1.1 Innleiing

Regjeringa har i arbeidet med denne meldinga bygd vidare på dei samferdselspolitiske føresetnadene som vart trekte opp ved Stortinget si handsaming av St.meld. nr. 32 (1995 - 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken og St.meld. nr. 47 (1991 - 92) Norsk luftfartsplan 1993 - 97, jf. Innst. S. nr. 36 (1992 - 93). Stortinget si handsaming av St.prp. nr. 69 (1992 - 93) Om rammevilkåra for luftfartsselskapenes virksomhet, jf. Innst. S. nr. 199 (1992 - 93), har saman med St.meld. nr. 15 (1994 - 95) Om statens engasjement i regional luftfart, jf. Innst. S. nr. 128 (1994 - 95), også vore sentral i utforminga av luftfartspolitikken for komande planperiode 1998 - 2007.

Samferdselsministeren sende 19. september 1995 brev til Styret for Luftfartsverket med retningslinjer for arbeidet med grunnlagsmateriale til stortingsmeldinga om Norsk luftfartsplan 1998 - 2007. Luftfartsverket overleverte sitt grunnlagsmateriale til Samferdselsdepartementet 10. oktober 1996. I sitt arbeid med grunnlagsmaterialet har Luftfartsverket gjennomført ekstern høyring på grunnlag av Høringsnotat om Norsk luftfartsplan, datert 4. juli 1996. Høyringsinstansane har m.a. vore fylkeskommunane, fylkesmennene, flyplasskommunane, flyselskapa, Vegdirektoratet og NSB samt ulike interesseorganisasjonar. Luftfartsverket har utarbeidd eit samandrag av fråsegnene som saman med høyringsnotatet følgjer meldinga som utrykte vedlegg. Luftfartsverket har også arrangert tre høyringsmøte med fylkeskommunane.

1.2 Samandrag

1.2.1 Generelle mål for luftfarten

Luftfartspolitikken skal innrettast slik at den på ein kostnadseffektiv måte hjelper til med å nå Regjeringa sine overordna mål om verdiskaping, vekst, sysselsetjing, næringsutvikling og busetnad innanfor krava til ei berekraftig utvikling.

Der transporttenester ikkje kan ytast på forretningsmessig grunnlag og til akseptable samla kostnader for dei reisande, vil offentleg kjøp av transporttenester eller infrastrukturtiltak vere aktuelt for å gi brukarane eit tilbod i samsvar med dei distriktspolitiske måla.

Lufthamnene som staten tek ansvaret for, blir integrerte i Luftfartsverket si ordinære verksemd. Dermed blir både eigarskap, økonomisk ansvar og driftsansvar for lufthamnene samla på ei og same hand med felles overordna ansvar som for statlege flyrutekjøp.

1.2.2 Reisetilbod og infrastrukturutvikling

Mens konkurransen mellom luftfart og andre transportmiddel er liten, ligg det til rette for ein effektiv konkurranse innan luftfarten når den nye hovudflyplassen blir opna i oktober 1998 og det ikkje lenger vil vere kapasitetsrestriksjonar i Oslo-området.

Ordninga med plikt til offentleg tenesteyting og anbod er pr. 1. april 1997 teken i bruk for å sikre i alt 28 stader i landet eit tilfredsstillande flytilbod. Standarden ligg i all hovudsak på same nivå som før, og tenesta skjer til ein pris som ligg om lag 30 pst. under tidlegare tilskot. Anbodskonkurransen må i det store og heile seiast å ha verka etter føresetnadene og med godt resultat. Regelverket og regelverksutviklinga innan EØS har etter departementet si meining fungert tilfredsstillande i høve til forbrukarinteressene og transportnæringa.

Auka konkurranse mellom flyselskapa samt marknadstilpassing vil over tid endre trafikkmønsteret og trafikkomfanget, og det vil igjen vere styrande for omfanget og fordelinga av investeringane og innsatsen i rutedrifta. Departementet vil understreke at det ikkje er noko mål å oppretthalde ein statisk situasjon i trafikktilbodet. Målet er å tilpasse infrastruktur og tenester til etterspurnaden når denne er basert på dei overordna prinsippa for prising av tenester, bruken av infrastruktur, investering m.v.

Riktig prising av tenestene etter kostnadene i systemet bør vere eit berande prinsipp ved fastsetting av nivå og system for luftfartsavgiftene. I framtida vil det, som no, bli viktig å setje ei grense for avgiftsnivået.

