Prop. 71 L

(2024–2025)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Lov om mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser (mineralloven)

Tilråding fra Nærings- og fiskeridepartementet 28. mars 2025, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Bakgrunn og overordnede hensyn

Regjeringen har høye ambisjoner for norsk mineralnæring. Norge skal være en bærekraftig, stabil og langsiktig leverandør av mineraler og legge til rette for lønnsom ombruk og materialgjenvinning av råvarer. Dette kommer frem av Mineralstrategien til regjeringen fra juni 2023.

Nærings- og fiskeridepartementet foreslår i denne proposisjonen en ny minerallov som skal erstatte mineralloven av 2009. Lovforslaget gjelder landbasert mineralvirksomhet. Et av hovedformålene med forslaget er å forbedre og forenkle loven, slik at loven bidrar best mulig til hovedmålet for regjeringens næringspolitikk, som er størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi. Dette innebærer at all næringsvirksomhet må være sosialt, miljømessig og økonomisk bærekraftig og ikke gå ut over jordens tåleevne.

Mineralloven fra 2009 ble evaluert av Evalueringsutvalget i 2018. Dette utvalget foreslo en rekke problemstillinger som de mente burde bli vurdert nærmere, og som deretter ble fulgt opp av NOU 2022: 8 Ny minerallov som ble levert 1. juli 2022.

Lovforslaget legger til rette for en mer bærekraftig og effektiv forvaltning og utnyttelse av mineralressursene i Norge. Det inkluderer flere viktige grep for å sørge for at søknadsprosesser etter mineralloven blir mer effektive og bedre koordinert med annet regelverk. Departementet foreslår også å styrke samordningen av de ulike saksbehandlingssporene på mineralfeltet. Dette vil være et viktig grep for å unngå at næringen blir pålagt motstridende krav i tillatelser, at de samme forholdene utredes og behandles i flere omganger, og at prosesser drar unødvendig ut i tid. Lovforslaget inneholder derfor en generell samordningsplikt som gjelde for alle typer, og ved alle stadier av, mineralvirksomhet. I tillegg inneholder loven en rekkefølgebestemmelse som innebærer at utvinningsområdet skal være avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven før det kan fattes vedtak om driftskonsesjon.

For å sørge for mer forutberegnelige rammebetingelser for mineralnæringen og å unngå rettighetskonflikter til mineralforekomster, foreslås det i loven å oppheve dagens prioritetssystem og å innføre en felles, eksklusiv undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Prioritetssystemet i mineralloven av 2009 innebærer at flere kan ha undersøkelsesretter i samme område, men at disse tildeles med ulik prioritet. Departementet foreslår å gå bort fra dette systemet slik at det til enhver tid bare kan være én tiltakshaver som har undersøkelsestillatelse til et gitt område. Mineralloven av 2009 sitt system der tildeling av undersøkelsesrett til statens mineraler og grunneiers mineraler foregår i to parallelle spor, innebærer at det kan være ulike rettighetshavere som har rett til å undersøke ulike mineraler i det samme området. Ved å samle tillatelsene til å undersøke til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller på en og samme hånd, reduseres risikoen for at det oppstår kolliderende rettighetsposisjoner når det skal startes undersøkelser og senere utvinning. Dette grepet vil også forenkle prosessen med å få igangsatt mineralprosjekter. Ved å samle undersøkelsestillatelsene til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller kan man også unngå at det blir brukt ressurser på ulike undersøkelser etter ulike mineraler som kan samordnes. I et samfunnsperspektiv er det uheldig at det foretas flere kjerneboringer enn det som er nødvendig.

Et annet formål med innføringen av en felles undersøkelsestillatelse for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, er å få kartlagt motstridende interesser i et område på et tidlig tidspunkt. Det er en svakhet ved mineralloven av 2009 at det i liten grad foretas en reell prøving av om det bør tillates undersøkelsesvirksomhet i et område. Undersøkelser kan være omfattende og blant annet komme i konflikt med hensynet til miljøet og andre interesser i området. Loven stiller derfor krav om at den som ønsker å undersøke et område må utarbeide en undersøkelsesplan som skal på høring før undersøkelsene igangsettes. Høringen vil gi grunnlag for at tiltakshaver kan tilpasse mineralundersøkelsene slik at de gjør minst mulig skade på andre interesser. En annen fordel med høring av undersøkelsesplanen er at risiko ved videre mineralvirksomhet blir synliggjort for den som ønsker å undersøke området på et tidlig tidspunkt. Dersom et område er uegnet for senere drift på grunn av konflikt med annen bruk aller andre hensyn, er det en fordel for tiltakshaver om dette avdekkes før tiltakshaver tar en eventuell beslutning om å investere i undersøkelser i området.

Lovforslaget innebærer også at undersøkelsestillatelsens varighet reduseres fra syv til tre år, og at det stilles krav om aktivitet i undersøkelsesperioden for å få forlenget tillatelsesperioden. Dette vil bidra til å forhindre at mindre seriøse aktører kan beslaglegge et område, uten at det faktisk gjennomføres undersøkelser. Lovforslaget innebærer en styrking av hensynet til effektiv og bærekraftig ressursforvaltning. Det gjenspeiles også i ny formålsbestemmelse at det både i forvaltningen og ved mineralvirksomhet skal legges vekt på hensynet til ressursforvaltning. Et viktig grep for å sikre bærekraftig ressursforvaltning er innføringen av en rapporteringsplikt for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut. Slike masser er ikke omfattet av virkeområdet til mineralloven av 2009. Et viktig formål med rapporteringsplikten vil være å gi grunnlag for bedre statistikk over overskuddsmassene, som igjen er en forutsetning for å utrede videre tiltak og virkemidler for å håndtere slike masser på en ressurseffektiv og samfunnsøkonomisk lønnsom måte.

Lovforslaget innebærer totalt sett at forvaltningen av Norges mineralressurser styrkes og at det blir mer samordnede saksbehandlingsprosesser for mineralnæringen. Samlet sett legger lovforslaget til rette for økt mineralaktivitet i Norge, uten at dette går på bekostning av andre samfunnshensyn.

Departementets forslag til ny minerallov har også en side til nasjonale sikkerhetsinteresser. Mineraler har en økende strategisk og geopolitisk betydning som komponenter til blant annet fornybar energi, digital omstilling og rom- og forsvarssektoren. Departementet foreslår derfor å lovfeste kompetanse til å i forskrift fastsette nærmere regler om ivaretakelse av nasjonal sikkerhet knyttet til mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser.

Forslaget til ny minerallov sikrer at saksbehandling og andre myndighetsprosesser innenfor rammene av mineralloven er i tråd med folkerettslige forpliktelser. Lovforslaget innebærer flere grep for å tydeliggjøre hvordan de folkerettslige forpliktelsene skal overholdes på en effektiv måte og for å styrke vernet av samiske rettighetshavere. Det inkluderer at anvendelsesområdet for særregelen som gjelder samiske forhold utvides fra Finnmark til hele det tradisjonelle samiske området.

1.2 Nærmere om innholdet i proposisjonen

Loven er inndelt i tolv kapitler og inneholder 90 paragrafer.

Kapittel 1 inneholder lovens innledende bestemmelser, som inkluderer formålsbestemmelse, definering av saklig og stedlig virkeområde, forholdet til annet lovverk og folkeretten, bestemmelse om inndeling av mineralene i statens og grunneiers mineraler, definisjoner, krav til samordning og hensynet til nasjonal sikkerhet.

Kapittel 2 oppstiller generelle krav til de som driver med mineralvirksomhet. Det stilles krav om at mineralvirksomhet skal foregå forsvarlig og krav om kompetanse i mineralvirksomhetene. Kapittelet inneholder også regler om sikringstiltak, opprydning og krav til økonomisk sikkerhetsstillelse, i tillegg til saksbehandlingsregler om vektlegging av et tiltaks virkning for naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

Kapittel 3 gjelder letefasen og hvilke krav den som ønsker å lete etter mineralforekomster må forholde seg til.

Kapittel 4 gjelder undersøkelsesfasen og inkluderer undersøkelser av både grunneiers og statens mineraler. I mineralloven av 2009 var reglene om undersøkelser fordelt på kapittel 3 og 4. I kapittel 4 i lovforslaget er reglene samlet i ett kapittel. Det inkluderer regler om hvilke mineraler som krever tillatelse fra det offentlige til å undersøke, innholdet i undersøkelsesretten, saksbehandlingsregler samt angivelse av varigheten av undersøkelsestillatelsene. Kapittelet inneholder også regler om tillatelse til å foreta prøveuttak.

I kapittel 5 reguleres retten til utvinning av mineraler. Kapittelet inkluderer regler om både utvinningsretten til statens og grunneiers mineraler.

Kapittel 6 gjelder krav til drift av mineraluttak. Kapittelet inneholder regler om meldepliktige uttak og utvinning som krever driftskonsesjon.

Kapittel 7 inneholder regler om rapportering og forvaltning av opplysninger om materiale i forbindelse med mineralvirksomhet. Kapittelet inneholder regler om rapportering fra undersøkelsesfasen, drift og annen form for uttak, samt regler om taushetsplikt.

Kapittel 8 regulerer internkontroll og tilsyn med mineralvirksomhet.

Kapittel 9 gjelder regler om ekspropriasjon. Kapittelet inneholder bestemmelser om retten til å ekspropriere undersøkelsesrett til mineraler, grunn til ulike formål, utvinningsrett til grunneiers mineraler og øvrige rettigheter som er nødvendig for bearbeiding av mineraler.

Kapittel 10 inneholder regler om gebyrer, vederlag og skjønn i mineralsaker. Det inkluderer regler om vederlag ved utvinning av statens mineraler, erstatning for tap og avgift ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder samt regler om fordeling av utgifter ved skjønn.

Kapittel 11 har regler om forvaltningstiltak, retting og umiddelbar iverksetting. Kapittelet regulerer adgangen til å ilegge pålegg, endring og tilbakekall av tillatelser, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr.

Kapittel 12 inneholder regler om ikrafttredelse og overgangsbestemmelser samt endringsbestemmelser i andre lover.

2 Bakgrunn

2.1 Om næringen

Norge har betydelige mineralressurser. Mineralnæringen i Norge omsatte mineraler for 14,25 milliarder kroner i 2023 fordelt på de fem mineralgruppene byggeråstoff, industrimineral, metallisk malm, naturstein og energimineral. Byggeråstoff er den mineralgruppen med klart høyest omsetning (50,6 % av den totale salgsverdien i 2023). De siste årene har det vært størst økning i omsetning innenfor kategoriene industrimineraler og metallisk malm.

Eksportverdien av norske mineraler var på 7 776 millioner kroner i 2023. Dette utgjorde 54,6 % av den totale salgsverdien. Metallmalmer, kull, industrimineraler og naturstein har alle en relativt høy eksportandel, mens byggeråstoff i større grad dekker et lokalt marked, og har en lavere eksportandel (33,6 % av total salgsverdi). Eksportverdien for mineralnæringen har økt hvert år siden 2018, og utgjør en stadig større andel av mineralnæringens totale salgsverdi.

Mineralnæringen er en typisk distriktsnæring, med virksomheter i de aller fleste av landets kommuner. Totalt sysselsatte næringen om lag 4 473 årsverk i 2023.

Se NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 3.2 til 3.6 for en nærmere gjennomgang av mineralnæringen i Norge.

2.2 Bakgrunn for lovforslaget

2.2.1 Innledning

Da mineralloven trådte i kraft i 2010 ble reguleringen av all mineralvirksomhet for første gang samlet i én lov. Mineralloven av 2009 innebar en lenge etterspurt modernisering og forenkling av minerallovgivningen. Den nye mineralloven skulle være en lov som ville stimulere til økt aktivitet og tilrettelegge for økt næringsutvikling, samtidig som loven skulle ivareta samfunnets behov for kontroll med driften og sikre bergmessig forsvarlig drift, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 1.1.

I juni 2018 nedsatte Nærings- og fiskeridepartementet et utvalg som skulle evaluere mineralloven med forskrifter. Evalueringsutvalget anbefalte at flere endringer i loven burde vurderes. Blant annet pekte evalueringsutvalget på at det var grunn til å vurdere minerallovens ivaretakelse av samiske interesser ved mineralutvinning for å sikre at mineralloven oppfyller norske folkerettslige forpliktelser. Minerallovutvalget ble derfor oppnevnt to år senere. Minerallovutvalget anbefalte omfattende endringer i regelverket, og fremmet et forslag til en helt ny minerallov i NOU 2022: 8 Ny minerallov. Utvalget foreslår blant annet en gjennomgående modernisering av loven for å gjøre den mer forståelig og for å gjøre anvendelsen av loven mer forutsigbar for forvaltningen og mineralnæringen. Utvalget foreslår særlig omfattende endringer og presiseringer knyttet til forholdet til samiske rettighetshavere og til tillatelsessystemet for undersøkelser. Utvalget har også foreslått endringer i mineralloven og annet regelverk for å bedre koordineringen mellom ulike regelverksprosesser, og de foreslår å utvikle loven tydeligere i retning av en ressursforvaltningslov for mineraler.

Mineralnæringen er et viktig satsingsområde for regjeringen, som la frem Norges mineralstrategi i juni 2023. Mineralstrategien viser hvilke grep regjeringen vil gjøre for å håndtere utfordringene med råvaretilgang for Norge, og for å legge til rette for økt lønnsom og bærekraftig landbasert utvinning av kritiske råvarer. Mineralstrategien inneholder flere tiltakspunkter som følges opp i dette lovforslaget.

2.2.2 EU-rett

EUs grønne vekststrategi «European Green Deal» skal endre EU i retning av en mer moderne, ressurseffektiv og konkurransedyktig økonomi. Målet er blant annet netto null klimagassutslipp innen 2050, en økonomisk vekst som er frakoblet ressursforbruket, og en sosialt inkluderende omstilling. Et viktig bidrag til den grønne given er EUs «Green Deal Industrial Plan for the Net-Zero age». Dette er EUs plan for å nå sine klimamål, styrke europeisk konkurransekraft og sikre energiforsyning. Planen bygger på følgende fire pilarer: Forenklet regulering, tilgang til kapital, økt kompetanse og global handel.

Som en del av denne planen la Europakommisjonen (Kommisjonen) frem forordningen Critical Raw Materials Act (CRMA) 16. mars 2023. CRMA ble offisielt vedtatt 11. april 2024 og trådte i kraft i EU 23. mai 2024.

I forordningen har Kommisjonen definert enkelte råvarer som «strategiske» og «kritiske». Metodikken for å velge ut disse, fremgår av forordningens vedlegg. Felles for begge kategoriene er at det er råvarer som er økonomisk viktige og, som følge av at produksjonen er konsentrert hos noen få tredjeland, er sårbare for forsyningsrisiko. Disse råvarene er gjerne også viktige komponenter i strategiske teknologier knyttet til fornybar energi, digital omstilling og rom- og forsvarssektoren. Det forventes derfor en sterk vekst i etterspørselen etter slike råvarer sammenlignet med nåværende tilbudsnivå. Sett i lys av økende geopolitiske spenninger og et tiltagende ressurskappløp, er forsyningssikkerheten for de strategiske og kritiske råvarene særlig sårbar.

CRMA setter mål for andelen av EUs behov for strategiske råvarer som skal dekkes av egen utvinning, prosessering og materialgjenvinning. For å styrke den europeiske produksjonen introduserer CRMA harmoniserte regler som skal gjøre nasjonale tillatelsesprosesser for kritiske råvareprosjekter hurtigere, mer koordinerte og mer forutsigbare for søkeren. Forordningen innfører krav om å opprette ett eller flere nasjonale kontaktpunkt som skal koordinere søknadsprosessen knyttet til å få de nødvendige tillatelsene for denne typen prosjekter. CRMA fastsetter også regler knyttet til utpeking av strategiske prosjekter og tiltak for å fremme disse. Blant annet skal de strategiske prosjektene gis særlig prioritering i nasjonale saksbehandlingsprosesser, og det settes konkrete saksbehandlingsfrister for tillatelsesprosessen.

For å følge opp bestemmelsene i forordningen etableres det et rådgivende utvalg i EU kalt «The European Critical Raw Materials Board», bestående av representanter fra Kommisjonen og medlemslandene. Det er også etablert arbeidsgrupper under dette organet.

CRMA er merket som EØS-relevant av EU. Det er nå til vurdering i både Norge og de andre EØS EFTA-landene om rettsakten skal innlemmes i EØS-avtalen og implementeres i nasjonal lovgivning. Dersom CRMA innlemmes i EØS-avtalen, vil det få økonomiske og administrative konsekvenser for norsk forvaltning og næringsliv.

2.2.3 Norges mineralstrategi

Norges mineralstrategi ble lagt frem i 2023. Strategiens overordnede ambisjon er at Norge skal utvikle verdens mest bærekraftige mineralnæring, og at Norge skal være en stabil og langsiktig leverandør av mineraler til det grønne skiftet. Strategien søker å legge til rette for lønnsom gjenbruk og materialgjenvinning av råvarer, og støtter opp om tett samarbeid med Europa for å sikre kritiske verdikjeder.

Strategien lister opp en rekke tiltakspunkter for å nå disse målene. Dette forslaget til ny minerallov følger helt eller delvis opp flere av tiltakspunktene i strategien.

2.2.4 Lovhistorikken

Minerallovgivningen i Norge har en lang historie og har gjennomgått flere endringer. Den første reguleringen kom i 1539, ved innføringen av Bergordningen for Norge. Bergordningen er nærmere omtalt i forarbeidene til mineralloven av 2009, Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 4.1. Ordningen bygger på det gamle bergregalet. Bergregalet innebar at Kongen hadde eiendomsretten over metaller og malmer selv om de lå på annen manns grunn.

Bergordningen fra 1539 gjaldt bare for såkalte mutbare mineraler. De mutbare mineralene var primært tyngre metaller og malmer av disse, fordi disse ble ansett som de viktigste og mest verdifulle mineralene i sin tid. Med mindre justeringer er de mutbare mineralene de samme mineralene som er statens mineraler etter mineralloven av 2009.

De mutbare mineralene ble i 1539 og i senere bergverkslovgivning underlagt en regulering som har blitt kalt bergfrihetens prinsipp. Dette innebar for det første at enhver kunne lete etter mutbare mineraler, uavhengig av om leteren eller Kongen eide grunnen. Enhver kunne også søke til Kongen om å få tildelt en eksklusiv undersøkelsesrett til et område. Dersom undersøkelsene viste funn av drivverdige mutbare mineraler, hadde undersøkeren rett til å utvinne mineralene i området.

Det ble foretatt enkelte endringer i reguleringen av leting etter, undersøkelser og utvinning av de mutbare mineralene i de ulike bergverksordningene og -lovene frem til vedtakelsen av mineralloven i 2009. Den frie tilgangen til mineralene og førstefinners rett ble likevel i all hovedsak opprettholdt. Leting etter, undersøkelse og utvinning av ikke-mutbare mineraler har ikke vært regulert i en samlet lov før mineralloven ble vedtatt. Retten til disse mineralene har vært hos grunneieren og har i hovedsak basert seg på at mineralvirksomhet på slike mineraler krever avtale med grunneieren.

En nærmere gjennomgang av den historiske utviklingen av minerallovgivningen finnes i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 8.2 og 4.2.1, NOU 1996: 11 Forslag til minerallov, s. 24–25, Ot.prp. nr. 43 (2008–2009), punkt 4.1 og NUT 1967: 2, s. 12–15.

Mineralloven trådte i kraft 1. januar 2010 og regulerer leting, undersøkelser og utvinning av metaller og mineraler. Loven bygger blant annet på NOU 1996: 11 Forslag til minerallov. I mineralloven ble reguleringen av all mineralvirksomhet for første gang samlet i én lov. Loven avløste bergverksloven av 1972, deler av den tidligere industrikonsesjonloven (nå vannfallrettighetsloven), lov om erverv av kalkstensforekomster, lov om erverv av kvartsforekomster og mineralavståingsloven.

Mineralloven har stått relativt uendret, og det er kun foretatt mindre endringer. I 2021 ble det innført krav til nødvendige kvalifikasjoner for all mineralvirksomhet, adgang til overdragelse av konsesjon, en utvidet mulighet til å forlenge undersøkelsesretten og utvidet frist for varsling av undersøkelser. Det ble også foretatt forenklinger og språklige presiseringer i loven, se Prop. 124 L (2020–2021) og Prop. 13 L (2021–2022). Disse endringene fulgte blant annet opp innspill fra Evalueringsutvalget som ble nedsatt i 2018, se nærmere omtale i punkt 2.2.5.

2.2.5 Evaluering av mineralloven i 2018

I 2018 hadde mineralloven virket i åtte år, og Nærings- og fiskeridepartementet, Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF), næringslivet og andre berørte hadde hatt tid til å samle erfaringer med praktiseringen av loven. Nærings- og fiskeridepartementet nedsatte derfor et utvalg i juni 2018 som skulle evaluere mineralloven med forskrifter.

Evalueringsutvalget leverte sin innstilling 17. desember 2018. Evalueringsutvalget pekte blant annet på et behov for å vurdere lovens regulering av leting, undersøkelser og utvinning, og at det var grunn til å vurdere minerallovens ivaretakelse av samiske interesser ved mineralutvinning for å sikre at mineralloven oppfyller norske folkerettslige forpliktelser.

Evalueringsutvalget anbefalte at det burde vurderes omfattende endringer i mineralloven. På bakgrunn av Evalueringsutvalgets rapport fastslo Nærings- og fiskeridepartementet at det videre arbeidet med loven skulle skje todelt. Noen mindre endringsforslag skulle følges opp av departementet selv, mens de mer prinsipielle spørsmålene skulle behandles av et utvalg.

2.2.6 Minerallovutvalgets sammensetning og mandat

Minerallovutvalget ble oppnevnt ved kgl. res. 23. juni 2020. Utvalgets sammensetning var følgende:

Ernst Nordtveit, professor, Bergen, leder. Rune Sverre Fjellheim, direktør, Karasjok. Frode Michal Nilsen, konsernsjef, Andøy. Katrine Broch Hauge, førsteamanuensis, Oslo. Jøril Mæland, førsteamanuensis, Bergen. Kurt Aasly, førsteamanuensis, Trondheim. Riikka Aaltonen, gruveoverinspektør, Helsingfors.

Utvalget fikk blant annet som mandat å identifisere mangler og mulige forbedringsområder og forenklinger i mineralloven, og utarbeide et forslag til endringer i mineralloven. Utvalget ble spesielt bedt om å foreslå endringer i mineralloven som legger til rette for effektive tillatelsesprosesser og samtidig forebygge og redusere konflikter knyttet til blant annet naturavtrykk, disponeringen av overskuddsmasser fra mineraluttak og forholdet til samiske interesser og særlig reindriften.

De forskjellige temaene er utdypet nærmere i mandatet. Mandatet er gjengitt i NOU 2022: 8 Ny Minerallov punkt 1.2.

2.2.7 NOU 2022: 8 Ny minerallov

Minerallovutvalgets innstilling – NOU 2022: 8 Ny minerallov ble lagt frem 1. juli 2022. Utvalget foreslår omfattende endringer i dagens regulering, og anbefaler at disse fastsettes i en helt ny helhetlig lov som skal avløse den gjeldende mineralloven.

Utvalget har et uttalt mål om at den nye loven skal legge til rette for større verdiskaping og å dekke samfunnets behov for mineraler – innenfor bærekraftige rammer. Utvalget skriver at de har lagt vekt på å gi en overordnet og sammenhengende regulering, og forutsetter at en del detaljer reguleres i forskrifter.

Utvalget skriver at de har lagt vekt på at loven skal gi riktige insentiver til aktørene i bransjen og andre interessenter, i retning av å bidra til å utvikle en lønnsom og bærekraftig mineralnæring, blant annet ved å belønne innsats og investeringer og sikre etablerte rettigheter.

Utvalget konstaterer at det har vært en betydelig utvikling i samfunnets forventninger og krav til at mineralvirksomhet skal foregå innenfor bærekraftige rammer. Utvalget peker også på at det har vært en utvikling i forståelsen av innholdet i samiske rettigheter og de folkerettslige forpliktelsene som Norge har til å opprettholde naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Utvalget skriver at forslaget tar sikte på å møte disse forventningene på en balansert måte.

Utvalgets forslag opprettholder skillet mellom statens mineraler og grunneiers mineraler, men foreslår flere grep for å harmonisere reglene i større grad enn i dag.

Innstillingen er i hovedsak enstemmig, men utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall på enkelte spørsmål knyttet til reguleringen av blant annet undersøkelsestillatelse og ekspropriasjon.

Et sammendrag av utvalgets forslag følger i NOU-en kapittel 2.

2.2.8 Høringen

Nærings- og fiskeridepartementet sendte Minerallovutvalgets utredning på offentlig høring 1. juli 2022. Høringsfristen ble opprinnelig satt til 1. november 2022, men ble forlenget til 30. november 2022.

Utredningen ble sendt til følgende instanser og organisasjoner:

Departementene

Statsforvalterne

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

Landbruksdirektoratet

Miljødirektoratet

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

Norges geologiske undersøkelse (NGU)

Brønnøysundregistrene

Kystverket

Regelrådet

Riksantikvaren

Statens kartverk

Statens vegvesen

Sametinget

Nord universitet

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

Universitetet i Oslo (UiO)

Universitetet i Tromsø (UiT)

Fylkeskommunene

Alta kommune

Bamble kommune

Bjerkreim kommune

Brønnøy kommune

Eigersund kommune

Fauske kommune

Hammerfest kommune

Karasjok kommune

Kautokeino kommune

Kvænangen kommune

Kåfjord kommune

Larvik kommune

Lund kommune

Nome kommune

Nord-Odal kommune

Nordreisa kommune

Os kommune

Porsgrunn kommune

Rana kommune

Ringerike kommune

Røros kommune

Senja kommune

Sokndal kommune

Steinkjer kommune

Suldal kommune

Sunnfjord kommune

Sør-Odal kommune

Sør-Varanger kommune

Tana kommune

Vanylven kommune

Verdal kommune

Nils Mikkelsen Utsi

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL)

Protect Sàpmi

Reindriftsstyret c/o Landbruksdirektoratet

Akademikerne

Landsorganisasjonen i Norge (LO Norge)

Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon (NITO)

Norsk Arbeidsmandsforbund

Norsk Bergindustri

Norsk Industri

Norske Sivilingeniørers Forening (Tekna)

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Framtiden i våre hender

Greenpeace

Miljøstiftelsen Bellona

Natur og Ungdom

Naturvernforbundet

Norges Miljøvernforbund

Norske Lakseelver

Sabima

WWF Verdens naturfond

Finnmarkseiendommen (FeFo)

Norges Bondelag

Norges Skogeierforbund

Norsk Bonde- og Småbrukarlag

Norskog

Opplysningsvesenets fond (OVF)

Statskog SF

Den Norske Advokatforening

Kommunesektorens organisasjon (KS)

Norges Juristforbund

Norsk forening for fjellsprengningsteknikk (NFF)

Norsk Friluftsliv

Utmarkskommunenes sammenslutning (USS)

AF Gruppen ASA

Arctic Minerals AB

Arctic Mineral Resources AS

Asplan Viak AS

Elkem ASA

EMX Royalty Corp.

Franzefoss AS

Franzefoss Minerals AS

HeidelbergCement Norway AS

Hæhre Entreprenør AS

Implenia Norge AS

Leonhard Nilsen & Sønner AS

Lundhs AS

NCC Norge AS

Nordic Mining ASA

Norge Mineraler AS

Nussir ASA

Nye Sulitjelma Gruver AS

Omya Hustadmarmor AS

Peab AS

Pro Invenia AS

Rana Gruber AS

Skanska Norge AS

Sydvaranger Gruve AS

Titania AS

Veidekke ASA

Følgende instanser har avgitt realitetsmerknader til utvalgets forslag til ny minerallov:

Energidepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet

Klima- og miljødepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Statsforvalteren i Innland

Statsforvalteren i Rogaland

Statsforvalteren i Troms og Innland

Statsforvalteren i Trøndelag

Bane NOR

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet

Miljødirektoratet

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

Norges geologiske undersøkelse (NGU)

Regelrådet

Riksantikvaren

Statens vegvesen

Sametinget

NTNU Industriell Økologi

Agder fylkeskommune

Innland fylkeskommune

Møre og Romsdal fylkeskommune

Nordland fylkeskommune

Rogaland fylkeskommune

Troms og Finnmark fylkeskommune

Trøndelag fylkeskommune

Vestfold og Telemark fylkeskommune

Vestland fylkeskommune

Viken fylkeskommune

Alta kommune

Alvdal kommune

Bindal kommune

Bærum kommune

Eigersund kommune

Farsund kommune

Fauske kommune

Gjesdal kommune

Hammerfest kommune

Hjelmeland kommune

Kvænangen kommune

Larvik kommune

Meråker kommune

Nome kommune

Oslo kommune

Ringerike kommune

Røros kommune

Røyrvik kommune

Sokndal kommune

Tana kommune

Tynset kommune

Vanylven kommune

Verdal kommune

Vinje kommune

Oslo Havn KF

Vest-Finnmark Rådet

Øst-Finnmarkrådet

Finnmarkseiendommen (FeFo)

Kvensk Finsk Riksforbund

Nord-Senja reinbeitedistrikt

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL)

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR)

Protect Sàpmi

Reindriftsstyret c/o Landbruksdirektoratet

Tjåhkere Sijte

Den Norske Advokatforening

Den Norske Turistforening (DNT)

Industri Energi

Kommunesektorens organisasjon (KS)

Kystrederiene

Landsorganisasjonen i Norge (LO Norge)

Norges Bondelag

Norges Skogeierforbund

Norsk Arbeidsmandsforbund

Norsk Bergindustri

Norsk Industri

Norske Havner

Norske Sivilingeniørers Forening (Tekna)

Norskog

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Sintef

Statskog SF

Utmarkskommunenes sammenslutning (USS)

Amnesty International Norge

Greenpeace

Natur og Ungdom

Naturvernforbundet

Naturvernforbundet i Sør-Varanger

Norges Institusjon for Menneskerettigheter (NIM)

Norsk Friluftsliv

Sabima

WWF Verdens naturfond

Arctic Mineral Resources AS

EMX Royalty Corp.

Feiring AS

Franzefoss AS

Franzefoss Minerals AS

Hardanger Rock AS

HeidelbergCement Norway AS

Hessjøgruva AS

Hustadlitt AS

Norconsult AS

Nordic Mining ASA

Nye Veier AS

Omya Hustadmarmor AS

Titania AS

Playfair Mining Ltd.

Playfair Mining Norge ASA

Siviløkonom Thormodsæter AS

Skanska Industrial Solutions AS

Sweco Norge AS

Treschow-Fritzøe AS

Viken Miljøpark AS

I tillegg har 5 privatpersoner avgitt høringssvar.

Følgende instanser har svart at de ikke har merknader til forslaget:

Samferdselsdepartementet

Brønnøysundregistrene

Kystverket

Høringsinstansenes synspunkter behandles i tilknytning til de enkelte forslagene nedenfor.

3 Innledende bestemmelser

3.1 Lovens formål

3.1.1 Gjeldende rett

Formålet til mineralloven av 2009 er angitt i lovens § 1 og er «å fremme og sikre samfunnsmessig forsvarlig forvaltning og bruk av mineralressursene i samsvar med prinsippet om en bærekraftig utvikling». Forarbeidene understreker at målet om bærekraftig utvikling er tatt inn for å reflektere at forvaltningen av mineralressursene må skje i et langsiktig perspektiv, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009), punkt 5.2.3.

I § 2 er det listet opp ulike hensyn som forvaltning og bruk av mineralressursene etter mineralloven skal ivareta innenfor rammen av § 1. Disse hensynene er:

a. verdiskaping og næringsutvikling,

b. naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv,

c. omgivelsene og nærliggende områder under drift,

d. miljømessige konsekvenser av utvinning, og

e. langsiktig planlegging for etterbruk eller tilbakeføring av området.

Det er presisert i forarbeidene at opplistingen ikke er uttømmende, se Ot.prp. nr. 43 (2008−2009) kapittel 18, merknadene til § 2. Loven kombinerer nokså ulikeartede og dels motstridende formål, hensyn og interesser. Forarbeidene sier ingenting om hvordan disse ulike hensynene og formålene skal veies mot hverandre.

Myndighetene har likevel en plikt til å vurdere og legge vekt på miljøhensyn i saker etter mineralloven som kan få negative virkninger for miljøet. Dette følger ikke bare av mineralloven selv, men også av Grunnloven § 112, naturmangfoldloven og rettspraksis, se for eksempel HR-1993-68-A (Lunner Pukkverk) og HR-2020-2472-P (Klimasøksmålet). Miljøhensyn må veies mot andre relevante hensyn når myndighetene treffer vedtak etter mineralloven, og miljøhensyn vil ikke nødvendigvis alltid veie tyngst. Myndighetene har likevel anledning til å legge avgjørende vekt på miljøhensyn i konkrete saker.

Myndighetene har også en plikt til å legge vekt samiske hensyn etter Grunnloven § 108 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 27.

Se NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 7.3.1 og Ot.prp. nr. 43 (2008−2009), punkt 5.2.3 og kapittel 18, merknad til §§ 1 og 2 for en nærmere redegjørelse for gjeldende rett.

3.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å samle reguleringen av hvilke formål og hensyn mineralloven skal fremme i én felles formålsbestemmelse i utvalgets lovforslag § 1-1.

Paragraf 1-1 første ledd angir lovens formål som er å «sikre en bærekraftig forvaltning og utvinning av mineralressurser som legger til rette for høyest mulig verdiskaping og ivaretar samfunnets behov for mineraler».

Med «verdiskaping» skriver utvalget at de mener størst mulig samfunnsmessig verdiskaping i vid forstand og en best mulig utnytting av mineraler, se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 24 merknad til § 1-1. Dette samsvarer med hvordan hensynet i mineralloven av 2009 § 2 skal forstås, se Ot.prp. nr. 43 (2008−2009) kapittel 18, merknader til § 2. Utvalget skriver at verdiskaping vil bestå i at mineraler blir tatt ut av grunnen og bearbeidet til produkter som kan gå inn som innsatsfaktorer i en verdikjede frem til infrastruktur, bygninger, teknologiske produkter og så videre, se NOU-en punkt 7.3.2.2 og kapittel 24 merknad til § 1-1 for en nærmere redegjørelse for hensynet til verdiskaping.

Med bærekraft mener utvalget at forvaltning og utvinning skal skje ut fra en balansering av hensynet til økonomisk og sosial utvikling, ressursforvaltning, naturmiljø, økosystemer og naturmangfold, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-1. Utvalget har utdypet betydningen av bærekraftbegrepet for mineralvirksomhet i NOU-en kapittel 6.

Formålet om å sikre en bærekraftig forvaltning av mineralressurser retter seg både mot næringsaktørenes aktivitet og myndighetenes forvaltning av mineralforekomster etter mineralloven og annen lovgivning. Utvalget skriver at innholdet i bærekraftbegrepet har endret seg siden mineralloven av 2009 trådte i kraft, og har fått en videre betydning enn bare det som ligger i å skulle ivareta økologisk bærekraft, se NOU-en punkt 6.1 og kapittel 24 merknad til § 1-1. Utvalget mener at prinsippet om bærekraftig utvikling er så grunnleggende i nasjonal og internasjonal rett og politikk at det bør tas inn i mineralloven på en klarere og mer forpliktende måte enn i dag, se NOU-en punkt 6.1.

Utvalget peker videre på at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) har plikt til å legge vekt på miljøhensyn og bærekraft i avgjørelser etter mineralloven av 2009. Utvalget har foreslått å tydeliggjøre den gjeldende rettstilstanden ved å slå fast i utvalgets lovforslag § 1-1 at «all aktivitet etter loven» skal skje innenfor rammene av § 1-1, se NOU-en punkt 7.3.2.3.

Utvalget skriver at hensynet til å sikre samfunnets behov for mineralressurser er nytt i utvalgets lovforslag, men at det går frem av Ot.prp. nr. 43 (2008−2009) kapittel 18, merknader til § 1 at dette er ansett som et formål for mineralloven av 2009. Utvalget skriver at samfunnsutviklingen viser et økende behov for mineraler, blant annet som følge av det grønne skiftet, og at hensynet derfor bør komme tydeligere frem av loven, se NOU-en punkt 7.3.2.4 og kapittel 24 merknad til § 1-1. Utvalget mener at loven særlig skal ivareta Norges behov for mineraler nasjonalt, regionalt og lokalt, men at det også i en del tilfeller vil være innenfor lovens formål å ta hensyn til Norges internasjonale forpliktelser og samarbeid og det internasjonale behovet for mineraler, spesielt for råvarer som kan være kritiske for viktige samfunnsformål, se NOU-en punkt 7.3.2.4.

Utvalgets lovforslag § 1-1 andre ledd fastsetter de hensynene som skal være styrende for forvaltning av mineralressurser og all aktivitet etter loven. Det er foreslått at dette «skal skje i et langsiktig perspektiv og skal ivareta hensynet til naturmiljøet og klimaet, annen næringsvirksomhet, lokalmiljøet ellers og naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse». Utvalget skriver at de har ønsket å få et sterkere ressursforvaltningsperspektiv i loven, og at dette skal gjenspeiles i formålsbestemmelsen, se NOU-en punkt 7.3.2.3.

Bortsett fra hensynet til klima, skriver utvalget at hensynene i andre ledd svarer til det som i dag fremgår av mineralloven av 2009 § 2, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-1.

Formuleringen «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» er en omformulering av hensynet som er gjengitt i mineralloven av 2009 § 2 som «naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv». Utvalget skriver at begrepet som er foreslått skal omfatte det samme som dagens formulering og viser i den forbindelse til at HR-2021-1975-S (Fosen-dommen) slår fast at reindrift og annen tradisjonell samisk næringsutøvelse er en del av kulturutøvelsen. Utvalget presiserer at omformuleringen ikke er ment å føre til noen realitetsendring av hvor langt vernet for samiske interesser går, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-1.

Utvalget skriver at opplistingen i utvalgets lovforslag § 1-1 andre ledd ikke er ment å være uttømmende. Utvalget antar likevel at hensynene som er listet opp i lovforslaget § 1-1 første ledd på generelt grunnlag bør tillegges stor vekt, men at det i konkrete saker vil være mulig å legge avgjørende vekt på andre hensyn, spesielt hensynene som er listet opp i § 1-1 andre ledd.

Se NOU-en punkt 7.3.2 og kapittel 24 merknad til § 1-1 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

3.1.3 Høringsinstansenes syn

Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) mener at utvalgets forslag til formålsbestemmelse bidrar til å synliggjøre at forvaltning og mineralutvinning skal foregå på en bærekraftig måte, og støtter lovforslaget.

Miljødirektoratet støtter utvalgets forslag om en sterkere understrekning av hensynet til bærekraftig mineralvirksomhet i ny minerallov.

Norsk Friluftsliv mener at det er positivt at bærekraft fremheves i formålsbestemmelsen, men peker på at det er om lag 20 andre lover som oppstiller bærekraftig utvikling som overordnet formål, og at det vil nok være delte meninger blant sektormyndighetene med henhold til vektlegging av forskjellige hensyn under dette formålet.

Rogaland fylkeskommune stiller seg positiv til at krav om bærekraft og samfunnsmessig best mulig forvaltning av mineralressursene tydeliggjøres i lovens formål.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er positive til at utvalgets forslag til formålsbestemmelse bygger på den skjerpede forventningen fra samfunnet om at mineralutvinning, som annen virksomhet, skal være bærekraftig. NHO viser til formålsbestemmelsens henvisning til hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, og skriver at NHO merker seg at utvalget ikke har ment at dette skulle føre til noen realitetsendringer. Videre skriver NHO at de samlet er positive til lovens formålsbestemmelse, og støtter formuleringen som er valgt.

Norsk Industri støtter at utvalgets forslag til formålsparagraf inkluderer hensynet til samfunnets behov for mineraler. De er likevel usikre på om det er hensiktsmessig at minerallovens formålsparagraf omfatter klimahensyn, men har ikke sterke synspunkter på dette. Dersom det konkluderes med at formålsparagrafen skal inkludere klimahensyn, må det ifølge Norsk Industri også inkludere klimaeffekter knyttet til bruk av mineraler i grønn teknologi og produkter, der disse gir reduserte utslipp.

Vestfold og Telemark fylkeskommune viser i sitt innspill til petroleumsloven og mener at inngangen langt på vei bør kopieres i mineralloven.

Norsk Bergindustri (NBI) viser innledningsvis til at EU har utarbeidet sin handlingsplan for kritiske råvarer, i motsetning til Norge, og skriver at hele mineralloven, herunder formålsparagrafen, må endres til å bli mer forsynings- og beredskapsrettet. NBI støtter at lovens formålsparagraf inkluderer hensynet til samfunnets behov for mineraler. De er derimot usikre på om det er hensiktsmessig at minerallovens formålsparagraf omfatter miljø- og klimahensyn. NBI mener at det er viktig at sektorprinsippet i forvaltningen opprettholdes slik at søker ikke opplever at vurderinger som foretas og vilkår som settes av ett organ med spesialkompetanse, foretas igjen senere.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter i hovedsak utvalgets vurderinger og forslag, men foreslår at formålsbestemmelsen skal gjelde for «mineralvirksomhet». Det er, slik DMF vurderer det, vanskelig å se utvalgets hensikt med å begrense omfanget av formålsbestemmelsen til «mineralutvinning», og stiller spørsmål ved om dette er en inkurie.

Riksantikvaren anbefaler at «naturmiljø og klimaet» erstattes med «miljø og klima» i § 1-1 andre ledd.

Nordic MiningASA skriver at det er viktig at sektorprinsippet i forvaltningen opprettholdes slik at søker/tiltakshaver ikke opplever at vurderinger som foretas, og vilkår som settes, av et organ med spesialkompetanse, foretas igjen senere av et annet organ. Nordic Mining ASA mener at forslaget til en vid formålsbestemmelse i § 1-1 andre ledd bidrar til å skape usikkerhet og uforutsigbarhet om hva som skal forvaltes i mineralloven.

Sametinget skriver at forslaget om en formålsbestemmelse som rammer inn de skjønnsvurderinger som forvaltningen må foreta etter loven er positivt. Sametinget viser til utvalgets merknad til bestemmelsen og skriver at «bærekraft» egentlig ikke er ett av tre elementer i formålsbestemmelsen, men et samlebegrep for alle. Videre skriver Sametinget at et lovformål om «høyest mulig verdiskaping» er uvanlig, jf. andre lover som forvalter naturressurser. Sametinget mener at i den grad verdiskaping skal være et formål med loven så bør sammenhengen mellom verdiskaping i samfunnsøkonomisk forstand og langsiktigheten i forvaltningen av mineralressursene komme tydeligere frem, hvis ikke så vil enhver aktivitet som innebærer økonomisk omsetning være å forstå som verdiskaping og dermed være i samsvar med lovens formål.

Sametinget skriver videre at de finner det problematisk at det gjennomgående legges stor vekt på mineralnæringens store betydning for det «grønne skiftet» og dermed noe som ivaretar samfunnets behov og hensynet til klimaet, slik det gjøres i vurderingen av formålsbestemmelsen og ellers flere steder i utredningen. Sametinget skriver at lovens formål og hensyn ikke kan gi uttrykk for at mineralvirksomhet grunnleggende sett er positivt for å møte klimaendringene verdenssamfunnet står overfor.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver at de er fornøyde med at hensynet til «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» kommer tydelig frem i formålsbestemmelsen i utvalgets lovforslag. LMD er likevel ikke enig med utvalget om at uttrykket omfatter det samme som mineralloven av 2009 § 2 bokstav b. LMD mener at «samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv» gir en mer korrekt beskrivelse av hvilke deler av den samiske kulturutøvelsen som skal ivaretas.

Statsforvalteren i Trøndelag ser det som positivt at hensynet til bærekraft og miljø kommer tydeligere frem, og skal være retningsgivende for søknader etter mineralloven. En tydeliggjøring av plikten og myndigheten til å foreta miljø- og klimavurderinger støttes. Statsforvalteren mener at det er positivt å legge vekt på samfunnets økende behov for mineraler og mener det er nødvendig å legge vekt på hensynet til lokalmiljøet og negative virkninger som inngrep i natur- og rekreasjonsområder, samt støy og støv. Statsforvalteren skriver at de ser det som positivt at naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse blir ivaretatt i loven.

Naturvernforbundet, Greenpeace Norge, Natur og Ungdom, Verdens naturfond (WWF) og SABIMA skriver at målsettingen om høyest mulig verdiskaping er uforenelig med visjonen om at Norge skal utvikle «verdens mest bærekraftige mineralnæring». De mener at formålsparagrafen må endres, og at Nærings- og fiskeridepartementet må komme med supplerende lovendringer som følger opp denne visjonen.

Eigersund kommune skriver at bærekraftig utvikling og hensynet til natur, miljø, friluftsliv og klima må inn i formålsparagrafen i ny minerallov.

Finnmarkseiendommen (FeFo) skriver at de sitter igjen med et inntrykk av at loven i alt for stor grad er innrettet mot de store inngrepene. De helt små tiltakene, som ofte knapt har negative effekter for noen, men som er helt nødvendige for samfunnsutviklingen i deres lokalsamfunn med sparsom befolkning, knapt vil være gjennomførbare for det lokale næringsliv.

Nord-Senja reinbeitedistrikt mener at det er viktig at hensynet til samiske rettigheter kommer frem, og mer i tråd med Grunnloven § 108.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skriver at de finner det positivt at hensynet til samiske interesser inngår som et sentralt element i formålsbestemmelsen, og at det er en forbedring fra gjeldende lov. NRL mener at det er viktig at hensynet til naturmiljø fremgår, da all mineralvirksomhet på en eller annen måte vil påvirke naturmiljøet som reindriften drives i, ikke bare når det gjelder inngrep, men også i form av utslipp som påvirker beiter, vannkvalitet og klima. NRL mener at hensyn til samisk kulturutøvelse må konkretiseres i tråd med Grl. § 108, og NRL foreslår derfor at formuleringen «[…] og samisk kultur, næringer og samfunnsliv» legges til § 1-1 andre ledd.

Statskog SF mener at den foreslåtte formålsbestemmelsen bidrar til å synliggjøre at forvaltning og mineralutvinning skal foregå på en bærekraftig måte, som legger til rette for høyest mulig verdiskaping og ivaretar samfunnets behov for mineraler.

Amnesty International Norge (Amnesty) mener at det er positivt at det foreslås å beholde hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur som en del av formålsparagrafen. Amnesty skriver at man likevel kan vurdere å bringe ordlyden i samsvar med Grunnlovsparagraf §108 «[…] og samisk kultur, næringer og samfunnsliv».

Norges Institusjon for Menneskerettigheter (NIM) skriver at ordene «næringsliv og samfunnsliv», bør beholdes i formålsparagrafen. NIM peker på at Grunnloven § 108 fastslår at «Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv», og denne bestemmelsen er delvis basert på SP artikkel 27. For å sikre at grunnlovsbestemmelsen ville gi et tilstrekkelig vidtrekkende kulturvern, ble «samfunnsliv» tatt med i tillegg til begrepet kultur. NIM mener at det er viktig at ordlyden i minerallovens formålsparagraf fortsatt sikrer et tilstrekkelig vidtrekkende kulturvern som inkluderer ordlyden «samisk, kultur, næringsliv og samfunnsliv». Betydningen av dette vil være at begrepene «næringsliv og samfunnsliv» omfattes av minerallovens øvrige bestemmelser slik at det folkerettslige vernet etter SP artikkel 27 ikke innskrenkes.

Norges Bondelag skriver at de er positive til at formålsparagrafen § 1-1 i andre ledd viser til at mineralforvaltning skal skje på en langsiktig og helhetlig måte.

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR) skriver at det er positivt at man har beholdt naturgrunnlaget for samisk kultur i formålsparagrafen, da dette vil være førende for hvordan loven skal leses. NSR viser til at utvalget har tatt inn over seg at bærekraft er et begrep som har mange sider, men NSR skriver at begrepet må defineres, da det kommer an på hvilken type bærekraft som menes. Videre skriver NSR at de samtidig ikke ser at bærekraft i en samisk sammenheng er godt nok tatt med i vurderingen. NSR skriver at bruk av områder handler ikke bare om bruk for et formål, men bruk, eventuelt forvaltning, av områder er en del av en større helhet der slekt, språk, kultur med mer er gjensidig avhengige av hverandre. Bærekraft må her vurderes som hva som er bærekraftig for det samiske samfunnet, og for den enkelte, jf. Fosen-dommen og SP artikkel 27.

3.1.4 Departementets vurdering

Departementet er i all hovedsak enig i utvalgets vurderinger og forslag, men mener det bør foretas enkelte presiseringer i lovteksten.

Departementet vurderer for det første at lovens formål om bærekraft ikke bør avgrenses til mineralutvinning, slik utvalgets lovforslag gjør, men gjelde for all mineralvirksomhet etter loven, også undersøkelsesstadiet. Etter departementets vurdering er dette også utvalgets intensjon, se for eksempel NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 6.4 der det blant annet står at «loven legger opp til at DMF også skal ha et overordnet ansvar for bærekraft når de fatter vedtak etter loven, for eksempel om tillatelser til undersøkelser, prøveuttak og drift av mineralvirksomhet». På denne bakgrunn foreslår departementet at det presiseres i lovforslaget § 1-1 første ledd at bestemmelsen gjelder «mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser».

De fleste høringsinstansene er positive til utvalgets forslag om at hensynet til bærekraft kommer tydeligere frem i lovteksten. Enkelte høringsinstanser er likevel kritiske til at mineralloven skal ha bærekraft som formål, og mener det kan bidra til overlappende krav og vurderinger, spesielt knyttet til miljø. Flere høringsinstanser har pekt på at det er viktig at sektorprinsippet i forvaltningen opprettholdes slik at søkere ikke opplever at vurderinger som foretas og vilkår som settes av ett organ med spesialkompetanse, foretas igjen senere av et annet organ.

Departementet bemerker at det er flere regelverk mineralmyndighetene må forholde seg til som stiller krav om vurderinger knyttet til natur og miljø. Se departementets gjengivelse av gjeldende rett i punkt 3.1.1. Disse kravene er selvstendige og gjelder uavhengig av minerallovens krav. Departementet vurderer derfor at det er hensiktsmessig å synliggjøre og konkretisere innholdet i disse kravene og vurderingene for mineralvirksomhet i mineralloven. Departementet slutter seg også til utvalgets uttalelse om dette i NOU-en punkt 7.3.2.3:

En spesiell problemstilling etter den gjeldende mineralloven er at aktører innenfor mineralnæringen har vært kritiske til at DMF legger vekt på hensynene som går frem av mineralloven §§ 1 og 2 når de vurderer om de skal gi driftskonsesjon. Aktørene har uttrykt at det er spesielt uheldig at miljømessige forhold blir vurdert og tatt hensyn til av DMF når de behandler søknader om driftskonsesjon, etter at miljømessige forhold allerede har blitt vurdert av både planmyndigheten i kommunen og av forurensningsmyndigheten. Som redegjørelsen ovenfor viser, er det utvilsomt at DMF vil ha både anledning og plikt til å legge vekt på miljøhensyn og bærekraft i avgjørelser etter mineralloven. Dette følger også av naturmangfoldloven når det gjelder naturmangfold, og synspunktet er bekreftet i nyere rettspraksis. Dette er rettslige rammer som ligger fast uavhengig av utvalgets forslag til endringer i mineralloven.

Utvalget mener likevel at det er uheldig at det ikke går klart frem av mineralloven at DMF skal foreta en slik vurdering. Det er også uheldig at loven, forskriften og forarbeidene ikke gir god veiledning til verken DMF eller næringen om hvilke miljøforhold som skal vurderes, hvilke rammer vurderingen skal ha, og hvordan miljøvurderingene skal forholde seg til tillatelser som regulerer miljøspørsmål etter annet lovverk. Utvalget har forsøkt å tydeliggjøre den gjeldende rettstilstanden ved å slå fast i § 1-1 at «all aktivitet etter loven» skal skje innenfor rammene av § 1-1. Utvalget har også foreslått endringer for å reflektere formålene tydeligere i loven ellers, for eksempel i forslagets §§ 4-3 og 6-3. Dette innebærer imidlertid ingen endringer i forhold til dagens regler og er bare ment å tydeliggjøre reglene. DMF vil altså etter utvalgets forslag fortsatt ha myndighet – og plikt – til å legge vekt på miljøhensyn i avgjørelsene sine etter mineralloven.

For å unngå direkte overlappende og motstridende vurderinger, er det viktig at myndighetene benytter seg av de samordningsmekanismene som finnes på mineralområdet, og som foreslås styrket i departementets forslag til ny minerallov, se kapittel 4. Departementet slutter seg også til utvalgets uttalelser i NOU-en punkt 7.3.2.3:

I praksis vil det å veilede søkere, være involvert i planprosesser og søknader om utslippstillatelse være sentrale virkemidler når myndighetene etter mineralloven skal forvalte miljøhensyn. Dersom miljøspørsmål er tilstrekkelig vurdert og regulert i tidligere tillatelser og de faktiske forholdene er de samme, kan det være nok at myndighetene etter mineralloven viser til disse. Det er imidlertid forvaltningsorganet som treffer vedtaket, som er ansvarlig for at vurderingene er gode nok, og for at kunnskapen som legges til grunn, er oppdatert. I mange tilfeller, for eksempel dersom det er har kommet ny informasjon siden andre tillatelser ble gitt, kan og må myndighetene etter mineralloven vurdere og regulere miljøspørsmål i tillatelsene sine. Det er også noen miljøhensyn som myndighetene etter mineralloven, spesielt DMF, er best egnet til å vurdere, for eksempel knyttet til bærekraftig ressursutnyttelse og driftsmetoder.

Naturvernforbundet, Greenpeace Norge, Natur og Ungdom, WWF Verdens naturfond og SABIMA skriver i sin høringsuttalelse at målsettingen om høyest mulig verdiskaping er uforenelig med visjonen om at Norge skal utvikle «verdens mest bærekraftige mineralnæring». Sametinget har i sin høringsuttalelse blant annet påpekt at sammenhengen mellom verdiskaping i samfunnsøkonomisk forstand og langsiktigheten i forvaltningen av mineralressursene må komme tydeligere frem i lovteksten, hvis ikke vil enhver aktivitet som innebærer økonomisk omsetning være å forstå som verdiskaping og dermed være i samsvar med lovens formål.

Departementet vurderer at vilkåret ikke skal forstås på denne måten og viser til utvalgets merknader til § 1-1 i NOU-en kapittel 24, der det står at begrepet skal forstås på samme måte som i dag, som «størst mulig samfunnsmessig verdiskaping i vid forstand og en best mulig utnytting av mineralressursene». Departementet mener at denne forståelsen er godt innarbeidet, men at det med fordel kan presiseres i lovteksten at det er høyest mulig «samlet verdiskaping» som er lovens formål. Se lovutkastet § 1-1 første ledd. At det også er relevant å se på langsiktigheten i forvaltningen av mineralressursene fremgår eksplisitt av lovforslaget § 1-1 andre ledd, og det er også presisert i utvalgets forslag til merknader til formålsbestemmelsen at «både behovet for dekning av samfunnets behov for mineraler og hensynet til verdiskaping må skje ut fra samfunnets langsiktige interesser og behov», jf. NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-1. Departementet foreslår at denne forståelsen understrekes i merknadene til bestemmelsen.

Når det gjelder hensynet til samfunnets behov for mineraler så er departementet enig med utvalget i at dette hensynet bør fremgå eksplisitt av loven. Departementet viser ellers til utvalgets vurdering i NOU-en punkt 7.3.2.4. Departementet mener likevel at formuleringen «ivaretar samfunnets behov for mineraler» i utvalgets lovforslag § 1-1 første ledd første punktum kan gi inntrykk av at dette hensynet skal veie tyngre enn øvrige hensyn som fremgår av formålsbestemmelsen. Departementet foreslår derfor at ordlyden justeres slik at det fremgår tydeligere at loven skal legge til rette for å ivareta samfunnets behov for mineraler.

Se lovforslaget § 1-1 første ledd.

Departementet er også enig med utvalget i at hensynet til naturmiljø og klimaet bør fremgå av lovens formålsbestemmelse. Riksantikvaren har imidlertid påpekt at miljøforvaltningen, som naturmiljø og klima er en del av, også innbefatter kulturmiljø. Riksantikvaren anbefaler derfor at «naturmiljø og klimaet» i andre ledd erstattes med «miljø og klima». Departementet er enig med Riksantikvaren i at «miljø» er et mer treffende begrep, og viser til at mineralloven, slik som etter gjeldende rett, også bør ivareta hensynet til kulturmiljø. Se blant annet Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 2.

Høringsinstansene er i hovedsak positive til at gjeldende rett videreføres i lovens formålsbestemmelse når det gjelder hensynet til samiske interesser. Flere høringsinstanser er likevel uenig med utvalget i at den foreslåtte formuleringen «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» er dekkende for de vurderingene som skal gjøres etter dagens formulering, som er «naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv». LMD skriver at «samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv» gir en mer korrekt beskrivelse av hvilke deler av den samiske kulturutøvelsen som skal ivaretas. Amnesty og NRL foreslår at formuleringen «[…] og samisk kultur, næringer og samfunnsliv» legges til § 1-1 andre ledd for å bringe formuleringen mer i tråd med Grunnloven § 108.

Departementet vurderer det slik at formuleringen «naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv» i mineralloven av 2009 § 1 favner bredere enn formuleringen «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse», som er foreslått av utvalget. Departementet antar at begrepet som er foreslått av utvalget i hovedsak vil være dekkende for de vurderingene som er relevante å foreta i saker om mineralvirksomhet, men kan ikke utelukke at det i konkrete saker vil kunne være relevant å foreta bredere vurderinger. Departementet vurderer derfor at formuleringen i mineralloven av 2009, «samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv», bør videreføres, for å unngå usikkerhet om hvorvidt rekkevidden av vilkåret er snevrere enn i dag. Under konsultasjoner har Sametinget spilt inn at de foretrekker ordlyden «samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv». Departementet vurderer at det ikke er noen innholdsmessig forskjell mellom ordlyden i mineralloven av 2009 og ordlyden som er foreslått av Sametinget og foreslår at Sametingets forslag legges til grunn.

Se lovforslaget § 1-1 andre ledd.

3.2 Lovens saklige virkeområde

3.2.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 § 3 regulerer lovens saklige virkeområde. Første ledd slår fast at loven gjelder for «aktiviteter som har til formål å kartlegge mineralske ressurser med sikte på utvinning». Slike «aktiviteter» er i praksis leting og undersøkelser. I lovens forarbeider står det at det er en forutsetning for at minerallovens regler skal komme til anvendelse at leting og undersøkelser har til formål å kartlegge mineralske forekomster for eventuell økonomisk utnyttelse, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.1. Leting etter mineraler i forsknings- og kartleggingsøyemed som kan bidra til bedre ressurskartlegging av løsmasser og berggrunnen vil ifølge forarbeidene likevel være omfattet av lovens letebegrep, fordi dette kan bidra til fremtidig kommersiell utnyttelse av mineralene.

Ethvert uttak av mineralske forekomster er som hovedregel omfattet av lovens virkeområde etter paragrafens andre ledd. Et unntak fra denne hovedregelen er uttak som «hovedsakelig er en del av annen utnyttelse av grunnen». Slik annen utnyttelse kan for eksempel være uttak som kan være nødvendig fordi man trenger å fjerne stein for å lage vei, industriområder eller bolig- eller fritidsbebyggelse. I forarbeidene er dette unntaket begrunnet i at det gjerne er tatt stilling til at området skal brukes til andre formål enn råstoffutvinning gjennom plan- og bygningsloven, og at hensyn som ivaretas gjennom mineralloven, for eksempel krav til bergfaglighet, best mulig utnyttelse av forekomsten, sikring, opprydding og så videre, i mindre grad er aktuelle. Etterbruken av området vil være ivaretatt, og kontrollen av slike uttak vil i hovedsak bli ivaretatt av kommunen gjennom plan- og bygningsloven, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.1.

For enkelte typer uttak kan det oppstå tvil om mineralloven kommer til anvendelse eller ikke. Dette kan være tilfellet for uttak der formålet med uttaket er å tilrettelegge for et annet tiltak, men hvor det i en periode skal foregå kommersielt uttak som helt eller delvis styres av markedet for massene. I disse grensetilfellene kan det være vanskelig å fastslå om uttaket hovedsakelig er for å nyttiggjøre ressursen, eller hovedsakelig for å realisere et annet formål. Reguleringsformålet vil her kunne gi veiledning, men vil ikke alltid være avgjørende. Av den grunn er det bestemt i § 3 tredje ledd at departementet kan gi forskrift om hvilke aktiviteter eller uttak som omfattes av loven. Tilsvarende kan bestemmes av Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) ved enkeltvedtak.

I forbindelse med etablering av infrastruktur som vei eller damanlegg, vil det kunne være behov for å etablere masseuttak i tilknytning til tiltaket, for å skaffe masser som er nødvendige i grunnarbeidet for disse prosjektene. Slike uttak omtales ofte som sideuttak. Disse uttakene skal vurderes på lik linje med øvrige uttak. Det avgjørende er om uttaket hovedsakelig gjøres for å nyttiggjøre ressursen eller for å tilrettelegge for annen utnyttelse av grunnen. Utvinnes massen fordi det er behov for å flytte den, eksempelvis fordi den er i veien for en veitrase, er formålet å tilrettelegge for annen utnyttelse av grunnen. Er hensikten med utvinningen derimot å bruke selve massen, enten kommersielt eller i egne prosjekter, er formålet å nyttiggjøre ressursen. Tvil kan oppstå i prosjekter der det er klare etterbruksformål for grunnen der uttaket gjøres, for eksempel etablering av parkeringsplass eller driftsbygg i tilknytning til et annet infrastrukturprosjekt. Her har uttaket et dobbelt formål, og det må vurderes konkret hva som er det hovedsakelige formålet med uttaket.

Utvinning av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak er ikke omfattet av minerallovens virkeområde. Dette utledes av at forståelsen og praktiseringen av «uttak» i loven kun gjelder for urørt masse (in situ), se Prop. 124 L (2020–2021) punkt 6.2 og kapittel 16 spesialmerknad til § 43.

Se Ot.prp. nr. 43 (2008−2009) punkt 5.1 og NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 7.4 for en nærmere beskrivelse av gjeldende rett.

3.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at loven gis et videre virkeområde enn den har i dag. Hovedregelen som er foreslått er at loven skal gjelde «mineralvirksomhet». Hva som menes med «mineralvirksomhet» går frem av forslagets § 1-2 første ledd, der mineralvirksomhet defineres som «leting etter, undersøkelse av og utvinning av mineraler fra naturlig forekommende mineralforekomster og all aktivitet knyttet til dette». Leting og undersøkelser er foreslått definert direkte i loven. «All aktivitet» knyttet til mineralvirksomhet vil etter utvalgets forslag omfatte myndighetenes saksbehandling, tiltakshaverens søknadsutforming, kontakt med eiere, rettighetshavere og så videre, og også bygging av veier, bygninger og anlegg som skal brukes i virksomheten, samt transport av mineralprodukter frem til transportanlegg. Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 24 merknad til § 1-2.

For utvinning av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak foreslår utvalget at «de bestemmelsene i loven der dette uttrykkelig fremgår skal gjelde», og at loven ellers skal gjelde så langt den passer. Utvalget skriver at det er en gryende interesse for å utvinne mineraler, særlig metaller, fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak, men at det er mange praktiske og juridiske utfordringer knyttet til slike uttak. Utvalget er ikke kjent med at det har oppstått noen slike saker i praksis enda, og skriver at det vil være behov for mer utredning og kunnskap. Når utvalget likevel foreslår at utvinning av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak skal inkluderes i lovens virkeområde, er dette begrunnet i at utvalget ikke ønsker at mineralloven skal være til hinder for slike uttak, som kan være ønskelig for å sikre en optimal ressursutnyttelse og forhindre at viktige mineralforekomster går til spille. Utvalget skriver at det antagelig vil bli behov for nærmere regulering og tilpasning i forskrift. Se NOU-en punkt 7.4.2.3.

Utvalget foreslår at uttak som hovedsakelig skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnen, skal omfattes av lovens virkeområde. Utvalget foreslår likevel at de fleste bestemmelsene i loven ikke skal gjelde for disse uttakene. Det er kun de bestemmelsene i loven der det uttrykkelig fremgår av lovteksten som skal gjelde for disse uttakene. Hvilke uttak som «hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen» er ment å være de samme uttakene som omfattes av unntaksbestemmelsen i mineralloven av 2009 § 3 andre ledd andre punktum. Det vil kunne oppstå tvilstilfeller der det er uklart om et uttak «hovedsakelig» skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnen eller ikke. Dette må vurderes konkret i hver enkelt sak.

Begrunnelsen for at uttak som hovedsakelig skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnen foreslås inkludert i lovens virkeområde, er dels behov for oversikt over uttak av overskuddsmasser fra bygge- og samferdselsprosjekter, utbygging av vind- og vannkraftverk med videre. DMF har anslått at omfanget av masser fra infrastrukturprosjekter er på mer enn 30 millioner tonn fast fjell per år. Utvalget skriver at det vil være av stor betydning å ha en systematisk oversikt på nasjonalt nivå over hvilke masser som tas ut og hvilken kvalitet slike masser har, dersom man ønsker å legge til rette for å øke utnyttelsen av slike masser fremfor å ta masser fra nye masseuttak.

Videre peker utvalget på at mineralbransjen har hevdet at regelen utnyttes til å omgå loven. Aktører som er omfattet av dagens unntak kan drive produksjon og salg av byggeråstoff over flere år uten å måtte følge minerallovens krav til driftskonsesjon, bergteknisk ansvarlig for uttaket og økonomisk sikkerhetsstillelse for sikring og opprydning. Masseuttak i forbindelse med byggeprosjekter kan være helt eller delvis finansiert av vederlaget som entreprenøren får for oppdraget. Salg av masse må gjerne skje fort, noe som fører til at prisene i markedet presses ned. Se NOU-en punkt 7.4.2.2.

Utvalget foreslår å presisere i lovforslagets fjerde ledd at loven ikke skal gjelde for petroleumsressurser. Dette innebærer ingen realitetsendring fra dagens lov.

Utvalget foreslår også å videreføre dagens forskrift- og enkeltvedtakshjemmel i forslagets femte ledd, men at myndigheten legges til departementet istedenfor DMF. Utvalget forutsetter likevel at myndigheten delegeres til DMF.

Se NOU-en punkt 7.4.2 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

3.2.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet når det gjelder å gi mineralloven et utvidet virkeområde.

Arctic Mineral Resources har merket seg at lovens saklige virksomhetsområde er endret ved tilføyelsen «og all aktivitet knyttet til dette», det vil si knyttet til utvinning, og stiller spørsmål ved om dette også omfatter prosessanlegg, frakt og så videre.

Hardanger Rock AS skriver at de har bekymringer knyttet til unngåelse av loven som kan føre til konkurransevridning. Det påstås at mange entreprenører gjemmer seg bak planering av næringsareal, men i praksis så fungerer de som ordinære leverandører av byggeråstoff gjennom flere år, uten å være underlagt de samme reglene og kravene som resten av bransjen. Dette gir etter deres mening en uheldig konkurransevridning. Det vises også til forholdet mellom minerallovens virkeområde og forurensningsloven kapittel 30, jf. § 30-3. Hardanger Rock AS foreslår at et uttak skal omfattes av loven dersom massene fjernes fra grunnen og brukes kommersielt i det frie markedet.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) viser til at utvalgets beskrivelser vedrørende mange hensyn som mineralloven skal ivareta også blir ivaretatt av andre lover. NVE peker på at forholdet til energi- og vassdragslovgivningen ikke er omtalt i utredningen, noe som er en svakhet ved utredningen. Slik NVE forstår lovens formål, faller uttak som etableres for bygging og vedlikehold av energi- og vannkraftanlegg utenfor formålet med loven og definisjonen av drift, slik det formuleres i nytt lovforslag. NVE mener at en behandling etter begge regelverkene innebærer en dobbeltregulering fra to ulike myndigheter, da bestemmelsene skal ivareta de samme formålene. Dette bidrar til å skape uklare rammer og forutsetninger for tiltakshaver. NVE mener videre at det kan fremstå som uklart hva som menes med «annen bruk av grunnen» i forslagets § 1-2 tredje ledd. NVE mener at forholdet til energi- og vassdragsreguleringslovgivningen bør beskrives, enten i selve mineralloven eller i merknadene til loven. NVEs vurdering er at masseuttak for bygging av vassdrags- og energianlegg bør unntas fra konsesjonsplikten etter mineralloven. NVE viser til at de har erfaring med å samordne behandling etter ulikt lovverk i dag. Etter deres vurdering gir NVEs konsesjonsbehandling, planbehandling og oppfølging i byggefasen en fullgod oppfølging av uttak av nødvendige masser for bygging av vassdrags- og energianlegg. Behandlingen tilfredsstiller etter NVEs syn både de materielle og prosessuelle kravene som stilles til konsesjonsbehandlingen av masseuttak i mineralloven.

Statens vegvesen (SVV) mener at lovforslaget har store konsekvenser for infrastrukturplanlegging og -bygging, når det gjelder arealbruksvedtak, ekspropriasjon og fastsetting av erstatning til grunneier. SVV skriver at de anbefaler at endringer i loven med henhold til uttak av masser i forbindelse med vegprosjekter, fjernes fra forslag til ny minerallov. SVV er videre uenig i utvalgets forslag, som legger opp til at uttak av masser utenfor veglinja som er regulert for å benyttes i forbindelse med veganlegg faller innenfor lovens virkeområde i sin helhet, er en videreføring av gjeldende rett. SVV peker på at denne bestemmelsen alene vil få store konsekvenser for utbygging av offentlig veg og at dette bryter med plan- og bygningslovens intensjon om å være sektorovergripende og forutsigbar.

BaneNOR (BN) skriver at de støtter SVVs høringssvar og viser til deres innspill.

Rogaland fylkeskommune og Vestland fylkeskommune støtter forslaget om å utvide virkeområdet for mineralloven slik at den også omfatter utvinning av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak, og gir rapporteringsplikt for overskuddsmasser ved samlet uttak over 5000 m³ i tilknytning til annen bruk av grunnen, eksempelvis i samferdsels- og infrastrukturprosjekter.

Feiring AS støtter forslaget om å utvide loven og viser til at praksisen med å ta ut fjell med formål å utvikle eiendom til andre formål er et smutthull som brukes for å unngå konsesjonsplikt og de kostnadene og reglene som følger en konsesjon. Feiring AS mener at ny minerallov må endres til å omfatte alle typer uttak av byggeråstoff som omsettes i det åpne markedet.

Norsk Industri støtter utvalgets forslag som de mener vil føre til likere konkurransevilkår mellom leverandører av byggeråstoff.

Siviløkonom Thormodsæter AS skriver at det å innføre konsesjonsplikt ved mindre uttak og arealbearbeidelser for bønder og småentreprenører vil medføre et stort og unødvendig merarbeid for disse.

Sintef støtter forslaget om at uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen er omfattet av loven.

Hustadlitt AS viser til at forslaget omfatter «all aktivitet» knyttet til utvinning, jf. § 1-2, og skriver at dette er en utvidelse av virkeområdet som ikke virker velbegrunnet. Hustadlitt AS viser til at for eksempel bygging av veier og bygninger klart ligger innenfor andre myndigheters ansvarsområde og ikke hører hjemme i en minerallov. Hele tillegget med «all aktivitet knyttet til dette» bør etter deres oppfatning fjernes, da det skaper utydelighet om hva mineralloven er ment å regulere og gir inntrykk av mer byråkrati og utvidede hjemler til oppfølging og kontroll som ikke synes hensiktsmessig og også vil være utenfor DMF sitt kompetanseområde.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter utvalgets forslag om å inkludere uttak av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet i lovens virkeområde, men mener valgt regelteknikk er krevende å forholde seg til. DMF gir støtte til utvalgets omtale av utfordringene med praktiseringen av dagens unntak i § 3 for uttak som hovedsakelig er en del av annen utnyttelse av grunnen og viser til at vurderingene krever mye ressurser. DMF mener derfor at det er uheldig at det i lovforslaget ikke er foreslått endringer/presisering i unntaksbestemmelsen. DMF mener at det må bestrebes å gjøre en nærmere avklaring mellom mineralloven og plan- og bygningsloven for disse uttakene, da plan- og bygningsloven uansett må vurderes for alle masseuttak. DMF mener også at myndigheten til å fatte enkeltvedtak etter forslagets § 1-2 femte ledd bør legges til DMF. DMF viser til at dette er en flytting av myndigheten, som i dag går frem av mineralloven § 3 tredje ledd andre punktum, fra DMF til departementet. DMF viser til at utvalget forutsetter at denne myndigheten delegeres til DMF. Det er altså ikke tiltenkt noen endring fra dagens system, og i så fall fremstår denne endringen i regelverket etter DMFs vurdering som unødvendig, og bidrar til et mindre presist regelverk.

Statsforvalteren i Trøndelag mener at det er hensiktsmessig å utvide virkeområdet til loven for å generelt kunne stille flere krav som følger av loven til mineralvirksomhet. Videre skriver Statsforvalteren i Trøndelag at de anser det som positivt å stille flere krav også til uttak som skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen.

Statsforvalteren i Rogaland skriver at det er positivt med justering av virkeområdet til mineralloven, slik at den nå inkluderer undersøkelser av etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet og uttak fra disse. Statsforvalteren skriver at de støtter forslaget om at loven skal gjelde for «mineralvirksomhet». Statsforvalteren skriver at de er positive til at «uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen» blir tatt med, men mener at den type uttak bør være omfattet av hele mineralloven, og ikke bare de bestemmelser der det er uttrykkelig sagt de skal gjelde.

Franzefoss Minerals AS, Verdalskalk AS og Visnes Kalk og Marmorbrudd AS (Franzefoss m.fl.) viser til at begrepet «all aktivitet» i forslagets første ledd innebærer at enkelte aktiviteter også vil bli regulert av annet regelverk. Det vises til at det allerede i dag er en utfordring at samme aktivitet kan bli regulert og pålagt vilkår i flere ulike prosesser; utslippstillatelse, arealplan og driftskonsesjon. Den foreslåtte utvidelsen av lovens virkeområde, vil etter deres mening bidra til å forsterke denne problematikken ytterligere og den synes ikke å være godt gjennomtenkt eller velbegrunnet. Franzefoss m.fl. mener derfor at den foreslåtte utvidelsen av lovens virkeområde ikke bør gjennomføres og at det heller bør gjøres tiltak for å forhindre dobbelregulering av samme forhold.

Nye Veier AS viser til at sideuttak omfattes av § 1-2 første ledd, og dermed hele loven. Nye Veier skriver at de anerkjenner behovet for å ivareta nasjonale hensyn knyttet til mineralforvaltning, men er negative til endringer som vil kunne bidra til redusert samordning på tvers av sektorer, og svekke plan- og bygningsloven som sektorovergripende lov. Nye Veier skriver at de ser samfunnsnytten av å vurdere steinkvaliteten i sideuttak, for å sikre en best mulig utnyttelse av steinressursene, men understreker imidlertid at forslaget kan svekket forutsigbarheten for prosjektgjennomføring og medføre økte kostnader.

Omya Hustadmarmor AS peker på at det er uklart hvor grensen går for hvilke prosesser som er inkludert i lovens virkeområde.

Statskog SF skriver at de støtter at loven også kommer til anvendelse på utvinning av mineraler fra etterlatte masser som kommer fra tidligere virksomhet. Statskog SF skriver også at de støtter utvalgets syn på sideuttak, og oppfatter i likhet med utvalget at dette er videreføring av gjeldende rett.

Trøndelag Fylkeskommune skriver at de anbefaler at endringer i loven med henhold til uttak av masser i forbindelse med vegprosjekter, fjernes fra forslag til ny minerallov.

Norges Bondelag (Bondelaget) støtter utformingen av § 1-2, der ikke bare «ny» mineralvirksomhet omfattes etter første ledd, men også uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak (andre ledd) og uttak som i hovedsak skjer i samband med annen bruk av grunnen (tredje ledd). Bondelaget støtter utvalgets gjengivelse av gjeldende rett for sideuttak. Bondelaget viser til at det i mange byggeprosjekter kan være god økonomi i å regulere inn et tilleggsareal med nyttige mineralforekomster som kan nyttiggjøres i prosjektet, dersom man gjennom det kan slippe å betale i markedet for masser man ellers ville trengt eller følge minerallovens regler for saksbehandling, drift, sikring, opprydding med mer. Bondelaget viser til at det ikke er grunn til at det skal gjelde andre regler for slike aktører.

3.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i utvalgets forslag om at den nye mineralloven skal gjelde «mineralvirksomhet» og slutter seg i all hovedsak til utvalgets vurderinger i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 7.4.2.1.

Departementet er likevel enig med høringsinstansene som peker på at utvalgets forslag om at «all aktivitet» knyttet til mineralvirksomhet skal omfattes av loven, er en uhensiktsmessig utvidelse av lovens virkeområde som ikke er godt begrunnet av utvalget. Loven bør etter departementets vurdering omfatte mineralvirksomhet og myndighetenes forvaltning av mineralressurser. Dette harmonerer også bedre med lovens formålsbestemmelse, som omhandler mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser. Departementet foreslår derfor at lovens ordlyd endres for å sikre bedre samsvar med lovens formål.

Se lovforslaget § 1-2 første ledd.

Utvalget har foreslått at etterlatte masser fra tidligere mineraluttak skal inngå i lovens virkeområde i utvalgets lovforslag § 1-2 andre ledd. De foreslår at «de bestemmelsene i loven der dette uttrykkelig fremgår» skal gjelde, og at loven ellers skal gjelde så langt den passer. Grunnen synes å være at utvalget ikke ønsker at mineralloven skal være til hinder for uttak fra slike masser som kan være ønskelig, blant annet for å sikre en optimal ressursutnyttelse.

Departementet er enig i at uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet bør reguleres i mineralloven, men er ikke enig i utvalgets begrunnelse. I mineralloven av 2009 er det ikke konsesjonskrav for uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak. Denne typen virksomhet reguleres av annet regelverk, herunder forurensningsregelverket. Mineralloven av 2009 er imidlertid ikke til hinder for at mineralutvinning fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak kan skje, og det er følgelig ikke nødvendig å inkludere slike masser i lovens virkeområde for at det skal være mulig å drive mineralvirksomhet fra slike masser. Departementet er ikke kjent med at det foregår mineraluttak fra etterlatte masser i dag, men den teknologiske utviklingen kan føre til at slik mineralvirksomhet blir mer aktuell i fremtiden. Inkludering av disse massene i minerallovens virkeområde vil gi grunnlag for en mer helhetlig mineralforvaltning. Departementet mener på denne bakgrunn at uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet bør omfattes av minerallovens virkeområde.

DMF skriver i sin høringsuttalelse at det med utvalgets forslag er uklart hvilke bestemmelser som skal gjelde for uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak, og at dette er uheldig siden det her er snakk om regulering av et nytt område, som tilsier at lovteksten bør være så tydelig som mulig og ikke etterlate tolkningstvil. Departementet er enig med DMF i at utvalgets forslag kan gi rom for tvil om hvilke bestemmelser som skal gjelde for denne typen masser. Det at ordlyden i bestemmelsen er begrenset til «utvinning» virker også å være i strid med utvalgets intensjon om at også bestemmelser som gjelder undersøkelser skal gjelde for etterlatte masser fra tidligere mineraluttak, se for eksempel utvalgets lovforslag § 4-3. Departementet vurderer at uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak ikke skiller seg nevneverdig fra uttak fra for eksempel løsmasser fra morener, som er omfattet av lovens virkeområde i sin helhet. Departementet vurderer derfor at lovens regler bør gjelde for leting etter, undersøkelse av og utvinning av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet.

Departementet er likevel enig med utvalget i at det er behov for mer utredning og kunnskap om denne typen uttak, og at det bør være noe fleksibilitet ved anvendelse av loven på denne typen masser. Mineralvirksomhet som reguleres av lovforslaget er svært ulikeartet, og departementet mener at lovforslaget gir tilstrekkelig fleksibilitet til at den også kan benyttes på uttak fra etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet. Departementet foreslår derfor at mineralvirksomhet fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak bør inkluderes i lovens virkeområde i sin helhet. Departementet vurderer at lovens definisjoner bør samles i én definisjonsbestemmelse, og foreslår at definisjonen av «mineralvirksomhet» står i lovforslagets definisjonsbestemmelse.

Se lovforslaget § 1-2 første ledd og § 1-7 bokstav a.

Utvalget foreslår at uttak som «hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen» skal inkluderes i loven virkeområde, men at det kun er de bestemmelsene der det uttrykkelig fremgår som skal gjelde for disse uttakene. Uttakene som er omfattet av bestemmelsen er ment å være de samme uttakene som i dag er omfattet av unntaket i mineralloven av 2009 § 3 andre ledd for «uttak som hovedsakelig er en del av annen utnyttelse av grunnen». Det at ordlyden er foreslått endret noe, er ifølge utvalget ikke ment å innebære noen realitetsendring.

Departementet er enig i utvalgets vurderinger og forslag om å inkludere uttak «som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen» i lovens virkeområde. Dette er en nødvendig konsekvens av at departementet foreslår at flere av lovens bestemmelser skal gjelde for slike uttak. Av pedagogiske hensyn vurderer departementet at det bør fremgå eksplisitt av paragrafen hvilke lovbestemmelser som gjelder for denne typen uttak. Det vises også til departementets vurderinger av behovet for å stille krav til disse uttakene i punkt 13.4.4.

Erfaringer med praktiseringen av unntaksbestemmelsen i mineralloven av 2009 § 3 andre ledd, viser at lovens formulering av hvilke uttak som omfattes av bestemmelsen oppleves som uklar. Dette fremgår også av flere høringsinnspill. Departementet vil i den forbindelse særlig knytte noen bemerkninger til NVEs høringsuttalelse og forholdet til energi- og vassdragsregelverket. For mineraluttak som skal gjøres i forbindelse med tiltak som reguleres av energi- og vassdragsregelverket vil spørsmålet om mineralloven gjelder eller ikke avhenge av uttakets karakter, på lik linje med andre uttak. For de tilfeller der det kreves masser for gjennomføring av tiltaket, og det i den forbindelse åpnes et masseuttak til dette formålet (ofte omtalt som sideuttak), vil dette omfattes av mineralloven. Slike uttak har til formål å bruke mineralressursen, og ikke fjerne den for å gjøre plass for annen utnyttelse av grunnen. Slike mineraluttak vil være i direkte konkurranse med andre mineraluttak, og krever driftskonsesjon dersom uttaket overstiger 10 000 m³. Denne forståelsen er også lagt til grunn av utvalget, som i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 7.4 skriver:

Dersom det etableres et mineraluttak innenfor et byggeprosjekt fordi det er behov for massene internt i prosjektet, men på et annet sted enn der de tas ut, vil uttaket falle inn under forslagets § 1-2 første avsnitt og dermed være omfattet av mineralloven i sin helhet. At det er behov for massene innenfor rammene av prosjektet, endrer ikke på dette. Dette er en videreføring av dagens regler.

