Høringssvar fra Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning

Høringsuttalelse fra Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning:

Høring av forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter.

(Innføring av lovregler om psykososialt barnehagemiljø og internkontroll mm.)

12. august 2019

Høringsgruppa ved DMMH har vurdert departementets forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (innføring av lovregler om psykososialt barnehagemiljø, internkontroll m.m.) og har valgt å kommentere deler av innholdet og enkeltbegrep i departementets forslag. Vi er av den oppfatning at lovforslagene, generelt sett, kan bidra til å skjerpe barnehageansattes bevissthet om sitt ansvar for å fremme et trygt og godt barnehagemiljø for alle barn. Opplæringsloven kapittel 9A ligger som en føring. Sett i en barnehagesammenheng gir det noen utfordringer, da vi opplever at teksten/lovforslagene kun har det barnet som opplever krenkelser i sentrum. Alle barn har rett til å bli møtt med omsorg og bli ivaretatt ut fra sin situasjon, også de barna som har krenket andre. Barnehagens ansvar gjelder alle barn. Vi ønsker også å påpeke at de foreslåtte lovendringene vil bli krevende for barnehagene å følge opp. I motsetning til departementet, som legger til grunn at forslagene ikke vil få vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser, mener vi at forslagene vil få økonomiske konsekvenser, da vi ser et uttalt behov for økt bemanning og kompetanseutvikling. I tillegg ønsker vi å understreke betydningen av at barnehageansatte utvikler sin utøvelse av skjønn i håndteringen av krenkelser mot barn. Vi har valgt å kommentere følgende paragrafer i departementets forslag: paragraf 20, 21, 22 og deretter paragraf 3 og 7.

Departementets forslag til ny §20: Nulltoleranse og plikt til fremmende og forebyggende arbeid

Vi velger å kommentere forslagets to deler hver for seg.

Første del: Barnehagen skal ha nulltoleranse mot krenkelser som utestenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering. Alle som arbeider i barnehagen skal gripe inn når et barn utsettes for slike krenkelser.

Kommentarer: Vi støtter forslaget, men har noen tilføyelser.

For det første: Begrepet «nulltoleranse» slik det fremstår i departementets forslag til lovtekst er problematisk i en barnehagesammenheng. Barn i denne alderen vil av ulike grunner (bl.a. språklige ferdigheter og varierende grad av impulskontroll og evne til å regulere seg selv kroppslig og emosjonelt) bruke ulike strategier for å løse konflikter og forhandle om sosiale posisjoner i jevnaldringsgruppen. Lek og andre hverdagssituasjoner må i denne sammenheng forstås som læringssituasjoner der barn, gjennom sensitiv og respektfull veiledning fra barnehageansatte, skal lære å omgås andre på sosialt aksepterte måter, og oppleve betydningen av et inkluderende fellesskap. Barn har rett til å prøve og feile også i sosial samhandling. Selv om betydningen av skjønn understrekes av departementet i høringsnotatet, vil begrepet «nulltoleranse» kunne tolkes og praktiseres på måter som ikke er til barns beste. Vi foreslår derfor å formulere forslaget på en måte som understreker at det er de alvorlige og eventuelt gjentatte formene for krenkelser som det skal være nulltoleranse mot.

For det andre: Når det gjelder formuleringen som pålegger de ansatte å handle, her: gripe inn, ser vi et behov for en presisering. Å gripe inn gjennom å stoppe krenkende handlinger spontant, altså å reagere i øyeblikket der noe skjer, er viktig. Loven bør imidlertid si noe om hvordan denne inngripen skal skje. De ansatte må gripe inn på måter som ivaretar både det/de barna som blir krenket og det/de barna eller ansatte som krenker. Dette vil nødvendigvis være person – og kontekstavhengig og kreve kompetanse og faglig skjønn. For å understreke at det ikke er hvilke som helst måter å gripe inn på som er til enkeltbarns og barnegruppas beste, vil vi derfor foreslå en tilføyelse om at ansatte må gripe inn på en etisk forsvarlig og omsorgsfull måte, og følge opp og ivareta alle de involverte barna.

For det tredje: Siden vi vet at også ansatte krenker barn, både enkeltansatte gjennom sine holdninger og handlinger (Lund m.fl. 2015), men også gjennom institusjonaliserte krenkende praksiser (f.eks. ekskludere og isolere barn ved å sende dem på gangen, sette dem i garderoben, på en definert time-out-stol eller på en benk på utelekeplassen (jf. Skreland 2016, Åmot 2012, Nyhus 2013, Seland 2017), vil vi ha inn en presisering av at denne nulltoleransen også gjelder for ansatte som krenker barn.

Endringsforslag: Barnehagen skal ha nulltoleranse mot alvorlige og gjentatte krenkelser som utestenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering. Alle som arbeider i barnehagen skal gripe inn, følge opp og ivareta de involverte barna på en etisk forsvarlig og omsorgsfull måte når et barn utsettes for krenkelser fra andre barn eller ansatte.

