Prop. 76 L

(2019–2020)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven)

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 17. april 2020, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Innledning og bakgrunnen for forslaget

Midlertidig lov 27. mars 2020 nr. 17 om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven) gir på nærmere vilkår Kongen myndighet til å fastsette forskrifter om nødvendige og forholdsmessige tiltak som kan utfylle, supplere eller fravike gjeldende lovgivning. Forskriftene skal være midlertidige, og de kan bare gis dersom lovens formål ikke kan ivaretas gjennom normal lovbehandling i Stortinget. Et mindretall på en tredjedel av stortingsrepresentantene kan bestemme at forskriftene skal oppheves, helt eller delvis, før de trer i kraft. Det vises til Prop. 56 L (2019–2020) og Innst. 204 L (2019–2020) for en nærmere gjennomgåelse av bakgrunnen for loven. Loven trådte i kraft 27. mars 2020. Det fremgår av lovens § 7 at loven oppheves én måned etter ikrafttredelsen, det vil si 27. april 2020.

Det fremgår videre av Innst. 204 L (2019–2020) side 10 andre spalte at komiteen er åpen for at Stortinget kan forlenge lovens varighet dersom behovet for loven etter én måned ikke er redusert, og dersom erfaringene med loven gjør en forlengelse forsvarlig.

Departementet foreslår at lovens varighet forlenges med én måned gjennom en endring i lovens § 7. Loven vil da gjelde til og med 27. mai 2020. En slik forlengelse ble støttet av et stort flertall av høringsinstansene. Departementet ser ikke for seg en forlengelse ut over dette. Videre foreslås det en mindre endring i lovens § 5 som bringer ordlyden i samsvar med den praksisen som har utviklet seg i forståelse med Stortinget.

Etter smittevernloven § 7-12, jf. beredskapsloven § 3 tredje ledd, skal forskrifter som ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget, snarest legges frem som lovforslag. Koronaloven § 8, jf. smittevernloven § 7-12 fjerde punktum, gjør unntak fra denne bestemmelsen i én måned. Det samme gjelder plikten til å sammenkalle Stortinget dersom det ikke er samlet. Departementet foreslår at også denne bestemmelsen forlenges med én måned.

2 Gjeldende rett

Det følger av koronaloven § 2 første ledd, jf. siste ledd, at Kongen i statsråd kan fastsette midlertidige forskrifter som utfyller, supplerer eller fraviker de opplistede lovene så langt det er nødvendig for å ivareta lovens formål. Lovens formål er etter § 1 å legge til rette for forsvarlige, effektive og forholdsmessige tiltak som er nødvendige for å begrense forstyrrelsene av sentrale samfunnsfunksjoner som følge av utbruddet av covid-19, og å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor eller samfunnet for øvrig. Loven kommer ikke til anvendelse dersom formålet kan ivaretas gjennom normal lovbehandling i Stortinget.

De lovene som kan utfylles, suppleres eller fravikes, er listet opp i § 2 første ledd. Listen er uttømmende. Det er dermed ikke mulig å benytte koronaloven til å fastsette forskrifter som utfyller, supplerer eller fraviker andre lover enn dem som er listet opp i § 2 første ledd.

Det følger av § 5 at forskrifter som er gitt med hjemmel i loven, umiddelbart etter kunngjøring skal meddeles Stortinget. Dersom stortingsrepresentanter som til sammen representerer minst en tredjedel av Stortingets medlemmer, uttrykker skriftlig at de ikke kan støtte en bestemt forskrift eller deler av forskriften, plikter Kongen straks å oppheve de aktuelle bestemmelsene. Bestemmelsene trer da heller ikke i kraft.

Som nevnt følger det av § 7 at koronaloven oppheves én måned etter lovens ikrafttredelse. I og med at loven trådte i kraft 27. mars 2020, innebærer § 7 at loven oppheves 27. april hvis den ikke forlenges. Videre følger det av § 4 andre ledd at forskrifter som er fastsatt med hjemmel i § 2, faller bort når loven opphører å gjelde. Når det gjelder spørsmålet om hvordan forskriftshjemmelen er benyttet og hvilke forskrifter som er fastsatt, vises det til punkt 3.1.

3 Erfaringer med lover og forskrifter knyttet til utbruddet av covid-19

3.1 Forskrifter fastsatt med hjemmel i koronaloven

3.1.1 Oversikt

Hittil er det fastsatt 21 forskrifter med hjemmel i koronaloven. De første 14 forskriftene ble fastsatt i statsråd 27. mars 2020, samme dag som lovens ikrafttredelse. I statsråd uken etter, 3. april, ble det fastsatt tre nye forskrifter, og i statsråd 8. april ble det fastsatt ytterligere fire forskrifter. Forskriftene ble i samsvar med lovens § 5 første ledd meddelt Stortinget umiddelbart etter statsråd.

I medhold av lovens § 5 andre ledd meddelte stortingspresidenten 28. mars 2020 at minst en tredjedel av stortingsrepresentantene ikke støttet enkelte av bestemmelsene i totalt fem forskrifter fra Kunnskapsdepartementet vedtatt 27. mars 2020. Disse bestemmelsene trådte derfor ikke i kraft og ble opphevet av Kongen i statsråd 1. april. De øvrige bestemmelsene i disse forskriftene, samt de øvrige 16 forskriftene som til nå er vedtatt, trådte i kraft dagen etter vedtakelsen. Det nevnes at to av de nevnte forskriftene fra Kunnskapsdepartementet ble endret på nytt i statsrådet 8. april 2020.

Under følger en oversikt over forskriftene som er fastsatt med hjemmel i koronaloven, med angivelse av hvilke forskrifter som er endret:

Midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 737 om byggverk for innkvartering av asylsøkere mv. som følge av utbrudd av covid-19

Midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 735 om kompensasjonsytelse til selvstendig næringsdrivende og frilansere som har mistet inntekt som følge av utbrudd av covid-19

Midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 734 om unntak fra regler om fysisk årsmøte og generalforsamling mv. i eierseksjonssameier, borettslag og boligbyggelag for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19

Midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 731 om unntak fra frister i vedtekter om avholdelse av ordinær generalforsamling og ordinært årsmøte for aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper og samvirkeforetak for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19

Midlertidig forskrift 3. april 2020 nr. 577 om forlenget gyldighet for kjøreseddel i anledning utbrudd av Covid-19

Midlertidig forskrift 3. april 2020 nr. 575 om forenklinger og tiltak for barnevernet og fylkesnemnda for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19

Midlertidig forskrift 3. april 2020 nr. 571 om billettering på ferje i anledning utbrudd av Covid-19

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 492 om tilpasningen i lovgivningen om grunnskoleopplæring og videregående opplæring som følge av utbrudd av Covid-19 (endret ved forskrift 1. april 2020 nr. 537 og forskrift 8. april 2020 nr. 741)

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 491 om tilpasninger i lovgivningen om barnehager som følge av utbrudd av Covid-19 (endret ved forskrift 1. april 2020 nr. 538 og forskrift 8. april 2020 nr. 740)

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 474 om tilpasning i lovgivningen om opplæring i mottak, introduksjonsprogram og opplæring i norsk og samfunnskunnskap som følge av utbrudd av Covid-19 (endret ved forskrift 1. april 2020 nr. 539)

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 473 om tilpasninger i lovgivningen om universiteter og høyskoler som følge av utbrudd av Covid-19 (endret ved forskrift 1. april 2020 nr. 540)

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 471 om tilpasninger i lovgivningen om utdanningsstøtte som følge av utbrudd av Covid-19

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 468 om tilpasninger i lovgivningen om høyere yrkesfaglig utdanning (fagskoleutdanning) som følge av utbrudd av Covid-19 (endret ved forskrift 1. april 2020 nr. 541)

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 466 om unntak fra reglene om fysisk møte i selskaper som følge av utbruddet av covid-19

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 465 om unntak fra reglene om fysisk møte i stiftelser som følge av utbruddet av covid-19

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 464 om unntak fra reglene om fysisk møte i aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper som følge av utbruddet av covid-19

Mellombels forskrift 27. mars 2020 nr. 463 om unntak frå reglane om fysisk møte i samvirkeforetak som følgje av utbrotet av covid-19

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 462 om endringer i helselovgivningen for å avhjelpe konsekvenser under utbruddet av Covid-19

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 461 om straffegjennomføring for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 460 om Forsvarets operative virksomhet under koronaepidemien

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 459 om forenklinger og tiltak innenfor justissektoren for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19

3.1.2 Nærmere om forskriftene

Slik oversikten over antyder, regulerer forskriftene med hjemmel i koronaloven forskjellige samfunnsområder der det har vært behov for raske tiltak som følge av covid-19-utbruddet. Samtidig har flere av forskriftene fellestrekk.

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 459 åpner i større utstrekning enn etter gjeldende rett for bruk av fjernmøter, skriftlig saksbehandling og nye signaturløsninger innen domstolene og påtalemyndigheten. Lignende midlertidige løsninger er innført innen barnevernet og for fylkesnemnda etter midlertidig forskrift 3. april 2020 nr. 575. På samme måte er det for ulike sammenslutninger åpnet for unntak fra krav om fysiske styremøter, generalforsamlinger og lignende, jf. midlertidige forskrifter 27. mars 2020 nr. 463, nr. 464, nr. 465 og nr. 466 og midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 734. I nær sammenheng med dette er det i midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 731 tilrettelagt for at aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper og samvirkeforetak kan følge lovbestemte frister for å avholde ordinær generalforsamling eller ordinært årsmøte, fremfor å følge vedtektsfestede frister for slike møter.

En annen gruppe forskrifter gjelder tilpasninger i barnehage- og utdanningslovverket, jf. midlertidige forskrifter 27. mars 2020 nr. 468, nr. 471, nr. 473, nr. 474, nr. 491 og nr. 492. For eksempel fastsetter forskrift nr. 492 at det så langt som mulig skal gis grunnskoleopplæring og videregående opplæring selv om skolene er stengt eller driver med redusert kapasitet på grunn av utbruddet av covid-19. Skoleeieren skal organisere opplæringen slik den finner det hensiktsmessig og forsvarlig ut fra nærmere angitte forhold. Lignende regler finnes helt eller delvis i de andre nevnte utdanningsforskriftene. Det er også gitt regler om foreldrebetaling og om tilbud til barn som ikke kan være hjemme. Midlertidig forskrift nr. 471 fastsetter en utvidet grense for utsettelse med betaling av utdanningslån.

Innen samferdselssektoren er det fastsatt to forskrifter som gjør ulike praktiske tilpasninger til situasjonen etter utbruddet av covid-19. Midlertidig forskrift 3. april 2020 nr. 577 gir med visse forbehold en forlenget gyldighet for kjøresedler etter yrkestransportlova, ettersom det på grunn av covid-19-utbruddet er vanskelig å få nødvendig helseattest eller fornyelse på annet grunnlag. Midlertidig forskrift 3. april 2020 nr. 571 åpner for at billettering på ferjer kan gjøres uten manuell betaling med kontanter, bankkort og lignende. Dette skal både bidra til redusert fare for spredning av smitte og til at tap av inntekter fra ferjebilletter begrenses. Det ble vurdert om forskriften burde hjemles i smittevernloven § 7-12 eller i koronaloven. Etter en samlet vurdering, med vekt på blant annet at det var behov for forskriftsbestemmelser om behandling av personopplysninger, og at begrunnelsen for den midlertidige billetteringsordningen var delvis økonomisk, kom man til at ordningen burde hjemles i koronaloven. De øvrige bestemmelsene i forskriften er for øvrig vurdert å ha hjemmel i yrkestransportlova § 35.

