3 Nasjonal styring av lærarutdanning

3.1 Innleiing

Lærarutdanning er ein integrert del av høgre utdanning, anten organisert innafor ein statleg høgskole eller som universitetsstudium eller tilbod ved ein vitskapleg høgskole. Det er også to private høgskolar som er tildelte eksamensrett for lærarutdanning etter nasjonale rammeplanar.

Med lov om universitet og høgskolar vart det frå 1. januar 1996 iverksett ei felles lovgiving for statleg høgre utdanning. Lova gir dei generelle prinsippa for styringsforholdet mellom nasjonalt og lokalt nivå og for den interne styringa ved lærestaden. Lova dannar dessutan eit felles lovfundament for alle utdanningane ved dei institusjonane som lova gjeld for. I tillegg gjeld framleis lov om lærarutdanning, som gir hovudreglar om struktur, organisering og innhald i lærarutdanningane og om utdanningskrav til lærarar. Oppbygging og innhald i dei ulike lærarutdanningane er nærmare fastsette i nasjonale rammeplanar, medan utdanningskrav for tilsetjing i skoleslag og undervisningsstillingar er nedfelte i sentralt fastsette forskrifter. Etter lærarutdanningslova §1 kan Kongen avgjere at forskrifter som gjeld offentleg lærarutdanning også skal gjelde for privat lærarutdanningsinstitusjon dersom denne har eksamensrett eller får statstilskott.

Andre viktige element i den sentrale styringa av høgre utdanning er dimensjonering av opptaket til dei enkelte utdanningane og utdanningsnivå, tildeling av ressursrammer til institusjonane og fastsetting av mål og resultatkrav for verksemda. I tilknyting til mål- og resultatstyring er det etablert rutinar for rapportering og gjennom eit nasjonalt prosjekt er det lagt grunnlag for eit system med evaluering av kvalitet i fagleg verksemd.

I utforminga av det nasjonale styringssystemet for høgre utdanning har det vore eit mål å delegere mest mogleg ansvar og handlefridom innafor dei mål og rammer som Storting og departementet set for sektoren og den enkelte institusjonen. Samstundes har det vore viktig å leggje grunnlaget for ei nasjonal styring og samordning på dei områda der det er nødvendig. I hovudtyngda av dei saksområda der lovene legg samordningsansvar og avgjerdsmakt i faglege spørsmål til departementet, er det ønskjeleg å hente inn råd frå eit nasjonalt organ med representasjon frå heile sektoren, jf St prp nr 32 (1996-97) Om etablering av Noregsnettrådet og Innst S nr 135 (1996-97).

Lærarutdanning er eit av dei viktigaste virkemidla styresmaktene har for å sikre eit likeverdig opplæringstilbod og høg kvalitet i opplæringa. Lærarutdanning set spor i opplæringssystemet i fleire generasjonar. På dette utdanningsområdet er det derfor eit klart nasjonalt ansvar å utforme utdanningar som er i samsvar med samfunnets behov, både når det gjeld mål, innhald, organisering og dimensjonering av studietilbod og å fastsetje nasjonale utdanningskrav for tilsetjing i skole og opplæring. Utfordringa er derfor å utforme styringssystemet slik at lærarutdanningane gir eit godt grunnlag også for undervisning i ein framtidig skole, med andre rammevilkår enn dei vi kjenner i dag.

3.2 Styring av lærarutdanning gjennom lov, forskrift og rammeplan

3.2.1 Lovverk

Det er to lover som i hovudsak utgjer lovfundamentet for lærarutdanning:

• lov av 8. juni 1973 nr 49 om lærarutdanning (lærarutdanningslova)
• lov av 12. mai 1995 nr 22 om universitet og høgskolar (universitets- og høgskolelova).

Ved Ot prp nr 36 (1996-97) er det lagt fram forslag til ei ny felles lov for grunnskole og vidaregåande opplæring (opplæringslova). Lovframlegget omhandlar og visse spørsmål som i dag er regulerte i lærarutdanningslova, i første rekkje nasjonale krav til kompetanse hos undervisningspersonalet, jf §10-1 i lovframlegget.

Lærarutdanningslova gir reglar mellom anna om følgjande forhold ved lærarutdanningane:

• siktemålet med (§2) og oppbygging av lærarutdanninga (§3)
• oppgåver og utdanningstilbod ved høgskolar som tilbyr lærarutdanning, samt presisering av innhald i ulike lærarutdanningar (§§19 - 21)
• utdanningskrav for ma lærar, adjunkt og lektor og utdanningskrav for stillingar i kvart skoleslag (§§6-15)
• ordning med at utdanningsinstitusjonen skal ta stilling til om kandidatar er skikka for læraryrket, og i tilfelle utferdige lærarvitnemål (§§24 og 5a)
• stat, fylkeskommune og kommune skal medvirke til at undervisningspersonalet og skoleleiarar får høve til etterutdanning (§4).

