Høringssvar fra Fylkesmannen i Oslo og Viken

Fylkesmannen i Oslo og Viken viser til Kunnskapsdepartementets brev av 12.

august 2019 med høringsnotat vedrørende Forslag til endringer i barnehageloven,

Innføring av lovregler om psykososialt barnehagemiljø og internkontroll mm.

Vårt høringssvar er utarbeidet av Barnehage- og utdanningsavdelingen. Høringssvaret er utformet slik at de enkelte forslagene til ny lovbestemmelse står først, deretter følger våre innspill under "Fylkesmannen i Oslo og Viken (FMOV) mener".

Vi ønsker lykke til med videre arbeid!

Ny § 3 skal lyde:

§ 3 Barns rett til medvirkning og hensynet til barnets beste

Barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn på barnehagens daglige virksomhet.

Barn skal jevnlig få mulighet til aktiv deltakelse i planlegging og vurdering av barnehagens virksomhet.

Barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Hva som er best for barna, skal være et grunnleggende hensyn i barnehagens arbeid.

Fylkesmannen i Oslo og Viken mener:

FMOV støtter forslaget. Det henger godt i sammen med FMs oppdrag fra Udir om at Barnekonvensjonen skal integreres i kommuneforvaltningen. FMOV mener at det er viktig at det fremkommer at barnas beste skal være et grunnleggende hensyn i barnehagens arbeid. Vi mener at det er nødvendig i forbindelse med implementering av bestemmelsen at det vises til at en vurdering av hva som er barnets beste, både kan gjelde enkeltbarn og barnegruppen. Videre er det viktig at det påpekes at det skal skje en konkret vurdering i hvert tilfelle der det er aktuelt å gjøre en vurdering av hva som er barnets beste.

Ny § 7 c skal lyde:

§ 7 c Krav til samlet barnehageanlegg

Kommunale og private barnehagers lokaler og utearealer skal ligge samlet med mindre det foreligger særlige hensyn som tilsier at de bør ligge på ulike steder. Kravet gjelder ikke for familiebarnehager.

Fylkesmannen i Oslo og Viken mener:

FMOV er enig i at det skal hjemles i lovverket at anlegg som i praksis er egen virksomhet skal ligge samlet. Vi viser også til et tidligere høringssvar fra FMOV der vi støtter forslaget om at barnehage skal være et eget rettssubjekt og å lovfeste et forbud mot å eie eller drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som driver barnehager.

Bestemmelsen vil innebære relativt store endringer for enkelte eiere og FMOV vil påpeke at det er viktig at de får tilstrekkelig tid til å innrette seg etter det nye regelverket.

Ny § 7 d skal lyde:

§ 7 d Internkontroll i barnehagen

Den ansvarlige for barnehagen skal ha internkontroll for å sikre at kravene i barnehageloven og forskriftene til loven følges.

Internkontrollen skal være systematisk og tilpasset barnehagens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Ved internkontroll etter denne paragrafen skal den ansvarlige for barnehagen

a) utarbeide en beskrivelse av barnehagens hovedoppgaver, mål og organisering

b) ha nødvendige rutiner og prosedyrer

c) avdekke og følge opp avvik og risiko for avvik

d) dokumentere internkontrollen i den formen og det omfanget som er nødvendig

e) evaluere og ved behov forbedre skriftlige prosedyrer og andre tiltak for internkontroll

Fylkesmannen i Oslo og Viken mener:

FMOV mener at bestemmelsen vil styrke barnehagen. Med denne bestemmelsen blir lovverket mer helhetlig og tilsynsansvaret for hele barnehageområdet tydeliggjort innenfor sektor. Barnehagemyndigheten kan med dette se bestemmelsen i sammenheng med de øvrige kravene som stilles i lovverket, for eksempel § 2 Barnehagens innhold Bestemmelsen vil være en pekepinn på at man må jobbe systematisk og overordnet.

