Høringssvar fra Nasjonalt senter for læringsmiljø og atferdsforskning

13.11.2019 Elin Ødegård

Kommentarer til endringer i barnehageloven

Nasjonalt senter for læringsmiljø og adferdsforskning (Læringsmiljøsenteret) har følgende merknader til forslag til endringene i barnehageloven. Senteret er positive til endringer på de punktene som trekkes fram i høringsutkastet. Som læringsmiljøsenter vil vi i hovedsak rette våre merknader mot del VII Psykososialt barnehagemiljø, § 20, 21 og 22. Samtidig vil vi påpeke at andre endringer, som § 3, 7 c og 7d, også vil få betydning for arbeidet med det psykososiale barnehagemiljøet.

Arbeidet mot krenkelser og mobbing i barnehager har i for liten grad vært satt på dagsorden både politisk og i forskning. Det svake kunnskapsgrunnlaget og den svake politiske interessen har ført til at barnehagefeltet har hatt lite kunnskap om fenomenet og ikke jobbet systematisk mot krenkelser og mobbing. I rammeplan for barnehager (2017) er krenkelser og mobbing i barnehager beskrevet, men vi mener det er nødvendig å lovregulere ansvar, plikter og rettigheter for at temaet skal få den plassen som det må ha. Vi er opptatt av at Høringsnotat om reguleringen av miljø og helse i barnehager og skoler (høringsfrist 30. desember 2019), som blant annet ser på barnehagens fysiske miljø, må ses i sammenheng med endringene som nå foreslås i barnehageloven. Arbeidet mot krenkelser og mobbing må ses i sammenheng med både det fysiske og psykososiale barnehagemiljøet, og begge deler må skrives inn i lovtekst og forskrifter.

Vi har strukturert vår høring ut fra to punkter

1. Hva ser vi i høringen som er positivt?
2. Hva ser vi høringen som bør forsterkes og endres?

1. Hva er positivt i høringen

Læringsmiljøsenteret støtter at barnehagene får en plikt til å arbeide forebyggende og at det lovfestes at barnehagene skal arbeide systematisk for et trygt og godt barnehagemiljø.

Vi støtter også at det lovfestes et krav om nulltoleranse mot mobbing, utestenging, trakassering, diskriminering, vold og andre typer krenkelser. Det er klargjørende at det blir understreket at hovedregelen er at hendelser som for eksempel utestenging må være gjentagende før det beskrives som mobbing. Vi ser positivt på at plikten de ansatte i barnehagen har til å gripe inn, blir understreket. Vår forståelse av begrepet nulltoleranse er at det er en visjon som understreker betydningen av tydelige holdninger fra de ansatte i barnehagen. Dette kommer vi også tilbake til nedenfor i punktet om hva som bør endres og forsterkes.

Vi støtter innføringen av en aktivitetsplikt som tydeliggjør på hva som er barnehagens plikt og ansvar dersom ett eller flere barn ikke opplever barnehagen som trygg og god. Aktivitetsplikten med bl.a. delplikten til å utarbeide en skriftlig plan, kan være en støtte for barnehagene for å arbeide systematisk. Den skjerpede aktivitetsplikten, som er tilstede dersom personalet i barnehagen krenker barn, mener vi det er spesielt viktig å sette søkelyset på. Vi støtter en lovfesting av at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alt arbeid i barnehagen.

Vi er positive til at forslaget til endringer i barnehageloven skal ses i sammenheng med opplæringsloven. Dette fordi det kan bli en felles forståelse av hva nulltoleranse betyr, og av hvilke krav det stilles til å arbeide systematisk med en aktivitetsplikt. Dette kan hjelpe barnehager og skoler til å tenke helhetlig, for å utarbeide felles planer i arbeidet med inkluderende miljøer med fokus på forebygging, avdekking og håndtering av mobbeatferd og krenkelser.

Vi støtter forslaget om at barnehagens lokaler og utearealer skal ligge samlet. Vi støtter også kravet om at skal være interkontroll med barnehagens virksomhet, men har noen kommentarer senere i dokumentet til dette. Vi støtter en endring og en tydeligere presisering knyttet til regulering av kommunen som barnehagemyndighet. Dette for å skille rollen som eier og myndighet, noe som kan bidra til bedre uavhengighet og større grad av likebehandling.

1. Områder vi mener bør forsterkes og endres

Nulltoleranse og aktivitetsplikt i barnehagen vurderes som gode føringer som vil bidra til at flere barn i barnehagealder vil få det trygt og godt. Forslaget til lovtekst innebærer imidlertid ikke noen juridiske endringer for barn og foreldre. Aktivitetsplikten alene er ikke nok til å sikre barnets rett til å ha det trygt og godt i barnehagen. Dersom det er uenighet om barnet har det trygt og godt, selv om aktivitetsplikten er iverksatt, har barna ikke et lovverk eller juridiske rettigheter som ivaretar deres sak. Barn under skolepliktig alder får ikke samme rettigheter som elever i skolen, uten at det innføres en rett til en individuell håndhevingsordning. Barnehagebarn har et mye svakere rettsvern enn barn i skolen. Argumentasjonen som brukes i høringen til lovteksten er vi uenige i, og vi har følgende kommentarer.