Universitets- og høgskolelova gir eit felles rammeverk for styring av universiteta, dei vitskaplege høgskolane og dei statlege høgskolane, og for regulering av fagleg og anna verksemd ved desse institusjonane. I §46 i lova er det gitt heimel til departementet til å fastsetje nasjonale rammeplanar for den enkelte yrkesutdanninga og til å avgjere kva for fag, emne og liknande som yrkesutdanningar skal innehalde. Lærarutdanninga er i denne samanheng rekna som yrkesutdanning.

Kap V (§§19-24) i lærarutdanningslova omfattar det faglege og pedagogiske innhaldet i lærarutdanningane. Desse paragrafane regulerer sider ved utdanninga som fell inn under tilsvarande, men meir generelle reglar om undervisningsverksemda i universitets- og høgskolelova. Under behandlinga av Ot prp nr 85 (1993-94) gjekk likevel ikkje fleirtalet i Stortinget inn for å oppheve kap V i lærarutdanningslova slik som departementet foreslo. I Innst O nr 40 (1994-95) heiter det:

"Komiteens flertall, alle unntatt representanten Christiansen, mener at det er viktig å ha en sterk nasjonal styring med lærerutdanningen og innholdet i denne. For stor frihet her kan åpne for ikke bare ulik organisering av denne utdanningen, men også gi forskjeller i innhold av vesentlig omfang. I neste omgang kan dette få betydning for prinsippet om likeverdig utdanning. Konsekvensene kan bli en svekkelse av enhetsskolen som har vært et sentralt element i hele vårt lands utdanningspolitikk, og som flertallet ser som en viktig oppgave å verne om.

Komiteen viser til at det for tiden pågår et arbeid med vurdering av alle utdanningslovene. Komiteen vil be om at spørsmålet om lærerutdanningens innhold og organisering for enhetsskoletanken blir vurdert av dette utvalget. Inntil slik vurdering foreligger, vil komiteen foreslå at §§19, 20, 21, 22 og 24 opprettholdes, med de nødvendige tilpasninger i lovteksten."

I Ot prp nr 85 (1993-94) foreslo departementet ikkje å oppheve paragrafar i lærarutdanningslova som gjeld kompetansekrav til lærarar på ulike utdanningsnivå (kap III og IV), vurdering om ein student er skikka til yrket (§23 nr 3) og siktemål med lærarutdanninga (§2). Innhaldet i desse paragrafane meinte departementet den gong burde vurderast i samband med ny opplæringslov.

I denne meldinga tar departementet opp til ei samla drøfting prinsipp for lovfesting på lærarutdanningsområdet i høve til dei tre aktuelle lovene, lærarutdanningslova, opplæringslova og universitets- og høgskolelova.

3.2.2 Rammeplanar og forskrifter

Både §21 i lærarutdanningslova og §46 nr 2 i universitets- og høgskolelova gir heimel for departementet til å fastsetje rammeplanar for lærarutdanning.

I Ot prp nr 85 (1993-94) heiter det:

"Nasjonale rammeplaner vil i første rekke bli fastsatt for flerårige yrkesrettede utdanninger som ingeniørutdanning, lærerutdanning og helsefagutdanning."

Vidare blir det sagt at rammeplan blir brukt om

"den sentralt fastsatte felles ramme for det faglige innhold i visse yrkesutdanninger. Rammeplaner skal beskrive utdanningens mål, omfang, eventuelle obligatoriske emner, krav til praksis, arbeids- og eksamensformer".

Ein rammeplan styrer såleis mål, omfang, innhald i form av obligatoriske emne, krav til praksis, arbeids- og eksamensformer. Alle rammeplanane for lærarutdanningane har hatt ein felles generell del frå 1992. Dette gjeld allmennlærarutdanning, førskolelærarutdanning, faglærarutdanning og praktisk-pedagogisk utdanning.

Lærarutdanningslova gir reglar om utdanningskrav for ulike stillingar i grunn- og vidaregåande opplæring, og om kva for utdanning lærar, adjunkt og lektor må ha. Nærmare reglar er gitt i forskrift om lærar-, adjunkt- og lektorutdanning av 9. juni 1987 (kompetanseforskrifta) med seinaste endringar frå 8. april 1997.

Både opplæringslovutvalet og lærarutdanningsutvalet hadde som mandat å vurdere ulike sider ved nasjonal styring av lærarutdanninga. Opplæringslovutvalet har vurdert nasjonal styring gjennom lov og forholdet mellom lovregulering og forskrift. Lærarutdanningsutvalet har i første rekkje vurdert rammeplanar som reiskap for å styre innhaldet i utdanninga. Dette utvalet har og vurdert andre element i den nasjonale styringa av lærarutdanning, ma dimensjonering, finansiering og forholdet til Noregsnettet.

3.3 Opplæringslovutvalets innstilling

Hovudmålet for opplæringslovutvalet var å få eit lovverk som samla sett framstår som eit betre og klarare styringsmiddel for å nå dei nasjonale måla for opplæringa. Utvalet skulle gå nøye gjennom kva spørsmål som bør vere gjenstand for nasjonal styring, og om denne styringa bør finne stad i lovs form eller på annan måte. Utvalets vurdering skulle mellom anna omfatte lov om grunnskolen, lov om vidaregåande opplæring, lov om vaksenopplæring og lov om lærarutdanning.

