Prop. 181 L

(2012–2013)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i utlendingsloven mv. (heving av strafferammen ved brudd på innreiseforbud)

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 21. juni 2013, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Stoltenberg II)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet legger med dette fram forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Departementet foreslår å heve strafferammen i utlendingsloven § 108 ved brudd på innreiseforbudet fra bot eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler til bot eller fengsel inntil to år for derved å få et høyere normalstraffenivå for slike lovbrudd. Normalstraffenivået ved førstegangsbrudd bør ikke være under fengsel i ett år. Når strafferammen økes til inntil to års fengsel, blir strafferammen ved gjentakelse bot eller fengsel inntil fire år, jf. den generelle bestemmelsen i straffeloven § 61 om dobling av strafferammen ved gjentakelse. Normalstraffenivået ved andregangsbrudd bør ikke være under fengsel i ett år og seks måneder. Bakgrunnen for forslaget er blant annet økningen i antall anmeldelser for brudd på innreiseforbudet og at denne typen kriminalitet utgjør et samfunnsproblem.

Forslaget i proposisjonen her om straffutmåling er ikke ment å rokke ved domstolenes frihet til å fastsette den straff i den enkelte sak som de til enhver tid finner riktig ut fra tilgjengelige og relevante straffutmålingsmomenter, men et tungtveiende slikt moment vil være lovgivers klart uttrykte og begrunnede uttalelser om hvor normalstraffenivået bør ligge.

Proposisjonen inneholder også et forslag om å oppheve straffeloven 1902 § 342 første ledd bokstav a, som også hjemler straff for brudd på innreiseforbud, da det ikke anses hensiktsmessig å ha to hjemler for slike overtredelser.

2 Bakgrunnen for lovforslaget

Personer som utvises etter utlendingsloven, enten på grunn av straffbare forhold, på grunn av brudd på utlendingsloven eller etter EØS-regelverket, ilegges innreiseforbud. Innreiseforbudet er en forvaltningsmessig reaksjon som kan gjøres varig eller tidsbegrenset. Brudd på innreiseforbudet kan etter gjeldende rett straffes etter både utlendingsloven og straffeloven. I praksis synes det å være straffeloven som er mest brukt i dag.

Brudd på innreiseforbudet er en kriminalitetsform som utgjør et økende samfunnsproblem. Kriminalitetsstatistikken viser at det har funnet sted en betydelig økning i antall anmeldelser og straffereaksjoner for brudd på innreiseforbudet de senere år. I tillegg viser statistikken at nærmest alle de som dømmes for brudd på innreiseforbudet, også begår annen kriminalitet i Norge. Det er grunn til å anta at økningen i antall brudd på innreiseforbudet vil kunne fortsette, blant annet som følge av økt globalisering og mobilitet. Spesielt vil Norge, som et rikt land med høy levestandard, framstå som attraktivt for både kriminelle og persongrupper som tar opphold eller arbeid i Norge uten nødvendig tillatelse.

Departementet mener en vesentlig heving av strafferammen og en skjerping av utmålt straff i det enkelte tilfelle må kunne forventes å ha en allmennpreventiv og individualpreventiv effekt. Det er viktig å styrke respekten for utvisningsinstituttet og ilagt innreiseforbud. Et annet viktig mål er å sikre at kriminelle utlendinger ikke returnerer til Norge for å begå ny kriminalitet.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 1. mars 2013 forslaget om heving av strafferammen ved brudd på innreiseforbudet på alminnelig høring til følgende høringsinstanser:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Barneombudet

Datatilsynet

Domstoladministrasjonen

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter (NID)

Norad

Politidirektoratet (POD)

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Språkrådet

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

Fylkesmennene

Arbeiderpartiet

Det liberale folkepartiet

Demokratene

Fremskrittspartiet

Høyre

Kristelig Folkeparti

Kystpartiet

Miljøpartiet De grønne

Norges Kommunistiske Parti

Pensjonistpartiet

Rødt

Senterpartiet

Sosialistisk Venstreparti

Venstre

Advokatforeningen

Akademikerne

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Bispedømmene (11 stykker)

Den norske dommerforening

Den norske kirke – Kirkerådet

Fagforbundet

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Flyktninghjelpen

Helsingforskomiteen

Hovedorganisasjonen Virke

Human Rights Service (HRS)

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Islamsk Råd

Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM)

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Kontoret for fri rettshjelp

Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

Norges Juristforbund

Norges politilederlag

Norsk Folkehjelp

Norsk Innvandrerforum

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

Peoplepeace

Politiets Fellesforbund

Politijuristene

PRESS – Redd Barna Ungdom

Redd Barna

Rettspolitisk forening

Røde Kors

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Seniorsaken

SOS Rasisme

UNHCR Stockholm

Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

Vergeforeningen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Høringsfristen var 12. april 2013, og følgende høringsinstanser avga uttalelse til forslaget:

Advokatforeningen

Juss-Buss

Politidirektoratet (POD) vedlagt uttalelser fra Kripos, Politiets utlendingsenhet (PU), Oslo politidistrikt, Romerike politidistrikt og Østfold politidistrikt

Politijuristene

Riksadvokaten

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Følgende høringsinstanser har svart uten å ha merknader til forslaget:

Arbeidsdepartementet

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Fornyings, administrasjons- og kirkedepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Kunnskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Datatilsynet

Følgende høringsinstanser uttalte at de ikke avga høringsuttalelse:

Domstoladministrasjonen

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Fagforbundet

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

3 Generelt om utvisning og innreiseforbud

Et vedtak om utvisning er en forvaltningsmessig reaksjon som innebærer en plikt for utlendingen til å forlate riket. Samtidig gis det et varig eller tidsbegrenset forbud mot senere innreise (innreiseforbud). Tidsbegrensede innreiseforbud gis for ett, to eller fem år. Som hovedregel vil et utvisningsvedtak fra norske utlendingsmyndigheter innebære et innreiseforbud i hele Schengen-området. Reglene om utvisning finnes i utlendingsloven §§ 66, 67 og 68 for tredjelandsborgere og §§ 122 og 123 for utlendinger som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen.

Utvisningsinstituttet, og derigjennom innreiseforbudet, er blant annet begrunnet i hensynet til å beskytte samfunnet mot personer som kan utgjøre en samfunnsfare, og i hensynet til å sikre respekt for norske lover og regler, jf. Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) side 288. Det er en grunnleggende del av innvandringsreguleringen å kunne holde utenfor landets grenser personer som er uønsket her på grunn av kriminalitet eller visse andre forhold. Utvisning kan også ha en allmennpreventiv effekt. Trusselen om utvisning kan i seg selv forebygge uorden og kriminalitet.

Det er ikke mulig for myndighetene å ha en fullt ut effektiv og sikker kontroll med alle utlendingers innreise og opphold i Norge. Systemet må derfor også baseres på tillit til at utlendingsregelverket følges av dem det gjelder for. Ulovlig innreise generelt og brudd på innreiseforbudet spesielt bryter med dette tillitsforholdet og vanskeliggjør myndighetenes håndheving av norsk innvandringspolitikk. Brudd på innreiseforbudet undergraver respekten for regelverket og medfører betydelig ressursbruk for blant annet politi og utlendingsmyndigheter. Det er derfor nødvendig med straff for brudd på innreiseforbudet. Straffen antas å ha en allmennpreventiv og individualpeventiv virkning.

4 Kriminalitetsbildet

4.1 Hvor mange utvises fra Norge, og hva er grunnlaget for utvisningene?

Antall utvisninger har økt betydelig de siste årene. I grunnlaget for utvisning ligger det en atferd som kan gi risiko for framtidig manglende lovlydighet. Når antall utvisninger øker, kan det derfor forventes at det påvirker hvor mange som bryter innreiseforbudet.

Figur 4.1 Antall utvisninger fordelt på utvisningsgrunnlaget i perioden 2007–2012

Søylene i figur 4.1 viser det totale antall personer som er utvist per år. Nivået på rundt 1400 i 2007 er nesten tredoblet i 2012 da om lag 4000 personer ble utvist. Fordelingen mellom antall personer som utvises grunnet henholdsvis brudd på utlendingsloven og ilagt straff, er i perioden forholdsvis stabil.

EØS-borgere kan utvises dersom hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det, og i tillegg må det antas å foreligge personlige forhold som innebærer en virkelig, umiddelbar og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. Etter loven er det ikke et vilkår at EØS-borgere er ilagt straff, men i praksis har det vist seg at de aller fleste utvisninger etter EØS-regelverket også har grunnlag i ilagt straff. I 2012 var alle utviste EØS-borgere straffet.

4.2 Hvor mange anmeldes for brudd på innreiseforbudet?

Antall anmeldelser for brudd på innreiseforbudet har økt betydelig i perioden 2007–2012. Oppdagelsesrisikoen er lav, og det må antas at de reelle tallene trolig er høyere.

