Prop. 135 L

(2022–2023)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i folketrygdloven (synliggjøring av forpliktelser til trygdekoordinering for stønad til enslig mor eller far mv.)

Tilråding fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet 11. august 2023, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) kapittel 15 Stønad til enslig mor eller far.

Forslagene, som bygger på høringsnotatet som ble sendt ut 24. mars 2023, har som formål å øke synligheten av og bevisstheten om Norges folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering for stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15. I tillegg foreslås det to materielle endringer som tilrettelegger for en noe enklere saksbehandling av stønadene når disse nå behandles i tråd med trygdeforordningens regler for familieytelser. Forslaget knyttet til unntakene fra kravet om forutgående medlemskap krever ikke lovendring, og vil derfor ikke bli omtalt nærmere i denne proposisjonen.

Forslagene gjelder:

ny folkerettsmarkør etter modell fra de tilsvarende markørene som er satt inn i andre kapitler i loven

synliggjøring av adgangen til å kunne oppholde seg i andre EØS-stater i § 15-3

innføring av en tidsbegrensning på seks måneder for unntaket fra kravet om yrkesrettet aktivitet når unntaket gis på grunn av manglende barnepass, § 15-6 femte ledd

at varigheten på nye stønadsperioder knyttes til barnets alder i stedet for tidspunktet for rett til barnehageplass, § 15-8 første ledd.

1.1 Bakgrunnen for forslagene

Stønadene til enslig mor eller far har lang historikk. Helt fra starten har det vært en målsetting at stønadsmottakeren delvis skal forsørge seg selv ved eget arbeid. Stønadene har over tid, i takt med samfunnsutviklingen, vært endret en rekke ganger.

De Castbergske barnelover som ble vedtatt i 1915, hadde til hensikt å bedre den sosiale, juridiske og økonomiske stillingen for ugifte mødre og barna deres. De rettighetene som disse lovene ga til barn født utenfor ekteskap, ble i europeisk sammenheng ansett som svært radikale. Ved siden av en rettslig likestilling og arverett, inneholdt lovene også viktige endringer knyttet til fastsettelse og innkreving av bidrag. Dette innebar både at barnets far i større grad ble ansvarliggjort, men også at barnets mor kunne få mer støtte fra det offentlige om hun av ulike grunner ikke fikk bidrag fra barnets far.

I 1919 ble det i Oslo kommune innført en kommunal morstrygd til alenemødre som kan ses på som forløperen til dagens stønad til enslig mor eller far. Ytelsen var lav, og det var en forutsetning at alenemoren delvis også skulle forsørge seg selv ved eget arbeid. For å motivere til arbeid, ble morstrygden først redusert når arbeidsinntekten oversteg et fastsatt fribeløp. Inspirert av Oslotrygden innførte etter hvert også enkelte andre kommuner egne kommunale trygdeordninger til alenemødre. Ved utgangen av 1953 hadde om lag 130 kommuner en form for kommunal morstrygd.

Ved lov 20. juni 1964 nr. 1 om enkje- og morstrygd, ble det innført en statlig og landsdekkende trygd til enker og ugifte mødre. Det ble lagt til grunn at det primært var barnets far som hadde forsørgeransvaret for mor og barn ved skilsmisse og separasjon, og skilte og separerte mødre ble derfor ikke omfattet av den statlige ordningen. Også i den statlige morstrygden var det et mål om at alenemoren, umiddelbart eller på sikt, skulle forsørge seg selv ved eget arbeid.

Da folketrygdloven ble vedtatt i 1966, ble lov om enkje- og morstrygd tatt inn som to ulike kapitler i loven, med ulike vilkår for de to persongruppene. Formålet med stønadene til de enslige mødrene var fortsatt at alenemoren skulle forsørge seg selv ved eget arbeid, men også å gi dem en midlertidig hjelp til selvhjelp for at de skulle kunne komme i arbeid. Personkretsen ble etter hvert utvidet til også å omfatte skilte og separerte alenemødre, og senere også fedre med aleneomsorg for barn.

St.meld. nr. 35 (1994–95) Velferdsmeldingen la grunnlaget for en større omlegging av stønadene til enslig mor eller far. Denne omleggingen, som trådte i kraft 1. januar 1998, var begrunnet i de store samfunnsendringene som hadde skjedd når det gjaldt kvinners utdanningsnivå, deltakelse i arbeidslivet og tilrettelegging for småbarnsforeldre, med barnehageutbygging, forlenget foreldrepermisjon mv. Med disse endringene lå det nå til rette for at aleneforeldre, i større grad enn tidligere, skulle kunne forsørge seg selv ved eget arbeid. Det ble derfor innført som vilkår for rett til overgangsstønad, et krav om at aleneforelderen måtte være i yrkesrettet aktivitet fra barnet var tre år. I tillegg ble også stønadsperioden redusert til tre år. Det ble dessuten satset på muligheten for å kunne gjennomføre utdanning med overgangsstønad, slik at aleneforelderen skulle kunne styrke eller etablere varige bånd til arbeidslivet.

Etter 1998 har barnehagedekningen blitt ytterligere forbedret og det er også innført kommunale skolefritidsordninger. Fra 2012 ble derfor vilkåret om yrkesrettet aktivitet og forutsetningen om å være selvforsørget ved eget arbeid, ytterligere skjerpet, og kravet gjelder nå fra barnet er ett år. For å understreke plikten til selvforsørgelse ble det i 2013 tatt inn en ny bestemmelse om at det ikke kan gis overgangsstønad til personer som uten rimelig grunn selv har sagt opp et arbeidsforhold.

Fra 2016 er det gjort ytterligere grep for å styrke motivasjonen til å gå over i arbeid, og gjennom det understøtte at formålet med stønaden er å sikre inntekt i en begrenset periode mens aleneforelderen forbereder seg på å forsørge seg og barnet fullt ut ved eget arbeid. For å sikre at utdanning med overgangsstønad styrker muligheten for å få arbeid, ble det stilt krav om at utdanningen skal anses både som nødvendig og som hensiktsmessig for å kunne komme i arbeid. Arbeids- og velferdsetatens ansvar for å følge opp stønadsmottakere og sette i verk tiltak ved behov ble også tydeliggjort i loven. For å sikre at vilkåret om aleneomsorg er oppfylt, at den yrkesrettede aktiviteten blir gjennomført som forutsatt, og at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne følge opp stønadsmottakerne på en god måte, ble perioden aleneforelderen kunne motta stønadene i utlandet redusert vesentlig. I Prop. 115 L (2014–2015) punkt 4.4 la departementet til grunn at denne innstrammingen i muligheten for å kunne oppholde seg utenfor Norge også gjaldt for opphold i andre EØS-stater:

«For flere trygdeytelser er det begrensninger i adgangen til å få utbetalt stønaden i utlandet, og for flere typer ytelser gir EØS-regelverket (forordning 883/2004 – trygdeforordningen) begrensninger i muligheten for å gi regler som hindrer eksport av ytelsen. Stønadene i folketrygdloven kapittel 15 er ikke omfattet av trygdeforordningen. Norge står derfor fritt til å utforme regler om adgang til eksport av stønader til enslig mor eller far.»

I forkant av inngåelsen av EØS-avtalen i 1994, gjorde departementet en vurdering av de ulike trygdeytelsene opp mot forordning (EØF) nr. 1408/71 (den dagjeldende trygdeforordningen). Basert på diskusjoner med Europakommisjonen, ble det fra norsk side lagt til grunn at folketrygdens stønader til enslig mor eller far ikke falt innenfor virkeområdet for den dagjeldende forordningen. Denne vurderingen fremgår av St.prp. nr. 100 (1991–92) Om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS), undertegnet i Oporto 2. mai 1992, side 260:

«Folketrygdlovens kapittel […] om stønad til enslige, skilte og separerte forsørgere må antas å ligge utenfor Avtalens materielle virkeområde. I de fleste andre land i EØS er slike ytelser en del av sosialhjelpsordninger og ikke trygdeordninger».

Dette ble også lagt til grunn da forordning (EF) nr. 883/2004 (trygdeforordningen) ble tatt inn i norsk rett i 2012.

I forbindelse med behandlingen av en ankesak anmodet Trygderetten ved brev 26. januar 2022, EFTA-domstolen om en rådgivende uttalelse knyttet til om overgangsstønaden er omfattet av det materielle virkeområdet til trygdeforordningen som enten en familieytelse eller en ytelse ved fødsel, og hvorvidt det har noen betydning for vurderingen at det gjelder et krav om å være i yrkesrettet aktivitet for å kunne motta overgangsstønad. EFTA-domstolen konkluderte i sak E-2/22 (overgangsstønad) med at en ytelse som overgangsstønaden må anses som en familieytelse etter trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav j, og at kravet om yrkesrettet aktivitet ikke er relevant for denne vurderingen. I en kjennelse satt med utvidet rett 30. august 2022 konkluderte Trygderetten med det samme (TRR-2020-1763).

På grunnlag av avgjørelsene fra Trygderetten og EFTA-domstolen legger departementet til grunn at det er rettslig avklart at overgangsstønad til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15 omfattes av trygdeforordningens regler om familieytelser. Departementet legger til grunn at det samme også vil måtte gjelde for tilleggsstønader og stønad til skolepenger til enslig mor eller far som gis etter folketrygdloven § 15-11, og for stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er i arbeid mv., jf. folketrygdloven § 15-10.

Dette betyr blant annet at forutsetningen i Prop. 115 L (2014–2015) om at innstrammingen av oppholdskravet også vil gjelde innenfor EØS-området, ikke lenger kan legges til grunn. Departementet gjør i punkt 4.1 nærmere rede for hvilken betydning det har at stønadene nå anses som familieytelser etter trygdeforordningen.

Det knytter seg stor usikkerhet til i hvilken grad tilstrømmingen til ordningen vil øke som følge av at den nå regnes som en ytelse til familien og ikke en individuell rett til aleneforelderen, særlig fordi det ikke lenger kan kreves at stønadsmottakeren selv har en tilknytning til Norge for rett til stønad. Departementet vil følge nøye med på hvilke konsekvenser dette får, både når det gjelder tilstrømming og forvaltnings- og kontrollmessige utfordringer.

2 Høring

2.1 Departementets forslag til lovendringer

Departementet sendte et forslag om endringer i folketrygdloven kapittel 15 på høring 24. mars 2023. Høringsfristen ble satt til 5. mai 2023.

Forslagene har som formål å øke synligheten av og bevisstheten om Norges folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering for stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15. I tillegg er det også foreslått materielle endringer for å sikre at formålet med stønadene fortsatt ivaretas når stønadene nå behandles etter trygdeforordningen og endringen vil også tilrettelegge for en noe enklere saksbehandling i disse tilfellene.

I høringsnotatet er det foreslått å ta inn en ny folkerettsmarkør. Folkerettsmarkøren er utformet i tråd med de tilsvarende folkerettsmarkørene som ble tatt inn i de andre stønadskapitlene i folketrygdloven ved endringslov av 25. november 2022 nr. 86. I tillegg foreslår departementet i høringsnotatet å synliggjøre EØS-forpliktelsene i oppholdskravet i § 15-3, ved å ta inn i lovteksten at stønadsmottaker og barnet kan ha rett til å motta stønader også ved opphold i andre EØS-stater. Retten til å kunne motta stønader ved opphold i andre EØS-stater vil imidlertid ikke gjelde ubetinget, men forutsetter at minst én i familien fortsatt er trygdedekket i Norge.

For å sikre at perioder uten aktivitet ikke blir unødvendig lange, foreslo departementet videre at det blir innført en tidsbegrensning for unntaket fra kravet om yrkesrettet aktivitet i § 15-6 femte ledd på seks måneder.

Det ble også foreslått at varigheten for nye stønadsperioder som gis til en stønadsmottaker som tidligere har mottatt stønad i en full stønadsperiode, jf. § 15-8 første ledd andre punktum, blir knyttet opp til barnets alder i stedet for tidspunktet hvor barnet får en rett til barnehageplass etter barnehageloven.

I det samme høringsnotatet ble det i tillegg foreslått enkelte endringer i forskriftsbestemmelser som gir unntak fra kravet om fem års forutgående medlemskap i folketrygden, og at Trygderetten får kompetanse til å behandle anker på vedtak etter disse unntaksbestemmelsene. For stønadene til enslig mor eller far er kompetansen til å gi unntak fra kravet om forutgående medlemskap og unntak fra Trygderettens kompetanse lagt til departementet. Disse forslagene er derfor fulgt opp av departementet ved forskriftsendringer, og omtales av den grunn ikke nærmere i denne lovproposisjonen.

2.2 Høringsinstansene

Høringen ble publisert på departementets hjemmesider slik at den var allment tilgjengelig. I tillegg ble høringsnotatet sendt direkte til følgende instanser:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Barneombudet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Trygderetten

Sametinget

Akademikerne

Aleneforeldreforeningen

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Den Norske Advokatforening

Foreningen 2 Foreldre

Hovedorganisasjonen Virke

Juridisk rådgivning for kvinner

KS – Kommunesektorens organisasjon

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

MannsForum

Norges Kvinne- og familieforbund

Norsk Fosterhjemsforening

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

UNIO

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund (YS)

Det har kommet inn syv høringsuttalelser. Av disse, har følgende tre instanser hatt realitetsmerknader til forslagene:

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

MannsForum

Disse høringsinstansene har meddelt at de ikke har merknader:

Forsvarsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet

Samferdselsdepartementet

Arbeids- og velferdsetatens yrkesorganisasjon (AVYO)

2.3 Generelle merknader fra høringsinstansene

Det vil bli redegjort nærmere for høringsinstansenes merknader til de enkelte forslagene i høringen i punkt 5 til 8 i proposisjonen. I dette punktet gis det bare en kortfattet oversikt over det generelle inntrykket av høringsinstansenes vurdering av forslagene.

De høringsinstansene som har hatt realitetsmerknader (Arbeids- og velferdsdirektoratet, LO, MannsForum) støtter forslaget om å synliggjøre de EØS-rettslige forpliktelsene til trygdekoordinering ved å ta inn en folkerettsmarkør i folketrygdloven kapittel 15, og at forpliktelsen også synliggjøres i oppholdskravet i folketrygdloven § 15-3.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttrykker at den er positiv til at også tilleggsstønadene og stønad til barnetilsyn i folketrygdloven kapittel 15 er vurdert som familieytelser etter trygdeforordningen.

MannsForum har en merknad knyttet til innretningen av stønadsordningen, og mener selve ordningen som sådan er foreldet og at den skaper konflikter mellom foreldrene som ikke ivaretar barnets beste. De peker også på at folketrygdens stønader til enslig mor eller far i liten grad er tilpasset samfunnsutviklingen når det kommer til familie- og samlivsmønstre og likestilling av foreldreskap:

«[o]vergangsstønaden er en gammel stønad, fra den gang samfunnet hadde en annen struktur, hvor mannen gikk på jobb og forsørget familien. Ved et brudd i familien måtte kvinnen derfor plutselig skaffe seg inntekt selv, noe som typisk krevde en utdannelse, men i dag hvor kvinner for det første er eldre når de får barn og for det annet allerede har vært i arbeidslivet faller dette behov bort. Selv under samlivet er det i dag typisk at begge foreldrene jobber, så at den ene foreldre skal tilgodeses med overgangsstønad, mens den annen forelder ikke mottar noe, ser MannsForum som et stort problem, som eskalerer en konflikt mellom forelder som typisk allerede står i en følelsesmessig vanskelig situasjon slik et brudd er».

