Prop. 15 L

(2016–2017)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i rettsgebyrloven (forskriftshjemmel for justering av rettsgebyret)

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 4. november 2016, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Rettsgebyret (R) er et grunngebyr som danner utgangspunkt for beregning av betaling for visse tjenester i offentlig virksomhet, herunder i justissektoren (rettspleie mv.). Gebyret som betales for tjenestene er sammensatt av grunngebyret R og en multiplikator.

Stortinget forutsetter i statsbudsjettet en bestemt størrelse på rettsgebyret. Rettsgebyret er nedfelt i rettsgebyrloven. For at statsbudsjettet skal få virkning som forutsatt må endringer i rettsgebyret skje ved lovvedtak i samsvar med budsjettvedtaket. Lovendringen fremstår som en formalitet. Departementet foreslår derfor at rettsgebyrloven § 1 annet ledd annet punktum endres til en forskriftshjemmel, og at departementet deretter i forskrift om rettsgebyr regulerer størrelsen på rettsgebyret. Rettsgebyret vil således enklere kunne endres i tråd med Stortingets budsjettvedtak.

Regjeringen tar sikte på en årlig justering av rettsgebyret. For 2017 er det i Prop. 1 S (2016–2017) foreslått at rettsgebyret økes til 1 049 kroner. Det innebærer en økning på 2,3 pst. Departementet vil eventuelt med hjemmel i den foreslåtte bestemmelsen justere rettsgebyret i tråd med Stortingets endelige budsjettvedtak.

Dersom Stortinget ønsker å beholde reguleringen av rettsgebyret i loven, vil det være en forutsetning for at den gebyrøkningen som Stortinget legger til grunn for budsjettvedtaket skal få virkning for 2017, at Stortinget vedtar økningen som en endring i rettsgebyrloven § 1 uten å avvente et nytt lovforslag fra regjeringen.

2 Bakgrunnen for lovforslaget

Rettsgebyret ble innført i 1982, og ble sist endret 1. januar 2016. Det ble justert årlig frem til 2006, unntatt i 1992. I 2016 var økningen i rettsgebyret på 19,2 pst. tilsvarende økningen i konsumprisindeksen fra januar 2006 til november 2014.

I et høringsnotat 19. juni 2015 varslet departementet økningen på 19,2 pst. fra 2016, og at det tas sikte på årlige prisjusteringer. Departementet ønsket derfor å forenkle reguleringsprosessen for rettsgebyret, og foreslo en overgang fra lov til forskriftshjemmel.

Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende instanser:

Departementene

Domstoladministrasjonen

Høyesterett

Lagmannsrettene

Tingrettene

Oslo byfogdembete

Politidirektoratet

Politidistriktene/namsmennene/namsfogdene

Arbeidsretten

Brønnøysundregistrene

Direktoratet for byggkvalitet

Finanstilsynet

Forliksrådene

Husbanken

Husleietvistutvalget i Oslo og Bergen

Inkassoklagenemda

Kontoret for voldsoffererstatning

Regjeringsadvokaten

Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

Sivilombudsmannen

Skatteetaten

Statens innkrevingssentral

Statens sivilrettsforvaltning

Utlendingsdirektoratet

Utlendingsnemnda

Bedriftsforbundet

Den norske Dommerforening

Den Norske Advokatforening

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

Gatejuristen

Gjeldsoffer-Alliansen

ICJ-Norge

Juridisk rådgivning for kvinner

Juss-Buss

Jussformidlingen

Jusshjelpa i Nord-Norge

Norges Handikapforbund

Norges Juristforbund

Norsk organisasjon for asylsøkere – NOAS

Norske Kvinners Sanitetsforening

Næringslivets Hovedorganisasjon – NHO

Rettspolitisk forening

Stiftelsen Rettferd for taperne

Økonomiforbundet

Følgende instanser har hatt realitetsmerknader til forslaget:

