Prop. 131 L

(2014–2015)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i plan- og bygningsloven (Sentral godkjenning av foretak)

Tilråding fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet 29. mai 2015, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovedinnhold og bakgrunn. Høringen

1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger med dette frem forslag til endringer i plan- og bygningsloven. Proposisjonen bygger på høringsforslag utarbeidet av departementet og høringsuttalelsene til dette. Høringen pågikk i perioden 27. mars 2015 til 6. mai 2015.

Regjeringen mener det må bli enklere å være seriøs, og vanskeligere å være useriøs i byggenæringen. Dette er viktig både for næringen, innbyggerne og samfunnet. Utbredelsen av svart arbeid, ulovlige lønns- og arbeidsbetingelser, hvitvasking av penger og skatte- og avgiftsunndragelser er et samfunnsproblem. Endringsforslagene som fremmes i denne proposisjonen gjelder den sentrale godkjenningsordningen for ansvarsrett i byggesaker, som er en frivillig godkjenningsordning. Nye krav til foretakene skal gi større sikkerhet for kvaliteten og seriøsiteten til sentralt godkjente foretak. Intensjonen er å styrke sentral godkjenning som virkemiddel for kvalitet i byggetiltak gjennom å skjerpe kravene til sentralt godkjente foretak. Ved siden av å sikre kvalitet i byggetiltak, følger forslaget opp regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet, og skal bygge opp under byggenæringens innsats mot useriøse foretak. I Proposisjonen foreslås det ikke å innføre nye krav i loven, men hjemler for å kunne fastsette slike bestemmelser i forskrifter.

Det foreslås en hjemmel for forskrifter slik at sentralt godkjente foretak også skal oppfylle krav til seriøsitet i tillegg til de gjeldende kravene om faglige kvalifikasjoner. Det kan kreves dokumentert at foretakene oppfyller sentrale krav til skatte- og avgiftsbetaling og innenfor arbeidslivet (HMS og lønnsbetingelser). Det foreslås videre at sentral godkjenning kan oppgi andre forhold som viser at foretaket er seriøst, som at foretaket har forsikringer og om de er godkjente opplæringsbedrifter.

Det foreslås også en hjemmel for forskrifter om en frivillig godkjenningsordning for foretak som utfører arbeid uten krav om ansvarsrett. En slik ordning vil gjelde foretak som utfører tjenester i ROT-markedet (Rehabilitering Ombygging Tilbygg) eller som underleverandør til foretak med ansvarsrett.

Videre åpner forslaget for at departementet i forskrift kan gi lempeligere regler for søknads- og byggeprosessen for tiltak som i sin helhet forestås av sentralt godkjente foretak. Formålet med slike regler vil være å forenkle byggesaksbehandlingen for slike tiltak, og gjøre det attraktivt å ha sentral godkjenning. Det vil være en forutsetning at sentral godkjenning gir tilstrekkelig sikkerhet for at foretakene er seriøse og har de nødvendige faglige kvalifikasjoner slik at lempeligere regler ikke går utover kvaliteten i byggetiltak.

1.2 Bakgrunn

1.2.1 Behov for virkemidler for å styrke seriøsiteten i byggenæringen

En viktig bakgrunn for lovforslaget er at krav om lokal godkjenning av foretak ble opphevet i juni 2014, som en følge av at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) anla sak mot Norge. Denne endringen skal tre i kraft 1. januar 2016. Ved lovendringen forsvinner et virkemiddel for kvalitet i bygg. Det ble derfor i grunnlaget for lovendringen pekt på at det er behov for virkemidler for å ivareta kvalitet og seriøsitet i byggenæringen.

Undersøkelser tyder på at byggenæringen er mer belastet med svart arbeid enn mange andre næringer. Omfanget av svart arbeid i privatmarkedet i byggenæringen ble undersøkt av Rolf K. Andersen, Line Eldring og Johan Røed Steen i 2014 (Fafo-rapport 2014: 14 Privatmarkedet i byggenæringen). Omfanget av svart arbeid er usikkert, men rapporten sier i kapittel 3.3:

«Flertallet av bedriftslederne mener at det ikke er særlig vanlig at hele eller deler av et oppdrag utføres svart. 45 prosent svarer at det er svært eller ganske uvanlig å ta deler av et oppdrag svart, mens 56 prosent svarer at det er svært eller ganske uvanlig å ta hele oppdrag svart. Samtidig ser vi også at det er et betydelig mindretall som svarer at det er svært vanlig, ganske vanlig eller verken vanlig eller uvanlig: 27 prosent når vi spør om deler av et oppdrag tas svart, og 20 prosent når vi spør om hele oppdrag tas svart. Men usikkerheten er stor når bedriftene skal uttale seg på generelt grunnlag om svart arbeid i byggenæringen. Rundt en av fire angir «ikke sikker» på spørsmålet.»

Videre står det blant annet i kapittel 3.6 Oppsummering:

«…………………

Totalt sett mener en vesentlig andel av bedriftene, 28 prosent, at det har blitt mer svart arbeid i privatmarkedet de siste fem årene. Malerne og byggtapetsererne skiller seg imidlertid klart ut, der mener hele 60 prosent at det har blitt mer svart arbeid.

……………………….

Bedriftene oppgir at de ikke opplever at oppdragsgiverne i privatmarkedet er særlig opptatt av lønns- og arbeidsvilkår for de ansatte. Det er også bred enighet om at kundene i privatmarkedet er lite interessert i å betale for HMS-tiltak. Bedriftene mener også at det er lettere å omgå HMS-bestemmelsene i privatmarkedet.

Det er også en utbredt oppfatning blant bedriftene at utenlandske arbeidstakere og bedrifter i liten grad bryr seg om norske HMS-regler.»

Produktivitetskommisjonen uttaler følgende i NOU 2015: 1, kapittel 11.2.3:

«…. Svart arbeid er trolig framtredende i deler av næringen. Ifølge Arbeidstilsynet (2013) skaper samtidig det høye aktivitetsnivået i byggenæringen og bruk av mange utenlandske arbeidstakere og virksomheter, høy risiko for ulovlige lønns- og arbeidsbetingelser. Arbeidstilsynets erfaring fra tilsyn er at ulovlige lønns- og arbeidsbetingelser oftest forekommer hos utenlandske virksomheter som utfører oppdrag nederst i en leverandørkjede. Én av tre utenlandske arbeidstakere oppgir i en undersøkelse gjennomført av Fafo (Andersen 2014) at de tjener mindre enn den allmenngjorte minstesatsen for ufaglærte. Svart arbeid og ulovlige lønns- og arbeidsvilkår kan skape vanskelige konkurranseforhold for seriøse aktører. Konkurransen og innovasjonen kan også hemmes av forhold på etterspørselssiden. Etterspørselssiden i byggmarkedet preges av mange private aktører som kun er i dette markedet én eller noen få ganger i livet. Byggmarkedet kan framstå som lite oversiktig for kjøperne, og mange kjøpere har begrenset kompetanse om produksjon av bygg. Det kan også være vanskelig for etterspørselssiden å avdekke dårlig kvalitet i byggene eller ulovlige arbeidsforhold.»

Tilsvarende peker bygge- og anleggsnæringen i rapporten «Enkelt å være seriøs» fra august 2014 på at useriøse foretak representerer et betydelig problem i norsk bygge- og anleggsvirksomhet:

«Påtalemyndighetens avdekking av organisert kriminalitet i deler av bygge- og anleggsnæringen er urovekkende og har ført til mobilisering hos politisk ledelse, politi og påtalemyndighet, og i byggenæringen selv. Utviklingen etter krisetidene på begynnelsen av 1990-tallet førte til at over 50 000 kvalifiserte medarbeidere forlot bygge- og anleggsnæringen[1] . Dette har økt bruken av innleie og ufaglært arbeidskraft. I samme tidsrom har useriøse virksomheter fått større spillerom.»

Regjeringen mener det er grunn til bekymring for at mange bruker svart arbeidskraft i byggeprosjekter, og at det forekommer mange brudd på bestemmelser om helse, miljø og sikkerhet (HMS) i disse prosjektene. Dette gjør markedet vanskelig for seriøse foretak. Næringen har selv en stor del av ansvaret for å hindre useriøse foretak, og arbeider aktivt med dette. Myndighetenes tiltak vil være et bidrag til næringens arbeid.

Regjeringen la frem en strategi mot arbeidslivskriminalitet i januar 2015. Strategien skal styrke innsatsen mot useriøse aktører i arbeidslivet, herunder byggenæringen. Dette gjelder blant annet bestemmelser for å regulere antall underleverandører i offentlige anskaffelser, forbedre ordningen med ID-kort og videreutvikle ordningen med sentral godkjenning av foretak i bygge- og anleggsnæringen.

1.2.2 Rapporten «Enkelt å være seriøs» fra bygge- og anleggsnæringen

Generelt om rapporten

Det følger av Prop. 99 L (2013–2014) at departementet vil invitere byggenæringen og andre berørte til dialog om tiltak som kan være effektive for å sikre kvalitet i byggetiltak og stanse useriøse foretak. Næringen ble i mai 2014 bedt om å komme med forslag til departementet, og overleverte rapporten «Enkelt å være seriøs» i august 2014. I rapporten foreslår et utvalg bestående av organisasjoner innenfor bygge- og anleggsnæringen samt Fellesforbundet en rekke tiltak som de mener kan bidra til en mer seriøs næring. De viktigste forslagene er:

Ny sentral godkjenning med seriøsitetskrav.

Utvidet ID-kortordning med opplysninger om kvalifikasjoner.

Ny registreringsordning for arbeid på eiendom.

Automatisk informasjonsinnhenting fra offentlige registre.

Forsterket tilsyn og kontroll.

Styrking av den sentrale godkjenningsordningen for foretak for ansvarsrett, som er tema for denne lovproposisjonen, er gitt særlig oppmerksomhet i rapporten, jf. kapittel 1.2.1:

«Utvalget foreslår at det opprettes en ny sentral godkjenning for foretak i bygge- og anleggsnæringen. Dagens godkjenningsordning utvides til å synliggjøre og dokumentere kvalifikasjoner i hele foretaket. Videre at foretakene er i stand til å ivareta alle relevante myndighetskrav, ikke bare de som følger av plan- og bygningsloven. En forutsetning for at dette skal bli vellykket er samordning av ulike offentlige registre (blant annet kvalifikasjonsregister, mesterregisteret og El-virksomhetsregisteret), slik at omfanget av bedriftenes rapportering reduseres.

Formålet med en slik ordning er å sikre at det finnes tilstrekkelige kvalifikasjoner i foretaket, i det enkelte bygge- og anleggstiltak, at foretakene ivaretar de krav til seriøsitet som samfunnet stiller (lønns- og arbeidsforhold, skattebetaling mv.), og at bygge- og anleggstiltakene blir gjennomført med tilstrekkelig kvalitet….»

Næringen foreslår at basiskravene kan gjelde «HMS-krav, opplysninger om registrering i Arbeidsgiver/Arbeidstaker-registeret, opplysninger om betaling av skatt for foretak (selskapsskatt), skatt for arbeidstaker, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift, krav til lønns- og arbeidsvilkår (pkt. 3.8.1-2), opplysninger fra Brønnøysund-registrene, inkl. eventuelle opplysninger om konkurs og konkurskarantene.»

Et annet forslag i rapporten er at det innføres en frivillig godkjenning for foretak som arbeider i ROT-markedet[2] eller som underleverandører. En slik ordning skal etter forslaget inngå i den sentrale godkjenningsordningen, som en separat «modul 2». Godkjenning skal gis foretak som oppfyller krav til utdanning og seriøsitet.

Det ble videre foreslått en «modul 3» for foretak som utarbeider planforslag, som innebærer at konsulenter som utformer arealplanforslag for utbyggere kan godkjennes for å vise at de har kompetanse innenfor arealplanlegging. Dette skal sikre kvaliteten på de private planforslagene og oppfylle kravet i plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-3 om at planforslag skal utarbeides av fagkyndige. Det ble også foreslått en «modul 4» for foretak som er godkjente opplæringsbedrifter.

Det foreslås videre i rapporten at det innføres særskilte tiltak som gjør det mer attraktivt å være sentralt godkjent:

«Utvalget foreslår incitamenter for å gjøre ny Sentral Godkjenning attraktiv for foretakene, f. eks. at påseplikten og kontrollplikten knyttet til lønns- og arbeidsvilkår er oppfylt ved bruk av sentralt godkjente foretak (pkt. 3.8.1-2).

Dersom det benyttes foretak som ikke er sentralt godkjent, vil påseplikten og kontrollplikten gjelde overfor disse. Videre vil krav om uavhengig kontroll reduseres, og at det bør være mulig å spare tid i byggeprosjekter ved at foretakene kan ta i bruk tiltaket når det sendes en melding til kommunen om at tiltaket oppfyller krav for å kunne tas i bruk.»

I rapporten er det videre lagt til grunn at det er viktig at myndighetene fanger opp arbeider som ikke er søknadspliktige, slik at det også kan føres tilsyn med disse tiltakene og foretakene. De foreslår derfor en registreringsplikt for ROT-arbeider til en verdi over en ½ G. Det ble også foreslått endringer i ID-kortordningen for bygg- og anlegg, samt grep for å forbedre myndighetenes tilsyn i byggesaker.

Oppfølging av forslagene i rapporten

Rapporten inneholder en rekke gode og konstruktive forslag. Forslagene er spredt over et bredt spekter av regelverk og virkemidler og faller inn under ansvarsområdet til flere departementer og etater. Flere av tiltakene fanges helt eller delvis opp i regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal som del av strategien mot arbeidslivskriminalitet videreutvikle ordningen med sentral godkjenning for foretak i bygge- og anleggsnæringen, og utrede mulige modeller for registre eller godkjenningsordninger som synliggjør om foretak følger regelverket. Denne proposisjonen er en viktig første del av dette arbeidet.

Departementet mener de endringsforlag som fremmes i lovforslaget for en stor del fanger opp rapportens anbefaling om seriøsitetskrav for foretak for ansvarsrett. Proposisjonen foreslår innføring av krav til seriøsitet og åpner også for at opplæringsbedrifter kan synliggjøres i sentral godkjenning, jf. rapportens forslag til «modul 4».

Blant andre tiltak det arbeides videre med, viser departementet til at regjeringen vil samarbeide med partene i arbeidslivet om en bred og vedvarende innsats mot arbeidslivskriminalitet og useriøse forhold i arbeidslivet. Dette skal hovedsakelig skje innenfor rammene av Regjeringens kontaktutvalg med partene i arbeidslivet og gjennom treparts bransjesamarbeid i utsatte bransjer. I bygge- og anleggsnæringen samarbeider myndighetene og partene blant annet gjennom byggebransjens seriøsitetsforum og om tiltak innen helse, miljø og sikkerhet (HMS) som har som mål å bidra til en skadefri næring. I samsvar med strategien mot arbeidslivskriminalitets punkt 15 om ID-kortordningen, har Arbeids- og sosialdepartementet nylig sendt på høring et forslag om å endre navnet på kortet til HMS-kort. I tillegg har Arbeidstilsynet utviklet en nettbasert løsning som gjør det mulig for kontroll- og tilsynsmyndighetene å kontrollere kortenes gyldighet i sanntid. Siktemålet er å motvirke misbruk av kortene.