MannsForum viser til at det i NOU 2017: 6 Offentlig støtte til barnefamilier ble pekt på at det å gi stønader basert på tiden man tilbringer med barn er konfliktdrivende overfor den andre forelderen og at barnefamilieutvalget foreslo å avvikle folketrygdloven kapittel 15 og erstatte stønadene med mer målrettede tiltak rettet mot barnefamilier.

Stønadsordninger som utelukkende gis til foreldre som ikke har likeverdige omsorgsløsninger, kan gjøre det svært økonomisk fordelaktig for den ene av foreldrene med en ulikedeling av foreldreskapet. At en av foreldrene i disse tilfellene kan få rett på til dels store overføringer fra staten, og for eksempel kunne få dekket utdanning av staten, kan føre til at valg av bostedsløsning for barnet ikke nødvendigvis alltid tar utgangspunkt i hva som er til barnets beste. Ordningen kan dermed kritiseres for å tilrettelegge for et unødvendig høyt konfliktnivå mellom foreldrene ved et samlivsbrudd.

Stønadsordninger som forutsetter et ulikedelt foreldreskap, kan videre ha direkte eller indirekte likestillingseffekter. I en kunnskapsstudie, «Ved veis ende: har familiepolitikken spilt fallitt som likestillingsverktøy?» (NNT-2013-1 s 79 flg.), går stipendiat Julian Vedeler Johnsen og postdoktor Katrine Vellesen Løken gjennom 51 norske studier og undersøker likestillingseffektene av utvalgte virkemidler i familiepolitikken, herunder stønadene til enslig mor eller far. Gjennomgangen viser at folketrygdens stønader til enslig mor eller far bidrar til å holde mødre utenfor arbeidslivet, og at disse stønadene har en negativ effekt på likestillingen mellom kjønnene.

Av dem som i dag mottar stønader til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15, er om lag 95 prosent kvinner. Siden det i all hovedsak er kvinner som mottar stønadene, vil forslagene i praksis berøre kvinner i større grad enn menn. På den måten vil endringsforslagene kunne ha en indirekte kjønnsdimensjon. Forslagene er imidlertid kjønnsnøytrale i den forstand at de i sin utforming gir like regler for kvinner og menn. I tillegg følger disse forslagene kun opp konsekvenser av at stønadene nå skal behandles som familieytelser etter trygdeforordningen, og det er ikke foreslått endringer i innretningen av stønadsordningen som sådan. Isolert sett vurderer departementet det derfor slik at forslagene ikke kan sies å ha likestillingsmessige konsekvenser.

3 Hovedvilkårene for stønadene til enslig mor eller far

Stønad til enslig mor eller far er regulert i folketrygdloven kapittel 15, og består av overgangsstønad, som er en ytelse til livsopphold, tilleggsstønader og skolepenger til aleneforeldre som gjennomfører utdanning som yrkesrettet aktivitet, og en stønad til dekning av barnetilsyn for enslige foreldre som arbeider eller etablerer egen virksomhet.

Det overordnede formålet med stønadene er å sikre inntekt til enslige foreldre og gi hjelp til selvhjelp i en overgangsfase slik at de blir i stand til å forsørge seg selv gjennom arbeid.

Stønader etter folketrygdloven kapittel 15 gis til en enslig mor eller far som har aleneomsorg for barn under åtte år, jf. folketrygdloven § 15-4 første ledd. Stønad til barnetilsyn kan gis for barn opp til fjerde skoleår. For å bli ansett for å være alene om omsorgen må man varig ha klart mer av den daglige omsorgen for barnet enn den andre forelderen. I tillegg må man også være ugift, separert eller skilt, og man kan heller ikke ha samboer. Dersom man får et nytt barn med samme partner mens man mottar stønad som enslig mor eller far for et felles barn, anses man ikke for å være enslig.

For å kunne få stønader etter folketrygdloven kapittel 15 stilles det i § 15-2 krav om fem års medlemskap i folketrygden forut for at krav om stønad settes frem. Det stilles videre krav om at både stønadsmottakeren og barnet som hovedregel må oppholde seg i Norge, se § 15-3.

Overgangsstønad gis som hovedregel i inntil tre år, og full stønad utgjør 2,25 G per år. Dersom en enslig mor eller far tidligere har hatt overgangsstønad i en full stønadsperiode, vil nye stønadsperioder bare kunne gis frem til barnet har rett til barnehageplass etter barnehageloven § 16.

Det følger av § 15-6 at det er et vilkår for rett til overgangsstønad at man er i yrkesrettet aktivitet. Godkjent yrkesrettet aktivitet er arbeid eller utdanning på minst halv tid, nyetablering av egen virksomhet eller å være registrert som reell arbeidssøker hos Arbeids- og velferdsetaten. Det er unntak fra kravet om yrkesrettet aktivitet når det yngste barnet er under ett år, når man mangler tilfredsstillende barnetilsynsordning, ved egen sykdom eller sykdom hos barn og når man har et særlig tilsynskrevende barn.

4 Konsekvenser av at stønadene til enslig mor eller far nå klassifiseres som familieytelser etter trygdeforordningen

4.1 Trygdeforordningen

4.1.1 Generelt

Trygdeforordningen er vedtatt i medhold av artikkel 48 i traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV), som tilsvarer EØS-avtalen artikkel 29. Trygdeforordningen og forordning (EF) nr. 987/2009 (gjennomføringsforordningen) er gjennomført som norsk lov i folketrygdloven § 1-3 a.

Trygdeforordningen tar ikke sikte på å harmonisere nasjonalstatenes trygdelovgivning, men å koordinere anvendelsen av de enkelte statenes trygdelovgivning når det gjelder personer som er eller har vært omfattet av trygdeordningene i flere stater, samt å sikre at borgere fra andre EØS-stater har de samme rettigheter og plikter som statens egne borgere. Det betyr at EØS-statene i prinsippet står fritt til å bestemme de materielle vilkårene for sine trygdeytelser, hvilke trygdeytelser man vil ha, på hvilke vilkår disse skal gis, varigheten og kompensasjonsnivået. Det er store forskjeller i EØS-statenes trygdelovgivning, både når det gjelder hvilke trygdeytelser de ulike EØS-statene har, og hvordan disse er utformet.

Det forutsettes at statene respekterer de reglene som følger av trygdeforordningen, og at eventuelle nasjonale regler som strider mot trygdeforordningen og prinsippene for trygdekoordineringen, fravikes eller suppleres når dette er nødvendig. For folketrygdlovens del, fremgår dette av folketrygdloven § 1-3 a tredje ledd.

4.1.2 Lovvalg

Det grunnleggende prinsippet om at en person bare skal være trygdedekket i én stat følger av trygdeforordningen artikkel 11 nr. 1.

Lovvalgsreglene innebærer som hovedregel at en person skal være underlagt lovgivningen i staten der han eller hun arbeider eller driver selvstendig virksomhet, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav a. Personer som ikke arbeider eller driver selvstendig virksomhet, skal som hovedregel være underlagt lovgivningen i bostedsstaten, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 3 bokstav e.

Siden en familie består av mer enn én person, vil foreldrene kunne være trygdedekket og ha rett på familieytelser i ulike EØS-stater. Etter artikkel 67 vil alle medlemmene i familien i slike tilfeller kunne ha en selvstendig rett til familieytelser fra alle de EØS-statene som familiemedlemmene samlet sett er trygdedekket i. For å sikre at familien ikke får doble ytelser, har trygdeforordningen artikkel 68 og gjennomføringsforordningen artikkel 60 særskilte prioriteringsregler som fastlegger hvilken EØS-stat som i slike tilfeller har det primære ansvaret for å utbetale familieytelser til familien, og hvilken stat som da er sekundærstat. Prioriteringsreglenes betydning for stønader til enslig mor eller far er nærmere omtalt i punkt 4.1.4.

4.1.3 Familieytelser

Alle de tre stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15 anses som familieytelser etter trygdeforordningen, og følger dermed de særlige reglene for familieytelser i trygdeforordningen avdeling III kapittel 8.

Familieytelser er etter definisjonen i trygdeforordningen artikkel 1 bokstav z «alle naturalytelser eller kontantytelser til dekning av familieutgifter […]». EU-domstolen har lagt til grunn at uttrykket «til dekning av familieutgifter» skal tolkes slik at det viser til et offentlig bidrag til en families budsjett for å lette den økonomiske byrden ved å forsørge barn, jf. blant annet sak C-245/94 Hoever og Zachow og sak C-275/96 Kuusijärvi. Uten et barn er det altså ingen familie, og heller ingen familieytelse.

Når en ytelse er klassifisert som familieytelse, vil hele familien måtte vurderes under ett. Siden en familie består av flere individer, vil de ulike familiemedlemmene kunne ha tilknytning til og være underlagt lovgivningen i ulike EØS-stater. For at en familie med barn skal kunne ha rett til stønader til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15, er det i utgangspunktet tilstrekkelig at ett av familiemedlemmene har Norge som lovvalgstat. Denne forutsetningen kan være oppfylt selv om ingen av familiens medlemmer er bosatt eller arbeider i Norge, som for eksempel dersom en av foreldrene mottar sykepenger eller dagpenger fra Norge, jf. trygdeforordningen artikkel 11 nr. 2 eller artikkel 11 nr. 3 bokstav c.

EU-domstolen har i en rekke saker tatt stilling til retten til familieytelser, og har i den forbindelse utvidet fortolkningen av begrepet «familiemedlem» utover det som er en naturlig forståelse av ordlyden i artikkel 1 bokstav i.

I sakene C-378/14 Trapkowski, og C-363/08 Slanina fastslår EU-domstolen at det er barnet som er koblingspunktet i tilnærmingen til familiebegrepet. Dette betyr at foreldrene vil betraktes som en del av den samme familien, selv om de ikke lenger er i et parforhold eller aldri har vært det. Også EFTA-domstolen legger en slik utvidet tolkning av familiebegrepet til grunn i sak E-6/12 (barnetrygd).

Gjennom sin tolkning sikrer EU-domstolen at barnet, enten direkte eller indirekte gjennom sine foreldre, og uavhengig av tilknytningen mellom foreldrene, får tilgang til alle de familieytelsene som de aktuelle nasjonale lovgivningene kan tilby til barnefamilier.

Det følger av Slanina-dommen at kravet til forsørgelse også vil være oppfylt i de tilfeller der forelderen som ikke har barnet boende hos seg, rent faktisk ikke betaler barnebidrag eller andre bidrag, så lenge vedkommende er forpliktet til å gjøre det. Domstolen setter her til side vilkåret om at barnet «i det vesentlige forsørges av den trygdede» (mainly dependent test), og legger til grunn at barnets tilknytning til den forelderen som barnet ikke bor med, som utgangspunkt er oppfylt dersom forelderen har en rettslig plikt til å forsørge barnet. Domstolen legger verken vekt på bidragets størrelse eller hvorvidt bidrag faktisk betales.

I NOU 2021: 8 Trygd over landegrensene – Gjennomføring og synliggjøring av Norges trygdekoordineringsforpliktelser stiller trygdekoordineringsutvalget spørsmål ved om det tilsvarende utgangspunktet også må legges til grunn i tilfeller hvor foreldrene aldri har vært gift eller samboere, eller aldri har vært i et parforhold (se NOU 2021: 8 punkt 8.18.2.5, s. 201):

«Utvalget er ikke kjent med at EU-domstolen har behandlet en sak hvor tilknytningen mellom forelderen som er yrkesaktiv i en EØS-stat og den andre forelderen og deres felles barn bosatt i en annen EØS-stat er fjernere, eksempelvis i et tilfelle hvor barnet knapt kjenner den andre forelderen. Selv om tilnærmingen i Slanina-dommen tilsier at det ikke kan stilles andre vilkår enn forsørgelse for å etablere den påkrevde tilknytning mellom forelderen i Norge og barnet i en annen EØS-stat, er utvalget av den oppfatning at dette er et spørsmål som kan fortjene rettslig prøving før praksis eventuelt legges om».

Sakene som har vært behandlet i EU-domstolen og EFTA-domstolen, gjelder foreldre som er skilt. Etter det departementet kjenner til, har heller ikke EU-domstolen eller EFTA-domstolen tatt stilling til forståelsen av familiebegrepet i saker der foreldrene aldri har vært gift eller samboere, eller der barnet knapt kjenner den andre forelderen eller i saker om stønader der det er et selvstendig vilkår at forelderen er alene om omsorgen for barnet. I sakene som domstolene har behandlet, legges det i domstolens argumentasjon kun vekt på om vedkommende har en forsørgingsplikt for barnet, og det er ikke lagt vekt på foreldrenes tidligere sivilstatus. Dette taler for at foreldrenes sivilstatus ikke er avgjørende for tolkningen av familiebegrepet.

EU-domstolens tilnærming i Slanina-dommen tilsier at det ikke kan stilles andre vilkår enn en rettslig plikt til forsørgelse for å etablere den påkrevde tilknytningen mellom forelderen i Norge og barnet i en annen EØS-stat. Det er altså barnet som er utgangspunktet for å avgjøre hvem som anses som familiemedlemmer i den aktuelle stønadssaken. Etter norsk rett gjelder forsørgelsesplikten som foreldre har for sine barn, uavhengig av om foreldrene tidligere har vært gift eller samboere. Siden barnets foreldre i det minste vil ha en teoretisk plikt til å forsørge barna, legger departementet til grunn at det som utgangspunkt alltid vil være en familierelasjon mellom begge foreldrene og felles barn i trygdeforordningens forstand. Barnet vil dermed som utgangspunkt være i familie med begge sine foreldre, uavhengig av den nåværende og forhenværende formelle statusen for forholdet foreldrene imellom så lenge det foreligger en forsørgelsesplikt etter barneloven kapittel 8.

EU-domstolen har slått fast at det ikke har noen betydning at det er et medlem av arbeidstakerens familie som vil ha rett til ytelsen og ikke arbeidstakeren selv, se sak C-255/99 Humer, avsnitt 50 og sak C-363/08 Slanina, avsnitt 31. Ett familiemedlems tilgang til familieytelser i en medlemsstat gir med andre ord de øvrige familiemedlemmene selvstendige rettigheter overfor denne staten, selv om de selv er underlagt lovgivningen i en annen EØS-stat. For stønader til enslig mor eller far betyr dette at det vil være uten betydning at den av barnets foreldre som er underlagt norsk lovgivning ikke oppfyller vilkåret i folketrygdloven § 15-4 om å være alene om omsorgen for barnet, så lenge den forelderen som er bosatt i en annen EØS-stat fyller dette og øvrige vilkår for stønadene.

