Prop. 55 L

(2022–2023)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringar i gravplassloven m.m. (digitalisering av gravferdsmeldinga og behandling av personopplysningar)

Tilråding frå Barne- og familiedepartementet 17. mars 2023, godkjend i statsråd same dagen. (Regjeringa Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

Barne- og familiedepartementet legg i denne proposisjonen fram forslag om eit rettsleg grunnlag for å digitalisere gravferdsmeldinga. Målet er å skape samanhengande tenester innanfor livshendinga dødsfall og arv. I dag tek dei etterlatne vala om gjennomføring av gravferda på eit papirskjema. Det er den lokale gravplasstyresmakta som tek hand om kremasjon og gravlegging, normalt det kyrkjelege fellesrådet i kvar kommune. Den digitale tenesta er under utvikling.

Det rettslege grunnlaget departementet føreslår for tenesta digital gravferdsmelding har fleire element:

Å gjere det klart at enkelte val kan gjerast digitalt og at statsforvaltaren har i oppgåve å leggje til rette for det.

Dei offentlege og private aktørane som skal bruke tenesta, får grunnlag i lova til å behandle naudsynte personopplysningar for å løyse visse oppgåver.

Aktørane som skal bruke tenesta, får heimel til å dele opplysningar utan hinder av teieplikt for å løyse visse oppgåver.

Statsforvaltaren og godkjende krematorium får tilgang til opplysningar omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven for å løyse oppgåver etter gravplassloven.

Departementet får heimel til å gi forskrifter om digital gravferdsmelding.

I tillegg føreslår departementet to andre endringar i gravplassloven. Den første presiserer at det berre er kyrkjelege gravplasstyresmakter som skal fremje budsjettforslag for kommunen. Den andre endringa er at fristen for kremasjon blir sett slik at etterlatne har like lang tid til å halde gravferdsseremoni ved kremasjon som ved kistegravlegging. Dette kan òg gi lågare utslepp dersom omnane i små krematorium må varmast sjeldnare.

Departementet føreslår å oppheve Norske Lov 2-1 frå 1687 som fastset læregrunnlaget for den evangelisk-lutherske kyrkja i Noreg. Kyrkjerådet tok i brev til departementet 24. august 2022 til orde for å oppheve føresegna fordi læregrunnlaget no går fram av kyrkjeordninga vedteken av Kyrkjemøtet. Opphevinga har samanheng med sjølvstendet til Den norske kyrkja.

2 Bakgrunnen for lovframlegget

2.1 «Digital gravferdsmelding» og livshendinga «Dødsfall og arv»

Den teknologiske utviklinga gir grunn til å vurdere nye og digitale tenester òg på området gravferd. Brukarkartleggingar viser at etterlatne opplever prosessane rundt dødsfall som krevjande og uoversiktlege.

Som ledd i oppfølginga av digitaliseringsstrategien er det sett i gang arbeid med å utvikle samanhengande og heilskaplege offentlege tenester innanfor sju utvalde livshendingar. Innbyggjarar, næringsdrivande og frivillig sektor skal oppleve samanheng i tenestetilbodet uavhengig av sektor eller forvaltningsnivå. Dødsfall og arv er ei av desse sju livshendingane. Digital gravferdsmelding er eitt av to prosjekt knytte til livshendinga dødsfall og arv. Det andre er oppgjer etter dødsfall, som blant anna skal hjelpe innbyggjarane ved arveoppgjer.

Arbeidstittelen på tenesta er digital gravferdsmelding. Dette er ein referanse til papirskjemaet departementet har fastsett og som i dag blir nytta til å ta vala som må gjerast etter eit dødsfall og fram mot gravlegginga. Digitaliseringa vil truleg òg her innebere ein transformasjon av arbeidsprosessar i og utanfor det offentlege. Arbeidstittelen skal derfor ikkje oppfattast som avgrensande, men derimot som eit startpunkt for ein prosess ein i dag ikkje ser omfanget av. Målet med digital gravferdsmelding er å leggje til rette for effektive og brukarvennlege digitale prosessar og tenester ved gjennomføring av gravferd.

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark er utpeikt som tenesteeigar for digital gravferdsmelding i utviklings- og driftsfasen. Prosjektet har fått tilskot frå medfinansieringsordninga til Digitaliseringsdirektoratet.

Framlegga i punkt 3 vil gi rettsleg grunnlag for digital gravferdsmelding. I proposisjonen vil departementet teikne opp nokre døme på korleis digital gravferdsmelding vil sjå ut. Arbeidet med digital gravferdsmelding er framleis i ein tidleg fase, og omtalen i proposisjonen vil kunne vise seg å vere meir eller mindre treffande utover i utviklingsarbeidet. Lova og eventuelle forskrifter vil setje rammene for den digitale tenesta.

2.2 Behandling av personopplysningar

Personopplysningsloven slår fast at personvernforordninga gjeld som norsk lov. Lova og forordninga set rammer for behandlinga av personopplysningar. Ei opplysning om ein identifisert eller mogleg identifiserbar fysisk person, blir rekna som ei personopplysning, jf. forordninga artikkel 4 nr. 1. Ei opplysning om ein avliden person vil berre vere omfatta av reglane i forordninga dersom opplysninga samtidig er ei personopplysning om ein levande person. Reglane om teieplikt i forvaltningsloven vernar avlidne.

Artikkel 5 i personvernforordninga seier at der det skjer behandling av personopplysningar, skal det blant anna liggje føre eit spesifikt, uttrykkeleg gitt og velgrunna føremål, lovleg behandlingsgrunnlag og tilstrekkeleg informasjonstryggleik. Det skal ikkje behandlast eller lagrast fleire personopplysningar enn det som er naudsynt, og opplysningane som blir nytta, skal vere så riktige og fullstendige som føremålet tilseier. Den som behandlar personopplysningar, skal sjå til at personvernprinsippa i artikkel 5 blir følgde.

Prinsippet om føremålsavgrensing følgjer av personvernforordninga artikkel 5 nr. 1 bokstav b, som fastset at personopplysningar skal «samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene». Personvernforordninga artikkel 6 nr. 4 inneheld nærare reglar om behandling av personopplysningar for andre føremål enn det dei var innhenta for. Vidarebehandling for nye, foreinlege føremål er tillate utan eit særskilt rettsgrunnlag. Dersom det nye føremålet ikkje er foreinleg med innsamlingsføremålet, kan lov eller samtykke gi grunnlag for vidarebehandlinga. Departementet føreslår i proposisjonen her eit rettsleg grunnlag for vidarebehandling til visse føremål.

Reglane om behandlingsgrunnlag følgjer av forordninga artikkel 6 nr. 1 bokstavane a til f. Behandling av personopplysningar er berre lovleg dersom og i den grad minst eitt av desse behandlingsgrunnlaga er oppfylt. For digital gravferdsmelding er det særleg bokstav e om å «utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt» som er aktuelt.

Det følgjer av forordninga artikkel 6 nr. 3 at grunnlaget for behandlinga etter artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e skal vere fastsett i unionsretten eller i medlemsstatane sin nasjonale rett. Dette inneber at den behandlingsansvarlege i tillegg må kunne vise til eit supplerande rettsgrunnlag for behandlinga. I Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2 blir det omtalt kva eit slikt supplerande rettsgrunnlag kan vere, og krava som blir stilte til det. I proposisjonen blir det uttalt at «[e]tter departementets syn må det legges til grunn at i alle fall lov- og forskriftsbestemmelser kan utgjøre supplerende rettsgrunnlag. Departementet antar at også vedtak fattet i medhold av lov eller forskrift omfattes, ettersom det også i disse tilfellene foreligger et lov- eller forskriftsgrunnlag.» Vidare blir det uttalt at ordlyden i artikkel 6 nr. 3 samla sett talar for at det må vere eit supplerande rettsgrunnlag i unionsretten eller nasjonal rett, men at det ikkje er naudsynt at det supplerande rettsgrunnlaget uttrykkeleg regulerer behandling av personopplysningar.

Hovudregelen i forordninga artikkel 9 nr. 1 er at behandling av særlege kategoriar av personopplysningar er forbode. Dette gjeld personopplysningar om rasemessig eller etnisk opphav, politisk oppfatning, religion, filosofisk overtyding eller fagforeiningsmedlemskap, genetiske opplysningar og biometriske opplysningar med det føremål å identifisere ein fysisk person, helseopplysningar og opplysningar om ein fysisk persons seksuelle tilhøve eller seksuelle orientering. For at behandlinga likevel skal vere lovleg, må vilkåra i eit av unntaka i artikkel 9 nr. 2 vere oppfylt. For digital gravferdsmelding er det særleg unntaket i artikkel 9 nr. 2 bokstav g om behandling av omsyn til viktige allmenne interesser som er aktuelt. For at behandlinga av opplysningar om til dømes trua eller livssynet til ein levande person likevel skal vere lovleg, må behandlinga oppfylle desse vilkåra i artikkel 9 nr. 2 bokstav g:

behandlinga må vere «nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser»

ha grunnlag i «unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd»

«være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger»

«sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser».

Vurderinga av om behandlinga av personopplysningar likevel er lovleg, må gjerast i utviklinga av den digitale tenesta ut frå dei ulike personopplysningane som blir nytta.

2.3 Høyringa

2.3.1 Høyringsinstansar og høyringssvar

23. juni 2022 sende departementet framlegg til endringar i gravplassloven og gravplassforskriften på høyring med svarfrist 1. oktober 2022. Høyringsnotatet blei sendt til følgjande 754 høyringsinstansar:

Departementa

Arkivverket

Barneombodet

Brønnøysundregistra

Datatilsynet

Integrerings- og mangfaldsdirektoratet

Likestillings- og diskrimineringsombodet

Miljødirektoratet

Norsk senter for menneskerettigheter

Politidirektoratet

Riksadvokaten

Riksantikvaren

Statistisk sentralbyrå

Statsforvaltarane

Statsforvaltarens fellestenester

Universitetet i Oslo

Riksrevisjonen

Sametinget

Sivilombodet

Kommunane

Bispedømeråda

Dei kyrkjelege fellesråda

Den norske kyrkja (Kyrkjerådet)

Opplysningsvesenets fond

Den norske kirkes presteforening

Det norske Diakonforbund

Fafo – Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning

Fagforbundet TeoLOgene

Human-Etisk Forbund

Institutt for samfunnsforskning

Islamsk råd Norge

KA – Arbeidsgivarorganisasjon for kyrkjelege verksemder

Institutt for kirke-, religions- og livssynsforskning KIFO

Kirkeansatte i Delta

Kirkelig undervisningsforbund

Kreftforeningen

KS – Kommunesektorens organisasjon

MF vitenskapelig høyskole

Muslimsk studentsamfunn

Norges Kristne Råd

Norsk forening for gravplasskultur

Pensjonistforbundet

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Senior Norge

Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor

Senter for studier av holocaust og livssynsminoriteter

VID vitenskapelige høgskole

Virke Gravferd

Høyringa blei òg lagt ut på nettsida til regjeringa. I høyringsbrevet blei det gjort merksam på at høyringa var open, og at alle kunne sende innspel. Det kom inn 60 høyringssvar. Av desse var om lag halvparten frå lokale gravplasstyresmakter (kyrkjelege fellesråd). Ei rekkje høyringssvar peikte på omsyn eller funksjonar den ferdige digitale tenesta burde sørgje for. Departementet har oppsummert desse i eit eige brev til Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark som tenesteeigar for digital gravferdsmelding i utviklings- og driftsfasen.

