Handlingsplan for eldreomsorgen ble lagt fram for Stortinget våren 1997 i St.meld.nr.50 (1996-97), og ble iverksatt allerede fra 1.januar 1998. Kommunene utarbeidet sine første planer for perioden 1998-2001 med frist 1.februar 1998. Dette planmaterialet dannet grunnlaget for tilskuddstildelingen i 1998, og er presentert i rapporten «FRA MÅLTALL TIL PLANTALL» (SHD- Statusrapport juli 1998).

De kommunale planene er nå rullert og videreutviklet, og kommunene rapporterte sine nye plandata 1.desember 1998 (Se skjema i SHD-rundskriv I-32/98). Denne rapporten har til hensikt å legge grunnlaget for en vurdering av resultatene det første året i handlingsplanperioden (1998) og oppsummere kommunenes videre planer for hele planperioden. Den skal både fungere som en tilbakemelding til kommunene, og gi et beslutningsgrunnlag for den videre gjennomføring av handlingsplan for eldreomsorgen. For hvert fylke er det utarbeidet tilsvarende rapporter med kommunevise sammenligningstall, som fås ved henvendelse til fylkesmannen i det enkelte fylke.

Denne rapporten bygger på innrapporterte plan- og resultattall fra kommunene, som seinere er sammenholdt med SSBs pleie- og omsorgsstatistikk og Husbankens årsstatistikk og kvartalsstatistikk. Fylkesmann og fylkeslege har gjennomgått materialet og bl.a. vurdert det opp mot data fra kommunale regnskap, budsjett og økonomiplaner.

Det planmaterialet som presenteres i denne rapporten bygger derfor i hovedsak på situasjonen 1.desember 1998, med de endringer som seinere er innrapportert til fylkesmannen fram til juli 1999. De kommunale planene endres og revideres fortløpende. Det må derfor tas forbehold om at kommunene kan ha gjort beslutninger i løpet av 1999 som ikke er fanget opp.

Det er fortsatt enkelte uoverensstemmelser mellom de tall som er innrapportert til fylkesmannen, og annen offentlig statistikk som etterhvert er tilgjengelig. Når det gjelder resultatvurderingene, bygger de derfor både på SSBs pleie- og omsorgsstatistikk og Husbankens års- og kvartalsstatistikk.

Nærmere opplysninger kan fås ved henvendelse til Sosial- og helsedepartementet ved prosjektleder Steinar Barstad (tlf. 22 24 86 89), rådgiver Øyvind Brandt (tlf. 22 24 85 78) eller rådgiver Per Gammelsæther (tlf. 22 24 86 02).

Se ellers ODIN på Internett linkdoc030005-990077_top#dochttp://odin.dep.no/shd/proj/eldre med våre tidligere publikasjoner og rundskriv.

Sosial- og helsedepartementet
Pleie- og omsorgsavdelingen
Oslo 23.august 1999

1. UTGANGSPUNKT

Handlingsplan for eldreomsorgen la for perioden 1998-2001 til grunn et utbyggingsbehov på til sammen 24.400 sykehjemsplasser og omsorgsboliger og vel 12.000 nye årsverk i kommunenes pleie- og omsorgstjeneste, fordelt på denne måten:

	1998		Perioden 1998-2001
	Flere årsverk	Utbyggingsbehov (plasser)	Flere årsverk	Utbyggingsbehov (plasser)
1.Styrking av hjemmetjenestene	1500		6000
2.Videreføre dagens utbyggingstakt av omsorgsboliger		1800		7200
3. Omgjøring til ensengsrom	70	1200 ¹⁾>	280	6000 ¹⁾>
4. Flere plasser med heldøgns pleie og omsorg	1120	1250 ²⁾>	4500	5000 ²⁾>
5. Flere plasser for å sikre et visst minstenivå (utjevne komm. forskj.)	310	350 ²⁾>	1250	1400 ²⁾>
6. Utskiftings-/saneringsbehov		1200 ²⁾>		4800 ²⁾>
7. Sum (1+2+3+4+5+6)	3000	5800	12030	24400

1. Investeringsbehov over 5 år fra 1998 til 2002
2. Det er beregningsmessig lagt til grunn ca. halvparten omsorgsbolig og halvparten sykehjem, med unntak for omgjøring til ensengsrom, der det forutsettes at alt erstattes med sykehjem.

(Kilde: St meld nr 50 (1996-97) -tabell 6.1)

Enerom/ utskifting.

For å gjennomføre «eneromsreformen» og dekke behovet for utskifting og sanering av gammel bygningsmasse, må det bygges tilsammen 10.800 nye omsorgsboliger/sykehjemsplasser. Det er naturlig å se tallene for eneromssatsing og utskifting i sammenheng, ettersom flersengsrommene blir borte både ved omgjøring til enerom og ved utskifting av eldre bygningsmasse som inneholder flersengsrom (f.eks. gamle aldershjem). I begge tilfeller forutsettes tapte plasser erstattet både med omsorgsboliger og sykehjem.

Av handlingsplanenes utbyggingsbehov på 24.400 plasser/boliger, går altså 10.800 med til å erstatte institusjonsplasser/boliger som forsvinner i samme periode pga utskifting/modernisering eller ombygging til enerom.

Nye plasser.

De resterende 13.600 plasser/boliger i handlingsplanen skal nyttes til å øke kapasiteten i pleie- og omsorgstjenestens botilbud. De nye plassene skal både videreføre dagens utbyggingstakt med 7.200 nye omsorgsboliger, sikre et visst minstenivå og skaffe tilsammen 6.400 nye plasser med heldøgns pleie og omsorg (beregnet fordelt på 3.200 sykehjemsplasser og 3.200 omsorgsboliger).

Tilsammen innebærer dette at det beregningsmessig er lagt til grunn en kapasitetsøkning på 3.200 nye sykehjemsplasser (23,5%) og 10.400 nye omsorgsboliger (76,5%). Det er imidlertid opp til kommunene selv å vurdere hvordan bo- og tjenestetilbudet skal sammensettes og organiseres utfra lokale behov i den enkelte kommune.