Departementet er enig med utvalget i at dette er en videreføring av gjeldende rett, og er også enig i at slike uttak i utgangspunktet bør omfattes av mineralloven i sin helhet. For å synliggjøre at det er grunnområdet der massene tas ut som må ha et alternativt bruksformål, foreslår departementet en språklig justering.

Se lovforslaget § 1-2 andre ledd.

Departementet er imidlertid enig med NVE i at de vurderingene som gjøres i forbindelse med en konsesjonsbehandling etter mineralloven i alle fall delvis er overlappende med vurderingene som gjøres i NVEs konsesjonsbehandling. Departementet mener det bør vurderes hvordan konsesjonsprosessene kan effektiviseres for energi- og vassdragstiltak på en måte som innebærer at det ikke er behov for en etterfølgende konsesjonsbehandling etter mineralloven. Departementet foreslår at dette gjøres i forskriftsarbeid til lovforslagets regler om samordning i § 1-8, eller at det gis et unntak fra konsesjonsplikt etter mineralloven for disse uttakene i forskrift etter lovforslaget § 6-11 første ledd bokstav b. Se også punkt 12.2.4.

DMF og andre høringsinstanser viser videre til at uklarheter særlig oppstår for uttak som har et delt formål, altså at formålet med uttaket både er å tilrettelegge for annet tiltak, men hvor det i en periode skal foregå kommersielt uttak som helt eller delvis styres av markedet for massene. Departementet foreslår derfor at det presiseres uttrykkelig i loven hva som skal inngå i vurderingen av om et uttak hovedsakelig skjer som ledd i annen tilrettelegging av grunnen. Se lovforslaget § 1-2 andre ledd bokstav a til c. Vilkårene i bokstav b og c er med noen språklige justeringer de samme som er gjengitt i forarbeidene til mineralloven av 2009 § 3 andre ledd, og vurderingen er ment å være den samme. Se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.1 og departementets merknad til § 1-2 andre ledd for en nærmere redegjørelse for vilkårene. Vurderingen må fremdeles være konkret for hvert enkelt tilfelle og det vil også i fremtiden nødvendigvis oppstå vanskelige tvilstilfeller.

Se lovforslaget § 1-2 andre ledd og merknad til § 1-2 andre ledd.

3.3 Lovens geografiske virkeområde

3.3.1 Gjeldende rett

Det fremgår av mineralloven av 2009 § 4 første ledd at loven gjelder på norsk territorium med unntak av Svalbard.

Andre ledd slår fast at loven ikke gjelder utenfor den private eiendomsrettens grenser i sjø. Grensedragningen må skje etter gjeldende regler for yttergrensen for privat eiendomsrett i sjø. Hovedregelen er at eiendomsretten ut i sjøen går til marbakken eller – hvis marbakke ikke kan påvises – til to meters dybde ved middels lav vannstand, jf. Rt. 2005 s. 1577 avsnitt 31. Høyesterett har stadfestet at dette også gjelder dersom det er brådypt ved land, se Rt. 2011 s. 556. Eiendomsrett utover det som følger av reglene om marbakke og to meters dyp, vil kunne følge av særskilte rettsgrunnlag for den enkelte eiendom, som alders tids bruk eller lokal sedvanerett. Utenfor den private eiendomsrettens grenser i sjø gjelder havbunnsmineralloven, jf. havbunnsmineralloven § 1-3.

Mineralloven av 2009 gjelder likevel for «aktiviteter som har til formål å utvinne mineralske forekomster fra innslagspunkt på land, men hvor den mineralske forekomsten strekker seg ut under havbunnen» jf. § 4 andre ledd andre punktum. I en tolkningsuttalelse fra Nærings- og fiskeridepartementet til Energidepartementet datert 8. april 2024, går det frem at også undersøkelser er å anse som «aktiviteter som har til formål å utvinne mineralske forekomster».

I § 4 tredje ledd defineres hva som menes med Finnmark. Grunnen til at denne bestemmelsen ble tatt inn i loven er at mineralloven av 2009 har egne regler som kun gjelder i Finnmark.

3.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre det geografiske virkeområdet i mineralloven av 2009 i § 1-3. Utvalget foreslår å presisere at loven skal gjelde for aktiviteter som har til formål å utvinne mineralforekomster fra innslagspunkt på land, men der forekomsten strekker seg ut under havbunnen «forbi grensen for privat eiendomsrett».

Utvalget foreslår ikke å videreføre presiseringen i mineralloven av 2009 § 4 tredje ledd om hva som skal forstås med Finnmark. Grunnen er at utvalgets lovutkast ikke inneholder regler som skiller mellom Finnmark og resten av landet.

Se NOU-en punkt 7.5.2 og kapittel 24 merknad til § 1-3.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Vestfold og Telemark fylkeskommune peker på at forslaget ikke sier noe om hvor dypt loven gjelder, noe som etter deres mening bør være med da det på sikt kan tenkes å kunne oppstå konflikter med infrastruktur med videre.

Heidelberg Materials Norway AS (Heidelberg) viser til utvalgets forslag til § 1-3 om lovens virkeområde, og skriver at forslaget innebærer å utvide minerallovens virkeområde til også å omfatte ressurser under havbunnen utenfor marbakken, så lenge innslaget til ressurser skjer fra land. Heidelberg skriver videre at basert på deres kunnskap vil dette være en spesialregel som kun omfatter Norcem Brevik sine gruver i Porsgrunn kommune. Heidelberg skriver at de ikke kan se at denne endringen er inkludert i overgangsreglene, jf. § 12-2.

3.3.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 7.5.2 og kapittel 24 merknad til § 1-3, og foreslår at det innføres en paragraf om lovens geografiske virkeområde i tråd med innholdet i utvalgets forslag. Departementet foreslår likevel noen språklige presiseringer for å tydeliggjøre at loven ikke gjelder for Svalbard, Jan Mayen og Norges biland.

Vestfold og Telemark fylkeskommune har påpekt i sitt høringsinnspill at lovforslaget bør si noe om hvor dypt loven gjelder. Departementet vurderer at grensedragningen for hvor dypt loven gjelder må følge grensen for norsk territorium. Det er ikke vanlig at lovgivningens virkeområde avgrenses nedad eller oppad. Loven er uansett tematisk avgrenset ved at den gjelder for mineralvirksomhet på norsk territorium. På bakgrunn av høringsinnspillet vil departementet likevel bemerke at det er omdiskutert hvor langt grunneiers rett til mineraler strekker seg nedover i dypet.

Heidelberg har påpekt i sitt høringsinnspill at forslaget innebærer å utvide minerallovens virkeområde til også å omfatte ressurser under havbunnen utenfor marbakken, og at bestemmelsen ikke er inkludert i overgangsreglene i utvalgets lovforslag. Departementet mener at utvalgets forslag ikke innebærer en realitetsendring, og at det følgelig ikke er behov for overgangsregler. Mineralloven av 2009 § 4 ble endret i 2019 i forbindelse med innføringen av lov om mineralvirksomhet på kontinentalsokkelen (havbunnsmineralloven). Endringen innebar at tillegget «Loven gjelder likevel for aktiviteter som har til formål å utvinne mineralske forekomster fra innslagspunkt på land, men hvor den mineralske forekomsten strekker seg ut under havbunnen» ble inntatt i § 4 andre ledd. Utvalget har foreslått at formuleringen i mineralloven av 2009 § 4 andre ledd endres i utvalgets lovforslag § 1-3 ved at formuleringen «Loven gjelder likevel for aktiviteter som har til formål å utvinne mineralske forekomster fra innslagspunkt på land, men hvor den mineralske forekomsten strekker seg ut under havbunnen, forbi grensen for privat eiendomsrett» legges til. Tillegget «forbi grensen for privat eiendomsrett» er ikke nærmere begrunnet av utvalget, men departementet mener det er klart at endringen kun innebærer en presisering av endringen som ble gjort i mineralloven av 2009 i 2019. I forarbeidene vises det til at endringen skal omfatte mineralforekomster som ligger utenfor marbakken, og dermed utenfor grensen for privat eiendomsrett i sjø, se Prop. 106 L (2017–2018), merknad til § 11-2:

Mineralloven presiseres for så vidt gjelder uttak av mineraler fra gruver med innslagspunkt på land, men hvor mineralforekomsten og dermed gruvegangene strekker seg ut under havbunnen. Eiendomsretten til disse mineralforekomstene tilhører staten, som eier av all grunn og alle naturressurser utenfor marbakken.

Departementet mener at det fortsatt vil være hensiktsmessig at gruver med innslagspunkt på land reguleres i mineralloven, siden hele aktiviteten vil være landbasert og ikke skifte karakter fordi gruvegangen går ut forbi grensen for privat eiendomsrett.

Lovutkastet inneholder ingen regler som skiller mellom Finnmark og resten av landet, og departementet ser derfor heller ingen grunn til å videreføre definisjonen av Finnmark som fremgår av mineralloven av 2009 § 4 tredje ledd.

Se lovforslaget § 1-3 og merknad til § 1-3.

3.4 Forholdet til annet regelverk, private rettigheter mv.

3.4.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 er den spesialiserte loven for regulering av mineralvirksomhet og mineralforvaltning. I § 5 angis lovens forhold til annet regelverk og private rettsforhold. Det går frem av første ledd første punktum at tillatelser etter loven ikke erstatter krav om tillatelse, godkjenning, arealplan eller konsesjon etter annen lovgivning. I første ledd andre punktum presiseres det at leting, undersøkelse, utvinning og drift på mineralske forekomster kan bare utøves innenfor de begrensninger som følger av mineralloven av 2009 og annen lovgivning.

Det er flere andre lover som kan komme til anvendelse for mineralvirksomhet i tillegg til mineralloven av 2009, se punkt 4.1 for en nærmere redegjørelse for annet relevant regelverk og punkt 4.2 for en nærmere omtale av samordning av regelverkene.

Tillatelser etter mineralloven av 2009 griper ikke inn i privatrettslige forhold mellom en tiltakshaver og andre, med mindre noe annet følger av loven. Dette går frem av mineralloven av 2009 § 5 andre ledd. Tillatelse etter loven innebærer heller ingen avgjørelse av privatrettslige forhold.

3.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår langt på vei å videreføre § 5 i mineralloven av 2009 i utvalgets lovforslag § 1-4.

I utvalgets lovforslag § 1-4 første ledd slås det fast at mineralvirksomhet bare kan utøves innenfor de rammene som følger av denne loven og annen lovgivning. Utvalget skriver at dette er å slå fast det nokså selvsagte. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-4.

I andre ledd foreslår utvalget å presisere at tillatelser etter mineralloven ikke erstatter krav om arealavklaring eller nødvendige tillatelser etter annen lovgivning, med mindre annet går frem av loven. Dette svarer langt på vei til mineralloven av 2009 § 5 første ledd første punktum. Utvalget skriver at det følger av formuleringen «nødvendige tillatelse» at det kan angis i annet regelverk at tillatelse etter mineralloven fører til at det ikke kreves tillatelse etter den aktuelle loven. Som eksempel vises det til konsesjonsloven § 2 første ledd nr. 3 og 4. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-4.

I tredje ledd foreslår utvalget at det presiseres at tillatelser etter mineralloven ikke griper inn i, og innebærer ingen avgjørelse av, private rettsforhold mellom den som får tillatelsen og andre, med mindre annet følger av loven. Denne formuleringen svarer til mineralloven av 2009 § 5 andre ledd. Utvalget viser til at det for eksempel kan være nødvendig for en tiltakshaver å skaffe seg privatrettslige rettigheter til vei, nødvendig areal til virksomheten og inngrep i grunneierens eller berørte bruksrettshaveres bruk av området der mineralaktiviteten skal foregå.

Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 24 merknad til § 1-4 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

3.4.3 Høringsinstansenes syn

Riksantikvaren skriver at det må komme klart frem at forholdet til automatisk fredete kulturminner må være avklart for områder som skal undersøkes for mineraler.

Statskog SF støtter presiseringen om at tillatelser etter loven ikke griper inn i og heller ikke innebærer noen avgjørelse av private rettsforhold, med mindre dette følger av loven.

3.4.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at det er praktisk med en lovbestemmelse som tydeliggjør lovens forhold til annet regelverk og privatrettslige forhold. Departementet er derfor enig i utvalgets forslag om å videreføre en bestemmelse om forholdet til annet regelverk og private rettigheter.

Riksantikvaren har skrevet i sitt høringsinnspill at det må komme klart frem av loven at forholdet til automatisk fredete kulturminner må være avklart for områder som skal undersøkes for mineraler. Departementet vurderer at det ikke er hensiktsmessig å fremheve enkelte regelverk siden lovbestemmelsen er ment å være generell.

Se lovforslaget § 1-4.

3.5 Forholdet til folkeretten

3.5.1 Gjeldende rett

Det følger av mineralloven av 2009 § 6 at loven skal «anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter». Tilsvarende bestemmelse er nedfelt i lov 15. juni 2007 nr. 40 om reindrift (reindriftsloven) § 3. I merknaden til § 6 i mineralloven av 2009 går det frem at formålet med bestemmelsen er å sikre at loven blir anvendt i overenstemmelse med disse reglene. Med «folkerettens regler om urfolk og minoriteter» siktes det først og fremst til FNs internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 6.

Ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) er en rekke konvensjoner og protokoller inkorporert i norsk rett, herunder FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter av 1966. Konvensjonsbestemmelsene gjelder som lov i den utstrekning det ikke er tatt forbehold mot dem. Menneskerettsloven § 3 fastslår at bestemmelsene i de inkorporerte konvensjoner og protokoller ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

3.5.2 Utvalgets forslag

Ifølge utvalget er ordlyden i mineralloven av 2009 § 6 for snever, ettersom Norge også er bundet av mange andre internasjonale traktater enn dem som gjelder for urfolksrettigheter. Som eksempel viser utvalget til EØS-avtalen og ulike miljøtraktater, uten at dette konkretiseres noe nærmere. Utvalget foreslår derfor en ny bestemmelse i lovforslaget § 1-5 som slår fast at loven «gjelder med de begrensningene som følger av overenskomster med fremmede stater eller folkeretten ellers».

I omtalen av lovforslaget til ny § 1-5 problematiserer utvalget bruken av formuleringen «med de begrensningene som følger av». Ifølge utvalget kan formuleringen oppfattes slik at folkeretten bare får virkning som en innskrenkende tolkning av loven der det foreligger motstrid, og ikke skal kunne utfylle eller supplere lovbestemmelsene. Til tross for dette skriver utvalget at de «under noe tvil» har falt ned på å benytte denne formuleringen i lovforslaget. Utvalget presiserer imidlertid at uttrykket «med de begrensningene som følger av» ikke skal forstås bokstavelig, slik at bestemmelsen ikke vil være til hinder for at internasjonal rett også kan supplere lovens bestemmelser.

3.5.3 Høringsinstansenes syn

Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver at de slutter seg til den løsningen som utvalgets foreslår i lovforslaget § 1-5.

Sametinget skriver at utvalget foreslår en bestemmelse om at loven forutsettes å være i samsvar med folkeretten, og legger da til grunn at dette også gjelder den delen av folkeretten som gjelder samene som urfolk (presumsjonsprinsippet). Sametinget skriver at utvalget gjennomgående har stor oppmerksomhet på hvordan mineralvirksomhet virker på det samiske naturgrunnlaget og samiske rettigheter. Ifølge Sametinget bør det derfor vurderes om mineralloven bør innta en bestemmelse tilsvarende sameloven, Finnmarksloven og Tanaloven om en delvis inkorporering av ILO-konvensjonen nr. 169 om urfolk i selvstendige stater. Sametinget skriver at en slik løsning vil bidra til større klarhet for oppfølging av bestemmelser om informasjonsplikt, dialog, konsultasjoner og andel av nytteverdi.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) skriver at ordlyden «med de begrensninger som følger av overenskomster med fremmede stater eller folkeretten ellers» brukes i flere lover. Ifølge NIM brukes imidlertid denne formuleringen sammen med formuleringen i mineralloven av 2009 § 6. Til eksempel viser NIM til sameloven § 1-1 andre ledd som har følgende ordlyd:

Loven gjelder med de begrensninger som følger av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.

NIM skriver at det i proposisjonen til sameloven går frem at ordlyden «med de begrensninger» innebærer at ILO-konvensjonen nr. 169 vil gå foran dersom bestemmelser i loven skulle vise seg å være i motstrid med bestemmelser i konvensjonen. NIM viser til at tilsvarende ordlyd også benyttes i Finnmarksloven § 3 og i Tanaloven § 3. NIM mener at henvisningen til folkeretten i ny minerallov bør følge ordlyden i sameloven og Finnmarksloven. Ifølge NIM kan det føre til rettslig usikkerhet hvis man velger å fjerne formuleringen «i samsvar med» fra § 6 i mineralloven av 2009, og at det kan oppstå usikkerhet om dette vil innebære en realitetsforskjell sammenlignet med tilsvarende bestemmelser i Finnmarksloven og Tanaloven.

Finnmarkseiendommen (FeFo) skriver at bestemmelsen i § 1-5 innebærer en noe videre ordlyd sammenlignet med gjeldende lovs § 6, men at den rettslig sett ikke innebærer noe nytt.

Reindriftsstyret viser til utvalgets lovforslag til ny § 1-5 og skriver at det er positivt at forslaget bidrar til å ivareta Norge sine folkerettslige forpliktelser, ved å tydeliggjøre det folkerettslige vernet av samiske interesser.

3.5.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen i mineralloven av 2009 § 6 om forholdet til folkeretten i ny minerallov.

Departementet forstår utvalget slik at lovforslaget i § 1-5 ikke er ment å innebære noen svekkelse av folkerettens reelle gjennomslag ovenfor reglene i mineralloven. Endringen fra bestemmelsen i mineralloven av 2009 § 6 synes å omhandle hvilke internasjonale regler som skal gis gjennomslag. Departementet er enig med utvalget i at mineralloven også må forstås og anvendes i lys av internasjonale traktater som ikke retter seg mot urfolk og minoriteter. For mineralloven er det likevel de folkerettslige reglene som verner om urfolks- og minoritetsrettigheter som er av særlig relevans, og som etter departementets syn bør løftes særskilt frem i lovbestemmelsen om forholdet til folkeretten.

Sametinget og NIM har tatt til orde for at det i ny minerallov bør tas inn samme formuleringer som i sameloven og Finnmarksloven, det vil si at mineralloven skal gjelde med de begrensninger som følger av ILO-konvensjonen nr. 169. Departementet har vurdert dette, men kommet til at en slik formulering ikke bør tas inn i mineralloven. For regler som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, følger det av EØS-loven § 2 at bestemmelsene skal ha forrang foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold i tilfelle regelkonflikt. Tilsvarende skal også konvensjonsbestemmelser som omfattes av menneskerettsloven § 2 gå foran bestemmelser i annen lovgivning ved eventuell motstrid, jf. menneskerettsloven § 3. Utenfor disse reglenes anvendelsesområde vurderer departementet at lovgiver bør stå for den nærmere gjennomføringen av internasjonale forpliktelser. Slik også Straffeprosesslovutvalget legger til grunn, vil større lovgivningsaktivitet for å gjennomføre internasjonale forpliktelser sikre en mer forutberegnelig rettstilstand, ved at gjeldende rett i større grad kan leses ut av lovens ordlyd og tilknyttede rettskilder, jf. NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov punkt 7.2. På dette grunnlag vurderer departementet at det ikke bør lovfestes at mineralloven skal gjelder med de begrensninger som følger av ILO-konvensjonen nr. 169.

For å tydeliggjøre at mineralloven skal tolkes i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser, i tråd med presumsjonsprinsippet, foreslår departementet å videreføre bestemmelsen i mineralloven av 2009 § 6 om at loven skal anvendes «i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter». Man unngår da også at det oppstår rettslig usikkerhet om betydningen av at ordlyden endres fra § 6 i mineralloven av 2009.

Se lovforslaget § 1-5.

3.6 Definisjoner

3.6.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 har ikke en egen bestemmelse om definisjoner.

3.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det innføres en egen definisjonsbestemmelse i utvalgets lovforslag § 1-7. Utvalget foreslår at begrepene drift, tiltakshaver, byggeråstoff, naturstein, industrimineraler og lette metaller defineres i bestemmelsen. Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 24 merknad til § 1-7 for en nærmere omtale av utvalgets forslag.

Utvalget foreslår at «mineralvirksomhet» defineres i utvalgets lovforslag § 1-2 om lovens virkeområde, se punkt 3.2.2. Begrepet «leting» er foreslått definert i utvalgets lovforslag § 3-1, se punkt 8.2.2, «undersøkelser» er foreslått definert i utvalgets lovforslag § 4-1, se punkt 9.2.1 og «prøveuttak» er foreslått definert i utvalgets lovforslag § 4-13, se punkt 10.1.2.

3.6.3 Høringsinstansene syn

Det er flere høringsinstanser som har uttalt seg om lovens definisjoner.

Landbruks- og matdepartementet, Nord-Senja reinbeitedistrikt og Norske Reindriftsamers Landsforbund skriver at det bør inntas klare definisjoner på hva som innbefattes i begrepene tradisjonelle samiske områder og bruksrettshavere. Disse mener det bør defineres i loven at også reindrift innbefattes av begrepet bruksrettshaver.

Flere høringsinstanser skriver at begrepet «utvinningsrett» bør defineres. Sametinget påpeker at utvinningsbegrepet er særlig utfordrende fordi det brukes både i forståelsen produksjon/drift og om en fortrinnsrett eller opsjon på å søke om produksjon/drift. Sametinget mener også at det vil være en fordel om definisjonen av sentrale og gjennomgående begreper i loven samles i samme bestemmelse.

Vestfold og Telemark fylkeskommune savner definisjoner for begrepene «leterett», «undersøkelsesrett» og «utvinningsrett», men også for andre begrep. Fylkeskommunen mener innholdet i en moderne minerallov og hva som er målene for «leterett», «undersøkelsesrett» og «utvinningsrett» må harmoniseres med det som internasjonale konvensjoner for mineralressursundersøkelser legger i begrepene «exploration target», «preliminary economic analysis», «pre-feasibility study» og «feasibility study», og som alle industrielle aktører i mineralbransjen forholder seg til.

Norsk Bergindustri (NBI) påpeker at stein som ikke knuses, sages og spaltes ikke er definert under forslaget til ny §1-7, og at dette bør tas inn under definisjonsbestemmelsen.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at de har savnet en definisjonsbestemmelse i gjeldene lov, og er positiv til utvalgets forslag. DMF mener at definisjonen av «mineralvirksomhet» bør gå frem av definisjonsbestemmelsen, og ikke av § 1-2 slik utvalget foreslår. DMF mener videre at det bør utarbeides definisjoner av «drift» og «utvinning», og at forholdet til begrepet «uttak» bør forklares. DMF mener også at definisjonene av «mineralvirksomhet» og «industrimineraler» er for vide.

3.6.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innføre en definisjonsbestemmelse i mineralloven. Departementet er enig i utvalgets forslag om å definere begrepene «mineralvirksomhet», «leting», «undersøkelse» og «prøveuttak», men vurderer at disse definisjonene bør samles i én definisjonsbestemmelse. Se lovforslaget § 1-7. Se også punkt 3.2.4, 8.4.2, 9.4.1 og 10.1.4 for departementets vurdering av definisjonene av disse begrepene.

Departementet er videre enig med høringsinstansene som har påpekt at begrepet «utvinning» bør defineres i loven. Utvalget har ikke foreslått at begrepet «utvinning» skal defineres i loven, men skriver at begrepet omfatter mineraluttak «med kommersielt formål», se NOU-en punkt 7.4.2.1. Departementet vurderer at formuleringen «kommersielt formål» antyder at massene skal selges. Utvinning som omfattes av loven inkluderer uttak av masser med formål om å bruke selve massen, enten kommersielt eller i egne prosjekter. Departementet foreslår derfor at «utvinning» defineres som «uttak av mineraler der formålet er å nyttiggjøre seg mineralene». Dette vil skape et skille mellom uttak som faller inn under lovens virkeområde i sin helhet, og uttak til andre formål som faller inn under lovforslaget § 1-2 andre ledd.

Departementet vurderer i forlengelse av dette at begrepet «utvinningsrett» også bør forklares. Etter departementets erfaring er det mange misforståelser knyttet til innholdet i utvinningsretten, og dette begrepet forstås ofte som tillatelse til drift. Departementet vurderer at det er behov for å presisere at utvinning aldri vil være noe som skjer alene, men er et steg i prosessen mot drift. Departementet foreslår at innholdet i utvinningsretten forklares i lovforslaget § 5-2, men at begrepet «utvinning» defineres i definisjonsbestemmelsen.

Selv om «utvinning» skal forstås som uttak innenfor lovens generelle virkeområde, foreslår departementet å beholde formuleringen «uttak» i begrepet «prøveuttak». Prøveuttak er ledd i undersøkelser av mineraler, og ikke utvinning. Ut over dette foreslår departementet at «uttak» brukes når det vises til mineraluttak utenfor lovens primære virkeområde.

Med noen språklige justeringer slutter departementet seg til utvalgets forslag til definisjoner av «drift», «tiltakshaver» og «lette metaller». Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-7 for en nærmere beskrivelse av disse begrepene.

Departementet foreslår noen endringer i utvalgets forslag til definisjoner av «byggeråstoff», «naturstein», og «industrimineraler». Som NBI også peker på i sitt høringsinnspill, innebærer utvalgets forslag til definisjoner at stein som ikke knuses, sages og spaltes ikke er definert. Sprenging med lav intensitet er for eksempel en vanlig metode for å ta ut murestein. Videre kan all stein i prinsippet benyttes til naturstein, selv om ikke all stein er like egnet. Departementet vurderer derfor at disse kategoriene først og fremst bør defineres etter bruksområde.

Flere høringsinstanser har spilt inn at begrepet «tradisjonelle samiske områder» og «bruksrettshavere» bør defineres i loven. Departementet vurderer at det ikke er behov for å oppstille egne definisjoner av disse begrepene i definisjonsbestemmelsen. Departementet viser til sin vurdering i punkt 6.2.4 der det går frem at departementet legger samelovens forståelse av begrepet «tradisjonelle samiske områder» til grunn. Departementet vurderer at det går tydelig frem av lovens merknader at også reindrift omfattes av begrepet «bruksrettshaver».

Se lovforslaget § 1-7 og merknad til § 1-7.

4 Samordning med annet regelverk

4.1 Innledning

Mineralloven regulerer mineralvirksomhet i ulike trinn. Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er den sentrale forvaltningsmyndigheten etter loven, og treffer blant annet vedtak om undersøkelsestillatelse, utvinningsrett og driftskonsesjon.

Det er også flere andre regelverk som regulerer ulike sider ved mineralvirksomhet. Disse regelverkene forvaltes av ulike myndigheter. En aktør som ønsker å starte opp mineralvirksomhet, må derfor i mange tilfeller innhente ulike tillatelser fra flere forvaltningsorganer, både på kommunalt og statlig nivå. I tillegg reiser mineralvirksomhet ofte privatrettslige spørsmål som må avklares. Typisk vil det være behov for å avklare forholdet til eventuelle naboer, og ofte må tiltakshaver sikre veirett over annens eiendom frem til mineraluttaket. De viktigste lovene en tiltakshaver må forholde seg til, i tillegg til mineralloven, er plan- og bygningsloven og forurensningsloven. Men også andre lover som for eksempel naturmangfoldloven, kulturminneloven, motorferdselloven, jordloven og naboloven kan være aktuelle, avhengig av omstendighetene. Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 5 og under for en ikke-uttømmende oversikt over annet regelverk som kan bli berørt ved utøvelse av mineralvirksomhet. Plan- og bygningsloven er samordningsloven som avklarer forholdet til for eksempel naturmangfoldloven, kulturminneloven og jordloven, se plan- og bygningsloven §§ 1-1 og 3-7.

Selv om de ulike regelverkene har forskjellige hovedformål, er det til dels noe overlapp. Dette gjelder spesielt reguleringen av miljøhensyn. Disse hensynene skal først og fremst ivaretas gjennom forurensningsregelverket og plan- og bygningsloven, men også DMF kan stille vilkår i tillatelser etter mineralloven for å ivareta miljøet. I noen tilfeller vil DMF også ha plikt til å stille slike vilkår, for eksempel dersom det er forhold som ikke er tilstrekkelig regulert i tillatelser som er gitt av andre myndigheter, eller dersom nye forhold ved driften har blitt kjent.

Utvalget skriver at det er flere aktører i mineralnæringen som har påpekt at det er vanskelig å starte mineralvirksomhet og planlegge prosessen frem mot uttak, fordi den samlede saksbehandlingstiden er lang og saksbehandlingen etter de ulike regelverkene ikke er tilstrekkelig samordnet og til dels overlappende, se NOU-en punkt 11.1. Tilsvarende tilbakemeldinger er også presentert av Evalueringsutvalget fra 2018, se blant annet Evalueringsutvalgets innstilling punkt 6.1.

Minerallovutvalget skriver at uforutsigbarheten i det parallelle tillatelsessystemet skaper utfordringer når det gjelder å hente inn kapital til mineralvirksomhet, fordi det ofte er en forutsetning for å få utløst kapital at en søknad er innvilget. Se NOU-en punkt 11.1.

Forvaltningslovutvalget skriver om problemstillingen i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov punkt 14.3.4. Forvaltningslovutvalget viser til at samordning av saksbehandlingen etter forskjellige lover med sikte på å få tilpasset innholdet i de forskjellige vedtakene til hverandre, kan foregå på flere måter. Utvalget skriver i punkt 14.3.4 blant annet:

En tidsmessig samordning kan bestå i parallell saksbehandling eller en bestemt rekkefølge i saksbehandlingen. En bestemt rekkefølge kan ha til formål å unngå unødvendig bruk av ressurser til å behandle saker der avgjørelsen ikke vil få noen praktisk betydning på grunn av avgjørelsen i en annen sak om forholdet, eller å sikre mot at andre avgjørelser om forholdet som allerede er tatt, reelt sett kommer til å virke som et press i retning av at avgjørelsen skal ha et bestemt innhold. Det kan også tenkes at en bestemt avgjørelse bør treffes til slutt fordi den kan tjene til kontroll med at andre nødvendige avgjørelser foreligger.

Det vil fremme en samordning av innholdet i avgjørelsene om forvaltningsorganene utnytter et felles datagrunnlag, slik at de samme opplysningene om bestemte faktiske forhold blir lagt til grunn i ulike vedtak. Et eksempel er skatteforvaltningens og arbeids- og velferdsforvaltningens bruk av opplysninger om arbeidstakeres ansettelses- og inntektsforhold som arbeidsgiverne har innrapportert (jf. a-opplysningsloven 22. juni 2012 nr. 43). For taushetsbelagte opplysninger kommer utvalget tilbake til dette i kapittel 19.

Minerallovutvalget har foreslått flere bestemmelser om samordning av saksbehandlingen i mineralsaker. Utvalget har foreslått en ny hjemmel om samordning i utvalgets lovforslag § 1-8, se punkt 4.2, en rekkefølgebestemmelse i utvalgets lovforslag § 6-3 fjerde ledd, se punkt 12.3, og en hjemmel for DMF til å gi motorferdselstillatelse og dispensasjon fra plan i utvalgets lovforslag § 4-4 tredje ledd, se punkt 9.2.4.

Under følger en ikke-uttømmende oversikt over regelverk som er viktig å ha oversikt over for aktører som driver mineralvirksomhet.

4.1.1 Plan- og bygningsloven

Overordnet om loven

Det fremgår av formålsparagrafen til lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) at loven skal fremme bærekraftig utvikling til det beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner. Det fremgår også av loven at planlegging etter plan- og bygningsloven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver, og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. De fleste sektorlover som berører arealdisponering, slik som mineralloven, har bestemmelser om forholdet til planlegging og da særlig arealplanlegging etter plan- og bygningsloven.

Det meste av arealplanlegging i Norge skjer i regi av kommunene. Kommunens planer må imidlertid være i samsvar med nasjonale og regionale føringer for arealbruken. Kommunestyret skal utarbeide og vedta en planstrategi minst én gang i hver valgperiode. Planstrategien bør omfatte en drøftelse av kommunens strategiske valg knyttet til samfunnsutvikling, herunder langsiktig arealbruk, miljøutfordringer, sektorenes virksomhet og en vurdering av kommunens planbehov i valgperioden. I dette ligger også behov for revisjon av eksisterende arealplaner. Kommunens arealplaner kan deles inn i to hovedtyper; kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner.

Lokalisering og avgrensning av nye områder for mineraluttak avklares i kommuneplanens arealdel. Dette er viktig for å se planlagte mineraluttak i sammenheng med annen arealbruk, og forenkler prosessen med utarbeidelse av reguleringsplaner som setter rammer for arealbruken innenfor området som er avsatt til råstoffutvinning i kommuneplanens arealdel. Det følger av plan- og bygningsloven at private forslag til reguleringsplaner skal være i tråd med kommuneplanens arealdel. Hvilke arealformål som kan inngå i kommuneplanens arealdel, fremgår av en liste i plan- og bygningsloven § 11-7 og vedlegg til forskrift 26. juni 2009 nr. 861 om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister (kart- og planforskriften). Arealer som er aktuelle for undersøkelser etter mineraler og drift av mineraluttak, vil som oftest i være avsatt til «råstoffutvinning» eller til «landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift». Det sistnevnte arealformålet er gjerne omtalt som LNFR eller som LNF i områder som ikke har reindrift.

Nærmere om tiltaksbegrepet i plan- og bygningsloven § 1-6

Mineralvirksomhet reguleres i mineralloven i flere trinn: leting, undersøkelser, eventuelt prøveuttak og drift. Om det er nødvendig med planavklaring eller byggetillatelse etter plan- og bygningsloven avhenger av om den aktuelle mineralvirksomheten er å anse som et «tiltak» etter plan- og bygningsloven § 1-6. Om mineralvirksomhet er et «tiltak» må vurderes konkret fra sak til sak. Selv om et tiltak ikke omfattes av tiltaksbegrepet i byggesaksdelen i loven, kan det likevel være et tiltak etter plandelen av loven. Dersom det fastslås at tiltaket er i strid med en plan, vil det kreve søknad om dispensasjon fra en plan, men ikke byggesøknad.

Hva som regnes som «tiltak» er nærmere beskrevet i § 1-6 første ledd. Første ledd første punktum slår fast at med tiltak etter loven menes for det første «oppføring, riving, endring, herunder fasadeendringer, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, samt terrenginngrep og opprettelse og endring av eiendom». Undersøkelse etter mineraler kan kreve mer omfattende terrenginngrep. Dette innebærer at en rekke aktiviteter i undersøkelsesfasen etter mineralloven vil kunne være tiltak etter § 1-6 første ledd første punktum, men langt fra alle. Et borehull vil neppe anses som tiltak etter bestemmelsen, mens flere borehull innen et avgrenset område lettere kan bli ansett for å være det. Bygging av ny vei for å komme inn i et område vil være et tiltak etter loven og som hovedregel utløse krav om å utarbeide reguleringsplan. Bruk av en eksisterende landbruksvei, vil på den andre siden ikke anses som tiltak.

Det fremgår av § 1-6 første ledd andre punktum at også «annen virksomhet og endring av arealbruk i strid med planens arealformål, hensynssoner og bestemmelser», vil være tiltak i lovens forstand. Dette innebærer at et terrenginngrep som ikke defineres som et «tiltak» etter § 1-6 første ledd første punktum, likevel kan anses som et tiltak etter § 1-6 dersom tiltaket innebærer en endring av arealbruken som er i strid med planens arealformål, hensynssoner og bestemmelser.

Innenfor LNFR-områder er det kun tillatt å oppføre bygninger eller iverksette tiltak som er nødvendige for drift av næringsmessig landbruk. Annen virksomhet som fritidsbebyggelse eller næringer, herunder mineraluttak eller undersøkelser etter mineraler, vil i utgangspunktet ikke være å anse som landbrukstilknyttet virksomhet. Det betyr at fjerning av jordlag og annen fylling eller planering av terreng som er nødvendig for å gjennomføre mineralvirksomhet, ikke vil være tillatt under arealformålet LNFR, med mindre det er mulig å tilbakeføre området «som-det-var», det vil si å legge jordlaget tilbake med vegetasjonen intakt. Aktiviteter som ikke samsvarer med arealformålene og dermed defineres som et tiltak etter § 1-6 første ledd andre punktum, vil kreve dispensasjon etter plan- og bygningsloven § 19-2 for å kunne gjennomføres.

Letevirksomhet vil i praksis ikke utgjøre et «tiltak» etter plan- og bygningsloven § 1-6, og krever normalt ikke planavklaring eller byggesaksbehandling.

Drift av mineraluttak vil i praksis alltid være et «tiltak» som reguleres av plan- og bygningsloven. Mineraluttak kan derfor bare gjennomføres hvis det er i tråd med loven og arealplanen for området, jf. plan- og bygningsloven § 1-6 andre ledd. At et område er avsatt til råstoffutvinning i kommuneplanens arealdel er med andre ord en forutsetning for å kunne starte drift av et mineraluttak. Om det i tillegg er behov for en reguleringsplan for området, avhenger av om tiltaket utgjør et «større bygge- og anleggstiltak», som kan få «vesentlige virkninger for miljø og samfunn» eller innebærer et «vesentlig terrenginngrep», jf. plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd, jf. § 20-1 første ledd bokstav k. I kommuneplanens arealdel kan det også være stilt krav om å utarbeide reguleringsplan, jf. plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 1.

Plan- og bygningsloven inneholder også krav om å gjennomføre en konsekvensutredning for tiltak etter annen lovgivning som kan få «vesentlige konsekvenser for miljø og samfunn», jf. plan- og bygningsloven § 14-1 første ledd. Krav om konsekvensutredning vil i praksis gjelde for alle større mineraluttak, også prøveuttak dersom uttaket er av en slik art eller omfang at det kreves en reguleringsplan. Krav til konsekvensutredningen er nærmere regulert i forskrift om konsekvensutredninger.

Se NOU-en punkt 11.2 og Evalueringsutvalgets innstilling punkt 6.2.2 for en nærmere omtale av plan- og bygningsloven og forholdet til mineralvirksomhet.

4.1.2 Forurensningsloven

Etter forurensningsloven er det forbudt å forurense med mindre det er tillatt i lov, forskrift eller gjennom særskilt tillatelse. Både støy, rystelser og utslipp kan omfattes av forurensningsbegrepet. Kapittel 30 i forskrift 1. juni 2004 nr. 931 om begrensning av forurensning (forurensningsforskriften) setter krav til utslipp som gjør vanlig forurensning fra produksjon av pukk, grus, sand og singel (pukkverk) lovlig.

Annen virksomhet knyttet til mineralutvinning vil kunne kreve særskilt tillatelse etter forurensningsloven § 11. Det vil først og fremst være behov for en utslippstillatelse ved drift av et mineraluttak, men også undersøkelser og prøveuttak kan etter omstendighetene medføre behov for en utslippstillatelse etter § 11. Ved vurderingen av om tillatelse skal gis, og på hvilke vilkår, skal det legges vekt på forurensningsmessige ulemper ved tiltaket sammenholdt med fordeler og ulemper ved tiltaket for øvrig, jf. forurensningsloven § 16.

Søknader om tillatelse til mineralutvinning på land etter forurensningsloven § 11 behandles vanligvis av statsforvalteren eller Miljødirektoratet. Søknader om tillatelse til håndtering av radioaktiv forurensning behandles av Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet. Grenseverdiene for hva som anses som radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall er angitt i vedleggene til forskrift 1. november 2010 nr. 1394 om forurensningslovens anvendelse på radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall.

Tillatelse etter forurensningsloven kan som utgangspunkt bare gis dersom virksomheten som tillates, ikke vil være i strid med endelige planer etter plan- og bygningsloven, jf. § 11 fjerde ledd.

Avfall som oppstår i tilknytning til mineralutvinning må håndteres i tråd med reglene i forurensningsloven kapittel 5 og forskrifter gitt i medhold av loven. Regler for oppbevaring, levering og håndtering av farlig avfall er gitt i avfallsforskriften kapittel 11. Regler for håndtering av radioaktivt avfall er gitt i avfallsforskriften kapittel 16.

Se NOU-en punkt 11.6 for en nærmere oversikt over forurensningsregelverket.

4.1.3 Motorferdselloven

Mineralnæringen kan ha behov for motorferdsel i utmark ved leting og undersøkelser av mineralske ressurser. Slik aktivitet forutsetter tillatelse fra kommunen.

Kommunen kan tillate bruk av motorkjøretøy for leting og undersøkelser av mineralske ressurser etter forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag (motorferdselforskriften) § 5a om utmarksnæring. I tilfeller der det er behov for kjøring på barmark utenfor traktorvei, må kommunen vurdere dette etter de generelle dispensasjonsbestemmelsene i motorferdselforskriften § 6. Behov for eventuell landing og start med luftfartøy må kommunen vurdere etter dispensasjonsbestemmelsen i motorferdselloven § 6.

For å få tillatelse etter motorferdselforskriften § 5a må virksomheten være registrert i Enhetsregisteret. Kommunen kan gi førstegangstillatelse for inntil to år. Deretter kan kommunen forlenge tillatelsene med fire år av gangen dersom den næringsdrivende kan dokumentere en samlet omsetning som gjør at virksomheten er merverdiavgiftspliktig.

4.1.4 Kulturminneloven

Kulturminneloven gir regler om vern og bevaring av kulturminner og kulturmiljøer. Myndigheter i alle sektorer har et ansvar for å ta hensyn til kulturminner og kulturmiljøer når de treffer vedtak etter egen lovgivning, jf. kulturminneloven § 1 tredje ledd. Dette gjelder også for vedtak etter mineralloven.

Kulturminneloven § 3 forbyr inngrep i automatisk fredete kulturminner. Kulturminneloven § 4 definerer at alle faste spor etter menneskelig aktivitet inntil år 1537, samt tilsvarende kulturminner som er samiske fra år 1917 eller eldre, er automatisk fredet. Stående byggverk som er erklært å være fra perioden 1537−1649 er også automatisk fredet.

Det kan gis dispensasjon fra lovens bestemmelser for kulturminner definert etter kulturminneloven § 4 etter søknad, jf. kulturminneloven § 8 første ledd.

Det kan finnes kjente og ennå ikke registrerte kulturminner der det er ønskelig med mineralvirksomhet. Etter kulturminneloven er det undersøkelsesplikt for tiltakshaver ved planlegging av større private tiltak som kan være i konflikt med kulturmiljøinteresser, jf. § 9. Mindre mineraluttak eller prøveuttak kan anses som større, private tiltak, da formålet ved slike tiltak primært vil være av kommersiell karakter. Det er fylkeskommunen og Sametinget som har myndighet til å vurdere om et tiltak utløser undersøkelsesplikten og til å gjennomføre registreringer for å sikre at undersøkelsesplikten er oppfylt.

4.1.5 Naturmangfoldloven

Naturmangfoldloven omfatter all natur, og gjelder for alle sektorer som forvalter naturmangfold eller tar beslutninger som har konsekvenser for dette mangfoldet. Loven inneholder prinsipper for bærekraftig bruk av natur, slik som krav om kunnskap, føre var-prinsippet, økosystemtilnærming og samlet belastning. Naturmangfoldloven virker sammen med andre lover, og lovens prinsipper skal legges til grunn som retningslinjer ved beslutninger som berører natur.

4.1.6 Energi- og vassdragslovgivningen

I mineralloven av 2009 er uttak som hovedsakelig er en del av annen utnyttelse av grunnen, unntatt lovens virkeområde. Se nærmere om dette unntaket i punkt 3.2.1. Dette innebærer at uttak som gjøres for å forberede et grunnområde for tiltak etter energi- og vassdragsreguleringslovgivningen som hovedregel ikke har berøringsflater til mineralloven av 2009. Dette er likevel foreslått endret, se punkt 3.2.4. Av og til gjøres mineraluttak innenfor konsesjonsområdene etter energi- og vassdragslovgivningen med formål om å skaffe mineralmasse for bruk andre steder på konsesjonsområdet. Disse uttakene reguleres av mineralloven, og tiltakshavere som ønsker å åpne slike mineraluttak trenger derfor konsesjon etter mineralloven i tillegg til konsesjon etter energi- og vassdragsregelverket.

4.1.7 Informasjonskontrolloven og sikkerhetsloven

Lov om informasjon om bestemt angitte områder, skjermingsverdige objekter og bunnforhold (informasjonskontrolloven) fastsetter et forbud mot opptak og bruk av informasjon om bestemt angitte områder og skjermingsverdige objekter. Opptak og annen bruk av slik informasjon om bestemt angitte områder og skjermingsverdige objekter innhentet med luftbårne sensorsystemer krever tillatelse etter forskrift 22. juni 2018 nr. 951 om kontroll med informasjon innhentet med luftbårne sensorsystemer. Loven fastsetter også et forbud mot å gjøre opptak av eller på annen måte bruke informasjon om bestemt angitte bunnforhold innenfor territorialfarvannet. Rekkevidden av forbudet er nærmere angitt i forskrift 15. desember 2023 nr. 2061 om opptak og annen bruk av informasjon om bestemt angitte bunnforhold som stiller krav om tillatelse ved opptak og deling av slik informasjon.

Av hensyn til forsvar, sikkerhet og beredskap, gir sikkerhetsloven § 7-5 blant annet hjemmel til å gi forskrift om eller fatte enkeltvedtak om at personer kan nektes adgang til eller opphold i nærheten av militære områder (bokstav a) eller bestemt angitte steder eller områder (bokstav b). Forskrift 20. desember 2018 nr. 2057 om militære forbudsområder og forskrift 24. juni 2024 nr. 1311 om militære forbudsområder i sjø krever tillatelse for adgang til og opphold i nærmere angitte områder.

4.2 En generell samordningsplikt

4.2.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 § 5 slår fast at tillatelse etter mineralloven ikke erstatter krav om tillatelse, godkjenning, arealplan eller konsesjon etter annen lovgivning. Dette betyr at mineralvirksomhet ikke kan iverksettes før alle nødvendige tillatelser etter ulike lovverk er innhentet. Det er den ansvarlige for virksomheten som skal sørge for å innhente alle nødvendige planer og tillatelser. Dette innebærer alltid tillatelser fra DMF og planavklaring av arealmyndigheten. Ved større uttak vil det ofte også være behov for forurensningstillatelse fra statsforvalter og/eller Miljødirektoratet. I tillegg kan det være nødvendig med en tillatelse fra Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) dersom det skal drives mineralvirksomhet som kan føre til radioaktiv forurensning eller innebære håndtering av radioaktivt avfall. Tillatelse fra Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er nødvendig dersom mineralvirksomheten påvirker et vassdrag. Ved mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder vil også samelovens krav om konsultasjoner gjelde, se punkt 6.3 for en nærmere omtale. I forarbeidene til mineralloven av 2009 § 5 står det at behandlingen av saker etter loven så langt som mulig skal søkes samordnet med behandlingen etter annen lovgivning, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18, merknad til § 5. Utover dette finnes det i dag ingen generelle regler om samordning av saksbehandlingen på mineralfeltet.

Det er imidlertid flere muligheter for samhandling og samordning i dagens regelverk, spesielt gjennom plan- og bygningsloven og konsekvensutredningsprosessen. Forskrift om konsekvensutredning stiller krav om konsekvensutredning for arealplaner som åpner for etablering av mineraluttak. Myndighetene etter mineralloven og forurensningsloven kan stille krav om tilleggsutredninger som er nødvendige for at myndighetene skal kunne ta stilling til om tillatelser skal gis etter eget regelverk, og eventuelt på hvilke vilkår. Naturmangfoldloven § 8 stiller også strengere krav til utredning i saker som berører naturmangfoldet. I tillegg kommer forvaltningslovens krav om at forvaltningsorganer skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. § 17. Dersom konsekvensutredningen som må gjøres i forbindelse med en planprosess belyser virkningene av tiltaket på en helhetlig måte, reduseres behovet for tilleggsutredninger senere i søknadsprosessen, noe som reduserer saksbehandlingstiden. Dette forutsetter at DMF, forurensningsmyndighetene og andre relevante sektormyndigheter deltar aktivt i oppstartsfasen av planprosessen og kommer med innspill til hvilke forhold som må konsekvensutredes.

4.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget skriver at det er mulig å legge til rette for bedre samordning innenfor dagens regelverk, men at mulighetene som finnes i liten grad blir benyttet. Etter utvalgets oppfatning er det et særlig behov for å sikre bedre samspill mellom plan- og bygningsloven og mineralloven på undersøkelsesstadiet og driftsstadiet, se NOU-en punkt 11.3.1. Utvalget vurderer at behovet for å effektivisere og samordne er størst på driftsplanleggingsstadiet, spesielt for større og mer komplekse uttak, typisk uttak av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. For naturstein og byggeråstoff er utvalgets inntrykk at dagens regelverk i hovedsak fungerer godt, se NOU-en punkt 11.3.3.1.

På denne bakgrunn foreslår utvalget en generell samordningsplikt for all mineralvirksomhet etter mineralloven i utvalgets lovforslag § 1-8. Samordningsplikten som er foreslått av utvalget i § 1-8 første ledd pålegger mineralmyndighetene, planmyndighetene og forurensningsmyndighetene, samt myndighetene etter annet relevant regelverk, å foreta en effektiv samordning av søknadsbehandlingen i saker som gjelder mineralvirksomhet.

I utvalgets lovforslag § 1-8 andre ledd gis DMF en skjønnsmessig mulighet til å innkalle tiltakshaveren og alle berørte statlige og kommunale myndigheter til et møte for å planlegge behandlingen av en søknad om tillatelse til mineralvirksomhet. I utvalgets forslag til merknad til bestemmelsen, står det at møtet kan holdes allerede før oppstarten av planprosessen og derfor også før tiltakshaveren har sendt inn søknad om driftskonsesjon. Utvalget skriver at møtet skal kunne avklare hvilke utredninger som trengs, hvilken rekkefølge ulike prosesser skal skje i, hva tiltakshaveren må levere av opplysninger, tidsfrister for ulike prosesser, og så videre. Et sentralt punkt vil være å legge til rette for å samordne arbeidet med konsekvensutredning. Utvalget mener at et oppstartsmøte på et tidligere tidspunkt enn planfasen vil kunne legge grunnlaget for en mer effektiv og mindre konfliktfylt saksbehandling. Likevel understreker utvalget at behovet for et oppstartsmøte vil kunne variere, og bare bør holdes der det anses som hensiktsmessig.

Utvalget legger til grunn at også berørte interessenter, slik som berørte grunneiere og rettighetshavere, inkludert samiske rettighetshavere, kan inviteres til møtet. Disse pålegges likevel ingen møteplikt, og de har ingen rett til å delta.

I utvalgets lovforslag § 1-8 tredje ledd oppstilles en rett for tiltakshaveren til å kreve at behandlingen av en søknad om tillatelse til mineralvirksomhet som gjelder statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, skal samordnes med søknad om tillatelse etter forurensningsloven § 11. Samordningen innebærer at det er selve saksbehandlingen som skal foregå i en samlet prosess, slik at søknadene fortsatt skal ende opp i to ulike tillatelser.

I utvalgets lovforslag § 1-8 fjerde ledd gis departementet hjemmel til å gi forskrift om samordning etter bestemmelsen.

Se NOU-en punkt 11.3.3.3 og kapittel 24 merknad til § 1-8 for en nærmere omtale av utvalgets forslag.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter forslaget om å innføre krav om samordning av myndighetsprosesser, og at denne plasseres i innledende kapittel for å synliggjøre denne som en gjennomgående og generell bestemmelse for mineralvirksomheten. DMF er positiv til samordning mellom regelverkene, og har tro på at dette kan gi positive effekter både i form av redusert saksbehandlingstid og grunnlag for bedre klarhet i hvilke vurderinger som gjøres etter hvilket regelverk. DMF mener imidlertid at det kan være uklart hva som er sammenhengen mellom de forskjellige leddene og rekkevidden av de enkelte leddene og at dette bør klargjøres nærmere. DMF er videre positiv til myndigheten som foreslås tildelt dem i andre ledd. DMF mener imidlertid at rollen som koordinerende myndighet bør tydeliggjøres, og at det bør følge en hjemmel for DMF til å kunne kreve samordning av søkeprosesser, og eventuelt oppfølgingsmøter. Slik bestemmelsen er formulert, følger det ingen myndighet for DMF til etterfølgende oppfølging/pålegg i etterkant av et oppstartmøte. DMF mener at det vesentlige poenget med samordning da kan bli borte. DMF mener også at ordlyden i andre ledd bør endres, slik at det er tydelig hvem som har møteplikt etter bestemmelsen.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) foreslår å endre ordlyden i omtalen av bestemmelsen fra «forurensningsmyndigheten» til «forurensningsmyndighetene» for å synliggjøre DSA sin rolle som forurensningsmyndighet i saker der mineralvirksomhet kan føre til radioaktiv forurensning eller innebære håndtering av radioaktivt avfall.

Miljødirektoratet ser positivt på utvalgets forslag om å lovfeste en generell samordningsplikt og holde oppstartsmøte med berørte myndigheter i mineralsaker. Miljødirektoratet er enig med utvalget i at dette kan legge til rette for at både plan- og bygningsmyndigheten, forurensningsmyndigheten og DMF i økt grad samordner seg. Dette vil etter Miljødirektoratets vurdering styrke myndighetenes faglige forutsetninger når de etter sine respektive regelverk i enkeltsaker skal ta stilling til om det skal åpnes for mineralutvinning og eventuelt på hvilke vilkår.

Klima- og miljødepartementet støtter forslaget om å lovfeste en generell samordningsplikt hvor det skal gjennomføres oppstartsmøte mellom berørte myndigheter i mineralsaker.

Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) er positiv til et tidlig oppstartsmøte i regi av DMF for å sikre samordning og mener at det med fordel kan henvises til denne bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 1-4 andre ledd, hvor det går frem at «Plan- og bygningsmyndighetene skal samarbeide med andre offentlige myndigheter som har interesse i saker etter plan- og bygningsloven og innhente uttalelse i spørsmål som hører under vedkommende myndighets saksområde».

Bærum kommune støtter forslaget og skriver at økt samordning mellom ulike forvaltningsorgan vil fremme en felles forståelse og tilnærming til prosjekter ut fra et større perspektiv enn den enkelte myndighets ansvarsområde.

Nome kommune foreslår at det presiseres i lovteksten at «den berørte kommunen» skal delta i et oppstartsmøte etter forslagets andre ledd.

Sokndal kommune og Vanylven kommune støtter forslaget om samordning i behandlingen av søknader om mineralvirksomhet mellom ulike myndigheter, og understreker viktigheten av kommunal involvering for å begrense arealkonflikter og sikre lokal aksept for ny mineralutvinning.

Rogaland fylkeskommune støtter forslaget om samordning i behandlingen av søknader om mineralvirksomhet mellom ulike myndigheter, og understreker i den sammenheng viktigheten av at det gjennomføres gode konsekvensutredningsprosesser med involvering av ulike interessenter i beslutningsprosessene.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark skriver at samordning og «oppstartsmøte» er noe de har gode erfaringer med og noe de anser som nyttig for saksgangen og oppklaring av eventuelle problematiske sider av saken tidligst mulig. Statsforvalteren i Troms og Finnmark mener at det i videre arbeid med mineralloven også bør sees nærmere på prosedyrer og krav til et oppstartmøte, koordinert med kravene i plan- og bygningsloven.

Vestland fylkeskommune støtter lovforslaget og viser til at effektive saksbehandlingsprosesser forutsetter god koordinering mellom vedkommende myndigheter.

Statskog SF mener at samordning bør tilstrebes der det kan tjene saksbehandlingen. Det samme gjelder gjennomføring av planleggingsmøte(r). Statskog SF mener formuleringen «skal delta» i bestemmelsens andre ledd bør endres til «skal innkalles».

Arctic Mineral Resources (AMR) foreslår at kommunene får et overordnet koordineringsansvar og at samordning løses ved en ny bestemmelse i plan- og bygningsloven § 1-7a som gir kommunen en plikt til å samordne myndigheten etter nevnte lov med sektormyndigheter, og at beslutningene skal sammenstilles i et felles vedtak. AMR foreslår også en ny bestemmelse i mineralloven som slår fast at tiltak som krever behandling av planmyndigheten skal behandles etter deres forslag til plan- og bygningsloven § 1-7a.

Franzefoss Minerals AS, Verdalskalk AS og Visnes Kalk og Marmorbrudd AS (Franzefoss m.fl.) understreker at det er behov for raskere og bedre prosesser, og at det må gjøres større endringer på området som går utover minerallovens virkeområde. De erfarer at de beste prosessene har vært der de har greid å samle flest mulig av de berørte myndigheter og interessenter til felles møter helt i starten av prosessene, men at slik koordinering i dag er personavhengig og litt tilfeldig. Franzefoss m.fl. foreslår en koordinert prosess for behandling av søknad om utslippstillatelse, driftskonsesjon og arealplan der det gjennomføres felles oppstartsmøte hvor berørte myndigheter og interessenter, herunder aktører som skal ivareta samiske interesser, er til stede. Det foreslås at adgangen til dobbeltregulering av samme forhold i ulike prosesser begrenses, og at det utpekes en myndighet som er ansvarlig for at koordinert prosess gjennomføres.

Hustadlitt AS mener at all samordning etter forslagets § 1-8 bør kunne velges bort av tiltakshaver.

Nordic Mining ASA er positive til forslaget og tror saksbehandlingen kan kortes ned ved at kommunale og statlige organer jobber koordinert med tillatelser som er nødvendige for å realisere mineralprosjekter.

Omya Hustadmarmor AS er positive til forslaget som kan bidra til å øke forutsigbarhet og redusert tidsbruk.

Fritzøe Skoger AS mener grunneier bør underrettes og ha anledning til å delta på møter etter forslagets § 1-8 andre ledd.

Sweco Norge AS opplever på generelt grunnlag at det er behov for samordning mellom involverte myndigheter, og skriver at de har god erfaring med felles oppstartsmøte. De skriver at det kan oppstå behov for justeringer underveis, og at det er spesielt viktig at DMF bistår med råd som sparringspartner for lokale myndigheter, ansvarlig tiltakshaver (med konsulenter) og andre interessenter gjennom hele prosessen.

Titania AS skriver at behandlingen etter plan- og bygningsloven, forurensningslovgivningen og mineralloven må samordnes med DMF som koordinerende organ for å drive frem prosessen som en prosess, selv om det kreves separate vedtak etter hvert sett med lovgivning. Titania AS mener at et mål må være at den kommunale prosessen får tilført den nødvendige ekspertise på gruvevirksomhet for sine prosesser, og foreslår at det lages en veileder for samordning av prosesser i en forskrift til mineralloven, samt innføres en fylkesgeolog i alle fylker som blant annet kan bistå kommunene i saksbehandling av konsesjonssøknader.

Landsorganisasjonen i Norge (LO Norge) skriver at de anser det som viktig å samkjøre de enkelte lover og reguleringer for mineralutvinning og at det er nødvendig med en mer koordinert samhandling mellom ulike etater, lokale myndigheter og mineralindustrien. LO Norge mener planprosesser og tillatelser bør gjennomføres parallelt, og det er viktig at lokale myndigheter involveres så tidlig som mulig.

Naturvernforbundet, Natur og Ungdom, Sabima, WWF Verdens naturfond og Greenpeace Norge støtter intensjonen i første ledd om økt samordning av saksbehandlingen, men mener forslaget er for lite forpliktende og mener intensjonen må følges opp med mer forpliktende tiltak i forskrift. Det foreslås at formuleringen «Når tiltakshaveren ber om det» i forslagets tredje ledd strykes, slik at det blir et krav at behandling av utslippstillatelse og driftskonsesjon samordnes. Det understrekes at utslippstillatelse ikke må kunne gis før behovet for deponier er grundig vurdert av DMF, som må kunne stille krav om endret driftsform og økt ressursutnyttelse som vilkår i driftskonsesjonen.

Norges Skogeierforbund er positive til at det settes krav om samordning ved undersøkelsestillatelser.

Norsk Bergindustri (NBI) støtter forslaget om å innføre krav til en koordinert konsesjonsbehandling og mener det er naturlig at DMF får en samordningsrolle. Samtidig mener NBI at det må komme på plass forpliktende tidsfrister for alle involverte parter, slik at det sikres en effektiv fremdrift. Det understrekes at det er viktig at oppstartsmøte følger standard mal og at alle berørte parter deltar for å sikre gode prosesser og unngå omkamper senere. NBI skriver at det haster å få på plass økt koordinering og parallelle løp mellom de ulike etater og myndighetsnivå, og mener det må legges til rette for at samme informasjon kun kan etterspørres en gang. NBI foreslår en ny koordinert modell for behandling av søknad om utslippstillatelse, driftskonsesjon og arealplan.

Norsk Friluftsliv støtter forslaget om en generell plikt til å samordne behandlingen av mineralvirksomhet, og at DMF får en sentral rolle ved å koordinere og planlegge saksbehandlingen sammen med andre berørte myndigheter og parter.

Norsk Industri støtter forslaget om å innføre krav til en koordinert konsesjonsbehandling og mener at plan- og tillatelsesprosessene for større mineralprosjekter må samordnes og koordineres av én faginstans, og at det er naturlig at DMF får denne samordningsrollen. Norsk Industri presiserer at en samhandlingsplikt, slik utvalget foreslår, i praksis må innebære at den som søker om tillatelse til mineralvirksomhet ikke opplever at vurderinger som foretas, og vilkår som fastsettes av en myndighet med spesialkompetanse, skal foretas på nytt på et senere tidspunkt.

Næringslivets Hovedorganisasjon er positiv til at forslagets ordlyd pålegger myndighetsorganer en effektiv samordning av søknadsbehandlingen, men presiserer at det også vil være viktig at det er kapasitet, kompetanse og beslutningsevne i vedtaksprosessene.

Riksantikvaren skriver at det er viktig at det allerede til møter etter forslagets § 1-8 andre ledd innhentes informasjon om kulturmiljøer i det aktuelle området, og at tiltakshaver gjøres kjent med disse og eventuelle begrensninger dette vil kunne legge på virksomheten.

NTNU Industriell Økologi støtter utvalgets forslag.

4.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det er behov for å styrke samordningen av saksbehandlingen på mineralfeltet. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å lovfeste en plikt for myndighetene til å samordne seg. Departementet vurderer at dette vil være et viktig grep for å unngå at det stilles motstridende krav i tillatelser, at de samme forholdene utredes og behandles i flere omganger, og at prosesser drar unødvendig ut i tid. Høringsinstansene er i hovedsak positive til utvalgets forslag til § 1-8 første ledd.

Departementet vurderer at samordningsplikten i utgangspunktet bør være generell og gjelde for alle typer, og ved alle stadier av, mineralvirksomhet. Departementet foreslår en annen formulering av § 1-8 første ledd enn det utvalget gjør. Formålet med endringen er å presisere at regelen gir hjemmel for å samordne alle steg i prosesser for behandling av relevante søknader, ikke kun søknadsbehandlingen. For eksempel kan en undersøkelsestillatelse etter mineralloven samordnes med søknad til motorferdsel og vedtak etter plan- og bygningsloven, i tillegg til søknader som kreves til drift og så videre. Departementet antar likevel, slik også utvalget skriver, at behovet for samordning vil være størst på driftsplanleggingsstadiet, og spesielt for større og mer komplekse uttak.

Det er mange faktorer som kan spille inn ved vurderingen av om en sak bør samordnes og på hvilken måte. Blant annet vil det være relevant hvor mange ulike tillatelser som kreves for den aktuelle virksomheten, hvor mange myndigheter som må involveres, kompleksiteten i uttaket og hvor moden de ulike søknadsprosessene er fra tiltakshaverens side. Tiltakshaverens eget ønske bør også være tungtveiende. Departementet foreslår derfor at det presiseres at samordningen skal skje på en effektiv og hensiktsmessig måte, se lovforslaget § 1-8 første ledd.

Departementet vurderer at det vil være behov for å gi mer konkrete bestemmelser om hvilke saker som skal samordnes og på hvilken måte i veiledningsmateriell eller i forskrift til bestemmelsen. I forbindelse med dette mener departementet at det også bør vurderes om DMFs rolle som koordinerende myndighet bør tydeliggjøres.

Departementet er også enig med utvalget i at DMF bør ha en skjønnsmessig adgang til å innkalle tiltakshaveren og alle berørte statlige og kommunale myndigheter til et møte for å planlegge behandlingen av søknader om tillatelser knyttet til mineralvirksomhet. Departementet vurderer at det å innkalle til møter må anses som en naturlig del av samordningen etter første ledd. Departementet mener likevel at det er nødvendig med en egen lovbestemmelse om dette som også pålegger myndighetene en møteplikt. Et sentralt formål med møtet vil være å legge til rette for å samordne arbeidet med konsekvensutredninger av tiltaket. Dette forutsetter at alle relevante myndigheter deltar i møtet. Departementet vil understreke at et møte etter bestemmelsen ikke kan erstatte oppstartsmøtet kommunen skal innkalle til etter plan- og bygningsloven § 12-8 og forskrift om behandling av private forslag til detaljregulering etter plan- og bygningsloven. For å unngå sammenblanding foreslår departementet at oppstartsmøtet etter mineralloven omtales som «dialogmøte».

Høringsinstansene er gjennomgående positive til utvalgets forslag om et oppstartsmøte, og de aller fleste er positive også til kravet om møteplikt. Enkelte høringsinstanser har påpekt at også andre enn myndighetene, herunder grunneiere og andre rettighetshavere, bør gis rett til å delta i slike oppstartsmøter. Departementet er ikke enig i dette. Planavklaring vil i de aller fleste tilfeller være en forutsetning for oppstart av mineralvirksomhet som innebærer vesentlige terrenginngrep, og departementet mener at grunneieres og andre rettighetshaveres interesser blir ivaretatt igjennom plan- og bygningslovens regler om medvirkning. Disse reglene innebærer at det skal legges til rette for dialog med og involvering av allmennheten og de ulike berørte interessene i planprosessen, jf. plan- og bygningsloven kapittel 5. Medvirkningen skal tilpasses den enkelte sak. Også i saksbehandlingen av de enkelte tillatelser etter sektorregelverket gjennomføres det normalt høringer blant berørte interesser, for å opplyse saken tilstrekkelig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17. Hensikten med et dialogmøte etter mineralloven vil være at myndighetene skal planlegge behandlingen av relevante søknader. Departementet mener det er viktig for at et slikt møte skal ha ønsket effekt, at tiltakshaver og de relevante myndighetene pålegges plikt til å møte. Selv om andre interessenter ikke gis rett til å delta i dialogmøte, står DMF fritt til å invitere disse dersom det vurderes som hensiktsmessig. Se lovforslaget § 1-8 andre ledd.

Utvalget har foreslått at tiltakshaver gis rett til å be om at behandlingen av en søknad om tillatelse til mineralvirksomhet som gjelder statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, skal samordnes med søknad om tillatelse etter forurensningsloven § 11. Utvalget skriver at prosessen må skisseres i forskrift, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 1-8. Departementet er ikke enig i at det er nødvendig å innføre en slik bestemmelse. Myndighetene etter forurensningsloven og mineralloven er omfattet av den generelle samordningsplikten i § 1-8 første ledd. Etter departementets vurdering gir samordningsplikten sammen med forskriftshjemmelen i § 1-8 tredje ledd tilstrekkelig hjemmel til å gi forskrift om behandlingen av en søknad om tillatelse til mineralvirksomhet som gjelder statens mineraler, industrimineraler og lette metaller og søknad om tillatelse etter forurensningsloven § 11.

Se lovforslaget § 1-8 og merknad til § 1-8.

4.3 Statlig plan

4.3.1 Gjeldende rett

Det er som hovedregel kommunen som er planmyndighet etter plan- og bygningsloven og som har ansvar for planleggingen av arealbruk. Plan- og bygningsloven § 6-4 inneholder et unntak fra denne hovedregelen i form av en egen hjemmel til å vedta statlig plan.

Etter § 6-4 første ledd kan departementet henstille en kommune om å utarbeide arealdel til kommuneplan eller reguleringsplan etter loven kapittel 11 og 12. Vilkåret er at gjennomføringen av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller at «andre samfunnsmessige hensyn» tilsier det. Forarbeidene til plan- og bygningsloven presiserer at dette er en vid, skjønnsmessig mulighet som departementet har til å vurdere når statlige planer skal brukes, men at muligheten bare bør brukes der det ikke ventes at kommunal eller regional prosess vil føre frem, se Ot.prp. nr. 32 (2007−2008), merknad til § 6-4. Selv om det er klare juridiske rammer for når statlige planer kan benyttes, er det i stor grad et politisk spørsmål om departementet ønsker å ta i bruk virkemiddelet.

Bestemmelsen gjelder også i saker om mineralvirksomhet, dersom det kan påvises «samfunnsmessige hensyn» som tilsier at det bør vedtas statlig plan som tillater det aktuelle tiltaket. Statlige planer blir i praksis først og fremst brukt i saker om offentlig infrastruktur, spesielt samferdselsprosjekter, men også i større statlige byggeprosjekter. Departementet kjenner ikke til at det er brukt statlig plan for å gjennomføre mineralprosjekter tidligere.

I § 6-4 andre ledd er det hjemmel for departementet til selv å utarbeide og vedta en plan på samme vilkår som etter første ledd. Plan- og bygningsloven ligger under Kommunal- og distriktsdepartementet, og det er dette departementet som er myndighet etter § 6-4.

4.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget er av den oppfatning at utviklingen de seneste årene tilsier at det bør være økt mulighet til å ta i bruk statlig plan også for mineralprosjekter. Utvalget skriver at samfunnet har behov for mineraler for å sikre grønn omstilling og tilgang til råvarer som er kritiske for ulike typer industrivirksomhet og for samfunnsutviklingen i det hele.

Utvalget mener at det er en fordel at mineralvirksomhet nevnes uttrykkelig i bestemmelsen om statlig plan, for å gi et sikrere lovgrunnlag for å vedta statlige planer i mineralsaker som ikke gjelder offentlig infrastruktur, og samtidig gir rammer for bruken av en slik bestemmelse der formålet er å gjennomføre næringsprosjekter.

Utvalget foreslår på den bakgrunn en ny hjemmel i plan- og bygningsloven § 6-4 fjerde ledd for statlige planer som skal gjelde i tillegg til dagens regel. Bestemmelsen slår fast at adgangen til å gi statlig plan skal gjelde tilsvarende «når det er nødvendig for å sikre gjennomføringen av mineralvirksomhet for å oppnå samfunnsmessige målsettinger eller der det er vesentlig potensial for verdiskaping». Utvalget skriver at det å ta stilling til om det skal vedtas en statlig plan, krever vanskelige og brede politiske avveininger, og utvalget forutsetter at myndigheten etter bestemmelsen vil bli lagt til Nærings- og fiskeridepartementet.

Utvalget skriver at bestemmelsen kan brukes i mineralprosjekter med spesielt høy verdiskaping, eller der det er nødvendig for å oppnå samfunnsmessige målsettinger. Slike målsettinger kan ifølge utvalget være at utvinning vil bidra til å dekke et behov for mineraler som er av særlig stor betydning, eller at tilgangen på mineraler kan anses som kritisk. Det kan for eksempel være der tilgang til mineralene er av strategisk betydning. Behovet for mineralressurser kan være nasjonalt eller internasjonalt. Utvalget legger samtidig til grunn at det skal være en høy terskel for å bruke en slik bestemmelse.

Se NOU-en punkt 11.3.5 og kapittel 24 merknad til plan- og bygningsloven § 6-4 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Den Norske Advokatforening (Advokatforening) er positiv til de endringsforslag som foreslås i plan- og bygningsloven § 6-4.

Vestland fylkeskommune støtter forslaget.

Kommunesektorens organisasjon (KS) støtter ikke utvalgets forslag og mener dagens lov gir tilstrekkelige muligheter for å benytte statlig arealplan også på mineralområdet. KS mener at dette området ikke skiller seg ut fra andre områder hvor statlig plan kan benyttes. KS viser videre til at utvalget skriver at det er en økt bruk av statlige planer og at dette er bekymringsfullt i seg selv.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) er sterkt imot forslaget. Det er USS’ oppfatning at de gjeldende vilkårene for bruk av statlig plan i dag representerer en fornuftig avveining av hva som bør være vilkårene for at det skjer inngrep i det kommunale selvstyret gjennom at det vedtas statlige arealplaner – også på mineralområdet. Det er etter deres oppfatning ikke grunn til å foreta en utvidelse av statens mulighet for å anvende statlig plan. USS viser videre til at det fremgår av forarbeidene til den gjeldende mineralloven at ansvarsfordelingen i dag mellom kommunen og staten er gjennomtenkt.

USS er enig med utvalget i at det kan tenkes situasjoner der det er en vesentlig nasjonal interesse å sikre gjennomføringen av et mineralprosjekt, eksempelvis der det er tale om mineraler som ikke finnes, eller i liten grad finnes, andre steder i landet. Dette kan gjelde, slik utvalget skriver, for eksempel der samfunnet har et behov for mineraler for å sikre en grønn omstilling og tilgang til råvarer som er kritiske for ulike typer industrivirksomhet, eller for å sikre tilgang til visse råvarer der utenrikspolitiske eller sikkerhetsmessige hensyn gjør det påkrevet. USS mener imidlertid at gjeldende vilkår for bruk av statlig plan i plan- og bygningsloven § 6-4 første og andre ledd allerede gir hjemmel for bruk av statlig plan i slike tilfeller, dersom det er politisk ønsket av nasjonale myndigheter. USS kan ikke se at mineralnæringen skiller seg fra annen kommersiell næringsvirksomhet på en måte som tilsier unntak fra de interesseavveininger og arealbruksprioriteringer som foretas gjennom den ordinære, demokratiske planprosessen som er lagt til kommunene. USS advarer mot utvalgets forslag, og viser til at det vil kunne bidra til økt lokal motstand mot mineralprosjekter i fremtiden.

Franzefoss Minerals AS, Verdalskalk AS og Visnes Kalk og Marmorbrudd AS (Franzefoss m.fl.) skriver at det er mulig å se for seg at statlig reguleringsplan kan fungere som en viktig sikkerhetsventil i saker der den ordinære prosessen ikke har ført frem, og det er viktig for samfunnet at den aktuelle mineralske ressursen blir satt i drift. Det er likevel et verktøy som etter deres mening må brukes med omhu og bare i saker der det er absolutt nødvendig. Franzefoss m.fl. skriver at mineraluttak er virksomheter som er en del av lokalsamfunn gjennom mange år og trenger samfunnsaksept for å være gode bidragsytere til lokalsamfunnet. Franzefoss m.fl. skriver videre at bruk av statlig reguleringsplan i forbindelse med etablering av mineraluttak, kan oppleves som en kortslutning av lokalt selvstyre og kan derfor være til hinder for samfunnsaksept.

Vanylven kommune støtter ikke utvalget sitt forslag om å innføre et nytt krav i plan- og bygningsloven om å endre terskelen for bruk av statlig plan i mineralsaker, fordi man ser at vilkårene i gjeldende plan- og bygningslov § 6-4 er dekkende.

Rogaland fylkeskommune er enig i at det åpnes for statlig plan når det er nødvendig for å sikre gjennomføringen av mineralvirksomhet for å oppnå samfunnsmessige målsettinger eller der det er et vesentlig potensial for verdiskaping, men understreker likevel betydningen av lokal forankring.

Nome kommune viser til utvalgets lovforslag og skriver at de er sterkt imot å begrense kommunens myndighet og råderett over kommunens arealer.

Hjelmeland kommune er negative til forslag om å senke terskelen for at staten skal overstyre kommunene med en statlig plan. Kommunen skriver at slike endringer er med på å svekke kommunalt selvstyre, og er dermed i sterk kontrast til Hurdalsplattformen.

Sokndal kommune støtter ikke utvalgets forslag om å innføre en ny bestemmelse i plan- og bygningsloven om utvidet åpning for bruk av statlig plan i mineralsaker, da de anser at vilkårene i gjeldende plan- og bygningslov § 6-4 er tilstrekkelige.

Riksantikvaren har ikke direkte innvendinger til at loven endres til å omtale mineralleting spesifikt, men understreker at det ved utarbeiding av statlig plan er svært viktig at det legges opp til gode og inkluderende prosesser som leder opp til vedtak av planen. Da innsigelsesinstituttet ikke gjelder ved utarbeidelse av statlig plan, er nettopp et tidlig samarbeid med alle parter svært viktig, ifølge Riksantikvaren.

Larvik kommune er kritiske til forslagene som svekker kommunal beslutningsmyndighet og selvstyre, og skriver at kommunen ikke kan støtte at det åpnes for at det kan utarbeides statlig plan når det er nødvendig for å sikre gjennomføringen av mineralvirksomheten.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark peker på at en vesentlig forskjell mellom statlig arealplan og de kommunale arealplanene er muligheten til å benytte seg av innsigelseskompetansen som de ulike statlige og regionale myndighetene innehar. Ved en statlig arealplan er ikke denne innsigelsesadgangen til stede, ei heller for direkte berørte og indirekte berørte kommuner. Statsforvalteren skriver at det videre arbeidet bør avklare hvordan innsigelseskompetansen for statlige regionale myndigheter skal løses. Videre skriver statsforvalteren at de mener at staten allerede etter letings-, undersøkelses- og prøveuttaksprosessen bør ta stilling til eventuell statlig plan eller ei. En slik avgjørelse bør gjøres tidligst mulig. Man bør ikke vente til etter at en planbehandling har vært gjennomført.

Sametinget ser ikke grunn til å nevne mineraler spesielt i plan- og bygningsloven § 6-4. Lovens ordlyd om at staten kan utarbeide og vedta plan når samfunnsmessige hensyn tilsier det, dekker etter deres syn også fullt ut eventuell mineralvirksomhet.

Kvænangen kommune er uenig i at det skal lages egne bestemmelser om åpning for utarbeidelse av statlig plan i mineralsaker, samt føringer for økt bruk av dette virkemiddelet for å overkjøre kommunene.

Eigersund kommune vurderer at lovforslaget innebærer en vesentlig svekkelse av kommunenes rolle i saker om mineralutvinning, ved at kommunene skal fratas deler av sin planmyndighet, ved at DMF skal gis hjemmel for å dispensere fra kommunenes reguleringsplaner og ved at det skal innføres en hjemmel om statlig plan. Kommunen skriver at plan- og bygningsloven må fortsatt gjelde for saker om mineralutvinning. Kommunen er arealplanmyndighet, og bare når viktige regionale eller nasjonale hensyn krever det bør denne myndigheten overtas av staten.

Norges Bondelag (Bondelaget) skriver at de vil advare mot å ta inn en særbestemmelse om mineralutvinning, særlig i den form den er foreslått. Terskelen for å bruke statlig reguleringsplan er og skal være høy, og det er liten grunn til at mineralutvinning skal ha en lavere terskel enn andre viktige virksomheter, ifølge Bondelaget.

Norsk Bergindustri skriver at det for samfunnskritiske mineraler bør være en statlig styring, men samtidig i størst mulig grad søke lokal forankring.

4.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgets forslag om en egen bestemmelse om statlig plan for mineralvirksomhet i plan- og bygningsloven § 6-4. Departementet understreker at dagens hjemmel for å vedta statlig plan også gjelder i mineralsaker. Når departementet ikke foreslår å følge opp utvalgets forslag er dette hovedsakelig begrunnet i at departementet er enig med flere av høringsinstansene i at dagens lov gir tilstrekkelige muligheter for å benytte statlig arealplan, også på mineralområdet.

Utvalget skriver i NOU-en punkt 11.3.3.5 at spørsmålet om hvilke interesser som er av statlig eller regional betydning, og hvilke «samfunnsmessige hensyn» som er tungtveiende nok til å legitimere statlig plan, vil variere ut fra behovene og prioriteringene i samfunnet til enhver tid. Departementet slutter seg til denne beskrivelsen. For eksempel kan internasjonale markedsforhold og sikkerhetspolitiske forhold gjøre at utenrikspolitiske eller sikkerhetsmessige hensyn knyttet til mineralvirksomhet anses som relevante vurderingsmomenter etter bestemmelsen. Utvalget legger til grunn at det økende behovet for mineraler i samfunnet, kombinert med komplekse saksforhold og høyt konfliktnivå, gjør at det i fremtiden vil være mer naturlig å ta i bruk statlige planer i tilfeller der det er en nasjonal eller internasjonal interesse i utvinningen, og en kommunal planprosess ikke vil gi resultatet som statlige myndigheter vurderer å være i samsvar med tungtveiende nasjonale interesser. Departementet er ikke uenig i utvalgets vurdering av at samfunnsutviklingen kan tilsi at det vil bli økt behov for statlige planer i fremtiden, men departementet er uenig i at det er behov for en lovendring for å imøtekomme dette behovet. Paragraf 6-4 er formulert nettopp for å kunne ta høyde for samfunnsutviklingen.

Samtidig vil departementet understreke at bruk av statlig plan kan være konfliktskapende. God lokal forankring bør være et mål for all mineralvirksomhet, og statlig plan bør kun benyttes i unntakstilfeller. Departementet er enig med USS i at de gjeldende vilkårene for bruk av statlig plan i dag representerer en fornuftig avveining av hva som bør være vilkårene for at det skjer inngrep i det kommunale selvstyret gjennom at det vedtas statlige arealplaner.

Utvalget skriver at de forutsetter at Nærings- og fiskeridepartementet vil være myndighet etter lovforslaget deres, og begrunner dette med at det krever vanskelige og brede politiske vurderinger. Til dette vil departementet bemerke at det vanligvis er det berørte fagdepartement som anmoder om statlig arealplan, før Kommunal- og distriktsdepartementet fatter beslutning, gjerne etter drøftelser i regjeringen. Kommunal- og distriktsdepartementet har myndighet etter plan- og bygningsloven § 6-4 i dag og de involverer sektormyndighetene i stor grad, i vurderingene av de aktuelle samfunnsmessige hensynene som kan begrunne statlig plan i en konkret sak.

5 Retten til mineralforekomster

5.1 Bakgrunn

Spørsmålet om hva som er det beste systemet for å forvalte mineralressurser har vært et diskusjonstema i økonomisk, rettsøkonomisk og rettslig teori i flere tiår. Sentralt i diskusjonen står forholdet mellom statlig og privat eierskap til mineralressursene og forholdet mellom statens og grunneiers rettigheter.