De siste fem forskriftene gjelder andre former for tilpasninger som følge av utbruddet av covid-19, på nokså ulike områder. Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 461 gjør unntak fra straffegjennomføringsloven på enkelte punkter for å avhjelpe konsekvenser innen kriminalomsorgen av covid-19-utbruddet. Det dreier seg blant annet om visse begrensninger på besøk i fengsel der dette ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte, om utvidet adgang til å gjennomføre straff med elektronisk kontroll utenfor fengsel og om en særlig adgang til straffavbrudd. Slike tiltak skal motvirke smittespredning og redusere problemer som oppstår ved økt fravær og redusert kapasitet i kriminalomsorgen.

I midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 462 er det gjort flere forskjellige tilpasninger i helselovgivningen. Formålet er å bidra til en likeverdig tilgang til helse- og omsorgstjenester og en effektiv utnyttelse av tilgjengelige ressurser under utbruddet av covid-19.

Midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 460 regulerer forholdet mellom Forsvarets virksomhet og kommunale vedtak. Forskriften skal sikre Forsvarets operative evne gjennom å fastslå at det gjelder bevegelsesfrihet for avdelinger, tropper og personell mv. uhindret av kommunale vedtak.

Midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 735 gir bestemmelser om rett til kompensasjonsytelse fra folketrygden for selvstendig næringsdrivende og frilansere som har mistet personinntekt som følge av utbruddet av covid-19. Denne forskriften er en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak nr. 395, hvor regjeringen ble bedt om å innføre en midlertidig ordning for selvstendige næringsdrivende og frilansere som mister hele eller deler av inntektsgrunnlaget sitt som en følge av koronapandemien.

Endelig er det i midlertidig forskrift 8. april 2020 nr. 737 fastsatt bestemmelser som gjør visse unntak fra plan- og bygningsloven og grannelova ved innkvartering av asylsøkere og andre utlendinger som Utlendingsdirektoratet gir botilbud i dag. Unntaksadgangen er underlagt flere materielle skranker. Det bør nevnes at forskriften viser til midlertidig forskrift 16. mars 2020 nr. 308 når det gjelder forholdet til plan- og bygningsloven. Den sistnevnte forskriften har hjemmel i plan- og bygningsloven og åpner for unntak fra loven for tidsbestemt bruksendring og midlertidig plassering av byggverk som skal brukes til helse- og omsorgstjenester eller sosiale tjenester, bolig for personell eller lagring av materiell og utstyr i forbindelse med covid-19-utbruddet. Sett i sammenheng gir de to forskriftene et eksempel på at hjemler i sektorlovgivningen er benyttet fremfor koronaloven der dette har vært mulig og hensiktsmessig.

3.1.3 Prosessene for vedtakelse av forskrifter etter koronaloven

Det er gjennomført høring for 17 av de 21 forskriftene som er fastsatt med hjemmel i koronaloven. Høringene har av tidshensyn blitt gjennomført med korte frister. I de fleste tilfellene er det benyttet en 24-timersfrist, i noen tilfeller har fristen vært på 24 timer i tillegg til en mellomliggende helg, og i ett tilfelle har fristen vært på omtrent to virkedager. Det er stor variasjon i antallet høringssvar i de forskjellige høringene, men mye tyder på at mengden av innspill først og fremst avhenger av reguleringen i de aktuelle forskriftsforslagene, og ikke så mye av høringsfristens lengde. Til illustrasjon kom det i overkant av 20 høringssvar i høringen om midlertidig forskrift om unntak fra regler om fysisk årsmøte og generalforsamling mv. i eierseksjonssameier, borettslag og boligbyggelag som var sendt på høring med to dagers frist, mens det både i høringene av utdanningsforskriftene og av forskriften om justissektoren med 24 timers frist kom inn rundt 60 høringssvar. Inntrykket fra høringene er at det har kommet mange relativt grundige og utførlige innspill som har vært til nytte i det videre arbeidet med forskriftene. Det hører også med til bildet at flere av de vedtatte forskriftene har tatt utgangspunkt i og bygger på innspill fra berørte aktører.

Alle forskriftene etter koronaloven er vedtatt av Kongen i statsråd, jf. koronaloven § 2 fjerde ledd, og er fremmet av eller etter samtykke fra Justis- og beredskapsdepartementet i samsvar med koronaloven § 2 tredje ledd.

I statsrådsforedraget redegjøres det for hvordan vilkårene i koronaloven er oppfylt for den aktuelle forskriften, herunder nødvendigheten og forholdsmessigheten. Til dels er det også gitt merknader til de enkelte bestemmelsene. I tråd med koronaloven § 5 første ledd er forskriftene som nevnt meddelt Stortinget umiddelbart etter vedtak i statsråd. Meddelelsene har da kommet i tre puljer, henholdsvis 27. mars, 3. april og 8. april 2020. Også meddelelsene er kunngjort, og de kongelige resolusjonene har vært vedlagt.

3.2 Forskrifter fastsatt med hjemmel i smittevernloven

Det er fastsatt syv gjeldende forskrifter om covid-19-situasjonen etter smittevernloven, hvorav den ene, den såkalte Covid-19-forskriften, regulerer forhold som tidligere var regulert i fem separate forskrifter. Hjemlene som er benyttet, er § 4-1 (én forskrift), § 4-10 (én forskrift), § 7-12 alene (tre forskrifter) og §§ 7-12 og 4-3 kombinert (to forskrifter). Den ene av de to sistnevnte forskriftene, forskrift 27. mars 2020 nr. 470 (Covid-19-forskriften), har også hjemmel i helseberedskapsloven § 4-1, som ved kongelig resolusjon 6. mars 2020 nr. 238 er besluttet anvendt for å håndtere covid-19-utbruddet, jf. helseberedskapsloven § 1-5 nr. 2 (fullmaktene er forlenget til 6. mai ved kongelig resolusjon 3. april 2020 nr. 574).

Covid-19-forskriften har regler om blant annet karantene og isolasjon på forskjellige vilkår, om anbefalinger om avstand mellom personer og samling av personer i grupper, om stenging av skoler mv., om forbud mot bestemte arrangementer og virksomheter og om utreiseforbud for helsepersonell. Dette kan sies å være de mest inngripende tiltakene som er iverksatt som følge av covid-19-utbruddet, i tillegg til tiltakene i forskrift 15. mars 2020 nr. 293 om bortvisning mv. av utlendinger uten oppholdstillatelse og forskrift 15. mars 2020 nr. 294 om forbud mot opphold på fritidseiendom i en annen kommune enn hjemstedskommunen («hytteforbudet»). Også de to sistnevnte har hjemmel i smittevernloven § 7-12.

Ellers er det med hjemmel i smittevernloven fastsatt en forskrift om Forsvarets bistand til aktører med ansvar for samfunnssikkerhet under koronapandemien (forskrift 20. mars 2020 nr. 367), en forskrift om tilgang til nødvendige opplysninger i forbindelse med smitteoppsporing (forskrift 2. mars 2020 nr. 203), en forskrift om digital smittesporing og epidemikontroll (forskrift 27. mars 2020 nr. 475) og en forskrift om tiltak for å sikre forsyningen av legemidler, medisinsk utstyr og personlig verneutstyr (forskrift 6. mars 2020 nr. 239).

3.3 Sektorlovgivning med tilknytning til utbruddet av covid-19

Så langt er det foruten koronaloven gjort tolv endelige (sanksjonerte) lovvedtak med tilknytning til utbruddet av covid-19. Elleve av disse er lovvedtak som gjør endringer i eksisterende lover (endringslover), mens ett av vedtakene gir en ny lov, lov 27. mars 2020 nr. 14 om statlig garantiordning for lån til små og mellomstore bedrifter. De sanksjonerte lovvedtakene dreier seg i grove trekk om økonomiske og arbeids- og velferdsrettslige tiltak for å motvirke negative konsekvenser i den foreliggende situasjonen, i tillegg til enkelte praktiske tilpasninger i lovverket.

På skatteområdet er det gitt forskriftshjemler for å fastsette regler om avvikende forfallstidspunkt, og det er gitt bestemmelser om betalingsutsettelse for formuesskatt, samt om fradrag i skatt for underskudd for inntektsåret 2020. I sosialtjenesteloven er det gitt hjemmel for å fastsette midlertidige forskrifter om økonomisk stønad til selvstendig næringsdrivende og frilansere som mister inntekt fordi kontrakter og oppdrag ikke kan gjennomføres i en situasjon som den foreliggende. Ved et senere lovvedtak er det gitt utvidede forskriftshjemler vedrørende unntak fra krav for økonomisk stønad og kvalifiseringsprogrammet. Dette lovvedtaket følger opp to anmodningsvedtak fra Stortinget (vedtak nr. 399 og 400). Samtidig er det gjort endringer i folketrygdloven og en mindre endring i trygderettsloven. Endringen i folketrygdloven innebærer en utvidet forskriftshjemmel som åpner for at Arbeids- og velferdsetaten midlertidig skal kunne gjennomføre særlige tiltak for å effektivisere saksbehandlingen, slik at etaten blir i stand til å håndtere den svært store økningen i saksinngang. Slike tiltak ble skissert i forarbeidene til koronaloven, jf. Prop. 56 L (2019–2020) punkt 3.3. I folketrygdloven er det også tilføyd en annen og forholdsvis vidtrekkende forskriftshjemmel ved et tidligere lovvedtak. Bestemmelsen fastsetter at ved utbrudd eller fare for utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom kan Kongen i statsråd gi forskrift om utvidelse av trygdens ansvar for å utbetale ytelser etter folketrygdloven. På tilsvarende vilkår kan departementet gi forskrift om unntak fra krav til legeerklæring, om rett til sykepenger for personer som har eller kan antas å ha smittsom sykdom, om rett til omsorgspenger og om unntak fra pålagte plikter. Videre er det gjort endringer i arbeidsmiljøloven som innebærer en hjemmel til å gi avvikende forskriftsbestemmelser om rett til permisjon. I sykepleierpensjonsloven er det for covid-19-situasjonen gjort unntak fra gjeldende regler om at løpende alderspensjon reduseres eller faller bort dersom pensjonisten på ny tar innskuddspliktig stilling. Tilsvarende endringer er gjort i apotekerpensjonsloven og lov om Statens pensjonskasse. Endelig er det i forbindelse med covid-19-situasjonen også gjort endringer i reglene om lønnsplikt under permittering i permitteringslønnsloven slik at arbeidsgiverperioden i en midlertidig periode er to dager i stedet for 15 dager.

I tillegg til de tolv sanksjonerte vedtakene har Stortinget truffet ni lovvedtak som foreløpig ikke er sanksjonert:

Ved Lovvedtak 67 (2019–2020) er det vedtatt endringer i verdipapirhandelloven (forskriftshjemmel om tilbudsprisen ved pliktig tilbud) og i pakkereiseloven (forskriftshjemmel om forlengelse av frist for tilbakebetaling).

Lovvedtak 68 (2019–2020) gjelder en ny midlertidig lov om unntak fra kommuneloven, IKS-loven og partiloven. Bakgrunnen er at covid-19-utbruddet vil kunne føre til situasjoner hvor det verken er mulig eller forsvarlig å oppfylle alle kravene som følger av gjeldende kommunelov, IKS-lov eller partilov. Også her ble behovet for regulering skissert i koronalovens forarbeider, se Prop. 56 L (2019–2020) punkt 3.8. Regjeringen besluttet imidlertid å foreslå å benytte lovs form, men med en høringsfrist som for koronalovforskriftene. Forholdet til koronaloven er vurdert i proposisjonen, se Prop. 69 L (2019–2020) side 5–6.

