NOU 2019: 23

Ny opplæringslov

Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 22. september 2017.

Avgitt til Kunnskapsdepartementet 13. desember 2019.

Digitale vedlegg:

Til Kunnskapsdepartementet

Opplæringslovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 22. september 2017 for å revidere opplæringsloven.

Utvalget legger med dette fram sin utredning og forslag til ny lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Utredningen er enstemmig.

Oslo 13. desember 2019

Jon Christian Fløysvik Nordrum leder

Anne Lise Fimreite

Arly Hauge

Morten Holmboe

Karin Tverå Juvik

Åslaug Krogsæter

Sølvi Mausethagen

Kjetil Moen

Jan Merok Paulsen

Ingvild Rønn Sætre

Cathrine Børnes sekretariatsleder

Gro Hexeberg Dahl

Elisabeth Harlem Eide

Maria Elisabeth Grønli

Marte Heggelund

May Britt Myhren

Gøril Liland Rongved

Susanne Sollie

1 Sammendrag

Figur 1.1 

Figur 1.1

1.1 Utfordringer med dagens regelverk for grunnopplæringen

Dagens opplæringslov med forskrifter er på mange måter et velfungerende regelverk. Det er mange av reglene som det er stor enighet om, og som er viktige for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta den grunnleggende retten til opplæring for barn, unge og voksne. Men det er også noen utfordringer med dagens regelverk.

Brukerne av loven opplever at dagens regelverk er for omfattende, fragmentert og detaljert. Dette skyldes blant annet hyppige endringer i regelverket og innføring av nye regler. Samtidig gjøres det sjelden en vurdering av behovet for eksisterende regler. Regler brukes også i mange tilfeller som et virkemiddel for å ivareta mange gode formål. På denne måten har regelverket blitt for omfattende og uoversiktlig og samtidig for lite styrende og treffsikkert på de områdene som betyr aller mest. Når regelverket blir for omfangsrikt, blir det vanskelig å finne fram i det, og det kan oppleves som vanskelig å oppfylle alle reglene. En konsekvens av dette er at regelverket ikke får den gjennomslagskraften det bør ha.

En annen utfordring er at det er manglende og ulik forståelse av loven. Mange av aktørene som regelverket retter seg mot, har ikke juridisk kompetanse. Det er ofte en manglende kobling mellom faglig-pedagogisk og juridisk kompetanse lokalt. Samtidig samsvarer ikke alltid den språklige forståelsen av ordlyden i loven med det som er det juridiske innholdet. Dette kan føre til at reglene ikke bare blir tolket feil, men også ulikt fra situasjon til situasjon, noe som kan utfordre både rettssikkerheten til den enkelte og viktige prinsipper om likhet og likeverdighet.

Kommunene og fylkeskommunene opplever at de gjennomgående er for stramt styrt på opplæringsområdet, noe som kan få konsekvenser for deres mulighet til å drive lokal kvalitetsutvikling. Blant annet legger individuelle rettigheter og ulike krav til dokumentasjon, rapportering og systemer, føringer for hva som skal prioriteres. Noen av disse reglene har en sentral rolle i å sikre barn, unge og voksne i grunnopplæringen grunnleggende rettigheter, mens det for andre regler oppleves som mer uklart hvilket behov de i praksis skal ivareta. At loven også inneholder flere skjønnsmessige regler, gjør at den er krevende å anvende. I noen tilfeller oppleves det som uklart hva som skal være grunnlaget for den skjønnsmessige vurderingen, hvem som har myndighet til å gjøre vurderingen, og i hvilken grad staten gjennom tilsyn kan overprøve skjønnsutøvelsen. Dette kan også skape spenninger mellom aktørene i opplæringssektoren, særlig mellom kommuner og statlige myndigheter og mellom kommuner og lærere og rektorer.

1.2 Overordnet om utvalgets forslag til ny lov

Grunnopplæringen i Norge samler barn, unge og voksne med ulik bakgrunn og ulike forutsetninger, styrker og utfordringer i ett felles utdanningssystem. Målene og prinsippene for grunnopplæringen er de samme for alle, men veien til målene vil ikke være lik.

Regelverket for grunnopplæringen må gi tilstrekkelig fleksibilitet slik at elever, lærlinger, lærere, kommuner og fylkeskommuner får anledning til å finne den veien som vil være best. Samtidig skal regelverket ivareta behovene til barn, unge og voksne i grunnopplæringen og sikre størst mulig grad av likhet og likeverdig behandling. Å finne riktig balanse mellom disse hensynene har vært i kjernen av Opplæringslovutvalgets arbeid.

Like viktig som å komme fram til treffende regler er å finne riktig plassering av ansvaret for de ulike oppgavene, forventningene, kravene og pliktene. I arbeidet med å utrede og vurdere behovet for regulering av grunnopplæringen har utvalget kommet fram til overordnede prinsipper for styring gjennom regelverk. Målet med prinsippene har vært å skape overordnede rammer for utvalgets vurderinger, men også å gi veiledning og føringer for hvordan regelstyring også i framtiden bør være, slik at loven og det underliggende regelverket også over tid blir et godt og effektivt styringsvirkemiddel på grunnopplæringens område.

Utvalget har oppsummert noen av de sentrale forslagene til endringer som foreslås i ny lov for grunnopplæringen under de tre påfølgende overskriftene. Målet er ikke å gi det totale bildet av utvalgets forslag, men å løfte fram enkelte av grepene utvalget mener bør gjøres med regelstyringen for å bidra til bedre oppnåelse av målene og prinsippene for grunnopplæringen.

1.3 Loven skal ivareta behovene til barn, unge og voksne i grunnopplæringen

Det kan oppstå spenninger mellom ulike formål, interesser og syn i grunnopplæringen. Utvalget mener at lovens formål er å legge til rette for at barn, unge og voksne får god opplæring i et godt miljø. I vurderingen av hva som vil være god opplæring og et godt miljø, må elevens beste alltid være et grunnleggende hensyn. For å komme fram til hva som vil være elevens beste, er det avgjørende at elevene får tilstrekkelig og nødvendig informasjon som de kan forstå, og at elevene blir hørt og får medvirke i saker som angår dem selv. Skolen har også et viktig ansvar for å skape trygge rammer som oppfordrer alle til å si hva de mener og til å delta aktivt i skoledemokratiet. Utvalget foreslår at disse overordnede prinsippene nedfelles i loven, og at de plasseres i lovens innledende kapitler.

Et av de grunnleggende målene med grunnopplæringen er å sørge for danning og utdanning slik at elevene og lærlingene kan leve gode liv bli samfunnsansvarlige borgere. I dette ligger et viktig kvalifiseringsoppdrag. Reguleringen av grunnopplæringen må ta høyde for og skape rom for læring og utvikling for det mangfoldet av barn, unge og voksne som er i dagens og framtidens grunnopplæring.

Som ledd i å imøtekomme dette foreslår utvalget at universell opplæring, forsterket innsats og individuelt tilrettelagt opplæring innføres som nye betegnelser og bestemmelser i loven. Kravet om universell opplæring erstatter dagens krav om tilpasset opplæring. Forsterket innsats erstatter dagens krav om intensiv opplæring, men utvides til å gjelde all opplæring og alle trinn. Retten til individuelt tilrettelagt opplæring viderefører dagens rett til spesialundervisning, men deles opp i tre rettigheter. Utvalget foreslår også en utvidelse av mandatet til den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PP-tjenesten), slik at tjenestens arbeid ikke bare skal rette seg mot den enkelte med «særlege behov», men i større grad også mot å hjelpe kommunene og fylkeskommunene i den universelle opplæringen.

Utvalget foreslår også flere utvidelser av rettigheter hvor målet er å møte behovene til barn, unge og voksne i grunnopplæringen bedre enn i dag. For å legge bedre til rette for at ungdommer skal være rustet til å kunne fullføre og bestå grunnopplæringen, foreslås det blant annet en rett til ett år med ekstra grunnskoleopplæring ved en videregående skole for de ungdommene som avslutter grunnskoleopplæringen uten å ha tilstrekkelig med opplæring til å få vitnemål. Utvalget foreslår også å innføre en rett til videregående opplæring for dem som har «brukt opp» ungdomsretten til videregående opplæring, men som ikke har oppnådd studiekompetanse, yrkeskompetanse eller annen planlagt sluttkompetanse. Utvalget mener det bør lønne seg å prøve å fullføre den videregående opplæringen, ikke avbryte, selv om man står i fare for å stryke. Ungdommer som ikke består alle fag, bør få en ny sjanse til å oppnå studiekompetanse, yrkeskompetanse eller annen planlagt sluttkompetanse.

Mange barn og unge har behov for og ønske om å snakke med andre ressurspersoner enn lærerne. Dette ønsket har gått igjen hos de aller fleste barn og unge utvalget har vært i kontakt med gjennom arbeidet. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at elevene skal ha god tilgang på rådgivning om sosiale og personlige forhold, og at elevene skal kunne få råd fra andre enn lærerne sine. Utvalget foreslår dessuten å innføre en plikt for fylkeskommunen til å sørge for at også lærlinger har tilgang på rådgivning om utdannings- og yrkesvalg og rådgivning om sosiale og personlige forhold.

Dagens opplæringslov har ingen regulering av bruk av tvang eller fysisk inngripen mot elever som står i fare for å skade andre, samtidig som det er kjent at slike situasjoner oppstår i grunnopplæringen. Utvalget ønsker å forebygge og begrense bruken av tvang og andre fysiske inngrep. Utvalget foreslår på bakgrunn av dette å innføre et krav i loven om at skolen skal arbeide forebyggende mot skade og fare og sørge for trygghet med minst mulig inngripende tiltak. Utvalget foreslår også at det tydeliggjøres at ansatte i skolen kan gripe inn fysisk mot elever dersom det er nødvendig for å avverge skade på andre personer eller avverge vesentlig skade på eiendom. Det åpnes også for at ansatte skal kunne gripe inn fysisk mot en elev for å opprettholde ro og orden dersom dette er nødvendig for å unngå mer inngripende tiltak.

Utvalget foreslår også enkelte endringer med mål om å skape en styrket og mer fleksibel tilgang til opplæring i og på samisk og norsk tegnspråk.

1.4 Loven skal være brukervennlig og anvendbar

Lov- og regelspråk er en særegen sjanger. Ulike tilbakemeldinger på dagens lov tyder på at loven er skrevet i det som oppfattes som et juridisk språk. Samtidig har leserne av loven ulik bakgrunn og varierende kompetanse til å lese og forstå bestemmelsene som er viktige for dem. Mange har begrenset kjennskap til hvordan forarbeider, rundskriv og tolkninger kan legge føringer for hvordan reglene skal leses og forstås. Utvalget har vært oppmerksom på behovet for å lage en lov med en god struktur og et godt språk fra starten av arbeidet. Blant annet er erfaringene fra prosjektet Klart lovspråk tatt med i arbeidet. Referansegruppen har kommet med viktige og nyttige innspill til enkelte av forslagene til nye bestemmelser. Det er også gjennomført brukertesting av enkelte av forslagene, og utvalget har hatt flere språkverksteder med Språkrådet.

Det har vært et mål å klargjøre hva som gjelder i selve lovteksten, slik at innholdet i bestemmelsene i størst mulig grad skal være mulig å forstå uten å oppsøke andre kilder. Eksempler på dette er utvalgets forslag til regulering av lekser, inndeling av elever i grupper og regelverket for voksne elever.

Utvalget har også hatt som mål å få et mindre fragmentert regelverk og en bedre sammenheng mellom reglene som gjelder for grunnskolen og videregående opplæring. Det har vært et mål å fjerne ubegrunnede forskjeller. I tillegg har utvalget gjennomført en opprydning i strukturen i regelverket for å i størst mulig grad unngå likelydende bestemmelser i ulike deler av loven. Det har også vært et mål å unngå dobbeltregulering og særregulering av forhold som er regulert i sektorovergripende lover som kommuneloven og forvaltningsloven.

Utvalget har vært opptatt av at loven skal være et godt verktøy. Det har derfor vært viktig å vurdere reglene i lys av aktørenes erfaringer med dem og i lys av nytt tilgjengelig kunnskapsgrunnlag. Dette har blant annet ført til at utvalget foreslår justeringer i regelverket om elevenes skolemiljø.

Det er også foretatt en opprydning der flere regler foreslås fjernet. Dette er regler som ikke er avgjørende for å nå målene for grunnopplæringen. Årsaken kan være at forholdet er tilstrekkelig regulert i annet regelverk, eller at det kan brukes andre virkemidler. Eksempler på regler som foreslås opphevet, er reglene om åremålstilsetting av rektorer og praksisplass for lærerstudenter. Forskriftshjemlene som det ikke er behov for, videreføres heller ikke. Å fjerne de reglene som ikke er nødvendige, skal bidra til å gi loven større gjennomslagskraft. Slik kan de reglene som ivaretar de mest grunnleggende behovene til barn, unge og voksne i større grad bli oppfylt.

1.5 Loven skal plassere ansvaret på riktig sted

Utvalget mener at den klare hovedregelen bør være at kommunen og fylkeskommunen skal ha ansvaret for at reglene i opplæringsloven etterleves. I mange tilfeller vil det være nødvendig med faglig-pedagogisk kompetanse og kjennskap til elevene og skoledriften for å etterleve reglene. Kommunen og fylkeskommunen må derfor sørge for å ha nødvendig kunnskap og kompetanse i virksomhetene til å utføre de lovpålagte oppgavene.

Utvalget foreslår flere steder i loven å tydeliggjøre hvilken kunnskap som skal ligge til grunn for de skjønnsmessige vurderingene som loven legger opp til. Ett av målene er å tydeliggjøre samspillet mellom lovkravene og det faglig-pedagogiske kunnskapsgrunnlaget. At en vurdering eller beslutning skal bygge på et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag, innebærer at det skal brukes et sammensatt og fyldig faglig kunnskapsgrunnlag hvor både erfaringer, forskningsbasert kunnskap og kunnskap om den lokale konteksten inngår. Lærere og rektorer har en sentral rolle i utøvelsen av det faglige skjønnet. Men kommunen har også en viktig rolle når det gjelder å legge til rette for faglig utvikling og dialog mellom aktørene og å etterspørre faglige begrunnelser.

Det er et viktig premiss for at elevene skal få en god opplæring, at de som er ansvarlige for å gi opplæringen, har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å utføre oppgaven. Utvalget foreslår derfor at det innføres et krav i loven om at opplæringen må forberedes, gjennomføres og følges opp av en lærer, og at en lærer som hovedregel må være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen. For å bidra til å innfri denne hovedregelen foreslår utvalget også å lovfeste en plikt for kommunen og fylkeskommunen til å sikre at skolene har tilgang til nok lærerressurser til å dekke opp vanlig fravær gjennom en forsvarlig vikarordning.

Samtidig mener utvalget at kravet om lærerens tilstedeværelse ikke bør begrense muligheten for at særskilt kvalifiserte personer kan gi individuelt tilrettelagt opplæring dersom en konkret vurdering av eleven og opplæringen som skal gis, taler for det. Utvalget foreslår derfor et unntak fra kompetansekravene som kun vil gjelde for personer med en universitets- eller høyskoleutdanning som i større grad kan ivareta elevens behov enn en person som oppfyller de ordinære kompetansekravene.

Utvalget foreslår strengere regulering der dette er nødvendig for å ivareta hensynet til barn, unge og voksne i grunnopplæringen. På andre områder mener utvalget at større fleksibilitet og bedre tilpasning til lokale forhold vil være til det beste for elevene. Utvalget foreslår derfor også flere endringer som vil gi økt handlingsrom til kommunene og fylkeskommunene.

Utvalget foreslår blant annet økt fleksibilitet i fag- og timefordelingen, færre krav om planer og systemer som sakkyndige vurderinger og tilstandsrapporter, og færre krav om hvordan samarbeid og involvering skal organiseres. I tillegg foreslår utvalget å oppdatere regelverket til den nye digitale hverdagen, slik at loven i størst mulig grad er teknologinøytral og dermed kan virke over tid. Samtidig vil ikke loven sette unødvendige begrensninger for hvilke virkemidler og metoder kommunene og fylkeskommunene kan ta i bruk. Utvalget foreslår i denne sammenheng å gi økt handlingsrom til å organisere opplæringen som fjernundervisning dersom det er gode grunner for dette og det vil være trygt og forsvarlig å gjennomføre opplæringen på denne måten.

Utvalget foreslår også en generell tydeliggjøring av regelverket på flere områder, noe som kan gjøre det lettere for kommunene og fylkeskommunene å bruke det handlingsrommet som loven gir. Når regelverket er uklart, kan det føre til at det oppleves mer begrensende enn det egentlig er.

Sammendrag av lovforslagene er samlet i slutten av hvert kapittel eller delkapittel fra og med kapittel 14.

2 Lovforslaget

Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)

Første delen – innleiande føresegner

Kapittel 1. Formålet med og krava til opplæringa

§ 1-1. Formålet med lova og kva lova gjeld

Lova skal leggje til rette for at barn, ungdom og vaksne får god opplæring i eit godt miljø.

Lova gjeld grunnskoleopplæring, vidaregåande opplæring og verksemd knytt til opplæringa. Lova gjeld ikkje for skolar som er godkjende etter friskolelova.

§ 1-2. Formålet med opplæringa

Opplæringa skal, i samarbeid og forståing med heimen, opne dører mot verda og framtida og gi elevane og lærlingane historisk og kulturell innsikt og forankring.

Opplæringa skal byggje på grunnleggjande verdiar i kristen og humanistisk arv og tradisjon, slik som respekt for menneskeverdet og naturen, åndsfridom, nestekjærleik, tilgiving, likeverd og solidaritet, verdiar som òg kjem til uttrykk i ulike religionar og livssyn, og som er forankra i menneskerettane.

Opplæringa skal utvide kjennskapen til og forståinga av den nasjonale kulturarven og den felles internasjonale kulturtradisjonen vår.

Opplæringa skal gi innsikt i kulturelt mangfald og vise respekt for den enkelte si overtyding. Ho skal fremje demokrati, likestilling og vitskapleg tenkjemåte.

Elevane og lærlingane skal utvikle kunnskap, dugleik og haldningar som gjer at dei kan meistre livet sitt og delta i arbeid og fellesskap i samfunnet. Dei skal få utfalde skaparglede, engasjement og utforskartrong.

Elevane og lærlingane skal lære å tenkje kritisk og handle etisk og miljøbevisst. Dei skal ha medansvar og rett til medverknad.

Elevane og lærlingane skal møtast med tillit, respekt og krav og få utfordringar som fremjar danning og lærelyst. Alle former for diskriminering skal motarbeidast.

§ 1-3. Krav til forsvarleg opplæring

Opplæring og anna verksemd som er omfatta av lova, skal vere forsvarleg.

§ 1-4. Læreplanverket og utdanningstilbodet

Kongen i statsråd skal gi forskrift om overordna mål og prinsipp for opplæringa.

Departementet skal gi forskrift om læreplanar for fag.

Departementet skal gi forskrift om kor mange timar med opplæring elevar i grunnskolen og elevar og lærlingar i den vidaregåande opplæringa skal ha, og korleis timane skal fordelast mellom trinn og fag. Opp til 10 prosent av timane i kvart fag kan flyttast til andre fag eller brukast til opplæring som er tverrfagleg eller særleg eigna for å nå måla i den overordna delen av læreplanverket. Kommunen og fylkeskommunen kan gi forskrift om opplæring utover det minstetimetalet som departementet har fastsett.

Sametinget skal gi forskrift om det samiske lærestoffet i dei nasjonale læreplanane for fag og om læreplanar for opplæring i samiske språk. Sametinget gir òg forskrift om læreplanar for særskilde samiske fag i den vidaregåande opplæringa. Forskrifta skal haldast innanfor dei rammene som departementet har fastsett. Departementet skal gi forskrift om andre særskilde læreplanar for grunnskoleopplæringa i forvaltningsområdet for samisk språk og for andre elevar som får samisk opplæring i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa. Sametinget skal i samråd med departementet lage utkast til desse forskriftene.

Departementet skal gi forskrift om kva for utdanningstilbod som fører fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse (tilbodsstrukturen i den vidaregåande opplæringa).

Departementet kan gi forskrift om plikt til å delta i aktivitetar som ikkje er opplæring i fag i grunnskolen.

§ 1-5. Ansvaret for opplæringa

Kommunen har ansvaret for grunnskoleopplæringa. Fylkeskommunen har ansvaret for den vidaregåande opplæringa. Ansvarsfordelinga er nærmare regulert i kapittel 22.

Kapittel 2. Medverknad, skoledemokrati og skolereglar

§ 2-1. Det beste for eleven

I alle handlingar og i avgjerder som vedkjem elevar, skal kva som er best for eleven, vere eit grunnleggjande omsyn.

§ 2-2. Elevane sin rett til å medverke og plikt til å delta

Elevane har rett til å ytre seg fritt i spørsmål som gjeld dei sjølve. Elevane skal bli høyrde, og synspunkta skal vektleggjast i samsvar med alder og modning.

Elevane skal vere aktivt med i opplæringa og følgje skolereglane. Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at elevar med høgt fråvær frå opplæringa blir følgde opp.

Kommunen og fylkeskommunen kan påleggje elevane å gjere oppgåver utanom skoletida (lekser). Det må takast omsyn til at elevar har rett til kvile og fritid.

§ 2-3. Samarbeid med foreldra

Skolen skal samarbeide med foreldra om opplæringa til eleven.

Departementet kan gi forskrift om samarbeidet mellom skolen og foreldra.

§ 2-4. Skoledemokratiet

Kommunar og fylkeskommunar skal sørgje for at elevane og foreldra får vere med på å planleggje, gjennomføre og vurdere verksemda til skolen, mellom anna organiseringa av skoledemokratiet, fastsetjinga av skolereglar og arbeidet med skolemiljøet. Elevane og foreldra skal delta i styringa av skolen. Elevane skal ikkje delta i behandlinga av saker som er omfatta av lovfesta teieplikt.

Skolen skal leggje til rette for og oppmuntre til at alle elevane ytrar seg og deltek i skoledemokratiet.

Elevane har rett til å velje elevråd. Dei kan òg velje å organisere elevdemokratiet på ein annan måte.

§ 2-5. Skolereglar

Kommunar og fylkeskommunar skal gi forskrift om skolereglar. Skolereglane skal ha føresegner om organisering av skoledemokratiet og om rettar og plikter for elevane, mellom anna om orden og åtferd.

Det skal òg givast skolereglar om kva tiltak som kan brukast når elevar bryt skolereglane, og om korleis slike saker skal behandlast. Skolen kan berre bruke tiltak som er fastsette i skolereglane.

Skolereglane skal skrivast slik at elevane kan forstå dei.

§ 2-6. Informasjon

Kommunar og fylkeskommunar skal gi elevar og foreldre den informasjonen dei har bruk for, mellom anna om opplæringa, skolemiljøet og skolereglane, og om dei rettane og pliktene elevane elles har.

Andre delen – grunnskoleopplæring

Kapittel 3. Rett og plikt til grunnskoleopplæring

§ 3-1. Rett til grunnskoleopplæring

Barn har rett til offentleg grunnskoleopplæring frå det året dei fyller seks år, til dei har avslutta det 10. trinnet.

Retten gjeld når barnet truleg skal vere i Noreg i meir enn tre månader i strekk. Retten skal oppfyllast så raskt som mogleg og seinast innan éin månad etter at barnet er komme til Noreg. Barn som kjem til Noreg etter at dei har fylt seks år, skal til vanleg plasserast på det trinnet som høver med alderen.

Dei som har avslutta det 10. trinnet i grunnskolen utan å ha fullført grunnskoleopplæringa eller tilsvarande opplæring, har rett til eitt år med tilrettelagd grunnskoleopplæring ved ein vidaregåande skole etter § 17-1. Retten gjeld ut det skoleåret som tek til det året ein fyller 24 år.

§ 3-2. Plikt til grunnskoleopplæring

Barn har plikt til grunnskoleopplæring frå det året dei fyller seks år, til dei har avslutta det 10. trinnet. Grunnskoleopplæringa skal gjennomførast på ein offentleg skole eller ein privat grunnskole som er godkjend etter § 20-1 eller etter friskolelova. Kommunen kan godkjenne grunnskoleopplæring i heimen etter § 20-5.

Barn har plikt til grunnskoleopplæring når dei har vore i Noreg i tre månader. Plikta fell bort når barnet har vore utanlands i tre månader.

Dersom særlege grunnar talar for det, kan kommunen frita ein elev heilt eller delvis frå opplæringsplikta. Til dømes kan ein elev få fritak frå delar av skoleveka eller eitt eller fleire av skoleåra. Elevar som har fått fritak frå opplæringsplikta, mister ikkje retten til opplæringa dei har fått fritak frå.

Kommunen kan gi ein elev permisjon frå skolen dersom eleven får ei opplæring som samla sett er forsvarleg. Kommunen kan gi forskrift om permisjon frå skolen.

Ein elev som høyrer til eit anna trussamfunn enn Den norske kyrkja, har rett til permisjon frå skolen dei dagane trussamfunnet har helgedag. Når eleven får permisjon, skal foreldra sørgje for den opplæringa som må til for at eleven skal kunne følgje med i opplæringa på skolen etter fråværet.

§ 3-3. Innhald, vurdering og dokumentasjon i grunnskoleopplæringa

Opplæringa i grunnskolen skal vere i samsvar med læreplanverket, jf. § 1-4.

Elevane har rett til individuell vurdering og dokumentasjon av opplæringa. Elevane på 1. til 7. trinn skal berre givast individuell vurdering utan karakterar. Departementet skal gi forskrift om individuell vurdering, om klage på vurdering og om dokumentasjon.

§ 3-4. Utsett og tidleg skolestart

Kommunen skal la eit barn byrje på skolen det året barnet fyller sju år, dersom gode grunnar talar for det.

Kommunen skal la eit barn byrje på skolen det året barnet fyller fem år, dersom særlege grunnar talar for det.

I vurderinga etter første og andre avsnitt skal kommunen leggje særleg vekt på kva føresetnader barnet har for å lære og for å utvikle sosial samkjensle.

§ 3-5. Gratis grunnskoleopplæring

Offentleg grunnskoleopplæring skal vere gratis. Kommunen kan ikkje krevje at elevane eller foreldra dekkjer utgifter knytte til grunnskoleopplæringa, til dømes utgifter til undervisningsmateriell, transport i skoletida, leirskoleopphald, ekskursjonar eller andre turar.

§ 3-6. Kva grunnskole eleven skal gå på

Elevane har rett til å gå på ein skole i nærmiljøet. Kommunen skal gi forskrift om skolekrinsar.

I fastsetjinga av skolekrinsar skal kommunen leggje særleg vekt på kva som er eleven sin næraste skole, men kommunen kan òg ta omsyn til topografi, trafikktilhøve, kapasiteten på skolane, og korleis elevane er fordelte i buområde.

Forskrifta kan opne for unntak frå skolekrinsane dersom skolen i krinsen ikkje har ledig kapasitet.

§ 3-7. Straffansvar for brot på opplæringsplikta

Foreldre og andre som har omsorg for eit barn, kan straffast med bot dersom dei forsettleg eller aktlaust handlar slik at barnet er borte frå den pliktige grunnskoleopplæringa utan å ha rett til det. Offentleg påtale kan berre reisast dersom kommunen krev det.

Kapittel 4. Val av skriftspråk og særskilde språkrettar i grunnskoleopplæringa

§ 4-1. Norsk skriftspråk (målform) for elevane i grunnskolen

Elevane skal ha opplæring i begge dei norske skriftspråka, bokmål og nynorsk. Departementet kan gi forskrift om fritak frå opplæring i eitt av desse skriftspråka for elevar som får opplæring etter §§ 4-2, 4-3, 4-4 og 4-6.

Foreldra til elevar på 1. til 7. trinn vel om læremidla skal vere på bokmål eller nynorsk. Elevar på 8. til 10. trinn vel sjølve om dei skal bruke bokmål eller nynorsk i det skriftlege arbeidet, og om læremidla skal vere på bokmål eller nynorsk.

Elevar på 1. til 7. trinn har rett til opplæring i ei særskild gruppe i den målforma kommunen ikkje har vedteke, dersom minst ti elevar på trinnet krev det. Dersom minst ti elevar på eit trinn på same skole krev denne retten, har dei rett til å få opplæringa på den skolen. Er elevane spreidde på fleire skolar i kommunen, avgjer kommunen kva skole dei skal få opplæringa på. Retten til å få opplæring i ei særskild gruppe står ved lag så lenge det er minst seks elevar att i gruppa.

Dersom skolestrukturen i kommunen gjer at elevar må overførast til ein skole med ei anna målform enn elevane hadde på 1. til 4. trinn, har dei rett til å bruke og å få opplæring på den målforma dei hadde. Dei har rett til opplæring i faget norsk i ei særskild gruppe, same kor mange dei er.

§ 4-2. Opplæring i og på samisk i grunnskolen

Samiske elevar har rett til opplæring i anten nordsamisk, sørsamisk eller lulesamisk. Samar er dei som kan skrivast inn i samemanntalet, og barna deira.

Alle elevar som bur i forvaltningsområdet for samisk språk, har rett til opplæring i og på samisk. Kongen i statsråd kan gi forskrift om at elevar i andre område òg skal ha denne retten. Kommunen kan gi forskrift om at elevar som bur i forvaltningsområdet for samisk språk eller andre område fastsette av Kongen i statsråd, skal ha opplæring i samisk.

Alle elevar som bur utanfor forvaltningsområdet for samisk språk, har rett til opplæring i og på samisk dersom minst ti elevar i kommunen krev det. Retten står ved lag så lenge det er minst seks elevar att i gruppa. Samiske elevar som bur utanfor forvaltningsområdet for samisk språk, har rett til opplæring på samisk i to fag dersom minst tre elevar i kommunen krev det. Departementet kan gi forskrift om kva for fag retten gjeld.

Elevar på 8. til 10. trinn vel sjølve om dei skal ha opplæring i og på samisk, om ikkje kommunen har fastsett at alle i grunnskolealder skal ha opplæring i samisk.

Opplæringa på samisk kan leggjast til ein eller fleire skolar i kommunen. Dersom skolar i kommunar utanfor forvaltningsområdet for samisk språk ikkje har lærarar som kan gi opplæring i samisk, kan opplæringa givast på ein annan måte. Dersom opplæringa blir gitt ved hjelp av tekniske hjelpemiddel etter § 13-3, skal kommunen, når det er nødvendig, tilby eleven ein del av opplæringa i eit samiskspråkleg miljø.

§ 4-3. Opplæring i kvensk og finsk i grunnskolen

Når minst tre elevar med kvensk eller norskfinsk bakgrunn ved grunnskolar i Troms og Finnmark krev det, har dei rett til opplæring i kvensk eller finsk. Elevar på 8. til 10. trinn vel sjølve om dei skal ha slik opplæring.

Dersom skolen ikkje har lærarar som kan gi opplæring i kvensk eller finsk, kan opplæringa givast på ein annan måte.

§ 4-4. Opplæring i og på norsk teiknspråk i grunnskolen

Elevar med høyrselshemming har rett til opplæring i og på norsk teiknspråk. Dersom skolen ikkje har lærarar som kan gi opplæring i norsk teiknspråk, kan opplæringa givast på ein annan skole.

Kommunen kan fastsetje kva skole opplæringa på norsk teiknspråk skal givast på.

§ 4-5. Opplæring i punktskrift i grunnskolen

Elevar som er blinde eller sterkt svaksynte, har rett til nødvendig opplæring i punktskrift.

§ 4-6. Særskild språkopplæring i grunnskolen

Elevar med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild språkopplæring til dei kan norsk godt nok til å følgje opplæringa på skolen. Særskild språkopplæring skal omfatte forsterka opplæring i norsk og, om det trengst, morsmålsopplæring, tospråkleg opplæring i fag eller begge delar.

Kommunen skal jamleg vurdere om eleven kan norsk godt nok til å følgje den vanlege opplæringa.

Dersom skolen ikkje har lærarar som kan gi morsmålsopplæring, kan opplæringa givast på ein annan måte. Det same gjeld tospråkleg opplæring i fag.

Kommunen kan vedta at eleven skal få opplæringa i morsmål på ein annan skole enn den eleven går på.

§ 4-7. Innføringsopplæring for elevar i grunnskolen som har budd kort tid i Noreg

Elevar som har budd kort tid i Noreg og har fått vedtak om særskild språkopplæring, kan få heile eller delar av opplæringa i særskilde grupper eller klassar eller på særskilde skolar. Slik innføringsopplæring kan berre givast om eleven eller foreldra samtykkjer. Eleven kan få slik opplæring i opp til to år.

Eit vedtak om innføringsopplæring for ein elev kan berre gjerast for opp til eitt år om gongen. I vedtaket kan det gjerast unntak frå læreplanverket.

Kapittel 5. Skyss, leksehjelp, SFO og overgang frå barnehage til skole

§ 5-1. Skyss til og frå skolen for elevar i grunnskolen

Elevar på 1. trinn har rett til gratis skyss dersom dei bur meir enn to kilometer frå skolen. Elevar på 2. til 10. trinn har rett til gratis skyss dersom dei bur meir enn fire kilometer frå skolen. Retten til skyss gjeld til og frå begge heimane når eleven har to heimar.

Elevar har rett til gratis skyss dersom ein del av vegen er særleg farleg eller vanskeleg. Når kommunen skal vurdere kor farleg eller vanskeleg skolevegen er, skal det leggjast vekt på alderen til eleven.

Elevar som treng båttransport, har rett til slik transport gratis.

Elevar som treng skyss på grunn av nedsett funksjonsevne, skade eller sjukdom, har rett til gratis skyss til og frå skolen og skolefritidsordninga. Retten til skyss til og frå skolefritidsordninga gjeld ikkje i skoleferiane.

§ 5-2. Reisefølgje for og tilsyn med elevar i grunnskolen

Elevar som får skyss til og frå skolen eller skolefritidsordninga, har rett til reisefølgje og tilsyn i ventetida før og etter opplæringa eller skolefritidsordninga dersom dei treng det.

§ 5-3. Rett til losji og plikt til å la seg innlosjere for elevar i grunnskolen

Elevar har rett til losji når dagleg skyss ikkje er forsvarleg. Når fylkeskommunen skal vurdere om dagleg skyss er forsvarleg, skal det særleg leggjast vekt på alderen og funksjonsevna til eleven og kor lang og farleg skolevegen er. Det kan berre leggjast vekt på kostnader eller vanskar for fylkeskommunen dersom dei er ekstraordinære.

Dersom fylkeskommunen er i tvil om dagleg skyss er forsvarleg, avgjer foreldra om eleven skal skyssast eller innlosjerast.

Dersom dagleg skyss ikkje er forsvarleg, har eleven plikt til å la seg innlosjere med mindre foreldra til eleven sjølv sørgjer for skyss og dekkjer kostnadene.

Kommunen skal ha tilsyn med innlosjerte elevar.

§ 5-4. Leksehjelp

Kommunen skal ha tilbod om gratis leksehjelp til elevar i grunnskolen. Kommunen kan ikkje ta betalt for leksehjelp som blir gitt i skolefritidsordninga. Leksehjelpa er ikkje ein del av den opplæringa eleven har rett til etter denne lova.

§ 5-5. Skolefritidsordning (SFO)

Kommunen skal ha tilbod om skolefritidsordning før og etter skoletid for elevar på 1. til 4. trinn og for elevar med særlege behov på 1. til 7. trinn. Kommunen kan krevje at foreldra dekkjer kostnadene til skolefritidsordninga.

Kommunen kan nytte private til å drive skolefritidsordninga.

Skolefritidsordninga skal leggje til rette for leik og kultur- og fritidsaktivitetar. Aktivitetane skal vere tilpassa alderen, funksjonsevna og interessene til barna. I skolefritidsordninga skal barna passast på og få omsorg, og barn med nedsett funksjonsevne skal få gode utviklingsvilkår.

Kommunen skal gi forskrift om skolefritidsordninga. Forskrifta skal ha føresegner om

  • a) eigarforhold

  • b) kven som er opptaksmyndigheit

  • c) opptakskriterium

  • d) opptaksperiode og oppseiing

  • e) foreldrebetaling

  • f) leike- og opphaldsareal

  • g) dagleg opphaldstid og årleg opningstid

  • h) personale og leiing

§ 5-6. Overgangen frå barnehagen til skolen

Kommunen skal sørgje for ein trygg og god overgang frå barnehagen til skolen og skolefritidsordninga.

Tredje delen – vidaregåande opplæring

Kapittel 6. Rett til vidaregåande opplæring

§ 6-1. Rett til vidaregåande opplæring

Dei som har fullført grunnskolen eller tilsvarande opplæring, har rett til vidaregåande opplæring etter dette kapittelet. Dette gjeld òg dei som har fullført vidaregåande opplæring i eit anna land, men ikkje får godkjent opplæringa som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Noreg. Retten gjeld berre for dei som truleg skal vere i Noreg i meir enn tre månader i strekk.

Ungdommar har rett til vidaregåande opplæring i tre år. Dei har rett til å komme inn på eitt av tre utdanningsprogram som dei har søkt på, og rett til to år med vidaregåande opplæring som byggjer på det første året. Dersom den fastsette opplæringstida i faget er lengre enn tre år, blir retten utvida tilsvarande.

Retten til vidaregåande opplæring gjeld ut det skoleåret som tek til det året ein fyller 24 år (ungdomsrett). Dei som då ikkje har fullført, kan ha rett til vidaregåande opplæring etter § 17-3 (vaksenrett). Dei som har rett til vidaregåande opplæring etter dette kapittelet, kan etter søknad i staden få vidaregåande opplæring etter § 17-3 dersom det er særlege grunnar for det. Dei som har rett til vidaregåande opplæring etter første avsnitt andre setning, har etter søknad rett til å få vidaregåande opplæring etter § 17-3.

Departementet kan gi forskrift om inntak til vidaregåande opplæring.

§ 6-2. Studieførebuande og yrkesfaglege utdanningsprogram

Den vidaregåande opplæringa omfattar studieførebuande og yrkesfaglege utdanningsprogram.

Studieførebuande utdanningsprogram omfattar tre års opplæring i skole.

Yrkesfaglege utdanningsprogram omfattar til vanleg to år med opplæring i skole og to år med læretid i bedrift. Fylkeskommunen kan godkjenne kontraktar om opplæring i bedrift som avvik frå dette. Dersom fylkeskommunen ikkje kan formidle opplæring i bedrift, skal heile opplæringa bli gitt i skole.

Departementet kan gi forskrift om ulike opplæringsordningar for den vidaregåande opplæringa i bedrift.

§ 6-3. Planlegginga og utbygginga av det vidaregåande opplæringstilbodet

Fylkeskommunen skal i planlegginga og utbygginga av det vidaregåande opplæringstilbodet leggje stor vekt på kva kompetanse samfunnet treng, og på kor mange læreplassar som finst.

Departementet kan krevje at fylkeskommunen skal ha eit vidaregåande opplæringstilbod for søkjarar frå heile landet.

§ 6-4. Innhald, vurdering og dokumentasjon i den vidaregåande opplæringa

Den vidaregåande opplæringa skal vere i samsvar med læreplanverket og tilbodsstrukturen, jf. § 1-4.

Elevane og lærlingane har rett til individuell vurdering og dokumentasjon av opplæringa. Departementet skal gi forskrift om individuell vurdering, om klage på vurdering og om dokumentasjon. Departementet kan òg gi forskrift om tap av rett til individuell vurdering som følgje av høgt fråvær.

§ 6-5. Rett til omval og rett til ekstra opplæringstid i den vidaregåande opplæringa

Elevar har rett til å gjere eitt omval og får då rett til ekstra tid så dei kan fullføre opplæringa.

Elevar som har rett til særskild språkopplæring etter § 7-5 eller individuelt tilrettelagd opplæring etter § 10-3, har rett til opplæring i opp til to år ekstra dersom dei treng meir tid til opplæring og den ekstra opplæringstida kan gi dei ein høgare kompetanse. Før fylkeskommunen gjer vedtak om å gi elevar med rett til individuelt tilrettelagd opplæring ekstra opplæringstid, skal det vere innhenta ei sakkunnig vurdering.

§ 6-6. Påbygging til generell studiekompetanse

Dei som består fag- og yrkesopplæring, har rett til eitt års påbygging til generell studiekompetanse. Elevane må ta fatt på påbyggingsåret seinast det skoleåret dei fyller 24 år.

§ 6-7. Gratis vidaregåande opplæring

Den vidaregåande opplæringa skal vere gratis. Fylkeskommunen kan likevel krevje at elevar og lærlingar dekkjer utgifter til individuelt utstyr som opplæringa til vanleg gjer det nødvendig å ha. Departementet kan gi forskrift om at elevar skal halde seg med læremiddel og digitalt utstyr.

§ 6-8. Yrkesopplæringsnemnder

Kvar fylkeskommune skal nemne opp ei yrkesopplæringsnemnd. Fylkeskommunen skal førebu dei sakene nemnda skal behandle.

Departementet kan gi forskrift om kva samansetjing og oppgåver nemnda skal ha.

§ 6-9. Rett til vidaregåande opplæring for dei som ikkje har opphaldsløyve

Dei som ikkje har opphaldsløyve i Noreg, har rett til vidaregåande opplæring ut det skoleåret som tek til det kalenderåret dei fyller 18 år. Dei som oppheld seg ulovleg i landet utan å ha søkt om opphaldsløyve, har likevel ikkje rett til vidaregåande opplæring.

Kapittel 7. Val av skriftspråk og særskilde språkrettar i den vidaregåande opplæringa

§ 7-1. Norsk skriftspråk (målform) for elevane i den vidaregåande opplæringa

Elevane skal ha opplæring i begge dei norske skriftspråka, bokmål og nynorsk. Departementet kan gi forskrift om fritak frå opplæring i eitt av desse skriftspråka for elevar som får opplæring etter §§ 7-2, 7-3 og 7-5.

Elevane vel sjølve om dei skal bruke bokmål eller nynorsk i det skriftlege arbeidet, og om læremidla skal vere på bokmål eller nynorsk.

§ 7-2. Opplæring i samisk i den vidaregåande opplæringa

Samiske elevar har rett til opplæring i anten nordsamisk, sørsamisk eller lulesamisk. Samar er dei som kan skrivast inn i samemanntalet, og barna deira.

Alle elevar som har hatt opplæring i eller på samisk i grunnskolen, har rett til opplæring i samisk i den vidaregåande opplæringa.

Dersom skolen ikkje har lærarar som kan gi opplæring i samisk, kan opplæringa givast på ein annan måte. Dersom opplæringa blir gitt ved hjelp av tekniske hjelpemiddel etter § 13-3, skal fylkeskommunen, når det er nødvendig, tilby eleven ein del av opplæringa i eit samiskspråkleg miljø.

§ 7-3. Opplæring i og på norsk teiknspråk i den vidaregåande opplæringa

Elevar med høyrselshemming har rett til å få opplæring ved hjelp av tolk eller til å gå på vidaregåande skolar som har opplæring i og på norsk teiknspråk.

Retten til opplæring i og på norsk teiknspråk gjeld berre innanfor dei utdanningsprogramma og programområda som skolane har tilbod om, og delar av opplæringa kan givast ved hjelp av tolk.

§ 7-4. Opplæring i punktskrift i den vidaregåande opplæringa

Elevar som er blinde eller sterkt svaksynte, har rett til nødvendig opplæring i punktskrift.

§ 7-5. Særskild språkopplæring i den vidaregåande opplæringa

Elevar med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild språkopplæring til dei kan norsk godt nok til å følgje opplæringa på skolen. Særskild språkopplæring skal omfatte forsterka opplæring i norsk og, om det trengst, morsmålsopplæring, tospråkleg opplæring i fag eller begge delar.

Fylkeskommunen skal jamleg vurdere om eleven kan norsk godt nok til å følgje den vanlege opplæringa.

Dersom skolen ikkje har lærarar som kan gi morsmålsopplæring, kan opplæringa givast på ein annan måte. Det same gjeld tospråkleg opplæring i fag.

Kommunen kan vedta at eleven skal få opplæringa i morsmål på ein annan skole enn den eleven går på.

§ 7-6. Innføringsopplæring for elevar i den vidaregåande opplæringa som har budd kort tid i Noreg

Elevar som har budd kort tid i Noreg og har fått vedtak om særskild språkopplæring, kan få heile eller delar av opplæringa i særskilde grupper eller klassar eller på særskilde skolar. Slik innføringsopplæring kan berre givast med samtykke frå eleven. Eleven kan få slik opplæring i opp til to år.

Vedtak om innføringsopplæring for ein elev kan berre gjerast for opp til eitt år om gongen. I vedtaket kan det gjerast unntak frå læreplanverket.

Kapittel 8. Opplæring i bedrift

§ 8-1. Verkeområdet for kapittelet

Dette kapittelet gjeld for den vidaregåande opplæringa som blir gitt i bedrift etter godkjende kontraktar.

Dei som får vidaregåande opplæring i bedrift, blir i denne lova kalla lærlingar. Dersom opplæringa blir gitt i skole, gjeld reglane for elevar. Reglane for elevar gjeld òg for elevar som har praksis eller opplæring i bedrift utan kontrakt etter § 8-2.

§ 8-2. Inngåing og endring av kontrakt om opplæring

Lærlingar skal skrive kontrakt om opplæring med ei eller fleire lærebedrifter. Dersom kontrakten oppfyller krava, skal han godkjennast av fylkeskommunen. Kontrakten kan berre endrast etter samtykke frå fylkeskommunen.

Kontrakten skal vere inngått før opplæringa i lærebedrifta tek til. Kontrakten gjeld frå den tida opplæringa tek til, sjølv om godkjenninga kjem seinare.

Det skal stå i kontrakten kva som er målet for opplæringa, og kven som har ansvaret for dei ulike delane av opplæringa. Kontrakten skal vise til den eller dei arbeidsavtalane som er inngått.

Departementet kan gi forskrift om kva form og innhald kontrakten skal ha, og om endring av kontrakten.

§ 8-3. Heving og oppseiing av kontrakt om opplæring

Kontrakten om opplæring kan seiast opp dersom partane er samde om det. Lærebedrifta skal orientere fylkeskommunen skriftleg før ein kontrakt blir oppsagd.

Ein kontrakt om opplæring kan hevast etter vedtak frå fylkeskommunen dersom lærlingen seier skriftleg frå at han eller ho ikkje ønskjer å halde fram ut kontrakttida. Ein kontrakt om opplæring kan òg hevast dersom ein av partane gjer seg skyldig i vesentlege brot på pliktene sine i arbeidsforholdet eller ein av partane ikkje er i stand til å oppfylle kontrakten.

Dersom ein kontrakt om opplæring blir oppsagd eller heva, skal lærebedrifta skrive ut ein attest om opplæringa som er gjennomført.

§ 8-4. Lærlingane sine rettar og plikter som arbeidstakarar. Tilhøvet til arbeidsmiljøloven

Lærlingar er arbeidstakarar i lærebedrifta, med dei rettane og pliktene som følgjer av lover og tariffavtalar.

Lærlingar skal ha arbeidsavtale med lærebedrifta. Lærebedrifta kan berre seie opp denne arbeidsavtalen dersom kontrakten om opplæring blir oppsagd eller heva etter § 8-3.

Dei første seks månadene av arbeidsforholdet kan arbeidsavtalen likevel seiast opp etter reglane i arbeidsmiljøloven §§ 15-3 og 15-6 dersom lærlingen har fylt 21 år og har inngått kontrakt om full opplæring i bedrift. Kontrakten om opplæring fell bort dersom arbeidsavtalen blir oppsagd.

Arbeidsavtalen fell bort når læretida er over, eller dersom kontrakten blir oppsagd eller heva.

Andre avsnitt andre setning, tredje avsnitt og fjerde avsnitt i føresegna her gjeld ikkje arbeidsavtalar som partane har inngått uavhengig av kontrakten om opplæring.

§ 8-5. Godkjenning av lærebedrifter

Fylkeskommunen skal godkjenne lærebedrifter som oppfyller krava i § 8-6.

Før fylkeskommunen kan godkjenne ei lærebedrift, må ho vere fagleg vurdert av yrkesopplæringsnemnda. Fylkeskommunen skal leggje stor vekt på den faglege vurderinga.

Departementet kan gi forskrift om godkjenning av lærebedrifter og om deling av ansvaret mellom samarbeidande lærebedrifter.

§ 8-6. Krav til lærebedrifter

Ei lærebedrift skal vere i stand til å gi opplæring i samsvar med læreplanar for fag, anten åleine eller i samarbeid med andre godkjende lærebedrifter.

Ei lærebedrift skal ha ein eller fleire fagleg kvalifiserte personar som har ansvaret for opplæringa, og ein eller fleire instruktørar som gir opplæring.

§ 8-7. Rekruttering av lærebedrifter og formidling til læreplass

Fylkeskommunen skal rekruttere lærebedrifter med sikte på å gi alle kvalifiserte søkjarar tilbod om læreplass i bedrift.

Fylkeskommunen skal formidle kvalifiserte søkjarar til lærebedrifter det er inngått avtalar om læreplass med.

Departementet kan gi forskrift om formidling til læreplass.

§ 8-8. Tilskot til lærebedrifter

Fylkeskommunen skal gi godkjende lærebedrifter tilskot til opplæring.

Departementet kan gi forskrift om tilskot til lærebedrifter.

§ 8-9. Oppfølging av lærebedrifter og tap av godkjenning

Fylkeskommunen skal rettleie lærebedriftene og kontrollere at dei oppfyller krava i denne lova.

Etter ei fagleg vurdering i yrkesopplæringsnemnda kan fylkeskommunen trekkje tilbake godkjenninga som lærebedrift dersom lærebedrifta ikkje lenger oppfyller krava. Den faglege vurderinga frå yrkesopplæringsnemnda skal vege tungt.

Godkjenninga som lærebedrift fell bort to år etter at den siste kontrakten om opplæring er avslutta.

Departementet kan gi forskrift om tap av godkjenning.

§ 8-10. Lærebedriftene sitt ansvar for opplæringa

Lærebedriftene skal lage ein plan som sikrar at lærlingane får opplæring i samsvar med kontrakten, og dei skal leggje produksjonen til rette for denne opplæringa.

Lærebedriftene skal skape eit godt arbeids- og læringsmiljø. Den samla arbeids- og opplæringstida til lærlingar skal ikkje vere lengre enn arbeidstida til andre arbeidstakarar.

Lærebedrifter som ikkje lenger kan gi opplæring i samsvar med kontrakten, skal melde frå til fylkeskommunen.

§ 8-11. Krav til internkontroll i lærebedrifter

Lærebedriftene skal ha internkontroll for å sikre at opplæringa er i samsvar med denne lova. Representantar for arbeidstakarane skal få ta del i internkontrollarbeidet.

Lærebedriftene skal årleg rapportere til fylkeskommunen om opplæringa dei gir. Departementet kan gi forskrift om rapporteringsplikta.

Kapittel 9. Skyss, bustad og oppfølgingsteneste

§ 9-1. Skyss til og frå skolen for elevar i den vidaregåande opplæringa

Elevar har rett til gratis skyss eller full skyssgodtgjersle dersom dei bur meir enn seks kilometer frå skolen. Retten til skyss eller full skyssgodtgjersle gjeld til og frå begge heimane når eleven har to heimar.

Elevar som treng båttransport, har rett til slik transport gratis.

Elevar som treng skyss på grunn av nedsett funksjonsevne, skade eller sjukdom, har rett til gratis skyss til og frå skolen.

Departementet kan gi forskrift om at retten til skyss kan oppfyllast gjennom rabattordningar for offentleg transport i område med eit godt utbygd kollektivtilbod.

§ 9-2. Reisefølgje for og tilsyn med elevar i den vidaregåande opplæringa

Elevar som får skyss, har rett til reisefølgje dersom dei treng det.

Elevar som får skyss, har rett til tilsyn i ventetida før og etter opplæringa dersom dei på grunn av nedsett funksjonsevne ikkje klarer seg åleine.

§ 9-3. Hjelp med å skaffe bustad for elevar i den vidaregåande opplæringa

Når ein elev ikkje kan nytte dagleg skyss til skolen, skal fylkeskommunen hjelpe til med å skaffe eleven ein stad å bu. Er det ikkje mogleg å skaffe eleven bustad på annan måte, skal fylkeskommunen sørgje for at det blir bygd ein elevheim.

§ 9-4. Oppfølgingsteneste for ungdom som ikkje er i vidaregåande opplæring eller arbeid

Kvar fylkeskommune skal ha ei oppfølgingsteneste. Oppfølgingstenesta skal sørgje for at ungdom som har rett til opplæring etter § 6-1 og ikkje er i opplæring eller arbeid, får tilbod om vidaregåande opplæring, andre kompetansefremjande tiltak eller arbeid. Ein er omfatta av tenesta fram til utgangen av det året ein fyller 21 år.

Departementet kan gi forskrift om oppgåvene til oppfølgingstenesta.

Fjerde delen – fellesreglar for grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa

Kapittel 10. Universell opplæring og individuell tilrettelegging

§ 10-1. Universell opplæring

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for universell opplæring, det vil seie at opplæringa skal vere tilfredsstillande for flest mogleg utan individuell tilrettelegging.

§ 10-2. Plikt til å sikre tilfredsstillande utbytte av opplæringa (aktivitetsplikt)

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at lærarane følgjer med på utviklinga til elevane og vurderer om dei har tilfredsstillande utbytte av opplæringa.

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at lærarane melder frå til rektor dersom det er tvil om at ein elev får eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa. I slike tilfelle skal skolen vurdere og setje i verk tiltak innanfor den universelle opplæringa med sikte på å gi eleven eit tilfredsstillande utbytte av den.

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at elevar som er i ferd med å bli hengande etter i opplæringa, blir gitt forsterka innsats. Om det er til det beste for eleven, kan den forsterka innsatsen i ein kort periode givast som eineundervisning.

Skolen skal vurdere om tiltaka gir eleven eit betre utbytte av opplæringa, og om eleven kan trenge individuelt tilrettelagd opplæring.

§ 10-3. Individuelt tilrettelagd opplæring

Elevar har rett til individuelt tilrettelagd opplæring dersom utbyttet av den universelle opplæringa ikkje er tilfredsstillande.

§ 10-4. Vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring

Kommunen og fylkeskommunen skal hente inn ei sakkunnig vurdering frå den pedagogisk-psykologiske tenesta før dei avgjer om ein elev skal få individuelt tilrettelagd opplæring. Den pedagogisk-psykologiske tenesta skal ta stilling til om eleven treng slik tilrettelegging.

Kommunen og fylkeskommunen kan berre fråvike den sakkunnige vurderinga dersom dei kjem til at eleven kan få tilfredsstillande opplæring på ein annan måte. Ei slik avgjerd skal vere grunngitt i vedtaket. I vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring kan det gjerast unntak frå reglane om innhaldet i og organiseringa av opplæringa.

Ei sakkunnig vurdering kan berre gjerast med samtykke frå eleven eller foreldra. Eit vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring kan berre gjerast når eleven eller foreldra samtykkjer. Eit tilbod om individuelt tilrettelagd opplæring skal utarbeidast i samråd med eleven og foreldra, og det skal leggjast stor vekt på deira syn.

§ 10-5. Kva den sakkunnige vurderinga skal innehalde

I den sakkunnige vurderinga skal den pedagogisk-psykologiske tenesta alltid greie ut om

  • a) eleven sitt utbytte av den universelle opplæringa

  • b) kvifor eleven eventuelt ikkje har tilfredsstillande utbytte av opplæringa

  • c) kva som er realistiske opplæringsmål for eleven

  • d) kva tiltak som kan gi eleven eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa

§ 10-6. Krav om kompetanse for å gi individuelt tilrettelagd opplæring

Den som skal gi individuelt tilrettelagd opplæring, må oppfylle kompetansekrava for å bli tilsett i lærarstilling, jf. § 15-2, og krava om relevant kompetanse i faget det skal undervisast i, jf. § 15-3.

I vedtak om individuelt tilrettelagd opplæring kan det gjerast unntak frå kompetansekrava dersom det vil gi eleven betre opplæring. Slike unntak kan berre gjerast for personar med ei universitets- eller høgskoleutdanning som gjer dei særleg eigna til å vareta behova til eleven.

§ 10-7. Individuell opplæringsplan

Skolen skal utarbeide ein individuell opplæringsplan for elevar som får individuelt tilrettelagd opplæring. I planen skal det stå kva som er måla for og innhaldet i opplæringa, og korleis ho skal drivast.

§ 10-8. Årleg evaluering av eleven sitt utbytte av den individuelt tilrettelagde opplæringa

Skolen skal éin gong i året utarbeide ei skriftleg oversikt over den individuelt tilrettelagde opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven sett opp mot måla i den individuelle opplæringsplanen. Eleven eller foreldra skal få oversikta og vurderinga.

§ 10-9. Personleg assistanse

Elevar som treng personleg assistanse for å delta i opplæringa, har rett til slik assistanse.

§ 10-10. Fysisk tilrettelegging og tekniske hjelpemiddel

Elevar har rett til dei tekniske hjelpemidla og den fysiske tilrettelegginga dei treng for å få tilfredsstillande utbytte av opplæringa.

§ 10-11. Opplæring i bruk av tekniske hjelpemiddel og i mobilitet

Elevar som er blinde eller sterkt svaksynte, har rett til nødvendig opplæring i bruk av tekniske hjelpemiddel. Dei har òg rett til nødvendig opplæring i mobilitet slik at dei kan ta seg fram på skolen, komme seg til og frå skolen og delta i aktivitetar i regi av skolen.

§ 10-12. Pedagogisk-psykologisk teneste

Kvar kommune og fylkeskommune skal ha ei pedagogisk-psykologisk teneste.

Den pedagogisk-psykologiske tenesta skal samarbeide med skolane og hjelpe til med kompetanseutvikling, organisasjonsutvikling og tilrettelegging av opplæringa for elevane.

Tenesta skal utarbeide sakkunnige vurderingar der lova krev det. Departementet kan gi forskrift om at den pedagogisk-psykologiske tenesta skal utarbeide sakkunnige vurderingar i andre tilfelle òg.

Kapittel 11. Skolemiljøet til elevane

§ 11-1. Verkeområde for kapittelet

Kapittelet gjeld for skolen, leksehjelpordninga og skolefritidsordninga.

§ 11-2. Retten til eit trygt og godt skolemiljø

Alle elevar har rett til eit trygt og godt skolemiljø som fremjar helse, trivsel og læring.

§ 11-3. Nulltoleranse og førebyggjande arbeid

Skolen skal ikkje godta krenking som til dømes mobbing, vald, diskriminering og trakassering.

Skolen skal førebyggje brot på retten til eit trygt og godt skolemiljø ved å arbeide kontinuerleg for å fremje helsa, trivselen og læringa til elevane.

§ 11-4. Plikt til å sikre at elevane har eit trygt og godt psykososialt skolemiljø (aktivitetsplikt)

Alle som arbeider på skolen, skal følgje med på korleis elevane har det, og om mogleg gripe inn mot krenking som til dømes mobbing, vald, diskriminering og trakassering.

Alle som arbeider på skolen, skal varsle rektor dersom dei får mistanke om eller kjennskap til at ein elev ikkje har det trygt og godt. Rektor skal varsle kommunen og fylkeskommunen i alvorlege tilfelle.

Ved mistanke om eller kjennskap til at ein elev ikkje har det trygt og godt, skal skolen snarast undersøkje saka.

Når ein elev seier at han eller ho ikkje har det trygt og godt, skal skolen undersøkje saka og så langt det finst eigna tiltak, sørgje for at eleven får det trygt og godt. Det same gjeld når ei undersøking som skolen sjølv har sett i gang, viser at ein elev ikkje har det trygt og godt. Tiltaka skal veljast på grunnlag av ei konkret og fagleg vurdering.

Skolen skal lage ein skriftleg plan når det skal gjerast tiltak i ei sak. I planen skal det stå

  • a) kva problem tiltaka skal løyse

  • b) kva tiltak skolen har planlagt

  • c) når tiltaka skal gjennomførast

  • d) kven som skal gjennomføre tiltaka

  • e) når tiltaka skal evaluerast

Skolen skal dokumentere kva som blir gjort for å oppfylle aktivitetsplikta etter første til femte avsnitt, i den forma og det omfanget som er nødvendig.

§ 11-5. Skjerpa aktivitetsplikt dersom ein som arbeider på skolen, krenkjer ein elev

Dersom ein som arbeider på skolen, får mistanke om eller kjennskap til at ein annan som arbeider på skolen, krenkjer ein elev med til dømes mobbing, vald, diskriminering eller trakassering, skal vedkommande straks varsle rektor. Rektor skal varsle kommunen eller fylkeskommunen med mindre varselet er openbert grunnlaust.

Dersom ein som arbeider på skolen, får mistanke om eller kjennskap til at ein i leiinga ved skolen krenkjer ein elev med til dømes mobbing, vald, diskriminering eller trakassering, skal vedkommande varsle kommunen eller fylkeskommunen direkte.

Undersøking og tiltak etter § 11-4 tredje og fjerde avsnitt skal setjast i verk straks.

§ 11-6. Fylkesmannen si handheving av aktivitetsplikta i enkeltsaker

Dersom ein elev ikkje har eit trygt og godt skolemiljø, kan eleven eller foreldra melde saka til fylkesmannen etter at saka er teken opp med rektor.

Fylkesmannen skal avgjere om aktivitetsplikta etter §§ 11-4 og 11-5 er oppfylt, for å bidra til at eleven får det trygt og godt på skolen. Dersom saka ikkje er teken opp med rektor, eller om det er under ei veke sidan ho vart teken opp, skal fylkesmannen avvise saka, om det ikkje er særlege grunnar til å behandle saka. Det same gjeld dersom eleven ikkje lenger går på den skolen saka gjeld.

Kommunen, fylkeskommunen og skolen skal utan hinder av lovfesta teieplikt leggje fram alle opplysningar som fylkesmannen meiner må til for å greie ut saka.

Kjem fylkesmannen til at skolen ikkje har oppfylt aktivitetsplikta etter §§ 11-4 og 11-5, kan fylkesmannen påleggje kommunen eller fylkeskommunen å rette forholdet. Dersom saka elles vil bli unødig forseinka, eller dersom det er grunn til å tru at kommunen eller fylkeskommunen ikkje kjem til å rette forholdet, kan fylkesmannen vedta kva skolen skal gjere for at eleven skal få det trygt og godt.

Fylkesmannen skal setje ein frist for gjennomføringa av vedtaket og følgje opp saka. Fylkesmannen kan vedta reaksjonar etter skolereglane, jf. § 2-5, eller vedta at ein elev skal byte skole, jf. § 12-3.

Avgjerda til fylkesmannen er eit enkeltvedtak.

§ 11-7. Det fysiske miljøet

Kommunen og fylkeskommunen skal i planlegginga, bygginga, tilrettelegginga og drifta av skolane ta omsyn til tryggleiken, helsa, trivselen og læringa til elevane.

Det fysiske miljøet på skolen skal vere i samsvar med dei gjeldande faglege normene. Ved avvik frå normene må skolen kunne dokumentere at miljøet likevel er tilfredsstillande med omsyn til tryggleik, helse, trivsel og læring.

Alle elevar har rett til ein arbeidsplass som er tilpassa behova deira. Skolen skal innreiast slik at det blir teke omsyn til dei elevane som har nedsett funksjonsevne.

Dersom ein elev, ein forelder eller eit av råda eller utvala på skolen der desse er representerte, ber om tiltak for å bøte på manglar ved det fysiske miljøet, skal skolen snarast mogleg behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Om skolen ikkje har teke stilling til saka innan rimeleg tid, kan det klagast som om det var gjort enkeltvedtak.

§ 11-8. Tvangsmulkt

For å sikre gjennomføringa av vedtak etter § 11-6 kan fylkesmannen og klageinstansen fastsetje tvangsmulkt for kommunar og fylkeskommunar. Tvangsmulkt kan fastsetjast samtidig med vedtaket eller seinare.

Ei avgjerd om tvangsmulkt får verknad når kommunen eller fylkeskommunen ikkje held fristen for gjennomføring av vedtaket etter § 11-6, og mulkta går til vedtaket er oppfylt. Ei avgjerd om tvangsmulkt får ikkje verknad dersom det er uråd å rette seg etter vedtaket og den ansvarlege ikkje kan noko for det.

Avgjerda om tvangsmulkt skal behandlast i samsvar med reglane i forvaltningsloven kapittel IV og V.

Mulkta går til statskassa. I særlege tilfelle kan tvangsmulkta reduserast eller falle bort.

Departementet kan gi forskrift om kva slags tvangsmulkt som kan nyttast, og om kor stor mulkta skal vere.

§ 11-9. Straffansvar for brot på reglane om skolemiljø

Med bot eller fengsel i opp til 3 månader blir den straffa som forsettleg eller aktlaust grovt eller fleire gonger bryt føresegnene i § 11-4 første avsnitt, § 11-4 andre avsnitt eller § 11-5. Med bot eller fengsel i opp til 3 månader blir den rektoren straffa som forsettleg eller aktlaust grovt eller fleire gonger bryt føresegnene i § 11-4 tredje avsnitt eller § 11-4 fjerde avsnitt.

Dersom ei føresegn i § 11-4 første til fjerde avsnitt eller § 11-5 er broten av nokon som handlar på vegner av skolen, kan kommunen og fylkeskommunen straffast, jf. straffeloven § 27.

Straffansvaret er forelda etter 5 år.

§ 11-10. Bevisbør i erstatningssaker om psykososialt skolemiljø

Dersom det er grunn til å tru at kommunen eller fylkeskommunen ikkje har følgt reglane om psykososialt skolemiljø i eller i medhald av kapittel 11, skal det ved behandlinga av erstatningskrav etter skadeserstatningsloven leggjast til grunn at reglane ikkje er følgde, om ikkje kommunen eller fylkeskommunen gjer noko anna truleg.

Kapittel 12. Skadeførebygging og ordenstiltak

§ 12-1. Tiltak overfor elevane for å halde ro og orden og avverje skade

Skolen skal arbeide førebyggjande mot skade og fare, og sørgje for tryggleik med minst mogleg inngripande tiltak.

Tilsette i skolen kan gripe inn fysisk mot elevar dersom det er nødvendig for å avverje fare for skade på andre personar eller for å avverje vesentleg skade på eigedom. Tilsette kan òg gripe inn fysisk mot elevar for å halde ro og orden dersom det er nødvendig for å unngå meir inngripande tiltak. Tilsette kan berre nytte lite inngripande tiltak, som å halde eleven fast ei lita stund eller ta eleven ut av fellesrom. Dei fysiske inngrepa skal vere så få, kortvarige og skånsame som mogleg.

Tilsette i skolen kan likevel gripe inn overfor elevane etter reglane om nødrett og nødverje i straffelova §§ 17 og 18.

Dersom det blir nytta inngrep etter andre eller tredje avsnitt, skal rektor varslast, og hendinga må dokumenterast i den forma og i det omfanget som er nødvendig. Rektor skal varsle kommunen eller fylkeskommunen.

Tiltak som er allment aksepterte i samhandlinga mellom vaksne og barna dei har omsorg for, skal ikkje reknast som tiltak etter denne føresegna.

For helserelaterte tiltak gjeld kapittel 9 i helse- og omsorgstjenesteloven.

Departementet kan gi forskrift om bruk av tiltak etter denne føresegna.

§ 12-2. Bortvising

Kommunen og fylkeskommunen kan fastsetje i skolereglane at elevane kan visast bort frå opplæringa etter fleire eller grove brot på skolereglane. Elevar på 1. til 7. trinn kan visast bort for enkelttimar eller resten av dagen, og elevar på 8. til 10. trinn kan visast bort for opp til tre dagar. Elevar i den vidaregåande opplæringa kan visast bort for opp til fem dagar. Det kan òg fastsetjast at elevar i den vidaregåande opplæringa kan visast bort for resten av skoleåret dersom regelbrota er særleg alvorlege.

Det er rektor sjølv som vedtek bortvising frå opplæringa. Om ikkje kommunen eller fylkeskommunen fastset noko anna, kan rektor gi lærarar høve til å vise bort elevar frå ei opplæringsøkt som læraren sjølv har ansvaret for. Bortvisinga kan ikkje vare meir enn to klokketimar. Det er fylkeskommunen sjølv som gjer vedtak om at ein elev i den vidaregåande opplæringa skal visast bort for resten av skoleåret.

Ein elev kan ikkje visast bort dersom mindre inngripande tiltak er tilstrekkelege.

§ 12-3. Pålagt skolebyte

Ein elev kan flyttast til ein annan skole, dersom åtferda til eleven går alvorleg ut over tryggleiken, trivselen eller læringa til ein eller fleire medelevar.

Ein elev kan ikkje flyttast dersom mindre inngripande tiltak er tilstrekkelege. Ein elev kan ikkje flyttast dersom det fører til at eleven må flytte ut av heimen eller gjer at dagleg skyss blir uforsvarleg. Ein elev i den vidaregåande skolen skal heller ikkje flyttast dersom det fører til at eleven må byte utdanningsprogram og programområde.

Kommunen og fylkeskommunen sjølv gjer vedtak om skolebyte.

§ 12-4. Forbod mot bruk av plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet

Når elevar får opplæring, skal dei ikkje bruke plagg som dekkjer heile ansiktet eller delar av det. Det same gjeld når dei deltek i skolefritidsordninga eller får leksehjelp.

Når dei som er tilsette i skolen, er saman med elevane, skal dei ikkje bruke plagg som dekkjer heile ansiktet eller delar av det. Det same gjeld dei som arbeider i skolefritidsordninga, leksehjelpordninga, skolehelsetenesta eller den pedagogisk-psykologiske tenesta.

Forbodet gjeld ikkje tildekking av ansiktet av omsyn til vêr, helse eller tryggleik, eller tildekking som tener pedagogiske eller sosiale føremål.

Kapittel 13. Organiseringa av opplæringa, læremiddel og opplæringsspråk

§ 13-1. Skolerute og lengda på skoleåret

Opplæringa i eit skoleår skal strekkje seg over minst 38 veker. Elevane skal ha minst sju veker samanhengande ferie.

Kommunen og fylkeskommunen skal gi forskrift om skole- og feriedagar for elevane (skolerute). Skole- og feriedagane skal planleggjast slik at eksamen og nasjonale prøver kan gjennomførast.

§ 13-2. Inndeling av elevar i klassar og grupper

Kvar elev skal høyre til éin klasse og ha så mykje opplæringstid i klassen at eleven kan utvikle sosial samkjensle. I delar av opplæringa kan elevane delast i andre grupper. Inndelinga i klassar og grupper skal medverke til at skolen blir ein møteplass der elevane utviklar toleranse og respekt for kvarandre.

Ingen klassar eller grupper skal vere større enn det som er trygt og pedagogisk forsvarleg.

Elevane kan delast inn i grupper etter fagleg nivå dersom det er nødvendig for at ein eller fleire av elevane skal få eit forsvarleg utbytte av opplæringsaktiviteten, så sant det ikkje går ut over dei andre elevene sitt høve til å få eit forsvarleg utbytte av opplæringa. Elevane kan delast inn i grupper etter fagleg nivå berre i særskilde og avgrensa delar av opplæringa. Det skal vurderast jamleg om inndelinga etter fagleg nivå er nødvendig.

Elevane kan berre delast inn i grupper etter kjønn dersom det er særleg tungtvegande grunnar til å gjere det.

Alle elevar skal ha ein kontaktlærar. Kontaktlæraren har eit særleg ansvar for eleven, for kontakten med heimen og for administrative, sosiale og pedagogiske gjeremål i klassen.

§ 13-3. Gjennomføring av opplæringa med tekniske hjelpemiddel utan at læraren er til stades saman med elevane (fjernundervisning)

Dersom elevane og læraren kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemiddel og det er gode grunnar for å gjennomføre opplæringa på denne måten, kan det gjerast unntak frå hovudregelen i § 15-4 om at læraren skal vere til stades saman med elevane. Kommunen og fylkeskommunen må i så fall kunne godtgjere at denne opplæringa er trygg og pedagogisk forsvarleg.

§ 13-4. Opplæringsspråk og hovudmål på kvar skole

Opplæringa skal vere på norsk eller samisk. Departementet kan etter søknad frå kommunen eller fylkeskommunen gi ein skole tidsavgrensa fritak frå kravet til opplæringsspråk.

Kommunen og fylkeskommunen skal gi forskrift om kva som skal vere hovudmålet på kvar skole. Skolen skal bruke hovudmålet i den skriftlege opplæringa og i den skriftlege kommunikasjonen med elevane og foreldra.

§ 13-5. Læremiddel

I norsk og samisk kan skolen berre bruke læremiddel som følgjer offisiell rettskriving.

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at det i opplæringa berre blir brukt læremiddel som ligg føre på bokmål og nynorsk til same tid og same pris. Krava gjeld for læremiddel som skal brukast jamleg i opplæringa, og som dekkjer vesentlege delar av læreplanen for faget. Krava gjeld ikkje læremiddel

  • a) i faget norsk

  • b) i fag med årskull med 300 eller færre elevar

  • c) der den norske teksten utgjer ein mindre del

Krava til rettskriving og kravet til at læremidla skal liggje føre på både bokmål og nynorsk, gjeld både trykte og digitale læremiddel som er utvikla til bruk i opplæringa.

Skolen kan ikkje bruke norskspråklege trykte og digitale ordlister og ordbøker som ikkje er godkjende av Språkrådet.

§ 13-6. Bibliotek

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at elevane har tilgang til eit bibliotek. Biblioteket skal vere tilgjengeleg for elevane i skoletida og tilrettelagt for bruk i opplæringa.

§ 13-7. Opplæring om livssyn og fritak frå aktivitetar i opplæringa på grunn av livssyn

Opplæringa skal ikkje vera forkynnande.

Opplæringa om kristendom, andre religionar, livssyn og etikk skal samle alle elevar og presentere ulike religionar og livssyn på ein objektiv, kritisk og pluralistisk måte.

Elevar har etter skriftleg melding rett til fritak frå aktivitetar i opplæringa som dei opplever som utøving av ein annan religion enn sin eigen eller tilslutning til eit anna livssyn enn sitt eige, eller som dei på same grunnlag opplever som krenkjande eller støytande. Ein treng ikkje grunngi meldinga. Ein kan ikkje krevje fritak frå kompetansemåla i læreplanane for fag.

Elevar som får fritak frå aktivitetar i opplæringa, skal ha anna opplæring med tilsvarande fagleg innhald.

Kapittel 14. Rådgiving

§ 14-1. Rådgiving om utdannings- og yrkesval

Kommunen skal sørgje for at elevar på 1. til 7. trinn får nødvendig rådgiving om val av fag på 8. til 10. trinn. Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at elevar på 8. til 10. trinn og i vidaregåande opplæring får nødvendig rådgiving om utdannings- og yrkesval.

Elevane skal få rådgiving på den skolen dei går på, og individuelt dersom dei treng det.

Fylkeskommunen skal sørgje for at lærlingar har tilgang til rådgiving om utdannings- og yrkesval.

Departementet kan gi forskrift om rådgiving om utdannings- og yrkesval.

§ 14-2. Rådgiving om sosiale og personlege forhold

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for god tilgang til nødvendig rådgiving om sosiale og personlege forhold. Elevane skal få rådgiving på den skolen dei går på, og individuelt dersom dei treng det. Elevane skal kunne få råd frå andre enn lærarane sine om dei ønskjer det.

Fylkeskommunen skal sørgje for at lærlingar har tilgang til rådgiving om sosiale og personlege forhold.

Departementet kan gi forskrift om rådgiving om sosiale og personlege forhold.

Kapittel 15. Personalet i skolen

§ 15-1. Leiing

Kvar skole skal ha ei leiing som er fagleg, pedagogisk og administrativ forsvarleg.

Ein skole skal leiast av éin rektor. Rektoren kan leie fleire skolar dersom han eller ho kan ta del i den daglege verksemda på kvar skole og arbeide med utviklinga av verksemda. Rektoren skal ha pedagogisk kompetanse.

§ 15-2. Krav om kompetanse for å bli tilsett som lærar

Berre personar som har relevant fagleg og pedagogisk kompetanse på tiltredingstidspunktet, kan tilsetjast i lærarstilling.

Dersom ingen søkjarar oppfyller kompetansekrava, kan andre tilsetjast mellombels i ei lærarstilling. Mellombels tilsetjing kan ikkje vare lenger enn til 31. juli, med mindre søkjaren blir tilsett på det vilkåret at påbyrja lærarutdanning skal fullførast. Kor lenge ei tilsetjing på dette vilkåret skal vare, avtalar arbeidsgivaren og arbeidstakaren ut frå kor stor stilling, kor lang utdanning og kor tilgjengeleg utdanningstilbod det er tale om.

Departementet kan gi forskrift om kva kompetanse ein må ha for å bli tilsett i lærarstilling.

§ 15-3. Krav om relevant kompetanse i undervisningsfaget

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at lærarar har relevant kompetanse i dei faga dei skal undervise i. Dette gjeld ikkje mellombels tilsette.

Kommunen og fylkeskommunen kan fråvike krava i første avsnitt dersom det er nødvendig fordi skolen ikkje har nok lærarar med relevant kompetanse i faget. Behovet for å fråvike krava skal då vurderast kvart skoleår.

Departementet kan gi forskrift om kva som er relevant kompetanse i dei ulike faga.

§ 15-4. Kven som kan ha fagleg ansvar for opplæringa

Berre lærarar kan ha det faglege ansvaret for opplæringa. Det faglege ansvaret inneber å førebu og følgje opp opplæringa og som hovudregel å vere til stades saman med elevane i opplæringa. Anna personale kan hjelpe til i opplæringa.

§ 15-5. Krav om forsvarleg vikarordning

Kommunar og fylkeskommunar skal sørgje for at skolane har god nok tilgang på lærarar til å oppfylle kravet i § 15-4 ved vanleg og venta fråvær.

§ 15-6. Krav til kompetanse i verksemda

Kommunar og fylkeskommunar har ansvar for å ha den rette og nødvendige kompetansen i verksemda.

Kommunar og fylkeskommunar skal sørgje for at lærarar, rektorar og andre tilsette i skolen får høve til å utvikle seg fagleg og pedagogisk så dei kan vere på høgd med utviklinga i skolen og samfunnet.

§ 15-7. Politiattest og forbod mot tilsetjing

Kommunen eller fylkeskommunen skal krevje politiattest av dei som skal tilsetjast fast eller mellombels eller ha praksis i grunnskolen, i den vidaregåande skolen, i skolefritidsordninga, i leksehjelpa eller i skoleliknande aktivitetstilbod. Kommunen og fylkeskommunen kan òg krevje politiattest av andre som jamleg oppheld seg på desse stadene.

Politiattesten skal innehalde dei merknadene som politiregisterloven § 39 første avsnitt fastset. I tillegg skal politiattesten innehalde merknader om reaksjonar for brot på straffeloven (2005) §§ 196, 209, 210, 211, 251, 252, 254, 255, 256, 263, 264, 271, 272, 273, 284 og 285, straffeloven (1902) §§ 121, 139, 222, 223, 227, 228, 229 og lov 15. desember 1995 nr. 74 om forbud mot kjønnslemlestelse §§ 1 og 2. Merknader om reaksjonar for brot på desse straffeboda skal vere i samsvar med politiregisterloven § 40 om ordinær politiattest. Politiattesten skal innehalde merknader om verserande saker i samsvar med reglane i politiregisterloven § 41 nr. 2 om utvida politiattest.

Ein som er dømd for eller har vedteke førelegg for seksuelle overgrep mot mindreårige, kan ikkje tilsetjast eller ha praksis i skolar eller tilbod som nemnde i første avsnitt. Er det merknad om reaksjonar for andre straffebrot på politiattesten, skal det vurderast konkret om søkjaren bør tilsetjast. Det same gjeld den som har fått ein annan reaksjon enn dom eller førelegg. Dersom det står merknader på politiattesten til ein person som er nemnd i første avsnitt andre setning, skal kommunen og fylkeskommunen vurdere om vedkommande skal nektast tilgjenge til skolen eller tilbodet.

Departementet skal gi forskrift om kva for straffebod som skal vere omfatta av tredje avsnitt første setning. Departementet kan òg gi forskrift om innhenting og behandling av politiattest.

Kapittel 16. Opplysningsplikt og anna

§ 16-1. Plikt til å opplyse sosialtenesta og helse- og omsorgstenesta

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at alle som utfører tenester eller arbeid etter denne lova, i arbeidet sitt er merksame på forhold som kan føre til tiltak frå sosialtenesta eller helse- og omsorgstenesta i kommunen.

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at alle som utfører tenester eller arbeid etter denne lova av eige tiltak gir sosialtenesta og helse- og omsorgstenesta i kommunen opplysningar om velferda til eleven dersom slike opplysningar kan føre til tiltak etter sosialtjenesteloven eller helse- og omsorgstjenesteloven. Opplysningar som er omfatta av teieplikt, kan ein berre gje vidare av eige tiltak etter samtykke frå eleven eller foreldra.

§ 16-2. Plikt til å opplyse barnevernet

Alle som utfører tenester eller arbeid etter denne lova, skal i arbeidet sitt vere merksame på forhold som kan føre til tiltak frå barneverntenesta.

Alle som utfører tenester eller arbeid etter denne lova, skal utan hinder av teieplikta melde frå til barneverntenesta utan ugrunna opphald

  • a) når det er grunn til å tru at eit barn blir eller vil bli mishandla, utsett for alvorlege manglar ved den daglege omsorga eller anna alvorleg omsorgssvikt,

  • b) når det er grunn til å tru at eit barn har ein livstruande eller annan alvorleg sjukdom eller skade og ikkje kjem til undersøking eller behandling, eller at eit barn med nedsett funksjonsevne eller eit spesielt hjelpetrengande barn ikkje får dekt sitt særlege behov for behandling eller opplæring,

  • c) når eit barn viser alvorlege åtferdsvanskar i form av alvorleg eller gjentatt kriminalitet, misbruk av rusmiddel eller ei anna form for utprega normlaus åtferd,

  • d) når det er grunn til å tru at eit barn blir eller vil bli utnytta til menneskehandel

Alle som utfører teneste eller arbeid etter denne lova, pliktar òg å gi opplysningar etter pålegg i samsvar med barnevernloven § 6-4.

§ 16-3. Rett til å ta avgjerder på vegner av barnet når barneverntenesta har overteke omsorga

Dersom barneverntenesta har overteke omsorga etter barnevernloven §§ 4-8 eller 4-12, har barneverntenesta rett til å ta avgjerder på vegner av barnet. Det same gjeld etter vedtak om flytteforbod etter barnevernloven § 4-8 og vedtak om plassering etter barnevernloven § 4-6 andre avsnitt.

Det er likevel foreldra til barnet som har rett til å velje privat skole, jf. § 3-2, samtykkje til fritak frå heile opplæringsplikta, jf. § 3-2, velje målform, jf. § 4-1, krevje fritak frå delar av opplæringa på grunn av livssyn, jf. § 13-7, og krevje opplæring i og på samisk og i kvensk og finsk, jf. §§ 4-2 og 4-3.

§ 16-4. Innhenting av opplysningar frå folkeregisteret

Offentlege myndigheiter kan utan hinder av teieplikt hente inn opplysningar frå folkeregisteret når det er nødvendig for å utføre oppgåver etter denne lova. Departementet kan gi forskrift om kva for opplysningar som kan innhentast.

§ 16-5. Plikt til å delta i evalueringar og gi opplysningar

Departementet kan gi forskrift om at dei ansvarlege for opplæringa og dei som får opplæring, skal delta i evalueringar og gi opplysningar om opplæringa.

Femte delen – grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne elevar

Kapittel 17. Rett til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne

§ 17-1. Rett til grunnskoleopplæring for vaksne

Dei som ikkje lenger har rett til grunnskoleopplæring etter § 3-1, men treng grunnskoleopplæring i fag eller i grunnleggjande dugleikar, har rett til grunnskoleopplæring for vaksne. Retten gjeld ikkje for dei som har rett til vidaregåande opplæring etter kapittel 6.

I vurderinga av om ein vaksen treng grunnskoleopplæring, skal det takast omsyn til tidlegare opplæring og behovet for ny opplæring på grunn av skade eller sjukdom. Det skal òg takast omsyn til kva den vaksne sjølv meiner.

§ 17-2. Rett til vidaregåande opplæring for vaksne

Dei som har fullført grunnskolen eller tilsvarande opplæring, men ikkje har fullført vidaregåande opplæring, har rett til vidaregåande opplæring for vaksne frå det året dei fyller 25 år. Dei som har fullført vidaregåande opplæring etter § 6-1, men ikkje har oppnådd studiekompetanse, yrkeskompetanse eller annan planlagd sluttkompetanse, har òg rett til vidaregåande opplæring for vaksne. Dette gjeld òg dei som har fullført vidaregåande opplæring i eit anna land, men ikkje får godkjent opplæringa som studiekompetanse eller yrkeskompetanse i Noreg.

Vaksne har rett til inntak på eitt av tre opplæringstilbod som dei har søkt på, eller eit opplæringstilbod som gir dei høve til å formalisere yrkeskompetanse eller oppnå studiekompetanse.

Dersom læreplanen føreset opplæring i bedrift, men fylkeskommunen ikkje kan formidle slik opplæring, skal den vaksne få heile opplæringa i den ordinære vaksenopplæringa. Når vaksne får opplæringa i bedrift, gjeld kapittel 8 for den delen av opplæringa.

Departementet kan gi forskrift om kven som har rett til vidaregåande opplæring for vaksne, og om inntaket til opplæringa.

§ 17-3. Kva reglar som gjeld for vaksne

Reglane i kapittel 17, 18 og 19 gjeld for grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne.

Dersom fylkeskommunen tilbyr det, kan vaksne med rett til vidaregåande opplæring etter § 17-2 velje vidaregåande opplæring etter kapittel 6. Dei får då dei same rettane og pliktene som dei med rett til vidaregåande opplæring etter § 6-1.

Vaksne som blir tekne inn til vidaregåande opplæring utan å ha rett til det, får dei same rettane og pliktene som dei med rett til vidaregåande opplæring etter § 17-2.

§ 17-4. Påbygging til generell studiekompetanse

Dei som har bestått fag- og yrkesopplæring før fylte 24 år, har rett til påbygging til generell studiekompetanse.

§ 17-5. Realkompetansevurdering

Vaksne som har rett til opplæring, har rett til å få realkompetansen sin vurdert og dokumentert.

Vaksne som ikkje har rett til opplæring, har rett til å få realkompetansen sin vurdert og dokumentert dersom kommunen eller arbeids- og velferdsetaten tilrår det.

Departementet kan gi forskrift om realkompetansevurdering, om klage på realkompetansevurdering og om dokumentasjon.

§ 17-6. Gratis opplæring for vaksne elevar

Påboda i §§ 3-5 og 6-7 om gratis opplæring gjeld òg for vaksne elevar.

§ 17-7. Rett til opplæring for dei som ikkje har opphaldsløyve

Dei som ikkje har opphaldsløyve i Noreg, har rett til grunnskoleopplæring for vaksne ut det skoleåret som tek til det kalenderåret dei fyller 18 år. Dei som oppheld seg ulovleg i landet utan å ha søkt om opphaldsløyve, har likevel ikkje rett til grunnskoleopplæring for vaksne.

Dei som oppheld seg ulovleg i landet eller ventar på å få avgjort ein søknad om opphaldsløyve, har ikkje rett til vidaregåande opplæring for vaksne.

§ 17-8. Plikt til oppmøte og aktiv deltaking for vaksne elevar

Vaksne elevar som får grunnskoleopplæring eller vidaregåande opplæring, har plikt til å møte opp til opplæringa og delta aktivt.

Kapittel 18. Innhaldet i og organiseringa av grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa for vaksne elevar

§ 18-1. Innhald, vurdering og dokumentasjon for vaksne elevar

Læreplanar for fag med heimel i § 1-4 gjeld for opplæringa for vaksne elevar. Formålet med opplæringa i § 1-2 og dei overordna måla og prinsippa for opplæringa med heimel i § 1-4 gjeld så langt det høver. Departementet kan gi forskrift om kva fag grunnskoleopplæringa for vaksne elevar omfattar.

Opplæringa skal tilpassast kompetansen til den vaksne.

Vaksne elevar har rett til individuell vurdering og dokumentasjon av opplæringa. Departementet skal gi forskrift om individuell vurdering, om klage på vurdering og om dokumentasjon.

§ 18-2. Rett til opplæring i og på samisk for vaksne elevar

Vaksne samiske elevar har rett til opplæring i samisk. Vaksne samiske elevar har rett til grunnskoleopplæring på samisk når det er nødvendig for at opplæringa skal vere forsvarleg. Samar er dei som kan skrivast inn i samemanntalet, og barna deira.

§ 18-3. Universell og tilrettelagd opplæring for vaksne elevar

Kravet i § 10-1 om universell opplæring gjeld òg for grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne elevar.

Vaksne elevar som får grunnskoleopplæring, har rett til

  • a) individuelt tilrettelagd opplæring etter §§ 10-3 til 10-8

  • b) personleg assistanse etter § 10-9

  • c) fysisk tilrettelegging og tekniske hjelpemiddel etter § 10-10

  • d) særskild språkopplæring etter § 4-6

Vaksne elevar som får vidaregåande opplæring, har rett til individuell tilrettelegging når det er nødvendig for at opplæringa skal vere forsvarleg. Når fylkeskommunen skal avgjere om og korleis det skal leggjast til rette, skal det vurderast kva føresetnader eleven har, kva fagleg utbytte eleven kan få av opplæringa, og kva ressursar tilrettelegginga krev.

§ 18-4. Krav om kompetanse for å bli tilsett i lærarstilling i opplæringa for vaksne elevar

Kravet i § 15-2 om kompetanse gjeld òg for grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne elevar.

Departementet kan gi forskrift om høve til å tilsetje personar som ikkje er lærarar, i opplæringa for vaksne elevar.

§ 18-5. Politiattest og forbod mot tilsetjing i opplæringa for vaksne elevar

Kravet i § 15-7 om å leggje fram politiattest og forboda mot tilsetjing gjeld òg for grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne elevar.

§ 18-6. Læringsmiljøet i opplæringa for vaksne elevar

Kommunen og fylkeskommunen skal saman med dei vaksne elevane arbeide for eit godt læringsmiljø.

Opplæringa skal skje i høvelege lokale.

§ 18-7. Lokale reglar for vaksne elevar

Kommunen og fylkeskommunen kan gi reglar om dei rettane og pliktene som gjeld for dei vaksne elevane i opplæringa, mellom anna reglar om orden og åtferd.

Det kan òg givast reglar om kva tiltak som kan brukast når vaksne elevar bryt reglane, og om korleis slike saker skal behandlast. Kommunar og fylkeskommunar kan berre bruke tiltak som er fastsette i reglane.

§ 18-8. Forbod mot bruk av plagg som heilt eller delvis dekkjer ansiktet, i opplæringa for vaksne elevar

Forbodet i § 12-4 mot bruk av plagg som dekkjer ansiktet heilt eller delvis, gjeld òg for grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne elevar.

§ 18-9. Bortvising av vaksne elevar

Kommunen og fylkeskommunen kan fastsetje i reglane etter § 18-7 at vaksne elevar kan visast bort frå opplæringa etter fleire eller grove brot på desse reglane. Det kan òg fastsetjast at vaksne elevar kan visast bort for resten av den opplæringa dei er tekne inn på, dersom regelbrota er særleg alvorlege.

Det er kommunen eller fylkeskommunen sjølv som vedtek bortvising etter første avsnitt andre setning.

Ein vaksen elev kan ikkje visast bort dersom mindre inngripande tiltak er tilstrekkelege.

§ 18-10. Organisering av opplæringstilbodet til vaksne elevar

Grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa for vaksne elevar skal organiserast som eit særskilt tilbod for vaksne.

Opplæringstilbodet til vaksne elevar skal tilpassast livssituasjonen deira. Tilpassinga kan mellom anna gå ut på kveldsundervisning, nettundervisning og komprimering av opplæringstida.

Kommunen og fylkeskommunen kan nytte private til å gi vaksne elevar eit opplæringstilbod, men skal sjølv dokumentere opplæringa etter § 18-1.

§ 18-11. Det vidaregåande opplæringstilbodet for vaksne elevar

Kravet i § 6-3 om planlegging og utbygging av det vidaregåande opplæringstilbodet gjeld òg for det vidaregåande opplæringstilbodet til vaksne elevar.

Kapittel 19. Skyss, reisefølgje og losji for vaksne elevar i grunnskoleopplæringa

§ 19-1. Skyss til og frå opplæringsstaden for vaksne elevar i grunnskoleopplæringa

Vaksne elevar i grunnskoleopplæringa har rett til gratis skyss dersom dei bur meir enn fire kilometer frå opplæringsstaden.

Vaksne elevar i grunnskoleopplæringa som treng skyss på grunn av nedsett funksjonsevne, skade eller sjukdom, har rett til gratis skyss til og frå opplæringsstaden.

§ 19-2. Reisefølgje for og tilsyn med vaksne elevar i grunnskoleopplæringa

Vaksne elevar som får skyss til og frå opplæringsstaden, har rett til reisefølgje og tilsyn i ventetida før og etter opplæringa dersom dei på grunn av nedsett funksjonsevne ikkje klarer seg åleine.

§ 19-3. Rett til losji for vaksne elevar

Vaksne elevar i grunnskoleopplæringa har rett til losji når dagleg skyss ikkje er forsvarleg. Når fylkeskommunen skal vurdere om dagleg skyss er forsvarleg, skal det særleg leggjast vekt på alderen og funksjonsevna til den vaksne eleven og kor lang og farleg reisevegen er. Det kan berre leggjast vekt på kostnader eller vanskar for fylkeskommunen dersom dei er ekstraordinære.

Kommunen skal om nødvendig ha tilsyn med innlosjerte vaksne elevar.

Sjette delen – privat opplæring, godkjennings- og privatistordningar

Kapittel 20. Privat opplæring

§ 20-1. Kven som kan drive private skolar etter lova

Private kan berre drive skole etter lova her med godkjenning av departementet. Departementet skal godkjenne private grunnskolar dersom dei kan oppfylle krava i § 20-2. Departementet kan gi forskrift om saksbehandlingsreglar for godkjenning av private grunnskolar i samsvar med tjenesteloven § 27. Den som driv privat grunnskole utan godkjenning, kan straffast med bot.

Departementet kan godkjenne private vidaregåande skolar dersom det ligg føre ein mellomstatleg avtale om drift av slike skolar. I samband med godkjenninga skal departementet fastsetje kva for krav i lova og forskrift gitt med heimel i lova som skal gjelde for skolane.

Godkjenninga etter første og andre avsnitt fell bort dersom ein skole ikkje startar opp verksemda si etter lova innan tre skoleår etter at godkjenninga vart gitt. Det same gjeld om drifta etter lova blir nedlagd. Skolen skal gi melding til departementet når drifta etter lova blir nedlagd.

§ 20-2. Ansvaret til private grunnskolar

Private grunnskolar skal oppfylle krava i desse føresegnene i lova her:

  • a) §§ 1-2 og 1-4 første og andre avsnitt om innhaldet i opplæringa

  • b) § 1-3 om forsvarleg opplæring

  • c) Kapitttel 2 om medverknad, skoledemokrati og skolereglar

  • d) § 3-3 om individuell vurdering og dokumentasjon

  • e) § 4-1 om målform

  • f) kapittel 11 om skolemiljøet til elevane

  • g) §§ 12-1, 12-2 og 12-4 om skadeførebygging og ordenstiltak

  • h) § 13-1 andre avsnitt om skole- og feriedagar

  • i) § 13-2 om inndeling av elevar i klassar og gruppar

  • j) § 13-3 om fjernundervisning

  • k) § 13-7 om opplæring om livssyn og fritak frå aktivitetar i opplæringa på grunn av livssyn. For skolar som er oppretta av religiøse grunnar, gjeld berre andre avsnitt

  • l) Kapittel 14 om rådgiving

  • m) Kapittel 15 om personalet i skolen

  • n) §§ 16-1 og 16-2 om plikt til å gi opplysningar til sosialtenesta, helse- og omsorgstenesta og barnevernet

  • o) § 16-5 om plikt til å delta i evalueringar og gi opplysningar

Kommuneloven § 25-1 om internkontroll gjeld òg for private grunnskolar.

Der lova legg ansvar, oppgåver eller plikter til kommunen, ligg ansvaret til det øvste organet på skolen.

Heimkommunen skal sørgje for at elevane har same tilgang til den pedagogisk-psykologiske tenesta​ som elevane i den offentlege skolen.

§ 20-3. Unntak frå visse krav for utanlandske og internasjonale grunnskolar

For utanlandske og internasjonale grunnskolar som er godkjende etter § 20-1, gjeld ikkje krava som er fastsette i eller med heimel i §§ 1-4, 3-3 og 4-1.

Krava som er fastsette i eller med heimel i §§ 15-2 og 15-3, gjeld ikkje for skolar som følgjer sertifiseringsordningar med eigne krav om kompetanse for lærarar.

Departementet kan gjere unntak frå dei andre krava i § 20-2 første avsnitt så framt unntaka ikkje svekkjer dei grunnleggjande rettane til elevane.

§ 20-4. Forvaltningsloven

Forvaltningsloven §§ 13 til 13 e om teieplikt gjeld for private skolar som er godkjende etter § 20-1 i lova her.

§ 20-5. Grunnskoleopplæring i heimen

Foreldre kan søkje kommunen om å få gi barna sine grunnskoleopplæring i heimen sjølv. Kommunen skal godkjenne søknaden dersom opplæringa vil oppfylle krava i § 1-2 om formålet med opplæringa, § 1-3 om forsvarleg opplæring og § 1-4 om at opplæringa må vere i samsvar med læreplanar for fag og med fag- og timefordelinga.

§ 20-6. Statleg tilsyn med private skolar

Departementet fører tilsyn med private skolar. Reglane i kommuneloven §§ 30-3 og 30-4 gjeld for tilsynsverksemda.

§ 20-7. Kommunalt tilsyn med grunnskoleopplæring i heimen

Kommunen skal føre tilsyn med grunnskoleopplæring i heimen. Kommunen kan krevje at barn som får grunnskoleopplæring i heimen, tek prøver som kan vise om opplæringa oppfyller krava i denne lova.

Kommunen skal krevje at eit barn følgjer opplæringa i skolen dersom grunnskoleopplæringa i heimen ikkje er i samsvar med krava i § 20-5 andre setning. Godkjenninga fell då bort.

Kapittel 21. Godkjennings- og privatistordningar

§ 21-1. Privatistar til eksamen

Den som har meldt seg til eksamen utan å vere elev eller deltakar i faget, er privatist.

I grunnskolen er det berre vaksne som ville hatt rett til opplæring etter reglane i kapittel 17, som kan ta privatisteksamen.

§ 21-2. Privatistar til fag- og sveineprøva

Den som har ein allsidig yrkespraksis som har vart 25 prosent lenger enn den fastsette læretida i eit lærefag, kan melde seg som privatist til prøve i dette faget utan opplæring i skole eller bedrift. Fylkeskommunen avgjer om praksisen kan godkjennast. Fylkeskommunen kan i særlege tilfelle godkjenne kortare praksis enn det som følgjer av første setning.

§ 21-3. Godkjenning av utanlandsk fag- og yrkesopplæring

Departementet avgjer etter søknad frå enkeltpersonar om utanlandsk fag- eller yrkesopplæring skal godkjennast som sidestilt med norsk fagbrev, sveinebrev eller vitnemål. Opplæringa er sidestilt når ho har same nivå og omfang som den norske vidaregåande opplæringa og inneheld mange av dei vesentlege elementa i det aktuelle faget.

Departementet kan gi forskrift om vilkår for godkjenning, saksbehandling, klage og avgrensing i klageretten.

Sjuande delen – sluttføresegner

Kapittel 22. Ansvaret til kommunane og fylkeskommunane

§ 22-1. Kommunen sitt ansvar

Kommunen skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring for dei som bur i kommunen, bortsett frå dei som fylkeskommunen har ansvaret for etter §§ 22-3 til 22-5.

Kommunen er ansvarleg for at reglane i denne lova blir oppfylte. Kommunen har òg ansvaret for at alle pliktene som skolen, rektor og personalet i skolen har, blir oppfylte.

Departementet kan gi forskrift om eller fastsetje i enkeltvedtak kven som skal reknast som busette i kommunen. Departementet kan gi forskrift om at ein kommune skal betale for at ein elev får grunnskoleopplæring i ein annan kommune.

§ 22-2. Fylkeskommunen sitt ansvar

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til vidaregåande opplæring for dei som bur i fylket. Fylkeskommunen skal òg gi tilbod om vidaregåande opplæring til vaksne søkjarar utan rett etter §§ 6-1 og 17-2.

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for dei som bur eller er innlagde i institusjonar i fylket, og for innsette i fengsel, jf. §§ 22-4 til 22-6. Fylkeskommunen skal oppfylle retten til tilrettelagd grunnskoleopplæring for dei som ikkje har fullført grunnskoleopplæringa, jf. § 3-1.

Fylkeskommunar som har ledig kapasitet, skal gi tilbod til søkjarar frå andre fylke dersom dei har rett til vidaregåande opplæring etter § 6-1. Heimfylket skal refundere utgiftene til vertsfylket for dei som får skoleplass i eit anna fylke enn det dei bur i.

Fylkeskommunen er ansvarleg for at reglane i denne lova blir oppfylte. Fylkeskommunen har òg ansvaret for at alle pliktene som skolen, rektor og personalet i skolen har, blir oppfylte.

Departementet kan gi forskrift om eller fastsetje i enkeltvedtak kven som skal reknast som busette i fylket. Departementet kan gi forskrift om refusjon for utgiftene til vertsfylket for dei som får skoleplass i eit anna fylke enn det dei bur i.

Oslo kommune har dei rettane og pliktene som ein fylkeskommune har etter denne lova.

§ 22-3. Unntak frå hovudreglane om kommunale grunnskolar og fylkeskommunale vidaregåande skolar

Departementet kan i særlege tilfelle godkjenne at ein fylkeskommune driv grunnskoleopplæring, og at ein kommune driv vidaregåande opplæring.

Departementet kan i særlege tilfelle godkjenne at ein fylkeskommune driv vidaregåande opplæring i utlandet dersom opplæringa har som formål at elevane skal få norsk studie- eller yrkeskompetanse. Lova gjeld for slik opplæring.

Staten kan i særlege tilfelle drive grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring.

§ 22-4. Ansvar for opplæringa til dei som bur i barneverninstitusjonar

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for dei som bur i barneverninstitusjonar i fylket. Dette gjeld berre institusjonar som er omfatta av barnevernloven §§ 5-1 og 5-8.

Fylkeskommunen der ein barneverninstitusjon ligg, har rett til refusjon etter faste satsar frå fylkeskommunen der eleven var busett då vedtaket om plassering vart gjort. Departementet kan gi forskrift om satsar for refusjon.

Blir opplæringa gitt i barneverninstitusjon, skal institusjonen sørgje for dei lokala som trengst.

§ 22-5. Ansvar for opplæringa til innlagde i helseinstitusjonar

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for dei som er innlagde i helseinstitusjonar i fylket. Ansvaret omfattar berre innlagde som får spesialisthelsetenester finansierte av staten.

Fylkeskommunen der ein helseinstitusjon ligg, har rett til refusjon etter faste satsar frå fylkeskommunen der pasienten var busett på innleggingstidspunktet. Refusjonsretten gjeld berre for pasientar i institusjonar som tilbyr tverrfagleg og spesialisert behandling for rusmiddelavhengige, og for pasientar i institusjonar i det psykiske helsevernet. Departementet kan gi forskrift om satsar for refusjon.

Blir opplæringa gitt i helseinstitusjon, skal institusjonen sørgje for dei lokala som trengst.

§ 22-6. Ansvar for opplæringa til innsette i fengsel

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring for innsette i fengsel i fylket.

Dersom opplæringa ikkje blir gitt på skolen, skal kriminalomsorga sørgje for dei lokala som trengst.

§ 22-7. Ansvar for skyss, reisefølgje, tilsyn og losji

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til skyss for elevar i grunnskolen og i den vidaregåande skolen og for vaksne elevar som får grunnskoleopplæring. Det er likevel kommunen som skal oppfylle retten til skyss for grunnskoleelevar som har særleg farleg eller vanskeleg skoleveg.

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til reisefølgje og tilsyn for elevar i den vidaregåande opplæringa. Kommunen skal oppfylle retten til reisefølgje, tilsyn og losji for grunnskoleelevar og vaksne elevar som får grunnskoleopplæring.

Når fylkeskommunen sørgjer for skyss for grunnskoleelevar og vaksne elevar, skal kommunen dekkje utgiftene som svarer til persontakst for enkeltreiser på strekninga.

Fylkeskommunen skal organisere skoleskyssen i samråd med kommunen. Blir dei ikkje samde, kan fylkesmannen gi pålegg om korleis skoleskyssen skal organiserast og finansierast.

Departementet kan gi forskrift om

  • a) skoleskyss og skyssgodtgjersle

  • b) heimreiser, reisefølgje og opphald for dei som må innlosjerast i samsvar med kapittel 9

  • c) heimfylket sitt ansvar for å refundere utgifter til skyss i samband med vidaregåande opplæring i eit anna fylke

§ 22-8. Tilbod om meir grunnskoleopplæring

Kommunar og fylkeskommunar kan tilby grunnskoleopplæring etter § 17-1 til dei som har rett til vidaregåande opplæring, men som treng meir grunnskoleopplæring for å kunne fullføre den vidaregåande opplæringa.

§ 22-9. Skolefagleg kompetanse og kvalitetsutvikling

Kommunen og fylkeskommunen skal arbeide for å halde ved lag og heve kvaliteten i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa.

Det skal vere skolefagleg kompetanse i kommune- og fylkeskommuneadministrasjonen.

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for at skolane jamleg vurderer i kva grad organiseringa, tilrettelegginga og gjennomføringa av opplæringa medverkar til å nå dei måla som er fastsette i læreplanverket.

Kommunestyret og fylkestinget skal minst ein gong i året få informasjon om læringsmiljøet, læringsresultata og fråfallet frå opplæringa.

§ 22-10. Ulykkesforsikring

Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for ulykkesforsikring for elevane. Fylkeskommunen skal òg sørgje for ulykkesforsikring for lærlingane der yrkesskadeforskring ikkje er dekkjande.

Departementet kan gi forskrift om ulykkesforsikring.

Kapittel 23. Klageinstans, tilsyn og forsøk

§ 23-1. Klageinstans

Føresegnene i forvaltningsloven § 28 om kven som er klageinstans, gjeld som hovudregel for enkeltvedtak etter opplæringslova.

Departementet er klageinstans for enkeltvedtak om

  • a) grunnskoleopplæring etter §§ 3-1 og 17-1

  • b) vidaregåande opplæring etter §§ 6-1, 6-5 andre avsnitt, 6-6, 6-9, 17-2, 17-4 og 17-7

  • c) opplæring i og på samisk etter §§ 4-2, 7-2 og 18-2

  • d) opplæring i kvensk eller finsk etter § 4-3

  • e) opplæring i og på norsk teiknspråk etter §§ 4-4 og 7-3

  • f) opplæring i punktskrift etter §§ 4-5 og 7-4

  • g) opplæring i bruk av tekniske hjelpemiddel og i mobilitet etter § 10-11

  • h) særskild språkopplæring etter §§ 4-6, 7-5 og 18-3 andre avsnitt bokstav d

  • i) individuelt tilrettelagd opplæring etter § 10-3

  • j) personleg assistanse etter § 10-9

  • k) fysisk tilrettelegging etter § 10-10

  • l) det fysiske skolemiljøet etter § 11-17

  • m) skolebyte som er pålagt etter § 12-3

Departementet kan gje forskrift om kven som skal vere klageinstans for enkeltvedtak om individuell vurdering.

§ 23-2. Statleg tilsyn

Fylkesmannen kan føre tilsyn med at kommunane og fylkeskommunane oppfyller kommunepliktene som følgjer av lova eller forskrift med heimel i lova, og plikta til å ha internkontroll etter kommuneloven § 25-1. Reglane i kommuneloven kapittel 30 gjeld for tilsynsverksemda.

