Prop. 84 L

(2022–2023)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i straffegjennomføringsloven (forskriftshjemmel om straffegjennomføring ved utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom)

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 31. mars 2023, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Straffegjennomføringsloven kapittel 3 A inneholder midlertidige regler om straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom, jf. lov 17. juni 2022 nr. 62. Loven er vedtatt på bakgrunn av Prop. 126 L (2021–2022) og Innst. 461 L (2021–2022). Reglene er utviklet og vedtatt gjennom perioden med covid-19, men kan komme til anvendelse også ved utbrudd av lignende sykdommer. Kapittel 3 A er midlertidig, og reglene oppheves 1. juli 2023.

Det er utbredt grunnimmunitet mot covid-19 i befolkningen i Norge, etter at de aller fleste har vært smittet, vaksinert eller begge deler. Det er derfor mindre sannsynlig at en ny bølge av epidemien – med de variantene vi nå kjenner – vil føre til mye alvorlig sykdom. Situasjonen er imidlertid fortsatt uforutsigbar, og det kan ikke utelukkes at det igjen kan oppstå behov for særskilte tiltak i kriminalomsorgen. I tillegg kan det komme nye allmennfarlige smittsomme sykdommer som smitter lett, og som utløser behov for ekstraordinære tiltak i kriminalomsorgen. De behovene som ligger til grunn for dagens kapittel 3 A, vil dermed også kunne gjøre seg gjeldende etter 1. juli 2023. Av beredskapshensyn foreslås det derfor i denne proposisjonen at straffegjennomføringsloven får en hjemmel for at det – dersom behovet igjen oppstår – kan gis forskrifter om særskilte tiltak for å forebygge smittespredning og negative konsekvenser i kriminalomsorgen ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett.

2 Bakgrunn

2.1 Regulering hittil om tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19 mv.

Utbruddet av covid-19 medførte behov for særskilte tiltak i kriminalomsorgen, både for å begrense risikoen for smittespredning i fengsel, og for å tilpasse øvrig virksomhet til pålegg eller anbefalinger fra helsemyndighetene og endringer hos oppdragsgivere.

I mars 2020 ble det gitt en midlertidig forskrift om straffegjennomføring i medhold av koronaloven, om henholdsvis besøk i fengsel, prøveløslatelse med vilkår om elektroniske kontrolltiltak, straffavbrudd og gjennomføring av straff med elektronisk kontroll utenfor fengsel.

I mai 2020 ble det vedtatt midlertidige lovbestemmelser som et nytt kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven. Disse reglene, som gjaldt til 1. november 2020, regulerte besøk i fengsel, straffavbrudd og prøveløslatelse med vilkår om elektroniske kontrolltiltak, se Prop. 111 L (2019–2020), Innst. 287 L (2019–2020) og lov 26. mai 2020 nr. 49.

Bestemmelsene i straffegjennomføringsloven kapittel 3 A er senere justert og utviklet gjennom flere lovsaker.

På bakgrunn av Prop. 36 L (2020–2021) og Innst. 130 L (2020–2021) ble det i desember 2022 vedtatt nye regler for tiden frem til 1. juni 2021 (lov 18. desember 2020 nr. 148 om midlertidige tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19). Disse reglene gjaldt besøk i fengsel, utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte som smitteforebyggende tiltak, straffegjennomføring utenfor fengsel (i hovedsak med elektronisk kontroll), straffavbrudd for gjennomføring av straff i samfunnet (samfunnsstraff, bøtetjeneste og program mot ruspåvirket kjøring), samt permisjon og frigang.

Lovvedtaket av 18. desember 2020 var i utgangspunktet tidsbegrenset til 1. juni 2021, jf. vedtaket § 45 f. I mars 2021 ble det fremmet en ny proposisjon, denne gangen med forslag til varige regler om straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte (Prop. 129 L (2020–2021)).

Ved lov 4. juni 2021 nr. 54, vedtatt på grunnlag av forslag i Dokument 8:294 L (2020–2021), forlenget Stortinget varigheten av reglene av desember 2020 til 1. juli 2021. Deretter behandlet Stortinget Prop. 129 L (2020–2021) og vedtok lovforslaget der, men slik at reglene fortsatt skulle være midlertidige og gjelde frem til 1. desember 2021, jf. også Innst. 614 L (2020–2021).

De midlertidige bestemmelsene er deretter videreført to ganger: Første gang med enkelte justeringer, fra desember 2021 til 1. juli 2022, se Prop. 34 L (2021–2022), Innst. 61 L (2021–2022) og lov 17. desember 2021 nr. 149. Deretter i uendret form fra juni 2022 til 1. juli 2023, se Prop. 126 L (2021–2022), Innst. 461 L (2021–2022) og lov 17. juni 2022 nr. 62.

Foruten en innledende bestemmelse som angir virkeområdet for straffegjennomføringsloven kapittel 3 A, er hovedelementene i loven bestemmelser om:

besøk i fengsel,

utelukkelse av innsatte fra fellesskap med andre innsatte for å hindre smitteoverføring,

utvidet adgang til straffegjennomføring utenfor fengsel, i hovedsak med elektronisk kontroll,

permisjon og frigang for innsatte, og

straffavbrudd ved gjennomføring av straff i samfunnet.

2.2 Kort om covid-19 i Norge og dagens situasjon

Utbruddet av covid-19 rammet samfunnet hardt. Frem til november 2022 publiserte Folkehelseinstituttet daglig statistikk om covid-19 på sine hjemmesider. I henhold til denne statistikken var det per 11. november 2022 meldt om 1 466 305 tilfeller av covid-19 i Norge. På samme tidspunkt hadde det vært 16 781 sykehusinnleggelser på grunn av sykdommen og 4 286 dødsfall. Det reelle antallet sykdomstilfeller må antas å være høyere enn antallet meldte tilfeller.

Mange i Norge er vaksinert. Folkehelseinstituttet skiller mellom grunnvaksinasjon og oppfriskningsvaksinasjon. For de fleste gruppene som anbefales koronavaksine består grunnvaksinasjonen av to doser. Per 11. november 2022 var 93,3 prosent av innbyggerne på 18 år eller eldre vaksinert med første dose, og 91 prosent med annen dose. Personer med alvorlig svekket immunforsvar har fått tilbud om en tredje dose som en del av grunnvaksinasjonen. I tillegg har personer over 18 år fått tilbud om en tredje dose som oppfriskningsvaksinasjon, og enkelte grupper har blitt anbefalt én eller to ytterligere oppfriskningsdoser.

Verdens helseorganisasjon har definert utbruddet av covid-19 som en pandemi, og i Norge har situasjonen vært definert som et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom etter smittevernloven. Basert på faglige anbefalinger ble det i februar 2022 besluttet at covid-19-epidemien ikke lenger skulle defineres som et alvorlig utbrudd, og tiltak hjemlet i smittevernloven § 4-1 andre ledd ble opphevet. Covid-19 defineres imidlertid fortsatt som en allmennfarlig smittsom sykdom i forskrift 1. januar 1995 nr. 100 om allmennfarlige smittsomme sykdommer. Dette innebærer blant annet at kommunene har mulighet til å iverksette lokale tiltak ved behov, jf. smittevernloven § 4-1 første ledd.

I rapporten Risikovurdering for covid-19, influensa, RSV-infeksjon og kikhoste i Norge av 8. november 2022 uttaler Folkehelseinstituttet at befolkningen må forberedes på at covid-19, som influensa, alltid vil forekomme i landet, og stadig forårsake alvorlig sykdom og dødsfall, særlig blant de eldste og skrøpeligste. Samtidig vises det til at den utbredte grunnimmuniteten i befolkningen (fra vaksinasjon, infeksjon eller begge deler) gjør det mindre sannsynlig at en ny bølge av epidemien vil føre til mye alvorlig sykdom. Det er likevel mulig at man ved de verste scenarioene må supplere dagens håndtering med tiltak for å bremse epidemien, herunder hygienetiltak og kontaktreduserende tiltak.

Fengsel innebærer at mange mennesker bor eller arbeider under samme tak, med begrensede muligheter til å trekke seg tilbake. Staten har ansvar for at det er forsvarlige forhold for innsatte, ansatte og andre som oppholder seg i fengsel. I fengslene medførte utbruddet av covid-19 behov for en rekke tiltak. Innledningsvis under pandemien ble det lagt vekt på å redusere antallet innsatte, blant annet for å unngå bruk av flersengsrom. Det ble også iverksatt andre tiltak for å redusere faren for smittespredning i fengslene, herunder å begrense adgangen til besøk og redusere innsattes adgang til permisjon og fellesskap.

I sin første utredning påpekte Koronakommisjonen at det var til dels svært inngripende smitteverntiltak som ble iverksatt den første tiden etter 12. mars 2020 (NOU 2021: 6 punkt 13.8). Både Koronakommisjonen og andre aktører har gitt uttrykk for at en praksis våren 2020 med rutinemessig å utelukke alle nyinnsatte fra fellesskapet med andre innsatte, manglet tilstrekkelig klar lovhjemmel. Samtidig ga Koronakommisjonen også uttrykk for at kriminalomsorgen klarte å opprettholde et betryggende sikkerhetsnivå i fengslene under covid-19, og at etaten var bevisst hvilke konsekvenser tiltakene hadde for de innsatte, og satte i verk flere kompenserende tiltak. Smitteverntiltakene fikk betydning blant annet for innsattes tilgang til aktiviteter og opplæring.

Det har vært større og mindre smitteutbrudd også i fengslene, men Kriminalomsorgsdirektoratet rapporterer at det for tiden er en normal driftssituasjon.

2.3 Høringen

Forslag om en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven om straffegjennomføring ved utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom ble sendt på høring 9. desember 2022, med høringsfrist 9. februar 2023. Forslaget gikk ut på å vedta en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven for at Kongen kan gi regler om nødvendige tiltak ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

Departementet sendte høringen til:

Arbeids- og sosialdepartementet

Barne- og familiedepartementet

Finansdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kulturdepartementet

Kunnskapsdepartementet

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Barneombudet

Datatilsynet

Digitaliseringsdirektoratet

Domstoladministrasjonen

Folkehelseinstituttet

Helsedirektoratet

Helsetilsynet

Kriminalomsorgsdirektoratet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Norges Institusjon for menneskerettigheter

Politidirektoratet

Politiets sikkerhetstjeneste

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Sekretariatet for konfliktrådene

Sivilombudet

Statens sivilrettsforvaltning

Statsforvalterne

Utlendingsdirektoratet

Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

Høgskolen i Innlandet

Høgskolen i Molde

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter

Politihøgskolen

Universitetet i Stavanger

Universitetet i Sør-Øst Norge

Advokatforeningen

Akademikerne

Amnesty International Norge

Den norske Dommerforening

Den norske Helsingforskomité

Fellesorganisasjonen (FO)

For Fangers Pårørende

Forsvarergruppen av 1977

Gatejuristen

Hovedverneombudet i kriminalomsorgen

Human Rights Houses

ICJ-Norge

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Juristforbundet

Jussbuss

Jussformidlingen i Bergen

Jusshjelpa i Nord-Norge

Kirkens Bymisjon

Kriminalomsorgens Lederforbund

Kriminalomsorgens Yrkesforbund

Landsforeningen for voldsofre

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund

Norsk forening for kriminalreform (KROM)

Norsk Tjenestemannslag

Politiets Fellesforbund

Politijuristene

Rettspolitisk forening

Røde kors

Stine Sofies Stiftelse

Straffedes organisasjon i Norge (SON)

Støttesentrene for kriminalitetsutsatte

WayBack

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Følgende instanser har avgitt høringsuttalelse med merknader:

Helsedirektoratet

Kriminalomsorgsdirektoratet

Politidirektoratet

Sivilombudet

Norges institusjon for menneskerettigheter

Advokatforeningen

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

Jussbuss

Jussformidlingen i Bergen

I tillegg har fem enkeltpersoner avgitt høringsuttalelse.

