Prop. 65 L

(2016–2017)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringar i kommunelova m.m. (råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom)

Tilråding frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet 10. mars 2017, godkjend i statsråd same dagen. (Regjeringa Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Lovframlegget i proposisjonen

Regjeringa meiner det er viktig at innbyggjarane medverkar i kommunale avgjerdsprosessar som gjeld utforming av kommunale tenester, planarbeid, samfunnsutvikling og andre område. Eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom er ofte underrepresenterte i folkevalde organ. Regjeringa ønskjer difor å leggje til rette for at desse gruppene kan involverast i saker som gjeld levevilkåra deira. Medverknadsorgan sikrar at desse gruppene får bidra til gode avgjerdsprosessar i kommunane på saksfelt som gjeld dei. For å sikre like reglar, og for å gjere det enklare for kommunane og fylkeskommunane å forvalte medverknadsorgana, føreslår Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) at kommunelova får ei ny generell føresegn om råd i kommunar og fylkeskommunar for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom. Framlegget er utarbeidd i samråd med Arbeids- og sosialdepartementet (ASD) og Barne- og likestillingsdepartementet (BLD).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er i gang med å utarbeide ei ny kommunelov etter at utgreiinga frå kommunelovutvalet (NOU 2016: 4) har vore på høyring. Ifølgje pkt. 4.5 Medverknadsordningar i mandatet skulle ikkje utvalet sjå nærare på kommunale medverknadsordningar (eldreråd, ungdomsråd mv.). Bakgrunnen er at lovprosjektet med medverknadsordningar i kommunar og fylkeskommunar har vore eit samarbeidsprosjekt mellom dei tre departementa. Det inneber at framlegget til ny føresegn i kommunelova § 10 b om råd i kommunane og fylkeskommunane for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom blir fremja i eit eige løp, uavhengig av arbeidet med ny kommunelov.

Eldre og personar med funksjonsnedsetjing har i dag ein lovfesta rett til medverknad, jf. lov 8. november 1991 om kommunale og fylkeskommunale eldreråd, som blir forvalta av ASD, og lov 17. juni 2005 om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m., som blir forvalta av BLD. Fordi desse ordningane er heimla i særlover, gjeld føresegnene i kommunelova og andre, generelle, lover berre så lenge dei ikkje strir mot føresegnene i desse to særlovene.

Departementet meiner prinsipielt at det skal vere opp til den einskilde kommunen og fylkeskommunen korleis dei involverer viktige brukargrupper i lokalpolitikken, og ønskjer å vere restriktive når det gjeld å påleggje kommunar og fylkeskommunar fleire faste organ og nye oppgåver. Departementet meiner at ordningane med eldreråd og råd for personar med funksjonsnedsetjing er godt innarbeidde, og føreslår difor å føre dei vidare.

Det har vore opp til kommunane sjølve om dei vil ha medverknadsordningar for andre grupper, og korleis dei i så fall skal organiserast. Det vanlegaste har vore ordningar for medverknad frå ungdom gjennom ungdomsråd og ungdommens kommunestyre.

Det har vore mykje uvisse rundt, og til dels ulik praktisering av, ordningane med ungdomsmedverknad. Det tilseier at det bør vere eit eins regelverk også for desse medverknadsordningane. Regjeringa føreslår difor at det skal vere frivillig for kommunane og fylkeskommunane å ha eit ungdomsråd eller ei anna form for ungdomsmedverknad, men at dei, dersom dei vel å ha ei slik ordning, må følgje systemet i lova.

For departementet er det viktig at kommunane og fylkeskommunane kan velje den ordninga som passar best ut frå lokale forhold, og det er ønskjeleg å føre vidare den fleksibiliteten dei har i dag.

Det er føremålstenleg å samle reglar om kommunal organisering i kommunelova i staden for å ha ulike medverknadsordningar som er regulerte i særskilde lover og administrerte av ulike departement. Dei grunnleggjande reglane for organisering av medverknadsorgan bør vere like, men slik at kvar ordning er tilpassa dei ulike gruppene. Utfyllande reglar for dei einskilde ordningane blir fastsette i forskrift.

Departementet føreslår at eldre og personar med funksjonsnedsetjing framleis skal ha ein lovpålagd rett til medverknad, medan ei tilsvarande lovfesta ordning for ungdom skal vere frivillig for kommunane og fylkeskommunane. Dersom ein kommune eller ein fylkeskommune ønskjer å ha eit ungdomsråd eller ei anna form for medverknad frå ungdom, må dei etter framlegget følgje det regelverket som er laga for ungdomsmedverknad.

Departementet føreslår i proposisjonen å oppheve eldrerådslova og lova om råd for menneske med nedsett funksjonsevne og erstatte dei med ei ny generell føresegn i kommunelova om råd i kommunane og fylkeskommunane for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom, i tillegg til forskrifter med utfyllande reglar for desse to ordningane.

Når departementet i denne proposisjonen skriv «kommune», omfattar det òg fylkeskommunane.

2 Generelt om høyringa

2.1 Høyringa

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sende 15. februar 2016, i samarbeid med Arbeids- og sosialdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet, ut eit høyringsnotat med framlegg om ei ny føresegn i kommunelova § 10 b om råd i kommunar og fylkeskommunar for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom.

Det kom inn 235 høyringssvar. Fleire kommunar sende inn svar frå fleire av råda, utan at høyringsnotatet formelt var handsama i kommunestyret. Tolv av høyringsinstansane hadde ingen merknader. Framlegga frå departementet får i hovudsak støtte hos høyringsinstansane.

179 av høyringsinstansane er positive til ei ny felles føresegn i kommunelova og forskrifter for kvar enkelt ordning. Fleire gir uttrykk for at det er ein fordel å ha regelverket for desse råda i éi lov – kommunelova med tilhøyrande forskrifter – og at det gjer det lettare for kommunar og fylkeskommunar at regelverket er administrert av eitt departement (KMD). 28 av høyringsinstansane er imot lovframlegget. Dei ønskjer å behalde særlovene for eldre og personar med nedsett funksjonsevne, og meiner at å oppheve dei vil innebere at rettane deira blir svekte. 47 av høyringsinstansane er negative til at det er opna for at ein framleis skal kunne ha felles råd for eldre og personar med funksjonsnedsetjing, medan tre av høyringsinstansane godtek ei slik løysing dersom begge råda er einige.

98 av høyringsinstansane meiner at ordningane med ungdomsmedverknad skal vere lovpålagde. Mange av dei viser til høyringa av spørsmålet om lovfesting av ungdomsmedverknad i august 2013 og gjev uttrykk for at regjeringa burde følgt opp det klare fleirtalet som ønskte den same lovpålagde ordninga som for eldre og personar med nedsett funksjonsevne.

For departementet var det viktig å gjere klart i høyringsnotatet at dagens to lovpålagde ordningar med eldreråd og råd for personar med nedsett funksjonsevne i all hovudsak skulle førast vidare, og at ingen av desse gruppene skulle kome dårlegare ut. Departementet beskreiv difor kva reglar som skal inngå i forskriftene for kvar einskild medverknadsordning. Det gjaldt val og samansetjing av råda, føremål og organisering og når råda skal ha rett til å uttale seg. Svært mange av høyringsinstansane har kome med merknader, innvendingar og diverse framlegg til kva som skal stå i forskriftene for medverknadsordningane. Desse innspela vil departementet vurdere i arbeidet med forskriftene når vi har fått på plass ein heimel for råd i kommunar og fylkeskommunar.

Departementet gjer greie for fråsegner som er relevante under dei einskilde framlegga om eldreråd i kapittel 5, råd for menneske med funksjonsnedsetjing i kapittel 6 og ungdomsmedverknad i kapittel 7.

2.2 Overordna innspel i høyringa

Fleire høyringsinstansar, mellom dei KS, meiner at framlegget om å samle medverknadsordningane i kommunelova ikkje bør handsamast separat, men vurderast saman med forslaget til ny kommunelov. Det er også nokre høyringsinstansar som argumenterer for at ein bør vente med lovframlegget til vi ser resultatet av kommunereforma.

Ifølgje mandatet til kommunelovutvalet pkt. 4.5 skulle ikkje utvalet vurdere medverknadsorgan. Bakgrunnen var at KMD, saman med ASD og BLD, allereie var i gang med lovprosjektet «Særlige medvirkningsordninger i kommuner og fylkeskommuner». For regjeringa har det vore eit mål å få på plass eit regelverk om råd i kommunar og fylkeskommunar for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom til kommune- og fylkestingsvalet i 2019.

Når det gjeld arbeidet med kommunereforma, kan ikkje departementet sjå at moglege samanslåingar av kommunar skal ha noko å seie for utforminga av regelverket om råd i kommunar og fylkeskommunar.

KS føreslår i høyringsfråsegna at departementet bør vurdere om det skal vere ei generalføresegn om medverknad i staden for obligatoriske ordningar for særskilde grupper. Slik departementet ser det, er det ikkje behov for ei generell føresegn om medverknad i kommunelova. I framlegget til føremålsføresegn i ny kommunelov (NOU 2016: 4) står det at «loven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse».

Det er også fleire høyringsinstansar som tek til orde for at innvandrarar/fleirkulturelle bør vere representerte i eit eige råd på linje med eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom.

Sarpsborg kommune skriv:

Innvandrerbefolkningen bør også omfattes av den nye bestemmelsen i kommunelova § 10 b. I likhet med ungdomsråd er det ikke naturlig at det skal være lovpålagt – noen kommuner har svært liten innvandrerbefolkning – men om man har etablert et flerkulturelt råd så bør det gjøres etter nedfelte bestemmelser i kommunelova, og med forskrift lik de andre rådene.

Ungdommens Fylkesting i Buskerud meiner at «partipolitisk nøytrale organ for etniske minoriteter» bør inkluderast i lovgjevinga.

Spørsmålet om også andre befolkningsgrupper skal likestillast med dei tre gruppene som departementet har peikt ut, har ikkje vore ein del av lovprosjektet om råd i kommunar og fylkeskommunar med påfølgjande høyring. For departementet er det på dette tidspunktet ikkje aktuelt å utforme føresegner for kommunane om fleire råd. Om ein kommune skal ha ei medverknadsordning for innvandrarar/fleirkulturelle, må vurderast ut frå lokale forhold og behov.

2.3 Høyringsinstansane

Høyringsnotatet blei sendt ut til desse instansane:

Barneombodet

Brønnøysundregistra

Datatilsynet

Departementa

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap

Finanstilsynet

Forbrukarombodet

Forbrukarrådet

Foreldreutvalet for grunnopplæringa

Fylkesmennene

Helsedirektoratet

Integrerings- og mangfaldsdirektoratet (IMDi)

Konkurransetilsynet

Likestillings- og diskrimineringsnemnda

Likestillings- og diskrimineringsombodet

Medietilsynet

Nasjonalt tryggingsorgan (NSM)

Noregs Bank

Noregs forskingsråd

Norsk ressursbank for demokrati og menneskerettar (NORDEM)

Riksarkivet

Skattedirektoratet

Statens helsetilsyn

Statens kartverk

Statens råd for likestilling av funksjonshemma

Statens seniorråd

Statistisk sentralbyrå (SSB)

Sysselmannen på Svalbard

Tillitsmannsordninga i Forsvaret (TMO)

Utdanningsdirektoratet

Utlendingsdirektoratet

Valdirektoratet

Noregs miljø- og biovitskaplege universitet (NMBU)

Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet (NTNU)

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Stavanger

Universitetet i Tromsø

Ombodsmannen for Forsvaret

Riksrevisjonen

Sametinget

Sametingets ungdomspolitiske utval (SUPU)

Sivilombodsmannen

Fylkeskommunane

Kommunane

Longyearbyen lokalstyre

Den norske kyrkja

Likestillingssenteret

Norsk rikskringkasting (NRK)

Posten AS

Aftenposten

Akademikerne

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Dagbladet

Dagens Næringsliv

Delta

Den Norske Advokatforening

Den Norske Dommerforening

Den norske Helsingforskomité

Den norske Revisorforening

Elevorganisasjonen

EVRY

Fagforbundet

Faglig Forum for Formannskapssekretærer

Fellesforbundet

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring

Forum for Kontroll og Tilsyn (FKT)

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Institutt for samfunnsforskning (ISF)

KS – Kommunesektorens organisasjon

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Mediebedriftenes Landsforening

MiRA-Senteret

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Norges Blindeforbund

Norges Handikapforbund

Norges Juristforbund

Norges Kommunerevisorforbund

Norsk design- og arkitektursenter

Norsk forbund for utviklingshemmede

Norsk Forening for Bolig- og Byplanlegging

By- og regionforskningsinstituttet NIBR

Norsk Journalistlag

Norsk Pasientforening

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Norsk Rådmannsforum

Norsk Studentorganisasjon

Norsk Sykepleierforbund

Norsk Telegrambyrå (NTB)

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Pensjonistforbundet

Seniorsaken

Samarbeidsforumet av Funksjonshemmedes Organisasjoner (SAFO)

Sparebankforeningen

TV 2

Unio

Utdanningsforbundet

Valgforum

Verdens Gang (VG)

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Arbeidarpartiet

Demokratane

Det Liberale Folkepartiet

Framstegspartiet

Høgre

Kristeleg Folkeparti

Kystpartiet

Miljøpartiet Dei Grøne

Noregs Kommunistiske Parti

Partiet Dei Kristne

Pensjonistpartiet

Piratpartiet

Raudt

Samfunnspartiet

Senterpartiet

Sosialistisk Venstreparti

Tverrpolitisk Folkevalde

Venstre

3 Bakgrunnen for framlegget

3.1 Innleiing

Spørsmålet om korleis innbyggjarane skal trekkjast med i kommunale og fylkeskommunale avgjerdsprosessar gjennom særlege ordningar for medverknad, har vore diskutert ved fleire høve etter tusenårsskiftet. Mellom anna har det vore ein del av diskusjonen om kor langt statlege styresmakter skal gå i å regulere den kommunale organiseringa. Det har vore diskutert om kommunen skal gje særskilde grupper formelle ordningar for å kunne påverke prioriteringar og avgjerder i kommunen, og om det er noko staten skal ha meiningar om og eventuelt regulere.

I dag er det eldre og menneske med funksjonsnedsetjing som har lovfesta rett til representasjonsordningar i kommunane. Samtidig har kommunane vedteke ei rekkje ordningar som sikrar at særlege grupper og aktørar har arenaer der dei kan ta vare på interessene sine.

Pensjonistforbundet og LO gjekk inn for å lovfeste kommunale og fylkeskommunale eldreråd allereie i 1978. I 1987 tilrådde sosialministeren å opprette eldreråd i alle kommunar, og at retningslinjer frå Statens eldreråd skulle leggjast til grunn for arbeidet i råda. Det blei understreka at desse retningslinjene ikkje var rettsleg bindande. Eit framlegg om å lovfeste kommunale eldreråd blei fremja for Stortinget i 1991, jf. Ot.prp. nr. 68 (1990–1991).

I framlegget drøfta Sosialdepartementet om lovfestinga av eldreråd skulle vere heimla i kommunelova eller i ei eiga lov om eldreråd. Dei føreslo at rådet blei regulert i ei eiga lov. Lova som påla kommunane og fylkeskommunane å opprette eldreråd, blei vedteken 24. oktober 1991 og trådde i kraft 1. januar 1992.

I 2005 vedtok Stortinget lov om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m., jf. Innst. O. nr. 114 og Ot.prp. nr. 87 (2004–2005), etter at Stortinget i samband med handsaminga av St.meld. nr. 40 (2002–2003) Nedbygging av funksjonshemmende barrierer hadde bedt regjeringa kome med eit slikt framlegg. Lova, som påla kommunane og fylkeskommunane å opprette eit slikt råd, trådde i kraft 10. september 2007.

Lokaldemokratikommisjonen føreslo i si andre utgreiing, NOU 2006: 7 Det lokale folkestyret i endring? at det skulle vere opp til kommunane sjølve å bestemme om dei ville opprette slike råd, og viste til at både eldreråd og representasjonsordningar for menneske med nedsett funksjonsevne var lovfesta ordningar.

I oppfølginga av utgreiinga frå Lokaldemokratikommisjonen i St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati vurderte departementet rolla til eldreråda og peikte mellom anna på at lovfesting av eldreråd kunne føre til at dei eldre i mindre grad engasjerte seg i eit parti og i arbeidet for å bli representerte i folkevalde organ som kommunestyre og fylkesting. Regjeringa konkluderte likevel med at lovfestinga skulle førast vidare, mellom anna med bakgrunn i at eldre var underrepresenterte i kommunestyre og fylkesting.

Det har òg vore ein debatt om lovfesting av ungdomsråd. Lokaldemokratikommisjonen var imot lovfesta representasjonsordningar på prinsipielt grunnlag, men meinte samtidig at dersom kommunane først valde å ta i bruk ordninga med ungdomsråd, burde det formaliserast. Kommisjonen gjekk inn for at deltakinga skulle avgrensast til ungdom under 18 år, dvs. stemmerettsalderen. Dessutan burde kommunane sørgje for at det følgde med ressursar til bruk i ungdomsrådet. «Her handlar det om å ta ungdommen sitt engasjement på alvor», skreiv kommisjonen.

Spørsmålet om lovfesting av ungdomsråd blei også handsama av eit utval som greidde ut makt og medverknad frå ungdom i NOU 2011: 20 Ungdom, makt og medvirkning. Utvalet var delt i oppfatninga av om ungdomsråd burde lovfestast i kommunane. Eit fleirtal ville ikkje ha lovfesting, medan eit mindretal gjekk inn for det. Utvalet samla seg om å tilrå at det blei utarbeidd lovfastsette nasjonale retningslinjer for lokale ungdomsråd. Utvalet føreslo også statlege tilskot til kommunar med ungdomsråd som følgjer dei nasjonale retningslinjene.