Utbyggingsbehov - Handlingsplan for eldreomsorgen

Boenheter (sykehjemsplasser/ omsorgsboliger)
	1998-2001	1998
Utskifting / enerom	10.800	2.400
Kapasitetsøkning	13.600	3.400
Herav: Sykehjemsplasser	3.200	800
Omsorgsboliger	10.400	2.600
Til sammen	24.400	5.800

Nye årsverk.

Handlingsplanen har videre beregnet et behov for vel 12.000 nye årsverk i pleie- og omsorgstjenesten, fordelt med 3.000 nye årsverk hvert år i planperioden. Hjemmetjenesten forutsettes styrket med 6.000 årsverk, mens 5.750 årsverk er knyttet til etableringen av nye plasser med heldøgns pleie og omsorg. Utover dette er det beregnet et behov for 280 nye årsverk i forbindelse med eneromssatsingen.

De 12.000 nye årsverkene skal sammen med investeringen i 13.600 nye omsorgsboliger/ sykehjemsplasser sette den kommunale pleie- og omsorgstjenesten i stand til å møte den sterke økningen i antall eldre, og styrke både kvalitet og kapasitet på tjenestetilbudet. Både omsorgstjenestetilskuddet og skjønnstilskuddet er forutsatt brukt til å styrke bemanning, kompetanse og drift av pleie- og omsorgstjenesten i kommunene

Utbyggingstakt.

Tallet på nye stillinger (årsverk) finansiert gjennom handlingsplanen, er beregnet å øke jevnt i hele planperioden, for å holde tritt med befolkningsutviklingen. Stadig flere eldre må med andre ord ha tilbud om pleie- og omsorgstjenester enten de bor hjemme, i omsorgsbolig eller institusjon - uavhengig av hvor raskt kommunene er i stand til å bygge nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Derfor trappes handlingsplanens driftstilskudd opp med et likt beløp hvert år, slik at pleie- og omsorgstjenestens driftsutgifter ved avslutningen av planperioden kan ligge 4 mrd. kr over dagens nivå.

Handlingsplanens tall for nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser gir uttrykk for samlet utbyggingsbehov i hele planperioden. I de årlige statsbudsjett får Husbanken en tilsagnsramme, som innebærer at det i løpet av budsjettåret kan godkjennes søknader tilsvarende 5.800 plasser/boliger pr.år. Det betyr at de nye omsorgsboligene/ sykehjems-plassene ikke forventes ferdig bygd samme år som tilsagn gis. Det er derfor rimelig å regne med at utbyggingstakten målt i forhold til ferdige plasser/boliger er lav i begynnelsen, men øker etterhvert utover i planperioden.

2. RESULTATRAPPORT 1998

2.1 Investeringer.

Utbyggingsbehov og tilsagnsramme.

St.meld.nr.50 (1996-97) oppga for 1998 et utbyggingsbehov på tilsammen 5.800 sykehjemsplasser/ omsorgsboliger, hvorav 2.400 ville gå med til å erstatte plasser som ble borte pga. ombygging til enerom og utskifting av gammel bygningsmasse. De resterende 3.400 skulle bidra til å gi en kapasitetsøkning beregnet til 800 nye sykehjemsplasser og 2.600 nye omsorgsboliger. Statsbudsjettet for 1998 ga Husbanken grunnlag for å gi kommunene tilsagn om tilskudd til bygging av inntil 5.800 boenheter.

Husbanktilsagn 1998.

I følge Husbankens årsstatistikk for 1998 fikk kommuene tilsagn om tilskudd til bygging/ utbedring av 5.616 boenheter, en økning på hele 126 % i forhold til 1997, og altså like i underkant av Husbankens tilsagnsramme allerede første året av planperioden. Disse fordeler seg på 3.865 omsorgsboliger (69%) og 1751 sykehjemsplasser (31%). Det ble gitt tilsagn om tilskudd til utbedring av 973 og kjøp av 20 boenheter, mens 4.623 boenheter gjalt oppføring av nye sykehjemsplasser/omsorgsboliger.

Husbanken fikk i løpet av 1998 inn søknader om tilskudd til 5.527 boenheter. Av disse var 1.104 fortsatt under behandling ved utgangen av året. På samme måte ble en del av husbanktilsagnene i 1998 gitt på grunnlag av søknader framsatt i 1997.

Ferdigbygde sykehjemsplasser og omsorgsboliger.

Husbanken utbetalte tilskudd til 4.165 ferdigstilte omsorgsboliger og sykehjemsplasser i 1998. Av dette gjalt 962 tilskudd til utbedring og kjøp, mens 3.201 gjalt oppføring av nye enheter. En del av de prosjektene som ble ferdigstilt i 1998 hadde fått tilsagn om tilskudd før handlingsplan for eldreomsorgen trådte i kraft.

(Til sammenligning rapporterte kommunene til fylkesmannen at det ble bygd 3.309 nye boenheter i 1998, mens 395 ble utbedret. Tallene for utbedring ser ut til å være betydelig underrapportert i dette materialet. I forhold til resultatvurdering for 1998, er det Husbankens tall som må legges til grunn. I forhold til plantallene for resten av perioden, bygger denne rapporten på kommunenes rapportering til fylkesmannen.)

Utbyggingsbehov og ferdigbygde boenheter - Handlingsplan for eldreomsorgen

Boenheter (sykehjemsplasser/omsorgsboliger) 1998
	Utbyggingsbehov 1998-2001	Resultat 1998	I prosent av utbyggingsbehov
Utskifting / enerom/ utbedring	10.800	1.765	16.3%
Herav utbedring:		940
Kapasitetsøkning	13.600	2.400	17.6%
Herav: Sykehjemsplasser	3.200	400
Omsorgsboliger	10.400	2.000
Til sammen	24.400	4.165	17.1%

Utskifting/ enerom.

Det er i 1998 bygd 1.765 boliger/ sykehjemsplasser for å erstatte plasser som er gått tapt ved ombygging til enerom og utskifting av gammel bygningsmasse.