Vi er enige i at målet med et trygt og godt miljø for det enkelte barn i barnehagealder best ivaretas gjennom å legge vekt på gruppedynamikk og forebyggende arbeid, og at personalet må jobbe forebyggende med hele barnegruppen. Samtidig vet vi at enkelte barn har større utfordringer med å tilpasse seg en gruppe, og at noen grupper er krevende og vanskeligere å få innpass i. I slike tilfeller vil personalets profesjonelle håndtering av inkludering, krenkelser og mobbing være avgjørende. Dersom personalet ikke har kompetanse innen dette feltet, må foreldre ha en mulighet til å gå videre dersom de opplever at deres perspektiver ikke blir ivaretatt. Personalet må derfor ha kompetanse til å sette i gang tiltak både på individ- og gruppenivå. Dersom noe svikter, må foreldre ha rettigheter som sikrer barna hjelp. I høringen vises det til at vekt på håndheving av enkelt saker kan skape en ubalanse og gjøre det vanskeligere å arbeide gruppeorientert. Dette mener vi er feil argumentasjon fordi en gruppe består av individer og innføring av en individuell rett, med en håndhevingsordning, ikke vil føre til mer individuelt fokus enn det en sak, om mangel på trygt og godt barnehagemiljø for et barn, uansett vil kreve.

I høringen argumenteres det for at en håndhevingsordning vil føre til økt dokumentasjonskrav fordi barnehagen må bistå med redegjørelser og opplysninger. Dette kan tolkes som om at det er problematisk å stille store dokumentasjonskrav til personalet i barnehagen. Denne argumentasjonen mener vi er for svak fordi personalet i barnehager skal arbeide profesjonelt og i profesjonelt arbeid vil kravet om kartlegging, analyse og dokumentasjon være viktig. Utfordringer knyttet til krav om dokumentasjon er ikke god nok begrunnelse for at det ikke skal innføres en håndhevingsordning for barnehagebarn. Personalet får en aktivitetsplikt og må derfor arbeide med dokumentasjon når de skal undersøke og gjennomføre tiltak, og dokumentasjonen knyttet til håndhevingsordningen vil være tett knyttet til dokumentasjonen som må gjøres i henhold til aktivitetsplikten. Barns rett til et trygt og godt barnehagemiljø vil svekkes dersom kravet om dokumentasjon ikke stilles til personalet. I evalueringen av opplæringslovens kapittel 9 A vises det til at mange lærere opplever at kravet til dokumentasjon er blitt mer omfattende, men det vises også at flere elever får hjelp ved mobbing og krenkelser. Vi mener derfor at kravet om dokumentasjon er viktig for at personalet skal arbeide med å forbygge og håndtere krenkelser og mobbing i barnehagen på en systematisk måte.

I høringen er det motsetninger som kan gjøre det vanskelig å forstå hva som menes. Et eksempel er: Ytringer som er en del av et akseptabelt samspill, skal ikke regnes som krenkelser. Se departementets vurderinger i kapittel 7.3.2. Dette gjelder selv om et barn ut fra sin egen subjektive opplevelse, opplever ytringen som krenkende. Siden slike ytringer ikke skal regnes som krenkelser, er det ikke plikt til å gripe inn i slike tilfeller (s. 19). Motsetningen her gjelder barns subjektive opplevelser. Det at personalet ikke skal gripe inn stiller vi oss undrende til, og det stilles store krav til personalet som skal vurdere hva som er krenkende eller ikke for barn. Det står i kontrast til beskrivelsene av hvordan personalet ellers skal la barns subjektive opplevelse være avgjørende. Her uttrykkes det en forventning om at det er personalet som skal tolke om hendelsene er krenkende for barnet eller ikke. Dette bør utdypes eller endres for å få budskapet tydeligere.

I § 7 om Internkontroll blir det uklart når det i lovteksten står at «den ansvarlige for barnehagen» skal ha internkontroll for å sikre at kravene i barnehageloven og forskriften følges. Argumentet bygger på at betegnelsen skal brukes når hver barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt, men begrepet barnehagen viser til institusjonen og ikke personer, vi mener det i lovteksten bør komme fram hvem det er som har det overordnede ansvaret. Vi mener at det bør framkomme klart at det bør være barnehagens styre eller eier som har det overordnede ansvaret.