For samfunnet er det viktig at landets mineralressurser blir utnyttet på en effektiv og forsvarlig måte innenfor rammene av en bærekraftig utvikling. Prosessene med å kartlegge hvor mineralforekomstene befinner seg vil imidlertid normalt være svært kostnads- og ressurskrevende og innebære stor grad av usikkerhet. Insentiver til leting og undersøkelser av mineralressurser vil derfor være avgjørende for utviklingen av mineralnæringen i Norge.

En viktig kartlegging av mulige mineralressurser i Norge foregår i regi av det offentlige gjennom undersøkelsene til Norges geologiske undersøkelse (NGU). NGU undersøker ikke om mineralressursene er drivverdige, men foretar en mer overordnet registrering av hvor mineralressurser befinner seg. Undersøkelsesaktivitet fra private aktører og rapportering av resultater fra denne aktiviteten utgjør derfor et viktig supplement til den offentlige kunnskapsinnhentingen.

Forutsetningene for diskusjonen om hva som er det mest effektive og formålstjenlige systemet for å gi tilgang til mineralressurser er i stadig endring. Utviklingen av ny teknologi og omleggingen til fornybare energisystemer krever tilgang til store mengder mineraler. Mineraler som tidligere har blitt ansett å ha liten verdi kan bli mer verdt og oppleve større grad av etterspørsel. Denne utviklingen faller sammen med fremveksten av ny teknologi som kan brukes til leting og undersøkelser etter mineraler og til produksjon og bearbeiding av mineraler.

Utviklingstrekkene nødvendiggjør en vurdering av hva slags system som i tiden fremover vil føre til den totalt sett beste forvaltningen av norske mineralressurser.

Mineralloven av 2009 opererer med et todelt system hvor det skilles mellom statens mineraler og grunneiers mineraler. Begrepene ble innført med mineralloven, som da gikk bort fra begrepene mutbare og ikke-mutbare mineraler i den tidligere bergverksloven. Departementet foreslo å innføre begrepet statens mineraler, da dette ble vurdert som mer forståelig enn mutbare mineraler, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.5.3. Innføringen av de nye begrepene hadde imidlertid ikke til formål å endre innholdet i de ulike definisjonene.

Mineralloven endret også ellers terminologien fra begrepene «skjerping», «muting» og «utmål» til «leting», «undersøkelsesrett» og «utvinningsrett».

Det har blitt anført fra flere hold at systemet med to forskjellige mineralkategorier kompliserer regelverket. Dette er i tilfelle uheldig for aktørene i bransjene og andre som skal bruke og forstå mineralloven. Skillet mellom statens og grunneiers mineraler har også ført til utfordringer i de tilfeller hvor mineraler fra begge kategoriene ligger sammenblandet i grunnen og må utvinnes sammen. Sistnevnte problemstilling kom særlig på spissen i Høyesteretts avgjørelse i HR-2024-550-A (Engebødommen).

Hvorvidt det er mulig å oppheve grensen mellom mineralkategoriene har vært drøftet av flere lovutvalg og i forskjellige sammenhenger. For en nærmere beskrivelse av rettsutviklingen og hovedstrukturen i rettighetssystemet til norske mineralressurser, vises det til Minerallovutvalgets redegjørelse i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 8.2.

5.2 Kort om rettsutviklingen frem til mineralloven

Et sentralt element i norsk mineralrett har vært en fri rett for alle til å lete etter visse mineraler, at det kan tildeles undersøkelsesrett til disse mineralene, og at finneren får retten til å utvinne mineralforekomsten (bergfrihetens prinsipp).

At staten har rett til visse mineraler utledes av det såkalte bergregalet, og prinsippet om bergfrihet har nær sammenheng med dette. Begrepet har en noe uklar opprinnelse, men bygger på tanken om at Kongen hadde retten til visse verdier («regaler») og kunne disponere over dem i kraft av sin autoritet og posisjon.

Historisk har statens rett vært knyttet til mineralene med størst verdi, først og fremst de tyngre metallene. Formålet med systemet med bergfrihetens prinsipp er å legge til rette for og stimulere til økt lete- og undersøkelsesaktivitet, slik at de viktigste og mest verdifulle mineralene skal oppdages og utnyttes. Staten har utøvd sin rett til de såkalte mutbare mineralene ved å tilby ressursene til den som finner dem og ønsker å starte utvinning.

Ordningen med prinsippet om bergfrihet har senere blitt opprettholdt i den norske lovgivningen, riktig nok med visse modifikasjoner. Den første bergverksloven ble vedtatt av Stortinget i 1842 og bygde på at metaller og ertser (tysk erz – «malm») var mutbare. Uten at det fremgikk uttrykkelig, var det allerede da en oppfatning om at bare metaller med egenvekt over 5 gram/cm³ var mutbare, jf. NOU 1996: 11 punkt 3.1.2.

Skillet mellom mutbare og ikke mutbare mineraler ble ikke endret i bergverksloven av 1972. Det ble derimot lovfestet uttrykkelig at bare metaller med egenvekt på 5 gram/cm³ eller høyere var mutbare.

Historisk har det vært liten utvikling i hva som regnes som mutbare mineraler, selv om det har skjedd visse justeringer. Det er tyngre metaller med egenvekt over 5g/cm³ som har blitt definert som mutbare mineraler. I forarbeidene til bergverksloven av 1972 går det også frem at man har sett på skillet mellom statens og grunneiers mineraler som et nokså etablert skille.

For en nærmere redegjørelse for den historiske utviklingen vises det til NOU 1996: 11 punkt 3.1 og 3.2.

5.3 Skillet mellom statens og grunneiers mineraler

5.3.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 opprettholder og klargjør til en viss grad skillet mellom statens og grunneiers mineraler.

Utvalget som forberedte mineralloven, foreslo å beholde begrepene mutbare og ikke-mutbare mineraler, som de mente var godt innarbeidet. Departementet ønsket på sin side å forenkle begrepsbruken, og gikk inn for at disse skulle erstattes med kategoriene «statens mineraler» og «grunneiers mineraler». Den nærmere definisjonen av henholdsvis statens og grunneiers mineraler følger av mineralloven § 7. Bestemmelsen lyder:

Med statens mineraler menes i denne lov:

a. metaller med egenvekt 5 gram/cm³ eller høyere, herunder krom, mangan, molybden, niob, vanadium, jern, nikkel, kobber, sink, sølv, gull, kobolt, bly, platina, tinn, sink, zirikonium, wolfram, uran, kadmium og thorium og malmer av slike metaller. Dette gjelder likevel ikke alluvialt gull,

b. metallene titan og arsen og malmer av disse,

c. magnetkis og svovelkis.

Med grunneiers mineraler menes i denne lov alle mineraler som ikke er statens mineraler etter første ledd. Dette gjelder likevel ikke petroleum etter lov 4. mai 1973 nr. 21 om undersøkelser etter og utvinning av petroleum i grunnen under norsk landområde.

I § 7 første ledd er det slått fast hvilke mineraler og metaller som defineres som statens mineraler. Det følger av første ledd bokstav a at metaller med egenvekt 5 gram/cm³ eller høyere regnes som statens mineraler. Det er listet opp en rekke metaller i lovteksten, men denne listen anses ikke som uttømmende, ettersom det avgjørende er metallets egenvekt. Egenvektsgrensen etter bokstav a har imidlertid enkelte unntak. I bokstav b og c er det angitt metaller og mineraler som er lettere enn 5 gram/cm³, men som likevel er statens mineraler.

Statens rett omfatter også «malmer av» de mineralene som faller inn under definisjonen i første ledd, jf. bokstav a og b. En vanlig definisjon av «malm» er at dette er en bergart som inneholder ett eller flere mineraler eller grunnstoffer i en mengde som gjør at det er drivverdig. I HR-2024-550-A (Engebødommen) tok Høyesterett stilling til hva som ligger i malmbegrepet. Med utgangspunkt i bestemmelsens ordlyd, sammenhold med forarbeidene til loven og tidligere reguleringer, kom flertallet til at uttrykket «malm» omfatter metallaggregater som inneholder tungmetaller, der forekomsten av metall er drivverdig (avsnitt 130). Høyesterett tok ikke eksplisitt stilling til hva som vil være løsningen dersom malmen bare er drivverdig når statens og grunneiers mineraler blir vurdert samlet.

Mineraler eller metaller som ikke faller inn under definisjonen av statens mineraler, defineres som grunneiers mineraler.

Skillet mellom statens mineraler og grunneiers mineraler innebærer at mineralloven har et todelt system med ulike regler for de to mineralkategoriene. Mineraler som tilhører kategorien statens mineraler er stilt til disposisjon for mineralvirksomhet ved at staten kan tildele undersøkelses- og utvinningsretter. For grunneiers mineraler, kreves det avtale med grunneier om rett til undersøkelse og utvinning.

Ettersom statens mineraler ofte befinner seg på eiendom som tilhører andre enn staten, vil statens rett i realiteten innebære en rett til å utvinne det som faller inn under kategorien statens mineraler, jf. mineralloven § 32 første ledd. Den som har utvinningsrett vil også kunne ta ut grunneiers mineraler, så lenge dette er nødvendig for å ta ut forekomster av statens mineraler, jf. mineralloven § 32 første ledd andre punktum. Den som har utvinningsrett til statens mineraler, vil kunne nyttiggjøre seg disse mineralene med mindre forekomsten av grunneiers mineraler åpenbart kan utnyttes selvstendig jf. § 32 andre ledd første og andre punktum.

Spørsmålet om hvorvidt statens rett er avgrenset til drivverdige forekomster, er ikke løst i mineralloven av 2009 eller dens forarbeider direkte. Mineralloven § 7 første ledd sier ikke uttrykkelig at staten formelt er eier av alle mineral- og metallforekomster som defineres som statens mineraler. Den praktiske konsekvensen av at staten er eier av ikke-drivverdige forekomster ville vært at grunneier (eller andre som utnytter en eiendom) kunne blitt forhindret i å utnytte eiendommen sin fordi det potensielt finnes mindre, ikke-drivverdige forekomster av statens mineraler.

Spørsmålet om hvorvidt statens rett – og dermed finnerens rett – er avgrenset til drivverdige mineralforekomster, ble problematisert av Bergverkslovkomiteen av 1961. Komiteen mente da at spørsmålet ble løst ved at det bare var funn av drivverdige forekomster som kunne være grunnlag for å få utmål («utvinningsrett»). Uttalelsene tyder på at komiteen mente at omfanget av statens rett var avgrenset gjennom begrensningen av mutingsretten til drivverdige forekomster.

Ulempene med tilnærmingen som Bergverklovskomiteen legger til grunn, er at drivverdigheten av en forekomst vil kunne variere i takt med prisutviklingen på mineraler, samt utviklingen i teknologi og utvinningsmetoder.

5.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalgets mandat og overordnede vurderinger av dagens skille

Kategoriseringen av mineraler og systemet for tilgang til mineralressurser er nevnt flere steder i Minerallovutvalgets mandat. I mandatets punkt 3.2 vises det til at Evalueringsutvalget foreslo i sin innstilling at skillet mellom grunneiers og statens mineraler bør vurderes opphevet. Minerallovutvalget ble bedt om å utarbeide forslag til hvordan regelverket for leting, undersøkelse og utvinning av grunneiers og statens mineraler kan harmoniseres. Til slutt ble utvalget også bedt om å vurdere hvorvidt bergfrihetens prinsipp og førstefinners rett er hensiktsmessige prinsipper som bør videreføres i ny minerallov.

Utvalget har ikke tolket mandatet slik at de skal vurdere om skillet mellom statens og grunneiers mineraler kan eller bør oppheves. Utvalget skriver at de skal «peke på løsninger for samordning og harmonisering for de to mineralkategoriene». Selv om utvalget mener at det vil være en fordel med ett regelsett for alle mineralkategorier, har utvalget derfor ikke vurdert om det er rettslig adgang til å oppheve eller justere dagens skille mellom statens og grunneiers mineraler. Utvalget nøyer seg med å peke på de overordnede konsekvensene av å gjøre grunneiers mineraler til statens mineraler, og motsatt.

Utvalget skriver at en overføring av grunneiers mineraler til staten ville gitt et enklere og mer oversiktlig regelverk, men viser samtidig til at en slik løsning ikke ville hindret eksternalisering av negative konsekvenser fra virksomheten til grunneiere og andre brukere av grunnen. Utvalget viser også til tidligere lovutvalgs vurderinger av det rettslige handlingsrommet for å utvide statens rett til å omfatte flere drivverdige mineralforekomster. I vurderingene utvalget viser til, konkluderes det med at en overføring av grunneiers mineraler til statens mineraler ville vært i strid med Grunnloven §§ 105 og 97 og EMK P1-1, blant annet på bakgrunn av deres forståelse av uttalelser fra Lovavdelingen.

På dette grunnlaget konkluderer utvalget med at direkte inngrep i eiendomsretten ikke fremstår som en «rettslig farbar vei for å etablere like regler for statens og grunneiers mineraler».

Utvalget drøfter også muligheten for å gjøre statens mineraler til grunneiers mineraler. Utvalget peker på at løsningen ville gitt et enklere regelverk, men at det samtidig ville ført til en økning i transaksjonskostnadene ved oppstart av mineralvirksomhet. Ifølge utvalget ville løsningen også medført å oppheve bergfriheten og den lovfestede fortrinnsretten.

Prinsippet om bergfrihet for statens mineraler

Utvalget foreslår at prinsippet om bergfrihet for statens mineraler opprettholdes i ny minerallov. Utvalget viser til formålet med prinsippet, som er å redusere transaksjonskostnadene knyttet til å skaffe rettigheter til mineralutvinning. Selv om det ikke er helt klart hvilken effekt bergfriheten har som insentiv til satsing, mener utvalget at «det er viktig å belønne innsats og investering i undersøkelser etter mineraler».

Utvalget skriver videre at bergfrihetens prinsipp trolig stimulerer til undersøkelsesaktivitet i noen grad. Ifølge utvalget kan det derfor ha uoversiktlige følger å skulle oppheve prinsippet. Med dette som bakgrunn tilrår utvalgt at prinsippet om bergfriheten videreføres i ny lov.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) påpeker at det lovforslaget og gjeldende lov omtaler som «statens mineraler» hovedsakelig er grunnstoffer. «Mineraler» er ikke definert i loven, men brukes i den geologiske betydningen flere andre steder i lovteksten.

DMF viser videre til at den språklige endringen som er gjort i opplistingen i eksempler på statens mineraler kan tolkes til at alle metallene etter alluvialt gull (kobolt, bly, platina og så videre) er unntatt fra kategorien statens mineraler.

DMF mener at paragrafens overskrift og meningsinnhold bare delvis samsvarer, og at de sentrale begrepene statens og grunneiers mineraler bør tas inn i definisjonsparagrafen § 1-7.

Vestfold og Telemark fylkeskommune omtaler §§ 1-6 og 1-7 under ett, og mener paragrafene bør bytte rekkefølge. Fylkeskommunen mener § 1-6 må inneholde et klart skille mellom statens og grunneiers mineraler, basert på moderne kunnskap og behov, og definisjonene i § 1-7.

Når det gjelder skillet mellom statens og grunneiers mineraler, er det fylkeskommunens syn at dagens bestemmelse er foreldet, og ikke bør videreføres. Blant annet vises det til at skillet ved 5 gram/cm³ er basert på gamle oppfatninger av hva som er metaller, og at dette skillet er uegnet for fremtidens behov. Videre mener fylkeskommunen at begrepsbruken bør moderniseres, slik at det vises til grunnstoffer i stedet for mineraler.

Skillet mellom statens og grunneiers mineraler bør ifølge fylkeskommunen endres til å fokusere på hva hensikten med utvinningen er. Fylkeskommunen viser til en konkret liste med grunnstoffer som etter deres syn bør defineres som statens mineraler.

Fylkeskommunen stiller også spørsmål ved om karbon burde vært statens mineral, men forholder seg til at det er grunneiers mineral som i dag. Fylkeskommunen mener at mineralloven bør inneholde en egen paragraf som omhandler håndtering av kritiske og strategiske mineralressurser, noe som vil være særlig viktig i en eventuell krisesituasjon.

Norsk Bergindustri (NBI) skriver at mineralloven bør innrettes slik at det gis mulighet til å løfte frem mineralforekomster av nasjonal og internasjonal interesse. Dette med henvisning til Europakommisjonens arbeid med nytt råvaredirektiv. Mineralloven bør også inneholde henvisninger til direktivets definisjoner.

NBI støtter at dagens skille mellom statens og grunneiers mineraler videreføres, men det bør gjøres tilpasninger. NBI mener at å oppheve dagens skille kan føre til utfordringer, fordi man gjerne foretar undersøkelser over mange grunneieres områder, som i sin tur vil føre til behov for en rekke grunneieravtaler, med påfølgende uforutsigbarhet for bransjen. NBI foreslår at dagens liste over statens mineraler utvides, eventuelt i forskrift, og det bør utredes om enkelte kritiske mineraler også skal inkluderes i statens mineraler. En slik liste kan bli enklere å følge, og medføre at strategisk viktige mineraler gis forrang.

Norsk Industri mener at konsekvensene av å opprettholde dagens skille mellom statens og grunneiers mineraler, med forrang for uttak av statens mineraler, bør revurderes. Dette fordi skillet kan medføre at det gjøres prioriteringer rundt nye mineraluttak som ikke er optimale med tanke på samfunnets behov for mineraler. Norsk Industri viser også til Europakommisjonens arbeid med nytt råvaredirektiv, og at mineralloven bør vise til definisjonene og prioriteringene av mineraler i direktivet.

Norges Skogeierforbund støtter en videreføring av det gjeldende skillet mellom statens og grunneiers mineraler.

Norskog viser i sitt høringssvar til at de er for en sterk eiendomsrett, men kan etter en avveining likevel slutte seg til videreføringen av skillet mellom statens og grunneiers mineraler som går frem av utvalgets lovforslag.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) støtter at skillet mellom statens og grunneiers mineraler videreføres, men synes begrepsbruken kunne vært diskutert. USS bemerker at det er lite intuitivt hva som menes med statens og grunneiers mineraler.

Arctic Mineral Resources AS (AMR) foreslår å fjerne skillet mellom statens og grunneiers mineraler, slik at alle mineraler omfattet av loven skal tilhøre grunneier.

Franzefoss Minerals AS, Verdalskalk AS, Visnes Kalk og Marmorbrudd AS, Visnes Kalk AS, og Visnes Eklogitt AS (Franzefoss m.fl.) viser i sin felles uttalelse til at gjeldende regelverk og rettspraksis gir statens mineraler forrang fremfor grunneiers mineraler, uavhengig av verdi og samfunnsnytte. Dette kan medføre at feil mineraler prioriteres, og skillet mellom statens og grunneiers mineraler bør derfor fjernes.

Omya Hustadmarmor AS mener det er en uheldig sammenblanding av statens og grunneiers mineraler i lovforslaget. Selskapet er av den oppfatning at man enten må bevare skillet slik det er i dag, eller gjøre alle mineraler til grunneiers mineraler.

Titania AS mener at skillet mellom statens og grunneiers mineraler bør oppheves, med nødvendige overgangsordninger. Det bør videre etableres et system for å identifisere kritiske mineraler for samfunnet, uavhengig av eierskap, for å sikre disse mot nedbygging og øke muligheten for utnyttelse.

5.3.4 Departementets vurdering

Som det fremgår over, har ikke Minerallovutvalget gjort en grundig vurdering av spørsmålet om det er rettslig adgang til å oppheve eller justere dagens skille mellom statens og grunneiers mineraler. Utvalget har foreslått en ny bestemmelse om retten til forekomster i § 1-6, som i all hovedsak viderefører gjeldende rett.

I lys av nyere utvikling ser departementet at det kan være aktuelt med en vurdering av hvorvidt skillet mellom statens og grunneiers mineraler kan flyttes. Det kan blant annet vises til at etterspørselen etter visse grunneiermineraler har økt i takt med det grønne skiftet, og til en ny sikkerhetspolitisk situasjon hvor visse grunneiermineraler spiller en viktig rolle i kritiske verdikjeder for blant annet forsvarsteknologi, satellitt- og romfartsindustri.

En eventuell justering av skillet mellom statens og grunneiers mineraler vil imidlertid kunne ha konsekvenser for grunneiere. Et lenge omdiskutert spørsmål har vært i hvilken utstrekning det kan gjøres justeringer i skillet mellom statens og grunneiers mineraler, uten å utløse krav om erstatning til grunneiere etter Grunnloven § 105. I flere senere lovarbeider har det blitt lagt til grunn at det i alle fall vil utløse erstatningskrav fra grunneiere å oppheve skillet mellom statens og grunneiers mineraler, se eksempelvis NOU 1996: 11 s. 50–52 og NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 8.4.1. I en tolkningsuttalelse fra 17. desember 1993 (JDLOV-1993-2580) uttaler Lovavdelingen seg om hvilke justeringer som kan gjøres i skillet mellom mutbare og ikke mutbare mineraler, uten å utløse erstatningsplikt etter Grunnloven § 105. Lovavdelingen tar i denne sammenheng ikke stilling til spørsmålet om «ikke mutbare mineraler er underlagt grunneiers eiendomsrett», men legger dette forutsetningsvis til grunn for vurderingen. For tilfeller der utnyttingsretten til mineralet ikke er «aktuell eller praktisk realiserbar», nærmere bestemt dersom det dreier seg om «mineraler som ikke har vært ledd i ‘eiendomsrettens utøving’ og hvis utnytting ‘har vært ansett for fjern’, og det ikke gripes inn i noen aktuell utnyttingsrett», vurderte Lovavdelingen det slik at en overføring ikke vil utløse erstatningsplikt. Dette synspunktet var blant annet basert på en tidligere tolkningsuttalelse fra 27. august 1971, hvor Lovavdelingen kom til at det ikke ville utløse erstatning etter Grunnloven § 105 å gjøre alle petroleumsforekomster på land statlige. Dette ble også drøftet på Stortinget før loven om utvinning av petroleum under land ble vedtatt, se Innst.O. nr. 30 (1972–73) s. 136.

Etter departementets syn tilsier Lovavdelingens tolkningsuttalelse fra 1993 at det er et handlingsrom for å justere på lovens mineralkategorier ved å inkludere flere mineraltyper i kategorien statens mineraler, uten at lovendringen vil utløse erstatning etter Grunnloven § 105. Departementet anser at Lovavdelingens konklusjoner fra 1993, slik de er gjengitt ovenfor, fortsatt er uttrykk for gjeldende rett. Departementet mener imidlertid at det bør gjøres en nærmere vurdering av dette, blant annet på bakgrunn av eventuell samfunns- og rettsutvikling som kan ha betydning for grunnlovstolkningen. Et sentralt spørsmål er hvilke former for justeringer som kan gjennomføres uten erstatningsplikt, herunder hva som ligger i «aktuell og praktisk realiserbar» utnyttelse av et mineral, særlig sett opp mot de mineralene som i tiden etter tolkningsuttalelsen har vist seg å være – eller å kunne bli – verdifulle for blant annet grønn omstilling. Etter departementets syn er det nødvendig at de nevnte spørsmålene vurderes grundig, og at eventuelle lovendringer sendes på høring. Det betyr at det ikke er aktuelt å gjøre en slik endring i denne lovproposisjonen.

På denne bakgrunn legger departementet på nåværende tidspunkt opp til å videreføre gjeldende rett, inntil det er avklart hvilket handlingsrom som foreligger, og inntil det er vurdert om en lovendring er ønskelig. Formuleringer i proposisjonen om «grunneiers» mineraler og lignende er dermed heller ikke ment å ha noen betydning for spørsmålet om en justering av mineralkategoriene vil utgjøre en avståelse av grunneiers eiendom eller om det vil utløse plikt til å betale erstatning.

6 Samiske rettigheter

6.1 Innledning

6.1.1 Forholdet til folkeretten

En stor del av Norges mineralressurser er lokalisert i områder hvor den samiske folkegruppen er bosatt og utøver tradisjonelle samiske næringer. Etablering av mineralvirksomhet i disse områdene vil derfor innebære inngrep som kan begrense eller fortrenge den samiske bruken.

Det oppstår da spørsmål om hvilke rettigheter den samiske folkegruppen har til land- og naturressurser, og hvilket vern disse rettighetene har mot forstyrrelser og inngrep. Dette er både et spørsmål om hva som følger av norsk eiendoms- og bruksrett, og av internasjonale regler som Norge er bundet av.

Samerettigheter har en sterk forankring i folkeretten og i Grunnloven § 108. Samene er anerkjent som et urfolk, og den samiske folkegruppens rettigheter er beskyttet av flere internasjonale konvensjoner og avtaler som Norge har inkorporert i norsk rett. Flere av disse reglene har også forrang foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. I vurderingen av hvilken rett den samiske folkegruppen har til landområder og naturressurser, vil det derfor være sentralt hva som følger av bestemmelsene i inkorporerte konvensjoner og avtaler.

I utgangspunktet er ikke spørsmålet om inngrep i samiske rettigheter annerledes enn andre tilfeller av rettighetserverv fra eiere og rettighetshavere til grunnen. Norges folkerettslige forpliktelser, og da særlig reglene i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 og ILO-konvensjonen nr. 169, fører likevel til at det oppstår en del særlige spørsmål. Disse behandles i dette kapittelet.

6.1.2 Generelle høringsinnspill

Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver at lovteknikken som er valgt ved å ta inn særbestemmelser som skal ivareta samiske hensyn, vil gjøre det vanskelig å få oversikt over hvilke særregler som faktisk gjelder på området. Ifølge LMD vil dette blant annet være uheldig for ikke-profesjonelle brukere av loven.

Norsk Bergindustri skriver i sitt høringssvar at Norges folkerettslige forpliktelser bør ivaretas på et mer overordnet nivå enn gjennom bestemmelser i en særlov som mineralloven.

Regelrådet skriver at utvalgets lovforslag inneholder svakheter når det gjelder konsekvenser for annet næringsliv og små bedrifter. Ifølge Regelrådet burde det vært mulig å gjennomføre et anslag av hvilke kostnader de enkelte forslagene vil koste for berørt næringsliv. Regelrådet skriver at de derfor ikke har kunnet konkludere om formålet med lovendringene kan nås til en relativt sett lav kostnad for næringslivet.

6.1.3 Konsultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund

I forbindelse med utarbeidelsen av denne lovproposisjonen har Nærings- og fiskeridepartementet konsultert med Sametinget og Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL). Sametinget og NRL har i denne prosessen ønsket å ha separate konsultasjonsmøter. I perioden april 2024 til februar 2025 har det vært avholdt totalt syv konsultasjonsmøter med Sametinget og fem konsultasjonsmøter med NRL. To av møtene med Sametinget har vært på politisk nivå.

Nedenfor følger en oversikt over konsultasjonsmøtene som har blitt gjennomført med Sametinget og NRL og hva som har vært tema i de respektive møtene:

Konsultasjonsmøte I med Sametinget ble holdt 12. april 2024 i Tromsø. Temaet som ble drøftet i møtet var om ny minerallov skulle ha like regler for alle tradisjonelle samiske områder.

Konsultasjonsmøte I med Norske Reindriftsamers Landsforbund ble avholdt 14. mai 2024 i Tromsø. Temaet som ble drøftet i møtet var om ny minerallov skulle ha like regler for alle tradisjonelle samiske områder.

Konsultasjonsmøte II med Sametinget ble avholdt 4. og 5. juni i Oslo. Tema for møtet var om ny minerallov skal ha egne regler om konsultasjoner og utformingen av regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder.

Konsultasjonsmøte II med Norske Reindriftsamers Landsforbund ble avholdt 20. juni 2024 i Oslo. Temaet for møtet var om ny minerallov skal ha egne regler om konsultasjoner og utformingen av regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder.

Konsultasjonsmøte III med Sametinget ble avholdt 21. og 22. august 2024 i Sametingets lokaler i Tromsø. Temaet for møtet var regler om konsultasjoner i mineralloven, regler om avtalekrav for mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder og regler om vektlegging av hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse.

Konsultasjonsmøte III med Norske Reindriftsamers Landsforbund ble avholdt 21. august 2024 i NRLs lokaler i Tromsø. Temaene for møtet var regler om konsultasjoner i mineralloven, regler om avtalekrav for mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder og regler om vektlegging av hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse.

Konsultasjonsmøte IV med Sametinget ble avholdt digitalt 16. september 2024. Temaene for møtet var minerallovens formålsbestemmelse, regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder og regler om oversettelsesplikt.

Konsultasjonsmøte IV med Norske Reindriftsamers Landsforbund ble avholdt digitalt 13. september 2024. Temaene for møtet var minerallovens formålsbestemmelse, regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder og regler om oversettelsesplikt.

Konsultasjonsmøte V med Norske Reindriftsamers Landsforbund ble avholdt 24. oktober 2024. Temaene for møtet var lovfesting av inngrepsterskelen i SP artikkel 27 og regler om vederlag ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder.

Konsultasjonsmøte V med Sametinget ble avholdt digitalt 29. oktober 2024. Temaene for møtet var lovfesting av inngrepsterskelen i SP artikkel 27 og regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder.

Konsultasjonsmøte VI med Sametinget på politisk nivå ble avholdt 21. januar 2025. Temaene for møte var regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder, lovfesting av inngrepsterskelen i SP artikkel 27 og lovfesting av krav om avtale i tradisjonelle samiske områder.

Konsultasjonsmøte VII med Sametinget på politisk nivå (avsluttende møte) ble avholdt 17. februar 2025. Temaet for møte var regler om vederlag i tradisjonelle samiske områder.

I forkant av konsultasjonsmøtene har både Sametinget og NRL fått tilsendt utkast til proposisjonstekst med tilhørende forslag til lovtekst og spesialmerknader for de delene av loven som angår samiske rettigheter og interesser. Sametinget har forfattet totalt syv posisjonsnotater som respons på tekstutkastene fra departementet. NRL har utarbeidet totalt fem posisjonsnotater. I posisjonsnotatene har både Sametinget og NRL fremmet forslag til konkrete bestemmelser med merknader. Det har blitt skrevet protokoll fra samtlige konsultasjonsmøter.

Departementet og Sametinget har hatt en ryddig og konstruktiv konsultasjonsprosess. Temaene det har vært konsultert om har i hovedsak vært lovens formål, virkeområdet for samiske rettigheter, avtalekrav, konsultasjonsplikten, vektleggingsregel, inngrepsterskel og vederlagsordninger. For flere av bestemmelsene som regulerer forholdet til samiske rettigheter har departementet og Sametinget kommet til sammenfallende synspunkter. Dette gjelder hvordan ny minerallov skal henvise til konsultasjonsreglene i sameloven, hvordan vektleggingsbestemmelsen i ny § 2-7 skal formuleres og i beslutningen om ikke å innføre bestemmelsen i utvalgets lovforslag § 2-8 tredje ledd andre punktum, som lovfestet en adgang for tiltakshaver til å inngå avtale med berørte siidaer om å godkjenne inngrep som ellers ville vært i strid med SP artikkel 27.

Departementet og Sametinget har likevel ikke kommet til enighet om lovforslaget. Uenigheten har i hovedsak dreid seg om utformingen av bestemmelsen om urfolksvederlag, og hvorvidt inngrepsterskelen i SP artikkel 27 og krav om avtale i tradisjonelle samiske områder skal lovfestes. Etter at konsultasjonene ble avsluttet 17. februar 2025 sendte departementet endelig forslag til de relevante delene av lovutkastet og merknader til forslaget for plenumsbehandling i Sametinget den 18. februar 2025. Sametinget behandlet forslaget til ny minerallov i plenum 14. mars 2025 (sak nr. 14/25). Sametinget vedtok her formelt å ikke gi sitt samtykke til lovforslaget. Protokoll fra Sametingets behandling med Sametingets vedtak følger som vedlegg til proposisjonen.

I tilbakemeldingen fra NRL fremgår det at ettersom det er oppnådd enighet om flere viktige bestemmelser i lovforslaget, vil NRLs endelige uttalelse ikke utgjøre et entydig ja eller nei til proposisjonen, men heller tydeliggjøre hvilke bestemmelser NRL støtter og hva NRL mener utgjør en mangel ved lovforslaget. NRLs innstilling til lovforslaget av 18. mars 2025 følger som vedlegg til proposisjonen.

NRL fikk tilsendt de relevante delene av lovutkastet og merknader til forslaget den 18. februar 2025. NRL behandlet lovforslaget i styremøte 17. mars 2025. NRLs tilbakemelding på lovforslaget ble oversendt departementet 17. mars 2025. NRL har i sin tilbakemelding på lovforslaget vist til at NRL har opplevd konsultasjonsprosessen som konstruktiv og god, samtidig som NRL har vært tydelig på at helheten vil være viktig for å kunne gi sin tilslutning til lovutkastet. NRL understreker at de ikke har fått tilgang til hele proposisjonen, men kun de deler hvor samiske temaer inngår.

Både Sametinget og NRL har gitt høringsinnspill til utvalgets lovforslag. NRL har levert et ordinært høringssvar innenfor tidsfristen, som det refereres til under de relevante kapitlene. Sametingets høringsinnspill ble sendt inn etter høringsfristen, ettersom dette skulle behandles i plenumsmøte før oversendelse. Det vil derfor refereres til plenumsvedtaket av 9. desember 2022 når det vises til Sametingets høringsinnspill.

Departementet redegjør særskilt for de synspunktene som Sametinget og NRL har fremsatt i konsultasjonsmøtene der de har et annet syn enn departementets endelige vurderinger.

6.2 Om det bør gjelde særregler i Finnmark

6.2.1 Gjeldende rett

Et generelt og prinsipielt spørsmål ved utformingen av ny minerallov er om det skal gjelde felles regler for hele det tradisjonelle samiske området, eller om det fortsatt skal være et skille mellom reguleringen i Finnmark og andre tradisjonelle samiske områder i Norge. Finnmark har tradisjonelt blitt sett på som kjerneområdet for reindrift og annen samisk nærings- og kulturutøvelse. I forbindelse med utarbeidelsen av mineralloven av 2009, gikk departementet inn for å videreføre reglene for Finnmark fra den tidligere bergverksloven. De særegne reglene for varslingsplikter, tillatelser og høringsprosesser ble dermed videreført i mineralloven av 2009.

Innføringen av særregler for Finnmark innebærer at samiske interesser i Finnmark og andre deler av landet, behandles ulikt. Samiske interesser utenfor Finnmark har et svakere rettsvern i mineralloven av 2009 enn tilsvarende interesser i Finnmark. Et grunnleggende spørsmål ved utformingen av ny minerallov er om dette skillet kan og bør opprettholdes.

Systemet i mineralloven av 2009, hvor man gir et sterkt vern til samiske interesser i Finnmark, har vært gjenstand for kritikk fra flere hold. Blant annet har FNs spesialrapportør for urfolksrettigheter kritisert lovgivningen i de nordiske landene for å ikke gi god nok beskyttelse til samiske rettigheter. Ett av de viktigste punktene i kritikken handler om at den norske mineralloven forskjellsbehandler den samiske befolkningen i Finnmark, og den samiske befolkningen utenfor Finnmark. ILOs ekspertkomité har også kritisert den norske mineralloven og oppfordret norske myndigheter til å innføre like regler i alle tradisjonelle samiske områder. Kritikken førte også til at Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), i sine årsmeldinger fra 2017 og 2019, anbefalte at det ble etablert regler for å ivareta samiske rettigheter ved mineralvirksomhet også utenfor Finnmark.

Regler for leting, undersøkelser og drift i Finnmark

Mineralloven av 2009 inneholder en rekke spesialbestemmelser som har til formål å ivareta samiske interesser ved mineralaktivitet i Finnmark.

Ved leting etter mineraler i Finnmark skal leteren, i tillegg til å varsle grunneieren og brukeren av grunnen, gi skriftlig varsel så tidlig som mulig til Sametinget, Finnmarkseiendommen, statsforvalteren og distriktsstyret for reindriften. Siidaene skal også få muntlig beskjed når dette er praktisk mulig, jf. mineralloven § 10.

Mineralloven § 17 angir særregler for søknad om undersøkelser av statens mineraler i Finnmark. Før Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) har gitt særskilt tillatelse, gir ikke undersøkelsesrett i Finnmark rett til å foreta undersøkelser eller prøveuttak. Undersøkeren må derfor først søke om alminnelig undersøkelsesrett i samsvar med § 13, og deretter få innvilget særskilt tillatelse etter § 17 første ledd. Når søkeren har fått utvinningsrett, kreves det ny særskilt tillatelse etter § 17 hvis søkeren skal foreta nye undersøkelser. Undersøkeren plikter også i rimelig utstrekning å fremskaffe opplysninger om direkte berørte samiske interesser i området som skal undersøkes, jf. § 17 andre ledd.

Bestemmelsen i § 17 tredje ledd første punktum fastsetter at DMF kan avslå særskilt tillatelse dersom hensynet til samiske interesser taler imot at søknaden innvilges. I vurderingen skal DMF legge «vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv», jf. § 17 tredje ledd andre punktum. En nærmere beskrivelse av hva som ligger i denne vurderingen følger av merknadene til § 17 tredje ledd i Ot.prp. nr. 43 (2008−2009).

Dersom søknaden om undersøkelsesrett innvilges, kan DMF sette vilkår for å ivareta de samiske interessene i området, jf. § 17 tredje ledd tredje punktum. Mulighetene til å sette vilkår er av betydning for vurderingen av om DMF skal gi særskilt tillatelse eller ikke.

Etter § 17 fjerde ledd skal DMF gi grunneieren, Sametinget, kommunen, statsforvalteren og distriktsstyret for reindriften anledning til å uttale seg ved behandling av søknad om undersøkelsesrett. Dersom Sametinget eller grunneieren går imot at søknaden innvilges, skal søknaden avgjøres av departementet, jf. § 17 femte ledd.

For utvinningsrett i Finnmark gjelder de samme reglene i § 17 som for søknad om undersøkelser og prøveuttak, jf. § 30. Den som har skaffet seg utvinningsrett til statens mineraler i Finnmark, må ha særskilt tillatelse fra DMF til å benytte seg av denne.

For søknader om driftskonsesjon i Finnmark gjelder saksbehandlingsreglene i § 17 andre til sjette ledd, jf. § 43 fjerde ledd. Dette gjelder både for statens og grunneierens mineraler.

Regler om kompensasjon i Finnmark

I mineralloven av 2009 er det fastsatt et vederlag på 0,25 prosent ved uttak av statens mineraler i Finnmark, jf. mineralloven § 58. Vederlaget disponeres av det lokale grunneierorganet Finnmarkseiendommen, som forvalter et sted mellom 93 og 96 prosent av alt landareal i Finnmark. Ordningen med at Finnmarkseiendommen er mottaker av vederlaget, har blitt kritisert for å være diskriminerende overfor samer bosatt utenfor Finnmark, og for å være i strid med folkeretten. Det har også blitt uttrykt misnøye med at det er Finnmarkseiendommen som mottar og disponerer vederlaget.

Ved utvinning av grunneiers mineraler legger ikke mineralloven av 2009 opp til at det skal utbetales vederlag i form av andel av mineralverdien til berørte samiske rettighetshavere. På dette området er reglene i mineralloven av 2009 like for samiske rettighetshavere i og utenfor Finnmark.

6.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget er av den oppfatning at vernet av urfolksrettigheter som følger av folkeretten, også må gjelde for samer som er bosatt utenfor Finnmark. Utvalget foreslår derfor å innføre like regler i alle tradisjonelle samiske områder.

Utvalget skriver at folkeretten ikke er til hinder for å gi samer som er bosatt i Finnmark mer vidtgående rettigheter enn samer som er bosatt andre steder i landet. Forutsetningen er at rettighetene til samer utenfor Finnmark er i tråd med de minstekrav som følger av Norges folkerettslige forpliktelser. Utvalget ser imidlertid ikke grunn til å forskjellsbehandle samer utenfor Finnmark i saker etter mineralloven, og foreslår derfor at vernet om samisk kultur og næringsgrunnlag skal være det samme i alle de tradisjonelle samiske områdene.

Begrepet «tradisjonelle samiske områder» tar ifølge utvalget «sikte på områder der det er etablert samisk bosetting og utnytting av landområder og naturressurser». Ifølge utvalget vil dette i all hovedsak «falle sammen med grensene for reinbeitedistrikter og reinbeiteretten». I grensetilfeller vil det imidlertid måtte vurderes konkret om den samiske bruken av landområdet er «omfattende nok» til at området vil falle innunder begrepet.

Forslaget om å innføre like regler i alle de tradisjonelle samiske områdene medfører også nye regler for saksbehandling av vedtak om undersøkelsesrett, prøveuttak, utvinningsrett og driftskonsesjon. Utvalget skriver at de har lagt vekt på å finne frem til mest mulig effektive saksbehandlingsprosesser som sikrer samisk deltakelse, men som ikke stiller for store krav til noen av partene.

I lovforslaget § 2-7 har utvalget foreslått en fellesbestemmelse for undersøkelser, prøveuttak og utvinning som skal skje i tradisjonelle samiske områder. Dersom slike tiltak vil innebære et «inngrep av betydning», vil det etter forslaget være et krav om avtale med rettighetshaverne i området eller at nødvendige rettigheter eksproprieres. Utvalget skriver at dette allerede følger av alminnelige regler og rettspraksis, men at de likevel ønsker at ny minerallov slår dette fast i en egen bestemmelse. Se nærmere om dette under kapittel 6.4 nedenfor.

Utvalget foreslår også å lovfeste en plikt for ansvarlige myndigheter til å legge vekt på virkningene for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse i vurderingen av om det skal gis tillatelse til henholdsvis undersøkelse, prøveuttak og drift på mineralforekomster. Se utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd. Dette behandles under kapittel 6.5.

I mineralloven av 2009 er det nedfelt særegne saksbehandlingsregler for aktiviteter i Finnmark under de ulike kapitlene i loven. Utvalget går i sitt forslag bort fra en slik regulering, ved at de i stedet samler de viktigste særreglene i lovforslaget kapittel 2.

I tillegg til fellesbestemmelsene i lovforslaget §§ 2-7 og 2-8, foreslår utvalget at søknader om tillatelse til undersøkelser og prøveuttak av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder, skal sendes på høring til Sametinget, jf. utvalgets lovforslag § 4-5 tredje ledd andre punktum og § 4-15 andre ledd andre punktum. Tilsvarende regel foreslår utvalget for søknader om driftskonsesjon, med den forskjell at søknaden da også skal sendes på høring til områdestyret for reindriften, se utvalgets lovforslag § 6-4 andre ledd andre punktum. Utvalget foreslår med dette en ny ordning, hvor Sametinget og statsforvalteren involveres mer direkte i søknadsprosessen for tillatelser til undersøkelser, prøveuttak og drift av statens mineraler.

Innføringen av like regler for alle tradisjonelle samiske områder får også betydning for reglene om vederlag. I lovforslaget § 10-6 foreslår utvalget nye regler om vederlag til samiske interesser for utvinning av mineraler i tradisjonelle samiske områder.

Ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder foreslår utvalget å videreføre regelen om at tiltakshaver skal betale et vederlag på 0,25 prosent av verdien av utvunnet mineral. Dette er det samme vederlagsnivået som etter mineralloven av 2009. Utvalget foreslår at det også skal betales vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder. Ved utvinning av grunneiers mineraler foreslår utvalget en fordelingsnøkkel som er forskjellig ut fra hvor utvinningen finner sted, se lovforslaget § 10-6 andre ledd bokstavene a til c.

I forslaget til nye regler om vederlag ved mineralutvinning i tradisjonelle samiske områder, foreslår utvalget å gå bort fra dagens ordning hvor Finnmarkseiendommen mottar og disponerer vederlaget. Utvalget foreslår i stedet at vederlaget skal deles mellom Sametinget og den siidaen som har retten til området hvor mineralutvinningen foregår, med 25 prosent til Sametinget og 75 prosent til siidaen. Utvalgets forslag beskrives nærmere under punkt 6.6.2.

6.2.3 Høringsinstansenes syn

De fleste av høringsinstansene som har inngitt høringsuttalelse synes å være positive til at ny minerallov innfører like regler for tradisjonelle samiske områder i og utenfor Finnmark. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) skriver at det er bra at det geografiske området for vektlegging av samiske hensyn utvides til å gjelde for hele det tradisjonelle samiske området i Norge. Ifølge NIM vil dette være en nasjonal gjennomføring som er bedre i tråd med folkerettens bestemmelser om vern av urfolk og minoriteter.

Flere av høringsinstansene etterspør imidlertid en klargjøring av begrepet «tradisjonelle samiske områder». Landbruks- og matdepartementet (LMD) viser til at utvalgets definisjon ikke nødvendigvis vil falle sammen med definisjonene som følger av reindriftsloven og sameloven. LMD skriver at utvalgets definisjon kan innebære en «innsnevring» av hvilke områder som regnes som tradisjonelle samiske områder, hvilket kan føre til en reduksjon og fragmentering av eksisterende reindriftsareal. Dersom mineralloven skal bygge på en egen definisjon av «tradisjonelle samiske områder», skriver LMD at det må påvises et konkret behov for dette. Et slikt behov kan ikke LMD se at foreligger. For å sikre forutberegnelighet rundt begrepet foreslår LMD derfor at loven i stedet refererer til «det samiske reinbeiteområdet», med tilsvarende definisjon som i reindriftsloven § 4.

LMD skriver også i sitt høringsinnspill at de etterspør nærmere veiledning for hvor omfattende den samiske bruken må være for at et område skal kunne regnes som et «tradisjonelt samisk område». Uten slike retningslinjer skriver LMD at det vil være vanskelig å vite hvordan utvalgets definisjon skal fastlegges i praksis.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) foreslår at definisjonen av tradisjonelle samiske områder knyttes til områder hvor det er etablert samisk bosetting og utnytting av landområder og naturressurser, men ønsker at definisjonen også henviser til definisjonen av det samiske reinbeiteområdet i reindriftsloven § 4.

Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver at det er mange tradisjonelle samiske områder rundt om i landet, og at det derfor bør utarbeides en klar definisjon i loven på denne begrepsbruken. Reinbeitedistriktet foreslår at de tradisjonelle samiske områdene faller sammen med de områdene som ligger innunder det samiske reinbeiteområdet i Norge, fra Øst-Finnmark i nord til Hedmark i sør.

Noen høringsinstanser knytter bemerkninger til innholdet i og plasseringen av de prosessuelle bestemmelsene for mineralaktiviteter i tradisjonelle samiske områder. LMD ber departementet om å vurdere mulighetene for større integrasjon av reglene om samiske forhold, slik at loven kan bli lettere å forstå og anvende i praksis.

6.2.4 Departementets vurdering

Innføre like regler i og utenfor Finnmark

Norges folkerettslige forpliktelser krever at alle samer sikres det minstevernet av rettigheter som følger av internasjonale konvensjoner. Så lenge alle samer gis tilgang til disse rettighetene, vil ikke folkeretten være til hinder for at samer i enkelte områder (slik som i Finnmark) gis mer vidtgående rettigheter enn samer i andre tradisjonelle samiske områder.

Etter departementets syn vil samer i andre tradisjonelle samiske områder ha behov for det samme rettighetsvernet som samer bosatt i Finnmark. Dersom det ikke kan vises til en reell begrunnelse for hvorfor det bør gjelde særregler for Finnmark, mener departementet at man bør etterstrebe et regelverk som behandler alle tradisjonelle samiske områder likt. Innføring av like regler i alle tradisjonelle samiske områder vil også imøtegå den kritikken som norske myndigheter har mottatt fra FNs spesialrapportør for urfolksrettigheter og ILOs ekspertkomité («Ekspertkomiteen»).

Departementet er dermed enig med utvalget i at ny minerallov bør innføre like regler for tiltak som berører samiske interesser i og utenfor Finnmark. Etter departementets syn er en slik endring nødvendig for at mineralloven skal være forenlig med folkeretten. Departementet foreslår derfor at nye bestemmelser for søknad om tillatelser til undersøkelser, prøveuttak, utvinning og drift i tradisjonelle samiske områder er like for hele landet. Utvidelsen av regelverket til å gjelde alle de tradisjonelle samiske områdene får også betydning for reglene om vederlag i tradisjonelle samiske områder. Dette behandles nærmere i punkt 6.6.4.

Definisjonen av «tradisjonelle samiske områder»

Innføring av like regler for samiske interesser i alle «tradisjonelle samiske områder» kan skape uklarhet om hvilke landområder reglene gjelder for. Slik flere av høringsinstansene har pekt på, vil det derfor være en forutsetning at ny minerallov gir en klar angivelse av hvilke områder som faller innunder begrepet «tradisjonelle samiske områder».

Utvalget skriver at begrepet tradisjonelle samiske områder «tar sikte på områder der det er etablert samisk bosetting og bruk og utnytting av landområder og naturressurser». Selv om en slik definisjon i de fleste tilfeller vil falle sammen med grensene for reinbeitedistrikter og reinbeiteretten, skriver utvalget at det kan oppstå «grensetilfeller» hvor det må vurderes konkret om den samiske bruken av området er «omfattende nok til at det vil falle inn under begrepet», jf. NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 9.9.3. Utvalget gir ingen nærmere begrunnelse for hvorfor de har foreslått en slik avgrensning av begrepet, og hvordan man i tilfelle skal gå frem for å vurdere om den aktuelle bruken av området er tilstrekkelig.

Om et område faller innunder «tradisjonelle samiske områder» får direkte betydning for anvendelsen til en rekke prosessuelle regler og materielle rettigheter i mineralloven. For å unngå en situasjon hvor ulike lovverk opererer med forskjellige definisjoner av tradisjonelle samiske områder, og hvor dette potensielt skaper uklarhet om rekkevidden til definisjonen i mineralloven, mener departementet at mineralloven bør knyttes opp til allerede etablerte definisjoner i tilgrensende lovverk.

De fleste høringsinstansene anbefaler å knytte begrepet til sameloven. Som det fremgår av punkt 6.2.3 har også noen høringsinstanser tatt til orde for at mineralloven bør henvise til definisjonen av «det samiske reinbeiteområdet» i reindriftsloven § 4. Departementet har derfor vurdert om begrepet «tradisjonelle samiske områder» bør knyttes til reindriftsloven eller sameloven.

I reindriftsloven fra 2007 er lovens geografiske rekkevidde sentrert rundt definisjonen av «det samiske reinbeiteområdet». I reindriftsloven § 4 første ledd går det frem at det samiske reinbeiteområdet omfatter de delene av fylkene Finnmark, Troms, Nordland, Trøndelag og Hedmark hvor reindriftssamene fra gammelt av har utøvet reindrift, og hvor denne retten har sitt grunnlag i reglene om alders tids bruk.

I sameloven benyttes begrepet «tradisjonelle samiske områder». I forarbeidene til sameloven går det frem at «[u]trykket skal forstås på samme måte som det «samiske reinbeiteområdet» etter reindriftsloven § 4», jf. Prop. 86 L (2020−2021) merknad til § 4-1. Videre går det frem at definisjonen i tillegg omfatter områder som faller innunder lov om reindrift i kommunene Meldal, Midtre Gauldal, Oppdal, Rennebu, Rindal, Sunndal og Surnadal (Trollheimenloven) § 1. Det presiseres at definisjonen «også gjelder for tiltak og beslutninger som kan få virkning på samisk materiell kulturutøvelse innenfor dette området». Eksempelvis vil naturinngrep nær grensene for området, men som har virkning også innenfor området, omfattes av definisjonen.

Departementets vurdering er at definisjonen i mineralloven bør henvise til definisjonen av «tradisjonelle samiske områder» i sameloven kapittel 4. Samelovens definisjon omfatter også de områdene som faller innunder Trollheimenloven. Etter departementets vurderinger er det riktig at disse områdene også anses som tradisjonelle samiske områder i ny minerallov.

Dersom mineralloven skulle hatt en egen definisjon av tradisjonelle samiske områder, måtte det i tilfelle kunne påvises et behov eller en begrunnelse for et slikt valg. Departementet forstår utvalgets forslag slik at man – i enkelte tilfeller – ønsker å åpne for konkrete vurderinger av om en bestemt utnyttelse av et område er tilstrekkelig for å bli omfattet av definisjonen. Departementet kan imidlertid ikke se at det er særlige grunner som tilsier at mineralloven bør ha en definisjon som skiller seg fra definisjonen i sameloven. Tvert imot taler hensynet til en forutsigbar lovgivning og regelanvendelse at mineralloven viser til begrepsforklaringen i sameloven.

På denne bakgrunn foreslår departementet at minerallovens definisjon av tradisjonelle samiske områder skal være den samme som i sameloven. Det vises derfor til omtalen av begrepet i Prop. 86 L (2020–2021) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner) kapittel 12 merknad til § 4-1.

Fellesbestemmelser for mineralprosjekter i tradisjonelle samiske områder

Departementet er enig i utvalgets forslag om å vedta fellesbestemmelser for undersøkelser, prøveuttak og utvinning i tradisjonelle samiske områder. Innføringen av fellesbestemmelser vil gjøre det oversiktlig å finne frem til hvilke regler som gjelder for mineralaktiviteter i tradisjonelle samiske områder. Departementet er også enig med utvalget i at ny minerallov bør inneholde en plikt for ansvarlige myndigheter til å legge vekt på virkningene for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse i vurderingen av om det skal gis tillatelse til henholdsvis undersøkelse, prøveuttak og drift på mineralforekomster. Dette reflekteres i departementets endelige lovforslag.

Utvalget har videre foreslått at søknader om tillatelser til undersøkelser og prøveuttak i tradisjonelle samiske områder, skal sendes på høring til Sametinget, se utvalgets lovforslag § 4-5 tredje ledd og § 4-15 andre ledd. For søknader om driftskonsesjon foreslår utvalget at disse i tillegg skal sendes på høring til områdestyret for reindriften, se utvalgets lovforslag § 6-4 andre ledd andre punktum.

Områdestyret for reindriften ble lagt ned i 2014. Den regionale reindriftsforvaltningen ble da i stedet lagt til statsforvalteren (daværende fylkesmannen). I departementets lovforslag er henvisningen til områdestyret for reindriften derfor fjernet fra bestemmelsen. Statsforvalteren er allerede inkludert i listen over aktører som skal motta søknadene om tillatelse til undersøkelse, prøveuttak og drift på høring. Endringen får derfor ingen virkninger i praksis.

Når det gjelder plasseringen av de prosessuelle reglene for aktiviteter i tradisjonelle samiske områder, har blant annet Landbruks- og matdepartementet pekt på at reglene i større grad bør integreres med de øvrige fellesbestemmelsene. Departementet ser poenget med at særreglene som gjelder aktiviteter i tradisjonelle samiske områder samles ett sted i mineralloven. Departementet mener likevel at det er ryddigst om bestemmelsene som knytter seg til søknader om undersøkelser, prøveuttak og drift plasseres i de kapitlene som regulerer nettopp dette.

6.3 Regler om konsultasjoner

6.3.1 Gjeldende rett

Det samiske folks rett til konsultasjon bygger i hovedsak på reglene i ILO-konvensjon nr. 169. FNs menneskerettskomité (Menneskerettskomiteen) har imidlertid lagt til grunn at det også er grunnlag for å innfortolke i SP artikkel 27 en rett for minoriteter til effektiv deltakelse i beslutninger som angår deres sosiale og kulturelle rettigheter (General Comment No. 23, avsnitt 7). Uttalelsene er fulgt opp av Høyesterett i HR-2017-2428-A (Sara), som her uttaler at SP artikkel 27 etablerer en «konsultasjonsplikt», jf. avsnitt 72. Også i Fosen-saken (HR-2021-1975-S) viser Høyesterett til avgjørelser fra Menneskerettskomiteen, der det kommer frem at det har betydning for vurderingen av om rettigheter etter SP artikkel 27 er krenket, om minoriteten har blitt konsulert, jf. avsnitt 120.

Regler om urfolks rett til konsultasjoner følger også av FNs erklæring om urfolks rettigheter (UNDRIP). UNDRIP er ikke rettslig bindende, men er i stor grad inspirert av og reflekterer rettslig bindende bestemmelser i SP artikkel 27 og ILO-konvensjonen nr. 169. Ifølge UNDRIP artikkel 19 har statene plikt til å «i god tro konsultere og samarbeide med vedkommende urfolk gjennom deres egne representative institusjoner for å oppnå deres frie og informerte forhåndssamtykke før vedtakelse og gjennomføring av lover eller administrative tiltak som kan berøre dem». Nærmere regler for konsultasjoner ved utnytting av mineralressurser følger også av UNDRIP artikkel 32 nr. 2.

Bestemmelsene om konsultasjoner i ILO-konvensjon nr. 169 ble i første omgang gjennomført i Norge gjennom en avtale om prosedyrer for konsultasjoner mellom Regjeringen og Sametinget i 2005. I dag følger de nærmere kravene til gjennomføringen av konsultasjoner av lov av 12. desember 1987 om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) kapittel 4. Reglene ble formelt tatt inn ved endringslov til sameloven mv. (konsultasjoner), som innførte et nytt kapittel i sameloven. Reglene trådte i kraft 1. juli 2021 og gjelder også for beslutninger etter mineralloven.

Ifølge sameloven § 4-1 tredje ledd gjelder bestemmelsene i kapittel 4 ved tiltak og beslutninger som skal iverksettes i «tradisjonelle samiske områder». Bestemmelsene i kapittelet gjelder også for tiltak som settes i verk utenfor et tradisjonelt samisk område, men som kan få virkning på samisk kulturutøvelse innenfor et tradisjonelt samisk område. Sametinget og «andre representanter for berørte samiske interesser» har da rett til å bli konsultert, jf. sameloven § 4-2.

Det følger av sameloven § 4-6 første ledd at konsultasjonene skal gjennomføres «i god tro» og «med formål om å oppnå enighet». Organet som skal gjennomføre konsultasjoner, skal gi fullstendig informasjon om relevante forhold på alle stadier i saksbehandlingen. Det er også lovfestet at konsultasjonene skal begynne så tidlig at partene har en «reell mulighet til å oppnå enighet om beslutningen», jf. sameloven § 4-6 andre ledd. Så lenge partene antar at det er mulig å oppnå enighet i saken, skal ikke konsultasjonene avsluttes, jf. § 4-6 tredje ledd.

Reglene i sameloven kapittel 4 må tolkes og anvendes i lys av Norges folkerettslige forpliktelser. De to mest sentrale bestemmelsene om retten til konsultasjon følger av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 og 7. For naturressurssaker finnes det i tillegg spesielle regler om rett til konsultasjon og deltakelse i artikkel 15. Gjennomføringen av konsultasjonsprosessene etter reglene i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 6 og 7 har også betydning for vurderingen etter SP artikkel 27.

ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 34 gir uttrykk for at statene har en viss fleksibilitet ved oppfyllelse av konvensjonsforpliktelsene. Bestemmelsen åpner for å ta hensyn til forholdene i hver enkelt stat og behovene til den aktuelle urfolksgruppen ved utforming av nasjonale regler om konsultasjoner. Dette er begrunnet med at konvensjonen skal gjelde for alle stater som har urfolk innenfor sine grenser, og at store faktiske variasjoner mellom stater, gjør at konvensjonen ikke presist kan angi hvordan løsningene bør være i hvert enkelt land, utover å fastsette visse minstekrav. Slik Samerettsutvalget II påpeker, vil det imidlertid ikke være grunnlag for en innskrenkende fortolkning som i realiteten setter konvensjonens grunnleggende rettigheter ut av kraft, jf. NOU 2007: 13 punkt 5.6.6.

For en nærmere redegjørelse for gjeldende rett og de relevante konvensjonsbestemmelsene i ILO-konvensjonen nr. 169, viser departementet til utvalgets redegjørelse for dette i NOU-en punkt 9.6.4.2.

6.3.2 Utvalgets forslag

De generelle reglene om konsultasjoner i sameloven kapittel 4 gjelder også for beslutninger og tiltak etter mineralloven. Utvalget foreslår likevel å innføre egne regler om konsultasjoner i ny minerallov, som er tilpasset beslutningsprosessene i mineralsaker. Ifølge utvalget vil dette sikre bedre ivaretakelse og etterlevelse av konsultasjonsreglene.

Utvalget er samtidig opptatt av at de totale belastningene av konsultasjonsreglene ikke må bli for store. Utvalget skriver i NOU-en punkt 9.9.4.1 at det fra samisk hold har blitt fremhevet som en belastning å måtte sette seg inn i prosjekter og delta i møter over en lang periode, med den usikkerheten som dette medfører. Utvalget viser også til at omfattende saksbehandlingsprosesser vil være en merkostnad for tiltakshaver. Utvalget skriver at de derfor har sett det som viktig å «sikre reell informasjon og medvirkning på en måte som ikke stiller for store krav til deltaking på møter og er for belastende for noen av partene».

Utvalget viser også til departementets merknader til endringene i sameloven i Prop. 86 L (2020−2021) punkt 6.4.5. Departementet uttaler her at reglene i mineralloven «ikke fullt ut tilfredsstiller de folkerettslige kravene til konsultasjoner». Videre skriver departementet at det etter en samlet vurdering har kommet til at «saksbehandlingsregler mv. for ivaretakelse av samiske hensyn bør fremgå av sektorlovgivningen». Utvalget skriver at de er enig i at det vil være en fordel å fastsette konsultasjonsordninger som er tilpasset beslutningsprosessene i mineralsaker, og som sikrer at konsultasjonen blir reell.

På denne bakgrunn foreslår utvalget å lovfeste regler for hvilke vedtak etter mineralloven Sametinget og representanter for berørte rettighetshavere har rett til å bli konsultert om. Se utvalgets lovforslag § 2-9. Opplistingen inneholder følgende vedtak:

første gangs tillatelse til undersøkelse etter § 4-3 og ved vesentlige endringer i undersøkelsesplanen som vil ha betydning for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse (utvalgets lovforslag § 2-9 bokstav a)

tillatelse til prøveuttak (utvalgets lovforslag § 2-9 bokstav b)

tildeling eller forlengelse av driftskonsesjon (utvalgets lovforslag § 2-9 bokstav c)

ekspropriasjon (utvalgets lovforslag § 2-9 bokstav d)

Utvalget foreslår, jf. første strekpunkt over, at loven fastsetter en rett for Sametinget og representanter for berørte rettighetshavere til å bli konsultert før det treffes vedtak om «første gangs tillatelse til undersøkelse etter § 4-3». Selv om undersøkelse etter mineraler ikke trenger å innebære omfattende inngrep, skriver utvalget at det kan være forstyrrende for reindrift og annen samisk bruksutøvelse. Ifølge utvalget er det også viktig at det på et tidlig stadium i prosessen blir etablert kontakt mellom den som skal i gang med undersøkelser etter mineraler, og samiske og andre interesser i området. Utvalget viser til at det gjennom konsultasjonsprosessen kan komme frem forhold som det er viktig at undersøkeren blir kjent med og kan ta hensyn til, når vedkommende skal planlegge og gjennomføre undersøkelsene.

Dersom arbeidet med undersøkelsesaktivitetene blir forsinket, eller andre forhold fører til at undersøkelsestillatelsen blir forlenget, mener utvalget at det ikke vil være nødvendig med nye konsultasjoner. Utvalget foreslår imidlertid at det innføres en rett til å bli konsultert ved «vesentlige endringer» i undersøkelsesplanen som vil ha betydning for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. I disse tilfellene mener utvalget at Sametinget og andre representanter for berørte rettighetshavere vil ha en berettiget interesse i å bli konsultert på nytt.

Utvalget foreslår også at det skal gjennomføres konsultasjoner ved tillatelse til prøveuttak. Selv om prøveuttak inngår i undersøkelsene etter mineralforekomster, krever dette egen tillatelse fra DMF. Denne regelen foreslår utvalget å videreføre i ny § 4-14. I vurderingen av om det skal gis tillatelse til prøveuttak, vil ansvarlig myndighet derfor være pålagt å gjennomføre konsultasjoner etter reglene i sameloven kapittel 4. Utvalget mener imidlertid at konsultasjonene da bør ta utgangspunkt i informasjonen og innspillene som kommer frem i forbindelse med konsultasjonene om undersøkelsestillatelsen.

Utvalget foreslår også konsultasjoner ved tildeling av driftskonsesjoner for mineraluttak i tradisjonelle samiske områder. Tilsvarende vil Sametinget og representanter for berørte rettighetshavere ha rett til å bli konsultert ved en eventuell forlengelse av en tildelt driftskonsesjon.

Utvalget diskuterer også om det er nødvendig å gjennomføre konsultasjoner ved behandling av søknader om utvinningsrett. Utvalget viser til at det er DMF som tildeler utvinningsrett for statens mineraler og at dette baserer seg på en «faglig og regelbundet vurdering». Dersom det foreligger en drivverdig forekomst og undersøkeren oppfyller kvalifikasjonskravene i loven, vil undersøkeren med best prioritet normalt ha krav på utvinningsrett. Når vurderingen ikke baserer seg på mer skjønnsmessige kriterier og avveininger, mener utvalget at det ikke vil være nødvendig med konsultasjonsprosesser på dette stadiet.

I merknadene til § 2-9 skriver utvalget at «[s]pørsmålet om hva som vil kreve konsultasjon etter lovutkastet, vil avhenge av en tolkning av sameloven». Til tross for at utvalget foreslår en opplisting av hvilke beslutninger som vil kreve konsultasjon etter mineralloven, synes det derfor som om utvalget ikke har ment å innsnevre reglene i sameloven. Ifølge utvalget skal det uansett vurderes om et vedtak fordrer at det tilbys konsultasjoner på bakgrunn av de generelle reglene i sameloven kapittel 4.

Utvalget skriver at de ikke ser grunn til at lovgivningen skal skille mellom statens mineraler og grunneiers mineraler når det gjelder konsultasjon før offentlige vedtak om tillatelser. Ifølge utvalget vil inngrepet i samiske interesser være like stort uavhengig av om tillatelsen gjelder utvinning av statens eller grunneiers mineraler.

Utvalget foreslår også å innføre en egen bestemmelse om gjennomføring og samordning av konsultasjoner i tradisjonelle samiske områder, se utvalgets lovforslag § 2-10. Første ledd oppstiller en hovedregel om at konsultasjoner etter mineralloven skal skje i samsvar med reglene i sameloven kapittel 4, så langt ikke annet følger av mineralloven eller tilhørende forskrift. I bestemmelsens andre ledd foreslår utvalget å stille krav om at ansvarlige myndigheter skal samordne konsultasjonene dersom det skal gjennomføres konsultasjoner i forbindelse med flere av vedtakene i § 2-9 bokstavene a til d. Utvalget legger inn som en forutsetning at samordning bare skal foretas «så langt det er mulig». Ifølge utvalget vil slik samordning gjøre konsultasjonsprosessene mer effektive og forutsigbare.

Hensynet til effektivitet og forutsigbarhet ligger også til grunn for bestemmelsens tredje ledd som pålegger ansvarlige myndigheter en samordningsplikt der det skal foretas beslutninger eller tiltak etter plan- og bygningsloven og forurensningsloven.

6.3.3 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene tar til orde for at ny minerallov bør inneholde egne regler om konsultasjoner i mineralsaker.

Sametinget skriver i sitt plenumsvedtak av 9. desember 2022 at Minerallovutvalgets forslag til bestemmelser for hva som krever konsultasjoner er i samsvar med hva som følger av sameloven kapittel 4. Sametinget skriver at de imidlertid er usikre på om det er nødvendig og hensiktsmessig med en egen samordningsbestemmelse for statlige myndigheter for konsultasjoner. Sametinget skriver at det allerede er et forslag om samordningsplikt mellom statlige myndigheter i søknadsbehandlingen av mineralvirksomhet i § 1-8. Ifølge Sametinget vil en slik samordning da nødvendigvis også omfatte konsultasjoner med samiske parter. Sametinget viser også til at behovet for samordning er omtalt i Prop. 86 L (2020−2021), hvor departementet gir uttrykk for at regler om samordning vil kunne reguleres nærmere i forskrift. Sametinget skriver at en slik forskriftsregulering i tilfelle bør følge av hjemmel i sameloven, og ikke etter enkelte sektorlover som mineralloven.

Når det gjelder utvalgets forslag til konsultasjonsberettigede vedtak, skriver Sametinget at en utvinningsrett ikke gir adgang til å utføre noen mineralaktivitet eller produksjon utover innledende undersøkelser. Sametinget synes dermed å være enig med utvalget i at det ikke vil være nødvendig med konsultasjoner på dette stadiet i saksbehandlingsprosessen. Sametinget gir samtidig uttrykk for at utvinningsbegrepet i mineralloven kan være misvisende, ettersom det både kan brukes til å beskrive produksjons- og driftsaktiviteter, samt om en fortrinnsrett eller opsjon på å søke om slike tillatelser. For å unngå misforståelser foreslår Sametinget at man i stedet for «utvinningsrett» benytter begrepet «fortrinnsrett» eller «opsjon» i mineralloven.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skriver at bestemmelsen i utvalgets lovforslag § 2-9 må forstås slik at konsultasjonsplikten kommer i tillegg til kravet om avtaleinngåelse med rettighetshavere. NRL begrunner dette med at «rettigheter ikke skal være gjenstand for konsultasjoner, men at rettigheter kan forvaltes gjennom avtaleforhandlinger og enighet». NRL foreslår på denne bakgrunn at dette konkretiseres i bestemmelsen ved følgende tillegg i ordlyden (kursivert):

Før det fattes vedtak om tiltak eller virksomhet som nevnt i bokstav a til d nedenfor som vil kunne påvirke naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse i tradisjonelle samiske områder, har Sametinget og representanter for berørte rettighetshavere, i tillegg til avtale, rett til å bli konsultert.

NRL skriver og at konsultasjonsprosesser ofte medfører store kostnader og tap av arbeidstid for reindriften. Ifølge NRL er dette kostnader som tiltakshaver må dekke i det søknadsprosessen starter. På denne bakgrunn skriver NRL at de foreslår et nytt siste ledd i § 2-9 med følgende ordlyd:

Kostnader i forbindelse med konsultasjoner dekkes av tiltakshaver.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at de er positive til å ta konsultasjonsplikten inn i mineralloven for å konkretisere plikten i mineralsaker. DMF viser imidlertid til at utvalgets lovforslag legger opp til konsultasjon i større utstrekning enn det som følger av DMF sin praksis i dag. DMF skriver at de anser kostnadsspørsmålet som potensielt avgjørende for at konsultasjoner skal kunne gjennomføres på en optimal måte og i det omfang som kreves, og at dette derfor bør reguleres i lov eller forskrift.

Troms og Finnmark fylkeskommune skriver at samiske interesser og rettigheter til tidlig konsultasjon må sikres i ny lov og at det må tydeliggjøres hvem som har ansvaret for at konsultasjoner blir gjennomført.

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikasearvi (NSR) skriver at de er glade for at regler om konsultasjoner tas inn i ny minerallov. NSR er samtidig opptatt av at det må komme frem av mineralloven at kostnader i forbindelse med konsultasjoner skal dekkes av tiltakshaver.

Andre høringsinstanser er uenige i at mineralloven bør ha egne regler om konsultasjoner.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) skriver at de stiller spørsmål ved behovet for egne sektorspesifikke regler om konsultasjoner. NIM skriver at de forutsetter at eventuelle bestemmelser i mineralloven om konsultasjonsretten fullt ut tilfredsstiller de folkerettslige kravene til konsultasjoner, og at disse ikke gir grunnlag for en lavere terskel for konsultasjoner enn det som følger av samelovens bestemmelser. For NIM fremstår det som uklart om utvalgets lovforslag § 2-9 forutsetter konsultasjon når planlagte tiltak utenfor tradisjonelle samiske områder kan få virkning på samisk kulturutøvelse i tilstøtende tradisjonelle samiske områder. NIM skriver at formuleringen i § 2-8 første ledd kan tyde på at vektlegging av hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse bare gjelder ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til tiltak i tradisjonelle samiske områder. Ifølge NIM vil konsultasjonsretten etter utvalgets forslag til ny minerallov i så fall være svakere enn det som følger av reglene i sameloven kapittel 4.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) skriver at det ikke er klart for dem på hvilke områder lovfesting av konsultasjonsplikten gir noen merverdi. Etter NVEs syn følger kravene om konsultasjon allerede av reglene i sameloven kapittel 4.

6.3.4 Departementets vurdering

Lovfesting av konsultasjonsretten

Departementet foreslår at det innføres en bestemmelse om konsultasjoner i ny minerallov. Departementet har imidlertid kommet til en annen konklusjon enn utvalget når det gjelder utformingen av og innholdet i en slik bestemmelse. Etter departementets syn vil særregler for konsultasjoner i mineralsaker innebære en dobbeltregulering av konsultasjonsplikten, der man kan risikere at en konkret opplisting av tidspunkt for konsultasjoner gir en snevrere adgang til konsultasjoner enn det som følger av sameloven kapittel 4. For å unngå at reglene i mineralloven fører til en utilsiktet innsnevring av rettigheter nedfelt i sameloven, mener departementet at bestemmelsen i ny minerallov i stedet bør henvise til de generelle reglene i sameloven kapittel 4.

Departementet ser poenget, som også enkelte høringsinstanser fremhever, om at en opplisting av når det vil foreligge en konsultasjonsrett kan ha en pedagogisk funksjon og bidra til større grad av likebehandling ved at det blir konsultert i samme type saker. En konkretisering av når det foreligger en konsultasjonsrett, i form av en liste slik utvalget foreslår, vil også kunne bidra til å redusere tvil og usikkerhet om når representanter for berørte rettighetshavere har rett til å bli konsultert på minerallovens område, og med dette skape større forutsigbarhet for næringen. Som departementet kommer tilbake til, vil imidlertid disse hensynene kunne ivaretas ved at man i merknader til lovbestemmelsen og eventuelt veiledningsmateriell, gir eksempler på når det skal legges til rette for konsultasjoner i mineralsaker. Nærmere vilkår kan også vurderes tatt inn i forskrift, men slik at disse vil vike ved motstrid mot sameloven og rettsutviklingen under SP artikkel 27.

Enkelte høringsinstanser har vist til potensielle ulemper med at regler om konsultasjoner går frem av ulike deler av sektorlovgivningen. Dersom regler om konsultasjoner følger av forskjellige sektorlover, kan det bli vanskeligere for saksbehandlere og andre som skal anvende loven å få oversikt over hvilke særregler som gjelder på et konkret område. Høringsinstansene som er uenige i at mineralloven bør ha egne konsultasjonsregler, skriver at tiltakshaver heller bør forholde seg til og foreta konkrete vurderinger av når det skal konsulteres på grunnlag av de generelle reglene i samelovens kapittel 4.

Etter departementets syn er det særegne forhold ved saksbehandlingen etter mineralloven som nødvendiggjør nærmere veiledning om når det normalt skal gjennomføres konsultasjoner i mineralsaker. Saksbehandlingen etter mineralloven består av flere ulike trinn og søknadsprosesser. Dersom lovgivningen skulle lagt opp til konsultasjoner på hvert av disse trinnene, ville det blitt svært ressurskrevende for både myndigheter og representanter for berørte samiske rettighetshavere å følge opp. Dette taler isolert sett for å inkludere en opplisting av hvilke vedtak etter mineralloven det skal legges til rette for konsultasjoner. Etter departementets syn er det imidlertid som nevnt ikke hensiktsmessig at en slik konkretisering inntas i selve lovteksten. Det kan eventuelt gis nærmere veiledning i forskrift, eller i eventuelt veiledningsmateriell. Se også merknad til departementets lovforslag § 2-8.

For departementet har det vært avgjørende at en opplisting av hvilke vedtak som gir konsultasjonsrett i mineralloven, vil kunne føre til en snevrere konsultasjonsordning enn det som følger av reglene i sameloven og folkerettens regler om urfolk og minoriteter. Slik også flere høringsinstanser peker på, er det en risiko for at utvalgets lovforslag kan tolkes slik at Sametinget og representanter for andre samiske interesser ikke vil ha konsultasjonsrett ved andre vedtak enn de som eventuelt listes opp i lovforslaget. Prinsippet om lex specialis, at spesielle regler går foran generelle regler av samme rang, vil da tilsi at de spesielle reglene i mineralloven går foran de generelle reglene i sameloven kapittel 4. For å unngå at det oppstår en konflikt mellom reglene i mineralloven og sameloven, mener departementet derfor at ny minerallov ikke bør inneholde en opplisting av i hvilke tilfeller det foreligger en rett til å bli konsultert.

Etter departementets syn vil listen over vedtak i utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd bokstavene a til d likevel være retningsgivende for når det skal tilbys konsultasjoner i saker etter mineralloven. Opplistingen er imidlertid ikke uttømmende, og vil derfor kun være veiledende for når det normalt vil være riktig å konsultere med Sametinget og andre representanter for berørte rettighetshavere.

Selv om departementet foreslår å ikke inkludere en opplisting av når det skal tilbys konsultasjoner i mineralsaker, mener departementet at ny minerallov bør inneholde en bestemmelse som stadfester at det skal gjennomføres konsultasjoner i saker etter mineralloven. Historikken med mineralloven fra 2009 viser at reglene om konsultasjoner i noen tilfeller praktiseres ulikt, og at det finnes et forbedringspotensial for å sikre gode og reelle konsultasjonsprosesser. Departementet har også fått henvendelser som tilsier at konsultasjoner ikke alltid blir gjennomført, selv om representanter for berørte samiske rettighetshavere har uttrykt ønske om dette. For å motvirke at rett til konsultasjon ikke oppfylles, bør kravet om konsultasjoner ved mineralvirksomhet komme tydelig frem av mineralloven.

Å innta en bestemmelse som henviser til generelle regler i annen lovgivning kan resultere i en dobbeltregulering. Departementet mener likevel at det på minerallovens område er et særskilt behov for at reglene om konsultasjoner tas inn og løftes frem i lovteksten. Konsultasjoner spiller en sentral rolle på minerallovens område, som regulerer tillatelsesprosessene til potensielt svært omfattende areal- og ressursinngrep. For å klargjøre sammenhengen mellom de to regelverkene, og for å bidra til å styrke bevisstheten rundt reglenes anvendelse på minerallovens område, vurderer departementet det som nødvendig at ny minerallov inneholder en henvisning til reglene om konsultasjoner i sameloven kapittel 4.

Samordning av konsultasjoner

Når det gjelder utvalgets lovforslag i § 2-10 tredje ledd om samordning av konsultasjoner etter ulike regelverk, er departementet av den oppfatning at dette innebærer en konkretisering og eksemplifisering av den generelle samordningsplikten. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen tas ut og i stedet omtales i merknadene til samordningsbestemmelsen i departementets lovforslag § 1-8.

Departementet foreslår imidlertid å innta en bestemmelse om samordningsplikt i de tilfeller der en og samme myndighet etter loven skal fatte flere vedtak etter mineralloven i samme sak, se utvalgets lovforslag § 2-10 andre ledd. Et eksempel er dersom myndighetene skal tildele driftskonsesjon og samtidig gi tillatelse til ekspropriasjon. For disse tilfellene vil ikke den generelle samordningsbestemmelsen i § 1-8 fastsette en plikt for myndighetene til å samordne konsultasjonene så langt det er mulig. Departementet er enig med utvalget i at mineralloven bør inneholde en slik samordningsplikt, da dette vil kunne føre til en mer effektiv og ressursbesparende konsultasjonspraksis, til beste for både rettighetshaverne, aktørene og staten. I likhet med utvalgets forslag legges det imidlertid inn en forutsetning om at konsultasjonene bare skal samordnes «så langt det er mulig».

På bakgrunn av vurderingene ovenfor foreslår departementet å slå sammen bestemmelsene i utvalgets lovforslag §§ 2-9 og 2-10 til én ny fellesbestemmelse i § 2-8. Bestemmelsen i utvalgets lovforslag § 2-10 første ledd, som viser til reglene i sameloven kapittel 4, foreslås nå tatt inn i departementets lovforslag § 2-8 første ledd, riktignok med enkelte språklige justeringer. Bestemmelsen om samordningsplikt i utvalgets lovforslag § 2-10 andre ledd foreslås tatt inn i departementets lovforslag § 2-8 andre ledd.

Se lovforslaget § 2-8 og merknad til § 2-8.

Kostnader ved konsultasjoner

Enkelte høringsinstanser har pekt på behovet for å avklare hvem som skal dekke kostnader i forbindelse med konsultasjoner. Dette fremheves blant annet av NRL, som foreslår at det fremgår uttrykkelig av mineralloven at kostnader i forbindelse med konsultasjoner skal dekkes av tiltakshaver. DMF viser i sitt høringssvar til at det i dag er opp til partene å bli enige om kostnadsfordelingen i hver enkelt sak, og at dette fører til manglende likebehandling.

Noe veiledning for kostnadsspørsmålet følger av Kommunal- og distriktsdepartementets (KDD) tolkningsuttalelse om reglene i sameloven fra 30. juni 2022. KDD skriver her at det ikke kan utledes en rettslig plikt av reglene i sameloven om at kommunene skal dekke utgifter til reise, kost og losji i forbindelse med konsultasjoner. Ifølge KDD må det imidlertid gjøres «en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle av hva som skal til for at konsultasjonene blir tilrettelagt for begge parter og skjer i god tro». Som eksempel viser KDD til at konsultasjonene kan foregå vekselvis hos den samiske parten og hos den offentlige myndigheten. Departementet legger til at det ikke er et krav i sameloven om at konsultasjoner må foregå fysisk. Ved å legge til rette for digitale konsultasjoner kan man redusere kostnadene på begge sider i forbindelse med konsultasjonsprosessene.

Departementet er av den oppfatning at spørsmålet om kostnadsfordeling ikke bør reguleres særskilt i en sektorlov som mineralloven. Spørsmålet om kostnadsdeling ved konsultasjoner har heller ikke vært på høring, ettersom utvalget ikke har omtalt dette i NOU-en. Departementet har derfor ikke grunnlag for å skulle foreslå egne regler om dette. Departementet ønsker samtidig å presisere at plikten til å legge til rette for konsultasjoner etter sameloven og folkeretten vil kunne innebære å legge til rette for at konsultasjonsberettigede representanter gis en reell mulighet til å delta i konsultasjonene.

6.4 Avtalekrav for mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder

6.4.1 Gjeldende rett

I rettspraksis ble det helt frem til slutten av 1960-tallet lagt til grunn at samisk bruksutøvelse var en form for «tålt bruk» som ikke etablerte grunnlag for eiendomsrett eller andre rettigheter til grunnen, se blant annet Rt. 1931 s. 57 (Dergafjeld) og Rt. 1955 s. 361 (Marsfjell). Dette innebar at samisk bruk ikke hadde ekspropriasjonsrettslig vern og måtte vike for andre former for utnytting som etter hvert ble aktuelle, uten krav på erstatning.

