Historisk arkiv

Tiltak for å styrke sykepleierutdanningen

Historisk arkiv

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Tiltak for å styrke sykepleierutdanningen

12.0 AUTORISASJON AV SYKEPLEIERE - RESERTIFISERING

12.1 Autorisasjon av sykepleiere

I rundskriv nr. 1 1041/82 fra Sosialdepartementet (Helsedirektoratet) beskrives de vilkår som settes for offentlig godkjenning av sykepleier i alminnelig sykepleie. Prinsippet skisseres ved at en sykepleier etter søknad kan meddeles offentlig godkjenning når vilkårene om fullført grunnskole i sykepleie er gjennomført. Fylkeslegen har delegert myndighet til å innvilge godkjenning.

I forslag til ny helsepersonellov (SHD-98) skilles det mellom begrepene autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning. Autorisasjon begrunnes i 1) rett til å benytte beskyttet tittel og 2) rett til å benytte bestemte undersøkelses- eller behandlingsmetoder, herunder rett til bestemt virksomhet. Formålet med tittelbeskyttelse er at publikum ikke skal villedes ved at personer bruker titler de ikke er kvalifisert til å inneha. Videre skal den bidra til offentlig kvalitetssikring av tjenesteutøvelsen. Til slutt skal pasientsikkerheten styrkes ved at gir tydelig informasjon om yrkesutøverens kompetanse.

Autorisasjon

Autorisasjonsordningen foreslås å gjelde for 25 grupper av helsepersonell, deriblant sykepleiere. Rett til autorisasjon etter søknad har den som:

  1. har avlagt eksamen i vedkommende fag ved norsk universitet, høgskole eller videregående opplæring,
  2. har gjennomført praktisk tjeneste i forskrift gitt av departementet,
  3. har avlagt skriftlig løfte fastsatt i forskrift av departementet,
  4. er under 75 år,
  5. ikke er uegnet for yrket

I en undersøkelse utført av Handelshøyskolen BI (Killingberg, Sjøvik og Skjervold 1996) viser at av opptaket til sykepleiestudiet faller i gjennomsnitt 15 % fra, av ulike årsaker. Det betyr en gjennomføringsprosent på 85. Etter dagens opptakstall tilsier denne prosentandel at 3400 sykepleiere søker om godkjenning hvert år.

Rett til autorisasjon etter søknad har også den som har utenlandsk eksamen som anerkjennes som jevngod med tilsvarende norsk eksamen, har utenlandsk eksamen som er anerkjent etter avtale om gjensidig godkjenning eller på annen måte har godtgjort å ha den nødvendige kyndighet.

Rekruttering av sykepleiere fra utlandet har vært gjennomført i økende grad de siste årene. Norge har i henhold til EØS-avtalen gjensidig avtale om godkjenning av sykepleiere. I tillegg er det en økning av sykepleiere fra land utenom EU-området som søker godkjenning i Norge. I 1998 gjaldt dette 62 sykepleiere som er aktuelle for godkjenning (Vatne 1998). Vurderingsprosedyrene for denne gruppen er mer komplisert enn ovennevnte da hver enkelt søkers utdanning og praksis blir vurdert individuelt. Fylkeslegen i Oslo fikk tildelt i 1997 fire ekstra stillingshjemler for å kunne behandle søknader fra utenlandske sykepleieren (SHD 1998).

Lisens

Helsepersonell som ikke har rett til autorisasjon, kan gis lisens etter søknad. Lisens kan bare gis til helsepersonell som er skikket ut fra lisensens art og omfang og kan begrenses i tid, til en bestemt stilling eller visse typer helsehjelp.