Også ved Lovvedtak 70 (2019–2020) er det vedtatt en ny midlertidig lov, som gjelder unntak fra prosessuelle regler i konkurranseloven. Loven skal sørge for at konkurransemyndighetene kan sikre velfungerende markeder til det beste for forbrukerne, næringslivet og samfunnet ved høyt sykefravær, økt saksmengde eller en kombinasjon av disse i forbindelse med utbruddet av covid-19. I høringsnotatet var det lagt opp til at reguleringen skulle skje ved forskrift med hjemmel koronaloven, men etter en nærmere vurdering besluttet regjeringen i stedet å fremme dette forslaget gjennom en ordinær lovprosess, se Prop. 74 L (2019–2020) side 6.

Ved Lovvedtak 71–76 (2019–2020) har Stortinget vedtatt en lov om midlertidig tilskuddsordning for foretak med stort omsetningsfall, endringer i private tjenestepensjonsordninger slik at arbeidsgivere kan beslutte at permitterte skal kunne fortsette som medlemmer i pensjonsordningen, og en endring i skattebetalingsloven slik at departementet i forskrift kan gi regler om avvikende forfallstidspunkt for særavgifter i enkelte situasjoner.

Endelig er det i statsråd 15. april 2020 fremmet en proposisjon som per 16. april ikke er behandlet av Stortinget. I proposisjonen, Prop. 75 L (2019–2020), foreslås det en midlertidig lov som med enkelte unntak vil erstatte konkurslovens første del om gjeldsforhandling så lenge den er i kraft. Hovedformålet med lovforslaget er å redusere risikoen for unødige konkurser i levedyktige virksomheter som er rammet av en akutt svikt i inntektene som følge av utbruddet av covid-19. Konkurslovens regler om gjeldsforhandling er lite brukt i praksis, og den foreslåtte loven gir nye regler om det som kalles rekonstruksjonsforhandlinger, der målet er å gi den utsatte bedriften flere virkemidler i forhandlinger med kreditorene.

3.4 Forskrifter med hjemmel i sektorlovgivningen

Over en utvalgt to-ukersperiode (fra og med 24. mars 2020 til og med 6. april 2020) er det fastsatt 31 sentrale forskrifter med hjemmel i sektorlovgivningen som har tilknytning til covid-19-situasjonen. Flere av disse har i tillegg blitt endret i den aktuelle perioden. Det er grunn til å tro at det er fastsatt et sammenlignbart antall forskrifter med tilknytning til covid-19 før 24. mars, og det har også kommet til nye relevante forskrifter etter 6. april. Det kan derfor grovt anslås at det er vedtatt mer enn 60 forskrifter med hjemmel i sektorlovgivningen.

Forskriftene som er vedtatt fra og med 24. mars 2020 til og med 6. april 2020, gjelder større og mindre endringer på en rekke forskjellige områder. Det er gitt flere forskrifter innenfor arbeids- og velferdssektoren, særlig forskrifter med hjemmel i folketrygdloven (for eksempel midlertidig forskrift 20. mars 2020 nr. 368), og innen utdanningssektoren (slik som forskrift 25. mars 2020 nr. 447). Videre er det gitt noen midlertidige forskrifter med hjemmel i domstolloven som gjelder domstolene og advokater (for eksempel forskrift 3. april 2020 nr. 579). Det er også gitt diverse forskrifter om blant annet mat, landbruk, forurensning og innvandring med hjemmel i de relevante sektorlovene.

3.5 Sammenfatning av erfaringene med lover og forskrifter knyttet til utbruddet av covid-19

Etter departementets syn viser oversikten ovenfor at koronaloven er benyttet i tråd med formålet. De klart fleste tiltakene som er fastsatt som en følge av utbruddet av covid-19, er hjemlet i gjeldende bestemmelser i sektorlovgivningen. I tillegg er flere tiltak vedtatt (eller foreslått vedtatt) ved lov. Koronaloven har på sin side vært benyttet for å fastsette nødvendige tiltak der sektorlovgivningens hjemler ikke strekker til, og der det samtidig ikke har vært vurdert å være tilstrekkelig tid til å gjennomføre en vanlig lovgivningsprosess.

Behovet for de forskriftene som er vedtatt med hjemmel i koronaloven, er i all hovedsak beskrevet allerede i Prop. 56 L (2019–2020) kapittel 3. Det er kun de to forskriftene innen samferdselssektoren (midlertidig forskrift 3. april 2020 nr. 571 og nr. 577) og forskriften om Forsvarets operative virksomhet (midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 460) som ikke er nevnt der i gjennomgåelsen av behovet regjeringen så for å innføre forskriftshjemmelen i koronaloven. De tre forskriftene som ikke er omtalt der, illustrerer samtidig at det i enkelte tilfeller har vært nødvendig med en generell forskriftshjemmel for å ivareta uforutsette behov på kort varsel.

Når det gjelder innholdet i reguleringene, synes de mest inngripende tiltakene stort sett å være hjemlet i smittevernloven. Forskriftene etter koronaloven griper i mindre grad inn i enkeltpersoners friheter og rettigheter. De fleste forskriftene vedtatt med hjemmel i koronaloven dreier seg om praktiske tilpasninger for å opprettholde sentrale samfunnsfunksjoner, slik som rettsvesen, samferdsel og utdanning, samt å sørge for praktiske tilpasninger innenfor sammenslutningsretten.

4 Andre lands rett

4.1 Innledning

Utbruddet av covid-19 har medført behov for midlertidig regulering i en rekke land, på mange områder. De nordiske landene har så langt hatt til dels ulike strategier for håndtering av smittespredningen, og i tillegg har de hatt noe ulik rettslig regulering på plass før utbruddet. Behovet for tilpasninger i gjeldende rett har dermed variert. Mange tilpasninger har i alle de nordiske landene kunnet gjøres på grunnlag av eksisterende hjemler i særlovgivningen, men det finnes også eksempler på at disse er utvidet, og at utøvende myndigheter er gitt nye fullmakter.

4.2 Danmark

I Danmark er tiltak i forbindelse med smittevern regulert i lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme – den såkalte epidemiloven (senest lovbekendtgørelse nr. 1026, 1. oktober 2019 med senere ændringer). Loven legger forskriftskompetanse innenfor saklig avgrensede områder til henholdsvis sundheds- og ældreministeren og Sundhedsstyrelsen. I forbindelse med utbruddet av covid-19 har Folketinget vedtatt endringer i epidemiloven i to omganger.

Den første endringsloven (lov nr. 208, 17. mars 2020) ble vedtatt 12. mars 2020. Endringsloven flytter kompetansen til å iverksette tiltak i medhold av loven fra regionale epidemikommisjoner til sundheds- og ældreministeren, som imidlertid vil ha mulighet til å delegere sin kompetanse etter loven. Det ble videre innført hjemmel for en rekke nye tiltak. Disse skal ifølge lovforslagets forarbeider (L 133, Folketinget 2019–20) gjøre epidemilovgivningen mer fleksibel, slik at det løpende kan iverksettes nødvendige tiltak til forebygging og begrensning av smittespredning. De nye tiltakene gjelder blant annet sundheds- og ældreministerens mulighet til å påby personer som antas å være smittet, å la seg isolere, mulighet for i større grad å kunne forby større forsamlinger mv. og mulighet for å forby adgang til eller legge restriksjoner på transportmidler.

Det er også inntatt et nytt kapittel 3 a med bestemmelser som blant annet gir adgang til å fravike det offentliges forpliktelser og privates rettigheter etter annen lovgivning samt å sikre forsyningen. Sundheds- og ældreministeren er gitt fullmakt til å fastsette slike regler når det er nødvendig for å sikre kapasitet til behandling og pleie av personer som er smittet med en allmennfarlig sykdom og de aktuelle pliktene og rettighetene anses å være av underordnet betydning i forhold til kapasitetsbehovet. Andre ministere kan etter forhandling med sundheds- og ældreministeren fastsette regler om fravikelse av forpliktelser for det offentlige og av privates rettigheter overfor det offentlige i tre situasjoner: når det er «nødvendig» for å forebygge eller begrense utbredelsen av en allmennfarlig sykdom, når det er «påkrevd» på grunn av tiltak for å forebygge eller begrense en allmennfarlig sykdom og de aktuelle rettighetene og pliktene må anses å være av mer underordnet betydning, og til sist når oppfyllelse av forpliktelser og rettigheter blir umulig eller uforholdsmessig vanskelig som følge av tiltak som har vært nødvendige for å forebygge eller begrense utbredelsen av en allmennfarlig sykdom. Lovens bestemmelser om allmennfarlige sykdommer er utvidet av sundheds- og ældreministeren etter råd fra Sundhedsstyrelsen til også å gjelde for covid-19, jf. lovens § 10.

Kapittel 3 a gir også regler om at plikter som ifølge lovgivningen påhviler private overfor det offentlige, kan fravikes dersom det som følge av tiltak iverksatt i medhold av loven vil være umulig eller uforholdsmessig vanskelig for den private å oppfylle plikten.

Verken epidemiloven eller endringsloven inneholder bestemmelser om forholdet til den danske grunnloven eller den europeiske menneskerettskonvensjon. Flere av bestemmelsene har imidlertid en side til grunnleggende rettigheter og friheter. Dette er fanget opp i forarbeidene, som drøfter forholdet til regler om blant annet frihetsberøvelse, om privatlivets fred og vern om hjemmet, forsamlingsfrihet, bevegelsesfrihet og eiendomsrett.

Loven inneholder heller ikke regler om hvorvidt og eventuelt hvordan Folketinget skal involveres i forbindelse med vedtakelse av forskrifter etter loven. Det fremgår imidlertid av en betenkning om lovforslaget avgitt av Folketingets Sundheds- og ældreudvalg 12. mars 2020 at sundheds- og ældreministeren vil etablere en følgegruppe bestående av sundhedsordførere (omtrent det samme som helsepolitisk talsperson) fra alle partier. Denne gruppen vil blant annet følge utviklingen i smittespredningen og bli trukket inn i forbindelse med tiltak som er på vei, herunder i forbindelse med bruk av kompetanse etter loven. Ved akutte hastesaker med behov for rask handling vil følgegruppen bli trukket inn så raskt som mulig.

Loven oppheves automatisk 1. mars 2021 med mindre Folketinget forut for dette beslutter å forlenge lovens varighet. Det forutsettes i den forbindelse at det før en eventuell videreføring skal foretas en vurdering av lovens anvendelse, effekter og konsekvenser for rettssikkerheten.

Det er forutsatt at det skal være adgang til domstolsprøving, og loven inneholder bestemmelser om at det i forbindelse med visse tiltak skal gis veiledning om denne adgangen.

Folketinget vedtok en rekke ytterligere justeringer i epidemiloven 31. mars 2020 (se lov nr. 369, 4. april 2020). Lovendringene utvider blant annet muligheten til å fastsette regler om forbud mot forsamlinger, slik at forbudet også kan gjelde forsamlinger på under ti personer. Det følger av forarbeidene til bestemmelsen at forbudet kan gjelde for grupper på tre personer eller flere, men slik at dette ikke gjelder for personer innenfor samme husstand samt nærmeste pårørende (Lovforslag 158, Folketinget 2019–20). Også sundheds- og ældreministerens adgang til å vedta bestemmelser som fraviker vilkår i annen lovgivning, er utvidet. Adgangen gjelder nå under visse omstendigheter også når det er nødvendig for å sikre pasientsikkerheten eller pasienters og borgeres behandling, pleie og andre rettigheter i annen lovgivning eller i medhold av annen lovgivning.