Det er i dag et stort mangfold av eiere i barnehagesektoren. Krav til internkontroll vil kreve at alle eiere må sette seg inn i lovverket og blir bevisst på hvilke plikter som påhviler eier. Dette vil føre til at kvaliteten i enkelte barnehager vil bli bedre, noe som igjen kan medføre et barnehagetilbud med bedre kvalitet. Videre er det viktig at bestemmelsen ikke medfører unødig stor belastning på mindre barnehager. FMOV anser at bestemmelsen slik den er utformet nå, ivaretar mangfoldet i barnehagesektoren.

Ny § 8 a skal lyde:

§ 8 a Krav til uavhengighet og likebehandling

Kommunen skal organisere oppgavene den har som barnehagemyndighet uavhengig av oppgavene kommunen har som ansvarlig for en eller flere barnehager.

Kommunen skal likebehandle private og kommunale barnehager når den utfører oppgaver som barnehagemyndighet.

Fylkesmannen i Oslo og Viken mener:

Gjennom tilsyn ser FMOV at kommuner strever med dette, både små og store kommuner. Noen er bevisst forskjellen på myndighet og eier, mens andre strever med å skille mellom eier og myndighetsoppgaver. Det kan for eksempel skyldes manglende ressurstilgang på personale som kan utføre de ulike rollene. Det er derfor viktig med en tydeliggjøring. Oppgavene som henholdsvis barnehagemyndighet og eier kan skje ved interkommunalt samarbeid eller som et eget organ.

FMOV er positive til at dette skillet tydeliggjøres.

Bestemmelsen vil innebære relativt store endringer i enkelte kommuner og FMOV vil påpeke at det er viktig at kommunen får tilstrekkelig tid til å innrette seg etter det nye regelverket.

Ny § 12 tredje og fjerde ledd skal lyde:

Kommunen skal behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager.

Departementet kan gi nærmere bestemmelser i forskrift om tildeling av tilskudd og hva som menes med likeverdig behandling.

Fylkesmannen i Oslo og Viken mener:

Det er viktig at kommunale- og private barnehager likebehandles. Vi har tillitt til at dette også er praksis i mange av våre kommuner og at kommunen er bevisst sine roller. Vi ser at det allikevel kan være hensiktsmessig med en presisering av dette, da det er noe ulik praksis i kommunene. FMOV er for eksempel kjent med at en kommune har tildelt plass i en av kommunens barnehager i stedet for å tildele plass i en privat barnehage i kommunen. Dette selv om foreldrene hadde søkt om plass i den private og den aktuelle barnehagen hadde ledig kapasitet. Bakgrunnen for at kommunen hadde gitt barnet plass i den kommunale barnehagen, skyldes lave søkertall og at man ønsket å «fordele» barna jevnt ut i kommunens barnehager av hensyn til videre drift for alle barnehagene. Det er vår oppfatning at dette er en avgjørelse som er preget av at kommunen også er barnehageeier.

Ny § 20 skal lyde:

§ 20 Nulltoleranse og plikt til fremmende og forebyggende arbeid

Barnehagen skal ha nulltoleranse mot krenkelser som utestenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering. Alle som arbeider i barnehagen skal gripe inn når et barn utsettes for slike krenkelser.

Barnehagen skal arbeide systematisk for et trygt og godt barnehagemiljø som fremmer helse, trivsel og læring for alle barna, og for å forebygge tilfeller hvor barn ikke opplever at det er et trygt og godt miljø i barnehagen.

Fylkesmannen i Oslo og Viken mener:

FMOV støtter departementets forslag om en nulltoleranse mot utestenging, mobbing, vold, diskriminering og trakassering i barnehagen. En nulltoleranse er etter FMOV sin oppfatning viktig for å etablere holdninger hos de ansatte i barnehagen på at denne type krenkelser ikke skal tolereres. Videre er det viktig for å synliggjøre at det synet på barn som skal råde i barnehagen, innebærer at man griper inn når et barn utsettes for krenkelser.