Domstoladministrasjonen

Oslo byfogdembete

Agder jordskifteoverrett

Aust-Agder jordskifterett

Lista jordskifterett

Marnar jordskifterett

Nedre Telemark jordskifterett

Nord-Gudbrandsdal jordskifterett

Nord-Østerdal jordskifterett

Vestfold jordskifterett

Vestoppland og Sør-Gudbrandsdal jordskifterett

Politidirektoratet

Asker og Bærum politidistrikt

Romerike politidistrikt

Namsfogden i Oslo

Namsfogden i Bergen

Namsfogden i Skedsmo

Namsfogden i Stavanger

Brønnøysundregistrene

Husbanken

Oslo Forliksråd

Skattedirektoratet

Den Norske Advokatforening

Gatejuristen

Juridisk rådgivning for kvinner

Norske Boligbyggelags Landsforbund SA

Følgende har uttalt at de ikke ville inngi høringsuttalelse eller at de ikke hadde merknader til forslaget:

Arbeids- og sosialdepartementet

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Kulturdepartementet

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet

Høyesterett

Arbeids- og velferdsdirektoratet – NAV

Namsfogden i Trondheim

Regjeringsadvokaten

3 Endring i rettsgebyrloven § 1

3.1 Gjeldende rett

Etter rettsgebyrloven § 1 annet ledd annet punktum utgjør rettsgebyret i dag 1 025 kroner. Siden rettsgebyret er nedfelt i loven må endringer skje ved lovvedtak. Det gjøres i praksis etter budsjettvedtaket.

Av forarbeidene til rettsgebyrloven følger det at loven opprinnelig la opp til et system hvor gebyrene skulle tilsvare tilnærmet kostnadsdekning for tjenestene hvis grunngebyret blir regelmessig justert. For tvistemål og skjønn var det likevel en betydelig underdekning. Utviklingen gikk senere i retning av noe høyere gebyrer enn selvkost for enkelte tjenester av preventive hensyn, dels for å stimulere til frivillige løsninger, og dels for å hindre et overforbruk av tjenestene.

Det fremgår av Finansdepartementets rundskriv R-112/15 «Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering» som trådte i kraft 1. januar 2016, at «[g]ebyrordninger kan etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer». Videre fremgår det av rundskrivet at gebyret for en offentlig tjeneste ikke skal overstige kostnaden ved å produsere og levere tjenesten, og at gebyret ikke bør settes lavere enn selvkost. Gebyret skal altså som hovedregel dekke kostnaden ved å levere offentlige tjenester, verken mer eller mindre.

3.2 Forslag i høringsnotatet mv.

Høringsnotatet viste til at det er ønskelig at størrelsen på rettsgebyret kan endres etter en enklere prosess, og at det tas sikte på at R skal prisjusteres årlig. Departementet foreslo derfor at størrelsen på R for fremtiden tas ut av loven og i stedet reguleres i forskrift. Til sammenligning ble det vist til at folketrygdens grunnbeløp fastsettes årlig gjennom forskrift, og at den offentlige salærsatsen fastsettes ved årlige rundskriv. Det ble derfor foreslått at rettsgebyrloven § 1 annet ledd annet punktum endres til en forskriftshjemmel med følgende ordlyd: «Rettsgebyret fastsettes av departementet i forskrift.»

Departementet foreslo samtidig et rettsgebyr på 1 025 kroner med virkning fra 1. januar 2016. Det innebar en økning på 19,2 pst. i tråd med utviklingen i konsumprisindeksen (KPI) fra januar 2006 til november 2014.

Forslaget til nytt rettsgebyr ble fulgt opp i Prop. 10 L (2015–2016) Endringer i rettsgebyrloven (justering av gebyrer), i Innst. 86 L (2015–2016) og ble vedtatt av Stortinget i desember 2015. Justiskomiteen viste i innstillingen til at det opprinnelig var lagt opp til et system hvor gebyrene skulle tilsvare tilnærmet kostnadsdekning for tjenestene hvis grunngebyret ble regelmessig justert. Lovvedtaket var i samsvar med regjeringens forslag til statsbudsjett i Prop. 1 S (2015–2016) og Stortingets budsjettvedtak for 2016.