Dersom det etter analysar av transportsituasjonen i ein region viser seg aktuelt å samle flytrafikk i noko større grad enn i dag, må det vurderast om det skal skje på eksisterande eller nye flyplassar. Samfunnsøkonomiske nytte-/kostnadsanalysar vil her vere viktige.

1.2.3 Integreringa av ny hovudflyplass i luftfartssystemet

Med utbygginga av Gardermoen står stor lufthamnkapasitet til disposisjon i området første året i planperioden 1998 - 2007 samtidig som miljøproblema i samband med drift av flyplass i sentrale strøk av Oslo, Bærum og Asker er løyste. Flyplassen og trafikksystemet på Austlandet, med flytog til Oslo og god kapasitet i vegsystemet, vil sikre næringsliv og flyreisande eit godt transporttilbod.

Den nye hovudflyplassen vil få vesentleg høgare kapasitet enn dagens flyplassystem i Oslo-området og legg grunnlaget for ei meir effektiv utnytting av dei samla ressursane. Kombinasjonen av større kapasitet, samling av rute- og chartertrafikk på æin flyplass og gode landverts reisetilbod i trafikksystema til og frå flyplassen, gjer det mogleg å betre eksisterande reisetilbod og utvikle nye trafikkmarknader både for personar og gods.

Departementet finn det viktig å sikre ei heilskapleg og samordna styring av det totale luftfartssystemet i overgangen til drift av hovudflyplassen. Det er ei framtidig utfordring å leggje tilhøva til rette for finansiell samordning av luftfartssystemet samt å gjere tenesteproduksjonen i alle delar av systemet effektiv og tenleg.

1.2.4 Miljø - tverrsektoriell samordning

Som all anna transport fører luftfarten med seg kostnader for samfunnet i form av naturinngrep, forureining og støy. For å løyse globale og regionale miljøproblem, har Regjeringa gått inn for å bruke generelle, tverrsektorielle økonomiske verkemiddel. Lokale miljøproblem må løysast først og fremst ved å bruke verkemiddel som er tilpassa lokale tilhøve.

I 1996 har Luftfartsverket utarbeidd miljøhandlingsplanar for dei einskilde stamruteplassane. Planane omfattar alle tilhøve ved ein flyplass som kan påverke lokalmiljøet; kontroll av aktivitetar som kan føre til forureining av vatn og grunn, lokale tiltak mot støy, sikring av luftkvaliteten m.v. I planperioden vil lufthamnene setje i verk tiltak i samsvar med handlingsplanane. Etter kvart som staten overtek dei regionale lufthamnene, vil det også bli utarbeidd miljøhandlingsplanar for desse lufthamnene for å sikre at drifta er i samsvar m.a. med krava i forureiningslova.

Regjeringa vil vurdere spørsmål knytta til miljøavgifter i høve til dei ulike transportmidla i samband med oppfølginga av Grønn skattekommisjon.

Luftfarten fører med seg utslepp av karbondioksid (CO•2) i eit visst forhold til forbrenning av flyparafin, mens utslepp av nitrogenoksidar (NO•X) er teknologiavhengig. Forbrenninga gir utslepp på høvesvis 4 og 2 pst. av samla utslepp frå transportsektoren, medan transportarbeidet i luftfarten utgjer rundt 6,5 pst. av alt transportarbeid. Dei samla utsleppa av bly frå transportsektoren er så små at dei ikkje lenger er sett på som eit miljøproblem. Jetdrivstoff som bli brukt i passasjertransport inneheld ikkje bly. Småfly som brukar flybensin med bly, står for om lag 2 pst. av alt transportrelatert blyutslepp. Anna forureining enn CO•2, NO•X, bly og støy har så små verdiar at det ikkje gir prosentvise utslag i statistikken.

1.2.5 Tiltak for å hindre ulykker og sabotasje i luftfarten

Det er eit overordna mål i luftfarten at det skal vere trygt å fly. Det er to kategoriar av tiltak i arbeidet med trygging av luftfarten. Den eine kategorien tiltak skal hindre at det skjer ulykker og farlege tilfelle. Den andre kategorien tiltak skal hindre at det skjer terrorhandlingar og sabotasjar mot luftfarten.

Det er ei målsetjing at det i Noreg skal vere like trygt å fly med rute- og charterfly som i dei andre vesteuropeiske landa. Tryggleiken i norsk ruteflyging er tilnærma lik tryggleiken i andre vesteuropeiske land i dag. Det er også eit mål å få ned talet på ulykker som skjer under privatflyging.

