1 Hovudinnhald og bakgrunn for proposisjonen
1.1 Innleiing
Auka internasjonalisering inneber mellom anna at talet på internasjonale familiar med barn aukar. I nokre av desse familiane vert konfliktane så store at ein av foreldra tek med seg barnet eller barna til utlandet, oftast til heimlandet sitt. Det er etablert internasjonale avtaler som skal sikre at barn som er bortførte skal førast tilbake til landet dei budde i før bortføringa og at konfliktar mellom foreldra med omsyn til barnet sin bustad vert løyste i rettsapparatet i dette landet. Det internasjonale samarbeidet om barnebortføring har i praksis vist seg ikkje å vere nok til å sikre at alle saker om barnebortføring løyser seg innan rimeleg tid. Slike saker er stadig framme i media, og situasjonen kan vere særs vanskeleg for barna og foreldra. Det er difor behov for nye tiltak som kan bidra til løysing.
I proposisjonen her legg Arbeids- og sosialdepartementet fram forslag til ei ny lov om stans i utbetalinga av offentlege ytingar og barnebidrag når ein av foreldra har bortført eit barn til utlandet. Som barnebortføring reknar ein tilfella der ein av foreldra tek med seg eit barn som bur i Noreg til eit anna land i strid med foreldreansvaret, eller eventuelt held tilbake barnet i eit anna land etter eit lovleg opphald der.
Etter reglane i dag har barnebortføring i seg sjølv ikkje noko å seie for utbetalinga av offentlege ytingar eller innkrevjing og utbetaling av barnebidrag. Utbetaling av ytingar og bidrag til den av foreldra som har teke med seg barn til utlandet i strid med foreldreansvaret, vert ofte opplevd som offentleg finansiering og legitimering av den ulovlege handlinga.
Opphald i utlandet kan likevel føre med seg at vilkåra for ei yting ikkje lenger er oppfylte. Den nye lova tek sikte på å sikre ei rask vurdering av retten til ytingar etter ei bortføring til utlandet, slik at ytingar vert stansa så snart som mogleg når vilkåra ikkje er oppfylte.
Etter lova skal ein ved barnebortføring også halde tilbake barnebidrag og ytingar som ein elles har rett til i utlandet når dette ikkje kan reknast som eit uforholdsmessig inngrep i den konkrete situasjonen.
Lovforslaget svarar i det vesentlege til forslaget i Prop. 200 L (2012–2013), som vart lagt fram av regjeringa Stoltenberg II. Regjeringa trekte denne proposisjonen tilbake for å vurdere om ein kunne få med andre tiltak som kan fremje tilbakeføringa av barn som vert bortførte, mellom anna om ein kunne ta beslag i bortføraren si formue i Noreg. Justis- og beredskapsdepartementet vil vurdere om det er tilstrekkeleg grunn til å utgreie slike beslag. Saka reiser vanskelege spørsmål, og ei utgreiing vil venteleg ta tid. Ein bør ikkje vente med gjennomføringa av reglane om å halde tilbake ytingar og barnebidrag i bortføringssakene, og proposisjonen vert difor lagt fram på nytt. Departementet vil vurdere nye tiltak på bakgrunn av erfaringane i praksis.
1.2 Bakgrunn
Det er eit internasjonalt mål å hindre barnebortføring og leggje til rette for at bortførte barn kjem tilbake til landet der barnet er busett. Eit sentralt instrument på området er Haag-konvensjonen frå 25. oktober 1980 om dei sivile sidene ved internasjonal barnebortføring. Justis- og beredskapsdepartementet er sentralmakt etter denne konvensjonen, og handsamar sakene der eit barn er bortført til et land som er tilslutta konvensjonen. Justis- og beredskapsdepartementet er også sentralmakt for Europarådskonvensjonen frå 1980 om godkjenning og fullbyrding av avgjerder om foreldreansvar og om gjenoppretting av foreldreansvar. I tillegg er Utanriksdepartementet involvert i internasjonale barnebortføringssaker med land som ikkje er med i nokon av dei to barnebortføringskonvensjonane.
