i klageretten, og forholdet mellom denne og tilsynsordningene, er ikke særlig klart uttrykt i forordningene. Disse spørsmålene blir behandlet i kapittel 4.

2.2 Forslaget til forordning om et felles avgiftsregime for flysikringstjenester (”avgiftsforordningen”)

Gjennom fire forordninger datert 10. mars 2004 har EU etablert det rettslige grunnlaget for en samordnet utnyttelse av det europeiske luftrommet (”Single European Sky”). Norge er for øyeblikket i ferd med å vurdere hvordan en skal slutte seg til dette samarbeidet. Fremstillingen nedenfor forutsetter at Norge på en eller annen måte må forholde seg til dette samarbeidet, og at luftfartslovens håndhevelsesbestemmelser derfor bør ha et slikt innhold at det er mulig å slutte seg til samarbeidet uten ytterligere lovendringer.

En av disse fire forordningene, europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 550/2004 gjelder ytelse av flysikringstjenester i det europeiske luftrommet. Ett av formålene med denne forordningen er å harmonisere reglene om fastsetting av de avgiftene flyselskapene må betale for flysikringstjenester. Med hjemmel i europaparlaments- og rådsforordning 550/2004 har EU-kommisjonen derfor (etter faglig innspill fra Eurocontrol) utarbeidet en ”Draft Commission Regulation laying down a common charging scheme for air navigation services” (heretter ”avgiftsforordningen”).

Det er viktig å være klar over at forordning 550/2004 faktisk krever at all ytelse av lufttrafikktjenestene (”air traffic services”) skal monopoliseres innenfor et avgrenset luftrom. Dette er nødvendig både av praktiske og sikkerhetsmessige grunner. For ytere av meteorologiske tjenester skal det være tillatt, men ikke påbudt, med tilsvarende monopolisering. Selv om det også finnes andre tjenester som er omfattet av forordning 550/2004, skal forslaget til avgiftsforordning bare omfatte slike monopoliserte tjenester.

Avgiftsforordning inneholder relativt detaljerte regler om at avgiftene som hovedregel skal kostnadsbaseres, og forutsetter at leverandøren av tjenesten selv sørger for å følge reglene ved fastsettelsen av sine ”charges” (avgifter). Det skilles mellom underveiseavgifter (”En-route charges”) og tårnavgifter (”Terminal Charges”). Litt enkelt sagt dekker den sistnevnte gruppen tjenester som ytes i forbindelse med avganger og landinger, mens den førstnevnte dekker tjenester som ytes under resten av flygningen. Tjenesteyterne plikter å rapportere til en offentlig myndighet de kostnader de har forbundet med hver av de to tjenestekategoriene, og hvor mange tjenesteenheter de yter. På grunnlag av disse tallene skal så myndigheten fastsette en ”unite rate” – en enhetspris/beregningsenhet – som så brukes som grunnlag for beregning av avgiftene for den enkelte flygningen.

En rekke medlemsland har vært kritiske til innholdet i Kommisjonens forslag, blant annet fordi de er redde for at forordningen skal gjøre det umulig å videreføre grunnleggende trekk i måten det enkelte landets flysikringstjenester er finansiert på. Vi har ikke plass til å gå inn på det her. Det sentrale i denne sammenhengen er at den endelige forordningen vil stille krav om at det skal føres offentlig kontroll med at de kostnadstallene tjenesteyterne rapporterer faktisk er riktige, og at det offentlige organet skal fastsette en enhetspris for underveistjenester. Derimot ser det ut til at det offentlige organet ikke trenger å fastsette en egen enhetspris for tårntjenesten, men kan la disse inngå i en bredere start- og landingsavgift, slik som i dag.

Forordningsforslagets artikkel 18 stiller klare krav til hvilke rettigheter den offentlige myndigheten skal ha når den fører tilsyn med at de rapportere kostnadstallene, og tallene for entall tjenesteenheter, er korrekte:

” Facilitation of compliance monitoring

Air navigation service providers shall facilitate inspections and surveys by the national supervisory authority or by a recognised organisation acting on the latter’s behalf, including site visits. The authorised persons shall be empowered:

1. to examine the relevant accounting documents, asset books, inventories and any other material relevant to the establishment of air navigation charges;
2. to take copies of or extracts from such documents;
3. to ask for an oral explanation on site;
4. to enter relevant premises, lands or means of transport.

Such inspections and surveys shall be carried out in compliance with the procedures in force in the Member State in which they are to be undertaken.”

Som vi ser, har denne ordlyden mye til felles med den som finnes i artikkel 4 nr. 6 i samarbeidsforordningen, jf. sammendraget av denne bestemmelsen i punkt 2.1.3.

3. Tilsyn med passasjerrettigheter og avgifter på flysikringstjenester

3.1 Hva menes med ”tilsyn”?

Med tilsyn menes i denne sammenhengen offentlig kontroll med at pliktsubjektene (typisk flyselskapene) etterlever normer som er fastsatt i lov, forskrift eller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik. Målsetningen er først og fremst å sikre allmenn etterlevelse av normene, typisk lov- og forskriftsbestemte regler om passasjerrettigheter. Et tilsynsvedtak vil derfor rette seg fremover i tid. Tilsyn skiller seg derfor fra tvisteløsning som har som mål å løse en konkret tvist mellom bestemte parter, for eksempel en flypassasjers krav om erstatning på grunn av at en bestem flygning er innstilt. Tvisteløsning vil derfor knytte seg til et forhold i fortiden. Tvisteløsning er som nevnt hovedtema i kapittel 4.

3.2 Gjeldende rett

3.2.1 Generelt

Luftfartsloven er i stor grad en forvaltningsrettslig lov, som regulerer forholdet mellom luftfartsmyndighetene og de ulike aktørene i luftfartsnæringen. Det sentrale formålet er å sørge for at luftfart utøves på en sikker måte, av hensyn til de reisende og til de som er ansatt i luftfartsnæringen eller som på annen måte utøver luftfart. Det sentrale virkemidlet er adgangskontroll – det vil si at alle personer, selskaper, produkter (fly og annet utstyr) eller anlegg som skal utøve luftfart eller brukes til luftfart, som hovedregel skal ha en forhåndsgodkjenning (tillatelse, sertifikat, lisens, konsesjon) fra norsk eller utenlandsk luftfartsmyndigheten. Bare dersom tilstrekkelige opplysninger gis til vedkommende myndighet, og myndigheten mener bestemte krav er tilfredsstilt, blir slik tillatelse gitt.

Etter at tillatelse er gitt, er håndhevelsen i stor grad knyttet til denne. Brytes vilkårene for tillatelsen (de lov- og forskriftsbestemmelsene tillatelsen bygger på, og eventuelle tilleggsvilkår fastsatt i selve tillatelsesvedtaket) kan den kalles tilbake eller det kan stilles vilkår for at tillatelsen skal opprettholdes. Ofte er disse tillatelsene så sentrale for innehaverne at luftfartsmyndigheten (Luftfartstilsynet) har et meget virkningsfullt middel til å sikre at luftfartslovgivningen faktisk følges.

Siden denne formen for tilsyn til nå har vært helt dominerende for Luftfartstilsynet, har det vært naturlig å omtale dette som et tilnærmet rent sikkerhetstilsyn.

Både i Norge og i andre land har det tradisjonelt ikke vært ført et sektorspesifikt tilsyn med passasjerens kontraktsrettigheteroverfor flyselskapene. Det historisk sett viktigste eksemplet på internasjonal regulering av slike kontraktsrettigheter er den globale Warsawakonvensjonen fra 1929, som fra 2004 i hovedsak er erstattet av Montreal-konvensjonen, og som er gjennomført i norsk rett gjennom luftfartslovens kapittel 10. Passasjerene har som hovedregel selv måttet håndheve sine rettigheter etter disse reglene direkte overfor flyselskapet. I siste instans har passasjerene måttet anlegge sak for domstolene for å få fastslått sine rettigheter.

Det finnes likevel noen unntak fra dette utgangspunktet. For det første har Luftfartstilsynet formelt sett hatt ansvar for å føre tilsyn med rådsforordning (EØF) nr. 295/91 om passasjerrettigheter ved nektet ombordstigning i rutetrafikk, som nå er erstattet av forordningen om nektet ombordstigning mv., jf. punkt 2.1.1 ovenfor. Men fordi luftfartsloven ikke har vært innrettet på denne typen tilsyn har Luftfartstilsynet i realiteten ikke hatt noen mulighet til å sanksjonere eventuelle brudd på rådsforordning (EØF) nr. 295/91. Departementet er derfor ikke kjent med at Luftfartstilsynet noen gang har påpekt manglende etterlevelse av rådsforordning (EØF) nr. 295/91.

For det andre ble Luftfartstilsynet tildelt ansvar for å føre tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv. da den ble inkorporert i norsk rett ved forskrift av 17. februar 2005 nr. 141, jf. § 2 i denne forskriften. Som departementet vil komme tilbake til i punkt 3.2.2, er håndhevelsen av dette regelverket på mange måter beheftet med de samme manglene som er omtalt i foregående avsnitt.

For det tredje har Forbrukerombudet og Forbrukerrådet lenge ivaretatt flypassasjerenes rettigheter. Forbrukerombudets hovedoppgave er å føre tilsyn med at markedsføring skjer i samsvar med markedsføringslovens regler. Dersom forhandlinger med næringsdrivende som fører en ulovlig praksis ikke fører frem, kan Forbrukerombudet bringe saken inn for Markedsrådet. Markedsrådet kan i sin tur nedlegge forbud mot praksisen, og knytte tvangsgebyr til vedtaket for å tvinge frem etterlevelse. Dersom det vil medføre ulempe eller skadevirkning å avvente Markedsrådets avgjørelse kan Forbrukerombudet selv treffe vedtak om forbud mot ulovlig markedsføring, og eventuelt tvangsgebyr.

Forbrukerombudet skal også føre tilsyn med, og nedlegge forbud mot, at næringsdrivene benytter seg av avtalevilkår som finnes urimelige overfor forbrukerne, dersom hensynet til allmennheten tilsier det.

Forbrukerombudet har likevel ikke som oppgave å føre generelt tilsyn med at forbrukerne faktisk mottar de rettighetene de har krav på etter norsk kontraktslovgivning. Forbrukerombudet skal påse at markedsføringen er lovlig, og at avtalevilkår ikke er urimelige. Forbrukerombudet er med andre ord ikke et helt generelt tilsynsorgan for forbrukerrettigheter. Enda mindre er det et tilsynsorgan for reisende som ikke er forbrukere i markedsføringslovens forstand.

Forbrukerrådet er i denne sammenhengen først og fremst å anse som en organisasjon som jobber for forbrukernes rettigheter gjennom påvirkning av myndigheter og næringsdrivende, og dyktiggjøring av forbrukerne generelt. I denne rollen har Forbrukerrådet, sammen med forbrukermyndigheter fra andre nordiske land, bidratt vesentlig til å kartlegge forbrukernes rettigheter etter luftfartslovgivningen. I forlengelsen av dette arbeidet har det også vært med på å fremforhandle endringer i vilkårene til SAS.

Forbrukerrådet er derimot ikke et ordinært tilsynsorgan som har generell myndighet til å gi bindende pålegg til næringsdrivende om at de må endre praksis i strid med transportlovgivningen eller andre deler av forbrukerlovgivningen.

3.2.2 Håndhevelsesreglene i luftfartsloven

Som et fremgår av kapittel 3.2.1 skjer Luftfartstilsynets tilsynsarbeid i stor grad i form av kontroll forut for tildeling av tillatelser (adgangskontroll) og senere kontroll med at vilkårene for opprettholdelse av denne tillatelsen følges. Eventuelle ” pålegg” fra Luftfartstilsynet vil derfor som regel ha form av et vilkår for å få en tillatelse eller for å opprettholde en allerede gitt tillatelse, snarere enn et ”frittstående” pålegg rettet mot de delene av en virksomhet som ikke krever tillatelse.

Som en konsekvens av dette inneholder ikke luftfartsloven noen generell hjemmel for å kunne gi pålegg om å retting eller opphør av ulovlige forhold. Her skiller luftfartsloven seg klart fra mer ”moderne” forvaltningslover som for eksempel § 10-6 i lov av 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven), § 12 i lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven), og § 11 første ledd i lov 11. juni 1993 nr. 101 om anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane m.m. (jernbaneloven).

Alle de tre nevnte lovene hjemler i tillegg mulighet for å knytte tvangsgebyr til pålegg, for å tvinge frem etterlevelse. I luftfartsloven finnes verken spesielle eller generelle hjemler for ileggelse av tvangsgebyr.

Derimot inneholder luftfartsloven en omfattende ”katalog” av straffebestemmelser (33 paragrafer), men ingen av disse er uttrykkelig rettet mot brudd på kontrakts-bestemmelsene i kapittel 10. Derimot inneholder loven en generell hjemmel (§ 14-29) for å straffe brudd på forskrifter gitt med hjemmel i loven. Formelt sett betyr det at brudd både på den gamle ((EØF) nr. 295/91) og den nye ((EF) nr. 261/2004) forordningen om nektet ombordstigning mv. (som er gjennomført i norsk rett ved forskrift gitt i medhold av luftfartsloven) kan straffes.

Etter det departementet er kjent med har luftfartsloven § 14-29 aldri vært brukt mot brudd på disse kontraktsrettslige reglene. Mye taler også for at straffeforfølging ikke er et særlig egnet middel til å fremtvinge etterlevelse av disse reglene, verken generelt eller i enkelttilfeller. Dette skyldes blant annet at det er opp til politi og påtalemyndighet å avgjøre hvordan en eventuell anmeldelse skal følges opp.

Til slutt bør det nevnes at luftfartsloven § 13-4 gir Luftfartstilsyne generell hjemmel til å kreve opplysninger fra eier eller bruker av luftfartøy, innehaver av godkjent landingsplass eller annet luftfartsanlegg og andre leverandører på og brukere av lufthavner som er nødvendige for at tilsynet skal kunne utføre sine gjøremål etter loven. Det samme gjelder innehavere av bedrift som har godkjennelse til å produsere utstyr til luftfarten eller foreta vedlikehold på slikt utstyr etter § 4-10 eller annen virksomhet som drives med tillatelse gitt i medhold av luftfartsloven. Ordlyden bærer preg av å være utformet med tanke på tradisjonelt sikkerhetstilsyn, og omfatter neppe alle aktører og former for tilsyn som er aktuelle etter de nye forordningene som er omtalt i kapittel 2.

Samlet sett betyr dette at håndhevelsesbestemmelsene i luftfartsloven er dårlig tilpasset tilsyn som har som formål å sikre etterlevelse av regler som gjelder det kontraktsrettslige forholdet mellom to private parter, typisk forholdet mellom et flyselskap og dets passasjerer. Rent teoretisk kunne en nok fremtvinge etterlevelse av disse reglene ved å trekke tilbake, eller true med å rekke tilbake, en tillatelse som et regelbrytende selskap er avhengig av for å utøve virksomheten sin. Men denne fremgangsmåten ville nok ofte være å regne som usakelig, fordi tillatelsens formål ikke er å sikre passasjerrettighetene, eller uforholdsmessig, fordi de kommersielle konsekvensene vil kunne bli for alvorlige for vedkommende selskap. Mister for eksempel et selskap sin flyoperative godkjennelse (AOC) vil all operativ virksomhet måtte stanse opp.

De nye EU-reglene gjør det nødvendig å kunne stille krav til måten et flyselskaps driver de delene av sin virksomhet på som det ikke er knyttet noe særskilt tillatelser til.

Spesielt med tanke på bestemmelsene i samarbeidsforordningen (punkt 2.1.3) bør det også nevnes at luftfartsloven ikke inneholder uttrykkelige bestemmelser som åpner for at Luftfartstilsynet skal kunne offentliggjøre et tilsagn fra et flyselskap eller annen tjenesteyter om at denne vil opphøre med en ulovlig aktivitet (artikkel 4 nr. 6 bokstav e i samarbeidsforordningen).

Endelig er det verdt å nevne at luftfartsloven ikke har tilsynsbestemmelser som er særlig tilpasset den typen økonomisk tilsyn som vil bli påkrevd dersom avgiftsforordningen (punkt 2.2) gjennomføres som en del av Single European Sky-samarbeidet.

3.3 Utenlandsk rett

3.3.1 EU-generelt

Foreløpige kartlegginger foretatt av EU-kommisjonen viser at de aller fleste EU-landene har valgt å legge ansvaret for håndhevelsen av forordningen om nektet ombordstigning mv. til sine nasjonale luftfartsmyndigheter. Samtidig antyder det samme kartleggings-arbeidet at måten gjennomføringene er gjort på ikke fullt ut tilfredsstiller kravene til håndhevingsregler i forordningen. EU tok opprinnelig initiativ til en prosess hvor de nasjonale håndhevelsesmyndighetene i EU-landene skulle delta (i mai 2005), men denne prosessen ble senere stilt i bero i påvente av at EF-domstolen skal avgjøre en foreleggelsessak som gjelder påstått motstrid mellom Montrealkonvensjonen (punkt 3.2.1) og forordningen om nektet ombordstignings mv. Det er ventet at denne avgjørelsen vil kunne komme til å innholde uttalelser som belyser medlemsstatenes ansvar for å sikre passasjerenes rettigheter.

Inntil videre er situasjonen at en ikke kan legge til grunn at de gjennomføringsformene som EU-landene har valgt for forordningen om nektet ombordstigning mv. tilfredsstiller EU-reglens krav til håndhevelsesregler. Dette gjelder også våre naboland. Når det gjelder de foreslåtte, men ennå ikke vedtatte, forordningene som er nevnt i kapittel 2 er det ennå for tidlig å si noe om hvilke håndhevingsorganer som vil bli utpekt av medlemslandene i EU.

3.3.2 Danmark og Sverige

Både den danske og den svenske luftfartsloven er et stykke på vei et produkt av et fellesnordisk utredningsprosjekt på 1950-tallet. Til tross for at det ble vedtatt en ny norsk luftfartslov i 1993 er strukturer på de tre landenes luftfartslover i fremdeles nokså lik. Det innebærer at hoveddelen av tilsynsarbeidet også i disse landene er basert på adgangskontroll, slik denne er beskrevet i punkt 3.2.1. På samme måte som i Norge har derfor både Danmark og Sverige ansvarlige myndighetsorganer som først og fremst fører tilsyn med flysikkerheten.

I Danmark er det bestemt at Statens Luftfartsvæsen (SLV) skal ha det generelle ansvaret for å håndheve forordningen om nektet ombordstigning mv. I praksis betyr det at SLV er både tilsynsorgan og klageorgan etter forordningen om nektet ombordstigning mv. Etter det departementet forstår er SLV foreløpig ikke utpekt som kompetent myndighet etter samarbeidsforordningen. SLV mangler derfor håndhevelseshjemler som er spesielt tilpasset tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv.

I Sverige er det bestemt at Konsumentverket skal være ansvarlig tilsynsmyndighet etter forordningen om nektet ombordstigning mv. Konsumentverket er en statlig myndighet som arbeidet med forbrukerspørsmål, som markedsføring og avtalevilkår. Det er uklart hvordan en med denne ordningen vil fange opp brudd på forordningen som ikke kan sies å være knyttet til markedsføring og avtalevilkår, eller som ikke gjelder forbrukere (”konsumenter”).

3.4 Departementets vurderinger

3.4.1 Nærmere om forståelse av kravene i EU-forordningene

Som nevnt i punkt 2.1.6 har medlemsstatene en viss frihet til å bestemme måten EU-forordninger skal håndheves på. For så vidt gjelder forordningene om nektet ombordstigning mv., forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer og jernbane-forordningen går likevel ikke denne friheten lenger enn at medlemsstatene skal ha mulighet til å treffe ”de nødvendige tiltak for å sikre at passasjerenes rettigheter respekteres”, og at sanksjonene for overtredelse må være ”effektive”, og ”virke avskrekkende” (”dissuasive”).

Samferdselsdepartementet mener dette samlet må forstås slik at vedkommende tilsynsmyndighet må ha sanksjonshjemler som setter den i stand til å stanse et flyselskap fra vedvarende, eller over lengre tid, å opptre i strid med forordningene. Dette gjelder enten det er avtalevilkår eller selve praksisen som er i strid med forordningen. Motsatt kan ikke kravet forstås så strengt at tilsynsmyndigheten skal ha plikt til å gripe inn overfor ethvert enkelttilfelle av brudd på forordningens regler. Uttrykket ”passasjerenes rettigheter” (flertall) trekker i retning av at det er passasjerene som gruppe en har hatt i tankene. I praksis betyr det at en enkeltpassasjer ikke kan ha krav på at tilsynsmyndigheten skal sanksjonere enkeltstående brudd på reglene som allerede har funnet sted (jf. skillet mellom tilsyn og tvisteløsning).

Derimot skal en enkeltpassasjer ha rett til å klage, jf. kapitel 4.

Siden luftfarten er internasjonal, vil et flyselskap som bryter passasjerrettighetene ofte kunne ha hovedkontor i et annet land enn i det eller de landene hvor brudd på regelverket finner sted. Dermed oppstår det spørsmål om hvordan passasjerrettighetene skal håndheves på tvers av landegrensene. Samarbeidsforordningen (punkt 2.1.3) har nettopp til formål å styrke det internasjonale samarbeidet om håndhevelsen av forbrukernes kollektive rettigheter.

Samarbeidsforordningen stiller krav til hvilke hjemler en norsk tilsynsmyndighet skal ha når den mottar krav vedrørende et norsk flyselskap fra en utenlandsk tilsynsmyndighet. Dreier det seg om brudd på passasjerrettighetene som et utenlandsk flyselskap har begått mot norske passasjerer, vil forordningens praktiske betydning først og fremst være at utenlandske tilsynsmyndigheter i slike tilfeller plikter å samarbeide med den norske tilsynsmyndigheten om krav som retter seg mot flyselskap i disse andre tilsynsmyndighetenes hjemland.

3.4.2 Krav om uavhengighet

Verken forordningen om nektet ombordstigning mv. eller forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer stiller uttrykkelig krav om at gjennomføringsansvaret må ligge hos et offentlig organ. I forslaget til jernbaneforordningen (punkt 2.1.4) er det uttrykkelig sagt at det nasjonale gjennomføringsorganet skal ”med hensyn til organisation, finansiering, retlig form og beslutningstagning være uafhængigt af infrastrukturforvaltere, opkrævningsorganer, tildelingsorganer eller jernbanevirksomheder”.

Departementet mener det har lite for seg å ta stilling til om det er tilsiktet noen realitetsforskjell mellom forordningene. Så lenge en har ordinært tilsyn i tankene, er det etter norsk forvaltningspraksis, lite aktuelt å legge oppgaven til et organ utenfor forvaltningen. En annen ting er det at det offentlige organet som blir tildelt oppgaven kan gis rett til å sette bort deler av tilsynsarbeidet til et privat selskap som ufører deler av arbeidet på vegne av det offentlige tilsynsorganet. Av de regelverkene som er omtalt i kapittel 2 er nok dette først og fremst aktuelt for tilsyn med avgiftsforordningen under Singe European Sky-samarbeidet (punkt 2.2). Dette regelverket er imidlertid så vidt atypisk i denne sammenhengen at departementet ikke ser noen grunn til å utdype problemstillingen.

3.4.3 Fordeling av tilsynsansvaret

Neste spørsmål blir om tilsynsoppgaven og oppgaven som kompetent myndighet etter samarbeidsforordningen (heretter ”tilsynsoppgaven”) bør ligge hos ett organ, eller om det er aktuelt å legge det til to eller flere organer. Departementet mener det er hensiktsmessig å skille mellom tilsyn med passasjerrettigheter (punkt 2.1) og tilsyn med avgifts-forordningen (punkt 2.2) når en tar stilling til dette spørsmålet.

3.4.3.1 Ansvar for tilsyn med passasjerrettighetene

En mulighet er å dele ansvaret for tilsyns med passasjerrettighetene mellom Luftfartstilsynet, Forbrukerombudet og Forbrukerrådet. Den viktigste fordelen med en slik løsning ville være å begrense arbeidsbelastningen for hvert enkelt organ. Samferdselsdepartementet mener likevel at det ikke er ønskelig å dele opp tilsynsansvaret på denne måten.

Tilsynsoppgaven krever at tilsynsorganet tilegner seg kompetanse om måten luftfarten er organisert på både nasjonalt og internasjonalt, kjennskap til nasjonal og internasjonal luftfartslovgivning (herunder sammenhengen mellom sikkerhetsregelverket og måten risikoen er fordelt på i rettighetsregelverket), kontraktspraksis i bransjen, praktiske arbeidsmetoder for tilsyn med passasjerrettigheter og internasjonale kontakter.

Legges oppgaven til to eller flere forskjellige organ vil begge eller alle et stykke på vei måtte tilegne seg denne kompetansen, og dette er normalt mer kostnads- og ressurskrevende enn om ett organ skal gjøre det. Ønsket om å spare ressurser, og behovet for å sikre kvalitativt gode tilsynsbeslutninger, trekker derfor i retning av at oppgaven bør legges til samme organ.

Departementet legger også vekt på at det er en klar fordel for passasjerene at de bare har ett tilsynsorgan å forholde seg til. Dersom oppgavene skal legges til mer enn ett organ, og en samtidig skal unngå den ”overlappende” kompetanseoppbygging som en omtalt ovenfor, vil det måtte trekkes en grense mellom de enkelte organenes oppgaver som trolig vil være vanskelig å forstå for de reisene selv om den strengt rettslig er klar nok.

Departementet mener at oppgaven som kompetent myndighet etter samarbeids-forordningen (punkt 2.1.3) ikke skiller seg vesentlig fra oppgaven som tilsynsmyndighet etter forordningen om nektet ombordstigning mv. og forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer. De fleste av de argumentene som er nevnt ovenfor tilsier derfor at oppgaven som kompetent myndighet bør legges til det organet som også har alminnelig tilsynsansvar for vedkommende regelverk (foreløpig bare forordningen om nektet ombordstigning mv.).

Hvilket organ bør så oppgavene legges til?

Så lenge ett og samme organ skal ha ansvar for alle oppgavene, mener Samferdselsdepartementet at fire muligheter er aktuelle:

1. Luftfartstilsynet
2. Forbrukerombudet
3. Forbrukerrådet
4. Et nyetablert tilsynsorgan med spesielt ansvar for disse oppgavene

Med den allerede omfattende oppdelingen av myndighetsoppgaver innenfor luftfarten som har blitt foretatt de siste fem årene, er den sistnevnte løsningen bare aktuell dersom det får klart uheldige konsekvenser å legge oppgavene til et av de tre øvrige organene. Departementet mener det ikke er tilfellet.

Uansett om Luftfartstilsynet, Forbrukerombudet eller Forbrukerrådet blir tillagt oppgavene vil det være nødvendig å endre på lovverket. Behovet for lovendring bør derfor ikke i seg selv være noe tungtveiende argument for den ene eller den annen løsning.

Listen over organer som i følge EU-kommisjonens hjemmeside er utpekt som ”National Enforcement Bodies” etter forordningen om nektet ombordstigning mv. viser at et meget klart flertall av medlemsland har valgt å utpeke en luftfartsmyndighet som håndhevelsesorgan.

Som nevnt i punkt 3.2.1 er verken Forbrukerombudet eller Forbrukerrådet ordinære tilsynsorgan med generelt ansvar for at alle sider av forbrukerlovgivningen følges. I følge foreløpige sonderinger Samferdselsdepartementet har hatt med disse to organene, har de heller ikke mulighet til å påta seg eneansvar for å føre tilsyn med en bestemt sektor, slik som luftfartssektoren. Disse organene bør, som i dag, stå fritt til å disponere sine ressurser mellom ulike samfunnssektorer, på en måte som de selv mener at alle forbrukere under ett er tjent med.

Noen har hevdet at tilliten til Luftfartstilsynet som et sikkerhetstilsyn vil bli svekket dersom det i tillegg får som oppgave å føre tilsyn med passasjerrettigheter og avgiftsfastsettelse. Samferdselsdepartementet har vanskelig for å se at dette argumentet kan ha avgjørende vekt.

Argumentet bygger trolig på en forutsetning om at Luftfartstilsynet vil kunne føle seg presset til å velge tolkninger, eller å føre en tilsynspraksis, som ikke tar tilstrekkelig hensyn til sikkerhetene fordi reglene om passasjerrettigheter tilsier det. Dette argumentet er bare gyldig dersom reglene om passasjerrettigheter selv ikke tar tilstrekkelig hensyn til sikkerheten. En gjennomgang viser imidlertid at en ved utformingen av disse reglene nettopp har ønsket å gi sikkerhet prioritet fremfor effektivitet og passasjerrettigheter.