3.2 Generelt om status for medverknadsordningar og -organ og deira plass i det lokale folkestyret

Lokaldemokratiet i Noreg er bygd opp rundt ei representativ ordning. Innbyggjarane vel lokale leiarar, representantar eller folkevalde som får fullmakt til å ta på seg ansvaret for dei kommunale oppgåvene. Det inneber at representantane for innbyggjarane tek stilling til korleis dei kommunale oppgåvene skal prioriterast, og korleis tenestetilbodet skal utviklast, og set rammer for korleis lokalsamfunnet skal utviklast.

Ein viktig del av arbeidet dei folkevalde gjer, skjer i samspel med innbyggjarane. At innbyggjarane medverkar i kommunale avgjerdsprosessar, er ein viktig del av eit levande lokaldemokrati. Kommunane har ulike måtar å organisere dette samspelet på. I einskildsaker kan medverknaden skje ved at det blir arrangert folkemøte eller høyringar, ved at det blir gjennomført innbyggjarundersøkingar eller møte med dei saka kjem ved, eller ved at det blir halde folkerøystingar. Innslaget av slike ordningar går fram av tabell 3.1. Det er svært utbreidd å ha folkemøte, befolkningsundersøkingar, idédugnader og møte med næringslivet. Mindre utbreidd, men ikkje uvanleg, er brukarmøte, ordningar for direkte kontakt mellom innbyggjarane og lokalpolitikarane og at innbyggjarane får høve til å framføre saka si for kommunestyret, til dømes i form av ein «spørjetime» i kommunestyret, i utval eller i kommunale komitear.

Kommunane har også meir permanente strukturar for å sikre dialog med og synspunkt frå særskilde grupper. Tabellane 3.2 og 3.3 viser ulike representasjonsordningar utanom eldreråd og representasjonsordningar for menneske med nedsett funksjonsevne i kommunane og fylkeskommunane.

Tabell 0.1 Kommunale tiltak for å skaffe informasjon om «folkemeininga» på andre måtar enn gjennom kommunevala 2008–2016. Prosent (absolutte tal i parantes).

2008

2012

2016

Folkemøte, høyringar eller liknande i samband med kommunalplanlegging etter plan- og bygningslova (kommuneplan, kommunedelplan, reguleringsplan)

75,5 (235)

78,7 (262)

76,4 (230)

Folkemøte, høyringar eller liknande i samband med andre typar saker (altså ikkje plansaker)

57,2 (171)

56,5 (188)

79,3 (238)

«Ordførarbenk», «politikardag» e.l. der ordføraren eller andre sentrale politikarar annonserer at dei er tilgjengelege for at folk skal kunne ta direkte og umeld kontakt

20,2 (62)

19,9 (66)

25,3 (75)

Spørjetime for innbyggjarane / «open post» i kommunestyre, utval eller komitear

32,3 (99)

32,5 (109)

29,5 (88)

Befolkningsundersøkingar, til dømes om politisk deltaking, haldning til kommunen (altså ikkje om spesifikke tenester)

8,3 (25)

23,8 (79)

38,5 (114)

Brukarundersøkingar, her forstått som undersøking av tenesteproduksjonen i kommunen

58,2 (117)

64,6 (215)

67,6 (200)

Brukarmøte for diskusjon av tenestetilbodet i kommunen

32,6 (98)

41,3 (136)

41,8 (123)

Idédugnad – der innbyggjarar og/eller organisasjonar var inviterte

49,1 (149)

51,4 (169)

52,1 (152)

Møte med representantar for næringslivet og/eller organisasjonane deira («frukostmøte», temamøte med meir)

79,8 (244)

86,8 (290)

87,3 (261)

Møte med representantar for andre lokale interessegrupper og/eller organisasjonar

78,1 (232)

77,3 (156)

85,1 (246)

Tiltak for å styrkje lokalpolitisk deltaking frå einskildgrupper (til dømes eldre, unge innvandrarar, kvinner)

34,7 (102)

36,3 (120)

47,6 (139)

Kjelde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet sin database for kommunal organisering. Henta frå: Monkerud, Lars Chr., Marthe Indset, Sigrid Stokstad, Jan Erling Klausen: Kommunal Organisering 2016. NIBR-rapport 2016:20.

I tabellane er det ikkje lagt inn tal for eldreråd og representasjonsordningar for menneske med nedsett funksjonsevne. Det er fordi departementet ved utforminga av kartlegginga gjekk ut frå at kommunane og fylkeskommunane oppfylte krava i lova om å etablere desse ordningane. I undersøkinga om eldreråd og representasjonsordningar for menneske med nedsett funksjonsevne, som blei gjennomført i 2013 av NIBR (Winsvold mfl. 2014), og som det er gjort greie for under, svarer tre kommunar og éin bydel at dei ikkje har etablert «noe råd i det hele tatt», dvs. 1,5 prosent av kommunane.

Som det går fram av tabellane, er det mest utbreidd med ei representasjonsordning for ungdom i kommunane. I 2016 har 76 prosent av kommunane barne- og/eller ungdomsråd, og 24 prosent har barn og unges kommunestyre. I underkant av 90 prosent av kommunane har ei representasjonsordning for unge, noko som inneber at det er kommunar som har både barne- og ungdomsråd og barn og unges kommunestyre.

Det er også innslag av representasjonsordningar for innvandrarar, og fleirtalet av kommunane har formalisert samarbeidsordningar med næringslivet og med frivillige organisasjonar.

Når det gjeld fylkeskommunane, er det innslag av både barn og unges fylkesting (67 prosent av fylkeskommunane) og barne- og/eller ungdomsråd (56 prosent). Også i fylkeskommunane er det innslag av andre ordningar for dialog og deltaking i det fylkeskommunale systemet – ordningar retta mot frivillig sektor, innvandrarar og næringsliv.

3.3 Kunnskapsgrunnlag

3.3.1 Eldreråd og representasjonsordningar for menneske med nedsett funksjonsevne

Då arbeidet med å innlemme ordninga med kommunale og fylkeskommunale eldreråd og representasjonsordninga for menneske med nedsett funksjonsevne, i tillegg til regelfesting av ungdomsråd, blei sett i gang, blei det bestemt at departementet skulle innhente eit meir systematisk kunnskapsgrunnlag om korleis eldreråda og representasjonsordninga for menneske med nedsett funksjonsevne verka i kommunane og fylkeskommunane. Ungdomsråda blei ikkje inkluderte i denne kartlegginga. I 2009 var det gjort ei tilsvarande kartlegging i ungdomsråda (sjå avsnitt 3.2.2).

Norsk institutt for by- og regionforsking fekk i oppdrag å kartleggje desse representasjonsordningane og leverte rapporten Råd, regler og representasjon – Eldre og mennesker med nedsatt funksjonsevne, som var utarbeidd av Marte Winsvold, Siri Nørve, Sigrid Stokstad og Guri-Mette Vestby (NIBR-rapport 2014:14). Undersøkinga blei gjennomført som ei webbasert spørjeskjemaundersøking til alle kommunane og fylkeskommunane i landet og som case-studiar i fire kommunar og to fylkeskommunar. I avsnitta vidare i dette punktet presenterer vi hovudfunna i rapporten.

Rådsmodellar

Lovverka som ligg til grunn for dei to rådsordningane, gjev høve til å opprette felles råd for eldre og menneske med nedsett funksjonsevne. Materialet som er samla inn, tyder på at 11 til 13 prosent av kommunane har felles råd.[1] Av dei som har felles råd, er det ei overvekt av små kommunar. Berre éin kommune hadde inngått samarbeid med ein annan kommune om eit interkommunalt råd for menneske med nedsett funksjonsevne. Éin fylkeskommune har ikkje råd for menneske med nedsett funksjonsevne, men har etablert ei anna ordning for denne gruppa.

Tabell 0.2 Formelle kommunale organ for deltaking frå befolkninga. Prosent (absolutte tal i parentes). 2000: N = 324,362; 2004: N = 304,322; 2008: N = 289,302; 2012: N = 329,333

2000

2004

2008

2012

2016

Barn og unges kommunestyre

25,7

(88)

28,7

(94)

27,3

(79)

24,1

(80)

24,4

(73)

Barne- og/eller ungdomsråd

34,7

(120)

69,8

(202)

68,9

(208)

73,6

(245)

76,2

(230)

Kontaktutval/råd for innvandrarar

–

10,9

(33)

11,9

(35)

15,1

(50)

14,5

(42)

Kontaktutval for frivillige organisasjonar (til dømes idrett/kultur)

70,5

(244)

68,0

(215)

66,1

(197)

64,5

(213)

60,3

(179)

Samarbeids-/kontaktforum for næringslivet (til dømes næringsråd)

–

65,6

(208)

65,1

(194)

69,1

(230)

65,0

(195)

Faste kanalar/tiltak for innbyggjardeltaking i budsjettprosessen

2,0

(7)

8,5

(47)

8,4

(25)

8,2

(27)

10,7

(32)

Fast(e) brukar-/borgarpanel som regelmessig blir konsultert(e), til dømes i einskildsaker, planar og strategispørsmål (kan vere elektronisk)

9,1

(30)

5,0

(16)

6,8

(20)

4,5

(15)

4,7

(14)

Deltakande budsjettering, der kommunen har eigne budsjettprosessar der alle eller grupper av innbyggjarar kan delta i prioriteringa av ressursbruken innanfor eitt eller fleire budsjettområde

–

–

–

4,5

(15)

2,4

(7)

Tiltak som gjer det mogleg for personar som oppheld seg i kommunen utan å vere folkeregistrerte der, til dømes hyttebuarar, å delta

–

–

–

10,3

(34)

11,9

(12)

Kjelde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet sin database for kommunal organisering. Henta frå: Monkerud, Lars Chr., Marthe Indset, Sigrid Stokstad, Jan Erling Klausen: Kommunal Organisering 2016. NIBR-rapport 2016:20.

Samansetnad og oppnemning

Den vanlege er at råda har fem medlemmer. Når det gjeld eldreråda, er dei fleste medlemmene mellom 60 og 80 år. Dei aller eldste – dei over 85 år – utgjer 5 prosent av medlemmene, medan personar under 60 år utgjer mellom 10 og 15 prosent av den totale medlemsmassen. Aldersgruppa mellom 67 og 75 år har på landsbasis noko under halvparten av medlemsmassen i eldreråda.

Det er grunn til å leggje merke til den sterke underrepresentasjonen av unge under 25 år i råda for menneske med nedsett funksjonsevne. Dei utgjer ikkje meir enn 1 prosent av medlemsmassen. Gruppa mellom 40 og 60 år og gruppa over 60 år har ca. 40 prosent kvar av medlemmene.

I eldreråda kan 75 prosent seiast å representere dei eldre. 31 prosent er politikarar, og tilsette i kommunen utgjer 4 prosent. I råda for menneske med nedsett funksjonsevne er det 65 prosent som representerer gruppa med nedsett funksjonsevne, 35 prosent politikarar og 9 prosent tilsette. I fellesråda er det 43 prosent som representerer dei eldre, 28 prosent som representerer menneske med nedsett funksjonsevne, 26 prosent politikarar og 10 prosent tilsette.

Både i eldreråda og råda for menneske med nedsett funksjonsevne er det vanleg at organisasjonane føreslår representantar. Det gjeld 81 prosent av eldreråda og 76 prosent av råda for menneske med nedsett funksjonsevne. For ca. 50 prosent av råda føreslår politikarar i kommunen kven som skal sitje der. Også administrasjonen føreslår representantar, men det er mindre vanleg.

I fylkeskommunen er det vanlegaste at eldreråda har sju medlemmer. I råda for menneske med nedsett funksjonsevne er det vanlegast med ni medlemmer. Eldreråda i fylka har totalt sett eit fleirtal av eldre, men mange er politikarar. Det same gjeld råda for menneske med nedsett funksjonsevne, men her er det noko fleire politikarar.

Ressursar

For at råda skal fungere godt, må dei ha både sekretariatshjelp, økonomiske ressursar og tilgang på nødvendig kompetanse. Kompetansen kan vere erfaringar medlemmene har med seg, eller rådsmedlemmene kan ha fått opplæring.

Tabell 0.3 Formelle fylkeskommunale organ for deltaking frå befolkninga. Prosent (absolutte tal i parentes). 2000, 2004, 2008 og 2012.

2000

2004

2008

2012

2016

Barn og unges fylkesting

41,2

(7/17)

46,7

(7/15)

52,9

(9/17)

47,1

(8/17)

66,7

(12/18)

Barne- og/eller ungdomsråd

18,8

(3/16)

28,6

(4/14)

37,5

(6/16)

64,7

(11/17)

55,6

(10/18)

Kontaktutval/råd for innvandrarar

–

21,4

(3/14)

47,1

(8/17)

41,2

(7/17)

44,4

(8/18)

Kontaktutval for frivillige organisasjonar (til dømes idrett/kultur)

33,3

(5/15)

69,2

(9/13)

68,8

(11/16)

35,3

(6/17)

35,3

(6/17)

Samarbeids-/kontaktforum for næringslivet (til dømes næringsråd)

–

54,5

(6/11)

70,6

(12/17)

62,5

(10/17)

52,9

(9/17)

Faste kanalar / tiltak for innbyggjardeltaking i budsjettprosessen

0,0

(0/16)

7,7

(1/13)

23,5

(4/17)

18,8

(3/17)

0,0

(0/18)

Fast(e) brukar-/borgarpanel som regelmessig blir konsultert(e), til dømes i einskildsaker, planar og strategispørsmål (kan vere elektronisk)

0,0

(0/16)

7,7

(1/13)

0,0

(0/17)

6,3

(1/16)

0,0

(0/18)

Deltakande budsjettering, der fylkeskommunen har eigne budsjettprosessar der alle eller grupper av innbyggjarar kan delta i prioriteringa av ressursbruken innanfor eitt eller fleire budsjettområde

–

–

–

6,3

(1/16)

0,0

(0/18)

Tiltak som gjer det mogleg for personar som oppheld seg i kommunen utan å vere folkeregistrerte der, til dømes hyttebuarar, å delta

–

–

–

0,0

(0/16)

0,0

(0/18)

Kjelde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet sin database for kommunal organisering, henta frå: Monkerud, Lars Chr., Marthe Indset, Sigrid Stokstad, Jan Erling Klausen: Kommunal Organisering 2016. NIBR-rapport 2016:20.

Det er nesten ingen av råda som svarer at dei ikkje har tilgang på sekretærhjelp. Sekretariatsfunksjonen svarer til for fleirtalet av råda mindre enn 20 prosent av eit årsverk. Mange seier at omfanget er 5 prosent eller mindre av eit årsverk. Råda for menneske med nedsett funksjonsevne ser i gjennomsnitt ut til å få noko meir sekretærhjelp enn eldreråda.

Då NIBR gjennomførte kartlegginga i 2013, var det gjennomsnittlege budsjettet for råd for menneske med nedsett funksjonsevne på 28 000 kroner. For eldreråda var det på 46 000 kroner. I fylkeskommunane hadde råda for menneske med nedsett funksjonsevne eit gjennomsnittleg budsjett på 470 000 kroner, medan eldreråda hadde 300 000 kroner.

Når det gjeld opplæring av rådsmedlemmene, er det i underkant av halvparten av råda som svarer at dei får opplæring av kommunen. Ein viktig arena for opplæring er tilbodet frå organisasjonane. Sjølvskolering er også viktig. Om lag 10 prosent fortel at dei ikkje har fått opplæring. I fylka er det om lag 70 prosent av fylkeskommunane som gjev opplæring.

Både visse former for yrkeserfaring og erfaring frå politiske verv i kommunen kan ha betydning for kor godt medlemmene skjøttar vervet i råda. Særleg medlemmene i eldreråda kan vise til tidlegare erfaring frå kommunale verv, men også fleirtalet av medlemmene i råda for menneske med nedsett funksjonsevne har slik erfaring. Relevant yrkeserfaring frå kommunen gjeld i størst grad for medlemmene av eldrerådet (44 prosent). 38 prosent av representantane i råda for menneske med nedsett funksjonsevne har slik erfaring.

På fylkeskommunalt plan blir det i gjennomsnitt sett av eit halvt årsverk til sekretærhjelp.

Retningslinjer eller mandat

I lov om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m. § 6 er det bestemt at kommunestyret skal vedta mandat for rådet. Eldrerådslova har ikkje ei tilsvarande føresegn. I undersøkinga til NIBR svarer 75 prosent av råda for menneske med nedsett funksjonsevne og 72 prosent av eldreråda at det er utarbeidd mandat eller retningslinjer for rådet. Av kommunane med under 2 000 innbyggjarar har 57 prosent utarbeidd retningslinjer. I fylkeskommunane har alle, bortsett frå éin, svart at dei har retningslinjer for råd for menneske med nedsett funksjonsevne. Alle fylkeskommunane som svarte, har retningslinjer for eldreråda.

Oppgåver og saker

I gjennomsnitt handsamar eldreråda 27 saker per år. Råda for menneske med nedsett funksjonsevne handsamar 24 saker i året. NIBR-rapport 2014:14 tyder på at sekretariatet er den instansen som i størst grad bestemmer kva saker som skal takast opp i råda (Windsvold m. fl. 2014). Andre viktige aktørar er rådmannen og resten av administrasjonen. Dei politiske organa er ikkje så viktige.

På fylkesplan ligg saksmengda på same nivå.

I sakstypar skil eldreråda og råda for menneske med nedsett funksjonsevne seg frå kvarandre. Eldreråda arbeider mest med saker som har med tenester retta mot eldre å gjere, medan råda for menneske med nedsett funksjonsevne oftast arbeider med saker som gjeld universell utforming og fysisk utforming av bygningar og uteområde på både kommunalt og fylkeskommunalt nivå. I kommunane arbeider begge utvala mykje med helse- og sosialsaker. På fylkesnivå er det eldrerådet som arbeider mest med helse- og sosialsaker.