Fylkesmannen kan føre tilsyn med at andre plikter etter lova og med heimel i lova blir oppfylte. Reglane i kommuneloven §§ 30-3 og 30-4 gjeld for tilsynsverksemda.

§ 23-3. Forsøksverksemd

Etter søknad frå kommunen eller fylkeskommunen kan departementet godkjenne tidsavgrensa unntak frå lova eller reglar gitt med heimel i lova dersom det er nødvendig for å gjennomføre pedagogiske eller organisatoriske forsøk.

Departementet kan gjere unntak frå lova eller reglar gitt med heimel i lova dersom det er nødvendig for å gjennomføre nasjonale forsøk.

Forsøka skal vere etisk forsvarlege og godt fagleg underbygde. Forsøka skal evaluerast og rapporterast. Forsøka skal ikkje svekkje elevane sine grunnleggjande rettar etter lova.

§ 23-4. Oppfylling av enkeltvedtak som er kjent ugyldig

Ein kommune eller fylkeskommune skal oppfylle eit vedtak frå eit statleg forvaltningsorgan som gir ein part rett til tenester etter lova her, sjølv om kommunen eller fylkeskommunen får vedtaket kjent ugyldig gjennom søksmål etter tvisteloven § 1-4 a. Vedtak kan i tilfelle som nemnde i første setning berre gjerast om til skade for den private parten etter forvaltningsloven § 35 første avsnitt bokstav c dersom vedtaket er ugyldig fordi den private parten, eller nokon som handla på vegner av den private parten, forsettleg eller grovt aktlaust har gitt urette opplysningar eller halde tilbake opplysningar.

Kapittel 24. Iverksetjing og overgangsreglar

§ 24-1. Iverksetjing og oppheving

Lova gjeld frå den tida Kongen fastset. Samstundes blir lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa oppheva. Kongen kan setje i verk ulike kapittel eller føresegner i lova til ulik tid.

§ 24-2. Overgangsreglar

Forskrifter og enkeltvedtak med heimel i føresegner som blir oppheva eller endra med denne lova, står ved lag til Kongen fastset noko anna. Kongen kan gi forskrift med overgangsreglar for tilpassing frå tidlegare lovgiving til denne lova.

Personale i grunnskolen som er tilsett i uoppseieleg stilling 1. august 1999 kan ikkje seiast opp, og lov 13. juni 1969 nr. 24 om grunnskolen § 24 nr. 1 andre avsnitt og nr. 2 gjeld for dei.

Fram til 1. august 2028 gjeld ikkje § 15-3 første avsnitt første setning for dei som har fullført allmennlærarutdanninga, og dei som før 1. januar 2014 oppfylte krava for tilsetjing i lærarstilling.

Foreldre som driv grunnskoleopplæring i heimen når lova blir sett i verk, treng ikkje å søkje kommunen om godkjenning etter § 20-5.

§ 24-3. Endringar i andre lover

Frå den tida lova tek til å gjelde, blir desse endringane gjorde i andre lover: - - -

Del 1
Innledning

3 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Figur 3.1 

Figur 3.1

3.1 Innledning

Dette kapitlet handler om utvalgets mandat, sammensetning og arbeidsmåter. Heretter omtalt som Opplæringslovutvalget eller utvalget.

Opplæringsloven

Utvalget omtaler lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa som «opplæringsloven» i utredningsteksten selv om den vedtatte og korrekte korttittelen er «opplæringslova». Begrunnelsen er at den i mange offentlige dokumenter og på nettsider ofte omtales som «opplæringsloven», og mange vil også bruke denne betegnelsen som søkeord.

regulerer både kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet. For å forenkle framstillingen brukes i det følgende kommune som felles betegnelse for kommune og fylkeskommune, hvis ikke noe annet framgår av sammenhengen. På samme måte omtales bare kommunale organer, selv om framstillingen også gjelder tilsvarende. I utvalgets forslag til slutt i hvert kapittel, lovforslaget og lovmerknadene brukes ikke kommunen som fellesbetegnelse for at det ikke skal være tvil om hvilke forslag som gjelder for kommunen og hvilke som gjelder for fylkeskommunen.

3.2 Mandat og sammensetning

3.2.1 Oppnevning og mandat

Utvalget ble oppnevnt i statsråd 22. september 2017. Utvalget ble gitt følgende mandat:

Mandat for offentlig lovutvalg på grunnopplæringens område

Målet for arbeidet er et regelverk som ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen, og som samtidig sikrer at kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere har tilstrekkelig handlingsrom til å fremme kvalitetsutvikling i skolen. For å oppnå en hensiktsmessig avveining mellom disse hensynene for hele regelverket over tid, skal lovutvalget foreslå:
  • ny opplæringslov

  • forskriftshjemler og føringer for innholdet i forskriftsreguleringen

  • overordnede prinsipper for regelstyring av grunnopplæringens område

Bakgrunn

En helhetlig gjennomgang av regelverket på grunnopplæringens område ble sist gjort av Smith-utvalget i NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring – «… og for øvrig kan man gjøre som man vil». Denne utredningen og de etterfølgende lovproposisjonene ligger til grunn for dagens opplæringslov.
Siden opplæringsloven trådte i kraft i 1998, har den blitt endret en rekke ganger, i snitt over én gang per år. Enkelte endringer har gitt kommuner større handlingsrom, men mange endringer har gitt kommunene nye plikter eller en mer detaljert regulering. Dagens opplæringslov med tilhørende forskrift innebærer en relativt omfangsrik og detaljert regulering. Gjennom årene har det i tillegg blitt utviklet betydelig tolkningspraksis knyttet til de enkelte bestemmelsene i lov og forskrift.
Siden 1998 er det også gjennomført flere reformer og tiltak som til en viss grad har endret forutsetningene og begrunnelsene for dagens lov. Innføringen av Kunnskapsløftet i 2006 medførte en rekke endringer i skolens innhold, struktur og organisering. Reformen ga større handlingsrom for lærere, skoler og kommuner til å organisere opplæringen og styre bruken av ressurser. I tillegg er det gjennomført flere nasjonale satsinger for å styrke kompetanseutviklingen blant lærere, skoleledere og skoleeiere i de 19 årene som er gått siden loven kom, noe som også har bidratt til å endre forutsetningene for loven slik den så ut i 1998.
Stortinget har gitt sin tilslutning til å gjennomføre en kommunereform, jf. Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner. Utviklingen går i retning av større og mer robuste kommuner. Slike strukturendringer vil legge til rette for at både ansvar og myndighet i større grad kan overføres til kommunene. På samme vis vil utviklingen av nye regioner på bakgrunn av Meld. St. 22 (2015–2016) Nye folkevalgte regioner – rolle, struktur og oppgaver legge til rette for overføring av ansvar og myndighet til det regionale folkevalgte nivået.
Samlet gjør disse endringene at det kan være grunn til å foreta en helhetlig gjennomgang av styringen på grunnopplæringens område for å avdekke om gjeldende bruk av regelverket som styringsmiddel er nødvendig og hensiktsmessig.

Mandat for utvalget

Utvalget skal utrede og vurdere behovet for regulering av grunnopplæringens område. Siktemålet for arbeidet er et regelverk som ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen slik disse er nedfelt i opplæringslovens formålsparagraf og sentrale styringsdokumenter, som budsjettproposisjoner og stortingsmeldinger, og som samtidig sikrer at kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere har tilstrekkelig handlingsrom til å fremme kvalitetsutvikling i skolen. Utvalget skal ta hensyn til lokalt selvstyre og prinsippet om rammestyring av kommuner og fylkeskommuner. Veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner legges til grunn for utvalgets arbeid. Videre skal utvalget ta hensyn til at opplæringsloven skal hjemle og beskytte elevers rettigheter og behov og at profesjonsutøverne gis tilstrekkelig rom for skjønnsutøvelse.
Utvalget skal særlig vurdere
  • hvilke forhold som bør være gjenstand for rettslig regulering, hva som er hensiktsmessig detaljeringsnivå og hva som bør reguleres i henholdsvis lov eller forskrift

  • hvordan regelverket kan forenkles og legge til rette for effektiv ressursbruk på grunnopplæringens område

  • hvilke forhold som bør reguleres gjennom å gi rettigheter på individnivå med tilhørende klageordninger

  • hvilke forhold som bør reguleres gjennom plikter for ulike yrkesgrupper og nivåer, og hvilke forhold som bør overlates til skoleeier

  • om og i hvilken grad det bør reguleres hvordan oppgaveløsningen i kommunen og fylkeskommunen skal organiseres

  • hvordan sikre god sammenheng mellom reguleringen av konkrete plikter, ansvarsbestemmelser og systemkrav

  • hvordan regelverket bør utformes for å utgjøre et effektivt styringsvirkemiddel, blant annet ved at regelverket kan håndheves gjennom tilsyn og klage

  • hvordan regelverket bør utformes for å redusere behovet for endringer og etterfølgende tolkninger.

Utvalget skal på bakgrunn av vurderingene og avveining mellom de ulike hensynene, fremme forslag til ny opplæringslov. I utformingen av lovforslaget skal det også tas hensyn til forenkling, oversiktlighet, brukervennlighet og praktisk anvendbarhet. Loven skal utformes i et klart og godt språk.
Som en del av forslaget til ny opplæringslov skal utvalget foreslå forskriftshjemler og gi konkrete føringer for innholdet i forskriftsreguleringen. Føringene skal bidra til at det samlede regelverket på grunnopplæringens område er egnet til å ivareta målene og prinsippene for grunnopplæringen og samtidig sikre kommuner og fylkeskommuner tilstrekkelig handlingsrom for kvalitetsutvikling.
Utvalget skal utarbeide overordnede prinsipper for styring gjennom regelverk eller på annen måte gi føringer for styringen som kan bidra til at utvalgets vurderinger og konklusjoner videreføres i fremtidig styring av sektoren. Føringene skal også ha som formål å redusere behovet for hyppige endringer og utvidelser av regelverket og redusere behovet for etterfølgende avklaringer og tolkninger.
Ansvarsdelingen mellom stat, kommune og fylkeskommune, rett og plikt til grunnopplæring og det faglige innholdet og hovedstrukturen i grunnopplæringen skal videreføres. Dagens formålsparagraf skal videreføres. Utvalgets forslag skal ligge innenfor rammene av Norges internasjonale forpliktelser. Utvalgets forslag skal ikke innebære vesentlige merkostnader for staten eller kommunalforvaltningen i forhold til den kostnadsutvikling som følger av någjeldende bestemmelser og praksis.
Som grunnlag for vurderinger og forslag skal utvalget utarbeide et kunnskapsgrunnlag basert på erfaringer og undersøkelser fra andre land og andre sektorer. Kunnskapsdepartementets lovforslag gjennom prosjektet «Klart lovspråk» med høringsinnspill og brukerundersøkelser skal inngå i kunnskapsgrunnlaget til utvalget.
For å bidra til at utvalgets vurderinger og forslag avveier ulike hensyn og bygger på praktisk erfaring med dagens regelverk, skal utvalget ha nær kontakt med sentrale aktører i opplæringssektoren. Kunnskapsdepartementet vil derfor etablere en referansegruppe bestående av representanter fra relevante organisasjoner og fagmiljøer. Utvalget skal legge til rette for at referansegruppen får god anledning til å legge fram sine synspunkter og problemstillinger. Hovedtrekkene i innspillene fra referansegruppen og vurderingene av disse skal fremgå av utredningen.
Utvalget skal levere sin utredning innen 1. desember 2019.

3.2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har bestått av til sammen ti medlemmer og vært bredt sammensatt av fagpersoner og representanter med erfaring fra statlig og kommunal sektor. Utvalget har vært sammensatt slik:

  • Jon Christian Fløysvik Nordrum, førsteamanuensis, Drammen (leder)

  • Anne Lise Fimreite, professor, Bergen

  • Arly Hauge, fylkesutdanningssjef, Kristiansand

  • Morten Holmboe, professor, Ullensaker

  • Karin Tverå Juvik, rektor, Vefsn

  • Åslaug Krogsæter, rådmann, Eid

  • Sølvi Mausethagen, professor, Oslo

  • Kjetil Moen, direktør, Oslo

  • Jan Merok Paulsen, førsteamanuensis, Gjøvik

  • Ingvild Rønn Sætre, rektor, Hamar

Utvalgets sekretariat har vært ledet av Cathrine Børnes, avdelingsdirektør. Sekretariatets øvrige medlemmer har vært:

  • Gro Hexeberg Dahl, seniorrådgiver

  • Elisabeth Harlem Eide, seniorrådgiver

  • Maria Elisabeth Grønli, seniorrådgiver

  • Marte Heggelund, seniorrådgiver

  • May Britt Myhren, seniorkonsulent

  • Gøril Liland Rongved, seniorrådgiver

  • Susanne Sollie, seniorrådgiver

Noen av medlemmene i sekretariatet har deltatt i arbeidet i perioder av utvalgets oppnevningstid, og noen har arbeidet fulltid.

3.3 Utvalgets forståelse av mandatet og avgrensning av utvalgets arbeid

3.3.1 Generelt om mandatet

Opplæringslovutvalgets mandat peker på flere forhold ved dagens regulering, som at regelverket er omfattende og detaljert, at det endres ofte, og at det har blitt utviklet betydelig tolkningspraksis. Videre vises det i mandatet til at det siden forrige helhetlige gjennomgang av opplæringsloven har vært gjennomført reformer og tiltak som til en viss grad har endret forutsetningene for dagens lov. Slik Opplæringslovutvalget forstår mandatet, er en sentral oppgave å utrede og vurdere hva som er utfordringene med dagens regelstyring, og om det har skjedd endringer på opplæringsområdet eller i samfunnet for øvrig som har betydning for hvordan regelstyringen bør være.

Det er flere forhold som innskrenker og avgrenser utvalgets mandat. For det første skal formålsparagrafen i opplæringsloven og målene for grunnopplæringen ligge fast. For det andre skal ansvarsdelingen mellom stat, kommune og fylkeskommune, retten og plikten til grunnopplæring, det faglige innholdet og hovedstrukturen i grunnopplæringen videreføres. I tillegg gir de åtte strekpunktene i mandatet en tydelig retning for utvalgets arbeid.

Slik Opplæringslovutvalget forstår mandatet, er kjernen i mandatet å vurdere når og hvordan regler skal brukes til å styre. Det er ikke utvalgets oppgave å vurdere hva innholdet i grunnopplæringen i Norge bør være. Det er ut fra mandatet heller ikke nødvendig for utvalget å utrede hvilke tiltak og aktiviteter som er de beste på alle områder innenfor loven. Samtidig kan ikke regelstyringen vurderes atskilt fra hva man ønsker å oppnå med grunnopplæringen, og hvordan disse målene kan nås. Utvalget må derfor i noen grad vurdere begrunnelsen for dagens regulering og om det finnes kunnskapsgrunnlag som tilsier at det er andre tiltak og aktiviteter som bør gjennomføres. På områder i loven hvor det finnes relativt nye utredninger og evalueringer som underbygger regelverket, er det mindre grunn til at utvalget skal gå grundig inn i begrunnelsen, enn på områder hvor det ikke finnes slikt grunnlag. I alle tilfeller må utvalget vurdere om regler er riktig styringsvirkemiddel, om reglene skal fastsettes i lov eller forskrift, og hvordan reglene bør utformes for at de skal føre til de handlinger eller tilstander som kunnskapsgrunnlaget viser at er ønsket.

Det utvalget skal utrede, er kort sagt hva som skal styres gjennom regler, og hvordan dette skal gjøres. Opplæringslovutvalget forstår mandatet slik at det er fire til dels overlappende hovedspor som utvalget må utrede og vurdere i denne forbindelse:

  • 1. balansen mellom behovet for nasjonale minstestandarder og likhet på den ene siden og kommunalt handlingsrom på den andre

  • 2. balansen mellom statlig styring, kommunal styring og profesjonsutøvernes skjønnsutøvelser

  • 3. hvordan regelverket bør utformes for å være et effektivt styringsvirkemiddel

  • 4. forenkling, oversiktlighet og brukervennlighet

Det er sentralt for Opplæringslovutvalgets vurderinger at regelverket skal hjemle og beskytte barn og unges behov og rettigheter. I mandatet brukes begrepet «elever», men utvalget legger til grunn at dette ikke er ment som en begrensning. Utvalget er opptatt av at regelverket skal ivareta barn og unges behov og rettigheter uavhengig av om de får opplæring i skole, bedrift eller en annen opplæringsarena. Utvalget legger dessuten til grunn at regelverket også skal ivareta behovet og rettighetene til voksne som trenger grunnopplæring. Friskolelova ligger utenfor mandatet, men utvalget må ta stilling til om det skal foreslå endringer i friskolelova som en konsekvens av endringer i opplæringsloven.

Dagens opplæringslov gjelder også for aktiviteter som ikke er en del av grunnopplæringen, men som har tilknytning til denne, som for eksempel skolefritidsordning, kulturskole og oppfølgingstjeneste. Slik utvalget forstår mandatet, skal utvalget vurdere regelstyringen av alle forhold som i dag er regulert i opplæringsloven.

Det følger av mandatet at utvalget i tillegg til å foreslå ny opplæringslov også skal foreslå overordnede prinsipper for styring gjennom regelverk eller på annen måte gi føringer for styringen. Hensikten er å bidra til at utvalgets vurderinger og konklusjoner videreføres i den framtidige styringen av grunnopplæringen. Slik utvalget forstår mandatet, er det opp til utvalget å finne fram til hvordan det kan gis føringer for framtidig regelstyring. Det er også opp til utvalget å ta stilling til hvilke føringer det er behov for, men strekpunktene i mandatet inneholder noen spørsmål som utvalget særlig skal vurdere. Dessuten er det presisert i mandatet at føringene også har som formål å redusere behovet for hyppige endringer og utvidelser av regelverket og redusere behovet for etterfølgende avklaringer og tolkninger. Dette er målsettinger som i noen grad er motsetninger. Utvalgets oppgave blir dermed å finne fram til en hensiktsmessig balanse. Føringene skal bidra til at loven og det underliggende regelverket også over tid blir et godt og effektivt styringsvirkemiddel på grunnopplæringens område.

Det følger også av mandatet at utvalget skal foreslå forskriftshjemler og føringer for innholdet i forskriftsreguleringen. Forskriftshjemler er en naturlig del av en lov og forutsetter blant annet at utvalget tar stilling til hvilke regler som skal fastsettes på hvilket nivå, og på hvilke områder i loven det skal gis utfyllende regler i forskrifter. Føringer for innholdet i forskriftsreguleringen må ses i sammenheng med føringer for framtidig regelstyring av grunnopplæringen. Slik utvalget forstår det, er hensikten å bidra til at de vurderinger og konklusjoner som ligger til grunn for utvalgets lovforslag, også skal legges til grunn for forskriftsreguleringen. På denne måten kan man forhindre at eventuelle utfordringer som løses i en ny opplæringslov, flyttes til forskriftsnivået. For eksempel vil avveininger fra utvalget om hvor detaljerte og omfattende regler som bør gjelde på ulike områder, ikke oppnå ønsket effekt dersom reglene i stedet flyttes til forskrifter. Målet bør være å bidra til et konsekvent og helhetlig regelverk.

3.3.2 Avgrensningene i mandatet

Det er, som omtalt over, flere forhold som innskrenker og avgrenser utvalgets arbeid. I det følgende er det redegjort for hvordan utvalget forstår avgrensningene i mandatet.

Formålsparagrafen

Det følger av mandatet at «dagens formålsparagraf skal videreføres». Slik utvalget forstår det, innebærer denne begrensningen for det første at Opplæringslovutvalget ikke skal vurdere eller foreslå innholdsmessige endringer i formålsparagrafen. Utvalget antar at begrensningen også i en viss utstrekning gjelder den språklige utformingen av formålsparagrafen, ettersom selve ordlyden tidligere er grundig drøftet av et offentlig utvalg og av kirke-, utdannings- og forskningskomiteen.

NOU 2007: 6 og Innst. O. nr. 22 (2008–2009).

Opplæringslovutvalget anser likevel ikke at begrensningen i mandatet er til hinder for mindre språklige forbedringer i lys av punktet i mandatet om at loven skal utformes i et klart og godt språk.

Den generelle delen av læreplanverket for Kunnskapsløftet utdyper formålsparagrafen i opplæringsloven. Utvalget anser at det også ligger utenfor mandatet å vurdere og å foreslå endringer i den generelle delen av læreplanverket.

Ansvarsforhold

I mandatet står det at «ansvarsdelingen mellom stat, kommune og fylkeskommune» skal videreføres. Ansvarsdelingen i opplæringsloven går i hovedsak ut på at kommunene har ansvaret for grunnskoleopplæringen, mens fylkeskommunene har ansvaret for den videregående opplæringen. Slik utvalget forstår det, innebærer begrensningen i mandatet at Opplæringslovutvalget ikke skal vurdere eller foreslå endringer i hvem som skal ha ansvaret for henholdsvis grunnskoleopplæring og videregående opplæring. I mandatet henvises det til ansvarsdeling mellom kommuner, fylkeskommuner og staten, men utvalget legger til grunn at det heller ikke skal foreslås endringer i ansvarsdelingen mellom kommuner og fylkeskommuner på den ene siden og private skoler på den annen side.

I tillegg til den generelle ansvarsdelingen mellom kommuner og fylkeskommuner er det en særlig ansvarsdeling når det gjelder skyss og opplæring i ulike institusjoner. Dessuten har kommunene og fylkeskommunene ansvaret for enkelte tjenester og oppgaver med nær tilknytning til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Etter utvalgets oppfatning innebærer begrensningen i mandatet at utvalget ikke skal foreslå endringer i hvem som har ansvaret for hva når det gjelder skyss, opplæring i institusjon og andre tjenester og oppgaver.

Ansvaret for oppgaver etter opplæringsloven er i hovedsak lagt til kommuner og fylkeskommuner. Staten er bare ansvarlig for enkelte oppgaver i loven, som tilsyn og veiledning. Begrensningen i mandatet innebærer at det ikke skal foreslås at oppgaver som i dag ligger til staten, overføres kommuner og fylkeskommuner, og omvendt.

Hva som skal reguleres, og hvordan reglene skal utformes, for eksempel om det skal være overordnede eller detaljerte regler, har betydning for hvor mye ansvar som reelt sett overføres til kommuner og fylkeskommuner. Det samme gjelder valg om hva som skal fastsettes i nasjonale forskrifter, og hva som kan fastsettes i lokale forskrifter. Etter utvalgets oppfatning innebærer henvisningen til ansvarsdeling i mandatet ingen begrensning av utvalgets vurdering av slike forhold. Hva som skal bestemmes nasjonalt gjennom lov, hva som kan overlates til lokalt nivå, og hvordan reglene bør utformes, er tvert imot sentralt i utvalgets mandat.

Mandatet omtaler ikke ansvarsdelingen mellom kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere og profesjonsutøverne i skolen. Utvalget anser at det ligger innenfor mandatet å vurdere og å foreslå endringer i denne ansvarsdelingen. En sentral føring i mandatet er at utvalget skal «sikre tilstrekkelig kommunalt handlingsrom for kvalitetsutvikling» og «ta hensyn til at profesjonsutøverne gis tilstrekkelig rom for skjønnsutøvelse». Et relevant moment vil dermed være å vurdere om ansvarsdelingen mellom kommunalt nivå og profesjonsutøverne er hensiktsmessig.

Reglene om ansvaret til kommunen, fylkeskommunen og staten er i hovedsak plassert i kapittel 13 i opplæringsloven. Utvalget legger til grunn at punktet i mandatet om at ansvarsdelingen mellom stat, kommune og fylkeskommune skal videreføres, gjelder innholdet i disse reglene. Utvalget anser at det ligger innenfor mandatet å gjøre forenklinger og språklige endringer i ansvarsbestemmelsene.

Det faglige innholdet i grunnopplæringen

Ifølge mandatet skal det «faglige innholdet» i grunnopplæringen videreføres. Slik utvalget forstår det, siktes det for det første til den delen av regelverket som er fastsatt i læreplaner for fag. Fag- og timefordelingen fastsetter timetallet i det enkelte fag og anses også å være omfattet av avgrensningen mot faglig innhold. Utvalget anser at det ligger utenfor mandatet å foreslå endringer i læreplaner for fag og fag- og timefordelingen. Begrensningen er derimot ikke til hinder for å foreslå endringer i bestemmelsene i opplæringsloven som gir hjemmel til å fastsette det faglige innholdet, eller å foreslå endringer i regelverksstrukturen.

Opplæringsloven inneholder også enkelte bestemmelser om det faglige innholdet i opplæringen, som § 2-3 hvor det ramses opp temaer og fag i grunnopplæringen, og § 2-5 om at elevene skal ha opplæring i begge målformer de to siste årene i grunnskolen. Etter utvalgets oppfatning innebærer begrensningen i mandatet at utvalget ikke skal foreslå regler som medfører endringer i det faglige innholdet. Utvalget anser at det ligger innenfor mandatet å vurdere om det er nødvendig med krav til det faglige innholdet i lovs form, og hvordan reglene språklig skal utformes.

Hovedstrukturen i grunnopplæringen

I mandatet står det at «hovedstrukturen i grunnopplæringen skal videreføres». Det er ikke presisert hva som menes, og begrepet «hovedstruktur» har ikke et entydig innhold.

Opplæringslovutvalget legger til grunn at avgrensningen innebærer at utvalget ikke skal vurdere opplæringsløpets lengde, og at hovedregelen om tiårig grunnskole og treårig videregående opplæring dermed ligger fast. Utvalget mener derimot at det ligger innenfor mandatet å vurdere hvilke regler som skal gjelde for tidlig og sen skolestart, utvidet tid og andre muligheter for fleksibilitet i opplæringsløpet.

Utvalget legger til grunn at det ligger utenfor mandatet å vurdere inndelingen i trinn og delingen mellom grunnskole og videregående skole. Dessuten forstår utvalget det slik at tilbudsstrukturen for videregående opplæring og hovedmodellene med enten opplæring i skole eller opplæring i både skole og bedrift ligger fast. Det anses derimot å ligge innenfor mandatet å vurdere hvor fleksible ordningene skal være, og i hvor stor grad ulike ordninger skal reguleres i loven. Det vises i denne sammenheng til at utvalget ifølge mandatet blant annet skal vurdere «hvordan regelverket kan forenkles og legge til rette for effektiv ressursbruk på grunnopplæringens område».

Utvalget anser dessuten at det ligger innenfor mandatet å vurdere og å foreslå språklige endringer i reglene som gjelder hovedstrukturen i opplæringen.

Rett og plikt til grunnopplæring

Det følger av mandatet at «rett og plikt til grunnopplæring» skal videreføres. Slik utvalget forstår det, siktes det til den retten som barn, unge og voksne har til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. At retten skal videreføres, innebærer at utvalget ikke skal foreslå innskrenkninger i retten til grunnopplæring. I lys av mandatet for øvrig, og særlig det ovennevnte punktet om forenkling og effektiv ressursbruk, anser utvalget derimot at det ligger innenfor mandatet å vurdere og å foreslå utvidelser av retten til grunnopplæring. Det anses også å ligge innenfor mandatet å vurdere og å foreslå endringer i regler som har betydning for rekkevidden av plikten til grunnskoleopplæring, som regler om fritak og permisjon. Dessuten ligger det innenfor mandatet å foreslå språklige endringer i utformingen av regler som gir rett og plikt til opplæring.

Dagens lov inneholder også ulike rettigheter som skal bidra til at den enkelte kan nyttiggjøre seg av retten til grunnopplæring, som for eksempel rett til spesialundervisning og rett til særskilt språkopplæring. Utvalget mener at det ligger innenfor mandatet å foreslå endringer, både utvidelser og innskrenkninger, i slike rettigheter. I lys av punktene i mandatet om at loven skal «hjemle og beskytte elevers rettigheter og behov», og at utvalget skal vurdere «hvilke forhold som bør reguleres gjennom å gi rettigheter på individnivå med tilhørende klageordninger», er det sentralt for utvalget å vurdere hvilke rettigheter den enkelte skal ha i gjennomføringen av grunnopplæringen.

Internasjonale forpliktelser

I mandatet står det at «utvalgets forslag skal ligge innenfor rammene av Norges internasjonale forpliktelser». At forslaget ikke skal være i strid med Norges internasjonale forpliktelser, er selvsagt. Slik utvalget ser det, innebærer henvisningen en oppfordring til å være spesielt oppmerksom på de internasjonale forpliktelsene som er særlig relevante for grunnopplæringen.

Merkostnader

I mandatet står det at utvalgets forslag ikke skal «innebære vesentlige merkostnader for staten eller kommunalforvaltningen i forhold til den kostnadsutvikling som følger av någjeldende bestemmelser og praksis». Slik utvalget forstår det, gjelder begrensningen de totale kostnadene ved lovforslaget. Utvalget kan dermed foreslå tiltak som i seg selv innebærer en vesentlig kostnadsøkning, dersom utvalget samtidig foreslår tiltak som medfører tilsvarende besparelser.

Ettersom begrensningen gjelder vesentlige merkostnader, mener utvalget at lovforslaget samlet sett kan innebære en viss økning i kostnadene sammenlignet med i dag. Hvor grensen for vesentlige merkostnader går, må vurderes konkret ut fra blant annet hvem kostnadene fordeler seg på, og hvordan kostnadene fordeles over tid.

Utvalget mener at utgangspunktet for sammenligningen av kostnader er hva det koster å oppfylle dagens regler, men at det også kan tas hensyn til dagens praksis dersom den er mer kostnadskrevende enn det dagens regler krever. Etter utvalgets vurdering er det derimot ikke krav om at det legges til grunn en lavere kostnad som følge av en praksis som ikke samsvarer med dagens regelverk. Utvalget legger til grunn at kommuner og fylkeskommuner er kompensert for oppfyllelse av dagens regler.

3.3.3 Andre avgrensninger i utvalgets arbeid

Flere av dem utvalget har vært i kontakt med, har tatt opp problemstillinger og utfordringer som ikke gjelder opplæringsloven, men som gjelder forståelsen og anvendelsen av generelle regler, som reglene i forvaltningsloven og personopplysningsloven. I kapittel 7.6 redegjøres det for en del generelle lover og andre sektorlover som er relevante på opplæringsområdet. I samsvar med mandatet, har utvalget gått gjennom opplæringsloven og vurdert hvordan reglene i denne loven bør være. Utvalget har bare i noen grad behandlet hvordan generelle regler skal forstås og anvendes på opplæringsområdet. Utvalget er ikke sammensatt til å utrede problemstillinger om forvaltningsrett, personvern mv., og det ville heller ikke vært mulig å få til innenfor den tidsrammen som er satt for utvalgets arbeid. Utvalget har likevel drøftet enkelte slike problemstillinger i tilknytning til temaer hvor dette er særlig aktuelt, for eksempel skolemiljø (se kapittel 36).

Utvalget har et stort mandat og har derfor i stor grad måttet lene seg på andre utredninger og eksisterende kunnskapsgrunnlag. På enkelte områder har det i utvalgsperioden pågått prosesser som har betydning for hvordan reglene på opplæringsområdet bør være. Et eksempel er oppfølgingen av EUs personvernforordning (også omtalt som GDPR) på opplæringsområdet, hvor Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppdrag å utrede behovet for endringer i opplæringsloven. Utvalget har ikke hatt mulighet til å behandle denne problemstillingen på en grundig måte innenfor den gitte tidsrammen. Utvalget har derfor ikke vurdert behovet for endringer i reglene på opplæringsområdet som følge av GDPR. Utvalget har likevel drøftet enkelte personvernproblemstillinger der dette er særlig aktuelt, for eksempel i forbindelse med digital læringsanalyse (se kapittel 32.5).

Utvalget har også avgrenset mot andre områder som er typisk tverrfaglige og hvor det også er pågående prosesser, som det fysiske miljøet i skolen (se kapittel 36.4.11).

Som omtalt i kapittel 3.3.1, er kjernen i utvalgets mandat å vurdere når og hvordan regler skal brukes til å styre. Utvalget har vurdert begrunnelsen for dagens regulering og om det finnes kunnskapsgrunnlag som tilsier at det er andre tiltak og aktiviteter som bør gjennomføres. Utvalget har derimot ikke hatt mandat, og heller ikke anledning, til å utrede store kvalitative endringer i grunnopplæringen. Utvalget antar at andre utvalg og prosjekter er nærmere til å utrede både behovet for og innretningen på slike endringer. Det vises i denne sammenheng til at det offentlige utvalget om videregående opplæring (Liedutvalget)

Utvalg om videregående opplæring ble oppnevnt ved kongelige resolusjon 1. september 2017.

parallelt med Opplæringslovutvalget blant annet skal utrede om videregående opplæring har en struktur og et innhold som legger til rette for at flest mulig fullfører videregående opplæring, og om det er behov for endringer i ansvarsdelingen mellom nasjonale myndigheter, skoleeierne og arbeidslivet.

3.4 Arbeidsmåter

3.4.1 Utvalgsmøter

Utvalget hadde oppstartsmøte 12. desember 2017.

Utvalget har i løpet av perioden hatt 17 utvalgsmøter. Bortsett fra fire møter over en dag og et møte over tre dager har alle møtene strukket seg over to dager. 12 møter har vært avholdt i Oslo, de øvrige er avholdt i Drammen, Mosjøen, Sogndal, Bergen, Os og Gjerdrum. Det siste møtet ble gjennomført 10. og 11. september 2019.

Noen utvalgsmøter har vært kombinert med en studietur. Utvalget vært på studietur til Drammen, Helgelandskysten og Sogn og Fjordane. I tillegg har utvalgsleder og to fra sekretariatet vært i Alta, Karasjok og Kautokeino.

Til flere av utvalgets møter har utvalget invitert fagpersoner og representanter for organisasjoner som har holdt innlegg om ulike temaer og problemstillinger som er omfattet av utvalgets mandat. Utvalget har i møte hørt muntlige innlegg og presentasjoner fra følgende:

  • daværende barneombud Anne Lindboe

  • barneombud Inga Bejer Engh

  • Drammen kommune ved blant andre daværende utdanningsdirektør Jan Sivert Jøsendal, daværende utviklingsleder Hilde Schjerven, flere rektorer og elever og en tillitvalgt

  • Språkrådet

  • Unge funksjonshemmede

  • Utdanningsdirektoratet ved direktør Hege Nilssen og avdelingsdirektør Hilde Austad

  • Åpenhetsutvalget

  • professor Eivind Smith (Universitetet i Oslo)

  • professor Jorunn Møller (Universitetet i Oslo)

  • førsteamanuensis Camilla Herlofsen og førsteamanuensis Marianne Bahus (Universitetet i Agder)

  • professor Thomas Nordahl ( Høgskolen i Innlandet)

  • professor Peder Haug (Høgskulen i Volda)

  • professor Bjørn Henning Østenstad (Universitetet i Bergen)

  • professor Jan Fritjof Bernt (Universitetet i Bergen)

  • professor Ragna Aarli (Universitetet i Bergen)

  • sekretariatsleder Trond Fevolden, Kunnskapsdepartementet

  • sekretariatsleder Kjetil Ulvik, Kunnskapsdepartementet

  • sametingsråd Mikkel Eskil Mikkelsen, Sametinget

I tillegg har referansegruppen deltatt på utvalgsmøter, se kapittel 3.4.2.

3.4.2 Utvalgets referansegruppe

I forbindelse med utvalgets arbeid har Kunnskapsdepartementet etablert en referansegruppe som består av representanter fra relevante organisasjoner og fagmiljøer. Ifølge mandatet er hensikten med etableringen blant annet å bidra til at utvalgets vurderinger og forslag bygger på praktisk erfaring med dagens regelverk. Referansegruppen består av sentrale aktører og organisasjoner på skoleområdet som representerer dem som loven retter seg mot, og dem som loven skal ivareta. Oversikt over referansegruppen:

  • Barneombudet

  • Elevorganisasjonen

  • Foreldreutvalget for grunnopplæringen

  • KS, kommunesektorens organisasjon

  • Norsk Lektorlag

  • Sametinget

  • Skolelederforbundet

  • Skolenes landsforbund

  • Utdanningsforbundet

I det første møtet med referansegruppen var medlemmene invitert til å redegjøre for sine synspunkter når det gjelder utfordringene med dagens regelstyring og hvordan en ny regelstyring av grunnopplæringen bør være. Medlemmene ble bedt om å holde et kort innlegg på utvalgsmøtet, hvor de pekte på tre hovedutfordringer med dagens regelstyring av grunnopplæringen. De ble dessuten oppfordret til å reflektere over hva de mener er riktig balanse mellom kommunal handlefrihet og statlig styring.

Til neste møte med referansegruppen hadde utvalget sendt ut et tekstutkast om utfordringer med regelstyringen og prinsipper for regelstyring. På møtet fikk utvalget presentert referansegruppens foreløpige synspunkter.

Utvalget har gjennomført et miniseminar med medlemmene av referansegruppen. Temaet var minstetid til opplæring og tilpasset opplæring og spesialundervisning.

Det har vært gjennomført flere møter med enkeltmedlemmer i referansegruppen. For eksempel hadde utvalgsleder og sekretariatet et møte med Barneombudet 17. november 2017. Utvalget ønsket å ha dette møtet for å få innspill om hvordan utvalget kunne ivareta forpliktelsene i Grunnloven § 104 om barns medvirkning,

Utvalget har bedt referansegruppen om å gi innspill til spesifiserte temaer som har vært sentrale i utvalgets arbeid, men utvalget har også mottatt innspill til temaer som referansegruppemedlemmene selv har valgt å belyse. Alle innspillene er publisert på utvalgets hjemmeside. Innspillene har hatt stor betydning for utvalgets arbeid og er referert i utredningen.

3.4.3 Utvalgets hjemmeside

Utvalget har hatt en hjemmeside med informasjon om utvalget, utvalgets arbeid, referansegruppen, innspill og møtevirksomhet. Utvalget har også hatt en blogg, der det har vært innlegg med ulike temaer. Til sammen er det publisert 29 blogginnlegg på siden.

3.4.4 Møter med andre

Utvalget har invitert en rekke organisasjoner, fagmiljøer og enkeltpersoner til møter og til å komme med innspill til ulike sentrale problemstillinger i utvalgets arbeid. Det er også ulike organisasjoner, fagmiljøer og enkeltpersoner som har henvendt seg til utvalget og bedt om å få legge fram sine synspunkter. Utvalget har valgt å ha en åpen dialog og har tatt imot dem som har ønsket å komme fram til utgangen av august 2019. Det har vært gjennomført i overkant av 50 slike møter. Eksempler på organisasjoner utvalget og sekretariatet har møtt er Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Teknologirådet, Aksjon skolebibliotek, fylkesmennene ved utdanningsdirektørene, Helsedirektoratet, Utdanningsetaten i Oslo kommune, Autisme- og touretteutvalget og Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY).

Utvalgets leder og sekretariatet har holdt presentasjoner om utvalgets arbeid og fått innspill og synspunkter. I sluttfasen av arbeidet har utvalgets leder og sekretariatet hatt et nært samarbeid med Språkrådet, som har bistått i arbeidet med lovteksten.

3.4.5 Involvering av barn og unge

Utvalget har ønsket å involvere barn og unge i arbeidet med den nye opplæringsloven. Denne beslutningen ble tatt på utvalgets første møte. Det ble også tidlig klart at det var lite erfaring med involvering av barn og unge i tidligere lovarbeid som utvalget kunne dra nytte av. Utvalget har derfor valgt å finne møteplasser og prøve ut måter å få fram barn og unges synspunkter på.

Utvalget har blant annet møtt elever fra alle deler av landet og de har vært i både grunnskolen og i studie- og yrkesforberedende programmer i videregående opplæring. Elevene utvalget har snakket med, har ikke bare vært representanter for elevrådet, men også hele klasser/grupper og mer tilfeldig utvalgte elever har vært i møter med utvalget.

I de fleste tilfellene har utvalget valgt å ha samtaler og dialog med barn og unge, med bakgrunn i temaene og spørsmålene som utvalget har valgt ut. Men noen ganger har ungdommene holdt en kort presentasjon. Utvalget har også gjennomført og deltatt i mer omfattende høringer.

I samarbeid med Barneombudet fikk utvalget møte seks godt forberedte og engasjerte ungdommer i Barneombudets ekspertgruppe om en tryggere digital hverdag. Ekspertene valgte på forhånd ut temaer for møtet med utvalget. Se for øvrig kapittel 4.

Figur 3.2 Utvalgsleder Jon Christian Fløysvik Nordrum i samtale med elever på Sandfallet ungdomsskole i Alta kommune

Figur 3.2 Utvalgsleder Jon Christian Fløysvik Nordrum i samtale med elever på Sandfallet ungdomsskole i Alta kommune

Foto: Opplæringslovutvalget

3.4.6 Kunnskapsgrunnlaget utvalget bygger på

Det har vært en utfordring for Opplæringslovutvalgets arbeid at det finnes lite utdanningsrettslig litteratur eller forskning og for øvrig lite kunnskap om hvordan regelstyring fungerer på opplæringsområdet. Det er lite forskning å bygge på, få fagpersoner å trekke inn som ressurser og noen rettslige framstillinger har lav kvalitet. For utvalget og for utdanningsmyndighetene fører mangelen på forsknings- og fagmiljøer til at det er vanskelig å innhente utredninger, for eksempel evalueringer eller utredninger av dagens regler.

Blant de få større forskningsmessige bidragene er det grunn til å peke på et par.

Det største utdanningsrettslige prosjektet de siste årene er LEXEL-prosjektet (Legal standards and Professional Judgement in Educational Leadership).

Prosjektet har hatt støtte fra Norges forskningsråd. Prosjektet pågikk fra 2011–2016. Resultater fra prosjektet er oppsummert i Andenæs & Møller, 2016.

I prosjektet studerte forskerne hvordan ledere på ulike nivåer i skolen fortolker og håndhever lovverket i et samspill med andre aktører. Resultatene fra dette prosjektet er relevante for utvalgets arbeid.

Et annet kunnskapsgrunnlag for utvalget er de undersøkelsene

Viblemo et al., 2015. Høidahl & Flatebø, 2016. Vatn et al., 2015.

som ble gjennomført i forbindelse med prosjektet Klart lovspråk

Prosjekt etablert i 2011 som en del av regjeringens satsingsområde En enklere hverdag for folk flest.

. Undersøkelsene gir oss noe informasjon om hvordan ulike brukere forholder seg til lover, om forståelsen av opplæringsloven og hva som gjør en lov lett å bruke.

I tillegg er det noen statlig initierte undersøkelser som gir oss relevant kunnskap om regelstyringen. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har gjennomført flere undersøkelser som gir informasjon om regelstyringen, blant annet har Difi kartlagt virkemiddelbruken på opplæringsområdet og andre velferdsområder. Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) gjennomfører to årlige spørreundersøkelser i skolesektoren på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet. Flere av disse spørreundersøkelsene gir også relevant informasjon om hvordan dagens regelstyring oppleves av aktørene i opplæringssektoren.

Det finnes også flere undersøkelser som gjelder statlig styring av kommuner, generelt og på opplæringsområdet, som underbygger behovet for rammestyring og lokalt handlingsrom. Et eksempel er et FoU-prosjekt på oppdrag fra KS om likhetsverdier, lokal tilpasning og asvarsfordeling.

Haukelien et al., 2011.

Andre rapporter viser konsekvenser av statlig styring på enkelte områder. Et eksempel er rapport om bemanningsnormer og kompetansekrav, som Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har utarbeidet på oppdrag fra KS.

Harvoll, 2018.

Fylkesmannens og Utdanningsdirektoratets årsrapporter har også vært en kilde til informasjon om utfordringer med dagens regelstyring. Blant annet gir oppsummeringer av tilsynsresultater og klagesaker relevant kunnskap om etterlevelsen av regelverket.

Det har også vært gjennomført flere undersøkelser som gir informasjon om hvordan regelverket etterleves, og om hvordan regelverket fungerer i praksis. Sentrale eksempler er Riksrevisjonens undersøkelser på grunnopplæringens område

Dokument 3:7 (2010–2011) og Dokument 3:6 (2012–2013).

og Barneombudets undersøkelser av spesialundervisning i grunnskolen.

Barneombudet, 2017.

Det finnes også noe generell kunnskap om reglers virkemåte. Innenfor rettssosiologien, hvor reglers virkninger er et sentralt tema, pekes det på vesentlige begrensninger i rettens tilsiktede samfunnsmessige virkninger. Videre pekes det på at der lovgivning har hatt effekt, er i tilfeller hvor lovgivningen har fungert sammen med og i samme retning som økonomiske, sosiale og politiske betingelser for øvrig.

Mathiesen, 2011.

I tillegg har utvalget sett hen til et mer generelt kunnskapsgrunnlag om regelstyring og kunnskap og erfaringer fra andre sektorer og andre land. Utvalget har hatt møter med myndighetsorganer på andre velferdsområder for å få oversikt over hva slags kunnskapsgrunnlag som finnes om regelstyring. Konklusjonen er at det finnes relativt lite kunnskap om regelstyring. Konkrete erfaringer fra andre land og sektorer er dessuten sjeldent egnet til å vise eller forklare utfordringer med reglene for grunnopplæringen i Norge eller til å si noe om hvordan reglene bør være. For eksempel har man i Sverige drøftet konsekvensene av økt markedsstyring av skolen, noe som ikke er like relevant for norske forhold. Erfaringer fra andre velferdsområder i Norge, er også i begrenset grad overførbart til opplæringsområdet ettersom det er en del grunnleggende ulikheter mellom områdene og regelverkene. Utvalget har bare omtalt reguleringen i andre land og på andre velferdsområder der det er særlig relevant.

Referansegruppen er en sentral kilde til kunnskap om hvordan dagens regler fungerer og hva som eventuelt er utfordringene som utvalget skal løse. I tillegg til referansegruppen har også flere andre aktører bidratt til å belyse utfordringsbildet.

Utvalget har møtt mange elever, lærere, rektorer, ansatte i kommunen og andre. Slike møter er nyttige for å få innspill om utfordringer med dagens regelstyring og mulige forbedringer. Innspillene vil ikke nødvendigvis være representative, men de kan gi en dypere forståelse av utfordringsbildet. Innspill i møter er derfor et godt supplement til de generelle innspillene fra referansegruppen og det mer generelle kunnskapsgrunnlaget.

På oppdrag fra utvalget har OsloMet gjennomført en undersøkelse av hvilke faktorer som påvirker regelverksetterlevelsen hos ulike aktører innenfor grunnopplæringen, og hva som er konsekvensen av regelbrudd.

Mausethagen et al., 2019.

Aslak Syse har på oppdrag fra utvalget levert en betenkning om grunnlovsmessige og folkerettslige aspekter vedrørende retten til tilrettelagt undervisning for personer med behov for særskilt tilrettelegging av skoleundervisningen.

Syse, 2019.

Bjørn Eriksen har skrevet en betenkning om forholdet mellom kommunens styringsrett som arbeidsgiver og profesjonell autonomi.

Eriksen, 2019.

I tillegg har utvalget bedt Kunnskapssenteret for utdanning vurdere om det er grunnlag for å innhente en systematisk kunnskapsoversikt om hva som sikrer, eller bidrar til, at lover og forskrifter på opplæringsområdet blir etterlevd. Kunnskapssenteret gjennomførte et litteratursøk og konkluderte med at det ikke er grunnlag for å utarbeide en slik kunnskapsoversikt.

Kunnskapssenteret, 2018, e-post datert 24. april.

Utvalget har mottatt mange skriftlige innspill. Disse er publisert på utvalgets hjemmeside. Innspillene har hatt stor variasjon i tema. Til sammen har utvalget publisert 53 innspill på hjemmesiden. Alle innspillene utvalget har fått, er behandlet av utvalget, og de er i noen grad gjengitt og kommentert i utredningen.

4 Involvering av barn og unge i lovarbeid

Figur 4.1 

Figur 4.1

4.1 Innledning

Hvert år starter om lag 60 000 barn i første klasse i skoler over hele landet. De aller fleste av disse barna vil bruke store deler av sin barndom og ungdomstid i ulike skoler og på ulike opplæringsarenaer. Her vil de blant annet tilegne seg nye kunnskaper og ferdigheter, bryne seg på lærere og medelever, oppleve mestring og feiling, danne vennskap og havne i konflikter, og lære og utvikle seg sammen med andre.

Opplæringsloven legger de rettslige rammene som skal hjemle og beskytte barn og unges rettigheter og behov i denne lange og viktige fasen av deres liv. I dette ligger det en forventning om at loven skal bidra til at barn og unge får god opplæring i et godt miljø. I utarbeidelsen av en ny opplæringslov har et overordnet hensyn vært at barn og unges beste skal ivaretas. Dette følger av at barn og unge er den største brukergruppen av loven, men også av nasjonale og internasjonale forpliktelser.

Grunnloven og barnekonvensjonen legger overordnede føringer for beslutninger som vil ha direkte betydning for barn og unge. Kjernen er at lovgivning og andre regler som retter seg mot barn, må bygge på prinsippet om barnets beste og på vurderinger av hvilke konsekvenser reglene har og kan få for barn. I dette ligger det også en forpliktelse om å høre barn og unge i spørsmål som gjelder dem, og om å legge vekt på deres meninger.

Utvalget besluttet i sitt første møte å ta involvering av barn og unge på alvor. Til tross for forventningene og forpliktelsene om å involvere barn og unge finnes det ingen instrukser eller veiledere for hvordan dette kan gjøres i utredninger og beslutninger om statlige tiltak som blant annet regelendringer og forslag til nye lover. Utvalget har derfor opplevd at arbeidet med å lage en god prosess for involvering av barn og unge i lovarbeid har båret preg av å være nybrottsarbeid.

Å legge til rette for og gjennomføre høringer med barn og unge kan umiddelbart virke krevende i rammene som er gitt for utvalgsarbeid. Mandatene er gjerne komplekse og utfordrende å bryte ned på en slik måte at den direkte relevansen for barn og unge blir tydelig. Som eksempel er et av kjernepunktene i Opplæringslovutvalgets mandat hvordan oppgaveløsningen i kommunen og fylkeskommunen skal organiseres. Samtidig samlet utvalget seg tidlig om at barn og unges stemmer både er påkrevd og nødvendig for å få et tilstrekkelig godt utredet sluttprodukt. På bakgrunn av dette ble det besluttet at barn og unge skulle høres, men at terskelen skulle være overkommelig. Selv om utvalget utviklet mål om blant annet representativitet og omfang, skulle disse fungere som nyttig rettesnor, men ikke være avgjørende for at involveringen skulle bli en realitet. Derfor ble uttrykket «det er viktigere å høre noen enn ingen» raskt etablert som et minimumskrav. Ambisjonene for involveringen av barn og unge har imidlertid vært høye. Avstemmingen med hva som praktisk kunne la seg gjøre, har til dels vært krevende, blant annet med bakgrunn i fravær av veiledninger og erfaringer å lene seg på.

Utvalgets erfaring er at barn og unge har treffende, reflekterte og viktige meninger om relevante temaer, og at de møter godt forberedt. Det kreves ikke særskilt kompetanse, mye tilrettelegging eller store ressurser for å ta barn og unge på alvor. Utvalgets erfaring er at de grunnleggende premissene som kreves for å få til konstruktiv involvering av barn og unge, i stor grad er de samme som ved involvering av voksne: Respekt for deres tid, respekt for deres meninger, tillit og åpenhet.

Utvalget ønsker med dette kapitlet å bidra til at terskelen for involvering av barn og unge i utvalgsarbeid skal bli lavere, og å legge et grunnlag for gode prosesser for involvering av barn og unge også i framtidig lovarbeid.

4.2 Rettslige rammer for involvering av barn og unge i lovarbeid

4.2.1 Grunnloven

Grunnloven § 104 første og andre avsnitt lyder (bokmål):

Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.
Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Grunnloven § 104 første og andre avsnitt lyder (nynorsk):

Born har krav på respekt for menneskeverdet sitt. Dei har rett til å bli høyrde i spørsmål som gjeld dei sjølve, og det skal leggjast vekt på meininga deira i samsvar med alderen og utviklingssteget.
Ved handlingar og i avgjerder som vedkjem born, skal kva som er best for barnet, vere eit grunnleggjande omsyn.

4.2.2 FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen)

Grunnloven § 104 følger opp FNs barnekonvensjon. Konvensjonen gjelder som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Konvensjonen artikkel 3 nr. 1 lyder:

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Dette overordnede kravet er blant annet konkretisert i barnekonvensjonen artikkel 4. Bestemmelsen pålegger myndighetene en plikt til å «treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative og andre tiltak for å gjennomføre» rettighetene gitt i barnekonvensjonen.

I FNs generelle kommentar nr. 5 (2003) om tiltak til gjennomføring av blant annet artikkel 4, er det presisert at oppfyllelse av barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1

krever en kontinuerlig prosess av konsekvensutredninger (for å forutsi virkningen av et lovforslag, en politikk eller en budsjettbevilgning som berører barn eller barns muligheter til å nyte godt av sine rettigheter) og konsekvensevalueringer (for å vurdere den faktiske virkningen av gjennomførte tiltak). Denne prosessen må bygges inn i forvaltningens rutiner på alle nivåer og så tidlig som mulig i utviklingen av politikken.

Barnekonvensjonen artikkel 12 om barnets rett til å bli hørt sier:

  • 1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

  • 2. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.

Av FNs generelle kommentar nr. 12 (2009) om barnets rett til å bli hørt, framgår det at

synspunktene barna kommer med kan tilføre relevante perspektiver og relevant erfaring, og bør tas med i vurderingen når beslutninger skal treffes, politiske programmer skal utformes og lover og/eller tiltak skal utarbeides, samt ved evalueringen av disse.

Se kapittel 19.2.1 for mer om internasjonale forpliktelser knyttet til barns rett til å bli hørt og medvirke.

4.2.3 Utvalgets forståelse av de rettslige rammene

Opplæringslovutvalget har lagt til grunn at bestemmelsene i Grunnloven og barnekonvensjonen innebærer at utvalget er forpliktet til

  • å høre barn og unge på egnet måte

  • å legge stor vekt på barnets beste i utredningene og forslagene som fremmes

  • å utrede hvilke konsekvenser foreslåtte bestemmelser vil få for barn og unge

4.3 Kunnskapsgrunnlaget

4.3.1 Hvordan utrede konsekvenser av regelendringer for barn og unge?

Det er ingen fasit for hva en utredning av konsekvenser av lovforslag for barn er, eller hvordan det skal gjøres. Overordnet er det tale om en konsekvensanalyse med sikte på å avklare om og eventuelt i hvilken grad et forslag vil berøre barn og unge.

Konsekvensutredninger er sentralt ved alt regelverksarbeid. Etter utredningsinstruksen punkt 2–1 skal man blant annet alltid vurdere hvilke prinsipielle spørsmål et tiltak reiser, hva de positive og negative virkningene er, hvor varige de er, og hvem som blir berørt.

Formålet med utredningsinstruksen er å sikre at det alltid foretas utredninger som omfatter «virkninger for enkeltpersoner privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte». Selv om barn selvsagt omfattes av «enkeltpersoner», har ikke norske myndigheter viet konsekvensutredninger spesifikt for barn spesiell oppmerksomhet. Til sammenligning finnes det egne tilleggsveiledninger til utredningsinstruksen om for eksempel konsekvenser for likestilling, næringsøkonomiske konsekvenser, personvernkonsekvenser og miljøutredninger.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2010. Nærings- og fiskeridepartementet, 2018. Fornyings- og administrasjonsdepartementet, 2008. Miljøverndepartementet, 2001.

4.3.2 Særskilte veiledere om konsekvensvurderinger

De ovennevnte tilleggsveilederne til utredningsinstruksen har ulik form og variasjon i innholdet.

Veilederen om konsekvenser for likestilling er et relativt omfattende dokument. Veilederen har en overordnet sjekkliste som omfatter både generell informasjon om temaet og hvor man kan søke veiledning. Veilederen har også en egen sjekkliste for utredningen, som består av en rekke kontrollspørsmål. For øvrig omtaler veilederen veilederens formål, relevant rettslig grunnlag og samfunnsområder hvor konsekvenser for likestilling er relevante å vurdere. Videre gir veilederen informasjon om diskriminering og likestilling, god framgangsmåte for utredninger og henvisning til kilder som kan være relevante og til hjelp for utredningen. Veilederen påpeker at man ved vurdering av konsekvenser for likestilling kan bruke samme framgangsmåte som når man vurderer andre konsekvenser ved tiltaket. I praksis vil dette gjerne bety utredningsinstruksen.

Veilederen for næringsøkonomiske konsekvensutredninger tar sikte på å utdype utredningsinstruksen ved å belyse hvilke spørsmål som bør stilles og besvares når man skal vurdere konsekvensene offentlige tiltak kan få for næringslivet. Veilederen er ment å være et praktisk verktøy. I tillegg til å eksemplifisere hva som menes med konsekvenser for næringslivet, er veilederens hovedinnhold en oversikt over relevante spørsmål.

Hoveddelen av den relativt omfattende veilederen om personvernkonsekvenser er veiledning til analysen i form av relevante spørsmål. For øvrig omtaler veilederen formålet med særskilte personvernvurderinger og gir også en definisjon av sentrale begreper. Veilederen peker også på i hvilke saker hvor personvernutredninger bør finne sted, og på hensiktsmessig prosess.

Veilederen om miljøutredninger omtaler når det skal gjennomføres miljøutredninger, hva slike utredninger bør inneholde og hvordan utredningsprosessen bør legges opp. I tillegg er det utarbeidet en sjekkliste som gir veiledning for vurderingen av behovet for en særskilt miljøutredning.

Selv om tilleggsveilederne til utredningsinstruksen har ulik form og ulikt innhold, er det enkelte fellestrekk:

  • Alle presiserer at den særskilte utredningen og vurderingen er den samme som ved vurdering av alle andre konsekvenser.

  • Alle omtaler den aktuelle problemstillingen, formålet og sentrale definisjoner.

  • Alle gir veiledning i form av relevante spørsmål.

4.3.3 Konsekvensvurderinger i lovarbeid

Utvalget kjenner ikke til noen eksempler på at lovutvalg har utført særskilte konsekvensvurderinger som gjelder barn spesifikt. Konsekvenser for barn av forslag er likevel drøftet av lovutvalg, men da mer spredt. Barnevernlovutvalget drøfter blant annet konsekvenser for barns rettigheter av ulike forslag i NOU 2016: 16 kapittel 16.

4.3.4 Barneombudets rapporter

Barneombudet har utarbeidet flere rapporter der konsekvenser for barn av gjeldende regler drøftes, og der det på bakgrunn av konsekvensvurderinger foreslås endringer.

Et eksempel er Barneombudets fagrapport 2017 Uten mål og mening, der reglene om spesialundervisning vurderes. I arbeidet med rapporten har ombudet brukt flere metoder, blant annet møter med «unge eksperter»,

Metoden er nærmere beskrevet i Barneombudet, u.å., Eksperthåndbok – Kort innføring i å holde ekspertmøter og opprette ekspertgrupper.

møter med foreldre og organisasjoner, innsyn i saksdokumenter, forskning og møte med forskere. I rapporten beskrives barns opplevelser i skolehverdagen utførlig.

Rapporten gir også eksempler på konsekvensutredningsmetoder og framstillingsmåter som kan anvendes i utredninger generelt. Barneombudets Eksperthåndbok – Kort innføring i å holde ekspertmøter og opprette ekspertgrupper er et godt utgangspunkt for bruken av denne metoden.

4.3.5 Den svenske modellen for barnekonsekvensutredninger

I Sverige har arbeidet med utredninger om konsekvenser for barn kommet betydelig lenger enn i Norge. Praksisen med barnkonsekvensanalyse (BKA) har opphav i rapporten SOU 1997:116 Barnets Bästa i främsta rummet. FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige. Utredningen ble fulgt opp med Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige (Regeringens proposition 1997/98:182), der det ble slått fast (s. 1): «Barnkonsekvensanalyser skall göras vid statliga beslut som berör barn. Barnperspektivet skall i lämplig omfattning finnas med i utredningsdirektiv.»

Denne strategien er videre fulgt opp med Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige (Regeringens proposition 2009/10:232), der kravet ble ytterligere presisert med bakgrunn i at det opprinnelige kravet ble oppfattet som utydelig, se f.eks. s. 17.

I Sverige er det flere eksempler på at det er utført barnekonsekvensanalyse (BKA) på svært ulike forvaltningsområder, også på skolefeltet. Det er også utformet veiledninger som kan ha interesse. Det svenske Skolverket (tilsvarer Utdanningsdirektoratet) har en egen veiledning om barnekonsekvensanalyser i skolen.

Skolverket, 2018b.

Sveriges Kommuner och Landsting gir på sin nettside en oversikt over en del utførte barnekonsekvensvurderinger i svenske kommuner.

Sveriges Kommuner och Landsting, 2019.

I oversikten er det flere analyser på skolenivå. Fra andre områder kan det pekes på den grundige veiledningen for den Svenska Kyrkans barnekonsekvensvurderinger.

Svenska Kyrkan, 2018.

Det svenske barneombudets veiledning i barnekonsekvensutredninger

Det svenske barneombudet laget i 2000 en modell for barnekonsekvensutredninger til bruk for alle myndighetsnivåer med sikte på gode barnets beste-vurderinger.

Sylwander, 2001, s. 26.

Modellen er senere revidert på bakgrunn av erfaringer.

Modellen for barnekonsekvensutredninger beskriver en arbeidsmåte som skal bidra til en systematisk synliggjøring av barnets beste. Det er meningen at modellen skal tilpasses til særtrekkene ved ulike beslutningsnivå. Modellen har fem steg:

  • 1. kartlegging

  • 2. beskrivelse

  • 3. problemanalyse

  • 4. avveininger og beslutning

  • 5. evaluering

I kartleggingsfasen er det sentralt å klargjøre hva man har av kunnskap, og om dette er tilstrekkelig, eller om det er behov for å innhente kunnskap og informasjon. Kunnskapsgrunnlaget skal avklare hvem tiltaket berører og kan ha konsekvenser for. Barnets egne meninger skal også være en del av kartleggingen.

Det sentrale i beskrivelsesfasen er å redegjøre for gjeldende rett og å beskrive hvordan det aktuelle forslaget forholder seg til barnekonvensjonen. Videre bør beskrivelsen omfatte omtale av hvilke barn som vil berøres direkte eller indirekte av avgjørelsen, hvordan de vil berøres, og hvordan de har blitt identifisert. Som del av beskrivelsen skal det også gis omtale av de berørte barnas synspunkter. Beskrivelsen skal også angi alternative forslag og eventuelle mulige kompenserende tiltak. Økonomiske konsekvenser skal også være en del av beskrivelsen.

Kjernen i problemanalysen er omtale av tiltakets hensikt og en inngående redegjørelse for de ulike konsekvensene ved forslaget. Problemanalysen bør belyse interessekonflikter, vurdering av eventuelle kompenserende tiltak og en evaluering av handlingsalternativer. Det fjerde steget i modellen handler om kjernen, nemlig å benytte utredningene til å fatte en beslutning. Barnets beste er sentralt.

Hensikten med evalueringen er å kontrollere hvilke konsekvenser avgjørelsen faktisk medførte, og å vurdere om beslutningen fikk ønskede konsekvenser. Som del av evalueringen er det sentralt å vurdere om det er behov for ytterligere tiltak. Modellen tilrår at berørte barn får mulighet til å delta i evalueringen.

4.4 Utvalgets arbeid med involvering av barn og unge

4.4.1 Utvalgets mål og prinsipper for involvering av barn og unge

I første utvalgsmøte fikk Opplæringslovutvalget flere innspill fra Barneombudet om hvordan og hvorfor barn og unge burde involveres i utvalgets arbeid. Blant annet presenterte Barneombudet følgende sjekkliste som utvalget kunne ta utgangspunkt i:

  • Når skal vi høre barn?

  • Hvilke barn skal høres?

  • Hvordan skal barn høres?

  • Hvem skal snakke med barna?

  • Hvilken vekt skal vi legge på barnets mening?

I tillegg delte Barneombudet sine erfaringer knyttet til praktisk gjennomføring av høringer/møter med barn og nødvendige tilpasninger knyttet til alder og språk og viktigheten av å ha en avklart plan om hva man vil høre barn om når.

Utvalget drøftet på bakgrunn av tilgjengelig kunnskapsgrunnlag, erfaringer og innspill fra Barneombudet, hvordan barn og unge skulle involveres i arbeidet. Ambisjonsnivået, sett opp mot hva det ville være mulig å praktisk gjennomføre med hensyn til tilgjengelig tid og ressurser, var et sentralt spørsmål i drøftingen.

Utvalget konkluderte tidlig med følgende overordnede mål og prinsipper for involvering av barn og unge i arbeidet, men med åpning for at enkelte av punktene kunne justeres underveis:

  • Utvalget har som grunnleggende prinsipp at barn og unge høres når man hører voksne.

  • Det legges opp til skolebesøk på utvalgsmøter og på utvalgets og sekretariatets reiser, der dette lar seg gjøre.

  • Barn og unge fra cirka 10 år skal høres. Det etterstrebes å oppnå en viss representativitet med tanke på aldersspenn, kjønn, geografi m.m.

  • Det kan brukes formelle kanaler som elevråd og ungdommens bystyre, men også tilfeldig utvalgte barn og unge bør involveres der dette er mulig og hensiktsmessig.

  • Aktører som er særlig relevante med hensyn til ulike temaer kobles inn der dette er aktuelt.

  • Det utarbeides en kort, barnevennlig «oversettelse» av utvalgets mandat.

  • Det utarbeides et sett med standardiserte spørsmål til barn og unge.

  • Utvalget og sekretariatet hører selv barn der dette er mulig, og ber skoler og kommuner om bistand til å finne aktuelle elever som ønsker å delta.

  • Det bes om bistand fra Barneombudet til å gjennomføre en barnehøring i løpet av perioden.

  • Hele utvalget gjøres særlig kjent med innspill som kommer fra barn og unge.

  • I notatmalen for temanotater som utvalget har som kunnskapsgrunnlag for sine drøftinger, har konsekvenser for barn og unge en egen overskrift.

  • Barn og unges synspunkter tydeliggjøres i flest mulig kapitler/temaer i utredningen. Synspunktene skal i størst mulig grad bli kommentert av utvalget.

Boks 4.1 Å høre barn og unge

Før utvalget har truffet barn og unge har de fått tilsendt et brev med informasjon om utvalget og spørsmål fra utvalget. Her er et utdrag fra innledningsteksten og spørsmålene i brevet:

Vi vil snakke med dere om hva dere synes er viktig står i loven og hvordan dere synes reglene for skolen bør være. Vi er spesielt interessert i å få vite hva dere synes at elever skal få være med å bestemme, hva som er viktig for at dere skal trives på skolen og hva som gjør dere motiverte til å lære. Vi vil også gjerne høre litt om hva dere tenker om ordensregler, elevråd og hvordan undervisningen foregår.

Dere trenger ikke forberede svar til alle disse spørsmålene, men det er fint om dere kan tenke litt på hvilke av disse spørsmålene dere helst vil snakke om og også om det er andre temaer dere ønsker å ta opp med oss.

Spørsmål

Likhet og rettigheter

  • Grunnen til at vi har en lov med regler om skolen er at alle barn og ungdommer i Norge skal trives på skolen og få en bra opplæring. Opplæringslovutvalget skal lage en helt ny lov for alle elever og skoler i Norge. Hva er det aller viktigste som bør stå i den nye loven?

  • I loven kan man gi rettigheter til elever. Hva er det viktigste elevene bør ha rett til?

Motivasjon og trivsel

  • Tenk dere en helt vanlig skoledag; hva er det som motiverer dere til å gjøre en innsats? Hva er en god skoledag?

Inndeling i klasser og grupper

  • Hvordan synes dere at undervisningen skal organiseres? Er det best at alle elevene i klassen er sammen, eller er det av og til best med mindre grupper?

  • Hvis det skal være mindre grupper, hvordan bør disse settes sammen? Hvem bør bestemme hvilken gruppe du skal være i?

  • Synes dere det er greit at elevene deles inn i mindre grupper ut fra hvor mye de kan i faget?

Å få være med å bestemme

  • Hva er det mest viktig for dere å være med på å bestemme på skolen? Er det for eksempel viktig å få lov til å mene noe om hvordan læreren din underviser, hvordan reglene i klasserommet skal være, hva dere kan gjøre i friminuttene?

  • Hva bør elevrådet få være med å bestemme?

Ordensregler

  • Hvilke ordensregler synes dere det er viktig å ha? Er det noen ordensregler dere er uenig i?

  • Har dere vært med å lage ordensreglene?

Undervisningen

  • Hvordan lærer dere best?

4.4.2 Utvalgets høring av barn og unge

Utvalgte temaer

Utvalget har fått et bredt mandat. Kjernen i mandatet er regelstyring av grunnopplæringen. Både grunnskoleopplæring og videregående opplæring berører barn og unge direkte. Likevel er det noen temaer og problemstillinger hvor utvalget har sett det som særlig viktig å innhente barn og unges meninger. Blant annet gjelder dette områder som likhet og rettigheter, motivasjon og trivsel, medbestemmelse, undervisning og rådgivning.

Med utgangspunkt i disse temaene ble det utarbeidet et kort informasjonsskriv om utvalgets arbeid og et sett med spørsmål som kunne sendes eller medbringes til stedene der utvalget skulle snakke med barn og unge. Spørsmålene ble til enhver tid tilpasset til de aktuelle situasjonene og elevene som utvalget snakket med. Det ble fort tydelig for utvalget hvilke spørsmål som ble forstått, opplevd som relevante og ga mest konstruktive tilbakemeldinger – og hvilke spørsmål som var lite treffende. På bakgrunn av erfaringene utvalget gjorde seg i møtene med barn og unge, ble spørsmålene justert underveis.

Hvem har utvalget snakket med

Utvalget har blant annet møtt elever i Drammen, Alta, Kautokeino, Rælingen, Mosjøen, Sogndal og på Dønna. Elevene utvalget har møtt har vært i både grunnskolen og på studie- og yrkesforberedende programmer i videregående opplæring.

Elevene utvalget har snakket med, har både vært representanter for elevrådet, men også hele klasser eller grupper og mer tilfeldig utvalgte elever har vært i møter med utvalget.

Når utvalget har behandlet ulike temaer, har det samtidig vært et mål å involvere særlig relevante representanter for barn og unge. Blant annet har utvalget møtt brukerorganisasjonen Unge Funksjonshemmede ved flere anledninger under arbeidet med forslag til nye bestemmelser om universell opplæring og individuelt tilrettelagt opplæring. Utvalget har også møtt de samiske veiviserne 2017–2018.

Ulike metoder for høring

I de fleste tilfellene har utvalget valgt å ha samtaler og dialog med barn og unge, med bakgrunn i temaene og spørsmålene som utvalget har valgt ut. Enkelte steder, som i Drammen, holdt også ungdommene en kort presentasjon i forkant av samtalene.

Utvalget har også gjennomført og deltatt i mer omfattende høringer. Vefsn kommune er en foregangskommune når det gjelder å involvere barn og unge i saker som angår dem. Kommunen har utmerket seg som en kommune som lykkes i å skape gode og inkluderende oppvekstsvilkår, og i 2017 ble kommunen kåret til årets barne- og ungdomskommune i Nordland.

I Mosjøen i Vefsn kommune ble utvalgets temaer gjenstand for egne fokusdager i mai 2018. Praktisk planlegging, gjennomføring og vurdering av hvilke metoder som ville egne seg best for målgruppene ble gjort av tilretteleggere og prosjektarbeidere fra MED ungdom i fokus.

Utvalget fikk også oppleve «kvitring» fra elever på 9. trinn ved Kippermoen ungdomsskole. Elevene hadde fått tilsendt informasjon om utvalget og spørsmål fra utvalget på forhånd. «Kvitringen» gikk ut på at elevene var delt inn i mindre grupper som svarte på spørsmålene via PC, og svarene kom umiddelbart opp på en storskjerm. På spørsmålet om hva en god skoledag er, svarte elevene at de ønsker mer variert opplæring med for eksempel praktiske oppgaver, opplæring utendørs og gruppearbeid. Elevene var også opptatt av å få være med og bestemme sammen med læreren hvordan reglene i klasserommet skal være, slik at alle får det best mulig på skolen.

Figur 4.2 Utvalget besøker Kippermoen ungdomsskole i Vefsn kommune og deltar i kvitring

Figur 4.2 Utvalget besøker Kippermoen ungdomsskole i Vefsn kommune og deltar i kvitring

Foto: Opplæringslovutvalget

Møte med Barneombudets eksperter

I samarbeid med Barneombudet, fikk utvalget møte seks godt forberedte og engasjerte ungdommer i Barneombudets ekspertgruppe. Møtet fant sted i Barneombudets lokaler i Oslo, 28. august 2019. Ekspertene valgte på forhånd ut følgende temaer for møtet med utvalget:

  • elevdemokrati

  • ordensregler og forbud mot mobiltelefon

  • trygg digital hverdag

  • helsetjenester og hvor barn og unge kan få hjelp

Ekspertene, som var mellom 14 og 17 år, ga utvalget god og verdifull innsikt i hvordan skolehverdagen oppleves. Blant annet var ekspertene opptatt av å ha et godt og fungerende elevdemokrati, der elever blir tatt med på råd i saker som angår dem. Ekspertene mente det er viktig at skolene ikke bare har elevråd for å ha elevråd, men at de må ha det for å ha et elevdemokrati med medvirkning og innflytelse. De tok også opp at det var vanskelig å vite hvilke rettigheter elever har, og på hvilke områder elever har rett til å uttale seg.

Ekspertene ønsket ikke et nasjonalt forbud mot bruk av mobiltelefon i skolen. De pekte på at mobiltelefonbruk ikke bare er negativt, og mente at fornuftig mobilbruk og nettvett burde være en større del av opplæringen. Når det gjelder helsetjenester, mente ekspertene blant annet at det er viktig at helsesykepleiere er mer til stede på skolene. De mente samtidig at det er viktig at lærerne, som er tettest på elevene, har tid og kunnskap nok til å hjelpe elevene.

Figur 4.3 Utvalgsleder Jon Christian Fløysvik Nordrum i samtale med Barneombudets ekspertgruppe

Figur 4.3 Utvalgsleder Jon Christian Fløysvik Nordrum i samtale med Barneombudets ekspertgruppe

Foto: Jonas Bjørkli, Barneombudet

4.4.3 Utvalgets vektlegging av barns meninger

Innledning

Innledningsvis i dette kapitlet har utvalget drøftet viktigheten av å høre barn på barns premisser. Dette gir imidlertid kun et grunnlag for reell involvering av barn og unge. For å ta barn og unge på alvor må det også aktivt vises at deres meninger er tatt med i de ulike vurderingene. Barneombudet har problematisert at innspill fra barn og unge ofte har en tendens til å forsvinne i selve produktet, selv om de er blitt hørt og tatt med på råd innledningsvis. Barneombudet framhevet i møte med utvalget at barn og unge ikke forventer gjennomslag for alle sine forslag og innspill, men at de på lik linje med voksne ønsker å vite at deres tid og synspunkter er verdsatt.

Utvalget mener det er avgjørende for god involvering at også meningene til barn og unge blir synlige og vektlagt i selve utredningen. Erfaringen fra møtene med barn og unge er at de møter minst like forberedt og engasjerte som voksne, og at deres synspunkter og vurderinger er både nyttige og viktige for utvalgets arbeid.

På lik linje med de andre innspillene utvalget har fått, er det ikke alle forslag fra barn og unge som det vil være mulig, hensiktsmessig eller ønskelig for utvalget å vurdere nærmere. Utvalgets mandat setter blant annet rammer for hvor konkret det er mulig å gå inn i de ulike temaene. Som mange av innspillene utvalget har fått fra voksne, ulike organisasjoner og etater, er også flere av barn og unges innspill tett knyttet til hjertesaker, umiddelbare og nære problemstillinger og forslag som utvalget mener vil kunne få utilsiktede uheldige konsekvenser i en videre sammenheng. Samtidig har utvalget også fått treffende, innsiktsfulle og gode innspill og vurderinger fra barn og unge. Disse innspillene har for det første vært viktige for å gi utvalget tilbakemelding på om de ulike temaene og problemstillingene er behandlet godt nok og riktig beskrevet. For det andre har de hatt selvstendig kraft til å føre til enkelte av utvalgets forslag til nye bestemmelser.

Nytt kapittel om barnets beste, medvirkning og tilgang på informasjon

Et av spørsmålene som er stilt alle elevene utvalget har møtt, er hvordan de lærer best. Alle elevene trekker fram variasjon i opplæringen som en viktig faktor for både motivasjon, læring og trivsel. Mange viser også til at det er motiverende å få være med og bestemme hva man skal jobbe med, og hvordan undervisningen skal være. En av elevene utvalget møtte, fortalte at dette var første gang hun ble spurt om hvordan hun lærer best. Dette ga utvalget en tankevekker og en påminnelse om at medvirkning og involvering er viktig for å få et godt resultat og for å gi elevene en opplevelse av å ha innflytelse på egen læring og utvikling.

Elevene utvalget møtte ved Sogndal videregående skole, Kippermoen ungdomsskole og Sandfallet ungdomsskole, er noen av de unge som utvalget har møtt som var opptatt av elevmedvirkning. Elevene mente blant annet at det er viktig at den enkelte klasse finner fram til det som fungerer for dem, og på den måten få opplæringen tilrettelagt for sine behov. Barneombudets eksperter, Elevorganisasjonen og brukerorganisasjonen Unge Funksjonshemmede er også blant dem som har oppfordret utvalget til å styrke elevenes rett til medvirkning.

Utvalget har kommet til at det er behov for et mer overordnet grep for å imøtekomme innspillene barn og unge har kommet med som dreier seg om medvirkning. For å tydeliggjøre og fremme elevenes rett til medvirkning, har utvalget foreslått et helt nytt kapittel 2 i opplæringsloven. Målet med dette kapitlet er å løfte fram at barn og unges beste skal ligge til grunn for avgjørelser som blir tatt, og å synliggjøre at barn og unge skal høres og få medvirke. I tillegg bidrar kapitlet til å presisere viktigheten av at barn og unge, og deres foreldre, skal ha tilgang på relevant informasjon.

Utvalget har valgt å løfte fram de viktigste bestemmelsene som gjelder barn og unge direkte, ved å plassere disse først i loven. Dette grepet skal for det første sørge for at noe av det første en leser vil se, er overskriften og bestemmelsene om barns beste, barn og unges rett til medvirkning og rett til relevant informasjon. For det andre mener utvalget dette grepet kan synliggjøre at disse bestemmelsene og prinsippene skal gjennomsyre resten av bestemmelsene i loven.

Bestemmelser som barn og unge har løftet fram som særlig viktige

Elevene som Opplæringslovutvalget har møtt, har vært fra forskjellige steder i landet, vært spredt i alder og vært i ulike settinger. Noen barn har snakket uformelt med utvalgsmedlemmer i skolens friminutter, mens andre barn og unge har møtt utvalget i mer forberedte og organiserte former. Utvalget opplever at barna og ungdommene som har kommet med sine synspunkter og innspill til utvalget, er bemerkelsesverdig samstemte om hva de mener er det viktigste som bør gjøres for at de skal få en enda bedre opplæring og opplæringssituasjon.

Utover at de aller fleste nevner styrket medvirkning som noe av det viktigste utvalget kan bidra til, er et gjennomgående innspill at det er viktig at skolene har en helsesykepleier som er lett tilgjengelig.

Dette ble blant annet framhevet av elevene utvalget møtte i Finnmark, på Kippermoen ungdomsskole og i Barneombudets ekspertpanel. Elevene mener at det er viktig å kunne snakke med noen om hvordan de har det hjemme og på skolen, og er særlig opptatt av å kunne snakke med noen om psykiske vansker. Elevenes innspill har vært et viktig kunnskapsgrunnlag for utvalgets forslag til styrking og tydeliggjøring av plikt til rådgivning om sosiale og personlige forhold, se kapittel 42.6.

Elevorganisasjonen og FUG er blant dem som er opptatt av de «lærerløse timene». Utvalget foreslår å lovfeste en hovedregel om at lærer må være til stede og et krav om å ha en forsvarlig vikarordning, blant annet på bakgrunn av innspillene utvalget har fått fra Elevorganisasjonen, se kapittel 39.

Det har også vært et mål å høre barn og unge som har særlig interesse for noen spesifikke bestemmelser. Unge Funksjonshemmede har blant annet spilt inn behovet for kompetanse i spesialundervisningen. De mener også det er hensiktsmessig med egne rettigheter for fysisk tilrettelegging, noe utvalget har fulgt opp i forslaget til ny regulering av individuell tilrettelagt opplæring, se kapittel 31.

Blant barn og unge utvalget møtte i Finnmark, ble det tydelig at mange elever som ikke går på samiske skoler, opplever at det ikke legges godt nok til rette for at de kan få opplæring i samisk. Fjernundervisning vil ofte være den mest praktiske muligheten for å få slik opplæring, men for at dette skal fungere må elevens hjemskole legge til rette og følge opp elevens opplæring. Utvalget foreslår å gjøre endringer i regelverket, slik at skolene får større adgang til å benytte fjernundervisning, se kapittel 28.

Barn og unges meninger skal være synlige i utredningen

Utvalget har valgt å løfte fram barn og unges meninger og synspunkter særskilt under de ulike relevante kapitlene og temaene i utredningen. Utvalget kommenterer innspillene der dette er hensiktsmessig, blant annet for å vise hvorfor og eventuelt hvordan utvalget har funnet støtte til å foreslå endringer. Det har vært et mål å innarbeide barn og unges synspunkter og meninger i flest mulig kapitler. Samtidig er det ikke alle bestemmelsene som oppleves som like relevante for barn og unge. Utvalget har derfor valgt å konsentrere seg om å både innhente og synliggjøre barn og unges synspunkter på områder der dette ble opplevd som særlig viktig.

Klart lovspråk for å bidra til bedre forståelse av loven

Undersøkelser viser at mange ikke forstår lovtekster som er viktige for dem

Vatn et al., 2015.

, og lovutkast blir sjelden brukertestet på dem som skal forholde seg til reglene.

Klart lovspråk forutsetter at de ulike bestemmelsene utformes i et språk som er lett å forstå. Dette er ikke minst viktig for at de som ikke har erfaring med å lese lovtekst, skal forstå det sentrale innholdet i de ulike bestemmelsene.

Utvalget har fått bistand fra Språkrådet og NTB Arkitekst i arbeidet med klart lovspråk. I arbeidet med klart lovspråk har utvalget brukertestet tekstutdrag fra forslag til ny lov. Brukertestingen ga nyttig informasjon om hvilke grep utvalget kunne ta for å utforme en lov som kommuniserer godt med de ulike brukergruppene. Blant informantene var det tre elever i videregående opplæring. Elevene ga utvalget viktige innspill i arbeidet med å utarbeide bestemmelsene i et språk som også kan bli forstått av unge lesere.

4.5 Utvalgets vurdering

Det finnes ulike kilder og bakgrunnsmateriale når det gjelder arbeidet med å skape gode prosesser for involvering i lovarbeid. Det har imidlertid ikke lyktes utvalget å finne mange gode eksempler på hvordan dette kan gjøres når det gjelder barn og unge. Barn er eksempelvis åpenbart innlemmet i «konsekvenser for personer», men ikke viet egen plass i utredningsinstruksen. Med dette er det en fare for at hele gruppen overses i lovarbeidet, selv når bestemmelsene er av avgjørende og har direkte betydning for barn og unge.

Barneombudets rapporter er det nærmeste utvalget har kommet å finne egnede barnekonsekvensvurderinger utviklet for norske forhold. Sverige synes å ha kommet noe lenger i arbeidet med å ha modeller for barnekonsekvensutredninger. Det er også mulig det finnes andre land og andre relevante kilder, men det har ikke lyktes utvalget å finne dette. I samtaler med utvalget har Barneombudet bekreftet fraværet av gode modeller og prosesser.

I dette kapitlet har utvalget beskrevet sine erfaringer med involvering av barn og unge. I møter og samtaler med eksterne har utvalget opplevd at arbeidet som er gjort, har blitt lagt merke til og verdsatt. Utvalget ønsker samtidig å understreke at involveringen av barn og unge på ingen måte har vært uoverkommelig eller til hinder for arbeidet for øvrig. Tvert imot ser utvalget at arbeidet som er nedlagt med å involvere barn og unge, har bidratt til å gjøre veien mot sluttproduktet enklere, og resultatet bedre.

Utvalget mener på bakgrunn av dette at myndighetene bør vie større oppmerksomhet mot å operasjonalisere forpliktelsene i Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 12, i lovarbeid og i utredningsarbeid for øvrig. Når det gjelder lovarbeid på grunnopplæringsområdet, mener utvalget at Kunnskapsdepartementet bør arbeide systematisk med gode prosesser for involvering av barn. Utvalget mener videre at myndighetene bør igangsette et større og mer helhetlig arbeid med å utarbeide veiledninger eller lignende som kan bidra til bedre prosesser og rutiner for involvering av barn i utredningsarbeid.

Del 2
Styring av grunnopplæringen

5 Om grunnopplæringen

Figur 5.1 

Figur 5.1

5.1 Oversikt

Grunnopplæringen er en betegnelse som brukes om opplæringsløpet som omfatter grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Grunnskoleopplæringen skal gjennomføres på én av følgende måter:

  • i offentlig grunnskole (opplæringsloven)

  • i frittstående grunnskole (friskolelova)

  • i privat grunnskole som ikke mottar statstilskudd (opplæringsloven § 2-12)

  • i privat opplæring i hjemmet (opplæringsloven § 2-13)

Videregående opplæring kan deles inn i opplæring i

  • offentlige videregående skoler og opplæring i bedrift (opplæringsloven)

  • frittstående videregående skoler (friskolelova)

  • private videregående skoler basert på mellomstatlige avtaler (opplæringsloven § 3-11)

  • andre private videregående skoler (ikke regulert i utdanningslovgivningen)

I tillegg er grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne regulert i opplæringsloven.

5.2 Målene for grunnopplæringen

Grunnloven og formålsparagrafen i opplæringsloven

I mandatet er utvalget bedt om å foreslå et regelverk som ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen slik de er nedfelt i en rekke offentlige dokumenter. Det overordnede målet for grunnopplæringen slås fast i Grunnloven § 109, der det som redegjort for i kapittel 7.2, framgår at

[o]pplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov og fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.

Grunnloven § 109 stiller klare krav til opplæringen. Opplæringen skal være egnet til å fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene. Disse kravene er altså overordnet alle andre krav som stilles til opplæringen.

I opplæringsloven § 1-1 er det også gitt en bestemmelse om formålet med opplæringen. Bestemmelsen må forstås i lys av overordnede krav slik de følger av Grunnloven og folkeretten. Bestemmelsen er mer omfattende enn Grunnlovens krav. En viktig konstatering er at dersom det oppstår motsetninger mellom ulike mål, eller det oppstår spørsmål om å prioritere blant målene, så innebærer grunnlovsbestemmelsen at andre formål må vike for kravet om at opplæringen må fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.

Opplæringsloven § 1-1 inneholder både mål om hva elevene skal lære, og mål om hvordan skolen skal jobbe. Sentralt i paragrafen står skolens brede samfunnsmandat, målet om å både danne og utdanne. Elevene skal utvikle kunnskaper, ferdigheter og holdninger som gjør dem i stand til å mestre eget liv og til å kunne delta i arbeid og fellesskap i samfunnet. Dette er en viktig oppgave for opplæringen.

Skolens brede dannings- og utdanningsoppdrag

Utvalget legger til grunn en bred forståelse av læring, som omfatter både kunnskaper, ferdigheter og holdninger. Med dette utgangspunktet ser utvalget at elevenes læring og utvikling er kjernen i formålsparagrafen.

Skolens brede dannings- og utdanningsoppdrag innebærer at skolen skal legge til rette for elevenes læring og utvikling på mange områder. Formålsparagrafen slår blant annet fast at elevene skal ha medansvar og rett til medvirkning. Utvalget forstår denne bestemmelsen slik at elevene skal kunne ta del i individuelle og kollektive beslutninger, og at de skal dannes og utdannes slik at de blir samfunnsansvarlige borgere.

Formålsparagrafen angir flere verdier og prinsipper som legger føringer for både innholdet i opplæringen og hvordan skolen skal jobbe og behandle elevene. Blant annet følger det av § 1-1 fjerde avsnitt at opplæringen skal fremme demokrati, likestilling og vitenskapelig tenkemåte, og av sjette avsnitt i den samme bestemmelsen at elevene skal lære å tenke kritisk og handle etisk og miljøbevisst.

Elevenes læring og utvikling i skolen skjer hovedsakelig gjennom arbeid med fagene. Faglig læring er en sentral del av både dannings- og utdanningsoppdraget til grunnopplæringen, og verdigrunnlaget som skolen bygger på skal realiseres i opplæringen i fag. I overordnet del av læreplanverket står det blant annet at kompetanse innebærer forståelse og evne til refleksjon og kritisk tenkning, og at refleksjon og kritisk tenkning henger sammen med utvikling av holdninger og etisk vurderingsevne. Opplæringen i fag har elevenes faglige kompetanse som mål, mens opplæringen som helhet skal ivareta det brede formålet. Verdier er ikke bare knyttet til opplæring i fag, men også til danning og utvikling i et langsiktig perspektiv.

Formålsparagrafen er generelt utformet. Den gir anvisninger for det faglige innholdet i opplæringen. Styringen av hva elevene skal lære, skjer først og fremst gjennom læreplaner for fag. Det er en klar sammenheng mellom formålsparagrafen og det faglige innholdet i skolen. Etter utvalgets oppfatning er det likevel klart at formålsbestemmelsen legger føringer for mer enn innholdet i opplæringen. Blant annet gir formålsbestemmelsen føringer for hvordan skolen skal jobbe. Også i overordnet del av læreplanverket er det presisert at kompetansemålene i fag må forstås i lys av formålsparagrafen og de øvrige delene av læreplanverket. Det betyr at lærere og ledere i skolen jevnlig må reflektere over sammenhengen mellom opplæringen i fag, de overordnede målene, verdiene og prinsippene for opplæringen og formålsbestemmelsen.

Målene og prinsippene bør vektlegges i lovreguleringen av grunnopplæringen. Det er likevel klart at utvalgets forslag ikke gir et uttømmende uttrykk for målene og prinsippene for grunnopplæringen. Det er også klart at lovverket bare er ett av flere virkemidler for å nå disse målene og prinsippene.

Skolen i samfunnet og samfunnet i skolen

Skolen er i en særstilling i samfunnet, ettersom den samler svært mange på ett sted, og fordi trinnene i stor grad utgjør et tverrsnitt av nærmiljøets innbyggere. Barn og unge tilbringer i tillegg store deler av dagen på skolen. Dette gjør skolen til et velegnet sted for organisasjoner, næringsliv, myndigheter og andre som ønsker å nå barn og unge – enten i kraft av å kunne påvirke barn og unge umiddelbart, eller som ledd i oppnå større samfunnsmessige endringer på lengre sikt.

Forventningen om ulike typer samarbeid med aktører utenfor skolen er forankret i sentrale styringsdokumenter for skolen. Blant annet stadfester overordnet del av læreplanverket at skolen, ved å bruke varierte læringsarenaer, kan gi elevene praktiske og livsnære erfaringer som fremmer motivasjon og innsikt. Lokalmiljøets og samfunnets engasjement kan videre bidra positivt til skolens og elevenes utvikling. Også ulike former for lokalt, nasjonalt og internasjonalt samarbeid kan ses på som en mulighet til å forankre elevenes læring i aktuelle spørsmål.

Politikere, aktører og interessenter som ønsker endringer i samfunnet eller oppmerksomhet om enkeltsaker, spiller gjerne inn skolen som et egnet sted for oppfølging og gjennomføring. Dette ser man blant annet eksempler på når det dukker opp noe i samfunnsdebatten som anses som et problem, en utfordring eller uønsket utvikling. Medias rolle i å sette søkelys på ulike temaer spiller gjerne inn i dette.

Mange initiativer som retter seg mot skolen, og som helt eller delvis kan inngå som del av fagene, er for eksempel ulike internasjonale dager, idrettsdager og enkelte ekskursjoner og studieturer. Det finnes også private initiativer som retter seg mot skolen. Videre er forskrift til opplæringsloven § 1-7 om bruk av skoletiden til blant annet konfirmasjonsundervisning et eksempel på at skolen kan brukes som arena for andre formål enn grunnskoleopplæring.

Fra myndighetenes side er det til enhver tid flere sektorielle og tverrsektorielle strategier, satsinger og handlingsplaner der skolens rolle er framtredende. Det kan også oppstå konflikt mellom to sektorsatsinger.

Da dagens formålsbestemmelse ble vedtatt, var det et sentralt mål å komme fram til en bestemmelse som flest mulig kunne enes om. Det er likevel klart at en bestemmelse som er innrettet mot bred enighet, også er romslig. Som konsekvens er det vanskelig å si at ulike strategier, satsinger eller opplæringsaktiviteter ligger utenfor skolens samfunnsmandat. Dette kan skape usikkerhet rundt hva som regnes som en «undervisningstime», noe som igjen kan påvirke planleggingen av antallet undervisningstimer.

Alle lærere, rektorer og kommuner må fatte beslutninger og prioriteringer på vegne av skolen og elevene. I dette ligger også ansvaret for å velge hvilke aktiviteter og temaer som skal være en integrert del av opplæringen, og hvilken betydning dette vil ha for elevenes læring og skolemiljø. Utvalget vil også fremheve at pedagogiske virkemidler i form av statlige strategier og satsninger er veiledende, og at prioriteringene lokalt må vurderes i lys av egne behov og ønsker.

Det er ingenting som tyder på at skolens posisjon i samfunnet blir mindre viktig, eller at presset på skolen vil avta i tiden som kommer. Utvalget mener sentrale myndigheter må rette en kontinuerlig oppmerksomhet mot å sørge for at kommunene og skolene får tilgang til gode og hensiktsmessige virkemidler, men også nødvendig handlingsrom og ro til å gjøre gode prioriteringer lokalt. Skolene og kommunene på sin side må sørge for å ha en nødvendig bevissthet om skolens samfunnsmandat, god styring og en omforent overordnet tanke om hvordan skolens oppgaver best kan løses.

5.3 Antall kommuner, skoler og elever per skole

I Norge er det i dag 422 kommuner,

Kartverket, 2019.

og det er store forskjeller kommunene imellom når det gjelder blant annet innbyggertall, antallet elever på skolene og størrelsen og kvaliteten på fagmiljøene. Den minste kommunen i Norge er Utsira med 196 innbyggere, og den største kommunen er Oslo med 685 811 innbyggere (per 3. kvartal 2019). Det er 18 fylkeskommuner, og også her varierer innbyggertallet og antall skoler. Kommune- og regionreformen er nærmere omtalt i kapittel 11.6.

Det har vært en gradvis nedgang i antallet offentlige grunnskoler de siste årene. Skoleåret 2009–2010 var det 3 068 grunnskoler i Norge. Ti år senere er tallet 2 830. Det er altså 238 færre skoler i dag enn for ti år siden, noe som tilsvarer en nedgang på 8 prosent. 435 av skolene som eksisterte skoleåret 2009–2010 er idag lagt ned. I samme periode har det kommet til 197 nye skoler.

Utdanningsdirektoratet, 2019a.

De siste ti årene har det kommet 80 nye offentlige og 117 nye private grunnskoler. Det betyr at 59 prosent av alle nye grunnskoler er private. Fra 2009–2010 til 2011–2012 ble det opprettet flere offentlige skoler enn private, men etter det har det vært en overvekt av privatskoler blant de nye skolene. 408 av de 435 skolene som har blitt nedlagt siste 10 år er offentlige.

Utdanningsdirektoratet, 2019a.

Når det gjelder størrelsen på grunnskolene i Norge, varierer denne fra noen få elever til i overkant av 800 elever på de største skolene. 6,2 prosent av elevene i grunnskolen gikk på skoler med færre enn 100 elever, 34,6 prosent gikk på skoler som har mellom 100 og 299 elever, og 59,2 prosent gikk på skoler med 300 eller flere elever i 2018. Siden skoleåret 2002–2003 har mer enn 50 prosent av elevene gått på skoler med flere enn 300 elever. Det har over tid vært en utvikling i retning av flere store skoler og færre små skoler. Tidligere kartlegginger av skolenedleggelser har vist at den viktigste årsaken til at skoler ble nedlagt, var lavt elevtall. Andre viktige faktorer var kommuneøkonomi og problemer med å rekruttere kvalifiserte lærere.

Prop. 1 S (2019–2020), kap. 6.

Det har også vært en gradvis nedgang i antallet offentlige videregående skoler de siste årene. I 1998 og 2008 var antallet henholdsvis 504 og 462.

SSB, 2009a.

Høsten 2018 var det 415 videregående skoler i landet. Av disse var 95 private. Tallet på videregående skoler har falt noe de siste årene. Offentlige videregående skoler hadde skoleåret 2017–2018 i gjennomsnitt 541 elever, mens de private hadde 163. 41 prosent av private videregående skoler hadde færre enn 100 elever.

Prop. 1 S (2019–2020), kap. 6.

5.4 Antall elever, lærlinger og voksne mv.

De aller fleste barn i Norge gjennomfører hele grunnskoleopplæringen sin i den offentlige grunnskolen. Høsten 2018 var det 636 350 elever i grunnskolen, hvorav 25 370 var elever i private skoler.

Utdanningsdirektoratet, Grunnskolens Informasjonssystem (GSI).

De siste ti årene har andelen grunnskoleelever som går i friskoler, økt jevnt. Høsten 2018 gikk 3,7 prosent av grunnskoleelevene i friskoler.

Prop. 1 S (2019–2020).

Til sammenligning var tallet 2,2 prosent høsten 2006.

St.prp. nr. 1 (2007–2008).

I tillegg er det noen få elever som går i private grunnskoler som ikke mottar statstilskudd. Disse skolene er godkjent etter opplæringsloven § 2-12.

Antallet barn som får privat grunnskoleopplæring i hjemmet, er lavt og varier noe fra år til år, jf. kapittel 46.4.

Skoleåret 2018–2019 var det 188 482 elever i videregående opplæring.

Prop. 1 S (2019–2020).

121 390 elever gikk på studieforberedende utdanningsprogram. Dette utgjorde ca. 64 prosent. Det var 67 092, 36 prosent, i yrkesfaglige utdanningsprogram. Det var i tillegg 43 322 registrerte lærlinger og 1 865 lærekandidater. Høsten 2017 gikk 8 prosent av elevene på videregående nivå i private skoler, og de siste ti årene har andelen økt jevnt. Høsten 2006 gikk om lag 6 prosent av elevene i private videregående skoler med paralleller i offentlige skoler, mot 5,4 prosent høsten 2005.

Prop. 1 S (2017–2018).

I 2018 fikk 21 700 yrkesfagelever læreplass i en bedrift. Det er 74 prosent av de som søkte. Det var både det høyeste tallet på læreplasser og den største delen av søkerne noen gang.

Prop. 1 S (2019–2020).

Det er stor forskjell mellom fylkene i andelen godkjente lærekontrakter.

Om lag 13 600 voksne mottok grunnskoleopplæring etter kapittel 4A i opplæringsloven skoleåret 2018–2019. Gruppen omfatter både voksne som får ordinær grunnskoleopplæring, og voksne som får spesialundervisning. Høsten 2018 fikk om lag 10 260 voksne ordinær grunnskoleopplæring. Dette er en økning på 2 792 deltakere sammenlignet med 2015. 98 prosent av deltakerne i ordinær grunnskoleopplæring er minoritetsspråklige. Det har vært en jevn økning i tallet på deltakere i den ordinære grunnskoleopplæringen for voksne de siste årene. For spesialundervisningen er utviklingen motsatt. Skoleåret 2018–2019 var det 3 300 voksne deltakere som fikk spesialundervisning, noe som er over 2 000 færre enn for ti år siden.

Utdanningsdirektoratet, Grunnskolens Informasjonssystem (GSI).

Tallet på voksne i videregående opplæring har økt de siste årene.

Kompetanse Norge, 2018.

I løpet av året 2018–2019 var det nærmere 16 100 voksne deltakere i videregående skoler eller på voksenopplæringssentre. I skoleåret 2014–2015 var det tilsvarende tallet 11 513.

Utdanningsdirektoratet, 2019t.

Helse- og oppvekstfag er det utdanningsprogrammet med størst andel av voksne deltakere, fulgt av studiespesialisering og bygg- og anleggsteknikk. Flertallet av deltakerne er under 40 år. Gruppen 25–29 år er økende. De høyeste aldersgruppene har lav, men stabil deltakelse, mens den avtar noe i gruppen 40–49 år. Bortimot halvparten av deltakerne har gjennomført videregående opplæring tidligere. Andelen voksne deltakere i videregående opplæring som har innvandrerbakgrunn, har økt de siste årene.

Kompetanse Norge, Statistikkbanken.

5.5 Gjennomføring av videregående opplæring

De siste syv årene har andelen elever som slutter i løpet av skoleåret sunket fra 4,2 prosent til 3,4 prosent i 2018–2019.

Utdanningsdirektoratet, 2019e.

En elev må ha sluttet etter 1. oktober for å bli inkludert i denne statistikken. Det er betraktelig flere elever som slutter i løpet av året i yrkesfaglige utdanningsprogrammer enn i studieforberedende utdanningsprogrammer. Totalt slutter 6 prosent på yrkesfag og 2 prosent på studieforberedende i løpet av året.

Totalt i videregående opplæring er det flere gutter (3,6 prosent) som slutter i løpet av skoleåret enn jenter (3,1 prosent). Innen studieforberedende utdanningsprogrammer slutter 2,2 prosent av guttene og 1,8 prosent av jentene i løpet av skoleåret. Andelen gutter som slutter er litt høyere enn jenter på samtlige trinn. I yrkesfaglige utdanningsprogrammer er forholdet motsatt. Totalt slutter 6,4 prosent av jentene og 5,4 prosent av guttene i løpet av året. Andelen jenter som slutter er høyere enn gutter på samtlige trinn.

I Sogn og Fjordane slutter 2,6 prosent av elevene i løpet av skoleåret. Det er lavest i landet. I Finnmark, hvor flest slutter, er andelen 4,8. Sogn og Fjordane ligger lavt på alle trinnene, mens Finnmark særlig ligger høyt på Vg2 og Vg3 sammenlignet med de andre fylkene.

Under én prosent av elevene på idrettsfag slutter i løpet av året. I motsatte ende av skalaen finner vi design og håndverk med 10 prosent som slutter. Med unntak av elektrofag er andelen elever som slutter høyere i alle yrkesfaglige utdanningsprogrammer enn i de studieforberedende utdanningsprogrammene.

Utdanningsdirektoratet, 2019e.

5.6 Finansiering og kostnader

Grunnopplæringen er i hovedsak finansiert gjennom frie inntekter til kommunene. Frie inntekter er midler kommunene fritt kan disponere, og består av rammetilskudd og skatteinntekter. Kommunene har et selvstendig ansvar for å budsjettere midler til grunnopplæringen etter lokale behov, jf. opplæringsloven § 13-10. Dette omfatter både drift, investeringer og kvalitetsutvikling av grunnopplæringen. Fylkeskommunene gir også tilskudd til lærebedriftene etter satser som er fastsatt av departementet.

I 2017 brukte kommunene 70,6 milliarder kroner på de kommunale grunnskolene. Det er 22,6 prosent av kommunes driftsutgifter. Utgifter til drift av skolefritidsordningen (SFO) på 4,6 milliarder kommer i tillegg. Staten gir i tillegg 2,3 milliarder kroner i statlige tilskudd til grunnskoler som er godkjent etter friskoleloven.

En elev i en kommunal grunnskole kostet i gjennomsnitt 116 200 kroner per år i 2017. Av dette gikk 94 200 kroner til undervisning, skolemateriell og lignende, mens 22 000 kroner gikk til lokaler og skyss. Totalt sett har utgiftene per elev økt med 1 prosent, noe som tilsvarer 1 283 kroner per elev fra 2016 til 2017. Utgiftene varierer svært mye mellom kommuner. 43 prosent av kommunene bruker mellom 100 000 og 130 000 per elev, 79 prosent av elevene går i disse kommunene. 54 prosent av kommunene bruker mer enn 130 000 per elev, mens 13 prosent av elevene går i disse kommunene.

I 2017 brukte fylkeskommunene 28,4 milliarder kroner på videregående opplæring i skole og 3,5 milliarder kroner på fagopplæring i arbeidslivet. Kostnadene til fagopplæring i arbeidslivet økte med 5 prosent, noe som både skyldes flere lærlinger og økte tilskudd. I tillegg brukte staten 1,6 milliarder kroner på tilskudd til videregående friskoler. Fylkeskommunene brukte nærmere 514 millioner kroner på tilbud særskilt tilpasset voksne.

Fylkeskommunene brukte i skoleåret 2017–2018 i gjennomsnitt 160 200 kroner per elev i videregående opplæring. Det er i overkant av 44 000 kroner mer per elev enn for grunnskolen. Totalkostnadene inkluderer både indirekte og direkte kostnader. Indirekte kostnader kan ikke knyttes til et utdanningsprogram og er blant annet utgifter til skolelokaler, skoleforvaltning, oppfølgingstjenesten og spesialundervisning. Direkte kostnader kan knyttes til et bestemt utdanningsprogram. En elev på yrkesfag kostet i gjennomsnitt 26 300 kroner mer per år enn en elev på studieforberedende, noe som i hovedsak skyldes mindre klasser og dyrere undervisningsmateriell. Utgiftene varierer betydelig mellom de ulike utdanningsprogrammene. I gjennomsnitt kostet et utdanningsprogram 98 500 kroner per elev. Det dyreste utdanningsprogrammet, naturbruk, koster nærmere 158 500 kroner per elev, mens studiespesialisering koster 65 400 kroner per elev.

Utdanningsdirektoratet, 2018a.

6 Styringen av grunnopplæringen

Figur 6.1 

Figur 6.1

6.1 Utviklingen av den statlige styringen av grunnopplæringen

Kort historisk tilbakeblikk

Den organiserte skolen i Norge går tilbake til middelalderen, da det ble opprettet katedralskoler for opplæring av prester. De religiøse strømningene skulle følge skolens utvikling i flere hundre år. Kirken skaffet i stor grad til veie det materielle og økonomiske grunnlaget for utdanningsvirksomheten og definerte også skolens innhold.

Skinningsrud, 2012.

Med bakgrunn i en dansk kirkeordinans ble katedralskolene utover 1500-tallet omdannet til latinskoler, som også skulle sørge for opplæring i kristendom for «allmuen».

Thuen, 2017, s. 18–19.

Den norske allmueskolen som vokste ut av skoleloven av 1739, var til langt ut på 1800-tallet først og fremst en skole for opplæring i kristen tro, og skolens primære formål var å forberede elevene til konfirmasjonen. Da Grunnloven ble vedtatt og departementet for kirke- og undervisningssaker

Opprinnelig kalt «1. departement», til det i 1818 skiftet navn til «Kirke- og undervisningsdepartementet». Helsvig, 2014, s. 4.

ble opprettet i 1814, forvaltet departementet det benefiserte kirkegodset, som Grunnloven § 106 (nå § 116) slo fast at skulle brukes på kirke og undervisning, «Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme».

Lov om Opplysningsvesenets fond.

Styringen av den organiserte skolen i Norge har historisk sett vært tett koblet til innføringen av ulike lover. Formannsskapslovene av 1837 åpnet for utviklingen av den norske kommuneforvaltningen og det lokale selvstyret.

Stortinget, 2018.

Da ny lov om allmueskoler på landet kom i 1860, var dette et av de viktigste stegene mot den moderne grunnskolen vi kjenner i dag. Ansvaret for skolen ble lagt til kommunale skolestyrer, og det ble fastsatt at undervisningen skulle skje i faste skolehus og ikke i omgangsskoler der læreren reiste rundt. Det ble samtidig stilt strengere krav til lærernes kompetanse, skoletiden ble utvidet og nye fag innført.

Dokka, 1988, s. 50–58.

Departementet ga både tilskudd og lån til kommunene for en storstilet etablering av «fastskoler» over hele landet fra 1860-årene.