Ved vurderingen av retten til ytelser fra de ulike lovvalgstatene, skal familiemedlemmer som er bosatt i en annen EØS-stat, etter trygdeforordningen artikkel 67 vurderes som om de er bosatt i den aktuelle EØS-staten. Selv om folketrygdens stønader til enslig mor eller far er innrettet mot aleneforeldrefamilier, forutsetter trygdeforordningen at begge foreldre anses å ha en familierelasjon via sitt felles barn, selv om foreldrene verken er eller noen gang har vært i et parforhold.

Begrepet «familiemedlem» er definert i trygdeforordningen artikkel 1 bokstav i. I utgangspunktet er det overlatt til nasjonal rett å definere hvem som inngår i familien, innenfor de begrensninger som følger av artikkel 1 bokstav i nr. 2. Dette innebærer at ulike medlemsstater vil kunne ha ulike definisjoner av hvem som er familiemedlemmer, og hvem som regnes som familiemedlemmer vil heller ikke nødvendigvis være lik for ulike typer familieytelser. For noen familieytelser vil for eksempel nye partnere til barnets foreldre anses som en del av familien, mens disse ikke vil anses som en del av familien i relasjon til andre familieytelser. Det kan også variere mellom EØS-statene hvorvidt nye partnere regnes som en del av familien eller ikke.

Samtlige voksne som kan anses som familiemedlemmer, vil inngå i vurderingen av om trygdeforordningens regler om familieytelser kommer til anvendelse, og dermed ikke kun den personen som er underlagt norsk trygdelovgivning. Hvem som skal regnes inn i familien vil imidlertid som nevnt over, ikke være gitt i alle tilfeller.

Når det gjelder stønadene til enslig mor eller far er det ikke uvanlig at det kan være flere barn i familien som ikke er helsøsken. I slike tilfeller vil flere foreldre kunne være relevante for vurderingen. Dette kan både gjelde i tilknytning til retten til stønad, og i tilknytning til differanseberegning og prioritet. Det kan også være spørsmål om hvilke barn som skal tas med i vurderingen av de ulike vilkårene for stønaden i de tilfeller ikke alle barna er i biologisk familie med familiemedlemmet som er trygdedekket i Norge.

Selv om trygdeforordningens regler er relativt enkle og tydelige, vil fakta i saken ofte kunne være komplisert. Anvendelsen av trygdeforordningen vil derfor stille nye og flere krav til saksbehandlingen av disse sakene. For eksempel vil man måtte ta stilling til hvordan den nasjonale lovgivningen i andre EØS-stater kan påvirke hvilken stat som til slutt blir ansvarlig for å utbetale familieytelser, og hvorvidt endringer i størrelsen eller satsene på de andre relevante EØS-statenes utbetalinger av familieytelser forutsetter nye beregninger av de norske stønadene til enslig mor eller far. Det må også fortløpende tas hensyn til at den andre forelderen underveis i stønadsperioden kan flytte eller ha endringer i sine arbeidsforhold som innebærer endring av hvilken stat han eller hun er trygdedekket i, eller at prioriteten mellom statene blir endret i stønadsperioden. Når dette er avklart og vurdert må det i tillegg avklares hvilke familieytelser i de relevante EØS-statene som gis til samme formål som stønadene til enslig mor eller far, og dermed er relevante for en differanseberegning.

Erfaringsmessig er det krevende å få innhentet den dokumentasjonen som er nødvendig for å kunne foreta riktige vurderinger fra en del av de andre EØS-statene. Dersom den andre EØS-staten ikke gir eller kan gi alle de opplysningene som er påkrevd for å avgjøre søknaden, vil Arbeids- og velferdsetaten måtte vurdere om det er mulig å skaffe de nødvendige opplysninger på annen måte eller gjøre en helhetsvurdering av sannsynligheten for at vilkårene er oppfylt.

I tillegg kommer problemstillingene knyttet til å avklare hvilke personer som inngår i familien, og hvilke EØS-stater de ulike familiemedlemmene er trygdedekket i. I saker med tre eller flere voksne familiemedlemmer, vil det kunne være utfordrende å fastslå den riktige prioriteten mellom statene.

I tillegg til dette kommer vurderingen av det nasjonale regelverket i folketrygdloven kapittel 15, som i seg selv er meget komplisert. Stønadene til enslig mor eller far har svært mange kumulative vilkår og mange unntaksregler. Mange av vilkårene er også skjønnspreget og til dels krevende å vurdere og dokumentere. Et eksempel er kravet om aleneomsorg. Siden stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven er regulert som en individuell rettighet til aleneforelderen, og ikke som en stønad til familien, vil heller ikke barnets andre forelder være part i denne stønadssaken. Den andre forelderen har dermed ikke opplysningsplikt i saken etter folketrygdloven § 21-3, og vil heller ikke være omfattet av folketrygdlovens regler om trygdemisbruk. I mange tilfeller vil det trolig mangle en del opplysninger, noe som betyr at avgjørelsene kan måtte treffes på et mangelfullt grunnlag.

4.1.4 Krav på overlappende ytelser fra flere stater – prioriteringsregler og differansebetaling

Ettersom familieytelsene tilkommer familien som sådan, kan familier i grensekryssende situasjoner ha krav på samme type ytelser fra flere stater, jf. trygdeforordningen artikkel 67. Trygdeforordningen artikkel 10 slår fast at dette som hovedregel ikke skal lede til dobbel uttelling, det vil si at det ikke skal gis eller opprettholdes rett til flere ytelser av samme art og for samme tidsrom.

Trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen inneholder av den grunn detaljerte prioriteringsregler, jf. trygdeforordningen artiklene 67–69 og gjennomføringsforordningen artiklene 58–61. Prioriteringsreglene innebærer at én stat har det primære ansvaret for å utbetale ytelsen fullt ut (primærstaten), mens den andre staten utbetaler et eventuelt supplement dersom ytelsen i sistnevnte stat er høyere. Ingen stat er forpliktet til å utbetale en ytelse som er høyere enn hva staten betaler etter egen lovgivning. Gjennom dette får familien rett til en samlet utbetaling som tilsvarer den høyeste av de ulike familieytelsene familien har krav på.

Dette betyr at stønadene til enslig mor eller far vil kunne bli redusert eller falle helt bort dersom stønadsmottakeren eller et annet familiemedlem får en tilsvarende ytelse, det vil si en ytelse av samme art, fra en annen EØS-stat og den andre staten anses som familiens primærstat. Det må gjøres en konkret vurdering av hvilke ytelser i den enkelte andre EØS-stat som må anses å være av samme art.

I sak E-2/22 (overgangsstønad) avsnitt 45 begrunner EFTA-domstolen sin konklusjon om at overgangsstønaden må anses som en familieytelse med at dette er en

«[…] ytelse som er ment å sette en av foreldrene i stand til å vie seg til oppdragelsen av et lite barn, og som nærmere bestemt er utformet som godtgjøring for å oppdra et barn, for å dekke andre kostnader ved omsorg og oppdragelse av et barn og eventuelt redusere de økonomiske ulemper som avkall på en yrkesaktivitet medfører […]».

At EFTA-domstolen slår fast at overgangsstønaden til enslig mor eller far er en ytelse som man mottar for å kunne «vie seg til oppdragelsen av et lite barn», taler for at stønadene til enslig mor eller far må kunne regnes for å være av samme art som andre familieytelser som gis til dette formålet. Det vil si at det trolig ikke kun vil være stønader som spesifikt er rettet mot aleneforeldre som vil anses for å være av samme art som stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15.

4.1.5 Bosted og opphold i andre EØS-stater

Etter folketrygdloven § 15-3 første ledd er det et vilkår for rett til stønader etter folketrygdloven kapittel 15 at både stønadsmottakeren og barnet må oppholde seg i Norge. I andre ledd er det gitt unntak fra dette vilkåret for utenlandsopphold på inntil seks uker i løpet av en tolvmånedersperiode, og for opphold som skyldes arbeid for norsk arbeidsgiver.

Det følger av trygdeforordningen artikkel 7, at kontantytelser som ellers kan utbetales i henhold til lovgivningen i en EØS-stat eller forordningen, som hovedregel ikke skal reduseres, endres, midlertidig stanses, bortfalle eller beslaglegges utelukkende med den begrunnelse at stønadsmottakeren eller dennes familiemedlemmer bor i en annen EØS-stat, med mindre forordningen selv bestemmer noe annet. EU-domstolen og EFTA-domstolen har lagt til grunn at løpende oppholdskrav som vilkår for å kunne få en trygdeytelse vil kunne likestilles med et krav om å være bosatt i staten, se sak C-503/09 Stewart, avsnitt 73, og sak E-13/20 (dagpenger under arbeidsløshet) avsnitt 40.

Det vil si at en enslig mor eller far som omfattes av trygdeforordningens regler og mottar stønader etter folketrygdloven kapittel 15, vil kunne oppholde seg i hele EØS-området. For disse vil det altså ikke kunne stilles krav om opphold i Norge. Dette innebærer at grensen på seks uker for opphold utenfor Norge, jf. folketrygdloven § 15-3, ikke gjelder for denne gruppen.

At familier der de ulike familiemedlemmene har tilknytning til flere EØS-stater likebehandles med familier som bare har tilknytning til én stat, er viktig for å ivareta det EØS-rettslige prinsippet om fri bevegelighet for personer. For familieytelser utvides derfor familiers mulighet til fri bevegelighet ytterligere gjennom trygdeforordningen artikkel 67. Bestemmelsen fastslår at familiemedlemmer til en person som er trygdedekket i Norge, gjennom en rettslig fiksjon skal behandles og vurderes som om de bor og oppholder seg i Norge, selv om de rent faktisk bor og oppholder seg i en annen EØS-stat.

Det følger dermed av artikkel 67 at familieytelser også kan mottas når familiemedlemmet som utløser ytelsen, bor i en annen EØS-stat. En aleneforelder som bor og oppholder seg i en annen EØS-stat, og som ikke selv er underlagt norsk lovgivning, vil dermed kunne ha rett til å motta stønader etter folketrygdloven kapittel 15, dersom barnets andre forelder i henhold til trygdeforordningen er trygdedekket i Norge. Så lenge minst en av familiemedlemmene er trygdedekket i Norge, må dermed kravet om opphold i Norge i § 15-3, også fravikes for stønadsmottakere som er bosatt i en annen EØS-stat, jf. trygdeforordningen artikkel 67.

Det er likevel viktig å merke seg at plikten til å utbetale familieytelser etter trygdeforordningen, vil falle bort dersom oppholdet i den andre staten medfører at ingen i familien lengre har en tilknytning til Norge gjennom arbeid og/eller bosted.

I gjennomføringsforordningen artikkel 11 er det angitt en del kriterier som skal legges til grunn for vurderingen av hvor en person etter trygdeforordningen skal anses for å være bosatt. Bosted fastsettes ut fra en samlet vurdering av hvor personens senter for livsinteresse ligger. Denne vurderingen må nødvendigvis gjøres konkret og skjønnsmessig. Selv om man i starten av et utenlandsopphold kan regnes som bosatt i Norge, kan dette vurderes annerledes etter en tid. Ved lengre utenlandsopphold vil det kunne være vanskelig for en stønadsmottaker å forutse om eller hvor lenge hun eller han fortsatt regnes som bosatt i Norge. I noen tilfeller vil man også kunne anses som bosatt i den andre staten allerede fra første dag.

Et utenlandsopphold som medfører at stønadsmottaker ikke lenger anses for å være bosatt i Norge, kan dermed få konsekvenser for retten til stønader til enslig mor eller far, med mindre barnets andre forelder bor eller jobber i Norge og gjennom dette er trygdedekket i Norge. Siden stønadene i folketrygdloven kapittel 15 utelukkende gis til personer med aleneomsorg for barn, er det ikke gitt at stønadsmottakeren har kontakt med barnets andre forelder. Stønadsmottakeren vil derfor ikke nødvendigvis ha kjennskap til om hvor den andre forelderen er trygdedekket, og om dette er i Norge eller i en annen EØS-stat.

Det vil videre kunne bli vanskelig å kontrollere om vilkåret om aleneomsorg er oppfylt i saker der den enslige moren eller faren oppholder seg eller bor i en annen EØS-stat. Kravet til aleneomsorg innebærer at den enslige har «klart mer» av den daglige omsorgen for barnet enn den andre forelderen. I praksis vil det si minst 60 prosent av den daglige omsorgen. Men selv om dette kriteriet er oppfylt, anses forelderen ikke lenger å være alene om omsorgen dersom hun eller han får ny samboer eller ektefelle. Får den enslige nytt barn med den andre forelderen, anses ingen av foreldrene som enslig mor eller far.

Saksbehandlingen og vurderingen av vilkårene kan være vanskelig og ressurskrevende nok i Norge, men vil være enda mer utfordrende når den enslige bor eller oppholder seg i utlandet.

4.1.6 Likebehandling

Det er ikke tillatt å forskjellsbehandle norske statsborgere og andre personer som er omfattet av trygdeforordningens regler, jf. trygdeforordningen artikkel 4. I kravet om likebehandling ligger det at alle som hovedregel skal ha de samme rettigheter og plikter etter medlemsstatens lovgivning. Som en forlengelse av dette, kreves det i trygdeforordningen artikkel 5 at en EØS-stat likestiller ytelser, inntekter, faktiske forhold eller hendelser i hele EØS.

Folketrygdloven kapittel 15 inneholder ingen bestemmelser som knytter rettsvirkninger til status som norsk statsborger.

At familier der de ulike familiemedlemmene har tilknytning til ulike EØS-stater, likebehandles med familier som bare har tilknytning til én stat, er viktig for å ivareta det EØS-rettslige prinsippet om fri bevegelighet for personer. En arbeidstaker i Norge kan dermed utløse rett til stønader etter folketrygdloven kapittel 15 også for en aleneforelder som er bosatt med deres felles barn i en annen EØS-stat.

Kravet til likestilling av ytelser, inntekter og faktiske forhold innebærer at aktivitet i andre EØS-stater må likestilles med aktivitet i Norge. Det kan derfor ikke stilles som vilkår for rett til stønad til barnetilsyn, at barnetilsynet utføres i Norge. Det vil heller ikke kunne kreves at yrkesrettet aktivitet gjennomføres i Norge.

Det er først og fremst omsorg for egne (herunder adopterte) barn som gir rett til stønad til enslig mor eller far. Dersom barnet har en medmor, skal vedkommende i relasjon til kapittel 15 likestilles med barnets far.

Etter barneloven § 38 kan en person ved dom få foreldreansvar om én eller begge av barnas foreldre er døde. Vedkommende anses da som mor eller far etter § 15-4 andre ledd. Dersom en annen EØS-stat har en tilsvarende formell ordning der man ved dødsfall overfører en tilsvarende varig forpliktelse for barna til en annen, vil dette måtte likestilles med dom etter barneloven § 38.