Vi støtter forslagene om en mer detaljert beskrivelse av hva internkontroll innebærer, men vi er kritiske til at det i lovteksten foreslås at internkontrolloppgavene kan delegeres fra styrer til andre ansatte i barnehagen. Dersom dette delegeres vil det medføre merarbeid som får betydning for kvaliteten på det pedagogiske arbeidet. Vi er skeptiske til at pedagogiske ledere trekkes bort fra det direkte arbeidet med barna, fordi deres kompetanse er vesentlig for å følge aktivitetsplikten. Barnehagene har ikke full bemanning i hele barnehagens åpningstid og nye krav internkontroll vil ta bort mulighetene for å arbeide forebyggende med barnegruppene.

Vi stiller oss bak forslaget om kravet til nulltoleranse, og forslår at nulltoleranse forstås som en visjon for arbeidet. Vi er bekymret for at barnehageansatte vil tolke begrepet nulltoleranse svært konkret. Innføring av nulltoleransebegrepet vil kreve kompetanseheving for å få en felles forståelse av hva mobbing og krenkelser i barnehagen kan være, og dermed også hva nulltoleranse vil innebære. Mangel på kompetanse om fenomenet mobbing og krenkelser kan føre til at ansatte vil regulere barns atferd og gå for tidlig inn i konflikter, for å sikre seg at de overholder kravet til nulltoleranse. Når utestengelse blir brukt i lovteksten, er bekymringen at det etableres forståelse og regler som at «her skal alle leke med alle». Dette kan føre til at barnas lek ikke vernes om og ivaretas, men i verste fall vil bli forstyrret og ødelagt. Dersom personalet løfter fram at barn ikke kan si nei til at andre barn skal få delta i en allerede etablert lek, kan det føre til brutte vennskapsrelasjoner og manglende utvikling av sosial kompetanse. Vi vil også løfte fram en bekymringen om at foreldre kan tolke utestengelse dit hen at barnet ikke har det trygt og godt da det ble «avvist i leken i går». Vi kan ikke forvente at foreldrene kjenner til lekens egenart og betydningen av å beskytte lek. Vi er opptatt av at nulltoleranse som begrep er krevende og at personalet må ha kompetanse for å håndtere dette på en måte som ivaretar barns sosiale og emosjonelle utvikling.

Vi har noen punkter som vi mener må vurderes på nytt og vil påpeke betydningen av at det bør være en større likhet mellom kapittel 9 A i opplæringsloven og innføring av lovregler om psykososialt barnehagemiljø. Vi undrer oss på hvorfor plikten til å gripe inn er lagt til § 20 istedenfor § 21 (aktivitetsplikten) slik det er gjort i opplæringsloven § 9 A-4. Slik vi ser det vil det være en fordel for sektoren om lovverket for barnehage og skole, knyttet til trygt og godt miljø, er like i utformingen. Vi lurer på hvorfor §21 (aktivitetsplikten) utelater kravet om å gripe inn mot krenking som mobbing, vold, diskriminering og trakassering, når Opplæringsloven kapittel 9A -4 tydeliggjør kravet om å gripe inn mot slike hendelser.

I kommentarene til § 7 synes vi det blir upresist når det står at styrer i alvorlige tilfeller skal varsle den som er ansvarlig for barnehagen. Hvem styrer skal varsle til bør bli mye tydeligere.

Den skjerpede aktivitetsplikten, der ansatt i barnehagen krenker et barn, er vesentlig å presisere. Dette er et tema som bør løftes fram, men eksemplene som er brukt er upresise. Eksemplene brukes også som eksempler på krenkelser generelt. Vi mener det kan være hensiktsmessig å være mer presis i hva krenkelser fra personale kan være.

Avslutningsvis viser vi til at forholdet mellom plikt og rettigheter er en svakhet i forslag til endringene i barnehageloven. Vi kan ikke se at forslag endringene i loven vil føre til noe vesentlig forbedring for barn og foreldre som opplever at barnehagen ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Foreldrene kan varsle, men de har ingen klagemulighet utenfor barnehagen. Vi mener det må opprettes en uavhengig klageinstans som kan ivareta barnets rettigheter. I lovutkastet er barnehagepersonalets plikt utdypet, men barn og foreldres rettigheter blir i liten grad ivaretatt med disse endringene i barnehageloven. Det at de minste ikke skal ha rettigheter i sitt barnehagemiljø, anser vi som svært uheldig. Det å få til en samordning av opplæringslovens kapittel 9 A og barnehagelovens bestemmelser om psykososialt barnehagemiljø, mener vi er viktig. Vi synes også det er viktig at det stilles krav om dokumentasjon som bygger på faglig og etisk kompetanse. Vi mener derfor det er uheldig at Departementet legger til grunn at de ovennevnte forslagene ikke vil få vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Personalet må få tilbud om kompetanseheving innenfor de gitte temaene, og det må lages støttesystemer som ivaretar deres mulighet til å arbeide ut fra plikten de nå pålegges.

Med vennlig hilsen

For Læringsmiljøsenteret v/ Universitetet i Stavanger

Elin Ødegård

Avdelingsleder