Slutten av 1800-tallet markerte også viktige framskritt for kvinners rettigheter på utdanningsfeltet. I 1878 fikk jenter ta middelskoleeksamen

Thuen, 2017, s. 83–84.

og kvinner fikk rett til å ta examen artium i 1882.

Helsvig, 2014, s. 2.

Folkeskolelovene for by og land i 1889 markerte overgangen fra kirkelig allmueskole til borgerlig folkeskole. Skolen ble nå en offentlig skole, som kommunen hadde ansvaret for. Folkeskolelovene ga lik rett til skolegang for alle barn i Norge, og gymnaslovene av 1896 etablerte en allmenn høyere skole.

Helsvig, 2014, s. 21.

I Stortingets enhetsskolevedtak av 1920 ble det vedtatt at bare høyere skoler som bygde på sjuårig folkeskole, kunne få statstilskudd. Siden enhetsskolen skulle omfatte alle barn, innebar det at private skoletilbud ble bygget ned.

St.meld. nr. 16 (2006–2007), kap. 2.1.1.

I mellomkrigstiden var det mange og store skolepolitiske utredninger. Spørsmålet handlet i stor grad om skolens autonomi og faglig-pedagogiske hensyn satt opp mot ønsker om en mer politisk-adminsitrativ styring. I tråd med forslag fra Lærerorganisasjonenes skolenemnd om å løfte sentrale skolespørsmål ut av Stortinget og politikken til fordel for å bli underlagt en skole- og pedagogiskfaglig sakkyndighet åpnet Pedagogisk forskningsinstitutt i 1938.

Helsvig, 2014, s. 31.

Med Normalplanen av 1939 kom den første felles læreplanen for den sjuårige folkeskolen. Her ble også timetall fastsatt og ulike minstekrav til blant annet hva elevene skulle gjøre, hvilket lærestoff som skulle gjennomgås og hvilke forventninger det var naturlig å stille til elever og klasser.

Thuen, 2017, s. 119.

I 1954 kom en egen lov om forsøk i skolen, der det ble åpnet for forsøk som var «pedagogisk vel underbygde og når dei er av interesse for skolen».

Lov om forsøk i skolen § 1.

Forsøksrådet for skoleverket ble opprettet, og skoleutvikling og skolepolitikk skjedde i stor grad i Forsøksrådets regi i årene som fulgte.

St.meld. nr. 16 (2006–2007), kap. 2.1.1.

De mange kommunale forsøkene med niårig skolegang, fordelt på barneskole og ungdomsskole, ble en driver for innføringen av en obligatorisk og felles niårig grunnskole for alle elever gjennom grunnskoleloven av 1969.

Innst. O.XIV (1968–69), s. 2.

Da grunnskoleloven ble revidert i 1975, var det først og fremst av hensyn til elever med særlige behov. Spesialskoleloven av 1951 ble innarbeidet i grunnskoleloven, og kommunen fikk et mer omfattende ansvar for å gi spesialundervisning i ordinære grunnskoler. Fra 1985 ble grunnskolen i samiske distrikter mye sterkere forpliktet til å bruke samisk som undervisningsspråk.

Dokka, 1988, s. 197– 200.

Fra 1945 til i dag er koblingen mellom grunnskolen og videregående opplæring blitt stadig tettere. Fra omkring 1950 skjedde det en økning i søkningen til de fleste typer videregående skoler, og elevene kom i økende grad fra alle lag av befolkningen.

St.meld. nr. 16 (2006–2007), kap. 2.1.1.

Fram til Stortinget vedtok en felles lov for videregående opplæring i 1974,

Lov om videregående opplæring.

eksisterte det en rekke opplæringstilbud regulert i ulike lover. For eksempel var gymnasene og yrkesskolene for håndverk og industri regulert i to ulike lover, mens det var en egen lov for handelsgymnasene og yrkesskolene for handels- og kontorarbeid.

Lov av 12. juni 1964 om realskoler og gymnas. Lov av 1. mars 1940 nr. 1 om yrkesskoler for håndverk og industri. Lov av 6. juli 1957 om handelsgymnasier og yrkesskoler for handel og kontorarbeid. Flere eksempler er gitt i NOU 1991: 4.

Se nærmere omtale av utviklingen av videregående opplæring i kapittel 24.3.1.

Båndene mellom kirken og den offentlige skolen har gradvis blitt svekket. Dette er blant annet synlig gjennom at ansvaret for kirke- og undervisningssaker i dag er fordelt på to ulike departement. Samtidig inneholder fremdeles opplæringslovens formålsparagraf en formulering om at opplæringen skal bygge på «grunnleggende verdier i kristen og humanistisk arv og tradisjon».

Større grad av lokalt selvstyre og mål- og resultatstyring

Innføringen av inntektssystemet i 1986 markerte en endring i bruken av statlig styring gjennom økonomiske virkemidler. Med inntektssystemet ble om lag 50 øremerkede tilskudd avviklet, og det ble i stedet innført en ordning hvor statlige overføringer ble gitt kommunene som sektorvise rammetilskudd kombinert med et generelt tilskudd.

NOU 2005: 18, kap. 4.2.

I en OECD-rapport fra 1988 ble det påpekt at Norge var et av få land i Vest-Europa som manglet et nasjonalt system for kvalitetsvurdering av grunnopplæringen. Det fantes oversikt over ressursene som ble tilført utdanningssektoren, men nasjonale myndigheter visste lite om hvilke læringsresultater disse ressursene førte til.

OECD, 1988.

Med kommuneloven av 1992 ble kommunene gitt stor grad av frihet til å bestemme den organisatoriske og administrative oppbygningen, og det ble besluttet å nedtone statens tilsyn og kontroll med kommuner.

Innst. O. nr. 95 (1991–92), kap. VI.

Også i særlovgivningen ble det behov for justeringer. Da regjeringen oppnevnte det forrige Opplæringslovutvalget i 1993, var hovedmålet for arbeidet å få et lovverk som samlet sett kunne framstå som et bedre og klarere styringsmiddel. I foredraget til den kongelige resolusjonen var det vist til at de senere forvaltningsreformene hadde hatt som mål å modernisere og effektivisere offentlig forvaltning gjennom blant annet større grad av lokalt selvstyre og større grad av mål- og resultatstyring. Denne utviklingen hadde igjen ført til et fragmentarisk lovverk på opplæringsfeltet. I mandatet ble det presisert at utvalget gjennom sine forslag skulle ivareta hensynet til nasjonale mål og samtidig sikre at kommunene og fylkeskommune i tilstrekkelig grad hadde frihet til å finne egnede løsninger og å utnytte ressursene best mulig.

NOU 1995: 18, kap. 1.2.

Gjennom Reform 94 fikk all ungdom som avslutter grunnskole eller tilsvarende, rett til tre års videregående opplæring. Tilbudsstrukturen ble endret, og opplæringen i arbeidslivet og opplæringen i skole ble koblet tettere sammen. Denne samordningen bygde blant annet på et forpliktende samarbeid mellom offentlig og privat sektor og mellom skole og lærebedrift. Ved Reform 97 og ny læreplan ble Grunnskolen 10-årig, og skolefritidsordningen ble etablert.

Da opplæringsloven trådte i kraft 1. august 1999, erstattet den tre andre lover: lov om grunnskolen, lov om videregående opplæring og lov om fagopplæring i arbeidslivet. I tillegg ble noen bestemmelser i tidligere lov om voksenopplæring tatt inn i opplæringsloven.

Kvalitetsutvalget la i 2002 fram en delinnstilling som beskrev et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for norsk grunnopplæring. Dette omfattet etableringen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem og en endring av opplæringsloven for å sikre kommunene større lokalt handlingsrom og ansvar.

NOU 2002: 10, kap. 3.3.

Kvalitetsutvalgets utredning

NOU 2003: 16.

og forslag ble fulgt opp i St.meld. nr. 30 (2003–2004), og nasjonalt kvalitetsvurderingssystem ble innført i 2004. Intensjonen var at systemet skulle bidra til kvalitetsutvikling gjennom tilgang på kunnskap om tilstanden i utdanningssektoren. Det å synliggjøre skolens resultater skulle bidra til ansvarliggjøring av alle nivåer – både internt i skolen og ved hjelp av eksternt trykk.

Systemet besto av nasjonale prøver i elevenes grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving, regning og engelsk. Tilsyn, internasjonale undersøkelser, forskning og evaluering ble også regnet som deler av kvalitetsvurderingssystemet. Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering ga kommunene et nytt grunnlag å styre skolene etter.

Meld. St. 21 (2016–2017), kap. 2.2.

I 2009 ble det besluttet å videreutvikle kvalitetsvurderingssystemet til også å omfatte fag- og yrkesopplæringen. Dette ble presentert i St.meld. nr. 44 (2008–2009). Målet var å vurdere i hvilken grad skolene og lærebedriftene oppfyller målene for opplæringen, og å identifisere områder for kvalitetsutvikling. Målgruppene var kommuner, lærebedrifter, opplæringskontorer og nasjonale utdanningsmyndigheter.

Kunnskapsløftet og nasjonale satsinger for å styrke kompetanseutviklingen

St.meld. nr. 30 (2003–2004) la grunnlaget for innføringen av reformen Kunnskapsløftet i 2006. Et mål med Kunnskapsløftet som styringsreform var at staten i større grad skulle styre kommunene gjennom mål og resultater. Dette skulle gi kommuner, fylkeskommuner, skoler og lærere større lokalt handlingsrom. Kunnskapsløftet bygger på fem grunnprinsipper for den nasjonale styringen av grunnopplæringen: klare nasjonale mål for opplæringen, kunnskap om elevenes læringsresultater i vid forstand, tydelig plassering av ansvar, stor lokal handlefrihet og et godt støtte- og veiledningsapparat.

Kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for kvalitetsutvikling ble understreket gjennom endringer i opplæringsloven, der kommunenes ansvar for å utvikle læreres og skolelederes kompetanse ble klargjort. Det ble også fastsatt et krav om at alle kommuner skal ha et forsvarlig system for å sikre at opplæringen skjer i tråd med bestemmelsene i loven. På denne måten ble forvaltningsnivåenes ansvar presisert, og kommunenes og fylkeskommunenes ansvar for kvaliteten på opplæringen ble utvidet.

Etter 2006 er det, på bakgrunn av evalueringen av reformen og annen erfaringsbasert kunnskap, lagt fram flere meldinger for Stortinget med mål om å utvikle politikken på grunnopplæringsområdet. Grunnprinsippene for Kunnskapsløftet ligger fast, samtidig som læreplanene og andre statlige styringsdokumenter har vært i utvikling i hele perioden siden 2006.

Nasjonale utdanningsmyndigheter har, delvis i partnerskap med andre utdanningspolitiske aktører, også igangsatt flere tiltak for å støtte det lokale arbeidet med kvalitetsutvikling. Blant annet er veilederkorpset, som består av veiledere som engasjeres av Utdanningsdirektoratet, et tilbud til kommuner som selv mener at de trenger særskilt støtte for å utvikle god kvalitet på sine skoler. I tillegg finnes det mange lokale prosjekter og satsinger som har som mål å heve kvaliteten på opplæringen.

Evalueringer av kvalitetsvurderingssystemet viser samtidig at det er stor variasjon i hvordan skoler og kommuner forstår og tolker resultater, og hvordan informasjonen brukes til å utvikle kvaliteten i opplæringen.

Aasen et al., 2012.

Utdanningsdirektoratet sammenstiller styringsinformasjon, slik at kommunene får tilgang til resultatene fra ulike undersøkelser og prøver på sine skoler. Direktoratet har de senere årene utviklet skolebidragsindikatorer for grunnskolen og videregående opplæring. Skolebidrag forsøker å måle den delen av læringsresultatet som skolen bidrar til. For å kunne måle skolens bidrag skilles delen av læringsresultatet som skyldes forutsetningene elevene har med seg, ut. Skolebidrag kan derfor brukes til å sammenligne skoler med ulik elevsammensetning.

Utdanningsdirektoratet, 2019d.

I Granavolden-plattformen varslet regjeringen at den ønsket å innføre en nedre grense for skolekvalitet. Skoleeiere som har for dårlige skoleresultater over tid, vil med dette forslaget bli pålagt nasjonal hjelp til å løfte kvaliteten på skolen, blant annet gjennom et nasjonalt veilederkorps av skoleeksperter som veileder lærere og skoleledelse.

Det har siden innføringen av Kunnskapsløftet vært en sterk økning i bruken av regler innenfor grunnopplæringen, inkludert en økning i krav til prosedyrer, dokumentasjon og kompetanse. Eksempler på dette er innføring av krav om at ulike tjenesteområder i kommunene skal samarbeide, og krav om at en årlig rapport om tilstanden i grunnskolen og videregående opplæring skal drøftes i kommunestyret/fylkestinget. Statlig tilsyn og kontroll har også blitt viktigere, samtidig som tilsynene har blitt mer læringsbaserte og suppleres med økt grad av veiledning. Avtaler og dialog mellom staten og kommunesektoren brukes også i større grad, og øremerkede tilskudd brukes i mindre grad.

Difi, 2010. Difi, 2015a.

Det har samtidig vært satset på å også øke lærernes profesjonelle handlingsrom. I NOU 2015: 8 Fremtidens skole. — Fornyelse av fag og kompetanser anbefaler utvalget at man ved en framtidig læreplanfornyelse legger «større vekt på skolenes profesjonelle ansvar for å velge faglig innhold, arbeidsmåter og organisering som er basert på forskning, og som er relevant for det elevene skal lære, og som er tilpasset den aktuelle elevgruppen. Lærernes profesjonelle handlingsrom innebærer et ansvar for å gjøre velbegrunnede og forskningsbaserte valg av metoder i undervisningen».

I Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – fordypning – forståelse ble det varslet en fornyelse av læreplanverket. Det ble utviklet en strategi for fagfornyelsen som skulle synliggjøre læreplanutviklingens ulike faser på et overordnet nivå og legge grunnlaget for en åpen og bred involveringsprosess. Utkast til nye læreplaner for grunnskolen og videregående opplæring var på høring våren 2019 og ble fastsatt høsten 2019. Hele fagfornyelsen skal tre i kraft skoleåret 2020–2021. Målet med fagfornyelsen er blant annet å styrke utviklingen av dybdelæring og elevenes læring. Verdigrunnlaget skal løftes fram i læreplanene, blant annet gjennom tre tverrfaglige temaer: demokrati og medborgerskap, bærekraftig utvikling og folkehelse og livsmestring.

Prop. 1 S (2019–2020).

I retningslinjene for utforming av læreplanene er det beskrevet at læreplanene skal være gode verktøy for støtte og styring for lærere, rektorer og skoleeiere. Læreplanene skal videre legge til rette for varierte undervisningsformer og vurderingsmåter som fremmer dybdelæring.

Utdanningsdirektoratet, 2018b.

I 2017 ble det innført en ny modell for styring og finansiering av kompetanseutvikling i skolen. Den desentraliserte ordningen innebærer at kommunene gjennomfører egne kompetanseutviklingstiltak gjennom samarbeid med universitet og høyskoler. Modellen skal styrke lokalt ansvar og lokalt eierskap til kompetanseutvikling. Staten gir økonomisk støtte via fylkesmannen til kommunene og universiteter og høyskoler.

6.2 Den statlige utdanningsadministrasjonen

Da NOU 1995: 18 med forslag til ny opplæringslov ble levert, besto den statlige utdanningsadministrasjonen av departementet, Nasjonalt læremiddelsenter (NLS), Eksamenssekretariatet (SUE) og statens utdanningskontorer (SU) i hvert fylke.

St.meld. nr. 28 (1998–99), kap. 7.1.

Her gis det en kort oversikt over de viktigste endringene i den statlige utdanningsadministrasjonen etter at NOU 1995: 18 ble lagt fram. Utdanningsadministrasjonen til Sametinget omhandles ikke her, siden regjeringen ikke er ansvarlig for virksomheten eller kan instruere Sametinget.

6.2.1 Departementet

NOU 1995: 18 ble avgitt til det daværende Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Da kirkesakene ble flyttet til Kultur- og kirkedepartementet fra 1. januar 2002, skiftet departementet navn til Utdannings- og forskningsdepartementet. Departementet skiftet deretter navn til Kunnskapsdepartementet fra 1. januar 2006 da departementet fikk ansvaret for barnehager.

Kunnskapsdepartementet har ansvaret for barnehager, grunnskole, kulturskole, videregående opplæring, folkehøyskoler, fagskoleutdanning, høyere utdanning, voksnes læring og kompetansepolitikk. Departementet har også ansvar for forskning og integrering. Sistnevnte ble overført fra Justis- og beredskapsdepartementet til Kunnskapsdepartementet fra 17. januar 2018.

Blant etatene på grunnopplæringsområdet som er underlagt Kunnskapsdepartementet, er Utdanningsdirektoratet og Foreldreutvalget for grunnopplæringen.

6.2.2 Den sentrale utdanningsforvaltningen

Nasjonalt senter for læring og utvikling (Læringssenteret) ble etablert 1. september 2000. Senteret skulle i hovedsak evaluere og utvikle kvaliteten på opplæringen i grunnskolen og i den videregående opplæringen. I tillegg skulle senteret ivareta en del forvaltningsoppgaver. Disse oppgavene var i hovedsak en videreføring av de forvaltningsoppgavene som fram til etableringen av Læringssenteret ble utført av Nasjonalt læremiddelsenter og Eksamenssekretariatet ved Statens utdanningskontor i Oslo og Akershus.

St.prp. nr. 38 (1999–2000).

I St.meld. nr. 28 (1998–99) ble det presisert at departementet fortsatt skulle ha ansvar for lov- og forskriftsarbeidet.

St.meld. nr. 28 (1998–99), kap. 7.3.3.

Fra 15. juni 2004 ble Læringssenteret omdannet til Utdanningsdirektoratet. Bakgrunnen for omdanningen var at regjeringen mente at den statlige styringen av skolesektoren var for lite mål- og resultatorientert, og at ansvars- og oppgavefordelingen var uklar. Nye oppgaver som ble lagt til det nye organet, var det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering, tilsynsoppgaver og andre oppgaver, blant annet godkjenninger etter friskolelova, forskriftsarbeid og embetsstyringen av fylkesmennene på utdanningsområdet. Samlet sett innebar disse endringene at Læringssenteret ble omdannet til et direktorat.

St.prp. nr. 65 (2002–2003), s. 20–24. St.prp nr. 1 Tillegg nr. 1 (2003–2004).

Etter en større gjennomgang av strukturen i Kunnskapsdepartementets underliggende virksomheter ble Utdanningsdirektoratet og Senter for IKT i utdanningen slått sammen til én virksomhet fra 1. januar 2018. Den nye virksomhetens navn er Utdanningsdirektoratet, direktoratet for barnehage, grunnopplæring og IKT. Direktoratets oppgaver deles grovt inn i myndighetsoppgaver, vurderings- og analyseoppgaver og støtte-, veilednings- og utviklingsoppgaver innenfor barnehagen og grunnopplæringen.

Kunnskapsdepartementet, 2018a.

Utdanningsdirektoratet skal særlig bidra til at sektormålene som er satt for barnehagen og grunnopplæringen i statsbudsjettet for Kunnskapsdepartementet, nås. Fra 2018 skal direktoratet også arbeide sammen med lærerutdanningsinstitusjonene og ha en pådriverrolle overfor dem for å styrke kvaliteten.

Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet i oppgave å styre følgende virksomheter: Fylkesmannen på barnehage- og grunnopplæringsområdet, Statped, Sørsamisk kunnskapspark og styret for henholdsvis Samisk videregående skole i Karasjok og Samisk videregående skole og reindriftsskole i Kautokeino.

6.2.3 Den regionale utdanningsforvaltningen

Statens utdanningskontor ble opprettet i 1992 i hvert fylke, med unntak av Oslo og Akershus, som hadde felles kontor. Skoledirektørembetene ble nedlagt samtidig. Sentrale oppgaver for statens utdanningskontor var gjennomføring av eksamen og tilstandsrapportering. Videre fikk kontorene som oppgave å medvirke til å gjennomføre reformer i grunnskolen og den videregående opplæringen, bygge nettverk og koordinere samarbeidet mellom de ulike aktørene i regionen. Kontorene arbeidet også med kompetanseutvikling, forsøks- og utviklingsarbeid, informasjonsvirksomhet og faglig veiledning og tilsynsoppgaver rettet mot kommune- og skolenivået, blant annet legalitetskontroll og klagebehandling. Noen kontorer hadde også oppgaver av nasjonal, landsdekkende art.

St.prp. nr. 75 (1991–92).

Kontorene hadde i tillegg oppgaver overfor private skoler, studieorganisasjoner og folkehøyskoler.

Oppgavefordelingsutvalget foreslo at fylkeslegen og statens utdanningskontorer burde integreres i fylkesmannsembetet organisatorisk. I begrunnelsen ble det pekt på hensynet til brukervennlighet, rettssikkerhet, samordnet og effektiv styring av kommunene og mest mulig effektiv bruk av offentlige ressurser.

NOU 2000: 22, kap. 10.

Forslaget ble fulgt opp av regjeringen,

St.meld. nr. 31 (2000–2001), kap. 8.

og Stortinget vedtok våren 2000 at statens utdanningskontor og fylkeslegen organisatorisk skulle integreres med fylkesmannen. Reformen trådte i kraft 1. januar 2003.

Fylkesmannen skal som sektormyndighet medvirke til å iverksette nasjonal politikk. Dette skal gjøres gjennom veiledning, dialog og tilsyn med kommunene, fylkeskommunene, innbyggerne og berørte virksomheter.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har det administrative styringsansvaret for fylkesmannen, mens Kunnskapsdepartementet er fagdepartement innenfor grunnopplæringen. Fylkesmannens virkemidler og tiltak skal samlet sett være med på å øke kvaliteten, kompetansen og regelverksetterlevelsen i barnehagene og grunnopplæringen. Tilsyn, klagebehandling og veiledning er fylkesmannsembetenes hovedoppgaver innenfor grunnopplæringen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019, kap. l 2.8.

Flere embeter har fortsatt landsdekkende oppgaver som de utfører for Kunnskapsdepartementet.

Det har skjedd vesentlige endringer i fylkesmannsstrukturen siden statens utdanningskontor ble innlemmet i embetene i 2003. Fra 1. januar 2019 er antallet embeter redusert fra 18 til 10. Den nye inndelingen har som formål å styrke embetenes muligheter for å fylle rollene som bindeledd mellom stat og kommune, tverrsektoriell samordner og rettssikkerhetsinstans overfor innbyggerne.

Kgl.res. av 10.03.2017.

6.3 Ulike virkemidler for statlig styring av kommuner

Generelt om virkemidlene for statlig styring av kommunene

Kommuner er selvstendige, politisk valgte og styrte forvaltningsnivåer (se Grunnloven § 49 andre avsnitt). Kommuner er formelt likestilte forvaltningsnivåer som ikke er en del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltningen. Statsforvaltningen har ikke noen generell styrings-, instruksjons- eller overprøvingsrett overfor kommunene. Det er kommunestyret, som det øverste organet i kommunen, som treffer vedtak på vegne av kommunen, så langt ikke annet følger av lov eller delegeringsvedtak. Dersom staten skal kunne begrense det kommunale selvstyret, må dette gjøres i lovs form eller ved hjemmel i lov. Dette er også lovfestet i kommuneloven § 2-1.

Staten bruker ulike virkemidler i sin styring av kommunene. Virkemidlene deles gjerne inn i juridiske, økonomiske og pedagogiske. Juridiske virkemidler omfatter lover og andre regler med hjemmel i lov. Økonomiske virkemidler omfatter blant annet overføringer over statsbudsjettet, enten i form av rammebudsjettering eller som øremerkede midler til fastsatte formål. Pedagogiske virkemidler, eller såkalte myke styringsvirkemidler, er en bred kategori som kan defineres som nasjonale styringssignaler som ikke er juridisk bindende. Pedagogiske virkemidler omfatter ulike former for informasjon og holdningspåvirkning.

En fjerde type virkemidler er de organisatoriske. Med organisatoriske virkemidler menes i denne sammenheng at staten pålegger kommuner å etablere bestemte organer eller stillinger, eller på andre måter pålegger en bestemt organisering av tjenesteytingen.

Nedenfor omtales bruk av økonomiske, pedagogiske og organisatoriske virkemidler. Den juridiske styringen av grunnopplæringen er omtalt i kapittel 7. Gjeldende instrukser og føringer for regelstyringen av kommunene er omtalt i kapittel 12.

Økonomiske virkemidler

Grunnopplæringen er hovedsakelig finansiert gjennom de frie inntektene til kommunene. De nasjonale satsingene for å styrke kvaliteten i grunnopplæringen blir finansiert over kapittel 226 Kvalitetsutvikling i grunnopplæringen på budsjettområdet til Kunnskapsdepartementet. Disse bevilgningene utgjorde om lag 4,8 milliarder kroner i 2019. De største andelene er lagt til post 63 Tidlig innsats i skolen gjennom økt lærerinnsats på 1.–10. trinn med 1,8 milliarder kroner og post 22 Videreutdanning for lærere og skoleeiere med 1,6 milliarder kroner. Det er Utdanningsdirektoratet som i hovedsak forvalter ressursene.

Staten gir flere øremerkede tilskudd til kommunesektoren som gjelder grunnopplæringen. Tilskuddene bevilges over programkategori 07.20 Grunnopplæringen på budsjettområdet til Kunnskapsdepartementet. Under kapittel 225 Tiltak i grunnopplæringen bevilges tilskudd til formål som blant annet opplæring i samisk (post 63), opplæring i kriminalomsorgen (post 68), opplæring av barn og unge som søker opphold i Norge (post 64), og landslinjer (post 60). Til sammen utgjorde tilskuddene til kommunesektoren under kapittel 225 om lag 1,3 milliarder kroner i 2019. Under kapittel 226 Kvalitetsutvikling i grunnopplæringen har det de senere årene særlig blitt bevilget betydelige beløp til økt lærertetthet på 1.–10. trinn (post 63). Til sammen utgjorde tilskuddene til kommunesektoren under kapittel 226 om lag 1,8 milliarder kroner i 2019. Under kapittel 227 Tilskudd til særskilte skoler bevilges det midler til enkeltkommuner for å ivareta særskilte skoletilbud. Disse tilskuddene utgjorde til sammen om lag 40 millioner kroner i 2019.

I statsbudsjettet for 2017 innførte regjeringen en ny modell for styring og finansiering av kompetanseutvikling i skolen. Ifølge Meld. St. 21 (2016–2017) skal modellen være bedre tilpasset de ulike behovene og kompetansen kommunene har til å drive utvikling i skolen. I den nye modellen skal nasjonale myndigheter ha en tydelig rolle som pådriver og tilrettelegger, men det er kommunene som skal stå for gjennomføringen av tiltak, i samarbeid med universiteter og høyskoler. Fra 2019 ble fylkeskommunene med i den desentraliserte ordningen for kompetanseutvikling. I statsbudsjettet for 2019 ble det bevilget om lag 230 millioner kroner til ordningen.

Pedagogiske virkemidler

Pedagogiske virkemidler, eller såkalte myke virkemidler, omfatter ulike former for informasjon og holdningspåvirkning. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledere til sentrale områder innenfor grunnopplæringen. En del veiledere inneholder både tolkninger av regelverket og veiledning om hvordan en oppgave kan løses innenfor regelverkets rammer, og inneholder dermed elementer av både juridisk og pedagogisk styring.

Strategier og satsinger omfatter også ofte pedagogiske virkemidler i kombinasjon med andre styringsvirkemidler. For eksempel innebærer regjeringens strategi Lærerløftet – på lag for kunnskapsskolen både pedagogisk styring i form av informasjon for å gi lærerne økt kompetanse, økonomisk styring i form av midler til videreutdanning og en lærerspesialistordning og juridisk styring i form av økte kompetansekrav i lov og forskrift.

Andre eksempler er ulike satsinger rettet mot rektorrollen. Tiltakene har som mål å øke kompetansen og legge til rette for utviklingene av profesjonen. Blant annet er det utviklet en egen rektorutdanning, med et eget rammeverk for skoleledelse og tilhørende kompetansemål. Studieplassene er finansiert av Utdanningsdirektoratet.

Andre eksempler på strategier som berører grunnopplæringen med flere styringsvirkemidler, er regjeringens Strategi for ungdomstrinnet – Ungdomstrinn i utvikling og Kompetanse for kvalitet i perioden 2013–2017.

Et annet verktøy med elementer av både pedagogisk styring og andre styringsvirkemidler er det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering. Kvalitetsvurderingssystemet består av ulike elementer som skal skaffe den kunnskapen som utviklingsarbeidet, styringen og dialogen skal hvile på. De viktigste elementene er nasjonale prøver, kartleggingsprøver, eksamensresultater, brukerundersøkelser, internasjonale undersøkelser, statlig tilsyn samt nettportalen Skoleporten.no. Informasjon skal være til nytte for både sentrale og lokale myndigheter, og for den enkelte skole. Kvalitetsvurderingssystemet involverer dermed en rekke aktører og styringsnivåer.

Difi, 2015b.

Stortinget har i vedtak av 11. juni 2018 bedt regjeringen «nedsette et utvalg der partene i skolesektoren er representert, for å gjennomgå Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i lys av fagfornyelsen og fremme forslag til endringer på egnet måte». Begrunnelsen for vedtaket er blant annet at det anses å være viktig med en god balanse mellom behovet for styringsinformasjon og rapporteringskravene for skolene.

Dokument 8:194 S (2017–2018), Innst. 378 S (2017–2018) og vedtak 886.

Organisatoriske virkemidler

Ifølge Difi er det lite relevant å drøfte bruken av organisatoriske virkemidler når det gjelder statens styring av kommunene. Dette skyldes at kommuneloven gir kommunene frihet til selv å bestemme sin egen indre organisering.

Difi, 2015a.

Ved tilpasning til kommuneloven av 1992 og de prinsippene som lå til grunn for denne loven, ble en rekke særlover gjennomgått, herunder de da gjeldende opplæringslovene.

Ot.prp. nr. 59 (1992–93). Innst. O. nr. 135 (1992–93).

Endringene på opplæringsområdet innebar blant annet

  • bortfall av kravene om særskilt skolestyre og fylkesskolestyre, skolesjef og fylkesskolesjef

  • innføring av krav til skolefaglig kompetanse i kommunene over skolenivå

  • enkelte justeringer i reglene om rådsorganene

  • bortfall av pålegg om lærerråd og råd for andre tilsatte

  • bortfall av særregler om delegering

  • bortfall av bestemmelser om administrative og organisatoriske forsøk

I tillegg til krav om skolefaglig kompetanse over skolenivået i kommuner og flere ulike rådsorganer på skolenivå, er det i opplæringsloven krav om blant annet pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten), skolefritidsordning, oppfølgingstjeneste og yrkesopplæringsnemnd. På den andre siden er det ikke fastsatt krav til for eksempel antall skoler, antall plasser i skolefritidsordningen eller kompetansekrav til ansatte i PP-tjenesten.

Rektorkravet ble skjerpet i 2003. Kravet om at rektor skal være øverste leder, gjelder nå ved alle skoler etter opplæringsloven, uansett skolens størrelse. Det ble samtidig åpnet for at flere skoler kunne ha samme rektor. Videre falt de formelle kompetansekravene for rektor bort og ble erstattet av krav om realkompetanse. For undervisningspersonell er det fastsatt kompetansekrav ved tilsetting, og fra 2014 er det også krav om relevant kompetanse i undervisningsfag.

Det er fastsatt delegeringsforbud for enkelte avgjørelser.

Betydningen for utvalget

I tiden som har gått siden forrige lovrevisjon, har det vært flere store endringer i den øvrige styringen av grunnopplæringen. Enkelte tiltak, som innføringen av Kunnskapsløftet, har gitt mer handlingsrom til kommunene. Andre tiltak, som kompetansesatsinger med tilhørende kompetansekrav, har snevret inn handlingsrommet. I tillegg har innføringen av et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem ført til en vridning av oppmerksomheten mot resultatene av innsatsen i skolen.

Endringer i den generelle styringen av opplæringssektoren har ikke ført til noen vesentlige omlegginger i måten sektoren styres på gjennom lov og forskrift. Det er heller ikke grunnlag for å konkludere med at endringer i den øvrige styringen i seg selv tilsier at reguleringen av sektoren bør endres i en bestemt retning. Samtidig er det viktig for utvalget å ta hensyn til totaliteten av styringen og balansen mellom virkemidlene når utvalget skal foreslå en ny lov for grunnopplæringen.

6.4 Kommunal styring av grunnopplæringen

Opplæringslovutvalget skal gjennomgå regelverket på grunnopplæringens område. Det er dermed ikke i kjernen av utvalgets mandat å gjennomgå og vurdere den kommunale styringen av grunnopplæringen. Men ettersom den nasjonale regelstyringen setter rammene for den lokale styringen, er det relevant å kjenne til den lokale styringen. Det er også relevant å ha kjennskap til den lokale styringen for å avdekke om eventuelle observerte utfordringer skyldes den nasjonale eller lokale styringen. I det følgende gis en kort innføring i den lokale styringen av grunnopplæringen.

Det følger av kommuneloven § 5-3 at «kommunestyret treffer vedtak på vegne av kommunen, og fylkestinget treffer vedtak på vegne av fylkeskommunen, hvis ikke noe annet følger av lov». Videre følger det av samme bestemmelse at kommunestyret og fylkestinget kan delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av kommuneloven eller annen lov. Kommunestyret og fylkestinget kan også delegere myndighet til andre rettssubjekter i saker som gjelder lovpålagte oppgaver «så langt lovgivningen åpner for det». I andre saker kan myndighet delegeres til andre rettssubjekter hvis saken ikke har prinsipiell betydning. Dette følger av kommuneloven § 5-4.

Innenfor rammene av opplæringsloven med forskrifter og annet regelverk kan dermed kommunen styre skolene. Selv om kommunen har rett til styre skolevirksomheten, må kommunen ha hjemmel i lov dersom den skal gripe inn og endre eller etablere bindende rettsforhold overfor borgerne. Dette følger av legalitetsprinsippet. Opplæringsloven gir på flere områder slik hjemmel til kommunene. For eksempel kan kommunen gi forskrifter om undervisningstid utover den nasjonalt fastsatte rammen. Kommunen er også gitt myndighet til å fatte enkeltvedtak på en rekke områder innenfor grunnopplæringen. På noen områder gir også opplæringsloven med forskrifter kommunen plikt til å styre skolene gjennom regelverk. For eksempel har kommunene etter dagens lov plikt til å gi forskrifter om ordensreglementer for den enkelte skole.

Kommunen er arbeidsgiveren for de ansatte i skolen og har forhandlingsansvaret for lønns- og arbeidsvilkår. Fram til 2004 hadde staten forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet i skolen. At kommuner har forhandlingsansvaret, betyr at de skal være tariffpart ved forhandlinger med arbeidstakerorganisasjoner om lønns- og arbeidsvilkår for undervisningspersonalet i de grunnskoler og videregående skoler der kommuner eller fylkeskommuner er skoleeier.

Tariffavtaler er et sentralt styringsvirkemiddel i opplæringssektoren. Særlig sentral er arbeidstidsavtalen

SFS 2213 – Undervisningspersonalet i kommunal og fylkeskommunal grunnopplæring.

, som gjelder for lærere og skoleledere i alle kommuner utenom Oslo. Oslo kommune er et eget tariffområde. Arbeidstidsavtalen regulerer blant annet arbeidsårets lengde, forholdet mellom undervisningstid og for- og etterarbeid og arbeidstid på og utenfor skolen. Avtalen har dermed stor betydning for hvordan skoledriften og undervisningen kan organiseres.

Som arbeidsgiver har kommunen en styringsrett som innebærer at kommunen har rett til å lede, kontrollere og fordele arbeidet. Styringsretten er ikke ubegrenset. Se omtale i kapittel 10.3.

Innføringen av et nasjonalt kvalitetssystem

Omtalt i kap. 6.3.

, ga kommunen et nytt grunnlag for å styre. Gjennom å gi kunnskap om læringsresultater, gjennomføring og læringsmiljø skal kvalitetsvurderingssystemet legge et godt grunnlag for å analysere utfordringer, sette mål og prioritere tiltak for å forbedre opplæringen.

Meld. St. 21 (2016–2017).

Et tema som flere har vært opptatt av, er om og hvordan elevresultater brukes i styringen av de ansatte i skolen. I en undersøkelse fra skoleåret 2016–2017 om bruk av elevresultater fant forskerne

Mausethagen et al., 2018.

at resultater fra nasjonale prøver blir brukt i lokale lønnsforhandlinger i noen kommuner, men at det samlet sett er relativt få skoleledere som bruker resultater fra nasjonale prøver til å argumentere for høyere lønn.

I behandlingen av et representantforslag om tillitsreform i skolen uttrykte en samlet utdannings- og forskningskomité at skoleeiere ikke bør bruke elevresultater som et målkrav i ansettelsesavtaler. Samtidig understreket komiteen at det er partene i arbeidslivet som utformer ansettelsesavtaler, og at nasjonale myndigheter ikke bør gripe inn i den lokale handlingsfriheten til partene. Stortinget ba regjeringen undersøke i hvilken grad detaljerte målkrav og indikatorer knyttet til elevresultater benyttes i ansettelsesavtaler med skoleledere og rektorer.

Dokument 8:194 S (2017–2018). Innst. 378 S (2017–2018). Anmodningsvedtak 883 av 11. juni 2018.

7 Regelstyringen av grunnopplæringen

Figur 7.1 

Figur 7.1

7.1 Innledning

Grunnloven inneholder flere bestemmelser som er sentrale for grunnopplæringen, og det er også flere internasjonale konvensjoner som er relevante. Sentrale bestemmelser i Grunnloven er omtalt i kapittel 7.2, mens Norges folkerettslige forpliktelser er omtalt i kapittel 7.3.

Grunnopplæringen reguleres også av generelle lover og særlover. Kommuneloven, forvaltningsloven, offentleglova, arbeidsmiljøloven og plandelen av plan- og bygningsloven er de mest sentrale lovene av generell karakter. Den mest sentrale generelle lovgivningen er omtalt i kapittel 7.6. Opplæringsloven og friskolelova er de særlovene som regulerer grunnopplæringen. Friskolelova gjelder for private skoler med rett til statstilskudd, og er ikke omfattet av denne utredningen. Opplæringsloven gjelder for offentlig grunnopplæring og for private skoler uten rett til tilskudd som er godkjent etter opplæringsloven § 2-12 og § 3-11. Opplæringsloven med forskrifter er omtalt i kapittel 7.4 og forskrifter til opplæringsloven er omtalt i kapittel 7.5.

Veiledninger og myndighetenes tolkningsuttalelser vil også kunne ha en rettslig funksjon og dermed være en del av regelstyringen. Dersom en sak har vært oppe til behandling i forvaltningen, og kommer til rettssystemet, kan veiledninger få betydning for utfallet og skape presedens for tilsvarende saker. Hva et departement uttrykker i et veiledningsrundskriv, og hvilken forvaltningspraksis som har etablert seg, kan dermed ha en viss vekt som rettskilde. På grunnopplæringens område benyttes både rundskriv, veiledere og enkeltstående uttalelser til å formidle myndighetenes tolkning av regelverket. Det er Utdanningsdirektoratet som i hovedsak utarbeider rundskriv, veiledere og tolkninger.

7.2 Grunnloven

Det er flere bestemmelser i Grunnloven som er sentrale på grunnopplæringens område. Særlig gjelder det § 104 (barns rettigheter) og § 109 (retten til opplæring).

Grunnloven er vedtatt på både bokmål og nynorsk.

Grunnloven § 104 lyder (bokmål):

Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.
Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.
Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Statens myndigheter skal legge forholdene til rette for barnets utvikling, herunder sikre at barnet får den nødvendige økonomiske, sosiale og helsemessige trygghet, fortrinnsvis i egen familie.

Grunnloven § 104 lyder (nynorsk):

Born har krav på respekt for menneskeverdet sitt. Dei har rett til å bli høyrde i spørsmål som gjeld dei sjølve, og det skal leggjast vekt på meininga deira i samsvar med alderen og utviklingssteget.
Ved handlingar og i avgjerder som vedkjem born, skal kva som er best for barnet, vere eit grunnleggjande omsyn.
Born har rett til vern om den personlege integriteten sin. Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for utviklinga til barnet og mellom anna sjå til at det får den økonomiske, sosiale og helsemessige tryggleiken som det treng, helst i sin eigen familie.

Grunnloven § 109 lyder (bokmål):

Enhver har rett til utdannelse. Barn har rett til å motta grunnleggende opplæring. Opplæringen skal ivareta den enkeltes evner og behov og fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.
Statens myndigheter skal sikre adgang til videregående opplæring og like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner.

Grunnloven § 109 lyder (nynorsk):

Alle har rett til utdanning.​ Born har rett til å ta imot grunnleggjande opplæring.​ Opplæringa skal utvikle evnene til kvart barn og ta omsyn til dei behova det har, og fremje respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettane.
Dei statlege styresmaktene skal sikre tilgjenge til vidaregåande opplæring og likt høve til høgare utdanning på grunnlag av kvalifikasjonar.

De sentrale kravene til den grunnleggende opplæringen som følger av internasjonale konvensjoner, er tatt inn i Grunnloven § 109. Bakgrunnen for å ta inn disse kravene i Grunnloven er ifølge forarbeidene til § 109 «den viktige funksjon som opplæringen har for å utvikle den enkelte til en samvittighetsfull borger og for å skape toleranse, fred og respekt».

Dokument 16 (2011–2012), s. 224.

I bestemmelsens første avsnitt tredje setning er barnets evner og behov sentrale. Det følger av bestemmelsens forarbeider at dette er viktig for å vise at opplæringen ikke skal skje utelukkende på samfunnets premisser, men også av hensyn til den enkelte.

Dokument 16 (2011–2012), s. 225.

Betegnelsen «grunnleggende opplæring» er brukt i Grunnloven § 109 fordi uttrykket er ment å ha en mer dynamisk karakter enn «grunnskoleutdanning». Det vil si at lovgiver gis større fleksibilitet med hensyn til hvor lenge den grunnleggende opplæringen skal være obligatorisk, og større fleksibilitet med tanke på endring av selve betegnelsen «grunnskole».

Dokument 16 (2011–2012), s. 224.

Bestemmelsen i § 109 er formulert direkte som en «rett til utdannelse» for den enkelte. Det var ikke grunnlovsflertall i Stortinget for å ta inn barns plikt til å motta grunnleggende opplæring. Forarbeidene til § 109 har også formuleringer knyttet til videregående utdanning som kan tyde på at rettigheten etter Grunnloven § 109 strekker seg ut over minimumskravet som følger av de internasjonale konvensjonene.

Tverberg, 2014.

Det følger av forarbeidene til § 109

Dokument 16 (2011–2012), s. 225.

at formuleringene som er tatt inn i bestemmelsen, langt på vei er ment å være sammenfallende med kjernen i paragrafen om formålet med opplæringen i opplæringsloven § 1-1, men at opplæringsloven nok må sies å strekke seg noe lenger. I forarbeidene står det videre:

Det er ingenting i veien for at opplæringen er mer omfattende eller mer ambisiøs enn det som følger av Grunnloven. En grunnlovsbestemmelse er først og fremst ment å sikre at den grunnleggende opplæring søker å ivareta behovene til den enkelte, samt ivaretar samfunnets grunnleggende behov for fremme av demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.

7.3 Norges folkerettslige forpliktelser

7.3.1 Innledning

Det er flere internasjonale konvensjoner som er relevante for norsk lovgivning om opplæring. I det følgende gis det en kortfattet oversikt over de viktigste konvensjonene inkludert noen eksempler på forpliktelser som har betydning for opplæringsfeltet. Disse forpliktelsene er nærmere omtalt i utredningen der hvor det er relevant.

7.3.2 FNs verdenserklæring om menneskerettigheter

FNs verdenserklæring om menneskerettigheter av 1948 artikkel 26 slår fast den grunnleggende retten til undervisning. Artikkelen lyder:

  • 1. Enhver har rett til undervisning. Undervisningen skal være gratis, i det minste på de elementære og grunnleggende trinn. Elementær-undervisning skal være obligatorisk. Alle skal ha adgang til yrkesopplæring, og det skal være lik adgang for alle til høyere undervisning på grunnlag av kvalifikasjoner.

  • 2. Undervisningen skal ta sikte på å utvikle den menneskelige personlighet og styrke respekten for menneskerettighetene og de grunnleggende friheter. Den skal fremme forståelse, toleranse og vennskap mellom alle nasjoner og rasegrupper eller religiøse grupper og skal støtte De forente nasjoners arbeid for å opprettholde fred.

  • 3. Foreldre har fortrinnsrett til å bestemme hva slags undervisning deres barn skal få.

7.3.3 Menneskerettsloven

Blant de internasjonale konvensjonene Norge har ratifisert, står konvensjonene som er inntatt i menneskerettsloven i en særstilling. Menneskerettsloven § 3 slår fast at bestemmelser i konvensjonene som er inntatt i loven, går foran bestemmelser i annen lovgivning dersom det er motstrid. Konvensjonene som er inntatt i loven følger av § 2. Det er den europeiske menneskerettskonvensjon, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om barnets rettigheter og FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

Det følger av den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1 artikkel 2 at ingen skal bli nektet retten til utdanning. Ifølge artikkelen skal foreldre ha rett til å sikre utdanning for sine barn i samsvar med sin egen religiøse og filosofiske overbevisning.

FN konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK)

Tilsvarende følger det av FN konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter artikkel 13 at statene skal respektere retten til undervisning. Ifølge artikkelen skal grunnskoleundervisningen være obligatorisk og gratis for alle, og barn og foreldre skal ha mulighet til å velge opplæring ved andre skoler enn offentlige skoler.

FNs konvensjon om barnets rettigheter

For utvalgets arbeid er FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen) av stor betydning.

Barnekonvensjonen artikkel 3 slår fast at barnets beste er et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn, enten handlingene foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer. I artikkel 12 og 13 slås det fast at barn har rett til å bli hørt og bli tatt hensyn til.

Artikkel 28 slår fast at alle barn har rett på skolegang, og at grunnutdanningen skal være obligatorisk og gratis tilgjengelig for alle. Artikkel 2 slår fast at ingen barn skal diskrimineres og det er slått særskilt fast at barn med funksjonsnedsettelser har samme rett til skole og utdanning som alle andre barn i artikkel 23. Det følger av artikkel 30 at barn som tilhører en minoritet eller et urfolk, har rett til å bruke sitt eget språk og kultur og praktisere sin religion.

FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner

FNs konvensjon om å avskaffe alle former for diskriminering mot kvinner (kvinnediskrimineringskonvensjonen) skal sikre at kvinner har de samme rettighetene som menn. Det følger av konvensjonens artikkel 10 i konvensjonen at konvensjonspartene skal treffe alle egnete tiltak for å avskaffe diskriminering av kvinner, slik at de blir sikret de samme rettigheter som menn når det gjelder utdanning.

7.3.4 Andre internasjonale konvensjoner og erklæringer

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne

Konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 24 slår fast at staten skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til inkluderende, god og gratis grunnutdanning og videregående opplæring i sitt lokalsamfunn, på lik linje med andre. Det følger også av konvensjonen at statene skal bygge ned funksjonshemmende barrierer i utdanningssystemet og gi elever som har særlige utfordringer, individuell tilrettelegging og støtte innenfor rammene av det allmenne utdanningssystemet. Den individuelle støtten skal bidra til en effektiv utdanning og størst mulig faglig og sosial utvikling.

Konvensjonen stiller også krav til beslutningsprosesser i saker som angår personer med nedsatt funksjonsevne. Det følger blant annet av artikkel 4 nr. 3 at konvensjonspartene aktivt skal trekke inn og rådføre seg inngående med mennesker med nedsatt funksjonsevne, også barn med nedsatt funksjonsevne, gjennom de organisasjonene som representerer dem.

UNESCOs Salamanca-erklæring

I 1994 i Salamanca i Spania vedtok representanter fra 92 land og 25 internasjonale organisasjoner The Salamanca statement on principles, policy and practice in special needs education, en prinsipperklæring kalt Salamanca-erklæringen. Det sentrale i dette dokumentet er prinsippet om at alle barn har rett til utdanning, uansett evner og behov. Barn er forskjellige, og myndighetene skal derfor ta hensyn til forutsetningene og potensialet til hvert barn. I erklæringens artikkel 2 pekes det på at skoler med en inkluderende orientering er mest effektivt for å bekjempe diskriminerende holdninger og for å realisere utdanning og læring for alle.

FNs rasediskrimineringskonvensjon

FNs rasediskrimineringskonvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering forbyr diskriminering på grunn av rase, hudfarge, avstamning eller nasjonal eller etnisk opprinnelse. Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 5 at konvensjonen gjelder som norsk lov. Artikkel 2 bokstav d og e pålegger statene å beskytte den enkelte mot diskriminering fra private, organisasjoner eller grupper og å fremme aktivitet knyttet til integrering. Artikkel 7 forplikter statene til å treffe effektive tiltak, innen blant annet undervisning og utdanning, med sikte på å bekjempe fordommer som fører til rasediskriminering. Statene skal også fremme forståelse, toleranse og vennskap mellom nasjoner og grupper med en bestemt rasemessig eller etnisk tilhørighet.

ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter

ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater gir samene rettigheter som urfolk. Det er flere bestemmelser i konvensjonen som er relevante for grunnopplæringen: Artikkel 21 til 23 omhandler rettigheter til yrkesopplæring, og artikkel 26 til 31 omhandler rettighetene til allmenn opplæring. I tillegg har konvensjonen bestemmelser om urfolks rett til selv å bestemme over sin kulturelle utvikling, til å lære å bruke eget språk, til å opprette egne institusjoner og til å representere seg selv overfor offentlige myndigheter.

ILO-konvensjonen om yrkesrettledning og yrkesopplæring som ledd i utviklingen av menneskelige ressurser

ILO-konvensjonen nr. 142 om yrkesrettledning og yrkesopplæring artikkel 3 forplikter medlemsstatene til å gradvis bygge ut yrkesrådgivingen med sikte på å sikre at omfattende informasjon og den videst mulige veiledning når fram til alle barn, ungdommer og voksne, inkludert hensiktsmessige opplegg for alle med nedsatt funksjonsevne. Informasjonen og veiledningen skal blant annet omfatte yrkesvalg, utdanningsmuligheter og utsikter for sysselsetting. Konvensjonens artikkel 5 forplikter statene til å utforme og gjennomføre tiltak om yrkesveiledning og yrkesopplæring. Dette skal skje i samarbeid med arbeidstakernes og arbeidsgivernes organisasjoner og med andre interesserte organisasjoner der dette passer.

Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter

Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter har som formål å oppnå effektiv beskyttelse av nasjonale minoriteter og personer som tilhører slike grupper. Med nasjonale minoriteter menes grupper med lang tilknytning til staten. I Norge er jøder, kvener/norskfinner, rom, romanifolk og skogfinner nasjonale minoriteter.

Konvensjonens artikkel 12 pålegger statene å fremme like utdanningsmuligheter for personer som tilhører nasjonale minoriteter. Ifølge artikkel 13 skal statene, innen rammen av sine utdanningssystemer, anerkjenne at personer som tilhører nasjonale minoriteter, har rett til å opprette og drive privatskoler, uten at statene forplikter seg til å yte økonomisk støtte til slike institusjoner. Dessuten er det fastsatt i artikkel 14 paragraf 1 at statene skal anerkjenne at enhver person som tilhører en nasjonal minoritet, har rett til å lære sitt minoritetsspråk. I artikkelens paragraf 2 står det:

I områder som tradisjonelt eller i betydelig antall er bebodd av personer som tilhører nasjonale minoriteter, skal Partene, dersom det er tilstrekkelig etterspørsel, så langt som mulig og innenfor rammen av sitt utdanningssystem, søke å sikre at personer som tilhører disse minoritetene, har tilfredsstillende muligheter for å lære minoritetsspråket eller motta undervisning på dette språket.

Europarådets pakt om minoritetsspråk

Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk ETS nr. 148 (minoritetsspråkpakten) beskytter samisk (nordsamisk, lulesamisk og sørsamisk), kvensk, romanes og romani.

Norge har påtatt seg ulike forpliktelser for de ulike språkene. En grunnleggende plikt følger artikkel 7 nr. 2 det det er slått fast at «[p]artene forplikter seg til å fjerne […] enhver uberettiget forskjell, utelukkelse, begrensning eller fortrinn i sammenheng med bruken av et regions- eller minoritets-språk som har til hensikt å motvirke eller sette i fare opprettholdelsen eller utviklingen av et regions- eller minoritets-språk». I artikkel 8 er forpliktelser som retter seg mot landenes utdanningssystemer.

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre regulerer først og fremst forholdet mellom parlamentet, statsforvaltningen og lokale myndigheter. I 2009 ble det vedtatt en tilleggsprotokoll som utdyper retten til deltakelse i lokale myndigheters saker. Tilleggsprotokollen fastlegger prinsippet om innbyggerdeltakelse som en individuell rettighet og pålegger medlemsstatene å legge til rette for slik deltakelse. Charteret har som klar forutsetning at kommunene skal ha lokal folkevalgt ledelse. Charterets artikkel 2 slår fast at prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning og i grunnlov, der dette lar seg gjøre.

Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS)

EØS-avtalen omfatter EU-landene, Norge, Island og Liechtenstein. Avtalen gir Norge og nordmenn de samme rettighetene og pliktene som andre EØS-land og deres borgere når det gjelder handel med varer, investeringer, bank- og forsikring, kjøp og salg av tjenester og rett til å ta arbeid, studere og bo i andre land i EØS-området.

I EØS-avtalen vedlegg V punkt 2 (forordning (EU) nr. 492/2011) artikkel 10 første avsnitt, jf. EØS-arbeidstakarlova § 1, står det følgende:

Når ein statsborgar i ein EØS-stat arbeider eller har arbeidd på territoriet til ein annan EØS-stat, skal borna hans/hennar ha tilgang til allmennutdanning og lærling- og yrkesfagleg opplæring på dei same vilkåra som statsborgarar i denne staten, dersom borna er busette på territoriet til denne staten.

Etter artikkel 10 andre avsnitt skal EØS-statene «oppmuntre til alle tiltak som tek sikte på at desse borna skal kunne ta del i undervisninga på best moglege vilkår».

7.3.5 Betydningen av de internasjonale forpliktelsene for utvalgets arbeid

Utvalget er av den oppfatningen at reglene i dagens opplæringslov ligger innenfor rammene av Norges internasjonale forpliktelser. Det samme gjelder regelendringene i forslaget til ny lov. Det vil bli gjort rede for internasjonale forpliktelser som har sentral betydning for utvalgets standpunkter eller forslag, der det passer.

7.4 Opplæringsloven

7.4.1 Virkeområde og hvem loven gjelder for

Geografisk virkeområde

Det geografiske virkeområdet for opplæringsloven er Norge. Det vil si at loven som hovedregel bare gjelder for undervisningstilbud som blir gitt i Norge, og ikke for undervisningstilbud som er fysisk lokaliserte utenfor Norge.

Saklig virkeområde

Opplæringsloven gjelder offentlig grunnskoleopplæring og videregående opplæring for barn, ungdom og voksne. Loven gjelder for opplæring i skole og for opplæring i bedrift. Videre gjelder loven for enkelte private tilbud, blant annet for private grunnskoler som ikke mottar statstilskudd og privat grunnskoleopplæring i hjemmet.

Opplæringsloven regulerer også kommunale tilbud som ikke er en del av grunnopplæringen, men som har en tilknytning til grunnskoleopplæringen eller den videregående opplæringen. Følgende tilbud reguleres i opplæringsloven:

  • skyss (kapittel 7 og § 4A-7)

  • leksehjelp (§ 13-7a)

  • skolefritidsordning (SFO) (§ 13-7)

  • pedagogisk-psykologisk tjeneste (§ 5-6)

  • oppfølgingstjenesten (§ 3-6)

  • musikk- og kulturskole (§ 13-6)

  • eksamens- og andre prøveordninger uten krav om opplæring (§ 3-5)

Loven omhandler også innhenting av politiattest ved såkalte «skoleliknande aktivitetstilbod», for eksempel sommerskoler (§ 10-9).

Pliktsubjektene

Den som har ansvaret for at et krav blir oppfylt, kalles pliktsubjekt. I dagens opplæringslov er kommunen eller fylkeskommunen angitt som pliktsubjekt i de fleste bestemmelsene.

Uttrykket «skoleeier» brukes også.

I noen tilfeller er skolen pliktsubjektet. I enkelte bestemmelser er det rektor, undervisningspersonalet eller alle ansatte i skolen som er pliktsubjekter.

Kommunestyret og fylkestinget kan delegere myndigheten til å fatte vedtak internt i kommunen hvis ikke noe annet følger av lov. Myndighet til å fatte vedtak etter opplæringsloven kan i hovedsak delegeres og er i praksis i stor utstrekning delegert til rektorer. På noen områder er det fastsatt delegeringsforbud i opplæringsloven. Det gjelder for eksempel myndighet til å inngå samarbeidsavtale om skoleområder etter § 8-1, hvor det er fastsatt at kommunestyret «sjølv» vedtar avtalen og endringer i denne.

Rettighetshaverne

Rettighetshaverne i opplæringsloven er i hovedsak de som har rett til eller mottar grunnopplæring eller andre tjenester etter loven. Det er fastsatt en rekke ulike betegnelser i opplæringsloven for dem som mottar grunnopplæring, som elev, lærling, lærekandidat og voksen deltaker.

I tillegg berører loven foreldrene til barn og ungdom i grunnskolen og videregående opplæring.

7.4.2 Innholdet i loven

Her gis det en nærmere omtale av de 18 kapitlene i loven. Forskrifter gitt med hjemmel i opplæringsloven er omtalt i kapittel 7.5.

Kapittel 1

Kapittel 1 har bestemmelser om formålet med opplæringen, virkeområdet for loven og tilpasset opplæring. I § 1-1 fastsettes grunnlaget for og hensikten med opplæringsvirksomheten etter loven. Paragrafen setter også rammer for hvordan nasjonale læreplaner skal utarbeides. I § 1-2 er det slått fast at loven gjelder grunnskoleopplæring og videregående opplæring i offentlige skoler og lærebedrifter så lenge noe annet ikke er særskilt fastsatt. Opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte eleven, lærlingen, praksisbrevkandidaten og lærekandidaten. Dette følger av § 1-3. Videre følger det av § 1-4 at skolen har plikt til å tilby intensiv opplæring på 1. til 4. trinn når elever står i fare for å bli hengende etter i lesing, skriving eller regning. I § 1-5 åpnes det for pedagogiske eller organisatoriske forsøk.

Kapittel 2

Kapittel 2 inneholder de mest sentrale lovbestemmelsene om grunnskoleopplæring. Alle barn i Norge har rett og plikt til grunnskoleopplæring fra det kalenderåret de fyller seks år, og til de har fullført det tiende skoleåret. Denne skolegangen skal være gratis. I § 2-3 er det listet opp bestemte fag og emner som grunnskoleopplæringen skal omfatte. Paragrafen gir også departementet hjemmel til å fastsette forskrifter på flere områder, blant annet om fag og vurdering. På visse vilkår kan elevene ha rett til tegnspråkopplæring, opplæring i kvensk eller finsk, særskilt språkopplæring eller punktskriftopplæring. Kapitlet inneholder også en egen regel om at kommunene kan opprette egne innføringstilbud for minoritetsspråklige elever med kort botid i Norge. Ytterligere inneholder kapitlet en egen bestemmelse om opplæring av elever med behov for alternativ og supplerende kommunikasjon (ASK). I tillegg inneholder kapitlet regler om fritak fra aktiviteter med mer og permisjon fra grunnskoleopplæringen. To av paragrafene i kapittel 2 regulerer privat grunnskoleopplæring, både i godkjente private grunnskoler, jf. § 2-12, og privat hjemmeundervisning, jf. § 2-13. Gjennom henvisninger til andre bestemmelser i loven stilles det krav til innholdet i slik opplæring.

Kapittel 3

Kapittel 3 regulerer videregående opplæring, først og fremst i skole. Ungdommer har rett til inntak til ett av tre utdanningsprogrammer som den enkelte har søkt på. Denne retten omtales gjerne som «ungdomsretten». Hovedregelen er at ungdom har rett til tre års videregående opplæring. Retten til videregående opplæring gjelder til utgangen av det året vedkommende fyller 24 år. Det er egne regler om ekstra opplæringstid ved omvalg, opplæring i bedrift og rett til påbygning til generell studiekompetanse for dem som har bestått fag- og yrkesopplæring. Den videregående opplæringen er gratis, men fylkeskommunen kan kreve at elevene, lærlingene, praksisbrevkandidatene og lærerkandidatene selv dekker utgifter til individuelt utstyr. Dette følger av § 3-1.

Kapitlet gir departementet hjemmel til å fastsette en rekke forskrifter, blant annet om trinn og programområder, fag og vurdering. På visse vilkår har elever i videregående opplæring rett til opplæring i tegnspråk, punktskriftopplæring og særskilt språkopplæring. Kapitlet inneholder, som i kapitlet om grunnskoleopplæring, regler om at fylkeskommunen kan opprette egne innføringstilbud for minoritetsspråklige elever i videregående opplæring med kort botid i Norge. Det har også regler om fag- og svenneprøve uten læreforhold og skole og om at fylkeskommunen skal ha en oppfølgingstjeneste for ungdom som ikke er i arbeid eller i opplæring. Dette følger av §§ 3-5 og 3-6.

Kapittel 4

Kapittel 4 fastsetter rettigheter og plikter for lærlinger, lærekandidater, praksisbrevkandidater, kandidater for fagbrev på jobb og lærebedrifter, jf. § 4-2, og det inneholder også regler om lærekontrakt, opplæringskontrakt og kontrakt om fagbrev på jobb, jf. § 4-5. Kapittel 4 må også ses i sammenheng med kapittel 3, som inneholder de generelle reglene om videregående opplæring, især § 3-4, som gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om innholdet i fagopplæringen.

Ingen har rett til læretid i en bedrift, men kandidater som har godkjent kontrakt med en lærebedrift, har rett til opplæring i tråd med kontrakten samtidig som de er arbeidstakere i bedriften. Det er opp til den enkelte bedrift om den ønsker å ha lærlinger, praksisbrevkandidater, lærekandidater eller kandidater for fagbrev på jobb. For å kunne ta imot kandidater må bedriften godkjennes som lærebedrift av fylkeskommunen og være faglig vurdert av en yrkesopplæringsnemnd, jf. § 4-3. Det er fylkeskommunen som formidler kandidatene til lærebedriftene. Det er også fylkeskommunen som skriver ut fagbrev og svennebrev og annen dokumentasjon på opplæringen.

Kapittel 4A

Kapittel 4A samler opplæringslovens bestemmelser om opplæring særskilt organisert for voksne. Opplæring for voksne skal være gratis og tilpasset behovet til den enkelte. Deltakerne har også rett til tilpasset opplæring etter § 1-3, jf. § 4A-12.

Ungdom over 16 år og voksne som trenger grunnskoleopplæring, har rett til slik opplæring, med mindre de har rett til ordinær videregående opplæring. Dette følger av § 4A-1. Av den samme bestemmelsen framgår det at både kommunen og fylkeskommunen kan velge å tilby grunnskoleopplæring til dem som har rett til videregående opplæring, dersom de har behov for mer grunnskoleopplæring for å kunne fullføre videregående opplæring. Voksne som får grunnskoleopplæring, kan også ha rett til spesialundervisning. Dette følger av § 4A-2. Voksne som får grunnskoleopplæring, har rett til gratis skyss dersom skoleveien er lengre enn fire kilometer, eller dersom de har funksjonshemming, skade eller sykdom som gjør skyss nødvendig, jf. § 4A-7.

Voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, har rett til videregående opplæring fra de fyller 25 år, jf. § 4A-3. Denne rettigheten kalles gjerne «voksenretten», i motsetning til «ungdomsretten» i lovens kapittel 3. Voksne i videregående opplæring har ikke rett til spesialundervisning, men opplæringen skal som nevnt tilpasses den enkelte. Det finnes ingen regel om skyss for voksne i videregående opplæring.

Det er kommunen som har ansvaret for grunnskoleopplæring, og fylkeskommunen som har ansvaret for videregående opplæring særskilt organisert for voksne. Kommunen og fylkeskommunen kan bruke studieforbund, godkjente nettskoler og andre som gir tilbud om grunnskoleopplæring og videregående opplæring, for å oppfylle plikten til å gi opplæring til voksne. Dette følger av § 4A-4. Det er også bestemmelser om blant annet krav til kompetanse for undervisningspersonalet, krav til innholdet i opplæringen, rådgivning og bortvisning, jf. §§ 4A-5, 4A-6, 4A-8 og 4A-9.

Kapittel 5

Kapittel 5 inneholder bestemmelser om spesialundervisning for elever i grunnskolen og videregående opplæring. Elever som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen, har rett til spesialundervisning. Retten til spesialundervisning skal sikre at alle elever får forsvarlig utbytte av opplæringen. Dette følger av § 5-1. Loven stiller krav om sakkyndig vurdering og at kommunen skal samarbeide med eleven og elevens foreldre før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning, jf. §§ 5-3 og 5-4. Videre stiller loven i § 5-6 krav om at alle kommuner skal ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste. Tjenesten skal både utarbeide sakkyndige vurderinger når loven krever det, og hjelpe skolene i det systemrettede arbeidet for å legge opplæringen til rette for elever med særlige behov.

Kapittel 6

Kapittel 6 handler om samisk opplæring i grunnskolen og i den videregående skolen. Når elevene har rett til opplæring i eller på samisk, har de også rett til å velge hvilket av de tre samiske språkene, nordsamisk, sørsamisk eller lulesamisk, som skal brukes i opplæringen, jf. § 6-1.

Paragraf 6-2 handler om samisk opplæring i grunnskolen. Samiske elever i grunnskolen har rett til opplæring i samisk, og alle elever som bor i forvaltningsområdet for samisk språk, har rett til opplæring både i og på samisk. Dersom det er mer enn ti elever i en kommune utenfor forvaltningsområdet for samisk språk som krever opplæring på samisk, har de rett til slik opplæring så lenge det er minst seks elever igjen i gruppen.

I videregående har samiske elever rett til opplæring i samisk, jf. § 6-3. Dette gjelder også selv om de ikke har hatt samisk grunnskoleopplæring.

Innholdet i den samiske opplæringen er regulert i Læreplanverket for Kunnskapsløftet – samisk. Sametinget gir forskrifter om samisk lærestoff i de nasjonale læreplanene og i samiske læreplaner, jf. § 6-4.

Kapittel 7

Kapittel 7 gir elever i grunnskolen og videregående skole rett til gratis skoleskyss. Retten er knyttet til lengden på skoleveien: to kilometer for elever på 1. trinn, fire kilometer for elever på 2. til 10. trinn og seks kilometer for elever i videregående skole, jf. § 7-1 og § 7-2. Det følger også av § 7-1 at i grunnskolen har elevene rett til skyss når skoleveien er særlig farlig eller vanskelig. Når elevene har behov for skyss på grunn av funksjonshemming, midlertidig skade eller sykdom, har de rett til gratis skyss uavhengig av hvor lang skoleveien er. Dette følger av § 7-3. Loven gir ikke rett til skyss for lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater. Elever som har rett til skyss, har også rett til nødvendig reisefølge eller nødvendig tilsyn, eller begge deler, jf. § 7-4.

Dersom daglig skyss ikke er forsvarlig, skal kommunen sørge for at grunnskoleelever innlosjeres. Elever i videregående opplæring har ikke rett til gratis losji slik som elever i grunnskolen, men fylkeskommunen skal hjelpe til med å skaffe eleven et sted å bo dersom eleven velger innlosjering på grunn av lang eller vanskelig skolevei.

Kapittel 8

Kapittel 8 regulerer fordelingen av elevene på skoler og i undervisningsgrupper.

Grunnskoleelever har rett til å gå på den av kommunens skoler som ligger nærmest hjemmet, eller den skolen i nærmiljøet som de sogner til. Etter søknad kan en elev tas inn på en annen skole enn den han eller hun sogner til. Dette følger av § 8-1.

Elevene i både grunnskolen og i den videregående skolen skal deles inn i grupper. Ingen grupper må være større enn det som er trygt og pedagogisk forsvarlig for elevene, og elevene kan til vanlig ikke deles inn i grupper etter nivå, kjønn eller etnisk tilhørighet. Dette følger av § 8-2.

Paragraf 8-3 gir departementet hjemmel for å fastsette forskrifter om forholdstallet mellom antallet elever per lærer. I forskrift til opplæringsloven kapittel 14A er det fastsatt slik forskrift for grunnskolen.

Kapittel 9

Kapittel 9 inneholder regler om ulike sider av skoledriften ved grunnskoler og videregående skoler. Alle skoler skal ha en forsvarlig faglig, pedagogisk og administrativ ledelse, og rektor er den øverste lederen ved den enkelte skolen, jf. § 9-1. I § 9-2 er det fastsatt at elevene har rett til både nødvendig rådgivning og tilgang til skolebibliotek. At skolene skal ha tilgang til nødvendig utstyr, inventar og læremidler, er slått fast i § 9-3. Paragraf 9-4 omhandler lærebøker og andre læremidler. Skoleanleggene skal være tjenlige, det vil si fungere som lokaler for den opplæringen læreplanene legger opp til. Dessuten skal det ikke serveres eller drikkes alkohol på grunnskoler. Dette følger av § 9-5. Paragraf 9-6 inneholder regler om forbud mot reklame i skolen, mens § 9-7 omhandler forbud mot bruk av ansiktsdekkende klesplagg.

Kapittel 9 A

Kapittel 9 A omhandler skolemiljøet til elevene. Alle elever i grunnskolen og i videregående skole har rett til et trygt og godt skolemiljø som fremmer elevenes helse, trivsel og læring, jf. § 9 A-2. Rettigheten gir ikke bare vern mot helseskader, men krever også et skolemiljø som virker positivt på elevenes trivsel og læring. Det er i § 9 A-3 fastsatt at skolene skal ha nulltoleranse mot krenkinger som mobbing mv., og skolene har plikt til å drive systematisk skolemiljøarbeid.

Paragraf 9 A-4 inneholder regler om skolens aktivitetsplikt. Aktivitetsplikten skal sikre at elever har det trygt og godt på skolen, og den innebærer en plikt til å følge med, varsle, gripe inn, undersøke og sette inn tiltak. Aktivitetsplikten retter seg dels mot alle ansatte, dels mot rektor og dels mot skolen. Dersom en elev ikke har det trygt og godt på skolen, kan eleven eller foreldrene melde saken til fylkesmannen, jf. § 9 A-6. Fylkesmannen skal avgjøre om aktivitetsplikten er oppfylt, og kan fatte vedtak om hva skolen skal gjøre. Fylkesmannen kan også ilegge tvangsmulkt for å sikre at aktivitetsplikten oppfylles, jf. § 9 A-13.

Nærmere krav til det fysiske skolemiljøet er fastsatt i § 9 A-7. Elever og foreldre kan be om tiltak for å rette på fysiske miljøforhold. Skolen skal da så snart som mulig behandle saken etter reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. Enkeltvedtak om fysisk skolemiljø kan påklages til fylkesmannen.

Det er fastsatt en særskilt bestemmelse om informasjonsplikt og rett til å uttale seg i § 9 A-9.

En elev kan flyttes til en annen skole dersom oppførselen til eleven i alvorlig grad går ut over tryggheten eller læringen til én eller flere medelever. Dette følger av § 9 A-12.

Brudd på reglene i kapittel 9 A kan straffes med bøter eller fengsel, jf. § 9 A-14. Det er slått fast at erstatningsreglene om arbeidsgivers ansvar for skade i skadeserstatningsloven kapittel 2 gjelder for saker om psykososialt skolemiljø. Det er fastsatt egne regler for bevisbyrde. Dette følger av § 9 A-15.

Kapitlet inneholder videre regler om at alle skoler skal ha et ordensreglement, og regler om bortvisning, jf. §§ 9 A-10 og 9 A-11.

Kapittel 10

Kapittel 10 inneholder regler om kompetansekrav for undervisningspersonalet i grunnskoler og videregående skoler. For det første stilles det kompetansekrav for å bli ansatt i en undervisningsstilling, jf. § 10-1. Personer som skal ansettes i en undervisningsstilling, skal ha relevant pedagogisk kompetanse. For det andre stilles det krav om at ansatte som skal undervise, skal ha relevant faglig kompetanse i faget de skal undervise i, jf. § 10-2. Nærmere krav er fastsatt i forskrift til opplæringsloven kapittel 14.

Det stilles krav til offentlig utlysing av undervisningsstillinger og rektorstillinger i skolen, jf. § 10-4. Videre er det i § 10-5 presisert at kvalifikasjonsprinsippet gjelder ved valg mellom flere søkere. Paragraf 10-6 omhandler midlertidig tilsetting av søkere som ikke oppfyller kompetansekravene for tilsetting, mens § 10-6a åpner for tilsetting på vilkår. Adgangen til å bruke assistenter i undervisningen er omhandlet i § 10-11.

Krav om politiattest og forbud mot tilsetting er fastsatt i § 10-9. Personer som skal tilsettes i grunnskoler, videregående skoler, musikk- og kulturskoler, skolefritidsordninger eller til å gi leksehjelp, må legge fram politiattest. Samme krav gjelder for personer som skal tilsettes i skolelignende aktivitetstilbud, for eksempel sommerskoler. Kommunen kan også kreve politiattest av andre personer som regelmessig oppholder seg i grunnskolen, i videregående skole eller i de andre tilbudene som er nevnt.

Kapittel 11

Reglene i kapittel 11 skal sikre elever, foreldre og tilsatte innflytelse på avgjørelser som gjelder skolen. Det er fastsatt at alle skoler skal ha skolemiljøutvalg, jf. §§ 11-1a og 11-5a. Videre skal grunnskoler ha samarbeidsutvalg og foreldreråd, og videregående skoler skal ha skoleutvalg. Dette følger av §§ 11-1, 11-4 og 11-5. I tillegg skal alle skoler med elever på 5. trinn og oppover ha elevråd, og i tillegg er det regler om allmøte ved videregående skoler, jf. §§ 11-2 og 11-6.

Rådene og utvalgene skal være fora der brukerne kan utveksle meninger og ha anledning til å gi felles uttalelser. Ingen av rådene eller utvalgene er gitt beslutningsmyndighet i loven, men kommunen kan gi dem myndighet gjennom delegering. Kapitlet fastsetter også at Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) skal oppnevnes, jf. § 11-9.

Kapittel 12

Kapittel 12 handler om videregående opplæring i bedrifter og gir partene i arbeidslivet innflytelse på styringen av fagopplæringen. Innflytelsen skal sikres gjennom regler om deltakelse i forskjellige organer:

  • organer for samarbeid om fag- og yrkesopplæringa (SRY)

  • nasjonale faglige råd

  • fylkeskommunale yrkesopplæringsnemnder

  • yrkesutvalg

  • læreplangrupper

  • klagenemnder for fag- og svenneprøver

Kapittel 13

Kapittel 13 fastsetter kommunens og fylkeskommunens ansvar for opplæringen og andre tilbud og tjenester etter loven. Det er kommunen som skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring, mens fylkeskommunen er gitt ansvar for videregående opplæring, jf. §§ 13-1 og 13-3. Fylkeskommunen har dessuten ansvaret for å oppfylle retten til både grunnskoleopplæring og videregående opplæring for dem som er i barneverninstitusjoner, helseinstitusjoner og i fengsler. Dette følger av §§ 13-2, 13-2 a og 13-3 a.

Kommunen har plikt til å tilby leirskoleopphold eller annen skoletur, jf. § 13-7 b. Kommunene skal også sørge for et kommunalt musikk- og kulturskoletilbud, et tilbud om skolefritidsordning og et tilbud om leksehjelp, jf. §§ 13-6, 13-7 og 13-7a. Videre har kommunen etter § 13-5 hovedansvaret for samarbeidet mellom barnehagen og skolen ved barns overgang fra barnehagen til skolen og skolefritidsordningen.

Ansvaret for å oppfylle retten til skyss i grunnskolen er delt mellom fylkeskommunen og kommunen, mens fylkeskommunen har ansvaret for skyss i videregående skole, jf. § 13-4. Både kommuner og fylkeskommuner må sørge for kollektiv ulykkesforsikring for elevene og dessuten samarbeide med elevenes foreldre. Dette følger av §§ 13-3b og 13-3d.

Kapitlet avsluttes i § 13-10 med å understreke kommunens og fylkeskommunens ansvar for at alle reglene i opplæringsloven med forskrifter blir fulgt. Det er krav om at kommunen og fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i loven og forskriftene til loven blir oppfylt. Kommunen og fylkeskommunen skal også ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger. Det er dessuten krav om at kommunen og fylkeskommunen skal utarbeide en årlig tilstandsrapport knyttet til læringsresultater, frafall og læringsmiljø.

Kapittel 14

Kapittel 14 handler om tilsyn, veiledning og informasjonsinnhenting. Det følger av § 14-1 at fylkesmannen skal føre tilsyn med at kommunene oppfyller pliktene de er pålagt etter opplæringsloven. Tilsynet skal utføres i samsvar med reglene i kommuneloven kapittel 30. Paragraf 14-2 omhandler statlig råd og veiledning, mens det i § 14-3 er fastsatt at det er kommunen som fører tilsyn med privat hjemmeundervisning, det vil si når foreldre underviser sine egne barn. Departementet kan gi forskrifter som krever at de ansvarlige for opplæringen og dem som får opplæring, skal delta i evalueringer og gi opplysninger om opplæringen, jf. § 14-4.

Kapittel 15

Kapittel 15 inneholder blant annet regler om klageinstans, opplysningsplikt og krav til samarbeid. Det er i § 15-1 slått fast at forvaltningsloven gjelder for virksomheten i grunnskolen og i den videregående opplæringen. Videre er det i § 15-2 fastsatt særskilte regler om staten som klageinstans for visse enkeltvedtak i grunnopplæringen.

Regler om opplysningsplikt til barnevernet og sosialtjenesten er fastsatt i henholdsvis § 15-3 og § 15-4. Skolepersonalet plikter på eget initiativ å gi opplysninger til barneverntjenesten blant annet når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet. Opplysningsplikten overfor sosialtjenesten gjelder forhold som kan føre til tiltak fra tjenesten. I § 15-6 er det fastsatt en bestemmelse som fordeler avgjørelsesmyndigheten mellom barneverntjenesten og foreldrene etter omsorgsovertakelse.

Skolenes plikt til å delta i arbeidet med en individuell plan for elever som trenger et helhetlig og koordinert tjenestetilbud, følger av § 15-5, mens skolens plikt til å samarbeide med relevante kommunale tjenester følger av § 15-8. I § 15-9 er offentlige myndigheter gitt hjemmel til å innhente opplysninger fra folkeregisteret.

Kapittel 16

Kapittel 16 inneholder regler om iverksetting og overgangsregler.

7.4.3 Håndheving av loven

Tilsyn, kontroll og klagebehandling omtales i noen sammenhenger som et eget styringsvirkemiddel og i andre sammenhenger som en del av den juridiske styringen. Tilsyn, kontroll og klagebehandling er i alle tilfeller mekanismer i styringen av grunnopplæringen.

Klagebehandling er omtalt i kapittel 51 og tilsyn er omtalt i kapittel 52.

Kommuneloven inneholder dessuten regler om lovlighetskontroll. Det følger av kommunelovens kapittel 27 at tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget kan henvende seg til departementet for å få kontrollert om en avgjørelse fra for eksempel kommunestyret er lovlig. Departementet kan i tillegg på eget initiativ kontrollere om et vedtak er lovlig hvis særlige grunner tilsier det. Adgangen til å utøve lovlighetskontroll er med visse unntak delegert til fylkesmannen. Ved lovlighetskontroll er det en konkret avgjørelse som skal kontrolleres. Temaet for kontrollen kan for eksempel være om den konkrete avgjørelsen er lovlig sett opp mot kravene i opplæringsloven. Kommuneloven § 27-1 inneholder flere krav til hvordan lovlighetskontrollen skal gjennomføres.

7.5 Forskrifter til opplæringsloven

7.5.1 Innledning

Med hjemmel i opplæringsloven er det fastsatt følgende forskrifter:

  • forskrift til opplæringslova

  • forskrift om utfylling av dei overordna måla og prinsippa for opplæringa i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa

  • læreplaner for fag og fag- og timefordelingen

  • tilbudsstrukturen i videregående opplæring

  • forskrift om overføring av forhandlingsansvaret for undervisningspersonale til kommuner og fylkeskommuner

  • forskrift om NKR og EQF

Forskrift til opplæringsloven er omtalt i kapittel 7.5.2. Læreplanverket for Kunnskapsløftet er omtalt i kapittel 7.5.3, mens tilbudsstrukturen i videregående opplæring er omtalt i kapittel 7.5.4. Selv om forskrift om utfylling av dei overordna måla og prinsippa for opplæringa i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa (overordnet del av læreplanverket) av 2017 ikke har trådt i kraft, viser utvalget gjennomgående til denne forskriften i utredningen.

I forskrift om overføring av forhandlingsansvaret for undervisningspersonale til kommuner og fylkeskommuner er det fastsatt at kommuner og fylkeskommuner skal være tariffpart ved forhandlinger med arbeidstakerorganisasjoner om lønns- og arbeidsvilkår for undervisningspersonale i de grunnskoler og videregående skoler der kommuner eller fylkeskommuner er skoleeier.

Forskrift om Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring og om henvisningen til Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring gir oversikt over utdanningsnivåer i Norge og viser hvilket nivå kvalifikasjoner fra det norske utdanningssystemet er plassert på i forhold til hverandre. Dette regelverket skal stimulere til livslang læring og fremme mobilitet over landegrensene.

Både opplæringsloven og forskriften til opplæringsloven gir på noen områder kommunen hjemmel til å regulere et forhold gjennom lokale forskrifter. For eksempel kan fylkeskommunen gi forskrifter om fag på avvikende trinn med hjemmel i forskrift til opplæringsloven § 1-3 tredje avsnitt. På noen områder har kommunen også plikt til å fastsette en lokal forskrift. Dette gjelder for eksempel for ordensreglement, jf. opplæringsloven § 9 A-10 første avsnitt.

7.5.2 Forskrift til opplæringsloven

Forskrift til opplæringsloven er fastsatt av Kunnskapsdepartementet med hjemmel i opplæringsloven og inneholder utfyllende regler til opplæringsloven. Forskriften er delt inn i følgende 27 kapitler:

  • Kapittel 1 Innhaldet i opplæringa

  • Kapittel 1A Leksehjelp for elevar i grunnskolen

  • Kapittel 2 Rapportering og evaluering av opplæringsverksemda

  • Kapittel 3 Individuell vurdering i grunnskolen og i vidaregåande opplæring

  • Kapittel 4 Individuell vurdering i grunnopplæring særskild organisert for vaksne

  • Kapittel 5 Klage på vurdering

  • Kapittel 6 Inntak til vidaregåande opplæring

  • Kapittel 6A Formidling til læreplass

  • Kapittel 7 Alternative opplæringsformer i samisk og finsk

  • Kapittel 8 Ulykkesforsikring for elevar

  • Kapittel 9 Rådgivande folkerøysting om målform i grunnskolen

  • Kapittel 10 Skyss av elevar i vidaregåande opplæring

  • Kapittel 11 Særskilde reglar om fagopplæringa

  • Kapittel 12 Tryggleik for elevane

  • Kapittel 13 Oppfølgingstenesta i vidaregåande opplæring

  • Kapittel 14 Krav til kompetanse ved tilsetjing og undervisning

  • Kapittel 14A Krav til forholdstal mellom lærarar og elevar i grunnskolen

  • Kapittel 15 Krav om politiattest

  • Kapittel 16 Sakshandsamingsreglar

  • Kapittel 17 Elevens rett til læremiddel på eiga målform

  • Kapittel 18 Kommunen sitt økonomiske ansvar for grunnskoleopplæringa

  • Kapittel 19 Fylkeskommunen sitt økonomiske ansvar for vidaregåande opplæring

  • Kapittel 20 Foreldresamarbeid i grunnskolen og vidaregåande opplæring

  • Kapittel 21 Tilgang til skolebibliotek

  • Kapittel 22 Retten til nødvendig rådgiving

  • Kapittel 22A Innhenting av opplysningar frå Folkeregisteret

  • Kapittel 23 Dispensasjon frå forskrifta

  • Kapittel 24 Innføringstakt for Læreplanverket for Kunnskapsløftet og overgangsordningar frå L97 og Reform 94 til Kunnskapsløftet

  • Kapittel 25 Ikraftsetjing

Enkelte av kapitlene inneholder bare én bestemmelse, men det finnes også kapitler som inneholder omkring femti bestemmelser og som er delt inn i flere deler. De to største kapitlene i forskriften er kapittel 3 om individuell vurdering i grunnskolen og videregående opplæring og kapittel 6 om inntak til videregående opplæring.

Forskriften er i hovedsak delt inn etter tema med regler for både grunnskole og videregående opplæring. Enkelte kapitler gjelder bare for enten grunnskole, videregående opplæring eller grunnopplæring for voksne. For eksempel gjelder kapittel 1A om leksehjelp bare for grunnskolen, kapittel 10 om skyss bare for videregående opplæring og kapittel 4 om individuell vurdering bare for grunnopplæring særskilt organisert for voksne.

De fleste reglene i forskrift til opplæringsloven gjelder grunnopplæringen, men forskriften inneholder også regler om tilbud og aktiviteter som ikke er en del av grunnopplæringen. For eksempel er det i forskriften kapittel 13 fastsatt regler om oppfølgingstjenesten i den videregående opplæringen.

7.5.3 Læreplanverket for Kunnskapsløftet

I forbindelse med innføringen av skolereformen Kunnskapsløftet i 2006 ble det innført et nytt læreplanverk: Læreplanverket for Kunnskapsløftet. «Læreplanverk» er en samlebetegnelse for ulike dokumenter som styrer innholdet i opplæringen. Læreplanverket for Kunnskapsløftet består av en overordnet del, læreplaner for fag og fag- og timefordelingen. Alle delene i læreplanverket er forskrifter til opplæringsloven. Overordnet del er fastsatt med hjemmel i opplæringsloven § 1-6. Læreplaner for fag og fag- og timefordelingen er fastsatt med hjemmel i opplæringsloven § 2-3 tredje avsnitt og § 3-4 første avsnitt.

Overordnet del av læreplanverket utdyper verdigrunnlaget i opplæringslovens formålsparagraf og de overordnede prinsippene for grunnopplæringen.

Fag- og timefordelingen gir en overordnet ramme for hvor mange opplæringstimer de enkelte fagene skal ha i grunnskolen og i videregående opplæring. Fordelingen framgår av et eget rundskriv, som revideres årlig.

Læreplanene for fag gir rammer for innholdet i opplæringen i det enkelte fag. Læreplanene for fag inneholder en beskrivelse av formålet med faget, hovedområdene som faget er delt inn i, og hva hver av de fem grunnleggende ferdighetene innebærer i det enkelte fag. De fem ferdighetene er: lesing, regning, skriving, digitale og muntlige ferdigheter. De grunnleggende ferdighetene er en del av kompetansen elevene skal utvikle i det enkelte fag og nødvendige redskaper for læring og utvikling. De er samtidig en forutsetning for at elevene skal kunne vise sin kompetanse. Læreplanene for fag inneholder kompetansemål, som uttrykker hva eleven skal kunne etter endt opplæring på ulike trinn, og bestemmelser om sluttvurderingen i faget. Sluttvurdering er standpunktvurdering og eksamen, fag- eller svenneprøve.

Læreplanverket inneholder læreplaner for grunnskolen, læreplaner for fag som er gjennomgående for grunnskolen og videregående opplæring (fellesfag), og læreplaner for programfag innenfor yrkesfaglige og studieforberedende utdanningsprogrammer. Kunnskapsdepartementet fastsetter læreplanene i grunnskolen og i de gjennomgående læreplanene (fellesfagene). Utdanningsdirektoratet fastsetter læreplaner for programfagene i videregående opplæring, etter delegert myndighet fra departementet.

KD, 2013.

Sametinget fastsetter lærerplaner for opplæring i samisk språk i grunnskolen og i den videregående opplæringen og læreplaner for særskilte samiske fag i den videregående opplæringen. Dette følger av opplæringsloven § 6-4.

7.5.4 Tilbudsstrukturen i videregående opplæring

Tilbudsstrukturen i videregående opplæring viser den fastsatte inndelingen av utdanningsprogrammene i trinn og programområder for Vg1, Vg2, Vg3 eller opplæring i bedrift. For å få vitnemål som gir studie- eller yrkeskompetanse, må kandidaten normalt ha fullført og bestått ett av løpene i den fastsatte tilbudsstrukturen, med de kravene som gjelder til fagsammensetning og timeomfang for det aktuelle utdanningsløpet.

Elevene kan velge mellom studieforberedende og yrkesfag. Elever på yrkesfag går normalt to år i skole og blir deretter lærlinger i en bedrift i to år. Elevene på studieforberedende går tre år i skole.

Utdanningsdirektoratet informerer årlig om tilbudsstrukturen i videregående opplæring i rundskrivet Udir-1 Fag- og timefordeling og tilbudsstruktur for Kunnskapsløftet.

Det er fem studieforberedende utdanningsprogrammer:

  • utdanningsprogram for studiespesialisering

  • utdanningsprogram for idrettsfag

  • utdanningsprogram for musikk, dans og drama

  • utdanningsprogram for kunst, design og arkitektur

  • utdanningsprogram for medier og kommunikasjon

Det er åtte yrkesfaglige utdanningsprogrammer:

Fra skoleåret 2020–2021 er det ti yrkesfaglige utdanningsprogrammer.

  • utdanningsprogram for bygg- og anleggsteknikk

  • utdanningsprogram for design og håndverk

  • utdanningsprogram for elektrofag

  • utdanningsprogram for helse- og oppvekstfag

  • utdanningsprogram for naturbruk

  • utdanningsprogram for restaurant- og matfag

  • utdanningsprogram for service og samferdsel

  • utdanningsprogram for teknikk og industriell produksjon

    Utdanningsdirektoratet, rundskriv Udir-1-2019.

Kunnskapsdepartementet har fastsatt ny tilbudsstruktur for yrkesfaglige utdanningsprogram som vil gjelde fra skoleåret 2020–2021.

7.6 Andre lover som er relevante for grunnopplæringen

Innledning

I tillegg til opplæringsloven med forskrifter er det en rekke andre lover og regler som er relevante for skolevirksomheten og opplæringen. Nedenfor omtales de mest sentrale av disse regelverkene.

Kommuneloven

Kommuneloven gjelder for kommuners virksomhet og inneholder den rettslige reguleringen for politisk og administrativ organisering i den enkelte kommune og fylkeskommune. Loven inneholder blant annet regler om informasjonsplikt, interkommunalt samarbeid og delegering. I utredningen viser utvalget til kommuneloven av 2018 selv om ikke alle bestemmelsene har trådt i kraft.

Kapittel 25 i kommuneloven handler om krav til internkontroll. Internkontrollen skal sikre at lover og forskrifter følges, og den skal være systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Kommuneloven kapittel 30 regulerer statlig tilsyn med kommunen. Kapitlet inneholder blant annet regler om tilsynsmyndighetens rett til innsyn i opplysninger og dokumentasjon, reaksjoner ved regelbrudd og samordning av tilsyn.

Forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder for virksomhet som drives av forvaltningsorganer, og har som formål å sikre den enkelte innbygger en trygg og grundig saksbehandling og likebehandling fra det offentliges side. Ethvert organ for stat eller kommune regnes som et forvaltningsorgan med unntak for visse offentlige institusjoner, jf. forvaltningsloven § 1, jf. § 4.

Forvaltningsloven stiller krav til forvaltningsorganets saksbehandling. Dersom forvaltningsorganets avgjørelser er bestemmende for rettighetene eller pliktene til private, vil avgjørelsen være et enkeltvedtak, jf. § 2. Forvaltningsloven inneholder regler om saksforberedelser ved enkeltvedtak, om vedtaket og om klage og omgjøring.

Forvaltningsloven inneholder også regler om inhabilitet, veiledningsplikt og taushetsplikt i offentlig forvaltning samt om forberedelse og kunngjøring av forskrifter.

Forvaltningslovens regler har betydning for de offentlige skolenes alminnelige saksbehandling og stiller blant annet krav om veiledning og saksbehandlingstid. Forvaltningslovens definisjoner ligger dessuten til grunn for hvilke avgjørelser i skolesammenheng som regnes som enkeltvedtak. I slike saker må skolene følge forvaltningslovens regler for enkeltvedtak, og det er forvaltningsloven som fastsetter hvem som kan klage, klagefrist, regler om klagebehandling mv.

Forvaltningslovens regler gjelder når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. I opplæringsloven er det gjort enkelte unntak fra forvaltningslovens regler.

Likestillings- og diskrimineringsloven

Likestillings- og diskrimineringsloven har som formål å fremme likestilling og hindre diskriminering. Loven skal dessuten bidra til å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes. Loven gjelder på alle samfunnsområder. Som offentlig myndighet skal kommunen «arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å oppfylle lovens formål», jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 24.

Likestillings- og diskrimineringsloven har betydning for skolene på flere måter, både når det gjelder elevene, og når det gjelder skolens ansatte. For eksempel vil hensynet til likestilling og forbudet mot diskriminering være sentrale hensyn i organiseringen i klasser, tilpasninger i opplæringen, bruk av læremidler og skolebygningens utforming og tilgjengelighet.

Loven hjemler blant annet forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT-løsninger), som også gjelder for IKT-løsninger i utdannings- og opplæringssektoren.

At forskriften også gjelder utdanningssektoren ble tatt inn i en endring av 13. september 2017, som trådte i kraft 1. august 2018.

Kravet om universell utforming innebærer at løsningen skal kunne benyttes av flest mulig, også personer med fysiske, sensoriske, kognitive eller intellektuelle funksjonsnedsettelser. Universell utforming av IKT innebærer for eksempel å forstørre tekst, lese tekst høyt, tekste lydfiler og videoer og gi gode kontraster i skjermbildet. Universelt utformede IKT-løsninger skal også kunne virke sammen med IKT-hjelpemidler, som følbart tastatur og lignende.

Prop. 81 L (2016–2017), merknad til § 18.

Sameloven

Opplæringsloven kapittel 6 regulerer retten til samisk opplæring både i grunnskolen og videregående skole. I definisjonen av sentrale begreper viser opplæringsloven til bestemmelser i sameloven. Sameloven har dermed betydning for forståelsen av opplæringslovens regler.

I sameloven § 3-8 er det fastsatt at «enhver har rett til opplæring i samisk», og at reglene i og i medhold av opplæringsloven gjelder for slik opplæring. Bestemmelsen har kun selvstendig betydning for voksenopplæring i samisk. For barn og unge gir opplæringsloven uttømmende regler om hvilke rettigheter elever i grunnskolen og videregående skole har til opplæring i samisk.

NOU 2016: 18.

Barnelova

Opplæringsloven inneholder flere bestemmelser hvor det kreves samtykke eller søknad fra eleven eller foreldrene. For eksempel følger det av opplæringsloven § 5-4 at det må innhentes samtykke fra eleven eller foreldrene til eleven før det blir gjort en sakkyndig vurdering, og før det blir fattet vedtak om spesialundervisning. Barnelova har regler om foreldreansvaret og om barns selvråderett og barns rett til å være med på å ta avgjørelser. Det er barnelovas regler som er avgjørende for i hvilke tilfeller eleven selv kan gi samtykke, og i hvilke tilfeller foreldrene kan samtykke på vegne av eleven. For eksempel følger det av barnelova § 32 at barn som har fylt 15 år, selv avgjør spørsmål om valg av utdanning. Det er dermed ungdommen selv som søker videregående opplæring, jf. opplæringsloven § 3-1 og forskrift til opplæringsloven kapittel 6.

Barnevernloven

Opplæringsloven § 15-3 regulerer opplysningsplikten til barnevernet for de ansatte i skolen. Den lovpålagte opplysningsplikten gjelder også for andre, blant annet alle som arbeider i offentlige instanser og tjenester og for private som utfører arbeid eller tjeneste for stat, fylkeskommune eller kommune. Dette følger av barnevernloven § 6-4.

Opplæringsloven § 15-6 regulerer hvem som kan ta avgjørelser på vegne av barnet i ulike skolesaker i tilfeller der barneverntjenesten har overtatt omsorgen for barnet eller det er fattet andre vedtak etter nærmere angitte bestemmelser i barnevernloven. Barnevernlovens bestemmelser har derfor betydning for i hvilke tilfeller opplæringsloven § 15-6 kommer til anvendelse.

Opplæringsloven § 13-2 inneholder regler om fylkeskommunens plikt til å sørge for opplæring i institusjoner etter barnevernloven. Også her har barnevernlovens bestemmelser betydning for hvilke elever og institusjoner plikten omfatter.

Offentleglova

Offentleglova gjelder for blant annet kommuner og har til formål å legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig. Loven regulerer hvilke dokumenter og opplysninger det kan kreves innsyn i, og hvilke dokumenter og opplysninger som kan unntas innsyn. Offentleglova inneholder også regler om saksbehandlingen ved innsynskrav.

Arkivlova

Arkivlova kapittel II inneholder regler om arkiv som gjelder for offentlige organer, som for eksempel kommuner. Loven innebærer en plikt til å ha arkiv. I forskrift om offentlege arkiv er det gitt utfyllende regler om journalføring, arkivrutiner mv.

Forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler mv.

Forskriften kommer til anvendelse ved planlegging, tilrettelegging og drift av blant annet grunnskoler og videregående skoler. Forskriften er fastsatt med hjemmel i folkehelseloven og tobakkskadeloven og har til formål å bidra til at miljøet i skoler fremmer helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold samt forebygger sykdom og skade. Forskriften gjelder for både offentlige og private skoler.

Plan- og bygningsloven

Plan- og bygningslovens plandel inneholder regler for arealplanleggingen i Norge. Det følger av lovens formålsparagraf at prinsippet om universell utforming og hensynet til barn og unges oppvekstvilkår «skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak». Med hjemmel i plan- og bygningsloven er det fastsatt rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planlegging og byggesaksbehandling etter plan- og bygningsloven. Retningslinjene stiller flere krav til den kommunale planleggingsprosessen. Kommunen skal blant annet vurdere konsekvenser for barn og unge i plan- og byggesaksbehandlingen. Videre er det fastsatt krav til fysisk utforming. Blant annet framgår det av retningslinjene at arealer og anlegg som skal brukes av barn og unge, skal være sikret mot forurensning, støy, trafikkfare og annen helsefare.

Plan- og bygningslovens byggesaksdel inneholder regler om oppføring av bygninger mv. som kommer til anvendelse ved blant annet oppføring av skolebygg. Også eksisterende skolebygg kan bli berørt av plan- og bygningsloven. Dersom eksisterende byggverk kan medføre fare for skader eller vesentlige ulemper, kan kommunen gi pålegg om at det skal sikres og settes i stand eller eventuelt rives.

Personopplysningsloven

Regler om behandling av personopplysninger er fastsatt i personopplysningsloven. Personopplysningsloven gjennomfører EUs personvernforordning (også omtalt som PVF og GDPR) og forordningen gjelder som lov med visse tilpasninger (personopplysningsloven § 1).

Personopplysningsloven gjelder ved helt eller delvis automatisert behandling av personopplysninger og ved ikke-automatisert behandling av personopplysninger som inngår i eller skal inngå i et register.

Personopplysningsloven setter grenser for skolens behandling av personopplysninger og stiller krav til behandlingen. Loven innebærer blant annet krav om at kommunene, fylkeskommunene og skolene må ha et behandlingsgrunnlag for å kunne behandle personopplysninger. Videre må de gjennom planlagte og systematiske tiltak sørge for tilfredsstillende informasjonssikkerhet. Det betyr at de må ta hensyn til konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet når de skal behandle opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltelev.

Personopplysningsloven oppstiller flere alternative grunnlag for å kunne behandle personopplysninger og særlige kategorier av personopplysninger (tilsvarende det som tidligere ble omtalt som sensitive personopplysninger). Ett mulig grunnlag for å behandle personopplysninger er at det er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse. I vurderingen av om kommunen, fylkeskommunen og skolene kan behandle en bestemt type opplysning på en bestemt måte, er det derfor relevant å vurdere om slik behandling er nødvendig for å oppfylle de rettslige forpliktelsene i opplæringsloven.

Personopplysningsloven setter også grenser for statens innsamling og behandling av personopplysninger knyttet til kartlegginger, prøver mv.

Forsøksloven

Forsøksloven gjelder for forsøk i den statlige, fylkeskommunale og kommunale forvaltningen. Formålet med loven er å bruke forsøk til å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i den offentlige forvaltningen og skape en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og mellom forvaltningsnivåer. Når forsøk godkjennes etter forsøksloven, kan det gjøres unntak fra gjeldende lover og forskrifter om hvordan staten, fylkeskommunene eller kommunene skal organisere sin virksomhet og løse sine oppgaver.

Forsøk etter forsøksloven kan være relevante for skolevirksomhet og opplæring. For eksempel er det med hjemmel i forsøksloven blitt godkjent et forsøk om kommunal drift av en videregående skole.

Kommunal- og regionaldepartementet, 2007.

Helseforetaksloven

Opplæringsloven § 13-3 a inneholder regler om fylkeskommunens plikt til å sørge for opplæring i helseinstitusjoner. Helseforetakslovens bestemmelser har betydning for hvilke elever og institusjoner plikten omfatter.

Sosialtjenesteloven

Opplæringsloven § 15-4 regulerer opplysningsplikt til sosialtjenesten for de ansatte i skolen. Vilkårene for opplysningsplikten er ikke knyttet til konkrete bestemmelser i sosialtjenesteloven, men det gjelder forhold som «bør føre til tiltak frå sosialtenesta». Sosialtjenestelovens regler er derfor relevante for forståelsen av opplæringsloven.

Barnehageloven

Barnehageloven inneholder en bestemmelse (§ 5) som sier at barnehager og skoler i en kommune kan opprette et felles samarbeidsutvalg. I opplæringsloven finnes det en parallell bestemmelse (§ 11-1). I 2018 ble det i barnehageloven (§ 2 a) og opplæringsloven (§ 13-5) tatt inn en bestemmelse om samarbeid mellom barnehage og skole i forbindelse med skolestart. Det er kommunen som har hovedansvaret for samarbeidet.

Friskolelova

Friskolelova inneholder ingen regler som gjelder for offentlige skoler, men den inneholder flere regler som gjelder for kommunen. For eksempel følger det av friskolelova at kommunen skal fatte vedtak om spesialundervisning, særskilt språkopplæring mv. for elever i friskoler.

Helse- og omsorgstjenesteloven

Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 at kommunen skal sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. Ansvaret omfatter alle pasienter og brukergrupper, blant annet elever og lærlinger.

Helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 regulerer bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemning. Tiltak som er vedtatt med hjemmel i denne, kan også gjennomføres på skolen i skoletiden av personell fra helse- og omsorgstjenesten, forutsatt at vedtakene gjelder også der.

Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven gjelder for de fleste arbeidsforhold i private og offentlige virksomheter. For skolevirksomheten har arbeidsmiljøloven først og fremst betydning for forholdet mellom kommunen som arbeidsgiver og lærere, rektorer og annet personell i skolen som arbeidstakere.

Arbeidsmiljøloven gjelder dessuten for lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater i læretiden i godkjente lærebedrifter. At disse kandidatene er å regne som arbeidstakere med de rettighetene og pliktene som følger av lover og tariffavtaler, er fastsatt i opplæringsloven § 4-2. Opplæringsloven inneholder enkelte tilpasninger til reglene i arbeidsmiljøloven. For eksempel er det fastsatt at reglene i arbeidsmiljøloven om prøvetid gjelder i enkelte tilfeller selv om det ikke er avtalt prøvetid, jf. opplæringsloven § 4-5 tredje avsnitt.

Skadeserstatningsloven

Skadeserstatningsloven gjelder generelt, og både kommunen og enkeltpersoner kan bli erstatningsansvarlig.

Etter reglene i skadeserstatningsloven kapittel 2 kan for eksempel kommunen bli erstatningsansvarlig overfor den enkelte elev. Et eksempel på dette er høyesterettsdommen gjengitt i Rt. 2012 side 146 som gjaldt erstatningskrav mot en kommune for skader som følge av mobbing i barneskolen i årene 1987 til 1993. Høyesterett fant at det var utvist uaktsomhet ved at skolen ikke på et tidligere tidspunkt sørget for å avklare situasjonen og satte inn egnede tiltak. Høyesterett kom til at de krav som med rimelighet kunne stilles til skolen, var tilsidesatt, og at det dermed var grunnlag for å tilkjenne erstatning i medhold av skadeserstatningsloven § 2-1.

I opplæringsloven § 9 A-15 er det vist til at reglene i skadeserstatningsloven kapittel 2 gjelder i saker som omhandler elevers psykososiale miljø, og det er fastsatt særlige regler om bevisbyrde i slike saker. Reglene innebærer at det skal være delt bevisbyrde i erstatningssaker om psykososialt miljø, i stedet for de alminnelige bevisbyrdereglene der den skadelidte må påvise at erstatningsvilkårene foreligger.

Elever under 18 år kan også under visse forutsetninger bli erstatningsansvarlige for skade som de volder forsettlig eller uaktsomt, jf. skadeserstatningsloven § 1-1. Etter skadeserstatningsloven § 1-2 kan foreldre under visse forutsetninger også bli erstatningsansvarlige for skade som er voldt av barn og ungdom under 18 år. En del skoler har tatt inn i ordensreglementet at elever og foreldre kan bli erstatningsansvarlige for skade de påfører skolebygg eller skolens eiendeler, etter reglene i skadeserstatningsloven.

Tvisteloven

Tvisteloven skal ivareta den enkeltes behov for å få håndhevet sine rettigheter og løst sine tvister. Den skal også ivareta samfunnets behov for å få rettsreglene respektert og avklart. Loven skal legge til rette for en rettferdig, forsvarlig, rask, effektiv og tillitsskapende behandling av rettstvister gjennom offentlig rettergang for uavhengige og upartiske domstoler. Tvisteloven åpner blant annet for at private kan saksøke kommuner, fylkeskommuner og staten for å få sine rettigheter etter opplæringsloven oppfylt.

Ved en lovendring 16. juni 2017 ble det vedtatt en ny bestemmelse i tvisteloven (§ 1-4 a), som innebærer at kommuner kan reise søksmål om gyldigheten av et statlig organs avgjørelse. Kommuners søksmålsadgang gjelder for eksempel dersom den statlige avgjørelsen går ut på å oppheve eller omgjøre kommunens eller fylkeskommunens vedtak etter klage eller å pålegge kommunen plikter etter tilsyn. I samme lovendring er det tatt inn i opplæringsloven (§ 15-7) at det som hovedregel ikke er adgang til å omgjøre et vedtak om tjenester etter opplæringsloven til skade for en privat part på grunnlag av at en rettskraftig dom kjenner vedtaket ugyldig.

Straffeloven og straffeprosessloven

For flere av bestemmelsene i opplæringsloven er det slått fast at overtredelser kan straffes. Saker om straff etter opplæringsloven behandles etter reglene i straffeloven og straffeprosessloven. Betydningen av disse reglene på skoleområdet vil bli drøftet der det er relevant.

I noen av bestemmelsene i opplæringsloven er det vist til bestemmelser i straffeloven. Eksempler på det er opplæringsloven § 9 A-14, som handler om straffansvar ved brudd på reglene i kapittel 9 A om skolemiljø, der det er vist bestemmelsen om foretaksstraff i straffeloven § 27.

8 Regelstyringen av grunnopplæringen i andre land

Figur 8.1 

Figur 8.1

8.1 Innledning

I dette kapitlet omtales kort regelstyringen av grunnopplæringen i Danmark, Sverige og Finland. Bakgrunnen for at disse tre landene er valgt, er fordi utvalget anser at dette er land som det kan være mest relevant å sammenligne med.

Funn fra tilsyn på grunnopplæringens område i Danmark og Sverige er omtalt i kapittel 9.4.3. Innholdet i reglene i Danmark, Sverige og Finland er nærmere omtalt i utredningen der hvor dette er relevant for utvalgets vurderinger.

8.2 Danmark

8.2.1 Om skolesystemet

Struktur

Det danske utdanningssystemet består av både et ordinært utdanningssystem og et parallelt utdanningssystem for voksen- og etterutdanning. Det ordinære utdanningssystemet består av grundskolen, ungdomsutdannelsene (tilsvarer norsk videregående opplæring) og de videregående utdannelser (tilsvarer norsk høyere utdanning).

I Danmark har alle barn rett og plikt til å motta undervisning i ti år. Undervisningsplikten trer i kraft det året barnet fyller seks år. Det er utdanningen som er obligatorisk, det er ingen skoleplikt. Den obligatoriske opplæringen kan foregå i en offentlig skole, en privat skole eller som hjemmeundervisning. Det er foreldrene som har ansvaret for at barnet får undervisning.

Den danske grunnskolen består av ett obligatorisk barnehageår og 1.–9. trinn i skole. Det er i tillegg et frivillig 10. skoleår i grunnskolen.

Det er fire gymnasiale allmenndannende utdanninger i Danmark som gir studiekompetanse. Tre av disse, studenteksamen (stx), merkantil studentereksamen (hhx) og teknisk studentereksamen (htx), er treårige løp som kan påbegynnes etter det 9. trinnet i grunnskolen. Hf er toårig og krever eksamen fra 10. trinn i grunnskolen.

Det er i tillegg yrkesfaglige utdanninger på videregående opplæringsnivå som kan påbegynnes etter det 9. året i grunnskolen. De yrkesfaglige løpene er normalt to år og består av vekslingsløp med perioder på skole og perioder i praksis. De yrkesfaglige løpene tilpasses individuelt.

Danmark har nylig gjennomført to reformer i videregående opplæring: Det har blitt gjort endringer i strukturen i de yrkesfaglige utdanningene (2015) og endringer i de studieforberedende utdanningene (2017).

Aktører og ansvarsområder

De offentlige grunnskolene (folkeskolen) blir administrert av kommunene, mens det er staten som har ansvaret for de videregående skolene. Det er også private skoler på alle nivåer. Historisk har de private skolene vært en viktig del av det danske skolevesenet. Privatskolesektoren i Danmark er relativt stor. Skoleåret 2018–2019 gikk om lag 18 prosent av de danske grunnskoleelevene i frie grunnskoler.

Børne- og Undervisningsministeriet, 2019a.

Dette tilsvarer 18 prosent av de danske grunnskoleelevene.

Det er kommunalbestyrelsen som har det overordnede ansvaret for folkeskolen. Kommunalbestyrelsen beslutter innholdet i kommunens skolepolitikk og har ansvaret for at alle barn i kommunen får den undervisningen i folkeskolen som de har rett til.

Frie grunnskoler er et alternativ til folkeskolen. Mål og planer for undervisningen kan tilpasses skolens verdigrunnlag, og skolen kan planlegge og gjennomføre undervisningen på en annen måte, men det kreves at undervisningen skal «stå mål med» det som alminneligvis kreves i folkeskolen. Det er fri etableringsrett for frie grunnskoler, men for å motta statstilskudd må skolen følge reglene i friskoleloven.

Fram til 2007 var det amtene (fylkene) som hadde ansvaret for de videregående skolene. Etter regionreformen i 2007, hvor de 13 amtene ble erstattet av 5 regioner, drives videregående opplæring av selveide institusjoner godkjent av Undervisningsministeriet. Institusjonene er selveide innenfor den offentlige forvaltningen

Se lov om institutioner for almengymnasiale uddannelser og almen voksenuddannelse m.v. § 1 stk. 5.

. Institusjonen ledes av et styre bestående av 6–10 medlemmer. Undervisningsministeriet har vid myndighet til å stille vilkår til den enkelte institusjon. Eksempelvis kan ministeriet gi føringer for institusjonens vedtekter, gi regler om inntak og stille vilkår for nedleggelse. Regionene skal gi anbefalinger om dimensjoneringen av det videregående opplæringstilbudet i sine respektive regioner. Det er ministeriet som avgjør tilbudet ved den enkelte skole.

8.2.2 Regelstyringen av grunnopplæringen

Historisk har den danske skolen hatt sterk lokal forankring. Den statlige finansieringen økte betraktelig fra 1930-årene og fram til 1970-årene. Øremerkede midler ble benyttet i begrenset grad, og kommunene hadde stor disposisjonsfrihet over bidragene. De seneste årene har den statlige innblandingen og styringen økt, men kommunenes og skoleledernes lokale frihet er fremdeles forholdsvis stor.

SOU 2014:5, s. 103–106.

Enhetsskolen ble innført i Danmark i 1975. Den danske skolen har gjennomgått flere reformer i perioden fra 1970 og fram til i dag. I 1989 ble det innført ny lovgivning for skolen som ga den enkelte skole høy grad av selvstyre under brukerorienterte vilkår. Folkeskoleloven fra 1993 styrket desentraliseringen og den lokale handlingsfriheten ytterligere. I 1993 ble også finansieringsordningen endret til stykkprisfinansiering per elev.

På slutten av 1990-årene ble det mye oppmerksomhet rundt de middelmådige resultatene danske elever og skoler oppnådde i internasjonale sammenligninger. Dette førte til en ny skolereform i 2006. Et sentralt grep ved reformen var å skjerpe den statlige evalueringen og den nasjonale kontrollen av skolene. Som del av reformen ble Styrelsen for Undervisning og Kvalitet etablert. Enheten har blant annet ansvar for kvaliteten i undervisningen, tilsyn og veiledning.

I nyere tid har større lokalt handlingsrom vært en del av den politiske trenden i Danmark. I 2009 ble det gjennomført endringer i folkeskoleloven, som tok sikte på å gi kommuner, skoleledere og lærere større innflytelse. Bakgrunnen var regjeringens generelle arbeid med å redusere byråkratiet på kommunalt og regionalt nivå. Det påfølgende året ble det nedfelt i regjeringens politiske plattform at skolene skal få mer innflytelse til å planlegge og utføre undervisningen, i bytte mot skjerpede krav til evaluering og dokumentasjon av resultater.

I 2012 tok den danske regjeringen på nytt initiativ til en omfattende grunnskolereform. Det ble blant annet foreslått at elevene skulle få flere undervisningstimer i matematikk og dansk, og at lærernes kompetanse skulle styrkes. Det ble også foreslått å innføre såkalte læringskonsulenter, bestående av særlig kompetente lærere og rektorer som skulle fungere som støtte for skolene. Lokal frihet var også sentral i satsingen. Kommunene skulle få større frihet til å utforme den daglige undervisningen, og det ble foreslått flere regelverksforenklinger.

I forbindelse med disse endringsforslagene startet det forhandlinger mellom Kommunenes Landsforening (KL, tilsvarer norske KS). Den foreslåtte reformen ville øke behovet for lærerledede undervisningstimer. KL krevde derfor større endringer i lærernes arbeidstid og arbeidsfordeling, endringer som skulle gi skolelederen frihet til å avgjøre hvordan den enkelte lærers arbeidstid skulle fordeles. Lærernes fagforeninger motsatte seg forandringene. De ville sikre lærerne tilstrekkelig tid til forberedelser. To måneder med forsøk på å oppnå enighet gjennom forhandlinger endte med lockout av 69 000 lærere. Etter en måned grep regjeringen inn og avbrøt lockouten med et lovforslag om lærernes arbeidstid, som ble vedtatt av Folketinget. Lovforslaget innebar at lærernes arbeidstidsregler ble likestilt med reglene for andre statlige ansatte. Forslaget lå dermed nær kommunenes krav.

Folkeskolereformen ble iverksatt skoleåret 2014–2015. Kjernen i reformen var sterkere mål- og resultatstyring som styringsinstrument. Et annet mål med reformen var mindre sentral styring og større lokal handlefrihet. En undersøkelse fra 2018 antyder at skolelederne oppfatter at kommunene i større grad enn før styrer skolene med mål og resultater, altså i tråd med folkeskolereformens intensjon.

Kjer & Jensen, 2018.

Danmark har ikke nasjonale læreplaner som legger føringer for undervisningen. Ministeriet har utarbeidet veiledende retningslinjer for skolevirksomheten, men læreplaner for undervisningen utarbeides lokalt. Ordningen har medført store variasjoner når det gjelder metode og faginnhold i undervisningen.

SOU 2014:5, s. 103.

Den danske skolen har tradisjon for lokal innflytelse både på innholdet i skolen og på bruken av offentlige bevilgninger. Også den enkelte skole og brukerorganene har relativt stor innflytelse. Også kommunene og skolelederne har stort handlingsrom. Det er spesielt lærerne som har fått redusert innflytelse, hovedsakelig til fordel for skolelederne.

SOU 2014:5, s. 105.

8.2.3 Tilsyn og kontroll

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet (tilsvarer Utdanningsdirektoratet) fører tilsyn med

  • folkeskolen (faglig kvalitet og undervisningstid)

  • frie grunnskoler (faglig kvalitet, lovlighetstilsyn og økonomi)

  • efterskoler (faglig kvalitet, lovlighetstilsyn og økonomi)

  • gymnasiale institusjoner (institusjonelle forhold, økonomi og faglig kvalitet)

  • ervervsutdannelsene (faglig kvalitet og økonomi)

Faglig tilsyn omfatter undervisning, prøver, resultater og regelverksetterlevelse. Økonomisk tilsyn omfatter økonomi, drift og anvendelse av tilskudd. Tilsyn med institusjonelle forhold omfatter vedtekter, etterlevelse av formelle krav som informasjonsplikt mv. og bruken av resultatkontrakter for ledere.

Styrelsen gjennomfører både risikobaserte tilsyn (indikatorbaserte screeninger), tematiske tilsyn og enkeltsakstilsyn.

En OECD-gjennomgang i 2004 pekte på flere styrker og svakheter ved den danske folkeskolen. En av hovedkonklusjonene var at Danmark mangler en evalueringskultur i skolesystemet.

Rambøll, 2011, s. 11–14.

Flere større endringsinitiativ ble tatt i etterkant av denne OECD-rapporten. I 2006 ble det foretatt endringer i folkeskoleloven, som tok sikte på en mer sentral styring av evalueringer og vurderinger på skolenivå. I 2010 var det et mål for regjeringen å gi kommunene og skolene større handlefrihet i bytte mot skjerpede krav til systematisk evaluering og dokumentasjon av resultater.

Rambøll, 2011, s. 14.

Regelforenkling var en sentral del av regjeringens arbeid for å øke den lokale handlingsfriheten. Blant annet ble minstekravene til undervisningstimer fjernet i flere fag, og det ble åpnet opp for at kommunen kunne ha felles ledelse ved flere folkeskoler eller mellom folkeskoler og barnehager.

Regeringen, 2012, s. 49.

8.2.4 Erfaringer med den juridiske styringen av grunnopplæringen

Erfaringer fra tilsyn

Tilsynsberetningen for 2016 viser at styrelsen gjorde en screening av alle folkeskolenes resultater, og at de på bakgrunn av dette innledet en målrettet dialog med de kommunene hvor det var skoler med vedvarende lave resultater. Det ble åpnet tilsyn ved 43 av de 58 skolene som ble fanget opp av screeningen. Skolene fikk i tillegg tilbud om veiledning og rådgivning fra ministeriets læringskonsulenter. 36 av 43 skoler takket ja til veiledning.

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet, 2016.

Det tematiske tilsynet i 2015 og 2016 gjaldt undervisningstid og minstetimetall. Tilsynet i 2015 viste at vel 500 skoler/avdelinger fordelt på 88 kommuner hadde planlagt med færre timer enn det er lovkrav om å tilby.

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet, 2015, kap. 1.3.

Tilsynet i 2016 viste at i underkant av 300 skoler/avdelinger fordelt på 87 kommuner hadde planlagt med færre timer enn det er lovkrav om å tilby.

Styrelsen for Undervisning og Kvalitet, 2016, kap. 5.4.

Det er vel 1 300 folkeskoler og totalt 98 kommuner. Dette betyr at selv om antallet skoler/avdelinger med brudd på timetallsreglene ble kraftig redusert, er det fremdeles brudd i nesten alle kommunene.

Andre erfaringer

I 2017 publiserte Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning (KORA) resultatene fra en undersøkelse av skolenes praksis når det gjelder å overholde forvaltningsrettslige regler og prinsipper i forbindelse med avgjørelser.

Mehlbye & Nøhr, 2017.

Med forvaltningsrettslige regler og prinsipper siktes det til ordinære saksbehandlingsregler som begrunnelse, kontradiksjon (partshøring), skriftlighet, orientering av foresatte og informasjon om klageadgang. Undersøkelsen gjaldt avgjørelser knyttet til sanksjoner, som blant annet bortvisning, overflytting til annen klasse/skole og gjensitting.

KORA-undersøkelsen fra 2017 viste at skolesjefene i stor grad (89 prosent) hadde tiltro til at skolelederne i deres kommune i høy (31 prosent) eller noen grad (58 prosent) er oppmerksomme på de aktuelle forvaltningsrettslige reglene og prinsippene som gjelder for disiplinærsaker. Kun noen få skoleledere oppga å ikke ha den nødvendige kjennskapen til reglene. Eksempelvis oppga 14 prosent av skolelederne at de ikke har nødvendig kjennskap til reglene om partshøring. Selv om de fleste skolelederne vurderte at de i høy eller noen grad har den nødvendige kjennskapen til regelverket, opplyste 27 prosent at de i noen tilfeller har vært i tvil om de forvaltningsrettslige reglene skulle følges. Som eksempel viste enkelte skoleledere til at de har vært i tvil om det er nødvendig å fatte et skriftlig vedtak når foreldrene har fått en muntlig begrunnelse i forkant av beslutningen. Dette taler i retning av at skolelederne ikke nødvendigvis er i tvil om at regler skal følges, men snarere hvordan reglene skal følges.

22 prosent av skolelederne opplyste at de enkelte ganger ikke har overholdt skriftlighetskravet, og 11 prosent oppga at de ikke alltid har overholdt kravet om partshøring. På spørsmål knyttet til årsakene til manglende regelverksetterlevelse antyder spørreundersøkelsen at det muligens er tale om praktiske barrierer. Eksempelvis oppga en fjerdedel av skolelederne at enkelte regler kan være vanskelige å overholde i praksis. Dette gjaldt særlig reglene om partshøring (28 prosent), krav til begrunnelse (18 prosent) og skriftlighetskrav (20 prosent). Som grunn til at det kan være vanskelig å overholde reglene, nevner skolelederne oftest at foranstaltningen kan være så liten at det kan virke voldsomt å fatte et vedtak eller lignende. Flere skoleledere nevner også at manglende kjennskap til regelverket kan være en barriere. Dette står i motsetning til at de fleste skolelederne oppgir at de har kjennskap til regelverket, og at de som oftest følger det.

8.3 Sverige

8.3.1 Om skolesystemet

Struktur

Barn i Sverige har rett og plikt til grunnskoleopplæring. Den svenske grunnskolen består av ni klassetrinn. Fra og med høsten 2018 er det i tillegg obligatorisk for barn å gå i førskoleklasse året før skolestart.

Barn får grunnskoleopplæringen enten i grunnskole, «grundsärskola», spesialskole eller sameskole. «Grundsärskolan» er et alternativ til grunnskole for elever som på grunn av nedsatt funksjonsevne (utvecklingsstörning) ikke anses å kunne oppnå grunnskolens kompetansekrav. Spesialskoler er for elever som er døve eller har nedsatt hørsel eller store språkvansker (språkstörning) som ikke kan gå i ordinær grunnskole. Samiske skoler er et tilbud til samiske elever og består av årskursene 1–6. Deretter går elevene videre i den ordinære grunnskolen. Det finnes både kommunale og private (frittstående) grunnskoler.

Alle ungdommer i Sverige som har fullført grunnskolen, har rett til videregående opplæring. Videregående opplæring omfatter «gymnasieskolan» og «gymnasiesärskolan». «Gymnasieskolan» er en treårig utdanning. Den dekker alle videregående utdanninger – både studieforberedende og yrkesrettede. Det finns 18 nasjonale programmer, seks høyskoleforberedende og tolv yrkesprogram. I tillegg finns fem introduksjonsprogrammer for elever som ikke har oppnådd kravene til et nasjonalt program. Det finnes to måter å ta yrkesrettet videregående utdanning på. Den ene måten er opplæring i skole, hvor minst 15 uker og maksimalt halve opplæringstiden gjennomføres på en arbeidsplass. Den andre måten er «gymnasial lärlingsutbildning», hvor den største delen av opplæringen skjer på en arbeidsplass. «Gymnasiesärskolan» er en fireårig utdanning som er rettet mot unge med nedsatt funksjonsevne.

Aktører og ansvarsområder

Grunnskole og videregående opplæring er regulert i skollag 2010:800. Loven gjelder både offentlige og private (fristående) skoler. Barnehager, skolefritidsordning og voksenopplæring reguleres også i loven.

I den svenske skollagen er det regulert hvem som er «huvudman»,

Omtales i det videre som skoleeier.

som vil si den som har det overordnede ansvaret for en skole. Kommuner har ansvaret for barnehager, førskoleklasser grunnskoler, «grundsärskolar», videregående opplæring, fritidshjem og voksenopplæring. Landsting (regionalt folkevalgt organ) kan også være ansvarlig for noen programmer i videregående skoler og voksenopplæring, mens staten er ansvarlig for spesialskoler og sameskoler samt førskoleklasser og fritidshjem i tilknytning til disse skolene. Private kan få godkjenning til å drive grunnskoler, videregående skoler og fritidshjem. Den private aktøren har da det overordnede ansvaret for skolene. Skolinspektionen godkjenner og inspiserer de fristående skolene og elevens hjemmekommune betaler «skolpeng» til den fristående skolen. Alle aktører følger skollagen og læreplanene og det er ikke tillat å kreve betaling fra elever og foreldre.

I Sverige ble privatskolesektoren liberalisert tidlig i 1990-årene, og siden den gang har det vært en sterk vekst i antallet elever som går på private skoler, både i grunnskole og i videregående opplæring. I skoleåret 2018–2019 gikk cirka 15 prosent av elevene i private grunnskoler og cirka 28 prosent av elevene i private videregående skoler.

Skolverket, Statistik.

8.3.2 Regelstyringen av grunnopplæringen

Fra 1970-årene og framover endret styringen av den svenske grunnskolen seg gradvis fra å ha vært en sentral- og regelstyrt skole til å bli desentralisert, mål- og resultatstyrt. Fra og med 1991 er kommunene eller den fristående skolen arbeidsgivere for lærere og skoleledere. I 2010 ble det vedtatt en ny lov (skollag) som ble tilpasset og modernisert for å passe inn i et mål- og resultatstyrt skolesystem der kunnskapsoppdraget er i fokus. Loven skulle gjenspeile ansvarsfordelingen mellom staten og kommunen og de ulike oppgavene som beslutningstakere og virksomheter bør ha i et desentralisert system.

Prop. 2009/10:165, kap. 4.1.

En ønsket effekt av sterkere målstyring er redusert detaljregulering. Det gir skoler og kommuner større frihet til å organisere sin virksomhet, noe som også var ett av utgangspunktene for regjeringens forslag til den nye skollagen. I den nye loven ble enkelte regler tatt ut, og det ble antydet at det skulle gjøres ytterligere deregulering ved gjennomgang av forskriftene.

Prop. 2009/10:165, kap. 4.2.1.

For eksempel ble det mindre regulering av hvordan kvalitetsarbeidet skal utføres lokalt, da det ikke ble ansett å være samme behov for slik regulering på grunn av blant annet utvidelse av tilsynsvirksomheten og nasjonale prøver.

SOU 2014:5, kap. 2.7.14.

Loven inneholdt også økt regulering, for eksempel i form av en utvidet mulighet til å påklage beslutninger og skjerpede krav til lærere. Den juridiske styringen ble derfor på den ene siden redusert, ved at det ble færre regler på noen områder, men på den annen side ble det også innført strengere regler.

Leo, 2016, s. 248.

I en offentlig utredning om kommunaliseringen av den svenske skolen ble det konstatert at reformene som har blitt gjennomført de senere år, har ført til at regjeringen i større utstrekning enn i 1990-årene styrer skolen, til tross for en formelt uendret ansvarsfordeling mellom stat og kommune. Videre pekes det på at etter reformene de siste årene – gjennomført omtrent tjue år etter kommunaliseringen – ligner ansvarsfordelingen mellom sentrale og lokale aktører i skolesystemet mer på fordelingen som var grunnlaget for forslaget om kommunaliseringen, enn det den gjorde tidligere.

SOU 2014:5, kap. 6.7.

Et bærende prinsipp i utformingen av den svenske skollagen av 2010 var at alle virksomheter og skoleformer i størst mulig grad skulle ha felles regulering, uavhengig av om det var kommunen, fylkeskommunen (landstinget), private eller staten som var ansvarlige for driften. Videre var et element i forslaget til en ny skollag at regler som før var i forskrifter, i stedet skulle fastsettes direkte i loven, for eksempel gjaldt det karaktersetting. Det ble likevel beholdt forskriftshjemler med henvisning til at loven ikke kan være helt uttømmende.

Prop. 2009/10:165, kap. 4.2.1.

Med skollagen fra 2010 ble lover, forskrifter og andre bindende regler dermed samlet i én lov. Loven består av 29 kapitler og over 700 paragrafer.

Prop. 2009/10:165, bilag 18.

Den svenske skollagen er en såkalt rammelov. Tyngdepunktet ligger på hvem som skal handle, og hvordan det skal foregå rent formelt, og på hvem som skal være med på å fatte beslutningen, og hvordan det skal gjøres. Meningen er at rammelovene skal få sitt innhold gjennom forhandlinger og kompromisser mellom dem som berøres, eller gjennom den ekspertisen som pekes ut i loven.

Leo, 2016, s. 249.

Det er skoleeier, som oftest kommunestyret eller styret ved private skoler, som har ansvaret for at skollagen oppfylles. Det pedagogiske arbeidet ved den enkelte skole skal ledes og samordnes av en rektor. I skollagen finnes bestemmelser som retter seg direkte til rektor. Det er uvanlig for virksomheter som drives av kommunen. Oftest ligger ansvaret på huvudmannnen, dvs. den politisk utnevnte nemnden i kommunen, som deretter bestemmer hvilken tjenestemann som skal utføre bestemte oppgaver. Læreplanverket fastsettes av regjeringen, eller i noen tilfeller Skolverket, og skal sammen med skollagen styre virksomheten i skolen.

8.3.3 Tilsyn og kontroll

Tilsynsmyndigheten er i Sverige lagt til den statlige myndigheten Skolinspektionen.

Informasjonen nedenfor om Skolinspektionen er hentet fra skolinspektionen.se.

Skolinspektionen har tilsynsansvar for skole, voksenopplæring, skolefritidsordning og barnehagen. Kommunen inspiserer og godkjenner fristående førskoler og annen pedagogisk virksomhet. Skolinspektionen gjennomfører lovlighetstilsyn og kvalitetsgranskning. Lovlighetstilsyn har til formål å kontrollere om virksomhetene oppfyller kravene som følger av lover og forskrifter. Kvalitetsgranskning er å vurdere kvaliteten på skolesystemet og bidra til utvikling ved å framheve viktige utviklingsområder.

Sverige har, fra 2018, gjennomført tilsyn på en ny måte. Med utgangspunkt i spørreundersøkelser og elevresultater gjennomfører Skolinspektionen en behovsanalyse, med halvparten av landets skoler. Ut fra denne behovsanalysen velges skolene som skal få inspeksjon. Hva som skal undersøkes velges også ut fra behovsanalysen. Tilsynet gjennomføres på skoler der det er grunn til å tro at det er avvik og på skoler der det er grunn til å tro at tilsynet kan bidra til skoleutvikling.

Dersom Skolinspektionen avdekker brudd på regelverket, kan den benytte ulike reaksjoner. Skolinspektionen kan gi pålegg om retting, og slike pålegg kan kombineres med en tvangsmulkt som skoleeier må betale dersom bruddet ikke rettes. Hvis en skole har mindre alvorlige brudd, kan Skolinspektionen gi en bemerkning. Skoleeier er forpliktet til å rette opp regelbruddene, og Skolinspektionen følger opp at bruddene rettes. En bemerkning kan ikke kombineres med en tvangsmulkt.

Ved hjelp av kvalitetsgranskninger studerer Skolinspektionen ulike deler av skolens arbeid grundigere. Vurderingene tar utgangspunkt i nasjonale mål og retningslinjer basert på forskningsresultater og erfaring. Læreplanens mål og retningslinjer definerer god kvalitet for de ulike virksomhetene på et overordnet nivå, men hver skole har stor frihet til å utforme sitt arbeid slik at de når målene. Når Skolinspektionen bedømmer kvaliteten i en virksomhet, tar den utgangspunkt i hvordan virksomheten lykkes med å nå de nasjonale målene. Aktuell forskning, utprøvd erfaring, lover og regler er viktige grunnlag for hvordan granskningen gjennomføres. Oftest innebærer en granskning at inspektørene samler inn skriftlig dokumentasjon og besøker skolene, observerer undervisning og intervjuer rektorer, lærere og elever. Granskningen innrettes mot ulike kvalitetsaspekter, for eksempel undervisningens innhold og form i et fag, arbeidet med å følge opp og vurdere elevenes kunnskaper eller rektors rolle som pedagogisk leder. Skolinspektionen vurderer virksomheten til noen tilfeldig utvalgte skoler og viser styrker og svakheter. Målet er bedre utdanning på de reviderte skolene, med en særlig oppmerksomhet på elevens læringsresultat. Et formål er også å beskrive suksessfaktorer og løfte fram gode eksempler, slik at flere kan dra nytte av positive erfaringer.

Etter at Skolinspektionen har gjennomført en kvalitetsgranskning, får skolen en virksomhetsrapport. Virksomhetsrapporten gir en grundig oversikt over hva granskningen har vist på den aktuelle skolen. I rapporten peker Skolinspektionen på viktige utviklingsområder. Skolinspektionen følger opp at virksomhetene gjennomfører nødvendige tiltak. Det gis ikke pålegg om retting eller tvangsmulkt i forbindelse med kvalitetsgranskning.

Fra 1. desember 2013 ble det innført krav om sertifisering for lærere. For å bli sertifisert som lærer, må man ha en kvalifiserende lærer- eller førskolelærerutdanning. Hovedregelen er at bare sertifiserte lærere får undervise og sette karakterer. Det er Skolverket som behandler søknader om sertifisering. Rektorer, kollegaer og foreldre kan melde fra til Skolinspektionen dersom de mener det er forhold som tilsier at en lærers sertifisering skal trekkes tilbake. Skolinspektionen vurderer om forholdet skal meldes inn for Lärarnas ansvarsnämnd. Nemnda tar stilling til om læreren skal bli fratatt sin sertifisering eller få en advarsel.

Informasjonen er hentet fra skolverket.se.

I 2006 opprettet regjeringen Barn- och elevombudet (BEO). BEO er en del av Skolinspektionen, men har samtidig et selvstendig tilsynsoppdrag. BEO overvåker sammen med Skolinspektionen kapittel 6 i skollagen om krenkende behandling. BEO utreder varsler om krenkende behandling og kan føre saker om oppreisning og erstatning for barn og elever i domstolene.

NOU 2015: 2.

8.3.4 Erfaringer med den juridiske styringen av grunnopplæringen

Tilbakemelding fra lovrådet

I Sverige er det etablert et lovråd («lagråd») som har i oppgave å vurdere og uttale seg om viktige lovforslag før de behandles av Riksdagen. Medlemmene i lovrådet er dommere og tidligere dommere i Högsta Domstolen (Sveriges høyesterett). Lovrådet skal vurdere hvordan lovforslaget forholder seg til grunnloven og rettssystemet for øvrig, hvordan forslagets bestemmelser er knyttet til hverandre, hvordan forslaget forholder seg til krav om rettssikkerhet, om forslaget er utformet slik at loven kan antas å oppfylle bestemte formål, og hvilke problemer som kan oppstå ved implementering.

Lovrådet vurderte forslaget til den nye skollagen av 2010 før denne ble vedtatt. Lovrådet uttalte at den foreslåtte skollagen var veldig omfattende. Selv om dette gjør loven noe uoversiktlig, mente Lovrådet det var hensiktsmessig å samle store deler av skolelovgivningen i én lov. En ulempe med den valgte metoden er etter lovrådets vurdering at det har medført et stort antall forskriftshjemler (totalt cirka 150).

De fleste forskriftsfullmaktene i skollagen er plassert i den lovbestemmelsen som fullmakten refererer til. Lovrådet ga innspill om at det vil være gunstig hvis forskriftsfullmakter ble gjort mer generelle og dermed færre. Lovrådet argumenterer ut fra brukervennlighet og lesbarhet og drøfter ikke eventuelle ulemper ved at Riksdagen gir generelle fullmakter i lov.

Lovrådet kommenterer at forslaget til ny skollag inneholder flere opplysningsbestemmelser, som vil si bestemmelser som ikke innebærer rettigheter, plikter eller fullmakter, men kun informasjon. For eksempel inneholder skollagen bestemmelser om hva som er innholdet i de ulike delene og kapitlene. I den grad loven skal inneholde opplysningsbestemmelser, bør de etter rådets vurdering være utformet slik at det ikke er tvil om deres karakter.

Prop. 2009/10:165, bilag 18.

Erfaring fra lovlighetstilsyn

I dette avsnittet gis en kort redegjørelse for funn fra lovlighetstilsyn i Sverige. Funnene er fra 2016. Tilsynet ble da gjennomført på en annen måte enn i dag (se omtalt i kapittel 8.3.3). Funn fra kvalitetsgranskninger er ikke omtalt, da Skolinspektionen ikke publiserer samlerapporter eller statistikk om slike granskninger.

I 2016 gjennomførte Skolinspektionen regelmessig tilsyn

Lovlighetstilsyn som ble gjennomført med alle skoleeiere hvert tredje år.

med 932 grunnskoler og videregående skoler, inkludert «särskolar», hos til sammen 310 skoleeiere. Tilsynene viste at det forekom regelbrudd hos 85 prosent av de videregående skolene og 77 prosent av grunnskolene hvor det var gjennomført såkalt prioritert tilsyn, altså hvor skolen er valgt ut på grunnlag av risiko. De områdene hvor det ble avdekket flest lovbrudd, gjaldt forutsetninger for læring og trygghet, rektors arbeid med å følge opp, analysere og evaluere virksomheten (videregående skoler 39 prosent og grunnskoler 34 prosent) og skolens arbeid med å skape trygghet og ro i undervisningen (videregående skoler 32 prosent og grunnskoler 40 prosent). I 2016 gjennomførte Skolinspektionen basistilsyn med totalt 165 grunnskoler og 106 videregående skoler.

Basistilsyn er et mindre grundig tilsyn enn prioritert tilsyn og det ble gjennomført der man ikke så behov for prioritert tilsyn.

I tilsynet ble det avdekket brudd på regelverket hos 26 prosent av grunnskolene og 24 prosent av de videregående skolene. De vanligste bruddene i basistilsyn for både grunnskoler og videregående skoler var innen styring og utvikling av virksomheten.

I 2016 ga Skolinspektionen totalt 101 pålegg med tvangsmulkt. De fleste påleggene ble gitt i forbindelse med de regelmessige tilsynene. De fleste mulktene var i 2016 på mellom 30 000 og 2 500 000 svenske kroner. I de aller fleste tilfellene retter skoleeier regelbruddene og slipper dermed å betale mulkten. I 2016 har myndigheten utarbeidet 22 pålegg om betaling av mulkter.

Skolinspektionen, 2017a.

Varsler om krenkende behandling og manglende støtte

I 2016 kom det inn 4 792 varsler til Skolinspektionen og Barn- och elevombudet. Det var 19 prosent flere enn året før. Flest varsler gjaldt elever i grunnskolen. Krenkende behandling og at elever opplever at de ikke får den støtten (tilretteleggingen) de trenger for å nå målene, var de vanligste begrunnelsene i varslene. Myndighetene fattet 4 808 beslutninger på grunnlag av varslene, hvorav 1 440 inneholdt kritikk mot skoler og skoleeiere. I 2016 har Barn- och elevombudet begjært erstatning eller oppreisning for en elev som har blitt mobbet eller krenket, i 58 tilfeller.

Varsler som gjelder læreres evne og kompetanse

I 2016 har Skolinspektionen fått 347 varsler knyttet til en sertifisert lærers evner og kompetanse. Skolinspektionen varslet elleve av lærerne videre til Lärarnas ansvarsnämnd. Lärarnas ansvarsnämnd hadde ved årsskiftet 2016/2017 fattet beslutning i ni av disse elleve sakene. I sju saker fikk læreren en advarsel, én sak ble avsluttet da lærersertifikatet ble trukket tilbake etter begjæring fra læreren selv, og én sak ble avsluttet uten noe tiltak.

Andre erfaringer

Det er få studier av hvordan styringen av den svenske skolen i praksis fungerer i kommunene med hensyn til ansvar og rollefordeling. I SOU 2007:28 pekte man på at ansvarsmodellen for den svenske skolen, det vil si mål- og resultatstyring, ikke var tydelig for nasjonalt, kommunalt eller lokalt nivå. Det ble vist til at det var mange eksempler på at rollefordelingen mellom kommune og skole ikke hadde blitt forstått og opprettholdt. I SOU 2014:5 ble det pekt på at staten over tid dessuten hadde handlet på en måte som kunne ha bidratt til tvetydighet.

SOU 2014:5, kap. 2.7.12.

Skolverket publiserte i 2011 en undersøkelse av det kommunale skoleeierskapet to tiår etter kommunaliseringsreformen. Samlet sett viste studien hvordan kommunenes tolkning av skoleeieroppgaven kan forhindre dem i å handle for å øke likeverdigheten og vesentlig forbedre måloppnåelsen i skolene. Studien viste at det er stor uklarhet omkring ansvarsfordeling, styring og oppfølging, og at dette vanskeliggjør samspillet mellom administrasjonen, «nämnden»

Det følger av skollagen kapittel 2 at kommunestyret («fullmäktige») skal bruke én eller flere «nämnder» til å oppfylle nasjonale mål og gjennomføre opplæring i samsvar med loven.

og kommunestyret. Styringen har en tendens til å skje mer ensidig mot visse nøkkeltall og sammenlignbare resultater. Studien peker på at dette kan bidra til å forklare de eksisterende manglene i grunnleggende forutsetninger for kvaliteten i skolen som rektors lederskap, lærernes kvalifikasjoner, kvaliteten på undervisningen og ressursfordeling ut fra de ulike skolenes behov. Den viser for øvrig til at den statlige styringen i form av mål, lover og forskrifter også er omfattende på andre områder enn skoleområdet, og at studien ikke har sett på om det totale «kravbildet» fra staten er rimelig, koordinert og forankret. Videre understrekes det at studien bare omfattet åtte kommuner, og at resultatene ikke kan generaliseres.

Skolverket, 2012.

Sveriges kommuner och landsting (SKL) var kritiske til undersøkelsen fra Skolverket og pekte på at studien bare omfattet noen få kommuner. SKL mente at en veldig liten del av myndighetenes arbeid var rettet mot skoleeier. I stedet rettet myndighetens arbeid seg nesten alltid direkte mot rektorer og lærere. Ifølge SKL hadde Skolverket gjennom å «köre slalom runt kommuneledningen» bidratt til den uklarheten som man hevdet rådde i noen av landets kommuner.

SOU 2014:5, kap. 2.7.12.

I 2012 publiserte forskeren Maria Jarl en studie basert på to kasusstudier av kommunenes styring av skolen og hvordan kommunene hadde håndtert sitt oppdrag som skoleeier.

Jarl, 2012.

Kasusstudiene ble gjort i én stor og én liten kommune målt i innbyggertall. Studien viste at rektorene opplevde konflikter mellom den statlige og den kommunale styringen. De opplevde til og med at konflikter noen ganger kunne oppstå mellom den kommunale styringen og lærerkorpsets krav og forventninger til virksomheten. Måten rektorene i den lille kommunen håndterte konfliktene på, skilte seg fra måten rektorene i den store kommunen håndterte dem på. Rektorene i den store kommunen identifiserte seg først og fremst med rollen som leder i den kommunale virksomheten, mens rektorene i den lille kommunen syntes å sette sin lojalitet til det statlige oppdraget og lærerkorpsets profesjonelle vurdering først.

SOU 2014:5, kap. 2.7.12.

Judit Novak har studert rettsliggjøringen av det svenske skolesystemet og Skolinspektionens rolle. Et hovedargument i hennes avhandling er at den svenske skollagen av 2010, sammen med håndhevelsen fra Skolinspektionen, er uttrykk for en institusjonalisering av et rettsliggjort skolesystem. Novak viser til at det med skollagen av 2010 ble innført flere lovbestemmelser som har til formål å styrke elevers stilling og rettssikkerhet, og at det har vært en forskyvning i tyngdepunktet fra regler om kommunens ansvar til regler om elevens rettigheter.

Novak mener at Skolinspektionen i økende utstrekning har rettet innsatsen mot regelverksetterlevelse, mens vurderingen av pedagogiske prosesser har havnet i skyggen. Hun oppgir at dette har ført til en endret tilnærming hos skoler og skoleledere, som i mange tilfeller tilpasser virksomheten etter de rettslige bestemmelsene som Skolinspektionen kontrollerer. Samtidig med denne utviklingen har antallet varsler til Skolinspektionen og Barn- och elevombudet økt hvert år, noen som Novak mener også kan være et uttrykk for rettsliggjøring av skolen og sterkere tiltro til å løse konflikter gjennom å henvise til loven.

Ifølge Novak har rettsreglene og rettighetsdiskusjonene de siste tiårene i økende utstrekning handlet om at staten på ulike måter skal støtte elevene så de kan ta velbegrunnede beslutninger om utdanning. Novak mener det er flere problematiske konsekvenser av en markedsstyrt skolesektor. Én konsekvens er at når man ser på eleven som kunde og utdanningen som en vare, så vil eleven bare være en konsument og ikke en produsent av kunnskap. En slik tilnærming er problematisk, da elevenes aktive tolkning og forsøk på å forstå er forutsetninger for at elevene skal kunne få læringsutbytte. Det individualistiske utgangspunktet kan også være problematisk dersom det legges til grunn at skolens oppgave er å sette elevene i stand til å tre ut i samfunnslivet som ansvarsbevisste medborgere som kan ta egne politiske og religiøse valg, og som kan ta beslutninger for et kollektivs beste.

Novak, 2018.

8.4 Finland

8.4.1 Om skolesystemet

Struktur

Finske barn har læreplikt. Læreplikten innebærer en plikt til å innhente grunnskoleopplæring, slik det er regulert og fastsatt i lover og læreplanverk. Plikten kan oppfylles ved å gå på skole eller gjennom hjemmeundervisning. Normalt inntrer plikten det året barnet fyller sju år, og den varer til grunnskoleopplæringen er fullført, eller til det har gått ti år siden plikten inntrådte. For noen elever er det utvidet læreplikt. Hvis det er åpenbart at et barn som følge av nedsatt funksjonsevne eller sykdom ikke kan nå målene for grunnskoleopplæringen i løpet av ni år, inntrer læreplikten det året barnet fyller seks år, og varer i elleve år. Det er den som har ansvaret for barnet, som har ansvaret for at læreplikten oppfylles. Den som har ansvaret, kan straffes med bøter dersom læreplikten ikke etterleves.

Den finske grunnskolen omfatter ni årstrinn. Elevene kan velge å gå et frivillig tiende år i grunnskolen, så framt kommunen tilbyr dette. Kun 2 prosent av elevene velger å benytte seg av dette tilbudet.

De aller fleste begynner i den videregående skolen det året de fyller 16 år. Det skilles mellom allmennfaglig og yrkesfaglig opplæring. Det tar vanligvis tre år å fullføre hver av retningene. Begge retningene muliggjør høyere utdanning. Den videregående utdanningen er gratis, men lærebøker og annet materiell blir ikke dekket av det offentlige.

Våren 2018 fullførte 56 701 elever grunnskolen og av disse var det 29 503 som søkte og tok imot studieplass til gymnasutdanning. Dette utgjør 52 prosent. Det var 22 340 elever som søkte og tok imot studieplass innen yrkesutdanning. Dette utgjør 39 prosent.

Utbildningsstyrelsen, e-post datert 30. oktober 2019.

Det videregående skolesystemet er sammensatt og gir elevene stor valgfrihet. Det finnes 43 yrkesfaglige grunngrader, 65 yrkesfag og 56 spesialiserte yrkesfag. De allmennfaglige studieprogrammene er organisert slik at hver elev må gjennomføre minimum 75 kurs. Disse består som oftest av 38 leksjoner à 45 minutter. Hvert studieprogram har mellom 47 og 51 obligatoriske kurs, resten er valgfrie emner. Organiseringen gjør at elevene kan ta både allmennfaglige og yrkesfaglige kurs. I tillegg åpner den for at elever kan bruke kortere enn normert tid på å fullføre skolen, ettersom emnene ikke er årsspesifikke.

Grunnskoleopplæringen for voksne følger egne læreplaner. Opplæringen skal ta hensyn til at deltakeren er voksen, og tilsvarer normalt opplæring for de tre siste trinnene i grunnskolen.

Aktører og ansvarsområder

Per 2017 var det 311 finske kommuner. De mange små kommunene har samarbeidet om oppgaveløsningen, og den viktigste og mest utbredte formen for interkommunalt samarbeid er ordningen med samkommuner. En samkommune er en juridisk enhet med egen organisasjon og virksomhet, basert på indirekte valg og finansiert av de deltakende kommunene. Medlemskommunene bestemmer formen og innholdet for samarbeidet i en grunnavtale som må godkjennes av medlemskommunenes kommunestyrer. Myndigheten til å ivareta bestemte oppgaver er fastsatt i lov og/eller i grunnavtalen. Det er to typer samkommuner: obligatoriske og frivillige. Det er obligatoriske samkommuner på områdene psykisk helsevern, folkehelsearbeid og utdanning.

Ekspertutvalg, 2018, kap. 3.8.3.

Det er om lag 2 300 grunnskoler i Finland. Størstedelen av disse er kommunale. I tillegg til kommunale skoler finnes det private og statlige skoler som tilbyr grunnskoleopplæring. Det er i underkant av 2 prosent av elevgruppen som deltar i privat eller statlig grunnskoleopplæring. De aller fleste privatskolene følger nasjonale læreplaner, mottar offentlige tilskudd og er underlagt offentlig kontroll.

Det er flere private utdanningstilbydere på høyere nivå. Om lag 30 prosent av tilbyderne innen yrkesfaglige studieretninger, spesialskoler og voksenopplæring er private. Antallet spesialskoler minker. I 2018 var det 63 spesialskoler med grunnleggende opplæring med til sammen 4 149 elever.

Utbildningsstyrelsen, e-post datert 30. oktober 2019.

Grunnskoleopplæring for voksne tilbys ved voksengymnaser eller ved folkehøyskoler som har godkjenning for å tilby grunnskoleopplæring. Det meste av voksenopplæringen er drevet av voksenopplæringssentre. Disse blir i stor grad finansiert av staten, og de fleste programmene er gratis for deltakerne. Universiteter og tekniske høyskoler tilbyr også voksenopplæring. Det er voksengymnas i rundt førti byer. Det er om lag 30 folkehøyskoler som tilbyr grunnskoleopplæring.

Videregående opplæring tilbys ved gymnaser, voksengymnaser og øvrige læresteder som har godkjenning for å tilby videregående opplæring.

8.4.2 Regelstyringen av grunnopplæringen

En reform med omfattende regelverksendringer knyttet til grunnskoleopplæring, videregående opplæring og voksenopplæring ble innført i januar 1999. En sentral del av reformen var et mer ensartet regelverk med vekt på mål, innhold og utdanningsnivåer, i tillegg til elevenes rettigheter og plikter. Det nye regelverket ga også det lokale nivået betydelig mer handlefrihet.

UNESCO, 2010, s. 3.

Grunnskoleopplæring og videregående opplæring er regulert i lover og forskrifter. Det er regler som gir elevene rettigheter, og som pålegger kommunen eller skolen plikter. Noen områder er regulert relativt inngående, eksempelvis spesialundervisning. Totalt sett har regelverket likevel et begrenset omfang. For eksempel har grunnskoleloven i underkant av 70 bestemmelser.

8.4.3 Tilsyn og kontroll

Tilsynet med opplæringen opphørte tidlig i 90-årene. Tilsyn ble da erstattet av informasjon, støtte/veiledning og finansiering. Dagens utdanningslovgivning, som ble innført i 1999, er basert på et desentraliseringsprinsipp, hvor utdanningstilbyderes selvevaluering og de eksterne evalueringene gjennomført av nasjonale ekspertorganer bygger grunnlaget for kvalitetssikring.

Skoleaktiviteten og tilbyderne styres og veiledes gjennom regelverk, læreplanverk og kompetansekrav. Systemet bygger i stor grad på kompetansen til lærerprofesjonen og annet personale i skolen.

Undervisnings- och kulturministeriet, 2017, s. 12 og s. 24.

I stedet for tilsyn er det stor oppmerksomhet om egenevaluering på skoler og obligatoriske nasjonale evalueringer av læringsutbytte. Nasjonale evalueringer gjennomføres jevnlig av det Nationella centret för utbildningsutvärdering (NCU). NCU er en uavhengig regjeringsorganisasjon som har vært i drift siden mai 2014. Det er en sammenslutning av tre tidligere organisasjoner: enheten for læringsutbytte ved Finlands utdanningsstyrke, Finlands utdanningsvurderingsråd ved Utdanningsministeriet og Finlands utdanningsvurderingsråd. NCU gjennomfører evalueringer på alle utdanningsnivåer fra barnehage til høyere utdanning.

NCU fører ikke tilsyn med skoler eller tilbydere (kommuner). NCU gjennomfører eksterne vurderinger av læringsutbytte på alle utdanningsnivåer. Målet med evalueringene er å utvikle utdanning og å støtte læring samtidig som kvaliteten på utdanningen sikres. Evalueringene gir også informasjon for lokal, regional og nasjonal beslutningstaking om utdanning, utviklingsarbeid og internasjonal sammenligning.

Det gjennomføres årlige evalueringer av læringsutbyttet i enten morsmål eller matematikk. I tillegg gjennomføres det evalueringer i andre fag bestemt av ministeriet. Det gjennomføres også evalueringer i praktisk-estetiske fag.

Undervisnings- och kulturministeriet, 2017, s. 13.

Hovedformålet med de nasjonale evalueringene er å gi informasjon om i hvilken grad læreplanverket følges, og om læringsmålene blir nådd. Funnene brukes i utviklingen av læreplanverket og for lærerprofesjonens faglige utvikling.

UNESCO, 2010, s. 32 flg.

Evalueringene måler ikke elevenes resultater, men er rettet mot det pedagogiske arbeidet utført av lærere og skoleledere. En sentral del av evalueringen er også å formidle forutsetninger for gode tilbud, utvikling og læring. Nasjonale evalueringer har altså ikke til hensikt å kontrollere, men tar sikte på å bidra til utvikling og styring. Skolene og tilbyderne mottar egne resultater og informasjon om hvordan disse er sammenlignet med det nasjonale resultatet. Hensikten er at resultatene skal kunne brukes til lokalt utviklingsarbeid. Resultater blir ikke publisert på skolenivå.

Nasjonale evalueringer kan også omfatte skolebesøk. I de fleste tilfeller er utvalg av skoler basert på resultater. Skolebesøk kan omfatte observasjon av undervisning og samtaler med elever, ansatte og representanter for skoleeieren. Skolene kan få tilbakemelding om resultatet av funnene/observasjonene, men hensikten med skolebesøket er å bidra til innsikt i den tematiske evalueringen.

8.4.4 Erfaringer med den juridiske styringen av grunnopplæringen

Erfaringer fra tilsyn

Selv om loven og forskriftene for grunnskoleopplæring og videregående opplæring har regler om rettigheter og plikter, gjennomføres det ikke lovlighetstilsyn.

Andre erfaringer

Skoleresultater kan ikke gi informasjon om regelverksetterlevelsen eller om regelstyringen. Resultater kan imidlertid gi en indikasjon på kvaliteten på opplæringen.

Helt siden starten av PISA-undersøkelsene har finske elever prestert veldig godt. De fire første undersøkelsene var Finland øverst på «the overall ranking». Finske 15-åringer har særlig prestert godt i lesing og naturfag, men har også vært i toppsjiktet i matematikk. Selv om resultatene har gått litt ned de seneste årene, er finske 15-åringer fremdeles blant dem som skårer høyest. Nedgangen i prestasjonene har likevel ført til at det tas grep nasjonalt. Tiltak har vært læreplanendringer og ulike satsinger/utviklingsprogrammer.

Välijärvi & Sulkunen, 2016, s. 4 flg.

På hjemmesiden til Nationella centret för utbildningsutvärdering omtales funn fra en evaluering gjennomført på oppdrag fra ministeriet i perioden 2016–17.

Nationella centret för utbildningsutvärdering 2018a.

Evalueringen gjaldt gjennomføringen av student- og elevvelferdsloven, som ble innført i 2013. Evalueringen viste at loven mange steder har ført til et mer strømlinjeformet og effektivisert tilbud til elever og studenter på alle nivåer. Elevhelsen oppleves bedre etter at loven trådte i kraft enn før. Tilgangen til elevhelsetjenester (inkludert psykologtjenester) var imidlertid i hovedsak uforandret. Evalueringen viste at det fremdeles finnes skoler der tilgangen til skolehelsetjenesten er svak. Det ble også konstatert at det enkelte steder gjenstår mye arbeid for å oppfylle lovens mål.

I 2014 ble det gjort lovendringer knyttet til læringsmiljø. I en evaluering av hvordan endringene hadde blitt implementert, kom det fram at nesten ni av ti elever var kjent med at skolen har ordensregler. Samtidig viste evalueringen at bare en fjerdedel av åttendeklassingene og elevene i videregående opplæring var kjent med at skolen hadde en handlingsplan for å beskytte elevene mot vold, mobbing og trakassering. Kun én av tre åttendeklassinger var kjent med at skolen hadde regler og rutiner for blant annet disiplinærvedtak. Evalueringen viste også at elevenes deltakelse i utarbeidelsen av planene var begrenset.

Nationella centret för utbildningsutvärdering, 2018b.

Del 3
Utfordringer med dagens regelstyring

9 Utfordringer med dagens lov og regelstyring

Figur 9.1 

Figur 9.1

9.1 Innledning

Det følger av mandatet til Opplæringslovutvalget at målet for utredningsarbeidet er et regelverk som «ivaretar målene og prinsippene for grunnopplæringen». For å oppnå dette må reglene være egnede til å oppnå målet og de må forstås og etterleves i praksis.

I dette kapitlet vurderer utvalget om dagens lov bidrar til å oppnå målene med reguleringen og hvilke utfordringer det er med dagens regler. Videre omtales enkelte trekk ved regelverksforvaltningen på opplæringsområdet som kan ha medvirket til at lovgivningen på opplæringsområdet ikke får den kvaliteten den kunne ha fått.

Utfordringene som beskrives i dette kapitlet gjelder i noen grad også for forskrifter.

9.2 Om reglene er egnede

9.2.1 Innledning

For å vurdere om reglene på opplæringsområdet er egnede, må man for det første vurdere om reglene bidrar til å oppnå formålet med reguleringene. Videre er det relevant å vurdere om reglene har noen negative virkninger eller konsekvenser, som gjør at reglene ikke er egnede selv om formålet oppnås.

For å fullt ut kunne vurdere hvilke konsekvenser reglene har, ville det vært nødvendig å evaluere alle lovreglene, både hver for seg og samlet. Dette vil være svært ressurskrevende og er ikke nødvendig for å svare på utvalgets mandat. I dette kapitlet drøfter utvalget noen hovedtyper av virkninger av opplæringsloven.

9.2.2 Formålet med reglene

Det overordnede målet med reglene i opplæringsloven er å bidra til at barn, unge og voksne får oppfylt sin rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Retten til utdanning følger av Grunnloven § 109. Dessuten skal opplæringsloven ivareta internasjonale forpliktelser og andre rettigheter etter Grunnloven. Relevante bestemmelser i Grunnloven er omtalt i kapittel 7.2 og sentrale internasjonale forpliktelser er omtalt i kapittel 7.3. Sentrale mål med reglene i opplæringsloven er å gi alle barn, unge og voksne et likeverdig opplæringstilbud og dermed legge til rette for at den enkelte skal kunne få arbeid og fungere godt i samfunnet. Det er også et sentralt mål å ivareta behovet til elever som av ulike årsaker ikke blir godt nok ivaretatt gjennom generelle regler. Målene for grunnopplæringen er nærmere omtalt i kapittel 5.2.

I tillegg til målene for grunnopplæringen, er det er også relevant å se hen til politiske mål for kommunesektoren generelt. Det har lenge vært bred politisk enighet om rammestyring av kommunene og at et tilstrekkelig handlingsrom er nødvendig for et velfungerende lokaldemokrati.

Se blant annet Meld. St. 12 (2011–2012), Meld. St. 29 (2016–2017), NOU 2016: 4 og Meld. St. 14 (2014–2015).

Én utfordring kan være at de generelle målene for styringen av kommunesektoren ikke alltid drar i samme retning som målene for å regulere opplæringen. Kommunens handlingsrom er nærmere omtalt i kapittel 10.

9.2.3 Bidrar reglene til at målene for grunnopplæringen blir oppnådd?

En gjennomgang av lovproposisjonene på opplæringsområdet viser at mange av reglene i loven er begrunnet med at de skal bidra til å nå mål for grunnopplæringen som det er stor enighet om. For eksempel er regelen om at kommuner og fylkeskommuner kan tilby mer grunnskoleopplæring til ungdommer som har rett til videregående opplæring og regelen om praksisbrevordningen begrunnet ut fra målet om høyere gjennomføringsgrad. Målet om likeverdig opplæring ligger også til grunn for mange av reglene i opplæringsloven, blant annet reglene om spesialundervisning.

En del lovproposisjoner viser til forskning. Forskningen er da gjerne knyttet til det tiltaket eller den tilstanden man vil oppnå, ikke til hva man kan oppnå med å regulere forholdet. For eksempel ble det i høringen om intensiv opplæring, som nå er tatt inn i opplæringsloven § 1-4, vist til positive effekter av smågruppeundervisning, men det ble i liten grad underbygd at en regulering av intensiv opplæring vil bidra til slike effekter.

Lovreglene på opplæringsområdet har i liten grad blitt evaluert. Det finnes derfor lite kunnskap om reglene har hatt de virkningene de var ment å ha. I praksis kan det også være vanskelig å finne ut hva som er effekten av lover, da det sjelden lar seg gjøre å isolere hva som skyldes lovreglene, og hva som skyldes andre forhold.

Mange av reglene i opplæringsloven har virket i lang tid. Det er dermed en risiko for at loven inneholder regler som ikke virker slik de var ment, og at de heller ikke lenger foreskriver handlinger som samsvarer med dagens kunnskapsgrunnlag.

Ett område i regelverket som har vært evaluert, er reglene om underveisvurdering i forskrift til opplæringsloven. Forskningsrapporter, kartlegginger og tilbakemeldinger fra deltakere viser forbedringer i vurderingspraksisen, men også at det til dels er store variasjoner. Samtidig er det viktig å være klar over at reglene om underveisvurdering bare var ett element i satsingen Vurdering for læring. Satsingen bygget på forskning og erfaringer, og en viktig del av satsingen var kapasitetsbygging hos kommunene. Det er dermed vanskelig å isolere hva som skyldes reglene, hva som skyldes andre deler av satsingen, og hva som skyldes kombinasjonen av virkemidler.

Om reglene er egnede, handler ikke bare om regler er riktig virkemiddel. Det handler også om reglene foreskriver de riktige tiltakene. Opplæringsloven med forskrifter regulerer flere faktorer som forskning viser at kan gi et positivt bidrag til elevenes læring og utvikling. Dette gjelder blant annet krav om tidlig innsats, kompetansekrav til lærere, krav til forsvarlig, pedagogisk og administrativ ledelse, krav til vurdering og krav til skolemiljø. Opplæringsloven med forskrifter inneholder også regler om tiltak det ikke finnes forskning som viser at har en nytteeffekt.

Flere trekker fram reglene om underveisvurdering som et eksempel på gode regler, fordi de nettopp er forankret i forskning. Samtidig er mange opptatt av at reglene ikke skal gripe for langt inn i den profesjonelle skjønnsutøvelsen. For eksempel har Norsk Lektorlag gitt innspill til utvalget om at «forskriftsgiveren har gått for langt i å gripe inn i lærernes vurderingsoppdrag». Se mer om profesjonelt skjønn i kapittel 10.3.

At det mangler forskning som viser effekt, betyr ikke at reglene er lite egnede. Selv dersom man ikke har noen kunnskap om hvordan et tiltak kan virke, kan man ha rimelige antakelser. Reglene kan også bygge på et bredere kunnskapsgrunnlag enn bare forskning om effekt. Kvalitative undersøkelser og erfaring med tiltakene som reglene foreskriver, er også relevant. Dessuten kan det være andre motiver bak reglene enn at de vil ha en bestemt virkning eller effekt. Mange av reglene i opplæringsloven er verdibaserte, og slike regler kan være egnede for formålet selv om det ikke kan vises til en bestemt virkning.

9.2.4 Bidrar reglene til et likeverdig opplæringstilbud?

I Meld. St. 21 (2016–2017) Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen pekes det på at staten har stått overfor et grunnleggende styringsparadoks: De faktorene som har størst betydning for elevenes læring og utvikling, som lærerne og undervisningsmetodene, er de som staten i minst grad kan styre. Den samme meldingen viser til at undersøkelser indikerer at norske skoler og kommuner i ulik grad har greid å gi et likeverdig opplæringstilbud til alle elever. Ifølge meldingen er forskjellene for store både mellom klasserom på samme skole, mellom skoler i samme kommune og mellom kommuner og landsdeler.

Et sentralt mål med mange av reglene i opplæringsloven er at alle barn, unge og voksne skal få et likeverdig opplæringstilbud. Samtidig er de fleste kravene til kommunene minimumskrav. Kommunene kan bruke større ressurser til opplæring enn minimumskravene. Dette fører til at ressursene som brukes på hver elev, varierer. Det er viktig å være klar over at dette er en tilsiktet konsekvens av å ha en slik minimumsregulering. En måte å unngå ulikhet på, vil være å fastsette presise krav, men dette vil frata kommunen muligheten til å prioritere, og dermed svekke lokaldemokratiet. Kommunens innbyggere kan gjennom valg påvirke kommunens prioriteringer utover minstekravene og dermed bidra til at prioriteringene gjøres med utgangspunkt i lokale forhold og forutsetninger.

Regler kan fastsette bestemte handlinger eller framgangsmåter, men dette er ikke en garanti for et likeverdig opplæringstilbud i alle kommuner. En undersøkelse fra Telemarksforskning viser at innbyggere ikke opplever likhet og frihet som motsetninger. Et av funnene i undersøkelsen er tvert imot at frihet til lokal tilpasning er en forutsetning for likeverd.

Haukelien et al., 2011.

Samtidig er regler viktig for å sikre en forsvarlig minstestandard og for å ivareta grunnleggende rettigheter for barn, unge og voksne. Barn og unge har ikke samme forutsetninger for å ivareta egne interesser som voksne, og det er derfor et særlig behov for at staten gjennom regler og andre virkemidler ivaretar deres interesser.

I 2016 konkluderte likestillings- og diskrimineringsnemnda med at forskrift til opplæringsloven § 1-10 er i strid med diskriminerings- og tilgjengelighetsloven § 5 ved at den ikke gir adgang til å gjøre unntak fra kravet om to fremmedspråk ved studiespesialiserende program i videregående skole.

LDN-2015-73.

På bakgrunn av uttalelsen fra nemnda ble det etablert en ordning der elever kunne søke om fritak fra forskriftskravet om 2. fremmedspråk og et forslag om å endre forskriften har vært på høring. Saken viser at det er behov for å gå gjennom regelverket på det aktuelle området. Samtidig er det ikke grunn til å mene at regelverket på opplæringsområdet generelt er diskrimerende. I mange tilfeller er reglene i seg selv gode, men manglende etterlevelse av reglene kan føre til at elever likevel blir diskriminert.

Sivilt samfunn i Norge, 2015, kap. 9.4.2.

9.2.5 Oppleves reglene som nyttige?

Spørreundersøkelsen til Skole-Norge i 2017 viste at henholdsvis 72 og 63 prosent av skoleeierne i stor eller svært stor grad opplever fylkesmannens veiledning om og tilsyn med regelverket som et viktig virkemiddel for å sikre utvikling, læring og god kvalitet i skoletilbudet til barn og unge. Til sammenligning svarte 47 prosent at de i stor eller svært stor grad opplevde fylkesmannens støtterolle innenfor kompetanseutviklingstiltak som et viktig tiltak. Tilfredsheten med de ulike virkemidlene var forholdsvis stabil over de tre årene temaet ble undersøkt. Undersøkelsen viste at det er variasjon etter kommunestørrelse, og at det er de minste kommunene som er mest tilfredse. At kommunene opplever at virkemidler knyttet til regelverket bidrar til å sikre utvikling, læring og god kvalitet i skoletilbudet, kan indikere at kommunene opplever at regelverket bidrar til å nå målene for grunnopplæringen. Det kan også vise at veiledning og tilsyn har vært rettet mot temaer som oppleves som sentrale for skolevirksomheten. I perioden da spørreundersøkelsen ble gjennomført, var skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, forvaltningskompetanse i tilknytning til særskilt tilrettelegging og skolebasert vurdering temaer i det felles nasjonale tilsynet.

Federici et al., 2017.

En tilbakemelding som utvalget har fått, er at kommuner, rektorer og lærere ikke alltid opplever kravene i loven som nyttige. For eksempel kan det være vanskelig å se hva man oppnår med krav til systemer, saksbehandling og skriftlighet. Når det i tilsyn konkluderes med lovbrudd på slike krav, omtales det i noen tilfeller som «papiravvik», noe som underforstått antyder at lovbruddet ikke har noen faktiske konsekvenser for opplæringen eller opplæringssituasjonen til den enkelte elev.

Brudd på systemkrav vil ikke alltid ha en direkte og alvorlig konsekvens, og nytten av slike krav kan isolert sett synes liten. Samtidig kan mangelfulle systemer føre til at lovens krav ikke oppfylles overfor den enkelte elev. Systemsvikt kan beskrives slik: «Det som først og fremst særkjenner systemsvikt, er at det går galt eller står i fare for å gå galt ikke bare ved én enkelt anledning, det kan komme til å gjøre det gang på gang».

Boe, 2018.

Brudd på systemkrav kan føre til at rettigheter ikke oppfylles, eller at plikter ikke overholdes.

På tilsvarende måte kan det være vanskelig å se nytten av formkrav og saksbehandlingskrav, da brudd på slike krav ikke nødvendigvis får en alvorlig konsekvens i det enkelte tilfelle. Krav til form og saksbehandling i enkeltsaker har en rettssikrende funksjon. Konsekvensen av brudd på slike regler vil dermed være at man mangler de mekanismene som skal sikre at den enkelte elev får oppfylt rettighetene sine. Hvis kommunen for eksempel ikke fatter enkeltvedtak, har elevene ingen reell mulighet til å klage. Fravær av klagemuligheter kan igjen føre til at elevenes rettigheter ikke blir oppfylt. Mangler ved kommuners og skolers saksbehandling kan, på samme måte som ved brudd på systemkrav, få konsekvenser for mange elever.

9.2.6 Gjør reglene det vanskelig å ivareta kollektive interesser?

Opplæringsloven inneholder flere ulike rettigheter for den enkelte elev. At den enkelte elev har en individuell rettighet, innebærer blant annet at eleven kan kreve retten oppfylt og få oppfyllelsen av retten overprøvd av en klageinstans.

Utvalget har fått innspill om at oppfyllelsen av individuelle rettigheter for en enkeltelev i noen tilfeller kan gå ut over den innsatsen som rettes mot øvrige elever eller fellesskapet. Samtidig vil individuelle rettigheter gi en rettssikkerhet der den generelle innsatsen ikke er god nok.

Flere opplever at rettighetsfesting legger føringer på kommunale prioriteringer, og at det kan gi utilsiktede konsekvenser for tjenesteområder som ikke er regulert som individuelle rettigheter. Ett eksempel som trekkes fram for å illustrere dette, er at det kan bli et misforhold mellom de ressursene som brukes på spesialundervisning, og de ressursene som brukes på den ordinære opplæringen og generell kvalitetsutvikling i skolen.

Difi, 2010. Difi, 2015a.

Det vil alltid være begrenset med ressurser. Dersom stadig flere – med loven i hånd – gjør krav på flere og mer spesifikke ytelser, vil det aldri være nok til alle. Det er lite hensiktsmessig dersom elever gjennom lovgivningen forespeiles et opplæringstilbud som det i realiteten er utopisk å kunne oppfylle.

Welstad, 2016, s. 90 flg.

Innenfor spesialundervisning og skolemiljø oppleves det særlig at det er en spenning mellom individuelle rettigheter og de kollektive hensynene til alle elevene. Delvis skyldes dette at regelverket i stor grad er orientert mot den enkelte elev. Men det kan kanskje også skyldes at det er utfordrende å gjøre de faglig-pedagogiske vurderingene som reglene legger opp til.

Mausethagen et al., 2019, s. 97–98.

Utfordringene er nærmere omtalt i kapittel 31 om universell opplæring og individuell tilrettelegging og kapittel 36 om skolemiljø.

Det er ikke grunnlag for å konkludere med at opplæringsloven med forskrifter i for stor grad ivaretar individuelle hensyn på bekostning av fellesskapet. Flere undersøkelser viser tvert imot at enkeltelevers særskilte behov i for liten grad ivaretas i praksis.

Barneombudet, 2017 og Barneombudet, 2018b.

Se også omtale av denne problemstillingen i 9.2.3, 9.2.4 og 9.2.7.

Samtidig ser utvalget at det er en sammenheng mellom omfanget av individrettigheter og den innsatsen som kan rettes mot generelle forhold i skolen. Dersom de individuelle rettighetene er behovsprøvd, kan en manglende innsats rettet mot generelle forhold dessuten bety at flere elever oppfyller vilkårene for den individuelle retten. At flere elever får individuelle rettigheter, er først og fremst et gode for elevene. Men jo flere elever som har individuelle rettigheter, desto større blir risikoen for at individrettet arbeid går ut over det generelle arbeidet på skolen og den ordinære opplæringen.

9.2.7 Ivaretar reglene individuelle behov?

Hensikten med detaljerte regler og individuelle rettigheter er ofte å ivareta sårbare elever og elever med særskilte behov. Et spørsmål er hvilke elever som i realiteten er best tjent med detaljerte regler og individuelle rettigheter.

Enkelte mener at det er de ressurssterke som i størst grad klarer å nyttiggjøre seg av rettighetene fordi det er de ressurssterke som har kunnskap om og muligheter til å hevde sine rettigheter.

Se blant annet Eriksen & Molander, 2008.

Samtidig er det også flere som mener at ressurssterke grupper er best tjent med skjønnsmessige regler, mens de med færre økonomiske ressurser er best tjent med klare rettigheter og plikter.

Se blant annet Andenæs, 2006, s. 592.

Hvem som i praksis blir tilgodesett av de individuelle rettighetene i opplæringsloven, vet vi lite om. Det er mulig at elever med foreldre som har tilstrekkelig kunnskap og muligheter til å hevde rettigheter, i større grad vil kunne nyttiggjøre seg av rettighetene. Samtidig er det mye som taler for at rettighetsfesting er et bedre juridisk virkemiddel for å ivareta elever med særskilte behov enn mer overordnede, generelle plikter.

Spørsmålet er kanskje heller om bruk av individuelle rettigheter i opplæringsloven ivaretar sårbare elever godt nok, eller om det er grep man bør ta for å sikre enda bedre ivaretakelse av sårbare elever. Et eksempel på et område hvor en annen type regulering er forsøkt, er de nye reglene om skolemiljø i opplæringsloven kapittel 9 A. I tillegg til en individuell rett til et trygt og godt skolemiljø for den enkelte elev, har skolen fått en selvstendig plikt til å følge med på om elevene har det trygt og godt og til å gripe inn, undersøke saken og sette inn tiltak. Videre er det innført en håndhevingsordning som blant annet innebærer at elevene kan melde fra til fylkesmannen, og at det er fylkesmannen som utreder saken. Det er ikke krav til skriftlighet eller begrunnelse. Til sammenligning måtte elevene etter den tidligere klageordningen klage skriftlig på et enkeltvedtak, og vedtaket og klagen lå til grunn for fylkesmannens behandling. Hensikten med den nye håndhevingsordningen var blant annet at den skal være enklere og mer tilgjengelig og brukervennlig.

Prop. 57 L (2016–2017).

Endringen har ført til økning i antallet saker som tas opp med fylkesmannen, noe som kan indikere at det har blitt lettere å få en sak overprøvd av en instans utenfor kommunen. Dersom det er enklere å kreve en rettighet oppfylt og å få en vurdering fra en uavhengig instans, vil dette trolig kunne gagne elever som ikke har mulighet til hjelp hjemmefra eller juridisk bistand. Reglene om skolemiljø er nærmere omtalt i kapittel 36.

9.2.8 Fører reglene i loven til unødvendig dokumentasjon og byråkrati?

En påstand som stadig kommer opp i forbindelse med både opplæringsloven og annen lovgivning, er at lovgivning fører til mer dokumentasjon og byråkrati.

På grunnskoleområdet og andre velferdsområder blir det flere prosedyre- og dokumentasjonskrav.

Difi, 2015a.

På oppdrag fra KS og Kunnskapsdepartementet ble det fra november 2013 til desember 2014 gjennomført en utredning om rapporterings- og dokumentasjonsplikt i skolen. Utredningen pekte på enkelte regler som medførte unødig byråkrati, men viste også at en del av de såkalte tidstyvene er lokale.

Grindheim et al., 2014.

Selv om mange er bekymret for mengden rapporterings- og dokumentasjonskravene i skolen, har det vært fremmet få konkrete forslag til hvilke krav som skal endres.

Se blant annet Dokument 8:194 S (2017–2018) og Innst. 378 S (2017–2018).

Regjeringen har nylig satt ned en arbeidsgruppe som blant annet skal diskutere og komme med innspill om krav til rapportering og dokumentasjon i skolen. Arbeidsgruppen består av representanter fra Kunnskapsdepartementet, Utdanningsdirektoratet, fylkesmennene og utvalgte organisasjoner.

Regjeringen, 2018a.

I utredningen fra 2014 om rapporterings- og dokumentasjonsplikt i skolen ble det vist til at myndighetene og de ulike nivåene i kommunen pålegger skolene krav som går utover lovkravene. Ifølge rapporten kan dette henge sammen med kravet om at kommuner skal ha et forsvarlig system for å sikre etterlevelse av regelverket, og at det kan være uklart hvor høye eller lave krav til dokumentasjon som er forsvarlig. Men økningen i lokale dokumentasjonskrav kan også henge sammen med økt bruk av statlig tilsyn og veiledning. Utdanningsforbundet har i innspill til utvalget også vist til at kravet i opplæringsloven § 13-10 om forsvarlig system «fører til at det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet blir bygget ut av kommunene, noe som innebærer en byråkratisering av skolehverdagen, gjennom utstrakt bruk av kartlegging, rapportering og vurdering».

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

I flere sammenhenger har også rettighetsfesting blitt trukket fram som en mulig årsak til økt dokumentasjon i skolen. Utredningen om rapporterings- og dokumentasjonsplikt i skolen fra 2014 viser for eksempel at mange opplever at dokumentasjonen av underveisvurderingen først og fremst handler om å ha ryggen fri ved eventuelle klager fra elever og foresatte. Evalueringen av regler om skolemiljø viser også at en styrking av elevenes rettigheter har ført til en økt dokumentasjonsbyrde.

Deloitte, 2019.

Norsk Lektorlag har i innspill til utvalget vist til sin medlemsundersøkelse, hvor det ifølge Lektorlaget kommer fram at den enkelte lektor oppfatter dokumentasjonskravene i skolen som langt flere i dag enn for 20 år siden. Ifølge Norsk Lektorlag har ikke denne økningen nødvendigvis vært en tilsiktet utvikling, men den er en konsekvens av at skolen må passe på at den har dokumentasjon som kan bevise at elevene har mottatt det de etter loven har krav på. Norske Lektorlag viser til at rapporteringspliktene i loven er få, men at det allikevel er en tung dokumentasjonsbyrde i opplæringssektoren.

Norsk Lektorlag, innspill til utvalget.

Også Utdanningsforbundet mener at dokumentasjonskravene har økt de siste 20 årene som følge av flere elevrettigheter og erstatningskrav rettet mot skolesektoren.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

Enkelte av dem utvalget har møtt, har også trukket fram endringer i regelverket som en årsak til de økte dokumentasjonskravene til skolene.

Skolenes landsforbund mener at en ny opplæringslov bør søke å begrense mulighetene til kommuner og skoleledelse til å pålegge rapportering, kartlegging og evaluering ut over det som er nasjonalt bestemt. Skolenes landsforbund viser til at veldig mange av «tidstyvene» i skolen er innført lokalt.

Skolenes landsforbund, innspill til utvalget.

Det er liten tvil om at en del mener at rapporterings- og dokumentasjonsbyrden i skolen er for tung, og at dette reduserer skolens og lærerens tid til undervisning. Derimot er det mer uklart i hvilken grad dette skyldes nasjonale regler, og om det faktisk er uønsket dokumentasjon og rapportering. At kommunen pålegger virksomhetene sine å rapportere og dokumentere, er en naturlig og nødvendig konsekvens av å ha et forsvarlig system. Uten noen form for skriftlighet er det vanskelig å oppnå noe mer enn tilfeldig etterlevelse av reglene.

At endringer i regelverket utløser lokale dokumentasjonskrav, er heller ikke nødvendigvis negativt. Nye regler forutsetter et implementeringsarbeid fra kommunene, som øverste ansvarlige for opplæringen. Krav til dokumentasjon og rapportering kan være en måte for kommunen å sikre at reglene etterleves på, og det vil dermed kunne være en naturlig del av et implementeringsarbeid.

En undersøkelse som OsloMet har gjennomført på oppdrag fra utvalget, viser at både innføringen av regler og håndheving av regler gjennom tilsyn kan føre til at det etableres rutiner. Rutiner og prosedyrer kan også komme som resultat av kommunalt kvalitetsarbeid. I rapporten pekes det på at etablering og styrking av rutiner åpenbart kan bidra til å styrke både regelverksetterlevelsen og skjønnsutøvelsen i skolen, men at dette fordrer at rutinene medfører bedre prosedyrer som styrker beslutningsgrunnlaget og den faglig-pedagogiske så vel som den rettslige resonneringen.

Mausethagen et al., 2019, s. 98 og s. 106.

Når det gjelder dokumentasjon som følge av flere elevrettigheter, er både årsaken til og virkningen av økt dokumentasjon sammensatt. Selv om det har blitt noen flere regler og rettigheter på opplæringsområdet, kan nok opplevelsen av økningen også henge sammen med økt rettighetsbevissthet i samfunnet, i tillegg til at reglene håndheves i større grad enn tidligere, blant annet som følge av etableringen av Utdanningsdirektoratet. Det kan dermed være at noe av økningen i bruk av dokumentasjon er positivt dersom dette er en følge av økt etterlevelse av reglene.

Det er også viktig å være klar over at krav til skriftlighet og kontradiksjon med videre har en rettssikrende funksjon. Det er ikke sikkert at det er til det beste for elevene at lærerne har mer tid til undervisning dersom dette går på bekostning av ivaretakelse av rettigheter som slike rettssikkerhetsmekanismer skal ivareta. Samtidig er det uheldig dersom skolene dokumenterer mer enn det som er nødvendig «for sikkerhets skyld» eller fordi det er usikkerhet om hva reglene krever.

9.2.9 Fører «rettsliggjøring» til konflikt og endring av sakens karakter?

Et spørsmål er om noen av reglene i opplæringsloven fører til konflikt eller at sakene endrer karakter på en uheldig måte, for eksempel ved at saken ender med å handle om prosessen framfor å finne gode løsninger for elevene.

Regler er ikke like godt egnet til å løse alle type problemer. Det er for eksempel ikke lett å regulere kompliserte mellommenneskelige forhold, hvor detaljene ofte bare er kjent av de involverte partene. En rettsliggjøring av slike relasjoner kan gjennom forenkling og omformulering innebære at problemene endrer karakter.

Andenæs, 2006, s. 588.

At saker endrer karakter i en rettslig prosess, er særlig aktuelt ved klage, da det er relativt få saker på opplæringsområdet som bringes inn for domstolen. En påstand som tas opp i mange sammenhenger, er at det er stadig flere saker mellom foreldre og skoler som påklages eller søkes løst rettslig.

Se for eksempel Difi, 2010 og Fjørtoft et al., 2017, s. 10 flg.

Selv om man i skolen opplever at klagemengden har økt, viser en gjennomgang av fylkesmennenes klagesaksbehandling fra 2006, 2011 og 2016 ingen systematisk økning i antallet klagesaker på skoleområdet. Innenfor noen saksområder, som for eksempel spesialundervisning og standpunktkarakter i grunnskolen, har antallet klagesaker gått ned i denne perioden. For andre saksområder, som for eksempel skolemiljø, har antallet klagesaker økt.

Utdanningsdirektoratet, 2007c. Utdanningsdirektoratet, 2012b. Utdanningsdirektoratet, 2017b.

Det er heller ingen betydelig økning i antallet saker for domstolen.

Det har altså i liten grad vært en «rettsliggjøring» av skolen i form av en økning i rettslig oppfølging av sakene.

Det er her lagt til grunn en snever forståelse av «rettsliggjøring» ved at det knyttet til rettslig oppfølging av saken. Med rettslig oppfølging menes behandling av et klageorgan eller domstolen. I mange tilfeller hvor det vises til økt rettsliggjøring, benyttes det en videre definisjon av «rettsliggjøring».

Når skolene likevel oppfatter det slik, kan det kanskje tyde på at reglene har fått en mer sentral plass i dialogen mellom elever og foreldre, selv om det ikke nødvendigvis resulterer i flere klagesaker eller søksmål. At bevisstheten om rettigheter og regelverk har økt etter forrige lovgjennomgang, er et gjennomgående trekk i samfunnet. Trolig har også medialiseringen av samfunnet og økningen i tilsyn og kontroll bidratt til opplevelsen av at det er flere regler og flere saker som løses rettslig.

At det gjennomgående er større bevissthet om regler nå enn for 20 år siden, er i all hovedsak positivt, fordi det kan bidra til at flere faktisk får oppfylt rettighetene sine. Samtidig er det viktig at reglene er klare, slik at det blir samsvar mellom forventningene fra elever, foreldre og samfunnet for øvrig og kommunenes og skolenes forståelse av hva som ligger i deres rettslige forpliktelser.

Selv om klagesaker tar tid og ressurser fra annet arbeid i skolen eller endrer sakens karakter til å handle om de mer formelle sidene av saken, er det viktig å være klar over at enkeltelevers mulighet til å klage på skolens og kommunens avgjørelser er en tilsiktet konsekvens av at det er fastsatt individuelle rettigheter. Klageordningen skal bidra til å sikre at rettighetene i loven blir oppfylt. Samtidig kan det være en utfordring dersom regelverket ikke i tilstrekkelig grad legger til rette for samarbeid.

Mausethagen et al., 2019, s. 115.

Det er heller ikke nødvendigvis noen motsetning mellom formkrav og saksbehandlingsregler og gode tiltak. Hensikten med reglene er blant annet å sikre at skolen og kommunen har et godt grunnlag for avgjørelsen, at elevene blir hørt, og at myndighetsutøvelsen er i samsvar med loven. Reglene skal dermed nettopp bidra til at det blir en «god» avgjørelse. Undersøkelsen som OsloMet har gjennomført på oppdrag fra utvalget, viser at slike rutiner og prosedyrer oppleves som greie å forholde seg til, men samtidig bare til en viss grad støtter skjønnsutøvelsen.

Tilbakemeldingene fra aktører i opplæringssektoren og de ovennevnte undersøkelsene kan tyde på at elevenes rettssikkerhet kommer med en kostnad som skolene selv ikke opplever tilsvarende nytte av. Dette kan delvis skyldes at det ikke er god nok forståelse blant lærere og rektorer av hvilke hensyn som ligger til grunn for kravene til saksbehandling mv. eller at man i praksis ikke klarer å benytte handlingsrommet reglene gir, på en god måte. Men det kan også være at reglene ikke er godt nok tilpasset den komplekse virkeligheten de skal fungere i.

9.3 Om reglene forstås

9.3.1 Innledning

For at reglene skal bidra til å oppnå målet med reguleringen, er det ikke tilstrekkelig at reglene er egnede. Reglene må også forstås av dem som skal følge og anvende dem i praksis.

Det følger av utvalgets mandat at lovforslaget skal utformes i et klart og godt språk, og at det skal tas hensyn til «forenkling, oversiktlighet, brukervennlighet og praktisk anvendbarhet». I lys av disse målsettingene har utvalget vurdert brukernes forståelse av dagens lov.

9.3.2 Lovens tilgjengelighet

For at opplæringsloven skal forstås, er det en forutsetning at loven er tilgjengelig. Med tilgjengelighet menes at de som har rettigheter eller plikter etter loven, kan skaffe seg oversikt og finne fram til hvilke regler som gjelder for dem. Elevorganisasjonen har i møte med utvalget framhevet at det er viktig at elevene kjenner til hvilke rettigheter de har. Dersom elevene ikke vet hvilke rettigheter de har, kan de heller ikke kreve dem oppfylt.

Elevorganisasjonen, innspill til utvalget.

Som gjennomgangen i kapittel 7.4 viser, er det et relativt omfangsrikt regelverk på grunnopplæringens område. Dersom det blir for mange regler, kan det være vanskelig for aktørene å finne fram i regelverket og få kjennskap til relevante regler. Av Difis kartlegging fra perioden 2010–2015 framgår det at opplæringslovens omfang oppleves å være en utfordring for realiseringen av nasjonale mål.

Difi, 2015a.

Tilsvarende kom fram i en undersøkelse gjennomført av Oxford Research, hvor informanter fra den statlige forvaltningen ga uttrykk for at opplæringsloven har et stort omfang og en forholdsvis krevende struktur, og at dette gjør loven mindre tilgjengelig enn den kunne vært.

Viblemo et al., 2015.

Opplæringslovens struktur kan gjøre at enkelte regler blir mindre tilgjengelige for dem reglene retter seg mot. Sametinget har gitt innspill om at det er uheldig at samiske elevers rettigheter er samlet i et eget kapittel i loven. Sametinget mener at disse reglene bør framkomme gjennomgående i lovverket der de naturlig hører hjemme, slik at ikke samiske rettigheter bare framgår av et eget kapittel for særlig interesserte.

Sametinget, innspill til utvalget.

Ett av virksomhetsmålene for Utdanningsdirektoratet er at regelverket skal forstås og etterleves. I årsrapporten for 2015

Utdanningsdirektoratet, 2016a.

har Utdanningsdirektoratet kommentert opplæringslovens omfang og betydningen det har for tilgjengeligheten:

Direktoratet ser at det er rom for forenkling av regelverket, blant annet å gjøre forskrift til opplæringsloven lettere tilgjengelig. […] Vi bør vurdere om det kan være hensiktsmessig å redusere omfanget av minimumskrav i lov og forskrift. På den annen side ser vi at det vil være vanskelig å prioritere hva som fortsatt ‘må’ være felles i grunnopplæringen, og hvilke krav som kan tas bort, for på den måten å sikre bedre regelverksetterlevelse på de prioriterte områdene – som vi eventuelt velger å prioritere. Direktoratet anbefaler at regelverket gjennomgås med sikte på å vurdere om det bør åpnes for større lokal handlefrihet på noen områder.

Det er flere grunner til at regelverket er omfangsrikt. De viktigste grunnene er at grunnopplæring til barn, unge og voksne er en viktig samfunnsoppgave, og at regler er brukt som virkemidler for å nå politiske mål for grunnopplæringen.

Ett moment som også bidrar til at regelverket samlet sett blir omfangsrikt, er at det i tillegg til lov og forskrifter er gitt en rekke tolkninger av reglene i veiledninger og rundskriv. En viktig årsak til at det blir gitt tolkninger, er at opplæringsloven med forskrifter inneholder en del skjønnsmessige regler. Av en rapport fra Difi framgår det for eksempel at behovet for en veileder om reklame i skolen kom av at reklameforbudet i skolen som kom i 2009, er skjønnsmessig.

Difi, 2010.

Det pekes også på at en utvikling i skolesektoren der flere og mer kompliserte regler og regler på ulike nivåer supplert av retningslinjer i sum har skapt et regelverk som er komplisert og uoversiktlig.

Andenæs, 2016, s. 135.

En annen årsak til at regelverket blir omfangsrikt, er dobbeltreguleringer. Opplæringsloven inneholder noen regler som også framgår av sektorovergripende lover, som forvaltningsloven og kommuneloven. I noen tilfeller fravikes de generelle lovene, noe som kan gjøre det vanskelig for brukerne å vite hvilke regler som gjelder. KS viser for eksempel til at kommuneloven har et kapittel om kommunalt samarbeid (kapittel 5) som det er vanskelig å se at ikke er dekkende for det kommunale samarbeidet som er regulert i opplæringsloven § 8-1 andre avsnitt.

KS, innspill til utvalget.

Det forekommer også dobbeltregulering mellom lov og forskrift ved at forskrift til opplæringsloven i mange tilfeller gjentar hovedregelen i loven. For eksempel er første setning i forskrift til opplæringsloven § 8-1 den samme som første setning i opplæringsloven § 13-3b. I noen tilfeller er det eksplisitt uttalt i lovens forarbeider at det er ønskelig med dobbeltregulering for å sikre at en regel er tilgjengelig i den loven aktørene normalt forholder seg til. Dette gjelder for eksempel opplæringsloven § 15-3 om opplysningsplikt til barneverntjenesten, som er en sektortilpasset versjon av den generelle bestemmelsen om opplysningsplikt i barnevernloven § 6-4.

Flere i referansegruppen har gitt innspill til utvalget om at det er utfordrende at regler som berører opplæringsvirksomheten og elevenes rettigheter, er fordelt på ulike sektorlover. Det kan gjøre det vanskelig å få oversikt, og det er ikke alltid god sammenheng mellom reglene. FUG mener at opplæringsloven må inneholde noen dobbeltreguleringer eller henvisninger for at ikke-jurister skal forstå hvilke regler som gjelder.

FUG, innspill til utvalget.

Utvalget vil peke på at det er kommunen som har ansvaret for å oppfylle reglene i opplæringsloven og andre lover som gjelder for den kommunale virksomheten (se kapittel 7.6). Dersom et utvalg av regler fra de generelle lovene tas inn i de ulike sektorlovene, kan dette bidra til at kommuner og kommunale virksomheter ikke forholder seg til de generelle lovene. Det må kunne forventes at kommuner, som offentlige forvaltningsorganer og myndighetsutøvere, kan forholde seg til de ulike lovene som gjelder for kommunens virksomhet. Dette kan være annerledes for regler som retter seg mer direkte mot enkeltpersoner.

Hyppige lovendringer kan også gjøre opplæringsloven mindre tilgjengelig for brukerne. I oppsummeringen av fylkesmennenes tilsyn på grunnopplæringens område viser Utdanningsdirektoratet til at det over lengre tid har vært gjort en rekke enkeltstående endringer i opplæringsloven, og at en konsekvens er at lovgivningen på flere sentrale områder ikke fremstår som helhetlig.

Utdanningsdirektoratet, 2009a.

Tilsvarende kom fram i en kartlegging av hvordan opplæringsloven forstås og virker i praksis.

Viblemo et al., 2015.

Der beskriver informantene opplæringsloven som «en kladdelov» der det gjøres mindre revideringer nesten årlig. I en tekstanalyse av opplæringsloven var et hovedfunn at opplæringsloven bærer preg av å ha vært revidert mange ganger.

Vatn et al., 2015.

Årsakene til at loven endres, er omtalt i kapittel 9.5.2 og kapittel 9.5.5.

Også referansegruppen har gitt uttrykk for at opplæringsloven er lite tilgjengelig. For eksempel opplever Skolelederforbundet at dagens regelverk er svært detaljert og til tider uoversiktlig, og at hyppige endringer i regelverket er en utfordring for dem som skal følge det. Barneombudet viser til at regelverket for grunnopplæringen er omfangsrikt og fragmentert og at dette er en utfordring for rettssikkerheten.

Skolelederforbundet og Barneombudet, innspill til utvalget.

9.3.3 Kjennskap til loven

I tillegg til at loven må være tilgjengelig, er det en forutsetning for forståelsen av regelverket at brukerne faktisk kjenner til reglene. Utvalgets referansegruppe mener at manglende kunnskap om loven er en utfordring med dagens regelstyring. For eksempel opplever Norsk Lektorlag at dagens regelverk er komplekst, at det er manglende kunnskap om opplæringsloven blant aktørene i sektoren og at dette bidrar til lokale krav som går utover nasjonale krav.

Norsk Lektorlag, innspill til utvalget.

Den ovennevnte kartleggingen av hvordan opplæringsloven forstås og virker viser at forvaltningen bruker opplæringsloven mye, mens borgerne i liten grad leser lovteksten direkte.

Viblemo et al., 2015.

Flere undersøkelser viser at rektorer og kommunale ledere stort sett mener at de har ganske god kunnskap om regelverket for grunnopplæringen.

Se blant annet Vibe & Hovdhaugen, 2012. Frederici et al., 2017. Møller & Sivesind, 2016, s. 177. Mausethagen et al., 2018, s. 96.

Samtidig viser også undersøkelser at rektorer ønsker mer kompetanse om regelverket.

Se blant annet Mausethagen et al., 2018, s. 108.

Flere undersøkelser viser også at rektorer opplever at nyutdannede lærer har lav kompetanse på lover og forskrifter, og noen rektorer ønsker mer juridisk kompetanse i lærerutdanningen.

Skolelederforbundet, 2016. Mausethagen et al., 2018, s.103.

Samtidig viser undersøkelser at rektorer vier lite oppmerksomhet til regelverket i dialogen med lærerne, og at det i liten grad er formaliserte systemer på skolene for å sikre at lærerne oppdateres fortløpende på lovverkets bestemmelser.

Mausethagen et al., 2018, s. 107. Møller & Sivesind, 2016, s. 177.

I dagens rammeplaner for de ulike lærerutdanningene er det krav om kunnskap om gjeldende lov- og planverk for grunnopplæringen. I praksis er det nok likevel slik at mange av dagens lærere ikke har inngående kunnskap om opplæringsloven med forskrifter idet de begynner i læreryrket. Det er usikkert om dette vil være annerledes for dem som utdanner seg etter dagens rammeplaner.

Utvalget har gjennom sitt arbeid møtt mange, med ulike roller, i opplæringssektoren. Utvalgets inntrykk er at ansatte i kommuneadministrasjonen og rektorer har god kunnskap om de områdene i loven som de opplever som viktigst, som spesialundervisning og skolemiljø. De synes å ha mindre kunnskap om andre deler av loven. Lærerne synes generelt å ha mindre kunnskap om regelverket enn rektorene. Flere av rektorene og de ansatte i kommuneadministrasjonen mener at lærere bør ha bedre kjennskap til loven, og at de bør ta større ansvar for å etterleve reglene. Samtidig reflekterer de ansatte i kommuneadministrasjonen og rektorene lite over hvilket ansvar de selv har for at lærerne får den kunnskapen de trenger.

Etter utvalgets oppfatning er det klart at lærerne ikke trenger den samme kunnskapen om reglene som rektorene trenger. Det er trolig ikke realistisk å tenke seg at lærerne skal opparbeide seg vesentlig bedre generell kunnskap om regelverket enn hva tilfellet er i dag. Rektorer og lærere både har og bør ha ulike roller. Rektor har ansvaret for driften av den enkelte skolen, mens lærerens hovedoppgave er elevenes opplæring.

Mange av reglene i opplæringsloven med forskrifter gjelder ytre rammebetingelser, slik som skolebygg, inntak, system med videre, som ikke er direkte relevante for lærernes kjerneoppgave. Samtidig er det flere regler som gjelder elevenes opplæring og relasjonen mellom elever og mellom elever og lærere, og som i praksis må oppfylles av den enkelte lærer. Det vil være nyttig at lærerne har god kjennskap til reglenes funksjon og rolle i skolen, og at de kjenner til de reglene som er mest sentrale for lærernes oppgaver. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at reglene er rammebetingelser for opplæringen, mens det faglige fundamentet er kjernen i lærernes oppgaver. Det er viktig at mer kunnskap om reglene hos lærerne ikke går på bekostning av den faglige kunnskapen. Lærerne trenger ikke nødvendigvis å kjenne alle reglene i detalj for å kunne følge dem i praksis. For å oppnå etterlevelse av reglene over tid og uavhengig av enkeltpersoner, bør reglene heller integreres i skolens rutiner og praksis. Det er kommunen via rektor som i hovedsak må sørge for at reglene integreres i skolens praksis. Se mer om rektorers og læreres rolle i kapittel 9.3.6.

9.3.4 Uklart språk og ulik forståelse

Lovens språk og hvordan reglene er utformet, har betydning for om brukerne forstår innholdet i reglene. En utfordring kan være at terminologien i loven ikke er tilpasset aktørene den retter seg mot, eller den virksomheten loven skal regulere. Opplæringslovens språkbruk er farget av at den er skrevet av jurister, og at det er avstand til lærerne som i sin daglige praksis skal sikre at lovens krav blir oppfylt.

Aune, 2016, s. 54, 55 og 71.

Dette spennet mellom ulike fagprofesjoners bruk av språk og metode er krevende. Difi peker på den samme utfordringen og mener at det kan være krevende for kommunen å få hjelp til å forstå regelverket, og at direktoratet i liten grad kan bistå ettersom de ikke har nok kjennskap til hvordan ting virker i praksis.

Difi, 2013.

Forståelse handler om mer enn en språklige forståelse av ordene i loven. Forståelse handler om å forstå innholdet i rettsreglene. I en kartlegging av hvordan opplæringsloven forstås og virker, uttrykte informanter fra den statlige delen av forvaltningen stor bekymring for at lovspråket i opplæringsloven er for komplekst, mens brukerne og kommunene i større grad ga uttrykk for at opplæringsloven er enkel å forstå.

Viblemo et al., 2015.

Det ble derimot ikke kartlagt om brukerne faktisk forstod loven. Dersom brukere tror de forstår loven, uten å skjønne at de trenger ytterligere kilder for å forstå innholdet, er dette en utfordring for forståelsen av loven. Det viktigste problemet er trolig ikke at det er vanskelig å forstå lovtekstene, men å anvende lovteksten i konkrete saker. For en lovleser er det for eksempel ganske lett å forstå en skjønnsmessig bestemmelse, men vanskelig å anvende den i en enkeltsak.

Se også Mausethagen et al., 2019, s. 104.

En leseundersøkelse om opplæringsloven viser at alle informantene synes loven inneholder en rekke ord og uttrykk, både juridiske og skolefaglige, som er tvetydige og vanskelige å forstå.

Vatn et al., 2015.

Blant annet nevnes uttrykkene tilpasset opplæring og tilfredsstillende utbytte. Informantene peker også på at det er utfordrende å finne fram i loven, og at det er lange og tunge setninger.

Elevorganisasjonen har i møte med utvalget også gitt uttrykk for at mange ikke forstår regelverket og at det derfor er vanskelig å vite hva man har krav på. Konsekvensen av at elevene ikke forstår regelverket, kan være at elevene ikke krever å få oppfylt sine rettigheter etter loven. Hvis loven er uklar, kan den gi elevene en uriktig oppfatning av rettighetene deres, noe som kan føre til misnøye, konflikter og merarbeid. En klar lovtekst kan gi elevene en mer korrekt oppfatning av hvor grensen går for egne rettigheter.

Elevorganisasjonen, innspill til utvalget.

Medlemmene i referansegruppen har gitt utvalget eksempler på uklare regler i opplæringsloven. Blant reglene som trekkes fram, er nærskoleprinsippet i opplæringsloven § 8-1, reglene om organisering av elevene i klasser i opplæringsloven § 8-2 og reglene om opplæring spesielt organisert for voksne i kapittel 4A.

Særlige problemstillinger oppstår der myndighetene og adressatene for loven, forstår loven ulikt. KS peker blant annet på denne utfordringen.

KS, innspill til utvalget.

Flere kommuner som utvalget har møtt, har også gitt uttrykk for at den forståelsen som Utdanningsdirektoratet og fylkesmennene legger til grunn for sine tolkninger, ikke alltid er den samme som kommunen selv har lagt til grunn. Barneombudet peker på at utdanningsrett ikke er etablert som et fagområde på universitetet og høgskoler, og at byråkratiet derfor i liten grad blir utfordret av universitetsmiljøer, slik de blir på for eksempel barnevernsområdet eller helseområdet.

Barneombudet, innspill til utvalget.

Se også kapittel 9.5.4 om behov for økt utdanningsrettslig forskning.

I praksis er det sjelden at kommuner klager på vedtak i tilsynssaker. Men dette er ikke nødvendigvis en god indikasjon på om kommunene er enige i regelverksforståelsen som blir lagt til grunn. Ettersom tolkningen i mange tilfeller kommer fra Utdanningsdirektoratet, som er klageinstans for vedtak fra fylkesmannen i tilsyn, vil det kanskje oppleves som lite hensiktsmessig å klage på vedtaket. Tvisteloven ble endret fra 1. januar 2018 slik at kommuner nå kan reise søksmål mot staten om gyldigheten av et statlig organs avgjørelser i blant annet klagesaker og tilsyn. Lovendringen ble blant annet begrunnet med at kommunene er egne rettssubjekter som ikke er underlagt instruksjonsmyndighet fra staten, og bare kan styres gjennom lov. En adgang for kommuner til å reise søksmål mot staten vil innebære en mulighet for uavhengig kontroll av statsforvaltningens lovanvendelse.

Prop. 64 L (2016–2017).

Ordningen har foreløpig ikke avdekket uenighet om regelverksforståelsen på opplæringsområdet. På den annen side skal det trolig en del til før kommunene velger å saksøke staten i slike spørsmål.

Det kan være flere mulige årsaker til at statlige myndigheter og aktørene i opplæringssektoren forstår loven ulikt. Én mulig årsak kan være at aktørene bruker ulike kilder og framgangsmåter for tolke regeltekstene. Statlige myndigheter og til en viss grad også kommunene har mer juridisk kompetanse og bruker dermed trolig forarbeider og andre rettskilder i større grad enn for eksempel rektorer og lærere. Rektorer og lærere, og også mange kommuner, forankrer forståelsen i selve lovteksten eller støtter seg til veiledningsmateriell og tolkninger fra enten statlige myndigheter eller kommunen. En annen forskjell er at rektorer og lærere skal anvende loven i en kompleks virkelighet hvor de må ta raske avgjørelser og ivareta ulike hensyn, mens statlige myndigheter sitter lenger fra praksisfeltet og gjør gjerne en grundigere, men kanskje også mer teoretisk, tolkning av reglene.

Det kan også ha betydning at det mangler fagmiljøer som kan være en kritisk og uavhengig stemme til utdanningsmyndighetene. Se om manglende forskning på utdanningsrettslige spørsmål i kapittel 9.5.4.

9.3.5 Skjønnsmessige regler

Når det i lover brukes skjønnsmessige ord og uttrykk, er det sentralt at brukerne forstår at det skal gjøres en vurdering, hvem som skal gjøre vurderingen, og hvilke kilder som skal ligge til grunn for vurderingen.

Flere undersøkelser viser at skjønnsmessige ord og uttrykk utløser særlige behov for tolkning og avklaring, noe som skaper en spenning mellom aktører og virksomheter.

Se blant annet Fjørtoft et al., 2017. Mausethagen et al., 2018, s. 94. Andenæs & Møller, 2016.

Elevorganisasjonen peker på at skjønnsmessige regler gir rom for ulike tolkninger. KS peker på at skjønnsmessige regler i stor grad er nødvendige blant annet fordi reglene skal regulere så ulike forhold, fordi innholdet i normen beror på et faglig skjønn eller fordi det er ønskelig med en konkret vurdering i den enkelte sak. Utdanningsdirektoratet viser til at en skjønnsmessig reguleringsform i mange tilfeller er nødvendig, men at dette bør ledsages av anvendbare vurderingskriterier som tilrettelegger for forutberegnelighet, likebehandling og etterprøvbarhet.

Utdanningsdirektoratet, 2009a.

Flere av medlemmene i referansegruppen, blant annet Norsk Lektorlag og Skolenes landsforbund, mener også at slike skjønnsmessige uttrykk bør defineres eller forklares i lovteksten.

Norsk Lektorlag, innspill til utvalget. Skolenes landsforbund, innspill til utvalget.

Problemstillingen om forståelsen av skjønnsmessige regler handler i noen grad om uklarheter rundt eller uenighet om hva som skal være grunnlaget for den skjønnsmessige vurderingen. På opplæringsområdet vil det særlig være spørsmål om det skal utøves faglig-pedagogisk skjønn, eller om det er andre momenter enn faglig kunnskap og erfaring som skal ligge til grunn for skjønnsutøvelsen. Skjønnsmessige vurderinger som utøves på et faglig grunnlag, omtales gjerne som profesjonelt skjønn. Profesjonelt skjønn er nærmere omtalt i kapittel 10.3 og kapittel 12.6.

Problemstillingen om forståelsen av skjønnsmessige regler handler også i noen grad om hvem som har myndighet til å bestemme det rettslige innholdet, og da særlig i hvilken grad staten gjennom regelverkstolkninger og tilsyn kan overprøve kommunens vurdering. Hva staten kan overprøve gjennom tilsyn, henger igjen sammen med hva slags skjønn loven gir anvisning om. Se omtale av ulike typer skjønn i kapittel 12.6.

Innspillene fra aktørene i opplæringssektoren viser at det ikke alltid oppleves som klart hva slags skjønn lovgiver har lagt opp til. Dersom kommunene oppfatter at en regel overlater en vurdering til kommunens forvaltningsskjønn, mens staten mener at kommunens skjønnsutøvelse kan overprøves fullt ut, er dette en betydelig utfordring ved regelstyringen. Dette vil innebære en risiko både for ulik praksis og for konflikt mellom aktørene.

En siste utfordring med skjønnsmessige regler er at det er risiko for at den skjønnsmessige vurderingen i for stor grad påvirkes av økonomiske hensyn dersom slike hensyn taler for et bestemt resultat. Denne problemstillingen er nærmere omtalt i kapittel 9.4.4.

9.3.6 Roller og ansvar

Som omtalt i kapittel 7.4.1, er kommunen pliktsubjekt i de fleste bestemmelsene i opplæringsloven, mens det i enkelte bestemmelser er skolen, rektor, undervisningspersonale eller alle ansatte i skolen som er pliktsubjektene.

KS mener det begrenser det lokale handlingsrommet når loven legger plikter og oppgaver på skolene. KS peker på at det er kommunen som er rettssubjekt, ikke skolen, og at språkbruken i loven kan tilsløre de egentlige ansvarsforholdene. Ved at lovteksten legger ansvar og plikter på skolen, kan lovteksten etter KS’ oppfatning implisitt gi inntrykk av at det skal gjøres en interndelegering, som det eventuelt ligger til kommunen å foreta.

KS, innspill til utvalget.

Også Utdanningsforbundet peker på at rolle- og ansvarsdelingen mellom aktørene i opplæringssektoren er utydelige. Ifølge Utdanningsforbundet griper lokale myndigheter inn på en styrende måte i beslutninger som Utdanningsforbundet mener bør ligge hos lærerprofesjonen. Forbundet mener at «grensene for instruksjonsmyndigheten til lokal skolemyndighet er uklare».

Flere av aktørene utvalget har møtt, forteller også om uklarheter i rolle- og ansvarsdelingen. Lærere etterspør avklaring om hvem som bestemmer innholdet i en skjønnsmessig regulering og om hvor langt rektorer og kommunen kan gå i å overprøve lærerens vurdering. Rektorer på sin side viser til utfordringer med å styre skolen. De mener også at det kan være vanskelig å få lærere med på den utviklingen som skoleledelsen og kommunen mener er nødvendig.

Forholdet mellom kommunens styringsrett og det profesjonelle handlingsrommet er omtalt i kapittel 10.3.

9.4 Om reglene etterleves

9.4.1 Innledning

For at regelverket skal være et effektivt styringsvirkemiddel som bidrar til å nå målene for grunnopplæringen, er det en forutsetning at reglene etterleves. Med etterlevelse menes om innholdet i rettsreglene oppfylles, uavhengig av hva årsaken er og om etterlevelsen er bevisst eller ubevisst.

Dette kapitlet gjennomgår hva tilstanden er når det gjelder etterlevelsen av reglene på opplæringsområdet. Det inneholder også en sammenligning med andre land og sektorer og omtale av mulige årsaker til at reglene ikke etterleves.

9.4.2 Kunnskap om etterlevelse av reglene for grunnopplæringen

Fylkesmannens tilsyn

Fylkesmannens tilsyn viser at det ofte avdekkes brudd på reglene i opplæringsloven med forskrifter. Et felles nasjonalt tilsyn ble første gang gjennomført i 2006, og det ble da funnet brudd på regelverket hos 70 prosent av kommunene. Året etter var andelen 90 prosent, og andelen var høy også de etterfølgende årene. Disse tallene omfatter alle lovbrudd fra mindre alvorlige til alvorlige, og gir i seg selv ikke et dekkende uttrykk for hvor god regeletterlevelsen er i opplæringssektoren.

I perioden 2010–2013 ble det ført tilsyn med elevenes psykososiale skolemiljø, og andelen kommuner hvor det ble avdekket regelbrudd, var i disse årene mellom cirka 75 og 85 prosent. I perioden 2014–2017 ble det gjennomført tilsyn med skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, skolebasert vurdering og forvaltningskompetanse knyttet til avgjørelser om særskilt tilrettelegging. I denne tilsynssatsingen ble det funnet brudd hos om lag 80 prosent av de kontrollerte kommunene. Oppsummeringen av fylkesmennenes øvrige tilsyn viser også en høy andel kommuner hvor det ble funnet brudd på regelverket.

Utdanningsdirektoratet, 2012a, Utdanningsdirektoratet, 2013a, Utdanningsdirektoratet, 2014a, Utdanningsdirektoratet, 2015a, Utdanningsdirektoratet, 2016b og Utdanningsdirektoratet, 2017b.

I perioden 2018–2021 er hovedtemaene i det felles nasjonale tilsynet skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og skolebasert vurdering, spesialundervisning, kommunens forsvarlige system og opplæring for voksne. Det ble i 2018 til sammen ført 98 tilsyn med disse temaene, og i bare syv tilsyn ble det ikke funnet brudd på regelverket.

Utdanningsdirektoratet, 2019j.

Når Utdanningsdirektoratet velger ut tema for felles nasjonalt tilsyn, og når fylkesmennene velger ut kommuner, fylkeskommuner, skoler og tidspunkter for tilsyn, baserer de seg på risikovurderinger. Det betyr at direktoratet og fylkesmennene vurderer sannsynligheten for brudd på regelverket og hvor alvorlige konsekvensene av eventuelle brudd er. Dersom fylkesmennene har gjort gode risikovurderinger, kan det forventes at tilsynet vil avdekke regelbrudd. Tilsynsresultatene gir dermed ikke et representativt bilde av tilstanden i opplæringssektoren. På den annen side er det siden 2006 ført tilsyn med et betydelig antall kommuner og skoler og en rekke ulike temaer, og mange av tilsynene har avdekket regelbrudd. Dette kan tyde på at etterlevelsen av opplæringsloven med forskrifter ikke er god nok.

At fylkesmennene finner brudd på regelverket i et tilsyn, er ikke ensbetydende med at kommunen eller skolen generelt har lav regelverksetterlevelse. I tilsynet kontrolleres utvalgte temaer og mange kontrollpunkter innenfor dette temaet. Dersom en skole har brudd på ett eller noen få kontrollpunkter, vil den regnes med i andelen skoler med regelbrudd selv om skolen for øvrig etterlever regelverket. Det er heller ikke slik at alle regelbruddene er like alvorlige, selv om tilsynet ofte rettes mot viktige temaer i loven.

Klagesaker

Hvor mange klagesaker det er, gir ikke grunnlag for klare konklusjoner om manglende regelverksetterlevelse. Mange klagesaker kan vise at klageordningen fungerer etter sin hensikt. Derimot kan det være en indikasjon på manglende regelverksetterlevelse dersom klageren gis medhold i mange klagesaker.

I 2018 fikk fylkesmennene til sammen 2009 klagesaker som gjaldt offentlig grunnskole. Flest klager gjaldt avgjørelser om skyss, permisjon fra opplæringen, spesialundervisning, standpunktkarakterer og skoleplass. Klage på standpunktkarakterer utgjorde den største andelen med 900 klager. Av disse sakene var det bare 28 klager på standpunktkarakter som endte med medhold, mens 315 saker endte med avslag og 546 saker ble opphevet. I klager på permisjon ble det ikke gitt noen medhold, i klager på skoleplassering ble det gitt medhold i 18 av 317 saker, i klager på spesialundervisning ble det gitt medhold i 37 av 315 saker og i klager på skyss ble det gitt medhold i 93 av 407 saker.

I 2018 fikk fylkesmennene til sammen 64 klagesaker som gjaldt videregående opplæring. I 16 av sakene ble det gitt medhold til klager. Flest klager gjaldt rett til ekstra tid, spesialundervisning og videregående opplæring for voksne.

Utdanningsdirektoratet, 2019r.

Klage på standpunkt er ikke omfattet da fylkesmannen ikke er klageinstans for disse avgjørelsene i videregående opplæring.

I 2018 ble saker om psykososialt skolemiljø behandlet etter den nye håndhevingsordningen i opplæringsloven § 9 A-6. Det er derfor ikke informasjon om medhold i klagesaker om psykososialt skolemiljø fra 2018. Se om funn fra håndhevingsordningen i kapittel 36.3.2. Fylkesmennenes klagebehandling i 2016 viser at klager ble gitt helt eller delvis medhold i 97 av 165 klagesaker om skolemiljø som ble tatt til behandling.

Utdanningsdirektoratet, 2017b.

Andelen klager som gis medhold, var også et tema i en spørreundersøkelse om rektors syn på den rettslige reguleringen på opplæringsområdet. Av rektorene som ble spurt, oppga 29 prosent at de har erfart at klager er sendt inn, og at foreldrene fikk medhold i 17 prosent av tilfellene.

Møller & Sivesind, 2016.

Sivilombudsmannens praksis

Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å ivareta den enkeltes rettigheter i møte med forvaltningen. Borgere kan klage til Sivilombudsmannen dersom de mener å ha blitt utsatt for urett eller feil fra den offentlige forvaltningen. Ombudsmannen avgjør selv hvilke saker som skal undersøkes. Fra 2013 og fram til 2018 har Sivilombudsmannen mottatt 275 saker som gjelder grunnskoleopplæring, og 95 saker som gjelder videregående opplæring. Sivilombudsmannen har avvist omtrent halvparten av sakene. Bare et fåtall av sakene ender med kritikk fra Sivilombudsmannen. På grunnskoleområdet har Sivilombudsmannen mottatt flest saker om nærskole og skolebytte, mens det i saker om skoleskyss er størst andel saker som har resultert i kritikk fra ombudsmannen. I saker om nærskole og skolebytte har 3 av 79 resultert i kritikk, og i saker om skoleskyss har 7 av 39 saker resultert i kritikk. Sivilombudsmannen mottar også en del saker om spesialundervisning og karakterer. Innenfor videregående opplæring gjelder flest saker karakterer. Sivilombudsmannen har fra 2013 og fram til i dag mottatt 49 slike saker, og 6 av sakene har resultert i kritikk fra ombudsmannen. Andre sakstyper som går igjen på videregående nivå, er inntak, skoleskyss og spesialundervisning.

Presentasjon fra Sivilombudsmannen i møte med Opplæringslovutvalget 19. september 2018.

Rettspraksis

En gjennomgang av rettspraksis fra 2000 viser at det er relativt få saker på opplæringsområdet. De fleste sakene har dreid seg om skolemiljø. Selv om det er få saker som når domstolene, kan det likevel være manglende oppfyllelse av rettigheter på opplæringsområdet. Det er ressurs- og tidkrevende å bringe en sak inn for domstolen, og terskelen for å gjøre dette er høy. Det er heller ikke nødvendigvis slik at en rettslig prosess, enten gjennom forvaltningsklage, klage til Sivilombudsmannen eller søksmål, nødvendigvis oppleves som den beste måten å få oppfylt rettigheter på. Elevorganisasjonen har i møte med utvalget fortalt at de anbefaler sine medlemmer å ta kontakt med media i stedet for å forfølge saken rettslig.

Riksrevisjonens undersøkelser

Riksrevisjonens undersøkelser på grunnopplæringens område viser også mangelfull etterlevelse av kravene i opplæringsloven. For eksempel viste Riksrevisjonens undersøkelse av fagopplæring i bedrift at lærebedriftenes og fylkeskommunenes etterlevelse av opplæringslovens bestemmelser om kvalitetssikring og oppfølging av fagopplæringen, er mangelfull.

Dokument 3:6 (2012–2013).

Et annet eksempel er Riksrevisjonens undersøkelse av spesialundervisningen i grunnskolen, som viste omfattende svakheter i etterlevelsen av saksbehandlingsreglene knyttet til spesialundervisningstilbudet.

Dokument 3:7 (2010–2011).

Andre undersøkelser og innspill

Barneombudets prosjekt om spesialundervisning i grunnskolen konkluderer med at det er mangelfull etterlevelse av reglene om spesialundervisning. Barneombudet mener at funnene i prosjektet tyder på at mange av elevene som mottar spesialundervisning, ikke får et forsvarlig utbytte av opplæringen, at de har dårligere psykososialt skolemiljø enn andre elever, og at de verken blir hørt eller får medvirke selv i opplæringen.

Barneombudet, 2017.

I 2015 publiserte paraplyorganisasjonene Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner og Unge funksjonshemmede en rapport om Norges implementering av FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne. I rapporten konkluderes det med at reglene i opplæringsloven er gode, men at de ikke etterleves i praksis. Det pekes blant annet på store kommunale forskjeller, manglende tilrettelegging av opplæringstilbudet og manglende inkludering.

Sivilt samfunn i Norge, 2015.

Både medlemmene i referansegruppen og de aktørene i opplæringssektoren som utvalget har møtt, framhever at regelverksetterlevelse er en utfordring i opplæringssektoren. Samtidig er det flere som understreker at det ofte er de dårlige eksemplene som belyses, og at regelverket tross alt stort sett etterleves.

Variasjon i regelverksetterlevelsen

Verken tilsyn, klagebehandling, rettspraksis eller de ovennevnte rapportene gir grunnlag for å gi noen konklusjon om hvilke regler som har særlig lav eller høy grad av etterlevelse. Gjennomgående er det god dokumentasjon av brudd på reglene når det gjelder temaer som skolemiljø, prosedyrer for fastsettelse av standpunktkarakter, spesialundervisning og annen særskilt tilrettelegging. Det er derimot uklart om årsaken er høyere forekomst av regelbrudd på disse områdene, eller om det oftere avdekkes brudd på disse områdene fordi etterlevelsen av disse reglene undersøkes oftere enn etterlevelsen av andre regler.

Det er ikke grunnlag for å konkludere med at utfordringen med regelverksetterlevelse er større enkelte steder i landet eller i enkelte typer kommuner. NIFU har gjennomført en spørreundersøkelse blant skoleeiere og skoleledere om blant annet regelbrudd som avdekkes i tilsyn. Forskerne fant ingen signifikante forskjeller mellom gruppene ut fra kommunestørrelse og region.

Waagene et al., 2017.

I oppsummeringene fra det felles nasjonale tilsynet i perioden 2014–2017 er det vist til noen forskjeller mellom små og store kommuner og skoler. Tilsynet med regler om elevenes utbytte av opplæringen viser at det er flest brudd på regelverket i de minste kommunene. Når det gjelder kommunenes forvaltningskompetanse, er det avdekket noe færre brudd på regelverket i de små kommunene enn i de store og mellomstore kommunene. Tilsynet med reglene om skolebasert vurdering viser at det også her er avdekket flere brudd på regelverket i de små kommunene enn i de store og mellomstore. Når det gjelder skolestørrelse, er det avdekket noe flere brudd på regelverket ved de minste skolene utenom i tilsynet med forvaltningskompetanse, hvor det er avdekket like mange brudd på regelverket ved store som ved små skoler.

Utdanningsdirektoratet, 2019a.

Selv om man ikke har funnet systematiske forskjeller i regelverksetterlevelsen, er det varierende i hvor stor grad regelverket etterleves. Årsakene til manglende etterlevelse (omtalt i kapittel 9.4.4) kan bidra til å belyse hvorfor det er variasjon. Undersøkelser viser at det er store forskjeller i resultater både mellom klasser på samme skole, mellom skoler i samme kommune og mellom kommuner og landsdeler (omtalt i 9.2.3). Det er ikke gjort undersøkelser av sammenhengene mellom regelverksetterlevelse og resultater, og det er dermed uklart om det er noen sammenheng, og hva denne i så fall består i.

9.4.3 Sammenligning med etterlevelse i andre land og i andre sektorer

Hvorfor sammenligne med andre land og sektorer

For å kunne vurdere hvor stor utfordringen med regelverksetterlevelsen på opplæringsområdet er, kan det være nyttig å sammenligne med andre områder og andre land. Utvalget har derfor sett på tilsynsresultater fra andre velferdssektorer i Norge og fra grunnopplæringen i Sverige og Danmark. Det er store ulikheter både i forutsetninger og regelverk, så en sammenligning av tilsynsresultatene vil ikke kunne vise hvor det er best etterlevelse. Sammenligningen tjener først og fremst til å avdekke om det er vesentlige forskjeller i tilsynsresultatene. Slike forskjeller kan gi en indikasjon på om det er særlige utfordringer med etterlevelse av regelverket på opplæringsområdet i Norge.

Tilsynsresultater i Sverige og Danmark

Tilsynsresultater fra Sverige og Danmark viser at det også der er mangelfull etterlevelse av reglene for grunnopplæringen. I Danmark ble det i tilsynet med undervisningstid og minstetimetall i 2015 og 2016 avdekket brudd hos henholdsvis 500 og 300 av de vel 1 300 folkeskolene. Tilsynet avdekket brudd i nesten alle landets kommuner. Tilsynene som den svenske Skolinspektionen gjennomførte i 2016, viste at det var regelbrudd hos 77 prosent av grunnskolene og 85 prosent av de videregående skolene hvor det var gjennomført såkalt prioritert tilsyn, altså hvor skolen er valgt ut på grunnlag av risiko. Blant skoler som ikke var valgt ut på grunnlag av risiko og hvor det ble gjennomført såkalt basistilsyn, fant Skolinspektionen brudd på regelverket hos 26 prosent av grunnskolene og 24 prosent av de videregående skolene.

Skolinspektionen, 2017a og 2017b.

Tilsynsresultater på andre velferdsområder

Helse-, sosial- og barneverntjenester er velferdstjenester der kommunene, som for grunnskoleopplæringen, har ansvaret for tilbudet. Disse tjenesteområdene kan dermed være relevante sammenligningsgrunnlag. En gjennomgang av de senere års samlerapporter fra landsomfattende tilsyn viser at det også innenfor helse-, sosial- og barneverntjenester avdekkes regelbrudd hos mange kommuner.

Ett eksempel fra helsesektoren er det landsomfattende tilsynet med kommunenes tilbud av helse- og omsorgstjenester til mennesker med utviklingshemming som ble gjennomført i 2016. Tilsynet ble gjennomført med 57 kommuner. I 12 kommuner fant fylkesmennene ingen lovbrudd. I de øvrige 45 kommunene (79 prosent) fant fylkesmennene til dels alvorlig svikt i tjenestetilbudet.

Helsetilsynet, 2017a.

Innenfor sosialtjenester er fylkesmennenes landsomfattende tilsyn i 2015 og 2016 et eksempel. Tilsynet gjaldt arbeidet kommunene gjør gjennom NAV-kontorene med opplysning, råd og veiledning og økonomisk støtte til ungdom i alderen 17–23 år. Det ble gjennomført 71 tilsyn med til sammen 73 kommuner og bydeler. I 43 av 73 kommuner (59 prosent) fant fylkesmennene brudd på regelverket.

Helsetilsynet, 2017b.

Et eksempel fra barnevernsektoren er det landsomfattende tilsynet som fylkesmennene gjennomførte i 2013 og 2014 med den kommunale barneverntjenestens arbeid med oppfølging av barn som bor i fosterhjem. Tilsynet ble gjennomført hos 94 barneverntjenester som representerer til sammen 151 kommuner. På de områdene som ble undersøkt, fant fylkesmennene svikt (i betydningen lovbrudd) eller forbedringsområder i 71 av 94 barneverntjenester. De 71 barneverntjenestene representerer til sammen 123 kommuner (81 prosent).

Helsetilsynet. 2015.

Samlet vurdering

Samlet ser det ikke ut til at regelverksetterlevelsen på andre velferdsområder eller i andre land skiller seg i vesentlig grad fra etterlevelsen på opplæringsområdet i Norge. Det er også slik at det, særlig i en så sammensatt og stor sektor som opplæringssektoren, ikke er mulig å tenke seg full regeletterlevelse. Det vil forekomme lovbrudd. Men det er viktig å sørge for at risikoen for lovbrudd er så lav som mulig, og at det – særlig for de viktigste reglene – er mekanismer som bidrar sterkt til etterlevelse. For å oppnå dette kan det være nyttig å se hen til hvordan regelstyringen er organisert i andre land og andre sektorer. Men utvalget understreker at det er viktig å erkjenne at dette er utfordringer med regelstyring generelt og ikke bare et spørsmål om rammebetingelsene i opplæringssektoren.

9.4.4 Årsaker til manglende etterlevelse

Generelt om årsaker til manglende etterlevelse av reglene

Det kan være mange ulike årsaker til at regler ikke alltid etterleves. Hvis en lov ikke virker som forutsatt, skyldes det ofte forhold utenfor loven selv. Manglende økonomiske ressurser eller at reglene ikke håndheves, er eksempler på årsaker til at regler ikke etterleves. For å oppnå etterlevelse må disse forholdene, sammen med forhold som moralen og innstillingen til dem reglene retter seg mot, trekke i samme retning som loven.

Selv om trekk ved regelverket sjelden er den eneste årsaken til at reglene ikke etterleves, er det klart at det har stor betydning for etterlevelsen om aktørene har kjennskap til og forstår regelverket (omtalt i kapittel 9.3). I tillegg kan det være trekk ved regelverket og bruken av regler som styringsvirkemiddel som påvirker innstillingen til aktørene og kulturen for etterlevelse.

Det vil også være relevant å belyse andre årsaker til manglende etterlevelse enn trekk ved selve loven. For det første vil det kunne gi en retning for mulige tiltak. Dersom årsakene utenfor loven ikke er mulige eller ønskelige å endre, vil disse årsakene være rammebetingelser som må legges til grunn dersom en ny lovgivning skal tilpasses den sektoren den skal virke i.

I det følgende vurderer utvalget årsaker til regelbrudd på opplæringsområdet.

Mangelfull og ulik forståelse av regelverket

I forbindelse med årsrapporteringen for 2009 ba Utdanningsdirektoratet om fylkesmennenes vurdering av hva som var årsaken til manglende regelverksetterlevelse. Av oppsummeringen framgår det at fylkesmennene mente at årsaken til manglende etterlevelse var at regelverket er lite tilgjengelig for skoleeierne og vanskelig å forstå.

Utdanningsdirektoratet, 2009a.

I en undersøkelse som OsloMet har utført på oppdrag fra utvalget, er det derimot lite som tyder på at manglende regelverksetterlevelse i stor grad handler om trekk ved selve regelverket på et gitt saksområde. Det er heller manglende kompetanse i koblingene mellom den faglig-pedagogiske og juridisk kompetansen som står fram som den fremste utfordringen, og også som en mulig forklaring på variasjon i regelverksetterlevelse.

Mausethagen et al., 2019, s. 95.

Utfordringer med lovens tilgjengelighet og forståelse av loven er nærmere omtalt i kapittel 9.3.

Utdanningsdirektoratet mener også at hyppige endringer i kombinasjon med et omfattende regelverk gjør det utfordrende for sektoren å forvalte regelverket.

Utdanningsdirektoratet, 2009a.

Samtidig viser en gjennomgang av klagesaker, funn fra tilsyn mv. også mangelfull etterlevelse av krav som har virket en stund. Utfordringer som følge av hyppige endringer er omtalt i kapittel 9.3.2 og 9.5.5.

At regelverket oppleves som omfangsrikt, kan også være en utfordring for etterlevelsen. Som omtalt i kapittel 9.3.2, kan det være krevende for aktørene i opplæringssektoren å finne fram i et omfangsrikt regelverk, noe som vil gjøre reglene mindre tilgjengelige. Det kan også svekke regelverkets gjennomslagskraft dersom regelverket inneholder så mange og detaljerte regler at det er urealistisk å oppfylle i praksis.

Boks 9.1 Anbefalinger fra «Regelverksetterlevelse i grunnopplæringen»

Høsten 2018 gjennomførte OsloMet en studie av regelverksetterlevelse i grunnopplæringen på oppdrag av Opplæringslovutvalget. Formålet med prosjektet var å få økt kunnskap om regelverksetterlevelse i norske fylkeskommuner, kommuner og skoler, og å utlede noen anbefalinger for hvordan kompetanse og arbeid med regelverket kan styrkes i skoler, fylker, kommuner og lærerutdanning.

Noen av anbefalingene var:

  • å styrke utviklingen av rettslig kompetanse i lærerutdanningene og i etter- og videreutdanninger, og legge til rette for diskusjoner på ulike arenaer hva læreres «rettslige kompetanse» innebærer

  • at utviklingsarbeid lokalt kan knyttes tettere til arbeid med regelverket og iverksetting i praksis

  • økt oppmerksomhet og diskusjon rundt tilsynets muligheter og begrensninger

  • større grad av problematisering rundt spenningen mellom individuelle og kollektive hensyn når regelverket skal etterleves

  • at mer oppmerksomhet bør rettes mot mulig økt konfliktorientering i sektoren, særlig på området elevenes skolemiljø

  • å myndiggjøre PP-tjenesten som en samhandlende faginstans i skolen og styrke deres mandat for å bidra i skolenes kompetanse- og organisasjonsutvikling

  • at økt oppmerksomhet bør rettes mot spenninger mellom vurderingsfeltet og ulike sider av opplæringsloven

  • mer forskning på bruk av regler og regeltolkning i skolefeltet

  • fortsatt diskusjon rundt ressursspørsmålet

Kilde: Mausethagen, et al., 2019.

Arbeidsbelastning og prioritering av oppgaver

Det er en stor og viktig samfunnsoppgave å sørge for grunnopplæringen til barn, unge og voksne. Denne oppgaven har blitt gitt til kommunene, og må i stor grad løses på den enkelte skole.

Rektorer er etter opplæringsloven ansvarlig for opplæringen i skolen. Rektorer har dessuten ansvar for økonomi og andre sider ved driften av skolen, i tillegg til at de har et lederansvar overfor de ansatte. En gjennomgang av skoleledelse i 22 utdanningssystemer, inkludert Norge, viser at mange vegrer seg for å bli skoleledere fordi oppgavene er for mange og uklare, arbeidspresset for stort, og opplæringen utilstrekkelig.

OECD, 2008.

Mange av de utvalget har snakket med, har også tatt opp denne problemstillingen. Én side av denne problemstillingen er at rektorer i noen tilfeller opplever å måtte prioritere mellom å følge reglene og å gjøre andre oppgaver som også er viktige. Som en rektor sa: «Dersom jeg må velge mellom å gjøre det jeg mener er best for elevene og å oppfylle alle dokumentasjonskrav, velger jeg elevene.» En årsak til at reglene ikke alltid etterleves, kan derfor være at den totale arbeidsbyrden er for stor, og at mange gode formål konkurrerer med hverandre. Se mer om skolens brede samfunnsmandat i kapittel 5.2.

En tilsvarende utfordring kan også gjelde for lærere. Lærernes kjerneoppgave er elevenes opplæring. Reglene kan føre til flere oppgaver for lærerne, som så konkurrerer med denne kjerneoppgaven. Norsk Lektorlag har pekt på at dokumentasjonskravene for den enkelte lærer har økt som følge av flere elevrettigheter, og at dette går ut over lærernes tid til å undervise. Det vil også etter utvalgets oppfatning være en risiko for at regelverksetterlevelse ikke prioriteres når tiden ikke strekker til.

Kultur for at reglene er styrende for virksomheten

For at lover skal virke etter sin hensikt, må dem som loven retter seg mot, være innstilt på å følge loven lojalt. Erfaringene til fylkesmennene og Utdanningsdirektoratet er at kommunene lojalt følger opp funn i tilsyn og pålegg om retting. Samtidig er dette noe annet enn å følge loven på eget initiativ og å ha loven som et sentralt styringsdokument for skolevirksomheten.

I en spørreundersøkelse i skoleåret 2016–2017 ble skoleledere og lærere spurt om i hvilken grad de blir fulgt opp av sin leder når det gjelder en rekke resultattyper. Svarene viser at både lærere og skoleledere opplever at de blir fulgt opp i større grad når det gjelder overholdelse av regelverket, enn når det gjelder en del andre resultattyper som elevenes eksamens- og standpunktkarakterer. Hovedandelen av lærerne svarer likevel at de bare «i noen grad følges opp» når det gjelder overholdelse av regelverket.

Mausethagen et al., 2018, s. 61.

Som omtalt i kapittel 9.3.3, er det også undersøkelser som viser at rektorer vier lite oppmerksomhet til regelverket i dialogen med lærerne, og at det i liten grad er formaliserte systemer på skolene for å sikre at lærerne oppdateres fortløpende om lovverkets bestemmelser.

Utvalgets erfaring fra møter med ulike aktører, er at aktørene i opplæringssektoren er innstilt på å følge loven. Samtidig er det klart at mange i liten grad forholder seg til loven i skolehverdagen. Det er andre dokumenter, som for eksempel læreplaner og interne retningslinjer, som i praksis oppleves som viktigere for dem som jobber i skolen. Undersøkelsen som OsloMet utførte på oppdrag fra utvalget, viser at lærerne i relativt liten grad eksplisitt trekker inn regelverket i sine resonneringer, selv om vurderingene i stor grad sammenfaller med regelverket.

Mausethagen et al., 2019, s. 113.

Etter utvalgets oppfatning er det ikke nødvendig at alle som jobber i grunnopplæringen, har et eksplisitt forhold til opplæringsloven med forskrifter. Men det må være felles forståelse av regelverkets funksjon, og reglene må være integrert i skolens praksis, for at man skal kunne oppnå noe mer enn tilfeldig etterlevelse. Det er dessuten viktig at det arbeides med koblingen mellom reglene og de faglig-pedagogiske resonneringene som gjøres i skolen.

Det kan være at rektorer og lærere prioriterer andre oppgaver framfor å oppfylle kravene i opplæringsloven med forskrifter, fordi det er vanskeligere å se nytten av regelverksetterlevelse enn å se nytten av andre tiltak og oppgaver. Dette kan bety at reglene ikke er gode nok (se også kapittel 9.2). Men det kan også bety at det er for lite bevissthet om reglenes funksjon. Det synes for eksempel som at etterlevelse av krav til systemer, prosedyrer og dokumentasjon taper i konkurransen med å hjelpe det enkelte barn i den aktuelle situasjonen. Dette kan være fordi effekten av handlingen i situasjonen er mer umiddelbar og synlig enn effekten av regelverksetterlevelsen. Det er naturlig at aktørene ønsker det som er best for eleven. Men det er ikke sikkert at en slik prioritering alltid er den riktige, hvis man tar hensyn til alle elevene og ser på skolens oppgave i et litt større perspektiv. Som omtalt i kapittel 9.2 kan mangler ved skolens systemer være alvorlig og få konsekvenser for opplæringen til mange elever.

Utvalget har fått tilbakemeldinger som kan tyde på at aktørene i opplæringssektoren i praksis anser det som urealistisk å oppfylle alle krav og forventninger til skolen til enhver tid. For noen framstår det som umulig å i det hele tatt skaffe seg oversikt over hvilke regler som gjelder. En risiko ved overdreven bruk av regler som styringsvirkemiddel kan dermed være at reglene ikke tas på alvor av aktørene i opplæringssektoren. Trekk ved regelverket kan på denne måten påvirke kulturen for regelverksetterlevelse. På den annen side kan det tenkes at dersom det i utgangspunktet i større grad hadde vært kultur for at reglene skal være styrende for opplæringsdriften, ville sektoren i større grad kunne håndtert et omfattende regelverk.

Dersom de som skal etterleve reglene, ikke ser nytten av reglene eller sin egen rolle i oppfyllelsen av dem, kan det føre til at regelverksetterlevelse nedprioriteres til fordel for andre oppgaver. Det vil også kunne ha betydning for hvilken innsats man legger ned i å skaffe seg kunnskap om reglene.

Regelverkets omfang, med lov, forskrifter og tilhørende tolkninger, er momenter som synes å gjøre det vanskelig å skape en kultur for regelverksetterlevelse i skolen. Regelverket er så omfattende at ingen kan kjenne til alt. Rektorer opplever dessuten at de må gjøre prioriteringer, og at de noen ganger må nedprioritere å følge de reglene som de mener er minst viktige.

Samlet ser det ut til at aktørene på opplæringsområdet generelt ønsker å etterleve loven. Samtidig mener utvalget at manglende anerkjennelse av regelverkets funksjon og manglende integrering av reglene i den generelle styringen av skolen kan være en medvirkende årsak til at reglene ikke alltid etterleves.

Manglende ressurser

Flertallet av informantene i undersøkelsen som OsloMet utførte på oppdrag av utvalget, er enige om at manglende økonomiske ressurser er noe som gjør det utfordrende å leve opp til intensjonene i regelverket og å gi alle elevene det forsvarlige opplæringstilbudet de skal ha.

Mausethagen et al., 2019, s. 109.

Grunnopplæringen blir hovedsakelig finansiert gjennom de frie inntektene til kommunene. En utfordring kan være at de ulike tjenesteområdene i kommunen konkurrerer om de samme midlene, og at prioriteringen innad i kommunen gjør at de økonomiske rammene for grunnopplæringen eller den enkelte skole blir for stramme. En annen årsak kan være at de økonomiske bevilgningene fra staten ikke dekker de faktiske kostnadene for grunnopplæringen. En gjennomgang av lovendringene på området viser at staten i mange tilfeller har konkludert med at et lovforslag ikke har vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser, og kommunene har dermed ikke blitt kompensert økonomisk. Utvalget har ikke grunnlag for å tro at kommunen har for lave bevilgninger, eller at lovendringene har hatt høyere kostnader enn det som er lagt til grunn. Utvalget vil likevel peke på at en mulig utfordring ved de mange og hyppige endringene på opplæringsområdet er at staten ikke ser totaliteten av endringene, ei heller kostnadssiden.

Tiden som har gått siden forrige store lovrevisjon, samt at opplæringsloven i liten grad har vært evaluert, innebærer også en risiko for at kostnadene ved tiltakene som loven foreskriver, ikke er de samme som da loven ble vedtatt. Samfunnet er endret på mange områder, og endringene kan ha betydning for kostnadene ved etterlevelse av loven. For eksempel kan økningen i antallet barn og unge med delt bosted, ha betydning for skysskostnadene. Det kan også ha skjedd endringer som gjør det mindre ressurskrevende å oppfylle loven, som for eksempel utvikling av ny teknologi, som digitale systemer.

Manglende mulighet for håndheving og sanksjoner

En faktor som har betydning for regelverksetterlevelsen, er mulighetene til å håndheve reglene og sanksjonere regelbrudd.

Oppsummeringen av fylkesmennenes tilsyn viser at kommunene ønsker å rette opp regelbrudd som avdekkes i tilsyn. For eksempel framgår det av oppsummeringen av fylkesmennenes tilsyn fra 2014 at om lag 60 prosent av regelbruddene rettes på bakgrunn av forhåndsvarsel og før fylkesmannen vedtar pålegg om retting.

Utdanningsdirektoratet, 2015a.

Også en studie av hvordan ledere på ulike nivåer i skolen fortolker og håndhever regelverket, viser at skolene lojalt følger opp når de får pålegg om endringer av rutiner fra fylkesmannen. Samtidig viser denne studien nødvendigheten av et eksternt tilsyn for å sikre elevenes rettigheter og forebygge tilfeldig lovanvendelse.

Holm & Møller, 2016, s 276.

Selv om fylkesmannen fører tilsyn med reglene i opplæringsloven, kan noen av reglene være vanskelige å håndheve i praksis. Et tydelig regelverk er et premiss for hensiktsmessige tilsyn og det innebærer at tilsynet ikke kan bli bedre enn regelverket det skal føres tilsyn med.

Statskonsult, 2000.

Tilsyn med skjønnsmessige ord og uttrykk kan være vanskelig. En gjennomgang av tilsynet på opplæringsområdet viser at tilsynet ofte undersøker prosesser og dokumentasjon. Én side av dette er at tilsynet i liten grad overprøver innholdet i skjønnsmessige vurderinger, noe som bidrar til å gi kommunen handlingsrom. En annen side av dette er at tilsynet kan innebære en vridning fra innholdet i tiltakene til mer byråkratiske elementer.

I dag kan fylkesmannen og Utdanningsdirektoratet vedta tvangsmulkt hvis kommunene ikke etterkommer pålegg om retting i saker om skolemiljø. I alle andre saker er pålegg om retting eneste mulige reaksjon. Flere i referansegruppen etterlyser flere forvaltningsreaksjoner og sanksjoner i opplæringsloven. Blant annet peker enkelte på at tvangsmulkt kan være en aktuell reaksjon i saker om spesialundervisning i tillegg til i saker om skolemiljø.

Barneombudet. Foreldreutvalget for grunnopplæringen. Norsk Lektorlag, innspill til utvalget.

Utvalget har tatt opp spørsmålet om behovet for reaksjoner og sanksjoner med fylkesmannsembetene. En tydelig tilbakemelding var at det ikke er behov for flere reaksjoner og sanksjoner. Fylkesmennenes erfaring er at kommunene i stor grad har vilje til å etterleve regelverket, men at utfordringen er evnen til å etterleve det. Flere ga uttrykk for at økonomiske reaksjoner og sanksjoner bare bør brukes dersom årsaken er manglende vilje, og at det derfor verken er nødvendig eller hensiktsmessig virkemiddel på opplæringsområdet.

Samlet sett er det få holdepunkter for at manglende reaksjons- og sanksjonsmulighet er en stor utfordring på opplæringsområdet.

9.5 Utfordringer med dagens regelverksforvaltning

9.5.1 Innledning

En grundig lovprosess bidrar til at reglene blir gode. Utfordringer med regelverket er omtalt i kapittel 9.2 og 9.3. I det følgende omtales enkelte trekk ved lovprosessen på opplæringsområdet som kan ha medvirket til disse utfordringene, eller som kan medføre at lovgivningen ikke får den kvaliteten den kunne ha fått. Utfordringene som beskrives i dette kapitlet, gjelder i noen grad også for forskrifter.

9.5.2 Medias innflytelse og troen på regler som virkemiddel

I oppsummeringen av fylkesmennenes tilsyn fra 2009 gir Utdanningsdirektoratet uttrykk for at lovgivning er et foretrukket styringsvirkemiddel i opplæringssektoren.

Utdanningsdirektoratet, 2009a.

Mange av aktørene som utvalget har snakket med, er enig i dette og mener det er en overdreven tro på regler på grunnopplæringens område.

Et spørsmål er hvorfor lovgivning er et foretrukket styringsvirkemiddel i opplæringssektoren. Difi viser til at både direktoratet og departementet erfarer at det ikke er kommunene som får kritikk i riksdekkende medier når det oppdages svakheter i skolen. Det er statsråden som holdes ansvarlig, og det forventes tiltak fra statens side.

Difi, 2013.

I en artikkel blir nasjonale politikeres inngripen overfor kommunene kommentert slik: «Etter noen få negativt vinklede TV-reportasjer om kommunale tjenester kommer det raskt en statsråd på banen med forslag om inngrep overfor kommunene for å rette opp påståtte mangler og skjevheter.»

Rose, 2011.

Det er et generelt samfunnstrekk at media setter dagsordenen og at politisk og annen styring påvirkes av medias dagsorden. Det er likevel tegn som tyder på at medias påvirkning er særlig sterk på opplæringsområdet. Skole er et tema som engasjerer mange, og i norske medier er det daglig mange saker om skole. Enkeltsaker om skole får gjerne stor oppmerksomhet, og medieoppslag kan fungere som et pressmiddel mot skoler, kommuner og nasjonale myndigheter.

I noen tilfeller er det Stortinget som tar initiativ til lovendringer gjennom anmodningsvedtak til regjeringen. I stortingssesjonen 2015–2016 ble det fremmet 477 anmodningsvedtak, inkludert underpunktene som følger noen av anmodningsvedtakene. Flere av disse omhandler grunnopplæringen (se nedenfor). Antallet anmodningsvedtak i 2015–2016 var nesten dobbelt så mange som ble fremmet under den siste toppen i stortingssesjonen 2002–2003 (247 anmodningsvedtak). Ved årtusenskiftet førte det høye antallet anmodningsvedtak til en debatt om stortingsregjereri og utfordringene et høyt antall anmodningsvedtak kan gi i ansvarsfordelingen mellom den lovgivende og den utøvende makt. Etter 2003 sank antallet anmodningsvedtak betraktelig. Nedgangen ble godt hjulpet av at den rødgrønne regjeringen var en flertallsregjering. Fra 2005 til 2013 lå antallet anmodningsvedtak på mellom 9 og 58 per sesjon.

Thorsen, 2018.

En utfordring med lovendringer som er initiert av Stortinget, er at stortingsrepresentantene ikke har samme apparat som regjeringen til å utrede konsekvensene av forslagene. Frøiland-utvalget, som ble nedsatt i 2000 for å utrede Stortingets kontrollfunksjon, omtaler alle anmodningsvedtakene som ble vedtatt i sesjonene 1999–2000 og 2000–2001 som «en tankevekker»: «En del av dem var rene anmodninger om videre utredning av saker som Stortinget ønsket å få nærmere belyst. Men det gjenstår likevel en stor kategori, der Stortinget kan hevdes å ha grepet inn med bindende pålegg i enkeltsaker av til dels detaljert og forvaltningspreget karakter, på en måte som reiser spørsmål om dette er hensiktsmessig og forsvarlig.»

Dokument nr. 14 (2002–2003).

Det store antallet anmodningsvedtak gjelder ikke spesielt for opplæringsområdet, men slike vedtak blir i stor grad brukt også her. I noen vedtak ber Stortinget regjeringen utrede behovet for et tiltak eller en lovendring, som for eksempel i anmodningsvedtak nr. 67 av 22. november 2016, hvor Stortinget «ber regjeringen utrede en endring av opplæringslova § 2-5 og andre mulige tiltak som kan sikre elever på ungdomsskolen rett til opplæring på hovedmålet og rett til å tilhøre en egen målformgruppe, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte». I andre tilfeller ber Stortinget regjeringen mer direkte om å gjøre lovendringer, som anmodningsvedtak nr. 672 av 22. mai 2017, hvor Stortinget «ber regjeringen foreta en gjennomgang av de statlige oppreisningsordningene med sikte på å innlemme en kompensasjons- og oppreisningsordning for elever som er påført skade eller læringstap som følge av mobbing».

Et eksempel på et anmodningsvedtak fra Stortinget som har ført til endring i opplæringsloven, er anmodningsvedtak nr. 599 av 12. april 2016, hvor Stortinget ba regjeringen «sikre at lærere utdannet før 1. januar 2014 får dispensasjon fra kompetansekravene, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte med forslag til nødvendige lovendringer […]». Anmodningsvedtaket førte til endring i opplæringsloven § 10-2 tredje avsnitt.

Det er også et trekk i samfunnet at det er større bevissthet om rettigheter og regler enn tidligere. I flere sammenhenger vises det til økt bevissthet om rettigheter som en medvirkende årsak til mer regulering.

I mange tilfeller er regelendringen et uttrykk for et politisk mål og kan ha sin bakgrunn i politiske plattformer. Regelendringer kan også ha sin bakgrunn i tilbakemeldinger fra opplæringssektoren om at regelverket er uklart, enkeltsaker som synliggjør nye problemstillinger, enkeltsaker og problemstillinger som får stor oppmerksomhet i media, ulik praksis i skolene og manglende regelverksetterlevelse. I noen tilfeller innføres det en forpliktelse samtidig som kommunen gis økt rammetilskudd. I slike tilfeller brukes lovregulering til å sikre at økningen i rammetilskuddet brukes i samsvar med nasjonale intensjoner. En slik framgangsmåte er et alternativ til øremerkede tilskudd.

Når det innføres nasjonale regler på et område, er dette et uttrykk for nasjonale prioriteringer. At de regulerte områdene i noen grad prioriteres på bekostning av områder som ikke er regulert, kan føre til at stadig flere områder reguleres, noe som innebærer at kommunen får lite handlingsrom, og som kan føre til at regler får mindre gjennomslagskraft. På denne måten kan reguleringen på ett velferdsområde, føre til ytterligere regulering på andre velferdsområder.

At regelverket allerede er relativt omfattende og detaljert, kan også være et moment som forsterker bruken av regler som virkemiddel. Dersom regelverket blir en «oppskrift» på hvordan skolen skal drives, vil det være naturlig å søke i loven når man skal ta et valg. Dersom loven ikke gir svar, kan det misforstås som at et tiltak eller en løsning ikke er lov. Det kan dermed oppstå behov for å innføre nye regler.

9.5.3 Mangelfulle utredninger

I forbindelse med at ny utredningsinstruks ble iverksatt i 2016, gjennomførte DFØ en nullpunktsmåling for å undersøke etterlevelsen av utredningsinstruksen. Undersøkelsen viste at departementene i størst grad tilfredsstiller kravene til å ha problembeskrivelser, til å gi klare anbefalinger av tiltak og til å redegjøre for relevante forutsetninger for vellykket gjennomføring. Departementene tilfredsstiller i mindre grad kravene knyttet til å beskrive positive og negative virkninger av tiltaket og til å formulere klare mål for det aktuelle tiltaket. Ifølge undersøkelsen knytter den klart største utfordringen seg til å utrede flere alternative tiltak. Å identifisere og utrede reelt alternative tiltak er nødvendig for å kunne vurdere hvor effektivt et tiltak er. I over sju av ti utredninger som DFØ har gjennomgått, har departementene bundet seg til ett tiltak.

DFØ, 2017.

Utvalgets gjennomgang av høringer og lovproposisjoner de senere år viser at de generelle funnene i stor grad stemmer for opplæringsområdet. I høringene og lovproposisjonene er det i liten eller ingen grad drøftet om regler er et hensiktsmessig virkemiddel, eller hva som kunne vært oppnådd med andre virkemidler. En annen utfordring er at man gjennomgående sammenligner dagens faktiske situasjon med den ideelle situasjonen som man ønsker å oppnå gjennom lovendringen. Det tas sjelden høyde for at de nye reglene ikke nødvendigvis vil etterleves fullt ut, heller ikke i tilfeller hvor mangelfull etterlevelse av gjeldende regelverk er en del av bakgrunnen for forslaget.

Det gjøres ikke barnekonsekvensvurderinger når det foreslås endringer i opplæringsloven, til tross for at de fleste reglene i loven berører rettighetene og opplæringstilbudet til barn og unge. I flere lovproposisjoner omtales hensynet til elevene, ofte som en del av begrunnelsen for at reglene innføres. Men det er sjelden forslagene blir vurdert opp mot sentrale artikler i barnekonvensjonen, som for eksempel barns beste, ivaretakelsen av retten til å bli hørt, ikke-diskriminering og retten til utdanning. Det er sjelden barn og unge involveres i lovarbeidet på andre måter enn gjennom ordinære offentlige høringer til organisasjoner som representerer barn og unge.

Lovproposisjonene på opplæringsområdet inneholder ofte en overordnet beskrivelse av de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget. Utover dette er det sjelden at andre forutsetninger for å lykkes med tiltaket blir vurdert. Lovproposisjonene viser også i liten grad forslagets betydning for det lokale selvstyret.

9.5.4 Manglende kunnskaper om utdanningsrettslige spørsmål

Det gjør det enklere å lage gode regler dersom myndighetene har tilgang til forskning og forskningsmiljøer. Utvalget har fått flere innspill om, og har selv erfart, at det er påfallende lite forskning om utdanningsrettslige spørsmål og i realiteten ingen forskningsmiljøer. Dette kan ha flere konsekvenser som kan bidra negativt til regelverksforvaltningen innen utdanningsfeltet.

I noen grad er det et generelt problem at det er lite forskning og kunnskap om rettslige styringsinstrumenter.

Dette er påpekt av Stortinget og fra andre hold i flere sammenhenger, se Nordrum, 2017, s. 43–49 med videre henvisninger.

Men det er særlig påfallende for utdanningsretten. Det er svært få forskere innen utdanningsrett, og det avlegges få juridiske eller tverrvitenskapelige doktorgrader som berører utdanningsrettslige problemstillinger. Rettsdogmatisk forskning kunne bidratt til å avdekke og i noen grad avklare svakheter og uklarheter i utdanningsretten.

Det er også få generelle utdanningsrettslige framstillinger eller lærebøker.

Jakhelln & Welstad, 2012. Wilhelm, 1987.

Dette fraværet kan medvirke til usikkerheten som oppleves i sektoren rundt rettslige styringsinstrumenter. Fraværet av allmenne framstillinger gjør også at det er vanskelig å finne svar og å lese seg opp om utdanningsrettslige spørsmål. Det kan også være en grunn til at kunnskapene i sektoren om utdanningsrett er urovekkende lave. Et eksempel er Skolelederforbundets undersøkelse fra 2016, der rektorene rapporterte at den kunnskapen nyutdannede lærere i minst grad besatt, var kunnskapen om sentrale lover og regler på skolefeltet.

Mangelen på rettsvitenskapelige forskningsmiljøer innen utdanningsrett svekker mulighetene utdanningsmyndighetene og andre har til å innhente betenkninger, utredninger eller finne eksperter som kan bidra på utdanningsfeltet.

Det er ingen av de juridiske fakultetene som tilbyr utdanningsrett som fag, slik det for eksempel er innen helserett, sosialrett, trygderett, barnevernsrett og kommunalrett. Det er heller ingen forskningsmiljøer som forsker på utdanningsrettslige problemstillinger. Det er urovekkende gitt hvor viktig opplæringssektoren er for samfunnet.

Fraværet av utdanningsrettslige forskere og forskningsmiljøer kan også føre til at den offentlige debatten om utdanningsrettslige spørsmål blir mindre informert, og forsterke utfordringene medieoppmerksomheten på området kan innebære (se kapittel 9.5.2). Det er eksempler på debatter som over tid bærer preg av fravær av juridisk-faglige synspunkter fra uavhengig forskerhold. Én side av dette er at spørsmål kan framstå som mer uavklarte i media enn det de faktisk er.

En annen sak er at forskningsmiljøer kan være en kritisk og uavhengig stemme til utdanningsmyndighetene, som kan tjene til for eksempel å avdekke ulovligheter, uholdbare tolkninger av gjeldende rett og å reise nødvendige debatter om bruken av rettslige styringsinstrumenter. Det kan også være at mer forskning på gjeldende rett og virkninger av utdanningsrettslige virkemidler, ville bidra til et mer realistisk syn på hva som kan oppnås med rettslig regulering.

9.5.5 Hyppige endringer i regelverket

En utfordring med dagens regelstyring, som også er omtalt i 9.3.2, er at det skjer hyppige endringer i regelverket på opplæringsområdet. Dette gjør det vanskelig for aktørene i opplæringssektoren å holde oversikt over reglene, og implementeringsarbeidet blir uforutsigbart og krevende. Nedenfor ser utvalget på hva slags endringer som gjøres, og årsakene til endringen.

Ifølge en kartlegging fra Difi ble det gjennomført 17 lovendringer og 24 forskriftsendringer på grunnopplæringens område i perioden 1999–2009. Kartleggingen viser at det i denne perioden har vært ulik utvikling i bruken og omfanget av juridiske styringsvirkemidler i miljø-, helse- og opplæringssektoren. Antallet lovendringer som innebærer substansiell endring for kommunene, er mye større på utdanningsområdet og helseområdet enn på miljøvernområdet. Ifølge rapporten reflekterer dette de mange politiske initiativene på de to velferdssektorene, mens man på miljøvernområdet har hatt et tiår der det ikke har vært gitt nye oppgaver til kommunene.

Difi, 2010.

Fra 2010 og fram til i dag er det lagt fram 23 lovproposisjoner med forslag om endringer i opplæringsloven. Antallet proposisjoner gir ikke nødvendigvis et godt bilde av hvor mye endring som skjer. Også på andre velferdsområder legges det fram mange lovproposisjoner. For eksempel var det i samme periode 199 lovproposisjoner hvor det ble foreslått endringer i barnevernloven. En stor andel av disse gjaldt primært endringer av andre lover med følgeendringer i barnevernloven. De fleste lovproposisjonene som legges fram for opplæringsloven, gjelder flere lovendringer. Noen av forslagene innebærer dessuten omfattende endringer. I tillegg er det de fleste årene gjennomført flere endringer i forskrift til opplæringsloven.

Regelendringene som gjennomføres, er av ulik art. En del endringer er presiseringer og tydeliggjøringer, som for eksempel lovendringen om skolebytte i mobbesaker.

Prop. 68 L (2013–2014).

Andre endringer er av mer teknisk art, som flytting av bestemmelse om retten til spesialpedagogisk hjelp og retten til tegnspråkopplæring for barn under opplæringspliktig alder fra opplæringsloven til barnehageloven.

Prop. 103 L (2015–2016).

Det er også enkelte endringer av mer symbolsk karakter, som endring av navnet på faget religion, livssyn og etikk (RLE) til kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE).

Prop. 82 L (2014–2015).

De fleste endringene som gjennomføres, innebærer reelle endringer i form av nye eller endrede rettigheter og plikter. Eksempler på dette er nye skolemiljøregler

Prop. 57 L (2016–2017).

og utvidelse av retten til videregående opplæring

Prop. 79 L (2016–2017).

.

Det er også mange av bestemmelsene i opplæringsloven med forskrifter som ikke har vært endret siden forrige store lovgjennomgang. Dette gjelder for eksempel § 5-1 om rett til spesialundervisning og § 5-6 om pedagogisk-psykologisk tjeneste.

9.5.6 Mangelfull tilrettelegging for implementering

Det tar tid å implementere lovregler. Lovendringene vil ikke ha en umiddelbar effekt fra det tidspunktet Stortinget har vedtatt loven. Det er mange nivåer og aktører beslutningen skal gjennom før en lovendring kan effektueres ute i den enkelte skole eller i det enkelte klasserom.

En generell tilbakemelding fra aktørene i opplæringssektoren er at det ikke legges godt nok til rette for at nye regler skal implementeres i opplæringssektoren. Én utfordring er tiden som settes av til implementering. Vanlig praksis på opplæringsområdet er at lovforslag vedtas i vårsesjonen, ofte i juni, og trer i kraft 1. august samme år. Kommuner og skoler gis dermed i praksis ingen tid til å forbedrede seg til lovendringen eller til å igangsette nødvendige implementeringstiltak.

En annen utfordring er at lovvedtakene i mange tilfeller ikke følges opp med implementeringstiltak fra statlig hold. Et unntak er de nye skolemiljøreglene i opplæringsloven kapittel 9 A. Flere av dem utvalget har snakket med, har opplevd god støtte i implementeringen av disse reglene, men etterlyst tilsvarende implementeringstiltak ved andre lovendringer. Et annet eksempel på god implementering av regler er reglene om vurdering i forskrift til opplæringsloven kapittel 3. Noe av det som er felles for disse implementeringene, er samspillet mellom juridiske og pedagogiske virkemidler og at det har vært større satsinger på fagområdet samtidig som regelverket ble endret.

At myndighetene ikke legger til rette for implementering, vil for det første innebære en betydelig risiko for at reglene ikke blir fulgt. Et annet aspekt er at denne framgangsmåten kan svekke effekten av lov som virkemiddel. Det er vanskelig å ta lovkravene på alvor dersom man ikke får noen reell sjanse til å følge dem. Det skaper et inntrykk av at lovreglene handler mer om at myndighetene skal vise at de tar grep, og mindre om at det faktisk skal skje en reell endring i skolesektoren.

Det er likevel ikke tilstrekkelig at det er nok tid til implementering. Det er eksempler på regler i opplæringsloven som har vært uendret de siste tjue årene, men som likevel ikke er godt nok implementert ute i skolene. Dette gjelder for eksempel reglene om spesialundervisning.

Enkelte har pekt på at en fordel med en helt ny opplæringslov vil være at loven endelig kan bli implementert i praksis. Dagens regelverk, med lover, forskrifter og tolkningsuttalelser, framstår som så omfangsrikt og fragmentert at det er vanskelig å ta igjen implementeringen. Med en ny lov, vil man kunne få en ny start.

Se mer om implementering av regler i kapittel 55.

9.6 Oppsummering

Det er ikke grunnlag for å konkludere med at reglene i dagens lov er uegnet til å nå målet med regelstyringen. Det kan derimot være at regelverket ikke nødvendigvis er rettet mot de riktige faktorene. Det ser også ut til at reglene har noen virkninger som kan være uheldige.

Én utfordring er at aktørene i opplæringssektoren opplever at reglene bidrar til mer dokumentasjon og rapportering. Det er særlig individuelle rettigheter og kravet til at kommunen skal ha et forsvarlig system, som oppleves å utløse mer dokumentasjon og rapportering. Det er uheldig dersom unødvendig dokumentasjon og rapportering tar tid og ressurser bort fra kommunenes og skolens kjerneoppgaver. Hensikten med dokumentasjons- og rapporteringskravene er å ivareta elevenes behov på kort og på lang sikt. Hvis kravene ikke bidrar til dette, er de unødvendige. Dokumentasjon og rapportering kan framstå som tungvint i vanlig drift, men kan samtidig være avgjørende for elevenes rettssikkerhet i enkeltsaker.

Når det gjelder individuelle rettigheter, er utfordringen todelt. Én utfordring er at opplæringsloven med forskrifter ikke ivaretar elever med særlige behov godt nok. En annen utfordring, som til en viss grad står i et motsetningsforhold til den første, er at bruken av individuelle rettigheter i noen tilfeller går ut over den innsatsen som kan rettes mot fellesskapet. Disse to utfordringene kan tyde på at dagens regelverk ikke er treffsikkert nok.

På enkelte områder kan det være en utfordring at reglene ikke tar hensyn til rettssikkerheten til de ansatte i skolen, men ut fra de tilbakemeldingene utvalget har fått, er det ikke grunn til å tro at dette er en gjennomgående utfordring med dagens regelverk.

Kunnskapsgrunnlaget viser at jussen i noen grad har fått for stor plass, og at det kan bli for mye oppmerksomhet på prosesser og dokumentasjon framfor innhold og kvaliteten i vurderingene. Samtidig vil utvalget understreke at rettssikkerhetsmekanismer, som for eksempel saksbehandlingsregler, ikke står i motsetning til gode vurderinger, snarere tvert imot. Utfordringen er å skape god nok sammenheng mellom reglene og skolens kjerneoppgaver.

Det er etter utvalgets oppfatning ikke grunnlag for å konkludere med at det har vært en sterk rettsliggjøring av opplæringssektoren. Verken antallet klagesaker eller antallet saker for domstolen har økt vesentlig. At aktørene i skolen opplever økt rettsliggjøring, handler trolig mer om generelle utviklingstrekk i samfunnet, som økt rettighetsbevissthet og medias innflytelse. At samfunnet stiller større krav til det offentlige tjenestetilbudet, er først og fremst positivt. Men dette gjør det desto viktigere med klare regler som skaper en riktig forventning om hva man har krav på og ikke minst hvem som kan avgjøre kravet.

En utfordring på opplæringsområdet er at det samlede regelverket oppleves som omfattende, fragmentert og komplekst. Både regelverkets struktur, det totale omfanget av lovregler, forskriftsregler og tolkninger og detaljnivået på reguleringen oppleves som utfordrende. Disse trekkene gjør at det er vanskelig å finne fram i regelverket, og gjør dermed regelverket lite tilgjengelig for brukerne. At regelverket oppleves som for omfangsrikt og detaljert, er dessuten egnet til å svekke regelverkets legitimitet og gjennomslagskraft. Når regelverket blir for omfattende, vil det i praksis oppleves som umulig å oppfylle. Selv om det totale omfanget oppleves som utfordrende, er det ikke lett å peke på regler som overflødige. Den generelle oppfatningen synes å være at den enkelte regel kan være fornuftig og god, men at det er summen av alle reglene som skaper problemer.

Språket i opplæringsloven oppleves ikke som vanskelig å forstå, selv om undersøkelser viser at det også er mulig å forbedre språket. Utfordringen er heller at den språklige forståelsen ikke alltid samsvarer med det juridiske innholdet, eller at det er vanskelig å bruke loven i praksis.

Skjønnsmessige regler gir særlige utfordringer. Det er flere eksempler på skjønnsmessige ord og uttrykk som skaper usikkerhet. Det er usikkerhet om hva som menes, hvem som skal vurdere, og om vurderingene kan overprøves av statlige myndigheter. Det er særlig to spenningsforhold. Det ene er i hvilken grad staten kan overprøve kommunens vurderinger i tilsyn. Det andre spenningsforholdet er mellom faglig-pedagogiske hensyn og andre hensyn.

Det er mangelfull etterlevelse av reglene på opplæringsområdet. En sammenligning med andre sektorer og andre land viser at utfordring med mangelfull etterlevelse ikke er noe særegent for opplæringssektoren. Likefullt er det klart at regelverksetterlevelsen på opplæringsområdet bør forbedres.

Årsakene til at reglene ikke alltid etterleves, er sammensatte. Én viktig årsak er manglende ressurser. En annen årsak synes å være manglende og ulik forståelse av loven og at det er utfordrende å koble den faglig-pedagogiske kompetansen og vurderingen til anvendelsen av reglene. En medvirkende årsak er også den totale arbeidsbyrden til aktørene i skolen. Den totale arbeidsbyrden, i kombinasjon med et omfattende regelverk og andre styringsvirkemidler, gjør at aktørene i noen tilfeller ikke prioriterer etterlevelse av regler i tilstrekkelig grad. Det framstår som ganske klart at aktørene i opplæringssektoren gjennomgående har stor vilje til å etterleve regelverket, men at det i noen grad er manglende anerkjennelse av regelverkets funksjon og manglende integrering av reglene i den generelle styringen av skolen. Denne utfordringen kan igjen ha en sammenheng med at regelverket oppfattes som for omfangsrikt og for lite treffsikkert.

Etter utvalgets oppfatning er det enkelte trekk ved lovprosessen og den generelle regelverksforvaltningen på opplæringsområdet som bidrar til å svekke loven som styringsvirkemiddel og som fører til at kvaliteten på regelverket blir dårligere enn den kunne vært.

Troen på regler som styringsvirkemiddel er et slikt trekk. Mange av aktørene i opplæringssektoren opplever at det er en overdreven tro på at regler skal føre til endring. Samtidig er det et paradoks at det sjelden settes av tid eller igangsettes tiltak for implementering. Regelstyring framstår derfor i noen tilfeller som et forsvar mot kritikk og som et vern mot ubehagelige saker mer enn et reelt forsøk på å gjøre endringer ute i skolene.

En annen utfordring som har nær tilknytning til troen på regelstyring, er at det sjelden vurderes om en ønsket handling eller tilstand kunne vært nådd på andre måter enn gjennom lovregulering. Etter utvalgets oppfatning vurderes det dessuten i for liten grad hva som skal til for at en lovregel fungerer etter hensikten. Det tas ikke høyde for at loven ikke vil bli etterlevd fullt ut, og det gjennomføres i de fleste tilfeller heller ikke tiltak fra nasjonalt hold for å sikre at lovreglene blir implementert og evaluert.

10 Loven skal sikre tilstrekkelig handlingsrom for kvalitetsutvikling og profesjonelt skjønn

Figur 10.1 

Figur 10.1

10.1 Innledning

I utvalgets mandatet står det at målet for arbeidet er et regelverk som «sikrer at kommunene og fylkeskommunene som skoleeiere har tilstrekkelig handlingsrom til å fremme kvalitetsutvikling i skolen». Videre skal utvalget «ta hensyn til at opplæringsloven skal hjemle og beskytte elevers rettigheter og behov og at profesjonsutøverne gis tilstrekkelig rom for skjønnsutøvelse».

Både kommunene og profesjonsutøverne ønsker å gi elevene et godt opplæringstilbud. Et lokalt handlingsrom

Lokalt handlingsrom brukes her som en fellesbetegnelse for kommunalt og profesjonelt handlingsrom.

står dermed ikke i motsetning til målet om å ivareta elevenes behov og ivareta deres rettigheter. Samtidig vil det med et stort lokalt handlingsrom være en risiko for at barn, unge og voksne ikke får et likeverdig opplæringstilbud uavhengig av bosted. Videre er det en risiko for at lokale prioriteringer, og vektleggingen av hensynet til for eksempel økonomi, kan gå utover elevenes rettigheter. I vurderingen av hvor stort det kommunale og profesjonelle handlingsrommet bør være, må det dermed tas hensyn til hvilke regler som er nødvendige for å sikre elevene en opplæring i samsvar med målene for grunnopplæringen. Se utvalgets generelle vurderinger av når nasjonale regler er nødvendig, i kapittel 12.2.

Profesjonsutøverne i skolen er ansatte i kommunen. Et kommunalt og et profesjonelt handlingsrom vil derfor i noen grad være sammenfallende. Dersom staten i liten grad griper inn i det kommunale handlingsrommet, vil det også ligge til rette for et profesjonelt handlingsrom. Hvis staten derimot begrenser det profesjonelle handlingsrommet gjennom lov, vil dette også være en begrensning av det kommunale handlingsrommet.

Hensynet til det kommunale handlingsrommet står også i noen grad i motsetning til profesjonsutøvernes handlingsrom, ved at kommunen som øverste ansvarlig og arbeidsgiver har styringsrett overfor rektorer og lærere som arbeidstakere.

I dette kapitlet drøftes hva som menes med «tilstrekkelig handlingsrom» for kommunalt og profesjonelt skjønn, i hvilken grad staten gjennom regelstyring griper inn i skjønnsutøvelsen og hvordan ny opplæringslov kan gi tilstrekkelig handlingsrom. Utvalget drøfter også i noen grad begrensninger i den profesjonelle skjønnsutøvelsen som følge av kommunal styring, og da særlig hvordan nasjonale regler kan føre til økt kommunal styring utover det som er nødvendig og hensiktsmessig.

Drøftingen i dette kapitlet omfatter ikke den styringen av profesjonen som staten, ved Kunnskapsdepartementet, gjør ved å fastsette rammeplaner for lærerutdanningen.

10.2 Handlingsrom for kommunen til å fremme kvalitetsutvikling

10.2.1 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

Et paradoks som tas opp i flere sammenhenger, er at de nasjonale overordnede målsettingene går i retning av større kommunalt handlingsrom, mens utviklingen på velferdsområdene i realiteten går i retning av mer regelstyring.

Se blant annet Difi, 2013. Nguyên-Duy, 2011.

Ifølge Meld. St. 12 (2011–2012) viser ulike kunnskapskilder at det over tid har skjedd en økning både i mengden og i detaljeringsgraden av den statlige styringen av kommunesektoren, og særlig regelstyringen. Regjeringen understreker i denne meldingen prinsippet om rammestyring og mener at det over tid må bli samsvar mellom prinsipp og praksis. Prinsippet om rammestyring er også understreket i forarbeidene til kommuneloven, og det ligger til grunn for lovfestingen av prinsippene for nasjonal styring av kommunene i kommuneloven § 2-2.

NOU 2016: 4, kap. 4. Prop. 46 L (2017–2018), kap. 5.

I et FOU-prosjekt på oppdrag fra KS er det gjennomført en studie av statlig styring av kommunene på blant annet opplæringsområdet. Analyse viser blant annet at ulike partier og regjeringskonstellasjoner – på tvers av ideologiske skillelinjer – i stor grad forfekter verdien av kommunalt handlingsrom i programerklæringer, men blir gjennomgående mer orienterte mot sentral styring når generelle styringsideer skal omsettes til faktisk politikk via særlovene. Analysen viser ifølge forskerne også at det jevnlig avvikes fra retningslinjene om rammestyring, og avvikene blir tydeligere jo nærmere man kommer måten kommunene faktisk styres på gjennom lovkrav og tilsyn med kommunenes etterlevelse av disse.

Danielsen et al., 2019.

Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) har kartlagt bruken av virkemidler i den statlige styringen av blant annet grunnopplæringen i perioden 1999–2015.

Difi, 2015a.

Difi konkluderer med at det til tross for et fortsatt detaljert regelverk på grunnskoleområdet er grunn til å hevde at kommunenes handlingsrom har økt når det gjelder organiseringen av og innholdet i undervisningen og tilsetting til visse stillinger. Ifølge rapporten er det imidlertid også innført flere rettigheter og strengere krav i perioden 1999–2015. Blant annet er kravene til lærerens kompetanse skjerpet betydelig. I rapporten vises det også til at kommunene i noen tilfeller er gitt større handlingsrom for deretter å få dette innstrammet igjen. Et eksempel på dette er reglene om klassestørrelse og normtall. I 2003 fikk kommunene større frihet til selv å definere egnet størrelse på undervisningsgruppene og klassebegrepet ble fjernet. I 2009 kom det en lovendring som gjeninnførte klassebegrepet, og som fastslo at elevene skal ha tilhørighet i en basisgruppe eller klasse. I 2013 ble det innført en hjemmel i opplæringsloven for at Kunnskapsdepartementet kan vedta forskrift om forholdstall mellom antall elever og lærere, og 1. august 2018 ble det innført en lærernorm i kapittel 14A i forskrift til opplæringsloven.

I Meld. St. 14 (2014–2015) ble det varslet at lovverket på blant annet opplæringsområdet ville bli vurdert for å se om det ga nødvendig lokal handlefrihet. Det ble også varslet noen konkrete endringer som skulle føre til større lokalt handlingsrom. Oppfølgingen resulterte likevel ikke i noen omfattende deregulering. Bare én av de varslede endringene ble gjennomført. Dette gjaldt opphevingen av den tidligere § 9-5 i opplæringsloven om anbefalt skolestørrelse.

En undersøkelse gjennomført av Difi viser at kommunene generelt erfarer at deres handlingsrom krymper. Kommunene opplever at de får færre muligheter til å ta egne initiativ og til å velge egne løsninger. Dette skjer både ved at områder som tidligere har vært politisk styrt på kommunalt nivå, blir styrt gjennom nasjonale regler, og gjennom at staten følger opp reguleringene gjennom veiledning, kontroll og tilsyn.

Difi, 2013.

Norsk institutt for by og regionforskning har tidligere undersøkt kommunale aktørers opplevelse av hvor sterk den statlige styringen av omsorgssektoren er, sammenlignet med andre sektorer. Flere av dem som ble spurt, mente at skolesektoren var sterkere statlig styrt enn omsorgssektoren, og mange av disse informantene hadde erfaring fra skolesektoren.

NIBR, 2012.

Innspill til utvalget

Utdanningsforbundet har i innspill til utvalget tatt opp at det er en spenning mellom rammestyring og rettssikkerheten til elevene. Utdanningsforbundet mener at kommunens handlingsrom ikke kan vurderes på samme måte for et utdanningstilbud som har livslange konsekvenser for barn og unge, som for andre kommunale tilbud. Etter deres syn bør det tas hensyn til at barn og unge i skolealder ikke kan påvirke kommunale myndigheters beslutninger i samme grad som resten av befolkningen kan.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

Flere av de andre i referansegruppen, blant annet Barneombudet og Skolelederforbundet, har også gitt uttrykk for at regelverket er for omfattende. Skolelederforbundet mener for eksempel at dagens regelverk er svært detaljert, og at det ideelle ville være at loven gir et generelt rammeverk som gir gode muligheter for lokal tilpasning.

Skolelederforbundet, innspill til utvalget.

Med unntak av KS har medlemmene i referansegruppen i liten grad pekt på konkrete regler som er overflødige, eller som innebærer en for detaljert eller stram styring av kommunene. KS har i sitt innspill pekt på mange områder i loven hvor det bør gis mer handlingsrom.

KS, innspill til utvalget.

KS har blant annet gitt innspill om at enkelte av reglene i opplæringsloven er overflødige fordi innholdet følger av annet regelverk, eller det er unødvendig med særregulering på opplæringsområdet. Flere av innspillene fra KS går også ut på at det ikke bør fastsettes nasjonale regler om hvordan oppgaveløsningen organiseres i kommunen og at kommunen bør ha større handlingsrom når det gjelder kompetansen til ansatte i kommunen, inkludert skolenivået. KS har også gitt innspill om at å styre innsatsen i form av normtall ikke samsvarer med retningslinjene i veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016a.

KS har videre gitt innspill til utvalget om at mange presiseringer i loven bidrar til en detaljeringsgrad som er uhensiktsmessig. KS peker på at presiseringene bidrar til at loven får karakter av en oppskriftsbok for riktige handlinger, der jussen ofte gis forrang framfor pedagogiske og etiske vurderinger som må foretas lokalt.

KS, innspill til utvalget.

De øvrige medlemmene i referansegruppen har ikke konkrete forslag til områder hvor det bør legges opp til større kommunalt handlingsrom, selv om det er flere forslag til regler som kan tas ut med andre begrunnelser.

Se innspill til utvalget.

Flere i referansegruppen har derimot vist til områder i dagens lov hvor det ikke bør gis større handlingsrom, eller hvor det tvert imot bør være strengere, tydeligere eller mer detaljerte regler. Dette gjelder særlig tilpasset opplæring, spesialundervisning, vurdering, opplæring i og på samisk, skolemiljø og fysisk inngrep overfor eleven (ofte omtalt som tvang). Flere av medlemmene har konkrete forslag til hvordan dagens regler kan forbedres og tydeliggjøres.

Barneombudet er blant dem som peker på flere områder hvor opplæringsloven bør være mer detaljert eller stille tydeligere krav. Barneombudet mener blant annet at det er få og uklare kvalitetskrav til spesialundervisningen, og at man bør vurdere å innføre nasjonale standarder eller krav i lov eller forskrift for hvordan spesialundervisningen skal planlegges, gjennomføres og evalueres. Ombudet mener også at kravene til den pedagogisk-psykologiske tjenesten må tydeliggjøres i lov eller forskrift, og at tjenesten må få en tydeligere rolle i å følge opp elevenes utbytte av spesialundervisningen. Videre mener ombudet at det bør være en tydeligere plikt for skolene til å tilpasse opplæringen.

Barneombudet, innspill til utvalget.

Et generelt innspill fra Utdanningsforbundet går ut på at skjønnsrommet for kommunen i noen tilfeller er for vidt, eller at skjønnstemaet er uavklart. En risiko ved dette er ifølge Utdanningsforbundet at økonomiske hensyn blir tillagt for stor vekt i skjønnsvurderingen, på bekostning av det som er faglig forsvarlig. Utdanningsforbundet mener at det innenfor noen sentrale bestemmelser er behov for klare retningslinjer for angivelse av skjønnet, og at det bør vurderes om slike retningslinjer bør nedfelles i lovteksten. Eksemplene som nevnes, er tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet i § 5-1, pedagogisk og sikkerhetsmessig forsvarlig i § 8-2 og bestemmelser i kapittel 9 A om elevenes skolemiljø.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

Innspillene fra referansegruppen til konkrete bestemmelser i dagens lov er omtalt under det aktuelle temaet i del IV av utredningen.

10.2.2 Utvalgets vurdering

Om kommunalt handlingsrom for å fremme kvalitetsutvikling

Kommunene forstår handlingsrom som det å kunne handle innenfor rammer som gir mulighet til å ta egne initiativ og beslutninger, forfølge egne mål, gjøre egne prioriteringer og å velge egne organisasjonsmodeller, arbeidsmetoder og virkemidler. Handlingsrom knyttes også i vesentlig grad til tilgangen på ressurser. Juridisk handlefrihet anses som lite verdt dersom det ikke finnes ressurser som gjør det mulig å utnytte den.

Difi, 2013.

Kvaliteten på opplæringen påvirkes av en rekke faktorer, og alle beslutninger som tas i forbindelse med skoledriften, kan ha betydning for kvaliteten i skolen. Kommunens handlingsrom for kvalitetsutvikling forstås dermed som den myndigheten kommunen har til å styre opplæringen slik at den kan opprettholde eller forbedre kvaliteten på opplæringen. Uttrykket kvalitet forstås her som i hvilken grad målene for grunnopplæringen nås. Se om målene for grunnopplæringen i kapittel 5.2.

Regelstyringens betydning for det kommunale handlingsrommet

Kommunens handlingsrom kan i hovedsak begrenses på to måter. For det første ved at nasjonale myndigheter i lov eller med hjemmel i lov fastsetter plikter, forbud og andre regler om hvordan aktiviteter skal utføres. Kommunen står da ikke fritt til å handle som den vil på det lovregulerte området. For det andre kan kommunens myndighet begrenses ved at nasjonale myndigheter i loven legger myndigheten til å avgjøre saker i skolen til andre enn kommunen. Kommunen vil da ikke fullt ut rå over alle virkemidlene for kvalitetsutvikling. På opplæringsområdet handler denne problemstillingen om forholdet mellom kommunens handlingsrom og profesjonsutøvernes handlingsrom. Denne problemstillingen er omtalt i kapittel 10.3.2.

Det synes å være relativt stor enighet blant kommunene om at opplæringsloven med forskrifter i for stor grad detaljregulerer opplæringsområdet, og at regelverket dermed griper for mye inn i deres handlingsrom. Samtidig er det flere av dem som utvalget har møtt, som også mener at loven er en trygghet og en støtte i skoledriften og i samhandlingen med elever og foreldre.

Lovkrav kan også være en måte å sikre ressurser til skolene på, noe som igjen vil være viktig for handlingsrommet. For eksempel mente mange av de sektoransvarlige innenfor utdanning at kommunene hadde større administrativ kapasitet og kompetanse tidligere, da skolesjefstillingen var lovfestet.

Difi, 2010.

Når det gjelder hvilke regler som oppleves å begrense handlingsrommet, er det ofte individuelle rettigheter som trekkes fram.

Se blant annet Difi, 2010.

Årsaken er at individuelle rettigheter gir borgerne krav på å få en bestemt tjeneste, og at dette fratar kommunen muligheten til å prioritere helhetlig ut fra lokale behov og forutsetninger.

Når det i opplæringsloven er benyttet skjønnsmessige regler, er dette i utgangspunktet en reguleringsform som gir et visst handlingsrom til kommunene. Samtidig kan det være risiko for at det kommunale handlingsrommet innsnevres gjennom statlige kontrollorganers tolkning og praktisering av reglene. På den annen side kan tilbakeholdenhet med å håndheve eller presisere innholdet i slike skjønnsmessige regler gå ut over dem som er tilgodesett av reglene – som gjerne er elevene i grunnopplæringen. Se mer om skjønnsmessige regler i kapittel 9.3.5 og kapittel 12.6.

Hvor stort det kommunale handlingsrommet bør være

At kommunene har handlingsrom til å utvikle kvaliteten i de kommunale tjenestene, er en forutsetning for at kommunene skal kunne fungere som lokale demokratier som kan gjøre egne veivalg og prioriteringer for sine innbyggere.

En fordel med kommunalt handlingsrom er at vurderinger og valg kan gjøres på grunnlag av lokale forhold. Tiltakene kan dermed tilpasses bedre både til de faktiske utfordringene og til forutsetningene for å kunne gjennomføre tiltakene. Det vil dessuten ligge bedre til rette for å forankre kvalitetsutviklingen i lokalsamfunnet og trekke veksler på lokale ressurser. Dersom kommunene gis større handlingsrom, kan det også føre til at kommunen tar større ansvar.

Målet i mandatet er at kommunene skal sikres «tilstrekkelig» handlingsrom. Utvalget forstår det slik at nytten av et kommunalt handlingsrom må veies opp mot andre hensyn. Et sentralt hensyn, som også er omtalt i mandatet, er at loven skal beskytte og hjemle elevers rettigheter og behov. Det er ikke nødvendigvis motstrid mellom disse hensynene, da kommunene også ønsker å ivareta elevenes behov. En fordel med å gi kommunen handlingsrom vil være den nærheten kommunen har til elevene sammenlignet med lovgiver. På den annen side er det lovfestede rettigheter med tilhørende klagemulighet som vil gi størst rettssikkerhet for elevene, og som i størst grad vil sikre et likeverdig opplæringstilbud til barn, unge og voksne.

Utvalget er enig med Utdanningsforbundet i at det i utformingen av loven må tas hensyn til at retten til opplæring er en helt grunnleggende rettighet, og at barn og unge ikke har samme mulighet som voksne til å ivareta egne interesser. Samtidig står kommunene i en særposisjon sammenlignet med andre aktører ettersom de er demokratisk folkevalgte organer. Representantene i kommunestyret og fylkestinget må dermed stå til ansvar overfor velgerne for de beslutningene de tar. I tillegg inneholder kommuneloven andre mekanismer for ansvarliggjøring, som kontrollutvalg og internrevisjon.

Det å gi kommunene handlingsrom betyr dermed ikke at kommunen står fritt i sine valg eller at de ikke må stå til ansvar for valgene de tar. Kommunene er ansvarlige for vurderingene og valgene innenfor handlingsrommet og må kunne gjøre rede for og begrunne sine beslutninger. Når loven legger opp til at det skal gjøres faglige vurderinger, må kommunen legge til rette for et godt profesjonelt skjønn. Kommunen må blant annet legge til rette for dialog og samarbeid mellom profesjonsutøverne og for utvikling og oppdatering av kompetanse og erfaring. Se mer om faglig-pedagogisk skjønnsutøvelse og forholdet mellom kommunalt handlingsrom og profesjonelt skjønn i kapittel 10.3.2 og kapittel 12.6.2.

Hvordan opplæringsloven kan sikre tilstrekkelig handlingsrom for kvalitetsutvikling

Etter utvalgets vurdering er det ikke grunnlag for å konkludere generelt med at det er for stort eller for lite kommunalt handlingsrom i dagens opplæringsloven.

På noen områder mener utvalget at kommunene er for detaljert styrt og foreslår endringer som vil gi større handlingsrom til kommunene. Utvalget foreslår blant annet økt fleksibilitet i fag- og timefordeling, færre krav til sakkyndig vurdering og færre krav om hvordan samarbeid og involvering organiseres. Utvalget foreslår også tydeliggjøring av regelverket på flere områder, noe som også kan gjøre det lettere for kommunene å benytte handlingsrommet som loven gir. Når regelverket er uklart, kan det føre til at det oppleves mer begrensende enn det egentlig er.

På andre områder mener utvalget at hensynet til elevene tilsier flere og strengere regler, noe som vil gi mindre handlingsrom for kommunene. Utvalget mener det bør være nasjonale regler når det er avgjørende for å nå sentrale mål for grunnopplæringen, som læring, danning og et trygt og godt skolemiljø. Videre er det nødvendig med individuelle rettigheter hvis generelle regler ikke vil ivareta enkeltelevers behov. Individuelle rettigheter kan også være nødvendig for å oppnå likeverdighet uavhengig av funksjonsnivå, bakgrunn mv. Se mer om utvalgets generelle vurderinger om bruk av regler og individuelle rettigheter i kapittel 12.2 og 12.3.

Utvalget foreslår flere nye regler og innstramminger av reglene for å gi elevene den best mulige opplæringen. Blant annet krav om at opplæringen må forberedes og følges opp av en lærer og at en lærer normalt må være til stede i opplæringen. Utvalget foreslår dessuten generelle regler om at elever skal høres og at hensynet til elevens beste skal tillegges vekt. Utvalget viderefører også elevenes individuelle rettigheter og utvider enkelte rettigheter og plikter. Blant annet foreslår utvalget en plikt for kommunen til å gi forsterket innsats som er videre enn dagens plikt til å gi intensiv opplæring.

Utvalget tydeliggjør på noen områder at et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag skal ligge til grunn for skjønnsutøvelsen som reglene legger opp til. Dette vil på én måte gripe inn i det kommunale handlingsrommet ved at det utgjør rammer for skjønnsutøvelsen og hindrer kommunen å legge vekt på andre hensyn enn faglig-pedagogiske. Samtidig legger utvalget opp til at staten som hovedregel skal være tilbakeholden med å overprøve resultatet av slik skjønnsutøvelse. Dette vil bidra til et større kommunalt og profesjonelt handlingsrom. Se mer om utvalgets generelle vurderinger om bruk av skjønnsmessige regler i kapittel 12.6. De ulike aktørenes rolle i utøvelsen av det profesjonelle skjønnet er omtalt i kapittel 10.3.2.

10.3 Handlingsrom for profesjonsutøvelse i skolen

10.3.1 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

Om handlingsrommet for profesjonelt skjønn

Enkelte undersøkelser tyder på at den rettslige reguleringen på opplæringsområdet ikke er for stram, og at den ikke fratar profesjonen det handlingsrommet den trenger for å fatte beslutninger til det beste for eleven.

Møller & Karseth, 2016, s. 213 og Møller & Sivesind, 2016, s. 178.

Det er samtidig undersøkelser og tilbakemeldinger som tyder på at nasjonale regler bidrar til å innskrenke det profesjonelle handlingsrommet. I lærerrollerapporten konkluderes det med at mengden av tiltak og kontroll som ble innført i forbindelse med Kunnskapsløftet, kombinert med en generell rettsliggjøring av utdanningsfeltet og forsterket tilsynsvirksomhet, kan ha gitt mindre handlingsrom for utøvelse av profesjonelt skjønn og en følelse av overstyring, i strid med intensjonen i Kunnskapsløftet.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

Som omtalt i kapittel 9.2.8 opplever mange at rettighetsfesting fører til at kommunene pålegger skoler å dokumentere handlinger og vurderinger i tilfelle det skulle bli en klagesak. Slike dokumentasjonskrav er det lærere og rektorer som må oppfylle i praksis. Et annet innspill som utvalget har fått, er at nye regler nødvendiggjør implementeringsarbeid fra kommunens side, som kan innebære at kommunen innfører rapporteringskrav for lærere og rektorer. I lærerrollerapporten pekes det også på at den kommunale styringen i mange sammenhenger kan forsterke den nasjonale.

Dahl et al., 2016.

Rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolen er i flere sammenhenger tatt opp som en utfordring for det profesjonelle handlingsrommet.

Se blant annet Innst. 378 S (2017–2018).

En utredning av rapporterings- og dokumentasjonskrav i skolen konkluderte med at de statlige kravene i skolesektoren er få, men at tilsynsordningens veiledere og anbefalinger likevel skaper et stort behov for kontroll. Videre pekes det på en «snøballeffekt» der nivåene nedover i forvaltningen legger på flere og flere krav. Dermed er det i realiteten veldig mange krav til dokumentasjon og rapportering for den enkelte lærer og skoleleder. Ifølge rapporten er det lærerne som bruker mest tid på dette arbeidet, og som i mindre grad opplever at nytten av kravene tilfaller deres hverdag.

Grindheim et al., 2014.

I lærerrollerapporten pekes det på at det kan oppstå spenninger mellom utdanningspolitikk og læreres handlingsrom dersom styringen blir for omfattende eller detaljert, eller om den setter verdier og kunnskap som er sentral for lærere, under press. Ifølge rapporten er det grunn til å mene at lærerrollen i økende grad er blitt politisk og byråkratisk styrt, men kanskje først og fremst med vekt på å støtte og veilede.

Dahl et al., 2016.

Bruken av skjønnsmessige regler kan for eksempel føre til at de ulike nivåene legger til flere detaljer i tolkningen av regelverket (se nærmere omtale av skjønnsmessige regler i kapittel 9.3.5). Et regelverk som i utgangspunktet var overordnet, kan for den enkelte lærer og rektor bli detaljerte prosedyrer uten særlig handlingsrom.

Mausethagen, et al., 2019, s. 93 viser til en økning i lokale dokumentasjonskrav på skoler som har hatt tilsyn.

En annen problemstilling er om nasjonale myndigheter i for stor grad griper inn i selve skjønnsvurderingen. Analyser av tilsynet med opplæringssektoren konkluderer med at tilsynsmyndighetene nå i større grad enn tidligere går inn og vurderer skolens praksis, ikke bare opp mot lovverket, men også hvordan skoler sørger for at alle elever får tilstrekkelig utbytte av opplæringen. Det pekes på at rettslige, administrative og profesjonelle standarder innføres som en kjernekomponent i reguleringen av utdanningssystemet, og spørsmålet som reises, er hvordan den nødvendige distansen mellom lovgivende myndighet og profesjonelle aktører skal ivaretas med nye former for tilsyn.

Hall, 2016, s. 293 og Sivesind, et al., 2016, s.118.

Gjennom strategien Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen er det stilt flere krav til lærere, og det er gjennomført tiltak for å forbedre forutsetningene for en videre profesjonalisering av lærerrollen.

Kunnskapsdepartementet, 2014.

Det er også eksempler på at lærerprofesjonen selv har tatt initiativ til å utvikle et felles kunnskapsgrunnlag. Utdanningsforbundet har blant annet utviklet en egen etisk plattform for lærerprofesjonen og en nettside der utdanningsforskning er tilgjengelig for alle.

I lærerrollerapporten drøftes også profesjonalisering av lærerrollen. Rapporten understreker betydningen av et profesjonsfellesskap som kan forvalte normer og standarder, bidra til å utvikle en profesjonell kunnskapsbase og drive aktiv skoleutvikling i samarbeid med skoleledelsen, skoleeier og eksterne interessenter. I noen profesjoner er dette profesjonsfellesskapet sterkt, og noe som setter tydelige rammer for profesjonsutøvelsen. For lærerne er slike interne, felles standarder ifølge rapporten mindre tydelig og uttalt. Profesjonsfellesskapene vil også være viktige for å styrke skjønnsutøvelsen. Rapporten peker på at det fra sentralt hold har vært gjennomført en rekke tiltak siden årtusenskiftet, som i alle fall delvis har hatt til hensikt å kompensere for en manglende profesjonalitet innenfra. Samtidig er det ifølge rapporten grunn til å hevde at lærere ikke har fått tilstrekkelig mulighet til å utvikle egne profesjonsstandarder for å sikre kvalitet i yrkesutøvelsen, standarder som dagens styringssystem på mange måter forutsetter og forventer. Den peker også på at lærerne kanskje heller ikke har grepet muligheten i tilstrekkelig grad.

Dahl, et al., 2016.

Styringsrett og lojalitetsplikt

Alle arbeidstakere har en lojalitetsplikt overfor virksomheten og ledelsen der de arbeider. Denne lojalitetsplikten følger av den enkeltes arbeidsavtale og av den styringsretten arbeidsgiver har overfor sine ansatte. Arbeidsgivers styringsrett kan defineres som arbeidsgivers rett til å ansette og til å si opp arbeidstakere, til å lede, fordele og kontrollere arbeider. Arbeidsgivers styringsrett er ulovfestet. Styringsretten kan bare begrenses gjennom lov, tariffavtaler og arbeidsavtalen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker.

Forholdet mellom kommunens styringsrett som arbeidsgiver og profesjonens autonomi er i liten grad drøftet i lovproposisjoner og meldinger til Stortinget. I juridisk litteratur er det lagt til grunn at læreren i utgangspunktet må ha stor grad av frihet til å styre innholdet i undervisningen, og at rektor ikke i detalj kan styre innholdet i hver enkelt undervisningstime. Det er imidlertid lagt til grunn at rektor har plikt til å styre læreren dersom undervisningen framstår som uforsvarlig. For å illustrere rektors styringsrett og styringsplikt i slike tilfeller, er det vist til en sak fra Agder lagmannsrett (RG 2000 s. 683). Her fant lagmannsretten at manglende pedagogisk opplegg for elevene var grunnlag for avskjed av en lærer. Lagmannsretten la også vekt på at det var dårlig samarbeid med kolleger, foresatte og elever. Et annet eksempel hvor rektor i kraft av sin styringsrett grep inn på grunn av manglende undervisning, er en dom fra Eidsivating lagmannsrett (RG 1976 s. 487). Læreren hadde drevet ensidig politisk virksomhet overfor elevene, uten å sette denne undervisningen i en større sammenheng eller gi en motvekt til undervisningen som ble gitt. Læreren fikk pålegg fra skoleledelsen og ble så avskjediget da han nektet å etterkomme pålegget. Lagmannsretten fant at avskjeden var rettmessig.

Se nærmere om dommen i Eriksen, 2019.

Enkelte har tatt til orde for at profesjonens autonomi er å betrakte som et element på lik linje med, og med samme effekt som, en hvilken som helst annen lov eller regulering som griper inn i og begrenser arbeidsgivers styringsrett. Med dette utgangspunktet argumenteres det for at lærerprofesjonen i prinsippet kan styre sin virksomhet ved en mer eller mindre eksklusiv fagkunnskap og en yrkesetikk.

Garbo & Raugland, 2017.

Utvalget har innhentet en juridisk betenkning om forholdet mellom styringsretten og profesjonens autonomi. Denne betenkningen konkluderer med at lærerprofesjonen ikke er i en særstilling, men at styringsretten likevel ikke er ubegrenset. Styringen må være saklig. Dette saklighetskravet innebærer krav om forsvarlig saksbehandling og at styringen bygger på korrekt faktisk grunnlag. Videre innebærer saklighetskravet at det ikke kan tas utenforliggende hensyn, og at det i styringen må gjøres en avveining mellom arbeidsgivers og arbeidstakers behov.

Eriksen, 2019.

Innspill til utvalget

Utdanningsforbundet har gitt innspill om at utvalget bør problematisere utfordringene knyttet til dokumentasjonskrav, byråkratisering og øvrige faktorer som stjeler tid og tar bort oppmerksomhet fra det pedagogiske og relasjonelle arbeidet som er kjernen i skolens brede samfunnsmandat.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

Utdanningsforbundet mener videre at det er en betydelig utfordring at lokale skolemyndigheter griper inn i profesjonens handlingsrom med detaljstyring som gjør at profesjonens mulighet til å utøve sitt faglige skjønn overstyres. Et nasjonalt krav som blant annet Utdanningsforbundet mener at bidrar til mer kommunal styring, er opplæringsloven § 13-10 om forsvarlig system.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

Norsk Lektorlag har gitt innspill til utvalget om at det må gis tilstrekkelig rom for skjønnsutøvelse i profesjonsrollen, uten at et eventuelt «maktvakuum» fylles av fylkeskommunens veiledninger. For å dempe mellomnivåets inngripen trengs det ifølge Norsk Lektorlag mindre rammepreget regelstyring og tydeligere, mer detaljert regulering.

Norsk Lektorlag, innspill til utvalget.

Et spørsmål som er tatt opp av flere i referansegruppen, er forholdet mellom arbeidsgivers styringsrett og profesjonell autonomi. Spørsmålet handler om hvilke vurderinger og valg den enkelte lærer eller rektor kan gjøre i kraft av sin profesjonalitet, og som ikke kan overstyres av kommunen som arbeidsgiver.

Utdanningsforbundet har gitt innspill til utvalget om at grensene for instruksjonsmyndigheten til lokale skolemyndigheter er uklare, og at det dermed er uklart hvor langt lærerprofesjonens skjønnsutøvelse strekker seg.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

KS mener at juridiske styringsvirkemidler ikke er egnet til å trekke opp grensen mellom kommunalt og profesjonelt skjønn. I og med at kommunen har det demokratiske, juridiske og økonomiske ansvaret for elevene, kan det profesjonelle skjønnet ifølge KS ikke leve uavhengig av dette, og dermed heller ikke av arbeidsgivers styringsrett.

KS, innspill til utvalget.

I St.meld. nr. 30 (2003–2004) kapittel 4.3.1 pekes det på at det innenfor rammene av klare, forpliktende kompetansemål er et profesjonelt ansvar hvilke metoder og virkemidler som tas i bruk for å nå disse målene. I behandlingen av Meld. St. 28 (2015–2016) ba Stortinget regjeringen om å sikre at «det er lærernes ansvar og faglige skjønn som skal avgjøre hvilke metoder og virkemidler som tas i bruk i undervisningen for å nå kompetansemål og oppfylle skolens generelle samfunnsmandat». Utdanningsforbundet mener Stortingets vedtak legger et større ansvar på lærerne, og samtidig skaper et større handlingsrom for lærerprofesjonen.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

Ifølge Utdanningsforbundet betyr ikke profesjonelt handlingsrom at den enkelte lærer står fritt til å gjennomføre enhver undervisningsform uten å redegjøre for sine valg eller åpne for innsyn utenfra. Lærerens valg av metode går for seg i et faglig, pedagogisk og etisk tolkningsfellesskap som er definert av lærerkollegiet, myndigheter, elever, foresatte og andre aktører. Læreren har ifølge Utdanningsforbundet ansvar for å begrunne framgangsmåten sin i relevant forskning, praktisk erfaring, kjennskap til den aktuelle konteksten samt etisk og didaktisk refleksjon.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

10.3.2 Utvalgets vurdering

Om profesjonelt skjønn

I mandatet står det at utvalget skal ta hensyn til profesjonsutøvernes rom til å utøve profesjonelt skjønn.

I flere sammenhenger er det drøftet hva som skal til for at et yrke skal være en profesjon, og om læreryrket er en profesjon eller ikke.

Se blant annet Molander & Terum, 2008 og Mausethagen, 2015.

Ut fra utvalgets mandat er det ikke nødvendig å gå inn i denne drøftingen. Utvalget legger til grunn at læreryrket er en profesjon.

Det er også en lengre, historisk tradisjon for å omtale læreryrket som en profesjon. Se f.eks. Brusling, 2001.

Det kan drøftes om lærere og rektorer tilhører samme profesjon. For utvalgets mandat er det ikke avgjørende å ta stilling til dette. I det følgende siktes det til både lærere og rektorer med begrepet «profesjonsutøverne i skolen», med mindre det framgår at det kun siktes til én av yrkesgruppene. Lærere og rektorer deler i stor grad en faglig kunnskapsbase, og de fleste rektorer har jobbet som lærere tidligere.

Det er ingen klar og entydig definisjon av hva profesjonelt skjønn er, samtidig som utøvelse av skjønn kan beskrives som kjernen i alt profesjonelt arbeid.

Freidson, 2001.

Ifølge lærerrollerapporten (Om lærerrollen) må profesjonelt skjønn innebære bruk av en sammensatt kunnskapsbase, der erfaringsbasert kunnskap brukes sammen med forskning og informasjon om elevenes læringsresultater. Samtidig handler utøvelsen av profesjonelt skjønn om (ofte umiddelbare) situasjoner der profesjonsutøveren kan velge mellom ulike handlingsalternativer.

Det er etter utvalgets oppfatning klart at profesjonelt skjønn er noe annet og noe mer enn den enkelte lærers subjektive vurdering. For å være et profesjonelt skjønn må vurderingen ta utgangspunkt i en kunnskapsbase som gir grunnlag for å håndtere komplekse spørsmål knyttet til læring og undervisning.

Jf. definisjonen av lærerprofesjonalitet som er lagt til grunn i Dahl et al., 2016.

I tillegg vil sterke profesjonsfellesskap, både lokalt og nasjonalt, være en måte å «kvalitetssikre» og styrke skjønnsutøvelsen på. Når skjønn delegeres, er dette basert på tillit til at lærere og rektorer utfører arbeidet sitt på en hensiktsmessig måte og kan redegjøre for sine vurderinger og beslutninger.

Molander, 2013.

Et spørsmål er om det er profesjonen som sådan, profesjonsfellesskapet på den enkelte skole eller den enkelte lærer som skal sikres tilstrekkelig handlingsrom. Etter utvalgets oppfatning er det klart at det ikke bare er lærerprofesjonen som sådan det siktes til i mandatet, men også skjønnsutøvelsen som utøves av profesjonsutøverne på den enkelte skole. Derimot er det ikke klart om det er et mål at loven skal ta hensyn til tilstrekkelig handlingsrom for den enkelte lærer og rektor, eller om det er den kollektive skjønnsutøvelsen som utvikles i dialog og samhandling med kollegaer, det primært siktes til.

I vedtak nr. 855 til representantforslag i dokument 8:194 S (2017–2018) om tillitsreform i skolen har Stortinget bedt regjeringen «sørge for at arbeidet med fagfornyelsen og revidering av opplæringsloven ivaretar lærerprofesjonens profesjonelle handlingsrom, i tråd med Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen». Det er derfor relevant å se hen til hvordan lærerprofesjonens profesjonelle handlingsrom er omtalt i Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen. I punkt 3.5 står det der blant annet følgende:

Lærerprofesjonen bygger sin profesjonsutøvelse på felles verdier og et felles forsknings- og erfaringsbasert kunnskapsgrunnlag. Profesjonen og den enkelte lærer forvalter et ansvar for å utøve skjønn i komplekse spørsmål. Lærere og ledere utvikler faglig, pedagogisk, didaktisk og fagdidaktisk dømmekraft i dialog og samhandling med kolleger. Utøvelse og utvikling av det profesjonelle skjønnet skjer både individuelt og sammen med andre. Faglig dømmekraft forutsetter også jevnlig oppdatering. Lærerprofesjonen må derfor vurdere sin pedagogiske praksis for å møte enkeltelever og elevgrupper best mulig.

Utvalget legger på denne bakgrunn til grunn at det skal tas hensyn til tilstrekkelig handlingsrom både for den enkelte lærer, for den kollektive skjønnsutøvelse på den enkelte skole og for profesjonen som sådan.

Regelstyringens betydning for det profesjonelle handlingsrommet

Nasjonale regler kan ha betydning for det profesjonelle handlingsrommet på flere måter. For det første kan reglene gripe direkte inn i og styre profesjonsutøvelsen.

Nasjonale regler kan også innskrenke det profesjonelle handlingsrommet ved at oppfyllelsen av nasjonale regler kan legge beslag på tid og ressurser som kunne vært brukt til profesjonens kjerneoppgave – nemlig opplæring. For eksempel mener flere at reglene om skolemiljø, vurdering og fravær innebærer krav til dokumentasjon, som legger beslag på tid som kunne vært brukt til undervisning.

Nasjonale regler kan dessuten ha indirekte betydning for det profesjonelle handlingsrommet ved at reglene bidrar til mer kommunal styring av profesjonsutøvelsen. Det er særlige individuelle rettigheter og systemkrav som synes å føre til mer kommunal styring. Videre kan uklare regler og skjønnsmessige regler føre til at kommunen går lenger enn de nasjonale kravene for å forsikre seg om at loven oppfylles.

Etter utvalgets oppfatning er det få regler i dagens lov og forskrift som direkte begrenser det profesjonelle skjønnet. At reglene i opplæringsloven med forskrifter i seg selv i liten grad begrenser profesjonsutøvernes handlingsrom for skjønnsutøvelse, stemmer også i stor grad med de tilbakemeldingene utvalget har fått. Derimot er muligens den totale styringen, både nasjonalt og kommunalt, og med ulike verktøy, samlet sett for inngripende. Videre blir det profesjonelle handlingsrommet i noen tilfeller begrenset ved at andre hensyn enn faglig-pedagogiske blir styrende på områder som naturlig hører inn under profesjonsutøvelsen.

Hvor stort bør handlingsrommet være

Mandatet gir anvisning om et «tilstrekkelig» handlingsrom. Fordelene med et profesjonelt handlingsrom må derfor veies opp mot andre hensyn, som elevenes behov og kommunens mulighet til å drive kvalitetsutvikling.

Skolehverdagen og opplæringssituasjonen består av pedagogiske spørsmål som sjelden har sikre svar. For å ta stilling til disse spørsmålene må profesjonsutøverne bruke sin vurderingsevne ut fra et profesjonelt kunnskapsgrunnlag og grunnopplæringens verdigrunnlag. For å kunne bruke sine vurderingsevner til det beste for elevene trenger lærere og rektorer handlingsrom og aksept for den kunnskapen de besitter. Videre har økonomiske rammer og støttestrukturer stor betydning for lærernes mulighet til å utøve godt profesjonelt skjønn.

Mausethagen et al., 2019, s. 107–108.

Å gi handlingsrom er ikke det samme som å gi frihet til å gjøre vurderinger som man ikke må stå til ansvar for. Tvert imot innebærer et handlingsrom for profesjonelt skjønn et krav om å kunne redegjøre for og å begrunne sine vurderinger og handlinger ut fra et profesjonelt kunnskapsgrunnlag. Hvor stort handlingsrom som bør gis, vil blant annet avhenge av hvor stor tillit det er grunnlag for å ha til profesjonsutøvelsen, og hvordan profesjonsfellesskapet både lokalt og nasjonalt bidrar til å styrke skjønnsutøvelsen.

Dahl et al., 2016. Mausethagen et al., 2018.

Profesjonelt skjønn avgrenses både av regler og av det faglige grunnlaget. Det faglige grunnlaget innebærer dermed også en begrensning ved at det ikke kan tas beslutninger eller gjøres tiltak som det ikke er faglig grunnlag for.

Molander, 2013.

Profesjonen, både nasjonalt og lokalt, har et ansvar for å kvalitetssikre den profesjonelle skjønnsutøvelsen.

En mulig utfordring er at det ikke alltid er et sterkt faglig grunnlag for den skjønnsutøvelsen som må foretas. OECD har i flere sammenhenger påpekt at sammenlignet med andre sektorer er kunnskapsbasen på utdanningsområdet tynn.

OECD, 2005.

Tidligere undersøkelser av norsk utdanningsforskning har også konkludert med at det er behov for et sterkere fagmiljø.

Utdanningsforbundet, 2008.

Samtidig vil utvalget framheve at, til forskjell fra andre profesjoner, handler lærerprofesjonen først og fremst om relasjonen mellom to personer: profesjonsutøveren og mottakeren. Lærere må håndtere mange relasjoner på samme tid, både med elever og mellom elever, som til enhver tid vil påvirke det som skjer i klasserommet. Undervisningssituasjoner er altså preget av at man må ta kontinuerlige og ofte raske avgjørelser, og av usikkerhet i mange beslutningssituasjoner.

Mausethagen et al., 2019, s. 115.

Kompleksiteten i lærerarbeidet kan derfor også ha betydning for hva slags kunnskapsgrunnlag det er behov for.

Samtidig er det noen utfordringer ved læreres bruk av kunnskap og særlig forskningsbasert kunnskap. En studie fra 2008 viste for eksempel at lærere opplevde at ansvaret for oppdatering og videre læring i stor grad var overlatt til personlige initiativer hos den enkelte lærer. Lærerne rapporterte at de får lite støtte til å dra nytte av forskningsbasert kunnskap om skole, deres undervisningshverdag eller pedagogikk. Lærerne oppga at muntlig erfaringsutveksling med kolleger var den viktigste kunnskapskilden – de ser gjerne til personlig erfaring hos kolleger heller enn til utdanningsvitenskap som forskningsfelt.

Jensen, 2008.

I en undersøkelse fra TNS Gallup oppga lærere mangel på tid, mangel på nettverk og fravær av relevans som grunner til at forskning ble viet liten oppmerksomhet.

TNS Gallup, 2008.

De ovennevnte undersøkelsene er over ti år gamle og det er grunn til å tro at det har skjedd en utvikling på dette området. Kunnskapsdepartementet har på bakgrunn av blant annet denne situasjonsbeskrivelsen satt i gang flere tiltak som kan styrke utdanningsforskningen og gi et bedre kunnskapsgrunnlag for profesjonsutøvelsen i skolen.

Se blant annet Kunnskapsdepartementets St.prp. nr. 1 (2007−2008), s. 89.

Lærerutdanningen har blitt lengre og mer spesialisert, lærere og rektorer har fått etter- og videreutdanning og det har blitt gjennomført nasjonale kompetansehevingsprosjekter. Profesjonen selv har også initiert tiltak for å forbedre forutsetningene for en videre profesjonalisering av lærerrollen (se 10.3.1). En undersøkelse som OsloMet har gjennomført på oppdrag fra utvalget, viser likevel at flertallet av informantene er enige om at utilstrekkelighet ved den tilgjengelige faglig-pedagogiske kompetansen er noe av det som gjør det utfordrende å leve opp til intensjonene i regelverket og å gi alle elevene det forsvarlige opplæringstilbudet de skal ha.

Mausethagen et al., 2019, s. 109.

Dette skyldes trolig kompleksiteten i oppgavene som skolen skal løse.

Hvordan opplæringsloven kan sikre profesjonelt handlingsrom

Én måte å sikre at profesjonsutøverne har tilstrekkelig handlingsrom på, er å legge beslutningsmyndigheten direkte til profesjonsutøverne i loven. Utvalget har ikke gått inn for dette. Kommunelovens ordning er at det er kommunestyret og fylkestinget som er øverste ansvarlig, og som kan delegere myndighet internt i kommunen.

Utvalget mener det ikke er grunnlag for å fravike de generelle reglene i kommuneloven. Utvalget mener det må være sammenheng mellom myndighet og ansvar, og det er kommunen som er juridisk, økonomisk og administrativt ansvarlig overfor elevene. Se utvalgets generelle vurderinger av hvem som bør pålegges plikter i opplæringsloven, i kapittel 12.4. Utvalget foreslår enkelte steder å gå bort fra at pliktene i loven legges direkte på rektorer og lærere. Samtidig foreslår utvalget regler som vil styrke profesjonsutøvernes rolle i skolen. Utvalget foreslår at det innføres krav om at det bare er lærere som kan forberede og følge opp opplæringen, og at en lærer som hovedregel må være til stede sammen med elevene. Utvalget foreslår også å videreføre kravet om at en skole skal ledes av en rektor med pedagogisk kompetanse.

En annen måte å bidra til profesjonelt handlingsrom på er å være tilbakeholden med å lage nasjonale regler som griper inn i den profesjonelle skjønnsutøvelsen. Det er få nasjonale regler som begrenser dette handlingsrommet i dag. Utvalget foreslår enkelte endringer som vil gi større både kommunalt og profesjonelt handlingsrom, som ikke å videreføre kravet om leirskole. Utvalget foreslår også noen endringer som vil begrense det profesjonelle handlingsrommet, som en tydeligere og mer detaljert plikt til å sikre tilfredsstillende utbytte av opplæringen (aktivitetsplikt). Utvalget mener denne innstrammingen er nødvendig for å sikre at elevene får et likeverdig opplæringstilbud og tilfredsstillende utbytte av opplæringen.

Flere undersøkelser og tilbakemeldinger som utvalget har fått fra aktørene i opplæringssektoren, tyder på at rektorer og lærere på noen områder opplever at de er for detaljstyrt selv om det ikke er regler i lov og forskrift som er begrensende. I en del tilfeller vises det til at den kommunale styringen av skolene i for stor grad griper inn i profesjonsutøvernes handlingsrom.

I noen tilfeller er den kommunale styringen en konsekvens av de nasjonale reglene. At kommunen styrer skolene er en naturlig følge av at ansvaret for grunnopplæringen er lagt til kommunene. Det er fra nasjonalt hold ønske og forventning om at kommunene skal ha god styring av skolene. Når det i opplæringsloven er stilt krav om forsvarlig system, er hensikten nettopp å tydeliggjøre kommunens styringsansvar. Når elevene gis individuelle rettigheter, er prosedyrer og dokumentasjon som gir rettssikkerhet, en ønsket konsekvens. Videre er det ønskelig at kommunen sørger for implementering av nye regler, og nye rutiner og rapporteringskrav kan være en naturlig del av et slikt implementeringsarbeid.

Kommunal styring er dermed både nødvendig og ønskelig. Samtidig er det uheldig dersom uklare regler eller usikkerhet om reglenes innhold fører til en større dokumentasjonsbyrde for skolene enn det som er nødvendig og hensiktsmessig for å ivareta elevene og deres rettssikkerhet. Utvalget foreslår å tydeliggjøre loven på en rekke områder, blant annet for å avklare hvor langt den rettslige forpliktelsen går. Et eksempel er at utvalget foreslår at det presiseres i loven at det er en terskel for dokumentasjonsplikten i skolemiljøsaker.

Selv om kommunal styring av skolene ikke er et problem i seg selv, er det en utfordring dersom andre hensyn enn faglig-pedagogiske får for stor betydning i spørsmål som er av faglig-pedagogisk karakter. I praksis vil det typisk være økonomiske hensyn som konkurrerer med de faglig-pedagogiske hensynene.

Én måte å sikre et tilstrekkelig profesjonelt handlingsrom på, er dermed å relatere reglene til et faglig-pedagogisk grunnlag. Innholdet i lovkravet vil da bli fastsatt ut fra faglige standarder eller annet faglig-pedagogisk kunnskaps- og erfaringsgrunnlag. I utviklingen av dette kunnskapsgrunnlaget kan og bør profesjonsutøverne selv spille en rolle, sammen med profesjonens organisasjoner, forskningsmiljøene og utdanningsinstitusjonene.

Etter utvalgets vurdering er det større grunn til å legge opp til et faglig-pedagogisk grunnlag for skjønnsutøvelsen etter loven jo nærmere klasserommet man kommer. Videre legger utvalget opp til at faglig skjønn normalt bør være et forvaltningsskjønn som ikke kan overprøves av staten gjennom tilsyn. Dette vil gi lokalt handlingsrom.

Dersom en lovtekst refererer til det faglig-pedagogiske kunnskapsgrunnlaget, betyr det ikke at det er opp til den enkelte lærer å gjøre vurderingen alene. Både lærerkollegiet på den enkelte skole, rektor og kommunen vil være sentrale for å sikre kvalitet i den faglige skjønnsutøvelsen. Aktørene har tilgang til den samme kunnskapsbasen, men har ulike roller og oppgaver som sammen kan fremme et godt profesjonelt skjønn. Kommunen må for eksempel sørge for at lærere og rektorer får tilgang til oppdatert kunnskap, gjennom blant annet etterutdanning og ved å legge til rette for erfaringsutveksling mellom skoler. Rektorer kan bidra ved å sørge for at lærerne drøfter kunnskapsgrunnlaget i lys av egen praksis og erfaring, og å skape arenaer for faglig diskusjon. Den enkelte lærer kan bidra i faglige diskusjoner, holde seg oppdatert og anvende kunnskapen og erfaringen i sin undervisningspraksis.

Kommunen har som arbeidsgiver styringsrett overfor profesjonsutøverne, da disse er ansatte i kommunen. Utvalget kan ikke se at det er rettslig grunnlag for å konkludere med at profesjonsutøverne i skolen står i en særstilling, men spørsmålet har ikke vært prøvd rettslig. Styringsretten er uansett ikke ubegrenset. Styringen må være saklig (se omtale av saklighetskravet i 10.3.1). I mange spørsmål som gjelder opplæringen eller opplæringssituasjonen, er det lærere og rektorer som kjenner den faktiske situasjonen best, og som ofte har best og mest oppdatert faglig-pedagogisk kunnskap. Dersom kommunen skal gripe inn i de faglig-pedagogiske vurderingene, må kommunen ha et saklig grunnlag. Reglene i opplæringsloven vil ha betydning for hva som er et saklig grunnlag. Dersom loven legger opp til faglig-pedagogiske vurderinger, vil for eksempel hensynet til økonomi være et utenforliggende hensyn, som det ikke vil være saklig å ta hensyn til.

At det skal være et faglig-pedagogisk grunnlag, handler ikke bare om å vise til et kunnskapsgrunnlag. Som på andre områder vil det ofte være mulig å finne undersøkelser som understøtter en konklusjon. At en vurdering eller beslutning skal bygge på et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag, innebærer å bruke et sammensatt og fyldig faglig kunnskapsgrunnlag og i lys av både erfaringer, forskningsgrunnlag og den lokale konteksten. Profesjonsutøverne i skolen har en sentral rolle i utøvelsen av det faglig skjønnet. Men kommunen har også en viktig rolle med å legge til rette for faglig utvikling og dialog mellom aktørene og ved å etterspørre faglige begrunnelser.

Det vil være en vekselvirkning mellom styringen og det profesjonelle skjønnet, ved at det skal mer til for at det er saklig å overprøve vurderinger jo bedre den faglige begrunnelsen er. Profesjonen som sådan og profesjonsutøverne på den enkelte skole har dermed også mulighet til å påvirke handlingsrommet for det profesjonelle skjønnet ved å videreutvikle og «kvalitetssikre» kunnskapsgrunnlaget for avgjørelser som tas. Det handler dermed mer om å ta profesjonsansvar enn å ha profesjonsfrihet.

11 Endrede samfunnsforhold

Figur 11.1 

Figur 11.1

11.1 Innledning

Samfunnslivet lokalt, regionalt og globalt påvirkes og endres på bakgrunn av mange ulike forhold. Teknologiutvikling, globalisering, kulturelt mangfold og demokrati, klima og miljø og den raske utviklingen i kunnskapssamfunnet er kjente utviklingstrekk som virker alene og i samspill med hverandre, og som bidrar til at samfunnslivet endrer seg over tid. Noen endringer skjer raskt, mens andre endringer skjer over lengre tid. Disse utviklingstrekkene ligger også til grunn for en rekke internasjonale prosjekter som aktualiserer sammenhengen mellom opplæring og kompetansebehov i arbeids- og samfunnsliv.

NOU 2014: 7, punkt 1.1.5.

Opplæringsloven trådte i kraft i 1998, og i løpet av de siste tjue årene har det norske skolesystemet og hverdagen i skolene vært i stor endring. Blant de større endringene er at det er innført skolestart for 6-åringer, utdannings- og lærerutdanningsreformer er gjennomført, nasjonale prøver og internasjonale undersøkelser er innført, og IKT spiller en helt annen og større rolle i skolehverdagen enn tidligere. Like fullt er det mange trekk ved skolen som har bestått. En betydelig del av opplæringen skjer fremdeles i et fysisk klasserom med elever og lærer, karakterene settes først på ungdomstrinnet, eksamener er forbeholdt siste år på ungdomstrinnet og videregående skole, og fagene er langt på vei de samme.

Björnson & Olsen (red.), 2018.

I samme periode har opplæringsloven blitt endret en rekke ganger, i snitt én gang per år. Det er et mål at loven skal kunne tåle videre samfunnsutvikling uten hyppige endringer og tilføyelser. Samtidig er det vanskelig å forutse hvilke problemstillinger som vil kunne gjøre det nødvendig å endre eller presisere innholdet i loven. Noe av framtidig utvikling kan med relativt stor sikkerhet forutses på bakgrunn av tidligere utviklingstrekk, som for eksempel befolkningsframskrivinger. Men også her skjer utviklingen i et komplekst samspill mellom nasjonale og internasjonale hendelser og politiske avtaler og avgjørelser, noe som kan føre til en noe annen kurs enn forventet. På andre områder vet vi at endringene skjer raskt og uforutsigbart – slik som for eksempel den teknologiske utviklingen.

I dette kapitlet gis det en oversikt når det gjelder den teknologiske utviklingen, globalisering og demografi, folkehelse, utviklingstrender i arbeidsmarkedet og endringer i kommune- og regionsstruktur. Det gis en beskrivelse fra 1998 og fram til dagens situasjon. Utvalget har også vurdert hva som kan forventes av videre utvikling, og hvilken betydning dette kan forventes å få for reguleringen av grunnopplæringen.

11.2 Den teknologiske utviklingen

Beskrivelse

Fra 1980-årene har det foregått en teknologisk utvikling som har fått stor betydning for samfunnsutviklingen og endret livet vårt radikalt. Teknologien har revolusjonert måten vi finner informasjon, kommuniserer med hverandre og blir underholdt på. Mye av utviklingen skjer i et svært raskt tempo. Dagens opplæringslov trådte eksempelvis i kraft samme år som det amerikanske teknologiselskapet Google ble grunnlagt, av to ungdommer i en garasje i California.

Teknologiske trender som automasjon, kunstig intelligens, utvidet og virtuell virkelighet, 3D-printing og nanoteknologi gir både utfordringer og åpner for nye muligheter innen næringslivet og offentlig sektor. Det hevdes gjerne at vi står overfor «den fjerde industrielle revolusjon» eller «industri 4.0», med helt nye muligheter som følge av tilgang til store mengder data, kraftige digitale regneressurser og bedre algoritmer.

Like revolusjonerende er den direkte betydning av den nye teknologien for folk flest gjennom sosiale medier. Fra å være et marginalt fenomen har sosiale medier i løpet av om lag ti år utviklet seg til å bli en sterk utfordrer til etablerte medier.

I dag er sosiale medier en integrert del av de fleste barns og unges hverdag. Sosiale medier er ikke bare en informasjonskanal, men også viktig for å skape relasjoner. Det handler ikke bare om deling av informasjon, men også deling av ideer, personlige meldinger og videoer og om en arena for utvikling av identitet.

NOU 2015: 2, kap. 6.2.

Dette står i sterk kontrast til hverdagslivet i 1998 da kun rundt 20 prosent av barn mellom 9 og 12 år i Norge hadde mobiltelefon, og bruken i all hovedsak begrenset seg til telefonsamtaler og tekstmeldinger.

Ling & Vaage, 2006.

I dag har omtrent alle barn tilgang til mobiltelefon ved 10-årsalderen, og over 90 prosent har smarttelefon. Fra 12–13-årsalderen bruker omtrent alle barn sosiale medier. Sosiale medier oppgis som den mest benyttede kilden til nyheter for barn og unge.

Medietilsynet, 2018.

Skolen må ta innover seg betydningen av teknologiutvikling og digitaliseringen av samfunnet som elevene lever i og skal møte etter endt utdanning.

Bruk av digital teknologi blir stadig mer utbredt i opplæringssammenheng og utfordrer den tradisjonelle måten å tenke undervisning og læring på. Eksempelvis kan ny teknologi, som kunstig intelligens, åpne for høy grad av individualisering av undervisningen. Det kan også føre til at man vil se endringer i lærerrollen. Smarte digitale læremidler kan gi læreren en analyse av elevens prestasjoner, som kan hjelpe læreren til å tilpasse opplæringen til hver enkelt elev. Samtidig kreves det kompetanse for å bruke smarte læremidler og læringsanalyse på en mest mulig konstruktiv måte, og at man er bevisst for eksempel personvern, sikkerhet og hvem som eier dataene som samles inn.

Av andre eksempler på endring av tradisjonell undervisning er såkalt omvendt undervisning – eller «flipped classroom» – som er en metodikk hvor innføring av nytt fagstoff flyttes fra skoletid til hjemmearbeid. Ofte brukes video, men man kan også bruke podkast, spill, multimodale tekster med mer. Undervisningstiden kan dermed i større grad brukes til avklaringer, oppgaveløsning og drøftinger, noe som kan gi mer tid til individuell tilrettelegging for læring og mulighet for inkludering.

Statped, u.å., omvendt undervisning.

Teknologi for virtuell, utvidet og blandet virkelighet, som briller og annet utstyr, er også i rask utvikling. Dette kan endre betingelsene for utdanning og opplæring på sikt.

Teknologirådet, 2018, s. 13.

Fjernundervisning er undervisning der eleven helt eller delvis har kontakt med læreren uten å behøve å være fysisk til stede på skolen. I dag åpner opplæringsloven med forskrift eksplisitt for bruk av fjernundervisning som alternativ form for opplæring i samisk og finsk og i opplæring spesielt organisert for voksne.

Et annet eksempel på fjernundervisning er undervisning ved hjelp av en robot som sitter på elevens plass når eleven på grunn av sykdom eller skade ikke kan være på skolen. Via nettbrett kan eleven logge seg på roboten og se, høre og snakke med klassekameratene sine. Det rettslige grunnlaget for denne bruken oppleves imidlertid ikke tydelig i dagens opplæringslov.

Det finnes etter hvert en god del forskning som dokumenterer god læringseffekt ved bruk av digital teknologi i undervisningen. Samtidig finnes det også forskning som viser negative effekter for konsentrasjon, skoleresultater og det psykososiale miljøet. Ifølge forskere knytter utfordringene seg ikke først og fremst til elevenes manglende evne til selvregulering, men til at skolene i for liten grad klarer å gi god opplæring i hvordan digital teknologi kan brukes til læring, kombinert med manglende grensesetting og forventninger i klasserommet.

Spurkland & Blikstad-Balas, 2016.

Mye tyder på at potensialet for læring og sosial tilhørighet er stort gjennom bruk av digital teknologi i opplæringen, men at en viktig forutsetning er at skolen har nok kompetanse og utstyr og en klar bevissthet rundt bruken.

Kunnskapsdepartementet, 2017b, s. 22.

Bruk av ny teknologi kan medføre utfordringer for personvernet. Kjernen i prinsippet om personvern er at den enkelte skal ha kontroll over og i størst mulig grad kunne bestemme over egne personopplysninger, ha rett til å få vite hvilke opplysninger andre kjenner til om en selv, og hva opplysningene brukes til. Med økt bruk av digitale verktøy øker muligheten for lagring og spredning av data om elevene. Spredning av elevdata fra skolens administrative systemer og lekkasjer av eksamensoppgaver er bare noen av eksemplene skoleeiere har måttet håndtere. Å ivareta informasjonssikkerhet og personvern blir en stadig viktigere oppgave for kommuner og er en utfordring med hensyn både til kompetanse, systemutvikling og styring.

Kunnskapsdepartementet, 2017b, s. 25.

Betydning for utvalget

Den nye opplæringsloven skal fungere i en opplæringssektor som ønsker å ta i bruk ny teknologi. Det betyr at loven bør være mest mulig teknologinøytral, det vil si et regelverk som ikke er til hinder for at det lokalt tas i bruk gode teknologiske løsninger. En generell utfordring på dette området er at utviklingen skjer raskt og ofte uforutsett. Det er derfor vanskelig å ta hensyn til alle framtidige problemstillinger, men det er av betydning at det tas høyde for de utfordringene ny teknologi kan medføre. Noen utviklingstrekk og problemstillinger er imidlertid allerede kjent.

At teknologien, gjennom blant annet fjernundervisning, gir mulighet for å organisere opplæringen på nye måter, vil kunne få følger for blant annet det fysiske og sosiale skolemiljøet og fagtilbudet på den enkelte skole.

En annen aktuell problemstilling er betydningen av hvordan man definerer en undervisningstime, og hvilke kompetansekrav som bør stilles til lærere.

Internett er en stor kanal for reklame, og ved bruk av gratis teknologiske verktøy vil reklame kunne være en utfordring for skolen. Nok et spørsmål er hva som skal regnes som et læremiddel i framtidens skole, sett i sammenheng med krav om målform og krav om at digitale læremidler skal være universelt utformet fra 2021.

Digitalisering av opplæringen kan også føre til at elevene er avhengige av tilgang til IKT-utstyr til skolearbeid og informasjon utenfor skoletiden. Dette kan bidra til et økt press om å ha tilgang til internett og utstyr hjemme.

Med en mer glidende overgang mellom hva som er privat og hva som er skole, blant annet på grunn av bruk av sosiale medier, vil det også kunne bli nye utfordringer når det gjelder hva som kan og bør reguleres i skolereglene.

11.3 Demografi og globalisering

Beskrivelse

De siste 20 årene har folketallet i Norge økt med om lag en million. Drivere for befolkningsvekst er fødselsoverskudd, økt levealder og innvandring. I SSBs befolkningsframskriving fra 2018 er det forventet at befolkningsveksten i Norge vil fortsette, men på et lavere nivå enn i det siste tiåret. Ifølge SSB vil veksten komme først og fremst i sentrale strøk, mens mange distriktskommuner vil få nedgang i folketallet.

Leknes et al., 2018, s. 10.

Økt mangfold i familieformer og mer likestilt foreldreskap har også skapt endringer i familiestrukturen, og flere barn enn tidligere vokser opp med delt bosted. Ved årsskiftet 2013–2014 var det 1,1 millioner barn under 18 år i Norge. Tre av fire bodde i husstand med begge foreldrene, mens en fjerdedel hadde foreldre som ikke bodde sammen. Andelen barn som bor med begge foreldrene, synker etter hvert som barna blir eldre. Nesten ni av ti barn under ett år hadde foreldre som bor sammen. Ved 17-års alder var det bare seks av ti som bodde med begge foreldrene.

Lyngstad et al., 2014.

Forskningen viser samtidig at det er stor økning av foreldre som avtaler delt bosted. Andelen barn med delt bosted økte fra 8 prosent i 2002 til 25 prosent i 2012.

Kitterød et al., 2015.

Gjennom globalisering knyttes verden tettere sammen. Globalisering påvirker alle sider av samfunnslivet og har tydelig innflytelse på blant annet politikk, kultur, økonomi og arbeidsliv. Migrasjon og internasjonal handel ses gjerne på som sterke drivkrefter bak globalisering. At verden «blir mindre», betyr også at viktige hendelser utenfor nasjonale grenser får økt betydning. De siste årene har det vært flere eksempler på hvordan Norge blir og kan bli påvirket av politiske avgjørelser i andre land, eksempelvis presidentvalg i USA og brexit i Storbritannia. I tillegg har klimaendringer og konflikter ført til store og uforutsigbare flyktningstrømmer i verden.

Drøyt 17 prosent av dagens befolkning i Norge har selv innvandret eller er norskfødte av foreldre som har innvandret til Norge. De siste ti årene har antallet innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i Norge blitt tredoblet. Dette skyldes blant annet arbeidsinnvandringen fra EUs medlemsland i Øst-Europa og flyktninger. Mange av dem som innvandrer til Norge, blir her. Av de 789 000 ikke-nordiske statsborgere som innvandret til Norge i perioden 1990–2016, var 73 prosent fortsatt bosatt i Norge ved utgangen av 2016.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, 2018.

Innvandringen har falt de siste årene, og i framskrivingene forutsetter SSB at nedgangen fortsetter fram mot 2030. Det skyldes først og fremst forventet lavere innvandring fra Øst-Europa. Etter 2030 forutsettes det en svak økning i innvandringen, som avspeiler en forventet befolkningsvekst ellers i verden.

Leknes et al., 2018.

Innvandring er i stor grad også et politisk spørsmål. Hvor mye innvandring som kan forventes framover, vil derfor også styres av nasjonale og internasjonale avtaler og avgjørelser.

Innvandring fører til at skolen har fått og vil fortsette å få elever med et annet morsmål enn norsk. Noen av disse elevene har også ingen eller mangelfull skolebakgrunn fra hjemlandet. Det har blitt lagt fram flere utredninger knyttet til elever fra språklige minoriteter i perioden mellom NOU 1995: 18 og i dag. I denne perioden har det også blitt gjort flere lovendringer. Det har blant annet blitt lovfestet rett til særskilt språkopplæring, det har blitt utarbeidet særskilte læreplaner i norsk rettet mot elever fra språklige minoriteter, og det har blitt åpnet for å bruke innføringsklasser.

Retten til grunnskoleopplæring for voksne trådte i kraft høsten 2002.

Opplæringsloven § 4A-1.

De siste årene har det vært en kraftig økning i antallet deltakere, noe som skyldes at det har blitt langt flere deltakere med innvandrerbakgrunn. Skoleåret 2017–2018 var det om lag 9 800 deltakere i grunnskoleopplæring for voksne. Av disse var 97 prosent innvandrere. I videregående opplæring for voksne utgjorde innvandrere om lag 36 prosent.

NOU 2018: 13, kapittel 3.2.

De siste åtte årene har over 1 500 barn ikke møtt til skolestart.

Utdanningsdirektoratet, Grunnskolens Informasjonssystem (GSI)

Trenden er økende. Det kan være ulike grunner til at barn ikke møter til skolestart, og grunnene kan være sammensatte. De fleste av barna dette gjelder bor i Oslo.

Det foreligger lite forskning på effekten av tiltak som særskilt språkopplæring. Statistikk over skoleresultater og gjennomføring for minoritetsspråklige elever antyder likevel at dagens system ikke er tilpasset denne elevgruppens behov for opplæring.

Rambøll har på oppdrag fra Utdanningsdirektoratet gjennomført en evaluering av ordningen med særskilt språkopplæring. Målet med evalueringen var å se på i hvilken grad tilbudet bidrar til å gi elevene tilstrekkelige ferdigheter i norsk, slik at de kan følge vanlig undervisning. Blant funnene var at særskilt språkopplæring er viktig, men ikke nødvendigvis tilstrekkelig, for å styrke målgruppens mulighet for å fullføre og bestå opplæringen. På bakgrunn av funn fra evalueringen konkluderer Rambøll med at det å sikre minoritetsspråklige elever et godt og tilpasset opplæringstilbud vil være en viktig samfunnsoppgave i årene framover.

Rambøll, 2016, s. 90.

Flere gutter med innvandrerbakgrunn

SSB definerer innvandrere som personer som er født i utlandet av to utenlandsfødte foreldre, og som har fire utenlandsfødte besteforeldre.

på yrkesfaglige utdanningsprogrammer fullfører i løpet av fem år sammenlignet med 2004-kullet, men det er fremdeles mange flere som slutter og ikke fullfører, enn blant andre gutter og jenter på videregående, uansett utdanningsprogram.

Elever med innvandrerbakgrunn fortsetter direkte over til høyere utdanning i større grad enn elever uten innvandrerbakgrunn. Blant norskfødte med innvandrerforeldre og innvandrere som fullførte videregående opplæring våren 2014, begynte henholdsvis 64 og 60 prosent i høyere utdanning høsten 2014, sammenlignet med 42 prosent for de øvrige elevene.

Steinkellner, 2017.

Betydning for utvalget

Elever med innvandrerbakgrunn har svakere resultater på nasjonale prøver enn de andre elevene, og en større andel av innvandrere oppnår ikke grunnskolepoeng. Opplysninger om gjennomføring i videregående opplæring viser at en større andel av disse elevene slutter underveis enn det norskfødte elever med innvandrerforeldre og de øvrige elevene gjør. Det å sikre minoritetsspråklige elever et godt og tilpasset opplæringstilbud vil være en viktig samfunnsoppgave i årene framover.

I voksenopplæringen har andelen elever med innvandrerbakgrunn økt kraftig, og det er derfor grunn til å vurdere om dagens regler om særskilt tilrettelagt opplæring for voksne er hensiktsmessige.

Endrede familieformer og mer likestilt foreldreskap vil kunne ha betydning for skole–hjem samarbeidet. Det har også oppstått nye og flere problemstillinger om blant annet skolested og skoleskyss for barn som har delt bosted.

Mange elever vil gå på store skoler i urbane strøk, men det vil fortsatt være elever som bor spredt, og som vil få sitt opplæringstilbud på små skoler. Loven må ikke være til hinder for kommunenes valg når det gjelder organisering av skoletilbudet. Kommunene må også ha det nødvendige handlingsrommet slik at de kan løse situasjoner når elever ikke møter på skolen.

11.4 Folkehelsen

Beskrivelse

Folkehelsen er noe annet og mer enn summen av de enkelte innbyggeres helsetilstand. Begrepet tar også opp i seg økonomiske, fysiske, psykiske og miljømessige forhold som påvirker helsetilstanden.

Nylenna & Braut, 2014.

Forbedringer i folks levekår og den medisinske utviklingen har ført til en gradvis forbedring av folkehelsen i Norge, og helsetilstanden i landet er i hovedsak god. Forventet levealder var 84,3 år for kvinner og 80,9 år for menn i 2017. Dette er blant de høyeste i verden.

Folkehelseinstituttet, 2018a, s. 8.

De viktigste årsakene til sykdom og redusert helse er muskel- og skjelettsykdommer, hjerte- og karsykdommer, kreft og psykiske plager og lidelser. Psykiske lidelser kommer ofte i ung alder og har ofte et langvarig forløp. I løpet av ett år vil én av fem voksne ha en psykisk lidelse, og vanligst er angst og depresjon.

Folkehelseinstituttet, 2018a, s. 8.

Helsetilstanden til barn og unge er generelt god i Norge sammenlignet med i resten av verden. På mange områder har det også vært en klar bedring over tid her i landet. Det likevel mange barn som utsettes for belastninger. Familieforhold, omsorg, vennskap, trivsel på skolen, kosthold, søvn og miljøforhold ute og inne er noen av faktorene som påvirker barns oppvekstsvilkår og deres fysiske og psykiske helse.

Folkehelseinstituttet, 2018b.

Nesten 40 prosent av alle barn opplever samlivsbrudd mellom foreldrene i løpet av barndommen. Ifølge Folkehelserapporten fra 2018 har flere studier vist at foreldres samlivsbrudd, og spesielt dersom det er konflikt mellom foreldrene, har sammenheng med både psykiske helseplager hos barna, skoleproblemer og frafall fra skolen. Folkehelserapporten viser også at antallet barn som lever i lavinntektsfamilier, øker og omfatter om lag 100 000 barn i alderen 0–17 år i Norge, det vil si nær 10 prosent av norske barn, over en treårsperiode. I enkelte byer vokser omkring ett av tre barn opp i en husstand med vedvarende lav inntekt. En vesentlig del av disse familiene har innvandringsbakgrunn.

Manglende mestring i skolen er blant de mest alvorlige risikofaktorene for ungdoms psykiske helse. Elever som synes skolearbeidet er belastende, og som mener at foreldre og lærere utsetter dem for høyt forventningspress, rapporterer over tid mer psykiske og fysiske helseplager.

Folkehelseinstituttet, 2018b.

I en artikkel publisert på forskning.no vises det til at forskning avdekker at lekser eller tidspress om å bli ferdig med skolearbeid gjør elever stresset. Jenter opplever mer stress knyttet til skolen enn det gutter gjør.

Amundsen, 2017.

Også tidlige vansker i skolefagene, særlig lese- og skrivevansker, kan ifølge Folkehelserapporten føre til psykiske problemer senere i livet. Videre bidrar mobbing fra medelever til psykiske helseproblemer i barndommen og dessuten til psykiske lidelser, selvmord og kriminalitet i voksen alder.

Folkehelseinstituttet, 2018b.

Psykiske plager og lidelser er blant de viktigste årsakene til sykdom, og psykiske helseplager ser ut til å ha økt blant barn og unge. Psykiske lidelser, inkludert rusbrukslidelser, er den klart største årsaken til tap av helse blant barn, unge og voksne i arbeidsfør alder. I motsetning til mange fysiske sykdommer debuterer psykiske lidelser vanligvis før fylte 30 år. Depressive lidelser og angstlidelser er de to vanligste konsultasjonsgrunnene for psykiske lidelser i primærhelsetjenesten. I Norge behandles rundt 5 prosent og av barn og ungdom i alderen 0–17 år hvert år i psykisk helsevern for barn og unge (BUP).

Folkehelseinstituttet, 2018c.

Folkehelseinstituttet opplyser at man vet lite om de spesifikke utviklingsveiene for psykiske lidelser. Trolig oppstår mange psykiske lidelser i et samspill mellom miljømessige og genetiske risikofaktorer. Noen av de sentrale risikofaktorene er vold, overgrep, mobbing samt vedvarende psykososiale belastninger.

Folkehelseinstituttet, 2018a, s. 26.

I Elevundersøkelsen 2018 er det 6,1 prosent av elevene som oppgir at de i en eller annen kombinasjon er mobbet av medelever, digitalt mobbet av noen på skolen eller mobbet av voksne på skolen. Når det gjelder kjønns- og aldersfordeling av mobbing, viser resultatene at andelen som opplever at de blir mobbet, stort sett avtar med alder/årstrinn. Det er små kjønnsforskjeller i svarfordelingen på spørsmålet om mobbing. Resultatene indikerer imidlertid at det er en tendens til at gutter og jenter opplever ulike måter å bli mobbet på. Jenter opplever mer indirekte mobbing ved å bli holdt utenfor og baksnakket på skolen, mens gutter opplever mer direkte fysisk mobbing som å bli slått, dyttet eller holdt fast.

Wendelborg, 2019, s. 11.

Av fysiske plager blant barn og unge er hodepine vanligst. Blant ungdomsskoleelever oppgir 26 prosent at de har hodepine daglig eller mange ganger i måneden, mens tilsvarende tall er 31 prosent hos elever på videregående. Andre vanlige helseplager er nakke- og skuldersmerter, magesmerter og ledd- og muskelsmerter. Alle typer smerter rapporteres oftere hos jenter enn hos gutter. Jenter har også høyere forbruk av reseptfrie medikamenter, blant annet reseptfrie smertestillende preparater.

Folkehelseinstituttet, 2018d.

Godt inneklima har stor betydning for helse og trivsel, særlig fordi mye av tiden tilbringes innendørs. Bygningsmessige forhold som påvirker inneklima og helse, har i liten grad blitt systematisk kartlagt i Norge. Mye tyder på at mange skoler i Norge har dårlig inneklima på grunn av manglende vedlikehold. I et utvalg på 301 skoler fant Arbeidstilsynet at om lag halvparten hadde eller hadde hatt problemer med vannlekkasjer og/eller fukt.

Arbeidstilsynet, 2013.

Temperatur og ventilasjon kan påvirke trivsel, skoleprestasjoner og arbeidsevne.

Andelen unge med overvekt har økt de siste tiårene.

Folkehelseinstituttet, 2018.

Folkehelserapporten avdekker at for lite fysisk aktivitet og dårlig kosthold er et helseproblem. Barn og unge bør være i fysisk aktivitet med moderat eller høy intensitet i minimum 60 minutter daglig, og i fysisk aktivitet med høy intensitet minst tre ganger i uken. Målinger fra 2018 viser at om lag 90 prosent av seksåringene, 72 prosent av niåringene og under halvparten av femtenåringene oppfyller anbefalingene.

Helsedirektoratet, 2018.

Det er anbefalt at elevene sikres nok tid til å spise på barnetrinnet og i skolefritidsordningen, minimum 20 minutter.

Helsedirektoratet, 2015.

Det er færre og færre barn i grunnskolen som får myndighetenes anbefalte 20 minutter til spisepause.

Hjelle, 2014.

Det er godt dokumentert at frafall fra videregående opplæring er knyttet til senere helseproblemer og at det øker risikoen for dårligere levekår og helse. Mindre frafall i videregående opplæring kan ha stort potensial til å bidra til økt velferd. I Folkehelserapporten er det pekt på at konsentrasjonsvansker og atferdsproblemer kan påvirke elevenes prestasjoner negativt. Dersom man klarer å redusere denne typen vansker hos unge, vil det kunne føre til at flere klarer å gjennomføre videregående skole.

En undersøkelse av skolehelsetjenestetilbudet viste at avstanden til anbefalte normtall for helsesøsterdekning var stor for alle skoletyper i Norge. Størst var avstanden i barneskolen, der ingen fylker oppfylte Helsedirektoratets anbefalinger. Store skoler var lengst unna anbefalt norm, og helsesøsterbemanningen var lavere jo større kommunene var.

Waldum-Grevbo & Haugland, 2015.

I en undersøkelse Ipsos MMI har gjennomført for Barneombudet i 2018, oppgir 40 prosent av barn og ungdom i alderen 8–19 år at de har en helsesøster på skolen som de kan stikke innom hvis de trenger det.

Barneombudet, 2018a.

I 2018 ble tittelen helsesøster erstattet med helsesykepleier.

Regjeringen, 2018b.

Utdanning er eksempel på en bakenforliggende faktor som har betydning for helsen gjennom hele livet. Folkehelserapporten viser at sosiale forskjeller skaper helseforskjeller. Innsatsen for å gjøre noe med levekårene, som for eksempel utdanning, kan derfor bidra til å fremme helsen.

Betydning for utvalget

Når det gjelder å fremme barn og unges helse, er det flere aktuelle problemstillinger som er relevante for utarbeidelsen av ny opplæringslov.

Reglene om tilpasset opplæring og spesialundervisning skal sikre at barn og unge får den tilpasningen og oppfølgingen de har behov for. Det er derfor av særlig betydning for utvalget å vurdere om dette regelverket er hensiktsmessig. Bestemmelsen om organisering av elevene i grupper vil også kunne være av betydning.

Reglene om det fysiske og psykososiale skolemiljøet skal sikre at alle elever er i et skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Selv om deler av dette regelverket er nytt, kan det være relevant å se om det er behov for enkelte justeringer i ny opplæringslov.

Mange elever etterlyser en helsesykepleier som er mer til stede i skolehverdagen. Tilgangen til helsesykepleier, men også sosialpedagogisk rådgiver eller andre voksne vil kunne ha betydning for barn og unges helse.

Mange elever forteller at de opplever et høyt forventningspress. Et aktuelt spørsmål i den sammenheng er om det skal gis adgang til å gi lekser etter skoletid eller ikke. Norske skoler er i dag ikke pålagt å gi lekser, og det er heller ikke en tydelig hjemmel i opplæringsloven for å kunne gi lekser. Det foreligger dessuten ingen norm for hvor mye lekser eller hva slags lekser som er passelig på de ulike trinnene.

Antallet lavinntektsfamilier øker, noe som vil ha betydning for hva det kan forventes at familien har og kan bidra med.

11.5 Utviklingstrender i arbeidsmarkedet

Beskrivelse

Arbeidsmarkedet er i stadig forandring. Teknologisk utvikling, globalisering og innvandring er eksempler på globale trender som påvirker arbeidsmarkedet i Norge. En økende andel eldre i befolkningen og økende sentralisering er eksempler på nasjonale utviklingstrender. Felles for disse endringene er at de vil ha betydning for hvordan arbeidsmarkedet i Norge vil utvikle seg framover.

Mens enkelte utviklingstrender i arbeidsmarkedet i stor grad følger av næringsutvikling og demografiske endringer, er andre utviklingsmønstre langt vanskeligere å forutse. OECD

OECD, 2017.

mener vi står overfor store teknologiske gjennombrudd som vil endre arbeidsmarkedet på måter som er vanskelige å forutsi. Arbeidslivets behov for omstilling som følge av teknologisk utvikling ligger til grunn for den nasjonale IKT-politikken.

Meld. St. 27 (2015–2016).

Teknologiske endringer har ført til et mer kunnskaps- og kompetanseintensivt arbeids- og samfunnsliv, og ny teknologi og kunnskap påvirker hvordan varer og tjenester utvikles og arbeidsoppgaver løses. Også Kompetansebehovsutvalget

NOU 2018: 2.

peker på at digitalisering og automatisering vil ha stor betydning for framtidens kompetansebehov.

Siden 2004 har det vært en betydelig arbeidsinnvandring til Norge fra EU/EØS-området. Blant annet på grunn av svakere konjunktursituasjon i Norge, har arbeidsinnvandringen falt gradvis etter 2011. Arbeidsinnvandrere har bidratt til å dekke kompetanse- og arbeidskraftbehovet i alle landsdeler, særlig innen helse- og omsorgstjenester, tjenester innen bygg og anlegg og innen forretningsmessig tjenesteyting. Omfanget av arbeidsinnvandringen har blitt redusert i senere år, men innvandring gjennom familiegjenforening har økt gradvis over tid. Antallet flyktninger er mer varierende. Blant flyktningene er det mange med svake grunnleggende ferdigheter som trenger god opplæring for å kunne integreres i det norske arbeidsmarkedet.

NOU 2018: 2.

I tråd med historiske forskjeller forventer SSB at arbeidsledigheten vil være tydelig høyere for arbeidskraft med grunnskoleutdanning eller studieforberedende videregående opplæring enn for arbeidskraft som har fullført enten fag- og yrkesopplæring eller en universitets- eller høyskoleutdanning. SSB har beregnet en framtidig mangel, samlet sett, på arbeidskraft med videregående fag- og yrkesopplæring. Mangelen kan reduseres ved økt gjennomføring i videregående opplæring, samt kvalifisering av ufaglærte på arbeidsplassen.

NOU 2018: 15.

SSB antar videre at det blir en nedgang i antallet jobber som ikke stiller formelle utdanningskrav, og at dette vil føre til at arbeidsledigheten for arbeidskraft som ikke har fullført en utdanning utover studieforberedende videregående opplæring blir høyere i framskrivingsperioden enn den har vært historisk.

NOU 2018: 2.

Kompetansebehovsutvalget har understreket betydningen av arbeidslivet som en læringsarena. Utvalget bemerker at behovet for og tilgangen på kompetanse ikke bare er et spørsmål om hva som skjer i Utdannings-Norge, men også om hva som skjer på arbeidsplassen. Med andre ord er både det formelle utdanningssystemet og arbeidslivet sentrale læringsarenaer for innbyggerne.

På oppdrag fra Norges forskningsråd har Menon Economics og inFuture gjennomført en framsynsstudie innen digitalisering. I rapporten vises det til at utdanningssystemet i Norge har en relativt lang responstid på å skape endret innhold i utdanningene, og at det tar tid før nye kull blir tilgjengelige for arbeidsgivere. I rapporten konkluderes det med at det er behov for et tettere samspill mellom skole og samfunn i utdanningen av kandidater, blant annet ved å legge bedre til rette for å integrere praktisk erfaring som en del av utdanningsløpet.

Betydning for utvalget

Utviklingen i arbeidsmarkedet har stor betydning for hvilken kompetanse det er behov for i framtiden. Kvaliteten på grunnopplæringen og høyere utdanning og om utdanningen er relevant for det framtidige arbeidsmarkedet, er derfor viktig. Å vurdere og eventuelt foreslå endringer i det faglige innholdet og hovedstrukturen i grunnopplæringen faller utenfor Opplæringslovutvalgets mandat. Endringene i arbeidsmarkedet vil derfor i utgangspunktet ikke ha direkte betydning for utvalgets arbeid.

Ny opplæringslov bør imidlertid bidra til at flest mulig ungdommer og voksne fullfører videregående opplæring med studie- eller yrkeskompetanse. Både hvilke oppgaver man pålegger kommunene og hvilke forventninger man stiller til elevene vil kunne ha betydning her. Her kan blant annet kravene til den ordinære opplæringen, individuell tilrettelegging, skolemiljøet og elevenes oppmøte ha betydning.

Utviklingen av arbeidsmarkedet og samfunnets behov for kompetanse har også relevans for fylkeskommunenes planlegging og utbygging av det videregående opplæringstilbudet. Dette kan ha betydning for eventuelle krav til fylkeskommunenes dimensjonering av videregående opplæring.

11.6 Endringer i kommune- og regionstruktur

Beskrivelse

Kommunereformen

Kommunereformen ble satt i gang i 2014. Sentralt i kommunereformen er målet om større kommuner. Utgangspunktet for kommunereformen er frivillighet, men Stortinget har også vedtatt sammenslåing av kommuner som avviker fra de lokale vedtakene. Alle sammenslåinger vil tre i kraft innen 1. januar 2020. Før reformen ble igangsatt, var det 428 kommuner i Norge. 1. januar 2020 vil det være 356 kommuner i Norge, dersom sammenslåing gjennomføres i samsvar med Stortingets vedtak av 8. juni 2017.

I Prop. 95 S (2013–2014) peker regjeringen på viktige utfordringer for kommunene som underbygger behovet for en kommunereform. Det gjelder blant annet befolkningsutvikling, sentralisering og manglende samsvar mellom administrative og funksjonelle inndelinger. Dessuten viser regjeringen til at mange og viktige oppgaver stiller økte krav til kommunene, og at økt statlig detaljstyring og interkommunalt arbeid fører med seg utfordringer for lokaldemokratiet.

Senter for økonomisk forskning har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomført en nullpunktsmåling for senere å kunne evaluere effekter av kommunereformen. Som en del av nullpunktsmålingen ble det utført en rådmannsundersøkelse for å kartlegge kommunenes faglige og administrative kapasitet og bruk av kvalitetsutviklingsverktøy. Undersøkelsen viser at de minste kommunene i gjennomsnitt har bedre økonomiske rammebetingelser enn de større, noe som gir seg utslag i bedre tjenestetilbud målt ved indikatorer som gruppestørrelse og dekningsgrader. De minste kommunene har imidlertid utfordringer knyttet til innhold og kvalitet i tjenestene, og de vurderer egen kapasitet og kompetanse som relativt lav.

Det vil fortsatt være en heterogen kommunestruktur i Norge etter reformen. Gjennomsnittlig innbyggertall i norske kommuner vil være 14 771 i 2020, mot 11 937 innbyggere i 2014. 29 av de nye kommunene vil få over 15 000 innbyggere, mens nesten halvparten av kommunene fortsatt vil ha under 5 000 innbyggere.

Innst. 386 S (2016–2017), kap. 1.5.19.

I Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – Nye oppgaver gikk regjeringen gjennom hvilke oppgaver nye og større kommuner kan få ansvar for. På skoleområdet konkluderte regjeringen med at ansvaret for videregående opplæring kunne overføres til de største kommunene. Videre var konklusjonen at ansvaret for skoleskyssen kunne overføres til kommuner som overtok ansvaret for videregående opplæring og kollektivtransport.

Stortinget behandlet Meld. St. 14 (2014−2015) 9. juni 2015 på grunnlag av Innst. 333 S (2014−2015). Flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen gikk inn for at ansvaret for videregående opplæring fortsatt skal ligge på regionalt folkevalgt nivå (som vil si fylkeskommunen).

Regionreformen

Regionreformen ble satt i gang i juni 2015 da Stortinget vedtok at det fortsatt skal være tre folkevalgte nivåer. I juni 2016 ga Stortinget sin tilslutning til et forslag fra regjeringen om å redusere antallet regioner. I juni 2018 behandlet Stortinget regjeringens forslag til nye fylkeskommuner. Stortingets vedtak innebærer at det fra 2020 vil være 11 fylker inkludert Oslo til erstatning for 19 fylker før reformen. I den nye fylkesstrukturen vil det være i gjennomsnitt 475 000 innbyggere per fylke, mot 275 000 før reformen.

I Prop. 84 S (2016–2017) redegjør regjeringen for behovet for regionreformen. Regjeringen viser blant annet til at fylkesinndelingen har stått urørt i mer enn 150 år, og at den er tilpasset en annen tid. Videre pekes det på at fylkesgrensene går på tvers av reisemønstre, bosteds- og arbeidsmarkedsregioner og næringsstrukturer.

Sentrale mål for regionreformen er blant annet bedre samordning og større kapasitet og kompetanse i oppgaveløsningen.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016c.

I juni 2017 satte regjeringen ned et ekspertutvalg som skulle foreslå oppgaver som kan styrke fylkeskommunenes samfunnsutviklerrolle og gi bedre tjenester for innbyggere og næringsliv. Ekspertutvalget

Ekspertutvalg, 2018.

leverte sin rapport 1. februar 2018. Utvalget foreslår ytterligere utredninger på enkelte områder. Blant annet foreslår det at dagens tilsyns- og klagehjemler overfor fylkeskommunene kartlegges med sikte på en reduksjon av antallet hjemler og en sterkere ansvarliggjøring av fylkeskommunen.

Når det gjelder oppgaver som kan overføres til fylkeskommunen på opplæringsområdet, foreslår ekspertutvalget blant annet at fylkeskommunen skal ha ansvaret for flere av veilednings- og støttetjenestene overfor kommunene, som i dag ligger i det statlige spesialpedagogiske støttesystemet (Statped). Det foreslås at Statpeds øvrige oppgaver fordeles til andre, og at Statped nedlegges.

I Meld. St. 6 (2018–2019) har regjeringen vurdert forslagene om overføring av oppgaver til fylkeskommunen. Regjeringen viser i meldingen til at Kunnskapsdepartementet høsten 2019 vil legge fram en stortingsmelding om tidlig innsats og inkluderende fellesskap, der forslagene fra ekspertutvalget vil bli fulgt opp.

I meldingen vises det videre til at fylkeskommunenes strategiske rolle i utvikling av regional kompetansepolitikk skal styrkes. Regjeringen varsler også at Kunnskapsdepartementet vil utrede om fylkeskommunene kan få et utvidet og mer helhetlig ansvar for å tilrettelegge og forsterke opplæringen for alle unge i alderen fra 16 til 24 år. Formålet er å gi alle elever med svak grunnskolekompetanse en mer reell mulighet til å gjennomføre videregående opplæring. Det pekes blant annet på at det kan være aktuelt for fylkeskommunen å tilby forkurs og egne opplegg for elever som trenger det, og at fylkeskommunene bør ta ansvar for god kontakt med Arbeids- og velferdsetaten (NAV) og andre aktuelle instanser.

Intensjonen med kommunereformen er å få større kommuner, som igjen kan få flere oppgaver og større handlingsrom. Kommunereformen vil føre til flere større kommuner, men det vil også etter reformen være mange, små kommuner i Norge.

I hvilken grad kommunereformen gjør kommunene, bedre rustet til oppgaveløsning, er for tidlig å si. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjennomført en nullpunktsmåling for å senere kunne vurdere effektene av reformen. Det er ikke klart når en effektevaluering vil foreligge, men det vil trolig først bli noen år etter at reformen er fullført.

At det blir færre og større fylkeskommuner, kan tilsi at fylkeskommunen kan få større ansvar og mer handlingsrom på opplæringsområdet. Samtidig vil det være relevant at de nye fylkeskommunene kan få en rekke nye oppgaver, jf. forslaget fra ekspertutvalget og Meld. St. 6 (2018–2019). I hvilken grad regionreformen faktisk gjør fylkeskommunene bedre rustet til oppgaveløsning, er for tidlig å si. Utvalget er ikke kjent med at det er planlagt noen effektevaluering på samme måte som ved kommunereformen.

Betydning for utvalget

Etter utvalgets oppfatning tilsier ikke kommune- og regionreformen i seg selv at reglene på opplæringsområdet bør endres. Samtidig er det klart at færre og større kommuner og fylkeskommuner er et relevant moment når utvalget skal finne fram til en hensiktsmessig balanse i styringen av kommuner og fylkeskommuner på grunnopplæringens område. Videre har det betydning hvilken rolle de nye regionene skal ha, blant annet når det gjelder kompetansepolitikk. Det kan være aktuelt å gjennomføre endringer i opplæringsloven som et ledd i å konkretisere et slikt utvidet ansvar.

Del 4
Utvalgets vurderinger og forslag

12 Prinsipper for regelstyring av grunnopplæringen

Figur 12.1 

Figur 12.1

12.1 Innledning

Utvalget har fått i mandat å foreslå overordnede prinsipper for styring gjennom regelverk og føringer for forskriftsarbeidet. Hensikten med slike prinsipper og føringer er å bidra til at utvalgets vurderinger og konklusjoner videreføres i den framtidige styringen av grunnopplæringen. Se nærmere om utvalgets forståelse av mandatet i kapittel 3.3.

Det finnes allerede flere generelle retningslinjer om regelstyring, som det kan være relevant for utvalget å se hen til. Det følger av mandatet at utvalget skal legge Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016a.

til grunn for arbeidet. Det er også andre føringer for regelstyring som er bindende for utvalget, blant disse utredningsinstruksen og Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse.

Justisdepartementet, 2000.

I tillegg er det nylig vedtatt prinsipper for styring av kommunene i kommuneloven § 2-2.

Utvalgets mål er å gi føringer for de prinsipielle spørsmålene som er særlig viktige for at regelverket på opplæringsområdet over tid skal fungere som et godt og effektivt virkemiddel. På områder hvor det finnes instrukser eller generelle føringer for regelstyring, er utvalgets oppgave å konkretisere og utdype hva disse betyr på opplæringsområdet og avveie ulike hensyn. På områder hvor det ikke finnes instrukser eller generelle føringer, er utvalgets oppgave å vurdere hvilke prinsipper som bør legges til grunn. Utfordringene med dagens regelverk og regelverksforvaltning er et sentralt grunnlag for utvalgets vurderinger. Samtidig er utvalget opptatt av at prinsippene skal bli nyttige verktøy for framtidig regelstyring, og ikke bare løse dagens utfordringer.

I kapittel 9.5 har utvalget beskrevet utfordringer med dagens regelverksforvaltning. Utvalgets oppfatning er at gjeldende instrukser og veiledere i praksis ikke følges fullt ut. Utvalget mener det er flere sider ved utarbeidelsen og innføringen av reglene på opplæringsområdet som bør forbedres. Se kapittel 4 om involvering av barn og unge i lovarbeid og kapittel 55 om implementering.

Utvalgets føringer i dette kapitlet handler om når og hvordan regler bør brukes som virkemiddel på opplæringsområdet. Med «regler» sikter utvalget til nasjonale regler i form av lov eller forskrift. Mange av de prinsipielle føringene er likevel også relevante for lokale regler som kommuner kan fastsette med hjemmel i opplæringsloven og forskrifter til denne.

Føringene som utvalget foreslår i dette kapitlet, retter seg først og fremst mot Kunnskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet, men er også aktuelle for Stortinget i tilfeller hvor Stortinget tar initiativ til lovendringer (se kapittel 9.5.2).

Utvalget har også utarbeidet en sjekkliste til bruk i lovarbeidet på opplæringsområdet (se vedlegg 2).

12.2 I hvilke tilfeller er det nødvendig å bruke regler?

12.2.1 Gjeldende rett

Det europeiske charteret om lokalt selvstyre har som klar forutsetning at kommunene skal ha lokal folkevalgt ledelse, og slår fast at prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning og i grunnlov (se om det europeiske charteret i kapittel 7.3). Det er fastsatt i Grunnloven § 49 andre avsnitt at kommuner er selvstendige, politisk valgte og styrte forvaltningsnivåer.

I kommuneloven § 2-1 er det lovfestet at kommunen er eget rettssubjekt, og at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Det følger av legalitetsprinsippet at inngrep overfor private personer også må ha hjemmel i lov. Kravet om lovhjemmel bidrar til at viktige spørsmål av inngripende karakter behandles av Stortinget, noe som er sentralt ut fra demokratiske hensyn. En lovprosess vil sikre en grundig utredning og vurdering av saken og en mulighet for berørte parter til å komme med synspunkter.

Organiseringen av offentlig forvaltning, inkludert fordelingen av oppgaver mellom forskjellige organer innenfor samme offentlige rettssubjekt, kan skje uten bruk av lov. Forvaltningen, inkludert kommunene, kan også gi andre rettigheter ved å binde seg selv på andre måter enn med lov, for eksempel ved å inngå kontrakter. Dersom staten skal gi individrettigheter som kommunen skal oppfylle, må dette gjøres i lovs form.

I kommuneloven § 2-2 første avsnitt er det fastsatt følgende: «Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.» Bestemmelsen understreker det kommunale selvstyret og lovfester et forholdsmessighetsprinsipp for statlig styring av kommunene. Bestemmelsen er utformet som en bør-bestemmelse og er ikke ment som et absolutt krav. Prinsippet innebærer at hensynet til nasjonale mål og hensynet til kommunalt selvstyre må avveies mot hverandre. Begrensninger i det kommunale selvstyret bør forbeholdes tilfeller hvor det er et klart behov for nasjonale føringer, og hvor begrensninger derfor er nødvendig.

Prop. 46 L (2017–2018), merknaden til § 2-2 første avsnitt.

I kommuneloven § 2-2 andre avsnitt er det fastsatt følgende: «Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.» Denne bestemmelsen er mindre sentral for utvalget ettersom det følger av mandatet at «[a]nsvarsdelingen mellom staten, kommune og fylkeskommune […] skal videreføres». Samtidig vil dette nærhetsprinsippet også være et argument for få regler eller overordnede regler, da stram styring av kommunenes oppgaveløsning kan innebære at man ikke oppnår fordelene med å plassere oppgavene på lokalt nivå.

Det følger av utredningsinstruksen punkt 2-1 at første steg i en utredning skal være å utrede hva som er problemet, og hva man vil oppnå. Ifølge veilederen til instruksen bør det blant annet vurderes om problemet er akutt, tiltakende eller avtakende, hvordan berørte parter stiller seg til problemet, hva som er årsaken, om problemet lar seg løse, og om problemet er av en slik karakter at det bør løses av nasjonal myndighet eller om det heller bør løses av kommunen eller andre. Hensikten med dette kravet i utredningsinstruksen er å sikre at staten ikke griper inn med tiltak, som for eksempel lovregulering, når dette ikke er nødvendig, og å sikre at problemet løses på det best egnede beslutningsnivået.

I valget mellom å vedta en lov eller å la det være kan man også ta utgangspunkt i skadefølgeprinsippet: Lovgiverne bør bare gripe inn mot handlinger og praksiser som volder, eller kan volde skade. Skadefølgeprinsippet er sentralt i diskusjonene om straffverdighet, men har betydning også for annen forbudslovgivning.

Ot.prp. nr. 90 (2003–2004).

Både problemtilnærmingen, skadefølgeprinsippet, forholdsmessighetsprinsippet og nærhetsprinsippet tilsier en generell tilbakeholdenhet med å bruke nasjonale regler som virkemiddel. Prinsippene kan også oppsummeres slik at beslutninger ikke bør tas på et høyere nivå i regelhierarkiet enn det som er nødvendig, og at beslutninger i alminnelighet bør tas nærmest mulig dem beslutningen gjelder.

I praksis brukes nasjonale regler som virkemiddel til andre formål enn ren problemløsning. Blant annet tjener enkelte lovbestemmelser først og fremst til å stadfeste visse oppgaver for det offentlige. Lovgivning er også et viktig virkemiddel for å fordele byrder og goder, plassere myndighet og ansvar, sikre forutberegnelighet av rettsstillingen til private og sikre demokratiske prosesser. Lovregulering brukes i praksis også til å gi uttrykk for verdier.

Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven innebærer at det må foretas en interesseavveining hvor behovet for nasjonal styring veies opp mot nytteeffekten av desentralisering.

Prop. 46 L (2017–2018), merknaden til § 2-2 første avsnitt.

Retningslinjene for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren i veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016a.

vil i praksis fylle ut og gi føringer for interesseavveiningene. I veilederen punkt 1.8 står det at følgende nasjonale mål og hensyn kan tilsi statlig regelstyring som begrenser friheten til kommunene:

  • rettssikkerhet

  • likeverd

  • nasjonaløkonomiske mål som høy sysselsetting, stabil økonomisk vekst og bærekraftige offentlige velferdsordninger

  • å sikre hensynet til samer som urfolk og nasjonale minoriteter

  • å ta hensyn til miljøet og en bærekraftig utvikling, inkludert klima

I veilederen pekes det også på at staten har et overordnet ansvar for at ressursene i samfunnet brukes på en mest mulig effektiv måte. Ifølge veilederen betyr dette å organisere offentlig forvaltning på en måte som fremmer helhetlige og effektive løsninger, og at kommunesektoren har handlefrihet slik at desentraliseringsgevinsten kan realiseres. Videre følger det av veilederen at det ikke bør fastsettes særregler om forhold som er regulert i sektorovergripende regelverk, med mindre det er nødvendig av hensyn til rettssikkerhet eller et av de andre ovennevnte hensynene som kan begrunne nasjonale regler.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016a. Se bl.a. retningslinjene punkt 5 og 10.

Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2 første avsnitt er også relevant for valg av virkemiddel. Ifølge forarbeidene innebærer prinsippet at et tiltak må være egnet til å oppnå målet med tiltaket og at fordelene med tiltaket må oppveie eventuelle ulemper med tiltaket.

Prop. 46 L (2017–2018), merknad til § 2-2 første avsnitt.

Det følger av utredningsinstruksen punkt 2-1 at det skal vurderes hvilke tiltak som er aktuelle og hva som er de positive og negative virkningene av tiltakene. I veilederen Lovteknikk og lovforberedelse er det i punkt 1.2 også slått fast at valget av virkemiddel alltid skal bygge på en bevisst vurdering og at en oppgave ikke bør forsøkes løst gjennom rettslig regulering uten at det på forhånd er vurdert om den ønskede effekten kan oppnås bedre eller enklere ved bruk av andre virkemidler.

Gjeldende regler og instrukser tilsier dermed en generell tilbakeholdenhet med å bruke regler som styringsvirkemidler og at man så langt som mulig bør bruke andre, mykere virkemidler.

12.2.2 Utvalgets vurdering

Regler som er avgjørende for å nå målene for grunnopplæringen

Utgangspunktet er at kommunens virksomhet bare skal reguleres dersom det er nødvendig. Utvalget har vurdert hvilke momenter og hensyn som taler for at nasjonale regler er eller ikke er nødvendig på opplæringsområdet.

I noen tilfeller er det åpenbart at det er nødvendig med nasjonale regler. Blant annet for å sikre oppfyllelsen av reglene i Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser. Det er også nødvendig med regler i lov eller med hjemmel i lov dersom private eller kommuner skal pålegges ansvar eller plikter, eller det skal kunne benyttes reaksjoner og sanksjoner overfor dem. Det må likevel alltid vurderes om det er nødvendig å pålegge kommunen eller private plikter.

Utvalget mener at nasjonale regler bør brukes for tiltak som er avgjørende for å nå målene for grunnopplæring. Se om målene for grunnopplæringen i kapittel 5.2. I vurderingen av om regler er nødvendig må det tas hensyn til hvor sentralt målet er. Jo nærmere kjernen i grunnopplæringen, desto større grunn til å bruke nasjonale regler. Læring og danning er sentrale mål for grunnopplæringen. Et trygt og godt skolemiljø er også et sentralt mål og dessuten en forutsetning for å nå målene om læring og danning.

Etter utvalgets vurdering er det ikke nok at et tiltak kan være nyttig for sentrale mål for grunnopplæringen. Tiltakene som reglene foreskriver, må være av avgjørende betydning. Dette betyr at det må være betydelig risiko for å ikke nå målene for grunnopplæringen, enten generelt eller for den enkelte elev, dersom reglene ikke innføres. Utvalget mener derimot ikke at det alltid må foreligge forskning som viser at tiltaket vil ha ønsket effekt.

Stoltenbergutvalget argumenterer for et prinsipp om kunnskapsbasert regelstyring, der forskning om effekten av tiltakene står sentralt.

NOU 2019: 13, kap. 11.1.

Opplæringslovutvalget mener det ikke vil være mulig med et prinsipp om at man bare skal regulere det man vet vil virke. Selv dersom man ikke har noen kunnskap om hvordan et tiltak kan virke, kan man ha rimelige antakelser. Kunnskapsgrunnlaget er dessuten videre enn bare forskning om effekt. I mange spørsmål har man ikke annet enn kvalitative undersøkelser og erfaringer å bygge på.

Nasjonale regler bør være kunnskapsbaserte, men kravet til kunnskap bør være et gradsspørsmål. Jo mer konkrete tiltakene som reguleres er, desto sikrere grunnlag bør man ha for at tiltakene er fornuftige. I tillegg er det større grunn til å evaluere reglene jo mer usikkert kunnskapsgrunnlaget var før reglene ble innført.

Det kan også være andre årsaker til å regulere et forhold enn at det vil ha en bestemt virkning eller effekt. Det er mange av reglene i dagens opplæringslov som er verdibasert. Reglenes formål er i slike tilfeller å fastsette verdier som skal innebære en skranke eller gi føringer for vurderinger og valg. I noen tilfeller kan reglenes formål være å avveie hensynet til oppnåelse av viktige mål mot sentrale nasjonale verdier. Se for eksempel kapittel 26.4 om inndeling av elever i grupper etter nivå.

Regler for å bidra til likhet og likeverd

Nasjonale regler kan også være nødvendig når det er viktig med like regler i hele landet, og ikke bare innad i den enkelte kommune eller skole. For eksempel bør det være nasjonale regler som legger til rette for at barn, unge og voksne i ulike steder av landet har samme mulighet til å nyttiggjøre seg av retten til opplæring. Reglene bør også legge til rette for at barn, unge og voksne fra ulike steder i landet konkurrerer på likt og rettferdig grunnlag når det gjelder mulighetene for høyere utdanning og arbeid.

Utvalget vil understreke at målet er at barn, unge og voksne over hele landet, uavhengig av bakgrunn mv., får et likeverdig opplæringstilbud, ikke nødvendigvis et likt tilbud. I et likeverdig opplæringstilbud ligger det en forutsetning om at det tas hensyn til at elevene er ulike og at tilbudet må tilpasses og tilrettelegges etter deres ulike behov. Det må vurderes konkret om det er like regler eller muligheter til å tilpasse til lokale forhold og individuelle behov som gir best grunnlag for et likeverdig tilbud. I mange tilfeller vil det være hensiktsmessig med en kombinasjon der nasjonale regler fastsetter minstekrav og kommunen gis et handlingsrom til lokal og individuell tilpasning utover minstekravet.

For at barn, unge og voksne skal få et likeverdig tilbud uavhengig av bosted, kjønn, bakgrunn mv., bør det fastsettes nasjonale regler dersom det er risiko for at enkeltpersoners behov ikke blir ivaretatt i det ordinære opplæringstilbudet og gjennom de generelle reglene. Det kan typisk være en risiko dersom en elev har særskilte utfordringer med å nyttiggjøre seg av retten til opplæring eller med å få et forsvarlig utbytte av opplæringen.

Det bør også fastsettes nasjonale regler for å ivareta minoriteter så langt det er nødvendig for å sikre ikke-diskriminering og likeverdighet. Med minoriteter siktes det til grupper som utgjør et mindretall i samfunnet. Det kan være tale om minoriteter av livssynsmessig, språklig, nasjonal, religiøs eller etnisk art.

Dobbeltregulering, særregulering og presiseringer

Utover de ovennevnte tilfellene hvor regler er nødvendig, bør ikke kommunens virksomhet på opplæringsområdet reguleres. I det følgende omtales noen hovedkategorier av regler som ikke er nødvendige.

Dobbeltregulering og særregulering bør normalt unngås. Med dobbeltregulering forstås regler som i innhold er de samme som regler i annet regelverk. Med særregulering forstås regler for opplæringssektoren som avviker fra generelle sektorovergripende regler for det samme forholdet. Utvalget mener slik regulering kan forsterke sektortenkningen og bidra til å svekke de sektorovergripende lovene, som forvaltningsloven, kommuneloven mv. Dobbeltregulering kan også føre til rettsuklarhet og inkonsekvens i regelverket da det er risiko for at reglene i særlovene ikke endres når de generelle reglene endres.

Det bør bare innføres særregler dersom opplæringsområdet i vesentlig grad skiller seg fra andre områder som den generelle reguleringen omfatter, eller dersom det er vesentlig andre behov på opplæringsområdet. Et argument for å regulere et forhold flere steder er at reglene da kan blir mer tilgjengelige i den loven som målgruppen forholder seg til. Hvor sterkt dette argumentet gjør seg gjeldende, beror på hvem som er adressatene for reglene. Argumentet står sterkest når det gjelder regler som retter seg mot elever og foreldre, men også ansatte i skolen kan ha begrenset kapasitet til å orientere seg i regelverket. Derimot bør man forvente at kommuner forholder seg til både sektorlover og de generelle lovene som gjelder for deres virksomhet. En mellomløsning kan være å henvise til regler i andre lover som er særlig relevante for grunnopplæringen. Hvis noen generelle regler skal tas inn i opplæringsloven, må det gjøres slik at brukerne av loven forstår at også generelle regler som ikke er tatt inn i opplæringsloven, gjelder for den kommunale virksomheten.

Ved en helhetlig gjennomgang av loven, slik dette utvalget gjør, er det en sentral oppgave å oppklare rettsuklarhet. For øvrig bør man være varsom med å gjøre lovendringer for å oppklare rettsuklarhet. Mange presiseringer i loven for å avklare rettsuklarhet fører til hyppige endringer i regelverket og et stort regelomfang. Presiseringer kan dessuten i seg selv skape rettsuklarhet, og presiseringer for å løse rettsuklarhet på ett område, kan skape nye tolkningsspørsmål på andre områder. Mange presiseringer kan også begrense faglig og lokalt handlingsrom og bidra til at det ikke gjøres helhetlige, konkrete vurderinger. Det bør alltid vurderes om rettsuklarhet kan avklares med andre tiltak, som regelverksinformasjon og kompetansetiltak. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at kommuneloven § 2-1 tredje avsnitt innebærer at en utvidelse av kommunens plikter må fastsettes i lov eller med hjemmel i lov.

Det er ikke nødvendig med hjemmel i lov dersom staten ønsker å gi veiledning til kommuner. Det er dessuten uheldig dersom det er uklart om noe er ment som en rettslig forpliktelse eller veiledning. Veiledning kan og bør derfor gis gjennom andre virkemidler enn regler. Derimot kan det være aktuelt å gi tolkningsveiledning for å forklare reglene i lov eller forskrift.

12.3 I hvilke tilfeller skal det være individuelle rettigheter?

12.3.1 Gjeldende instrukser og føringer

Dersom det lovfestes individuelle rettigheter, betyr det at den enkelte som er omfattet av retten, har rettskrav på å få den oppfylt. En sentral rettssikkerhetsgaranti er at enkeltpersoner kan klage dersom forvaltningsorganet ikke gir rettigheten i første omgang. Klagen rettes til et overordnet forvaltningsorgan, som kan prøve vedtaket fullt ut. Dersom klageren ikke får medhold, kan man saksøke for domstolen. Domstolene kan prøve om vedtaket er i samsvar med loven. Dersom vedtaket ikke er i samsvar med loven, vil domstolene oppheve vedtaket som ugyldig.

Dersom det ikke er ønskelig å lovfeste individuelle rettigheter, kan det i stedet lovfestes en plikt for det offentlige til å gi visse ytelser og tjenester uten noen korresponderende rettighet for privatpersoner. Ifølge Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse

Justisdepartementet, 2000.

bør man i slike tilfeller samtidig overveie hvordan man kan sikre at plikten blir oppfylt, slik at man unngår at bestemmelsen mister sitt reelle innhold. I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner pekes det på at generelle plikter i form av regler med sørge-for-ansvar gir den største fleksibiliteten for kommunene og er det beste grunnlaget for lokale prioriteringer og samordning på tvers av ulike tjenesteområder.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016a.

Individuelle rettigheter anses som en sterk inngripen i det kommunale handlingsrommet. I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner punkt 4.5 vises det til at lovfastsatte rettigheter må prioriteres foran andre oppgaver. Videre vises det til at slik lovgivning kan være nødvendig å ta i bruk for å sikre tjenestetilbud og rettssikkerhet for særskilt utsatte grupper. Ved utforming av lovregler som individuelle rettskrav, skal det ifølge veilederen alltid angis ett eller flere nasjonale hensyn som tilsier en slik tilnærming.

Barnekomiteen har understreket at statene bør ha en rettighetsbasert tilnærming («child rights based approach») til omsorg og beskyttelse av barn. Barnekomiteen har gitt følgende definisjon av en rettighetsbasert tilnærming:

Respekten for barnet som rettighetsbærende individ, dvs. respekten for barnets verdighet og rett til liv, overlevelse, velferd, helse, utvikling, medvirkning og ikke-diskriminering, skal etableres og fremmes som det overordnede målet for statene når det gjelder barn. Dette målet oppfylles best ved at man sikrer alle rettigheter barnet har i henhold til konvensjonen (og konvensjonens valgfrie protokoller). Det forutsetter et paradigmeskifte fra tilnærmingsmåter der barn ses på og behandles som «objekter» som trenger hjelp, til en oppfatning av barn som rettighetshavere som har en umistelig rett til beskyttelse. En tilnærming basert på barnets rettigheter er en tilnærming som fremmer virkeliggjøringen av alle barns rettigheter, slik de framgår av konvensjonen, gjennom utvikling av de ansvarliges evne til å oppfylle plikten de har til å sikre rettigheter (artikkel 4) og rettighetshavernes evne til å kreve sine rettigheter, hele tiden veiledet av retten til ikke-diskriminering (artikkel 2), hensynet til barnets beste (artikkel 3 nr. 1), retten til liv, overlevelse og utvikling (artikkel 6) og respekten for barnets synspunkter (artikkel 12). Barn har også rett til å få orientering og veiledning i utøvelsen av sine rettigheter fra omsorgsgivere, foreldre og medlemmer av fellesskapet, i samsvar med sin gradvise utvikling (artikkel 5). En slik rettighetsbasert tilnærming er holistisk og legger vekt på å styrke barnets egne ressurser og alle sosiale systemer som barnet er en del av: familien, skolen, lokalsamfunnet, institusjoner og religiøse og kulturelle systemer.

FNs barnekomité, 2011, V.

12.3.2 Utvalgets vurdering

I opplæringsloven med forskrifter bør det i størst mulig grad være generelle regler som dekker alle uavhengig av individuelle forutsetninger. Individuelle rettigheter skal bare brukes i tilfeller hvor det er stor risiko for at generelle regler ikke vil ivareta enkeltpersoner.

Med individuelle rettigheter menes her rettigheter som den enkelte kan kreve å få oppfylt, og hvor avgjørelsen kan klages inn for en klageinstans. Selv om det ikke er fastsatt individuelle rettigheter, er ikke det enkelte barn, den enkelte unge eller den enkelte voksne uten rettsvern. Det har lenge vært lagt til grunn at det gjelder visse minimumskrav til opplæringens innhold. Se nærmere omtale i kapittel 15 om forsvarlighetskrav.

Det er større grunn til å bruk individuelle rettigheter jo nærmere man er kjernen i grunnopplæringen. Individuelle rettigheter kan for eksempel være nødvendige dersom generelle regler ikke vil ivareta enkeltelevers mulighet til å gjøre seg nytte av retten til opplæring, til et forsvarlig utbytte av opplæringen eller til sosial tilhørighet. Individuelle rettigheter kan også være nødvendig for å oppnå likeverdighet uavhengig av funksjonsnivå, bakgrunn med videre.

Fordelene med individuelle rettigheter må alltid veies opp mot potensielle ulemper, som at det kan gå ut over innsatsen mot felleskapet eller være tidkrevende og byråkratisk.

12.4 Hvem skal pålegges plikter og gis beslutningsmyndighet?

12.4.1 Gjeldende instrukser og føringer

Med pliktsubjekt menes den som er forpliktet etter regler, og som kan holdes økonomisk og juridisk ansvarlig for manglende etterlevelse. Et generelt utgangspunkt er at den som rår over virkemidlene som er nødvendige for å etterleve plikten, skal være pliktsubjekt.

I en lov kan det være flere pliktsubjekter. Dersom hovedtyngden av pliktene i en lov retter seg mot én aktør, omtales denne gjerne som hovedpliktsubjekt. Det kan også være forskjellige nivåer av pliktsubjekter. Det kan for eksempel skilles mellom den som har det overordnede ansvaret, den som har den selvstendige handlingsplikten, og den som har plikt til å medvirke til en handling.

Se for eksempel NOU 2005: 14, kap. 6.7.4.

Det følger av veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner at ansvaret for en oppgave eller plikt på et særlovsområde skal legges til «kommunen».

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016a.

Ifølge veilederen er en slik innretning av særlovgivningen i overensstemmelse med kommuneloven, som slår fast at kommunestyret er de øverste kommunale organet.

I veilederen er det vist til kommuneloven § 6. I kommuneloven er dette regulert i § 5-3.

Det bør ifølge veilederen ikke gis myndighet til bestemte organer i kommunen. Unntak fra dette prinsippet bør ifølge veilederen begrunnes særskilt i ett eller flere nasjonalt hensyn (omtalt i kapittel 12.2.1).

12.4.2 Utvalgets vurdering

Sammenheng mellom myndighet og ansvar

Utvalget mener det må være sammenheng mellom myndighet og ansvar. Med ansvar menes økonomisk og juridisk ansvar. Den som skal være pliktsubjekt, må kunne stilles til ansvar av rettighetshaver, håndhevingsmyndighetene eller domstolen. At en aktør kan stilles til ansvar, innebærer rettslige og økonomiske konsekvenser for aktøren. Det kan for eksempel være tale om erstatnings-, sanksjons- eller straffansvar.

Det er kommunestyret, som øverste ansvarlig i kommunen, som er juridisk og økonomisk ansvarlig for grunnopplæringen. Kommunestyret har dessuten et demokratisk ansvar overfor borgerne.

Utvalget mener at den klare hovedregelen bør være at kommunen er pliktsubjekt for pliktene i opplæringsloven. Kommunen rår over de juridiske, økonomiske, administrative og fysiske virkemidlene som er nødvendige for å oppfylle pliktene på opplæringsområdet. I mange tilfeller vil det være nødvendig med faglig-pedagogisk kompetanse og kjennskap til elevene og skoledriften for å oppfylle reglene. Kommunen må derfor sørge for å ha nødvending kunnskap og kompetanse i virksomhetene til å utføre de lovpålagte oppgavene.

Skolen er ikke et eget rettssubjekt og kan dermed ikke ha myndighet eller ansvar. «Skolen» kan likevel brukes som pliktsubjekt i loven for oppgaver som naturlig skjer på skolenivå. Det må da framgå av loven eller forarbeidene at det er kommunen som rettslig sett har myndighet og ansvar for oppfyllelsen.

Juridisk og økonomisk ansvar versus faglig ansvar

Utvalget mener det bør skilles mellom juridisk og økonomisk ansvar på den ene side og faglig ansvar på den annen. Det er ingen tvil om at lærere og rektorer opplever et betydelig ansvar overfor elevene, og at de besitter en kompetanse og en nærhet til elevene som er helt avgjørende for å kunne gi elevene opplæring i samsvar med reglene. Utvalget mener likevel at lærere og rektorer ikke bør kunne holdes økonomisk og juridisk ansvarlig for oppfyllelsen av pliktene i opplæringsloven med forskrifter. Lærere og rektorer rår ikke over alle de nødvendige virkemidlene, og vil dermed bare kunne være ansvarlige for sitt bidrag.

Dersom lærere og rektorer i større grad skal ha et selvstendig ansvar etter loven, må det etter utvalgets vurdering også etableres muligheter for reaksjoner mot den enkelte, som for eksempel autorisasjonsordninger med mulighet for inndragelse og suspensjon. Utvalget mener det ikke er hensiktsmessig å innføre autorisasjonsordning eller sertifiseringsordning for lærere og rektorer. Opplæringen skjer kollektivt og både lærere, rektor og kommunen har sine roller i oppfyllelsen av retten til opplæring. I samtaler med utvalget har flere rektorer og lærere omtalt at det har vært en positiv utvikling i skolen ved at man nå i større grad enn før opplever et felles ansvar for elevene, og at det ikke handler om «mine» og «dine» elever. Et større ansvar på individnivå, som en autorisasjonsordning vil innebære, kan være et steg i motsatt retning.

Selv om kommunen skal være pliktsubjekt, verken kan eller bør politisk nivå eller ansatte i kommuneadministrasjonen ta alle avgjørelser på egen hånd. Kommunens viktigste oppgave er å sørge for de ressursene og rammebetingelsene som er nødvendig for at de ansatte i virksomhetene kan gi et godt opplæringstilbud i samsvar med reglene. Rektor har en sentral oppgave med å sørge for at lærerne har tid og mulighet til profesjonelt samarbeid og til å utvikle sin profesjonelle kompetanse. Lærerne på sin side har den viktigste oppgaven da det er i deres møte med elevene at opplæringen skjer. Lærerne må holde seg oppdatert og bruke sin faglig-pedagogiske kompetanse og erfaring for å gi elevene best mulig opplæring. Kommuner, rektorer og lærere har alle viktige roller, men det er kommunen som rår over de juridisk og økonomiske virkemidlene, og som dermed bør være ansvarlig for oppfyllelsen av reglene.

Utvalget er opptatt av at profesjonsutøverne i skolen skal ha tilstrekkelig handlingsrom for profesjonelt skjønn. Utvalget mener dette best kan oppnås ved å unngå regler som griper inn i det profesjonelle handlingsrommet, eller som bidrar til at kommunen pålegger rutiner og rapporteringer utover det som er nødvendig. Dessuten kan regelverket i større grad knyttes til faglig-pedagogiske terskler og vurderinger, slik at innholdet i lovkravet blir fastsatt ut fra et faglig kunnskaps- og erfaringsgrunnlag. I utviklingen av kunnskapsgrunnlaget for faglig-pedagogiske vurderinger kan og bør profesjonsutøverne selv spille en rolle, sammen med profesjonens organisasjoner, forskningsmiljøene og utdanningsinstitusjonene. Både lærerkollegiet på den enkelte skole, rektor og kommunene vil være sentrale for å sikre kvalitet i den faglig-pedagogiske skjønnsutøvelsen. Se mer om profesjonelt skjønn og de ulike rollene i kapittel 10.3.

Utvalget mener på denne bakgrunn at rektor, lærere og andre ansatte som hovedregel ikke bør være pliktsubjekter i opplæringsloven og forskrifter til loven. Ansatte kan likevel være pliktsubjekter der det er meningen at den ansatte, i kraft av å være voksen, skal ha et personlig ansvar for å passe på og beskytte elevene, og det handler om noe mer enn å bidra til at kommunen oppfyller opplæringsansvaret overfor elevene. Ansvaret for å gi elevene den opplæringen de skal ha, bør derimot ikke plasseres på den enkelte rektor eller lærer i loven.

Myndighet til å fatte vedtak

Opplæringsloven med forskrifter fastsetter ikke bare plikter, men gir også beslutningsmyndighet. Kommuneloven § 5-3 tredje avsnitt regulerer adgangen for kommunestyret til å delegere beslutningsmyndighet. Hovedregelen er at beslutningsmyndigheten kan delegeres internt i kommunen med mindre det er fastsatt i lov at den ikke kan delegeres. Se nærmere omtale av delegering i kapittel 6.4.

Myndigheten til å ta beslutninger etter opplæringsloven bør som hovedregel legges til kommunen. Det vil da være opp til kommunestyret å beslutte om myndigheten skal delegeres til for eksempel rektor. Utvalget mener likevel at det kan være aktuelt å legge beslutningsmyndigheten direkte til rektor i loven, dersom det er åpenbart at en avgjørelse må skje på skolenivå. Ved å plassere beslutningsmyndigheten direkte hos rektor slipper kommunene å delegere myndighet. Samtidig bør ikke kommunens styringsrett innskrenkes, ettersom de fortsatt vil ha det overordnede ansvaret for beslutningene som tas. Dersom rektor skal gis beslutningsmyndighet direkte i loven, bør det derfor framgå av forarbeidene at styringsretten ikke innskrenkes. Se nærmere om arbeidsgivers styringsrett i kapittel 10.3.

12.5 Er det innsatsen, framgangsmåten, målet eller resultatet som skal reguleres?

12.5.1 Gjeldende instrukser og føringer

I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner er det retningslinjer om at noen typer regler skal unngås, mens andre typer regler skal utformes slik at de sikrer fleksibilitet og rom for lokal tilpasning i den enkelte kommune.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016a.

Generelt er disse retningslinjene et uttrykk for at den statlige regelstyringen av kommunene skal være minst mulig inngripende. Det samme følger av forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2 første avsnitt.

At reglene er minst mulig inngripende, innebærer at de i størst mulig grad overlater til kommunen å løse en oppgave. I veilederen vises det, som tidligere nevnt, til at bestemmelser om at «kommunen skal sørge for», er den foretrukne måten å styre kommunene på gjennom regler. Regler med presis angivelse av vilkår og virkning er mer inngripende enn skjønnsmessige regler. Videre peker veilederen på enkelte andre typer regler som bør unngås, eller begrenses. Blant annet nevnes:

  • regler om bestemte organer i kommuner

  • regler om bestemte måter å løse en oppgave på

  • regler om intern delegering

  • faglige kompetansekrav, lederkrav og bemanningsnorm mv.

  • særskilte saksbehandlingskrav

Nasjonale hensyn som kan begrunne at det skal brukes lov som virkemiddel, vil etter veilederen også være relevante for vurderingene av hvor inngående et forhold skal reguleres. Se om de nasjonale hensynene i kapittel 12.2.1.

I Lovteknikk og lovforberedelse punkt 4.2 er det noen betraktninger om hvordan et forhold skal reguleres. Ifølge veilederen kan det for eksempel i praksis ofte være aktuelt å regulere det begivenhetsforløp som leder fram til eller vekk fra målet, framfor å regulere målet. Det understrekes at det er en viktig lovgivningspolitisk oppgave å vurdere hva reglene bør rette seg mot for å bidra til å nå målet bak dem. I denne vurderingen har det også betydning å få regler som det er mulig å kontrollere etterlevelsen av.

Justisdepartementet, 2000.

Når det ikke anses hensiktsmessig å regulere en ønsket eller uønsket atferd direkte, vises det i Lovteknikk og lovforberedelse til at man i stedet kan bruke stimulanseregler med insentiver eller disinsentiver til en bestemt atferd. Regler om tilskudd og avgifter er typiske eksempler på slike stimulanseregler.

12.5.2 Utvalgets vurdering

Krav til innsats, mål og resultat eller prosess

Reguleringsmåten bør ikke være mer inngripende enn nødvendig. Det er grovt inndelt tre måter å regulere på: (1) å stille krav til resultatet eller målet, (2) å stille krav til innsats eller (3) å stille krav til prosessen.

Et utgangspunkt bør være å vurdere om det er tilstrekkelig å regulere målet eller resultatet, da dette vil gi størst handlingsrom for kommunen. I vurderingen av om en slik reguleringsmåte er tilstrekkelig, må det tas hensyn til at krav til resultat og mål kan være vanskelig å håndheve og kan gi liten rettssikkerhet for det enkelte barn, og den enkelte unge og voksne med rett til opplæring. Det vil dessuten være risiko for at man trekker feil slutninger eller ikke måler de riktige tingene. I tillegg er det en del resultater som det kan ta lang tid før man kan måle. Dersom reglene fastsetter mål som ikke kan oppnås, kan dette svekke rettslig styring som virkemiddel. Dersom loven skal inneholde mål eller ideal, må det i hvert fall være klart hva den rettslige forpliktelsen er (for eksempel arbeide mot et mål), og hva den ikke er (oppnå målet).

Krav til innsats og krav til prosess innskrenker kommunens handlingsrom på ulike måter. Hva som er den beste reguleringsmåten, må vurderes konkret. Nedenfor går utvalget gjennom noen momenter i denne vurderingen.

Med krav til innsats er hensikten å pålegge kommunen en bestemt aktivitet, handling eller ressursinnsats. Innsatskrav forutsetter at bestemte tiltak passer for alle kommuner og skoler til tross for at de har ulike rammebetingelser. Jo mer presist tiltakene reguleres, desto større krav må stilles til kunnskapsgrunnlaget (se kapittel 12.2). Hensynet til barn, unge og voksne som har rett til opplæring, kan begrunne slike regler. Krav til innsats vil i størst grad sikre at det gjennomføres bestemte handlinger og aktiviteter. Slike krav bør ikke utformes mer konkret enn nødvendig og det bør tas høyde for om målet med reguleringen kan oppnås på mer enn én måte.

Med krav til prosess er hensikten å legge til rette for et best mulig beslutningsgrunnlag og på denne måten oppnå best mulig beslutning. For eksempel kan det stilles krav om at elever eller andre skal få uttale seg, eller at bestemte utredninger mv. må foreligge. Krav til prosess kan bidra til rettssikkerhet for barn, unge og voksne som har rettigheter etter loven. Krav til prosess kan oppleves som lite nyttig av dem som må følge dem, og det kan være risiko for at slike krav i liten grad bidrar til at det gjøres gode vurderinger.

Se blant annet Mausethagen et al., 2019. s. 103 om støtte til skjønnsutøvelsen.

Det må vurderes hvilke prosesskrav som er nødvendig, og kravene bør ikke være mer detaljert enn nødvendig. Det bør dessuten vurderes om prosesskrav skal kombineres med andre virkemidler som i større grad støtter opp under selve skjønnsutøvelsen. Det bør som hovedregel unngås å stille prosesskrav som allerede følger av forvaltningsloven (se kapittel 12.2).

På områder som er av særlig stor betydning, kan det være aktuelt å regulere forholdet på flere måter ved at det stilles krav til mål, handling og prosess. Et eksempel fra dagens lov hvor flere reguleringsmåter er brukt, er reglene om skolemiljø.

Krav til organisering og kompetanse

Organisering av oppgavene i kommunen og kompetansekrav bør normalt ikke reguleres. Regulering av organisering kan føre til at oppmerksomheten rettes mot organiseringen, ikke oppgaven eller målet. Det kan redusere refleksjoner og ansvar. Slike regler fører dessuten til at man ikke får tatt lokale valg.

Riktig og nødvendig kompetanse er en forutsetning for et godt opplæringstilbud. Krav til kompetanse kan være et virkemiddel dersom kommunen kan ha økonomiske motiver til ansette personer som ikke har riktig og nødvendig kompetanse. Samtidig griper kompetansekrav inn i kommunens måte løse oppgaver på, og det hindrer kommunen i å ta hensyn til lokale behov. Utvalgets vurdering er derfor at kompetansekrav bør begrenses til den pedagogiske virksomheten, som er skolens hovedoppgave.

12.6 Når og hvordan skal det brukes skjønnsmessige regler?

12.6.1 Gjeldende instrukser og føringer

Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2 innebærer at staten ikke skal regulere den kommunale virksomheten mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Se nærmere om forholdsmessighetsprinsippet i kapittel 12.2. Prinsippet har betydning både for om et forhold bør reguleres, og for hvordan det bør reguleres. Regler som er utformet skjønnsmessig, gir større handlingsrom enn objektive regler.

I veilederen om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2016a, pkt. 4.

er det omtalt at individuelle rettigheter som er utformet skjønnspreget gir kommunene en viss handlefrihet til å avgjøre hvordan den individuelle rettigheten kan innfris for den enkelte. I veilederen er det vist til Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel, hvor det er lagt til grunn at kommunene så langt som mulig bør ha reell handlefrihet ved oppfylling av individuelle rettigheter som ikke er knyttet til objektive, hendelsesbaserte forhold, som for eksempel alder. Ved innføring av ny lovgivning om individuelle rettigheter som ikke blir utløst av objektive forhold, skal regelverket utformes slik at det er rom for å ta hensyn til variasjonene i lokale forhold og til individuelle behov.

Ifølge Lovteknikk og lovforberedelse punkt 6.1.3 bør lovgiver unngå ord og uttrykk med uklart eller flertydig innhold med mindre lovgiver ønsker å overlate et spørsmål til forvaltningens eller domstolens skjønnsmessige vurderinger. I punkt 2.3 i veilederen er det vist til at momenter i en skjønnsmessig vurdering kan omtales i lovens forarbeider eller i lovteksten. For lover som retter seg til et alminnelig publikum, bør det ifølge veilederen legges betydelig vekt på at lovteksten gir en så utfyllende veiledning som mulig, ettersom brukerne ikke har adgang til andre rettskilder enn selve lovteksten. Samtidig bør man unngå at det skjer en vesentlig økning i lovenes tekstmengde. All informasjon som det kan være ønskelig å gi i et regelverk, kan aldri inntas i lovteksten.

12.6.2 Utvalgets vurdering

Hva er skjønnsmessige regler?

Skjønnsmessige regler er regler hvor det er opp til forvaltningen å bestemme hva beslutningen skal gå ut på. Dette uttrykkes ofte som at kommunen «kan» avgjøre noe. I andre tilfeller inneholder regelen skjønnsmessige ord og uttrykk som innebærer at det må gjøres en skjønnsmessig vurdering for at regelen skal få et rettslig innhold. I slike regler brukes ofte uttrykk som «nødvendig», «forsvarlig» og «særlig».

Regler består gjerne av informasjon om hvem regelen gjelder, i hvilke tilfeller den gjelder, og hva som er følgen av at regelen gjelder. I noen tilfeller er hele regelen skjønnsmessig utformet, men ofte er det bare deler av regelen som er skjønnsmessig.

Skjønn kan deles inn på ulike måter. Det er særlig to inndelinger som er relevante for vurderingen av når og hvordan skjønnsmessige regler skal brukes. Den ene inndelingen handler om grunnlaget for den skjønnsmessige vurderingen. Den andre handler om i hvilken grad skjønnsutøvelsen kan overprøves av domstolen og tilsynsmyndighetene.

Ulike grunnlag for skjønnsutøvelsen

På opplæringsområdet kan man skille mellom vurderinger som gjøres med grunnlag i faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring, og vurderinger der det er andre momenter enn faglig kunnskap og erfaring som skal ligge til grunn for skjønnsutøvelsen. Skjønnsmessige vurderinger som utøves på et faglig-pedagogisk grunnlag, omtales gjerne som faglig skjønn eller profesjonelt skjønn. Dersom det legges opp til mer generelle juridiske og moralske vurderinger, omtales dette som allment skjønn.

Når en skjønnsmessig vurdering skal gjøres med grunnlag i faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring, bestemmes innholdet i reglene av faglige normer utenfor loven. Slike normer omtales i noe tilfeller som faglige standarder.

I hvilken grad skjønnsutøvelsen overprøves av domstolen og tilsynsmyndighetene

Det er et hovedskille mellom det som i domstolspraksis ofte refereres til som «lovbundet skjønn» og «fritt skjønn». Det første sikter til vurderinger som domstolen kan prøve fullt ut, det siste til vurderinger som domstolen i mindre grad kan prøve. Uttrykket «fritt skjønn» er misvisende, da skjønnsutøveren (forvaltningen) aldri står fritt i sine vurderinger. I det følgende brukes derfor uttrykkene «forvaltningsskjønn» og «lovbundet skjønn».

Hva slags skjønn regelverket gir anvisning om, har altså betydning for hva som kan overprøves av domstolen. Spørsmålet om hva som kan prøves og hvor intenst domstolen kan prøve utøvelse av skjønn ved anvendelse av loven, settes ikke ofte på spissen på opplæringsområdet, i og med at det er sjelden at saker fra dette området føres for domstolene. Disse grensene har imidlertid også betydning for statlige myndigheters tilsyn med kommunen, fordi dette tilsynet er underlagt de samme avgrensningene som domstolen.

Prop. 46 L (2017–2018), merknad til § 30-2.

I det følgende drøftes «tilsynsmyndighetens» prøvelsesadgang ettersom dette er den mest praktiske problemstillingen på opplæringsområdet.

For ordens skyld opplyses det om at skillet mellom de ulike skjønnstypene ikke har tilsvarende betydning for klagebehandlingen. Statlige myndigheter kan som klageorgan prøve alle sider av saken også når loven gir anvisning om forvaltningsskjønn, men det skal legges stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret.

Se forvaltningsloven § 34. I denne bestemmelsen brukes uttrykket «fritt skjønn» om det som her omtales som «forvaltningsskjønn».

Når en lovbestemmelse gir anvisning om forvaltningsskjønn, er prøvelsesadgangen som nevnt begrenset. Tilsynsmyndighetene kan i slike tilfeller kontrollere at kommunen har holdt seg innenfor lovens rammer, at avgjørelsen bygger på korrekt saksbehandling og på et riktig faktum, og at det ikke foreligger brudd på de ulovfestede prinsippene om saklighet, likhet og forsvarlighet. Tilsynsmyndighetene kan imidlertid ikke sette seg i kommunens sted og erstatte den konkrete vurderingen som kommunen har foretatt, med sin egen. Det er dette som er kjernen i et «forvaltningsskjønn». Ved et lovbundet skjønn kan derimot tilsynsmyndighetene prøve kommunens skjønnsutøvelse fullt ut.

Om og i tilfellet i hvilken utstrekning en vurdering er overlatt til forvaltningsskjønnet, vil bero på en tolkning av den aktuelle lovbestemmelsen. Dersom lovteksten slår fast at kommunen «kan» avgjøre noe, eller det slås fast at en avgjørelse beror på «kommunens skjønn» eller lignende, er det et sterkt holdepunkt for at tilsynsmyndighetene ikke kan prøve kommunens vedtak. Men i en del tilfeller kan det være tvilsomt om, eller kanskje helst hvor langt, statlige tilsynsmyndigheter kan prøve kommunens skjønnsutøvelse. Dette kan særlig være en utfordring ved lovbestemmelser som inneholder vage eller skjønnspregede ord og uttrykk, som for eksempel «nødvendig», «særlig» og «tilfredsstillende».

Høyesterett har i enkelte saker på andre områder lagt til grunn at jo vagere og jo mer skjønnsmessig lovens formulering er, desto mer trekker det i retning av at det er et forvaltningsskjønn. At den skjønnsmessige vurderingen er av faglig eller politisk karakter, i motsetning til juridisk og moralsk, er også momenter som trekker i retning av at det er tale om et forvaltningsskjønn.

Innjord, 1996.

I saker der rettssikkerhetssyn i særlig stor grad gjør seg gjeldende vil domstolen også prøve faglige og lokale vurderinger. På flere områder har lovgiver valgt å lovfeste denne prøvingen. Dette er realiteten på områder der forvaltningen fatter sterkt inngripende vedtak overfor borgerne, som for eksempel innen barnevern, der det er gitt særlige regler om domstolsprøving i tvisteloven kapittel 36.

Boks 12.1 Forvaltningsskjønn og lovbundet skjønn

Med «forvaltningsskjønn» menes tilfeller der domstolens og tilsynsmyndighetens prøvelsesadgang er begrenset. Domstolen og tilsynsmyndigheten kan i slike tilfeller kontrollere at kommunen har holdt seg innenfor lovens rammer, at avgjørelsen bygger på korrekt saksbehandling og på et riktig faktum, og at det ikke foreligger brudd på de ulovfestede prinsippene om saklighet, likhet og forsvarlighet. Domstolen og tilsynsmyndigheten kan imidlertid ikke sette seg i kommunens sted, og erstatte den konkrete vurderingen som kommunen har foretatt, med sin egen.

Med «lovbundet skjønn» menes tilfeller der domstolen og tilsynsmyndigheten kan overprøve kommunens skjønnsutøvelse fullt ut. Domstolen og tilsynsmyndigheten kan sette seg i kommunens sted og erstatte dens vurdering med sin egen.

Når bør man bruke skjønnsmessige regler?

Opplæringsloven kan ikke utformes så konkret at lovens ordlyd gir svar på alle spørsmål som måtte oppstå. Loven må være av en viss overordnet og vag karakter. Det fører til at all rettsanvendelse innebærer bruk av skjønn. Jo mer presis enn lov er, desto mindre rom er det for skjønn i anvendelsen av loven.

Hensynet til likebehandling og muligheter for håndhevelse av reglene kan tilsi entydige og presise regler. Hensynet til lokalt handlingsrom kan tilsi skjønnsmessige regler, der skjønnet gir vurderingsrom for lokale prioriteringer. Skjønnsmessige regler kan også brukes på områder der det er hensiktsmessig at presiseringer skjer med grunnlag i faglig kunnskap og erfaring.

Skjønnsmessige regler gir rom til å finne gode løsninger for ulike situasjoner. Dersom en situasjon kan løses på flere måter, eller dersom man ikke har god nok oversikt over hvem regelen bør omfatte og hvordan situasjonen kan løses, kan det tale for skjønnsmessige regler.

Skjønnsmessige vurderinger kan påvirkes av økonomiske motiver. Formål som søkes oppnådd gjennom skjønnsmessige regler som gir lokalt handlingsrom, kan tape i konkurranse med sterke økonomiske motiver. Dersom tiltaket er avgjørende for elevenes opplæring, skolemiljø eller andre sentrale mål, kan dette være et argument mot å gi for stort handlingsrom gjennom skjønnsmessige regler. Samtidig er det en viktig del av det kommunale selvstyret å gjøre økonomiske prioriteringer. Lokaldemokratiet vil dessuten også kunne bidra til at oppgaveløsningen (inkludert skjønnsutøvelsen) blir forsvarlig.

Det bør være tydelig hva slags skjønn loven legger opp til

Når det skal brukes skjønnsmessige regler, bør det være klart hva som skal være grunnlaget for skjønnsutøvelsen. Det bør være klart ut fra lovteksten eller lovens forarbeider om det skal være faglig skjønn eller allment skjønn.

I skolehverdagen og opplæringssituasjonen er det mange pedagogiske spørsmål. For å ivareta elevene på best måte, bør disse spørsmålene vurderes ut fra et faglig-pedagogisk kunnskapsgrunnlag. Loven bør da legge opp til faglig skjønn. Det er større grunn til å legge opp til faglig skjønn jo nærmere klasserommet man kommer.

Allment skjønn vil normalt være lovbundet skjønn som kan overprøves fullt ut av domstolen og tilsynsmyndigheten. Faglig skjønn kan være lovbundet skjønn eller forvaltningsskjønn. At profesjonsutøverne i skolen har best forutsetninger for å utøve det faglige skjønnet, taler for at faglig skjønn som hovedregel bør være et forvaltningsskjønn der domstolen og tilsynsmyndigheten har begrenset adgang til å overprøve vurderingen. Det tungtveiende hensynet til rettssikkerheten til barn, unge og voksne kan likevel tale for at også faglige skjønnsutøvelser bør kunne prøves delvis eller fullt ut av domstolen og tilsynsmyndigheten.

Generelt bør det legges opp til forvaltningsskjønn når det er akseptabelt med ulike løsninger ut fra lokale forhold. Fordelen med muligheten for lokal tilpasning må veies opp mot behovet for likhet for barn, unge og voksne uavhengig av bosted. Det bør være lovbundet skjønn der det er ønskelig med likebehandling over hele landet, men hvor det er ulike forhold som må vurderes konkret. Med lovbundet skjønn er ikke hensikten å gi en frihet til kommunen eller andre som i loven har fått kompetanse til å ta en avgjørelse. Lovbundet skjønn skal gi rom for tilpasning til det enkelte tilfelle, men målet er at like saker skal behandles likt uavhengig av hvilken kommune som utøver skjønnet.

12.7 Hvordan skal reglene fordeles mellom lov og forskrift?

12.7.1 Gjeldende rett

Legalitetsprinsippet og kommuneloven § 2-1 tredje avsnitt innebærer at inngrep overfor private og overfor kommuner må ha hjemmel i lov. Verken tiltak overfor kommunen eller private må fullt ut reguleres i lovs form. Det er tilstrekkelig med hjemmel i lov. Utfyllende regler kan gis i forskrift eller enkeltvedtak.

I Lovteknikk og lovforberedelse punkt 2.2.3 er det redegjort for relevante hensyn i valget mellom lov og forskrift. I veilederen vises det blant annet til Innst. S. nr. 296 (1995–96) fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité, hvor det framheves at et utgangspunkt er at alle spørsmål som er av en slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dem, bør reguleres i formell lov og ikke overlates til forskrift. Jo mer inngripende tiltak som iverksettes, desto sterkere grunn er det til å kreve at Stortinget har tatt uttrykkelig stilling til iverksettelsen av det konkrete tiltaket. Dessuten peker komiteen på at hensynet til borgernes rettssikkerhet er relevant i vurderingen av hva Stortinget bør ta stiling til.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité uttalte at det generelt er særlig grunn til å vise varsomhet med bruken av forskriftshjemler når det gjelder regler som gir rettigheter eller plikter for borgerne. Rettigheter og plikter bør i størst mulig grad framgå av loven.

Ifølge Lovteknikk og lovforberedelse kan tekniske detaljregler ofte med fordel plasseres i forskrift, særlig hvis de i praksis bare retter seg mot en avgrenset brukergruppe (fagpersonale). Det samme kan ifølge veilederen ofte gjelde hvis det må ventes hyppige endringer i regelverket. I noen tilfeller fastsettes reglene i forskrift i første omgang og senere i lov på grunnlag av erfaringen med forskriftsreglene.

Ifølge veilederen kan en fordel ved å bruke lovs form være at loven er den rettskilden som brukerne lettest kan skaffe seg adgang til. Dette hensynet ble for eksempel tillagt stor vekt da man i folketrygdloven av 1997 valgte å ta inn store deler av det regelverket som tidligere hadde vært å finne i forskrifter.

12.7.2 Utvalgets vurdering

Det klare utgangspunktet bør være at sentrale plikter og rettigheter skal reguleres i lov. Med sentrale plikter og rettigheter menes regler som i stor grad griper inn i privates og kommuners rettsstilling, og regler som har betydning for mange elever eller stor betydning for enkelte elever.

Dersom en regel har stor betydning, kan dette tale for at den plasseres i loven selv om regelen bare er aktuell for få personer. Temaer hvor det er stort politisk engasjement og uenighet, bør løftes til Stortinget og dermed vedtas i lovs form. Bruk av lovs form innebærer en «endringstreghet», noe som spesielt kan være en fordel på områder med politisk uenighet. Dersom det er stor politisk uenighet om et tema, kan dette dessuten tyde på at reguleringen av temaet er av stor betydning, noe som igjen tilsier regulering i lov framfor forskrift. Nye sentrale regler kan prøves ut i forskrift før de eventuelt vedtas i lovs form. I så fall bør det legges opp til at reglene evalueres og at de flyttes til lovs nivå dersom de skal beholdes etter en utprøvingsperiode.

Generelle regler bør være i lov, mens spesifikke og detaljerte regler bør fastsettes i forskrift. På denne måten unngår man at loven blir for omfangsrik. Samtidig må hensynet til lovens omfang veies opp mot ulempene med et fragmentarisk regelverk. Oppdeling mellom lov og forskrift bør unngås dersom det gjør reglene unødvendig fragmentariske, for eksempel dersom det bare er et fåtall bestemmelser om det aktuelle temaet i forskriften. I vurderingen av om et tema skal behandles i sin helhet i loven eller deles mellom lov og forskrift, bør man ta hensyn til hvem reglene retter seg mot, og hvilke forutsetninger disse har for å finne fram i regelverket.

Dobbeltregulering i lov og forskrift bør unngås. Dobbeltregulering gjør regelverket mer omfangsrikt og gir risiko for misforståelser og feil. Å gjenta lovregelen i forskriften kan gi bedre sammenheng for leseren, men det samme kan oppnås med andre og bedre teknikker som henvisninger i regelverket, god formidling av reglene og god veiledning.

Demokratiske hensyn tilsier at Stortinget ikke bør overføre myndighet som det ikke er klart hva skal brukes til. Det bør derfor bare vedtas forskriftshjemler når man vet hovedlinjene i hva som skal reguleres i forskrift. Å gi forskriftshjemler for «sikkerhets skyld» kan fungere som en hvilepute i lovforberedelsen, som gjør at det ikke tenkes godt nok igjennom hvordan regelverket bør være. Ubrukte forskriftshjemler kan dessuten skape rettsuklarhet hos brukerne.

12.8 I hvilke tilfeller skal det kunne ilegges reaksjoner?

12.8.1 Gjeldende instrukser og føringer

Ifølge Lovteknikk og lovforberedelse bør lover inneholde sanksjonsnormer som angir en reaksjon dersom primærnormen blir overtrådt, for å unngå at lovgivningen blir et slag i luften. Sanksjonsnormer kan være av ulike slag og ta sikte på å få etterlevd primærnormen eller sikre ulike former for sanksjon eller kompensasjon ved regelbrudd. For å klargjøre om loven blir etterlevd, kan det ifølge veilederen også være behov for kontrollnormer. Eksempler på slike kontrollnormer kan være regler om opplysningsplikt og inspeksjonsadgang.

I Prop. 96 L (2010–2011) er det lagt til grunn at innføring av hjemmel for statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse, og at valg av tilsyn som virkemiddel, skal kunne forsvares etter en kost- og nytteanalyse.

Forvaltningsloven kapittel IX og X gir generelle bestemmelser om administrative sanksjoner og tvangsmulkt. Det følger av § 43 at det med administrativ sanksjon «menes en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjon». Forvaltningsloven gir ikke hjemmel for å ilegge administrative sanksjoner og tvangsmulkt, men kommer til anvendelse dersom det er fastsatt i en lov at det skal være adgang til å ilegge denne typen sanksjoner eller reaksjoner.

Forvaltningslovens regler om administrative sanksjoner og tvangsmulkt gjelder ikke bruk av tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av kommuneplikter.

Prop. 62 L (2015–2016) kap. 31.4.3.

Reglene og vurderingene som ligger til grunn, er likevel relevante for vurderinger om bruk av administrative sanksjoner og tvangsmulkt overfor kommuner.

De ulike reaksjonsformene er nærmere drøftet i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring og Prop. 62 L (2015–2016), som er forarbeidet til de nevnte kapitlene i forvaltningsloven.

I Prop. 62 L (2015–2016) er det gitt lovgivningspolitiske anbefalinger, som Stortinget har sluttet seg til. Oppsummert er det gitt følgende anbefalinger om i hvilke tilfeller det bør innføres sanksjoner for å sikre etterlevelse av lovgivningen, og om det i tilfelle bør velges administrative sanksjoner eller straff:

  • Et mer inngripende virkemiddel bør ikke brukes hvis det samme målet kan nås med mindre inngripende tilgjengelige virkemidler. Dette gjelder både ved valget mellom bruk av sanksjoner og andre tiltak, og ved valget mellom straff og administrative sanksjoner.

  • Om en lovovertredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm.

  • Det bør være en forutsetning for å gi hjemmel for å sanksjonere et lovbrudd at lovbruddene i praksis blir søkt avdekket og håndhevet.

Særlig med sikte på straff gjelder følgende:

  • De interessene straffesanksjonen skal beskytte, bør i et samfunnsperspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff.

  • Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser.

Særlig med sikte på administrative sanksjoner gjelder følgende:

  • Bruk av administrative sanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig.

    Prop. 62 L (2015–2016) s. 59.

I forarbeidene til straffeloven er det gjort nærmere rede for når straff bør benyttes. Det grunnleggende prinsippet er skadefølgeprinsippet, som innebærer at bare handlinger som medfører skade eller fare for skade, skal straffesanksjoneres. Skadefølgeprinsippet bygger på at individet i størst mulig grad bør kunne handle fritt, og at straff bare bør anvendes når tungtveiende grunner taler for det. I tillegg pekes det i forarbeidene på hensyn som kan tale for å begrense bruken av straff på skadevoldende handlinger. For eksempel pekes det på at straffen må ha nyttevirkninger og være en hensiktsmessig reaksjon mot handlingstypen.

Ot.prp. nr. 90 (2003–2004).

Prinsippene for kriminalisering gjør seg sterkest gjeldende ved nykriminalisering. For handlinger som har vært straffbare over lengre tid, vil det være lavere terskel for å beholde straffebudet.

12.8.2 Utvalgets vurdering

De fleste reglene i dagens opplæringslov, retter seg mot kommuner. Statlig tilsyn med kommuner står i en særstilling ettersom kommunen har egen folkevalgt ledelse og utfører sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer. Som folkevalgt organ er kommunestyret underlagt demokratiske kontrollmekanismer, som krav om kontrollutvalg og revisjon. Dersom innbyggerne ikke er fornøyde med kommunale tjenester, vil dette få betydning for muligheten til gjenvalg. Det kan derfor argumenteres med at behovet for tilsyn og reaksjoner er mindre for plikter som er lagt til kommunen, enn for plikter som er lagt til private aktører. På den annen side har kommunen, i hvert fall langt på vei, monopol på tjenestene på opplæringsområdet, slik at konkurranse i liten grad fungerer som en kontrollmekanisme. Alminnelige regler om erstatning har i praksis også liten betydning da det er høy terskel for at privatpersoner skal saksøke kommunen.

Utvalget mener det som hovedregel bør være mulig å håndheve reglene i opplæringsloven med forskrifter gjennom tilsyn (se også kapittel 52). Videre mener utvalget at det bør være mest mulig klart hva tilsynsmyndighetene kan overprøve. Slik klarhet er viktig for å gi forutsigbarhet og riktige forventninger for barn, unge og voksne som tilgodeses av reglene. Klarhet i hva tilsynsmyndighetene kan overprøve, er også viktig for rettssikkerheten til kommuner. Når det brukes skjønnsmessige regler, kan det ofte være uklart i hvilken grad tilsynsmyndighetene kan overprøve kommunens vurderinger og beslutninger. Se nærmere om skjønnsmessige regler i kapittel 12.6.

Samlet sett er det få holdepunkter for at manglende reaksjonsmulighet er en stor utfordring på opplæringsområdet (se kapittel 9.4.4). I tråd med sanksjoneringsprinsippene (se kapittel 12.8.1) mener utvalget at det som hovedregel ikke bør legges opp til administrative reaksjoner utover pålegg om retting ved brudd på reglene i opplæringsloven med forskrifter. Med administrative reaksjoner menes administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak som ikke er sanksjon, som tvangsmulkt (se kapittel 12.8.1).

Det kan tenkes områder hvor det kan være behov for andre administrative reaksjoner for eksempel fordi manglende etterlevelse har særlig store konsekvenser for elevene, eller fordi kommunen har sterke økonomiske insentiver til å ikke etterleve reglene. Spørsmålet om administrative reaksjoner bør derfor vurderes på hvert enkelt område.

Utvalget mener det som hovedregel ikke bør være straffbart å bryte opplæringslovens bestemmelser. Straff kan likevel være aktuelt ved handlinger som i stor grad kan gå ut over barn og unges opplæring og hvordan de har det på skolen. Utvalget mener at det i samsvar med prinsippene for bruk av straff også bør tas hensyn til om handlinger har vært straffbare over lengre tid. Det sender uheldige signaler å oppheve et straffebud, og det kan dermed være noe lavere terskel for å videreføres straffebud framfor å innføre nye.

13 Klart lovspråk og god lovstruktur

Figur 13.1 

Figur 13.1

13.1 Innledning

I utvalgets mandat er det slått fast at «[i] utformingen av lovforslaget skal det [...] tas hensyn til forenkling, oversiktlighet, brukervennlighet og praktisk anvendbarhet. Loven skal utformes i et klart og godt språk.» Det er også pekt på at Kunnskapsdepartementets lovforslag gjennom prosjektet Klart lovspråk med brukerundersøkelser, skal inngå i kunnskapsgrunnlaget til utvalget.

Utvalgets arbeid med språk har bestått i å kartlegge språklige utfordringer med dagens lov gjennom samtale og møter med aktører på opplæringsfeltet og gjennom undersøkelser av opplæringslovens språk i prosjektet Klart lovspråk.

Viblemo et al., 2015. Høidahl & Flatebø, 2016. Vatn et al., 2015.

Det er flere utfordringer med den språklige utformingen og oppbyggningen av dagens lov; disse er nærmere beskrevet i kapittel 9.3.

For å forbedre språket i forslaget til ny lov har utvalget gjort flere grep.

For det første har utvalget tatt utgangspunkt i det språkreviderte lovutkastet som ble utviklet i samarbeid med Språkrådet og Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling som en del av prosjektet Klart lovspråk.

For det andre har utvalget vært oppmerksom på behovet for å lage en lov med god struktur og godt språk fra starten av arbeidet. På det første utvalgsmøtet ble erfaringene og lovutkastet fra prosjektet Klart lovspråk, presentert av ansvarlig for prosjektet Elisabeth Harlem Eide. Eide har også vært en del av utvalgets sekretariat. På det første møtet la utvalget en plan for arbeidet med språket i loven.

For det tredje har utvalget drøftet utformingen av enkelte lovbestemmelser med referansegruppen og andre.

For det fjerde har utvalget valgt å arbeide med språket sammen i stor utstrekning. Utvalgets medlemmer har vært med å diskutere språket i alle bestemmelsene i lovutkastet. Det har altså ikke vært slik at juristene i utvalget og sekretariatet har arbeidet særskilt med lovteksten. Bakgrunnen er nettopp ønsket om at språket i loven skal være noe skolefolket kjenner seg igjen i og lett forstår. En innvending som er framført mot dagens lov, er at loven tydelig er skrevet av jurister, og at språket er deretter. Utvalget har ønsket at språket skal ligge nært et allment, godt språk.

For det femte er deler av loven brukertestet. Resultatene fra brukertestingen er tatt med i vurderingene av språklige og strukturelle valg.

For det sjette har utvalget brukt Bård Eskeland fra Språkrådet som språkrådgiver. Eskeland har lest og kommentert hele lovutkastet. I tillegg har han deltatt på ni skriveverksteder sammen med utvalgsleder og sekretariatet.

Noen av disse tiltakene vil bli kommentert i det følgende.

13.2 Testing av gjeldende og foreslått lovspråk

Flere tester av språket i opplæringsloven er lagt til grunn i utvalgets arbeid. Det går et skille mellom testene av dagens opplæringslov og tester av utvalgets forslag. Testene av dagens opplæringslov er det redegjort for i kapittel 9.3, 13.6 og 13.7. I kapittel 13.3 er det redegjort for testingen av utvalgets forslag og bruken av den i lovarbeidet.

Det er flere utfordringer med slik brukertesting av gjeldende og foreslått lovtekst.

En særlig utfordring med foreslått lovtekst er at den ennå ikke er tatt i bruk. Det innebærer blant annet at viktige hjelpemidler som forarbeider og veiledninger ikke foreligger. Det innebærer også at tekstene testes før det er gjort et implementeringsarbeid, som man må forutsette at blir gjort ved enhver større lovrevisjon, se om utvalgets anbefalinger til implementering i kapittel 55. Det er altså en kunstig testsituasjon der lovteksten leses isolert og uten at leseren har forkunnskaper om lovverket og teksten.

En annen begrensning ved testing av foreslåtte tekster er at det først er i sluttfasen at det foreligger gode nok tekstforslag til at det gir mening å teste. Det vil ikke være mulig å stille arbeidet i bero i påvente av omfattende testing. Det innebærer at testing av foreslått lovtekst med nødvendighet må gjennomføres over kort tid av hensyn til framdriften i lovprosessen. Det fører igjen til at det er nødvendig å begrense mengden tekst som testes, antallet informanter som er med på testen, og hvor grundig den etterfølgende analysen kan bli.

Det er i tillegg en del metodiske begrensninger som er felles for testing av gjeldende og foreslått lovtekst. Noen av disse begrensningene omtales kort her.

I Norge har flere lover blitt brukertestet de siste årene. Testene er utført av ulike konsulent- og forskermiljøer. Metoden som er brukt, er stort sett at leserne har lest lovtekster for deretter å svare på om de forstår teksten. Lov- og regelspråk er en særegen sjanger som skiller seg fra annen sakprosa. For at leseren skal kunne bruke en lov må leseren forstå at lovbestemmelser kan være relevante, og deretter finne og forstå dem, for til sist å kunne anvende dem på sin sak.

Brukertestene, slik de hittil er lagt opp, tester stort sett om leseren klarer å forstå bestemmelsene, og i noen grad om det er lett å finne fram i loven. En vesentlig begrensning er at lesning innenfor rammen av en test skiller seg fra virkelighetens lesing på flere måter.

Testene prøver bare en del av det en leser må håndtere for å bruke lovteksten. I virkeligheten vil man lese lovteksten fordi man har et konkret behov for å løse et rettsspørsmål som har oppstått. Leseren vil typisk også konsultere andre kilder som forarbeider, og i opplæringsektoren helst veiledninger eller tolkningsuttalelser. Mange vil konferere med kollegaer eller oppsøke veiledning andre steder, for eksempel fra kommuneadministrasjonen eller fra Utdanningsdirektoratet. Dersom man leser lovteksten for første gang, og ikke søker veiledning, kan det være at man er for streng i sin vurdering. Det kan for eksempel være skjønnsmessige vurderinger som ikke ved umiddelbar lesning gir klare svar, men som krever veiledning, refleksjon eller kollegadrøftinger, se om skjønnsmessige vurderinger for eksempel i kapittel 10.3 og kapittel 12.6.

Slik testing kan også gi et overfladisk inntrykk av at loven er lett å bruke. Det gjelder særlig om man bare tar utgangspunkt i spørsmålet om lovteksten forstås uten at leseren konfronteres med anvendelsen av teksten på en faktisk situasjon. Ofte kan bestemmelsen framstå som lett å forstå ved lesning, mens den reelle utfordringen ligger i å anvende bestemmelsen på virkelige situasjoner.

Disse begrensningene betyr etter utvalgets oppfatning likevel ikke at brukertester av foreslått lovtekst ikke er nyttig. Vurdert opp mot den totale ressursbruken på å implementere og å etterleve opplæringsloven, er ressursene brukt på testing i lovforberedelsen forsvinnende liten. Det er også slik at disse testene absolutt kan gi grunnlag for refleksjon og vurderinger, dersom man samtidig tar hensyn til begrensningene.

Det er også viktig å se testene i sammenheng med andre kunnskapskilder. I en undersøkelse som OsloMet har gjort på oppdrag fra utvalget, er for eksempel lærernes evne til å bruke opplæringsloven testet med bruk av konkrete caser («vignetter»). Casene er små faktiske situasjoner som lærerne bes om å vurdere i lys av opplæringsloven.

Mausethagen et al., 2019, s. 128.

Funnene fra denne undersøkelsen har også kastet lys over hva brukerne av loven kan streve med.

13.3 Test av utvalgets forslag til ny opplæringslov

Utvalget har engasjert NTB Arkitekst til å gjennomføre test av lovspråket i utkastet til ny opplæringslov. Testen ble gjennomført i perioden juni til august 2019. Undersøkelsen var lagt opp som semi-strukturerte dybdeintervjuer med utgangspunkt i en intervjuguide. Det var til sammen ni informanter: to foreldre, tre elever i videregående skole, to skolebyråkrater (fylkesmannen og kommunen), én rektor og én lærer. Intervjuene ble gjennomført på telefon. Informantene fikk tilsendt teksten rett før testen, med beskjed om at de ikke trengte å forberede seg. Intervjuene tok utgangspunkt i oppgaver, testing av alternativer og refleksjon med utgangspunkt i teksten. Testen var avgrenset til forslagets kapittel 2 og kapittel 3, i tillegg til bestemmelsen om inndeling av elever i grupper. Utvelgelsen ble gjort av sekretariatet i samråd med utvalgsleder.

Hovedfunnene i undersøkelsen var at informantene lett finner fram i utkastet og i all hovedsak forstår innholdet veldig godt. Ingen av funnene i undersøkelsen tilsier at språket eller strukturen i utkastet skaper problemer for informantene. Valget av nynorsk som lovskriftspråk er ikke et stort problem for leserne. På bakgrunn av testen er konklusjonen til NTB Arkitekst at «[d]et aller meste er helt på sporet, det er ingen grunn til å tenke helt nytt på bakgrunn av denne testen.»

NTB Arkitekst, 2019.

Testen ga også en del konkrete innspill som utvalget har vurdert og fulgt opp i arbeidet med språket etter testen. Et eksempel er at leserne ikke synes overskriften til kapittel 2 «Eleven i skolen» ga særlig veiledning om hvilke bestemmelser kapitlet inneholdt.

13.4 Enkelte språklige og strukturelle valg

Utvalget har søkt å ta på alvor tilbakemeldingene som har kommet fra flere hold om at loven og tekster i tilknytning til loven er preget av juristspråk. Det innebærer at i valget mellom ulike språklige alternativer som stort sett betyr det samme, har utvalget brukt det alternativet som ligger nærmest allmennspråket.

Et konkret eksempel er at utvalget har lagt til grunn følgende anbefaling fra Lovstrukturutvalget:

Den enkelte paragraf bør inndeles ved avsnitt og setninger. Dette er det som i dag i juridisk terminologi kalles ledd og punktum. Med setning mener vi det som etter korrekt språkterminologi egentlig heter periode. Når vi likevel har valgt «setning», skyldes det at vi antar at «setning» er lettere å forstå for de fleste enn «periode».

NOU 1992: 32, s. 84.

Utvalget har opplevd og har blitt fortalt at det er mange som ikke forstår den den juridiske terminologien «ledd» og «punktum». Det er etter utvalgets oppfatning unødvendig at det skal oppstå usikkerhet i praksis på grunn av slike særegne juridiske uttrykksmåter. Det er heller ikke sannsynlig at rektorer og lærere vil lære seg denne terminologien bedre i framtiden. Det kan innvendes mot å bruke «setning» at det kan referere til både delsetning og hovedsetning. Denne tvetydigheten vil nok ikke føre til problemer i praksis. Stort sett vil det være klart ut fra sammenhengen hva det siktes til. Uansett er den usikkerheten denne tvetydigheten kan skape, et mindre problem enn «ledd» og «punktum», som mange brukere rett og slett ikke forstår hva sikter til.

Utvalget har tatt hensyn til at lovtekster i dag i svært stor utstrekning leses digitalt. Det har konsekvenser for flere språklige og strukturelle valg. Et eksempel er at inndelingen av deler og kapitler og utformingen av overskrifter er gjort med tanke på at loven vil bli lest i et digitalt grensesnitt og bør være lett å navigere i digitalt. Et annet eksempel er at det er brukt flere henvisninger i lovforslaget enn det nok ville vært gjort om loven ble utformet med tanke på analog bruk alene. Det er adskillig lettere for den gjengse lovleser å følge henvisningene digitalt, enn det er analogt.

13.5 Skal loven skrives på nynorsk eller bokmål?

Lovens skriftspråk (målform) har kommet opp i noen av samtalene som utvalget har hatt med aktører i opplæringssektoren. Verken ansatte i kommuneadministrasjonen eller lærere trekker fram lovens skriftspråk som en utfordring, men blant elevene opplever noen at det er en utfordring at loven i dag er på nynorsk. Et poeng som utvalget ble gjort oppmerksom på, er at de fleste samiske elever ikke har nynorsk, og at loven dermed er på et skriftspråk som noen kan oppleve som vanskelig. En tilsvarende utfordring gjelder for minoritetsspråklige elever som har fritak fra nynorsk. Motsatt kan det vært en utfordring for minoritetsspråklige elever som har fritak fra bokmål, dersom loven hadde vært på denne målformen.

Bokmål og nynorsk er likestilte skriftspråk i Norge, jf. mållova § 1. I lover og forskrifter er det overvekt av bokmål. I underkant av 16 prosent av alle lover er skrevet på nynorsk.

Lovdata.no, 2018.

St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og meining slår fast at minst 25 prosent av lovverket regnet i tekstmengde, skal være på nynorsk. Språkrådet påpeker at flere nye lover og forskrifter bør skrives på nynorsk, og at det er viktig å ta vare på de nynorske lovene og forskriftene vi har.

Språkrådet, u.å. Målform i lover og forskrifter.

Dersom en lov på nynorsk skal byttes ut, bør den nye loven også være på nynorsk, ikke bokmål. I og med at dagens opplæringslov er på nynorsk, mener utvalget at ny opplæringslov også bør være på nynorsk. Dette vil dessuten bidra til å nå målet om at minst 25 prosent av lovverket regnet i tekstmengde skal være på nynorsk. I utvalgets forslag til ny opplæringslov brukes derfor nynorsk som skriftspråk.

Dagens opplæringslov ble brukertestet i forbindelse med prosjektet Klart lovspråk. Brukertestingen avdekket at noen av informantene synes at det er utfordrende med nynorsk som lovspråk, blant annet fordi de bruker lengre tid på å forstå og lese loven, og at vanskelige nynorske ord skaper misforståelser og usikkerhet. For noen kan nynorsk være en barriere mot å bruke loven mer aktivt.

Høidahl & Flatebø, 2016.

Det er grunn til å understreke at det er tale om en relativt begrenset undersøkelse med 14 informanter som er dybdeintervjuet. Utvalget har vært bevisst på at nynorsk kan være en utfordring for noen brukere. Når det finnes to eller flere alternative former av et ord (valgfrie former), har utvalget derfor valgt bort ord og uttrykk som kan være utfordrende.

I brukertesten gjennomført av NTB Arkitekst på deler av utvalgets forslag, opplevede ikke informantene at det nynorske språket var et problem for forståelsen.

13.6 Hvem leser loven?

Analyseselskapet Oxford Research har kartlagt hvordan opplæringsloven forstås og fungerer i dag. Kartleggingen inngår som en del av kunnskapsgrunnlaget i prosjektet Klart lovspråk, og den bidrar med ny kunnskap om bruken av lovtekster, brukernes tilnærming til rettsspørsmål og opplevelsen av språket i lovtekster.

Viblemo et al., 2015.

Kartleggingen viser at de ansatte i forvaltningen bruker loven mye og gjerne leser den på lovdata.no. Statistikk som Oxford Research har hentet inn, viser at opplæringsloven på lovdata.no i snitt har 267 000 unike sidevisninger hvert år. Loven har et stort tilfang av nye lesere hvert år.

Kartleggingen viser at borgerne i liten grad leser lovteksten direkte. Med borgere siktes det i undersøkelsen til elever, foreldre, voksne elever og lærere. Oxford Research definerte lærere som borgere fordi de i liten grad har direkte saksbehandlingsansvar. Borgerne eksponeres for loven først og fremst i form av utdrag i vedtaksbrev, veiledninger og andre dokumenter fra det offentlige. Borgerne er heller ikke alltid klar over at det de er opptatt av, er regulert ved lov.

13.7 Hvilke forutsetninger har forvaltningen og borgerne for å bruke og forstå loven, og hva gjør brukerne av loven når de trenger veiledning?

Lovtekster har ulike lesere med varierende bakgrunnskunnskap og juridisk kompetanse. Samspillet mellom den konkrete utformingen av lovteksten og leserens bakgrunnskunnskap kan føre til dilemmaer. Dette krever i sin tur diskusjon, undersøkelser og avklaringer.

I offentlig forvaltning varierer den formelle juridiske kompetansen. I mindre kommuner er det for eksempel mindre utbredt å ha ansatte jurister som arbeider med spesialfelt. Dette betyr at forståelsen av en lovtekst og kjennskap til tolkninger av lovverket også kan være ujevnt fordelt i ulike deler av samfunnet og på de ulike nivåene i forvaltningen. Ifølge Juristforbundet var det i 2016 bare rundt 150 av landets 434 kommuner, det vil si cirka 34 prosent av kommunene, som hadde ansatt egne jurister.

Gangnes, 2018

En undersøkelse fra 2010 basert på tall fra KS, viser at det bare var 13 ansatte med juridisk embetseksamen i de 131 kommunene med opptil 2 500 innbyggere. Selv blant de 103 kommunene med opptil 5 000 innbyggere var det bare 25 ansatte med denne kompetansen.

Utdanningsdirektoratet, 2011.

I Meld. St. 14 (2014–2015) om kommunereformen er det pekt på at det er stor ulikhet i hvor gode og store kommunenes fagmiljøer er. I mange små kommuner vil tilfeldige svingninger i innbyggernes etterspørsel, samt variasjoner i fagmiljøenes kompetanse, kunne gi store konsekvenser for innbyggerne og kommunene.

NTNUs Institutt for språk og litteratur og Program for lærerutdanning har gjennomført en undersøkelse av leseforståelsen og tekstanalyse av dagens opplæringslov.

Vatn et al., 2015.

Studien inngår i kunnskapsgrunnlaget i prosjektet Klart lovspråk. Så å si alle informantene i undersøkelsen oppgir at det er nødvendig å konsultere andre tekster, fagfeller eller bekjente for å avklare betydningen av enkeltord og komplekse passasjer i loven. Kartleggingen som ble gjennomført av Oxford Research, viser det samme. Både NTNUs undersøkelse og Oxford Researchs kartlegging viser at det er forskjeller mellom ulike brukeres strategier for å navigere i eller forstå lovteksten. Det er et skille mellom tekstorienterte strategier og sosiale strategier.

Forvaltningsansatte er i stor grad tekstorientert når de har behov for å forstå og tolke loven, og de har også flere tekstbaserte strategier til rådighet enn de andre brukerne. De profesjonelle brukerne orienterer seg i forarbeider, forskrifter, kommentarutgaver, tolkningsuttalelser, rundskriv og veiledninger. Saksbehandlere opplyser at de ofte bruker lang tid på å finne svar på det de lurer på. Profesjonelle brukere som har juristutdanning eller jobber i et profesjonelt fellesskap, har etablerte linjer som de følger i egen virksomhet for å avklare tolkningsspørsmål. Rektorer tar ofte kontakt med kommunen og eventuelt fylkesmannen eller kollegaer ved behov for juridiske avklaringer. Behovet er avhengig av sakens alvorlighetsgrad og usikkerheten som er heftet ved selve lovteksten. Rektor kan også diskutere saker med andre rektorer, men karakteriserer dette som et «minefelt», fordi noen rektorer legger personlige tolkninger og referanserammer til grunn for lokale vedtak. Nye rektorer kan «faktisk bli vranglært» dersom de forholder seg for mye til sin egen yrkesgruppe og ikke følger tjenestevei i juridiske spørsmål, kommenterer en av rektorene i NTNUs undersøkelse.

Innbyggerne har en annen framgangsmåte enn ansatte i forvaltningen for å forstå regelverket. Undersøkelsene viser at brukere som ikke tilhører et profesjonelt fortolkningsfellesskap der lovtekster diskuteres, raskere griper til sosiale strategier som å kontakte offentlig ansatte, interesseorganisasjoner, familie, venner og bekjente eller å søke juridisk støtte på annet vis. I NTNUs undersøkelse sier foreldrene at de ville ha spurt rektor eller inspektører ved skolen dersom noe var uklart i loven. Men de kan også forestille seg konflikter der skolen er motpart. Da ville de ha spurt advokater i foreldregruppen eller tatt opp saken på kommune- eller fylkesmannsnivå for å finne juridisk kompetanse.

Slike strategier for å forstå lovtekst er ikke uønsket eller uhensiktsmessig. Det er ikke nødvendigvis slik at all lovtekst kan forstås umiddelbart, og at alle enkeltlesere forstår loven likt etter å ha lest loven alene. Tvert om er det som omtales som sosiale strategier, en viktig del av lovimplementeringen, og slike strategier danner også et godt grunnlag til å etablere konsensus om hvordan lovverket skal forstås. Målet må være å lage en lovtekst som ikke skaper unødvendige vansker for lovleseren.

Undersøkelser viser at skjønnsbegreper, uoversiktlig tekststruktur og manglende navigeringshjelp gjør det vanskelig å orientere seg og skape mening i loven. Siden opplæringsloven regulerer et område som berører livet til mange mennesker, kan uklarheter føre til unødvendige økonomiske, sosiale og personlige kostnader. Å gjøre lovtekstene mer forståelige kan bidra til at innholdet blir mer tilgjengelig for folk flest og dermed redusere behovet for råd og veiledning fra forvaltningen. Samtidig vil mindre bruk av vage ord og uttrykk og mer presisering kunne innebære mindre lokalt handlingsrom og et mer rigid lovverk.

Det er et mål at innholdet i forslaget til ny lov skal bli så lett tilgjengelig og forståelig som mulig for alle dem som loven retter seg mot. Det gjelder både forvaltningen som styrer, og innbyggerne som blir styrt. For at loven skal bli et effektivt virkemiddel for å styre grunnopplæringen, er det også en forutsetning at loven er praktisk anvendbar og at brukerne vet og forstår hva loven sier.

13.8 Oppbygningen av det nye regelverket

13.8.1 Hvordan regelverket for grunnopplæringen er organisert

Dagens regelstyring av opplæringssektoren er uoversiktlig. Det går for eksempel ikke an å lese ut av loven på en enkel måte hvordan regelverket for grunnopplæringen er organisert. For å bedre dette, foreslår utvalget to innledende kapitler i loven som gir leseren en introduksjon til ulike deler av opplæringsregelverket, som læreplanverket og skoleregler, se forslag til §§ 1-4 og 2-5. I tillegg foreslår utvalget en innledende bestemmelse om hvem reglene er rettet mot, og om hva loven gjelder.

Overordnede regler for grunnopplæringen framgår av Grunnloven og folkeretten, se omtale av sentrale bestemmelser i Grunnloven i kapittel 7.2 og om Norges folkerettslige forpliktelser i kapittel 7.3. Generelle regler framgår av opplæringsloven og forskriftene gitt med hjemmel i loven. Skolens demokrati- og dannelsesoppdrag styres hovedsakelig gjennom formålsparagrafen i § 1-1 og den overordnede delen av læreplanverket. Innholdet i opplæringen styres gjennom læreplanverket. I tillegg er oversikten over utdanningstilbudet som fører fram til studiekompetanse eller yrkeskompetanse (tilbudsstrukturen) styrende for hvilken videregående opplæring som tilbys. Regler som gjelder for den enkelte skole og elev gis i skolereglene.

Hvem som fastsetter reglene, hvordan de fastsettes og hva det kan gis regler om, varierer mellom de ulike kategoriene. Målet er å lage en overordnet regelverksstruktur, der det er lett å finne fram, lett å forstå hva reglene dreier seg om og lett å finne og forstå reglene.

Overordnede og generelle regler i opplæringsloven retter seg i prinsippet mot alle. De viktigste brukerne av dette regelverket er kommunene, skolene og ansatte i skolen. I tillegg inneholder loven viktige rettighetsbestemmelser som det også er viktig at elevene og foreldrene kan forstå. Læreplanverket retter seg først og fremst mot fagpersonene i skolen, skoleledelsen og lærerne. Skolereglene (se kapittel 22) retter seg primært mot elevene.

Læreplanverket er i dagens form ikke er gjenkjennbart som forskrift eller rettstoff for andre enn dem som kjenner særskilt til læreplanverket. Det er derfor særlig viktig at det framgår av loven hva det rettslige grunnlaget for å gi læreplaner er (hjemmelen), og hvilke overordnede regler og målsettinger læreplanverket er ment å gjennomføre. Det er viktig å synliggjøre sammenhengen mellom reglene. Sammenhengen vil være tydeligere med de foreslåtte innledningskapitlene i lovforslaget enn med dagens lov.

Figur 13.2 Strukturen for den foreslåtte regelstyringen

Figur 13.2 Strukturen for den foreslåtte regelstyringen

Grunnloven og menneskerettsloven, særlig gjennomføringen av barnekonvensjonen, gir overordnede grenser og innholdsmessige føringer for regelstyringen av grunnopplæringen. Det viktigste grunnlaget for regelstyringen av grunnopplæringen er opplæringsloven.

Opplæringsloven presiseres og utfylles gjennom forskrifter. På opplæringsfeltet foreslåt utvalget fire kategorier av forskrifter. Det er forskrift til opplæringsloven. Det er læreplanverket som består av to deler: overordnet del av læreplanverket og læreplanverket for øvrig (inkludert tilbudsstrukturen). I tillegg er det lokale forskrifter med bestemmelser fastsatt av kommunene om skoledriften i kommunene, for eksempel forskrifter om skolekretser, skoleruta, lokale inntaksforskrifter og undervisningstid utover fag- og timefordelingen. Kommunene bør tilstrebe å gi en samlet forskrift om alle lokale spørsmål, som ikke faller under neste kategori. Den siste kategorien er lokale forskrifter i form av skoleregler, som vedtas av den enkelte kommune eller det beslutningsnivået kommunen har delegert det til, gjerne en skole.

Dersom disse kategoriene rendyrkes, kan det bidra til at det er tydeligere hvem regelkategoriene retter seg mot, og hva reglene gjelder. Det vil bidra til en oversiktlig og gjenkjennbar regelstyring.

Forslaget til ny lov innebærer at de to første kapitlene i loven inneholder bestemmelser om følgende:

  • formålet med loven

  • formålet med opplæringen

  • krav til forsvarlig opplæring

  • læreplanverket og utdanningstilbudet

  • ansvaret for opplæringen

  • det beste for barnet

  • elevenes medvirkning

  • samarbeid med foreldrene

  • skoledemokratiet og elevenes rett til å ytre seg

  • skoleregler

  • informasjon til elever og foreldre

13.8.2 Hvordan bør loven deles inn?

Innledning

Hvordan bør loven deles inn i kapitler, eventuelt også i deler, og hvor bør regler med forskjellig innhold plasseres? Dette er spørsmål som handler om lovens interne struktur. Oppbygningen av en lov har mye å si for hvor tilgjengelig loven er for dem som skal lese og anvende den. I tillegg har også innholdet, omfanget og språket betydning for hvor brukervennlig en lov er. Nedenfor redegjør utvalget for ulike måter å dele inn loven på.

Dagens opplæringslov

Dagens lov inneholder 18 kapitler og har en blanding av kapitler inndelt etter opplæringstype og etter særskilte temaer.

Loven inneholder fire kapitler etter opplæringstype: grunnskoleopplæring (kapittel 2), videregående opplæring (kapittel 3), videregående opplæring i bedrift (kapittel 4) og grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne (kapittel 4A). Hvert av disse fire kapitlene inneholder bestemmelser som bare gjelder den enkelte opplæringstypen. I tillegg er det 11 kapitler med særskilte temaer (kapitlene 5 til og med 14). Loven har også et kapittel om bruk av forvaltningsloven (kapittel 15), et innledende kapittel (kapittel 1) og et avsluttende kapittel (kapittel 16).

De 11 kapitlene med særskilte temaer inneholder paragrafer som gjelder både grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Noen paragrafer i disse kapitlene gjelder for begge opplæringstypene, og noen paragrafer gjelder bare grunnskoleopplæring eller bare videregående opplæring. Atter andre paragrafer inneholder en blanding av regler, der enkelte avsnitt i paragrafen gjelder grunnskoleopplæring, og enkelte avsnitt gjelder videregående opplæring.

Den ovennevnte inndelingen er lite oversiktlig. Det kan derfor være utfordrende å finne fram og navigere i loven. Funnene i undersøkelser gjennomført av NTNU

Vatn & Fjørtoft, 2015.

og Opinion AS

Høidahl & Flatebø 2016.

på vegne av Direktoraret for forvaltning og ikt (Difi) som en del av prosjektet Klart lovspråk, bekrefter dette. NTNU peker på at hovedproblemet med strukturen i dagens opplæringslov er at den har en lite intuitiv inndeling i kapitler. Videre nevnes det at inndelingen gjør det vanskelig å få oversikt over hva som gjelder for de ulike opplæringstypene. Tilsvarende kom fram i en undersøkelse gjennomført av Oxford Research,

Viblemo et al., 2015.

hvor informanter fra den statlige forvaltningen ga uttrykk for at loven har en forholdsvis krevende struktur, og at dette gjør loven mindre tilgjengelig enn den kunne ha vært.

Også referansegruppen har gitt uttrykk for at opplæringsloven er lite tilgjengelig. For eksempel opplever Skolelederforbundet at dagens regelverk er uoversiktlig. Barneombudet viser til at regelverket er omfangsrikt og fragmentert og at dette er en utfordring for rettssikkerheten. Se nærmere omtale av lovens tilgjengelighet i kapittel 9.3.2.

Ulike måter å dele inn en lov på

Innledning

Ved valg av lovstruktur bør hensynet til brukerne, det vil si de som skal lese og anvende loven, veie tungt. Oppbygningen skal være lettfattelig, og det skal være enkelt å finne fram i loven. Det følger av Lovteknikk og lovforberedelse at regler om lovens formål og virkeområde skal plasseres først i loven. Helt til slutt skal bestemmelser om ikrafttredelse, endringer i andre lover mv. plasseres.

Hoveddelen av en lov inneholder som oftest regler om rettigheter og plikter og regler om myndigheten og ansvaret til offentlige organer. Inndelingen av disse reglene i kapitler og eventuelt i deler, kan gjøres på ulike måter. Rekkefølgen på bestemmelsene i en lovs hoveddel vil som regel være påvirket av hva loven regulerer.

Reglene i en lov kan grupperes etter hovedområder, temaer, kronologi, hvem de ulike reglene retter seg mot, eller hvem som er pliktsubjekt. Det kan også være en kombinasjon av noen av disse grupperingene, og det kan tenkes andre måter å dele inn lover på. Når det gjelder plassering av ulike bestemmelser i loven, kan eksempelvis de viktigste og mest sentrale bestemmelsene, eller reglene om hvem som har ansvaret, plassers først i loven.

Inndeling av loven etter hovedområdene i loven

En inndeling etter hovedområdene som loven regulerer, vil for opplæringsloven innebære at loven deles inn etter de ulike opplæringstypene: 1) grunnskoleopplæring, 2) videregående opplæring og 3) grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne. Forslaget fra prosjektet Klart lovspråk er basert på denne inndelingen, men ikke som en fullstendig rendyrket modell.

Den klare fordelen med denne løsningen er at de som skal lese og anvende loven, vil finne alt om den aktuelle opplæringstypen samlet. Fordelen med inndeling etter opplæringstype sammenlignet med inndeling etter pliktsubjekt er at alle reglene innenfor én opplæringstype behandles samlet uavhengig av om pliktene er lagt på kommunen, fylkeskommuner, rektor eller andre. En ulempe er at det vil bli flere dobbeltreguleringer (gjentakelser) og dermed flere paragrafer dersom det som i dag skal være en del likelydende plikter for kommuner og fylkeskommuner. En inndeling etter opplæringstype kan også gjøre det vanskeligere å få oversikt over hva som gjelder videre i skoleløpet innenfor et bestemt tema.

Inndeling av loven etter temaer

En inndeling av loven etter temaer innebærer at loven deles inn etter temaer uavhengig av hvilken opplæringstype reglene gjelder for. Fordelen med en slik løsning er at den som er interessert i for eksempel hva slags skyssløsninger som gjelder gjennom den totale skolegangen, inkludert voksne, finner svaret samlet i ett kapittel. En annen fordel med en slik inndeling er at man unngår duplisering av regler som er identiske for opplæringstypene. Ulempen er at det vil bli krevende for både pliktsubjektene og rettighetshaverne å finne fram til hva som gjelder for dem, for eksempel hvilke bestemmelser som gjelder grunnskoleopplæringen.

Inndeling av loven etter kronologi

Hvis reglene i loven gjelder et handlingsforløp, kan reglene plasseres kronologisk. Hva skjer, og i hvilken rekkefølge? Skatteloven er et eksempel på en lov som er inndelt kronologisk etter en tenkt tidsakse som en skattesak kan følge. En kronologisk oppbygning av opplæringsloven vil være vanskelig og uhensiktsmessig blant annet fordi mange av reglene i loven gjelder for opplæringen generelt og ikke følger trinnene i skolen. En kronologisk inndeling kan likevel være en løsning for temaer i loven der man kan bygge opp rekkefølgen av reglene i et kapittel etter stegene i en prosess.

Inndeling av loven etter hvem de ulike reglene retter seg mot

En inndeling etter hvem reglene retter seg mot, kan gjøre det enklere for de ulike brukergruppene, det vil si elever, lærlinger, foreldre, lærere, kommuner og så videre, å finne fram i loven. KS har gitt innspill til utvalget om at alle reglene som gir individuelle rettigheter for elever bør samles, og gjerne for hele grunnopplæringen.

KS, innspill til utvalget.

Ny opplæringslov kan for eksempel deles inn ved å gruppere reglene slik at én del i loven retter seg mot forvaltningen og personalet i skolen og pålegger dem plikter, og en annen del retter seg mot individer og gir dem individuelle rettigheter. Hver av disse hoveddelene kan deles inn, for eksempel etter tema. Det kan være krevende å dele inn opplæringsloven på denne måten fordi reglene som gjelder individuelle rettigheter, også gjelder for forvaltningen. Det er forvaltningen, som hovedregel kommunene, som skal oppfylle rettighetene. Dessuten kan loven også inneholde regler som ikke innebærer en plikt for kommunen og som heller ikke gir individuelle rettigheter, for eksempel dagens regel om at kommunen kan gi permisjon fra den pliktige grunnskoleopplæringen.

Inndeling av loven etter hvem som er pliktsubjekt

En inndeling av loven etter hvem som er pliktsubjekt innebærer at kommunens plikter samles for seg, fylkeskommunens plikter for seg, og rektorers plikter for seg mv. En fordel med en slik inndeling kan være at det blir lett for dem som skal oppfylle pliktene, å finne fram til hvilke plikter som gjelder for dem. For dem som har rettigheter etter loven, kan det derimot bli vanskelig å finne fram med en slik struktur. Reglene vil også kunne bli fragmentert dersom flere pliktsubjekter har plikter knyttet til samme område i loven. En ulempe er dessuten at det vil gi en del dobbeltreguleringer dersom det som i dag skal være en del likelydende plikter for kommuner og fylkeskommuner.

Viktige og sentrale bestemmer plasseres først i loven

De antatt viktigste reglene i en lov kan bli plassert først, mens mindre viktige regler kan bli plassert lengre bak i loven. Fordi opplæringsloven primært handler om rettighetene til barn og unge, kan det argumenteres for at reglene som er viktigst for barn og unge, skal plasseres tidlig i loven, slik som Barnevernlovutvalget foreslo for barnevernloven.

NOU 2016: 16.

Et slikt utgangspunkt kan brukes både for inndeling i kapitler, for rekkefølgen på kapitlene og for plassering av regler innad i kapitlene. En ulempe er at en slik inndeling kan gjøre det vanskeligere å finne fram for dem som skal oppfylle reglene. Det kan kanskje også være mer krevende på opplæringsområdet enn på barnevernområdet å ta stilling til hva som er viktigst og mindre viktig for barn og unge. Et tredje motargument er at opplæringsloven også gir rettigheter til voksne.

Reglene om hvem som har ansvar, plasseres først i loven

Oppfyllelse av loven avhenger av at de ulike aktørene vet hva de har ansvar for. Dette kan tale for at regler om hvem som har ansvaret for hva, plasseres først i loven. Et motargument er at kommunen er en profesjonell aktør som må kunne forventes å finne fram i loven uavhengig av om ansvarsreglene er plassert tidlig i eller mot slutten av loven. For den som har rettigheter etter loven, kan det virke fremmedgjørende dersom ansvarsreglene kommer først (i den grad loven leses kronologisk).

Forslag til ny lovstruktur i prosjektet Klart lovspråk

Utkastet til forslag til ny lov i prosjektet Klart lovspråk har en helt ny oppbygning sammenlignet med dagens lovstruktur.

Utgangpunktet for valget av lovens oppbygning var lovens hovedområder, det vil si de ulike typene opplæring: grunnskoleopplæring, videregående opplæring og grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne. Inndelingen i forslaget er en kombinasjon av gruppering av regler etter opplæringstype og gruppering av regler som er identiske for disse opplæringstypene.

I forslaget er loven delt inn i seks hoveddeler. Både lovens omfang og innhold taler for en slik inndeling. Første del i forslaget inneholder innledende bestemmelser om blant annet virkeområde for loven og formålet med opplæringen. Andre del gjelder grunnskoleopplæring. Tredje del gjelder videregående opplæring, inkludert opplæring i bedrift. Fjerde del gjelder grunnskoleopplæring og videregående opplæring spesielt organisert for voksne. Femte del er fellesbestemmelser for grunnskoleopplæring og videregående opplæring, inkludert slik opplæring for voksne. Siste og sjette del inneholder avsluttende bestemmelser.

Loven ble delt inn slik at regler som bare gjelder for én type opplæring, ble samlet for seg, mens regler som er felles for flere opplæringstyper i hovedsak ble samlet for seg. Delen med fellesregler inneholder regler som er identiske for både grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen. Disse reglene ble samlet i en egen del for å unngå duplisering av paragrafer. Det sentrale med strukturen er at bestemmelsene som bare gjelder grunnskoleopplæring, bare gjelder videregående opplæring og bare gjelder opplæring for voksne, er samlet i egne deler. Hver av delene som gjelder én opplæringstype, er bygd opp etter tema og på samme måte med ett kapittel om retten til opplæring, ett kapittel om innholdet i opplæringen og ett kapittel med regler som ikke angår selve opplæringen.

Fordelen med inndelingen er at det blir mindre duplisering av regler enn en inndeling i kapitler kun etter opplæringstype. En annen fordel er at det er enklere enn med dagens lov å finne fram til hvilke regler som gjelder gjennom opplæringsløpet.

Tilbakemeldingen i brukertestingen

Høidahl & Flatebø, 2016.

var at lovforslaget har en logisk og naturlig tematisk oppbygging og at det er lett å finne fram til relevante deler av loven. Spesielt kommenteres det fra alle målgruppene at loven har en god innholdsfortegnelse med logisk inndeling i deler knyttet til grunnskoleopplæring, videregående opplæring og opplæring for voksne. Samtidig var det delte meninger om ha fellesreglene samlet, og ikke bare regler etter opplæringstype, fordi fellesreglene kan være lett å overse.

13.8.3 Utvalgets forslag til ny oppbygning av loven

Det er ikke er lett å komme fram til en inndeling av loven som ikke har noen ulemper. Dette henger blant annet sammen med at loven er omfattende og regulerer både grunnskoleopplæring og videregående opplæring for barn, unge og voksne. Etter utvalgets vurdering er det ikke hensiktsmessig å gruppere reglene etter en rendyrking av noen av de måtene å inndele reglene på som er listet opp ovenfor i kapittel 13.8.2. Utvalget mener at den mest hensiktsmessige inndelingen av loven er å ta utgangspunkt i forslaget fra prosjektet Klart lovspråk. Inndelingen er en kombinasjon av inndeling av loven etter lovens hovedområder (opplæringstypene) i egne deler og samling av regler som er identiske for disse hovedområdene (fellesregler), i en egen del. Denne inndelingen fikk gode tilbakemeldinger i brukertestingen som ble gjort av forslaget.

Høidahl & Flatebø, 2016.

Formålet med å samle fellesreglene i en egen del er å unngå duplisering av regler og å gi en samlet framstilling av regler som gjelder både for grunnskoleopplæringen og for den videregående opplæringen. Noen få bestemmeler om særskilte språkrettigheter er likevel duplisert i lovforslaget for å samle samme type bestemmelser under henholdsvis delen om grunnskoleopplæring og delen om videregående opplæring.

14 Formålet med loven og hva loven gjelder

Figur 14.1 

Figur 14.1

14.1 Innledning

I dette kapitlet drøfter utvalget om det er hensiktsmessig å foreslå en bestemmelse i loven om formålet med den. Kapitlet handler også om det bør gjøres noen språklige endringer i paragrafen om formålet med opplæringen og i paragrafen om virkeområdet for loven – både hvilke virksomheter som bør omfattes av loven og hvor den bør gjelde geografisk.

14.2 Formålet med opplæringen og formålet med loven

14.2.1 Dagens regler

Opplæringsloven inneholder ingen egen bestemmelse om formålet med loven. Formålet med opplæringen er fastsatt i opplæringsloven § 1-1. Denne bestemmelsen trådte i kraft 1. januar 2009 og er felles for grunnskolen og den videregående opplæringen. Bestemmelsen gjelder både for elever, lærlinger, praksisbrevkandidater, lærekandidater og kandidater for fagbrev på jobb. Formålsbestemmelsen gjelder også for voksne så langt den passer, for elever i private grunnskoler og for barn som får privat grunnskoleopplæring i hjemmet. Dette følger av opplæringsloven §§ 4A-6, 2-12 og 2-13. Bestemmelsen gjelder også for ansatte. Utvalget viser for øvrig til forarbeidene til bestemmelsen.

NOU 2007: 6. Ot.prp. nr. 46 (2007–2008). Innst. O. nr. 22 (2008–2009).

14.2.2 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

I NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring ble dagjeldende lovbestemmelser om opplæringens formål i hovedsak foreslått videreført. Det ble foreslått to formålsbestemmelser – én om grunnskolens formål og én om den videregående opplærings formål.

NOU 1995: 18, kap. 13.3.

I Ot.prp. nr. 46 (1997–98) ble det likevel foreslått en felles formålsbestemmelse.

Kap. 6.4.

NOU 2007: 6 Formål for framtida handler om forslag til lovbestemmelser om henholdsvis formål for barnehagen og formål for opplæringen. Formålsparagrafen i opplæringsloven fikk sin gjeldende ordlyd på bakgrunn av denne utredningen og en avtale som ble inngått mellom alle partier på Stortinget 6. november 2008.

Regelverket på andre områder

Det er vanlig å innlede en lov med en formålsbestemmelse. Både friskolelova, universitets- og høyskoleloven, sosialtjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og arbeidsmiljøloven har en slik bestemmelse.

I barnehageloven § 1 er det også fastsatt en bestemmelse om formål. Formålsbestemmelsene i opplæringsloven og barnehageloven er bygd opp på samme måte både for å tydeliggjøre sammenhenger og ulikheter mellom barnehagen og opplæringen og for å øke de respektive institusjonenes forståelse for hverandre. I forarbeidene til barnehageloven er det også lagt til grunn at en stor grad av samordning av formålene for barnehagen og opplæringen kan bidra til større helhet og sammenheng i barn og unges utvikling og læring.

Ot.prp. nr. 47 (2007–2008), kap. 1.

To formålsbestemmelser som kan gi inspirasjon, er bestemmelsene i voksenopplæringsloven og barnevernloven.

Voksenopplæringsloven § 1 lyder slik:

Formålet med denne loven er å fremme livslang læring ved å legge til rette for organiserte læringsaktiviteter ved siden av det formelle utdanningssystemet. Loven skal bidra til motivasjon og tilgang til kunnskap og kompetanse for alle, og slik fremme den enkeltes utvikling og møte behovene i samfunns- og arbeidslivet.

Og i § 1-1 i barnevernloven står det følgende:

Loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse og at alle barn og unge får gode og trygge oppvekstsvilkår.

Regelverk i andre land

I likhet med opplæringsloven inneholder den svenske skollagen en bestemmelse om formålet med opplæringen, jf. § 4

Henvisninger til svenske paragrafer er gjennomgående endret fra svensk til norsk skrivemåte, altså ikke 13 §, men § 13.

, men skollagen har ingen egen bestemmelse om formålet med loven.

I den danske folkeskoleloven er det fastsatt en egen bestemmelse om folkeskolens formål i § 1, men heller ikke denne loven har en egen bestemmelse om formålet med loven. Tilsvarende gjelder for lov om de gymnasiale uddannelser.

I Finland er det fastsatt egne bestemmelser om utdanningens mål, jf. lag om grundläggande utbildning § 2 og gymnasielagen § 2.

Innspill til utvalget

Nynorsk kultursentrum ønsker en språkpolitisk formålsparagraf: «Opplæringa skal vere med på å sikre norsk, med skriftspråka bokmål og nynorsk, som samfunnsberande språk, gjere elevane trygge i eige skriftspråk og gi dei kunnskap om, kjennskap til og innsikt i det språklege mangfaldet i Noreg.»

Nynorsk kultursentrum, innspill til utvalget.

Forandringsfabrikken foreslår at samarbeid med elevene kommer med i formålsparagrafen, og de ønsker at det skal stå at elevene skal møtes med åpenhet, ydmykhet, samarbeid og kjærlighet. Forandringsfabrikken ønsker også et elevsyn som anerkjenner at elever har kunnskap om sitt liv, at de gjør så godt de kan og at de er like verdifulle som voksne, reflekteres i formålsparagrafen.

Forandringsfabrikken, innspill til utvalget.

Redd Barna konstaterer at det står i mandatet til utvalget at dagens formålsparagraf skal videreføres, men anbefaler et sterkere samsvar mellom det som står i Overordnet del og innholdet i opplæringsloven.

Redd Barna, innspill til utvalget.

14.2.3 Utvalgets vurdering

Formålet med opplæringen

Det følger av mandatet til utvalget at dagens formålsparagraf skal videreføres, men også at loven skal utformes i et klart og godt språk, se kapittel 3.2.1. Utvalget har vurdert språket i bestemmelsen og foreslår noen endringer, blant annet at enkelte overflødige ord fjernes. Utvalget ber departementet vurdere om antallet avsnitt i bestemmelsen bør reduseres.

Formålet med den nye loven

Slik utvalget ser det, bør en bestemmelse om lovens formål først og fremst være informativ. Den skal ramme inn loven og gi leseren en kortfattet innføring i hva loven handler om. I tillegg kan formålsbestemmelsen tjene som en påminnelse om grunnleggende hensyn loven bygger på, og dermed faktisk føre til at disse hensynene vektlegges i større grad. Selv om den rettslige betydningen av en bestemmelse om formålet med loven er svært begrenset, har utvalget kommet til at det bør fastsettes at lovens formål er å legge til rette for at barn, ungdom og voksne får god opplæring i et godt miljø. Bestemmelsen tjener først og fremst som en introduksjon til leseren om hva loven handler om. I tillegg gir bestemmelsen overordnede retningslinjer for utøvelse av skjønn i medhold av loven.

14.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • en bestemmelse om lovens formål, se forslag til § 1-1 første avsnitt

  • noen språklige endringer i bestemmelsen om formålet med opplæringen, se forslag til § 1-2

14.3 Hva loven gjelder

14.3.1 Dagens regler

Opplæringsloven

Virkeområdet til opplæringsloven er fastsatt i § 1-2. I første avsnitt i bestemmelsen er det fastsatt følgende: «Lova gjeld grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring i offentlege skolar og lærebedrifter dersom ikkje noko anna er særskilt fastsett.» Det er fastsatt at opplæringsloven også regulerer tjenester som ikke er opplæring, for eksempel skolefritidsordningen i § 13-7, oppfølgingstjenesten i § 3-6 og musikk- og kulturskoletilbudet i § 13-6.

I andre avsnitt er det presisert at loven også gjelder for grunnskoleopplæring i private grunnskoler som ikke får statstilskudd etter friskolelova, og for privat hjemmeopplæring i grunnskolen. Loven gjelder også for private videregående skoler når det foreligger både en mellomstatlig avtale om dette og en godkjenning fra departementet. Dette følger av opplæringsloven § 3-11.

Det er presisert i tredje avsnitt i § 1-2 at kapittel 4A gjelder for opplæring som er spesielt organisert for voksne, og som kommunen eller fylkeskommunen har ansvaret for.

Opplæringsloven gjelder i Norge dersom ikke noe annet framgår av loven.

Ot.prp. nr. 46 (1997–98), kap. 5.1.2 og 5.3.1.

Det er fastsatt i § 1-2 fjerde avsnitt at departementet kan godkjenne fylkeskommunale videregående skoler i utlandet.

Andre lover

Opplæringsloven gjelder i Norge med unntak av Svalbard, jf. svalbardloven § 2. Etter denne bestemmelsen gjelder norsk privatrett og strafferett og den norske lovgivning om rettspleien for Svalbard, når ikke annet er fastsatt. Andre lovbestemmelser gjelder ikke for Svalbard, uten når det særskilt er fastsatt. Etter svalbardloven § 4 kan Kongen fastsette forskrifter blant annet om skolevesenet.

I § 1 i forskrift om grunnskoleopplæring og videregående opplæring på Svalbard er det fastsatt følgende:

Barn og unge av norske statsborgere har samme rett og plikt til grunnskoleopplæring den tiden de er bosatt på Svalbard som de ville hatt på fastlandet, jf. opplæringsloven § 2-1. Barn av utenlandske statsborgere har rett til slik grunnskoleopplæring den tiden de bor på Svalbard.

Straffebestemmelsene i opplæringsloven vil gjelde så lenge de berører rettigheter og plikter som også gjelder for Svalbard. Eksempelvis vil foreldre kunne straffes for å ha holdt sine barn ulovlig borte fra grunnskoleopplæringen så lenge barna har plikt til å motta opplæring. Også brudd på bestemmelsene i opplæringsloven kapittel 9 A kan straffes på samme vilkår som på fastlandet. Det er Longyearbyen lokalstyre som har ansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring på Svalbard. Lokalstyret kan også drive videregående opplæring. Dette følger av § 2 i forskriften. Ungdom på Svalbard har ikke rett til videregående opplæring. Se for øvrig omtale i Meld. St. 32 (2015–2016) Svalbard.

Kap. 5.3.5.

I § 3 i forskriften er det fastsatt at «[o]pplæringsloven og forskrifter gitt med hjemmel i opplæringsloven gjelder så langt de etter forholdene passer. Kunnskapsdepartementet avgjør hvilke bestemmelser som passer». Kunnskapsdepartementet har ikke gitt generell informasjon om hvilke bestemmelser som gjelder på Svalbard.

Longyearbyen lokalstyre har fastsatt forskrift om inntak til videregående opplæring på Svalbard.

14.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget foreslår ingen endringer i lovens virkeområde, men mener at bestemmelsen bør forenkles.

Utvalget mener at loven fortsatt skal gjelde for all grunnopplæring, uavhengig av type institusjon og eierforhold. Loven skal derfor omfatte opplæring i både kommunale, fylkeskommunale og statlige skoler, institusjoner og fengsler, offentlige og private lærebedrifter, inkludert tid til verdiskaping i bedrift, og ulike private tilbud. Særskilt tilrettelagt grunnopplæring for voksne skal fortsatt være omfattet.

Slik utvalget ser det, bør loven fortsatt regulere virksomheter som er knyttet til grunnopplæringen, for eksempel skolefritidsordningen, PP-tjenesten og oppfølgingstjenesten.

Videre mener utvalget at det bør presiseres i bestemmelsen at loven ikke gjelder for skoler som er godkjent etter friskolelova.

Utvalget foreslår også egne bestemmelser om virkeområdet i noen av kapitlene i den nye loven, se §§ 8-1 og 11-1.

De statlige skolene vil i liten grad bli omtalt i denne utredningen. Dette innebærer likevel ikke at staten og skolene er unntatt fra de reglene som gjelder for kommuner. I den grad staten ønsker å drive skoler, har staten det samme ansvaret som kommunene, se kapittel 33.4.7.

Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å fastsette hva som er det geografiske virkeområdet for loven. Det geografiske virkeområdet vil følge av de alminnelige prinsipper om lovers virkeområde. Dersom ikke annet framgår av loven, vil den bare gjelde opplæringsvirksomhet i Norge. Det betyr for eksempel at norske borgere som bosetter seg i utlandet, ikke har plikt til grunnskoleopplæring etter reglene i den nye loven, se forslag til § 3-2 andre avsnitt. De vil heller ikke være omfattet av retten til grunnskoleopplæring.

Utvalget ber departementet om å presisere i forskrift eller på annen måte hvilke bestemmelser i den nye loven som skal gjelde for Svalbard, for eksempel hvilke av rettighetene i loven elevene på Svalbard har eller ikke har.

Utvalget foreslår å ikke videreføre § 1-2 fjerde avsnitt om godkjenning av videregående opplæring i utlandet i bestemmelsen om virkeområdet. Bestemmelsen foreslås videreført i § 22-3 andre avsnitt.

14.3.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • å videreføre reglene om virkeområdet for loven, men med flere forenklinger, se forslag til § 1-1 andre avsnitt

15 Forsvarlighetskrav

Figur 15.1 

Figur 15.1

15.1 Innledning

I dag er det et ulovfestet krav til forsvarlige velferdstjenester, blant annet opplæring. I dette kapitlet drøfter utvalget om det skal lovfestes et forsvarlighetskrav i ny opplæringslov, og hvordan et slikt krav eventuelt skal utformes.

15.2 Dagens regler

15.2.1 Opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven

I opplæringsloven er det ikke fastsatt et eksplisitt krav om at opplæringen eller annen virksomhet etter loven må være forsvarlig. Opplæringsloven med forskrifter inneholder likevel flere regler som har til hensikt å bidra til at elevene får et opplæringstilbud av en viss kvalitet, som regler om krav til kompetanse hos undervisningspersonalet, kompetansemål i fag, krav til minstetimetall med opplæring i fag, krav om ulike former for tilrettelegginger for den enkelte elev mv.

15.2.2 Ulovfestet krav om forsvarlig virksomhet

Det har lenge vært lagt til grunn at det gjelder visse minimumskrav til opplæringens innhold. Disse kravene ble først formulert i en omfattende underrettspraksis på 1950- og 1960-tallet om erstatningsansvar for handlinger, beslutninger og unnlatelser innen skolefeltet. Sakene dreide seg særlig om spesialskoleplassering. Rettsutviklingen kulminerte i to saker for Høyesterett i 1970 (Rt. 1970 s. 95 og Rt. 1970 s. 138). I Rt. 1970 s. 95, som gjaldt manglende melding om en jentes manglende utbytte av undervisningen, uttalte Høyesterett (s. 96–97):

Slik som vårt skolevesen er bygget opp, må jeg anta at et krav av den art som det her gjelder med rette er fremmet overfor kommunen. En annen sak er at vurderingen av hvor langt ansvaret rekker, må være avhengig av hvilke ressurser – av økonomisk og annen art – en kommune har til å møte de behov som foreligger, bl.a. på undervisningens område. Jeg slutter meg for så vidt til det som er sagt om dette spørsmål i Utkast til lov om Statens og kommunenes erstatningsansvar (Kristen Andersenkomitéens innstilling, datert desember 1958 s. 24). Det sies her bl.a. at en må kunne regne med at det offentliges virksomhet holder et rimelig faglig, sosialt og menneskelig nivå.

Dette kravet til at virksomheten holder et «rimelig faglig, sosialt og menneskelig nivå», utvikles videre i ulike sammenhenger utover 1970-tallet. Rettsutviklingen oppsummeres i et brev fra Justisdepartementets lovavdeling 2. juni 1982 til Kirke- og undervisningsdepartementet, der Lovavdelingen bes om å vurdere omfanget av retten til spesialundervisning i den dagjeldende grunnskoleloven av 1969 § 13 fjerde avsnitt. Stortinget sluttet seg til Lovavdelingens konklusjon

Innst. O. nr. 4 (1982–83), s. 10.

, som blant annet var at:

Grunnskolelovens bestemmelse om at alle har rett til opplæring i samsvar med sine evner og forutsetninger, og rett til et tilbud som er likeverdig med det andre elever får, er bindende for Stortinget når Stortinget skal ta stilling til bevilgninger. Det er her skapt en såkalt bunden statsutgift. En annen sak er at det selvsagt vil være rom for skjønn når det gjelder den nærmere utforming av undervisningstilbudet og hvor store ressurser som må settes inn for at man kan si at alle elever får et undervisningstilbud «i samsvar med dei evnene og føresetnadene dei ha». Man må imidlertid holde fast ved at grsl. stiller visse minstekrav, og disse minstekravene kan Stortinget ikke unnlate å oppfylle med mindre loven endres.

Innst. O. nr. 4 (1982–83), vedlegg 2, s. 34.

Denne rettsoppfatningen ble fulgt opp av Høyesterett i Rt. 1990 s. 360 (Malvik I), der domstolen slo fast at det gjaldt et krav til at opplæringen oppfylte visse minstekrav. I kjennelsen ble det uttalt at: «I lovens krav om at opplæringen må være likeverdig med den opplæring som gis i grunnskolen, ligger imidlertid at opplæringen må fylle visse minimums- og likhetskrav, og at dette er en rettighet som kan håndheves ved domstolene.» Den samme normen ble senere lagt til grunn for helsetjenester i Rt. 1990 s. 874 (Fusa) og igjen for opplæring i Rt. 1993 s. 811.

Rt. 1993 s. 811 gjaldt om en kvinne hadde fått et likeverdig grunnskoletilbud, eller om hun hadde rett til ytterligere grunnskoleopplæring etter voksenopplæringsloven.

Grunnskoleopplæring for voksne er i dag regulert i opplæringsloven, men var den gang regulert i lov 28. mai 1976 nr. 35 om voksenopplæring.

I saken vurderte Høyesterett om kvinnen hadde fått et opplæringstilbud som oppfylte den minstestandarden for opplæringen som måtte legges til grunn. Kvinnen hadde fått store deler av opplæringen som spesialundervisning gitt som eneundervisning. Høyesterett vurderte om minstestandarden innbefattet et rettskrav på eneundervisning med et bestemt uketimetall:

Jeg er så langt kommet til den konklusjon, som også er uttalt av lagmannsretten, at man ikke ensidig kan legge vekt på uketimetall når det skal vurderes om en elev med spesialundervisning har mottatt sin lovbestemte opplæring. Det lovbestemte uketimetall for ordinær grunnskoleundervisning kan ikke uten videre anvendes som sammenligningsmål for hva som er likeverdig spesialundervisning for en psykisk utviklingshemmet elev. Uketimetallet kommer bare inn som ett av flere elementer i en totalvurdering av det opplæringstilbud en slik elev har rettskrav på. I denne totalvurdering må det ellers tas hensyn til på den ene side de store individuelle ulikheter som denne kategori elever rommer, og på den annen side de ressurser av økonomisk art som det offentlige skolevesen råder over, og som derfor nødvendigvis også må gi plass for skjønn.

I Rt. 1990 s. 874 la Høyesterett til grunn en minstestandard for helsetjenester. Saken gjaldt gyldigheten av et vedtak om reduksjon av tidligere hjemmehjelp. Høyesterett uttalte blant annet følgende som begrunnelsen for at et slikt minstekrav måtte legges til grunn:

Rettighetsbegrepet i kommunehelsetjenesteloven § 2-1 er kommentert flere steder i lovforarbeidene […]. Lovforarbeidene synes å gi en entydig støtte for at det ved kommunehelsetjenesteloven § 2-1 er etablert en rett til nødvendig helsehjelp, men også dette er en rett av et svært ubestemt innhold. Om rettens innhold vises særlig til Ot.prp. nr. 66 for 1981–82 side 31 første spalte der det uttales at det ikke er meningen å pålegge kommunene en urimelig og urealistisk forpliktelse, men at man må forutsette en minstestandard som en kommune, eventuelt flere i samarbeid, ikke kan gå under. Fastleggingen av denne minstestandard forutsettes overlatt til praksis, og må vurderes på bakgrunn av den økonomiske situasjon i helsesektoren generelt og i den enkelte kommune spesielt, slik den til enhver tid fortoner seg.

Høyesterett uttalte følgende om domstolenes prøvelsesrett når det gjaldt hvor mye helsehjelp og sosialhjelp vedkommende hadde fått:

Når det gjelder omfanget av ytelsene, vil spørsmålet ved en domstolskontroll […] være om det aktuelle forvaltningsvedtak tilfredsstiller et visst minstekrav som må forutsettes å gjelde for slike ytelser. En slik vurdering vil ligge nær opp til en domstolsprøving av forvaltningens frie skjønn.

I forarbeidene til Grunnloven § 109, Dokument 16 (2011–2012) s. 222, er følgende uttalt om den nedre grensen for hva som er opplæring i samsvar med kravene i Grunnloven § 109:

Grunnlovsfesting av retten til utdanning vil kunne fungere som en rettslig skranke for lovgiver, i den forstand at lovgiver ikke kan la skoletilbudet falle under de minstekrav som en eventuell grunnlovsbestemmelse oppstiller. I tillegg vil rettigheten kunne fungere som et tolkningsmoment og en retningslinje for både den lovgivende, den utøvende og den dømmende makt.

Grunnloven § 109 vil fungere som et tolkningsmoment og en retningslinje for skolemyndighetene, som dermed ikke kan gi opplæring under det kravet som følger av bestemmelsene.

Minstekravene som stilles til skolens virksomhet i domstolspraksis om erstatningsansvar og innholdet i ulike rettigheter, samt Grunnlovens minstekrav til undervisningen, kan enten ses som avskygninger av et allment krav til forsvarlighet eller som at disse regelsettene i sum innebærer et generelt krav til opplæringens forsvarlighet.

Se generelt om minstekrav til spesialundervisningen i Runde, 2013.

På flere velferdsområder har lovgiver valgt å lovfeste krav til minstestandard eller forsvarlighet. Det var ikke med disse lovendringene ment å innføre et nytt krav, men å lovfeste det som allerede fulgte av ulovfestet rett. Et eksempel er lovfestingen av det generelle kravet til forsvarlighet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, der det ble slått fast i Prop. 91 L (2010–2011) kapittel 20 og NOU 2004: 18 s. 67 flg. at det gjaldt et minstekrav til helsetjenester.

15.2.3 Andre lover

Det er flere andre velferdslover som har krav til forsvarlighet. Her omtales et utvalg.

I sosialtjenesteloven § 4 er det krav om at «[t]jenester som ytes etter denne loven skal være forsvarlige». I barnevernloven er det en tilsvarende bestemmelse. Det følger av forarbeidene til barnevernloven at kravet om forsvarlighet er en rettslig standard, og at dette innebærer at det nærmere innholdet i kravet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven. Videre pekes det på at forsvarlighetskravet handler om vurderinger og normer om hva som kan betegnes som god barnevernfaglig praksis, og at disse normene samtidig er et utgangspunkt for å vurdere grensen mot det uforsvarlige. I forarbeidene vises det videre til at forsvarlighetskravet gir rom for skjønn, men at kravet samtidig innebærer at alle tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige når det gjelder både innhold, omfang og når tjenestene ytes. Det står også at tilsynsmyndigheten kan konstatere avvik med hjemmel i forsvarlighetskravet, enten alene eller i kombinasjon med andre bestemmelser i barnevernloven.

Prop. 106 L (2012–2013), merknad til § 1-4.

I helse- og omsorgstjenesteloven er det fastsatt et litt mer utførlig forsvarlighetskrav. Kravet er slik:

§ 4-1 Forsvarlighet
Helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes etter loven her skal være forsvarlige. Kommunen skal tilrettelegge tjenestene slik at:
  • a) den enkelte pasient eller bruker gis et helhetlig og koordinert helse- og omsorgstjenestetilbud,

  • b) den enkelte pasient eller bruker gis et verdig tjenestetilbud,

  • c) helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og

  • d) tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenestene.

Kongen i statsråd kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om kommunens plikt etter første ledd bokstav d.

I forarbeidene til § 4-1 står det at det følger av forsvarlighetskravet at tjenestene må holde tilfredsstillende kvalitet, ytes i tide og i tilstrekkelig omfang.

Prop. 91 L (2010–2011), merknad til § 4-1.

Det står ikke eksplisitt i forarbeidene at punktlisten ikke er uttømmende, men det framgår at punktene er presiseringer av det generelle kravet om forsvarlige helse- og omsorgstjenester.

15.3 Utvalgets vurdering

15.3.1 Behovet for å lovfeste et forsvarlighetskrav

Det gjelder i dag et ulovfestet krav om at opplæring og andre ytelser etter opplæringsloven skal være forsvarlige. Kommuner har ikke oppfylt retten til opplæring dersom tilbudet de har gitt, er uforsvarlig.

At det uansett gjelder et ulovfestet forsvarlighetskrav, kan være et argument for at det ikke er nødvendig å lovfeste et slikt krav i ny opplæringslov. På den annen side vil en lovfesting fjerne eventuell tvil om at et slikt krav gjelder. En lovfesting kan dessuten føre til at kommunene blir mer bevisste på at de har et ansvar for at opplæringstilbudet holder en viss kvalitet, og at dette kravet gjelder i tillegg til andre konkrete krav til opplæringsvirksomheten. Dersom forsvarlighetskravet lovfestes, vil det også være enklere å benytte kravet som grunnlag for tilsyn, enten alene eller i kombinasjon med andre regler (se mer om statlig tilsyn i kapittel 52). I tillegg er det et moment at forsvarlighetskravet er lovfestet i flere andre sentrale velferdslover.

Utvalget mener det er gode argumenter for å lovfeste forsvarlighetskravet i ny opplæringslov.

15.3.2 Betydningen av et forsvarlighetskrav

Et krav om at opplæringen og andre tjenester etter opplæringsloven skal være forsvarlig, vil bare ha selvstendig betydning på områder hvor det ikke er fastsatt mer konkrete og strengere krav, og i tilfeller hvor det er uklart om andre krav er brutt.

Det er mange konkrete krav i opplæringsloven med forskrifter hvor målet er høyere enn at opplæringen eller andre tjenester etter loven skal være forsvarlig. Kommunene kan ikke unnlate å oppfylle slike krav med henvisning til at deres praksis er forsvarlig. For eksempel må kommunene oppfylle kravet om et minste antall timer i et fag, selv om det kan begrunnes at færre timer er forsvarlig i det enkelte tilfellet. Forsvarlighetskravet er først og fremst en sikkerhetsventil for å fange opp uforsvarlig praksis som ikke rammes av mer spesifikke krav.

I en del tilfeller kan det være tolkningstvil, eller det kan være uklart om et tilfelle omfattes av et krav eller et forbud. I slike tilfeller vil også forsvarlighetskravet kunne ha betydning for hva som skal anses å være lovlig og ikke.

Kravet om forsvarlighet er en rettslig standard, noe som innebærer at det nærmere innholdet i kravet i vesentlig grad vil bli bestemt av normer utenfor selve loven. I mange tilfeller vil det være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring som er det relevante grunnlaget for å fastsette innholdet i opplæringslovens forsvarlighetskrav. Men det kan også være mer allmenne samfunnsnormer. Hva som er forsvarlig, kan også endres over tid.

15.3.3 Hva som skal være omfattet av forsvarlighetskravet

Opplæringsloven regulerer både grunnopplæring og enkelte andre virksomheter som ikke er en del av grunnopplæringen, men som har nær tilknytning til denne. Dette gjelder for eksempel skolefritidsordning, leksehjelp, rådgivning og oppfølgingstjeneste, se kapittel 42. Et spørsmål er om et forsvarlighetskrav i opplæringsloven bare skal gjelde grunnopplæringen, eller om det også skal omfatte andre virksomheter etter opplæringsloven.

Rettspraksisen om forsvarlighet på opplæringsområdet handler om selve opplæringen, men det er god grunn til å anta det også gjelder krav til at andre tjenester er forsvarlige. I alle fall vil det kunne skape uklarhet om kravet bare gjelder deler av skolens virksomhet. I andre velferdslover gjelder forsvarlighetskravet alle tjenester etter loven.

Utvalget foreslår at det lovfestes et forsvarlighetskrav som skal gjelde for både opplæring og annen virksomhet etter opplæringsloven.

15.3.4 Tilsyn med forsvarlighetskravet

Utvalget mener at fylkesmannen bør kunne føre tilsyn med forsvarlighetskravet, men at det som hovedregel ikke bør føres generelle tilsyn med oppfyllelsen av forsvarlighetskravet. Et generelt tilsyn med om en kommunes virksomhet er forsvarlig, vil for det første bli svært omfattende. Et slikt tilsyn vil for det andre være lite effektivt og treffsikkert, ettersom forsvarlighetskravet er et minimumskrav som det i de fleste tilfeller må forventes at kommuner overholder.

Det kan likevel være tilfeller hvor det er aktuelt å føre tilsyn med etterlevelsen av forsvarlighetskravet. For eksempel kan dette være aktuelt dersom fylkesmannen i et tilsyn med andre krav avdekker bekymringsverdige forhold. I slike tilfeller kan forsvarlighetskravet være et nyttig supplement til de spesifikke kravene ved at fylkesmannen kan reagere på uforsvarlig praksis på et område som ikke direkte kan knyttes til de spesifikke lovkravene i tilsynet. Det kan også være aktuelt å føre tilsyn med etterlevelsen av forsvarlighetskravet dersom fylkesmannen mottar en bekymringsmelding om at opplæringstilbudet på en skole er uforsvarlig.

Et annet spørsmål er hvor langt tilsynsmyndighetene skal gå i å overprøve om forsvarlighetskravet er oppfylt. Utvalget mener det må være full prøvingsadgang slik at fylkesmannen kan prøve fullt ut om opplæringen og annen virksomhet etter opplæringsloven er forsvarlig. Det må likevel understrekes at forsvarlighetskravet er en minimumsstandard. Tilsynet skal bare prøve om et tjenestene holder et forsvarlig minstenivå.

15.3.5 Forsvarlighetskrav for de ansatte

I helsepersonelloven § 4 er det et forsvarlighetskrav for helsepersonell. Det følger blant annet av denne bestemmelsen at helsepersonell​ skal utføre sitt arbeid i samsvar med de kravene til faglig forsvarlighet og omsorgsfull hjelp som kan forventes ut fra helsepersonellets kvalifikasjoner, arbeidets karakter og situasjonen for øvrig. I helsepersonelloven er det også en rekke andre krav som retter seg mot helsepersonell.

Helseområdet skiller seg fra opplæringsområdet på flere måter. Et viktig skille er at det på helseområdet er krav om autorisasjoner og lisenser for den enkelte utøver av ulike yrker. På opplæringsområdet er det ingen autorisasjonsordning, og staten kan ikke holde den enkelte ansatte i skolen ansvarlig ved å frata eller innskrenke muligheten til å utøve yrket. Det er kommunen som er ansvarlig, og som kan reagere overfor de ansatte innenfor rammene av arbeidsrettens regler.

Ettersom det ikke er en autorisasjonsordning for de ansatte på opplæringsområdet, og utvalget heller ikke foreslår å innføre dette (se kapittel 12.4), er det ikke hensiktsmessig å innføre et forsvarlighetskrav for de ansatte i skolen.

15.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • å lovfeste et krav om at opplæringen og annen virksomhet etter opplæringsloven skal være forsvarlig, se forslag til § 1-3

16 Læreplanverket

Figur 16.1 

Figur 16.1

16.1 Innledning

Dette kapitlet handler om hvordan læreplanverket skal reguleres i den nye loven, både forskriftshjemler og krav til opplæringen.

Retten til et minste antall timer med opplæring er behandlet i kapittel 17.

16.2 Dagens regler

16.2.1 Opplæringsloven

I opplæringsloven § 1-6 er det fastsatt følgende: «Kongen i statsråd kan gi forskrifter for å fylle ut dei overordna måla og prinsippa for opplæringa.» Hjemmelen er blant annet brukt til å gi forskrift om overordnede mål og prinsipper i skolen.

I opplæringsloven § 2-2 første avsnitt og § 3-2 første avsnitt er departementet gitt hjemmel til å gi forskrifter om samlet tid til opplæring i henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring.

Opplæringsloven § 2-3 handler om innholdet i og vurdering av elevene i grunnskoleopplæringen. I første avsnitt er det fastsatt at grunnskoleopplæringen skal omfatte «kristendom, religion, livssyn og etikk, norsk, matematikk, framandspråk, kroppsøving, kunnskap om heimen, samfunnet og naturen, og estetisk, praktisk og sosial opplæring». Videre er det åpnet for at «[e]in del av undervisningstida etter § 2-2 kan brukast til fag og aktivitetar som skolen og elevane vel, til leirskoleopplæring og til opplæring på andre skolar eller på ein arbeidsplass utanfor skolen». Videre er det fastsatt at det er kommunene som avgjør hvordan timer ut over minstetimetallet skal brukes.

I tredje avsnitt i § 2-3 er det fastsatt at departementet gir forskrifter om fag, om mål for opplæringen, om omfanget av opplæringen i fagene, om gjennomføringen av opplæringen, om vurdering av elever, om klage på vurderingen, om eksamen og om dokumentasjon. Departementet er også gitt hjemmel til å gi forskrifter om aktiviteter som ikke er opplæring i fag, og i forskrift til opplæringsloven § 1-1a er fysisk aktivitet regulert.

I opplæringsloven § 2-7 om kvensk- og finskopplæring er det presisert at omfanget av «opplæringa i tid og innhaldet i opplæringa blir fastsett i forskrifter etter § 2-2 og § 2-3 i denne lova».

Innholdet i og vurdering av elevene i den videregående opplæringen er regulert i opplæringsloven § 3-4. I første avsnitt er departementet gitt hjemmel til å gi forskrift om trinn og programområde, om fag, om mål for opplæringen, om omfanget av opplæringen i fagene, om gjennomføringen av opplæringen, om vurdering, om klage på vurderingen, om eksamen, om fag- og svenneprøve, om praksisbrevprøve og om dokumentasjon. Det er også fastsatt at departementet gir forskrifter om opplæring i fellesfag og programfag for praksisbrevkandidater.

Når det gjelder opplæring spesielt organisert for voksne, er det fastsatt i § 4A-6 at læreplaner etter «§§ 1-5, 2-3, 3-4 og 6-4 gjeld med dei tilpassingar som følgjer av dette kapitlet». Videre er det fastsatt i § 4A-4 siste avsnitt at departementet gir forskrifter om vurdering, om klage på vurdering, om eksamen og om dokumentasjon.

Opplæringsloven § 6-4 handler om innholdet i den samiske opplæringen. Her er det fastsatt følgende:

Forskrifter om læreplanar etter § 2-3 og § 3-4 skal gi pålegg om opplæring om den samiske folkegruppa og om språket, kulturen og samfunnslivet til denne folkegruppa i tilknyting til dei ulike fagområda. Innanfor rammer fastsette av departementet gir Sametinget forskrifter om innhaldet i slik opplæring.
Sametinget gir forskrifter om læreplanar for opplæring i samisk språk i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa, og om læreplanar for særskilde samiske fag i den vidaregåande opplæringa. Forskriftene må liggje innanfor omfangs- og ressursrammer fastsette av departementet.
Departementet gir forskrifter om andre særskilde læreplanar for grunnskoleopplæringa i samiske distrikt og for elevar elles som får samisk opplæring i grunnskole og i vidaregåande opplæring. Sametinget skal i samråd med departementet lage utkast til desse forskriftene.

I opplæringsloven § 2-2 andre avsnitt første setning er det fastsatt følgende: «Kommunen kan gi forskrifter om undervisningstid ut over timerammene i forskriftene etter første leddet». Det er ikke fastsatt en tilsvarende bestemmelse for videregående opplæring i kapittel 3.

Videre er det åpnet for at kommuner og fylkeskommuner kan søke departementet om unntak fra blant annet kravet til læreplaner, jf. opplæringsloven § 2-3 femte avsnitt og § 3-4 tredje avsnitt.

16.2.2 Forskrift til opplæringsloven

Grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet jf. forskrift til opplæringsloven §§ 1-1 og 1-3. Læreplanverket for Kunnskapsløftet består av den generelle delen av læreplanen, prinsipper for opplæringen, læreplanene for fagene og fag- og timefordelingen. Den videregående opplæringen skal også være i samsvar med den såkalte tilbudsstrukturen. Dette følger av § 1-3. Læreplanverket for Kunnskapsløftet gjelder så langt det passer i grunnskoleopplæringen for voksne, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-2.

Elever i samiske distrikter skal ha opplæring i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet – samisk. Det samme gjelder elever utenfor samiske distrikter når de får opplæring på samisk. Elever som får opplæring i samisk utenfor et samisk distrikt, skal ha opplæring i samsvar med det ordinære Læreplanverket for Kunnskapsløftet, men skal følge Læreplanverket for Kunnskapsløftet – samisk for opplæringen i samisk. For elever i grunnskolen følger dette av § 1-1 første avsnitt bokstavene b og c. Det er ikke fastsatt tilsvarende bestemmelser når det gjelder opplæring i samisk i videregående opplæring.

Det følger av forskrift til opplæringsloven §§ 3-1 og 4-1 at alle elever, lærlinger og voksne i offentlig grunnopplæring har rett til vurdering. Retten til vurdering innebærer en rett til både underveisvurdering, sluttvurdering og dokumentasjon av opplæringen. Det følger av forskriften § 3-4 at det fra 1. til og med 7. trinn bare skal gis vurdering uten karakter. Av forskriften § 3-6 følger at det heller ikke skal gis vurdering med karakter i orden og atferd til elevene på barnetrinnet. Det er gitt regler om klage på vurderingen i kapittel 5 i forskriften.

16.3 Kunnskapsgrunnlaget

16.3.1 Historikk

I St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring presenterte regjeringen reformen Kunnskapsløftet. Læreplanverket for Kunnskapsløftet ble innført fra skoleåret 2006−2007. Innføringen av Kunnskapsløftet ble fulgt av et omfattende evalueringsprogram som startet i 2006, og ble avsluttet i 2012. I denne perioden leverte ti ulike delprosjekter underveisrapporter og sluttrapporter. I tillegg har andre undersøkelser og forskningsrapporter gitt kunnskap om praksis i skolen og læringen til elever i Norge etter innføringen av Kunnskapsløftet.

Meld. St. 28 (2015–2016), kap. 2.1.2.

I Meld. St. 28 (2015–2016) Fag – Fordypning – Forståelse la regjeringen fram forslag til hvordan innholdet i grunnskolen og videregående opplæring skal fornyes for at barn og unge skal få gode vilkår for å utvikle verdier, kunnskaper og holdninger som har stor betydning i deres liv – både i oppveksten og som et godt utgangspunkt for videre utdanning og aktiv deltakelse i arbeids- og samfunnsliv.

Kap 1.1.

Til grunn for meldingen lå blant annet NOU 2015: 8 og NOU 2014: 7 (Ludvigsenutvalget).

Kunnskapsdepartementet har fastsatt endringer i tilbudsstrukturen for de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, som skal gjelde fra skoleåret 2020–2021.

Utdanningsdirektoratet, 2018j.

I tillegg er det igangsatt et stort arbeid med fornyelse av alle de gjennomgående fagene og fagene på studieforberedende utdanningsprogrammer.

Utdanningsdirektoratet, 2018i.

Generell del av læreplanverket er videreført fra R94 og L97, men skal endres i forbindelse med fornyelsen av læreplanene. Ny overordnet del av læreplanverket ble fastsatt 1. september 2017. Dato for når planen trer i kraft er ikke bestemt. Se også omtale i kapittel 7.5.3.

16.3.2 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Sametinget mener at faget samisk bør nevnes i opplæringsloven §§ 2-3 og 3-2, og mener at denne mangelen får konsekvenser «for den individuelle retten til opplæring i samiskfaget på grunnskolenivå. Friskoler får godkjenning på grunnlag av fagene i disse paragrafene, og ikke alle ser det som sin plikt å tilby opplæring i samisk.»

Sametinget, innspill til utvalget.

Videre mener Sametinget at opplæringsloven § 6-4 bør endres slik at Sametinget fastsetter læreplanene i de samiske fagene i de samiske læreplanene.

Møte med Sametinget 20. mars 2019.

KS mener at §§ 2-2 og 3-2 kan samles i én bestemmelse.

Andre

Redd Barna ønsker at de tverrfaglige temaene, demokrati og medborgerskap, folkehelse og livsmestring og bærekraftig utvikling synliggjøres i opplæringsloven § 2-3.

Redd Barna, innspill til utvalget.

Forandringsfabrikken bemerker at elevene oppfatter uttrykket «kunnskap om heimen» i § 2-3 som uklart.

Forandringsfabrikken, innspill til utvalget.

16.4 Utvalgets vurdering

16.4.1 Læreplanverket er et sentralt styringsvirkemiddel

Formålet med opplæringen er i dag regulert i den første bestemmelsen i opplæringsloven. Utvalget foreslår at denne bestemmelsen fortsatt skal framgå i det første kapitlet i den nye loven, se kapittel 14.2.

Læreplanverket er det sentrale virkemiddelet for nasjonal styring av opplæringens innhold, og er den viktigste beskrivelsen av hvilken kompetanse elevene, lærlingene og de voksne skal utvikle. Læreplanverket definerer fagenes struktur, innhold og omfang og danner fundamentet for skolenes og bedriftenes planlegging og gjennomføring av opplæringen. Overordnet del av læreplanverket utdyper verdigrunnlaget, kunnskaps- og læringssynet og de overordnede målene som skal ligge til grunn for opplæringen. Den såkalte tilbudsstrukturen er også et sentralt styringsvirkemiddel. I tilbudsstrukturen er inndelingen av utdanningsprogrammene i trinn og programområder for Vg1, Vg2, Vg3 fastsatt.

Utvalget mener læreplanverket og tilbudsstrukturen er så sentrale for innholdet i opplæringen at de bør hjemles og framgå tydelig av selve loven at departementet skal gi forskrift om læreplanverket og tilbudsstrukturen. Det samsvarer godt med idealet om at loven bør gi en mest mulig samlet oversikt over de viktigste rettslige styringsinstrumentene på området. Særlig er det grunn til å understreke at den overordnede delen av læreplanverket står nært i sammenheng med overordnede krav til opplæringen slik de er uttrykt i Grunnloven § 109. Utvalget foreslår derfor å lovfeste at all opplæring etter den nye loven skal være i samsvar med læreplanverket, og at den videregående opplæringen dessuten skal være i samsvar med tilbudsstrukturen. I dag står dette i forskrift til opplæringsloven § 1-1 første avsnitt første setning og § 1-3 første avsnitt første setning, ikke i selve loven.

Utvalget ser ingen grunn til å foreslå endringer i termen «læreplanverket», som er godt innarbeidet i grunnopplæringen, og som omfatter både det ordinære læreplanverket og det samiske læreplanverket. Utvalget foreslår at uttrykket «tilbudsstrukturen» utdypes i loven.

Vurderingen av om opplæringen er i samsvar med læreplaner for fag eller læreplanverket som helhet, vil være en skjønnsmessig vurdering. Vurderingen er i kjernen av den pedagogiske virksomheten i skolen, og det er dermed gode grunner for at grunnlaget for vurderingen bør være faglig-pedagogisk kunnskap og erfaring. Ettersom spørsmålet om samsvar i stor grad er et faglig spørsmål, bør domstolen og statlige tilsynsmyndigheter være tilbakeholdne med å overprøve resultatet av vurderingen. Statlige tilsynsmyndigheter kan prøve om elevene har fått en utdanning som totalt sett er i samsvar med læreplaner for fag eller læreplanverket som helhet, men ikke overprøve om aktiviter i det enkelte tilfelle faktisk var i samsvar med læreplanverket.

16.4.2 Rett til vurdering og dokumentasjon

Utvalget skal ifølge mandatet ta hensyn til at opplæringsloven skal hjemle og beskytte elevers rettigheter og behov. Vurdering er en sentral del av elevenes rett til opplæring. For elever, lærlinger og voksne i videregående opplæring er vurdering avgjørende for den enkeltes rettigheter i tilknytning til jobb eller videre studier. Etter utvalgets vurdering er denne retten så sentral at den bør framgå direkte av loven.

Evaluering av reglene i kapittel 3 i forskriften viser at dagens regler om vurdering i stor grad harmonerer med gjeldende forskning på feltet. Dette kan tale i retning av at det ikke er behov for detaljerte regler. På den annen side er det klart at sluttvurdering har stor betydning for den enkeltes rettigheter og muligheter i videre arbeids- og studieliv. Behovet for likebehandling er derfor stort. Dette tilsier et fortsatt behov for detaljerte regler, noe som egner seg best i forskrift.

Dagens §§ 2-3 og 3-4 gir departementet svært vide forskriftshjemler. Som utgangspunkt bør forskriftshjemler være konkrete og angi hovedlinjene i hva som skal reguleres i forskrift. Det bør ikke vedtas forskriftshjemler som er vide for «sikkerhets skyld». Samtidig mener utvalget at de forholdene som i dag er regulert med hjemmel i §§ 2-3 og 3-4, fremdeles bør kunne reguleres i forskrift. Utvalget har vurdert om regelverket ville blitt bedre med en mer eksplisitt forskriftsregulering på området. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å se at en konkretisering vil bidra til en mer konsis forskriftshjemmel enn dagens regler. Derfor vil ikke utvalget foreslå en snevrere forskriftshjemmel enn i dag, men foreslår å videreføre gjeldende hjemler for å gi forskrift om innholdet i opplæringen og vurdering for elever, lærlinger og voksne. Utvalget vil imidlertid oppfordre departementet til å gå gjennom forskriftene gitt med hjemmel i bestemmelsen om innhold og vurdering. Etter utvalgets vurdering er det i dag enkelte bestemmelser som er fastsatt med hjemmel i §§ 2-3 eller 3-4, som må antas å ligge i grenseland av hva som er en normal forståelse av «vurdering». Dette gjelder eksempelvis dagens § 3-8 om dialog om annen utvikling.

Et av utvalgets prinsipper for regelstyring er å regulere temaer hvor det er stort politisk engasjement og uenighet, i lov. Dette kan tale i retning av at forbudet mot bruk av vurdering med karakter på barnetrinnet bør reguleres i lov framfor i forskrift. På denne måten legges det til rette for at en endring vil bli behandlet av Stortinget.

16.4.3 Forskriftshjemler

Utvalget foreslår at gjeldende forskriftshjemler i opplæringsloven § 2-2 første avsnitt, § 2-3 tredje avsnitt første og andre setning, § 3-2 første avsnitt, § 3-4 første avsnitt første og andre setning og § 6-4 i hovedsak videreføres, men slik at hjemlene samles i én bestemmelse. En slik organisering av forskriftshjemlene viser etter utvalgets syn bedre helheten i innholdet i grunnopplæringen, og dessuten at samisk lærestoff skal inngå i de nasjonale læreplanene for fag, ikke bare i læreplanene for opplæring i samiske språk og særskilte samiske fag.

Når Sametinget gir forskrift om læreplaner og samisk lærestoff, mener utvalget at departementet fortsatt bør kunne fastsette rammer for opplæringen. Det betyr at Sametinget avgjør innholdet i opplæringen innenfor det omfanget og de ressursene departementet har fastsatt.

Utvalget mener at presiseringen i opplæringsloven § 2-7 første avsnitt andre setning er overflødig, og denne henvisningen foreslås derfor ikke videreført. Derimot foreslår utvalget å videreføre hjemmelen til å gi forskrifter om aktiviteter som ikke er opplæring i fag.

Utvalget mener også at beslutningsnivåene bør videreføres. Det innebærer at overordnet del av læreplanverket foreslås fastsatt av Kongen i statsråd som i dag. Utvalget foreslår også at departementets og Sametingets myndighet og kravet til involvering av Sametinget videreføres. Når det gjelder tilbudsstrukturen og læreplaner for fag som skal gjennomføres i bedrift, legger utvalget til grunn at partene i arbeidslivet tas med på råd og gis stor innflytelse, se kapittel 47.4.5.

Utvalget foreslår at hjemler for departementet til å godkjenne unntak for fag, læreplaner for fag og lignende ikke reguleres i den nye loven. Dersom det er ønskelig å åpne for unntak fra forskrifter, bør dette fastsettes i selve forskriften. Utvalget er for øvrig ikke kjent med at departementet har imøtekommet søknader fra kommuner og fylkeskommuner om unntak. Utvalget foreslår ikke at opplæringsloven § 2-3 femte avsnitt og § 3-4 tredje avsnitt, videreføres.

Utvalget foreslår at både kommunene og fylkeskommunene skal kunne gi forskrift om tid til opplæring utover det minstetimetallet som departementet har fastsatt. Elevene vil være forpliktet til å delta i denne opplæringen. Utvalget presiserer at kommunene må ta hensyn til at elevene har rett til både hvile og fritid, se kapittel 20.2.1.

Utvalget har merket seg at enkelte føringer i rundskriv Udir-1-2019 ikke er fastsatt i forskrift. Dette gjelder for eksempel adgangen kommunene har til å omdisponere inntil 25 prosent av timetallet i et fag for enkeltelever, jf. punkt 1.3 i rundskrivet, som er et unntak fra fag- og timefordelingen. Utvalget anbefaler at departementet forsikrer seg om at føringer som gis fra statlige myndigheter, for eksempel i rundskriv, er hjemlet i lov eller forskrift.

Utvalget foreslår ikke endringer når det gjelder kravene til kunngjøring av forskrift om læreplanverket og tilbudsstrukturen, jf. forvaltningsloven § 38. Utvalget har merket seg at overordnet del av læreplanverket er kunngjort, men kan ikke se at øvrige deler av læreplanverket eller tilbudsstrukturen er kunngjort.

16.4.4 Bør loven omhandle fag, emner og aktiviteter?

Utvalget foreslår å fjerne oppramsingen i § 2-3 første avsnitt første setning av hvilke fag og emner som skal være del av grunnskoleopplæringen. Det vil være det til enhver tid gjeldende læreplanverk som fastsetter hvilke fag det skal gis opplæring i, og opplæringens innhold. Utvalget mener derfor at det er unødvendig at enkelte fag og emner trekkes fram i lovteksten. Dagens oppramsing er dessuten en blanding av både egne fag og emner, og gir heller ikke en uttømmende oversikt over hva grunnskoleopplæringen skal inneholde. Utvalget har også lagt vekt på at tilsvarende oppramsing ikke er lovfestet for videregående opplæring.

Utvalget foreslår også at dagens § 2-3 første avsnitt andre setning ikke videreføres i loven. Bestemmelsen viser til at undervisningstiden kan brukes til «fag og aktivitetar som skolen og elevane vel, til leirskoleopplæring og til opplæring på andre skolar eller på ein arbeidsplass utanfor skolen». Utvalget mener at bestemmelsen er overflødig og kan virke forvirrende eller misvisende. Opplæringen i grunnskolen skal være i samsvar med læreplanverket og innrettet slik at elevene skal kunne oppnå kompetansemålene der. Læreplanverket gir kommunen og skolen frihet til selv å velge metode og aktiviteter for å oppfylle målene. Dagens bestemmelse om hva undervisningstiden kan brukes til, tilfører ikke noe utover det som allerede følger av prinsippene om målstyring og metodefrihet.

16.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • å videreføre hjemlene til å gi forskrift om læreplanverket og hvilke utdanningstilbud som fører fram til studie- eller yrkeskompetanse (tilbudsstrukturen), se forslag til § 1-4 første, andre, tredje og femte avsnitt

  • å videreføre Sametingets hjemler til å gi forskrift om det samiske lærestoffet i de nasjonale læreplanene for fag og om læreplaner for opplæring i samiske språk. Hjemmelen for Sametinget til å gi forskrift om læreplaner for særskilte samiske fag i den videregående opplæringen, foreslås også videreført. Se forslag til § 1-4 fjerde avsnitt.

  • at både kommunene og fylkeskommunene kan gi forskrift om opplæring utover det minstetimetallet som departementet har fastsatt, se forslag til § 1-4 tredje avsnitt siste setning

  • å lovfeste at grunnskoleopplæringen skal være i samsvar med læreplanverket, og at den videregående opplæringen skal være i samsvar med læreplanverket og tilbudsstrukturen, se forslag til §§ 3-3 første avsnitt og 6-4 første avsnitt

  • å lovfeste en rett til vurdering og dokumentasjon og å videreføre hjemmelen til å gi forskrift om vurdering, klage på vurdering og dokumentasjon, se forslag til §§ 3-3 andre avsnitt og 6-4 andre avsnitt

  • å lovfeste at barnetrinnet skal være karakterfritt, se forslag til § 3-3 andre avsnitt

  • å videreføre hjemmelen til å gi forskrift om plikt til å delta i aktiviteter som ikke er opplæring i fag i grunnskolen, se forslag til § 1-4 sjette avsnitt

  • at den nye loven ikke omhandler fag, emner og aktiviteter

  • flere forenklinger og språklige endringer

17 Retten til et minste antall timer med opplæring

Figur 17.1 

Figur 17.1

17.1 Innledning

Barn og unge har rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring. Retten til opplæring består av to hovedelementer: hva elevene skal lære, og hvor mye opplæring de skal ha. Hva elevene skal lære, følger av overordnet del av læreplanverket og læreplaner for fag. Innholdet i opplæringen ligger utenfor utvalgets mandat.

I læreplanverket er det også fastsatt minstetimetall for hvert enkelt fag. Læreplanverket har status som forskrift, og minstetimetallet i fag er dermed et krav som skolene er rettslig forpliktet til å oppfylle. Det er ikke fastsatt et eget timetall for overordnet del av læreplanverket.

Opplæringsloven med forskrifter inneholder enkelte regler som har betydning for hva som skal regnes som opplæring, men det er ikke klart definert hva som skal til for at en aktivitet skal regnes som opplæring opp imot kravet om minstetimetall.

Dagens situasjon er dermed at det er et krav om minstetimetall med opplæring i fag, men det er uklart hva det konkrete rettslige innholdet i dette kravet er, fordi det er uklart hva som menes med opplæring.

I dette kapitlet drøfter utvalget om det rettslige innholdet i kravet til minstetid til opplæring bør klargjøres, og hvordan minstetiden til opplæring bør reguleres.

I rundskriv Udir-1-2019, hvor fag- og timefordelingen framgår, brukes betegnelsen «opplæring», mens det i deler av kunnskapsgrunnlaget er brukt betegnelsen «undervisning» eller «undervisningstime». Utvalgets vurderinger gjelder elevenes rett til opplæring. Utvalget bruker derfor betegnelsen «opplæring» med mindre det vises til spesifikke formuleringer fra andre kilder hvor betegnelsen «undervisning» er brukt.

Det er ikke utvalgets oppgave å vurdere arbeidsrettslige forhold, og dette er heller ikke formålet med opplæringsloven. Det er kommunen som har arbeidsgiveransvaret og forhandlingsansvaret overfor rektorer og lærere, og det er partene i arbeidslivet som avtaler forholdet mellom undervisning og andre oppgaver for de ansatte.

17.2 Dagens regler

Kravene til minstetimetall

Det følger av forskrift til opplæringsloven §§ 1-1 og 1-3 at grunnskoleopplæringen og den videregående opplæringen skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet. I læreplanverket er det fastsatt et minste timetall i fag. Læreplanverket består av både læreplaner for fag, fag- og timefordeling og overordnet del av læreplanvernet. Minstetimetallet er knyttet til det enkelte fag. Det er ikke fastsatt et eget timetall for overordnet del.

Læreplanverket har status som forskrift, og minstetimetallet i fag er dermed et krav som skolene er rettslig forpliktet til å oppfylle. Timetallet er fastsatt som 60-minutters enheter. For grunnskolen er timetallskravet knyttet til fag per hovedtrinn. Det totale minstetimetallet i grunnskolen er 7 894 timer. For videregående opplæring er timetallet knyttet til fag per trinn. Det totale timetallet varierer ut fra utdanningsprogram og programområder.

Utdanningsdirektoratet, rundskriv Udir-1-2019.

Elever på 5.–7. trinn skal ha 76 timer med fysisk aktivitet. Aktiviteten er ikke ment å være opplæring i fag, men skal omfattes av retten og plikten til grunnskoleopplæring. De 76 timene er i dag tatt inn i fag- og timefordelingen for grunnopplæringen.

Forskrift til opplæringsloven § 1-1a. Utdanningsdirektoratet, rundskriv Udir 1-2019.

Om hva opplæring er

I forarbeidene til opplæringsloven følger det at siktemålet med forskriftsregulering om minstetimetall er å sikre en nasjonal minstestandard på undervisningens omfang for den enkelte elev.

NOU 1995: 18, kap. 23.3.2. Ot.prp. nr. 46 (1997–98), kap. 14.4.

Verken forarbeidene eller andre rettskilder gjør det klart hva som skal regnes som opplæring i fag. Utdanningsdirektoratet har i brev til Elevorganisasjonen vist til en utredningsrapport fra 2010 hvor det framgår at minstetimetallet er satt av til opplæring i kompetansemål i fag. Utdanningsdirektoratet har i brevet også lagt til grunn at opplæringen skal ledes av en lærer, men har ikke tatt stilling til om kravet betyr at læreren må være til stede sammen med elevene.

Utdanningsdirektoratet, brev datert 8. januar 2013.

Utdanningsdirektoratet har i en annen tolkningsuttalelse skrevet at «med opplæring forstår vi opplæringsaktiviteter som er egnet til å oppfylle de samlede kompetansemålene i fag».

Utdanningsdirektoratet, 2014f.

Det er ikke helt klart om direktoratet har ment at opplæringen må være knyttet til kompetansemålene i det enkelte fag som timene hører til, jf. uttrykket «samlede». Forholdet til overordnet del av læreplanverket er heller ikke helt klart, ettersom det i uttalelsen også står at «opplæringen skal altså være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, herunder fag- og timefordelingen og kompetansemålene».

Det er enkelte regler i opplæringsloven og forskrift til opplæringsloven som har betydning for hva som skal regnes som opplæring i fag, som blant annet krav til undervisningspersonalets kompetanse, regel om at tid som går med til eksamen, regnes som opplæringstid for de elevene som blir trukket ut, og regler som åpner for fjernundervisning for enkelte typer opplæring.

Fleksibilitet i fag- og timefordelingen

Dagens regelverk åpner for en viss fleksibilitet i fag- og timefordelingen. I grunnskolen kan kommunen omdisponere inntil fem prosent av timene som er fastsatt i det enkelte faget, for hele klasser eller trinn.

Forskrift til opplæringsloven § 1-1 andre avsnitt.

I totaltimetallet for grunnskolen er det også 38 fleksible timer på 1.–7. trinn. Disse timene skal brukes til opplæring i de fagene og på det trinnet kommunen mener er mest tilrådelig ut fra lokale behov.

Utdanningsdirektoratet, rundskriv Udir-1-2019.

I videregående opplæring åpnes det ikke for omdisponering av timer mellom fag for hele klasser eller trinn. På videregående nivå kan fylkeskommunen legge fag på andre trinn enn det som er fastsatt i fag- og timefordelingen. Det er krav om at en alternativ fag- og timefordeling må sikre progresjonen i fagene, og at den videregående opplæringen samlet sett følger ordinær opplæringstid. Fylkeskommunen må dessuten også tilby den ordinære fag- og timefordelingen.

Forskrift til opplæringsloven § 1-3 tredje avsnitt.

Kommunen og fylkeskommunen må fastsette avvikene fra den ordinære fag- og timefordelingen i forskrift.

Kommunen og fylkeskommunen kan også omdisponere inntil 25 prosent av timene som er fastsatt i det enkelte fag for enkeltelever. Omdisponeringen skal kunne føre til bedre måloppnåelse i fagene samlet sett for eleven. Den enkelte elev eller forelder må samtykke til omdisponeringen. Omdisponeringen av timer forutsetter at eleven får opplæring i alle kompetansemålene i læreplanene for fag. Regelverket åpner ikke for å omdisponere timer for hele grupper av elever eller skoler innenfor denne ordningen.

Utdanningsdirektoratet, rundskriv Udir-1-2019.

17.3 Kunnskapsgrunnlaget

17.3.1 Historikk

I 2008 ble det gjennomført et felles nasjonalt tilsyn med videregående skolers oppfyllelse av kravet til minste årstimetall i fag. Tilsynet viste at ingen fylkeskommuner hadde etablert et forsvarlig system for å ivareta elevenes rett til et minste årstimetall. Det var uenighet om den forståelsen av reglene som var lagt til grunn i tilsynet, om hva som skal til for at en aktivitet skal telle som opplæring i fag.

På bakgrunn av erfaringene fra tilsynet ble det i 2010 satt ned en utredningsgruppe bestående av representanter fra blant annet KS og Utdanningsdirektoratet. Utredningsgruppen fant at det var tydelige motsetninger mellom hvordan nasjonale myndigheter tolket regelverket, og hvordan regelverket ble praktisert i sektoren. Sentrale problemstillinger var om det totale årstimetallet er bindende for fylkeskommunen, om det skal oppfylles på gruppenivå eller individnivå, og om aktiviteter som ikke kan knyttes direkte til kompetansemål i fag, kan inngå i årstimetallet. Utredningsgruppen drøftet også problemstillinger knyttet til gjennomføring av eksamen og skisserte mulige endringer i organiseringen av eksamensperioden.

Utredningsgruppen for årstimetall og eksamen, 2010.

På grunnlag av anbefaling fra utredningsgruppen ble det i 2011 sendt på høring et forslag om deling av skoleåret for elever på Vg3 studieforberedende i én periode med ordinær opplæring og én periode med eksamen og forberedelse til eksamen. Høringsinstansene var delt i valget av modell. Høringen ble ikke fulgt opp med forslag om lovendring.

I 2014 ga Kunnskapsdepartementet oppdrag til Utdanningsdirektoratet om å kartlegge antallet undervisningstimer som gjennomføres med kvalifiserte lærere i videregående skoler. Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) ble benyttet til å gjennomføre kartleggingen, og rapporten ble deretter vurdert av en arbeidsgruppe sammensatt av representanter fra sentrale skoleorganisasjoner. NIFUs rapport om kartlegging av undervisningstimer med kvalifiserte lærere i videregående opplæring peker på at skoler har ulik forståelse av betegnelsen «undervisningstime», og at dette har konsekvenser for planlegging av skoleåret og hvordan undervisningstimer registreres fortløpende i skoleåret. Organisasjonene som deltok i vurderingen av rapporten, anbefalte blant annet at det klargjøres hva en undervisningstime er.

Sjaastad et al., 2016.

På bakgrunn av at NIFU pekte på eksamensperioden som den enkeltstående årsaken som bidrar til at flest undervisningstimer faller bort, og stadig tilbakevendene spørsmål om russetiden, ble det i 2016 satt ned en partssammensatt arbeidsgruppe som skulle vurdere mulig organisering av skoleåret i videregående opplæring. Rapporten fra den partssammensatte gruppen ble levert til Kunnskapsdepartementet 15. juni 2017. Gruppen foreslo endringer i organiseringen av eksamen og pekte på andre tiltak som kan bidra til å gjøre det lettere å gi elevene den opplæringen de skal ha.

Sjaastad et al., 2016.

Gruppen vurderte ikke hvordan innholdet i betegnelsen «undervisningstime» kan klargjøres, men pekte på at det bør klargjøres.

På bakgrunn av rapporten om organisering av skoleåret har Utdanningsdirektoratet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet sendt forslag om flere tiltak på høring.

Utdanningsdirektoratet, 2018f.

Hensikten med tiltakene i høringen er å bidra til bedre muligheter for skolene til å planlegge skoleåret slik at undervisningsåret kan utnyttes på en bedre måte for elevene. Tiltakene har ikke som mål å avklare hva som menes med «opplæring», og dermed hva som er det faktiske innholdet i kravet til minstetimetall i dag.

17.3.2 Rapporter og undersøkelser

Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) har kartlagt undervisningstimer med kvalifiserte lærere i videregående opplæring.

Sjaastad et al., 2016.

Kartleggingen viser at mange elever i videregående opplæring ikke får den opplæringen som minstetimetallet i fagene fastsetter. Kartleggingen viser at 1 av 10 skoler planlegger skoleåret med færre timer enn det som er minste årstimetall, 6 av 10 skoler planlegger med like mange timer, mens 3 av 10 skoler oppgir at dette varierer, eller at de planlegger med flere timer. I denne planleggingen oppgir kun halvparten av skolelederne at de tar høyde for eksamensperioden, aktivitetsdager, klasseturer, veldedige aktiviteter, som Operasjon Dagsverk (OD-dag), og andre alternative opplæringsaktiviteter.

Kartleggingen viser videre at lærere totalt sett anslår at det i 140-timersfag var omtrent 15 timer (omtrent 1 av 10 timer) som falt bort i skoleåret 2014–2015. Flest falt bort til tentamens- og eksamensperioder (5–6 timer, tilsvarende omtrent en undervisningsuke), deretter aktivitetsdager, klasseturer og skoleturer (3–4 timer), og OD-dag, Dignity Day, besøk fra organisasjoner, etc. (2–3 timer). Skolelederne anslår at det falt bort i gjennomsnitt 3 timer i 140-timersfag, noe som utgjør omtrent 2 prosent. Hver fjerde skoleleder forteller at mer enn 5 timer falt bort det aktuelle skoleåret.

I rapporten peker NIFU på at betegnelsen «undervisningstime» er uklart. NIFU konkluderer med at de fleste er enige om hvordan en typisk undervisningstime ser ut, men at det er ulike oppfatninger om nøyaktig hvilke kriterier som må være oppfylt for at noe skal telle som undervisningstime, når den avviker fra den typiske undervisningstimen. For eksempel mener ca. 63 prosent av lærerne og lederne at en aktivitet må være forberedt av en lærer for at det skal regnes som en undervisningstime. 60 prosent av lærerne og 26 prosent av lederne mener at en kvalifisert lærer må være til stede i undervisningen.

En oversikt over læreres og skolelederes oppfatning av hva en undervisningstime er finnes i tabell 3 på s. 30 i rapporten.

Det var størst enighet (80–90 prosent) om at aktiviteten må knyttes til kompetansemål i fag, og at det er krav om oppmøte for elevene, for at en aktivitet skal telles som en undervisningstime. Variasjonen i svarene er like stor mellom lærere på samme skole som mellom skoler, og kan forklares med at fagene har ulik karakter. Det er uenighet om tiden hvor elever gjør egenarbeid uten en kvalifisert lærer til stede, skal kunne telles som undervisning, noe som kan ha konsekvenser for vikarpraksis og dermed også for skolens økonomi.

17.3.3 Innspill til utvalget

Flere av medlemmene i utvalgets referansegruppe har gitt innspill om at det bør avklares hva som ligger i kravet til minstetimetall i fag. For eksempel mener Skolenes landsforbund at «[e]n åpenbar mangel med dagens lov, er at den mangler en definisjon på undervisning». Skolenes landsforbund peker på at det har vist seg vanskelig å avgjøre om elevene virkelig har fått den undervisningen de har krav på, når man ikke er helt enige om hva som er undervisning. Skolenes landsforbund tar opp om lærerløse timer, timer med assistent, studiearbeid og ekskursjoner er å regne som undervisning.

Skolenes landsforbund, innspill til utvalget.

Elevorganisasjonen er også opptatt av problemstillingen om hva som regnes som opplæring, og særlig utfordringen med såkalte lærerløse timer.

Elevorganisasjonen, innspill til utvalget.

Utdanningsforbundet har også gitt innspill om at det er en utfordring at betegnelsen opplæring ikke er tydelig nok definert. Utdanningsforbundet peker på at «de praktiske problemene med å gi elevene minstetimetallet skaper et insentiv for lokale skolemyndigheter og skoleledere til å spare penger ved at det allerede ved skolestart planlegges med et mindre antall undervisningstimer enn det som er fastsatt som minimum». De økonomiske insentivene for skoleeier til å gi mindre opplæring eller opplæring uten kvalifiserte lærere aktualiserer ifølge Utdanningsforbundet spørsmålet om hva som er opplæring.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

På bakgrunn av innspillene inviterte utvalget alle organisasjonene i referansegruppen til å drøfte hvordan minstetid til opplæring bør reguleres, og om og eventuelt hvordan det bør klargjøres hva som skal til for at en aktivitet skal regnes som opplæring. De fleste i referansegruppen er positive til at utvalget tar opp denne problemstillingen og forsøker å avklare det rettslige kravet om minstetid til opplæring. Medlemmene i referansegruppen hadde ulike synspunkter på hvordan tiden til opplæring bør reguleres, og hvilke krav som skal stilles til aktiviteter for at de skal regnes som opplæring. Innspillene er nærmere omtalt som en del av utvalgets vurdering i kapittel 17.4.

17.4 Utvalgets vurdering

17.4.1 Utfordringene med dagens regelverk

Dagens situasjon er at det finnes et krav om minstetimetall i fag, men at det er uklart hva det konkrete rettslige innholdet i dette kravet er. Problemstillingen om tiden til opplæring handler i stor grad om hva som skal styres nasjonalt, om rettslig regulering er riktig virkemiddel, og i hvilken grad det skal være lokalt og profesjonelt handlingsrom. Dette er spørsmål som er sentrale i utvalgets arbeid.

Barn og unge har rett til grunnopplæring. Omfanget av opplæringen er sammen med innholdet i opplæringen sentrale elementer i retten til grunnopplæring. Kommuner kan ha økonomiske insentiver til å redusere omfanget av opplæringen. Det er også ulikt syn på hvordan man organiserer opplæringen slik at elevene lykkes. Tilsyn og kartlegging viser at mange elever ikke får opplæring i det antallet timer de har krav på. Omfanget av opplæringen kan også være en kilde til konflikt mellom elever og foreldre og skoler, lærere og rektorer og rektorer og kommuner.

Mye av kunnskapsgrunnlaget om regulering av tiden til opplæring gjelder videregående opplæring. Enkelte av utfordringene med å gi elevene de timene med opplæringen de har krav på, er mindre relevant for grunnskolen. For eksempel er eksamen og ulike timeplaner og fagkombinasjoner en mindre utfordring i grunnskolen. Fleksibiliteten i fag- og timefordelingen er også større i grunnskolen, hvor det er regler om omdisponering og fleksible timer. Det er derimot andre utfordringer som trolig vil være tilsvarende eller større i grunnskolen, som tid som går med til jule- og sommeravslutninger, og såkalte lærerløse timer.

Etter utvalgets vurdering er det uheldig at det er uklarhet og uenighet om hvilke krav som stilles til ett av hovedelementene i den grunnleggende retten til opplæring. Utvalget har derfor vurdert om det bør klargjøres hva opplæring er, og hvordan minstetiden til opplæring bør reguleres for grunnskolen og den videregående opplæringen.

17.4.2 Behovet for å ha regler om minstetid til opplæring

Hensikten med å ha regler om antallet timer med opplæring i det enkelte fag er å bidra til at elevene får et tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Kravet om minstetimetall hviler på en forutsetning om at dersom elevene får en viss mengde opplæring, vil dette gi et godt grunnlag for læring. På den annen side er ikke en viss mengde opplæring noen garanti for at elevene får tilfredsstillende utbytte av opplæringen. Vel så viktig er det at opplæringen er av god kvalitet.

Et alternativ til dagens regulering er å bare ha krav til innholdet i opplæringen og overlate til kommunene å avgjøre hvor mye opplæring som skal gis, og hvordan tiden skal fordeles mellom fagene. Et annet alternativ er å bare fastsette krav til totaltimetallet.

I Sverige er det for videregående opplæring fastsatt et totaltimetall, mens omfanget av utdanningsprogrammene og fagene angis i gymnasiepoäng.

Skollagen, bilag 2.

Poengene angir den beregnede arbeidsinnsatsen for elevene, men den er ikke koblet til antallet undervisningstimer. I begynnelsen av 2000-tallet pågikk en forsøksvirksomhet der kommunene selv fikk fordele tiden mellom ulike fag og trinn i grunnskolen. Nylig ble det innført «en stadieindelad timplan för ämnena i skolformerna på grundskolenivå». I Sverige har utviklingen gått mot en økt statlig regulering på dette området.

Dersom det ikke er nasjonale krav om antallet timer per fag, kan det hende at kommuner og skoler vil fordele undervisningstimene på en mer bevisst måte enn i dag, noe som muligens kan stimulere til diskusjoner om kvalitet i opplæringen på den enkelte skole. Fravær av et timetallskrav kan føre til større oppmerksomhet om kvaliteten i opplæringen og elevenes læringsutbytte framfor en «blind» oppfyllelse av timetallskravet.

Det vil samtidig være en betydelig risiko for at elevene får mindre opplæring enn i dag dersom det ikke skal være nasjonale timetallskrav. Dersom det i større grad skal overlates til kommunene å bestemme hvor mye opplæring elevene skal ha i de ulike fagene, kan det også føre til større forskjeller mellom skoler. Tilgangen på kvalifiserte lærerkrefter på den enkelte skole vil kunne bli styrende for hvordan timeressursene fordeles mellom fag. Dessuten er det en risiko for at fag med sentralt gitt skriftlig eksamen blir prioritert framfor andre fag.

Utvalget mener på denne bakgrunn at krav om et minste antall timer med opplæring er nødvendig for å ivareta elevenes rett til grunnopplæring. Utvalget er opptatt av at reglene om minstetid til opplæring, sammen med andre regler i opplæringsloven med forskrifter, bidrar til å gi elevene opplæring av god kvalitet og mulighet for tilfredsstillende utbytte av opplæringen. For det andre er utvalget opptatt av at reglene må være egnet for den virkeligheten de skal fungere i. NIFUs kartlegging av undervisningstimer viser at det er flere praktiske utfordringer i organiseringen av opplæringen. Utvalget mener ikke at kravene må senkes for å tilpasses praksis. Men det er viktig å anerkjenne at virkeligheten er kompleks dersom man skal kunne finne fram til regler som faktisk kan fungere som et styringsvirkemiddel.

17.4.3 Mulighet til å flytte timer til andre fag, til tverrfaglig opplæring eller til opplæring som er særlig egnet for å nå målene i overordnet del av læreplanverket

I dag er det fastsatt et totalt årstimetall som er summen av minstetimetallet i fagene. I grunnskolen er det mulighet til å omfordele timer mellom fag både for den enkelte og for hele grupper og trinn, mens det i den videregående opplæringen bare er mulig å omfordele timer mellom fag for den enkelte elev (se kapittel 17.2). En adgang til å omfordele timer mellom fag vil gi fylkeskommunene og de videregående skolene mulighet til å tilpasse mengden opplæring til elevenes behov. I både grunnskolen og i den videregående opplæringen kan det i dag også være en utfordring at reglene ikke åpner for tverrfaglige aktiviteter. Dersom det skal gjennomføres slike aktiviteter, må tidsbruken stykkes opp og fordeles på de relevante fagene. Dette kan være tidkrevende og medføre unødvendig byråkrati. I praksis kan det være vanskelig å gjennomføre tverrfaglige aktiviteter og samtidig få timetallet i de ulike fagene til å gå opp. Dette vil særlig være vanskelig i den videregående opplæringen ettersom elevene har ulike timeplaner og ulike fagkombinasjoner.

Læreplanverket består av både en overordnet del og læreplaner for fag, men minstetimetallet er bare knyttet til de enkelte fagene. Opplæring i samsvar med overordnet del vil i stor grad skje gjennom opplæring i fag. I fagfornyelsen vil koblingen mellom overordnet del og fagplanene bli enda tydeligere. Det kan likevel være aktiviteter som er svært relevante for de overordnede målene for skolen, men som det ikke vil være naturlig å knytte til bestemte fag. Og selv om aktivitetene har klare faglige elementer, kan det være unødvendig ressurskrevende å måtte «stykke» opp slike aktiviteter i ulike fag og kompetansemål.

Dersom dagens regler om minstetid i fag skal forstås og praktiseres strengt, vil det være en betydelig risiko for at ønskede aktiviteter faller ut av skolen, som Operasjon Dagsverk, tverrfaglige temadager mv.

Utvalget mener at den overordnede delen av læreplanverket og skolens samfunnsmandat må tas på alvor, og at det derfor bør legges til rette for en helhetlig opplæring og danning innenfor totaltimetallet. Utvalget mener at reglene om minstetid til opplæring må gi mulighet for omfordeling mellom fag for hele grupper og trinn både i grunnskolen og i den videregående opplæringen. Utvalget mener videre at reglene bør gi mulighet for tverrfaglig opplæring og opplæring som er særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket. Samtidig bør reglene forhindre at slike muligheter går ut over det enkelte fag i for stor grad.

De fleste i utvalgets referansegruppe er positive til at det åpnes for at en andel av det totale timetallet kan brukes til andre fag, tverrfaglig opplæring og opplæring etter læreplanverket som helhet. Norsk Lektorlag er derimot skeptiske til en slik fleksibilitet og mener det kan svekke opplæringen i fagene.

Norsk Lektorlag, innspill til utvalget.

Utdanningsforbundet er også skeptiske og viser blant annet til at det vil skape et unaturlig skille mellom opplæringen i fag og opplæringen i de overordnede målene for skolen, noe forbundet mener kan undergrave den sammenhengen og helheten i læreplanverket som søkes oppnådd gjennom fagfornyelsen.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

Utvalget er enig i at reglene bør sikre opplæring i fagene. Utvalget er også enig i at fagfornyelsen og innføringen av tverrfaglige temaer vil gi en tydeligere kobling mellom overordnet del og læreplanene i det enkelte fag. Behovet for å kunne bruke en andel av totaltimetallet til aktiviteter opp imot den overordnede delen, vil dermed bli mindre. Det kan i praksis likevel være unaturlig eller i hvert fall være unødvendig ressurskrevende å måtte «stykke» opp slike aktiviteter i ulike fag og kompetansemål.

Utvalget mener at et krav om minstetid i fag som åpner for at en liten andel av timene kan brukes til andre fag eller til opplæring som er tverrfaglig eller særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket, best vil ivareta målene om læring og danning. I tillegg vil reglene i større grad være mulig å oppfylle i praksis, noe som er viktig for at reglene skal fungere som styringsvirkemiddel.

Utvalget vil likevel understreke at Kunnskapsdepartementet har anledning til å øke totaltimetallet dersom departementet mener at timetallet ikke er tilstrekkelig for å kunne gi opplæring som ivaretar læreplanverket som helhet.

Et viktig spørsmål er hvor stor andel av det totale timetallet som skal kunne omfordeles. For at timetallskravet i praksis skal bli styrende i en virkelighet med ulike fag og timeplaner og for å ivareta helheten i læreplanverket, bør kommunene ha et handlingsrom av en viss størrelse. Samtidig tilsier hensynet til elevenes opplæring i fag at det ikke tas for mange timer fra det enkelte faget. Utvalget mener derfor at det bør være mulig å benytte inntil 10 prosent av timene i det enkelte fag til andre fag, tverrfaglig opplæring eller opplæring som er særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket. De fleste i referansegruppen som var positive til større fleksibilitet, mente at 10 prosent kunne være passe. Men det ble også stilt spørsmål ved om den fleksible delen burde være større enn 10 prosent i grunnskolen.

Utvalget understreker at hensikten med forslaget er å gi kommuner og skoler større handlingsrom i gjennomføringen av opplæringen. Forslaget skal gjøre det enklere å gjennomføre tverrfaglig opplæring og ivareta den overordnede delen av læreplanverket uten å måtte «stykke» opp aktivitetene i ulike fag for å få timeregnskapet til å gå opp. Forslaget innebærer ikke en plikt til å ha tverrfaglig opplæring. Om det er hensiktsmessig med slik opplæring, må avgjøres lokalt med utgangspunkt i læreplanverket. Forslaget innebærer heller ingen begrensning av omfanget av tverrfaglig opplæring. Det kan gjennomføres tverrfaglig opplæring i mer enn 10 prosent av timene, men utover denne andelen må tidsbruken fordeles på de aktuelle fagene i samsvar med kravet om minstetimetall.

17.4.4 Hvordan skal det klargjøres hva som ligger i retten til opplæring?

Utvalget mener det er uheldig at det i dag er uklart hva som menes med opplæring, og dermed hva som er det rettslige innholdet i kravet til minstetimetall. Utvalgt har drøftet med referansegruppen hvordan reglene bør klargjøres. De fleste medlemmene i referansegruppen støtter at reglene klargjøres, men det er ulike synspunkter på hvordan dette bør gjøres. Enkelte, som Skolenes landsforbund, ønsker en klarest mulig definisjon av opplæring. Andre ønsker en definisjon som åpner for mer skjønn. Norsk Lektorlag mener det er «undervisning» og ikke «opplæring» som bør defineres, mens de fleste andre i referansegruppen ikke har motforestillinger til at utvalget tar utgangspunkt i «opplæring». Utvalget viser til det som er sagt i kapittel 17.1 om at utvalget bruker «opplæring» fordi utvalgets vurderinger gjelder elevenes rett til opplæring, og ikke lærerens leseplikt

Leseplikt betyr andelen av arbeidstiden til en lærer som skal brukes til undervisning.

eller andre arbeidsrettslige forhold.

Utdanningsforbundet mener at det ikke bør defineres hva opplæring er, men at utvalget heller bør se nærmere på sentrale paragrafer i lov og forskrift som sier noe vesentlig om hva opplæring er, og eventuelt tydeliggjøre eller framheve viktige sider av innholdet i betegnelsen opplæring som ikke kommer tydelig nok fram i dagens lovverk. Utdanningsforbundet mener at det vil være vanskelig å lage en definisjon som rommer hele innholdet i betegnelsen opplæring. Forbundet mener dessuten at det er uheldig å la én enkelt problemstilling, nemlig elevenes minstetimetall, danne utgangspunktet for en definisjon og dermed også sektorens samlede forståelse av hva opplæring er.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

Etter utvalgets oppfatning vil en klar definisjon av hva opplæring er, være enklest å anvende og håndheve. Samtidig ser utvalget at det er utfordrende å lage en definisjon som rommer alle kriterier som må oppfylles for at en aktivitet skal regnes som opplæring. I opplæringsloven med forskrifter er det mange regler som gjelder opplæringsvirksomheten, og som i vid forstand sier noe om hva opplæring er. Dersom det skal lages en definisjon av hva opplæring er i tilknytning til minstetimetallet, kan ikke alle kravene til opplæringsvirksomheten gjentas. Dersom bare de mest sentrale kravene tas inn i definisjonen, kan det føre til at kravene til opplæringsvirksomheten som ikke knyttes til minstetimetallet, tillegges mindre vekt.

I karleggingen av undervisningstimer i videregående opplæring undersøkte NIFU læreres og rektorers oppfatning av ulike kriterier for hva som skal regnes som opplæring. I dagens regelverk er det allerede regler som gjelder flere av disse kriteriene. For eksempel er det i dag krav om at elevene deltar aktivt i opplæringen. Det er også krav om at opplæringen skal være i samsvar med læreplanverket, men det er ikke tatt stilling til hvordan timetallskravet skal forstås opp mot de ulike delene av læreplanverket. Videre er det krav om at bare lærere kan ha ansvaret for opplæringen, men det er uklart hva dette betyr. Det er også regler om at fjernundervisning kan brukes på noen områder, men det er i praksis uklart om fjernundervisning ellers er lov og under hvilke forutsetninger. I tillegg er det ulike synspunkter på hvilke krav som bør gjelde framover.

Utvalget mener det vil gi et mest helhetlig regelverk å regulere de ulike kravene til opplæringsvirksomhetene der de tematisk hører hjemme framfor å samle de mest sentrale kravene til opplæringen ett sted og knytte dem til kravet om minstetimetall.

Utvalget mener at de spørsmålene som i dag er uavklart, i størst mulig grad bør klargjøres i ny opplæringslov. Utvalget foreslår dessuten at flere av reglene som direkte eller indirekte stiller krav til opplæringen, videreføres i ny opplæringslov. På denne måten vil opplæringsloven med forskrifter samlet sett gi et tydeligere rettslig innhold til kravet om minstetid til opplæring.

17.4.5 Regler som har betydning for hva som regnes som opplæring

Nedenfor omtales kort forslagene til regler i den nye opplæringsloven som utvalget mener er særlig sentrale for forståelsen av hva opplæring er.

Tilknytning til læreplanverket

I dag er det fastsatt i forskrift til opplæringsloven § 1-1 at opplæringen må være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Utvalget foreslår at dette kravet lovfestes i den nye opplæringsloven. Utvalget understreker at kravet innebærer at opplæringen som i fag- og timefordelingen er satt av til det enkelte fag, skal være i samsvar med læreplanen i det aktuelle faget. Som omtalt i kapittel 17.4.3, foreslår utvalget å lovfeste at det skal være mulig å flytte en andel av timene til andre fag eller bruke en andel av timene til tverrfaglig opplæring og til opplæring som er særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket. For denne andelen av timetallet vil det da være tilstrekkelig at opplæringen er i samsvar med læreplanverket som helhet. Se nærmere omtale i kapittel 16.4.

Obligatorisk deltakelse for eleven

Det følger av dagens opplæringslov at elevene har plikt til å delta aktivt i opplæringen. Utvalget foreslår at dette kravet videreføres. Se omtale i kapittel 20.4.1.

Opplæring innenfor skoleruta

Det følger av dagens opplæringslov §§ 2-2 og 3-2 at kommuner gir forskrift om skole- og feriedager for elevene, ofte kalt skolerute. Utvalget foreslår at forskriftshjemmelen videreføres. Elevene har rett til opplæring og plikt til å delta i opplæringen. Det følger av legalitetsprinsippet at man bare kan gripe inn i elevers rettigheter og plikter i lov eller med hjemmel i lov. Hvilke dager som i skoleruta er satt av til opplæring, har betydning for elevenes rettigheter og plikter. Det er bare aktiviteter som gjennomføres innenfor skoleruta, som er en del av den obligatoriske opplæringen. Se nærmere omtale i kapittel 26.2.

Forberedelser, oppfølging og tilstedeværelse av en lærer

I dag følger det av opplæringsloven § 10-11 at bare lærere kan ha ansvaret for opplæringen, men det er uklart hva dette betyr. Utvalget foreslår at det i den nye opplæringsloven innføres krav om at opplæringen må forberedes og følges opp av en lærer, og at en lærer som hovedregel må være til stede sammen med elevene i opplæringssituasjonen. Se nærmere omtale i kapittel 39.4.1.

Fjernundervisning

I dagens opplæringslov er det fastsatt at opplæringen kan gjennomføres som fjernundervisning på noen områder. I praksis er det uklart om fjernundervisning ellers er lov og under hvilke forutsetninger. I tillegg har det vært en betydelig teknologisk utvikling siden dagens opplæringslov ble til, og det er derfor grunn til å vurdere på nytt hvilke regler som skal gjelde for fjernundervisning. Utvalget foreslår at det innføres en egen bestemmelse om fjernundervisning i den nye opplæringsloven. Se omtale i kapittel 28.

17.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • å videreføre at Kunnskapsdepartementet skal gi forskrift om hvor mange timer med opplæring elever i grunnskolen og den videregående opplæringen skal ha, og hvordan timene skal fordeles mellom trinn og fag, se forslag til § 1-4 tredje avsnitt første setning

  • å lovfeste at inntil 10 prosent av timene i hvert fag kan flyttes til andre fag eller brukes til opplæring som er tverrfaglig eller særlig egnet for å nå målene i den overordnede delen av læreplanverket, se forslag til § 1-4 tredje avsnitt andre setning

  • flere nye regler som vil bidra til å tydeliggjøre hva som er å regne som opplæring etter opplæringsloven, noe som også vil gi et tydeligere rettslig innhold i kravet til et minsteantall timer med opplæring, se blant annet forslag til §§ 13-3, 15-4 og 15-5

18 Barnets beste

Figur 18.1 

Figur 18.1

18.1 Innledning

FNs barnekomité har pekt på fire av barnekonvensjonens prinsipper som grunnprinsipper: barnets beste (artikkel 3), barns rett til å bli hørt (artikkel 12), retten til ikke-diskriminering (artikkel 2) og retten til liv, overlevelse og utvikling (artikkel 6).

Haugli, 2016, s. 51.

Her omhandles barnets beste.

Prinsippet om barnets beste er et av de mest sentrale rettslige prinsippene som omhandler barn. Prinsippet innebærer at hva som er best for barnet, skal være et grunnleggende hensyn ved både offentlige og private beslutninger. Det er nær sammenheng mellom prinsippet om barnets beste og barns rett til å bli hørt. Menneskerettighetsutvalget la til grunn at prinsippet om barnets beste kan forstås i «en naturlig forlengelse av barnets rett til medbestemmelse, der barnets mening skal tillegges vekt».

Dokument 16 (2011–2012), s. 192.

Prinsippet om barnets beste og barns rett til å bli hørt er inntatt i enkelte bestemmelser i dagens opplæringslov, men det er ingen overordnet eller generell regulering av prinsippene. Dagens opplæringslov har flere bestemmelser som omhandler forbud mot diskriminering. Det er også bestemmelser som indirekte omhandler eller som har til hensikt å støtte opp under retten til liv, overlevelse og utvikling. Disse rettighetene er imidlertid ikke tatt direkte inn i dagens opplæringslov.

I dette kapitlet vurderer utvalget en regulering av barnets beste i opplæringsloven. Regulering av retten til å bli hørt behandles i kapittel 19.

18.2 Dagens regler

Grunnloven § 104 andre avsnitt slår fast følgende: «Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Utgaven på nynorsk lyder: «Ved handlingar og i avgjerder som vedkjem born, skal kva som er best for barnet, vere eit grunnleggjande omsyn». Bestemmelsen svarer til barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1, som lyder slik:

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Artikkel 3 nr. 1 i den engelske versjonen lyder slik: «In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies, the best interests of the child shall be a primary consideration.»

I opplæringsloven er det seks bestemmelser som eksplisitt angir barnets beste som et vurderingstema.

Paragraf 1-4 andre avsnitt om tidlig innsats slår fast at intensiv opplæring kan gis som eneundervisning dersom «omsynet til eleven sitt beste talar for det». Paragraf 2-1 fjerde avsnitt slår fast at fritak fra opplæringsplikten kan innvilges dersom foreldrene samtykker og hensynet til eleven tilsier det. Paragraf 9 A-4 femte avsnitt slår fast at «kva som er best for elevane, skal vere eit grunnleggjande omsyn» i skolens arbeid for et trygt og godt psykososialt skolemiljø. Tilsvarende følger det av § 9 A-6 tredje avsnitt at hva som er best for elevene, skal være et grunnleggende hensyn i fylkesmannens saksbehandling. Femte avsnitt i §§ 2-8 og 3-12 åpner for at særskilt språkopplæring for nyankomne elever i henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring kan organiseres i egne grupper, forutsatt at «dette er rekna å vere til beste for eleven».

18.3 Kunnskapsgrunnlaget

18.3.1 Rapporter og undersøkelser

På oppdrag fra Barnevoldsutvalget utarbeidet professor Kirsten Sandberg (UiO) i 2016 en betenkning om prinsippet om barnets beste og forankring av dette prinsippet i relevant lovgivning. Betenkningen omfattet også opplæringsloven. Sandberg påpeker at skole er et område hvor barnets beste «åpenbart har en plass», og at det er «et klart behov» for å ta regler om hensynet til barnets beste inn i opplæringsloven. Ettersom Sandberg mener prinsippet må gjelde generelt og på tvers av ulike avgjørelser, tar hun til orde for at en regulering må tas inn i lovens kapittel 1. I tillegg til en overordnet regulering av barnets beste mener Sandberg at opplæringsloven også bør få en bestemmelse som pålegger skolen en plikt til å høre barna. Sandberg mener det må komme uttrykkelig fram at barnets mening skal tillegges vekt.

Sandberg, 2016b, kap. 6.

Sandberg foreslår at opplæringslovens kapittel 1 får en ny bestemmelse som omhandler både barnets beste og barnets rett til å bli hørt.

I forbindelse med inkorporeringen av barnekonvensjonen i norsk rett foreslo Justisdepartementet endringer i flere lover for å konkretisere barn og unges medbestemmelsesrett. Forslagene ble blant annet fremmet for å bringe den øvrige lovgivningen i overensstemmelse med barnekonvensjonen artikkel 12. Stortingets justiskomité støttet forslagene og kom i tillegg med følgende uttalelse om barns medbestemmelsesrett:

Komiteen mener det er viktig og nødvendig at prinsippet om barns medbestemmelse i Barnekonvensjonen artikkel 12 konkretiseres og synliggjøres i annen norsk lovgivning. Dette for å sikre at barns rett til medbestemmelse blir en realitet for barn i Norge. Komiteen vil særlig påpeke barns behov for medbestemmelse i barnehage og skole, og ber Regjeringen påse at dette er en realitet for barn i dag.

Innst. O. nr. 92 (2002–2003), kap. 5.1.

I Barneombudets rapport God hjelp til rett tid? gjennomgås fylkesmennenes behandling av saker i den nye håndhevingsordningen om elevenes skolemiljø. Ombudet har blant annet sett på fylkesmennenes bruk av barnekonvensjonen i saksbehandlingen. Ett av funnene i rapporten er at mange fylkesmenn ikke foretar en reell vurderingen av barnets beste. I mange saker framgår det ikke hva som er barnets beste, eller hvordan dette er vurdert og vektet mot andre hensyn. I rapporten understreker ombudet at en god barnets beste-vurdering er basert på momentene som barnekomiteen angir. Nærmere bestemt må det vurderes hva som er barnets beste, gjennom vurdering av barnets egne meninger, barnets identitet, barnets sårbarhetssituasjon, barnets helse, barnets rett til beskyttelse, omsorg, sikkerhet og barnets rett til utdanning.

Barneombudet, 2018a, s. 14.

18.3.2 Innspill til utvalget

Barneombudet har pekt på at sentrale regler i barnekonvensjonen bør tas inn i opplæringsloven i form av en generell og overordnet regulering. Ombudet mener at særlig artikkel 3 og artikkel 12 bør løftes fram slik at de gjelder generelt, og viser i denne sammenheng til at § 1-6 i barnevernloven kan være til inspirasjon. Videre mener ombudet at utvalget bør vurdere å konkretisere innholdet i en barnets beste-vurdering. For øvrig oppfordrer ombudet utvalget til å vurdere om det er andre artikler i barnekonvensjonen som bør innarbeides.

Barneombudet, innspill til utvalget.

Forandringsfabrikken har gitt utvalget et innspill som er basert på undersøkelser med deltakelse fra om lag 6 000 elever. Sentralt i innspillet er at opplæringsloven er en av de aller viktigste lovene for barn og unge i Norge. Barn og unge mener derfor det er viktig at grunnprinsippene i barnekonvensjonen «gjennomsyrer» loven. På vegne av barn og unge har Forandringsfabrikken blant annet pekt på at loven bør sikre at skolene vurderer hva som er barnets beste og at denne vurderingen tar utgangspunkt i barnets mening. Forandringsfabrikken ber om at barnekonvensjonen artikkel 3 og 12 ligger til grunn for hele loven.

Forandringsfabrikken, innspill til utvalget.

Utvalget har også fått innspill fra Redd Barna, åtte regionale elev-, lærling- og mobbeombud m.fl. hvor de tar opp problemstillinger knyttet til elevenes rettssikkerhet ved ileggelse av sanksjoner. Utvalget oppfordres til å se på hvordan regelverket kan sikre at elevenes grunnleggende rettigheter sikres. I innspillet vises det blant annet til at plikten til å høre eleven før det ilegges sanksjon, bør komme klart fram. Videre påpekes det at også hensynet til hva som er det beste for barnet som har problemer med atferd, må være en del av vurderingen.

Redd Barna m.fl., innspill til utvalget.

18.4 Utvalgets vurdering

Behov for en overordnet regulering i opplæringsloven

Utvalget har fått innspill om at det er særlig viktig at prinsippet om barnets beste reguleres overordnet i opplæringsloven. Selv om artikkel 3 i barnekonvensjonen og § 104 i Grunnloven gjelder for opplæringen uavhengig av hva som står i opplæringsloven, ser utvalget flere argumenter for at disse prinsippene synliggjøres i opplæringsloven gjennom særskilt regulering.

Barn er hovedpersonene i skolen, og utvalget mener at deres grunnleggende rettigheter bør synliggjøres i regelverket for skolen og opplæringen. En regulering av barnets beste i opplæringsloven vil være en dobbeltregulering. I dette tilfellet er det tale om regulering av sentrale rettigheter for å øke bevisstheten og etterlevelsen av disse. Etter utvalgets vurdering kan dette forsvare et unntak fra utvalgets prinsipp om at dobbeltregulering normalt bør unngås. Et annet argument er at barnets beste er regulert i Grunnloven og barnekonvensjonen, som er gjort gjeldende gjennom menneskerettsloven. Dette er regelverk som kan framstå som utilgjengelige for lesere som ikke er jurister. Det er her tale om et grunnleggende prinsipp som i tillegg til å være godt kjent for ansatte i kommunen og skolen, også bør være godt kjent for elever og foreldre.

At det skal foretas barnets beste-vurderinger, framkommer direkte enkelte steder i dagens regelverk. Etter utvalgets vurdering framstår reguleringen som noe tilfeldig. Det er klart at barnets beste skal være en del av langt flere vurderinger enn hva som framgår av dagens regelverk. At prinsippet om barnets beste kun er regulert for et utvalg typetilfeller, kan bidra til usikkerhet om hvorvidt vurderingene er sentrale i andre saker eller ikke. For å sikre at prinsippet blir ivaretatt i alle saker som berører barn, mener utvalget at opplæringsloven bør ha en generell og overordnet regulering av barnets beste.

Utvalget har også blitt oppfordret til å vurdere om det er andre artikler i barnekonvensjonen som bør innarbeides i et nytt regelverk for skole og opplæring. Etter utvalgets vurdering skiller prinsippet om barnets beste og retten til å bli hørt seg fra de to andre grunnprinsippene ved at de begge er prinsipper som også må anses for å være saksbehandlingsregler. Retten til å bli hørt vurderes i kapittel 19 om elevenes medvirkning.

Om innholdet i reguleringen

Utvalget foreslår å regulere prinsippet om barnets beste i lovens første del. Hensikten er å gjøre det uomtvistelig at dette prinsippet gjelder generelt. Utvalget foreslår at bestemmelsen skal gjelde for alle beslutninger og avgjørelser, ikke kun vedtak. Når prinsippet blir inntatt i en generell og overordnet bestemmelse i loven, mener utvalget at det ikke vil være hensiktsmessig å beholde dagens reguleringer av barnets beste for konkrete enkeltsaker.

Utvalgets forståelse er at prinsippet om barnets beste i barnekonvensjonen artikkel 3 i tillegg til å oppstille rettigheter og plikter, også stiller krav til beslutningsprosesser. Etter utvalgets vurdering er det lite hensiktsmessig at en overordnet bestemmelse gir føringer for hvordan barnets beste-vurderinger skal foretas i alle tilfeller. Det er naturlig at det blir veiledet om det nærmere innholdet i kravet i forbindelse med de konkrete bestemmelsene der prinsippet om barnets beste er særlig relevant. Eksempelvis bør det gis veiledning om hva prinsippet om barnets beste betyr for vedtak etter reglene om skolemiljø.

Prinsippet om barnets beste, slik det framgår av Grunnloven og barnekonvensjonen, gjelder for de under 18 år. Elever i videregående opplæring er eller blir 18 år i løpet det siste skoleåret. Etter utvalgets vurdering er det lite hensiktsmessig å ha ulike regler for elever over og under 18 år. Utvalget foreslår derfor at lovens ordlyd skal vise til «eleven», ikke barnet. Dette innebærer at prinsippet gis utvidet anvendelse sammenlignet med hva som følger av Grunnloven og barnekonvensjonen. Dette tilsvarer dagens regulering av barnets beste i blant annet skolemiljøsaker, men vil med utvalgets forslag utvides til å gjelde generelt i alle saker. Når bestemmelsen henviser til elevens beste, betyr det at bestemmelsen ikke vil få anvendelse for lærlinger. Bestemmelsen får heller ikke anvendelse for dem som i loven omtales som «vaksne elevar». Prinsippet om barnets beste vil likevel, i kraft av Grunnloven og barnekonvensjonen, gjelde for lærlinger og voksne elever som er under 18 år.

18.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • at den nye loven får en generell bestemmelse om elevens beste som ligger nært Grunnloven § 104, se forslag til § 2-1

19 Elevenes medvirkning og skoledemokratiet

Figur 19.1 

Figur 19.1

19.1 Innledning

I dette kapitlet drøfter utvalget behovet for lovbestemmelser om skoledemokrati og elevenes rett til å ytre seg. Det er flere grunner til at skoledemokrati er viktig. For det første er skoledemokrati viktig fordi det oppfyller elevenes grunnleggende demokratiske rettigheter. For det andre bidrar skoledemokrati til opplæring i demokrati gjennom demokratisk praksis. For det tredje bidrar skoledemokrati til et godt skolemiljø.

Dagens opplæringslov har flere bestemmelser som omhandler foreldresamarbeid og elevmedvirkning i styringen av skolen. Bestemmelsene handler stort sett om organisering.

Siden opplæringsloven ble vedtatt i 1998, har det skjedd endringer hva gjelder barns rett til medvirkning og vektlegging av skoledemokrati både i internasjonale rettskilder og i Grunnloven. Særlig er det grunn til å framheve inkorporeringen av barnekonvensjonen i menneskerettsloven i 2003 og vedtakelsen av Grunnloven §§ 104 og 109 i 2014. Disse endringene taler for å vurdere om skoledemokratiets betingelser bør styrkes med endringer i opplæringsloven.

19.2 Dagens regler

19.2.1 Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser

FNs barnekonvensjon

Det er flere bestemmelser i barnekonvensjonen som er relevante for skoledemokrati og elevenes medvirkning. Barnekonvensjon gir for eksempel barn rett til å bli hørt (artikkel 12), rett til å ytre seg (artikkel 13) og rett til å organisere seg (artikkel 15).

Barnekonvensjonen artikkel 12 danner grunnlaget for barns rett til å bli hørt. Bestemmelsen lyder slik:

  • 1. Partene skal garantere et barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, retten til fritt å gi uttrykk for disse synspunkter i alle forhold som vedrører barnet, og tillegge barnets synspunkter behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

  • 2. For dette formål skal barnet særlig gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett.

Retten til å gi uttrykk for sitt syn kalles gjerne for en rett til medbestemmelse. Det er alminnelig lagt til grunn at retten til å bli hørt omfatter både det å få uttale seg, det å bli lyttet til og at det man sier blir tatt hensyn til. Videre er retten etter artikkel 12 ofte omtalt som en rett til å delta eller medvirke.

Barnekonvensjonen artikkel 13 slår fast barnas ytringsfrihet:

  • 1. Barnet har rett til ytringsfrihet, til å få og gi informasjon og ideer av alle slag og på alle måter. Begrensninger kan bare gjøres av hensyn til andres rettigheter eller for å beskytte nasjonal sikkerhet og offentlig orden.

  • 2. Utøvelsen av denne rett kan undergis visse begrensninger, men bare begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige:

    • a) av hensyn til andres rettigheter eller omdømme, eller

    • b) for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden (ordre public) eller offentlig helse eller moral.

Barnas ytrings- og informasjonsfrihet står altså sterkt. Det er verdt å merke seg det grunnleggende, at barns ytrings- og informasjonsfrihet ikke kan begrenses, for eksempel i skoleregler, med mindre det er lovgrunnlag for begrensningen, og den er begrunnet med hensynene nevnt i bokstav a og b. Det er et viktig poeng at barnets ytringsfrihet ikke er det samme som barnets rett til å bli hørt. Det første er rettigheter barnet har som medborger i et demokrati, det andre er rettigheter barnet har i sin egen sak. FNs barnekomité uttrykker det slik:

Retten til ytringsfrihet, som er nedfelt i artikkel 13, blir ofte forvekslet med artikkel 12, men selv om det er et nært slektskap mellom de to artiklene, er det snakk om forskjellige rettigheter. Ytringsfriheten dreier seg om retten til å ha og gi uttrykk for meninger, og til å søke etter og motta informasjon gjennom alle typer medier. Den hevder barnets rett til å ha meninger og gi uttrykk for dem, og at staten ikke kan legge begrensninger på disse. Den pålegger derfor partene å avstå fra å blande seg inn i ytringen av synspunkter, og avstå fra å begrense tilgangen til informasjon, samtidig som den pålegger dem å beskytte retten til tilgang til kommunikasjonsmidler og offentlig dialog. Artikkel 12 dreier seg imidlertid spesifikt om retten til å gi uttrykk for synspunkter på saker som angår barnet, og retten til å bli tatt med på råd når handlinger blir vurdert eller beslutninger skal tas som har implikasjoner for barnets liv.

FNs barnekomité, 2009, avsnitt 81.

Barnekonvensjonens bestemmelser om barnets beste (artikkel 3), retten til å bli hørt (artikkel 12), barnets ytrings- og informasjonsfrihet (artikkel 13) og retten til informasjon (artikkel 17) står i en nær funksjonell sammenheng.

FNs barnekomité, 2009.

Det kan også være grunn til å merke seg følgende merknad fra FNs barnekomité om behovet for lovgivning av elevrepresentasjon:

En stabil medvirkning fra barna i beslutningsprosessene kan oppnås gjennom bl.a. klasseråd, elevråd og elevrepresentasjon i skolestyrer og utvalg, der de fritt kan gi uttrykk for sine meninger om utviklingen og implementeringen av skolepolitikk og atferdskodekser. Disse rettighetene må lovfestes, slik at man ikke er avhengig av godvilje fra myndigheter, skoler og rektorer for å få dem gjennomført.

FNs barnekomité, 2009, avsnitt 110.

Hovedpoenget i komiteens uttalelse er at lovgivningen må sikre stabil medvirkning fra barna i beslutningsprosessene. Hvordan lovgivningen skal utformes og hvilke rettigheter elevene mer konkret skal gis, sier ikke komiteen noe om utover å gi noen eksempler.

Europarådets pakt for menneskerettighetsundervisning og opplæring til demokratisk medborgerskap

Europarådets pakt for menneskerettighetsundervisning og opplæring til demokratisk medborgerskap bygger ifølge fortalen, på at utdanning og opplæring spiller en nøkkelrolle i å fremme menneskerettigheter, folkestyre og rettsstaten.

Europarådet, 2010, kapittel III.

Et sentralt begrep i pakten er «demokratisk medborgerskap», som i punkt 2 bokstav a er definert slik:

Opplæring til demokratisk medborgerskap» (education for democratic citizenship, EDC) innebære[r] utdanning, opplæring, bevisstgjøring, informasjon, framgangsmåter og aktiviteter som, ved å utruste elever med kunnskaper og ferdigheter og utvikle forståelse, holdninger og atferd, har som mål å gjøre dem i stand til å utøve og forsvare sine demokratiske rettigheter og plikter i samfunnet, til å sette pris på mangfold og til å delta aktivt i det demokratiske livet, med det for øye å fremme og verne folkestyret og rettsstaten.

Pakten inneholder flere punkter det er relevant å se hen til ved utformingen av norsk lovgivning. I punkt 5 listes det opp flere mål og prinsipper som «bør veilede medlemsstatene når de utformer sin politikk, lovgivning og praksis». Særlig er det verdt å merke seg bokstav e, som slår fast følgende:

Framgangsmåter og aktiviteter i undervisning og læring bør følge og fremme verdier og prinsipper forbundet med folkestyre og menneskerettigheter; særlig bør styringen av læresteder, inkludert skoler, gjenspeile og fremme menneskerettighetsverdier og fremme myndiggjøring og aktiv deltakelse hos elever, undervisningspersonale og andre aktører, inkludert foreldre.

I tillegg er det grunn til å peke på punkt 8 om demokratisk styring, som slår fast følgende:

Medlemsstatene bør fremme demokratisk styring på alle læresteder, både som en ønskelig og fordelaktig styringsmetode i seg selv og som en praktisk måte å lære om og erfare folkestyre og respekt for menneskerettigheter. Medlemsstatene bør på en hensiktsmessig måte oppmuntre og legge til rette for at elever, undervisningspersonale og andre aktører, inkludert foreldre, aktivt deltar i styringen av læresteder.

19.2.2 Opplæringsloven og forskrifter til opplæringsloven

Elevmedvirkning er omtalt flere steder i opplæringsloven. I opplæringsloven § 1-1 sjette avsnitt andre setning er det slått fast at elevene «skal ha medansvar og rett til medverknad». Ifølge forarbeidene innebærer bestemmelsen at skolen og lærebedriften må legge til rette for at elevene får erfaring med ulike former for ansvar, deltakelse og medvirkning i demokratiske prosesser både i det daglige arbeidet og ved deltakelse i representative organer.

NOU 2007: 6, kap. 2.8.2.

I opplæringsloven kapittel 11 er det gitt regler om at det skal etableres flere råd og utvalg som har til hensikt å sikre elever, foreldre og tilsatte innflytelse på avgjørelser som gjelder skolen, for eksempel elevråd og foreldreråd. Det er tale om rådgivende organer, men opplæringsloven forutsetter at kommunen kan delegere styringsoppgaver til samarbeidsutvalget ved grunnskoler, jf. § 11-1 tredje avsnitt. Kommunen kan også oppnevne samarbeidsutvalget som styre for skolen i tråd med kommuneloven § 5-10. Fylkeskommunen har tilsvarende adgang til å oppnevne skoleutvalget ved en videregående skole som styre for skolen.

Målene for opplæringen er utdypet i overordnet del av læreplanverket:

Demokrati og medborgerskap som tverrfaglig tema i skolen skal gi elevene kunnskap om demokratiets forutsetninger, verdier og spilleregler, og gjøre dem i stand til å delta i demokratiske prosesser. Opplæringen skal gi elevene forståelse for sammenhengen mellom demokrati og sentrale menneskerettigheter som ytringsfrihet, stemmerett og organisasjonsfrihet. De skal få innsikt i at demokratiet har ulike former og uttrykk.
Gjennom arbeid med temaet demokrati og medborgerskap skal elevene forstå sammenhengen mellom individets rettigheter og plikter. Individene har rett til å delta i politisk arbeid, samtidig som samfunnet er avhengig av at borgerne bruker rettighetene til politisk deltakelse og utforming av det sivile samfunnet. Skolen skal stimulere elevene til å bli aktive medborgere, og gi dem kompetanse til å delta i videreutviklingen av demokratiet i Norge.
Opplæringen skal gi elevene kunnskaper og ferdigheter til å møte utfordringer i tråd med demokratiske prinsipper. De skal forstå dilemmaer som ligger i å anerkjenne både flertallets rett og mindretallets rettigheter. De skal øve opp evnen til å tenke kritisk, lære seg å håndtere meningsbrytninger og respektere uenighet. Gjennom arbeidet med temaet skal elevene lære hvorfor demokratiet ikke kan tas for gitt, og at det må utvikles og vedlikeholdes.

Overordnet del – verdier og prinsipper for grunnopplæringen, kap. 2.5.2.

Selv om læreplanverket omhandler opplæringens innhold, er det en nær forbindelse til spørsmålene om elevmedvirkning og skoledemokrati fordi læring av demokrati best skjer i et demokrati og gjennom demokrati.

Elevene har også rett til å medvirke i saker som gjelder dem selv. Det er regulert særskilt at elevene skal høres før det fattes vedtak om spesialundervisning, jf. § 5-4, i saker som gjelder skolemiljøet, jf. § 9 A-4, som slår fast at alle elever som er involvert i en sak, skal bli hørt. Elevene har fra og med 8. trinn rett til å velge hovedmål og om de skal ha opplæring i og på samisk, jf. §§ 2-5 og 6-2.

I opplæringsloven § 13-3d står det følgende: «Kommunen og fylkeskommunen skal sørgje for samarbeid med foreldre, høvesvis i grunnskolen og i vidaregåande opplæring. Organiseringa av foreldresamarbeidet skal ta omsyn til lokale tilhøve. Departementet gir nærmare forskrifter.» I Ot.prp. nr. 55 (2008–2009) er det presisert at det er opp til de involverte partene å avgjøre hvordan samarbeidet skal organiseres.

Merknad til § 13-3d.

19.2.3 Andre lover

Det er inntatt bestemmelser i andre lover om barns rett til medvirkning etter inkorporeringen av barnekonvensjonen i norsk rett og vedtakelsen av Grunnloven § 104. Et eksempel er barnehageloven § 3 som lyder som følger:

§ 3 Barns rett til medvirkning
Barn i barnehagen har rett til å gi uttrykk for sitt syn på barnehagens daglige virksomhet.
Barn skal jevnlig få mulighet til aktiv deltakelse i planlegging og vurdering av barnehagens virksomhet.
Barnets synspunkter skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet

Et annet eksempel finnes i forslaget til ny barnevernslov:

§ 1-5 Barns rett til medvirkning
Et barn som er i stand til å danne seg egne meninger, har rett til å medvirke i alle forhold som vedrører barnet etter denne loven. Barnet skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon og har rett til fritt å gi uttrykk for sine meninger. Barnet skal bli lyttet til, og barnets meninger skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet. […]

Barne- og familiedepartementet, 2019. Se også NOU 2016: 16.

19.3 Kunnskapsgrunnlaget

19.3.1 Rapporter og undersøkelser

Elevene som demokratiske samfunnsborgere

Skolens grunnleggende oppgave i å danne demokratiske samfunnsborgere er framhevet i flere offentlige utredninger. I ytringsfrihetskommisjonens rapport – NOU 1999: 27, som la grunnlaget for Grunnloven § 100, ble skolens samfunnsoppdrag omtalt slik:

Skolen skal ikke bare gjøre oss til nyttige samfunnsborgere, men skal (ut)danne oss til myndige mennesker. Her reflekteres altså den annen begrunnelse, autonomien, eller det selvstendige menneske og den fri meningsdannelse. […] Folkebibliotekloven av 1985, universitetsloven av 1995 og opplæringsloven av 1998 er således eksempler på lover som indirekte er av stor betydning for reguleringen av og vernet om ytringsfriheten (inkludert informasjonsfriheten).

NOU 1999: 27, s. 88.

I NOU 2011: 20 Ungdom, makt og medvirkning (ungdommens makt- og demokratiutredning) drøftes skolens demokratioppdrag inngående. I forbindelse med utredningen ble det gjennomført flere undersøkelser av elevmedvirkning og elevdemokrati. Inntrykket fra disse undersøkelsene er noe blandet. I utredningen pekes det, med henvisning til flere undersøkelser, på stor oppslutning blant elevene om elevrådet.

NOU 2011: 20, s. 28.

Blant annet oppga nær alle elevene som deltok i den internasjonale demokratiundersøkelsen (ICCS), at de var svært enig eller enig i at skoler bør ha et elevråd. Felles for undersøkelsene som refereres, er likevel at det ikke er klart om det er den formelle organiseringen elevene slutter opp om, eller et generelt ønske om elevinnflytelse via et elevdemokrati. Elevrådet er i dag organiseringen som forbindes med elevdemokratiet, og «elevråd» brukes tidvis nærmest synonymt med «elevdemokrati».

Det er begrenset med forskning på hvordan det står til med elevdemokratiet i norske skoler. I en artikkel i Utdanningsnytt beskriver Kjetil Børhaug det slik at «deltakinga er forvist til utkanten av skulekvardagen». Han skriver videre:

Elevdemokratiet i formelle rådsorgan og i kvardagen burde nok vore meir undersøkt, men det kan sjå ut til at elevdemokratiet har utfordringar med å realisera sin eigen retorikk om å vera demokratiske heilt utan atterhald. Der er korrekt gjennomførte val og råd, men saksfeltet blir for lite og kontrollen frå rektor og lærarar for sterk, og det er ikkje heilt truverdig å kalla dette for eit demokrati fullt ut.

Børhaug, 2018.

I NOU 2015: 2 Å høre til. Virkemidler for et trygt psykososialt skolemiljø (Djupedalutvalget), framheves sammenhengen mellom involvering av elever og foreldre og et godt skolemiljø. Djupedalutvalget uttaler blant annet at «[d]eltakelse fra elever og foreldre er en viktig faktor for å fremme et trygt psykososialt skolemiljø og forebygge krenkelser».

Kap. 15.10.

Utvalget understrekte også «barnekonvensjonen artikkel 12 i forbindelse med arbeidet i elevrådet, og at elevrådet skal være et organ som har reell innflytelse på […] skolens arbeid».

Kap. 15.10.2.

Et spørsmål som angår skolen som demokrati og skolen som del av et samfunnsdemokrati, er politiske partiers mulighet til å slippe til i skolen og elevenes mulighet til å delta i politiske aktiviteter utenfor skolen. I NOU 2011: 20 problematiseres det at skolen er for lukket for politiske partier. I utredningen framheves det:

Utvalget mener også at skolens demokratioppdrag ikke kan løses dersom skolen lukker seg for andre aktører, slik mange rapporterer om. Skolen må slippe organisasjoner og politiske partier til, og den må anerkjenne elevers rett til å være engasjert i politisk og samfunnsrettet virksomhet.

NOU 2011: 20, s. 12.

Elevene som digitale medborgere

Utfordringene med å være demokratiske medborgere i et digitalt samfunn er tatt opp i flere sammenhenger. Digitaliseringen av samfunnet skaper nye demokratiske utfordringer og muligheter. Digital tilgang til informasjon utfordrer grunnleggende demokratiske verdier som sannhetssøking og saklig meningsutveksling. Det digitale rom gir nye muligheter for å krenke og trakassere meningsmotstandere og til å spre usannheter. Samtidig gir det digitale nye muligheter til å skape åpne, demokratiske skoler, der elevene kan delta på mange ulike vis. Det er mye lettere, på godt og vondt, å ytre seg i og om skolesamfunnet. I flere sammenhenger er det pekt på at denne nye virkeligheten fordrer at skolen evner å utvikle elevene til digitale medborgere.

I ungdommens makt- og demokratiutredning drøftes barn og unge som digitale medborgere. I utredningen legges det til grunn en bred forståelse av «digitalt medborgerskap»: «I et demokratiperspektiv innebærer digitalt medborgerskap bevissthet om at man er en samfunnsborger også på Internett.»

NOU 2011: 20, kap. 7.1.

I utredningen pekes det på at å utvikle digital medborgerkompetanse er viktig. Det pekes blant annet på følgende:

Digital medborgerkompetanse omfatter bevissthet om at man er en samfunnsaktør også på Internett. Derfor må debattkultur, dvs. prinsippet om å vise respekt for meddebattanter selv om man er uenige med dem, inngå som en del av undervisningen. Dette er særlige viktig i anonyme nettforum. Retten til anonymitet er nedfelt i Grunnloven og kan være positivt for ytringsfriheten. Samtidig kan anonymiteten føre til at ytringsfriheten misbrukes fordi avsenderen ikke fullt og helt trenger å stå til ansvar for egne utsagn. Dette kan igjen føre til at noen ungdommer blir ekskludert fra denne arenaen på grunn av mobbing og hets. Dette underbygger viktigheten av digital medborgerkompetanse. Det er utvalgets synspunkt at digital medborgerkompetanse bør inkluderes som kompetansemål i det nye demokratifaget i grunnskolen, jf. kapittel 3 om skolens demokratioppdrag.

NOU 2011: 20, kap. 7.3.1.

Behovet for å utvikle digitalt medborgerskap er også framhevet i NOU 2014: 7 Elevenes læring i fremtidens skole

NOU 2014: 7.

og i Digitaliseringsstrategi for grunnopplæringen 2017–2021, der følgende beskrives som et mål:

Innenfor det tverrfaglige temaet demokrati og medborgerskap skal elevene tilegne seg kunnskap om demokrati og samfunnsdeltakelse, og få øve på, erfare og praktisere demokratiske prosesser i praksis. Mange demokratiske prosesser og arenaer for å delta i samfunnsdebatten er i dag digitale, og digitalt medborgerskap kan dermed være aktuelt når elevene skal lære om demokratiet, for demokratisk deltakelse og gjennom demokratisk deltakelse.

Kunnskapsdepartementet, 2017b, s. 16.

Den digitale virkeligheten åpner også nye muligheter for demokratisk deltakelse. Dersom elevene skal bli digitale medborgere gjennom praksis, må disse mulighetene tas i bruk i skolesamfunnet, og man må ha et bevisst forhold til det digitale skoledemokratiet. Et perspektiv på dette gir Kristin Eriksen:

Digitalt medborgerskap handler på den ene siden om inngangsbillett til denne arenaen, altså tilgang på nettbrett, datamaskiner og internett. På den annen side er det nødvendig med ferdigheter til å bruke slike verktøy og å kunne delta på ulike debatt­ og kommunikasjonsplattformer. Det innbefatter også forståelse av hvordan økt digitalisering i samfunnet påvirker vilkårene for demokratiet og ytringer.

Eriksen, 2018, s. 41.

Ny teknologi gjør det lettere å legge til rette for medvirkning i form av digitale avstemninger, skolekvitring, digitale debatter og rom for digitale ytringer. Det er flere argumenter for at skolene bør bruke digitale verktøy og sosiale medier i skoledemokratiet.

Eriksen, 2018, s. 40-45.

Digitale rom kan også få hele skolen til å delta i demokratiske diskusjoner. En fare ved det tradisjonelle skoledemokratiet kan være at det i realiteten utvikler seg til et demokrati for de få, blant annet fordi terskelen for å engasjere seg, for mange, kan være høy. Utvalget har erfart og blitt fortalt at en større del av elevmassen ytrer seg og diskuterer, når man bruker egnede digitale verktøy. Et eksempel er skolekvitringen utvalget var med på ved Kippermoen ungdomsskole, se kapittel 4.4.2.

19.3.2 Regelverk i andre land

Sverige

I svenske skollagen finner vi et eksempel på en generell regulering av organiseringen av medvirkning. Det framgår av kapittel 4 § 13 at det er krav om et eller flere forum for samråd:

Vid varje förskole- och skolenhet ska det finnas ett eller flera forum för samråd med barnen, eleverna och de vårdnadshavare som avses i 12 §. Där ska sådana frågor behandlas som är viktiga för enhetens verksamhet och som kan ha betydelse för barnen, eleverna och vårdnadshavarna.
Inom ramen för ett eller flera sådana forum som avses i första stycket ska barnen, eleverna och vårdnadshavarna informeras om förslag till beslut i sådana frågor som ska behandlas där och ges tillfälle att komma med synpunkter innan beslut fattas.
Rektorn och förskolechefen ansvarar för att det finns forum för samråd enligt första stycket och för att informations- och samrådsskyldigheten enligt andra stycket fullgörs.

Den svenske skollagen kapittel 1 § 5 a gir myndighet til rektor å beslutte politiske partiers tilgang til skolen:

Rektorn beslutar om politiska partier ska bjudas in för att medverka i utbildningen. Om politiska partier bjuds in får antalet begränsas till samtliga de partier som är representerade i antingen riksdagen, vald församling i en eller flera kommuner eller i Europaparlamentet.
Rektorn får även bjuda in politiska partier utifrån ett annat urval än som anges i första stycket, om urvalet sker på en annan objektiv grund.
Om ett begränsat antal politiska partier har bjudits in till en skola enligt första eller andra stycket behöver inte andra politiska partier som har anmält intresse för att medverka i utbildningen ges en sådan möjlighet. Rektorn får dock besluta att eleverna som ett led i utbildningen ska ges möjlighet att på lämpligt sätt ta del av information också från dessa andra politiska partier.

Danmark

I den danske folkeskoleloven er demokrati og medborgerskap løftet fram i § 1 Stk. 3: «Folkeskolen skal forberede eleverne til deltagelse, medansvar, rettigheder og pligter i et samfund med frihed og folkestyre. Skolens virke skal derfor være præget af åndsfrihed, ligeværd og demokrati.»

19.3.3 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) mener at det bør lovfestes at hver kommune skal ha et kommunalt foreldreutvalg (KFU) og at det er skoleeiers plikt å sørge for at KFU etableres.

FUG, innspill til utvalget.

Andre

Forandringsfabrikken mener blant annet at barns medvirkning må være helt grunnleggende i den nye opplæringsloven.

Forandringsfabrikken, innspill til utvalget.

I utvalgets samtaler med elever, lærere og rektorer har flere framhevet at det kan være vanskelig å finne tid til elevmedvirkning og elevdemokrati i en hektisk skolehverdag.

Utvalget har også fått innspill om at ordningen med elevråd ikke nødvendigvis er den beste måten å organisere elevdemokrati på. Det er også spilt inn at elevrådets virksomhet oppleves fjernt fra elevens hverdag og at oppmerksomheten i større grad bør rettes mot elevenes daglige medvirkning.

Noen av elevene spilte inn at svært få saker tas opp i elevrådet og at elevrådsrepresentantene ikke er aktive nok. Elevene antok at dette kunne ha sammenheng med at valg av representanter ikke blir tatt seriøst nok. På små skoler kan det være vanskelig å finne noen fra hver klasse som ønsker å være med. En annen utfordring som er beskrevet for utvalget, er at det ikke blir gitt god nok opplæring i hvordan drive elevrådsarbeid verken til elevene eller elevkontakten. Et forslag som er nevnt for utvalget, er at elevråd på mindre skoler kan erstattes av et «skolemøte», altså et allmøte der skoleledelsen og alle elevene deltar.

Også representanter fra skolens ledelse, for eksempel rektor ved Firda vidaregåande skule, understrekte viktigheten av å legge vekt på elevenes medvirkning. Han mente at elevrådet kunne bli for perifert til å gi god medvirkning, og at det var elevenes medvirkning i det daglige arbeidet som var det sentrale.

Noen av elevene utvalget har møtt, har tatt til ordet for at klassestemmen og klassedemokratiet bør få større plass. Elevene i Drammen viste for eksempel til at de ønsket medvirkning i saker som gjaldt regler for klasserommet og aktiviteter i klassen. De mente også at klassene burde få gi innspill til elevrådet. Elevene fra Sogndal vidaregåande skule pekte på at klasseperspektivet kan falle litt igjennom med elevråd hvor det kun er én klasserepresentant. De mente det burde være lettere for den enkelte klasse å finne ut hva som fungerer for dem fordi dette noen ganger er viktigere enn hva som fungerer på skolen.

19.4 Utvalgets vurdering

19.4.1 Er sammenhengen mellom Grunnloven og opplæringsloven tydelig og god?

Det overordnede kravet til opplæring følger av Grunnloven § 109. Elevene har rett til opplæring, og opplæringen skal «fremme respekt for demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene». Grunnloven pålegger også «å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale», jf. Grunnloven § 109. Disse bestemmelsene, sammen med Grunnloven § 104, som slår fast barnas individuelle så vel som kollektive medvirkningsrett i spørsmål som gjelder dem selv, innebærer krav til skolen som demokrati.

Dersom man leser reglene på opplæringsfeltet i sammenheng, framstår opplæringsloven nærmest som et tomrom, mellom Grunnlovens bestemmelser og den overordnede delen av læreplanverket. Overordnet del, særlig kapittel 1.6 Demokrati og medvirkning, er på mange måter en gjennomføring av Grunnloven §§ 100, 104 og 109. Sentralt i grunnlovsforarbeidene og i den overordnede delen av læreplanverket er at elevene ikke bare skal lære om demokrati, elevene skal også delta i et demokrati – både fordi de lærer demokrati gjennom demokrati, men også fordi elevene er medborgere med demokratiske rettigheter.

I opplæringsloven gjenfinner vi i mindre grad sentrale begreper som er brukt i Grunnloven eller overordnet del. Skoledemokratiet er nevnt indirekte i formålsbestemmelsen § 1-1 fjerde avsnitt: «Opplæringa […] skal fremje demokrati, likestilling og vitskapelig tenkemåte» og femte avsnitt: «Elevane […] skal lære å tenkje kritisk […] ha medansvar og rett til medverknad.» Disse formålene samsvarer godt med kravene i Grunnloven og i den overordnede delen av læreplanverket, men forsvinner blant mange andre formål med opplæringen og settes ikke i en videre sammenheng. Den danske folkeskoleloven gir i § 1 Stk. 3 et eksempel på en regulering der demokrati og medborgerskap er løftet noe mer fram, se kapittel 19.3.2.

Det vil gi bedre sammenheng i reglene om opplæringsloven reflekterer forpliktelsene i Grunnloven på en tydelig måte. Bestemmelser i opplæringsloven om skoledemokrati gir samtidig en god og overordnet introduksjon til presiseringen i overordnet del av læreplanverket.

Opplæringen skal fremme respekt for demokrati, rettsstat og menneskerettigheter. Et sentralt spørsmål er hvordan elevene skal tilegne seg kunnskap og ferdigheter som er nødvendige for å bli gode demokratiske samfunnsborgere. Det er framhevet i flere sammenhenger at det ikke er tilstrekkelig å lære elevene om demokrati, elevene må også læres opp for demokratiet og gjennom demokrati.

NOU 2011: 20, s. 22. Stray & Sætra, 2015.

Det er flere måter å delta i et demokrati på. Elevenes deltakelse kan beskrives som en stige. Den minste formen for deltakelse i et demokrati er at elevene gis enkel informasjon om beslutninger som tas. I den andre enden av stigen er beslutninger som elevene selv tar eller er med på å ta. Dersom elevene skal lære gjennom demokratisk deltakelse, og elevene skal gis kollektiv medvirkning, er det naturlig å vurdere om det er noen beslutninger som elevene kan ta, eller om det er beslutninger de kan være med på å ta.

19.4.2 Bør det være regler om organiseringen av elevdemokrati i skolen?

Et skoledemokrati kan tenkes organisert på flere måter, som et representativt demokrati der representantene på en eller annen måte velges til besluttende eller rådgivende organer, som et tillitspersonsystem der hver klasse representeres med en person, eller et direkte demokrati der elevene i allmøter (for hele skolen, klassetrinnet eller klassen) diskuterer og beslutter.

Den digitale utviklingen innebærer også at det kan være vanskelig å overskue hvilke medvirkningsmuligheter som kan bli aktuelle å ta i bruk i tiden framover. Det digitale skolesamfunnet får stadig større betydning. Krav til en bestemt organisering kan stå i veien for god nytenkning og tilpasning til ny teknologi. Elevenes deltakelses- og samhandlingsformer vil endre seg, og det er god grunn til å gi elevene mulighet til å praktisere digitalt medborgerskap også i skole- og elevdemokratiet.

Lovfesting av bestemte demokratiske ordninger kan også virke som en hvilepute. Dersom det er opprettet elevråd, er lovens krav oppfylt, og det kan være lett å tenke at da er også kravene vi stiller til et velfungerende skoledemokrati, oppfylt.

Nettopp hvordan skoledemokratiet best kan realiseres er en diskusjon som kan gi liv til skoledemokratiet. Et åpningsspørsmål til elevene ved oppstarten av hvert skoleår kan for eksempel være: Hvordan ønsker dere å være med på å bestemme? Det har en verdi i seg selv at elevene er med på diskusjonen om organiseringen av eget demokrati. En lovpålagt fast organisasjonsform kan hindre slike fruktbare diskusjoner om hvordan demokratiet bør utformes. Hva som er hensiktsmessige organiseringsformer, kan også variere fra trinn til trinn, skole til skole og kommune til kommune.

På den annen side er det argumenter for å ha noenlunde faste ordninger for elevdemokrati. Et argument er at faste ordninger kan gi et gjenkjennbart og forutsigbart demokrati. Ved at ordninger får bestå over tid kan beslutningsprosedyrer og organer få tid til å utvikle seg, og man vil etter hvert kunne etablere gode praksiser. På andre områder er demokratiets spilleregler fastsatt ved lov. Et eksempel er kommuneloven, som gir relativt detaljerte regler om kommunenes folkevalgte organer, både hva gjelder organiseringen av disse, og hvordan organene skal arbeide. Etter utvalgets oppfatning står ikke argumentene for å lovfeste organiseringen av skoledemokratiet like sterkt som argumentene for å lovfeste organiseringen av kommunedemokratiet. Elevorganene vil stort sett være rådgivende, forvalter ikke store verdier og representerer en gruppe som skiftes ut med tiden. Det kan også være at noen vil være bekymret for at en mer overordnet og mindre presis regulering kan føre til at elevdemokratiet svekkes ytterligere.

Utvalget legger til grunn at kommunene ikke bare vil ta på alvor den økte betoningen av skoledemokratiet i Grunnloven, opplæringsloven og overordnet del av læreplanverket, men også vil se seg tjent med å stimulere til gode lokale beslutningsprosesser.

Sett hen til at elevrådene er en etablert ordning, at mange elever tross alt oppfatter elevrådet som et egnet organ for elevmedvirkning, og muligheten for at fjerningen av formelle krav til elevdemokratiet kan lede til et svekket demokrati, foreslår utvalget å lovfeste en rett til å etablere elevråd for elevene.

Strengt tatt kan man spørre om det er nødvendig å lovfeste en slik rett. Elevene har uansett rett til å organisere seg. Det følger av den alminnelige organisasjonsfriheten i Grunnloven § 101, men er også slått særskilt fast for barn i barnekonvensjonen artikkel 15, som lyder: «Partene anerkjenner barnets rett til organisasjonsfrihet og frihet til å delta i fredelig forsamlinger.» Begrensninger i denne retten må etter andre avsnitt ha grunnlag i lov, være nødvendige og forfølge et utvalg hensyn. Utvalget ser det likevel som en god tydeliggjøring og nødvendig for å fjerne eventuell tvil om retten at det framgår direkte av bestemmelsen at elevene har rett til å avgjøre hvordan elevdemokratiet skal organiseres.

19.4.3 Bør det være regler om hvordan foreldrene som gruppe skal medvirke i skolen?

Generelle demokratihensyn tilsier at foreldrene får påvirke utformingen og organiseringen av opplæringen. Foreldremedvirkning er også et sentralt tema sett i lys av formålet med opplæringen i opplæringsloven § 1-1. Å sikre foreldremedvirkning kan innebære å pålegge kommunene å legge til rette for nødvendige prosesser. Selv om dagens regulering sikrer at kommunene formelt sett har lik praksis når det gjelder etablering av råd og utvalg, gir reguleringen ingen garanti for god foreldremedvirkning. I videregående opplæring er det ikke krav om at det etableres råd eller utvalg som skal sikre foreldresamarbeid, men det er fastsatt i § 13-3d at «organiseringa av foreldresamarbeidet skal ta omsyn til lokale tilhøve». Utvalget viser for øvrig til vurderingen i kapittel 21.1.4.

Utvalget mener at en mer overordnet regulering kan bidra til økt bevissthet, og til at det lokalt reflekteres over hvordan en oppgave best kan løses. En mer overordnet regulering vil dessuten legge til rette for fleksibilitet i oppgaveløsningen og harmonere bedre med retningslinjene for statlig styring av kommunene. I tillegg vil en mer overordnet regulering i større grad ta hensyn til variasjonene i kommunestørrelser og skolestrukturer.

Utvalget foreslår derfor at kravene til samarbeidsutvalg, foreldreråd mv., erstattes av en plikt for kommunene til å sørge for at foreldrene både får være med å planlegge, gjennomføre og vurdere skolevirksomheten, og at foreldrene skal delta i styringen av skolen.

19.4.4 Elevenes individuelle medvirkning

Utvalget har fått flere innspill om at det er særlig viktig at barns rett til å bli hørt blir regulert generelt. Barns rett til å bli hørt framkommer kun fragmentarisk enkelte steder i dagens opplæringslov. Loven har fire bestemmelser som direkte eller indirekte omtaler elevers rett til å bli hørt.

I § 5-4 er det fastslått at tilbudet «så langt råd er, [skal] formast ut i samarbeid med eleven og foreldre til eleven, og det skal leggjast stor vekt på deira syn». Videre slår § 9 A-4 fast at alle elever som er involverte i en sak, skal bli hørt. I tillegg gir §§ 2-5 og 6-2 elever som er på 8. årstrinn og eldre full avgjørelsesmyndighet når det gjelder valg av målform som hovedmål og opplæring i og på samisk.

Retten til å uttale seg i saker som gjelder en selv følger også av forvaltningslovens alminnelige regel for saksbehandling ved enkeltvedtak i § 17. I bestemmelsens første avsnitt er barns medvirkning eksplisitt regulert.

En regulering i opplæringsloven av barns rett til å bli hørt vil ikke innebære en utvidelse av rettigheter eller plikter som følger av annen lovgivning. Forvaltningslovens regler for saksbehandlingen vil gjelde for vedtak som fattes etter opplæringsloven uavhengig av om retten til å bli hørt er særskilt regulert i opplæringsloven eller ikke. Selv om artikkel 12 i barnekonvensjonen og Grunnloven § 104 også gjelder for opplæringen, mener utvalget at det er flere gode grunner som taler for at retten til å bli hørt i tillegg reguleres generelt i opplæringsloven. Barn er hovedpersonene i skolen, og utvalget mener at deres grunnleggende rettigheter bør synliggjøres i regelverket for skolen og opplæringen. Å ha en generell bestemmelse om retten til å bli hørt samsvarer også med lovutviklingen generelt. Det er dessuten uheldig at sentrale rettigheter kun framgår fragmentarisk av regelverket. Barns rett til å bli hørt er relevant i alle saker som berører barn. At retten kun er regulert for et mer eller mindre tilfeldig utvalg typetilfeller kan bidra til usikkerhet om hvorvidt vurderingene er sentrale i andre saker eller ikke. For å sikre at barns rett til å bli hørt ivaretas i alle saker som gjelder dem selv, bør en regulering være generell og overordnet.

Utvalget foreslår at retten til å medvirke skal gjelde elever. Dette vil innebære en utvidelse sammenlignet med hva som følger av annet regelverk. Se omtale i kapittel 18.4.

19.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • å regulere elevenes rett til å ytre seg og bli hørt, se forslag til § 2-2 første avsnitt

  • én bestemmelse om skoledemokratiet som både omfatter elevene og foreldrene, se forslag til § 2-4

  • å regulere en plikt for skolen til å samarbeide med elevens foreldre, se forslag til § 2-3

  • at bestemmelsene om organer for brukermedvirkning i skolen ikke videreføres

20 Plikt til å delta aktivt i opplæringen, oppfølgingsplikt og om lekser

Figur 20.1 

Figur 20.1

20.1 Innledning

I dette kapitlet vurderer utvalget om det fortsatt skal være lovfestet at elever og lærlinger har plikt til å delta aktivt i opplæringen, og om kommunene bør ha en plikt til å følge opp elever med høyt fravær. I kapitlet vurderer utvalget også om det skal presiseres i loven at kommuner kan pålegge elevene å gjøre oppgaver utenfor skoletiden (lekser).

20.2 Dagens regler

20.2.1 Norges internasjonale forpliktelser

I barnekonvensjonen artikkel 31 nr. 1 står det følgende:

Partene anerkjenner barnets rett til hvile og fritid og til lek og fritidsaktiviteter som passer for barnets alder og til fritt å delta i kulturliv og kunstnerisk virksomhet.

FNs barnekomité har kommentert denne artikkelen. Når det gjelder press for skoleprestasjoner, konstaterer komiteen at mange barn i mange deler av verden «blir nektet rettigheter i henhold til artikkel 31 som en konsekvens av vekt på formell akademisk suksess». Et av eksemplene som nevnes, er lekser som fortrenger barns tid til fritt å velge aktiviteter. Om oppbyggingen av dagen skriver komiteen:

Lovbestemmelser, innbefattet lekser, skal garantere riktig tidspunkt i løpet av dagen for å sikre at barn har tilstrekkelig mulighet for hvile og lek, i samsvar med deres alder og utviklingsbehov […]

FNs barnekomité, 2013.

20.2.2 Opplæringsloven

I opplæringsloven er det fastsatt at elever i grunnskolen «skal vere aktivt med i opplæringa», jf. § 2-3 fjerde avsnitt første setning. Det samme kravet er stilt til elever i videregående opplæring og til lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater, jf. opplæringsloven § 3-4 andre avsnitt første setning.

Dagens bestemmelser er en videreføring av tidligere § 15 i lov om videregående opplæring. I forarbeidene til § 15 står det følgende:

Rettighetshaverens unnlatelse av å oppfylle plikten til å gjøre en aktiv innsats ut fra egne forutsetninger kan medføre at eleven må bruke av retten for å oppfylle at hvert trinn må bestås for at studie- og/eller yrkeskompetanse skal oppnås.
Unnlatelse av å oppfylle plikten må ses i sammenheng med denne paragrafens siste ledd om utelukkelse fra undervisning eller bestemmelsen om bortvisning i § 16.

Ot.prp. nr. 31 (1992–93), merknad til § 15.

Statlige myndigheter har lagt til grunn at opplæringsloven ikke er til hinder for at skolen kan gi elevene lekser, se kapittel 20.3.1. Fra 1. august 2010 er det innført plikt for kommunene til å tilby leksehjelp i grunnskolen, jf. opplæringsloven § 13-7a.

Elevenes rettigheter og plikter skal framgå av ordensreglementet, jf. opplæringsloven § 9 A-10. Grunnlaget for vurdering i orden og atferd er knyttet til i hvilken grad eleven opptrer i tråd med skolens ordensreglement, for eksempel om de møter forberedt til opplæringen eller gjør ferdig skolearbeidet innen fastsatte tidsfrister. Oppgaver som elevene utfører hjemme, vil også kunne være en del av vurderingsgrunnlaget i fag når det skal fastsettes standpunktkarakter. Skolen må videre sikre at skolemiljøet fremmer helse, trivsel og læring for alle elevene, jf. § 9 A-2. Skolen kan ikke «pålegge» foreldrene verken å delta i leksearbeidet eller å kjøpe inn materiell eller utstyr til oppgaveløsningen.

20.3 Kunnskapsgrunnlaget

20.3.1 Historikk

Av og til stilles det spørsmål om hjemmelsgrunnlaget for lekser. Fylkesmannen i Hordaland ved daværende utdanningsdirektør uttalte i 2009 følgende:

Det finnes ikke hjemmel for å gi hjemmelekser i et eneste formelt styringsdokument, i loven eller forskriftene. Det betyr i praksis at elever og foreldre med loven på sin side ganske enkelt kan nekte å gjøre hjemmelekser. – Skolene overlater for stor del av læringsarbeidet til elevene og foreldre. Det gjøres uten at det er hjemmel for det, sier Lunde. – Læringsarbeidet skal foregå på skolen. Elevene skal ha fri når de går hjem.

Hoaas, 2009.

Utdanningsdirektoratet korrigerte denne tolkningen og ga uttrykk for at det er skolen som avgjør om det skal gis lekser. Direktoratet utdypet: «Det er ingen direkte hjemmel for å gi lekser i opplæringsloven […] med forskrifter. Det er imidlertid ikke tvil om at lekser er en del av skolens ordinære aktivitet.»

Utdanningsdirektoratet, 2014k.

Spørsmålet om skolen har adgang til å pålegge elevene lekser har også vært tema i debatter i Stortinget – blant annet i muntlig spørretime 3. februar 2016 i forbindelse med «lekseopprøret». Det er også en viss uenighet om lekser er bra eller ikke, inkludert om lekser bidrar til å forsterke de sosiale forskjellene og forskjellene mellom kjønnene.

Utdanningsdirektoratet, Utdanningsspeilet 2017, kap. 6.3.

20.3.2 Rapporter og undersøkelser

Flere rapporter og utredninger handler om lekser, og blant annet Haugan mener at det viktige spørsmålet ikke er om det blir gitt lekser eller ikke, men at det er for lite gjennomtenkt hva leksene skal være og bidra til. Ofte kan elevene få lekser som de ikke har forutsetning for å klare, og da er utbyttet heller magert.

Haugan, 2015.

En kunnskapsoversikt utarbeidet av Kunnskapssenter for utdanning viser at en jevn arbeidsbelastning og å vise elevene hvordan de skal sortere og prioritere arbeidsoppgaver, er viktig for skolens innsats for å hjelpe elevene med å mestre stress og balansere krav og forventninger.

Lillejord et al., 2017.

Utvalget er kjent med at flere kommuner prøver ut leksefri skole.

20.3.3 Andre land

Heller ikke Sverige har lov eller forskrifter som regulerer lekser, men Skolverket har utarbeidet støttemateriell om lekser.

Skolverket, 2019.

Støttemateriellet omhandler forberedelse av lekser, oppfølging av lekser, sjekkliste for lekser og formålet med lekser. Danmark har regler om «lektiehjælp og faglig fordypelse» som en fast og obligatorisk del av skoledagen.

Børne- og Undervisningsministeriet, 2019b.

Også i Danmark åpnes det for at skolen kan pålegge elevene å gjøre «hjemmearbejde», forutsatt at disse kan løses uten hjelp av voksne. Finland har fastsatt en bestemmelse om elevenes arbeidsmengde i § 24 i lag om grundläggande utbildning. Her framgår det følgende: «I den grundläggande utbildningen får elevernas arbetsmängd inte vara större än att dessa med beaktande av den tid som används för skolgången, skolresorna och hemuppgifterna får tillräcklig tid för vila, rekreation och fritidsintressen.»

20.3.4 Innspill til utvalget

Referansegruppen

Barneombudet mener det er grunn til å se på om fraværsgrensen bør fjernes. Ombudet får henvendelser fra elever som er bekymret for at regelen fører til økte helseplager, og økt frafall blant sårbare elever. Barneombudet mener at fraværsgrensen må «ses i sammenheng med regler i loven, blant annet skolens omsorgsplikt og krav til å følge opp elever med høyt fravær».

Barneombudet, innspill til utvalget.

Utdanningsforbundet mener at det er en betydelig utfordring at lokale skolemyndigheter griper inn i profesjonens handlingsrom med detaljstyring som gjør at profesjonens mulighet til å utøve sitt faglige skjønn overstyres. Blant eksemplene Utdanningsforbundet nevner, er kommunestyrer som har vedtatt leksefri skole.

Utdanningsforbundet, innspill til utvalget.

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) har vedtatt et prinsippnotat om lekser. FUG mener at målet med enhver lekse må være

  • å gi eleven tro på at han/hun har noe å bidra med

  • å gi eleven trening i å øve opp egne ferdigheter og kunnskap

  • å gi eleven trening i å organisere arbeidsdagen sin og utvikle gode arbeidsvaner

    FUG, 2017.

Andre

Forandringsfabrikken har spilt inn at det er uklart for elevene hva som menes med at elevene skal være aktivt med i opplæringen. Betyr det at elevene er pliktige til å delta aktivt i timen (for eksempel rekke opp hånda), eller betyr det at skolen plikter å konsultere dem i planleggingen av undervisningen og innholdet i timene? Forandringsfabrikken mener blant annet at alle elever burde få muligheten til å fortelle kontaktlærer (og helst også faglærere) hvordan de lærer best.

Forandringsfabrikken, innspill til utvalget.

20.4 Utvalgets vurdering

20.4.1 Plikt til å delta aktivt i opplæringen

Utvalget understreker at aktiv deltakelse i opplæringen er viktig for fellesskapet på skolen. Plikten til aktiv deltakelse i opplæringen har derfor betydning utover den individuelle vurderingen i orden og atferd. Utvalget foreslår derfor at plikten til aktiv deltakelse i opplæringen videreføres for elevene.

Utvalget tar ikke stilling til om det bør være en fraværsgrense i videregående opplæring eller ikke, men legger til grunn at det per i dag er en slik grense. Konsekvensen av fravær over den fastsatte grensen er tap av retten til vurdering med karakter. Utvalget mener en så vidt inngripende reaksjon bør ha en tydelig hjemmel i lov. Siden fraværsgrensen har direkte betydning for muligheten til å få vitnemål, kan det argumenteres for at reglene, i alle fall hovedregelen, bør framgå direkte av loven. På den andre siden kan det være tale om til dels detaljrike regler og det kan være behov for justeringer, for eksempel ved endringer i læreplaner for fag eller fag- og timefordelingen. Dette taler for at spørsmålet om det bør være en fraværsgrense og hvordan den eventuelt skal utformes, bør reguleres i forskrift. Hensynet til likebehandling vil uansett ivaretas av sentralt fastsatte forskriftsregler. Utvalget bemerker for øvrig at fraværsgrensen er ny og fremdeles under evaluering. Så lenge utfallet av evalueringene ikke er klart, er det lite hensiktsmessig nå å foreslå en lovregulering av grensen.

20.4.2 Oppfølging av elever med høyt fravær

Fra og med skoleåret 2016–2017 har det vært en fraværsgrense i videregående opplæring. Fraværet til normaleleven ble redusert etter innføringen av fraværsgrensen, men tre år etter innføringen ser man at mange elever fremdeles har et relativt høyt fravær fra opplæringen.

Utdanningsdirektoratet, u.å. Tall for fravær i videregående skole.

Fraværstallene for skoleåret 2018–2019 viser at det er store forskjeller mellom fylkene når det kommer til elevfravær og andelen elever som ikke får vurdering med karakter i ett eller flere fag.

Høsten 2018 ble det for første gang publisert fraværstall for elever på tiende trinn i grunnskolen. Tallene viser at noen elever har et høyt fravær, at det er relativt store lokale forskjeller i elevfraværet og at fraværet har vært stabilt de siste fem årene.

Utdanningsdirektoratet, 2019h.

Utvalget ser at det er mange elever i både grunnskolen og i videregående opplæring som har et høyt fravær fra opplæringen. Tilstedeværelse og deltakelse er sentralt for at målene med grunnopplæringen kan nås. Dette kan tale for at det bør være en plikt for kommunen til å følge opp elever med høyt fravær. Utvalget viser også til innspillet fra Barneombudet, se kapittel 20.3.4. Etter utvalgets vurdering bør en plikt til å følge opp elevene utformes som en overordnet plikt. Det bør gis stor grad av lokalt handlingsrom, og det bør derfor ikke være hjemmel til å gi sentrale forskrifter.

Utvalget foreslår at en oppfølgingsplikt reguleres likt for grunnskolen og videregående opplæring. Utvalget foreslår videre å regulere oppfølgingen i tilknytning til elevenes aktivitetsplikt. Bestemmelsen bør åpne for at den enkelte kommune selv kan avgjøre hvordan elevene følges opp. På denne bakgrunn foreslår utvalget at det lovfestes en plikt for kommunen til å «sørge for» at elever med høyt fravær, blir fulgt opp.

20.4.3 Adgangen til å gi lekser

Utvalget tar ikke stilling til om lekser er bra eller ikke, men konstaterer at det er en lang tradisjon for lekser i norsk skole. Siden lekser har en praktisk rettslig side og det av og til stilles spørsmål ved hjemmelsgrunnlaget, mener utvalget at det bør presiseres i den nye loven at kommunen kan pålegge elevene å gjøre oppgaver etter skoletid. Utvalget mener også at det bør presiseres at det må tas hensyn til at elever har rett til hvile og fritid når det gis lekser.

20.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • å videreføre at elever skal være aktivt med i opplæringen, se forslag til § 2-2 andre avsnitt

  • å lovfeste en hjemmel for å gi regler i forskrift om tap av rett til vurdering som følge av høyt fravær, se forslag til § 6-4 andre avsnitt

  • å lovfeste en plikt for kommunene og fylkeskommunene til å følge opp elever med høyt fravær fra opplæringen, se forslag til § 2-2 andre avsnitt

  • å presisere at kommunene og fylkeskommunene kan pålegge elevene å gjøre oppgaver utenfor skoletiden, men slik at det må tas hensyn til at elevene har rett til både hvile og fritid, se forslag til § 2-2 tredje avsnitt

21 Samarbeidet mellom skolen og foreldrene

Figur 21.1 

Figur 21.1

21.1 Innledning

I dette kapitlet vurderer utvalget om det fortsatt bør være en egen bestemmelse om foreldresamarbeid.

21.2 Dagens regler

Opplæringsloven § 1-1 slår fast at opplæringens formål skal oppfylles «i samarbeid og forståing med heimen». I NOU 2007: 6 Formål for framtida (Bostadutvalget) ble forslaget om å innta samarbeid med hjemmet i formålsbestemmelsen begrunnet med menneskerettighetene, særlig foreldreretten. Bostadutvalget slo fast at det er foreldrene som har hovedansvaret for barnets oppdragelse, mens skolen har hovedansvaret for barnets opplæring.

NOU 2007: 6, kap. 2.8.4.

Ved behandlingen av ny formålsparagraf uttrykte Stortinget et særlig ønske om å tydeliggjøre viktigheten av godt samarbeid mellom hjem og skole. Komiteen vektla blant annet skolens ansvar for å skaffe seg kunnskap om foreldrene som ressurs og å anerkjenne at foreldrene spiller en viktig rolle for barns læring og utvikling. Ved stortingsbehandlingen ble derfor departementets forslag om at «skolen skal samarbeide med heimen» omskrevet og flyttet fra siste til første avsnitt i formålsbestemmelsen.

Innst. O. nr. 22 (2008–2009).

Det følger av opplæringsloven § 13-3d at «[K]ommunen og fylkeskommunen skal sørgje for samarbeid med foreldre» i grunnskolen og videregående opplæring. Med hjemmel i bestemmelsen er det gitt nærmere regler om foreldresamarbeid i kapittel 20 i forskrift til opplæringsloven. Av § 20-1 framgår det at formålet med foreldresamarbeid er å «bidra til eleven sin faglege og sosiale utvikling». Paragrafene 20-2 og 20-3 i forskriften gir nærmere føringer for foreldresamarbeidet i henholdsvis grunnskolen og videregående opplæring. Bestemmelsene fastslår at skolen skal holde kontakten med foreldrene, avholde foreldremøter, invitere til samtale med kontaktlærer og for øvrig sørge for informasjon og varsling om forhold som gjelder eleven. Det er for eksempel også regler om varsling av foreldrene når det er tvil om eleven ikke vil få vurdering med karakter, jf. forskriften § 3-7.

Samarbeid mellom hjem og skole er også omhandlet i den overordnede delen av læreplanverket. Her er det blant annet fastsatt at god kommunikasjon mellom hjem og skole bidrar positivt til skolens arbeid med læringsmiljøet og til elevenes oppvekstmiljø. Videre står det blant annet:

Foreldre og foresatte møter skolen med ulike behov, forventninger og meninger om skolens mål og praksis. Det kan skape spenninger som kan være krevende for skolen å håndtere. Skolen må gi tydelig uttrykk for hva den skal og kan tilby, og hva som forventes av hjemmet. God og tillitsfull dialog er et gjensidig ansvar. Skolen må imidlertid ta hensyn til at ikke alle elever har samme mulighet til å få hjelp og støtte i hjemmet.

Overordnet del av læreplanverket, kap. 3.3.

I opplæringsloven kapittel 11 er det gitt regler som har til hensikt å sikre elever, foreldre og ansatte innflytelse på avgjørelser som gjelder skolen. Bestemmelsene handler om ulike råd og utvalg som skal etableres i skolen, se kapittel 19.2.2.

21.3 Kunnskapsgrunnlaget

Rapporter og undersøkelser

I forarbeidene til opplæringsloven § 13-3d, Ot.prp. nr. 55 (2008–2009), står det følgende:

Nært samarbeid mellom skole og foreldre er verdfullt og nødvendig for å skape godt grunnlag for læring. Foreldra skal vere gode samarbeidspartnarar for barna sine. Dette gjeld gjennom heile grunnopplæringa. Overgangen frå grunnskole til vidaregåande opplæring er krevjande for mange elevar, og vanskelege og viktige val skal takast både ved overgangen og undervegs i den vidaregåande opplæringa. Det har mykje å seie at foreldra er gode rådgivarar for barna sine. Samarbeidet mellom skole og heim gjennom heile grunnopplæringa bør etter departementet sitt syn sjåast i sammenheng, ikkje minst som verkemiddel for å få redusert det store fråfallet i vidaregåande opplæring.

Flere forskningsrapporter viser at et godt samarbeid mellom hjem og skole, der også foreldrene har en aktiv rolle, har positiv betydning for barn og unge på en rekke områder relatert til skolen. Det fører til bedre læringsutbytte, bedre selvregulering, bedre trivsel, færre atferdsproblemer, mindre fravær, gode relasjoner til medelever og lærere, bedre arbeidsvaner, en mer positiv holdning til skolen, bedre leksevaner og arbeidsinnsats og høyere ambisjoner med hensyn til utdanning.

Drugli & Nordahl, 2016.

Innspill til utvalget

Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG) har i innspill til utvalget påpekt at dagens opplæringslov er utydelig når det gjelder samarbeidet mellom hjem og skole. De mener blant annet at det er uklart hvem som har plikt, hvem som er gitt en rett, og hvem som er gitt handlingsrom. Videre påpeker FUG at samarbeid mellom hjem og skole er omtalt på flere ulike steder i opplæringsloven, og FUG ønsker at reguleringen av samarbeidet samles på et sted slik at det blir enklere for skolenes ansatte og foreldrene å gjøre seg kjent med hva som forventes av dem.

FUG, innspill til utvalget.

21.4 Utvalgets vurdering

Etter utvalgets vurdering er det naturlig at foreldrene får medvirke i opplæringen til egne barn. Nært samarbeid mellom skole og foreldre er verdifullt og nødvendig for å skape et godt grunnlag for læring og danning. I mange tilfeller vil foreldrene være nødt til å foreta valg og vurderinger på vegne av barnet. Dialog og samarbeid er også viktig fordi barnets liv i stor grad påvirkes av hvordan barnet har det på skolen.

Selv om de aller fleste skoler vil ønske å involvere foreldrene, mener utvalget at premisset er så sentralt at det likevel er behov for en regulering i lov. Utvalget mener derfor at skolen, som i dag, skal ha en lovpålagt plikt til å samarbeide med foreldrene fram til elevene er myndige. Etter utvalgets vurdering bør det i utgangspunktet være opp til partene å enes om hvordan samarbeidet skal foregå. Utvalget mener derfor at det bør være en overordnet regulering av samarbeid mellom skolen og elevens foreldre i loven.

I dag står det at «kommunen og fylkeskommunen» skal sørge for foreldresamarbeidet. Utvalget foreslår at denne ordlyden endres til «skolen» siden oppgaven naturlig skjer på skolenivå. Kommunen og fylkeskommunen skal fortsatt ha myndighet og ansvar for oppfyllelsen av plikten, se kapittel 12.4.2.

Utvalget foreslår at organiseringen av det «kollektive» foreldresamarbeidet ikke reguleres i denne bestemmelsen, se kapittel 19. Utvalget foreslår derfor at dagens § 13-3d andre setning ikke videreføres. Utvalget mener at departementet fortsatt bør ha myndighet til å gi forskrift om skole–hjem-samarbeidet, og foreslår derfor at forskriftshjemmelen videreføres, men slik at departementet ikke lenger har plikt til å gi slik forskrift.

Utvalget foreslår at opplæringsloven § 13-3d i hovedsak videreføres. I tråd med innspillet fra Foreldreutvalget for grunnopplæringen foreslår utvalget at bestemmelsene som handler om samarbeid med foreldrene, skoledemokratiet og informasjon, plasseres i kapittel 2 i loven.

Boks 21.1 Involvering av foreldre på Krapfoss skole i Moss

FAU på Krapfoss skole sender ut nyhetsbrev til foreldrene to til tre ganger i året.

For to år siden besluttet FAU ved Krapfoss skole i Moss å lage to faste grupper. En av dem var informasjonsgruppa. I 2019 ble lederen av gruppa, som også er FAU-leder, redaktør for et ferskt nyhetsbrev til alle foreldre.

– Jeg er veldig opptatt av at FAU skal være noe som fungerer for flere enn personer som er ekstra involverte. Målet vårt med informasjonsgruppa er å formidle hva FAU jobber med, ta opp aktuelle temaer om hjem-skole-samarbeid og nå ut til alle foreldrene ved skolen, sier FAU-lederen.

Informasjonsgruppa er resultatet av en prosess i FAU med å lage nye vedtekter. Der står det blant annet at FAU skal ha to faste arbeidsgrupper og etablere andre arbeidsgrupper etter behov på første FAU-møte på høsten. De to faste gruppene er fritidsklubben og informasjonsgruppa.

Engasjement forutsetter god informasjon

– Skolen sender ut referatene fra FAU-møtene til de foresatte. Men referat er informasjon for spesielt interesserte og blir ikke nødvendigvis lest av folk flest, mener FAU.

– Vi mener at god informasjon til alle foreldre er en forutsetning for å skape et større foreldreengasjement. Derfor valgte vi å lage et skriv med bilder i farger for å forsøke fange oppmerksomheten til foresatte ved skolen vår, sier FAU-lederen.

Det første nyhetsbrevet ble en temautgave om samarbeidet mellom foreldre og skolen. Blant temaene som ble omtalt var foreldreundersøkelsen og oppfølgingen av resultatene, hva foreldrekontaktene kan bistå med, hvordan engasjerte foreldre kan gjøre en forskjell, foreldremøter og foreldresamtalen. Rektoren på skolen skrev også om betydningen av et godt foreldresamarbeid for å få til et godt læringsmiljø.

– Vi har i utgangspunktet tenkt at vi skal gi ut to nyhetsbrev pr. skoleår. Men det kan se ut som om det blir tre utgaver. Det første tar for seg det FAU ønsker å jobbe med, det andre skal ta opp hvordan arbeidet går og det siste blir en oppsummering av FAU-året, sier den ivrige redaktøren.

– Nå skriver vi på et nyhetsbrev som handler om digital mobbing og nettvett. Det skal sendes ut i sammenheng med et åpent møte for alle foresatte om samme tema, sier FAU-lederen.

For FAU er målet er å nå flest mulig og få alle med i et engasjert arbeid for elevene og skolen.

Kilde: Foreldreutvalget for grunnopplæringen (FUG), 2019.

21.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår

  • å videreføre reglene om foreldresamarbeid med språklige endringer, se forslag til § 2-3

22 Skoleregler

Figur 22.1 

Figur 22.1

22.1 Innledning

I dette kapitlet drøftes innføringen av en bestemmelse om skoleregler i den innledende delen av loven. Bestemmelsen om skoleregler vil erstatte den gjeldende bestemmelsen om ordensregler i § 9 A-10. Hva skolereglene konkret skal inneholde drøftes i liten grad her, det overlates til kommunene å bestemme.

Forslaget er ment å klargjøre dagens regler, bidra til en samlet, god og oversiktlig regelstruktur, synliggjøre sammenhengene mellom elevmedvirkning, skoledemokrati og regler i skolen og bidra til at det blir lettere å kommunisere reglene.

22.2 Dagens regler

Alle skoler skal ha et ordensreglement, jf. opplæringsloven § 9 A-10. Kommunene kan velge

  • å vedta en forskrift om ordensreglement som er felles for alle skolene

  • å delegere myndigheten til skolene, for eksempel til rektor eller skoleutvalget/samarbeidsutvalget

  • å vedta en forskrift om ordensreglement med noen fellesregler for alle skolene og ellers delegerer til skolene å gi utfyllende forskrift om andre deler av reglementet

Ordensreglementet skal gi regler om rettighetene og pliktene til elevene og skal inneholde regler om orden og oppførsel, om hvilke tiltak som kan brukes der elever bryter reglementet, og om hvordan slike saker skal behandles. Det er anbefalt at ordensreglementet inneholder regler om trafikksikkerhet og andre forebyggende tiltak, jf. forskrift til opplæringsloven § 12-1 bokstav c. Her er det også presisert at foreldrene avgjør om barna får sykle til skolen eller ikke.

Ordensreglementet gjelder i skoletiden, når elevene er på skolens område. Oppførsel i både timer og friminutter reguleres av ordensreglementet. Reglementet kan også gjelde forhold utenfor skoletiden og skolens område dersom forholdet, for eksempel en handling, har direkte sammenheng med skolegangen.

Ved brudd på forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, kan det brukes reaksjoner som følger av ordensreglementet, jf. opplæringsloven § 9-7 fjerde avsnitt.

Kravene i forvaltningsloven § 37 om utredningsplikt, forhåndsvarsling og uttalelser fra interesserte gjelder. Med unntak av kravet om kunngjøring i Norsk Lovtidend, gjelder formkravene i forvaltningsloven § 38.

Opplæringsloven § 9 A-10 om ordensreglementet gjelder ikke for opplæring i bedrift eller opplæring spesielt organisert for voksne.

22.3 Utvalgets vurdering

22.3.1 Innledning

Forslaget som drøftes i det følgende, består i hovedsak i å

  • flytte bestemmelsen om hjemmel til å gi ordensreglement til innledningskapitlet

  • endre benevnelse fra «ordensreglement» til «skoleregler»

  • klargjøre hva det kan gis skoleregler om

  • tydeliggjøre kravet om elevmedvirkning i utforming og vedtakelse av skoleregler

22.3.2 Hvem skal bestemme skolereglene?

I kapittel 12 om prinsipper for regelstyring av grunnopplæringen har utvalget lagt til grunn som prinsipp at: «[k]ommunen [skal] som hovedregel være pliktsubjekt», og bør dermed også ha ansvaret. Utvalget foreslår i samsvar med dette prinsippet å legge myndigheten til å fastsette skoleregler til kommunen.

Det vil være opp til kommunen om beslutningsmyndigheten delegeres og hvordan elevene tas med på beslutningene, men kravene til medvirkning og skoledemokrati stiller krav til både nærhet og aktiv deltakelse i beslutninger. Sentrale spørsmål som kommunene må ta stilling er: Hva skal elevene bestemme? Hvordan skal elevene bestemme eller være med på å bestemme? Ulike beslutninger i skolesamfunnet kan passe på ulike nivåer. Beslutninger kan for eksempel tas på skolenivå, der alle elevene direkte eller indirekte er med på å bestemme, på trinnet, der alle elevene på et trinn direkte eller indirekte er med på å bestemme, eller på gruppe-/klassenivå, der alle elevene i en klasse eller en gruppe er med på å bestemme. I NOU 2019: 10 Åpenhet i grenseland. (Åpenhetsutvalget) peker utvalget på klassenivået som et hensiktsmessig nivå til å beslutte regler om bruk av smarttelefoner og annet digitalt utstyr.

22.3.3 Elevenes medvirkning i utarbeidelsen av skoleregler (skoledemokrati)

Skolereglene kan ses som elevenes inngangsport til opplæringsregelverket. Skolereglene har først og fremst elevene som adressat, på samme måte som læreplanverket først og fremst har lærerne og skoleledelsen som adressat. Det er et veletablert prinsipp at de loven retter seg mot, i størst mulig grad bør kunne forholde seg til ett regelverk. Det gjør formidlingen av rettsreglene lettere, og det blir lettere for borgerne å gjøre seg kjent med reglene og rettsstillingen sin. Disse hensynene gjør seg ikke mindre gjeldende når adressatene er elever, som har få forutsetninger for å navigere og orientere seg i rettsstoffet.

Skoleregler bør derfor inneholde de viktigste reglene for elevene i skolehverdagen, og reglene som kan avgjøres lokalt, det gjelder særlig regler om elevenes plikter og andre begrensninger for elevenes handlefrihet. Skoleregler som gjelder flere spørsmål enn dagens ordensreglement, og som vedtas etter en bredt anlagt demokratisk prosess, vil lettere bli godt kjent i skolemiljøet.

Utvalget har framholdt som et overordnet prinsipp at beslutninger ikke bør tas på et høyere nivå i regelhierarkiet enn det som er nødvendig, og at beslutninger i alminnelighet bør tas nærmest mulig dem beslutningen gjelder, se nærmere omtale i kapittel 12.2.1 Disse prinsippene legger føringer for hvordan vi tenker om skoledemokrati. Jo nærmere beslutningene tas eleven, jo lettere er det å lage gode ordninger for elevdeltakelse. Det taler for at beslutninger som gjelder elevene direkte, heller tas av kommunene enn staten, heller skolen enn kommunen, og kanskje i noen tilfeller, heller av elevene enn av skolen. I et skolesamfunn tas det mange beslutninger, store og små.

Det er viktig at skolereglene inneholder noe som oppleves som viktig for elevene, og at de er med på å bestemme. Hvis ikke kan elevene enten få forståelsen av at de ikke er medborgere og ikke deltakere i et demokrati, eller, og trolig verre, elevene kan se det hele som et skinndemokrati og dermed miste tillit til systemet. I en publikasjon fra Barneombudet siteres et sentralstyremedlem i Elevorganisasjonen slik:

Om elever ikke blir inkludert i beslutninger som ledelsen tar – hvorfor skal en elevrådsleder gidde å tale elevenes sak? Skinn medvirkning (sic) er farlig for engasjementet, mens reell medbestemmelse skaper eierskap og motivasjon for å lære.

Barneombudet, 2018b, s. 6.

I rapporten Med ungdom i fokus – Innspill til den nye opplæringsloven, se nærmere omtale i kapittel 4.4.2, ble blant annet følgende framhevet:

Ungdommene mener at elevrådet på skolen burde få bestemme veldig mye av det som skjer det er ting som f.eks om vi skal ha lekser, deling av fotballmål, telefonbruken og de mener at dette burde bestemmes sammen med rektor. Vi spurte også hva klassen burde bestemme og der svarte elevene at de burde få bestemme det meste, men for det meste ting som angår klassen dette er ting som hva som skal skje i timene, hva innholdet i timene er, hva klassen skal bruke penger til og hvilke type lekser de får.

I utvalgets dialog med ansatte i skolen, andre som arbeider med skolespørsmål, og elever, er det tenkt høyt om flere beslutninger som elevene helt eller delvis kan være med på å ta. Elevene kan i prinsippet være med på å beslutte lekser, organisering av skolehverdagen, for eksempel når friminuttene skal være og hvor lenge de skal vare, skolens adgang til å pålegge lekser, leksenes innhold og omfang, bruk av elevens eget digitale utstyr som telefon, bruk av sosiale medier, skoleaktiviteter, læringsmetoder, timeplan, innkjøp av materiell til skolens uteområder og utforming av skolens områder, i tillegg til alminnelige atferdsregler og regler om brudd på skolereglene. Formålene med reglene kan være mange, det kan for eksempel være å sørge for ro og orden i skolesamfunnet, et godt og trygt skolemiljø, beskytte elevenes privatliv, gi grunnlag for bruk av sanksjoner mot elevene og gi elevene demokratiske rettigheter.

Dette er beslutninger av ganske ulik karakter, og hva som er hensiktsmessige måter å sikre elevmedvirkning på, vil variere med hva slags beslutning det er tale om. For noen beslutninger er det opplagt at elevene ikke kan bestemme fullt ut, som for eksempel ansettelse av lærere, men elevene kan være representert i organer som bestemmer eller gir råd i ansettelsessaker, for eksempel et ansettelsesråd.

I utvalgets dialog med elever og i innhentede rapporter fra elever er det pekt på flere spørsmål elevene er opptatt av som det kan tenkes at best avgjøres lokalt og sammen med elevene.

Et spørsmål elevene er opptatt av, er utforming av arealer elevene oppholder seg i, og bruken av dem. I kvitringen gjennomført ved Kippermoen ungdomsskole, se kapittel 4.4.2, sa for eksempel en gruppe det slik: «La oss bestemme hvordan skolegården skal se ut.» Det kan være innkjøp av utstyr eller beslutninger om hvilke aktiviteter som skal finne sted hvor, og på hvilken måte.

Et annet spørsmål er bruk av elevenes egen teknologi på skoleområdet i skoletiden. Elevenes bruk av mobiltelefon er et spørsmål som skaper debatt både lokalt på skolene og nasjonalt i riksmedia. For dagens barn og unge er slike verktøy en svært viktig del av hverdagen. Ifølge Medietilsynets barn og medier-undersøkelse har 87 prosent av barn mellom ni og elleve år egen mobiltelefon.

Medietilsynet, 2018, s. 13.

Det er klart at ny teknologi og ny bruk av teknologi verken er positivt eller negativt, men skaper nye muligheter og nye problemer. Dagens elever må lære seg digitale ferdigheter for å bli kompetente samfunnsborgere. En del av det man må lære, er hva det er greit å gjøre, og hva det ikke er greit å gjøre. Det er særlig viktig på områder der det ikke har utviklet seg skikk og bruk, og hvor holdninger og kultur er i støpeskjeen. En måte å bidra til at slike ferdigheter utvikles på, er å ta elevene med på beslutninger om bruken av teknologi. Skal det være lov å bruke personlig digitalt utstyr eller sosiale medier i friminuttene? Hvis det skal være lov, hvilke regler skal gjelde for bruken?

Åpenhetsutvalget drøfter inngående bruken av digitalt kommunikasjonsutstyr og anbefaler følgende i sitt forslag til veileder for bruk av digitalt kommunikasjonsutstyr:

Skolen bør tilrettelegge for god bruk og opplæring i digitalt utstyr. Skolen er en arena for læring og en forberedelse til det livet som venter etter skolen. Skolen bør derfor legge til rette for bruk av smarttelefon og andre digitale hjelpemidler i undervisning og lek. Elevene skal trenes i nettvett og bør få veiledning i fornuftig bruk av digitale hjelpemidler. Ledere og ansatte i skolen bør i minst mulig grad møte elever med forbud som elevene selv ikke har vært med på å bestemme.

NOU 2019: 10, kap. 18.2, del V.

Anbefalingen er altså at skolene «i minst mulig grad bør møte elever med forbud som elevene selv ikke har vært med på å bestemme». Åpenhetsutvalget anbefaler et lavt beslutningsnivå:

Elever og lærere bør snakke sammen om gleder og utfordringer med bilder, film og lydopptak i skolen, enten det tas med privat digitalt utstyr eller skolens eget utstyr. Man bør forsøke å finne løsninger på lavest mulig nivå, helst i den enkelte klasse, elevgruppe, trinn eller base. Hver gruppe bør diskutere om og i hvilken grad denne gruppen har problemer med bilder, film eller lydopptak som tas i skolehverdagen. Elever og lærere bør deretter samtale seg frem til felles elevregler for gruppen. Felles skoleregler om bruk av smarttelefoner eller lignende, bør bare omhandle generelle regler om nettvett og regler om trakassering, mobbing eller annen krenkende atferd, eller generelle regler om mobilbruk eller lignende i fellesarealene.

NOU 2019: 10, kap. 18.2, del V.

Åpenhetsutvalget ser klassen som det mest hensiktsmessige beslutningsnivået for bruk av smarttelefoner, bilder eller film i klasserommet eller i gardeboer, men peker på felles skoleregler for trakassering, mobbing eller annen krenkende atferd, eller geografisk til fellesarealene. Utvalget mener at ordensreglementet bør oppfordre hver enkelt klasse til å lage klasseregler som omhandler elevenes mobilbruk, fotografering og filming. Klassereglene må ikke legge opp til sanksjoner ved brudd på reglene.

NOU 2019: 10, kap. 14.8.2.3.

Opplæringslovutvalget tar ikke stilling til hva som er det mest hensiktsmessige nivået å fatte slike beslutninger på, det kan variere ut fra for eksempel hvor gamle elevene er og lokale forhold, men gjentar at utvalget har framhevet som et generelt prinsipp at reglene bør vedtas så nært som mulig dem reglene er ment å gjelde for. Beslutningene Åpenhetsutvalget drøfter, er beslutninger som er viktige for elevene og som Opplæringslovutvalget har erfart at de har sterke meninger om. For slike beslutninger står hensynet til skoledemokrati og elevmedvirkning særlig sterkt. Disse hensynene kan tilsi at kommunene bør delegere adgangen til å vedta regler om disse spørsmålene.

22.3.4 Skoleregler bør vedtas med jevne mellomrom

Dersom skoleregler skal virke som tiltenkt er det etter utvalgets oppfatning viktig at reglene drøftes bredt i skolesamfunnet med jevne og korte mellomrom. Det er også en naturlig følge av at elevene har rett til medvirkning, at skoleregler bør vedtas på nytt med jevne mellomrom. Jevnlige diskusjoner og vedtakelse av skolereglene har flere funksjoner.

Én funksjon er at gjeldende regler blir bedre kjent i skolesamfunnet gjennom prosessen, og dermed i større grad etterleves, ved at elevene selv har vært med, men også fordi diskusjonen gjør det lettere å forstå reglene. Et illustrerende eksempel gir utvalgets samtaler med elever i 3. og 4. klasse ved Nord-Dønna Montessoriskole. Elevene hadde god kjennskap til ordensreglene på skolen, ifølge dem selv fordi de hadde vært med på å lage dem.

En annen grunn er at elever som har vært med på å vedta regler som gjelder for dem, trolig i større grad vil akseptere reglene og prosessen som har ledet fram til dem. Elevene vil oppfatte reglene som legitime, og det kan igjen føre til at elevene får større tillit til skolesamfunnet.

En tredje funksjon er at elevene deltar i en demokratisk prosess som har direkte betydning for dem, se kapittel 22.3.3. Elever ved Sandfallet ungdomsskole i Alta pekte på behovet for å vedta regler jevnlig. De viste til at et tidligere elevråd hadde bestemt at det ikke var lov med mobil på skolen. Eleven syntes ikke det var greit at et «gammelt elevråd» bestemte over dem.

Det overordnede kravet til demokratisk deltakelse gjelder alle elevene. I tillegg er det grunn til å ta hensyn til særtrekk ved elevene som gruppe. Et særtrekk er at elevene skiftes ut. Det innebærer at dersom målet er at elevene skal være med på å bestemme reglene som gjelder for dem, må reglene tas opp til diskusjon i skoledemokratiet og vedtas med jevne mellomrom.

22.3.5 Hva skal og kan det gis skoleregler om?

I praksis har det vært tvil om hva som kan vedtas i ordensreglement. Denne tvilen skyldes i noen utstrekning at opplæringsloven § 9 A-10 gir få vurderingsmomenter, og at verken typetilfeller eller virkeområde er omtalt i særlig grad i forarbeidene til bestemmelsen. Andre tvilsspørsmål har oppstått som følge av samfunnsendringer. Det har for eksempel vært tvil om det kan gis regler i ordensreglementet om elevenes atferd overfor hverandre utenfor skoletiden og skoleområdet, elevenes atferd i digitale rom, om det er adgang til å inndra mobiltelefon eller andre eiendeler fra elever i skoletiden, og om det kan gis regler om klesdrakt eller bruk av religiøse symboler. Utvalget har sett det som viktig å prøve å avklare viktige spørsmål og gi noen flere knagger for å avgjøre hva det kan gis skoleregler om.

Etter utvalgets syn bør det gis skoleregler om organiseringen av skoledemokratiet og rettigheter og plikter for elevene, blant annet orden og oppførsel. Sammenlignet med den gjeldende bestemmelsen om ordensreglement er det nytt at det skal gis skoleregler om organiseringen av skoledemokratiet. Det er riktignok også i dag adgang for skolene til å gi bestemmelser om skoledemokratiet i ordensreglementet, jf. «reglar om rettane og pliktene». Det er to forskjeller fra dagens situasjon som har betydning. For det første: I og med at utvalget foreslår å oppheve krav til formell organisering av elevdemokratiet i loven, innebærer det et større behov for å fastsette slike regler i skolereglene. For det andre: Bestemmelsen om skoledemokrati, og vektleggingen ellers av behovet for å lære om demokrati gjennom demokrati, taler for å gjøre det tydelig at elevene bør gis mulighet til å være med på å fastsette spillereglene for skoledemokratiet.

Det skal som i dag, også gis skoleregler om tiltak som kan brukes mot elever som bryter skolereglene, og om hvordan slike saker skal behandles. Utvalget foreslår at det også i den nye loven presiseres at skolen bare kan bruke tiltak overfor elevene som er fastsatt i skolereglene. Ved brudd på forbudet mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet, se forslag til § 12-4, kan det brukes reaksjoner som følger av skolereglene, men dette forutsetter at dette fastsettes i skolereglene. Inndeling i klasser er i utgangspunktet ikke enkeltvedtak, men dersom skolen ønsker å bruke klassebytte som reaksjonsform, må dette være fastsatt som et mulig tiltak i skolereglene. Videre bør saken behandles etter reglene om enkeltvedtak, se kapittel 26.4.3.

Boks 22.1 Skoleregler

Bærum kommune har fastsatt forskrift om ordensreglement der det blant annet står at elevene skal vise nettvett og følge skolens regler for bruk av mobiltelefoner, datautstyr og digitalt utstyr.

Det framgår videre at den enkelte skole i tillegg kan lage ordensregler tilpasset de lokale forholdene. Bekkestua skole har for eksempel regler om at elevene skal ha mobiltelefonen avslått i undervisningstiden med mindre læreren sier noe annet. Det samme gjelder Blommenholm skole.