Figur 4.2 Antall anmeldelser for brudd på innreiseforbudet i perioden 2007–2012

Figur 4.2 viser en utvikling over antall anmeldelser for brudd på innreiseforbudet over tid og gir en indikasjon på at økningen trolig vil kunne fortsette. Oslo politidistrikt mottar omtrent halvparten av anmeldelsene for brudd på innreiseforbudet i Norge. Distriktet har opplyst at det fra 1.1.2013 til 31.5.2013 hadde registrert 92 anmeldte saker for overtredelse av innreiseforbudet. Til sammenligning hadde distriktet i samme periode 56 saker i 2011 og 42 saker i 2012.

4.3 Hvor mange straffes for brudd på innreiseforbudet?

Antall straffereaksjoner for brudd på innreiseforbudet har økt betydelig de fem siste årene, se figur 4.3. De idømte straffereaksjonene utgjør i praksis dommer på ubetinget fengsel. Noen få tilfeller årlig gjelder dommer på fengselsstraff hvor en del av reaksjonen er gjort betinget.

Figur 4.3 Antall straffereaksjoner for brudd på innreiseforbudet i perioden 2007–2012

Etterforskning, påtale og straff utgjør en sentral del av politiets innsats for å bekjempe brudd på innreiseforbudet. En stadig større andel av de anmeldte sakene ender med straffereaksjon, se figur 4.4. I 2012 endte hver tredje sak med straffereaksjon.

Figur 4.4 Andelen anmeldte saker som endte med straffereaksjon i perioden 2007–2012

4.4 Omfanget av kriminalitetsutøvelse hos de som dømmes for brudd på innreiseforbudet

Politidirektoratet har undersøkt om de som ble dømt for brudd på innreiseforbudet i 2011 og 2012, også var anmeldt eller straffet for annen kriminalitet. Søket omfattet alle saker før og etter domfellelsen for brudd på innreiseforbudet hvor personen hadde status som mistenkt, siktet eller domfelt (heretter kalt forhold).

I 2011 var de 72 straffereaksjonene for brudd på innreiseforbudet fordelt på 68 personer. Samlet hadde disse personene 721 forhold relatert til annen kriminalitet. I 2012 var de 87 straffereaksjonene for brudd på innreiseforbudet fordelt på 82 personer. Samlet hadde disse personene 798 forhold relatert til annen kriminalitet. Volummessig var narkotikakriminalitet, vinningsforbrytelser og ulike brudd på utlendingsloven dominerende i både 2011 og 2012.

Av de 82 personene som ble dømt i 2012, var ni også representert i tallgrunnlaget for 2011. Trekkes disse ut, ble totalt 141 personer dømt i 2011 og 2012. Samlet sett hadde disse 1 366 forhold relatert til annen kriminalitet.

4.5 Hvem straffes for brudd på innreiseforbudet?

Departementet har innhentet tallmateriale fra Politidirektoratet som viser fordelingen av statsborgerskap hos de som ble dømt i 2011 og 2012. Henholdsvis 27 og 28 statsborgerskap var representert disse årene.

Figur 4.5 Antall personer med straffereaksjon fordelt etter statsborgerskap i 2011 og 2012

Figur 4.5 viser at enkelte land skiller seg ut når det gjelder antallet som er domfelt for brudd på innreiseforbudet. Statsborgere fra flere av disse landene er ifølge Politidirektoratet involvert i organisert og annen alvorlig kriminalitet i Norge, blant annet narkotikakriminalitet, mobil vinningskriminalitet og menneskehandel.

Politidirektoratet har utarbeidet en oversikt over hvor mange av de domfelte i 2011 og 2012 som også tidligere var dømt for brudd på innreiseforbudet, se figur 4.6. Denne figuren viser at omkring halvparten av de domfelte i 2011 og 2012 også tidligere var dømt for brudd på innreiseforbudet. I 2011 utgjorde gruppa med tilbakefall 39 personer, mens den i 2012 var på 40 personer.

Figur 4.6 Fordeling mellom dom for førstegangsbrudd og dom for gjentatte brudd i 2011 og 2012

5 Gjeldende rett

5.1 Strafferammen mv.

Brudd på innreiseforbudet kan etter gjeldende rett straffes etter både straffeloven 1902 § 342 første ledd bokstav a og utlendingsloven § 108 annet ledd bokstav a, jf. § 71 annet ledd (utvisning av tredjelandsborgere) og § 124 første ledd (utvisning av EØS-borgere). Etter begge bestemmelsene er strafferammen bot eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler ved førstegangsbrudd. Medvirkning og forsøk er straffbart etter begge bestemmelsene. Skyldkravet ved brudd på innreiseforbudet er forsett etter straffeloven og forsett eller uaktsomhet etter utlendingsloven.

Ved gjentakelse er strafferammen etter straffeloven 1902 § 342 fengsel inntil to år, jf. bestemmelsens annet ledd. Utlendingsloven § 108 regulerer ikke strafferammen ved gjentakelse, men det følger av straffeloven 1902 § 61 at strafferammen dobles ved gjentakelse. Denne bestemmelsen gjelder også for spesiallovgivningen, jf. straffeloven 1902 § 1, og er videreført i straffeloven 2005. Strafferammen etter utlendingsloven § 108 annet ledd er dermed ett år ved gjentakelse.

Straffeloven 1902 § 342 første ledd bokstav a er ikke videreført i straffeloven 2005 da den er overflødig ved siden av utlendingslovens tilsvarende bestemmelse.

5.2 Straffenivået

Etter rettspraksis er ubetinget fengselsstraff det klare utgangspunktet ved førstegangsbrudd på innreiseforbudet. Straffen skjerpes betydelig ved andregangsbrudd, mens straffepåslaget etter tredje- og fjerdegangsbrudd utgjør en mindre andel av den samlede straffen. I rettspraksis er det understreket at det av allmennpreventive grunner må reageres strengt ved overtredelse av straffeloven § 342 første ledd bokstav a. Ved førstegangsovertredelse ligger straffen på rundt 35 dagers ubetinget fengsel. Ved andregangsovertredelse ligger straffenivået på rundt 120 dagers ubetinget fengsel. Ved gjentatte overtredelser utover dette ligger straffepåslaget for hver nye overtredelse på rundt 30 dagers fengsel. Se nærmere om rettspraksis under punkt 6.6.3.

5.3 Forvaltningsmessige reaksjoner

I tillegg til at det kan ilegges straff som følge av brudd på innreiseforbudet, kan det gis ytterligere forvaltningsmessig reaksjon ved at det ilagte innreiseforbudet utvides. Utlendingsdirektoratet vurderer utvidelse av tidligere ilagt innreiseforbud fordi utlendingen har brutt gjeldende innreiseforbud i anslagsvis 100 saker i året. I praksis vurderes utvidelse av innreiseforbudet først ved andregangsbrudd. Ved førstegangsbrudd på innreiseforbudet vil utlendingen normalt kun bli bortvist, men i kombinasjon med andre grove brudd på utlendingsloven kan en utvidelse av innreiseforbudet etter dagens praksis skje allerede ved førstegangsbrudd på innreiseforbudet.

5.4 Kort om svensk, dansk og finsk rett

Strafferammen for brudd på innreiseforbud er bøter eller fengsel inntil ett år i Sverige, bøter eller fengsel inntil tre år i Danmark og bøter eller fengsel inntil ett år i Finland.

6 Skjerpet straff for brudd på innreiseforbudet

6.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsbrevet å heve strafferammen ved brudd på innreiseforbudet etter utlendingsloven fra bot eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler til bot eller fengsel inntil ett år eller begge deler. Videre mente departementet at normalstraffenivået bør ligge noe høyere enn tidligere etter den foreslåtte endringen, eksempelvis 120 dager til seks måneders fengsel ved førstegangsbrudd. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om den foreslåtte hevingen av strafferammen anses tilstrekkelig eller om den burde heves ytterligere.

Formålet med forslaget var å sørge for at straffen som ilegges ved brudd på innreiseforbudet heves, og at den dermed i større grad kan ha en allmennpreventiv, individualpreventiv og kriminalitetsforebyggende effekt. I tillegg antok departementet at forslaget kan sikre at utlendingsmyndighetenes vedtak om utvisning i større grad respekteres.

6.2 Høringsinstansenes syn

17 høringsinstanser har avgitt høringsuttalelser. Av disse støtter Politidirektoratet (vedlagt uttalelser fra Kripos, Politiets utlendingsenhet, Oslo politidistrikt, Romerike politidistrikt og Østfold politidistrikt), Politijuristene, Riksadvokaten og Utlendingsdirektoratet forslaget om å heve strafferammen. Advokatforeningen anbefaler at man i proposisjonen begrenser seg til det signal om ønsket om høyere straffer som ligger i hevingen av strafferammen. Juss-Buss støtter ikke forslaget. Elleve høringsinstanser har ikke merknader til forslaget, se kapittel 2.