Departementet mottok høyringssvar med realitetsmerknader frå følgjande instansar:

Justis- og beredskapsdepartementet

Arkivverket

Brønnøysundregistra

Datatilsynet

Likestillings- og diskrimineringsombodet

Politidirektoratet

Riksadvokaten

Skattedirektoratet

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark

Bærum kommune

Larvik kommune

Oslo kommune

Vestfold krematorium IKS

Agder og Telemark bispedømeråd

Aurskog-Høland kyrkjelege fellesråd

Bergen kyrkjelege fellesråd

Bjørgvin bispedømeråd

Borg bispedømme

Båtsfjord kyrkjelege fellesråd

Gjøvik kyrkjelege fellesråd

Hamar bispedømeråd

Kragerø kyrkjelege fellesråd

Kvinesdal kyrkjelege fellesråd

Marker kyrkjelege fellesråd

Snåsa kyrkjelege fellesråd

Solund sokn

Stavanger kyrkjelege fellesråd

Steinkjer kyrkjelege fellesråd

Støren kyrkjelege fellesråd

Trondheim kyrkjelege fellesråd

Vestre Toten kyrkjelege fellesråd

Vestvågøy kyrkjelege fellesråd

Øygarden kyrkjelege fellesråd

Ålesund kyrkjelege fellesråd

Den norske kirkes presteforening

Fagforbundet

KA – Arbeidsgivarorganisasjon for kyrkjelege verksemder

KS – Kommunesektorens organisasjon

Kyrkjerådet

Norges Kristne Råd

Norsk forening for gravplasskultur

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Virke Gravferd

Følgjande høyringsinstansar støtta framlegget utan andre merknader:

Elverum kyrkjelege fellesråd

Lier kyrkjelege fellesråd

Følgjande høyringsinstansar hadde ikkje merknader:

Samferdselsdepartementet

Forsvarsdepartementet

Klima- og miljødepartementet

Statistisk sentralbyrå

Askøy kyrkjelege fellesråd

Bamble kyrkjelege fellesråd

Birkenes kyrkjelege fellesråd

Bjørnafjorden kyrkjelege fellesråd

Flakstad kyrkjelege fellesråd

Lørenskog kyrkjelege fellesråd

Løten kyrkjelege fellesråd

Rana kyrkjelege fellesråd

Skien kyrkjelege fellesråd

Vågan kyrkjelege fellesråd

Forsvarets seniorforbund

2.3.2 Høyringsframlegg som ikkje blir vidareførte

Høyringa omfatta nokre framlegg som ikkje blir føreslegne vidareførte i denne proposisjonen. Dette gjeld for det første eit framlegg om å regulere nærare kven som blir rekna som sambuar etter gravplassloven § 9 andre ledd. Sambuar til avlidne har same rett som ektefelle til å sørgje for gravferda og går framføre barna til avlidne. Tanken var å erstatte vurderingane som må gjerast etter gravplassloven § 9 andre ledd tredje punktum, med objektive vilkår. Sjølv om om lag halvparten av dei som uttalte seg om dette var positive til framlegget, blei det stilt tungtvegande spørsmål til utforminga og til om det var tenleg med ei eiga regulering i gravplassloven no. Høyringa stadfesta at å utforme eit objektivt sambuaromgrep krev vanskelege avvegingar. Samstundes peikte fleire høyringsinstansar på fordelane ved ei regulering med objektive vilkår, ikkje minst dersom dei kunne bli utleidd frå registerdata. Departementet ser ikkje at det etter høyringa er grunnlag for å utforme ein eigen sambuardefinisjon i gravplassloven.

Vidare omfatta høyringa eit framlegg om å oppheve kravet i gravplassloven § 10 tredje ledd om at krematorium skal varsle politiet minst tre dagar før kremasjon. Bakgrunnen var at varselet om kremasjon til politiet krev manuelle operasjonar hos krematoria og hos politiet. I 2021 var kremasjonsprosenten 46 prosent. Dette inneber at det i dag går melding til politiet ved om lag halvparten av alle dødsfall. Politidirektoratet gjekk ikkje inn for denne endringa, og departementet går derfor ikkje vidare med dette framlegget.

For å forenkle saksbehandlinga ved endringar på gravplassane omfatta høyringa òg eit framlegg om å oppheve kravet i gravplassloven § 4 om at kommunen må gi tilslutning til såkalla vesentlege endringar. Kravet om tilslutning frå kommunen ville i så fall vere avgrensa til tiltak som bygging av nye gravplassar, utvidingar og nedleggingar. I høyringa meinte Bærum kommune og Larvik kommune at det ut frå kommunens økonomiske ansvar var viktig at kommunen blir involvert òg ved vesentlege endringar. Desse kommunane meinte vidare at det ville forenkle saksbehandlinga dersom terskelen for kva som er ei vesentleg endring, blei sett litt høgare. Dette meinte òg dei kyrkjelege fellesråda i Stavanger og Vestvågøy. Ein klarare og litt høgare terskel vil føre til færre saker om kommunal tilslutning og statleg godkjenning. Departementet har kome til at lovendring ikkje er naudsynt for å forenkle saksbehandlinga, og vil i staden ta opp med statsforvaltaren handlingsrommet den lokale gravplasstyresmakta bør ha til å gjere endringar på gravplassane utan kommunal tilslutning eller statleg godkjenning.

3 Rettsleg grunnlag for digitalisering av gravferdsmeldinga

3.1 Ansvar for å leggje til rette for digital kommunikasjon og digitale val

3.1.1 Gjeldande rett

Gravplassloven har ikkje reglar om korleis etterlatne kan gå fram for ta val om gravlegginga. Oppgåvene til statsforvaltaren etter lova er i hovudsak klagesaker og godkjenningar.

3.1.2 Framlegget i høyringsnotatet

Framlegget i høyringsnotatet var å gi ei føresegn i gravplassloven som la oppgåva med å leggje til rette for digital gravferdsmelding til statsforvaltaren, med sikte på nærare plassering til Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark. Sjølv om statsforvaltaren ikkje har oppgåver i einskildsakene, ville han som tenesteeigar med framlegget ha behandlingsgrunnlag for personopplysningane medan dei ligg i tenesta.

3.1.3 Høyringa

Ingen høyringsinstansar uttalte seg imot å leggje oppgåva til statsforvaltaren eller å gi den digitale tenesta eit rettsleg grunnlag.

3.1.4 Departementets vurdering og framlegg

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark er tenesteeigar for digital gravferdsmelding i utviklings- og driftsfasen, men har ikkje oppgåver etter lova når det gjeld vala dei etterlatne må ta fram mot gravlegginga. Føremålet med framlegget her er å gi eit klart rettsleg grunnlag for behandlinga av personopplysningar som skjer på digitale system statsforvaltaren er ansvarleg for som tenesteeigar, jf. personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav e og nr. 3.

Etter gravplassloven må dei etterlatne finne fram til kven som skal sørgje for gravferda, og denne personen må ta ei rekkje avgjerder om gravlegginga og grava. Etter lova vil dette i hovudtrekk vere valet mellom kremasjon og kistegrav, val av type grav (som namna minnelund) eller oskespreiing, valet mellom tilvist (fri) grav og festa grav, eventuelt behov for å reservere ei grav ved sidan av og informasjon om eventuelle graver avlidne festa eller var ansvarleg for i andre kommunar. I tillegg tek dei etterlatne i det gjeldande papirskjemaet avgjerd om seremonien. Til spørsmålet «Kva for ei ordning skal det skje etter?» er det i papirskjemaet to alternativ:

Den norske kyrkja si ordning

Anna gravferdsordning – med fritekstfelt for å opplyse om kva for ei ordning

Departementet viser til at det i høyringa var fleire som gav uttrykk for at digital gravferdsmelding måtte leggje til å rette for at etterlatne kunne ta val om kva for trus- eller livssynssamfunn som skulle stå for gravferdsseremonien, sjå nærare punkt 3.2.3 og 3.3.3 nedanfor. Dette er val som i dag blir tekne på papirskjemaet og er avgjerande for lokalisering og framdrift i gravferda.

Gravferdsseremonien er ikkje direkte regulert i gravplassloven. Seremonien er føresett i til dømes gravplassloven §§ 1, 9 og 21, medan §§ 10 og 12 omtalar fristar som set rammer for kva tid seremonien kan finne stad. Seremonien høyrer til den private sfære og blir oftast teken hand om av eit trus- og livssynssamfunn. Dersom valet av kven som skal halde seremonien, skal kunne skje gjennom den digitale gravferdsmeldinga, er det naudsynt med eit rettsleg grunnlag for at tenesta kan behandle desse opplysningane, og at dei kan delast.

Departementet føreslår at val om seremonien kan bli tekne på digital gravferdsmelding. Dette er ei utviding samanlikna med framlegget som var på høyring. I tillegg til oppgåvene og vala dei etterlatne har etter lova, er det planlagt for at den digitale tenesta med tida kan leggje til rette for at dei etterlatne kan velje til dømes trus- eller livssynssamfunn til å gjennomføre gravferdsseremonien. Denne utvidinga er òg reflektert i framlegga i punkt 3.2 og 3.3 nedanfor om behandling av personopplysningar og deling av opplysningar utan hinder av teieplikt. Departementet meiner denne utvidinga er naudsynt for det første fordi gravplassloven set fristar for kremasjon og gravlegging som krev raske avgjerder for å gjennomføre ein seremoni før kistegravlegging eller kremasjon. Seremonien vil ofte vere ein føresetnad for at gravlegginga skjer «med respekt for avdødes religion eller livssyn», jf. gravplassloven § 1. For det andre blir seremonien oppfatta som ein naturleg del av gravferda, og det er eit digitaliseringspolitisk mål at innbyggjarane skal møte ei saumlaus digital teneste som ikkje skil mellom lovverk og forvaltningsnivå. For det tredje meiner departementet at opplysningar knytte til valet av seremoni normalt ikkje reiser alvorlege spørsmål om personvern og at personvernet vil kunne sikrast gjennom avgrensa tilgang og god informasjonstryggleik i den digitale tenesta.

Etter høyringa har departementet utarbeidd framlegg til ein heimel til å gi forskrift om digital gravferdsmelding, bruk av infrastruktur og innhenting av opplysningar på vegner av brukaren.

Departementet føreslår ei føresegn i gravplassloven § 25 om at etterlatne kan gjere enkelte val kring gravferda digitalt, og at statsforvaltaren har oppgåva med å leggje til rette for det.

3.2 Behandling av personopplysningar

3.2.1 Gjeldande rett

Gravplassloven regulerer ei lang rekkje oppgåver og avgjerder som gravplasstyresmakta, kommunen og statsforvaltaren tek. Oppgåver som går fram av lov og forskrift, gir i utgangspunktet behandlingsgrunnlag for personopplysningar etter personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav e og nr. 3. Behandlinga gravplasstyresmakta, kommunen og statsforvaltaren i dag gjer av personopplysningar verna av forordninga artikkel 9 (typisk om tru og livssyn) for å løyse oppgåver etter lova, må oppfylle vilkåra i artikkel 9 nr. 2 bokstav g. Sjå nærare omtale av dette i punkt 2.2.

3.2.2 Framlegget i høyringsnotatet

Personopplysningar som blir oppgitte og brukte i den private avgjerda om blant anna kven som skal sørgje for gravferda, blir i dag normalt nedteikna skriftleg på kravskjemaet («begjæringsskjemaet») som blir sendt til gravplasstyresmakta lokalt. Dette blir handtert som eit skriftleg dokument. Dersom digital gravferdsmelding blir etablert, oppstår spørsmålet om behandlinga av personopplysningar i tenesta har tilstrekkeleg behandlingsgrunnlag etter personvernforordninga.

Behandlinga vil truleg i hovudsak dreie seg om opplysningar frå den som sørgjer for gravferda, førehandsutfylling og samanstilling av data blant anna frå Folkeregisteret om barn og ekteskap til den avlidne, lagring av dataa og vidareformidling til gravplasstyresmakta lokalt når den som sørgjer for gravferda (eller fullmektigen, til dømes eit gravferdsbyrå) har sendt inn gravferdsmeldinga.

I høyringsnotatet føreslo departementet ei uttrykkeleg regulering av at offentlege einingar med oppgåver etter gravplassloven kunne behandle personopplysningar, òg om religion og filosofisk overtyding som har eit særskilt vern etter forordninga artikkel 9.

Departementet peikte i høyringsnotatet på at det i digital gravferdsmelding vil kunne bli behandla opplysningar om personar som ikkje loggar seg på tenesta. Dette vil typisk vere nærståande til den avlidne på lista i gravplassloven § 9 andre ledd første punktum, som set opp ei prioriteringsrekkjefølgje blant persongrupper som er nærmast til å sørgje for gravferda. Samtykke vil derfor ikkje vere eit aktuelt behandlingsgrunnlag for desse personopplysningane, jf. forordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav a. Departementet vurderte at det ville vere meir nærliggjande at behandlingsgrunnlag følgjer av bokstav e om behandling som «er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt». Dette behandlingsgrunnlaget krev etter artikkel 6 nr. 3 fastsetjing i «nasjonal rett», som den departementet sende på høyring.