For så vidt gjelder nektet ombordstigning på grunn av overbooking har argumentet ingen relevans, fordi nektelsen ikke har noen betydning for om det skal flys, og i så fall hvordan det skal flys. For så vidt gjelder innstillinger er det uttrykkelig sagt at flyselskapet er fritt for ansvar dersom vær eller andre sikkerhetshensyn er årsak til kanselleringen (artikkel 5 nr. 3 tolket i lys av fortalens pkt. 15). For så vidt gjelder vesentlige forsinkelser har EF-domstolen for tiden til vurdering i hvilken grad flyselskapet skal være ansvarlig dersom årsaken til forsinkelsen er vær- eller andre sikkerhetsforhold selskapet ikke har mulighet til å gjøre noe med.

Uansett hva EF-domstolen måtte komme til vil en forsinkelse ofte ikke skyldes flyselskapets egen opptreden, men de sikkerhetsmessig begrunnede beslutningene ansatte hos operatørene av flysikringstjenestene fatter. Det er vanskelig å se hvordan Luftfartstilsynets tilsyn med det involverte flyselskapet eller operatøren av flysikringstjenestene skulle kunne påvirke det fortløpende operative skjønnet de ansatte hos denne operatøren foretar.

Dersom forsinkelsen ikke skyldes andres beslutninger, men manglende planlegging internt i flyselskapet (mangel på reservedeler, mekanikere e.l.) vil et kunne stilles seg annerledes, men dette bør ikke være avgjørende. Luftfartstilsynet må nemlig antas å ha bedre forutsetninger enn noen andre til å ta stilling til hvor grensen for flyselskapets ansvar bør gå dersom en samtidig skal sikre at det tas tilstrekkelig hensyn til sikkerheten. Det er neppe den forbrukerrettslige hovedregel om ansvar, men omfanget av unntakene begrunnet i sikkerhetshensyn, som kan være vanskelig å avgrense. Og hvem har bedre forutsetninger for å trekke denne grensen enn Luftfartstilsynet?

I forslaget til forordning om bevegelseshemmede flypassasjerer er det særlig bevegelseshemmedes rett til å ikke å bli avvist fra en flygning som reiser sikkerhetsspørsmål. I artikkel 4 nr. 1 har en nettopp sørget for at hensynet til sikkerhet ivaretas. Flyselskapet kan nemlig ”afvise at godtage en reservation fra en bevægelseshæmmet person, afvise at lade denne gå om bord eller forlange, at en bevægelseshæmmet person, der rejser, ledsages af en anden person, dersom dette er nødvendigt af hensyn til gældende sikkerhedsbestemmelser, som er behørigt lovfæstede, eller dersom flyets størrelse eller et begrundet fravær af kabinepersonale forhindrer befordring af bevægelseshæmmede personer, herunder at de går om bord eller fra borde.”

Departementet legger også en viss vekt på at EU er i ferd med å vedta en forordning om såkalt ”svartelisting” av flyselskaper som forutsetter et nært samspill mellom sikkerhetsregler og passasjerrettigheter (KOM (2005) 48). Når et flyselskap ilegges operative restriksjoner på grunn av sikkerhetsmangler, skal personer som har kjøpt billett med et slikt flyselskap, under visse forutsetninger, ha rett til å heve transportavtalen, og kreve kjøpesummen tilbake. Departementet mener dette er ytterligere et argument for at det er behov for å samle kunnskap om både sikkerhet og passasjerrettigheter i ett og samme organ.

Alt i alt mener Samferdselsdepartementet at oppgaven som tilsynsmyndighet etter forordningene om nektet ombordstigning mv. og forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer bør legges til Luftfartstilsynet. På samme måte bør oppgaven som kompetent myndighet etter samarbeidsforordningen legges til Luftfartstilsynet.

3.4.3.2 Ansvar for tilsyn med avgiftsforordningen

Avgiftsforordningen gjelder bare for avgifter som forutsetningsvis ytes av tjenesteytere med rettslig monopol (punkt 2.2). Begrunnelsen for dette kravet er dels at det i praksis vanskelig lar seg gjøre å ha mer enn én leverandør av visse typer tjenester innenfor et bestemt luftrom, dels at behovet for å sørge for maksimal sikkerhet gjennom klare ansvarsforhold tilsier at det bare bør være én tilbyder, og endelig, at hensynet til en effektiv trafikkavvikling taler for en slik løsning.

Avgiftsforordningen skal sikre brukerne (flyselskapene) innsyn i hva det koster å yte de tjenestene de nyttiggjør seg av (transparensbehovet). Utgangspunktet er at leverandørene av disse tjenestene selv skal oppgi sine kostnader til den nasjonale tilsynsmyndigheten. For sikre seg mot at det kostnadsbildet som oppgis av leverandørene ikke er korrekt, krever avgiftsforordningen at det skal føres tilsyn med grunnlaget for de oppgitte kostnadene.

Avgiftsforordningen inneholder dernest detaljerte regler om hvordan avgiftene for flysikringstjenester skal beregnes. Hovedprinsippet er at brukerne bare skal betale for de tjenestene de selv bruker, og at avgiftene skal være strengt kostnadsorienterte. Med det innholdet forslaget til avgiftsforordning nå har, vil Norge imidlertid bare være forpliktet til å foreta en strengt kostnadsorientert avgiftsberegning for så vidt gjelder den såkalte underveisavgiften (avgiftene for de tjenestene som ytes mellom start og landing). Den avgiften som skal betales i forbindelse med start og landing (tårnavgiften), vil fremdeles kunne inngå i den noe ”bredere” norske start- og landingsavgiften som ikke er strengt kostnadsbasert.

Samlet sett legger departementet til grunn at det fremdeles vil være en politisk oppgave å fastsette de avgiftene som er omfattet av avgiftsforordningen, og at tilsynsorganets eventuelle rolle i denne sammenhengen vil bare vil være å forberede det politiske avgiftvedtaket.

Men hvem bør tildeles denne tilsynsoppgaven? De to aktuelle kandidatene er Luftfartstilsynet og Konkurransetilsynet.

Konkurransetilsynet har i dag ansvar for å forvalte rådsforordning (EØF) nr. 2409/92 av 23. juli 1992 om takster og rater i lufttrafikk (”prisforordningen”), men denne oppgaven skiller seg fra tilsyn etter forslaget til avgiftsforordning på flere måter. For det første dreier deg seg om tilsyn med prisene i et marked (transport av passasjerer og frakt mot vederlag) som er totalliberalisert. Hovedprinsippet i forordning nr. 2409/92 (artikkel 5 nr. 1) er at flyselskapene selv kan fastsette takstene sine fritt, uten noen form for offentlig forhåndsgodkjenning. Forordningen inneholder heller ikke prinsipper for hvordan takstene skal beregnes. For det tredje bør forordningen forstås som en slags ”sikkerhetsventil” som ble vedtatt på et tidspunkt da en ennå ikke kunne være helt sikre på hvilke konsekvenser den totale liberaliseringen av lufttransportmarkedet ville få. I praksis har Konkurransetilsynet aldri brukt sin myndighet til å gripe direkte inn i flyselskapenes takstfastsettelse.

Samferdselsdepartementet foreslår etter dette å utpeke Luftfartstilsynet som ansvarlig for å føre generelt tilsyn med avgiftsforordningen. Riktig nok har Luftfartstilsynet til nå bare ført et meget begrenset økonomisk tilsyn med luftfartssektoren. Det viktigste eksempelet er den forhåndskontrollen, og løpende kontrollen, Luftfartstilsynet foretar i medhold rådsforordning (EØF) nr. 2407/92 av 23. juli 1992 om driftstillatelse til luftfartsselskaper (”lisensforordningen”). I følge denne skal alle flyselskaper med EU/EØS-lisens tilfredsstille visse minimumskrav til økonomisk soliditet. Etter det departementet er kjent med, bruker Luftfartstilsyne mindre enn ett årsverk på denne typen tilsyn i dag.

Likevel er det mye som tyder på at Luftfartstilsyne vil ha gode forutsetninger for å ta på seg oppgaven som tilsynsmyndighet etter avgiftsforordningen. Med sin meget omfattende kjennskap til måten luftfartssektoren er organisert på, og gjennom sitt løpende sikkerhetstilsyn med luftfarten, har Luftfartstilsynet trolig bedre forutsetninger enn noen andre til å forstå de faktiske forholdene som skal legges til grunn ved avgiftsberegningen. Luftfartstilsynet har dessuten et etablert nettverk av kontakter hos de myndigheter som antas å få ansvar for å føre tilsyn med avgiftsforordningen i andre EU-land. Fordelen med å ha slike kontakter blir særlig tydelig i den grad Norge ønsker å inngå avtaler om såkalte funksjonelle luftromsblokker (herunder grensekryssende ansvar for ytelse av flysikringstjenester) med våre naboland, og det i den forbindelse må foretas beregning av avgifter for tjenester som ytes på tvers av landegrenser. Endelig må det forventes at Luftfartstilsynet også i fremtiden vil komme til å representere Norge i flere av de internasjonale foraene som har det overordne ansvaret for å utvikle nye regler innenfor Single European Sky-regimet og å diskutere måten de enkelte medlemsstatene gjennomfører (blant annet) avgiftsforordningen på.

Selv om Konkurransetilsynet ikke utpekes som formelt ansvarlig for å føre tilsyn med avgiftsforordningen, vil det være naturlig at Luftfartstilsynet involverer Konkurranse-tilsynet i den grad tilsynsarbeidet har berøringspunkter mot de oppgavene Konkurransetilsynet skal ivareta etter konkurranseloven. Om nødvendig kan tilsynene sammen vurdere om det er behov for å inngå en avtale om innholdet i dette samarbeidet.

Departementet ber Luftfartstilsynet og Konkurransetilsynet særskilt om å vurdere behovet for særskilte regler om utveksling av taushetsbelagte opplysninger.

Selv om Luftfartstilsynet utpekes som ansvarlig myndighet, åpner ”moderforordningen” nr. 550/2004 for at tilsynsmyndigheten delegerer sine oppgaver til en såkalt ”recognised organisation”, jf. artikkel 3 i denne forordningen og blant annet artikkel 18 i avgiftsforordningen. For avgiftsreglene del vil for eksempel et revisjonsselskap kunne godkjennes som ”recognised organisation”. Det er foreløpig vanskelig å vite om, og i hvilken grad, slike ”organisations” vil bli utpekt, og derfor også hvor aktuelt det er å overlate oppgaver til et slikt selskap.

Departementet forutsetter i det følgende at ansvaret for å føre tilsyn med avgiftsforordningen legges til Luftfartstilsynet.

3.4.4 Behov for nye regler om saksbehandling og tilsyn

3.4.4.1 Gjennomføringsmåten

Når en sammenholder fremstillingen av luftfartslovens håndhevelsesregler (punkt 3.2.2) med de kravene EU-forordningene stiller til de nasjonale håndhevelsesreglene, er det liten tvil om at luftfartslovens regler må suppleres før en kan si at forordningene er gjennomført. Dette gjelder særlig de detaljerte kravene i samarbeidsforordningen og i avgifts-forordningen. Spørsmålet her er hvordan dette bør gjøres.

Som kjent skal forordninger som klar hovedregel gjennomføres ord for ord. Såkalt inkorporasjon er derfor den anbefalte gjennomføringsformen. Likevel har en innenfor konkurranseretten i stedet valgt å gjennomføre forordninger gjennom såkalt transformasjon.

Av det daværende Barne- og familiedepartementets høringsnotat om gjennomføring av samarbeids-forordningen (punkt 2.1.3) er det foreslått en slags dobbelsporet gjennomføringsmåte, hvor forordningen som sådan inkorporeres som vedlegg til markedsføringsloven, i tillegg til at hver av de sektorlovene de ”kompetente myndighetene” er underlagt forutsettes justert slik at de har de beføyelsene som særlig samarbeidsforordningen artikkel 4 nr. 6 krever at de skal ha. Denne løsningen har også en viss støtte i forordningens egen ordlyd når det i artikkel 4 nr. 3 heter at de kompetente myndighetene som hovedregel skal ha de undersøkelses- og håndhevelsesbeføyelsene ”som er nødvendige”, og at artikkel 4 nr. 6 deretter følger opp med en liste over minimumsbeføyelser (”omfatter minst retten til”) .

Samferdselsdepartementet legger etter dette til grunn at ordlyden i gjennomførings-bestemmelsene ikke trenger å være identiske med forordningens bestemmelser, og at det kan være særlig aktuelt å supplere bestemmelsene der hvor de mangler en hensiktsmessig ramme. Departementet har vurdert to alternative gjennomføringsmåter.

Den ene går ut på å føye til et nytt sett av generelle saksbehandlings-, tilsyns-, og håndhevelsesregler bakerst i luftfartsloven. Tanken er at disse kan brukes ved håndhevelse av alle, eller de fleste, av pliktreglene andre steder i loven.

Den andre løsningen går ut på å ta utgangspunkt i de detaljerte kravene til undersøkelses- og håndhevelsesbestemmelser som følger av samarbeidsforordningen og avgiftsforordningen, og så ta stilling til hvordan disse kan gjennomføres i de respektive kapitlene i luftfartsloven hvor de saklig sett hører hjemme (særlig kapittel VII, X og XIII).

På lengre sikt mener Samferdselsdepartementet det er behov for å foreta en større gjennomgang av hele luftfartsloven, blant annet med tanke på å synliggjøre praktisk viktige emner som i dag er lite synlige i selve loven. Den omfattende regelproduksjonen innenfor EU bidrar sterkt til denne tendensen. Tilsyn med passasjerrettigheter, avgiftsregler og flysikringstjenesten er eksempler på dette.

I påvente av en slik eventuell gjennomgang foreslår Samferdselsdepartementet å gjennomføre de detaljerte undersøkelses- og håndhevelsesbestemmelsene i samarbeidsforordningen og i avgiftsforordningen gjennom nye bestemmelser i hhv. kapittel X (se forslaget til ny § 10-42) og kapittel VII (se forslaget til ny § 7-26 annet ledd). I tillegg foreslås det endringer i opplysningspliktregelen i § 13-4.

Nedenfor er det foretatt en systematisk vurdering av i hvilken grad luftfartsloven mangler undersøkelses- og håndhevelsesbestemmelser slik samarbeidsforordningen og avgiftsforordningen krever. Siden katalogen av bestemmelse i samarbeidsforordningen er mest omfattende tas det utgangspunkt i disse.

3.4.4.2 Adgang til fysiske bevis

Kravene i samarbeidsforordningen artikkel 4 nr. 6 bokstav (a)

Samarbeidsforordningen krever i artikkel 4 nr. 6 (a) at Luftfartstilsynet skal kunne få tilgang til ethvert relevant dokument, uansett form, vedrørende overtredelse (av det relevante regelverket). Som hovedregel gir luftfartsloven bare luftfartsmyndigheten rett til å kreve adgang til dokumenter ved tradisjonelt sikkerhetstilsyn. Det er dermed klart at det ikke finnes hjemler for å kreve tilgang til dokumenter som kan knyttes til overtredelser av forordningen om nektet ombordstigning mv. Departementet foreslår derfor at samarbeidsforordningens artikkel 4 nr. 6 bokstav (a) tas inn i forslaget til ny § 10-42 i luftfartsloven.

Kravene i avgiftsforordningen artikkel 18 bokstav (a)

Det følger indirekte av drøftelsen ovenfor at luftfartsloven heller ikke gir luftfartsmyndigheten rett til å kreve adgang til dokumenter og annet relevant materiale dersom den i fremtiden får som oppgave å føre økonomisk tilsyn med avgiftsregler. Departementet foreslår derfor at det tas inn en slik hjemmel i forslaget til ny § 7-26 annet ledd.

3.4.4.3 Opplysningsplikt

Kravene i samarbeidsforordningen artikkel 4 nr. 6 bokstav (b)

Samarbeidsforordningens artikkel 4 nr. 6 bokstav (b) krever at tilsynsmyndigheten skal ha rett til å avkreve ”enhver person” relevante opplysninger vedrørende overtredelser (av forordningen om nektet ombordstigning mv.) innenfor Fellesskapet. Spørsmålet er om den generelle regelen om opplysningsplikt i § 13-4 er så generell at den også fanger opp denne typen opplysningsplikt.

Svaret er klart nei. For det første er bestemmelsen formulert på en måte som tyder på at opplysningsplikten vare påligger personer som selv eier et luftfartsforetak, eller som selv flyr et fly, og ikke alle ansatte i de samme virksomhetene. Det klart at uttrykket ”enhver person” også omfatter de ansatte i foretak som driver med luftfart. Dette har ikke vært noe problem til nå, siden de spesielle hjemlene tidligere i loven som brukes som grunnlag for sikkerhetstilsyn (adgangskontroll) gir det nødvendige grunnlage for å kreve opplysninger også fra ansatte i foretakene. På samme måte er det ikke noe problem i de relativt få tilfellene hvor luftfartsloven fremdeles krever konsesjon (etter kapittel VII eller VIII).

For det andre omfatter ikke opplistingen av alle de typene foretak som er omfattet av opplysningsplikten alle de typene foretak som kan tenkes å sitte på opplysninger som kan være relevante for tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv. Departementet antar at det kan bli aktuelt for Luftfartstilsynet å kreve opplysninger for eksempel fra ansatte i reisebyråer eller foretak som arrangerer pakkereiser. Disse foretaksformene faller klart utenfor det som er omfattet av gjeldende § 13-4. Endelig er det mulig at forordningen også krever at passasjerer som selv ikke har henvendt seg til luftfartsmyndigheten bør kunne avkreves opplysninger.

Departementet foreslår at samarbeidsforordningen artikkel 4 nr. 6 bokstav (b) gjennomføres ved å utforme et nytt første ledd i luftfartsloven § 13-4.

Kravene i avgiftsforordningen artikkel 18 bokstav (c)

Avgiftsforordningens artikkel 18 bokstav (c) krever at tilsynsmyndigheten skal ha rett til ”to ask for an oral explanation on site”. Et stykke på vei gjelder de innvendingene som er nevnt i tilknytning til samarbeidsforordningen tilsvarende i forhold til denne bestemmelsen, selv om det nok vil være mindre vanlig at de virksomhetsformene som er gjenstand for tilsyn ikke er omfattet av gjeldende § 13-4. Departementet foreslår for det første at artikkel 18 bokstav (c) gjennomføres ordrett i et nytt § 7-26 annet ledd. Men i tillegg foreslår en at § 13-4 endres for å kunne fange opp andre former for opplysningsplikt som kan være aktuelt ved økonomisk tilsyn enn den spesielle formen som er nevnt i avgiftsforordningens artikkel 18 bokstav (c).

3.4.4.4 Kontrollundersøkelser på stedet

Kravene i samarbeidsforordningen artikkel 4 nr. 6 bokstav (c)

Artikkel 4 nr. 6 (c) i samarbeidsforordningen krever at luftfartsmyndigheten skal ha rett til ”å gjennomføre nødvendige kontrollundersøkelser på stedet”. Det er litt uklart hva denne hjemmelen skal brukes til ved håndhevelsen av forordningen om nektet ombordstigning mv., men tatt på ordet er det en bestemmelse som går meget langt.

Det daværende Barne- og familiedepartementets kommentarer til den samme bestemmelsen ser forutsetningsvis ut til å bekrefte at forordninger gjør det nødvendig at tilsynsmyndigheten skal kunne kreve adgang også til ikke-offentlig steder mot eierens ønske. Men i så fall er det tilstrekkelig at dette skjer med bistand fra politiet, jf. bestemmelsen i markedsføringsloven § 15 annet ledd annet punktum.

Uansett er det klart at luftfartsloven i dag ikke gir luftfartsmyndigheten generell hjemmel til å kreve fysisk adgang til enhver eiendom som kan være nødvendig å undersøke som ledd i tilsynet med forordningen om nektet ombordstigning mv. Samferdselsdepartementet foreslår at samarbeidsforordningen artikkel 4 nr. 6 (c) gjennomføres ordrett i forslaget til ny § 10-42, og at forståelsen av bestemmelsen forsøkes klarlagt i samarbeid med Barne- og likestillingsdepartementet. Det vises for øvrig til merknadene til denne bestemmelsen.

Kravene i avgiftsforordningen artikkel 18 bokstav (d)

Artikkel 18 bokstav (d) i forslaget til avgiftsforordning stiller krav om at luftfartsmyndigheten skal ha adgang ”to enter relevant premises, lands or means of transport”. Det er ingen tvil om at også denne bestemmelsen krever at det foretas endringer i luftfartsloven. Departementet foreslår at bestemmelsen gjennomfør som en del av forslaget til ny § 7-26 annet ledd.

3.4.4.5 Skriftlig krav om opphør av ulovlig virksomhet

Artikkel 4 nr. 6 bokstav (d) i samarbeidsforordningen krever at luftfartsmyndigheten skal kunne fremsette skriftlig krav om at en tjenestetilbyder skal opphøre med en virksomhet som er i strid med forordningen om nektet ombordstigning mv. Tatt på ordet er det vanskelig å se at dette er noe som krever hjemmel i lov eller forskrift. Problemet med bestemmelsen er at den vanskelig kan ha noen selvstendig betydning ved siden av artikkel 4 nr. 6 (f), som vi kommer tilbake til nedenfor.

Det daværende Barne- og familiedepartementet viser i sitt høringsbrev av 12. juli 2005 til at markedsføringsloven § 13 første ledd fjerde punktum bør anses som en parallell til kravet i samarbeidsforordningens artikkel 4 nr. 6 (d). Slik Samferdselsdepartementet leser bestemmelsen i markedsføringsloven har den som formål å pålegge Forbrukerombudet en plikt, snarere enn å gi ombudet hjemmel til å kreve noe av de næringsdrivende - uten at dette har noen direkte betydning i denne sammenhengen.

Helse- og omsorgsdepartementet mener i følge et sitat i høringsbrevet av 12. juli 2005 at legemiddelloven § 28 fjerde ledd (som hjemler pålegg om opphør av ulovlig aktivitet) gjennomfører forordningsbestemmelsen på en fullverdig måte.

Samferdselsdepartementet mener det er klart at luftfartsmyndigheten må kunne foreta slike anmodninger i kraft av å være utpekt som ansvarlig tilsynsmyndighet i den forskriften som gjennomfører forordningen om nektet ombordstigning mv. og i kraft av å være utpekt som kompetent myndighet etter samarbeidsforordningen. Denne vurderingen påvirkes selvsagt ikke av at den nevnte gjennomføringsforskriften foreslås hjemlet i forslaget til ny § 10-42 første ledd, i stedet for i medhold av § 16-1. Dersom EU senere vedtar nye regler om forbrukerbeskyttelse innenfor luftfartslovens anvendelsesområde, vil det også her være tilstrekkelig å vise til at luftfartsmyndigheten, i kraft av å være utpekt som tilsynsmyndighet med hjemmel i § 10-42, har som oppgave å arbeide for at regelstridig atferd opphører.

Samferdselsdepartementet mener etter dette at det ikke er nødvendig å gjennomføre artikkel 4 nr. 6 bokstav (d) i samarbeidsforordningen i form av en egen bestemmelse.

3.4.4.6 Skriftlig tilsagn om opphør av ulovlig virksomhet

Artikkel 4 nr. 6 (e) i samarbeidsforordningen ”krever” at luftfartsmyndigheten skal kunne få et skriftlig tilsagn fra en tjenesteleverandør om at denne vil opphøre med en ulovlig aktivitet, og om nødvendig, kunne offentliggjøre tilsagnet. Også denne bestemmelsen vil lett arte seg som et fremmedelement i norsk lovgivning. I høringsbrev av 12. juli 2005 ga det daværende Barne- og familiedepartementet uttrykk for at ordlyden i bestemmelsen er fremmedartet for oss, ved at en gir myndighetene en rett til å få skriftlig bekreftelse fra lovovertrederen. Dersom slik bekreftelse ikke gis, knytter forordningen ingen direkte virkemidler til dette. Det ble derfor reist spørsmål om hvordan dette skal forstås.

Ved å lese artikkel 4 nr. 6 i sammenheng antok Barne- og familiedepartementet at bokstav e) regulerer ”forhandlingsstadiet”. Bestemmelsen er ment å gi den næringsdrivende en mulighet til å rette opp forholdet, og å gi bekreftelse om at dette vil bli gjort, før et eventuelt forbudsvedtak treffes.

Barne- og familiedepartementet spurte seg derfor om myndighetenes anvendelse av denne adgangen er å anse som et enkeltvedtak som gir næringsdrivende en rett til ”å gjøre opp for seg” før et eventuelt forbudsvedtak treffes. Bestemmelsen bør i så fall gjennomføres direkte i lovverket. Det som taler mot en slik forståelse, er at det i forordningen ikke er satt som vilkår for nedleggelse av forbudsvedtak (bokstav f) at slike forhandlinger er gjennomført i forkant, uttalte Barne- og familiedepartementet.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon uttalte følgende i sin høringsuttalelse:

I forordningens artikkel 4 punkt 6 anser HSH, i likhet med departementet, at bokstav e) er men å gi håndhevingsmyndighetene en mulighet til å gi den næringsdrivende anledning til å rette opp forholdet før forbudsvedtak treffes. Forbudsvedtak mot forhold som skader forbrukernes kollektive interesser vil kunne fattes i tilfeller hvor det foreligger berettiget tvil om man har overtrådt lovens bestemmelser. Som alternativ til forbudsvedtak, vil det i de tilfeller håndhevingsmyndighetene vurderer forholdet annerledes enn det bedriften selv gjør, være hensiktsmessig at bedriften gis anledning til å rette. Slik retteadgang bidrar dessuten til lempligere løsninger og smidigere praktisering av regelverket.”

Nærings- og handelsdepartementet uttalte følgene i sin høringsuttalelse:

Adgangen til å få en skriftlig bekreftelse fra den ringsdrivende fremstår først og fremst som et alternativt virkemiddel for myndighetene, og det er ikke knyttet direkte virkninger til en manglende bekreftelse. Dette taler mot å anse myndighetenes anvendelse av tiltaket som et enkeltvedtak. Vi mener likevel at en klar hjemmel i markedsføringsloven vil være en fordel. Loven er mer tilgjengelig for de næringsdrivende enn forordningen. Vi antar også at det vil være enklere for håndhevingsmyndighetene å bruke tiltaket når adgangen fremgår av loven.

Næringslivets Hovedorganisasjon bemerket følgende:

Artikkel 4 nr. 6 litra e fastsetter at myndigheten kan kreve erkjennelsestilsagn, som kreves offentliggjort, fra selger eller leverandør ”som har forårsaget overtrædelsen”. For bruk av dette virkemiddelet forutsetter forordningen etter ordlyden at det er etablert at overtredelse har funnet sted. Om bestemmelsen skal være slik å forstå, mener NHO det må fremgå at rettskraftig avgjørelse må foreligge for at håndhevende myndighet skal kunne kreve slik erkjennelse. Det må i så fall gjøres en tilføyelse om rettskraftig avgjørelse i den foreslåtte ordlyden i de relevante lovene. Artikkel 4 litra e kan ut fra ordlyden vanskelig sees å være ment som en mulighet for selger/leverandør til å rette opp forholdet, slik departementet mener. En slik løsning vil jo forutsette at partene blir enige om å løse saken på denne måten, og myndighetene trenger de ikke tvangshjemmel.”

Samferdselsdepartementet er kjent med at Barne- og likestillingsdepartementet ikke kan slutte seg til bemerkningene fra Næringslivets Hovedorganisasjon. I den vises det til innledningen til artikkel 4 nr. 6, der det er et grunnleggende vilkår for å benytte seg av de enkelte beføyelsene i bestemmelsen at det ”med rimelighet må formodes” at det foreligger en overtredelse. Barne- og likestillingsdepartementet finner det ikke naturlig å tolke bokstav e) slik at det må foreligge en rettskraftig avgjørelse (dom) på at det har funnet sted en overtredelse før skriftlig bekreftelse kan kreves.

Barne- og likestillingsdepartementet har sagt seg enige i de høringsinstansene som mener at bokstav e) fremstår som et alternativ til sanksjoner. Det knyttes ikke andre rettsvirkninger til manglende etterlevelse av kravet om skriftlig bekreftelse, enn at tilsynsmyndigheten kan velge å forfølge saken videre med forbudsvedtak mv. Dersom overtrederen gir skriftlig bekreftelse på at det ulovlige skal opphøre, vil vedkommende være avtalerettslig forpliktet til å gjøre det.

Barne- og likestillingsdepartementet mener derfor at det både av hensyn til forbrukerne og for å unngå tvil om forordningen er gjennomført riktig, bør tas inn klare lovhjemler i de aktuelle regelverken om at tilsynsorganene skal ha rett til å kreve skriftlig bekreftelse som nevnt i bokstav e).

Samferdselsdepartementet for sin del har vanskelig for å se at de beføyelsene som er beskrevet i artikkel 4 nr. 6 (e) krever lovhjemmel etter norsk lovtradisjon. Det gjelder både innhentingen av tilsagn og eventuell offentliggjøringen av det. Dersom bestemmelsen skulle ha selvstendig betydning burde formålet være å gi den berørte næringsdrivende en rett til å få offentliggjort en erklæring om at ulovligheten vil bli rettet opp.