Riksadvokaten framhever blant annet den kriminalitetsforebyggende effekten av en heving av strafferammen:

«Mange lovbrytere begår ny kriminalitet, og dette gjelder også utlendinger som utvises fra riket. Dersom en i større grad kan forhindre at utendingen returnerer, vil også det totale kriminalitetsomfanget bli redusert. For at forslaget skal ha den tilsiktede effekt, må imidlertid strafftrusselen være tilstrekkelig streng.

I en tid der personer i stor grad kan forflytte seg uhindret over landegrenser, blir regulerende tiltak som utvisningsvedtak og innreiseforbud som følge av begått kriminalitet desto viktigere. Hvilken preventiv effekt et innreiseforbud vil ha, beror i stor grad på hvor streng straff man risikerer om man bryter forbudet. Dagens straffetrussel er åpenbart ikke tilstrekkelig til å sikre den ønskelige avskrekkende effekt, til tross for at det foreligger et lovlig offentlig vedtak som forbyr innreise. For at innreiseforbudet skal nyte den nødvendige respekt, er det påkrevet å forhøye den øvre strafferammen – og den utmålte straff i det enkelte tilfelle – vesentlig. I samme retning trekker de skadevirkninger et brudd på innreiseforbudet fører med seg i form av en betydelig ressursbruk knyttet til saksbehandling i blant annet Utlendingsdirektoratet og hos politiet, samt kostnader til uttransportering. Dersom det festner seg en oppfatning om at brudd på innreiseforbudet straffes mildt og ikke er så alvorlig, er det dessuten i praksis vanskelig å gi håndhevingen av forbudet den prioritet og dedikasjon som et økt kriminalitetstrykk fra utlandet tilsier.»

Utlendingsdirektoratet (UDI) støtter også forslaget og påpeker at sakene om brudd på innreiseforbudet oppleves som et ressursproblem. UDI erfarer at utlendinger som tidligere er utvist for straffbare forhold, begår ny kriminalitet mens de oppholder seg ulovlig i Norge. Samlet sett mener derfor UDI at brudd på innreiseforbud representerer et samfunnsproblem.

Politidirektoratet (POD) har forelagt høringen for underliggende instanser og fått uttalelser fra Kripos, Politiets utlendingsenhet, Oslo politidistrikt, Romerike politidistrikt og Østfold politidistrikt. Alle støtter forslaget om å heve strafferammen for brudd på innreiseforbudet. POD bemerker at forslaget må ses i sammenheng med andre tiltak knyttet til utenlandske kriminelle og viser til Riksadvokatens høring 2. januar 2013 «Mer effektiv strafforfølging av utenlandske kriminelle». Både Kripos, Oslo politidistrikt og POD har også i forbindelse med denne høringen påpekt behovet for økt straff ved brudd på innreiseforbud. POD uttaler i høringen om forslaget her:

«Kriminalitetsbildet har […] endret karakter de senere år. Politiets innsats og ressursbruk er i større grad rettet mot utenlandske kriminelle uten tilknytning til Norge. Flere utviste returnerer utelukkende for å begå ny kriminalitet. Ettersom det her er personer uten tilknytning til Norge, er den kriminelle aktiviteten og bruddet på innreiseforbudet i stor grad drevet av kost/nytte-vurderinger. Den samlede funksjonen av oppdagelsesrisiko, håndhevelse og straffenivå oppfattes åpenbart ikke som tilstrekkelig avskrekkende.»

Politiets utlendingsenhet (PU) slutter seg i det alt vesentlige til departementets forslag, herunder til begrunnelsen for å heve strafferammen.

Kripos deler oppfatningen om at brudd på innreiseforbudet er et økende problem og utfordrende i et kriminalitetsforebyggende og sikkerhetsmessig perspektiv. Kripos støtter derfor departementets initiativ, men påpeker at det ikke er gitt at høyere straffer i alle tilfeller er virkningsfullt for å forebygge kriminalitet. Likevel mener Kripos at en økning på dette området kan ha en effekt, og at trusselen om lengre fengselsstraff, som del av et økt fokus på feltet, vil kunne bidra til mindre kriminalitet og mer kontrollert innvandring.

Oslo politidistrikt stiller seg positivt til å skjerpe straffen ved brudd på innreiseforbudet og påpeker at kriminalitetsbildet i betydelig grad har endret karakter de siste årene. Det påpeker videre at brudd på innreiseforbudet dessuten legger unødig beslag på ressurser hos politiet, domstolene, kriminalomsorgen og utlendingsmyndighetene. I tillegg kommer kostbare og mannskapskrevende uttransporteringer og bruk av tvangsmidler i utvisningssaker. Politidistriktet mener at strafferammen bør heves til fire år.

Politijuristene anser lovforslaget som nødvendig og godt begrunnet og mener at en ytterligere økning av strafferammen utover ett år bør vurderes.

Advokatforeningen er enig i at det er problematisk at et økende antall utviste personer bryter innreiseforbudet og kommer tilbake til Norge til tross for at de er utvist, noe som taler for å vurdere om skjerpende straffereaksjoner kan virke preventivt:

«Det er likevel viktig å være oppmerksom på at økningen av antallet lovbrudd på dette området mest sannsynlig først og fremst skyldes utvidelsen av visumfrihet og utvidelsen av Schengen området. Antallet innreiser til Norge av utenlandske statsborgere har derfor økt kraftig de senere årene, og det er en klar risiko for at det også vil bli en økning i antallet ulovlige innreiser. Det er imidlertid etter Advokatforeningens syn viktig at en har realistiske forventninger til hvilken allmennpreventiv og individualpreventiv effekt økt straff vil ha på et område som preges av så store endringer i adferdsmønsteret til betydelige befolkningsgrupper i mange land.

Det er videre viktig å være oppmerksom på at kontrollmuligheten ved brudd på innreiseforbud er liten og oppdagelsesrisikoen tilsvarende lav. Brudd på innreiseforbud vil i all hovedsak kun avdekkes i forbindelse med at personer blir pågrepet for andre lovbrudd. Dette kan i noen grad tale mot en betydelig økning av straffen for brudd på innreiseforbud.»

Juss-Buss er negativ til forslaget og uttaler:

«Vi mener det er uheldig at departementet ønsker å heve strafferammen for brudd på innreiseforbudet når de bruker den preventive effekten som hovedargument for en heving og deretter selv innrømmer at det er usikkert hvor stor den preventive effekten vil være. Sett i sammenheng med at norske myndigheter er usikre på hvor stor den preventive effekten av et slikt tiltak vil være, mener vi det er lite hensiktsmessig å igangsette et tiltak som vil være svært ressurskrevende.»

Juss-Buss mener at det vil gi større mening å heve straffen ved gjentakelse og bemerker også at hovedformålet med forslaget synes å være å forhindre at noen smugler narkotika til Norge gjentatte ganger til tross for et innreiseforbud. Norske myndigheter bør derfor heller bruke straffebestemmelsene for å smugle narkotika (straffeloven § 162) for å motvirke dette. Dette vil sikre at man rammer målgruppa og ikke andre.

6.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å heve strafferammen for brudd på innreiseforbudet, men mener at strafferammen og straffenivået bør skjerpes ytterligere i forhold til forslaget i høringsbrevet, se nærmere under punkt 6.5.3 og 6.6.3.

Brudd på innreiseforbudet er en kriminalitetsform som utgjør et samfunnsproblem. Kriminalitetsstatistikken viser at det har funnet sted en betydelig økning i antall anmeldelser og straffereaksjoner ved brudd på innreiseforbudet de senere år.

Det er grunn til å anta at økningen i antall brudd på innreiseforbudet vil fortsette, blant annet som følge av økt globalisering og mobilitet. Spesielt vil Norge, som et rikt land med høy levestandard, framstå som attraktivt for både kriminelle og persongrupper som tar opphold eller arbeid i Norge uten nødvendig tillatelse.

De primære skadevirkningene ved brudd på innreiseforbudet er at myndighetene mister kontroll og oversikt over hvem som befinner seg i Norge, og at personer som er erklært uønsket, likevel tar opphold i Norge. De sekundære skadevirkningene er den kriminaliteten som eventuelt begås under det ulovlige oppholdet. Videre kommer merbelastningen i form av en betydelig ressursbruk hos politi, domstoler, fengselsvesen og utlendingsmyndigheter og kostnader ved uttransportering.