Fleirtalet av eldreråda og råda for menneske med nedsett funksjonsevne arbeider med både konkrete saker og meir overordna saker, som kommuneplan, regional planstrategi (fylkeskommunane) økonomiplan og årsbudsjett, med størst vekt på dei konkrete og spesifikke sakene.

Har råda legitimitet og påverknadskraft?

Legitimiteten til råda blir for ein stor del avgjort av i kor stor grad dei greier å påverke og oppnå resultat på vegner av gruppa dei representerer. Materialet som er samla inn til rapporten frå NIBR 2014:14, viser at dei viktigaste aktivitetane i råda er å gje fråsegner til kommunen. Nesten like viktig er den direkte kontakten mellom råda og kommuneadministrasjonen. Når representantar for administrasjonen på ulike fagområde møter i råda, kan dei utveksle meiningar og oppklare misforståingar, og råda får høve til å kome med innspel i aktuelle saker. Det varierer i kor stor grad råda kjem med innspel når kommunen ber om det, men eit fleirtal svarer at dei alltid gjev tilbakemelding. Det er også dei som i størst grad opplever å ha påverknadskraft.

Av eldreråda er det 28 prosent som har myndigheit til å avgjere korleis eit visst pengebeløp skal fordelast. 13 prosent av råda for menneske med nedsett funksjonsevne har slik myndigheit.

Det er ein sterk tendens til at råda kjem seint inn i sakshandsamingsprosessen. Dei får først uttale seg etter at det er gjeve innstilling i saker. Eit lite mindretal er med og førebur sakene. På fylkesnivå er det noko meir vanleg at råda kjem med tidleg i prosessen. Når det gjeld kva som kan gjerast for å auke påverknaden til råda, seier rapporten:

Visse faktorer knyttet til representasjon og saksbehandlerpraksis synes å bidra til å styrke rådenes muligheter for innflytelse. Det ene dreier seg om innflytelsesmuligheter ved at rådene har politikere som medlemmer; de kan målbære, formidle og være talspersoner for rådets forslag og framstøt inn i sine partigrupper og de politiske organene i kommunen. Det andre dreier seg om etablering av rutiner for saksgang; som at rådene har møter rett før de politiske fagutvalgene og at rådenes uttalelser og innspill inngår i saksdokumentene, enten det er knyttet til saker fagutvalgene skal behandle eller det er selvstendige innspill fra rådene.

Sjølv om det er eit fleirtal som svarer at dei har ganske stor eller stor påverknad, opplever ein fjerdedel av begge typar råd at dei har liten eller ingen påverknad. Særleg i kommunar som har felles råd for eldre og menneske med nedsett funksjonsevne, er det mange av råda, 41 prosent, som opplever at dei har liten eller ingen påverknad.

3.3.2 Medverknadstiltak for barn og unge

Når det gjeld innslag av medverknadstiltak for barn og unge og korleis dei fungerer, blei den siste større studien publisert i 2009 i rapporten De unge stemmene, som er utarbeidd av Lillian Knudtzon og Trond Tjerbo (NIBR-rapport 2009:34). I tillegg har departementet fått samla inn data om innslaget av representasjonsordningar for barn og unge til KMDs kommunale organisasjonsdatabase med dei siste tala frå 2016.

Representasjonsmodellar

I 2016 har ca. 76 prosent av kommunane ei ordning med ungdomsråd, ca. 24 prosent har barn og unges kommunestyre, og om lag 90 prosent har éi av desse ordningane eller begge.

Knudtzon og Tjerbo viser at av kommunar med under 5 000 innbyggjarar var det i 2009 74 prosent som hadde ei representasjonsordning for unge. Ifølgje KMDs kommunale organisasjonsdatabase hadde dette talet stige til 85 prosent i 2012. Av kommunane med mellom 5 000 og 20 000 innbyggjarar var det i 2016 94 prosent som hadde ei ordning for ungdom, og i kommunar med mellom 20 000 og 50 000 innbyggjarar 97 prosent. Alle kommunar med meir enn 50 000 innbyggjarar hadde ei medverknadsordning for unge både i 2009 og i 2016.

Knudtzon og Tjerbo (2009) peiker likevel på at nokre av dei kommunane som ikkje har etablert ei meir permanent representasjonsordning, legg til rette for å involvere barn og unge, til dømes gjennom høyringar. I nokre kommunar er ungdom også representerte i eit ordinært kommunalt utval eller ved at dei får leggje fram saker i kommunestyret.

Samansetnad

Ungdomsråda er stort sett sette saman av ungdom mellom 13 og 19 år, med ein gjennomsnittsalder på yngste deltakar på 14 år og ein gjennomsnittsalder på eldste medlem på 18 år. Men det er også eit visst innslag av råd med medlemmer under 12 år og råd med medlemmer over 19 år. Barn og unges kommunestyre har ein litt yngre profil, med ein gjennomsnittsalder på yngste deltakar på 12 år og ein gjennomsnittsalder på eldste deltakar på 17 år (Knudtzon og Tjerbo, 2009).

I gjennomsnitt hadde ungdomsråda i 2009 ni medlemmer og barn og unges kommunestyre 26 medlemmer. Men talet varierte, og studien viste at det kunne vere så få som fire medlemmer i råda og så mange som 80 medlemmer i barn og unges kommunestyre.

Både jenter og gutar var godt representerte i råda, med ein kjønnsbalanse i favør av jentene.

Oppnemning

Når det gjeld val til representasjonsorgana, var det mest vanlege i 2009 direkte val i skulen. Det er også vanleg at elevråd er representerte, og at fritidsklubbar vel representantar. Nokre kommunar spør ungdom direkte om dei vil sitje der. I tillegg er det innslag av val på opne møte i kommunen.

Ressursar

I studien til Knudtzon og Tjerbo (2009) fekk vi to indikatorar på ressurssituasjonen for ungdomsråda. Den eine var knytt til godtgjering. I 54 prosent av kommunane fekk ungdomsråda møtegodtgjering, medan dei i 44 prosent av kommunane ikkje fekk det. Når det gjeld barn og unges kommunestyre, var det eit stort fleirtal av kommunane som ikkje gav godtgjering.

Den andre indikatoren var om råda og kommunestyra får disponere midlar til fordeling. Dei aller fleste har midlar til fordeling. 91 prosent av barn og unges kommunestyre fordelte i 2009 i gjennomsnitt 90 000 kroner, og 82 prosent av ungdomsråda fordelte i gjennomsnitt 56 000 kroner.

Oppgåver, saker og møte

Dei viktigaste aktivitetane i ungdomsråda og i barn og unges kommunestyre ser ut til å vere diskusjonsforum for tema som angår barn og unge, og å stå som initiativtakar/framleggsstillar til kommunen for tiltak for barn og unge. Særleg ungdomsråda er viktige som formell høyringsinstans. Fleirtalet av kommunane, når det gjeld både ungdomsråda og barn og unges kommunestyre, ser det som ei viktig oppgåve å vere informantar eller gje råd til kommunane i saker dei har fått tilsendt.

Møtefrekvensen i ungdomsråda varierte i 2009 frå eitt til 20 møte i året. I gjennomsnitt viste studien til Knudtzon og Tjerbo (2009) at det var 7,6 møte i året. I barn og unges kommunestyre var det mest vanlege å ha eitt møte i året (i underkant av 30 prosent av kommunane), men i dei fleste av kommunane med denne representasjonsforma var det frå 2 til 6 møte og i gjennomsnitt 3,8 møte i året.

Påverknad

Det ser ut til å vere ei utbreidd oppfatning i kommunane at barn i alderen 8 til 12 år i liten grad får høve til å påverke gjennom medverknadsordningar. Når det gjeld ungdom mellom 13 og 18 år, er oppfatninga meir positiv, kommunane meiner at dei får vere med og påverke utforming av kulturtiltak og fritidsklubbar. På andre saksområde, som helsetiltak for unge, skule og utdanning og stadutvikling, der det kunne vore naturleg at unge fekk høve til å påverke, er påverknaden vurdert som svak. Knudtzon og Tjerbo (2009) skriv:

Resultatene indikerer at det er et betydelig potensiale for å ta i bruk virkemidler for mer medvirkning i kommunene hvis det er vilje. Kommunene selv mener de i relativt liten grad sørger for å hente inn informasjon fra barn og unge og trekker dem med i utforming av tilbud.

3.4 Høyringsnotatet i 2013 om ei medverknadsordning for ungdom

Behovet for meir kunnskap om korleis kommunane meiner at dei ulike ordningane med ungdomsmedverknad har fungert, var bakgrunnen for at dåverande Arbeidsdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet sende ut eit høyringsbrev 20. august 2013 om lovfesting av ei medverknadsordning for ungdom. Departementa ønskte tilbakemeldingar om korleis ei eventuell lovfesting om medverknad for ungdom burde utformast.

Oppsummering av høyringa om lovfesting av medverknadsordning for ungdom

Høyringsfristen var 25. november 2013, men blei utvida til 31. desember 2013. Det kom inn 132 høyringssvar. Ni fylkeskommunar, 41 kommunar og ei rekkje organisasjonar deltok i høyringa. I høyringsnotatet blei kommunane og fylkeskommunane bedt om å gjere greie for kva erfaringar dei hadde med ungdomsmedverknad, og kva dei meinte ei lovfesta medverknadsordning for ungdom burde innehalde. Departementa føreslo ingen lovføresegner, men skisserte nokre problemstillingar dei ønskte å få innspel på.

I over 80 prosent av høyringssvara var det eit ønske at ungdomsmedverknad skulle lovfestast. Dei tre største kommunane i landet var positive til ei slik lovfesting, medan KS var imot å ha ei lovpålagd ordning med ungdomsmedverknad. Av kommunane som var for lovfesting, meinte eit fleirtal at kommunelova skulle ha ei generell føresegn om medverknadsordningar i staden for ei ny, eiga lov. KS meinte også at ei eventuell lovfesting burde kome i kommunelova.

Det var stor variasjon i høyringssvara når det gjaldt korleis valet av ungdomsrepresentantar skulle gå føre seg, nedre og øvre aldersgrense, valbarheit og valperiode, kva slags myndigheit ungdommane skulle ha, etc. Fleire høyringsinstansar gav uttrykk for at ordninga måtte vere fleksibel og gje kommunane handlingsrom til å finne gode, lokale løysingar.

4 Gjeldande rammeverk for medverknadsordningar

4.1 Internasjonal rett

4.1.1 Europarådet sitt charter om lokalt sjølvstyre og tilleggsprotokollen om innbyggjardeltaking

Noreg ratifiserte 1. september 1989 det europeiske charteret om lokalt sjølvstyre. Charteret inneheld føresegner om lokalt sjølvstyre og om forholdet mellom nasjonale og lokale styresmakter med sikte på å sikre lokalt sjølvstyre. Noreg reserverte seg ikkje mot nokon av artiklane i charteret og er folkerettsleg forplikta av alle føresegnene. Charteret er ikkje inkorporert som ein del av norsk rett, noko som inneber at norsk rett kjem først dersom det skulle vere motstrid mellom charteret og norsk rett. Charteret kan likevel ha ein påverknad på norsk rett som eit tolkingsmoment der norsk rett er uklar.

Noreg ratifiserte 16. desember 2009 også ein tilleggsprotokoll om innbyggjardeltaking til charteret om lokalt sjølvstyre. Charteret omfattar forholdet mellom staten og lokale styresmakter. Tilleggsprotokollen utvidar verkeområdet for charteret til å omfatte forholdet mellom dei lokale styresmaktene og innbyggjarane. Protokollen inneheld føresegner om ansvaret medlemsstatane har for å leggje til rette for innbyggjardeltaking lokalt – ikkje berre i val, men også mellom val. Medlemsstatane skal gjennom ulike tiltak realisere retten til innbyggjardeltaking. Det kan mellom anna skje gjennom informasjonstiltak, etablering av prosedyrar for involvering av innbyggjarane, ordningar for dokumentinnsyn hos lokale styresmakter og mekanismar for handtering av klagar. Frå norsk side vurderte ein det slik at regelverket vi har i kommunelova, forvaltningslova og offentleglova, til saman oppfyller krava i tilleggsprotokollen.

4.1.2 FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne

FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne frå 2006 skal sikre lik tilgang til menneskerettane for personar med funksjonsnedsetjing. Noreg ratifiserte konvensjonen i 2013. Konvensjonen er ikkje inkorporert i norsk lov. Føremålet med konvensjonen er å sikre at menneske med nedsett funksjonsevne kan nyte menneskerettane fullt ut, utan forskjellsbehandling. Konvensjonen inneheld ei rekkje føresegner som tolkar korleis menneskerettane er å forstå når det gjeld menneske med nedsett funksjonsevne, og byggjer på ei erkjenning av at dei andre FN-konvensjonane ikkje har vore effektive når det gjeld å hindre barrierar som først og fremst rammar personar med nedsett funksjonsevne.

Konvensjonspartane har plikt til å setje i verk alle nødvendige tiltak, også gjennom lova, for å realisere rettane som er nedfelte i konvensjonen, og kjempe mot diskriminering av personar med nedsett funksjonsevne, jf. artikkel 4. Statane skal respektere retten til ikkje å bli diskriminert, verne personar med nedsett funksjonsevne mot diskriminering frå andre og setje i verk tiltak for å fremje likestilling. Konvensjonen omfattar både sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettar.

Konvensjonen pålegg statane å leggje til rette for at menneske med nedsett funksjonsevne kan delta aktivt i prosessar som fører fram til politikk og program. Det gjeld både generell politikk og program og spørsmål som vedkjem personar med funksjonsnedsetjing direkte (jf. fortalen pkt. o). Artikkel 4 nr. 3 presiserer at statane skal trekkje inn og rådføre seg med menneske med nedsett funksjonsevne ved organisasjonane deira, i utforming av lovgjeving og politikk som er knytt til grunnleggjande rettar for menneske med nedsett funksjonsevne. Statane skal leggje til rette for at personar med funksjonsnedsetjing kan delta i interesseorganisasjonar (artikkel 29 bokstav b).

4.1.3 FN-konvensjonen om barnerettane

At barn og unge har rett til å seie kva dei meiner, og til å bli høyrde er heimla i FN-konvensjonen om barnerettane, artikkel 12.

Det følgjer av artikkel 12 at barn skal ha rett til å gje uttrykk for synspunkta sine i saker som vedkjem dei, og at synspunkta skal tilleggjast vekt i samsvar med alderen og utviklinga deira. Denne retten gjeld òg i rettssaker og forvaltningssaker. Føresegna gjev uttrykk for eit generelt prinsipp, og det er opp til statane å presisere og konkretisere føresegna på dei ulike saksområda. Dette er rettar på individnivå.

Utviklinga av retten til å involvere barn på gruppenivå og gjennom representative ordningar i kommunane har fått større merksemd opp gjennom åra. FNs barnekomité rår i september 2006[2] landa til å gå frå usystematiske tilnærmingar av retten til medverknad til systematisk inkludering i politiske saker for å sikre at barn kan uttrykkje synspunkta sine og systematisk delta i alle saker som vedkjem dei. Komiteen oppmodar partane til å følgje opp plikta til å sørgje for at barnet blir teke omsyn til i ressursallokering, og at mekanismar for å leggje til rette for barns deltaking blir institusjonaliserte.

For å følgje opp barns rett til å bli høyrde har Noreg levert ein eigen barnerapport i samband med rapporteringa til FN i 2008 og 2016. Føremålet er å la barn og unges synspunkt bli høyrde direkte. Barnekonvensjonen har vore gjeldande som norsk lov sidan 2003. FNs barnekomité har rådd norske styresmakter til å gjere det enklare for barn og unge å delta og i tillegg sikre at det blir lagt vekt på synspunkta deira.

4.2 Kommunelova

Sakshandsamingsreglane i kapittel 6 i kommunelova har føresegner om mellom anna handsaming av saker i møte, openheit, avrøystingar og val av medlemmer til folkevalde organ. Det står i § 29 at desse reglane gjeld for «folkevalgte organer». Folkevalde organ er her ikkje berre dei direkte valde kommunale sjølvstyreorgana, som kommunestyret og fylkestinget – omgrepet omfattar i utgangspunktet også alle kollegiale organ som er sette ned i medhald av kommunelova, sjølv om desse organa er indirekte valde. Råd for eldre, for personar med nedsett funksjonsevne og for ungdom, der medlemmene blir valde av eit kommunestyre eller eit fylkesting, er difor å rekne som folkevalde organ. Nedanfor er ei kort oversikt over sentrale sakshandsamingsreglar for folkevalde organ.

Retten til å krevje seg friteken frå val til andre folkevalde organ enn kommunestyret er regulert i kommunelova § 14 nr. 1 bokstav c. Etter denne føresegna kan for det første den som har vore medlem av vedkomande organ dei siste fire åra, krevje seg friteken frå valet. I tillegg kan medlemmer av politiske parti krevje fritak frå å stå på listeframlegg som ikkje er sette fram av dette partiet.

Kommunelova §§ 36, 37 og 38 a har reglar om at begge kjønn skal vere representerte når det skal veljast medlemmer til folkevalde organ.

Etter kommunelova § 40 nr. 1 har den som er vald som medlem av eit kommunalt eller fylkeskommunalt organ, plikt til å delta i møta i organet, med mindre han eller ho har gyldig forfall, til dømes på grunn av sjukdom eller vektige velferdsgrunnar. I tillegg til gyldig forfall fører inhabilitet til at ein medlem må fråtre under handsaminga av ei sak, jf. § 40 nr. 3.

Oppnemninga av medlemmer skal gjelde for valperioden. Ein medlem av rådet kan søkje om fritak frå vervet før funksjonstida er ute, når vedkomande ikkje «uten uforholdsmessig vanskelighet eller belastning kan skjøtte sine plikter i vervet», jf. kommunelova § 15 nr. 2. Fritaksgrunnar kan vere helseproblem, arbeidsforhold og andre velferdsgrunnar som gjer det ekstra vanskeleg å stå i vervet.