I regjeringens forslag til statsbudsjett for 2017 i Prop. 1 S (2016–2017) er det foreslått en økning av rettsgebyret på 2,3 pst. til 1 049 kroner. I nasjonalbudsjettet for 2017 er KPI-veksten for 2017 anslått til 2,0 pst., jf. Meld. St. 1 (2016–2017).

3.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har uttalt seg om departementets forslag om å flytte reguleringen av rettsgebyret fra lov til forskrift. Alle disse høringsinstansene støtter forslaget. Dette gjelder Domstoladministrasjonen, Politidirektoratet, Namsfogden i Oslo, Namsfogden i Bergen og Oslo forliksråd. I tillegg har Advokatforeningen uttalt at de har «ingen innvendinger mot at man heretter endrer loven slik at justeringer kan skje gjennom forskrift» og Oslo byfogdembete har uttalt at de har ingen bemerkninger til at R fastsettes i forskrift.

Domstoladministrasjonen uttaler at «en endring av størrelsen på rettsgebyret forutsetter i dag en lovendring. Som departementet nevner vil det være en betydelig forenkling at dette i framtiden kan gjøres gjennom forskriftsendringer. DA støtter dette, og vurderer det ikke som nødvendig at endringer av rettsgebyrets størrelse skal være annerledes enn endringer av folketrygdens grunnbeløp som i dag fastsettes årlig gjennom forskrift».

Namsfogden i Oslo er enig i forslaget og bemerker at «[a]ndre viktige beregningsgrunnlag som inkassosats og grunnbeløp reguleres i dag i forskrift uten at dette synes å ha negative konsekvenser. En slik løsning vil forenkle endringsprosessen og forhåpentligvis bidra til en mer regelmessig justering av rettsgebyret enn hva som har vært tilfellet med dagens regulering».

Namsfogden i Bergen uttaler at de «ser i utgangspunktet ingen betenkelighet lovendringsforslaget i rettsgebyrloven § 1, annet ledd, annet punktum. Samtidig ser vi viktigheten av stabilitet over tid. Forsinkelsesrenten reguleres 2 ganger årlig, inkassosatsen årlig og nå også kanskje R årlig. Flere og til dels ulike skjæringspunkt gir mulighet for større feilmargin i saksbehandlingsprosessen, noe som igjen kan medfører en svekkelse av rettssikkerheten for den svake part.»

Når det gjelder størrelsen på rettsgebyret, herunder regelmessige justeringer, viser departementet til høringssvarene som ble referert i Prop. 10 L (2015–2016) Endringer i rettsgebyrloven (justering av gebyrer) punkt 3.2. Forslaget i høringen var, som nevnt over, en økning av rettsgebyret på 19,2 pst. (KPI 2006-2014). Samtidig ble det varslet at det deretter tas sikte på årlige justeringer etter en forenklet prosess med forskriftsendringer i tråd med Stortingets budsjettvedtak. For sammenhengens skyld gjengis sammenfatningen av høringssvarene i Prop. 10 L (2015–2016):

«3.2 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene støtter en generell heving av rettsgebyret. Dette gjelder Domstoladministrasjonen, Oslo byfogdembete, Nord-Gudbrandsdal jordskifterett, Nord-Østerdalen jordskifterett, Vestoppland og Sør-Gudbrandsdal jordskifterett, Politidirektoratet, Asker og Bærum politidistrikt, Romerike politidistrikt, Namsfogden i Oslo, Namsfogden i Bergen, Namsfogden i Skedsmo, Namsfogden i Stavanger, Oslo forliksråd, Husbanken, Den Norske Advokatforening, Gatejuristen og Norske Boligbyggelags Landsforbund SA. I tillegg uttrykker Agder jordskifteoverrett og jordskifterettene i Aust-Agder, Lista, Marnar, Nedre Telemark, Øvre Telemark og Vestfold forståelse for at gebyrsatsen heves.