Som POD påpeker, har kriminalitetsbildet endret seg de senere år, og politiets innsats og ressursbruk er i større grad rettet mot utenlandske kriminelle uten tilknytning til Norge. Som det framgår av kapittel 4 foran, viser statistikken fra 2011 og 2012 at nærmest alle de som ble straffet for brudd på innreiseforbudet, også var anmeldt eller straffet for annen kriminalitet. Videre viser statistikken at rundt halvparten av de domfelte i 2011 og 2012, tidligere var dømt for brudd på innreiseforbudet. Departementet forventer at et økt straffenivå vil virke preventivt slik at en andel av disse unnlater å reise inn igjen i Norge. Kriminaliteten forbundet med brudd på innreiseforbudet antas derfor å gå ned. I tillegg vil de domfelte ikke kunne begå nye kriminelle handlinger i perioden de er varetektsfengslet eller soner ilagt straff, noe som også gjør at kriminaliteten kan gå ned. Som det framgår av punkt 4.5 over, er flere av de utlendingene som domfelles for brudd på innreiseforbudet, statsborgere av samme land som flere av dem som er involvert i organisert og annen alvorlig kriminalitet i Norge. Effekten av forslaget om å skjerpe straffen forventes dermed å kunne bidra i kampen mot organisert kriminalitet.

Departementet mener etter dette at en vesentlig heving av strafferammen og en skjerping av utmålt straff må kunne forventes å ha en allmennpreventiv og individualpreventiv effekt. Det er viktig å styrke respekten for utvisningsinstituttet og ilagt innreiseforbud, ved at det å trosse et forbud for så å gjenoppta opphold uten nødvendig tillatelse, bekjempes mer effektivt. Et annet viktig mål er å sikre at kriminelle utlendinger ikke returnerer til Norge for å begå ny kriminalitet. Departementet mener derfor at en heving av strafferammen og en skjerping av straffenivået er rimelig og nødvendig, se punkt 6.5 og 6.6.

Departementet har for øvrig merket seg at det kun er Juss-Buss som har uttrykt at de er imot forslaget om å heve strafferammen.

6.4 Skyldkravet

Forslaget som ble sendt på høring, omfattet både forsettlig og uaktsom overtredelse av innreiseforbudet. Skyldkravet ble ikke omtalt nærmere i høringsbrevet.

Riksadvokaten er positiv til at uaktsomme overtredelser av innreiseforbudet vil være straffbare, men stiller spørsmål ved hvorvidt det faktiske straffenivået skal være lavere ved uaktsom overtredelse:

«Det antas at uaktsomhet reelt sett kun er aktuelt i et fåtall saker, men i praksis anføres det gjennomgående at den utviste ikke hadde nødvendig kunnskap om innreiseforbudet. Av prosessbesparende hensyn foreslås derfor at det ikke legges opp til noe markant utmålingsskille basert på hvilket skyldalternativ som gjør seg gjeldende.»

Oslo politidistrikt ser en bevismessig fordel ved å redusere skyldkravet til uaktsomhet og viser til at det i noen saker er for enkelt for utlendingen å hevde at vedkommende ikke visste at han eller hun var utvist, selv om vedtaket er sendt til utlendingens advokat og vedkommende ble uttransportert av politiet.

Som i dagens bestemmelse i utlendingsloven foreslår d e p a r t e m e n t e t at skyldkravet fortsatt skal være forsett eller uaktsomhet. Forslaget innebærer ingen endring av skyldkravet i utlendingsloven. Etter gjeldende bestemmelse i straffeloven § 342 første ledd bokstav a kreves det imidlertid forsett. Selv om en forsettlig overtredelse er mer straffverdig enn en uaktsom overtredelse, mener departementet at strafferammen av allmennpreventive grunner og prosessbesparende hensyn bør være den samme ved forsett og uaktsomhet. Utlendinger som bryter et innreiseforbud, har fått et skriftlig forhåndsvarsel om utvisning og et skriftlig vedtak om utvisning rettet mot seg. Både forhåndsvarselet og vedtaket inneholder informasjon om at utvisning innebærer at utlendingen må forlate Norge og at vedkommende gis et forbud mot å returnere. Det må antas at uaktsom overtredelse av et slikt innreiseforbud vil være svært sjeldent. Selv om strafferammen vil være den samme ved forsettlig og uaktsom overtredelse, vil utlendingens utviste skyld likevel kunne få betydning for straffutmålingen, se nærmere i punkt 6.6.3.

6.5 Strafferammen

6.5.1 Høringsforslaget

I høringsbrevet foreslo departementet som nevnt å heve strafferammen ved førstegangsbrudd på innreiseforbudet fra bot eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler til bot eller fengsel inntil ett år eller begge deler. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om den foreslåtte hevingen av strafferammen anses tilstrekkelig eller om den burde heves ytterligere.

Departementet foreslo at straffelovens alminnelige regel om dobling av straff ved gjentakelse (straffeloven 1902 § 61) fortsatt skal gjelde ved ileggelse av straff etter utlendingsloven for gjentatt brudd på innreiseforbudet. Ved en heving av strafferammen til ett år ville strafferammen ved gjentakelse dermed bli to år.

Departementet så ikke grunn til å innføre en regel om minstestraff ved gjentakelse. Det ble vist til at man i straffeloven 2005 i stor grad har gått bort fra bruken av minstestraffer, og at minstestraff i straffeloven 2005 primært gjelder for drap, de mest alvorlige seksuelle overgrepene og de mest alvorlige narkotikalovbruddene.

6.5.2 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten mener at strafferammen bør settes til fengsel inntil tre år og uttaler:

«Strafferammen bør etter riksadvokatens syn settes til fengsel inntil tre år, med et normalstraffenivå ved første gangs overtredelse på fengsel i ett år (jf. nedenfor). En slik øvre strafferamme vil gi mulighet for å utmåle tilstrekkelig streng straff også når skjerpende omstendigheter gjør seg gjeldende, for eksempel der den straffbare virksomheten har et organisert preg. Strafferammen ved gjentakelse kan reguleres gjennom straffeloven 1902 § 61 som foreslått. En strafferamme på fengsel inntil tre år på dette området står ikke i noe misforhold til andre lovbrudd der denne strafferammen er tatt i bruk, som for eksempel mindre alvorlige vinningslovbrudd.»

Utlendingsdirektoratet mener det er vanskelig å uttale seg om hvorvidt den foreslåtte strafferammen på fengsel inntil ett år er tilstrekkelig. Direktoratet påpeker at den faktiske straffutmålingen vil få stor betydning, og at strafferammen gjenspeiler hvor alvorlig samfunnet vurderer lovovertredelsen.

POD mener at normalstraffenivået bør være ett års fengsel, og at strafferammen dermed må være høyere enn ett år og ta høyde for straffebehovet ved gjentakelse. Direktoratet antar derfor at strafferammen i alle fall bør være inntil to års fengsel.

PU slutter seg i det alt vesentlige til departementets forslag og kan ikke se at det er nødvendig å heve strafferammen utover forslaget om ett år for førstegangsbrudd på innreiseforbudet. De påpeker imidlertid at straffeloven § 61 om dobling av straffen ved gjentakelse bør gjelde.

Kripos mener spørsmålet om hvorvidt strafferammen bør heves ytterligere ut over forslaget på inntil ett år, er sentralt sett i lys av departementets formål om forslagets antatte allmennpreventive, individualpreventive og kriminalitetsforebyggende effekt, se nærmere under punkt 6.6.2.

Oslo politidistrikt mener at den foreslåtte doblingen av strafferammen kun er et skritt i riktig retning, og at skjerpingen er utilstrekkelig for å oppnå formålet om effektivt å bidra til at utviste utlendinger ikke returnerer til riket og begår ny kriminalitet. Politidistriktet mener derfor at strafferammen bør heves til fire år. For å oppnå intensjonen med lovendringen, foreslås det at man skiller mellom dem som er utvist på grunn av kriminalitet og dem som er utvist på grunn av brudd på utlendingsloven.

Romerike politidistrikt støtter forslaget om å heve strafferammen til ett år. Også Østfold politidistrikt mener forslaget er tilstrekkelig for å kunne oppnå en høyere allmennpreventiv og individualpreventiv effekt.

Politijuristene mener at en økning av strafferammen utover ett år bør vurderes, og at strafferammen for gjentatte overtredelser av innreiseforbudet må være høyere med et eget straffalternativ. De viser til at brudd på innreiseforbudet er et økende problem i Norge, at antall registrerte saker har økt og at mørketallene trolig er store.

Juss-Buss mener at det største problemet er de utlendingene som gjentatte ganger bryter innreiseforbudet, og påpeker at det er mer fornuftig å heve straffen ved gjentakelse. Dette vil i mindre grad kunne ramme dem som bryter innreiseforbudet én gang fordi de ikke har forstått hva utvisning innebærer.

Advokatforeningen tilrår at økningen i strafferammen begrenses til ett års fengsel.

