Høringssvar fra Datatilsynet

Datatilsynets høringssvar - Kunnskapsdepartementet - Forslag om innføring av regler om psykososialt barnehagemiljø internkontroll med mer

Vi viser til Kunnskapsdepartementets høringsnotat og forslag til endringer i barnehageloven hva gjelder reglene om lek- og læringsmiljø.

I 2017 ble det innført nye regler i skolen for å forebygge mobbing. Nå foreslår Kunnskapsdepartementet å innføre de samme reglene for barnehage. Datatilsynet er fortsatt opptatt av at disse reglene ikke må bli utformet slik at de kan tolkes som en blankofullmakt til å kartlegge barnas adferd.

Våre merknader er i all hovedsak knyttet til de deler av departementets forslag som har betydning for hvordan personopplysninger som registreres i mobbesaker blir behandlet. Vi kan dessuten supplere med erfaringer fra vår side om hvordan de eksisterende reglene er blitt tolket og praktisert.

Rettsikkerhet for alle parter i en mobbesak

Vi registrerer at departementet igjen refererer til Djupedalutvalget og i likhet med utvalget har sitt hovedfokus rettet mot å sikre rettighetene til barn som kan bli/blir utsatt for mobbing. I likhet med forrige høringsrunde minner Datatilsynet om at kommunen (barnehagen og skolen) skal ivareta rettsikkerheten til alle barn – også de som mistenkes for, eller har krenket andre barns rettigheter. Når barnehagen utformer tiltak for å avdekke mobbing, og dette innebærer registrering av personopplysninger, er det viktig å huske på at det er minst to parter som har krav på at deres rettssikkerhet blir ivaretatt. Dette handler om grunnleggende rettigheter som kontradiksjon, rett til innsyn og informasjon. Rutiner for å sikre at dette skjer blir særlig viktig ettersom departementet har fått gjennomslag for at mobbesaker ikke lengre skal omfattes av reglene som gjelder for enkeltvedtak.

Utdanningsdirektoratet har fått utarbeidet en evalueringen av reglene i opplæringslovens kapittel 9, og av rapporten fremgår det spesifikt at det er behov for tydeligere regler for å ivareta alle registrertes rettigheter i disse sakene. Av rapporten fremgår det at

«Det bør vurderes å gjøre en nærmere utgreiing/avklaring av forholdet mellom manglende partsrettigheter og utøvelse av personvernrettighetene. Dette er blant annet viktig for å sikre at personer som blir beskyldt for å ha krenket andre, får oppfylt sine rettigheter etter personvernforordningen i tilfeller der de selv ikke har partsrettigheter, men likevel er omtalt i saksdokumentene i en skolemiljøsak som vedrører en annen elev.[1]»

Denne problematikken har departementet verken kommentert eller foreslått noe løsning på. Datatilsynet etterlyser at departementet foretar en avklaring av disse spørsmålene.

Kapittel 7 Krav til å arbeid forebyggende

Departementet gir ingen nærmere forklaring på hva innholdet i kravet til å jobbe forebyggende og fremme et trygt og godt barnehagemiljø er annet enn å henvise til rammeplanen. Datatilsynet mener at det er behov for en presisering av at forebyggende arbeide er noe annet enn undersøkelse og behandling av enkeltsaker.

Datatilsynet har fått flere klager på at kommuner praktiserer den tilsvarende bestemmelsen i opplæringsloven som en blankofullmakt til å iverksette tiltak og bruk av kartleggingsverktøy hvor det registreres detaljert og sensitiv informasjon om enkeltbarn. Et eksempel er kartleggingsverktøyet Spekter som blant annet består av et spørreskjema som brukes for å avdekke mobbing og kartlegge læringsmiljøet i en skoleklasse. Elevene blir bedt om å beskrive egen trivsel på skolen, som f.eks venner i klassen og om det er mye bråk, etc. De blir også bedt om å navngi andre elever som bråker, om eleven selv er blitt mobbet, navngi hvem som i så fall mobber, om eleven selv mobber, navngi andre elever som blir mobbet og hvem som mobber dem.

At elever tas med i arbeidet med psykososialt arbeid er selvsagt ikke problematisk i seg selv, det er tvert imot positivt at skolen søker råd også hos elevene. Vårt budskap er imidlertid at forebyggende arbeid primært bør skje i form av anonyme undersøkelser for å kartlegge læringsmiljø slik det gjøres i arbeidslivet ellers. Dersom det skal registreres personopplysninger av den karakter som kartleggingsverktøyet Spekter innhenter må dette være som ledd i konkrete saker og med visse kvalitative krav til observasjoner og supplerende informasjon.

Kommuner som bruker Spekter mener at de er avhengige av undersøkelser for å oppdage og håndtere mobbing, og hevder at elevundersøkelsen hvor elevenes identitet er skjermet ikke gir dem nok informasjon. Slik Datatilsynet oppfatter det så forsøker kommunene å håndtere både forebygging og det å oppdage enkeltsaker som må følges opp i en og samme prosess.