Husbanken opplyser at det er utbetalt tilskudd til utbedring av 252 plasser i forbindelse med ombygging til enerom (jf. tidligere tilskuddsordning), og at det ellers er gitt tilskudd til utbedring av 414 sykehjemsplasser og 276 boliger.

Av Statistisk Sentralbyrås pleie- og omsorgsstatistikk framgår det at andelen enerom i institusjoner etter dette har økt fra 83,1 til 83,9 % i løpet av 1998, noe som innebærer at det faktiske antallet to- og flersengsrom er redusert med i underkant av 300, mens tallet på enerom har økt med 350 i institusjon.

Byggingen av omsorgsboliger bidrar også etter hvert til at mange gamle aldershjemsplasser og institusjonsplasser med 2- og flersengsrom erstattes med boliger. Regnes omsorgsboligene med, har derfor «eneroms»-andelen økt sterkere. Veksten i antall sykehjemplasser og omsorgsboliger har imidlertid ikke ført til at mer enn om lag 300 flersengsrom er blitt fjernet i 1998.

Et flersengsrom kan vanligvis ikke ombygges før det er bygd et nytt rom/ny bolig til den som må flytte. Dette er derfor en prosess som går i to trinn, og som tar noe tid. Det har derfor ikke vært forventet at handlingsplanens virkemidler skulle gi særlige resultater på dette området allerede første år i handlingsplanperioden.

Økning i kapasiteten

Kommunene rapporterer en kapasitetsøkning på i alt 2.300 nye boenheter, fordelt med 400 nye sykehjemsplasser og 2.000 omsorgsboliger (om vi regner at omsorgsboliger erstatter nedgangen i aldershjemsplasser). Dette innebærer i så fall at hele 17 % av det samlede behovet for kapasitetsvekst er dekket allerede første året i handlingsplanperioden.

Statistisk Sentralbyrå har til sammenlikning i pleie- og omsorgsstatistikken for 1998 registrert en økning i antall omsorgsboliger/sykehjemsplasser på samlet 2.411 enheter i forhold til 1997. Antall plasser i sykehjem økte med 473 fra 1997-98, mens antall boliger til pleie- og omsorgsformål økte med 1.938. Dette ble imidlertid motvirket av en fortsatt nedgang på 681 plasser i aldershjem, slik at tilveksten i tallet på institusjonsplasser og boliger totalt blir 1.730 i 1998.

Fordeling sykehjem og omsorgsboliger

Av nyoppførte boenheter i 1998, var nesten 20% sykehjemsplasser og 80% omsorgsboliger. Regnes utbedringsprosjektene med, stiger sykehjemsandelen til 30 %. Svært mange av disse boenhetene hadde søkt og fått tilsagn før handlingsplan for eldreomsorgen ble iverksatt.

Ser vi på de 5.616 tilsagn som er gitt av Husbanken i 1998 etter at handlingsplanen ble iverksatt i, har andelen sykehjem økt til 31 %, mens andelen omsorgsboliger er nede i 69 % (inkl.utbedring).

Fordeling på eierform

Av de sykehjemsplasser/ omsorgsboliger som var ferdig bygd/utbedret i 1998, var 66% kommunale, 15% knyttet til borettslag , 9% til stiftelser og 10 % hadde andre eierformer. 1.halvår 1999 ser ut til å gi nesten samme fordeling som i 1998, men med noe større vekt på andre eierformer.

Foreløpige tall for 1999

Første halvår 1999 er det søkt Husbanken om tilskudd til tilsammen 3.118 boenheter, en økning på 31 % i forhold til 1998. 1.978 boenheter har fått tilsagn om tilskudd i samme periode, av dette 1.395 omsorgsboliger og 583 sykehjemsplasser.

Husbanken utbetalte 1.halvår 1999 tilskudd til oppføring og utbedring av 1.775 boenheter. Av dette var 1.119 omsorgsboliger og 656 sykehjemsplasser. Andelen sykehjemsplasser har altså økt til 37% første halvår 1999, mens omsorgsboligene utgjør 63 %.

En framskriving av totaltallene første halvår vil innebære at søknadsmengden vil ligge på om lag 6.250 boenheter for hele 1999, og at det vil bli gitt tilsagn i rimelig samsvar med den tilsagnsramme på 5.800 boenheter som er stilt til disposisjon for Husbanken. Sykehjemsandelen ser ut til å øke noe i 1999, spesielt i forhold til ferdigstilte boenheter.

Prognose 1999 - antall sykehjemsplasser og omsorgsboliger

	1. halvår 1999	Prognose 1999	Forholdet sykehjem/ omsorgsbolig
Søknadsinngang	3.118	6.250
Tilsagn/ godkjenning	1.978	5.800	30/70
Ferdig oppført/ utbedret	1.775	4.250	35/65
Herav utbedring	324	900

2.2 Drift

Oppretting av nye stillinger.

I følge Statistisk Sentralbyrås pleie- og omsorgsstatistikk økte bemanningen i pleie- og omsorgstjenesten med 3.066 årsverk (fra 79.435 til 82.501 årsverk) fra 1997 til 1998.

Handlingsplan for eldreomsorgen la for perioden 1998-2001 opp til en økning på til sammen 12 040 årsverk, hvorav 3.000 årsverk i 1998. Bemanningsveksten sett hele landet under ett er derfor i rimelig samsvar med handlingsplanens målsetting.

Det er imidlertid en del variasjoner kommuner og fylker imellom. Spesielt bidrar en faktisk nedgang i bemanningen i enkelte kommuners (bl.a.Oslo) pleie- og omsorgstjeneste til at veksten ikke er større.

Institusjon og hjemmetjenester.

Materialet fylkesmannen har innhentet fra kommunene samsvarer i sum rimelig godt med SSBs pleie- og omsorgsstatistikk Her framgår det at om lag 10 % av de nye stillingene er finansiert gjennom opptrappingsplanen for psykisk helse, mens resten dekkes av handlingsplan for eldreomsorgen og ved kommunal egenfinansiering. Stillingene fordeler seg med 53% på hjemmetjenester, 34% på institusjon og 13% på andre oppgaver i pleie- og omsorgstjenesten.

