3 Internasjonalt samarbeid og rammebetingelser

3.1 Innledning

Internasjonalt samarbeid er viktig for utformingen av politikken på kystforvaltningsområdet. Konvensjoner og avtaler som innebærer regulering av handels- eller markedsforhold er viktige rammebetingelser for sjøfarten, og derigjennom også for virksomheten i norske havner og farvann. Konvensjoner og avtaler om tiltak for å øke sikkerhet for liv, helse, miljø og verdier er også av stor betydning. Viktige organer i denne sammenheng er f.eks. WTO (World Trade Organization), UNCTAD (United Nations Conference on Trade and Development) og IMO (International Maritime Organization - FN's sjøfartsorganisasjon).

Internasjonale organisasjoner av faglig art hvor Norge har viktige oppgaver, er også med på å danne grunnlag for utformingen av den nasjonale politikken. Det faglige arbeidet innenfor IMO er viktig på sentrale felt som navigasjon, radiokommunikasjon, redningstjeneste og andre sikkerhetstiltak rettet mot havnene og skipsfarten.

Det internasjonale regelverket om farlig gods påvirker også virksomheten i norske havner og farvann. Det er gjennom IMO fastsatt internasjonale regler og anbefalinger, som har betydning for innholdet i nasjonale regler om håndtering av farlig gods i havnene. Disse reglene er viktige rammebetingelser for norske havner ved at det f.eks. er fastsatt regler om oppbevaring, lagring og lasting av slikt gods.

Det er grenseflater mellom Fiskeridepartementet/Kystverket og Nærings- og handelsdepartementet/Sjøfartsdirektoratet sitt ansvar i internasjonalt arbeid knyttet til maritime spørsmål. Det er bl.a. på denne bakgrunn etablert en egen samarbeidsavtale mellom Kystdirektoratet og Sjøfartsdirektoratet.

Norge deltar også i internasjonale fagorganisasjoner som Den internasjonale fyrorganisasjon (IALA), Den internasjonale havneorganisasjonen (IAHP) og De internasjonale navigasjonskongressene (PIANC). Virksomheten i IALA er i hovedsak rettet mot utvikling og koordinering av utstyr, systemer og krav til nøyaktighet for navigasjonsveiledning, mens virksomheten i IAPH er særlig rettet mot organisering og administrasjon av havnene, samt sikkerhetsspørsmål. PIANC forestår utredninger mm. vedrørende planlegging, utbygging og drift av havner, farleder og vannveger. Dette er organisasjoner som har en rolle i fastsetting av internasjonale standarder og som er viktige fora for kunnskapsutveksling.

Regjeringen ser det som viktig at Norge deltar i internasjonale fora som tar opp spørsmål av betydning for norsk havne-, farvanns-, sikkerhets- og kystforvaltningspolitikk. Fiskeridepartementet vil derfor prioritere aktiv deltagelse på dette området.

3.2 Transport, infrastruktur, navigasjons- og FOU-politikk i EØS og EU

Norsk økonomi er i sterk grad vendt mot utlandet. I utenrikshandelen spiller sjøtransporten en viktig rolle. En vesentlig del av Norges samhandel med utlandet har relasjon til EU. Over 2/3 av vareeksporten og ca. 50 pst. av importen retter seg mot EØS-markedet. Som et utkantland geografisk i forhold til EU er transportlinjene, transportkostnadene og øvrige rammebetingelser for transport en vesentlig faktor for landets posisjon i dette markedet. Et viktig element i EØS-samarbeidet for Norge er transportsektoren. Selv om infrastruktur ikke er en del av EØS-avtalen, vil utviklingen innen transportsektoren ha betydning for de krav en stiller til denne.

Med EØS-avtalen har norske bedrifter fått økt tilgang til markeder og oppdrag i utlandet. Samtidig er det blitt åpnet for større konkurranse mellom innenlandske og utenlandske bedrifter. Næringslivet i Norge er avhengig av at transporten nasjonalt og internasjonalt utføres på en effektiv måte og bidrar til økt konkurransekraft. Den sterke liberalisering og harmonisering av markedet som har skjedd og skjer i EU, har gitt norsk transportnæring mulighet til å utvikle seg og styrke sin posisjon. Dette stiller krav til transportørene, infrastrukturen og til dem som leverer tjenester til transportsektoren - f.eks. havnene.