Høyesterett gikk bort fra denne rettsoppfatningen i avgjørelsene i Rt. 1968 s. 394 (Brekken sameie) og Rt. 1968 s. 429 (Altevann). Samiske bruksretter ble her anerkjent som rettigheter, både overfor andre private rettigheter og overfor staten, og ikke lenger sett på som en form for tålt bruk. Inngrep i rettighetene kunne bare skje etter avtale eller ved ekspropriasjon med hjemmel i lov. Dersom arealene ble ekspropriert til formål som utelukket eller påvirket samiske bruksrettigheter, hadde rettighetshaverne nå krav på erstatning. Skiftet i rettsoppfatningen kom etter hvert også dels til uttrykk i lovgivningen, blant annet i reindriftsloven av 1978. For øvrig viser departementet til NOU-en punkt 9.5.1 der utvalget sammenfatter den historiske utviklingen av eiendomsretten i samiske områder.

Mineralloven av 2009 har ingen bestemmelse som uttrykkelig lovfester et krav om avtale eller ekspropriasjon ved mineralvirksomhet som påvirker samiske bruksrettigheter. Rettsgrunnlaget for en slik regel følger derfor av høyesterettspraksis. Utvalget har redegjort nærmere for utviklingen av samiske bruksrettigheter, herunder de høyesterettsavgjørelsene som har drevet frem rettsutviklingen, i NOU-en punkt 9.5.

6.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en ny bestemmelse i § 2-7 som slår fast at mineralvirksomhet i tradisjonelle områder, som vil medføre et «inngrep av betydning» i samiske bruksrettigheter, enten krever avtale med rettighetshaverne i området eller ekspropriasjon. Utvalget skriver at dette allerede følger av alminnelige regler og rettspraksis, men at utvalget likevel ønsker å klargjøre dette i ny minerallov.

Utvalget skriver i merknadene til § 2-7 at det er på det rene at samiske rettigheter har vern mot inngrep, og at det kreves avtale med rettighetshaverne eller ekspropriasjon for å gjøre inngrep av betydning. Ifølge utvalget er det imidlertid slått fast i rettspraksis at det gjelder «en viss tilpasningsplikt», og dermed en tålegrense for påvirkning av reindriftsretten. Utvalget viser her til Høyesteretts uttalelser i Rt. 1975 s. 1029 (Røssåga), hvor det går frem at det avgjørende kriteriet er om inngrepet «rokker ved selve næringsgrunnlaget for reindriften». Utvalget bemerker imidlertid at dommen er avsagt under dissens, og at det i etterkant har skjedd en utvikling i synet på tålegrensen.

Utvalget skriver at de har formulert normen i § 2-7 slik at det kreves avtale eller ekspropriasjon dersom det skjer inngrep «av betydning» i samiske bruksrettigheter. Utvalget skriver at det er ment at inngrepet «må påvirke utøvelsen av rettigheten på en måte som påvirker det økonomiske utbyttet eller annet utbytte av retten eller på en måte som ikke kan kompenseres ved en omlegging av bruken». Ifølge utvalget vil den nærmere grensen for dette måtte trekkes i praksis i lys av utviklingen i rettspraksis.

Endelig viser flertallet i utvalget til at mindretallets forslag til ny § 4-3 andre ledd kan føre til at undersøkelse etter statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i noen større grad kan gjennomføres uten avtale med samiske interesser enn det som følger av flertallets forslag. Utvalget viser imidlertid til at også mindretallets lovforslag legger opp til at DMF skal vurdere hvilke virkninger undersøkelsen vil ha for samiske interesser.

6.4.3 Høringsinstansenes syn

Sametinget skriver at det er bra at lovforslaget legger opp til at det som hovedregel må inngås avtale mellom tiltakshaver og samiske rettighetshavere, og at det må søkes om ekspropriasjon dersom slik avtale ikke oppnås (§ 2-7). Sametinget skriver at dette først og fremst er en tydeliggjøring av gjeldende rett, men at en lovfesting av regelen kan føre til at tiltakshavere gjennomfører et reelt forsøk på å oppnå avtale. Ifølge Sametinget er det grunn til å tro at samiske bruksrettshavere svært ofte ikke blir invitert til reelle avtaleforhandlinger før søknader sendes til myndighetene. Sametinget skriver at det derfor er positivt med en lovbestemmelse som understreker at avtalekravet skal være utprøvd.

Ifølge Sametinget er det imidlertid uklart hvordan forslaget til ny § 2-7 skal forstås når en slik generell bestemmelse ikke følges opp i de mer konkrete saksbehandlingsreglene. Sametinget viser i den forbindelse til at utvalgets lovforslag bare stiller krav om grunneiers samtykke for at myndighetene skal kunne innvilge undersøkelsestillatelse (§ 4-3), prøveuttakstillatelse (§ 4-14) og utvinningsrett (§ 5-2). Sametinget viser også til utvalgets lovforslag § 10-6 andre ledd bokstavene b til c, hvor utmålingen av vederlag for utvinning av grunneiers mineraler knyttes til prosentsatsen i allerede inngått avtale om grunneiervederlag.

Endelig viser Sametinget til at utvalget er delt i synet på om det må foreligge samtykke med grunneier eller ekspropriasjon for at det kan gis undersøkelses- og prøveuttakstillatelse. Sametinget skriver at de ser at det kan argumenteres for begge løsninger, men at de vurderingene myndighetene skal foreta for om det kan gis tillatelse ligger nær de vurderingene som må foretas for ekspropriasjon. Ifølge Sametinget vil krav om avtale med grunneier kunne føre til mindre grundige vurderinger av søknadene, noe som kan gå utover bruksrettshavere som det ikke er krav om samtykke fra.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skriver at det har vært en betydelig rettsutvikling når det gjelder samiske rettighetshaveres stilling i rettssystemet, og at det derfor er positivt at dette tydeliggjøres i forslaget til minerallov. NRL skriver imidlertid at formuleringen «[…] og som vil medføre et inngrep av betydning i samiske bruksrettigheter i området […]» er uklar, blant annet fordi den ikke sier noe om hva som kreves for at et inngrep er av betydning. NRL viser i denne sammenheng til Fosen-dommen (HR-2021-1975-S), hvor det i avsnitt 119 ble lagt til grunn at inngrepet «[…] må sees i sammenheng med andre tiltak, både tidligere og planlagte. Den samlede effekten av tiltakene er avgjørende for om det foreligger en krenkelse». NRL skriver at dette nødvendigvis vil kreve en kartlegging av tidligere og planlagte inngrep i samiske områder, noe man fra næringens side har påberopt seg over flere år. NRL skriver at de foreslår at dette derfor konkretiseres i bestemmelsen ved følgende tillegg i ordlyden (kursivert):

For undersøkelser, prøveuttak og utvinning som skal skje i tradisjonelle samiske områder, og som i forhold til andre tiltak, både tidligere og planlagte, vil medføre inngrep av betydning i samiske bruksrettigheter i området, kreves avtale med rettighetshaverne i området eller ekspropriasjon av nødvendige rettigheter etter kapittel 9.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver at de er positive til at det klargjøres i lovteksten at det er et krav om at mineralvirksomhet i det samiske reinbeiteområdet forutsetter avtale med rettighetshavere. LMD skriver imidlertid at de etterlyser en klargjøring i både lovtekst og merknad med tanke på hva som menes med «inngrep av betydning». Ifølge LMD er det uklart om paragrafen får anvendelse avhengig av inngrepets betydning, eller om man i denne vurderingen også eller istedenfor skal se hen til om virkningen av et inngrep er av betydning. LMD viser til at et relativt lite inngrep kan få virkning av stor betydning for samiske interesser, avhengig av hvor inngrepet skjer. LMD foreslår derfor at det skal gå tydelig frem av bestemmelsen at det er virkningen av et inngrep som avgjør om det kreves avtale med rettighetshavere.

Amnesty International Norge (Amnesty) skriver at de støtter at det i § 2-7 innføres et krav om avtale med rettighetshavere i samiske områder. Ifølge Amnesty vil dette være i tråd med urfolks rett til fritt, forhåndsinformert samtykke. Amnesty skriver imidlertid at ordlyden «inngrep av betydning i samiske bruksrettigheter i området» kan skape usikkerhet. Ifølge Amnesty må vurderingen av hva som utgjør «inngrep av betydning» ta utgangspunkt i den kumulative effekten av tidligere og planlagte inngrep i det enkelte området. Amnesty skriver at det også bør tydeliggjøres at det er effekten av inngrepet, og ikke nødvendigvis størrelsen på inngrepet, som avgjør betydningen av inngrepet. Amnesty skriver at det også vil være behov for å avklare hva som inngår i «området», ettersom naturinngrep i samiske bruksområder både kan ha lokale og regionale effekter.

Finnmarkseiendommen (FeFo) skriver at det å lovfeste avtalekravet, i praksis vil skape utfordringer for etableringen av ny mineralvirksomhet, blant annet knyttet til å fastlegge hva terskelen «inngrep av betydning» betyr. FeFo skriver at det allerede i dag er store utfordringer i flere kommuner med å få etablert nødvendig uttak som skal dekke det lokale behovet for byggeråstoff. FeFo skriver at det derfor vil være et viktig spørsmål om slike mindre lokale uttak blir å regne som «inngrep av betydning».

Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver at de stiller spørsmål til hva som ligger i begrepet «inngrep av betydning», og hvem som skal avgjøre om et inngrep har betydning. Reinbeitedistriktet skriver at det «[m]ed tanke på at inngrep ikke kan vurderes enkeltvis, men må sees i sammenheng med andre inngrep for å gi et bilde av virkninger, bør det klargjøres at dette er vurderinger som skal innhentes hos berørte reinbeitedistrikt».

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR) skriver at selv om det ikke foreslås at det skal være krav om enighet gjennom avtalekravet, er det viktig at samiske rettighetshavere og Sametinget får en sentral rolle i å vurdere konsekvensene av inngrep. NRS skriver at det også er viktig at man er klar over at konsultasjoner ikke kan erstatte avtalekravet for rettighetshaverne. Ifølge NSR kan ordlyden «inngrep av betydning» skape usikkerhet om hvordan man skal tolke dette. Ifølge NSR vil stort sett alle arealinngrep ha betydning for samiske rettighetshavere, og at det er den samlede belastningen fra både tidligere og planlagte inngrep som er med i saksgrunnlaget når dette skal vurderes.

Norsk Bergindustri (NBI) skriver at de anerkjenner at prosjekter for uttak av mineraler kan være lokalisert i områder med betydning for samisk reindrift. NBI skriver at det derfor må tilrettelegges for god dialog mellom samiske interessenter og bergindustrien ved utvikling av mineralprosjekter, der dette er relevant. Ifølge NBI er det en fordel om slik konsultasjon kan skje så tidlig som mulig, slik at det lettere kan finnes løsninger som begge parter kan leve med.

6.4.4 Departementets vurdering

Departementet er ikke enig med utvalget i at ny minerallov bør lovfeste et krav om avtale eller ekspropriasjon for mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder som innebærer et «inngrep av betydning» i samiske bruksrettigheter (se utvalgets lovforslag § 2-7). Slik utvalget påpeker, følger det allerede av alminneligere regler og rettspraksis at tiltakshaver må inngå avtale med samiske bruksrettshavere dersom et tiltak overgår den ulovfestede tilpasningsplikten (se NOU-en kapittel 24 merknad til § 2-7). Departementet vurderer derfor at det ikke er behov for en lovfesting av dette kravet i ny minerallov slik utvalget foreslår.

Flere av høringsinstansene som uttaler seg om utvalgets lovforslag i § 2-7 er positive til at det klargjøres i lovteksten at det gjelder et avtalekrav ved inngrep av betydning i tradisjonelle samiske områder. Flere høringsinstanser etterspør imidlertid en nærmere avklaring av hva som ligger i det foreslåtte begrepet «inngrep av betydning». Innspillene går særlig på hvordan man skal vurdere om et inngrep overskrider tålegrensen, samt betydningen av tidligere og planlagte tiltak i det aktuelle området. Når begrepet «tålegrense» anvendes her, refererer det til terskelen for inngrep som er foreslått i lovforslaget § 2-7.

Utvalgets formulering av tålegrensen er ny. Høyesterett har i tidligere avgjørelser om erstatningskrav for inngrep i reindriftsutøvelsen uttalt at det avgjørende vil være at inngrepet ikke «rokker ved selve næringsgrunnlaget for reindriften», jf. Rt. 1975 s. 1029 (Røssåga). Høyesterett har også uttalt at det gjelder en tilpasningsplikt, slik at reindriftsnæringen plikter å foreta visse «omlegginger i næringsutøvelsen» for å begrense ulempene ved inngrep i næringens bruksområder, jf. HR-2000-40-A (Seiland). Det finnes imidlertid ingen høyesterettsavgjørelser som uttrykkelig benytter begrepet «inngrep av betydning» ved angivelsen av når et tiltak krever avtale eller vedtak om ekspropriasjon.

Utvalget skriver i merknaden til § 2-7 at de med begrepet «inngrep av betydning» har ment at inngrepet «påvirker utøvelse av rettigheten på en måte som påvirker det økonomiske utbyttet eller annet utbytte av retten eller på en måte som ikke kan kompenseres ved en omlegging av bruken». Utvalgets beskrivelse har linjer til uttalelsene i høyesterettspraksis, som også omtaler forholdet til tilpasningsplikten. I merknadene til lovforslaget § 2-7 skriver utvalget at de med bestemmelsen har ment å slå fast den regelen som allerede følger av alminnelig rett og rettspraksis. Den nærmere grensen for når terskelen er overskredet vil da måtte utledes av rettspraksis.

Departementet har forståelse for de hensynene som begrunner en lovfesting av avtalekravet i ny minerallov. Ved å innføre en egen lovbestemmelse som stiller krav om avtale ved inngrep av betydning, synliggjøres dette kravet for både tiltakshavere og berørte rettighetshavere. Departementet viser her til de innspillene som har kommet i høringsrunden og til de argumentene som Sametinget og NRL har lagt frem i konsultasjonene om temaet. Departementet vurderer likevel at det ikke bør innføres en lovbestemmelse i ny minerallov som angir terskelen for når det må inngås avtale eller gjennomføres ekspropriasjon med en annen ordlyd enn det som følger av høyesterettspraksis. Det er også lovtekniske innvendinger mot at en offentligrettslig sektorlov som mineralloven skal ha en bestemmelse som regulerer forholdet mellom to private parter. Målsettingen om at flere tiltakshavere og berørte rettighetshavere skal bli bevisst på at det gjelder et avtalekrav må da heller sikres ved bruk av andre tiltak, eksempelvis gjennom utarbeidelse av veiledere eller andre former for informasjonsarbeid.

Departementet er for øvrig enig med høringsinstansene som peker på at det er virkningen av inngrepet som vil være avgjørende for om et inngrep overskrider tålegrensen for når det kreves avtale med samiske bruksrettshavere. Slik NRL fremhever i sitt høringsinnspill, må det i vurderingen sees hen til tidligere og/eller fremtidige tiltak i det aktuelle området. Et tiltak som isolert sett ikke innebærer et stort inngrep i samiske bruksrettigheter, vil følgelig kunne overskride terskelen dersom det allerede finnes eller er planlagt andre tiltak i området som samlet sett rokker ved næringsgrunnlaget til rettighetshaveren. Et eksempel kan være at det gis tillatelse til prøveuttak i et område hvor det allerede finnes andre areal- og ressurskrevende prosjekter som virker negativt på samiske bruksrettigheter. I vurderingen må det også tas hensyn til når tiltaket skal skje, ettersom tiltakets innvirkning på reindriften vil kunne variere. I enkelte perioder er reindriften mer sårbar enn andre perioder, eksempelvis i forbindelse med reinflytting og i kalvingsperiode.

6.5 Vektlegging av hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv

6.5.1 Gjeldende rett

Reglene om beskyttelse av grunnlaget for samisk kultur setter materielle grenser for myndighetenes handlingsrom når det gjelder lovgivning og administrative tiltak som vil påvirke samisk kulturutøvelse. Disse grensene går først og fremst frem av SP artikkel 27, men også ILO-konvensjon nr. 169 har bestemmelser som verner om det materielle grunnlaget for samisk kultur. Høyesterett har lagt til grunn at den sentrale bestemmelsen for vern av samisk kulturutøvelse er SP artikkel 27.

SP artikkel 27 verner om retten for minoriteten til å «dyrke sin egen kultur» («to enjoy their own culture»). Denne retten omfatter ideelle kulturytringer som samisk språk og joik. Det følger imidlertid av Menneskerettskomiteens praksis at utrykket også dekker materiell kulturutøvelse, som reindrift, fiske og andre næringer som utgjør et vesentlig element («essential element») i minoritetens kultur. Begrepet omfatter også det materielle grunnlaget for kulturutøvelsen, som landområder og naturressurser. At reindrift er vernet etter bestemmelsen, ble slått fast av Høyesterett i HR-2017-2247-A (Langsundet) avsnitt 120.

Gjennomføringen av SP artikkel 27 overvåkes av Menneskerettskomiteen. Komiteen har blant annet gitt ut General Comment No. 23, som gir føringer for tolkningen av SP artikkel 27. Høyesterett uttalte i HR-2008-2175-S at praksis fra Menneskerettskomiteen har «betydelig vekt» som rettskilde for tolkning av konvensjonen.

I flere avgjørelser fra Menneskerettskomiteen er det uttalt at det ikke kan gjennomføres inngrep i samisk materiell kulturutøvelse som kan sidestilles med en nektelse («amount to a denial») av slik kulturutøvelse. Vurderingen av om et inngrep overskrider denne terskelen må sees i sammenheng med andre tiltak som innebærer inngrep i det aktuelle området, både planlagte og gjennomførte tiltak. Det er derfor summen av virkningene («the overall effect») på kulturutøvelsen som er avgjørende for om det foreligger en krenkelse av SP artikkel 27, jf. Jouni Länsman mfl. mot Finland I (CCPR-1995-671) punkt 10.7.

Det kan også foreligge en krenkelse av SP artikkel 27 ved tiltak som har vesentlig negativ innvirkning («a substantive negative impact») på urfolks mulighet til å utøve sin kultur, selv om de ikke mister sitt livsgrunnlag. Hvor grensen går vurderes konkret i hver enkelt sak. I vurderingen av om rettighetene etter SP artikkel 27 er overskredet, har Menneskerettskomiteen i flere saker lagt vekt på om minoriteten har blitt konsultert og fått muligheten til å påvirke beslutningsprosessen frem mot endelig vedtak.

SP artikkel 27 skiller seg fra de fleste andre regler som beskytter menneskerettighetene ved å oppstille en absolutt grense for hvilke tiltak som kan tillates. Dersom terskelen i SP artikkel 27 er overskredet, skal det i utgangspunktet ikke tas hensyn til de interessene som eventuelt begrunner tiltaket. Et inngrep som vil overskride terskelen i SP artikkel 27 vil da heller ikke kunne gjennomføres ved ekspropriasjon, jf. Fosen-dommen avsnitt 124. Reglene i SP artikkel 27 er inkorporert i norsk rett med forrang og skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

Etter mineralloven av 2009 § 17 tredje ledd andre punktum, jf. §§ 30 og 43 fjerde ledd «skal det legges vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv» ved vurderingen av søknader om undersøkelsesrett, utvinningsrett eller driftskonsesjon i Finnmark. Utover dette er det ikke fastsatt noen mer spesifikk norm eller endelig terskel for når det eventuelt vil være riktig å gi avslag på søknaden.

6.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget skriver i NOU-en punkt 9.9.1 at det må gis klare kriterier for hvor grensen for rettsstridige inngrep går i ny minerallov. Ifølge utvalget er det viktig å komme lenger i utformingen av normgrunnlaget enn å si at det skal «legges vekt på hensynet til samisk kultur og samfunnsliv» i vurderingene av om det skal gis tillatelse til mineralvirksomhet. Utvalget skriver at spesielt avklaringene i Fosen-dommen gir grunnlag for å utforme klarere grenser for hvilke inngrep i samisk kulturutøvelse som vil være en krenkelse av SP artikkel 27.

Utvalget gir uttrykk for at spørsmålet om hvilke grenser som gjelder for inngrep i samisk kulturutøvelse, i utgangspunktet hører hjemme i en generell lov om samiske rettigheter. Så lenge spørsmålet om grensen for inngrep i naturgrunnlaget ikke er regulert i sameloven, skriver utvalget at de mener at dette bør reguleres i mineralloven. Ifølge utvalget reiser mineralutvinning også en del særspørsmål som det uansett vil være mest hensiktsmessig og nødvendig å regulere i mineralloven.

Generelle regler om grensene for inngrep i tradisjonelle samiske områder

Utvalget foreslår nye generelle regler om grensene for inngrep i tradisjonelle samiske områder i sitt lovforslag § 2-8. Etter første ledd skal myndighetene ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder, legge vekt på den virkningen vedtaket vil ha for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Utvalget forklarer at hensynene som taler for å gi tillatelse, må veies opp mot hensynet til reindriftsnæringen og eventuelle andre samiske interesser. Ifølge utvalget er dette i hovedsak i samsvar med det som gjelder etter § 17 tredje ledd andre punktum i mineralloven av 2009.

Utvalget foreslår også at virkningene av tiltaket det er søkt om, skal sees i sammenheng med «andre gjennomførte eller planlagte tiltak i området». I merknaden til § 2-7 skriver utvalget at det er «den totale virkningen for samisk bruk av området fra tiltak som infrastrukturprosjekter, vindkraftverk og mineralprosjekter som vil være avgjørende». Ifølge utvalget vil planlagte tiltak omfatte tiltak der det foreligger konkrete planer, og der gjennomføring er sannsynlig eller påregnelig. Utvalget skriver at den foreslåtte regelen tar sikte på å forhindre at det skjer en «trinnvis reduksjon av naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse», gjennom tiltak som hver for seg ikke utgjør en vesentlig reduksjon.

Selv om et inngrep ikke vil innebære en krenkelse av SP artikkel 27, skriver utvalget at tiltak som griper inn i naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse må ha «positive virkninger som overstiger de negative virkningene». Ifølge utvalget vil det imidlertid ikke være avgjørende at samiske interesser kan bli skadelidende dersom hensynene som taler for inngrepet veier tyngre.

I lovforslaget § 2-8 andre ledd foreslår utvalget at det skal legges vekt på om det er oppnådd enighet i de tilfeller det er gjennomført konsultasjoner etter § 2-9. Utvalget skriver at dersom samiske interesser, myndighetene og tiltakshaver kommer til enighet, skal dette legges til grunn som en avtale. Ifølge utvalget vil dette være et «sterkt moment i retning av å innvilge en søknad om mineralvirksomhet eller ekspropriasjon». Der det ikke er oppnådd enighet, foreslår utvalget at det skal legges vekt på momenter av betydning for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse som har kommet frem gjennom konsultasjonene. Utvalget understreker imidlertid at det ikke er et krav at det er oppnådd enighet.

Grensen for inngrep i naturgrunnlaget – kodifisering av SP artikkel 27

Utvalget skriver at det er klarlagt i Fosen-dommen at SP artikkel 27 setter en absolutt grense for hvilke inngrep i naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse som vil være forenlig med folkeretten. Dommen gjaldt vindkraftanlegg, men ifølge utvalget vil også andre tiltak, herunder mineralprosjekter, måtte vurderes etter den samme normen. Ettersom mineralloven av 2009 ikke inneholder regler om inngrepsterskelen i SP artikkel 27, mener utvalget at dette må tas inn i ny minerallov.

Utvalget peker på at Høyesteretts uttalelser i Fosen-dommen vil gjelde for tiltak etter mineralloven, uavhengig av om uttalelsene tas inn i ny minerallov eller ikke. Til tross for at en lovfesting ikke vil ha noen direkte rettslig betydning, skriver utvalget at det vil virke «klargjørende og opplysende for næringsaktører og samiske interesser» om formuleringen tas inn i loven. Utvalget foreslår derfor at det i § 2-8 tredje ledd første punktum går frem at det ikke kan gis tillatelse til inngrep som vil innebære «vesentlig negative virkninger for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse». Utvalget skriver at de ved å bruke samme formulering som Høyesterett i Fosen-dommen har til hensikt å legge seg på samme norm som Høyesterett. Ifølge utvalget må ansvarlige myndigheter da gjøre en konkret vurdering på grunnlag av de kriteriene som Høyesterett har trukket opp i Fosen-dommen.

I de tilfeller det er mulig å finne avbøtende tiltak som reduserer ulemper eller skadevirkninger for reindriften, skriver utvalget at det er situasjonen etter at disse tiltakene er gjennomført som skal vurderes opp imot inngrepsterskelen. Utvalget skriver at det vil være en forutsetning at tiltakene som foreslås legger til rette for at reindriften kan foregå på tradisjonelt vis. Utvalget skriver at det ifølge Høyesterett skal en god del til før det foreligger en krenkelse av SP artikkel 27, og at de derfor antar at normen Høyesterett la til grunn bare vil ramme et fåtall mineralprosjekter.

Samtykke til inngrep som vil kunne være i strid med SP artikkel 27

Utvalget vurderer også om den konkrete reindriftsutøveren, siidaen, reinbeitedistriktet eller Sametinget kan gi sitt samtykke til inngrep som uten slikt samtykke ville vært i strid med SP artikkel 27. Utvalget viser til at SP artikkel 27 skal verne det aktuelle urfolkets rett til kulturutøvelse, og at denne retten også tilhører fremtidige medlemmer av urfolksgruppen. Utvalget skriver at nåværende utøvere av retten i utgangspunktet ikke vil kunne frasi seg retten med virkning for fremtidige generasjoner/rettighetshavere.

Utvalget skriver videre:

Det går likevel frem av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 16 at det kan legges vekt på om det foreligger et «fritt og informert samtykke». Det er noe uklart hvor langt dette slår gjennom etter artikkel 27. Utvalget mener at det er behov for en regel som gjør det mulig å få avklart om et tiltak er i strid med artikkel 27, før det startes undersøkelse. Utvalget har derfor foreslått at dersom siidaen inngår avtale med tiltakshaveren om godkjenning av undersøkelsestillatelse, undersøkelsesrett eller utvinningsrett, på bestemte vilkår, og avtalen godkjennes av Sametinget, bør det ikke kunne gjøres gjeldende av andre at undersøkelsen er en krenking av artikkel 27. Ved dette vil samiske rettighetshavere og representanter ha full rådighet over om det skal tillates en virksomhet som kan tenkes å være i strid med artikkel 27, uten at det vil være mulig for andre som kunne tenke seg å ta opp reindrift eller annen samisk bruk i området, å kreve dette så lenge virksomheten pågår.

Utvalget skriver også at i det i noen tilfeller kan være umulig å unngå et inngrep som vil innebære en krenkelse av SP artikkel 27, men at krenkelsen vil være tidsbegrenset. Som eksempel viser utvalget til prosjekter hvor det skal drives utvinning av en begrenset ressurs som vil være uttømt om et visst antall år, eller hvis noen vil starte med dagbrudd og etter hvert gå over til underjordsdrift. I slike tilfeller skriver utvalget at det kan være lettere å akseptere at det skjer et inngrep som innebærer en krenkelse som faller innunder SP artikkel 27.

På dette grunnlag foreslår utvalget i § 2-8 tredje ledd andre punktum at de involverte partene, med samtykke fra Sametinget, kan inngå avtale om å akseptere inngrepet. Utvalget skriver at de forutsetter at et eventuelt samtykke skjer mot et vederlag eller tiltak som kan motvirke noen av de negative virkningene av inngrepet, eksempelvis i form av en tidsbegrensning. Ettersom Sametinget må gi sitt samtykke, skriver utvalget at de samiske interessene vil ha full råderett over spørsmålet.

Endelig skriver utvalget at en inngått avtale vil være til hinder for at andre aktuelle eller potensielle utøvere av reindrift kan kreve å få overta området på grunnlag av at inngrepet er en krenkelse etter SP artikkel 27. Ifølge utvalget må det være en forutsetning at det skal skje en tilbakeføring av området, slik at mineralvirksomheten ikke vil være til hinder for fremtidig bruk av områdene der mineralaktiviteten skal foregå. Utvalget viser til at inngrepet i fremtidige generasjoners muligheter for kulturutøvelse dermed vil være begrenset.

6.5.3 Høringsinstansenes syn

Sametinget skriver at de støtter videreføringen av regelen i gjeldende minerallov § 17 om at det alltid skal legges vekt på hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse ved vurdering av tillatelse til mineralvirksomhet. Sametinget bemerker imidlertid at utvalget ikke benytter ordlyden fra gjeldende minerallov § 17 om at det skal legges vesentlig vekt på hensynet til samisk kultur med videre. Ifølge Sametinget er det viktig at hensynene skal tillegges vesentlig vekt fordi dette følger av SP artikkel 27, og fordi det vil bidra til at man unngår at enhver diskusjon om tiltak konsentreres til å bare handle om hva som kan gjøres for å ikke bryte folkeretten.

Sametinget skriver videre at de er enig med utvalget i at det som konsekvens av Fosen-dommen bør utarbeides generelle bestemmelser for regulering av den materielle grensen i SP artikkel 27. Ifølge Sametinget er det bra at utvalget foreslår at det ikke skal gis tillatelse til tiltak som vil ha negative virkninger for naturgrunnlaget (§ 2-8 tredje ledd første punktum). Sametinget skriver imidlertid at det samtidig bør vurderes om alle kriterier som inngår i vurderingen av inngrepsterskelen i SP artikkel 27, også bør gå frem av lovbestemmelsen.

Sametinget skriver at SP artikkel 27 inneholder en absolutt terskel for hva staten kan tillate av tiltak. Sametinget skriver at de derfor ikke ser det som aktuelt at avtaler mellom tiltakshaver og samiske rettighetshavere kan godkjenne inngrep som vil innebære vesentlige negative virkninger for naturgrunnlaget for samisk kultur (§ 2-8 tredje ledd andre punktum). Ifølge Sametinget er det en annen sak at det kan være usikkerhet og tvil om et tiltak er av en slik karakter at det bryter med terskelen i SP artikkel 27. Sametinget skriver at samiske rettighetshaveres og Sametingets vurderinger da må være av avgjørende betydning. På denne bakgrunn foreslår Sametinget at det arbeides videre med en ordlyd som legger vekt på samiske rettighetshaveres ønsker og Sametingets godkjennelse av tiltak der det kan være tvil eller grunn til å tro at virkningene er tett opp til hva folkeretten tillater.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skriver at utvalgets lovforslag i § 2-8 første ledd innebærer en svekkelse av ordlyden i mineralloven av 2009 § 17, hvor det i tredje ledd heter at det skal «legges vesentlig vekt» på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. NRL foreslår derfor at det i § 2-8 første ledd legges til at det skal legges «vesentlig vekt» på virkningen tiltaket vil ha for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse.

NRL skriver at de i prinsippet er imot at siidaer skal kunne inngå avtaler som rokker ved kollektive rettigheter. Ifølge NRL skal disse rettighetene sikres for fremtidig reindrift. NRL skriver at dersom det fra reindriftens side skal kunne inngås avtaler, må det stilles strengere krav enn det som fremgår av § 2-8 tredje ledd andre punktum. For det første må alle siidaer være enige. I tillegg må avtalen være godkjent av distriktsstyret og til slutt også godkjent av Sametinget. NRL foreslår på dette grunnlag følgende presisering i § 2-8 tredje ledd andre punktum:

Dette gjelder likevel ikke dersom tiltakshaver har inngått avtale om det aktuelle tiltaket med alle berørte siidaer og avtalen er enstemmig godkjent av distriktsstyret og endelig godkjent av Sametinget.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) skriver at forslaget til ny § 2-8 tredje ledd første punktum innebærer en kodifisering av Høyesteretts tolkning av menneskerettsloven og SP artikkel 27 i Fosen-dommen. JD skriver at slik de forstår Fosen-dommen, utleder Høyesterett denne terskelen for krenkelse av SP artikkel 27 av en uttalelse fra Menneskerettskomiteen fra 27. mars 2009 (Ángela Poma Poma mot Peru), hvor spørsmålet var om inngrepet hadde «a substantive negative impact» på kulturutøvelsen.

JD skriver at de er enig med utvalget i at det er viktig med tiltak som støtter oppunder etterlevelsen av konvensjonsforpliktelser, og at det etter omstendighetene kan være grunnlag til å lovfeste lang og fast rettspraksis, selv om dette ikke vil endre rettstilstanden. Ifølge JD er det imidlertid for tidlig å skulle kodifisere en terskel for krenkelse av SP artikkel 27 i dette tilfellet. JD viser til at rettstilstanden på feltet fortsatt er i utvikling, og at en kodifisering på et for tidlig stadium i rettsutviklingen kan virke mot sin hensikt. JD skriver at en slik lovbestemmelse da kan stå i fare for å bli utdatert ved at nye kilder kommer til, slik som ny rettspraksis, og dermed ikke lenger være hverken klargjørende eller opplysende for rettsanvendere.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) viser til at bestemmelsen i § 2-8 første ledd ikke nevner tillatelse til ekspropriasjon i listen over tillatelser hvor det skal legges vekt på virkningen vedtaket vil ha for grunnlaget for samisk kulturutøvelse. LMD skriver at bestemmelsen bør omfatte søknad om ekspropriasjonstillatelse, og spør om utelatelsen beror på en misforståelse.

LMD viser til at det etter gjeldende minerallov § 17 tredje ledd skal «legges vesentlig vekt» på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. Når det i utvalgets forslag til § 2-8 første ledd går frem at det skal «legges vekt på virkningen», skriver LMD at dette innebærer en svekkelse av samiske interesser. LMD ber derfor om at formuleringen «vesentlig vekt» videreføres i ny minerallov.

Videre skriver LMD at det er behov for å presisere nærmere i ordlyden hva som menes med «andre gjennomførte eller planlagte tiltak i området». LMD skriver at det ikke er klart ut fra ordlyden i lovforslaget hvilket geografisk område som faktisk er omfattet av bestemmelsen. Ifølge LMD må begrepet knyttes til det området som omfatter den reindriften som blir berørt av tiltaket. LMD skriver at dette kan gjelde den siidaen eller distriktet som får tiltaket innenfor sine reinbeiteområder, men også nabosiidaer og distrikter vil kunne oppleve negative konsekvenser, blant annet ved større press på sine beiteområder av rein fra den siidaen eller distriktet som er direkte berørt av tiltaket.

Når det gjelder utvalgets forslag til ny § 2-8 tredje ledd, skriver LMD at de er enig med utvalget i at normen i SP artikkel 27 bør komme til uttrykk i mineralloven. LMD skriver imidlertid at de ikke er enig i den tilnærmingen som utvalget har valgt ved utformingen av ny § 2-8 tredje ledd andre punktum. Ifølge LMD bør ikke lovgivningen legge til rette for at enkeltutøvere skal kunne si fra seg en rettighet med virkning for fremtidige generasjoner. Selv om det skulle vært presisert i lovforslaget at en eventuell avtale må være tidsbegrenset, skriver LMD at det heller ikke ville vært opplagt hvordan SP artikkel 27 da ville slått inn. LMD foreslår derfor at § 2-8 tredje ledd andre punktum ikke inkluderes i bestemmelsen.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) viser til at tillatelse til utvinningsrett ikke er nevnt i forslaget til ny § 2-8 første ledd. DMF skriver at utvinningsrett i seg selv ikke gir større rett til inngrep enn ved undersøkelsesrett og at man derfor kan si at samiske interesser ikke er like relevant ved tildeling av utvinningsrett. DMF viser imidlertid til at den som har utvinningsrett kan gjennomføre undersøkelser. Ifølge DMF vil en tildeling av utvinningsrett derfor kunne forlenge perioden med undersøkelsesaktivitet i samiske områder. DMF skriver at konsekvensen av utvalgets forslag da vil kunne være at undersøkelsesarbeiders påvirkning på naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, ikke blir vurdert der disse skal gjennomføres innenfor utvinningsretten.

DMF skriver at de anbefaler å endre ordlyden i § 2-8 andre ledd for å synliggjøre koblingen til bestemmelsens første ledd. DMF foreslår en mindre språklig endring i ordlyden, slik at det henvises til «vurderingen etter første avsnitt». DMF skriver at uten en slik kobling mellom første og andre ledd, kan betydningen av gjennomført konsultasjon bli mindre tydelig.

Endelig skriver DMF at de er spørrende til den foreslåtte unntaksbestemmelsen i § 2-8 tredje ledd andre punktum. DMF viser til utvalgets merknad til bestemmelsen hvor det går frem at utvalget «antar» at en avtale inngått på denne måten vil passere etter SP artikkel 27. Ifølge DMF er det avgjørende at dette bringes på det rene før en slik bestemmelse eventuelt tas med videre, inkludert en avklaring av forholdet mellom ILO-konvensjonen nr. 169 og SP artikkel 27.

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) skriver at de mener det vil være en fordel å tydeliggjøre terskelen og vurderingstemaene som inngår i den samlede vurderingen av om et inngrep nærmer seg grensen for krenkelse av SP artikkel 27. Ifølge NIM bør en eventuell lovtekst reflektere de vurderingstemaene som inngår i en slik samlet vurdering, blant annet momenter som effektiv deltakelse/konsultasjoner, kumulative virkninger og avbøtende tiltak, i samsvar med vurderingstemaene i SP artikkel 27. NIM skriver at for rettsanvendere ville en slik mer detaljert anvisning på vurderingstemaer og vekting gi bedre veiledning, og dermed også bidra til å sikre bedre menneskerettslig etterlevelse.

NIM skriver at utvalgets lovforslag ikke ser ut til å inkludere en henvisning til avbøtende tiltak. NIM viser til at avbøtende tiltak er et sentralt moment i Menneskerettskomiteens og Høyesteretts praksis om vurdering av SP artikkel 27 i inngrepssaker, og at hjemmel for å fastsette avbøtende tiltak finnes i gjeldende minerallov § 17 tredje ledd. NIM skriver at de mener at en lignende hjemmel for avbøtende tiltak bør fremgå i den nye mineralloven, og at denne også bør vise til hensyn til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. NIM skriver også at det i merknaden til et lovforslag som er knyttet til gjennomføringen av SP artikkel 27 i norsk rett, bør fremgå at praksis om denne bestemmelsen vil være i utvikling, både i Menneskerettskomiteen og Høyesterett.

NIM skriver at de mener det er positivt hvis prinsippet om kumulative virkninger av flere inngrep kommer direkte til uttrykk i mineralloven. NIM viser til at både Menneskerettskomiteen og Høyesterett har fastsatt at det i vurderingen av terskelen etter SP artikkel 27, vil være sentralt å vurdere virkningene av tidligere, nåværende og fremtidige inngrep for minoritetens muligheter for å fortsette å utøve sin kultur.

NIM skriver at utvalgets forslag til ny § 2-8 tredje ledd første punktum bidrar til å synliggjøre hva vurderingen etter SP artikkel 27 dreier seg om. NIM skriver imidlertid at det kan stilles spørsmål ved om SP artikkel 27 tillater avtaler som bryter med reglene om derogasjon i SP artikkel 4. Ifølge NIM reiser forslaget om å tillate avtaler som fraviker vernet i SP artikkel 27 flere spørsmål som i liten grad drøftes i utredningen. NIM viser blant annet til at SP artikkel 27 er inkorporert med forrang i menneskerettsloven. Ifølge NIM er det da usikkert om mineralloven kan bestemme at en menneskerettsbestemmelse med forrang skal kunne fravikes ved avtale.

NIM skriver at de mener at begrepet i bestemmelsens ordlyd, «berørte siidaer», ikke bør anvendes slik utvalget foreslår. Ifølge NIM er forslaget og utvalgets begrunnelse problematisk i henhold til SP artikkel 27, ILO-konvensjonen nr. 169 og avtalerettslige prinsippet om at avtaler gjelder mellom partene og ikke binder andre personer. NIM skriver at de oppfatter utvalget slik at en avtale etter ny § 2-8 tredje ledd andre punktum skal kunne hindre både vern og påberopelse av vern etter SP artikkel 27, også for andre individer og grupper enn den berørte siidaen. Til dette skriver NIM at de mener at rettigheter og vern etter SP artikkel 27 og ILO-konvensjon nr. 169 kan omfatte en betydelig videre personkrets enn en siida. NIM skriver at en eventuell lovtekst bør være generelt utformet på en måte som kan inkludere alle som kan tenkes å påberope seg vern etter SP artikkel 27.

Alta kommune skriver at utvalgets forslag i § 2-8 tredje ledd andre punktum vil legge til rette for en praksis som kan få uheldige og utilsiktede konsekvenser for parter som ikke er direkte involvert i avtalen. Ifølge Alta kommune vil en slik ordning også endre grunnlaget for hva som skal inngå i en erstatning, som igjen vil påvirke senere prosesser.

Amnesty International Norge (Amnesty) skriver at de er bekymret for at ny § 2-8 første ledd innebærer en svekkelse av ordlyden i mineralloven av 2009 § 17 tredje ledd. Amnesty foreslår derfor at kravet om «vesentlig vekt» tas inn igjen i bestemmelsen.

Amnesty er positive til at enighet fremheves og at rettighetshavere/siidaer og Sametinget får en sentral rolle i å vurdere konsekvensene, og gjennom avtale kan fastslå slik enighet, særlig ved store konsekvenser. Amnesty skriver at de imidlertid beklager at det ikke stilles krav om enighet etter konsultasjoner med rettighetshavere og Sametinget ved vurdering av tillatelse. Ifølge Amnesty svekkes implementeringen av prinsippet om et fritt og forhåndsinformert samtykke når loven ikke stiller krav om slik enighet.

Endelig skriver Amnesty at de er bekymret for at forslaget i § 2-8 tredje ledd andre punktum vil medføre at det inngås avtaler av enkeltsiidaer som rokker ved den kollektive reindriftsretten. For å avverge dette foreslår Amnesty at det stilles strengere krav til enighet både i siidaer og reinbeitedistrikt, i tillegg til endelig godkjenning av Sametinget.

Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver at ekspropriasjon må inngå som en del av opplistingen i § 2-8 første ledd, ettersom det også ved ekspropriasjon må vurderes hvordan dette vil innvirke på etablerte samiske rettigheter. Reinbeitedistriktet skriver at de også registrerer at man i lovforslaget har gått bort fra å bruke begrepet «vesentlig» ved vektlegging av samiske rettigheter. Ifølge reinbeitedistriktet kan ikke dette forstås på annen måte enn at forslaget svekker bestemmelsen i gjeldende minerallov § 17 tredje ledd. Endelig skriver reinbeitedistriktet at det må være enstemmighet i distriktet for å kunne inngå avtaler med en tiltakshaver. Ifølge reinbeitedistriktet kan det ikke være slik at enkelte siidaer kan inngå avtaler, og dermed legge press på de siidaer som enten blir sterkere berørt av tiltaket, eller som helhetlig sett ikke ser rom for flere inngrep. Reinbeitedistriktet skriver at det som en sikkerhetsventil kan være greit at Sametinget foretar en endelig godkjenning, som igjen beror på at distrikter er enstemmige.

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR) skriver at det ikke skal kunne inngås avtaler av enkeltrettighetshavere som enkeltpersoner, siidaandeler, reineiere, siidaer, reinbeitedistrikter og andre samiske rettighetshavere, uten at de kollektive rettighetene blir tatt hensyn til. NSR skriver at utvalget foreslår et rammeverk for slike avtaler i § 2-8, men at dette må styrkes. Ifølge NSR må de kollektive rettighetene sikres ved at slike avtaler kun kan inngås dersom alle i et reinbeitedistrikt, og/eller andre berørte samiske rettighetshavere godkjenner dette, og ved at Sametinget også må gi sitt endelige samtykke til slike avtaler. NSR skriver at dette vil sikre at det ikke inngås avtaler som rokker ved fremtidige generasjoners muligheter.

Reindriftsstyret skriver at de mener det er positivt at lovforslaget legger seg på samme norm som Høyesterett la til grunn i Fosen-dommen. Reindriftsstyret skriver også at det er et sentralt poeng at konsultasjonsprosessen tar sikte på å avklare hvilke konsekvenser mineralutvinningen kan ha for naturgrunnlaget for samisk språk, kultur og samfunnsliv, og hvilke tiltak det er mulig å gjennomføre for å redusere eller fjerne eventuelle negative konsekvenser. Ifølge Reindriftsstyret må det da også klargjøres hvor grensen går for negative konsekvenser som kan aksepteres fra samisk side.

6.5.4 Departementets vurdering

Generelle regler for inngrep i tradisjonelle samiske områder

Departementet er enig med utvalget i at ny minerallov bør ha generelle regler om grensene for inngrep i tradisjonelle samiske områder. Departementet har imidlertid foreslått enkelte endringer i utvalgets lovforslag til ny § 2-8 første ledd, som nå følger av departementets lovforslag § 2-7 første ledd. Slik det går frem nedenfor, er det departementets vurdering at bestemmelsen også bør gjelde ved søknad om utvinningsrett og ekspropriasjonstillatelse. Departementet er også av den oppfatning at kravet om vesentligvekt i mineralloven av 2009 § 17 tredje ledd andre punktum bør videreføres i ny lovbestemmelse.

I mineralloven av 2009 § 17 tredje ledd er det egne regler om vektlegging av hensynet til samiske interesser ved søknad om undersøkelsesrett i Finnmark. Bestemmelsen i § 17 gjelder bare for søknader om undersøkelsesrett, men det følger av andre bestemmelser i mineralloven at reglene også gjelder for søknader om prøveuttak (§ 20 andre ledd), utvinningsrett (§ 30), ekspropriasjon (§ 40 tredje ledd) og driftskonsesjon (§ 43 fjerde ledd).

I utvalgets forslag til ny § 2-8 første ledd er det bare tillatelser til undersøkelser, prøveuttak og drift som er nevnt uttrykkelig i bestemmelsen. LMD og Nord-Senja reinbeitedistrikt har pekt på at utvalget ikke har inkludert tillatelser til ekspropriasjon som vedtak hvor det skal legges vekt på virkningene for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Tilsvarende er heller ikke tillatelser til utvinningsrett omtalt i utvalgets lovforslag, slik DMF viser til i sitt høringssvar. Utvalget har ikke begrunnet hvorfor tillatelser til utvinningsrett og ekspropriasjon er utelatt fra bestemmelsen. I og med at disse tillatelsene omfattes av mineralloven av 2009 sine særregler for Finnmark (§§ 30 og 40 tredje ledd), og departementet heller ikke kan se gode grunner til å skulle utelate disse, bør også vedtak om utvinningsrett og tillatelse til ekspropriasjon inkluderes i bestemmelsen.

Flere høringsinstanser er negative til utvalgets forslag om å fjerne kravet om vesentlig vekt, se utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd. NRL skriver at endringen vil innebære at ordlyden blir svekket sammenlignet med § 17 tredje ledd andre punktum i mineralloven av 2009. Departementet er enig i at fjerning av begrepet «vesentlig» i utgangspunktet fremstår som en svekkelse av ordlyden sammenlignet med tidligere lovbestemmelse. Ordlyden i utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd er imidlertid også endret på andre områder. Departementet har derfor nedenfor vurdert om de samlede endringene i lovbestemmelsen tilsier at ordlyden ikke er svekket, til tross for at vesentlighetskravet er tatt ut.

I utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd har utvalget foreslått at det skal legges vekt på virkningen vedtaket vil ha for «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse». Dette istedenfor «hensynet til samiske interesser», slik det står i § 17 tredje ledd første punktum i mineralloven av 2009. I § 17 tredje ledd andre punktum er det også vist til hvilke hensyn som skal vektlegges i vurderingen, i form av «samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv». I merknaden til utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd er ikke begrepet «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» kommentert. Utvalget har imidlertid foreslått å ta inn dette begrepet i forslaget til ny formålsbestemmelse i § 1-1 andre ledd, nærmere drøftet i kapittel 3.1.2 og 3.1.4. Dette istedenfor ordlyden i mineralloven av 2009, som i formålsbestemmelsen i § 2 bokstav b sier at formålet med loven blant annet er å ivareta hensynet til «naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv». I merknad til utvalgets lovforslag § 1-1 viser utvalget til Høyesteretts uttalelser i Fosen-dommen om at reindrift og annen tradisjonell samisk næringsutøvelse er en del av kulturutøvelsen. Utvalget skriver at de mener at uttrykket «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» omfatter det som ligger i gjeldende bestemmelse, og at et nytt begrep ikke skal føre til en realitetsendring av hvor langt vernet av samiske interesser går.

I og med at begrepet «naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» brukes også i utvalgets lovforslag § 2-8, antar departementet at det utvalget har skrevet om begrepet i tilknytning til § 1-1, også gjelder for lovforslaget § 2-8. Departementet legger dermed til grunn at forslaget til formulering i lovforslaget § 2-8 er ment å bety det samme som formuleringen i § 17 tredje ledd andre punktum i mineralloven av 2009.

Den andre endringen i utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd er at det nå skal legges vekt på «virkningen» som vedtaket vil ha for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Dette skiller seg fra § 17 tredje ledd andre punktum i mineralloven av 2009, som bare sier at det skal legges vekt på de hensynene som er listet opp i bestemmelsen. Å legge vekt på «virkningen» av et vedtak kan tilsi at myndighetene skal se nærmere på hvordan et vedtak faktisk påvirker naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. I så måte fremstår endringen i ordlyden som en utvidelse av det samiske rettighetsvernet, sammenlignet med bestemmelsen i § 17 tredje ledd annet punktum i mineralloven av 2009. Etter departementets syn vil det imidlertid kunne være en del av å legge vekt på hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv å også vurdere hvordan det aktuelle vedtaket virker inn på disse hensynene. I alle fall kan ikke departementet se at innføringen av ordlyden «virkning» innebærer at det skal legges noe særlig større vekt på hensynet til samiske interesser enn det som allerede følger av § 17 tredje ledd annet punktum i mineralloven av 2009.

På bakgrunn av vurderingen ovenfor er det departementets syn at å fjerne begrepet «vesentlig» i utvalgets lovforslag § 2-8 første ledd, ikke er tilstrekkelig begrunnet. Begrepet er godt innarbeidet i mineralloven av 2009 og oppfattes som et viktig begrep for flere av høringsinstansene som representerer samiske interesser. Dersom ordlyden skal endres på dette punktet må det, etter departementets syn, være tilstrekkelig gode grunner for å ikke videreføre begrepet i ny lovbestemmelse. Noen slik begrunnelse følger ikke av utvalgets lovforslag til § 2-8 første ledd, og departementet kan heller ikke se noen grunner til en slik lovendring.

Departementet foreslår derfor at lovforslaget til ny vektleggingsbestemmelse i § 2-7 første ledd skal pålegge myndighetene å legge «vesentlig vekt» på virkningen vedtaket vil ha for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse.

Se lovforslaget § 2-7 første ledd første punktum og merknad til bestemmelsen.

Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at det bør komme tydeligere frem av ordlyden i vektleggingsbestemmelsen hva som menes med «andre gjennomførte eller planlagte tiltak i området». Ifølge LMD må begrepet knyttes til det området som omfatter den reindriften (eller annen form for kulturutøvelse), som blir berørt av det aktuelle tiltaket. Departementet ser behovet for at det i mineralloven gis føringer for hva som utgjør det relevante området i relasjon til lovforslaget. Departementet har derfor kommentert dette i merknad til § 2-7 første ledd.

Menneskerettskomiteen har i flere avgjørelser fremhevet viktigheten av å vurdere de kumulative effektene av tidligere og fremtidige tiltak i relasjon til SP artikkel 27. Dette er et sentralt poeng, ettersom retten til kulturutøvelse gjerne trues av ulike typer naturinngrep av ulik størrelse, over tid, som samlet sett kan bli så omfattende at det overstiger terskelen for det tillatte etter SP artikkel 27. Departementet er derfor enig med utvalget i at det bør komme tydelig til uttrykk i lovforslaget § 2-7 første ledd at virkningene av et vedtak skal sees i sammenheng med andre gjennomførte eller planlagte tiltak i området.

Se lovforslaget § 2-7 andre ledd og merknad til bestemmelsen.

Betydningen av enighet og argumenter som kommer frem ved konsultasjoner

Departementet er enig med utvalget i at det bør gå frem av mineralloven at det skal legges vekt på momenter av betydning for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse som har kommet frem gjennom konsultasjon. Slik Samerettsutvalget II skriver i NOU 2007: 13 punkt 5.5.3.13, vil gjennomføring av konsultasjoner og aktiv deltakelse fra urfolk i beslutningsprosesser i saker som angår dem, være et viktig virkemiddel for statens oppfyllelse av SP artikkel 27. Ved å lovfeste at det skal legges vekt på de momentene som kommer frem i konsultasjonene, gjøres det tydelig at innholdet i konsultasjonene skal få en reell betydning for myndighetenes vurderinger. Utvalgets lovforslag i § 2-8 andre ledd andre punktum legges derfor til grunn, med noen språklige tilpasninger, i lovforslaget til ny § 2-7 andre ledd.

Departementet er imidlertid uenig med utvalget i at ny minerallov også bør inneholde en bestemmelse som sier uttrykkelig at det skal legges vekt på om det er oppnådd enighet i konsultasjonene. Etter departementets syn vil en bestemmelse som sier at det skal legges vekt på hvorvidt partene har blitt enige eller ikke, kunne gi berørte rettighetshavere insentiver til å unngå å komme til slik enighet. Konsultasjoner skal gjennomføres med formål å oppnå enighet, og skal ikke avsluttes så lenge partene antar at det er mulig å oppnå enighet om saken, jf. sameloven § 4-6 første og tredje ledd. Det er imidlertid ikke et krav om at partene faktisk blir enige i konsultasjonene, men at myndighetene gjennomfører konsultasjoner i tråd med samelovens regler. Etter departementets syn kan utvalgets lovforslag om at det skal legges vekt på om det er oppnådd enighet, være egnet til å skape uklarheter rundt innholdet i konsultasjonsreglene. Departementet foreslår derfor å ikke videreføre utvalgets lovforslag i § 2-8 andre ledd første punktum.

Se lovforslaget § 2-7 andre ledd og merknad til bestemmelsen.

Fastsetting av vilkår ved innvilgelse av søknad

I mineralloven av 2009 § 17 tredje ledd tredje punktum går det frem at det kan settes vilkår for å ivareta hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv dersom en søknad innvilges. Utvalget har ikke foreslått å videreføre denne bestemmelsen i lovforslaget § 2-8, men skriver i merknaden til § 2-8 første ledd at bestemmelsen «innebære[r] at det skal vurderes hvilke vilkår som kan stilles for å ivareta hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse der det gis tillatelse».

For tillatelser som i større eller mindre grad beror på forvaltningens skjønn, har domstolene innenfor den alminnelige vilkårslæren godtatt at det kan knyttes plikter til en ellers begunstigende avgjørelse. For å ivareta samiske hensyn kan myndighetene etter mineralloven av 2009 sette vilkår for en tillatelse. De nærmere vilkårene for å kunne sette slike krav bør gå frem av mineralloven. Det er ikke uvanlig at det inntas bestemmelser i sektorlovgivningen som uttrykkelig gir forvaltningen fullmakt til å sette nærmere betingelser for tillatelser eller andre begunstigende vedtak (se for eksempel konsesjonsloven § 11). Ettersom en slik bestemmelse allerede følger av § 17 tredje ledd tredje punktum i mineralloven av 2009, vil en videreføring av denne bestemmelsen bidra til mindre uklarhet. NIM har også tatt til orde for at en bestemmelse om avbøtende tiltak bør videreføres i ny minerallov. Departementet foreslår derfor at dette kommer til uttrykk i et eget ledd i lovforslaget § 2-7 tredje ledd.

Se lovforslaget § 2-7 tredje ledd og merknad til bestemmelsen.

Lovfesting av inngrepsterskelen i SP artikkel 27

I Fosen-dommen har Høyesterett avklart at SP artikkel 27 setter en absolutt grense for hvilke inngrep som kan gjøres i naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Særlig sentralt står førstvoterendes uttalelser om at det vil foreligge en krenkelse av rettighetene etter SP artikkel 27 dersom inngrepet fører til «vesentlige negative konsekvenser for muligheten til kulturutøvelse» (avsnitt 119). Dommen gjaldt etablering av vindkraftanlegg, men det er ikke tvilsomt at uttalelsene om SP artikkel 27 også vil gjelde for vedtak etter mineralloven. Utvalget foreslår på bakgrunn av disse uttalelsene å lovfeste inngrepsterskelen i SP artikkel 27 i mineralloven med formuleringen «vesentlig negative virkninger», se utvalgets lovforslag § 2-8 tredje ledd første punktum. Slik departementet kommer nærmere tilbake til, er det imidlertid her en forskjell mellom utvalgets lovforslag og Høyesteretts angivelse av inngrepsterskelen i Fosen-dommen.

Departementet har vurdert spørsmålet og kommet til at Høyesteretts uttalelser om inngrepsterskelen i SP artikkel 27 ikke bør lovfestes i ny minerallov. Departementet foreslår derfor å ikke gå videre med utvalgets lovforslag til ny § 2-8 tredje ledd første punktum. Nedenfor følger begrunnelsen for departementets vurdering.

Det samlede inntrykket fra høringen er at forslaget om å lovfeste inngrepsterskelen etter SP artikkel 27 har relativt bred støtte blant høringsinstansene. Høringsinstansene som skriver at de er positive til å lovfeste inngrepsterskelen, synes å fokusere på betydningen av å synliggjøre at SP artikkel 27 setter absolutte begrensninger for tiltak etter mineralloven. Enkelte høringsinstanser mener at en lovfesting av inngrepsterskelen vil sikre bedre etterlevelse av menneskerettighetene ved at reglene tydeliggjøres for myndighetene som skal anvende mineralloven. JD mener imidlertid at det er for tidlig å lovfeste inngrepsterskelen.

Departementet ser at det er flere argumenter som kan tale for å innføre en bestemmelse i mineralloven som lovfester Høyesteretts tolkning av inngrepsterskelen i SP artikkel 27, slik den er formulert i Fosen-dommen. En lovfesting av inngrepsterskelen kan gjøre det tydeligere for samiske rettighetshavere og næringsaktører at SP artikkel 27 setter en absolutt grense for hvilke tiltak som kan tillates etter mineralloven. En lovfesting ville også, slik enkelte høringsinstanser har pekt på, kunne sikre en bedre etterlevelse av menneskerettighetene ved å synliggjøre reglene for myndighetene som skal anvende og forholde seg til mineralloven. Til det siste poenget ønsker departementet å peke på at ansvarlige myndigheter både bør ha og har kjennskap til reglene i SP artikkel 27. Saksbehandling i tråd med de grensene som folkeretten setter, er derfor ikke avhengig av at reglene går frem av sektorlovgivningen. Rent lovteknisk vurderer departementet på generelt grunnlag at man bør være varsom med å lovfeste tolkninger av folkerettslige enkeltbestemmelser i sektorlovgivningen.

Etter departementets syn er det også et moment at Høyesteretts tolkning av inngrepsterskelen i SP artikkel 27 anses å gi uttrykk for en nokså festnet og etablert rettstilstand. Selv om Høyesteretts angivelse av inngrepsterskelen på norsk er ny, følger det av praksis fra Menneskerettskomiteen at SP artikkel 27 ikke tillater inngrep som har «a substantive negative impact» på kulturutøvelsen, jf. Ángela Poma Poma mot Peru (CCPR-2006-1457) punkt 7.5. Høyesteretts angivelse av terskelen ligger dermed tett opptil uttalelser i Menneskerettskomiteens praksis.

Etter departementets vurdering er det imidlertid også forhold som taler mot å lovfeste inngrepsterskelen etter SP artikkel 27 i mineralloven. Ett forhold er at det ikke vil ha noen direkte rettslig betydning å lovfeste Høyesteretts tolkning. SP artikkel 27 er ratifisert av Norge og inkorporert i norsk rett med forrang gjennom menneskerettsloven §§ 2 og 3. Høyesteretts uttalelser i Fosen-dommen om vurderingstemaet etter SP artikkel 27 vil derfor være retningsgivende for alle vedtak etter mineralloven, uavhengig av om inngrepsterskelen lovfestes eller ikke.

Et annet forhold er at det etter departementets vurdering er for tidlig å lovfeste Høyesteretts tolkning av inngrepsterskelen. Departementet er dermed enig med JD. Rettsutviklingen i internasjonal og nasjonal rettspraksis viser at hensynet til urfolk gis et stadig større rettighetsvern i relasjon til SP artikkel 27. Det er også en utvikling i hvilke momenter som inngår i vurderingen etter SP artikkel 27, samt hvilken vekt de ulike momentene skal tillegges. Et eksempel er betydningen av at det er gjennomført konsultasjoner i vurderingen av om SP artikkel 27 er krenket, se blant annet HR-2017-2247-A (Reinøya) avsnitt 121 og HR-2017-2428-A (Reintallreduksjon I) avsnitt 72. En lovfesting av inngrepsterskelen på et for tidlig tidspunkt vil da kunne virke mot sin hensikt, ved at reglene i mineralloven kan havne i utakt med rettsutviklingen. Gitt rettsutviklingen på dette området de siste årene, kan man ikke se bort fra at det vil komme ny rettspraksis om SP artikkel 27 i tiden fremover, og heller ikke at samer vil kunne oppleve å få sterkere vern for sin kulturutøvelse gjennom fremtidig rettspraksis. En lovfesting vil da kunne innebære at lovbestemmelsen ikke gir uttrykk for gjeldende tolkning av SP artikkel 27, og da hverken være klargjørende eller opplysende for de som skal anvende loven.

Departementet er ikke uenig i at en lovfesting kan gjøre det tydeligere for ansvarlige myndigheter at SP artikkel 27 setter en absolutt grense for tiltak etter mineralloven. Etter departementets syn vil det imidlertid være begrenset med veiledning i å lovfeste selve inngrepsterskelen, uten at lovteksten også reflekterer de vurderingstemaene som skal inngå i vurderingen og hvordan disse skal vektes. Hensynet til å unngå at rettstilstanden i mineralloven havner i utakt med rettsutviklingen i internasjonal og nasjonal praksis tilsier at man også bør være varsom med en slik lovfesting. Departementet merker seg også at utvalget foreslår å bruke begrepet vesentlig negative «virkninger», mens Høyesterett i Fosen-dommen bruker vesentlig negative «konsekvenser». En lovfesting i tråd med utvalgets lovforslag i § 2-8 tredje ledd første punktum vil derfor ikke innebære en nøyaktig gjengivelse av Høyesteretts tolkningsuttalelse i dommens avsnitt 119. Selv om departementet måtte tatt hensyn til denne nyanseforskjellen ved et eventuelt forslag om å lovfeste inngrepsterskelen etter SP artikkel 27, har ikke dette vært avgjørende for departementets vurdering av om inngrepsterskelen bør lovfestes eller ikke.

Departementet har etter en samlet vurdering kommet til at Høyesteretts tolking av inngrepsterskelen i SP artikkel 27 fra Fosen-dommen, ikke bør lovfestes i en egen bestemmelse i ny minerallov. Departementet ønsker likevel å presisere at mineralloven gjelder med de begrensninger som følger av ILO-konvensjon nr. 169 og SP artikkel 27. Dette innebærer også at Høyesteretts uttalelser og angivelse av inngrepsterskelen etter SP artikkel 27 får betydning for hvilke tiltak som kan tillates etter ny minerallov.

Departementet vil for øvrig følge med på rettsutviklingen på feltet fremover og vurdere om inngrepsterskelen i SP artikkel 27 bør lovfestes på et senere tidspunkt.

Samtykke til inngrep som vil kunne være i strid med SP artikkel 27

Utvalget foreslår å lovfeste en regel i mineralloven om at berørte siidaer skal kunne samtykke til inngrep som vil kunne være i strid med SP artikkel 27, før inngrepet har skjedd. Som det går frem ovenfor, foreslår ikke departementet i denne proposisjonen å lovfeste grensene for inngrepsterskelen i SP artikkel 27. Spørsmålet om å samtykke til inngrep som kan tenkes å være i strid med SP artikkel 27, må sees i sammenheng med vurderingen ovenfor om lovfesting av inngrepsterskelen. Etter departementets vurdering kan en slik samtykkebestemmelse vanskelig lovfestes uten at også inngrepsterskelen lovfestes. Departementet vil likevel drøfte forslaget fra utvalget.

Det følger av praksis fra både Menneskerettskomiteen og Høyesterett at SP artikkel 27 ikke bare gir individuelle rettigheter, men også et kollektivt rettighetsvern (se blant annet Lubicon Lake Band mot Canada (Communication No. 167/1984). Dette understrekes av Samerettsutvalget II i NOU 2007: 13, som viser til at «[i]ndividets rett til kulturutøvelse nødvendigvis [vil] avhenge av gruppens mulighet til kulturutøvelse. Dersom kulturen ikke opprettholdes, vil heller ikke de individuelle rettighetene til kulturutøvelse kunne utøves», se punkt 5.5.3.4. Disse utgangspunktene legger, etter departementets syn, begrensninger for hvilke ordninger som kan innføres i sektorlovgivningen.

Som begrunnelse for forslaget viser utvalget til ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 16, hvor det går frem at det kan legges vekt på om det foreligger et «fritt og informert samtykke». Utvalget skriver at det er «noe uklart hvor langt dette slår gjennom etter SP artikkel 27», men at det er «behov for en regel som gjør det mulig å få avklart om et tiltak er i strid med artikkel 27, før det startes undersøkelse». Departementet ser at det kan være gode grunner til å få avklart om et planlagt tiltak er forenlig med SP artikkel 27, før dette settes i gang. Etter departementets syn vil det også kunne oppstå situasjoner hvor de samiske rettighetshaverne aksepterer inngrep i tradisjonelle samiske områder. Det kan også argumenteres for at representanter for berørte samiske rettighetshavere bør ha rett til å bestemme selv over egne rettigheter.

Slik også NIM fremhever i sitt høringsinnspill, er det imidlertid uavklart hvordan reglene i ILO-konvensjonen nr. 169 forholder seg til SP artikkel 27 når det gjelder adgangen til å frasi seg det kollektive rettighetsvernet. Selv om ILO-konvensjonen nr. 169 legger vekt på autonomi og retten til å inngå avtaler, er det ikke sikkert at det vil være forenlig med SP artikkel 27 å frasi seg vernet gjennom avtale. Dette tilsier at man bør være varsom med å innføre regler i sektorlovgivningen som åpner for denne type avtaler.

I vurderingen av om inngrepsterskelen i SP artikkel 27 er overskredet, vil det være av betydning hvordan konsultasjonsreglene har blitt ivaretatt (Ilmari Länsman mfl. mot Finland (CCPR-1992-511) punkt 9.6 og Jouni Länsman mfl. mot Finland I (CCPR-1995-671) punkt 10.5). Det vil imidlertid ikke nødvendigvis være avgjørende for vurderingen om og i hvilken grad minoriteten har blitt konsultert. Dersom konsekvensene av inngrepet er store nok, vil det ikke hindre krenkelse av SP artikkel 27 at konsultasjoner er gjennomført, jf. Fosen-dommen avsnitt 121. Selv om utvalgets forslag til utformingen av bestemmelsen i § 2-8 tredje ledd andre punktum ikke direkte gjelder regler om konsultasjoner, bygger bestemmelsen på et premiss om at de som er beskyttet av SP artikkel 27 skal kunne frasi seg rettighetsvernet ved å godkjenne tiltak som overstiger inngrepsterskelen. Etter departementets syn er det uklart om en slik regel vil være forenlig med folkeretten. Uten at dette spørsmålet er rettslig avklart på overordnet nivå, mener departementet at det ikke bør innføres slike regler i en sektorlov som mineralloven.

Reglene i SP artikkel 27 er inkorporert i norsk rett med forrang, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3. Det betyr at dersom rettighetsvernet i SP artikkel 27 kommer i konflikt med andre lover i norsk rett, følger det av menneskerettsloven at reglene i SP artikkel 27 skal gå foran. Det vil derfor kunne være problematisk å innføre bestemmelser i mineralloven om at en menneskerettighetsbestemmelse med forrang skal kunne fravikes gjennom en privatrettslig avtale. Hensynet til ikke å lovfeste en rettstilstand som er i utvikling, taler også imot å innføre regler om samtykke til tiltak som overskrider SP artikkel 27. Dersom det er folkerettslig adgang til å inngå denne typen avtaler, vil dette gjelde uavhengig av om det innføres egne regler i mineralloven eller ikke. Før spørsmålet har fått en avklaring i rettspraksis, vurderer departementet at det bør utvises varsomhet med å innføre slike regler i sektorlovgivningen.

Departementet er også bekymret for at en lovfesting av at berørte siidaer kan akseptere et tiltak som er i strid med SP artikkel 27, vil kunne gi insentiver for tiltakshavere til å inngå flere av denne type avtaler. Etter departementets syn vil dette kunne føre til at siidaer blir utsatt for et større press om å akseptere tiltak som i utgangspunktet er i strid med det kollektive rettighetsvernet i SP artikkel 27.

Av høringsinstansene som uttaler seg om utvalgets lovforslag i § 2-8 tredje ledd andre punktum, er nær sagt samtlige kritiske til lovforslaget. Sametinget viser til at SP artikkel 27 angir en absolutt terskel for hva staten kan tillate av tiltak, og at det derfor ikke kan inngås avtaler som godkjenner inngrep som overgår denne terskelen. NRL skriver at de er imot at enkeltstående siidaer skal kunne inngå avtaler som rokker ved de kollektive rettighetene etter SP artikkel 27. Departementet mener det er grunn til å legge særlig vekt på disse innspillene, ettersom Sametinget og NRL representerer de interessene som gis anledning til å inngå avtaler med tiltakshaver etter utvalgets lovforslag § 2-8 tredje ledd andre punktum.

Ifølge utvalget vil det at avtalen skal godkjennes av Sametinget innebære at samiske rettighetshavere og representanter vil ha «full rådighet over om det skal tillates en virksomhet som kan tenkes å være i strid med SP artikkel 27», se merknaden til § 2-8 tredje ledd andre punktum. For departementet er problemet likevel at det er uklart om det er rettslig adgang til å inngå denne type avtaler i lys av det kollektive rettighetsvernet i SP artikkel 27. Hensynet til å være føre var tilsier også at man ikke bør innføre en slik bestemmelse i mineralloven.

På denne bakgrunn foreslår departementet ikke å lovfeste en regel om at berørte siidaer kan inngå avtale om tiltak med tiltakshaver.

6.6 Erstatning og vederlag i tradisjonelle samiske områder

6.6.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett har berørte samiske rettighetshavere krav på erstatning for tap de lider som følge av inngrep i naturgrunnlaget for tradisjonelle samiske næringer. Dette følger av alminnelige norske tings- og ekspropriasjonsrettslige regler, uavhengig av hva som følger av folkeretten og av regler i mineralloven. Utgangspunktet i norsk rett er at erstatningen er begrenset til den skadelidtes økonomiske tap. I enkelte tilfeller vil skadelidte også kunne kreve erstatning for ikke-økonomisk tap, men det krever et særskilt rettsgrunnlag.

I tillegg til regler om erstatning ved mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder, er det et spørsmål om samiske rettighetshavere også har krav på en andel av verdien av mineralressursene som utvinnes.

ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 nr. 2 andre ledd regulerer urfolks rett til kompensasjon der det skjer utnytting av mineralressurser eller andre underjordiske ressurser innenfor de tradisjonelle områdene deres. Bestemmelsen lyder slik:

In cases in which the State retains the ownership of mineral of sub-surface resources or rights to other resources pertaining to lands, […] [t]he peoples concerned shall wherever possible participate in the benefits of such activities, and shall recieve fair compensation for any damages which they may sustain as a result of such activities.

Bestemmelsen er oversatt slik til norsk av Kommunal- og distriksdepartementet i den uoffisielle oversettelsen av konvensjonen:

I tilfeller der staten beholder eiendomsretten til mineraler eller ressurser under jorden eller rettigheter til andre ressurser som finnes i landområdet, […] skal vedkommende folk [når det er mulig], ha del i nytteverdien av slik virksomhet, og skal tilkjennes rimelig erstatning for enhver skade de måtte lide som følge av slik virksomhet.

Det går frem av ordlyden i bestemmelsen at urfolk har krav på en andel av nytteverdien, i tillegg til erstatning for det tap eller skade de måtte lide som følge av virksomheten. Uttrykket «nytteverdi» («benefits») er et forholdsvis vidt begrep som vil kunne omfatte både direkte og indirekte økonomiske fordeler (se ILOs guide til konvensjonen fra 2009 om tolkningen av artikkel 15 nr. 2 andre punktum). Da begrepet ikke er nærmere avgrenset i bestemmelsen, vil det også kunne omfatte ikke-økonomiske fordeler. Fordelingen av verdiene kan da skje i form av vederlag utbetalt i penger, men også mer indirekte gjennom investeringer i nødvendig infrastruktur, helsetjenester, eller ved å gi rett til arbeid og/eller oppdrag knyttet til mineralvirksomheten.

Bestemmelsen inneholder en begrensning, da urbefolkningen kun skal ha rett til en del av nytteverdien «når dette er mulig» («wherever possible»). Uttrykket kan tilsi at det gjelder en viss begrensning i retten til en del av nytteverdien. Det er imidlertid vanskelig å se for seg situasjoner hvor det ikke vil være praktisk mulig å sørge for at samene mottar en del av nytteverdien til slik virksomhet. Andre fordeler i form av rett til arbeid og oppdrag vil kunne være mer problematisk, eksempelvis i møte med EØS-avtalens forbud mot nasjonale regler som direkte eller indirekte diskriminerer på grunn av nasjonalitet (nærmere beskrevet under punkt 6.6.4 nedenfor).

Det følger av ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 nr. 2 andre ledd at det er «the peoples concerned» som skal ha del i nytteverdien og har krav på erstatning. Ordlyden tilsier at det er medlemmene av urfolket som berøres av undersøkelses- og/eller utvinningsaktiviteten, som også skal gis del i nytteverdien og erstatningen. ILOs ekspertorgan har lagt til grunn at dette også omfatter urfolk som er bruksrettshavere i områder der det skal gjennomføres undersøkelser og utvinningsvirksomhet.

Ifølge ordlyden i konvensjonsbestemmelsen er det bare ved utvinning av statens mineraler («[i]n cases in which the State retains the ownerships of mineral […]») at det er påkrevd å gi berørte rettighetshavere en del av nytteverdien. Forpliktelsen gjelder derfor ikke for utvinning av grunneiers mineraler.

En internasjonal konvensjon som ILO-konvensjonen nr. 169 kan ikke sette detaljerte vilkår for alle aktiviteter knyttet til utnyttelse av naturressurser, men skal gi et generelt rammeverk for å regulere disse forpliktelsene. Statene har følgelig et visst handlingsrom til å bestemme hvordan de skal implementere forpliktelsene i konvensjonen.

I norsk rett følger det av § 58 i mineralloven av 2009 at departementet ved forskrift kan fastsette en høyere årsavgift til grunneier ved utvinning av statens mineraler på Finnmarkseiendommens grunn. I forskriften til mineralloven § 5-6 er det fastsatt at det i tillegg til grunneieravgiften skal betales et vederlag i form av en forhøyet grunneieravgift på 0,25 prosent på Finnmarkseiendommens grunn. Ifølge bestemmelsen er det Finnmarkseiendommen som skal motta det fastsatte vederlaget i Finnmark. Reglene har sitt grunnlag i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 15 nr. 2 om urfolks rett til del i nytteverdien av mineralvirksomhet, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008−2009) kapittel 18 merknad til § 58.

6.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget har i lovforslaget § 10-6 første ledd foreslått at det i tradisjonelle samiske områder skal betales erstatning for tap som oppstår på grunn av begrensninger i bruken som følge av mineralvirksomhet. Utvalget skriver at det ikke er tvil om at samene har krav på erstatning for tap de lider som følge av inngrep i tradisjonelle samiske næringer, og at dette allerede følger av alminnelige tingsrettslige og ekspropriasjonsrettslige regler. Utvalget viser også til at retten til slik erstatning er nedfelt i ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2. Utvalget foreslår likevel at dette tas inn i en egen bestemmelse i ny minerallov. Bestemmelsen henviser til de alminnelige reglene for ekspropriasjonserstatning. Dette innebærer at det skal gis full erstatning, men at vanlige regler om tålegrense og tilpasnings- og tapsbegrensningsplikt gjelder. I merknadene til bestemmelsen skriver utvalget at henvisningen til de alminnelige reglene er ment å fange opp en eventuell rettsutvikling på ekspropriasjonserstatningsrettens område.

Utvalget går deretter videre til å vurdere spørsmålet om samiske rettighetshavere i tillegg har rett på en andel i verdien av mineralressurser som utvinnes. Utvalget tar utgangspunkt i ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2 og presiserer at de folkerettslige forpliktelsene bare gjelder ved drift på statens mineraler («[i]n cases in which the State retains the ownership of mineral»). Utvalget viser også til uttalelser fra ILOs guide til konvensjonen fra 2009, som sier at det ikke er én bestemt måte å oppfylle kravet om en andel av nytteverdien. Utvalget peker samtidig på at ordlyden «whenever possible» («når dette er mulig») ikke får betydning for om det skal gis rett til andel i nytteverdien, men at det kan virke inn på hvilke fordeler som eventuelt kan kreves.

Ved uttak av statens mineraler foreslår utvalget at tiltakshaver skal betale et årlig vederlag på 0,25 prosent av verdien av utvunnet mineral i tradisjonelle samiske områder (se utvalgets lovforslag § 10-6 første ledd bokstav a). Utvalget foreslår med dette å videreføre det vederlagsnivået som gjelder ved drift på statens mineraler på Finnmarkseiendommens grunn etter mineralloven av 2009.

Utvalget foreslår også at tiltakshaver skal betale vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder (se utvalgets lovforslag § 10-6 første ledd bokstav b og c). Utvalget begrunner forslaget med at samisk bruk av tradisjonelle samiske områder, og særlig reindriftsretten, er etablert ved alders tids bruk og står på eget grunnlag ved siden av eiendomsretten. Ifølge utvalget bør dette også gi rett til en andel i utnyttelsen av grunneiers mineraler i området. Selv om det ikke er et krav etter folkeretten, foreslår utvalget derfor at tiltakshaver også skal betale vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder.

Utvalget foreslår imidlertid en annen vederlagsberegning og vederlagsnivå ved utvinning av grunneiers mineraler. Ved utvinning av grunneiers mineral på statens grunn, Finnmarkseiendommens grunn eller i statsallmenninger, foreslår utvalget at vederlaget settes til 25 prosent av det avtalte eller fastsatte grunneiervederlaget. Ved utvinning av grunneiers mineraler på privat grunn og i bygdeallmenninger, er vederlaget foreslått satt til 10 prosent av avtalt eller fastsatt grunneiervederlag. Nivået på vederlaget ved utvinning av grunneiers mineraler vil dermed avhenge av nivået på det vederlaget som avtales med grunneier. Statsallmenningene er statseide fjell- eller skogområder hvor den lokale befolkningen har bruksrettigheter, mens bygdeallmenninger er et område hvor eiendomsretten tillegger minst halvparten av de jordbrukseiendommer som fra gammel tid har bruksrett i allmenningen (retten kan ikke omsettes). Utvalget gir ingen begrunnelse for hvorfor de foreslår ulike satser for utvinning på statlig og privat grunn.

Utvalget foreslår videre å gå bort fra ordningen hvor Finnmarkseiendommen mottar og disponerer vederlaget. Utvalget skriver at gjeldende ordning har blitt kritisert for å være diskriminerende overfor samer som er bosatt utenfor Finnmark. Utvalget foreslår at vederlaget i stedet skal fordeles mellom Sametinget og den siidaen som har retten til området hvor mineralutvinningen foregår, med 25 prosent til Sametinget og 75 prosent til siidaen. I tilfeller der flere siidaer blir berørt av mineralvirksomheten, foreslår utvalget at vederlaget skal fordeles mellom siidaene etter hvor sterkt berørt de blir av tiltaket.

Utvalget foreslår i § 10-6 fjerde ledd at fordelingen av vederlaget mellom siidaene som blir berørt, kan fastsettes ved avtale. Ved eventuell tvist om rett til og fordeling av vederlag mellom siidaene, foreslår utvalget at fordelingen skal fastsettes ved skjønn av skjønnsretten. Ved avtale om virksomhet som vil innebære et vesentlig inngrep i naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, foreslår utvalget at partene kan avtale ytterligere vederlag, se utvalgets lovforslag § 2-8 tredje ledd.

6.6.3 Høringsinstansenes syn

Sametinget skriver at det er positivt at utvalget foreslår at reglene om urfolksvederlag skal omfatte hele det tradisjonelle samiske området, uavhengig av om samer har eier- eller bruksrettigheter i området. Sametinget viser til at urfolksvederlaget skal gå til «the people concerned», som skal forstås som «det folk det gjelder» eller «vedkommende folk». Ifølge Sametinget omfatter dette det samiske fellesskapet som urfolk, og ikke bare de samene som blir mest berørt av tiltaket. Som representant for det samiske folk, mener Sametinget at de bør være mottaker av vederlaget og ha ansvar for å fordele vederlaget videre. Sametinget skriver samtidig at det er gode grunner til at vederlaget må tilkomme de som er mest berørt av tiltaket.

Sametinget skriver videre at Minerallovutvalget ikke har hatt mandat til å vurdere størrelsen på urfolksvederlaget ved utvinning av statens mineraler. Ifølge Sametinget har utvalget derfor bare videreført de reglene som allerede følger av dagens forskriftsbestemmelser. Sametinget skriver at det kan være gode grunner til å ha en ny gjennomgang av satsene for urfolksvederlag, da det for Sametinget ikke er åpenbart at samenes vederlag skal være halvparten av vederlaget som tilkjennes grunneier. Sametinget skriver også at størrelsen på urfolksvederlag bør fastsettes i forskrift, og ikke tas inn i loven, slik utvalget har foreslått.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) er positive til utvalgets forslag om at utvinner skal betale urfolksvederlag i alle tradisjonelle samiske områder. LMD er også positive til forslaget om at vederlaget skal fordeles mellom Sametinget og siidaene som blir berørt av tiltaket. Ifølge LMD kommer det imidlertid ikke tydelig frem av lovforslaget § 10-6 andre ledd at vederlaget kommer i tillegg til eventuell erstatning.

Finnmarkseiendommen (FeFo) skriver at utvalgets forslag utelukker muligheten for at andre enn reindriften kan ha rettigheter som kan utløse rett til urfolksvederlag. Ifølge FeFo er det Sametinget, som representant for det samiske folk, som bør være mottaker av urfolksvederlaget og som bør få i oppdrag å fordele midlene videre. FeFo uttaler også at utvalgets forslag om fordeling av vederlaget når flere siidaer blir berørt, vil føre til rettslige prosesser og uenigheter mellom de ulike rettighetshaverne.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) støtter forslaget om vederlag, og herunder prinsippet om at samiske rettighetshavere skal sitte igjen med deler av overskuddet. NRL understreker at vederlaget ikke skal dekke direkte utgifter ved inngrepet, men være et positivt bidrag for samisk ressursutnyttelse i området.

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR) skriver at det er positivt at utvalget foreslår at rett til vederlag skal gjelde hele det tradisjonelle samiske området. Ifølge NSR vil dette innføre et viktig prinsipp om at samiske rettighetshavere ikke bare skal ha kostnader ved virksomhet, men også sitte igjen med deler av overskuddet. NSR skriver at det er viktig å understreke at dette ikke er ment å dekke direkte utgifter/kostnader ved inngrepet, men være et positivt bidrag fra alternativ ressursutnyttelse i området der slik virksomhet er mulig. Til slutt viser NSR til at utvalget ikke har vurdert størrelsen på vederlag for drift på statens mineraler. Ifølge NSR bør denne ordningen ha en ny gjennomgang, hvor Sametinget vil være best skikket til å fastsette nye retningslinjer for dette.

Regelrådet skriver at utvalgets lovforslag inneholder svakheter når det gjelder konsekvenser for annet næringsliv og små bedrifter. Ifølge Regelrådet burde det vært mulig å gjennomføre et anslag av hvilke kostnader de enkelte forslagene vil koste for berørt næringsliv. Regelrådet skriver at de derfor ikke har kunnet konkludere om formålet med lovendringene kan nås til en relativt sett lav kostnad for næringslivet. Uttalelsen gjelder for flere deler av utvalgets lovforslag, men er også av betydning for reglene om vederlag i tradisjonelle samiske områder.

Reindriftsstyret skriver at det er positivt at forslaget legger opp til at det betales vederlag for tap som oppstår på grunn av mineralvirksomhet, og at dette kommer berørte siidaer til gode. Reindriftsstyret viser også til at det ofte er en skjev ressursfordeling mellom aktørene, ved at de fleste reinbeitedistrikt og siidaer har begrenset med økonomiske og menneskelige ressurser.

Enkelte av kommunene som har levert høringsinnspill, skriver at de er skeptiske til at FeFo skal fjernes som mottaker av urfolksvederlag i Finnmark. Alta kommune skriver at vederlag til FeFo som grunneier kommer alle innbyggerne til gode, og at denne ordningen derfor bør bestå. Kvænangen kommune skriver at innføring av et fast urfolksvederlag på 10 prosent for utvinning av grunneiers mineraler på privat grunn vil være problematisk å forvalte i praksis, og at dette kan bidra til urett og diskriminering. Kvænangen kommune foreslår derfor at bestemmelsen om urfolksvederlag for utvinning av grunneiers mineraler tas ut. Alternativt skriver Kvænangen kommune at bestemmelsen bare må gjelde i særlige tilfeller der det kan dokumenteres at det faktisk foreligger betydelige samiske rettigheter utover grunneierretten. I alle tilfeller skriver kommunen at ordningen bør avgrenses til å bare gjelde mineraluttak i større omfang. Tana kommune skriver at reindriftsnæringen ikke skal særbehandles foran andre rettighetshavere.

Norsk Bergindustri (NBI) skriver at det samlede vederlaget som næringen må betale til samiske rettighetshavere vil øke som følge av utvalgets forslag. NBI er mot at det skal ilegges særskilt urfolksvederlag for mineralnæringen alene, og skriver at eventuelle regler om urfolksvederlag bør vurderes i et bredere perspektiv.

Hessjøgruva AS skriver at reindriftens interesser bøs tas ut av lovarbeidet, da dette hører hjemme i overordnet regelverk. Sett i lys av målet om størst mulig samlet verdiskaping, skriver selskapet at de går mot et særskilt urfolksvederlag.

Børre St. Børresen skriver at det er uforståelig at vederlaget foreslås avgrenset og fordelt mellom Sametinget og reindriftssiidaer. Ifølge Børresen må en fordeling av vederlaget hvor mesteparten går til reindriften begrunnes i at det kun er denne næringen som får ulempene ved mineralvirksomhet.

6.6.4 Departementets vurdering

Regler om erstatning i tradisjonelle samiske områder

Det er etter gjeldende rett ikke tvilsomt at samene som urfolk har krav på erstatning for økonomiske tap de lider som følge av inngrep i naturgrunnlaget for tradisjonelle samiske næringer. Dette følger av alminnelige tings- og ekspropriasjonsrettslige regler. Det er imidlertid grunn til å tro at kjennskapen til og etterlevelsen av disse reglene varierer i mineralsaker. Departementet vurderer derfor, i likhet med utvalget, at det vil ha et pedagogisk formål å presisere at det skal betales erstatning for økonomisk tap som oppstår som følge av mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder. Det er kun de tilfeller hvor de alminnelige vilkårene for ekspropriasjonserstatning foreligger, at det oppstår krav på erstatning. Dette innebærer blant annet at de vanlige reglene om tålegrense og tilpasnings- og tapsbegrensningsplikt gjelder. De alminnelige ekspropriasjonsrettslige reglene gjelder og vil fange opp en eventuell rettsutvikling i lovgivningen eller rettspraksis.

Som det redegjøres nærmere for nedenfor, foreslår departementet å dele opp reglene om erstatning og vederlag i separate lovbestemmelser. Oppdelingen er ikke ment å ha innholdsmessig betydning, men har til formål å tydeliggjøre forskjellen mellom erstatning og vederlag.

Se lovforslaget § 10-6 og merknad til bestemmelsen.

Vederlag ved utvinning av statens mineraler

Departementet er enig med utvalget i at dagens regler om forhøyet grunneieravgift i Finnmark bør videreføres i ny minerallov, men slik at det geografiske rettighetsområdet utvides til alle tradisjonelle samiske områder. Departementet er enig med utvalget i at vederlagsordningen bør ta utgangspunkt i samme innretning som i mineralloven av 2009, hvor det er tiltakshaver som skal betale et årlig vederlag.

Etter departementets syn går det klart frem av folkeretten at samene som urbefolkning har krav på en andel av nytteverdien ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder. Dette følger av ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2 som krever at «[t]he peoples concerned» skal ha del i nytteverdien av slik virksomhet. Spørsmålet er derfor ikke om berørte samiske rettighetshavere har krav på en andel av nytteverdien ved utvinning av statens mineraler, men hva slags vederlag som skal tilkjennes og hvordan ordningen skal innrettes.

Enkelte av høringsinstansene har gitt uttrykk for at mineralloven ikke bør ha regler om særskilt vederlag til berørte samiske rettighetshavere ut ifra formålet om størst mulig samlet verdiskaping. Flere av de samme høringsinstansene peker på at utvalgets forslag om å utvide vederlagsreglenes geografiske virkeområde til alle «tradisjonelle samiske områder», innebærer en betydelig økning i det samlede vederlaget som næringen må betale til samiske rettighetshavere. Departementet understreker at Norge er folkerettslig forpliktet til å sikre at samene som urbefolkning mottar en form for vederlag ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder. Departementet kan derfor ikke velge bort å innføre slike regler for statens mineraler ut fra hensynet til andre politiske prioriteringer. Et annet spørsmål er hvordan selve ordningen kan og bør innrettes.

Vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler

Når det gjelder utvalgets forslag om å innføre regler om vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder, har departementet kommet til en annen konklusjon enn utvalget. Etter departementets vurdering har ikke utvalget gitt en tilstrekkelig begrunnelse for å pålegge næringen de økte utgiftene som et slikt vederlagssystem vil innebære.

Det følger av ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2 at Norge bare er forpliktet til å innføre regler om vederlag for mineraler som staten har eierskap til («[…] in which the State retains the ownership of»). Dersom det skal innføres regler om vederlag for grunneiers mineraler, må det i tilfelle være andre argumenter som begrunner en slik lovendring. Dette uttales også i mandatsteksten til Minerallovutvalget, hvor det i punkt 3.5 går frem at vurderingene av urfolksvederlag «skal ta utgangspunkt i hva Norges folkerettslige forpliktelser krever at tilbys». Dersom utvalget skulle foreslå alternativer som går lenger enn det folkeretten krever, var det en uttalt forutsetning at dette skulle «synliggjøres og begrunnes» av utvalget.

Slik utvalget redegjør for, er retten til å utøve reindrift en selvstendig rett med grunnlag i reglene om alders tids bruk. Dette er også slått fast i en rekke høyesterettsdommer, se blant annet HR-2001-4-B (Selbu) og HR-2019-2395-A (Anti). Departementet er enig i at dette gir en rett til erstatning for innskrenkinger i den samiske bruken av området som skyldes mineralvirksomhet, se departementets lovforslag § 10-6. Etter departementets syn er det imidlertid ikke gitt at den som utøver reindriftsretten, også vil ha rett til en andel av verdien til grunneiers mineraler som utvinnes i rettighetsområdet.

Departementet ser poenget med at innvirkningen på naturgrunnlaget for reindriften og andre samiske bruksrettshavere kan være like omfattende, uavhengig av om et prosjekt drifter på statens eller grunneiers mineraler. Hensynet til likebehandling vil da kunne tilsi at tiltakshavere også bør betale et vederlag til berørte rettighetshavere ved drift på grunneiers mineraler. Etter departementets syn er imidlertid ikke dette tilstrekkelig som begrunnelse for å innføre de økte avgiftene som et slikt vederlagssystem vil innebære for næringen. Slik utvalget påpeker er ikke fortjenestemarginen ved utnytting av mange av mineralressursene spesielt høy (NOU-en punkt 19.3.8.8). Særlig gjelder dette i oppstartsfasen av et prosjekt. Dersom man ønsker å gi insentiver til at flere aktører skal sette i gang slike prosjekter, må man være varsom med å innføre økte avgifter gjennom en ny vederlagsordning uten at dette er grundig vurdert og utredet.

Departementet har foretatt en overordnet vurdering av de økonomiske konsekvensene av utvalgets lovforslag i § 10-6 andre ledd bokstav b og c. Som beskrevet i NOU-en punkt 9.9.6, foreslår utvalget ulike satser og beregningsgrunnlag for vederlag på henholdsvis statlig og privat grunn. Oversiktstall fra DMF tilsier at det i 2023 var totalt 340 prosjekter som driftet på grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder. Av disse prosjektene var 64 på statens grunn, mens de øvrige foregår på privat eller annen form for offentlig eid grunn. Basert på innrapporterte data for de ulike mineralkategoriene som regnes som grunneiers mineraler, utgjorde det samlede grunneiervederlaget for grunneiers mineraler totalt 68 millioner kroner i 2023. Beregnet årlig vederlag etter utvalgets lovforslag § 10-6 andre ledd bokstav b og c, vil da utgjøre 5,6 millioner kroner på privat grunn og i bygdeallmenninger, og 3 millioner kroner på statens grunn, Finnmarkseiendommens grunn og i statsallmenninger.

Hvilke konsekvenser utvalgets lovforslag vil få for tiltakshavere i tradisjonelle samiske områder, vil variere blant annet ut fra hvilke råvarer som utvinnes. For byggeråstoff, som står for omtrent 60 prosent av omsetningsverdien i næringen, er det flere av tiltakshaverne som i dag opererer med relativt små marginer. Dette taler isolert sett for å være varsom med å ilegge økte kostnader gjennom en vederlagsordning. Markedet for byggeråstoff er imidlertid mindre avhengig av eksport, slik at det vil være en mulighet for tiltakshavere å overføre de økte kostnadene til kundene gjennom økte priser. For naturstein og industrimineraler, som begge er en del av en konkurranseutsatt næring med stor grad av eksport til utlandet, vil det være mindre mulighet for å velte de økte kostnadene over på kundene. Særlig for naturstein er det sannsynlig at tiltakshaverne kan oppleve en svekket konkurranseevne som følge av den foreslåtte vederlagsordningen. Tilsvarende vil også enkelte uttak av industrimineraler kunne få svekket konkurranseevne av selv beskjedne kostnadsøkninger gjennom en vederlagsordning, men næringen antas her å ha noe bedre evne til å tåle økte kostnader.

Samlet sett må likevel 8,6 millioner kroner i årlige overføringer fra tiltakshaverne i denne næringen sies å være et betydelig beløp.

Departementet ser at det også kan være positive sider ved å innføre regler om vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler. Ved at samiske bruksrettshavere gis en andel av nytteverdien til mineralressursene, kan dette tenkes å redusere konfliktnivået i en del saker. Fastsatte regler om vederlag vil også kunne innebære en større grad av forutsigbarhet for enkelte samiske bruksrettshavere. Sett i lys av de økonomiske virkningene av utvalgets forslag, som er nærmere beskrevet ovenfor, vurderer departementet likevel at foreslått vederlagsordning vil påføre tiltakshaverne uforholdsmessige merkostnader på nåværende tidspunkt.

Videre vurderer departementet at det også må sees hen til at tiltakshavere er pålagt å inngå avtale med samiske bruksrettshavere for tiltak som overgår grensene for tålt bruk. Se nærmere om dette under kapittel 6.4. Tiltakshaver må da fremforhandle en avtale med de samiske rettighetshaverne, hvor det i den forbindelse vil fastsettes et vederlag som økonomisk kompensasjon. Ettersom samiske bruksrettshavere da sikres et vederlag som følge av mineralvirksomheten i området, kan dette redusere behovet for at rettighetshavere i tillegg skal motta en andel av nytteverdien til mineralressursene som utvinnes.

Departementet har etter dette kommet til at ny minerallov ikke bør ha egne regler om vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler i tradisjonelle samiske områder. I vurderingen har departementet lagt avgjørende vekt på utvalgets manglende vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene ved å innføre et slikt vederlagskrav. Dersom det senere skal vurderes å innføre regler om vederlag ved utvinning av grunneiers mineraler, må det på forhånd gjennomføres en grundig utredning av hvordan dette vil påvirke næringen. Aktørene som berøres av et slikt lovforslag må da også få anledning til å kommentere lovforslaget i en ny høringsrunde. En slik prosess har ikke departementet hatt tid til å gjennomføre i forbindelse med oppfølgingen av utvalgets lovforslag. Utvalgets lovforslag i § 10-6 andre ledd bokstav b og c er derfor foreslått utelatt fra departementets endelige lovforslag §§ 10-7 og 10-8, som bare regulerer vederlag ved utvinning av statens mineraler.

Utmåling og innretning av vederlagsordningen ved utvinning av statens mineraler

For vederlag ved utvinning av statens mineraler tar utvalgets lovforslag i § 10-6 andre ledd bokstav a utgangspunkt i at tiltakshaver skal betale et årlig vederlag som fastsettes på grunnlag av verdien av utvunnet mineral. Dette er samme innretning som gjelder for mineralloven av 2009, jf. reglene om forhøyet grunneieravgift i § 58. I utvalgets mandat punkt 3.5 går det frem at utvalget burde «drøfte mulige forvaltningsmodeller for et urfolksvederlag». Utover å innhente en ekstern utredning av muligheten for å gi den samiske befolkningen fortrinnsrett til arbeid eller oppdrag i tradisjonelle samiske områder, har imidlertid ikke utvalget vurdert andre innretninger av et vederlagssystem. I utredningen ble det vist til at det ikke skal mye til før nasjonale tiltak utgjør potensielle restriksjoner i retten til fri bevegelighet av arbeidskraft og tjenester, i strid med EØS-rettens krav. Ifølge forfatteren av utredningen vil det være kravet til proporsjonalitet som trolig vil utgjøre det største hinderet for en ordning med fortrinnsrett til arbeid eller oppdrag for den samiske befolkningen. Uten en nærmere spesifisering av hvordan eventuelle konsesjonsvilkår kan utformes, var det ikke mulig å gi en endelig konklusjon på problemstillingen.

Departementet ser at det kunne vært grunnlag for å gjøre en nærmere vurdering av alternative vederlagsordninger, og herunder om det finnes andre måter å oppfylle kravene i ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15. Ettersom utvalget ikke har foretatt en nærmere vurdering av andre måter å innrette en vederlagsordning ved utvinning av statens mineraler, har slike alternativer heller ikke vært på høring. Departementet har derfor ikke hatt anledning til å vurdere alternative innretninger nå.

Departementet har også lagt vekt på at det ikke har kommet innspill i høringsrunden til utvalgets forslag om at vederlaget skal betales av tiltakshaver og fastlegges på grunnlag av verdien av utvunnet mineral. Hensynet til et forutsigbart rettssystem tilsier da at ny minerallov viderefører den innretningen som allerede følger av eksisterende system og lovgivning for Finnmark. Departementet foreslår derfor å videreføre gjeldende rett på dette området, som også er det utvalget foreslår.

Økonomiske og administrative konsekvenser av regler om vederlag for statens mineraler i tradisjonelle samiske områder

Dersom reglene om forhøyet grunneieravgift på Finnmarkseiendommens grunn utvides til å gjelde for utvinning av statens mineraler i alle tradisjonelle samiske områder, vil det ut fra dagens situasjon være én ny tiltakshaver som kan bli pålagt å betale et årlig vederlag. Med utgangspunkt i denne tiltakshaverens regnskapstall for 2023, vil et årlig vederlag på 0,25 prosent utgjøre totalt 4,82 millioner kroner. Selv om denne aktørens regnskapstall ikke nødvendigvis vil være illustrerende for andre tiltakshavere som starter opp med å utvinne statens mineraler, viser regnestykket at den foreslåtte vederlagsordningen og satsen kan utgjøre et relativt betydelig årlig beløp. En utvidelse av reglene om vederlag til alle tradisjonelle samiske områder, vil derfor kunne resultere i en ikke uvesentlig kostnadsøkning for selskapene som omfattes av reglene.

Bedrifter som utvinner statens mineraler, selger sine produkter i internasjonale markeder med internasjonalt fastsatte priser. Det vil derfor være vanskelig for disse tiltakshaverne å overføre eventuelle kostnader av en vederlagsordning over på kundene sine. Det kan også være stor variasjon i salgsinntekter og overskudd hos bedriftene som følge av varierende råvarepriser. Samtidig utgjør vederlaget kun 0,25 prosent, og det er departementets vurdering at vederlagsordningen isolert sett trolig ikke vil ha avgjørende betydning for bedriftenes evne til å gå med overskudd eller langsiktig utviklingsevne.

Mottaker av vederlag ved utvinning av statens mineraler

Departementet er enig med utvalget i at det vil være de berørte siidaene som normalt vil bli mest berørt av mineralutvinning i tradisjonelle samiske områder, og som derfor bør være mottaker av størstedelen av vederlaget. Det vises her til uttalelsene fra ILOs ekspertorgan som slår fast at retten til nytteverdi ikke er forbeholdt urfolk som er grunneiere etter nasjonal rett, men at bestemmelsen også gir bruksrettshavere en slik rett. I saker etter mineralloven vil de berørte bruksrettshaverne i de fleste tilfeller være reindriftssiidaer. Ved at berørte siidaer får 75 prosent av vederlaget, sikrer loven at de som oftest blir berørt av mineralaktivitet får en del av nytteverdien. En slik ordning vil også bidra til en mest mulig praktisk innretning av ordningen og sikre forutsigbarhet for reindriftsnæringen.

Enkelte høringsinstanser har vist til at det finnes andre samiske rettighetshavere og næringer utover reindriften som kan bli berørt av mineralutvinning i tradisjonelle samiske områder. For å sikre at også andre samiske rettighetshavere mottar vederlag i de tilfeller dette er aktuelt, foreslår departementet i likhet med utvalget at 25 prosent av vederlaget skal holdes av til dette formålet. Sametinget har i konsultasjonene gitt uttrykk for at de ønsker å administrere hele vederlaget, og at en ordning hvor bare 25 prosent av vederlaget administreres av dem ikke er aktuelt. Ansvaret for å fordele den resterende delen av vederlaget må derfor forvaltes av departementet selv. Departementet vil i vurderingen måtte se hen til om det er andre rettighetshavere som berøres av utvinningsaktiviteten, og om disse da bør gis en del av vederlaget. Departementet vil i forskrift fastsette nærmere regler om utbetaling og fordeling av vederlaget. En slik ordning vil etter departementets syn oppfylle de folkerettslige forpliktelsene i ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2.

Departementet er for øvrig enig med utvalget i at vederlaget må fordeles etter bruken av området der flere siidaer blir berørt. Departementet ser at det kan bli utfordrende å vite hvordan fordelingen mellom siidaene skal fastlegges i praksis, og at dette potensielt kan være prosessdrivende. Departementet vurderer det da som en fornuftig løsning at fordelingen skal fastsettes ved skjønn i de tilfeller siidaene ikke selv blir enige.

Lovforslaget innebærer at FeFo, som i dag mottar og disponerer den forhøyede grunneieravgiften i Finnmark, mister denne rettigheten. Enkelte av høringsinstansene, de fleste av dem kommuner, har uttrykt skepsis mot å fjerne FeFo som mottaker av urfolksvederlaget. Departementet har forståelse for den endringen som forslaget innebærer for FeFos rolle og mandat. Til tross for dette vurderer departementet at Norges folkerettslige forpliktelser nødvendiggjør en endring i hvem som mottar vederlaget. Endringen av mottaker er da også en naturlig konsekvens av at ny minerallov legger til rette for vederlag i hele det tradisjonelle samiske området, og ikke bare i Finnmark.

Se lovforslaget § 10-8 og merknad til § 10-8.

Lovteknisk løsning for inn- og utbetaling av vederlaget

Departementet foreslår at vederlagsordningen utformes som en avgift som Stortinget vedtar årlig etter Grunnloven § 75 bokstav a. Ved å pålegge tiltakshaver å betale en fast årlig prosentsats av verdien av utvunnet mineral, innebærer dette en form for avgift på selskapets økonomiske virksomhet. Det følger da av Grunnloven § 75 bokstav a at Stortinget skal fastsette avgiftene gjennom årlige stortingsvedtak.

Som en konsekvens av at vederlagsordningen innrettes som en avgift til statskassen, foreslår departementet å innføre to separate lovbestemmelser i ny minerallov. I forslaget til ny § 10-7 første ledd foreslår departementet en egen bestemmelse som pålegger tiltakshaver å betale en årlig avgift til statskassen, i samsvar med Stortingets vedtak. Videre foreslår departementet en egen bestemmelse i ny § 10-8 første ledd, som lovfester de berørte samiske rettighetshavernes rett til vederlag ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder. Departementet kan fastsette nærmere regler i forskrift om innbetaling og kontroll av avgiften, samt om utbetaling og fordeling av vederlaget. Se lovforslaget § 10-7 andre ledd og § 10-8 andre ledd.

Departementet har fått innspill i høringsrunden om at vederlagssatsen bør tas inn i lovteksten eller i forskrift til ny minerallov. Sametinget er av den oppfatning at nivået på vederlaget bør reguleres i forskrift, og viser til at en slik løsning vil gjøre det lettere å gjøre eventuelle endringer i vederlagssatsene. Dette er også hvordan innretningen med forhøyet grunneieravgift i Finnmark er regulert i mineralloven av 2009 § 58, med tilhørende forskriftsbestemmelser.

En konsekvens av å innrette vederlagsordningen som en avgift til statskassen, er at Stortinget skal treffe årlige stortingsvedtak. Stortingsvedtaket vil legge grunnlaget for innkreving av avgiften til statskassen og inneholde den endelige vederlagssatsen. Lovbestemmelsene i, eller forskriften til, ny minerallov vil da ikke inneholde vederlagssatsen, men i stedet vise til stortingsvedtaket hvor satsen fastsettes årlig.

Utvalget foreslår å videreføre og lovfeste vederlagssatsen på 0,25 prosent, som i dag gjelder på Finnmarkseiendommens grunn etter mineralloven av 2009 § 58 og forskrift til mineralloven § 5-6. Slik det går frem av vurderingene ovenfor, vurderer departementet at utvalgets forslag om å videreføre satsen til alle tradisjonelle samiske områder, vil medføre en betydelig kostnadsøkning for selskapene som omfattes av lovforslaget. Sett i lys av at tiltakshavere som utvinner statens mineraler gjerne har bedre lønnsomhet enn tiltakshavere som utvinner grunneiers mineraler, vurderer departementet likevel at lovforslaget ikke vil ha avgjørende betydning for tiltakshaverens evne til å gå med overskudd.

I og med at utvalget ikke har foretatt en nærmere vurdering av om det bør gjøres justeringer i vederlagssatsen, har ikke departementet grunnlag for å gi en annen tilrådning enn at det ved beregningen av avgiften tas utgangspunkt i utvalgets forslag.

Departementet foreslår derfor at det tas utgangspunkt i dagens vederlagssats på 0,25 prosent i ny minerallov, og at vederlagssatsen fastsettes av Stortinget i sine årlige stortingsvedtak etter Grunnloven § 75 bokstav a.

6.7 Oversettelsesplikt i tradisjonelle samiske områder

6.7.1 Gjeldende rett

Utgangspunktet i Norge er at forvaltningsspråket er norsk. Reglene om veiledningsplikt, utrednings- og informasjonsplikt og begrunnelsesplikt i forvaltningsloven forutsetter at forvaltningen klarer å kommunisere med borgeren, men disse pliktene anses ikke å danne grunnlag for et generelt krav om å oversette saksdokumenter i saker som involverer ikke-norsktalende personer. Kun i unntakstilfeller kan hensynet til rettssikkerhet og forsvarlig saksbehandling tilsi at skriftlig informasjon gis parten på et annet språk, se Justis- og beredskapsdepartementets tolkningsuttalelse om veilednings- og informasjonsplikten i forvaltningsloven §§ 11 og 17, av 30. januar 2003.

Samelovens kapittel 3 har egne regler om bruk av samisk språk i og overfor den offentlige forvaltningen. Rettighetene i sameloven gjelder sørsamisk, lulesamisk og nordsamisk, jf. § 1-5. Sameloven § 3-2 inneholder regler om oversettelse til samisk. Etter § 3-2 første ledd første punktum skal lover og forskrifter av særlig interesse for hele eller deler av den samiske befolkning, oversettes til samiske språk av ansvarlig departement. Tilsvarende har kommuner og fylkeskommuner ansvar for å oversette lokale forskrifter av særlig interesse for hele eller deler av den samiske befolkning, jf. § 3-2 første ledd andre punktum. Etter § 3-2 andre og tredje ledd skal også kunngjøringer fra offentlige organer, samt papirbaserte og digitale skjema foreligge på både samisk og norsk. Det offentlige organet skal selv vurdere hvilket eller hvilke samiske språk det skal oversettes til, hvor det i vurderingen skal tas hensyn til hvem informasjonen retter seg mot og hva informasjonen dreier seg om, jf. § 3-2 fjerde ledd.

Sameloven har også regler om språkrettigheter for samisktalende. Etter § 3-3 første ledd andre punktum har den som henvender seg skriftlig på samisk til et statlig organ med en språkutviklings- eller språkvitaliseringskommune i sin tjenestekrets, rett til skriftlig svar på samisk. Det samme gjelder for den som henvender seg muntlig på samisk, jf. sameloven § 3-3 andre og tredje ledd. Den som henvender seg har rett til svar på samisk på det eller de samiske språkene som er i bruk og som har tradisjonell geografisk tilknytning til det offentlige organets tjenestekrets, jf. sameloven § 3-3 fjerde ledd.

Etter sameloven § 3-15 kan Kongen gi forskrift om hvilke kommuner og fylkeskommuner som skal inngå i forvaltningsområdet for samiske språk, samt hvilke kommuner som skal regnes som språkutviklingskommuner med videre. I dag er 13 kommuner med i forvaltningsområdet for samisk språk og de fire nordligste fylkeskommunene. Forskriftshjemmelen dekker imidlertid ikke en mer tematisk utvidelse av oversettelsesplikten, slik utvalget foreslår i sitt lovforslag § 2-11.

For private tiltakshavere er det ikke et krav i dagens lovgivning om at de skal oversette dokumenter til samisk som inngår som underlag i søknader til mineralmyndighetene.

6.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å innføre en ny bestemmelse i § 2-11 om oversettelsesplikt i tradisjonelle samiske områder.

I utvalgets lovforslag § 2-11 første ledd foreslår utvalget at private tiltakshavere skal ha en plikt til å oversette til samisk dokumenter som inngår som underlag i søknad om undersøkelsestillatelse, prøveuttak, driftskonsesjon eller ekspropriasjon. Plikten gjelder for dokumenter som «er av betydning for å ivareta samiske interesser», og «dersom berørte rettighetshavere krever det». Utvalget poengterer at private parter ikke har en slik plikt etter reglene i sameloven kapittel 3. Utvalget mener likevel det er rimelig at den som ønsker å skaffe seg rettigheter i tradisjonelle samiske områder, sørger for at dokumenter som er nødvendige for at samer skal kunne vareta sine interesser, også foreligger på samisk, se utvalgets merknader til § 2-11 første ledd i NOU-en. Hva som er «nødvendig» vil måtte avgjøres konkret i hvert enkelt tilfelle, men må ifølge utvalget omfatte «planer, konsekvensutredning, andre søknadsdokumenter og svaret fra offentlige organer».

Videre foreslår utvalget at det i § 2-11 andre ledd skal gå frem at tilsvarende plikt gjelder for «offentlige myndigheter etter denne loven» for «dokumenter som inngår som underlag i konsultasjoner». Utvalget skriver ikke noe nærmere om hvilke myndigheter som ville blitt omfattet av et slikt krav, men det er naturlig å forstå lovforslaget slik at iallfall DMF og Nærings- og fiskeridepartementet, som ansvarlig myndighet og klageinstans etter mineralloven, vil bli pålagt å oversette alle dokumenter som inngår i forbindelse med konsultasjonsprosessene etter sameloven kapittel 4.

6.7.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) viser til at utvalgets lovforslag § 2-11 andre ledd vil pålegge offentlige myndigheter å oversette dokumenter som inngår som underlag i konsultasjoner til samisk. DMF skriver at det kan bli utfordrende å få tak i oversettere, ettersom to av de tre samiske språkene som snakkes i Norge (lulesamisk og sørsamisk), i dag brukes av få personer. Ifølge DMF er det et ytterligere moment at oversettelse av dokumentene vil kreve innsikt i og kompetanse for oversettelse av fagterminologi. DMF skriver at de savner en problematisering av dette forholdet i utredningen, særlig med tanke på at oversettelse foreslås innført som et absolutt krav der berørte rettighetshavere krever det. Ifølge DMF er det også uklart hva som vil bli konsekvensene for saksbehandlingen dersom kravet om oversettelse ikke oppfylles i praksis.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) skriver at utvalgets forslag går vesentlig lenger enn det som følger av sameloven. NVE mener endringsforslaget har gode intensjoner, men er redd det kan bli utfordrende å håndtere i praksis. Videre skriver NVE at det ikke går frem av utvalgets forslag om det er en plikt til oversettelse til alle samiske språk, eller om det er de språkene som er mest utbredt i et gitt område som det skal oversettes til. NVE skriver at de er bekymret for at dette kan medføre en lang saksbehandlingstid for søknader om konsesjon og skape utfordringer med tanke på tidlig involvering av berørte parter i prosessen.

Finnmarkseiendommen (FeFo) skriver at forslaget til oversettelsesplikt må anses som et positivt tiltak for å bidra til at berørte parter skal kunne gjøre seg kjent med dokumenter av stor betydning for dem.

Amnesty International Norge (Amnesty) skriver at de støtter utvalgets forslag om oversettelsesplikt og peker på at dette kan styrke retten til informasjonstilgang og retten til fritt forhåndsinformert samtykke.

Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) skriver at de støtter kravet om at sentrale dokumenter i søknadsprosessen skal oversettes til samisk. NRL skriver samtidig at de forutsetter at kravet om oversettelse følger de ulike språkområdene.

Norske Samers Riksforbund – Norgga Sámiid Riikkasearvi (NSR) skriver at lovforslaget om oversettelsesplikt i tradisjonelle samiske områder er positivt og et godt krav. NSR skriver samtidig at det er viktig at oversettelsesplikten følger språkområdene, da det er lite hensiktsmessig å oversette til for eksempel nordsamisk i sørsamisk område. NSR skriver at denne plikten bør styrkes ytterligere ved at tolkning og fortløpende oversettelser av korrespondanse dekkes av tiltakshavere.

6.7.4 Departementets vurdering

Departementet har kommet til en annen konklusjon enn utvalget når det gjelder spørsmålet om oversettelsesplikt i tradisjonelle samiske områder. Slik departementet vurderer det, bør ikke ny minerallov inneholde egne regler om oversettelsesplikt, hverken for tiltakshavere eller for ansvarlige myndigheter. Hvilke regler som gjelder for offentlige myndigheter om oversettelse og svar på samisk bør i stedet følge av generelle språkregler, som i sameloven. Etter departementets syn vil dette sørge for en mer ensartet og helhetlig regulering av ansvarlige myndigheters og private tiltakshaveres plikt til å svare på og oversette sentrale dokumenter til samisk.

Utvalget foreslår at private tiltakshavere og offentlige myndigheter skal oversette nærmere angitt underlagsdokumentasjon til samisk dersom berørte rettighetshavere krever det. For private tiltakshavere finnes det ikke et slikt krav til oversettelse i dagens lovgivning. Utvalgets lovforslag utgjør derfor en helt ny forpliktelse. For offentlige myndigheter stilles det noen krav i sameloven kapittel 3, som blant annet gir en rett til svar på samisk for den som ber om dette. Reglene i sameloven pålegger imidlertid ikke offentlige myndigheter å oversette underlagsdokumentasjon i forbindelse med konsultasjoner. Også for myndighetene etter mineralloven utgjør derfor utvalgets lovforslag om oversettelsesplikt en ny forpliktelse.

NVE har i sitt høringsinnspill vist til at det er uklart om oversettelsesplikten i utvalgets lovforslag § 2-11 gjelder for alle samiske språk. Departementet viser her til sameloven § 1-5 andre punktum som slår fast at sørsamisk, lulesamisk og nordsamisk skal være likestilte med norsk etter reglene i sameloven kapittel 3. Oversettelsesplikten som utvalget foreslår vil derfor som et minimum måtte gjelde for disse tre samiske språkene. Ettersom departementet har kommet til at ny minerallov ikke bør ha egne regler om oversettelsesplikt, ser imidlertid ikke departementet grunn til å gå nærmere inn på hvilke av de samiske språkene utvalgets forslag til oversettelse omfatter.

Reglene i sameloven kapittel 3 stiller minimumskrav til offentlige myndigheter. Det er derfor ikke noe i veien for å innføre strengere krav eller forpliktelser i sektorlovgivningen enn det som følger av samelovens regler. En oversettelsesplikt slik den utvalget foreslår kunne lagt til rette for at flere berørte rettighetshavere fikk presentert dokumenter på sitt morsmål, og slik fått bedre forutsetninger for å forstå innholdet i saker og vedtak som angår dem. På sikt ville regler om oversettelsesplikt også kunne bidratt til å styrke samisk som språk ved å stille krav til at de brukes.

Når departementet likevel har kommet til at det ikke bør innføres egne regler om oversettelsesplikt i ny minerallov skyldes dette flere forhold. Som et overordnet poeng mener departementet at reglene om oversettelse og svar på samisk bør følge av generelle språkregler som i sameloven, heller enn av sektorlovgivningen. Det departementet som er ansvarlig for de samiske språkreglene, vil da kunne sørge for en mer helhetlig lov- og forskriftsregulering. Departementet har også lagt vekt på at utvalgets forslag om oversettelsesplikt vil kunne være uforholdsmessig ressurskrevende for både offentlige myndigheter og private tiltakshavere å håndtere i praksis. Særlig for private tiltakshavere vil det være et omfattende arbeid å skulle oversette dokumenter som inngår i søknad om undersøkelsestillatelse, prøveuttak, driftskonsesjon og ekspropriasjon. I de fleste saker vil dette også omfatte store dokumentsamlinger med mye fagspesifikk terminologi. Det vil også kreve økte ressurser hos offentlige myndigheter å skulle oversette all underlagsdokumentasjon i forbindelse med konsultasjoner. Selv om det er uvisst i hvor stor grad berørte rettighetshavere vil be om oversettelse, taler dette imot å innføre en oversettelsesplikt i tråd med utvalgets lovforslag.

Departementet viser her også til at utvalget ikke ser ut til å ha vurdert de administrative og økonomiske konsekvensene av lovforslaget, utover å konstatere at lovforslaget vil gi «noe økte kostnader», se NOU-en, punkt 22.3. Dersom det skal innføres mer vidtgående oversettelsesregler i særlovgivningen, bør dette utredes grundigere opp mot de generelle reglene som allerede følger av sameloven. I likhet med NVE, er departementet også bekymret for at en oversettelsesplikt for private tiltakshavere og offentlige myndigheter ville ført til lenger saksbehandlingstid og mer omstendelige tillatelsesprosesser. Departementet har derfor kommet til at ny minerallov ikke bør inneholde en oversettelsesplikt i tråd med utvalgets lovforslag § 2-11.

7 Krav til mineralvirksomhet og tiltakshaver

7.1 Forsvarlig mineralvirksomhet og kompetansekrav

7.1.1 Gjeldende rett

Reglene om krav til kompetanse i mineralloven av 2009 bygget opprinnelig på et system med minimumskrav og krav til bergfaglig kompetanse, blant annet gjennom krav om en «bergteknisk ansvarlig» i forskrift til mineralloven § 3-1, jf. mineralloven § 43 femte ledd bokstav b. Etter endringslov 11. juni 2021 nr. 85 stiller § 6 a nå krav om at rettighetshavere og andre deltakere i mineralvirksomhet skal ha «nødvendige kvalifikasjoner for å utføre arbeidet på en forsvarlig måte». Ved drift på mineralforekomster stilles det krav om at dette skal skje på en «bergfaglig forsvarlig måte», jf. mineralloven § 41. I vurderingen av om driftskonsesjon skal gis, skal myndighetene legge vekt på om søkeren er «kvalifisert til å utvinne forekomsten», jf. mineralloven § 43 andre ledd andre punktum.

Det generelle kravet om at rettighetshaver og andre som deltar i mineralvirksomhet skal ha «nødvendige kvalifikasjoner» ble innført i mineralloven med endringslov 11. juni 2021 nr. 85. Tidligere fulgte det av mineralloven § 43 andre ledd andre punktum at det skulle legges vekt på om søker var «skikket» i vurderingen av om driftskonsesjon skulles gis. Ved lovendringen i 2021 ble dette endret til en vurdering av om søkeren er «kvalifisert». Samtidig er kravet om at drift skal skje på en «bergfaglig forsvarlig måte» beholdt i mineralloven § 41.

Se punkt 10.1.2 i NOU 2022: 8 Ny minerallov for en nærmere beskrivelse av hvilke krav som stilles til mineralvirksomhet i mineralloven av 2009.

7.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget skriver innledningsvis at ulike mineralaktiviteter fører til forskjellige konsekvenser, og at det derfor ikke bør stilles de samme kravene til alle aktiviteter. Som eksempel viser utvalget til at det er mulig å gjennomføre leting og undersøkelser på en måte som etterlater området slik det var før arbeidene startet opp. Utvinning krever på sin side flere former for kompetanse for å sikre at formålet med aktiviteten oppnås, samtidig som miljøet blir ivaretatt innenfor rammene av minerallovgivningen. Utvalget skriver at det da er grunnleggende og helt nødvendig med bergteknisk kompetanse om kartleggingsmetoder, mineralressursutnyttelse, driftsmetoder og sikringstiltak. Ved mineralvirksomhet i områder der det foregår reindrift, må virksomhetene i tillegg ha tilstrekkelig kompetanse til å forstå virksomhetens påvirkning på denne næringen.

For at et fremtidsrettet regelverk skal kunne stå seg over tid, mener utvalget at det må tas høyde for en nødvendig utvikling i kravene som stilles til gjennomføringen av mineralvirksomheten. Ifølge utvalget bør kravene utformes slik at de legger opp til at tiltakshaver selv utvikler virksomheten, ved å ta i bruk nye metoder og teknologi som blir tilgjengelig eller utformes i driftsperioden. Utvalget viser også til egenkontroll i form av internkontrollsystemer som et hjelpemiddel virksomhetene kan benytte i arbeidet med kontinuerlig forbedring og utvikling, nærmere omtalt i NOU-en punkt 10.1.3.

Krav til forsvarlig mineralvirksomhet

Utvalget skriver at de foreslår endringer i mineralloven som tar sikte på å legge til rette for et dynamisk regelverk tuftet på standarder for forsvarlig mineralvirksomhet og kompetanse. Kravene som stilles skal kvalitetssikres innenfor rammen av tillatelser, egenkontroll og myndighetstilsyn. Utvalget foreslår også å endre minerallovens struktur, slik at bestemmelser om krav til mineralvirksomhet løftes frem og plasseres sammen med krav til forsvarlig drift og nødvendig kompetanse.

Utvalget skriver at det er behov for å legge bedre til rette for at myndighetene kan stille tydelige krav til at mineralvirksomheten skal utføres på en forsvarlig måte. For å oppnå dette, mener utvalget at det er hensiktsmessig å strukturere kravene til mineralvirksomhet på en annen måte enn i mineralloven av 2009. Utvalget foreslår på dette grunnlag å videreutvikle kravet i mineralloven av 2009 § 6 a om at aktører som deltar i mineralvirksomhet skal ha «nødvendige kvalifikasjoner». Hvilke krav loven stiller til mineralvirksomheten, og hvilke krav som rettes mot tiltakshaver, bør ifølge utvalget gå frem av separate bestemmelser i ny minerallov. Utvalget foreslår derfor en bestemmelse om krav til forsvarlig mineralvirksomhet i lovforslaget § 2-1, og en egen bestemmelse om krav til kompetanse i lovforslaget § 2-2.

Utvalget skriver at kravet om forsvarlig mineralvirksomhet i lovforslaget § 2-1 skal være en rettslig standard. Ifølge utvalget betyr dette at virksomheten skal foregå slik at bestemmelser i og med hjemmel i loven følges, og at det tas hensyn til andre interesser samtidig som formålet med mineralvirksomheten innfris. Utvalget har imidlertid sett behov for å gjøre kravet til mineralvirksomhet mer tilgjengelig og brukervennlig enn slik kravene går frem i mineralloven av 2009 §§ 6 a og 41. Utvalget foreslår at dette gjøres ved å konkretisere og utdype kravet i selve lovbestemmelsen om forsvarlig mineralvirksomhet, etter mønster fra petroleumsloven og havbunnsmineralloven.

Med henvisning til tidligere lovforarbeider, gir utvalget en oppsummerende veiledning om hvordan mineralvirksomheten skal foregå. Mineralaktiviteten skal for det første skje i samsvar med tilfredsstillende faglige prinsipper for den aktuelle type mineralvirksomhet, samt ivareta sikkerheten for personell, miljø og omgivelser. For det andre skal aktiviteten gjennomføres slik at ressursen utnyttes best mulig innenfor et godt tilpasset opplegg, samtidig som omgivelsene og miljøet blir ivaretatt på en best mulig måte. For det tredje skal verdien av mineralforekomsten reflekteres i produktene, og til slutt skal tiltaket også fremstå som økonomisk gjennomførbart. Ifølge utvalget tilsvarer de tre første momentene innholdet i § 41 i mineralloven av 2009, slik at det ikke vil være nødvendig med en egen bestemmelse om bergfaglig forsvarlig drift (nærmere omtalt i NOU-en punkt 10.1.3.2).

Utvalget anbefaler at de generelle reglene om forsvarlig mineralvirksomhet suppleres av standarder for ulike typer mineralvirksomhet som kan gis gjennom forskrift. Forskriftsbestemmelser om krav til mineralvirksomhet kan fastsettes med hjemmel i lovforslaget § 2-12 bokstav a.

Krav til kompetanse

Utvalget skriver at det vil være stor variasjon i kompetansebehovet på tvers av uttak og bransjer i mineralnæringen. Utvalget skriver at virksomheten som skal drive mineralvirksomhet må ha nødvendig kompetanse på alle relevante fagområder, slik at aktivitetene foregår på en sikker måte og etter bergfaglige, miljøfaglige og økonomiske prinsipper. Ifølge utvalget kan kompetansekravet også innebære krav til annen spesifikk kunnskap, for eksempel om reindrift og annen lokalkunnskap. For å bidra til større klarhet i hva som ligger i kravet til kompetanse, foreslår utvalget å gi en generell beskrivelse av kompetansekravet som knyttes opp til forsvarlighetsnormen og overholdelse av mineralregelverket. Se utvalgets lovforslag § 2-2.

Dersom tiltakshaver ikke selv har nødvendig kompetanse, kan vedkommende leie inn eller knytte til seg kompetanse på annen måte. Ifølge utvalget bør det likevel gå klart frem i regelverket at det er tiltakshaveren som sitter med det overordnede ansvaret for å oppfylle kravene i mineralloven.

For å sikre at kompetansekravet innfris, foreslår utvalget at næringen kan utvikle bransjestandarder om kompetansebehov for ulike typer mineralvirksomhet, på samme måte som for forsvarlig mineralvirksomhet. Ifølge utvalget vil forslaget forenkle søknadsprosessen og saksbehandlingen ved at man går fra et system med forhåndsgodkjenning, til oppfølging fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard gjennom veiledning og tilsyn.

Forslag om å fjerne krav om bergteknisk ansvarlig

Utvalget skriver at reglene om godkjenning av bergteknisk ansvarlig kan gi et inntrykk av at tiltakshaver har tilstrekkelig kompetanse til å drive forsvarlig så lenge man knytter til seg en person med godkjent bergteknisk kompetanse. Utvalget viser her til at det for større uttak vil være nødvendig med mer spesialisert fagkompetanse i tillegg til bergteknikk. Både kompetansekravets mer dynamiske karakter, og at det i mindre grad finnes et fast kriteriesett gjennom en offentlig godkjent utdanningsretning, gjør at det ifølge utvalget må forventes at mineralmyndighetene gir god veiledning til tiltakshaverne. På denne bakgrunn foreslår utvalget å fjerne kravet til bergteknisk ansvarlig og erstatte dette med et generelt kompetansekrav i lovforslaget § 2-2 første ledd. Kravet kobles med dette til tiltakshaveren, og ikke til enkeltpersoner eller personell.

I utvalgets lovforslag er det ikke lagt opp til at virksomhetens kompetanse skal dokumenteres og vurderes som en del av behandlingen av søknader om driftskonsesjon eller andre tillatelser, hverken på personnivå eller ovenfor tiltakshaveren. Se utvalgets lovforslag §§ 4-3 andre ledd bokstav b, 4-14 andre ledd bokstav b og 6-3 første ledd bokstav a. Ifølge utvalget skal kompetansekravet likevel sikres gjennom virksomhetens egenkontroll og myndighetenes tilsyn.

Informasjonsplikt og dialog

Utvalget viser til at mineralloven av 2009 ikke fastsetter noen plikt for tiltakshaver til å gi informasjon om virksomheten til berørte interesser om pågående eller planlagt mineralvirksomhet. Ifølge utvalget vil en plikt til informasjon og dialog mellom mineralforetak og omgivelsene virke positivt for den generelle aksepten for mineralvirksomhet, både lokalt og i samfunnet ellers. En slik plikt vil også kunne bidra til å synliggjøre problemstillinger på et tidlig tidspunkt, slik at det er mulig å finne bedre løsninger og etablere en større forutsigbarhet for partene.

På dette grunnlag foreslår utvalget å lovfeste en plikt for tiltakshaveren til å informere og aktivt søke dialog med dem som berøres av mineraluttak eller annen mineralvirksomhet. Se utvalgets lovforslag § 2-3 første ledd. Ifølge utvalget kan berørte interesser bruke denne arenaen til selv å bidra med kunnskap, slik at tiltakshaveren får et godt faktagrunnlag for å planlegge driften, og gjøre eventuelle endringer. Utvalget mener at tiltakshaveren selv bør vurdere hvordan berørte interesser bør informeres og hvordan det bør legges til rette for dialog.

For mineraluttak og undersøkelsesarbeid av «større omfang» eller i områder med «vesentlig motstridende hensyn», foreslår utvalget at tiltakshaveren bør ha en plikt til å gjennomføre årlige møter. Se utvalgets lovforslag § 2-3 andre ledd.

7.1.3 Høringsinstansenes syn

Krav til forsvarlig mineralvirksomhet

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er positive til en «samlebestemmelse» for forsvarlig mineralvirksomhet. Til utvalgets lovforslag § 2-1 andre ledd, skriver DMF at forslaget er uklart når det gjelder regulering av uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen, og at dette må presiseres. DMF skriver også at det kan være utfordrende at forsvarlighetskravet omfatter virksomheter som i utgangspunktet faller utenfor minerallovens og DMF sitt tradisjonelle kontrollområde. Ifølge DMF bør ikke virksomheter som «tilbereder grunnen for et annet formål», være underlagt DMFs kontroll. DMF skriver videre at ordlyden i § 2-1 første ledd tredje punktum bør endres fra «virksomhet» til «næringsvirksomhet», i tråd med utvalgets uttalte intensjon.

Statens vegvesen (SVV) skriver at de anbefaler at utvalgets forslag i § 1-2 tredje ledd, tas ut fra lovforslaget.

BaneNOR (BN) skriver at de støtter SVVs høringssvar og viser til deres innspill.

Statskog SF støtter at det innledningsvis i loven settes rammer for hva som er forsvarlig mineralvirksomhet.

Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) stiller spørsmål ved om ordlyden i bestemmelsen om krav til mineralvirksomhet burde vært tydeligere. Advokatforeningen foreslår at ordlyden etter kommaet i § 2-1 første ledd andre punktum enten slettes helt, eller justeres slik at planlegging og gjennomføring skal skje innenfor «forholdsmessige rammer knyttet til det som er praktisk og økonomisk mulig».

Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver at de gjennom saken med Skaland Graphite AS har erfart at mineralnæringen ikke er i stand til å vurdere hva som er forsvarlig drift. Ifølge reinbeitedistriktet kan det ikke være opp til mineralnæringen å vurdere hvor mye ulemper et nærmiljø skal tåle. Reinbeitedistriktet skriver at det derfor må gå klart frem av loven at det ved eventuell mineralvirksomhet er det berørte lokalmiljøet og reindriften som skal vurdere hva som vil være forsvarlig drift. Deretter må mineralselskapet komme med forslag til hvordan ulempene kan begrenses.

Norges Bondelag (Bondelaget) mener at utvalget har fremmet et godt lovforslag i § 2-1, men at det med fordel kunne vært enda tydeligere. Bondelaget skriver at man i § 2-1 første ledd andre punktum bør vurdere å stryke det som står etter komma. Ifølge bondelaget kan begrensningen til det som er «praktisk og økonomisk mulig» gi et utilsiktet inntrykk av at tiltakshaver ikke må ta nevneverdig hensyn til andre samfunnsinteresser når mineralutvinningen har liten økonomisk betydning.

Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) skriver at mineralindustrien på eget grunnlag ikke bør gis anledning til å vurdere mulighetsrommet for å drifte på en forsvarlig måte, slik det synes å gå frem av § 2-1 første ledd andre punktum. NRL skriver at dette bør klargjøres i loven, og foreslår at ordlyden «innenfor rammen av det som er praktisk og økonomisk mulig» fjernes fra lovforslaget.

Arctic Minerals Resources (AMR) foreslår at forsvarlighetskravet knyttes til EUs bærekraftsmål.

Sweco Norge AS skriver at de bifaller det sterke fokuset på bærekraft i utredningen, og at de ser på diskusjonen knyttet til begrepet «forsvarlig drift» i lovforslaget § 2-1 som viktig og god.

Tekna – Teknisk-naturvitenskapelig forening (Tekna) skriver at de har notert seg noen grep fra utvalget som bidrar til mer helhetlige løsninger og transformative endringer. Tekna viser i den forbindelse til at lovforslaget til ny § 2-1 også skal gjelde for mineraluttak der formålet ikke er salg og produksjon (eksempelvis uttak i forbindelse med infrastrukturprosjekter). Ifølge Tekna vil dette skjerpe de generelle kravene til forsvarlig og bærekraftig massehåndtering.

Krav til kompetanse

DMF støtter utvalgets forslag om å fjerne kravet til bergteknisk ansvarlig og erstatte det med et generelt kompetansekrav i ny § 2-2. DMF bemerker samtidig at forslaget legger opp til en vesentlig omlegging fra gjeldende system, ved at virksomhetens kompetanse ikke skal vurderes som en del av behandlingen av søknad om driftskonsesjon eller andre tillatelser, men inngå som en del av internkontroll og tilsyn. DMF stiller spørsmål ved om det heller kan være riktig å gå mer stegvis frem. I den forbindelse skriver DMF at de anbefaler en løsning hvor nødvendig kompetanse dokumenteres overfor DMF, og inngår i vurdering ved tildeling av ulike tillatelser. Endelig skriver DMF at kravet i lovforslaget § 2-2 første ledd ikke bør gjelde for uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen etter utvalgets lovforslag § 1-2 tredje ledd.

SVV anbefaler at henvisningen til uttak etter § 1-2 tredje ledd tas ut fra lovforslaget § 2-2 andre ledd.

Statsskog SF støtter at kompetansekravet tydeliggjøres i ny minerallov, og at dette henger sammen med at mineralvirksomhet skal kunne drives forsvarlig.

Tekna skriver at de i likhet med kravet til forsvarlig mineralvirksomhet, mener at kompetansekravet i lovforslaget § 2-2 vil bidra til mer helhetlige løsninger ved at det også gjelder for mineraluttak der formålet ikke er salg og produksjon.

Treschow Fritzøe AS og Fritzøe Skoger AS skriver at det må stilles krav til tiltakshavers økonomiske evne, og at et slikt krav vil sikre gjennomføringen av fremlagte planer på dette stadiet.

Informasjonsplikt og dialog

DMF er positive til § 2-3 i utvalgets lovforslag, og at den foreslåtte plikten er egnet til å skape tillitt mellom næringen og de berørte interessene. Ifølge DMF vil en slik forpliktelse kunne virke konfliktdempende for gjennomføringen av fremtidig mineralvirksomhet. DMF skriver at informasjonsplikten er knyttet opp mot pågående og planlagt «mineralaktivitet», samtidig som det fremgår av merknaden til bestemmelsen at plikten skal gjelde for «mineralvirksomhet». DMF anbefaler derfor at dette begrepet heller benyttes i lovteksten, ettersom dette er definert og gjennomgående brukt ellers i lovforslaget.

Statsforvalteren i Trøndelag støtter forslaget om at tiltakshaver skal varsle omgivelsene ved oppstart og at dette vil ha en konfliktdempende virkning, samt øke bevisstheten på hvordan omgivelsene blir påvirket.

Statskog SF skriver at forslaget om informasjonsplikt og dialog kan bidra til informasjonsutveksling og tilpasninger i tidlig fase av planleggingsstadiet.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) skriver at det er sterkt beklagelig at forslaget ikke omfatter kommunen, og begrunner dette med at det ikke alltid vil være klart for tiltakshaver hvem som er bruksrettshavere i et område. Ifølge USS vil det da være viktig at kommunen blir informert. USS skriver videre at dette vil sikre bedre lokal forankring av mineralutvinningsprosjektene og en mer effektiv saksbehandling. Ifølge USS vil en endring som innebærer at dialog- og informasjonsplikten også gjelder ovenfor kommunene, også imøtegå deres forslag om bedre og tydeligere involvering av kommunen på letestadiet.

Nome kommune skriver at plikt til dialog og informasjon også bør gjelde overfor kommunen.

Bondelaget støtter forslaget til ny § 2-3, og at de tror en slik informasjonsplikt kan dempe konflikter og gjøre prosjekter bedre for alle involverte. Bondelaget ønsker imidlertid å peke på at det kan være en viss motstrid mellom informasjonsplikten etter § 2-3 og taushetsplikten etter lovforslaget § 7-7.

Tekna er positive til bestemmelsen i lovforslaget § 2-3, da dette gir mulighet til å redusere konflikter.

7.1.4 Departementets vurdering

Krav til forsvarlig mineralvirksomhet

Departementet er i hovedsak enig i utvalgets vurderinger, og foreslår at det innføres en egen bestemmelse om krav til forsvarlig mineralvirksomhet.

I likhet med utvalget ser departementet behov for å gjøre kravet til forsvarlig mineralvirksomhet mer tilgjengelig i ny minerallov. Departementet er også enig med utvalget i at ny minerallov bør ha regler som kan stå seg over tid, og at det derfor bør legges til rette for at tiltakshavere kan ta i bruk nye metoder og teknologi for å sikre at virksomheten utøves i tråd med faglige prinsipper og lovtekniske minstekrav.

De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets lovforslag er positive til å innføre en egen fellesbestemmelse med nærmere krav til forsvarlig mineralvirksomhet. Statskog SF skriver at de støtter at det settes rammer for hva som er forsvarlig mineralvirksomhet, mens DMF er positive til en samlebetegnelse i tråd med utvalgets lovforslag. Enkelte høringsinstanser har imidlertid også kommet med innvendinger til deler av utvalgets lovforslag. DMF skriver at det vil være utfordrende dersom forsvarlighetskravet skal omfatte virksomheter som i utgangspunktet faller utenfor minerallovens og DMFs tradisjonelle kontrollområde, og viser til utvalgets forslag i § 2-1 andre ledd. Også SVV er kritisk til at kravet til forsvarlig mineralvirksomhet skal gjelde for uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen. Tekna skriver på sin side at det vil skjerpe de generelle kravene til forsvarlig og bærekraftig massehåndtering dersom kravet til forsvarlig mineralvirksomhet også gjelder for denne typen uttak.

Etter departementets syn er det grunn til å anta at utvalgets forslag vil føre til en mer forsvarlig massehåndtering av uttak som hovedsakelig skjer ved tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet. Omfanget av overskuddsmasser som er i omløp i dag er ikke kjent, men man vet at de er snakk om store volumer. Det kan derfor få positive ringvirkninger dersom også denne typen uttak må forholde seg til kravene til forsvarlig mineralvirksomhet.

Aktører som i dag foretar uttak ved tilrettelegging for annen bruk av grunnen kan selge uttaksmassene i det samme markedet som ordinære uttak, uten å være omfattet av de samme regulatoriske kravene. Eksempelvis vil entreprenører kunne fungere som leverandører av byggeråstoff, uten å være underlagt de samme reglene og kravene som resten av bransjen. Dette innebærer en skjevhet i konkurransesituasjonen som forhindrer tiltakshavere med tillatelse etter mineralloven å konkurrere på samme vilkår. Departementet vurderer at det vil sørge for større grad av likebehandling av aktørene i næringen dersom uttak etter lovforslaget § 1-2 andre ledd også omfattes av kravet til forsvarlig mineralvirksomhet.

Hvilke krav som stilles til forsvarlig mineralvirksomhet for uttak etter lovforslaget § 1-2 andre ledd, vil avhenge av uttakets omfang og innvirkning. For mindre uttak som skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet, vil det derfor stilles lempeligere krav til forsvarlig mineralvirksomhet enn for større og mer komplekse uttak. De fleste som tar ut masser i forbindelse med tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet, gjør allerede dette på en forsvarlig måte. For disse aktørene vil det derfor ikke medføre en økt administrativ byrde å bli formelt underlagt krav til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1. Forslaget vil føre til en utvidelse av DMF sitt tilsynsansvar ved at uttak etter lovforslaget § 1-2 andre ledd omfattes av kravet til forsvarlig mineralvirksomhet. De økonomiske konsekvensene av denne utvidelsen vil imidlertid være relativt begrenset, ettersom DMF fremdeles vil ha kompetanse til å ilegge tilsynsgebyr ved gjennomføring av tilsyn, se lovforslaget § 10-1. Gebyret skal fastsettes etter selvkostprinsippet og skal i utgangspunktet dekke DMFs utgifter i forbindelse med tilsynsaktiviteten.

Departementet har derfor kommet til at uttak etter § 1-2 andre ledd bør omfattes av kravet om forsvarlig mineralvirksomhet, i tråd med utvalgets lovforslag § 2-1 andre ledd.

Utvalget foreslår at kravet om forsvarlig mineralvirksomhet bare skal gjelde for uttak etter § 1-2 andre ledd dersom de omfattes av krav om driftskonsesjon i forskrift etter lovforslaget § 6-11, eller av rapporteringsplikten i lovforslaget § 7-4. Utvalgets forslag om at departementet kan fastsette forskrift om drift av mineraluttak er ikke foreslått videreført i departementets endelige lovforslag (nærmere omtalt under punkt 12.10.4). Departementet mener imidlertid at det fremstår som en fornuftig løsning at kravet til forsvarlig mineralvirksomhet skal gjelde for uttak som overstiger 5000 m³, og dermed er underlagt krav om rapportering etter § 7-4. Kravet innføres da for uttak av en viss størrelse, noe som gir anledning til å vurdere om det på sikt også skal gjelde for uttak under denne terskelverdien.

Enkelte av høringsinstansene har også innvendinger til ordlyden i utvalgets lovforslag. Advokatforeningen skriver at ordlyden i § 2-1 første ledd andre punktum burde vært tydeligere, og at leddsetningen etter kommaet enten må slettes eller justeres. Bondelaget viser til samme ordlyd, og skriver at departementet bør vurdere å fjerne avgrensningen til det som er «praktisk og økonomisk mulig». Det samme påpekes av NRL.

Slik utvalget skriver i merknadene til § 2-1 første ledd andre punktum, vil hva som er «praktisk og økonomisk mulig» sette en grense for hva tiltakshavere er pålagt å gjøre for å begrense mineralvirksomhetens ulemper for nærmiljøet. En uttrykkelig henvisning til at varsomhetsplikten har en slik yttergrense følger ikke av § 48 i mineralloven av 2009. Ved at dette kommer direkte til uttrykk i lovbestemmelsen, blir tiltakshaverne klar over at det må gjøres en forholdsmessighetsvurdering. I denne vurderingen må merkostnadene ved en alternativ gjennomføringsmetode holdes opp mot de reduserte ulempene som alternativet vil innebære. Lovteksten vil da kunne legge til rette for at forholdsmessighetsvurderingen blir mer anvendt i praksis, og at man tilstreber en praksis som ikke legger for store krav på tiltakshaverne.

Etter departementets syn følger det imidlertid allerede av ordlyden i utvalgets lovforslag § 2-1 første ledd andre punktum at varsomhetsplikten har en praktisk og økonomisk yttergrense, ved at ulemper for nærmiljøet og brukere av dette skal «begrenses mest mulig». Departementet mener at det da ikke er nødvendig å legge til at denne vurderingen skal skje «innenfor rammen av det som er praktisk og økonomisk mulig».

Nord-Senja reinbeitedistrikt og NRL tar begge til orde for at mineralnæringen selv ikke kan vurdere hvor mye ulemper et nærmiljø skal tåle. Ifølge reinbeitedistriktet må det gå klart frem av loven at det er det berørte lokalmiljøet og reindriften som skal vurdere hva som vil være forsvarlig drift. Departementet viser her til at tiltakshaver ved søknad om tillatelse til undersøkelse, prøveuttak og drift skal beskrive «tiltakets virkning på området som søknaden gjelder», samt hvordan tiltaket virker inn på «naturmiljøet i området og naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse» (se lovforslaget §§ 4-6 første ledd bokstav h, 4-15 første ledd bokstav f og 6-4 første ledd bokstav d). Hvorvidt tiltakshaver har sendt inn tilstrekkelig dokumentasjon skal vurderes av tilsynsmyndighetene. Det stilles også krav om konsekvensutredninger etter reglene i forskrift om konsekvensutredning (FOR-2017-06-21-854). Der reindriftsinteresser blir berørt, stiller forskriften krav om at planmyndigheten skal vurdere «de samlede virkningene av planer og tiltak innenfor det aktuelle reinbeitedistriktet», jf. forskriftens § 21 tredje ledd. Det vil derfor ikke være opp til tiltakshaver alene å vurdere hvor store ulemper nærmiljøet skal tolerere. Representanter for lokalmiljøet og berørte rettighetshavere vil også få anledning til å uttale seg i forbindelse med at søknad om tillatelse til undersøkelser, prøveuttak og drift sendes på høring etter reglene i §§ 4-5 tredje ledd, 4-15 andre ledd og 6-4 andre ledd.

Se lovforslaget § 2-1 og merknad til § 2-1.

Krav om kompetanse og fjerning av kravet om bergteknisk ansvarlig

Departementet er enig i utvalgets forslag om å fjerne kravet til bergteknisk ansvarlig og erstatte det med et generelt kompetansekrav i ny § 2-2. Departementet viser derfor til utvalgets vurderinger av dette under punkt 10.1.3.2 i NOU-en.

Utvalget viser til at regler om godkjenning av bergteknisk ansvarlig kan gi inntrykk av at det er tilstrekkelig for tiltakshaver å knytte til seg en person med godkjent bergteknisk kompetanse for å oppfylle kompetansekravet. Departementet ser utvalgets poeng, og er enig i at det bør tydeliggjøres i ny minerallov at ansvaret for å drifte forsvarlig hviler på tiltakshaver. Departementet er også enig med utvalget i at det ofte vil være behov for annen kompetanse enn bare bergteknikk i forbindelse med mineralvirksomhet. Det vil da være hensiktsmessig om ny minerallov adresserer dette poenget, ved at det kommer tydelig frem at kravet til kompetanse har et videre anvendelsesområde enn bare bergteknisk kompetanse.

I utvalgets lovforslag er det ikke lagt opp til at virksomhetens kompetanse skal dokumenteres og vurderes som en del av behandlingen av søknader om tillatelse til undersøkelser, prøveuttak eller drift (se utvalgets lovforslag §§ § 4-3 andre ledd bokstav b, § 4-14 andre ledd bokstav b og 6-3 første ledd bokstav a). I stedet skal overholdelse av kompetansekravet sikres gjennom virksomhetens egenkontroll, og ved at ansvarlige myndigheter fører tilsyn. Departementet er enig med DMF i at dette forslaget innebærer en omlegging fra gjeldende system, hvor tiltakshaver er pålagt å dokumentere oppfyllelse av nærmere krav til faglige kvalifikasjoner (se mineralloven av 2009 § 43 andre ledd og femte ledd bokstav b). Slik DMF påpeker, hadde et alternativ vært en mer stegvis omlegging av systemet, ved at tiltakshaver fortsatt må sørge for noe dokumentasjon av kompetanse i forbindelse med tildeling av de ulike tillatelsene etter mineralloven.

Kravet til kompetanse i lovforslaget § 2-2 er ikke nevnt som dokumentasjonskrav i bestemmelsene i utvalgets lovforslag som regulerer tillatelse til henholdsvis undersøkelser, prøveuttak og drift. Slik DMF viser til i høringsinnspillet sitt, vil det være vanskelig å vurdere oppfyllelsen av kravet til forsvarlig mineralvirksomhet, uten at det samtidig legges ved noe dokumentasjon på oppfyllelse av kompetansekravet. Departementet mener dette er et godt poeng, og har derfor kommet til at det også bør vises til § 2-2 i bestemmelsene om tillatelser i lovforslaget §§ 4-3 første ledd bokstav b, 4-13 andre ledd bokstav b og 6-3 første ledd bokstav a. På denne måten legges det til rette for en mer trinnvis omlegging av systemet, hvor tiltakshaver fortsatt må dokumentere oppfyllelse av kompetansekrav ved søknad om tillatelse etter mineralloven.

Utvalget har foreslått at kravet om kompetanse også må gjelde for uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet. I likhet med kravet til forsvarlig mineralvirksomhet, mener departementet det er gode grunner for at også tiltakshavere som foretar uttak etter lovforslaget § 1-2 andre ledd, skal forholde seg til kravet om kompetanse. Uttak etter § 1-2 andre ledd kan være relativt omfattende, og departementet mener at det også for slike uttak bør stilles krav om at tiltakshaver har den kompetansen som er nødvendig for å sikre at aktiviteten utøves på forsvarlig vis. For tiltakshavere som allerede driver forsvarlig, vil det være lite inngripende å bli underlag krav til forsvarlig mineralvirksomhet. Departementet vurderer også at dette kan bidra til likere konkurransevilkår i markedet for uttak. Etter departementets syn henger kravet om kompetanse så tett sammen med kravet til forsvarlig mineralvirksomhet, at det er naturlig med en felles løsning for de to kravene. Departementet foreslår derfor at kravet om kompetanse etter § 2-2 også skal gjelde for uttak etter § 1-2 andre ledd.

Se lovforslaget § 2-2 og merknad til § 2-2.

Plikt til å informere og invitere til dialog

Departementet er enig med utvalget i at ny minerallov bør lovfeste en plikt for tiltakshaver til å informere og aktivt søke dialog med dem som berøres av mineraluttak eller annen mineralvirksomhet. Ved å pålegge tiltakshavere å invitere til dialog og informere berørte interesser, sørger man for større forutsigbarhet for de interessene som blir berørt av aktiviteten. Berørte interesser vil da få mulighet til å uttale seg på et tidlig tidspunkt i saksforløpet, noe som kan bidra til å øke tiltakshaverens bevissthet om hvordan omgivelsene påvirkes av pågående aller planlagt mineralvirksomhet. Dette fremheves også av DMF og Bondelaget i deres høringsinnspill. Departementet slutter seg derfor til utvalgets vurderinger under punkt 10.1.3.3 i NOU-en.

Innvendingene mot utvalgets lovforslag i § 2-3 dreier seg i hovedsak om hvem som skal ha rett til å bli informert av tiltakshaver om pågående eller planlagt mineralvirksomhet. USS skriver at det er sterkt beklagelig at forslaget om informasjonsplikt ikke retter seg mot kommunene. Det samme påpekes av Nome kommune i deres høringsinnspill. Ifølge USS vil det ikke alltid være klart for tiltakshaver hvem som er bruksrettshavere i området. Det vil derfor sikre bedre lokal forankring dersom også kommunene blir informert om pågående eller planlagt mineralvirksomhet. Departementet er enig i dette poenget. Etter departementets syn vil også kommunene ha en berettiget interesse i å få informasjon om mineralvirksomheten som utøves eller planlegges utøvd innenfor kommunens grenser. Det vil også være fordelaktig at kommunene gis tilgang til den informasjonen som andre berørte interesser mottar. Departementet kan heller ikke se at det vil være særlig byrdefullt for tiltakshavere å gi tilsvarende informasjon til kommunen som de allerede må gi til grunneiere, naboer og berørte bruksrettshavere. Departementet foreslår derfor at det i lovforslaget § 2-3 går frem at tiltakshavere skal invitere til dialog og gi informasjon til kommunen hvor mineralvirksomheten foregår eller planlegges gjennomført.

Se lovforslaget § 2-3 og merknad til § 2-3.

7.2 Sikring, opprydding, istandsetting og sikkerhet for dekning av kostnader

7.2.1 Gjeldende rett

Plikt til sikring

Reglene om sikring følger i dag av § 49 i mineralloven av 2009. Sikringspliktens innhold er her angitt som et funksjonskrav, ved at det skal iverksettes og vedlikeholdes sikringstiltak «for hele området slik at arbeidene ikke medfører fare for mennesker, husdyr eller tamrein», jf. første ledd. Sikringsplikten gjelder både mens arbeidene pågår, herunder ved midlertidige opphold i arbeidet, og etter at arbeidene er avsluttet, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 49. Departementet kan gi forskrift om hvordan åpninger i grunnen og andre inngrep i terrenget skal sikres og om vedlikehold av sikringstiltakene, men forskriftsadgangen er hittil ikke benyttet.

Hvilke sikringstiltak som vil oppfylle sikringsplikten vil avhenge av hvilke faremomenter som gjør seg gjeldende for den aktuelle virksomheten. Pliktsubjektet for oppfyllelse av sikringsplikten er den som driver med undersøkelse, prøveuttak eller mineralutvinning. Den som leter etter mineraler, er ikke omfattet av sikrings- eller oppryddingsplikten. Den som driver letevirksomhet har imidlertid en «plikt uten hensyn til skyld å erstatte skade som arbeidene påfører grunnen, bygninger eller anlegg», jf. § 52 første ledd første punktum i mineralloven av 2009.

Den som utvinner mineralforekomster har en utvidet sikringsplikt sammenlignet med den som utfører undersøkelsesaktivitet, ved at utvinner er pålagt å sikre gruveåpninger, tipper og utlagte masser utenfor rettighetsområdet med tilknytning til området, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 49. Endelig omfatter sikringsplikten ved uttak ikke bare sikring av egen mineralaktivitet, men også sikring av «tidligere arbeider som er foretatt av andre», jf. § 49 andre ledd.

Plikt til opprydding og istandsetting

Reglene om opprydding og istandsetting følger av § 50 i mineralloven av 2009. Etter § 50 første ledd skal undersøker, utvinner og driver av mineralforekomster sørge for «forsvarlig opprydding av området mens arbeidene pågår og etter at disse er avsluttet». Oppryddingspliktens innhold er her oppstilt som et forsvarlighetskrav, og innebærer at oppryddingen skal skje suksessivt. Det er følgelig ikke et krav om at alt skal ryddes opp med én gang, men at oppryddingen skjer når en naturlig sammenhengende fase av arbeidet er avsluttet, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 50.

I motsetningen til sikringsplikten gjelder ikke oppryddingsplikten for tidligere arbeider utført av andre. Oppryddingsplikten er i tillegg begrenset til selve undersøkelses- og driftsområdet. Det finnes dermed ingen plikt til opprydding for tipper og masser utenfor driftsområdet, slik tilfellet er for sikringsplikten.

Sikkerhet for dekning av kostnader

Etter § 51 i mineralloven av 2009 kan DMF pålegge tiltakshaver å stille økonomisk sikkerhet for å gjennomføre sikrings- og oppryddingstiltak. Dette må foregå på en måte som gjør at sikkerhetsstillelsen fremdeles er tilgjengelig ved en eventuell konkurs, og kan disponeres av mineralmyndighetene for å bekoste nødvendige sikrings- og oppryddingstiltak.

Bestemmelsen i § 51 er etter ordlyden en «kan-regel». Spørsmålet om hvorvidt det skal kreves sikkerhetsstillelse er dermed underlagt skjønnsmessig vurdering, med de begrensningene som følger av bestemmelsen selv, forskriftens kapittel 2 og generell forvaltningsrett. Selv om bestemmelsen overlater til forvaltningens skjønn å vurdere om det skal treffes vedtak om økonomisk garanti, gir forarbeidene uttrykk for at tiltakshavere som hovedregel skal pålegges å stille økonomisk sikkerhet for sikrings- og oppryddingsarbeidet.

Formålet med reglene om sikkerhetsstillelse er å unngå at undersøker, utvinner og driver ikke setter av midler til nødvendige sikrings- eller oppryddingstiltak, eller unndrar seg plikten til å dekke kostnadene til slikt arbeid. Størrelsen på den økonomiske sikkerhetsstillelsen etter § 51 og § 2-1 i forskriften til mineralloven, skal være tilstrekkelig til å dekke tiltakshaverens sikrings- og oppryddingsplikt. Hva som vil være tilstrekkelig må vurderes konkret, hvor det legges vekt på «uttakets kompleksitet, massetype, potensiell forurensningsfare, underjords- eller dagbruddsdrift, beliggenhet, lokal beskaffenhet mv». Pålegget om økonomisk sikkerhetsstillelse skal imidlertid ikke gå lengre enn hva som er nødvendig, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) Kapittel 18 merknad til § 51.

Selv om mineralutvinning kan ha overlappende sider til reglene i forurensningsloven, skal ikke krav om sikkerhetsstillelse etter mineralloven dekke forurensning. Det kan likevel oppstå tilfeller hvor kravene til sikring og opprydding fra DMF og forurensningsmyndighetene er sammenfallende. I slike tilfeller skal DMF samordne den økonomiske sikkerhetsstillelsen med forurensningsmyndighetene slik at tiltakshaveren unngår overlappende krav, jf. forskrift til mineralloven § 2-1 fjerde ledd.

7.2.2 Utvalgets forslag

Plikt til sikring

Utvalget skriver at det normalt vil være størst behov for sikringstiltak under og ved avslutning av drift og prøveuttak, men at behovet også vil være til stede ved undersøkelser. Ifølge utvalget kan selskaper i drift ha økonomiske insentiver til å unngå å sikre tilstrekkelig, og spesielt dersom driftsperioden nærmer seg slutten eller det er fare for konkurs eller annen avvikling. For å oppnå nødvendig sikring av mineralaktivitet som er i gang eller er avviklet, er det ifølge utvalget nødvendig med særskilt oppfølging fra mineralmyndigheten.

Utvalget foreslår visse endringer i angivelsen av hvem og hva som skal beskyttes mot fare. At mennesker skal beskyttes mot fare er selvsagt, og foreslås videreført. Videre foreslår utvalget at dyr mer generelt skal sikres mot fare, til forskjell fra dagens lov som bare nevner husdyr og tamrein. Utvalget viser til at et slikt forslag er i tråd med reglene i dyrevelferdsloven § 3. Utvalget foreslår at også eiendom skal beskyttes mot fare, og at dette bør gå uttrykkelig frem av ny minerallov.

Kravet til varig sikring ved arbeidenes avslutning må etter utvalgets syn innebære at sikringstiltaket er av «permanent karakter», slik at det sikres mot faren på en varig måte, og at løsningene som en hovedregel ikke krever vedlikehold. Utvalget peker videre på at det skal sikres mot mulig fare fra «alle deler av mineralaktiviteten», inkludert risiko for fare ved gruveåpninger, tipper og utlagte masser utenfor rettighetsområdet.

Utvalget viser til at tiltakshaver, etter mineralloven av 2009, vil være pålagt å gjennomføre sikringstiltak etter tidligere arbeider innenfor området der driften skal foregå, både under og etter at driften er avsluttet. Ifølge utvalget kan dette i noen tilfeller fremstå som urimelig, for eksempel i tilfeller der den nye tiltakshaveren ikke foretar seg noe som påvirker sikkerheten i området. Utvalget skriver at det i slike tilfeller kan virke uforholdsmessig belastende at en ny driver blir tillagt ekstra kostnader ved at det må gjennomføres tiltak for varig sikring av arbeider som er utført av tidligere driver. Utvalget peker samtidig på at det også er forhold som tilsier at tiltakshaver bør ha sikringsplikt for hele driftsområdet, ved at det blant annet bidrar til klare ansvarsforhold og i de fleste tilfeller ikke vil være en urimelig byrde for tiltakshaveren. Utvalgets flertall foreslår derfor at plikten nyanseres, slik at den lovfestede sikringsplikten etter andres arbeider bare gjelder midlertidig sikring i perioden tiltakshaveren har driftskonsesjon eller i perioden med drift for uttak som ikke er underlagt krav om driftskonsesjon, se utvalgets lovforslag § 2-4 andre ledd.

Utvalgets mindretall mener det er urimelig at ny tiltakshaver skal kunne pålegges ansvaret for sikring av tidligere virksomhet, selv om det kun gjelder i driftsperioden. Mindretallet viser til at slik sikring i enkelte områder kan omfatte store områder, og at det i tillegg vil kunne være omfattende og dyrt. Ifølge mindretallet må det i stedet legges til rette for at det i gamle gruveområder gjennomføres permanent eller midlertidig sikring før det igangsettes ny virksomhet.

I tilfeller der det å pålegge tiltakshaveren å gjennomføre varige sikringstiltak etter andres virksomhet er rimelig veid opp mot fordelene ved få tillatelse, mener utvalget at mineralmyndigheten bør kunne stille vilkår om dette i selve driftskonsesjonen. Utvalget nevner som eksempel der en tiltakshaver benytter seg av eksisterende infrastruktur i driften av et nytt uttak. Ifølge utvalget kan det da være forholdsmessig å stille vilkår om at eventuell fare tilknyttet disse gruvegangene skal sikres varig etter at egen drift er avsluttet.

Plikt til opprydding og istandsetting

Utvalget viser til at oppryddingsplikten i mineralloven av 2009 gjelder for området hvor tiltakshaver har rettigheter, men at selve innholdet i oppryddingsplikten er noe uklar. Ifølge utvalget peker begrepet «opprydding» i retning av at det bare skal fjernes utstyr og installasjoner. Kravet om at oppryddingen skal være «forsvarlig», kan ifølge utvalget bety at det skal mer til enn dette, noe også lovens forarbeider gir anvisning om. For å sikre en reell ivaretagelse av miljøet og hensynet til omgivelsene, skriver utvalget at oppryddingspliktens innhold ikke bare bør omfatte å fjerne anleggsmaskiner og installasjoner, men også at området settes i en tilstand som ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne.

Ifølge utvalget bør innholdet i oppryddingsplikten komme klart til uttrykk i lovteksten. Utvalgets foreslår på dette grunnlag en utvidelse av ordlyden i lovbestemmelsen fra «forsvarlig opprydding» til «forsvarlig opprydding og istandsetting på en måte som ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne» (se utvalgets lovforslag § 2-5 andre punktum). Ifølge utvalget innebærer dette å sette området i en stand som tilpasses helhetspreget i omgivelsenes natur og landskap, dersom etterbruken av området ikke er avklart. For de tilfeller kommunale planer har avklart områdets etterbruk, skriver utvalget at oppryddingstiltakene må tilpasses dette.

Sikkerhet for dekning av kostnader

Utvalget skriver at de har fått tilbakemeldinger fra næringen og DMF som tyder på at ordningen som ble innført da mineralloven trådte i kraft i 2010, er i ferd med å gå seg til og fungerer godt. Utvalget foreslår derfor å videreføre ordningen med noen endringer som innebærer at økonomisk sikkerhetsstillelse i de fleste tilfeller blir en plikt.

Utvalget foreslår en regel om at DMF skal kreve sikkerhetsstillelse ved undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller for gjennomføring av sikrings-, oppryddings- og istandsettingstiltak som er nødvendige etter § 2-4 og § 2-5 (se utvalgets lovforslag § 2-6 første ledd). Det er da ikke lagt opp til at DMF kan kreve økonomisk sikkerhetsstillelse for undersøkelser av byggeråstoff og naturstein. Dette kan i stedet kreves av grunneier i forbindelse med avtale om undersøkelsesrett. Utvalget skriver at det kan finnes undersøkelsesarbeider der det ikke er behov for økonomisk sikkerhetsstillelse, og foreslår derfor en unntaksregel som gjør det mulig for myndighetene å gjøre unntak i «særlige tilfeller» (se utvalgets lovforslag § 2-6 fjerde ledd).

Utvalgets lovforslag innebærer også at adgangen for eieren eller brukeren av grunnen til å kreve sikkerhetsstillelse for undersøkelser av statens mineraler i § 21, ikke videreføres. Ifølge utvalget vil interessene til eieren og brukerne av grunnen ivaretas på en bedre måte ved at det er DMF som sørger for slik sikkerhetsstillelse.

For å unngå for mye byråkrati og ressursbruk, foreslår utvalget at det etableres et enkelt system for beløpet, for eksempel et grunnbeløp med påslag etter størrelse på undersøkelsesområdet. De nærmere reglene for dette foreslår utvalget at fastsettes i forskrift til ny minerallov.

For drift foreslår utvalget å erstatte dagens regel om at DMF kan stille krav om økonomisk sikkerhetsstillelse, med en «skal-regel» for utvinning som krever driftskonsesjon (se utvalgets lovforslag § 2-6 andre ledd første punktum). Utvalget foreslår også at DMF får mulighet til å treffe vedtak om sikkerhetsstillelse for uttak der det ikke er krav om driftskonsesjon (se utvalgets lovforslag § 2-6 andre ledd andre punktum).