Totalt betyr dette at antall årsverk per bruker av pleie- og omsorgstjenester har økt fra 0,41 i 1997 til 0,42 i 1998 og at antall årsverk per 1000 innbyggere 80 år og over, har økt fra 431 til 438. Det innebærer at årsverksinnsatsen både holder tritt med befolkningsutviklingen og gir rom for en liten styrking av tjenestilbudet.

Andre formål.

En del av tilskuddsmidlene er ellers anvendt til opplæring og kompetansehevende tiltak, mindre utstyrsanskaffelser, herunder trygghetsalarmer og andre nødvendige driftsformål i eldreomsorgen. Dette har vært spesielt aktuelt i 1998, ettersom det har tatt tid både å få opprettet, utlyst og besatt nye stillinger.

2.3 Vurdering og konklusjon.

Høy utbyggingsaktivitet første år i planperioden.

Tatt i betraktning at 1998 er første år i planperioden, og at de kommunale planene ikke forelå før i februar samme år, er resultattallene svært tilfredsstillende både i forhold til økt bemanning og i forhold til ferdigstilte byggeprosjekter, søknadsinngang til Husbanken og tallet på plasser/boliger som har fått tilsagn om oppstartingstilskudd. Veksten i sykehjemsplasser og omsorgsboliger har imidlertid ikke ført til at flersengsrommene er tatt ut av bruk. Det må forventes at handlingsplanens virkemidler etterhvert gir resultater på dette området fra 1999.

Tallet på tilsagn fra Husbanken (5.616 omsorgsboliger og sykehjemsplasser) ligger like under utbyggingsbehovet på 5.800 boenheter i St.meld.nr.50, og tilsvarer en økning på hele 126 % sammenlignet med 1997.

Handlingsplan for eldreomsorgen har altså utløst en svært høy kommunal aktivitet både på planleggings- og utbyggingssiden det første året.

Kommunene justerte utbyggingstakten

I forhold til de planer kommunene leverte 1.2.98, er likevel tallene lavere enn de 7.540 nye plassene i sykehjem og omsorgsboliger som kommunene opprinnelig hadde lagt opp til. Dette var som forventet, og skyldes flere forhold:

Søknad om tilskudd til i alt 1.104 omsorgsboliger og sykehjemsplasser lå pr.31.12.98 til behandling i Husbanken, og overføres til behandling i 1999.
En del kommunale planer hadde et urealistisk tidsperspektiv. Prosjektene forskyves derfor nå over flere år.
Enkelte prosjekter som var tatt med falt utenfor Husbankens tilskuddsordning, enten fordi de var rettet inn mot andre grupper enn de som nå omfattes av ordningen, eller at kommunene planla mer enn det som det reelt er behov for.
Andre økonomiske forutsetninger som en følge av forholdsvis raske endringer i kommuneøkonomien. Andre halvår 1998 preges derfor generelt av et noe redusert ambisjonsnivå.

Stillingsvekst og rekruttering til pleie- og omsorgssektoren.

Tallet på nye stillinger i pleie- og omsorgssektoren ser ut til å samsvare både med måltallene i handlingsplan for eldreomsorgen, som var på 3.000 nye årsverk, og med de kommunale planene av 1.2.98 som oppga 3.200 nye årsverk. Det er likevel grunn til å peke på at stillingene som er opprettet i svært mange tilfeller ikke har vært i drift før 2.halvår.

Tallene omfatter også stillinger finansiert av opptrappingsplanen for psykisk helse og av kommunenes frie midler. Til sammen utgjør disse om lag 30 % av de nye stillingene. Stillinger finansiert gjennom handlingsplan for eldreomsorgen ligger utfra dette noe i underkant av det som var målsettingen. Dette skyldes i hovedsak at enkelte kommuner enten har hatt nedgang eller ikke har hatt den forventede årsverksvekst. Nedgangen i bemanningen i Oslo kommunes pleie- og omsorgstjeneste gir spesielt stort utslag i denne sammenheng. Gjennomgående har imidlertid kommunene oppfylt kravet til aktivitetsvekst, noe som betyr at de også har klart oppgaven med å rekruttere flere medarbeidere til pleie- og omsorgstjenesten.

Mange kommuner har i 1998 brukt tilskuddsmidler til opplærings- og kompetanseformål og til å styrke andre driftsoppgaver i eldreomsorgen. Ettersom tilskuddene ikke ble utbetalt før i april, og vanskelig kunne gi full uttelling på bemanningssiden før seinere på året, har også enkelte kommuner bedt om å få overføre midler til 1999, noe som i svært mange tilfeller vil gi bedre ressursutnyttelse over tid.

Hjemmetjenester til omsorgsboligene.

Fordelingen av nye stillinger mellom institusjon og hjemmetjenester samsvarer videre rimelig bra med profilen på investeringene som er gjort i 1998, og indikerer at omsorgsbolig-utbyggingen nå også følges opp med økt bemanning og bedre tjenestetilbud, slik handlingsplanen for eldreomsorgen forutsetter.

Planlegging/bygging av nye institusjonstilbud og omsorgsboliger tar tid, og det er derfor ventet en forskyvning mot andre del av planperioden. I påvente av at planlagte bygg står ferdige, har vi anbefalt kommuner å bygge ut hjemmetjenestene i takt med økningen i antall eldre, slik en god del kommuner altså ser ut til å ha gjort.

Noe høyere utbyggingstall i 1999.

Med utgangspunkt i erfaringene fra første år av planperioden, er det vår vurdering at aktiviteten vil øke betydelig utover i planperioden 1999-2001. Både resultattallene for ferdigstilte prosjekter, tallene for prosjekter som har fått tilsagn, og ikke minst søknadstilgangen og tallet på ubehandlede søknader i Husbanken tilsier at utbyggingstallene vil bli noe høyere i 1999. Tilsagnsrammen på 5.800 nye boenheter ser imidlertid ut til å stå i et rimelig forhold til behovet.

