Høringssvar fra Fylkesmannen i Agder

Høringssvar fra Fylkesmannen i Agder – innføring av regler om psykososialt barnehagemiljø og internkontroll mm.

Fylkesmannen i Agder har følgende innspill til høringen:

Del 1 Barnehagemiljø

Innledningsvis vil vi understreke at vi er glade for økt fokus på små barn og barnehagens viktige rolle i å forebygge og kunne sette inn tiltak på et tidlig tidspunkt i barns liv.

I vårt arbeid med skolemiljøsaker og kontakt med barnehagesektor, er vår erfaring at det er mange barn som ikke opplever er trygt og godt barnehagemiljø. Det er derfor viktig og riktig at dette blir styrket i lovverket. I tillegg må det fortsatt arbeides med økt kompetanse hos alle ansatte i barnehagene og gode samarbeidsstrukturer med foreldre/foresatte og andre instanser som kan være et «lag rundt barnet».

Trygt og godt barnehagemiljø:

Det er viktig å få frem i lovverket at et trygt og godt barnehagemiljø som fremmer helse, trivsel og læring, handler om noe mer enn fravær av krenkelser og mobbing. Vi mener at dette bør tydeliggjøres i loven.

Vi foreslår at ny § 20 bør ha overskriften trygt og godt barnehagemiljø. I tillegg mener vi at bestemmelsen allerede i første ledd må slå fast at barnehagen skal arbeide systematisk for et trygt og godt barnehagemiljø som fremmer helse, trivsel og læring for alle barna. Det kan også vurderes om det forebyggende allerede er dekket inn av begrepet «systematisk», slik at lovteksten kan gjøres kortere og mer lettlest.

Plikt – rettighet – håndhevingsordning:

Det er viktig at barnehagens plikter og ansvar kommer tydelig frem. Dette mener vi vil bidra til å sikre at flere barn kan oppleve et trygt og godt barnehagemiljø.

Vi ser også at det å innføre en rettighet for det enkelte barn kan innebære merarbeid for den enkelte barnehage. Blant annet det forhold at barna er små og ikke på samme måte som eldre barn er i stand til å uttrykke seg, vil gi andre utfordringer i forhold til å kunne vurdere når retten er oppfylt.

Samtidig stiller vi spørsmålstegn ved at barn først får en rett til et trygt og godt miljø når de blir elever i skolen. Det vil også nå skapes en stor forventning om at barn skal oppleve et trygt og godt barnehagemiljø. Dersom barnehagen ikke klarer å gi barna et trygt og godt barnehagemiljø, vil vi anta at foreldre/foresatte vil ha forventning om at noen andre enn barnehagen kan følge dette opp.

Kommunen som barnehagemyndighet skal påse at barnehagene følger barnehageloven, og kan følge opp med veiledning og tilsyn. Selv om de kan gjennomføre et tilsyn ut fra en enkeltsak, så vil vurderingene ikke alltid være like målrettede som i en vurdering av en individuell rett. Kapasitet og risikovurdering, kan også medføre at barnehagemyndigheten ikke alltid følger opp med tilsyn.

Tilsyn med et tema som trygt og godt barnehagemiljø, vil kunne være krevende å vurdere.

Det bør derfor utformes materiell, for eksempel i RefLex, som hjelp til barnehagemyndigheten.

Fylkesmannen kan ha tilsyn med den enkelte barnehage i «særlige tilfelle». Flere Fylkesmenn har gjennomført tilsyn, som handler om krenkelser og utrygt barnehagemiljø. Dersom det nå ikke innføres en rettighet med en håndhevingsinstans, vil vi anta at det likevel vil bli økende antall henvendelser til Fylkesmannen med en forventning om at vi følger opp enkeltsaker. Det kan bli en utfordring at det utvikler seg en indirekte «håndheving». Hvilken terskel Fylkesmannen skal ha for å gjennomføre tilsyn med den enkelte barnehage, og kapasitet til å gjennomføre dette, må klargjøres.

Forebyggende og gruppeorientert arbeid:

At barnehagene har fokus på inkludering av alle barn, er helt sentralt. De voksnes holdninger og handlinger er avgjørende for å kunne lykkes med dette. I mange saker vil derfor tiltak som retter seg mot miljøet i barnehagen og de ansattes kompetanse, være de sentrale. Vi mener at en rett for det enkelte barn, ikke er til hinder for å ha fokus på systemtiltak og arbeid med fellesskap. Det er heller ikke gitt at man uten en rettighet, vil ha fokus på gruppeorientert arbeid.