I noen tilfeller mener utvalget at det ikke vil være et reelt behov for sikrings-, oppryddings- og istandsettingstiltak, og utvalget har derfor foreslått at DMF i «særlige tilfeller» kan gjøre helt eller delvis unntak fra kravet om sikkerhetsstillelse (se lovforslaget § 2-6 fjerde ledd). Utvalget skriver at det bare er i «helt spesielle unntakstilfeller» at det ikke vil være noe reelt behov for hverken sikrings-, oppryddings- eller istandsettingstiltak under og ved avslutningen av undersøkelser, prøveuttak og drift. Som eksempel nevner utvalget tilfeller der en kommune eller statlig virksomhet er tiltakshaver eller selvassurandør.

7.2.3 Høringsinstansenes syn

Plikt til sikring

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at de er enige i at sikringsplikten bør omfatte eiendommer. DMF anbefaler at dagens ordlyd med henvisning til husdyr og tamrein opprettholdes, og at dersom sikringsplikten skal gjelde overfor dyr generelt må dette utredes nærmere. Til forslaget i § 2-4 andre ledd skriver DMF at de hverken er enig i den foreslåtte endringen, eller i mindretallets lovforslag. DMF skriver at tidligere tiltakshaver som den klare hovedregel skal ha besørget forsvarlig sikring ved nedleggelse av driften. For de tilfeller der dette ikke er gjort, mener DMF at ny tiltakshaver, slik som i dag, må overta ansvaret for forsvarlig sikring av tidligere arbeider innenfor driftsområdet.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) skriver at det kan skade målsettingen om forsert og økt mineralutvinning at ny tiltakshaver skal være ansvarlig for sikring som kan relateres fra virksomhet fra tidligere tider, og at slik sikring også er et ansvar for myndighetene. LO skriver at det uansett er overordnet at det blir tydeliggjort at nødvendig sikring skal finne sted.

Riksantikvaren skriver at det må komme klart frem at en må ta hensyn til automatisk fredete kulturminner ved sikring av arealer etter mineralvirksomhet.

Statskog SF skriver at de støtter flertallets forslag, da bestemmelsen er viktig for legitimiteten til mineralvirksomhet. Ifølge Statskog må berørte interesser kunne feste sin lit til at tiltakshaver iverksetter og vedlikeholder sikringstiltak. Statskog skriver at det i bestemmelsen tredje ledd bør tydeliggjøres at i de tilfeller sikringstiltaket viser seg å ikke være av varig karakter, er det fortsatt tiltakshavers ansvar å vedlikeholde eller forbedre sikringstiltak.

Nome kommune skriver at de mener at andre ledd i lovforslaget § 2-4 bør presiseres, da kommunen forstår forslaget slik at nye tiltakshavere blir ansvarlig for sikring av gruvehull fra 1500-tallet og nyere.

Norges Bondelag (Bondelaget) støtter forslaget til ny § 2-4 og er enig med utvalgets flertall i at sikringsplikten også må gjelde tidligere tiltak innen samme område, og at kostnadene ved sikring kan kalkuleres inn i driften. Bondelaget skriver videre at man bør vurdere å gjøre paragrafen gjeldende også for mineraluttak etter § 1-2 andre og tredje ledd.

Norsk Arbeidsmandsforbund skriver at det er et urimelig krav at nåværende tiltakshaver skal stå ansvarlig for sikring av forhold som skyldes andre virksomheters mineralvirksomhet i tidligere tider, da dette også er et myndighetsansvar. Forbundet støtter derfor utvalgets mindretall i at andre ledd i § 2-4 bør tas ut.

Norsk Bergindustri (NBI) viser til forslaget i § 2-4 andre ledd og skriver at det er et urimelig krav at nåværende tiltakshaver skal stå ansvarlig for sikring av forhold som har oppstått fra virksomheter i tidligere tider, da dette også er et myndighetsansvar. I likhet med Norsk Arbeidermansforbund, er NBI derfor enig med utvalgets mindretall i at dette leddet bør tas ut.

Vestfold og Telemark fylkeskommune slutter seg til utvalgets forslag til første og tredje ledd i ny § 2-4. Til andre ledd skriver fylkeskommunen at opprydding etter tidligere aktiviteter må være et anliggende mellom staten og tidligere rettighetshaver, og videre at konsekvensen av en slik regel vil være at vi neppe får fornyet mineralaktivitet i et område der det ikke er ryddet etter tidligere undersøkelser eller drift. Fylkeskommunen støtter derfor mindretallet i at andre ledd bør tas ut av lovforslaget.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) stiller spørsmål ved hvorfor plikten til varig sikring i tredje ledd foreslås begrenset til fare skapt gjennom egen virksomhet. Når tiltakshaveren har hatt den økonomiske fordelen ved å benytte eiendommen til mineralutvinning, og det vil være av stor miljømessig betydning å få sikret slike forhold, er det ifølge USS rimelig og i samsvar med alminnelige prinsipper at tiltakshaveren også er ansvarlig for gammel forurensning. USS viser til at det for myndighetene vil være en umulig oppgave å skulle lete seg frem til den som opprinnelig forårsaket forurensningen. Fritak for varig sikring mot fare som har oppstått fra tidligere aktiviteter, bør derfor bare komme på tale der det vil bli helt urimelig tyngende å foreta slik sikring.

Røros kommune mener det er viktig å sette krav til sikring og opprydning etter drift på statens mineraler, og at de oppfatter at dette er godt håndtert i lovforslaget for nye tiltak. Kommunen skriver at det likevel er en stor utfordring at det ikke er plassert et tydelig ansvar hos DMF for sikrings- og miljøtiltak i tidligere gruveområder hvor tiltakshaver ikke lenger eksisterer. Kommunen skriver at DMF har et slikt ansvar for bergverk som er hjemfalt til staten ved Nærings- og fiskeridepartementet (NFD), mens det er høyst uklart hvem som skal gjennomføre og følge opp tiltak i andre bergverksområder. Kommunen skriver at de mener det er mest hensiktsmessig og ressurseffektivt at NFD og DMF tar ansvar.

Hustadlitt AS støtter utvalgets mindretall, og at dersom ny tiltakshaver har tenkt å benytte seg av tidligere infrastruktur, vil det være forholdsmessig og rimelig å stille vilkår om at eventuell fare tilknyttet disse skal sikres varig etter at egen drift er avsluttet. Selskapet skriver videre at det er uklart om sikringsplikten er ment å omfatte sikring mot forurensning, for eksempel fra deponier. Selskapet skriver at dersom plikten skal omfatte dette, blir mindretallets forslag i så fall enda mer relevant, da en slik plikt muligens vil kunne få store konsekvenser som kan hindre ny aktivitet i et område.

Omya Hustadmarmor AS skriver at det er bra at sikringsplikt er en del av lovforslaget, men at sikring etter tidligere aktiviteter ikke bør være et automatisk krav, men underlegges vurdering. Selskapet skriver til dette at det kan finnes tilfeller hvor omfanget av sikring av tidligere aktiviteter er så omfattende at nye tiltak stoppes av dette.

Plikt til opprydding og istandsetting

Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) mener det er positivt at ordlyden i bestemmelsen utvides fra «forsvarlig opprydding» til «forsvarlig opprydding og istandsetting på en måte som ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne», og støtter lovforslaget i ny § 2-5.

DMF skriver at det ikke er gjort klart om kravet til istandsetting slik at hensynet til videre bruk og naturens reproduksjonsevne ivaretas, innebærer en utvidelse av gjeldende rett. DMF skriver at denne uklarheten er knyttet til at grensene for istandsettingsplikten ikke er tydelig avklart i gjeldende rett. DMF skriver at det bør gå tydelig frem i merknad til bestemmelsen hvilke rammer som skal gjelde for dette kravet. DMF skriver også i sin uttalelse at det ikke er helt samsvar mellom ordlyden i lovforslaget til § 2-5 og merknaden til bestemmelsen, og at ordlyden derfor bør endres på enkelte punkter.

LO skriver at det kan skade målsettingen om forsert og økt mineralutvinning at ny tiltakshaver skal være ansvarlig for opprydding fra virksomhet fra tidligere tider, og at slik opprydding også er et ansvar for myndighetene. LO skriver videre at uansett er det overordnet at det blir tydeliggjort at nødvendig opprydding skal finne sted.

Bondelaget mener at forslaget til § 2-5 også bør vurderes gjort gjeldende for tiltak etter § 1-2 tredje ledd «så langt de passer». De skriver at når dette ikke er regulert gjennom annet regelverk, bør mineralloven kunne gi hjemmel til å håndheve opprydding mv., og at dette i tilfelle kan reguleres nærmere i forskrift.

Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) er positive til at det foreslås strengere krav når det gjelder opprydding.

Riksantikvaren skriver at ved opprydding etter avsluttet mineralvirksomhet, bør verneverdiene knyttet til spor og anlegg etter mineralvirksomheten inngå som en del av en helhetlig oppryddings- og istandsettingsplikt.

Røyrvik kommune skriver at det fortsatt fremstår som uklart hvem som har ansvaret for opprydding i gamle anlegg der eiendommene allerede var forurenset da de ble ervervet.

Statsforvalteren i Innlandet skriver at det er positivt at kravet til istandsetting er konkretisert med tanke på fremtidig bruk og eventuell tilbakeføring.

Statskog SF skriver at innholdet i bestemmelsen er viktig for legitimitet, og skriver at de støtter at DMF kan gi frister i tilknytning til dette.

USS skriver at de støtter utvalgets lovforslag.

Sikkerhet for dekning av kostnader mv.

DMF mener at lovforslaget § 2-6 første ledd bør endres til at DMF kan pålegge tiltakshaver å stille økonomisk sikkerhet for undersøkelser. Ifølge DMF er det ikke behov for en skal-regel for undersøkelser, og at en slik regel potensielt kan bidra til lavere interesse for å utføre undersøkelser i Norge.

Eigersund kommune skriver at det overfor utvinner må stilles tydelige krav til deponi og oppryddingsplikt som må sikres med garantier.

Bondelaget skriver at forslaget til § 2-6 også bør vurderes gjort gjeldende for tiltak etter § 1-2 tredje ledd «så langt de passer». De skriver at når dette ikke er regulert gjennom annet regelverk, bør mineralloven kunne gi hjemmel til å håndheve opprydding mv., og at dette kan i tilfellet reguleres nærmere i forskrift.

Norsk skogeierforbund skriver at de tidligere har pekt på viktigheten av å avsette tilstrekkelig midler til opprydding ved endt drift, eller avvikling av drift. Forbundet er positivet til at utvalget foreslår at direktoratet kan kreve dette, og det er viktig at det kun er i unntakstilfeller at dette kan fravikes.

Stiftelsen Protect Sápmi foreslår at det bør stilles krav i lovverket om at utbygger skal sette av midler på en sperret konto til oppryddingen etter mineralvirksomheten avvikles. Dette kan stilles som vilkår i konsesjonstildelingen.

USS støtter utvalgets lovforslag.

7.2.4 Departementets vurdering

Plikt til sikring

Departementet er enig med utvalget i at ny minerallov må ha en egen bestemmelse om sikringsplikt. Departementet har imidlertid kommet til en annen vurdering når det gjelder deler av utvalgets lovforslag til ny § 2-4.

Departementet har for det første kommet til en annen vurdering enn utvalget når det gjelder å utvide sikringsplikten til å gjelde alle dyr. Selv om det for de fleste større dyr vil være tilstrekkelig med de sikringer som settes opp for å beskytte husdyr og tamrein, kan det tenkes at det for enkelte dyrearter kreves ytterligere sikringstiltak. En utvidelse av sikringsplikten til å gjelde alle dyr vil imidlertid bli mer krevende å håndheve, sammenlignet med dagens bestemmelser. Slik DMF skriver i sitt høringsinnspill, er husdyr og tamrein vant med å forholde seg til gjerder, noe som ikke nødvendigvis vil være tilfelle for andre ville dyr. Tiltakshaver vil da måtte foreta andre risikovurderinger enn etter dagens regler. Slik DMF påpeker, kan det også være sesongvariasjoner som krever at det iverksettes forskjellige tiltak ut ifra årstidene.

Departementets inntrykk etter høringsrunden er at reglene i mineralloven av 2009 fungerer tilfredsstillende, og at det ikke er et presserende behov for å utvide sikringsplikten til å gjelde alle dyr. Departementet utelukker ikke at det på sikt kan være aktuelt å vurdere en utvidelse av sikringsplikten, men er enig med DMF i at en slik vurdering i tilfelle må basere seg på en nærmere utredning av behovet. Noen slik utredning kan ikke departementet se at følger av utvalgets vurderinger. Departementet har derfor kommet til at sikringsplikten i ny § 2-4 første ledd bør videreføre henvisningen til «husdyr og tamrein» som følger av § 49 første ledd første punktum i mineralloven av 2009.

Departementet er enig i utvalgets forslag om å inkludere «eiendom» i sikringsplikten etter § 2-4 første ledd. Det kan nok stilles spørsmål ved den praktiske betydningen av at sikringsplikten utvides til å omfatte eiendom, ettersom det som er farlig for eiendom normalt også vil være farlig for mennesker. Etter departementets syn kan det imidlertid tenkes tilfeller der alternativet får selvstendig betydning. Hva som ligger i eiendomsbegrepet, er nærmere presisert i merknadene til lovbestemmelsen.

Se lovforslaget § 2-4 første ledd.

Departementet har også, i motsetning til utvalget, kommet til at sikringsplikten i mineralloven av 2009 bør videreføres – slik at den fortsatt gjelder for tidligere arbeider, uten en avgrensning til selve driftsperioden.

Utvalgets har delt seg i et flertall og et mindretall i spørsmålet om sikringspliktens utstrekning. Flertallet foreslår at sikringsplikten for andres arbeider bare skal gjelde midlertidig sikring i perioden tiltakshaveren foretar utvinning eller har driftskonsesjon (se utvalgets lovforslag § 2-4 andre ledd). Dette til forskjell fra sikringsplikten i mineralloven av 2009 § 49 andre ledd, som ikke er begrenset til denne perioden. Et mindretall hos utvalget mener det er urimelig med en sikringsplikt for tidligere arbeid, uavhengig av om den bare gjelder i driftsperioden, og foreslår derfor at § 2-4 andre ledd fjernes fra lovforslaget.

Departementet har mottatt mange høringsinnspill til utvalgets forslag om sikringsplikt i § 2-4. Flertallet av høringsinnspillene gir sin støtte til mindretallets forslag om at sikringsplikten ikke bør omfatte tidligere arbeider. LO skriver at flertallets forslag kan skade målsettingen om økt mineralutvinning, mens NBI skriver at det i stedet må være et myndighetsansvar å sørge for sikring av tidligere arbeider. Bondelaget er på sin side enig i flertallets forslag, og peker på at kostnadene ved sikring av tidligere arbeider kan kalkuleres inn i driften. DMF er hverken enig i flertallets eller mindretallets lovforslag, og mener at ny tiltakshaver, som i dag, må overta ansvaret for forsvarlig sikring når dette ikke er blitt tatt hånd om av forrige tiltakshaver.

Departementet har forståelse for at det kan oppleves urimelig at man som ny tiltakshaver blir pålagt å sørge for sikring av tidligere arbeider innenfor driftsområdet. Etter departementets syn kan det heller ikke utelukkes at en sikringsplikt for tidligere arbeider kan virke inn på hvor attraktivt det er å sette i gang nye prosjekter i områder hvor det tidligere har vært mineralvirksomhet. Det gjelder imidlertid allerede etter mineralloven av 2009 en sikringsplikt for tidligere arbeider som ikke er avgrenset til driftsperioden, se § 49 andre ledd. Tiltakshavere som har forholdt seg til mineralloven siden denne ble vedtatt, har derfor måtte innrette seg etter at loven stiller krav om sikring av tidligere arbeider.

Etter departementets syn vil det å pålegge tiltakshavere en sikringsplikt for tidligere arbeider redusere risikoen for usikrede områder. Departementet er kjent med at det står mange usikrede områder rundt om i landet i dag, hvor det har oppstått uklarheter om hvem som har ansvaret for å sikre området. En rettstilstand hvor tiltakshavere får et varig ansvar for sikring av tidligere arbeider når driften er avsluttet, vil imøtegå disse utfordringene og potensielt bidra til at det oppstår færre slike uklarheter.

Departementet mener også det må legges vekt på de potensielle fordelene ved å benytte seg av et område som er opparbeidet og kan inneholde eksisterende infrastruktur. Departementet er enig med DMF i at det da vil være tiltakshaver som bør være nærmest til å bære eventuelle merkostnader ved å iverksette og vedlikeholde sikringstiltak for tidligere arbeider. Tiltakshavere som starter opp i slike områder vil også, etter departementets syn, kunne kalkulere inn slike kostnader i selve driften. Departementet har derfor kommet til at hverken mindretallets eller flertallets forslag innføres, men at heller tilsynsplikten i mineralloven av 2009 bør videreføres. Dette innebærer at tiltakshaver fortsatt ilegges en sikringsplikt mot fare som har oppstått av tidligere aktiviteter, og at sikringsplikten også skal gjelde etter at driftsperioden er avsluttet.

Departementet bemerker at sikringsplikten for tidligere arbeider i lovforslaget § 2-4 andre ledd er begrenset til konsesjonspliktig- og ikke konsesjonspliktig utvinning. For leting og undersøkelsesarbeider gjelder sikringsplikten bare for egne arbeider. Dette er nærmere spesifisert i merknadene til § 2-4 andre ledd.

Bondelaget skriver i sitt høringsinnspill at sikringsplikten også bør gjelde for uttak av etterlatte masser etter utvalgets lovforslag § 1-2 andre ledd. Slik departementet redegjør nærmere for under punkt 3.2.4, foreslår departementet at uttak av etterlatte masser skal omfattes av ny minerallov i sin helhet. Sikringsplikten i ny § 2-4 vil derfor også gjelde for uttak av etterlatte masser som iverksettes etter at ny minerallov trer i kraft.

Se lovforslaget § 2-4 andre ledd og merknad til § 2-4 første ledd.

Plikt til opprydding og istandsetting

Departementet er i stor grad enig i utvalgets vurderinger av spørsmålet om opprydding og istandsetting i ny minerallov. Flesteparten av høringsinnspillene som uttaler seg om reglene om opprydding og istandsetting, er også positive til utvalgets lovforslag. Departementet slutter seg derfor i det vesentlige til utvalgets vurderinger under punkt 10.2.3.2 i NOU-en.

Departementet forstår utvalgets lovforslag i § 2-5 slik at bestemmelsen i stor grad viderefører innholdet i mineralloven av 2009 § 50. Utvalget har imidlertid foreslått enkelte justeringer i lovteksten til ny § 2-5 som departementet finner grunn til å knytte noen merknader til.

Utvalget har for det første lagt til at grunnen og naturmangfoldet skal istandsettes «på en måte som ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne» (se utvalgets lovforslag § 2-5 andre punktum). Dette innebærer en endring fra gjeldende § 50, som kun pålegger tiltakshaver å sørge for «forsvarlig opprydding» mens arbeidene pågår og etter at de er avsluttet. Utvalgets forslag til ny ordlyd er nærmere beskrevet i deres merknader til § 2-5 andre punktum. Her går det frem at det ved avslutning av mineralvirksomheten enten skal tas hensyn til planlagt etterbruk av området (der denne er bestemt), eller at området istandsettes slik at det etableres gode forutsetninger for gjenoppretting av naturmangfoldet og områdets tilstand for øvrig. Selv om dette innebærer en utdypende beskrivelse av oppryddings- og istandsettingsplikten, kan ikke departementet se at det innebærer en materiell utvidelse av tiltakshaverens forpliktelser etter § 59 i mineralloven av 2009. For å tydeliggjøre hva som menes med å istandsette området på en måte som «ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne», har departementet imidlertid forsøkt å gi en nærmere beskrivelse av dette i merknadene til departementets lovforslag.

Enkelte av høringsinstansene mener det er uklart ut ifra utvalgets lovforslag hvem som har ansvaret for opprydding i gamle anlegg der eiendommene allerede var forurenset da de ble ervervet. Departementet bemerker her at reglene om istandsetting og opprydding i mineralloven ikke gjelder for forurensning som faller inn under reglene i forurensningsloven. Hvorvidt tiltakshaver blir ansvarlig for å rydde opp etter forurensning fra tidligere mineralvirksomhet må vurderes ut fra reglene i forurensningsloven.

Endelig er departementet enig i utvalgets forslag om å legge til at oppryddings- og istandsettingsplikten når virksomheten avsluttes gjelder «så langt det lar seg gjøre». Ordlyden angir her en høy terskel, slik at det skal mye til for at oppryddings- og istandsettingsplikten ikke kommer til anvendelse. Dette er for øvrig nærmere presisert i merknadene til departementets lovforslag

Se lovforslaget § 2-5 og merknad til § 2-5.

Sikkerhet for dekning av kostnader mv.

Departementet er i det vesentlige enig med utvalgets forslag til ny bestemmelse om økonomisk sikkerhetsstillelse i § 2-6. Det vises derfor i stor grad til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 10.2.3.3.

For undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, foreslår utvalget at DMF skal pålegge tiltakshaver å stille økonomisk sikkerhet for gjennomføring av sikrings-, oppryddings- og istandsettingstiltak (se utvalgets lovforslag § 2-6 første ledd). Lovforslaget innebærer en omlegging fra dagens system, hvor det er «eieren eller brukeren av grunnen» som kan kreve økonomisk sikkerhetsstillelse ved undersøkelser av statens mineraler (se § 21 i mineralloven av 2009). Selv om lovforslaget medfører at eieren eller brukeren av grunnen mister retten til å stille krav om økonomisk sikkerhet, er departementet enig med utvalget i at rettighetshaverne vil bli tilstrekkelig ivaretatt ved at DMF stiller krav om økonomisk sikkerhet.

Departementet er imidlertid uenig med utvalget i at DMF alltid skal stille krav om økonomisk sikkerhetsstillelse på undersøkelsesstadiet (se utvalgets lovforslag § 2-6 første ledd). DMF skriver at de ikke er kjent med at manglende opprydding er et stort problem på undersøkelsesstadiet. Ifølge DMF er det derfor ikke nødvendig at ny minerallov legger opp til at det alltid skal stilles krav om økonomisk sikkerhet på dette stadiet. DMF mener også at en absolutt regel om økonomisk sikkerhetsstillelse potensielt kan bidra til lavere interesse for å utføre undersøkelser i Norge. Departementet er enig med DMF på dette punktet, og mener det vil være tilstrekkelig at DMF krever økonomisk sikkerhet for undersøkelser i de tilfeller dette anses nødvendig. I vurderingen har departementet også lagt vekt på at forslaget til ny minerallov i sin helhet legger opp til en tettere myndighetsoppfølging av undersøkelsesarbeider. DMF vil derfor ha et bedre grunnlag enn tidligere til å vurdere om det er behov for økonomisk sikkerhetsstillelse eller ikke.

Når det gjelder utvalgets forslag til unntaksbestemmelse i lovforslaget § 2-6 fjerde ledd, er departementet enig i at DMF bør ha anledning til å gjøre helt eller delvis unntak fra krav om økonomisk sikkerhetsstillelse i særlige tilfeller. Ettersom unntaksregelen bare er av betydning for de tilfeller DMF skal kreve økonomisk sikkerhetsstillelse, foreslår imidlertid departementet å flytte unntaksbestemmelsen til lovforslaget § 2-6 andre ledd tredje punktum.

Bondelaget skriver at det bør vurderes om reglene om økonomisk sikkerhetsstillelse i lovforslaget § 2-6 også bør gjelde for uttak som hovedsakelig skjer ved tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet «så langt de passer». I motsetning til for kravene til forsvarlig mineralvirksomhet og kompetanse i lovforslaget §§ 2-1 og 2-2, har ikke utvalget foreslått at reglene om økonomisk sikkerhet skal gjelde for uttak etter § 1-2 tredje ledd. Departementet er enig med utvalget i at det vil være å gå for langt å stille krav om økonomisk sikkerhetsstillelse for denne typen uttak.

Se lovforslaget § 2-6 og merknad til § 2-6.

8 Leting

8.1 Gjeldende rett

8.1.1 Innledning

Mineralloven av 2009 skiller mellom leting og undersøkelse. I motsetning til undersøkelsesrett, er leterett noe alle har rett til – uten forutgående tillatelser eller avtaler med grunneier. Hensikten med leteretten er å stimulere til mer innledende kartleggingsaktivitet for å finne nye områder som kan være aktuelle for mineralvirksomhet. Leteretten i mineralloven av 2009 omfatter alle typer mineraler, og skiller ikke mellom leterett til statens mineraler og grunneiers mineraler.

8.1.2 Leteretten

Paragraf 8 i mineralloven av 2009 angir i første ledd at «enhver kan lete etter mineralske forekomster på fremmed grunn», med de begrensninger som følger av lov. En grunneier kan selvsagt lete på egen grunn, så denne paragrafen nedfeller prinsippet om at også alle andre kan lete etter mineraler, uten forutgående avtale med grunneier eller andre tillatelser. Leteretten avgrenses mot «innsamling av mineraler som ligger utenfor lovens formål og virkeområde». Dette innebærer at eksempelvis innsamling av stein som hobby faller utenfor leteretten.

I § 8 andre ledd angis det at letingen ikke skal være til hinder for andres undersøkelse, utvinning og drift. Man kan altså lete også i områder der andre driver mineralvirksomhet, så lenge letingen ikke er til hinder for denne virksomheten.

8.1.3 Leterettens omfang

Paragraf 9 i mineralloven av 2009 definerer leterettens omfang, og det fremgår der at leteren kan «foreta arbeider i grunnens overflate som er nødvendige for å påvise mineralske forekomster». Hva som regnes som «arbeider i grunnens overflate» er ikke definert nærmere, men arbeidene må være «nødvendige» for å påvise mineralske forekomster. I Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) er omfanget beskrevet noe nærmere, og det slås blant annet fast at leteren kan foreta enkle inngrep med håndredskaper, og ta med seg steinprøver. Etter bestemmelsen kan leteren gjøre dette uten samtykke fra eier eller bruker av grunnen, så lenge det ikke medfører skade av betydning.

Dersom inngrep kan medføre skade av betydning, kreves det samtykke fra eier og bruker av grunnen i henhold til § 9 andre ledd.

8.1.4 Varslingsplikt

Etter § 10 første ledd i mineralloven av 2009 skal leteren varsle grunneieren og brukeren av grunnen senest én uke før letingen igangsettes, enten muntlig eller skriftlig. Bestemmelsen angir ikke hva varselet skal inneholde, men i forarbeidene presiseres det at det ikke kreves at «leteren eksakt angir området for letingen og hvilke mineraler det letes etter», se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 7.4.3. Varsling kan også skje ved kunngjøring i en avis som er alminnelig lest på stedet, dersom varsling muntlig eller skriftlig innebærer en urimelig ulempe.

I § 10 andre ledd reguleres varslingsplikt i Finnmark, som er noe utvidet sammenliknet med resten av landet. Her skal leteren også varsle Sametinget, Finnmarkseiendommen, statsforvalteren og distriktsstyret for reindriften, og de skal varsles to uker før letingen starter. Varselet skal være skriftlig, men «når det er praktisk mulig» skal siidaene varsles muntlig.

8.1.5 Områder unntatt fra leting

I § 47 i mineralloven av 2009 reguleres områder som er unntatt fra leting og undersøkelser. Det følger av første ledd at det er totalforbud mot leting i områder som er omfattet av lov 5. juni 2009 nr. 35 om naturområder i Oslo og nærliggende kommuner (markaloven). Dette gjelder for grunneier så vel som for andre.

I andre ledd nevnes en rekke områder der man kan lete, så lenge man har fått samtykke fra grunneier, bruker av grunnen og ansvarlig myndighet. Disse områdene inkluderer blant annet innmark, industriområder inkludert masseuttak, brudd eller gruve i drift, områder mindre enn 100 meter fra bygning ment til permanent eller midlertidig bruk samt nedlagte gruveområder inkludert bergvelter og avgangsdeponier. Samtykket kan nektes på fritt grunnlag, og hverken grunneier eller bruker av grunnen trenger å gi en begrunnelse.

Etter tredje ledd kan departementet fastsette i forskrift at også leting i andre områder enn de som er nevnt i andre ledd, skal forutsette samtykke fra grunneier eller bruker av grunnen. Slik forskrift er ikke gitt.

8.2 Utvalgets forslag

8.2.1 Leteretten som egen kategori

Minerallovutvalget foreslår å videreføre leteretten som egen kategori. Se nærmere i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 12.3.1. Utvalget skriver at det finnes lite informasjon om bruken av leteretten ettersom det ikke er noen rapporteringsplikter knyttet til leting i mineralloven av 2009. Utvalgets inntrykk er at de fleste sikrer seg eksklusiv undersøkelsesrett til området før de setter i gang med letearbeider, så de ikke risikerer at andre sikrer seg undersøkelsesretten til området. Når utvalget likevel foreslår å videreføre leteretten er det særlig fordi de mener at den kan være egnet til systematisk prøvetaking over større områder, og gi informasjon som gjør at et selskap enklere kan vurdere hvor de bør inngå avtaler om undersøkelsesrett eller søke om undersøkelsestillatelse. Utvalget fremhever også at grunneierorganisasjonene mener leteretten fungerer greit så lenge de får beskjed på forhånd.

Utvalget peker på at en varslingsplikt ved utøvelse av leteretten kan skape en flaggingsproblematikk, som kan føre til at færre benytter seg av leteretten fordi varselet viser at området er interessant. Utvalget skriver at dette er en risiko den som leter selv må vurdere. Utvalget presiserer også at forslagene om undersøkelsesplaner og reservasjoner av områder innebærer at andre i en periode ikke kan få undersøkelsestillatelse for et område, og at i denne perioden «vil muligheten til å drive leting ikke begrenses av flaggingsproblematikk». Utvalget mener at dette kan bidra til å gjøre bruk av leteretten mer aktuell enn i mineralloven av 2009.

8.2.2 Skillet mellom leting og undersøkelser

Utvalget mener at skillet mellom leting og undersøkelser må gjøres tydeligere. De påpeker blant annet at det er uheldig at leteretten i mineralloven av 2009 gir mulighet til å gjøre inngrep i grunnen som kan føre til skade av betydning, på tross av forutsetningen om samtykke fra grunneieren. Utvalget presiserer at spesielt for inngrep som i realiteten utgjør undersøkelser av statens mineraler, vil denne regelen innebære at leteren kan tro at vedkommende kan utføre undersøkelser uten tillatelse fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF). Utvalget mener derfor at den delen av leteretten som gir rett til inngrep i grunnen, bør begrenses til å omfatte mindre inngripende arbeider i og prøvetaking fra grunnens overflate.

Utvalget presiserer også forskjellen i formålet med de ulike kategoriene. Mens leting har som formål å identifisere mulige mineralforekomster i grunnen, har undersøkelser som formål å danne et grunnlag for å vurdere om det finnes en forekomst som er drivverdig eller kan bli drivverdig innen rimelig tid.

8.2.3 Geofysiske målinger

Utvalget mener at målinger med bruk av sensorsystemer, som geofysiske målinger, bør reguleres tydeligere i ny minerallov. De foreslår å presisere at slike målinger inngår som en del av leteretten. På grunn av varslingsplikten vil da grunneieren og de berørte bruksrettshaverne kunne sikre færrest mulig ulemper for dyr som beiter i området. Utvalget peker på at en mulig ulempe med å presisere at målinger av grunnen inngår i leteretten, er flaggingsproblematikken – som utvalget mener er noe mer problematisk ved geofysiske målinger enn ved annen leting. Også her mener utvalget at dette er en risiko som leteren selv må ta stilling til.

8.2.4 Områder det kan letes i

Utvalget mener at reguleringen av hvilke områder det kan letes i bør endres noe. Istedenfor å vise spesifikt i ny minerallov til at det ikke kan letes og undersøkes i områder som omfattes av markaloven, mener utvalget at begrensningene bare bør fremkomme av vernet i markaloven. De peker på at dette vil åpne for at det kan gjennomføres noe leting og mindre undersøkelser i områdene som omfattes av markaloven, men at det på grunn av forbudet mot tiltak i dette området likevel neppe er grunn til å tro at endringen vil innebære økt mineralaktivitet.

Utvalget foreslår også noen justeringer som innebærer utvidelser av hvilke områder det kan letes i. Blant annet foreslår utvalget å endre områdebegrensningen for «innmark» i mineralloven av 2009 til å omfatte «områder der allmennheten ikke har ferdselsrett etter lov 28. juni 1957 nr. 16». Utvalget mener at dette vil innebære at leteretten som utgangspunkt vil følge allemannsrettens ferdselsrett.

Utvalget foreslår imidlertid ikke å endre begrensningene i mineralloven av 2009 for områder som tilhører et militært anlegg eller øvingsområde eller nedlagte gruveområder, inkludert deponier.

Fordi leting kun innebærer små inngrep i grunnen, foreslår utvalget også å fjerne begrensningene i leteaktivitet for områder for anlegg for allmennyttige formål, steder som ligger mindre enn 20 meter fra slike anlegg, og for områder som ligger mindre enn 100 meter fra en bygning som er brukt til boligformål. Utvalget foreslår imidlertid å videreføre disse begrensningene for undersøkelsesaktivitet.

Utvalget foreslår også at det tydeliggjøres når det kreves samtykke av grunneier og de berørte bruksrettshaverne, og når det kreves samtykke fra ansvarlige myndigheter.

8.2.5 Varslings og meldeplikt ved leting

Utvalget foreslår å videreføre varslingsplikten ved leting, og foreslår at varselet skal sendes minst to uker før letingen igangsettes istedenfor én uke før. Utvalget foreslår også nye krav om at varselet skal inneholde informasjon om hvilke aktiviteter som skal gjennomføres, tidsrommet det skal letes i, og kontaktinformasjon til leteren. Etter utvalgets forslag skal også målinger etter utvalgets forslag til § 3-1 første ledd meldes til DMF. Hensikten med meldeplikten til DMF er at direktoratet skal kunne følge opp at rapporteringsplikten for slike målinger etter utvalgets forslag til § 7-1 blir overholdt.

8.2.6 Erstatningsansvar som følge av leting

Utvalget foreslår kun mindre justeringer i reglene om erstatningsansvar i mineralloven av 2009. Det objektive erstatningsansvaret foreslås videreført av utvalget, slik at all skade skal erstattes uten hensyn til skyld. De foreslår imidlertid at skadebegrensningene i § 52 i mineralloven av 2009 fjernes, slik at erstatningsansvaret også gjelder skade på mennesker og dyr.

Se NOU-en punkt 12.3 og kapittel 24 merknad til §§ 3-1, 3-2 og 3-3 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

8.3 Høringsinstansenes syn

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) fremhever behovet for sterkere involvering av kommunen på alle stadiene i en mineralutvinningsprosess, inkludert på letestadiet. De opplyser om at flere av medlemskommunene deres har pekt på at kommunene bør gis informasjon om at det er igangsatt leting etter mineraler i sin kommune. USS mener at kommunen bør tas inn i oppramsingen av de tiltakshaver skal invitere til dialog etter utvalgets lovforslag § 2-3. De er ikke enig i utvalgets poeng om at å informere kommunen før leting igangsettes innebærer en større flaggingsproblematikk enn å informere «den relativt vide kretsen av personer som utvalgets ramser opp, så som bruksrettshavere»

Statsforvalteren i Innlandet skriver at «[f]or ordens skyld bemerker vi at utvalgets beskrivelse av leitevirksomhet i relasjon til tiltaksbegrepet i pbl § 1-6, i beste fall er unyansert (nederst side 150).»

Vestland fylkeskommune støtter utvalgets forslag om å videreføre leteretten, og utvalgets forslag til avgrensninger og presiseringer av leteretten.

Hessjøgruva AS skriver at revidert minerallov bør utformes på en slik måte at kunnskapsinnhenting og letevirksomhet forenkles.

Vestfold og Telemark fylkeskommune savner en del viktige definisjoner i utvalgets forslag til ny minerallov, og mener at blant annet «leterett» bør defineres. De mener også at definisjonene må harmoniseres med det som internasjonale konvensjoner for mineralundersøkelser legger i begrepene. Vestfold og Telemark fylkeskommune skriver videre at det bør fremkomme hva slags prøvetaking som er tillatt under leteretten (alt av håndholdt prøvetakingsutstyr bør tillates brukt), og også at det må være tillatt å foreta «innsamling av en rimelig mengde prøver». Dette vil det være spesielt viktig å ha klare retningslinjer for dersom utvalgets forslag om undersøkelsesrett tas til følge fordi det da vil «bli mer behov for å gjøre undersøkelser under begrepet leterett» før en beslutter å gå til det krevende skrittet å søke om undersøkelsesrett. Vestfold og Telemark fylkeskommune støtter utvalgets forslag til § 3-1, med unntak av forslaget om å kreve samtykke ved leting i nedlagte gruveområder. De fremhever at det finnes tusenvis av små og gamle gruver rundt om i Norge, og at det nettopp der kan være spesielt interessant å lete. Det å innføre en regel om samtykke i slike områder vil være unødvendig byråkratisering og gi mange henvendelser til DMF.

Hustadlitt AS skriver at det er positivt at den frie leteretten opprettholdes for alle mineraler og at det ikke vil kreve tillatelse etter mineralloven. Det er også praktisk at det foreslås inntatt i loven at det er tillatt med geofysiske målinger på dette stadiet. De er imidlertid usikre på hensiktsmessigheten av forslaget om de nye områdebegrensningene fordi det virker som det kan bli mer komplisert å finne ut av i hvilke områder man kan lete. Hustadlitt AS spør også om aktører vil investere i geofysiske målinger uten at man først er sikret en rett eller prioritet i området.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) mener at det må vurderes om leteretten som egen rettighet skal bestå i ny minerallov. DMF skriver at leteretten innebærer et begrenset handlingsrom for å gå ut over allemannsretten, men skaper grensetilfeller både mot allemannsretten og undersøkelsesretten. Dersom skillet heller hadde gått mellom allemannsretten og undersøkelser – ved avskaffing av leteretten – vil skillet bli tydeligere uten vesentlig endring i handlingsrommet. Etter DMFs mening vil dette innebære en forenkling av regelverket, med liten eller ingen ulempe for mineralaktiviteten i Norge. Dersom leteretten videreføres skriver DMF at de støtter at muligheten for «skade av betydning» i § 9 andre ledd i mineralloven fra 2009 fjernes, fordi bestemmelsen antyder en uklar overlapp mellom leting og undersøkelser. DMF støtter imidlertid ikke utvalgets forslag om å utvide leteretten til å inkludere flybårne målinger fordi de ikke kan se grunn til å innføre strengere regler for slike flyvninger enn for andre overflyvninger. DMF skriver videre at dersom leteretten videreføres så bør det presiseres tydeligere hvilke aktiviteter og inngrep som omfattes, eksempelvis om «grunnens overflate» betyr den synlige overflaten av bakken eller berggrunnens overflate. DMF opplyser i dag at de mottar en rekke henvendelser om skillet mellom leting og undersøkelser, og opplever at det kan være vanskelig å trekke et klart skille. DMF skriver også at de antar at «med de vesentlig og innskjerpede kravene som foreslås innført for å få undersøkelsesretter, vil insentivet til å tøye grensene for leteretten bli enda større med den nye loven». DMF stiller også spørsmål ved nødvendigheten av krav om samtykke i saker hvor virksomheten er innenfor det mineralloven definerer som leting, og viser til utvalgets forslag til samtykkekrav ved leting i nedlagte gruveområder, inkludert deponier. DMF mener videre at det bør tydeliggjøres ytterligere når unntaket om varslingsplikt egentlig gjelder.

Riksantikvaren skriver at selv om letevirksomhet ikke er å regne som et tiltak etter plan- og bygningsloven, så kan det være nødvendig med tillatelse etter kulturminneloven i forbindelse med letevirksomhet.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) mener at utvalgets forslag om at det bare skal kreves samtykke fra grunneier og berørte bruksrettshavere til grunnen dersom det skal letes i områder der allmennheten ikke har ferdselsrett, vil være en vesentlig innskrenking av grunneiere og brukeres rettigheter. De ber om at § 9 andre ledd i mineralloven av 2009 – der det står at inngrep som kan medføre skade av betydning, ikke kan foretas uten samtykke fra grunneieren og brukeren av grunnen – videreføres. LMD er positive til at varslingsfristen utvides til to uker for hele landet, men ved leting i det samiske reinbeiteområdet foreslår LMD at kretsen av dem som skal varsles bør utvides slik at også Sametinget, satsforvalteren og distriktsstyret for reindriften varsles. Begrunnelsen er ifølge LMD at det kan være vanskelig å nå frem til reindriftsutøvere som følger flokken sin på vidda, og at flere av dem som tiltaket kan berøre får kunnskap om tiltaket. Varslingsplikt til offentlige organer er heller ikke tyngende for tiltakshaver.

EMX Royal Corp. setter pris på leteretten fordi den gir mulighet til «quick action with limited prep time». De er midlertid enige i at forskjellen mellom leterett og undersøkelsesrett er litt flytende i dag. De skriver at blant annet alle jordprøver som blir tatt uten bruk av «power tool» bør regnes som leting, og det samme gjelder «stream sediment sampling» og «geophysical methods which do not need a generator to power transmitters».

Nord-Senja reinbeitedistrikt har erfaringer med at gjennomføring av geofysiske målinger fra helikopter utføres uten dialog med distriktet, noe som førte til spredning av flokken, forstyrrelser og ekstraarbeid. De presiserer at det bør fremgå av loven at det kreves samtykke også fra reindriften som bruksrettshaver ved slike målinger. Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver videre at leteren bør gi skriftlig varsel også til statsforvalteren, som da kan påse at distriktet får svart innen fristen eller eventuelt gi et foreløpig svar på vegne av distriktet. Dette kan avhjelpe utfordringen reinbeitedistrikt har med at de får høringssaker i arbeidskrevende perioder, når de er ute i felt.

Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) skriver at det må fremgå av loven at det ved gjennomføring av geofysiske målinger fra luften kreves samtykke fra grunneier og bruksrettshavere. NRL skriver også at fordi det kan være vanskelig å nå reineiere ute i felt i arbeidskrevende perioder vil det være hensiktsmessig at det også gis varsel til Sametinget og statsforvalteren to uker før letingen igangsettes.

Norges Skogeierforbund skriver at det er positivt at varselet som leter skal gi skal inneholde kontaktinformasjonen til leteren, da dette ofte er et mangelfullt punkt når andre interessenter ønsker aktivitet på grunneiers grunn. Norges Skogeierforbund skriver også at regelen om erstatningsansvar ved skade som letingen medfører kun unntaksvis bør være fravikelig fordi den juridiske kompetansen mellom en grunneier og et mineralforetak normalt er skjevfordelt.

Røyrvik kommune skriver at kommunene bør gis informasjon om at det er igangsatt leting etter mineraler i kommunen fordi det ikke er tilfredsstillende at det foretas planlegging av arealinngrep uten at kommunene er informert.

Omøya Hustadmarmor AS ser ikke noen god grunn til at den som skal gjennomføre målinger skal måtte melde fra også til DMF.

Statskog SF (Statskog) skriver at regelen i mineralloven av 2009 om at inngrep som kan medføre skade av betydning må ha samtykke fra grunneier eller bruker av grunnen, ikke bør innskrenkes. Statskog støtter også en to ukers varslingsplikt ved leting, og skriver at fristen bør kunne avkortes ved avtale. Videre støtter Statskog at leter skal erstatte økonomisk tap som følge av letevirksomheten, så lenge leting er en aktivitet som enhver kan utføre. Statskog skriver også at det er uklart hva som egentlig ligger i beskrivelsen av leterett som «mindre inngripende arbeider» og «prøvetaking».

8.4 Departementets vurdering

8.4.1 Leteretten som egen kategori

Departementet er enig i utvalgets vurdering av at leteretten bør beholdes som egen kategori. Hovedargumentet for å beholde leteretten er muligheten til å gå i gang med kartleggingsvirksomhet på kort tid og uten større forberedelser. Dette vil igjen kunne stimulere til mer innledende kartleggingsaktivitet for å finne nye områder som kan være aktuelle for mineralaktivitet.

Det er kun DMF som er skeptisk til leteretten som egen kategori. De andre høringsinstansene som uttaler seg om leteretten, er positive til å beholde retten som egen kategori. DMF opplever at det er utfordrende å trekke et skille mellom leting og undersøkelser, og mener det vil forenkle regelverket dersom leteretten fjernes som kategori. De peker også på at de i dag mottar en rekke henvendelser om skillet mellom leting og undersøkelser, noe som er ressurskrevende. Også flere andre høringsinstanser har påpekt at det bør presiseres hvilke aktiviteter som er leting, og hvilke som er undersøkelser.

Departementet ser at det kan være utfordrende å trekke et skille mellom leting og undersøkelser, men vurderer likevel at det er en verdi å beholde leteretten som egen kategori og dermed kunne utføre mindre inngripende arbeider og prøvetakinger i grunnen, uten større forberedelser eller søknader. Selv om ingen i dag vet i hvor stor grad letteretten blir brukt, har flere av høringsinstansene, særlig næringslivet selv, påpekt at det er nyttig. For å imøtekomme både DMF og de andre høringsinstansenes innspill om at det kan være utfordrende å trekke opp skillet mellom leting og undersøkelser, har også departementet foreslått noen presiseringer i leteretten. Se departementets vurderinger i punkt 8.4.2.

Når departementet foreslår å beholde leteretten som egen kategori henger dette også sammen med forslagene om å utvide kravene for undersøkelsestillatelser. Når det blir mer omfattende krav for å kunne få undersøkelsestillatelse, er det nærliggende at også flere vil benytte seg av leteretten. Selv om en del muligens vil velge å sikre seg eksklusiv undersøkelsestillatelse før de flagger at de ser potensiale i et område, er leteretten en mulighet departementet mener at bør beholdes. I så fall kan de enkelte næringsaktørene selv velge fremgangsmåte og taktikk i forbindelse med arbeidet med å finne nye områder som kan være aktuelle for mineralvirksomhet.

8.4.2 Skillet mellom leting og undersøkelser

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å tydeliggjøre forskjellen mellom leting og undersøkelser. En tydeliggjøring sikrer likebehandling av aktører og reduserer tiden DMF må bruke på veiledning.

Departementet støtter derfor utvalgets forslag om å fastsette i ny lov at leteretten defineres som «mindre inngripende arbeider i og prøvetaking av grunnens overflate», heller enn å omtale leting bare som «arbeider i grunnens overflate», slik mineralloven av 2009 gjør.

Også formålet med arbeidene vil være et moment i vurderingen av om arbeidene er leting eller undersøkelser. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å lovfeste at leteretten har som mål «å identifisere mulige mineralforekomster i grunnen». Dette til forskjell fra undersøkelser som har til formål å danne et grunnlag for å vurdere om det finnes en forekomst som kan være drivverdig eller kan bli drivverdig innen kort tid.

Høringsinstansene er noe delt i tilbakemeldingene om utvalgets forslag om å fjerne § 9 andre ledd i mineralloven av 2009. Bestemmelsen fastslår at inngrep som kan medføre skade av betydning, ikke kan foretas uten samtykke fra grunneieren eller brukeren av grunnen. DMF mener at regelen antyder en utydelig overlapp mellom leting og undersøkelser, mens andre høringsinstanser mener at regelen bør bestå. Som ledd i tydeliggjøringen vurderer departementet at det er fordelaktig å fjerne denne regelen. Departementet er enig med høringsinstansene som mener regelen tyder på at leteretten er mer inngripende enn det i realiteten er. Leting vil sjelden kunne føre til «skade av betydning». Departementet presiserer imidlertid at denne endringen ikke har betydning for et eventuelt erstatningsansvar hos leteren dersom det likevel skulle oppstå skade på en eiendom som følge av letevirksomhet. Se departementets vurderinger i punkt 8.4.6.

Se lovforslaget § § 1-7 bokstav b og merknad til § 1-7.

8.4.3 Geofysiske målinger

Departementet er enig i utvalgets vurderinger om at målinger med bruk av sensorsystemer, som geofysiske og andre målinger av grunnen, bør reguleres tydeligere i ny minerallov, og at slike målinger bør inngå som en del av leteretten.

Geofysiske målinger gjennomføres normalt fra luften, ved overflyvninger i lav høyde, men kan også gjennomføres ved å bruke måleutstyr på bakken. At geofysiske målinger inngår som en del av leteretten er ikke hverken tydelig eller endelig avklart i mineralloven av 2009. En avklaring vil blant annet føre til likebehandling av aktører, og å ta det inn i lovteksten i ny minerallov vil også føre til tydeliggjøring.

En ulempe ved å ta denne type målinger inn som en del av leteretten kan være at varslingsreglene utløses, noe som også gjør flaggingsproblematikken aktuell. Departementet merker seg imidlertid at ingen av høringsinstansene synes å mene at dette er en utfordring. Tvert imot er de fleste av høringsinstansene positive til at geofysiske målinger inntas i leteretten, og Hustadlitt AS viser til forslaget som «praktisk». DMF er negative til presiseringen, med den begrunnelse at de ikke kan se grunn til å innføre strengere regler for slike flyvninger enn for andre overflyvninger. Departementet er ikke enig i denne vurderingen i og med at vanlig flyhøyde for måling av geofysikk fra fly eller helikopter normalt ligger mellom 60 og 80 meter over bakken, altså betraktelig lavere enn andre type overflyvninger.

Departementet ser også positive sider ved at varslingsreglene kommer til anvendelse når det skal gjennomføres geofysiske målinger fra luften. Overflyvninger ved målinger kan foregå i lav høyde og i en intensiv periode, og medføre mye støy som kan føre til ulemper for blant annet dyrelivet. Ved foregående varsling vil grunneiere og bruksrettshavere kunne sikre færre ulemper for eksempelvis dyr som beiter i området.

Ved tydelig å innlemme geofysiske målinger i leteretten, kan ny minerallov også enkelt innføre en rapporteringsplikt for denne typen leting. Dette kan hindre at overflyvninger og geofysiske målinger blir gjennomført flere ganger av ulike aktører, og sikre at viktig informasjon blir tilgjengelig for ettertiden. Se § 7-1 og departementets vurderinger om denne rapporteringsplikten i punkt 13.4.1.

Se lovforslaget § 1-7 bokstav b og merknad til § 1-7.

8.4.4 Områder det kan letes i

Departementet er enig i utvalgets forslag til begrensninger for hvilke områder det kan letes etter mineralforekomster. Begrensningene er i all hovedsak de samme som de som følger av mineralloven av 2009, og departementets vurdering er at disse begrensningene er basert på en rimelig avveiing av mineralnæringens behov og hensynet til andre berørte interesser.

Utvalget foreslår imidlertid noen justeringer fra mineralloven av 2009. Enkelte av justeringene vil innebære realitetsendringer, mens andre er av mer lovteknisk karakter.

Departementet er enig i utvalgets forslag om å ikke videreføre henvisningen til markaloven i § 47 første ledd i mineralloven av 2009. Det kan fremstå som forvirrende at kun ett spesifikt område som dette pekes på særskilt, når letevirksomhet også er utelukket i andre vernede områder. Forslaget kan vanskelig sies å skulle medføre mer mineralvirksomhet i området som markaloven regulerer fordi loven spesifikt angir at et «tiltak» etter lov 27. juni 2008 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) ikke er tillatt. Departementet foreslår heller, som utvalget, at ny minerallov blant annet angir at leteretten gjelder med begrensningene som følger av mineralloven, inkludert kravet om forsvarlig mineralvirksomhet etter § 2-1. Se NOU-en punkt 12.3.4 for ytterligere beskrivelser av justeringene i områdebegrensningene.

Departementet har vært i tvil om begrensningene i mineralloven av 2009 knyttet til letevirksomhet i nedlagte gruveområder bør videreføres eller ikke. Slik letevirksomhet krever samtykke fra «vedkommende myndighet» i mineralloven av 2009 og utvalget foreslår å videreføre samtykkekravet. At slikt samtykke fortsatt skal kreves for leting i deponier, vurderer departementet at er hensiktsmessig av hensyn til sikkerhet og forurensningsfare. At det skal kreves også for nedlagte gruveområder er ikke like opplagt. DMF mener at kravet kan fjernes fordi det ikke er nødvendig. Vestfold og Telemark fylkeskommune mener at et slikt krav vil føre til unødvendig byråkratisering og mange søknader til DMF. Departementet bemerker at kravet om samtykke gjelder allerede i dag, og derfor vanskelig kan føre til ytterligere byråkratisering. Poenget til Vestfold og Telemark fylkeskommune om at det kan være stor interesse i å lete i nedlagte gruveområder, nettopp fordi man vet at det har vært drift der tidligere, er likevel godt. Departementet foreslår likevel å videreføre kravet om samtykke også for nedlagte gruveområder, blant annet av hensyn til sikkerhet og informasjon. Departementet har i vurderingen også lagt vekt på informasjon fra DMF om at de mottar få anmodninger om samtykke til slik leting i dag, og at et samtykkekrav vil være lite inngripende for den som ønsker å lete.

Departementet er også enig i utvalgets forslag om å fjerne begrensningene i mineralloven av 2009 knyttet til leteaktivitet for områder for anlegg for allmennyttige formål, steder som ligger mindre enn 20 meter fra slike anlegg, og for områder som ligger mindre enn 100 meter fra en bygning som er brukt til boligformål. Her vurderer departementet at hensynet til ønsket om økt kartleggingsvirksomhet veier tyngre enn hensynet til andre berørte interesser, og legger særskilt vekt på at leteaktivitet er lite inngripende.

Se lovforslaget § 3-1 og merknad til § 3-1.

8.4.5 Varslings og meldeplikt ved leting

Departementet er i all hovedsak enig i utvalgets forslag om å videreføre varslingsreglene fra mineralloven av 2009, samt de fleste forslagene til justeringer.

Departementet vurderer at varslingsregler er nyttige også på letestadiet, selv om leting normalt er lite inngripende. Ved varslingsregler får grunneier og andre bruksrettshavere oversikt over hvem som driver letevirksomhet i området. Dette gjør at de lettere kan vite hvem de skal henvende seg til dersom det oppstår skade eller ulempe ved letearbeidene. Som presisert i punkt 8.4.3 vil også varslingsregler gi grunneiere og bruksrettshavere anledning til å ta nødvendige forholdsregler for å skjerme dyr som beiter i området, og det vil kunne redusere usikkerhet dersom man ser fremmede på eiendommen.

Det er imidlertid kun dersom varselet inneholder tilstrekkelig informasjon, at argumentene ovenfor gjør seg gjeldende. Departementet vurderer derfor at utvalgets forslag om å innføre krav i ny minerallov om at varselet skal inneholde både angivelse av område, aktivitet, tidsrom og kontaktinformasjon, er hensiktsmessige. Departementet er også enig i utvalgets forslag om å utvide varslingsplikten fra én til to uker før letingen igangsettes.

Departementet kan imidlertid ikke se at utvalgets forslag om å fjerne varslingsregler som skal ivareta samiske hensyn er begrunnet. I mineralloven av 2009 er de som leter i Finnmark forpliktet til å varsle Sametinget, Finnmarkseiendommen som grunneier, statsforvalteren og distriktsstyret for reindriften samt siidaene. Det har kommet flere høringsinnspill som har reagert på utvalgets forslag om å fjerne denne plikten, inkludert fra LMD, NRL og Nord-Senja reinbeitedistrikt. Departementet vurderer derfor at denne varslingsplikten i mineralloven av 2009 bør bestå, men utvides til å gjelde hele det tradisjonelle samiske området, og ikke bare for Finnmark. Se departementets vurderinger i punkt 6.2.4 om utvidelsen i det tradisjonelle samiske området. Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om disse varslingsreglene, fremhever imidlertid at det hovedsakelig er geofysiske målinger fra luften som kan være inngripende på grunn av mye støy fra lave overflyvninger, ikke mindre inngripende arbeider fra grunnens overflate. Departementet foreslår derfor å videreføre plikten til å varsle Sametinget, statsforvalteren og distriktsstyret for reindriften kun ved geofysiske målinger fra luften, og kun i de tradisjonelle samiske områdene.

I høringsrunden har departementet også fått innspill om at kommunen burde varsles om letearbeider. Departementet er enig i at slik varsling er lite inngripende for tiltakshaver, men kan ikke se behovet for å innføre en slik plikt når kommunens ønske om informasjon i ny minerallov nå vil bli ivaretatt ved forslaget om tiltakshaverens informasjons- og dialogplikt i § 2-3.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innføre en meldeplikt til DMF for målinger etter § 3-1 første ledd, jf. § 3-2 andre ledd. Hensikten med meldeplikten er å orientere DMF om letearbeidet, slik at DMF kan følge opp at rapporteringsplikten for geofysiske målinger og andre målinger av grunnen følges opp i forslaget til ny § 7-1.

Se lovforslaget § 3-2 og merknad til § 3-2.

8.4.6 Erstatningsansvar som følge av leting

I all hovedsak foreslår departementet å videreføre reglene om erstatningsansvar for leting fra mineralloven av 2009. Departementet er imidlertid enig i utvalgets forslag til mindre justeringer i reglene om erstatningsansvar i mineralloven av 2009. Selv om leting innebærer mindre inngripende arbeider, vil arbeidene kunne medføre skade eller ulempe, og det er derfor sentralt å presisere at all skade skal erstattes uten hensyn til skyld. Kun få høringsinstanser har uttalt seg om erstatningsansvaret ved leting, og samtlige er positive til å ha et spesifikt erstatningsansvar i mineralloven.

Utvalget foreslår at skadebegrensningene i § 52 i mineralloven av 2009 fjernes, slik at erstatningsansvaret også gjelder skade på mennesker og dyr. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om dette ansvaret. Departementet er enig i forslaget til utvidelse, men presiserer at også dette erstatningsansvaret må utfylles med alminnelige erstatningsrettslige regler. Dette innebærer at også her gjelder eksempelvis det klare utgangspunktet at det er det økonomiske tapet som skal erstattes.

Se lovforslaget § 3-3 og merknad til § 3-3.

9 Undersøkelser

9.1 Gjeldende rett

9.1.1 Felles bestemmelser om undersøkelse av grunneiers mineraler og statens mineraler

Begrepet «undersøkelse» er ikke eksplisitt definert i mineralloven av 2009. For statens mineraler er begrepet «undersøkelse» indirekte definert ved § 19 som angir undersøkelsesrettens innhold. Paragrafen sier at «[u]ndersøkeren kan gjøre nødvendige undersøkelser for å vurdere om det finnes en forekomst av mineraler med en slik rikholdighet, størrelse og beskaffenhet at den kan antas å være drivverdig, eller å bli drivverdig innen rimelig tid.». For grunneiers mineraler vil omfanget av rettigheten avhenge av avtalen mellom grunneier og undersøker, men likevel slik at prøveuttak krever særskilt tillatelse fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF), jf. § 12. Av forarbeidene til loven fremgår det at undersøkelser må ha til formål å «kartlegge mineralske forekomster for eventuell økonomisk utnyttelse» for å være omfattet av loven, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.1.

Mineralloven av 2009 § 47 angir områder som er unntatt fra både leting og undersøkelser. I paragrafen er det listet opp en rekke områder der enhver leting og undersøkelse krever samtykke fra grunneier, rettighetshaver og ansvarlig myndighet. Disse områdene er: a. innmark, b. industriområder, herunder massetak, brudd eller gruve i drift, c. område som ligger mindre enn 100 meter fra bygning brukt til permanent eller midlertidig bolig, herunder hytte, d. område for anlegg for allmennyttige formål og steder som ligger mindre enn 20 meter fra slike anlegg, e. område som hører til militært anlegg eller øvingsområde, f. nedlagte gruveområder, herunder bergvelter og avgangsdeponier.

Med «anlegg for allmennyttige formål» menes privat og offentlig vei, jernbane, flyplass, park, idrettsplass, kirkegård, vann- eller kloakkledning, kraftledning og -mast, internett- og telefonkabel- og mast, olje- og gassledninger og anlegg med tilsvarende formål. Se NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 13.4.1.

DMF har mulighet til å dispensere fra områdebegrensningene for undersøkelser av statens mineraler, jf. § 47 fjerde ledd dersom «fordelene ved undersøkelsene er større enn den skade og ulempe det vil påføre grunneieren og brukeren av grunnen.» Tilsvarende dispensasjonsmulighet finnes ikke for undersøkelse av grunneiers mineraler eller for leting.

Også annet regelverk vil kunne sette begrensninger på undersøkelsesaktivitet, for eksempel naturmangfoldloven og kulturminneloven.

9.1.2 Undersøkelse av grunneiers mineraler

Retten til undersøkelse av grunneiers mineraler reguleres i mineralloven av 2009 § 11. Den som vil undersøke forekomster av grunneiers mineraler, må inngå avtale med grunneieren. Dette gjelder uavhengig av om det er byggeråstoff, naturstein, industrimineraler eller lette metaller som skal undersøkes. Dersom avtale ikke kommer i stand, følger det av § 11 første ledd andre punktum at det kan søkes om ekspropriasjon etter lovens § 37.

Loven gir ingen føringer for innholdet i avtaler om undersøkelsesrett til grunneiers mineraler, og tiltakshaveren er ikke pålagt å melde fra om avtaler om undersøkelsesrett, eller rapportere om informasjon som er innhentet ved undersøkelsene. Loven stiller heller ikke krav til gjennomføringen av undersøkelse av grunneiers mineraler, og har ingen regler om forholdet mellom undersøker av grunneiers mineraler og andre bruksrettshavere som blir berørt av arbeidet. Dersom undersøkelsesaktiviteten ikke kan tilpasses øvrige rettigheter i undersøkelsesområdet, må tiltakshaveren derfor inngå avtale med bruksrettshaverne. Dersom avtale ikke oppnås, kan det søkes om ekspropriasjon. Dette gjelder også for samiske bruksretter.

Se NOU-en punkt 13.2.2 for en nærmere redegjørelse for gjeldende rett.

9.1.3 Undersøkelse av statens mineraler

Undersøkelsesrett til statens mineraler

DMF kan tildele undersøkelsesrett til statens mineraler etter søknad, jf. mineralloven av 2009 § 13. Det følger av forskrift til mineralloven § 1-1 at søknad om undersøkelsesrett skal skje på fastlagt skjema og bestemmelsen lister opp en rekke krav til innhold i søknaden. Dette inkluderer blant annet kontaktinformasjon og informasjon om hvilke av statens mineraler søkeren antar finnes i området som skal undersøkes. En søknad om undersøkelsesrett er ellers ikke underlagt noen skjønnsmessig vurdering, og den legges ikke ut til offentlig høring. DMF kan kun avslå en søknad dersom søkeren tidligere har begått grov eller gjentatt overtredelse av bestemmelser gitt i eller i samsvar med loven, eller dersom søkeren ikke oppfyller kravet i § 13 andre ledd om å være et foretak som er registrert i Foretaksregisteret.

Forskrift til mineralloven av 2009 § 1-2 stiller krav til angivelse av undersøkelsesområdet. Undersøkelsesområdet må angis som rettvinklede firkanter med en grense på 10 km². Det er også regler i forskriften om maksimal og minimal lengde på undersøkelsesområdenes side. Dersom det søkes samtidig om flere undersøkelsesområder i nærheten av hverandre, skal søkeren vedlegge oversiktskart som omfatter alle undersøkelsesområdene.

Undersøkelsesrettens innhold

En undersøkelsesrett til statens mineraler gir rett til å foreta «nødvendige undersøkelser for å vurdere om det finnes en forekomst av mineraler med en slik rikholdighet, størrelse og beskaffenhet at den kan antas å være drivverdig, eller å bli drivverdig innen rimelig tid» jf. mineralloven av 2009 § 19. Undersøkelsesretten omfatter nødvendig tilgang til grunnen for å foreta undersøkelsene, men omfatter ikke veirett inn til undersøkelsesområdet, eller rett til motorferdsel inn til eller i undersøkelsesområdet. Dette krever avtale med grunneier og eventuelt en tillatelse til motorferdsel fra kommunen.

Det fremgår av § 19 andre ledd at inngrep i grunnen som kan medføre vesentlig skade kun kan foretas med samtykke fra eieren og brukeren av grunnen. Det kan også være behov for å inngå avtale med andre som har rettigheter i området, dersom undersøkelsesaktiviteten griper i deres rettigheter. Det samme gjelder for samiske rettigheter. Dersom tiltakshaveren ikke kommer til enighet med grunneieren og andre berørte bruksrettshavere, åpner § 38 opp for at tiltakshaveren kan søke om tillatelse til ekspropriasjon.

Mineralloven av 2009 § 13 sjette ledd gir regler om at DMF skal orientere grunneieren, Sametinget, statsforvalteren, distriktsstyret for reindriften og kommunen om undersøkelsesrett som er tildelt i Finnmark. Undersøkelser av statens mineraler i Finnmark krever i tillegg særskilt tillatelse etter § 17. DMF kan avslå slik særskilt tillatelse dersom hensynet til samiske interesser taler imot at søknaden innvilges, jf. § 17 tredje ledd. Grunneieren, Sametinget, kommunen, statsforvalteren og distriktsstyret for reindriften skal gis anledning til å uttale seg. Dersom Sametinget eller grunneieren går imot at søknaden innvilges, skal søknaden avgjøres av departementet jf. § 17 femte ledd.

Prioritetssystemet

Undersøkelsesrett til statens mineraler er eksklusiv, og tildeles etter et prioritetssystem som følger av mineralloven av 2009 §§ 14 og 16. Dette innebærer at det kun er den som har førsteprioritets undersøkelsesrett til statens mineraler i et område som har rett til å foreta undersøkelser, med mindre vedkommende samtykker til at en med lavere prioritet også kan gjennomføre undersøkelser. Undersøkerens prioritet i et undersøkelsesområde regnes fra den dagen søknaden om undersøkelsesrett kommer inn til DMF, jf. § 16 første ledd. Dersom rettigheten på første prioritet opphører, eller undersøkelsesområdet der rettigheten gjelder reduseres, rykker rettene med lavere prioritet opp. Det følger av mineralloven av 2009 § 24, at den som hadde førsteprioritet, ikke kan få ny undersøkelsesrett i området før det har gått et år etter at undersøkelsesretten opphørte. Dette gjelder etter § 27 også for undersøkerens nærstående. Se NOU-en punkt 13.3.3.9.1 for en nærmere redegjørelse for prioritetssystemet.

Undersøkelsesrettens varighet

Det følger av mineralloven av 2009 § 22 første ledd at undersøkelsesrett til statens mineraler gjelder i syv år fra den dagen undersøkelsesretten ble utferdiget, eller fra den dagen undersøkeren fikk best prioritet til undersøkelsesområdet. Det er ingen krav til aktivitet i undersøkelsesperioden, og undersøkeren kan derfor reservere et område i syv år så lenge undersøkeren betaler en årlig avgift for opprettholdelse av retten, se punkt 15.1. Det er mulig å forlenge undersøkelsesretten med inntil tre år etter § 23. Forlengelse kan kun gis dersom en forlengelse vil gi nødvendig kunnskap om ressursen for å kunne vurdere om det er grunnlag for å søke utvinningsrett, eller dersom undersøkelsene ikke kan fullføres innen syv år på grunn av ekstraordinære forhold som ikke skyldes undersøkeren, jf. § 23 første ledd, bokstav a og b.

Varslingsplikt

Mineralloven av 2009 har regler om varslingsplikt for undersøkelser av statens mineraler i loven § 18 første ledd. Undersøker skal skriftlig varsle DMF, grunneieren og brukeren av grunnen om undersøkelsene minst to måneder før arbeidene igangsettes. Varslingsfristen ble endret fra tre uker til to måneder i 2021, se Prop. 124 L (2020–2021). Varslingsfristen kan frafalles etter paragrafens første ledd, andre punktum, dersom det foreligger et skriftlig samtykke fra DMF, grunneier og brukeren av grunnen og eventuelle andre berørte parter. Bestemmelsen gir også regler om at DMF skal varsle kommunen, fylkeskommunen og statsforvalteren. Ved undersøkelser av statens mineraler i Finnmark, følger det av andre ledd at undersøker i tillegg skal varsle Sametinget, statsforvalteren, og distriktsstyret for reindriften.

Tinglysning, pantsettelse og overdragelse av undersøkelsesrett

Mineralloven av 2009 har ingen regler om tinglysning eller pantsettelse av undersøkelsesrett til statens mineraler. Undersøkelsesrett kan imidlertid pantsettes som del av driftstilbehør jf. panteloven § 3-4.

Mineralloven av 2009 har regler om overdragelse av undersøkelsesrett til statens mineraler i § 26. Bestemmelsen slår fast at undersøkelsesrett kan overdras, men at overdragelsen må godkjennes av DMF. Paragraf 26 andre og tredje ledd har regler som skal sørge for at det ikke foreligger flere undersøkelsesretter til samme område på samme hånd.

9.1.4 Undersøkelser som gjennomføres av Norges geologiske undersøkelse

Leting etter, og undersøkelser av mineraler gjennomføres stort sett av selskaper som har rene kommersielle formål. Kartlegging av mineralforekomster gjennomføres likevel også for andre formål. Norges geologiske undersøkelse (NGU) har som samfunnsoppdrag å fremskaffe, bearbeide og formidle kunnskap om Norges geologiske ressurser på land og i havområder med formål å bidra til økt verdiskaping. NGU gjennomfører kartleggingsaktiviteter over hele landet. Også forskningsinstitusjoner, kommuner og fylkeskommuner gjennomfører ulike kartleggingstiltak.

Som redegjort for under punkt 3.2.1, gjelder mineralloven av 2009 for «aktiviteter som har til formål å kartlegge mineralske ressurser med sikte på utvinning» jf. § 3. Slike «aktiviteter» er i praksis leting og undersøkelser. I lovens forarbeider står det at det er en forutsetning for at minerallovens regler skal komme til anvendelse at leting og undersøkelser har til formål å kartlegge mineralske forekomster for eventuell økonomisk utnyttelse, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.1. Utgangspunktet er derfor at leting, undersøkelser og utvinning som ledd i offentlig oversiktskartlegging, med forsknings- og utdanningsformål eller andre formål, ikke er omfattet av mineralloven av 2009.

Leting etter mineraler i forsknings- og kartleggingsøyemed, som kan bidra til bedre ressurskartlegging av løsmasser og berggrunnen, er ifølge forarbeidene likevel omfattet av lovens letebegrep, fordi dette kan bidra til fremtidig kommersiell utnyttelse av mineralene, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.1.

Dette innebærer at NGUs aktiviteter er omfattet av loven så lenge aktivitetene karakteriseres som leting. NGUs undersøkelser er derimot ikke omfattet av lovens virkeområde.

Den som ikke har kommersiell utnyttelse som formål kan likevel gjennomføre leting, undersøkelser eller uttak av mineraler, men slik aktivitet reguleres ikke av mineralloven av 2009. Se NOU-en punkt 13.4.2 for en nærmere redegjørelse for gjeldende rett.

9.2 Utvalgets forslag

9.2.1 Fellesbestemmelser om undersøkelser av mineralforekomster

Utvalget foreslår at det innføres en ny paragraf som inneholder fellesbestemmelser for undersøkelser av alle typer mineraler. Se utvalgets lovforslag § 4-1.

Utvalget foreslår at begrepet «undersøkelse» defineres i første ledd som «aktivitet som er nødvendig for å kunne vurdere om det finnes en mineralforekomst med rikholdighet, størrelse og kvaliteter som gjør at den kan antas å være drivverdig eller å bli drivverdig innen rimelig tid». Utvalget presiserer at undersøkelsene må ha et kommersielt formål for å være omfattet av loven. Se NOU-en punkt 7.4.2.1 og kapittel 24 merknad til § 4-1.

I utvalgets lovforslag § 4-1 andre ledd foreslås begrensninger for hvilke områder det kan undersøkes i. Utvalget foreslår at områdebegrensningene for leting i utvalgets lovforslag § 3-1 andre til fjerde ledd, skal gjelde tilsvarende for undersøkelser. Se punkt 8.2.4 for en nærmere redegjørelse for denne bestemmelsen. Utvalget foreslår videre at undersøkelser ikke kan skje uten samtykke fra ansvarlig myndighet i områder med allmennyttige formål og områder som ligger mindre enn 20 meter fra slike. I områder som ligger mindre enn 50 meter fra en bygning som er brukt til boligformål, foreslår utvalget at undersøkelser ikke kan skje uten særskilt samtykke fra grunneiere og berørte bruksrettshavere. Se utvalgets lovforslag § 4-1 andre ledd tredje punktum. Dette er en endring fra områdebegrensningen som følger av mineralloven av 2009 § 47 første ledd bokstav b, der tilsvarende grense er satt til 100 meter. Se NOU-en punkt 13.4.1 for en nærmere redegjørelse for områdebegrensningene som er foreslått av utvalget.

I utvalgets lovforslag § 4-1 tredje ledd foreslår utvalget at DMF etter søknad kan gi tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i området som er nevnt i utvalgets lovforslag § 3-1 tredje ledd, og i områder som ligger mindre enn 50 meter fra en bygning som er brukt til boligformål. For at slik tillatelse skal kunne gis, må fordelene ved undersøkelsene være større enn den skaden og ulempen det vil påføre grunneier og berørte bruksrettshavere. Dette er en videreføring av mineralloven av 2009 § 47 siste ledd, men bestemmelsen er utvidet til også å gjelde industrimineraler og lette metaller.

Utvalget foreslår at bestemmelsen i § 3-3 om erstatning for skade, ulempe og merarbeid påført av en leter, skal gjelde tilsvarende for undersøkelser. Se utvalgets lovforslag § 4-1 fjerde ledd og punkt 8.2.6. Utvalget presiserer at erstatningsansvaret gjelder også i tilfeller der grunneieren og rettighetshaverne har samtykket til inngrep som kan medføre vesentlig skade, med mindre det er inngått særskilt avtale om dette. Utvalget presiserer også at den som gjennomfører undersøkelser i tradisjonelle samiske områder som vil medføre inngrep av betydning, må ha avtale med rettighetshaverne i området, eller ekspropriere nødvendige rettigheter, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-1 med videre henvisninger og punkt 13.4.1.

9.2.2 Rett til undersøkelse av byggeråstoff, naturstein mv.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett for undersøkelse av byggeråstoff, naturstein og andre grunneiermineraler som ikke omfattes av mineralkategoriene industrimineraler og lette metaller i utvalgets lovforslag § 4-2. Disse mineralkategoriene er definert i utvalgets lovforslag § 1-7. Etter bestemmelsen etableres rett til undersøkelse av byggeråstoff, naturstein med videre ved avtale med grunneier. Dersom avtale ikke kommer i stand, kan det søkes om ekspropriasjon etter utvalgets lovforslag § 9-1. Undersøkelse av disse mineralene vil etter utvalgets forslag ikke kreve tillatelse fra DMF.

Utvalget foreslår at rett til undersøkelse av grunneiermineraler som defineres som industrimineraler og lette metaller, skal reguleres på samme måte som statens mineraler i utvalgets lovforslag § 4-3. Se punkt 9.2.3 nedenfor for en nærmere redegjørelse.

9.2.3 Tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget foreslår å videreføre deler av mineralloven av 2009 § 13 i § 4-3. Utvalget foreslår også vesentlige utvidelser både i hvilke undersøkelser som krever tillatelse fra DMF, og hvilke krav som må være oppfylt for at undersøkelsestillatelse kan gis.

Av utvalgets lovforslag § 4-3 første ledd følger det at undersøkelser etter statens mineraler, industrimineraler og lette metaller krever tillatelse fra DMF. Det samme gjelder for etterlatte masser fra tidligere uttak av slike mineraler. I dag er det, som redegjort for i punkt 9.1.2, ingen krav om tillatelse fra DMF for å undersøke industrimineraler og lette metaller. Utvalget skriver at bakgrunnen for deres forslag om å gi en samlet undersøkelsestillatelse for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, primært er å hindre situasjoner der to rettighetshavere gjør krav på å kunne utnytte ressurser i det samme området. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-3 og punkt 8.4.4.2 og 13.3.3.2.1.

Utvalgets lovforslag § 4-3 andre ledd angir vilkårene som må være oppfylt for at undersøkelsestillatelse skal kunne tildeles av DMF. Utvalget har delt seg i spørsmålet om samtykke fra grunneier skal være nødvendig for å kunne få undersøkelsesrett. Utvalgets flertall foreslår at søkeren må ha fått samtykke fra grunneieren til å gjennomføre undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller eller at søker har fått slik rett ved ekspropriasjon, se utvalgets lovforslag § 4-3, flertallets forslag til andre ledd bokstav a. Dette forslaget innfører et nytt krav om samtykke fra grunneier for undersøkelse av statens mineraler som ikke finnes i mineralloven av 2009. Mindretallet foreslår derimot at det ikke skal være krav om samtykke fra grunneier for undersøkelser av hverken statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller. Dette forslaget fjerner kravet om samtykke fra grunneier som gjelder for undersøkelse av industrimineraler og lette metaller etter mineralloven av 2009 § 11.

Utvalgets flertall skriver at formålet med å innføre krav om samtykke fra grunneier er at man på denne måten kan operere med én samlet undersøkelsestillatelse i et område, og på den måten unngå rettighetskonflikter. Videre peker utvalget på at samtykke fra grunneieren er viktig for å skape trygghet for undersøkeren om at man om ønskelig har mulighet til å gå videre til driftsfasen, om forekomsten viser seg å være drivverdig. Se NOU-en punkt 13.3.3.2.1 og kapittel 24 merknad til § 4-3.

Mindretallets forslag innebærer at undersøker ikke får en eksklusiv rett til å inngå avtale med grunneier om å få tildelt utvinningsrett så lenge undersøkelsestillatelsen står ved lag. Mindretallet skriver at de forutsetter at undersøkeren før undersøkelsesarbeidet starter kan inngå avtale om rett til utvinning av eventuelle drivverdige forekomster av mineraler direkte med grunneier, og at undersøkerens interesser ellers blir ivaretatt av mindretallets forslag til ekspropriasjonsbestemmelse i utvalgets lovforslag § 5-2 tredje ledd. Se NOU-en kapittel 24 merknad § 4-3.

Utvalgets dissens er nærmere redegjort for i NOU-en punkt 8.4.4.

Utvalget foreslår videre at det skal være et vilkår for å bli tildelt undersøkelsestillatelse at undersøkelsene slik de er planlagt, oppfyller kravene i utvalgets lovforslag § 2-1 om forsvarlig mineralvirksomhet. Se utvalgets lovforslag § 4-3 andre ledd der flertallets forslag står i bokstav b og mindretallets forslag i bokstav a. Se punkt 7.1.2 for en nærmere omtale av utvalgets lovforslag § 2-1.

Utvalget foreslår også at det skal være et vilkår for å få undersøkelsestillatelse at undersøkelsesplanen oppfyller kravene i utvalgets lovforslag § 4-6. Se punkt 7.1.2 for en nærmere omtale av denne bestemmelsen.

I utvalgets lovforslag § 4-3 andre ledd, der flertallets forslag står i bokstav d og mindretallets forslag står i bokstav c, foreslår utvalget å videreføre kravet i mineralloven av 2009 § 13 andre ledd om at søkeren må være et foretak som er registrert i Foretaksregisteret.

Utvalget foreslår videre at et vilkår for å få tildelt undersøkelsestillatelse etter bestemmelsen er at det ikke er «særlige forhold» ved det omsøkte undersøkelsesområdet som tilsier at undersøkelsestillatelse ikke bør gis. Se utvalgets lovforslag § 4-3 andre ledd der flertallets forslag står i bokstav e og mindretallets forslag i bokstav d. Dette vilkåret er nærmere beskrevet i NOU-en punkt 13.3.3.2.1 og 13.3.3.2.6. Utvalget skriver at undersøkelsesaktivitet etter statens mineraler, industrimineraler og lette metaller kan være omfattende, og at de mener det bør skje en vurdering av om det bør gis undersøkelsestillatelse. Utvalget viser i den forbindelse til at hensynet til miljø, omgivelser og annen utnytting av grunnen, kan gi grunnlag for å avslå en søknad. Utvalget viser også til at det kan være en fordel for den som ønsker å starte undersøkelse å få vite om et område i det hele tatt er aktuelt for utvinningsvirksomhet, før det investeres ressurser i undersøkelser. Manglende forhåndsvurdering av undersøkelsene gir også mindre kontroll med at undersøkelsene utføres forsvarlig og med tilstrekkelig hensyn til, eller dialog med, andre interessenter i området. Se NOU-en punkt 13.3.3.2.1 og kapittel 24 merknad til § 4-3.

I utvalgets lovforslag § 4-3 andre ledd, der flertallets forslag står i bokstav f og mindretallets forslag i bokstav e, er det angitt som et vilkår for å få tildelt undersøkelsestillatelse at ingen andre har reservert området etter § 4-5 andre ledd, eller har undersøkelsestillatelse, utvinningsrett etter driftskonsesjon til statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller i undersøkelsesområdet.

Utvalgets lovforslag § 4-3 tredje ledd viderefører i all hovedsak mineralloven av 2009 § 13 tredje ledd. Denne slår fast at en søknad om undersøkelsestillatelse kan avslås dersom søkeren tidligere har begått grov eller gjentatt overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av mineralloven. I utvalgets lovforslag er imidlertid terskelen senket fra «grov» til «alvorlig».

Se NOU-en punkt 13.3.3.2 og kapittel 24 merknad til § 4-3 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

9.2.4 Innholdet i undersøkelsestillatelse for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget foreslår at undersøkelsesrettens innhold etter mineralloven av 2009 i hovedsak videreføres, men foreslår å beskrive mer detaljert hvilke tiltak og inngrep i terrenget som inngår i undersøkelsesretten. Av utvalgets lovforslag § 4-4 første ledd første punktum følger det at undersøkelsestillatelse gir rett til nødvendig tilgang og bruk av grunnen for å foreta undersøkelsen, «herunder fjerning av vegetasjon, graving av grunne grøfter, kjerneboring og midlertidig lagringsplass». Tilgang til grunnen gjelder kun selve undersøkelsesområdet og gir ikke veirett eller rett til motorferdsel. Dette krever, som i mineralloven av 2009, tillatelse fra grunneier og eventuell tillatelse til motorferdsel fra kommunen.