Når det gjelder forholdet mellom bygging av omsorgsboliger og sykehjemsplasser, ser det ut til at sykehjemsandelen blir noe høyere i 1999 enn i 1998.

3. KOMMUNALE PLANER 1999-2002

3.1. Investeringer

Bygging av institusjonsplasser og omsorgsboliger 1999

Utfra det innsendte materialet planlegger kommunene ferdigstillelse av 8.000 nye omsorgsboliger/ institusjonsplasser i 1999. Om lag 25 % går med til eneromsombygging og utskifting/sanering av gammel bygningsmasse, mens altså 75 % gir effekt i form av tilgang på nye plasser/boliger ved årets slutt. I tillegg foreligger det planer om utbedring av vel 1.200 plasser/boliger.

Basert på Husbankens søknadsinngang og tilskuddsutbetaling til ferdigstilte prosjekter 1.halvår 1999, er det grunn til å anta at de reelle tallene blir betydelig lavere, og at antall tilsagn ikke vil ligge langt fra Husbankens tilsagnsramme på 5.800 enheter (se prognose i kap.2).

Hele handlingsplanperioden.

Handlingsplan for eldreomsorgen la for perioden 1998-2001 opp til utbygging av totalt 24.400 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Ser vi hele planperioden under ett, ser utbyggingskurven utfra kommunenes planer nå slik ut:

Til sammen planlegges 28.700 nye institusjonsplasser/omsorgsboliger ferdigstilt i handlingsplanperioden. Tallene omfatter også boliger knyttet til opptrappingsplan for psykisk helse som for perioden 1999-2006 har beregnet et utbyggningsbehov for 3.400 nye omsorgsboliger. I tråd med regjeringens signaler om å kunne nytte ytterligere to år, har kommunene i tillegg beregnet å ferdigstille ytterligere 5.400 enheter i år 2002.

Utbyggingen vil utfra de kommunale planene nå en topp i år 2000, for så å reduseres fra år 2001.

I tillegg til dette planlegger kommunene å utbedre om lag 5.000 plasser i eksisterende bygningsmasse med oppstartingstilskudd fra Husbanken, i tråd med de ordninger som ble etablert i handlingsplanen.

Enerom og utskifting.

Om lag 11.000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger "går med" til "eneromsreformen" og utskifting/sanering av gammel bygningsmasse i perioden 1998-2002. Dette utgjør om lag 34% av det totale antall enheter som planlegges bygd, mens 66% gir effekt i form av tilgang på nye sykehjemsplasser og boliger. I tillegg kommer utebedring av eksisterende bygninger.

Tilbud om enerom vil bli lovfestet fra 2003, og det ser ut til at den omfattende ombygging og utskifting som planlegges i kommunene vil bidra til at denne satsingen nå vil lykkes.

Gamle aldershjem og kombinerte alders- og sykehjem skiftes ut, og over 3.500 aldershjemsplasser vil falle bort i planperioden. Disse plassene vil i stor grad bli erstattet med omsorgsboliger.

Kapasitetsøkning.

Kommunene vil utfra sine planer utvide kapasiteten i pleie- og omsorgstjenesten med 22.600 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger (1998-2002). ¼-del av dette vil være nye sykehjemsplasser, mens ¾-deler vil være omsorgsboliger. Den forholdsmessige fordelingen er i tråd med den fordeling som beregningsmessig ble lagt til grunn i St.meld.nr.50 (1996-97).

3.2 Drift

Handlingsplanen for eldreomsorgen har lagt til rette for å bygge ut tilbudet i pleie- og omsorgstjenesten med gjennomsnittlig 3.000 nye årsverk hvert år i handlingsplanperioden.

Bemanningen i pleie- og omsorgstjenestene ser med utgangspunkt i de kommunale planene ut til å få en forholdsvis jevn vekst med i overkant av 3.000 nye årsverk hvert år i hele perioden 1998-2001, noe som gir til sammen 12.500 nye årsverk. I tillegg har kommunene planlagt 1.300 nye årsverk i år 2002.

10 % av stillingene har kommunene beregnet å finansiere med tilskudd fra opptrappingsplanen for psykisk helse, mens resten planlegges finansiert gjennom handlingsplan for eldreomsorgen og med egne kommunale midler.

Årsverkene fordeler seg med 54% på hjemmetjenester, 37% på institusjon og 9% på andre oppgaver i pleie- og omsorgstjenesten.

3.3 Vurdering og konklusjon.

Justert ambisjonsnivå på driftssiden.

Pleie- og omsorgstjenesten i kommunene har en planlagt bemanningsvekst som er rimelig i samsvar med forventningene i handlingsplanen om vel 12.000 nye årsverk.

Skiller vi ut plantallene for nye stillinger tenkt finansiert ved handlingsplan for eldreomsorgen, ligger disse likevel litt i underkant av måltallene, og er noe redusert i forhold til kommunenes tidligere planer (de kommunale eldreplanene av 1.2.98 inneholdt 13.500 nye årsverk ).

Dette kan skyldes flere forhold:

Endringene i den generelle kommuneøkonomien har ført til et noe redusert ambisjonsnivå og større vekt på effektivisering, også innen pleie- og omsorgstjenesten.
Enkelte kommuner har ikke fullt ut fulgt opp kravet til aktivitetsvekst, med den følge at omsorgstjenestetilskuddet er holdt tilbake (pr.15.07.99 gjaldt dette 20 kommuner, deriblant Oslo).

Når det gjelder måltallene i handlingsplanen, må det ellers tas i betraktning at bl.a. deler av skjønnstilskuddet er benyttet til å kompensere kommuner som gjennomførte større investeringer før handlingsplanen ble iverksatt. Justert for slike forhold, vil det være et tilfredsstillende resultat i landssammenheng om kommunenes planer blir realisert slik de foreligger nå.

Det er imidlertid enkelte variasjoner kommunene imellom, som krever fortsatt oppfølging av aktivitetskravene fra statens side, dersom de øremerkede tilskuddene skal få full effekt.

Høyt investeringsvolum.