Møta i eldreråda, råda for menneske med funksjonsnedsetjing og felles råd for desse gruppene er i tillegg til ungdomsråda opne for alle, med mindre ein særskild heimel eller eit spesielt vedtak gjev grunn til å lukke møtet, jf. kommunelova § 31 om møteoffentlegheit.

Møta må kunngjerast slik at alle som kan ha interesse av å vere til stades på eit møte, får kjennskap til tid, stad og dagsorden i samsvar med kommunelova § 32 nr. 3.

Det skal etter kommunelova § 30 nr. 3 førast møtebok over saker som er handsama av råda. Kvart kommunestyre/fylkesting bestemmer sjølv korleis møtebøkene skal førast.

Det følgjer av kommunelova § 39 nr. 1 at kvart kommunestyre og fylkesting skal lage eit reglement for råda der det blir presisert nærare korleis desse gruppene kan arbeide for å påverke dei kommunale og fylkeskommunale avgjerdsprosessane, og kva sakstypar dei skal gje råd i.

Kommunar og fylkeskommunar har eit særleg ansvar for å lage eit reglement for ungdomsmedverknad som er tilpassa denne gruppa, slik at det er lett å forstå kva som krevst ifølgje lov og forskrifter. Ei god sekretariatsordning er viktig for å nå dette målet.

4.3 Forvaltningslova

Eldreråd, ungdomsråd, råd for personar med funksjonsnedsetjing og felles råd for desse gruppene er forvaltningsorgan etter forvaltningslova § 1 andre punktum. Reglane i forvaltningslova kjem dermed til bruk.

Råda skal ikkje handsame saker som kan munne ut i einskildvedtak etter definisjonen i forvaltningslova § 2 a, jf. b. Forvaltningslova kapittel IV til VI vil dermed ikkje gjelde for sakshandsaminga i råda, derimot gjeld reglane i kapittel II og III i forvaltningslova. Det er særleg føresegnene i kapittel II om inhabilitet, saman med særreglane som følgjer av § 40 nr. 3 i kommunelova, som vil vere aktuelle for rådsmedlemmene ved behandling av saker.

4.4 Offentleglova

Eldreråd, ungdomsråd, råd for personar med funksjonsnedsetjing og felles råd for desse gruppene må rette seg etter offentleglova, der retten til innsyn i saksdokument, journalar og liknande register er regulert, jf. §§ 1 og 2.

Eit innsynskrav etter offentleglova gjeld etter § 3 journalane og saksdokumenta til eit organ, altså dei dokumenta som gjeld ansvarsområdet eller arbeidsområdet til organet. Det følgjer av offentleglova § 29 første ledd andre punktum at eit innsynskrav skal handsamast «utan ugrunna opphald». Etter praksis frå mellom andre Sivilombodsmannen og lovavdelinga i Justisdepartementet er det så fort som mogleg og seinast innan tre arbeidsdagar når det handlar om vanlege innsynskrav, altså krav som gjeld vanlege brev, notat osv.

4.5 Plan- og bygningslova (pbl.)

Føremålsføresegna i plan- og bygningslova framhevar openheit og medverknad generelt som eit verkemiddel for å fremje berekraftig utvikling til beste for den einskilde, samfunnet og framtidige generasjonar. Prinsippet om universell utforming skal leggjast til grunn i all plan- og byggjeverksemd, og omsynet til interesser og oppvekstvilkår for barn og unge skal få særleg merksemd, jf. pbl. § 5-1, andre avsnitt. Det skal også sikrast at grupper som ikkje er i stand til å delta direkte, får høve til å medverke på annan måte.

Medverknad og open deltaking i planprosessen gjeld uavhengig av om planframleggsstillaren er offentleg eller privat, men planmyndigheita har ansvar for å sikre at medverknad i planlegginga er utført, jf. pbl. § 5-1 første ledd andre setning. Planmyndigheita skal i framstillinga av planforslaget formidle korleis innspela frå dei ulike interessene er tekne vare på.

Etter pbl. § 3-2 har alle offentlege organ rett og plikt til å delta i planlegginga når planlegginga verkar inn på saksfeltet eller planane og vedtaka deira, og gje planmyndigheitene informasjon som har betyding for planlegginga.

4.6 Diskriminerings- og tilgjengelighetslova

Føremålet med diskriminerings- og tilgjengelova – lov av 21. juni 2013 nr. 61 om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne – er å fremje likestilling uavhengig av funksjonsevne. Lova forbyr diskriminering og stiller krav om universell utforming, individuell tilrettelegging og aktivt arbeid for likestilling. Lova inneheld også reglar om korleis lova skal handhevast, og kva rettslege reaksjonar som finst dersom lova blir broten.

Diskriminerings- og tilgjengelova av 2013 erstattar den tidlegare lova av 20. juni 2008 med same namn og er ei gjennomføring på nasjonalt nivå av den grunnleggjande menneskeretten det er å ikkje bli diskriminert på grunn av nedsett funksjonsevne.

5 Eldreråd

5.1 Gjeldande rett

Kommunane og fylkeskommunane har plikt til å opprette eldreråd for kvar valperiode, jf. lov 8. november 1991 nr. 76 om kommunale og fylkeskommunale eldreråd §§ 1 og 5. Føremålet med eldreråda er å sikre at dei eldre kan vere med og påverke i saker som gjeld levekåra for eldre. Det at eldrerådet opptrer tverrpolitisk og uavhengig, er med på å sikre at synet deira på saker som gjeld eldre, blir ein del av grunnlaget for avgjerdene som blir tekne i lokalpolitikken.

Eldrerådet er eit rådgjevande utval som har mandat til å kome med fråsegner, oppmodingar og råd til sitt eige kommunestyre/fylkesting, jf. eldrerådslova §§ 3 og 7. Eldreråda har ikkje avgjerdsmyndigheit, men kan ta opp saker på eiga hand og be kommunestyret/fylkestinget om å setje aktuelle saker på dagsordenen. Hovudoppgåva til eldreråda er å uttale seg om «alle saker som gjeld levekåra for eldre», jf. §§ 3 og 7. Dersom det er tvil om saka gjeld eldre, følgjer det av førearbeida at saka bør leggjast fram for eldreråda.

Det er kommunestyret/fylkestinget som nemner opp og avgjer kor mange medlemmer eldrerådet skal ha, jf. §§ 2 og 6. Pensjonistforeiningar har rett til å kome med framlegg til medlemmer. Fleirtalet av rådsmedlemmene skal vere alderspensjonistar i kommunen. Kommunestyret kan vedta å opprette eit felles råd for eldre og personar med nedsett funksjonsevne, jf. § 4 a.

Råda bør ikkje vere for store. I rettleiaren i eldrerådsarbeid frå Statens seniorråd går det fram at erfaring viser at dei fleste eldreråda har frå fem til sju medlemmer. Arbeids- og sosialdepartementet tilrår i rundskrivet om kommunale og fylkeskommunale eldreråd (A-32/2007) at både eldrerådet og pensjonistforeiningane får uttale seg før kommunestyret/fylkestinget fastset kor mange medlemmer eldrerådet skal ha. Det er ein føresetnad i kommunelova § 10 nr. 3 at det også skal veljast varamedlemmer til rådet.

5.2 Framlegget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet å samle reglane om kommunal organisering i ei ny generell føresegn i kommunelova § 10 b om råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom. Dagens lovfesta ordning med eldreråd skulle i all hovudsak førast vidare med ei lita endring i forhold til gjeldande rett i definisjonen av «eldre». Departementet føreslo ei nedre aldersgrense for eldre på 60 år.

Målet er å gjere det enklare for kommunane å administrere medverknadsordningane når råda blir flytta over til kommunelova med detaljerte føresegner for kvar enkelt ordning og med eitt departement til å administrere dei, Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Også for medlemmene i eldrerådet vil det bli lettare å få oversikt over kva krav rådet kan stille til kommunen.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet utførleg kva for reglar som ville inngå i ei framtidig forskrift om eldreråd: kva som skulle stå i ein føremålsparagraf, korleis rådet skulle opprettast og organiserast, korleis valet og samansetnaden av rådet skulle vere, kva oppgåver rådet skulle ha, og i tillegg ei opning for å ha eit felles råd for eldre og personar med funksjonsnedsetjing.

5.3 Høyringa

Departementet har fått mange høyringssvar til framlegget om ei ny føresegn i kommunelova om råd for eldre. Ein del av høyringssvara er frå ulike organisasjonar som representerer dei eldre, men dei aller fleste kjem frå dei enkelte kommunane og eldreråda. Eit stort fleirtal av høyringsinstansane, mellom dei KS, er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei ny felles føresegn i kommunelova, medan mange av organisasjonane som representerer dei eldre, er imot. Seniorenes fellesorganisasjon, Pensjonistforbundet og Seniorsaken er alle negative til å oppheve særlova. Ser vi på høyringsfråsegnene frå eldreråda, er 40 av dei for lovforslaget og 15 imot.

Øystre Slidre eldreråd uttaler:

Eldrerådet i Øystre Slidre støttar forslaget slik det ligg føre. Eldrerådet beheld den lovpålagte retten til medverknad som dei har i dag.

Sortland eldreråd uttaler:

Sortland eldreråd er fornøyd med at det fortsatt skal være en plikt for kommunene og fylkeskommunen å etablere eldreråd og at denne er tatt inn kommunelova. Vi tror ikke det vil svekke eldrerådsarbeidet at det ikke er forankret i særlov.

Dei høyringsinstansane som er positive til at regelverket om eldreråd blir flytta over til kommunelova, framhevar at det er ein fordel at eldreråda sorterer under det departementet som administrerer kommunelova:

Flora eldreråd ser det som positivt at regjeringa er oppteken av å halde fast på den lovfesta retten for eldre og funksjonshemma sine råd i kommunar og fylkeskommunar. Å gjere denne retten til ein del av kommunelova har Flora eldreråd ingen merknad til.

Nordre Land kommune støtter Kommunal- og moderniseringsdepartementet sitt forslag om å endre kommunelova ved å tilføye ny § 10 b i kommunelova, jf. høringsnotatet fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet datert den 15.02.2016. Nordre Land kommune mener lovendringen vil styrke eldrerådenes rettigheter og plikter i den offentlige forvaltningen i Norge.

Dei høyringsinstansane som er negative til lovframlegget, hevdar at rettane til eldre og personar med funksjonsnedsetjing blir svekte ved at særlover blir erstatta med ein paragraf i ei generell lov med tilhøyrande forskrifter som seinare kan endrast i deira disfavør. Seniorenes fellesorganisasjon meiner at påverknaden frå eldreråda i kommunane må styrkjast, og at det difor er viktig at mest mogleg av funksjonen deira blir regulert i lov og ikkje i forskrift.

Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonane (LO-Stats Pensjonistutvalg, Telepensjonistenes Forbund, Fagforbundets sentrale pensjonistutvalg, Postens Pensjonistforbund, Politiets Pensjonistforbund, Jernbanepensjonistenes Forbund og Statens Vegvesens Forbund) skriv i ei felles høyringsfråsegn:

Vi er mot regjeringens forslag om å oppheve eldrerådsloven og erstatte denne med en ny paragraf i kommunelova. Eldres rettigheter svekkes ved at en særlov erstattes med en paragraf i en generell lov og mesteparten av en demokratisk vedtatt lovtekst erstattes med forskrifter som ennå ikke er utarbeidet. Til tross for at høringsnotatet angir regler for hvordan forskriftene skal utformes, er departementets handlingsrom stort nok til at forskriftene kan utformes, og senere endres, i eldres disfavør. I avveiningen mellom fylkeskommunal og kommunal selvråderett og like rettigheter for eldre over hele landet, har regjeringen lagt for stor vekt på førstnevnte. Vi ønsker å beholde eldrerådsloven og forbedre den.

Bø eldreråd uttaler:

Bø Eldreråd er bekymra over at ein vil oppheve særlovane for Eldreråd og Råd for funksjonshemma og legge heimelen for råda til forskrift til kommunelova.

Fleire av høyringsinstansane understrekar at det er viktig at eldreråda ikkje skal få svekt påverknad, og dei er opptekne av at endringa sikrar minst like gode vilkår for eldreråda.

Oppland fylkeskommunes eldreråd skriv:

Oppland fylkes eldreråd forutsetter at forskriften ivaretar nåværende lovs bestemmelser. Forskriften må ivareta dagens intensjon og eldrerådenes arbeidsområder må ikke ytterligere innskrenkes.

Kongsvinger eldreråd uttaler:

Kongsvinger Eldreråd støtter høringsnotatets forslag i å oppheve eldrerådslova og lova om råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne og erstatte de med en ny generell «føresegn» i kommunelova om råd i kommune og fylkeskommune for ungdom, eldre og personer med nedsatt funksjonsevne, i tillegg til forskrifter med utfyllende regler for disse to ordningene.

Eldrerådet anser at det er viktig at ordningen med eldreråd og råd for personer med nedsatt funksjonsevne som er godt innarbeidet videreføres. Ingen personer som tilhører disse gruppene skal komme dårligere ut.

Seniorsaken skriv:

Rent lovteknisk ville vel eldreloven være en naturlig del av kommunelova? Seniorsaken har i alle år oppfordret seniorer til å delta aktivt i det politiske liv og la seg nominere ved valg. Men det viser seg at selv om eldre blir oppført som kandidater ender de fleste seniorer langt nede på listene, og får liten eller ingen mulighet til å påvirke den politiske utvikling i samfunnet, heller ikke den politikken som har direkte virkning for den eldre befolkning. Seniorsaken mener at de eldre, som har direkte erfaring som eldre, vil kunne gi de beste innspill for en god eldrepolitikk. Seniorsaken er derfor av den mening at eldreloven bør bestå som egen lov og derved sikre at saker som har betydning for den eldre befolkning blir behandlet i eldrerådene med hjemmel i egen lov.

Bydel Frogners seniorråd vil også behalde eldrelova og skriv i høyringsfråsegna:

Eldreloven av 1991 bidrar til å synliggjøre de eldre / seniorene som en stadig mer betydningsfull gruppe, og den medvirker til å sette fokus på de behovene eldre har, og på deres rolle i samfunnet. Eldreloven gir økt legitimitet til de eldre og er et uomtvistelig redskap for eldres påvirkningskraft og gjennomslagskraft. At de eldre har en egen og separat lov for sine eldreråd/seniorråd synliggjør betydningen av denne gruppen i befolkningen, og den er en spore til at eldre engasjerer seg i politikken på ulike nivå.

Fleire høyringsfråsegner er opptekne av departementet sin definisjon av «eldre» i merknaden til ny § 10 b i kommunelova.

Hamar eldreråd uttaler:

Eldrerådet stiller seg positive til forslaget med forenklingen som følger av å knytte vilkåret for valgbarheten til eldrerådet til alder og ikke økonomisk ytelse.

Helse- og sosialutvalget i Gaular kommune er av den motsette oppfatninga:

Kravet om at fleirtalet i eldreråd skal vere alderspensjonistar må oppretthaldast, og ikkje erstattast med krav om ei viss aldersgrense.

Seniorsaken skriv:

I departementets lovutkast er det foreslått at medlemmene i eldrerådene skal ha fylt 60 år. Seniorsaken er enig i at en slik aldersgrense kan være fornuftig, og vil samtidig peke på at eldrerådene hovedsakelig bør bestå av personer som er foreslått av seniororganisasjonene. Det er viktig at de eldres egne organer får en forholdsvis stor innflytelse på sammensetningen av eldrerådene.

Statens seniorråd er einig i at det i denne samanhengen er føremålstenleg å definere eldre som personar som har fylt 60 år, og dermed gå bort frå kravet om at fleirtalet i eldrerådet skal vere alderspensjonistar. Rådet er oppteke av at alderssamansetnaden i eldreråda må vere vid.

Eldrerådet i Verdal kommune uttaler:

Eldrerådet slutter seg til forslaget og ser positivt på at lov om eldreråd opphører som særlov og kommer inn i kommunelova som en egen paragraf. Spesielt vil man kommentere at endringen ang. alderssammensetningen er positiv.

Helse- og sosialutvalget i Gaular kommune er av motsett oppfatning:

Kravet om at fleirtalet i eldreråd skal vere alderspensjonistar må oppretthaldast, og ikkje erstattast med krav om ei viss aldersgrense.

Pensjonistforbundet Oslo er også ueinig i framlegget om aldersgrense for medlemmene i rådet:

Med eldre mener departementet de over 60, jf. definisjonen og presiseringen departementet foretar i forarbeidene. Men Pensjonistforbundet Oslo er ikke enig i at retten skal begrenses til gruppen alderspensjonister over 60 år. I så fall vil dette bety at flere av dagens eldre faller utenfor ordningen, som alderspensjonister med lov- eller tariffbestemte særaldersgrenser under 60 år. I henhold til Pensjonistforbundets vedtekter kan enkeltpersoner, uansett alder, opptas som medlem i forbundet. Pensjonistforbundet har i dag vel 210 000 medlemmer. PO har ca. 20 000 medlemmer. Uansett alder må samtlige medlemmer kunne representere alderspensjonistene i eldrerådet. Forslaget vil for våre medlemmer innebære en forringelse av ordningen og må under enhver omstendighet betraktes som dårligere enn dagens lovpålagte ordning.

Fleire høyringsfråsegner ønskjer at eldreråda skal få meir å seie enn dei har etter dagens eldrelov. Sør-Varanger eldreråd uttaler:

Sør-Varanger Eldreråd krever at det i loven kommer inn et punkt hvor leder i eldreråd el. en representant har møte- og talerett i kommunestyret og utvalgene når relevante saker behandles.

Statens seniorråd uttaler:

Statens seniorråd […]forutsetter at lovendringen som foreslås sikrer like gode, eller bedre vilkår, for eldrerådene.