Videre fremgår det av utvalgets lovforslag § 4-4 første ledd andre punktum at inngrep som kan medføre «vesentlig skade», bare kan foretas med samtykke om dette fra grunneier og berørte bruksrettshavere. Dette er en videreføring av gjeldende rett for inngrep i grunnen, men utvalget foreslår at begrensningen ikke bare skal knytte seg til inngrep i selve grunnen, men inngrep mer generelt som kan medføre vesentlig skade. Utvalget skriver at endringen til en viss grad gir grunneieren og berørte bruksrettshavere sterkere beskyttelse, da det ikke bare er fysiske inngrep i grunnen som kan kreves erstattet dersom samtykke ikke er gitt, men også andre inngrep som hver for seg eller samlet vil medføre vesentlig skade, se NOU-en punkt 13.3.3.6.1. Hva som utgjør en vesentlig skade må fortsatt vurderes konkret. Utvalget viser til de samme momentene som er angitt i forarbeidene til mineralloven av 2009, og presiserer i tillegg at tap som oppstår ved at området ikke kan utnyttes til beite, jakt eller lignende, vil kunne kreves erstattet. Se NOU-en punkt 13.3.3.6.1 og Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 8.4.3.

Etter utvalgets lovforslag skal undersøkelsestillatelsen følges av en undersøkelsesplan som fastlegger rammene for undersøkelsen, se punkt 9.2.5 og 9.2.6 for en redegjørelse for kravene til undersøkelsesplanen. Av utvalgets lovforslag § 4-4 første ledd tredje punktum går det frem at DMF i tillegg skal fastsette undersøkelsesområdet, og eventuelle begrensninger i aktiviteter og tidspunkter for undersøkelser. Av fjerde punktum går det frem at DMF kan stille vilkår for tillatelsen. Dette innebærer at både undersøkelsesplanen og vilkår fastsatt av DMF, kan sette begrensninger for hvilke aktiviteter som den som har undersøkelsestillatelse kan gjennomføre. Utvalget skriver at undersøkeren må gis et visst slingringsmonn fra aktiviteten som er skissert i undersøkelsesplanen. Se også utvalgets lovforslag § 4-6 fjerde ledd som slår fast at det kun er vesentlige endringer i undersøkelsesplanen som krever godkjenning fra DMF. Ved ikke-vesentlige endringer i undersøkelsesplanen som vil kunne påvirke grunneieren og rettighetshavere i området, vil tiltakshaver likevel kunne ha plikt til informasjon og dialog etter utvalgets lovforslag § 2-3.

Se NOU-en punkt 13.3.3.6.1 for en nærmere redegjørelse for undersøkelsesrettens innhold.

Som redegjort for i punkt 9.2.3, foreslår utvalgets flertall at det innføres krav om at grunneier må samtykke til undersøkelsene før DMF kan gi undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. I tillegg foreslår utvalgets flertall at det innføres en eksklusiv rett for undersøker til å inngå avtale om utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller i utvalgets lovforslag § 4-4 andre ledd. Utvalgets flertall skriver at de mener dette vil ivareta grunneiers posisjon, samtidig som næringsinteressene oppnår tilstrekkelig sikkerhet for sine investeringer i undersøkelsesområdet, se NOU-en punkt 13.3.3.6.2. Dersom en avtale med grunneier ikke kommer i stand, kan tiltakshaver søke om ekspropriasjon av utvinningsrett etter utvalgets lovforslag kapittel 9.

Utvalgets mindretall foreslår at den som har undersøkelsestillatelse skal ha fortrinnsrett til ekspropriasjon, med mindre dette vil virke sterkt urimelig for grunneier, se NOU-en punkt 8.4.5.

Både flertallets og mindretallets forslag legger opp til at en tildelt undersøkelsestillatelse fra DMF etter utvalgets lovforslag § 4-4, gir tiltakshaver rett til å få tildelt utvinningsrett fra DMF til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Se punkt 11.2.2 for en nærmere omtale av utvalgets lovforslag § 5-2.

Utvalget foreslår at DMF skal gis hjemmel til å fastsette at den som har fått undersøkelsestillatelse, også skal få rett til nødvendig motorferdsel i utmark etter motorferdselloven, og få dispensasjon fra plan etter plan- og bygningsloven. Se utvalgets lovforslag § 4-4 tredje ledd. Utvalget skriver at de har ønsket å forenkle og samordne kravene etter mineralloven og plan- og bygningsloven på undersøkelsesstadiet, uten å svekke plan- og bygningsloven og kommunens myndighet vesentlig, se NOU-en punkt 11.3.2.1. Utvalget skriver at de har inntrykk av at det er lite bevissthet rundt at undersøkelser etter mineralloven kan kreve dispensasjon fra planen fra kommunen, og at mange saker ikke blir fulgt opp av kommunen. Ett av formålene med utvalgets lovforslag er å forbedre denne situasjonen, slik at det blir en behandling der kommunen er involvert. Utvalgets lovforslag henger sammen med forslaget om at undersøker skal utarbeide en undersøkelsesplan som skal på høring til kommunen. Se punkt 9.2.5 og 9.2.6 for en redegjørelse for utvalgets lovforslag §§ 4-5 og 4-6. Utvalget skriver at DMF skal legge stor vekt på kommunens synspunkt både når etaten skal treffe avgjørelse om dispensasjon fra plan, og vedtak om tillatelse til motorferdsel. Utvalgets forslag er nærmere redegjort for i NOU-en punkt 11.3.2 og 11.5.2.

For byggeråstoff, naturstein og andre grunneiermineraler som ikke er industrimineraler og lette metaller, vil undersøkelsesrett bli avtalt med grunneieren, og nødvendig avklaring må skje med kommunen etter plan- og bygningsloven og motorferdselloven. Se punkt 9.2.2.

9.2.5 Krav til innhold i søknad om undersøkelsestillatelse, saksbehandling mv.

Utvalget foreslår å samle krav til innhold i søknader om undersøkelsestillatelse og regler om reservasjon av områder og om høring, offentlig ettersyn og varsel i utvalgets lovforslag § 4-5. Bestemmelsen viderefører noen av kravene i forskrift til mineralloven § 1-1, men har ikke tidligere vært regulert i lov.

Utvalget foreslår at søknad om undersøkelsestillatelse skal inneholde «de opplysninger som er nødvendige for å vurdere om tillatelse bør gis, og hvilke vilkår som skal settes». I lovforslaget § 4-5 første ledd bokstav a til c foreslår utvalget at også søkerens foretaksnavn og kontaktinformasjon, en angivelse av det geografiske området søknaden gjelder og et forslag til undersøkelsesplan skal inngå i søknaden. Utvalget foreslår at departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere krav til undersøkelsestillatelse i forskrift. Se utvalgets lovforslag § 4-12 og punkt 9.2.12.

I § 4-5 andre ledd foreslår utvalget at søkeren skal få reservert søknadsområdet fra det tidspunktet søknaden er mottatt hos DMF, og frem til søknaden er behandlet. Utvalget skriver at det vil ta lang tid å utarbeide de foreslåtte kravene til dokumentasjon for søknad om undersøkelsestillatelse. Hvis området reserveres, får søkere større forutsigbarhet i prosessen. Se NOU-en punkt 13.3.3.4. Utvalget foreslår at søkeren skal gis en frist på tre måneder til å ettersende undersøkelsesplanen, se utvalgets lovforslag § 4-5 andre ledd andre punktum. Undersøkeren vil ikke kunne gjennomføre undersøkelser før søknaden er innvilget. Dersom søknaden avslås, faller reservasjonen bort, se utvalgets lovforslag § 4-5 andre ledd tredje punktum. Etter flertallets forslag vil samtykke fra grunneier til undersøkelser i området også kunne hentes inn etter at søknaden er sendt inn til DMF.

Utvalget har vurdert om reservasjon vil innebære en uhensiktsmessig beslaglegging av området mens søknaden behandles. For at undersøker skal ha insentiver til å sende reelle søknader og redusere misbruk av reservasjonen, foreslår utvalget at det skal betales vederlag til staten forskuddsvis ved reservasjon av området. Se utvalgets lovforslag § 10-2 og punkt 15.2. Utvalget mener at det bør settes en minstesats for vederlaget til staten i forskrift, for å unngå at det søkes om mange små tillatelser. Se NOU-en punkt 13.3.3.4 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag til regulering av reservasjon av områder.

I utvalgets lovforslag § 4-5 tredje ledd foreslås det at søknaden skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring til kommunen, fylkeskommunen, statsforvalteren, grunneiere og berørte bruksrettshavere. Søknad om undersøkelsestillatelse i tradisjonelle samiske områder skal i tillegg sendes på høring til Sametinget. Utvalget skriver at den nærmere gjennomføringen av høring og offentlig ettersyn, inkludert fristen for å komme med innspill og uttalelser, må fastsettes i forskrift etter utvalgets lovforslag § 4-12. I tredje ledd tredje punktum pålegges søkeren en plikt til å varsle berørte naboer.

Se NOU-en punkt 13.3.3.3 og 13.3.3.4 samt kapittel 24 merknad til § 4-5 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

9.2.6 Undersøkelsesplan

Krav til innholdet i undersøkelsesplanen fremgår av utvalgets lovforslag § 4-6. Første ledd bokstav a til e slår fast at undersøkelsesplanen skal gi nødvendige opplysninger om hvilke undersøkelser som planlegges, hvilke mineraler undersøkelsene tar sikte på, hvor og når undersøkelsene skal gjennomføres og planlagt adkomst og ferdsel. Bokstav f til h slår fast at områdets planmessige status og eksisterende bruk skal beskrives, samt tiltakets virkning på undersøkelsesområdet og omgivelsene, herunder kulturminner, andre næringer, naturmiljøet og naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Også planlagte kostnader og investeringer skal opplyses om jf. utvalgets lovforslag § 4-6 første ledd bokstav i. Beskrivelsene må være tilstrekkelig detaljerte til at DMF har grunnlag for å vurdere om det bør stilles vilkår og hvilke vilkår som eventuelt bør stilles, se NOU-en punkt 13.3.3.3.

Etter utvalgets syn vil undersøkelsestillatelsen som en klar hovedregel ikke være omfattet av krav til konsekvensutredning i direktiv 2011/42/EF om miljøvurderinger av visse planer og programmer (plandirektivet) og direktiv 2011/91/EU (tiltaksdirektivet). Utvalget skriver at kravet til beskrivelsene og virkningene må stå i forhold til undersøkelsens karakter og omfang og risikoen for skade på omgivelsene. Utvalget presiserer at kravene til undersøkelsesplanen likevel ikke må være mer omfattende og detaljerte enn at de er på et håndterbart nivå for søkeren. Se NOU-en 13.3.3.3 og kapittel 24 merknad til § 4-6 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag. Utvalget foreslår at kravene til undersøkelsesplanen presiseres i forskrift.

Etter forslagets andre ledd skal planen inneholde en overordnet beskrivelse av hvilke undersøkelser som planlegges ved en eventuell forlengelse av undersøkelsestillatelsen. Formålet er å gi DMF, høringsinstansene og omgivelsene en bedre oversikt over det planlagte prosjektet, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-6.

For å unngå at det stilles krav om to planer for det samme området, foreslår utvalget i § 4-6 tredje ledd at det ikke skal være krav om undersøkelsesplan i områder der tiltakshaver har tillatelse til prøveuttak med tilhørende prøveuttaksplan. Se punkt 10.3.2 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag om prøveuttaksplan. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-6.

Utvalgets lovforslag § 4-6 fjerde ledd slår fast at det må sendes revidert undersøkelsesplan til DMF for godkjenning, dersom det foretas «vesentlige endringer» i undersøkelsesplanen. Hva som utgjør «vesentlig endringer» må vurderes konkret. Ved ikke-vesentlige endringer i undersøkelsesplanen som vil kunne påvirke grunneieren og rettighetshavere i området, vil tiltakshaver likevel kunne ha plikt til informasjon og dialog, se utvalgets lovforslag § 2-3.

Se NOU-en punkt 13.3.3.3 og kapittel 24 merknad til § 4-6 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

9.2.7 Undersøkelsesområdet for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget foreslår at det geografiske undersøkelsesområdet for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller reguleres samlet i utvalgets lovforslag § 4-7.

Utvalget foreslår i lovforslaget § 4-9 at området må være avgrenset på en hensiktsmessig måte, og ha en størrelse og utforming som kan undersøkes innenfor reglene om undersøkelsestillatelsens varighet. Utvalgets forslag går dermed bort fra ordningen i mineralloven av 2009 om at området må angis med rettvinklede firkanter. Utvalget mener at reglene i mineralloven av 2009 om undersøkelsesområdets størrelse og utforming kan gi uheldige utslag, og viser blant annet til at undersøkelsestillatelsen vil kunne dekke områder der det ikke vil bli gjennomført undersøkelser, og områder der det ikke er mulig eller lovlig å gjennomføre undersøkelser. Se NOU-en punkt 13.3.3.5.1.

Utvalget legger til grunn at DMF kan avvise eller stille krav til utformingen av undersøkelsesområdet eller dele opp området dersom det åpenbart er uhensiktsmessig utformet. Utvalget skriver at det er viktig med en viss fleksibilitet fra DMF sin side for å sikre at tillatelsesområder ikke utformes på en måte som skaper uheldige eller urimelige hindre for andre undersøkere.

Utvalget skriver at DMF kan avslå en søknad om undersøkelsestillatelse dersom et undersøkelsesområde er uhensiktsmessig stort. Dette henger sammen med at utvalget foreslår at søkeren skal kunne reservere områder mens en søknad om undersøkelsestillatelse behandles, se punkt 9.2.5. Utvalget skriver at DMF bør gi veiledning til søkeren før søknad avslås, slik at søknaden kan justeres til å gjelde et mer hensiktsmessig område, se NOU-en punkt 13.3.3.5.2.

Utvalget mener at et undersøkelsesområde bør være sammenhengende, men at det bør gis mulighet til å søke om en felles tillatelse for flere områder der disse har en naturlig sammenheng, og der det er gode grunner til ikke å søke om et sammenhengende område. Som eksempel nevner utvalget at området er skilt av et vassdrag.

Se NOU-en punkt 13.3.3.5.1, punkt 13.3.3.5.2 og kapittel 24 merknad til § 4-7 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

9.2.8 Varslings- og meldeplikt før oppstart av undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget foreslår i lovforslaget § 4-8 at det gis felles regler om varslings- og meldeplikt før oppstart av undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller.

Utvalget foreslår at den som har en undersøkelsestillatelse etter utvalgets lovforslag § 4-3, skal varsle grunneiere og berørte bruksrettshavere, samt gi melding til DMF om oppstart av undersøkelsesarbeider.

Utvalget foreslår at fristen settes til minst fire uker før igangsettelse av undersøkelsesarbeidene. Dette er en endring fra fristen for varslingsplikten etter mineralloven av 2009 § 18, som er to måneder før oppstart. Utvalget skriver at dette er en følge av at forslaget om undersøkelsesplan vil gi de som kan berøres tidligere og grundigere informasjon om gjennomføringen av undersøkelsene, og at det derfor ikke lenger vil være behov for en frist på to måneder fra varsel til oppstart. Se NOU-en punkt 13.3.3.7.

Utvalget foreslår at varsel og melding skal inneholde nødvendig informasjon om undersøkelsene som skal finne sted. Ved opphold i arbeidene i mer enn ett år, må det sendes nytt varsel minst fire uker før arbeidene gjenopptas. Se utvalgets lovforslag § 4-8 første ledd andre og tredje punktum.

Se NOU-en punkt 13.3.3.7 og kapittel 24 merknad til § 4-8 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

9.2.9 Varighet av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget foreslår å regulere varigheten av undersøkelsestillatelser i lovforslaget § 4-9. Utvalget foreslår at undersøkelsestillatelse som hovedregel gis for tre år, men med mulighet for forlengelse inntil tre år av gangen og fire ganger til sammen med en total varighet på 15 år. Etter utvalgets vurdering er varigheten etter mineralloven av 2009 på syv år uhensiktsmessig lang. Utvalget peker blant annet på at dette åpner opp for strategisk tilpasning ved at det er mulig å få tillatelse for å blokkere andres undersøkelser. Samtidig skriver utvalget at der det er behov for undersøkelser i en lengre tidsperiode, må det være adgang til å søke forlengelse utover gjeldende maksgrense på ti år i mineralloven av 2009. Se NOU-en punkt 13.3.3.8.1.

Utvalget har også sett grunn til å foreslå justeringer i vilkårene for forlengelse av undersøkelsestillatelser. Utvalget mener vilkårene bør utformes på en slik måte at det både sees hen til innsats i den foregående perioden, og at det stilles krav om at det er behov for videre undersøkelser i den fremtidige perioden. Utvalget peker på at dette vil kunne redusere risiko for at det ikke gjennomføres undersøkelser i forlengelsesperioden, se NOU-en punkt 13.3.3.8.2. Utvalget foreslår tre kumulative vilkår for forlengelse i utvalgets lovforslag § 4-9 andre ledd bokstav a til c. Se NOU-en punkt 13.3.3.8.2 og kapittel 24 merknad til § 4-9 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag til vilkår for forlengelse.

Etter utvalgets lovforslag § 4-9 fjerde ledd skal undersøkelsesplanen oppdateres ved forlengelse. Dersom den oppdaterte undersøkelsesplanen inneholder «vesentlige endringer», må planen legges ut til offentlig ettersyn og sendes på ny høring etter utvalgets lovforslag § 4-5 tredje ledd. Utvalget skriver at det må vurderes konkret av DMF om undersøkelsesplanen inneholder «vesentlige endringer». Et kriterium vil være om endringene er så store at det vil føre til vesentlig andre virkninger for grunneieren, miljø og omgivelser, slik at det er rimelig at disse får uttale seg på ny ved at planen legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-9.

Utvalget foreslår en ny bestemmelse i utvalgets lovforslag § 4-9 sjette ledd om at departementet kan forlenge alle undersøkelsestillatelser uten foregående søknad i «ekstraordinære tilfeller». Utvalget skriver at bestemmelsen er ment å dekke «force-majeure»-situasjoner som rammer bredt, slik som krig, pandemi, importrestriksjoner, opprør og så videre.

Se NOU-en punkt 13.3.3.8 og kapittel 24 merknad til § 4-9 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

9.2.10 Pantsettelse og overdragelse av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget foreslår å videreføre reglene i mineralloven av 2009 om overdragelse av undersøkelsesrett til statens mineraler i utvalgets lovforslag § 4-10 første ledd. I tillegg foreslås det at undersøkelsesrett kan pantsettes. Utvalget skriver at adgang til pantsettelse og overdragelse er viktig for å stimulere til investering, og å lette finansiering av mineralvirksomhet og nødvendige omorganiseringer i næringen. Utvalget mener at det generelt bør være adgang til pantsettelse og overdragelse av både undersøkelsestillatelse, prøveuttakstillatelse, utvinningsrett og driftskonsesjon. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-10.

Reglene som skal sørge for at det ikke foreligger flere undersøkelsesretter til samme område på samme hånd i mineralloven av 2009 § 6 andre og tredje ledd, er ikke foreslått videreført. Utvalgets forslag legger opp til at prioritetssystemet oppheves, og erstattes med regelverk der det bare foreligger én undersøkelsestillatelse til én og samme tid til et gitt område.

Det er presisert i § 4-10 første ledd tredje punktum at søknaden om overdragelse skal inneholde nødvendige opplysninger om erververen. Utvalget skriver at dette typisk vil være kontaktinformasjon og foretaksnavn. Krav til søknaden kan utdypes av departementet i forskrift etter utvalgets lovforslag § 4-12.

Paragrafens andre ledd gir regler om i hvilke tilfeller DMF kan eller skal nekte å godkjenne overdragelse. DMF kan nekte å godkjenne overdragelse dersom erververen tidligere har begått alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven eller tidligere minerallovgivning. DMF skal nekte å godta en søknad om overdragelse dersom søkeren ikke er et foretak som er registrert i Foretaksregisteret.

Etter utvalgets lovforslag § 4-10 tredje ledd kan det settes som vilkår for overdragelse at pålegg som er gitt av DMF er oppfylt før overdragelse skjer. Dette viser til pålegg DMF kan gi etter utvalgets lovforslag § 8-3 om plikt til å gi opplysninger ved tilsyn og kapittel 11 som omhandler forvaltningstiltak og administrative sanksjoner.

Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-10 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

9.2.11 Karanteneperiode etter opphør av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller og frigivelse av områder underlagt karantene

I stedet for prioritetssystemet som gjelder etter mineralloven av 2009, foreslår utvalget at det innføres en karanteneregel for områder der undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller opphører. Se utvalgets lovforslag § 4-11. Karanteneregelen innebærer at det i disse områdene ikke kan gis ny undersøkelsestillatelse før det er gått seks måneder fra det tidspunktet undersøkelsestillatelsen opphører.

Utvalget har delt seg i spørsmålet om hvordan undersøkelsestillatelse skal tildeles etter at karanteneperioden er utløpt. Utvalgets flertall foreslår at det ikke kan søkes om undersøkelsestillatelse i karanteneperioden, og at tildelingen etter at karanteneperioden er utløpt skal foretas etter reglene om tildeling av undersøkelsestillatelse i utvalgets lovforslag § 4-3. Se utvalgets lovforslag § 4-11 andre ledd. Dette innebærer at den første som søker om undersøkelsestillatelse etter at karanteneperioden er utløpt får reservert området, og at DMF deretter må vurdere om søkeren skal tildeles undersøkelsestillatelse. Som redegjort for under punkt 9.2.3, foreslår utvalgets flertall at tildeling av undersøkelsestillatelse etter § 4-3 krever avtale med grunneier. Utvalgets flertall antar derfor at det i praksis vil bli et spørsmål om hvem som får innhentet grunneierens samtykke til undersøkelser i karanteneperioden. Se NOU-en punkt 13.3.3.9.3 og kapittel 24 merknad til § 4-11 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

Utvalgets mindretall er enige i at hovedregelen skal være tildeling i samsvar med utvalgets lovforslag § 4-3. Mindretallets forslag til § 4-3 innebærer at det ikke er krav om avtale med grunneier for å bli tildelt undersøkelsestillatelse. I tillegg foreslår utvalgets mindretall at lovforslaget § 4-11 skal inneholde en regel om at DMF kan beslutte at et område i karantene skal lyses ut særskilt før området frigis. Utvalgets mindretall skriver at alle som er interesserte, bør få anledning til å konkurrere på like vilkår i områder der det er grunn til å tro at det vil kunne være konkurranse om å få undersøkelsestillatelse. Utvalgets mindretall ønsker å gå bort fra en ensidig vekt på tidsprioritet. De skriver at tidsprioritet som grunnlag for tildeling av undersøkelsestillatelse, som også gir utvinningsrett til drivverdige forekomster, kan gi tilfeldige utslag, i alle fall etter utløpet av en karanteneperiode. Forslaget fra mindretallet innebærer at DMF skal fastsette en frist for å søke om undersøkelsestillatelse, og at DMF kan fastsette saklige og objektive kriterier som skal benyttes ved valg mellom flere søkere. Disse vilkårene kommer i tillegg til vilkårene som fremgår av utvalgets lovforslag § 4-3. Mindretallet viser til at den løsningen som foreslås av dem, langt på vei vil være parallelt til systemet for tildeling av utvinningstillatelse etter petroleumsloven § 3-2, som har vært en suksess. Se NOU-en punkt 13.3.3.9.3 og kapittel 24 merknad til § 4-11 for en nærmere redegjørelse for mindretallets forslag.

9.2.12 Forskrift om undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget foreslår i lovforslaget § 4-12 en ny forskriftshjemmel som gir departementet adgang til å fastsette det nærmere innholdet i bestemmelsene om undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Bestemmelsen er generelt utformet, men angir eksplisitt noen forhold det kan gis forskrift om i bokstav a til e.

Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-12 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

9.2.13 Undersøkelse etter og kartlegging av mineraler som gjennomføres av Norges geologiske undersøkelse

Utvalget har vurdert om virkeområdet for reglene om undersøkelser bør utvides slik at de inkluderer andre enn de som har kommersielle formål med undersøkelsen. Utvalget peker på at det vil være nyttig for den som har undersøkelsesrett eller -tillatelse til et område å kjenne til om andre gjennomfører undersøkelser i området. Utvalget peker også på at det vil være en fordel om resultatene som samles inn fra slike undersøkelser, underlegges en tilsvarende rapporteringsplikt som andre undersøkelser etter forslaget. Se NOU-en punkt 13.4.2.1.

Utvalget mener at ulike hensyn gjør seg gjeldende for de ulike ikke-kommersielle aktørene som gjennomfører, eller vil ønske å gjennomføre, aktiviteter som faller innunder utvalgets forslag til definisjon av undersøkelser i utvalgets lovforslag § 4-1. Utvalget mener at NGUs kartleggingsvirksomhet står i en særstilling og viser til at deres samfunnsoppdrag er å fremskaffe, bearbeide og formidle geologisk kunnskap for å bidra til økt verdiskaping, se NOU-en punkt 13.4.2.2. Utvalget skriver at de har vært i tvil om aktiviteter som tilsvarer undersøkelser som gjennomføres av andre enn NGU eller den som har kommersielt formål, bør reguleres av mineralloven. Utvalget har kommet frem til at det kun er NGUs aktivitet som bør reguleres av loven, og viser til at mineralloven primært er en næringslov. Se NOU-en punkt 13.4.2.3.

Utvalget skriver at deres inntrykk er at NGU i dag primært gjennomfører geofysiske undersøkelser og geokjemisk prøvetaking som vil falle innunder leteretten. Utvalget mener likevel det er grunn til å ta høyde for at dette vil kunne stille seg annerledes i fremtiden, se NOU-en punkt 13.4.2.2. Utvalget mener NGU bør gis en særskilt adgang i mineralloven til å gjennomføre undersøkelser og kartlegging av mineraler i henhold til samfunnsoppdraget. Utvalget viser til at reglene om undersøkelser i deres lovutkast er tilpasset kommersielle undersøkelser, og foreslår derfor en egen hjemmel for NGUs undersøkelsesvirksomhet i utvalgets lovforslag § 4-13.

Etter utvalgets lovforslag § 4-13 første ledd kan NGU gjennomføre undersøkelse og kartlegging av mineraler i henhold til sitt samfunnsoppdrag, uten krav om undersøkelsesrett eller samtykke fra grunneier og undersøkelsestillatelse. Dette gjelder både for statens og grunneiers mineraler.

Der NGU skal gjennomføre undersøkelses- og kartleggingsaktiviteter i områder der det er gitt undersøkelsestillatelse, utvinningsrett til statens mineraler eller driftskonsesjon, skal NGU jf. utvalgets lovforslag § 4-13 tredje ledd innhente samtykke fra den som har slik tillatelse etter rett.

Utvalget foreslår at NGU i alle tilfeller skal varsle grunneieren og berørte bruksrettshavere om oppstart av kartlegging og undersøkelser minst fire uker før aktivitetene igangsettes, se utvalgets lovforslag § 4-13 fjerde ledd.

Utvalgets lovforslag omfatter bare de aktivitetene NGU gjør som ledd i sitt samfunnsoppdrag. Dersom NGU for eksempel utfører arbeid for eller på vegne av kommersielle lete- og undersøkelsesforetak, vil undersøkelsene være omfattet av de vanlige reglene om undersøkelser i utvalgets lovforslag.

NGU vil være underlagt reglene i utvalgets lovforslag om forsvarlighet, kompetanse, informasjonsplikt og dialog, sikringsplikt, oppryddings- og istandsettingsplikt og erstatningsansvar.

Se NOU-en punkt 13.4.2.2 og for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

9.3 Høringsinstansenes syn

Fellesbestemmelser for undersøkelser av mineralforekomster

Direktoratet for mineralforvaltning med bergmesteren for Svalbard (DMF) stiller spørsmål ved behovet for regelen i § 4-1 tredje ledd da den regulerer tilfeller som DMF anser at svært sjeldent vil være aktuelle. DMF skriver videre at regelen er vanskelig tilgjengelig og bør forenkles, om forslaget skal videreføres.

Treschow-Fritzøe AS og Fritzøe Skoger AS skriver at forslaget til § 4-1 tredje ledd fastslår at DMF kan gi undersøkelsestillatelse til visse områder, men at det ikke er nevnt at grunneiers samtykke er nødvendig, heller ikke for grunneiers mineraler, og stiller spørsmål ved om dette er bevisst.

Rett til undersøkelse av byggeråstoff, naturstein mv.

Bindal kommune mener kompetansen til tillatelser til undersøkelsesrett for grunneiers mineraler og lette metaller må tilligge kommunen.

Tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er positiv til forslaget om at krav om undersøkelsestillatelse også skal gjelde for industrimineraler og lette metaller, da dette vil bidra til å unngå tilfeller med flere rettighetshavere på samme område, som igjen vil bidra til å redusere risiko for mineralprosjekter uavhengig av mineralkategori. DMF skriver at de ikke støtter flertallets forslag om å innføre krav til avtale med grunneier for at tillatelse til undersøkelse skal kunne gis. DMF begrunner dette blant annet med at forslaget vil innebære en vesentlig svekkelse av statens råderett over mineralene, og en indirekte overføring av råderett til grunneier. DMF skriver også: «Undersøkelser skal avklare om det foreligger utvinnbare mineraler i grunnen, og før dette er avklart vil en avtaleforhandling med grunneier, eller en tidkrevende ekspropriasjonsprosess, være et betydelig kostnads- og risikomoment. Selv om det ikke skulle bli stilt krav om vederlag, vil bare det å skulle forhandle frem slike avtaler medføre en ikke uvesentlig komplisering av det å få undersøkelsesrett. Til dette kommer at det kan dreie seg om mange grunneiere i det samlede undersøkelsesområdet. DMF ser derfor en risiko for at dette kan medføre en redusert interesse for undersøkelsesarbeid i Norge, til fordel for andre land med enklere regelverk.»

Statskog SF støtter flertallsforslaget om at undersøkelsestillatelse krever at samtykke fra grunneier er innhentet.

Vestfold og Telemark fylkeskommune støtter mindretallets forslag til § 4-3, da dette vil sikre at undersøkelsene vil foregå etter loven samtidig som det blir mindre komplisert å forholde seg til og derved gjennomførbart i praksis. Videre skriver de at de savner at loven slår fast prinsippet om «første finners rett», som er selve drivkraften bak all mineralleting. De skriver at det samme gjelder for prioritet for rettigheter som ligger over andre i samme område («alder i felt»), at dette ikke er til å unngå og heller ikke ønskelig å unngå etter høringsinstansens oppfatning.

Norges geologiske undersøkelser (NGU) gjør oppmerksom på at forslaget innebærer en risiko i prosessen for å bli tildelt undersøkelsesrett. Det er derfor ikke åpenbart at undersøkelsesrett skal ha en særskilt godkjenning fra den enkelte grunneier. Til sammenligning har finsk minerallov ikke et spesifikt krav om aksept fra grunneier før undersøkelsestillatelse kan gis.

Nome kommune skriver samlet til forslagene i §§ 4-3 og 4-5 at det ikke fremgår at kommunen skal varsles når undersøkelsestillatelse er gitt, og videre at DMF bør ha en generell varslingsplikt som ikke er begrenset til høringsplikten i forslag til § 4-5.

Norsk Arbeidsmandsforbund støtter utvalgets flertall i tilknytning til § 4-3, som berører grunneiers avtalerett i tilknytning til tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller mv.

Norsk Bergindustri (NBI) skriver til flertallets forslag i § 4-3 andre ledd bokstav a om krav til avtale med grunneier at selv om det i prinsippet kan søkes om ekspropriasjon (§ 9-1), innebærer forslaget at den som ønsker å undersøke disse mineralene, må søke å avtale kommersielle vilkår med grunneier for undersøkelse, og gjerne senere gjennom mulig utvinning, uten tilstrekkelig kunnskap om hva som befinner seg i grunnen. NBI skriver at dette vil være utfordrende og vil føre til at langt færre forekomster blir undersøkt. NBI skriver at forslaget derfor bør utgå.

Norges Bondelag (Bondelaget) er positiv til flertallets forslag om vilkår om avtale med grunneier for å tildele undersøkelsestillatelse. Bondelaget skriver at dette vilkåret vil kunne gi et bedre og mer tillitsfullt samarbeid mellom partene, enn det forslaget fra mindretallet vil gjøre.

Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) støtter utvalgets flertall og mener at samtykkekravet i § 4-3 andre ledd bokstav a også må gjelde for reindriften som bruksrettshaver, og at dette må synliggjøres i bestemmelsen.

Nord-Senja Reinbeitedistrikt mener at samtykkekravet i § 4-3 andre ledd bokstav a også må gjelde for reindriften som bruksrettshaver, og at dette må synliggjøres i bestemmelsen.

Norskog er positive til samordning av undersøkelsestillatelser mellom statens og grunneiers mineraler, og viser til at dette kan styrke grunneiers rettigheter og eiendomsvern. Norskog støtter flertallets forslag til § 4-3 andre ledd bokstav a om krav til avtale med grunneier.

Arctic Mineral Resources (AMR) skriver at de er av den oppfatning at EMK artikkel P1-1 er til hinder for at Direktoratet for mineralforvaltning har anledning til å gi tillatelse til undersøkelser etter industrimineraler og lette metaller. AMR skriver videre at det ikke er klart om paragrafen forutsetter at det kreves en undersøkelsestillatelse for hver kategori, eller om tillatelsene skal gis samlet for alle tre kategoriene. AMR legger etter en tolkning av ordlyden til grunn at den gjelder for alle tre.

Heidelberg Materials Norway AS viser i forbindelse med kravet om avtale med grunneier til at det for store deler av forekomstene av kjente bergartsdannende industrimineraler allerede er inngått langsiktige avtaler. Selv om grunneier er forhindret fra å inngå ny avtale, må innehaver av avtalen likevel søke direktoratet om tillatelse innen fem år etter lovens ikrafttreden. Videre skriver selskapet at den samlede effekten av lovforslagets regler i kapittel 4 og 5 vil være at allerede etablerte privatrettslige rettigheter til uttak må igjennom en ny prosess for å etablere den samme rettigheten til uttak som bedriftene i Heidelberg allerede besitter. Selskapet skriver at de oppfatter dette som et unødvendig og lite industrivennlig inngrep i etablerte materielle rettigheter. Selskapet skriver at de har et langsiktig perspektiv på nødvendig ressurser, og at de ber ut ifra dette om at lovforslaget justeres slik at allerede etablerte uttaksrettigheter for industrimineraler som ikke er drift, sikres mot krav om undersøkelsestillatelse og ny etablering av utvinningsrett. Alternativt skriver selskapet at § 4-3 kan endres til å ikke omfatte bergartsdannende industrimineraler.

Hustadlitt AS skriver i sin uttalelse om undersøkelsestillatelse at både flertallets og mindretallets forslag er kontroversielt og viser i sin uttalelse til ulike problemstillinger til begge forslagene. Selskapet skriver også at utredningen legger opp til at det er tenkt at det kun er en aktør som gis undersøkelsesrett i et område, noe som etter deres oppfatning fremstår som en lite hensiktsmessig regel og bør utredes nærmere. De skriver at konsekvensen av regelen er at området kan båndlegges eller ikke utnyttes mest mulig effektivt. Selskapet skriver også at forslaget om DMFs godkjennelse for å få undersøkelsesrett til grunneiers mineraler er en total omveltning i forhold til dagens lov. Etter selskapets oppfatning vil forslaget klart gi mer byråkrati og bør revurderes.

Omya Hustadmarmor AS skriver til forslaget i § 4-3 om at det skal søkes om undersøkelsestillatelse for både statens mineraler, industrimineraler og lette metaller at dette skaper større usikkerhet og kan føre til at undersøkelser utsettes av strategiske årsaker, og mener derfor at gjeldende rett bør beholdes. Videre skriver selskapet at det i bestemmelsen bør føyes til et nytt punkt i andre ledd som sikrer rettighetene til tiltakshaver med eksisterende avtale med grunneier for uttak av industrimineraler.

Treschow-Fritzøe AS og Fritzøe Skoger AS skriver at etter flertallets forslag til § 4-3 a kreves grunneiers samtykke (alt. ekspropriasjon) for å få undersøkelsestillatelse. Etter § 4-4 tredje ledd gir undersøkelsestillatelse eksklusiv rett til å få tildelt utvinningstillatelse. Det gjentas i § 5-2 første ledd at den som har undersøkelsestillatelse kan søke (og har krav på å få) utvinningstillatelse til statens mineraler. Etter § 6-3 første ledd bokstav c kan den som har utvinningsrett få driftskonsesjon. I sum betyr denne linjen at hvis grunneier gir sitt samtykke til undersøkelsestillatelse er linjen for tillatelser (i forhold til grunneieren) klar helt frem til driftskonsesjon. Selskapene skriver at det tror at dette utgangspunktet er svært viktig, og skriver at de mener at forholdet til grunneier må avklares tidlig i prosessen.

Innholdet i undersøkelsestillatelse for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Klima- og miljødepartementet skriver til forslaget om å overføre myndighet til tillatelse etter motorferdselregelverket fra kommunene til DMF, at eventuelle endringer må ses i sammenheng med det pågående arbeidet som gjøres av det regjeringsutnevnte Motorferdsellovutvalget.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark skriver, med henvisning til forslaget i § 4-4 tredje ledd om overføring av dispensasjonsmyndighet, at lokal involvering og kommunenes rolle i arealsammenheng bør vektlegges, og at man heller bør se på andre måter å tydeliggjøre at undersøkelser etter mineralloven kan være avhengig av dispensasjoner fra kommunale planer.

Statsforvalteren i Trøndelag skriver at det er en fare for at lokale vurderinger knyttet til klima og miljø blir undergravd ved en flytting av myndighet fra kommunene til DMF, jf. forslaget i § 4-4 tredje ledd.

Statskog SF skriver til forslaget til § 4-4 at bestemmelsen tillater arealinngrep, med avgrensning mot «vesentlig skade» som vil kreve grunneiers tillatelse, og skriver at det er uklart hvor grensen går. Videre skriver de at det i bestemmelsen bør tilføyes at «lagringsplass» skal kunne anvises av grunneier eller berørt rettighetshaver, og begrunner dette med å minimere konflikt ved arealbruk. Statskog støtter mindretallets forslag om at bestemmelsens andre ledd utgår, og skriver at her bør det være åpning for at den tiltakshaver som er «best kvalifisert» også blir den foretrukne avtalepartner. Til tredje ledd skriver Statskog at retten til motorferdsel bør skje etter avklaring med/samtykke fra grunneier, da dette kan gi nødvendige avklaringer av blant annet trasévalg mv. og vil således kunne minimere skade og dempe eventuelle konflikter.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) stiller seg bak mindretallets vurderinger og konklusjon til paragrafens andre ledd, og viser her til sammenhengen med eget innspill til § 4-3 om å innføre krav til grunneieravtale for å kunne tildele undersøkelsestillatelse. DMF skriver at flertallets forslag til andre ledd bør utgå. DMF skriver videre at de stiller spørsmål ved forslaget i tredje ledd om overføring av myndighet fra kommune til DMF i behandling etter plan- og bygningsloven og motorferdselforskriften. DMF skriver at de mener at det her bør ses på muligheter for å utarbeide samordningsbestemmelser mellom DMF og kommunen for disse tilfellene, gjennom bruk av forskrift til § 1-8. DMF skriver at en slik tilnærming for bedre samordning for undersøkelser også vil være mer i samsvar med utvalgets forslag om harmonisering av regelverkene når det gjelder prøveuttak.

Miljødirektoratet støtter ikke forslaget om endringer i motorferdselregelverket, og viser til at forslaget står i direkte motstrid til Stortingsvedtak 25. mai nr. 973, som er bakgrunnen for Motorferdsellovutvalgets arbeid, der revideringen skal ta sikte på økt lokalt selvstyre.

Sametinget er tilbakeholdent til forslaget i § 4-4 tredje ledd, og skriver at utfordringen ikke har vært at tiltakshavere ikke har fått gjennomført undersøkelser, men at kommunene formelt ikke har gitt dispensasjon etter plan- og bygningsloven. Sametinget skriver at deres vurdering er at en generell samordningsplikt vil være tilstrekkelig til å bidra til god saksoppfølging på dette punktet.

Riksantikvaren har ikke direkte innvendinger mot forslaget i § 4-4 tredje ledd, men anser at det er nødvendig at DMF i sin myndighetsutøvelse sikrer at kulturmiljøinteressene både høres og hensyntas.

Kommunesektorens organisasjon (KS) støtter ikke forslaget i § 4-4 tredje ledd som gir DMF myndighet til å gi dispensasjon fra plan- og bygningsloven for undersøkelsestillatelser. KS skriver at de ikke ser behovet for å fravike plan- og bygningslovens system og å innføre særregler på dette området. KS kan heller ikke se at forslaget er tilstrekkelig faglig begrunnet, og videre at det strider mot prinsippene i kommunelovens § 2-2. KS skriver at en alternativ vei kan være å ta inn i plan- og bygningsloven at kommunen skal ta særlig hensyn til innspill fra DMF i sin vurdering ved søknad om dispensasjon.

Nordland fylkeskommune skriver at de på generelt grunnlag fraråder dispensasjon fra vedtatte planer, og at dersom forslaget i § 4-4 tredje ledd blir vedtatt forventes det at nasjonale og regionale interesser blir ivaretatt i henhold til plan- og bygningsloven § 19-2, herunder også konsultasjonsplikten etter sameloven.

Vestland fylkeskommune støtter forslaget i tredje ledd om at DMF kan gi dispensasjon fra plan etter plan- og bygningsloven.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) er negative til forslaget i § 4-4 tredje ledd om samordning med plan- og bygningsloven. De skriver at det å gi DMF som et statlig organ myndighet til å treffe vedtak om dispensasjon fra kommunale arealplaner, er i strid med den vanlige organiseringen av forholdet mellom kommune og stat i arealsaker, og fremstår som en undergraving av det kommunale selvstyret i saker om arealdisponering. Dette gjelder særlig sett i sammenheng med utvalgets øvrige forslag om svekkelse av det kommunale selvstyret, gjennom forslaget om utvidet bruk av statlige arealplaner og forslaget om å gi DMF myndighet til å gi tillatelser etter motorferdselloven. USS skriver videre at de ikke kan se at utvalgets forslag innebærer et klarere regelverk. Tvert imot vil forslaget innebære en fragmentering av plan- og bygningslovgivningen på ett enkelt område. Til forslaget om samordning med motorferdselloven skriver USS at de er kritiske til forslaget da forslaget innebærer et inngrep i det kommunale selvstyret. USS skriver at dette kan øke den lokale motstanden mot mineralutvinningsprosjekter. USS skriver videre at dersom det er behov for endringer i gjeldende regelverk for å gjøre det bedre tilpasset mineralnæringens behov, ser USS det som mer hensiktsmessig å forfølge et av de andre alternativene som utvalget har vurdert, eksempelvis endring i motorferdselforskriften § 5 a.

Bindal kommune skriver at de fraråder at utvalgets forslag til endring av plan- og bygningsloven § 19-4 trer i kraft. De skriver at kommunens kompetanse til å avklare arealbruken i kommunen ikke kan bli berørt av den nye mineralloven, og at det ville vært mer naturlig at undersøkelsestillatelser ble gitt av kommunene med Direktoratet for mineralforvaltning som godkjennende part. Videre skriver de at kommunene står for samfunns- og arealplanlegging, som undersøkelsestillatelser vil være naturlig knyttet opp mot.

Bærum kommune støtter forslaget om endringer i plan- og bygningsloven og motorferdselregelverket, og at DMF får en tydeligere rolle og ansvar. De skriver at økt samordning mellom ulike forvaltningsorgan vil fremme en felles forståelse og tilnærming til prosjekter ut ifra et større perspektiv enn den enkelte myndighets ansvarsområde, og at likeartede søknader i større grad bør behandles parallelt og ikke sekvensielt.

Eigersund kommune skriver at forslaget i § 4-4 tredje ledd vil innebære en vesentlig svekkelse av kommunens rolle i saker om mineralutvinning ved at kommunene skal fratas deler av sin planmyndighet.

Fauske kommune støtter ikke forslaget i § 4-4 tredje ledd om at DMF skal kun dispensere fra plan- og bygningsloven og gi tillatelse til motorferdsel, da forslagene vil svekke kommunalt selvstyre.

Larvik kommune er kritisk til forslagene som svekker kommunal beslutningsmyndighet og selvstyre, og kan ikke støtte forslagene som følger i § 4-4 tredje ledd om overføring av myndighet fra kommunene til DMF.

Nome kommune skriver at forslaget i tredje ledd vil tilsi at DMF vil bli stilt i en særstilling i norsk regelverk, som eneste direktorat med myndighet til å overprøve kommunenes dispensasjonsmyndighet. Nome kommune ser ingen grunn til å åpne for dette.

Røyrvik kommune skriver at planmyndigheten når det gjelder mineralutvinningstiltak må ligge til kommunen, og viser til hensynet til lokal kunnskap i avveiningene mellom mineralnæringen og annen arealbruk, og når planer skal utformes for å begrense negative konsekvenser.

Tynset kommune og Alvdal kommune er negative til forslagene i § 4-4 tredje ledd, og viser blant annet til at en overføring av myndighet fra kommunene til Direktoratet for mineralforvaltning kan medføre et sterkere press på blant annet nasjonale villreinområder og øvrige lokale forhold som er håndtert i eget planverk.

Den Norske Turistforening er negativ til begge forslagene i § 4-4 tredje ledd om å flytte myndighet fra kommunene til Direktoratet for mineralforvaltning.

Norsk Arbeidsmandsforbund støtter flertallets forslag til § 4-4 andre ledd.

Norsk Bergindustri (NBI) mener at forslaget i § 4-4 tredje ledd går i riktig retning, og at for å oppnå størst forutberegnelighet er det NBIs primære ønske at undersøkelser etter mineraler inntas i den generelle unntaksbestemmelsen fra forbudet i dagens motorferdsellov § 4.

Norges Bondelag (Bondelaget) mener at forslagene i § 4-4 tredje ledd som gir DMF hjemmel til å gi tillatelse til motorferdsel i utmark og vedta dispensasjon fra plan etter plan- og bygningsloven § 19-2 når det også gis tillatelse til undersøkelse er uheldig. Bondelaget skriver at kommunene har etablerte systemer for å behandle slike saker og kjenner de lokale forholdene.

Norsk friluftsliv (NF) skriver at tiltak som krever behandling etter plan- og bygningsloven skal behandles av planmyndigheten, og at lokale elementer som kommer frem etter samordningsmekanismene i plan- og bygningsloven kapittel 5 om åpenhet og medvirkning vil kunne bli svekket ved at Direktoratet for mineralforvaltning skal kunne gi dispensasjon. NF skriver at de mener at samordningsbehovet sikres langt bedre gjennom en sterkere juridisk kobling mellom mineralloven og plan- og bygningsloven enn forslaget til § 4-4 tredje ledd legger opp til.

Norskog skriver til forslaget i § 4-4 tredje ledd at motorferdsel i utmark kan påvirke utmark og utmarksforvaltning, natur og næring. Høringsinstansen skriver at de mener at kommunene må antas å ha større kunnskap om lokale forhold som eksempelvis valg av traseer enn Direktoratet for mineralforvaltning, og kan følgelig tilpasse tillatelsene slik at de påvirker grunneier, rettighetshavere og natur minst mulig.

Nye veierAS er negativ til forslagene i § 4-4 tredje ledd, og skriver at dette er fordi de mener at forslagene vil kunne bidra til redusert samordning på tvers av sektorer og svekke plan- og bygningsloven som sektorovergripende lov samt systematikken i loven.

Hustadlitt AS viser til at det følger av lovforslaget § 4-4 andre ledd at den som tildeles undersøkelsesrett har eksklusiv rett til å inngå utvinningsavtale med grunneier. Grunneier har altså ikke rett til å inngå avtale om utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller med andre enn den som har undersøkelsestillatelse. Høringsinstansen skriver at det er uklart hva som skjer om grunneier ikke ønsker å inngå avtale med den som har undersøkelsesrett.

Arctic Mineral Resources AS (AMR) skriver til § 4-4 andre ledd at denne gir en eksklusiv rett til å inngå avtale med grunneier om utvinningsrett kun for grunneiers mineraler, og at dette er i motsetning til § 4-3 hvor det kreves avtale med grunneier for undersøkelser også for statens mineraler.

Krav til innhold i søknad om undersøkelsestillatelse, saksbehandling mv.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at det i forslaget til andre ledd ikke er gjort klart om reservasjon skal skje automatisk eller om det kreves saksbehandling av DMF. DMF skriver at det vil være hensiktsmessig med saksbehandling av søknaden før reservasjon gjøres, blant annet med tanke på eventuelle feil i dokumentasjonen eller forsendelsen. DMF skriver videre at det bør gjøres klart at undersøkelsesplanen skal legges ut på høring som en del av søknaden. I uttalelsen peker DMF videre på flere lovtekniske svakheter ved forslaget og skriver at det også er behov for å se på sammenhengen med forslag til § 10-2 med tanke på virkninger for forskuddsbetaling av vederlag ved avslag på søknaden. DMF skriver videre at de synes det er uklart i forslaget om vedtatt undersøkelsesområde kan være noe annet enn det området som omsøkes, og viser til at det er sannsynlig at høringsinnspill kan tilsi at det kun kan gis tillatelse til undersøkelse innenfor deler av det omsøkte området.

Statskog SF skriver at søknad om tillatelse bør ved innsendelse til DMF, også sendes til grunneier og eventuelle berørte i kopi, da dette sikrer tidlig informasjon, og bidrar til å opplyse om tiltakshaver er bevisst på rettighetsforhold på stedet.

Vestfold og Telemark fylkeskommune skriver at forslaget fremmer en lovtekst som sett fra fylkeskommunen lenge har vært etterlyst og støtter forslaget slik det foreligger, men at de stiller seg noe undrende til siste punktum om at søkeren skal varsle naboer.

Arctic Mineral Resources AS (AMR) skriver at regelen i paragrafens andre ledd om bortfall av reservasjon etter tre måneder kan være i strid med sedvanerett og Grunnloven § 97. AMR skriver videre at det virker voldsomt at en søknad om undersøkelsestillatelse skal legges ut til høring og offentlig ettersyn, og videre at det ikke er nødvendig og riktig opp mot EMK P1-1 og Grunnloven § 97 at DMF krever at det søkes om undersøkelsestillatelse til grunneiers mineraler.

Undersøkelsesplan

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver til § 4-6 tredje ledd at det er uklart hvordan planlagte undersøkelser skal kunne gjennomføres uten en undersøkelsesplan, og at dersom forslaget egentlig er ment å dekke områder der det kun er planlagt prøveuttak, så bør dette komme tydelig frem.

Riksantikvaren skriver at ordlyden i lovteksten må endres fra «kulturminner» til «kulturmiljø».

Vestfold og Telemark fylkeskommune skriver at forslaget fremmer en lovtekst som sett fra fylkeskommunen lenge har vært etterlyst og støtter forslaget slik det foreligger. Fylkeskommunen skriver at dette vil sikre at det er seriøse aktører, og ikke bare spekulanter, som søker rettigheter.

Heidelberg Materials Norway AS opplyser at pga. deres langsiktige avtaler, vil deres undersøkelser av kalksteinforekomster skje ved behov og ikke etter systematiske undersøkelsesplaner, jf. forslag til § 4-6. Videre skriver selskapet at de offentligrettslige begrensningene er allerede regulert i blant annet plan- og bygningsloven kapittel 20, se for eksempel plan- og bygningsloven § 20-1.

Hustadlitt AS skriver at saksbehandlingen for å oppnå undersøkelsestillatelse er vesentlig mer omfattende enn i dagens lov, og viser blant annet til kravet om utarbeidelse av en undersøkelsesplan som et nytt krav som forvansker eksisterende prosess vesentlig, er tid- og kostnadskrevende og vil innebære et betydelig merarbeid for aktørene. Hustadlitt AS skriver at de mener at denne bestemmelsen må tas ut i forbindelse med søknad om undersøkelsesrett.

Norges geologiske undersøkelse (NGU) skriver at aktivitetsplikten, regulert gjennom krav til undersøkelsesplan, er ett av de viktigste momentene i lovutkastet. NGU anser at aktivitetsplikten vil styrke fremdriften i leteprosjektene og sikre enklere tilgang for ambisiøse og kompetente selskaper til prospektive områder. NGU mener det er positivt at undersøkelsestillatelse gis for tre år, og at dette sammen med aktivitetsplikten vil hindre at områder ikke blir undersøkt. Omfanget av opplysninger som er nødvendige i undersøkelsesplan kan imidlertid heve terskelen for at undersøkelser blir satt i gang og har negativ effekt på undersøkelsesaktiviteten.

Undersøkelsesområdet for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Arctic Mineral Resources AS skriver: «Bestemmelsen gjelder også grunneiers mineraler. Grunneier vil vel ofte gi bort rettigheter til hele eiendommen eller en spesifikk del av den. Da passer ikke områdeavgrensingen.».

Vestfold og Telemark fylkeskommune skriver at forslaget er generelt og etter deres vurdering sannsynligvis tilstrekkelig, og støtter forslaget slik det foreligger. Fylkeskommunen har for øvrig innspill til hvordan den praktiske innretningen bør legges opp i et forskriftsarbeid.

Varslings- og meldeplikt før oppstart av undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Statskog SF støtter at det er en varslingsplikt til grunneier og berørte ved oppstart av undersøkelser, da dette åpner for muligheten til å ha en gjensidig informasjonsutveksling. Videre skriver de at den som skal gjøre undersøkelser får bekjentgjort sin tilstedeværelse, og derved unngå potensielle konfliktsituasjoner.

Nome kommune skriver at varslingsregelen også bør gjelde overfor kommunen.

Varighet av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) argumenterer i sin uttalelse for en bestemmelse om at ny undersøkelsesrett ikke kan tildeles før søknad om forlengelse eller utvinningsrett er endelig avgjort i forvaltningen. Videre skriver DMF at de anbefaler å endre § 4-9 femte ledd til at undersøkelsestillatelsene maksimalt kan vare i 15 år.

Vestfold og Telemark fylkeskommune skriver at forslaget er godt forutsatt at DMF følger opp rettighetshavers arbeidsplan, og støtter forslaget slik det foreligger.

Arctic Mineral Resources AS (AMR) skriver at § 4-9 første ledd om at en undersøkelsestillatelse skal vare i tre år er alt for kort, som skaper en helt uakseptabel risiko for selskapene.

Hustadlitt AS skriver til forslaget om at varigheten for undersøkelsestillatelser endres fra syv til tre år med mulighet til forlengelse, at det vil være sentralt at området ikke avgrenses så snevert at arealet ikke dekker hele den antatte forekomsten, noe de skriver kan bli en konsekvens av forslaget. Hustadlitt AS anbefaler at det sees nærmere på en regel med lengre varighet, eventuelt sammen med aktivitetskrav til rettighetshaver i løpetiden.

Omya Hustadmarmor AS skriver tatt i betraktning at en undersøkelse oftest inneholder elementene kartlegging, diamantboring (i flere steg), forekomst/mineral-definering og prosesseringsforsøk er tre år altfor kort tid. Selskapet foreslår at den eksisterende fristen på syv år opprettholdes.

Norges geologiske undersøkelse (NGU) mener at det er positivt at undersøkelsestillatelse gis for tre år, og at dette sammen med aktivitetsplikten vil hindre at områder ikke blir undersøkt.

Pantsettelse og overdragelse av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter den delen av forslaget som omhandler overdragelse av undersøkelsesrettigheter. De skriver videre at de savner en nærmere vurdering av det reelle behovet for en regel om pantsettelse av undersøkelsesrettigheter, og at en slik bestemmelse ikke bør vedtas uten grundigere utredning. DMF viser i denne sammenheng til muligheten for pantsettelse av undersøkelsesrettigheter etter pantelovens regler om pantsettelse av driftstilbehør, som ikke er omtalt i utvalgets forslag.

Arctic Mineral Resources AS (AMR) skriver at de ikke kan se at det er praktisk med overdragelse eller pantsettelse av undersøkelsestillatelse til grunneiers mineraler. AMR skriver videre at de ikke kan se at overdragelse eller pantsettelse vil være lovlig uten etter avtale med grunneier.

Karanteneperiode etter opphør av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller og frigivelse av områder underlagt karantene

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter forslaget om at muligheten for overlappende undersøkelsesområder med ulik prioritet fjernes. DMF støtter også forslaget om å fjerne karantene for den som har hatt undersøkelsesrett med best prioritet og erstatte denne med en generell karantene for det geografiske området. DMF argumenterer videre for at det samme skal gjelde ved utløp av utvinningsrett, og foreslår at bestemmelsen utvides med et nytt andre punktum for å regulere disse tilfellene.

Vestfold og Telemark fylkeskommune skriver at karantene er nødvendig og støtter forslaget slik det foreligger.

Landsorganisasjonen (LO) anser at kravet om en karanteneperiode på seks måneder etter at en undersøkelsestillatelse har utløpt, er klart og tydelig.

Norsk Arbeidsmandsforbund gir støtte til flertallets forslag om karanteneperiode etter opphør av undersøkelsestillatelse, og at mindretallets forslag til ordlyd synes både uklar og tidkrevende.

Hustadlitt AS skriver at etter deres oppfatning bør reglene knyttet til karantene utredes ytterligere da begge forslag (både flertallets og mindretallets forslag) synes kompliserende, både for aktørene eller for det offentlige. Selskapet skriver at deres vurdering er at dagens prioritetssystem fremstår mer oversiktlig og forutsigbart, samtidig som dette systemet gir muligheter for langsiktig planlegging og forberedelser ved at man kan sikre seg en rett på en lavere prioritet.

Forskrift om undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Arctic Mineral Resources AS (AMR) skriver at det virker voldsomt at departementet skal kunne fastsette forskrift om at en søknad om undersøkelsestillatelse skal sendes ut på høring og offentlig ettersyn.

Undersøkelse etter og kartlegging av mineraler som gjennomføres av Norges geologiske undersøkelse

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er positive til forslaget i tredje ledd som gir regler for å unngå konflikt mellom NGU sine kartlegginger/undersøkelser og allerede tildelte rettigheter etter mineralloven. DMF skriver til fjerde ledd at DMF bør inkluderes i bestemmelsen for å motta varsel om NGUs oppstart av kartlegging og tiltak. Dette vil gi DMF anledning til å kunne hensynta dette i en eventuell søknadsbehandling etter mineralloven innenfor området.

Vestfold og Telemark fylkeskommune mener at både NGU, kommuner og fylkeskommuner har et samfunnsoppdrag som går på å kartlegge, slik at disse kan forvaltes fornuftig for ettertiden. Fylkeskommunen mener derfor at både kommunene og fylkeskommunene bør ha de samme forutsetningene som NGU etter mineralloven.

9.4 Departementets vurdering

9.4.1 Fellesbestemmelser for undersøkelser av mineralforekomster

Departementet er enig i utvalgets forslag til begrensninger for hvilke områder det kan undersøkes i. Dette er i hovedsak de samme begrensningene som følger av mineralloven av 2009, og departementets vurdering er at disse begrensningene er basert på en rimelig avveiing av mineralnæringens behov og hensynet til andre berørte interesser. Det vises også til departementets vurdering av områdebegrensningene som er angitt for leting i § 3-1, se punkt 8.4.4. Det er ingen høringsinstanser som har uttalt seg om områdebegrensningene som er foreslått å gjelde kun for undersøkelser. Departementet foreslår at det innføres begrensninger for hvilke områder som kan undersøkes i tråd med utvalgets forslag.

Departementet er også enig med utvalget i at DMF gis hjemmel til å gi tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i områder der allmennheten ikke har ferdselsrett, og til områder som ligger 50 meter fra en bygning som er benyttet til boligformål. Departementet vurderer at det ofte vil være tungtveiende hensyn som taler mot mineralaktivitet i slike områder, og at den som vil undersøke i disse områdene bør tilstrebe å få samtykke fra grunneiere og berørte bruksrettshavere. Departementet er derfor enig med DMF i at dette sannsynligvis er en bestemmelse det sjeldent vil være aktuelt å benytte. Etter departementets vurdering kan det likevel ikke utelukkes at det kan oppstå behov for å undersøke i disse områdene, og at fordelene ved undersøkelser i konkrete saker kan veie tyngre enn ulempene. Departementet foreslår derfor at bestemmelsen, som i stor grad viderefører gjeldende rett, innføres i ny minerallov. Departementet foreslår at slik tillatelse gis som en del av undersøkelsestillatelsen etter lovforslaget § 4-3. Dokumentasjon på nødvendige samtykker må derfor inngå i søknaden om undersøkelsestillatelse, eventuelt de opplysningene som er nødvendig for å vurdere om kriteriene for å gi tillatelse til undersøkelse i disse områdene er oppfylt.

Se lovforslaget §§ 4-3 sjette ledd og 4-5 første ledd bokstav c.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å gjøre erstatningsreglene som gjelder for leting, gjeldende også for undersøkelser. Erstatningsreglene er vurdert av departementet i punkt 8.4.6.

Se lovforslaget § 4-1.

9.4.2 Rett til undersøkelse av byggeråstoff, naturstein mv.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre reglene i mineralloven av 2009 om undersøkelse av byggeråstoff, naturstein og andre grunneiermineraler som ikke omfattes av mineralkategoriene industrimineraler og lette metaller.

Undersøkelse og utvinning av disse mineralkategoriene foregår normalt på en langt mindre omfattende måte enn undersøkelser og utvinning av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Departementet vurderer at systemet i mineralloven av 2009, som innebærer at undersøkelse av byggeråstoff og naturstein kun baseres på avtale med grunneier, fungerer godt og er effektivt. Departementet slutter seg ellers til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 13.2.3.

Se lovforslaget § 4-2.

9.4.3 Tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Felles tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om en felles undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Departementet vurderer at forslaget er et viktig grep for å hindre konflikter som følge av at flere rettighetshavere gjør krav på å kunne utnytte mineralressurser i det samme området. Utvalget skriver i NOU-en punkt 8.4.4.1 at de har fått tilbakemelding om at grunneiere eller rettighetshavere til grunneiers mineraler søker om undersøkelsesrett til statens mineraler for å unngå at andre kommer dem i forkjøpet, selv om det i utgangspunktet er grunneiers mineraler de forventer å finne og ønsker å utvinne. Etter departementets vurdering er det uheldig om regelverket gjør at det fremstår nødvendig for grunneiere eller rettighetshavere til grunneiers mineraler, å søke om undersøkelsesrett til statens mineraler for å hindre at andre skaffer seg rettigheter som gjør at de også kontrollerer utnyttelsen av grunneiers mineraler. Dersom den som har søkt om undersøkelsesrett til statens mineraler enten er interessert i grunneiers mineraler eller ikke er interessert i mineralaktivitet i området i det hele tatt, kan dette også føre til at områder som inneholder drivverdige forekomster av statens mineraler, blir liggende uutnyttet. Etter departementets vurdering bør undersøkelsestillatelsene også samles for å unngå at det blir brukt ressurser på ulike undersøkelser etter ulike mineraler som kan samordnes. Én og samme kjerneboring kan analyseres både med sikte på grunneiers mineraler og statens mineraler. I et samfunnsperspektiv er det uheldig at det foretas flere kjerneboringer enn det som er nødvendig.

Avtalekrav for undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget har delt seg i spørsmålet om det skal være nødvendig å inngå avtale med grunneier for å kunne få undersøkelsestillatelse. Også høringsinstansene er delt i synet på dette spørsmålet. Blant andre DMF og Vestfold og Telemark fylkeskommune støtter mindretallets forslag. DMF begrunner dette blant annet med at flertallets forslag vil innebære en vesentlig svekkelse av statens råderett over mineralene, og en indirekte overføring av råderett til grunneier. Også NGU og NBI fremhever utfordringer ved flertallets forslag, uten at de gir eksplisitt støtte til mindretallets forslag.

Departementet vurderer at mindretallets forslag vil innebære en effektivisering av tillatelsessystemet. En felles undersøkelsestillatelse innebærer at tiltakshaver trenger tillatelse fra DMF for å undersøke industrimineraler og lette metaller. Dersom det i tillegg skal være et krav om samtykke fra grunneier, vil dette være tidkrevende og medføre høyere transaksjonskostnader. Etter departementets vurdering vil flertallets forslag om å innføre et avtalekrav for statens mineraler, innebære et vesentlig inngrep i prinsippet om bergfrihet som er grunnleggende i minerallovgivningen, se punkt 2.2.4. Dette er en endring i rettstilstanden som etter departementets vurdering ikke er godt nok utredet. Et avtalekrav vil gi grunneieren innflytelse på hvem som får undersøkelsestillatelse til, og dermed krav på, utvinningsrett til statens mineraler. Grunneieren vil kunne stille andre vilkår, og sette frem andre krav enn det som gjelder etter loven, for eksempel om størrelsen på vederlaget ved eventuell utvinning av statens mineraler. Departementet er enig med utvalgets mindretall når de skriver at dette kan åpne for en utvikling det er vanskelig å vurdere konsekvensene av, se NOU-en punkt 8.4.4.2.

Dersom avtale med grunneier ikke oppnås, legger flertallets forslag opp til at det kan gjennomføres ekspropriasjon. Departementet vurderer at et system som legger til rette for ekspropriasjonsprosesser allerede på undersøkelsesstadiet, bør unngås. Ekspropriasjon er svært ressurs- og tidkrevende både for aktøren som søker om ekspropriasjon og for forvaltningen. Dette forsterkes ved at det kan være mange grunneiere i et undersøkelsesområde. Det er en nokså liten andel av mineralressursene som blir undersøkt som ender opp med å bli utvunnet. Før en ressurs er undersøkt, er det heller ikke mulig å anslå det økonomiske potensialet i ressursen. Tiltakshaver vil ha bedre grunnlag for å ta belastningen og kostnaden med en ekspropriasjon når undersøkelsen er ferdig enn før den starter. Departementet vurderer at det er en risiko for at undersøkelsesselskaper ikke vil ta investeringene ved ekspropriasjon på et stadium i prosessen der man ikke vet om det vil finnes drivverdige mineralforekomster. Flertallets forslag vil trolig gjøre det både mer kostbart og mer tidkrevende å undersøke etter statens mineraler. En uheldig konsekvens av flertallets forslag kan derfor være at landets mineralressurser blir undersøkt i mindre grad, og at undersøkelsesnæringen trekkes til andre land med enklere regelverk.

Departementet slutter seg derfor til mindretallets forslag, som innebærer at det ikke skal innføres et krav om samtykke fra grunneier for å gjennomføre undersøkelser av statens mineraler.

Det er flere høringsinstanser som støtter flertallets forslag, blant andre Statskog SF, Norskog, Bondelaget og NRL. AMR skriver at de er av den oppfatning at Den europeiske menneskerettskonvensjonen tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (EMK P1-1) er til hinder for at DMF har anledning til å gi tillatelse til undersøkelser etter industrimineraler og lette metaller. Dette innspillet viser til at mindretallets forslag også innebærer at det ikke skal være krav om avtale med grunneier for å få undersøkelsesrett til industrimineraler og lette metaller. På denne bakgrunn ser departementet at det er behov for å gi noen vurderinger av forslaget opp mot EMK artikkel P1-1.

EMK P1-1 er inkorporert gjennom lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 2. I motsetning til Grunnloven § 105, beskytter EMK P1-1 ikke bare eksisterende eiendom, men også berettigede forventninger om å utnytte et eiendomsgode. Bestemmelsen inneholder tre spesifikke regler – prinsippregelen, avståelsesreglen og kontrollregelen. Inngrep vurderes normalt etter én av dem. Uavhengig av hvilken regel som anvendes må inngrep være i samsvar med loven, forfølge et legitimt formål og være forholdsmessige for ikke å være konvensjonsstridige, se HR-2018-1258-A Gassled avsnitt 110–111.

Departementet vurderer at mindretallets forslag vil kunne utgjøre et «inngrep» etter EMK P1-1. Spørsmålet kan samtidig neppe besvares generelt, all den tid mange lette metaller og industrimineraler i dag ligger sammenvevd med forekomster av statens mineraler som en del av en malm. Etter mineralloven av 2009 kreves det ikke samtykke fra grunneier for å undersøke slike forekomster. Departementet holder det derfor åpent om reguleringen utgjør et «inngrep» etter EMK artikkel P1-1.

Dersom mindretallets forslag utgjør et «inngrep» er det lite tvilsomt at inngrepet vil ha hjemmel i lov og følge et legitimt formål. Det springende punktet er etter departementets vurdering om inngrepet er forholdsmessig. Forholdsmessigheten må vurderes etter kontrollregelen som følger av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) sin praksis om overføring av bruksrettigheter. For å være forholdsmessig, må reguleringen treffe en «fair balance» mellom samfunnets og grunneiers interesser.

Departementet vurderer at økt undersøkelsesvirksomhet har stor samfunnsmessig betydning. Det vises særlig til kombinasjonen av det grønne skiftet og den geopolitiske situasjonen. Overgangen til lavutslippssamfunnet ventes å mangedoble forbruket av en rekke mineraler. Globalt dominerer Kina utvinning og foredling av mange kritiske mineraler, noe som er sårbart for forsyningssikkerheten. Et krav om samtykke fra grunneier i tillegg til undersøkelsestillatelse fra DMF medfører høyere transaksjonskostnader, og vil være tidkrevende for tiltakshaveren. Departementet vurderer at dette kan lede til redusert undersøkelsesvirksomhet.

Videre vurderer departementet at det eventuelle inngrepet i grunneiers interesser er forholdsvis begrenset. Mindretallets forslag medfører at grunneier mister retten til selv å beslutte om det skal foretas undersøkelser av industrimineraler og lette metaller på eiendommen eller ikke. Inngrepet medfører ikke at eiendomsretten som sådan overføres. Utvinningsrett til forekomster av grunneiers mineraler vil fortsatt kreve avtale eller ekspropriasjon, se lovforslaget § 5-1. Ved eventuell ekspropriasjon vil grunneier ha rett på full erstatning. Inngrepet er også saklig begrenset til industrimineraler og lette metaller. Det kreves fortsatt samtykke fra grunneier eller ekspropriasjon for undersøkelser av øvrige grunneiermineraler, slik som byggeråstoff og naturstein. Se lovforslaget § 4-2. Det kreves også avtale med grunneier eller ekspropriasjon dersom undersøker trenger adkomst utover det som følger av allemannsretten for å gjennomføre tiltak som ikke omfattes av lovforslaget § 4-4 eller gjøre «inngrep som medfører vesentlig skade» jf. § 4-4 første ledd andre punktum.

Det eventuelle inngrepet er videre tidsbegrenset og det stilles krav om undersøkelsesplan for å sikre fremdrift i undersøkelsesarbeidene, se lovforslaget § 4-8. DMF kan kun gi undersøkelsestillatelse dersom «det ikke er særlige forhold ved det omsøkte undersøkelsesområdet som tilsier at undersøkelsestillatelse ikke bør gis», se lovforslaget § 4-3 andre ledd bokstav d. Hensynet til grunneier blir vektlagt i denne vurderingen.

Grunneier vil dessuten holdes skadesløs ved at grunneier har krav på erstatning for tap ved skader eller ulemper som en undersøkelsesaktivitet fører til på eiendommen jf. lovforslaget § 4-1 andre ledd jf. § 3-3.

På denne bakgrunn vurderer departementet at mindretallets forslag vil være forholdsmessig. For øvrig vises det til at det er fastsatt egne overgangsregler for undersøkelsesrett til grunneiers mineraler og undersøkelsestillatelse til statens mineraler som er gitt etter mineralloven av 2009, se lovforslaget § 12-2 bokstav b til d.

Departementet vil bemerke at en konsekvens av mindretallets forslag er at det kun er staten som har rett til vederlag ved undersøkelser, se lovforslaget § 10-2. Utvalget har ikke foreslått regler som gir grunneier rett til vederlag i undersøkelsesperioden. Departementet vurderer at dette er en forskjellsbehandling som ikke er begrunnet. Departementet vurderer derfor at dette er en problemstilling som bør utredes nærmere.

Selv om departementet vurderer at det ikke bør være et krav om avtale for å få undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, mener departementet likevel at lovens system ellers sørger for at undersøker har gode insentiver til tidlig og god dialog med både grunneier og andre rettighetshavere. Det vises i denne sammenheng blant annet til departementets forslag til § 5-2, som innebærer at undersøkeren ikke skal få krav på å få utvinningsrett til industrimineraler eller lette metaller uten avtale med grunneier eller et ekspropriasjonsvedtak. Dette innebærer at den som ønsker å gjennomføre undersøkelser etter disse mineralene, vil ha en sterk egeninteresse i å inngå en avtale med grunneieren om fortrinnsrett til å utvinne eventuelle drivverdige forekomster av industrimineraler og lette metaller før undersøkelsen starter. Departementet understreker også at undersøkelsestillatelsen kun gir rett til tilgang til selve undersøkelsesområdet. Undersøkeren vil kunne ha behov for veirett, tillatelse til motorferdsel og tilgang til lagringsplass. Dette vil gi insentiv til å ha god kontakt med og starte dialog med kommunen, naboer og andre rettighetshavere tidlig.

Øvrige vilkår for tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget foreslår videre at det skal være et vilkår for å bli tildelt undersøkelsestillatelse at undersøkelsene slik de er planlagt, oppfyller kravene om forsvarlig mineralvirksomhet i utvalgets lovforslag § 2-1. Departementet slutter seg til utvalgets forslag, men vurderer at også krav om kompetanse i lovforslaget § 2-2 må oppfylles. Det vises til departementets vurderinger i punkt 7.1.4.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre gjeldende retts krav om at søkeren må være et foretak som er registrert i Foretaksregisteret. Departementet vurderer at dette kravet sørger for en sikker identifikasjon av søkeren. Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å videreføre gjeldende retts bestemmelse om at søknaden om undersøkelsestillatelse kan avslås, dersom søkeren tidligere har begått alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser gitt i eller med grunnlag i minerallovgivningen. Departementet er også enig i utvalgets forslag til justering av denne. Departementet vurderer at denne bestemmelsen er viktig for å forhindre at mindre seriøse aktører legger beslag på undersøkelsesområder til fortrengsel for andre seriøse aktører.

Utvalget foreslår også at det skal være et vilkår for å få undersøkelsestillatelse at undersøkelsesplanen oppfyller kravene i utvalgets lovforslag § 4-6. Departementet slutter seg til dette forslaget som er en naturlig følge av kravet om at tiltakshaver må utarbeide en undersøkelsesplan. Se punkt 9.4.6 for departementets vurdering av kravet til undersøkelsesplanen.

Departementet vurderer at det er en svakhet ved mineralloven av 2009 at det ikke foretas en reell prøving av om det bør tillates undersøkelsesvirksomhet i et område. Undersøkelser kan være omfattende og blant annet komme i konflikt med hensynet til miljøet og andre interesser i området. Departementet er derfor enig med utvalget i at et vilkår for å få tildelt undersøkelsestillatelse etter bestemmelsen, bør være at det ikke er «særlige forhold» ved det omsøkte undersøkelsesområdet som tilsier at undersøkelsestillatelse ikke bør gis, se lovforslaget § 4-3 andre ledd bokstav d. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger knyttet til dette vilkåret i NOU-en punkt 13.3.3.2.1 og 13.3.3.2.6. Hva som ligger i «særlige forhold» er nærmere forklart i departementets merknad til § 4-3.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at et vilkår for å få tildelt undersøkelsestillatelse skal være at ingen andre har reservert området etter § 4-5 andre ledd, eller har undersøkelsestillatelse, utvinningsrett etter driftskonsesjon til statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller i undersøkelsesområdet. Denne regelen er en konsekvens av forslaget om å oppheve prioritetssystemet som følger av mineralloven av 2009. Det vises til departementets vurderinger av dette i forbindelse med lovforslaget § 4-5 i punkt 9.4.5

Som redegjort for i punkt 9.4.1 vurderer departementet at DMF bør gis hjemmel til å gi tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i områder som er nevnt i lovforslaget § 3-1 andre ledd og § 4-1 første ledd tredje punktum, uten tillatelse fra grunneiere og berørte bruksrettshavere. Departementet vurderer at slik tillatelse bør gis i forbindelse med at det gis undersøkelsestillatelse, og foreslår at hjemmelen plasseres i § 4-3 sjette ledd.

Se lovforslaget § 4-3 og merknad til § 4-3.

9.4.4 Innholdet i undersøkelsestillatelse for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Departementet slutter seg til utvalgets forslag til regulering av undersøkelsestillatelsens innhold i utvalgets lovforslag § 4-4 første ledd. Bestemmelsen inneholder i hovedsak en presisering av gjeldende rett i mineralloven av 2009 § 19. Det er ingen høringsinstanser som har uttalt seg om bestemmelsen.

Utvalget foreslår å endre ordlyden for hvilke inngrep som krever samtykke fra grunneiere og berørte bruksrettshavere fra «inngrep i grunnen» til «inngrep». Departementet vurderer at det vil gi grunneieren og berørte bruksrettshavere en sterkere beskyttelse enn etter mineralloven av 2009, og at det er rimelig at også inngrep som kan gi vesentlig skade i for eksempel vegetasjon, krever samtykke. Departementet vurderer at det fremdeles bør være rom for skjønn i vurderingen av hvilke aktiviteter undersøker kan foreta uten samtykke fra grunneiere og berørte bruksrettshavere. Undersøkelser kan variere, og det kan også komme nye undersøkelsesmetoder og ny teknologi. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om at det fremdeles bør være inngrep som vil medføre «vesentlig skade» som krever samtykke. Hva som ligger i begrepet «vesentlig skade» er nærmere omtalt i departementets merknad til § 4-4 første ledd.

Departementet slutter seg, som redegjort for i punkt 9.4.3, til utvalgets mindretalls forslag om at det ikke skal være et vilkår om samtykke fra grunneier for å få tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. På denne bakgrunn slutter departementet seg også til mindretallets forslag om at en undersøkelsestillatelse ikke skal gi eksklusiv rett til å inngå avtale om utvinningsrett med grunneier for industrimineraler og lette metaller, og til å få tildelt utvinningsrett av DMF etter § 5-2. Departementet foreslår heller at den som har undersøkelsestillatelse etter § 4-3 skal ha en fortrinnsrett til ekspropriasjon av utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller. Se lovforslaget § 5-2 og departementets vurdering av dette i punkt 11.4.2.

Tillatelse til motorferdsel

Departementet ser både fordeler og ulemper når det gjelder spørsmålet om myndigheten til å gi tillatelse til motorferdsel i forbindelse med mineralundersøkelser bør flyttes fra kommunen til DMF. Undersøkelser av mineralforekomster er nødvendig for å kunne kartlegge hvilke mineraler som finnes i en forekomst og i hvilke mengder. Denne informasjonen er viktig å ha for at myndighetene skal ha et faglig grunnlag for sine vurderinger av om arealet skal benyttes til mineralvirksomhet. Departementet vurderer at det er uheldig at kommunen, ved å benytte seg av sitt frie skjønn, kan forhindre mineralaktivitet uten kjennskap til potensialet som ligger i mineralforekomsten. Samtidig vurderer departementet at det er gode grunner til at det er kommunen som skal gi tillatelse til motorferdsel. Det er kommunen som kjenner den totale belastningen på naturen i kommunen best. Departementet vurderer at kommunen er best i stand til å stille vilkår for å sørge for at motorferdselen foregår på en måte som også ivaretar andre relevante hensyn. Dersom myndigheten flyttes til DMF, må DMF nødvendigvis i stor grad basere seg på kommunens vurderinger, noe DMF også har gitt tilbakemeldinger om i sin høringsuttalelse. På denne bakgrunn vurderer departementet at adgangen til å gi tillatelse til motorferdsel til mineralundersøkelser fremdeles bør ligge hos kommunen, og følger dermed ikke opp utvalgets forslag om å flytte denne myndigheten til DMF.

Departementet vurderer likevel at det bør gis føringer for kommunens frie skjønn i forbindelse med tillatelser til motorferdsel til mineralundersøkelser. Slike føringer kan innebære at kommunen må legge stor vekt på samfunnets behov for informasjon om landets mineralressurser, og at kommunen må synliggjøre hvordan de har vektet dette hensynet opp mot øvrige hensyn. Den endelige formuleringen av føringene må det tas stilling til ved endring av motorferdselregelverket. Departementet vurderer også at det bør gjøres andre endringer i motorferdselregelverket for å ivareta mineralnæringen bedre. Utvalget peker på flere utfordringer med motorferdselregelverket for mineralundersøkelser i NOU-en punkt 11.5.1. Etter at utvalget leverte sin utredning, har Motorferdsellovutvalget levert et forslag til ny motorferdsellov i NOU 2024: 10 Ny motorferdsellov.

Motorferdsellovutvalget peker på flere av de samme utfordringene som minerallovutvalget, og har dels overlappende forslag. Motorferdsellovutvalget foreslår en ny lovbestemmelse for mineralnæringen. Motorferdsellovutvalgets lovforslag for mineralnæringen innebærer at kravet om momspliktig inntekt for fornyet tillatelse fjernes. Tidsbegrensningen for tillatelser til motorferdsel ved mineralundersøkelser utvides videre fra to til fire år. Motorferdsellovutvalgets lovforslag åpner også for at kommunen kan tillate motorferdsel på barmark utenfor traktorvei. Se NOU 2024: 10 punkt 20.4 for en nærmere beskrivelse av forslaget.

Departementet slutter seg i stor grad til de vurderingene som er gjort av Motorferdsellovutvalget. Undersøkelser kan foregå over mange år uten at undersøkelsesaktiviteten gir inntekter. Tidsbegrensningen på to år og inntektskravet som følger av motorferdselregelverket er derfor utfordrende for undersøkelsesnæringen. Videre vil det ofte være umulig å kun benytte traktorvei som ferdselsvei, siden mineralressurser er stedbundne. Lovendringer i motorferdselregelverket for mineralnæringen vil følges opp i forbindelse med arbeidet med ny motorferdsellov. Regjeringen har besluttet at endringene skal gjennomføres i inneværende stortingsperiode. Dersom det ikke blir lagt frem forslag til ny motorferdsellov i inneværende stortingsperiode, har regjeringen besluttet at endringene vil bli gjennomført i forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag.