Det følger av § 15-6 at den enslige moren eller faren, når det yngste barnet har fylt ett år, må være i arbeid eller nødvendig og hensiktsmessig utdanning på minst halv tid, være registrert som reell arbeidssøker hos Arbeids- og velferdsetaten eller etablere en ny virksomhet, for å ha rett til overgangsstønad. Som følge av at det i det nasjonale regelverket har vært et krav om å oppholde seg i Norge, har det frem til nå vært krav om at den yrkesrettede aktiviteten må utøves i Norge. Kravet til likestilling av ytelser, inntekter og fakta i artikkel 5, sammenholdt med artikkel 67 som forutsetter at familiemedlemmer som er bosatt i andre EØS-stater gjennom en rettslig fiksjon skal behandles som om de bor i Norge, innebærer at gjennomføring av yrkesrettet aktivitet i andre EØS-stater må likestilles med yrkesrettet aktivitet som gjennomføres i Norge.

Arbeid i en annen EØS-stat vil etter artikkel 5 måtte likestilles med arbeid i Norge ved vurderingen av om aleneforelderen oppfyller aktivitetskravet. Det at stønadsmottakeren tar arbeid i en annen EØS-stat vil imidlertid kunne påvirke lovvalgsreglene eller endre prioriteringen mellom de ulike statene som familien er trygdedekket i, og dermed kunne få betydning for fortsatt rett til stønadene eller for hvor mye stønad som skal utbetales fra Norge. Disse reglene er omtalt i punktene 4.1.2 og 4.1.4 ovenfor. Det vil kunne oppstå kompliserte spørsmål her, som det, spesielt for stønadsmottakeren, vil være svært vanskelig å overskue konsekvensene av.

Ved gjennomføring av utdanning eller opplæring som yrkesrettet aktivitet må Arbeids- og velferdsetaten ta stilling til om utdanningen eller opplæringen er nødvendig og hensiktsmessig. Dette gjøres gjennom en skjønnsmessig helhetsvurdering der Arbeids- og velferdsetaten blant annet skal foreta en konkret vurdering av den aktuelle utdanningen opp mot arbeidsmarkedets behov og den enkeltes muligheter på arbeidsmarkedet. Det kan ikke forutsettes at ansatte i Arbeids- og velferdsetaten har den samme kjennskap til arbeidsmarkedet i andre EØS-stater, og heller ikke til de ulike utdanningsinstitusjonene. Når utdanning eller opplæring skal gjennomføres i en annen EØS-stat vil derfor vurderingen måtte gjøres ut fra mer generelle antagelser om arbeidsmarkedet. I vurderingen av selve utdanningen vil det være naturlig å se hen til hvilke utdanninger som er godkjent av Lånekassen og/eller NOKUT. Den enslige moren eller faren må kunne dokumentere studieplass ved utdanningsinstitusjonen og fremlegge dokumentasjon på studieprogresjon.

Alternativet om å stå tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, forutsetter etter sin ordlyd at vedkommende søker jobb i Norge. Registreringen innebærer blant annet at stønadsmottakeren må bekrefte status som reell arbeidssøker ved å sende meldekort hver fjortende dag. For en enslig mor eller far som bor eller oppholder seg i en annen EØS-stat, følger det av prinsippet om likestilling av hendelser at arbeidsformidlingen eller lignende i den EØS-staten som vedkommende oppholder seg, i denne sammenhengen må likestilles med «Arbeids- og velferdsetaten». En enslig mor eller far som fyller aktivitetsplikten gjennom å være registrert som arbeidssøker i en annen EØS-stat, og ikke er registrert som arbeidssøker i Norge, vil ikke kunne sende inn meldekort til Arbeids- og velferdsetaten hver fjortende dag. En løpende kontroll av om vilkårene for stønadene er oppfylt, vil dermed måtte basere seg på egenrapportering fra aleneforelderen utenfor meldekortløsningen og dokumentasjon innhentet av stønadsmottakeren selv.

Arbeids- og velferdsetaten skal ved behov innkalle til samtaler for å vurdere oppfølging av stønadsmottakeren og om det skal settes i verk tiltak med sikte på overgang til arbeid, jf. § 15-6 andre ledd. Også i saker der den enslige moren eller faren oppholder seg i en annen EØS-stat vil det være Arbeids- og velferdsetaten som har ansvar for å følge opp stønadssaken. Dette innebærer blant annet at etaten skal gjennomføre individuelle samtaler, utarbeide aktivitetsplaner og så videre. Når aktiviteten foregår i en annen EØS-stat, kan det være mest hensiktsmessig å gjøre denne type oppfølging i form av telefon- eller videomøter. I den grad den enslige moren eller faren ikke kan kommunisere på norsk eller engelsk vil det kunne bli nødvendig med tolkebistand.

Folketrygdloven § 15-9 gir regler om at overgangsstønaden avkortes mot forventet arbeidsinntekt. Arbeidsinntekt i en annen EØS-stat vil etter trygdeforordningen artikkel 5 om likebehandling av inntekter, likestilles med inntekt i Norge eller fra norsk arbeidsgiver. Dagpenger under arbeidsløshet, sykepenger, stønad ved barns og andre nærståendes sykdom, arbeidsavklaringspenger, svangerskapspenger og foreldrepenger likestilles etter § 15-9 med arbeidsinntekt. Om stønadsmottakeren får ytelser fra en annen EØS-stat som er klassifisert likt som en av de ytelsene som er nevnt i bestemmelsen, må også disse etter artikkel 5 likestilles med de norske trygdeytelsene, slik at overgangsstønaden på vanlig måte avkortes mot disse. Om den trygdeytelsen som mottas fra den andre EØS-staten også er klassifisert som en familieytelse, vil imidlertid reglene om differanseberegning etter trygdeforordningen artikkel 68 komme til anvendelse. I disse tilfellene følger det av trygdeforordningen at det skal gjøres en differanseberegning mellom de aktuelle familieytelsene, og overgangsstønaden vil dermed ikke avkortes etter § 15-9. En slik differanseberegning kan føre til at stønaden reduseres eller faller bort slik det er nærmere omtalt i punkt 4.1.4. Dette vil for eksempel gjelde for foreldrepenger fra Sverige, som fra svensk side er klassifisert som en familieytelse, og ikke en ytelse ved svangerskap og fødsel.

4.1.7 Sammenlegging av tid

De generelle reglene om sammenlegging innebærer at opptjeningsperioder i andre stater som anvender trygdeforordningen, i noen tilfeller skal legges sammen med opptjeningsperioder i Norge.

Det er et vilkår for rett til stønad til enslig mor eller far at stønadsmottakeren har vært medlem i folketrygden de siste fem årene før kravet settes frem, jf. folketrygdloven § 15-2.

Det kreves også at vedkommende «varig har klart mer av den daglige omsorgen enn den andre av foreldrene». Begge foreldrene kan dermed ikke samtidig fylle vilkårene for å få slike stønader. Siden retten til familieytelser ikke er en avledet rett fra det familiemedlemmet som er underlagt norsk lovgivning, men en selvstendig rett for alle som inngår i familien, er det aleneforelderen selv som vil måtte fylle kravet til fem års forutgående medlemskap. Den andre forelderens eventuelle trygdetid i Norge vil dermed ikke være tilstrekkelig eller relevant.

Trygdeforordningen artikkel 6 regulerer sammenlegging av trygdetid fra andre EØS-stater. Vilkåret om fem års forutgående medlemskap kan altså oppfylles ved å legge til trygdetid fra andre EØS-stater. Når det skal vurderes om medlemskapsvilkårene er oppfylt for personer underlagt forordningen, skal perioden personen er dekket av en trygdeordning i en annen EØS-stat regnes med i medlemskapsperioden, jf. sak C-32/18 Moser.

Etter trygdeforordningen artikkel 67 forutsettes det at når man vurderer retten til familieytelser så skal man vurdere alle i familien som om de er bosatt i Norge. Det følger av EU-domstolens praksis at det ikke kan stilles krav om at noen deler av trygdetiden skal være opptjent i Norge, se sak C-257/10 Bergström.

Opplysninger om trygdetid fra andre EØS-stater blir innhentet elektronisk av Arbeids- og velferdsetaten ved bruk av en standardisert melding, et såkalt strukturert elektronisk dokument (SED), se punkt 4.1.8. Ettersom trygdeforordningen bare koordinerer EØS-statenes trygdeordninger og ikke harmoniserer dem, er det myndighetene i den EØS-staten hvor trygdetiden er opptjent som avgjør hvilke perioder som kan medregnes. Dette følger av definisjonen av trygdetid i trygdeforordningen artikkel 1 bokstav t. Det vil si at Arbeids- og velferdsetaten vil måtte legge til grunn alle perioder de har fått oppgitt som trygdetid fra andre EØS-stater.

4.1.8 Utveksling av trygdeinformasjon mellom EØS-statene og innhenting av dokumentasjon i utenlandssaker

For at trygdekoordineringen skal fungere etter hensikten, er det nødvendig å ha et godt system for utveksling av informasjon om den enkelte bruker, på tvers av landegrensene.

Elektronisk innhenting – EESSI

Gjennomføringsforordningen artikkel 2 til 4 forutsetter at all informasjon i enkeltsaker mellom trygdemyndighetene i EØS-statene skal utveksles elektronisk. Den elektroniske utvekslingen av trygdeopplysninger foregår i EESSI-løsningen, og meldingene som utveksles kalles strukturert elektronisk dokument (SED). Systemet deler de ulike meldingsflytene eller forretningsprosessene i såkalte sektorer, der hver sektor vil være en gruppe ytelser som koordineres etter det samme kapittelet i trygdeforordningen avdeling III.

I tillegg er det noen sektorer som går på tvers av flere eller alle ytelser. Dette gjelder lovvalg (trygdeforordningen avdeling II), yrkesskade og tilbakekreving. Det er også en tverrgående (horisontal) sektor H, for generelle forespørsler og andre meldinger som ikke passer inn i de øvrige kategoriene.

Stønad til enslig mor eller far tilhører EESSI-sektoren F (familie), som også dekker barnetrygd og kontantstøtte.

Det kan som nevnt tidligere, bli mer utfordrende å kontrollere kravet om aleneomsorg i saker hvor stønadsmottakeren bor eller oppholder seg i en annen EØS-stat. Sivilstanden til stønadsmottakeren kan endre seg over tid, noe som kan få betydning for retten til ytelsen. Når stønadsmottakere som er bosatt i Norge, endrer sivilstand, for eksempel ved å gifte seg, vil Arbeids- og velferdsetaten automatisk bli varslet om endringen av folkeregisteret. EESSI-løsningen har ikke noen tilsvarende funksjonalitet. Arbeids- og velferdsetaten vil her aktivt måtte etterspørre informasjon om endringer, for eksempel i sivilstand. Denne informasjonen vil ikke nødvendigvis være tilgjengelig i andre staters register, og vil i såfall kunne kreve manuell saksbehandling. Selv om det ikke er noen formelle sperrer i gjennomføringsforordningen på hvor ofte man kan etterspørre informasjon om familieytelser fra de andre statene, kan dette være ressurskrevende. Det vil dermed kunne oppfattes utidig om man sender slike forespørsler for ofte. Normalt vil det derfor ikke være aktuelt å be om slikt mer enn én gang i året. Dette betyr at kontrollen med vilkåret om aleneomsorg i saker hvor stønadsmottakeren er bosatt i en annen EØS-stat, ikke vil kunne gjøres fortløpende.

Innhenting av informasjon knyttet til aktivitetskrav

Vilkårene i folketrygdloven § 15-6 er utformet med tanke på at aktiviteten skal foregå i Norge. Bestemmelsen er derfor ikke tilpasset en situasjon der stønadsmottakeren gjennomfører aktiviteten i utlandet. Familieytelser har normalt ikke den type krav til yrkesrettet aktivitet som følger av folketrygdloven § 15-6. I F-sektoren finnes det derfor ikke noen SED for å kunne hente inn den type informasjon som er nødvendig for å vurdere om vilkåret om yrkesrettet aktivitet er oppfylt.

Det vil si at opplysninger om yrkesrettet aktivitet ikke kan hentes direkte fra de relevante institusjonene i den aktuelle EØS-staten gjennom EESSI-løsningen, men vil i stor grad måtte innhentes fra stønadsmottakeren selv. I saker hvor den enslige moren eller faren tar med seg stønaden fra Norge til utlandet, har Arbeids- og velferdsetaten allerede opplysninger om og kontakt med stønadsmottakeren, og vil relativt enkelt kunne følge opp kravet til yrkesrettet aktivitet når aktiviteten foregår i utlandet. Der den enslige moren eller faren ikke har en slik tilknytning til Norge, vil det trolig være noe mer komplisert å praktisere og kontrollere vilkåret om yrkesrettet aktivitet.

Arbeids- og velferdsetaten har ikke tilgang til gode kilder for å innhente registerdata fra utlandet. For enslig mor eller far som oppgir å være i arbeid i Norge, vil Arbeids- og velferdsetaten kunne kontrollere aktivitetskravet ved å innhente opplysninger fra a-ordningen (A-inntekt), som brukes for arbeidstakere i Norge. En enslig mor eller far som bor og oppholder seg i en annen EØS-stat, vil måtte dokumentere aktivitetskravet på en annen måte. Det kan for eksempel innhentes lønnsslipper og arbeidskontrakter som dokumenterer at den enslige moren eller faren er i arbeid i mer enn halvparten av full tid, direkte fra den enslige moren eller faren selv.

Også når det gjelder den gruppen som står registrert som reell arbeidssøker i en annen EØS-stat, vil egenrapportering fra stønadsmottakeren være mest aktuelt for å kunne kontrollere at arbeidssøkeraktiviteten overholdes. Den enslige moren eller faren vil selv måtte innhente bekreftelse på registrering som arbeidssøker fra arbeidsformidlingen i den andre EØS-staten. Oppdatert informasjon om at de fortsatt er registrert som arbeidssøker og at de overholder de lokale pliktene som følger med dette, vil måtte innhentes regelmessig av arbeidssøkeren selv og sendes som dokumentasjon til Arbeids- og velferdsetaten.

4.2 EØS-avtalen og annen EØS-rett

Bestemmelsene i hoveddelen i avtale om Det europeiske samarbeidsområde (EØS-avtalen) gjelder, med visse modifikasjoner, som norsk lov, jf. lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven). Det følger nå av folketrygdloven § 1-3 at loven skal tolkes og anvendes i samsvar med prinsippene om fri bevegelighet og likebehandling slik de kommer til uttrykk i EØS-avtalens hoveddel, jf. lov 25. november 2022 nr. 86 om endringer i folketrygdloven mv. (synliggjøring av folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering).

Bestemmelser i EØS-avtalen med relevans for folketrygdens stønader til enslig mor eller far er for det første EØS-avtalen artikkel 4, som slår fast at enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet i utgangspunktet skal være forbudt innenfor EØS-avtalens virkeområde. For det andre er EØS-avtalen del III, Fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital, relevant. Særlig sentralt er retten til fri bevegelighet for personer som fremgår av artikkel 28 og 29 og som slår fast at avtalepartene har forpliktelser med hensyn til å gjennomføre den frie bevegeligheten i samsvar med bestemmelsene i vedlegg VI, samt tjenestefriheten som fremgår av artikkel 36.