Mange er også bekymra for at departementet framleis opnar for felles råd for eldre og personar med funksjonsnedsetjing:

Snåsa eldreråd mener det er uheldig for både eldre og funksjonshemmede å ha ett felles råd da dette er to ulike grupper med ulike behov.

5.4 Departementet sine vurderingar og framlegg

Lovframlegget inneber at det framleis skal vere lovpålagt for kommunar og fylkeskommunar å opprette eldreråd. Føresegnene i eldrerådslova blir i all hovudsak førte vidare ved at det seinare blir fastsett forskrifter for denne medverknadsordninga.

Det er riktig – som fleire høyringsinstansar peiker på – at det vil vere enklare for departementet å endre forskriftene for eldrerådet enn å gjere justeringar i ei særlov. Men dette argumentet kan ikkje vere avgjerande. Departementet meiner at det er fleire fordelar ved å samle reglar om kommunal organisering i kommunelova i staden for å ha ulike medverknadsordningar som er regulerte i særlover og administrerte av ulike departement. Slik departementet ser det, vil det særleg for kommunane vere ei forenkling når ordningane sorterer under éi lov og eit departement. Departementet har som mål at eldreråda skal følgjast betre opp enn i dag. Kommunane må streve etter å gi god bistand og sørgje for å involvere råda tidleg i alle saker som gjeld levekåra for eldre. Ved å setje inn ei ny føresegn om obligatoriske eldreråd i kommunelova meiner departementet at ordninga med eldreråd vil bli betre integrert enn i dag.

Departementet fekk innspel i høyringa knytt til definisjonen av «eldre». I forslaget er «eldre» som gruppe definert etter alder og ikkje etter til dømes pensjonsstatus. Departementet meiner difor at det ikkje er riktig å definere kategorien «eldre» etter om dei har pensjon eller ikkje. Mange av dei vil dessutan vere i arbeid. Eit anna moment her er at menneske mellom 50 og 60 år er godt representerte i kommunestyra, medan dei som er over 67 år, er underrepresenterte. Det er difor, slik departementet ser det, problematisk å gje ein god grunn for å utvide kategorien «eldre» til menneske under 60 år som har oppnådd pensjonsalder.

Fleire høyringsinstansar ønskjer at eldrerådet i større grad enn i dag skal få høve til å møte og tale direkte til medlemmene i kommunestyret. Den representative styringsmodellen er kjernen i det formelle lokalpolitiske styringssystemet. Innbyggjarane gjev ved val kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer myndigheit til å ta avgjerder på deira vegner. Dei vel politiske representantar som skal sørgje for det felles beste for innbyggjarane og sjå på dei ulike interessene under eitt når det skal takast avgjerder.

Medlemmene i kommunale og fylkeskommunale organ har i kraft av vervet talerett og rett til å kome med framlegg i saker som organet handsamar. Denne retten følgjer ikkje direkte av lov, men av møte- og stemmeretten til dei folkevalde, jf. kommunelova § 30. Det er medlemmene i organet som har ordinær tale-, framleggs- og stemmerett i formelle møte i eit kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Det å gje andre enn dei valde representantane i eit organ dei same rettane reiser nokre grunnleggjande demokratiske spørsmål. Medlemmer i ulike medverknadsordningar får då dei same rettane som ordinære kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer, og dei vil kunne tvinge fram avrøystingar som dei som framleggsstillarar ikkje kan delta i eller bere ansvaret for overfor innbyggjarane.

Departementet ønskjer at råda framleis skal vere rådgjevande organ overfor kommunen for interessene til ei særleg gruppe. Ei anna sak er at eit kommunestyre, for å sikre ein open, brei og tilgjengeleg medverknad, kan gje representantar for desse medverknadsorgana taletid under handsaminga av ei sak. Det kan i mange tilfelle vere ein god måte å kaste lys over ei sak på.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet kva reglar som seinare vil bli fastsette for kvar einskild medverknadsordning. Det er særleg to av framlegga som har vekt reaksjonar i høyringa, og som departementet difor kort vil gå nærare inn på.

For det første har fleire av høyringsinstansane uttrykt uro over at departementet i høyringsnotatet skreiv at eldreråda skulle handsame «saker som er av særlig betydning for de eldres levevilkår». Dette er blitt oppfatta som ei innsnevring av gjeldande rett, og mange meiner det er uklart kva som ligg i omgrepet. Det er difor viktig for departementet å streke under at det ikkje har vore meininga å unnta fleire saker enn dei eldreråda skal handsame etter dagens lov. Ved fastsetjinga av forskrifta for eldrerådet vil departementet bruke nemninga «alle saker som gjelder eldres levevilkår».

For det andre er det mange høyringsinstansar som er negative til at departementet opnar for å føre vidare dagens ordning med felles råd for eldre og personar med nedsett funksjonsevne. Departementet er einig i at desse to gruppene har ulike behov og utfordringar. Det er difor viktig for departementet å streke under at dette skal vere eit alternativ for kommunane i dei tilfella det er vanskeleg å få på plass separate råd for desse gruppene. Hovudregelen er at kommunen skal opprette to separate råd – eitt for kvar av dei to gruppene.

Når det gjeld dei andre føresegnene om kva som skal stå i forskriftene om eldreråd, har mange høyringsinstansar gjeve utførlege kommentarar og framlegg til forbetringar. Dette er viktige innspel som departementet tek med seg i arbeidet med å ferdigstille forskrifta.

Høyringa viser at det er eit stort fleirtal som er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei felles føresegn i ei ny § 10 b i kommunelova. Departementet held på denne bakgrunnen fast ved framlegget i høyringsnotatet.

6 Råd for menneske med funksjonsnedsetjing

6.1 Gjeldande rett

Alle kommunar og fylkeskommunar skal ha eit råd eller ei anna representasjonsordning for menneske med nedsett funksjonsevne, jf. lov 17. juni 2005 nr. 58 om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m. §§ 1 og 2.

Kommunane og fylkeskommunane skal sørgje for at menneske med nedsett funksjonsevne blir sikra ein open, brei og tilgjengeleg medverknad i arbeidet med saker som er særleg viktige for dei. Det gjeld mellom anna arbeid mot diskriminering på grunn av nedsett funksjonsevne, tilgjengelegheit og likeverdige tenester for menneske med nedsett funksjonsevne. Medverknaden skal i hovudsak skje gjennom rådgjeving og fråsegner.

Føremålet med råda er mellom anna å medverke til at menneske med nedsett funksjonsevne får tilgang til dei kommunale og fylkeskommunale tenestene som er nødvendige for at dei skal kunne fungere best mogleg. Det kan gjelde både lovpålagde og ikkje lovpålagde tenester. Rådet skal medverke til å synleggjere behova ulike grupper med nedsett funksjonsevne har, og kva som er gode løysingar for dei.

Kommunestyret bestemmer kor mange medlemmer rådet skal ha. Etter lova er det ulike alternativ når det gjeld organiseringa:

eit eige råd for menneske med nedsett funksjonsevne (§ 2)

interkommunale representasjonsordningar/råd (§ 3)

eit felles råd for menneske med nedsett funksjonsevne og eldre (§ 4)

andre representasjonsordningar (§ 2)

Barne- og likestillingsdepartementet har streka under at det er viktig at organisasjonar for personar med nedsett funksjonsevne er med i prosessen med val av ordning, og at det bør leggjast avgjerande vekt på kva dei meiner.

6.2 Framlegget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet å samle reglane om kommunal organisering i ei ny generell føresegn i kommunelova § 10 b om råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom. Dagens lovfesta ordning med råd for menneske med nedsett funksjonsevne skulle i all hovudsak førast vidare med to endringar. For det første føreslo departementet å bruke nemninga «funksjonsnedsetjing» i tråd med ordbruken i Diskrimineringslovutvalet. For det andre valde departementet å ikkje føre vidare høvet til å velje ei anna medverknadsordning enn «råd».

Målet er å gjere det enklare for kommunane å administrere medverknadsordningane når råda blir flytta over til kommunelova med detaljerte føresegner for kvar enkelt ordning og administrerte av eitt departement, Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Også for medlemmene i rådet for personar med funksjonsnedsetjing vil det bli lettare å få oversikt over kva krav rådet kan stille til kommunen sin.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet utførleg reglane i ei framtidig forskrift om råd for menneske med funksjonsnedsetjing: kva som skulle stå i ein føremålsparagraf, korleis rådet skulle opprettast og organiserast, korleis valet og samansetnaden av rådet skulle vere, kva oppgåver rådet skulle ha, og i tillegg ei opning for å ha eit felles råd for eldre og personar med funksjonsnedsetjing.

6.3 Høyringa

Departementet har fått mange høyringssvar til framlegget om ei ny føresegn i kommunelova om råd for personar med funksjonsnedsetjing. Ein del av høyringssvara er frå ulike organisasjonar som representerer menneske med funksjonsnedsetjing, men dei aller fleste kjem frå dei enkelte kommunane og råda for personar med funksjonsnedsetjing. Eit stort fleirtal av høyringsinstansane, mellom andre KS, er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei ny felles føresegn i kommunelova. Ser vi på høyringsfråsegnene frå råda for personar med funksjonsnedsetjing, er 28 av dei for lovforslaget og sju imot. Dei fleste organisasjonane som representerer denne gruppa, er også positive til lovframlegget.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) uttaler:

FFO ser at det vil være klokt at rådene lovfestes gjennom kommunelova, spesielt når det nå også kommer en lovfesting av ungdomsråd. Den foreslåtte endringen kan tydeliggjøre enda sterkere kommunens ansvar til å følge lov og forskrift.

SAFO, som er ein paraplyorganisasjon for Norges Handikapforbund, Norsk Forbund for Utviklingshemmede og Foreningen Norges Døvblinde, skriv:

SAFO støtter i utgangspunktet forslaget om å hjemle rådene i kommunelova. Vi mener dette er et godt grep å samle kommunens organisering i en lov, og gjennom dette også likestiller råd for funksjonshemmede med andre folkevalgte utvalg.

Nasjonal kompetansetjeneste for sjeldne diagnoser (NKSD) skriv:

NKSD er positiv til at personer med funksjonsnedsettelser fortsatt skal ha en lovpålagt rett til medvirkning og til at hver av ordningene skal reguleres gjennom egne forskrifter.

Funksjonshemmedes råd i Kongsberg presiserer:

Vi støtter at dette kommer inn i kommunelova, men må ha en klar forskrift slik at rådet ikke blir «usynlig» i en stor kommunelov.

Tønsberg kommune skriv:

Ved å innlemme rådene i kommunelova vektlegges rådenes funksjon som folkevalgte organ. Høringsnotatet vektlegger betydningen av at rådene kommer tidlig inn i de politiske prosessene slik at rådene får reell påvirkningsmulighet. Rådene skal være rådgivende organ for bystyrets behandling av saker. Rådene vil bli mer synlig i kommunesystemet. Dette vil gi rådene større mulighet til å bli involvert og hørt ved behandling av aktuelle saker.

Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne i Askim meiner:

Det kan være en fordel å samle alle lovpålagte råd og utvalg i kommunelova, fordi det innebærer at en forholder seg til en lov i stedet for flere, og fordi hjemling i kommunelova i større grad likestiller råd for funksjonshemmede med andre folkevalgte utvalg.

Unge funksjonshemmede skriv:

Unge funksjonshemmede er positive til at lovtekstene for kommunale og fylkeskommunale medvirkningsorganer er foreslått samlet i kommunelova. Dette vil bidra til å synliggjøre kommunenes ansvar. Samtidig er det viktig at forskriftene for de ulike rådene er tydelige på hvilke krav som stilles for å sikre reell medvirkning for de ulike rådene. Mange føringer vil ligge i forskriftene, ikke i lovteksten, og det er derfor kritisk at også forskriftene sendes på høring før disse bestemmes.

Vest-Agder fylkeskommune stiller seg også bak framlegget:

En vurderer opphevingen av de to nevnte lovene som en positiv forenkling som vil gjøre ordningene lettere å administrere.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) skriv:

Bufdir mener at det er positivt at rådsordningene forankres tydelig i kommunelova. Rådene tydeliggjøres slik som del av de øvrige kommunale råd og utvalg (f.eks. planutvalg og utvalg for oppvekst). Ut fra direktoratets erfaring har enkelte råd for personer med nedsatt funksjonsevne i dag problemer med å bli likebehandlet med andre som deltar i lokalpolitikken. Bufdir støtter forslaget om å forankre rådene i kommunelova.

Dei høyringsinstansane som er negative til lovframlegget, hevdar at rettane til personar med funksjonsnedsetjing blir svekte ved at særlover blir erstatta med ein paragraf i ei generell lov med tilhøyrande forskrifter som seinare lett kan endrast i deira disfavør.

Rådet for funksjonshemmede i Bø kommune uttaler:

Rådet for funksjonshemma i Bø er bekymra over at ein vil oppheve særlovane for Eldreråd og Råd for funksjonshemma og legge heimelen for råda til forskrift til kommunelova.

Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne i Kvinesdal kommune er av same meining:

Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne i Kvinesdal kommune mener rådets legitimitet tilgodeses best med nåværende særlovgivning.

Fleire av høyringsinstansane meiner at Noreg ikkje oppfyller pliktane dei har ifølgje FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne (CRPD).

Hørselshemmedes Landsforbund (HLF) skriv:

Vi vil minne om at Norge skal følge FN-konvensjonen CRPD. I høringsnotatet refereres det til gjeldende internasjonal rett, men rettighetene drøftes ikke opp mot forslaget i høringsnotatet.

HLF ber om at Regjeringen intensiverer arbeidet med å sikre hørselshemmede og funksjonshemmede politisk innflytelse i tråd med CRPD, jf. artikkel 4.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) viser til den alternative rapporten frå det sivile samfunnet om korleis Noreg følgjer opp rettane til personar med funksjonsnedsetjingar, og hevdar at det kjem fram kritikk om at det er uklart korleis kommunar og fylkeskommunar følgjer opp prinsippa i konvensjonen, og kva opplæring fagfolk i stat, fylkeskommunar og kommunar får. Organisasjonen viser også til at Noreg ikkje lenger har ei sentral eining for brukarmedverknad, og at det fører til dårleg koordinering av viktige spørsmål for funksjonshemma.

Fleire av høyringsinstansane som støttar lovframlegget, strekar under at det er viktig at råda for personar med funksjonsnedsetjing ikkje skal få svekt medverknad, og dei er opptekne av at endringa skal sikre minst like gode vilkår for eldreråda:

Elverum kommune sitt Råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne er positive til at loven tas inn i kommunelova, dersom «rettigheter og plikter» som ligger i særloven ikke svekkes i forskriften. Viktig med involvering før saker behandles i politisk organ og at det gis orientering om saker som er under arbeid.

Fleire høyringsfråsegner er opptekne av departementet sin definisjon av «personar med funksjonsnedsetjing» i merknaden til ny § 10 b i kommunelova.

Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU) skriv:

I merknadene til sitt lovforslag skriver KMD at «personar med funksjonsnedsetjing» omfatter personer med tap av eller skade på en kroppsdel eller kroppsfunksjon. Både fysiske, psykiske og kognitive funksjoner er regnet opp. Dette er en litt annen formulering enn den som brukes i CRPD artikkel 1:

Mennesker med nedsatt funksjonsevne er blant andre mennesker med langvarig fysisk, mental, intellektuell eller sensorisk funksjonsnedsettelse som i møte med ulike barrierer kan hindre dem i å delta fullt ut og på en effektiv måte i samfunnet, på lik linje med andre. (Sitert fra BLDs publikasjon Q-1199 B. En skrivefeil er rettet.)

For å unngå unødig forvirring, foreslår vi at myndighetene holder seg til CRPDs variant.

Funksjonshemmedes råd i Eidskog kommune er misnøgd med språkbruken til departementet og skriv:

Vi funksjonshemmede jobber for likestilling i samfunnet, så langt dette er mulig, og da kan vi ikke ha slike benevnelser av funksjonshemmedes råd, som departementene bruker om rådene.

Departementene bruker konsekvent ungdomsråd, eldreråd og innvandrerråd, og hvorfor kan de da ikke bruke funksjonshemmedes råd?

Det med å bruke benevnelsen «mennesker med nedsatt funksjonsevne, og mennesker med funksjonsnedsettelse» er en stigmatisering som ikke er bra for denne gruppen mennesker, og spesielt de som er i yrkesaktiv alder.

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) skriv om namn på råd og definisjon av målgruppe:

FFO registrerer at det i forslag til ny lovtekst er foreslått «personer med funksjonsnedsettelse» som navn, noe som også harmonerer med BLD sitt forslag til felles likestillings- og diskrimineringslov. I gjeldende lov er det «personer med nedsatt funksjonsevne» som brukes, mens det i forrige runde var «råd for likestilling av funksjonshemmede». Uansett valg av navn vil det være grupper som ikke identifiserer seg fullt ut med benevnelsen.

Om ikke alle er tilfreds med navn på råd er det desto viktigere at det er en definisjon på målgruppen som ikke er ekskluderende. Vi ser at det i høringsnotatet; pkt. 11.1 står:

«Personar med funksjonsnedsetjing» omfattar personar med tap av eller skade på ein kroppsdel eller kroppsfunksjon. Både fysiske, psykiske og kognitive funksjonar er rekna med.

FFO opplever denne som litt gammeldags og snever, men ser samtidig at det ikke er enkelt å finne definisjoner som alle opplever seg inkludert i, og som er lettfattelige. I forarbeidet til Diskriminerings- og tilgjengelighetsloven er denne formuleringen brukt:

«Diskrimineringsgrunnlaget omfatter fysiske, psykiske og kognitive funksjoner, som for eksempel kan være bevegelses-, syns- eller hørselsfunksjon. Det kan omfatte psykiske lidelser som sykdommer og tilstander som ikke direkte har konsekvenser for kognitive funksjoner. Nedsatt funksjonsevne som innebærer redusert evne til mentale prosesser som språk, hukommelse, informasjonsbearbeidelse, problemløsning og ervervelse av kunnskap og erfaringer er også omfattet.