Når det gjelder spørsmålet om minstestraff ved gjentakelse, er POD og Romerike politidistrikt enige med departementet i at lovbruddets karakter ikke tilsier en minstestraff ved gjentakelse og at det heller ikke er formålstjenlig. Oslo politidistrikt bemerker at departementets begrunnelse for ikke å innføre minstestraff ved gjentakelse fordi det innebærer en merbelastning for fengselsvesenet, er vanskelig å forstå da det må være bedre for samfunnet at den kriminelle sitter lengre i fengsel slik at samfunnet spares for mer kriminalitet.

6.5.3 Departementets vurdering

Med bakgrunn i høringsuttalelsene og etter en ny vurdering er departementet kommet til at det er behov for en betydelig heving av strafferammen, og at forslaget i høringsbrevet om heving til ett års strafferamme er for lavt. Det vises blant annet til uttalelsene fra Riksadvokaten, Politidirektoratet, Oslo Politidistrikt og Politijuristene, som alle mener at strafferammen bør heves ytterligere for å oppnå ønsket effekt.

Spørsmålet om strafferamme må ses i sammenheng med departementets ønske om nytt normalstraffenivå på ett års ubetinget fengsel, jf. nedenfor under punkt 6.6.3. I tilfeller hvor det foreligger skjerpende omstendigheter, vil straffen kunne settes høyere enn normalnivået på ett års fengsel. Departementet er enig med Riksadvokaten i at det er viktig at bestemmelsen tar høyde for de mest alvorlige tilfellene, men mener det må være tilstrekkelig at ny strafferamme settes til fengsel inntil to år. Ved gjentatte brudd på innreiseforbudet blir strafferammen da fire år, jf. straffeloven 1902 § 61, noe som anses som tilstrekkelig for å oppnå ønsket effekt. Departementet bemerker at strafferammen for mindre alvorlige vinningslovbrudd er satt til to år i ny straffelov.

Hevingen av strafferammen til to år er vesentlig. Departementet mener en slik vesentlig skjerping er rimelig og nødvendig. Det vises til at brudd på ilagt innreiseforbud er en alvorlig handling som innebærer at utlendinger som allerede har begått kriminalitet eller som har overtrådt bestemmelser i utlendingsloven, kommer tilbake til landet til tross for at de er utvist med innreiseforbud og utenfor norske myndigheters kontroll. Brudd på innreiseforbudet undergraver en regulert og kontrollert innvandring. Kontroll med utlendingers identitet og opphold i riket er av sikkerhetsmessige årsaker svært viktig. Videre er problemet med brudd på innreiseforbudet økende og ressurskrevende, blant annet som følge av utgifter til saksbehandling i utlendingsforvaltningen, politiet, domstolene, kriminalomsorgen og ved eventuell tvangsmessig retur.

Departementet er ikke enig med Juss-Buss i at straffen kun bør skjerpes ved gjentakelse, for ikke å ramme dem som bryter innreiseforbudet én gang fordi de ikke har forstått hva utvisning innebærer. Som nevnt under punkt 6.4, vil utlendinger som bryter et innreiseforbud, ha fått et skriftlig forhåndsvarsel om utvisning og et skriftlig vedtak om utvisning med informasjon om hva innreiseforbudet innebærer. Dersom det likevel skulle være tilfeller hvor utlendingen i liten grad kan klandres for brudd på innreiseforbudet, vil dette kunne ha betydning for straffutmålingen, se nærmere under punkt 6.6.3.

Sentralt ved vurderingen av om strafferammen bør heves ytterligere, er spørsmålet om hvorvidt man ønsker å ha utlendinger som er utvist, fengslet i norske fengsler inntil de igjen må forlate riket. Dette må veies opp mot den forventede allmennpreventive effekten om at færre faktisk vil bryte innreiseforbudet, slik at forslaget vil kunne bidra til å bekjempe og målrette arbeidet mot annen form for kriminalitet. For utlendinger som også bryter andre straffebud og dermed får en lengre straff i Norge, vil det dessuten kunne være aktuelt med soningsoverføring til hjemlandet, se nærmere under punkt 6.7.2.

Ved en heving av strafferammen til to år for brudd på innreiseforbudet vil forholdet ha samme strafferamme som blant annet følgende straffbare handlinger:

Forsettlig eller grovt uaktsomt gjøre bruk av en utlendings arbeidskraft når utlendingen ikke har nødvendig tillatelse etter loven, jf. utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav a

Forsettlig eller grovt uaktsomt formidle arbeid eller bolig for en utlending når forholdet innebærer en utilbørlig utnyttelse av utlendingens situasjon, jf. utlendingsloven § 108 tredje ledd bokstav b

Utøve offentlig myndighet uten tilstrekkelig hjemmel for å skaffe seg en uberettiget fordel, jf. straffeloven § 129

Bevispåvirkning, jf. straffeloven § 132

Brudd på pålegg om taushetsplikt etter straffeprosessloven, jf. straffeloven § 132 b

Falsk forklaring, jf. straffeloven § 166

Grovt uaktsomt bedrageri, jf. straffeloven § 271 a

Departementet kan ikke se at en strafferamme på to år for brudd på innreiseforbudet vil stå i et urimelig misforhold til andre straffebud. Samfunnsutviklingen, økningen i antall utvisninger, økningen i antall brudd på innreiseforbud og dagens kriminalitetsbilde gjør det nødvendig å foreta betydelige endringer i strafferammen og straffenivået ved denne kriminalitetsformen.

Departementet har vurdert om det ved fastsettelsen av strafferammen for brudd på innreiseforbudet bør skilles mellom utlendinger som er utvist på grunnlag av ilagt straff, og utlendinger som er utvist på grunnlag av brudd på utlendingsloven, slik Oslo politidistrikt har foreslått. Utlendinger med innreiseforbud har ikke rett til å være i riket. Å bryte innreiseforbudet viser at vedkommende ikke respekterer norske myndigheters lovlige vedtak, det vanskeliggjør myndighetenes håndheving av norsk innvandringspolitikk og det forhindrer en regulert og kontrollert innvandring. Brudd på utlendingsloven, eksempelvis ulovlig opphold, kan dessuten være straffbare. Departementet mener at brudd på innreiseforbudet er en alvorlig handling, uavhengig av grunnlaget for utvisningen, og at det derfor ikke bør differensieres på bakgrunn av utvisningsgrunnlaget når strafferammen skal fastsettes.

Departementet fastholder også at det ikke er grunn til å innføre en minimumsstraff for gjentatt brudd på innreiseforbudet, slik også POD, PU, Romerike politidistrikt og Politijuristene uttrykkelig støtter.

6.6 Normalstraffenivået

6.6.1 Høringsforslaget

Departementet bemerket i høringsbrevet at normalstraffenivået bør ligge noe høyere enn tidligere etter den foreslåtte endringen. Det ble foreslått at normalstraffenivået eksempelvis bør ligge på ubetinget fengsel i størrelsesorden 120 dager til seks måneder ved førstegangsbrudd på innreiseforbudet. Innsatte som løslates etter soning av 2/3 av straffen, vil da ha hatt en frihetsberøvelse i 80 til 120 dager.

6.6.2 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten er positiv til at departementet i proposisjonen gir anvisning på hvilket faktisk normalstraffenivå som skal gjelde etter lovendringen, noe som gir domstolene og andre en rask og forutberegnelig overgang til det nye straffenivået. Riksadvokaten mener imidlertid at det skisserte nivået i høringsbrevet er for lavt og påpeker at ett års fengsel ved førstegangsbrudd bør være et minimumsnivå: «Kun der det foreligger sterke formildende omstendigheter bør det være aktuelt å utmåle lavere straff enn dette».

Riksadvokaten påpeker også at det vil være unaturlig å skille straffenivået for brudd på innreiseforbud ilagt på grunnlag av kriminalitet fra innreiseforbud ilagt på grunnlag av brudd på utlendingsloven, og at overtredelser av utlendingsloven ikke uten videre kan sies å være mindre alvorlige enn den tradisjonelle kriminalitet som kan gi grunnlag for utvisning etter utlendingsloven §§ 66–68.

POD påpeker at den kriminelle aktiviteten og bruddet på innreiseforbudet i stor grad er drevet av kost/nytte-vurderinger og mener at straffenivået bør ligge høyere enn det departementet foreslo ved førstegangsbrudd. Både direktoratet og Oslo politidistrikt mener at ett års fengsel i utmålt straff er et mer fornuftig nivå. Slik også Kripos og Oslo politidistrikt påpeker, bør det ifølge POD uansett gå klart fram av lovproposisjonen hvilken normalstraff man forutsetter.

POD mener også at det er behov for en vesentlig høyere normalstraff enn i dag ved gjentakelse, og at normalnivået her bør ligge et godt stykke over straffenivået ved førstegangsbrudd. POD mener at et forslag om fengsel i ett år og seks måneder som utmålt straff ved gjentakelse er fornuftig, og at forutsetningene om straffenivået ved gjentatte brudd på innreiseforbudet bør framgå klart i lovproposisjonen.

Kripos legger til grunn en sammenheng mellom omfanget av den ulovlige innvandringen og en «kost/nytte»-vurdering hos utlendingen, noe som taler for skjerpet straff:

«Dersom «nytten» ved ulovlig innreise klart overstiger den eventuelle «kosten» ved å bryte forbudet, vil en straffeskjerpelse i det lavere sjikt antakelig ha mindre effekt.»

Kripos antar at den foreslåtte økningen har liten betydning for de fleste potensielle lovbrytere som forslaget er ment å ramme, og mener derfor at man bør vurdere å heve nivået ytterligere. Samtidig bemerker Kripos at det er viktig å ha et balansert forhold til effekten av å bruke straffeskjerpelse som virkemiddel og å se regelverk og tiltak i sammenheng, og at effekten av å heve straffenivået vil avhenge av hvordan problemet for øvrig prioriteres hos ansvarlige myndigheter. Det antas at oppdagelsesrisikoen og politi- og utlendingsmyndighetenes oppfølging av saksfeltet vil påvirke handlingsvalget til den potensielle lovbryteren.

Kriposbemerker at høyere strafferamme ikke automatisk vil føre til høyere straffer og mener derfor det er «viktig at lovforarbeidene gir klare signaler om hvor konkret økningen bør være i normaltilfellene».

Oslo politidistrikt mener at straffenivået ved brudd på innreiseforbudet som utgangspunkt bør være ett års fengsel, og at forslaget ikke bidrar til dette. Det sentrale for politiet er å få et nyttig verktøy som skal forebygge og virke både individualpreventivt og allmennpreventivt.

Videre påpeker Oslo politidistrikt at gjentatte brudd på innreiseforbudet viser en manglende respekt for utvisningsvedtaket, og at straffeloven § 61 vil kunne ivareta behovet for strengere straff ved gjentakelse. Det bør imidlertid framgå av forarbeidene hvilket nivå man skal legge seg på. Politidistriktet mener at gjentakelse burde straffes med fengsel i rundt ett år og seks måneder.

Romerike politidistrikt støtter departementets forslag om å justere straffenivået for førstegangsbrudd, men mener at normalstraffen bør ligge nærmere seks måneder enn 120 dager.

Østfold politidistrikt anser det som sentralt at endringen til ett års strafferamme følges opp med en heving av normalstraffenivået sammenlignet med dagens nivå. Politidistriktet erkjenner imidlertid at oppdagelsesrisikoen er begrenset og uttaler:

«[…] Risikoen for å bli idømt en lengre fengselsstraff [fremstår] ikke nødvendigvis […] som et onde for de som rammes av straffebestemmelsen. En hevning av straffenivået ut over det som fremkommer i forslaget synes imidlertid ikke nødvendigvis å endre dette nevneverdig.»

Politijuristene støtter departementets signaler om økt normalstraffenivå for førstegangsbrudd og påpeker at det er viktig at myndighetene gir «meget klare føringer på det økte straffenivået som ønskes for denne type overtredelser», særlig ved gjentatte brudd på innreiseforbudet. De stiller imidlertid spørsmål ved om den signaliserte økningen er tilstrekkelig og viser til at mange av de utviste har oppholdstillatelse i et annet EØS-land. De viser også til at dagens åpne grenser gjør det lett å returnere til Norge, særlig på bakgrunn av den velferdsmessige og økonomiske forskjellen mellom Norge og de fleste land i EØS-området og utenfor.

Advokatforeningen tilrår at økningen i strafferammen begrenses til ett års fengsel, og at det ikke gis ytterligere føringer om straffutmålingen. Foreningen bemerker at departementet i høringsbrevet la opp til en tre- til femdobling av den gjennomsnittlig utmålte straffen, noe den mener krever en begrunnelse utover en statistisk økning i antall lovbrudd. Det advares mot å angi den konkrete straffutmålingen i lovens forarbeider og anføres at domstolene foreløpig bør lede an i den konkrete straffutmålingen slik at man vil ha «størst mulighet til på sikt å finne det straffenivå som reflekterer den beste avveiningen mellom de ulike hensyn som gjør seg gjeldende». Advokatforeningen anbefaler derfor at man i lovproposisjonen «begrenser seg til det signal om ønsket høyere straffer som ligger i hevningen av strafferammen» og påpeker at man på et senere tidspunkt vil kunne vurdere ytterligere endringer i sanksjonssystemet.

6.6.3 Departementets vurdering

Som flere av høringsinstansene har påpekt, er straffen som utmåles i praksis av betydning for hvilken effekt lovforslaget om hevet strafferamme vil ha. På bakgrunn av innspill i høringen mener departementet at både forslaget om ett års strafferamme og antydet normalstraffenivå, er for lave for å oppnå ønsket effekt. Normalstraffenivået ved et ordinært førstegangsbrudd på innreiseforbudet bør ikke være under fengsel i ett år. Normalstraffenivået ved et ordinært andregangsbrudd på innreiseforbudet bør ikke være under fengsel i ett år og seks måneder. Med ordinært menes et forhold uten skjerpende eller formildende omstendigheter. Departementet mener en effektiv håndheving av en skjerpet straffereaksjon ved brudd på innreiseforbudet er et viktig tiltak for å møte kriminalitetsutviklingen på dette området. Strengere straffereaksjoner forventes å ha en preventiv virkning overfor utviste utlendinger.

Førstegangsbrudd på innreiseforbudet

Strafferammen for brudd på innreiseforbudet etter straffeloven § 342 første ledd bokstav a er i dag bot eller fengsel inntil seks måneder. Departementet tar utgangspunkt i at straffenivået ved en ordinær førstegangsovertredelse i dag ligger på rundt 35 dagers fengsel.

Det foreligger ingen retningsvisende avgjørelse fra Høyesterett om straffutmålingen ved brudd på innreiseforbud, men underettspraksis i form av lagmannsrettsdommer og korte, begrunnede beslutninger i ankesaker som er nektet fremmet, har skapt presedens. I Borgarting lagmannsretts dom av 5.5.2010 (publisert som LB-2009-163399) ble for eksempel straffen 35 dagers fengsel. Saken gjaldt en person som to dager etter uttransportering returnerte til Norge. Innreiseforbudet med to års varighet hadde grunnlag i to forelegg for narkotikakriminalitet. Den korte perioden før ny innreise til Norge ble trukket fram i skjerpende retning. Domfeltes tilståelse hadde kun prosessøkonomisk virkning og ble gitt begrenset betydning for nedsettelse av straffen etter straffeloven § 59 annet ledd. Dersom det ikke hadde foreligget skjerpende forhold som rask tilbakevending eller formildende forhold som tilståelse i denne saken, mener departementet at dette ville vært et eksempel på en ordinær overtredelse av innreiseforbudet. I slike ordinære saker mener departementet at normalstraffenivået ved førstegangsbrudd på innreiseforbudet ikke bør være under ett års fengsel.

Gjentatte brudd på innreiseforbudet

Ved andregangsbrudd øker strafferammen i dag til fengsel inntil to år, jf. straffeloven § 342 annet ledd. Straffenivået ved andregangsbrudd ligger på rundt 120 dagers fengsel. Det kan vises til at Borgarting lagmannsrett i beslutning av 18.1.2013 (saksnr. 2012-207601) nektet å fremme domfeltes anke over dom på 120 dagers fengsel. Saken gjaldt en utlending som hadde blitt utvist fra Norge med fem års innreiseforbud på bakgrunn av overtredelse av utlendingsloven. En måned etter uttransportering returnerte vedkommende til Norge. Han ble dømt for dette og for overtredelse av straffeloven § 166 første ledd (falsk forklaring) og straffeloven § 317 første ledd, jf. § 49 (forsøk på heleri), til fengsel i 75 dager. Utlendingen ble uttransportert på nytt, og innreiseforbudet ble utvidet fra fem år til varig. Til tross for dette returnerte han til Norge igjen etter to måneder og ble deretter ilagt straff på 120 dagers fengsel. Dersom det ikke hadde foreligget skjerpende forhold som rask tilbakevending i denne saken, mener departementet at dette ville vært et eksempel på en ordinær andregangsovertredelse av innreiseforbudet. Departementet mener at straffenivået også ved gjentakelse bør skjerpes markant, og at normalstraffenivået ved en ordinær andregangsovertredelse av innreiseforbudet ikke bør være under ett år og seks måneders fengsel.

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å gi føringer om straffenivået ved tredje-, fjerde- og femtegangsovertredelser osv. Gjeldende rettspraksis tyder imidlertid på at det blir ytterligere påslag i straffen for hvert nye brudd, noe som bør videreføres. Det legges til grunn at domstolene tilpasser påslaget til de nye strafferammene og det nye normalstraffenivået.