Opplæringslovutvalet vart i samband med Stortingets behandling av Ot prp nr 85 (1993-94) særleg bedt om å vurdere kva konsekvensar oppheving av lovparagrafar i lærarutdanningslova som gjeld innhald i (§§21, 22 og 24) og organisering av lærerutdanninga (§§19, 20), kunne ha for einskapsskoletanken, jf Innst O nr 40 (1994-95).

Utvalets framlegg i NOU 1995:18 Ny lovgivning om opplæring var å oppheve §§19 og 20 i lærarutdanningslova om organisering av utdanninga og §24 om lærarvitnemål. Dette er forhold som utvalet meinte blir dekkja av universitets- og høgskolelova. Innhaldet i §§21 og 22 er derimot foreslått vidareført i opplæringslova med ein del endringar.

Opplæringslovutvalet foreslo vidare å oppheve lærarutdanningslova, og nye paragrafar om lærarutdanninga er foreslått vidareført i §10 i opplæringslova der utvalet har samla krav om lærarkompetanse til stillingar i skolesystemet. Dette gjeld følgjande paragrafar i lærarutdanningslova:

• §4 Etterutdanning
• §§6-12 Utdanningskrav
• §§13-15 Utdanningskrav til stillingar i kvart skoleslag
• §21 nr 1-4 Studieplanar.

Det andre innhaldet i lærerutdanninga er det etter utvalet si oppfatning mest tenleg at departementet fastset. Det blir i denne samanheng vist til reguleringar i lov om universitet og høgskolar, som utvalet meiner er føremålstenlege også for høgskolane si lærarutdanning. Verken §2 om siktemål med lærarutdanninga eller §24 om vurdering om ein kandidat er skikka til læraryrket, blir såleis foreslått lovfesta.

Utvalet byggjer framlegget mellom anna på følgjande vurdering:

"I tråd med sitt mandat legger utvalget etter dette til grunn at statlig styring av hovedtrekkene i opplæringens faglige innhold er nødvendig for å ivareta nasjonale og individuelle hensyn. Slik styring er med på å sikre et felles kultur-, verdi- og kunnskapsgrunnlag, et høyt kunnskapsgrunnlag i befolkningen og et likeverdig opplæringstilbud til alle.

Også høy lærer- og skolelederkompetanse og felles lærerutdanning vil bidra til å ivareta fellesinteressene ved å legge til rette for god formidling av et felles faglig innhold og et felles kunnskaps-, verdi- og kulturgrunnlag. Høy kompetanse gir lærerne kapasitet og evner til å gi opplæring som er tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger.

Utvalget vil således gå inn for at de nåværende krav til kompetanse for undervisningspersonale og skoleledere i hovedsak videreføres, og at ordningen med nasjonal utdanning av undervisningspersonale opprettholdes. Det vises i denne forbindelse til St meld nr 37 (1990-91) Om organisering og styring av utdanningssektoren, s. 28, der grunnutdanningen for lærere framheves som et viktig nasjonalt styringsinstrument."

Opplæringslovutvalet gjer såleis framlegg om ein kombinasjon av lov og forskrifter som inneber at hovudinnhaldet i lærarutdanninga blir lovfesta og at det andre innhaldet blir fastsett i rammeplanar med heimel i universitets- og høgskolelova. Utvalet foreslår på tilsvarande måte å lovfeste kompetansekrava, men at departementet skal få heimel til å utfylle eller gjere unntak frå desse krava i forskrift eller gjennom godkjenning, jf §10-1 og §10-2 i utvalets framlegg til opplæringslov. Tilrådingane frå opplæringslovutvalet er nærmare omtalte i Ot prp nr 36 (1996-97) kapittel 18.2.

3.4 Høyringsfråsegner til opplæringslovutvalet

Høyringsfråsegnene til lovutvalets tilråding om lovfesting av innhaldet i lærarutdanninga og av utdanningskrav for tilsetjing i undervisningsstillingar er refererte i Ot prp nr 36 (1996-97) kapittel 18.3.

Det er i første rekkje høgskolar og organisasjonar som har uttalt seg om spørsmålet om lovfesting av innhaldet i lærarutdanninga og utdanningskrav for lærarar. Enkelte høgskolar meiner målet med og innhaldet i lærarutdanninga må vere lovfesta. Somme vil halde på den lærarutdanningslova som gjeld i dag.

Akademikernes Fellesorganisasjon og Lærerforbundet meiner spørsmål om lovregulering av innhaldet i lærarutdanninga bør vente til rammeplanen er revidert. Landsorganisasjonen i Norge og Norsk Lærerlag meiner lovfesting av lærarutdanning framleis må omfatte både mål, innhald og organisering. For å gi best mogleg oversikt bør reglane om lærarutdanning samlast i eit eige kapittel i opplæringslova. Forskerforbundet meiner opplæringslovutvalet i for liten grad har tatt omsyn til signala frå Stortinget om å lovfeste lærarutdanninga.

