Prop. 109 L

(2017–2018)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Lov om register over reelle rettighetshavere

Tilråding fra Finansdepartementet 22. juni 2018, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Finansdepartementet foreslår i denne proposisjonen en ny lov om register over reelle rettighetshavere.

Internasjonalt er viktigheten av tilstrekkelig tilgang på opplysninger om juridiske personers og arrangementers reelle rettighetshavere blitt fremhevet i senere år. Reelle rettighetshavere er de fysiske personene som anses å ha endelig eierskap eller kontroll over juridiske personer eller juridiske arrangementer, slik som selskaper. Større åpenhet om juridiske personers og arrangementets reelle rettighetshavere er et vesentlig tiltak for å motvirke misbruk av disse enhetene til hvitvasking, terrorfinansiering og annen kriminalitet. Grunnen er at selskaper og andre juridiske konstruksjoner både gir en distanse mellom de fysiske personene som begår kriminaliteten, og samtidig kan være egnet til å gi et skinn av legitimitet. Viktigheten av god informasjon om de bakenforliggende eierne av selskap og andre foretak er fremhevet også i Norge, blant annet i Nasjonal risikovurdering – Hvitvasking og terrorfinansiering i Norge fra 2016 og regjeringens Strategi for bekjempelse av hvitvasking, finansiering av terror og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen fra samme år.

Den internasjonale samarbeidsgruppen for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, Financial Action Task Force (FATF), utarbeider anbefalinger om lovgivning og andre tiltak. Enkelte av anbefalingene gjelder tilgangen på opplysninger om reelle rettighetshavere, og FATF arbeider fortløpende med studier og veiledninger som bl.a. dekker temaet reelle rettighetshavere. EU har fulgt opp FATFs anbefalinger i fjerde hvitvaskingsdirektiv (direktiv (EU) 2015/849, som i tillegg ble revidert våren 2018). I direktivet er det bestemt at alle EU-land skal opprette registre over reelle rettighetshavere, og at disse skal være offentlig tilgjengelige. I tillegg har Stortinget fattet anmodningsvedtak om åpenheten om eierskap og kontroll i norske foretak.

Forslaget om en ny lov om register over reelle rettighetshavere skal legge til rette for å opprette et register over reelle rettighetshavere, med utfyllende regulering i forskrift. Forslaget bygger videre på Hvitvaskingslovutvalgets utredning NOU 2016: 27 og gjennomfører deler av EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv. Fjerde hvitvaskingsdirektiv er EØS-relevant, men er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Lovforslaget innebærer at juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger, samt forvaltere av utenlandske juridiske arrangementer skal innhente og lagre opplysninger om sine reelle rettighetshavere, samt registrere disse opplysningene i et sentralt register. I proposisjonen og lovforslaget vil disse samlet sett bli omtalt som «registreringspliktige». Forslaget innebærer videre at den nærmere presiseringen av hvilke juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger og forvaltere av utenlandske juridiske arrangementer som pålegges plikter, kan tilpasses i forskrift. Det samme gjelder de nærmere reglene om innhenting og registrering av opplysninger. Lovforslaget inneholder også forslag om tilgang til opplysningene (innsyn), og om hvordan registerfører kan bidra til å sikre at innhentings- og registreringspliktene overholdes.

2 Bakgrunn for lovforslaget. Høring

2.1 Bakgrunn

Internasjonalt er viktigheten av tilstrekkelig tilgang på opplysninger om reelle rettighetshavere blitt fremhevet de senere årene. Financial Action Task Forces (FATF) reviderte anbefalinger for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering ble vedtatt i 2012. Anbefalingene 24 og 25 stiller krav til nasjonale myndigheters tilgang på opplysninger som gjør det mulig å identifisere reelle rettighetshavere i selskaper, andre juridiske personer og «truster» og lignende juridiske arrangementer. Anbefalingene stiller ikke krav om at det opprettes nasjonale registre over opplysninger om reelle rettighetshavere, men dette nevnes som en av flere mulige mekanismer for å gi nasjonale myndigheter en slik tilgang.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv (direktiv (EU) 2015/849) ble vedtatt i EU i mai 2015. Direktivet stiller krav om at det etableres nasjonale registre over reelle rettighetshavere i juridiske personer og «truster» og lignende juridiske arrangementer. Hvitvaskingslovutvalget ble oppnevnt i februar 2015 for blant annet å utrede gjennomføringen av fjerde hvitvaskingsdirektiv i norsk rett. Utvalgets forslag om regler om et register over reelle rettighetshavere ble levert i desember 2016 som del av NOU 2016: 27 Ny hvitvaskingslov – delutredning II.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv ble vedtatt endret 14. mai 2018. Endringene gjelder blant annet kravene til opprettelse av registre over reelle rettighetshavere. Én av endringene innebærer at EU-landene er gitt en frist for opprettelse av slike registre. Dette fulgte ikke opprinnelig av fjerde hvitvaskingsdirektiv. I EU vil fristene være i 2020 for opprettelsen av begge registrene.

Stortinget fattet 5. juni 2015 følgende vedtak:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om et norsk offentlig eierskapsregister for å sikre åpenhet om eierskap i norske selskap og styrke innsatsen mot skattekriminalitet, korrupsjon og hvitvasking. Et slikt register må følge opp Financial Action Task Forces anbefalinger fra 2012 om internasjonale standarder for bekjempelse av hvitvasking og bekjempelse av terrorfinansiering og spredning, og registeret må også følge opp EU-reguleringen på dette området.»

2.2 Høring

Departementet sendte NOU 2016: 27 på høring ved brev 20. desember 2016. Høringsfristen var 1. april 2017. Utredningen ble sendt på høring til følgende instanser:

Alle departementene

Banklovkommisjonen

Brønnøysundregistrene

Datatilsynet

Norges Forskningsråd

Finanstilsynet

Folketrygdfondet

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

Handelshøyskolen i Bodø

Høgskolen i Sørøst-Norge

Høgskulen i Sogn og Fjordane

Konkurransetilsynet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Lotteri- og stiftelsestilsynet

Norges Bank

Norges Handelshøyskole

Regelrådet

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Skattedirektoratet

Statens Pensjonskasse

Statistisk sentralbyrå

Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)

Tilsynsrådet for advokatvirksomhet

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Tromsø

ØKOKRIM

Aksjonærforeningen i Norge

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Bedriftsforbundet

Coop Norge SA

Den Norske Advokatforening

Den Norske Aktuarforening

Den norske Revisorforening

Econa

Eiendomsmeglerforetakenes Forening

Finans Norge

Finansforbundet

Finansieringsselskapenes Forening

Frivillighet Norge

Gullsmed Heyerdahl a.s.

Handelshøyskolen BI

Hovedorganisasjonen Virke

Kommunalbanken

KS

Landsorganisasjonen i Norge

Nasdaq OMX Oslo ASA

Nordic Trustee

Norges Bondelag

Norges Eiendomsmeglerforbund

Norges Ingeniør- og teknologorganisasjon

Norges Interne Revisorers Forening

Norges Juristforbund

Norges Kommunerevisorforbund

Norsk institutt for Styremedlemmer

Norsk Kapitalforvalterforening

Norsk Tipping AS

Norsk Venture

Norsk Øko-Forum

Norske Boligbyggelags Landsforbund

Norske Finansanalytikeres Forening

Norske Forsikringsmegleres Forening

NOS Clearing ASA

NTL-Skatt

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Oslo Børs

Pensjonskasseforeningen

Posten Norge AS

Regnskap Norge

Skatterevisorenes Forening

Småbedriftsforbundet

Sparebankforeningen i Norge

Stiftelsen Norsk Rikstoto

Transparency International Norge

Unio

Verdipapirfondenes forening

Verdipapirforetakenes Forbund

Verdipapirsentralen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Økonomiforbundet

Følgende instanser ga materielle merknader til Hvitvaskingslovutvalgets forslag til regler om et register over reelle rettighetshavere i NOU 2016: 27:

Justis- og beredskapsdepartementet

Brønnøysundregistrene

Finanstilsynet

Politidirektoratet

Skattedirektoratet

Økokrim

Changemaker

Den Norske Advokatforening

Den norske Revisorforening

Finansieringsselskapenes Forening

Frivillighet Norge

Landsorganisasjonen i Norge

Norsk Øko-forum

Næringslivets Hovedorganisasjon

Redaktørforeningen

Redd Barna

Regnskap Norge

Tax Justice Network Norway

T-rank AS

Transparency International Norge

Unio

Verdipapirfondenes forening

Følgende høringsinstanser har uttalt at de ikke har merknader eller ikke ønsker å delta i høringen:

Helse- og omsorgsdepartementet

Kunnskapsdepartementet

Forsvarsdepartementet

Arbeids- og sosialdepartementet

Norges Bank

Riksadvokaten

Statistisk Sentralbyrå

Norske Boligbyggelags Landsforbund SA

3 Nærmere om reelle rettighetshavere

Reelle rettighetshavere er den eller de fysiske personene som i siste instans eier eller kontrollerer juridiske personer og juridiske arrangementer, jf. hvitvaskingsloven 2018 § 2 bokstav e (§ 2 nr. 3 i hvitvaskingsloven 2009). Departementet foreslår en tilsvarende definisjon i loven her, jf. § 3 annet ledd. Departementet har gjort nærmere rede for dette begrepet i Prop. 40 L (2017–2018) punkt 3.3.7.3 og 5.4.6.4. Dette er den grunnleggende definisjonen av reelle rettighetshavere. Det er likevel slik at når rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven skal identifisere reelle rettighetshavere som ledd i gjennomføringen av kundetiltak, er det i både FATFs anbefalinger og EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv forutsatt at identifiseringen kan ta utgangspunkt i enkelte kriterier. Disse kriteriene er presisert i ny hvitvaskingslov § 14.

Kriteriene innebærer at det skilles mellom alle juridiske personer og enheter som ikke er fysiske personer eller stiftelser, utenlandske juridiske arrangementer og stiftelser. Loven angir ulike kriterier for disse tre kategoriene.

Departementet presiserer at reelle rettighetshavere må være fysiske personer, og at det kan være flere reelle rettighetshavere bak eksempelvis et aksjeselskap. Det fremgår også implisitt av de kriteriene som legges til grunn for å identifisere reelle rettighetshavere.

Hva gjelder juridiske personer og andre sammenslutninger som ikke er stiftelser eller utenlandske juridiske arrangementer, har departementet i nevnte lovproposisjon foreslått å angi en rekke ulike situasjoner som gir grunnlag for å anse en person som reell rettighetshaver, se ny hvitvaskingslov § 14 første ledd. Dette omfatter blant annet eierskap over mer enn 25 pst. av eierandelene, kontroll over mer enn 25 pst. av stemmeandelene, rett til å utpeke eller avsette mer enn halvparten av styremedlemmene, eller kontroll på annen måte. Dersom rettighetene som nevnt foran bygger på avtale med eiere, vedtekter eller lignende, vil det også gi grunnlag for å anse en person som reell rettighetshaver.

Nære familiemedlemmer skal vurderes samlet når kriteriene gjennomgås for å identifisere reelle rettighetshavere.

Departementet presiser at det formelle eierskapet eller stemmerettigheten ikke kan være det eneste som vurderes når reelle rettighetshavere skal identifiseres, selv om det er dette som er utgangspunktet for vurderingen.

For norske stiftelser er det i ny hvitvaskingslov § 14 tredje ledd angitt hvilke posisjoner som gir status som reell rettighetshaver. Dette er styremedlemmer og daglig leder, og fysiske personer som har rett til å utpeke et flertall av styremedlemmene, avgitt grunnkapital til stiftelsen, er tilstått særlige rettigheter etter stiftelsesloven § 9 første ledd bokstav d, eller er angitt som destinatar.

Dersom det er en juridisk person, arrangement, stiftelse eller annen sammenslutning som oppfyller kriteriene omtalt ovenfor, skal fysiske personer som oppfyller kriteriene i disse sammenslutningene også anses som reelle rettighetshavere i den juridiske personen eller sammenslutningen som identifiserer reelle rettighetshavere. Eksempelvis skal aksjeselskap A identifisere den fysiske personen aksjonær Y som reell rettighetshaver dersom aksjonær Y eier 25,1 pst. av aksjene i aksjeselskap B, og aksjeselskap B eier 25,1 pst. av aksjene i aksjeselskap A.

I utenlandske juridiske arrangementer er reelle rettighetshavere de personer som innehar posisjoner som oppretter, forvalter, beskytter og begunstiget. Er det ikke utpekt begunstigede, skal kretsen av potensielle begunstigete angis. Også enhver annen fysisk person som gjennom direkte eller indirekte eierskap eller på annen måte utøver kontroll over det juridiske arrangementet, anses å være reell rettighetshaver.

For ytterligere omtale av hvem reelle rettighetshavere er, samt høringsinstansenes syn på dette spørsmålet, vises det til Prop. 40 L (2017–2018) punkt 5.4.6.4.

4 Opprettelse av et register over reelle rettighetshavere. Lovstruktur

4.1 Gjeldende rett

Det er ikke opprettet et register over reelle rettighetshavere i Norge i dag. I praksis er en stor mengde informasjon om reelle rettighetshavere tilgjengelig for offentlige myndigheter, og til dels også for allmenheten, gjennom en kombinasjon av ulike mekanismer og informasjonskilder. Eksempler er informasjon om aksjeeiere i årsregnskap, stiftelsesdokumenter og som del av skatterapportering.

4.2 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 og 31 stiller krav om opprettelse av registre over reelle rettighetshavere i henholdsvis juridiske personer og «truster» og lignende juridiske arrangementer. Reglene for hvem som skal identifiseres som reelle rettighetshavere er noe ulike mellom de to kategoriene registreringspliktige, men regelstrukturen er den samme.

I desember 2017 ble det enighet i EU om å gjøre endringer i fjerde hvitvaskingsdirektiv, og i mai 2018 ble disse formelt vedtatt. Endringene gjelder blant annet registrene over reelle rettighetshavere. Endringene omtales fortløpende i denne proposisjonen.

Registrene over reelle rettighetshavere skal være sentrale registre, jf. fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 3 og 31 nr. 4. Når det gjelder registeret for juridiske personer, er det presisert at registeret kan være et handelsregister, et foretaksregister som nevnt i direktiv 2009/101/EF, eller et offentlig register. For registeret over juridiske arrangementer er det ikke gitt tilsvarende presiseringer.