Siden begynnelsen av mars 2020 er det (per 15. april) vedtatt 33 forskrifter i medhold av epidemiloven. Flere av disse er gitt i medhold av de nye forskriftshjemlene. Det er blant annet fastsatt regler om forbud mot større forsamlinger og mot adgang til og restriksjoner for lokaler (bekendtgørelse nr. 370 af 4. april 2020). Det gjelder imidlertid en rekke unntak fra forsamlingsforbudet, herunder for politiske forsamlinger, og forskriften gjelder generelt ikke for blant annet sykehus og Folketinget.

Med hjemmel i epidemiloven er det også fastsatt regler på en rekke andre områder, for eksempel om midlertidig opphevelse av saksbehandlingsfrister på arkivlovens område (bekendtgørelse nr. 318, 30. mars 2020), delvis suspensjon av integrasjonsinnsatsen i forbindelse med håndtering av covid-19 (bekendtgørelse nr. 300, 28. mars 2020), og om foreløpig forlengelse av våpentillatelser mv. (bekendtgørelse nr. 391, 7. april 2020).

I tillegg til endringene i epidemiloven har Folketinget vedtatt endringer i en rekke lover, herunder endringer i regler om sykepenger (lov nr. 275, 26. mars 2020), undervisning (lov nr. 241, 19. mars 2020) og åpningstider (lov nr. 386, 7. april 2020). I straffeloven er det gjort endringer som blant annet gir hjemmel for skjerpet straff dersom overtredelse av nærmere angitte bestemmelser har bakgrunn i eller sammenheng med covid-19-epidemien i Danmark (se lov nr. 349, 2. april 2020, ny § 81 d).

4.3 Finland

Lag om smittsamma sjukdomar (Lag 21. desember 2016/1227) kommer til anvendelse i forbindelse med bekjempelse av smittsom sykdom og regulerer også planlegging, styring, oppfølging og overvåkning av arbeidet. Loven gir statsrådet kompetanse til å vedta forskrifter på nærmere angitte områder, herunder forskrifter om hvilke sykdommer som skal anses som allmennfarlige og hvilke som er overvåkningspliktige, om frivillige helsekontroller, om rapportering om smittsom sykdom og om vaksinasjoner mv., se §§ 5, 27, 43 og 54.

I forbindelse med smittsom sykdom vil i tillegg beredskapslagen (Lag 29. desember 2011/1552) gi grunnlag for å iverksette tiltak. En forutsetning er at det erklæres unntakstilstand etter loven, noe som etter § 3 blant annet kan gjøres ved pandemier med konsekvenser som tilsvarer en særlig alvorlig storulykke. Formålet med loven er å beskytte befolkningen, trygge underhold og næringsliv, sikre rettsordenen, grunnleggende rettigheter og friheter, samt trygge rikets territorielle integritet og selvstendighet.

Dersom det blir erklært unntakstilstand etter beredskapsloven, kan regjeringen gjennom forskrift («ibruktagningsförordning») beslutte at nærmere bestemte fullmakter og hjemler i beredskapslovens del II utløses midlertidig. Hvilke fullmakter som kommer til anvendelse, vil bero på hva som har utløst unntakstilstanden. Ved pandemier vil det for eksempel være adgang til å fastsette utvidelse og omlegging av virksomheten i sosial- og helsesektoren, fastsette begrensninger i folks bevegelsesfrihet og avbryte eller flytte undervisningsvirksomhet, se lovens §§ 86, 118 og 109. Flere av bestemmelsene i loven gir adgang til å fravike annen lovgivning på nærmere bestemte vilkår.

Bruk av kompetansen er underlagt flere prosessuelle skranker. Det følger av § 6 at en forskrift etter loven ikke kan gis for mer enn seks måneder, skal angi både materiell og geografisk rekkevidde og skal umiddelbart forelegges Riksdagen. Riksdagen kan helt eller delvis oppheve den og kan forkorte virkningsperioden. Forskriften faller bort dersom den ikke er forelagt Riksdagen innen en uke. Når Riksdagen har fattet vedtak om at forskriften helt eller delvis kan forbli i kraft, kommer bestemmelsene i forskriften til anvendelse.

I akutte situasjoner der det ikke er mulig å involvere Riksdagen uten i vesentlig grad å vanskeliggjøre realiseringen av lovens formål, kan regjeringen etter § 7 første ledd gi forskrift om at fullmaktene i lovens del II kan iverksettes umiddelbart. En slik forordning kan maksimalt gjelde i tre måneder og skal snarest mulig forelegges Riksdagen, som kan beslutte å oppheve den helt eller delvis. Forskriften faller bort dersom den ikke er forelagt Riksdagen innen en uke.

Dersom unntakstilstanden vedvarer, kan regjeringen etter § 8 vedta en forskrift om forlengelse («förlängningsförordning») som kan vare i maksimalt seks ytterligere måneder, og som umiddelbart skal forelegges Riksdagen.

Det følger av § 4 at fullmakter som gis myndighetene, og tiltak som treffes i medhold av disse, må være nødvendige og forholdsmessige for å oppfylle formålet etter § 1. En sentral forutsetning er at fullmakter etter beredskapsloven bare kan utøves dersom det ikke er mulig å få situasjonenen under kontroll ved bruk av myndighetenes normale kompetanse.

Den finske regjeringen erklærte 16. mars 2020 at utbruddet av covid-19 utløser unntakstilstand etter beredskapsloven. I etterkant av erklæringen har regjeringen oversendt flere forskrifter til Riksdagen, som har godkjent dem, til dels med enkelte endringer. Riksdagen forlenget 1. april forskriftenes virkningsperiode til 13. mai 2020. Forskriftene gjør blant annet unntak fra regler om arbeidstid og ferie for helsepersonell, åpner for avbrudd av eller begrensning av undervisningstilbud og gjør unntak fra regler om tidsfrister for ikke-akutt helsehjelp (se Statsrådets förordning 31. mars 2020 om ibruktagning av befogenheter i enlighet med 86, 88, 93–95 och 109 § i beredskapslagen, Statsrådets förordning 17. mars 2020 om kommunens rätt att avvika från tidsfristerna för icke brådskande hälso- och sjukvård och från bedömningarna av servicebehovet inom socialvården).

4.4 Sverige

I Sverige har smittskyddslagen (Lag 2004:168) generelle regler om smittevern og gir regjeringen forskriftskompetanse på flere saklig avgrensede områder. Loven åpner blant annet for at regjeringen kan vedta utfyllende forskrifter om rapportering om smittsom sykdom, om hensiktsmessig smittevern for den enkelte og om hvilke smittsomme sykdommer som skal inngå i nasjonale vaksineprogram, se lovens kapittel 2 § 7 og kapittel 9 §§ 2 til 7. Hvilke sykdommer loven kommer til anvendelse for, er listet opp i bilag 1 og 2. Endringer i denne listen må foretas av Riksdagen, med mindre Riksdagens avgjørelse ikke kan avventes, om det fra tidligere ikke var kjent at sykdommen oppfyller lovens kriterier for allmennfarlig eller samfunnsfarlig sykdom etter kapittel 1 § 3 eller smittespredning kan forekomme i landet. I slike tilfeller kan regjeringen vedta forskrift om anvendelse av loven. Denne må snarest legges frem for Riksdagen.

Regjeringen har 6. april lagt frem en proposisjon (2019/20: 144) om endringer i smittskyddslagen. I denne ber regjeringen om Riksdagens godkjenning av at bestemmelsene i smittskyddslagen anvendes på covid-19. Det foreslås også å inkludere covid-19 på listen over allmennfarlige sykdommer i lovens bilag 1 og samfunnsfarlige sykdommer i lovens bilag 2.

I medhold av smittevernloven er det i forbindelse med covid-19 vedtatt forskrift om fordeling av smittevern- og testutstyr (Förordning 2020:126). Ellers er det vedtatt forskrifter om blant annet forbud mot besøk i boliger for eldre i medhold av socialtjänstlagen fra 2001 (Förordning 2020:163), om undervisning ved smittespredning i medhold av blant annet skollagen fra 2010 (Förordning 2020:115), om sykepenger i medhold av regjeringsformen og lag om sjuklön (Förordning 2020:195) og om studiestøtte ved spredning av smitte i medhold av regjeringens forskriftskompetanse etter regeringsformen (Förordning 2020:201).

Riksdagen har også vedtatt en lov som gir midlertidige unntak fra aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar mv. (Lag 2020:198). Loven har som formål å tilrettelegge for gjennomføring av generalforsamlinger mv. i selskaper, foreninger og sparebanker på en slik måte at risikoen for spredning av covid-19 minimeres, og den gjelder frem til 1. januar 2021.

Videre fremmet den svenske regjeringen 7. april 2020 en proposisjon (Regeringens proposition 2019/20:155) som åpner for økte fullmakter for regjeringen. Proposisjonen legger opp til at smittskyddslagen skal suppleres med en bestemmelse som gir regjeringen rett til å vedta visse offentligrettslige forskrifter som gjelder plikter for privatpersoner eller gjør inngrep i privatpersoners personlige og økonomiske forhold, dersom dette av smittevernsgrunner er nødvendig for å håndtere utbruddet av covid-19. Adgangen til å vedta forskrifter er videre saklig begrenset til å gjelde:

midlertidig begrensning av forsamlinger

midlertidig stenging av kjøpesentre og andre handelsplasser

midlertidig stenging av sosiale og kulturelle møteplasser, som barer, nattklubber, restauranter, kafeer, treningssentre, bibliotek, museer og offentlige samlingslokaler

midlertidig stenging av eller begrensninger i transport og infrastruktur som havner, flyplasser eller buss- og jernbanestasjoner

midlertidig åpning for innbyrdes handel og omfordeling av legemidler og medisinsk utstyr mellom aktører innenfor private helsetjenester og andre private aktører

midlertidige tiltak av annet lignende slag

Det foreslås også en særlig hjemmel for innbyrdes handel og omfordeling av legemidler og medisinsk utstyr for regioner og kommuner, når slike tiltak er nødvendige for å opprettholde et effektivt smittevern i forbindelse med håndtering av spredningen av covid-19.

Det opprinnelige forslaget som ble lagt frem for Lagrådet, inneholdt ikke noen saklig begrensning (se Utkast til lagrådsremiss, Ett tillfälligt bemyndigande i smittskyddslagen med anledning av det virus som orsakar covid-19). Lagrådet stilte spørsmål ved grunnlaget for å vedta en så bredt utformet fullmakt som det regjeringen først la opp til, og foreslo en nærmere saklig avgrensning. Den saklige avgrensningen ble utformet på grunnlag av eksemplene som ble gitt i lagrådsremissen.

Vedtak i medhold av forskrifter etter loven skal kunne bringes inn for forvaltningsdomstolen dersom det er nødvendig for å ivareta retten til domstolsprøving av sivile rettigheter etter EMK art 6 nr. 1. Det er også inntatt et krav i ny § 6 c om at forskrifter som vedtas med hjemmel i den nye bestemmelsen, snarest skal legges frem for Riksdagen. Det følger av merknadene til bestemmelsen at fremleggelsen skal skje ved proposisjon i hvert enkelt tilfelle. Riksdagen vil da ha adgang til å forkorte virkningstiden, oppheve fullmaktene eller vedta en lov som opphever eller erstatter regjeringens forskrift.