FMOV mener at krenkelsesbegrepet skal tolkes vidt og at det er barnets egen opplevelse som skal legges til grunn når barnehagen skal ta stilling til om barnet har det trygt og godt. Vi synes at setningene i høringsnotatet, punkt 7.3.3: «Ytringer som er en del av et akseptabelt sosialt samspill, skal ikke regnes som krenkelser», og «Dette gjelder selv om et barn ut fra sin egen subjektive opplevelse, opplever ytringen som krenkende», står i motsetning til dette, og bør tas ut. Dette også med tanke på barn og foreldres medvirkning (punktene 8.3.1 og 8.3.2) og hensynet til barnets beste (punkt 8.3.3).

Den i utgangspunktet skjeve maktbalansen mellom små barn og voksne kan føre til at barn settes i en utsatt posisjon. Sårbare barn er ekstra utsatt og de voksne har et skjerpet ansvar. Med bestemmelsen vil de voksne i større grad være nødt til å reflektere og ta standpunkt i slike sammenhenger. Bl.a. må personalet drøfte hva det skal være nulltoleranse mot og hvilke faktorer som kan ha betydning for å praktisere nulltoleranse slik at voksne griper inn og hjelper barn.

Det er grundig dokumentert gjennom forskning at mobbing skaper uhelse, mindre livskvalitet, inkludering og deltakelse i fellesskapet og samfunnet for øvrig. Forskning viser også at det er sammenheng mellom mobbing i barnehagen og barn som får hjelp fra barnevernet.

Plikten om å gripe inn innebærer videre at alle ansatte som arbeider i barnehagen må ta bestemmelsen på alvor og være bevisst det ansvaret de har om å inkludere alle barn og hindre at barn utsettes for krenkelser. Det bør fremkomme at styrer har et overordnet ansvar for å gjøre alle ansette kjent med plikten, samt gjennomføre eventuell veiledning.

Ny § 21 skal lyde:

§ 21 Aktivitetsplikt for å sikre at barnehagebarna har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø

Alle som arbeider i barnehagen, skal følge med på om barna har et trygt og godt barnehagemiljø.

Alle som arbeider i barnehagen, skal varsle barnehagens styrer dersom de får mistanke om eller kjennskap til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø. Styrer skal varsle den som er ansvarlig for barnehagen i alvorlige tilfeller.

Ved mistanke om eller kjennskap til at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal barnehagen snarest undersøke saken. Det samme gjelder når et barn eller foreldrene sier ifra om at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Når et barn eller foreldrene sier ifra om at barnet ikke har et trygt og godt barnehagemiljø, skal barnehagen så langt det finnes egnede tiltak sørge for at barnet kan ha et trygt og godt barnehagemiljø. Det samme gjelder når barnehagens undersøkelser viser at et barn ikke har et trygt og godt barnehagemiljø.

Barnehagen skal lage en skriftlig plan når det skal gjøres tiltak i en sak. I planen skal det stå

a) Hvilke problemer tiltakene skal løse

b) Hvilke tiltak barnehagen har planlagt

c) Når tiltakene skal gjennomføres

d) Hvem som er ansvarlig for gjennomføringen av tiltakene

e) Når tiltakene skal evalueres.

Fylkesmannen i Oslo og Viken mener:

FMOV støtter lovforslaget i § 21: Aktivitetsplikt for å sikre at barnehagebarna har et trygt og godt psykososialt barnehagemiljø.