Arbeids- og velferdsdirektoratet og Riksadvokaten har svart at de ikke har merknader. Domstoladministrasjonen har svart at de ikke avgir høringsuttalelse i saken.

Høringsinstansenes syn omtales nærmere i punkt 5 nedenfor.

3 Gjeldende rett

3.1 Innledning

Straffegjennomføringsloven kapittel 3 A inneholder særskilte regler om straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Bestemmelsene i kapittelet omhandler besøk i fengsel, utelukkelse fra fellesskapet med andre innsatte, midlertidig overføring til straffegjennomføring utenfor fengsel, permisjon og frigang, og om straffavbrudd ved gjennomføring av samfunnsstraff, bøtetjeneste og program mot ruspåvirket kjøring. Bestemmelsene er midlertidige og opphører å gjelde 1. juli 2023, jf. lov 17. juni 2022 nr. 62. Her gis det en oversikt over innholdet i kapittel 3 A. For en nærmere omtale vises det til Prop. 126 L (2021–2022) og Innst. 461 L (2021–2022) med videre henvisninger.

3.2 Virkeområdet for kapittel 3 A – § 45 a

Straffegjennomføringsloven § 45 a angir virkeområdet for de øvrige bestemmelsene i kapittel 3 A. Grunnvilkåret for anvendelse av bestemmelsene er at det har brutt ut en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte, og at det på grunn av sykdomsutbruddet er nødvendig med ett eller flere av de tiltakene som kapittel 3 A regulerer, jf. § 45 a første punktum. Uttrykket «allmennfarlig smittsom sykdom» er det samme som i smittevernloven § 1-3 nr. 3, og skal forstås på samme måte. Det er regulert i forskrift av 1. januar 1995 nr. 100 hva som er allmennfarlige smittsomme sykdommer i smittevernlovens forstand. Gjennom angivelsen av at det må være tale om en sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte, er virkeområdet for straffegjennomføringsloven kapittel 3 A likevel smalere enn smittevernlovens definisjon av «allmennfarlig smittsom sykdom». Covid-19 er et eksempel på en sykdom som smitter på en eller flere av de måtene som § 45 a angir. Sykdom som bare smitter gjennom direkte kontakt med en annens kroppsvæske, kan derimot ikke danne utgangspunkt for bruk av bestemmelsene i kapittel 3 A. Formålet med bestemmelsene i kapittel 3 A er å hjemle tiltak for å forebygge smitte ved alminnelig sosial omgang. Sykdom som bare smitter ved nærmere kontakt, for eksempel ved seksuell omgang, faller utenfor virkeområdet.

Kravet om at sykdomsutbruddet gjør det «nødvendig» med ett eller flere av de tiltakene som bestemmelsene i kapittel 3 A åpner for, innebærer at det må foreligge en konkret sykdomsforekomst med smittefare som er relevant for det aktuelle fengselet eller området. Videre er det en forutsetning for å kunne anvende bestemmelsene i kapittel 3 A at Kriminalomsorgsdirektoratet har besluttet at det foreligger et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som krever tiltak etter kapittelet, jf. § 45 a andre punktum. Kunnskap om smittsomme sykdommer og smittevern er vesentlig for å gjøre riktige vurderinger. Kriminalomsorgsdirektoratet må derfor rådføre seg med kommunens smittevernfaglige ekspertise eller Folkehelseinstituttet for å kunne ta stilling til om det foreligger en situasjon som nevnt i § 45 a første punktum.

Dersom Kriminalomsorgsdirektoratet først har konstatert at det foreligger en situasjon som nevnt i første punktum, vil lokalt nivå i etaten treffe avgjørelser etter bestemmelsene i samsvar med de alminnelige kompetansereglene i straffegjennomføringsloven § 6. I tillegg til at vilkårene etter de aktuelle bestemmelsene må være oppfylt, må tiltaket være forholdsmessig i det enkelte tilfelle. I dette ligger blant annet at tiltaket må stå i rimelig forhold til det som skal oppnås. Retten til klagebehandling er knyttet til anvendelsen av reglene i det enkelte tilfelle, ikke til Kriminalomsorgsdirektoratets beslutning etter § 45 a andre punktum.

Videre følger det av § 45 a at det må være sammenfall mellom sykdomsutbruddet og det behovet som ligger til grunn for anvendelse av bestemmelsene, for at disse kan benyttes. Eksempelvis kan det ikke besluttes overføring til straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel etter § 45 d på grunn av kapasitetsutfordringer av andre årsaker enn utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som nevnt i § 45 a.

3.3 Besøk i fengsel – § 45 b

Straffegjennomføringsloven § 45 b gir kriminalomsorgen hjemmel til å nekte eller begrense innsattes rett til besøk etter de ordinære reglene i §§ 31 og 52. I situasjoner med utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som nevnt i § 45 a, kan kriminalomsorgen for det første beslutte at besøk i fengsel skal gjennomføres i samsvar med råd fra Folkehelseinstituttet, jf. § 45 b første ledd. Dette vil typisk innebære at den besøkende og den innsatte skal unngå fysisk kontakt med hverandre under besøket, eventuelt ved at besøket skal gjennomføres med en glassvegg mellom dem. Dersom pålegget ikke respekteres, kan kriminalomsorgen avbryte besøket. Det er presisert i lovforarbeidene at bestemmelsen skal praktiseres på en måte som ikke hindrer fysisk kontakt mellom mindreårige barn og deres foreldre, jf. Prop. 126 L (2021–2022) punkt 3.3 med videre henvisninger.

Bestemmelsen i § 45 b andre ledd gir hjemmel for i noen tilfeller å nekte besøk i fengsel. Etter en konkret vurdering kan besøk nektes etter § 45 b andre ledd første punktum fordi besøket vil innebære en særskilt fare for smitte. Videre kan kriminalomsorgen etter § 45 b andre ledd andre punktum treffe en generell beslutning om at besøk som hovedregel ikke skal gjennomføres for hele eller deler av et fengsel for en periode av inntil to uker, dersom situasjonen på stedet krever det. Selv om det er truffet en slik beslutning om at det som hovedregel ikke skal gjennomføres besøk, kan kriminalomsorgen åpne for at det i noen tilfeller gjennomføres besøk. En beslutning om at det for en periode på inntil to uker som hovedregel ikke skal gjennomføres besøk, skal i utgangspunktet ikke forlenges. Etter § 45 b andre ledd tredje punktum har imidlertid Kriminalomsorgsdirektoratet en viss hjemmel for å forlenge varigheten med inntil to uker. I lovforarbeidene presiseres det at det så langt som mulig skal kunne gjennomføres besøk fra den innsattes mindreårige barn, og at mindreårige innsatte bør kunne få besøk, jf. Prop. 126 L (2021–2022) punkt 3.3 med videre henvisninger. Videre uttales det at god tilgang på testing bør få betydning for vurderingen av om kriminalomsorgen skal nekte besøk i fengsel på grunnlag av § 45 b, og at besøk som hovedregel ikke skal nektes på grunn av fare for overføring av smitte fra den besøkende dersom denne kan fremlegge dokumentasjon på negativt resultat fra PCR-test eller antigen hurtigtest de siste 72 timer.

Det følger av § 45 b andre ledd fjerde punktum at kriminalomsorgen, ved nektelse av besøk, skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med personer utenfor fengsel ved bruk av fjernkommunikasjon.

Nektelse av besøk etter § 45 b gir rett til klagebehandling i det enkelte tilfelle.

Besøk fra advokat og fra offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, er regulert særskilt i § 45 b tredje ledd. Bestemmelsens andre ledd utvider ikke adgangen til å nekte besøk av slike. Det er også nedfelt i tredje ledd at forsvarer som bistår en klient ved bruk av fjernkommunikasjon etter § 45 b tredje ledd, har krav på samme godtgjøring fra det offentlige som om bistanden ble gitt i fengselsbesøk.

Endelig er det presisert i § 45 b fjerde ledd at § 45 b ikke gir grunnlag for å begrense innsattes tilgang til helsetjenester.

3.4 Utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte – § 45 c

Straffegjennomføringsloven § 45 c gjelder utelukkelse av innsatte fra fellesskap med andre innsatte for å forebygge spredning av en allmennfarlig smittsom sykdom i fengsel. Bestemmelsen gjelder både varetektsinnsatte og innsatte som gjennomfører straff.

Det er to mulige innganger til at kriminalomsorgen kan beslutte utelukkelse etter § 45 c, jf. bestemmelsens første ledd. Den ene er at den innsatte er i en situasjon hvor det følger av lov eller forskrift, eller av annen beslutning i medhold av smittevernloven, at vedkommende skal være i isolasjon eller karantene. Den andre mulige inngangen er at den innsatte har symptomer som er forenlige med den aktuelle sykdommen.

Vilkårene for at det kan besluttes utelukkelse i medhold av § 45 c er videre at utelukkelse er nødvendig for å forebygge smitte, og at tiltaket ikke vil innebære et uforholdsmessig inngrep overfor den innsatte. For utelukkelse på grunnlag av symptomer, skal kriminalomsorgen så vidt mulig rådføre seg med helsepersonell før det eventuelt besluttes utelukkelse. Bestemmelsen åpner ikke for at kriminalomsorgen rutinemessig kan beslutte utelukkelse, idet den krever konkrete vurderinger opp mot den innsatte som det kan være aktuelt å utelukke. Ved beslutning om utelukkelse på grunnlag av symptomer, skal kriminalomsorgen straks varsle helsetjenesten, og samtidig anmode om at den innsatte undersøkes.

Beslutning om utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte er enkeltvedtak som skal nedtegnes skriftlig og begrunnes, og kan være grunnlag for klage til overordnet nivå i kriminalomsorgen. Etter § 45 c andre ledd første punktum skal alle vedtak etter bestemmelsen uten opphold meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet, slik at bruken automatisk vil være kjent på nasjonalt nivå, og kan tjene som grunnlag for generell kontakt med helsemyndighetene.

Etter § 45 c andre ledd andre punktum gjelder straffegjennomføringsloven § 37 fjerde til syvende ledd tilsvarende ved utelukkelse etter § 45 c. I dette ligger blant annet at utelukkelse ikke skal opprettholdes lenger enn nødvendig, og at kriminalomsorgen fortløpende skal vurdere om det fortsatt er grunnlag for tiltaket. Videre gjelder de samme reglene om plikt til å involvere overordnet nivå og foreta nye vurderinger som gjelder ved utelukkelse etter § 37. Henvisningen til § 37 syvende ledd synliggjør at også utelukkelse etter § 45 c skal brukes med varsomhet, slik at ingen blir påført unødig skade eller lidelse. Innsatte som er helt utelukket fra fellesskapet, skal tilses av ansatte flere ganger daglig, og lege skal varsles om utelukkelsen uten ugrunnet opphold. Innsatte under 18 år skal ha kontinuerlig tilsyn.

I § 45 c andre ledd tredje punktum er det krav om at det vurderes om behovet for utelukkelse kan avhjelpes gjennom testing. Covid-19-tester er nærmere omtalt i lovforarbeidene, jf. Prop. 126 L (2021–2022) punkt 3.4 med videre henvisninger.