Vi støtter imidlertid ikke en slik løsning, idet vi mener at forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsregler i utgangspunktet bør styre partenes rettigheter og fremdriften i saken. I enkelte tilfeller vil en overtredelse kunne være av så alvorlig karakter, og de faktiske omstendighetene så klare, at det er både ønskelig og forsvarlig å gi et direkte pålegg om opphør av den ulovlige aktiviteten.

Alt i alt er vi kommet til at vi støtter Barne- og likestillingsdepartementets oppfatning om at det bør gis en uttrykkelig regel som gjennomfører artikkel 4 nr. 6 bokstav e) i luftfartsloven.

3.4.4.7 Pålegg om opphør av ulovlig virksomhet

Artikkel 4 nr. 6 (f) i samarbeidsforordningen gjør det nødvendig at luftfartsmyndigheten skal kunne kreve opphør av eller forbud mot en ulovlig aktivitet, og, om nødvendig, kunne offentliggjøre vedtaket. Som forklart i punkt 3.2.2 inneholder ikke luftfartsloven en generell hjemmel for å gi pålegg om opphør av en aktivitet som er i strid med luftfartslovgivningen. En slik hjemmel mangler blant annet for brudd på reglene om passasjerrettigheter.

Det er derfor klart at luftfartsloven må endres for å gjennomføre denne bestemmelsen. Departementet foreslår at dette gjøres i forslaget til ny § 10-42 annet ledd. Det vises for øvrig til merknadene til denne bestemmelsen.

3.4.4.8 Tvangsgebyr

Artikkel 4 nr. 6 (g) i samarbeidsforordningen krever at luftfartsmyndigheten skal kunne knytte tvangsgebyr til manglende etterlevelse av vedtak som nevnt i punkt 3.4.4.7. Herunder skal tilsynet kunne bestemme at eventuelt tvangsgebyr betales til statskassen, eller at det betales til en annen mottaker ”som er udpeget i eller i henhold til national lovgivning”. Departementet forstår dette slik at en eventuell utpekning av en annen mottaker enn staten vil kunne skje både i lovgivningen selv, eller i vedtak i medhold av loven (typisk i selve påleggsvedtaket).

Som det fremgår av punkt 3.2.2 hjemler ikke luftfartsloven tvangsgebyr, og har derfor heller ikke bestemmelser om hvem et eventuelt tvangsgebyr skal tilfalle. Luftfartsloven må derfor endres. Departementet forslår at dette gjøres i forslaget til ny § 10-42 annet ledd.

3.4.4.9 Overtredelsesgebyr

Med overtredelsesgebyr menes her en sanksjon i form av en forvaltningsmyndighets pålegg om å betale et pengebeløp til det offentlig som følge av et regelbrudd. Overtredelsesgebyr skiller seg fra tvangsgebyr ved at det ilegges etter at overtredelsen har opphørt, og følgelig ikke har til formål å fremtvinge etterlevelse.

Overtredelsesgebyr er ikke regulert verken i samarbeidsforordningen eller i avgiftsforordningen. I kjølvannet av NOU 2003:15 Fra Bot til bedring og forarbeidene til konkurranseloven av 3. mars 2004 nr. 12 har det vært en del diskusjon om bruken av overtredelsesgebyr, og departementet ønsker derfor likevel å knytte noen bemerkninger til mulig bruk av slike gebyrer innenfor luftfarten.

Utgangpunktet er at noen lovovertredelser er så vidt alvorlige at en offentlig reaksjon er ønskelig, men at overtredelsen likevel ikke er så alvorlig at ordinær straff anses som et egnet reaksjonsmiddel. Tanken er at muligheten for å ilegge overtredelsesgebyr er med på å gjøre reaksjonssystemet mer finmasket, slik at forholdet mellom overtredelse og reaksjon blir mer treffsikkert, og dermed forholdsmessig. Ved at overtredelsesgebyret normalt skal ilegges av en faglig sektormyndighet (typisk Konkurransetilsynet), og ikke av politi/påtalemyndighet, sikrer en et godt faglig grunnlag for beslutningene som ofte vil måtte bygge på kompliserte faglige vurderinger.

Er det så nå behov for en slik sanksjonsform innenfor luftfarten?

Innenfor det tradisjonelle sikkerhetstilsynet har en lagt til grunn en form for nulltoleranse som innebærer at enten tilfredsstiller et luftfartøy, en person, en organisasjon eller et produkt alle sikkerhetsmessige krav, eller så gjør det det ikke. Kontrollen med sikkerheten skjer kontinuerlig etter strenge regler om intern forhåndskontroll, og gjennom periodisk kontroll fra luftfartsmyndigheten. Er et luftfartøy ikke i forsvarlig stand, så skal det ganske enkelt ikke brukes. Om nødvendig vil det miste luftdyktighetsbevis. I slike tilfeller vil etterhåndssanksjonering, i form av overtredelsesgebyr, være av liten interesse. Departementet er derfor ikke kjent med at luftfartsmyndigheten har sett behov for å styrke tilsynet med sikkerhetslovgivningen ved å føye til bestemmelser om overtredelsesgebyr.

Hva så med overtredelse av reglene om passasjerrettigheter? Viser problemene bl.a. SAS Braathens har hatt den senere tiden med avviklingen av rutene sine, at det er behov for overtredelsesgebyr som supplement til tvangsgebyr?

Så lenge overtredelsen er situasjonsbetinget, og derfor har kort varighet, er tvangsgebyr neppe et egnet middel til å sikre etterlevelse. Å den annen side er det mye som tilsier at eventuelle brudd på passasjerrettighetene i så spesielle situasjoner som den vi har sett i SAS Braathens den senere tiden, først og fremst vil være knyttet til uklarheter ved forståelsen av rettighetsreglen som foreløpig er nye og ikke har fått et avklaret innhold gjennom myndighets- og domstolspraksis. Når innholdet i disse reglene først har fått et avklart innhold gjennom praksis, er det etter departementets syn mer nærliggende å vurdere behovet for å kunne ilegge overtredelsesgebyr dersom et flyselskap bevisst bryter reglene.

Mot dette vil noen kunne innvende at den nye konkurranseloven selv inneholder konkurranseregler, og at virksomheter som tar feil av tolkningen av disse reglene risikerer overtredelsesgebyr dersom det i ettertid viser deg at de tok feil av tolkningen. Er ikke dette en sammenlignbar situasjon? I prinsippet ja, men det er likevel en viktig forskjell. Den modellen bygger på hadde ikke vært mulig dersom det ikke hadde knyttet seg en meget omfattende rettspraksis til forståelsen av de aktuelle forbudsbestemmelsene. Gjennom flere tiår har nemlig EF-domstolen avklart forståelsen av de ”bakenforliggende” traktatsbestemmelsene.

Departementet mener saken kan stille seg annerledes dersom det dreier seg om en fast og langvarig praksis som et flyselskap vet er i strid med norske og internasjonale myndigheters forståelse av reglene om passasjerrettigheter. Den mangelen på forutberegnelighet som er nevnt ovenfor gjør seg ikke gjeldende på samme måte i slike tilfeller. Denne typen overtredelse vil derfor lett kunne være mer ”straffverdige” enn mer situasjonsbetingende regelbrudd, selv om det ikke er ønskelig å involvere politi og påtalemyndighet.

Når departementet likevel nøler med å foreslå hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr som følge av brudd på passasjerrettighetene, skyldes det at en foreløpig ikke har hatt mulighet til å observere hvor effektive de øvrige tilsyns- og klagebestemmelsene som foreslås i dette høringsnotatet vil være. Når disse reglene får et avklart innhold, antar departementet at de i seg selv vil utgjøre et kraftig insentiv til å unngå brudd på passasjerrettighetene. Skulle det likevel vise seg at reglene (rett forstått) ikke gir passasjerene et fullverdig vern, er ikke overtredelsesgebyr, men endringer i rettighetsreglene, det rette virkemidlet.

Selv om departementet ikke vil foreslå overtredelsesgebyr for brudd på passasjerrettigheten i denne omgang, oppfordres høringsinstansene spesielt om å uttale seg om denne problemstillingen.

Når det gjelder avgiftsforordningen antar departementet at det er lite behov for å ilegge overtredelsesgebyr. Selv om forslaget ennå ikke har fått et endelig innhold, er det grunn til å tro at operatøren selv ikke vil se seg tjent med å rapportere for høye kostnader. Tanken er nemlig at brukernes innsyn i operatørenes kostnader, og dermed effektivitet, skal kunne brukes som grunnlag for sammenligninger med andre operatørers effektivitet. På sikt vil derfor høye kostnader kunne føre til et politisk krav om at operatøren byttes ut, eller at driften i det minste må effektiviseres. Rapporteres for lave kostnader, er det vanskelig å se at forholdet vil være særlig straffverdig.

3.4.4.10 Straff

Av kapittel 2.1.1, 2.1.2 og 2.1.4 fremgår det at den nye og foreslåtte passasjerlovgivningen fra EU stiller krav om at et skal være knyttet sanksjoner til brudd på forordningene, men ordlyden varierer noe fra forordning til forordning. I forordningen om nektet ombordstigning mv. (artikkel 16 nr. 3) bruks ordet ”sanctions” på engelsk. Forslaget til forordning om bevegelseshemmede flypassasjerer (artikkel 12) og forslaget til jernbaneforordning (artikkel 40) bruker begge ”penalties” på engelsk. Selv om ordet ”penalties” trekker mer i retning av ordinær straff enn ”sanctions”, mener departementet likevel at ordet har et så generelt og løst innhold at det ikke kan forstås som et absolutt krav om at den nasjonale gjennomføringslovgivningen må gjøre brudd på passasjerrettighetene straffbart.

Etter departementets syn er det trolig også begrenset behov for å kunne straffe slike regelbrudd dersom de øvrige forvaltningsrettslige sanksjonsreglene i luftfartsloven styrkes som foreslått andre steder i dette notatet.

Uansett følger det av luftfartsloven at § 14-29 at brudd på forskrifter gitt med hjemmel i loven kan straffes med bøter eller fengsel. Forordningen om nektet ombordstigning mv. er allerede gjennomført ved en inkorporasjonsforskrift gitt i medhold av luftfartsloven § 16-1, og foreslås her omhjemlet til en ny forskriftshjemmel i luftfartslovens kapittel X. Forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer ventes å bli gjennomført med hjemmel i den samme bestemmelsen. Derfor vil det være mulig å straffe brudd på disse forordningene dersom det likevel skulle være ønskelig.

4. Klageordning for passasjerrettigheter

4.1 Bakgrunn

En flypassasjer som opplever at den reisen han eller hun har kjøpt ikke gjennomføres som avtalt kan stå overfor flere utfordringer dersom vedkommende mener å ha et krav mot flyselskapet.

For det første kan det være at selve kravet er av så lite omfang at det ikke er verd bryet å forsøke å forfølge kravet. Dersom kravet går ut på å kreve tilbake pengene for flybilletten vil kravet ofte være begrenset til noe få tusen kroner. Jo billigere billetten er, jo mindre fleksibel vil den ofte også være, og jo større er derfor muligheten for at en har måttet betale for en tjeneste som viser seg å ikke være fullverdig. I den grad en er påført økonomisk tap som kreves erstattet, vil det ofte bare dreie seg om begrensede utlegg til taxi, hotell, eller erstatning for tap av bagasje som ikke har høy verdi. Endelig kan det dreie seg om krav på bistand (mat, telefon osv.), for eksempel i forbindelse med forsinkelse, som har meget begrenset økonomisk verdi, eller som er uten praktisk betydning dersom den ikke ytes umiddelbart.

For den enkelte passasjeren er det ofte liten eller ingen hjelp i at andre personer også kan ha krav i forbindelse med samme reise. Det kan være at en ikke kjenner de andre passasjerenes identitet, at arbeidet med å forene sitt krav med de andre reisende ikke står i forhold til det tror en kan oppnå, eller at forskjeller mellom billettypene gjør at de rammede rettslig sett har ulike grunnlag for kravet sitt.

For det andre kan det være at den reisende ikke kjenner sine rettigheter enten de bygger på lov eller avtale. Dette kan føre til usikkerhet om det er verd å legge arbeid i å rette et krav mot flyselskapet, eller at en feilaktig antar at en ikke har noe krav. Siden kravet oftest er av begrenset omfang, fører dette til at det er uaktuelt å søke profesjonell juridisk bistand fra advokat.

For det tredje er det ikke uvanlig innenfor luftfartsretten at det er uklart hvordan lovgivningen er å forstå, og dermed hvilke rettigheter de reisende faktisk har. Dette skyldes dels at rettskildene ofte er vanskelig tilgjengelige (samspill mellom globale konvensjoner som Montrealkonvensjonen, regionale regelverk fra EU/EØS og nasjonal lovgivning), og dels at sentrale spørsmål om tolkningen av hvert enkelt av disse regelverkene ofte ikke har et klart svar. Det siste skyldes at det er lite rettspraksis knyttet til disse regelverkene, at det kan være vanskelig å skaffe seg oversikt over praksis fra nasjonale domstoler i andre land, at relevansen av dommer fra andre land er omstridt og at det før EU begynte å gi regler om disse spørsmålene ikke har vært noen over- eller internasjonal domstol som har kunnet ta stilling til disse spørsmålene med bindende virkning for flere land.

Fremstillingen ovenfor er ensidig konsentrert om årsakene til at de reisende ikke forfølger sine krav, og unnlater dermed å nevne at det finnes viktige ordninger som reduserer disse problemene (se særlig punkt 4.2 og punkt 4.6.1). Poenget her er bare å gi et bilde av de bakenforliggende årsakene og utfordringene.

4.2 Gjeldende rett og eksisterende klageordninger

Luftfartsloven selv inneholder ingen regler som gir passasjerene rett til å klage på påståtte brudd på luftfartslovgivningen. Dette har ført til at en del reisende har rettet klager blant annet til Forbrukerrådet. Forbrukerrådet er i følge sine vedtekter et frittstående forvaltningsorgan og en interesseorganisasjon som har til formål å virke for økt forbrukerinnflytelse i samfunnet, bidra til forbrukervennlig utvikling og fremme tiltak som kan bedre forbrukernes stilling. Dette skal Forbrukerrådet bidra til blant annet gjennom å yte bistand gjennom behandling av klagesaker. Selv om Forbrukerrådet har ytt, og yter bistand til mange reisende, er Forbrukerrådet ikke et tvisteløsningsorgan som fra et uavhengig ståsted tar stilling til om et krav fra en passasjer bør gis medhold ut i fra gjeldende rett, og etter at begge parter har fått anledning til å uttale seg.

En slik rolle har derimot Forbrukertvistutvalget (Markedsrådets utvalg for forbrukertvister), men forbrukertvistutvalget har i følge lov 28. april 1978 nr. 18 om behandling av forbrukertvister (forbrukertvistloven) bare myndighet til å behandle tvister om forbrukerkjøp (løsøre, ting), tvister om håndverkertjenester og tvister om avtaler som faller inn under angrerettloven. Forbrukertvistutvalget vil derfor som klar hovedregle ikke ha myndighet til å behandle tvister om passasjerrettigheter.

Blant annet som følge av at dette har de største norske flyselskapene og Forbrukerrådet inngått en avtale om etablering av Reklamasjonsnemnda for rutefly (”Reklamasjons-nemnda”). For øyeblikket er det SAS Braathens, Widerøe og Norwegian Air Shuttle som er part til denne avtalen. Det er derfor bare reisende med disse selskapene som har anledning til å benytte seg av ordningen.

Reklamasjonsnemnda behandler bare klager fra passasjerer som selv har betalt for billetten ( forbrukere), i motsetning til for eksempel ansatte som reise på arbeidsgivers regning. Til gjengjeld behandler nemnda i prinsippet enhver klage som gjelder de aktuelle flyselskapenes tjenester, ikke bare klager som har sitt grunnlag i bestemte regelverk som for eksempel forordningen om nektet ombordstigning mv. Endelig bør det nevnes at Reklamasjonsnemnda også behandler klager rettet mot reisebyråer for så vidt gjelder reisebyråenes salg av billetter fra de tre aktuelle flyselskapene.

Ved behandlingen av den enkelte sak består nemnda av to representanter for flyselskapene, to representanter oppnevnt av Forbrukerrådet, og en formann som er oppnevnt av de to avtalepartene i fellesskap. Reklamasjonsnemndas avgjørelser er i utgangspunktet rådgivende, men de deltagende selskapene har gjennom nemndsavtalen forpliktet seg til å følge avgjørelsene så lenge saken ikke har klar prinsipiell betydning.

Klage til Reklamasjonsnemnda er gratis for den klagende. Avtalepartene dekker selv sine ”egne” møtekostnadene for nemnda, og deler kostnadene til formannen. Sekretariats-kostnadene for de sakene nemnda får til behandling dekkes av flyselskapene alene.

Da forordningen om nektet ombordstigning mv. ble satt i kraft 17. februar 2005 ble det samtidig bestemt at alle passasjerer som etter forordningen har rett til å klage til et norsk klageorgan skal kunne klage til Luftfartstilsynet, forutsatt at de ikke har kunnet prøve saken sin for Reklamasjonsnemnda (”et klageorgan som er etablert gjennom bransjeavtale”), jf. § 3 første ledd i forskrift av 17. februar 2005 nr. 141.

En slik delt klageordning har åpenbare svakheter som vi kommer tilbake til i punkt 4.6.1. Derfor presiserte departementet ved ikrafttredelsen at det ville utrede behovet for en felles klageordning for flypassasjerene, og, om nødvendig, foreslå endringer i luftfartsloven.

4.3 Nærmere om forståelse av EU-forordningene

Som det fremgår av gjengivelsen i punkt 2.1.1 og 2.1.2 krever både forordningen om nektet ombordstigning mv. (artikkel 16 nr. 2) og forslaget til forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer (artikkel 11 nr. 2) at passasjerene skal ha rett til å klage til ett eller flere organer som er utpekt av medlemsstatene over påståtte brudd på de respektive forordningene.

Forordningene forutsetter at klageorganet kan være identisk med det organet som skal ha generelt ansvar for at de respektive forordningene gjennomføres i vedkommende medlemsstat. For Norges del betyr dette at forordningen formelt sett ikke er til hinder for at det tilsynsorganet som er omhandlet i kapittel 4 (Luftfartstilsynet) også utpekes som klageorgan. Motsatt er det selvsagt heller ikke noe i veien for at disse oppgavene legges til atskilte organer.

Klageretten omfatter alle de reisene, og ikke bare de som har betalt for reisen selv. Dessuten er det selvsagt ikke et krav at det faktisk foreligger et brudd på forordningene. Det er tilstrekkelig at passasjeren selv mener det foreliger et slikt brudd (”alleged infringement).

Hver av de to forordningene inneholder egne bestemmelser om saklig virkeområde. Det selvsagte utgangspunktet er at hver enkelt forordning bare gir rett til å klage over påståtte brudd på de rettighetene som er uttrykkelig omtalt i vedkommende forordning. Dersom en etablerer et klageorgan som bare skal behandle klager med grunnlag i forordningene, vil klageorganet innledningsvis måtte ta stilling til om klagen innholdsmessig er av en slik art at den omfattes av de forordningene den ”forvalter”.

I tillegg inneholder de to luftfartsforordningene bestemmelser om geografisk virkeområde. Forordningen om nektet ombordstigning mv. gjelder for eksempel bare for passasjerer som reiser fra en lufthavn innenfor EØS-området og for passasjerer som reiser fra en lufthavn i et tredjeland til en lufthavn innenfor EØS-området med et flyselskap som har EØS-lisens.

Dersom en etablerer et nytt klageorgan som ikke skal ha generelt ansvar for å håndtere passasjerklager innenfor luftfarten, så innebærer dette at klageorganets ”kompetanse” vil være ulikt avgrenset avhengig av det rettslige grunnlaget for klagen.

Strengt tatt står det ikke noe i forordningene om hva klageorganet skal gjøre med klagen. I den ene enden av skalaen har en den muligheten at klageorganet bare legger klage i en skuff, og lar det være med det. I den andre enden av skalaen har en den muligheten at klageorganet avgjør tvisten mellom klageren og det innklagede selskapet med samme endelige virkning som en dom (retts- og tvangskraft).

Den første løsningen er klart uakseptabel. Den andre løsningen går med stor sikkerhet lenger enn det som kan innfortolkes i forordningens krav om at sanksjonene skal være ”effektive” og ”virke avskrekkende”. Representanter for EU-kommisjonen har muntlig gitt klart uttrykk for at det blant passasjerene har bredt seg en ”misoppfatning” om at de nasjonale gjennomføringsorganene (herunder også tilsynsorganet omtalt i kapittel 4) som er omtalt i forordningen om nektet ombordstigning mv. skal erstatte domstolenes rolle i slike saker. Samferdselsdepartementet forstår dette dit hen at Kommisjonen forutsetningsvis avviser en tolkning av forordningen om nektet ombordstigning mv. som innebærer at klageorganet, enten dette er idetisk med tilsynsorganet eller det er et annet organ, må kunne fatte ”bindende” avgjørelser.

I jernbaneforordningen (punkt 2.1.4) er det sagt uttrykkelig at det eller de organene som har ansvar for å gjennomføre forordningen skal være uavhengig av ”infrastrukturforvaltere, opkrævningsorganer, tildelingsorganer eller jernbanevirksomheder” (punkt 3.4.2). Dersom det utpekes et eget klageorgan må dette legges til grunn at uavhengighetskravet også omfatte dette. Tilsvarende uttrykkelige krav om uavhengighet finnes ikke i de to forordningene som gjelder luftfart, men som det vil fremgå blant annet av punkt 4.5.4 tilsier EUs retningslinjer om utenrettslig konfliktløsning at et nytt konfliktløsningsorgan uansett bør gjøres uavhengig.

Det bør nevnes at EU-kommisjonen har registrert usikkerhet hos mange av de nasjonale klageorganene når det gjelder håndteringen av klager som sendes til klageorganet i mer enn ett medlemsland, eller klager som har en mer naturlig tilknytning til ett eller flere andre medlemsland enn det medlemslandet hvor klagen er sendt inn. Som nevnt innledningsvis i punkt 2.1.3 gjelder samarbeidsforordningen bare forbrukernes kollektive interesser. Det internasjonale samarbeidet som samarbeidsforordningen har som formål å styrke, løser med andre ord ikke problemet med internasjonalt samarbeid om individuelle klager (tvister). Departementet kommer tilbake til dette i punkt 4.5.4.

4.4 Utenlandsk rett

4.4.1 Generelt om klageordninger i EU-landene

Etter ikrafttredelsen av forordningen om nektet ombordstigning 17. februar 2005 har EU-kommisjonen mottatt et stort antall klager på måten de nasjonale klageordningene er organisert på. Dette skyldes at kravene til de nasjonale klageordningene ikke er formulert på en tilstrekkelig klar måte i forordningen. Kommisjonen har likevel gitt nokså klart uttrykk for at flere av landenes klageordninger ikke er tilstrekkelig effektive til å tilfredsstille kravene i forordningen. Vi kan derfor ikke stole på at de løsningene som er valgt i EU-landene (herunder i våre naboland) er tilstrekkelige.

EU-kommisjonen har derfor tatt initiativ til å opprette et nettverk mellom de nasjonale håndhevelsesorganene. Det ble avholdt et møte mellom disse organene den 19. mai 2005, men deretter har Kommisjonen valgt å stille prosessen i bero i påvente av at EF-domstolen skal avgjøre en foreleggelsessak som gjelder påstått motstrid mellom Montreal-konvensjonen (punkt 3.2.1) og forordningen om nektet ombordstignings mv. Det er ventet at denne avgjørelsen vil kunne komme til å inneholde uttalelser som belyser medlemsstatenes ansvar for å sikre passasjerenes rettigheter.

4.4.2 Danmark

De første månedene etter 17. februar 2005 var Transport- og energiministeriet utpekt som ansvarlig for å behandle klager. Fra 1. juni 2005 ble dette ansvaret overført til Statens Luftfartsvæsen (SLV). SLV behandler sakene skriftlig. Passasjerene oppfordres til å henvende seg til flyselskapene før de klager til SLV. Dersom SLV tar en sak under behandling, gis også flyselskapet anledning til å uttale seg. Avgjørelsene til SLV er ikke bindende.

Det at klagebehandlingen er lagt til SLV betyr, etter det departementet forstår, at danske myndigheter ikke har vurdert de private klageordningene som finnes som tilstrekkelige. Et slikt eksempel er det såkalte Rejse-Ankenævnet ( http://rejseankenaevnet.dk).

4.4.3 Storbritannia

I et nytt høringsnotat har britiske myndigheter foreslått den samme delingen mellom tilsyns- og klageordning som dette notatet bygger på for så vidt gjelder håndhevelse av forordningen om nektet ombordstigning mv. Her foreslås det at ”the Civil Aviation Authority’s Consumer Protection Group (CPG) skal ha ansvar for tilsynet, og at ”the Air Transport Users Council”(AUC) skal ha ansvar for klagebehandling. På denne måten mener britiske myndigheter å kunne videreføre en oppgavefordeling som allerede er etablert.

AUC presenterer seg selv slik: ” The Air Transport Users Council (AUC) is the UK's consumer council for air travellers. It receives its funding from the Civil Aviation Authority (CAA), as an Auxiliary Group within the Civil Aviation Authority corporate structure. It comprises a council of volunteer consumer representatives, supported by a salaried secretariat.”

I høringsforslaget er det forutsatt at AUC skal henvende seg til CPG dersom et flyselskap ikke er villig til å rette seg etter uttalelsene fra AUC, eller det for øvrig er klart at et flyselskap bevisst lar være å følge forordningen om nektet ombordstigning mv.

4.4.4 Sverige

Fra 1. juni 2005 er Konsumentverket utpekt som ansvarlig for å behandle klager over brudd på forordningen om nektet ombordstigning mv. Konsumentverket er en statlig myndighet som arbeidet med forbrukerspørsmål, som markedsføring og avtalevilkår. Avgjørelsene til Konsumentverket har ikke retts- eller tvangskraft som nevnt i punkt 4.6.7. Det er uklart hvordan en med denne ordningen vil fange opp klager fra passasjerer som ikke er forbrukere, eller som ikke kan sies å være knyttet til markedsføring og avtalevilkår.

4.5 Generelt om løsning av tvister om små krav

I punkt 4.1 har departementet forsøkt å forklare hvorfor det kan være vanskelig å forfølge et krav etter luftfartslovgivningen. I punkt 4.2 har vi gitt en kort oversikt over noen tvisteløsningsmekanismer som avhjelper problemet et stykke på vei. I punkt 4.5 vil vi forsøke å sette løsning av tvister om små krav inn i en litt større sammenheng som kan være nyttig ved utformingen av nye lovregler.

4.5.1 Mekling og avgjørelse av tvist

Dersom partene ikke selv finner en løsning på en tvist direkte seg imellom, vil tvisten kunne løses ved hjelp av en tredjepart (enkeltperson eller organ). Denne tredjeparten vil kunne bidra til å finne en løsning på saken på to måter: Første mulighet er at vedkommende forsøker å opprette kontakt mellom partene og forsøker å mekle mellom partene på en måte som gjør at de kommer frem til en løsning på tvisten som de kan akseptere. Tredjeparten fungerer i dette tilfellet bare som en slags mellommann. Den andre mulighet er at tredjeparten selv tar stilling til hvordan han mener tvisten bør løses ved å utforme en avgjørelse som er bygget på grunnlag av gjeldende rett og avtale.

4.5.2 Løsning av tvister ved domstolene

I tvistemålslovgivningen finnes det generelle regler som tar sikte på å redusere kostnadene ved å bruke domstolene. De viktigste er reglene om forliksrådets kompetanse til å avsi dom, reglene om rettsmekling, særskilte regler om småkravsprosess, og reglene om at flere personer kan anlegge gruppesøksmål på det samme eller på vesentlig likt faktisk og rettslig grunnlag. Noen av disse reglene har betydning for vurderingen av om avgjørelsene til klagenemnda bør ha retts- og tvangskraft (punkt 4.6.7).

4.5.3 Bruken av avtalebaserte nemnder/bransjenemnder

Med tanke på å gjøre det lettere å løse tvister utenfor domstolen har (særlig) Forbrukerrådet inngått avtaler med flere bransjeorganisasjoner om opprettelse av en rekke nemnder som behandler klager fra forbrukerne (avtalebaserte nemnder). I tillegg finnes enkelte bransjeorganiserte nemnder som er etablert av bransjen selv, uten avtale med Forbrukerrådet. Pr. februar 2005 fantes det til sammen 19 slike klagenemnder. En oppdatert oversikt over disse nemndene er tatt inn i vedlegg til dette høringsnotatet. Om innholdet i nemndsordningene heter det følgende i Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) Om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) side 66:

” Nemndene består som regel av en eller flere partsoppnevnte representanter og en nøytral leder som ofte skal være jurist. Saksbehandlingen er med få unntak skriftlig, og nemndenes sekretariater sørger for saken opplysning samt at begge parter får anledning til å uttale seg. Behandlingen i nemndene er med noen unntak gratis. (…….).