Vi mener at det er essensielt å poengtere at barnehagemiljøet skal være trygt og godt for alle barn. Innføring av en slik lovbestemmelse og lik begrepsforståelse i barnehage og skole vil skape sammenheng i barnas liv. FMOV mener det er riktig at også forhold som skjer utenfor barnehagen eller som ligger tilbake i tid ikke skal begrense aktivitetsplikten når det er bakgrunnen for at barnet ikke har det trygt og godt i barnehagen. FMOV mener at barnehagen både har kompetanse og metodikk for å praktisere delpliktene gjennom det pedagogiske arbeidet. Noen barn kan allikevel falle utenfor og bestemmelsen fastslår at aktivitetsplikten gjelder for og skal ivareta alle barn. I høringsnotatet poengterer departementet at det å følge med innebærer systematiske tiltak både individuelt og i gruppe gjennom bl.a. tilstedeværelse og observasjon. Barnehagen må se bakenfor det enkelte barns uttrykk og fange opp adferd og reaksjoner slik at alle barn opplever tilhørighet og fellesskap.

At det i en sak finnes dokumentasjon på hvordan barnehagen vil ta tak i en sak, er viktig. Det vil gi foresatte og barnet en bekreftelse på at barnehagen tar tak i saken deres, og forplikter seg til å hjelpe barnet. Videre vil manglende dokumentasjon som formidler barnehagens intensjon og beslutninger i enkeltsaker, gjøre at barnehagens gjennomføring blir mindre effektiv. Det er derfor viktig at barnehagen lager en aktivitetsplan når den har plikt til dette.

Vi mener at det er positivt at styrer er ansvarlig for å håndtere og følge opp varslene på en ansvarlig måte. Det er i punkt 9.3.5 i høringsnotatet foreslått at den som er ansvarlig for barnehagen skal varsles i alvorlige tilfeller. Vi mener at det er viktig at eier for barnehagen får denne informasjonen. I saker som omhandler barn som ikke har et trygt og godt barnehagemiljø er det potensielt mye informasjon om både enkeltbarn og barnegruppen i sin helhet. På bakgrunn av mangfoldet i private eierformer, spesielt i barnehager hvor foreldre er eiere, kan lovforslaget om varsling av eier, få uønskede konsekvenser. En tenkt situasjon kan for eksempel være at foreldregruppen på bakgrunn av opplysninger om et barn, bestemmer at enkelte barn ikke får leke med den det gjelder. Vi ønsker å understreke at en slik situasjon kan få store konsekvenser for enkeltbarn. Vi mener at det er riktig å orientere eier og at innholdet i varselet bør være taushetsbelagt. Vi foreslår at det i alvorlige saker hvor barnehagen trenger hjelp til å løse saken, bør barnehagemyndigheten bli involvert. Vi mener at det er viktig at de som involveres kan bidra til å løse saken, enten med veiledning, økonomi eller metode, og ikke kun orienteres.

Vi mener at det er bra at undersøkelsesplikten omfatter både mistanker/henvendelser fra personalet, barn og foreldre, og at det er positivt at undersøkelsen må være reell og egnet.

FMOV ser positivt på at sårbare barn løftes frem og at det oppfordres til at barnehagen søker hjelp hos andre instanser. Vi mener det er fint at det vises til tverrfaglig innsats, men at det også bør understrekes at barnehagen like fullt har en forpliktelse til å følge opp saken. Et tverrfaglig samarbeid gjør at det blir økt praksis på å se til hvor barnet faktisk kan få hjelp, og hvor hjelpen er mest hensiktsmessig.

FMOV mener at det er positivt at barnehagen vurderer tiltakene innenfor faglige rammer og at det er et krav om at tiltakene skal være kunnskapsbaserte og begrunnet. Det er ikke alltid at foreldrenes og barnehagens vurdering samsvarer, og det er derfor viktig at personalets vurderinger begrunnes i forskningsbasert kunnskap. Dessuten omfatter bestemmelsen om barnets beste, at alle barna som er involvert skal ivaretas når personalet vurderer og følger opp de ulike delpliktene.

Det er videre positivt at det er et krav om at tiltakene skal evalueres. FMOV vil påpeke at det kan være et sårbart punkt, spesielt i små barnehagemiljøer, at kompetansen ikke finnes. Dette stiller krav til at den som er ansvarlig for barnehagen, sørger for at personalet har nødvendig kompetanse og kunnskap. Sett i lys av at små barn trenger hjelp raskt, kan det være nødvendig at barnehagen kan få hjelp gjennom tilgjengelig kompetanse i kommunen, se avsluttende kommentarer i dette forslaget til høringssvar om forslag til oppfølging.