3.2.3 Høyringa

16 av høyringsinstansane uttalte seg om dette framlegget. Seks støtta framlegget, medan ti hadde merknader. Dei som støtta framlegget var kyrkjelege organ og eitt interkommunalt selskap (krematorium).

Justis- og beredskapsdepartementet meinte at lovformuleringa var for vid og ikkje hadde ei tenleg utforming. Det heiter frå departementet:

«Forslaget til § 23 b annet ledd knyttes tilsynelatende ikke til digitalisering av gravferdsmeldinger, men er formulert som en generell regel som skal gi grunnlag for behandling av personopplysninger. Det bør vurderes om reguleringen kan gjøres mer spesifikk, eventuelt om den bør ledsages av en forskriftshjemmel. Da bestemmelsen viser tilbake til oppgaver og myndighetsutøvelse etter loven, bør det vurderes hvorvidt reguleringen samlet sett blir dekkende for den aktuelle behandlingen av personopplysninger. Det bør etter vårt syn også vurderes om bestemmelsen kan utformes på en noe mer tilgjengelig måte.

Etter vårt syn bør det også gjøres en vurdering av forholdet til vilkårene i personvernforordningen artikkel 9 bokstav g, blant annet kravet om at den nasjonale rett skal sikre ‘egnede og særlige tiltak’ for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser.»

Justis- og beredskapsdepartementet meinte vidare at heimlane burde bli vurderte nærare i lys av kva for opplysningar som vil bli brukte og delte i den digitale tenesta:

«Med tanke på de rammene som personvernforordningen setter for nasjonal lovgivning, bør det i det videre lovarbeidet blant annet vurderes nærmere hvilke personopplysninger lovforslaget typisk skal gi grunnlag for å behandle, særlig gitt at en forutsetning er at opplysninger om avdøde faller utenfor personvernforordningens virkeområde. Omfanget av personopplysninger og hvilke typer opplysninger det gjelder, vil være relevant for vurderingen av hva slags behandling og deling av personopplysninger det legges opp til. Dette gjelder særlig dersom det foreslås generelle hjemler som går utover behovene i forbindelse med digital gravferdsmelding.

Forslagene bør i det videre lovarbeidet dessuten vurderes konkret opp mot rammene i personvernforordningen artikkel 6 og 9 og prinsippene i artikkel 5.»

Justis- og beredskapsdepartementet gjekk i rette med tolkinga i høyringsnotatet av unntaket i forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav e for opplysningar det er «åpenbart at den registrerte har offentliggjort». Datatilsynet uttaler seg i same retning:

«Etter vår vurdering kommer unntaket ikke til anvendelse på opplysninger kun fordi de fremgår av offentlige registre, og unntakets anvendelighet må bero på en konkret vurdering for den enkelte registrerte.»

Datatilsynet uttalte vidare:

«Departementet skriver at nærmere vurderinger av personvernkonsekvenser må gjøres underveis i utviklingen av tjenesten. Vår vurdering er at digital gravferdsmelding reiser personvernproblemstillinger som ikke er avklart i høringsnotatet, og som må utredes før løsningen tas i bruk, særlig i lys av at det legges opp til et regelverk som skal favne så vidt at det ikke er til hinder for videreutvikling og endringer over tid.

Vi mener det er nødvendig å avklare hvem av de etterlatte og/eller ansvarlige som får tilgang til digital gravferdsmelding og for hvilke formål eller roller. Behandling av særlige kategorier personopplysninger må vurderes både med tanke på formål og nødvendighet, og aktuelle unntak i forordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav a–j. Det bør også klargjøres hvilke aktører som skal få tilgang på opplysninger fra tjenesten, hvilke formål aktørene har og hvilke personopplysninger som er nødvendige å dele.»

Gjøvik kyrkjelege fellesråd var positive til at digital gravferdsmelding behandlar opplysningar om tru og livssyn, men tok nokre atterhald:

«Vi støtter at mye kan gjøres digitalt så lenge det ikke tar bort muligheten for personlig kontakt da dette er viktig i slike situasjoner. Men hvis dette skal behandles digitalt vil det være viktig med rette tilganger for ulike instanser slik at de får den informasjon de trenger, men ikke personlig informasjon de ikke trenger for å utføre sin del av prosessen.»

Bergen kyrkjelege fellesråd viste til fristane for gravlegging og kremasjon og uttalte:

«Det er derfor nyttig at det tros- og livssynsamfunn som den avdøde var medlem i, får tilgang til å betjene sitt medlem gjennom digitaliserte system, og en trenger derfor behandlingsgrunnlag etter art. 9 nr. 1. Behandlingsgrunnlaget kan avgrenses til religion og filosofisk overbevisning.

Videre må det være hjemmel til å kunne registrere behov for tilrettelegging av seremonilokale, gravlegging eller grav. Dette vil i noen grad røpe livssyns- eller trossamfunnstilhørighet, men et trossamfunns behov for tilrettelegging vil ikke nødvendigvis være individets behov. Vi mener derfor det vil være viktigere å registrere tilretteleggingsbehovet heller enn nødvendigvis hvilket tros- eller livssynssamfunn avdøde ønsker seremoni i regi av.»

Bærum kommune viste til at «gravplassmyndigheten ikke er involvert i seremonien», og seier dei ikkje treng informasjon om tru og livssyn for å behandle saker om usemje etter gravplassloven § 9 tredje ledd.

KS meinte at

«…departementet bør tydeliggjøre hva som er kommunal sektors ansvar, rolle og behov for etterlevelse av forvaltningslovgivningen (arkivloven, offentlighetsloven, forvaltningsloven og personopplysningsloven). Departementet bør sørge for at gravplassloven utformes på en slik måte at alle aktører har nødvendig behandlingsgrunnlag gjennom enten gravplassloven eller andre lover.»

Oslo kommune uttalte at kommunen «støtter departementets mål om at endringene skal sikre de kjente brukerbehovene, og samtidig gi rom for at nye brukerbehov kan bli realisert uten hinder i regelverket».

Kyrkjerådet meinte det var tenleg med «regler som er relativt vide, for slik å fange opp mulig videreutvikling av tjenesten» og at framlegget ikkje ville «være til hinder for kontinuerlig forbedring og videreutvikling av sammenhengende tjenester med en brukersentrert tilnærming». Kyrkjerådet stilte spørsmål ved departementets forståing av personvernforordninga og behandlingsgrunnlaget for opplysningar om tru og livssyn:

«Kirkerådet finner at å inkludere seremonileverandør i den digitale gravferdsmeldingen ikke med nødvendighet sier noe om de etterlattes tro og livssyn (…). Dersom departementet finner at en digital gravferdsmelding som inkluderer seremonileverandør samtidig vil innebære en behandling og deling av opplysninger om etterlattes tro og livssyn, gir Kirkerådet sin tilslutning til en hjemmel for å behandle slike opplysninger, under forutsetning av at det utarbeidede juridiske grunnlaget kan ansees å støtte hjemmelen.

Som innspill til den juridiske vurderingen, mener Kirkerådet at hensynet til den avdødes religion kan innebære at et trossamfunn kan behandle personopplysninger om de etterlatte. Behandlingsgrunnlaget her vil kunne være PVF art. 6 (1) (f), berettiget interesse. Den danske folkekirke bruker til dels PVF art. 6 (1) (d), den registrertes eller annen fysisk persons vitale interesser, som behandlingsgrunnlag. Til spørsmålet om hvorvidt en utarbeidet hjemmel bør avgrenses til enkelte kategorier eller omfatte alle kategorier i PVF art. 9 (1), anser Kirkerådet at dersom den er nødvendig for en funksjonell gravferdsmelding, og dersom det juridiske grunnlaget for den er på plass, bør hjemmelen kun omfatte kategoriene ‘religion’ og ‘filosofisk overbevisning’.»

Trondheim kyrkjelege fellesråd uttalte:

«Dødsfall er en livskrise og det er viktig at brukerne får den hjelp og støtte de måtte trenge. Det er derfor nyttig at det tros- og livssynsamfunn som den avdøde var medlem i, får tilgang til å betjene sitt medlem gjennom digitaliserte system.»

Fellesrådet meinte at samtykke kan vere behandlingsgrunnlag for personopplysningar om religion og filosofisk overtyding verna av forordninga artikkel 9 når føremålet er så avgrensa.

Skattedirektoratet peikte på «behov for klare hjemler for hvordan dataminimering skal gjøres på konsumentens side og hvordan opplysningene kan behandles etter innhenting fra Folkeregisteret». Direktoratet meinte vidare at heimelen bør «begrenses til aktuelle kategorier og ikke åpne for alle kategoriene i art. 9 nr. 1, jf. art. 5 nr. 1 bokstav c».

I høyringsnotatet stilte departementet spørsmål om digital gravferdsmelding burde vere ei teneste for oppgåvene kommunane har etter gravplassloven § 9 tredje og femte ledd. Fire støtta dette og like mange hadde merknader. Larvik kommune uttalte: «Det anses mer effektivt, enhetlig og fremtidsrettet om den digitale gravferdsmeldingen også omfatter oppgavene etter gravplassloven § 9 tredje og femte ledd.» Hamar bispedømeråd var positive til at behandling av konfliktsaker «kan være en integrert del av systemet for digital gravferd.» Gjøvik kyrkjelege fellesråd viste til at dette ofte er vanskelege saker og digital behandling derfor ikkje bør «være det første som innføres».

Oslo kommune viste til at høyringsnotatet ikkje forklarte «hvordan valget om ansvar for gravferd skal foregå i den digitale gravferdsmeldingen» og peikte på at relasjonane kring avlidne ikkje let seg førehandsutfylle fordi dataa ikkje finst i Folkeregisteret.

Norsk forening for gravplasskultur viste til at formuleringa som var på høyring, gav statsforvaltaren i oppgåve å leggje til rette for ein digital avgjerdsprosess etter gravplassloven § 9 andre ledd. Foreininga uttalte:

«Vi foreslår en ordlyd som tydeliggjør at det som regel ikke er involvering fra det offentlige når det kommer til avgjørelsen om hvem som skal være ansvarlig for gravferden. For eksempel kan formuleringen ‘Statsforvalteren legger til rette for en digital avgjørelsesprosess (…)’ erstattes med: ‘Statsforvalteren legger til rette for utfylling av digital begjæring (…)’.»

Oslo kommune uttalte seg i same retning.

3.2.4 Departementets vurdering og framlegg

Føremålet med digital gravferdsmelding er å leggje til rette for effektiv og sikker digital løysing av enkelte oppgåver etterlatne har etter gravplassloven. For at dette skal bli mogleg, må tenesta og dei som nyttar data frå tenesta, ha behandlingsgrunnlag for personopplysningar. Føremålet med føresegna departementet føreslår, er å presisere og tydeleggjere det rettslege grunnlaget for behandlinga av personopplysningar som skjer i digital gravferdsmelding. Føresegna supplerer behandlingsgrunnlaget som allereie følgjer av oppgåvene ulike typar verksemder har etter gravplassloven, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 og artikkel 9 nr. 2 bokstav g. Framlegget inneber ei utviding samanlikna med gjeldande rett ved at òg personopplysningar knytte til gravferdsseremonien kan bli behandla. Gravferdsseremonien er ikkje ei oppgåve etter lova, men er ein sentral del av gravferda, jf. gravplassloven § 1 som krev at «[g]ravlegging skal skje med respekt for avdødes religion eller livssyn». Behandlinga er derfor naudsynt i ei samanhengande digital innbyggjerretta teneste for denne livshendinga.

Utvikling av digital gravferdsmelding er framleis i ein tidleg fase, og det er ikkje gjort ei heilskapleg kartlegging av kva for personopplysningar som potensielt kan bli nytta i tenesta. Framlegget her gir ei rimeleg ramme som kan bli nærare avgrensa i forskrift. Det er fire typar verksemder med oppgåver etter lova som kan behandle personopplysningar med grunnlag i føresegna. Statsforvaltaren er blant desse, jf. framlegget til § 25 og punkt 3.1 ovanfor.

Etter høyringa har departementet omarbeidd lovframlegget. Føremålet med behandlinga av personopplysningar er ikkje lenger avgrensa til oppgåver etter lova, men utvida med etterlatnes val av seremonileverandør. Vidare gir lovframlegget no heimel for forskrift som kan avgrense behandlinga av personopplysningar.

Etter høyringa har departementet kome til at lova ikkje bør avgrense kva for opplysningar verna av forordninga artikkel 9 som kan behandlast. Artikkelen vernar særlege kategoriar av personopplysningar, blant anna om tru og livssyn, sjå punkt 2.2 ovanfor. Departementet vurderer at det ikkje er tenleg å avgrense seg i lova til enkelte opplysningstypar verna av forordninga artikkel 9 så tidleg i ein utviklingsprosess. Avgrensingane knytte til føremålet og at behandlinga skal vere naudsynt, vil gi eit vern mot uønskt behandling av personopplysningar.

Sjølv om unntaka i forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g truleg vil vere tilstrekkeleg for verksemder med oppgåver etter lova, gir ei uttrykkeleg regulering statsforvaltaren og andre eit tydeleg behandlingsgrunnlag. Ei uttrykkeleg regulering gir dessutan ålmenta informasjon om behandlinga av personopplysningar.

Forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g set vilkår for å behandle opplysningar om til dømes trua eller livssynet til ein levande person, sjå punkt 2.2 ovanfor. Departementet vurderer framlegget slik ut frå vilkåra i bokstav g: Behandling av personopplysningar som sikrar at avlidne blir gravlagd i samsvar med religionen eller livssynet sitt, jf. gravplassloven § 1, realiserer sentrale verdiar i menneskelivet, og såleis òg «viktige allmenne interesser», slik forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g krev. Utan behandlinga ville styresmaktene og andre involverte i gravferda ikkje kjenne til vala som blir gjorde og den naudsynte tilrettelegginga. Personvernforordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g krev at det nasjonale rettsgrunnlaget står eit rimeleg forhold til føremåla. Opplysningane om levande personar som eventuelt blir behandla, har samanheng med val som blir tekne på vegner av avlidne, og vil truleg normalt ikkje bli oppfatta som svært sensitive. Omsynet til å unngå behandling av slike opplysningar må avvegast mot omsynet til tryggleiken levande, døyande og etterlatne treng å kjenne for at gravferder skjer med respekt for religionen og livssynet til avlidne. Eit sentralt tiltak for å «sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser» vil vere at berre nokre få personopplysningar verna av artikkel 9 blir nytta i digital gravferdsmelding. Kva for opplysningar dette er, vil kunne endre seg etter kvart som eventuell ny funksjonalitet blir teke i bruk i tenesta, men det blir truleg berre tale om nokre få av kategoriane. Den avgrensa behandlinga av opplysningar verna av artikkel 9 i digital gravferdsmelding vil etter departementets vurdering vere i samsvar med det grunnleggande vernet etter forordninga. Digital gravferdsmelding blir utvikla for å sikre rettane og interessene til dei registrerte, til dømes om dataminimering og korrekte opplysningar. Framlegga i proposisjonen og eventuelle komande forskrifter vil gi rammer for behandlinga av personopplysningar. At digital gravferdsmelding vil liggje på ein nasjonal felleskomponent (Altinn) er med å sikre informasjonstryggleiken, men dette omsynet og dei andre personvernprinsippa i artikkel 5 må bli vurderte nærare i utviklinga av tenesta og ved utarbeiding av eventuelle avtalar for å knyte seg til ho. Openheit i utviklinga og om innhaldet i tenesta er med på å sikre at dei grunnleggande rettane og interessene til dei registrerte ikkje blir krenkte.

Framlegget til § 26 første ledd andre punktum innfører ein heimel til å gi forskrifter som kan avgrense behandlinga av personopplysningar. I arbeidet med forskriftene vil departementet vurdere personvernkonsekvensane, blant anna i lys av korleis digital gravferdsmelding blir innretta. Det vil i arbeidet med forskriftene og med digital gravferdsmelding bli vurdert tiltak for å bøte på eventuelle personvernulemper.

Samla sett vurderer departementet at personvernkonsekvensane av framlegget til § 26 første ledd og dei eventuelle forskriftene vil vere moderate, fordi opplysningar om avlidne som utgangspunkt ikkje vil vere å rekne som personopplysningar, at digital gravferdsmelding i første omgang ikkje inneber at det blir behandla andre personopplysningar enn dei som blir behandla med utgangspunkt i det gjeldande papirskjemaet, og at framlegget avgrensar føremåla personopplysningane kan nyttast til. Utvikling av nye tenester og funksjonalitet vil likevel føre med seg nye moglegheiter og utfordringar, til dømes når det gjeld informasjonstryggleik og eventuelle nye aktørar. Slike utfordringar må ein laupande vere medviten om i utviklinga av den digital tenesta.

Departementet viser til Kyrkjerådets vurdering av at forordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav d og f kan gi behandlingsgrunnlag for opplysningar om tru og livssyn så framt vilkåra i artikkel 9 er oppfylt. Etter departementets vurdering bør lova sikre behandlingsgrunnlag for vala om seremonien som blir tekne i tenesta òg i dei tilfella vala meir reflekterer ønskjer frå dei etterlatne enn den avlidne. Til merknaden frå Bergen kyrkjelege fellesråd om registrering av behov for tilrettelegging i staden for registrering av kva for trus- eller livssynssamfunn som skulle stå for seremonien, vil departementet peike på at òg tilrettelegging formulert nøytralt som til dømes «retningsbestemt grav», vil kunne vere ei opplysning om at avlidne var muslim.

Departementet føreslår ei føresegn som uttrykkeleg gir rettsleg grunnlag for behandlinga av personopplysningar som skjer i digital gravferdsmelding, òg slike som er verna etter forordninga artikkel 9, og ein heimel til å gi forskrift om behandlinga.

3.3 Unntak frå teieplikt for deling av opplysningar

3.3.1 Gjeldande rett

Gravplasstyresmakta er omfatta av teieplikta etter forvaltningsloven, jf. gravplassloven § 22. Folkeregisterloven har eigne reglar om teieplikt. Gravplassloven har ikkje nokon generell regel om unntak frå teieplikt for deling av opplysningar som det er naudsynt å utveksle mellom styresmakter som har oppgåver etter lova. Sjå punkt 2.2 ovanfor om hovudtrekka i dei rettslege rammene for vidarebruk av personopplysningar.

Teieplikta etter forvaltningsloven § 13 fell normalt bort etter 60 år, jf. fvl. § 13 c tredje ledd. Teieplikta gjeld òg overfor den avlidne sine næraste. Personvernforordninga gjeld etter fortalepunkt 27, 158 og 160 ikkje opplysningar om avlidne personar. Ein bør likevel vere merksam på at opplysningar om den avlidne kan seie noko om levande personar og dermed vere personopplysningar som er underlagde forordninga. Dette må vurderast for kvar type opplysning.

3.3.2 Framlegget i høyringsnotatet

For å kunne tilby innbyggjarane ei samanhengande teneste, vil innhenting, samanstilling og utveksling av opplysningar vere del av digital gravferdsmelding. Ein del av informasjonen vil vere omfatta av teieplikt. Departementet sende derfor på høyring ei generell føresegn om deling av opplysningar omfatta av teieplikt så langt det var naudsynt for å løyse oppgåver etter gravplassloven. Framlegget var ikkje avgrensa til deling av opplysningar innanfor tenesta digital gravferdsmelding. Opplysningane kunne delast og utvekslast mellom offentlege og private verksemder, domstolar og forvaltningsorgan. Føresegna som var på høyring, omfatta òg ein heimel til å gi forskrift om plikt til å dele og om avgrensingar frå høvet til å dele.

3.3.3 Høyringa

15 av høyringsinstansane uttalte seg om dette framlegget. Åtte kyrkjelege organ og eitt interkommunalt selskap (krematorium) støtta framlegget, medan sju høyringsinstansar hadde merknader.

Kyrkjelege organ som støtta framlegget i høyringsnotatet, hadde òg supplerande kommentarar. Gjøvik kyrkjelege fellesråd meiner «det er praktisk å dele data med gravferdsbyrå og leverandører av gravminner», men føreset «gode løsninger for å gi bare aktuelle tilganger».

Bergen kyrkjelege fellesråd ønskte å kunne nytte opplysningar frå digital gravferdsmelding til løysing av oppgåver regulerte i gravplassvedtektene.

Borg bispedømeråd meinte «det vil være riktig å kunne dele data om tro- og livssyn med gravferdsbyrået». Bispedømerådet viste til at det av omsyn til fristene for gravlegging, er viktig at opplysningar om tru og livssyn kan behandlast og delast.

Stavanger kyrkjelege fellesråd meinte at for å løyse deira oppgåver etter gravplassloven ville det vere «nødvendig å registrere behov for tilrettelegging av grav, tilrettelegging av gravlegging og tilrettelegging knyttet til seremonilokale og valg av det tros/livssyn som utfører seremonien. (…) Dersom dette ikke inkluderes i denne prosessen, vi det medføre ekstra arbeid for den som sørger for gravferd, byrå og forvaltning.»

Kyrkjerådet føresette at «departementet gjør juridiske vurderinger og andre forberedelser før tjenesten eventuelt blir utvidet til å omfatte for eksempel deling av data med tros- og livssynsamfunn som seremonileverandør».

Øygarden kyrkjelege fellesråd uttalte:

«Når det gjeld deling av opplysingar utan hinder av teieplikt, meiner Øygarden kyrkjelege fellesråd ein må vere varsame med dette i høve til private, kommersielle aktørar. Denne tilgangen bør ikkje rekke vidare enn det som er strengt nødvendig.»

Den norske kirkes presteforening føresette at personvernet ikkje blir svekt, og peikte særleg på deling av opplysningar omfatta av teieplikt med private verksemder: «Presteforeningen vil anføre at det saklig sett er sterkere grunner for at adgangen til deling av opplysninger omfatter tros- og livssynssamfunn, enn kommersielle aktører.»

Larvik kommune meinte at kommunen kan ha nytte av opplysningar innbyggjarane har lagt inn i digital gravferdsmelding i sitt arbeid med konfliktsaker etter gravplassloven § 9 tredje ledd og kommunale gravferder etter § 9 femte ledd.

Virke Gravferd peikte på at gravferdsbyrået må ha ein enkel tilgang til digital gravferdsmelding dersom den som sørgjer for gravferda gir byrået fullmakt til å hjelpe til med vala som skal gjerast. Virke Gravferd meinte at gravferdsbyråa bør vere blant dei opplysningar kan delast med: «Vi utfører oppdrag på vegne av det offentlige (politi, kommuner, helseforetak og anatomisk institutt) og har begrunnet behov for å behandle personopplysninger når vi utfører oppgaver for det offentlige.»

Om vidarebruk uttalte Datatilsynet:

«Departementet legger i høringsnotatet til grunn at deling av opplysninger fra Folkeregisteret for bruk i digital gravferdsmelding er forenelig med formålet de ble samlet inn for i henhold til personvernforordningen artikkel 6 nr. 4. (…) Etter vår vurdering er en utlevering av taushetsbelagte opplysninger til andre myndigheter og virksomheter med oppgaver etter gravplassloven ikke en viderebehandling for forenelige formål i den forstand som fremgår av forordningen artikkel 6 nr. 4, men denne bestemmelsen kommer uansett ikke til anvendelse dersom det finnes hjemmel i nasjonal rett for viderebehandlingen. Vi ser derfor positivt på at det foreslås en lovhjemmel for deling av taushetsbelagte opplysninger.»

Datatilsynet uttalte vidare:

«En eventuell lovhjemmel til å behandle særlige kategorier må begrenses til kun å omfatte opplysninger som er relevante og nødvendige for formålet, ikke alle kategorier i henhold til artikkel 9 nr. 1. Det fremgår ikke av høringsnotatet hvilket unntak for behandling av særlige kategorier personopplysninger i artikkel 9 nr. 2 bokstav a-j departementet anser som aktuelt for behandling av opplysninger om tro og livssyn. Dette må vurderes før bestemmelsen trer i kraft.»