FFO viser også til definisjonen på funksjonshemming i sine eigne vedtekter og strekar under at det uansett val av namn og definisjon er viktig at det er samsvar med det som blir brukt i andre lovtekstar.

Norges Handikapforbund (NHF) er, på same måte som dei av høyringsinstansane som har uttalt seg om framlegget om ikkje å føre vidare høvet til å velje ei anna medverknadsordning enn råd, positive til at dette alternativet fell bort, og skriv:

Lovforslaget som er på høring foreslår at det ikke lenger skal være mulig for kommunene å opprette «anna representasjonsordning» enn kommunale- og fylkeskommunale råd, slik den nåværende loven åpner for. Vi støtter departementets vurdering rundt dette.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) skriv:

Forslag til ny lov omhandler ikke muligheten for «andre representasjonsordninger». Fra våre fylker og kommuner har vi så langt ikke fanget opp gode eksempler for «andre representasjonsordninger» som har vært i bruk. FFO vurderer derfor dette til å være en fornuftig beslutning.

Det er fleire høyringsinstansar som strekar under at det er viktig å ha separate råd for eldre og personar med funksjonsnedsetjing.

FFO Akershus skriv:

Rådet for mennesker med nedsatt funksjonsevne arbeider for aldersgruppen fra fødsel til død. Dette rådet skal ivareta hele livsløpet for den gruppen de representerer.

Dette utgjør også et mye større arbeidsfelt enn for eldrerådet. Eldrerådets oppgaver gjelder for aldersgruppen over 60 år som det er foreslått i utredningen.

Nasjonal kompetansetjeneste for sjeldne diagnoser (NKSD) uttaler:

Departementet foreslår at det fortsatt skal være adgang til å opprette felles råd for eldre og personer med funksjonsnedsettelse. På bakgrunn av opplysningene i høringsnotatet om at ¼ av rådene opplever å ha liten påvirkning i de sakene de fremmer/behandler og at dette i særlig grad gjelder de kommuner som har felles råd for de to gruppene, mener NKSD at muligheten til å opprette slike felles råd ikke bør videreføres i den forskriften som skal utarbeides for råd for personer med funksjonsnedsettelse.

Rådet for funksjonshemmede i Lavangen kommune skriv:

Svært få mener at det er en god løsning å slå sammen behovet for funksjonshemmede og eldre (i et felles råd). Det er like greit at disse forblir i egne utvalg. Siden eldre og funksjonshemmede har litt ulike behov og utfordringer. (Her blir databruk trukket fram som eksempel. Svært mange funksjonshemmede har god nytte av databruk, mens eldre ofte sliter med dette.) Kommunen selv bestemmer om de vil slå sammen, eller beholde to ulike utvalg.

Ingen merknader til selve høringsnotatet. Men rådet for funksjonshemmede vil ovenfor egen kommune, oppfordre at kommunen beholder sin rett til selv å bestemme om de ønsker to eller ett utvalg. Rådet for funksjonshemmedes ønske er at disse beholdes som to separate utvalg.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) vil ha ei anna beskriving av ansvarsområdet til rådet:

Det står i høringsnotatet at «Intensjonen med råda er mellom anna å medverke til at menneske med nedsett funksjonsevne får tilgang til dei kommunale og fylkeskommunale tenestene som er nødvendige for at dei skal kunne fungere best mogleg.» Vi synes beskrivelsen er noe mangelfull. Rådene har også to andre hovedarbeidsområder – Arbeid med tilgjengelighet/universell utforming og arbeid mot diskriminering – jfr. § 1 i Lov om råd for menneske med nedsett funksjonsevne.

Fleire høyringsfråsegner ønskjer at råda for personar med funksjonsnedsetjing skal få større medverknad enn dei har etter dagens lov om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne.

6.4 Departementet sine vurderingar og framlegg

Lovframlegget inneber at det framleis skal vere lovpålagt for kommunar og fylkeskommunar å opprette råd for personar med funksjonsnedsetjing. Føresegnene i lov om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne blir i all hovudsak førte vidare ved at det blir fastsett ei eiga forskrift for denne medverknadsordninga.

Det er riktig som nokre av høyringsinstansane peiker på, at det vil vere lettare for departementet å endre forskriftene for rådet for personar med funksjonsnedsetjing enn å gjere justeringar i ei særlov. Departementet meiner likevel at det er fleire fordelar ved å samle reglar om kommunal organisering i kommunelova i staden for å ha ulike medverknadsordningar som er regulerte i særlover og administrerte av ulike departement. Det vil vere enklare for kommunane at regelverket sorterer under éi lov og eitt departement. Departementet har som mål at råda for personar med funksjonsnedsetjing skal følgjast betre opp enn i dag. Kommunane må streve etter å gje god bistand og sørgje for å involvere råda tidleg i alle saker som gjeld levekåra for personar med funksjonsnedsetjing. Ved å setje inn ei ny føresegn om obligatoriske råd for personar med funksjonsnedsetjing i kommunelova meiner departementet at ordninga med råd vil bli betre integrert i kommunen enn i dag. Dette synspunktet blir framheva av mange høyringsinstansar.

Departementet ser at omtalen av FN-konvensjonen om rettane til menneske med nedsett funksjonsevne (CRPD) i høyringsnotatet er noko knapp. CRPD har eigne føresegner om plikta statane har til å sikre medverknad frå brukarane og organisasjonane i fortalen bokstav o) artikkel 4 nr. 3 og artikkel 29 bokstav b). Departementet har difor i kapittel 4.1.2 gitt ein fyldigare omtale av denne konvensjonen og dei viktigaste forpliktingane som Noreg er bunde av.

Departementet viser til at føresegnene i konvensjonen er nokså overordna og generelle, og meiner at når medverknadsordninga for personar med funksjonsnedsetjing blir ført vidare i kommunelova med forskrifter, vil Noreg framleis ha eit regelverk som bidreg til å oppfylle dei internasjonale forpliktingane dei har etter CRPD.

Når det gjeld innspelet frå Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) om ei sentral eining for brukarmedverknad, vil departementet vise til at konvensjonen ikkje stiller krav til organisering på detaljnivå. Statane vel sjølve korleis dei gjennomfører rettane. Departementet oppfattar at Noreg oppfyller CRPDs artikkel 4 nr. 3 om plikta til aktivt å trekkje inn og rådføre seg inngåande med menneske med nedsett funksjonsevne gjennom dei organisasjonane som representerer dei, i arbeidet med å utvikle og gjennomføre lovgjeving og politikk, og artikkel 29 om retten til å delta i det politiske og offentlege liv.

Fleire av høyringsinstansane har kome med innspel til definisjonen av «personar med funksjonsnedsetjing». Departementet er einig med dei høyringsinstansane, mellom andre Akershus FFO og SAFO, som synest dette er ein for snever definisjon, og viser til omtalen av dette omgrepet i særmerknaden til diskriminerings- og tilgjengelova § 5 i Prop. 88 L (2012–2013):

«Med «nedsatt funksjonsevne menes tap av eller skade på en kroppsdel eller i en av kroppens funksjoner. Dette kan for eksempel dreie seg om nedsatt bevegelses-, syns- eller hørselsfunksjon, nedsatt kognitiv funksjon, eller ulike funksjonsnedsettelser på grunn av allergi, hjerte- eller lungesykdommer. Begrepet omfatter også psykiske lidelser som for eksempel depresjon eller bipolare lidelser.»

Departementet har endra definisjonen av «personar med funksjonsnedsetjing» i tråd med dette. Det kjem også fram i merknaden til lovframlegget i kapittel 9.

Fleire høyringsinstansar ønskjer å gje råda for personar med funksjonsnedsetjing større medverknad enn dei har i dag. Den representative styringsmodellen er kjernen i det formelle lokalpolitiske styringssystemet. Innbyggjarane gjev ved val kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer myndigheit til å ta avgjerder på deira vegner. Dei vel politiske representantar som skal sørgje for det felles beste for innbyggjarane og sjå på dei ulike interessene under eitt når det skal takast avgjerder.

Medlemmene i kommunale og fylkeskommunale organ har i kraft av vervet tale- og framleggsrett i saker som organet handsamar. Retten til å kome med framlegg følgjer ikkje direkte av lov, men av møte- og stemmeretten til dei folkevalde, jf. kommunelova § 30. Det er medlemmene i organet som har ordinær tale-, framleggs- og stemmerett i formelle møte i eit kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Det å gje andre enn dei valde representantane til eit organ dei same rettane reiser nokre grunnleggjande demokratiske spørsmål. Medlemmer i ulike medverknadsordningar får då dei same rettane som ordinære kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer, og dei vil kunne tvinge fram avrøystingar som dei som framleggsstillarar ikkje kan delta i eller bere ansvaret for overfor veljarane. Departementet ønskjer at råda framleis skal vere rådgjevande organ for interessene til ei særleg gruppe overfor kommunen. Ei anna sak er at eit kommunestyre, for å sikre ein open, brei og tilgjengeleg medverknad, kan gje representantar for desse medverknadsorgana taletid under handsaminga av ei sak.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet kva for reglar som seinare vil bli fastsette for kvar enkelt medverknadsordning. Mange av høyringsinstansane har reagert negativt på framlegget om å føre vidare ei ordning som gjeldande rett opnar for – at kommunane kan ha felles råd for eldre og personar med nedsett funksjonsevne. Departementet er einig i at dette er grupper med ulike behov og utfordringar, og strekar under at dette skal vere eit alternativ for kommunane i dei tilfella det er vanskeleg å få på plass separate råd for desse gruppene. Hovudregelen er at kommunen skal opprette to separate råd – eitt for kvar av dei to gruppene.

Mange høyringsinstansar har gjeve ytterlegare utførlege kommentarar og framlegg til forbetringar om kva som skal stå i forskriftene om råd for personar med funksjonsnedsetjing. Dette er viktige innspel som departementet tek med seg i det vidare forskriftsarbeidet.

Høyringa viser at eit stort fleirtal av høyringsinstansane er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei felles føresegn i ein ny § 10 b i kommunelova. Departementet held fast ved framlegget i høyringsnotatet.

7 Ungdomsmedverknad

7.1 Ulike frivillige ordningar med ungdomsmedverknad

Det har vore opp til den einskilde kommunen å bestemme om dei skal ha ei formell medverknadsordning for ungdom. Barn og unge har tradisjonelt vore mindre aktive i lokalpolitikken enn resten av innbyggjarane. Mange kommunar og fylkeskommunar har difor sett i verk tiltak for å få denne gruppa til å bli politisk engasjert i større grad. Rekrutteringa har ofte skjedd med utgangspunkt i skulane og med hjelp frå elevråda. Vanlege medverknadsordningar for ungdom har vore i form av ungdomsråd, barn og unges kommunestyre og ungdommens fylkesting. Ungdomsråd er den ordninga som har vore mest brukt. Råda har vore organiserte forskjellig, og dei har hatt ulike oppgåver og ulik grad av ansvar. Dei fleste ungdomsråda har teke opp saker på eige initiativ og uttalt seg om relevante kommunestyre- og fylkestingssaker. Nokre av råda har også hatt framleggs-, tale- og møterett i kommunestyret. I nokre kommunar har ungdomsråda fått delegert avgjerdsmyndigheit over ein tildelt sum i budsjettprosessen. Fordi ungdomsråda har mangla eit klart mandat og ei sterk formalisering, har det i stor grad vore opp til kvar kommune korleis råda har vore organiserte, og kor stor påverknad dei har hatt.

7.2 Framlegget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet å samle reglane om kommunal organisering i ei ny, generell føresegn i kommunelova § 10 b om råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom, med forskrifter for kvar einskild medverknadsordning.

Departementet føreslo at kommunestyret eller fylkestinget sjølv skal bestemme om det skal etablerast eit ungdomsråd med ein valperiode på inntil to år. Det gjekk fram av merknadene til lovframlegget at sjølv om departementet brukte nemninga «ungdomsråd», ville det ikkje vere til hinder for at kommunestyret eller fylkestinget valde ei anna medverknadsform, som ut frå lokale forhold var betre eigna. Departementet ønskte å føre vidare dagens frivillige organisering av ungdomsråd og andre former for ungdomsmedverknad og la det vere opp til kommunane og fylkeskommunane korleis dei organiserer dette innanfor dei rammene lova set. Framlegget om ein valperiode på inntil to år var grunngjeve med at ungdom er i ein livsfase der det er vanskeleg å binde seg til den ordinære valperioden på fire år.

Målet er å gjere det enklare for kommunane å administrere medverknadsordningane når råda blir flytta over til kommunelova med detaljerte føresegner for kvar enkelt ordning og administrerte av eitt departement, Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Også for medlemmene i eit ungdomsråd vil det bli lettare å få oversikt over kva krav rådet kan stille til kommunen sin.

Departementet beskreiv i høyringsnotatet utførleg kva reglar som vil inngå i ei forskrift om ungdomsråd: kva som skulle stå i ein formålsparagraf, korleis rådet skulle opprettast og organiserast, om valet og samansetnaden av rådet og kva oppgåver rådet skulle ha.

7.3 Høyringa

Departementet har fått mange høyringssvar til framlegget om ei ny føresegn i kommunelova om råd for ungdom. Ein del av høyringssvara er frå ulike organisasjonar som representerer ungdom, men dei aller fleste kjem frå dei enkelte kommunane og ungdommens kommunestyre eller ungdomsrådet. Også mange av eldreråda og råda for personar med funksjonsnedsetjing har gjeve uttrykk for at ordninga med ungdomsråd bør vere obligatorisk. Eit stort fleirtal av høyringsinstansane er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei ny felles føresegn i kommunelova. Det er også stor tilslutning til at det er fornuftig å ha ein kortare valperiode for denne gruppa.

Av høyringsfråsegnene frå kommunale ungdomsråd, fylkeskommunale ungdomsråd, ungdommens kommunestyre o.l. er det 62 som er for lovpålagd ungdomsmedverknad og to som er positive til framlegget frå departementet om ei frivillig ordning for kommunane. Både Lavangen ungdomsråd og Ungdommens kommunestyre i Røyken stiller seg bak framlegget frå departementet.

KS er imot ei obligatorisk ordning med ungdomsråd, og skriv:

KS mener på prinsipielt grunnlag at det skal være opp til kommunene å bestemme om og hvordan særskilte grupper skal gis formelle ordninger for å kunne påvirke prioriteringer og beslutninger i kommunene. KS er enig i at det ikke innføres en obligatorisk ordning for ungdomsråd og andre former for ungdomsmedvirkning. Nesten alle kommuner har en representasjonsordning for barn og mange har både barne- og ungdomsråd og barn og unges kommunestyre.

KS mener det er formålstjenlig å samle regler om kommunal organisering i kommunelova i stedet for å ha ulike medvirkningsordninger regulert i særskilte lover og administrert av ulike departement.

Høyringsinstansane som er positive til å ha eit regelverk også for ungdomsråd og andre former for medverknadsordningar for ungdom, peiker på verdien av eit einsarta regelverk.

Barneombodet seier:

Mest av alt er vi nøgd med at medverknadsorgan for ungdom no fell under Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). No hamnar ungdomsråd i departementet som jobbar for betre demokrati, og dette håpar vi miljøa rundt ungdomsråd vil få nyte godt av.

Kristiansand kommune uttaler:

Kristiansand kommune har lang og positiv erfaring med ungdoms medvirkning både gjennom elevråd og Kristiansand Ungdomsutvalg. Betydningen av å ha et velfungerende elevråd eller ungdomsråd er vesentlig. Det er helt avgjørende å ha gode rutiner og strukturer på arbeidet for at slike råd skal fungere etter hensikten. Det har vært mye usikkerhet rundt, og til dels ulik praktisering av, ordningene med ungdomsmedvirkning. Det tilsier at det bør være et ens regelverk for disse medvirkningsordningene. Vi støtter departementets forslag om at de grunnleggende reglene for organisering av medvirkningsorgan må være like.

Regjeringens forslag om at det er frivillig for kommunene og fylkeskommunene å ha et ungdomsråd eller annen form for ungdomsmedvirkning støttes ikke. På lik linje med Eldreråd og Råd for personer med funksjonsnedsettelse, bør også Råd for ungdom lovfestes.

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) ønskjer at medverknadsorgan for barn og ungdom skal vere obligatoriske over heile landet, men er positive til framlegget frå departementet om minstekrav til eksisterande medverknadsorgan. Dei meiner det vil bidra til å sikre velfungerande ungdomsråd og liknande organ der dei allereie finst, og at det er positivt at organa blir heimla i ei ny føresegn i kommunelova heller enn i ei særlov.

Hordaland fylkeskommune skriv:

Fylkesutvalet støttar departementet sitt forslag til endring av kommunelova og nedlegging av særlovane om eldreråd og råd for menneske med nedsett funksjonsevne.

Fylkesutvalet ber departementet om å vurdere lovfesting av ungdomsråd i kommunar og fylkeskommunar for å sikre at dei fylkeskommunale medverknadsorgana for ungdom vert styrka, både med legitimitet ved å representere heile fylket og ved kompetanse som ungdomane får med seg frå eit underliggande organ.

Fagforbundet seier:

Fagforbundet viser til tidlegare høyringssvar der vi går inn for at medverknadsorgan for barn og ungdom skal vere obligatoriske over heile landet, samstundes er vi no positive til forslaget frå departementet om lovfesta nasjonale minstekrav til eksisterande medverknadsorgan. Det vil kunne bidra til å sikre kontinuitet og velfungerande ungdomsråd og liknande organ der dette allereie finst. Vi er positive til at organa får heimel i ei ny føresegn i kommunelova heller enn i ein særlov.

Når det gjelder forslaget om frivillig ordning for ungdomsmedvirkning, har en innvendinger til at dette ikke skal være lovpålagt, men en stiller seg positive til foreslått regelverk.