Det må være tydelige krav til hvordan barnehagen skal varsle, når aktivitetsplikten skal tre i kraft og hvordan styrer skal håndtere saken. Det må understrekes at det skal være en lav terskel for å melde og at det må innføres gode rutiner for å melde. Vi mener som nevnt ovenfor at det også her bør være en tidsavgrensning på lik linje med håndhevingsordningen i skolen. Vi ber departementet vurdere en rimelig frist.

Foreldre og foresatte må inkluderes på et tidlig tidspunkt i prosessen. Mange saker hos Fylkesmannen som omhandler psykososialt miljø i skole, viser at samarbeidet med foreldrene er et kritisk punkt i behandlingen av sakene, og at den gode dialogen mellom foreldrene og skolen er avgjørende for at saker løser seg til det beste for barnet. Tilsvarende har vi erfaring med at i de sakene der det ikke er et godt samarbeid mellom hjemmet og skolen, blir sakene mer komplekse enn nødvendig og det tar lenger tid før barnet får gjenopprettet et trygt og godt læringsmiljø.

Et verktøy i arbeidet med å styrke dialogen mellom hjem og barnehage er www.dialogmodellen.no, som nylig er utviklet ved Universitetet i Agder i samarbeid med flere.

Ny § 22 skal lyde:

§ 22 Skjerpet aktivitetsplikt dersom en ansatt i barnehagen krenker et barn

Dersom en som arbeider i barnehagen, får mistanke om eller kjennskap til at en annen som arbeider i barnehagen, utsetter et barn for krenkelser som utestenging, mobbing, vold, diskriminering eller trakassering, skal vedkommende straks varsle barnehagens styrer. Styrer skal varsle den som er ansvarlig for barnehagen. Dersom det er styrer i barnehagen som krenker et barn, skal den ansvarlige for barnehagen varsles direkte av den som har mistanke om eller kjennskap til krenkelsene. Undersøkelser og tiltak etter § 21 (aktivitetsplikten) tredje og fjerde ledd skal iverksettes straks.

Fylkesmannen i Oslo og Viken mener:

FMOV støtter forslaget i § 22 om skjerpet aktivitetsplikt dersom en ansatt i barnehagen krenker et barn, og mener det er positivt at dette reguleres i en særskilt lovbestemmelse

Asymmetrien i maktforholdet mellom voksne og barn, utgjør en risiko for at krenkende handlinger kan skje. Videre vil krenkelser fra voksne kunne oppleves enda mer belastende og sårende enn krenkelser fra barn på samme alder. Den skjerpede aktivitetsplikten må også sees i sammenheng med at eventuelle krenkelser står i kontrast til det arbeidet som de ansatte er satt til å forvalte i barnehagen jf. barnehageloven med forskrift.

Den subjektive opplevelsen skal ligge til grunn for om barnet opplever å ha det trygt og godt. Dette er noe annet enn vurderingen av hvorvidt det den voksne har gjort eller gjorde var objektivt en krenkelse. Det siste er relevant med tanke på sanksjoner etter arbeidsmiljøloven og ev tiltak. Dersom barnet ikke har det trygt og godt plikter barnehagen uansett etter aktivitetsplikten å sette inn tiltak (men de vil igjen variere avhengig av om krenkelsen var «objektiv»)

Det er foreslått fra departementet at det ikke skal være noe formkrav til planen utover at den skal være skriftlig. FMOV mener at det er positivt med en skriftlig plan. En slik plan er viktig dokumentasjon, den forplikter i større grad og gir foreldrene noe konkret å forholde seg til. En plan vil skape systematikk og formalitet. FMOV støtter forslaget om at det ikke er grunn til enkeltvedtak. Det er likevel viktig at barnet skal få forpliktende hjelp. Vi mener derfor at det bør innføres formkrav til dokumentasjonen slik at alle barn sikres lik behandling i håndteringen av hver enkelt sak.