I statsbudsjettet for 2015 er det bevilget midler til felles innsats mot arbeidslivskriminalitet fra offentlige etater. Som oppfølging av dette er det opprettet samlokaliserte enheter i Bergen, Oslo og Stavanger for Arbeidstilsynet, Skatteetaten, Politiet, NAV Kontroll og kemneren. Tolletaten deltar også i dette samarbeidet. Hensikten er å koordinere innsatsen mot useriøse aktører innen flere næringer.

Departementet viser videre til at utdanningsmyndighetene, som angitt i strategien mot arbeidslivskriminalitet, har til behandling en rapport fra Utdanningsdirektoratet som anbefaler å opprette en godkjenningsordning for utenlandsk fagutdanning. En nasjonal godkjenningsordning vil gjøre tilsyn i blant annet byggesaker enklere og mer effektivt, og det vil også gjøre saksbehandlingen i den sentrale godkjenningsordningen enklere. Det er også til vurdering et forslag om å opprette et nasjonalt kvalifikasjonsregister, i første rekke for bygge- og anleggsnæringen.

Strategien peker for øvrig på flere felles tiltak mellom berørte myndigheter for et mer samordnet og effektivt tilsyn for å fange opp ulovlige forhold. Dette vil ha positiv virkning for bygge- og anleggssektoren, både fordi useriøse foretak i sektoren lukes ut, og fordi bygningsmyndighetenes eget tilsyn blir mer effektivt.

En rekke høringsinstanser har gitt uttrykk for at departementet ikke har gått langt nok i å følge anbefalingene i rapporten «Enkelt å være seriøs», i de forslag som har vært på høring. Delvis på denne bakgrunn foreslår departementet en ny forskriftshjemmel som åpner for at det på sikt er mulig å innføre en godkjenningsordning tilknyttet sentral godkjenning, også for foretak som ikke skal ha ansvarsrett i byggesaker («modul 2»). Vi viser til proposisjonen kapittel 2.4.2 for nærmere omtale.

Svart arbeid, brudd på arbeidslivsbestemmelser og annet regelverk innebærer store utfordringer for seriøse foretak i næringen og samfunnet for øvrig. Etter departementets syn er det effektivt og hensiktsmessig at tiltak for en seriøs byggenæring vurderes og implementeres trinnvis og individuelt etter hvert som de er ferdig utredet. Mulige tiltak reguleres av ulike regelverk, som administreres av forskjellige departementer. Som strategien mot arbeidslivskriminalitet viser, kan noen tiltak iverksettes relativt raskt, mens andre krever mer utredning, vurdering og tilrettelegging. Det vil etterstrebes at tiltak ses i sammenheng, og så langt mulig samordnes og støtter opp om hverandre, både juridisk og administrativt. Det vil verken være forsvarlig eller praktisk mulig at alle tiltak som foreslås i utvalgets rapport implementeres samtidig.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil i samarbeid med departementer som har ansvar for sentrale virkemidler i bekjempelsen av useriøsitet i byggenæringen, utrede nærmere de forslag som ellers fremmes i byggenæringens rapport og komme tilbake med forslag til ytterligere tiltak.

Departementet viser for øvrig til at det allerede er iverksatt tiltak i den sentrale godkjenningsordningen for å motvirke byggfeil og useriøsitet i byggenæringen. Direktoratet for byggkvalitet er blant annet i statsbudsjettet for 2015 gitt et budsjettmessig grunnlag for å styrke sitt tilsyn.

1.3 Høringen

Lovforslaget ble sendt på høring 27. mars 2015, med høringsfrist 6. mai 2015. Følgende var høringsinstanser:

Massemedier

Departementene

Direktoratet for arbeidstilsynet

Direktoratet for byggkvalitet

Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI)

Direktoratet for naturforvaltning

Direktoratet for Nødkommunikasjon

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

Forsvarets ingeniørhøgskole

Forsvarsbygg

Justervesenet

Kystdirektoratet

Mattilsynet

Norges forskningsråd

Regjeringsadvokaten

Riksantikvaren

Sametinget

Sivilombudsmannen

Skattedirektoratet

Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI)

Statens forurensningstilsyn (SFT)

Statens helsetilsyn

Statens jernbanetilsyn

Statens kartverk

Statens landbruksforvaltning (SLF)

Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

Statens seniorråd

Statens strålevern

Statens vegvesen

Statkraft

Statsbygg

Statsskog

Fylkesmennene

Fylkeskommunene

Kommunene

Nasjonalbiblioteket

Administrativt forskningsfond (AFF)

Advokatforeningen

Akademikernes Fellesorganisasjon

Alpinanleggenes Landsforening (ALF)

AOF Norge

Arkiktektenes Fagforbund

Arkitektbedriftene i Norge

Arkitekthøgskolen i Oslo

Asplan Viak AS

Bedriftsforbundet

Bergen Huseierforening

Betongelementforeningen

Bioforsk Jord og Miljø

Boligbyggelaget USBL

Boligprodusentenes Forening

Brannfaglig fellesorganisasjon

Bygg- og tømmermestrenes forening

Byggfakta AS

Byggeindustrien

Byggemiljø

Byggenæringens Landsforening (BNL)

Byggevareindustriens Forening

Chr. Michelsens institutt

Civitas AS

Cowi AS

Deltasenteret

Den norske Advokatforening

Den Polytekniske Forening

Det kgl.selskap for Norges vel

Det norske hageselskap

Det norske skogselskap

Det norske Veritas

Econa

Eiendomsspar AS

EL & IT-Forbundet

Energi Norge

Enova SF

Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg (EBA)

FAFO

Fagforbundet

Fellesforbundet

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Folkeuniversitetet Buskerud/Vestfold

Folkeuniversitetet Øst

Forbrukerrådet

Foreningen for Ventilasjon Kulde og Energi

Forsikringsselskapenes Godkjenningsnemnd (FG)

Fortidsminneforeningen

Forum for Kommunale Planleggere

Forum for plan- og bygningsrett

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

GeoForum

Glava AS

Glass og Fasadeforeningen

Grønn Byggallianse

Handelshøyskolen BI

Heisleverandørenes Landsforening (HLF)

Heismontørenes fagforening

Helsedirektoratet

Hovedorganisasjonen Virke (HSH)

Husbanken

Huseiernes Landsforbund

Høgskolen i Bergen (HiB)

Høgskolen i Gjøvik (HIG)

Høgskolen i Hedmark

Høgskolen i Narvik

Høgskolen i Nord-Trøndelag

Høgskolen i Oslo

Høgskolen i Sør-Trøndelag

Høgskolen i Telemark (HiT)

Høgskolen i Vestfold (HVE)

Høgskolen i Østfold

Høgskolen i Ålesund

Høgskolen Stord/Haugesund

Hørselhemmedes Landsforbund (HLF)

IngeniørNytt

Innovasjon Norge

Institutt for samfunnsforskning

Jernbaneverket

JM Norge AS

Jøtul AS

KS

Konkurransetilsynet

Kontrollrådet for betongprodukter

Korrosjons-, Isolasjons- og Stillasentreprenørenes Forening (KIS)

Kulde- og Varmepumpeentreprenørenes Landsforening (KELF)

Landbrukets HMS

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Lavenergiprogrammet

LUKS

Maskinentreprenørenes Forbund (MEF)

Mesterbrevnemnda

Mesterhus Norge

Miljøstiftelsen Bellona

Multiconsult AS

Nasjonalt folkehelseinstitutt

NKF-byggesak

Norconsult AS

Nordlandsforskning

Norges Astma- og Allergiforbund

Norges Blindeforbund

Norges Bonde- og småbrukarlag

Norges Bondelag

Norges Brannskole

Norges Bygg- og eiendomsforening (NBEF)

Norges Byggmesterforbund (NBF)

Norges Eiendomsmeglerforbund

Norges Handelshøyskole

Norges Handikapforbund

Norges Huseierforbund

Norges Hytteforbund

Norges Informasjonsteknologiske høgskole (NITH)

Norges Ingeniørorganisasjon (NITO)

Norges Jordskiftekandidatforening

Norges Juristforbund

Norges Kvinne- og Familieforbund

Norges Miljøvernforbund

Naturvernforbundet

Norges Skogeierforbund

Norges Statsbaner (NSB)

Norges Takseringsforbund

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

Vellenes Fellesorganisasjon

Norgips Norge AS

Norsk Akkreditering

Norsk Anleggsgartnermesterlag (NAML)

Norsk Bergindustri

Norsk Bioenergiforening (NoBio)

Norsk Brannbefals Landsforbund v/Guttorm Liebe

Norsk Brannvernforening

Norsk Byggtjeneste AS

Norsk Dør- og Vinduskontroll

Norsk Eiendom

Norsk Elvarmeforening

Norsk Fjernvarme

Norsk Forbund for Utviklingshemmede

Norsk forening for farlig avfall NFFA

Norsk Form

Norsk Heiskontroll

Norsk Industri

Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR)

Norsk institutt for kulturminneforskning NIKU

Norsk institutt for luftforskning

Norsk Institutt for vannforskning (NIVA)

Norsk Klimaskjerm

Norsk Kommunalteknisk forening

Norsk Landbrukssamvirke

Norsk Pensjonistforbund

Norsk Puss- og Mørtelforening

Norsk Radio Relæ Liga

Norsk Rådmannsforum

Norsk solenergiforening

Norsk Teknologi

Norsk Treteknisk Institutt

Norsk Varme

Norsk VA-verkforening (NORVAR)

Norsk VVS – Energi- og Miljøteknisk Forening

Norske Arkitekters Landsforbund (NAL)

Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL)

Norske interiørarkitekters og møbeldesigneres landsforening (NIL)

Norske Landskapsarkitekters Forening (NLA)

Norske Murmestres Landsforening (NML)

Norske Reindriftssamers Landsforbund

Norske Rørleggerbedrifters Landsforening VVS (NRL)

Norske Samers Riksforbund

Norske Sivilingeniørers Forening (NIF)

Norske Trevarefabrikkers Landsforbund (NTL)

NOVA

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Næringsmiddelbedriftenes Landsforening (NBL)

Oljeindustriens Landsforening (OLF)

OPAK A/S

ORAS as

Oslo Bolig- og Sparelag

Plastindustriforbundet

Reiselivsbedriftenes Landsforening (RBL)

Rådet for funksjonshemmede i Oslo, Helse og velferdsetaten

Rådgivende ingeniørers forening (RIF)

Samarbeidsrådet for yrkesopplæring

SINTEF Byggforsk

Sivilingeniørutdanningen i Narvik

Skanska Norge

Standard Norge

Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF)

Stiftelsen Rogalandsforskning

Teknisk ukeblad

Tekniske Entreprenørers Landsforening (TELFO)

Tekniske foreningers servicekontor (TFSK)

Teknisk-naturvitenskapelig forening (TEKNA)

Teknologisk institutt

Telenor Norge AS

TKS Heis AS

Transportøkonomisk Institutt

Treforedlingsindustriens Bransjeforening

Trelastindustriens Landsforening (TL)

Universitetet for miljø- og biovitenskap

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Stavanger

Universitetet i Tromsø

Veidekke ASA

Veiledningsinstituttet i Nord-Norge

Velux Norge AS

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund YS

Østlandsforskning

Det har kommet inn 38 høringsuttalelser. 12 av instansene hadde ikke merknader til forslaget. Følgende instanser hadde merknader til forslaget:

Klima- og miljødepartementet

Utenriksdepartementet

Direktoratet for arbeidstilsynet

Fylkesmannen i Rogaland

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

Statens kartverk

Statsbygg

Nittedal kommune

Oslo kommune – Byrådsavdeling for byutvikling

Undervisningsbygg Oslo KF

Administrative Byggtjenester AS

Advokatforeningen

Bedriftsforbundet

Byggenæringens ekspertutvalg for ny Sentral Godkjenning

Eiendom Norge

Holte AS

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Norges Bondelag

Norges Bygg- og eiendomsforening (NBEF)

Norges Byggmesterforbund (NBF)

Norges Eiendomsmeglerforbund

Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL)

Norske Murmestres Landsforening (NML)

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Rørentreprenørene Norge

SINTEF Byggforsk

2 Lovforslaget

2.1 Gjeldende rett. Bakgrunn for forslaget

2.1.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende plan- og bygningslov skal foretak med nøkkelroller i større byggetiltak påta seg ansvar for hele eller deler av tiltaket. Ett eller flere foretak skal ha ansvar for de ulike delene av tiltaket, både med hensyn til søknad, prosjektering, utførelse og kontroll. Foretakene skal være kvalifisert for oppgaven. Kravene til kvalifikasjoner er gitt i byggesaksforskriften med hjemmel i pbl. § 22-5 jf. § 22-3. Før foretaket starter arbeidet, skal det ha søkt om ansvarsrett og fått godkjenning av kommunen.

Sentral godkjenning av foretak er en frivillig ordning, og ble etablert for å lette godkjenningsprosessen for foretakene og effektivisere saksbehandlingen i kommunene. Ordningen er en prekvalifisering, som viser hvilke arbeider foretaket er kvalifisert for. Kommunens behandling av søknader om lokal godkjenning for ansvarsrett i byggesaker går raskere når foretaket er prekvalifisert enn når kommunen selv skal foreta en fullstendig vurdering av kvalifikasjonene. Det skal kreves lavere gebyr for kommunens behandling av søknader om ansvarsrett for sentralt godkjente foretak. Kravene til kvalifikasjoner er like for sentral og lokal godkjenning. Kravene vurderes imidlertid litt forskjellig siden kommunens vurdering er knyttet til et konkret tiltak, mens den sentrale godkjenningsordningen vurderer kvalifikasjonene med tanke på evne til gjennomføring av et bredere spekter av tiltak.

Kravet om at ansvarlige foretak skal godkjennes av kommunen før arbeidet begynner, er opphevet ved lov av 20. juni 2014 nr. 52, jf. Prop. 99 L (2013–2014) Endringer i plan- og bygningsloven (forenklinger i byggesaksdelen og oppheving av krav om lokal godkjenning av foretak). Lovendringen skal tre i kraft 1. januar 2016. Forslag til endringer i byggesaksforskriften som følger opp lovendringen har vært på høring. Forskriftsendringene skal tre i kraft sammen med lovendringene.

Bakgrunnen for at kravet om kommunens forhåndsgodkjenning av foretak fjernes, er at EFTAs overvåkingsorgan (ESA) anla sak mot Norge. ESA har lagt til grunn at det er i strid med tjenestedirektivet at tjenesteytere må ha godkjenning før de begynner å arbeide i et oppdrag. Etter lovendringen skal ansvarlige foretak ikke lenger forhåndsgodkjennes av kommunen. I stedet skal de selv erklære overfor kommunen at de påtar seg ansvar for en nærmere angitt del av tiltaket, og at de er kvalifisert for dette. For øvrig legges det i endringene som skal tre i kraft 1. januar 2016, opp til at det generelle kravet om ansvarlige foretak i hovedsak videreføres. Det stilles krav til de ansvarlige foretakenes kvalifikasjoner. Kravene til kvalitetssikringssystem[3] forenkles for foretak som erklærer ansvar i forbindelse med en konkret byggesak. For sentralt godkjente foretak videreføres gjeldende krav.