Justis- og beredskapsdepartementet meinte at heimlane til å dele burde bli vurderte nærare når ein såg kva for opplysningar som ville bli brukte og delte i den digitale tenesta:

«Når det gjelder delingsadgangen, bør eksempelvis personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 og prinsippet om føremålsbegrensning i artikkel 5 nr. 1 bokstav b vurderes.»

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark meinte det kan «vurderes om en skal innsnevre unntaket fra taushetsplikt til å gjelde bestemte type oppgaver etter gravplassloven».

Arkivverket uttalte at det må vurderast om det er «behov for unntak fra taushetsplikt etter en eventuell avlevering av arkiver til Arkivverket».

3.3.4 Departementets vurdering og framlegg

Både personvernforordninga og reglar om teieplikt i blant anna forvaltningsloven og folkeregisterloven, avgrensar i kva grad opplysningar kan delast. Deling av opplysningar er naudsynt for å skape ei samanhengande teneste for innbyggjarane, og departementet føreslår derfor ei føresegn som gir rettsleg grunnlag for deling og utveksling av opplysningar utan hinder av teieplikt.

Fordi seremonien er ei sentral hending mellom dødsfallet og gravlegginga, kan ein ikkje avgrense delinga av opplysningar til det som er naudsynt for å utøve mynde eller utføre andre oppgåver etter gravplassloven. Òg vala dei etterlatne tek om seremoni, tid og stad, bør kunne utvekslast mellom dei som tek del i denne delen av gravferda, typisk trus- eller livssynssamfunn, gravferdsbyrå og gravplasstyresmakt. Dette er blant anna på grunn av at kistegravlegging eller kremasjon skal skje seinast 10 yrkedagar etter dødsfallet, jf. gravplassloven §§ 10 og 12.

Døme på informasjonsstraumar som før eller sidan kan bli digitaliserte:

Opplysningar frå Folkeregisteret blir førehandsutfylte når brukaren loggar seg på, og gjorde tilgjengelege for brukaren. Dei førehandsutfylte opplysningane blir tilgjengelege for gravplasstyresmakta (eventuelt òg godkjent krematorium) når den som sørgjer for gravferda, sender inn meldinga.

Opplysningar lagde inn av den som sørgjer for gravferda (som val av kremasjon eller kistegravlegging, seremonitype, type grav), blir tilgjengelege for gravplasstyresmakta når meldinga blir sendt inn.

Opplysningar i digital gravferdsmelding blir tilgjengelege for gravferdsbyrået dei etterlatne nyttar, dersom den som sørgjer for gravferda gir fullmakt til det.

Opplysningar lagde inn av den som sørgjer for gravferda om seremonien, blir tilgjengelege for det aktuelle trus- eller livssynssamfunnet når den som sørgjer for gravferda, sender inn meldinga eller når gravferdsbyrået gir informasjonen vidare.

Opplysningar etterlatne har lagde inn i digital gravferdsmelding og relasjonsopplysningar frå Folkeregisteret blir tilgjengelege for kommunen ved usemje om kven som skal sørgje for gravferda. Opplysningar om kommunens avgjerd etter gravplassloven § 9 tredje og femte ledd, blir delte med gravplasstyresmaktene i bustads- og gravferdskommunen.

Opplysningar om kven som tek over festeavtalane til den avlidne, blir delte med gravplasstyresmakta der desse gravene ligg, jf. gravplassloven § 16 andre ledd.

Desse informasjonsstraumane vil kunne innehalde fleire typar opplysningar:

Ikkje-teiepliktige folkeregisteropplysningar.

Teiepliktige folkeregisteropplysningar.

Opplysningar omfatta av teieplikt etter forvaltningsloven, jf. gravplassloven § 22.

Opplysningar som ikkje er omfatta av teieplikt etter forvaltningsloven.

Opplysningar om kven avlidne var gift eller sambuande med.

Val av seremonileverandør og val av symbol på gravminne/ namneplate. Slike opplysningar kan vere omfatta av teieplikt. Opplysninga kan òg vere særskilt verna av personvernforordninga.

Behov for særleg tilrettelegging av grava vil vere omfatta av teieplikt dersom det kan seie noko om trua eller livssynet til levande personar.

Høvet til å dele og utveksle opplysningar vil ikkje vere avgrensa til dei opplysningane som er relevante for den aktuelle gravferda. Ei slik innskrenking er vanskeleg i ei digital teneste der ein må standardisere kva som blir eller kan bli delt.

Tenesta digital gravferdsmelding vil leggje til rette for naudsynt deling av opplysningar, men framlegget om ein heimel til å dele opplysningar er ikkje avgrensa til deling og vidarebehandling av opplysningar som skjer gjennom digital gravferdsmelding. Dette opnar for eit samspel med andre digitale tenester om oppgåver etter gravplassloven. Det opnar vidare til dømes for at gravplasstyresmakta kan leggje fram for dei etterlatne opplysningar om gravene avlidne festa. Opplysningane kan vere nye for dei etterlatne og vere omfatta av teieplikt, til dømes om ein levande person hadde ein relasjon til avlidne i den festa grava og den avlidne festaren. Å få vite om festeavtalane er likevel naudsynt for at dei etterlatne skal kunne ta stilling til om avtalane skal vidareførast, og kven som skal ta over ansvaret, jf. gravplassloven § 16 andre ledd.

Departementet merkar seg innvendingane mot å dele opplysningar med private verksemder og trus- og livssynssamfunn. Dersom slik deling skal skje, må det vere gjort grundige vurderingar, vere klare avgrensingar og informasjonstryggleiken må vere sikra. Departementet legg samstundes vekt på omsynet til å skape ei heilskapleg teneste for innbyggjarane som ikkje skil på forvaltningsnivå eller lovverk. Føremåla opplysningane skal nyttast til, går fram av lovframlegget. Delinga må i tillegg vere naudsynt. Med framlegget om ein heimel til å gi forskrift kan departementet avgrense delinga, blant anna kva for private verksemder som det vil vere høve til å dele opplysningar med.

Datatilsynet etterspurde i høyringssvaret sitt grunnlaget for å behandle personopplysningar som har eit særskilt vern etter forordninga artikkel 9. Departementet viser til drøftinga av vilkåra i forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g i punkt 3.2.4 ovanfor.

I den grad delinga av opplysningar omfatta av teieplikt inneber vidarebruk av personopplysningar til andre føremål enn opplysningane opphavleg blei samla inn for, jf. forordninga artikkel 6 nr. 4 og artikkel 5 nr. 1 bokstav b, vil framlegget til § 26 gi vidarebruken eit rettsleg grunnlag og spesifisere føremåla opplysningane kan nyttast til. Prinsippa i forordninga artikkel 5, sjå punkt 2.2 ovanfor, må ein laupande vere medviten om i utviklinga av den digital tenesta.

Framlegget til § 26 andre ledd vil gi heimel til å gi forskrift som kan gi rammer for delinga av personopplysningar utan hinder av teieplikt. I arbeidet med forskriftene vil departementet vurdere personvernkonsekvensane, blant anna i lys av korleis digital gravferdsmelding blir innretta. Det vil i arbeidet med forskriftene og med digital gravferdsmelding bli vurdert tiltak for å bøte på eventuelle personvernulemper.

Samla sett vurderer departementet at personvernkonsekvensane av framlegget til § 26 andre ledd og dei eventuelle forskriftene vil vere moderate, fordi opplysningar om avlidne som utgangspunkt ikkje vil vere å rekne som personopplysningar, at digital gravferdsmelding i første omgang ikkje inneber at det blir behandla andre personopplysningar enn dei som blir behandla med utgangspunkt i det gjeldande papirskjemaet og at framlegget avgrensar føremåla personopplysningane kan nyttast til. Utvikling av nye tenester og funksjonalitet vil likevel føre med seg nye moglegheiter og utfordringar, til dømes når det gjeld informasjonstryggleik og eventuelle nye aktørar. Slike utfordringar må ein laupande vere medviten om i utviklinga av den digital tenesta.

Departementet ser behovet til Larvik kommune om å få tilgang til opplysningar om trua eller livssynet til avlidne, jf. gravplassloven § 1 første ledd, men vil peike på at det truleg sjeldan vil liggje slike opplysningar i digital gravferdsmelding i dei sakene kommunen løyser etter gravplassloven § 9 tredje og femte ledd.

Bergen kyrkjelege fellesråd ønskte å nytte opplysningar frå digital gravferdsmelding til løysing av oppgåver regulerte i gravplassvedtektene. Opplysningar kan delast dersom det er naudsynt for å løyse dei lovpålagde oppgåvene etter gravferdsloven med tilhøyrande forskrifter. Delingsheimelen skal forståast på same vis som heimelen til å nytte opplysningar omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven, jf. særmerknadene i Prop. 86 LS (2017–2018). Personopplysningar vil truleg kunne behandlast med grunnlag i samtykke når den som sørgjer for gravferda til dømes bestiller gravminne eller namneplate med religiøse symbol, jf. forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav a.

Unntaket frå teieplikt etter lovframlegget gjeld så lenge det er behov for opplysninga for å løyse oppgåver etter lova. Spørsmål om innsyn i avlevert materiale vil følgje generelle reglar som forvaltningsloven og offentleglova. Statsforvaltaren vil som tenesteeigar kunne ha behov for eller plikt til å oppbevare opplysningane etter bruken. Kor lenge det er behov for denne oppbevaringa, og korleis dette stiller seg i samband med ei eventuelt seinare avleveringsplikt, må avklarast i samarbeid med Arkivverket i den vidare utviklinga av tenesta. Utgangspunktet har til no i utviklingsarbeidet vore at opplysningane som blir skapte i digital gravferdsmelding, blir overførte til lokal gravplasstyresmakt og andre som skal nytte dei, og at mottakarane vil ha arkivansvaret.

Departementet føreslår ei føresegn som gir rettsleg grunnlag for deling og utveksling av opplysningar utan hinder av teieplikt. Delinga må vere naudsynt for å løyse bestemte oppgåver.

3.4 Utvida tilgang til opplysningar i Folkeregisteret omfatta av teieplikt

3.4.1 Gjeldande rett

Gravplassloven § 23 fjerde ledd gir gravplasstyresmakta og kommunen tilgang til opplysningar omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven for å løyse oppgåvene dei har etter gravplassloven, til dømes til å kontrollere identiteten til avlidne og andre personar. Dette omfattar òg oppgåver regulerte i gravplassforskriften, jf. særmerknadene i Prop. 86 LS (2017–2018).

Statsforvaltaren har styresmaktoppgåver etter gravplassloven, men det gjennomgåande ordet «gravplassmyndigheten» i gravplassloven og gravplassforskriften viser til lokal gravplasstyresmakt etter gravplassloven § 23 første og andre ledd. Behovet statsforvaltaren har for opplysningar i Folkeregisteret som er omfatta av teieplikt, er derfor ikkje dekt av den gjeldande heimelen.

Eit interkommunalt selskap (IKS) er ikkje omfatta av omgrepa gravplasstyresmakta eller kommunen. Dermed har krematorium organiserte som til dømes IKS, ikkje tilgang til opplysningar omfatta av teieplikt i Folkeregisteret etter gravplassloven § 23 fjerde ledd.

3.4.2 Framlegget i høyringsnotatet

Framlegget i høyringsnotatet var å gi statsforvaltaren naudsynt heimel i gravplassloven for å få tilgang til opplysningar omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven. For førehandsutfylling av data i digital gravferdsmelding etter innlogging er det naudsynt med opplysningar frå Folkeregisteret, og enkelte av desse vil vere omfatta av teieplikt. Departementet føreslo i høyringsnotatet òg at eigarar av godkjende krematorium skulle få heimel i gravplasslova for å få tilgang til folkeregisteropplysningar omfatta av teieplikt uavhengig av organisering.

3.4.3 Høyringa

Elleve av høyringsinstansane uttalte seg om dette framlegget. Fire støtta det, og ingen gjekk imot, medan sju hadde merknader. Dei som støtta framlegget, var kyrkjelege organ.