Den teknologiske utviklinga innanfor luftfarten inneber stadig meir automatiserte system. Dette vil gi tilgang til nye tenester, større tryggleik, meir rasjonell drift og reinare miljø.

1.2.6 Flytryggleik og teknologisk utvikling

Det er eit stort behov for å auke kapasiteten og effektiviteten i luftrommet med meir direkte ruteføringar og betre koordinering over landegrensene, samstundes som det høge tryggleiksnivået i luftfarten blir halde oppe. Ny teknologi vil vere eit viktig middel for å få til ei slik utvikling.

Årsaka til at ein etter kvart går over til nye system innanfor flysikringstenesta, er m.a. at ein må oppfylle nye krav til aukande automatiseringsgrad og ei tettare harmonisering/integrering med tilsvarande system i andre europeiske land. Vidare er det eit behov for å auke kapasiteten til systema i takt med trafikkutviklinga, i tillegg til at ny teknologi vil gjere det mogleg med meir kostnadseffektive system.

Tidleg i perioden vil områdenavigasjon basert på satellittnavigasjon samt konvensjonelt utstyr med satellittnavigasjon som supplerande system, bli introdusert for undervegsfasen. Vidare vil satellittnavigasjon bli vurdert brukt som navigasjonssystem i Nordsjøen og i område med dårlig dekning av konvensjonelt utstyr.

Luftfartsverket har starta eit satellittnavigasjonsprosjekt som har som føremål å gi kunnskap og erfaring for å kunne ta eit teknologival for realisering av glidebaner på dei nye statlege flyplassane. Prosjektet vil vere ferdig i 1997. Mot slutten av planperioden kan truleg utfasinga av dagens konvensjonelle radio- og retningsfyr starte. Samstundes vil bruk av satellittnavigasjon åleine utan støtte frå konvensjonelle hjelpemiddel, truleg bli godkjent for undervegsnavigasjon. Satellittnavigasjon vil truleg også bli tatt i bruk i tillegg til konvensjonelle innflygingssystem ved stamruteplassane.

1.2.7 Luftfartstilsynet

Samferdselsdepartementet foreslår at Luftfartsinspeksjonen i Luftfartsverket vert skilt ut som eige forvaltingsorgan direkte underlagt departementet, og at det får namnet Luftfartstilsynet. Utskiljinga kan tidlegast skje frå 1. januar 1999. Luftfartstilsynet skal i prinsippet vere sjølvfinansierande. Ein legg til grunn at det i ein overgangsperiode må løyvast tilskot til drifta over statsbudsjettet.

Luftfartsverket er no i ferd med å sjå nærare på kva fullmakter som bør overførast til Luftfartstilsynet, utgreie grensa mellom dei to organisasjonane samt vurdere administrative og økonomiske rammer. Eit svært viktig spørsmål er å vurdere kva ressurs- og kompetansebehov Luftfartstilsynet må ha. Departementet vil kome attende til dette i framlegg for Stortinget.

1.2.8 Styringsstrategiar i høve til overordna mål

Departementet vil framleis fastleggje totalnivået på drift og investeringar i Luftfartsverket via overordna styringsinstrument som t.d. avgiftsnivå og ressursbruk, og krav til produktivitet og driftsresultat m.v. Departementet vil leggje vekt på å finne fram til effektive verkemiddel i styringa av Luftfartsverket og gi retningslinjer for kva som er bedrifta sitt ansvar. Styringa må i alle høve innrettast slik at bedrifta kan opptre rasjonelt.

Departementet legg til grunn at samfunnsøkonomisk nyttige, men bedriftsøkonomisk ulønsame føremål ikkje må kryssubsidierast meir enn at Luftfartsverket framleis kan løyse sine tenesteytande trafikale oppgåver til det store fleirtalet av trafikantane og næringslivet. På same måten som staten kjøper bedriftsøkonomisk ikkje lønsame tenester innanfor andre samferdselssektorar, ser Samferdselsdepartementet det derfor naturleg at staten også kjøper visse tenester for å kompensere utgifter til drift og investeringar ved lufthamner som staten vil oppretthalde og som ikkje elles kan drivast utan stor intern kryssubsidiering.