Utdanningssystemene er ulikt oppbygget i de enkelte land. For eksempel har mange land flerårig jordmorutdanning på universitetsnivå. Norske krav til autorisasjon som jordmor er grunnutdanning som sykepleier og spesialutdanning som jordmor etterpå. Det er mulig for en jordmor utdannet i utlandet å søke avkortet sykepleierutdanning i Norge, i påvente av at denne utdanningen blir gjennomført innvilges det midlertidig godkjenning (autorisasjon) som underordnet jordmor for en bestemt periode, ofte 2 år.

Sykepleiere med utenlandsk utdanning som sykepleier på videregående skoles nivå må gjennomføre tilleggsutdanning på 1-2 år. I påvente på denne gjennomføringen gis det ved søknad midlertidig godkjenning som hjelpepleier.

Spesialistgodkjenning

Departementet kan gi forskrifter om vilkår for godkjenning av autorisert helsepersonell som spesialister innen en avgrenset del av det helsefaglige område. Innenfor sykepleieryrket tilbys det en rekke videreutdanninger innen spesialfelt. Utdanning i psykisk helsearbeid, helsesøster, jordmor, eldreomsorg, aldersdemens, rehabilitering og veiledningspedagogikk er innunder høgskolesystemet i dag. I 1998 ble det vedtatt å overføre de såkalte bedriftsinterne videreutdanninger i sykepleie til høgskolene. For sykepleiere gjelder dette utdanninger i spesialfelt som anestesi, operasjon, intensiv, pediatri og onkologi (KUF 1998). Anbefalinger omkring eventuell spesialistgodkjenning for disse gruppene behandles ikke videre i Mekki-utvalget da det anses for å ligge utenfor mandatet.

Autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning bortfaller etter forslaget til helsepersonellov etter fylte 75 år. Statens helsetilsyn kan tilbakekalle autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning dersom innehaveren er uegnet til å utøve sitt yrke forsvarlig på grunn av alvorlig sinnslidelse, psykisk eller fysisk svekkelse, langt fravær fra yrket, bruk av alkohol, narkotika eller midler med lignende virkning, grov mangel på faglig innsikt, uforsvarlig virksomhet, grove pliktbrudd eller på grunn av adferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen.

12.2 Om opprettholdelse av autorisasjon

I høringsutkastet til ny helsepersonellov sto det i § 56, andre ledd at "Departementet kan ved forskrift stille krav for å opprettholde autorisasjonen". I forklaringene utdypes dette til å omfatte krav om etterutdanning innen et visst tidsrom for å opprettholde autorisasjonen.

I det endelige forslaget som ble fremlagt i november 1998 var dette punktet beskrevet som:

"Departementet kan i forskrift fastsette tilleggskrav for autorisasjon for den enkelte helsepersonellgruppe, herunder at kravene skal gjelde for de som allerede har autorisasjon eller offentlig godkjenning ved forskriftens ikrafttredelse".

NOU 1997:25 "Ny kompetanse" beskriver betydningen av livslang læring og etterutdanning. Nordisk Ministerråd (NOU-1997) poengterer at "livslang læring for alle krever en sammenkobling mellom formelle utdanningsinstitusjoner, livserfaring og læring i arbeidslivet og i hverdagen". OECD understreker at

"livslang læring er noe mer enn voksenopplæring i tradisjonell betydning. Strategien for livslang læring må omfatte både grunnutdanningen, overgangen utdanning-arbeid, rollefordelingen mellom alle impliserte parter om en politikk som gjør at alle er tjent med å satse på livslang læring"(NOU 1997).

Sykepleie som fag, den medisinsk/teknologiske utviklingen og endringer i helsetjenesten krever sykepleiere med høy kompetanse innenfor et mangfold av områder. Grunnutdanningen utdanner sykepleiere som er generalister innenfor sykepleie. I forslaget til ny rammeplan for sykepleierutdanning er sykepleierens kompetanse delt i handlingskompetanse og handlingsberedskap (Mekki 1998).