3.5 Lærarutdanningsutvalets innstilling

Lærarutdanningsutvalet framhevar at det er ønskjeleg med nasjonal styring av denne utdanninga. Utvalet meiner at nasjonale rammeplanar bør vere eit sentralt virkemiddel for styring av organisering, innhald, arbeidsmåtar og vurderingsformer i lærarutdanninga. I følgje undersøkingar som utvalet har gjort, fungerer ikkje dei noverande rammeplanane godt som styringsinstrument. Dels er rammeplanane så laust formulerte at dei gir høve for ganske ulike lokale fagplanar. Dels har nokre utdanningsinstitusjonar på enkelte område utarbeidd og nytta fagplanar som ikkje harmonerer med rammeplanane. Lærarutdanningsutvalet peiker på tre omsyn som må balanserast når nye rammeplanar skal utarbeidast:

• rammeplanane må vere så generelle at dei ikkje blir uaktuelle om kort tid
• rammeplanane må sikre at dei fagplanane institusjonane utarbeider er relevante i forhold til læreplanane for grunnskole og vidaregåande opplæring
• rammeplanane må gi rom for lokal kreativitet.

På denne bakgrunn foreslår utvalet at:

• departementet bør ta initiativ til å utarbeide reviderte og forpliktande nasjonale rammeplanar som er klare og styrande
• departementet bør iverksetje rapporteringstiltak som gjer det mogleg å vurdere om utdanningsinstitusjonane gir utdanning i samsvar med dei nasjonale rammeplanane.

I tråd med mandatet har lærarutdanningsutvalet utarbeidd forslag til felles innleiande kapittel til alle rammeplanane. Utvalet har også gitt forslag til retningslinjer for utarbeiding av nasjonale rammeplanar for fag.

3.6 Høyringsfråsegner til lærarutdanningsutvalet

Av høgskolar som konkret har tatt standpunkt, er det 5 som støttar og 4 som går mot meir styrande rammeplanar. Ingen høgskolar ønskjer rapporteringstiltak for å kontrollere samsvar mellom rammeplan og fagplan, og dei fleste ser vanskar med ei slik ordning i forhold til lokal fridom og handlingsrom. Mellom anna seier Høgskolen i Agder:

"Tiltak for å utarbeide reviderte og forpliktende rammeplaner for alle lærerutdanninger støttes av hensynet til prinsippet om enhetsskolen. Rammeplaner som er for detaljerte og styrende er ikke ønskelig."

Av universiteta og vitskaplege høgskolar er 2 for meir styrande rammeplanar og 2 er mot ei slik ordning. Norges musikkhøgskole uttaler at innstillinga er prega av eit klart ønskje om å sentralstyre og -dirigere lærarutdanninga, noko som gir lærarutdanninga relativt liten fridom i utforminga av planar. Musikkhøgskolen meiner at sentralstyring på lågare nivå i utdanningssystemet ikkje nødvendigvis bør overførast til lærarutdanninga, då dei ansvarlege her ofte har høg kompetanse i utforming av læreplanar.

Av fylkeskommunane som har gitt tilråding, ønskjer 11 forpliktande rammeplanar og 5 vil ha rapporteringstiltak. Ingen av fylkeskommunane går mot framlegga. Fylkeskommunane legg vekt på sterkare nasjonal styring for å få ei meir einskapleg lærarutdanning.

Av statlege rådsorgan som har uttalt seg, ønskjer 8 forpliktande rammeplanar og 4 betre rapporteringstiltak. Lærarutdanningsrådet er derimot usikker på om rapporteringstiltak er eit tenleg tiltak. Rådet meiner at tidlegare røynsle gir grunn til åtvaring mot formalistiske og detaljerte rutineøvingar. Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG) føreset på si side at rammeplanar får ein klarare og meir styrande effekt gjennom rapporteringstiltak. Rådet for høgskoleutdanning i helse- og sosialfag meiner det må vere ein balanse mellom fagleg fridom og sentral styring.

Blant lærar- og elevorganisasjonane er det 8 som ønskjer meir styrande rammeplanar og 3 vil ha rapporteringstiltak. Forskerforbundet, Forskerforbundets forening for lærerutdanning og Akademikernes Fellesorganisasjon er for meir forpliktande rammeplanar, men understrekar at planane må gi fridom og handlingsrom ved kvar institusjon. Desse organisasjonane er mot rapporteringstiltak som dei meiner rokkar ved det faglege sjølvstendet til lærarutdanningsinstitusjonane og lærarutdanninga sin plass i høgskolesystemet.

Av dei statlege utdanningskontora ønskjer 15 forpliktande rammeplanar og 7 vil ha rapporteringstiltak. Mellom anna har Statens utdanningskontor i Sogn og Fjordane drøfta problemstillingar med kvalitetssikring av at studentar faktisk arbeider slik rammeplanen føreset at det skal gjerast i praksisdelen av studiet. Utdanningskontoret meiner at ei mogleg løysing kan vere å innføre ei ordning med opplæringsbok etter mønster frå vidaregåande opplæring.