Sammenholdt med utbyggingsbehovet i handlingsplan for eldreomsorgen ligger det totale investeringsvolumet i kommunenes planer en del høyere enn forutsatt i St.meld. nr 50 (1996-97).

Det er imidlertid grunn til å anta at en del kommuner har tatt høyde for økningen i antall eldre også de nærmeste årene etter handlingsplanperiodens utløp. Tallene inneholder videre boligbehov knyttet til opptrappingsplanen for psykisk helse og for noen andre mindre brukergrupper.

Videre tyder erfaringene fra 1998 og 1.halvår 1999 på at ikke alle prosjekter som er planlagt kommer til ferdigstillelse. Det kan enten være fordi kommunens planer endrer seg, eller fordi enkelte av prosjektene ikke faller inn under Husbankens tilskuddsordning for sykehjem og omsorgsbolig. Fylkesmann/ fylkeslege vil bistå Husbanken med faglige vurderinger av prosjektene i denne sammenheng, slik at retningslinjene for ordningen blir oppfylt.

Resultattallene fra 1998 og 1.halvår 1999 tyder på at det reelle utbyggingsnivået vil ligge betydelig lavere enn kommunens planer, og at utbyggingen forskyves i tid. På denne bakgrunn er det rimelig å forvente at kommunenes plantall vil nærme seg handlingsplanens tall for et utbyggingsbehov på totalt 24.400 boenheter når det kommer til konkrete byggeprosjekter. Dette avhenger imidlertid bl.a. av hvordan utbyggingsbehovet i årene etter handlingsplanen planlegges løst.

På grunnlag av kommunale plantall og erfaringstall så langt, vil et foreløpig anslag for hele handlingsplanperioden 1998-2001 være:

Prognose - sykehjem og omsorgsboliger 1998-2001

	Resultat 1998	Komm.plan 1998-2001	Prognose 1998-2001	Andel i pst sykehjem/ omsorgsbolig
Tilsagn/ godkjenning	5.616		24.400	35/65
Ferdig oppført	4.165	28.700	20.000	35/65
Herav: Utskifting/ enerom	1.865	9.700	9.000	50/50
Kapasitetsøkning	2.300	19.000	11.000	25/75

Søknadsmengden til Husbanken vil med utgangspunkt i erfaringstallene være noe høyere, slik at det ved utgangen av 2001 vil gjenstå et betydelig antall søknader. Sammen med prosjekter som har fått tilsagn, men ikke er ferdig bygd, vil dette innebære at anslagsvis 5.000 boenheter må bygges hvert av de to neste årene.

Konklusjon.

Hovedkonklusjonen synes å være at investeringsdelen av handlingsplanen går videre i overkant av det som er forutsatt i St.meld. nr.50 (1996-97). Handlingsplanen for eldreomsorgen har utløst stor planleggings- og utbyggingsaktivitet i kommunene i 1998. Den konkrete utbyggingen har allerede kommet godt i gang, og ser ut til å nå en topp i årene 2000-01. Resultatene og erfaringene hittil tyder imidlertid på at utbyggingen forskyves noe i tid og at utbyggingsnivået vil ligge betydelig lavere enn kommunene har planlagt.

I tillegg til en utvidelse av kapasiteten, er det også nødvendig med en sterk opprustning av eldreomsorgens bygningsmasse, gjennom utbedring, utskifting/sanering og satsing på enerom. Målet for dette er å bedre både bostandard og arbeidsmiljø, for på den måten å bidra til en bedre kvalitet på tjenestene.

Et viktig fokus vil fortsatt være knyttet til oppfølgingen av driftselementet i handlingsplanen, og den sammenhengen det må være mellom drift og investeringer. Handlingsplanen forutsetter at utbyggingen av omsorgsboliger og sykehjemsplasser følges opp med tilsvarende styrking av tjenestetilbud og bemanning i pleie- og omsorgssektoren. Vi vil derfor følge denne utviklingen nøye for å sikre aktivitetsnivå, kvalitet og innhold i eldreomsorgen. Med noen få unntak ser det ut til at det øremerkede driftstilskuddet gir effekt i form av aktivitetsvekst og nye stillinger i kommunenes pleie- og omsorgstjeneste.

4. SAMMENLIGNINGSTALL

1999-2002

I dette kapitlet sammenlignes kommunenes planer oppsummert for hvert fylke og for noen av landets største kommuner. De fylkesvise oversiktene kan skjule betydelige kommunevise variasjoner. For kommunevis sammenligning viser vi til statusrapport avgitt fra fylkesmannen og fylkeslegen i det enkelte fylke.

I presentasjonene ses kommunenes planer i forhold til befolkningens størrelse. Dette gjør det mulig på en enkel måte å sammenligne kommuner med ulik befolkningsstørrelse. Befolkningen over 80 år blir brukt som indikator. Dette har enkelte svakheter. Kommuner der befolkningen har kortere levealder enn gjennomsnittet for landet vil bli fremstilt med høyere dekning. Det samme gjelder kommuner med omfattende tiltak for yngre innbyggere. Dekningsgradene må derfor vurderes med skjønn og gir ikke alltid et dekkende bilde av kommunens planer.

Vi har benyttet SSB`s fremskrivning av aldersgruppen 80 år og eldre (80+) pr. 1.1.2003. På denne måten tas det hensyn til at befolkningsutviklingen varierer kommunene i mellom. Befolkningen over 80 år øker fra i underkant av 185.000 i 1998 til nesten 210.000 personer i 2003. For landet samlet gir dette en vekst på 13%, mens fylkene varierer fra 7 til 25% økning. Noen kommuner vil i perioden oppleve befolkningsnedgang for aldersgruppen 80 år og eldre.

I figurene skiller vi mellom rapporterte resultater for 1998, tiltak planlagt gjennomført i perioden 1999-2001 og i løpet av 2002.

4.1. Fylkene

Utgangspunkt

Når vi skal vurdere kommunnenes utbyggingsplaner er det naturlig å ta utgangspunkt i hva slags institusjonsdekning og boligdekning kommunene hadde før handlingsplanperioden.