For de nærmere kravene i direktivet i tilknytning til registeret, viser departementet til proposisjonens øvrige kapitler.

4.3 FATFs anbefalinger

FATFs anbefalinger 24 og 25 stiller krav til offentlige myndigheters tilgang på opplysninger om reelle rettighetshavere i juridiske personer og «truster» og lignende juridiske arrangementer. Anbefalingene fylles ut av forklarende noter («interpretive notes»).

Hvitvaskingslovutvalget har i NOU 2016: 27 punkt 12.4.1 redegjort for FATF-anbefaling 24 slik:

«(…) Gjennomgående gir FATFs anbefalinger frihet for statene til å velge hvilke mekanismer som skal benyttes for å sikre tilstrekkelig tilgjengelighet for opplysninger om reelle rettighetshavere.

Anbefaling 24 med «interpretive notes» skiller mellom tre ulike kategorier juridiske personer med hensyn til hvilke krav som stilles til tilgjengelighet av opplysninger om reelle rettighetshavere. Den første kategorien er foretak («companies»). Den andre kategorien omfatter «foundations, Anstalt and limited liability partnerships», heretter betegnet foretakslignende juridiske personer, se «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 16. Den tredje kategorien omfatter alle andre typer juridiske personer.

For foretak har statene valgfrihet når det gjelder hvordan opplysninger om reelle rettighetshavere innhentes og lagres. Anbefalingene oppstiller i «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 8 tre valgmuligheter. Valgmulighetene kan kombineres. For det første kan foretakene eller foretaksregistre pålegges å innhente og oppbevare oppdaterte opplysninger om foretakenes reelle rettighetshavere. For det annet kan foretakene pålegges å gjennomføre rimelige tiltak for å innhente opplysninger om reelle rettighetshavere. I en fotnote er det presisert at hva som ligger i rimelige tiltak («reasonable measures»), vil variere og være proporsjonalt med risikoen eller kompleksiteten som eierskapsstrukturen i foretaket representerer og med arten av de kontrollerende aksjonærene. For det tredje kan allerede innhentede opplysninger brukes. «Interpretive note» til anbefaling 24 punkt 8 bokstav c nevner fire mulige kilder til opplysninger – opplysninger innhentet av rapporteringspliktige ved kundetiltak, opplysninger innhentet av relevante myndigheter, opplysninger om juridiske eiere og opplysninger om foretak som er notert på markedsplasser der det er tilstrekkelig opplysningsplikt om reelle rettighetshavere.

(…)

Når det gjelder den andre kategorien, det vil si foretakslignende juridiske personer, skal statene i utgangspunktet stille samme krav som overfor foretak, se «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 16. Statene skal ta i betraktning de juridiske personenes ulike organisasjonsformer og strukturer.

For tredje kategori, det vil si andre juridiske personer enn foretak og foretakslignende juridiske personer, overlater anbefalingene i utgangspunktet fullt ut til statene å velge hvilke krav som skal stilles til innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere. Målet skal være å oppnå et rimelig nivå av åpenhet («appropriate level of transparency»). Myndighetene skal vurdere endringer i tråd med en risikobasert tilnærming.»

Anbefaling 25 retter seg i hovedsak mot land som tillater opprettelse av truster og lignende juridiske arrangementer. Norsk rett anerkjenner ikke truster, og det kan etter norsk rett heller ikke opprettes lignende juridiske arrangementer. Det er derfor kun deler av anbefalingen som retter seg mot Norge (forvalteres plikt til å opplyse om sin status til rapporteringspliktige ved inngåelse av kundeforhold eller gjennomføring av transaksjon). Dette er fulgt opp i ny hvitvaskingslov § 41.

4.4 Utvalgets forslag

Utvalget vurderer i NOU 2016: 27 kapittel 12 hvordan kravene i fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger skal gjennomføres i norsk rett. Utvalget foreslår at dette reguleres i en særskilt lov. Under henvisning til at reglene i direktivet innebærer noe nytt i norsk rett, foreslår utvalget regler som i utgangspunktet innebærer minimumsgjennomføring av direktivet. Utvalget bemerker også at direktivet er taust om flere spørsmål knyttet til opprettelsen av et register.

Utvalget foreslår en egen lov om opprettelse av et register over reelle rettighetshavere, og viser til at reglene skal gjelde for flere enn dem som er underlagt hvitvaskingsloven. Som begrunnelse for at ikke eksisterende registerlovgivning foreslås utvidet ved å føye til et krav om registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere i eksisterende registreringsforpliktelser, viser utvalget til at også andre enn dem som er underlagt registerlovgivningen, må innhente og registrere opplysninger om reelle rettighetshavere. I tillegg viser utvalget til at registerlovgivningen for øvrig har et annet og bredere formål enn det utvalget legger til grunn at et register over reelle rettighetshavere kan ha etter hvitvaskingsdirektivet. Avslutningsvis viser utvalget til at senere sammenkobling av registre på europeisk nivå også tilsier at reglene holdes separat fra øvrig registerlovgivning.

Utvalget foreslår at lovens formål skal være knyttet til å forebygge hvitvasking og terrorfinansiering, siden dette også er formålet med fjerde hvitvaskingsdirektiv, se NOU 2016: 27 punkt 12.5.3. Utvalget forstår formålet slik at dette får betydning for hvilke myndigheter som skal få tilgang til opplysninger hos rapporteringspliktige samt til hvilke oppgaver opplysningene kan brukes. I tillegg mener utvalget formålet får betydning for innsynsadgangen i registeret for allmenheten, som av utvalget er foreslått å skulle bygge på et krav om «legitim interesse».

Utvalget antar at det er naturlig at Brønnøysundregistrene får ansvaret for å føre registeret, men foreslår ikke dette uttrykkelig. Utvalget viser til mulighetene for gjenbruk av informasjon i Brønnøysundregistrene og at etaten er godt kjent som registerfører i næringslivet og i samfunnet ellers. Utvalget mener det er et tungtveiende argument å begrense antallet registermyndigheter aktørene må forholde seg til.

Utvalget understreker at registeret er nytt, og at det derfor bør vurderes å utvide og videreutvikle regelverket over tid.

4.5 Høringsinstansenes syn

Den norske Advokatforening (Advokatforeningen), Brønnøysundregistrene (BRREG), Finanstilsynet og Politidirektoratet (POD) støtter at ansvaret for registeret over reelle rettighetshavere legges til Brønnøysundregistrene.

Finansieringsselskapenes Forening viser til at identifisering av reelle rettighetshavere har vært et vanskelig punkt å følge opp i praksis, og at direktivet stiller krav om opprettelse av nasjonale registre. Foreningen støtter dette.

Advokatforeningen, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Regnskap Norge, Revisorforeningen og T-Rank AS understreker at mulighetene for gjenbruk av informasjon må vurderes, slik at relevante opplysninger ikke rapporteres til det offentlige flere ganger. Advokatforeningen bemerker konkret at det bør være ett felles offentlig system som inneholder både elektronisk aksjeeierbok, øvrig selskapsinformasjon og register over reelle rettighetshavere. T-Rank viser til kostnadene ved å drifte enda et register.

Advokatforeningen mener det bør gjøres en nærmere vurdering av om det er hensiktsmessig å utvide reglene i foretaksregisterloven, mens BRREG støtter forslaget om å forankre registeret i en særskilt lov. Også NHO mener det er hensiktsmessig med en egen lov om registrering av reelle rettighetshavere.

4.6 Departementets vurdering

Departementet foreslår lovregler som legger til rette for å opprette et register over reelle rettighetshavere. Departementet viser til at et slikt register vil øke tilgjengeligheten og åpenheten om eierskapet og kontrollen over juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger, og utenlandske juridiske arrangementer, i Norge. Dette er av betydning for mulighetene for å forfølge potensielle lovbrudd og også kontrollere etterlevelsen av plikter pålagt i skatte- og avgiftslovgivningen.

Departementet foreslår at disse reglene gis i en egen lov. Departementet deler i hovedsak utvalgets vurderinger på dette punktet, jf. punkt 4.4.

Departementet foreslår at lovens formål er å legge til rette for myndighetenes, rapporteringspliktiges og allmennhetens tilgang til oppdaterte, korrekte og tilstrekkelige opplysninger om reelle rettighetshavere. Departementet viser til at tilgang på slike opplysninger i alminnelighet er ansett å være sentrale i arbeidet mot skattekriminalitet, korrupsjon og hvitvasking. I Norge er det de senere årene blitt fremhevet gjentatte ganger at ulike former for misbruk av selskapsstrukturer og selskapsformer er på fremvekst innenfor blant annet arbeidslivskriminalitet. Opplysningene kan også være relevante ved vurderinger av hensynet til nasjonal sikkerhet. I tillegg kan innsyn i eierskaps- og kontrollspørsmål generelt bidra til et mer effektivt og omstillingsdyktig kapitalmarked.

Lovforslaget er ikke ment å legge begrensninger på hva offentlige myndigheter kan benytte registrerte opplysninger til. Hvorvidt en offentlig myndighet kan benytte de åpent tilgjengelige opplysningene i registeret, vil være et spørsmål om opplysningene er relevante for den offentlige myndighetens løsning av sine oppgaver.

Departementet registrerer at flere høringsinstanser antar at Brønnøysundregistrene bør få ansvaret for å føre registeret over reelle rettighetshavere. Departementet deler utvalgets og høringsinstansenes syn på dette spørsmålet og vil særlig fremheve kompetansen og de potensielle stordriftsfordelene ved å legge ansvaret der. Departementets lovforslag på dette punktet er utformet med utgangspunkt i bestemmelser i eksisterende registerlovgivning, se forslaget til § 8.

Departementet kommer nærmere tilbake til mulighetene for gjenbruk av allerede innhentede opplysninger mv. i senere kapitler. Konkrete spørsmål i tilknytning til opprettelse av registeret behandles også nedenfor.

5 Virkeområde

5.1 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 stiller krav om at «selskaper og andre juridiske enheter som er registrert på deres territorium» skal innhente og registrere opplysninger om reelle rettighetshavere. I definisjonen av reell rettighetshaver er det gjort unntak for reelle rettighetshavere i selskaper notert på et regulert marked som er omfattet av opplysningsplikt i samsvar med unionsretten eller tilsvarende internasjonale standarder som sikrer tilstrekkelig innsyn i opplysninger om eierforhold, jf. artikkel 3 nr. 6 bokstav a.

5.2 FATFs anbefalinger

Departementet viser til omtalen under punkt 4.3. Som det fremgår der, skiller FATF-anbefaling 24 mellom ulike kategorier juridiske personer når det gjelder hvilke krav som stilles til tilgangen på opplysninger om reelle rettighetshavere.

5.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at følgende juridiske personer og enheter underlegges krav om innhenting og registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere: aksjeselskap, allmennaksjeselskap, europeiske selskap, ansvarlige selskap, kommandittselskap, partrederi, finansforetak som ikke er organisert som aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, samvirkeforetak og europeiske samvirkeforetak, andre selskaper med begrenset deltakeransvar, sameier som er registrert i offentlig register, borettslag, boligbyggelag, foreninger som er registrert i offentlig register, stiftelser, verdipapirfond, statsforetak, interkommunale selskap, kommunale og fylkeskommunale foretak, regionale helseforetak og helseforetak. Utvalget viser til at direktivets fortale avsnitt 12 angir at hensynet til åpenhet tilsier at informasjon om reelle rettighetshaver bør dekke «the widest possible range» av juridiske enheter.

Utvalget foreslår i tillegg at forvaltere av utenlandske trusts og lignende juridiske arrangementer underlegges reglene, slik at reglene som foreslås, gjennomfører både artikkel 30 og 31 i fjerde hvitvaskingsdirektiv.

5.4 Høringsinstansenes syn

Både Brønnøysundregistrene (BRREG), Næringslivets Hovedorganisasjon og Frivillighet Norge stiller spørsmålstegn ved om angivelsen av registerets virkeområde er hensiktsmessig. BRREG viser konkret til at lovutkastet omfatter enheter som ikke er juridiske personer, og også at det utelater enkelte juridiske personer. Frivillighet Norge forutsetter at styret vil være reelle rettighetshavere i lag og foreninger, og viser til at dette allerede fremgår av Enhetsregisteret. Videre mener Frivillighet Norge konsekvensene av et krav om å registrere disse opplysningene enda en gang ikke vil være forholdsmessig sett opp mot risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering.

Verdipapirfondenes forening mener at dersom verdipapirfond skal inngå i registeret, bør det være tilstrekkelig at forvalter av fondsandeler føres opp i tilfeller der vedkommende tilfredsstiller kriteriene.

Changemaker, Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Øko-Forum, Redd Barna, Tax Justice Network og Unio mener at børsnoterte selskaper ikke bør holdes utenfor registeret. Skatteetaten bemerker at FATFs anbefalinger i evalueringsrapporten om Norge hva gjelder børsnoterte selskap, ikke synes å være vurdert av utvalget.

BRREG reiser spørsmålet om lovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen, fordi dette ikke er berørt i utvalgets utredning.

5.5 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at lovens virkeområde angis generelt, slik at alle juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger som driver virksomhet eller er registrert i Norge, i utgangspunktet vil ha plikt til å innhente og registrere opplysninger om reelle rettighetshavere, se lovforslaget § 2 første ledd. Departementet foreslår videre at virkeområdet kan presiseres i forskrift, jf. § 2 tredje ledd. Departementet viser til at det vil gjøre det mulig å tilpasse angivelsen av de foretakene og juridiske enhetene som bør være underlagt lovens regler, herunder hensynta nye EØS-rettslige forpliktelser eller utviklinger i FATFs standarder. Som et utgangspunkt bør registeret omfatte alle organisasjonsformer hvor det kan være en risiko for misbruk til hvitvasking, terrorfinansiering eller annen kriminalitet. Hva som er en juridisk person enhet eller annen sammenslutning, skal i denne sammenheng forstås vidt.

For å gjennomføre fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 31 om opprettelse av register over reelle rettighetshavere i «truster» og lignende utenlandske juridiske arrangementer, foreslår departementet at forvaltere av slike arrangementer omfattes av loven, se lovforslaget § 2 annet ledd. Også for disse kan anvendelsesområdet presiseres i forskrift, jf. tredje ledd.