Handlingskompetanse betegner områder som utdanningen har ansvar for å bidra til yrkesutøverens selvstendige fungering. Den nyutdannede sykepleier skal ha handlingskompetanse til å ivareta og utøve oppgaver som er sentral i yrkesfunksjonen. Kompetansen er hovedsakelig rettet mot pasienter og pårørende og ivaretar grunnleggende funksjoner i sykepleie. Den nyutdannede sykepleier kunne planlegge og evaluere eget arbeid og lede sykepleien til en eller flere pasienter.

Handlingsberedskap uttrykker de områder der utdanningen bidrar til at nyutdannede sykepleiere har kunnskaper om feltet, men mangler nødvendig erfaring og mer spesialisert opplæring til å kunne handle selvstendig. Først etter at arbeidsgiver har lagt til rette for opplæring, undervisning og etter- og videreutdanning, kan nyutdannede sykepleiere forventes å ta selvstendig ansvar for å ivareta områder som utdanningen gir handlingsberedskap til. Den nyutdannede vil ha handlingsberedskap til å undervise og veilede studenter og medarbeidere, administrere og lede sykepleietjenesten til grupper av pasienter og medarbeidere. Beredskapen omfatter også å fag- og kvalitetsutvikling av sykepleietjenesten.

Det vises videre til ulike meldinger og lovverk som beskriver behovet for etter- og videreutdanning knyttet til forsvarlig yrkesutøvelse. Mekki-utvalgets forslag til rammeplan presiserer arbeidsgivers ansvar i forbindelse med opplæring, etter- og videreutdanning av nyutdannede sykepleiere.

12.3 Erfaringer fra andre land

Godkjenning og krav til fornyet godkjenning varierer. Noen land krever dokumentasjon på etterutdanning for fornyelse av godkjenningen, andre land krever at det rapporteres aktiv yrkesutøvelse, mens andre land gir livslang godkjenning eller autorisasjon.

Det er usikker informasjon om hvilke kriterier som er satt til grunn for fornyelse av lisensen, men det kan virke som at få land har satt kvalitetskrav utover det å praktisere som sykepleier kontinuerlig. En generell regel kan anslås at ved årlig fornyelse av godkjenningen betyr innrapportering/innbetaling for aktivt arbeid. Ved fornyelse eksempelvis hvert tredje eller femte år stilles det ofte visse kvalitetskrav om etterutdanning.

Filippinene oppgir at sykepleierne i løpet av en tre års periode må dokumentere gjennomført kurs på 60 timer. Noen av statene i USA har også et tilsvarende krav om "continuing education" med dokumentasjon av gjennomført kurs. Det synes som at flere land, blant annet Canada og noen stater i USA, kreves at hver sykepleier fyller ut et skjema hvert år for innsendelse til hhv RNABC (Registered Nurses Association of British Columbia) og National Board (USA). Det skal ved innsendelsen betales et honorar og opplyses (på tro og ære, ikke dokumenteres) hvilken sykepleiepraksis som utføres. I teorien kreves det en kontinuerlig sykepleiepraksis, mens det i praksis er det innbetalingen som synes viktigst. Utvalget er blitt muntlig informert at begrunnelsen fra begge disse landene er at innbetalingen er et ledd i å finansiere registrerings-kontorene, i tillegg til å finansiere disiplinærsaker. Det er få eller ingen kvalitetskrav knyttet til resertifiseringen (Vatne 1998, vedlegg 5). En disiplinærsak i USA kan medføre tilbakekalling av lisensen. Tilbakekalling skjer som oftest ved rusmisbruk og ved manglende kvalitet ved yrkesutøvelsen. Men også to andre forhold kan medføre tilbakekalling, det ene er manglende innbetaling av barnebidrag og det andre er misligholdelse av studielånet.

Mange sykehus i USA krever for egen del at den enkelte sykepleier holder seg oppdatert med ny kunnskap og ferdigheter. Med jevne mellomrom må sykepleier vise enten teoretisk eller praktisk at de innehar visse kvalifikasjoner. I Canada må en sykepleier som har vært inaktiv over lengre tid som sykepleier gå opp til ny statseksamen før ny godkjenning gis.