I figur 4.0 har vi kombinert den fylkesvise institusjonsdekningen (sykehjem og aldershjem) med dekningen av boliger disponert av kommunen til innbyggere over 67 år. Oversikten viser at institusjonsdekningen for landet er 23,5 plasser pr 100 innbygger over 80 år ved utgangen av 1997 (både sykehjem og aldershjem, ren sykehjemsdekning var 18,5).

Med unntak av Østfold og Finnmark er det relativt små fylkesvise variasjoner i dekningen av institusjonsplasser. Boligdekningen viser et mer variert bilde (oversikten omfatter alle boliger til pleie- og omsorgsformål disponert av innbyggere over 67 år). I gjennomsnittet er boligdekningen 13,1 boliger pr 100 innbygger over 80 år. Hordaland ligger lavest med 3,4 og Nord-Trøndelag ligger høyest med 29,2 boliger.

Samlet utbygging

For landet samlet er det planlagt bygd 28.700 sykehjemsplasser/ omsorgsboliger i perioden 1998-2001, og ytterligere 5.000 enheter i 2002. Dette tilsvarer 16,3 sykehjemsplasser/ omsorgsboliger pr 100 innbygger over 80 år. Figur 4.1 viser at de tre nordligste fylkene, samt Møre- og Romsdal og Buskerud har de høyeste investeringsplanene med over 20 enheter. Nordland ligger høyest med 24 enheter, mens Oslo ligger lavest med under 10 enheter.

Hovedvekten av byggeprosjektene planlegges ferdigstilt innenfor perioden 1998-2001, men i alle fylker vil det være kommuner som planlegger å ferdigstille byggeprosjekter i 2002. Oslo og Troms er de fylkene der gjennomføringen trekkes lengst ut i tid. Erfaringsmessig er kommunens anslag for når byggeprosjektene ferdigstilles usikre og det tar ofte lengre tid enn først antatt.

Kapasitetsøkning for sykehjemsplasser og omsorgsboliger samlet

Til sammen innebærer kommunenes planer for perioden 1998-2002 at kapasiteten øker med nesten 22.600 sykehjemsplasser og omsorgsboliger, når det er tatt hensyn til at det blir 3.500 færre aldershjemsplasser. Nedgangen i aldershjemsplasser forutsettes i dette materialet i hovedsak erstattet med omsorgsboliger.

Når planlagt kapasitetsøkning ses i sammenheng med befolkningsutviklingen, vil dette gi et anslag for endret dekningsgrad ved begynnelsen av 2003. For landet planlegges kapasiteten økt med til sammen 10,8 sykehjemsplasser/ omsorgsboliger pr 100 innbygger over 80 år.

Figur 4.2 viser at Buskerud planlegger den største kapasitetsøkningen med nesten 16 enheter, mens Akershus, Sør-Trøndelag og Nordland alle planlegger over 14 enheter. Finnmark og Sogn- og Fjordane ligger lavest med mindre en 7 enheter.

Moderat økt kapasitet av sykehjemsplasser

For landet som helhet innebærer planene at dekningen av sykehjemsplasser holdes stabilt på 96-97-nivå og holder tritt med befolkningsutviklingen som viser at det blir 25.000 flere eldre over 80 år

Fordelt på fylker viser figur 4.3 den planlagte endringen av tilbud av sykehjemsplasser i forhold til befolkningen over 80 år. Kapasiteten planlegges økt med 2,5 sykehjemsplasser pr 100 innbygger over 80 år. Aust-Agder planlegger den største kapasitetsøkningen med 6 sykehjemsplasser, mens Oslo og Troms planlegger mer enn 4 enheter. Telemark ligger lavest med nesten uendret sykehjemsdekning.

Dersom vi sammenholder den planlagte økningen i perioden 1998 til 2002 med utgangspunktet før handlingsplanen (jf figur 4.0) viser dette at Troms og Oslo vil styrke en allerede relativt høy sykehjemsdekning, mens Finnmark og Nordland som også har høy sykehjemsdekning, bare planlegger en moderat økning. Østfold og Telemark, som i utgangspunktet har en lav sykehjemsdekning, planlegger heller ikke nå en økning i kapasiteten på sykehjemsplasser. Aust-Agder, som planlegger den sterkeste økningen, vil med det oppnå en sykehjemsdekning i 2003 klart over gjennomsnittet for landet.

Den planlagte utbyggingen innebærer at sykehjemsdekningen for landet vil være 18,9% i 2003 og at kun Telemark og Østfold vil ha en dekning under 16%. Troms, Finnmark, Aust-Agder og Oslo vil i 2003 ha den høyeste sykehjemsdekningen.

Økt kapasitet av omsorgsboliger

For landet samlet planlegges kapasiteten økt med 8,4 omsorgsboliger pr 100 innbygger over 80 år. Figur 4.4 viser at Nordland, Sør-Trøndelag og Buskerud planlegger den største kapasitetsøkningen med over 12 omsorgsboliger, mens Oslo, Vest-Agder og Finnmark planlegger den minste kapasistetsøkningen med under 5 enheter.

Dersom vi sammenholder den planlagte økningen i perioden 1998 til 2002 med fylkenes boligdekning før handlingsplanen ser vi følgende trekk: Fylker som Oslo og Hordaland vil fortsatt ha en lav boligdekning, mens Buskerud vil øke en allerede høy dekning. Ellers ser det ut som handlingsplanen i noe grad bidrar til utjamning mellom fylkene. Telemark, Sør-Trøndelag og Nordland er fylker som gjennom en sterk satsning vil nærme seg landsgjennomsnittet.

Som nevnt tidligere omfatter de kommunale plantallene for bygging av omsorgsboliger også prosjekter rettet mot andre brukergrupper, slik som mennesker med psykiske lidelser og unge funksjonshemmede i aldersinstitusjoner. Dette innebærer at bruken av "befolkningen 80+" som indikator kan gi skjevheter. Vi har forsøkt å analysere utbyggingsplanene med utgangspunkt i "antall brukere av pleie- og omsorgstjenester", og dette gir i hovedsak de samme fylkesvise variasjonene som ved bruk av "befolkningen 80+".

Planlagt styrking av driften

Som nevnt tidligere i rapporten er det et viktig fokus for handlingsplanen at den planlagte utbyggingen av sykehjem og omsorgsboliger følges opp med tilstrekkelig nytt personell. For landet samlet er det rapportert om 3.000 nye årsverk etablert i 1998, 3.200 nye årsverk planlagt i etablert i 1999 og deretter til sammen 7.600 årsverk i perioden 2000-2002. Dette gir en samlet vekst på 6,7 nye årsverk pr 100 innbyggere over 80 år. Hedmark ligger lavest med 4,5 årsverk, mens Akershus ligger høyest med 8,4 årsverk pr 100 innbygger 80+.

Med unntak av Hedmark, er det forholdsvis små fylkesvise variasjoner mht. planlagt personelløkning i pleie- og omsorgstjenesten. Oslo har imidlertid et negativt resultat første året i planperioden . De andre fylkene har oppnådd tilfredsstillende resultater i 1998, der Aust-Agder peker seg særlig ut i positiv retning.

4.2. Storbyene

Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Bærum, Kristiansand, Fredrikstad, Tromsø, Drammen og Sandnes er kommuner med mer enn 50.000 innbyggere, og utgjør samlet omtrent 1/3 av befolkningen i Norge.

Vi har valgt å sammenligne og fokusere spesielt på utbyggingsplanene i disse 10 kommunene.

I hele landet planlegges det til sammen bygd 16,3 sykehjemsplasser/ omsorgsboliger pr 100 innbygger over 80 år. For storbyene er dette tallet lavere, og til sammen utgjør de 10 kommunenes byggeplaner ikke mer enn om lag 20% av volumet for hele landet. Figur 4.6 viser at Tromsø, Trondheim og Drammen markerer seg med de høyeste investeringsplanene med over 20 enheter, og ligger godt over landsgjennomsnittet. Oslo, Bergen, Bærum og Fredrikstad ligger lavest med under 10 enheter.

Holdes eneromssatsing og utskifting av gammel bygningsmasse utenfor, planlegges det for landet samlet en kapasitetsøkning på til sammen 10,8 sykehjemsplasser/ omsorgsboliger pr 100 innbygger over 80 år.

Storbyenes planlagte kapasitetsøkning ligger i underkant av landsgjennomsnittet, og de vil bruke mer tid på gjennomføringen. Figur 4.7 viser at Trondheim, Tromsø og Drammen planlegger den største kapasitetsøkningen med mer enn 14 enheter, mens Bergen ligger klart lavest med kun 4,3 enheter. Videre ligger Kristiansand, Fredrikstad, Bærum og Sandnes alle under 8 enheter.

5. SAMMENDRAG OG OPPSUMMERING

Handlingsplanen gir allerede resultater.

Handlingsplanens første år har gitt resultater som for landet sett under ett står i rimelig samsvar med mål og forventninger:

Bemanningen i pleie- og omsorgstjenestene er økt med over 3.000 nye årsverk
Det er gitt tilsagn om bygging/utbedring av 5.616 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger
4.165 omsorgsboliger og sykehjemsplasser er ferdig bygd/utbedret allerede første år, og har ført til at kapasiteten har økt med 2.300 plasser/boliger

Andelen enerom i institusjon har økt fra 83,1 til 83,9%, og antall plasser i sykehjem økte med 473 fra 1997-98. På disse områdene må det forventes at handlingsplanens virkemidler slår sterkere ut utover i planperioden. Dette må sees som en viktig utfordring.

De fleste kommuner har klart oppgaven med å rekruttere personell til pleie- og omsorgstjenestene, og byggingen av omsorgsboliger følges opp med en betydelige styrking av hjemmetjenestene

Tatt i betraktning at handlingsplanen ble vedtatt våren 1997 og at kommunenes første planer skulle foreligge i februar 1998, vurderes dette samlet å være et svært tilfredsstillende resultat det første året i planperioden.

Foreløpige tall for 1.halvår 1999 indikerer at utbyggingsaktiviteten øker, og at sykehjemsandelen blir høyere enn i 1998.

Høye kommunale plantall - lavere faktisk utbygging.

Kommunenes investeringsplaner ligger betydelig høyere enn handlingsplanens anslåtte utbyggingsbehov for perioden 1998-2001:

28.700 sykehjemsplasser og omsorgsboliger planlegges bygd, og vel 5.000 plasser/ boliger planlegges utbedret
av dette går 9.700 plasser/boliger med til å skifte ut gammel bygningsmasse og gjennomføre "eneromsreformen"
kapasitetsøkningen blir etter dette 19.000 nye boenheter, hvorav ¼-del er sykehjemsplasser og ¾-deler omsorgsboliger

På driftssiden er det godt samsvar mellom handlingsplan og kommunale planer med en gjennomsnittlig bemanningsøkning på 3.000 årsverk pr.år.

Både resultatene hittil og søknadsinngangen i Husbanken tyder på at det reelle utbyggingsnivået vil ligge betydelig lavere enn de kommunale planene skulle tilsi, og at den faktiske utbyggingen forskyves i tid. Fortsatt er det derfor rimelig å legge handlingsplanens behovsanslag på 24.400 nye omsorgsboliger og sykehjemsplasser til grunn for det videre arbeidet.

Et variert utbyggingsmønster

Sammenligningstall for fylker og storbyer viser et noe variert utbyggingsmønster.

For landet som helhet innebærer planene at sykehjemsdekningen holder tritt med befolkningsutviklingen, og at omsorgsboligkapasiteten øker vesentlig

Med noen få unntak ser det ut til at handlingsplanen bidrar til mindre fylkesvise forskjeller i institusjons- og boligdekning.

Det er små fylkesvise variasjoner mht. planlagt personelløkning i pleie- og omsorgstjenesten.

Det vil bli en viktig oppgave i fortsettelsen å sikre at handlingsplanen fortsatt bidrar til å utjamne ulikheter mellom kommunene mht personelldekning og investeringsvolum.

Lagt inn 23. august 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen