Prop. 55 L

(2023–2024)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i finansavtaleloven mv. (forbrukeres rett til kontant betaling mv.)

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 8. mars 2024, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet legger i denne proposisjonen frem forslag til endringer i finansavtalelovens regler om forbrukeres rett til å betale med kontanter. I tillegg til et ønske om å styrke retten til kontant betaling har forslaget til hensikt å gjøre reglene klarere, og dermed også enklere å forstå og praktisere. Etter gjeldende § 2-1 tredje ledd i finansavtaleloven har en forbruker alltid rett til å foreta oppgjør med tvungne betalingsmidler (kontanter) hos betalingsmottakeren. Bestemmelsen gir forbrukere en tilsynelatende omfattende rett til kontant betaling, men den reiser en rekke tolkningsspørsmål som gjør det vanskelig å vite hvor langt denne retten egentlig rekker.

Bestemmelsen bør derfor endres slik at den får en tydeligere og mer treffsikker utforming. En regel som på en klarere og mer forståelig måte angir hvor langt retten til å betale med kontanter går, vil etter departementets syn også innebære en styrking av denne retten fordi regelen vil være enklere å forholde seg til for kunder som ønsker å påberope seg den, for næringsdrivende som skal følge den, og for myndighetene som skal håndheve den.

Departementets forslag tar utgangspunkt i at kundenes forventning om å kunne betale med kontanter normalt er sterkest når en vare eller tjeneste selges i et fysisk salgslokale som forbrukeren oppsøker. Salg i fysiske salgslokaler er en form for vare- og tjenestehandel som benyttes av alle forbrukere og bør være tilgjengelig for alle. Forslaget går etter dette ut på at retten til kontant betaling gjelder i «salgslokale der en næringsdrivende på fast basis selger varer eller tjenester til forbrukere». I slike lokaler skal forbrukeren tilbys å betale med kontanter dersom det kan betales for varene eller tjenestene med andre betalingsløsninger i eller i umiddelbar tilknytning til salgslokalet.

Tradisjonell varehandel i butikk vil etter dette omfattes av forslaget. Det samme gjelder tjenester som selges i lokaler som forbrukeren oppsøker, for eksempel kinoer, restauranter, hoteller, treningssentre og lokaler for velværetjenester, forutsatt at det i lokalet på en eller annen måte også kan betales for tjenesten. Salg på for eksempel messer og julemarkeder og i forbindelse med festivaler vil normalt ikke omfattes på grunn av vilkåret om at salgsvirksomheten må skje på fast basis. Salgsavtaler som inngås og betales over nettet, vil av naturlige grunner heller ikke omfattes.

Det foreslås et unntak for salg av varer fra automater, salg i ubetjente salgslokaler og salg i lokaler som bare en begrenset krets av personer har adgang til. Videre foreslås det en beløpsmessig begrensning slik at retten til kontant betaling ikke gjelder når beløpet som skal betales, er høyere enn 20 000 kroner.

Spørsmålet om selgeren har en plikt til å veksle, har nær sammenheng med retten til og mulighetene for å betale med kontanter og bør få en avklaring i loven. Etter departementets syn vil det kunne føre for langt å pålegge næringsdrivende en generell og absolutt vekslingsplikt. Departementet foreslår i denne omgang en mer forsiktig regulering ved at selgeren skal ha plikt til å veksle dersom vedkommende har tilgjengelig veksel. Det foreslås videre at denne plikten ikke skal gjelde hvis det er et klart misforhold mellom seddelen som kjøperen tilbyr som betaling, og den prisen som skal betales. Det kan imidlertid være aktuelt å vurdere strengere regler om vekslingsplikt hvis det skulle vise seg å være behov for det.

For persontransporttjenester gjør det seg gjeldende en del særlige hensyn som kan tilsi en særlig regulering. Det reiser seg her blant annet et mer generelt spørsmål om hvor og hvordan billetter skal kunne kjøpes, og spørsmål om hva slags betalingsløsninger som aksepteres, har nær sammenheng med billettsystemene. Disse spørsmålene ligger på siden av hva som er naturlig å regulere i finansavtaleloven. Departementet foreslår derfor at det i de lovene som regulerer de forskjellige transporttjenestene, gis tilstrekkelige hjemler til å forskriftsregulere spørsmålet om billettbetaling. Det foreslås på denne bakgrunn en presisering av forskriftshjemlene i yrkestransportlova § 35 og jernbaneloven § 7 b annet ledd.

For å sikre en god etterlevelse av reglene om kontant betaling bør de kunne håndheves på en effektiv og balansert måte. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i finansavtaleloven § 7-2 inntas en bestemmelse som gir hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av reglene om kontant betaling i § 2-1 tredje ledd. Det foreslås et vilkår om at overtredelsen må anses som vesentlig eller har skjedd gjentatte ganger. Videre foreslås det en hjemmel til å fastsette nærmere regler om utmåling av overtredelsesgebyr i forskrift.

I forbindelse med forslaget om en styrking av forbrukeres rett til å betale med kontanter foreslås det også en endring av virkeområdet for reglene om betalingsoppgjør og pengekrav i finansavtaleloven kapittel 2. Finansavtaleloven kapittel 2 gjelder i dag for betalingsoppgjør og pengekrav «på formuerettens område». Departementet foreslår at reglene skal gjelde for betalingsoppgjør og pengekrav i sin alminnelighet.

2 Bakgrunn

2.1 Kontantenes rolle som betalingsmiddel

I Norge brukes i hovedsak to former for betalingsmidler: kontanter (sentralbankens sedler og mynter) og kontopenger (herunder innskudd på konto i bank og tilgjengelige kredittbeløp). Den teknologiske utviklingen har ført til at kontanter ikke lenger har den sentrale rollen som betalingsmiddel som for noen tiår tilbake. Betalingsvanene har endret seg, og bruken av kontanter har falt som følge av at digitale betalingsløsninger har tatt over som betalingsform. Kontanter i omløp utgjør nå om lag 40 milliarder kroner, mens kontopenger utgjør over 2000 milliarder kroner. En spørreundersøkelse som er foretatt i regi av Norges Bank, viser at rundt tre prosent av de spurte benyttet kontanter ved sin siste betaling på et fysisk utsalgssted, jf. Norges Bank Memo 1/2023. I den nevnte publikasjonen uttaler Norges Bank også at bruken av kontanter har falt gjennom lang tid, men har holdt seg stabil de aller seneste årene. Til tross for lav bruk har etterspørselen etter kontanter økt det siste året, og for første gang på lenge har tallet på uttak fra minibanker og i butikker gått noe opp.

Regjeringen nedsatte 26. mai 2023 et utvalg som skal se på hvordan man kan sikre trygge og enkle betalinger for alle fremover. Utvalgets oppdrag går ut på følgende:

«1) Beskrive og vurdere tilbudet av og muligheten for bruk av kontanter og kontantenes bidrag til trygge og enkle betalinger for alle ved å:

beskrive egenskaper og funksjoner ved kontanter som andre betalingsmidler og -instrumenter ikke har, og vurdere deres betydning for et effektivt og sikkert betalingssystem, herunder betydningen av kontanter for finansiell inkludering, personvern og beredskap,

beskrive og vurdere dagens kontanttjenestetilbud og -infrastruktur og aktørene i dette, samt kostnader ved kontanter og fordelingen av disse, og

foreslå tiltak for å ivareta viktige funksjoner i betalingssystemet, og herunder vurdere:

finansiell inkludering og om forbrukernes rett til å gjøre opp med kontanter bør sikres bedre og hvordan det ev. kan gjøres, og avveie dette mot virksomheters ønsker om og behov for å benytte kontantfrie betalingsløsninger,

tiltak som kan sikre kontantenes rolle som beredskapsløsning, for eksempel ved at uttak og betaling med kontanter i større grad kan gjennomføres uten avhengighet av sårbare elektroniske systemer, og ansvar ved ulike grader av svikt i betalingsinfrastrukturen,

hvordan kontantenes rolle i å beskytte personvernet kan videreføres,

kostnadseffektivitet og

forebygging av hvitvasking, terrorfinansiering, ran, arbeidslivskriminalitet og annen kriminalitet.

2) Beskrive og vurdere hvordan trygge og enkle betalinger for alle på lengre sikt kan ivaretas og utvikles gjennom kontanter og andre løsninger ved å:

beskrive og vurdere hvordan kontanter og andre og eventuelt nye betalingsmidler og -instrumenter kan bidra til at betalingssystemet i fremtiden har ønsket funksjonalitet,

vurdere behovet for, og i tilfelle foreslå, tiltak for å redusere sannsynligheten eller styrke beredskapen for forstyrrelser i betalingssystemet, og

vurdere behovet for regelverksendringer for å legge til rette for eventuell innføring av nye betalingsmidler og -instrumenter, herunder digitale sentralbankpenger.»

I tillegg kan det neves at Norges Bank for tiden utreder om det bør innføres digitale sentralbankpenger i Norge. Med digitale sentralbankpenger siktes det til allment tilgjengelige elektroniske penger som er utstedt av sentralbanken. Utredningsarbeidet ble påbegynt i 2016. I rapporten Finansiell infrastruktur 2023 uttaler banken følgende om dette arbeidet:

«Norges Bank vurderer om publikum i tillegg til kontanter bør ha tilgang til digitale sentralbankpenger. Det kan sikre tilgang på et oppgjørsmiddel alle har tillit til, også på nye betalingsarenaer, og legge til rette for ansvarlig innovasjon og bedre betalingsberedskap. Frem til 2025 vil vi analysere muligheter ved og konsekvenser av å innføre slike penger, samt teste og vurdere løsninger det kan være aktuelt å innføre. Vi vil vurdere ulike former for digitale sentralbankpenger opp mot bruk av andre virkemidler slik som regulering av private betalingsmidler og -systemer. Vurderingen reiser komplekse problemstillinger, og vi har et godt betalingssystem i Norge i dag. Det tilsier at vi ikke bør forhaste oss. Med bakgrunn i fallende kontantbruk, fremvekst av nye penge- og betalingssystemer og arbeid med digitale sentralbankpenger i andre land, anser vi likevel en innføring av slike penger som mer aktuell enn da utredningen startet i 2016.»

Det nevnte regjeringsoppnevnte utvalget skal vurdere temaer som kan ha betydning for finansavtalelovens bestemmelse om forbrukeres rett til å betale med kontanter hos betalingsmottakeren. Departementet vurderer det likevel slik at det uavhengig av denne prosessen er behov for å se nærmere på utformingen av bestemmelsen. I proposisjonen til den nye finansavtaleloven (Prop. 92 LS (2019–2020) side 48) gis det uttrykk for at departementet vil komme tilbake med en nærmere vurdering av bestemmelsen om retten til kontant betaling, blant annet fordi den reiser en rekke tolkningsspørsmål. Dette følges opp i proposisjonen her. Når det gjelder digitale sentralbankpenger, viser departementet til at slike sentralbankpenger, blant annet ifølge Norges Banks høringsuttalelse, ikke er ment å skulle være en erstatning for kontanter, men derimot et supplement til kontanter. En eventuell innføring av digitale sentralbankpenger ligger dessuten et godt stykke frem i tid.

2.2 Høringsnotatet 1. september 2022

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 1. september 2022 på høring et høringsnotat om endringer i finansavtalelovens regler om betalingsoppgjør. Formålet med forslaget var å styrke forbrukeres rett til å betale med kontanter. Høringsfristen var 19. desember 2022. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Barneombudet

Datatilsynet

Digitaliseringsdirektoratet

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Eldreombudet

Finanstilsynet

Forbrukerklageutvalget

Forbrukerrådet

Forbrukertilsynet

Konkurransetilsynet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Namsfogden i Oslo

Norges Bank

Norges institusjon for menneskerettigheter

Politidirektoratet

Post- og teletilsynet

Regelrådet

Regjeringsadvokaten

Senteret for et aldersvennlig Norge

Sivilombudet

Skattedirektoratet

Statens innkrevingssentral

Statens lånekasse for utdanning

Statens sivilrettsforvaltning

Statsforvalterne

Økokrim

Advokatforeningen

American Express

Autismeforeningen i Norge

Bank Norwegian AS

Circle K AS

Coop Norge Handel AS

EnterCard Norge

Enterprise Europe Network

Finans Norge

Finansforbundet

Finansieringsselskapenes Forening

Finansklagenemnda

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Gatejuristen

Gjeldsoffer-Alliansen

Handikappede barns foreldreforening

Hovedorganisasjonen Virke

Husbanken

Huseiernes Landsforbund

IKT Norge

Innovasjon Norge

JA til kontanter

Juridisk rådgivning for kvinner

Jussbuss

Jussformidlingen i Bergen

Jusshjelpa i Nord-Norge

KLP – Kommunal Landspensjonskasse

Kommunesektorens organisasjon (KS)

Komplett Bank ASA

Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende

Landsforeningen for Pårørende innen Psykisk helse

Landsforeningen We Shall Overcome

Landsorganisasjonen i Norge

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

Lendo AS

Mastercard

Mental helse

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse

Nordax Bank AB

Norges forskningsråd

Norges Handikapforbund

Norges Kreditorforbund

Norges Kvinne- og Familieforbund

Norges Markedsføringsforbund

Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

Norsk Forbund for Utviklingshemmede

Norsk Kapitalforvalterforening

Norsk organisasjon for asylsøkere NOAS

Norsk Pasientforening

Norsk Psykiatrisk Forening

Norsk Psykologforening

Norsk regnesentral

Norske Boligbyggelags Landsforbund SA

Norske Finansanalytikeres forening

Norske Kredittopplysningsbyråers forening

NorStella

Næringslivets Hovedorganisasjon

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

Oslo Børs ASA

Pensjonistforbundet

Pensjonskasseforeningen

Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon

Protector Forsikring ASA

Redd Barna

Resurs Bank

Rettspolitisk forening

Rådet for psykisk helse

Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

Santander Consumer Bank AS

Senior Norge

Seniorporten

SMB Norge

Sparebankforeningen i Norge

Spillavhengighet Norge

Standard Norge

Stiftelsen Barnas rettigheter

Telenor

Telia Norge

ULOBA

Verdipapirfondenes forening

Verdipapirforetakenes Forbund

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

Handelshøyskolen BI

Norges Handelshøyskole

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse:

Datatilsynet

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

Eldreombudet

Finanstilsynet

Forbrukerrådet

Forbrukertilsynet

Jernbanedirektoratet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Merkur-programmet

Nasjonalt senter for aldring og helse

Norges Bank

Regelrådet

Skatteetaten

Økokrim

Innlandet fylkeskommune, Innlandet fylkes eldreråd

Trøndelag fylkeskommune, Seksjon regnskap

Viken fylkeskommune

Oslo kommune, Byrådsavdeling for finans

Verdal kommune

Advokatforeningen

Autismeforeningen i Norge

Demokratene

Demokratene Fredrikstad

Den norske legeforening

Elektronisk Forpost Norge

EnTur AS

Espos Norge AS

Fellesforbundet

Finans Norge

Forsvarets seniorforbund

Fredrikstad Coaching og Reiki

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Hovedorganisasjonen Virke

IKT Norge

Industri og næringspartiet i Oslo

Italienske Delikatesser

JA til kontanter

Jussformidlingen

Kollektivtrafikkforeningen

Konservativt

Loomis Norge AS

Mat-Norge AS

NHO Reiseliv

NHO Service og Handel

NHO Sjøfart

NHO Transport

Norges Kvinne- og familieforbund

Norled

Norsk Bobilforening

Norsk Forbund for Utviklingshemmede

Norske Kulturarrangører

Næringslivets Hovedorganisasjon

Oslo Handelsstands Forening

Prepper.no

Prostituertes interesseorganisasjon i Norge

Rettspolitisk forening

Senior Norge

Visa Europe

Yrkestrafikkforbundet

I tillegg har det kommet inn et stort antall høringsuttalelser fra privatpersoner (godt over 400). Det store flertallet av disse uttrykker støtte til retten til å betale med kontanter. Mange uttaler seg svært kortfattet, men uttalelsene sett samlet fremhever blant annet følgende hensyn:

beredskapshensyn

hensyn til personvern og privatliv

hensyn til tilliten mellom befolkningen og myndighetene

selvbestemmelse og frihet, muligheten til å være anonym

demokratihensyn og ivaretakelse av forbrukerrettigheter; det vises til at bankene har for stor makt

hensynet til å inkludere alle i samfunnet, herunder særlig eldre som ikke klarer å tilpasse seg digitale løsninger, og svaksynte

at det med kontanter er enklere å holde oversikt over økonomien og enklere å lære barn om økonomi ved bruk av kontanter

at kontanter innebærer en enkel måte å overføre penger på, for eksempel ved gaver og betaling for små tjenester

at det er mindre risikabelt å låne bort kontanter enn kort med kode hvis man har behov for hjelp til innkjøp

at betaling med kort og gjennom applikasjoner gir høyere kostnader for betaleren, blant annet gjennom årsgebyr på betalingskort og fordi det krever tilgang til en smarttelefon og mobilt internett.

Det pekes også på at det i forlengelsen av dette er behov for å få tilbake flere minibanker i gatebildet, at det ikke bør gjøres unntak for kollektivtransport, og at det bør bli enklere for næringsdrivende å sette kontanter inn i banken. Videre gir enkelte uttrykk for at det nærmere forholdet mellom forslaget og gjeldende regler om tvungne betalingsmidler må klargjøres. Enkelte mener det må gjelde en ubetinget rett til å betale kontant ved alle betalingssteder, som hos lege og på kollektivtransport.

De som går imot en styrking av retten til kontant betaling, viser til at andre betalingsløsninger er enklere for forbrukerne, og at kontanter tilhører fortiden. Det vises også til faren for ran, og at et krav om kontant betaling medfører store utgifter for små butikker.

2.3 Høringsnotatet 20. mai 2022

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 20. mai 2022 på høring forslag til en ny forskrift om finansavtaler. I høringsnotatet punkt 2.1 ble det reist spørsmål om man burde endre virkeområdet for finansavtaleloven kapittel 2, slik at reglene i dette kapittelet ikke lenger skulle være begrenset til å gjelde betalingsoppgjør og pengekrav «på formuerettens område». Hensikten skulle være å la reglene i finansavtaleloven kapittel 2 gjelde for betalingsoppgjør og pengekrav i sin alminnelighet.

Høringsfristen var 19. august 2022. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Barne- ungdoms- og familiedirektoratet

Barneombudet

Datatilsynet

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

Finanstilsynet

Forbrukerklageutvalget

Forbrukerrådet

Forbrukertilsynet

Konkurransetilsynet

Namsfogden i Oslo

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)

Norges Bank

Norges institusjon for menneskerettigheter

Politidirektoratet

Post- og teletilsynet

Regelrådet

Regjeringsadvokaten

Senteret for et aldersvennlig Norge

Sivilombudet

Skattedirektoratet

Språkrådet

Statens innkrevingssentral

Statens lånekasse for utdanning

Statens pensjonskasse

Statens sivilrettsforvaltning

Statsforvalterne

Verdipapirsentralen

ØKOKRIM

Aconto.no AS

Advokatforeningen

Affinion International

Ambita

American Express

Autismeforeningen i Norge

Bank Norwegian AS

BankID Norge AS

BlueStep Bank AB

Boligprodusentenes forening

Circle K AS

Coop Norge Handel AS

eforum

Eiendom Norge

EnterCard Norge

Enterprise Europe Network

EVRY Norge AS

Finans Norge

Finansforbundet

Finansieringsselskapenes Forening

Finansklagenemnda

Finansnæringens autorisasjonsordninger

Forbruker Europa

Forbrukeradvokaten

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Gatejuristen

Gjeldsoffer-Alliansen

Handikappede barns foreldreforening

Hovedorganisasjonen Virke

Human Rights Alert Norway

Husbanken

Huseiernes Landsforbund

Ice Communication Norge AS

IKT Norge

Inka Management AS

Innovasjon Norge

Iper Direkte AS

Juridisk rådgivning for kvinner – JURK

Jussbuss

Jussformidlingen i Bergen

Jusshjelpa i Nord-Norge

Klarna Bank AB

KLP – Kommunal Landspensjonskasse

Kommunalbanken AS

Kommunesektorens organisasjon (KS)

Komplett Bank ASA

Landsforbundet for utviklingshemmede og pårørende

Landsforeningen for Pårørende innen Psykisk helse

Landsforeningen We Shall Overcome

Landsorganisasjonen i Norge

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

Lendo AS

LittExtra AS

Mastercard

Mental helse

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Nasjonalt kompetansesenter for aldring og helse

Nordax Bank AB

Nordic Trustee AS

Norges forskningsråd

Norges Handikapforbund

Norges Kreditorforbund

Norges Kvinne- og Familieforbund

Norges Markedsføringsforbund

Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

Norsk Direkte Markedsføringsforening

Norsk Forbund for Utviklingshemmede

Norsk Kapitalforvalterforening

Norsk Landbrukssamvirke

Norsk Pasientforening

Norsk Psykiatrisk Forening

Norsk Psykologforening

Norsk Regnesentral

Norsk Takst

Norsk tele- og informasjonsbrukerforening

Norsk Venturekapitalforening

Norske Boligbyggelags Landsforbund

Norske Finansanalytikeres forening

Norske Kredittopplysningsbyråers forening

NorStella

Norwegian Air Shuttle ASA

Næringslivets Hovedorganisasjon

Næringslivets sikkerhetsorganisasjon

Oslo Børs ASA

Pensjonistforbundet

Pensjonskasseforeningen

Perx Folkefinansiering AS

Posten Norge AS

Profesjonelle Vergers Interesseorganisasjon

Protector Forsikring ASA

Redd Barna

Resurs Bank AB NUF

Rettspolitisk forening

Rådet for psykisk helse

Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

Santander Consumer Bank AS

Scandinavian Airlines System AB

SEB Kort Bank AB, Oslofilialen

Senior Norge

SMB Norge

Solid Offshore Technology AS

Sparebankforeningen i Norge

Spillavhengighet Norge

Standard Norge

Stiftelsen Barnas rettigheter

Strex AS

Telenor Norge AS

Telia Norge AS

Trustly Group AB

ULOBA

Verdipapirfondenes forening (VFF)

Verdipapirforetakenes Forbund

Verdipapirsentralen ASA

Virke Inkasso

YA Bank

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

Handelshøyskolen BI

Norges handelshøyskole

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet

Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse til spørsmålet om virkeområdet for finansavtaleloven kapittel 2:

Finansdepartementet

Finanstilsynet

Forbrukerrådet

Forbrukertilsynet

Skattedirektoratet

3 Forbrukeres rett til å betale med kontanter

3.1 Gjeldende rett

Det fremgår av lov 21. juni 2019 nr. 31 om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven) § 3-5 første ledd første punktum at bankens sedler og mynter (kontanter) er «tvungent betalingsmiddel» i Norge. Dette innebærer at betaleren har rett til å innfri pengekravet med kontanter, samtidig som mottakeren ikke kan motsette seg et oppgjør med kontanter. Sentralbankloven er imidlertid ikke ufravikelig. Dette innebærer at retten til å innfri pengekravet med kontanter kan fravikes ved avtale.

Sentralbankloven § 3-5 første ledd første punktum suppleres av finansavtaleloven § 2-1. Bestemmelsen er en ren videreføring av § 38 i finansavtaleloven 1999, som nå er opphevet.

Det følger av finansavtaleloven § 2-1 første ledd at betaleren har rett til å foreta betalingsoppgjøret ved bankoverføring, med mindre noe annet er avtalt eller mottakeren har bedt om utbetaling med kontanter.

