§ 31-14 - Svar på spørsmål om kommunens mulighet for å koordinere og pålegge tiltak for å ivareta overvann i bebygde områder

Vi viser til brev datert 29. november 2023. I henvendelsen stilles en rekke spørsmål om kommunens muligheter for å kreve tiltak for håndtering av overvann i allerede bebygde områder.

Departementet informerer innledningsvis om at vi ikke tar stilling til konkrete enkeltsaker, men uttaler oss på generelt grunnlag om hvordan plan- og bygningslovgivningen er å forstå.

1. Generelt om ny § 31-14 i plan- og bygningsloven

1.1. Innledning

Plan- og bygningsloven (pbl.) § 31-14 gir kommunen hjemmel til å pålegge eier eller fester av en helt eller delvis bebygd eiendom å gjennomføre tiltak mot overvann, der overvann fra bebyggelsen kan medføre fare for skade eller vesentlig ulempe på person, eiendom eller miljø. Utgangspunktet etter plan- og bygningsloven er at et tiltak oppført i tråd med regelverket og tillatelsen (eksisterende bebyggelse), lovlig kan benyttes slik de ble godkjent. Ny pbl. § 31-14 bryter med dette utgangspunktet, og det er derfor klare, lovfestede kriterier for når kommunen kan gi pålegg etter bestemmelsen.

Pbl. § 31-14 bygger på forslaget til Overvannsutvalget, jf. NOU 2015: 16 side 149–150. Det er redegjort nærmere for bestemmelsen i Prop. 125 L (2021-2022) under kapittel 5.5 og merknadene til bestemmelsen i kapittel 7.

1.2 Vilkårene i pbl. § 31-14 første ledd

Pbl. § 31-14 første ledd sier:

«Der det er nødvendig for å avverge fare for skade eller vesentlig ulempe på person, eiendom eller miljø, kan kommunen pålegge en eier eller fester av bebygd eiendom å sørge for forsvarlig håndtering av overvann på egen eiendom, forsvarlig avledning av overvann fra eiendommen, eller å gjennomføre en kombinasjon av håndtering og avledning av overvann. Pålegget skal kunne gjennomføres uten uforholdsmessig stor kostnad» (våre uthevinger)

Kommunen kan gi pålegg etter bestemmelsen for å avverge fare for skade eller vesentlig ulempe. I dette ligger at det må være en påviselig fare for at skade eller vesentlig ulempe fra overvann kan oppstå. Kommunen kan for eksempel basere vurderingen på erfaringsdata.

Med skade menes fysiske skader på gjenstander og personer, jf. også ordlyden «på person, eiendom eller miljø". Hva som er vesentlig ulempe må kommunen basere på en konkret vurdering der blant annet mengden overvann kan spille inn, hyppigheten av problemet og hvor lenge ulempen vedvarer.

Pålegget må være nødvendig. Dette innebærer for det første at pålegg kun kan gis for å avverge fare for skade eller vesentlig ulempe. Kommunen kan for eksempel ikke pålegge håndtering av overvann ut fra et ønske om å skape grønnere og triveligere omgivelser. For det andre innebærer vilkåret at det må være en årsakssammenheng mellom avrenning fra den aktuelle eiendommen og faren for skade eller vesentlig ulempe. Dette betyr ikke at hele problemet skapt av overvann ene og alene må stamme fra eiendommen pålegget skal rettes mot. Skade eller ulempe fra overvann vil gjerne komme fra et større område, med flere eiendommer. Pålegg mot en eiendom kan da gjelde å avverge den avrenningen denne eiendommen bidrar med. Kravet til årsakssammenheng omfatter derfor også tilfeller hvor avrenning fra flere eiendommer til sammen skaper en ukontrollert avrenning som kan medføre fare for skade eller vesentlig ulempe. Til sist innebærer vilkåret nødvendig at kommunen ikke kan gi pålegg om håndtering av overvann utover et 100 – års gjentaksintervall.  

Videre skal pålegget kunne gjennomføres uten uforholdsmessig stor kostnad for eier eller fester av eiendommen. Dette betyr at kostnaden må stå i forhold til skaden eller den vesentlige ulempen som skal avverges. Jo større fare, jo større kan kostnadene forbundet med pålegget være. Vurderingen er konkret for det enkelte tilfellet, der momenter som mengden og omfanget av overvannet spiller inn, hva man ønsker å avverge fare mot, om skaden kan være irreversibel. Kostnadene for grunneier eller fester vil kunne avhenge av grunnforholdene på eiendommen, hvordan eiendommen er utnyttet og om pålegg kan gjennomføre i forbindelse med annet tiltak grunneier eller fester skal foreta seg på eiendommen.

Pålegg rettes mot den enkelte grunneier eller fester, og skal gjelde overvann fra den bebygde delen av grunneiers eller festers eiendom. Det kan derfor ikke gis pålegg om å håndtere naturlig avrenning fra andre deler av en større eiendom. Det samme gjelder vann som renner fra andre bebygde eller ubebygde eiendommer oppstrøms. Med bebygd eiendom menes eiendommer som helt eller delvis er bebygd med byggverk (bygning, konstruksjon og anlegg).

Overvann skal håndteres etter treleddsstrategien. Det er dette som ligger i ordlyden «forsvarlig håndtering av overvann på egen eiendom, forsvarlig avledning av overvann fra eiendommen, eller å gjennomføre en kombinasjon av håndtering og avledning av overvann». Overvann skal så langt mulig søkes infiltrert i grunnen på egen eiendom, og deretter om nødvendig ved fordrøyning. Andre alternativ i pbl. § 31-14 første ledd er å kreve forsvarlig avledning av overvannet, for overvann som ikke kan infiltreres eller fordrøyes. Det vil ofte være opp til grunneier hvordan overvannet håndteres, jf. Prop. 125 L (2021-2022) kap. 5.5.4.5:

«Det kan likevel tenkjast forskjellige typar pålegg, avhengig av tilhøva i området og på tomta. Til dømes kan eit pålegg gå ut på at vatnet som medfører skade, ikkje lenger skal renne av eigedommen. Det blir da opp til eigaren om vatnet skal handterast gjennom infiltrasjon og fordryging eller skal avleiast på ein forsvarleg måte. Det kan også tenkjast meir spesifikke pålegg, som at vatnet skal leiast til ein bestemt bekk eller liknande. Føresetnaden må uansett vere at kommunen fastset kva gjentaksintervall for nedbøren overvasstiltaket skal dimensjonerast for.»

1.3. Ikke anledning til å pålegge opparbeiding av private fellesanlegg for overvann

I høringen ble det foreslått at pbl. § 31-14 også skulle gi hjemmel for kommunen til å kreve opparbeiding av private fellesanlegg for overvannshåndtering for eksisterende bebyggelse. Dette kunne for eksempel være åpning av en bekk for avrenning fra flere eiendommer, felles fordrøyningsanlegg mv. Den som sto for opparbeidingen skulle kunne kreve refusjon fra andre eiendommer som var knyttet til anlegget. Etter motstand i høringen gikk departementet ikke videre med dette forslaget. Grunnen var at et for stort ansvar for eksisterende problemer ble lagt på private eiere. Forslaget tok i for liten grad hensyn til forutsigbarhet, gjennomførbarhet, kostnader og rimelighet for de som får pålegget.

2. Departementets svar på de konkrete spørsmålene i henvendelsen

2.1 Kan man på bakgrunn av hensynssoner i plankartene og regulering pålegge tiltak i eksisterende bebyggelse?

Departementet ser det som en klar fordel om kommunen tar stilling til overvannshåndtering ved utviklingen av arealplaner. Dette kan bidra til godt beslutningsgrunnlag, gode samordnede tiltak og gi forutberegnelighet for grunneierne. Planen kan imidlertid ikke stille bindende krav til overvannstiltak for bebygde eiendommer. Pålegg etter pbl. § 31-14 må baseres på en konkret vurdering for den enkelte eiendommen. Det kan altså ikke pålegges tiltak alene under henvisning til at tiltaket følger av plan. Hvis det gis pålegg om å redusere avrenning fra eiendommen, står grunneier eller fester fritt til å løse dette gjennom infiltrasjon og fordrøyning på egen eiendom der det er mulig.

Arealplanen kan allikevel gi føringer for overvannshåndtering, Der avledning er nødvendig, kan kommunen stille mer konkrete krav, for eksempel mht. trase jf. sitatet fra Prop. 125 (2021-2022) under redegjørelsen for treleddsstrategien i pkt. 1.2 ovenfor.

2.2 Kan kommunen stille krav om at disse tiltakene må sees i sammenheng – over flere eiendommer?

Som beskrevet over i pkt. 1.3, ble det ikke innført en hjemmel for å pålegge opparbeiding av fellesanlegg for flere eiendommer. En grunneier eller fester av en enkelt eiendom kan ikke pålegges å opparbeide en løsning med kapasitet som er ment å tjene flere eiendommer. Pålegg om tiltak skal som nevnt ta utgangspunkt i problemet eiendommen skaper, og pålegget skal kunne gjennomføres uten uforholdsmessig stor kostnad.

Samtidig kan planen legge til grunn at overvann fra flere eiendommer skal følge en bestemt trase. Det kan etter omstendighetene tenkes at samarbeid om for eksempel opparbeiding av en felles trase, er en løsning som oppfyller kriteriene for pålegg etter pbl. § 31-14 første ledd. Den enkelte grunneier eller fester vil da kunne sikre forsvarlig avledning av  overvannsvannmengde fra eiendommen, som medfører fare, uten at kostnaden er uforholdsmessig. Kommunen kan, slik departementet ser det, allikevel ikke pålegge grunneierne å forestå opparbeiding i fellesskap.