Proposisjonen legger opp til at loven skal gjelde midlertidig, med en varighet på høyst tre måneder.

5 Høring og høringsinstansenes generelle syn

5.1 Forslaget i høringsnotatet

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 1. april 2020 på høring spørsmålet om forlengelse av koronaloven.

I høringsnotatet foreslo departementet å forlenge varigheten av koronaloven med én måned, til 27. mai 2020, gjennom en endring i § 7. Departementet begrunnet forslaget med at det også etter 27. april vil være behov for en rekke av forskriftene som allerede er vedtatt med hjemmel i loven. Det ble antatt å være vanskelig å få fremmet proposisjoner på de aktuelle områdene i tilstrekkelig tid til at Stortinget kunne behandle alle før 27. april. Det ble videre antatt at det også etter 27. april kunne oppstå behov for raskt å vedta nye forskrifter. Høringsinstansene ble også invitert til å komme med synspunkter på om det er lover som bør tilføyes eller tas ut av listen i § 2, som angir hvilke lover som på nærmere vilkår kan utfylles, suppleres eller fravikes.

Departementet foreslo også at plikten etter § 5 til å meddele Stortinget forskrifter gitt med hjemmel i loven knyttes til tidspunktet for vedtakelse av forskriften i statsråd fremfor kunngjøringstidspunktet. Dette er begrunnet med at det vil kunne gå noe tid mellom vedtak og kunngjøring. Ettersom kunngjøring skjer løpende, vil forskrifter vedtatt i medhold av loven kunngjøres til forskjellig tid. Forslaget ville ikke endre den tiden Stortinget har til å behandle forskriftene.

Til sist foreslo departementet en forlengelse på én måned av endringen i smittevernloven § 7-12 fjerde punktum. Denne bestemmelsen gjør unntak fra kravet om at Stortinget øyeblikkelig skal sammenkalles dersom Stortinget ikke er samlet når det gis bestemmelser i medhold av smittevernloven § 7-12, og fra kravet om at forskriftene skal legges frem som lovforslag innen 30 dager etter meddelelse til Stortinget dersom de ikke allerede er opphevet. Disse unntakene ble opprinnelig vedtatt med en varighet på én måned fra ikrafttredelsen av koronaloven, jf. koronaloven § 8.

5.2 Høringsinstanser

Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Regjeringsadvokaten

Domstoladministrasjonen

Fylkesmennene

Nord universitetet

Norges miljø- og biovitenskaplige universitet (NBMU)

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

OsloMet – Storbyuniversitetet

Statlige høyskoler

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Stavanger

Universitetet i Sørøst-Norge

Universitetet i Tromsø

Akademikerne

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Delta

Den Norske Advokatforening

Den norske dommerforening

Finans Norge

Hovedorganisasjonen Virke

Juristforbundet

KS – kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

NITO

Næringslivets Hovedorganisasjon

Unio

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Høringen ble også lagt ut på regjeringens nettside, og det ble sendt ut en pressemelding hvor det ble gjort oppmerksom på at høringer er åpne, og at alle kan sende innspill.

Departementet har mottatt høringsuttalelser med realitetsmerknader fra følgende instanser:

Helse- og omsorgsdepartementet

Kunnskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Samferdselsdepartementet

Domstoladministrasjonen

Fylkesmannen i Oslo og Viken

Fylkesmannen i Rogaland

Fylkesmannen i Vestfold og Telemark

Norges Høyesterett

Agder lagmannsrett

Sør-Trøndelag og Fosen tingrett

Advokatforeningen

Akademikerne

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Boligbyggelaget USBL

Den norske dommerforening

Finans Norge

Gerd Iversen

Hovedorganisasjonen Virke

Juristforbundet

KPMG AS

KS – kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Morten Walløe Tvedt

NHO

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM)

Norske Boligbyggelags Landsforbund SA

Rettspolitisk forening

Unio

Vestre Platå Sameie

Følgende høringsinstanser hadde ingen merknader:

Utenriksdepartementet

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NBMU)

5.3 Høringsinstansenes syn på forlengelse av loven

Et klart flertall av høringsinstansene er positive til en midlertidig videreføring av koronaloven, enkelte betinget positive. Dette gjelder Advokatforeningen, Agder lagmannsrett, Akademikerne, Arbeidsgiverforeningen Spekter, Boligbyggelaget USBL, Den norske dommerforening, Domstoladministrasjonen, Finans Norge, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Helse- og omsorgsdepartementet, Hovedorganisasjonen Virke, Juristforbundet, KPMG AS, KS, LO, Morten Walløe Tvedt, NHO, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Norges Høyesterett, Norske Boligbyggelags Landsforbund, Samferdselsdepartementet, Sør-Trøndelag og Fosen tingrett, Unio og Vestre Platå Sameie. Enkelte høringsinstanser uttaler seg ikke direkte om forlengelse, men kommer med innspill som forutsetter at loven forlenges. Dette gjelder Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vestfold og Telemark, Kunnskapsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet.

Noen høringsinstanser har uttalt seg på generelt plan om behovet for en lov. Virke uttaler at det fremdeles kan skje endringer som «skaper behov for regelendringer som trer i kraft raskere enn det som er mulig ved normal lovbehandling». Unio er «betinget positive» til en forlengelse og viser til at de er enige med regjeringen i at det vil kunne «oppstå situasjoner og saksforhold, der en dramatisk utvikling i pandemien, vil kunne kreve raske og inngripende tiltak, hvor det i dag er manglende eller uklart hjemmelsgrunnlag i gjeldende lovverk». LO mener loven «suspenderer grunnleggende demokratiske prinsipper» og dermed bør gis en så kort varighet som mulig, men ser at det fremdeles er behov for forlengelse.

NIM uttrykker forståelse for behovet for iverksetting av tiltak på kort varsel, men viser samtidig til at tiltakene som nå gjennomføres, reiser mange spørsmål i tilknytning til menneskerettighetene. NIM uttaler at «[b]ehovet for å få på plass raske forskriftsregler for å ivareta samfunnsfunksjoner må til enhver tid veies opp mot den konstitusjonelle forskyvningen anvendelsen av loven innebærer». Samtidig viser NIM til at vedtakelse av forskrifter med hjemmel i koronaloven gir bedre rettsikkerhet og sterkere involvering av Stortinget enn instrukser, faktiske handlinger og retningslinjer i forvaltningen og ulike kommuner. NIM er av det syn at den konkrete varigheten av loven må bero på smittevernfaglige, forfatningsmessige og politiske vurderinger, men ser at opphør av loven etter en måned «vil få store praktiske konsekvenser fordi det automatisk vil innebære at forskrifter gitt i medhold av loven, opphører».

Morten Walløe Tvedt gir uttrykk for at systemet i koronaloven i situasjoner der Stortinget ikke kan møtes og regjeringen ikke har andre hjemler, «ivaretar demokratihensynet» og er «et grundighetsprinsipp for beslutninger som ellers ville krevet lov». Uten koronaloven er det en fare for at regjeringen heller tøyer eksisterende kompetansegrunnlag.

Rettspolitisk forening støtter ikke forlengelse av koronaloven. Rettspolitisk forening viser til at foreningen «er prinsipielt negativ til en fullmaktslov som utfordrer maktfordelingsprinsippet og den alminnelige rettskildelæren i norsk rett». Foreningen peker på at fullmaktsloven «øker sannsynligheten for beslutninger som ikke er tilstrekkelig utredet, og som det er vanskelig å føre en demokratisk kontroll med», og viser i den forbindelse til at det er vanskeligere å finne frem til dokumentene som ligger til grunn for de vedtatte forskriftene. Istedenfor å forlenge selve loven bør det legges opp til forlengelse av nødvendige enkelttiltak. Dersom koronaloven forlenges, mener Rettspolitisk forening at noen av lovene som er listet opp i § 2, bør særreguleres for å unngå forskrifter som potensielt kan være i strid med menneskerettighetene.

Én privatperson har besvart spørsmålet om forlengelse med «NEI» uten ytterligere begrunnelse.

Flere høringsinstanser begrunner støtten til forlengelse av loven med henvisning til behovet for tilpasninger i regelverket innenfor sin sektor:

Domstoladministrasjonen, Norges Høyesterett, Agder lagmannsrett, Sør-Trøndelagtingrett og Fosen tingrett støtter forlengelse av koronaloven og gir uttrykk for at forskriften om forenklinger og tiltak innenfor justissektoren er viktig for å avhjelpe konsekvensene utbruddet av covid-19 har for domstolenes drift og kjerneoppgaver. Høyesterett viser til at «[t]iltakene som er iverksatt i medhold av loven er helt nødvendige for at Høyesterett skal kunne behandle straffesaker der anke over dom er fremmet til ankebehandling». Domstoladministrasjonen understreker også betydningen av at muligheten til å iverksette nye tiltak opprettholdes, og at konsekvensene av covid-19-situasjonen for domstolenes virksomhet fremdeles er uavklart. Det er etter Domstoladministrasjonens syn for tidlig både å oppheve koronaloven og å erstatte koronalovens hjemler med mer permanent lovgivning.

Boligbyggelaget USBL, Finans Norge, KPMG AS, Norske Boligbyggelags Landsforbund og Vestre Platå Sameie viser til behovet for tilpasninger i regelverket om avvikling av årsmøter og generalforsamlinger, og støtter i lys av dette forslaget om en forlengelse av koronaloven. Norske Boligbyggelags Landsforbund og Boligbyggelaget USBL signaliserer behov for forutsigbarhet, og foreslår i den forbindelse at koronaloven gis en varighet henholdsvis ut juni (Norske Boligbyggelags Landsforbund) og tre måneder (USBL).

Helse- og omsorgsdepartementet uttaler at det er vedtatt en forskrift om midlertidige endringer i helselovgivningen. Endringene er holdt innenfor det man nå mener er nødvendig og forholdsmessig. Samtidig har man ikke oversikt over hvordan pandemien vil utvikle seg fremover, og hvilke mulige konsekvenser dette vil få for helse- og omsorgssektoren. Det vil kunne oppstå behov for raskt å få på plass nytt regelverk, og det må legges til grunn at dette behovet vil vare ut over 27. april.

LO og Akademikerne viser ellers til at partene i arbeidslivet må involveres før fullmaktene i koronaloven benyttes for å iverksette tiltak innenfor næringsliv og arbeidsliv.

Flere høringsinstanser har generelle merknader til koronaloven i sin nåværende form:

Advokatforeningen mener at koronalovens anvendelsesområde bør avgrenses negativt, ved at det sies noe om hva en forskrift ikke kan gripe inn i. Etter Advokatforeningens syn er forskriftene som er vedtatt med hjemmel i koronaloven, gjennomgående «for vide, for omfattende eller ikke strengt tatt nødvendige som følge av koronasituasjonen». Dette synspunktet deles av LO, som også viser til at forskrift ser ut til å ha blitt brukt «på problemstillinger som kunne vært håndtert med hjemmel i eksisterende lovgivning».