Larvik kommune meinte at formuleringa «eier av krematorium» vil vere misvisande når krematoriet er organisert som et interkommunalt selskap (IKS). Kommunen viser til at eigarane av Vestfold krematorium IKS er kommunane Larvik, Sandefjord, Tønsberg og Horten. Skattedirektoratet uttalte seg i same retning i høyringa. I etterkant har Skattedirektoratet overfor departementet uttalt at formuleringa «eier av krematorium» gjer det klart kva for eining som kan få tilgang. Vestfold krematorium IKS bad departementet «merke seg distinksjonen mellom eier av selskap og eier av krematorium». Vestfold krematorium IKS støtta elles lovendringa og viste til at kremasjon skjer som ein del av gravferda, og nokre gongar før det er avgjort kvar urna skal gravleggjast.

Skattedirektoratet gjorde i høyringa greie for opplysningar som ikkje er tilgjengelege som registerdata i Folkeregisteret, blant anna enkelte av relasjonane omtalte i høyringsnotatet. Direktoratet understreka at eininga som hentar ut personopplysningar frå Folkeregisteret, får behandlingsansvaret for dei, og peikte på plikta til å sikre tilstrekkeleg dataminimering ved innhentinga.

KA stilte spørsmål ved behovet for lovendringa og uttalte:

«Vi legger til grunn at krematoriene utfører sine tjenester på oppdrag fra gravplassmyndigheten. I den grad krematoriet har behov for taushetsbelagt informasjon for å utføre sine tjenester, vil disse kunne skaffes fra krematoriets oppdragsgiver på ordinær måte.»

Stavanger kyrkjelege fellesråd meinte det er behov for heimel til å nytte opplysningar omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven til å løyse oppgåver etter lokale vedtekter.

3.4.4 Departementets vurdering og framlegg

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark vil vere behandlingsansvarleg for personopplysningar i digital gravferdsmelding. I punkt 3.1 ovanfor er det føreslått å gi oppgåvene Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark har med digital gravferdsmelding ei forankring i lova.

Brukarane av Digital gravferdsmelding vil blant anna ha nytte av relasjonsopplysningar. Opplysningar om relasjonen barn-foreldre er omfatta av teieplikta etter folkeregisterloven. Opplysningar om at nokon er gift, er ikkje omfatta av teieplikta, men det er opplysningar om kven ektefellen er. For blant anna å kunne gi meldingar og kontrollere prioritet i saker om kven som sørgjer for gravferda, jf. gravplassloven § 9 andre ledd, vil det vere aktuelt å hente inn slike opplysningar. Den som loggar seg på, får etter planen berre folkeregisteropplysningar om seg sjølv og avlidne, og elles slike opplysningar som ikkje er omfatta av teieplikt. Det må eventuelt greiast ut om den som tek på seg å sørgje for gravferda, kan få opplysningar om barn, ektefelle og andre som er like nære, jf. opplistinga i gravplassloven § 9 andre ledd.

Departementet meiner det er tenleg at alle godkjende krematorium har same tilgang, uavhengig av organisering og eigarskap.

For krematoriet vil føremålet med tilgangen primært vere kontroll av opplysningar dei har motteke frå gravplasstyresmakter, gravferdsbyrå, kommunar og etterlatne. Når kremasjonen kjem før seremonien, er det viktig å kunne kontrollere opplysningane.

Opplysningar som er omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven, kan med den føreslåtte endringa framleis berre nyttast til å løyse oppgåver som følgjer av gravplassloven eller gravplassforskriften. Ei oppgåve som berre er regulert i dei lokale gravplassvedtektene, jf. gravplassloven § 21 første ledd, og som ikkje har samanheng med oppgåver i lova, må løysast med opplysningar som ikkje er omfatta av teieplikt, som til dømes «historiske opplysninger om navn og adresse», jf. folkeregisterloven § 9-1 andre ledd andre punktum.

Departementet føreslår å gi Statsforvaltaren og eigarar av godkjende krematorium heimel til å få tilgang til opplysningar omfatta av teieplikt etter folkeregisterloven for å løyse oppgåver etter gravplassloven.

4 Andre endringar i gravplassloven

4.1 Kven som fremjar budsjettframlegg

4.1.1 Gjeldande rett

Etter gravplassloven § 3 andre ledd finansierer kommunen «[u]tgifter til anlegg, drift og forvaltning av gravplasser». Soknet skal fremje budsjettframlegg for kommunen som grunnlag for det kommunale tilskotet.

Gravplassloven § 3 andre ledd må lesast saman med § 23, som seier at det er opp til Kyrkjemøtet å avgjere kva for kyrkjeleg organ som er gravplasstyresmakt etter gravplassloven. Denne oppgåveplasseringa blei stadfesta av Stortinget seinast i Innst. 208 L (2019–2020) punkt 12.2. Kyrkjemøtet har i kyrkjeordninga gitt reglar om det kyrkjelege fellesrådet i kvar kommune. Kyrkjeordninga § 17 fastset at det kyrkjelege fellesrådet er ansvarleg for «anlegg, drift og forvaltning av gravplasser». Etter kyrkjeordninga er det kyrkelege fellesrådet eit organ for sokna i kommunen.

4.1.2 Framlegget i høyringsnotatet

Departementet føreslo i høyringsnotatet at ordlyden i gravplassloven § 3 andre ledd skulle reflektere oppgåvefordelinga § 23 opnar for. Dei fleste plassar vil det kyrkjelege fellesrådet etter hovudregelen i gravplassloven § 23 første ledd fremje budsjettframlegg etter § 3 andre ledd. I dei fem kommunane som har overteke ansvaret som lokal gravplasstyresmakt, jf. gravplassloven § 23 andre ledd, skal ikkje fellesrådet fremje budsjettframlegg for kommunen om oppgåvene etter gravplassloven, berre oppgåvene nemnde i trossamfunnsloven § 14 andre ledd.

4.1.3 Høyringa

13 høyringsinstansar var positive til den redaksjonelle endringa. Ingen var negative. I tillegg var det éin merknad.

Stavanger kyrkjelege fellesråd støtta lovendringa, men ønskte at føresegna skulle vise til det kyrkjelege fellesrådet, ikkje soknet. Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark ønskte at «begrepet ‘soknet’ tas ut av gravplassloven § 3 andre ledd og erstattes med ‘gravplassmyndigheten’ for å unngå misforståelser».

Bergen kyrkjelege fellesråd og Trondheim kyrkjelege fellesråd støtta framlegget, og la til at den kommunale løyvinga burde vere talfesta til gravplassføremål slik at det blir ope kva som går til kyrkjelege føremål.

4.1.4 Departementets vurdering og framlegg

Korkje gravplassloven eller trossamfunnsloven har reglar om intern kyrkjeleg organisering. Trossamfunnsloven som avløyste kirkeloven, kjenner berre to organ i Den norske kyrkja: Rettssubjektet Den norske kyrkja og soknet, som blir representerte av Kyrkjemøtet og soknerådet. Dette er uttrykk for fridomen til intern organisering i Den norske kyrkja. Departementet meiner det ikkje skapar noka klargjering å erstatte ordet soknet med gravplasstyresmakta i § 3 når ordet det uansett står i § 23.

Departementet meiner det er ei tenleg redaksjonell endring å gjere det klart at det berre er kyrkjelege gravplasstyresmakter som skal fremje budsjettframlegg for kommunen.

4.2 Fristen for å gjennomføre kremasjon

4.2.1 Gjeldande rett

Kistegravlegging eller kremasjon skal skje seinast 10 yrkedagar etter dødsfallet, jf. gravplassloven §§ 10 og 12. Laurdag blir ikkje rekna som yrkedag, jf. gravplassforskriften § 12 første ledd. Etter regelverket må altså seremonien ved kremasjon skje i tide til at krematoriet rekk å kremere innan fristen. Er det langt til krematoriet, må seremonien skje tidlegare. Høvet til å fråvike fristane er regulert i gravplassloven § 13.

4.2.2 Framlegget i høyringsnotatet

I praksis inneber fristen på 10 yrkedagar etter dødsfallet at tidsrommet for å gjennomføre seremoni er kortare ved kremasjon enn ved kistegravlegging, sidan seremonien må skje i tide til at krematoriet rekk å kremere innan fristen. For nokre krematorium inneber fristen at omnen må varmast opp for éin kremasjon eller eit fåtal kremasjonar. Dette gir auka utslepp av klimagassar. Departementet gjorde derfor framlegg i høyringsnotatet om at fristen for kremasjon blir ein frist for å levere kista til krematoriet, ikkje ein frist for gjennomføring av sjølve kremasjonen.

4.2.3 Høyringa

19 høyringsinstansar uttalte seg om dette framlegget. Av desse var 18 positive, og ingen var negative. I tillegg var det éin merknad.

Virke Gravferd hadde ikkje innvendingar til framlegget, og la til at «den generelle fristen kunne vært utvidet uten problemer for noen.»

Oslo kommune uttalte:

«Det er svært positivt at det blir like tidsmessige rammer for gjennomføring av gravferdsseremoni enten man velger kistegravlegging eller kremasjon.

Høringsnotatet peker på utfordringer knyttet til ressursbruk hos mindre krematorier. Vi vil peke på at endringene kan ha positive konsekvenser også ved større krematorium. Jo større krematorium, desto større behov for service og vedlikehold av røykgassystemet. (…)

Nye frister harmonerer godt med virkeligheten på krematoriene, deres ønske om kremasjon raskest mulig, samt ønske om åpenhet rundt gjennomføringen, også om tidsbruk. (…)

Det vil være nyttig om departementet kommenterer på hvilken innvirkning denne endringen vil ha for gravplassmyndighetenes vurdering etter gravplassloven § 13.»

Norsk forening for gravplasskultur uttalte seg i same retning:

«Gravplassforeningen ser behov for en tydeligere presisering fra departementets side om hva som skal gjelde som ‘tungtveiende grunner’. Vårt inntrykk er at gravplassforvaltningene i landet tolker denne bestemmelsen ulikt. Eksempelvis saker der en eller flere etterlatte er forhindret fra å rekke seremoni innen frist for kremasjon, eller mangel på ledige seremonilokaler.»

Bergen kyrkjelege fellesråd uttalte:

«Etter vår erfaring er fristen på 10 dager under press, da det er samme frist som for seremoni og at det ofte ikke er praktisk å gjennomføre kremasjon samme dag som seremonien har vært. Det er også forholdsvis hyppig behov for vedlikehold av ovner som gir kortere eller lenger driftsstans. Miljøhensynet tilsier også at en ikke bør starte kremasjonsovnene for få kremasjoner.

En utsettelse av fristen forutsetter forsvarlig oppbevaring av den avdøde, og kan ha økonomiske konsekvenser ved økt behov for bårerom.»

Trondheim kyrkjelege fellesråd uttalte seg i same retning.

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark viste til at finsk rett krev at kremasjonen skal skje «utan onödigt dröjsmål», og meinte at dette «vil kunne fungere også hos oss».

4.2.4 Departementets vurdering og framlegg

Departementet merkar seg at framlegget fekk støtte i høyringa. Framlegget vil gi dei same rammene for gjennomføring av gravferdsseremonien ved kistegravlegging og kremasjon. Kista skal senkjast eller leverast til krematorium innan 10 yrkedagar etter dødsfallet. Det blir då ikkje lenger stilt krav om at kremasjonen skal skje innan same frist som kistesenkinga. Framlegget kan vidare spare ressursar til oppvarming av kremasjonsomnar.

Lovframlegget opnar for at kremasjon kan skje litt seinare enn i dag. Føresetnaden for å kremere seinare er at gravplasstyresmakta eller krematoriet kan oppbevare kista i kjølerom. Gravplassloven § 13 tredje ledd seier at gravplasstyresmakta skal forkorte fristen for å kremere dersom vilkåra for oppbevaring av kista tilseier det. Omsynet til trua eller livssynet til avlidne kan tale for kremasjon tidlegare enn fristen. Kravet om å varsle politiet set på den andre sida grenser for kor raskt kremasjonen kan skje.

5 Oppheving av Norske Lov 2-1

5.1 Bakgrunn og gjeldande rett

Norske Lov 2-1 frå 1687 gjer greie for læregrunnlaget for den evangelisk-lutherske kyrkja i Noreg. Kyrkjerådet tok i brev 24. august 2022 til orde for å oppheve Norske Lov 2-1. Det heitte her:

Da kirkeordning for Den norske kirke trådte i kraft 1. januar 2021, ble Den norske kirkes læregrunnlag forankret i § 1 i dette regelverk. Kirkerådet viser til at det er Kirkemøtet som har myndighet til å beslutte om Den norske kirkes læregrunnlag, slik det altså har gjort i kirkeordningen. For Den norske kirkes del er det ikke behov for å videreføre NL 2-1. Kirkerådet mener derfor at bestemmelsen bør oppheves.

I Prop. 130 L (2018–2019) punkt 20.3.1 uttalte departementet:

Opplistingen av bekjennelsesskrifter i Kong Christian den Femtis Norske Lov fra 1687 Anden Bog, 1 Cap. (NL 2-1) har vært regnet som den rettslige forankringen av Den norske kirkes læregrunnlag. Bestemmelsen ble ikke endret i forbindelse med grunnlovsendringene i 2012. Det har historisk vært ulike oppfatninger om, og i tilfellet på hvilken måte, bekjennelsesgrunnlaget i NL 2-1 kan endres. Departementet har lagt til grunn at bestemmelsen i NL 2-1 ikke har grunnlovs rang, jf. Prop. 71 L (2011–2012) s. 27.

5.2 Departementets vurdering og framlegg

Etter trossamfunnsloven § 12 er det Kyrkjemøtet som fastset læra i Den norske kyrkja: «Kirkemøtet fastsetter kirkens grunnlag og lære og alle liturgier og gudstjenstlige bøker.» Kyrkjemøtet har i kyrkjeordninga § 1 fastsett det same læregrunnlaget som NL 2-1. Fordi kyrkjemøtet fastset læra i Den norske kyrkja, bør NL 2-1 etter departementets vurdering opphevast.

Framlegget om å oppheve føresegna har ikkje vore på høyring. Endringa er ein konsekvens av vedtak Stortinget allereie har gjort, og departementet legg til grunn at ei høyring ville vore å rekne som «åpenbart unødvendig», jf. utgreiingsinstruksen punkt 3-3 andre ledd tredje kulepunkt.

6 Dei økonomiske og administrative konsekvensane

Digitaliseringa av gravferdsmeldinga vil kunne gi innsparingar, blant anna knytte til bortfall av manuell inntasting av data frå skjema V-0916 til fagsystemet til gravplasstyresmakta.

Utviklingsoppgåvene Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark har som tenesteeigar for digital gravferdsmelding, har fått tilskot frå medfinansieringsordninga til Digitaliseringsdirektoratet.

Framlegget om å gi eit klart behandlingsgrunnlag for personopplysningar vil truleg ha avgrensa, men positive økonomiske og administrative konsekvensar. Eit manglande behandlingsgrunnlag kunne skape tvil og tvistar som krev omfattande ressursbruk.

Høvet til deling av opplysningar omfatta av teieplikt vil kunne forenkle private avgjerdsprosessar og offentleg saksbehandling. Sjølv om automatisering av avgjerder ikkje skulle vere mogleg på kort sikt, vil høvet til deling av opplysningar på noko sikt gjere det mogleg med avgjerdsstøtte som kan spare administrative ressursar hos gravplasstyresmakta og kommunen. Deling av opplysningar stiller på den andre sida krav til informasjonstryggleik, avtalar og tilgangar som vil krevje nokre ressursar å etablere hos aktørane.

Å gi statsforvaltaren og godkjende krematorium tilgang til opplysningar som er omfatta av av teieplikt etter folkeregisterloven, vil ha avgrensa økonomiske og administrative konsekvensar. Framlegget vil ha avgrensa økonomiske og administrative konsekvensar for Skatteetaten, og dersom det ikkje er behov for ei ny tilgangspakke, vil konsekvensane vere svært avgrensa.

Endringa som gjer det klart at berre kyrkjelege gravplasstyresmakter skal fremje budsjettframlegg for kommunen, vil ikkje ha merkande økonomiske eller administrative konsekvensar.

Å utsetje enkelte kremasjonar på små krematorium vil spare ressursar til oppvarming av kremasjonsomn. Det kan gi lågare utslepp. Det kan òg føre til innsparingar i arbeidstid dersom fleire kremasjonar kan samlast på éin arbeidsdag. Framlegget vil elles ha avgrensa økonomiske eller administrative konsekvensar.

Opphevinga av Norske Lov 2-1 vil ikkje ha økonomiske eller administrative konsekvensar.

7 Merknader til lovframlegget

Til gravplassloven § 3

Framlegget gjer det klart at det berre er kyrkjelege gravplasstyresmakter som skal fremje budsjettframlegg for kommunen, ikkje kommunar som har teke over ansvaret som lokal gravplasstyresmakt. Framlegget er omtalt i punkt 4.1.

Til gravplassloven § 10

Framlegget går ut på at fristen for kremasjon blir formulert slik at kista skal leverast til krematoriet seinast 10 yrkedagar etter dødsfallet. Etterlatne har dermed like lang tid til å gjennomføre seremoni ved kremasjon som ved kistegravlegging. Framlegget er omtalt i punkt 4.2.

At fristen for kremasjon blir knytt til leveringa til krematoriet, vil gi noko meir tid til å halde seremonien. Dei fleste bør makte å halde seremoni før kremasjon innan same frist som for kistegravlegging. Lovendringa bør derfor føre til færre søknader om utsetjing. Omsynet til at etterlatne slit med å rekkje fram til ein seremoni innan 10 yrkedagar etter dødsfallet, vil framleis svært sjeldan tilseie forlenging av fristen, jf. gravplassloven § 13 andre ledd.

Til gravplassloven § 23 fjerde ledd

Framlegget gir eigarar av godkjende krematorium og statsforvaltaren tilgang til opplysningar i Folkeregisteret som er omfatta av teieplikt. Departementet viser til omtala i punkt 3.4

Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark er tenesteeigar for digital gravferdsmelding i utviklings- og driftsfasen, og lovframlegget sørgjer for at den digitale tenesta kan hente inn folkeregisteropplysningar omfatta av teieplikt. Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark er som tenesteeigar behandlingsansvarleg, jf. personvernforordninga artikkel 4 nr. 7, medan Digdir er databehandlar for behandlinga av personopplysningar i felleskomponenten Altinn (artikkel 4 nr. 8).

Det er departementet som godkjenner krematorium, jf. gravplassloven § 4 andre ledd. Dei fleste krematorium er eigde av anten kommunar eller kyrkjelege fellesråd. Per i dag er det eitt interkommunalt selskap (IKS) som eig eit krematorium. IKS-et er eininga som Skattedirektoratet etter søknad vil vurdere å gi tilgang til opplysningar omfatta av teieplikt. Kommunane som eig IKS-et, er ikkje relevante i denne samanhengen. Folkeregisterstyresmakta vil ikkje finne registerdata som viser kva for krematorium som er godkjende av departementet, men vil kunne vende seg til Barne- og familiedepartementet ved tvil om eit krematorium er godkjent.

Tenesta digital gravferdsmelding er under utvikling. Det kan derfor ikkje no avklarast kva for folkeregisteropplysningar det kan bli naudsynt at statsforvaltaren som tenesteeigar får tilgang til. Det er ikkje avklart kva for relasjonsopplysningar (barn, ekteskap osv.) som det er relevant og teknisk mogleg å nytte i digital gravferdsmelding.

Statsforvaltarane vil få tilgang berre så langt dei har oppgåver etter gravplassloven. Alle statsforvaltarar behandlar saker om oskespreiing. Dei fleste oppgåvene etter gravplassloven er samla hos Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark.

Folkeregisterloven har ei anna og meir presis avgrensing enn forvaltningsloven av kva for opplysningar som er omfatta av teieplikt. Etter forvaltningsloven er avgrensinga i stor grad knytt til forståinga av «noens personlige forhold» i § 13 første ledd. Teieplikta etter folkeregisterloven omfattar ikkje opplysningar om ein persons fulle namn, fødselsdato, kjønn, fødsels- og d-nummer, grunnlaget for registrert identitet, adresse, kontaktopplysningar for dødsbu, fødestad, statsborgarskap, sivilstand, verjemål, stadfesta framtidsfullmakt og dødsdato, med mindre slike opplysningar røper eit klienttilhøve eller anna som gjer at opplysningane er å rekne for personlege. Teieplikta omfattar ikkje historiske opplysningar om namn og adresse.

Opplysninga om at ein person har døydd, er ikkje omfatta av teieplikt. I utgangspunktet er opplysning om at ein person er død, omfatta av teieplikta etter folkeregisterloven § 9-1 første ledd, sjølv om dødsdatoen er unnateken etter andre ledd. Det følgjer likevel av folkeregisterforskriften § 9-1-1 at «registreringsstatusene bosatt, utflyttet, død, opphørt og inaktiv» er unnatekne frå teieplikta.

Omsynet til etterlatne tilseier varsemd (til dømes forseinka vidarebruk av opplysninga) med å spreie opplysningar om eit dødsfall rett etter dødsfallet, til dømes før dei næraste har fått informasjon om dødsfallet. Dette er eit omsyn ein må leggje vekt på i utviklinga av digital gravferdsmelding.

Til gravplassloven § 25

Framlegget sørgjer for at statsforvaltaren som tenesteeigar har behandlingsgrunnlag for personopplysningane medan dei ligg i tenesta, sjølv om statsforvaltaren ikkje har oppgåver i einskildsakene. Behandlingsgrunnlag er ein føresetnad for at statsforvaltaren skal kunne vere såkalla tenesteeigar for den digitale tenesta. Oppgåva med å leggje til rette for den digitale avgjerdsprosessen er føreslått lagt til statsforvaltaren, med sikte på nærare plassering til Statsforvaltaren i Vestfold og Telemark. Framlegget er omtalt i punkt 3.1.

Føresegna gir statsforvaltaren eit høve til å løyse ei oppgåve, jf. ordet «kan», og gjev ikkje innbyggjarane rett til å kunne løyse oppgåvene sine digitalt eller statsforvaltaren ein plikt til å leggje til rette for det.

Formuleringa «valg om gjennomføring av gravferdsseremoni» kan omfatte ei rekkje spørsmål. Departementet meiner det ikkje er tenleg å avgrense vala i lova, men at ein i utviklinga av den digitale tenesta kan ta omsyn til kva som er teknisk og rettsleg mogleg, i lys av kva innbyggjarane har størst nytte av. Føresegna gir ikkje statsforvaltaren oppgåver med å tilby seremoniar eller seremonilokale.

Seremoni kan vere meir enn den tradisjonelle samlinga kring kista med musikk, blomar og talar. I nokre gravferder kan dei etterlatne ønskje fleire (typar) seremoniar.

Føresegna gir ingen rett til å presentere eller marknadsføre seremonitilbodet sitt i digital gravferdsmelding. Statsforvaltaren kan i arbeidet med å utvikle digital gravferdsmelding vurdere ulike måtar å vise seremonitilboda etterlatne kan velje mellom, til dømes ved at tilbodet etterlatne blir presenterte for, reflekterer staden (kommunen) etterlatne sjølv har peikt ut at det er aktuelt å halde gravferdsseremonien. I utviklinga av digital gravferdsmelding må ein vege omsynet til å likebehandle trus- og livssynssamfunna mot praktiske omsyn, til dømes at etterlatne ikkje må bla seg gjennom lange lister med samfunn. Statsforvaltaren kan vidare vurdere om det bør vere mogleg å sende inn gravferdsmeldinga utan å ha gjort noko val om seremonien.

Lovframlegget gir ikkje statsforvaltaren i oppgåve å leggje til rette for digital saksbehandling i kommunane av konfliktsaker eller der ingen sørgjer for gravferda, jf. gravplassloven § 9 tredje og femte ledd.

