1. Innledning

1.1 Nye muligheter og utfordringer for næringslivet

Nye forretningsmodeller og bedriftstyper vokser frem og utfordrer store og etablerte selskaper. Effektene kan bli dramatiske i enkelte næringer. I en OECD-rapport ^{linkinthoveddel003P351_289191}> fremkommer det at salg av flybilletter over Internett kan gi en reduksjon av transaksjonskostnadene på inntil 90%. Det samme gjelder Internett banktjenester sammenlignet med tradisjonelle. Innenfor salg og elektronisk distribusjon av programvare kan gevinsten være større med innsparingspotensial på 97-99%. Få tjener penger på Internett-handel i dag, men det investeres mye i utvikling av nye innovative handelsløsninger og teknologi som skaper tillit og tiltro hos brukerne og derved legger grunnlaget for økt omsetning for de nye elektroniske han-delsformene. Det er kommet mange nye aktører til som utvikler og leverer løsnin-ger for elektronisk forretningsvirksomhet.

Elektronisk handel reduserer avstanden mellom partene som er involvert i økonomiske transaksjoner, og bedrifter kan spare utgifter til markedsføring og arbeidskraft. Inngangsbarrierene blir mindre og foretak kan få tilgang til nye globale markeder uten større investeringer eller ansettelser. Elektroniske nett åpner for nye samarbeids- og organisasjonsformer, f.eks. virtuelle bedrifter. For kundene kan utviklingen gi seg utslag i langt flere valgmuligheter og lavere priser dersom det blir effektiv konkurranse.

Bedriftene vil imidlertid kunne oppleve en langt tøffere konkurransesituasjon, i det kundene kan få et utall bedrifter over hele verden å velge mellom. De bedrifter som ikke klarer å utnytte de nye mulighetene, vil på sikt kunne få problemer med å overleve. Konsekvensene for små og mellomstore bedrifter og distriktene kan på sikt bli store dersom de ikke evner å ta del i utviklingen.

1.2 Noen politiske utfordringer

Elektronisk handel åpner nye muligheter for grenseoverskridende handel globalt, noe som er særlig viktig for et lite land som Norge med en åpen og internasjonalt orientert økonomi. Samtidig gir dette økt konkurranse på bedriftenes hjemmemarkeder. Anvendelse av elektronisk handel er i rask vekst, både når det gjelder omfang og geografisk utbredelse og ventes å bli viktig for utviklingen i verdensøkonomien i det neste århundre. Det er derfor avgjørende at offentlige myndigheter engasjerer seg i arbeidet med å utarbeide best mulig rammebetingelser slik at norske bedrifter kan høste fordeler og delta aktivt på de nye internasjonale markedene der det handles elektronisk. Det hviler et stort ansvar både på offentlige og private aktører når det gjelder å hindre at Norge sakker akterut i utviklingen av et elektronisk marked. Norge har gode muligheter til å bli et land i front på dette området.

Det er nødvendig å utvikle en offensiv distrikts-, nærings- og handelspolitikk i forhold til e-handel. Politikk utviklet for mer tradisjonelle handelsformer kan virke som en barriere mot full utnyttelse av de mulighetene elektronisk handel gir. Fordi elektroniske nettverk gir lavere transaksjonskostnader, økt tilgang til informasjon og lavere inngangsbarrierer, blir økonomisk aktivitet flyttet nærmere idealene om perfekt konkurranse. Samtidig oppstår det nye behov for å skape tillit og tiltro når handelen skjer elektronisk. Dette får konsekvenser for utforming av politikken og det er behov for en gjennomgang av alt gjeldende lov og regelverk og fjerne unødige hindringer.

Internett og den digitale markedsplassen åpne for nye markeder som fungerer annerledes enn de tradisjonelle. Det er viktig at ordninger og reguleringer tar hensyn til dette. Hvis ikke vil dette kunne svekke de konkurransemessige fordelene som elektronisk handel gir, spesielt for små- og mellomstore bedrifter som får nye muligheter med elektronisk handel.