Statens utdanningskontor i Finnmark og Troms føreset at rammeplanane ivaretek regionale særtrekk.

3.7 Departementets vurderingar og framlegg

3.7.1 Lovfesting i universitets- og høgskolelova og opplæringslova

Målet med einskapsskolen og det likeverdige opplæringstilbodet er å gi kvar elev ei individuell tilpassa opplæring som er uavhengig av bustad, sosial og etnisk bakgrunn, kjønn, økonomi, språk og fysiske føresetnader. Likskapsidealet har mellom anna vore prioritert gjennom klar sentral styring, regulering av skolens verksemd og ein økonomisk fordelingspolitikk.

Lærarutdanningslova gir mellom anna reglar om utdanningskrav for lærarar på ulike undervisningsnivå og fastset korleis innhaldet i lærarutdanninga skal organiserast. Slike krav skal sikre at undervisningspersonalet har relevant fagleg og pedagogisk kompetanse for det alders- og utviklingstrinn vedkomande skal undervise. Nasjonale kompetansekrav for undervisningspersonale er såleis med på å sikre både kvalitet og likeverd i undervisningstilbodet.

Departementet sluttar seg derfor til opplæringslovutvalets utgangspunkt om at den rettslege reguleringa av opplæringssektoren, inklusive fastsetting av heimel til å krevje nasjonal standard for undervisningskompetanse, bør gjerast i lov vedtatt av Stortinget. Det kan dessutan hevdast at eit lovvedtak om hovudreglar markerer tydelegare enn ei forskiftsregulering kor viktig utdanningskrava for undervisningspersonalet er.

Som opplæringslovutvalet sjølv peiker på, er reguleringa av innhaldet i lærarutdanning og utforminga av kompetansekrav for undervisningspersonalet eit området der det vil vere føremålstenleg at departementet har forskriftsheimel. Dette gjeld mellom anna fordi slike reglar ofte blir omfattande og detaljerte, men også fordi det her vil vere eit større behov for endringar dersom ein skal oppretthalde eit tidsmessig regelverk. Ordninga i dag er at store delar av innhaldet i utdanninga og utdanningskrav til undervisningspersonaler er regulerte gjennom rammeplaner og forskrifter. Det kan også hevdast at krav om innhald i lærarutdanninga ikkje er reglar om elevars og foreldres rettar og plikter i skolen, og omsynet til desse gruppene tilseier derfor ikkje i same grad regulering i opplæringslova. Det kan etter departementets syn stillast spørsmålsteikn ved om den ordninga som opplæringslovutvalet har valt, blir meir tilgjengeleg enn ei rein forskriftsregulering, der alle dei aktuelle reglane er samla i eitt regelsett.

Som opplæringsutvalet meiner departementet at lærarutdanningslova bør opphevast, og at dei lovreglar ein skal ha i framtida på dette området, må nedfellast anten i opplæringslova eller i universitets- og høgskolelova. I motsetning til opplæringslovutvalet går departementet inn for at innhaldet i lærarutdanninga fullt ut blir fastsett i medhald av universitets- og høgskolelova §§45 og 46 og at ein i opplæringslova lovfestar ulike typar lærarutdanning og gir heimel for departementet til å gi forskrifter om kompetansekrav for undervisningspersonale i grunnskolen, vidaregåande opplæring og vaksenopplæring.

Departementet vil understreke at denne endringa berre er meint som ei anna lovteknisk løysning, og inneber at korkje innhaldet i lærarutdaninga eller kompetansekrava for undervisningspersonalet vert tillagt redusert vekt. Dette vil vere ei normalisering samanlikna med regulering av kompetansekrav og utdanningsinnhald i andre profesjonsutdanningar. Ei oppheving av lovfesting vil ikkje svekkje målet om ei einskapleg og nasjonalt styrt lærarutdanning, då det etter universitets- og høgskolelova vil liggje til sentralmaktene å fastsetje på nasjonal basis struktur, organisering og standardkrav for mellom anna fagsamansetjing, fagleg breidde, fordjuping, normert studietid m m. Opphevinga vil heller ikkje svekkje kravet til høg fagleg og pedagogisk kompetanse hos undervisningspersonale då utdanningskrav meir detaljert kan fastsetjast i kompetanseforskrift.

Den nasjonale styringa av innhaldet i lærarutdanninga kan ivaretakast ved at departementet fastset nasjonale rammeplanar for heile lærarutdanningar og for enkeltfag innafor den enkelte lærarutdanninga. Stortinget vil kunne ha innverknad på spørsmål som gjeld innhald og organisering i samband med utdanningsmeldingar og dei årlege budsjettdokumenta slik som for andre område innan høgre utdanning. Etter departementets vurdering er likevel lærarutdanning eit utdanningsområde der det er naturleg og ønskjeleg å leggje prinsipielle spørsmål fram for Stortinget før det eventuelt blir gjort større revisjonar i planverk, organisasjon, innhald m v.

3.7.2 Forskrifter og rammeplanar

Som det går fram ovafor, meiner departementet at opplæringslova skal gi heimel til å fastsetje i forskrift utdanningskrav som skal gjelde for undervisningspersonale og rektorar. Innhaldet i utdanningskrava er nærmare drøfta i kapittel 4.

Departementet vil styre lærarutdanningane gjennom meir forpliktande rammeplanar for den enkelte utdanninga og for fag og fagområde innafor kvar utdanning. Ved å fastsetje klare mål, prinsipp og retningslinjer, omfang, innhald i form av obligatorisk emne, krav til godkjend praksis, arbeids- og eksamensformer i rammeplanane, vil lærarutdanninga kunne få ein klarare einskap og samanheng. Ved å bruke rammeplanar meir aktivt som styringsverktøy i lærarutdanninga, vil behovet for lovreglar bli mindre. Rammeplanar gir på same tid større høve til aktiv og fleksibel styring av lærarutdanninga enn lovfesta reglar.

Departementet vil i tillegg vurdere tiltak som kan betre grunnlaget for å vurdere om utdanningsinstitusjonar gir utdanning i samsvar med dei nasjonale rammeplanane. Rapporteringsrutiner som foreslått av lærarutdanningsutvalet, vil kunne sikre at rammeplanane blir følgt opp av institusjonane. Ein annan veg å gå kan vere å innføre kvalitetssikringssystem som sikrar at det mellom anna er god samanheng mellom overordna mål, rammeplan på den eine sida og fagplan, undervisningsopplegg, eksamen m m på den andre sida. Forpliktande rammeplanar vil og danne grunnlag for styringsdialog mellom departementet og høgskolar.

3.7.3 Den nasjonale rådgivingsfunksjonen

Departementet har i høgskolesaker fått tilråding direkte frå sakkyndige fagråd for ein del utdanningsområde som til 1994 var organiserte i eigne høgskolar. Desse utdanningane er no organiserte i høgskolar med eit breitt spekter av studium og fag. Høgskolane har etablert Det norske høgskolerådet som sitt samarbeidsorgan. Tilsvarande har universiteta og dei vitskaplege høgskolane sitt organ, Det norske universitetsråd.

I St prp nr 32 (1996-97) Om etablering av Noregsnettrådet, drøfta Kyrkje- utdannings- og forskingsdepartementet rådsfunksjonane i høgre utdanning. Departementet la til grunn for etablering av Noregsnettrådet at fagleg samarbeid for ingeniørutdanning og helse- og sosialfagutdanning blir organisert i organ under Det norske høgskolerådet som del av institusjonssamarbeidet og at Lærarutdanningsrådets framtidige status og organisering blir vurdert ma i samband med omforminga opplæringslovgivinga og av lærarutdanninga.

I Innst S nr 135 (1996-97) uttaler kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen at eit fagleg råd for lærarutdanning bør halde fram, og at dette bør organiserast på same måten som dei andre råda under Det norske høgskolerådet. Komiteen ber departementet kome tilbake til Stortinget med eventuelt forslag om lovendring som følgje av ny organisatorisk plassering av råd for lærarutdanning.

Fram til 1. januar 1996 var Lærarutdanningsrådet heimla i lærarutdanningslova. Etter dåverande §33 skulle Lærarutdanningsrådet

"vere eit rådgjevande og samordnande organ som arbeider for styrking av lærarutdanninga. Rådet skal gje fråsegner til departementet og kan gje råd og rettleiing til utdanningsinstitusjonar i viktige faglege og organisatoriske spørsmål som gjeld lærarutdanning".

Nokre av dei områda der Lærarutdanningsrådet skal gi fråsegn til departementet er nemnde i §12 i lærarutdanningslova. Etter denne paragrafen kan departementet, etter fråsegn frå Lærarutdanningsrådet:

• gi nærmare forskrifter om fagleg og pedagogisk utdanning for undervisningsstillingar (jf kompetanseforskrifta)
• avgjere om ei utdanning kan godkjennast som lærar-, adjunkt- eller lektorutdanning
• gi forskrifter om tilleggsprøver for den som har utanlandsk lærarutdanning
• gjere unntak frå dei utdanningskrav lova set, når særlege omsyn gjer det naudsynt eller ønskjeleg.

Departementet meiner lærarutdanningslova bør opphevast, jf punkt 3.7.1 ovafor. Det vil derfor ikkje vere aktuelt å leggje fram forslag om lovendring som følgje av nedlegging av Lærarutdanningsrådet.

Etter lov om universitet og høgskolar kan departementet gi reglar for godskriving av utdanning eller delar av utdanning mellom institusjonar under lova og for godkjenning av utdanning frå utanlandsk eller norsk institusjon som ikkje går inn under lova. I slike saker er det ønskjeleg at dei ulike utdanningane og utdanningsområda blir sett under eitt. Departementet meiner derfor at rådgivingsfunksjonen i godkjenningssaker bør leggjast til Noregsnettrådet også på lærarutdanningsområdet.