Ordninga med statleg tilskot til flygeinformasjonsteneste (AFIS) på ikkje-statlege flyplassar som har rutetrafikk, vil bli vidareført, jf. St.meld. nr. 15 (1994 - 95).

Gjennom lufthamnpolitikken, der avgiftsinntekter saman med statleg kjøp av einskilde lufthamntenester sikrar kostnadsdekning for lufthamnnettet som ein heilskap, vil Samferdselsdepartementet leggje til rette for at flyrutedrifta så langt som råd skal kunne skje på forretningsvilkår. Der det likevel ikkje er mogleg å drive flyruter som staten ønskjer å oppretthalde, vil det også i framtida vere naudsynt å kjøpe flyrutetenester etter anbod.

Staten vil basere omfanget av slike flyrutekjøp på mest mogleg faste og objektive kriterium med utgangspunkt i omsynet til dei reisande. Dette gjeld m.a. tilbodet frå andre transportformer, trafikkutviklinga, effektiviteten i flyrutedrifta m.v.

Dersom eit flyselskap legg ned ei rute staten ønskjer å oppretthalde, vil departementet søkje å få til løysingar der andre selskap tek over rutedrifta utan å krevje tilskot, før plikt til offentleg tenesteyting og anbod blir nytta. Ved utlysing av framtidige anbod bør det vere eit mål å oppnå best mogleg tilpassing av ruteløysingar og flymateriell i høve til etterspurnaden, samstundes som dei reisande skal ha eit tilfredsstillande tilbod og tilskotsnivået bør vere lågt. Alle statlege kjøp av flyrutetenester vil bli finansierte med direkte tilskot frå statskassa.

1.2.9 Luftfartsverkets økonomi

Luftfartsverket sine driftsinntekter og driftsutgifter for planperioden 1998 - 2001 er rekna til høvesvis om lag 8 460 og 6 040 mill. kr, som gir eit driftsresultat før avskrivingar på rundt 2 420 mill. kr. Da er det ikkje trekt ut midlar til investeringar korkje i Oslo-området, eller i landet elles.

Ved oppfølging av tiltak som er drøfta i Stortinget, står Luftfartsverket overfor bundne utgifter på til saman 1 360 av totalt 2 420 mill. kr. Krava frå overordna styresmakt gjeld:

• eigenkapital i Oslo Lufthavn AS, kjøp av grunn på Gardermoen og salskostnader ved Fornebu i samsvar med Stortingets handsaming av St.prp. nr. 90 (1991 - 92) samt seinare vedtak: 640 mill. kr (i 1998)
• teknisk/operativ oppgradering inklusive ny flyplass i Båtsfjord, samt øvrige investeringar i nye statlege flyplassar i samsvar med tidlegare driftstilskotsordning til kommunale flyplassar og Stortingets handsaming av St.meld. nr. 15 (1994 - 95): 720 mill. kr

Luftfartsverket sine netto rentekostnader til staten i perioden er rekna til 140 mill. kr.

I komande planperiode er det særleg behov for investeringar for å oppretthalde og møte framtidige krav til tryggleik, og til å utbetre manglar i høve til gjeldande regelverk. Investeringar til forsterka vedlikehald for å oppnå rasjonell drift av eksisterande kapital må også prioriterast høgt. Dei bundne utgiftene i samband med hovudflyplassen og nye statlege flyplassar, vil for størstedelen ikkje gi Luftfartsverket avkasting i planperioden.

Sjølv med ein venta trafikkauke på 4,1 pst. årleg og uendra realavgiftsnivå, finn departementet det ikkje mogleg å oppretthalde eit forsvarleg investeringsnivå i perioden utan å overføre midlar til Luftfartsverket til kjøp av pålagte, men bedriftsøkonomisk ulønsame tenester på om lag 440 mill. kr, eller 110 mill. kr årleg. Dette må sjåast i samanheng med at Luftfartsverket er pålagt ei rekkje nye samfunnsøkonomisk nyttige, men bedriftsøkonomisk ulønsame tiltak.

Etter dette vil Luftfartsverket i perioden 1998 - 2001 ha ei total planramme til investeringar utanom Oslo-området på 2 080 mill. kr, eller gjennomsnittleg 520 mill. kr årleg.

Departementet tilrår at Luftfartsverket planlegg investeringane sine ut frå økonomiske planrammer på rundt 720 mill. kr til dei nye statlege flyplassane, inklusive ny flyplass i Båtsfjord og teknisk/operativ oppgradering, og rundt 1 360 mill. kr til flyplassystemet elles.

Det må understrekast at nemnde talmateriale kan innehalde kraftige svingingar frå år til år, m.a. fordi kontantstraumen frå drifta av Fornebu fell bort.

Krav til åroverskot må vurderast nærare og vere i samsvar med avkastings-/overskotspolitikk i andre liknande offentlege verksemder.

1.2.10 Økonomien til Oslo Lufthavn AS

Investeringane det er rekna med i ny hovudflyplass vil ved opninga av denne i oktober 1998 vere på om lag 9,8 mrd. 1997-kroner, og den eksterne langsiktige gjelda vil liggje på om lag 7,8 mrd. kr etter sal av Fornebu.

Luftfartsverket vil investere om lag 5,1 mrd. kr i Oslo Lufthavn AS, som etter kvart vil gi avkasting til Luftfartsverket. Oslo Lufthavn AS vil etter opplegget ikkje få tilført midlar frå Luftfartsverket etter opningsdatoen for hovudflyplassen.

Hovudplanen for Gardermo-utbygginga viste realavkasting for prosjektet på 6,8 pst. Nye kalkylar viser betre lønsemd, men det må presiserast at lønsemda er avhengig av trafikkutvikling og driftskostnader.

Omsynet til kapasitet, tryggleik og rasjonell bruk av hovudflyplassen har vore utgangspunktet for Luftfartsverkets planlegging av småflyplass i Oslo-området. Ved handsaminga av St.prp. nr. 90 (1991 - 92) vart det innanfor kostnadsoverslaget for ny hovudflyplass avsett ei ramme på inntil 50 mill. kr for statens engasjement.

Departementet har etter ei samla vurdering ikkje funne å kunne gå vidare med planlegging og bygging av ein ny småflyplass no.

Departementet legg vekt på at ein skal tilby ei akseptabel løysing for småflymiljøet. Departementet arbeider derfor no med å tilretteleggje for småflyaktiviteten på eksisterande fly- og landingsplassar. Den kommersielle delen vil kunne innpassast på Gardermoen i den grad dei kapasitetsmessige tilhøva gjer dette mogleg. Det er ein føresetnad at privat- og skuleflyging primært vert avvikla på andre flyplassar, og ein vil søke å oppnå operativ og miljømessig funksjonsdeling mellom base- og øvingsområde. Dersom det er naudsynt, vil det kunne bli aktuelt å nytte delar av dei 50 mill. kr til opprustingstiltak i samråd med brukarane og dei aktuelle kommunane.

1.2.11 Investeringar 1998 - 2001

Standarden i luftfartsanlegg og lufthamner er viktig for trafikktryggleik og effektiv avvikling av trafikken. Statlege flyplassar og luftfartsanlegg i Noreg er stort sett godt utbygde i høve til kapasitetsbehovet. Dette blir forsterka når ny hovudflyplass blir teken i bruk i det første året av planperioden. ú

Nye investeringar må ta utgangspunkt i klåre prioriteringar ut frå m.a. omsyna til tryggleik, miljø og økonomi. I planperioden 1998 - 2001 vil investeringsprofilen bli endra noko i høve til tidlegare. Tryggleik, vedlikehald av infrastruktur med sikte på rasjonell drift og god lønsemd vil vere styrande for Luftfartsverket sin investeringspolitikk. Innføring av ny teknologi vil vere eit viktig verkemiddel. Samstundes skal alle utbyggingsprosjekt av ein viss storleik i planperioden kvalitetssikrast miljømessig før avgjerd om å gjennomføre investeringar vert teke.

Det er eit hovudmål at flyplassnettet skal sikre trafikantane best mogleg tryggleik og regularitet. Det vil derfor vere ei prioritert oppgåve å utvikle flyplassane mest mogleg i samsvar med gjeldande regelverk, m.a. den internasjonale sivile luftfartsorganisasjonen (ICAO) sine krav og tilrådingar til banesystem og innflygingsprosedyrar. Dette vil saman med teknisk/operativ oppgradering krevje omfattande investeringar på dei nye statlege flyplassane og dessutan tiltak på fleire av dei andre lufthamnene.

Det må vidare leggjast vekt på å ta vare på den kapitalen som ligg i flyplassnettet gjennom å prioritere midlar til drift og vedlikehald, samt ved å rette investeringane sterkare inn mot å utbetre gjenverande flaskehalsar i kapasitetstilbodet på flyplassane.