Tradisjonell top-down tilnærming er trolig mindre egnet i et miljø hvor teknologien gir stort spillerom for selvregulering og markedsbaserte løsninger. Det er en utfordring å få til en hensiktsmessig grad av regulering. For mye regulering må unngås, da dette vil hemme innovasjoner og vekst. På den annen side må aktivitetene på nettet plasseres i et rettslig rammeverk, slik at brukerne får tillit til at elektronisk handel er trygt. Personvern, forbrukerrettigheter og sikker handel over nettet er problemstillinger som må avklares. En god balanse mellom styring av myndighetene på den ene siden og markedets selvregulering på den andre er viktig.

En annen utfordring er spenningen mellom behovet for å bevege seg raskt for å etablere et miljø som fremmer utviklingen av elektronisk handel mens systemet er nytt og formbart, og det faktum at mange av aktiviteter fortsatt er i startfasen og trenger å modnes før man etablerer en politikk. Internasjonalt samarbeid er helt avgjørende for utarbeidelse av regelverk for elektronisk handel. Utfordringene er å finne løsninger på problemstillinger knyttet til blant annet sikker bruk av betalingsordninger, sikker identifisering og autentisering gjennom elektroniske signaturer, beskyttelse av personvern, opphavsrettigheter og forbrukerrettigheter ved elektronisk handel. Norge deltar aktivt i dette arbeidet i EU/EØS, OECD, WTO, Europarådet og ulike FN-organer.

1.3 Hva er elektronisk handel?

Elektronisk samhandling mellom bedrifter er ikke nytt. Særlig store bedrifter har i lengre tid effektivisert sine verdikjeder ved hjelp av elektronisk datautveksling (EDI). Denne samhandlingen har i hovedsak vært regulert av avtaler mellom partene, da det gjennomgående har vært nødvendig med spesialtilpasninger for å implementere løsningene. Åpne nett som Internett tas nå i økende grad i bruk ved EDI, sammen med Web-sider med skjema for utfylling, elektroniske rapporter og oversikter tilgjengelig på Web, samt intranett internt i bedriften og ekstranett eksternt mot samarbeidspartnere. Utviklingen går i retning av en mer åpen og generell kommunikasjonsplattform.

Elektronisk handel kan foregå mellom bedrifter, mellom forbruker og bedrift, eller mellom bedrifter og offentlig forvaltning, f.eks. ved offentlige innkjøp. Begrepet kan defineres på ulike måter. EU har brukt definisjonen "Enhver transaksjon der partenes interaksjon skjer elektronisk fremfor ved fysisk utveksling eller ved direkte fysisk kontakt" ^{linkinthoveddel003P374_350422}>. OECD definerer e-handel som "kommersielle transaksjoner som baserer seg på transmisjon og prosessering av digitale data, herunder tekst, lyd og bilder, som utføres over åpne eller lukkede nettverk" ^{linkinthoveddel003P375_352953}>.

Dette dokumentet tar ikke mål av seg til å gi en utfyllende definisjon av e-handelsbegrepet. Det er heller ikke hensikten å drøfte hvilke fenomener som faller innenfor og utenfor begrepet. Vi legger her opp til en fleksibel, policyorientert definisjon av e-handel som fanger opp de aspekter som er vesentlige i dette dokumentet:

"Med elektronisk handel menes alle former for kommersielle transaksjoner og forretningsvirksomhet over åpne elektroniske nett, dvs. all avtaleslutning via nett. Disse transaksjonene kan være knyttet til bestilling og levering av fysiske varer og tjenester, men kan også omfatte overføring av digitaliserte varer og tilgang til tjenester."