Tredje ledd skal forhindre at utelukkelse etter § 45 c medfører negative konsekvenser av isolasjon. Første punktum krever at innsatte som er utelukket etter bestemmelsen skal ha meningsfylt menneskelig kontakt hver dag. Dette er kontakt ansikt til ansikt, utover den kontakten som finner sted gjennom utdeling av mat eller medisiner og lignende oppgaver av praktisk karakter. Kontakten må innebære at samtalepartene ser hverandre og kan snakke med hverandre, og innrettes på en måte som ivaretar både smittevern og den innsattes behov for å kunne ytre seg og få tilbakemeldinger. Sammen med andre tiltak som eksempelvis utvidet telefonering, videosamtaler via nettbrett, lufting eller trening, skal tilbudet utgjøre minst to timer hver dag. Tiltak som kompenserer for mindre enn to timers meningsfylt menneskelig kontakt, skal inkludere mulighet for kontakt med familie eller andre ved bruk av fjernkommunikasjon hver dag.

Det følger av § 45 c fjerde ledd at varetektsinnsatte som utelukkes etter § 45 c, ved utmåling av straff i straffesaken, skal ha avkortning i straffen på samme måte som når den tiltalte har vært varetektsfengslet med restriksjoner etter straffeprosessloven § 186 a.

3.5 Straffegjennomføring utenfor fengsel – § 45 d

Straffegjennomføringsloven § 45 d gjelder innsatte som gjennomfører fengselsstraff og utvider den adgangen som kriminalomsorgen normalt har etter samme lov § 16 a og straffegjennomføringsforskriften kapittel 7 til å beslutte straffegjennomføring med elektronisk kontroll (fotlenke), for situasjonen med utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

Første ledd åpner for at en domfelt for en begrenset periode og på nærmere vilkår kan besluttes overført til straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel, dersom kapasiteten i kriminalomsorgen krever det. Adgangen er begrenset til tilfeller der den domfelte har gjennomført minst en tredel av den idømte ubetingede fengselsstraffen, og gjelder bare for tilfeller der sikkerhetsmessige forhold ikke taler imot denne gjennomføringsformen. Vilkårs- og kontrollregimet for den domfelte under straffegjennomføringen vil være det samme som når det besluttes gjennomføring med elektronisk kontroll etter «normalregelen» i § 16 a, men slik at det ikke vil være et vilkår at den domfelte er sysselsatt. Henvisningen til § 16 a fjerde ledd innebærer at kriminalomsorgen, når det er nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig straffegjennomføring med elektronisk kontroll, kan beslutte bruk av digital teknologi for å kontrollere domfeltes identitet, geografiske posisjon, bevegelse og eventuelle rusbruk. Personopplysninger som behandles ved slik kontroll skal slettes så langt det følger av § 16 a fjerde ledd andre punktum.

Enkelte grupper av domfelte er unntatt fra muligheten for gjennomføring med elektronisk kontroll etter § 45 d. Dette gjelder personer som gjennomfører straff etter straffeloven kapittel 18 om terror- og terrorrelaterte handlinger, kapittel 26 om seksuallovbrudd, § 275 om drap, eller §§ 282 eller 283 om mishandling i nære relasjoner, jf. § 45 d første ledd tredje punktum.

Straffegjennomføring etter § 45 d vil innebære kontrolltiltak i domfeltes bolig. Bestemmelsen inneholder derfor et uttrykkelig krav om at domfelte må godta de krav og vilkår som vil ligge i straffegjennomføringen, og at alle samboende over 18 år må samtykke til kontrolltiltakene i hjemmet for at straffegjennomføring etter denne bestemmelsen skal være aktuelt. Kriminalomsorgen må dessuten ivareta forpliktelsene til å sørge for at barn blir informert og hørt.

Straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel innebærer at den domfelte må oppholde seg hjemme. For å unngå at den domfelte blir helt isolert, og å fange opp at det av sterke velferdsgrunner kan være behov for å forlate hjemmet, gir første ledd femte punktum en hjemmel for at kriminalomsorgen kan innvilge korte permisjoner eller utganger.

Av praktiske grunner kan det ta noen dager å få på plass det tekniske utstyret som må til for at straffen kan gjennomføres med elektronisk kontroll utenfor fengsel. § 45 d andre ledd åpner derfor for at en domfelt som skal gjennomføre straff med elektronisk kontroll utenfor fengsel etter § 45 d første ledd, kan gjennomføre straffen utenfor fengsel uten fotlenke i en kort periode før fotlenken er på plass. Forutsetningene for dette er at kriminalomsorgen av kapasitetsgrunner har behov for dette, at sikkerhetsmessige forhold ikke taler imot, og at det er tale om en meget begrenset periode. Videre er adgangen etter § 45 d andre ledd bare til stede når den domfeltes situasjon og kriminalomsorgens kapasitet er som beskrevet i § 45 d første ledd, og det også er truffet beslutning om overføring til straffe gjennom føring med elektronisk kontroll etter første ledd.

Ved gjennomføring utenfor fengsel etter § 45 d andre ledd, vil domfelte være underlagt de begrensninger i friheten som følger av straffegjennomføringsloven § 16 andre til sjette ledd, og de vilkår i medhold av samme bestemmelse som kriminalomsorgen anser behov for. Blant annet kan det bestemmes at domfelte ikke skal oppholde seg på bestemte steder, eller at han eller hun ikke skal ha kontakt med bestemte personer. Normalt er det en forutsetning etter § 16 andre ledd at den domfelte har fast bopel, er sysselsatt med arbeid, opplæring eller andre tiltak, og ikke bruker rusmidler mv. Det følger av § 45 d første ledd andre punktum at det for anvendelse av denne bestemmelsen ikke er en forutsetning at den domfelte er sysselsatt.

3.6 Permisjon og frigang – § 45 e

Straffegjennomføringsloven § 45 e gjelder innsatte som gjennomfører straff og åpner for at kriminalomsorgen, etter en konkret vurdering og på nærmere angitte vilkår, kan nekte permisjon eller frigang, eller omgjøre en innvilget permisjon eller frigang. Det er risikoen for smitte i fengselet som er det sentrale etter bestemmelsen. Om den innsatte har en særskilt risiko for negative helsemessige følger av å bli smittet, bør det primært være opp til den innsatte selv å vurdere konsekvensen av. Konsultasjon av helsepersonell, jf. første ledd andre punktum, kan bidra til å styrke vurderingen av smittefaren. Det fremgår av første ledd tredje punktum at ikke bare smittefaren, men også den velferdsmessige betydningen av permisjon eller frigang for den innsatte, skal tas i betraktning ved vurderingen av om permisjon eller frigang skal nektes.

Andre ledd regulerer kriminalomsorgens adgang til å stille vilkår for permisjon eller frigang ut fra smittevernhensyn. Bestemmelsen angir at den innsatte kan pålegges å følge alminnelige råd fra Folkehelseinstituttet. Slike vilkår er ikke ment å skulle gi grunnlag for disiplinærreaksjoner fra kriminalomsorgen. For øvrig reguleres adgangen til å stille vilkår av straffegjennomføringsloven § 36 på vanlig måte.

3.7 Straffavbrudd for gjennomføring av straff i samfunnet – § 45 f

Straffegjennomføringsloven § 45 f gjelder ved gjennomføring av samfunnsstraff, bøtetjeneste og program mot ruspåvirket kjøring. Bestemmelsen åpner for at kriminalomsorgen for en begrenset periode og på nærmere angitte vilkår kan beslutte at straffegjennomføringen skal avbrytes, dersom den ikke lar seg gjennomføre på grunn av forhold utenfor kriminalomsorgen. Avbruddet skal ikke fastsettes for lengre tid enn hindringen må antas å vare, og avbrudd skal lengst mulig unngås dersom den som gjennomfører straffen er under 18 år. Kriminalomsorgen skal altså prioritere straffegjennomføring for mindreårige, med det nødvendige samarbeid med eksterne aktører dette forutsetter, foran de som er eldre. Begrunnelsen for dette er at straffavbrudd gjerne vil oppleves mer belastende for mindreårige enn for voksne. § 45 f påvirker ikke adgangen til å beslutte straffavbrudd på grunnlag av straffegjennomføringsloven § 57.

Andre ledd regulerer adgangen for kriminalomsorgen til å oppstille vilkår overfor den som gjennomfører straff i forbindelse med at det besluttes straffavbrudd etter bestemmelsen. Utgangspunktet og hovedregelen er at det ikke skal stilles vilkår. Bestemmelsen åpner imidlertid for at det kan stilles vilkår om meldeplikt overfor kriminalomsorgen dersom dette etter en konkret vurdering finnes nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. Dersom straffavbrudd anses sikkerhetsmessig betenkelig, og dette ikke kan elimineres gjennom meldeplikt, må kriminalomsorgen innrette straffegjennomføringen på en måte som innebærer at den kan fullføres uten avbrudd.

4 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet av 9. desember 2022 foreslo departementet en hjemmel i straffegjennomføringsloven for at Kongen kan gi forskrifter om særskilte tiltak i kriminalomsorgen for å redusere smittefare eller avhjelpe andre negative konsekvenser av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett. I punkt 4 i høringsnotatet ga departementet uttrykk for følgende vurdering:

«Utbruddet av covid-19 synliggjorde at de ordinære lovhjemlene i straffegjennomføringsloven ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å iverksette nødvendige tiltak under et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Behovet for tiltak i kriminalomsorgen har derfor blitt ivaretatt gjennom midlertidige regler. Kriminalomsorgsdirektoratet mener at disse reglene har vært et viktig bidrag til en god håndtering av covid-19. Den midlertidige reguleringen har imidlertid vært preget av at det har vært vanskelig å forutse varigheten av behovet for tilpasninger i regelverket, og det har vist seg nødvendig å videreføre lovbestemmelsene i flere omganger. Også høsten 2022 er det vanskelig å forutsi hvorvidt det blir behov for særskilte tiltak i kriminalomsorgen på grunn av smittsom sykdom i tiden etter 1. juli 2023.

Slik situasjonen fremstår nå, er det fortsatt grunn til optimisme. Folkehelseinstituttet uttaler at den utbredte grunnimmuniteten i befolkningen gjør det mindre sannsynlig at en ny bølge med de variantene vi nå kjenner vil føre til mye alvorlig sykdom. Samtidig har covid-19-epidemien vist seg å være meget uforutsigbar. Som med andre virus skjer det stadig små endringer i virusets arvemateriale (mutasjoner), som kan få betydning for hvordan epidemien utvikler seg. Folkehelseinstituttet uttaler også at covid-19, som influensa, alltid vil forekomme i landet, at det fortsatt er behov for beredskap, og at det kan bli aktuelt å iverksette tiltak mot sykdom og mot smittespredning, herunder kontaktreduserende tiltak. Videre mener Folkehelseinstituttet at en ny vinterbølge ser ut til å være i startfasen, og at det er usikkert hvor stor denne bølgen vil bli. For kriminalomsorgen kan nye bølger eller nye varianter av koronaviruset medføre risiko for økt fravær og redusert kapasitet, samt behov for smittereduserende tiltak.

I tillegg kan det komme nye allmennfarlige smittsomme sykdommer som smitter lett, og som utløser behov for lignende ekstraordinære tiltak i kriminalomsorgen som under utbruddet av covid-19. Særlig influensapandemier oppstår med ujevne mellomrom, og med varierende omfang og alvorlighet. Sammenliknet med de årlige influensaepidemiene (sesonginfluensa) har pandemiene vært karakterisert ved høyere smittsomhet, høyere dødelighet hos unge og flere epidemibølger.