Skjerpende og formildende omstendigheter

Ut fra alminnelige straffutmålingsprinsipper vil domstolene kunne fravike normalstraffenivået der det foreligger skjerpende eller formildende omstendigheter. Straffskjerpingen departementet foreslår, innebærer en betydelig endring i forhold til dagens nivå. For å klargjøre den nye rettstilstanden, ser departementet det som hensiktsmessig å foreta en gjennomgang av enkelte av de hensyn og momenter som vil gjøre seg gjeldende ved straffutmålingen.

Dersom det foreligger skjerpende omstendigheter, bør straffen normalt økes utover de angitte normalstraffenivåene for førstegangsbrudd og gjentatte brudd. Tilsvarende bør straffen normalt reduseres dersom det foreligger formildende omstendigheter. Hvilke formildende omstendigheter som kan forsvare at man går under normalstraffenivået, må avklares nærmere i rettspraksis. Departementet framholder imidlertid at allmennpreventive hensyn og effektivitetshensyn ved håndheving av bestemmelsen tilsier at det bør være et snevert område for formildende omstendigheter som kan forsvare å gå under det angitte normalstraffenivået ved førstegangsbrudd. Det kan likevel ikke utelukkes tilfeller hvor formildende omstendigheter bør tillegges betydelig vekt. Ved andregangsovertredelse bør det være et enda snevrere rom for formildende hensyn.

Lengden på innreiseforbudet kan være ett år, to år, fem år eller varig. Lengden vil imidlertid ikke ha noen betydning for straffverdigheten av overtredelsen. Det at det har gått lang tid og derfor gjenstår lite av forbudets virketid, bør heller ikke begrunne redusert straff. Derimot vil kort tid før tilbakevending til Norge anses skjerpende, noe som allerede følger av dagens rettspraksis. Det må trekkes en grense mellom hva som er kort tid og dermed skal anses skjerpende, og de ordinære overtredelsene. Departementet mener at tilbakevending to måneder etter uttransportering i alle fall bør ligge innenfor det skjerpende området, slik tilfellet var i Borgarting lagmannsretts beslutning av 18.1.2013 (saksnr. 12-207601). Departementet mener videre at det skjerpende området bør strekke seg utover to måneder, men at en nærmere avklaring må finne sted i rettspraksis.

Grunnlaget for utvisningen vil oftest være ilagt straff eller ulike brudd på utlendingsloven uten at forholdet er anmeldt eller straffesanksjonert, jf. utlendingsloven §§ 66–68. Mest praktisk når det gjelder sistnevnte alternativ, er langvarig ulovlig opphold. Siden det er den manglende lovlydigheten som straffes ved ulovlig innreise, bør ikke grunnlaget for utvisningen få noen betydning i verken formildende eller skjerpende retning.

Som et utgangspunkt bør ikke formålet med innreisen ha betydning ved straffutmålingen, men dette kan modereres av ulike forhold. Dersom det kan bevises at formålet er å begå kriminalitet, vil dette være skjerpende, for eksempel dersom utlendingen påtreffes i besittelse av innbruddsverktøy. Lovbrudd begått i forbindelse med innreisen kan også være en skjerpende omstendighet. Bruk av uriktig identitet, falske reisedokumenter og uriktig eller falsk forklaring er eksempler på dette. I retningslinjer for påtalebehandling av straffbare handlinger som avdekkes i utlendingssaker mv. (RA-2005-370) datert 1.12.2008 gir Riksadvokaten uttrykk for at slike forhold i større grad bør påtales. Enkelte slike forhold vil imidlertid kunne anses skjerpende også uten at forholdet påtales, for eksempel bruk av falske reisedokumenter eller manglende reisedokument.

Dersom omstendighetene rundt innreisen har et organisert preg, vil også dette være skjerpende. Skjer dette som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, vil dessuten forholdet etter omstendighetene kunne rammes av straffeloven § 60 a.

Ulike typer aktverdige formål med innreisen bør normalt ikke anses som en formildende omstendighet. Utviste utlendinger kan etter søknad få adgang til Norge for kortvarig besøk dersom særskilte omstendighetene foreligger, jf. utlendingsloven § 71 annet ledd fjerde punktum. Dersom slik adgang ikke er gitt, bør det vises varsomhet med å vektlegge hensyn knyttet til formålet med innreisen i formildende retning da det vil kunne undergrave nevnte dispensasjonsregel.

Dersom utlendingen har handlet uaktsomt, vil dette etter forholdene være en formildende omstendighet.

Generelt om straffutmåling

Angivelsen av normalstraffenivået er ikke ment å gjøre straffutmålingen statisk eller skjematisk. Normalstraffenivået angir utgangspunktet for vurderingene. Føringene om straffutmåling er heller ikke ment å rokke ved domstolenes frihet til å fastsette den straff i den enkelte sak som de til enhver tid finner riktig ut fra tilgjengelige og relevante straffutmålingsmomenter, men et tungtveiende slikt moment vil nettopp være lovgivers klart uttrykte og begrunnede uttalelser om hvor normalstraffenivået bør ligge. Angivelsen av straffenivået er heller ikke ment å begrense utviklingen i straffenivået over tid. Også etter ikraftsettingen av lovforslaget her vil det kunne være behov for justeringer av straffenivået for å reflektere den til enhver tid rådende oppfatning av hva som er riktig straff.

6.7 Andre spørsmål

6.7.1 Høringsinstansenes merknader

Riksadvokaten mener at saker om brudd på innreiseforbudet er godt egnet for fullbyrdelse gjennom soningsoverføring, noe som forutsetter at straffen er lang nok. Også POD bemerker at en straff som gir adgang tilsoningsoverføring, vil kunne ha en ytterligere allmennpreventiv effekt:

«Europarådets overføringskonvensjon oppstiller som vilkår for soningsoverføring at det er minst seks måneder igjen til løslatelse. På grunn av ankemuligheter, løslatelse etter 2/3 tid og saksbehandlingstid i mottakerlandet, vil det ofte ikke være praktisk med overføring til fortsatt soning i hjemlandet dersom straffen settes noe særlig lavere enn to år. Med et utgangspunkt i normalstraff på ett år og seks måneder ved gjentakelse, antar vi at soningsoverføring vil kunne bli aktuelt ved flere gjentatte brudd på innreiseforbudet.»

Riksadvokaten bemerker videre at dersom det kan idømmes ubetinget fengselsstraff av ikke ubetydelig lengde allerede ved førstegangsovertredelse, er det ikke urimelig at også innreiseforbudet utvides. Også POD bemerker at en økt strafferamme for brudd på innreiseforbudet bør vurderes sammen med forvaltningsmessige tiltak, og at utlendingsmyndighetene bør benytte adgangen til å treffe et nytt vedtak og vurdere muligheten for å forlenge innreiseforbudet eller gjøre det varig.

UDI uttaler:

«I utvisningssaker vil strafferammen være et relevant moment ved vurdering av innreiseforbudets lengde. En høy strafferamme ved brudd på innreiseforbudet vil derfor være et vektig argument for å forlenge et innreiseforbuds varighet allerede ved første gangs overtredelse av innreiseforbudet.»

Juss-Buss bemerker at det ikke er sagt noe i høringsbrevet om at man vil fortsette den tidligere praksisen med kun å bortvise dem som kommer tilbake til Norge én gang. Juss-Buss mener også at betydningen av utvisning kan presiseres bedre i utvisningsvedtak, og at utvisningsvedtakene opplyses til utlendingen på et språk vedkommende forstår.

6.7.2 Departementets vurdering

Departementet påpeker, i likhet med POD, at Europarådets soningsoverføringskonvensjon stiller som vilkår for soningsoverføring av en domfelt at det er minst seks måneder igjen av soningstida i Norge når mottakerlandet mottar anmodningen om soningsoverføring. På grunn av blant annet ankemuligheter, prøveløslatelse etter soning av 2/3 av ilagt straff og saksbehandlingstid i mottakerlandet, vil det ofte ikke være praktisk med overføring til hjemlandet dersom den utmålte straffen er lavere enn to år. Departementet antar derfor at det vil kunne være mest aktuelt med soningsoverføring i gjentakelsestilfellene eller når utlendingen også dømmes for andre straffbare forhold.

Departementet er enig med Riksadvokaten og POD i at førstegangsbrudd på innreiseforbudet i større grad enn i dag bør føre til forlengelse av innreiseforbudet. I den forbindelse vises det til at også UDI i sin høringsuttalelse påpeker at høy strafferamme ved brudd på innreiseforbudet vil være et vektig argument for å forlenge et innreiseforbuds varighet allerede ved førstegangsbrudd. Departementet slutter seg til dette og viser til at en slik praksis ytterligere vil styrke den preventive effekten av skjerpet straff for brudd på innreiseforbudet.