Nemndenes vedtak er normalt bare rådgivende, men følges som regel av den næringsdrivende. I enkelte tilfeller har parten på næringslivssiden plikt til å melde fra innen en frist dersom et vedtak i forbrukerens favør ikke vil bli etterlevd. For avgjørelser av nemndene i forsikringsforhold medfører manglende varsel at selskapet blir bundet av vedtaket. På enkelte områder er forbrukerens muligheter for å få oppfyllelse styrket gjennom bestemmelser i avtalen om nemnda om garanti fra bransjeorganisasjonen for den næringsdrivendes oppfyllelse. (…..) Videre har noen avtaler om klagenemnd bestemmelser om foreningsrettslige sanksjoner mot medlemmer som ikke oppfyller nemndas vedtak. Medlemmer av Den Norske Reisebransjeforening er for eksempel vedtektsforpliktet til å følge Reklamasjonsnemnda for pakkereiser sine vedtak, og kan risikere eksklusjon ved manglende oppfyllelse. På saksområder hvor klagenemnda har overlappende kompetanse med Forbrukertvistutvalget, vil saken etter vedtak i nemnda kunne bringes inn for utvalget.

Noen av de avtalebaserte nemndene er gitt en indirekte lovforankring ved at den aktuelle loven åpner for at vedtektene for nemnda kan bli godkjent av Kongen og dermed oppnå visse nærmere angitte rettsvirkninger. Partene kan kreve nemndsbehandling av en tvist hvor nemnda er kompetent, behandling av tvisten i nemnda utelukker samtidig behandling for de alminnelige domstoler (litispendensvirkning), og en sak som er realitetsbehandlet av nemnda kan bringes direkte inn for tingretten uten forliksrådsbehandling.(…..)

Lov 25. august 1995 nr. 57 om pakkreiser (pakkereiseloven) har tilsvarende regler om godkjenning av vedteketer for nemnda i § 10-1. I tillegg til de ovennevnte rettsvirkninger skal avgjørelsen ha virkning som rettskraftig dom og kunne fullbyrdes etter reglene om dommer, jf. § 10-5. Kongen ved Barne- og familiedepartementet har imidlertid ikke gitt den nødvendige godkjenning av vedtektene, og det er uklart om det vil bli gjort.”

4.5.4 EUs retningslinjer om Alternative Dispute Resolution (ADR) og clearing house-ordningen for individuelle forbruker/passasjerklager

De rettighetsreglene som er listet i punkt 2.1 vil lett føre til at en borger i ett EØS-land har et rettslig krav mot et selskap som er hjemmehørende i et annet EU/EØS-land. Mange reisende vil i slike tilfeller ha behov for bistand for å kunne fremme sitt krav på tvers av landegrensene. For å sikre at forbrukernes rettigheter skal bli en realitet i slike grensekryssende saker, opprettet EU i 2001 et europeisk nettverk kalt European Extra-Judicial Network (EEJ-Net). Dette nettverket skulle gi europeiske forbrukere tilgang til tvisteløsning utenfor domstolene på tvers av landegrensene.

I hvert av de deltagende landene ble det utpekt et såkalt Clearing House som skal bistå med å informere forbrukerne i eget land om hvilke klagemuligheter som finnes i de andre deltagerlandene. I tillegg har de vært behjelpelige med å formidle klagene videre til de aktuelle utenlandske klageorganene og å foreta nødvendige oversettelser av dokumenter. Tjenesten er helt gratis for forbrukeren.

I Norge ble Forbrukerrådet utpekt som Clearing House.

Litt forenklet kan en si at EEJ-Net har fylt den samme funksjonen ved håndteringen av enkelttvister som samarbeidsforordningen vil gjøre for samarbeidet mellom de enkelte EU/EØS-statenes myndigheter om forbrukernes kollektive rettigheter.

I 2005 har EEJ-Net blitt slått sammen med et annet tilbud som i EU-landene har vært kalt European Consumer Centres – ”Euroguichet”. Dette tilbudet har gitt forbrukerne råd og hjelp ved tvisteløsning på tvers av landegrensene hvor formaliserte tvisteløsningsorganer ikke er involvert. Navnet på det sammenslåtte nettverket er European Consumer Centre Network (ECC-Net).

Dersom klagebehandling på tvers av landegrensene skal fungere skikkelig er det viktig å skape tillit til at de aktuelle klageorganene har en akseptabel faglig standard og uavhengighet. EU-kommisjonen har derfor publisert to rekommandasjoner som gir retningslinjer for hvordan utenomrettslige tvisteløsningsorganer bør utformes. Den ene (av 30. mars 1998 (98/257/EF)) gjelder organer som selv tar stilling til hvordan saken bør avgjøres, den andre (av 4. april 2001 (2001/310/EF)) gjelder organer som mekler mellom partene for å hjelpe disse til selv å komme frem til minnelige løsninger direkte seg imellom. Bare organer som tilfredsstiller retningslinjene i disse rekommandasjonene får være en del av ECC-Net.

Rekommandasjonene omhandler uavhengighet, krav om prosedyreregler, saks-omkostninger, hvilke regelverk som skal kunne brukes som grunnlag for klager som forelegges klageorganet, hvilke rettslige virkninger avgjørelsene skal ha, partenes rett til å legge frem sine argumenter og krav til saksbehandlingstid, for å nevne noen av de viktigste.

4.5.5 Behovet for lovmessig forankring av utenrettslige tvisteløsningsordninger - Ot.prp. nr. 51 (2004-2005)

I Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) om ny tvistelov har Justisdepartementet lagt stor vekt på å redegjøre for viktigheten av utenrettslige tvisteløsningsordninger. På side 75 i proposisjonen heter det følgende om behovet for å gi slike ordninger forankring i lovgivningen:

”Departementet mener…. at utgangspunktet bør være at utenrettslige alternativer bør ha forankring i lov for å bli gitt rettsvirkninger i forhold til tvisteloven. Når det gjelder nemnder som er opprettet etter initiativ fra bransjeorganisasjoner mv., foreslår departementet likevel at en realitetsbehandling av tvisten i en slik nemnd skal kunne frita for behandling i forliksrådet …. .For øvrig gir den økende vekt på alternative tvisteløsningsformer, som også forslaget til ny tvistelov legger opp til, grunn til å tro at det i fremtiden vil bli en økning i antall helt eller delvis private avtalebaserte tvisteløsningstilbud. Nettopp derfor mener departementet det er fornuftig å forbeholde rettsvirkninger til de som har gjennomgått en kvalitetsvurdering som ligger i lovregulering eller regulerte godkjennelsesordninger.(…..)

Departementet antar….. at det i tiden fremover vil komme flere utenrettslige ordninger. De nevnte EU-kravene til tvisteløsningsordninger for forbrukersaker innen samferdselssektoren, er eksempler på dette….. . Departementet tar ikke stilling til hvilke rettsvirkninger nye eller eksisterende ordninger, særlig på forbrukersektoren, bør ha. Det må vurderes særskilt for det enkelte rettsområde hvor det kan være aktuelt å regulere en utenrettslig tvisteløsningsordning. Om ordningens legitimitet og kvalitet i avgjørelsene eller uttalelsene er gode nok, kan bero på mange forhold, blant annet om sekretariatet og avgjørelsesorganet får knyttet til seg gode fagpersoner. Her vil økonomiske forhold kunne spille en viktig rolle, og finansieringen kan lett bli avgjørende for ordningens legitimitet.

Et viktig spørsmål i denne sammenhengen er om avgjørelser i utenrettslige tvisteløsningsnemnder bør ha rettskraft- og tvangskraftvirkninger. Det forutsetter i tilfellet lovregulering. Også dette bør etter departementets mening vurderes konkret for den enkelte nemnd som det er aktuelt for. Departementet stiller seg ikke prinsipielt avvisende til at avgjørelsene fra flere utenrettslige tvisteløsningsnemnder gis retts- og tvangskraftsvirkninger dersom de ikke bringes inn for prøving i domstolene.”

4.6 Departementets vurderinger

4.6.1 Svakhetene ved eksisterende klageordning

Hovedsvakheten ved gjeldende klageordning er at den er delt mellom Reklama-sjonsnemnda for rutefly og Luftfartstilsynet. Denne delingen i seg selv er neppe i strid med håndhevelsesbestemmelsene i forordningen om nektet ombordstigning mv. og i forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer. Derimot er delingen uheldig med tanke på å sikre lik rettsanvendelse. Ulik rettsanvendelse vil kunne virke urettferdig overfor passasjerene og skape ulike konkurransevilkår tjenestetilbyderne imellom. I sin tur vil det kunne undergrave tilliten til ordningen. Videre gjør delingen av oppgaver det vanskelig for passasjerene å skaffe seg oversikt over hvilket klageorgan de skal henvende seg til. Endelig vil delingen av oppgaver kunne føre til unødvendige bedrifts- og samfunnsøkonomiske kostnader som følge av duplisering av oppgaver og som følge av at avgrensningen av ansvarsområdene og samordningen av tolkningspraksisene i seg selv er ressurskrevende.

Videre ligger det et element av forskjellsbehandling i at de selskapene som står bak Reklamasjonsnemnda selv bærer kostnadene ved driften av klageordningen, mens de øvrige selskapene slipper å betale de spesifikke kostnadene som er forbundet med at Luftfartstilsynet behandler klager. Siden Samferdselsdepartementet har som langsiktig målsetning at Luftfartstilsynet skal være selvfinansierende, må en også sørge for å organisere den nye klageordningen på en måte som ikke undergraver denne langsiktige målsetningen. Det vises til merknadene på s. 68 St.prp. nr. 1 (2004-2005) for Samferdselsdepartementet.

Etter departementets syn er det ikke ideelt at Luftfartstilsynet har rollen både som tilsynsmyndighet og som ”tvisteløsningsorgan”. Oppgaven som tvisteløsningsorgan vil lett bli oppfattet som et fremmedelement blant tilsynets tradisjonelle forvaltningsoppgaver. Selv om forvaltningslovens grunnleggende saksbehandlingsregler vil kunne tjene som et utgangspunkt for utforming av saksbehandlingsregler som er tilpasset ”tvisteløsning”, er det etter departementets syn bedre at denne typen oppgave gis et særskilt rettsgrunnlag som er spesielt tilpasset formålet (punkt 4.6.8).

4.6.2 Forbrukertvistutvalget som klageorgan

En mulig løsning på innvendingene i punkt 4.6.1 kunne være å legge oppgavene som klageorgan til Forbrukertvistutvalget. Som nevnt i punkt 4.2 er Forbrukertvistutvalgets oppgaver i dag begrenset til å løse tvister ved forbrukerkjøp (løsøre, ting), tvister om håndverkertjenester og tvister om avtaler som omfattes av angrerettloven. Denne avgrensningen må ses som et utslag av at Forbrukertvistutvalget er statlig finansiert, og at staten så langt ikke har sett seg i stand til å finansiere en helt generell utenrettslig tvisteløsningsordning for forbrukertvister. De siste 20-30 årene er det nemlig vedtatt et stort antall nye kontraktsrettslige lover som gir forbrukerne ufravikelige rettigheter, og som derfor også øker behovet for utenrettslige tvisteløsningsorganer. Til gjengjeld har Forbrukerrådet samarbeidet med de enkelte bransjene om å opprette sektorspesifikke og avtalebaserte klageordninger, som finansieres av bransjene selv (punkt 4.5.3).

Dersom Forbrukertvistutvalget skulle pålegges å behandle tvister som er basert på luftfartslovgivningen, så ville dette bryte med den etablerte oppgavefordelingen mellom statlig finansierte og bransjefinansierte tvisteløsningsordninger (punkt 4.6.10). I det følgende ser vi bort fra denne muligheten.

4.6.3 Organiseringen av en ny flyklagenemnd

Når en legger til grunn at Forbrukertvistutvalget ikke vil kunne ta på seg oppgaven mener departementet at det i stedet bør opprettes en ny klagenemnd som skal ha som oppgaven å behandle alle passasjerklager etter luftfartslovgivningen. Denne nemnda bør organiseres på en måte som tilfredsstiller de retningslinjene som EU-kommisjonen har angitt i rekommandasjon 98/257/EF av 30. april 1998. Foruten at disse retningslinjene er i tråd med gjeldende norsk forbrukerpolitikk, legger en dermed grunnlaget for at den nye klagenemnda kan anerkjennes som en del av det nye ECC-Net (punkt 4.5.4).

4.6.3.1 Opprettelse gjennom avtale eller direkte i kraft av lov

Forordningen om nektet ombordstigning mv. og forordningen om flypassasjerer med redusert bevegelighet kreverat alle som har rettigheter etter disse regelverkene skal kunne klage til et klageorgan. Så lenge vi ser bort fra spørsmålet om klagenemnden også skal ha myndighet til å behandle klager som ikke bygger på disse regelverkene, innebærer forordningens krav at alle tjenesteytere som tilbyr de tjenestetypene som er omfattet av de to nevnte forordningene, må være underlagt klagenemndens myndighet. Her skiller forordningen om nektet ombordstigning mv. og forslaget til forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer seg noe fra artikkel 34 i direktiv nr. 2002/22/EF (”universal service-direktivet”) som ligger til grunn for reglene om brukerklagenemnd som er regulert i lov om elektronisk kommunikasjon § 11-5. Sistnevnte direktiv er ikke like klar på at den enkelte rettighetshaveren skal ha rett til å klage.

Betyr dette at flyselskapenes plikt til å akseptere at de tjenestene de yter er underlagt klagerett må følge av lov og eventuelt forskrift, eller er det tilstrekkelig at dette følger for eksempel av en bransjeavtale? Forordningene er ikke helt klare på dette punktet, men det er grunn til å anta at det er tilstrekkelig at klageordningen bygger på avtale så lenge alle tjenesteyterne rent faktisk underlegger seg en slik avtale.

Som nevnt i punkt 4.5.3 er enkelte av de etablerte klagenemndene gitt en foreningsrettslig forankring, som nok dels har historiske årsaker og dels skyldes at en på denne måten kan sikre nemndas avgjørelser en særlig gjennomslagskraft under trussel av at manglende etterlevelse vil kunne føre til foreningsrettslige sanksjoner.

Innenfor luftfarten finnes det ikke foreninger (organisasjoner) med en medlemskapsmasse som er avrenset på en måte som er egnet til å gi en slik modell nødvendig gjennomslagskraft. Luftfartens internasjonale karakter gjør at det er like viktig å kunne rette en klage mot et utenlandsk flyselskap som mot et norsk flyselskap når den tjenesten det klages på er ytt på norsk territorium. Riktig nok finnes det internasjonale organisasjoner som teoretisk sett kunne ha vært medlem av en slik ordning, men disse vil både av praktiske og prinsipielle grunner være vanskelige å forholde seg til. Departementet mener ordningens effektivitet, og forenlighet med luftfartsforordningene, i for stor grad vil være avhengig av forhandlinger med slike organisasjoner dersom deltagelse i ordningen ikke gjøres obligatorisk i kraft av lov og forskrift.

Departementet legger også betydelig vekt på at behovet for like konkurransevilkår mellom tjenesteyterne og rettferdighet mellom passasjerene tilsier at alle som utsettes for en bestemt type regelbrudd bør ha samme mulighet til å bringe saken sin inn for et klageorgan. Lykkes det ikke å få med alle, vil resultatet virke urettferdig både for de tjenestetilbyderne som er med, og for de passasjerene som har grunnlag for å rette en klage mot et selskap som ikke har sluttet seg til gjennom avtale. Disse argumentene har særlig stor selvstendig vekt dersom en ønsker å gi klagenemnden myndighet til å løse tvister utenfor de områdene som er omfattet av EU-forordningene.

Etter dette konkluderer departementet med at tjenesteyternes plikt til å respektere at klagenemnden behandler klager over deres tjenester, bør hjemles i lov og forskrift.

4.6.3.2 Etablering og partssammensetning

Konklusjonen i punkt 4.6.3.1 innebærer at staten tar ansvaret for å etablere den nye klagenemnda. Men hvordan kan en bidra til at klageordningen sikres legitimitet hos tjenesteyterne og hos passasjerene? Vi har allerede (punkt 4.3) slått fast at det følger visse krav til uavhengighet av EU-forordningene, selv om disse ikke er klart formulert.

Så lenge Forbrukertvistutvalget er uaktuelt som klageorgan, legger departementet til grunn at klageordningen bør organiseres utenfor forvaltningen. Selv med dette utgangspunktet kunne en tenke seg et klageorgan som består av ansatte personer som ikke representerer bestemte interesser. Departementet antar likevel at denne løsningen er uaktuell som følge av at saksmengden i et så lite land som Norge vil være for liten. I stedet bør nemnda, i alle fall i hovedsak, bestå av partsrepresentanter som er ansatt et annet sted. Om sikring av nødvendig uavhengighet i slike tilfeller sier EU-kommisjonens rekommandasjon 98/257/EF følgende:

”When the decision is taken by a collegiate body, the independence of the body responsible for taking the decision must be ensured by giving equal representation to consumers and professionals”.

Departementet legger etter dette til grunn at den nye klagenemnda vil kunne inngå som en del av ECC-Net (se punkt 4.5.4) dersom den settes sammen på samme, eller tilnærmet samme, måte som den avtalebaserte Reklamasjonsnemnda for rutefly har vært til nå.

Selv om partsrepresentasjon streng tatt ikke er nødvendig når klageorganet etableres i kraft av lov og forskrift, er den etter departementets syn den beste måten å sikre klageordningen legitimitet på. Erfaringene både med den eksisterende Reklamasjons-nemnda for rutefly og flere av de andre avtalebaserte klagenemndene synes å bekrefte dette. Partsrepresentasjon er vel dessuten den praktisk viktigste måten å sikre høyt kompetente medlemmer på uten at nemnden selv skal måtte stå som arbeidsgiver.

Staten bør ha ansvaret for å utpeke formannen i klageorganet. Mangelen på foreninger (organisasjoner) som representerer alle de som vil bli underlagt klageorganets myndighet (punkt 4.6.3.1) tilsier nok også at det bør være et offentlig ansvar å utpeke partsrepresentantene, men i så fall er det naturlig at representanter for partene spiller en vesentlig rolle forut for utpekingen.

Driften av sekretariatet er meget viktig for at klageorganet skal fungere godt i praksis. Departementet holder det foreløpig åpent hvem som bør forestå sekretariatsfunksjonen for det nye klageorganet inntil høringsinstansene har fått anledning til å uttale seg om det. Den ordningen en velger må ivareta behovet for upartiskhet og utnytte den kompetansen som finnes innenfor etablerte miljøer.

4.6.3.3 Forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven

I punkt 4.6.7 kommer departementet tilbake til hvilken betydning den organiseringen som er foreslått ovenfor har for forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven.

4.6.4 Felles transportklagenemnd

Årsaken til at departementet foreslår en ny klageordning spesielt for flypassasjerer, og ikke for de andre transportsektorene som er underlagt Samferdselsdepartementet, er ganske enkelt at EU har vært først ute med å stille krav om dette innenfor luftfarten. Samtidig viser forslaget til jernbaneforordning (punkt 2.1.4) at det om kort tid kan bli stilt krav om klageordninger også for andre transportsektorer enn luftfarten. Av punkt 2.1.5 fremgår det at EU-kommisjonen neppe vil stanse med dette. Passasjerrettighetene både ved internasjonal ferge- og busstransport, og ”urbans transport services”, nevnes som mulige kandidater for fremtidig regulering.

Samlet sett gjør dette det naturlig å vurdere om det på sikt bør etableres en bredere klageordning for flere transportsektorer – en generell transportklagenemnd.

Ved å opprette en felles nemnd oppnår en for det første å begrense de administrative kostnadene ved at en del fellesfunksjoner kan samordnes. For det andre vil det trolig være en pedagogisk fordel i forhold til passasjerene at det festner seg en oppfatning om at klager på transporttjenester kan rettes til ett og samme organ. For det tredje vil tolkningspraksis fra én transportsektor kunne ha overføringsverdi til andre sektorene hvor klagenemnda har kompetanse, selv om regelverkene for øvrig er sektorspesifikke. For eventuelle sekretariatsmedlemmer og nemndsmedlemmer som jobber med saker fra mer enn én sektor, vil dette kunne gi en læringsgevinst, og dermed også kvalitets- og effektivitetsgevinster.

Mot dette kan det innvendes at regelverkene for de enkelte transportsektorene etter hvert blir mer og mer omfattende, og at det vil være vanskelig for en og samme nemnd å beherske alle de ulike regelsettene. Til dette vil departementet presisere at det vil være fullt mulig å variere sammensetningen av nemnda fra sak til sak, slik at den i den enkelte saken har medlemmer med spesialkompetanse på den aktuelle sektoren.

Dersom en felles klagenemnd skal finansieres helt eller delvis av passasjerene eller tjenesteyterne (punkt 4.6.10), kan det være nødvendig å vurdere om det er systematiske forskjeller mellom de kostnadene som er forbundet med å behandle klager innenfor de enkelte sektorene. I så fall kan grunnleggende rettferdighetshensyn tilsi at det bør foretas separate beregninger av gebyrer for behandling av klagesaker innenfor hver enkelt sektor.

I punkt 4.6.3.1 har departementet anført mangelen på organisering av tjenestetilbydere, og luftfartens internasjonale karakter, som viktige argumenter for at plikten til å underlegge seg klageorganets myndighet bør følge av lov og forskrift. Dette argumentet trenger ikke nødvendigvis å ha samme vekt for alle transportsektorer. Dersom fremtidige EU-regler gir passasjerene et krav på å kunne klage, er det likevel mye som tilsier at den samme løsningen bør velges også for nemndas myndighet innenfor andre transportsektorer enn luftfart.

Dersom en felles klagenemnd forankres i lovgivningen, må en samtidig ta stilling til hvordan dette kan gjøres rent lovteknisk. Utgangspunktet er at de materielle passasjerrettighetene vil bli forankret i sektorspesifikke lover (luftfartsloven, jernbanelovgivningen, osv.). Departementet antar foreløpig at det mest hensiktsmessige vil være å knytte nødvendige lovbestemmelser om klageordningen til disse materielle reglene (punkt 4.5.5). I medhold av disse lovreglene kan det igjen gis forskrifter som åpner for at ett og samme organ utpekes som sektorovergripende klageorgan. Selve opprettingen av klageorganet vil i så fall kunne skje gjennom en eller flere rent administrative beslutninger.

For å unngå at fremstillingen nedenfor blir for komplisert, tar den utgangspunkt i en ren flyklagenemnd. På noen punkter hvor det er særlig nærliggende, omtales likevel en generell transportklagenemnd.

4.6.5 Hva bør reguleres i lov og hva i forskrift?

Av det som er sagt i punkt 4.6.3 følger det at klageordningen må forankres i selve luftfartsloven. Siden luftfartsloven ikke har bestemmelser om klageorgan i dag, må loven endres.

Departementet foreslår at luftfartsloven selv ikke pålegger opprettelse av en klagenemnd. I stedet bør loven hjemle forskrifter om organiseringen, finansieringen og saksbehandlings-regler for en slik nemnd. Denne modellen gjør det mulig å foreta justeringer i klageordningen uten å måtte endre luftfartsloven, og eventuelle andre sektorlover, dersom det skulle bli aktuelt med en felles transportklagenemnd. I en innledende fase, hvor en ennå ikke har høstet erfaringer med en ny klagenemnd, og hvor det er sannsynlig at EU vil vedta nye klageregler som ennå ikke har et kjent innhold, gir en slik modell nødvendig fleksibilitet.

En del av de problemstillingene som drøftes i punkt 4.6.6 til 4.6.10 er tenkt regulert i forskrift. Departementet mener likevel at drøftelsene hører hjemme sammen med forslaget til lovbestemmelser, siden en felles fremstilling av lov- og forskriftsbestemmelser er nødvendig for at høringsinstansene skal kunne danne seg et bilde av hvilke konsekvenser lovforslagene vil ha for dem selv på sikt.

4.6.6 Mekling - saklig og geografisk myndighetsområde

(1) Departementet mener det er klart at nemnda må ha plikt til å ” avgjøre” en sak som partene ikke har kunnet løse i minnelighet, uten at det med denne formuleringen er meningen å ta stilling til om nemndas avgjørelse skal være bindende (se punkt 4.6.7 om retts- og tvangskraft). Tanken er bare at nemnda skal ta stilling hva som er en riktig løsning av tvisten basert på gjeldene rett. Men skal en gå så langt som å si at nemnda skal la være å mekle mellom partene, slik at disse direkte seg imellom kan finne frem til en minnelig løsning på tvisten (punkt 4.5.1)?

Selv om departementet er enig i at minnelige løsninger gjennom mekling har mange fordeler (særlig økonomiske og ressursmessige), er det viktig å være klar over noen viktige innvendinger: (a) Dersom saker av stor praktisk betydning ofte, eller alltid, løses i minnelighet, risikerer en at nemndas rolle som rettsavklarer svekkes. (b) Innenfor de sektorene hvor ønsket om mekling tradisjonelt står sterkt, dreier det seg ofte om parter som ønsker, eller er avhengige av, å ha et forhold til hverandre også i fremtiden, og hvor oppnådd enighet anses som et grunnlag for videre samarbeid. For de tvistetypene som er omfattet av dette høringsnotatet, er dette argumentet normalt av underordnet betydning. Den presumptivt svake parts (passasjerens) behov er først og fremst å få gjennomslag for sin rett overfor den presumptivt sterke part. I tillegg er det grunn til å tro at mekling i en del tilfeller kan være mer ressurskrevende enn å ta stilling til realiteten. Departementet vil derfor ikke gå inn for at rollen som mekler skal utgjøre en sentral og formalisert del av klagenemndas rolle.

Mekling vil likevel kunne være aktuelt dersom saken har et komplisert faktum eller bygger på uklare beviser, dersom den dreier seg om et ubetydelig tvistebeløp, dersom en løsning som begge parter antas å kunne leve med ”ligger i dagen”, dersom tvistegjenstanden er av tilnærmet ubetydelig karakter, eller dersom saken er av lite prinsipiell karakter.

(2) Neste spørsmål er om klagenemnden bør ha myndighet til å behandle enhver tvist som har tilknytning til en flyreise på norsk territorium, eller om klagenemnden bare bør behandle tvister som bygger på bestemte regelverk, eller som anlegges av bestemte grupper av passasjerer.

Våre internasjonale forpliktelser krever bare at flypassasjerene skal ha rett til å klage på brudd på forordningen om nektet ombordstigning mv. og forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer (dersom den vedtas). Dersom klagenemnda bare skal ha plikt til å behandle saker som bygger på disse regelverkene, vil det følge av forordningenes egne vikeområdebestemmelser hvilke passasjerer som skal ha rett til å klage, og hvilken geografisk tilknytning tjenesten må ha til Norge.

Den motsatte ytterlighet er å gjøre nemnda til en generell klageordning for enhver tvist som bygger på luftfartslovgivningen og transportavtalen.

Mellom disse yttertilfellene finnes det en rekke mellomløsninger som det ikke er mulig å gi en fullstendig redegjørelse for her. I stedet har departementet laget en liste over problemstillinger som bør stå sentralt når klageordningen skal avgrenses:

• Skal klagene bare kunne baseres på lovbestemmelser som er brutt, eller skal klagen også kunne baseres på rettigheter som (bare) fremgår av kontrakt?
• Skal bare de som selv har betalt for reisen (typisk forbrukere) har rett til å klage, eller skal også de som får reisen sin betalt av andre (typisk arbeidsgiveren) ha rett til å klage?
• Skal bare den reisende ha rett til å klage, eller skal også den reisendes motpart (typisk flyselskapet) ha rett til å klage?
• Skal klagenemnda ha rett (myndighet) til å behandle flere typer tvister enn den har plikt til å behandle?
• Dersom en går inn for at det etableres en klagenemnd som omfatter to eller flere transportsektorer, må en ta stilling til om de samme avgrensningskriteriene skal gjelde for alle de berørte sektorene

I tillegg finnes det en rekke saksbehandlingsmessige avgrensningsspørsmål som departementet berører i punkt 4.6.8.