Etter departementets syn er det på den bakgrunn fortsatt behov for en viss regelverksmessig beredskap, for det tilfelle at det også etter 1. juli 2023 oppstår behov for særskilte tiltak i kriminalomsorgen som følge av covid-19 eller andre, lignende sykdommer.

Departementet har vurdert om behovet kan ivaretas gjennom smittevernloven § 7-12, som gir Kongen hjemmel til å fastsette forskrifter med lovgivningsmessig innhold for å trygge folkehelsen og verne befolkningen når et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom truer folkehelsen, eller når det er fare for et slikt utbrudd, og det på grunn av disse forholdene er fare ved opphold. Bestemmelsen gir Kongen vide fullmakter som til dels gjør unntak fra grunnleggende demokratiske prosesser. Dette gjør bestemmelsen mindre egnet til å ivareta det aktuelle formålet. I forarbeidene er bestemmelsen forutsatt brukt bare i en alvorlig nasjonal krisesituasjon, jf. Ot.prp. nr. 91 (1992–93) side 177.

Behovet for en beredskap for utbrudd av smittefarlig sykdom kan bli varig. Etter departementets vurdering taler dette for at de aktuelle hjemlene inkorporeres i de ordinære delene av straffegjennomføringsloven på permanent basis. Utbruddet av covid-19 har gitt betydelige erfaringer, og innholdet i dagens kapittel 3 A er utviklet gjennom flere prosesser over et ikke ubetydelig tidsrom. Det vil etter departementets vurdering være en fordel at dette regelverket kan inngå som en del av beredskapen ved eventuelle fremtidige utbrudd av covid-19 eller andre lignende allmennfarlige smittsomme sykdommer. Videre ligger kriminalomsorgens virksomhet, herunder tiltak under utbrudd av en smittefarlig sykdom, innenfor kjernen av legalitetsprinsippet. Også dette tilsier at særskilte hjemler for håndtering av slik sykdom fortsatt bør fremgå av loven, og helst som en del av den ordinære lovgivningen om straffegjennomføring. Et regelverksarbeid med implementering av slike regler i lovens ordinære kapitler bør imidlertid ses i sammenheng med andre arbeider med å forbedre straffegjennomføringsloven. Dermed vil det ta noe tid før alle nødvendige hjemler er på plass. For å unngå en situasjon uten nødvendige hjemler for eventuelle nødvendige smitteverntiltak i tiden etter 1. juli 2023, vil det derfor ikke være tilstrekkelig å igangsette et slikt lovarbeid alene.

Etter departementets syn er det på den annen side heller ikke hensiktsmessig å foreslå en videreføring av de midlertidige bestemmelsene i kapittel 3 A for en ytterligere tidsbegrenset periode. Uansett hvilken tidsbegrensning som vedtas, vil det sannsynligvis fortsatt være usikkerhet rundt smittesituasjonen og behov for fortsatt beredskap når perioden er over. Dette taler mot en ytterligere, midlertidig lovregulering.

Etter en avveining av de ulike hensyn har departementet kommet til at det vil foreslå en hjemmel i straffegjennomføringsloven for at Kongen kan gi forskrifter om særskilte tiltak i kriminalomsorgen for å redusere smittefare eller avhjelpe andre negative konsekvenser av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett. En forskriftshjemmel kan ivareta behovet for beredskap frem til eventuelle permanente regler trer i kraft, og gir dessuten større fleksibilitet og tidsmessig handlingsrom når det gjelder vurderingen av i hvilke perioder det skal åpnes for særskilte tiltak på grunn av en smittsom sykdom. En utfordring med å ha reglene i selve loven, er at lovgivningsprosessen tar lang tid, og at det derfor ikke er lett å knytte eksistensen av reglene til det aktuelle situasjonsbildet. Med en forskriftshjemmel vil myndigheten til å åpne for særskilte smitteverntiltak ligge til Kongen (eventuelt Justis- og beredskapsdepartementet etter delegasjon fra Kongen). Vurderingene vil dermed kunne gjøres tettere opptil vedtakelsen, og prosessen frem til vedtakelse vil kunne gå raskere enn ved lovendring. Også forslag til forskrifter skal sendes på høring, men det ligger i sakens natur at det med en slik forskriftshjemmel vil kunne være nødvendig å sette en kort høringsfrist.

Departementet vurderer det foreløpig slik at innholdet i en eventuell forskrift i hovedsak vil kunne tilsvare innholdet i dagens kapittel 3 A, men at det må være et visst handlingsrom for justeringer og forbedringer. Kriminalomsorgsdirektoratet har som nevnt gitt uttrykk for at bestemmelsene i straffegjennomføringsloven kapittel 3 A har vært nødvendige og avgjørende for en forsvarlig håndtering av pandemien innenfor sikre, rettslige rammer. Mens det med dagens regelverk etter § 45 a er Kriminalomsorgsdirektoratet som åpner for anvendelse av tiltak, vil det med forslaget i høringsnotatet her være Kongen, eventuelt departementet etter delegasjon, som styrer hjemmelsgrunnlaget. Kriminalomsorgsdirektoratet vil imidlertid bli en svært sentral premissleverandør også for de vurderinger som må foretas med den ordningen som nå foreslås.

Et spørsmål for seg er om forskrifter i medhold av denne forskriftshjemmelen alltid bør gjøres midlertidige. På den ene siden kan en midlertidig forskrift bidra til å sikre at behovet for reglene vurderes med jevne mellomrom. På den andre siden viser erfaringen at det er vanskelig på forhånd å forutsi hvor lenge behovet for de aktuelle forskriftene vil gjøre seg gjeldende. Alternativet til en midlertidig forskrift, er at forskriften oppheves når behovet ikke lenger er til stede. Det forslaget som nå sendes på høring krever ikke at forskriften gjøres midlertidig, men det bes om høringsinstansenes syn på spørsmålet.

Selv om departementet i første omgang nå bare foreslår en forskriftshjemmel for å ivareta behovet for regelverksmessig beredskap for tiden etter 1. juli 2023, bes det også om høringsinstansenes syn på om departementet i tillegg bør arbeide videre med sikte på at regelverksbehovet skal ivaretas i lovens ordinære kapitler som skissert over.»

På denne bakgrunn foreslo departementet å innta følgende forskriftshjemmel i en ny bestemmelse i straffegjennomføringsloven § 45 a:

«§ 45 a Forskrift om nødvendige tiltak under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom

Ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte, kan Kongen gi forskrifter om tiltak for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser av sykdommen. Forskrifter etter bestemmelsen her kan gjelde en særskilt adgang for kriminalomsorgen til å:

gi pålegg om hvordan besøk i fengsel skal gjennomføres,

begrense adgangen til besøk i fengsel,

treffe vedtak om å utelukke innsatte fra fellesskap med andre innsatte for å forebygge smittespredning i fengselet,

nekte permisjoner fra fengsel, og omgjøre vedtak om innvilget permisjon,

midlertidig avbryte gjennomføringen av straff i samfunnet, og

midlertidig overføre domfelte som gjennomfører straff i fengsel til straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel, herunder en kortvarig overføring uten elektronisk kontroll inntil den elektroniske kontrollen er etablert.

Det kan bare gjennomføres tiltak på grunnlag av forskrifter etter første ledd dersom tiltaket finnes nødvendig, og det ikke vil være uforholdsmessig overfor den innsatte som omfattes av tiltaket.»

5 Høringsinstansenes syn

5.1 Videre regulering av straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett

Helsedirektoratet, Jussbuss, Kriminalomsorgsdirektoratet og Politidirektoratet støtter forslaget om en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven for at Kongen kan gi regler om nødvendige tiltak ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

Helsedirektoratet anerkjenner synspunktet om at kriminalomsorgens virksomhet ligger innenfor kjernen av legalitetsprinsippet, og at reguleringen av den grunn helst bør fremkomme gjennom straffegjennomføringsloven, men støtter av beredskapshensyn likevel forslaget om en forskriftshjemmel som kan ivareta lovreguleringsbehov inntil en slik lovendring er på plass. Videre uttaler Helsedirektoratet at det er allment akseptert at risikoen for helt nye infeksjonssykdommer vil øke i tiden fremover, i takt med blant annet økende naturtap, klimaendringer og befolkningsvekst, at dette inkluderer risiko for nye allmennfarlige smittsomme sykdommer med pandemisk potensiale, og at dette støtter opp om behovet for en permanent regulering av beredskapshensyn.

Jussbuss uttaler at en forskriftshjemmel om særlige regler for straffegjennomføring ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom på den ene siden vil skape mer forutberegnelighet, samtidig som en lovhjemmel til å gi forskrifter på den andre siden vil kunne redusere Stortingets kontroll av svært inngripende tiltak overfor innsatte. Jussbuss stiller seg bak forslaget, men understreker at tiltakene kun burde benyttes dersom det er strengt nødvendig.

Kriminalomsorgsdirektoratet er enig med departementet i at det nå ikke fremstår som hensiktsmessig å videreføre kapittel 3 A for en ny tidsbegrenset periode, og gir på denne bakgrunn sin tilslutning til en forskriftshjemmel, forutsatt at dette ikke vil svekke kriminalomsorgens handlingsrom for forsvarlig håndtering av framtidige krisesituasjoner. KDI anser det som viktig at det også etter 1. juli 2023 finnes bestemmelser som muliggjør nødvendige tiltak for kriminalomsorgen ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Straffegjennomføringslovens ordinære bestemmelser ivaretar erfaringsmessig ikke dette på en tilstrekkelig måte.

Politidirektoratet er enig i at det bør gis en permanent hjemmel.

Advokatforeningen, Juridisk rådgivning for kvinner – JURK (heretter «JURK»), Jussformidlingen i Bergen (heretter «Jussformidlingen»), Norges institusjon for menneskerettigheter (heretter «NIM»), Sivilombudet og fem enkeltpersoner er derimot kritiske til forslaget.

Advokatforeningen vil tydelig advare mot den foreslåtte løsningen, og viser særlig til behovet for en grundig prosess basert på de konkrete behov i den aktuelle situasjon, når slike tiltak eventuelt på nytt skal kunne innføres. Særlig gjelder dette for å sikre at de innsattes rettigheter etter både nasjonal og internasjonal rett blir sikkert ivaretatt. Selv om en forskriftshjemmel vil gi regjeringen en enklere mulighet for å innføre tiltak raskt, vil den demokratiske forankring av tiltakene kunne bli svakere. Advokatforeningen mener derfor at en mer ordinær lovmessig forankring vil kunne være å foretrekke, fremfor den foreslåtte forskriftshjemmelen.

JURK er positiv til at reglene i dagens straffegjennomføringslov kapittel 3 A gjøres permanente, men mener ut ifra hensynet til forutberegnelighet for personer som er under soning, at dette bør gjøres i lov.

Jussformidlingen forstår hensynene og vurderingene som ligger til grunn for forslaget om å åpne for en videreføring av de aktuelle reglene gjennom en forskriftshjemmel, men er likevel bekymret for at den foreslåtte forskriftshjemmelen ikke er like godt egnet til å ivareta de innsattes rettssikkerhet som de någjeldende reglene i kapittel 3A. Jussformidlingen viser blant annet til at en alminnelig lovgivningsprosess er særlig viktig ved utformingen av inngrepshjemler som retter seg mot utsatte grupper, slik som innsatte, og at åpne forskriftshjemler både etterlater regjeringen et større skjønnsrom i utformingen av reglene, og dessuten fører til dårligere kvalitet på høringsinstansenes etterprøving og kontroll. Jussformidlingen mener på denne bakgrunn at det er all grunn til å være grundig og forsiktig i utformingen av en slik forskriftshjemmel.