Sjølv om departementet kan styre statsforvaltaren med instruks, kan det vere tenleg å gi informasjon i forskrift om oppgåvene som blir løyste ved bruk av digital gravferdsmelding. Heimelen i andre punktum er avgrensa til å gi forskrift om digital gravferdsmelding, bruk av infrastruktur og innhenting av opplysningar på vegner av brukaren. Forskrifta kan blant anna gjere det kjent kva for opplysningar som blir henta inn om dei som loggar seg på digital gravferdsmelding.

Til gravplassloven § 26

Framlegget gir uttrykkeleg behandlingsgrunnlag for personopplysningar, òg slike som er verna etter personvernforordninga artikkel 9 om særlege kategoriar av personopplysningar. Framlegget er ei presisering og tydeleggjering av gjeldande rett som allereie gir behandlingsgrunnlag for personopplysningar, med ei utviding når det gjeld gravferdsseremoni. Framlegget til første ledd er omtalt i punkt 3.2.

Det primære føremålet med første ledd er å gi eit klart behandlingsgrunnlag for personopplysningane som det er naudsynt å behandle i digital gravferdsmelding. At behandlingsgrunnlaget ikkje er avgrensa til den digitale tenesta ein no eller i framtida kallar digital gravferdsmelding, opnar for å utvikle nye digitale tenester knytte til denne livshendinga, og gir ein ønskt fleksibilitet til å møte framtidige behov og initiativ. Det er eit vilkår at behandlinga er naudsynt, slik det òg går fram av personvernforordninga. Behandlinga må vere naudsynt for visse oppgåver. Det er berre forvaltningsorgan eller einingar med ansvar for desse oppgåvene som vil ha behandlingsgrunnlag etter føresegna. Som «oppgaver etter loven her» er blant anna å rekne rettsleg regulerte val og godkjenningar, som å velje kremasjon eller kistegravlegging.

Etter høyringa er framlegget utvida slik at personopplysningar kan behandlast for at etterlatne kan velje eit trus- eller livssynssamfunn til å gjennomføre gravferdsseremoni. Denne oppgåva er ikkje regulert i gravplassloven. Valet av gravferdsseremoni vil normalt vere grunngjeve i trua og livssynet til avlidne, jf. gravplassloven § 1, men kan òg seie noko om dei etterlatne (levande menneske), jf. forordninga artikkel 9. Fordi ein ikkje kan vite om valet har den eine eller andre grunngivinga og fordi slike opplysningar er naudsynte i dei aller fleste gravferder, treng statsforvaltaren og andre som seinare skal bruke opplysningane, behandlingsgrunnlag for dei i digital gravferdsmelding. Føresegna gir ikkje plikt til å tilby seremoniar eller seremonilokale.

Ordvalet «tros- eller livssynssamfunn» avgrensar ikkje aktuelle samfunn til dei som er registrerte eller mottek tilskot etter trossamfunnsloven. Ein kan tenke seg at ikkje-registrerte trus- eller livssynssamfunn vil ønske å tilby gravferdsseremoniar. Òg opplysningar om val av seremoni tilbydd av gravferdsbyrå eller andre kommersielle verksemder, vil kunne behandlast i den digitale tenesta.

Formuleringa «valg av tros- eller livssynssamfunn til å gjennomføre gravferdsseremonien» er ikkje er meint å avskjere at det blir teke val om det nærare innhaldet i seremonien. Dei andre vala vil truleg normalt ikkje seie noko om trua eller livssynet til dei etterlatne, med mogleg unntak for opplysningar om val av «grav som er særskilt tilrettelagt for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteters behov», jf. gravplassloven § 6 andre ledd. Framlegget er meint å gi behandlingsgrunnlag òg dersom det blir gjennomført fleire (typar) seremoniar.

Det er berre organ nemnde i første punktum som etter framlegget får behandlingsgrunnlag. Etter høyringa er «eier av krematorium» endra til «godkjente krematorier». Det er verksemda og ikkje eigarorganet som har oppgåver og utøver mynde etter lova. Berre krematorium som er godkjende av departementet, jf. gravplassloven § 4 andre ledd, får behandlingsgrunnlag etter første punktum.

Andre punktum gir departementet høve til å gi forskrift som avgrensar eller presiserer behandlinga som kan skje med grunnlag i første punktum. Korleis digital gravferdsmelding blir innretta, vil ramme inn den praktiske behandlinga av personopplysningar i tenesta. Punktumet nemner ei rekkje tilhøve departementet kan gi reglar om i forskrift, blant anna kva for personopplysningar som kan behandlast (dataminimering). Det er tenleg tidleg i eit utviklingsarbeid å ha relativt vide høve til å gi forskrifter. For å vareta og verne rettane og interessene til dei registrerte, kan departementet gi forskrift om retting og sletting.

Framlegget til andre ledd er omtalt i punkt 3.3. Leddet gjeld deling av opplysningar omfatta av teieplikt. Dei fleste vala dei etterlatne tek om gjennomføring av gravferda og seremoni vil truleg ikkje vere omfatta av teieplikt.

Delingaav opplysningar omfatta av teieplikt første punktum opnar for, har tre hovudavgrensingar. Det gjeld for det første kven opplysningane kan delast med. Det er offentlige og private verksemder, domstolane og forvaltningsorgan. Kva for private verksemder som er omfatta, kan bli avgrensa i forskrift etter andre punktum. For det andre er føremålet med delinga avgrensa til «å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven» og til «å ivareta etterlattes valg av tros- eller livssynssamfunn til å gjennomføre gravferdsseremonien». For det tredje må delinga vere naudsynt for å utføre oppgåvene eller utøve myndet.

Alternativet «private virksomheter» vil omfatte alle som kan registrere seg i einingsregisteret, jf. forskrift om registrering i Enhetsregisteret § 8, jf. enhetsregisterloven § 4. Dette omfattar mange typar verksemder. Delinga vil i hovudsak omfatte trus- og livssynssamfunn og gravferdsbyrå så langt dei har oppgåver nemnde i første punktum.

Domstolane har oppgåver etter gravplassloven § 9 femte ledd som kan gjerast meir effektivt dersom opplysningar omfatta av teieplikt kan delast.

Kva for opplysningar som vil bli førehandsutfylte frå Folkeregisteret, og kven som vil få tilgang til dei, må vurderast nærare i utviklingsarbeidet i lys av omsynet til personvern og i lys av i kva grad relasjonsopplysningar i Folkeregisteret er brukande i digital gravferdsmelding.

Korleis digital gravferdsmelding blir innretta, vil ramme inn delinga av opplysningar omfatta av teieplikt i den digitale tenesta. Deling er ikkje avgrensa til tenesta ein no eller i framtida kallar digital gravferdsmelding. Dette opnar for å utvikle nye digitale tenester for denne livshendinga.

I andre punktum er det føreslått at departementet i forskrift kan avgrense kva for private verksemder opplysningar kan delast med. Det er vidare føreslått at departementet kan fastsetje plikt til å dele opplysningar, fastsetje at enkelte opplysningar ikkje kan delast og setje vilkår for delinga. Slike vilkår kan gjelde blant anna kven opplysningane kan utleverast til, kva for opplysningar som kan delast, presisere føremålet med delinga (føremålsavgrensing), kor lenge opplysningar kan lagrast, behandlingar og framgangsmåtar og tiltak for å sikre lovleg og rettferdig behandling.

Sjølv om det har samanheng med gravferda, vil kjøp av kiste, urne, gravminne, gravstell osv. ikkje vere ei oppgåve etter lova. Deling av eventuelle opplysningar omfatta av teieplikt i samanheng med slike kjøp må byggje på eit anna grunnlag.

Framlegget er meint å gi grunnlag for å dele opplysningar òg dersom det blir gjennomført fleire (typar) seremoniar. Deling av opplysningar som har samanheng med seremoni er ikkje avgrensa i tid til seremoniar som skjer før gravlegginga eller kremasjonen, men vil omfatte til dømes såkalla urneseremoni og eventuell seremoni ved urnenedsetjinga eller oskespreiinga.

Til endringane i §§ 23 a til 28

Departementet nytter høvet til å gi fortlaupande nummerering i kapittel 4 i lova. Med lovframlegga i proposisjonen her ville kapittelet elles fått fire innskote paragrafar av tretten. Rekkefølgja er endra for å få ein betre tematisk struktur. Endringane inneber inga realitetsendring.

Til endringa i Norske Lov

Opphevinga av Norske Lov 2-1, som frå 1687 har fastsett læregrunnlaget for den evangelisk-lutherske kyrkja i Noreg, reflekterer sjølvstendet til Den norske kyrkja. Endringa er omtalt i punkt 5.

Til føresegna om ikraftsetjing

Etter framlegget skal lova gjelde frå den tida Kongen fastset. Dei enkelte føresegnene kan setjast i verk til ulik tid.

Tilråding

Barne- og familiedepartementet

tilrår:

At Dykkar Majestet godkjenner og skriv under eit framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringar i gravplassloven m.m. (digitalisering av gravferdsmeldinga og behandling av personopplysningar).

Vi HARALD, Noregs Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjere vedtak til lov om endringar i gravplassloven m.m. (digitalisering av gravferdsmeldinga og behandling av personopplysningar) i samsvar med eit vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringar i gravplassloven m.m. (digitalisering av gravferdsmeldinga og behandling av personopplysningar)

I

I lov 7. juni 1996 nr. 32 om gravplasser, kremasjon og gravferd blir det gjort følgjande endringar:

§ 3 andre ledd skal lyde:

Utgifter til anlegg, drift og forvaltning av gravplasser utredes av kommunen. Soknet fremmer budsjettforslag for kommunen så fremt statsforvalteren ikke har fastsatt at ansvaret som lokal gravplassmyndighet etter loven skal ligge til kommunen. Etter avtale med soknet kan kommunen yte tjenester i stedet for å gi tilskudd.

§ 10 første ledd skal lyde:

Kremasjon skal skje i et godkjent krematorium. Kisten skal leveres til kremasjon senest 10 virkedager etter dødsfallet.

§ 23 fjerde ledd skal lyde:

Gravplassmyndigheten, kommunen, statsforvalteren og eiere av godkjente krematorier kan uten hinder av taushetsplikt innhente opplysninger fra Folkeregisteret når det er nødvendig for å løse oppgaver etter loven her.

Noverande § 23 a blir § 27.

§ 25 skal lyde:

§ 25 Digital gravferdsmelding

Statsforvalteren kan legge til rette for at etterlattes oppgaver og valg etter loven her, samt valg om gjennomføring av gravferdsseremoni, kan løses digitalt. Departementet kan gi forskrift om digital gravferdsmelding, bruk av infrastruktur og innhenting av opplysninger på vegne av brukeren.

Noverande § 25 blir § 28.

§ 26 skal lyde:

§ 26 Behandling av personopplysninger mv.

Gravplassmyndigheten, godkjente krematorier, statsforvalteren og kommunen kan behandle personopplysninger, også personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9, når dette er nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her eller for å ivareta etterlattes valg av tros- eller livssynssamfunn til å gjennomføre gravferdsseremonien. Departementet kan gi forskrift om behandlingen, blant annet om formålet med behandlingen, behandlingsansvar, hvilke personopplysninger som kan behandles, hvem det kan behandles personopplysninger om, bruk av automatiserte avgjørelser, adgangen til viderebehandling, retting og sletting.

Så langt det er nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her eller for å ivareta etterlattes valg av tros- eller livssynssamfunn til å gjennomføre gravferdsseremonien, kan offentlige og private virksomheter, domstolene og forvaltningsorganer dele opplysninger uten hinder av taushetsplikt. Departementet kan gi forskrift om

a. plikt til å dele opplysninger uten hinder av taushetsplikt

b. hvilke private virksomheter som er omfattet av delingsadgangen etter første punktum

c. at enkelte opplysninger ikke skal kunne deles etter første punktum

d. vilkår for deling av opplysninger etter første punktum.

Noverande § 26 a blir ny § 29.

Noverande §§ 26, 27 og 28 blir nye §§ 30 til 32.

II

I Kong Christian Den Femtis Norske Lov 15. april 1687 blir andre bok første kapittel oppheva.

III

Lova gjeld frå den tida Kongen fastset. Kongen kan setje i kraft dei enkelte føresegnene til forskjellig tid.