Den nære forbindelsen mellom bestemmelsene i trygdeforordningen og de alminnelige reglene om fri bevegelighet i TEUV og EØS-avtalens hoveddel kommer til uttrykk i trygdeforordningens fortale punkt 1 hvor det heter at «Reglene om koordinering av nasjonale trygdeordninger faller innenfor rammen av den frie bevegelighet for personer […]».

Trygdeforordningen både utvider og klargjør de grunnleggende koordineringsprinsippene på et vis som gjør at det normalt vil være lite behov for å supplere disse med hovedreglene om fri bevegelighet. Departementet viser for eksempel til at EØS-avtalen artikkel 4, som slår fast at enhver forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet i utgangspunktet skal være forbudt innenfor EØS-avtalens virkeområde, har en parallell i det generelle likebehandlingsprinsippet som følger av trygdeforordningen artikkel 4. Når det gjelder likebehandlingsprinsippet må det derfor antas at artikkel 4 i EØS-avtalen vil ha begrenset betydning utover det som følger direkte av artikkel 4 i trygdeforordningen. Når det gjelder retten til fri bevegelighet, vil også dette være ivaretatt av trygdeforordningen. Trygdeforordningen artikkel 7 oppstiller et generelt forbud mot bostedskrav for familieytelser. I sakene E-8/20 (arbeidsavklaringspenger) avsnitt 139 og E-13/20 (dagpenger under arbeidsløshet) avsnitt 40 har EFTA-domstolen slått fast at forbudet i artikkel 7 også gjelder løpende oppholdskrav. For familieytelsene har trygdeforordningen i tillegg særlige regler i artikkel 67 om at familiemedlemmer som bor i en annen medlemsstat, skal vurderes som om de bor og fysisk oppholder seg i Norge. For familieytelser går altså trygdeforordningen på dette punktet lenger enn det som ville fulgt av EØS-avtalens generelle regler om fri bevegelighet.

For stønadene til enslig mor eller far må det derfor antas at de fleste praktiske problemstillinger som kan oppstå som følge av at familiemedlemmene bor, oppholder seg og/eller arbeider i flere EØS-stater løses av trygdeforordningen. Dette tilsier at det for stønadene til enslig mor eller far neppe vil være nødvendig å benytte EØS-avtalens hoveddel som et selvstendig rettsgrunnlag når det gjelder adgangen til å motta stønadene under opphold i andre EØS-stater.

Likevel understreker departementet at EØS-avtalen utgjør bakgrunnsretten for trygdeforordningen. Forordningen og regelverket for øvrig må tolkes i lys av de alminnelige reglene i EØS-avtalens hoveddel. Det kan heller ikke utelukkes at det nå eller i fremtiden kan oppstå situasjoner og typetilfeller der de alminnelige reglene i EØS-avtalens hoveddel vil måtte supplere trygdeforordningen når det gjelder familieytelser.

Selv om markørene som er tatt inn i folketrygdloven, i tillegg til å vise til trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen, også viser til EØS-avtalens hoveddel, må folketrygdlovens regler også ses i sammenheng med annen EØS-rett. Reglene vil videre også måtte ses i lys av andre internasjonale forpliktelser, som for eksempel den Europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Folkerettsmarkørene må derfor ikke forstås som uttømmende.

Eksempler på annen sekundærrett som regulerer retten til fri bevegelighet innenfor EØS-området for EØS-borgere og deres familiemedlemmer, og som vil kunne være relevant for trygdelovgivningen, er direktiv 2004/38 (direktivet om fri personbevegelighet), og forordning (EU) nr. 492/2011 om fri røyrsle av arbeidstakarar (arbeidstakerforordningen).

Arbeidstakerforordningen gir regler om fri bevegelighet av arbeidstakere i EØS-området, og slår fast at arbeidssøkere og arbeidstakere fra andre EØS-stater skal likebehandles med egne borgere på følgende områder: tilgang til arbeidsmarkedet, sysselsetting og arbeidsforhold, tilgang til sosiale og skattemessige fordeler, fagforeningsmedlemskap og kvalifisering for organer som representerer arbeidstakere, tilgang til viss opplæring, tilgang til bolig og tilgang til bistand fra arbeidsformidlingskontoret. Forordningen kan dermed ha betydning for vurderingen av trygdeytelser, og de mest sentrale bestemmelsene i den forbindelse er artikkel 5 og artikkel 7 nr. 2.

Arbeidstakerforordningen artikkel 5 bestemmer at en statsborger i en EØS-stat som søker arbeid på territoriet til en annen EØS-stat, skal få tilsvarende bistand som det lokale arbeidsformidlingskontoret gir til sine egne statsborgere som søker arbeid. Når det gjelder stønadene til enslig mor eller far vil artikkel 5 kunne være relevant om en stønadsmottaker ønsker å være jobbsøker i en annen EØS-stat i stedet for å registrere seg som arbeidssøker hos Arbeids- og velferdsetaten. Forutsatt at vilkårene for oppholdsrett etter direktivet om fri personbevegelighet er oppfylt, sikrer artikkel 5 stønadsmottakeren en rett til å kunne registrere seg som arbeidssøker i den EØS-staten hun eller han oppholder seg i, slik at hun eller han vil kunne oppfylle kravet til yrkesrettet aktivitet.

Når det gjelder stønadene til enslig mor eller far, følger det av arbeidstakerforordningen artikkel 7 nr. 2 at det må gjøres unntak fra oppholdskravet for forelderen og barnet når stønadsmottakeren jobber i Norge, men er bosatt i en annen EØS-stat, se Prop. 71 L (2021–2022) punkt 8.2.6.4. Når stønadene til enslig mor eller far nå behandles etter reglene for familieytelser i trygdeforordningen vil imidlertid dette også følge av trygdeforordningen artikkel 7 og 67. For trygdeytelser som er omfattet av trygdeforordningen antar derfor departementet at det i liten grad vil være behov for å måtte supplere trygdeforordningen med arbeidstakerforordningen artikkel 7 nr. 2.

Saker om stønad til enslig mor eller far må også behandles innenfor de rammene som følger av forordning (EU) nr. 2016/679 (personvernforordningen). Et grunnleggende prinsipp i personvernforordningen er at all behandling av personopplysninger må være lovlig. Forordningen stiller også krav til rettsgrunnlagets klarhet og forutsigbarhet for at personopplysningene skal kunne behandles lovlig. Arbeids- og velferdsetaten kan behandle personopplysninger i saker om stønad til enslig mor eller far med hjemmel i personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e, jf. arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 a og folketrygdloven kapittel 15. Det er i utgangspunktet vilkårene for ytelsen i folketrygdloven kapittel 15 og forskrift om stønader til enslig mor eller far som setter rammene for hvilke personopplysninger etaten kan behandle. Siden folketrygdlovens stønader til enslig mor eller far er regulert som en individuell rettighet til aleneforelderen, og ikke som en stønad til familien som sådan, gjenspeiler ikke bestemmelsene i kapittel 15 at Arbeids- og velferdsetaten også vil måtte behandle personopplysninger om de andre familiemedlemmene. Som omtalt i punkt 4.1 er det nå nødvendig å innhente og behandle opplysninger om hvor de andre familiemedlemmer er trygdedekket, om de er økonomisk aktive og om de mottar familieytelser i andre EØS-stater. Dette følger til en viss grad av trygdeforordningens regler som er tatt inn som norsk rett i folketrygdloven § 1-3 a. Samtidig er det, som omtalt i punkt 4.1.3, ikke alltid helt opplagt hvem som skal regnes med i familien. Det kan derfor være vanskelig å forutse for andre familiemedlemmer at Arbeids- og velferdsetaten har adgang til å behandle deres personopplysninger i forbindelse med en annen persons stønadssak som de ikke selv er part i og kanskje heller ikke er kjent med. Arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 4 a tredje ledd gir departementet myndighet til å gi forskrift om behandling av personopplysninger, blant annet om hvem det kan behandles personopplysninger om og hvilke typer personopplysninger som kan behandles. Departementet vil vurdere behovet for å gi slike forskrifter.

Det vil også finnes andre typer EØS-regler det kan være nødvendig å se hen til i trygdesaker, som for eksempel likestillingsdirektivet (direktiv 2006/54/EF), som forbyr forskjellsbehandling mellom menn og kvinner, eller direktiv 2019/1158 om et balansert arbeids- og familieliv (Work-Life Balance direktivet), som gir rettigheter til permisjoner ved fødsel og foreldreskap.

4.3 Andre avtaler med betydning for trygdekoordinering

Også andre internasjonale multilaterale avtaler omfatter stønadene til enslig mor eller far og har dermed betydning for trygdekoordinering av disse stønadene. Dette gjelder EFTA-konvensjonen, nordisk konvensjon om trygd og separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia. Disse avtalene gir trygdeforordningen tilsvarende anvendelse for de geografiske områdene de aktuelle avtalene dekker, men de kan også inneholde særregler som ikke er dekket av kontaktpunktene som følger av trygdeforordningen, eller som gjør unntak fra reglene i trygdeforordningene. Disse avtalene er gitt virkning i norsk rett i folketrygdloven § 1-3 b.

Kontaktpunktene som er beskrevet i punkt 4.1 vil også gjøre seg gjeldende i tilknytning til disse avtalene.

5 Folkerettsmarkør

5.1 Bakgrunn

Ved lov 25. november 2022 nr. 86 om endringer i folketrygdloven mv. (synliggjøring av folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering), ble det innført kapittelvise lovbestemmelser i trygdelovgivningen som av informasjonshensyn henviser til EØS-avtalens hoveddel, trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og bi- og multilaterale trygdeavtaler om trygdekoordinering, se Prop. 71 L (2021–2022) kapittel 7 og Innst. 33 L (2022–2023). I det følgende vil denne type informasjonsbestemmelse omtales som «folkerettsmarkør».

I Prop. 71 L (2021–2022) viste departementet til at spørsmålet om hvorvidt stønadene til enslig mor eller far faller inn under trygdeforordningens virkeområde var til avklaring i Trygderetten og EFTA-domstolen, og at det derfor var hensiktsmessig å avvente den pågående rettslige avklaringen før det eventuelt ble foreslått å ta inn en folkerettsmarkør i folketrygdloven kapittel 15. Gjennom Trygderettens kjennelse av 30. august 2022 (TRR-2020-1763) og EFTA-domstolens tolkningsuttalelse i sak E-2/22 (overgangsstønad), er det nå rettslig avklart at overgangsstønad til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15 skal regnes som en familieytelse etter trygdeforordningen. Departementet legger til grunn at det samme også gjelder for de øvrige stønadene i folketrygdloven kapittel 15.

5.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet 24. mars 2023 foreslo departementet å ta inn en folkerettsmarkør i folketrygdloven kapittel 15. Den foreslåtte bestemmelsen hadde en ordlyd i tråd med Stortingets vedtak til lov 25. november 2022 nr. 86, og viser til at bestemmelsene i kapittelet skal «fravikes i den utstrekning det er nødvendig av hensyn til relevante bestemmelser i EØS-avtalens hoveddel, trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og bi- og multilaterale trygdeavtaler». I tillegg inneholder folkerettsmarkøren også en henvisning til inkorporasjonsbestemmelsene §§ 1-3 a og 1-3 b.

I høringsnotatet ble det i tillegg gitt en kort omtale av forholdet mellom stønadene til enslig mor eller far, EØS-avtalens hoveddel og trygdeforordningen.

Departementet presiserer at trygdeforordningen gjelder som norsk rett og har forrang fremfor nasjonale regler. Kapittel 15 tolkes og anvendes derfor allerede i samsvar med trygdeforordningen og bi- og multilaterale trygdeavtaler, og fravikes der dette er nødvendig i henhold til trygdeforordningens regler, selv om kapittel 15 per i dag ikke har en folkerettsmarkør.

5.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har hatt merknader, har vært positive til forslaget.

5.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet opprettholder forslaget fra høringen om å ta inn en folkerettsmarkør i kapittel 15.

Folkerettsmarkøren vil, på lik linje med de tilsvarende folkerettsmarkørene som er tatt inn i andre kapitler i folketrygdloven, kun tas inn i loven av informasjonshensyn, og vil i seg selv ikke ha noen rettsskapende virkning. Aktuelle rettigheter og plikter utover dem som fremgår av loven, følger direkte av de avtalene som til enhver tid er gjennomført i norsk rett. De relevante reglene for stønadene til enslig mor eller far vil i hovedsak fremgå av trygdeforordningen avdeling I, avdeling II og avdeling III kapittel 8.

Bestemmelsen er utformet likt som folkerettsmarkørene i de øvrige kapitlene i folketrygdloven som ble vedtatt ved lov 25. november 2022 nr. 86. Disse markørene er begrenset til de EØS-rettslige reglene knyttet til trygdekoordinering og til EØS-avtalens hoveddel, og gir således ingen uttømmende oversikt over alle EØS-regler som kan ha betydning for bestemmelsene i kapittel 15. Dette innebærer at det også kan være nødvendig å vurdere bestemmelsene i kapittel 15 opp mot andre relevante EØS-regler, for eksempel forordning (EU) nr. 492/2011 (arbeidstakerforordningen), forordning (EU) 2016/679 (personvernforordningen), de sentrale rettsprinsippene for forvaltning av EØS-reglene og praksis fra EU- og EFTA-domstolen.

En følge av forslaget om å legge inn folkerettsmarkøren som en ny bestemmelse innledningsvis i kapittel 15, er at innholdsfortegnelsen i kapitlet må oppdateres i tråd med dette.

Den konkrete betydningen av EØS-avtalens hoveddel, trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og bi- og multilaterale avtaler med betydning for trygdekoordinering for stønadene til enslig mor eller far er nærmere omtalt i kapittel 4. Departementet viser til at betydningen av reglene i trygdeforordningen for stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15 også er omtalt i punkt 8.20.2 i NOU 2021: 8 Trygd over landegrensene – Gjennomføring og synliggjøring av Norges trygdekoordineringsforpliktelser.

Det må tas forbehold om at EØS-retten er dynamisk og endres over tid, blant annet gjennom domstolenes fortolkning av regelverket. Fremstillingen i denne lovproposisjonen vil derfor utelukkende kunne gi et øyeblikksbilde av samvirket mellom de nevnte instrumentene og trygdelovgivningen. Bestemmelsene i EØS-avtalen og forordningene må i alle tilfelle tolkes autonomt og i tråd med tolkningslæren som gjelder for slike rettskilder. Det vil heller ikke være hensiktsmessig eller praktisk mulig å kunne omtale alle tenkelige konstellasjoner og situasjoner uttømmende i lovforarbeidene. Fremstillingen må derfor ikke leses som en uttømmende beskrivelse av kontaktflatene mellom de nasjonale reglene og de internasjonale instrumentene.

I enkelte av folkerettsmarkørene i de øvrige stønadskapitlene er det tatt inn en forskriftshjemmel. Adgangen til å kunne gi regler som supplerer og utfyller forordninger er begrenset. Når det gjelder stønadene til enslig mor eller far er det ikke nødvendig å gi slike utfyllende eller supplerende bestemmelser i forskrift. Departementet foreslår derfor at det ikke legges inn en forskriftshjemmel i folkerettsmarkøren i kapittel 15.