Datatilsynet mener at forebygging og behandling av enkeltsaker må håndteres adskilt. Behandling av følsomme opplysninger knyttet til enkeltelever må forbeholdes enkeltsaker hvor forvaltningslovens saksbehandlingsregler og partsrettigheter gjelder som rettsikkerhetsgaranti. Dette bør komme tydelig frem av bestemmelsen i barnehageloven.

Kapittel 9 Aktivitetsplikt

9.3.11 Dokumentasjon på oppfyllelse av aktivitetsplikten

Departementet mener det ikke er behov for at barnehagene får en særskilt plikt til å dokumentere at de har oppfylt sin aktivitetsplikt i mobbesaker. Samtidig legger departementet til grunn at «barnehagene ofte har en egeninteresse i å dokumentere det de har gjort for å oppfylle pliktene de har knyttet til barnehagemiljøet»[2]. I tillegg mener departementet at det skal avgjøres lokalt hvordan barnehagens arbeid skal dokumenteres på en effektiv måte.

Dokumentasjon i en mobbesak vil inneholde sensitive personopplysninger. En oppfordring fra departementet om å innhente og lagre opplysninger uten at det legges noen føringer på hvordan dette bør skje mener Datatilsynet er svært uheldig.

Datatilsynet har erfart gjennom saksbehandling at kommuner har svært ulike rutiner for hvordan dokumentasjon i mobbesaker behandles og hvordan de involvertes rettigheter sikres. Dette er også påpekt i Utdanningsdirektoratets rapport om evaluering av opplæringslovens kapittel 9A. Det er god grunn til å tro at det samme vil skje når denne type dokumentasjon skal produseres i barnehagene.

I høringsrunden som omhandlet krav til dokumentasjon i barnehager hadde vi også innvendinger mot at det ble innført bestemmelser uten nærmere retningslinjer for hva som skal dokumenteres da dette ville kunne føre til en praksis hvor mye lagres ureglementert. I ettertid har vår bekymring vist seg legitim i det vi mottatt klager som omhandler nettopp dette. Et eksempel er en sak hvor foresatte stiller spørsmål ved at barnehageansatte stiller inngående spørsmål om privatlivet deres i forbindelse med oppstart i kommunale barnehage. Flere kommuner bruker et standardskjema med spørsmål hvor foresatte ved oppstart i barnehage blant annet blir bedt om å fortelle om egen psykisk helse, religion, oppdragelse og holdninger til /erfaringer med rus og vold. De foresatte opplever spørsmålene som stilles som svært inngående, og at det å vegre seg fra å svare oppleves som vanskelig. Kommunen på sin side begrunner bruken av skjemaet med at barnehagen må skaffe seg informasjon om sider ved barnets forhold hjemme som kan ha betydning for barnets trivsel og utvikling, og dokumentere dette.

Datatilsynet har konkludert med at behandling av personopplysninger, i den form som nevnte standardskjema legger opp til, er i strid med grunnleggende prinsipper i personvernforordningen. Den aktuelle kommunen har blitt varslet en rekke pålegg for å ha en praksis i tråd med regelverket. Kommunen har akseptert påleggene og saken er avsluttet[3].

På bakgrunn av nevnte saker mener Datatilsynet at Kunnskapsdepartementet må ta initiativ til at kommuner blir enige om felles retningslinjer for håndtering av dokumentasjon knyttet til dokumentasjon av tiltak knyttet til trivsel, miljø og mobbesaker.

Djupedalutvalget fremhevet Datatilsynets initiativ til å utarbeide en norm for godt personvern i skolen som en god måte å skolere skoleeiere i personvern. Vi har også jevnlig kontakt med personvernombudene i flere kommuner, og vår erfaring er at disse har et sterkt ønske om et mer sentralisert initiativ knyttet til utarbeidelse av rutiner og «best practice» som kan brukes på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Dette gjelder selvsagt mer generelt enn dokumentasjon av mobbesaker, men vi mener at dette er et godt eksempel på et felt som kan egne seg for et pilotprosjekt.

Vi oppfordrer igjen Kunnskapsdepartementet til å følge Djupedalutvalget råd om å engasjere seg i et normarbeid for bedre personvern i skole og barnehage. Vi foreslår at starten på dette arbeidet kan bli «Norm for dokumentasjon av tiltak for å sikre psykososialt lek- og læringsmiljø».

Med vennlig hilsen

Bjørn Erik Thon

direktør

Eirin Oda Lauvset

seniorrådgiver

[1] Evaluering av nytt kapittel 9A ii opplæringsloven», Deloitte, juni 2019

[2] Høringsnotatets s. 35, nest siste avsnitt

[3] Saksnr er 18/03222 - hvis departementet ønsker mer inngående informasjon om saken kan vårt arkiv kontaktes.