I 2013 auka talet på bortføringar samanlikna med tidlegare år: Totalt 69 saker som involverte 103 barn. 74 barn vart bortført frå Noreg, fordelt på 50 saker, og 29 barn vart bortført til Noreg, fordelt på 19 saker. I 2012 blei det registrert totalt 38 barnebortføringar. Desse sakene involverte 40 barn som vart bortførte frå Noreg til utlandet, og 14 barn som vart bortførte frå eit anna land til Noreg. I 2011 var det 54 saker (45 barn frå Noreg og 27 barn til Noreg), medan det i 2010 var 63 saker (64 barn frå Noreg, 29 barn til Noreg). Nokre bortføringssaker tek lang tid å løyse, men ein stor del løyser seg relativt raskt. I 2013 vart 39 av dei 69 barnebortføringssakene, eller 56 prosent av sakene, avslutta innanfor det same året.
Foreldreansvaret er den retten og plikta foreldra har til å bestemme over barnet i viktige personlege tilhøve. Foreldreansvaret kan liggje berre til ein av foreldra eller til begge. I tillegg har den av foreldra som barnet bur hos fast, rett til å treffe avgjerder for barnet i dagleglivet, mellom anna kompetansen til å avgjere flytting innanlands. Kompetansen til å avgjere flytting utanlands er på den andre sida ein del av foreldreansvaret. Dersom foreldreansvaret er delt, må foreldra vere samde om flytting til utlandet.
Bortføring av barn frå Noreg til utlandet i strid med foreldreansvaret er etter lovendringar i 2012 alltid straffbart etter straffelova § 216. Dette gjeld anten bortføraren er den av foreldra som barnet bur hos fast eller den av foreldra som har rett til samvær.
Som nemnd i innleiinga er det behov for tiltak i tillegg til det internasjonale samarbeidet om barnebortføring. Det har vore stort politisk engasjement kring bortføringssakene. Det er fleire gonger fremja private lovforslag på området. I vedtak på grunnlag av Dokument 8:96 (2002–2003), Dokument 8:38 (2008–2009), Dokument 8:77 S (2009–2010), Dokument 8:111 S (2010–2011) og Dokument 8:115 S (2011–2012) vart dei respektive regjeringane bedne om å fremje forslag til endringar i lova med sikte på å kunne reagere med stans av velferdsytingar og barnebidrag og andre inngrep i økonomiske verdiar for å leggje press på barnebortføraren.
Med utgangspunkt i vedtaka i Stortinget sendte Barne- og likestillingsdepartementet i samarbeid med Arbeids- og inkluderingsdepartementet i 2009 på høyring eit forslag om ei ordning med stans av offentlege ytingar og barnebidrag ved barnebortføring. Lovforslaget tok sikte på å fremje tilbakeføring av barnet ved barnebortføringar over grensene og i tilfella der den av foreldra som har rett til samvær tek med seg barnet til ein annan stad i Noreg. Etter forslaget skulle ikkje retten til ytingar eller barnebidrag falle bort, men pengane skulle setjast på sperra renteberande konto inntil bortføringssituasjonen var løyst. Stans i utbetalingane skulle vere hovudregelen, med eit snevert unntak dersom den fysiske eller psykiske helsa til barnet kunne bli sett i fare.
I det store og heile fekk forslaget støtte frå høyringsinstansane, men høyringsrunden viste at det var behov for utgreiing med omsyn til pliktene etter menneskerettane, nærare bestemt FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK) og FN-konvensjonen om rettane til barnet (BK). Spørsmålet om forslaget i høyringsnotatet var i tråd med menneskerettane og dei internasjonale pliktene til Noreg, vart difor lagt fram for Lovavdelinga i Justis- og beredskapsdepartementet til vurdering. Særleg med tanke på bortføringar frå Noreg til utlandet, tok ein også opp med overvakingsorganet til EFTA (ESA) om forslaget kunne vere i strid med eksportplikta etter EØS-avtala og trygdeforordningane.