I USA er det også lisens for å praktisere som spesialutdannet sykepleier, for eksempel innenfor anestesi, operasjon og intensiv. Kravet om "continuing education" for disse er ofte knyttet opp til de enkelte arbeidsgivernes ansvar.

Det er ulike metoder for å styre sykepleierutdanningene. Noen land godkjenner utdanningsprogrammet, det betyr at ved gjennomført utdanning ved godkjent sted kan en søke om godkjenning. Andre land bruker styringsinstrumenter i form av lovverk eller forskrifter, mens en tredje mulighet er godkjenning gitt på basis av bestått statseksamen. Det kan være kombinasjoner av disse mulighetene.

Tabell 4 Oversikt over noen land i Europa:

LandNivåAutorisasjonStatseksamenStudietidKommentar
BelgiaUniversitetLivslangNei3Må vise til at en praktiserer
DanmarkUniversitetLivslangNei3 ¾
FinlandUniversitetLivslangNei3,5 (4)Fra 1998 utvidet til 4 år
FrankrikeVideregåendeLivslangJa3
TysklandEgne fagskolerLivslangJa3
UngarnVideregåendeLivslang?3 og 4To nivåer utdanning*
IrlandUniversitetÅrlig?3 og 4To nivåer utdanning*
ItaliaVideregåendeLivslangJa3
LatviaUniversitetLivslangJa3
LitauenUniversitetLivslangNei3Ingen form for registrering
NederlandUniversitetLivslangNei4
PortugalUniversitet?Nei3
SverigeUniversitetLivslangNei3
StorbritanniaUniversitetJa, usikkert hvor ofte?3 og 4To nivåer utdanning*

(The International Nursing Foundation of Japan. Nursing in The World, Third Ed. 1993)

* Begge utdanningene kvalifiserer til Registered Nurse, men ansvarsområdene og karrieremulighetene varierer. Ofte ikke kvalifisert til arbeid i kommunehelsetjenesten.

Det er mer vanlig med krav om fornyelse i land i andre verdensdeler. Særlig en del asiatiske land krever fornyelse kombinert med krav om etterutdanning. For eksempel krever Bangla Desh, Indonesia og Pakistan fornyelse av autorisasjonen hvert femte år.

12.4 Administrative ordninger med autorisasjon og fornyelse av denne

I forslaget til helsepersonellovens § 53 står det at "Statens helsetilsyn gir autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning mot nærmere fastsatt godtgjørelse". 3400 sykepleiere søker godkjenning med norsk utdanning hvert år. Totalt antall sykepleiere i Norge er ca. 60 000.

I 1994 brukte landets fylkesleger mellom 6,5 og 8,5 årsverk på godkjenningssaker (SHD 1998). Den største gruppen er sykepleiere. Ved Fylkeslegen i Oslo er det satt av knapt en halv stilling til godkjenning av sykepleiere som utdannes i Norge. Omregnet antas det bruk av

2 - 3 årsverk på landsbasis til dette arbeidet. Krav om fornyelse av autorisasjonen hvert år vil etter disse tallene kreve mellom 35 - 50 årsverk. Ved fornyelseskrav om etterutdanning antar en at dette tallet vil stige betraktelig, da det vil kreve en nøyere gjennomgang av etterutdanningens kvalitet.

Ved en godtgjørelse til Statens helsetilsyn på 100 kroner pr. år for hver sykepleier betyr dette et innbetalingsbeløp på 6 million kroner årlig. Lønnskostnader for et "autorisasjonskontor" vil i 1998-lønn være for 50 stillinger á 300 000 m/arbeidsgiveravgift med mer beløpe seg til omtrent 15 million kroner. I tillegg kommer kostnader for kontorer, datasystemer og andre administrative omkostninger.