I dag går de fleste kommersielle transaksjoner og forretningsvirksomhet over lukkede elektroniske nett. Vi har imidlertid valgt å utelukke disse fra den policyorienterte definisjonen. Begrunnelsen for dette er at behovet for et bedre lov og regelverk i stor grad er knyttet til elektronisk handel over åpne nett der aktørene som samhandler ofte ikke kjenner hverandre fra før. Videre vil de bestemmelser som utvikles for disse omgivelsene også kunne komme til anvendelse i de mer oversiktlige omgivelsene som lukkede nett representerer. Det er med andre ord kommersielle transaksjoner og forretningsvirksomhet over åpne elektroniske nett som Internett som stiller myndighetene overfor nye utfordringer og som er hovedfokus i dette dokumentet.

1.4 Elektronisk handel i dag i Norge og internasjonalt

Norske bedrifter har i liten grad tatt i bruk elektronisk handel. Det er også få nordmenn som har kjøpt varer eller tjenester elektronisk. Omfanget av slike transaksjoner ventes imidlertid til å vokse kraftig i årene fremover, både i Norge og resten av verden. Antall noder tilknyttet Internett i 1998 på verdensbasis er på mellom 30 og 50 millioner ^{linkinthoveddel003P386_371684}>. For 3-4 år siden var antall brukere kun noen få tusen. Antall brukere tilknyttet Internett anslås nå til 100 mill. og ventes å stige til 300 mill. ved tusenårsskiftet. Dette synliggjør hvor raskt bruken av nettet vokser, og hvilket potensiale dette mediet har for å nå ut til kunder og tilbydere av varer og tjenester.

På bedriftsmarkedet er handel med IT-produkter, både maskinvare og programvare dominerende i dag, mens reiselivstjenester og bøker ventes å vokse raskt. Ifølge Norsk Gallup, som har kartlagt e-handel i norske bedrifter, har 44% handlet edb-utstyr, 23% informasjonsprodukter, 16% kontorrekvisita, 11% produksjonsutstyr og 6% reiser. ^{linkinthoveddel003P389_378785}> Forbrukermarkedet domineres av tjenester som underholdning og spill, reiseliv, finansielle tjenester og aviser/blader, og salg av produkter som elektronikk, bøker, CD-plater og matvarer.

De private aktørene utgjør i dag den viktigste drivkraften for videre utvikling av elektronisk handel. I USA dobles antall butikker på nettet hver 6 måned. Om 5-10 år vil handel på Internett kunne slå ut alle andre handelsformer. OECD ^{linkinthoveddel003P392_383616}> har anslått elektronisk handel til å ha et omfang på 26 mrd. US$ i 1998, noe som må være formidabelt for noe som ikke fantes for tre år siden. E-handel ventes å vokse til 300 mrd. US$ i år 2001 og til å nå 1.000 mrd US$ i 2005. Mer enn 80% av verdens Internetthandel er i dag i USA.

I Europa er de skandinaviske landene ifølge en rapport fra Andersen Consulting ^{linkinthoveddel003P395_388417}> på høyde med USA, mens resten av Europa ligger etter. En stor andel av befolk-ningen i Norge har tilgang til Internett. I flg. Norsk Gallup har 1.6 mill. nordmenn tilgang til Internett (nov. 1998). 423.000 husstander er tilknyttet nettet, dette utgjør 22% av alle norske husstander og tallet øker fortsatt. 47% av alle i Norge mellom 13 og 40 år bruker Internett jevnlig. 370.000 bruker nettet daglig, og ca. 13% av disse har handlet på nettet. 35% vurderer elektronisk handel som interes-sant, og 60% ville handlet dersom de opplevde det som trygt. Dette tilsier at nors-ke bedrifter har gode muligheter til å ta andeler og posisjoner i det europeiske og internasjonale markedet forutsatt at vi evner å utvikle en god strategi for e-handel. Norge har derfor et godt utgangspunkt for å ta del i denne utviklingen.