NIM uttrykker forståelse for at det kan være behov for permanente regler, og at flere elementer i dagens straffegjennomføringslov kapittel 3A kan tenkes å inngå i dette, men fraråder likevel at forslaget om forskriftshjemmel vedtas i den formen det er foreslått. NIM viser til at erfaringene og prosessene under covid-19 håndteringen ikke gir et betryggende grunnlag for å gi forskriftshjemmel for regler som mangler de vilkårene og de garantiene som følger av reglene i kapittel 3 A, slik disse er nærmere utdypet i forarbeidene, og uttaler at en eventuell permanent forskriftshjemmel i beredskapsøyemed bør rammes inn og endres på flere punkter.

Sivilombudet er bekymret for om den foreslåtte forskriftshjemmelen vil gi tydelige nok rammer for hvilke tiltak som har hjemmel i lov, og viser til følgende:

«I forslaget fremgår det at departementet foreløpig vurderer det slik at innholdet i en eventuell forskrift i hovedsak vil tilsvare innholdet i dagens kapittel 3 A. Hjemmelen som foreslås er imidlertid vid og åpner for endringer fra dagens regulering av smittevernstiltak i fengsel. Etter ombudets oppfatning er det uklart i hvilken grad departementets forslag til forskriftshjemmel vil gi tydelig nok rammer for hvilke tiltak som har hjemmel i lov, og særlig hvilke vurderinger som må tas i forkant av at slike tiltak iverksettes. Bestemmelsen gir få føringer om i hvilke situasjoner tiltak kan iverksettes og hvordan tiltakene skal gjennomføres. Slik ombudet ser det vil en midlertidig videreføring av dagens kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven i større grad sikre tydeligere rammer for eventuelle fremtidige tiltak, frem til permanente lovregler er innført. Dersom departementet likevel går videre med forslaget om en forskriftshjemmel, vil ombudet påpeke at bestemmelsen eller forarbeidene med fordel kunne inneholdt klarere føringer for hvilke konkrete vurderinger som må foretas før smittevernstiltak iverksettes i fengsel og hvordan tiltakene skal gjennomføres. Etter ombudets syn er dette nødvendig for å sikre at tiltak med hjemmel i bestemmelsen er nødvendige og forholdsmessige.»

I høringen ba departementet også om høringsinstansenes syn på om departementet i tillegg burde arbeide videre med sikte på at regelverksbehovet skal ivaretas i straffegjennomføringslovens ordinære kapitler. Advokatforeningen, Helsedirektoratet, JURK, Jussformidlingen, Kriminalomsorgsdirektoratet og Sivilombudet er positive til dette. Flere av instansene viser til at reglene etter sin karakter bør inntas i formell lov.

5.2 Nærmere om utformingen av den foreslåtte forskriftshjemmelen

5.2.1 Involvering av helsemyndigheter mv.

Advokatforeningen, Helsedirektoratet, JURK, Jussbuss, Jussformidlingen, Kriminalomsorgsdirektoratet, NIM, Politidirektoratet og Sivilombudet har innspill til utformingen av den foreslåtte forskriftshjemmelen.

For det første etterlyser flere av høringsinstansene nærmere føringer for involveringen av helsemyndighetene. Eksempelvis gir Helsedirektoratet uttrykk for at det bør fremgå at kriminalomsorgen må søke råd fra Folkehelseinstituttet med hensyn til om smitteverntiltak er nødvendig, samt at kriminalomsorgen må konferere med helsetjenesten før det eventuelt treffes en avgjørelse om utelukkelse. Videre mener Helsedirektoratet at det bør presiseres at innsattes tilgang til helsetjenester ikke begrenses. JURK mener at avgjørelser om tiltak bør fattes av helsepersonell, og ikke av kriminalomsorgen. Jussformidlingen ber om at det inntas et tillegg i forskriftens siste ledd om at tiltak må bygge på en medisinskfaglig begrunnelse. Sivilombudet uttaler at forholdet mellom smittevernloven og den foreslåtte forskriftshjemmelen fremstår uklart, og viser til at det følger av smittevernloven § 1-5 at tiltak etter smittevernloven blant annet må ha en klar medisinskfaglig begrunnelse. Videre mener Sivilombudet at forslaget til forskriftshjemmel gir liten veiledning om hvilke medisinskfaglige vurderinger som må foreligge før tiltak som besøksrestriksjoner og utelukkelse fra fellesskapet iverksettes, selv om flere av bestemmelsene i dagens kapittel 3 A forutsetter involvering av FHI eller helsepersonell. Særlig påpekes det at isolasjon kan være svært helseskadelig.

NIM mener at opplistingen av tiltak bør være uttømmende, og at dette bør fremgå tydelig av lovforslaget.

5.2.2 Besøk i fengsel

Til de foreslåtte bestemmelsene om besøk i bokstav a og b uttaler JURK at det bør fremgå av forskriftshjemmelen at fjernkommunikasjon tilbys som et kompenserende tiltak uten nærmere vilkår, og at besøk av den innsattes mindreårige barn står i en særstilling og gjennomføres så langt dette er mulig. Tilsvarende mener Jussformidlingen at det bør lovfestes en plikt for kriminalomsorgen til å legge til rette for samvær mellom barn og foreldre. Jussformidlingen mener dessuten at rettshjelpstiltak bør likestilles med advokater når det gjelder fysisk tilgang til fengslene. NIM savner en vurdering av hvorfor vilkårene og innrammingen i dagens § 45 b ikke er tatt med.

5.2.3 Utelukkelse fra fellesskapet

Til den foreslåtte bestemmelsen i bokstav c om utelukkelse fra fellesskapet uttaler JURK at det bør fremgå av ordlyden at slike vedtak kun skal fattes dersom det er strengt nødvendig for å forebygge smittespredning, og at den innsatte må ha et reelt tilbud om meningsfull menneskelig kontakt dersom utelukkelse benyttes, samt et utvidet tilbud om kontakt med andre via fjernkommunikasjon.

Jussbuss mener at det bør inntas et tillegg til den foreslåtte ordlyden som presiserer viktigheten av at alternative tiltak, for eksempel soning med elektronisk kontroll, må være iverksatt før utelukkelse kan benyttes. Videre mener Jussbuss at det bør gis soningsfradrag på samme måte som det gis varetektsfradrag for isolasjon, og at dette må gjelde både for varetektsinnsatte og domfelte.

Jussformidlingen ber om en tydeligere hjemmel, og mener at det bør fremgå direkte av ordlyden at terskelen for å utelukke innsatte fra fellesskap med andre innsatte skal være svært høy. Videre bør det som minimum inntas at kriminalomsorgen «så vidt mulig» skal «rådføre seg med helsepersonell før det besluttes utelukkelse på grunn av symptomer», tilsvarende vilkåret i någjeldende § 45 c. Jussformidlingen foreslår også å innta i bestemmelsen at isolasjon ikke kan overstige 15 dager, og aldri mer enn 22 timer i døgnet, jf. Mandela-reglene.

NIM savner en vurdering av hvorfor regulering av testing og rettssikkerhetsgarantiene som fremgår av straffegjennomføringsloven § 45 c andre ledd ikke er tatt med i forslaget til forskriftshjemmel, og mener dessuten at smittevernloven § 1-5 om grunnleggende krav ved iverksetting av smitteverntiltak bør gjelde tilsvarende for forskrifter i medhold av den foreslåtte hjemmelen. NIM uttaler dessuten særskilt at reguleringen av menneskelig kontakt og kompenserende tiltak i dagens § 45 c tredje ledd bør innarbeides i forskriftshjemmelen, og at reguleringen dessuten bør utvides noe, slik at rett på fjernkommunikasjon kommer i tillegg til en rett til meningsfull menneskelig kontakt, og slik at en rett på lufting og trening også reguleres særskilt.

5.2.4 Permisjon og frigang

Når det gjelder forslaget i bokstav d om adgangen til å nekte permisjoner fra fengsel, og å omgjøre vedtak om innvilget permisjon, uttaler JURK at det bør settes inn kompenserende tiltak, som at soningstiden kortes ned eller at adgangen til bruk av soning med elektronisk kontroll utenfor fengsel utvides. Jussbuss mener at ordlyden bør endres fra «nekte» til «begrense». Jussformidlingen mener at bestemmelsen bør inneholde en regulering av betydningen av muligheten for å teste innsatte. Kriminalomsorgsdirektoratet påpeker at det i utkastet til forskriftshjemmel ikke er inntatt en henvisning til nektelse av frigang, noe som omfattes av dagens midlertidige hjemler i § 45 e.

5.2.5 Straffavbrudd

Ingen av høringsinstansene har innspill til den nærmere utformingen av bokstav e om midlertidig avbrudd i gjennomføringen av straff i samfunnet.

5.2.6 Straffegjennomføring utenfor fengsel

I bokstav f er det foreslått hjemlet at kriminalomsorgen midlertidig skal kunne overføre domfelte som gjennomfører straff i fengsel til straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel. Jussbuss mener at det bør åpnes for at slik overføring kan gjøres permanent. Politidirektoratet mener at det i likhet med den tilsvarende bestemmelsen i dagens § 45 d bør være et vilkår for å kunne beslutte straffegjennomføring utenfor fengsel at saken ikke gjelder nærmere bestemte lovovertredelser, samt at kapasiteten tilsier det og sikkerhetsmessige forhold ikke taler imot. Videre viser Politidirektoratet til tidligere innspill om behovet for at kriminalomsorgen samrår med politiet for å unngå unndragelse, og at kriminalomsorgen bør være tilbakeholdende med å beslutte straffegjennomføring utenfor fengsel der tunge allmennpreventive hensyn gjør seg gjeldende. Politidirektoratet mener at disse synspunktene også bør tydeliggjøres ved behandling av lovhjemmel i proposisjonen.

5.2.7 Annet

Til forslaget i andre ledd om at det bare kan gjennomføres tiltak på grunnlag av forskrifter etter første ledd dersom tiltaket finnes nødvendig, og det ikke vil være uforholdsmessig overfor den innsatte som omfattes av tiltaket, uttaler NIM at det bør fremgå av lovforslaget om det kreves at det må treffes pålegg overfor den enkelte innsatte etter en konkret vurdering.

For øvrig mener Advokatforeningen at forskriften bør regulere behovet for fremskutte løslatelser. Jussbuss foreslår at adgangen til å innvilge fremskutt løslatelse eller fremskutt prøveløslatelse utvides. Jussbuss mener dessuten at innsattes rett til å påklage beslutninger fattet med grunnlag i forskriften bør klargjøres, og at kriminalomsorgen bør få hjemmel til å innberegne gjennomført straffavbrudd i soningstiden.

Kriminalomsorgsdirektoratet anbefaler at den foreslåtte § 45 a andre ledd om nødvendighet og forholdsmessighet endres fra å omtale «innsatte» til å omtale både innsatte og domfelte, slik at domfelte som gjennomfører straff i samfunnet også omfattes av disse kravene.

I høringen ba departementet også om høringsinstansenes syn på om det bør kreves at forskrifter i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen alltid bør gjøres midlertidige. Advokatforeningen anbefaler dette, og viser til behovet for å sikre at slike tiltak ikke kan praktiseres lenger enn behovet tilsier. For å ivareta dette vil midlertidige forskrifter som jevnlig må vurderes når den vedtatte varighet utløper, etter foreningens syn gi en bedre rettssikkerhet. Også Politidirektoratet uttaler at det kan være hensiktsmessig å kreve at forskrifter gjøres midlertidige for å sikre at behovet for å kunne iverksette særskilte tiltak blir (re)vurdert, og antar at dette også vil være noe av hensikten med å regulere i forskrift.