For å sikre tilstrekkelig åpenhet og unngå muligheter for omgåelse foreslår departementet at loven gis anvendelse på Svalbard og Jan Mayen.

Departementet bemerker at lovens virkeområde vil få indirekte betydning for omfanget av behandling av personopplysninger om reelle rettighetshavere, fordi kretsen av reelle rettighetshavere det vil bli behandlet opplysninger om, utvides dess videre lovens virkeområde er. Ved fastsettelse av forskrifter om lovens anvendelsesområde vil de personvernmessige konsekvensene bli nærmere vurdert.

6 Innhenting og utlevering av opplysninger

6.1 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 første ledd stiller krav om at «selskaper og andre juridiske enheter» («corporate and other legal entitites») som er opprettet i medlemslandet, skal innhente, oppbevare og registrere «tilstrekkelige, nøyaktige og ajourførte» («adequate, accurate and current») opplysninger om sine reelle rettighetshavere. Opplysningene skal i det minste omfatte reell rettighetshavers navn, fødselsmåned og -år, nasjonalitet og bostedsland. I tillegg må opplysningene omfatte arten og omfanget av den økonomiske interessen den reelle rettighetshaveren har («the nature and extent of the beneficial interest held»). Dette følger av minstekravene til hva det skal gis innsyn i i det sentrale registeret, se nr. 5.

Etter artikkel 30 nr. 2 skal opplysningene som er innhentet etter artikkel 30 nr. 1, være tilgjengelig for relevante myndigheter og den finansielle etterretningsenheten «in a timely manner».

Ved revisjonen av fjerde hvitvaskingsdirektiv er det bestemt at statene skal sikre medvirkning fra reelle rettighetshavere når juridiske enheter innhenter opplysninger om reelle rettighetshavere, se artikkel 30 nr. 1 nytt tredje ledd:

«Member States shall require that the beneficial owners of corporate or other legal entities, including through shares, voting rights, ownership interest, bearer shareholdings or control via other means, provide those entities with all the information necessary for the corporate or other legal entity to comply with the requirements in the first subparagraph.»

Forvaltere av «truster» og lignende juridiske arrangementer underlegges lignende forpliktelser til å innhente opplysninger om reelle rettighetshavere, se artikkel 31.

6.2 FATFs anbefalinger

Som det fremgår av Hvitvaskingslovutvalgets redegjørelse sitert under punkt 4.3, har statene valgmuligheter når det gjelder hvordan tilgangen til informasjon om reelle rettighetshavere skal sikres. Det gjelder også hvem som skal pålegges å innhente informasjonen. Selskapene selv er ett av alternativene, men de er ikke det eneste alternativet. Dersom plikten pålegges selskapene selv, skal det omfatte rimelige tiltak («reasonable measures») til å innhente og oppbevare oppdaterte («up-to-date») opplysninger om selskapets reelle rettighetshavere, se anbefaling 24 punkt 8 bokstav b. I en fotnote er det presisert at hva som ligger i rimelige tiltak, må være proporsjonalt med risikoen eller kompleksiteten foranlediget av eierskapsstrukturen i selskapet, eller arten av de kontrollerende aksjeeierne.

Anbefalingen presiserer ikke hvilke opplysninger om reell rettighetshaver som skal innhentes.

I «interpretive note» til FATF-anbefaling 24 punkt 12 fremgår det at «[c]ompetent authorities, and in particular law enforcement authorities, should have all the powers necessary to be able to obtain timely access to the basic and beneficial ownership information held by the relevant parties».

6.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at opplysningene som skal innhentes, er reell rettighetshavers navn, bostedsland, fødselsdato, statsborgerskap og grunnlaget for å anse vedkommende som reell rettighetshaver. Utvalget legger til grunn at det er tilstrekkelig for identifikasjonsformål å benytte fødselsdato.

Utvalget foreslår unntak fra plikten til å innhente og registrere opplysninger i tilfeller der det oppstår vanskeligheter med å identifisere reelle rettighetshavere. Utvalget viser til at de juridiske enhetene skal pålegges en rekke plikter, uten at direktivet stiller krav om motsvarende plikter for potensielle reelle rettighetshavere. Utvalget viser også til at kravene til opplysningene er vage, med bruk av ord som «adequate», «accurate» og «current». Direktivet er også taust om hva som skal gjøres for å identifisere reell rettighetshaver. Dersom den juridiske enheten ikke identifiserer en reell rettighetshaver, skal det opplyses om det i meldingen til registeret.

Utvalget foreslår at registreringspliktige skal ha plikt til å utlevere opplysninger om reelle rettighetshavere til offentlige myndigheter og til rapporteringspliktige når rapporteringspliktige gjennomfører kundetiltak og løpende oppfølging etter hvitvaskingsloven.

6.4 Høringsinstansenes syn

Brønnøysundregistrene (BRREG), Norsk Øko-Forum (NØF), Tax Justice Network og T-Rank mener det bør registreres mer informasjon om reell rettighetshaver. Flere av høringsinstansene viser til at mulighetene for sammenkobling av registre vil styrkes og også hensynet til å sikre entydig identifisering.

Advokatforeningen, BRREG, Finans Norge, Finansieringsselskapene forening og Næringslivets Hovedorganisasjon mener det bør presiseres nærmere hva som forventes av de juridiske personene ved innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere, herunder hva som skal kreves for å anse det «ikke mulig» å finne reell rettighetshaver. Advokatforeningen er enig med utvalget i at reglene ikke bør gå lengre enn direktivet krever. BRREG nevner særskilt spørsmålet om medvirkningsplikt for reell rettighetshaver og enhetens dokumentasjonsplikt. NØF bemerker at et rent eierskapsregister ikke vil innbefatte opplysninger om eksempelvis opsjoner og andre finansielle instrumenter som innebærer en «dekomponering» av aksjer.

Changemaker, Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, NØF, Redd Barna, Tax Justice Network og Unio mener at utvalgets forslag om å bruke en terskelverdi på 25 pst. for når aksjeinnehav skal medføre registrering som reell rettighetshaver, bør senkes eller fjernes helt.

BRREG bemerker at offentlige myndigheter primært bør hente ut informasjon fra registeret, i samsvar med prinsippet om «kun-én-gang», for å begrense næringslivets administrative byrder. Registeret bør derfor etter BRREGs vurdering opprettes som en primærkilde for disse opplysningene.

Skatteetaten bemerker til utvalgets forslag til regler om tilgangen til registeret, at etaten har behov for innsyn i opplysninger om reelle rettighetshavere bl.a. på bakgrunn av regelverket som gjennomfører «Common Reporting Standard» (CRS) i norsk rett. Etaten mener det vil være paradoksalt om etaten har krav på å få utlevert slike opplysninger fra utenlandske skattemyndigheter, men ikke har innsyn i tilsvarende opplysninger nasjonalt. Det vises også til at en etterfølgende kontrollvirksomhet fra etaten, men uten mulighet for forhåndsutfylling til egenfastsettelse, ikke støtter opp under en effektiv og moderne skatteforvaltning og neppe heller er i skattepliktiges egeninteresser.

6.5 Departementets vurderinger

Departementet foreslår en bestemmelse om juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger, samt forvaltere av utenlandske juridiske arrangementer, sin plikt til å innhente opplysninger om reelle rettighetshavere, se lovforslaget § 4. Bestemmelsen er noe annerledes utformet enn utvalgets utkast.

Plikten til å identifisere reelle rettighetshavere innebærer at registreringspliktige må vurdere hvilken eller hvilke fysiske personer som i siste instans anses å eie eller kontrollere den registreringspliktige. I hvitvaskingsloven er det gitt kriterier for denne vurderingen, jf. kapittel 3 ovenfor. Identifiseringen kan gi tre ulike utfall: registreringspliktige identifiserer reelle rettighetshavere og innhenter opplysninger om disse, registreringspliktige mener det ikke er noen reelle rettighetshavere, eller den registreringspliktige mener at det finnes reelle rettighetshavere, men kan ikke entydig identifisere disse. De tre alternativene fremgår av lovforslaget § 4. Om den tilsvarende situasjonen for rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven som skal identifisere reelle rettighetshavere i kunden, ga departementet uttrykk for følgende i Prop. 40 L (2017–2018) punkt 5.4.6.3:

«Departementet viser til at ordlyden i direktivet er at rapporteringspliktig må ha benyttet «alle tenkelige muligheter», jf. artikkel 3 nr. 6 bokstav a punkt ii. Det skal derfor være en høy terskel før rapporteringspliktige kan unnlate å etterspørre informasjon som kan identifisere en reell rettighetshaver.»

Departementet har i Prop. 40 L (2017–2018) om ny hvitvaskingslov vurdert om en terskelverdi på 25 pst. eierandeler eller stemmerettigheter skal videreføres som utgangspunkt for å anse en fysisk person som reell rettighetshaver. Departementet viser til vurderingene i Prop. 40 L (2017–2018) punkt 5.4.6.4.2.

Departementet foreslår at også fødselsnummer eller D-nummer innhentes om reelle rettighetshavere. Departementet viser til at behovet for sikker og entydig identifisering av hvem som er reell rettighetshaver, tilsier en videre behandling av personopplysninger enn det som fremgår som minstekrav i fjerde hvitvaskingsdirektiv, jf. formålet med behandlingen av opplysninger om reelle rettighetshavere som redegjort for i punkt 4.6. Dette vil også bl.a. kunne effektivisere myndighetenes arbeid i tilfeller der det er relevant å innhente og vurdere opplysninger om en person har status som reell rettighetshaver. Registrering av slike opplysninger i registeret kan dessuten medføre enklere etterlevelse av «kun-én-gang»-rapportering av opplysninger om reelle rettighetshavere, der det er relevant. Etter departementets vurdering er det forholdsmessig å kreve innhentet disse opplysningene om reelle rettighetshavere, sett opp mot formålet med behandlingen av opplysningene.

I enkelte tilfeller kan det tenkes at reell rettighetshaver verken har fødsels- eller D-nummer. I slike unntakstilfeller må det likevel være mulig for den registreringspliktige å oppfylle sine plikter etter loven. Departementet foreslår at det i disse tilfellene skal innhentes fødselsdag, -måned og -år for å sikre så entydig identifisering av de reelle rettighetshaverne som mulig, jf. formålet med behandlingen av opplysningene. Også dette anser departementet for å være et forholdsmessig krav å stille for å sikre oppfyllelse av formålet med regelverket. Departementet bemerker at disse opplysningene kommer i tillegg til opplysninger om navn, bostedsland og statsborgerskap, som foreslått av utvalget til gjennomføring av minstekrav i fjerde hvitvaskingsdirektiv.

Departementet foreslår at plikten til å dokumentere grunnlaget for identifiseringen av reelle rettighetshavere skilles ut i et særskilt ledd i bestemmelsen om innhenting av opplysninger, se lovforslaget § 4 tredje ledd. Det vil ikke nødvendigvis måtte innhentes bevis på eksempelvis at det er inngått aksjonæravtaler mv. (hvis det er grunnlaget for kontroll over stemmerettigheter eller retten til å avsette eller utpeke styremedlemmer), men det vil være nødvendig å nedtegne at en eller flere personer er reell rettighetshaver som følge av aksjonæravtale inngått mellom person x, y og z. I tilfeller med «indirekte» eierskap eller kontroll, det vil si tilfeller der reell rettighetshavers kontroll involverer minst én juridisk person, vil også de mellomliggende selskapene måtte omtales for å dokumentere hvordan eierskapet eller kontrollen er fastslått. Departementet bemerker at en slik plikt til å nedtegne grunnlaget for identifiseringen av reelle rettighetshavere har en rekke fordeler. Det gjør det mulig å ettergå de vurderingene som registreringspliktige har gjort, og på den måten kontrollere de innhentede opplysningene. Det vil bidra til at opplysningene som innhentes, og senere registreres og tilgjengeliggjøres for allmennheten, er pålitelige. Dette er også formålet med loven og registeret, jf. punkt 4.6. Departementet bemerker videre at dette vil være av betydning for å sikre at registreringspliktiges behandling av personopplysninger er i samsvar med prinsippet om riktighet i personvernforordningen artikkel 5 bokstav d, fordi kvaliteten på de opplysningene som innhentes, må forutsettes å bli hevet som et resultat av dokumentasjonskravet. Dokumentasjon av registreringspliktiges vurderinger vil dessuten også bidra til å forebygge, avdekke og forfølge hvitvasking, terrorfinansiering og annen kriminalitet. Det gjelder blant annet som følge av økte kontrollmuligheter, men også fordi det kan gi en dempende effekt på kriminelles muligheter til å misbruke selskapene til å skjule eierskap og kontroll.

Særlig viktig er denne dokumentasjonsplikten i tilfeller der den juridiske personen enten mener det ikke finnes noen reell rettighetshaver, eller mener det finnes en reell rettighetshaver, men ikke er i stand til entydig å identifisere denne. I førstnevnte tilfeller må den juridiske personen nedtegne hvilke kilder som er undersøkt (f.eks. aksjonærer, selskapsregistre, nyheter i media) og hvorfor disse ikke ga grunnlag for å fastslå at den juridiske personen har noen reelle rettighetshavere. I tilfeller der den juridiske personen mener det finnes en eller flere reelle rettighetshavere, men ikke kan identifisere disse, må det nedtegnes både hvordan man har kommet frem til konklusjonen, og hvorfor det ikke er mulig å identifisere den eller de fysiske personene. Et eksempel vil kunne være at en ikke har lykkes å komme i kontakt med et selskap om nødvendige opplysninger, men at man på bakgrunn av kjennskap til selskapets aksjeeierstruktur, selskapets stemmegivning eller annen opptreden kan fastslå at det finnes fysiske personer bak aksjonæren som skal anses som reelle rettighetshavere.

Departementet bemerker at regelverket er nytt og vil kunne bygges ut dersom det viser seg å være behov for det. I tillegg viser departementet til sammenhengen mellom kravet om å innhente, dokumentere og registrere opplysninger etter lovforslaget, og konsekvensene for de juridiske personene i møte med rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Departementet forventer at rapporteringspliktige vil være særlig oppmerksomme på identifiseringen av reelle rettighetshavere i tilfeller der den juridiske personen ikke har oppfylt plikten til registrering, og tilfeller der det i registeret fremgår at det ikke er funnet en reell rettighetshaver eller denne ikke er mulig å identifisere. Dette bør også tas opp med kunden. På denne måten vil de juridiske personene gis en oppfordring til å oppfylle sine plikter etter lovforslaget, fordi de ellers risikerer at rapporteringspliktige har plikt til å begrense eller avslutte kundeforholdet.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel til å kunne utfylle bestemmelsen, herunder gjøre unntak fra reglene om innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere. Slik kan det eventuelt gis hensiktsmessige presiseringer av hvem som skal registrere opplysninger, hvilke opplysninger som skal registreres, og når opplysningene skal registreres.

Departementet bemerker at innhenting og dokumentasjon av opplysninger om reelle rettighetshavere innebærer behandling av personopplysninger. Personene det behandles opplysninger om, er fysiske personer som anses å være reelle rettighetshavere, men omfatter også andre personer som det er relevant å være i kontakt med i forbindelse med registreringspliktiges informasjonsinnhenting. Denne innsamlingen og behandlingen av personopplysninger må skje i samsvar med generelle regler om behandling av personopplysninger. Behandlingen av personopplysninger er nødvendig som ledd i å fremme formålet med loven, som det er redegjort for i punkt 4.6.

Et særlig spørsmål som er tatt opp i høringsrunden, er spørsmålet om reell rettighetshaver skal pålegges en medvirkningsplikt eller lignende. Ved revisjonen av fjerde hvitvaskingsdirektiv er det tatt inn et krav om at reelle rettighetshavere skal pålegges å gi all relevant informasjon i forbindelse med juridiske personers innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere, se artikkel 30 nr. 1 nytt tredje ledd. Departementet antar at en slik opplysningsplikt kan være nyttig for de registreringspliktige å vise til i forbindelse med innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere. En opplysningsplikt vil dermed også kunne bidra til å fremme lovens formål om å tilgjengeliggjøre oppdaterte, korrekte og tilstrekkelige opplysninger om reelle rettighetshavere, se punkt 4.6. En opplysningsplikt vil dessuten kunne bidra til å sikre registreringspliktiges etterlevelse av prinsippet om riktighet, jf. personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav d. Det nærmere innholdet i denne opplysningsplikten bør fastsettes i forskrift, og departementet foreslår derfor en hjemmel til i forskrift å gi nærmere regler om plikt for reelle rettighetshavere til å medvirke, se lovforslaget § 5. Opplysningsplikten vil kunne rettes også mot andre enn reell rettighetshaver, fordi det nettopp i forbindelse med identifiseringen av reelle rettighetshavere kan være uavklart hvem dette er.

Departementet foreslår, slik også utvalget gjorde, en særskilt bestemmelse om registreringspliktiges plikt til å utlevere opplysninger om reelle rettighetshavere, se lovforslaget § 6. Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 annet ledd og nr. 2 samt artikkel 31 nr. 3. En plikt til å utlevere opplysninger vil kunne foreligge når offentlig myndighet finner det nødvendig å innhente opplysningene som ledd i sin myndighetsutøvelse. Alminnelige prinsipper om saklighet i forvaltningen vil gjelde. Eksempler på myndigheter som vil ha krav på opplysninger, er Enheten for finansiell etterretning, tilsynsmyndigheter på hvitvaskings- og terrorfinansieringsområdet, politiet, skatte- og avgiftsmyndighetene, tollmyndighetene og registerfører for registeret over reelle rettighetshavere.

Departementet finner videre grunn til å presisere at lovforslaget gjennomfører en direktivforpliktelse som tydelig stiller krav om at de opplysningene som innhentes av den enkelte juridiske enheten eller forvalteren av det juridiske arrangementet, skal være tilgjengelige for offentlige myndigheter. Departementet viser til omtalen av direktivet over i punkt 6.1. Departementet antar at tilgjengelige opplysninger også kan være av betydning i kontrollsammenheng for eksempelvis skattemyndighetene.

At opplysningene skal utleveres til rapporteringspliktige, fremgår av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 annet ledd og artikkel 31 nr. 2. Se departementets forslag til § 6 annet ledd.

7 Registrering av opplysninger. Oppdatering

7.1 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 4 stiller krav om at opplysningene i det sentrale registeret skal være «tilstrekkelige, nøyaktige og aktuelle» («accurate, adequate and current»). I artikkel 31 nr. 5 er det stilt krav om at opplysninger om reelle rettighetshavere i juridiske arrangementer er «tilstrekkelige, nøyaktige og ajourført» («adequate, accurate and up-to-date»).

Opplysningene skal i alle fall omfatte reell rettighetshavers navn, fødselsmåned og –år, statsborgerskap og bostedsstat, samt opplysninger om arten og omfanget av den økonomiske interessen den reelle rettighetshaveren har («nature and extent of the beneficial interest held»).

Det fremgår av direktivets fortale avsnitt 14 at rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven kan få ansvaret for å legge opplysningene inn i registeret.

7.2 FATFs anbefalinger

Som nevnt over i punkt 6.2 med videre henvisning til sitatet i punkt 4.3, gir FATF valgfrihet med hensyn til hvordan myndighetenes tilgang på opplysninger om reelle rettighetshavere skal sikres. Dette gjelder også hvordan opplysninger skal registreres i et eventuelt register over reelle rettighetshavere.

I forklarende note punkt 11 til anbefaling 24 er det stilt krav om at relevante opplysninger skal oppdateres innen rimelig tid etter det er skjedd endringer.

7.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at de juridiske enhetene mv. får ansvar for å sende melding til registeret om reelle rettighetshavere. Etter utvalgets oppfatning er det ikke hensiktsmessig å la rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven fylle ut opplysningene i registeret. Utvalget peker på følgende problemstillinger: risikoen for feilaktige eller manglende opplysninger i registeret siden rapporteringspliktig forutsetningsvis kjenner den juridiske enheten dårligere enn enheten selv, at registeret blir avhengig av at rapporteringspliktige gjennomfører kundetiltak, og tilfeller der kundetiltak er blitt utført av ulike rapporteringspliktige samtidig.

Utvalget foreslår at melding fra den registreringspliktige skal sendes så snart det er innhentet opplysninger om reell rettighetshaver, eventuelt som følge av oppdatering av informasjonen.

Utvalget foreslår at opplysningene skal kontrolleres og oppdateres når forholdene tilsier det. Utvalget bemerker at generalforsamling, årsmøte o.l. er naturlige tidspunkter for å kontrollere opplysningene. Utvalget presiser at for en del juridiske enheter bør kontroll og oppdatering skje oftere. Fordi kontrollfrekvensen som er nødvendig, vil variere mellom de ulike juridiske enhetene, foreslår ikke utvalget et uttrykkelig tidsintervall for hvor ofte opplysningene skal sjekkes og oppdateres. Oppdatering er også nødvendig dersom det er grunn til å tro at opplysningene ikke lenger er korrekte, f.eks. som følge av at det skjer overdragelser av eierandeler.

7.4 Høringsinstansenes syn

Brønnøysundregistrene (BRREG) er opptatt av at rapporteringsbyrden for de registreringspliktig blir minst mulig og mener derfor det er viktig å samordne registreringen med andre rapporteringsplikter. BRREG mener videre at de juridiske personene bør ha en tidsfrist å forholde seg til for innsending av opplysninger.

Norsk Øko-Forum mener all relevant informasjon om fysiske eiere må registreres så raskt som mulig, og senest innen utløpet av transaksjonsmåneden.

T-Rank mener det er et problem at datainnsamlingen overlates til de juridiske personene selv, i stedet for at det lagres tilstrekkelige opplysninger til å gjøre automatiske kontroller. Videre mener T-Rank registeret ikke vil kunne brukes av selskaper som ønsker å legge en strengere definisjon av reell rettighetshaver til grunn.

7.5 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at den enkelte juridiske person, enhet eller annen sammenslutning, eller forvalter av utenlandsk juridisk arrangement, skal registrere opplysninger om reelle rettighetshavere og grunnlaget for identifiseringen. Departementet viser til de problemstillingene som utvalget har tatt opp knyttet til eventuell innrapportering fra foretak som er rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Departementet bemerker imidlertid at rapporteringspliktige på sikt kan pålegges å varsle registeret i tilfeller der de finner opplysninger om reelle rettighetshavere som de mener ikke er i samsvar med registrerte opplysninger, se punkt 8.5.

Departementet foreslår videre at det kan gis nærmere regler i forskrift om registreringen av opplysninger. Departementet presiserer at det i utgangspunktet skal registreres de samme opplysninger som den juridiske personen er pålagt å innhente. Det vises til lovforslaget § 9, jf. også over under punkt 6.5.

Departementet registrerer at det i de fleste europeiske land er valgt en løsning der informasjon om grunnlaget for å identifisere reelle rettighetshavere registreres med intervaller av eierskap eller stemmerettigheter, eller i en generell, bred kategori av kontroll «på annen måte» e.l. Dette vil få praktiske konsekvenser, ved at oppdateringsbehovet i registeret blir mindre. Dette reduserer også rapporteringsbyrden på næringslivet, samtidig som det etter departementets vurdering ikke uforholdsmessig går utover informasjonsbehovet til myndighetene og rapporteringspliktige. Departementet vil videre anta at det er større grunn til å tro at registreringsplikten vil bli overholdt med enklere kategorier å forholde seg til for næringslivet. Det vil ikke være nødvendig å registrere den fullstendige dokumentasjonen for identifiseringen av reelle rettighetshavere, men det vil i registeret gis overordnede, sjablonmessige kategorier av ulike typer grunnlag for å anse en person som reell rettighetshaver. Myndighetene vil uansett kunne gå direkte til den juridiske personen for å be om nærmere opplysninger, særlig om dokumentasjonen for vurderingen, dersom myndighetene har behov for det, jf. punkt 6.5 og lovforslaget § 6. Etter departementets vurdering bør presiseringer av hvordan registreringen skal skje gis i forskrift, se lovforslaget § 9 femte ledd.

Departementet bemerker at det er høringsinstanser som mener registeret bør baseres på andre, verifiserte opplysninger enn dem som oppgis av registreringspliktige selv. Departementet viser til fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 og 31 om den enkelte juridiske persons og forvalters plikt til å innhente og oppbevare opplysninger om reelle rettighetshavere, jf. punkt 6.1. Det foreslås for øvrig også at det kan gis nærmere regler om varslingsplikt til registeret for rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven og offentlige myndigheter, se punkt 8.5.

Departementet foreslår at det i forskrift kan gis nærmere regler om gjenbruk av informasjon. Dette vil eksempelvis være aktuelt for selskaper og andre enheter som registrerer at de ikke har noen reelle rettighetshavere, eller at de mener det finnes en eller flere reelle rettighetshavere, uten at denne eller disse kan identifiseres. I disse tilfellene skal virksomhetenes ledelse angis som reelle rettighetshavere. Slik informasjon kan i Norge hentes automatisk fra Enhets- og Foretaksregisteret.

Et særskilt spørsmål er hvor ofte opplysningene i registeret skal oppdateres. FATFs anbefalinger og EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv gir ikke presise føringer for dette, men stiller generelt krav om at opplysningene skal være aktuelle, ajourførte, oppdaterte o.l. I FATFs evalueringsrapport om Norge ble det fremhevet som en svakhet at de mekanismene som i dag finnes for å identifisere reelle rettighetshavere, slik som Skatteetatens aksjonærregister og opplysninger i årsregnskapene, kun oppdateres én gang i året.

Departementet er kjent med at det i EU-land som Danmark og Sverige er gitt regler om at oppdateringer i registeret skal skje uten opphold etter at den registreringspliktige ble kjent med endringen. I Storbritannia skal endringer registreres senest 14 dager i den registreringspliktiges eget register over reelle rettighetshavere, med en ny frist til det sentrale registeret innen 14 dager. I tillegg skal det i Storbritannia bekreftes at registrerte opplysninger fortsatt stemmer i tilfeller der disse ikke er blitt endret på ett år.

Etter departementets vurdering bør det også i Norge kreves at opplysningene i registeret er oppdaterte. Departementet viser til formålet med regelverket, se punkt 4.6. Departementet ser ikke grunn til at ikke også norske registreringspliktige skal oppdatere opplysningene i registeret så snart de blir kjent med at det er skjedd relevante endringer. Se lovforslaget § 9 fjerde ledd, som både omfatter situasjoner der registreringspliktige har identifisert nye reelle rettighetshavere, og der registreringspliktige er blitt kjent med andre endringer som medfører at registrerte opplysninger ikke lenger stemmer. Eksempler på det siste er tilfeller der den reelle rettighetshaveren har ervervet en større eierandel enn tidligere registrert (og dermed kommet over i et annet intervall), eller har solgt alle sine eierandeler og derfor ikke lenger er reell rettighetshaver.

Brønnøysundregistrene mener det bør gis en spesifikk tidsfrist for registrering. Departementet deler registerets vurdering i de tilfellene det dreier seg om nyopprettede juridiske personer. I slike tilfeller vil det være klare og spesifikke tidsfrister å forholde seg til for foretaket, som enkelt kan håndheves. Håndhevingen av en frist i andre tilfeller på det nåværende tidspunktet vil være vanskelig, fordi fristen vil løpe fra tidspunktet fra den registreringspliktige fikk plikt til å registrere endringer i registeret. Når denne kunnskapen er eller burde vært hos registreringspliktige, kan være vanskelig å fastslå. Dermed er det også vanskelig å gi et tidspunkt å beregne fristen fra. Likevel antar departementet at en spesifikk tidsfrist også i andre tilfeller kan være hensiktsmessig for å øke registreringspliktiges bevissthet om viktigheten av raskt å registrere endringer. I Storbritannia synes denne fristen å være satt til 14 dager. Departementet foreslår samme frist her, se lovforslaget § 9 fjerde ledd.