Et annet spørsmål er om kommunen kan forutsette muligheten for et slikt samarbeid i sin saksbehandling, og på den måten legge til grunn at påleggets omfang og kostnad for den enkelte er innenfor kriteriene i pbl. § 31-14. Departementet ser ikke bort fra dette. Vi mener imidlertid at det vil bero på en konkret vurdering i den enkelte sak.

2.3 Vil det være opp til de berørte grunneiere å ta ansvar for videre detaljprosjektering og gjennomføring av tiltak – dvs. privatrettslig?

Grunneier eller fester har ansvaret for å gjennomføre pålegget. Som nevnt under pkt. 1.2 over, skal treleddsstrategien legges til grunn. Det er grunneier eller fester som til sist må velge og prosjektere den løsningen som gjør at pålegget etterleves. Også der kommunen lovlig har angitt et konkret krav i pålegget, vil det være opp til grunneieren å prosjektere tiltaket. Kommunen kan eventuelt føre tilsyn, jf. punkt 8 under.

2.4 I forlengelsen av ovennevnte spørsmål, stiller vi spørsmål om hvordan kommunen skal kunne stille krav om avsetning av areal til sammenhengende flomveier over flere eiendommer? Vil en omregulering med hensynssoner, og mulighet for ekspropriasjon kunne løse dette?

Kommunen har kompetanse til å avsette og regulere areal til flomveier i kommuneplanens arealdel og reguleringsplan. Kompetansen følger av reglene i kapittel 11 og 12 i plan- og bygningsloven.  Etter pbl. § 16-2 har kommunen hjemmel til å ekspropriere areal for overvannsløsning som er regulert i reguleringsplan. Kommunen har videre anledning til å ekspropriere areal for legging av overvannsledning der ledningen skal tjene et regulert strøk, men gå gjennom et uregulert område, jf. pbl. § 16-4.

Oreigningsloven (orl.) § 2 nr. 47 om ekspropriasjon til vassforsyning og avløp kan gi grunneier eller fester rett til å ekspropriere grunn for å avlede overvann over naboens grunn.[1] Ekspropriasjon etter oreigningsloven kan bli aktuelt ved pålegg etter pbl. § 31-14 der overvannet fra eiendommen til eier eller fester må avledes over naboens grunn og avtale om forholdet ikke kommer i stand.[2]

2.5 Vil man kunne pålegge flere grunneiere en kostnadsdeling, når man etablerer en flomvei, gjennom eksisterende bebyggelse – uten at det skal bygges noe nytt?

Det er som nevnt ikke hjemmel for å pålegge opparbeiding av fellesanlegg. I dette ligger også at det ikke kan pålegges kostnadsdeling, jf. pkt. 1.3 over.

2.6 Har bygningsmyndigheten i kommunen ansvaret for og myndighet til å pålegge tiltak, når det ikke skal reguleres eller bygges nytt?

Pålegg etter pbl. § 31-14 vil gjøres av kommunen i rollen som bygningsmyndighet. Kompetansen til å gi pålegg etter bestemmelsen er ikke avhengig av ny reguleringsplan eller at det skal bygges på tomta samtidig. Derimot kan grunneiers eller festers planer om å sett i gang med annet tiltak på eiendommen samtidig, ha innvirkning på vurderingen av om pålegget kan gjennomføres uten uforholdsmessig stor kostnad, se om vilkåret under pkt. 1.2 over.

2.7 Hvor konkret skal kommunens pålegg om tiltak eventuelt etter § 31-14 være? Kan kommunen pålegge konkrete løsninger, og kan kommunen i så fall komme i erstatningsansvar hvis den konkrete løsningen ikke fungerer?

Vi viser til svar på spørsmål 3 over. Departementet mener generelt at kommunen ikke skal stille konkrete, tekniske krav til prosjektering av løsningene.

2.8 Hvis kommunen ikke skal komme med konkrete løsninger, men overlate til tiltakshaver å finne hvilke løsninger som er nødvendige for å hindre skade, kan kommunen i så fall føre tilsyn på valgt løsning?

Når kommunen har gitt pålegg om overvannstiltak etter pbl. § 31-14, kan den også føre tilsyn med etterlevelsen av pålegget etterleves, jf. pbl. § 25-1 andre ledd

 

[1] Se Keisrud, Erik og Kristin Bjella, Oreigningsloven kommetarutgave, 3. utg. (2015) s. 88.

[2] Sml. departementets vurdering av krav om håndtering av overvann for nye tiltak i pbl. § 28-10, pkt. 5.4.4.6, s. 37.