1.5 Politiske initiativ

Nærings- og handelsdepartementet har det overordnede ansvar for å stimulere til og tilrettelegge for elektronisk handel i Norge, men privat må sektor lede utviklingen. I Næringsrettet IT-plan 1998-2001 er elektronisk handel et sentralt område. Et viktig tiltak som skal gjennomføres i løpet av 1998, er å vurdere nødvendige tilpasninger i lov- og regelverk, inkludert løsninger for digitale signaturer og tiltrodde tredjeparter. Dette grunnlagsdokumentet er utarbeidet som ledd i oppfølgingen av dette tiltaket. Statssekretærutvalget for IT har ved en rekke anledninger drøftet ulike sider ved e-handel, og Regjeringen har slått fast prinsippene, hovedinnretningen og prioriteringene for arbeidet med rammebetingelser for elektronisk handel.

Det er opprettet et forum for elektronisk handel med viktige aktører fra næringslivet ^{linkinthoveddel003P402_405818}>. Dette fellesforumet for elektronisk handel med deltakere fra en rekke næ-ringsorganisasjoner og deres medlemmer, er en arena for dialog og diskusjon i myndighetenes arbeid med rammebetingelsene for elektronisk handel.

Elektronisk handel er satt høyt på agendaen i flere internasjonale fora, bl.a. OECD, EU/EØS, WTO og FN. Norge deltar aktivt i dette internasjonale arbeidet som tar sikte på å få til gode rammebetingelser, et klart regelverk og en hensiktsmessig regulering av handelen over nettet.

OECD avholdt en ministerkonferanse om elektronisk handel i Ottawa i oktober 1998 ^{linkinthoveddel003P407_412149}> med 800 delegater fra de 29 medlemslandene samt 12 observatørland. Delegatene representerte landenes myndigheter, industrien og forbruker- og arbeidstakerorganisasjoner og andre interesseorganisasjoner. Videre var en rekke internasjonale organisasjoner representert. Målet for konferansen var å komme videre med løsninger knyttet til autentisering og sikker identifisering med elektronisk signatur, personvern, forbrukervern og skatt og avgiftshåndtering ved elektronisk handel. Videre var målet å avklare den internasjonale arbeidsdelingen mellom ulike organisasjoner for å unngå dobbeltarbeid. Ottawa-konferansen var en svært viktig milepæl i så måte sammenheng. Det var enighet om følgende hovedkonklusjoner:

• Elektronisk handel gir radikalt nye muligheter for forretninger og handel, og er en potensiell drivkraft for økonomisk vekst og utvikling i verden.
• Det må oppmuntres til samarbeid mellom alle deltakere (myndigheter, forbrukere, næringslivet, arbeidstakere og offentlige institusjoner) i det enkelte land og i internasjonale organisasjoner i arbeidet med å utforme politikk for elektronisk handel.
• Myndighetene må arbeide for konkurransefremmende omgivelser for e-handel, arbeide for å redusere og fjerne unødige hindere, og iverksette tiltak der det er nødvendig for å sikre beskyttelse av samfunnsmessige interesser i den digitale som i den fysiske verdenen.
• Myndighetsinngrep når nødvendig, må være rimelige, åpne, konsistente og forutsigbare, samt teknologinøytrale.
• Myndighetene må anerkjenne viktigheten av fortsatt samarbeid i næringslivet om standardisering innenfor internasjonale frivillige og konsensusbaserte omgivelser
• Næringslivet må spille en nøkkelrolle i utvikling og implementering av løsninger på en rekke sentrale områder av betydning for utvikling av e-handel, og samtidig anerkjenne og ta i betraktning grunnleggende samfunnsinteresser, økonomiske og sosiale mål og arbeide nært sammen med myndighetene og andre aktører.