Vi forslår at det går tydelig frem av ordlyden at systematiske og inkluderende tiltak som retter seg mot barnegruppen/de ansatte (systemrettede tiltak) alltid skal være vurdert.

Samarbeid med andre sektorer – helsetjenesten:

Vi ser fra henvendelsene som gjelder skolemiljø, at mange av barna det gjelder er sårbare. Flere har ulike utfordringer i livet, og det er ulike instanser involvert.

Vår erfaring er også at det er behov for ulik kompetanse, blant annet fra helsetjenesten og PPT/Statped., og at et tverrfaglig samarbeid er viktig.

Nær halvparten av barna går i dag i ikke-kommunale/private barnehager, med opptil 80 % private i enkelte kommuner. I barnehageloven er det i dag ingen bestemmelse om samarbeid med andre sektorer, som kommunale helsetjenester og ppt.

Viser til rapporten som er utarbeidet av arbeidsgruppen med mandat fra 0-24 samarbeidet, Samarbeid om bedre koordinerte tjenester for utsatte barn og unge. I rapporten påpeker de at «i barnehageloven er det ingen bestemmelser om samarbeid med andre sektorer. I forskrift om rammeplan punkt 2 står det en bestemmelse om at styrer skal sikre at barnehagen har innarbeidet rutiner for samarbeid med relevante institusjoner, slik som skolen, helsestasjonen, den pedagogisk-psykologiske tjenesten og barnevernet. Det er ikke presisert i bestemmelsen om den gjelder på individnivå, systemnivå eller i begge tilfeller.» Arbeidsgruppen har forslått en ny samarbeidslov som skal sikre at tjenestene samarbeider slik at barn og unge får rett hjelp til rett tid og at tilbudet til den enkelte er samordnet, helhetlig og koordinert.

Vi mener det må på plass en plikt i loven for alle barnehagene, både kommunale og ikke-kommunale, som forplikter til tverrsektorielt samarbeid. Det mener vi er avgjørende for å kunne lykkes med å inkludere alle barn.

Arkiveringsplikt:

Arkiveringsplikten etter arkivloven gjelder ikke for private barnehager. Vi erfarer at det er knyttet stor usikkerhet til dette, og at verdifull dokumentasjon går tapt.

I utkast til ny lov skal barnehagene nå utarbeide skriftlige aktivitetsplaner. Dette er verdifull dokumentasjon som kan bli viktig både i forbindelse med overgang til skole og for den enkelte senere i livet. Med tanke på at nesten halvparten av alle små barn i dag går i en privat barnehage, er det også av samfunnsmessig betydning at også deres historie blir bevart. Slik vi forstår arkivlovutvalget i NOU 2019:9, går de inn for at barnehagene får en arkiveringsplikt. Vi mener det er viktig at dette blir fulgt opp samtidig med innføring av aktivitetsplikt og krav om skriftlige planer.

Del 2 Andre forslag

Krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet

Fylkesmannen i Agder støtter i utgangpunktet kravet om at barnehagens lokaler og uteareal skal ligge samlet.

Vi ser likevel at dette kravet kan være utfordrende å få til i bynære områder. Det bør vurderes om det skal kunne legges vekt på barnehagens tilgang til parker, skogsområder og utmark, og om dette kan inngå som en del av «særlige hensyn», spesielt for eksisterende barnehager.

Departementet foreslår at kravet også skal gjelde for eksisterende barnehager. Det er kommunens ansvar å sørge for god arealplanlegging, som sikrer at det blir regulert inn tilstrekkelig areal for å kunne gi barn og barnehager et egnet og tilstrekkelig uteareal. Det må derfor vurderes om dette kravet skal gjelde fremtidige godkjenninger, slik at både kommune og barnehagene får mulighet til å legge til rette for at dette kan gjennomføres.

Det er lagt opp til at barnehagene må søke ny godkjenning. Godkjenningsår får betydning for beregning av kapitaltilskudd etter forskriftens § 6. Dette bør avklares hvordan om «ny» godkjenning skal forholde seg ift beregning av kapitaltilskudd.

Regulering av kommunen som barnehagemyndighet

Fylkesmannen i Agder støtter forslaget om å lovfeste at kommunen skal likebehandle private og kommunale barnehager når kommunen utfører oppgaver den har som barnehagemyndighet. Dette mener vi er viktig for å synliggjøre og bevisstgjøre kommunes ulike roller som både eier og myndighet.