6 Oppholdskrav

6.1 Bakgrunn

Det følger av folketrygdloven § 15-3 at både stønadsmottakeren og barnet som hovedregel må oppholde seg i Norge. Det er gitt unntak for opphold i inntil seks uker i løpet av en tolv måneders periode. Etter gjeldende praksis gis det også unntak ved helgeopphold på inntil to overnattinger. Det er videre unntak for opphold som skyldes arbeid for norsk arbeidsgiver.

Oppholdskravet er særlig begrunnet i at lengre utenlandsopphold vil redusere muligheten for kontroll med at vilkårene er oppfylt, og dermed øke risikoen for trygdemisbruk. Dette er beskrevet nærmere i Prop. 115 L (2014–2015) punkt 4. Faren for misbruk knytter seg særlig til vilkårene om aleneomsorg for barnet, og at stønadsmottaker ikke kan bo sammen med en partner. I tillegg er det også lagt vekt på at et krav om opphold i Norge vil kunne bidra til å sikre at yrkesrettet aktivitet gjennomføres, og til at Nav-kontoret vil kunne følge opp stønadsmottakeren på en god måte.

Det følger av trygdeforordningen artikkel 67, jf. artikkel 7, at oppholdskravet i folketrygdloven § 15-3 vil måtte fravikes både for stønadsmottakeren selv og for barnet dersom stønadsmottakeren omfattes av reglene i trygdeforordningen. Dette gjelder likevel bare så lenge oppholdet i en annen EØS-stat ikke medfører at ingen av familiemedlemmene lengre anses for å være underlagt norsk trygdelovgivning.

6.2 Høringsforslaget

Siden det er gjort materielle tilpasninger som synliggjør den adgangen mottakere av sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger etter trygdeforordningen har til å kunne oppholde seg i andre EØS-stater, mener departementet det er naturlig å vurdere tilsvarende endringer også for stønadene til enslig mor eller far.

I høringsnotatet 24. mars 2023 foreslo departementet å endre § 15-3 tilsvarende, slik at det tydeliggjøres at mottakere av stønad til enslig mor eller far som omfattes av reglene i trygdeforordningen, har adgang til å kunne oppholde seg i andre EØS-stater.

Dagens unntak for utenlandsopphold i inntil seks uker i løpet av en tolv måneders periode og for opphold som skyldes arbeid for norsk arbeidsgiver ble foreslått beholdt som i dag.

Forslaget innebærer ingen materielle endringer, men synliggjør bare det som uansett vil følge av folketrygdloven §§ 1-3 a tredje ledd og 1-3 b tredje ledd der det fremgår at folketrygdlovens regler, herunder også oppholdskravet, skal fravikes når dette følger av regler i trygdeforordningen og bi- og multilaterale trygdeavtaler.

6.3 Høringsinstansenes syn

Arbeids- og velferdsdirektoratet er enig i at oppholdskravet ikke bør oppheves, men peker på at det å tilpasse bestemmelsen til EØS-retten på den samme måte som er gjort for sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger, vil kunne mislede stønadsmottakeren til å tro at opphold i andre EØS-stater ikke vil få noen konsekvenser for stønaden. Direktoratet mener derfor at den beste løsningen vil være at oppholdskravet formuleres slik: «Det er et vilkår for rett til stønad etter dette kapitlet at medlemmet og barnet oppholder seg i Norge, med mindre annet følger av trygdeforordningen, se §§ 1-3 a og 1-3 b», og at andre ledd beholdes som i dag, og begrunner dette slik:

«I sak E-8/20 (Arbeidsavklaringspenger) drøfter EFTA-domstolen oppholdskravet for denne ytelsen inngående. Som trygdekoordineringsutvalget påpeker (se for eksempel Trygd over landegrenser punkt 5.6) innebærer EFTA-domstolens tilnærming at skillet mellom opphold (trygdeforordningen artikkel 21) og bosted (trygdeforordningen artikkel 7) innenfor EØS-området langt på vei viskes ut for kontantytelser ved sykdom.

For familieytelser, herunder stønad til enslig mor eller far er situasjonen en annen. Primærkompetansen går i mange tilfeller over til et annet EØS-land når stønadsmottaker og barnet flytter til et annet EØS-land. Dersom ingen av foreldrene lenger har tilknytning til Norge faller retten til ytelser fra Norge bort i sin helhet. Det er derfor viktig at det er avklart om en mottaker av ytelser etter kapittel 15 oppholder seg midlertidig i et annet EØS-land, eller om personen har flyttet. Denne nyansen er ikke uten videre åpenbar, verken for stønadsmottakere eller rettsanvendere. Direktoratet mener derfor at det bør vurderes hvordan det er mest hensiktsmessig å utforme bestemmelsen. Hva som konkret ligger i «med mindre annet følger av trygdeforordningen» må i alle tilfeller forklares i rundskriv og i informasjon på nav.no.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) uttaler at det bør være egne bestemmelser i loven som sier noe om oppholdskravet i saker hvor trygdeforordningen med videre kommer til anvendelse. LO mener at den foreslåtte endringen bør suppleres med et tillegg som synliggjør forskjellen fra sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger i de tilfeller hvor ingen i familien lenger har noen tilknytning til Norge.

6.4 Departementets vurdering og forslag

I trygdeforordningen er det gitt regler om lovvalg, som avgjør hvilken stat en person skal være trygdedekket i (den kompetente stat). At en person skal være underlagt lovgivningen i en stat, medfører ikke nødvendigvis at vedkommende blir omfattet av denne statens lovgivning, eller har rett til ytelser derfra. Dette avgjøres i utgangspunktet på grunnlag av de nasjonale vilkårene. Etter folketrygdloven er det en forutsetning for å ha rett til stønad til enslig mor eller far at stønadsmottakeren er medlem i folketrygden. Reglene om medlemskap i folketrygden er regulert i folketrygdloven kapittel 2, og som hovedregel er man medlem i folketrygden dersom man bor og/eller arbeider i Norge. Det følger av folketrygdloven § 1-3 a at folketrygdlovens bestemmelser skal fravikes når dette er nødvendig for å overholde forpliktelser som følger av trygdeforordningen. Dette er også presisert i folketrygdens medlemskapskapittel, men her vil det i all hovedsak være trygdeforordningens likebehandlingsregel som gjør at man må fravike kravene, for eksempel vil dette gjelde eventuelle krav om norsk statsborgerskap. Dette vil blant annet kunne medføre at en person som etter bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 2 er medlem i folketrygden, likevel ikke blir medlem, eller at en person som etter bestemmelsene i folketrygdloven kapittel 2 ikke er medlem i folketrygden, likevel blir medlem.

Videre er det et krav om opphold i Norge for rett til stønad til enslig mor eller far. Det vil være relevant å vurdere oppholdskravet opp mot trygdeforordningens regler dersom oppholdet i et annet land er av en slik karakter at personen anses å ha flyttet dit, og dette eventuelt får betydning for om Norge er kompetent stat for familieytelser eller for vurderingen av prioriteten mellom de aktuelle EØS-statene.

Da det ble tatt inn folkerettsmarkører i folketrygdloven i november 2022, ble det i de kapittelvise markørene ikke lagt inn noen særskilt henvisning til lovvalgsreglene og den konkrete betydningen av disse for de ulike trygdeytelsene. Det legges derfor ikke opp til at det skal tas inn noen særlig henvisning til lovvalgsreglene i folkerettsmarkøren til stønadene til enslig mor eller far, da dette ville bryte med tilnærmingen i de øvrige kapitlene og kunne skape uklarheter i andre sammenhenger. Forslaget til ny folkerettsmarkør til stønadene til enslig mor eller far er omtalt i kapittel 5.

I NOU 2020: 9 Blindsonen peker Arnesen-utvalget på at en mulig tilpasning av EØS-rettens krav kan være å oppheve oppholdskravet. Når det gjelder de ulike kontantytelsene ved sykdom, mener Arnesen-utvalget at de hensynene som oppholdskravet er ment å ivareta, kan ivaretas gjennom konkrete aktivitetsplikter som tar sikte på å bringe den enkelte trygdemottaker tilbake i arbeid. Utvalget peker videre på at en slik løsning vil ligge nærmere det som er idealet for folketrygdloven, som er at lovgivningen «bør være utformet på en slik måte at den enkelte borger er sikret tilstrekkelig informasjon til å ivareta sine interesser».

Å oppheve oppholdskravet går ut over det som er nødvendig for å oppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalen og andre folkerettslige avtaler, ved at kravet da også oppheves for personer som oppholder seg i tredjeland. Oppholdskravet er begrunnet i at det er nødvendig for å kunne kontrollere at sentrale vilkår for stønaden er oppfylt. Dette gjelder særlig vilkåret om aleneomsorg for barn og kravet om å være i yrkesrettet aktivitet. Å oppheve oppholdskravet vil sterkt begrense mulighetene for å kontrollere at stønadsmottakerne fyller sentrale vilkår for stønaden. Det er av den grunn ikke ønskelig å oppheve det.

Med en ny folkerettsmarkør i § 15-1 a, jf. omtalen i punkt 5, vil det fremgå klart at bestemmelsene i kapittel 15 skal fravikes når dette er nødvendig av hensyn til relevante bestemmelser i trygdeforordningen og multilaterale trygdeavtaler. Dette fremgår også klart av §§ 1-3 a tredje ledd og 1-3 b tredje ledd, som presiserer at trygdeforordningen og multilaterale trygdeavtaler har forrang overfor folketrygdlovens regler ved motstrid (herunder også oppholdskravene).

Selv uten EØS-tilpasninger av oppholdskravet i § 15-3, går det altså klart frem av folketrygdloven at oppholdskravet, på samme måte som en rekke andre vilkår i kapittel 15, må fravikes eller suppleres dersom dette er nødvendig for å overholde de EØS-rettslige forpliktelsene.

Ved å beholde oppholdskravet som det er, vil man imidlertid ikke kunne lese direkte ut av lovbestemmelsen at man kan oppholde seg i EØS-området. En løsning der man beholder bestemmelsen som den er i dag, må derfor antas å kunne føre til feilaktige slutninger slik at stønadsmottakere misledes til å tro at det ikke er tillatt å oppholde seg i en annen EØS-stat, til tross for at dette vil være lovlig så lenge minst ett av familiemedlemmene fortsatt anses for å være trygdedekket i Norge.

Trygdekoordineringsutvalget pekte i NOU 2021: 8 Trygd over landegrensene – Gjennomføring og synliggjøring av Norges trygdekoordineringsforpliktelser punkt 15.9 på at bestemmelsene om krav til opphold i Norge for ytelsene sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger ikke gir uttrykk for at kontantytelser under sykdom etter trygdeforordningen kan beholdes under opphold i andre EØS-stater, uansett lengde. Utvalget foreslo derfor å endre oppholdskravene for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger slik at ordlyden i bestemmelsene også i EØS-tilfellene reflekterer det som er gjeldende rett. Utvalget foreslo imidlertid ikke tilsvarende endringer av oppholdskravet for stønadene til enslig mor eller far i folketrygdloven § 15-3. Utvalget begrunnet dette med at vurderingen av når et oppholdskrav gjelder fullt ut, og når det må suppleres med trygdeforordningen eller annen EØS-rett, vil være langt mer komplisert for familieytelser enn for kontantytelser ved sykdom.

EFTA-domstolen drøfter i sak E-8/20 (arbeidsavklaringspenger) oppholdskravet knyttet til kontantytelser ved sykdom, og fastslår at skillet mellom opphold og bosted innenfor EØS-området langt på vei er visket ut for kontantytelser ved sykdom. For familieytelser, herunder stønad til enslig mor eller far, er situasjonen ikke den samme siden skillet mellom opphold og bosted kan ha avgjørende betydning for trygdedekningen og dermed for retten til familieytelser.

Når en mottaker av familieytelser og barnet flytter fra Norge til en annen EØS-stat, vil primærkompetansen i mange tilfeller gå over til den andre EØS-staten. Har ingen av foreldrene lenger noen tilknytning til Norge, vil retten til familieytelser fra Norge falle bort i sin helhet. For en mottaker av stønader etter folketrygdloven kapittel 15 vil det dermed være avgjørende om vedkommende anses å oppholde seg midlertidig i den andre EØS-staten, eller om vedkommende etter gjennomføringsforordningen anses for å ha flyttet. Nyansen mellom når man regnes for å ha flyttet og ikke, er ikke uten videre åpenbar, verken for stønadsmottakeren selv eller for rettsanvenderne. I motsetning til for kontantytelser ved sykdom, vil skillet mellom midlertidige opphold og flytting, dermed være avgjørende for retten til familieytelsene.

En bestemmelse som utformes slik at den konkret fremstiller opphold i andre EØS-stater som tillatt, vil dermed kunne føre til uriktige motsetningsslutninger om at slike opphold aldri får betydning for retten til disse stønadene. En konsekvens av dette kan bli at stønadsmottakeren ikke ser grunn til å gi beskjed til Arbeids- og velferdsetaten når hun eller han reiser til en annen EØS-stat. Skulle oppholdet medføre at stønadsmottakeren ikke lenger anses for å være bosatt i Norge, kan en regel som er formulert som at man oppfyller vilkårene så lenge man oppholder seg i en EØS-stat, føre til at stønadsmottakeren misledes til å begå trygdemisbruk, fordi de ut ifra lovteksten forledes til å tro at opphold i andre EØS-stater aldri vil ha konsekvenser for stønaden. En slik omformulert bestemmelse vil derfor forutsette at Arbeids- og velferdsetaten på best mulig måte sikrer at stønadsmottakerne gis den nødvendige informasjonen på andre måter, som for eksempel i rundskriv, veiledningstekster eller som individuell veiledning.

Det at retten til å beholde stønad til enslig mor eller far når man anses å ha flyttet til en annen EØS-stat er avhengig av at den andre forelderen er trygdedekket i Norge, vil ikke være mulig å få frem på en klar måte. Stønadsmottakeren vet heller ikke nødvendigvis hvor den andre forelderen til enhver tid er trygdedekket, og vil dermed vanskelig kunne forutse om retten til stønad fortsatt er i behold eller ikke.

Det at stønadene til enslig mor eller far er familieytelser, gjør at en EØS-tilpasning av oppholdskravet reiser noen særskilte problemer som ikke gjelder tilsvarende for kontantytelser ved sykdom. I tillegg er ikke familieytelsene en individuell rett slik som kontantytelser ved sykdom, men regnes som en rett til hele familien.

En teknisk tilpasning av folketrygdloven § 15-3 til trygdeforordningens regler er både mer komplisert og mindre klargjørende for en ytelse som regnes som en familieytelse, enn det som er tilfelle for kontantytelser ved sykdom. For stønadene til enslig mor eller far, vil derfor et omformulert oppholdskrav ikke nødvendigvis fremstå som klarere enn dagens § 15-3 kombinert med en ny folkerettsmarkør.

Siden EØS-avtalen artikkel 7 krever at forordninger skal tas inn i nasjonal rett «som sådan», er adgangen til å gjengi forordningens regler i folketrygdloven begrenset. En eventuell synliggjøring av adgangen til å oppholde seg midlertidig eller varig i en annen EØS-stat, må derfor gjøres innenfor denne rammen. Å ta inn regler om hvordan forordningen skal forstås, vil etter departementets vurdering ikke være i samsvar med de krav som EØS-avtalen artikkel 7 stiller til hvordan forordninger skal tas inn i norsk rett. En slik omformulert lovbestemmelse, ville uansett blitt svært vanskelig tilgjengelig, og dermed lite egnet til å opplyse om adgangen til å kunne oppholde seg i andre EØS-stater.

Nyansen mellom når retten til stønad til enslig mor eller far følger av at man selv fortsatt er trygdedekket i Norge, og når retten kun vil følge av at barnets andre forelder er trygdedekket i Norge, er ikke uten videre åpenbar verken for stønadsmottakere eller rettsanvendere. Denne nyansen vil heller ikke kunne leses direkte ut fra lovens bestemmelse, uansett om bestemmelsen utformes på den ene eller andre måten, men vil måtte forklares i rundskriv og annet informasjonsmateriell.

ESA har i brev til departementet 7. september 2022 og 3. april 2023 i sak nr. 86218 gitt uttrykk for at det vil være nødvendig å gjøre tilpasninger i oppholdskravet for å unngå å skape en tilstand av uklarhet og rettslig usikkerhet som tilsynet mener vil være i strid med EØS-avtalen artikkel 3. I henvendelsene viser ESA til sin begrunnede uttalelse i sak nr. 84329, og endringene som høsten 2022 er gjort i oppholdskravene for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger.

Det foreslås derfor å opprettholde forslaget fra høringen om å tilpasse oppholdskravet til EØS-retten slik det er gjort for sykepenger, pleiepenger mv. og arbeidsavklaringspenger.

7 Unntak fra aktivitetskrav på grunn av manglende barnepass

7.1 Bakgrunn

Stønader til enslig mor eller far i folketrygdloven kapittel 15 skal gi midlertidig hjelp til selvhjelp slik at stønadsmottakeren kan bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. For å ha rett til overgangsstønad må den enslige forelderen fylle vilkårene i folketrygdloven §§ 15-2 til 15-6.

Det følger av § 15-6 at det er et vilkår for å kunne motta overgangsstønad at den enslige moren eller faren er i yrkesrettet aktivitet, med mindre noen av unntakene fra dette kravet kommer til anvendelse. I § 15-6 femte ledd første punktum, er det gitt unntak fra kravet for en enslig mor eller far som mangler en tilfredsstillende tilsynsordning, og dette ikke kan tilskrives vedkommende selv. Det vil bare være i de tilfeller aleneforelderen har gjort det som er mulig for å skaffe en tilsynsordning, men uten å lykkes, at dette unntaket kommer til anvendelse.

Vurderingen er objektiv, og er ikke knyttet til hva aleneforelderen selv mener er en tilfredsstillende tilsynsordning. En plass i kommunal eller privat barnehage eller skolefritidsordninger regnes som tilfredsstillende, og det kreves som minimum at det er søkt om plass i aktuelle barnehager eller skolefritidsordninger.

Etter barnehageloven § 16 har barnet rett til en barnehageplass når det er mellom ett og to år, og etter opplæringsloven § 13-7 er alle kommuner pålagt å ha et tilbud om skolefritidsordning før og etter skoletid for barn på 1.– 4. trinn. I tillegg er kommunene også pålagt å ha et tilbud for barn med særskilte behov på 1.– 7. trinn.

7.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet 24. mars 2023 foreslo departementet å innføre en tidsbegrensning på seks måneder for unntaket fra kravet om å være i yrkesrettet aktivitet for en enslig mor eller far som mangler en tilfredsstillende tilsynsordning, og dette ikke kan tilskrives vedkommende selv.

7.3 Høringsinstansenes syn

Arbeids- og velferdsdirektoratet er enig i forslaget om å ta inn en tydelig begrensning i loven for hvor lenge det kan gjøres unntak fra kravet til yrkesrettet aktivitet på grunn av manglende tilsynsordning, men peker på at forslaget kan innebære at aleneforeldre med barn født i desember og januar vil kunne få et opphold i perioden med overgangsstønad, om de ikke klarer å skaffe seg tilsynsordning før retten til barnehageplass inntrer.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) er enig i at unntak fra aktivitetsplikten bør gjøres så begrenset som mulig, men peker på at manglende tilsynsordning kan skyldes forhold som ikke kan tilskrives aleneforelderen, og at en begrensning på seks måneder kan fremstå som for snever både for nasjonale forhold og situasjonen i andre EØS-stater.

7.4 Departementets vurdering og forslag

Selv om alle aleneforeldre med barn over ett år som hovedregel skal være i yrkesrettet aktivitet, kan det være et begrenset behov for et unntak for aleneforeldre som kommer inn på stønaden med eldre barn og som ikke har en tilsynsordning når stønadsperioden starter opp.

Det at en manglende tilsynsordning vil kunne skyldes forhold som ikke kan tilskrives aleneforelderen selv, er begrunnelsen for at det er gitt et unntak fra vilkåret om at den enslige moren eller faren må være i yrkesrettet aktivitet for å kunne få overgangsstønad. For å opprettholde hovedformålet med stønadene, som er at aleneforelderen etter en overgangsperiode skal forsørge seg selv ved eget arbeid, er det viktig at perioder uten yrkesrettet aktivitet holdes så korte som mulig.

Andre EØS-stater har ikke nødvendigvis samme type tilbud om, eller rett til tilsvarende barnetilsynsordninger som det som finnes i Norge. Stønadsmottakere som mottar overgangsstønad mens de bor eller midlertidig oppholder seg i en annen EØS-stat, vil derfor med dagens unntak kunne få perioder uten yrkesrettet aktivitet som er vesentlig lenger enn det som var forutsetningen for dette unntaket.

Arbeids- og velferdsetaten har ikke utstrakt kjennskap til hvilke tilbud om barnetilsyn som finnes i andre EØS-stater, og unntaksregelen slik den er utformet i dag vil derfor bli krevende å håndtere. Saksbehandlingen vil trolig i hovedsak måtte baseres på informasjon fra stønadsmottaker om muligheten til å skaffe seg barnepass.

Når man oppholder seg midlertidig i andre EØS-stater, får man heller ikke nødvendigvis den samme tilgangen på nasjonale barnetilsynsordninger som dem som er registrert som bosatt i den aktuelle staten. Dette betyr at en stønadsmottaker som er bosatt i Norge, gjennom å benytte seg av retten til å ta med disse stønadene midlertidig til andre EØS-stater etter trygdeforordningen artikkel 7, kan slippe unna plikten til å være i yrkesrettet aktivitet i hele stønadsperioden. Kravet til yrkesrettet aktivitet er et helt sentralt vilkår for overgangsstønaden, og en viktig forutsetning for å sikre at aleneforelderen blir i stand til å forsørge seg selv. Det er derfor viktig at unntaket fra aktivitetskravet kun gjelder en kort periode, og ikke hele stønadsperioden.

Norge har et godt tilbud for de eldste barna gjennom tilbud om skolefritidsordninger, og også god barnehagedekning for de yngste barna. Man må dermed kunne forvente at aleneforeldre som ønsker å motta overgangsstønad, bør kunne klare å få på plass en tilfredsstillende tilsynsordning i løpet av relativt kort tid. Den foreslåtte tidsbegrensningen på seks måneder for unntaket fra aktivitetsplikten, har ikke som formål å stramme inn på unntaket. Forslaget til tidsbegrensing er derfor basert på erfaringen med gjeldende unntak, som viser at de aller fleste i dag får en tilfredsstillende barnetilsynsordning før det har gått seks måneder.

Departementet mener at en periode på seks måneder vil være tilstrekkelig lang i nasjonale saker, og at dette også samsvarer med gjeldende praksis. En tidsbegrensning på seks måneder vil videre bidra til å sikre at stønadsmottakerne, i tråd med stønadens formål, gjennomfører nødvendig yrkesrettet aktivitet i stønadsperioden.

Departementet opprettholder derfor forslaget om å innføre en tidsbegrensning på seks måneder i unntaket i § 15-6 femte ledd.

Endringen i § 15-6 femte ledd får ikke virkning for de som har søkt om og fylte vilkårene for unntaket fra aktivitetskravet før endringen trådte i kraft. Den nærmere reguleringen kan gjøres i forskrift.

8 Nye stønadsperioder

8.1 Bakgrunn

Overgangsstønad kan etter § 15-8 første ledd som hovedregel gis i inntil tre år. En person som tidligere har hatt en periode med overgangsstønad, kan få en ny periode med overgangsstønad i forbindelse med en ny fødsel. Stønadsperioden vil da være begrenset inntil tidspunktet for når barnet har rett til barnehageplass etter barnehageloven § 16.

8.2 Høringsforslaget

I høringsnotatet 24. mars 2023 foreslo departementet at varigheten for nye stønadsperioder løsrives fra barnehagelovens regler om rett til barnehageplass, og i stedet knyttes til barnets alder, slik at nye perioder med stønad gis til og med den måneden barnet fyller fjorten måneder.

8.3 Høringsinstansenes syn

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om å løsrive varigheten på nye stønadsperioder fra barnehagelovens regler om rett til barnehageplass, og i stedet knytte perioden til barnets alder. Direktoratet viser til at det kan få uheldige konsekvenser å begrense stønadsperioden til fjorten måneder, ved at overgangsstønaden for enkelte av stønadsmottakerne vil falle bort før barnet får rett til barnehageplass. De peker på at de som ikke får barnehageplass tidligere eller har mulighet til å skaffe seg en annen tilsynsordning før retten til barnehageplass inntrer, dermed ikke vil kunne gå tilbake til arbeidet etter endt fødselspermisjon eller skaffe seg arbeid.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) forstår behovet for en klarere grense for lengden på ny stønadsperiode, men mener forslaget om å sette varigheten til ut den måneden barnet fyller fjorten måneder er for knapt for mange av de som er bosatt i Norge.

8.4 Departementets vurdering og forslag

Den någjeldende varighetsbegrensingen for nye stønadsperioder er begrunnet i at det er vanskeligere å komme tilbake i arbeid jo lengre den yrkespassive perioden varer, og at gjentatte, lange perioder med overgangsstønad derfor i liten grad underbygger stønadens mål om selvforsørgelse gjennom arbeid. Siden de fleste yrkesaktive foreldre har rett til lønnet permisjon i barnets første leveår, ble det i Prop. 13 L (2012–2013) punkt 3 lagt til grunn at varigheten for nye stønadsperioder burde begrenses til barnets første leveår.

Etter barnehageloven § 16 vil barn som er født i august, september, oktober og november ha rett til barnehageplass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år, mens barn som fyller ett år fra desember året før til og med juli, vil ha rett på barnehageplass ved utgangen av august. Barnehagelovens innretning medfører at barnet vil være mellom ett og to år når det får rett til barnehageplass.

Det avgjørende for vurderingen etter § 15-8 første ledd er det tidspunktet retten til barnehageplass rettslig inntrer, og ikke om det faktisk er søkt om en barnehageplass eller om barnet rent faktisk har en barnehageplass før retten etter barnehageloven § 16 inntrer.

At varigheten på nye stønadsperioder i § 15-8 knyttes direkte opp mot retten til en barnehageplass, gjør at personer som er bosatt i EØS-stater uten rett til barnehageplass, vil kunne få en vesentlig lenger stønadsperiode enn de som bor i Norge. Slik § 15-8 er utformet, vil hovedregelen om at stønadsperioden er begrenset til tre år heller ikke gjelde i slike tilfeller. I prinsippet kan stønadsmottakeren i forbindelse med nye stønadsperioder dermed motta stønaden inntil barnet er åtte år om hun eller han oppholder seg i en EØS-stat som ikke har en lovfestet rett til barnehageplass.

Det vil være meget krevende for Arbeids- og velferdsetaten å finne ut både om det er en lovbestemt rett til barnehage i de ulike statene, og når retten i så fall inntrer. Dersom staten ikke har en lovfestet rett til barnehageplass, vil det slik § 15-8 i dag er formulert være helt uten betydning for varigheten av stønadsperioden at barnet rent faktisk har en barnehageplass i den aktuelle EØS-staten.

Departementet mener det kan være naturlig å se varigheten for nye stønadsperioder med overgangsstønad i sammenheng med perioden for foreldrepenger, jf. også forutsetningen om dette i Prop. 13 L (2012–2013). Yrkesaktive foreldre får foreldrepenger i 49 eller 59 uker avhengig av om de velger å få ytelsen med 100 eller 80 prosent kompensasjon. Omregnet til kalendermåneder vil 59 uker tilsvare om lag fjorten måneder. En stønadsperiode som varer ut den måneden barnet er fjorten måneder vil dermed være om lag en like lang periode som en foreldrepengepengeperiode med 80 prosent kompensasjon, gitt at foreldrepengeperioden tas ut sammenhengende.

Formålet med overgangsstønaden er å gi aleneforeldre midlertidig hjelp til selvhjelp slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid. Overgangsstønaden har dermed et helt annet formål enn foreldrepenger, hvis formål er å sikre inntekt for foreldre som er hjemme med omsorg for barn i forbindelse med fødsel. Selv om stønadsperiodens varighet blir lagt til om lag samme periode som stønadsperioden i foreldrepengeordningen, legges det derfor ikke opp til noen ytterligere harmonisering av de to ytelsene.

Forslaget innebærer at noen av stønadsmottakerne får en lengre stønadsperiode enn hva de får i dag, mens andre får en kortere stønadsperiode. Dette skyldes at retten til barnehageplass trer inn på ulike tidspunkt avhengig av når på året barnet er født. For enkelte innebærer forslaget at stønadsperioden tar slutt før barnet har fått rett til barnehageplass etter barnehageloven § 16. Med dette forslaget vil alle få en like lang stønadsperiode.

Arbeids- og velferdsdirektoratet og LO peker i sine høringsinnspill på at en uheldig konsekvens av å begrense stønadsperioden til den måneden barnet er fjorten måneder, er at ikke alle da nødvendigvis vil ha en barnehageplass eller annen tilsynsordning ved utgangen av stønadsperioden.

Også når det gjelder foreldre som mottar foreldrepenger, er det slik at ikke alle nødvendigvis vil ha rett på en barnehageplass eller annen tilsynsordning ved utgangen av stønadsperioden. Det er også slik at flere kommuner har full barnehagedekning, noe som innebærer at også foreldre uten rett til barnehageplass i mange tilfeller vil kunne få tilbud om dette. I tillegg kan foreldre med barn mellom ett og to år som ikke har fått en barnehageplass, få kontantstøtte. Per 1. januar 2023 utgjør denne 7 500 kroner per måned.