Videre følger det av annet ledd i bestemmelsen at mottakeren kan gi nærmere anvisninger om betalingsmåten, såfremt dette ikke medfører vesentlig merutgift eller andre ulemper for betaleren. Vesentlighetskriteriet knytter seg både til merutgifter og andre ulemper, jf. Ot.prp. nr. 41 (1998–99) side 106. Hvilke betalingsløsninger som går utover disse skrankene, vil måtte vurderes konkret. At det påløper visse utgifter ved en betalingsmåte, for eksempel overføringsgebyr til banken, må betaleren normalt finne seg i, med mindre det dreier seg om betaling av svært små beløp, se Ot.prp. nr. 41 (1998–99) side 49. Samme sted nevnes det også at terskelen er overskredet dersom betaleren må anskaffe seg betalingskort eller utstede belastningsfullmakt for å etterkomme anvisningene.

Tredje ledd gir forbrukere en særrett til å betale med kontanter hos betalingsmottakeren. Etter § 1-4 første ledd første punktum er en forbruker «en fysisk person når avtalen har et formål som hovedsakelig ligger utenfor personens forretnings- eller yrkesvirksomhet». § 2-1 tredje ledd kan ikke fravikes ved avtale til skade for en forbruker, jf. § 1-9 første ledd. Også forbrukerdefinisjonen og prinsippet om ufravikelighet er en videreføring av bestemmelser i finansavtaleloven 1999.

Dersom forbrukeren velger kontantoppgjør innenfor rammene av tredje ledd, vil ikke mottakeren kunne overstyre dette valget ved å gi anvisninger om betalingsmåten etter annet ledd. Bestemmelsen er et utslag av særlige hensyn som gjør seg gjeldende når betaleren er forbruker. Krav om bestemte betalingsmåter kan være problematiske overfor forbrukere. Forbrukere kan ikke uten videre forventes å skaffe seg tilgang til ulike betalingssystemer for å kunne gjennomføre kjøp. Retten til kontantoppgjør vil også være en trygghet for forbrukere som av ulike grunner ikke er fortrolige med de betalingssystemene mottakerne ønsker å kanalisere betalinger gjennom.

Retten til å betale med kontanter er etter bestemmelsens ordlyd absolutt, men den er begrenset til kontantoppgjør «hos betalingsmottakeren». I forarbeidene knyttes vilkåret «hos betalingsmottakeren» til hva som etter gjeldsbrevloven § 3 første ledd er betalingsstedet. Etter forarbeidene vil «hos betalingsmottakeren» være mottakerens forretningssted dersom kravet knytter seg til mottakerens forretningsvirksomhet, og mottakerens bosted dersom kravet ikke er knyttet til mottakerens forretningsvirksomhet, se Ot.prp. nr. 41 (1998–99) side 106. I praksis har det oppstått en rekke spørsmål om bestemmelsens virkeområde, blant annet hva som er forretningsstedet, hva som gjelder utenfor mottakerens forretningssted, i hvilke tilfeller betaleren kan sies å være en forbruker, og i hvilken grad det kan knyttes gebyrer til kontantbetaling.

Lovavdelingen har avgitt flere tolkningsuttalelser om bestemmelsen. I tolkningsuttalelsen 8. april 2013 (JDLOV-2012-3390) uttales følgende om tolkningsspørsmål som bestemmelsen reiser:

«Det oppstår gjerne spørsmål om hvor langt retten til kontant betaling strekker seg når man er utenfor situasjonen med varesalg over disk, for eksempel når en tjeneste ytes en rekke ulike steder og forbrukeren ønsker å betale med kontanter på stedet der tjenesten ytes. Når det gjelder dette spørsmålet, viser vi til at oppgjørsstedet «hos betalingsmottakeren» er forstått ganske snevert som forretningsstedet til betalingsmottakeren der fordringen knytter seg til mottakerens forretningsvirksomhet. […]

Retten etter § 38 tredje ledd kan i lys av dette ses som en minimumsterskel for tilrettelegging for kontant betaling i forbrukerforhold. Det må gis adgang til kontant betaling på betalingsmottakerens forretningssted. Tredje ledd krever dermed ikke at det må gis adgang til kontant betaling på ethvert sted der tjenesten ytes.

I enkelte tilfeller kan imidlertid finansavtaleloven § 38 annet ledd om betalingsmottakerens anvisningsrett etter vårt syn føre til at betalingsmottakeren har en mer vidtgående plikt til å tilrettelegge for kontant betaling enn hva som isolert følger av § 38 tredje ledd, se i denne retning Lovavdelingens uttalelse 20. oktober 2010 (snr. 201009914 EP). Mottakeren av en betaling kan etter § 38 annet ledd bare gi anvisning om betalingsmåten på en måte som ikke medfører vesentlig merutgift eller andre ulemper for betaleren, og utformingen av en betalingsløsning må tilfredsstille disse kravene. Bestemmelsen gir anvisning på en konkret og skjønnsmessig rimelighetsvurdering av betalingsløsningen som tilbys.»

Betalingsmottakere kan ha et ønske om å kanalisere betalinger gjennom bestemte betalingsløsninger, og i minst mulig grad motta kontanter, ved å legge til grunn en snever forståelse av § 2-1 tredje ledd. Dette kan innebære at retten til kontant betaling i praksis uthules.

Bestemmelsens anvendelsesområde er også uklar for en del avtalesituasjoner der det vil være helt upraktisk eller umulig å tilrettelegge for kontant betaling. Når det gjelder internettsalg, er det for eksempel antatt at bestemmelsen må tolkes innskrenkende, jf. den nevnte tolkningsuttalelsen fra Lovavdelingen 8. april 2013.

Finansavtaleloven har ikke særlige regler om håndheving av reglene om kontant betaling. I § 3-55 er det gitt regler om tilsyn med overholdelsen av regler gitt i eller i medhold av loven, og hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr, men disse bestemmelsene gjelder etter sin ordlyd bare overfor «tjenesteytere». Ordet «tjenesteyter» er etter definisjonen i § 1-4 tredje ledd begrenset til å omfatte dem som tilbyr finansielle tjenester eller finansoppdrag. I §§ 7-1 og 7-2 er det gitt regler om straff og overtredelsesgebyr, men heller ikke disse bestemmelsene omfatter reglene om forbrukeres rett til kontant betaling.

Forbrukertilsynet og Markedsrådet fører kontroll med næringsdrivendes handelspraksis og avtalevilkår etter reglene i markedsføringsloven kapittel 7. Slik reglene i markedsføringsloven § 6, jf. §§ 40 til 42, er tolket, har Forbrukertilsynet adgang til å treffe vedtak om påbud etter § 40, tvangsmulkt etter § 41 og overtredelsesgebyr etter § 42 ved overtredelse av ufravikelige forbrukervernregler også i annen lovgivning, se omtalen av det såkalte lovstridsprinsippet i Prop. 50 LS (2022–2023) punkt 4.2.5.4.3. Disse reglene kan være aktuelle der næringsdrivende benytter vilkår om betaling som er i strid med finansavtalelovens regler, for eksempel der kontantoppgjør ikke aksepteres.

Det kan reises spørsmål om den gjeldende bestemmelsen i finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd kan forstås slik at det er mulig for en næringsdrivende å komme seg utenom å måtte motta kontantoppgjør ved å sette som vilkår i sitt tilbud at avtalen først blir bindende ved forbrukerens betaling, og at denne betalingen må skje ved kort. Andre vilkår om kortbetaling, som ikke samtidig innebærer at oppgjørstidspunktet knyttes til tidspunktet for avtaleinngåelsen, vil måtte vike etter bestemmelsen i § 1-9 første ledd. (Er selgerens tilbud akseptert av kjøperen før oppgjøret skjer, kan kjøperen påberope seg den ufravikelige retten til kontant betaling.) Hvis loven skulle være å forstå på den nevnte måten, ville lovligheten av en slik tilpasning (omgåelse) uansett måtte vurderes opp mot reglene i avtaleloven §§ 36 og 37 og markedsføringsloven § 22. Det vises i den forbindelse til omtalen av disse reglene i punkt 3.5.2 i tilknytning til en lignende problemstilling.

Det følger av finansforetaksloven § 16-4 første ledd at banker «i samsvar med kundenes forventninger og behov» skal motta kontanter fra kundene og gjøre innskudd tilgjengelig for kundene i form av kontanter. Videre følger det av forskriften til loven (forskrift 9. desember 2016 nr. 1502 om finansforetak og finanskonsern) § 16-7 at banker skal ha løsninger for å kunne oppfylle dette kravet også ved økt etterspørsel etter kontanter som følge av svikt i tilgangen til de elektroniske betalingssystemene.

I § 16-8 i forskriften er det slått fast at enhver bank skal gi bankens kunder mulighet til innskudd og uttak av kontanter, enten i egen regi eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester. Denne plikten omfatter norske foretak med konsesjon som bank, norske filialer av utenlandske kredittinstitusjoner som tar imot innskudd i Norge, og utenlandske finansforetak som har fått tillatelse til å etablere og drive virksomhet gjennom filial i Norge.

Videre kan det nevnes at etter hvitvaskingsloven § 5 første ledd kan forhandlere av gjenstander ikke motta vederlag i kontanter på 40 000 kroner eller mer eller et tilsvarende beløp i utenlandsk valuta.

De nevnte reglene i sentralbankloven, finansforetaksloven og markedsføringsloven er ikke en del av lovforslaget i proposisjonen.

3.2 Utenlandsk rett

I Sverige følger det av lag om Sveriges riksbank (2022:1568) 4 kap. 12 § at svenske sedler og mynter er lovlige betalingsmidler. Det innebærer at en betaler som utgangspunkt har rett til å betale med kontanter, og at betalingsmottakeren har plikt til å ta imot dem. Bestemmelsen svarer til sentralbankloven § 3-5 første ledd første punktum. Bestemmelsen kan fravikes ved avtale. Dette innebærer at betalingsmottakere kan slippe å ta imot kontanter ved å avtale seg bort fra dette. I offentligrettslige forhold er det lagt til grunn at muligheten til å avtale bort kontanter som betalingsmiddel er begrenset.

Det gjelder etter svensk rett ingen rett for forbrukere til å betale med kontanter tilsvarende den norske bestemmelsen i finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd.

I en utredning om statens rolle i betalingssystemet (SOU 2023:16 Staten och betalningarna) er det foreslått en ny lov om betalingsmidler (lag om betalningsmedel), og at den nevnte bestemmelsen i lag om Sveriges riksbank overføres dit. Det foreslås også at det i den nye loven inntas en bestemmelse om at en kreditor eller annen betalingsmottaker plikter å motta betaling i svenske kroner. Dette skal imidlertid bare gjelde dersom ikke annet er avtalt eller følger av lov. Videre foreslås det regler om at skatt og avgifter skal kunne betales med lovlige betalingsmidler. I lagen om handel med läkemedel (2009:366) foreslås en bestemmelse om at den som har tillatelse til å drive detaljhandel med legemidler til forbrukere, på fysiske utsalgssteder må akseptere kontanter ved kjøp av legemidler og varer som omfattes av lov om medisinske ytelser mv.

I utredningen foreslås det ikke en generell plikt til å ta imot kontanter. Følgende uttales på side 46 i utredningen:

«Utredningen anser att en generell skyldighet för en borgenär eller annan betalningsmottagare att ta emot betalning med sedlar och mynt inte bör införas. Det är emellertid viktigt för samhället, inte minst av inkluderings- och beredskapsskäl, att livsnödvändiga varor som framför allt läkemedel, livsmedel och drivmedel kan betalas med flera möjliga betalningsformer inklusive sedlar och mynt. Utredningen bedömer att skälen emot särskild lagstiftning om kontant betalning av livsmedel och drivmedel i dagsläget väger tyngre än skälen för men att utvecklingen måste följas noga.»

I Danmark gjelder etter lov nr. 116 av 7. april 1936 om Danmarks Nationalbank § 8 at bankens pengesedler er lovlige betalingsmidler, på tilsvarende måte som det som er beskrevet om svensk rett. I Danmark har næringsdrivende etter lov nr. 652 av 8. juni 2017 om betaling § 81 første ledd plikt til å ta imot kontanter mellom kl. 06.00 og kl. 22.00 hvis de ellers tar imot betalingsinstrumenter som er omfattet av loven. Det er gjort unntak for fjernsalg, for betalingstransaksjoner i ubetjente selvbetjeningsløsninger og for betaling på festivaler og lignende arrangementer av midlertidig karakter. Dersom betalingsmottakeren befinner seg i områder der det kan være forhøyet risiko for tyveri ved mottak av kontanter, gjelder plikten til å ta imot kontanter bare mellom kl. 06.00 og kl. 20.00. Det er særskilt fastsatt hvilke områder i Danmark som er ansett som områder med forhøyet risiko for tyveri. Videre gjelder for visse virksomheter på helseområdet, blant annet apoteker, at de er forpliktet til å ta imot kontanter i hele åpningstiden. Overtredelse av reglene straffes med bøter.

Når det gjelder EU, kan det nevnes at Kommisjonen i juni 2023 la frem et forslag til en forordning om eurosedler og -mynter som lovlige betalingsmidler. Forslaget gjelder de medlemslandene som har euro som sin valuta. I forslaget slås det i artikkel 4 fast at sedler og mynter i euro er lovlige betalingsmidler, og at betalingsmottakeren ikke kan nekte å ta imot slike sedler og mynter som oppgjør for en betalingsforpliktelse. Betalingsmottakeren kan etter artikkel 5 i forslaget likevel avslå betalingen i eurosedler og -mynter hvis det i samsvar med en proporsjonalitetsvurdering foreligger legitime og midlertidige grunner. Det er presisert at en slik grunn kan være at seddelen åpenbart står i misforhold til betalingsforpliktelsen, eller i unntakstilfeller ved manglende vekslingsmuligheter. Det er også gjort unntak hvis betaleren i forkant av betalingen har samtykket til en annen betalingsmåte. Videre fremgår det av artikkel 2 nr. 2 i forslaget at reglene ikke skal gjelde ved fjernsalg av varer og tjenester, herunder nettsalg. Kommisjonen er gitt myndighet til å vedta delegerte rettsakter som gir ytterligere unntak.

Videre har Rådet og Parlamentet nylig kommet til enighet om deler av en pakke om bekjempelse av hvitvasking av penger. I en pressemelding 18. januar 2024 er det opplyst at enigheten blant annet går ut på at det skal gjelde en EU-dekkende maksimumsgrense på 10 000 euro for kontantbetalinger, men likevel slik at medlemsstatene kan innføre en lavere maksimumsgrense hvis de ønsker det.

3.3 Forslaget i høringsnotatet 1. september 2022

3.3.1 Salg fra fysisk lokale

I høringsnotatet 1. september 2022 ble det lagt til grunn at selv om bruken av kontanter som betalingsmiddel har vært fallende, vil betaleren likevel fortsatt kunne ha et legitimt behov for å kunne betale med kontanter. Det ble vist til at noen forbrukere ikke kan eller ikke ønsker å bruke andre betalingsløsninger. Det ble videre vist til at kontanter som betalingsmiddel innebærer en beredskapssikkerhet.

Departementet pekte på at utviklingen de senere årene synes å gå i retning av at stadig flere butikker og tjenesteleverandører ikke lenger aksepterer kontanter som betalingsmiddel. Departementet antok at noe av bakgrunnen for dette kan være at den gjeldende bestemmelsen i finansavtaleloven er uklar og ikke gir en tydelig nok ramme for retten til å betale med kontanter.

Departementet ga uttrykk for at det er et klart behov for en styrking av forbrukeres rett til å betale med kontanter. Videre ble det gitt uttrykk for at uavhengig av hva man måtte mene om hvor langt retten til kontant betaling bør gå, er det behov for en klargjøring av den gjeldende bestemmelsen slik at man får på plass en rettsregel som er enklere å forholde seg til både for forbrukerne og de næringsdrivende.

Departementet pekte på at ved utformingen av regler om forbrukeres rett til kontant betaling må viktige hensyn veies mot hverandre:

«På den ene siden har næringslivet behov for kostnadseffektive og enkle betalingsløsninger og et ønske om valgfrihet ved den nærmere utformingen av sine betalingsløsninger. På den andre siden står hensynet til forbrukere som ikke kan eller vil betale med andre betalingsmidler enn kontanter. For en del av befolkningen representerer betaling med andre betalingsmidler enn kontanter en utfordring. Det er for eksempel ikke alle som kan opprette en bankkonto. Finansavtaleloven § 4-1 tredje ledd angir nærmere vilkår for når en betalingstjenesteyter kan avslå å yte betalingstjenester eller inngå kontoavtale. Det er også forbrukere som av ulike grunner har vansker med å benytte andre betalingsmidler enn kontanter. Dette kan gjelde eldre og barn, personer med nedsatt funksjonsevne og turister på reise i Norge.

Dersom ingen betaler med kontanter og ingen tar imot kontanter, vil dette også bety en svekket beredskap i tilfelle av svikt i betalingsformidlingssystemene. Det å utelukkende basere seg på digitale betalingsløsninger øker sårbarheten i samfunnet, og i gitte situasjoner kan dette bidra til å sette viktige samfunnsfunksjoner ut av spill.

I brev til Finansdepartementet 31. januar 2019 understreker Norges Bank kontantenes betydning for et effektivt betalingssystem. Norges Bank viser i brevet til at det i praksis finnes to typer betalingsmidler i dag: kontanter utstedt av sentralbanken, og kontopenger utstedt av private banker. Om adgangen til å betale med kontanter svekkes betydelig eller bortfaller, vil det reelt sett kun være mulig å benytte kontopenger. Norges Bank uttaler i brevet at det at publikum har en reell mulighet til å velge mellom kontanter og bankkontopenger, bidrar til konkurranse og gir brukerne mulighet til å velge det som de samlet sett er best tjent med ut fra sine preferanser i den aktuelle situasjonen. Norges Bank viser videre til at kontanter har noen egenskaper som bankkontopenger ikke har. De gir umiddelbart og endelig oppgjør uten å være avhengig av en tredjepart eller elektroniske systemer, og de er enkle å bruke for alle. Norges Bank gir på denne bakgrunn uttrykk for at et bortfall av muligheten til å velge kontanter vil bidra til å svekke effektiviteten i betalingssystemet.

Norges Bank peker også på at kontanter utgjør en del av den samlede beredskapen ved en eventuell svikt i de elektroniske beredskapsløsningene. Dersom steder som tilbyr varer og tjenester til allmennheten, i stor grad nekter å akseptere kontanter, antar Norges Bank at etterspørselen og sirkulasjonen av kontanter vil falle, slik at det kan bli tvilsomt om kontanter lenger vil kunne utgjøre en reell beredskapsløsning.»

Det ble på bakgrunn av dette foreslått en ny utforming av bestemmelsen om kontant betaling i finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd.

Departementet antok at kundenes forventning om å kunne betale med kontanter er sterkest når en vare eller tjeneste selges i et fysisk salgslokale. Departementet så det derfor slik at det ved utformingen av en lovregel om forbrukeres rett til kontant betaling kunne være nærliggende å ta utgangspunkt i om salget foregår i et lokale.

Høringsnotatets lovforslag gikk etter dette ut på følgende:

«I betjente faste forretningslokaler der næringsdrivende selger varer eller tjenester til forbrukere, skal den næringsdrivende tilby forbrukere å betale for disse varene eller tjenestene med kontanter.»

Departementet viste til at «fast forretningslokale» skulle forstås på samme måte som i angrerettloven § 5 bokstav c. Videre ble forslaget beskrevet slik:

«Bestemmelsen retter seg etter dette mot lokaler som forbrukere oppsøker for å kjøpe varer eller tjenester, slik at salget og betalingen for varen eller tjenesten finner sted i lokalet. Bestemmelsen omfatter blant annet salg i butikker, kiosker og andre utsalgssteder og restauranter, hoteller, frisørsalonger og andre lokaler der tjenester selges. Som det fremgår av den nevnte definisjonen i angrerettloven, vil også salg i flyttbare forretningslokaler være omfattet. Forslaget innebærer at butikker, restauranter og andre som tilbyr varer eller tjenester fra et salgslokale, og som i dag ikke tar imot kontanter, vil måtte legge om denne praksisen.»

Departementet inviterte høringsinstansene til å uttale seg om det bør oppstilles beløpsmessige eller andre begrensninger, for eksempel at retten til å betale med kontanter ikke skal gjelde for beløp som overstiger den tilsvarende grensen på 40 000 kroner etter hvitvaskingsloven § 5, eller at av hensyn til ransrisiko ikke skal gjelde om natten. Departementet reiste videre spørsmål om det bør inntas et uttrykkelig unntak for avtaler om kjøp av varer eller tjenester på kreditt.

Departementet foreslo å videreføre bestemmelsene i § 2-1 første og annet ledd. Det ble presisert at den ufravikelige retten til kontant betaling for forbrukere etter forslaget utelukkende ville være regulert av tredje ledd og den foreslåtte forskriftshjemmelen i fjerde ledd. Annet ledd om mottakerens anvisningsrett skulle etter dette ikke forstås slik at også denne bestemmelsen ville kunne innebære en plikt til å tilrettelegge for kontant betaling fra forbrukere. Det ble foreslått å presisere dette i et nytt annet punktum i annet ledd.

3.3.2 Særlig om salg av tjenester – forskriftshjemmel for persontransport

Departementet antok at vilkåret om at salget må skje i et betjent lokale, kunne gi en hensiktsmessig avgrensning av retten til kontant betaling ved salg av varer, og at bestemmelsen ville dekke de mest praktiske salgssituasjonene og de fleste varetypene.

Når det gjelder tjenester, så departementet det imidlertid som noe mer usikkert om en avgrensning ut fra om salget skjer i et lokale eller ikke, vil gi en tilstrekkelig regulering. I høringsnotatet sies det følgende om dette:

«For tjenester som selges i et lokale, gjør stort sett de samme hensynene seg gjeldende som for varer, slik at forbrukeren da bør ha samme rett til å betale med kontanter. Departementet antar at dette vil gjelde både når tjenesten leveres i det lokalet der den selges (for eksempel frisørsalonger og restauranter), og når tjenesten kjøpes i et salgslokale, men leveres et annet sted (for eksempel et utsalgslokale for buss- eller togbilletter).

For tjenester kan det imidlertid reise seg et spørsmål om forbrukeren bør ha en viss rett til å betale med kontanter også når tjenesten ikke selges i et salgslokale. Det er en del viktige tjenester som normalt ikke selges i salgslokaler, som for eksempel strøm og husleie, eller som det er mest praktisk eller kanskje kan være nødvendig å betale for på det stedet der tjenesten leveres (og da selv om tjenesten kanskje også selges i salgslokaler).»

Persontransporttjenester ble nevnt som et nærliggende eksempel på tjenester der det kan være behov for en ytterligere regulering:

«I denne sammenhengen er det nærliggende å vurdere om forbrukeren bør ha en rett til å betale med kontanter om bord på transportmiddelet ved kollektivtransport som buss og bane. Behovet for å kunne betale med kontanter om bord eller på stasjonen vil være sterkt varierende. I en by hvor utsalgsstedene for billetter ligger tett, er det et langt mindre behov for å kunne kjøpe billetter med kontanter om bord på for eksempel bussen eller i en automat på holdeplassen enn i mer rurale strøk der det kan være langt fra holdeplassen til nærmeste utsalgssted. Det kan ikke utelukkes at det kan være behov for regler som stiller visse krav til hvor og hvordan man skal kunne kjøpe billetter. Slike spørsmål ligger noe på siden av finansavtalelovens regler om kontant betaling, men har likevel en nær sammenheng med disse reglene.

I vurderingen av hvilke regler som bør gjelde for betaling av kollektivtransporttjenester, må det samtidig tas i betraktning at transportselskapet kan ha gode grunner for ikke å akseptere kontant betaling på alle steder der transporttjenesten leveres. Dette har åpenbart en kostnadsside. Når det gjelder betaling om bord på transportmiddelet, vil billettkjøp med kontanter dessuten kunne utgjøre et forsinkende element og en ransrisiko.»

Ut fra dette la departementet til grunn at det for kollektivtransporttjenester gjør seg gjeldende en del særlige hensyn som kan tilsi en særskilt regulering. Det ble antatt at de alminnelige reglene som ble foreslått for retten til kontant betaling, neppe vil gi tilstrekkelig nyanserte og hensiktsmessige løsninger for alle disse tjenestene. Departementet foreslo derfor en forskriftshjemmel som åpnet for at det kan gis regler i forskrift om retten til å betale med kontanter for kollektivtransporttjenester med buss, tog, t-bane og trikk.

3.3.3 Betaling av faktura med kontanter

Departementet pekte i høringsnotatet på at det gjør seg gjeldende noen problemstillinger for tjenester som normalt betales på grunnlag av en faktura og i praksis ikke er mulig å betale for i et salgslokale:

«Etter finansavtalelovens nåværende regler om en rett til kontant betaling «hos betalingsmottakeren», kan forbrukeren kreve å gjøre opp med kontanter på betalingsmottakerens forretningssted. Regler om at man kan betale en faktura kontant på tjenesteyterens hovedkontor eller liknende, fremstår som lite praktisk både for de næringsdrivende og for forbrukerne. Departementet antar at det er få som benytter seg av denne retten i praksis. I slike tilfeller er det etter departementets syn ikke urimelig at forbrukere som har tilgang til bankkonto, men som ønsker å betale med kontanter, likevel henvises til bankkontobetaling. For forbrukere som ikke har tilgang til bankkonto, vil muligheten for i det hele tatt å kunne foreta oppgjør i disse tilfellene være avhengig av at det finnes banker eller tilsvarende institusjoner som aksepterer kontant betaling av faktura fra noen som ikke har bankkonto i banken. Departementet ønsker innspill fra høringsinstansene om i hvilken grad det i praksis oppstår problemer for enkelte forbrukere med å betale med kontanter for slike tjenester, og om det derfor kan være behov for en tilrettelegging for adgangen til å kunne betale disse tjenestene med kontanter.

Man kunne for disse tilfellene se for seg en regel som ga rett til kontant betaling også utenfor salgslokaler for tjenester som kan karakteriseres som nødvendige, for eksempel bergingstjenester, strøm, husleie og liknende. En slik regulering vil imidlertid reise en del vanskelige spørsmål både når det gjelder den praktiske gjennomføringen av betalingen og grensedragningen for hva som kan anses nødvendig. Et alternativ kunne være en sikkerhetsventil som ga en rett til kontant betaling hvis det ellers vil være umulig for forbrukeren å betale. Retten til kontant betaling ville i så fall reserveres for dem som virkelig har behov for en slik rett. En slik sikkerhetsventil vil imidlertid i praksis kunne være vanskelig å håndheve for den enkelte forbruker.»

3.3.4 Sanksjoner

Departementet antok at det kan være grunn til å vurdere om det i tillegg til adgangen til å ilegge sanksjoner etter markedsføringsloven, bør gis en selvstendig hjemmel for Forbrukertilsynet til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelser av reglene om kontant betaling. Det ble pekt på at en slik sanksjonshjemmel vil kunne tas inn i finansavtaleloven § 7-2.

Departementet viste til at det i proposisjonen til den nye finansavtaleloven er lagt opp til at hjemmelen for overtredelsesgebyr i § 7-2 og spørsmålet om hvilke bestemmelser i finansavtaleloven denne hjemmelen skal omfatte, skal vurderes senere. På bakgrunn av dette ble det uttalt at det i forbindelse med en slik senere generell vurdering av bestemmelsen kan være aktuelt å se nærmere på spørsmålet om den bør gi hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om forbrukeres rett til kontant betaling.

3.4 Høringsinstansenes syn

3.4.1 Generelt om forslaget om forbrukeres rett til å betale med kontanter

Følgende høringsinstanser gir uttrykk for støtte til at bestemmelsen i gjeldende § 2-1 tredje ledd klargjøres med sikte på å styrke forbrukeres rett til å betale med kontanter: Datatilsynet, Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, Eldreombudet, Finanstilsynet, Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet, Innlandet fylkes eldreråd, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Nasjonalt senter for aldring og helse, Norges Bank, Oslo kommune, Verdal kommune, Viken fylkeskommune, Autismeforeningen i Norge, Demokratene, Demokratene Fredrikstad, EnTur AS, Forsvarets seniorforbund, Fredrikstad Coaching og Reiki, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Industri- og næringspartiet i Oslo, Italienske Delikatesser, JA til kontanter, Jussformidlingen, Kollektivtrafikkforeningen, Konservativt, Loomis Norge AS, Norges Kvinne- og familieforbund, Norsk Bobilforening, Norsk Forbund for Utviklingshemmede, Prepper.no, Prostituertes interesseorganisasjon i Norge, Rettspolitisk forening, Senior Norge og Yrkestrafikkforbundet.

Disse høringsinstansene viser blant annet til at betaling med kontanter ivaretar hensynet til personvernet på en bedre måte enn digitale betalingsløsninger, at enkelte grupper ikke kan eller har vanskeligheter med å bruke digitale betalingsløsninger, for eksempel barn, eldre og personer med funksjonsnedsettelser, og at kontanter har en viktig beredskapsfunksjon. Videre vises det til at kontant betaling innebærer en umiddelbar oppgjørsmåte. Det er også anført at dersom kontopenger er det eneste betalingsmiddelet, vil det gi bankene mulighet til å kunne prise sine betalingstjenester høyere enn i dag.

I tillegg har et stort antall privatpersoner avgitt høringsuttalelser med støtte til retten til å betale med kontanter, se punkt 2.2.

Forbrukerrådet peker på at selv om utviklingen går i retning av at norske innbyggere bruker kontanter i mindre grad enn tidligere, er kontanter fortsatt i bruk som betalingsmiddel i et betydelig omfang. Forbrukerrådet viser her til tall fra Norges Bank som viser at verdien av sedler og mynt i omløp i Norge i 2021 lå på om lag 40 milliarder kroner. Videre vises det til en undersøkelse analyse- og rådgivningsbyrået Kantar utførte høsten 2021 på oppdrag fra Forbrukerrådet av daglig og ukentlig bruk av kontanter hos et representativt utvalg forbrukere i Norge. I undersøkelsen svarte 22 prosent at de i løpet av den siste uken hadde kjøpt varer eller tjenester i butikk med bruk av kontanter. I en undersøkelse Forbrukerrådet fikk utført ved årsskiftet 2021/2022 om forbrukeres tilgang til varer og tjenester svarte ni prosent at de ikke hadde Vipps, fire prosent at de ikke hadde BankID, og fem prosent at de ikke disponerte egen smarttelefon. Undersøkelsen ble gjennomført av YouGov blant et landsrepresentativt utvalg på over 2000 respondenter over 16 år.

Datatilsynet trekker frem hensynet til personvernet og uttaler:

«Retten til vern av privatlivet er en grunnleggende menneskerettighet, og denne rettigheten er også grunnlovsfestet. En sentral del av retten til privatliv er retten til vern av den enkeltes personopplysninger.

De aller fleste betalingsløsninger i dagens samfunn genererer elektroniske spor som kan knyttes til betaleren. Det kan være mange legitime årsaker til at en person ønsker å kunne betale uten å etterlate slike spor. I tillegg til informasjon om betalerens identitet og hvilken vare eller tjeneste betalingen gjelder, kan de elektroniske sporene for eksempel avsløre hvor betaleren har befunnet seg på et gitt tidspunkt. Videre kan en sammenstilling av elektroniske spor knyttet til betaling, potensielt avsløre veldig mye om en persons liv.

Kontanter har som kjent flere særlige egenskaper som ikke kan gjenfinnes i dagens digitale alternativer. Fravær av elektroniske spor er en av disse egenskapene. Borgernes rett til å velge å betale med kontanter er derfor et viktig prinsipp for å ivareta den grunnleggende retten til vern av privatlivet.

Dersom denne valgretten skal være reell, er det imidlertid viktig at brukerstedene legger til rette for at kundene faktisk får anledning til å betale med kontanter. Uklarheter knyttet til tolkningen av gjeldende finansavtalelov § 38, og manglende vilje til kontanthåndtering hos en stor del av næringslivet, har de senere årene ført til en markant økning i antallet brukersteder som ikke lenger godtar kontant betaling.»

Videre viser Datatilsynet til finansavtaleloven § 2-4 første ledd og mener det er viktig å sikre at eventuelle gebyrer ved kontant betaling ikke settes så høyt at kontanter i praksis ikke blir et reelt betalingsalternativ. Forbrukertilsynet uttaler seg i samme retning.

Også Finanstilsynet viser til muligheten for at det kan bli satt høye gebyrer for kontant betaling etter § 2-4. Finanstilsynet uttaler dessuten:

«Det er bare bankene som kan utstede bankkontopenger. Dette gjør kontantene essensielle for en liten gruppe forbrukere, som av forskjellige grunner kan være avskåret fra å benytte banktjenester og som ikke ellers kan delta i samfunnet på lik linje som innehavere av bankkontopenger.

Stortinget har i forbindelse med behandlingen av Finansmarkedsmeldingen 2021 bedt om at regjeringen setter ned et offentlig utvalg som skal vurdere kontantenes rolle i samfunnet framover. Det pågår også et prosjekt i Norges Bank for å utrede om digitale sentralbankpenger skal innføres i Norge. Det er ennå uklart hvilken funksjonalitet digitale sentralbankpenger eventuelt vil ha, hvor stor etterspørselen blir og hvilken stilling kontantene i så fall vil få. Arbeidet har heller ikke som siktemål å erstatte kontantene.

Ny teknologi kan gi muligheter for nye digitale betalingsformer som ikke krever at brukeren har bankkonto eller andre betalingsmidler utstedt av andre, og som tar opp i seg en del av de positive egenskapene til kontantene, for eksempel når det gjelder enkelhet i bruk og finansiell inkludering. Selv om samfunnet går mot heldigitalisering av betalingssystemene, må utviklingen skje i et tempo og med løsninger som er tilpasset alle forbrukergruppene. Et kontantfritt samfunn må være tilgjengelig for alle. Så lenge enkelte forbrukergrupper fortsatt ikke har tilgang til digitale betalingsmidler, er det viktig at det innenfor visse rammer fortsatt er en reell mulighet til å betale med kontanter.»

Norges Bank viser til sitt brev til Finansdepartementet 31. januar 2019 (se punkt 3.3.1) og rapporten Finansiell infrastruktur 2022. Videre uttaler Norges Bank følgende om innføring av digitale sentralbankpenger:

«Samfunnet blir generelt mer digitalisert, og betalingsvaner har endret seg. Kontanter brukes stadig mindre til fordel for elektroniske betalingsløsninger, og reduserte volumer har ført til at de samfunnsmessige kostnadene per kontantbetaling har økt. Nye typer penge- og betalingssystemer og nye aktører har kommet til. På bakgrunn av slike strukturelle endringer utreder også Norges Bank om innføring av digitale sentralbankpenger er hensiktsmessig for å fremme tillit til pengevesenet og et effektivt og sikkert betalingssystem. Disse utviklingstrekkene endrer imidlertid ikke de grunnleggende vurderingene i ovennevnte brev fra 2019. Kontanter har fortsatt viktige funksjoner i betalingssystemet. De er i siste instans eneste alternativ ved full svikt i de elektroniske betalingsløsningene, og er viktige for dem som ikke behersker eller har mulighet til å bruke digitale løsninger. Selv om det er behov for visse avklaringer, bl.a. knyttet til omfang av kontantberedskap og ansvarsdeling ved mer omfattende svikt i samfunnsmessig infrastruktur, vil kontanter ha en viktig rolle i betalingssystemet også framover. For at kontanter skal kunne fylle sine funksjoner, må de være tilgjengelige og anvendelige. Etter Norges Banks syn vil den foreslåtte klargjøringen være et viktig bidrag til å sikre kontanters anvendelighet.»

Jussformidlingen er opptatt av de gruppene i samfunnet som har problemer med å bruke andre betalingsløsninger enn kontanter, og uttaler:

«Forbrukere som foretrekker å betale med kontanter er ofte eldre mennesker, en gruppe som i større grad enn resten av befolkningen risikerer å falle utenfor på grunn av den teknologiske utviklingen. De kan som følge av dette ikke uten videre skaffe seg tilgang til alle betalingsmåter, og det bør heller ikke forventes som følge av at det er vanskeligere for de å følge den teknologiske utviklingen. Pensjonister og eldre er en utsatt gruppe, og Jussformidlingen opplever fra før at disse har vanskeligere for å hevde sine rettigheter som følge av økt rettsliggjøring av samfunnet. Videre har heller ikke papirløse flyktninger mulighet til å opprette bankkonto da hvitvaskingsforskriften setter grenser for dette, da denne gruppen har vanskeligheter med å bekrefte identiteten sin. Det må også tas hensyn til de som ikke er fortrolige med alle betalingsformer. Hensynet til effektivt oppgjør må etter Jussformidlingen sin mening vike i en rekke tilfeller, av hensyn til enkelte personers behov for å få innfridd krav med kontanter.»

Også Norsk Forbund for Utviklingshemmede viser til at enkelte grupper har behov for å kunne bruke kontanter:

«Mange av våre medlemmer får ikke utstedt bankkort, fordi de ikke kan betjene det eller trykke kode selv. Bankene forteller vergen at det ikke utstedes bankkort når innehaver ikke kan holde koden hemmelig. Det kan utstedes bankkort knyttet til innehavers konto, men i en annen persons navn. Det kan for eksempel utstedes i navnet til vergen eller tjenesteyter. Vergen er imidlertid ofte ikke med på handleturer, da det ligger utenfor vergens mandat. Ofte er det svært mange tjenesteytere innom for å gi tjenester i løpet av en uke, slik at det er lite hensiktsmessig å utstede bankkort til bare én av tjenesteyterne. Det er ikke mulig å organisere tjenestene slik at en baserer seg på at det kun er behov for å kunne betale for seg når denne ene tjenesteyteren er på jobb. Verger blir derfor henvist til at personen må basere hverdagslig økonomi på bruk av kontant.

Det er også en økende tendens til at digitale betalingsmetoder tilbys i tillegg til bankkort, men i stedet for kontanter. Dette krever som regel tilgang til BankID. Mange av våre medlemmer opplever digitalt utenforskap. Blant annet har vi medlemmer som kan bruke eID selv, enten med eller uten veiledning. Disse opplever å få avslag fra banken, og det vises ofte til at personen har utviklingshemming eller har verge. […]

På bakgrunn av det overnevnte, er det utvilsomt at forslaget er et nødvendig tiltak for å sikre at personer som bare kan betale med kontant fortsatt kan få tilgang til varer og tjenester som er rettet mot allmennheten.»

Prostituertes interesseorganisasjon i Norge (PION) viser til at kriminalisering av kjøp av seksuelle tjenester gjør at kunder flest velger å betale med kontanter. Det vises videre til at mange sexarbeidere ofte ikke har bankkonto og BankID, blant annet fordi de er mobile arbeidsmigranter. I høringsuttalelsen gis det dessuten uttrykk for følgende:

«Manglende tilgang til å betale nødvendige utgifter med kontanter skaper et svart marked for personer som tar seg betalt for å håndtere utgifter som krever tilgang til digitale banktjenester og BankID. Dette er en uheldig utvikling. Sexarbeidere gjør ikke noe ulovlig, og vi bør ikke ha en nasjonal betalingspolitikk som skaper avhengighet til og tilrettelegger for et svart økonomisk marked for tredjepart.

PION har mottatt flere henvendelser fra sexarbeidere som har fått sagt opp kundeforholdet til banken. Bakgrunn synes å være at det er brukt innskuddsautomater, og at det skaper særlig oppmerksomhet når det gjelder bankenes håndhevelse av hvitvaskingsloven. Konsekvensene er tap av BankID som er nødvendig for all dialog med offentlige tjenester.»

Loomis Norge AS mener at det å utelukke kontanter kan få samfunnskritiske konsekvenser og uttaler følgende om beredskapshensynet:

«Man ser at ekstremvær bl.a. setter ut strømtilførselen flere steder i landet. Under normale forhold er et strømbrudd kortvarig, men vi har de siste årene sett flere tilfeller av langvarige strømbrudd som igjen har resultert i at områder i landet har opplevd full isolasjon. Når man er i full isolasjon og ikke kan kjøpe varer og tjenester ved å trekke et bankkort eller betale med mobil er kontanter et godt, sikkert og innarbeidet betalingsmiddel. Om en bygd eller landsdel skulle være isolert vil det fortsatt være behov for varer og tjenester, svært få av disse er gratis. I forhold til den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa ser man også at hacking og sabotasje har resultert i at infrastrukturen i samfunnet kan være sårbare om man blir rammet. Viljen, kompetansen og trusselen om at dette kan skje er høyst reell. Et annet spørsmål som berører vår sikkerhet er hvem som til enhver tid eier våre betalingstjenester og hvordan dette eierskapet endres og flyttes geografisk via oppkjøp og fusjoner. Hvis vi ikke har et samfunn hvor kontanter er en innarbeidet og naturlig del av betalinger for varer og tjenester, er det vanskelig å plutselig å skulle innføre dette igjen i løpet av kort tid hvis situasjonen krever det. For at man skal ha kontanter tilgjengelig i samfunnet må det være en viss sirkulasjon. Kontanter må være tilgjengelig og krever at infrastrukturen er innarbeidet og naturlig i hele landet.»

Forbrukertilsynet opplyser at tilsynet ikke har behandlet saker om brudd på bestemmelsen den siste tiden ut fra overordnede prioriteringer og i påvente av lovrevisjonen. Det vises samtidig til at retten til å betale med kontanter er noe som opptar svært mange, og at tilsynet jevnt over mottar mange klager fra forbrukere som har blitt nektet å betale med kontanter. Tilsynet forventer en økning i klager når en eventuell lovendring blir vedtatt og kjent. For at formålet med endringen skal oppnås, og ut fra hensynet til effektiv håndheving, ser Forbrukertilsynet det som viktig at den foreslåtte regelen er enkel og tydelig.

Oslo kommune er positiv til en tydeliggjøring av retten til kontant betaling, men ønsker at det åpnes for å kunne gjennomføre en lokal frivillig forsøksordning med kontantfrie soner i servicenæringen med sikte på å motvirke svart økonomi.

Elektronisk Forpost Norge «imøteser departementets forslag», men mener at man bør gå et steg lenger ved å garantere muligheten for kontant betaling i alle situasjoner der selgeren og forbrukeren møtes fysisk. Det vises til at det for ubetjente lokaler i dag finnes gode løsninger for kontant betaling. For leveringstjenester kan man stille som krav at det må informeres på forhånd om at det vil bli gitt kontant oppgjør, og for de fleste andre tjenester, herunder kollektivtrafikk, finnes det gode oppbevaringsløsninger.

Rettspolitisk forening uttaler at selv om forslaget kan medføre økt ransrisiko og økt fare for hvitvasking, veier hensynene til de vanskeligstilte gruppene som har behov for å kunne betale med kontanter, tyngre.

Økokrim gir uttrykk for følgende:

«Økokrim har vurdert forslagene, særlig i forhold til hvorvidt de foreslåtte endringene i vesentlig grad vil bidra til økt kriminalitet eller svekke kriminalitetsbekjempelsen. Vi har ikke grunnlag for å si at så er tilfellet, siden det i stor grad dreier seg om en presisering av retten til kontantbetaling som allerede eksisterer. Videre er det tungtveiende grunner som tilsier at kontantbetalinger i et visst omfang bør være mulig i de tilfellene det legges opp til, for eksempel for å begrense de økonomiske skadevirkningene av for eksempel sabotasje av elektroniske betalingstjenester.»

Advokatforeningen uttaler at foreningen ikke har prinsipielle innvendinger mot forslaget. Det samme gjør Mat-Norge AS, som likevel mener at det bør gjøres unntak «for låste lokaler, som krever at forbruker må akseptere vilkår om ikke å kunne betale med kontanter for å kunne låse seg inn lokalene, hvor dette skjer før forbruker har kommet i kjøpsposisjon».

Finanstilsynet reiser spørsmål om den næringsdrivende bør påbys å tilby veksling. Tilsynet uttaler at for betaling på kollektivtransport kan det være et spørsmål om det bør kreves at det betales med eksakt beløp, mens dette kan stille seg annerledes i for eksempel dagligvarebutikker.

Følgende høringsinstanser er kritiske til eller har mer generelle innvendinger mot forslaget: Trøndelag fylkeskommune – seksjon regnskap, Den norske legeforening, Fellesforbundet, Hovedorganisasjonen Virke, IKT Norge, NHO Reiseliv, Oslo Handelsstands Forening og Visa Europe.

Høringsinstansene som er kritiske til forslaget, peker blant annet på kostnadene som er forbundet med håndtering av kontanter, ransrisikoen, trygghet for de ansatte, at betaling med kontanter gir større muligheter for svart omsetning, at det er stadig færre som ønsker å bruke kontanter som betalingsmiddel, og at færre kontanter vil forenkle hverdagen for bedriftene. Videre gis det uttrykk for at en plikt til å ta imot kontanter for noen utsalgssteder vil være konkurransevridende. Det vises også til at utviklingen går mot et kontantfritt samfunn, og at det er utviklet velfungerende digitale betalingsløsninger. Ut fra disse hensynene gis det uttrykk for at reglene i stedet bør liberaliseres slik at virksomhetene selv kan velge om de vil tilby betaling med kontanter.

Fellesforbundet uttaler at forslaget er i strid med hva en samlet arbeidsgiver- og arbeidstakerside i reiselivsnæringen mener. Videre heter det i uttalelsen:

«Fellesforbundet mener at forslaget i Justis- og beredskapsdepartementets høring av forslag om endringer i finansavtalelovens regler om betalingsoppgjør med sikte på å styrke forbrukernes rett til å betale med kontanter er å gå imot en klar utvikling i samfunnet og imot et ønske fra partene i arbeidslivet. Vi mener det ikke må bli strengere krav til kontantbeholdning enn det er i dag, heller motsatt. Særlig viktig er det at det med forslaget ikke påtvinges bedrifter og ansatte mer kontanthåndtering og flere kassaapparater, noe som vil bidra til større utrygghet for ansatte og økt fare for svart omsetning.

Veien fremover for norsk arbeidsliv og næringsliv er å sikre at det er klart og tydelig at alle private virksomheter selv får bestemme om de skal ta imot kontanter eller ikke.»

Hovedorganisasjonen Virke viser til at for flere av Virkes medlemmer vil det å motta kontanter fortsatt anses som en serviceytelse på lik linje med muligheten for betaling med et bredt utvalg av kredittkort eller forbrukernes rett til å bytte varer. Det er derfor liten grunn til å tro at valgfrihet vil svekke kontantenes stilling i beredskapsøyemed. Hovedorganisasjonen Virke mener videre at en plikt til å motta kontanter er konkurransevridende, da dette er kostnader som kun rammer virksomheter med et fysisk forretningssted og dermed er en fordel for virksomheter som kun selger varer på nett. I høringsuttalelsen vises det dessuten til en medlemsundersøkelse som ble gjennomført i august 2021 om kontantfri betaling, som oppsummeres slik:

«Totalt 61 prosent av virksomhetene som har deltok i undersøkelsen, oppga at de vanligvis mottar kontant betaling sjeldnere enn ukentlig. Samtidig svarer totalt 29 % av virksomhetene som har deltatt i undersøkelsen oppgir at de mottar kontant betaling ukentlig eller oftere. 10 % av respondentene i undersøkelsen oppgir at spørsmålet ikke er relevant for dem.

Dagligvarebransjen og virksomhetene innen kiosk, bensinstasjon, bil og verksted utmerker seg, ved at henholdsvis 77 prosent og 56 porisent oppgir at de mottar kontanter ukentlig eller oftere. Øvrige bransjer ligger vesentlig lavere. Flere av spørsmålene er gjentatt i medlemsundersøkelse i oktober 2022. Resultatene er de samme.