Etter gjeldende regler retter krav til foretak seg mot foretakenes rent faglige evner for gjennomføring av tiltak i tråd med krav i plan- og bygningslovgivningen. Det stilles også krav til foretakenes «pålitelighet og dugelighet», jf. gjeldende lov §§ 22-3 og 22-4, (endret lov § 23-3). Dette innebærer at kommunen og den sentrale godkjenningsordningen kan nekte et foretak henholdsvis ansvarsrett eller godkjenning hvis det har vist manglende evne og vilje til å etterleve krav i plan- og bygningslovgivningen selv om de rent formelle kvalifikasjonene er på plass.

2.1.2 Bakgrunn for lovforslaget

Siktemålet med forslagene i denne proposisjonen er å bidra til økt kvalitet og seriøsitet i bygge- og anleggsvirksomheten i Norge. Sentral godkjenning bør ha en sentral rolle i dette arbeidet, jf. også Prop. 99 L (2013–2014) kapittel 10.4.6.2:

«Departementet foreslår å videreføre sentral godkjenning, som et tilbud til ansvarlige foretak. Dette er en enkel måte å vise at foretaket er kvalifisert for ansvarsrett. Sentral godkjenning er et viktig virkemiddel for å opprettholde kompetansen i næringen. Når en del foretak er sentralt godkjent, vil det også forenkle planlegging og gjennomføring av tilsyn i stor grad for både foretaket og kommunen. I høringen støtter flere instanser videreføring av sentral godkjenning, både som en støtte for kommunen ved tilsyn, og som et virkemiddel for å opprettholde og dokumentere kompetansen.

Oslo kommune mener at den sentrale godkjenningsordningen må føre flere tilsyn, mens Enebakk kommune anser at det må bli enklere å miste sentral godkjenning. Departementet er enig i at det er viktig at det er stor tillit til foretak som er sentralt godkjent. Den sentrale godkjenningsordningens oppfølging og tilsyn med foretak må sikre at de faktisk har de kvalifikasjonene de er godkjent for, og befeste inntrykket av at sentral godkjenning er et kvalitetsstempel. Dette vil skape nødvendig legitimitet og trygghet for at kommunens tilsyn med tiltak uten sentralt godkjente foretak prioriteres. Det vil også bidra til å befeste sentral godkjenning som et konkurransefortrinn. I denne sammenhengen er det også viktig at kommunene og tiltakshavere har tillit til at det reageres mot sentralt godkjent foretak som ikke oppfyller kravene i plan- og bygningslovgivningen. Direktoratets merarbeid ved økt tilsyn finansieres gjennom årsgebyret for sentral godkjenning.»

Svart arbeid, lønnsforhold og HMS-regler er i seg selv ikke regulert i plan- og bygningslovgivningen. Det er i dag ikke bygningsmyndighetens ansvar å følge opp brudd på disse reglene. Selv om det ikke foreligger undersøkelser som påviser en direkte sammenheng mellom brudd på slike regler og brudd på plan- og bygningslovgivningen, antar departementet at det i stor grad kan ses en sammenheng mellom brudd på slike bestemmelser og kvaliteten på byggearbeider. Seriøse og kompetente foretak blir presset ut av markedet, jf. blant annet merknadene fra Produktivitetskommisjonen gjengitt i kapittel 1.1. Videre innebærer svart arbeid svakere muligheter for tiltakshaver til å følge opp eventuelle feil i arbeidet, siden slikt arbeid ofte gjennomføres uten kontrakter. Dette gjør det enklere for useriøse foretak å slippe unna med arbeid i strid med reglene i plan- og bygningslovgivningen.

Etter departementets syn er det gode grunner til at det bør dokumenteres at sentralt godkjente foretak også oppfyller grunnleggende krav som regulerer virksomheten, som lønns- og arbeidsvilkår og skattebetaling mv.

Det er viktig at den sentrale godkjenningsordningen har tillit både hos tiltakshavere, kommunene og foretakene. Tilliten til ordningen vil styrkes om den sentrale godkjenningsordningen ved sin vurdering og oppfølging av foretakene også kan legge til grunn opplysninger om at foretaket betaler skatt, moms, og ikke underbetaler ansatte eller lignende. Dette vil gi trygghet for tiltakshaver som bestiller arbeider av foretaket, og som da får kjennskap ikke bare til at foretaket er kvalifisert, men også at det er ryddig på andre måter. Markedet av håndverksbedrifter er uoversiktlig, og nye krav i sentral godkjenning vil være et bidrag til at det blir enklere å finne seriøse foretak. Dette vil også gjelde for hovedentreprenører og andre profesjonelle som leier inn foretak. For ytterligere å synliggjøre foretakenes seriøsitet gjennom ordningen, foreslås hjemler for at sentral godkjenning også kan vise foretakenes obligatoriske og frivillige forsikringer, og om foretakene er godkjente opplæringsbedrifter.

De nye kravene må ses i sammenheng med at tilsynet i den sentrale godkjenningsordningen skjerpes fra og med 2015. Det vil bedre både kommunens og foretakenes tillit til ordningen at foretak som ikke oppfyller kravene for sentral godkjenning blir fanget opp ved tilsyn.

Departementet mener ut fra dette at regulatoriske tiltak for økt seriøsitet i bygge- og anleggsnæringen mer generelt, også vil bidra til å styrke ivaretakelsen av byggkvalitet. Tiltak for å styrke den sentrale godkjenningsordningen vil samtidig være et viktig bidrag i regjeringens innsats mot arbeidslivskriminalitet og økonomisk kriminalitet.

Departementet viser for øvrig til at sentral godkjenning må være en attraktiv ordning for foretak. Det bør være en fordel å være sentralt godkjent i konkrete byggesaker. Det vil også styrke kvaliteten i ordningen at foretak opplever det som en ulempe å miste sin godkjenning og dermed får skjerpet sin vilje til å overholde regelverket. Tilliten til ordningen blant kommuner, tiltakshavere og andre foretak bør være så god at det oppleves som et kvalitetsstempel å være sentralt godkjent, og at det lønner seg å benytte sentralt godkjente foretak.

2.2 Høringsforslaget

2.2.1 Generelt om forslagene

I høringsforslaget ble det foreslått innføring av to forskriftshjemler i loven. For det første ble det foreslått en hjemmel for at den sentrale godkjenningsordningen skal basere godkjenningen også på andre opplysninger enn foretakenes rent faglige kvalifikasjoner, det vil si dokumentasjon av forhold som også viser foretakenes generelle lovlydighet. For det andre ble det foreslått en forskriftshjemmel for at tiltak som i sin helhet forestås av sentralt godkjente foretak, kan saksbehandles etter særskilte regler som gjør søknads- og byggeprosessen enklere for tiltakshaver og de ansvarlige foretakene. Forslaget gjaldt innføring av forskriftshjemler, og ikke nye regler gitt direkte i loven. Dette fordi regler med slik detaljering og innhold bør kunne justeres mer dynamisk etter hvert som myndighetene får erfaringer med utvikling av ordningen. Videre er det svært sannsynlig at det vil skje endringer i hvordan opplysninger hentes inn. Den teknologiske utviklingen vil gjøre det mulig å innhente opplysninger på mer effektive, men samtidig like sikre måter som i dag.

Høringsforslaget gjaldt vilkår for sentral godkjenning, som er en frivillig ordning. Forslaget presiserte at formålet med behandlingen i den sentrale godkjenningsordningen ikke er at det skal foretas noen egen vurdering av opplysningene fra andre myndigheter. Ordningen må basere seg på disse myndighetenes egne opplysninger og vurderinger. En annen forutsetning er at nye krav til sentralt godkjente foretak ikke skal bli mer tyngende enn strengt nødvendig. Det bør så langt mulig legges opp til en kostnadseffektiv og minst mulig ressurskrevende innhenting og behandling av opplysningene i den sentrale godkjenningsordningen. Forslaget la til grunn at ordningen kan utvikles over tid, blant annet når det gjelder hvilke opplysninger sentral godkjenning baseres på, detaljeringsgraden av opplysningene og hvordan opplysningene hentes inn fra andre myndigheter.

2.2.2 Nye krav for sentral godkjenning

Høringsforslaget la opp til at det kan kreves opplysninger om forhold som er egnet til å vise foretakenes evne og vilje til lovlydig drift. Opplysningene må være konkrete, etterprøvbare og knyttet til foretakenes egen drift.

Høringsforslaget pekte på foretakets etterlevelse av regler om betaling av skatter og avgifter (selskapsskatt) som et sentralt forhold. Andre viktige forhold var knyttet til oppfyllelse av sentrale krav til arbeids- og lønnsvilkår. Departementet anså at det også bør vurderes om opplysninger om konkurs eller konkurskarantene skal inngå som et vurderingstema i forbindelse med behandlingen av søknad om sentral godkjenning.

Høringsforslaget la vekt på at ny sentral godkjenning ikke skal vurdere forhold som andre myndigheter er ansvarlig for og allerede har vurdert. I høringsforslaget la departementet til grunn at opplysningene fra andre myndigheter/registre om foretaket må være korrekte og tilstrekkelig oppdaterte, og samtidig tilflyte den sentrale godkjenningsordningen med lavest mulig belastning for foretakene, godkjenningsordningen og myndighetene som avgir opplysningene. Teknologien for innhenting av opplysningene vil utvikles over tid. Siktemålet er å kunne etablere ordninger som sikrer en automatisert overføring av oppdaterte opplysninger.

Høringsforslaget drøftet konsekvensene av at den sentrale godkjenningsordningen får opplysninger om at foretaket ikke har fulgt regelverket på det aktuelle området. Forskrifter om sentral godkjenning må legge opp til en vurdering av hvordan slike forhold skal behandles, og hvilke konsekvenser brudd på annet regelverk skal få. Samtidig ble det understreket at det er viktig for tilliten til den sentrale godkjenningsordningen at foretak som ikke oppfyller kravene mister godkjenningen.

2.2.3 Nye elementer i den sentrale godkjenningsordningen

I høringsforslaget ble det vist til at byggenæringen i sin rapport har foreslått at sentral godkjenning skal bygges ut med flere «moduler», som kan gi godkjenning eller registrering av en annen kompetanse enn det som kreves for prekvalifisering for ansvarsrett i byggesaker.

Basert på byggenæringens forslag, foreslo departementet etablering av en hjemmel for forskrifter om en tilleggsgodkjenning som skal vise om foretaket gjennomfører såkalt byggrevisjon. Dette innebærer at foretaket selv eller ekstern revisor etterprøver at det ansvarlige foretakets kvalitetssikringssystem, rutiner og arbeid er gode nok, og at de blir fulgt. En slik tilleggsgodkjenning kan vurderes som et grunnlag for å lempe på krav til uavhengig kontroll i byggetiltak. Departementet la til grunn at både en tilleggsgodkjenning og justeringer i reglene om kontroll på bakgrunn av dette må vurderes nærmere i et fremtidig forskriftsarbeid.

Videre foreslo departementet at sentral godkjenning skal kunne vise at foretak er godkjent som opplæringsbedrift i tråd med opplæringslova, siden opplæringsbedrifter er viktige for å sikre fagutdanning og rekruttering. Dette skal ikke være et vilkår for å få sentral godkjenning, men skal bidra til å vise foretakets seriøsitet.

2.2.4 Særskilte saksbehandlingsregler i byggesak for sentralt godkjente foretak

I høringen viste departementet til at bortfall av krav om lokal godkjenning medfører at foretak kan oppfatte at de mister noe av den umiddelbare direkte nytten av å ha sentral godkjenning. Det ble pekt på at det er viktig at tiltak innrettes slik at det fortsatt er attraktivt for foretakene å være sentralt godkjent. I den sammenheng ble det fremhevet at sentral godkjenning bør være et kvalitetsstempel, som foretakene bruker i sin markedsføring av virksomheten. Det bør være attraktivt for tiltakshavere og hovedentreprenører å inngå avtaler med kvalifiserte, seriøse foretak. Sentralt godkjente foretak skal stå for god byggkvalitet.

Departementet påpekte at det er behov for virkemidler for å gjøre sentral godkjenning attraktiv for foretak. Det bør derfor åpnes for at det på sikt kan innføres lempede krav til behandling og oppfølging av byggetiltak der foretakene er sentralt godkjent. Dette ble også pekt på som et generelt forenklingstiltak.

Departementet pekte på tre eksempler på mulige unntak:

krav om uavhengig kontroll reduseres ved bruk av sentralt godkjente foretak som reviderer kvalitetssikringssystemene sine,

tiltakshaver kan ta i bruk tiltaket (midlertidig brukstillatelse) når et sentralt godkjent foretak sender en melding til kommunen om at tiltaket oppfyller krav for å kunne tas i bruk, eller

påseplikten og kontrollplikten knyttet til lønns- og arbeidsvilkår etter allmenngjøringsloven anses oppfylt ved bruk av sentralt godkjente foretak.

Samtidig fremhevet departementet at man i vurderingen av konkrete unntak fra de ordinære saksbehandlingsreglene i byggesak også må legge vekt på mulige negative konsekvenser av unntakene. Dette gjelder særlig risikoen for at sentrale hensyn som ivaretas i byggesaken kan bli skadelidende. Det ble også pekt på at effekten av eventuelle unntak må være en reell forenkling, og at reglene må være enkle å følge opp.

En eventuell innføring av særskilte krav eller behandlingsregler vil ligge frem i tid. Både endringene i den sentrale godkjenningsordningen og ordningens intensiverte tilsynsvirksomhet må få tid til å virke. Det må være trygghet for den reelle kvaliteten og seriøsiteten til sentralt godkjente foretak.

2.3 Høringsinstansenes syn

2.3.1 Merknader til forslag om nye krav for sentral godkjenning

Så godt som alle høringsinstanser er positive til nye krav og tiltak som øker seriøsitet. Oslo kommune mener det er bra at man supplerer godkjenningsordningen med krav utenfor plan- og bygningsloven, og at dette også vil kunne ha en positiv effekt på etterlevelse av kravene i plan- og bygningsloven. Nittedal kommune støtter også innskjerping av kravene til sentral godkjenning. De er imidlertid bekymret for at selskaper med sentral godkjenning vil bruke underleverandører som ikke er sentralt godkjent, hvilket kan undergrave formålet med endringene om å styrke «seriøsiteten» i byggebransjen, ved å svekke den ytterligere. De ber derfor departementet se nærmere på dette. Arbeidstilsynet støtter forslagene til endringer. De gir uttrykk for at dersom opplysninger om brudd på arbeidsmiljøloven eller allmenngjøringsloven skal kunne gis, er det en forutsetning at Arbeidstilsynets vedtak er endelig. De viser til at mange vedtak blir endret i klageomgangen, særlig vedtak om utbetaling av lønn. Det må derfor avklares nærmere om bruddets alvorlighet og årsak skal ha betydning for vurderingen av sentral godkjenning.

Advokatforeningen påpeker at kravene ikke bør være kostnads- og ressurskrevende siden ordningen er frivillig. Kravene til sentral godkjenning bør så langt som mulig samordnes med tilsvarende krav i regelverket om offentlige anskaffelser og byggherreforskriften.

Undervisningsbygg Oslo KF er i utgangspunktet positive til alle tiltak som kan fremme seriøsitet og hindre arbeidslivskriminalitet. De mener imidlertid at forslaget legger opp til å innlemme for mange forhold i sentral godkjenning. Etter deres oppfatning kan dermed dette bli en krevende prosess, og vil sannsynligvis være forsinkende for selve godkjenningsprosessen for det enkelte foretak.

I fellesuttalelse fra Utvalget som skrev rapporten «Enkelt å være seriøs», minner utvalget om at rapporten bygger på at alle tiltak gjennomføres samlet. Det er derfor en svakhet at deler av forslaget er utelatt. Dette støttes av blant annet Norges Byggmesterforbund og Norske Murmestres Landsforening. Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at lovforslaget inneholder gode intensjoner, men fraværet av forpliktelser gjør tiltaket etter deres oppfatning dårlig egnet til å bidra til mer seriøsitet og mindre kriminalitet.

SINTEF Byggforsk mener at høringsutkastet tilsier at det vil bli mer tungvint og kanskje dyrere å få sentral godkjenning. De gir uttrykk for at sentral godkjenning må gjøres mer attraktiv med nye og andre goder enn i dag, noe som også støttes av blant annet Utvalget som skrev rapporten og Holte AS. Holte gir uttrykk for at det for mange foretak kan fremstå som ufordelaktig å søke sentral godkjenning og langt enklere å erklære ansvar i den enkelte byggesak uten å være sentralt godkjent.

Flere høringsinstanser, blant annet Norske Murmestres Landsforening anbefaler at automatisk informasjonsinnhenting innføres fordi det vil gi besparelser og forenkling. Utvalget som skrev rapporten påpeker at det må gis et klart hjemmelsgrunnlag for automatisk innhenting av informasjon. Oslo kommune er positiv til at det utvikles elektroniske systemer der myndighetsopplysninger blir tilgjengelige på en effektiv og sikker måte.

Statsbygg viser til muligheter for omgåelser ved at skatteattester kun omfatter det som er rapportert og at en opplæringsbedrift kan unnlate å ta inn lærlinger i to år før den mister statusen. Norges bygg- og eiendomsforening mener det ikke alltid er sammenheng mellom sentral godkjenning av kvalifikasjoner og den kvalitet som faktisk leveres av foretakene. Seriøsitet bør være mer enn å følge lover og regler, for eksempel å lukke avvik oppdaget ved uavhengig kontroll.

Utvalget som skrev rapporten, NHO, LO, Norske Murmestres Landsforening og flere andre er kritiske til at det ikke innføres en «modul 2» i sentral godkjenning for foretak uten ansvarsrett. Det vises til at utfordringer med ukvalifiserte og useriøse aktører er størst blant disse foretakene, både i det profesjonelle og private markedet. Dette kan svekke oppslutningen om sentral godkjenning. Det bør fremmes forslag som medfører at hele kontraktskjeden kan inngå i ny sentral godkjenning, noe som er et sterkt ønske fra hele næringen. Allerede nå bør det gis forskriftshjemmel som åpner for dette uten ny lovendring. Statsbygg mener status som opplæringsbedrift kan styrke fagopplæringen, og har sammen med andre statlige bedrifter tatt dette inn i sine kontraktsbestemmelser ved entrepriser.

Norges bygg- og eiendomsforening og Bedriftsforbundet påpeker faren ved at tiltakene vil kunne øke offentlig ressursbruk og kostnader. Bedriftsforbundet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at det er stor fare for at vi får en samlet regulering som er så kompleks og kostbar å etterleve at vi i Norge om noen år sitter igjen med kun noen få store entreprenører som konkurrerer om offentlige anskaffelser. På vegne av små- og mellomstore bedrifter er de derfor bekymret for at departementet synes å ha beskjedne ambisjoner om å forenkle byrder og regelverk for virksomhetene.

2.3.2 Merknader til regler om særskilte saksbehandlingsregler for sentralt godkjente foretak

Flere av høringsinstansene gir uttrykk for at de forstår behovet for å gjøre sentral godkjenning mer attraktiv ved å lempe på enkelte saksbehandlingskrav. Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL), Norges Bondelag, Holte AS, SINTEF Byggforsk og andre høringsinstanser mener derfor det er nødvendig med tiltak som motiverer foretak til å delta i godkjenningsordningen.

Klima- og miljødepartementet har i utgangspunktet ikke innvendinger mot at det i forskrift kan lempes på enkelte av kravene til dokumentasjon til tiltak, men påpeker samtidig at det gjennom forskrift ikke kan lempes på krav som er satt for å sikre at tiltaket er i samsvar med gjeldende arealplan og særskilte krav i sektorlov, så som kulturminneloven. Dette gjelder uavhengig av om tiltaket kan plasseres i tiltaksklasse 1. Fylkesmannen i Rogaland ser flere betenkeligheter ved unntak fra saksbehandlingskrav. Reglene i loven er de samme uavhengig av om et foretak er sentralt godkjent, og særregler vil komplisere regelverket. Sentralt godkjente foretak vil få mindre tilsyn og ordningen vil fortsatt være attraktiv for foretakene. Oslo kommune mener det ikke bør innføres særregler som skaper nye sakstyper. Innføring av et system med forskjellige spor i byggesaksbehandlingen kan føre til lengre saksbehandlingstid. Oslo kommune er derimot enig i at det kan lempes på enkelte krav til dokumentasjon i tiltakene, og fokusere på dokumentasjon som har betydning for kvaliteten i tiltaket. Kommunen mener det er en nødvendig forutsetning for innføring av fordeler at ordningen først viser seg å virke slik man har planlagt.

Advokatforeningen er usikker på om det vil bidra til forenkling å innføre egne saksbehandlingsregler for sentralt godkjente foretak. Høy deltagelse vil gjøre det vanskeligere å avdekke feil. Eventuelle unntak i byggesaksbehandlingen til fordel for sentralt godkjente foretak, bør utredes nærmere i det videre forskriftsarbeidet. Eksemplifiseringen i forskriftshjemmelen i § 22-5 bør derfor utgå.

En rekke høringsinstanser uttrykker skepsis til forslaget om at det ikke skal være nødvendig å søke om midlertidig brukstillatelse, deriblant Oslo kommune, Nittedal kommune, Eiendom Norge og Norges Eiendomsmeglerforbund. Oslo kommune mener det vil skape for store ulemper for byggesaksbehandlingen og tilsyn, samt at det vil medføre privatrettslige problemer. Nittedal kommune gir uttrykk for at dersom forslaget gjennomføres, bør midlertidig brukstillatelse regnes som gitt først tre uker etter erklæring fra sentralt godkjent foretak er sendt inn. Norges Eiendomsmeglerforbund viser til at Finanstilsynet i rundskriv 7/2014 pkt. 3.3 stiller krav til eiendomsmegleres faktiske dokumentasjon av midlertidig brukstillatelse. Forbundet påpeker at en midlertidig brukstillatelse utstedt av kontrollmyndighet gir større sikkerhet for forbruker enn en egenerklæring utstedt fra foretaket selv. Særregler må derfor vurderes nøye. Eiendom Norge peker på at kravet til ferdigattest ble innskjerpet i forbindelse med plan- og bygningsloven av 2008, og mener det vil være et stort skritt tilbake dersom det nå åpnes for at bygg kan tas i bruk uten noe form for tillatelse.

Høringsinstansene er delte når det gjelder spørsmålet om en egen godkjenning for byggreviderte foretak som kan slippe uavhengig kontroll. Flere høringsinstanser, herunder Utvalget som skrev rapporten og Oslo kommune er enig i at det kan lempes på kravene til kontroll for foretak med tilstrekkelig revisjon av kvalitetssystemet. Oslo kommune presiserer likevel at det vil være uforsvarlig dersom kommunen ikke kan kreve uavhengig kontroll ved behov. Kommunenpåpeker videre at kommunalt tilsyn vil være et nødvendig og avgjørende virkemiddel og trolig mer effektivt enn sentral godkjenning, for å sikre tilstrekkelig kvalitet i byggetiltak. Det må derfor vises forsiktighet med hvor store fordeler sentralt godkjente foretak skal få. Nittedal kommune opplyser at de i dag har en praksis hvor de sjeldnere utfører tilsyn, og krever uavhengig kontroll etter SAK10 § 14-3, med foretak som har sentral godkjenning. De mener at dette ville gjøre seg gjeldende enda sterkere etter 1. januar 2016 når kravet om lokal godkjenning oppheves. Dette i seg selv vil være et incitament for selskaper til å søke om sentral godkjenning. Holte AS mener at utredning av byggrevisjon vil være et omfattende arbeid som må utføres før et unntak kan innføres. Kravene til kvalitet må være de samme i tiltak med og uten krav til uavhengig kontroll. Praksis i byggetiltak hvor det er en blanding av foretak med og uten byggrevisjon må utredes nærmere. Fylkesmannen i Rogaland påpeker at uavhengig kontroll ble innført fordi egenkontroll ikke ble ansett tilstrekkelig. Det antas at behovet for uavhengig kontroll fortsatt vil være til stede også for disse foretakene. Norges bygg- og eiendomsforening støtter ikke forslaget. Undervisningsbygg Oslo KF mener at lempingsadgangen ikke bør omfatte tiltak i tiltaksklasse 2 og 3, da dette kan gi uheldige konsekvenser.

Enkelte av høringsinstansene er kritiske til forslaget om at påseplikten skal anses som oppfylt for sentralt godkjente foretak. Arbeidstilsynet er skeptisk til forslaget om å anse denne plikten som oppfylt ved sentral godkjenning, særlig med tanke på at godkjenningen gjelder for tre år. Norges bygg- og eiendomsforening peker på at en kontrollfrekvens på tre år som skal gi immunitet i forhold til hovedleverandørenes og oppdragsgivers påseplikt, gir for store rom for de useriøse. Påseplikten bygger på løpende risikovurderinger. En kontroll som alene baserer seg på mer eller mindre hyppig dokumentinnsendelse til den sentrale godkjenningsordningen, kan vanskelig harmoniseres fullstendig med dagens risikobaserte kontrollregime i tiltakene. NHO støtter forslaget om å slippe påseplikten for sentralt godkjente foretak, og mener dette er et viktig forenklingstiltak.

2.3.3 Merknader til forhold som ikke lå i høringsforslaget

Eiendom Norge og Rørentreprenørene Norge støtter synspunkter om at også de andre forslagene i rapporten «Enkelt å være seriøs» må inn for å sikre seriøsitet. HolteAS foreslår videre at foretak som erklærer ansvarsrett, bør signere på en erklæring om at skatt og merverdiavgift er betalt, at forhold regulert av arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven er i orden, og at foretaket har rutiner for kvalitetssikring av byggetiltaket. Kommunene bør få bedre virkemidler til å gi sanksjoner til foretak, dersom de oppdager forhold som ikke er i overensstemmelse med lovverket ved for eksempel tilsyn.

Mange representanter for byggenæringen, særlig Utvalget som skrev rapporten, Norges Byggmesterforbund, Norske Murmestres Landsforening, Rørentreprenørene Norge og LO påpeker at «modul 2» er særlig viktig i kampen mot svart arbeid. Disse instansene, i tillegg til Statsbygg og Holte AS støtter rapportens forslag om en utvidet ID-kortordning knyttet til kvalifikasjonskrav, i et enkelt HMS-kort som kan virke sammen med førstelinjetilsyn.

Utvalget som skrev rapporten, Norske Murmestres Landsforening og Norges Byggmesterforbund mener at bygge- og anleggsarbeid til en verdi av over en ½ G skal registreres, og være en forutsetning for førstelinjetilsyn. Norske Murmestres Landsforening mener en slik registreringsordning er nødvendig for å motvirke svart arbeid i ROT-markedet og sikre transparens, og gjøre det vanskeligere å unndra inntekter fra beskatning. En slik ordning vil også gi boligeierne oversikt over arbeider og være nyttig i forbindelse med utarbeidelse av boligsalgsrapporter. De foreslår skilting på eiendommen som viser hvilket arbeid som utføres og hvem som er kontaktpersoner.

SINTEF Byggforsk vil ha obligatorisk registreringsordning for alle foretak som skal involveres i byggetiltak.

Norges bygg- og eiendomsforening ønsker at sentral godkjenning utvikles slik at det kan anvendes som et virkemiddel for prekvalifisering av leverandører. De peker på at leverandører og tiltakshavere har til dels ulike interesser. Kun de største flergangsutbyggere har kapasitet til å ha oppdatert kunnskap om regelverket. Økt bestillerkompetanse er viktig for å bedre produktiviteten i bygg- og anleggsnæringen og bedre kvalitet. Sentral godkjenning bør bygge opp under dette.De foreslår også å innføre prikkbelastning basert på avvik ved gjennomført obligatorisk uavhengig kontroll, system for evaluering og rating av leverandører.

Statsbygg påpeker at manglende kontroll med egne underleverandører ikke fanges opp av forskriftshjemlene. Etter deres oppfatning bør det være mulig å ta hensyn til dette i håndtering av og kontroll med egen underentreprenører. Et foretak bør kunne bli nektet eller fratatt sin sentrale godkjenning dersom det ikke følger opp egne underleverandører med hensyn til skatt, HMS, lønns- og arbeidsvilkår. Statsbygg mener videre at ordningen bør få et annet navn for å understreke endringene og at ordningen ikke er obligatorisk. Det bør fremgå av sentral godkjenning at et foretak som tidligere har vært godkjent, har mistet sin godkjenning.

En rekke høringsinstanser, deriblant Arbeidstilsynet, Bedriftsforbundet, Holte AS, NHO, Oslo kommune, Norske Murmestres Landsforening, Rørentreprenørene Norge, SINTEF Byggforsk og Utvalget som skrev rapporten påpeker at tilsyn og kontroll må forsterkes. En rekke av disse, i tillegg til Utvalget som skrev rapporten, Norges byggmesterforbund, og LO mener også at rapportens forslag om en ny utvidet ID-kortordning knyttet til kvalifikasjonskrav må følges opp, blant annet for å få et bedre førstelinjetilsyn. Oslo kommune uttrykker bekymring for at det legges opp til mindre kommunalt tilsyn med sentralt godkjente foretak. Etter deres oppfatning gir ikke dagens sentrale godkjenning tilstrekkelig sikkerhet for kvalitet slik at det vil være forsvarlig å la kommunalt tilsyn av sentralt godkjente foretak opphøre. Kommunens erfaring med dagens sentrale godkjenning tilsier at det må stilles atskillig strammere krav, og at foretak som ikke oppfyller kravene må miste den sentrale godkjenningen. Tilsynet med den sentrale godkjenningen må dreie fokus fra kvalitetssystem over til den faktiske gjennomføringen av prosjektering og utførelse, og legge større vekt på avviksrapporteringer fra kommunene enn den gjør i dag. Arbeidstilsynet viser til at bruk av opplysninger fra de riktige sakene vil kunne ha en god allmennpreventiv effekt. Dette forutsetter imidlertid at det føres tilsyn både overfor foretak som allerede er sentralt godkjent og foretak som velger å ikke søke. Tilsyn er for øvrig avgjørende for tilliten til ordningen.

2.4 Departementets merknader til lovforslaget

Departementet foreslår i proposisjonen tre forskriftshjemler. Godkjenningsordningen er i dag basert på foretakenes rent faglige kvalifikasjoner. Det foreslås en forskriftshjemmel for å vurdere også andre opplysninger. Forhold som viser foretakenes generelle lovlydighet skal også dokumenteres.

Videre foreslås en hjemmel for en generell godkjenning av foretak som utfører arbeider uten krav om ansvarsrett. En slik ordning vil gjelde foretak som utfører tjenester i ROT-markedet (Rehabilitering Ombygging Tilbygg) eller som underleverandør til foretak med ansvarsrett. Endelig foreslås en forskriftshjemmel for at tiltak som forestås av sentralt godkjente foretak, kan saksbehandles etter særskilte regler som gjør søknads- og byggeprosessen enklere for tiltakshaver og de ansvarlige foretakene.

Det er et mål at både kommunene og bygge- og anleggsnæringen har tillit til at sentralt godkjente foretak er seriøse og utfører arbeid med god kvalitet. Sammen med styrket tilsyn med sentralt godkjente foretak, vil oppfyllelsen av krav knyttet til skattebetaling og lønns- og arbeidsforhold vise at foretakene fortjener tillit. Grep som styrker kvalitetssikringen og troverdigheten til den sentrale godkjenningsordningen, bør gi sentralt godkjente foretak en fordel i konkurransen med useriøse foretak, både når det gjelder enkeltoppdrag, oppdrag som underleverandører og i anbud på offentlige anskaffelser. Departementet foreslår derfor også hjemmel for at sentral godkjenning også kan vise andre forhold som synliggjør foretakenes seriøsitet, som foretakenes forsikringer og om foretakene er godkjente opplæringsbedrifter.

Lovendringene er foreslått som forskriftshjemler, og ikke som regler gitt direkte i loven. Forslaget om å gi de nærmere detaljene i forskrifter, har fått støtte i høringen av de som kommenterer dette. Loven med forarbeider vil trekke opp rammene for hva forskriftene kan gå ut på. Hovedbegrunnelsen for å gi reglene som forskriftshjemler, er at regler med slik detaljering og innhold bør kunne justeres mer dynamisk etter hvert som myndighetene får erfaringer med utvikling av ordningen. Når det gjelder nye krav til sentralt godkjente foretak om skattebetaling mv., vil det særlig kunne tenkes behov for endringer i hvordan opplysningene hentes inn. Den teknologiske utviklingen kan blant annet medføre at opplysninger kan hentes inn på mer effektive måter enn i dag. Det nærmere innholdet i, og tidspunkt for mulig innføring av særskilte saksbehandlingsregler for byggetiltak som forestås av sentralt godkjente foretak, vil blant annet måtte vurderes på bakgrunn av erfaringer med oppfølgingen fra den sentrale godkjenningsordningen og kvalitetssikringen i foretakene, når endringene i sentral godkjenning og øvrige tiltak har fått virke en tid.

2.4.1 Nye krav for sentral godkjenning

Generelt om innføring av krav til seriøsitet

Forslaget om å utvide kriteriene for sentral godkjenning åpner for at den sentrale godkjenningsordningen skal/kan ta hensyn til enkelte sentrale opplysninger om foretaket som ivaretas av andre regelverk og myndigheter. Kravene skal gjelde foretakenes generelle lovlydighet.

Forslaget har fått bred støtte i høringen. Departementet registrerer imidlertid at noen mener det kan bli for mange forhold som skal innlemmes i den sentrale godkjenningsordningen, og er derfor negative til forslaget. Det uttrykkes også en fare for at ordningen blir mer tungvint og dyrere for sentralt godkjente foretak, og det forutsettes derfor at det innføres incitamenter for foretak til å ha sentral godkjenning. Det pekes også på at endringene vil kreve økning av offentlig ressursbruk og kostnader. En rekke høringsinstanser som sier seg generelt positive til at det innføres seriøsitetskrav, påpeker samtidig at det er viktig at ordningen ikke gjøres tyngende å følge opp for foretakene. Innføring av nye krav kan også medføre at sentral godkjenning kan bli mindre attraktivt med mindre andre virkemidler samtidig fanger opp useriøse foretak.

Departementet viser til at sentralt godkjente foretak allerede i dag bruker sentral godkjenning i markedsføring av foretaket. I en undersøkelse gjennomført av Direktoratet for byggkvalitet oppga en klar overvekt av foretakene at verdien i markedsføringen var en av grunnene til å ha sentral godkjenning. Selv om departementet er enig i at det er behov for virkemidler som styrker attraktiviteten til sentral godkjenning, mener departementet at det ikke er grunn til å anta at interessen for sentral godkjenning vil falle bort når krav om lokal godkjenning oppheves. Som blant annet NHO påpeker i sin høringsuttalelse, kan tilliten til ordningen styrkes dersom den bidrar til økt seriøsitet og kvalitet. For departementet er det en viktig forutsetning for lovforslaget at innhenting av nye opplysninger skal være så lite belastende for foretakene som mulig.

Statsbygg antar i høringen at det ikke kan oppnås godkjenning for utenlandske firma, og mener derfor ordningen hvis den er vellykket, kan bli i strid med EØS-avtalen. Departementet viser til at sentral godkjenning fortsatt skal være åpen for utenlandske foretak på lik linje med norske. Det må vurderes egne regler for opplysninger om disse foretakene. Departementet har vurdert det slik at forslaget ikke er i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen.

Overordnede rammer for forslaget

De nærmere kravene til hvilke opplysninger som skal inngå i sentral godkjenning vil bli gitt i forskrift. I lovforslaget drøftes rammene for hvilke forskrifter som kan gis. Departementet legger til grunn at ordningen kan utvikles over tid, blant annet når det gjelder hvilke opplysninger sentral godkjenning baseres på, detaljeringsgraden av opplysningene og hvordan opplysningene hentes inn fra andre myndigheter.

Departementet har vært noe i tvil om det er nødvendig med en ny lovhjemmel for å innføre krav i forskrift om dokumentasjon av forhold som viser foretakenes seriøsitet. Forskriftshjemlene i gjeldende lov for krav til foretak er vide i ordlyden, og viser blant annet til at kravene kan gjelde foretakenes «pålitelighet og dugelighet», altså foretakenes evne og vilje til å følge regelverket. Begrepene skulle etter sin ordlyd også kunne favne foretakenes generelle lovlydighet. Det har imidlertid vært klar praksis at kravene til foretak tar utgangspunkt i rent faglige kriterier, som utdanning og praksis. Når det gjelder andre hensyn, følger det av omtalen av krav til foretak i Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) kapittel 10.8.1:

«Kommunal- og regionaldepartementet har vurdert om det bør kunne tas direkte hensyn til lovovertredelser av annen lovgivning som grunnlag for å trekke tilbake godkjenning for ansvarsrett. Dette kunne særlig være overtredelser av skatte- og avgiftslovgivningen, korrupsjon, sosial dumping, overtredelser av miljølovgivningen som ledd i virksomheten og bruk av arbeidskraft uten nødvendig arbeidstillatelse etter utlendingslovgivningen. Departementet har imidlertid besluttet ikke å gå videre med dette. Hovedbegrunnelsen er at godkjenningsordningen skal ha et faglig fokus, og rette seg mot oppfyllelsen av myndighetskravene i plan- og bygningsloven. Det vil gjøre anvendelsen av reglene vanskelig dersom man trekker inn vurderinger etter annet regelverk, særlig for kommunene. Overtredelser av andre regler vil imidlertid ofte kunne gjenspeiles i manglende kvalifiserende praksis for foretakets kvalifikasjoner og i sviktende kvalitetssikring. Videre vil lovovertredelser kunne tas med i betraktningen ved vurdering av om foretaket oppfyller krav til pålitelighet og dugelighet. Brudd på andre lovregler vil således kunne være en del av grunnlaget for tilbaketrekking.»

Det har til nå blitt lagt til grunn at kravene til ansvarlige foretak gjelder oppfyllelsen av krav i plan- og bygningslovgivningen, selv om det i gjeldende lov er gitt en viss åpning for at lovovertredelser på andre områder kan være en del av grunnlaget for tilbaketrekking av en godkjenning. Dette ble også lagt til grunn i merknadene til ny pbl. § 23-3 om krav til ansvarlig foretak i byggesaker, som ble vedtatt i juni 2014 og som trer i kraft 1. januar 2016. Siden det er tvilsomt om man kan tolke inn krav om skattebetaling, lønns- og arbeidsforhold mv. i gjeldende lov, har departementet nå valgt å foreslå endringer i loven slik at lovgiver kan ta stilling til en utvidelse av de krav den sentrale godkjenningsordningen skal følge opp. Samtidig foreslår departementet endring i loven som ikke utelukker muligheten for at godkjenningsordningen også kan innrettes mer direkte mot ROT-markedet, dvs en hjemmel for en mulig godkjenning av foretak som ikke skal ha ansvarsrett («modul 2»).

Departementet presiserer at formålet med den sentrale godkjenningsordningens behandling av opplysninger fra andre myndigheter ikke skal være å foreta noen egen vurdering av opplysningene. Ordningen må basere seg på disse myndighetenes egne opplysninger og vurderinger. Opplysningene må således være av oversiktlig og overordnet karakter som gir den sentrale godkjenningsordningen en tilstrekkelig klar beskrivelse av disse forholdene ved foretaket, og som ikke krever en nærmere vurdering.

Skal sentral godkjenning være et virkningsfullt og attraktivt virkemiddel for en mer seriøs bygge- og anleggsnæring er det viktig at nye krav ikke blir mer tyngende for foretakene enn strengt nødvendig. Ideelt sett bør ikke foretakene merke konsekvenser av endringene, ut over at foretakene erklærer at den sentrale godkjenningsordningen kan innhente opplysningene.

Lovforslaget baserer seg blant annet på bruk av opplysninger fra norske myndigheter om foretakenes tidligere drift (opplysninger om beskatning i tidligere år mv.) Det er imidlertid viktig at reglene i minst mulig grad hindrer kompetente og seriøse foretak fra deltakelse. Det er videre avgjørende at utenlandske foretak ikke møter ulovlige hindre for etablering og tjenesteyting i Norge. Forskriftene må således i tilstrekkelig grad ta høyde for at også disse foretakene kan godkjennes.

Det bør så langt mulig legges opp til en kostnadseffektiv og minst mulig ressurskrevende innhenting og behandling av opplysningene i den sentrale godkjenningsordningen.

Hvilke nye krav kan legges til grunn for sentral godkjenning?

I lovforslaget legges det opp til at det i forskrift kan kreves opplysninger om forhold som er egnet til å vise foretakenes evne og vilje til lovlydig drift, som dokumentasjon av betalt skatt og moms, ivaretakelse av krav til lønns- og arbeidsforhold mv. Departementet legger til grunn at opplysningene må være konkrete, etterprøvbare, knyttet til foretakenes egen drift og så langt som mulig oppdaterte.

Tilsvarende forhold som for eksempel en underleverandør er ansvarlig for, bør ikke kunne trekkes inn. Godkjenning bør ikke vurderes ut fra underleverandørers brudd på annet regelverk, med mindre det kan påvises at foretaket ikke har fulgt opp et styringssystem som skal fange opp regelbrudd hos underleverandører. Departementet antar at forskriftene ikke vil omfatte andre krav enn de som er nevnt nedenfor, men holder muligheten åpen for at det på sikt kan bli aktuelt å stille krav knyttet til andre grunnleggende forutsetninger fra samfunnet eller opplysninger som synliggjør foretakenes seriøsitet, som hvorvidt foretaket har obligatoriske forsikringer.

Departementet legger til grunn at seriøsitetskravene må ta utgangspunkt i forhold av stor generell samfunnsmessig interesse. Departementets utgangspunkt samsvarer her med bygge- og anleggsnæringens forslag.

Sentrale forhold som bør reguleres i forskriftene, vil være om foretaket har betalt skatter og avgifter som selskapsskatt, merverdiavgift og arbeidsgiveravgift. Disse opplysningene hentes fra ligningsmyndighetene. Det kan også vurderes om opplysninger om foretakets innbetaling av skatt for arbeidstakere skal tas med.

Andre sentrale forhold kan være opplysninger om registrering i arbeidsgiver-/arbeidstakerregister og arbeids- og lønnsvilkår. I høringen påpeker Arbeidstilsynet at de ikke har fullstendig eller oppdatert oversikt over hvilke virksomheter som til enhver tid oppfyller kravene i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven. Arbeidstilsynet forutsetter at opplysninger fra dem vil måtte basere seg på endelige vedtak. Siden saker om lønn ofte er komplekse og bevismessig vanskelige, er det alltid en risiko for at vedtak blir endret i klagebehandlingen. Departementet viser til at det må vurderes i forskriftsarbeidet hvilke opplysninger den sentrale godkjenningsordningen kan hente inn, og at dette antakelig vil utvikles over tid. Departementet legger til grunn at den sentrale godkjenningsordningen og Arbeidstilsynet kan samarbeide om å utvikle et system for utveksling av opplysninger som gir et godt bilde av foretakenes seriøsitet.

Departementet anser at det også bør vurderes om konkurs eller konkurskarantene skal inngå som grunnlag for sentral godkjenning. Det må imidlertid vurderes nøye hvordan slike opplysninger eventuelt skal benyttes. En tidligere konkurs er ikke i seg selv et tegn på klanderverdige forhold.

Norges bygg- og eiendomsforening stiller spørsmål ved om seriøsitet bør være noe mer enn å følge lover og regler, og bruker som eksempel evnen til å lukke avvik i forbindelse med uavhengig kontroll. Statsbygg mener at manglende kontroll med egne underleverandører ikke fanges opp av forskriftshjemlene, og at det burde være mulig å ta hensyn til håndtering av og kontroll med egne underentreprenører. Departementet viser til at begge disse forholdene skal fanges opp av foretakenes styringssystem, og dermed er forhold som den sentrale godkjenningsordningen allerede i dag kan føre tilsyn med og reagere på.

Den sentrale godkjenningsordningen skal ikke foreta vurderinger på andre myndigheters område, men derimot legge opplysninger fra disse myndighetene til grunn.

Departementet er enig med Advokatforeningen som mener at kravene i størst mulig grad bør samordnes med tilsvarende krav i andre regelverk, og viser til reglene om offentlige anskaffelser og byggherreforskriften. Krav til sentral godkjenning bør ikke være strengere enn det som følger av tilgrensende regelverk.

Sentralt godkjente foretak må imidlertid ha foretatt pålagt innbetaling av skatt og moms, innrapportering og registrering osv. og på andre måter ha oppfylt relevante krav. Den ansvarlige myndigheten kan dermed bekrefte overfor den sentrale godkjenningsordningen, at foretaket følger regelverket, så langt myndigheten har opplysninger om det.

Innhenting av opplysninger

Opplysninger bør tilflyte den sentrale godkjenningsordningen med lavest mulig belastning for foretakene, godkjenningsordningen og myndighetene som avgir opplysningene. Samtidig må opplysningene være korrekte og tilstrekkelig oppdaterte til å innebære en reell sikring av foretakenes seriøsitet. Høringsinstansene som uttaler seg om dette, støtter her forutsetningene i høringsforslaget.

Opplysninger om sentralt godkjente foretak kan tenkes innhentet på forskjellige tidspunkt. En mulighet er ved hver søknad om fornyelse, som er hvert tredje år. Innhenting av opplysninger kun ved søknad om sentral godkjenning og ved søknad om fornyelse hvert tredje år, vil imidlertid ikke gi et tilstrekkelig bilde av foretakenes seriøsitet til enhver tid. Det må derfor så langt mulig finnes løsninger som legger opp til en hyppigere oppdatering.

I høringen sier flere at de forutsetter at et system for automatisert informasjonsinnhenting kommer på plass snarest mulig. Noen mener at hjemmelsgrunnlaget for slik informasjonsinnhenting synes uklart, og etterlyser et klart hjemmelsgrunnlag.

Andre anser at det vil være ressursbesparende om krav til dokumentasjon knyttet til sentral godkjenning samsvarer med tilsvarende krav i annet regelverk, og at det bør vurderes å stille de samme krav til skatteattest og HMS-erklæring som i forskrift om offentlige anskaffelser, slik at foretak som utfører arbeid for offentlige byggherrer kan bruke samme dokumentasjon.

Departementet mener, slik flere høringsinstanser også sier, at informasjonsinnhentingen må utvikles over tid. I forbindelse med forskriftsarbeidet må det først vurderes hvordan opplysningene skal innhentes på kort sikt. I første omgang kan det være nødvendig å basere seg på samme system som for eksempel StartBank[4] . Ved søknad om sentral godkjenning må foretaket da samtykke til at ordningen innhenter opplysninger. Basert på samtykket kan det inngås avtaler om oversendelse av opplysninger med gitte intervaller fra skatte- og momsregister, lønnsregister osv. StartBank mottar for eksempel informasjon om innbetalt moms hver tredje måned fra Skattedirektoratet. I forskriftsarbeidet må det videre vurderes hvilke opplysninger som kan være tilgjengelige ved oppstart av den nye ordningen 1. januar 2016.

Departementet er enig med høringsinstansene i at det må være et mål at det utvikles ordninger som sikrer en mer automatisert overføring av oppdaterte opplysninger. I flere samfunnssektorer er det etter hvert utviklet løsninger for elektronisk utveksling og innsending av opplysninger, for eksempel i Brønnøysundregistrene og i den nylig innførte A-meldingen. Sistnevnte omfatter lønns- og trekkoppgave, terminoppgave for arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk, årsoppgave for arbeidsgiveravgift, melding til Aa-registeret, og oppgave til lønnsstatistikk. Departementet anser at slike løsninger gir kunnskap, erfaring og teknologiske muligheter den sentrale godkjenningsordningen kan bygge videre på.

For å utvikle automatisert informasjonsinnhenting og informasjonsutveksling mellom myndigheter må det imidlertid avklares hvilken form opplysningene hos de forskjellige myndighetene skal ha, og hvilke av dem som således kan oversendes uten endringer.

Videre må det vurderes hvilke opplysninger som krever hjemmel i lov eller forskrift før de kan gjøres tilgjengelig for den sentrale godkjenningsordningen. Departementet viser til at utlevering av opplysninger fra offentlige registre vil måtte være lovlig i henhold til det regelverket opplysningene er samlet inn under. Det vil således etter departementets mening være vanskelig med en generell hjemmel i plan- og bygningsloven for å sikre rett til utlevering av opplysninger til den sentrale godkjenningsordningen. Både det nødvendige hjemmelsgrunnlaget og en nærmere vurdering av hvilke opplysninger som er aktuelle, vil måtte vurderes etter de enkelte regelverkene som hører under blant annet skattemyndighetene og Arbeidsdirektoratet.

Detaljeringsgraden på opplysningene og konsekvenser av feil

Det må vurderes særskilt hvilke opplysninger som skal hentes inn og hvordan disse skal vektlegges av den sentrale godkjenningsordningen. Formålet med de nye kravene skal være å fange opp foretak som ikke følger regelverket på det aktuelle området. Et mindre regelbrudd, som en forsinket innsending av en moms-oppgave, bør ikke i seg selv føre til at foretaket får avslag på eller mister sentral godkjenning.

Forskrifter om sentral godkjenning må således legge opp til en forsvarlig behandling av opplysninger som kan føre til avslag på søknad om sentral godkjenning eller vedtak om tilbaketrekking av sentral godkjenning, og eventuelt hvilke opplysninger som skal medføre ytterligere undersøkelser fra den sentrale godkjenningsordningens side. Det må i en slik behandling legges vekt på hvor alvorlig feilen er, basert på den ansvarlige myndighetens vurdering av forholdet. I forskriftene bør det også avklares hvilken konsekvens det skal ha om et negativt forhold hos en annen myndighet er påklaget og fortsatt er under behandling. Ved en eventuell innføring av automatisk informasjonsflyt fra andre myndigheter, blir det tilsvarende viktig å innføre mekanismer og rutiner som ivaretar dette.

Som nevnt ovenfor, er det ikke meningen at den sentrale godkjenningsordningen skal prøve forhold som hører under andre myndigheters ansvarsområde. Konsekvensen av at det ved tilsyn med et sentralt godkjent foretak oppdages et mulig brudd på andre regelverk enn plan- og bygningsloven, må som hovedregel være at forholdet rapporteres til vedkommende myndighet. Kun i åpenbare tilfeller kan det tenkes at sentral godkjenning trekkes tilbake før vedkommende myndighet har vurdert om det foreligger et brudd på deres regelverk, og hvor alvorlig bruddet er. Arbeidstilsynet mener det ved brudd på arbeidsmiljøloven eller allmenngjøringsloven må avklares om bruddets alvorlighet og årsak skal ha betydning ved vurderingen av sentral godkjenning. Departementet slutter seg til dette.

Departementet merker seg at Statsbygg i høringen mener at det ikke er tilstrekkelig at sentral godkjenning blir en ren dokumentkontroll, men må følges opp med tilsyn og undersøkelser. Som eksempel vises det til at skatteattester kun omfatter det som er rapportert, og at en attest alene således ikke gir sikre opplysninger om skattebetaling. Departementet legger til grunn at det vil være uheldig om den sentrale godkjenningsordningen skal føre tilsyn med forhold som hører under andre myndigheter. Dette kan føre til en arbeidskrevende dobbeltbehandling. Det kan videre føre til usikkerhet med hensyn til konsekvensene av eventuelle feil eller ulovligheter hvis den sentrale godkjenningsordningen reagerer på forhold som relevant myndighet ikke har reagert på.

Det må likevel legges til grunn at seriøsitetskravene er integrerte krav i godkjenningen. Det vil være viktig for tilliten til den sentrale godkjenningsordningen at foretak som ikke oppfyller kravene heller ikke får beholde godkjenningen. Som en del av sitt tilsyn med foretakene må ordningen følge opp meldinger fra kommuner, særlovsmyndigheter mv. som peker på foretak som opererer i strid med regelverket.

2.4.2 Hjemmel for nye elementer i den sentrale godkjenningsordningen

I departementets høringsforslag ble det vist til forslagene i rapporten «Enkelt å være seriøs» om å bygge ut sentral godkjenning med flere elementer/moduler. Disse modulene gjaldt:

sentralt godkjente foretak som får revidert sine kvalitetssikringssystemer (modul 1b),

foretak som ikke skal ha ansvarsrett (modul 2)

foretak som utarbeider private forslag til planer (modul 3) og

foretak som er godkjent som opplæringsbedrifter (modul 4)

Høringsforslaget inneholdt ikke forslag om å følge opp «modul 2» og «modul 3» i denne omgang. Det ble vist til at det er behov for ytterligere utredninger.

Departementet oppfatter ikke at forslaget om en godkjenningsordning for foretak som utarbeider private forslag til planer, primært er et tiltak for bekjempelse av svart arbeid og useriøsitet i næringen. En slik ordning vil derfor utredes nærmere av departementet i annen sammenheng. «Modul 2» omtales nedenfor.

Forskriftshjemmel for sentral godkjenning for foretak som ikke skal ha ansvarsrett

Svart arbeid og utfordringene med ukvalifiserte og useriøse aktører er betydelige både i ROT-markedet og i markedet for underleverandører, jf. omtalen i kapittel 1.2.1. I høringen har det kommet synspunkter på at departementets lovforslag ikke går langt nok i sin oppfølging av forslagene i rapporten «Enkelt å være seriøs» på dette området. Flere, blant annet utvalget som skrev rapporten, LO, Holte AS, Rørentreprenørene, Norske Murmestres Landsforening og Norges byggmesterforbund mener det må legges til rette for en «modul 2». Disse mener en forskriftshjemmel bør vedtas allerede nå, selv om det kan ta noe tid å etablere en fungerende ordning.

Departementet mener det fortsatt er en rekke forhold som må avklares før en godkjenning etter «modul 2» eller tilsvarende kan være aktuelt. Både behovet for og innrettingen av en eventuell offentlig registrering av kvalifikasjoner for foretak i dette markedet, må utredes nærmere. Det må videre utredes og avklares nærmere hvordan en ny ordning skal avgrenses. Bygge- og anleggsnæringen består av en rekke personer og foretak som ikke bare kan deles etter profesjon og utdanning, men også etter om arbeidet som utføres er lovregulert. En rekke mindre arbeider er derfor ikke regulert av plan- og bygningsloven, mens andre er omfattet, men unntatt fra søknadsplikt. Videre må det vurderes hvem som er best egnet til å utvikle og drifte en slik ordning.

En slik ordning vil bli betydelig mer omfattende enn den eksisterende sentrale godkjenningen for foretak som skal ha ansvarsrett. Denne ordningen omfatter ca. 15 000 foretak. En ordning for alle foretak som utfører arbeid i ROT-markedet, og som ikke trenger ansvarsrett, vil alene kunne omfatte over 30 000 nye foretak[5] . Hvor ressurskrevende en slik ordning vil være avhenger av mange forhold, men særlig av effektiviteten i informasjonsflyten til godkjenningsordningen. Registrering av opplysninger og tilsyn med at foretakene faktisk oppfyller kravene vil kunne være meget ressurskrevende, inntil flyt av informasjon til godkjenningsordningen kan gjøres tilnærmet helautomatisk. Departementet antar det ligger noe frem i tid å få etablert en slik trygg og automatisert utveksling av informasjon.

Departementet understreker at det ut fra Norges EØS-rettslige forpliktelser uansett vil være vanskelig å innføre en obligatorisk godkjenning for foretak eller yrkesgrupper i næringen. Tilsvarende kan det vise seg å være utfordrende om en frivillig ordning blir så utbredt at godkjenning oppfattes som nødvendig.

Selv om det på denne bakgrunn gjenstår vurderinger av flere forhold knyttet til en godkjenningsordning for foretak som ikke skal ha ansvarsrett, legger departementet frem forslag om en forskriftshjemmel som kan åpne for en slik løsning. Formålet med hjemmelen er å gi et grunnlag for videre utredninger.

Departementets forslag tar utgangspunkt i at reglene i plan- og bygningslovens kapitler om godkjenning står i byggesaksdelen av loven. Virkeområdet for disse bestemmelsene er angitt i § 20-1 Tiltak som omfattes av byggesaksbestemmelsene. Denne avgrensningen bør også gjelde for en eventuell godkjenning av foretak etter «modul 2». Godkjenning kan således gis til foretak som utfører arbeider som omfattes av § 20-1. Arbeidet omfattes da av loven, selv om arbeidene for eksempel er unntatt fra søknadsplikt etter § 20-5. For eksempel rene malerfirmaer, låsesmeder, vaktmester- og renholdsfirmaer vil således ikke omfattes av en slik godkjenningsordning.

Departementet legger til grunn at en eventuell godkjenning skal være frivillig. Det legges også opp til at en godkjenning vil forutsette relevant fagutdanning. I praksis vil fagutdanning være fag-/svennebrev eller tilsvarende utenlandsk utdanning. Det kan videre stilles seriøsitetskrav på samme måte som for foretak som godkjennes for ansvarsrett.

Forslag til en «modul 2» var ikke presentert i departementets høringsforslag. Departementet legger imidlertid til grunn at også denne delen av forslagene i rapporten var kjent av høringsinstansene som berøres av forslaget, og at lovendringen således kan fremmes.

Forskriftshjemmel for godkjenning av foretakenes revisjon av kvalitetssikringssystemer

Det foreslås forskriftshjemmel for en tilleggsgodkjenning for foretak med sentral godkjenning. Denne tilleggsgodkjenningen skal baseres på om foretaket gjennomfører såkalt byggrevisjon. Dette innebærer at foretaket selv eller ekstern revisor etterprøver at det ansvarlige foretakets kvalitetssikringssystem, rutiner og arbeid er gode nok, og at de blir fulgt. Formålet med en slik tilleggsgodkjenning vil være at den kan danne grunnlag for å lempe på krav til for eksempel uavhengig kontroll i byggetiltak, når foretaket som er ansvarlig for arbeidet som skal kontrolleres, har en slik tilleggsgodkjenning. Innføring av et slikt tillegg i godkjenningsordningen vil ha direkte sammenheng med mulige lempinger i krav til kontroll for noen sentralt godkjente foretak, jf. kapittel 2.4.3 nedenfor.

Departementet registrerer at blant annet Oslo kommune i sin høringsuttalelse mener det må være en revisjon som gir en presis tilbakemelding om at kvalitetssystemet og bruken av dette faktisk fører til nødvendig kvalitet. Norges bygg- og eiendomsforening mener i tillegg at en slik godkjenning må forutsette at revisjon av kvalitetssystemer må skje ved eksterne revisjonsforetak og inkludere uanmeldte revisjoner. Utvalget som har fremmet forslaget i rapporten «Enkelt å være seriøs» mener i høringen at foretak som har påbygging for byggrevisjon (Modul 1 b) kan gjennomføre revisjon av eget og andre foretak. Revisjon skal gjennomføres på en slik måte at krav om kontroll i henhold til saksbehandlingsforskriften anses ivaretatt.

Etter departementets vurdering kan det være en hensiktsmessig forenkling at byggetiltak kan slippe uavhengig kontroll der forholdet kvalitetssikres tilfredsstillende på annen måte. Hvis det er tilstrekkelig sikkerhet for at foretak følger regelverket, kan uavhengig kontroll være unødvendig for det arbeidet foretaket er ansvarlig for. Det vil imidlertid være en forutsetning at revisjonen gir tilstrekkelig sikkerhet for kvaliteten i foretakets utførelse av arbeidet. Departementet mener at synspunktene til Norges bygg- og eiendomsforening er fornuftige, og at det bør vurderes om det skal kreves revisjon fra uavhengig revisjonsfirma. Dette vil måtte vurderes i forskriftsarbeidet. Departementet viser for øvrig til drøftelsen i kapittel 2.4.3 nedenfor.

Forskriftshjemmel for registrering av andre forhold som viser seriøsiteten for sentralt godkjente foretak (forsikringer og godkjente opplæringsbedrifter)

Departementet foreslår forskriftshjemmel for et tillegg til sentral godkjenning for foretak. Ved siden av å vise at foretaket er godkjent, kan godkjenningen opplyse om andre forhold som synliggjør foretakenes seriøsitet. I høringsforslaget foreslo departementet at sentral godkjenning kan vise at foretaket er godkjent som opplæringsbedrift i tråd med opplæringslova. Dette forslaget videreføres. I tillegg foreslår departementet at foretakets forsikringer også kan synliggjøres i sentral godkjenning.

Forslaget om å kunne vise foretakenes forsikringer var ikke eksplisitt nevnt i høringsforslaget. Departementet anser imidlertid at dette er en opplysning som ligger innenfor det generelle formålet med lovforslaget om å synliggjøre seriøsitet. Hvis et foretak mangler obligatorisk forsikring (yrkesskadeforsikring) vil være en sterk indikator på manglende seriøsitet. Motsatt kan synliggjøring av at foretaket har frivillig ansvarsforsikring indikere seriøsitet. Videre vil ikke dette være tyngende å opplyse om for foretakene, og det vil være frivillig å fremlegge slike opplysninger. Departementet legger således til grunn at dette kan tas inn som et eksempel på tilleggsopplysninger i sentral godkjenning.

Når det gjelder godkjenning av opplæringsbedrifter, så gjøres dette av fylkeskommunen. Etter departementets vurdering er opplæringsbedrifter viktige for å sikre fagutdanning og rekruttering. Godkjenning som opplæringsbedrift kan være en tilleggsopplysning som ytterligere styrker inntrykket av seriøsiteten til sentralt godkjente foretak. Det vil ikke innebære nevneverdig merarbeid for foretaket eller myndighetene å gjennomføre en slik registrering i den sentrale godkjenningsordningen. Foretaket har allerede gjennomført godkjenningsprosessen mot fylkeskommunen, og det vil være lite arbeidskrevende for den sentrale godkjenningsordningen å innhente og vise opplysningene. Departementet foreslår derfor en forskriftshjemmel som innebærer at sentral godkjenning kan synliggjøre at sentralt godkjente foretak også er godkjent som opplæringsbedrift. Dette vil ikke være et kriterium for å få sentral godkjenning, og opplysningen vil heller ikke være relevant ved foretakenes erklæring til kommunen når de påtar seg ansvarsrett i den enkelte byggesak. Opplysningen kan imidlertid stilles som vilkår ved offentlige kontrakter, og det kan således være nyttig for sentralt godkjente foretak at den synliggjøres i sentral godkjenning.

Departementet viser til at Statsbygg i høringen sier at det kan styrke fagopplæringen å synliggjøre opplæringsbedrifter, og opplyser at de sammen med andre statlige myndigheter har tatt inn krav om godkjenning som opplæringsbedrift i sine kontraktsbestemmelser. Statsbygg mener imidlertid at det ikke er tilstrekkelig at en ny ordning blir en ren dokumentkontroll, men at dette må følges opp med tilsyn og undersøkelser.

Departementet understreker at den sentrale godkjenningsordningen i utgangspunktet ikke skal ha som oppdrag å overprøve andre myndigheters vurderinger. Det vil være ressurskrevende dersom det stilles krav om særskilt kontroll med om foretak som er godkjente opplæringsbedrifter faktisk har ansatt lærlinger. Imidlertid vil dette være et forhold som kan følges opp ved godkjenningens alminnelige tilsyn. Hvis det oppdages at en godkjent opplæringsbedrift ikke har tatt inn lærlinger som forutsatt, må den sentrale godkjenningsordningen varsle fylkeskommunen. I tillegg må det vurderes om tilleggsgodkjenningen skal trekkes tilbake før fylkeskommunen har fattet en beslutning i saken. Det kan videre vurderes andre sanksjoner.

2.4.3 Særskilte saksbehandlingsregler for sentralt godkjente foretak

Departementet foreslår en generell forskriftshjemmel for at det kan innføres særskilte saksbehandlingsregler for tiltak eller arbeider som gjennomføres av sentralt godkjente foretak.

Bakgrunn og utgangspunkter for forskriftshjemlene

Sentral godkjenning skal være et viktig virkemiddel for kvalitet i bygge- og anleggsvirksomheten, gjennom å sikre at en så stor andel som mulig av foretakene i næringen er godt kvalifisert. Oppheving av krav om lokal godkjenning innebærer at den umiddelbare direkte nytten av sentral godkjenning som et hjelpemiddel i konkrete byggesaker faller bort. Det er viktig med tiltak som gjør at det fortsatt er attraktivt for foretakene å være sentralt godkjent. Sentral godkjenning bør være et kvalitetsstempel, som foretakene bruker i sin markedsføring av virksomheten. Det bør være attraktivt for tiltakshavere og hovedentreprenører å inngå avtaler med kvalifiserte, seriøse foretak.

Sentral godkjenning er allerede i dag en sterk indikator på at et foretak er kvalifisert og seriøst. Dette forsterkes ytterligere av at den sentrale godkjenningsordningen i løpet av 2015 styrker tilsynet med sentralt godkjente foretak. Når tilliten til ordningen og foretakene øker, kan det også vurderes om bruk av sentralt godkjente foretak skal innebære at enkelte elementer i saksbehandlingen av byggesaken, kan lempes på for foretak som har sentral godkjenning. Ett slikt tiltak er drøftet i Prop. 99 L (2013–2014) kapittel 10.4.6.2:

«Noen høringsinstanser peker på at bortfall av krav om lokal godkjenning vil redusere interessen for sentral godkjenning. Trondheim kommune ber om at det opprettes andre belønningssystemer for at foretakene skal ønske å være sentralt godkjent. Departementet ser muligheten for at en del av den direkte nytten kan falle bort når sentral godkjenning ikke lenger er et hjelpemiddel for en mer summarisk behandling av en søknad om lokal godkjenning. Det vil heller ikke medføre automatisk reduserte gebyrer i byggesaken at foretaket er sentralt godkjent. Etter departementets mening vil allikevel sentral godkjenning kunne spille en viktig rolle i ansvarsrettssystemet, og fortsatt være attraktivt for foretakene.

Sentral godkjenning skal være en sterk indikator for at foretaket er seriøst, og at arbeidet som utføres er i overensstemmelse med kravene i plan- og bygningslovgivningen. Kommunens tilsyn bør derfor prioritere tiltak der foretakene ikke er sentralt godkjent. I erklæringene om ansvar kan det krysses av om foretaket er sentralt godkjent. Dette vil gjøre det enklere for kommunen å planlegge tilsynet. Departementet vil også vurdere om det skal tas inn en bestemmelse om ansvarlige foretak i byggesaksforskriften § 15-3 om tidsavgrenset krav om tilsyn. Det kan da bestemmes at kommunene skal fokusere på foretak uten sentral godkjenning i sine tilsyn.»

I høringen sier Nittedal kommune at kommunen allerede i dag har en praksis med sjeldnere tilsyn med sentralt godkjente foretak. Det antas at dette vil forsterkes etter 1. januar 2016 og dermed gi incentiv for andre til å søke om sentral godkjenning. Fylkesmannen i Rogaland mener at kommunens tilsyn med at foretaket er kvalifisert etter § 25-1 tredje ledd må antas å bli vesentlig enklere når det foreligger sentral godkjenning. De antar at motivasjonen for å søke sentral godkjenning fortsatt vil være til stede, selv om den lokale godkjenningen nå faller bort. Departementet registrerer at flere høringsinstanser imidlertid peker på at det ved tilsyn oppdages feil i arbeid utført av sentralt godkjente foretak, og Oslo kommune mener det er en nødvendig forutsetning for innføring av fordeler at ordningen først viser seg å virke slik man har planlagt.

Departementet viser til at en føring om at kommunene skal prioritere tilsyn med foretak ble drøftet i forbindelse med lovendringen i 2014, jf. ovenfor. Etter departementets syn er det fortsatt grunnlag for å mene at sentral godkjenning innebærer at foretaket kan forventes å levere godt arbeid. Departementet viser videre til at tilsynet med sentralt godkjente foretak er styrket fra og med 2015, og at dette vil medføre en ytterligere kvalitetssikring av foretakene.

Ved siden av dette anser departementet at det er behov for å legge til rette for ytterligere grep som bygger videre på den synliggjøring av kvalitetssikring sentral godkjenning skal være. I høringen har mange instanser pekt på at det er viktig at det foreligger incentiver for foretak til å være sentralt godkjent. Det har imidlertid kommet en rekke kritiske merknader til de konkrete eksemplene departementet brukte i høringen. Dette kommenteres nedenfor.

Departementet mener at en begrunnet tillit til sentralt godkjente foretak kan innebære at behovet for bygningsmyndighetenes oppfølging av tiltak blir mindre. Dersom det innføres enkelte reduserte krav til behandling og oppfølging av byggetiltak der foretakene er sentralt godkjent, vil dette være en tilleggsfordel som gjør det enda mer attraktivt å være sentralt godkjent, siden byggeprosjektene blir enklere å gjennomføre. Det vil av samme grunn gjøre det mer attraktivt for oppdragsgivere å benytte sentralt godkjente foretak. Sentral godkjenning må oppfattes som en klar fordel for foretakene, slik at foretak vil oppleve det som en betydelig ulempe å miste sin godkjenning. Sentral godkjenning skal være et kvalitetsstempel for seriøse foretak. Styrking av den sentrale godkjenningens status kan bidra til at faren for å miste sentral godkjenning skjerper foretakenes vilje til å overholde regelverket.

Eventuelle lempeligere regler for sentralt godkjente foretak vil innføres i forskrift. Etter departementets mening vil det være naturlig å vurdere forskjellige mulige tiltak hver for seg, slik at fordeler knyttet til behandling av byggesaken eventuelt kan innføres skrittvis. Forskrifter vil være mer egnet enn lovgivning til en fleksibel, grundig og løpende vurdering av mulige regler. En mulig tilpasning av kommunens tilsyn, slik at de fokuserer på tiltak der foretakene ikke er sentralt godkjent, er allerede under vurdering.

Departementet anser for øvrig at en lemping av saksbehandlingskrav i byggesaker med sentralt godkjente foretak kan være et generelt forenklingstiltak. En tilpasning i enkelte tiltak vil kunne innebære mindre ressursbruk og en raskere prosess for disse. Dette må imidlertid vurderes nøye mot ulempene ved å innføre særregler. Hvis saker behandles på en spesiell måte ut fra om foretakene er sentralt godkjent, vil dette kunne innebære at det innføres en ny «sakstype», som kan komplisere kommunenes behandling av byggesaker. I forskriftsarbeidet må også andre forhold vurderes, som for eksempel hva konsekvensen skal bli hvis et sentralt godkjent foretak byttes ut med et foretak som ikke er sentralt godkjent.

Departementet viser for øvrig til at reglene må ta hensyn til at fordeler for sentralt godkjente foretak ikke kan bli av en slik karakter at de oppfattes som konkurransevridende etter tjenestedirektivet. Hvis sentral godkjenning innebærer for store fordeler for godkjente foretak, vil dette kunne oppfattes slik at godkjenningen både er en forutsetning for en effektiv byggesaksbehandling og for å få oppdrag i Norge. Hvis ordningen på denne måten oppfattes som «obligatorisk», vil dette kunne være i strid med Norges forpliktelser til å sikre en fri flyt av tjenester generelt, og særlig tjenestedirektivet.

Departementet presiserer at en eventuell innføring av særskilte krav eller behandlingsregler bør ligge noe frem i tid. Både endringene i den sentrale godkjenningsordningen og ordningens intensiverte tilsynsvirksomhet må få tid til å virke en periode, slik at det er trygghet for den reelle kvaliteten og seriøsiteten til sentralt godkjente foretak. Departementet vil også se dette i sammenheng med virkningen av de øvrige tiltakene i strategien mot arbeidslivskriminalitet.

Nærmere om mulige lempeligere saksbehandlingsregler i byggesak for sentralt godkjente foretak

I vurderingen av konkrete unntak fra de ordinære saksbehandlingsreglene i byggesak må det legges vekt på mulige negative konsekvenser av unntakene. Særlig må det vurderes om sentrale hensyn som ivaretas i byggesaken kan bli skadelidende. En mulighet kan være å la unntak gjelde for tiltak eller deler av tiltak med mindre konsekvenser av feil, for eksempel ved tiltak i tiltaksklasse 1[6] . Det må også legges vekt på om effekten vil innebære en reell forenkling. Videre må det legges vekt på at reglene må være enkle å følge opp.

I rapporten «Enkelt å være seriøs» ble det foreslått flere mulige unntak. Departementet anså at dette kunne være et utgangspunkt for vurdering av mulige forskrifter, og videreførte forslagene i høringen:

krav om uavhengig kontroll reduseres ved bruk av foretak som reviderer kvalitetssikringssystemene sine,

tiltakshaver kan ta i bruk tiltaket (midlertidig brukstillatelse) når et sentralt godkjent foretak sender en melding til kommunen om at tiltaket oppfyller krav for å kunne tas i bruk eller

påseplikten og kontrollplikten knyttet til lønns- og arbeidsvilkår etter allmenngjøringsloven og forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter anses oppfylt ved bruk av sentralt godkjente foretak.

Det har kommet en rekke merknader i høringen. Når det gjelder påseplikten som byggenæringen viser til, er dette en plikt som hviler på hovedleverandør og bestiller mv. til å påse at plikter med hensyn til. lønns- og arbeidsvilkår etter forskrifter om allmenngjøring av tariffavtaler (allmenngjøringsforskrifter) blir fulgt. En tilsvarende kontrollplikt for lønns- og arbeidsvilkår gjelder i offentlige kontrakter. I høringen anser særlig utvalget som fremmet rapporten at det allerede i forbindelse med det pågående lovarbeidet bør legges opp til at påseplikten og kontrollplikten skal anses oppfylt hvis hovedleverandører benytter sentralt godkjente foretak som oppfyller de nye seriøsitetskravene. Departementet viser imidlertid til at disse kravene følger av et annet regelverk enn plan- og bygningslovgivningen. Eventuelle endringer må vurderes av arbeidsmiljømyndighetene i samarbeid med bygningsmyndighetene. Det må da vurderes om sentral godkjenning er tilstrekkelig for at pliktene anses oppfylt, eller eventuelt hva som skal til for å oppnå dette. Departementet ser imidlertid at dette vil innebære et vesentlig incitament for oppslutning om ny sentral godkjenning, og vil følge opp dette med relevante myndigheter i forskriftsarbeidet.

I høringen åpnet departementet blant annet for at man i forskrift kan gi foretak en tilleggsgodkjenning for foretakenes revisjon av sine kvalitetssikringssystemer. En slik tilleggsgodkjenning kan da eventuelt gi grunnlag for fritak fra krav om uavhengig kontroll i byggetiltak. Prinsippet om enklere saksbehandling for sentralt godkjente foretak fikk generell støtte i høringen. Oslo kommune er enig i at kravene til dokumentasjon i tiltak kan lempes på enkelte punkter, slik at det fokuseres på den dokumentasjonen som må til for å sikre nødvendig kvalitet i tiltaket. Kommunen anser at endringene i dokumentasjon ikke må begrense eller forvanske byggesaksbehandlingen, kontroll eller tilsyn i tiltakene. Også Fylkesmannen i Rogaland peker på at særskilte unntak kan gi et mer komplisert regelverk. Advokatforeningen mener at vurderingen av hvorvidt og i tilfelle hvilke unntak som skal gjøres i byggesaksbehandlingen til fordel for sentralt godkjente foretak, bør utredes nærmere i det videre forskriftsarbeidet. Av den grunn bør eksemplifiseringen av mulige lempeligere regler utgå i forslag til § 22-5.

Departementet er enig i at det er en fare for at særskilte regler om saksbehandling kan virke kompliserende, og at eventuelle forskrifter om unntak derfor må vurderes nøye og konkret før de gis. Av den grunn er departementet enig i at det må utvises forsiktighet når det gjelder å konkretisere mulige unntak i loven.

Departementet merker seg at det har kommet innvendinger mot at det skal være mulig å ta byggverk i bruk uten å søke om midlertidig brukstillatelse. Blant annet Oslo kommune, Eiendom Norge og Norges eiendomsmeglerforbund peker på at midlertidig brukstillatelse er et viktig virkemiddel som ivaretar kvaliteten i byggetiltak og tryggheten for kjøper. I entrepriser er det et viktig skjæringspunkt når byggverket kan tas i bruk med hensyn til kontraktsbetingelser for levering, betalingsforpliktelser mv., og det kan oppstå betydelige interessekonflikter for entreprenøren. Departementet har ut fra dette besluttet å ikke ha dette som et klart uttalt eksempel på mulig unntak. Dette innebærer ikke at departementet er avskåret fra å vedta forskrifter med slikt innhold, men muligheten er ikke fremhevet. En eventuell forskrift med slikt innhold vil forutsette grundige vurderinger.

Når det gjelder unntak fra krav om kontroll, viser departementet til at det foreslås en hjemmel for en egen tilleggsgodkjenning for sentralt godkjente foretak som får revidert sine kvalitetssikringssystemer, jf. ovenfor. Dette forslaget har direkte sammenheng med forslaget om å kunne unnta fra krav om kontroll, og departementet viderefører derfor dette som et konkret eksempel på et mulig unntak.

I høringen mener Holte AS at utredning av byggrevisjon vil være et omfattende arbeid som må utføres før et unntak kan innføres. Det trekkes særlig frem at det må sikres samme kvalitet i tiltak med krav til uavhengig kontroll som i tiltak hvor byggrevisjon fører til at man slipper uavhengig kontroll. I tillegg peker Holte på at det må utredes hvordan praksisen skal fungere i byggetiltak hvor det er en blanding av foretak med og uten byggrevisjon. Utvalget som leverte rapporten «Enkelt å være seriøs» sier i sin høringsuttalelse at de ikke har tatt stilling til omfanget av uavhengig kontroll, men ønsker at departementet utreder dette punktet nærmere i samarbeid med partene i bygge- og anleggsnæringen. Departementet noterer også at Oslo kommune presiserer at det er viktig at kommunens mulighet til å kreve uavhengig kontroll fremdeles må være tilstede, og hevder at det vil være uforsvarlig om kommunene ikke kan kreve uavhengig kontroll i de tilfeller det fremstår som et behov.

Departementet er enig med høringsinstansene i at det må vurderes nøye hvilke krav som skal stilles til revisjonen, og hvordan eventuelle unntaksbestemmelser skal utformes. Forskriftsarbeidet må gjennomføres i dialog med berørte aktører, og det må særlig legges vekt på at kvaliteten i byggetiltak ikke svekkes.

3 Administrative og økonomiske konsekvenser

Svart arbeid, sosial dumping og annen useriøs adferd medfører betydelige kostnader for samfunnet. Forslagene kan bidra til å styrke plan- og bygningsloven og bygningsmyndighetenes bidrag til å bekjempe problemet.

Proposisjonen gjelder forslag til forskriftshjemler. Innføring av forskriftshjemler i loven vil ikke i seg selv gi administrative eller økonomiske konsekvenser for det offentlige eller private. Dette kapittelet drøfter konsekvenser av forslagene, gitt at det innføres nye forskrifter på grunnlag av hjemlene. I forbindelse med utarbeidelse av forskrifter vil konsekvensene av forslagene bli utredet nærmere.

Endringene som kan innføres med hjemmel i lovforslaget vil gjelde opplysninger som det i utgangspunktet vil være enklere å oppfylle for foretak som har vært etablert i næringen en tid. Det må tas hensyn til dette ved utformingen av reglene, slik at reglene medfører minst mulig ulempe for utenlandske foretak og nyetablerte foretak.

Forskrifter med nye krav til sentralt godkjente foretak

Nye krav om opplysninger for sentral godkjenning vil ikke føre til en mer krevende prosess for foretakene enn at de må samtykke til at den sentrale godkjenningsordningen får lov til å innhente denne informasjonen fra registre som eies og administreres av andre myndigheter.

Endringene vil kunne få en positiv effekt for sentralt godkjente foretak. Sentral godkjenning vil kunne bli et virkemiddel for å vise seriøsitet i tillegg til foretakets faglige evner i markedsføring, ved anbud og overfor kommunen i byggesaker.

For den sentrale godkjenningsordningen vil det å ta inn nye opplysninger innebære økt ressursbruk, både ved tilrettelegging og senere administrering av tilleggsoppgavene, herunder utvidet tilsyn med foretak. For å redusere ressursbruken for den sentrale godkjenningsordningen og opprettholde ryddige myndighetsforhold skal opplysningene fra andre registre/myndigheter gis og hentes på et overordnet nivå, og slik at ordningen i minst mulig grad skal prøve foretakenes oppfyllelse av at annet regelverk blir fulgt. Utvikling av bedre muligheter for en mest mulig automatisert innhenting av opplysninger vil redusere ressursbruken ytterligere. Den sentrale godkjenningsordningen er gebyrfinansiert. Gebyret for sentral godkjenning er fra 1. januar 2015 kr. 3.100,- pr år. I forbindelse med forskriftsendringene må det vurderes om det som følge av økt arbeidsbyrde er behov for en mindre økning i gebyrene for sentral godkjenning.

Forskrift om godkjenning av foretak som ikke skal ha ansvarsrett i byggesaker

Innføring av en egen godkjenningsordning for foretak som ikke skal ha ansvarsrett vil gjelde underleverandører i bygge- og anleggsnæringen og foretak som arbeider i ROT-markedet (Rehabilitering Ombygging Tilbygg). En slik godkjenning vil kunne omfatte mange foretak. SSB oppgir at det i 2013 opererte ca. 54 000 foretak i dette markedet, og ordningen kan således bli omfattende og tilsvarende ressurskrevende å administrere.

Departementet legger til grunn at en slik ordning forutsetter gode løsninger for utveksling og innhenting av opplysninger om foretakene, slik at ordningen blir så lite ressurskrevende som mulig. Departementet legger videre til grunn at ordningens drift vil være gebyrfinansiert.

Forskrift om enklere saksbehandlingskrav i byggesaker

Lemping på visse saksbehandlingskrav for sentralt godkjente foretak vil gi enklere prosesser i disse byggesakene. Sentralt godkjente foretak vil spare tid og utgifter til dokumentasjon. Det vil kunne føre til økt interesse for foretak å være sentralt godkjent, og at flere foretak søker om sentral godkjenning. Lokale bygningsmyndigheter kan oppleve det som mer krevende å forholde seg til ulike saksbehandlingsregler for ellers like tiltak, avhengig av om foretaket har sentral godkjenning eller ikke. Departementet anser imidlertid at dette vil avhenge av hvordan forskriftsreglene utformes. Besparelser for foretakene, som kan redusere byggekostnadene har en betydelig egenverdi. Det er en noe økt risiko for at feil og mangler i byggesakene ikke fanges opp eller fanges opp for sent, fordi foretak som er sentralt godkjent og bygger etter lempeligere regler, likevel ikke gjennomfører prosjekter i tråd med kravene i plan- og bygningsloven. En forutsetning for at enklere saksbehandlingskrav for sentralt godkjente foretak skal fungere tilfredsstillende, er derfor økt tilsyn, både fra lokale og sentrale myndigheter.

4 Merknader til bestemmelsene

4.1 Merknader til de enkelte bestemmelser i plan- og bygningsloven

Til overskriften i kapittel 22. Sentral godkjenning av foretak

I § 22-3 innføres en adgang til å opprette en godkjenning av foretak som ikke skal ha ansvarsrett. Overskriften i kapittel 22 om godkjenning endres slik at den ikke oppgir at kapittelet gjelder godkjenning av foretak for ansvarsrett.

Til § 22-1 Sentral godkjenning av foretak for ansvarsrett

Bestemmelsens første ledd endres slik at den gjenspeiler at det kan stilles krav til sentralt godkjente foretak i tillegg til de kvalifikasjonskravene som gjelder for foretak som skal ha ansvarsrett i byggetiltak.

Til § 22-3 Forskrifter om sentral godkjenning

Bestemmelsen gir forskriftshjemler for krav som kan stilles for at foretak skal få sentral godkjenning og regler om behandling av saker om sentral godkjenning.

Første ledd er i hovedsak ny, men en generell adgang til å stille krav for sentral godkjenning, er en videreføring. Det innføres hjemler for forskrifter som stiller krav til foretakene ut over de kvalifikasjonskravene som gjelder i dag. Kravene skal gjenspeile at foretaket oppfyller sentrale krav som samfunnet setter til virksomheters drift for å motvirke blant annet arbeidslivskriminalitet. Første punktum inneholder en ikke-uttømmende liste over eksempler på forhold det kan stilles krav om, som skatte- og avgiftsbetaling, krav til helse, miljø og sikkerhet, og forhold vedrørende lønns- og arbeidsvilkår. Første punktum inneholder også hjemmel for å stille mer omfattende krav til kvalitetssikringen i sentralt godkjente foretak, enn de som stilles til foretak med ansvarsrett i byggesaker. I denne bestemmelsen ligger også adgangen til å stille særskilte krav til revisjon av foretakenes kvalitetssikringssystemer. Dette kan bli aktuelt å innføre hvis det innføres særskilte regler om uavhengig kontroll etter lovens kapittel 24 for foretak som har slik revisjon. I første ledd andre punktum innføres en adgang til å vise opplysninger om foretakenes forsikringer og andre offentlige godkjenninger som en del av sentral godkjenning. Det aktuelle eksempelet proposisjonen viser til som en annen offentlig godkjenning er at foretak som er godkjente opplæringsbedrifter kan vise dette i sin sentrale godkjenning. Det vises for øvrig til proposisjonen kapittel 2.4.2.

Andre ledd er nytt. Bestemmelsen åpner for at det kan opprettes en sentral godkjenning for foretak som ikke skal ha ansvarsrett i byggesaker. En slik godkjenning kan innføres for foretak som utfører arbeider som omfattes av plan- og bygningsloven § 20-1, altså arbeider av en slik størrelse og art at de reguleres av byggesaksbestemmelsene i loven. Det er en forutsetning for en slik godkjenningsordning at det stilles minstekrav til utdanning, og det kan for øvrig stilles krav som angitt i første ledd. Det vises også til merknadene i kapittel 2.4.2.

Tredje ledd viderefører reglene om behandling av saker om sentral godkjenning.

Til § 22-5 Forskrifter om særskilte regler om byggesaksbehandling for sentralt godkjente foretak

Bestemmelsen er ny, og gir en generell og vid adgang til å innføre særskilte saksbehandlingsregler for foretak som har sentral godkjenning. Slike regler vil i de fleste tilfeller også kunne gis med hjemmel i saksbehandlingsreglene i loven, jf. særlig forskriftshjemlene i saksbehandlingsreglene i kapittel 21 og kontrollreglene i kapittel 24. Paragraf 23-5 gir imidlertid en generell adgang til å gi særregler, og fjerner således eventuell tvil om mulighetene for særregler. Bestemmelsens andre punktum angir særskilt at det kan innføres helt eller delvis unntak fra krav om uavhengig kontroll. Bestemmelsen forutsetter at det er innført en særskilt godkjenning av foretak som reviderer sine kvalitetssikringssystemer, jf. § 23-3.

4.2 Merknader til ikrafttredelsesbestemmelsen

Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Siden lovendringene gjelder forskriftshjemler, er det ikke behov for overgangsbestemmelser.

Tilråding

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i plan- og bygningsloven (Sentral godkjenning av foretak).

Vi HARALD, Norges konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i plan- og bygningsloven (Sentral godkjenning av foretak) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i plan- og bygningsloven (Sentral godkjenning av foretak)

I lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling gjøres følgende endringer:

I

Overskriften i kapittel 22 skal lyde:

Kapittel 22. Sentral godkjenning av foretak

§ 22-1 første ledd skal lyde:

Sentral godkjenning for ansvarsrett gis til foretak som er kvalifisert til å påta seg oppgaven som ansvarlig søker etter § 23-4, ansvarlig prosjekterende etter § 23-5, ansvarlig utførende etter § 23-6 eller ansvarlig kontrollerende etter § 23-7, og som oppfyller krav gitt i forskrift etter § 22-3. Godkjenning gis i forskjellige tiltaksklasser.

§ 22-3 skal lyde:

§ 22-3.Forskrifter om sentral godkjenning

Departementet kan gi forskrift om krav for å få sentral godkjenning, herunder krav om betalt skatt og merverdiavgift, oppfyllelse av krav i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven, revisjon av kvalitetssikringssystemer og andre forhold som er egnet til å vise foretakenes evne og vilje til lovlydig virksomhet. Departementet kan gi forskrift om at den sentrale godkjenningen også kan inneholde opplysninger om foretakenes forsikringer, godkjenninger foretakene har etter andre ordninger mv.

Departementet kan gi forskrift om godkjenning av foretak som utfører arbeider som omfattes av § 20-1, selv om foretaket ikke godkjennes for ansvar for tiltak etter § 20-3. Slik godkjenning forutsetter at foretaket dokumenterer relevant fagutdanning. Det kan stilles krav som nevnt i første ledd.

Departementet kan gi forskrift om saksbehandlingen av søknader om sentral godkjenning, tilbaketrekking, ordningens omfang og organisering, tidsfrister for behandling av søknader om sentral godkjenning og konsekvenser av fristoverskridelse. Departementet kan gi forskrift om innholdet i registeret over sentralt godkjente foretak. Departementet kan gi forskrift om gebyr for sentral godkjenning. Gebyret skal ikke overskride selvkost.

§ 22-5 skal lyde:

§ 22-5.Forskrift om byggesaksbehandlingen for sentralt godkjente foretak

Departementet kan gi forskrifter om at tiltak etter § 20-2 som forestås av sentralt godkjente foretak kan behandles etter særskilte regler. Forskriftene kan blant annet angi at tiltakene helt eller delvis unntas fra krav om uavhengig kontroll etter kapittel 24.

II

Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Fotnoter

1) Kilde: SSB 1998, http://www.ssb.no/a/publikasjoner/pdf/sa_98/kap5.pdf

2)

ROT står for rehabilitering, ombygging og tilbygg. Disse arbeidene krever i hovedsak ikke at det brukes ansvarlige foretak, og en del er heller ikke søknadspliktige.

3)

Kvalitetssikringssystem er krav til foretakenes rutiner og dokumentasjon av arbeidet, og skal sørge for bedre dokumentasjon samt sikre at sluttproduktet oppfyller krav gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven.

4)

StartBank er et privat drevet leverandørregister som samler opplysninger om innmeldte foretak. Registeret brukes av innkjøpere innenfor bygg og anlegg, forvaltning, forsikring og fast eiendom i Norge. StartBank ble opprettet av bygge- og anleggsnæringen.

5)

I 2013 var det i følge SSB 54 000 foretak innen bygg og anlegg: https://ssb.no/bygg-bolig-og-eiendom/statistikker/stbygganl

6)

Tiltak deles inn i 3 tiltaksklasser basert på hvor komplisert tiltaket er, og mulige konsekvenser av eventuelle feil, jf. byggesaksforskriften §§ 9-3 og 9-4.