Helsedirektoratet seier:

Helsedirektoratet er enige i at kommunene må gis et handlingsrom i å organisere hvordan de ønsker å sikre reell medvirkning fra ungdom og at det legges opp til fleksible løsninger. Direktoratet har ingen merknader knyttet til de foreslåtte retningslinjene. Samtidig mener Helsedirektoratet, på prinsipielt grunnlag, at ungdomsråd bør lovfestes. Lovfesting av ungdomsråd handler ikke om statlig styring av lokaldemokrati – men om å sikre barn og unges grunnleggende rett til å bli hørt. Dette er en rettighet som ikke bør være tillitsbasert og opp til den enkelte kommune og fylkeskommune om de ønsker å sikre eller ikke.

Vest-Agder fylkeskommune er også einig i departementet si vurdering av behovet for eit felles regelverk for ordningar for ungdomsmedverknad, og meiner at det føreslåtte regelverket er fleksibelt nok til at kommunar og fylkeskommunar kan velje den ordninga som passar best for dei ut frå lokale forhold.

Dei høyringsinstansane som er negative til at departementet ikkje pålegg kommunane å innføre ungdomsråd eller andre former for medverknadsordningar for ungdom, meiner det er skuffande at ungdom, som einaste gruppe utan stemmerett, ikkje får ei lovpålagd medverknadsordning på linje med eldre og personar med funksjonsnedsetjing.

Barneombodet uttaler:

Barneombodet er skuffa over avgjerda frå Kommunal- og moderniseringsdepartementet om å ikkje lovfeste medverknadsorgan for ungdom. Likevel er vi nøgd med at departementet no tar grep for å løfte og synliggjere medverknadsorgan for ungdom gjennom ei ny lov – og ei framtidig føresegn. Vi fryktar nemleg at fleire kommunar gjer eit alt for dårleg arbeid med medverknadsorgan. Likeeins er vi bekymra for ungdommane i dei kommunane som ikkje har oppretta slike organ. Det er alvorleg at det finst så mange ungdommar som ikkje har moglegheit til å påverke heimstaden sin. Dette er ein form for forskjellsbehandling som det er særs viktig å få rydda opp i. Her har staten eit spesielt ansvar etter barnekonvensjonen. Om du skal få høve til å påverke lokalsamfunnet ditt, må ikkje vere avhengig av om du tilfeldigvis bur i ein kommune som tykkjer dette er viktig. Det skal vere ein rett som alle norske born og ungdommar har.

Ungdommens kommunestyre i Nesset meiner at ungdomsråd bør vere lovpålagt. Dei held fram at det er viktig for ungdommen at nokon taler deira sak, og at arbeidet i ungdomsråd gjev resultat. Dei meiner vidare at også ungdom utan ordinær stemmerett på denne måten får politisk erfaring, og at det bidreg til rekruttering til lokalpolitikken.

Leirfjord barne- og ungdomsråd vil ha lovfesting av ungdomsråd i kommunar og fylkeskommunar, og skriv:

Det kan gjerne være opp til kommunene og fylkeskommunene å bestemme hvordan de involverer andre viktige brukergrupper i politikken, men barn og unge bør absolutt være en av tre grupper som har lovfestet rett til medvirkning.

Norddal eldreråd meiner at ungdomsråda må lovfestast på same måte som eldreråda og råda for menneske med nedsett funksjonsevne:

At innbyggjarane medverker i kommunale avgjerdsprosessar, er ein viktig del av eit levande demokrati.

Dagens samfunnsutvikling krev då sterke eldreråd, råd for menneske med nedsett funksjonsevne og ungdomsråd.

Stange ungdomsråd synest det er viktig at ungdommar kan ha meiningar om det som gjeld ungdom og framtida deira, og at ungdomsrådet blir likestilt med andre råd i kommunen.

Storfjord ungdomsråd skriv:

Storfjord ungdomsråd mener at ungdomsråd bør være lovpålagt. Det er viktig for ungdom at noen taler deres sak, og arbeidet i ungdomsråd gir resultater. Det gir også ungdom uten ordinær stemmerett politisk erfaring, og bidrar til rekruttering til lokalpolitikken.

Longyearbyen ungdomsråd har kome fram til denne fråsegna:

Vi mener det bør være lovpålagt å ha en kilde til ungdomsmedvirkning i alle kommuner, og vi mener det er viktig at alle kommuner har et ungdomsråd. Grunnen til dette er fordi en stor del av samfunnet er ungdommer og det er viktig at ungdommene har en stemme og at de blir hørt. Det kan dessuten være vanskelig å starte et ungdomsråd dersom man ikke har voksne som er engasjerte.

Troms fylkeskommune framhevar:

Ved å lovfeste ungdomsråd i alle kommuner vil det formaliseres organ for barn og unges medvirkning i forvaltningen. Troms Fylkesting mener at barn og unges interesser skal ivaretas i saker som berører dem og støtter ungdommens fylkesråd i sitt krav om lovfesting av ungdomsråd i kommunene. Barn og unge skal ha mulighet til å bli hørt og til å ta opp saker i sine omgivelser, med bakgrunn i sine perspektiv. Dette bør tas på alvor gjennom en lovfesting.

Akershus fylkeselevråd skriv:

Akershus fylkeselevråd vil at ungdom på lik linje med eldre og personer med funksjonsnedsettelse skal ha en lovpålagt rett til medvirkning. Vi ønsker en lovfestet ordning for ungdomsråd, med retningslinjer for utførelse. Disse retningslinjene må være mulige å tilpasse til kommuner og fylker av ulik størrelse i både areal og befolkning. Vi mener at om det ikke er lovpålagt å ha slike ungdomsråd, bør det heller ikke foreligge rigide retningslinjer som kan virke restriktive for kommunene og fylkeskommunene. Om en kommune eller fylkeskommune allerede har et godt eksisterende medvirkningsorgan for ungdom, bør dette opprettholdes slik som det er. Hvis ikke kan det føre til at en ikke velger å opprette eller videreføre slike råd, noe som vil være et tap for ungdom i de ulike kommunene og fylkeskommunene.

Vest-Agder fylkeskommune held fram at ungdom er i ei særstilling:

De er verken valgbare eller stemmeberettigede, og bør derfor spesielt gis samme rett til formalisert medvirkning – som eldre og mennesker med nedsatt funksjonsevne. Vest-Agder fylkeskommune er med andre ord for en lovfesting av medvirkningsordning for ungdom, og mener en frivillig medvirkningsordning ikke tar ungdommen på alvor i tilstrekkelig grad.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) uttaler seg som fagorgan med ei rekkje oppgåver på oppvekst- og leverkårsfeltet for barn og ungdom:

Bufdir mener at det er positivt at rådsordningene forankres tydelig i kommunelova. Rådene tydeliggjøres slik som del av de øvrige kommunale råd og utvalg. Bufdir er positiv til nasjonale retningslinjer, og mener at det vil kunne bidra til at organene i større grad blir representative, får større legitimitet og mer reell innflytelse. Vi mener imidlertid at medvirkningsorgan for ungdom burde være lovpålagt, på samme måten som for eldre og personer med funksjonsnedsettelse. Det at unge under 18 år ikke har stemmerett, gjør det ekstra viktig å formalisere deres rett til medvirkning i lokalmiljøene.

Det er også fleire høyringsinstansar som hevdar at Noreg ikkje oppfyller dei internasjonale pliktene dei har ifølgje artikkel 12 i FNs barnekonvensjon om barns rett til å bli høyrde. Både Fylkesmannen i Troms og Fylkesmannen i Akershus viser i høyringssvaret til at artikkel 12 inneber at barn og unge har rett til å bli høyrde og seie meininga si i alle forhold som direkte vedkjem dei. Dei hevdar det er ei plikt for heile samfunnet, også for kommunane. Fylkesmennene meiner vidare at rekkjevidda og betydninga av denne artikkelen i liten grad er kommunisert i høyringsdokumentet ut over den korte teksten i pkt. 3.5.3. Dei viser også til Council of Europe's dokument «Child participation assessment tool», som ikkje er nemnt i høyringsdokumentet. Barneombodet viser til The revised European Charter of the Participation of Young People in Local and Regional Life, sometter ombodet si meining burde leggje føringar for arbeidet med ungdomsmedverknad i departementet.

Troms fylkeskommune uttaler:

FNs barnekonvensjon slår fast at barn og unge har rett til å høres i saker som angår dem. Dagens mulighet for medvirkning og påvirkning styres i stor grad av tilfeldigheter og løses i varierende grad og form ute i lokaldemokratiet. Troms fylkesting anser ungdomsråd som en god organisering og løsning for å ivareta barn og unges stemme, da dette sikrer en tydelig formalisering for ungdomspåvirkning ute i kommunene. Ved å lovfeste ungdomsråd i alle kommuner vil det formaliseres organ for barn og unges medvirkning i forvaltningen. Troms Fylkesting mener at barn og unges interesser skal ivaretas i saker som berører dem og støtter ungdommens fylkesråd i sitt krav om lovfesting av ungdomsråd i kommunene. Barn og unge skal ha mulighet til å bli hørt og til å ta opp saker i sine omgivelser, med bakgrunn i sine perspektiv. Dette bør tas på alvor gjennom en lovfesting.

Fleire høyringsfråsegner er opptekne av definisjonen av «ungdom» i merknaden til ny § 10 b i kommunelova. Redd Barna er einig i framlegget om at ungdomsråd skal ha ei øvre aldersgrense på 18 år, men at ungdom som fyller 19 eller 20 år i løpet av valperioden, kan bli sitjande ut perioden. Redd Barna meiner det er viktig med ei slik øvre aldersgrense, og at aldersgrensa ikkje må bli høgare enn det departementet legg opp til.

Ungdommens fylkesting i Buskerud meiner at lova bør ta omsyn til at FN definerer «ungdom» som dei som er i aldersgruppa 15–24 år.

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) støttar lovteksten som er føreslått av departementet, men føreslår primært at aldersgrensa blir teken ut av merknadene til lova, og sekundært at føresegna kan erstattast med eit krav om at ungdom under 18 år skal vere i fleirtal i organet, eller at det kan setjast ei øvre aldersgrense på 26 år med rom for at kommunane sjølve kan setje ei lågare aldersgrense dersom dei ønskjer det.

Unge funksjonshemmede meiner at unge med nedsett funksjonsevne i dag er underrepresenterte i ungdomsråda, og organisasjonen ønskjer at denne gruppa må bli betre representert. Organisasjonen har innvendingar til departementet sin definisjon av «ungdom»:

Unge funksjonshemmede er kritiske til at det foreslås en aldersgrense på 18 år for medlemmene av ungdomsrådet. Personer under 18 år er å regne som barn, mens den gjeldende ungdomsdefinisjonen i statlige støtteordninger for barne- og ungdomsfrivilligheten er til og med 25 år. I Store norske leksikon er ungdom definert som «betegnelsen på en egen livsfase mellom barndom og voksenliv». Dette er en definisjon vi jobber aktivt ut i fra i Unge funksjonshemmede, og som vi mener også bør ligge til grunn for ungdomsrådene i kommunene. Ungdom med funksjonsnedsettelser og kronisk sykdom bruker ofte mye lengre tid på å gjennomføre overgangene til voksenlivet, da det kan ta lenger tid å gjennomføre utdanning, få jobb og etablere seg i egen bolig. En ungdomsdefinisjon som er begrenset til 18 år kan derfor bidra til å ekskludere personer med funksjonsnedsettelse, og vil også føre til en svært smal representasjon i ungdomsrådet.

Fleire høyringsfråsegner ønskjer at ungdomsråda skal ha framleggs-, møte- og talerett i kommunestyret, mellom andre Barneombodet, som meiner det er nødvendig for at råda skal bli sett på som reelle politiske organ og ikkje berre som eit alibi for politikarar og administrasjon.

Longyearbyen ungdomsråd uttaler:

Det er viktig at ungdom blir hørt i politiske saker, spesielt i saker som omhandler ungdom. Dette kan være innenfor oppvekstmiljø, fritid og skole. En måte for ungdommer å bli hørt, er at de har mulighet til å delta som høringspersoner i kommunestyrer/kommuneråd. Vi mener det er viktig at ungdommene har tale- og forslagsrett i kommunestyrer/kommuneråd.

Når det foreslås at kommunene selv kan bestemme om de vil ha en form ungdomsmedvirkning, må det også være opp til kommunene å avgjøre organiseringen av disse.

Nasjonal kompetansetjeneste for læring og mestring innen helse (NK LMH)er oppteken av at ungdommen i Noreg vil ha ulik påverknad på saker som vedkjem dei, avhengig av bustadkommunen:

NK LMH mener at ungdom må få samme lovfestede rett til kommunal og fylkeskommunal medvirkning som eldre og som personer som har funksjonsnedsettelser. Dersom det er frivillig for kommuner og fylkeskommuner å ha et ungdomsråd vil dette skape geografiske ulikheter for ungdoms lokale påvirkningsmulighet. I høringsnotatet nevnes enkelte kommuners eller fylkeskommuners utfordringer i rekruttering av ungdom til et ungdomsråd, NK LMH mener at dette er utfordringer som ikke bør innvirke på de unges rettigheter.

Grunnet ungdoms livsfase som ofte kjennetegnes av mange endringer, er NK LMH enig i forslaget om at valgperioden for ungdomsråd skal være på to år i stedet for fire.

7.4 Departementet sine vurderingar og framlegg

Lovframlegget inneber at det framleis skal vere frivillig for kommunar og fylkeskommunar å opprette ungdomsråd eller liknande medverknadsordningar for ungdom for ein valperiode på inntil to år. Men kommunar som vel å ha ei medverknadsordning for ungdom, ungdomsråd eller liknande ordning (til dømes ungdommens kommunestyre), må følgje det regelverket som er laga for medverknadsordning i kommunelova med forskrift.

Departementet konstaterer at eit stort fleirtal av høyringsinstansane er negative til at ordningane for ungdomsmedverknad ikkje er føreslått lovpålagde på linje med råda for eldre og personar med funksjonsnedsetjing. Departementet ser at det er gode argument for at alle kommunar bør ha som mål å ha ei eller anna formell medverknadsordning for ungdom. Det er viktig at ungdom blir lytta til når ein kommune skal gjere vedtak i saker som angår denne gruppa, ikkje minst fordi ungdom under 18 år ikkje har stemmerett. I dag har ni av ti kommunar ei eller anna form for medverknadsordning for ungdom. Det er dermed svært få kommunar som av ulike grunnar ikkje har ei slik medverknadsordning.

Kommunestrukturen i Noreg er samansett. Dei kommunane og fylkeskommunane som ikkje har ungdomsråd eller andre former for medverknadsordningar, kan ha problem med rekrutteringa. Ein vanleg situasjon er at 16–18-åringane går på vidaregåande skule utanfor heimkommunen sin. Departementet har tillit til at dersom ungdommen sjølv og/eller «dei vaksne» i ein kommune eller eit fylke ser behov for å formalisere ei eller anna form for ungdomsmedverknad, vil det kome på plass. Departementet håper at ved å innføre eit regelverk for medverknadsordningar, samtidig som kommunane kan velje den medverknadsordninga som passar best for dei, vil det bli mindre arbeidskrevjande for kommunane å administrere ei medverknadsordning for ungdom på lik linje med råda for eldre og personar med funksjonsnedsetjing.

Departementet meiner at det er fleire fordelar ved å samle reglar om kommunal organisering i kommunelova i staden for å ha ulike medverknadsordningar som er regulerte i særlover og administrerte av ulike departement. Det er det også fleire av høyringsinstansane som sluttar seg til. Slik departementet ser det, vil det særleg for kommunane innebere ei forenkling å sortere under éi lov og eit departement. Departementet har som mål at ungdomsråda og andre medverknadsordningar skal følgjast betre opp enn i dag, då det er mykje uvisse rundt og også ulik praktisering av ordningane. Nokre kommunar har administrert ei medverknadsordning i strid med kommunelova, til dømes når representantar for ungdomsråda har fått tale- og framleggsrett i kommunestyret. Det er viktig for departementet å streke under at kommunane har eit ekstra stort ansvar for å rettleie ungdommen, som ofte har lite erfaring med kompliserte saksdokument og byråkrati. Kommunane bør streve etter å involvere ungdommen tidleg i alle saker som gjeld levekåra for denne gruppa.

Departementet har fått fleire innspel til framlegget om å ha ei øvre aldersgrense for «ungdom» på 18 år. Redd Barna er einig i ei slik øvre aldersgrense, og strekar under at aldersgrensa ikkje må bli høgare enn det departementet legg opp til.

Ungdommens fylkesting i Buskerud meiner at lova bør ta omsyn til at FN definerer som «ungdom» personar i aldersgruppa 15–24 år. Departementet meiner at ein må sjå på denne gruppa som ein kulturell kategori. Etter norsk lov er personar frå og med 18 år vaksne. Departementet meiner det er riktig å definere «ungdom» med ei øvre aldersgrense på 18 år, men er samtidig opne for at dersom ein ungdom fyller 19 eller 20 år i løpet av valperioden, skal vedkomande kunne halde fram i vervet ut perioden.

Fleire høyringsinstansar er opptekne av at ungdomsråda i mange kommunar i dag fungerer svært bra, og dei er redde for at eit nytt regelverk skal gjere det vanskelegare for kommunane å innføre medverknadsordningar for ungdom. Redd Barna er bekymra for at manglande lovfesting av kommunale og fylkeskommunale medverknadsorgan for barn og unge, samtidig som det blir strengare nasjonale retningslinjer for korleis desse organa skal vere, kan føre til at fleire kommunar og fylke lèt vere å etablere slike organ eller avskaffar dei organa dei allereie har. Redd Barna meiner dette er nok eit argument for at dei nasjonale retningslinjene bør kome saman med ei lovfesting.