Fem av høringsinstansene som støtter en generell heving av rettsgebyret foreslår at økningen fordeles over noen flere år. Dette gjelder Domstoladministrasjonen, Nord-Gudbrandsdal jordskifterett, Nord-Østerdalen jordskifterett, Vestoppland og Sør-Gudbrandsdal jordskifterett og Asker og Bærum politidistrikt. Én av høringsinstansene, Den Norske Advokatforening, mener at den foreslåtte økningen av rettsgebyret er for stor, mens Norske Boligbyggelags Landsforbund SA mener den er for liten. Kun én av høringsinstansene, Juridisk rådgivning for kvinner, er uttrykkelig imot enhver økning av rettsgebyret.

Flere av høringsinstansene som støtter en generell heving av grunngebyret R foreslår samtidig at multiplikatorer justeres. Dette gjelder Domstoladministrasjonen, Oslo byfogdembete, Nord-Gudbrandsdal jordskifterett, Nord-Østerdal jordskifterett, Vestoppland og Sør-Gudbrandsdal jordskifterett, Politidirektoratet, Romerike politidistrikt, Namsfogden i Oslo, Namsfogden i Bergen, Namsfogden i Skedsmo, Namsfogden i Stavanger, Gatejuristen og Husbanken. Disse forslagene behandles i punkt 5.

Domstoladministrasjonen begrunner et forslag om å fordele økningen av rettsgebyret over to år med hensynet til brukerne. Vestoppland og Sør-Gudbrandsdal jordskifterett, Nord-Gudbrandsdal jordskifterett og Nord-Østerdalen jordskifterett mener hevingen av rettsgebyret til 1 025 kroner i ett grep er uheldig fordi den samlede virkningen av gebyrøkninger for brukere av jordskifteretten, inkludert partsgebyret, trolig blir så stor at brukerne vil vegre seg for å reise sak, jf. punkt 5.2.6. Asker og Bærum politidistrikt begrunner et forslag om utjevning over noen år med at økningen er noe drastisk.

Norske Boligbyggelags Landsforbund SA mener at rettsgebyret bør økes med ytterligere 225 kroner, til 1 250 kroner, fordi gebyrer skal gi kostnadsdekning, samt at lønnsstigningen i perioden må tilstrekkelig ihensyntas.

Den Norske Advokatforening ser at det kan være behov for å øke rettsgebyret noe fordi det har stått stille i mange år, men mener det ikke bør øke med mer enn 100 kroner. Foreningen er bekymret for at økningen ellers kan bli en faktisk hindring for borgernes mulighet til rettslig vurdering av sine rettigheter. De er også bekymret for at det kan bli en uheldig utvikling med flere selvprosederende parter.

Gatejuristen påpeker at mange personer med lav inntekt sliter med store gjeldsproblemer. De mener derfor at rettsgebyret heller bør økes tilsvarende utviklingen i konsumprisindeksen fra foregående år, i stedet for fra 2006 til i dag.

Juridisk rådgivning for kvinner (JURK), som er imot økning av rettsgebyret, fastslår at 56 pst. av alle saker JURK tok inn i 2014 kom fra klienter med en inntekt under inntektsgrensen for fri rettshjelp på 246 000 kroner. JURK mener det viser at en stor andel av dem som har et rettshjelpsbehov ikke har økonomi til å søke juridisk hjelp, og at en økning av rettsgebyret vil føre til at det blir enda vanskeligere for denne gruppen å hevde sin rett.»

3.4 Departementets vurdering

I praksis bestemmes rettsgebyret av Stortingets budsjettvedtak. Det tas sikte på at rettsgebyret skal justeres årlig, og det er ønskelig at størrelsen på rettsgebyret kan endres etter en enklere prosess. Overgangen fra lov til forskriftshjemmel for størrelsen på rettsgebyret vil innebære en betydelig forenkling sammenlignet med dagens løsning med formell lovendringsprosess. Til sammenligning kan nevnes at folketrygdens grunnbeløp fastsettes årlig gjennom forskrift, og den offentlige salærsatsen fastsettes ved årlige rundskriv. Alle høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet har støttet departementets forslag. Størrelsen på rettsgebyret vil fortsatt bli fastsatt av Stortinget, og departementet vil følge opp med nødvendige forskriftsendringer. Departementet mener derfor fortsatt at det er hensiktsmessig å flytte rettsgebyret fra lov til forskrift.