Utgreiinga frå Lovavdelinga tek for seg dei problematiske sidene ved høyringsforslaget frå 2009 med omsyn til menneskerettane, men peikar også på korleis ei ordning kan bli utforma for å unngå å kome i konflikt med menneskerettane. I hovudsak kan dette gjerast ved å sikre at sakene vert avgjorte etter ei vurdering av alle aspekta, slik at det å halde tilbake ytingar og barnebidrag kan reknast som eit forholdsmessig tiltak (ikkje vilkårleg eller urimeleg) i det konkrete tilfellet.
ESA seier på si side at vedtak om å halde tilbake ytingar ikkje utan vidare vil vere i strid med eksportplikta etter EØS-avtala. Ytingane vil bli haldne tilbake for å fremje tilbakeføring av barnet, ikkje av di bortføraren og barnet er i eit anna EØS-land. Dersom ei slik sak vert klaga inn for ESA, vil ESA likevel vurdere spørsmålet ut frå dei konkrete tilhøva – om tiltaket er forholdsmessig i den enkelte saka.
Det vidare arbeidet med spørsmålet om å halde tilbake ytingar og barnebidrag har teke utgangspunkt i desse utgreiingane, med særleg vekt på fråsegna frå Lovavdelinga.
1.3 Hovudinnhaldet i lovforslaget
Formålet med lova er å fremje rask tilbakeføring av barn som er bortført til utlandet av ein av foreldra og førebyggje slik bortføring, sjå lovforslaget § 1. Lova gjev også generelle reglar om utbetaling av offentlege ytingar og innkrevjing av barnebidrag etter at eit barn er bortført.
Etter forslaget gjeld lova saker med bortføring frå Noreg til utlandet som vert rekna som bortføringssaker etter Haag-konvensjonen frå 1980 om dei sivile sidene ved internasjonal barnebortføring eller Europarådskonvensjonen frå 1980 om godkjenning og fullbyrding av avgjerder om foreldreansvar og om gjenoppretting av foreldreansvar, jf. barnebortføringslova. Saker som involverer land som ikkje er med i konvensjonane, skal reknast som bortføringssaker når politiet har registrert barnet som sakna eller har oppretta straffesak. Som barn reknast personar som ikkje har fylt 16 år. Sjå lovforslaget § 2.
Forslaget til ny lov omfattar ikkje bortføringar til Noreg eller tilfella innanfor riket der den av foreldra som har rett til samvær held eit barn borte frå den barnet bur hos fast. Som nemnd var desse gruppene med i forslaget som vart sendt på høyring i 2009. Når bortføraren og barnet er i Noreg, vil normalt tiltak gjennom politiet og barnevernet vere nok til å løyse saka. Å halde tilbake ytingar og barnebidrag vil difor i utgangspunktet måtte reknast som eit uforholdsmessig tiltak. Departementet vil på bakgrunn av erfaringane i praksis vurdere om det likevel unntaksvis kan vere behov for å kunne halde tilbake ytingar/bidrag i sakene der barnet og bortføraren er i Noreg.
Offentlege ytingar er i forslaget til § 3 definerte som ytingar som vert administrerte av arbeids- og velferdsforvaltninga og Husbanken, medan barnebidrag vert avgrensa til barnebidrag som vert kravd inn av Arbeids- og velferdsetatens innkrevjingssentral.
Etter lovforslaget skal det gå meldingar til arbeids- og velferdsforvaltninga og til Husbanken om barnebortføringar som går inn under lova. Dette skal sikre ei rask vurdering av retten til ytingar etter ei bortføring til utlandet, slik at ytingane kan bli stansa så snart råd er når vilkåra for utbetaling i utlandet ikkje er oppfylte. Det vert også presisert at det ikkje skal skje endringar i innkrevjinga av barnebidrag på grunn av ei barnebortføring. Desse reglane går fram av lovforslaget §§ 4 til 6.