Bransjene som i størst grad mottar kontanter ukentlig eller oftere, er bransjer som har mange transaksjoner daglig. Dagligvarekjeden Coop rapporterer at 7 prosent av deres kunder benytter kontant. 93 prosent benytter altså kort eller andre digitale løsninger. 14 prosent gjør uttak av kontanter i butikk.

Espos Norge AS som leverer betalingsløsninger for festivaler, konserter og andre kulturarrangementer, melder at kontantandelen på de 110 arrangementene de har levert til i 2022, har kontantandelen vært så lav som 0,13 prosent.

[…]

I Virkes medlemsundersøkelse svarer totalt 18 prosent av virksomhetene at betaling med kontanter i svært stor eller i stor grad medfører merarbeid for deres virksomhet sammenlignet med andre betalingsformer. 14 prosent mener at kontantbetaling i noen grad medfører merarbeid for deres virksomhet sammenlignet med andre betalingsformer. 22 prosent mener at kontantbetaling i liten grad eller ikke i det hele tatt medfører merkostnader for deres virksomhet.

Nesten ingen virksomheter foretrekker at deres kunder betaler kontant. 39 prosent av virksomhetene som har deltatt i undersøkelsen oppgir at de foretrekker betaling med bank eller kredittkort, mens 4 prosent oppgir at de foretrekker at kundene benytter mobilbetaling. Blant samtlige respondenter oppgir 43 prosent at de foretrekker at kundene betaler med annen betalingsform enn de som er oppgitt i undersøkelsen. Totalt svarer 14 prosent at de ikke vet eller at spørsmålet ikke er relevant for dem. Dette medfører at det er under 1 prosent som foretrekker kontanter, på tvers av bransjer.

Tallene fra Espos Norge viser at kostnadene arrangører av kulturarrangementer har ved å tilby kontantbetaling, i de fleste tilfeller er mye høyere enn den totale kontantomsetningen på de fleste arrangementene. I tillegg øker volumet på utstyr man trenger ved betalingsløsningen (kontantskuffer etc.). Valgfrihet vil i denne sammenhengen gi store miljømessige og økonomiske lettelser. Oppbevaring og håndtering av kontanter er også en utfordring på denne type arenaer.»

Oslo Handelsstands Forening uttaler:

«Effektiv, tilgjengelig og troverdig betalingsformidling er kritisk viktig for næringslivet, særlig når næringslivet handler med forbrukere. Det betyr at handelen og serveringsbransjen i Oslo har vært aktpågivende i innføring av annen betalingsform enn kontanter, slik at nye metoder skal være trygge og tilgjengelige når de innføres. Dette gjaldt ved bruk av kortterminaler, utstrakt bruk av kredittkort m.v.

I den sammenheng har vi sett en stadig vekst i steder som enten krever elektronisk betaling, eller i hvert fall sterkt oppfordrer til elektronisk betaling. Dette bekreftes i OHFs datafangstarbeid, der vi følger med på omsetningsutvikling i hovedstaden. Den viser et nær fullstendig fravær av kontantbruk, mens kortbruk dominerer fullstendig og elektronisk betaling stadig vokser.

I dag er situasjonen den at elektroniske betalingsmidler sammen med kortbruk, tryggere og enklere betalingsmidler enn andre løsninger (inkl. kontanter). Trygghet er et behov for både næringsdrivende og for kundene. Vår opplevelse er at mer trygghet oppnås og oppleves ved elektronisk betaling, både ved håndtering og ved oppbevaring.

Dette gjelder enda mer om vi ser på hvordan kontanthåndtering erfares som en stor ulempe for enkeltvirksomheter. For et ganske beskjedent beløp i kontanter må en medarbeider i en typisk konsert / serveringssted frakte pengene fysisk til en banktjeneste sent om natten. Det alene er en risiko, men som også øker i og med at antall bankfilialer / nattsafer reduseres i takt med den moderne utviklingen. Det er svært lite ønskelig å fortsette med kontantomsetning på slike steder.»

IKT Norge gir uttrykk for følgende:

«Samtidig har det de siste årene skjedd en rekke lovendringer med den hensikt å begrense bruken av kontanter, bl.a. knyttet til hvitvasking og svart arbeid. Det er f.eks. ikke under noen omstendighet lov til å bruke kontanter til å betale varer eller tjenester for en verdi som overstiger 40.000 kroner (Hvitvaskingsloven §5). Reelt sett gjelder dette bare for betaling/oppgjør mellom privatpersoner og næringsdrivende. For næringslivet er den reelle grensen for betaling/oppgjør med kontanter 10.000 kroner. Det gis ikke skattemessig fradrag for kjøp av varer og tjenester eller lønn som er betalt med kontanter for beløp over 10.000 kroner. Det gis heller ikke fradrag for inngående merverdiavgift. Det er som hovedregel forbudt å utbetale lønn og feriepenger i form av kontanter. Arbeidsmiljøloven (§14-15, annet ledd) pålegger arbeidsgivere å utbetale lønn via bank, gjeldende fra 1. januar i år. Ergo er det en rekke lovregulering som trekker i motsatt retning av intensjonene i forslaget fra departementet.

Andelen betalinger på utsalgssteder og mellom privatpersoner som gjøres med kontanter falt over mange år, og utgjorde høsten 2021 ca. 3 pst. Det er utviklet funksjonelle, digitale betalingsløsninger i rekordtempo og langt de fleste nordmenn har ikke foretatt en eneste betaling eller transaksjon med kontanter de siste årene. I tråd med denne utviklingen er antall minibanker og bankfilialer naturlig nok også redusert betydelig.

Det å innføre en utvidet rett til betaling med kontanter, slik departementet i realiteten foreslår, framstår som et forsøk på å hindre en naturlig utvikling der enkle og funksjonelle digitale løsninger erstatter analoge, mer ressurskrevende løsninger. Vi viser i den forbindelse til Regelrådets høringssvar for det slås fast at «Regelrådet mener imidlertid at departementet burde foretatt en grundigere vurdering av om forslagene i høringsnotatet er fremtidsrettet».»

VISA Europe mener at sannsynligheten for feil i de digitale betalingssystemene er svært lav. Det vises til at norske forbrukere og bedrifter nyter et bredt spekter av ulike digitale betalingsløsninger, og at dette fører til en robusthet. Visa Europe mener at man heller bør se bredere på hvordan man kan redusere barrierer for den digitale overgangen, og jobbe i partnerskap med privat sektor for å sikre at alle forbrukere har tillit og ferdigheter til å kunne dra fordeler av digitale løsninger. Hvis man beholder et krav om å ta imot kontanter, bør dette begrenses til nødvendige varer og tjenester som dagligvarer, drivstoff og apotek, men med fritak for små virksomheter.

Enkelte høringsinstanser tar ikke direkte stilling til forslaget som sådan, men gir likevel uttrykk for enkelte synspunkter, blant annet om behovet for unntak:

Næringslivets Hovedorganisasjon går i høringssvaret ikke inn på hvor langt retten til kontant betaling bør gå mer generelt, men har enkelte synspunkter på hensyn som det er vist til i høringsnotatet. Det stilles spørsmål ved om det er et treffende premiss at kontanter vil og bør ha en sentral rolle som betalingsmiddel også fremover. Videre uttaler Næringslivets Hovedorganisasjon:

«Det kan meget vel hende at det er grupper av forbrukere som har «utfordringer» med å betale med annet enn kontanter.

Vi er i tvil om hvor store og reelle utfordringene med kontantbetaling er. Vi antar at det knapt er mulig å være en fullt ut kontantbasert forbruker. Internetthandel er ikke mulig med kontanter. Bare unntaksvis er det mulig å utbetale lønn kontant. Betalinger til det offentlige er stort sett avhengig av at man betaler via bank, se for eksempel skattebetalingsloven § 9-1. For kjøp av kostbare gjenstander er kontantretten begrenset. Hvis man ikke kan være en kontantbasert forbruker, er det vanskelig å se at utfordringene skal tas spesielt hensyn til ved handel over disk.

Vi er ytterligere spørrende til det hensynet departementet peker på, til forbrukere som ganske enkelt «ikke vil» (side 4) betale på annen måte enn med kontanter.

Departementet peker også på beredskapshensyn i betalingsformidlingssystemene. Det er likevel uklart hvor tungt dette hensynet veier, ettersom departementet har ikke gjort rede for dette forholdet. Dessuten er det ikke noen pliktig bruk av kontanter, og det er derfor spørsmål om hvor langt beredskapshensynet egentlig kan rekke.»

Skatteetaten viser til at det etter skattebetalingsloven § 9-1 gjelder egne regler for betaling av skatte- og avgiftskrav som går ut på at slike krav skal innbetales til innkrevingsmyndighetenes konto, med mindre innkrevingsmyndighetene har akseptert betaling med kontanter. Videre uttaler Skatteetaten:

«Skatteetaten har erfaring med at kontant betaling bidrar til svart økonomi og arbeidslivskriminalitet både når det gjelder salg av varer og tjenester. Erfaringen treffer både salg fra fast forretningssted og ved tjenesteleveranser. Det å redusere kontantbruken vil være et viktig ledd i bekjempelsen av svart økonomi. Sett fra et kontrollperspektiv, vil økt sporbarhet av foretatte betalinger være viktig. Det er særlig ved betalinger av større beløp at kontrollhensyn kan tilsi at man tvinges over til sporbare betalingsløsninger. Vi vil påpeke at bruk av kontanter er svært vanlig innen den svarte økonomien, og bruk av sporbare betalingsløsninger vil gjøre det vanskeligere for kriminelle aktører å operere i Norge.»

NHO Service og Handel viser til at hovedspørsmålene i høringsnotatet har vært forelagt organisasjonens bransjeforeninger. Hovedkonklusjonen er at «det er forståelse og støtte til intensjonen med å presisere regelverket». Det vises samtidig til at det er flere bransjer der kundene i praksis ikke betaler med kontanter. Dette gjelder særlig handelsvirksomhet som selger dyre forbruksgjenstander eller små virksomheter som frisør og velværebedrifter. Disse bedriftene mener at de bør ha unntak fra plikten til å tilby betaling med kontanter, eller i det minste en tilpasset ordning med lempeligere vilkår.

Finans Norge tar ikke stilling til lovforslaget, men viser til at bankene i Norge har blitt enige om en bransjenorm som inneholder noen prinsipper for hvordan de skal møte ikke-digitale kunder for å ivareta disse kundenes behov. Videre gir Finans Norge uttrykk for at finansnæringen «vil bidra til at det tilbys og håndteres kontanter så lenge samfunnet ønsker det».

Regelrådet gir i sin uttalelse uttrykk for at målet med forslaget er tilstrekkelig beskrevet i høringsnotatet, men at departementet likevel kunne sett nærmere på om tiltakene oppnår målet om å sikre at kontanter består som en reell beredskapsløsning. Videre mener Regelrådet at departementet med fordel kunne gitt en grundigere beskrivelse av problemet. Regelrådet mener det er positivt at departementet har vurdert ulike alternativer i relasjon til de ulike forslagene i høringsnotatet. Berørt næringsliv er tilstrekkelig identifisert, men ikke beskrevet. Det vises også til at departementet ikke har tallfestet konsekvensene av forslagene i høringsnotatet. Hensynet til små bedrifter er heller ikke vurdert særskilt. På bakgrunn av dette uttaler Regelrådet at det ikke kan konkludere om hvorvidt tiltakene som foreslås, oppnår målene til en relativt sett lav kostnad for næringslivet.

3.4.2 Enkelte særlige typer utsalgssteder og avtaler

Følgende høringsinstanser gir uttrykk for at retten til kontant betaling bør gjelde også i selvbetjente salgslokaler: Demokratene Fredrikstad, Elektronisk Forpost Norge, Fredrikstad Coaching og Reiki, Italienske Delikatesser og JA til kontanter. Disse høringsinstansene mener blant annet at det kan installeres automater som tar imot kontanter, og at det vil virke konkurransevridende om disse utsalgsstedene ikke skal være underlagt det samme kravet om kontant betaling som andre utsalgssteder.

Merkur-programmet er et program i regi av Kommunal- og distriktsdepartementet for å utvikle og styrke marginale butikker med små markeder i Distrikts-Norge. Merkur-programmet ønsker et unntak fra kontantplikten for distriktsbutikker som kun har selvbetjent kasse eller betjent kasse bare deler av døgnet, og uttaler dessuten følgende:

«Merkur-programmet anbefaler nå at små nærbutikker med vekstpotensial satser på døgnåpen og delvis selvbetjent butikk. Pr. i dag har over 40 av 580 registrerte Merkur-butikker fått økonomisk støtte gjennom Merkur-programmet for å investere i teknologi for mer fleksible åpningstider. En rekke butikker planlegger investeringer i ny teknologi i de nærmeste årene.

[…]

Departementet har ikke omtalt om plikten til kontantbetaling er ment å gjelde tilfeller der butikker/utsalgsteder er selvbetjente deler av døgnet, og bemannet i andre. Hva betyr det at en butikk er betjent? Er butikken å regne som betjent dersom kjøpmannen kommer inn og bruker to timer til å fylle på varer og se at alt fungerer som det skal? Er butikken å regne som betjent dersom kjøpmannen går hjem for kvelden og har organisert en eller annen form for bakvakt som er disponibel når det oppstår behov for kommunikasjon med kunder i butikklokalet på kveldstid eller nattestid?

Styret for Merkur-programmet mener at dette er problemstillinger som det er viktig å drøfte i det videre arbeidet med finansavtaleloven.

Dersom delvis selvbetjente distriktsbutikker skal kunne tilby kontantoppgjør når kjøpmannen er til stede på dagtid, vil det medføre en ekstra kostnad på 150.000 kr eller mer i form av et ekstra kassepunkt med utstyr for kontantbetjening, i tillegg til lisenskostnader. Det betyr at den totale investeringskostnaden for overgang til døgnåpen drift med delvis selvbetjening vil øke med rundt 20 prosent.

Teknologi for delvis selvbetjening er et viktig virkemiddel for å sikre overlevelse for marginale distriktsbutikker og opprettholde et tilfredsstillende servicetilbud for hele Norge. Nærbutikker i Distrikts-Norge rapporterer nå om en svært krevende situasjon med økte utgifter og svekket lønnsomhet på grunn av høyere priser både på dagligvarer og på strøm, kombinert med en langt tøffere konkurranse mot større lavprisbutikker i byer og kommunesenter.

Et krav om kontantplikt vil gi økte kostnader og redusert lønnsomhet for butikker som har satset eller er i ferd med å satse på døgnåpen drift og delvis selvbetjening. Det vil kunne føre til at flere butikker ikke våger å ta risikoen med overgang til digitale løsninger – og at butikker som i dag har løsning for selvbetjening, må ta en ekstra investering som kun svekker butikkens lønnsomhet.»

Hovedorganisasjonen Virke uttaler seg i samme retning.

Jussformidlingen gir uttrykk for forståelse for at «selv om forbrukeren får mindre valgfrihet, er hensynet til næringslivet og den utviklingen man har sett hva gjelder selvbetjente utsalgssteder og netthandel, viktigere på dette punktet».

Visa Europe er enig i forslaget i høringsnotatet om at retten til kontant betaling ikke skal gjelde ved internettsalg og i ubetjente salgslokaler. Også Norges Bank slutter seg til forslaget om at retten til å betale med kontanter begrenses til betjente salgslokaler.

Espos Norge AS mener at det bør gjøres unntak for arrangementer på midlertidige arenaer (konserter, festivaler og lukkede arrangementer) og for private kantiner og skolekantiner. Norske Kulturarrangører uttaler seg i samme retning og tar til orde for at det gjøres unntak for kulturarrangementer.

Autismeforeningen i Norge mener det bør være adgang til å betale på eller i det minste i nærheten av legekontor, buss, trikk, tog og t-bane.

Flere av høringsinstansene er opptatt av betaling på legekontorer. Forbrukerrådet mener det bør slås fast at fastlegekontorer plikter å akseptere kontanter som betalingsmiddel. Italienske Delikatesser, Rettspolitisk forening og Senior Norge uttaler seg i samme retning. De to sistnevnte nevner i den sammenhengen også tannlegetjenester.

Den norske legeforening er av motsatt oppfatning:

«Legeforeningens næringsdrivende medlemmer, herunder fastleger og avtalespesialister erfarer at det er svært sjelden at pasienter ønsker å betale med kontanter. Håndtering av kontanter har en kostnadsside knyttet til håndtering av vekslepenger, innskudd i nattsafe eller bank i butikk og eventuelt leie av betalingsautomater som håndterer kontanter. Oppbevaring av kontanter på legekontor vil også øke risikoen for innbrudd. Det er også slik at pasientene allerede kan velge mellom kortbetaling, digitale betalingsløsninger og faktura, noe som viser seg å dekke behovet godt da kontantbetaling som tidligere nevnt er svært lite etterspurt. Vi stiller oss derfor generelt kritiske til forslaget.

Når det gjelder fastleger og avtalespesialister er disse en del av den offentlige helsetjenesten gjennom avtaler med hhv kommunene og RHF. Det vil være spesielt viktig å opprettholde helsetilbudet til befolkningen i en beredskaps-/ krisesituasjon. Det kan være andre og mer effektive mekanismer for å sikre dette enn en obligatorisk plikt til håndtering av kontanter.»

Finanstilsynet viser til at det kan oppstå tvilsspørsmål ved salg av varer og tjenester fra det offentlige. Tilsynet viser i den forbindelse til at reglene i finansavtaleloven § 2-1 kun gjelder «på formuerettens område», jf. § 1-2 første ledd, og at plikten til å tilby betaling med kontanter kun gjelder for «næringsdrivende». Som eksempler på tilfeller der det kan oppstå tvilsspørsmål, viser Finanstilsynet til offentlige legekontorer, svømmehaller og idrettsplasser.

Forbrukertilsynet uttaler seg i samme retning og viser til at siden kapittel 2 i finansavtaleloven gjelder på «formuerettens område», innebærer dette at retten til kontant betaling ikke vil omfatte offentlige institusjoner som legekontorer, sykehus, offentlige servicetilbud osv. Forbrukertilsynet uttaler at dette er uheldig, og at det må antas at ikke alle brukere av disse tjenestene nødvendigvis har anledning til å betale på andre måter enn med kontanter. Forbrukertilsynet foreslår derfor at virkeområdet for § 2-1 utvides til også å omfatte offentlige tjenestetilbud.

Finanstilsynet utaler:

«Det kan etter Finanstilsynets vurdering være behov for en forskriftshjemmel som gir mulighet til å definere flere tilfeller hvor retten til å betale med kontanter bør gjelde, selv om tjenesten ikke selges fra et fysisk lokale. Dette behovet kan særlig gjelde nødvendighetstjenester, eksemplifisert i høringen som strøm og husleie.»

Forbrukerrådet understreker nødvendigheten av å sikre retten til kontant betaling i situasjoner der det ellers vil kunne være umulig for enkelte forbrukere å betale, og da særlig ved kjøp av ulike nødvendighetsvarer.

Næringslivets Hovedorganisasjon mener at en særregel for å legge til rette for kontant betaling av nødvendige tjenester vil være vanskelig å praktisere, og viser videre til at dette er en problemstilling som også kan gjøre seg gjeldende for tjenester fra det offentlige.

Følgende høringsinstanser støtter forslaget om en presisering av at retten til kontant betaling ikke gjelder betaling etter avtale om kreditt: Finanstilsynet, Forbrukertilsynet, Trøndelag fylkeskommune – seksjon regnskap, Advokatforeningen, Næringslivets Hovedorganisasjon og Visa Europe.

3.4.3 Beløpsmessige og tidsmessige begrensninger

Finanstilsynet, Advokatforeningen, Finans Norge, Hovedorganisasjonen Virke og Senior Norge mener at det bør gjelde en beløpsmessig begrensning for retten til kontant betaling som er harmonisert med beløpsgrensen på 40 000 kroner etter hvitvaskingsloven.

Følgende høringsinstanser mener at beløpsgrensen bør settes lavere: Forbrukertilsynet, Skatteetaten, Trøndelag fylkeskommune – seksjon regnskap, Økokrim, NHO Reiseliv og Næringslivets Hovedorganisasjon. Flere av disse nevner 10 000 kroner som en mulig beløpsgrense.

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler:

«Etter hvitvaskingsloven § 5 kan forhandlere av gjenstander ikke ta imot kontantbeløp på over 40 000 kroner. Dette utgjør allerede et unntak fra kontantregelen i gjeldende § 38. Ganske små butikker kan selge varer med enhetspriser på mange – men under førti – tusen kroner, for eksempel ur, smykker, klær, sykler og solbriller. Dessuten kan forhandlere av enda dyrere gjenstander ikke nekte å motta en kontantandel på 40 000 kroner. Også fra tjenesteytere kan det blir levert kostbare tjenester, for eksempel overnatting og restaurantbesøk.

Ut fra de hensynene som er nevnt i høringsnotatet, må man spørre seg om det isolert sett er en nærliggende forbrukerforventning om å betale store beløp med kontanter. Forventningen må dessuten veies mot de næringsdrivendes interesser, som er åpenbare når det gjelder kostnader ved kontanthåndtering og risiko for kriminalitet, herunder å bli misbrukt for hvitvaskingsformål. Vi viser også til regelen i skattebetalingsloven om medansvar for skatter og avgifter ved betaling med over 10 000 kroner i kontanter. Vi antar at alene denne regelen gjør behovet for, og forventningen om, å betale med mer enn 10 000 kroner kontant, ganske lite.

Skatteinnkrevere ønsker tips om «større betalinger med kontanter», som er nevnt som et «mistenkelig økonomisk forhold». Det er paradoksalt om staten aktivt legger til rette for betaling med så store kontantbeløp som skatteinnkrevere mener at utgjør et «mistenkelig økonomisk forhold».

Vi mener derfor at det er logisk at næringsdrivende ikke pålegges en kontantplikt for større kontantbeløp.»

Oslo kommune er positiv til at det settes en beløpsmessig begrensning, men tar ikke stilling til størrelsen.

Norges Bank mener at det i utgangspunktet ikke er behov for ytterligere beløpsbegrensninger ut over det som følger av hvitvaskingsloven mv., men peker på at hvitvaskingslovens begrensning på 40 000 kroner bare gjelder for salg av gjenstander.

Følgende høringsinstanser mener at plikten til å ta imot kontanter ikke bør gjelde om natten: Oslo kommune, Trøndelag fylkeskommune – seksjon regnskap, Hovedorganisasjonen Virke og NHO Reiseliv.

3.4.4 Særlige regler om persontransporttjenester

Følgende høringsinstanser er enig i at det bør gis en hjemmel for å regulere betaling for visse former for kollektivtransport i forskrift, slik at reglene kan tilpasses de særlige hensynene som gjør seg gjeldende for denne typen tjenester: Datatilsynet, Forbrukerrådet, Jernbanedirektoratet, Trøndelag fylkeskommune – seksjon regnskap, Autismeforeningen i Norge, EnTur AS, Forsvarets seniorforbund, Jussformidlingen, Næringslivets Hovedorganisasjon og Senior Norge. Datatilsynet mener likevel at forskriftshjemmelen bør omfatte alle former for kollektivtransport. Trøndelag fylkeskommune – seksjon regnskap uttaler seg i samme retning. Oslo kommune tar til orde for at transport med taxi blir omfattet av forskriftshjemmelen, mens Forbrukerrådet og Senior Norge mener at fergetransport bør omfattes.