Som vi beskriver som kommentar til § 20 Nulltoleranse og plikt til fremmende og forebyggende arbeid, mener FMOV at setningene «Ytringer som er en del av et akseptabelt sosialt samspill, skal ikke regnes som krenkelser», og «Dette gjelder selv om et barn ut fra sin egen subjektive opplevelse, opplever ytringen som krenkende»», skal tas ut. Hvem sin subjektive mening skal telle? Vi mener at i en hendelse hvor en ansatt mener at den kun har ytret sin mening, vil barnet alltid bli den tapende part og den ansatte vil ha definisjonsmakten. Vi mener at å åpne opp for muligheten til å definere begrepene «krenkelse» eller «ytring» vil være problematisk i en situasjon som omhandler små barn.

FMOV mener at det i implementeringen må sies noe om hvordan bestemmelsen skal håndteres. Det må være tydelige krav til hvordan barnehagen skal varsle, når aktivitetsplikten skal tre i kraft og hvordan styrer skal håndtere saken. Det må understrekes at det skal være en lav terskel for å melde og at det må innføres gode rutiner for å melde. Vi mener som nevnt ovenfor, at det også her bør være en tidsavgrensning på lik linje med håndhevingsordningen i skolen.

FMOV mener at det er viktig å se §§ 20 og 21 i sammenheng. Dette må stå i merknaden. I høringsnotatet kan det framstå uklart hvilke delplikter som gjelder. Delpliktene som angis i punkt 9.3.2. er forskjellig fra departementets forslag, punkt 9.4. Alternativt kan delplikten gripe inn flyttes fra § 20 til § 21. § 20 Blir da overordnet med arbeidet for et trygt og godt barnehagemiljø og nulltoleranse.

Ny § 6 a skal lyde:

Tilskudd til private barnehager som søker om godkjenning som følge av kravet til samlet barnehageanlegg

Kommunen skal gi tilskudd til private barnehager som er godkjent etter søknad som følge av kravet til samlet barnehageanlegg, jf. barnehageloven § 7 c.

Fylkesmannen i Oslo og Viken mener:

FMOV støtter forslaget.

Avsluttende kommentarer

Oppfølging

Når det gjelder hvordan barnehagene vil kunne følge opp bestemmelsen om psykososialt barnehagemiljø, erfarer vi at det i mange barnehager og kommuner er god kompetanse på barns omsorg- og læringsmiljø, og at mange vil kunne håndtere saker uten hjelp utenfra. I barnehager og kommuner som det mangler kompetanse på området, eller i saker som er krevende, der for eksempel samarbeidet mellom barnehagen og hjemmet har låst seg, mener FMOV at det vil være behov for å samle kompetanse for å håndtere sakene på en god måte. For eksempel kan en se til modellen som foreslås i «Beredskapsteam mot mobbing»: https://www.udir.no/laring-og-trivsel/skolemiljo/kommunalt-beredskapsteam-mot-mobbing/malet/ . Her angis en god beskrivelse av hvordan arbeidet mot mobbing i barnehagen, kan håndteres i kommunene. Ordningen kan for eksempel organiseres innenfor PP-tjenesten i kommunen. Både kommunale og private barnehager må kunne innhente kompetanse for å styrke arbeidet i den enkelte barnehage. Ordningen kan også organiseres som et selvstendig «team» som har nødvendig kompetanse til å støtte barnehagen i det pedagogiske arbeidet både individuelt og på gruppenivå.

Som nevnt mener FMOV at det i bestemmelsen må angis en tidsfrist som sørger for at arbeidet rundt barnet/barnegruppen raskt får den hjelpen som trengs. Blant erfaringer med 9A-ordningen for skole, er at sakene tar for lang tid å behandle. Det vil være nødvendig å redusere den samlede behandlingstiden i sakene.