6 Departementets vurdering

6.1 Videre regulering av straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett

Departementet opprettholder forslaget om å vedta en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven, slik at Kongen – dersom behovet igjen oppstår – kan gi forskrifter om tiltak for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett. Bortsett fra dagens midlertidige kapittel 3 A, med særskilte bestemmelser om straffegjennomføring under utbrudd av slik sykdom, inneholder ikke straffegjennomføringsloven en hensiktsmessig regulering for denne situasjonen. Tvert imot synliggjorde utbruddet av covid-19 at de ordinære lovhjemlene i straffegjennomføringsloven ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å iverksette nødvendige tiltak under et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

Staten har ansvar for at det er forsvarlige forhold for innsatte, ansatte og andre som oppholder seg i fengsel, og for å sikre forsvarlig straffegjennomføring i fengsel og i samfunnet også om kapasiteten i kriminalomsorgen reduseres som følge av et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Erfaringer fra covid-19-pandemien har vist at et slikt utbrudd kan redusere kapasiteten i kriminalomsorgen, blant annet på grunn av behov for større fysisk avstand mellom de som oppholder seg i fengsel, og fordi mange ansatte og innsatte kan bli syke eller må være i karantene.

Selv om det nå er mindre sannsynlig at en ny bølge av covid-19-epidemien – med de variantene vi nå kjenner – vil føre til mye alvorlig sykdom, er situasjonen fortsatt uforutsigbar. Som med andre virus skjer det stadig små endringer i virusets arvemateriale (mutasjoner), som kan få betydning for hvordan epidemien utvikler seg. Folkehelseinstituttet uttaler at covid-19, som influensa, alltid vil forekomme i landet, at det fortsatt er behov for beredskap, og at det kan bli aktuelt å iverksette tiltak mot sykdom og mot smittespredning, herunder kontaktreduserende tiltak. I tillegg kan det komme nye allmennfarlige smittsomme sykdommer som smitter lett, og som utløser behov for ekstraordinære tiltak i kriminalomsorgen. I likhet med Helsedirektoratet påpeker departementet at det er allment akseptert at risikoen for helt nye infeksjonssykdommer vil øke i tiden fremover, i takt med blant annet økende naturtap, klimaendringer og befolkningsvekst, og at dette inkluderer risiko for nye allmennfarlige smittsomme sykdommer med pandemisk potensiale. Erfaring viser at særlig influensapandemier oppstår med ujevne mellomrom, og med varierende omfang og alvorlighet. Sammenliknet med de årlige influensaepidemiene (sesonginfluensa) har pandemiene vært karakterisert ved høyere smittsomhet, høyere dødelighet hos unge og flere epidemibølger.

De behovene som ligger til grunn for dagens kapittel 3 A vil således kunne gjøre seg gjeldende også etter 1. juli 2023, og departementet mener på denne bakgrunn at det av beredskapshensyn er behov for en mer permanent regulering av nødvendige tiltak i kriminalomsorgen ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

Som før høringen, og i likhet med de fleste høringsinstansene, mener departementet at flere hensyn taler for at de aktuelle hjemlene bør inkorporeres i de ordinære delene av straffegjennomføringsloven på permanent basis. Særlig vises det til at behovet for en regelverksmessig beredskap for utbrudd av smittefarlig sykdom kan bli varig. Videre ligger kriminalomsorgens virksomhet, herunder tiltak under utbrudd av en smittefarlig sykdom, innenfor kjernen av legalitetsprinsippet. Også dette tilsier at særskilte hjemler for håndtering av slik sykdom fortsatt bør fremgå av loven, og helst som en del av den ordinære lovgivningen om straffegjennomføring. Utbruddet av covid-19 har gitt betydelige erfaringer, og innholdet i dagens kapittel 3 A er utviklet gjennom flere prosesser over et ikke ubetydelig tidsrom. Det vil etter departementets vurdering være en fordel at dette regelverket kan inngå som en del av beredskapen ved eventuelle fremtidige utbrudd av covid-19 eller andre lignende allmennfarlige smittsomme sykdommer.

Som departementet også redegjorde for i høringen, bør imidlertid et regelverksarbeid med implementering av slike regler i lovens ordinære kapitler ses i sammenheng med andre arbeider med å forbedre straffegjennomføringsloven. Konkret nevnes at departementet 2. februar 2023 sendte på høring forslag til endringer i straffegjennomføringsloven og helselovgivningen som kan bidra til å redusere utfordringene med isolasjon i norske fengsler. Høringen inneholder blant annet et forslag til en hjemmel for utelukkelse av smittevernhensyn, i hovedsak som dagens midlertidige § 45 c, se høringsnotatet punkt 11.4. Det vil imidlertid ta noe tid før alle nødvendige hjemler er på plass. På kort sikt kan derfor ikke andre lovarbeid med sikte på implementering av slike regler i lovens ordinære kapitler avhjelpe behovet for en regelverksmessig beredskap på dette området.

Departementet anser det heller ikke hensiktsmessig å foreslå en videreføring av de midlertidige bestemmelsene i kapittel 3 A for en ytterligere tidsbegrenset periode. Uansett hvilken tidsbegrensning som vedtas, vil det sannsynligvis fortsatt være usikkerhet rundt smittesituasjonen og behov for fortsatt beredskap når perioden er over. Stadige videreføringer av midlertidige lovbestemmelser er tid- og arbeidskrevende, mens en forskriftshjemmel eller permanente lovbestemmelser på den annen side vil frigjøre kapasitet i departementet til annet lovarbeid. Dette taler mot en ytterligere, midlertidig lovregulering. Det nevnes imidlertid at en slik midlertidig videreføring etter departementets syn vil være et bedre alternativ enn å unnlate å lovregulere – herunder unnlate å formulere rettslige begrensninger for – de aktuelle tiltakene i påvente av permanente lovregler. For det tilfellet at Stortinget finner at den foreslåtte forskriftshjemmelen ikke bør vedtas, bes det derfor om at Stortinget vurderer en tilsvarende videreføring av kapittel 3 A som vedtatt ved lov 17. juni 2022 nr. 62 på bakgrunn av Prop. 126 L (2021–2022) og Innst. 461 L (2021–2022), og gjerne for en lengre periode enn ett år.

På denne bakgrunn, og for å ivareta hensynet til beredskap frem til mer permanente regler trer i kraft, foreslår departementet en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven for at Kongen kan gi regler om nødvendige tiltak i kriminalomsorgen for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett.

Med en forskriftshjemmel vil myndigheten til å åpne for særskilte smitteverntiltak ligge til Kongen (eventuelt Justis- og beredskapsdepartementet etter delegasjon fra Kongen). Vurderingene vil dermed kunne gjøres tettere opptil vedtakelsen, og prosessen frem til vedtakelse vil kunne gå raskere enn ved lovendring. Også forslag til forskrifter skal sendes på høring, men det ligger i sakens natur at det med en slik forskriftshjemmel vil kunne være nødvendig og tilstrekkelig å sette en kort høringsfrist. En forskriftshjemmel gjør det dermed mulig å innføre og avvikle de aktuelle reglene basert på en tidsnær vurdering av den aktuelle smittesituasjonen til enhver tid.

6.2 Nærmere om utformingen av den foreslåtte forskriftshjemmelen

I høringen signaliserte departementet at innholdet i en eventuell forskrift i hovedsak vil kunne tilsvare innholdet i dagens kapittel 3 A, men at det må være et visst handlingsrom for justeringer og forbedringer. Flere høringsinstanser har imidlertid uttrykt bekymring for at den foreslåtte forskriftshjemmelen er vid, og dermed åpner for endringer fra dagens regulering av smittevernstiltak i fengsel. I lys av dette presiserer departementet at formålet med den foreslåtte forskriftshjemmelen først og fremst er å gi Kongen myndighet til å innføre regler som svarer til de midlertidige reglene som i dag følger av straffegjennomføringsloven kapittel 3 A, dersom behovet igjen oppstår. Forbeholdet om at det må være et visst handlingsrom for justeringer og forbedringer, er ikke ment å innebære noen svekkelse av de rettssikkerhetsgarantiene som ligger i dagens regelverk. Tvert imot er formålet både med gjeldende regelverk og den forskriftshjemmelen som nå foreslås, å sikre en effektiv pandemihåndtering, forutsigbarhet og rettssikkerhet for domfelte også under et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. I lys av de mottatte høringsinnspillene foreslår departementet likevel å innarbeide flere av de vilkårene og rammene som følger av gjeldende rett i selve forskriftshjemmelen, slik at det blir tydeligere hvilke tiltak som kan hjemles.

Enkelte høringsinstanser har foreslått endringer som vil innebære en utvidelse eller endring av de reglene som er vedtatt i dagens kapittel 3 A. Siden formålet med forslaget om en forskriftshjemmel først og fremst er å ivareta beredskapen for det tilfellet at behovet for særskilte tiltak i kriminalomsorgen igjen oppstår, går ikke departementet nærmere inn på disse forslagene nå.

Mens det etter § 45 a i dagens regelverk er Kriminalomsorgsdirektoratet som åpner for anvendelse av tiltak, vil det med forslaget i proposisjonen her være regjeringen, eventuelt departementet etter delegasjon, som tar initiativ til bruk av hjemmelsgrunnlaget. Kriminalomsorgsdirektoratet vil imidlertid bli en svært sentral premissleverandør også for de vurderinger som må foretas med den ordningen som nå foreslås. Etter gjeldende rett er det i lovforarbeidene presisert at kunnskap om smittsomme sykdommer og smittevern er vesentlig for å gjøre riktige vurderinger, og at Kriminalomsorgsdirektoratet derfor må rådføre seg med kommunens smittevernfaglige ekspertise eller Folkehelseinstituttet. Også ved en eventuell vedtakelse av forskrifter i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen vil det være nødvendig å involvere helsemyndighetene i de vurderinger som skal foretas.

Videre foreslår departementet å endre ordlyden i første ledd, slik at det tydeliggjøres at opplistingen av tiltak er ment å være uttømmende.

Bokstav a og b foreslås endret slik at disse i større grad samsvarer med gjeldende § 45 b. Blant annet foreslås det presisert at det kun vil være hjemmel for en generell beslutning om at besøk som hovedregel ikke skal gjennomføres for hele eller deler av et fengsel dersom situasjonen på stedet krever det. I en eventuell forskrift bør det dessuten presiseres at en slik beslutning kun kan gjelde for en periode på inntil to uker, og kun forlenges med inntil to uker dersom det er strengt nødvendig.

Videre foreslås det å lovfeste at forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde en nærmere regulering av innsattes rett til besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, og av at kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med personer utenfor fengsel ved bruk av fjernkommunikasjon. Slik regulering bør tilsvare det som følger av gjeldende rett, slik at besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, bare kan nektes dersom besøket ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte, og slik at det i så fall skal legges til rette for kontakt ved bruk av fjernkommunikasjon. Det bør også presiseres at forsvarer som bistår klient ved bruk av fjernkommunikasjon etter en eventuell forskrift, har krav på samme godtgjøring fra det offentlige som om bistanden ble gitt i fengselsbesøk.

I lys av høringsinnspillene nevnes det også at det i dagens lovforarbeider er presisert at det så langt som mulig skal kunne gjennomføres besøk fra den innsattes mindreårige barn, og at mindreårige innsatte bør kunne få besøk, samt at god tilgang på testing bør få betydning for kriminalomsorgens vurdering av om besøk skal nektes. Forslaget om forskriftshjemmel er ikke ment å innebære noen endringer i dette.

Endelig foreslås det presisert at en eventuell forskrift ikke kan begrense innsattes tilgang til helsetjenester.