Når departementet ikkje har ønskt å påleggje alle kommunar å ha ei medverknadsordning for ungdom, men opna for at kvar kommune sjølv kan bestemme både om det skal ha ei slik ordning og om ordninga i så fall skal vere eit ungdomsråd eller ei anna medverknadsordning, er det for at eit rigid regelverk ikkje skal stoppe kommunane frå å innføre ei medverknadsordning for ungdom. Samtidig har det vore nødvendig å klargjere kva reglar kommunane må følgje dersom dei etablerer ei medverknadsordning. For dei kommunane som har praktisert ei ordning i strid med kommunelova, vil eit detaljert regelverk kunne verke rettleiande og oppdragande. For departementet har det vore ønskjeleg å klargjere regelverket partane må følgje, og fjerne uvissa som har rådd om kva rettar ungdomsrepresentantane skal ha.

Departementet strekar under at den representative styringsmodellen er kjernen i det formelle lokalpolitiske styringssystemet. Innbyggjarane gjev ved val kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer myndigheit til å ta avgjerder på deira vegner. Dei vel politiske representantar som skal sørgje for det felles beste for innbyggjarane og sjå på dei ulike interessene under eitt når dei skal ta avgjerder.

Medlemmene i kommunale og fylkeskommunale organ har i kraft av vervet tale- og framleggsrett i saker som organet behandlar. Framleggsretten følgjer ikkje direkte av lov, men av møte- og stemmeretten til dei folkevalde, jf. kommunelova § 30. Det er medlemmene i organet som har ordinær tale-, framleggs- og stemmerett i formelle møte i eit kommunalt eller fylkeskommunalt organ. Det å gje andre enn dei valde representantane til eit organ dei same rettane reiser grunnleggjande demokratiske spørsmål. Medlemmer i ulike medverknadsordningar får då dei same rettane som ordinære kommunestyre- og fylkestingsmedlemmer, og dei vil kunne tvinge fram avrøystingar som dei som framleggsstillarar ikkje kan delta i eller bere ansvaret for overfor veljarane. Departementet ønskjer at ungdomsråda og liknande medverknadsordningar framleis skal vere rådgjevande organ for interessene til ei særleg gruppe overfor kommunen. Eit kommunestyre kan likevel gje representantar for desse medverknadsorgana taletid under handsaminga av ei sak, for å sikre ein open, brei og tilgjengeleg medverknad.

Fylkesmannen i Troms meiner det bør fastsetjast ei plikt for kommunane og fylkeskommunane til å etablere ungdomsråd, og embetet viser i høyringssvaret sitt til at FNs barnekonvensjon artikkel 12 inneber at barn og unge har rett til å bli høyrde og seie meininga si i alle forhold som direkte vedkjem dei. Dei meiner dette er ei forplikting for heile samfunnet, også for kommunane, og at rekkjevidda og betydninga av denne artikkelen i liten grad er kommunisert i høyringsdokumentet. Fylkesmannen viser også til Council of Europe's dokument «Child participation assessment tool», som ikkje er nemnt i høyringsdokumentet.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Redd Barna er ueinige i framlegget om at barn og ungdoms rett til deltaking og medverknad ikkje skal lovfestast. Dei framfører i hovudsak dei same momenta som Fylkesmannen i Troms og viser til FNs barnekonvensjon og Europarådet.

Departementet er ikkje einig med dei som hevdar at Noreg ikkje følgjer opp sine internasjonale forpliktingar. Barn og unges medverknad er i Noreg regulert gjennom ei rekkje føresegner i spesiallovgjevinga og er eit gjennomgåande prinsipp i all forvaltnings- og tiltakspraksis overfor barn. Den føreslåtte medverknadsordninga for ungdom i kommunelova § 10 b vil styrkje medverknad for ungdom, og inngår som eitt av fleire eksisterande tiltak som skal støtte opp om dette prinsippet. Med heimel i denne føresegna vil departementet seinare fastsetje ei forskrift om ungdomsråd eller ei anna form for ungdomsmedverknad.

Ei ny, frivillig ordning med ungdomsråd eller ei anna ordning for medverknad skal ha same status som dei to lovpålagde råda for eldre og personar med funksjonsnedsetjing. Ungdomsråda skal ha rett til å uttale seg om saker som gjeld levevilkåra deira. For at dei reelt skal få høve til å påverke, må dei få sakene i god tid før dei skal handsamast i eit politisk organ. Fråsegnene deira skal vere rådgjevande.

Mange høyringsinstansar er opptekne av innhaldet i forskrifta som skal regulere verksemda til ungdomsråda, og har gjeve utførlege kommentarar og forslag til forbetringar i innhaldet i forskriftene som blei presenterte i høyringa. Dette er viktige innspel som departementet noterer seg.

Høyringa viser at det er eit stort fleirtal som er positive til framlegget om å heimle medverknadsordningane i ei felles føresegn i ein ny § 10 b i kommunelova. Sjølv om mange av høyringsinstansane er ueinige i at ordninga med ungdomsråd ikkje skal vere lovpålagd på linje med råda for eldre og personar med funksjonsnedsetjing, er dei fleste tilfredse med at det no er føreslått reglar som kommunane må følgje når dei innfører ulike former for ungdomsmedverknad. Departementet held difor fast ved framlegget i høyringsnotatet.

7.5 Særleg om Svalbard

Høyringsnotatet inneheldt ikkje framlegg om endringar i Svalbardlova, men Longyearbyen ungdomsråd har gitt positiv høyringsuttale til ordninga med ungdomsråd. For å sikre at dei same reglane vil gjelde for Longyearbyen lokalstyre som for kommunane på dette området, vil departementet her også leggje fram forslag til endringar i Svalbardlova § 36 b. Endringane vil berre gjelde ungdomsråd eller ei anna medverknadsordning for ungdom. Longyearbyen er ikkje eit livsløpssamfunn, og dei andre medverknadsordningane som er føreslått i kommunelova er ikkje aktuelle der.

8 Økonomiske og administrative konsekvensar

For kommunane og fylkeskommunane

Framlegget om eit nytt regelverk for ungdomsråd eller liknande medverknadsordningar for ungdom inneber at dei kommunane og fylkeskommunane som ønskjer å ha ei slik ordning, må følgje dette regelverket. Det vil kunne krevje økonomiske ressursar til sekretariatshjelp etc. og også føre til ein del administrativt meirarbeid. Sidan dei fleste kommunar og fylkeskommunar allereie har ei form for medverknadsordning for ungdom, vil det neppe bli så stor forskjell, sjølv om ordninga har vore praktisert ulikt.

Når det gjeld eldreråd og råd for menneske med nedsett funksjonsevne, føreslår departementet i det alt vesentlege å føre vidare gjeldande regelverk. Sett frå kommunane og fylkeskommunane si side blir det difor ikkje nemneverdig administrativt meirarbeid.

Éi felles føresegn i kommunelova om råd for ungdom, eldre og personar med nedsett funksjonsevne, med tilhøyrande forskrifter som nesten er identiske, er med på å forenkle og klargjere administreringa av desse råda for kommunane og fylkeskommunane. Samla sett meiner departementet difor at framlegget ikkje fører til behov for auka overføringar til kommunane og fylkeskommunane.

For staten

Det er Kommunal- og moderniseringsdepartementet som skal handsame spørsmål om korleis ein skal forstå den nye føresegna i kommunelova med tilhøyrande forskrifter om råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom. Det vil også vere nødvendig å ha utstrekt kontakt med Barne- og likestillingsdepartementet (BLD) og Helse- og omsorgsdepartementet (HOD). BLD vil framleis ha ansvaret for politikken som har med levevilkåra for ungdommen og personar med funksjonsnedsetjing å gjere, og HOD er ansvarleg for eldrepolitikken. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) må også rekne med at kontakt med brukarorganisasjonane innanfor saksområda til desse råda vil ta ein del tid. For departementet blir dette ei ny oppgåve som vil krevje at det blir sett av administrative ressursar innanfor eksisterande rammer.

9 Merknader til lovframlegget

Kommunelova får ei ny føresegn i kapittel 2 § 10 b om råd for eldre og personar med funksjonsnedsetjing og råd eller ei anna medverknadsordning for ungdom.

Føresegna erstattar dei to særlovene om eldreråd og råd eller anna representasjonsordning for personar med nedsett funksjonsevne, som begge blir oppheva.

Svalbardlova får ei ny føresegn i § 36 b, medan nogjeldande § 36 b blir ny § 36 c. Endringa inneber at reglane om ungdomsråd eller liknande medverknadsordningar for ungdom i kommunelova § 10 b vil gjelde tilsvarande for Longyearbyen lokalstyre.

I kommunelova ny § 10 b første ledd heiter det at kvart kommunestyre og fylkesting sjølv skal velje medlemmer til eit eldreråd og eit råd for personar med funksjonsnedsetjing. Kommunestyret og fylkestinget kan ikkje delegere myndigheit til råda. I motsetning til tidlegare blir det ikkje opna for val av ei anna medverknadsordning enn «råd» for personar med funksjonsnedsetjing. Det blir for det første grunngjeve med at det tidlegare ikkje har vore ein tilsvarande valfridom for eldre, og ein går ut frå at rådsmodellen gjev arbeidet større legitimitet og dermed også større gjennomslagskraft.

Etter første ledd andre punktum skal fleirtalet av medlemmene i eldrerådet på tidspunktet for valet ha fylt 60 år, og eldre. Dette er ei endring i forhold til gjeldande rett. I eldrerådslova § 2 andre ledd står det at fleirtalet av rådsmedlemmene skal vere alderspensjonistar. I rundskrivet til lova er «alderspensjonist» definert som ein som er mottakar av alderspensjon. Det er ikkje eit krav at dei tek imot pensjon frå folketrygda, dvs. at dei også kan vere under 62 år. Personar som ikkje tek imot alderspensjon, blir uansett rekna for å vere alderspensjonistar når dei har fylt 67 år. Departementet meiner det er ei forenkling å operere med ei nedre aldersgrense for eldre på 60 år. Det er mange yrke som utløyser ein alderspensjon i tidleg alder, utan at personane det gjeld, blir rekna som «eldre» i vanleg språkbruk. Det kan også vere føremålstenleg at personar som er i sluttfasen av yrkeslivet, kan veljast inn i eit eldreråd og dele erfaringane dei har om overgangen frå arbeidsliv til pensjonisttilvære. Den viktigaste målgruppa for eldreråda skal likevel vere personar som har forlate arbeidslivet. Det er berre krav om at fleirtalet av medlemmene for å reknast som «eldre» skal ha fylt 60 år for å kunne veljast som medlem av eit eldreråd. Det opnar for at og yngre personar kan vere medlemmer av rådet. Departementet vil i forskrift fastsetje korleis valet av medlemmene skal skje.

Med «funksjonsnedsetjing» meiner vi tap av eller skade på ein kroppsdel eller i ein av kroppsfunksjonane. Det kan til dømes dreie seg om nedsett rørsle-, syns- eller høyrselsfunksjon, nedsett kognitiv funksjon, eller ulike funksjonsnedsetjingar på grunn av allergi, hjarte- eller lungesjukdomar. Omgrepet omfattar også psykiske lidingar som til dømes depresjon eller bipolare lidingar.

Det følgjer av andre og fjerde ledd at det er opp til det einskilde kommunestyret eller fylkestinget å bestemme om dei vil etablere eit ungdomsråd eller ei anna medverknadsordning for ungdom, til dømes barn og unges kommunestyre. Kommunen eller fylkeskommunen kan velje den forma for medverknad som ut frå lokale forhold er best eigna. Dette er ei frivillig ordning, i motsetning til råda for eldre og personar med funksjonsnedsetjing. Dersom eit kommunestyre eller fylkesting innfører ei fast og formalisert ordning med ungdomsråd eller ei anna medverknadsordning for unge, får dei no eit obligatorisk regelverk dei må halde seg til. Kompetansen til å opprette eit ungdomsråd eller liknande medverknadordning ligg til kommunestyret eller fylkestinget sjølv. Kompetansen kan ikkje delegerast. Det er særskilt regulert at valperioden for ungdomsråd eller ei anna form for medverknadsordning for ungdom er på inntil to år. Grunnen er at ungdom er i ein livsfase då det er upraktisk å binde seg til den ordinære valperioden på fire år. Kommunestyret og fylkestinget kan ikkje delegere myndigheit til ungdomsrådet. Det er satt ei øvre aldersgrense for kven som kan reknast for å vere «ungdom». Utgangspunktet er at dei som veljast ikkje skal vere eldre enn 18 år. Etter andre ledd tredje punktum og fjerde ledd andre punktum kan likevel ein ungdom som fyller 19 eller 20 år i løpet av valperioden, halde fram i vervet ut perioden. Ifølgje norsk lov og FNs barnekonvensjon er alle under 18 år å rekne som «barn». Etter det departementet kjenner til, er det ikkje mange medverknadsordningar der representantane er under 12 år. Vi meiner at slike organ må kunne setjast saman etter ei totalvurdering i den einskilde kommunen og fylkeskommunen, og ønskjer ikkje å gje dei folkevalde mindre handlingsrom enn dei har i dag. Det blir difor ikkje foreslått noko nedre aldersgrense.

I tredje ledd heiter det at råda for eldre og personar med nedsett funksjonsevne og råda eller medverknadordningane for ungdom kan gje kommunestyret eller fylkestinget råd i saker som er viktige for desse tre gruppene. Retten til å uttale seg i saker som er viktige, inneber at tilrådingane deira skal formidlast til kommunestyret eller fylkestinget før dei gjer vedtak. Medlemmer av desse råda har ikkje rett til å tale i møta med mindre dei er inviterte av kommunestyret eller fylkestinget for å gjere greie for synspunkta sine i ei konkret sak. Dei kan likevel vere til stades på opne møte i kommunen, på same måte som allmenta elles, i tråd med reglane om møteoffentlegheit.

Råda for eldre og personar med funksjonsnedsetjing og medverknadsordningane for ungdom skal kunne uttale seg i saker på eige initiativ og i sakene dei får tilsendt. Saksfeltet vil til dømes vere tenester (helse-, skule-, kultur- og transporttilbod) som er retta mot desse gruppene, og meir overordna saker i form av planarbeid (kommune- og økonomiplan), i tillegg til budsjett.

Etter femte ledd ligg det til departementet å lage forskrifter om oppgåver, organisering og sakshandsaming for råda og medverkningsordningane. Dette inkluderer mellom anna reglar om korleis kommunane og fylkeskommunane skal velje medlemmene, kor mange medlemmer det skal vere i råda, korleis råda skal organiserast, og kva for oppgåver råda skal ha.

Tilråding

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

tilrår:

At Dykkar Majestet godkjenner og skriv under eit fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringar i kommunelova m.m. (råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom).

Vi HARALD, Noregs Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjere vedtak til lov om endringar i kommunelova m.m. (råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom) i samsvar med eit vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringar i kommunelova m.m. (råd for eldre, personar med funksjonsnedsetjing og ungdom)

I

I lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner skal ny § 10 b lyde:

§ 10 b Råd for eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom

Kommunestyret og fylkestinget skal selv velge et eldreråd og et råd for personer med funksjonsnedsettelse. Flertallet av medlemmene i eldrerådet skal på valgtidspunktet ha fylt 60 år.

Kommunestyret eller fylkestinget kan selv velge et ungdomsråd. Ungdomsrådet skal ha en valgperiode på inntil to år. Medlemmene i ungdomsrådet skal på valgtidspunktet ikke ha fylt 19 år.

Rådene er rådgivende organer for kommunen eller fylkeskommunen og har rett til å uttale seg i saker som gjelder henholdsvis eldre, personer med funksjonsnedsettelse og ungdom.

Kommunestyret eller fylkestinget kan selv etablere en annen medvirkningsordning for ungdom enn et ungdomsråd. Andre ledd andre og tredje punktum og tredje ledd gjelder tilsvarende for funksjonstiden og oppgavene til en slik annen medvirkningsordning og valgperioden for representanter til ordningen.

Departementet gir forskrift om oppgaver, organisering og saksbehandling for rådene og en annen medvirkningsordning for ungdom.

II

I lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard skal ny § 36 b lyde:

Lokalstyret kan selv velge et ungdomsråd. Ungdomsrådet skal ha en valgperiode på inntil to år. Medlemmene i ungdomsrådet skal på valgtidspunktet ikke ha fylt 19 år. Ungdomsrådet er et rådgivende organ for lokalstyret og har rett til å uttale seg i saker som gjelder ungdom.

Lokalstyret kan selv etablere en annen medvirkningsordning for ungdom enn et ungdomsråd. Første ledd andre til fjerde punktum gjelder tilsvarende for funksjonstiden og oppgavene til en slik annen medvirkningsordning og valgperioden for representanter til ordningen.

Departementet gir forskrift om oppgaver, organisering og saksbehandling for ungdomsrådet og en annen medvirkningsordning for ungdom.

Nogjeldande § 36 b blir ny § 36 c.

III

Lov 8. november 1991 nr. 76 om kommunale og fylkeskommunale eldreråd blir oppheva.

IV

Lov 17. juni 2005 nr. 58 om råd eller anna representasjonsordning i kommunar og fylkeskommunar for menneske med nedsett funksjonsevne m.m. blir oppheva.

V

Lova gjeld frå den tida Kongen fastset.

Fotnoter

1)

Grunnen til at det er ulike tal, er at det er fleire av kommunane som har svart på enqueten om representasjonsordning for menneske med nedsett funksjonsevne som seier at dei har felles råd, enn av kommunane som har svart på eldrerådsundersøkinga. For eldrerådsordninga svarte 336 av 443 kommunar/bydelar på undersøkinga. Av fylkeskommunane svarte 17 av 18. For den andre ordninga var det 277 av 443 som svarte, og av fylkeskommunane 17 av 18.

2)

Committee on the rights of the child, day of general discussion on the right of the child to be heard, Fortythird session 11.–29. September 2006