3.8 Andre element i den nasjonale styringa av lærarutdanning

3.8.1 Dimensjonering

Det er ulike mekanismar som ligg til grunn for dimensjonering av opptakskapasitet i høgre utdanning. Dels er det tale om overslag over framtidig behov i ulike delar av arbeidslivet, dels gjeld det prognosar for individuell etterspørsel etter studieplass, endring i søkjar- og studiemønster m v. I utdanningar for læraryrka er det behov i skole og opplæring som må vere avgjerande for dimensjonering av utdanningskapasitet. Det er fleire faktorar som kan virke inn på behovet for nye lærarar: elevgrunnlag og skolestruktur, arbeidsvilkår og lærarinnsats, kompetansereglar og kompetanseprofil og alderssamansetjing blant lærarane.

I St meld nr 40 (1990-91) Om høgre utdanning vart det vist til den store aldersavgangen blant allmennlærarar som vil melde seg frå slutten av 90-talet. Departementet uttalte at opptakskapasiteten derfor burde aukast til minst 2000 pr år. Talmateriale frå Sentralt tenestemannsregister (1980 og 1995) viser denne utviklinga når det gjeld aldersfordeling av lærarar i grunnskolen og vidaregåande opplæring, jf figur 3.1 og 3.2. Det går fram av materialet at situasjonen i grunnskolen og vidaregåande opplæring er svært lik. Figur 3.1 viser at lærarar i aldersintervallet 25-39 år dominerte i 1980, om lag 60 prosent av lærarane i grunnskolen og 50 prosent av lærarane i vidaregåande skole var i denne aldersgruppa. I 1995 har toppen forflytta seg til intervallet 40-54 år, jf figur 3.2. Dette inneber at talet på lærarar som nærmar seg pensjonsalderen vil auke kraftig i løpet av dei neste 10-15 åra.

Figur 3.1 Prosentvis aldersfordeling av lærarar i grunnskole og vidaregåande skole i 1980.

Figur 3.2 Prosentvis aldersfordeling av lærarar i grunnskole og vidaregåande skole i 1995.

For allmennlærarutdanning og førskolelærarutdanning har departementet fastsett årlege opptaksmål ved kvar lærestad. Utviklinga i kapasiteten i desse utdanningane er vist i figur 3.3.

Figur 3.3 Opptakskapasitet 1989-96 i allmennlærarutdanning og førskolelærarutdanning.

Som det går fram av figur 3.3 har kapasiteten i allmennlærar- og førskolelærarutdanningane auka kraftig på 90-talet. Måltal for opptak i allmennlærarutdanninga var i 1996 sett til 2585 og i førskolelærarutdanninga til 2700. I tillegg kjem opptak til to private høgskolar, med 100 i allmennlærarutdanning og 220 i førskolelærarutdanning.

I faglærarutdanningane og praktisk-pedagogisk utdanning for allmennfaglærarar og yrkesfaglærarar til vidaregåande opplæring har ikkje kapasiteten auka like mykje. I desse utdanningane har det ikkje vore sentralt fastsette måltal, men det årlege opptaket har vore regulert ved alle institusjonane. Måltal for opptak var i 1996 samla om lag 500 for dei tre-årige faglærarutdanningane. Utviding av praktisk-pedagogisk utdanning frå eit halvt år til eitt år frå 1993 har kravt ei dobling av ressursinnsatsen for å halde oppe kapasiteten i desse utdanningane. Likevel har det vore ein jamn auke i opptaket. Måltal for opptak til praktisk-pedagogisk utdanning for allmennfaglærarar er om lag 1200. For yrkesfag er måltal for opptak om lag 550.

Den naturlege avgangen av lærarar vil halde seg på eit høgt nivå frå slutten av 90-talet og i om lag 20 år framover. Samstundes aukar no tilgangen på nye elevar i grunnskolen. I følgje Statistisk sentralbyrå•1 vil det i år 2005 vere 150000 fleire elevar i grunnskolen enn det var i 1992. Om lag 60 prosent av veksten gjeld auka barnekull, medan 40 prosent er ein konsekvens av at 6-åringane er i skolen. I vidaregåande opplæring vil reduksjonen i elevtalet halde fram til år 2002, då vil talet på 16-18 åringar vere 157000. Fram til år 2010 vil det stige til 184000.

• Samfunnsspeilet 3/95

Når det gjeld dimensjonering av kapasitet i lærarutdanninga uttaler lærarutdanningsutvalet at det ikkje ser det som si oppgåve å gi konkrete råd på dette området. Utvalet kommenterer likevel situasjonen når det gjeld alderssamansetjinga blant lærarar i skolen og viser dessutan til at mange lærarar går over i redusert stilling mot slutten av yrkesperioden. På denne bakgrunn meiner utvalet at det er nødvendig med nærmare analysar for å kunne avgjere om noverande utdanningskapasitet strekk til, eller om ein bør setje i verk ekstra tiltak for å møte den komande avgangen av lærarar.