Når det gjelder nivået for rettsgebyret, herunder de årlige justeringene som lovforslaget legger til rette for, har flere av høringsinstansene tidligere vært bekymret for at økninger i grunnbeløpet skal føre til at borgerne i praksis ikke får tilgang til rettslig prøving av sine rettigheter.

Departementet viser til at det ved innføringen av rettsgebyret var forutsatt og lagt til rette for at det skulle justeres regelmessig. Grunngebyret hadde ved forrige regulering i 2016 stått urørt i ni år samtidig som det offentliges kostnader ved å uføre tjenestene i samme periode hadde økt. En regelmessig årlig justering vil også være mer forutsigbart for brukerne.

Basert på opplysninger fra Domstoladministrasjonen legger departementet videre til grunn at det etter økningen av grunngebyret fortsatt vil være en betydelig underdekning i gebyrene i tvistesaker. Selv om gebyret etter retningslinjene normalt fullt ut bør dekke kostnadene ved å produsere og levere tjenesten vil departementet likevel ikke foreslå å øke multiplikatorene for tvistemål nå. Samtidig reflekterer gebyrets størrelse fortsatt en avsilingseffekt som etter departementets syn heller ikke er for stor. Borgernes tilgang til domstolene ivaretas også ved at det i nærmere angitte saker av stor velferdsmessig betydning er unntak fra gebyrplikten etter rettsgebyrloven § 10, og ved at det kan gis fritak for rettsgebyr etter rettshjelploven § 25.

Som det fremgår av Prop. 10 L (2015–2016) Endringer i rettsgebyrloven (justering av gebyrer) punkt 1, kom det i høringen frem opplysninger som tilsier at noen gebyrer er høyere enn selvkost, mens andre, blant annet det som er nevnt ovenfor, er lavere enn selvkost. Departementet varslet at det ville foreta en nærmere vurdering av dette, og eventuelt komme tilbake til Stortinget. Det foreslås ikke i denne omgang å gjøre endringer i multiplikatorer.

Departementet mener uansett at det er hensiktsmessig å innføre forskriftshjemmel, slik at rettsgebyret enklere kan justeres i forskrift i tråd med Stortingets budsjettvedtak.

For det tilfellet at Stortinget ønsker å beholde reguleringen av rettsgebyret i loven, vil det være en forutsetning for at den gebyrøkningen som Stortinget legger til grunn for budsjettvedtaket skal få virkning for 2017, at Stortinget vedtar økningen som en endring i rettsgebyrloven § 1 uten å avvente et nytt lovforslag fra regjeringen. Blir forslaget i budsjettet til nytt rettsgebyr på 1 049 kroner vedtatt, så bør rettsgebyrloven § 1 annet ledd annet punktum således lyde: «Dette utgjør kr 1 049.»

4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forskriftshjemmelen vil ikke i seg selv medføre økonomiske og administrative konsekvenser utover at det vil bli enklere å foreta endringer av rettsgebyret. Den foreslåtte økningen i R på 2,3 pst. i budsjettproposisjonen vil gi om lag 36,5 mill. kroner i økte inntekter til staten i 2017.

5 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 1 annet ledd annet punktum

Endringen innebærer at størrelsen på rettsgebyret R fastsettes av departementet i forskrift. Reguleringer gjøres i tråd med Stortingets budsjettvedtak.

Til ikrafttredelsesbestemmelsen:

Det foreslås at endringene i rettsgebyrloven trer i kraft 1. januar 2017.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i rettsgebyrloven (forskriftshjemmel for justering av rettsgebyret).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i rettsgebyrloven (forskriftshjemmel for justering av rettsgebyret) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i rettsgebyrloven (forskriftshjemmel for justering av rettsgebyret)

I

I lov 17. desember 1982 nr. 86 om rettsgebyr gjøres følgende endringer:

§ 1 annet ledd annet punktum skal lyde:

Rettsgebyret fastsettes av departementet i forskrift.

II

Loven gjelder fra 1. januar 2017.