EU har i løpet av de siste årene gjort betydelige skritt i retning av å utvikle en felles transportpolitikk. EUs Hvitbok fra 1992, "The Future Development of the Common Transport Policy", inneholder retningslinjer for den framtidige utviklingen av transportområdet. En sterk drivkraft bak EUs transportpolitiske arbeid er de tiltagende problemer sentrale deler av Europa opplever ved trafikkvekst og for liten infrastrukturkapasitet. Dette skaper problemer i trafikkavviklingen og fører til økt miljøbelastning og sikkerhetsmessige problemer.

Den del av sjøtransporten som går under betegnelsen nærsjøfart, tildrar seg stor og økende interesse i Europa. Gjennom en allerede stor belastning på infrastrukturen på land og den kraftige forventede trafikkveksten, bl.a. som følge av utviklingen av det indre marked, satses det på å stimulere til bruk av sjøtransport. Sommeren 1995 overleverte Kommisjonen til Parlamentet og Rådet et forslag til utvikling av nærsjøfart, "The Development of Short Sea Shipping in Europe: Prospects and Challenges". Forslaget redegjør for det potensiale som finnes i økt skipsfart gjennom å forbedre kvaliteten og effektivisere servicetiltak for skipsfart og gjennom å forbedre og effektivisere havnene. Hovedproblemet er ofte ikke selve havnene, men infrastrukturen fra havnene til det omkringliggende området.

Det er i EU utarbeidet omfattende planer og tiltak for å øke kapasitetsutnyttelsen og for å samordne og konsentrere investeringene om utvikling av transportkorridorer på tvers av landene i fellesskapet. Gjennom Maastricht-traktaten har spørsmålet om utvikling av det transeuropeiske nettverk (The Trans European Network, TEN) blitt formalisert, og det arbeides med å realisere og utvikle et nettverk innenfor bl.a. transportområdet. Det transeuropeiske nettverk for transport har fått stor oppmerksomhet og blir bl.a. sett på som en del av EUs strategi for økt vekst, konkurranseevne og sysselsetting.

For å få til et mer effektivt transportnettverk tar EU sikte på å identifisere flaskehalser og manglende bindeledd i transportsystemet, og å fremme gode forbindelser mellom de ulike transportnettverkene. Det er trukket opp retningslinjer, med mål, prioriteringer og hovedlinjer for tiltak for utbyggingen av det transeuropeiske nettverk, jf. Europa-Parlamentet og Rådets beslutning av 23. juli 1996 om Fellesskapets retningslinjer for utviklingen av det transeuropeiske transportnettverk. Retningslinjene omfatter nærmere spesifiserte veger, jernbaner, kanaler og flyplasser som bør bygges ut fortløpende og som innen år 2010 skal utgjøre et integrert nettverk i Europa. Selv om prosjekter av felles interesse for havner og havnerelatert infrastruktur er omfattet av retningslinjer for utviklingen av det transeuropeiske transportnettverk, er ikke enkelthavner pekt ut i nettverket. Dette har bl.a. sammenheng med at EU ikke ønsker å påvirke konkurranseforholdet mellom havnene.

EU har pr. i dag ikke noen felles havnepolitikk. Kommisjonen arbeider imidlertid med en rapport om den framtidige utviklingen av havnene i EU. Integrering av havnene i det transeuropeiske transportnettverk står sentralt i dette arbeidet. Det forutsettes at Kommisjonen vil legge fram en grønnbok om havner i løpet av året. Denne skal i utgangspunktet ta for seg alle sider av havnepolitikken, inkludert spørsmålet om finansiering. EUs politikk innenfor transport, maritim sikkerhet og infrastruktur vil få betydning i denne sammenheng.

Det tas sikte på å innlemme retningslinjene for utviklingen av det transeuropeiske transportnettverket i EØS-avtalen. Norge har, etter invitasjon fra Kommisjonen, deltatt i en arbeidsgruppe som har lagt fram forslag til retningslinjer for havneprosjekter av felles interesse - den såkalte PATEN-gruppen (Ports And Trans European Network). Utredningene fra denne gruppen vil inngå i Kommisjonens grunnlag for arbeidet med en felles havnepolitikk. Fiskeridepartementet ser det som viktig å delta aktivt i dette arbeidet i tiden framover, slik at norske interesser på området blir ivaretatt.

Det er i EUs regi satt i gang et arbeid med å utvikle et fremtidig verdensomspennende satellittnavigasjonssystem til sivile formål, GNSS - Global Navigation Satellite System. Ettersom opprettelsen og utviklingen av systemet har som formål å bidra til realiseringen av det indre marked, samt å forbedre trafikksikkerheten i fellesskapet, har systemet betydning for utviklingen av det transeuropeiske transportnettverket. Kombinasjon av slik satellittnavigasjon og IT vil etterhvert komme til å påvirke hele transportsektoren. Dette kan bli et viktig utgangspunkt for effektivisering både til sjøs, på land og i luften. Forsvarlig avvikling av den økende trafikken vil være avhengig av vel fungerende IT-systemer på tvers av sektorene. Fra norsk side deltar Fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet i dette arbeidet. Det vises til kap. 7.5 hvor det gis en nærmere beskrivelse av elektronisk navigasjon - herunder bl.a. GNSS.

Norge deltar i flere forskningsprosjekter i EU av betydning for transportsektoren. Transportprogrammet er en nyvinning innenfor det 4. rammeprogrammet i EU. Prosjektets klare målsetting er å underbygge europeisk transportpolitikk. For Fiskeridepartementet er særlig de prosjekter som igangsettes i tilknytning til maritim transport av interesse. Men også andre forsknings- og utviklingsprosjekter innenfor transportområdet er interessante, f.eks. det arbeidet som gjøres innenfor multimodale transporter. Fiskeridepartementet vil i tiden framover følge dette arbeidet.

Med bakgrunn i den havnepolitikken som nå er i ferd med å utkrystallisere seg bl.a. i EU, vil Fiskeridepartementet legge vekt på å delta sterkere i internasjonalt samarbeid på transportområdet. En vil i denne sammenheng også engasjere seg på navigasjons- og FoU-området.

3.3 Annet internasjonalt samarbeid

Norge har på mange samfunnsområder lang tradisjon for samarbeid med naboland og naboregioner. Nedenfor gis en beskrivelse av samarbeid av betydning for havne-, farvanns- og kystforvaltningsområdet i Nordsjøregionen, Barentsregionen og Østersjøregionen.

3.3.1 INTERREG

I de senere årene har EU trappet opp den regionalpolitiske innsatsen sterkt. Innenfor rammene av EUs regionalpolitikk satses det på utvikling i grenseregionene gjennom det såkalte INTERREG-II-a-programmet. Land som grenser opp til EU er invitert til å delta i dette samarbeidet. Norge deltar i 6 ulike INTERREG-programmer langs grensen til Sverige, Finland og Russland. Programmene er, i likhet med de øvrige satsinger gjennom EUs strukturfond, bredt anlagte regionale utviklingsprogram der innsats i ulike sektorer blir sett i sammenheng. Programmene kan bl.a. omfatte satsinger på fysisk infrastruktur av regionalpolitisk og grenseoverskridende betydning.

I tillegg til INTERREG-II-a langs grensen er det gjennom det nye initiativet INTERREG-II-c åpnet for grenseoverskridende samarbeid på tvers av sjøgrenser. Det blir her særlig satset på transnasjonalt samarbeid om fysisk planlegging og regional utvikling. Norge deltar i to slike samarbeid - i Nordsjøregionen og i Østersjøregionen. I begge disse programmene er arbeidet for å forbedre kommunikasjonene prioriterte oppgaver. Mens EU-landenes deltaking i programmene finansieres dels av EU og dels av nasjonale midler, blir den norske deltakelsen fullt ut finansiert av norske midler. INTERREG-arbeidet koordineres fra norsk side av Kommunal- og arbeidsdepartementet i samarbeid med andre berørte departementer, bl.a. Fiskeridepartementet.

Det er i St.meld. nr. 31 (1996-97) Om distrikts- og regionalpolitikken gitt en redegjørelse for internasjonalt regionalpolitisk arbeid, herunder bl.a. INTERREG-programmene, og det vises til nærmere omtale der.

3.3.2 Nordsjøregionen, Østersjøregionen og Barentsregionen

En rekke norske fartøyer i utenrikstrafikk seiler mellom havner i nordsjøregionen. Det foregår et utstrakt teknisk og operasjonelt regionalt samarbeid mellom bl.a. rederier, operatører og havnemyndigheter i de ulike land rundt Nordsjøen.

Nordsjøen er en viktig havneregion i verdenssammenheng. I dette området møter nærsjøfarten i Europa den oversjøiske skipsfarten. Årlig håndteres det mer enn 1,3 mrd. tonn gods i havnene i denne regionen. Via såkalte materuter mellom norske havner og de store havner på kontinentet betjener Nordsjøen også store deler av Norges samhandel med Amerika, Asia og Afrika.

Gjennom samarbeid med land i Nordens nærområder deltar Norge også i arbeidet med utvikling i Barentsregionen og Østersjøregionen. Samarbeidet omfatter bl.a. miljø, kultur, utdanning og transport - herunder tiltak av betydning for havnesektoren.

Regjeringen legger vekt på å støtte opp om utviklingen i og samarbeide med Norges nærområder i Russland og Baltikum. Viktige virkemidler i denne satsingen er bl.a. Samarbeidsprogrammet for Øst-Europa, Barentssamarbeidet og Østersjøsamarbeidet.

Omforenet Memorandum om informasjon og studier vedrørende utvikling og drift av baltiske havner (MoU) På Østersjørådets møte i mai 1994 ble det bestemt at det i regi av rådet skulle avholdes et ekspertmøte om utvikling av havner og maritim transport i Østersjøregionen. Det var enighet om at det skulle arbeides fram et omforenet memorandum om forståelse av prinsipper for utvikling og drift av baltiske havner mellom Danmark, Finland, Tyskland, Polen, Estland, Latvia, Litauen, Russland, Sverige, Norge og EU-Kommisjonen. Memorandumet ble fra norsk side undertegnet den 2. desember 1996.

Formålet med memorandumet er å bidra til at partene samarbeider om studier og annen informasjonsutveksling for å nå målsettingen om at baltiske havner skal være effektive, sikre og ivareta hensynet til miljøet. Det er videre et mål at offentlige og private ressurser utnyttes slik at en får et balansert havne- og transportsystem i hele regionen. Det skal særlig settes fokus på områder som i dag er mindre utviklet.

Memorandumet inneholder ingen juridiske eller finansielle forpliktelser og gjelder i utgangspunktet for fem år. Partene forplikter seg imidlertid til å samarbeide om å oppdatere eksisterende studier og å gjennomføre nye studier slik at formålet med memorandumet kan nås. Der hvor partene finner det hensiktsmessig, skal de delta i finansiering av studiene. Målet er at informasjonsutvekslingen skal bidra til å bedre koordinering mellom partene ved bruk av midler i allerede eksisterende støtteordninger i regionen (f.eks. Verdensbanken og EUs støtteordninger).

Fiskeridepartementet representerer Norge i de samarbeidsorganer som er etablert under memorandumet og har ansvaret, for å følge opp de forpliktelser som følger av dette, samt å koordinere arbeidet fra norsk side.

Utviklingen i Barentsregionen og Nordvest-Russland

Barentsregionen kjennetegnes ved rike forekomster av naturressurser, og ressursbasert virksomhet utgjør basisnæringene i alle land i regionen. De store ressursbaserte næringene i Nordvest-Russland er fiskeri, mineraler, olje og gass og skog. Felles for disse næringene er at det eksisterer et verdensmarked for såvel råvarer som foredlede produkter.

I og med at fiskeri- og petroleumsvirksomhet er viktige basisnæringer i Norge, samtidig som dette er områder der Norge teknologisk sett ligger langt framme, peker disse virksomhetene seg ut som viktige samarbeisområder. Fiskerinæringen i Nordvest-Russland er i hovedsak basert på en felles norsk-russisk ressurs som forvaltes gjennom forpliktende internasjonalt samarbeid, gjennom Den blandete norsk-russiske fiskerikommisjonen. Et annet område av stor interesse og betydning er olje- og gassutvinningen i Nordvest-Russland.

Russland har de senere år orientert stadig mer av næringsvirksomheten mot vest. Dette gjelder også i fiskerisammenheng. Med bakgrunn i det nære forvaltningssamarbeide som var etablert mellom de to landene allerede i Sovjettiden, var det naturlig at Norge ble en viktig handels- og samarbeidspartner når russisk fiskerinæring igjen orienterte seg utover og vestover. Dette, sammen med endringer i fiskerigrenseloven av 17. juni 1966 nr. 19, har ført til at direkteleveransene av russisk råstoff til norsk fiskeindustri har økt sterkt i 90-årene.

Mange industribedrifter, spesielt i Finnmark, er i dag helt avhengige av russiske leveranser. Anløpene av russiske trålere stiller større krav til havneforholdene og fasilitetene på og i tilknytning til fiskeindustribedriftene. Selv om pris er den viktigste konkurransefaktoren når det gjelder å sikre seg tilgang på russisk råstoff, ser man stadig oftere at forhold som f.eks. mulighet for reparasjoner på fartøy, bunkring og vanlig handel for mannskapet framheves som viktige. Norge har et naturlig fortrinn i nærheten til de russiske fiskefeltene, men konkurransen om fisk som råstoff blir stadig hardere, så det helhetlige service- og velferdstilbudet i norske havner vil ventelig også påvirke konkurransekraften i årene framover.

Man må også tilstrebe en reell tosidighet i samarbeidet. Russland har de seinere årene utviklet seg til å bli et viktig marked for norsk sild og makrell. For at norsk næringsliv skal kunne utvikle seg også i forhold til markedet i Nordvest-Russland, er det viktig at handelsveiene og infrastrukturen utvikles videre på begge sidene av grensen.

Infrastrukturen i de østeuropeiske landene er enten svakt utbygd eller preget av sterk slitasje. Problemfeltene omfatter både fysisk infrastruktur og infrastruktur innenfor tjenesteyting. Det dreier seg bl.a. om mangelfullt utbygd transportnettverk på land (veg og jernbane) og havner som ikke greier å håndtere oppgangen i trafikkvolumet. Store investeringer må til for å avhjelpe situasjonen. Gjennom Handlingsprogrammet for Øst-Europa bidrar Norge på dette området. Nordvest-Russland og Baltikum er blant de områder som er prioritert i denne sammenheng. Den norske innsatsen retter seg bl.a. mot å tilrettelegge og utvikle rasjonelle transportsystemer - herunder forhold av betydning for havnevirksomhet i regionen.

En bedring i samferdselsinfrastrukturen er viktig i arbeidet for økonomisk utvikling og integrasjon i Barentsregionen. For norske interesser, norsk næringsliv og spesielt for utviklingen i Øst-Finnmark er det viktig at infrastrukturen i øst-vest retning blir videreutviklet. Regjeringen vil derfor ta et initiativ for å foreta en helhetlig gjennomgang av behovet for å utvikle infrastrukturen i området, jf. St.meld. nr. 36 (1996-97) Om avveininger, prioriteringer og planrammer for transportsektorene. Dette vil kreve en samordning mellom berørte departementer og regionale og lokale myndigheter.

Barentshavet representerer også en viktig sjøverts tilgjengelighet for Russland mot Europa. Ruten langs Finnmarkskysten og sørover vil kunne bli spesielt viktig for utskiping av de store olje- og gassreservene i Sibir. Dersom trafikken langs norskekysten øker vil Regjeringen vurdere om det er behov for ytterligere tiltak som bidrar til å sikre sjøtrafikken på bl.a. Finnmarkskysten. En vil i denne sammenheng også måtte vurdere hvilken betydning denne utviklingen får for norske havner i regionen.