Det er eit mål for regjeringa å halde oppe eit høgt nivå på opptaket til lærarutdanningane. Framlegg om dimensjonering av dei ulike utdanningane vil bli lagt fram for Stortinget i samband med Revidert nasjonalbudsjett og proposisjon om adgangsregulering ved opptak til universiteta til studieåret 1997-98. I tillegg vil det bli lagt fram ei eiga melding i løpet av våren om førskolelærardekking. Departementet vil elles sette i gang eit arbeid med å få fram nærmare overslag over behovet for lærarar i åra framover.

3.8.2 Noregsnettet

Strategien om å samle universitet og høgskolar i eit samarbeidande nettverk, Noregsnettet, har utvikla seg gjennom 90-åra i tråd med dei retningslinjene som vart gitt i St meld nr 40 (1990-91) og Innst S nr 230 (1990-91). Tanken er at desse institusjonane saman skal danne eit nasjonalt mønster av innbyrdes kompletterande fagprofilar. I tråd med vedtak og rammer gitt av Storting og departement har lærestadane ansvaret for å utvikle dette mønsteret vidare slik at ressursinnsatsen i høgre utdanning samla sett gir best mogleg effekt, og landets kompetansebehov blir dekt på ein tilfredsstillande måte.

Noregsnettet er eit viktig styringsmiddel på det nasjonale og regionale plan også i høve til lærarutdanning. Dei institusjonane som tilbyr lærarutdanning må samla sett dekkje alle dei fagområde som er viktige i lærarutdanningssamanheng og i forhold til kompetansebehovet i skolen. Noregsnettstrategien innafor lærarutdanning skal og gjennom knutepunktansvar og arbeidsdeling sikre sterke fagmiljø på sentrale fagområde, ma som grunnlag for å utvikle gode og relevante fordjupingseiningar, etter- og vidareutdanningstilbod og FoU-tiltak. Noregsnettet inneber vidare at det enkelte fagmiljøet inngår i eit større fagleg nettverk og såleis kan hente eller formidle kompetanse gjennom samarbeid med andre fagmiljø.

I brev av 28. februar 1996 oppnemnde departementet eit utval til utgreiing av fagprofil og arbeidsdeling innafor lærarutdanning ved høgskolane. Tre tilsvarande utval var nedsette for dei andre yrkesretta høgskoleutdanningane. Utvala skulle ma vurdere kva krav til fagleg basis som bør leggjast til grunn for knutepunktansvar eller ansvar for vidareutdanningstilbod innafor dei aktuelle profesjonsutdanningane. Innstillingane frå alle utvala har vore til høyring og er no til vurdering i departementet.

Mange av høgskolane har i dag problem med å halde oppe eit stabilt og breitt fagtilbod utover dei obligatoriske einingane i allmennlærarutdanninga, og særleg i fag som har relativt svak søking. Forslag om ny struktur i denne utdanninga peikar i retning av ei klarare fagleg profilering av miljøa når det gjeld spekteret av påbyggings- og vidareutdanningstilbod, jf kapittel 6. I denne meldinga legg departementet særleg vekt på eit tett samarbeid innan Noregsnettet som ramme og føresetnad for utbygging av ny modell for yrkesfaglærarutdanning, jf. kapittel 9. I denne samanhengen vil Norgesnettstrategien bidra til å byggje opp eit fåtal miljø med den faglege tyngd og breidde som er nødvendig for å kunne tilby ei heilskapleg og fagleg solid yrkesfaglærarutdanning. I utdanninga av lærarar til vidaregåande opplæring og ungdomssteget i grunnskolen må dei ansvarlege fagmiljøa leggje auka vekt på å byggje bru over ulike kulturar og opplæringstradisjonar. På tilsvarande måte er det viktig å byggje bru mellom førskolelærarutdanninga og allmennlærarutdanninga i overgangen mellom barnehage og skole. Også for å oppnå dette målet vil eit fungerande kontaktnett mellom lærestadane vere ein føresetnad.

3.9 Samandrag av departementets framlegg

Departementet foreslår at:

• lærarutdanningslova blir oppheva og at innhaldet i lærarutdanninga fullt ut blir fastsett i medhald av universitets- og høgskolelova §§45 og 46 og at ein i opplæringslova gir heimel for departementet til å gi forskrifter om kompetansekrav for undervisningspersonale i grunnskolen, vidaregåande opplæring og vaksenopplæring. Ein proposisjon med framlegg om oppheving av lærarutdanningslova og endringar i opplæringslova vil bli lagt fram for Stortinget
• rammeplanar skal gi tydelegare og klarare styringssignal for å sikre at institusjonane sine fagplanar er relevante for mål, innhald, arbeidsmåtar, vurderingsformer m m i grunnskolen og vidaregåande opplæring
• det vert sett i verk tiltak som kan betre grunnlaget for å vurdere om institusjonane gir utdanning i samsvar med rammeplanane
• det blir sett i gang eit arbeid med å få fram nærmare overslag over behovet for lærarar i åra framover.