Etter departementets vurdering bør det i tillegg kunne stilles krav om periodevis bekreftelse av de registrerte opplysningene når det ikke er skjedd endringer på lang tid, slik det er gjort i Storbritannia. Departementet viser til at en slik årlig kontroll neppe vil være særlig byrdefull, så lenge opplysningene i utgangspunktet uansett skal oppdateres løpende. Det vil samtidig sikre at opplysningene i alle fall én gang i året gjennomgås av den registreringspliktige. Departementet antar at det vil få innvirkning på hvilken kvalitet det vil være på registerets opplysninger. En mulig løsning vil kunne være et krav om å bekrefte opplysningene innen en gitt frist. Dersom fristen ikke overholdes, vil dette være et enkelt utgangspunkt for ileggelse av tvangsmulkt eller liknende. Se nærmere om departementets vurderinger knyttet til sanksjoner mv. nedenfor i kapittel 11.

Departementet bemerker at registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere innebærer behandling av personopplysninger. Departementet anser reglene om registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere for å være både nødvendige og proporsjonale for å sikre tilstrekkelig tilgang på oppdaterte, korrekte og tilstrekkelige opplysninger om reelle rettighetshavere i juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger, samt utenlandske juridiske arrangementer, som er registrert eller driver virksomhet i Norge. Departementet viser til formålet med regelverket som er redegjort for i punkt 4.6.

8 Kontroll av registrerte opplysninger. Retting. Rapportering

8.1 EØS-rett

Fjerde hvitvaskingsdirektiv stilte i artikkel 30 og 31 opprinnelig ingen spesifikke krav til verifiseringen av registrerte opplysninger om reelle rettighetshavere, utover at opplysningene skulle være «accurate».

I endringene i fjerde hvitvaskingsdirektiv som ble vedtatt i mai 2018, er artikkel 30 nr. 4 nå gitt følgende ordlyd:

«4. Member States shall require that the information held in the central register referred to in paragraph 3 is adequate, accurate and current, and shall put in place mechanisms to this effect. These mechanisms shall include requiring obliged entities and, if appropriate and to the extent that this requirement does not interfere unnecessarily with their functions, competent authorities to report any discrepancies they find between the beneficial ownership information available in the central registers and the beneficial ownership information available to them. In case of reported discrepancies Member States shall ensure that appropriate actions will be taken to resolve the discrepancies in a timely manner and, if appropriate, that in the meantime a specific mention is included in the central register.»

En tilsvarende ordlyd, tilpasset forvaltere av utenlandske juridiske arrangementer, er gitt i artikkel 31 nr. 5.

8.2 FATFs anbefalinger

Anbefaling 24 stiller krav om at opplysningene om reelle rettighetshavere er «accurate», men stiller ikke nærmere krav til hvordan opplysningene skal bekreftes. I evalueringspraksis er anbefalingen gitt et mer presist innhold, blant annet i rapporten om Norge fra desember 2014. Her fremgår det på s. 113 under «Key findings» at

«the company registry system is passive and reactive, with little active monitoring and limited sanctions. This approach should be adjusted to introduce some form of more proactive monitoring and stronger sanctions, which are implemented and used in practice.»

At det må innfortolkes et krav om noen grad av tilsyn og kontroll støttes videre av FATFs veiledningsdokument om reelle rettighetshavere, evalueringsmetodologi og evalueringspraksis.

8.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at kontrollen av meldingene til registeret begrenses til en «mekanisk» kontroll av at alle felter med informasjon om reell rettighetshaver er fylt ut, eventuelt at det er «huket av» for at det ikke er identifisert reell rettighetshaver. Utvalget har særskilt vurdert om registerføreren skal gis plikt til å kontrollere meldingenes riktighet, og viser til følgende argumenter for ikke å innføre slik kontroll: direktivet gir ikke regler om kontroll av opplysningene, plikt til å kontrollere meldingene er ikke i samsvar med rollen registerfører ofte har ellers i norsk lovgivning, oppfatningen av om registeret har positiv eller negativ troverdighet vil påvirkes av en eventuell plikt, plikt til kontroll vil få rettstekniske implikasjoner, eksempelvis der noe innføres fra registerfører som medfører uenighet mellom registerfører og personen som har sendt inn melding. I tillegg viser utvalget til at et kontrollregime vil medføre et betydelig behov for ressurser for at registeret skal gi betryggende troverdighet.

8.4 Høringsinstansenes syn

Brønnøysundregistrene (BRREG) støtter forslaget om at det ikke skal foretas en manuell kontroll av opplysningene i registeret. BRREG understreker at lovutkastets bestemmelse om retting av feil ikke skal medføre at registeret dras inn i konflikter om hvem som skal registreres som reell rettighetshaver, og mener det er bedre å innføre en ordning der reell rettighetshaver kan få registrert at status som reell rettighetshaver bestrides. BRREG bemerker dessuten at dersom enheten ikke har all informasjon om reell rettighetshaver, bør ikke det medføre at registeret må avvise meldinger.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) mener at utvalgets forslag om registerførers kontroll av at innkomne meldinger er fullstendige og mulighet for formalkontroll av at opplysningene er korrekte, ikke vil oppfylle våre internasjonale forpliktelser. JD mener det som minimum bør etableres et system for å kontrollere mulige feilregistreringer, basert på konkrete opplysninger og tilfeldige stikkprøver.

Økokrim stiller spørsmålstegn ved om utvalgets drøftelser og forslag møter FATFs kritikk og mener det beste for å oppnå formålet vil være om registerfører fører kontroll med at opplysningene som rapporteres til registeret er korrekte.

8.5 Departementets vurderinger

Departementet bemerker at opplysningene som skal registreres, for en rekke selskaper vil måtte bero på opplysninger som ikke nødvendigvis er offentlig tilgjengelige. Dette gjelder eksempelvis aksjonæravtaler som regulerer forholdet mellom aksjonærer, eller opplysninger om slekts- eller samboerforhold. Etter departementets vurdering vil det være uhensiktsmessig om registerfører pålegges å kontrollere de registrerte opplysningenes riktighet. I praksis antar departementet at dette måtte innebære at ikke bare opplysningene om reell rettighetshaver måtte sendes inn og registreres, men også den registreringspliktiges underliggende dokumentasjon. For å sikre en tilstrekkelig betryggende kontroll måtte dokumentasjonen gjennomgås av registerfører før informasjonen kunne registreres. Gitt antallet aksjeselskaper i Norge, som vil være en registreringspliktig type juridisk enhet, vil det medføre en uforholdsmessig mengde arbeid.

På den annen side kan registerfører kontrollere at det er registrert opplysninger om reelle rettighetshavere i registeret. Hvitvaskingslovutvalget har skissert én type kontroll i NOU 2016: 27, der kontrollen består i det er obligatoriske utfyllingsfelt før registreringsmeldingen kan godkjennes.

I høringen har Brønnøysundregistrene anført at manglende opplysninger ikke bør medføre at registreringen må avvises i sin helhet. Departementet deler etatens oppfatning og viser til viktigheten av at registeret gir best mulig informasjon. Hvordan dette skal innrettes, bør etter departementets vurdering bli regulert nærmere i forskrift. I tillegg til denne typen kontroll antar departementet det vil være enkelt å kontrollere om en registreringspliktig har registrert opplysninger eller ikke. En slik type kontroll vil legge til rette for eksempelvis ileggelse av tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av registreringsplikten. Departementet mener at også dette bør reguleres i forskrift.

Departementet har merket seg at Justis- og beredskapsdepartementet i høringen mener det bør legges til rette for kontroll av mulige feilregistreringer og også stikkprøvekontroller fra registerførers side. Departementet viser også til kritikken fra FATF, se punkt 8.2.

Departementet foreslår at registeret over reelle rettighetshavere kan sjekkes mot andre offentlige registre med informasjon om eierskap og kontroll. Departementet mener dette kan være hensiktsmessig for å avdekke at opplysninger ikke er blitt oppdatert eller på annen måte fremstår som feilaktige. Samkjøring av registre eller andre kryssjekkinger av registrerte opplysninger innebærer at opplysninger om reelle rettighetshavere behandles på en annen måte enn ved registreringen fra registreringspliktiges side. Etter departementets vurdering er denne behandlingen proporsjonal sett opp mot formålet med regelverket, jf. punkt 4.6, særlig hva gjelder å sikre korrekte og oppdaterte opplysninger om reelle rettighetshavere. Departementet viser til lovforslaget § 12.

Departementet foreslår videre en hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift om kontrollen av registrerte opplysninger om reelle rettighetshavere. Det vises til lovforslaget § 10. Hjemmelen vil dekke kontroll av at det er meldt inn opplysninger fra registreringspliktig, men også kunne legge til rette for spesifikk kontroll av riktigheten av opplysningene. Departementet antar at det vil kunne være hensiktsmessig med en form for risikobasert stikkprøvekontroll, slik også Justis- og beredskapsdepartementet har fremhevet i høringen. En naturlig bestanddel i et slikt kontrollregime vil være at registerfører også kan pålegge utlevering av registreringspliktiges egne innhentede opplysninger, jf. punkt 6.5. Med hjemmel i bestemmelsen kan det også gis regler som legger til rette for registerførers oppfølging av forhold som vekker mistanke etter samkjøring av registrene som omtalt ovenfor, jf. lovforslaget § 12. Departementet antar at dette i betydelig utstrekning kan bidra til å heve kvaliteten i registeret og også gi gode insentiver til registreringspliktige.

Departementet foreslår videre en forskriftshjemmel til å kunne gi nærmere regler om varslingsplikt til registeret for offentlige myndigheter og rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven, se lovforslaget § 10 annet ledd. Departementet viser til endringene i fjerde hvitvaskingsdirektiv, sitert i punkt 8.1.

I tillegg til regler om varslingsplikt for offentlige myndigheter og rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven kan det være spørsmål om håndteringen av eventuelle varsler fra andre om at opplysningene i registeret ikke stemmer. Et eksempel kan være varsler fra interesseorganisasjoner eller den registrerte reelle rettighetshaver om at opplysningene ikke stemmer. For sistnevnte tilfelle antar departementet at retting bør skje i regi av et varsel til selskapet som har gjennomført registreringen. For andre tilfeller, eksempelvis varsler fra personer eller organisasjoner tilsynelatende uten tilknytning til den registreringspliktige det gjelder, antar departementet at regler om registerførers oppfølging av varselet kan håndteres med hjemmel i forslaget til § 10 om registerførers kontroll av registrerte opplysninger.

9 Tilgang til registeret og avgivelse fra registeret

9.1 EØS-rett

I henhold til fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 5 og 6 samt artikkel 31 nr. 4 skal opplysningene som registreres av henholdsvis juridiske enheter og forvaltere av utenlandske juridiske arrangementer, være tilgjengelige for kompetente myndigheter og den finansielle etterretningsenheten. I tillegg til kompetente, offentlige myndigheter, skal rapporteringspliktige, som ledd i gjennomføringen av kundetiltak etter hvitvaskingsregelverket, ha tilgang til opplysningene i registeret. I revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv er kravene til innsyn for allmennheten endret. For registrerte opplysninger om juridiske enheter stilles det ikke lenger krav om at allmennheten har en «legitim interesse» for å kunne få tilgang. For opplysningene om juridiske arrangementer skal allmennheten gis innsyn der det foreligger en «legitimate interest» eller det inngis en skriftlig begjæring om innsyn vedrørende et juridisk arrangement som besitter en kontrollerende interesse i en juridisk enhet som ikke er omfattet av artikkel 30 nr. 1.

Innsyn kan betinges av innlogging og betaling av et gebyr, se artikkel 30 nr. 5 tredje ledd og revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 31 nr. 4a. Gebyret skal ikke være større enn det som er nødvendig for å finansiere de administrative utgiftene til registeret, herunder kostnader til drift og utvikling av registeret.

Det er åpnet for å gjøre unntak fra kravene om tilgang på opplysningene i registeret for visse rapporteringspliktige og andre personer og organisasjoner med en legitim interesse. Dette skal bare skje unntaksvis fra sak-til-sak («case-by-case basis»), begrunnet i at den reelle rettighetshaveren vil kunne utsettes for risiko for bedrageri, frihetsberøvelse, utpressing, vold eller trusler, eller fordi den reelle rettighetshaveren er mindreårig eller umyndiggjort. I endringene til fjerde hvitvaskingsdirektiv er det presisert at en slik avgjørelse må baseres på en «detailed evaluation of the exceptional nature of the circumstances», og dessuten at risikoen omtalt ovenfor må være uforholdsmessig stor. Medlemsstater som åpner for slike unntak, må føre årlig statistikk over antallet unntak som er innvilget, og begrunnelsen for unntakene. Statistikken skal rapporteres til EU-kommisjonen.

9.2 FATFs anbefalinger

Hvitvaskingslovutvalget omtaler kravene knyttet til tilgangen til opplysninger om reelle rettighetshavere slik (NOU 2016: 27 punkt 12.4.1):

«Relevante myndigheter, særlig rettshåndhevende myndigheter («law enforcement authorities»), skal ha tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere innen rimelig tid, se «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 12.

Anbefalingene gir ikke regler om tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere for rapporteringspliktige eller andre.»

9.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at offentlige myndigheter, innenfor rammen av formålet om å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering, skal ha tilgang til registeret.

Utvalget foreslår videre at rapporteringspliktige som ledd i gjennomføringen av kundetiltak, kan få tilgang til registeret. Utvalget understreker at direktivet ikke åpner for at rapporteringspliktige utelukkende kan bygge på registeret ved gjennomføring av kundetiltak.

Andre personer kan gis tilgang til registeret dersom de har en «legitim interesse». Utvalget påpeker at den legitime interessen må knyttes til et legitimt formål, og dette formålet må være forebygging og avdekking av hvitvasking og terrorfinansiering.

Utvalget foreslår en bestemmelse som skal kunne legge til rette for sammenkobling av registeret med andre registre i EØS-området.

9.4 Høringsinstansenes syn

Brønnøysundregistrene (BRREG), Changemaker, Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Øko-forum (NØF), Redd Barna, Revisorforeningen, Skatteetaten, Tax Justice Network, Transparency International – Norge (TI Norge) og Unio går imot utvalgets forslag om å begrense tilgangen til registeret til personer og organisasjoner med «legitim interesse». Høringsinstansene viser bl.a. til at en slik begrensning vil være byråkratiserende og ressurskrevende å håndtere, og at dette vil svekke arbeidet med å avdekke og forebygge hvitvasking og terrorfinansiering. Presseorganisasjonene er ikke enige i at det oppstår en «personvernproblemstilling» knyttet til opplysningene, siden disse i utgangspunktet ikke er underlagt særlige restriksjoner.

Changemaker mener registeret bør bygge på åpne data-løsninger og legge til rette for «kryssøk», slik at man kan se alle foretak en gitt reell rettighetshaver er reell rettighetshaver i. NØF gir uttrykk for det samme, og mener videre tilgangen må omfatte historiske data, herunder oppløste selskaper og selskaper som har gått konkurs. Også Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening mener det bør gis tilgang til historiske data. TI Norge mener et register som er åpent uten betaling, og som legger til rette for kryssøk, vil være en god vaksinasjon mot korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet. Unio viser til at det er i allmennhetens interesse å få kjennskap til hvem som er egentlige eiere i norsk næringsliv, særlig for selskaper som utfører velferdstjenester på oppdrag fra det offentlige.

Skatteetaten understreker at etaten har behov for innsyn i opplysninger om reelle rettighetshavere bl.a. på bakgrunn av regelverket som gjennomfører «Common Reporting Standard» (CRS) i norsk rett. Etaten mener det vil være paradoksalt om etaten har krav på å få utlevert slike opplysninger fra utenlandske skattemyndigheter, men ikke har innsyn i tilsvarende opplysninger nasjonalt. I tillegg viser etaten til at manglende tilgang med tilhørende mangel på muligheter for forhåndsutfylling mv., ikke støtter opp under en effektiv og moderne skatteforvaltning, og neppe heller i favør av skattyters interesser. Videre påpekes det at det i EU er gitt særlige regler om skattemyndighetenes tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere, herunder i registeret over reelle rettighetshavere, i direktiv (EU) 2016/2258 (som ikke er EØS-relevant).

BRREG bemerker, i forlengelsen av forslaget om at registeret bør være åpent, at offentlige myndigheter primært bør hente ut informasjon fra registeret, i samsvar med prinsippet om «kun-én-gang» for å begrense næringslivets administrative byrder.

Politidirektoratet (POD) mener den mest praktiske løsningen for innsyn i dag vil være at politiets ansatte får direkte tilgang til registeret ut fra en vurdering av formål og tjenstlig behov. POD viser til at disse opplysningene bør kunne benyttes av politiet i forbindelse med politiets oppgaver innenfor både etterforskning, etterretning og forvaltning, herunder ved bevillingssøknader eller spørsmål om tilbakekall.

9.5 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at det gis en generell bestemmelse om tilgangen til registeret, se lovforslaget § 11.

Departementet foreslår at enhver skal ha tilgang til registeret, se forslaget til § 11 første ledd. Departementet viser til høringsinstansene som ga uttrykk for motstand mot utvalgets forslag om å kreve en «legitim interesse» for å gi innsyn. Ingen høringsinstanser støttet dette forslaget. Departementet deler høringsinstansenes vurdering av viktigheten av at offentligheten har enkel og rask tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere i norske juridiske personer. Økt gjennomsiktighet vil slik departementet ser det ha en dempende effekt på kriminelles ønske om og mulighet til å misbruke norske foretak til hvitvasking, terrorfinansiering og annen kriminalitet.

I revisjonen av fjerde hvitvaskingsdirektiv er det dessuten stilt krav om at offentligheten skal ha tilgang til registeret uten vurderinger av om det foreligger en «legitim interesse».

Departementet kan ikke se at EMK artikkel 8 eller EUs personvernforordning stiller krav om at innsyn bare kan gis når det er nødvendig og proporsjonalt i det enkelte tilfellet. Behandlingen skal etter lovforslaget innebære en tilgjengeliggjøring og offentliggjøring av opplysningene. Dette er også det sentrale formålet med regelverket, blant annet som ledd i å forebygge, avdekke og forfølge hvitvasking, terrorfinansiering og annen kriminalitet. Det fremgår også klart av EUs reviderte hvitvaskingsdirektiv at opplysningene skal være tilgjengelige for allmennheten. Departementet legger til grunn at EMK og forordningen ikke innebærer skranker for nasjonale myndigheters valg om å gi generelle regler om offentlighetens tilgang til opplysninger som er i offentlighetens interesse. En slik tolkning synes dessuten vanskelig å forene med EUs egen regulering på dette området, herunder i revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv.

Departementet bemerker at siden de fleste opplysningene i registeret skal være tilgjengelige for enhver, oppstår spørsmålet om bruk av opplysningene i registeret hovedsakelig som et spørsmål om behovet for den relevante offentlige myndigheten til å benytte opplysningene i sin forvaltningsvirksomhet. Departementet viser til omtalen av dette i punkt 4.6.

Et annet spørsmål er hvilke offentlige myndigheter som skal gis ubegrenset tilgang til registeret, herunder opplysninger om fødsels- og D-nummer. Etter departementets vurdering bør dette løses gjennom særskilt regulering av hvilke myndigheter som kan få direkte tilgang til alle registrerte opplysninger, basert på den enkelte etats behov for slik tilgang, sett i lys av formålet med regelverket, jf. omtalen i punkt 4.6. I revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 6 annet ledd er det uttrykkelig vist til myndigheter med ansvar for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering, skattemyndigheter, tilsynsmyndigheter for rapporteringspliktige etter hvitvaskingsregelverket og myndigheter med ansvar for å etterforske og påtale hvitvasking, primærforbrytelser og terrorfinansiering, samt sporing, båndleggelse og inndragning av utbytte. Se lovforslaget § 11 første ledd annet punktum. Departementet finner for øvrig, på bakgrunn av høringen, grunn til å presisere at Skatteetaten vil kunne benytte opplysningene til både ordinær ligningsvirksomhet, informasjonsutveksling med utlandet og avdekking av skatteunndragelser og annen skatterelatert kriminalitet.

Departementet ser ikke grunn til å stille ulike krav til innsyn i juridiske enheter og utenlandske juridiske arrangementer. Tvert imot tilsier en størst mulig åpenhet og likebehandling av ulike organisasjonsformer at innsynsreglene utformes likt. En slik innsynsløsning som skisseres i revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 31 nr. 4, vil dessuten være uforholdsmessig byrdefull og kostnadskrevende.

Et særlig spørsmål er om det skal stilles krav om innlogging eller betaling av et gebyr for å kunne gjøre søk i registeret. Dette er det åpnet for i fjerde hvitvaskingsdirektiv, også etter endringene som ble gjort i direktivet våren 2018.

I denne sammenheng er det relevant at opplysningene om reelle rettighetshavere i stor utstrekning vil bygge på allerede offentlig informasjon om eierskap i norske selskaper. Departementet presiserer at en tilgjengeliggjøring av disse opplysningene på internett likevel innebærer noe nytt, fordi det forenkler tilgangen i vesentlig grad. Videre er det relevant at et krav om innlogging eller gebyr antas å føre til en vesentlig mer begrenset bruk av registeret enn dersom opplysningene ligger åpent tilgjengelig uten begrensninger. Dette vil igjen kunne svekke offentlighetens kontroll, og dermed gå ut over formålet med regelverket, særlig hensynet til å sikre korrekte og oppdaterte opplysninger om reelle rettighetshavere blant annet for å forebygge at de juridiske enhetene og utenlandske juridiske arrangementene misbrukes til kriminalitet. Se punkt 4.6. Departementet presiserer at offentlige myndigheter og rapporteringspliktige uansett skal sikres tilgang. Det er også av betydning at et krav om innlogging og betaling vil føre til økte utgifter tilknyttet både utvikling og drift av registeret.

Et krav om innlogging eller gebyr vil i tillegg føre til at registeret ikke vil være enkelt tilgjengelig for rapporteringspliktige eller myndigheter i andre land, som kan ha bruk for registeret i tilfeller der norske foretak eksempelvis oppretter kundeforhold i utlandet. For offentlige myndigheter i utlandet vil man med et åpent register uten innlogging og betaling kunne redusere behovet for særskilte anmodninger til norske myndigheter om å utveksle registrerte opplysninger om reelle rettighetshavere. Dette vil kunne være ressursbesparende.

Unntak fra tilgangen til registrerte opplysninger avgrenses til D-nummer og fødselsnummer. Ubegrenset tilgang til registeret skal imidlertid kunne gis offentlige myndigheter, jf. også omtalen ovenfor. Regulering av ubegrenset tilgang skal skje i forskrift. I tillegg gis det forskriftshjemmel for å regulere tilgangen til registrerte opplysninger generelt. I forskriften kan det gis nærmere regler om blant annet tilgang til opplysningene på en måte som eventuelt kan legge til rette for kryssøk og tilgang til historiske opplysninger.

I fjerde hvitvaskingsdirektiv er det åpnet for å gjøre særskilte unntak fra innsyn i ekstraordinære tilfeller. Dette kan, etter det reviderte direktivet, kun gjøres fra sak til sak og der innsyn vil medføre en uforholdsmessig risiko for eksempelvis vold eller trusler mot reell rettighetshaver. Departementet foreslår en hjemmel til å kunne gi nærmere regler om slike unntak også i Norge. Departementet presiserer at dette ikke medfører noe unntak fra registreringspliktiges plikt til å innhente og registrere opplysningene både hos seg selv og i registeret over reelle rettighetshavere. Offentlige myndigheter og de fleste rapporteringspliktige skal heller ikke kunne nektes tilgang til opplysningene i registeret, se fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 9 og artikkel 31 nr. 7a. Departementet viser til lovforslaget § 11 første ledd tredje punktum.

Departementet foreslår videre en forskriftshjemmel til å kunne gi nærmere regler om avgivelse av opplysninger fra registeret, se lovforslaget § 11 annet ledd. Bestemmelsen vil bl.a. legge til rette for sammenkobling av registeret med andre registre på EU-nivå, slik dette er lagt opp til i endringene i fjerde hvitvaskingsdirektiv. De nærmere tekniske kravene til slik sammenkobling er ikke avklart.

10 Lagring og sletting

10.1 EØS-rett

I endringene til fjerde hvitvaskingsdirektiv er det stilt krav om at opplysningene i registrene over reelle rettighetshavere skal være tilgjengelig på nasjonalt og europeisk nivå i minst fem år og maksimalt ti år etter at en juridisk enhet er strøket fra registeret, se revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 10 tredje ledd og artikkel 31 nr. 9 fjerde ledd. For øvrig gir ikke direktivet særskilte regler om lagring av opplysninger.

10.2 FATFs anbefalinger

I «interpretive note» til FATF-anbefaling 24 punkt 10 er det stilt krav til lagring av opplysninger om reelle rettighetshavere. Hvem som skal pålegges en plikt til lagring, er avhengig av hvilken av løsningene som velges for å få tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere, se omtalen referert i punkt 4.3. I alle tilfeller stilles det krav om lagring av opplysninger i minst fem år etter at et foretak opphørte, ble strøket fra registeret eller opphørte å være kunde av en rapporteringspliktig.

10.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår, under henvisning til FATFs anbefalinger, at den enkelte juridiske enhet må lagre opplysninger om reelle rettighetshavere inntil fem år etter at fysiske personer har opphørt å være reelle rettighetshavere. Ved utløpet av femårsperioden skal opplysningene slettes.

Utvalget har ikke foreslått særskilte regler om lagring av opplysningene i registeret over reelle rettighetshavere.

10.4 Høringsinstansenes syn

Tax Justice Network, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening («Presseforeningene») og Norsk Øko-Forum (NØF) mener den foreslåtte lagringstiden på fem år er for kort. Presseforeningene foreslår at slettereglene fjernes helt fra lovutkastet, mens NØF foreslår lagringstid på 10 år. NØF viser til foreldelsesreglene for alvorlige økonomiske lovbrudd og endringsfristene for skatte- og tollmyndighetene.

10.5 Departementets vurderinger

10.5.1 Lagring av opplysninger utenfor registeret

Departementet foreslår at registreringspliktige skal lagre opplysninger og vurderinger om reelle rettighetshavere i ti år etter at den fysiske personen opphørte å være reell rettighetshaver, se lovforslaget § 7 første ledd. Departementet foreslår videre en hovedregel om at opplysninger skal lagres i ti år etter at en juridisk enhet er opphørt å eksistere, men med hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift.

Departementets forslag bygger som et utgangspunkt på «interpretive note» til FATF-anbefaling 24 punkt 10. Som omtalt i punkt 10.2, stiller denne krav om at opplysningene skal lagres i minst fem år etter at den reelle rettighetshavere opphørte å være reell rettighetshaver. Dette vil være opplysninger som allerede er innhentet av den juridiske enheten, og departementet antar derfor at det vil være lite byrdefullt å oppbevare disse opplysningene også i en periode etter at opplysningene ikke lenger er aktuelle.

Departementet har vurdert personvernkonsekvensene av slik lagring og anser lagringen som nødvendig også av hensyn til potensiell forfølgning av straffbare forhold i Norge. Videre er det av betydning at skatte- og tollmyndighetene har en endelig endringsfrist på ti år. Departementet viser til høringsuttalelsene gjengitt ovenfor, selv om disse saklig sett gjelder utvalgets forslag om sletting av opplysninger fra registeret. Det er også av betydning at opplysningene i utgangspunktet bygger på lite sensitive opplysninger. På denne bakgrunn anser departementet et krav om ti års lagringstid for å være forholdsmessig, sett opp mot formålet med regelverket.

Departementet antar at det vil være hensiktsmessig med lagring av opplysninger om reelle rettighetshavere også etter at den registreringspliktige har opphørt å eksistere, eksempelvis som følge av konkurs. På bakgrunn av varierende regulering av hvilke plikter det er til videre lagring og oppbevaring av selskapers og andre juridiske personers dokumentasjon, foreslår departementet at dette bør reguleres nærmere i forskrift, se lovforslaget § 7 annet ledd. Departementet viser til at situasjonen eksempelvis vil være ulik i tilfeller der et selskap slås konkurs og der det skjer en frivillig oppløsning.

10.5.2 Lagring av opplysninger som er registrert i registeret over reelle rettighetshavere

Departementet foreslår at det stilles et minstekrav om lagring av opplysninger i registeret i ti år etter at den registreringspliktige har opphørt. Departementet viser til skatte- og avgiftsmyndighetenes endringsadgang samt foreldelsesfristen for en rekke økonomiske forbrytelser. Dette er også fremhevet i høringen. For øvrig foreslår ikke departementet særlige regler om lagring og sletting av opplysningene i registeret. Slike regler er heller ikke gitt for registre som i dag hører inn under Brønnøysundregistrene. Departementet bemerker at opplysningene ikke nødvendigvis vil måtte være tilgjengelige på ubestemt tid. Dette kan det gis nærmere regler om med hjemmel i lovforslaget § 11 om tilgang til og avgivelse av opplysningene i registeret. Departementet bemerker at direktivets minstekrav er at opplysningene er tilgjengelige i minst fem år og maksimalt ti år på europeisk nivå. Det nasjonale handlingsrommet er videre, og det kan derfor gis regler om at opplysningene skal være tilgjengelige for offentlige myndigheter og også andre på ubestemt tid.

11 Tilsyn og sanksjoner

11.1 EØS-rett

I revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv er det i artikkel 30 nr. 1 første ledd siste punktum og artikkel 31 nr. 1 tredje ledd tatt inn følgende tekst:

«Member States shall ensure that breaches of this Article are subject to effective, proportionate and dissuasive measures or sanctions.»

11.2 FATFs anbefalinger

Hvitvaskingslovutvalget omtaler i NOU 2016: 27 punkt 12.4.1 FATFs anbefalinger hva gjelder sanksjoner for brudd på kravene til opplysninger om reelle rettighetshavere slik:

«Anbefalingene krever at ansvaret for å overholde reglene uttrykkes klart, og at det gis hjemmel for effektive, proporsjonale og avskrekkende sanksjoner for brudd på reglene, se «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 18.»

11.3 Utvalgets forslag

Hvitvaskingslovutvalget foreslår regler om pålegg og tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av kravet om å sende inn opplysninger til registeret over reelle rettighetshavere. Utvalget i viser i NOU 2016: 27 punkt 12.5.6.8 til at direktivet er taust om bruken av sanksjoner i tilknytning til disse reglene, mens FATFs anbefalinger generelt stiller krav om sanksjoner uten å presisere hvilken art og omfang sanksjonene potensielt skal kunne få. Utvalget viser videre til at registre over reelle rettighetshavere er noe nytt i de fleste rettssystemer, og at sammenkobling av registre på europeisk nivå kan få konsekvenser for innretningen av kontrollregimene. I tillegg bemerker utvalget at manglende registrering av opplysninger kan få konsekvenser for de juridiske enhetenes kundeforhold med rapporteringspliktige.

11.4 Høringsinstansenes syn

Justis- og beredskapsdepartementet (JD), Finans Norge og Økokrim understreker at forholdet til FATFs anbefalinger og kritikken i FATFs evalueringsrapport må vurderes, særlig spørsmålet om pålegg og tvangsmulkt er tilstrekkelige sanksjoner for eventuelle brudd på loven. JD bemerker at kriminelles misbruk av selskapsformer og bruk av stråmenn er et betydelig og økende problem. Det er derfor viktig at særlig grove og forsettlige brudd på registerforpliktelsene kan lede til reelle sanksjoner mot både fysiske og juridiske personer.

Finans Norge påpeker at et sentralt poeng med registeret er at opplysningene er nøyaktige og etterrettelige, og at det kan være vanskelig å sikre nødvendig etterlevelse og god kvalitet dersom det ikke finnes troverdige sanksjoner tilgjengelig.

Brønnøysundregistrene mener det bør vurderes andre virkemidler enn pålegg og tvangsmulkt for å sikre rapportering til registeret, og viser til at disse virkemidlene er ressurskrevende.

Norsk Øko-Forum mener det bør knyttes sanksjoner til manglende og for sen innrapportering av opplysninger om reelle rettighetshavere.

11.5 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at det gis regler om pålegg og tvangsmulkt for brudd på pliktene til å registrere opplysninger i registeret over reelle rettighetshavere, se lovforslaget § 14. Departementets forslag er mer generelt utformet enn utvalgets utkast, og vil også kunne være anvendelig i tilfeller der registerfører skal håndtere situasjoner der det er blitt varslet fra offentlig myndighet eller rapporteringspliktige om at registrerte opplysninger ikke synes å være riktige, jf. lovforslaget § 10 annet ledd.

I praksis antar departementet at bestemmelsen oftest vil benyttes for å sikre registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere ved første gangs registrering av opplysninger.

På vanlig måte må det gis et pålegg med en frist for oppfyllelse før tvangsmulkt kan ilegges. Mulkten vil kunne dekke hele perioden forsinkelsen gjelder.

I høringen var det flere innvendinger mot utvalgets forslag om å begrense sanksjonskompetansen til ileggelse av tvangsmulkt etter utløpet av frist for pålegg. Flere høringsinstanser viste til FATFs anbefalinger og også FATFs evalueringsrapport fra 2014.

Departementet bemerker at FATF ikke anser pålegg og tvangsmulkt som relevante sanksjoner, fordi disse er innrettet slik at de skal fremtvinge lovlydig atferd, ikke sanksjonere lovbrudd.

For å møte kravene som stilles i FATFs anbefalinger, foreslår derfor departementet en straffehjemmel for visse brudd på loven, se lovforslaget § 15. Departementet viser til at det i flere sammenhenger er fremhevet at misbruk av selskapsformer og bruk av stråmenn er et betydelig og økende problem i Norge, se blant annet omtale i Nasjonal risikovurdering 2016 og Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter sin statusbeskrivelse om arbeidslivskriminalitet fra 2017. Departementet viser også til at det i revidert fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 og artikkel 31 nr. 1 er tatt inn uttrykkelige krav om å kunne sanksjonere brudd på nasjonale regler til gjennomføringen av artiklene, se omtalen i punkt 11.1.

På denne bakgrunn foreslår departementet at overtredelser av §§ 4, 7, 9 og 10 annet ledd, i tillegg til tilfeller der det registreres feilaktige opplysninger, kan straffes med bøter eller fengsel inntil ett år.

Fysiske personer som handler på vegne av registreringspliktige juridiske personer og enheter, kan straffes for brudd på loven. Det avgjørende vil være hvilken opptreden de har utvist og om det er utvist skyld som dekker den manglende innhentingen, lagringen eller registreringen, eller dekker registreringen av feilaktige opplysninger om reelle rettighetshavere. Departementet ser det ikke som nødvendig å foreslå særlige regler om straffansvaret for foretak. De generelle reglene i straffeloven §§ 27 og 28 om foretaksstraff vil gjelde også for brudd på loven om register over reelle rettighetshavere.

For øvrig vises det til punkt 8.5 om hjemler for å gi nærmere regler om registerførers kontroll av registrerte opplysninger og samkjøring av registre, jf. lovforslaget §§ 10 og 12.

12 Økonomiske og administrative konsekvenser. Personvernkonsekvenser

12.1 Konsekvenser for det offentlige, næringslivet og andre

Plikter til innhenting og registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere får konsekvenser for offentlige myndigheter, registreringspliktige og reelle rettighetshavere. Reglene får også konsekvenser for rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven og offentligheten generelt, ved at det gis bedre tilgjengelighet for opplysninger om eierskap og kontroll over norske foretak og andre juridiske enheter. Gode regler for oversikt over reelle rettighetshavere gir i utgangspunktet samfunnsøkonomiske gevinster. For det første reduseres risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering med de direkte kostnadene det gir. For det andre bidrar høy åpenhet til å styrke konkurransesituasjonen for lovlydige foretak, og dermed til økt tillit og reduserte transaksjonskostnader i økonomien.

De lovreglene som nå foreslås, etablerer et rammeverk for å gjennomføre bestemmelsene i EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger om reelle rettighetshavere. I dette avsnittet gis det primært en omtale av hvilke kostnader og gevinster som vil oppstå når reglene trer i kraft. Presise kostnadsanslag vil i stor grad avhenge av den nærmere utformingen av reglene i forskrift.

For offentlige myndigheter vil registeret medføre kostnader for Brønnøysundregistrene, både til investeringer og drift. Den nøyaktige størrelsesordenen på kostnadene vil avhenge av de nærmere reglene om bl.a. innsyn og utformingen av hvilke registrerings- og oppdateringskrav som stilles. Utgiftene er i en foreløpig analyse anslått til å være på ca. NOK 20 mill. i investeringskostnader, og ca. NOK 5 mill. i årlige driftskostnader. Registeret vil samtidig bedre informasjonstilgangen og dermed gi reduserte kostnader for ulike offentlige etater som politiet og skattemyndighetene.

De juridiske personene og forvalterne av utenlandske juridiske arrangementer som underlegges loven, vil få administrative byrder forbundet med innhenting, lagring og registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere. De nærmere anslagene på timebruk og kostnader er avhengige av en rekke usikre faktorer. Det gjelder hvilke enheter som underlegges loven, og hvilke unntak som fastsettes i den forbindelse, hvilke nærmere mulige alternativer for registrering av opplysninger som gis, hvilke opplysninger enhetene sitter på om reelle rettighetshavere allerede i dag og hvor samarbeidsvillige andre juridiske enheter og de reelle rettighetshaverne er selv. Kostnadene vil bli nærmere klarlagt i forbindelse med forberedelse av forskrifter til loven. Kostnadene vil generelt være avhengige av hvor komplisert eierskaps- og kontrollstrukturen i relevante foretak og enheter er. Foretakene kan dermed redusere sine kostnader ved å etablere en mer transparent struktur. For små bedrifter med en enkel eierskaps- og kontrollstruktur vil kostnadene være små.

Reelle rettighetshavere vil kunne få forespørsler om å gi informasjon til de selskapene og andre juridiske personene de har innflytelse i, noe som vil kunne være tidkrevende. Samtidig dreier det seg om selskaper og enheter vedkommende på en eller annen måte er økonomisk engasjert i, og dessuten enkle opplysninger om seg selv vedkommende skal oppgi. Samlet vil dette medføre relativt beskjedne byrder.

Rapporteringspliktige og offentligheten generelt vil få tilgang til en kilde til opplysninger om reelle rettighetshavere. Dette vil øke den praktiske, tilgjengelige åpenheten rundt eierskaps- og kontrollspørsmål i norske foretak. Hvilke effekter dette har for rapporteringspliktige og eksempelvis norske mediehus, er det vanskelig å si noe sikkert om, men det er rimelig å anta at rapporteringspliktiges arbeid med å identifisere reelle rettighetshavere vil bli forenklet, og at medienes dekning vil kunne generere økte inntekter, spare kostnader og bidra til å avdekke kritikkverdige forhold i samfunnet.

12.2 Personvernkonsekvenser

Lovforslaget innebærer behandling av personopplysninger, slik dette er redegjort for fortløpende gjennom proposisjonen. Det gjelder både hos den enkelte registreringspliktige og i det offentlige registeret over reelle rettighetshavere. Personopplysningslovens regler vil gjelde for behandlingen av disse opplysningene, med de tilpasninger som følger av loven.

Departementet har i lovforslagene veid hensynet til den enkelte opp mot myndighetenes, rapporteringspliktiges og offentligheten for øvrig sitt behov for nødvendige og tilstrekkelige opplysninger til å kunne identifisere reelle rettighetshavere i registreringspliktige. Det innebærer at en rekke opplysninger må registreres for å sikre entydig identifisering. Det reduserer risikoen for registrering av opplysninger om feil personer. Videre innebærer det at opplysningene må lagres i en periode også etter at de aktuelle faktiske forholdene som opplysningene beskriver, har opphørt. Begrunnelsen for dette er gitt i punkt 10.5.

Departementet viser videre til at opplysningene for de aller fleste reelle rettighetshavere vil bygge på aktivitet av offentlig interesse som reelle rettighetshavere har engasjert seg i, eksempelvis gjennom eierskap av foretak. Dette reduserer eventuelle betenkeligheter knyttet til behandlingen av opplysningene.

13 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 1 Formål

Bestemmelsen angir formålet med loven, som er å legge til rette for tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere.

Formålet er nærmere omtalt i punkt 4.6.

Til § 2 Virkeområde

Bestemmelsen angir lovens virkeområde.

Av første ledd følger det at loven i utgangspunktet gjelder alle juridiske personer enheter og andre sammenslutninger som driver virksomhet eller er registrert i riket, herunder på Jan Mayen og Svalbard.

Etter annet ledd gjelder loven for forvaltere av utenlandske truster og lignende juridiske arrangementer som driver virksomhet i riket, herunder på Jan Mayen og Svalbard.

I tredje ledd er departementet gitt hjemmel til å gi nærmere regler om lovens anvendelsesområde i forskrift.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 5.5.

Til § 3 Definisjoner

Bestemmelsen definerer i første ledd «registreringspliktige», som benyttes om pliktsubjektene i loven. Dette omfatter både juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger underlagt loven samt forvaltere av utenlandske juridiske arrangementer.

I annet ledd defineres «reell rettighetshaver». Definisjonen er likelydende med definisjonen i hvitvaskingsloven § 2 bokstav e, men tilpasset loven her.

Til § 4 Innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere

Bestemmelsen gjelder registreringspliktiges grunnleggende plikt til å identifisere reelle rettighetshavere og innhente opplysninger om disse.

Når det gjelder oppdatering av opplysninger etter fjerde ledd for selskaper som får varsel om erverv av aksjer og andre instrumenter, bør det som et utgangspunkt ved hvert varsel om overdragelser gjøres en vurdering av om det er nødvendig å identifisere nye reelle rettighetshavere.

Bestemmelsen gjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 og artikkel 31. nr. 1.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 6.5.

Til § 5 Relevante personers opplysningsplikt

Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å gi nærmere regler om relevante personers opplysningsplikt til registreringspliktige i forbindelse med at sistnevnte identifiserer og innhenter opplysninger om reelle rettighetshavere.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 6.5.

Til § 6 Utlevering

Bestemmelsen gjelder registreringspliktiges plikt til å utlevere opplysninger og vurderinger i tilknytning til identifisering av reelle rettighetshavere. Plikten til å utlevere opplysninger gjelder uavhengig av plikten til å registrere opplysninger i det offentlige registeret over reelle rettighetshavere.

Første ledd gjelder plikten til å utlevere opplysninger til offentlige myndigheter. I annet punktum er departementet gitt hjemmel til å angi hvilke offentlige myndigheter som har rett til å kreve utlevert disse opplysningene og vurderingene.