Andre del: Barnehagen skal arbeide systematisk for et trygt og godt barnehagemiljø som fremmer helse, trivsel og læring for alle barna, og for å forebygge tilfeller hvor barn ikke opplever at det er et trygt og godt miljø i barnehagen.

Kommentarer: Vi støtter forslaget, men siden leken er særdeles viktig for barns trivsel i barnehagen, og det er i leken at barn gjerne opplever utestenging og andre former for krenkelser, vil vi ha inn ordet «lek» i forslaget.

Endringsforslag: Barnehagen skal arbeide systematisk for et trygt og godt barnehagemiljø som fremmer helse og trivsel, lek og læring for alle barna, og for å forebygge tilfeller hvor barn ikke opplever at det er et trygt og godt miljø i barnehagen.

Departementets forslag til ny § 21: Aktivitetsplikt for å sikre at barnehagebarna har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø

Alle som arbeider i barnehagen, skal følge med på om barna har et trygt og godt barnehagemiljø.

Alle som arbeider i barnehagen, skal varsle barnehagens styrer dersom de får mistanke om eller kjennskap til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Styrer skal varsle den som er ansvarlig for barnehagen i alvorlige tilfeller.

Ved mistanke om eller kjennskap til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal barnehagen snarest undersøke saken. Det samme gjelder når et barn eller foreldrene sier ifra om at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Når et barn eller foreldrene sier ifra om at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal barnehagen så langt det finnes egnede tiltak sørge for at barnet kan ha et trygt og godt barnehagemiljø. Det samme gjelder når barnehagens undersøkelser viser at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Barnehagen skal lage en skriftlig plan når det skal gjøres tiltak i en sak. I planen skal det stå

a) Hvilke problemer tiltakene skal løse

b) Hvilke tiltak barnehagen har planlagt

c) Når tiltakene skal gjennomføres

d) Hvem som er ansvarlig for gjennomføringen av tiltakene

e) Når tiltakene skal evalueres.

Kommentarer: Vi støtter forslaget om aktivitetsplikt for å sikre at alle barn har et trygt og godt barnehagemiljø, men har kommentarer til de enkelte delpliktene.

Vi støtter forslaget til at alle som jobber i barnehagen skal følge med på om barna har et trygt og godt barnehagemiljø. Dette innebærer et krav til alle ansatte om å være nært barna i barnehagen, være observante, tilgjengelige og tilstede, både inne og ute.

Vi støtter videre departementets forslag om plikt til å varsle styrer ved mistanke om eller kjennskap til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Varsling er helt essensielt for at barnets beste skal ivaretas.

Vi støtter forslaget om plikt til å undersøke saken ved mistanke om, eller kjennskap, til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Når det gjelder leddet i lovteksten som omfatter egnede tiltak, er dette noe uklart formulert. Vi ser også et behov for en presisering, jf. vår kommentar til ny §20. Tiltak må baseres på nyere forskning som viser hvordan krenkelser må sees i sammenheng med den helhetlige gruppedynamikken og i et systemisk perspektiv der også ansattes holdninger og praksiser virker inn. Tiltak må derfor ikke rettes kun mot enkeltbarn, men være basert på en analyse av barnehagemiljøet som helhet, og omfatte blant annet omsorg, inkluderende og fellesskapsbyggende praksiser i den hensikt å bygge trygghet og tillit i barnehagemiljøet. Dette innebærer at ansattes kompetanse må utvikles og skjerpes når det gjelder bevissthet om egen rolle, holdninger og praksiser, i tråd med Rammeplan for barnehagen der det står at barnehagen er en lærende organisasjon der hele personalet skal reflektere rundt faglige og etiske problemstillinger, oppdatere seg og være tydelige rollemodeller.

Når det gjelder plikten til å utarbeide en skriftlig plan: vi støtter at dette skal skje på den måten barnehagen selv finner best, slik at dette ikke blir et pålegg som krever merarbeid for barnehagene.

Endringsforslaget vårt er knyttet til leddet som omhandler tiltak: Når et barn eller foreldrene sier ifra om at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal barnehagen sette inn faglig funderte egnede tiltak som skal sørge for at barnet og barnegruppa kan ha et trygt og godt barnehagemiljø. Det samme gjelder når barnehagens undersøkelser viser at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Departementets forslag til ny § 22: Skjerpet aktivitetsplikt dersom en ansatt i barnehagen krenker et barn

Dersom en som arbeider i barnehagen, får mistanke om eller kjennskap til at en annen som arbeider i barnehagen, utsetter et barn for krenkelser som utestenging, mobbing, vold, diskriminering eller trakassering, skal vedkommende straks varsle barnehagens styrer. Styrer skal varsle den som er ansvarlig for barnehagen. Dersom det er styrer i barnehagen som krenker et barn, skal den ansvarlige for barnehagen varsles direkte av den som har mistanke om eller kjennskap til krenkelsene. Undersøkelser og tiltak etter § 21 (aktivitetsplikten) tredje og fjerde ledd skal iverksettes straks.

Kommentarer: Vi støtter forslaget om skjerpet aktivitetsplikt når ansatte krenker barn. Forslaget er imidlertid basert på en antakelse om at krenking av barn kun foregår i relasjonen mellom et barn og en ansatt. Vi vet at krenkelser også forekommer som institusjonaliserte praksiser, f.eks. bruk av time-out. Dette er praksiser legitimert av barnehagens styrer, og i noen tilfeller også av barnehagens eier (f.eks. der et program for tidlig innsats som anvender metoder utgått fra behaviorismen, er pålagt av eier) og blir dermed en akseptert del av barnehagens pedagogiske arbeid. Vi er usikre på om den skjerpede aktivitetsplikten vil oppfattes å skulle omfatte denne formen for krenkelser, og vi ønsker oss en formulering som sikrer barn også mot institusjonaliserte former for krenkelser.

Vi vil også presisere at når strakstiltak skal rettes mot ansatte som krenker barn, innebærer dette nødvendigvis at barnehagene trenger en handlingsplan basert på etiske overveielser som fokuserer på hvordan barnehagens ansatte rent konkret skal stoppe, støtte og veilede den ansatte slik at hun eller han slutter å krenke barn.

Endringsforslag: Dersom en som arbeider i barnehagen, får mistanke om eller kjennskap til at en annen som arbeider i barnehagen, utsetter et barn for krenkelser som utestenging, mobbing, vold, diskriminering eller trakassering, skal vedkommende straks varsle barnehagens styrer. Styrer skal varsle den som er ansvarlig for barnehagen. Dersom det er styrer i barnehagen som krenker et barn, skal den ansvarlige for barnehagen varsles direkte av den som har mistanke om eller kjennskap til krenkelsene. Undersøkelser og tiltak etter § 21 (aktivitetsplikten) tredje og fjerde ledd skal iverksettes straks, i tråd med etiske prinsipper.

Departementets forslag til endring av § 3: Barns rett til medvirkning og hensynet til barnets beste

Departementet foreslår følgende tilføyelse: Hva som er best for barna, skal være et grunnleggende hensyn i barnehagens arbeid.

Kommentarer: Vi støtter forslaget om å lovfeste i barnehageloven § 3 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i barnehagens arbeid. Gjennomgangen av bakgrunn, gjeldende rett og departementets vurderinger, mener vi gir en god begrunnelse for departementets forslag.

Departementets forslag til ny § 7 d: Internkontroll i barnehagen

Den ansvarlige for barnehagen skal ha internkontroll for å sikre at kravene i barnehageloven og forskriftene til loven følges.

Internkontrollen skal være systematisk og tilpasset barnehagens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Ved internkontroll etter denne paragrafen skal den ansvarlige for barnehagen

a) utarbeide en beskrivelse av barnehagens hovedoppgaver, mål og organisering

b) ha nødvendige rutiner og prosedyrer

c) avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik

d) dokumentere internkontrollen i den formen og det omfanget som er nødvendig

e) evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll

Kommentarer: Dette endringsforslaget er noe vanskelig å vurdere, da også endringer i internkontroll forskrift om miljørettet helsevern i barnehager er sendt ut på høring. Det psykososiale miljøet og det fysiske miljøet henger sammen og må ses i en sammenheng. Vi forstår det slik at bakgrunnen for dette forslaget er knyttet til å sikre barn et trygt og godt barnehagemiljø. Vi støtter at det området er gjenstand for tilsyn og at barnehagene jobber systematisk med dette. Vi er imidlertid skeptiske til å pålegge barnehagens ansatte enda flere oppgaver om kontroll og dokumentasjon. Det vil ta tid og oppmerksomhet bort fra kjernevirksomheten, nemlig å arbeide for å sikre at barnehagen oppfyller krav i lov og forskrifter, og jobber med å ivareta det faglige arbeidet i tråd med føringer for barnehagens formål og oppgaver.

Lovforslaget er sammensatt av mange ulike forhold og prosedyrer som berører mange deler av barnehagens drift og organisering. Vi er usikre på om det er behov for det, og mener at flere av punktene allerede blir i varetatt av styrers ansvars- og arbeidsoppgaver. Det kan se ut som at forslaget har en intensjon om å lette tilsynsmyndighetens arbeid. Slik vi ser det, vil departementets forslag om ny § 20 og 21 ivareta hovedintensjonen og sikre nødvendig dokumentasjon.

Formuleringene i punktene a-e er diffuse og uklart formulert. Dette gir rom for mange ulike måter å forstå det på og gjennomføre internkontrollen på både i form og omfang.

Det er grunn til å anta at behovet for internkontroll (for å sikre barn et trygt og godt barnehagemiljø og for å sikre at kravene i barnehageloven og forskriftene til loven blir oppfylt) ikke er sterkt til stede.