Ottawakonferansen var en milepæl i det globale arbeidet med e-handel, og landene ble bl.a. enige om felles retningslinjer på områdene skatt/avgifter, personvern og autentisering. Ministerdeklarasjonene ^{linkinthoveddel003P416_4347810}> på disse områdene danner en viktig bakgrunn for det videre arbeidet i Norge:

• Det var enighet om at man i alle land må gå gjennom lover og regelverk og justere bestemmelsene slik at elektroniske signaturer kan sidestilles med tradisjonelle signaturer. Det videre arbeidet internasjonalt med lov- og regelverksutforming for elektroniske signaturer og autentisering vil skje i UNCITRAL. OECD vil følge opp dette arbeidet.
• Det er enighet i OECD-landene om å beskatte elektronisk overførte varer som tjenester og at det skal være skattenøytralitet ved e-handel. Landene ble på konferansen enige om et konkret arbeidsprogram for det videre arbeidet med skatte- og avgiftsspørsmål. OECD vil i løpet av høsten 1998 opprette mindre rådgivende arbeidsgrupper som skal foreta en nærmere vurdering av disse spørsmålene og komme med forslag og anbefalinger innen sommeren 1999.
• Det var enighet om at prinsippene i OECDs retningslinjer for beskyttelse av personopplysninger fra 1980 fortsatt har gyldighet og er relevante for beskyttelse av personvernet på Internett. OECD vil følge opp hvordan disse implementeres i landene mhp elektronisk handel.
• Det var enighet om å utarbeide felles retningslinjer for forbrukervern i løpet av 1999.

1.6 Om dette dokumentet

I kapittel 2 presenteres noen sentrale prinsipper for Regjeringens arbeid med e-handel og en del generelle føringer mhp tenkningen og tilnærmingen.

I kapittel 3 gis det en innføring i de tema som særlig er knyttet til å etablere tillit og tiltro til e-handel, både på kjøpers og selgers side, og da først og fremst myndighetenes bidrag gjennom lover og regelverk av relevans.

I kapittel 4 gis det en innføring i tema som er knyttet til spilleregler for den digitale markedsplassen der myndighetsbehov og -krav møter den elektroniske handelen.

I kapittel 5 tas enkelte spørsmål knyttet til infrastruktur for elektronisk handel, og da særlig spørsmål knyttet til Internett.

I kapittel 6 tar for seg muligheter og utfordringer for små og mellomstore bedrifter

Spørsmål om hvordan det offentlige kan være pådriver for bruk og utbredelse av elektronisk handel i Norge tas opp i kapittel 7.

Kapittel 8 oppsummerer identifiserte initiativ og forslag til tiltak fra de foregående kapitlene med tanke på diskusjon om forslagene og prioriteringer.

Dokumentet er utarbeidet av en interdepartemental embetsmannsgruppe ledet av Nærings- og handelsdepartementet med deltakere fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Justisdepartementet, Kulturdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Sosial- og Helsedepartementet og Utenriksdepartementet.

Fotnoter

1 OECD DSTI/ICCP(98)15/REV2 The economic and social impact of electronic commerce. Preliminary findings and research agenda

2 linkurlhttp://www.ispo.cec.be/commerce/introduc.htm#/introduction_blankwww.ispo.cec.be/commerce/introduc.htm#/introduction

3 OECD Policy Brief - linkurlhttp://www.oecd.org/publications/pol_brief_blankwww.oecd.org/publications/pol_brief

4 OECD Policy Brief - linkurlhttp://www.oecd.org/publications/pol_brief_blankwww.oecd.org/publications/pol_brief

5 Norsk Gallup innlegg på stiftelsesmøte i eforum.no 17.6.1998

6 OECD DSTI/ICCP(98)15 The economic and social impact of electronic commerce. Preliminary findings and research agenda

7 Andersen Consulting: Your Choice. How eCommerce Could Impact Europes Future

8 Se linkurlhttp://www.nr.no/eforum/fellesforum/om_fellesforum.html_blankwww.nr.no/eforum/fellesforum/om_fellesforum.html

9 Se konferansens nettsted linkurlhttp://www.ottawaOECDconference.org_blankwww.ottawaOECDconference.org (det er pekere dit fra OECDs webadresse linkurlhttp://www.oecd.org_blankwww.oecd.org).

10 linkurlhttp://www.ottawaOECDconference.org_blankwww.ottawaOECDconference.org