Selv om nye stønadsperioder i dag kan gis frem til barnet får rett til barnehageplass, er det fortsatt slik at når barnet har fylt ett år så er det et vilkår for å kunne motta overgangsstønad at man er i yrkesrettet aktivitet, for eksempel ved å arbeide minst halv tid. Man kan altså uansett ikke belage seg på å kunne være hjemme med barnet i hele stønadsperioden, eller helt til det får barnehageplass. Det må derfor kunne legges til grunn at de fleste stønadsmottakerne, også under gjeldende regelverk, vil skaffe seg barnetilsyn før stønadsperioden utløper. Departementet kan dermed ikke se at forslaget om å knytte stønadsperiodens varighet til barnets alder, i seg selv, skulle tilsi at det vil være flere enn i dag som ikke klarer å skaffe barnet barnehageplass eller annen tilsynsordning før utgangen av stønadsperioden.

Departementet opprettholder derfor forslaget om at nye perioder med stønad løsrives fra retten til barnehageplass, og i stedet gis til og med den måneden barnet fyller fjorten måneder.

Endringen i § 15-8 første ledd, andre punktum får ikke virkning for de som har søkt om og fylte vilkårene for en ny stønadsperiode før endringen trådte i kraft. Den nærmere reguleringen av dette kan gjøres i forskrift.

9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen gjelder ved folketrygdloven § 1-3 a som norsk lov, og det følger direkte av § 1-3 a tredje ledd at bestemmelser i folketrygdloven og folketrygdlovens forskrifter gitt med hjemmel i folketrygdloven, må fravikes dersom dette er nødvendig for å overholde de forpliktelsene som følger av trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen. Det vil si at regelverket allerede blir praktisert i samsvar med trygdeforordningens regler. Forslagene om en ny folkerettsmarkør og EØS-tilpasning av oppholdskravet innebærer derfor ingen materiell endring i stønadsordningen. Disse to endringene har derfor ingen økonomiske eller administrative konsekvenser.

Forslagene om å avgrense nye stønadsperioder til ut den måneden barnet fyller fjorten måneder og å begrense varigheten på unntaket fra aktivitetsplikt på grunn av manglende barnetilsyn til seks måneder anslås på usikkert grunnlag å være om lag provenynøytrale. Forslagene innebærer imidlertid endringer som forenkler etatens saksbehandling og kontroll knyttet til å forvalte stønadene som familieytelser etter trygdeforordningen. Som følge av at regelverket endres vil det påløpe noen mindre kostnader til endringer i saksbehandlingsløsning, vedtaksbrev, rundskriv, osv.

10 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at forslagene til endringer trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer, og at de enkelte bestemmelsene kan settes i kraft til ulik tid. Se lovforslaget i lovens del II.

11 Merknader til de enkelte paragrafene

Til innholdsfortegnelsen i kapittel 15

Som følge av forslaget om tilføyelse av en ny § 15-1 a, er innholdsfortegnelsen til kapittel 15 andre strekpunkt justert. Nåværende andre til sjette strekpunkt blir tredje til syvende strekpunkt.

Til § 15-1 a

Paragrafen er en informasjonsbestemmelse om hvilke forpliktelser til trygdekoordinering Norge er bundet av etter EØS-avtalens hoveddel, trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og multi- og bilaterale trygdeavtaler.

Bestemmelsen har i seg selv ingen rettsskapende virkning. Aktuelle rettigheter og plikter ut over dem som fremgår av loven, følger direkte av de folkerettslige instrumentene som til enhver tid er gjennomført i norsk rett. Se folketrygdloven §§ 1-3 a og 1-3 b.

Bestemmelsen er utformet på samme måte som folkerettsmarkørene i de øvrige kapitlene i folketrygdloven, slik disse ble vedtatt ved lov 25. november 2022 nr. 86. Markøren gir således ikke en uttømmende oversikt over alle EØS-regler som kan ha betydning for bestemmelsene i kapittel 15. Det vil si at bestemmelsene i kapittelet også vil måtte vurderes opp mot andre relevante EØS-regler, for eksempel forordning (EU) nr. 492/2011 (arbeidstakerforordningen), forordning (EU) 2016/679 (personvernforordningen), de sentrale rettsprinsippene for forvaltning av EØS-reglene og praksis fra EU- og EFTA-domstolen.

Det fremgår av første ledd første punktum at stønad til enslig mor eller far etter folketrygdloven kapittel 15 regnes som familieytelser etter trygdeforordningen, jf. trygdeforordningen artikkel 3 nr. 1 bokstav j. Dette gjelder ikke bare overgangsstønaden, men også stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er i arbeid mv. og tilleggsstønader og stønad til skolepenger m.m. etter samme kapittel.

Reglene om stønad til enslig mor eller far i kapittel 15 skal etter første ledd andre punktum fravikes i den utstrekning det er nødvendig av hensyn til de relevante bestemmelsene, blant annet i trygdeforordningen. De relevante reglene fremgår i hovedsak av trygdeforordningen avdeling I, avdeling II og avdeling III kapittel 8. Det vises til omtalen i punkt 5.

De sentrale trekkene ved trygdeforordningens betydning for stønad til enslig mor eller far etter kapittel 15, og EØS-avtalen som ramme for trygdekoordinering i EØS, er nærmere omtalt i punkt 4.

Til § 15-3

Kravet om opphold i Norge må ses i sammenheng med trygdeforordningens lovvalgsregler og folketrygdlovens medlemskapsbestemmelser. Det vil være relevant å vurdere oppholdskravet opp mot trygdeforordningens lovvalgsregler dersom oppholdet i et annet land er av en slik karakter at personen anses å ha flyttet dit, og dette eventuelt får betydning for om Norge er kompetent stat for familieytelser.

Folketrygdlovens bestemmelse om krav til opphold i Norge for rett til stønader til enslig mor eller far endres. Formålet med endringen er at bestemmelsen skal gi uttrykk for innholdet i oppholdskravet etter gjeldende rett, når oppholdskravet fravikes i den utstrekning dette er nødvendig av hensyn til de relevante bestemmelser i trygdeforordningen og i bi- og multilaterale avtaler som nevnt i § 1-3 b som gir trygdeforordningen tilsvarende anvendelse.

Trygdeforordningens geografiske og personelle virkeområde varierer avhengig av om den påberopes i EØS-rettslig eller EFTA-rettslig sammenheng, eventuelt i kraft av nordisk konvensjon om trygd eller separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia. Første ledd første og andre punktum må ses i sammenheng. Adgangen til å oppholde seg i en annen EØS-stat eller i en stat eller et område der trygdeforordningen er gitt anvendelse for vedkommende ved en bi- eller multilateral trygdeavtale som nevnt i § 1-3 b, jf. første ledd første punktum, vil være betinget av hvilken personkrets man tilhører, jf. første ledd andre punktum. For personer som ikke er EØS-borgere, følger det av første ledd andre punktum at hovedregelen er opphold i Norge, med mindre annet følger av forordningen eller av en bi- eller multilateral avtale.

I første ledd første punktum synliggjøres trygdeforordningens betydning for oppholdskravet for rett til stønad til enslig mor eller far for norske statsborgere og statsborgere i andre EØS-stater, ved at det presiseres at det i utgangspunktet er adgang til å oppholde seg både i Norge og i en annen EØS-stat uten at retten til ytelsen påvirkes. Med EØS-stat menes alle EU-statene og EØS/EFTA-statene Island, Liechtenstein og Norge.

Videre synliggjøres betydningen av bi- og multilaterale avtaler for oppholdskravet. For et medlem som trygdeforordningens bestemmelser er gitt anvendelse for ved bi- og multilaterale trygdeavtaler som nevnt i § 1-3 b, gjelder et krav om opphold i en stat eller et område der forordningens bestemmelser er gitt anvendelse for vedkommende (herunder Norge). Utover opphold i en EØS-stat, kan en EØS-borger som også omfattes av det personelle virkeområdet i en av de multilaterale avtalene som er inkorporert i ny § 1-3 b første ledd, oppfylle oppholdskravet ved opphold i en stat eller et område der trygdeforordningens bestemmelser er gitt anvendelse for vedkommende ved disse bi- og multilaterale trygdeavtalene. Dette vil eksempelvis omfatte en norsk statsborger som mottar stønad til enslig mor eller far fra Norge, og som reiser til Færøyene i perioden hvor han eller hun mottar stønaden.

I første ledd nytt andre punktum presiseres vilkåret om opphold i Norge for medlemmer som ikke er EØS-borgere. For disse oppstilles det som hovedregel et krav om opphold i Norge, med mindre annet følger av trygdeforordningen eller en bi- eller multilateral trygdeavtale, jf. §§ 1-3 a og 1-3 b.

I EØS-rettslig sammenheng gjelder trygdeforordningens oppholdskrav for dem som er direkte omfattet av forordningen. Dette gjelder alle statsborgere i Norge og andre EØS-stater, statsløse og flyktninger som er bosatt i en EØS-stat, og som er eller har vært omfattet av trygdelovgivningen i én eller flere EØS-stater, så vel som deres familiemedlemmer og etterlatte, uavhengig av de to sistnevnte gruppenes statsborgerskap. I tillegg omfattes også etterlatte av personer som har vært omfattet av trygdelovgivningen i én eller flere EØS-stater, uavhengig av avdødes statsborgerskap, dersom de etterlatte selv er EØS-borgere, eller statsløse eller flyktninger som er bosatt i en av EØS-statene.

Medlemmer som ikke er EØS-borgere, men som forordningen er gitt anvendelse for, det vil si statsløse og flyktninger mv., jf. over, vil kunne oppholde seg innenfor EØS. Disse vil videre kunne oppholde seg innenfor områder som er omfattet av en bi- eller multilateral trygdeavtale der forordningens bestemmelser er gitt anvendelse for dem, jf. § 1-3 b. Dette kan eksempelvis gjelde en flyktning som mottar stønad til enslig mor eller far fra Norge, og som reiser til Spania eller Færøyene i perioden hvor han eller hun mottar stønaden.

De eksisterende unntakene fra oppholdskravet videreføres i bestemmelsens andre ledd, med de justeringene som er nødvendige som følge av de endringene som er foreslått i første ledd. Disse unntaksbestemmelsene gir rett til å motta ytelsen ved opphold utenfor Norge utover de situasjonene som er regulert i bestemmelsens første ledd, og gjelder både for medlemmer som ikke er omfattet av verken trygdeforordningens virkeområde eller virkeområdet til bi- eller multilaterale trygdeavtaler som nevnt i § 1-3 b, og for medlemmer som er omfattet av virkeområdet, og som oppholder seg i andre stater eller områder enn der hvor trygdeavtalene er gitt anvendelse for dem. Eksempelvis vil en norsk statsborger kunne oppholde seg i Belgia med rett til å motta ytelsen etter bestemmelsens første ledd. En amerikansk statsborger kan derimot bare oppholde seg i Belgia dersom en av unntaksreglene i bestemmelsens andre eller tredje ledd kommer til anvendelse.

Det vises til nærmere omtale i punkt 6.

Til § 15-6

Paragrafen gir nærmere regler om plikten til å være i yrkesrettet aktivitet for å kunne motta overgangsstønad, og når medlemmet kan fritas fra aktivitetsplikten. I femte ledd første punktum innføres det en tidsbegrensning på seks måneder knyttet til unntaket for medlemmer som uforskyldt ikke har fått tilfredsstillende barnetilsyn.

Tidsbegrensingen på seks måneder gjelder ikke for unntaket i andre punktum som omfatter tilfeller hvor den enslige moren eller faren eller barnet har en sykdom som hindrer yrkesrettet aktivitet. Dette unntaket videreføres som det er, med enkelte språklige justeringer som er nødvendige som følge av de endringene som er foreslått i første punktum.

I tredje punktum videreføres gjeldende regler om at sykdommen må dokumenteres med legeerklæring. I lovtekst er det vanlig å benytte «skal» når det er snakk om vilkår for en rettighet, og «må» erstattes av den grunn med «skal».

Det vises til nærmere omtale i punkt 7.

Til § 15-8

Paragrafen gir regler om stønadsperiodens lengde. Første ledd andre punktum endres slik at varigheten for nye stønadsperioder for et medlem som tidligere har hatt en full periode med overgangsstønad knyttes til barnets alder, og at nye stønadsperioder gis til og med den måneden barnet fyller fjorten måneder.

Det vises til nærmere omtale i punkt 8.

Tilråding

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i folketrygdloven (synliggjøring av forpliktelser til trygdekoordinering for stønad til enslig mor eller far mv.).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i folketrygdloven (synliggjøring av forpliktelser til trygdekoordinering for stønad til enslig mor eller far mv.) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i folketrygdloven (synliggjøring av forpliktelser til trygdekoordinering for stønad til enslig mor eller far mv.)

I

I lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd gjøres følgende endringer:

I innholdsfortegnelsen i kapittel 15 skal nytt andre strekpunkt lyde:

forholdet til bestemmelser om internasjonal trygdekoordinering står i § 15-1 a

Innholdsfortegnelsens nåværende andre til sjette strekpunkt blir tredje til syvende strekpunkt.

Ny § 15-1 a skal lyde:

§ 15-1 a Forholdet til bestemmelser om internasjonal trygdekoordinering

Stønader etter dette kapitlet er familieytelser etter trygdeforordningen. Bestemmelsene i dette kapitlet skal fravikes i den utstrekning det er nødvendig av hensyn til relevante bestemmelser i EØS-avtalens hoveddel, trygdeforordningen, gjennomføringsforordningen og bi- og multilaterale trygdeavtaler, se §§ 1-3 a og 1-3 b.

§ 15-3 skal lyde:

§ 15-3 Oppholdskrav

Det er et vilkår for rett til stønad etter dette kapitlet at medlemmet og barnet oppholder seg i Norge, i et annet EØS-land eller i et land eller område der trygdeforordningen er gitt anvendelse for vedkommende ved en bi- eller multilateral trygdeavtale som nevnt i § 1-3 b. For et medlem som ikke er EØS-borger, stilles det krav om opphold i Norge, med mindre annet følger av trygdeforordningen, se § 1-3 a, eller en bi- eller multilateral trygdeavtale som nevnt i § 1-3 b.

Stønad etter dette kapitlet ytes uten hinder av første ledd under opphold utenfor Norge

a. til et medlem som oppholder seg i utlandet i mindre enn seks uker i løpet av en tolv måneders periode, eller

b. når oppholdet skyldes arbeid for en norsk arbeidsgiver.

§ 15-6 femte ledd skal lyde:

Om medlemmet ikke er i yrkesrettet aktivitet etter første ledd, ytes likevel overgangsstønad i inntil seks måneder hvis barnet ikke har en tilfredsstillende tilsynsordning og dette ikke kan tilskrives medlemmet selv. Det kan gis overgangsstønad uten begrensning på seks måneder til et medlem som ikke er i yrkesrettet aktivitet, dersom den enslige moren eller faren eller barnet har en sykdom som hindrer yrkesrettet aktivitet. Sykdommen skal dokumenteres med legeerklæring.

§ 15-8 første ledd andre punktum skal lyde:

Et medlem som tidligere har mottatt overgangsstønad en hel stønadsperiode, kan innvilges nye stønadsperioder til og med den kalendermåneden barnet fyller fjorten måneder.

II

1. Loven trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer. De enkelte reglene kan settes i kraft til ulik tid.

2. Departementet kan gi forskrift om overgangsregler.