Vi støtter imidlertid ikke forslaget om å lovfeste et krav om at kommunen skal organisere oppgavene den har som barnehagemyndighet uavhengig av oppgavene kommunen har som ansvarlig for en eller flere barnehager.

Kommunen har mange ulike oppgaver overfor barnehagene i kraft av å være en kommune. Kommunen som barnehagemyndighet har ansvar for å sikre alle barn med rett en barnehageplass og må sørge for et utbyggingsmønster som sikrer alle barn rett til plass. Andre oppgaver er samordnet opptak og prioritet. Kommunen har videre et spesielt ansvar for barn med særlige behov, som trenger tilrettelegging og spesialpedagogisk hjelp. Andre viktige oppgaver er ansvaret for moderasjonsordninger og redusert foreldrebetaling. Kommunen har også ansvar for kontroll av årsmelding/Basilrapportering, å fatte vedtak om godkjenning av barnehager, behandle søknader om dispensasjoner, samt finansiere private barnehager.

Det er med andre ord en rekke ulike oppgaver som kommunen har i kraft av å være kommune – myndighet. Dette er ikke oppgaver som tillegger en person, men som i de fleste kommuner fordeles mellom flere.

I tillegg skal kommunen som barnehagemyndighet påse at alle barnehagene driver i samsvar med regelverket (bhl. § 8). Slik § 8 er tolket, stiller den krav om at risikovurderinger skal ligge til grunn når barnehagemyndigheten velger virkemiddel. Barnehagemyndigheten må ha kunnskap om regelverket og barnehagene i kommunen når dere skal vurdere risikoen for brudd på regelverket.

Det er mange ulike kilder til informasjon. Alt fra kunnskap til hvor mange som søker moderasjon, antall barn med særlige behov i Basil, klager fra foreldre og informasjon i møte med sektor (styrermøter) vil være viktige kilder til å kunne gjøre en risikovurdering. Det stiller derfor krav til en helhetlig og inngående kjennskap til barnehagene for å gjøre gode risikovurderinger.

Barnehagemyndigheten skal ut fra sin risikovurdering velge virkemidler. Møte med sektor, der man veileder om regelverket, vil ofte være et egnet virkemiddel. Å legge dette til et «interkommunalt selskap» mener vi ikke er hensiktsmessig.

Det er også slik at mange av områdene i barnehageloven, som er viktige for barna, ikke er enkle å vurdere i et lovlighetstilsyn. For eksempel er barns rett til å bli hørt, overgang til skole, lek og arbeid med språk sentrale områder. Men her vil ofte veiledning, kombinert med kompetansehevingstiltak være mer egnede tiltak.

Kommunen har også en pådriver-rolle i å få med alle barnehagene i nasjonale satsinger. Regional ordning skal bidra til at barnehager utvikler sin pedagogiske praksis gjennom barnehagebasert kompetanseutvikling. Den er et av flere virkemidler som skal sikre at alle barn får et likeverdig barnehagetilbud av høy kvalitet. Kommunen som myndighet vil være sentrale her for sikre gjennomføring. Det er derfor viktig at kommune har ansatte med god kjennskap til sektor, og det vil være behov for tett samarbeid.

Gjennom folkehelseprogrammet er det satt i gang en rekke tiltak for å sikre god kvalitet i alle barnehagene. Barnehagene som arena for god psykiske helse, og Bedre Tverrfaglig Innstas (BTI) er noen av satsingene. Her er det viktig at kommune som myndighet bidrar til å få med alle barnehagene i satsingene.

Dette arbeidet blir vanskelig dersom kommune har «satt vekk» oppgaven som barnehagemyndighet.

Vi er helt enig i at kommunen må være seg bevisst sine to ulike roller og de krav dette stiller til kommunen som myndighet. Vi mener likevel ikke at et lovforslag som krever at alle oppgavene som myndighet skal holdes adskilt fra andre oppgaver i kommunen. Fylkesmannen i Agder har i samarbeid med Universitetet i Agder utviklet et eget studietilbud rettet mot kommunen som barnehagemyndighet. Kurset omhandler kommunenes rolle som lokal barnehagemyndighet og hvordan barnehagemyndigheten kan være en lokal pådriver og sikre best mulig kvalitet i barnehagene i tråd med barnehageloven og rammeplanen. Økt kompetanse mener vi kan være andre måter å sikre likebehandling og utvikle gode barnehager.