Annet ledd gjelder plikten til å utlevere opplysninger og vurderinger til rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven § 2 bokstav c i forbindelse med at de rapporteringspliktige gjennomfører kundetiltak og løpende oppfølging etter hvitvaskingsloven.

Bestemmelsen gjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 og 2 samt artikkel 31 nr. 2 og 3.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 6.5.

Til § 7 Lagring av opplysninger om reelle rettighetshavere

Bestemmelsen stiller i første ledd krav om lagring av opplysninger om reelle rettighetshavere i ti år etter at personen har opphørt å være reell rettighetshaver. I bestemmelsens annet ledd er det gitt en forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om lagring av opplysninger etter at registreringspliktige har opphørt eller ikke lenger driver virksomhet i riket.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 10.5.1.

Til § 8 Registeret over reelle rettighetshavere

Bestemmelsen legger opp til å kunne opprette et register over reelle rettighetshavere. Kongen skal utnevne registerfører, og departementet kan gi nærmere regler i forskrift om registerets organisasjon, lokalisering og administrasjon.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 4.6.

Til § 9 Registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere

Bestemmelsen gir regler om registreringspliktiges registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere i registeret.

I første ledd stilles det krav om å registrere innhentede opplysninger om reelle rettighetshavere og grunnlaget for identifiseringen av reelle rettighetshavere i registeret. Det er ikke nødvendig å registrere den fullstendige dokumentasjonen som kreves i medhold av § 4, herunder inngi underliggende dokumentasjon. I praksis vil det kunne legges til rette for valg av kategori av grunnlaget i forbindelse med registreringen, eksempelvis at status som reell rettighetshaver bygger på direkte eierskap over mer enn 25 pst. aksjer, men mindre enn 50 pst.

I annet ledd er det bestemt at det i tilfeller der registreringspliktig mener det ikke finnes reelle rettighetshavere, eller ikke kan identifiseres disse entydig, skal det registreres opplysninger om det i registeret.

Tredje ledd gir en frist for første gangs registrering av opplysninger etter opprettelse av den registreringspliktige. Fristen er 14 dager.

Fjerde ledd gjelder oppdatering av registeret i tilfeller der registreringspliktige er blitt kjent med endringer som gjør at registrerte opplysninger ikke lenger stemmer. Opplysningene i registeret skal oppdateres uten opphold og senest innen 14 dager.

I femte ledd er departementet gitt forskriftshjemler til å gi nærmere regler om registrering av opplysninger og oppdatering av registeret, samt innhenting av opplysninger fra andre registre eller kilder. Sistnevnte legger til rette for gjenbruk av opplysninger, dersom det er hensiktsmessig.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 3 og artikkel 31 nr. 2.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 7.5.

Til § 10 Kontroll av registrerte opplysninger. Varslingsplikt om uoverensstemmelser

Bestemmelsen gir to forskriftshjemler til departementet om regler for å sikre korrekte opplysninger i registeret. Med hjemmel i første ledd kan departementet gi nærmere regler om registerførerens kontroll med opplysninger som skal registreres i registeret. Dette omfatter både kontroll i forbindelse med registreringen, slik at det kan sikres at korrekte meldinger inngis, men også mulighet for senere kontroller av at det er registrert korrekte opplysninger. Slik kontroll kan eksempelvis gå ut på risikobaserte stikkprøver.

Med hjemmel i annet ledd kan det gis nærmere regler om varslingsplikt for rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven og offentlige myndigheter i tilfeller der de mener registrerte opplysninger ikke er korrekte. I tillegg kan det gis nærmere regler om registerets håndtering av slike varsler og registreringspliktiges plikt til å etterkomme registerets pålegg i denne forbindelse.

Bestemmelsen legger til rette for gjennomføring av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 4 og artikkel 31 nr. 5.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 8.5.

Til § 11 Tilgang til og avgivelse av registrerte opplysninger

Bestemmelsen gir regler om tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere som er registrert i registeret, samt hjemmel til å regulere avgivelse av opplysninger.

Allmenheten skal ha tilgang til registeret, med unntak av opplysninger om fødsels- og D-nummer, se første ledd. I forskrift kan det gis nærmere regler om tilgangen til registrerte opplysninger, herunder om tilgang også til fødsels- og D-nummer. Dette er aktuelt for eksempelvis skattemyndigheter, politiet og rapporteringspliktige.

I annet ledd er det gitt hjemmel til å gjøre unntak fra innsyn i enkelttilfeller under ekstraordinære omstendigheter. Det følger av det reviderte fjerde hvitvaskingsdirektivet at dette er en snever unntaksmulighet som forutsetter konkrete vurderinger i den enkelte sak. Unntak skal etter direktivet ikke gjelde for offentlige myndigheter og de fleste rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven.

I tredje ledd er det gitt hjemmel til å gi nærmere regler om avgivelse av opplysningene i registeret. Dette legger bl.a. til rette for senere sammenkobling av registeret på europeisk nivå.

Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 5, 6 og 9 samt artikkel 31 nr. 4 og 7a.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 9.5.

Til § 12 Opplysninger fra andre registre

Bestemmelsen gjør det mulig å gi nærmere regler om registerets adgang til å hente opplysninger fra andre offentlige registre, eksempelvis for å avdekke manglende eller feilaktig registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 8.5.

Til § 13 Lagring av opplysninger i registeret

Bestemmelsen gir regler om lagring av opplysninger i registeret over reelle rettighetshavere.

I første ledd er det uttrykkelig bestemt at opplysningene i registeret skal lagres i minst ti år etter at den registreringspliktige opphørte eller avsluttet sin virksomhet i riket. I annet ledd kan det gis nærmere regler om behandlingen av opplysninger i registeret etter at minstetiden i første ledd er utløpt.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 10.5.2.

Til § 14 Pålegg og tvangsmulkt

Bestemmelsen gir regler om registerførers adgang til å gi pålegg og ilegge tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av loven, se henholdsvis første og annet ledd.

I tredje ledd er det gitt hjemmel til å gi nærmere regler om fastsettelse og beregning av tvangsmulkt.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 11.5.

Til § 15 Straff

Bestemmelsen gjør det straffbart å overtre nærmere bestemte bestemmelser i loven, samt forsettlig registrering av feilaktige opplysninger. Både personer og foretak skal kunne straffes. Kravet til skyld er forsett, og strafferammen er bøter eller fengsel inntil ett år.

Bestemmelsen gjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 og artikkel 31 nr. 1.

Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 11.5.

Tilråding

Finansdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om lov om register over reelle rettighetshavere.

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om register over reelle rettighetshavere i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om register over reelle rettighetshavere

Kapittel 1. Innledende bestemmelser

§ 1 Formål

Lovens formål er å legge til rette for rapporteringspliktiges, myndighetenes og andres tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere.

§ 2 Virkeområde

(1) Loven gjelder for juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger som driver virksomhet eller er registrert i riket, herunder på Jan Mayen og Svalbard.

(2) Loven gjelder også for forvaltere av utenlandske truster og lignende juridiske arrangementer som driver virksomhet i riket, herunder på Jan Mayen og Svalbard.

(3) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om hvilke juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger og forvaltere av utenlandske truster og lignende juridiske arrangementer som er omfattet av loven.

§ 3 Definisjoner

(1) Med registreringspliktige menes i loven her juridiske personer, enheter og andre sammenslutninger og forvaltere av utenlandske truster og lignende juridiske arrangementer som omfattes av lovens virkeområde etter § 2.

(2) Med reell rettighetshaver menes i loven her den eller de fysiske personene som i siste instans eier eller kontrollerer en juridisk person, arrangement, enhet eller annen sammenslutning.

Kapittel 2. Innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere

§ 4 Innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere

(1) Registreringspliktige skal identifisere den juridiske personens, enhetens eller sammenslutningens eller det utenlandske juridiske arrangementets reelle rettighetshavere. Ved identifiseringen gjelder kriteriene i hvitvaskingsloven § 14.

(2) Den registreringspliktige skal innhente følgende opplysninger om reelle rettighetshavere:

a) navn

b) fødselsnummer eller D-nummer

c) bostedsland

d) statsborgerskap

Dersom en reell rettighetshaver ikke har fødselsnummer eller D-nummer, skal det i stedet innhentes opplysninger om fødselsdato.

(3) Den registreringspliktige skal dokumentere grunnlaget for identifiseringen av hvem som er reelle rettighetshavere. Dersom den registreringspliktige mener det ikke er noen reell rettighetshaver i en juridisk person eller et utenlandsk juridisk arrangement, skal vurderingen begrunnes og dokumenteres. Dersom den registreringspliktige mener det finnes en eller flere reelle rettighetshavere, men ikke kan identifisere disse, skal vurderingen begrunnes og dokumenteres.

(4) Registreringspliktige skal ved endringer i relevante forhold identifisere nye reelle rettighetshavere og for øvrig oppdatere innhentede opplysninger om reelle rettighetshavere.

(5) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om innhenting av opplysninger om reelle rettighetshavere, herunder fastsette unntak.

§ 5 Relevante personers opplysningsplikt

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om opplysningsplikt når registreringspliktige skal identifisere og innhente opplysninger om reelle rettighetshavere.

§ 6 Utlevering

(1) Registreringspliktige skal etter forespørsel fra offentlig myndighet utlevere alle innhentede opplysninger og vurderinger etter § 4. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om hvilke myndigheter som omfattes av første punktum.

(2) Registreringspliktige skal utlevere opplysninger og vurderinger som nevnt i § 4 til rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven § 2 bokstav c i forbindelse med deres kundetiltak og løpende oppfølging etter hvitvaskingsloven.

§ 7 Lagring av opplysninger om reelle rettighetshavere

(1) Registreringspliktige skal lagre opplysninger og vurderinger om reelle rettighetshavere i ti år etter at fysiske personer opphørte å være reelle rettighetshavere.

(2) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om lagring av opplysninger om reelle rettighetshavere etter at registreringspliktige har opphørt eller ikke lenger driver virksomhet i riket, herunder hvem som har plikt til å lagre opplysningene.

Kapittel 3. Registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere

§ 8 Registeret over reelle rettighetshavere

(1) Registeret over reelle rettighetshavere føres av en registerfører oppnevnt av Kongen.

(2) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om registerets organisasjon, lokalisering og administrasjon, og om føringen av registeret.

§ 9 Registrering av opplysninger om reelle rettighetshavere

(1) Registreringspliktige skal registrere innhentede opplysninger om reelle rettighetshavere og grunnlaget for identifiseringen av reelle rettighetshavere i registeret over reelle rettighetshavere, jf. § 4 annet ledd.

(2) Dersom den registreringspliktige mener det ikke er noen reelle rettighetshavere i den juridiske personen, enheten eller sammenslutningen, eller det utenlandske juridiske arrangementet, skal dette registreres. Det samme gjelder dersom den registreringspliktige mener det finnes en eller flere reelle rettighetshavere, men ikke kan entydig identifisere disse.

(3) Første gangs registrering skal skje senest 14 dager etter at den registreringspliktige er blitt registrert i et offentlig register.

(4) Når den registreringspliktige har identifisert nye reelle rettighetshavere i samsvar med § 4 fjerde ledd, skal registrerte opplysninger oppdateres uten opphold og senest innen 14 dager. Det samme gjelder dersom den registreringspliktige blir kjent med andre endringer som medfører at registrerte opplysninger ikke lenger stemmer.

(5) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om registreringen av opplysninger om reelle rettighetshavere, grunnlaget for identifiseringen av reelle rettighetshavere og registreringspliktiges oppdatering av registrerte opplysninger. Forskriften kan også fastsette unntak fra denne bestemmelsen. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om innhenting av relevante opplysninger fra andre registre eller andre kilder.

§ 10 Kontroll av registrerte opplysninger. Varslingsplikt om uoverensstemmelser

(1) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om registerførerens kontroll av opplysninger som registreres om reelle rettighetshavere.

(2) Departementet kan i forskrift gi regler om varslingsplikt for offentlige myndigheter og rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven § 2 bokstav c i tilfeller der disse identifiserer andre som reelle rettighetshavere enn dem som er registrert i registeret over reelle rettighetshavere. Departementet kan også gi nærmere regler om registerets håndtering av varsler som nevnt i første punktum og registreringspliktiges plikt til å etterkomme registerets pålegg i den forbindelse.

§ 11 Tilgang til og avgivelse av registrerte opplysninger

(1) Enhver skal ha tilgang til registrerte opplysninger om reelle rettighetshavere, med unntak av opplysninger om fødselsnummer og D-nummer. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om tilgangen til registrerte opplysninger, herunder om tilgang til fødselsnummer og D-nummer.

(2) Departementet kan i forskrift gi unntak fra innsyn i enkelttilfeller under ekstraordinære omstendigheter.

(3) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om avgivelse av opplysninger fra registeret.

§ 12 Opplysninger fra andre registre

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om registerets adgang til å innhente og sammenstille opplysninger fra andre offentlige registre.

§ 13 Lagring av opplysninger i registeret

(1) Registrerte opplysninger om reelle rettighetshavere skal lagres i registeret i minst ti år etter at den registreringspliktige opphørte eller avsluttet sin virksomhet i riket.

(2) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om behandling av opplysninger om reelle rettighetshavere etter minstetiden i første ledd er utløpt.

Kapittel 4. Avsluttende bestemmelser

§ 14 Pålegg og tvangsmulkt

(1) Registerføreren kan gi registreringspliktige pålegg for å sikre etterlevelse av §§ 9 og 10. Pålegget skal inneholde en bestemt frist. Pålegg kan også rettes mot registreringspliktiges styre, daglige leder eller andre med rett til å representere den registreringspliktige.

(2) Dersom fristen ikke overholdes, kan det ilegges tvangsmulkt inntil forholdet er rettet.

(3) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om fastsettelse og beregning av tvangsmulkt.

§ 15 Straff

Registreringspliktige og personer som handler på vegne av registreringspliktige, som forsettlig unnlater å innhente, oppbevare eller registrere opplysninger i samsvar med §§ 4, 7, 9 eller 10 annet ledd, eller registrerer feilaktige opplysninger, kan straffes med bøter eller fengsel inntil ett år.

§ 16 Ikrafttredelse

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene i loven til forskjellig tid.