Helsetilsynet kan delegere myndighet til å gi spesialistgodkjenning til private yrkesorganisasjoner. I Norge er ca. 90 % av alle sykepleiere organisert i Norsk sykepleierforbund. Av disse er ca. 15 000 medlemmer i en eller flere faggrupper for spesialiteter i sykepleie. I dag er det kun jordmødre som innehar autorisasjon av sykepleiere med spesialutdanning. Jordmødre organisert i Norsk sykepleierforbunds faggruppe for jordmødre teller 671 medlemmer (Norsk sykepleierforbund, nov. 1998). Den Norske jordmorforeningen organiserer 1507 jordmødre (Den norske jordmorforeningen, nov. 1998). Jordmorforeningen anbefaler at det settes krav til fornyelse av autorisasjonen for jordmødre og anbefaler at dette gjennomføres omtrent hvert tredje år. Kravene må omfatte dokumentasjon av etter- og videreutdanning (Britt Eide 1998).

12.5 Utvalgets vurderinger

Skal fornyelse av autorisasjon ha en hensikt, må det knyttes visse kvalitetskrav til fornyelsen. Gjennomført kursvirksomhet, faglig fornying på annen måte eller tester som viser at den enkelte er oppdatert kan være noen slike krav. Eventuelt at det stilles krav til et visst antall timer i løpet av året til sykepleieutførelse. Ved det siste stilles det spørsmål om hva som skal defineres som sykepleiepraksis. Er undervisning, ledelse og forskning innen sykepleie en slik form for praksis som ønskes?

Grunnutdanningen i sykepleie er en generalistutdanning og en sykepleier er kvalifisert til å arbeide i et stort felt innen sykepleietjenesten. Det er ingen reguleringer som setter krav til sykepleieren ved endring av arbeidsplass. Det anses som en vanskelig oppgave at hver sykepleier skal holde seg oppdatert på alle felt innen sykepleie. Dette innebærer at fornyelseskrav vil måtte relateres til dagens arbeidssted, ikke til en fremtidig arbeidsplass.

Det er omtrent 60 000 godkjente sykepleiere i Norge. Arbeidet med å fornye autorisasjonen til alle disse kan synes stort og komplisert, særlig hvis det settes kvalitetskrav til fornyelsen. Departementet nevner i lovutkastet for helsepersonellov at det kan beregnes godtgjørelse for fornyelse av lisensen. Denne godtgjørelsen kan eventuelt dekke de kostnader som kreves for å etablere et "autorisasjonskontor".

Utvalget mener at krav om fornyelse av autorisasjonen ikke automatisk fører til kvalitetssikring av sykepleietjenesten. Krav om fornyelse er dessuten et omfattende arbeid og vil kreve store ressurser. Etter utvalgets oppfatning vil disse ressursene ikke stå i forhold til det resultat som kan oppnås gjennom en resertifisering. Utvalget mener at arbeidsgivers plikt til opplæring, etter- og videreutdanning knyttet til forsvarlig virksomhet i de nye lovforslagene som skal legges frem for Stortinget i vårsesjonen 1999, er et bedre virkemiddel for å sikre kvalitet i yrkesutøvelsen. Det er også grunn til å tro at sykepleiernes muligheter for etter- og videreutdanning vil bli bedre ivaretatt gjennom kompetansereformen i St meld 42 1997/98 (KUF 1998). Det er allerede vedtatt kvalitetsforskrifter og Nasjonal strategi for kvalitetsutvikling i helsetjenesten. I tillegg påpekes det i Ot prp nr 13 om lov om helsepersonell at hver enkelt yrkesutøver har plikt til å holde seg faglig ajour.

Utvalget tilrår derfor at autorisasjon etter gjennomført sykepleierutdanning som følger nasjonal rammeplan opprettholdes. Resertifisering eller fornyet autorisasjon etter grunnutdanning tilrådes ikke.

Lagt inn 8. april 1999 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen