Schengen- og Dublin-samarbeidet

 

Schengen-samarbeidets historie

Belgia, Frankrike, Tyskland, Nederland og Luxembourg inngikk i 1985 en avtale om å oppheve kontrollen av personer og varer på grensene mellom seg. Avtalen fikk navn etter byen Schengen i Luxembourg hvor avtalen ble undertegnet.

I 1990 undertegnet så de samme landene en konvensjon som ga regler for et styrket samarbeid om kontroll av de felles ytre Schengen-grensene, visumregler, et styrket politisamarbeid og rettslig samarbeid, samt fastslo reglene for det såkalte Schengen-informasjonssystemet (SIS), et databasert register til bruk i alle land som deltar i Schengen-samarbeidet.

Schengen-samarbeidet ble inngått som et tradisjonelt mellomstatlig samarbeid, utenfor den institusjonelle rammen til det daværende Europeiske Felleskapet (EF). Schengen-avtalen fastslår imidlertid at Schengen-samarbeidet kun er åpent for land som er medlem av EF. Videre slås det fast at siktemålet med samarbeidet er at samtlige EF-land skal slutte seg til de prinsippene som er fastlagt innen Schengen-samarbeidet, og at når felles EF-regler vedtas på et område som omfattes av Schengen-samarbeidet, så skal de aktuelle reglene i Schengen-konvensjonen bortfalle. Dette gjaldt bl.a. et asylkapittel, som ble erstattet av Dublin-konvensjonen. Da Schengen-samarbeidet ble satt i verk rent operativt i 1995, sto fortsatt Storbritannia, Irland og de nordiske EU-landene utenfor dette samarbeidet.

Mellom de nordiske land har det siden 1950-tallet eksistert en passunion som gjør Norden til et reisefrihetsområde. Den nordiske passunionen har gitt nordiske borgere rett til å reise mellom de nordiske land, uten å måtte vise pass, eller måtte la seg kontrollere på en indre nordisk grense. Skulle de nordiske EU-landene gå inn i Schengen-samarbeidet, ville det gå en ytre Schengen-grense mellom de nordiske EU-landene på den ene siden, og Norge og Island på den annen side. Dette ville ha medført slutten for den da nærmere 40-årige nordiske passunionen.

Schengen-landene viste etter hvert forståelse for de nordiske lands situasjon, slik at Norges og Islands samarbeidsavtaler med Schengen-landene kunne undertegnes i Luxembourg 1996, samtidig med at Danmark, Sverige og Finland signerte sine tiltredelsesavtaler. Ved vedtakelse av Amsterdam-traktaten i 1997, ble Schengen-samarbeidet integrert i EU. Dette nødvendiggjorde en ny avtale mellom Norge (og Island) og EU. Norges nåværende avtale om tilknytning til Schengen-samarbeidet ble undertegnet i 1999. Norge ble sammen med de øvrige nordiske land operativt integrert i Schengen-samarbeidet i 2001. Av de 15 landene som var medlemmer av EU før utvidelsen i 2004, var alle unntatt Storbritannia og Irland medlemmer av hele Schengen-samarbeidet.

I 2007 ble 9 av EUs 12 nye medlemsland fullverdige medlemmer av Schengen-samarbeidet i og med at grensekontrollen på de indre grenser mot disse landene ble opphevet. Kypros er ikke medlem. Sveits ble fullverdig deltaker i det operasjonelle Schengen-samarbeidet og kontrollen på den indre grense mot Sveits fullstendig opphevet fra mars 2009. Liechtenstein ble med i samarbeidet i 2011.

Deltakelse i Schengen-samarbeidet

Å delta i det operative Schengen-samarbeidet betyr blant annet at personkontrollen på grensen til andre Schengen-land oppheves. Bakgrunnen for at Norge knyttet seg til Schengen-samarbeidet, var ønsket om å opprettholde det nordiske passfrihetsområdet innenfor rammen av et større europeisk reisefrihetsområde. Schengen-samarbeidet bygger på samme grunnidé som den nordiske passunion, nemlig å sikre fri bevegelighet for alle personer på territoriet, noe som igjen er viktig for å sikre gjennomføringen av det indre marked.

Opphevelsen av personkontrollen på indre grenser medførte et behov for å etablere en rekke såkalte kompenserende tiltak for å opprettholde og styrke sikkerheten innenfor Schengen-området. På denne bakgrunn besluttet Schengen-landene å innføre felles regler for hvordan kontroll av ytre grenser skal gjennomføres. Schengen-samarbeidet innebærer også felles regler for utstedelse av visum som gir adgang til hele Schengen-området, og en felles visumpolitikk, dvs. liste over land som er visumfrie til Schengen-landene. I tillegg innebærer det samarbeid mellom landenes politi i bekjempelsen av grenseoverskridende kriminalitet. Ansvaret for Schengen-samarbeidet i Norge er delt mellom Justisdepartementet og Utenriksdepartementet.

Norske utlendingsmyndigheter deltar i utformingen av et felles Schengen-regelverk gjennom arbeidet i rådsarbeidsgrupper for grensekontroll, visumsamarbeid, ulovlig innvandring og retur av personer med ulovlig opphold. Norge deltar også i den strategiske komité for innvandring, grensespørsmål og asyl (SCIFA) og på Rådsmøter (ministermøter) for EUs justis- og innenriksministre når Schengen-relevante spørsmål behandles der. Norge har talerett på lik linje med EUs medlemsstater, men er ikke til stede ved formelle beslutninger som ved votering.

Grensekontroll

Personkontrollen på de indre grensene i Schengen-territoriet er avskaffet. Samarbeid om grensekontrollen på de ytre grensene og utstedelse av visum til Schengen-området er grunnpilarene i Schengen-samarbeidet. Schengen-landenes politi- og grensekontrollmyndigheter samarbeider med hverandre og med tilgrensende lands myndigheter for å forhindre ulovlige grensepasseringer.

Det er utarbeidet felles regler for hvordan grensekontroll skal utføres og opprettet et felles informasjonssystem – Schengen Information System (SIS) – som blant annet inneholder informasjon om personer fra tredjeland som av ulike grunner er nektet innreise i Schengen-området.

I 2005 ble EUs grensekontrollbyrå (Frontex) opprettet. Frontex koordinerer operativt samarbeid om grensekontroll og bekjempelse av ulovlig innvandring i hele Schengen-området. Frontex skal ikke erstatte medlemslandenes egne organer i gjennomføringen av grensekontrolltiltak, men hovedsakelig gi assistanse på anmodning fra landene. Oppgavene til Frontex er å koordinere operasjonelt samarbeid, assistere medlemsland i opplæring, gjennomføre risikoanalyser, følge opp relevant forskning, assistere medlemsland som trenger operasjonell eller teknisk assistanse, og koordinere operasjonelt samarbeid om retur av illegale innvandrere.

Grensekontrollsystemene i Schengen-området bygges ut

Fra høsten 2024 skal Entry / Exit Systemet (EES) settes i drift. Dette etablerer et system for elektronisk registrering av tidspunkt og sted for inn- og utreise over Schengen-samarbeidets yttergrenser. Registreringen gjelder for tredjelandsborgere på korttidsopphold på Schengen-territoriet, og systemet vil også registrere reisedokumentopplysninger og biometriske kjennetegn som ansiktsbilde og fire fingeravtrykk. Dataene vil bli kontrollert ved senere inn- og utreiser.

Systemet vil automatisk beregne hvor lenge tredjelandsborgeren oppholder seg på Schengenterritoriet, og vil varsle medlemslandene der reisende ikke forlater Schengen-territoriet innen utløpet av lovlig oppholdstid. Registrering og kontroll i EES erstatter dagens praksis med manuell stempling i reisedokumenter. Systemet skal effektivisere grensekontrollprosessen.

Fra midten av 2025 skal fremreisesystemet ETIAS settes i drift. Dette systemet tilsvarer fremreisestystemene for reise til USA (ESTA), Canada (ETA) og Australia (ETA). Dette er em ordning hvor visumfrie tredjelandsborgere søker om tillatelse til å få reise frem til Schengen yttergrense. Medlemsstatene kan deretter vurdere og avgjøre om den reisende utgjør en sikkerhetsrisiko, en risiko for ulovlig migrasjon, eller en høy risiko for epidemi allerede før de ankommer yttergrensen. Ved yttergrensen vil grensekontroll bli foretatt som normalt før eventuell innreise. En innvilget fremreisetillatelse vil således være en forutsetning for, men ingen garanti for å kunne reise inn på Schengen-territoriet.

Visumsamarbeidet

Et felles område for fri bevegelse skaper behov for felles regler for innreise, og en harmonisert visumpolitikk er derfor et viktig mål for Schengen-landene. Blant annet har man felles regler om hvilke land som er visumpliktige og hvilke land som er fritatt for visumplikt til Schengen-området, og et Schengen-standardvisum for innreise som gjelder for reiser i alle Schengen-landene. Samarbeidet omfatter også konsulært samarbeid, og Schengen-landene kan inngå representasjonsavtaler med hverandre. Dette innebærer at på steder der Norge ikke har en utenriksstasjon, kan et annet Schengen-lands utenriksstasjon innvilge en visumsøknad på vegne av Norge. Det arbeides også med sikkerhetsparametre (bl.a. biometri) i reise- og oppholdsdokumenter.

Innenfor Schengen-samarbeidet gjelder altså felles visumregler. Et felles Schengen-visum gir tillatelse til å reise inn på Schengen-området for et begrenset tidsrom, etter at det er kontrollert at vilkårene for å få visum er til stede. Disse vilkårene følger av utlendingsloven. På www.udi.no finner man en orientering om reglene, sammen med en liste over visumfrie land. Formålet med visuminformasjonssystemet VIS, er bl.a. å forebygge visum-shopping og å sikre at den som reiser inn på visumet er den samme som har fått det innvilget på utenriksstasjonen. Bruk av VIS vil også bidra til økt dokumentsikkerhet og bidra til å identifisere udokumentert identitet hos irregulære innvandrere, og dermed også lette prosedyrene i forbindelse med retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold. I VIS skal det registreres opplysninger om innvilgede og avslåtte visum, og om oppholdstillatelser. Det skal også være digitalt foto av søkeren og andre biometriske data i databasen. I utarbeidingen av databasen legges det stor vekt på norske og internasjonale regler for personvern.

Retur

Retur er et sentralt virkemiddel for å nå et av hovedmålene for justissektoren om kontrollert og bærekraftig innvandring. Rask retur er viktig for å bevare tilliten til asylsystemet og forhindre irregulær migrasjon. Retur av personer uten lovlig opphold bidrar også til å forebygge og bekjempe kriminalitet som sparer det norske samfunnet for store kostnader.

Norge har en returstrategi for perioden 2023-2029 med fem innsatsområder:

1. Effektiv og rettssikker retur
2. Samarbeid og samordning nasjonalt
3. Europeisk retursamarbeid
4. Samarbeid med opprinnelsesland
5. Bærekraftig retur og reintegrering

Returstrategien kan du lese på norsk og engelsk her:

• Returstrategi for perioden 2023–2029

Tilknytningen til Schengen-samarbeidet er den viktigste internasjonale samarbeidsplattformen Norge har på justis-, migrasjons- og returfeltet. Schengen-landene har felles regler for den ytre grensekontrollen og for retur av personer uten lovlig opphold. Det er derfor i Norges interesse å bidra aktivt inn i Schengen-samarbeidet for å sikre vår felles yttergrense, styrke kontrollen med hvem som befinner seg i Schengen-området og legge til rette for retur av personer uten lovlig opphold.

Norge støtter EUs målsetting om en mer effektiv returpolitikk, både ved å arbeide målrettet med retur opp mot opprinnelsesland og internt i EU og Schengenområdet med å samordne returpraksis. Norge er positiv til at EU samordner og styrker sitt retursystem, med mål om at flere som får vedtak om utreise fra EU faktisk blir returnert. Norge bidrar i EUs retursamarbeid, der dette har betydning for norske porteføljer eller sekundærbevegelser til Norge.

EUs grense- og kystvaktbyrå, Frontex, har fått en utvidet rolle i å tilrettelegge for og gjennomføre returer. Retur inngår i etableringen av en mer forpliktende, systematisk og helhetlig grenseforvaltning i Schengen, hvor også Europol i økende grad er involvert i koblingen mellom organisert kriminalitet og migrasjon.

Innføring og revidering av EUs informasjonssystemer vil også ha avgjørende betydning for å øke kontrollnivået med hvem som kommer til og befinner seg i Schengen-territoriet.

Norge har spesialutsendinger for utlendingssaker på ambassader i viktige transitt- og opprinnelsesland. Formålet med disse stillingene er å løse utfordringer knyttet til identitet og retur.

Dublin-samarbeidet og Eurodac

Norge ble tilknyttet Dublin-samarbeidet i 2001. Gjeldene forordning er Dublin III-forordningen som trådte i kraft 1. januar 2014. Dette regelverket gir regler om hvilken medlemsstat (EU, Island, Sveits, Liechtenstein eller Norge) som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad og klargjør hvilke minimumsrettigheter asylsøkerne har under Dublin-prosessen. En asylsøker har rett til å få behandlet søknaden i ett medlemsland. Vanligvis skal det første medlemslandet asylsøkeren kommer til, ta ansvar for søknaden. Statene står imidlertid fritt til å ta saker til realitetsbehandling selv om de ikke har plikt til det etter Dublin-regelverket.

Som en del av Dublin-samarbeidet, deltar også i det europeiske fingeravtrykkssamarbeidet, Eurodac. Formålet med Eurodac er å finne ut om en person allerede har søkt asyl i et annet land innenfor Dublin-området.

Politisamarbeidet

For å kompensere for bortfallet av kontroller på indre grenser er det etablert et nært politisamarbeid i EU- og Schengen-området. Det er blant annet regler om grensekryssende forfølging og overvåking og en omfattende informasjonsutveksling med sikte på å forebygge, avdekke og etterforske alvorlig grensekryssende kriminalitet. For å understøtte dette kan meldinger om personer og gjenstander som er forsvunnet, etterlyst, må kontrolleres, ivaretas eller er under overvåking registreres Schengen informasjonssystem (SIS). SIS er dermed et sentralt system i understøttelsen av politisamarbeidet.

Eu-LISA

Schengen-samarbeidet er avhengig av omfattende informasjonsutveksling, noe som har nødvendiggjort etableringen av store IT-systemer, slik som SIS, Eurodac, visuminformasjonssystemet, EES og Entry/Exit. De store informasjonssystemene innen grensekontroll og politisamarbeid forvaltes av det europeiske IT-byrået for operativ forvaltning av store IT-systemer på justis- og innenriksområdet (eu-LISA). Norge er i kraft av å være del av Schengen-samarbeidet representert i byråets styre.

Sch-eval

Schengen-samarbeidet innebærer at de enkelte Schengen-statene utfører oppgaver på egne av alle. Dette skjer eksempelvis når en person ankommer norsk Schengen yttergrense, for eksempel med fly fra USA til Gardermoen. I grensekontrollen blir det blant annet sjekket at den reisende ikke har innreiseforbud til Schengen-området eller er etterlyst av en annen Schengen-stat. Det er behov for å sikre at alle Schengen-stater ivaretar sine forpliktelser. Schengen-evalueringer er et system for inspeksjon og evaluering av hvordan de land som deltar i Schengen-samarbeidet oppfyller kravene i Schengen-regelverket. Norge mottar periodevis inspektører som kontrollerer vår oppfyllelse av reglene og vi bidrar på vår side med personell til inspeksjoner i andre land.