Også bokstav c foreslås endret slik at denne i større grad samsvarer med gjeldende § 45 c. Blant annet foreslås det presisert at vedtak om helt eller delvis å utelukke innsatte fra fellesskap med andre innsatte kun kan fattes dersom dette er nødvendig for å forebygge smittespredning i fengselet, og det følger av lov eller forskrift, eller av beslutning i medhold av smittevernloven, at en person som er innsatt i fengsel skal være i isolasjon eller karantene, eller personen har symptomer som er forenlig med en allmennfarlig smittsom sykdom som skal medføre isolasjon eller karantene.

I tillegg foreslås det å lovfeste at en eventuell forskrift skal inneholde krav om at kriminalomsorgen så vidt mulig skal rådføre seg med helsepersonell før det besluttes utelukkelse på grunn av symptomer. I tillegg bør det fremgå av en eventuell forskrift at kriminalomsorgen straks skal varsle ansvarlig helsetjeneste om beslutninger om utelukkelse på grunn av symptomer, og anmode om at den innsatte undersøkes, samt at utelukkelse uten opphold skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet.

Forskrifter etter denne bestemmelsen skal også inneholde en nærmere regulering av innsattes rett på meningsfylt menneskelig kontakt. Som et minimum skal slik regulering angi at innsatte som besluttes utelukket fra fellesskapet, hver dag skal ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt, og at den innsatte skal ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt – eller tiltak som kompenserer for fravær av meningsfylt kontakt – i til sammen minst to timer hver dag. I likhet med det som følger av dagens § 45 c skal det videre fremgå at innsatte som har tilbud om mindre menneskelig kontakt enn dette, hver dag skal ha mulighet for kontakt med familie eller andre ved bruk av fjernkommunikasjon.

I den grad behovet for utelukkelse kan avhjelpes eller forkortes gjennom testing, bør dette i tillegg reguleres nærmere. Endelig bør en eventuell forskrift presisere at straffeloven § 83 andre ledd andre og tredje punktum om varetektsfradrag får tilsvarende anvendelse for varetektsinnsatte som utelukkes etter forskriften. Når det gjelder domfelte, vises det til Prop. 126 L (2021–2022) punkt 5.3 side 20 med videre henvisninger.

I bokstav d, om adgangen til å nekte permisjoner fra fengsel, og å omgjøre vedtak om innvilget permisjon, foreslås det for det første å inkludere frigang, i likhet med det som følger av dagens § 45 d. Videre foreslås det presisert at det skal være et vilkår for nektelse at permisjonen eller frigangen etter en konkret vurdering antas å ville innebære en særskilt fare for overføring av smitte, og at forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde krav om at kriminalomsorgen så vidt mulig skal konferere helsepersonell før det besluttes nektelse eller omgjøring. I likhet med det som følger av gjeldende rett bør det også tas med at det ved vurdering av nektelse eller omgjøring blant annet skal legges vekt på den velferdsmessige betydningen av permisjonen eller frigangen for den innsatte, og at det kan stilles som vilkår for permisjon eller frigang at den innsatte følger smittevernfaglige råd fra kommunens smittevernfaglige ekspertise eller Folkehelseinstituttet.

I bokstav e er det foreslått presisert at det kan vedtas forskrifter om at kriminalomsorgen midlertidig kan avbryte gjennomføringen av straff i samfunnet dersom gjennomføringen på grunn av pålegg eller anbefaling fra statlige eller kommunale myndigheter eller endringer hos kriminalomsorgens oppdragsgivere ikke lar seg gjennomføre, samt at forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde krav om at straffavbrudd så vidt mulig skal unngås dersom den som gjennomfører samfunnsstraff er under 18 år. I likhet med det som følger av gjeldende rett bør det dessuten presiseres at en slik beslutning ikke kan fastsettes for en lengre periode enn hindringen må antas å vedvare, og at det kan stilles som vilkår for avbrudd at den som gjennomfører straff skal melde seg for kriminalomsorgen innen nærmere angitte tidspunkter, dersom dette etter en konkret vurdering finnes nødvendig av sikkerhetsmessige grunner.

I bokstav f er det foreslått hjemlet at kriminalomsorgen midlertidig skal kunne overføre domfelte som gjennomfører straff i fengsel til straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel. Videre foreslås det presisert at dette gjelder domfelte som har gjennomført en tredel av den ubetingede fengselsstraffen, og kun dersom kapasiteten i kriminalomsorgen krever det, sikkerhetsmessige forhold ikke taler imot, og domfelte ikke gjennomfører straff for overtredelse av straffeloven kapittel 18 eller 26 eller §§ 275, 282 eller 283.

I tillegg bør en eventuell forskrift presisere at straffegjennomføringsloven § 16 annet til sjette ledd og § 16 a fjerde ledd gjelder tilsvarende, men slik at det ikke er en forutsetning for straffegjennomføring etter bestemmelsen her at den domfelte er sysselsatt. Adgangen bør dessuten – i likhet med det som følger av gjeldende rett – være betinget av at domfelte godtar de krav og vilkår som kriminalomsorgen fastsetter for straffegjennomføringen, at domfelte har en bolig som er egnet for gjennomføring med elektronisk kontroll og at alle samboende over 18 år samtykker til kontrolltiltak i hjemmet. Også adgangen til å innvilge permisjon og utgang av kort tids varighet fra slik straffegjennomføring bør reguleres.

Etter bokstav f kan det også vedtas forskrifter om en kortvarig overføring til straffegjennomføring utenfor fengsel uten elektronisk kontroll, inntil den elektroniske kontrollen er etablert. Også dette forutsetter at de ovennevnte vilkårene er oppfylt. I en eventuell forskrift bør det presiseres at straffegjennomføringsloven § 16 annet til sjette ledd gjelder tilsvarende.

Departementet foreslår ikke å innta et krav om at forskrifter i medhold av forskriftshjemmelen alltid bør gjøres midlertidige. Departementet har merket seg at Advokatforeningen og Politidirektoratet anbefaler dette, og ser at et krav om midlertidig varighet kan bidra til å sikre at behovet for reglene vurderes med jevne mellomrom. På den andre siden viser erfaringen at det er vanskelig på forhånd å forutsi hvor lenge behovet for de aktuelle forskriftene vil gjøre seg gjeldende. En forskriftshjemmel gjør det som nevnt mulig å innføre og avvikle de aktuelle reglene basert på en tidsnær vurdering av den aktuelle smittesituasjonen til enhver tid, og departementet mener derfor at det vil være mer hensiktsmessig at eventuelle forskrifter vedtatt i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen oppheves når behovet ikke lenger er til stede.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget i proposisjonen her bidrar til en regelverksmessig beredskap for det tilfellet at det også etter 1. juli 2023 skulle bli behov for særskilte tiltak i kriminalomsorgen på grunn av covid-19 eller en lignende allmennfarlig smittsom sykdom. De tiltakene som tenkes hjemlet, kan være inngripende. Reglene må derfor utformes på en måte som innebærer at de bare skal benyttes når det er nødvendig, og slik at tiltakene langt på vei vil måtte vurderes konkret i relasjon til den enkelte domfelte eller innsatte. Departementet ser ikke at forslaget innebærer særskilte økonomiske eller administrative konsekvenser. Eventuelle merutgifter til gjennomføring av reglene dekkes innenfor Justis- og beredskapsdepartementets eksisterende budsjettrammer.

8 Merknader til lovforslaget

Forslaget til § 45 a inneholder en forskriftshjemmel som gir Kongen myndighet til å gi forskrifter om tiltak for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter lett.

Formålet med hjemmelen er først og fremst å gi Kongen myndighet til å innføre regler som svarer til de midlertidige reglene i straffegjennomføringsloven kapittel § 3 A, som sist ble vedtatt ved lov 17. juni 2022 nr. 62, dersom behovet igjen oppstår. Flere av de vilkårene og rammene som følger av disse reglene er også inntatt i forskriftshjemmelen, for å tydeliggjøre hvilke tiltak som kan hjemles.

Etter de midlertidige lovreglene er det Kriminalomsorgsdirektoratet som vurderer om situasjonen er slik at det er nødvendig at lokalt nivå i kriminalomsorgen gis adgang til å beslutte tiltak for å forebygge smittespredning eller begrense andre negative konsekvenser av et sykdomsutbrudd. Etter lovforslaget er det Kongen, eventuelt departementet etter delegasjon, som vurderer om det er nødvendig å åpne for at lokalt nivå i kriminalomsorgen beslutter slike tiltak. Kriminalomsorgsdirektoratet vil imidlertid bli en svært sentral premissleverandør også for de vurderinger som må foretas med den ordningen som nå foreslås.

I forarbeidene til de midlertidige lovreglene er det presisert at kunnskap om smittsomme sykdommer og smittevern er vesentlig for å gjøre riktige vurderinger, og at Kriminalomsorgsdirektoratet derfor må rådføre seg med kommunens smittevernfaglige ekspertise eller Folkehelseinstituttet. Også for forskrifter i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen vil det være nødvendig å involvere helsemyndighetene i de vurderinger som skal foretas.

Forutsetningen for at det kan vedtas forskrifter i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen, er etter første ledd at dette er nødvendig som følge av et utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte. Uttrykket «allmennfarlig smittsom sykdom» er det samme som i smittevernloven § 1-3 nr. 3, og skal forstås på samme måte her. Det er regulert i forskrift av 1. januar 1995 nr. 100 hva som er allmennfarlige smittsomme sykdommer i smittevernlovens forstand. Covid-19 er et eksempel på en sykdom som smitter på en eller flere av de måtene som § 45 a angir. Sykdom som bare smitter gjennom direkte kontakt med en annens kroppsvæske, kan derimot ikke danne utgangspunkt for bruk av forskriftshjemmelen. Formålet med bestemmelsen er å hjemle tiltak for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser ved alminnelig sosial omgang. Sykdom som bare smitter ved nærmere kontakt, for eksempel ved seksuell omgang, faller utenfor virkeområdet.

Som det fremgår av ordlyden i første ledd, er opplistingen av tiltak som kan besluttes etter første ledd uttømmende.

Første ledd bokstav a og b gir hjemmel til å vedta forskrifter om at kriminalomsorgen kan nekte eller begrense innsattes rett til besøk etter de ordinære reglene i §§ 31 og 52. Slike forskrifter kan for det første gå ut på at kriminalomsorgen kan beslutte at besøk i fengsel skal gjennomføres i samsvar med smittevernfaglige råd, herunder råd fra Folkehelseinstituttet eller kommunens smittevernfaglige ekspertise. Dette vil typisk innebære at den besøkende og den innsatte skal unngå fysisk kontakt med hverandre under besøket, eventuelt ved at besøket skal gjennomføres med en glassvegg mellom dem.

Videre kan det vedtas forskrifter om at kriminalomsorgen både kan nekte besøk i det enkelte tilfellet, dersom dette vil innebære en særskilt fare for smitte, og treffe en generell beslutning om at besøk som hovedregel ikke skal gjennomføres for hele eller deler av et fengsel for en avgrenset periode, dersom situasjonen på stedet krever det. Ved vedtakelse av eventuelle forskrifter etter denne bestemmelsen bør det presiseres at det så langt som mulig skal kunne gjennomføres besøk fra den innsattes mindreårige barn, og at mindreårige innsatte bør kunne få besøk. Videre bør tilgangen på testing adresseres. Forskrifter etter bestemmelsen i bokstav b skal dessuten inneholde en nærmere regulering av innsattes rett til besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, og av at kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med personer utenfor fengsel ved bruk av fjernkommunikasjon. Forskrifter etter denne bestemmelsen kan derimot ikke begrense innsattes tilgang til helsetjenester. I den grad det fattes beslutning om at det som «hovedregel» ikke skal gjennomføres for hele eller deler av et fengsel for en avgrenset periode, vil kriminalomsorgen fortsatt i noen grad måtte foreta konkrete vurderinger for å fange opp tilfeller der særskilte hensyn tilsier at det åpnes for besøk. Ordningen vil likevel kunne avlaste kriminalomsorgen, siden det i praksis vil være enklere å avslå besøk under en slik hovedregel. Også ved praktiseringen av denne hovedregelen skal det tas særskilt hensyn til kontakt mellom foreldre og mindreårige barn, uavhengig av om barnet er innsatt eller besøkende. Det foreslås ikke unntak fra den alminnelige adgangen til å påklage enkeltvedtak.

Første ledd bokstav c gjelder adgangen til å vedta forskrifter om at kriminalomsorgen kan beslutte utelukkelse av innsatte fra fellesskap med andre innsatte for å forebygge spredning av en allmennfarlig smittsom sykdom i fengsel. Bestemmelsen angir to mulige innganger til en slik beslutning om utelukkelse. Den ene er at den innsatte er i en situasjon hvor det følger av lov eller forskrift, eller av annen beslutning i medhold av smittevernloven, at vedkommende skal være i isolasjon eller karantene. Den andre er at den innsatte har symptomer som er forenlige med den aktuelle sykdommen.

Forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde krav om at kriminalomsorgen så vidt mulig skal rådføre seg med helsepersonell før det besluttes utelukkelse på grunn av symptomer. I tillegg bør det fremgå av en eventuell forskrift at kriminalomsorgen straks skal varsle ansvarlig helsetjeneste om beslutninger om utelukkelse på grunn av symptomer, og anmode om at den innsatte undersøkes, samt at utelukkelse uten opphold skal meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet.

Forskrifter etter denne bestemmelsen skal også inneholde en nærmere regulering av innsattes rett på meningsfylt menneskelig kontakt. Som et minimum skal slik regulering angi at innsatte som besluttes utelukket fra fellesskapet, hver dag skal ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt, og at den innsatte skal ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt – eller tiltak som kompenserer for fravær av meningsfylt kontakt – i til sammen minst to timer hver dag. I likhet med det som følger av de midlertidige lovreglene, skal det dessuten fremgå at innsatte som har tilbud om mindre enn to timer meningsfylt menneskelig kontakt hver dag, hver dag skal ha mulighet for kontakt med familie eller andre ved bruk av fjernkommunikasjon. I den grad behovet for utelukkelse kan avhjelpes eller forkortes gjennom testing bør dette i tillegg reguleres nærmere. Endelig bør en eventuell forskrift presisere at straffeloven § 83 andre ledd annet og tredje punktum om varetektsfradrag får tilsvarende anvendelse for varetektsinnsatte som utelukkes etter forskriften.

Etter første ledd bokstav d kan det vedtas forskrifter om at kriminalomsorgen, etter en konkret vurdering og på nærmere angitte vilkår, kan nekte permisjon eller frigang, eller omgjøre en innvilget permisjon eller frigang, dersom dette antas å ville medføre en særskilt fare for overføring av smitte. I likhet med det som følger av de midlertidige lovreglene, bør en eventuell forskrift også presisere at det ved vurdering av nektelse eller omgjøring blant annet skal legges vekt på den velferdsmessige betydningen av permisjonen eller frigangen for den innsatte, og at det kan stilles som vilkår for permisjon eller frigang at den innsatte følger smittevernfaglige råd fra kommunens smittevernfaglige ekspertise eller Folkehelseinstituttet.

Første ledd bokstav e åpner for at det kan vedtas forskrifter om at kriminalomsorgen for en begrenset periode, og på nærmere angitte vilkår, kan beslutte at gjennomføring av samfunnsstraff, bøtetjeneste eller program mot ruspåvirket kjøring skal avbrytes, dersom den ikke lar seg gjennomføre på grunn av forhold utenfor kriminalomsorgen. Bakgrunnen for hjemmelen er at slike straffereaksjoner ofte gjennomføres i samarbeid mellom friomsorgen og en ekstern oppdragsgiver. Erfaringsvis kan utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom føre til at avtalte oppdrag likevel ikke kan gjennomføres, for eksempel fordi aktiviteten vil innebære mer fysisk samvær enn anbefalingene fra helsemyndighetene tillater, eller at oppdragsgiver innstiller sin virksomhet. I en eventuell forskrift bør det fremgå at slike beslutninger ikke bør fastsettes for en lengre periode enn hindringen må antas å vedvare, og at det kan stilles som vilkår for avbrudd at den som gjennomfører straff skal melde seg for kriminalomsorgen innen nærmere angitte tidspunkter, dersom dette etter en konkret vurdering finnes nødvendig av sikkerhetsmessige grunner.

Etter første ledd bokstav f kan det fastsettes forskrifter som utvider adgangen som kriminalomsorgen normalt har til å beslutte straffegjennomføring med elektronisk kontroll (fotlenke) for innsatte som gjennomfører fengselsstraff, for situasjonen med utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. En eventuell forskrift bør dessuten presisere at straffegjennomføringsloven § 16 annet til sjette ledd og § 16 a fjerde ledd gjelder tilsvarende, men slik at det ikke er en forutsetning for straffegjennomføring etter bestemmelsen her at den domfelte er sysselsatt. Adgangen til å beslutte straffegjennomføring med elektronisk kontroll bør dessuten være betinget av at domfelte godtar de krav og vilkår som kriminalomsorgen fastsetter for straffegjennomføringen, at domfelte har en bolig som er egnet for gjennomføring med elektronisk kontroll og at alle samboende over 18 år samtykker til kontrolltiltak i hjemmet. Også adgangen til å innvilge permisjon og utgang av kort tids varighet fra slik straffegjennomføring bør reguleres.

Etter bokstav f kan det også vedtas forskrifter om en kortvarig overføring til straffegjennomføring utenfor fengsel uten elektronisk kontroll, inntil den elektroniske kontrollen er etablert. Også dette forutsetter at de ovennevnte vilkårene er oppfylt. I en eventuell forskrift bør det presiseres at straffegjennomføringsloven § 16 annet til sjette ledd gjelder tilsvarende.

Bestemmelsens andre ledd slår fast at det bare kan besluttes tiltak på grunnlag av forskrifter etter første ledd dersom beslutningen er nødvendig, og det ikke vil være uforholdsmessig overfor den innsatte eller domfelte som omfattes av tiltaket. I kravet om at beslutningene etter første ledd må være forholdsmessig i det enkelte tilfelle, ligger det blant annet at tiltaket må stå i rimelig forhold til det som skal oppnås. Bestemmelsen må ses i sammenheng med at de tiltak som foreslås hjemlet etter omstendighetene blant annet kan innebære inngrep i innsattes rett til privatliv etter Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. I tillegg til hjemmel i lov, kreves det etter disse bestemmelsene at inngrep må forfølge legitime formål og være forholdsmessige.

Bestemmelsen krever ikke at forskrifter i medhold av forskriftshjemmelen alltid må gjøres midlertidige. Bakgrunnen for dette er at erfaringen fra covid-19-pandemien viser at det er vanskelig på forhånd å forutsi hvor lenge behovet for de aktuelle forskriftene vil gjøre seg gjeldende. Departementet understreker imidlertid at eventuelle forskrifter vedtatt i medhold av den foreslåtte forskriftshjemmelen skal oppheves når behovet ikke lenger er til stede.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i straffegjennomføringsloven (forskriftshjemmel om straffegjennomføring ved utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i straffegjennomføringsloven (forskriftshjemmel om straffegjennomføring ved utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i straffegjennomføringsloven (forskriftshjemmel om straffegjennomføring ved utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom)

I

I lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff mv. gjøres følgende endringer:

Nytt kapittel 3 A skal lyde:

Kapittel 3 A Særskilte bestemmelser ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom

§ 45 a skal lyde:

§ 45 a Forskrift om nødvendige tiltak ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom

Når det er nødvendig for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte, kan Kongen i forskrift utfylle, supplere eller fravike denne loven ved å gi kriminalomsorgen adgang til å beslutte

a. at besøk i fengsel skal gjennomføres i samsvar med smittevernfaglige råd, og at kriminalomsorgen kan avbryte besøket dersom pålegg om dette ikke overholdes

b. at en innsatt skal nektes besøk i fengsel dersom besøket etter en konkret vurdering vil innebære en særskilt fare for overføring av smitte, eller at det for en nærmere avgrenset periode som hovedregel ikke skal gjennomføres besøk i fengselet eller en nærmere angitt del av fengselet. Forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde en nærmere regulering av innsattes rett til besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, og krav om at kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte som nektes besøk kan ha kontakt med personer utenfor fengsel ved bruk av fjernkommunikasjon. Forskrifter etter denne bestemmelsen kan ikke begrense innsattes tilgang til helsetjenester.

c. at en innsatt helt eller delvis skal utelukkes fra fellesskap med andre innsatte for å forebygge smittespredning i fengselet dersom det følger av lov eller forskrift, eller av beslutning i medhold av smittevernloven, at en person som er innsatt i fengselet skal være i isolasjon eller karantene, eller personen har symptomer som er forenlig med en allmennfarlig smittsom sykdom som skal medføre isolasjon eller karantene. Forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde krav om at kriminalomsorgen så vidt mulig skal rådføre seg med helsepersonell før det vedtas utelukkelse på grunn av symptomer. Forskrifter etter denne bestemmelsen skal også inneholde en nærmere regulering av den innsattes rett på meningsfylt menneskelig kontakt, og som minimum kreve at den innsatte skal ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt eller tiltak som kompenserer for fravær av meningsfylt kontakt i til sammen minst to timer hver dag, samt at innsatte som har tilbud om mindre enn to timer meningsfylt menneskelig kontakt hver dag, hver dag skal ha mulighet for kontakt med familie eller andre ved bruk av fjernkommunikasjon.

d. at en innsatt skal nektes permisjon eller frigang fra fengsel, og omgjøre vedtak om dette, dersom permisjonen eller frigangen etter en konkret vurdering antas å ville innebære en særskilt fare for overføring av smitte. Forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde krav om at kriminalomsorgen så vidt mulig skal rådføre seg med helsepersonell før det besluttes nektelse eller omgjøring.

e. at gjennomføring av straff i samfunnet midlertidig skal avbrytes dersom gjennomføringen på grunn av pålegg eller anbefaling fra statlige eller kommunale myndigheter eller endringer hos kriminalomsorgens oppdragsgivere ikke lar seg gjennomføre. Forskrifter etter denne bestemmelsen skal inneholde krav om at straffavbrudd så vidt mulig skal unngås dersom den som gjennomfører samfunnsstraff er under 18 år.

f. at en domfelt som har gjennomført en tredel av den ubetingede fengselsstraffen midlertidig skal overføres til straffegjennomføring med elektronisk kontroll utenfor fengsel, herunder en kortvarig overføring uten elektronisk kontroll inntil den elektroniske kontrollen er etablert, dersom kapasiteten i kriminalomsorgen krever det, sikkerhetsmessige forhold ikke taler imot, og domfelte ikke gjennomfører straff for overtredelse av straffeloven kapittel 18 eller 26 eller §§ 275, 282 eller 283.

Det kan bare besluttes tiltak på grunnlag av forskrifter etter første ledd når det er nødvendig for å forebygge smittespredning eller andre negative konsekvenser ved utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som nevnt i første ledd, og det ikke vil være uforholdsmessig overfor den innsatte eller domfelte som beslutningen retter seg mot.

II

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.