Dommerforeningen, Akademikerne, Virke, KS og LO understreker betydningen av at koronaloven kun benyttes i hastetilfeller, der formålet ikke kan ivaretas gjennom ordinær lovbehandling. KS uttaler i den forbindelse at det forutsettes «at regjeringen fortløpende vurderer hvorvidt innholdet i noen av de allerede vedtatte forskriftene bør forberedes som forslag til midlertidige eller varige lover». Selv om Unio er «betinget positive» til forslaget, viser organisasjonen til at «[d]et knytter seg en usikkerhet til om det er behov etter 27. april d.å. for tilpasninger til lovgivningen som en følge av utbruddet av covid-19 og som ikke kan fremmes gjennom ordinær lovbehandling». Behovet loven har ivaretatt, vil ikke nødvendigvis være like stort etter at krisetiltak er iverksatt, og Unio mener derfor at forskriftene som videreføres, heller bør videreføres med et nytt hjemmelsgrunnlag. Dersom loven forlenges, er Unio av det syn at den kun bør anvendes i helt ekstraordinære tilfeller.

Rettspolitisk forening mener at koronaloven ikke bør benyttes overhodet, og at regjeringen generelt bør etterstrebe konkrete lovendringer for hvert enkelt tiltak. Vedtakelsen av koronaloven er etter foreningens syn et eksempel på Stortingets evne til raskt å vurdere lovendringer.

NIM mener det generelt har vært godt redegjort for hvorfor det har hastet å få gjennom forskrifter, men uttaler at det kan være vanskelig for høringsinstansene å vurdere hva som er den reelle tidsmessige forskjellen mellom vedtakelse etter koronaloven og etter hurtig lovbehandling på Stortinget.

Advokatforeningen mener det er positivt at det er tatt inn en bestemmelse om domstolskontroll i koronaloven, men mener denne bør bygges ut slik at det kommer frem at domstolen også kan prøve forsvarligheten og nødvendigheten av et tiltak. Morten Walløe Tvedt etterlyser her en redegjørelse for hvorfor ikke lovbestemmelsen viser til at domstolskontrollen også kan omfatte tiltakets forsvarlighet, nødvendighet og forholdsmessighet, og mener at dette bedre ville ivaretatt maktfordelingsprinsippet.

Stortingets kontroll med forskrifter vedtatt i medhold av koronaloven er omtalt av noen høringsinstanser. Juristforbundet mener at den midlertidige loven «etter forholdene fungerer tilfredsstillende med den ‘negative kontroll’ Stortinget har i medhold av § 5». Også KS og Morten Walløe Tvedt mener dette ivaretar demokratihensyn.

Enkelte høringsinstanser uttaler seg også om prosessen rundt forlengelse av koronaloven:

Når det gjelder grunnlaget for et eventuelt vedtak om videreføring, viser KS og Advokatforeningen til at det hadde vært ønskelig med mer erfaring med koronaloven før høring. KS uttaler at det forutsettes at det «aktivt jobbes for å innhente erfaringsoversikt for å sikre at Stortinget får et best mulig grunnlag for å treffe avgjørelse om eventuell forlengelse eller endring av koronaloven.» Unio viser til at proposisjonen bør bygge på erfaringer med loven også i tidsrommet etter at forslaget er sendt på høring og frem til proposisjonen fremmes. Akademikerne mener videre at forslaget vil kunne ha økonomiske og administrative konsekvenser som bør vurderes nærmere før proposisjonen legges frem for Stortinget.

Videre fremhever Akademikerne og Helse- og omsorgsdepartementet at behovet for en videreføring av koronaloven og vedtatte forskrifter må vurderes løpende. Helse- og omsorgsdepartementet viser til at behovet for de vedtatte tilpasningene «vil oppheves når de ikke lenger er nødvendige eller forholdsmessige».

Advokatforeningen oppfordrer til åpenhet om prosessen frem til proposisjonen sendes til Stortinget, og etterspør muligheten til å kommentere det endelige lovforslaget før det sendes til Stortinget.

LO og Unio er kritisk til at forskrifter som fremmes i medhold av koronaloven, har svært korte høringsfrister. LO mener det bør «vurderes å lovfeste en plikt til å sende forskriftsforslag etter koronaloven på høring før vedtakelse, med minstekrav til lengden på høringsfristen». LO ønsker også lovfesting av «en plikt til å publisere forskrifter som er gitt med hjemmel i koronaloven på en samleside på regjeringens nettsider samtidig med at det sendes melding til Stortinget etter § 5». Også Rettspolitisk forening peker på behovet for høringsrunder i forbindelse med forskrifter.

Landbruks- og matdepartementet bemerker at det er behov for at Justis- og beredskapsdepartementet tar stilling til forhold som ligger fremover i tid, etter at koronaloven med eventuelle forlengelser er opphevet. Departementet viser til at «[b]åde for reglene om allmenningsstyrene og for domstolene er det viktig at vedtak/avgjørelser som fattes i dag, i medhold av koronaloven, må være bindende for prosessen videre, dvs forhold som skal skje etter at tidsfristen for nåværende koronalov er over».

Høringsinstansenes syn på forslag til andre endringer av loven samt til forlengelsen av smittevernloven § 7-12 fjerde punktum gjengis i kapittel 7 og 8.

6 Departementets vurderinger

6.1 Kort om koronaloven og Stortingets adgang til å delegere lovgivningsmyndighet

Koronaloven gir Kongen, innenfor nærmere angitte grenser knyttet til covid-19-situasjonen, adgang til fastsette forskrifter om nødvendige og forholdsmessige tiltak som kan supplere, utfylle og fravike gjeldende lovgivning. Et mindretall på en tredjedel av stortingsrepresentantene kan likevel pålegge Kongen straks å oppheve forskriftene, helt eller delvis. Loven gjelder i én måned og foreslås her videreført i ytterligere én måned. Dette reiser spørsmål om Stortingets adgang til å delegere myndighet til regjeringen, herunder myndighet til å derogere (gjøre avvik) fra gjeldende lovgivning.

Stortinget har en vid adgang til å delegere myndighet. Samtidig kan Stortinget ikke delegere all sin lovgivningsmyndighet til Kongen uten noen saklig begrensning ved en generalfullmakt når det selv er i stand til å fungere, jf. Opsahl: Delegasjon av Stortingets myndighet (1965) side 74. Opsahl omtaler dette som en skranke «av nærmest teoretisk interesse». Ifølge Andenæs/Fliflet: Statsforfatningen i Norge 11. utgave (2017) side 288–289 er det «ingen tvil om at det ville være i strid med Grunnloven om Stortinget, slik som det er eksempler på i andre land, på varig basis ville overdra hele eller store og sentrale deler av lovgivningsmyndigheten til regjeringen eller forvaltningen».

Norsk lovgivningstradisjon kjennetegnes ved at lover i relativt stor grad inneholder forskriftshjemler som gir Kongen, departementet eller underliggende etater adgang til å fastsette detaljerte regler som utfyller eller supplerer loven. I mange tilfeller gis det også adgang til å fravike gjeldende lovgivning. Et eksempel på en vid forskriftshjemmel fra sektorlovgivningen er matloven § 33, som gir Kongen adgang til å gi forskrifter som er nødvendige for å sikre gjennomføring og utfylling av denne loven, samt til å gi forskrifter som ved motstrid går foran loven dersom de er nødvendige for å oppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Et eksempel på en sektorovergripende lovbestemmelse som gir vide fullmakter til Kongen, er forvaltningsloven § 28 fjerde ledd, som gir Kongen adgang til fastsette klageregler som utfyller eller avviker fra reglene i forvaltningslovens kapittel om klage og omgjøring for særskilte saksområder.

Som gjennomgangen i kapittel 3 ovenfor viser, har det klare flertallet av forskrifter som er vedtatt som en følge av utbruddet av covid-19, blitt fastsatt i medhold av forskriftshjemler i sektorlovgivningen.

I tillegg til eksemplene på at det er vedtatt vide forskriftshjemler i sektorlovgivningen, er det fastsatt vide forskrifts- eller fullmaktshjemler i beredskapslovgivningen. Smittevernloven inneholder en rekke hjemler for å iverksette tiltak for å verne befolkningen mot smittsomme sykdommer. Lovens § 7-12 er vidt utformet. Paragrafen gir Kongen (i statsråd) mulighet til fastsette forskrifter når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd og det på grunn av disse forholdene er fare ved opphold. I slike tilfeller kan Kongen gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen og for at det skal kunne settes inn tiltak til vern om befolkningen. En rekke av de mer inngripende tiltakene som er fastsatt etter 12. mars 2020, slik som regler om karantene, isolasjon, bortvisning, forbud mot visse typer virksomhet og forbud mot å overnatte på fritidsbolig utenfor egen kommune, er fastsatt med hjemmel i smittevernloven.

Også helseberedskapsloven har relativt vide forskrifts- og fullmaktshjemler. Det samme gjelder de sektorovergripende bestemmelsene i næringsberedskapsloven og sivilbeskyttelsesloven.

Til forskjell fra forslaget til en permanent krisefullmaktslov som er foreslått i NOU 2019: 13, er ikke koronaloven bygget på nødrettsbetraktninger. Som det fremgår av lovens formålsbestemmelse, skal loven legge til rette for forsvarlige, effektive og forholdsmessige tiltak som er nødvendige for å begrense forstyrrelsen av sentrale samfunnsfunksjoner og for å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor eller samfunnet for øvrig.

Et eksempel på en bred forskriftshjemmel for å møte kortvarige behov som følge av en ytre omstendighet er lov 29. mars 2019 nr. 8 om overgangsregler mv. ved Storbritannias uttreden fra Den europeiske union (brexitloven), som ble vedtatt av et enstemmig Storting. Også i dette tilfellet var det tidskritisk å finne løsninger, samtidig som det var vanskelig på forhånd å vite hvilke områder som ville bli berørt. Brexitloven § 1 ga Kongen adgang til å gi forskrifter om «forhold som berøres av at Storbritannia trer ut av EØS-avtalen, Schengen-avtalen og andre avtaler Storbritannia hadde vært bundet av som medlemsstat i EU». Loven gir adgang til å gi forskrifter under alle departementers ansvarsområder og til å fravike gjeldende lovgivning. Det ble fastsatt elleve forskrifter med hjemmel i denne loven, hovedsakelig regulering av forhold som oppsto før Storbritannias uttreden av EU, men som fremdeles var pågående eller hadde virkninger etter dette tidspunktet. Forskriftene kom ikke til anvendelse, da det var en forutsetning for loven at den bare kunne anvendes dersom Storbritannia trådte ut av EU uten en uttredelsesavtale som inneholdt en overgangsperiode.

Etter departementets syn skiller koronaloven seg likevel fra brexitloven ved at inngangsvilkåret (forstyrrelser eller konsekvenser av utbruddet av covid-19) er bredere i koronaloven enn i brexitloven (forhold som berøres av Storbritannias uttreden av EU). Konsekvensene av covid-19-utbruddet berører flere deler av samfunnet enn Storbritannias uttreden av EU, og det kan i større grad være aktuelt å fastsette forskrifter av mer inngripende karakter enn det som var aktuelt etter brexitloven.

For å kompensere for disse forholdene har koronaloven en rekke prosessuelle skranker. Loven er for det første tidsbegrenset. Videre skal alle forskrifter gitt med hjemmel i loven umiddelbart meldes til Stortinget. I motsetning til smittevernloven § 7-12, jf. beredskapsloven § 3 andre ledd, som gir et alminnelig flertall rett til å oppheve forskrifter, gir koronaloven et mindretall av stortingsrepresentantene rett til å kreve at en forskrift helt eller delvis skal oppheves.

Det er derfor departementets vurdering at koronalovens avgrensning til følger av covid-19-utbruddet, dens midlertidige karakter samt bestemmelsene som sikrer Stortingets umiddelbare involvering og effektive kontroll før forskrifter gitt i medhold av loven trer i kraft, gjør at delegasjonen i koronaloven ligger vel innenfor Stortingets alminnelige delegasjonskompetanse.

6.2 Behov for forlengelse av loven

Som det fremgår av kapittel 3, har det blitt vedtatt en rekke nye regler etter utbruddet av covid-19. På de fleste områder har det allerede vært tilstrekkelige rettslige grunnlag til å kunne fastsette nye forskrifter. På andre områder har det vært tilstrekkelig tid til å vedta nye lovbestemmelser. Gjennomgangen viser imidlertid også at koronaloven har oppfylt sin funksjon ved å ivareta behovet for å raskt få på plass nødvendige regelverksendringer der det ikke finnes dekkende forskriftshjemler i sektorlovgivningen, og der det har vært vurdert at formålet ikke kunne ivaretas gjennom alminnelig lovbehandling. Det er til nå vedtatt 21 slike forskrifter.

Alle vedtak har vært oversendt til Stortinget etter vedtak i statsråd. Ved ett tilfelle har stortingspresidenten som nevnt meldt tilbake at minst en tredjedel av stortingsrepresentantene ikke støttet enkeltbestemmelser i forskrifter. Dette gjaldt enkelte bestemmelser i fem forskrifter fra Kunnskapsdepartementet vedtatt 27. mars 2020 som ga fem lover på barnehage- og utdanningsområdet anvendelse «så langt som mulig». Disse bestemmelsene trådte derfor ikke i kraft og ble opphevet av Kongen i statsråd 1. april 2020.

Etter departementets syn har loven vært viktig i denne tidlige fasen etter covid-19-utbruddet. De fleste av høringsinstansene synes i hovedsak å være enig i dette. Som det fremgår av kapittel 5, er imidlertid enkelte høringsinstanser kritiske til hvordan loven er anvendt.

Dersom loven ikke forlenges ut over 27. april, følger det av lovens § 4 at forskrifter gitt i medhold av loven faller bort. Etter departementets syn er det et klart behov for at mange av forskriftene som er vedtatt med hjemmel i koronaloven, videreføres etter 27. april. Svært mange av høringsinstansene peker nettopp på at forskriftene gitt med hjemmel i loven er viktige, og at de bør forlenges.

Departementet foreslår at loven forlenges med én måned, til 27. mai 2020. Dette støttes som nevnt av det store flertallet av høringsinstansene.

Et alternativ til forlengelse av lovens varighet er å videreføre innholdet i forskriftene gitt i medhold av koronaloven, uten å forlenge lovens varighet. En slik løsning vil delvis imøtekomme hensynene bak forslaget som var sendt på høring, men har også svakheter som gjør at departementet ikke vil foreslå en slik løsning. For allerede eksisterende forskrifter vil løsningen kunne medføre en lite fleksibel ordning. Det vil blant annet bli vanskelig å finne en ordning som gir mulighet til å gjøre endringer eller modifikasjoner i forskriftene. Et slikt alternativ vil videre utelukke fastsettelse av nye forskrifter etter 27. april. Løsningen avviker også fra lovforslaget som ble sendt på høring, og som ble støttet av et klart flertall av høringsinstansene.

Etter departementets syn vil behovet for å fastsette nye forskrifter med hjemmel i koronaloven etter 27. april være vesentlig mindre enn det var i den første fasen etter vedtakelsen av loven. Loven vil derfor bli brukt med særlig stor forsiktighet etter dette tidspunktet. Departementet minner om at forskrifter bare kan gis dersom formålet ikke kan ivaretas gjennom vanlig lovbehandling. Det må antas at det nå vil være mulig i de aller fleste tilfeller å fremme proposisjoner til Stortinget dersom eksisterende hjemmelsgrunnlag ikke er tilstrekkelige for å iverksette nødvendige tiltak.

Det kan imidlertid ikke utelukkes at det også etter 27. april vil være behov for å fastsette enkelte nye forskrifter der vanlig lovbehandling ikke kan gjennomføres. Det er fremdeles slik at det er vanskelig å forutse hvilke tiltak som vil være nødvendige for å avhjelpe negative konsekvenser for befolkningen, næringslivet, offentlig sektor og samfunnet for øvrig. Departementet mener derfor at det fortsatt i en periode er behov for en begrenset mulighet for å vedta nye forskrifter med hjemmel i koronaloven. I tillegg vil det kunne være behov for å gjøre justeringer i allerede vedtatte forskrifter.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å forlenge varigheten av loven med én måned frem til 27. mai 2020 gjennom en endring av § 7. Slik departementet ser situasjonen i dag, vil det ikke være behov for å be om ytterligere forlengelse av loven.

6.3 Generelle merknader til anvendelsen av loven

Koronaloven har vært i kraft i knappe tre uker og har som nevnt gitt grunnlag for samlet 21 forskrifter. Departementet mener at loven har fungert etter sin hensikt, og viser til de nærmere føringene som er gitt i Prop. 56 L (2019–2020) og Innst. 204 L (2019–2020). I lys av erfaringen finner departementet grunn til å minne om noen sentrale forhold ved en videre anvendelse av loven. Dette vil samtidig besvare flere av merknadene som har kommet i høringsrunden, som det er redegjort for i punkt 5.3.

Normal lovbehandling i Stortinget er det klare utgangspunktet. Koronaloven kan bare brukes dersom formålet ikke kan nås ved slik lovbehandling. Det må kunne legges til grunn at Stortinget vil behandle forslag til nye lovbestemmelser raskt. Ettersom tiden har gått, er det gradvis færre tilfeller der normal, men effektiv, lovbehandling ikke lar seg gjennomføre. Det kan likevel ikke utelukkes at nye behov vil dukke opp, men loven vil som nevnt bli brukt med særlig stor forsiktighet i tiden fremover.

Bruk av koronaloven må begrunnes godt. Departementet legger vekt på at alle forslag tydelig må vise hvorfor det ikke finnes andre rettslige grunnlag som kan benyttes, og hvorfor vanlig lov ikke kan ivareta formålet.

Forskrifter gitt med hjemmel i koronaloven kan ikke fravike Grunnloven. Som understreket blant annet i Prop. 56 L (2019–2020) kan forskriftskompetansen ikke benyttes på en måte som utfordrer rettsstatsprinsipper og domstolenes uavhengighet.

Innskrenking av rettigheter kan bare gjøres så langt det er forenlig med Grunnloven og menneskerettighetskonvensjonene, jf. lovens § 2 andre ledd. Også ellers er det slik at det kan gjøres inngrep i flere av menneskerettighetene dersom inngrepet er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn under hensyn til visse angitte formål. Dersom et tiltak etter koronaloven på denne måten utgjør et inngrep i slike rettigheter, skal det særskilt begrunnes hvorfor inngrepet er lovlig.

Både forskrifter gitt med hjemmel i loven og tiltak vedtatt med grunnlag i disse forskriftene er underlagt alminnelig domstolskontroll. Det ble nærmere presisert gjennom behandlingen i Stortinget og formuleringen av lovens § 6.

7 Øvrige endringer i koronaloven

7.1 Endringer i § 2

7.1.1 Gjeldende rett

Det følger av koronaloven § 2 første ledd, jf. siste ledd, at Kongen i statsråd kan fastsette midlertidige forskrifter som utfyller, supplerer eller fraviker de lovene som er uttømmende angitt i første ledd, så langt det er nødvendig for å ivareta lovens formål, jf. § 1.

7.1.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det er lover som bør tilføyes eller tas ut av listen i § 2 første ledd.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene har foreslått å tilføye lover som de mener det er behov for å gjøre midlertidige unntak fra som følge av covid-19-situasjonen.

Kunnskapsdepartementet, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Vestfold og Telemark anbefaler at friskolelova føyes til listen i § 2 første ledd. Behovet for å fravike visse regler i friskoleloven vil kunne være det samme som for offentlige skoler etter opplæringsloven, som allerede er omfattet av koronaloven § 2 første ledd. Kunnskapsdepartementet peker også på behov for å kunne fravike forskrifter til friskolelova. Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Vestfold og Telemark har anmodet departementet om å vurdere særregler om innsyn etter offentleglova som følge av mange og svært omfattende innsynsbegjæringer i en presset ressurssituasjon. Fylkesmannen i Oslo og Viken anbefaler også at vergemålsloven føyes til listen.

Landbruks- og matdepartementet og Domstoladministrasjonen anbefaler at jordskifteloven føyes til listen. Jordskifterettenes virksomhet er påvirket av covid-19-situasjonen på samme måte som de alminnelige domstolene. Det vises til behov for mer skriftlig behandling i en del saker, slik tvisteloven § 9-9 andre til fjerde ledd åpner for. Videre trekkes det frem behov for skriftlighet ved behandling av forslag til jordskifteavgjørelse, jf. jordskifteloven § 6-21, og rettsutgreiing og grensefastsetting, jf. jordskifteloven § 6-22, i saker der dette er egnet og dommeren finner det forsvarlig. Landbruks- og matdepartementet viser videre til at det er behov for hjemler til å utsette årsmøter eller gjennomføre årsmøter elektronisk etter bygdeallmenningsloven og statsallmenningsloven.

Agder lagmannsrett anbefaler å føye til skjønnsprosessloven, som følge av at behovet for fjernavhør, fjernmøter og forenklet løsning for signatur og domsavsigelse gjør seg gjeldende på samme måte som i sivile saker ellers.

Finans Norge anbefaler at tjenestepensjonslovene føyes til listen, for å kunne gi bedrifter større fleksibilitet ved behov. Det følger av Innst. 232 L (2019–2020) at bedrifter kan fastsette at permitterte ansatte kan beholde medlemskap i tjenestepensjonsordning, men ikke behøver å omfattes av sparing eller risikodekning. Finans Norge mener det er behov for økt fleksibilitet for bedrifter som allerede har fastsatt regler om at permitterte ansatte beholder medlemskap ved permittering. For disse kan det for eksempel være behov for reduksjon i eller opphør av sparing til pensjon for permitterte ansatte. Videre pekes det på at bedrifter som kommer i betalingsmislighold, bør kunne fryse pensjonsavtaler for å unngå at avtaler går til opphør, og at ansatte mister medlemskap. Finans Norge peker også på at behovet for fleksibilitet gjør seg gjeldende også for forsikringsavtalelovens regler om varsling av ansatte mv. ved endring av pensjonsavtaler til de ansattes ugunst.

KS foreslår å føye til eiendomsskatteloven. Ifølge KS har norske kommuner et stort behov for å kunne gi skattelette til utsatte grupper og næringslivet som følge av covid-19-situasjonen. KS peker konkret på behov for unntak fra eiendomsskattelovens regler om opptrapping av skattesatser, adgang til å reservere satsreduksjon til bare å gjelde næringseiendom samt midlertidig utsettelse av utskrivingsfrister.

To høringsinstanser foreslår å ta ut lover fra § 2 første ledd.

Akademikerne mener det er grunnlag for å ta ut helseberedskapsloven og smittevernloven, da lovene tar høyde for slike situasjoner som den man nå er i.

KS foreslår at kommuneloven tas ut. Det vises blant annet til at midlertidig forskrift 13. mars 2020 nr. 277 om gjennomføring av fjernmøter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner for å begrense spredning av Covid-19 er gitt med hjemmel i kommuneloven og ikke koronaloven.

7.1.4 Departementets vurdering

Som nevnt ovenfor vil loven bli anvendt med stor forsiktighet etter 27. april 2020. I utgangspunktet ser departementet også for seg at loven kun vil vare til 27. mai 2020.

Som nevnt ovenfor tas det sikte på å fremme lovproposisjoner til Stortinget som vil gi nytt rettslig grunnlag for de tiltakene det anses nødvendig å videreføre ut over 27. mai 2020. I tråd med dette vil eksempelvis Justis- og beredskapsdepartementet i nær fremtid fremme en proposisjon med forslag til en midlertidig lov som viderefører bestemmelsene gitt i midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 459 om forenklinger og tiltak innenfor justissektoren for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19. I den sammenheng vil det også bli vurdert om prosesser etter skjønnsloven, jordskifteloven og andre lover som regulerer særdomstoler, skal omfattes av bestemmelsene. Det anses derfor ikke nødvendig å føye disse lovene til listen i § 2 andre ledd.

Departementet vil ikke foreslå å utvide listen i § 2 andre ledd med tjenestepensjonslovene eller forsikringsavtaleloven slik det er foreslått av Finans Norge. Etter departementets syn er de foreslåtte endringene fra Finans Norge av prinsipiell karakter, og de bør eventuelt fremmes gjennom en normal lovprosess og ikke som forskrift med hjemmel i koronaloven. Det vises også til at endringer i tjenestepensjonslovene er vedtatt gjennom normal lovbehandling, jf. Innst. 232 L (2019–2020), og at det er naturlig å følge dette sporet dersom det skulle oppstå behov for ytterligere endringer.

Også bestemmelser som utfyller, supplerer eller fraviker eiendomsskatteloven, vergemålsloven og offentlighetsloven bør gjøres gjennom normal lovbehandling dersom det skulle være aktuelt å foreslå slike endringer.

Departementet ser at det kan være behov for å fastsette bestemmelser om friskoler, samt at det kan være behov for å vedta hjemler til å utsette årsmøter eller gjennomføre årsmøter elektronisk etter bygdeallmenningsloven og statsallmenningsloven. Det samme kan gjelde for andre sammenslutninger som for eksempel statsforetak og helseforetak. Departementet har imidlertid kommet til at slike behov kan ivaretas på en tilfredsstillende måte gjennom normal lovbehandling, eventuelt ved at det fastsettes nye og mer spesifikke forskriftshjemler i sektorlovgivningen.

Departementet har også vurdert om enkelte lover bør tas ut av listen i § 2, men har kommet til at det er best å ikke gjøre endringer i § 2. Som nevnt vil loven uansett bli anvendt med stor forsiktighet.

7.2 Endringer i § 5

7.2.1 Gjeldende rett

Det følger av § 5 første ledd at forskrifter som er gitt med hjemmel i loven, umiddelbart etter kunngjøring skal meddeles Stortinget skriftlig.

7.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å knytte meddelelsesplikten til vedtakstidspunktet i stedet for kunngjøringstidspunktet. Kunngjøring av forskrifter vil vanligvis skje samme dag som de fastsettes i statsråd. Det vil imidlertid nødvendigvis være en tidsperiode mellom vedtakelsen av forskriftene i statsråd og kunngjøringen av forskriftene. Kunngjøringen vil skje løpende, slik at forskrifter som er vedtatt i medhold av koronaloven samme dag, vil kunngjøres til forskjellig tid. Det synes derfor mer hensiktsmessig at meddelelsesplikten ikke knyttes til kunngjøringstidspunktet, men til tidspunktet for vedtak i statsråd.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene hadde ikke merknader til dette forslaget.

Akademikerne og Juristforbundet uttrykker støtte til forslaget. Unio er positive til at regjeringen vil informere Stortinget på et tidligere tidspunkt, altså fra vedtaket av forskriften og ikke fra kunngjøringen, og håper at dette vil gi bedre høringsprosesser.

LO er positive til forslaget såfremt også koronaloven § 4 endres slik at forskrifter først kan tre i kraft én dag etter at de er kunngjort, og ikke bare meddelt Stortinget. Det vises blant annet til at det kan ha skjedd betydelige endringer etter at en forskrift har vært på høring, og at allmennheten normalt først blir kjent med den endelige forskriften når den er kunngjort.

Advokatforeningen støtter ikke forslaget. Det vises til at Stortinget etter § 4 har en frist på én dag etter meddelelse til å ta stilling til forskrifter fastsatt etter koronaloven, og at det er viktig at offentligheten har hatt anledning til innsyn før denne fristen løper ut.

NIM har ingen merknader til spørsmålet om tidspunkt for meddelelse, men viser til at det bør vurderes om ikrafttredelsen etter § 4 bør forskyves noe for å gi stortingsrepresentantene noe bedre tid til å vurdere innsigelser.

7.2.4 Departementets vurdering

I forståelse med Stortinget oversendes i dag forskriftene til Stortinget rett etter vedtak i statsråd. Fristen for Stortinget til å melde tilbake til regjeringen at de ikke støtter en forskrift helt eller delvis, regnes fra tidspunktet for oversendelsen. Departementet foreslår derfor å endre loven slik at lovteksten er i overensstemmelse med praksis.

Departementet har vurdert innvendingene fra NIM, LO og Advokatforeningen. Departementet er enig i at det er viktig med tilstrekkelig tid for behandling av Stortinget og med offentlighet rundt forskriftene, slik disse er vedtatt av Kongen i statsråd. Disse hensynene bør imidlertid ikke hindre at loven reflekterer den praksis som er utviklet i forståelse med Stortinget. Regjeringen understreker imidlertid at forskriftene kunngjøres så raskt som mulig etter vedtakelsen i statsråd, og at dette som oftest vil være gjort innen få timer.

7.3 Andre endringer

Enkelte høringsinstanser foreslår andre endringer i loven. Blant annet foreslår Advokatforeningen at lovens anvendelsesområde avgrenses negativt, og enkelte høringsinstanser nevner at domstolskontrollen bør utvides. I og med at loven kun foreslås forlenget med én måned, og at det er en forutsetning at hjemmelen vil bli benyttet med stor forsiktighet etter 27. april, ser departementet ikke tilstrekkelig grunn til å gå videre med disse spørsmålene. Det er uansett departementets syn at i alle fall enkelte av de foreslåtte endringene ville nødvendiggjort en ny høring.

8 Smittevernloven

8.1 Gjeldende rett

Det følger av smittevernloven § 7-12 tredje punktum at lov 15. desember 1950 nr. 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og lignende forhold (beredskapsloven) §§ 3 og 4 gjelder tilsvarende. Beredskapsloven § 3 andre ledd fastsetter at bestemmelser gitt av Kongen snarest mulig skal meddeles Stortinget. Er Stortinget ikke samlet når bestemmelsene gis, skal det øyeblikkelig sammenkalles. Videre fastslås det at bestemmelsene kan oppheves av Kongen eller Stortinget. Det følger av henvisningen til beredskapsloven § 3 tredje ledd at såfremt forskrifter gitt med hjemmel i smittevernloven § 7-12 ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget, skal de snarest mulig legges frem som lovforslag.

Ved vedtakelsen av koronaloven ble det også vedtatt endringer i smittevernloven. Ved et nytt fjerde punktum i § 7-12 er det gjort unntak fra plikten til øyeblikkelig å sammenkalle Stortinget dersom det ikke var samlet, og til å legge frem forskriftene som lovforslag innen 30 dager dersom de da ikke er opphevet, jf. koronaloven § 8. Det fremgår av § 8 andre ledd at disse endringene oppheves én måned etter ikrafttredelsen av loven. Plikten til å meddele forskriftene snarest mulig til Stortinget ble ikke endret.

8.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre den særlige regelen i § 7-12 fjerde punktum og ba om høringsinstansenes syn på dette.

8.3 Høringsinstansenes syn

Helse- og omsorgsdepartementet støtter forslaget og viser til at det er et stort behov for å videreføre forskrifter som er vedtatt med hjemmel i smittevernloven § 7-12 etter 27. april.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) uttaler at forskrifter vedtatt etter både smittevernloven § 7-12 og helseberedskapsloven generelt har vært gjenstand for mindre åpne prosesser enn forskrifter vedtatt etter koronaloven. Forskrift 27. mars 2020 nr. 475 om digital smittesporing og epidemikontroll trekkes frem som eksempel. Flere av forskriftene etter smittevernloven § 7-12 har en klarere side til menneskerettighetene enn forskrifter vedtatt i medhold av koronaloven. Ettersom prosessen fastsatt i beredskapsloven § 3 andre ledd andre punktum og tredje ledd ikke gjelder for forskrifter fastsatt etter smittevernloven § 7-12, bør det etter NIMs syn vurderes om slike forskrifter bør behandles etter den ordningen koronaloven § 5 etablerer. NIM viser til at det ikke er «åpenbart at det bør være noen prinsipiell forskjell mellom forskrifter fastsatt etter koronaloven og forskrifter fastsatt i medhold av krisebestemmelsen i smittevernloven § 7-12 eller helseberedskapsloven», ikke minst med tanke på «Stortingets behov for kontroll med forskrifter som avviker fra gjeldende lovgivning og rammebetingelsene for offentlig debatt». NIM viser også til at det gjelder ulike regler for ikrafttredelse for forskrifter etter koronaloven og etter smittevernloven § 7-12. NIM viser til at behovet for at forskriftene etter smittevernloven § 7-12 trer i kraft straks etter vedtakelse, vil kunne variere.

Øvrige høringsinstanser har enten ingen merknader eller slutter seg til forslaget.

8.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å forlenge bestemmelsen i § 7-12 fjerde punktum med én måned og viser til begrunnelsen i Prop. 56 L (2019–2020) side 13 andre spalte. Departementet anser at NIMs forslag til endring i smittevernloven ligger utenfor spørsmålene som har vært på alminnelig høring, og som behandles i proposisjonen her.

9 Merknader til de enkelte bestemmelsene

9.1 Endringer i koronaloven

Til § 5

Tidspunktet for oversendelse av forskriftene til Stortinget endres fra umiddelbart etter kunngjøring til umiddelbart etter vedtak i statsråd. Dette er i tråd med praksisen som har utviklet seg i forståelse med Stortinget. Tiden Stortinget har til rådighet, endres ikke; forskriftene vil fremdeles tre i kraft først ett døgn etter at de er meddelt Stortinget. Dersom minst en tredjedel av stortingsrepresentantene innen denne tidsfristen har meddelt at de ikke kan støtte hele eller deler av en forskrift, vil de aktuelle bestemmelsene ikke tre i kraft.

Til § 7

§ 7 fastsetter at loven oppheves 27. mai 2020. Dersom loven skal forlenges ut over dette, krever det et nytt lovvedtak.

9.2 Endringer i smittevernloven § 7-12

Endringen i smittevernloven § 7-12, jf. beredskapsloven § 3 andre og tredje ledd, som ble vedtatt ved koronaloven § 8, foreslås også videreført til 27. mai 2020. En eventuell forlengelse ut over dette vil kreve et nytt lovvedtak.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven)

I

I midlertidig lov 27. mars 2020 nr. 17 om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven) gjøres følgende endringer:

§ 5 første ledd skal lyde:

Forskrifter gitt med hjemmel i denne loven skal etter vedtak av Kongen i statsråd umiddelbart meddeles Stortinget skriftlig.

§ 7 skal lyde:

§ 7 Lovens opphevelse

Loven oppheves 27. mai 2020.

II

I lov 5. august 1994 nr. 55 om vern mot smittsomme sykdommer skal § 7-12 første ledd fjerde punktum oppheves 27. mai 2020.

III

Loven trer i kraft straks.