Departementet er enig med Juss-Buss i at det er viktig at utlendingen får formidlet innholdet i utvisningsvedtaket på et språk vedkommende forstår. I den forbindelse vises det til utlendingsforskriften § 14-5, jf. § 5-4, som regulerer nettopp dette.

Departementet foreslår også å oppheve utlendingsloven § 108 åttende ledd om at forsøk på overtredelse av innreiseforbudet er straffbart. Med en strafferamme på to års fengsel, vil forsøk på overtredelse av innreiseforbudet være straffbart etter både straffeloven 1902 § 49, jf. § 2, og straffeloven 2005 § 16. Bestemmelsen i utlendingsloven § 108 åttende er dermed overflødig ved siden av straffelovens bestemmelser.

Dersom Prop. 141 L (2012–2013 ) Endringer i utlendingsloven mv. (behandling av sikkerhetssaker) blir vedtatt og trer i kraft før forslaget her vedtas, må ordlyden i § 108 annet ledd justeres i samsvar med de foreslåtte endringene der.

6.8 Oppheving av straffeloven § 342 første ledd bokstav a

Departementet foreslo i høringen å oppheve straffeloven 1902 § 342 første ledd bokstav a da det ikke anses hensiktsmessig å ha to hjemler for straff for brudd på innreiseforbudet.

POD er, i likhet med PU og Oslo politidistrikt, enig i at det er hensiktsmessig at straffeloven § 342 første ledd bokstav a oppheves, og at brudd på innreiseforbudet kun straffes etter utlendingsloven. Kripos har ingen merknader til forslaget om å oppheve straffeloven § 342 første ledd bokstav a. Politijuristene synes det er riktig å ha kun én hjemmel for brudd på innreiseforbudet. Ingen av høringsinstansene har uttalt at de er imot forslaget.

Juss-Buss legger til grunn at selv om straffeloven § 342 første ledd bokstav a oppheves, vil utlendingen ha krav på fri rettshjelp i disse sakene.

Departementet opprettholder forslaget om å oppheve straffeloven § 342 første ledd bokstav a da denne er overflødig ved siden av tilsvarende bestemmelse i utlendingsloven. Slik Juss-Buss riktig legger til grunn, får opphevingen ingen betydning for utlendingens rett til forsvarer i straffesaken, jf. straffeprosessloven § 96, jf. § 100.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det antas at forslaget fører til en vesentlig endring i straffutmålingen i saker om brudd på innreiseforbudet. Alle de 87 straffereaksjonene som ble gitt i 2012, inneholdt ubetinget fengsel. De fleste hadde utholdt straffen mens de var varetektsfengslet. Etter endringen vil det trolig bli benyttet både varetektsplasser og soningsplasser.

Skjerpet straffutmåling kan medføre økt press på kapasiteten i kriminalomsorgen. Det må antas at forslaget vil medføre en økning i antall soningsdøgn, og at det dermed vil bidra til at soningskøen kan øke. I tillegg kan antallet straffereaksjoner få en ytterligere økning dersom politiet setter inn større ressurser på straffesaksbehandlingen av sakstypen. Samtidig antas forslaget å ha en preventiv effekt, slik at det forventes at færre bryter innreiseforbudet og blir ilagt straff for brudd på innreiseforbudet. Isolert sett vil dette medføre en innsparing.

I tillegg til den preventive virkningen kan forslaget bidra til å redusere annen kriminalitet i Norge, da en stor andel av dem som ilegges straff for brudd på innreiseforbudet, også er anmeldt eller dømt for annen kriminalitet. Dessuten vil de som likevel bryter innreiseforbudet, i en lengre periode enn tidligere ikke kunne begå kriminalitet mens de er fengslet. Denne effekten antas ikke å være uvesentlig.

Det må påregnes noe merarbeid for utlendingsmyndighetene som følge av at brudd på innreiseforbudet får en strafferamme som tilsier at det i henhold til gjeldende praksis også bør reageres med forlengelse av innreiseforbudet. Dette innebærer at Utlendingsdirektoratet får flere utvisningssaker til behandling, herunder flere innmeldinger i Schengen informasjonssystem (SIS), siden det er Utlendingsdirektoratet som har kompetanse til å forlenge innreiseforbudet, jf. utlendingsloven § 72. Hvor mange flere opprettede utvisningssaker lovendringen vil medføre, er blant annet avhengig av hvilken oppfølging og prioritet brudd på innreiseforbud gis hos politi- og påtalemyndighet.

Samlet sett er det vanskelig å anslå økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget. Eventuelle merutgifter vil bli dekket innenfor Justis- og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.

8 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til utlendingsloven § 108

Hjemmelen for straff for brudd på innreiseforbudet, som gis ved utvisning, er flyttet fra bestemmelsens annet ledd bokstav a til tredje ledd ny bokstav e.

Strafferammen for brudd på innreiseforbudet er hevet fra bot eller fengsel inntil seks måneder eller begge deler til bot eller fengsel inntil to år. Når strafferammen økes til inntil to års fengsel, blir strafferammen ved gjentakelse bot eller fengsel inntil fire år, jf. straffeloven 1902 § 61 og straffeloven 2005 § 79 første ledd bokstav b. Se nærmere om strafferammen under punkt 6.5.3. Sammen med fengselstraff kan retten idømme bøter, jf. straffeloven 1902 § 26 a.

I punkt 6.6.3 gis det anvisning om at normalstraffenivået ved et ordinært førstegangsbrudd på innreiseforbudet ikke bør være under ett års fengsel. Med normalstraffenivå menes straff for et ordinært brudd uten at det foreligger skjerpende eller formildende omstendigheter. Ved et ordinært andregangsbrudd bør normalstraffenivået ikke være under ett år og seks måneders fengsel.

Det er ikke gjort endringer i skyldkravet, som fortsatt er forsett eller uaktsomhet. Se mer om skyldkravet under punkt 6.4.

Nåværende åttende ledd om forsøk på overtredelse av innreiseforbudet er opphevet. Forsøk på overtredelse av innreiseforbudet er imidlertid fremdeles straffbart, jf. straffeloven 1902 § 49, jf. § 2, og straffeloven 2005 § 16, se punkt 6.7.2.

Til straffeloven 1902 § 342 første ledd

Bokstav a oppheves fordi den er overflødig ved siden av den tilsvarende bestemmelsen i utlendingsloven, se punkt 6.8. Nåværende bokstaver b, c og d blir nye bokstaver a, b og c.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i utlendingsloven mv. (heving av strafferammen ved brudd på innreiseforbud).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i utlendingsloven mv. (heving av strafferammen ved brudd på innreiseforbud) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i utlendingsloven mv. (heving av strafferammen ved brudd på innreiseforbud)

I

I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her gjøres følgende endringer:

§ 108 annet ledd bokstav a skal lyde:

a) forsettlig eller uaktsomt overtrer de bestemmelsene som er angitt i det følgende, eller forbud, påbud eller vilkår gitt i medhold av disse bestemmelsene:

§ 7 første ledd

§ 8 første ledd

§ 9 første og fjerde ledd

§ 14 første og annet ledd

§ 16 første og tredje ledd

§ 19 første og annet ledd

§ 20 tredje ledd

§ 21 første ledd

§ 27 første ledd, jf. fjerde ledd

§ 55 første og annet ledd

§ 83 første og annet ledd

§ 90 sjette ledd

§ 93 første ledd annet punktum

§ 100 b første ledd annet punktum

§ 105 første ledd

§ 108 tredje ledd skal lyde:

Med bot eller med fengsel inntil to år straffes den som:

a) forsettlig eller grovt uaktsomt gjør bruk av en utlendings arbeidskraft når utlendingen ikke har nødvendig tillatelse etter loven,

b) forsettlig eller grovt uaktsomt formidler arbeid eller bolig for en utlending, eller utferdiger eller formidler erklæringer, tilsagn eller dokumenter til bruk for en sak etter loven, når forholdet innebærer en utilbørlig utnyttelse av utlendingens situasjon,

c) forsettlig ved falske forespeilinger eller liknende utilbørlig atferd forleder en utlending til å reise inn i riket med sikte på å bosette seg her,

d) forsettlig overlater til en annen pass, reisebevis for flyktninger, annet reisedokument eller liknende dokument som kan bli brukt som reisedokument, standardisert oppholdskort eller liknende kort, når vedkommende vet eller bør forstå at det kan bli brukt av en utlending til å reise inn i riket eller til en annen stat,

e) forsettlig eller uaktsomt overtrer innreiseforbudet som nevnt i § 71 annet ledd eller § 124 første ledd.

§ 108 åttende ledd oppheves. Niende og tiende ledd blir åttende og niende ledd.

II

I lov 22. mai 1902 nr. 10 almindelig borgerlig straffelov gjøres følgende endringer:

§ 342 første ledd bokstav a oppheves. Nåværende bokstaver b, c og d i første ledd blir nye bokstaver a, b og c.

III

Loven trer i kraft straks.