Jernbanedirektoratet mener at forskriftshjemmelen bør omfatte betaling for persontransport og persontransportrelaterte tjenester og uttaler:

«Kollektivtransportselskapene har varierende praksis hva angår egne utsalgssteder, bruk av kommisjonærer, billettautomater osv., og hvor lett tilgjengelig disse er for de reisende. For bane er det ofte slik at det ligger utsalgssteder i nær tilknytning til stasjoner, men dette gjelder ikke i samme grad for buss, og det er store forskjeller mellom byer og rurale strøk. Brukerscenariene er også komplekse, og det vokser frem nye typer reiseprodukter som i liten grad er tilrettelagt for kontant betaling. Det som fungerer for et produkt i et gitt scenario fungerer ikke nødvendigvis for andre produkter eller i andre scenarier. I mange tilfeller er smarttelefon eneste tilgjengelige mulighet, noe som ikke passer for alle kundegrupper. En styrking av forbrukeres rettigheter handler derfor ikke bare om kontanter, men hvilke salgskanaler som er tilgjengelige i forskjellige tilfeller og hva som bør være minimumskrav.

Dette er altså komplekse og nyanserte problemstillinger, som krever nærmere vurdering. For å sikre en tilstrekkelig tilgjengelighet til kjøp av reiser for alle grupper i befolkningen er det behov for en mer detaljert regulering enn det som ligger i dagens lovverk. Jernbanedirektoratet mener derfor at hjemmel for en egen forskrift er en god måte å løse dette på. Det vil da være mulig å gjøre relevante vurderinger, blant annet med hensyn til kostnader, kunderettigheter og beredskap, og regulere dette i den grad som viser seg å være hensiktsmessig.

Det skjer også en kontinuerlig utvikling innenfor betalingsteknologi, og det vil kunne komme teknologi som endrer forutsetningene. Det vil da være enklere å oppdatere en forskrift enn selve loven. Også dette taler for en forskriftshjemmel.»

Kollektivtrafikkforeningen mener på den annen side at det ikke er behov for en særregulering av kollektivtransport for buss og bane, og mener at det er tilstrekkelig med reguleringen i forslagets første til tredje ledd. Kollektivtrafikkforeningen viser blant annet til at transportmidler ikke er egnet for å selge billetter, og viser også til hensynet til sjåførens sikkerhet og at en adgang til å kjøpe billetter om bord på transportmiddelet vil føre til forsinkelser. Viken fylkeskommune er usikker på om en egen forskrift er hensiktsmessig og viser til Kollektivtrafikkforeningens høringsuttalelse.

NHO Transport uttaler seg i samme retning. NHO Transport mener at det ikke er behov for å styrke kontantretten på buss og bane, og at det ikke er hensiktsmessig med en egen forskriftshjemmel. Dersom kontantbruken på buss og bane likevel skal reguleres i forskrift, «må det i så fall gjøres en grundig utredning av behov og konsekvenser». Høringsuttalelsen oppsummeres slik: «De kollektivreisende har gode muligheter til å kjøpe billetter uten å bruke kontanter. En utvidet rett til kontant betaling vil komme en svært liten andel kunder til gode. Kontantfrie busser vil derimot føre til økt sikkerhet for sjåfører og kunder, samt et raskere og mer presist kollektivprodukt til forbrukerne.»

Hensynet til sjåførenes sikkerhet fremheves også av Yrkestrafikkforbundet, som også peker på at kontant betaling om bord vil føre til forsinkelser. Yrkestrafikkforbundet mener at det kan være hensiktsmessig med en forskrift som regulerer tilrettelegging av faste forretningssteder og alternative muligheter for billettkjøp for buss og bane, men at det bør stenges helt for kontant betaling om bord på kollektivtransporten.

NHO Sjøfart «er enig i utgangspunktet for forskriften, at salg av transporttjenester som hovedregel skal kunne skje uten plikt til å ta i mot kontanter». Uttalelsen støttes av Norled.

Rettspolitisk forening «er enig i at det kan være grunn til å forskriftsfeste unntak fra kontantbetalingsretten ved kollektiv transport, men mener at forutsetningen for dette er nødt til å være at det finnes betalingsmulighet for transportkunde like i nærheten. I mer rurale strøk vil betalingsmuligheter ofte være få, og foreningen mener derfor at alle som bruker kollektiv transport i slike tilfeller skal ha kontantbetalingsrett».

JA til kontanter er «sterkt imot at kollektivtrafikk skal bli unntatt fra loven». Det gis i den forbindelse uttrykk for en forutsetning om at forbrukere har en rett til å betale med kontanter på kollektivtransport også etter gjeldende lov.

Demokratene Fredrikstad og Fredrikstad Coaching og Reiki uttaler at retten til kontant betaling på buss, tog, taxi, ferger, baner og ubetjente transporttjenester må sikres. Konservativt uttaler seg i samme retning.

Visa Europe uttaler at det er uklart hva som vil gjelde for transporttjenester som omfattes av forskriftshjemmelen, før det eventuelt blir gitt en forskrift, og at det bør klargjøres at disse tjenestene faller utenfor bestemmelsens virkeområde.

Forbrukertilsynet mener at ut fra hensynet til forutberegnelighet og ut fra innrettelseshensyn bør reguleringen av kontant betaling i forbindelse med kollektivtransport være avklart før lovens regler settes i kraft.

Norges Bank mener at forskriftshjemmelen bør utvides slik at også andre tvilstilfeller enn kollektivtransport med buss og bane kan avklares i forskrift. Som eksempel vises til spørsmålet om hvem som skal regnes som «næringsdrivende».

3.4.5 Betaling av faktura med kontanter

Finanstilsynet og Trøndelag fylkeskommune – seksjon regnskap tar til orde for en regel som gir rett til å betale fakturaer kontant i bankfilialer. Finanstilsynet peker på at en slik løsning må skje innenfor rammene av hvitvaskingsregelverket, som setter krav om blant annet legitimasjon og dokumentasjon av midlenes opprinnelse.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring uttaler at så lenge det ikke finnes alternative betalingsløsninger som kan erstatte kontanter, bør også forbrukere uten bankkonto ha en rett til å betale fakturaer med kontanter. Dersom forbrukere uten bankkonto skal ha denne retten, er det etter direktoratets mening nødvendig at det legges til rette for at disse forbrukerne får tilgang til kontanttjenester via det norske betalingssystemet.

Visa Europe mener at det ikke bør være adgang til å betale fakturaer for varer eller tjenester med kontanter.

3.4.6 Sanksjoner

Finanstilsynet, Forbrukerrådet og Jussformidlingen mener at Forbrukertilsynet bør gis en selvstendig hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelsen om rett til å betale med kontanter. Forbrukerrådet uttaler at en plikt for næringsdrivende til å ta imot kontanter må kunne håndheves fra første dag.

Norges Bank mener at det er viktig at det knyttes klare sanksjonsmuligheter til kravet om å sikre forbrukeres rett til å betale med kontanter. Fredrikstad Coaching og Reiki, JA til kontanter og Senior Norge uttaler seg i samme retning. JA til kontanter reiser også spørsmål om politiet bør gis myndighet til å håndheve loven.

Elektronisk Forpost Norge støtter at Forbrukertilsynet gis myndighet til å følge opp selgere som bryter reglene om kontant betaling. Videre foreslås det at hvis en selger nekter oppgjør i kontanter «skal forbrukeren ha en automatisk rett til å velge mellom 300 % av oppgjørsbeløpet eller 300 kr, ved klage til Forbrukertilsynet».

Næringslivets Hovedorganisasjon er enig i at spørsmålet om sanksjoner bør ses nærmere på ved en mer generell vurdering av finansavtalelovens sanksjonshjemler.

3.5 Departementets vurdering

3.5.1 Bør det gis nye regler om forbrukeres rett til å betale med kontanter?

Den gjeldende bestemmelsen i finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd gir etter departementets syn ikke lenger en hensiktsmessig regulering av forbrukeres rett til å betale med kontanter. Bestemmelsen gir en tilsynelatende omfattende rett til kontant betaling, men den reiser en rekke tolkningsspørsmål som gjør det vanskelig å vite hvor langt retten egentlig rekker. I høringen er det ingen av høringsinstansene som har tatt til orde for at bestemmelsen bør beholdes som den er. Inntrykket etter høringen er at det er et samlet ønske om en endring av reglene, men da enten slik at retten til kontant betaling tydeliggjøres og eventuelt styrkes, eller slik at det skal være opp til den næringsdrivende selv å bestemme om kundene skal tilbys å betale med kontanter eller ikke. Departementet ser det etter dette som klart at bestemmelsen om kontant betaling i finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd bør endres.

Departementet går ikke inn for å oppheve bestemmelsen, slik blant annet enkelte høringsinstanser som representerer selgersiden, tar til orde for. Den teknologiske utviklingen har riktignok ført til at kontanter brukes i langt mindre grad i dag enn tidligere. Denne utviklingen vil antakelig fortsette, og det er godt mulig at vi beveger oss i retning av et kontantfritt samfunn. Spørsmålet nå er imidlertid hva som vil gi en hensiktsmessig regulering ut fra dagens situasjon og behov, ikke ut fra hvilke behov og betalingsløsninger man ser for seg en gang i fremtiden. Kontanter brukes fortsatt i et ikke ubetydelig omfang, se punkt 2.1. Det store engasjementet fra privatpersoner i høringen illustrerer også at det fortsatt er mange som ønsker å bruke kontanter fremfor andre betalingsløsninger. Et sentralt hensyn er dessuten at kontanter har enkelte egenskaper som andre betalingsløsninger ikke har, blant annet at de kan brukes av alle og uavhengig av teknologi.

Etter departementets syn bør det på bakgrunn av dette legges til rette for at kontanter kan være et reelt alternativ som betalingsmiddel også i tiden fremover. En opphevelse av finansavtalelovens regel om kontant betaling vil neppe innebære at næringsdrivende i de nærmeste årene helt vil slutte å tilby denne betalingsformen. Slik departementet vurderer det, vil det imidlertid ikke være tilstrekkelig å basere seg på om og i hvilken utstrekning aktørene i markedet vil se seg tjent med å tilby sine kunder kontant betaling. De reelle mulighetene til å kunne betale med kontanter er etter departementets oppfatning best sikret ved en lovbestemmelse som fortsatt fastslår dette som en rettighet for forbrukeren.

En plikt for næringsdrivende til å tilby kontanter som betalingsform har åpenbart en kostnadsside. Dette er omtalt blant annet i høringsuttalelsen fra Hovedorganisasjonen Virke. Denne høringsinstansen viser også til en medlemsundersøkelse der 18 prosent av virksomhetene svarer at betaling med kontanter i stor eller svært stor grad medfører merarbeid for deres virksomhet sammenlignet med andre betalingsformer. Regler om forbrukerrettigheter vil så godt som alltid på en eller annen måte ha en kostnadsside for de næringsdrivende, og hensynet til forbrukerne må vurderes opp mot de byrdene slike regler vil påføre selgersiden. Regler som legger til rette for betaling med kontanter, skal imidlertid ikke bare ivareta mer generelle forbrukerinteresser; de skal også ivareta bredere samfunnsmessige hensyn. Dette er hensyn som etter departementets syn må tillegges betydelig vekt.

Det vises for det første til behovet for å ivareta de gruppene av befolkningen som ikke kan eller har vanskeligheter med å bruke digitale betalingsløsninger. Dette hensynet er fremhevet og godt belyst av flere av høringsinstansene, se som eksempler høringsuttalelsene fra Jussformidlingen og Norsk Forbund for Utviklingshemmede. Disse peker blant annet på barn, eldre og personer med funksjonsnedsettelser. Små barn får ikke utstedt eget bankkort, men vil kunne utstyres med kontanter for enkle innkjøp. For eldre kan problemet være at de digitale ferdighetene mangler, eventuelt at den eldre ikke er tilstrekkelig fortrolig med digitale betalingsløsninger. For personer med nedsatt funksjonsevne kan funksjonsnedsettelsen på ulike måter gjøre det umulig eller svært krevende å bruke annet enn kontanter. Blant annet peker Norsk Forbund for Utviklingshemmede på at forbundet har medlemmer som ikke får utstedt bankkort. Det er ikke alle som opplever den teknologiske utviklingen som en forenkling av hverdagen. Reglene bør legge til rette for at også personer som ikke behersker eller av andre grunner ikke kan bruke digitale betalingsløsninger, kan delta i samfunnet og ha tilgang til varer og tjenester på linje med alle andre.

Hensynet til samfunnssikkerhet og beredskap tilsier også at vi bør ha regler som bidrar til at det fortsatt er kontanter i omløp. Baserer vi oss kun på digitale løsninger, vil det øke sårbarheten i samfunnet. Departementet viser her til høringsuttalelsen fra Norges Bank, som peker på at kontanter i siste instans er det eneste alternativet hvis de digitale betalingssystemene er nede eller utilgjengelige. Som eksempler på at slike situasjoner kan oppstå, kan nevnes langvarige strømbrudd, systemsvikt og digitale angrep mot betalingssystemer og banker. For at kontanter skal kunne være et alternativ i et tilfelle der de digitale betalingssystemene svikter, må det være en viss sirkulasjon av kontanter også når man ikke er i en slik ekstraordinær situasjon. I høringen er det reist spørsmål om hvor tungtveiende beredskapshensynet er, siden en regel om en rett for forbrukere til å betale med kontanter, ikke nødvendigvis innebærer at forbrukere betaler med kontanter. Til dette vil departementet bemerke at det åpenbart ikke kan være aktuelt med en regel som pålegger bruk av kontanter. Det må likevel kunne legges til grunn at en regel som sikrer forbrukeres rett til å betale kontanter, i større grad vil bidra til at det er kontanter i omløp, enn om man ikke har en slik regel.

Departementet viser videre til at kontanter har den fordelen at betalingstransaksjonen kan gjennomføres anonymt og uten at man etterlater seg informasjon om hvilke varer eller tjenester transaksjonen gjelder, eller hvor man befant seg på tidspunktet da transaksjonen ble gjennomført. Som Datatilsynet peker på i sin høringsuttalelse, kan en sammenstilling av elektroniske spor om betalingstransaksjoner avsløre mye om en persons liv. En rett til å betale med kontanter ivaretar dermed også retten til vern av privatlivet.

Slik departementet ser det, tilsier de nevnte hensynene med tyngde at bestemmelsen om forbrukeres rett til å betale med kontanter blir videreført. Disse hensynene veier etter departementets syn tyngre enn de mothensynene som gjør seg gjeldende. I høringen har det som et hensyn som taler mot regler som legger til rette for kontant betaling, vært pekt på mulighetene for svart omsetning, hvitvasking og andre former for økonomisk kriminalitet. I Økokrims rapport «Nå er det NOK – kontanter i den kriminelle økonomien» (publisert i november 2023) indikeres det at en stor andel av kontantbeholdningen i Norge benyttes i den kriminelle økonomien. Forebygging og bekjempelse av denne typen kriminalitet er en viktig og prioritert oppgave for regjeringen. Departementet kan imidlertid ikke se at det å oppheve finansavtalelovens regler om forbrukeres rett til å betale med kontanter er et riktig og hensiktsmessig tiltak i den forbindelse. For det første vil ikke en slik lovendring føre til at det ikke fortsatt vil være kontanter i omløp i samfunnet; blant annet vil kontanter uansett være et tvungent betalingsmiddel etter sentralbankloven. Videre vil departement bemerke at også tiltak som har som formål å forebygge alvorlig kriminalitet, åpenbart må veies opp mot de ulemper tiltaket vil påføre befolkningen. Departementet viser her til høringsuttalelsen fra Økokrim. I vurderingen er det etter departementets syn også et poeng at forslaget ikke går ut på å innføre en rett for forbrukere til å betale med kontanter, men at man skal videreføre en rett forbrukerne allerede har. Dette må etter departementets syn også få betydning for vektleggingen av de ulike hensynene som gjør seg gjeldende. I den forbindelse vil departementet peke på at hvorvidt næringsdrivende vil bli påført ekstra kostnader som følge av forslaget, i stor grad vil avhenge av om de i dag følger de gjeldende reglene eller ikke.

Departementet går etter dette inn for å videreføre en rett for forbrukere til å betale med kontanter, men ser også et klart behov for endringer i den gjeldende bestemmelsen om kontant betaling. Regelen bør etter departementets syn gis en tydeligere og mer treffsikker utforming. Det vises her til omtalen i punkt 3.1 av de tolkningsspørsmålene den nåværende bestemmelsen reiser. En regel som på en klarere og mer forståelig måte angir hvor langt retten til kontant betaling går, vil etter departementets syn også innebære en styrking av denne retten fordi regelen vil være enklere å forholde seg til for kunder som ønsker å påberope seg den, for næringsdrivende som skal følge den, og for myndighetene som skal håndheve den. Departementet legger samtidig vekt på at de ulike interessene som gjør seg gjeldende, må balanseres på en hensiktsmessig måte. Bestemmelsen skal sikre at betaling med kontanter er et reelt alternativ ved kjøp av varer og tjenester, men dette innebærer ikke at forbrukerne bør kunne forvente å kunne betale med kontanter i alle slags avtalesituasjoner. Bestemmelsen bør avgrense mot tilfeller der håndtering av kontanter vil kunne være særlig krevende for selgeren. Det samme gjelder der salgsformen i seg selv innebærer at det vil være umulig eller uforholdsmessig byrdefullt å ta imot kontanter, for eksempel fordi avtalen gjennomføres uten fysisk kontakt mellom kjøperen og selgeren.

Den nærmere avgrensningen av regelen vurderes i punkt 3.5.2 til 3.5.4. Hvilke salgssituasjoner som bør omfattes av regelen om rett til kontant betaling, og hvilke som bør falle utenfor, må i utgangspunktet avgjøres ut fra formålet og de hensynene bestemmelsen skal ivareta. Samtidig vil det som nevnt være et siktemål i seg selv at bestemmelsens virkeområde angis på en slik måte at det er relativt enkelt å fastslå om den gjelder eller ikke. Departementet vil i den forbindelse peke på at uansett hvordan man utformer en slik bestemmelse, er det neppe til å unngå at den vil kunne gi utslag som kan virke tilfeldige, og at det vil være eksempler på at salgssituasjoner som er nokså sammenlignbare, likevel reguleres ulikt. Kjøp og salg av varer og tjenester gjennomføres på mange forskjellige måter, og det er neppe mulig å finne en avgrensning som treffer «rent» i alle tilfeller. Dette er en problemstilling som gjør seg gjeldende mer generelt ved utforming av lovregler, og er ikke i seg selv et argument mot lovregulering.

3.5.2 Nærmere om hovedregelen om forbrukeres rett til å betale med kontanter

Forslaget i høringsnotatet tok utgangspunkt i at kundenes forventning om å kunne betale med kontanter antakelig er sterkest når en vare eller tjeneste selges i et fysisk salgslokale som forbrukeren oppsøker. Høringen gir etter departementets vurdering støtte til at dette kan være en hensiktsmessig innfallsvinkel. Salg i fysiske salgslokaler er en form for vare- og tjenestehandel som benyttes av alle forbrukere og bør være tilgjengelig for alle. Som det ble vist til i høringsnotatet, er det dessuten forholdsvis enkelt å håndtere betaling med kontanter i slike utsalgssteder, selv om kontanthåndtering kan innebære økte kostnader og økt ransrisiko.

Retten til kontant betaling skulle etter forslaget i høringsnotatet gjelde i «faste forretningslokaler», og det var presisert at dette skulle forstås på samme måte som det tilsvarende begrepet i angrerettloven § 5 bokstav c. I høringen har Forbrukertilsynet hatt innvendinger mot denne delen av forslaget siden angrerettloven har et annet formål enn finansavtalelovens regel om rett til kontant betaling. Departementet er enig i dette. Det kan gjøre seg gjeldende ulike hensyn for de to regelsettene som også kan tilsi at «faste forretningslokaler» bør tolkes på forskjellig måte. Det vil være uheldig om ett og samme begrep skal ha forskjellig innhold alt etter hvilken lov man har med å gjøre. Finansavtalelovens regel bør derfor utformes uavhengig av definisjonen i angrerettloven § 5 bokstav c.

Departementet foreslår at retten til kontant betaling knyttes til om salget av varen eller tjenesten foregår i et «salgslokale». Departementet antar at det i de aller fleste tilfeller vil være klart for den næringsdrivende og forbrukeren om salget finner sted i et salgslokale eller ikke. Det er i denne sammenhengen naturlig å forstå «lokale» slik at man har å gjøre med en bygning eller ett eller flere rom som kundene kan gå inn i. I denne bygningen eller dette rommet skal den næringsdrivende tilby salg av varer eller tjenester. Dette vil omfatte det man i dagligtalen gjerne omtaler som «butikk». Når ordet «butikk» eller «butikklokale» ikke er brukt i lovforslaget, har det blant annet bakgrunn i at dette begrepet ikke passer så godt for salg av tjenester og også ellers er noe snevrere enn det som er ment med «salgslokale».

Det foreslås dessuten en presisering om at det må dreie seg om et lokale der den næringsdrivende «på fast basis» selger varer eller tjenester til forbrukere. Salg på for eksempel messer og i forbindelse med festivaler vil dermed normalt ikke omfattes. Det samme gjelder torgsalg og salg fra boder på 17. mai og julemarkeder og loppemarkeder. I disse tilfellene vil det dessuten gjerne kunne være slik at man er utenfor bestemmelsen også fordi salget ikke finner sted i et salgslokale, eventuelt at selgeren ikke er en næringsdrivende. Såkalte «pop up»-butikker vil falle utenfor hvis butikken er tilgjengelig bare i en kort periode.

Salg av varer og tjenester kan foregå på forskjellige måter, også der salget har tilknytning til et lokale. Ved tradisjonell handel i butikk vil avtaleinngåelsen, betalingen og leveringen av varen gjerne finne sted samtidig eller så godt som samtidig i salgslokalet. Varer og tjenester kan imidlertid også selges på den måten at salgsavtalen inngås først (for eksempel på nettet), mens varen leveres eller tjenesten utføres eller gjøres tilgjengelig i selgerens lokale på et senere tidspunkt. En annen mulighet er at avtalen inngås i selgerens lokale, mens varen eller tjenesten leveres, eventuelt også betales for, på et senere tidspunkt. Videre har man tilfeller der varen eller tjenesten selges på kreditt i selgerens lokale, slik at det er betalingen av varen eller tjenesten som finner sted i ettertid.

Det er etter dette behov for å angi nærmere hvordan salget skal ha tilknytning til salgslokalet for at bestemmelsen om rett til kontant betaling skal få anvendelse. For at bestemmelsen skal få en fornuftig og rimelig avgrensning, bør enkelte salgsformer holdes utenfor. Siden betaling med kontanter forutsetter at det finner sted et fysisk møte mellom kjøperen og selgeren, er det naturlig å knytte retten til å betale med kontanter til de tilfeller der betalingen gjennomføres i selgerens lokale. Departementets forslag går i lys av dette ut på at forbrukerens rett til kontant betaling defineres ut fra om det kan betales for varen eller tjenesten i salgslokalet: Tas det i salgslokalet imot betaling for varen eller tjenesten i form av kort eller andre digitale betalingsløsninger, har kunden rett til å betale også med kontanter.

Kort oppsummert innebærer forslaget at en forbruker vil ha rett til å betale med kontanter når han eller hun oppsøker et lokale der en næringsdrivende selger varer eller tjenester, og selgeren tar imot betaling for varen eller tjenesten i dette lokalet. Tradisjonell varehandel i butikk vil etter dette omfattes av forslaget. Videre omfattes tjenester som selges i lokaler som forbrukeren oppsøker, for eksempel kinoer, restauranter, hoteller, treningssentre og lokaler for velværetjenester, forutsatt at det i lokalet på en eller annen måte også kan betales for tjenesten.

En rekke forbrukeravtaler inngås på internett og betales der. Det finner da ikke sted noe fysisk møte mellom kjøperen og selgeren der selgeren kan ta imot kontanter. Når kunden velger å handle på denne måten, kan han eller hun ikke ha noen forventning om å kunne betale for varen eller tjenesten med kontanter. Dette må etter departementets syn gjelde også der varen senere hentes av kunden i et salgslokale («klikk og hent»), eller det finnes et ubetjent lokale der man kan benytte seg av en forhåndsbetalt tjeneste (for eksempel et ubetjent treningssenter som man kun kan få tilgang til ved et medlemskap som tegnes og betales over nettet). Lovforslaget innebærer at forbrukeren ikke vil ha noen rett til å betale med kontanter i disse tilfellene.

En selger vil kunne tilpasse måten salget gjennomføres på, for å unngå å måtte tilby kontant betaling etter de foreslåtte reglene. Dette kan gjøres ved å legge opp til at kunden må bestille og betale for varen eller tjenesten på forhånd. For varer ville dette i så fall gjerne innebære at man går over til ren netthandel med levering hjem, levering til et hentested eller at varen hentes hos selgeren. Departementet har imidlertid vanskelig for å se at dette vil bli et problem i praksis i den forstand at tradisjonelle utsalgssteder som selger varer eller tjenester i et vanlig salgslokale, for å unngå å måtte ta imot kontanter, jevnt over vil gå over til at varer eller tjenester må kjøpes og betales på nettet.

For det første vises det til at lovforslaget på dette punktet ikke innebærer noen endring av gjeldende rett; også i dag må reglene forstås slik at forbrukeren kan kreve å betale med kontanter i en butikk, men ikke ved kjøp som gjennomføres på nettet.

Videre viser departementet til at selv om en stor del av omsetningen av varer og tjenester i dag er nettbasert, er det og vil det etter all sannsynlighet fortsatt være et betydelig marked for butikker og utsalgssteder som kundene kan oppsøke fysisk for å kunne ta varene nærmere i øyesyn eller for å få råd og veiledning fra selgeren. Kundene vil også fortsatt etterspørre muligheten for å kunne handle varer ved å «stikke innom» en butikk. For disse utsalgsstedene vil det ikke være aktuelt å innrette seg slik at kunden må betale for varen på forhånd. Tilsvarende er det vanskelig å se for seg at for eksempel spisesteder flest vil gå over til forhåndsbestilling og forhåndsbetaling av maten (det vil si før gjesten ankommer spisestedet), eller at frisører gjennomgående vil kreve at frisørtjenesten må betales i forbindelse med bestillingen av frisørtimen. Departementet vil i den forbindelse peke på at det generelle utgangspunktet vil være at forbrukeren betaler for varen eller tjenesten i det varen eller tjenesten leveres, jf. det alminnelige prinsippet om ytelse mot ytelse. Departementet antar at vilkår som fraviker dette utgangspunktet til skade for en forbruker, etter omstendighetene kan være å anse som urimelige etter avtaleloven §§ 36 og 37, jf. her også direktiv 93/13/EØF om urimelige vilkår i forbrukeravtaler. Ved for eksempel personlige tjenesteavtaler som tannlege, frisør og lignende vil vilkår om full forhåndsbetaling for å omgå plikten til å tilby betaling med kontanter kunne frata forbrukeren retten til å holde vederlag tilbake dersom tjenesten ikke utføres i samsvar med avtalen, og slik sett kunne medføre en betydelig skjevhet til skade for forbrukeren i de rettigheter og plikter partene har etter avtalen. Departementet antar også at det etter omstendighetene vil kunne være relevant å vurdere en ordning der selgeren kun aksepterer forhåndsbetaling, som et urimelig avtalevilkår etter markedsføringsloven § 22.

Departementet viser dessuten til at reglene om en rett for forbrukere til å betale med kontanter ikke har som formål å hindre utviklingen av nye salgsformer, men derimot å sikre at kontanter er et tilgjengelig betalingsmiddel i utsalgssteder der man uansett aksepterer kort eller andre betalingsløsninger. Både for de næringsdrivende og for forbrukerne er det en fordel at man kan velge mellom ulike måter å inngå og gjennomføre avtaler på, og departementet kan ikke se at lovforslaget i seg selv skulle føre til en betydelig endring av hvilke salgsformer markedet vil tilby kundene i tiden fremover.

Departementet vil ellers bemerke at man i vurderingen av om man har å gjøre med et salgslokale som tar imot betaling på stedet, må se hen til realitetene i hvordan salget og betalingen er lagt opp. Forsøk på rene omgåelser av reglene, for eksempel ved at en betalingsautomat som ikke tar imot kontanter, plasseres rett utenfor døren til salgslokalet, vil uansett rammes. Dette kommer også til uttrykk i lovforslaget ved at bestemmelsen omfatter salg der det kan betales for varen «i eller i umiddelbar tilknytning til salgslokalet».

I likhet med det som ble lagt til grunn for forslaget i høringsnotatet, vil ikke kundens rett til å betale med kontanter innebære en plikt for selgeren til å sørge for nøyaktig samme tilrettelegging for denne betalingsformen som for andre betalingsformer. Det vil ikke være i strid med den foreslåtte bestemmelsen om selgeren tilbyr enklere og mer praktiske løsninger for betaling med kort mv. enn for betaling med kontanter. Kunden vil for eksempel måtte finne seg i at det blir lengre kø i den ene betjente kassen der det tas imot kontanter, enn i selvbetjeningskassene. Det kan likevel ikke gjøres så tungvint for kunden å betale med kontanter at retten ikke kan sies å være reell.

3.5.3 Unntak fra hovedregelen om retten til å betale med kontanter

I høringsnotatet ble det reist spørsmål om det bør inntas et uttrykkelig unntak for avtaler om kjøp av varer eller tjenester på kreditt. Med den utformingen av bestemmelsen som foreslås i proposisjonen, ser departementet ikke behov for noen presisering av at kreditt ikke omfattes. Som det fremgår foran, innebærer forslaget i proposisjonen at betaling med kontanter skal likestilles med andre betalingsformer når det kan betales for varen eller tjenesten i salgslokalet. Som det ble pekt på i høringsnotatet, vil nok forbrukeren sjelden ha ønsker om eller behov for å oppsøke salgslokalet for å nedbetale kreditten der, men dersom det er aktuelt å gjøre dette, kan ikke departementet se at det bør gjelde noe annet for kreditt enn for andre betalinger.

Forslaget i høringsnotatet gjaldt bare betjente salgslokaler. Retten til kontant betaling skulle etter forslaget ikke gjelde i butikker som er fullt ut selvbetjente, for eksempel døgnåpne matvarebutikker «som kun har selvbetjente kasser og heller ingen øvrig betjening til stede». Departementet følger opp dette forslaget. I høringen er det reist spørsmål om hva det vil si at salgslokalet er ubetjent. Departementet antar at det i de fleste praktiske tilfeller vil være klart for kunden og den næringsdrivende om man har å gjøre med et betjent eller et ubetjent salgslokale. Bestemmelsen tar sikte på forretningsmodeller som har som konsept at kunden skal gjennomføre alle deler av handelen selv, uten at det er til stede en representant fra selgeren som har en rolle i gjennomføringen av avtalen. Departementet legger ellers til grunn at ett og samme salgslokale kan være å anse som betjent deler av døgnet og ubetjent andre deler av døgnet, typisk at det ikke er betjening til stede om kvelden og natten. Departementet antar at det i disse tilfellene vil være klargjort for kunden at han eller hun nå benytter seg av et salgslokale som er ubetjent. At det er ansatte til stede for å utføre oppgaver som ikke har å gjøre med ekspedering av og salg til kundene, for eksempel for å fylle på varer eller i forbindelse med renhold, vil ikke innebære at salgslokalet skal regnes som betjent.

Departementet foreslår også et unntak for salg i lokaler som bare en begrenset krets av personer har adgang til. For salg i slike lokaler slår ikke hensynene bak reglene til i samme grad som for salg i lokaler som er tilgjengelige for allmennheten. Forslaget innebærer at retten til å betale med kontanter ikke gjelder ved for eksempel salg i bedriftskantiner eller skolekantiner eller salg som finner sted i lukkede arrangementer. Med et slikt unntak kan man også unngå å måtte ta stilling til tvilsspørsmål som kan oppstå om hvorvidt selgeren er å regne som næringsdrivende og kunden som forbruker. Dette er likevel ment som en nokså snever unntaksbestemmelse. Et utsalgssted som krever medlemskap for å handle varer eller tjenester der, vil for eksempel ikke omfattes av unntaket hvis det er en vid krets av personer som kan bli medlemmer.

Videre foreslår departementet en presisering om at retten til kontant betaling ikke gjelder ved salg av varer fra automater. Uten en slik presisering kunne det ut fra ordlyden ellers være tvil om man har en rett til å betale med kontanter ved kjøp fra for eksempel en brusautomat som er plassert i et salgslokale for andre varer eller tjenester.

De nevnte unntakene er inntatt som tredje ledd tredje punktum i lovforslaget.

Etter departementets syn kan mye tale for at det også settes en beløpsmessig begrensning for retten til å betale med kontanter. Ransrisikoen og kostnadene ved kontanthåndtering tilsier at selgeren ikke bør være forpliktet til å ta imot store summer i kontanter. Departementet viser videre til at de hensynene som begrunner en rett for forbrukere til å kunne betale med kontanter, ikke gjør seg like sterkt gjeldende når betalingen gjelder svært høye beløp. En regel som gjør unntak for særlig høye summer, vil ha lite å si for den alminnelige tilgangen til varer og tjenester, og den vil ha begrenset praktisk betydning for kundene. Hensynet til selgeren bør da veie tyngre. Gjelder det betaling for svært dyre varer eller tjenester, antar departementet for øvrig at selgeren i visse tilfeller vil kunne ha en egeninteresse i å ta imot betalingen i kontanter, selv om kunden etter loven ikke har rett til å betale med dette betalingsmiddelet, dersom alternativet er at det ikke blir noen handel.

Det følger allerede av hvitvaskingsloven § 5 første ledd at forhandlere av gjenstander ikke kan motta vederlag i kontanter på 40 000 kroner eller mer eller et tilsvarende beløp i utenlandsk valuta. Hvitvaskingslovens bestemmelse gjelder ikke ved salg av tjenester. Man kunne derfor tenke seg at denne beløpsbegrensningen ble inntatt også i finansavtaleloven, men da slik at den omfattet både varer og tjenester. En slik bestemmelse ville i så fall hatt realitetsbetydning kun for tjenester, og på den måten at det for tjenester bare ville være en adgang for selgeren til å nekte å ta imot kontanter over beløpsgrensen, mens det for varer ville være et forbud.

Etter departementets syn er det imidlertid gode grunner for at beløpsgrensen settes lavere enn dette. Det må kunne antas at det er relativt sjelden at en kunde som skal betale for en vare eller tjeneste i et salgslokale, ønsker eller har noen forventning om å kunne betale beløp i denne størrelsesordenen i kontanter. Hensynet til selgeren tilsier også at beløpet settes lavere enn hvitvaskingslovens beløpsgrense. Departementet mener etter en samlet vurdering at 20 000 kroner kan være en passende beløpsgrense. En bestemmelse om dette er inntatt som § 2-1 tredje ledd fjerde punktum i lovforslaget.

Hensynene som taler for en beløpsmessig begrensning, kan, i hvert fall til dels, anføres som begrunnelse også for at det settes en tidsmessig begrensning. Man kunne se for seg en regel om at retten til kontant betaling ikke skulle gjelde om natten, for eksempel mellom kl. 22.00 og kl. 06.00, noe tilsvarende regelen man har i Danmark. Departementet foreslår under noe tvil likevel ikke en slik regel. En del nødvendighetsvarer kan det være aktuelt å kjøpe også etter kl. 22, for eksempel matvarer, apotekvarer og drivstoff. Departementet viser videre til at de fleste utsalgssteder vil være stengt i dette tidsrommet, og at i de utsalgsstedene som er åpne, vil det antakelig forekomme relativt sjelden av kundene betaler med kontanter, for eksempel på utesteder. Departementet antar derfor at en tidsmessig begrensning vil ha mindre å si for omfanget av kontanter som må håndteres av selgeren.

Departementet kan ikke se at de foreslåtte unntakene vil begrense retten til å kunne betale med kontanter på en uforholdsmessig måte. Siktemålet med forslaget er som nevnt å legge til rette for kontant betaling i tilfeller der forbrukeren vil kunne ha en rimelig forventning om å kunne betale med kontanter og det er praktisk gjennomførbart at betalingsoppgjøret gjennomføres med kontanter. Dette vil ikke være tilfellet i alle betalingssituasjoner. Den teknologiske utviklingen innebærer at det tilbys salgsformer som ikke lar seg godt forene med kontant betaling. Denne utviklingen er en fordel også for kundene. Videre vil det være salgssituasjoner der det kan fremstå som uforholdsmessig å stille krav om at kunden skal ha rett til å betale med kontanter. Samlet sett vil forslaget etter departementets vurdering likevel innebære at forbrukere vil ha en omfattende rett til å betale med kontanter, og at denne retten i det alt vesentlige vil omfatte de betalingssituasjonene der dette fremstår som naturlig.

3.5.4 Betaling av pengekrav som ikke er formuerettslige

I høringen har det vært vist til at finansavtaleloven kapittel 2 bare gjelder betalingsoppgjør «på formuerettens område», og at dette innebærer at bestemmelsen om rett til kontant betaling ikke gjelder ved betaling for offentlige tjenester. Videre har enkelte høringsinstanser vært opptatt av at det må være adgang til å betale med kontanter på legekontorer.

Departementet foreslår i punkt 4 at reglene om pengekrav og betalingsoppgjør i finansavtaleloven kapittel 2 skal gjelde generelt, og at virkeområdet for disse reglene ikke lenger skal være begrenset til «formuerettens område». Departementet legger imidlertid til grunn at avgrensningen av virkeområdet for lovens kapittel 2 uansett ikke vil ha selvstendig betydning for bestemmelsen om kontant betaling i § 2-1 tredje ledd. Bestemmelsen forutsetter som nevnt at det dreier seg om betaling i forbindelse med en næringsdrivendes salg av varer eller tjenester til forbrukere. Departementet har vanskelig for å se at en slik betaling kan være annet enn formuerettslig. Lovforslaget innebærer ut fra utformingen av § 2-1 tredje ledd ikke en rett til oppgjør med kontanter av krav fra det offentlige, slik som skatter, avgifter, bøter mv. Retten til å betale med kontanter for en tjeneste som ytes av det offentlige, vil etter lovforslaget bero på om tjenestetilbudet er å regne som næringsvirksomhet, og om det kan betales for tjenesten i et salgslokale. Dette vil være vurderingstemaet også for helsetjenester, herunder ved betaling på legekontorer.

Om det utover dette bør være en rett til å betale pengekrav fra det offentlige med kontanter, bør etter departementets syn eventuelt reguleres på annen måte enn gjennom den alminnelige bestemmelsen om kontant betaling i finansavtaleloven. Man har da å gjøre med en annen betalingssituasjon enn den som foreligger når en forbruker handler en vare eller tjeneste av en næringsdrivende selger i et salgslokale. For slike pengekrav kan det gjøre seg gjeldende andre hensyn enn de som ligger til grunn for lovforslaget § 2-1 tredje ledd, og det vil også kunne gjøre seg gjeldende ulike hensyn som tilsier forskjellige løsninger alt etter hvilken del av det offentliges virksomhet betalingskravet gjelder. Denne typen regler hører ikke naturlig hjemme i finansavtaleloven, men kan eventuelt inntas i regelverket for vedkommende myndighet eller virksomhet. Som eksempel på en regulering av hvordan pengekrav fra det offentlige skal betales, kan nevnes skattebetalingsloven § 9-1, som slår fast at skatte- og avgiftskrav som hovedregel skal betales ved overføring av beløpet til innkrevingsmyndighetenes konto.

3.5.5 Vekslingsplikt

I høringen har Finanstilsynet reist spørsmål om den næringsdrivende bør pålegges en vekslingsplikt. Det følger av sentralbankloven § 3-5 første ledd første punktum at Norges Banks sedler og mynter er tvungent betalingsmiddel i Norge. Videre følger det av annet punktum i bestemmelsen at ingen har plikt til å ta imot mer enn 25 mynter av hver enhet i én betaling. Bestemmelsen løser ikke spørsmålet om vekslingsplikt, det vil si om betalingsmottakeren har plikt til å betale tilbake differansen dersom betalingen i seddel og/eller mynt overstiger beløpet som skal betales. Finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd har heller ikke noen regel som sier noe om hvorvidt forbrukerens rett til å betale med kontanter også innebærer en plikt for selgeren til å gi tilbake veksel i forbindelse med betalingen. I juridisk teori er det antatt at det ikke foreligger noen alminnelig vekslingsplikt, men at det i rimelig utstrekning kan foreligge en vekslingsplikt ved betaling av varer eller tjenester som selgeren har faktisk eller rettslig monopol på å tilby, se Bergsåker: Pengekravsrett (5. utg. 2011) side 289 med henvisning til Christiansen: Norsk pengerett (1987).

Etter departementets syn vil det føre for langt å innføre en plikt til å veksle i alle tilfeller der kunden har rett til å betale med kontanter. En slik plikt vil kunne være krevende å oppfylle for den næringsdrivende. Dette vil kanskje særlig gjelde i bransjer med få transaksjoner og lite kontanter i omløp, men uansett bransje vil det være vanskelig å garantere seg mot at man går tom for veksel. Blant annet hensynet til ransrisikoen og kostnadene som er forbundet med kontanthåndtering, tilsier at man ikke bør pålegge den næringsdrivende å ha så store reserver av sedler og mynter tilgjengelig at situasjonen med manglende veksel ikke vil oppstå. Departementet ser det heller ikke som rimelig å pålegge den næringsdrivende en plikt til å veksle uavhengig av hvor stor differanse det er mellom den seddelen som tilbys som betaling, og det beløpet som skal betales.

På den annen side kan en rettstilstand som innebærer at selgeren kan nekte å veksle i alle tilfeller der forbrukeren ikke betaler med eksakt beløp, innebære at retten til kontant betaling ikke får den praktiske betydningen som lovforslaget tar sikte på. Departementet antar at de fleste næringsdrivende av hensyn til sine kunder vil tilby veksel også uten at dette er en plikt de er pålagt etter loven. En manglende plikt til å veksle åpner likevel for en viss omgåelsesmulighet. En selger som ikke ønsker å motta kontanter som betalingsmiddel, kan ved kategorisk å nekte å veksle da gjøre det så upraktisk å betale med kontanter at dette i mange tilfeller ikke blir et reelt betalingsalternativ.

Spørsmålet om vekslingsplikt har nær sammenheng med retten til og mulighetene for å betale med kontanter. Det vil være hensiktsmessig om et spørsmål som er av så stor betydning for den reelle muligheten til å kunne betale med kontanter, får en avklaring i loven. Etter departementets syn vil det som nevnt føre for langt å pålegge næringsdrivende en generell og absolutt vekslingsplikt. Departementet viser videre til at en regel som pålegger de næringsdrivende en omfattende plikt til å veksle, uansett ikke bør innføres uten høring. Departementet foreslår på bakgrunn av dette en mer forsiktig regulering ved at det gis en bestemmelse i finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd som slår fast at selgeren har plikt til å veksle dersom vedkommende har tilgjengelig veksel. Det foreslås videre at denne plikten ikke skal gjelde hvis det er et klart misforhold mellom seddelen som kjøperen tilbyr som betaling, og den prisen som skal betales. Det er rimelig å forvente at en selger med tilgjengelig veksel tilbyr å betale tilbake det overskytende når det ikke betales med eksakt beløp. En ren ombytting av sedler med mynter eller av store sedler med mindre sedler, bør imidlertid selgeren ikke ha noen plikt til å tilby.

En bestemmelse om en slik begrenset vekslingsplikt er inntatt som § 2-1 tredje ledd annet punktum i lovforslaget.

Departementet legger vekt på at vekslingsplikten skal være reell og ikke undergrave forbrukerens rett til å betale med kontanter. Departementet vil derfor vurdere om det kan være behov for regler om vekslingsplikt som går lenger enn det som vil følge av lovforslaget i proposisjonen.

3.5.6 Særlige regler om persontransporttjenester

Etter departementets syn kan det, i likhet med det som ble lagt til grunn i høringsnotatet, være behov for å gi særlige regler om betaling for persontransporttjenester i forskrift.

I høringsnotatet var det forslått å innta en forskriftshjemmel i et nytt fjerde ledd i finansavtaleloven § 2-1. Forslaget gikk ut på at det i forskrift kunne gis særlige regler om retten til å betale med kontanter for persontransporttjenester med buss og bane. Dette omfatter buss, tog, t-bane og trikk.

Hvis det skal gis særlige regler om betaling for billetter for transport med buss og bane og eventuelt andre transportmidler, kan det imidlertid være behov for å gi regler om betalingsløsninger utover retten til å betale med kontanter. For disse tjenestene kan det mer generelt reise seg spørsmål om hvor og hvordan billettene skal kunne betales. Spørsmålet om hva slags betalingsløsninger som aksepteres, har også nær sammenheng med billettsystemene. Disse spørsmålene ligger på siden av hva som er naturlig å regulere i finansavtaleloven.

Departementet foreslår derfor at reguleringen av billettbetaling for persontransporttjenester følger av de lovene som gjelder for de forskjellige transporttjenestene, i stedet for at det inntas en forskriftshjemmel til å fastsette særlige regler om kontant betaling av billetter i finansavtaleloven. Transport med tog, t-bane og trikk er regulert i lov 11. juni 1993 nr. 100 om anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane m.m. Persontransport med buss, drosje og ferje er regulert i lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy. Disse lovene har allerede forskriftshjemler som langt på vei dekker regler om billettløsninger og billettbetaling, se jernbaneloven § 7 b og yrkestransportlova § 35. Departementet antar likevel at det kan være behov for en presisering av hjemlene, blant annet at det i forskrift kan gjøres unntak fra finansavtaleloven § 2-1. Forslaget innebærer at det kan fastsettes andre regler om kundenes rett til å betale billetter med kontanter enn det som følger av den foreslåtte bestemmelsen i finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd. Det kan også gis regler om andre betalingsløsninger enn kontanter. Om det skal gis slike regler, og hva de i så fall mer konkret skal gå ut på, må vurderes særskilt, og et eventuelt forslag til nye regler må sendes på egen høring.

Dersom det ikke gis særlige regler i forskrift om persontransporttjenester, vil det følge av den alminnelige regelen i finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd at kundene har rett til å betale billettene med kontanter når de kjøpes i et salgslokale der man aksepterer andre betalingsløsninger, men ikke ellers. Det vil si at man etter finansavtaleloven ikke vil ha rett til å betale billetter med kontanter om bord på transportmiddelet. Dette er i samsvar med det som allerede praktiseres på mange transportmidler. Om det bør gjøres endringer i reglene på dette punktet, må som nevnt vurderes nærmere i forbindelse med et eventuelt forskriftsarbeid.

3.5.7 Betaling av faktura med kontanter

Departementet tok i høringsnotatet opp spørsmålet om betaling av tjenester som normalt betales på grunnlag av faktura, og som det i praksis ikke er mulig å betale for i et salgslokale, se nærmere punkt 3.3.3. Som eksempler kan nevnes betaling av strøm og husleie. Etter gjeldende lov vil slike tjenester kunne betales «hos betalingsmottakeren», det vil si betalingsmottakerens forretningssted, men det må antas at det skjer svært sjelden at fakturaer blir betalt på denne måten. I høringen har enkelte høringsinstanser tatt til orde for at forbrukere bør ha en rett til å betale fakturaer med kontanter i bankfilialer.

Som det fremgår av punkt 2.1, har Finansdepartementet nedsatt et utvalg som skal se på hvordan man kan sikre trygge og enkle betalinger for alle. Om det bør innføres regler som pålegger banker en plikt til å tilby kunder og andre å kunne betale fakturaer i banken med kontanter, vil det være naturlig å vurdere i forbindelse med oppfølgningen av det nevnte utvalgsarbeidet. Som nevnt i punkt 3.1 har bankene etter finansforetaksforskriften § 16-8 allerede en plikt til å gi sine kunder mulighet til innskudd og uttak av kontanter.

Departementet vil også peke på at det følger av finansavtaleloven § 4-1 første ledd at betalingstjenesteyteren ikke uten saklig grunn kan avslå å yte betalingstjenester på vanlige vilkår. Som betalingstjeneste regnes blant annet overføring eller mottak av betalingsmidler uten kontoavtale, jf. finansavtaleloven § 1-5 første ledd bokstav f. Betalingstjenesteyteren kan likevel avslå å yte tjenesten dersom vilkårene i hvitvaskingsregelverket ikke er oppfylt, jf. § 4-1 tredje ledd annet punktum. For fysiske personer innebærer dette en plikt til å identifisere seg etter reglene i hvitvaskingsloven § 12. Ved betaling av strømregninger, husleie og lignende antar departementet at også regelen i § 16 om forenklede kundetiltak ved lav risiko for hvitvasking og terrorfinansiering kan være relevant. Dette innebærer blant annet at kravet til å innhente og vurdere nødvendige opplysninger om kundeforholdets formål og tilsiktede art kan lempes.

3.5.8 Sanksjoner

Flere av høringsinstansene har pekt på behovet for å kunne sanksjonere overtredelser av reglene om kontant betaling med et overtredelsesgebyr. Departementet er enig i dette. En slik sanksjonsmulighet vil kunne bidra til en god etterlevelse av reglene. Et overtredelsesgebyr vil kunne ha en preventiv effekt overfor de selgerne som ellers av ulike grunner ikke har tilstrekkelig motivasjon eller oppfordring til å følge reglene. Gebyret vil kunne tilpasses ut fra overtredelsens omfang og alvor, og rettssikkerheten vil være ivaretatt ved reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven. Reglene om kontant betaling vil dermed kunne håndheves på en effektiv og balansert måte.

Departementet vil samtidig peke på at slik reglene i markedsføringsloven § 6, jf. § 42, er tolket, har Forbrukertilsynet også i dag en adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelser av ufravikelige forbrukervernregler i finansavtaleloven, se punkt 3.1. Det vil imidlertid være en fordel om en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr fremgår direkte av finansavtaleloven. Som det er vist til i punkt 3.3.4, ble det i proposisjonen til finansavtaleloven gitt uttrykk for at departementet på et senere tidspunkt vil foreta en mer generell vurdering av bestemmelsen om overtredelsesgebyr i § 7-2 og hvilke bestemmelser i finansavtaleloven denne hjemmelen bør omfatte. Departementet kan likevel ikke se noe i veien for at det i § 7-2 allerede nå innføres en hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for overtredelser av § 2-1 tredje ledd om kontant betaling. En eventuell utvidelse av § 7-2, slik at den også omfatter overtredelser av andre bestemmelser i loven, kan innføres på et senere tidspunkt etter en mer generell vurdering av lovens sanksjonssystem.

Som det fremgår av punkt 3.1, har Forbrukertilsynet hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr etter reglene i finansavtaleloven § 3-55 første og annet ledd. Hvordan hjemmelen i § 3-55 skal forstås i relasjon til § 2-1 tredje ledd, er imidlertid ikke opplagt. Det vises til at § 3-55 retter seg mot overtredelser som foretas av «tjenesteyteren», mens § 2-1 tredje ledd vil rette seg mot selgere generelt, ikke bare de som er tjenesteytere etter definisjonen av dette begrepet i § 1-4 tredje ledd. Angivelsen av virkeområdet for reglene i kapittel 3 i § 1-2 annet ledd kan også reise spørsmål i relasjon til § 3-55, selv om denne gjelder overtredelser av «bestemmelsene gitt i eller i medhold av denne loven».

Det kan etter dette være behov for en klargjøring av reglene om overtredelsesgebyr på dette punktet, og departementet foreslår at det i finansavtaleloven § 7-2 inntas en bestemmelse som gir uttrykkelig hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av reglene om kontant betaling i § 2-1 tredje ledd. Skyldkravet bør etter departementets syn være uaktsomhet, jf. at dette også er utgangspunktet etter forvaltningsloven § 46 første ledd. I likhet med bestemmelsen om overtredelsesgebyr i markedsføringsloven § 42 første ledd foreslås det et vilkår om at overtredelsen må anses som vesentlig eller har skjedd gjentatte ganger. Videre foreslås det en hjemmel til å fastsette nærmere regler om utmåling av overtredelsesgebyr i forskrift. Det vises her til bestemmelsen i forvaltningsloven § 44 annet ledd om at overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfelle innenfor en øvre ramme som må fastsettes i eller i medhold av lov. I forskriften kan det også være aktuelt å angi hvilke momenter det kan eller skal legges vekt på ved utmålingen, jf. til illustrasjon reglene i forskrift 14. februar 2023 nr. 193 om utmåling av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr som er fastsatt med hjemmel i markedsføringsloven § 42 annet ledd.

4 Virkeområdet for finansavtalelovens regler om betalingsoppgjør og pengekrav

4.1 Gjeldende rett

Finansavtaleloven § 1-2 første ledd angir virkeområdet for reglene i finansavtaleloven kapittel 2. Det følger av bestemmelsen at reglene i kapittel 2 gjelder betalingsoppgjør og pengekrav «på formuerettens område».

Avgrensningen innebærer at pengekrav og betalingsoppgjør på familie-, arve- og personrettens område faller utenfor. Det samme gjelder offentligrettslige pengekrav. Som eksempel på offentligrettslige pengekrav kan nevnes betaling av skatter og avgifter (med mindre avgiften må anses som et vederlag for en kontraktsrettslig ytelse). Begrepet «formuerettslig» har ikke en skarp avgrensning. Særlig når det gjelder betalinger til det offentlige, vil det kunne bero på en konkret vurdering om man har å gjøre med en formuerettslig eller offentligrettslig betalingsforpliktelse.

I merknaden til bestemmelsen i Prop. 92 LS (2019–2020) side 339 heter det:

«Første ledd angir virkeområdet for kapittel 2. Kapitlet gjelder uavhengig av om én eller samtlige av partene er forbrukere eller næringsdrivende. Bestemmelsen presiserer at kapittel 2 kun gjelder formuerettslige betalingsoppgjør og pengekrav. Offentligrettslige betalingsoppgjør og pengekrav faller med andre ord utenfor, jf. det tilsvarende virkeområdet etter forsinkelsesrenteloven § 1.»

Det følger av finansavtaleloven § 1-1 annet ledd at det i forskrift kan gis nærmere regler om lovens virkeområde. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det i finansavtaleforskriften (forskrift 19. september 2022 nr. 1612) § 1-2 tredje ledd inntatt en bestemmelse om at finansavtaleloven § 2-4 tredje ledd, § 2-5, og § 2-6 gjelder ved betalingsoppgjør også utenfor formuerettens område.

4.2 Forslaget i høringsnotatet 20. mai 2022

I høringsnotat 20. mai 2022 med forslag til forskrift om finansavtaler ble det reist spørsmål om virkeområdet for enkelte av reglene i finansavtaleloven kapittel 2. Bakgrunnen var finansavtaleloven § 2-6, som innebærer at betalingsmottakeren ikke kan kreve gebyr for bruk av betalingsinstrument som er omfattet av forordning (EU) 2015/751 om formidlingsgebyrer for kortbaserte betalingstransaksjoner kapittel II, eller for betalingstjenester som er omfattet av forordning (EU) nr. 260/2012 om tekniske og forretningsmessige krav til kredittoverføringer og direkte debiteringer i euro. Bestemmelsen gjennomfører artikkel 62 nr. 4 i det reviderte betalingstjenestedirektivet. Som nevnt følger det av finansavtaleloven § 1-2 første ledd at reglene i kapittel 2, herunder § 2-6, bare gjelder betalingsoppgjør og pengekrav på formuerettens område.

I høringsnotatet ble det opplyst om at Finansdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har mottatt en henvendelse fra Skatteetaten som stiller spørsmål ved gjennomføringen av det reviderte betalingstjenestedirektivet artikkel 62 nr. 4 i norsk rett. Skatteetaten skrev i sin henvendelse:

«EØS-retten opererer ikke med et systematisk skille mellom «privatrettslige» og «offentligrettslige» regler. Det reviderte betalingstjenestedirektivet legger til grunn et transaksjonsrettet virkeområde og vi antar derfor at direktivets bestemmelse i art. 62 nr. 4 ikke er tilstrekkelig gjennomført i norsk rett ved forslag til ny finansavtalelov § 2-6.»

I høringsnotatet ble det foreslått å innta en bestemmelse i finansavtaleforskriften som gikk ut på at finansavtaleloven § 2-6 skal gjelde ved bruk av betalingsinstrument ved betalingsoppgjør også utenfor formuerettens område.

I høringsnotatet ble det også reist spørsmål om man alternativt burde endre lovens bestemmelse om virkeområdet for kapittel 2, slik at begrensningen «på formuerettens område» i § 1-2 første ledd kan sløyfes:

«En konsekvens av å eventuelt la finansavtaleloven kapittel 2 få anvendelse på betalingsoppgjør og pengekrav utenfor formuerettens område er at virkeområdet da også vil omfatte forpliktelser på familierettens og arverettens område. Departementet ber høringsinstansene om å særskilt uttale seg om hvorvidt det vil kunne få uheldige konsekvenser for det offentlige eller for privatpersoner om reglene i finansavtaleloven kapittel 2 utvides til å generelt gjelde for betalingsoppgjør og pengekrav. Departementets foreløpige vurdering er at det neppe vil medføre større ulemper for private parter å la reglene i finansavtaleloven § 2-1, § 2-2, § 2-3 første ledd og §§ 2-8, 2-9, 2-11, 2-12, 2-15 og 2-16 gjelde også for betalingsoppgjør og pengekrav utenfor formuerettens område. Disse reglene synes i hovedsak å være kodifisering av prinsipper som allerede gjelder for slike krav på sedvanerettslig grunnlag. Når det gjelder reglene §§ 2-13 og 2-14, vil en utvidelse av virkeområdet neppe få konsekvenser for private parter, idet reglene etter sin ordlyd kun gjelder for kredittavtaler omfattet av finansavtaleloven kapittel 5, og kausjonsavtaler omfattet av kapittel 6. Reglene i finansavtaleloven § 2-7 gjelder etter sin ordlyd kun ved «kjøp av varer eller tjenester» og synes derfor uansett ikke å få et utvidet virkeområde av at vilkåret «på formuerettens område» strykes fra § 1-2 første ledd. Det samme må gjelde § 2-3 annet ledd, som synes å forutsette at betalingstransaksjonen skjer i tilknytning til et «salgssted». Dersom bestemmelsen skulle forstås dithen at den også gjelder valutaveksling som generelt tilbys av en betalingsmottaker, så synes konsekvensene av å la bestemmelsen også gjelde betalingsoppgjør og pengekrav mellom private parter å være begrenset. Det synes heller ikke å skulle by på nevneverdige konsekvenser for private parter å la reglene i §§ 2-4 og 2-5 gjelde også om betalingstransaksjonen gjelder krav utenfor «formuerettens område». Når det gjelder reglene i § 2-10, så antar departementet at det neppe forekommer avtaler om fastrentekreditt uten at avtalen også faller innenfor «formuerettens område».»

4.3 Høringsinstansenes syn

Skattedirektoratet går ikke inn for en generell utvidelse av virkeområde for finansavtaleloven kapittel 2:

«Etter skatteetatens syn vil en utvidelse av finansavtaleloven til også å gjelde utenfor formuerettens område ikke være hensiktsmessig. En slik løsning vil innebære at flere bestemmelser i skatteetatens innkrevingsregelverk vil kunne komme i konflikt med finansavtaleloven. En utvidelse av virkeområdet til kapittel 2 bør derfor ikke innføres uten at en slik endring utredes nærmere.

I høringsnotatet angis det at det antakelig ikke vil være praktisk at privatpersoner skal kunne gis rett til å betale ethvert pengekrav fra det offentlige med kontanter «hos betalingsmottakeren» jf. finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd. Vi gjør oppmerksom på at det ikke bare vil være upraktisk med slik kontant betaling, men også i strid med gjeldende bestemmelse i skattebetalingsloven § 9-1 som angir at betaling av skatte- og avgiftskrav skal skje til innkrevingsmyndighetenes konto, med mindre innkrevingsmyndighetene har akseptert betaling med kontanter. Bestemmelsen ble innført i 2017 da stadig færre betalte skatte- og avgiftskrav med kontanter samtidig som en kassefunksjon var ressurskrevende. Videre var det også et mål å svekke mulighetene for hvitvasking samt å gjøre innbetalinger sporbare.

Skattebetalingsloven har i dag en rekke særbestemmelse for kreditt og sikkerhetsstillelse for betaling av merverdiavgift, særavgifter og toll, se skattebetalingsloven § 14-20 og § 14-21. Det er også egne ansvarsregler for betaling av skatt og avgift i skattebetalingsloven § 16-1 flg.

Samspillet mellom fastsettelse og innkreving danner grunnlaget for en rekke av skatteetatens særbestemmelser. Skatteetatens særlovgivning for betaling og innkreving er bygget opp ut ifra et ønske om enkel og effektiv innkreving som skal sikre statens proveny og derved vårt samfunnsoppdrag.

Finansavtaleloven har et annet formål da den primært skal regulere avtaler mellom ulike aktører om finansielle tjenester. Loven har videre flere bestemmelser som er gjort preseptoriske for så vidt gjelder forbrukere. Ved etablering av nytt regelverk bør mulige konflikter mellom preseptorisk lov og særlovgivningen unngås. Hensynet til et klart og tydelig regelverk taler også for at det ikke bør gis bestemmelser som står i konflikt til hverandre.»

Finansdepartementet har i høringen vist til Skattedirektoratets uttalelse og uttrykt støtte til Skattedirektoratets uttalelse.

Finanstilsynet bemerker følgende i sitt høringssvar:

«Som allerede påpekt av departementet, anser Finanstilsynet at regelen i finansavtaleloven § 2-1 tredje ledd, som gir rett til å betale med kontanter «hos betalingsmottakeren», vil være upraktisk ved pengekrav som skal betales til det offentlige. Etter ordlyden tilligger denne retten «forbrukere», og Finanstilsynet anser det som uklart om hvorvidt dette omfatter privatpersoners oppgjør av pengekrav til det offentlige.

Finanstilsynet er av den oppfatning at den beste løsningen vil være å angi i forskrift til finansavtaleloven at lovens § 2-6 også gjelder for betalingstransaksjoner til det offentlige. På denne måten unngår man potensielle utilsiktede konsekvenser for det offentlige og privatpersoner dersom alle reglene i finansavtaleloven kapittel 2 utvides til å gjelde for betalingsoppgjør og pengekrav generelt. Finanstilsynet vil imidlertid påpeke at det i tillegg til § 2-6 er flere bestemmelser i lovens kapittel 2 som gjennomfører PSD 2; § 2-4 tredje ledd gjennomfører artikkel 60 nr. 3, § 2-5 gjennomfører artikkel 62 nr. 2, § 2-16 gjennomfører artikkel 92. Finanstilsynets vurdering er dermed at også disse bør presiseres at disse gjelder ved betaling til det offentlige.»

Forbrukerrådet uttaler:

«Etter Forbrukerrådets syn er det mest hensiktsmessig å ha likelydende bestemmelser for betalinger, uavhengig av om betalingsmottaker er en offentlig aktør (som Skatteetaten) eller en privat tjenesteleverandør.

Forbrukerrådet ser også behov for en presisjon i forskriften knyttet til Finansavtalelovens § 2-4 Gebyr for bruk av betalingsinstrument og betalingsmiddel. Finansavtalelovens § 2-4 begrenser fakturagebyrene ved at gebyret ikke skal overstige betalingsmottakerens faktiske kostnad ved bruk av betalingsinstrumentet eller betalingsmiddelet. Bestemmelsen følger av forbrukerrettighetsdirektivet artikkel 19, hvor Europakommisjonen vurderte at kun utgifter som direkte faktureres til selgeren for bruken av et bestemt betalingsinstrument skal anses som «kostnad» i relasjon til artikkel 19. Andre kostnader, som administrative kostnader, kostnader til installasjon og leie av betalingsterminaler og lignende, samt kostnader knyttet til risiko- og svindelhåndtering, må på den annen side anses som generelle kostnader knyttet til det å drive en forretning, og bør således ikke anses som en «kostnad» etter artikkel 19 i direktivet.

Ved betalinger med papirfaktura ser vi i dag at enkelte virksomheter krever opp imot og over kr. 100 i såkalt fakturagebyr per betaling. At dette skal reflektere betalingsmottakerens faktiske kostnader er både avvist av ledende aktører innen inkassotjenester og høyst usannsynlig, særlig når stadig flere papirfakturaer sendes digitalt som epost eller SMS. Etter vårt syn bør finansavtaleforskriften presisere bestemmelsene i § 2-4 i tråd med Europakommisjonens vurdering og i tillegg sette et konkret tak på hva som kan tas for papirfakturaer. Taket på postsendte fakturaer kan settes likt gebyret for purringer etter inkassoforskriftens §1-2.1, som per nå er 35 kroner. Digitalt utsendte fakturaer bør ikke kunne påføres fakturagebyr.»

Forbrukertilsynet foretrerekker å endre virkeområdet i finansavtaleloven § 1-2 første ledd:

«Forbrukertilsynet mener også lovens §§ 2-3 – 2-5, i tillegg til § 2-6, bør gjøres gjeldende utenfor formuerettens område. Vi kan ikke se noen gode grunner til at disse bestemmelsene ikke skal gjelde også for offentligrettslige pengekrav. I utgangspunktet kan vi imidlertid ikke se at reglene i lovens kapittel 2 §§ 2-7 flg. vil ha noen relevans for offentligrettslige krav.

Forbrukertilsynet mener at det vil være å foretrekke om det i finansavtaleloven § 1-2 presiseres at lovens § 2-3 til 2-6 også gjelder betalingstransaksjoner utenfor formuerettens område, men vi har samtidig ikke sterke innvendinger til at en slik utvidelse av virkeområdet for bestemmelsene i stedet gjøres i finansavtaleforskriften.»

4.4 Departementets vurdering

Som nevnt følger det allerede av finansavtaleforskriften § 1-2 tredje ledd at finansavtaleloven § 2-4 tredje ledd, § 2-5, og § 2-6 gjelder ved betalingsoppgjør også utenfor formuerettens område. Departementet mener det vil være å foretrekke at reglene om lovens virkeområde fremgår av finansavtaleloven selv i stedet for at man må gå til forskriften for å få et fullstendig bilde av virkeområdet for lovens kapittel 2.

Spørsmålet er da om det også er andre regler i kapittel 2 som bør ha et videre virkeområde enn det som nå følger av § 1-2 første ledd i loven og forskriften, eventuelt om virkeområdet kan utvides for hele kapittel 2 ved at begrensningen «på formuerettens område» i § 1-2 første ledd sløyfes.

Konsekvensene av eventuelt å la reglene i finansavtaleloven kapittel 2 generelt få anvendelse på betalingsoppgjør og pengekrav også utenfor formuerettens område er omtalt i høringsnotatet, se punkt 4.2 foran. Som det fremgår der, gir flere av reglene i kapittel 2 uttrykk for prinsipper som uansett må antas å gjelde på sedvanerettslig grunnlag, eventuelt gir de uttrykk for løsninger som må antas å være uproblematiske også utenfor formuerettens område. For en del bestemmelser vil en utvidelse av virkeområdet, slik det er angitt i § 1-2 første ledd, uansett ikke få betydning fordi de kun gjelder kredittavtaler eller kausjonsavtaler etter lovens kapittel 5 og 6, bare gjelder for «forbrukere» eller ellers har et innhold som innebærer at de ikke får betydning for offentligrettslige krav eller privatrettslige krav som ikke er formuerettslige.

En endring av virkeområdet for kapittel 2 vil først og fremst få betydning for reglene om såkalte betalings- og fakturagebyr i finansavtaleloven § 2-4 første ledd. Det følger av denne bestemmelsen at betalingsgebyr ikke kan overstige betalingsmottakerens faktiske kostnad ved bruk av betalingsinstrumentet eller betalingsmiddelet. Dersom gebyret også omfatter utstedelse og eventuelt sending av regning til forbrukeren, kan denne delen av gebyret ikke overstige betalingsmottakerens faktiske kostnad ved å utstede og sende regningen. Formålet med reglene i § 2-4 er at betalingsmottakeren ikke skal kunne benytte betalings- og fakturagebyr for å sikre seg økonomisk overskudd. Siden § 2-4 bare gjelder formuerettslige krav, jf. reguleringen av virkeområdet i § 1-2 første ledd, kan det være uklart i hvilken grad reglene gjelder ved betaling av pengekrav til det offentlige, eksempelvis betaling for visse helsetjenster. Utvides virkeområdet for kapitttel 2, slik at reglene i dette kapittelet skal gjelde for pengekrav og betalingsoppgjør generelt, vil det innebære at reglene i § 2-4 vil få anvendelse uavhengig av om pengekravet er å regne som formuerettslig eller ikke. Begrensningen etter § 2-4 første ledd for hvor høye betalingsgebyr og fakturagebyr betalingsmottakeren kan kreve av betaleren, vil dermed gjelde også for offentligrettslige krav, og ved betaling av for eksempel en helsetjeneste vil det ikke være av betydning hvordan helsetjenesten er finansiert eller organisert. Slik reglene er i dag, kan denne forskjellen oppfattes som tilfeldig og ubegrunnet.

I høringen har Finansdepartementet, Finanstilsynet og Skattedirektoratet gitt uttrykk for at det kan by på utfordringer å la reglene i finansavtaleloven kapittel 2 gjelde også utenfor formuerettens område. De nevnte høringsinstansene har særlig pekt på reglene om forbrukeres rett til å betale med kontanter etter § 2-1 tredje ledd. Departementet viser her til forslaget i punkt 3 om en ny utforming av denne bestemmelsen. Forslaget innebærer at forbrukeres rett til kontant betaling skal gjelde i «salgslokale der en næringsdrivende på fast basis selger varer eller tjenester til forbrukere». Departementet legger til grunn at med en slik utforming av § 2-1 tredje ledd vil bestemmelsen uansett ikke gjelde for betaling av skatte- og avgiftskrav eller andre offentligrettslige krav. Departementet kan dermed ikke se at en utvidelse av virkeområdet for kapittel 2 vil ha betydning for anvendelsen av § 2-1 tredje ledd (se i den sammenheng også punkt 3.5.4).

Departementet foreslår på bakgrunn av dette en endring av § 1-2 første ledd slik at begrensningen «på formuerettens område» tas ut. Reglene i kapittel 2 vil dermed gjelde for betalingsoppgjør og pengekrav i sin alminnelighet, det vil si både for formuerettslige krav, andre privatrettslige krav og offentligrettslige krav. En slik endring vil som nevnt først og fremst ha betydning for § 2-4 første ledd og vil innebære at eventuelle betalingsgebyr og fakturagebyr må begrenses til faktisk kostnad for betalingsmottakeren også når betalingen gjelder et krav som ikke kan karakteriseres som formuerettslig. Departementet kan ikke se at en utvidelse av virkeområdet for kapittel 2 vil ha nevneverdige konsekvenser for de øvrige bestemmelsene i dette kapittelet. Som nevnt følger det allerede av finansavtaleforskriften at § 2-4 tredje ledd, § 2-5, og § 2-6 gjelder ved betalingsoppgjør også utenfor formuerettens område. Et alternativ kunne være å endre § 1-2 første ledd slik at man beholdt utgangspunktet om at kapittel 2 bare gjelder formuerettslige krav, men med en konkret angivelse av bestemte paragrafer som likevel skulle ha et videre virkeområde. Reglene vil imidlertid få en enklere utforming hvis man kan ha det samme virkeområdet for samtlige paragrafer i kapittel 2. Både pedagogiske og lovtekniske hensyn taler etter departementets syn for en felles angivelse av bestemmelsenes ytre virkeområde, og som nevnt antar departementet at det for anvendelsen av de enkelte bestemmelsene i kapittel 2 vil ha begrenset praktisk betydning om § 1-2 første ledd utformes på den ene eller den andre måten.

Med en slik utforming av lovens § 1-2 første ledd vil § 1-2 tredje ledd i finansavtaleforskriften kunne oppheves.

5 Økonomiske og administrative konsekvenser

5.1 Konsekvenser for private

Finansavtalelovens gjeldende bestemmelse om kontant betaling har vist seg å være vanskelig tilgjengelig, og den har gitt opphav til flere tolkningsspørsmål. Det er en klar fordel at regler som retter seg mot næringsliv og forbrukere på et så praktisk område, er enkle å forstå og innrette seg etter. Lovforslaget har som formål å gjøre reglene om kontant betaling klarere, og dermed også enklere å anvende i praksis både for selgerne og forbrukerne. Forslaget vil gi et tydeligere og mer hensiktsmessig vurderingstema for når næringsdrivende plikter å legge til rette for kontant betaling, enn det som følger av gjeldende lov, og det vil tilsvarende være enklere å forstå når retten til å betale med kontanter gjelder.

Forenkling og kostnadseffektivitet er hensyn som kan tale for at næringsdrivende selv bør kunne bestemme hva slags kontanttilbud de ønsker å tilby. Disse hensynene må imidlertid veies opp mot hensynet til forbrukerne og bredere samfunnsmessige hensyn, jf. punkt 3.5.1.

Når det gjelder salg av varer og tjenester fra salgslokaler, vil konsekvensene av forslaget for øvrig ikke være store sammenlignet med det som følger av gjeldende lov. Forslaget innebærer først og fremst en klargjøring av at forbrukeren vil ha en rett til å betale med kontanter i salgssituasjoner der man har en berettiget forventning om å kunne betale på denne måten.

I høringen har det vært pekt på kostnadene med kontanthåndtering. Videre har Regelrådet i sin uttalelse etterlyst en tallfesting av konsekvensene av forslaget. I rapporten Finansiell infrastruktur 2022 punkt 6 anslår Norges Bank at hver kontantbetaling hadde en samfunnsøkonomisk enhetskostnad på 19,2 kroner i 2020. Dette inkluderer kostnaden ved selve kontantbetalingene og kostnader knyttet til kontanttjenester og bruk av kontantinfrastrukturen. Til sammenligning hadde betalinger med kort en samfunnsøkonomisk enhetskostnad på 4,8 kroner. Norges Bank uttaler at faste infrastrukturkostnader utgjør en stor del av de samlede kontantkostnadene, og at færre kontantbetalinger derfor raskt påvirker enhetskostnaden. Utover dette er det vanskelig å tallfeste hvilke kostnader kontanthåndtering mer konkret innebærer for de næringsdrivende, i og med at disse kostnadene vil variere fra virksomhet til virksomhet blant annet basert på størrelse, vare- eller tjenestetilbud og beliggenhet.

Departementet vil dessuten peke på at det også etter gjeldende rett foreligger en plikt til å ta imot kontanter, og som nevnt vil plikten etter forslaget i det vesentlige gjelde i samme utstrekning som etter den någjeldende bestemmelsen. Forslaget går ikke ut på å innføre en ny plikt, men å tydeliggjøre hva en allerede eksisterende plikt går ut på. For selgere av varer og tjenester vil konsekvensene av forslaget dermed i det vesentlige avhenge av i hvilken utstrekning reglene overholdes i dag, og hvis de ikke overholdes, om man vil innrette seg etter de nye reglene. Næringsdrivende som i dag ikke overholder de gjeldende reglene, har hatt en urettmessig konkurransefordel sammenlignet med næringsdrivende som etterlever reglene. At disse næringsdrivende vil bli påført kostnader ved å innrette seg etter de nye reglene, er etter departementets vurdering selvsagt og naturlig.

Forslaget innebærer et unntak for selvbetjente utsalgssteder. Dette unntaket vil kunne være særlig praktisk for små butikker som er omfattet av Merkur-programmet, som er et program i regi av Kommunal- og distriktsdepartementet for å utvikle og styrke små butikker i Distrikts-Norge. Programmet har vist at fleksible åpningstider ved bruk av ny teknologi kan gi flere kunder, større omsetning og bedre lønnsomhet. Åtte nærbutikker som deltok i Merkur-programmets pilotprosjekt med døgnåpen drift og delvis selvbetjening, fikk en omsetningsvekst på over 40 prosent.

Etter forslaget vil ikke forbrukeren lenger ha noen rett til å betale med kontanter på forretningsstedet til betalingsmottakeren for varer og tjenester som selges utenfor salgslokaler. Departementet antar at denne retten knapt benyttes i dag, slik at forslaget ikke vil få store utslag i praksis. Men det vil være en fordel for de næringsdrivende at dette klargjøres, slik at det ikke er nødvendig å tilrettelegge for slik kontanthåndtering. Dette vil føre til besparelser for de virksomhetene som i dag legger til rette for kontant betaling.

I punkt 3.5.5 foreslås en regel om begrenset vekslingsplikt. Siden vekslingsplikten etter forslaget bare skal gjelde dersom selgeren har tilgjengelig veksel, legger departementet til grunn at denne delen av forslaget ikke vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for de næringsdrivende.

Når det gjelder konsekvensene for kollektivtransporttjenestene, må dette vurderes når det tas stilling til hva en eventuell forskriftsregulering skal gå ut på.

5.2 Konsekvenser for det offentlige

Forslaget i punkt 3 om nye regler om retten til kontant betaling gjelder bare for dem som selger varer eller tjenester som ledd i næringsvirksomhet. Forslaget har dermed begrenset betydning for det offentlige, se nærmere punkt 3.5.4.

Forslaget vil likevel ha betydning for Forbrukertilsynet og Markedsrådet som tilsynsmyndigheter, se punkt 3.5.8.

Forbrukertilsynet legger i sin høringsuttalelse til grunn at forslaget samlet sett vil medføre økt ressursbehov for Forbrukertilsynet. Det vises i den forbindelse til at en ny bestemmelse om retten til kontant betaling vil skape forventninger om at Forbrukertilsynet vil prioritere å følge opp brudd på bestemmelsen. Som begrunnelse for dette vises det til følgende:

«Det har over tid utarbeidet seg en systematisk praksis på tvers av bransjer som bryter med på retten til kontant oppgjør. Denne praksisen ble ytterligere forsterket under Covid 19-pandemien. Flere bedrifter utarbeidet da en praksis for å nekte kontant betaling begrunnet i helsemessige årsaker. Kontantbetalingsløsninger er i stor grad ikke gjeninnført hos disse aktørene etter at smittevernhensyn har avtatt noe.

Det vil være en ressurskrevende jobb å håndtere dagens omfattende mengde brudd på den foreslåtte retten til kontant betaling, som vi har grunn til å anta at vil fortsette også når ny regulering trer i kraft. I tillegg til å ta opp saker der den næringsdrivende ikke overholder retten til kontant betaling, vil det også være et behov for omfattende veiledning ovenfor næringsdrivende i en overgangsperiode.»

Departementet legger til grunn at Forbrukertilsynet og Markedsrådet vil utøve sin kompetanse innenfor gjeldende budsjettrammer. Forbrukertilsynets høringsinnspill reiser spørsmål om omfanget av tilsynets tilsynsvirksomhet og prioriteringen av tilsynets ressurser. Dette er spørsmål som etter departementets syn må vurderes i en bredere sammenheng enn i forbindelse med forslaget om nye regler om kontant betaling.

Forslaget i punkt 4 om endring av virkeområdet for finansavtaleloven kapittel 2 vil ha begrenset betydning for det offentlige. For eventuelle offentlige myndigheter som i dag krever betalingsgebyr som overstiger myndighetens faktiske kostnad ved bruk av betalingsinstrumentet eller betalingsmiddelet, eller tar et fakturagebyr som overstiger de faktiske kostnadene ved å utstede og sende regningen, vil forslaget innebære at denne inntjeningen bortfaller. Utgangspunktet er uansett at ileggelse av slike gebyrer for offentlige myndigheter må ha hjemmel i lov eller budsjettvedtak.

6 Merknader til de enkelte bestemmelsene

6.1 Merknader til endringene i finansavtaleloven

Til § 1-2

I første ledd er passusen «på formuerettens område» foreslått strøket. Forslaget innebærer at reglene i finansavtaleloven kapittel 2 vil gjelde for betalingsoppgjør og pengekrav generelt, herunder for betalingsoppgjør der det offentlige er betalingsmottaker. Forslaget er nærmere omtalt i punkt 4.

Til § 2-1

Det foreslås en tilføyelse i paragrafoverskriften om at bestemmelsen omhandler forbrukeres rett til å betale med kontanter. Forslaget er pedagogisk begrunnet. I paragrafen ellers foreslås det å bruke «tvungne betalingsmidler» i stedet for kontanter. For de aller fleste er nok «kontanter» et mer forståelig begrep, men det er ikke like presist, jf. omtalen nedenfor av tredje ledd. Selv om lovteksten bruker «tvungne betalingsmidler», kan det være en fordel for forbrukere og andre som bestemmelsen retter seg mot, at ordet «kontanter» i det minste fremgår av paragrafoverskriften.

Forslaget om å bruke «tvungne betalingsmidler» i stedet for «kontanter» i selve lovbestemmelsen er fulgt opp i første ledd. Forslaget innebærer ingen realitetsendring. Departementet legger til grunn at det også etter gjeldende første ledd siktes til tvungne betalingsmidler, se bl.a. NOU 1994: 19 side 147–148.

Det følger av nåværende annet ledd at betalingsmottakeren kan gi nærmere anvisning om betalingsmåten dersom dette ikke medfører vesentlig merutgift eller andre ulemper for betaleren. Det er antatt at også denne bestemmelsen kan innebære en plikt for selgeren til å legge til rette for kontant betaling fra forbrukere, se Lovavdelingens tolkningsuttalelse 8. april 2013, som er gjengitt i punkt 3.1. Departementet foreslår at det i et nytt annet punktum presiseres at bestemmelsen om betalingsmottakerens anvisningsrett ikke gjelder for en næringsdrivende selgers plikt til å tilby forbrukere å betale med kontanter ved salg av varer eller tjenester. Denne plikten vil utelukkende være regulert av tredje ledd og skal ikke suppleres med reglene i annet ledd første punktum. Sentralbanklovens regler om tvungne betalingsmidler vil imidlertid gjelde også utenfor virkeområdet for § 2-1 tredje ledd.

Tredje ledd første punktum viderefører en rett for forbrukere til å betale med kontanter, men det foreslås en endret utforming sammenlignet med den gjeldende bestemmelsen. Formålet er å tydeliggjøre og styrke retten til kontant betaling.

I høringsnotatet var det foreslått å bruke «kontanter» i stedet for «tvungne betalingsmidler», som brukes i gjeldende lov. Departementet foreslår etter innspill fra Norges Bank i høringen at man i lovteksten fortsatt bruker «tvungne betalingsmidler». Begrepet «tvungent betalingsmiddel» er gitt en presis definisjon i sentralbankloven § 3-5, der det fremgår at dette er Norges Banks sedler og mynter. Ordet «kontanter» er ikke like presist, for eksempel ved at dette også kan tolkes slik at det omfatter utenlandsk valuta. Ordet «kontanter» er dessuten brukt andre steder i finansavtaleloven der det er nærliggende å forstå det slik at også utenlandske sedler og mynter omfattes, se for eksempel § 1-5 første ledd bokstav a og § 4-12 tredje ledd.

En endring sammenlignet med gjeldende lov er at bestemmelsen er utformet som en plikt for den næringsdrivende til å tilby kontant betaling, mens den nåværende bestemmelsen er utformet som en rett for forbrukeren til å betale med kontanter. Formålet med denne endringen er å tydeliggjøre at det ikke er adgang til å avtale seg bort fra reglene om rett til kontant betaling.

Plikten til å tilby kontant betaling gjelder etter bestemmelsen bare for «næringsdrivende», og den gjelder bare overfor «forbrukere». «Forbruker» er definert i finansavtaleloven § 1-4 første ledd. Finansavtaleloven har ikke noen definisjon av «næringsdrivende», siden det er «tjenesteyteren», jf. definisjonen i § 1-4 tredje ledd, som i hovedsak er avtalemotpart i den typen avtaler som finansavtaleloven regulerer. «Forbruker» og «næringsdrivende» er imidlertid et begrepspar som er vanlig i norsk forbrukerlovgivning og begrepene skal forstås på samme måte som i forbrukerlovgivningen ellers. Siden bestemmelsen er begrenset til å gjelde salgslokaler der det på fast basis tilbys varer eller tjenester, vil det imidlertid være færre næringsdrivende som omfattes av bestemmelsen enn for eksempel etter forbrukerkjøpsloven, og det vil antakelig også oppstå færre tvilsspørsmål om hvem som omfattes av bestemmelsen.

Hva som skal til for at man har å gjøre med et «salgslokale», er omtalt i punkt 3.5.2. Som det fremgår der, siktes det til en bygning eller ett eller flere rom der en næringsdrivende tilbyr salg av varer eller tjenester. Det er en forutsetning at kundene kan gå inn i lokalet. Salgsboder utendørs (herunder såkalte «food trucks») og kiosker der kunden står ute når han eller hun ekspederes, faller dermed utenfor.

Hva slags utsalgssteder som omfattes, vil ellers bero på hva som følger av en naturlig forståelse av ordet «salgslokale». Selv om man kan kjøpe billetter om bord på toget, er det ikke naturlig å se på togkupeen som et salgslokale for togbilletter. Derimot vil det være naturlig å se det slik at salg av billetter i billettluken på for eksempel en kino foregår i et salgslokale.

For at bestemmelsen skal få anvendelse, er det videre et vilkår at det selges varer eller tjenester fra salgslokalet «på fast basis». Som det også fremgår av punkt 3.5.2, innebærer dette at et utsalgsted som er tilgjengelig bare i en kort periode, faller utenfor bestemmelsen. Departementet legger til grunn at dersom perioden er lenger enn en måneds tid, foregår det salg «på fast basis». Videre vil et utsalgssted som for eksempel er åpent bare i helgene, men da nokså regelmessig, drive salg «på fast basis». Formålet med vilkåret er å holde utenfor utsalgssteder som er av mer midlertidig art slik at kontanthåndtering kan være spesielt krevende.

At salget skal foregå på fast basis, er ikke til hinder for at bestemmelsen vil kunne få anvendelse på salgslokaler som er mobile. Salg i et sirkustelt som flyttes fra sted til sted, vil for eksempel kunne være omfattet.

Det må etter forslaget være en sammenheng mellom varen eller tjenesten som selges eller tilbys i lokalet, og hva betaling gjelder, jf. passusen «hvis det kan betales for varene eller tjenestene».

Retten til kontant betaling gjelder hvis det kan betales for den aktuelle varen eller tjenesten med andre betalingsløsninger i salgslokalet. Kan man i salgslokalet betale med kort eller via en applikasjon, enten i kontakt med en fysisk person eller i en betalingsautomat, vil kunden ha rett til å betale også med kontanter. Dette gjelder også dersom det tas imot betaling for varen eller tjenesten i umiddelbar tilknytning til salgslokalet. Dette alternativet tar først og fremst sikte på å hindre omgåelser, se punkt 3.5.2.

Bestemmelsen omfatter også tilfeller der varen eller tjenesten betales bare delvis i salgslokalet, for eksempel når noe av kjøpesummen betales i forbindelse med bestilling av en vare i selgerens salgslokale, mens resten skal betales ved levering. Hvis betalingen i forbindelse med bestillingen i et slikt tilfelle kan foretas med andre betalingsløsninger, har kunden også rett til å betale med kontanter.

I annet punktum er det inntatt en ny bestemmelse om selgerens plikt til å veksle. Forslaget er nærmere omtalt i punkt 3.5.5. Selgeren har etter bestemmelsen bare vekslingsplikt hvis vedkommende har tilgjengelig veksel. Plikten til å veksle gjelder bare i forbindelse med kjøperens betaling, det vil si der kjøperen betaler med et høyere beløp enn det prisen for varen(e) eller tjenesten(e) går ut på. Selgeren har likevel ikke plikt til å veksle «hvis det er et klart misforhold mellom seddelen som tilbys som betaling, og beløpet som skal betales». Hva som utgjør et klart misforhold, må vurderes konkret. Selgeren må for eksempel åpenbart kunne nekte å veksle dersom forbrukeren ønsker å betale et beløp på 25 kroner med en 500-kroneseddel, mens det normalt vil måtte veksles ved betaling med en 100-kroneseddel, forutsatt at selgeren har veksel tilgjengelig. Videre må selgeren kunne ta hensyn til hvor mye veksel som er tilgjengelig, slik at ikke alle vekslepengene brukes opp på én kunde som betaler med et langt høyere beløp enn det beløpet betalingen skal dekke.

I tredje punktum er det gjort unntak for «salg av varer fra automater». I dette ligger at varen leveres fra automaten og betales i automaten. Et typisk eksempel vil være brusautomater. En automat som kun er for betaling av en vare eller tjeneste som hentes av kunden eller leveres eller ytes utenfor automaten, omfattes ikke av unntaket, se foran.

Tredje punktum gjør unntak også for salg i ubetjente salgslokaler. Er salgslokalet fullt ut «ubetjent», vil det kunne tas imot betaling der uten at det utløser en rett til å betale med kontanter etter regelen i første punktum. Som det fremgår av punkt 3.5.3, siktes det til salgssteder som har som konsept at kunden skal gjennomføre alle deler av handelen selv. Ved varesalg vil det innebære at kunden henter varene selv og betaler for dem og tar dem med seg uten at selgeren eller representanter for selgeren er fysisk til stede og blir involvert eller kan involveres i disse operasjonene. Ved salg av tjenester vil det innebære at selgeren er involvert verken i avtaleinngåelsen, betalingen eller utførelsen av tjenesten og heller ikke er tilgjengelig for å kunne involveres på denne måten.

Videre er det i tredje punktum gjort unntak for salg i lokaler som bare en begrenset krets av personer har adgang til. Unntaket er nærmere omtalt i punkt 3.5.3.

Fjerde punktum fastsetter en beløpsmessig begrensning på 20 000 kroner for retten til å kunne betale med kontanter, se nærmere punkt 3.5.3. Bestemmelsen innebærer at dersom beløpet som skal betales, overstiger beløpsbegrensningen, har man ikke for noen del av beløpet rett til å betale med kontanter.

Til § 7-2

Det foreslås et nytt annet ledd som gir hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av § 2-1 tredje ledd. I et nytt tredje ledd foreslås en forskriftshjemmel. Forslaget er nærmere omtalt i punkt 3.5.8.

6.2 Merknader til endringen i yrkestransportlova

Til § 35

Nåværende § 35 i yrkestransportlova gir generelt hjemmel til å gi utfyllende forskrifter til loven. Bestemmelsen omfatter også regler om billettsystemer og betalingsløsninger ved kjøp av billett til persontransport etter loven. Departementet utelukker ikke at det i en forskrift om dette kan være aktuelt å gi regler som reiser spørsmål om forholdet til reglene i finansavtaleloven § 2-1, eventuelt regler som fraviker disse reglene. Myndighet til å gi regler i forskrift som fraviker bestemmelser i lov, forutsetter at det foreligger klar hjemmel. I et nytt annet ledd foreslås det derfor å presisere at det i forskriften kan gjøres unntak fra reglene i finansavtaleloven § 2-1. Bakgrunnen for forslaget fremgår av punkt 3.5.6.

6.3 Merknader til endringen i jernbaneloven

Til § 7 b

Det foreslås at forskriftshjemmelen i § 7 b annet ledd utvides til også å omfatte betaling for billetter. Det vil dermed kunne gis regler om hvilke betalingsløsninger som skal være tilgjengelige for kundene, herunder retten til å betale med kontanter. Det er mulig dette allerede følger av at det kan gis regler om «salg av billetter». Departementet antar at det uansett kan være hensiktsmessig med en tydeliggjøring. Forslaget må også ses på bakgrunn av den foreslåtte bestemmelsen i et nytt annet punktum om at det i forskriften kan gjøres unntak fra reglene i finansavtaleloven § 2-1. Se i den forbindelse merknaden til yrkestransportlova § 35.

Bestemmelsen er nærmere behandlet i punkt 3.5.6.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i finansavtaleloven mv. (forbrukeres rett til kontant betaling mv.).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i finansavtaleloven mv. (forbrukeres rett til kontant betaling mv.) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i finansavtaleloven mv. (forbrukeres rett til kontant betaling mv.)

I

I lov 18. desember 2020 nr. 146 om finansavtaler gjøres følgende endringer:

§ 1-2 første ledd skal lyde:

(1) Kapittel 2 gjelder betalingsoppgjør og pengekrav.

§ 2-1 skal lyde:

§ 2-1 Oppgjørsmåte. Forbrukeres rett til å betale med kontanter

(1) Betaling kan foretas ved overføring av beløpet til mottakerens konto, med mindre noe annet er avtalt eller mottakeren har bedt om utbetaling med tvungne betalingsmidler.

(2) Mottakeren kan gi nærmere anvisning om betalingsmåten dersom dette ikke medfører vesentlig merutgift eller andre ulemper for betaleren. Første punktum gjelder ikke for en næringsdrivende selgers plikt til å tilby forbrukere å betale med tvungne betalingsmidler ved salg av varer eller tjenester, jf. tredje ledd.

(3) I salgslokale der en næringsdrivende på fast basis selger varer eller tjenester til forbrukere, skal forbrukeren tilbys å betale med tvungne betalingsmidler hvis det kan betales for varen eller tjenesten med andre betalingsløsninger i eller i umiddelbar tilknytning til salgslokalet. Har den næringsdrivende tilgjengelig veksel, skal det i disse tilfellene også tilbys å veksle i forbindelse med betalingen, men ikke hvis det er et klart misforhold mellom seddelen som tilbys som betaling, og beløpet som skal betales. Første og annet punktum gjelder ikke salg av varer fra automater, salg i ubetjente salgslokaler og salg i lokaler som bare en begrenset krets av personer har adgang til. Første og annet punktum gjelder heller ikke når beløpet som skal betales, er høyere enn 20 000 kroner.

§ 7-2 skal lyde:

§ 7-2 Overtredelsesgebyr

(1) Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av reglene om opplysningsplikt overfor forbruker ved fjernsalg eller salg utenom tjenesteyterens faste forretningslokaler etter §§ 3-22 til 3-39 og ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av § 3-44 tredje ledd eller § 3-45 første ledd kan det fastsettes et overtredelsesgebyr etter reglene gitt i eller i medhold av angrerettloven § 29.

(2) Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer reglene i § 2-1 tredje ledd, kan ilegges et overtredelsesgebyr dersom overtredelsen anses som vesentlig eller har skjedd gjentatte ganger.

(3) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om utmåling av overtredelsesgebyr.

II

I lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn og fartøy skal § 35 nytt annet ledd lyde:

Departementet kan i forskrift gjere unnatak frå reglane i finansavtalelova § 2-1 ved kjøp av billett til persontransport.

III

I lov 11. juni 1993 nr. 100 om anlegg og drift av jernbane, herunder sporvei, tunnelbane og forstadsbane m.m. skal § 7 b annet ledd lyde:

I forskriften etter første ledd kan det gis regler om formater og fremgangsmåter for utlevering av reiseinformasjon, salg av billetter, betaling for billetter og fastsettelse og innkreving av gebyr nevnt i første ledd. I forskriften kan det gjøres unntak fra reglene i finansavtaleloven § 2-1.

IV

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. De enkelte bestemmelsene kan settes i kraft til ulik tid.