Etter lovforslaget § 7 skal ein også halde tilbake ytingar og barnebidrag når dette kan fremje tilbakeføring av barnet, men ein skal ta med i vurderinga risikoen for at barnet og bortføraren vert påført skade. Det skal ikkje treffast avgjerd om å halde tilbake ytingar eller barnebidrag dersom dette må reknast å vere for inngripande ut frå den konkrete situasjonen.
Lovforslaget §§ 8 og 9 gjev heimel for innhenting av opplysningar i saker om å halde tilbake ytingar og barnebidrag og opnar for å be om ei vurdering frå ein sakkunnig før det vert gjort vedtak.
Spørsmålet om å halde tilbake eller ikkje halde tilbake ytingar og barnebidrag skal vurderast på nytt dersom nye opplysningar eller endringar i dei faktiske tilhøva talar for det, og i alle tilfelle skal ei sak vurderast på nytt når det er gått to år etter bortføringa utan at saka er løyst (§ 10).
Pengar som er haldne tilbake etter lova, skal stå på sperra og renteberande konto og utbetalast når saka er løyst, til dømes ved tilbakeføring av barnet. Offentlege ytingar skal i alle høve utbetalast når barnet fyller 16 år, dvs. den same aldersgrensa som for tiltak i bortføringssaker etter Haag-konvensjonen frå 1980. Barnebidrag på sperra konto skal utbetalast til barnet når barnet fyller 18 år. Desse reglane går fram av lovforslaget § 11.
Lovforslaget § 12 har reglar om ytingar og barnebidrag til den attverande av foreldra. Ein skal etter forslaget halde fram med desse utbetalingane i inntil 6 månader etter bortføringa, men i inntil 12 månader dersom den attverande framleis har utgifter knytte til omsorga for barnet, eller dersom andre særlege grunnar gjer det rimeleg. Ytingar vil i dette tilfellet seie ytingar som vert utbetalte til den attverande som representant for barnet eller som den attverande får på grunn av omsorga for barnet (til dømes barnetillegg).
I lovforslaget § 13 vert det presisert at lova også gjeld for saker der ein av foreldra eller begge har bortført eit barn som barnevernet har teke over omsorga for. Tiltak etter lova vil i slike tilfelle kunne nyttast mot begge foreldra.
Lovforslaget § 14 gjev reglar om handsaminga av saker om å halde tilbake ytingar og barnebidrag. Forvaltningslova skal gjelde, med dei presiseringane og særreglane som går fram av paragrafen. Det vert mellom anna slege fast at både bortføraren og den attverande av foreldra skal reknast som partar i desse sakene, og at også vedtak om ikkje å halde tilbake ytingar og barnebidrag skal reknast som enkeltvedtak. Partane vil etter dette ha krav på varsling og få høve til å ytre seg før saka vert avgjort. Etter paragrafen skal ein ikkje kunne klage vedtak om å halde tilbake eller ikkje halde tilbake ytingar og barnebidrag inn for eit overordna organ i etaten. Barnebortføraren og den attverande av foreldra kan i staden krevje at saka vert prøvd i Trygderetten.
Når det gjeld handsaming av andre saker etter lova, til dømes spørsmålet om stans i ytingar etter lovforslaget § 5 av di bortføraren og barnet er i utlandet, skal dei vanlege reglane for dei einskilde ytingane gjelde. Tilsvarande gjeld for innkrevjing av barnebidrag. Dette vert slege fast i dei aktuelle paragrafane.
Lovforslaget § 15 gjev heimel for forskrifter til utfylling og gjennomføring av lova.
Etter lovforslaget § 16 tek lova til å gjelde frå den tid Kongen fastset. Lova skal også omfatte saker der bortføringa skjedde før lova tok til å gjelde, likevel slik at ytingar og barnebidrag for tidsrom før lova tok til å gjelde, ikkje kan haldast tilbake med heimel i lova.