I avtalen om opprettelse av den eksisterende Reklamasjonsnemnda heter det følgende om hvilket grunnlag som skal legges til grunn for avgjørelsene:

” Nemnda skal avgjøre klagene etter de prinsipper og retningslinjer som finnes i luftfartsloven, Warsawa-/Haag-konvensjonen [nå også Montreal], billettbetingelsene og øvrige direktiv/regler som måtte gjelde”

Slik departementet forstår denne bestemmelsen betyr det at Reklamasjonsnemnda har en tilnærmet generell myndighet til å behandle tvister mellom passasjerene og de aktuelle flyselskapene. Samtidig innebærer den at passasjerer som reise med SAS Braathens, Widerøe og Norwegian vil kunne miste retten til å bringe en del former for kontraktsbrudd inn for en klagenemnd dersom det nye klageorganet bare skal ha myndighet til å behandle tvister som er basert på EU-forordningene. Selvsagt forutsatt at den avtalebaserte nemnda samtidig nedlegges. Dette er i seg selv klart uheldig. Formålet med å foreslå en ny, felles klageordning, vil bli delvis forfeilet dersom noen av de store selskapene ser seg nødt til å opprettholde et parallelt, og supplerende, klagetilbud, som følge av at den offentlig etablerte klageordningen får et for snevert myndighetsområde.

I den grad transportavtalen gir passasjerene mer omfattende rettigheter enn lovgivningen, vil det kunne oppstå en del uheldige situasjoner dersom klagenemnda bare skal avgjøre saker på grunnlag av lovgivningen. Dersom faktum i saken ligger slik an at bare kontrakten, men ikke lovgivningen, gir passasjeren rett i sitt krav, vil klagenemnda ikke kunne gi passasjeren medhold. Det er vanskelig å danne seg et klart bilde av hvor vanlig det er at kontraktene gir mer omfattende rettigheter enn lovgivningen, men departementet vurderer muligheten for at noe slikt skulle kunne skje som klart uheldig.

Departementet legger også vekt på at et klageorgan med begrenset myndighet vil måtte bruke ressurser på å ta stilling til selve grensedragningen, og at dette i seg selv er et argument for at ordningen bør være generell.

Det kanskje viktigste argumentet mot å la klageordningen være generell, er at antallet klager kan tenkes å blir stort, og at administrasjonen av ordningen derfor vil bli kostbar. Avhengig av markedsforholdene og finansieringsmodell (punkt 4.6.10) vil dette kunne ramme det enkelte flyselskapet, passasjerene eller staten. Departementet er noe usikker på hvor reell denne innvendingen er. Det totale antallet klager Reklamasjonsnemnda har behandlet per år har vært relativt lavt (punkt 4.6.10). Dersom en multipliserer dette antallet med en faktor som gjenspeiler forholdet mellom det totale norske luftfartsmarkedet, og SAS Braathens, Widerøe og Norwegians andel av dette markedet, vil en komme frem til et antydningsvis totalantall som ikke er avskrekkende. Dette gjelder selv om publisiteten rundt ikraftsettingen av forordningen om nektet ombordstigning mv. kan ha ført til øket publisitet om passasjerrettigheter, og dermed flere klager. Antallet klager til Luftfartstilsynet siden 17. februar i år (punkt 4.6.10) støtter også denne oppfatningen.

En annen innvending kan være at en meget høy andel av de tjenestene det er naturlig å la omfatte av en generell klageordning ytes av norske selskaper. I den grad de andre EU-landene nøyer seg med å etablere en klageordning på de områdene som er uttrykkelig regulert av EU-reglene, vil klageordningen kunne oppfattes som en ekstrakostnad, og dermed en konkurranseulempe for norske selskaper.

Alt i alt antar departementet at antallet klager innenfor luftfartssektoren ikke vil være høyere enn at kostnadene ved en generell klageordning vil være akseptable. Herunder må det også legges en viss vekt på at antallet klager ikke er en statisk størrelse, men at klageorganets konstatering av brudd på regelverket i sin tur vil kunne bidra til å redusere antallet brudd på regelverket (og dermed antallet klager).

Skulle en være uenig i denne konklusjonen, ville en mellomløsning være å gjøre klageordningen obligatoriske for klager begrunnet med brudd på EU-reglene, men at selskaper som selv ønsker å underlegge seg klageorganet som et generelt klageorgan kan velge å gjøre dette ved en ensidig erklæring.

Departementet mener at klagesaker bare bør kunne anlegges av passasjeren, og ikke av det selskapet som er passasjerens motpart. I mange tilfeller vil passasjeren måtte betale reisen lang tid i forveien. Siden betalingen er passasjerens viktigste forpliktelse, vil flyselskapet sjelden ha et selvstendig krav mot passasjeren. De forpliktelsene passasjerene har fremstår mer som betingelser for de rettighetene de har mot flyselskapet. Dermed vil flyselskapet normalt kunne ivareta disse rettighetene som innsigelser til det kravet passasjeren setter frem.

Siden forordningen om nektet ombordstigning mv. og forslaget til forordning om bevegelseshemmede flypassasjerer krever at alle passasjerer skal ha rett til å klage, er det bare for så vidt gjelder klager som bygger på et annet grunnlag enn disse forordningene det er aktuelt å diskutere om klageretten skal være forbeholdt forbrukere. For de 19 klagenemndsordningene som finnes i dag, er den klare hovedregelen at bare forbrukere har klagerett. Selv om det er vanskelig å forutse hvordan den nøyaktige fordelingen vil være mellom forbrukerklager og andre klager dersom alle passasjerer får rett til å klage, er det en del som taler for at de fleste klager vil komme fra forbrukere. Disse passasjerene vil lett føle at de rammes på en mer personlig måte enn ansatte eller næringsdrivende som reiser, fordi de selv må bære tapet, og fordi beløpet ofte vil utgjøre en relativt større belastning for en privat økonomi enn for et foretaks økonomi.

4.6.7 Virkning av klageavgjørelsene (retts- og tvangskraft)

Det kanskje aller vanskeligste spørsmålet å ta stilling til er hvilken virkning eller gjennomslagskraft avgjørelsene til klageorganet bør gis. Skal avgjørelsene bare være ”rådgivende”, eller skal de være ”bindende” for det selskapet de retter seg mot?

Som det fremgår av punkt 4.3, mener departementet at det ikke kan innfortolkes et krav i EU-forordningene om at klageorganets avgjørelser skal være bindende for det selskapet den retter seg mot, så lenge den parallelle tilsynsordningen sikrer at regelverket som sådan etterleves på en tilstrekkelig effektiv måte. Spørsmålet blir derfor om en ut fra rent nasjonale vurderinger mener at passasjerene bør ha krav på å få sin rett uten å måtte gå til de ordinære domstolene.

Ved kjøp som er omfattet av lov om forbrukerkjøp er Forbrukertvistutvalgets avgjørelser tillagt samme virkning som en dom (retts- og tvangskraft), jf. § 11 i lov 28. april 1978 nr. 18 om behandling av forbrukertvister. I tillegg åpner forbrukertvistloven § 14 første ledd for at Barne- og likestillingsdepartementet kan godkjenne at klager som ellers faller inn under Forbrukertvistutvalgets kompetanse i stedet skal behandles av en bransjenemnd. Selv om denne bestemmelsen ikke åpner for at avgjørelser som fattes av klagenemnder i medhold av andre lover (som luftfartsloven) gis retts- og tvangskraft, viser den at lovgiver har ment at nemnder som ikke selv er opprettet i medhold av lov bør kunne fatte avgjørelser som har retts- og tvangskraft.

Et annet eksempel på at lovgiver har ønsket å sikre borgerne et alternativ til domstolsbehandling er prøveordningen med husleietvistutvalg i Oslo og Akershus, jf. forskrift 28. desember 2000 nr. 1020. Kompetansen er ikke begrenset til forbrukerforhold. Utvalgets leder oppnevnes av Kommunal- og regionaldepartementet. De øvrige medlemmene oppnevner departementet etter forslag fra Norges Leieboerforbund og Huseiernes Landsforbund. Både forlik og vanlige avgjørelser fra utvalget har virkning som dom.

Når det gjelder private klageordninger, finnes det i dag bare ett eksempel på en lovbestemmelse som gjør det mulig å gi avgjørelsene fra et slikt klageorgan retts- og tvangskraft, og det er § 10-5 i lov 25. august 1995 nr. 57 om pakkereiser (pakkereiseloven). Denne adgangen er imidlertid ikke benyttet ennå. For helhetens skyld bør et også nevnes at denne bestemmelsen er foreslått opphevet i Ot.prp. nr. 41 (2005-2006) Om lov om endringer i lov 25. august 1995 nr. 57 om pakkereiser (pakkereiseloven).

Spørsmålet om avgjørelser fra klagenemnder bør gis retts- og tvangskraft har vært vurdert av flere lovutvalgt og arbeidsgrupper. I NOU 2002:14 Finansforetakenes virksomhet II har utvalget ikke tatt stilling til spørsmålet, men har i stedet anført at en under den pågående revisjonen av tvistelovgivningen bør ta stilling til spørsmålet. Som det fremgår av punkt 4.5.5 har Justisdepartementet berørt problemstillingen på s. 75 i Ot.prp. nr. 51 (2004-2005), men uten å foreslå en generell modell som skal gjelde for alle såkalte ”utenrettslige tvisteløsningsnemnder”. Justisdepartementet mener at problemstillingen i stedet må vurderes konkret, og i lys av de spesielle forholdene som gjør seg gjeldende innenfor den enkelte sektor.

I tillegg kan det være vært å nevne NOU 2004:4 Lovregulering av strømsavtaler sluttet med forbrukere, der arbeidsgruppen delte seg i to når det gjelder spørsmålet om retts- og tvangskraft av nemndsavgjørelser (s. 146-147). Flertallet var i mot å gi avgjørelser fra Elklagenemnda retts- og tvangskraft, og viste til at slike virkninger reiser ”en rekke kompliserte og prinsipielle problemstillinger som bør håndteres i en større sammenheng, der man på generell basis drøfter om ulike typer klagenemnder bør kunne treffe retts- og tvangskraftige avgjørelser, f.eks. som ledd i den pågående reformen av sivilprosessen”. Som det følger av foregående avsnitt er resultatet av denne reformen at en ikke har ønsket å innta et generelt standpunkt til spørsmålet. I Ot.prp. nr. 114 (2004-2005) opprettholdt Justisdepartementet forslaget fra arbeidsgruppens flertall.

Situasjonen er etter dette at spørsmålet om retts- og tvangskraft bør vurderes nettopp i en konkret sammenheng, slik som dette høringsnotatet gjør.

Av naturlige årsaker tar heller ikke EU-kommisjonens rekommandasjon 98/257/EF stilling til spørsmålet, men slår bare fast at de som ønsker informasjon om klageordningen skal få opplyst

”the legal force of the decision taken, whereby it shall be stated clearly whether it is binding on the professional or on both parties. If the decision is binding, the penalties to be imposed in the event of non-compliance shall be stated, as shall the means of obtaining redress available to the losing party.”

Det viktigste argumentet for å gi klagenemndas avgjørelser retts- og tvangskraft er at den enkelte passasjer kan være sikker på at han virkelig får den retten han har (effektivitetshensynet). For passasjeren vil det kunne virke urimelig at han har måttet vente i lengre tid på en klageavgjørelse hvor han til slutt får medhold, men som tjenestetilbyderen likevel lar være å følge.

Departementet har inntrykk av at flyselskapene etterlever de aller fleste avgjørelsene fra Reklamasjonsnemnda for rutefly. Samtidig er det naturlig å anta at de selskapene som frivillig har sluttet seg til denne nemndsordningen i utgangspunktet er innstilt på å følge avgjørelsene. Gjeldende etterlevelsesprosent bør derfor ikke tas som en sikker indikasjon på at det samme vil være tilfelle dersom alle selskaper som tilbyr visse typer tjenester må akseptere at klager på tjenestene deres binges inn for et klageorgan. Under utarbeidelsen av forordningen om nektet ombordstigning mv. var det til dels betydelig motstand mot reglenes innhold, og kanskje særlig fra de selskapene som har basert seg på et lavpris-konsept.

Derfor var det også en sentral målsetning å sørge for at styrkeforholdet mellom passasjerene og flyselskapene forskyves noe i retning av de førstnevnte på noen utvalgte områder hvor en del flyselskapers praksis i dag ikke er akseptabel sammenlignet med den standarden de lovgivende organene i EU mener er nødvendig. Retts- og tvangskraft for klageavgjørelser vil derfor være helt i tråd med de målsetningene som EU-organene har lagt til grunn.

I debatten innad i EU har det vært lagt betydelig vekt på at det er viktig å underlegge de enkelte transportformene like vilkår, for på den måten å sikre rettferdig konkurranse mellom bransjene. Gjør en dette argumentet mer generelt, trekker det også i retning av at alle aktører innenfor en og samme transportsektor bør være underlagt like konkurransevilkår. Dersom manglende retts- og tvangskraft får som konsekvens at noen tjenestetilbydere konsekvent, eller i alle fall i merkbarts større grad enn andre, unnlater å rette seg etter avgjørelsene fra klagenemnda, vil dette kunne bidra til fordreining av konkurransen i favør av de selskapene som unndrar seg kostnadskrevende nemndsavgjørelser.

Klagenemnda må forutsettes å være sammensatt av personer med betydelig juridisk og transportfaglig kompetanse og erfaring. På den ene siden kan dette tilsi at de avgjørelsene nemnda kommer til ikke kan antas å være av dårligere ”kvalitet” enn de avgjørelsene domstolene måtte komme til. I sin tur reduserer dette sannsynligheten for at en ”gal” avgjørelse får retts- og tvangskraft. På den andre siden tilsier nemndens kompetanse og erfaring at avgjørelsene vil få en betydelig faglig ”egenvekt”, og at det reduserer behovet for å sikre faktisk etterlevelse gjennom formell retts- og tvangskraft.

Forliksrådene er på grunn av sin manglende bransjekunnskap, og manglende juridiske kompetanse, lite egnet til å behandle tvister på områder som dette, hvor avgjørelsene ofte forutsetter betydelig generell juridisk kompetanse og omfattende kunnskap om måten vedkommende transportsektor er organisert på og om oppgavefordelingen mellom de ulike aktørene.

Det kan kanskje viktigste argumentet mot at nemndsavgjørelsene skal ha retts- og tvangskraft bygger på en forutsetning som først må presiseres. Vårt rettssystem bygger på et prinsipp om at ”bindende” avgjørelser i tvistemål, som klar hovedregel, skal kunne overprøves av overordnet instans. Det er denne forutsetningen som er begrunnelsen for at nemndsavgjørelser som kan får retts- og tvangskraft skal kunne bringes inn for de alminnelige domstolene. Samferdselsdepartementet legger til grunn at det er uaktuelt å avvike fra dette grunnprinsippet.

Som en konsekvens av dette prinsippet, vil det å knytte mulig retts- og tvangskraftsvirkning til nemndavgjørelser føre til at den som ikke får medhold alltid vil ha rett til å bringe saken sin inn for de alminnelige domstolene. Dette betyr igjen at en forbruker som har fått helt eller delvis medhold i sin klage hos klageorganet risikerer, mot sin vilje, å bli trukket inn i en ordinær sivil domstolsprosess, med de kostnadene det kan fører med seg. Taper han saken for domstolen vil klageren i beste fall måtte bære sine egne saksomkostninger, og i verste fall å måtte dekke motpartens saksomkostninger i tillegg. Denne indirekte virkningen har ført til at instanser som isolert sett er for å gi nemndsavgjørelsene størst mulig gjennomslagskraft ikke ønsker å gi dem retts- og tvangskraft.

Vekten av dette argumentet er svekket noe med den nye tvistelovens regler om småkravsprosess, jf. kapittel 10 i lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven)(som ikke er trådt i kraft). Formålet med reglene om småkravsprosess er nettopp å redusere kostnadene og tidsbruken ved behandlingen av saker i tingretten. Samferdselsdepartementet legger til grunn at de fleste saker som bringes inn for klagenemnden vil ha et slikt innhold at de skal følge reglene om småkravsprosesser, jf. regelen i tvisteloven § 10-1 annet ledd, bokstav a) som sier at alle saker hvor tvistesummen er under kr 125.000 skal behandles etter disse reglene. Etter § 10-1 tredje ledd, bokstav d) gjelder dette likevel ikke ”hvor saken for en part har vesentlig betydning ut over den konkrete tvist, eller hensynet til forsvarlig behandling nødvendiggjør behandling [etter de alminnelige reglene]”.

Den sistnevnte unntaksregelen er viktig for de spørsmålene som drøftes her, for det må antas at det er særlig i de tilfellene at saken reiser prinsipielle spørsmål at det er aktuelt for tjenestetilbyderne å bringe retts- og tvangskraftige nemndavgjørelser de har fått mot seg inn for domstolene. I avtalen om opprettelse av Reklamasjonsnemnden for rutefly har derfor de deltagende selskapene forpliktet seg til å følge nemndas avgjørelser, unntagen når de har prinsipiell betydning (se punkt 4.2).

Samlet sett betyr dette at det vil være vanskelig eller umulig for klageren å vite hvordan saken kan komme til å utvikle seg på det tidspunkt han klager til nemnden. Risikoen for at klagerne ufrivillig blir trukket inn i en domstolsprosess vil kunne få som utilsiktet virking at personer som har berettiget grunn til å klage på et forhold ikke våger å gjøre det. En teoretisk mulighet ville være å slå uttrykkelig fast i lovs form at nemndsavgjørelser som bringes inn for domstolene skal følge reglene om småkravsprosesser, men departementet mener av flere grunner at en slik løsning ville være uheldig. For det første ville det bety at klageren, ved å bringe saken inn for klagenemnden, indirekte også vil kunne bestemme at tjenesteyteren ikke skal ha rett til å prøve saken sin i full bredde etter de alminnelige sivilprosessuelle reglene. For det andre vil en slik regel kunne stå i veien for at viktige rettslige prinsipper innenfor transportretten blir behandlet på den måten som er nødvendig for å sikre en autoritativ avklaring av gjeldende rett, gjerne i Høyesterett.

De negative virkningene av å gi klageavgjørelsene retts- og tvangskraft som er gjengitt ovenfor gjør at departementet har lett etter alternative måter å sikre faktisk etterlevelse av nemndsavgjørelsene på.

Som det fremgår av punkt 4.6.8 mener departementet at nemndens avgjørelser bør være offentlige for å bidra til rettsavklaring og forutberegnelighet, men dermed er det ikke tatt stilling til om den innklagede parts (tjenesteyterens) identitet bør fremgå av den offentlige avgjørelsen. Her ser praksis ut til å være noe varierende fra nemnd til nemnd. Avgjørelsene til Reklamasjonsnemnda for rutefly angir den innklagede parten med fullt navn.

Dersom en legger til grunn at den innklagede parts navn skal være offentlig som en del av nemndsavgjørelsen, kan det også være nærliggende å lage en offentlig liste som viser om tjenesteyterne faktisk etterlever klagenemndens avgjørelser (punkt 4.6.9). Departementet antar at denne typen negativ publisitet vil kunne ha en ikke ubetydelig effekt på tjenesteyternes vilje til å rette seg etter klageavgjørelsene. En slik ordning vil være beslektet med den hjemmelen den kompetente myndigheten skal ha til å offentliggjøre en tjenesteyters tilsagn om at en ulovlig atferd skal opphøre etter samarbeidsforordningen (punkt 3.4.4.6).

Kontroll med om nemndsavgjørelsene faktisk etterleves kan sikres ved at en tjenesteyter som ikke ønsker å etterleve avgjørelsen plikter å melde fra om dette innen det har gått en viss tid fra avgjørelsestidspunktet, og i så fall å gi en begrunnelse for sitt standpunkt. Ønsker en å gå lenger, kan en pålegge alle som får en nemndsavgjørelse mot seg å redegjøre for hvordan avgjørelsen blir fulgt opp. I begge tilfeller kan meldingen gå enten bare til klagenemnda, bare til Luftfartstilsynet, eller til begge to.

Samtidig skal en være klar over at ufordelaktig publisitet kan gjøre at en tjenesteyter føler seg presset til å bringe en ufordelaktig nemndsavgjørelse inn for domstolene. Dette kan enten skyldes at tjenesteyteren føler at avgjørelsen ikke er riktig, eller at tjenesteyteren føler seg presset til å foreta et offensivt mottrekk fordi passivitet stilt overfor negativ publisitet lett vil bli tolket som samtykke til at avgjørelsen er korrekt.

Etterlevelse av nemndsavgjørelser vil et stykke på vei også kunne sikres gjennom aktivt tilsyn. Dersom Luftfartstilsynet følger nøye med på avgjørelsene fra klagenemnden, og om avgjørelsene faktisk etterleves, vil det trolig raskt kunne danne seg et bilde av om det er selskaper som konsekvent følger en regelstridig praksis. I så fall vil Luftfartstilsynet kunne følge opp dette overfor tjenesteyteren ved hjelp av sine egne tilsynshjemler, jf. kapittel 4. Om nødvendig kan det gis pålegg om opphør av en ulovlig virksomhet, eventuelt under trussel om tvangsgebyr for manglende etterlevelse av pålegget.

Slike pålegg vil bare være rettet fremover i tid, og dermed mager trøst for en passasjer som allerede har vært utsatt for urett. Teoretisk sett kunne en tenke seg at Luftfartstilsynet fikk som oppgave å følge opp enkeltavgjørelser med et forvaltningsrettslig pålegg som ikke bare ville gjøre det nødvendig for flyselskapet å endre sin fremtidige praksis, men som også stilte krav om at de passasjerene som allerede hadde vært utsatt for ulovlig virksomhet skulle motta det erstatningsbeløpet eller lignende som de har krav på. Departementet mener imidlertid at en slik løsning er [klart] uakseptabel blant annet fordi Luftfartstilsynet gjennom en slik ordning de facto vil opptre som et ”dømmende” organ, og at behovet for å ivareta den enkelte passasjerens interesser ikke er så tungtveiende at det kan rettferdiggjøre en utglidning av skille mellom ”forvaltning” og ”domsmyndighet”.

Alt i alt konkluderer departementet med at avgjørelsene fra klageorganet ikke bør ha retts- eller tvangskraft. I stedet bør en sikre faktisk etterlevelse av avgjørelsene ved å gi dem et faglig godt innhold, ved å pålegge selskaper som får en avgjørelse mot seg å forklare hvordan det følger opp avgjørelsen (evt. hvorfor det ikke følger opp), ved å publisere lister over selskaper som ikke følger avgjørelsene, og ved å la tilsynsmyndigheten følge opp manglende etterlevelse med pålegg om å endre praksis under trussel om tvangsgebyr.

Klageavgjørelsene vil etter dette være å anse som en egen form for tvisteløsning (”sui generis”). I punkt 4.6.8 drøftes blant annet de konsekvensene dette har for forholdet til forvaltningsloven og offentlighetsloven.

4.6.8 Saksbehandlingsregler

Forholdet til forvaltningsloven

I punkt 4.6.3.2 har departementet foreslått at staten skal ha ansvar for å etablere klageorganet, og dermed vil en kunne spørre om klageorganet vil være å regne som et forvaltningsorgan som er underlagt forvaltningsloven, jf. forvaltningsloven § 1.

Departementet legger til grunn at det ikke er tilfellet, fordi det vil stride mot den grunnleggende ideen med ordningen. Det er ikke meningen at organet skal utøve noen form for offentlig myndighet. Snarere skal det være å anse som et frittstående servicetilbud utenfor den tradisjonelle forvaltningen, sammensatt av partsrepresentanter og en nøytral formann. Formålet er først og fremst å gi passasjerene en rett til å forelegge saken sin for et organ som kan gi avgi tungtveiende faglige uttalelser om deres rettsstilling. Først dersom Luftfartstilsynet, eller en annen offentlig myndighet, ser grunn til å følge opp saker som har vært til behandling i klageorganet, vil offentlig myndighetsutøvelse være aktuell. Den eneste grunnen til at staten ser seg nødt til å ta ansvar for å opprette organet, er at avtalebinding av alle de selskapene som etter EU-reglene skal være underlagt klageordningen, er urealistisk med den organisasjonsstrukturen som finnes innenfor luftfarten, jf. punkt 4.6.3.1.

Ved utformingen av lovteksten har Samferdselsdepartementet lagt til grunn denne tolkningen, og har derfor ikke funnet noen grunn til å presisere denne forståelsen uttrykkelig. Dersom Justisdepartementet er uenig i denne forståelsen av forholdet til forvaltningsloven, legger vi subsidiært til grunn at det bør formuleres et uttrykkelig unntak fra forvaltningsloven som sådan.

Når det er sagt, er de viktig å presisere at Samferdselsdepartementet ser et klart behov for å regulere saksbehandlingen i klageorganet. Det viktige er at disse bør være spesielt tilpasset formålet med en slik klageordning, og her er det naturlig å bygge på de omfattende erfaringene en etter hvert har med å utforme tilsvarende regle for de andre utenrettslige tvisteløsningsordningene som er omtalt tidligere.

I det følgende går vi kort gjennom noen utvalgte deler av saksbehandlingsreglene. Noen av dem må reguleres i lov, mens andre kan tas inn i forskrift gitt i medhold av luftfartsloven. De delene som vil bli regulert i forskrift er det strengt tatt ikke nødvendig å omtale i et lovforslag, men departementet mener likevel at det er en fordel for høringsinstansene å få en pekepinn om hvordan den foreslåtte forskriftshjemmelen tenkes brukt. Bare på den måten vil det være mulig å gjøre seg opp et helhetsinntrykk av den forslåtte nyordningen, og hvordan denne forholder seg til den eksisterende ordningen.

Skriftlig eller muntlig saksbehandling

Første spørsmål er om saksbehandlingen skal være skriftlig eller muntlig, eller kanskje begge deler. Departementet har kommet til at saksbehandlingen bør være rent skriftlig. Dette er også ordningen for den eksisterende Reklamasjonsnemnda for rutefly og for de fleste av de andre klagenemndene som finnes.

Den viktigste grunnen til dette er rent prosessøkonomisk. Skriftlig saksbehandling kan gjøres langt enklere og mer standardiser enn muntlig saksbehandling. Muntlig saksbehandling krever at hele klagenemnda er til stede når partene eller eventuelle vitner skal forklare seg. Erfaring viser at et tvisteløsningsorgan et stykke på vei mister muligheten til å forhindre at forklaringer og vitneforklaring vidløftiggjøres når saksbehandlingen er muntlig. Ved skriftlig saksbehandling vil det være lettere for nemndas sekretariat å styre forberedelsen av saken, og sørge for at den er forsvarlig forberedt før selve nemnda involveres i saken. Dessuten vil nemnda kunne ha gjort seg kjent med bevisene (dokumentene) i saken før de møtes for å drøfte forslaget til avgjørelse, slik at behandlingen i selve nemndsmøtet lettes.

Samferdselsdepartementet mener forordningene neppe står i veien for at saker som er av en slik karakter at de egner seg dårlig for skriftlig saksbehandling bør kunne avvises. Årsaken kan for eksempel være at utfallet av saken beror helt og fullt på hva vitner måtte ha observert. Departementet understreker at ulempene ved en slik ordning reduseres dels ved at forordningen[e] selv stiller krav til flyselskapenes bevissikring, og dels ved at nemnden, ut i fra ulovfestede prinsipper om bevisvurdering, vil kunne tillegge manglende bevissikring vekt ved sin vurdering av sakens realitet.

Avvisning

Departementet har allerede nevnt at saker bør kunne avvises dersom de ikke kan behandles forsvarlig uten muntlig bevisføring. Det samme bør gjelde dersom klageren selv ikke har maktet å underbygge kravet sitt gjennom fremleggelse av skriftlige bevis, eller dersom måten klagen fremstår på, selv etter veiledning fra sekretariatet, ikke gjør det forsvarlig å behandle saken.

Habilitet

Habilitetsreglene i forvaltningsloven § 6 flg. bør gjelde så langt de passer. Dette vil kunne gjøres gjennom henvisning fra den utfyllende forskriften. Herunder følger det at et medlem av klagenamnda ikke skal kunne behandle klager mot eget selskap. Departementet ser at eierskapsstrukturen i luftfarten kan reise spesielle habilitetsspørsmål som det ikke er plass til å gå inn på her.

Kontradiksjon og bevisføring

Selv om saksbehandlingen gjøres skriftlig må den ivareta grunnleggende krav til kontradiksjon ved at partene får anledning til å presentere sitt syn på de faktiske og rettslige sidene av saken. Kravet om kontradiktorisk prosess er nødvendig for at klageordningen skal være i overensstemmelse med EU-kommisjonens rekommandasjon 98/257/EF (punkt 4.5.4). For å unngå vidløftiggjøring av bevisføringen som undergraver formålet med klageordningen (enkel og rask tvisteløsning) bør normalordningen være at hver av partene bare gir ett skriftlig innspill. Ordningen med skriftlig saksbehandling innebærer at partene (eller deres representanter) ikke bør ha rett til å være tilstede ved behandlingen av ”egne” sak.

Sekretariatets veiledningsplikt og bruk av advokat

Retten til å la seg representere eller bistå av en tredjeperson er ett av prinsippene som er nedfelt i EU-kommisjonens rekommandasjon 98/257/EF (punkt 4.5.4). Departementet antar likevel at kravenes ofte vil være så små at det er lite aktuelt å bruke advokat som en selv må betale for. Formålet med hele klageordningen tilsier derfor at sekretariatet bør ha en viss plikt til å hjelpe klagene med å formulere sine egne krav og legge frem relevant dokumentasjon.

Saksbehandlingstid

Etter departementets syn tilsier formålet med reglene at saksbehandlingstiden normalt ikke bør overstige 3 måneder. Bemanning og møtefrekvens bør derfor innrettes med tanke på å nå dette målet.

Litispendens

Dersom en sak er brakt inn for klagenemnden bør det ikke være tillatt for en domstol å ta saken under behandling før klagesaken er endelig avgjort (litispendens). Siden en slik litispendensvirkning griper inn i tvistelovens normalregel må den uttrykkelig hjemles i luftfartsloven selv. I § 18-2 i den nye tvisteloven er det uttrykkelig sagt at litispendensvirkningen bare varer i seks måneder etter at saken er brakt inn for klagenemnda. Ønsker en av partene etter dette å bringe saken inn for en domstol, har han full rett til det, og samtidig innstilles behandlingen i nemnda. Samferdselsdepartementet vil gjerne ha høringsinstansenes syn på om det er behov for å avvike fra denne normalordningen når tvistemålsloven trer i kraft, eller om det er ønskelig å gi en liknende fristregel i luftfartsloven inntil tvistemålsloven trer i kraft.

Foreldelse

Foreldelsesloven har egne regler om avbrytelse av foreldelsesfristen når en tvist bringes inn for et utenrettslig tvisteorgan. I følge foreldelseslovens § 16 nr. 1 og 2 avbrytes foreldelsesfristen når en tvist bringes inn for et ”forvaltningsorgan” som har særskilt myndighet til å avgjøre slike tvister (typisk Forbrukertvistutvalget), eller dersom en slik tvist bringes inn for en klagenemnd som er opprettet av en leverandør eller en bransjeorganisasjon leverandøren er tilsluttet.

Departementet mener foreldelsesfristen bør avbrytes også når klager bringes inn for det foreslåtte klageorganet. Med den organiseringen som er foreslått i punkt 4.6.3, vil klagenemnda bli en ”hybrid” som veket er et ”forvaltningsorgan” i forvaltningsloven og offentlighetslovens forstand, eller en avtalebasert klage- eller reklamasjonsnemnd. Dermed er det tvilsomt om nemnda vil fanges opp av ordlyden i foreldelsesloven § 16. På den annen side er det liten tvil om at formålet med nemnda helt klart tilsier at den bør være omfattet, og at den gjeldende formuleringen er naturlig så lange det ikke har eksistert noen klageorgan av den typen som nå foreslås.

Departementet har ikke foreslått en omformulering av foreldelsesloven, men vil i stedet ta saken direkte opp med Justisdepartementet som ansvarlig for foreldelseslovgivningen.

Forholdet til forliksrådsbehandling

I Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) anførte Justisdepartementet at den faglige kompetansen i klage- og reklamasjonsnemndene er så høy at en part som ønsker å få prøvet klageorganets avgjørelse for domstolene bør kunne bringe saken direkte inn for tingretten. Forliksrådsbehandling skal med andre ord ikke være obligatorisk. Ordningen ble nedfelt i tvisteloven § 6-2 annet ledd bokstav c) som sier at behandling i forliksrådet ikke er nødvendig når: ”tvisten er blitt realitetsbehandlet i klage- eller reklamasjonsnemnd etter samtykke fra den annen part eller i en slik nemnd som er offentlig godkjent etter særskilt lovbestemmelse”.

Siden Samferdselsdepartementet foreslår at staten skal etablere klageordningen, passer kanskje ikke ordlyden i bestemmelsen helt godt. Det er likevel liten tvil om at den rettspolitiske begrunnelsen tilsier at samme prinsipp bør gjelde for avgjørelsene til det klageorganet som foreslås her. Samferdselsdepartementet vil derfor kontakte Justisdepartementet direkte for å diskutere om det er behov for lovendring.

Offentlighet

På grunn av den organiseringen som er foreslått i punkt 4.6.2.2 har departementet ovenfor kommet til at klageorganet ikke er underlagt forvaltningsloven. Siden virkeområdebestemmelsene i forvaltningsloven § 1 og offentlighetsloven § 1 har tilnærmet identisk innhold, legger departementet til grunn at klageorganet heller ikke vil være underlagt offentlighetsloven. Det betyr i praksis at personer som ikke gis partsrettigheter i medhold av lovforslaget, ikke vil ha kav på å få innsyn i sakens dokumenter.

Departementet mener at en slik løsning også har gode reelle grunner for seg, og vil sikre likebehandling av saker som behandles av det klageorganet som foreslås her, og de klagenemndene som er avtalebaserte. Klageordningen forutsettes å være et lavterskeltilbud som har til formål å sikre at passasjerene mottar det de har krav. For noen klagere vil offentlighet kunne oppleves som en ubehagelig ekstrabelastning. I noen tilfeller vil offentlighet også kunne være et hinder mot at partene finner frem til en minnelig løsning.

Samtidig må det skilles mellom behovet for offentlighet rundt saksdokumentene som sådan, og offentliggjøring av klageorganets endelige avgjørelse. Ovenfor har departementet flere steder fremhevet viktigheten av at klageorganets avgjørelser vil kunne bidra til å avklare rettsspørsmål som nesten aldri blir forelagt domstolene. Denne funksjonen forutsetter selvsagt at den endelige avgjørelsen ikke er unntatt offentlighet. Og departementet mener at en bør gå enda lenger. På samme måte som tilfellet er for mange av de avtalebaserte klagenemndene bør avgjørelsene aktivt offentliggjøres for å gi publikum mulighet til å undersøke om et rettsspørsmål de står over for har blitt behandlet i tidligere saker.

Den offentliggjorte avgjørelsen bør inneholde navnet på det flyselskapet klagen er rettet mot. Derimot bør de ikke inneholde navnet på den eller de passasjerene som klager. Departementet antar at offentliggjøring av flyselskapets navn i seg selv vil ha en preventiv virkning når det gjelder fremtidige regel- eller avtalebrudd fra det samme selskapets side, og overfor andre selskaper som ennå ikke har begått et tilsvarende regel- eller avtalebrudd. Nettopp denne formen for offentlighet antas å være sentral for å sikre etterlevelsen av avgjørelsene som ikke er rettslig bindende.

4.6.9 Offentliggjøring av liste over selskaper som ikke etterlever klageavgjørelser

Departementet er noe usikker på om den formen for offentlighet som er omtalt ovenfor vil være tilstrekkelig for å sikre etterlevelse av nemndsavgjørelsene. Derfor har en også vurdert om selskapene bør kunne pålegges å opplyse om de har tatt avgjørelsen til følge, og dersom de ikke har gjort det, hvorfor? En ytterligere mulighet kan være å forskriftsfeste en frist for flyselskapet til å ta stilling til om det vil etterkomme avgjørelsen. Det er viktig å understreke at avgjørelsene fremdeles ikke vil være å anse som bindende. Tanken er bare at flyselskapene i kraft av forskrift gitt i medhold av luftfartsloven skal kunne pålegges å gi de opplysningene som er nevnt ovenfor til klageorganet, og at sekretariatet for klageorganet skal kunne offentliggjøre de opplysningene det mottar fra flyselskapet.

Departementets usikkerhet skyldes ikke bare at det er vanskelig å danne seg et klart bilde av behovet før en slik ordning før en har sett om avgjørelsene faktisk etterleves, men også at en slik ordning kan tenkes å ha virkninger som passasjerene ikke er tjent med. En mulighet er at flyselskapene vil være redde for den negative publisiteten rundt manglende etterlevelse av en klageavgjørelse som det ikke er enig i, og at det derfor vil føle seg tvunget til å bringe saken inn for domstolene med tanke på å arbeide for en dom i sin egen favør. Dersom en oppfatter dette som en reell fare vil mange av de samme argumentene som anføres mot retts- og tvangskraft kunne anføres mot publisitet rundt selskapets etterlevelse.

Departementet ønsker foreløpig ikke å ta stilling til hensiktsmessigheten av en slik publiseringsordning, og vil derfor heller ikke foreslå at dette forskriftsfestes. I stedet oppfordres høringsinstansene til å uttale seg om det.

4.6.10 Finansieringsmodell

Innledningsvis vil departementet presisere at det ved utformingen av forslag til klageordning er viktig å gjøre klageordningen så enkel som mulig for på den måten å redusere driftskostnadene.

Eksisterende klageordninger

I de klagenemndene som er basert på avtaler (punkt 4.5.3) er det vanlig at partene på næringslivssiden dekker kostnadene til den daglige driften av sekretariatet. Etter disse avtalene er det vanlig at nemnda selv, med unntak av formannen, består av representanter for næringslivssiden og for forbrukersiden. Kostnadene ved at disse personene møter i nemnda dekkes derfor av arbeidsgiveren i form av lønnsutgifter, eller ved en intern avregning i vedkommende bransjeforening. Kostnadene til formannen dekkes normalt likt av de to sidene i avtalen i form av kontante utbetalinger.

Reklamasjonsnemnda for rutefly har behandlet 42 klagesaker i 2004. Det økede fokuset som fulgte med ikraftsettingen av forordningen om nektet ombordstigning mv. ser ut til å ha økt antallet klagesaker. Pr. 8. november 2005 var antall mottatte klagesaker 65 så langt i året. Nemndas sekretariat har anslått arbeidsmengden til ¼ årsverk.

Luftfartstilsynets kostnader ved klagebehandling i henhold til forordningen om nektet ombordstigning mv. dekkes i dag over tilsynets alminnelige driftsbudsjett. Denne ordningen er å anse som midlertidig, i påvente av at en ny klageordning etableres. Siden forordningen om nektet ombordstigning mv. trådte i kraft 17. februar 2005 har Luftfartstilsynet mottatt 49 klager. Tilsynet har anslått at dette arbeidet vil utgjøre omlag ett årsverk pr. år.

Når en sammenligner tallet på antallet klager og årsverk fra Reklamasjonsnemnda og Luftfartstilsynet kan det tyde på at arbeidsmetodene og/eller beregningsmetodene har vært ganske ulike. Departementet mener derfor en bør være forsiktig med å legge for stor vekt på dem som grunnlag for å anslå arbeidsmengden for en fremtidig klagenemnd.

Krav i internasjonale rettskilder

Ingen av forordningene som er nevnt i punkt 2.1 sier noe om måten klageordningene skal eller kan finansieres på. Herunder inneholder de ikke noe uttrykkelig forbud mot at klagerne selv betaler et gebyr for behandlingen, og på denne måten fullfinansierer ordningen. Departementet legger likevel til grunn at forordningene forutsetter at klageordningen skal være et lavterskeltilbud som er praktisk enkelt og rimelig å benytte seg av, dersom det ikke gjøres gratis. EU-kommisjonens rekommandasjon 98/257/EF slår også klart fast at ”the procedure [shall be] free of charges or of moderate cots” (punkt 4.5.4).

Samlet sett mener departementet at det ikke er noe i veien for at klagerne ilegges et lite gebyr, for eksempel med tanke på å forhindre rent sjikanøse eller åpnbart ubegrunnede klager.

Måter å fordele kostnadene på

Departementet legger til grunn at kostnadene ved å drive klageordningen kan fordeles på følgene måter:

• staten betaler alt;
• tjenesteyterne betaler alt;
• de reisene som fellesskap betaler gjennom en generell avgift; eller
• en kombinasjon av modellene ovenfor.

Departementet mener det er to viktige grunner til at den første løsningen ikke bør velges. For det første kan det oppfattes som prinsipielt uheldig at kostnadene ved driften av en samfunnssektor blir dekket også av de som ikke benytter seg av de aktuelle tjenestene (som skattebetalere).

For det andre er det samlede volumet av vare- og tjenesteytelse er etter hvert blitt så stort at kostnadene til å drive alle eksisterende (og kommende) klagenemnder vil kunne utgjøre en merkbar utgift dersom den skulle dekkes over statsbudsjettet. I stedet ønsker departementet å legge til grunn en slags ”livsløpstankegang” som innebærer at den enkelte bransje som hovedregel bør bære kostnadene forbundet med å yte vedkommende vare eller tjeneste - herunder også kostnadene til slike ”støttetjenester” som det er snakk om her. Som nevnt ovenfor antar vi at de ekstra kostnadene selve klageordningen pådrar næringen antas å være så vidt beskjedne at de vanskelig kan oppfattes som en trussel mot selskapenes levedyktighet. Dermed er det ikke sagt noe om virkningen av de kostnadene som følger av selve innholdet i klageavgjørelsene.

For det tredje mener departementet at transportnæringen vil bli favorisert på en måte som er vanskelig å begrunne dersom klageordningen innenfor nettopp denne sektoren skulle finansieres over statsbudsjettet. Alle de bransjene som i dag bidrar til finansieringen av utenrettslige klagenemnder vil ha grunn til å reagere på en slik forskjellsbehandling. Departementet er klar over at blant annet Forbrukertvistutvalget allerede utgjør et viktig unntak fra denne regelen. Den offentlige finansieringen av denne ordningen må dels ses som et utslag av Forbrukertvistutvalget behandler klager som historisk har vært ansett som sentrale for ”folk flest”, og dels med at opprettelsen skjedde før det ble vedtatt kontraktsrettslige lovbestemmelser på et stort antall spesialområder. Med økningen i omfanget av kontraktslovgivning, og, ikke minst, volumet av varer og tjenester som selges, er ikke lenger denne modellen ønskelig som en standardløsning.

Dersom en ser bort fra muligheten av at staten betaler for driften av klagenemnden blir neste spørsmål om flyselskapene eller passasjerene skal bære kostnadene.

Passasjerene kan bære kostnadene på to måter. Den første muligheten er at det legges en meget liten avgift på alle flyreiser som kjøpes her til lands, og som er akkurat stor nok til å bære kostnadene ved klageordningen. Mot en slik løsning kan en blant annet anføre at det lett vil bli et misforhold mellom det beløpet som samles inn og kostnadene forbundet med å administrere ordningen. Den andre løsningen går ut på at de som klager må betale et gebyr som tilsvarer kostnadene forbundet med å ”benytte seg av klageorganets tjenester”. Som nevnt innledningsvis vil en slik ordning lett bryte med tanken om at klageordningen skal være et ”lavterskeltilbud”.

Det kanskje viktigste argumentet for å la tjenesteyterne dekke kostnadene er likevel at det åpner for å utforme en insentivordning som innebærerat tjenesteyterne betaler i forhold til den arbeidsbyrden de pådrar klageordningen. Dette kan gjøres ved at tjenesteyteren betaler et gebyr for hver enkelt klage som bringes inn for klagenemnden, og som er rettet mot vedkommende tjenesteyter. Alternativt, eller i tillegg, kan tjenesteyteren pålegges å betale for klager som gis medhold. Selskapene vil dermed ha en klar oppfordring til å forbedre sin service, slik at antallet klager reduseres. En slik ordning har dessuten den fordelen at det trolig vil oppfattes som rettferdig i forholdet mellom de enkelte tjenesteyterne.

For å styrke virkningen av dette argumentet kan det være aktuelt at klagenemnda eller Luftfartstilsynet offentliggjør statistikk som viser klart hvor mange klager som har vært rettet mot hvert enkelt selskap. For å unngå at fokuset blir ensidig negativt, vil det kunne foretas sammenligner fra år til år, slik at det også fremgår klart at antallet klager mot et selskap er redusert som følge av forbedrete tjenester. Slike insentivordninger er kjent fra andre land.

Alt i alt mener departementet det er mest hensiktsmessig at flyselskapene og eventuelle andre tjenesteytere dekker kostnadene i form av gebyrer som belønner selskaper som mottar få klager på sine tjenester.

Den praktiske betydningen av det som er sagt ovenfor vil påvirkes av hvordan bemanningen av klagenemnda finansieres. I punkt 4.6.3.2 anbefaler departementet at organet skal settes sammen av partsrepresentanter, men en har ikke tatt stilling til om disse (eller deres arbeidsgivere) skal motta betaling for å gjøre arbeid for klagenemnda.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser

Foreslaget vil for det første ha administrative og økonomiske konsekvenser for Luftfartstilsynet. På den ene siden vil tilsynet bli fritatt fra sin nåværende oppgave med å behandle klager fra passasjerer som ikke kan klage til Reklamasjonsnemnda for rutefly over brudd på forordningen om nektet ombordstigning mv. Disse oppgavene foreslås i sin helhet lagt til den nye klagenemnda (kapittel 4).

På den annen siden vil Luftfartstilsynet få utvidet sine arbeidsoppgaver når det gjelder tilsyn med passasjerrettigheter. Riktignok er Luftfartstilsynet allerede i dag pålagt å føre tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv. (punkt 3.2.1), men luftfartsloven har manglet effektive hjemler for å sanksjonere brudd på regelverket. I tillegg vil Luftfartstilsynet bli pålagt oppgaven som kompetent myndighet etter samarbeidsforordningen, og inngå i et nettverk av nasjonale tilsynsmyndigheter som har ansvar for å håndheve EØS-regler som beskytter forbrukerne (i dette tilfellet forordningen om nektet ombordstigning mv.).

Det er vanskelig å forutsi hvilket omfang dette arbeidet vil få. For så vidt gjelder samarbeidsforordningen, vil omfanget et stykke på vei bli styrt av hvor mange anmodninger om bistand tilsynet mottar fra parallelle tilsynsmyndigheter i andre EØS-land. Departementet understreker at dette samarbeidet kun gjelder passasjerens kollektive rettigheter, og ikke deres individuelle klager (selv om kunnskap om klager kan sette i gang slike prosesser). Når det gjelde Luftfartstilsynets øvrige tilsyn med passasjerrettigheten, vil arbeidsmengden til en viss grad kunne bestemmes av tilsynet selv. Minstevilkåret må likevel være at tilsynet griper inn dersom det blir kjent med en langvarig eller omfattende regelstridig atferd.

For så vidt gjelder klagenemnda er selve finansieringsmodellen omtalt nærmer i punkt 4.6.10, men det er ikke gjort noe forsøk på å kvantifisere de samlede kostnadene forbundet med å administrere hele klageordningen. Luftfartstilsynet og Reklamasjonsnemnda for rutefly bruker i dag til sammen ca. 1 ¼ årsverk på å behandle klager fra passasjerer, men i dette tallet er ikke arbeidsinnsatsen til medlemmene av Reklamasjonsnemnda tatt med. Medlemmene mottar ikke vederlag for sitt arbeid, og det er ikke kjent hvor mye tid de bruker på arbeidet. Formannen for nemnda mottar derimot eget vederlag for sitt arbeid, uten at departementet kjenner dette beløpet.

Det er grunn til å tro at det samlede antallet passasjerklager vil øke noe dersom forslaget blir vedtatt. For det første vil trolig oppmerksomhetene om at det etableres et nytt klageorgan øke kunnskapen om retten til å klage blant passasjerene. Departementet antar at dette vil føre til et øket antall klager også på grunnlag av rettigheter som ikke er nye. For det andre innebærer forordningen om nektet ombordstigning mv. og forslaget til forordning om bevegelseshemmede flypassasjerer at passasjerenes rettigheter utvides på en måte som vi ennå ikke helt har sett virkningen av. For det tredje foreslår departementet at personer som i dag ikke har rett til å klage til Reklamasjonsnemnda, og som derfor bare kan klage (til Luftfartstilsynet) over brudd på forordningen om nektet ombordstigning mv. i fremtiden også skal kunne klage over brudd på andre deler av luftfartslovgivning, eller på grunnlag av rene avtalefestede rettigheter.

Mot dette kan det hevdes at forslaget om å etablere en ny klageordning nettopp har til formål å redusere antallet regelbrudd, og dermed antallet klager. Dessuten styrker forslaget Luftfartstilsynets mulighet for å gi pålegg om opphør av regelstridig praksis. Departementet er mer usikker på om den rettsavklarende effekten klagepraksisen forventes å ha, vil bidra til flere eller færre klager.

Flyselskapenes kostnader vil for det første bestå av bruk av ressurser til intern håndtering av klager, det være seg før, under eller etter at saken eventuelt er tatt under behandling av klagenemnda. I hvilken grad selskapene vil bli pådratt økede utgifter som følge av at de pålegges å betale til en klager som vinner saken, eller dersom de som følge av tilsyns- eller klagepraksis blir nødt til å legge om praksisen sin i en mer kostnadskrevende retning, er meget vanskelig å si noe sikkert om. Departementet mener uansett at det er galt å anse dette som utgifter påført som følge av de foreslåtte håndhevelsesreglene, siden dette egentlig er utgifter som følger av passasjerenes rettighetsbestemmelser.

Samferdselsdepartementet antas å få begrensede utgifter når klageorganet først er etablert. Rekruttering av sekretariat og nemndsmedlemmer kan være mulige oppgaver. I etableringsfasen er det mer usikkert om prinsippet om selvfinansiering vil la seg gjennomføre helt konsekvent. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med utformingen av forskrift om klagenemnda.

6. Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

Generelt om lovsystematikken

Systematikken i gjeldende luftfartslov skriver seg fra luftfartsloven av 1960, og lovens tilsynsbestemmelser er derfor rettet inn mot ivaretakelse av sikkerhet. Adgangskontroll, som beskrevet i punkt 3.2.1, er en helt sentral bestanddel av dette håndhevelsesapparatet.

Forslagene i dette notatet innebærer at Luftfartstilsynet vil bli tillagt nye oppgaver, i form av tilsyn med passasjerrettigheter og tilsyn med avgiftsregler (økonomisk tilsyn). Dette er tilsynsoppgaver som mangler en forankring i gjeldende lov.

Departementet har vurdert to alternative løsninger på dette problemet. Den ene er å gi et nytt sett av generelle saksbehandlings- og tilsynsregler som omfatter alle former for tilsyn etter loven, både sikkerhetstilsyn, tilsyn med passasjerrettigheter og økonomisk tilsyn. Den kanskje viktigste fordelen med denne løsningen er at loven blir i stand til å ”fange opp” nye tilsynsformer etter hvert som luftfartslovgivningen utvikle seg, typisk på grunn av nye EU/EØS-regler. Ulempen er at reglene kan bli så generelle at legalitetsprinsippets krav til presisjon ikke blir godt ivaretatt.

Departementet velger foreløpig valgt å satse på en annen løsning. Den går ut på å føye til nye hjemler om gjennomføring av EØS-regler der hvor de hører mest naturlig hjemme i luftfartslovens systematikk. Det innebærer at forordningene om passasjerrettigheter vil bli hjemlet i en ny bestemmelse i lovens kapitel X, og at avgiftsforordningen vil bli hjemlet i en ny bestemmelse som føyes til kapitel VII. Til hver av disse bestemmelsene blir det i sin tur knyttet nye tilsynsbestemmelser som på en tilnærmet ordrett måte gjennomfører de absolutte kravene til beføyelser som følger av EU-forordningene. Det vises til gjengivelsen av disse i kapittel 2. I tillegg føyes nye bestemmelser om klageordning for passasjer-rettigheter til kapittel X (som et nytt underkapittel G), der de saklig sett hører hjemme.

Merknader til de enkelte lovbestemmelsene

Til den nye overskriften til kapittel VII

Gjeldene tittel er etter departementets syn for snever. Særlig viktig er det at reglene om flysikringstjenesten i § 7-4 ikke fremgår på en klar måte av overskriften. På samme måte omhandler forslaget til nytt § 7-26 annet ledd nettopp avgifter for flysikringstjenester. Departementet foreslår derfor at ordet ”flysikringstjenester” føyes til overskriften på kapitlet.

Til endringene i § 7-26

Første ledd første og annet punktum tilsvarer ordrett gjeldende § 7-26. De nye delene av bestemmelsen som føyes til (de kursiverte delene av forslaget til lovtekst) forutsetter at disse to eldre bestemmelsene brukes til å gjennomføre regler som tas inn i EØS-avtalen, og som krever en ramme av håndhevelsesregler med tilsynskarakter. EU har allerede kommet lagt i arbeidet med en ny forordning om avgifter på flysikringstjenester, omtalt som avgiftsforordningen i dette notatet. De sentrale bestemmelsene i denne forordningen er gjengitt i punkt 2.2. I tillegg kan det nevnes at EU i lengre tid har arbeidet med et regelverk som trolig vil harmonisere måten avgiftene for driften av flyplassene fastsettes på.

Den nye utformingen av § 7-26 gjør det også mulig å bruke de nye tilsynshjemlene i bestemmelsen til å gi luftfartsmyndigheten ansvar for å føre tilsyn med avgiftsbestemmelser som ikke har bakgrunn i EØS-regler. For eksempel vil det være mulig å knytte tilsyn til de delene av det såkalte ”takstregulativet” som ikke omfattes av den foreslåtte avgiftsforordningen. For avgiftsåret 2005 vises det til forskrift 10. desember 2004 nr. 1652 om avgifter vedrørende statens luftfartsanlegg og -tjenester.

Nye avgiftsregler kan teoretisk sett også gjennomføres med hjemmel i § 16-1 første ledd, men ved å hjemle gjennomføringen i § 7-26 første og annet punktum oppnår en å samle alle bestemmelser som gjelder avgifter for lufthavntjenester og flysikringstjenester i kapittel VII. For det andre åpner denne lovteknikken for å knytte tilsynshjemler som er spesielt tilpasset tilsyn med avgiftsregler til hjemmelen for de materielle avgiftsreglene. Dette er den samme lovgivningsteknikk som brukes både i de eldre bestemmelsene om sikkerhetstilsyn i § 4-8, § 5-2 og § 7-2, og i den foreslåtte bestemmelsen om tilsyn med passasjerettigheter i § 10-42.

Første ledd tredje punktum vil være hjemmel for å utpeke luftfartsmyndigheten (Luftfartstilsynet) som ansvarlig for å føre tilsyn med at de kostnadene som ligger til grunn for de avgiftene som er fastsatt i medhold av første punktum er korrekte. Når det for øvrig gjelder innholdet i tilsynsansvaret etter avgiftsforordningen, viser vi til punkt 3.4.3.2. Det er ingen ting i veien for at luftfartsmyndigheten setter bort tilsynsoppgaver etter avgiftsforordningen til såkalte ”godkjente organisasjoner”. Vi viser til gjengivelsen av artikkel 18 i avgiftsforordningen i punkt 2.2. Dersom bistanden bare består av rent faktisk tilsynsarbeid (fysisk tilsyn, økonomiske beregninger på bakgrunn av funn og annen forberedelse av endelig vedtak) er dette oppgaver som ikke innebærer delegering slik dette er regulert i luftfartsloven § 15-3 annet ledd (delegasjon av myndighet til å fatte enkeltvedtak). På den annen side står ikke luftfartsmyndigheten helt fritt når den velger den som skal yte bistand. I følge forslaget til avgiftforordningen må vedkommende organ være ”godkjent” i henhold til de særskilte reglene om dette i ”moderforordningen” nr. 550/2004 artikkel 3 og bilag I.

Selv om departementet i første omgang ser for seg at luftfartsmyndigheten skal føre tilsyn med avgiftsregler som er gitt av EU, åpner forslaget også for at luftfartsmyndigheten får som oppgave å føre tilsyn med avgiftsregler som har et rent nasjonalt opphav. Slik dagens takstregulativ er utformet er dette ikke aktuelt, men dersom det i fremtiden skulle bli aktuell å foreta vesentlige endringer i det nasjonale taksregimet, vil dette kunne være aktuelt. I så fall er det ingen saklig grunn til å begrense luftfartsmyndighetens tilsynskompetanse til avgiftsregler gitt av EU.

Annet ledd første punktum gjennomfører de innledende delene av artikkel 18 i avgiftsforordningen (punkt 2.2). Bestemmelsen slår generelt fast at den som er gjenstand for tilsyn plikter å legge til rette for at luftfartsmyndigheten kan utføre sitt arbeid på en hensiktsmessig måte. I overensstemmelse med kommentarene til første ledd tredje punktum, er det uttrykkelig sagt at denne plikten også gjelder i de tilfellene hvor luftfartsmyndigheten har satt bort det fysiske tilsynsarbeidet til et annet organ.

Ordet ”tjenesteyter” omfatter ikke bare Avinor AS og andre leverandører av tradisjonelle lufttrafikktjenester, men også andre leverandører av flysikringstjenester (for eksempel flyværtjenester, flygeinformasjonstjenester og flynavigasjonstjenester). Bestemmelsen hjemler også at de beføyelser som er listet opp lenger nede i paragrafen rettes mot andre selskaper som har bistått selve tjenesteyteren, dersom de sitter på informasjon som er viktig i tilsynsarbeidet (typisk revisjons- eller andre konsulentselskaper som har gjort grunnlagarbeid for tjenesteyteren).

Generelt om annet ledd nr.1-6 gjennomfører listen over beføyelser i avgiftsforordningen artikkel 18. Forarbeidene til denne bestemmelsen gir så langt liten eller ingen veiledning om forståelsen ut over ordlyden. Foreslaget vil måtte tolkes slik at den tilfredsstiller senere tolkningspraksis knyttet til bestemmelsen.

De mest praktiske tilsynsobjektene er selvsagt yterne av flysikringstjenester - det være seg lufttrafikktjenester eller meteorologiske tjenester. Men også eventuelle selskaper som opptrer som konsulenter eller andre typer hjelpere for disse selskapene vil være underlagt den typen plikter som motsvarer tilsynsmyndighetens rettigheter.

Annet ledd nr. 1 gjennomfører avgiftsforordningens artikkel 18 bokstav (a). Bestemmelsen er ment å være en ordrett oversettelse av forordningsteksten. Ordet ”granske” innebærer at tilsynsmyndigheten selv skal få adgang til å studere selve originaldokumentet, og ikke bar spesialtilpassede versjoner av dette. Samtidig er det presisert at det bare er ”relevante” regnskaper tilsynsmyndigheten skal kunne kreve tilgang til. Departementet er usikker på om det ligger noen reell begrensning i dette uttrykket. Formålet med regelveket tilsier at tilgangen ikke bør begrenses spesielt til de delene av regnskapene som gjelder flysikringstjenestene. For operatører som også yter andre tjenester, slik som Avinor AS gjør i dag, er det ikke uten videre gitt hvilke kostnader som hører hjemme under avgiftsforordningens virkeområde. Dersom tilsynsmyndigheten selv skal kunne ta stilling til om tjenesteyteren har avgrenset kostnadsgrunnlaget korrekt, må den få tilgang til et bredere regnskapsmateriale.

Annet ledd nr. 2 gjennomfører avgiftsforordningens artikkel 18 bokstav (b). Oversettelsen er ment å ha samme realitetsinnhold som forordningsbestemmelsen. Hovedinnholdet antas å være selvforklarende. Bestemmelsen forutsetter at luftfartsmyndigheten ikke har anledning til å beslaglegge originaldokumenter, og dermed oppstår behovet for å kunne ta kopi eller foreta avskrift. Bestemmelsen sier ikke selv noe om hvem som skal betale for kopieringen, men departementet ser for seg at slike spørsmål vil kunne reguleres i forskrift gitt i medhold av forslaget til fjerde ledd.

Annet ledd nr. 3 gjennomfører avgiftsforordningen artikkel 18 bokstav (c). Selv om flertallsformen er valgt i oversettelsen er det ikke tilsiktet noen realitetsendring. Bestemmelsen antas å ha liten betydning ved siden av forslaget til nye bestemmelsene om opplysningsplikt i § 13-4. Forordningens formulering kan likevel sies å være noe klarere enn formuleringen av ny § 13-4 når det gjelder retten til å kreve muntlig forklaring til en bestemt tid og på et bestemt sted, i forbindelse med gransking som omtalt i tilknytning til nr. 1. For å være sikker på at forordningen gjennomføres på en måte som tilfredsstiller våre internasjonale forpliktelser, har departementet derfor valgt å ta inn en uttrykkelig bestemmelse om dette i forslaget til § 7-26.

Annet ledd nr. 4 gjennomfører avgiftsforordningen artikkel 18 bokstav (d). Oversettelsen er ment å være ordrett. Bestemmelsen vil være en parallell til bestemmelsene om sikkerhetstilsyn i gjeldende lovs § 4-8, § 5-2 og § 7-2. Uttrykket ”relevant” eiendom vil typisk begrense adgangen til eiendom som brukes i tilknytning til næringsvirksomhet som er gjenstand for tilsyn. Så knapt forordningsbestemmelsen er formulert legger departementet til grunn at den ikke gir hjemmel til å kreve adgang til bolig eller annen ”privat” eiendom, slik som konkurranseloven § 25 første ledd bokstav b åpner for.

Annet ledd nr. 5 gjennomfører ingen bestemmelse i avgiftsforordningen, men er tatt med fordi luftfartsloven mangler en generell hjemmel for å gi pålegg om etterlevelse av loven. Det vises til forslaget om en parallell bestemmelse i luftfartsloven § 10-42, som riktig nok bygger på en uttrykkelig bestemmelse i samarbeidsforordningen (punkt 2.1.3). Uttrykket ”opphør av” dekker de tilfellene hvor det kreves opphør av en igangværende og løpende virksomhet som er i strid med luftfartsloven. Uttrykket ”forbud mot” passer bedre på de tilfellene hvor det foreløpig ikke er gjort noe i strid med loven, eller hvor det ikke dreier seg om en igangværende og løpende virksomhet.

Om nødvendig kan påleggene følges opp med tvangsgebyr hjemlet i nr. 7, jf. merknadene til denne.

Annet ledd nr. 6 gjennomfører ingen bestemmelse i avgiftsforordningen, men tilsvarer i stedet forslaget til § 10-42 annet ledd nr. 6. Det vises i stedet til merknadene til denne bestemmelsen.

Tredje ledd er praktisk talt identisk med forslaget til § 10-42 tredje ledd. Det vises til merknadene til denne bestemmelsen.

Fjerde ledd er identisk med forslaget til § 10-42 fjerde ledd. Det vises til merknadene til denne bestemmelsen.

Femte ledd er identisk med forslaget til § 10-42 femte ledd. Det vises til merknadene til denne bestemmelsen. Departementet mener det er en fordel at håndhevelsesbestem-melsene i loven bygges over samme lest.

Til § 10-42 Gjennomføring av EØS-regler om passasjerrettigheter

Første leddførste punktum gjør det mulig for departementet å gjennomføre EØS-rettsakter som omhandler passasjerrettigheter. Som det fremgår av punkt 2.1.1 er forordningen om nektet ombordstigning mv. allerede gjennomført i intern rett ved inkorporasjonsforskrift hjemlet i luftfartsloven § 16-1 første ledd. Formålet med forslaget til ny § 10-42 er dels å samle alle bestemmelser som gjelder passasjerrettigheter i luftfartsloven kapittel X, slik at ukyndige lesere av loven enklere kan skaffe seg oversikt over sin rettsstilling. Samtidig åpner en med denne lovgivningsteknikken også for å knytte de spesialtilpassede sanksjonsregler i annet ledd til de materielle bestemmelsene som hjemles i første ledd.

Dersom forslaget til § 10-42 blir vedtatt, vil forskriften som gjennomfører forordningen om nektet ombordstigningen mv. få denne bestemmelsen som ny hjemmel. I tillegg vil forslaget til forordning om bevegelseshemmede flypassasjerer bli gjennomført med hjemmel i denne bestemmelsen dersom forordningen blir vedtatt og tatt inn i EØS-avtalen.

Første ledd annet punktum gjør det mulig å utpeke luftfartsmyndigheten (Luftfartstilsynet) som ansvarlig for å føre tilsyn med at reglene følges. Vi viser til drøftelsen av dette ansvarsspørsmålet i punkt 3.4.3.1. Der er det også foreslått at luftfartsmyndigheten bør tildeles oppgaven som kompetent myndighet etter samarbeidsforordningen for så vidt gjelder tilsyn med forordningen om nektet ombordstigning mv. Siden Barne- og likestillingsdepartementet har foreslått at utpekingen som kompetent myndighet skal skje med hjemmel i markedsføringsloven, mener Samferdselsdepartementet at det ikke er behov for å gjenspeile dette i luftfartsloven.

Bestemmelsen åpner bare for at luftfartsmyndighetene utpekes som tilsynsmyndighet for passasjerrettigheter nedfelt i EØS-regler. Motsatt innebærer dette at luftfartsmyndigheten ikke kan utpekes som tilsynsmyndighet for de øvrige passasjerrettighetsreglene som er nedfelt i kapittel X. EØS-reglene er mest naturlige å se på som offentligrettslige, mens de øvrige reglene er mer naturlige å se på som privatrettslige. Dette er likevel ikke til hinder for at departementet i kapittel 4 har foreslått at den nye klagenemnda for flyreiser skal kunne bruke alle passasjerrettighetsreglene i kapittel X som grunnlag for sin klagebehandling (tvisteløsning).

Annet ledd inneholder en hel katalog av beføyelser som sammen med forslaget til endringer i § 13-4 gjennomfører artikkel 4 nr. 6 i samarbeidsforordningen (punkt 2.1.3). Bestemmelsen bør derfor tolkes i overensstemmelse med senere praksis knyttet til samarbeidsforordningen.

Annet ledd innledes med et generelt krav om at beføyelsene som følger etter kolonet bare kan benyttes ”når det antas å foreligge en overtredelse av regler som nevnt i første ledd”. Denne formuleringen er ment å gjennomføre den innledende formuleringen i samarbeidsforordningen artikkel 4 nr. 6 (”såfremt det med rimelighed må formodes…”), og bør forstås som et alminnelig krav om at tiltaket må være saklig og forholdsmessig. Departementet antar at et slikt forbehold strengt tatt er overflødig ut i fra norsk forvaltningstradisjon, siden luftfartsmyndigheten uansett vil måtte ha en foranledning til å bruke ressurser på å forfølge et forhold. En slik foranledning vil blant annet kunne være henvendelser direkte fra reisende, henvendelser fra tilsynsmyndighetene i et annet EØS-land, eller praksis fra det klageorganet som foreslås oppnevnt i kapittel 4.

De beføyelsene paragrafen nevner bør kunne rettes mot alle de virksomhetstypene som de opplysningspliktige etter forslaget til ny § 13-4 kan tenkes å arbeide for. Den skal med andre ord ikke bare kunne brukes overfor flyselskaper, men også reisebyråer og turoperatører som har eller får plikter i medhold av gamle og nye passasjerrettighetsregler som er tatt inn i EØS-avtalen.

Annet ledd nr. 1 tilsvarer samarbeidsforordningen artikkel 4 nr. 6 bokstav (a). Bestemmelsen innebærer at den organisasjonen som er gjenstad for tilsyn plikter å utlevere relevante dokumenter. Utleveringen kan skje til luftfartsmyndigheten pr. post, eller i forbindelse med at luftfartsmyndigheten foretar gransking i vedkommende organisasjons lokaler, jf. forslaget til nr. 3 nedenfor.

Bestemmelsen skal forstås bokstavlig, og innebærer at luftfartsmyndigheten må gis adgang til dokumentet selv om det inneholder taushetsbelagte opplysninger. Til gjengjeld vil De som utfører tjeneste eller arbeid for luftfartsmyndigheten være underlagt taushetsplikt som nevnt i forslaget til ny § 13-4a.

I uttrykket ”vedrørende overtredelsen” ligger et krav om at luftfartsmyndigheten selvsagt bare har krav på tilgang til dokumenter som har en saklig sammenheng med tilsynets formål. Uttrykket ”uansett form” bør tolkes slik at dokumenter omfatter alle de formene for samling av informasjon som er omfattet av offentlighetslovens dokumentbegrep, jf. § 3 første ledd annet punktum (”logisk avgrenset informasjonsmengde”).

Selv om det ikke er sagt uttrykkelig i bestemmelsen er det ikke tvilsomt at den også gir luftfartsmyndigheten rett til å kopiere de utleverte dokumentene. Det vises til artikkel 18 i forslaget til avgiftsforordning, og forslaget om å gjennomføre denne i § 7-26 annet ledd i liftfartsloven. Dokumentene må selvsagt leveres tilbake straks luftfartsmyndigheten ikke lenger ha noen saklig grunn til å holde på dem.

Annet ledd nr. 2 er identisk med forslaget til § 7-26 annet ledd nr. 2, som igjen bygger på avgiftsforordningens artikkel 18 bokstav (b). Det vises til merknadene til denne bestemmelsen. Selv om det ikke finnes en tilsvarende bestemmelse i samarbeids-forordningen, mener departementet det er en fordel at håndhevelsesbestemmelsene i § 7-26 og § 10-42 utformes så like som mulig, slik at en unngår spekulasjoner om det er tilsiktet realitetsforskjeller.

Annet ledd nr. 3 gjennom fører artikkel 4 nr. 6 bokstav c) i samarbeidsforordningen. Bestemmelsen gir luftfartsmyndigheten fysisk adgang til steder hvor det finnes informasjon som er relevant for tilsynets formål. Siden bestemmelsen knytter seg spesielt til passasjerrettigheter antas dokumenter å være det klart mest praktiske, men bestemmelsen er ikke begrenset til slike bevis. For eksempel må luftfartsmyndigheten kunne be om å få studere reservasjonssystemer som brukes av reisebyråer, reisearrangører og flyselskaper, osv.

Bestemmelsen skal ikke forstås slik at den gir luftfartsmyndigheten adgang til private boliger, og skiller seg derfor fra ordningen etter konkurranseloven § 25 bokstav (b). En slik innskrenkende tolkning må antas å være i overensstemmelse med forordningens forbehold om at utøvelsen av beføyelsene skal være ”i overensstemmelse med national lovgivning”, jf. samarbeidsforordningen artikkel 4 nr. 3 i.f.

Annet ledd nr. 4 er foreløpig satt i klammeparentes. Som det fremgår av drøftelsen i punkt 3.4.4.5 mener Samferdselsdepartementet at det ikke er nødvendig å gjennomføre artikkel 4 nr. 6 bokstav (d) i samarbeidsforordningen i luftfartsloven, men i påvente av at den interdepartementale prosessen som er beskrevet i punkt 2.1.3 blir sluttført, har vi likevel formulert en bestemmelse som er satt i parentes.

For så vidt gjelder annet ledd nr. 5 vises det til kommentarene i punkt 3.4.4.6.

Annet ledd nr. 6 gjennomfører artikkel 4 nr. 6 bokstav (f) i samarbeidsforordningen, selv om forslaget til gjennomføringsbestemmelse går noe lenger. Uttrykket ”kreve opphør av” dekker de tilfellene hvor det kreves opphør av en igangværende og løpende virksomhet som er i strid med luftfartsloven. Uttrykket ”kreve…forbud mot” passer bedre på de tilfellene hvor det foreløpig ikke er gjort noe i strid med loven, eller hvor det ikke dreier seg om en igangværende og løpende virksomhet. Om nødvendig kan påleggene følges opp med tvangsgebyr hjemlet i nr. 6, jf. merknadene til denne.

Forordningsteksten krever i tillegg at den aktuelle tilsynsmyndigheten skal kunne offentliggjøre vedtakene som fattes. Etter intern rett er det først og fremst taushetsreglene, herunder graderingsreglene, som bestemmer om offentliggjøring av et vedtak er tillatt eller ikke. Så lenge det ikke finnes et slikt forbud mot å offentliggjøre de opplysningene et vedtak inneholder, er det ikke noe i veien for å offentliggjøre det. Departementet forutsetter at forordningen ikke stiller krav om at opplysninger som er taushetsbelagte skal kunne offentliggjøres. Når en legger til grunn denne tolkningen, er de etter departementets syn ikke noe behov for å gi en gjennomføringsregel som uttrykkelig åpner for offentliggjøring.

Annet ledd nr. 7 gjennomfører artikkel 4 nr. 6 bokstav (g) i samarbeidsforordningen. Den foreslåtte gjennomføringsbestemmelsen går noe lenger enn det som er påkrevd etter forordningen. Bestemmelsen dekker pålegg om både prosessuelle og materielle (innholdsmessige) forpliktelser. Prosessuelle pålegg vil kunne gjelde krav om at opplysninger gis eller at luftfartsmyndigheten får tilgang til dokumenter eller andre bevis. Bruken av denne typen hjemler kan reise spørsmål om forholdet til det såkalte selvinkrimineringsvernet. Rettstilstanden på dette området er ikke helt klar, og dessuten gjenstand for utvikling gjennom både nasjonal og internasjonal rettspraksis. Departementet vises til de grundige vurderingene som er foretatt av disse spørsmålene i NOU 2003:12, bl.a. på side 142 flg.

Etter tvangsfullbyrdelsesloven § 4-1 tredje ledd, jf. § 7-2 bokstav (d) er en beslutning om tvangsmulkt truffet av offentlig myndighet med hjemmel i lov, tvangsgrunnlag for utlegg.

Luftfartsmyndigheten kan få behov for å rette et pålegg til et flyselskap med hovedkontor i et annet land, og som heller ikke har noen annen tilknytning til Norge enn at det flyr en eller flere ruten i, eller til/fra, landet. Rådsforordning (EØF) nr. 2407/92 av 23. juli 1992 om driftstillatelser til luftfartsselskaper (”lisensforordningen”) må forstås slik at det heller ikke kan stilles noe vilkår for å drive luftfart her i landet at et selskap har en stedlig representasjon her til lands. I slike tilfeller vil luftfartstilsynet kunne benytte seg av den samarbeidsmekanismen som etableres gjennom samarbeidsforordningen (punkt 2.1.3). I samarbeid med den lokale tilsynsmyndigheten i det landet hvor selskapet har sitt hovedkontor vil en kunne bli enig om at det foreligger brudd på en EU-regel. Den lokale tilsynsmyndigheten vil deretter kunne gi et pålegg om at forholdet rettes opp til det aktuelle selskapet i dets hjemland.

Det klare utgangspunktet er, og bør være, at en tvangsmulkt skal betales til staten. Formålet er først og fremst å fremtvinge etterlevelse av det opprinnelige kravet eller pålegget. Forordningen nevner i tillegg muligheten for at det utpekes en annen mottaker av pengen enn staten, uten at det er helt klart om det skal forstås som et krav om at nasjonal lovgivning må åpne for denne muligheten. Departementet er ikke kjent med at det finnes liknende bestemmelser andre steder i norsk lovgivning. De øvrige departementene som har uttalt seg om forståelsen av samarbeidsforordningens artikkel 4 nr. 6 bokstav (g) i det daværende Barne- og familiedepartementets høringsbrev av 12. juli 2005, ser ut til å legge til grunn at det ikke er behov for å åpne for at tvangsgebyret skal kunne tilfalle andre enn staten.

Slik partskonstellasjonene normalt vil være i disse sakene, er det ikke helt lett å se for seg hvordan en slik ordning eventuelt skulle fungere i praksis. Det naturlige alternativet ville være å bestemme at de som ”lider tap” ved at et pålegg ikke etterkommes utpekes som mottaker av tvangsgebyret. I en del tilfeller vil de kunne være et stort antall passasjerer som lider tap som følge av at et pålegg ikke etterkommes. I praksis vil det derfor trolig by på problemer både å identifisere hvilke disse er, å foredele beløpet mellom disse på en hensiktsmessig måte, og å foreta selv utbetalingen.

Til tross for dette har departementet foreløpig valgt å ta med muligheten for å la tvangsgebyret tilfalle andre enn staten i lovforslaget, slik at høringsinstansene skal få anledning til å uttale seg om det. Departementets lovtekniske løsning er å åpne for at det i det enkelte påleggsvedtaket fastsettes at gebyrbeløpet skal tilfalle bestemte tredjepersoner. Samtidig ber vi høringsinstansene kommentere hvordan en slik hjemmel eventuelt kan brukes.

Tredje ledd første punktum innebærer at luftfartsmyndigheten selv kan bestemme når det skal treffes vedtak om tvangsmulkt. Mulkten bør kunne ilegges både samtidig med det vedtaket den skal knyttes til, og senere, dersom det viser seg at vedtaket ikke blir etterlevd. Valget bør bero på de konkrete omstendighetene i saken. Forslaget innebærer forutsetningsvis at klager på vedtak om ileggelse av tvangsmulkt ikke skal ha oppsettende virkning. I den nye konkurranseloven av 1994 valgte man å gå bort fra det eldre systemet med oppsettende virkning for vedtak om tvangsmulkt. Ekomloven § 10-7 annet ledd gir imidlertid klage på vedtak om tvangsmulkt oppsettende virkning. Samferdsels-departementet har erfart at denne ordningen tillegger ønsket om å ivareta påleggsadressatens behov for rettssikkerhet noe for stor vekt i forhold til behovet for å sikre effektiv håndhevelse av det underliggende regelverket. Departementet er derfor i ferd med å sende ut et nytt høringsforslag hvor en foreslår å endre ekomlovens regler, slik at de blir mer like den modellen som finnes i konkurranseloven. Departementet mener det er fornuftig at også luftfartslovens regler bygges over denne lesten.

Tredje ledd annet punktum åpner for at luftfartsmyndigheten skal kunne frafalle krav om påløpt mulkt helt eller delvis. Denne bestemmelsen er naturlig å ha, siden klager på vedtak om tvangsgebyr ikke skal ha oppsettende virkning, jf merknadene til første punktum. På denne måten kombineres det effektive presset som ligger i hovedregelen om at klage ikke har oppsettende virkning med en mulighet for å ettergi krav som i enkelttilfeller virker urimelige.

Fjerde ledd åpner for at kongen kan gi forskrifter om tvangsmulkt. I slike forskrifter vil det blant annet kunne gis regler om utmåling av tvangsgebyret. For eksempel vil utmålingen kunne knyttes til arten av det pålegget tvangsgebyret er knyttet til.

Femte ledd åpner for at luftfartsmyndigheten kan kreve bistand fra politiet ved utøvelse av de beføyelsene som er nevn i annet ledd. § 10-42 skal brukes til å håndheve forbrukerregelverk på samme måte som markedsføringsloven. Markedsføringsloven har en tilsvarende bestemmelse i § 15 annet ledd annet punktum. Selv om regel antas å ha praktiske betydning bare i helt spesielle tilfeller, er det ønskelig at forbrukerrettighetene skal være underlagt samme mulighet for vern uavhengig av hvilket regelsett de er hjemle i.

Generelle merknader til nytt underkapittel G i kapittel X

Forslaget til nytt underkapittel G inneholder den lovmessige forankringen av en ny klageordning for flypassasjerer. Når det gjelder bakgrunnen for forslaget, og utformingen av klageordningen, vises det til drøftelsene i kapittel 4. Disse drøftelsene inneholder også en del relativt detaljerte drøftelser av hvilket innhold de forskriftene som tenkes gitt i medhold av forslaget til § 10-43 annet ledd bør ha.

Til § 10-43 Klagenemnda for flyreiser

Bestemmelsen er ny i luftfartsloven, men har visse fellestrekk med andre lovregler som forankrer utenrettslige tvisteløsningsordninger i lovgivningen (avtalebaserte nemnder, bransjenemnder og den spesielle prøveordningen med Husleietvistutvalg i Oslo). Justisdepartementets generelle syn på hensiktsmessigheten av å forankre utenrettslige tvisteløsningsordninger i lovgivningen er referert i punkt. 4.5.5.

Første ledd slår fast at departementet kan etablere et klageorgan, og bestemme at alle flyselskaper som flyr innenfor landets grenser skal være underlagt ordningen. Selv om Norge er folkerettslig forpliktet til å sørge for at det finnes et klageorgan alle flypassasjerer kan klage til, mener departementet at loven bør formuleres som en ”kan”-bestemmelse. Først når organet faktisk er opprettet vil våre folkerettslige forpliktelser være innfridd.

Departementet legger til grunn at så vidt mange av prinsipielle sidene ved etableringen av klageorganet blir drøftet i tilknytning til dette lovforslaget, at kompetansen til å vedta selve opprettelsen av organet bør kunne legges til departementet, i stedet for ”Kongen”. Dette er den samme modellen som er valgt for Husleietvistutvalget i Oslo, selv om det må understrekes at det for øvrig er vesentlige forskjeller mellom disse ordningene.

I lovteksten har departementet valgt å bruke den nøytrale benevnelsen ”klageorgan”. Benevnelsen ”nemnd” har så langt stort sett vært brukt om ”private” nemnder som er etablert etter avtale eller av bransjeorganisasjoner. Betegnelsen ”utvalg” har vært brukt om offentlig oppnevnte organer som Forbrukertvistutvalget og Husleieutvalget. Dersom klageordningen blir utformet slik departementet har foreslått i punkt 4.6.3, kan det være nærliggende å markere det nære ”slektskapet” med alle de andre partssammensatte og utenrettslige tvisteløsningsorganene ved å omtale klageorganet som en nemnd i selve lovteksten. Vi ber høringsinstansene uttale seg om dette. I det følgende omtaler vi klageorganet som en nemnd.

Selve etableringen av klageorganet trenger selvsagt ingen hjemmel. I stedet omtales etableringen i lovteksten som en forutsetning for at flyselskapene underlegges ordningen. Formuleringen ”skal være underlagt” innebærer at flyselskapene ikke kan reservere seg mot at klagenemnda behandler og avgjør saker mot vedkommende selskap når departementet først har valgt å etablere organet. Departementet har vurdert om det bør presiseres i lovteksten at ”alle” flyselskaper skal være underlagt ordningen, men har kommet til at det ikke er ønskelig. I spesielle tilfeller bør det være mulig å unnta flyselskaper fra ordningen. Det forutsettes i så fall at denne grensedragningen fastsettes i forskrift som gis i medhold av annet ledd.

Nemndas oppgave skal være å løse ”tvister”. Det dreier seg med andre ord om konfliktløsning mellom to private parter, og ikke utøvelse av offentlig myndighet. Det offentliges rolle er først og fremst å stille et servicetilbud til disposisjon for passasjerene gjennom å etablere ordningen. Som nevnt i punkt 4.6.7 skal nemndas avgjørelser ikke være rettslig bindende for partene. Av flere grunner er avgjørelsene ikke å regne som enkeltvedtak, og kan derfor heller ikke påklages til noe overordnet organ. Nemnda skal være faglig uavhengig av både Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet. En annen ting er det at nemnda og Luftfartstilsynet vil kunne påvirke hverandre gjensidig gjennom sin tolkningspraksis.

Ordet ”partssammensatt” er tatt med dels for å markere slektskapet med de avtalebaserte tvisteløsningsnemndene, og dels for å la det fremgå klarere av lovteksten at det ikke dreier seg om et forvaltningsorgan. Vi viser til drøftelsen av dette i punkt 4.6.7. Tanken er at nemnden i grove trekk kan settes sammen på samme måte som Reklamasjonsnemnda for rutefly. Det naturlige er vel at passasjerene representeres ved ansatte i Forbrukerrådet eller Forbrukerombudet. På tjenesteytersiden er det ikke like opplagt hvem som bør representere. Skal flyselskapene være representert direkte, eller via Flyselskapenes Landsforening og BARIN? Er det nødvendig å ha nemndsmedlemmer fra flyselskaper som ikke omfattes av noen av disse samarbeidene?

Uttrykket skal selvsagt ikke utelukke at nemnden får en nøytral formann. Departementet har heller ikke ment å utelukke muligheten for at nemnden får medlemmer som ikke har noen naturlig tilknytning til noen av ”partene”, men som kan yte viktige bidrag i kraft av faglig kompetanse. Endelig skal ikke ordet forstås så bokstavlig at det forhindrer habilitetsbestemmelser som utelukker et nemndsmedlem fra å delta ved avgjørelsen av en klage mot det selskapet vedkommende selv er ansatt i.

Nemndas faglige myndighetsområde avgrenses ikke i lovteksten. I stedet forutsettes det at dette skal gjøres i forskrift som gis i medhold av annet ledd i forslaget, men basert på de retningslinjene departementet har gitt i drøftelsene i punkt 4.6. På den måten sikrer en nødvendig fleksibilitet til å tilpasse myndighetsområdet etter hvert som en vinner erfaring, og dersom det blir vedtatt nye internasjonale regler om passasjerrettigheter.

Annet ledd hjemler den forskriften som er ment å inneholde en tilnærmet fullstendig regulering av klagenemndens organisering, oppgaver og saksbehandling. Så lenge nemndas avgjørelser ikke skal ha retts- og tvangskraft (punkt 4.6.7), og nemnda heller ikke er et forvaltningsorgan (punkt 4.6.8), kan en spørre seg hvor detaljert det er nødvendig at hjemmelsbestemmelsen gjøres. Likevel mener departementet at det er ønskelig å synliggjøre hvilke emner som vil bli regulert i forskriften. Listen over hva som kan reguleres i forskriften er ikke utfyllende, jf. uttrykket ”og andre forhold av betydning”.

Når det gjelder måten de enkelte emnene skal reguleres på viser vi til de forholdsvis detaljerte drøftelsene i punktene 4.6.3, 4.65, 4.6.6, 4.6.7, 4.6.8 og 4.6.10.

Til § 10-44 Plikt til å opplyse om klagerett

Bestemmelsen pålegger tjenesteyteren å gi passasjerene skriftlig beskjed om klageretten dersom det oppstår en tvist. Liknende bestemmelser finnes også i pakkereiseloven § 10-2 (ikke satt i kraft) og i den nye § 61 a femte ledd i lov 21. juni 2002 nr. 43 om forbrukerkjøp.

Liknende bestemmelser finnes også i forordningen om nektet ombordstigning mv. artikkel 14 nr. 2 tredje punktum, men her er forutsetningen at denne opplysningen skal deles ut sammen med annen informasjon om passasjerenes rettigheter umiddelbart i tilknytning til en nektet ombordstigning, innstilling eller forsinkelse. Se første og annet punktum i samme artikkel.

Som det fremgår av punkt 4.6.6 forslår departementet at klagenemnda skal ha generell kompetanse til å behandle tvister etter luftfartslovgivningen. Med en så vidt vid kompetanse vil tvister kunne oppstå i mange ulike former og på ulike tidspunkter. Departementet mener derfor at det vil være galt å bygge lovbestemmelsen på nøyaktig den samme modellen som i forordningen om nektet ombordstigning mv.

Av forslaget til § 10-43 annet ledd fremgår det at departementet skal kunne gi utfyllende forskrifter om plikten til å opplyse om klageadgangen. Herunder vil det kunne stilles krav til innholdet i de opplysningene som skal gis, og foretas presiseringer av når en tvist skal anses oppstått. I slike forskrifter vil det også kunne stilles krav til opplysningsplikt som helt eller delvis gjennomfører kravene i artikkel 11 nr. 2 annet punktum i forslaget til forordning om flypassasjerer med redusert bevegelighet.

Til § 10-45 Passasjerenes rett til å klage

Bestemmelsen gir et klart rettslig grunnlag for den klageretten som er nedfelt i artikkel 16 nr. 2 i forordningen om nektet ombordtigning mv. og i artikkel 11 nr. 2 i forslaget til forordning om bevegelseshemmede flypassasjerer. I forhold til forordningene hadde det vært tilstrekkelig om klageretten bare var omtalt i den forskriften som foreslås hjemlet i forslaget til § 10-43 annet ledd. Departementet mener likevel at det er en ønskelig å synliggjøre dette viktige prinsippet i selve lovteksten.

I punkt 4.6.10 har departementet konkludert med at de internasjonale rettskildene ikke er til hinder for at de klageberettigede pålegges å betale et lite gebyr for klagebehandlingen. Ordene ”rett til å klage” er heller ikke ment å være til hinder for et slikt gebyr. Departementet antar at det kan være aktuelt å forskriftsbestemme et lite gebyr for å unngå at useriøse klager pådrar nemnda unødvendig arbeid.

Bestemmelsen er formulert på en måte som gjør at klageadgangen er avhengig av måten klagenemndas myndighetsområde avgrenses på. Dette vil bli avgrenset gjennom forskrift gitt i medhold av forslaget til § 10-43 annet ledd, jf. kommentarene til dette og den mer omfattende drøftelsen av disse spørsmålene i punkt 4.6.6. I praksis antar departementet at det vil bli laget veiledningsmateriell som gjengir de aktuelle forskriftenes avgrensning av myndighetsområdet, og eventuelle eksempler som konkretiserer forståelsen av disse.

Uttrykket ”passasjer som har kjøpt tjenester” skal ikke forstås helt bokstavlig. For det første skal bestemmelsen ikke være til hinder for at ansatte som selv ikke har kjøp og betalt en billett som skal brukes til tjenestereise, skal kunne klage. Arbeidsgivere og ansatte må selv kunne bestemme seg imellom hvem som skal fremme klagen. Det sentrale bør i slike tilfeller være i hvem sitt navn billetten er utstedt.

Bestemmelsen innebærer forutsetningsvis at den profesjonelle parten, flyselskapet, ikke skal ha rett til å klage. Passasjerens hovedforpliktelse etter en transportavtale er plikten til å betale billetten. Dette er et rent pengekrav som ikke har noen saklig sammenheng med de rettighetsspørsmålene som er regulert i luftfartslovgivningen. Som regel vil retten til å avvise passasjerer som ikke har betalt reisen være et mer enn sterkt nok pressmiddel til å fremtvinge betaling. Uansett vil avgjørelsen være til liten hjelp for flyselskapet så lenge nemndas avgjørelse ikke har retts- og tvangskraft.

Derimot vil selvsagt flyselskapet kunne bruke forhold på passasjerens side som innsigelse mot en klage fra denne. Som eksempel kan nevnes at passasjeren har kommet for sent til en avgang, har brakt med seg gjenstander som i følge securityregelverket ikke er tillatt å bringe med seg, eller som har blitt avvist på grunn av beruselse.

I tillegg til vilkårene som er nevnt ovenfor, er klageretten betinget av at klageren har ”saklig interesse” i å be om nemndas vurdering av saken. Uttrykket innebærer en skjønnsmessig avgrensing av klageretten mot de tilfellene hvor formålet med regelverket ikke gir den som ønsker å klage noen berettiget forventing om å få saken sin behandlet. I dette ligger det blant annet et krav om at klagen må være knyttet til en reell tvist. Det er ikke tillatt å be klagenemnden ta stilling til et abstrakt rettsspørsmål som ikke har sitt utspring i en aktuell konflikt. I dette ligger det også et krav om at tvisten ikke allerede må ha blitt løst gjennom en minnelig ordning.

Bestemmelsen skal ikke være til hinder for at flere reisende som bygger sitt krav på samme faktiske forholdet (samme forsinkelse, kansellering, overbooking og lignende) skal kunne fremme en felles klage dersom de ser seg tjent med det.

Praksis i tilknytning til forordningen om nektet ombordstigning mv. tyder på at ett og samme krav noen ganger kan fremmes for klageorgan i mer enn ett land. I slike tilfeller kan det oppstå tvil om saken skal eller kan behandles i begge eller alle land. Herunder må det også skilles mellom de tilfellene hvor en klage gjelder et krav som allerede er avgjort av et klageorgan i et annet land, og de tilfellene hvor klagene fremmes samtidig i mer enn ett land. EU-kommisjonen har innledet et samarbeid mellom håndhevelsesmyndighetene i de enkelte medlemslandene som blant annet har til formål å avklare hvordan slike saker skal håndteres. Foreløpig har dette arbeidet ikke kommet langt, men departementet antar at kravet om saklig interesse er egnet til å fange opp de retningslinjene en måtte bli enig om.

Klager som ikke tilfredsstiller de kravene som er nevnt ovenfor, kan avvises. Av ordlyden følger det ikke nødvendigvis at slike klager også skal avvises, men med den finansieringsmodellen departementet foreslår vil det være motparten (flyselskapene) som må betale for klagene. Som en konsekvens av dette bør klagenemnda ha plikt til å avvise klager som ikke tilfredsstiller lovens krav.

Til § 10-46 Forholdet til de alminnelige domstolene

Bestemmelsen bygger ikke på bestemmelser i internasjonal lovgivning. Derimot har det vært vanlig å ta inn liknede bestemmelser i nyere lovbestemmelser som omhandler utenrettslige tvisteløsningsmekanismer. Som er helt ferskt eksempel nevner vi den nye § 61 a fjerde ledd første punktum i lov 21. juni 2002 nr. 34 om forbrukerkjøp (forbrukerkjøpsloven).

Bestemmelsens første punktum kan sies å være en følge av et alminnelig prinsipp om at enhver konflikt bør løses på et lavest mulig nivå. Derfor bør en tvist som er brakt inn for en klagenemnd forsøkes ferdigbehandlet uten at saken bringes inn for domstolene (litispendens). Samtidig bør ikke lange restanser i en klagenemnd være et langvarig hinder for domstolsbehandling. I den nye lov 17. juni 2005 nr. 90 om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven) § 18-2 tredje ledd er det derfor bestemt at denne typen litispendensvirkning skal være tidsbegrenset. Virkningen av innbringelsen for nemnda (litispendensen) bortfaller hvis nemnd ikke har avgjort saken innen seks måneder uten at dette kan bebreides klageren (passasjeren). Tvisteloven er imidlertid ikke satt i kraft ennå.

Annet punktum presiserer fra hvilket tidspunkt en sak anses å være til behandling i nemnda, og dermed fra hvilket tidspunkt litispendensvirkningen inntrer.

Tredje punktum slår fast at saker som har vært behandlet av klagenemnda kan bringes direkte inn for tingretten, uten å måtte går veien om forliksrådsbehandling. Begrunnelsen for regelen er at klagenemndene normalt vil ha bedre kompetanse til å behandle disse sakene enn forliksrådet, og at det derfor ville være uheldig formalisme å insistere på forliksrådsbehandling. Den nye tvisteloven § 6-2 annet ledd bokstav (c) inneholder en liknende bestemmelse som etter ordlyden ikke fanger opp en statlig etablert nemnd av den arten som foreslås her. Den rettspolitiske begrunnelsen som fremgår av Ot.prp. nr. 51 (2004-2005) s. 96 passer imidlertid like godt i disse tilfellene, som for avtalebaserte nemnder med offentlig godkjennelse.

Til § 13-4 Opplysningsplikt

Paragrafen inneholder både nye bestemmelser som er nødvendige for å gjennomføre krav i samarbeidsforordningen og avgiftsforordningen, og rent redaksjonelle endringer av de bestemmelsene som allerede finnes i gjeldene § 13-4 første ledd. Gjeldene § 13-4 annet og tredje ledd er videreført, md endringer, i utkastet til ny § 13-4a. Det vises til merknadene til denne.

Paragrafen vil være luftfartsmyndighetens (Luftfartstilsynets) generelle hjemmel for å kreve opplysninger ved utførelsen av sine oppgaver etter loven. Første ledd utfyller de spesielle bestemmelsene om gransking og undersøkelse m.v. som finnes rundt om i gjeldende luftfartslov og i forslaget til nytt § 7-26 annet ledd og nytt § 10-42 annet ledd.

På samme måte som gjeldene § 13-4 inneholder bestemmelsen en opplisting av de persongruppene som kan pålegges å gi opplysninger. Departementet har vurdert å erstatte opplistingen av persongrupper med en helt generelt formulert opplysningsplikt for alle som sitter på opplysninger luftfartsmyndigheten trenger for å kunne utføre sine oppgaver etter loven, men har kommet til at en slik hjemmel vil være for upresis. Når luftfartsmyndighetens tilsynsansvar utvides til også å omfatte personer som ikke jobber i tradisjonelle luftfartsforetak, typisk reisebyråer eller revisjonsselskaper, øker behovet for å klargjøre grensen for opplysningspliktens rekkevidde. Særlig fordi disse ofte selv ikke vil ha noen interesse av å gi opplysningene til myndighetene, slik tilfellet er ved utstedelse og vedlikehold av sikkerhetsbegrunnede tillatelser.

I den nye bestemmelsen er opplysningsplikten ikke bare knyttet til ”innehaver av” virksomheter, men også til alle ”personer som utfører tjeneste eller arbeid for” en slik virksomhet. Denne siste formuleringen omfatter både ordinært ansatte og konsulenter som utfører arbeid på oppdrag fra en virksomhet. For eksempel vil et revisjonsselskap som utfører arbeider for Avinor AS være omfattet av denne formuleringen. Det kan være aktuelt bl.a. ved de kostnadsberegningene som er påkrevd etter forslaget til avgiftsforordning. Formuleringen omfatter også personer som utfører arbeid for organisasjoner som har blitt tildelt myndighet til å fatte enkeltvedtak etter delegasjon fra luftfartsmyndigheten, jf. § 15-3 annet ledd.

I tillegg til at den opplysningspliktige må tilhøre en av de persongruppene som er listet opp i de enkelte bokstavpunktene, er det et krav at opplysningene skal være ”nødvendige”. I dette ligger det et generelt krav om at det må være en saklig sammenheng mellom de oppgavene luftfartsmyndigheten skal utføre, og de opplysningene de krever utlevert. I tillegg skal det være forholdsmessighet mellom mengden av de opplysningene som kreves og viktigheten av det opplysningene skal brukes til.

Nr. 1 er en ordrett videreføring fra gjeldende § 13-4.

Nr. 2 bokstav (a) viderefører deler av gjeldene § 13-4. Bestemmelsen omfatter alle som er ansatt i eller som utfører tjeneste for det vi til daglig kaller ”flyselskaper”. Personer som driver med privatflygning omfattes ikke av denne bestemmelsen, men av første ledd nr. 1.

Nr. 2 bokstav (b) viderefører deler av gjeldende § 13-4. Bestemmelsen omfatter typisk ansatte i foretak som driver flyplasser. I tillegg omfattes alle ansatte innenfor flysikringstjenesten.

Nr. 2 bokstav (c) viderefører deler av gjeldene § 13-4. Bestemmelsen omfatter alle som er ansatt i foretak som yter lufthavnrelaterte tjenester, eller i foretak som uten selv å yte tjenester, bruker lufthavner.

Nr. 2 bokstav (d) viderefører deler av gjeldende § 13-4. Bestemmelsen omfatter typisk ansatte i verkstedsforetak, og foretak som fremstiller eller installerer utstyr som brukes i luftfart eller deler til slikt utstyr.

Nr. 2 bokstav (e) viderefører deler av gjeldende § 13-4, og er ment å fange opp persongrupper som har en klar tilknytning til luftfarten, men som likevel ikke hører naturlig hjemme i noen av de øvrige kategoriene.

Nr. 3 er ny i luftfartsloven. Bestemmelsene er nødvendig for å gjennomføre artikkel 4 nr. 6 bokstav (b) i samarbeidsforordningen. Denne forordningen krever at luftfartsmyndigheten skal ha klar hjemmel til å kreve opplysninger også av personer som ikke er ansatt i eller utfører tjeneste for typiske luftfartsforetak. Typiske eksempler på slike personer vil være ansatte i reisebyråer og arrangører av pakkereiser. Lovteksten går imidlertid lenger ved å vise til enhver person som sitter på relevante opplysninger om overtredelse av regler gitt i medhold av § 10-42. Departementet legger til grunn at passasjerer som luftfartsmyndigheten vet har kjennskap til mulige brudd på passasjerrettighetene vil kunne pålegges opplysningsplikt etter denne bestemmelsen. Den nøyaktige rekkevidden av denne bestemmelsen vil måtte klarlegges i tråd med relevant internasjonal og nasjonal tolkningspraksis knyttet til samarbeidsforordningen artikkel 4 nr. 6 bokstav (b), jf. den særlige bestemmelsen om rapportering av relevant rettspraksis i forordningens artikkel 21 nr. 3 bokstav (e).

Til § 13-4a Taushetsplikt

Bestemmelsen viderefører i grove trekk annet og tredje ledd i gjeldene § 13-4.

Paragrafen er ment å være luftfartslovens nye generelle bestemmelse om taushetsplikt, og er følgelig ment å gjelde i de tilfellene hvor de spesielle reglene i luftfartsloven § 12-26, jf. § 12-19 ikke gjelder. I praksis betyr det at bestemmelsen vil gjelde alle former for innsamling av opplysninger som ikke knytter seg til varsling, rapportering og undersøkelse av luftfartsulykker og luftfartshendelser. Denne avgrensningen fremgår av henvisningen i siste punktum.

Bestemmelsen tar utgangspunkt i at forvaltningslovens normalmodell for taushetsplikt, og regulerer så unntakene fra dette utgangspunktet, i form av videreformidlingsrett, i annet og tredje punktum. Departementet mener denne modellen er å foretrekke fremfor den modellen som er brukt i gjeldende § 13-4, hvor unntakene kommer først. Denne systematikken er også mer lik den som er fulgt i § 12-19 og 12-26.

I forarbeidene til luftfartsloven av 1960 var en særlig opptatt av at luftfartsmyndigheten skulle ha mulighet til å videreformidle opplysninger til ICAOs Råd, i overensstemmelse med bestemmelsene i Chicago-konvensjonen. Siden 1960 har det oppstått nye folkerettslige samarbeid som forplikter Norge til å videreformidle opplysninger. De viktigste av disse er i dag EØS-samarbeidet og Eurocontrol. I EØS-sammenheng ser en stadig oftere at det vedtas regelverk som har utveksling av informasjon som en sentral bestanddel. Eksempler på dette er samarbeidsforordningen som er nevnt flere andre steder i dette notatet, parlaments- og rådsdirektiv 2004/36/EF av 21. april 2004 om sikkerhet forbundet med tredjelands luftfartøyer som benytter Fellesskapets lufthavner (SAFA-direktivet) og forslaget til parlaments- og rådsforordning ”on the information of air transport passengers on the identity of the operating carrier and on communication of safety information by Member States” (COM (2005)48 final).

Flere av de regleverkene som regulerer slik videreformidling av opplysninger inneholder selv bestemmelser som sikrer nødvendig konfidensialitet ved håndteringen av de videreformidlede opplysningene. Tre praktisk viktige eksempler på dette er artikkel 4 i parlaments- og rådsforordning nr. 1049/2001 av 30. mai 2001 om offentlig tilgang til dokumentet hos Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen, artikkel 47 i parlaments- og rådsforordning nr. 1592/2002 av 15. Juli 2002 (”EASA-forordningen”) og artikkel 6 nr. 3 i SAFA-direktivet. Siden retten til å videreformidle opplysninger utgjør et unntak fra forvaltningslovens generelle taushetsregler, er det viktig at norske myndigheter påser at opplysningene som videreformidles er underlagt forsvarlige konfidensialitetsregler før en folkerettslig binder seg til å videreformidle opplysningene.

Første punktum slår fast det selvfølgelige, nemlig at forvaltningslovens alminnelige taushetsbestemmelser gjelder for de som utfører tjeneste eller arbeid for et organ som har myndighetsoppgaver etter luftfartsloven. Isolert sett er denne delen av bestemmelsen overflødig, men departementet mener likevel den er nødvendig å ha med for å forklare forholdet mellom forvaltningsloves taushetsbestemmelser og unntakene i annet og tredje punktum.

Bestemmelsen omfatter personer som utfører tjeneste eller arbeid både for departementet, luftfartsmyndigheten (Luftfartstilsynet) og andre organ som tildeles myndighetsoppgaver etter luftfartsloven. Det sistnevnte alternativet omfatter blant annet myndighetsoppgaver som i medhold av luftfartsloven § 15-3 er delegert til foreninger, statseide selskaper eller private sakkyndige. Ordet ”myndighetsoppgaver” skal ikke forstås så strengt at vedkommende organ må være tildelt myndighet til å fatte enkeltvedtak. Det er tilstrekkelig at organet for eksempel har som oppgave å samle inn opplysninger som en del av saksforberedelsen til luftfartsmyndigheten, jf. uttrykket ”andre som utfører oppgaver på dennes vegne” i utkastet til § 13-4 første ledd. I forordning (EF) nr. 550/2004 (som foreløpig ikke er tatt inn i norsk rett) artikkel 3 skal luftfartsmyndigheten kunne benytte seg av såkalte ”recognised organisations” til å utføre inspeksjoner og besiktigelser av leverandører av flysikringstjenester. Det samme vil kunne gjelde for såkalte ”notified bodies” som nevnt i forordning (EF) nr. 552/2004 (heller ikke tatt inn i norsk rett foreløpig) artikkel 8.

Bestemmelsen omfatter alle typer opplysninger som ikke er mottatt i medhold av reglene i luftfartsloven kapittel XII. Herunder blant annet alle opplysninger som er samlet inn i medhold av § 13-4 og opplysninger som er blitt kjent gjennom tradisjonell tilsynsaktivitet med hjemmel i luftfartsloven § 4-8, § 5-2 og § 7-2. Vider vil den omfatte opplysninger som samles inn med hjemmel i forslagene til § 7-26 annet ledd og § 10-42 annet ledd.

Annet punktum viderefører hovedtrekkene i gjeldene lovs § 13-4. Plikten til å videreformidle opplysningene må følge av internasjonal avtale. Avtalebestemmelsene kan være gjennomført i intern norsk rett, men det er ikke noe krav om det. Et eksempel på det første vil være bestemmelsene om utveksling av opplysninger i samarbeidsforordningen, dersom denne gjennomføres som vedlegg til markedsføringsloven (punkt 2.1.3). Dersom SAFA-forordningen føyes til EØS-avtalen, vil den være et eksempel på et regelverk som inneholder videreformidlingsforpliktelser som trolig ikke vil bli gjennomført i intern rett. Bestemmelsen dekker også videreformidling av opplysninger som følger av mer ad hoc-pregede avtaler med andre stater eller internasjonale organisasjoner.

Uttrykket ”utenlandske og internasjonale myndigheter og organisasjoner” er også brukt i § 12-2 første ledd, og § 12-19 fjerde og sjette ledd. Det vises til merknadene til disse bestemmelsene i Ot.prp. nr. 50 (2004-2005) s. 81 flg. Praktisk viktige eksempler på internasjonale organisasjoner er ICAO, Eurocontrol, EU (herunder Det europeiske flysikkerhetsbyrå – EASA), og ECAC. Ordet ”forpliktelser” åpner også for at løsere internasjonale samarbeid og sedvanebestemte forpliktelser skal gi grunnlag for å videreformidle opplysninger. Eksempler på dette kan være utveksling av opplysninger innenfor JAA-samarbeidet (Joint Aviation Authorities).

Denne typen samarbeid kan også innebære at luftfartsmyndigheten mottar opplysninger fra andre land eller organisasjoner. Departementet har derfor vurdert om det er behov for å ha egne regler for håndteringen av slike opplysninger, men har kommet til at forvaltningslovens alminnelige taushetsregler bør være tilstrekkelig til å ivareta våre folkerettslige forpliktelser i slike sammenhenger. I denne sammenhengen er det også nødvendig i vise til reglene om dokumentoffentlighet i offentlighetsloven § 6 nr. 1, og forslaget til § 20 første ledd bokstav a i forslaget til ny offentlighetslov i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005)

Tredje punktum åpner for videreformidling av opplysninger også når det ikke følger av folkerettslige forpliktelser. Vilkåret er i så fall at videreformidlingen både er av vesentlig betydning for mottakerorganet og at mottakerorganet er underlagt minst like strenge taushetsplikt som luftfartsmyndigheten. Departementet ser for seg at bestemmelsen kan være aktuell å bruke for eksempel i enkeltsaker hvor formålet med det internasjonale sikkerhetsarbeidet ville bli klart skadelidende dersom opplysninger ikke videreformidles. For å unngå en lang og krunglete lovtekst er den formulert som om taushetsplikten skal påligge organet som sådan, men meningen er selvsagt at taushetsforpliktelsen påligger de som utfører tjeneste eller arbeider for vedkommende myndighet.

Fjerde punktum er en konsekvens av at de spesiell varslings- rapporterings- og undersøkelsesreglene i kapitel XII skal være underlagt andre, og strengere, taushetsbestemmelser enn opplysinger som ikke mottas i medhold av disse reglene. Bestemmelsen er med andre ord et utsalg av at § 13-4a skal være lovens hovedregel om taushetsplikt.

Forslag til lov om endringer i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven)

I

I lov av 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) gjøres følgende endringer:

Ny overskrift for kapittel VII skal være:

Kapittel VII. Landingsplasser, bakketjeneste og flysikringstjenester

§ 7-26 skal lyde:

Departementet kan fastsette avgifter for benyttelse av landingsplasser som er til allmenn bruk. Departementet kan også fastsette avgifter for at andre luftfartsanlegg eller tjenester stilles til rådighet for eier eller bruker av luftfartøy, selv om fartøyet ikke gjør bruk av dem. I forskriftene som fastsetter avgiften kan det bestemmes at luftfartsmyndigheten skal føre tilsyn med at de kostnadene som er grunnlag for avgiftene er korrekt beregnet.

Tjenesteytere skall legge til rette for inspeksjoner og besiktigelser som foretas av luftfartsmyndigheten eller et annen godkjent organ som opptrer på luftfartsmyndighetens vegne. Herunder skal disse ha rett til å:

1. granske relevante regnskaper, eiendomsfortegnelser, lagerlister og annet materiale som har betydning ved fastsettelse av de aktuelle avgiftene;
2. ta kopier av, eller lage utrag fra, dokumenter som nevnt i nr. 1;
3. kreve muntlige forklaringer på stedet;
4. kreve adgang til relevant eiendom, områder eller transportmidler,
5. kreve opphør av eller forbud mot enhver overtredelse, eller
6. pålegge en tjenesteyter å betale tvangsgebyr til staten, eller en annen mottaker som er utpekt i pålegget, dersom krav fremmet i medhold av nr. 1, 3 eller 4, eller pålegg fattet i medhold av nr. 5, ikke etterkommes.

Luftfartsmyndigheten bestemmer når tvangsmulkt som nevnt i annet ledd nr. 6) skal begynne å løpe. Luftfartsmyndigheten kan frafalle krav om påløpt tvangsmulkt helt eller delvis.

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere regler om ileggelse av tvangsmulkt, og måten tilsyn etter annet ledd ellers skal utøves på.

Om nødvendig kan luftfartsmyndigheten kreve bistand fra politiet til å gjennomføre tiltak som nevnt i annet ledd.

Ny § 10-42 skal lyde:

§ 10-42Gjennomføring av EØS-regler om passasjerrettigheter

Departementet kan gi forskrifter om gjennomføring av regler om passasjerrettigheter som er tatt inn i EØS-avtalen. I forskriftene kan det bestemmes at luftfartsmyndigheten skal føre tilsyn med at reglene følges.

Når det må antas å foreligge en overtredelse av regler som nevnt i første ledd skal luftfartsmyndigheten kunne:

1. kreve å få adgang til ethvert dokument, uansett form, vedrørende overtredelsen;
2. ta kopi av, eller lage utdrag fra, dokumenter som nevnt i nr. 1;
3. gjennomføre nødvendige kontrollundersøkelser på stedet,
4. [fremsette skriftlig krav om at tjenesteyteren skal bringe overtredelsen til opphør,]
5. få et tilsagn om at tjenesteytere om at denne vil bringe overtredelsen til opphør, og, om nødvendig, offentliggjøre tilsagnet,
6. kreve opphør av eller forbud mot enhver overtredelse,
7. pålegge en tjenesteyter å betale tvangsgebyr til staten, eller en annen mottaker som er utpekt i pålegget, dersom krav fremmet i medhold av nr. 1, 2 eller 3, eller et pålegg som nevnt i nr. 6 ikke etterkommes.

Luftfartsmyndigheten bestemmer når tvangsmulkt som nevnt i første ledd nr. 6) skal begynne å løpe. Luftfartsmyndigheten kan frafalle krav om påløpt tvangsmulkt helt eller delvis.

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere regler om ileggelse av tvangsmulkt, og måten tilsyn etter annet ledd ellers skal utøves på.

Om nødvendig kan luftfartsmyndigheten kreve bistand fra politiet til å gjennomføre tiltak som nevnt i annet ledd.

Nytt underkapittel G i kapittel X skal lyde:

G. Klagenemnd for flyreiser

§ 10-43Klagenemnda for flyreiser

Departementet kan etablere et partssammensatt klageorgan for løsing av tvister mellom passasjerer og flyselskaper, og bestemme at flyselskaper som flyr innenfor landets grenser skal være underlagt ordningen.

Departementet kan fastsette forskrifter om nemndas oppnevning, myndighetsområde, sammensetning, organisering, plikt til å opplyse om klageadgangen, saksbehandling, virkning av klageavgjørelsene, offentlighet, kostnadsfordeling, behandlingsgebyr, forholdet til voldgiftsklausuler og andre forhold av betydning for tvisteløsningen.

§ 10-44Plikt til å opplyse om klagerett

Dersom det oppstår tvist mellom en passasjer og leverandør av tjenester som er omfattet av nemndas myndighetsområde, skal passasjeren skriftlig opplyses om retten til å klage i medhold av § 10-45.

§ 10-45Passasjerenes rett til å klage

Alle passasjerer som har kjøpt tjenester som omfattes av klagenemndas myndighetsområde skal ha rett til å klage til nemnda dersom de har saklig interesse i å be om nemndas vurdering av saken.

§ 10-46Forholdet til de alminnelige domstolene

Så lenge en tvist er til behandling i nemnda, kan ikke en part bringe den inn for de alminnelige domstolene. En tvist anses for å være til behandling fra det tidspunkt begjæringen om klagebehandling er kommet inn til nemnda. En sak som nemnda har realitetsbehandlet kan binges direkte inn for tingretten.

Ny § 13-4 skal lyde:

§ 13-4Opplysningsplikt

Luftfartsmyndigheten, eller andre som utfører oppgaver på dennes vegne, kan pålegge følgende personer å gi opplysninger som er nødvendige å ha ved gjennomføringen av denne loven, samt forskrifter og enkeltvedtak gitt i medhold av loven:

2. 1. eier eller bruker av luftfartøy;
3. innehaver av, eller personer som utfører tjeneste eller arbeid for

§ 13-4aTaushetsplikt

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et organ som er tildelt myndighetsoppgaver i eller i medhold av denne loven, har taushetsplikt etter forvaltningsloven om det som de får kjennskap til under utførelse av sitt arbeid. Opplysninger som er taushetsbelagte etter første punktum, kan gis videre til utenlandske og internasjonale myndigheter og organisasjoner når dette følger av internasjonale avtaler eller forpliktelser. Det samme gjelder når opplysningene er av vesentlig betydning for slik myndighet eller organisasjon, og vedkommende organ er underlagt taushetsplikt av minst samme omfang som det organet som gir opplysningene fra seg. Bestemmelsen her gjelder ikke opplysninger som mottas i henhold til reglene i kapittel XII.

II

Loven trer i kraft straks.