Dispensasjon fra plan- og bygningsloven

Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgets forslag om å gi DMF hjemmel til å gi dispensasjon fra plan etter plan- og bygningsloven § 19-2 i forbindelse med at DMF gir undersøkelsestillatelse etter utvalgets lovforslag § 4-4. Departementet er enig med utvalget i at det vil være en fordel om flere tillatelser kan gis samlet, og at det vil kunne oppleves som en forenkling av tillatelsessystemet dersom tiltakshaver kun trenger å forholde seg til én myndighet. Departementet deler likevel synet til de høringsinstansene som har uttalt seg om at kunnskap om lokale forhold er spesielt viktig ved disse avgjørelsene. Departementet har også lagt vekt på at plan- og bygningsloven er en samordningslov med kommunen som myndighet, og at retten til å fatte vedtak etter loven i utgangspunktet ikke bør legges til den enkelte sektormyndighet. Dersom det skal gjøres unntak fra plan- og bygningslovens ansvarsfordeling og system bør det etter departementets vurdering være godt utredet at dette er nødvendig for å løse et reelt problem. Departementet mener at utvalgets utredning ikke i tilstrekkelig grad dokumenterer at det faktisk er et problem at kommunene ikke gir dispensasjon fra plan- og bygningsloven dersom tiltakshaver søker om det. Departementet vurderer også at det er usikkert om forslaget faktisk vil innebære en reell forenkling for tiltakshaver. Forslaget innebærer at tiltakshaver fremdeles må utarbeide en søknad om dispensasjon i tillegg til en søknad om undersøkelsestillatelse. Kommunen vil dessuten ha klagerett på et eventuelt dispensasjonsvedtak. En ordning hvor DMF kan gi dispensasjon fra plan til tiltak som kommunen ikke ønsker, kan derfor medføre lang saksbehandlingstid i form av klagebehandling. Som redegjort for, er departementet heller ikke enig i utvalgets forslag om å gi DMF myndighet til å gi tillatelse til motorferdsel. Dette innebærer at tiltakshaver uansett må forholde seg til kommunen som myndighet i undersøkelsesfasen.

På denne bakgrunn foreslår departementet at vedtaksmyndigheten etter plan og bygningsloven § 19-2 forblir hos kommunen.

KS skriver i sitt høringsinnspill at en alternativ vei kan være å ta inn i plan- og bygningsloven at kommunen skal ta særlig hensyn til innspill fra DMF i sin vurdering ved søknad om dispensasjon. Departementet synes dette er et godt innspill til en lovendring som bør utredes nærmere.

Departementet vurderer at det bør gis føringer for hva kommunen bør vektlegge i utøvelsen av sitt frie skjønn i forbindelse med dispensasjonsvedtak etter plan- og bygningsloven § 19-2. Dette innebærer at kommunen bør legge stor vekt på samfunnets behov for informasjon om landets mineralressurser ved utøvelsen av sitt frie skjønn etter plan- og bygningsloven § 19-2 i forbindelse med undersøkelsesfasen i mineralsaker.

9.4.5 Krav til innhold i søknad om undersøkelsestillatelse, saksbehandling mv.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag til krav om innhold i søknad om undersøkelsestillatelse i utvalgets lovforslag § 4-5 første ledd. Departementet vurderer at det er hensiktsmessig at lovens krav til søknadens innhold bør ha rom for noe skjønn, og slutter seg til utvalgets forslag om at nærmere krav kan gis i forskrift. Dette for å kunne ta hensyn til variasjoner ved ulike undersøkelser og lokasjoner. Det er ingen høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget. Som redegjort for i punkt 9.4.1 vurderer departementet at dokumentasjon på samtykke fra grunneiere og berørte bruksrettshavere også bør legges ved en søknad om undersøkelsestillatelse dersom det skal undersøkes i områder som er nevnt i § 3-1 andre ledd og § 4-1 første ledd tredje punktum.

Siden søknader om undersøkelsestillatelse vil være mer omfattende og arbeidskrevende for tiltakshaver enn etter gjeldende rett, vurderer departementet at det er behov for regler som ivaretar søkers interesser allerede på søknadstidspunktet. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å erstatte prioritetssystemet i mineralloven av 2009 med regler om reservasjon av områder. Utvalget skriver at de har vurdert om reservasjonsregelen innebærer en uhensiktsmessig beslaglegging av området mens søknaden behandles, og viser til at søknadsbehandlingen kan ta vesentlig lengre tid enn etter mineralloven av 2009. Departementet slutter seg ellers til utvalgets vurderinger av spørsmålet i NOU-en punkt 13.3.3.4, men vil presisere at departementets lovforslag innebærer at DMF ikke får overført myndighet til å gi motorferdselstillatelse eller dispensasjon fra arealplan, se punkt 9.4.4. Etter departementets vurdering vil dette legge til rette for at søknadsbehandlingen hos DMF vil ta kortere tid enn etter utvalgets forslag.

DMF mener at det er uklart om reservasjonen skal skje automatisk eller om det skal skje etter noen grad av saksbehandling. DMF mener det er hensiktsmessig med en gjennomgang av søknaden før reservasjon gjøres, blant annet med tanke på eventuelle feil i dokumentasjon eller forsendelsen. Departementet vurderer at regelen må forstås slik at reservasjon gjøres fra det tidspunktet søknaden er mottatt hos DMF, det vil si før søknaden er gjennomgått av DMF. Departementet har forståelse for DMFs argumentasjon, men mener hensynet til en enkel og forutsigbar regel må veie tyngst.

DMF skriver også at det synes uklart om vedtatt undersøkelsesområde i forslaget kan være noe annet enn omsøkt undersøkelsesområde, altså om området kan endre seg i løpet av saksbehandlingsprosessen. Departementet vurderer at undersøkelsesområdet må kunne justeres i løpet av saksbehandlingsprosessen, og mener at dette fremgår av utvalgets lovforslag. Dersom DMF vurderer at et undersøkelsesområde er uhensiktsmessig utformet, kan DMF avslå søknaden eller gi veiledning til søkeren slik at søknaden eventuelt kan justeres. At dette også gjelder foreløpig søknad som gir reservasjon, fremgår av utvalgets omtale i NOU-en punkt 13.3.3.5.2. Se også omtale i punkt 9.4.7 og merknad til § 4-3 femte ledd.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at søknaden skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring. Dette vil etter departementets vurdering bidra til å sørge for at søknaden er tilstrekkelig opplyst. Departementet forstår utvalgets forslag slik at dette også inkluderer undersøkelsesplanen, og foreslår at dette presiseres i lovbestemmelsen. Se lovforslaget § 4-5 tredje ledd.

Se lovforslaget § 4-5 og merknad til § 4-5.

9.4.6 Undersøkelsesplan

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag til innholdet i undersøkelsesplanen. Departementet vurderer at forslaget setter krav om opplysninger som er nødvendig for at DMF skal kunne vurdere om undersøkelsestillatelse skal gis, og eventuelt på hvilke vilkår. De ulike kravene er nærmere omtalt i merknad til lovforslaget § 4-6. Som redegjort for i punkt 9.4.4, foreslår departementet at DMF ikke skal ha myndighet til å gi tillatelse til motorferdsel til mineralundersøkelser. Departementet vurderer derfor at det ikke er behov for at undersøkelsesplanen skal gi opplysninger om planlagt adkomst til og ferdsel i undersøkelsesområdet.

Flere høringsinstanser er positive til forslaget. Vestfold og Telemark fylkeskommune skriver at forslaget fremmer en lovtekst som sett fra fylkeskommunen lenge har vært etterlyst, og støtter forslaget. Fylkeskommunen mener kravene til undersøkelsesplanen vil sikre at det er seriøse aktører, og ikke bare spekulanter, som søker rettigheter. Dette er også et poeng som fremheves av NGU, som skriver at aktivitetsplikten, regulert gjennom krav til undersøkelsesplan, er ett av de viktigste momentene i lovutkastet.

Det er også høringsinstanser som er negative til forslaget. Hustadlitt AS peker på at saksbehandlingen for å oppnå undersøkelsestillatelse er vesentlig mer omfattende enn i dagens lov, og skriver at kravene om undersøkelsesplan forvansker eksisterende prosess vesentlig, er tid- og kostnadskrevende og vil innebære et betydelig merarbeid for aktørene.

Heidelberg Materials Norway AS skriver at på grunn av deres langsiktige avtaler, vil deres undersøkelser av kalksteinforekomster skje ved behov og ikke etter systematiske undersøkelsesplaner. Videre skriver selskapet at det privatrettslige grunnlaget med eventuelle begrensninger er regulert i uttaksavtalen, og at de offentligrettslige begrensningene allerede er regulert i blant annet plan- og bygningsloven kapittel 20.

Departementet er enig med Hustadlitt AS i at kravene som stilles til undersøkelsesplanen vil innebære en mer omfattende saksbehandling på undersøkelsesstadiet enn det som følger av mineralloven av 2009. Departementet vurderer at dette i seg selv kan virke begrensende på undersøkelsesaktiviteten, noe som er negativt. Samtidig vurderer departementet at det er flere tungtveiende fordeler ved å stille krav om en undersøkelsesplan som veier opp for dette. Departementet vurderer at det er en svakhet ved mineralloven av 2009 at det er mulig å få undersøkelsesrett til et område uten noen krav til plan for hvordan undersøkelsene skal gjennomføres. Dette bidrar til at mindre seriøse aktører kan beslaglegge et område så lenge undersøkelsesretten varer, uten at det faktisk gjennomføres undersøkelser. Departementet vurderer også at det er en svakhet ved gjeldende rett at det ikke gjennomføres noen form for prøving av om området som det søkes undersøkelsesrett til, er egnet for mineralvirksomhet. Dette er for det første uheldig siden undersøkelsesarbeidet i seg selv kan komme i konflikt med andre interesser i området. For det andre er det uheldig at eventuell risiko ved videre mineralvirksomhet ikke blir synliggjort for den som ønsker å undersøke området. Dersom et område er uegnet for senere drift på grunn av for eksempel konflikt med kulturmiljøverdier eller hensynet til naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, er det en fordel for tiltakshaver om dette avdekkes før tiltakshaver tar en eventuell beslutning om å investere i undersøkelser i området.

Departementet er videre enig med utvalget i at det ikke er hensiktsmessig å pålegge tiltakshaver å utarbeide undersøkelsesplan i områder der tiltakshaver allerede har tillatelse til prøveuttak med tilhørende prøveuttaksplan. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om en unntaksbestemmelse.

Se lovforslaget § 4-6 og merknad til § 4-6.

9.4.7 Undersøkelsesområdet for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Departementet vurderer at det er et stort behov for å revidere gjeldende retts regler om angivelse av undersøkelsesområder. Gjeldende retts regler som innebærer at området må angis med rettvinklede firkanter, fremstår som utdaterte og uhensiktsmessige. Reglene innebærer at undersøkelsestillatelsen vil kunne dekke områder tiltakshaver ikke har som hensikt å undersøke, og områder der det ikke er mulig eller lovlig å gjennomføre undersøkelser. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 13.3.3.5.1. Departementet vurderer at bestemmelsene om undersøkelsesområdet bør plasseres i lovens hjemmel om undersøkelsestillatelse.

Se lovforslaget § 4-3 femte ledd og merknad til § 4-3 femte ledd.

9.4.8 Varslings- og meldeplikt før oppstart av undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 13.3.3.7, og foreslår at det innføres en varslings- og meldeplikt før oppstart av undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i tråd med utvalgets forslag. Lovforslaget legger opp til at søknaden om undersøkelsestillatelse og undersøkelsesplanen skal sendes på høring, og aktørene som skal varsles etter forslaget vil derfor være kjent med at det planlegges undersøkelser i området. Se lovforslaget § 4-5 tredje ledd. Departementet vurderer likevel at varslings- og meldeplikten er nødvendig fordi det kan gå noe tid fra søknaden om undersøkelsestillatelse er på høring og frem til undersøkelsene faktisk starter opp.

Nome kommune skriver i sitt høringsinnspill at varslingsregelen også bør gjelde overfor kommunen. Departementet vurderer at det først og fremst er grunneiere og berørte bruksrettshavere i tillegg til DMF som har behov for informasjon om tidspunkt for oppstart av undersøkelsesarbeider. Som redegjort for i punkt 7.1.4 er departementet likevel enig i at også kommunen bør få informasjon om planlagt og pågående mineralaktivitet. Departementet har derfor foreslått å lovfeste tiltakshaverens plikt til å gi kommunen informasjon om mineralvirksomhet i lovforslaget § 2-3. I tillegg har kommunen rett til å få en søknad om undersøkelsestillatelse på høring etter lovforslaget § 4-5 tredje ledd. Departementet vurderer på denne bakgrunn at kommunens behov for informasjon er tilstrekkelig ivaretatt i lovforslaget, og foreslår ikke at varslingsregelen også skal gjelde for kommunen. Departementet vil likevel bemerke at tiltakshaver i en konkret sak kan ha plikt til å varsle kommunen om oppstart av mineralundersøkelser. Dette må vurderes konkret etter lovforslaget § 2-3.

Se lovforslaget § 4-7 og merknad til § 4-7.

9.4.9 Varighet av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Departementet er enig i utvalgets forslag om å redusere varigheten av en undersøkelsestillatelse fra syv til tre år. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 13.3.3.8.1. Departementet vurderer at dette forslaget sett i sammenheng med kravene til undersøkelsesplanen i lovforslaget § 4-6, vil bidra til å forhindre at områder blir beslaglagt av mindre seriøse aktører.

Det er flere høringsinstanser som peker på at en varighet på tre år er for kort. Omya Hustadmarmor AS skriver blant annet at tatt i betraktning at en undersøkelse oftest inneholder elementene kartlegging, diamantboring (i flere steg), forekomst/mineral-definering og prosesseringsforsøk er tre år altfor kort tid. AMR skriver at en varighet på tre år er altfor kort, og at det skaper en helt uakseptabel risiko for selskapene. Hustadlitt AS anbefaler at det ses nærmere på en regel med lenger varighet, eventuelt sammen med aktivitetskrav til rettighetshaver i løpetiden.

Departementet har forståelse for at undersøkelser kan ta vesentlig lengre tid enn tre år, og at undersøkelsesforetak har behov for forutsigbarhet for sine rettigheter i undersøkelsesperioden. Departementet vurderer likevel at utvalgets forslag til § 4-9 andre ledd ivaretar de seriøse undersøkelsesforetakenes interesser, ved at DMF kan forlenge undersøkelsestillatelsen på nærmere vilkår. Departementet slutter seg til utvalgets forslag til vilkår for forlengelse. Vilkårene er nærmere redegjort for i NOU-en punkt 13.3.3.8.2 og i merknad til § 4-8. Adgangen til å forlenge undersøkelsestillatelsen er underlagt skjønn ved at det står i lovbestemmelsen at DMF «kan» forlenge tillatelsen. Departementet vil bemerke at dersom vilkårene i bestemmelsen er oppfylt, så skal forlengelse normalt gis.

Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om at en søknad om forlengelse må være kommet inn til DMF senest tre måneder før undersøkelsestillatelsen opphører. Departementet vurderer at det er hensiktsmessig med en frist som gir DMF mulighet til å behandle søknaden om forlengelse før undersøkelsestillatelsen utløper. Departementet slutter seg også til utvalgets forslag til § 4-9 tredje ledd andre punktum, likevel med noen mindre språklige justeringer. Departementet vurderer at undersøkelsestillatelsen må vare frem til søknaden om forlengelse er endelig avgjort. Dette er praktisk dersom DMF bruker lengre tid enn tre måneder på å behandle søknaden, eller dersom DMFs vedtak må klagebehandles. Det samme må gjelde for en søknad om utvinningsrett etter § 5-2 siden det er et vilkår for å kunne søke om utvinningsrett etter § 5-2, at søkeren har undersøkelsesrett. Utvalget skriver at «dersom der reises søksmål med påstand om at vedtaket er ugyldig, vil søknaden ikke være endelig avgjort, og undersøkelsestillatelsen vil gjelde», se NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-9 tredje ledd. DMF argumenterer i sin høringsuttalelse for at bestemmelsen må innebære at ny undersøkelsesrett ikke kan tildeles før søknad om forlengelse eller utvinningsrett er endelig avgjort i forvaltningen. Departementet er enig i at dette er en praktisk avgrensning siden det ikke gjelder noen søksmålsfrist for denne type søksmål. Dersom et endelig avslag fra klageinstansen på søknad om forlengelse av undersøkelsesrett ikke innebærer at søknaden er endelig avgjort der det er tatt ut søksmål, kan søknaden heller ikke anses endelig avgjort i perioden mellom det endelige avslaget i forvaltningen og frem til søksmålet. En konsekvens av dette er at DMF eventuelt må tilbakekalle en gyldig tildelt undersøkelsestillatelse på grunn av et senere søksmål fra en tidligere rettighetshaver. Departementet vurderer at dette er en uhensiktsmessig regel, og foreslår at det presiseres i lovteksten at undersøkelsestillatelsen gjelder frem til en eventuell klage er avgjort i forvaltningen.

DMF skriver også i sin høringsuttalelse at utvalgets forslag til § 4-9 femte ledd er uklart formulert når det står at undersøkelsestillatelsen ikke kan «forlenges» mer enn til sammen 15 år, når det samtidig fremgår av NOU-en at hensikten er å regulere at undersøkelsestillatelsen maksimalt skal kunne vare 15 år. Departementet er enig i dette, og foreslår en presisering i lovteksten, se lovforslaget § 4-8 femte ledd.

Departementet slutter seg ikke til utvalgets forslag om at departementet skal kunne forlenge alle undersøkelsestillatelser uten forutgående søknad i ekstraordinære tilfeller. Departementet vurderer at en slik bestemmelsen kan være praktisk ved force majeure-situasjoner, men vurderer at forslaget ikke er godt nok utredet.

Se lovforslaget § 4-8 og merknad til § 4-8.

9.4.10 Pantsettelse og overdragelse av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at adgangen til å overdra en undersøkelsestillatelse i hovedsak videreføres. Departementet vurderer at denne adgangen er viktig for å stimulere til investering, lette finansiering av mineralvirksomhet og fremme nødvendige omorganiseringer i næringen.

Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgets forslag om å gi regler om adgangen til å pantsette en undersøkelsestillatelse i mineralloven. Departementet savner en utredning av sammenhengen mellom utvalgets forslag og muligheten for pantsettelse av undersøkelsesrettigheter etter pantelovens regler om pantsettelse av driftstilbehør i lov 8. februar 1980 nr. 2 om pant (panteloven) § 3-4 andre ledd bokstav c. Også DMF skriver i sitt høringsinnspill at de savner en nærmere vurdering av det reelle behovet for en regel om pantsettelse av undersøkelsesrettigheter. Departementet utelukker ikke at det kan være behov for å gi egne regler om pant i mineralloven, men siden reglene i panteloven ikke er omtalt i NOU-en, vurderer departementet at forslaget ikke er tilstrekkelig utredet.

Se lovforslaget § 4-9 og merknad til § 4-9.

9.4.11 Karanteneperiode etter opphør av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller og frigivelse av områder underlagt karantene

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 13.3.3.9.2 og foreslår å innføre en karanteneregel for områder der undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller opphører i tråd med utvalgets lovforslag § 4-11 første og andre ledd. Karanteneregelen innebærer at det i disse områdene ikke kan gis ny undersøkelsestillatelse før det er gått seks måneder fra det tidspunktet undersøkelsestillatelsen opphører. Undersøkelsestillatelsens varighet er regulert i § 4-8.

Det er flere høringsinstanser som støtter forslaget, blant andre DMF, Vestfold og Telemark fylkeskommune og LO. Det er også enkelte høringsinstanser som argumenterer for å beholde prioritetssystemet etter gjeldende rett. Hustadlitt AS skriver at deres vurdering er at prioritetssystemet fremstår mer oversiktlig og forutsigbart, samtidig som systemet gir muligheter for langsiktig planlegging og forberedelser ved at man kan sikre seg en rett på en lavere prioritet. Departementet vurderer at dagens prioritetssystem skaper flere utfordringer og bør endres. Departementet vurderer at det er særlig uheldig at systemet åpner for omgåelse ved at selskaper som er i ferd med å miste prioritet, kan samarbeide med andre selskaper som i realiteten er kontrollert av samme eier. Dessuten oppleves det som komplisert og uoversiktlig.

Et mindretall i utvalget har foreslått at lovbestemmelsen om karantene også skal inneholde et tredje ledd som innebærer at DMF kan beslutte at et område i karantene skal lyses ut særskilt før området frigis. Dette skal altså ikke være hovedregelen, men noe DMF kan beslutte for et konkret område. Departementet er enig med utvalgets mindretall i at det kan være gode grunner til å gå vekk fra en ensidig vekt på tidsprioritet i enkelte tilfeller. Tidsprioritet som grunnlag for tildeling av undersøkelsestillatelse, som også gir utvinningsrett til drivverdige forekomster, kan gi tilfeldige utslag. Dette kan resultere i at det ikke nødvendigvis er den best kvalifiserte søkeren som får rettigheter til området. Departementet vurderer at alle som er interessert, bør få anledning til å konkurrere på like vilkår i områder der det er grunn til å tro at det vil kunne være konkurranse om å få undersøkelsestillatelse. Dette kan for eksempel være i områder som inneholder mineraler som vurderes som kritiske eller strategisk viktige.

Se lovforslaget § 4-10 og merknad til § 4-10.

9.4.12 Forskrift om undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Departementet er enig i utvalgets forslag, og foreslår at det innføres en forskriftshjemmel om undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i tråd med utvalgets forslag.

Se lovforslaget § 4-11 og merknad til § 4-11.

9.4.13 Undersøkelse etter og kartlegging av mineraler som gjennomføres av Norges geologiske undersøkelse

Departementet er enig med utvalget i å innføre en hjemmel om undersøkelser og kartlegging av mineraler som gjennomføres av Norges geologiske undersøkelse (NGU). Næringsrettede krav om blant annet internkontroll og tilsyn passer ikke like godt for NGU som er en offentlig aktør. Departementet vurderer også at det er praktisk og oversiktlig med en egen bestemmelse som gir en samlet regulering av NGUs mineralvirksomhet.

DMF skriver i sitt høringsinnspill at DMF bør inkluderes i bestemmelsen for å motta varsel om NGUs oppstart av kartlegging og tiltak. Dette vil gi DMF anledning til å kunne ta hensyn til dette i en eventuell søknadsbehandling etter mineralloven innenfor området. Departementet er enig i dette, og foreslår at DMF inntas som varslingsinstans i lovforslagets fjerde ledd.

Se lovforslaget § 4-12 og merknad til § 4-12.

10 Prøveuttak

10.1 Tillatelse til prøveuttak

10.1.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 redegjør for adgang til prøveuttak på grunneiers mineraler og statens mineraler i henholdsvis §§ 12 og 20. Begrepet «prøveuttak» er definert som «uttak som er nødvendig for å vurdere forekomstens drivverdighet». Det fremgår av forarbeidene at tillatelse normalt ikke skal gis dersom det er mulig å kartlegge drivverdigheten på andre måter, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 3.

Prøveuttak krever særskilt tillatelse fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF). For gjennomføring av prøveuttak av grunneiers mineraler, kreves det i tillegg at avtalen om undersøkelsesrett med grunneieren omfatter en rett til prøveuttak av mineralene, jf. § 12 og Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 3. Tiltakshaver må også påse at det foreligger nødvendige tillatelser etter plan- og bygningsloven og eventuelt andre lover.

Tillatelse til prøveuttak av både grunneiers og statens mineraler skal ikke gis for uttak av mer enn 2 000 m³ masse, unntatt i «særlige tilfeller», jf. §§ 12 og 20. Forarbeidene redegjør for at et slikt unntakstilfelle kan være «der det er store mengder gråberg som må tas ut for å komme inn til forekomsten» og det er nødvendig å få dispensasjon fra grensen på 2 000 m³ for at prøveuttaket skal ha «reell nytte», jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 8.5.2.1. Vurderingen om tillatelse skal gis er underlagt skjønn.

Det kan settes vilkår for tillatelsen til prøveuttak. Formålsbestemmelsen i § 1 og hensyn gitt i § 2 skal vektlegges i vurderingen av om det skal gis tillatelse. Miljø- og bærekrafthensyn kan tilsi at DMF pålegger strenge vilkår for tillatelse, jf. NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 6.4.

Prøveuttak i Finnmark krever særskilt tillatelse fra DMF, jf. § 17 første ledd. Det fremgår av tredje ledd at særskilt tillatelse kan avslås dersom «hensynet til samiske interesser» taler imot at søknaden innvilges. Momenter i vurderingen er hensynet til samisk kultur, reindrift, næringsutøvelse og samfunnsliv. Dersom søknaden innvilges, kan det settes vilkår for å ivareta disse hensynene. Dersom Sametinget eller grunneieren går imot at søknad innvilges, er det departementet som skal avgjøre søknaden.

10.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre kravet om særskilt tillatelse fra DMF for å gjennomføre prøveuttak i utvalgets lovforslag § 4-14. Utvalget foreslår i første ledd at tillatelse kan gis til den som har undersøkelsesrett etter § 4-2, undersøkelsestillatelse etter § 4-3 eller utvinningsrett etter §§ 5-1 eller 5-2. Utvalget definerer prøveuttak som «uttak fra en mineralforekomst for å vurdere forekomstens egenskaper og drivverdighet». Definisjonen er noe utvidet fra den tidligere definisjonen som følger av mineralloven av 2009 §§ 12 og 20, ved at utvalget har tilføyet at prøveuttak også kan foretas for å vurdere forekomstens «egenskaper». Utvalget skriver at dersom DMF regner prøveuttaket som unødvendig for å vurdere forekomstens egenskaper og drivverdighet, skal søknaden som regel avslås.

Vilkårene for å få tillatelse til prøveuttak fremgår av § 4-14 andre ledd bokstav a til f. Utvalgets forslag viderefører i stor grad de tilsvarende vilkårene som følger av mineralloven av 2009 §§ 12 og 20. Til forskjell fra gjeldende lov foreslår utvalget en tydeliggjøring av kravet til samtykke fra grunneieren til å gjennomføre prøveuttak ved statens mineraler, og et vilkår om at tiltakshaver må ha tilstrekkelige rettigheter overfor berørte bruksrettshavere i området. Se NOU-en punkt 14.3.3 og kapittel 24 merknad til § 4-14 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

Utvalget foreslår i tredje ledd at DMF kan avslå en søknad om tillatelse til prøveuttak dersom søkeren tidligere har begått gjentatte eller alvorlige overtredelser av bestemmelser gitt i nåværende eller tidligere minerallovgivning. Dette er ny bestemmelse ved utvalgets lovforslag.

Utvalget foreslår i § 4-14 siste ledd at uttaksgrensen i mineralloven av 2009 på 2 000 m³ for prøveuttak bør erstattes med en vurdering av om mengden det er søkt om, vil være nødvendig for å oppnå formålet med prøveuttaket. Begrunnelsen for endringen er at utvalget har fått tilbakemelding om at uttak på 2 000 m³ ikke alltid vil være tilstrekkelig for å teste egenskapene til og drivverdigheten av industrimineraler, lette metaller og statens mineraler, se NOU-en punkt 14.3.2. Utvalget anser det ikke som nødvendig å fastsette en nedre grense for prøveuttak, jf. NOU-en punkt 14.3.4.

Det følger videre av utvalgets lovforslag § 4-14 siste ledd at DMF kan sette vilkår for tillatelsen, og at tillatelsen skal tidsbegrenses.

10.1.3 Høringsinstansenes syn

Landbruks- og matdepartementet (LMD) antar det beror på en feil at forslagets § 4-14 andre ledd bokstav a ikke nevner berørte bruksrettshavere i tillegg til grunneier. Det bør gå frem av bestemmelsen at berørte bruksrettshavere, herunder utøvere av kollektive bruksretter i det samiske reinbeiteområdet, må gi sitt samtykke til gjennomføring av prøveuttak.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er enig i at presisering av noen av aspektene ved prøveuttak kan være en fordel, og støtter forslaget om å erstatte dagens volumgrense med en vurdering av hvilken mengde som er nødvendig for å oppnå formålet med prøveuttaket. DMF mener imidlertid at paragrafene om prøveuttak har fått for stor plass i lovforslaget.

DMF skriver at forekomstens egenskaper og drivverdighet i de aller fleste tilfeller kan avklares i form av undersøkelser, uten behov for prøveuttak. DMF er enig med det utvalget skriver i NOU-en punkt 14.3.4 om at mindre uttak på noen få m³ kan gjennomføres som undersøkelse uten krav til prøveuttakstillatelse, så lenge dette er tilstrekkelig avtalt med grunneier og bruker av grunnen. DMF følger derimot ikke utvalgets resonnement om at slike små uttak er mindre egnet til å vurdere forekomstens egenskaper og drivverdighet.

DMF viser til at det etter gjeldende minerallov kan oppstå en del forvirring og uklarhet knyttet til grensen mellom prøveuttak og meldepliktige uttak. DMF påpeker at det er uheldig at utvalget har foreslått omfattende paragrafer rundt prøveuttak, samtidig som prosessen rundt meldepliktige uttak skal være begrenset.

DMF foreslår at forslagets §§ 4-14 til 4-16 slås sammen til to paragrafer, slik at det blir én paragraf med definisjon og krav til søknad, og én paragraf om plan.

Statskog SF støtter forslaget om at tillatelse til prøveuttak ikke kan gis før samtykke fra grunneier foreligger.

Nome kommune viser til at det ikke er presisert at nødvendige tillatelser etter annet lovverk må innhentes før direktoratet kan gi tillatelse.

Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) foreslår at forslaget til § 4-14 andre ledd bokstav a endres slik at tillatelse til prøveuttak krever samtykke fra både grunneier og bruksrettshavere. NRL mener også at man bør beholde en konkret øvre uttaksgrense for prøveuttak, og at denne bør være på 1500 m³.

Nord-Senja reinbeitedistrikt mener at samtykkekravet i forslagets § 4-14 andre ledd bokstav a også må gjelde for reindriften som bruksrettshaver, og at prøveuttak bør begrenses til maksimalt 1000 m³.

10.1.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om en fleksibel grense for hvor store mengder med mineralmasse som kan tas ut ved et prøveuttak. Formålet med et prøveuttak er å vurdere en forekomsts egenskaper og drivverdighet. Departementet vurderer at det er formålet som bør være avgjørende for om et prøveuttak kan tillates, og at det er uheldig om en absolutt fastsatt grense forhindrer prøveuttak som ellers vurderes å være nødvendig for å vurdere forekomstens egenskaper og drivverdighet.

Departementet er enig med DMF i at det er uheldig at utvalgets forslag til bestemmelser om prøveuttak er svært omfattende, samtidig som det legges opp til en relativt begrenset prosess rundt meldepliktige uttak. Departementet vurderer at dette kan bidra til at tiltakshavere unnlater å søke om prøveuttak, og heller melder inn uttaket etter § 6-1. Departementet vurderer derfor at utvalgets forslag bør forenkles noe.

Departementet vurderer at utvalgets forslag om at et vilkår for å få tillatelse til prøveuttak skal være at «det ikke er særlige forhold ved det omsøkte prøveuttaksområdet som tilsier at tillatelse til prøveuttak ikke bør gis», bør utgå. For statens mineraler, industrimineraler og lette metaller vises det til at dette allerede er vurdert i forbindelse med tildeling av undersøkelsestillatelse. Videre mener departementet at vurderingen det legges opp til i stor grad er overlappende med vurderingen av om prøveuttaket oppfyller kravet til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1. Et prøveuttak vil også i de fleste tilfellene innebære et inngrep i grunnen som krever byggetillatelse etter plan- og bygningsloven § 20-2 jf. § 20-1. Arealbruken vil derfor også bli vurdert og avklart av kommunen.

LMD antar at det beror på en feil at utvalgets lovforslag § 4-14 andre ledd bokstav a ikke nevner berørte bruksrettshavere i tillegg til grunneier. Både NRL og Nord-Senja reinbeitedistrikt foreslår at samtykkekravet også skal gjelde for bruksrettshaver. Departementet er enig med disse høringsinstansene, og vurderer at et krav om samtykke fra berørte bruksretthavere vil være en videreføring av gjeldende rett. Etter mineralloven av 2009 § 19 andre ledd krever inngrep i grunnen som kan medføre vesentlig skade samtykke fra eieren og brukeren av grunnen.

Nome kommune viser til at det ikke er presisert at nødvendige tillatelser etter annet lovverk må innhentes før direktoratet kan gi tillatelse. Departementet forstår innspillet slik at Nome kommune mener det bør innføres et rekkefølgekrav. Departementet er ikke enig i at det ikke er nødvendig med et slikt rekkefølgekrav for tillatelse til prøveuttak. Departementet vurderer at det normalt vil være en fordel om arealavklaring er gjort i forkant. I motsetning til ved søknad om driftskonsesjon, er det likevel stor mulighet for at DMF kommer frem til at prøveuttak er unødvendig, og da vurderer departementet at det er rasjonelt om søker får mulighet til å avklare om det er grunnlag for prøveuttak før det innhentes andre tillatelser. Andre tillatelser, slik som tillatelse til motorferdsel i utmark, bør det være rom for å avklare etter at tillatelse til prøveuttak fra DMF eventuelt er gitt. Departementet understreker likevel at alle nødvendige tillatelser må være på plass før prøveuttaket utføres. Dette følger også av § 1-4 andre ledd.

Departementet slutter seg ellers i all hovedsak til utvalgets lovforslag. Departementet vurderer at lovens definisjon av «prøveuttak» bør samles i lovens felles definisjonsbestemmelse. Se lovforslaget § 1-7 bokstav d.

Se § 4-13 og merknad til § 4-13.

10.2 Søknad om tillatelse til prøveuttak

10.2.1 Gjeldende rett

Søknad om prøveuttakstillatelse avgjøres av DMF både ved uttak av grunneiers og statens mineraler, jf. mineralloven av 2009 §§ 12 og 20. Søker skal betale gebyr for søknad om prøveuttak, jf. forskrift til mineralloven av 2009 § 5-1 bokstav c, jf. mineralloven av 2009 § 55. Gebyret skal være betalt før saken tas opp til behandling.

Ved søknader om prøveuttak i Finnmark, gjelder de særskilte saksbehandlingsreglene i § 17 andre til fjerde ledd om tillatelse til undersøkelsesarbeider tilsvarende. Søknad skal sendes til DMF, og søker er pliktet til å inkludere «i rimelig utstrekning» opplysninger om direkte berørte samiske interesser på området. Dette innebærer at søknad for prøveuttak i Finnmark er noe mer omfattende enn i resten av landet.

Det følger av § 17 fjerde ledd at DMF skal gi grunneieren, Sametinget, kommunen, statsforvalteren og distriktsstyret for reindriften anledning til å uttale seg ved behandling av søknaden. Nærings- og fiskeridepartementet skal avgjøre søknaden dersom Sametinget eller grunneieren går imot at den innvilges, jf. femte ledd. Dersom departementet innvilger søknaden, har klage til Kongen fra Sametinget eller grunneieren oppsettende virkning, jf. sjette ledd. Dette innebærer at prøveuttaket ikke kan settes i verk før klagen er behandlet og eventuelt forkastet.

Departementet kan gi forskrift om hvilke opplysninger søknader skal inneholde, samt bruk av bestemte søknadsskjemaer, jf. mineralloven av 2009 § 54.

10.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en særskilt hjemmel for krav til innholdet i søknad om prøveuttak i utvalgets lovforslag § 4-15. Denne bestemmelsen er ny ved utvalgets forslag. Det fremgår av første ledd at søknaden skal inneholde de opplysninger som er «nødvendige for å vurdere om tillatelse bør gis, og hvilke vilkår som settes». I første ledd bokstav a til g gir utvalget en oppramsing av hvilke krav søknaden skal inneholde. Til forskjell fra mineralloven av 2009, foreslår utvalget at søknaden skal inneholde forslag til prøveuttaksplan, jf. bokstav c. Søknaden må også inneholde beskrivelse av området og tiltakets virkninger etter henholdsvis bokstav e og f. Utvalget mener dette er viktig som grunnlag for DMFs vurdering av om prøveuttaket skal godkjennes, hvilke vilkår som skal stilles i tillatelsen og hvilke mengder som skal tas ut etter. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-15.

Utvalget foreslår i andre ledd at søknaden skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring til kommunen, fylkeskommunen, statsforvalteren, grunneier og berørte brukshavere. Utvalget foreslår at søknader om prøveuttak i tradisjonelle samiske områder i tillegg skal sendes på høring til Sametinget. Utvalget foreslår også at søkeren pålegges en plikt til å varsle berørte naboer om søknaden.

10.2.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) foreslår at forslagets §§ 4-14 til 4-16 slås sammen til to paragrafer, slik at det blir én paragraf med definisjon og krav til søknad, og én paragraf om plan.

Riksantikvaren skriver at «kulturmiljø» bør settes inn i paragrafen.

Hustadlitt AS mener at kravene til søknad om tillatelse til prøveuttak og høringsprosess bør forenkles vesentlig, særlig fordi prøveuttak forutsetter at det allerede foreligger undersøkelsestillatelse.

10.2.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å ha en egen bestemmelse som oppstiller kravene til en søknad om tillatelse til prøveuttak. Departementet vurderer likevel at bestemmelsen bør forenkles noe, og at flere av kravene som utvalget foreslår heller bør inngå i kravene til prøveuttaksplanen. Dette gjelder opplysninger om formålet med prøveuttaket, beskrivelse av den eksisterende bruken av området og beskrivelse av tiltakets virkninger i området søknaden gjelder og omgivelsene.

Departementet er enig med utvalget i at det overordnede kravet til innhold i søknaden om tillatelse til prøveuttak må være generelt utformet, slik at søknaden kan tilpasses omstendighetene i den konkrete saken. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om at søknaden skal inneholde de opplysningene som er nødvendige for å vurdere om tillatelse bør gis, og hvilke vilkår som skal settes. Departementet er også enig med utvalget i at søknaden må inneholde dokumentasjon på at søkeren har undersøkelsesrett, undersøkelsestillatelse eller utvinningsrett til mineralforekomsten, forslag til prøveuttaksplan, og forslag til økonomisk sikkerhetsstillelse for sikring, opprydding og istandsetting av prøveuttaksområdet.

Utvalget har foreslått et krav om at søknaden skal inneholde «dokumentasjon på at søkeren har rett til å gjennomføre prøveuttak». Etter departementets vurdering er dette vilkåret uklart. Det kan være flere rettigheter som må være på plass før et prøveuttak faktisk kan gjennomføres, for eksempel kan det være behov for byggetillatelse etter plan- og bygningsloven og tillatelse etter motorferdselloven, i tillegg til avklaring av privatrettslige forhold. Departementet kan ikke se at innholdet i dette vilkåret er forklart av utvalget. Som redegjort for i punkt 10.1.4 vurderer departementet at det ikke bør innføres rekkefølgekrav for offentligrettslige tillatelse som er nødvendig for å gjennomføre prøveuttak, men at søker selv må vurdere når det er hensiktsmessig å søke om ulike tillatelser. Departementet vurderer at det er mest nærliggende å forstå dette vilkåret som at det er avtale med grunneieren og bruksrettshavere som må være dokumentert, siden dette er vilkår for å få tildelt prøveuttakstillatelse etter § 4-13. Departementet foreslår derfor at utvalgets forslag til § 4-15 første ledd bokstav b utgår, og erstattes med et krav om dokumentasjon på samtykke eller ekspropriasjonsvedtak som nevnt i lovforslaget § 4-13 andre ledd bokstav a.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at søknaden om prøveuttak skal sendes på høring. Dette er nødvendig for å få synliggjort uttakets virkning på omgivelsene. Hustadlitt AS mener at kravene til søknad om tillatelse til prøveuttak og høringsprosess bør forenkles vesentlig, særlig fordi prøveuttak forutsetter at det allerede foreligger undersøkelsestillatelse. Departementet vurderer at det er behov for en egen høring av søknaden til prøveuttak. Hvorvidt det er behov for prøveuttak vil ikke være avklart på det tidspunktet det søkes om undersøkelsestillatelse. Et prøveuttak kan innebære store inngrep i terrenget som har andre virkninger enn de aktiviteter som inngår i undersøkelsesretten.

Se lovforslaget § 4-14 og merknad til § 4-14.

10.3 Prøveuttaksplan

10.3.1 Gjeldende rett

Forslag til prøveuttaksplan er nytt ved utvalgets forslag til ny minerallov.

10.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å innføre krav om utarbeidelse av en prøveuttaksplan for den som planlegger å gjennomføre et prøveuttak. Planen skal inneholde «nødvendige opplysninger» om de forhold som er listet opp i bokstav a til d. Utvalget mener at prøveuttaksplanen skal bidra til at DMF har tilstrekkelige opplysninger for å ta stilling til søknaden om prøveuttak. Kravene til planen kan utdypes i forskrift, jf. utvalgets lovforslag § 4-20.

Se utvalgets lovforslag § 4-16.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) foreslår at forslagets §§ 4-14 til 4-16 slås sammen til to paragrafer, slik at det blir én paragraf med definisjon og krav til søknad, og én paragraf om plan.

10.3.4 Departementets vurdering

Departementet er enig i utvalgets forslag om at det skal utarbeides en prøveuttaksplan, og slutter seg til utvalgets forslag til opplysninger som må inngå i prøveuttaksplanen. Departementet vurderer at enkelte av vilkårene utvalget foreslår skal inngå i søknaden om prøveuttak, heller bør gå frem av prøveuttaksplanen. Dette inkluderer en beskrivelse av den eksisterende bruken av området og en beskrivelse av tiltakets virkning i området søknaden gjelder, og omgivelsene. Disse opplysningene er nødvendige som grunnlag for DMFs vurdering av om prøveuttaket skal godkjennes og hvilke vilkår som eventuelt skal stilles.

Se lovforslaget § 4-15 og merknad til § 4-15.

10.4 Tillatelse til salg av masser fra prøveuttak

10.4.1 Gjeldende rett

Forslag til krav om tillatelse til salg av masser fra prøveuttak er nytt ved utvalgets lovforslag til ny minerallov.

10.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i § 4-17 en særskilt hjemmel som regulerer tillatelse til salg av masser fra prøveuttak. Det følger av første ledd at masser fra prøveuttak ikke kan selges før det er gitt driftskonsesjon eller særskilt tillatelse fra DMF. DMF kan innvilge særskilt tillatelse der tiltakshaver kan begrunne et behov for salg, eller der hensynet til god ressursforvaltning tilsier det. Utvalget skriver at formålet med bestemmelsen er å unngå søknader om prøveuttak som i realiteten gjelder uttak der formålet er å selge massene. Utvalget presiserer at de ønsker å forhindre omgåelse. Utvalget peker på at det av ressursforvaltningshensyn vil være uheldig om masser som er utvunnet ikke blir nyttiggjort, og legger til grunn at det ikke skal stilles strenge krav for at vilkårene skal anses oppfylt. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-16 for en nærmere redegjørelse for bestemmelsen.

10.4.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter ikke utvalgets forslag til § 4-17. Med henvisning til utvalgets formål om å unngå omgåelse av regelverket, erfarer ikke DMF at dette er en problemstilling som det er reelt behov for å regulere. DMF viser som begrunnelse til at gjennomføring av prøveuttak skjer relativt sjelden, og DMF vil i forkant kontrollere at prøveuttaket er et reelt prøveuttak, begrenset til det som er nødvendig for å vurdere forekomstens drivverdighet. DMF kan derfor ikke se at det er behov for å komplisere mineralloven ytterligere med en egen paragraf om salg av masser fra prøveuttak. Den teoretiske omgåelsesproblematikken kan ifølge DMF løses ved et krav om at prøveuttaksplanen også skal angi hvordan massene som tas ut skal håndteres.

Statskog SF mener at det i § 4-17 bør opplyses om vederlag til grunneier, og at beregningen av denne bør følge reglene i forslagets kapittel 10.

Norges Bondelag (Bondelaget) skriver at det må fastsettes i paragrafen hvordan grunneier skal kompenseres, og mener dette må innebære vederlag fastsatt etter reglene i kapittel 10.

10.4.4 Departementets vurdering

Departementet er ikke enig i utvalgets forslag om å innføre en lovbestemmelse om at salg av masser fra prøveuttak krever driftskonsesjon eller egen særskilt tillatelse fra DMF. Etter departementets syn er forslaget kompliserende og fordyrende. Departementet viser til DMFs høringsinnspill som redegjør for at det relativt sjelden gjennomføres prøveuttak. I forbindelse med at DMF gir tillatelse til prøveuttaket, vil DMF kontrollere at prøveuttaket er et reelt prøveuttak og begrenset til det omfanget som er nødvendig for å vurdere en forekomsts drivverdighet og egenskaper. Uttaket er derfor allerede underlagt kontroll og tilsyn fra DMF. Som redegjort for under vurderer også departementet at det økonomiske overskuddet fra prøveuttak ofte vil være begrenset. Av ressursforvaltningshensyn vil det være uheldig om masser som er utvunnet ikke blir nyttiggjort, og departementet kan ikke se at det er tungtveiende grunner til å begrense adgangen til å selge disse massene.

Utvalget skriver at formålet med bestemmelsen er å unngå søknader om prøveuttak som i realiteten gjelder uttak der formålet er å selge massene. Gitt de kravene som stilles til et prøveuttak vurderer departementet dette som en lite sannsynlig problemstilling. For å forhindre omgåelse av regelverket foreslår departementet at det heller stilles krav om at prøveuttaksplanen skal angi hvordan massene som tas ut vil håndteres. Dette er også foreslått av DMF. Se § 4-15 første ledd bokstav h.

Statskog SF og Bondelaget viser til at grunneieren må kompenseres for det som eventuelt selges av masser fra prøveuttak, og at vederlag bør fastsettes etter reglene i kapittel 10. Departementet er ikke enig i at det er behov for å lovfeste regler om vederlag til grunneieren. Prøveuttak krever avtale med grunneieren, og grunneieren vil bli kompensert for ulempen ved uttaket, enten gjennom denne avtalen eller ekspropriasjonserstatning. Departementet utelukker ikke at det kan oppstå restprodukter med en viss verdi etter et prøveuttak, men vurderer samtidig at dette sannsynligvis vil være begrenset. Prøveuttak og prøveoppredning er dyrt å gjennomføre, og selve uttaket skal begrenses til masser som er nødvendig å ta ut for å vurdere drivverdigheten av og egenskapene til mineralforekomsten.

10.5 Varsling- og meldeplikt før oppstart av prøveuttak

10.5.1 Gjeldende rett

Det følger av mineralloven av 2009 § 12 tredje ledd at undersøker har plikt til å skriftlig varsle DMF «minst tre uker før arbeidene igangsettes». DMF skal videre varsle kommunen, fylkeskommunen og statsforvalteren. Bestemmelsen gjelder tilsvarende for prøveuttak på statens mineraler, jf. § 20 første ledd siste punktum. Før prøveuttak i Finnmark gjelder varslingsplikten tilsvarende.

10.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår i § 4-18 en ny lovbestemmelse som angir varslings- og meldeplikt før oppstart av et prøveuttak. Minst fire uker før prøveuttaksarbeidene igangsettes skal den som har prøveuttakstillatelse gi skriftlig melding til DMF, og i tillegg varsle grunneiere og berørte bruksrettshavere. Utvalget skriver at varsel til berørte bruksrettshavere og grunneiere kan gjennomføres enten muntlig eller skriftlig, og at varslingsplikten må ses i sammenheng med den generelle informasjonsplikten i utvalgets forslag § 2-3, jf. NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-18.

10.5.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) mener at det ikke er nødvendig med en særskilt paragraf om varsling før oppstart. Planen for prøveuttak vil inneholde tidspunkt for uttaket og vil bli gjort kjent ved høring, mens nødvendig dialog med grunneier dekkes av forslaget til § 2-3. DMF mener at behovet for varsling bare oppstår i de tilfeller der tidspunktet for gjennomføringen av prøveuttaket avviker fra den perioden som er skissert i planen.

Statskog SF støtter utvalgets forslag til krav til varsling før oppstart av prøveuttak, og mener det åpner for gjensidig informasjonsutveksling og bidrar til å unngå konfliktsituasjoner.

Nome kommune mener at også kommunen må varsles minst fire uker før arbeidene igangsettes.

10.5.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at det ikke er behov for en bestemmelse om varslings- og meldeplikt for prøveuttak. Det følger av lovforslaget § 4-14 andre ledd at søknaden om prøveuttak skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring, og at naboer skal varsles. Prøveuttaksplanen med tidsplan for uttaket skal inngå som en del av søknaden. Departementet er derfor enig med DMF i at behovet for varsling oppstår i de tilfeller der tidspunktet for gjennomføringen av prøveuttaket avviker fra den perioden som er skissert i prøveuttaksplanen. Departementet vurderer at plikten til å varsle i slike tilfeller må vurderes ut fra den generelle plikten til å gi informasjon i § 2-3. Nome kommune mener at også kommunen må varsles. Departementet viser til vurdering i punkt 7.1.4 der det foreslås at kommunen skal ha rett til informasjon etter § 2-3. Kommunens behov for informasjon om prøveuttak må derfor vurderes konkret etter lovforslaget § 2-3.

10.6 Pantsettelse og overdragelse av tillatelse til prøveuttak

10.6.1 Gjeldende rett

Forslag om pantsettelse og overdragelse av tillatelse til prøveuttak er nytt ved utvalgets lovforslag til ny minerallov.

10.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en ny lovbestemmelse som regulerer pantsettelse og overdragelse av tillatelse til prøveuttak i § 4-19. I bestemmelsen skriver utvalget at forslagets § 4-10 gjelder tilsvarende ved prøveuttak. Se punkt 9.2.10 for en nærmere redegjørelse for paragrafen.

10.6.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at utvalgets forslag til paragraf om pantsettelse av tillatelse til prøveuttak ikke bør vedtas uten grundigere utredning. DMF savner en vurdering fra utvalget om det reelle behovet for pantsettelser av rettigheter etter mineralloven, herunder fordeler og ulemper ved pantsettelse av de ulike rettighetene, de praktiske og formelle virkninger ved tiltredelse av pant, samt forholdet til annet regelverk. For sistnevnte er det særlig vist til at undersøkelsesretter etter mineralloven per i dag omfattes av panteloven § 3-4 om pant i driftstilbehør, uten at utvalget har tatt opp dette forholdet eller foreslått endringer i panteloven. Når det gjelder overdragelse av tillatelse til prøveuttak, anser DMF det klart at tillatelse til prøveuttak må følge undersøkelsesretten, og at dette gjerne kan presiseres.

Statskog SF skriver at de har merket seg DMF sitt høringssvar til forslagets §§ 4-10, 4-19 og 4-20, og støtter uttalelsen om at det bør gjøres en «grundigere vurdering av hvilke utfordringer som kan oppstå ved at undersøkelsesrett til statens mineraler både skal kunne pantsettes som driftstilbehør og som servitutt på eiendom».

Norges Bondelag (Bondelaget) viser til betydelige praktiske utfordringer knyttet til potensielt store panteheftelser på en eiendoms grunnboksblad. Bondelaget har omfattende erfaring med de problemer pantsetting av ikke særskilt matrikulerte fallretter kan påføre grunneiere. Det er også en utfordring at pantet følger med til fradelte tomter, og innløsning av for eksempel festetomt kan føre til at det må innhentes pantefrafall fra store finansaktører i inn- og utland. Forslaget om pantsettelse av mineralrettigheter på en eiendoms grunnboksblad bør derfor utredes nærmere, herunder bør det vurderes om det skal opprettes et særskilt system eller matrikulering av slike rettigheter.

10.6.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at en tillatelse til prøveuttak bør kunne overdras sammen med undersøkelsesretten til forekomsten og slutter seg til utvalgets forslag om at bestemmelsen om overdragelse av undersøkelsestillatelse skal gjelde tilsvarende. Departementet foreslår at det presiseres i lovbestemmelsen at tillatelsen til prøveuttak skal følge undersøkelsesretten.

Departementet slutter seg til høringsinnspillet fra DMF om at forslaget om pantsettelse av en tillatelse til prøveuttak er for dårlig utredet. Departementet foreslår derfor at dette forslaget utgår. Se også departementets vurderinger i punkt 9.4.10.

10.7 Tinglysning av undersøkelsestillatelse og tillatelse til prøveuttak

10.7.1 Gjeldende rett

Forslag om tinglysning av undersøkelsestillatelse og tillatelse til prøveuttak er nytt ved utvalgets forslag til ny minerallov.

10.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en ny bestemmelse som regulerer tinglysing av tillatelse til prøveuttak i utvalgets forslag § 4-20. Utvalget foreslår i andre ledd at pantsettelse og overdragelse av tillatelse til prøveuttak får rettsvern ved tinglysing i grunnboken, dersom ikke annet er bestemt i forskrift. Bestemmelsens tredje ledd gir departementet adgang til å gi forskrift om tinglysing av tillatelse til prøveuttak og andre rettsstiftelser i tillatelsen. Utvalget skriver i NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-20 at tinglysing til prøveuttak som skjer på grunnlag av utvinningsrett tinglyses samtidig med utvinningsretten, jf. utvalgets lovforslag § 5-10.

10.7.3 Høringsinstansenes syn

Norsk Bergindustri mener at paragrafen fremstår unødig kompliserende, og ser ikke nytteverdien av utvalgets lovforslag på dette punktet.

Statskog SF fremhever at paragrafen bør sees i sammenheng med regelverket rundt matrikulering og tinglysing. Rettighetenes utstrekning bør konkretiseres og avgrenses for å sikre ryddighet og oversikt i matrikkelen og grunnboken. Tinglyste heftelser bør ikke automatisk overføres til nye fradelte matrikkelenheter som de aktuelle rettighetene ikke berører, og forskrift om tinglysing kapittel 2 om tinglysing av bergrettigheter må utvides til å omfatte undersøkelsesrett og prøveuttak.

Franzefoss Minerals AS, Verdalskalk AS, Visnes Kalk og Marmorbrudd AS, Visnes Kalk AS, og Visnes Eklogitt AS (Franzefoss m.fl.) skriver i sin felles uttalelse at de ikke støtter forslaget om at undersøkelsestillatelse og tillatelse til prøveuttak skal tinglyses. Franzefoss m.fl. mener at hvis alle undersøkelser blir hjemlet i grunneieravtale, har den som står for undersøkelsene sikret seg de nødvendige rettighetene.

10.7.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at forslaget ikke er tilstrekkelig utredet, og foreslår at det ikke innføres en lovbestemmelse om tinglysning av undersøkelsestillatelse og tillatelse til prøveuttak. Se også punkt 10.6.4.

10.8 Forskrift om prøveuttak

10.8.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 inneholder ingen egen forskriftshjemmel for prøveuttak.

10.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en egen forskriftshjemmel for prøveuttak i § 4-21. Bestemmelsen nevner uttrykkelig at det kan gis forskrift om krav til søknad om tillatelse til prøveuttak og prøveuttaksplanen, men utvalget skriver i NOU-en kapittel 24 merknad til § 4-21 at listen ikke er uttømmende.

10.8.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) mener at det kan vurderes å regulere detaljene for søknad om prøveuttak i forskrift fremfor i loven, med henvisning til det som er sagt fra DMF om det begrensede omfanget av prøveuttak.

10.8.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at det kan være behov for å gi mer detaljerte om prøveuttak, og slutter seg til utvalgets forslag til forskriftshjemmel for prøveuttak.

Se lovforslaget § 4-17.

11 Utvinningsrett til mineraler

11.1 Gjeldende rett

11.1.1 Grunneiers mineraler

Det følger av mineralloven av 2009 § 28 at den som vil utvinne forekomst av grunneiers mineraler, må inngå avtale med grunneieren. Dersom avtale ikke kommer i stand, kan det søkes om ekspropriasjon etter lovens § 37.

I tillegg til avtale med grunneier, eller ekspropriasjonsvedtak, må rettighetshaveren sørge for å få andre nødvendige tillatelser som kreves for den virksomheten som skal drives. Det vil for eksempel kunne være behov for driftskonsesjon etter mineralloven av 2009 § 43, tillatelse etter forurensningsloven og arealavklaring etter plan- og bygningsloven.

11.1.2 Statens mineraler

Etter mineralloven av 2009 § 29 tildeler Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) utvinningsrett til statens mineraler. Utvinningsrett tildeles etter søknad til den undersøkeren som har best prioritet, og det kan ikke tildeles flere utvinningsretter i samme område. Prioritetssystemet er nærmere omtalt i punkt 9.1.3. Etter § 29 første ledd andre punktum, skal utvinningsrett gis når søkeren sannsynliggjør at det i undersøkelsesområdet finnes en forekomst av statens mineraler med en slik rikholdighet, størrelse og beskaffenhet at den kan antas å være drivverdig, eller å bli drivverdig innen rimelig tid. Hva som er statens mineraler, fremgår av mineralloven av 2009 § 7 første ledd. Statens mineraler omfatter også malm av mineralene som er listet opp i bestemmelsen, jf. bokstav a og b. Dette vil kunne omfatte vesentlige mengder utnyttbare forekomster av grunneiers mineraler som inngår i malmen.

Utvinningsrettens innhold for statens mineraler er regulert i mineralloven av 2009 § 32. Første ledd etablerer en rett for utvinner til å ta ut og nyttiggjøre seg alle forekomster av statens mineraler i utvinningsområdet. Forekomst av grunneiers mineraler kan tas ut «så langt det er nødvendig» for å ta ut forekomst av statens mineraler. Dette omfatter for eksempel gråberg som må fjernes for å komme til forekomsten av statens mineraler, men kan også omfatte andre mineraler som kan utnyttes. Hvorvidt den som har utvinningsrett til statens mineraler også kan «nyttiggjøre» seg forekomsten av grunneiers mineraler som er tatt ut i medhold av første ledd, beror på om denne «åpenbart» er drivverdig jf. § 32 andre ledd. Se nærmere om denne bestemmelsen i punkt 11.1.3 under. Se også NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 8.3.4.2 for en nærmere redegjørelse for problemstillingene rundt sammensatte forekomster.

Utvinningsrettens opphør reguleres i mineralloven av 2009 § 33. Utvinningsretten opphører dersom driftskonsesjon ikke er gitt innen ti år fra den dagen utvinningsretten ble gitt, uttaket ikke faller inn under lovens krav om driftskonsesjon og det er gått mer enn ti år fra den dagen utvinningsretten ble gitt uten at drift er satt i gang, forlenget frist etter lovens § 34 er utløpt eller ett år er gått siden driftskonsesjonen bortfalt. Det følger av § 33 andre ledd at utvinningsretten tidligst opphører 30 dager etter et eventuelt avslag på søknad om driftskonsesjon eller forlengelse av utvinningsrett.

Forlengelse av utvinningsrett gis av DMF for inntil ti år av gangen. Det går frem av mineralloven av 2009 § 34 at forlengelse av fristen normalt bør gis dersom forekomsten må anses å være en rimelig reserve for søkerens drift.

11.1.3 Nærmere om sammensatte forekomster

Det kan oppstå en rekke rettslige og praktiske problemstillinger knyttet til skillet mellom statens mineraler og grunneiers mineraler i mineralloven av 2009. Dette gjelder spesielt der disse opptrer i sammensatte forekomster i grunnen.

Der en drivverdig forekomst består av enten grunneiers mineraler eller statens mineraler er rettstilstanden klar. Tiltakshaveren vil enten få utvinningsrett til statens mineraler etter vedtak av DMF, jf. § 29, eller utvinningsrett til grunneiers mineraler etter avtale med grunneier, jf. § 28. Foruten mineralene listet opp i § 7 a til c, omfatter begrepet «statens mineraler» også «malm» av statens mineraler som definert i § 7 bokstav a og b. I HR-2024-550-A (Engebødommen) ble det avklart at begrepet «malmer» av statens mineraler i mineralloven § 7 første ledd bokstav a og b omfatter bergarter med ett eller flere av statens mineraler i økonomisk drivverdige mengder. Der et grunneiermineral inngår i en slik bergart, vil hele forekomsten av bergarten omfattes av begrepet statens mineraler, siden grensene for statens rett skal trekkes på bergartsnivå. Dette betyr at en som har utvinningsrett til statens mineraler ikke behøver å inngå avtale med grunneier for å ta ut en drivverdig forekomst av en bergart som består av både statens og grunneiers mineraler, der innholdet av statens mineraler i seg selv er drivverdig. Et mineral som i utgangspunktet er grunneiers mineral defineres altså som statens mineral etter mineralloven av 2009 § 7, der den inngår i malmen av statens mineral i en sammensatt bergart som består av drivverdige mengder av statens mineraler. Høyesterett tok ikke eksplisitt stilling til hva som vil være løsningen dersom malmen bare er drivverdig når statens og grunneiers mineraler blir vurdert samlet.

Dersom drivverdige forekomster av statens mineraler og grunneiers mineraler finnes i samme område, men ligger separat på en slik måte at de kan utvinnes hver for seg, er rettstilstanden også klar. I disse tilfellene krever utvinningsrett til grunneiers mineraler avtale med grunneier etter § 28, mens utvinningsrett til statens mineraler tildeles av DMF etter § 29. Praktiske problemer kan imidlertid oppstå på driftsstadiet dersom det er to ulike tiltakshavere som har utvinningsrett til henholdsvis statens mineraler og grunneiers mineraler. Det kan være behov for å koordinere utvinningen, eventuelt at én mineralforekomst blir tatt ut først. Det kan også være kostnadsbesparende for tiltakshavere å drive ut mineralene i begge kategoriene samtidig. Slike praktiske utfordringer løses i dag gjennom privatrettslige avtale mellom tiltakshaverne.

Statens og grunneiers mineraler kan være sammenblandet på en måte som gjør at de først kan skilles fra hverandre ved en prosess etter at de er tatt ut, uten at grunneiers mineral inngår i en malm av statens mineral. Det kan for eksempel være nødvendig å ta ut bergmasse med mineralforekomster som defineres som grunneiers mineral for i det hele tatt å komme til en malm av statens mineraler. Da oppstår det spørsmål om hvem som har rett til å utnytte forekomsten av grunneiers mineral, og om fordelingen av verdiene av de ulike mineralene.

Denne situasjonen reguleres i mineralloven av 2009 § 32. Denne bestemmelsen er den eneste regelen i mineralloven av 2009 som regulerer spørsmålet om sammenblandede mineralforekomster. Det følger av bestemmelsens første ledd at den som har utvinningsrett til statens mineraler, også kan ta ut en forekomst av grunneiers mineraler som er «nødvendig» for å ta ut en forekomst av statens mineraler. Det vil si uten at det kreves avtale med grunneieren etter § 28. Paragraf 32 omhandler bergmasser som tas ut sammen med malmen, og ikke det som skilles ut av malmen. Utvalget vurderer lovens formulering slik at disse mineralene ikke skal telle med i vurderingen av om forekomsten av statens mineraler er drivverdig, se også NOU-en punkt 8.3.4.2. Departementet er enig i dette.

Dersom det i tillegg finnes en drivverdig forekomst av grunneiers mineraler som det ikke er «nødvendig» å utvinne i tilknytning til statens mineraler, vil disse ikke kunne utvinnes av den som har utvinningsrett til statens mineraler i medhold av § 32. Utvinneren må i så fall ha en avtale med grunneieren, jf. § 28. Hva som er «nødvendig» avhenger av hvordan forekomsten av statens mineraler må gripes an for å kunne utvinnes på en kostnadseffektiv måte. Dersom forekomsten av statens mineraler kan drives ut uten å ta med grunneiers mineraler, er dette vilkåret for å ta med grunneiers mineraler ikke oppfylt. Det kan nok i praksis oppstå betydelig tvil om hva som er «nødvendig» ut fra en teknisk og økonomisk vurdering. Mineralloven av 2009 gir ikke noen anvisning på hvem som skal ta stilling til dette. Utvalget antar at DMF må vurdere dette når de skal godkjenne driftsplanen, og at spørsmålet vil kunne prøves av domstolene ved en tvist, se NOU-en punkt 8.3.4.2.

Av § 32 andre ledd første punktum følger det at den som har utvinningsrett til statens mineraler i utgangspunktet også kan «nyttiggjøre» seg forekomsten av grunneiers mineraler som tas ut i medhold av første ledd. Dette gjelder likevel ikke dersom DMF før driften settes i gang finner at «mineralforekomstene åpenbart kan utnyttes selvstendig» jf. § 32 andre ledd andre punktum. Dersom forekomstene av grunneiers mineraler åpenbart kan utnyttes selvstendig, har grunneieren eller den som utleder sin rett fra vedkommende rett til enten å overta mineralforekomstene mot å betale utvinneren av forekomst av statens mineraler et vederlag, eller å overlate utnyttelsen til utvinneren av forekomst av statens mineraler mot at denne betaler et vederlag. Tvist om vederlagets størrelse avgjøres ved skjønn etter mineralloven av 2009 § 57. I praksis kan det være krevende å fastsette verdien av en mineralforekomst, blant annet fordi den vil variere over tid. Se nærmere om denne problemstillingen i NOU-en punkt 8.4.3.

Hva som ligger i kriteriet i § 32 andre ledd om at det må være «åpenbart» at mineralforekomstene av grunneiers mineraler kan utnyttes selvstendig er ikke nærmere redegjort for i lovens forarbeider. Rent språklig er det nærliggende å tolke vilkåret dit hen at det ikke kan foreligge noen tvil om at mineralene kan utnyttes selvstendig, og at det kreves mer enn en sannsynlighetsovervekt. Det er «mineralforekomstene» som må kunne utnyttes selvstendig, ikke kun massene som rettighetshaveren til statens mineraler tar ut og nyttiggjør seg. Det er ingen definisjon i loven av hva som er en «mineralforekomst», og det er uavklart om det er forekomsten på den eller de eiendommene som rettighetshaveren til statens mineraler har rettigheter til, som skal regnes med, eller om også de deler av forekomsten som ligger på andre eiendommer skal regnes med.

En annen praktisk problemstilling som kan oppstå er at en forekomst av statens mineraler og grunneiers mineraler samlet ville vært drivverdig, men ikke hver for seg. Denne situasjonen er ikke eksplisitt regulert i mineralloven av 2009.

Se også kapittel 5 og NOU-en punkt 8.3.4.2 for en nærmere omtale av problemstillingene rundt sammenblandede forekomster av henholdsvis statens og grunneiers mineraler.

11.2 Utvalgets forslag

11.2.1 Utvinningsrett til byggeråstoff, naturstein mv.

Utvalget foreslår at reglene i mineralloven av 2009 § 28 videreføres for de av grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler eller lette metaller i utvalgets lovforslag § 5-1. Dette innebærer at utvinningsrett til byggeråstoff og naturstein mv. krever avtale med grunneier. Dersom avtale ikke kommer i stand, kan det søkes om ekspropriasjon etter utvalgets lovforslag § 9-1.

Utvalget foreslår at utvinner skal bli eier av mineralene når de er tatt ut fra forekomsten.

Se NOU-en punkt 8.4.5 og kapittel 24 merknad til § 5-1 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

11.2.2 Utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget foreslår at det gis en felles bestemmelse om utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i utvalgets lovforslag § 5-2. Bestemmelsen må sees i sammenheng med utvalgets forslag om å innføre en felles undersøkelsestillatelse for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, se punkt 9.2.3.

Utvalget foreslår at den som har undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, skal kunne søke DMF om utvinningsrett til forekomst av disse mineralene. Dersom forekomsten inneholder industrimineraler eller lette metaller krever en utvinningsrett også avtale med grunneier i tillegg til tillatelsen fra DMF, se utvalgets lovforslag § 5-2 tredje ledd. Søkeren skal ha krav på utvinningsrett dersom det sannsynliggjøres at det i undersøkelsesområdet finnes en forekomst av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller med en slik rikholdighet, størrelse og beskaffenhet at den kan antas å være drivverdig eller å bli drivverdig innen rimelig tid. Tilsvarende bestemmelse finnes for utvinningsrett til statens mineraler i mineralloven av 2009 § 29, se punkt 11.1.2. Etter utvalgets lovforslag er det den samlede forekomsten av de mineralkategoriene som faller inn under bestemmelsen, som skal vurderes under ett.

Der det ikke finnes forekomster av noen mineralkategori som er drivverdige alene, men der de samlet sett er drivverdige, foreslår utvalget at DMF kan gi utvinningsrett til hele forekomsten uten avtale med grunneier for den delen av forekomsten som er grunneiers mineraler. Dette forutsetter likevel at hensynet til god ressursforvaltning tilsier det. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-2 for en nærmere omtale av bestemmelsen og kravet til god ressursforvaltning. I slike tilfeller vil ikke grunneieren kunne utvinne forekomsten av sine mineraler lønnsomt hverken i egen regi eller ved avtale med andre. Utvalget foreslår likevel at grunneieren har rett til vederlag etter lovforslaget § 10-4.

Utvalget har delt seg i vurderingen av hvordan paragrafens tredje ledd bør se ut. Forskjellen her henger sammen med flertallets og mindretallets forslag til regulering av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i utvalgets lovforslag § 4-3. Flertallets forslag til § 4-3 forutsetter grunneiers samtykke for at det skal kunne gis undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Flertallets forslag til § 4-4 andre ledd innebærer at undersøkelse etter utvalgets lovforslag § 4-3 gir eksklusiv rett til å inngå avtale om utvinningsrett med grunneieren for industrimineraler og lette metaller så lenge undersøkelsestillatelsen står ved lag. Mindretallets forslag til § 4-3 forutsetter ikke grunneiers samtykke til undersøkelsestillatelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller.

Både utvalgets flertall og utvalgets mindretall foreslår at utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller krever avtale med grunneier. Dersom avtale ikke oppnås, kan undersøker søke om ekspropriasjon etter utvalgets lovforslag § 9-1. Utvalgets mindretall foreslår i tillegg at dersom de alminnelige vilkårene for ekspropriasjon er oppfylt, skal undersøker ha rett til å foreta ekspropriasjon med mindre det vil virke sterkt urimelig for grunneier. Dette er foreslått for å beskytte en undersøker som har brukt mye ressurser på å undersøke en forekomst av grunneiers mineraler, se NOU-en punkt 8.4.5 og kapittel 24 merknad til § 5-2. Utvalget skriver at unntaket fra retten til ekspropriasjon etter bestemmelsen er en sikkerhetsventil som kan benyttes i spesielle tilfeller, for eksempel der det ikke har vært spesielt krevende å undersøke grunneiers mineraler og rettighetshaveren har mest interesse for eller kompetanse til utvinning av statens mineraler i området, mens grunneieren har gode grunner til enten å ønske å utvinne grunneiers mineraler selv, eller å velge å inngå avtale med noen andre, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-2.

11.2.3 Innholdet i utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget foreslår en ny lovbestemmelse som angir innholdet i utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i utvalgets lovforslag § 5-3.

Mineralloven av 2009 § 32 første ledd er delvis videreført i utvalgets forslag til første ledd. Utvalget foreslår at den som har utvinningsrett til statens mineraler, kan ta ut og nyttiggjøre seg alle forekomster av statens mineraler i utvinningsområdet. Den som har utvinningsrett til en forekomst av statens mineraler, kan også ta ut og nyttiggjøre seg ikke-drivverdige forekomster av grunneiers mineraler så langt det er nødvendig for å ta ut forekomsten av statens mineraler. Avgrensningen til ikke-drivverdige forekomster av grunneiers mineraler gir en strammere avgrensning av innholdet i utvinningsretten til statens mineraler enn mineralloven av 2009 gjør, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-3 og punkt 11.1.3.

Andre ledd angir innholdet i utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller. Den som har utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller, kan ta ut og nyttiggjøre seg alle slike mineraler i utvinningsområdet. I tillegg kan den som har utvinningsrett til disse mineralene ta ut og nyttiggjøre seg ikke-drivverdige forekomster av statens mineraler så langt det er nødvendig for å ta ut grunneiers mineraler. Utvalget skriver at tiltakshaverens vederlag til grunneier blir grunneiervederlaget som gjelder for statens mineraler. Utvalget skriver videre at der det er drivverdige forekomster av både statens mineraler og industrimineraler eller lette metaller, skal grunneieren ha vederlag for det som utvinnes av begge kategoriene. Utvalget mener at grunneieren må få vederlag etter avtale for det som sannsynligvis er drivverdig av grunneiers mineraler. Se NOU-en punkt 8.4.6.

Eiendomsretten til mineralene etter begge ledd går over til utvinner når de er tatt ut fra forekomsten.

I tredje ledd foreslås det at den som har utvinningsrett, også har rett til å drive undersøkelser i utvinningsområdet. Utvalget skriver at dette normalt vil være nødvendig for å lokalisere forekomsten nærmere som grunnlag for videre drift. Reglene for undersøkelse, undersøkelsesplan og rapportering fra undersøkelser gjelder etter utvalgets forslag også ved undersøkelser som skjer på grunnlag av utvinningsrett.

Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-3 for en nærmere omtale av utvalgets forslag.

11.2.4 Utvinningsrett til mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak

Utvalget foreslår en ny bestemmelse som regulerer utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak i utvalgets lovforslag § 5-4.

I første ledd foreslår utvalget at utvinning fra disse mineralene krever utvinningsrett fra DMF, men likevel slik at tildeling av utvinningsrett ikke forutsetter undersøkelsestillatelse i området. De etterlatte massene må imidlertid være drivverdige. Utvalget foreslår at utvinningsrett ikke skal gis dersom andre enn søker har undersøkelsestillatelse, utvinningsrett eller driftskonsesjon i området. Det vil si at dersom det er noen andre enn den tidligere utvinneren som søker om utvinningsrett, og massene fremdeles etter vanlige regler tilhører denne, så må det også inngås avtale med den tidligere utvinneren, eller så må utvinningsretten eksproprieres.

Utvalget foreslår at reglene om at utvinningsretten også gir rett til undersøkelser i utvalgets lovforslag § 5-3 tredje ledd også skal gjelde for utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak.

Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-4 for en nærmere omtale av utvalgets forslag.

11.2.5 Samordnet utvinning

Utvalget foreslår en generell bestemmelse om samordnet utvinning i utvalgets lovforslag § 5-5. Bestemmelsen gjelder i tilfeller der det er ulike rettighetshavere til ulike deler av en mineralforekomst, enten fordi den inneholder ulike mineralkategorier, eller fordi den strekker seg over ulike rettighetsområder.

Forslaget innebærer at DMF kan gi rettighetshaverne pålegg om å legge frem forslag til plan for samordnet utvinning. Kriteriet er at hensynet til god ressursforvaltning, kostnader eller naturmiljøet tilsier at det klart er rasjonelt å samordne utvinningen av forekomstene. Om planen blir godkjent vil partene ha plikt til å drive uttaket i samsvar med planen, og de må derfor komme frem til en avtale om hvordan driften skal foregå og om fordeling av kostnader og produksjonsresultat.

Se NOU-en punkt 8.4.5 og kapittel 24 merknad til § 5-5 for en nærmere omtale av utvalgets forslag.

11.2.6 Området for utvinningsrett for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Området for utvinningsrett for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller er angitt i utvalgets lovforslag § 5-6. Utvalget foreslår at området for utvinningsrett etter §§ 5-2 og 5-4 skal gis for nærmere angitte geografiske områder. Området må være avgrenset på en hensiktsmessig måte og ha en hensiktsmessig størrelse og utforming.

Utvalget foreslår en hjemmel for departementet til å gi forskrift om utvinningsområdet i utvalgets lovforslag § 5-6 andre ledd. Denne bestemmelsen viderefører mineralloven av 2009 § 31, men utvider virkeområdet til også å gjelde industrimineraler og lette metaller, i tillegg til statens mineraler. Utvalget skriver at de ser for seg at det bør være mulig å utforme utvinningsområdet på frihånd tilpasset mineralforekomsten, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-6.

11.2.7 Opphør av utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Opphør av utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller er regulert i utvalgets lovforslag § 5-7. Bestemmelsen er en videreføring av mineralloven av 2009 § 33, men er utvidet til å gjelde industrimineraler og lette metaller i tillegg til statens mineraler. Utvalget foreslår å videreføre ti år som frist for å søke driftskonsesjon der dette kreves, eller for å starte drift i tilfeller der det ikke kreves driftskonsesjon.

Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-7 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

11.2.8 Forlengelse av utvinningsrett

Forlengelse av utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller er regulert i utvalgets lovforslag § 5-8. Bestemmelsen er en videreføring av mineralloven av 2009 § 34, men er utvidet til å gjelde industrimineraler og lette metaller i tillegg til statens mineraler.

Forslaget innebærer at DMF kan forlenge en utvinningsrett med ti år av gangen. Utvalget skriver at hensynet til videre drift normalt skal gi grunnlag for forlengelse, og at hensynet til å sikre langsiktig drift må veie svært tungt. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-8 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

11.2.9 Pantsettelse og overdragelse av utvinningsrett til mineraler

Utvalget foreslår å videreføre regelen i mineralloven av 2009 § 35 om overdragelse av utvinningsrett til statens mineraler i utvalgets lovforslag § 5-9, men det presiseres også at utvinningsrett kan pantsettes.

Overdragelse av utvinningsrett både til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller krever godkjenning av DMF.

Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-9 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

11.2.10 Tinglysning

Utvalget foreslår å videreføre mineralloven av 2009 § 36 om tinglysning av utvinningsrett i utvalgets lovforslag § 5-10. For rettigheter til grunneiers mineraler som hviler på avtale med grunneier, skjer tinglysning på grunneiendommens grunnboksblad. For undersøkelsestillatelse og utvinningsrett til statens mineraler skriver utvalget at det må opprettes en ny registerenhet.

Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-10 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

11.3 Høringsinstansenes syn

Nome kommune støtter utvalgets forslag til § 5-5 om samordnet utvinning.

Norsk Arbeidsmandsforbund støtter flertallets tekstforslag til § 5-2, da de mener det må være en selvfølge at de alminnelige vilkårene for ekspropriasjon må være oppfylt inklusiv grunneiers rettigheter.

Norsk Bergindustri (NBI) viser til forslaget § 5-3 og skriver at forslaget er et betydelig inngrep i utvinningsrettens innhold. NBI skriver at den foreslåtte bestemmelsen fremstår som ufullstendig, konfliktskapende og lite forutsigbar. Endringsforslaget virker i hovedsak begrunnet i å sikre at grunneier får erstatning for drivverdige forekomster av grunneiers mineraler i utvinningsområdet.

Hustadlitt AS viser til utvalgets forslag til § 5-5 om samordning av drift og at rettighetshavere skal kunne gis pålegg om utarbeidelse av en plan for samordnet utvinning. Det vises til systemet etter havbunnsmineralloven. Selskapet skriver at denne loven skiller seg vesentlig fra mineralloven da den norske stat har eksklusiv rett både til mineralforvaltning og ressursforvaltning i det området hvor havbunnsmineralloven kommer til anvendelse. Tilsvarende situasjon gjør seg ikke gjeldende for mineraler på fastlandet. Bestemmelsen lar seg derfor ikke overføre og er heller ikke formålstjenlig, skriver selskapet. Videre antar selskapet at DMF vil søke å sikre at en aktuell undersøkelsesrett dekker hele det området hvor den aktuelle ressursen antas å befinne seg, og derfor er situasjonen mindre treffende. Med henvisning til utvalgets begrunnelse skriver selskapet at det i realitet er hensynet til å redusere naturinngrep som er det avgjørende hensynet bak bestemmelsen. Selskapet skriver at dette bør håndteres i forbindelse med søknad om driftskonsesjon. Uansett kan også aktørenes drift være så forskjellige at en samordning av selve driften ikke vil være hensiktsmessig eller egnet til å redusere naturinngrep. Selskapet peker også på at samordningsplikten har en side til konkurranseretten som tilsynelatende ikke er vurdert av utvalget.

Riksantikvaren foreslår å sette inn «kulturmiljø» i utvalgets lovforslag § 5-5, eventuelt at naturmiljøet byttes ut med miljø.

Heidelberg Materials Norway AS skriver at de finner det lite industrivennlig og tungvint at et alminnelig privatrettslig erverv (en uttaksavtale med grunneier) skal måtte gå gjennom en totrinnsprosess ved en tildeling av en undersøkelsesrett etter lovforslaget § 4-3, samt en såkalt utvinningsrett etter lovforslaget § 5-2. Selskapet skriver at de har et langsiktig perspektiv på nødvendig ressurser, og skriver at de ber ut ifra dette at lovforslaget justeres slik at allerede etablerte uttaksrettigheter for industrimineraler som ikke er i drift, sikres mot krav om undersøkelsestillatelse og ny etablering av utvinningsrett.

Nordic Mining ASA (NM) skriver at det foreslås et betydelig innhugg i utvinningsrettens innhold i utvalgets forslag til § 5-3. For det første mener NM at utvinner ikke vil ha ubetinget rett til å ta ut forekomst av grunneiers mineraler selv om dette er nødvendig for å komme til forekomsten av statens mineraler. For det andre viderefører heller ikke forslaget reglene om utnyttelse av forekomster av grunneiers mineraler som nødvendigvis må forseres. NM skriver at endringsforslaget virker i hovedsak begrunnet i å sikre at grunneier får erstatning for drivverdige forekomster av grunneiers mineraler i utvinningsområdet.

Treschow-Fritzøe AS / Fritzøe Skoger AS viser til § 5-2 fjerde ledd som regulerer situasjonen der hverken statens eller grunneiers mineraler er drivverdige hver for seg, men er drivverdige til sammen. Bestemmelsen slik den er formet er etter deres vurdering meget uheldig og river på mange måter fundamentet under mye av det positive lovforslaget legger opp til. Det inviterer til omfattende konflikter med grunneiersiden, og kan stride med § 1-6 som foreslår prinsippet om grunneiers eiendomsrett til egne mineraler, samt § 10-3. Videre skriver selskapet at de mener det må gjøres klart at verdiene av de ulike mineralers relative drivverdighet må baseres på en netto verdi og ikke på en vurdering av de enkelte mineralers brutto omsetningsverdi. Det er kun resultatet, dvs. netto verdi, som korresponderer med begrepet drivverdighet og som gir sammenheng i loven.

Finnmarkseiendommen (FeFo) viser til § 5-1 som slår fast at utvinner blir eier av mineralene når de er tatt ut av forekomsten. FeFo skriver at denne bestemmelsen ikke nødvendigvis passer med en del av de avtalene FeFo inngår, og viser til at mange av deres massetak ikke har løpende avtaler, men de blir åpnet ved konkrete behov.

Norges skogeierforbund viser til utvalgets lovforslag § 5-2 og stiller seg spørrende til hvordan loven skal svare ut utvinningsretten til mineraler i de tilfeller der både statens mineraler og grunneiers mineraler er drivverdige på selvstendig basis.

Statskog SF (Statskog) skriver at de støtter mindretallets forslag til § 5-2 tredje ledd, og mener dette er en god «sikkerhetsventil» i dette lovverket. Videre skriver Statskog at bestemmelsens fjerde ledd har regler om grunneiers mineral som ikke er drivverdig isolert sett og skriver at det her må tilføyes «på søknadstidspunktet». Til utvalgets forslag til § 5-3 skriver Statskog at hva som er «ikke-drivverdige», kan endres over tid, og skriver at bestemmelsen bør ta høyde for dette.

Norskog viser til utvalgets lovforslag § 5-5 om samordnet utvinning og skriver at de anser dette som en positiv lovendring, men med det forbehold at det klargjøres hva som er grunneiers utvinningsrett til mineraler som ikke er et biprodukt, men som har en isolert verdi. Norskog skriver at utvalgets lovforslag § 5-2 fjerde ledd er problematisk i forholdet til grunneiers selvstendige rett til å inngå avtaler med den den ønsker. I tillegg setter det de vanskelige spørsmålene omkring faktisk og relativ verdi på spissen. Norskog viser også til at utvalget foreslår å endre kravet om at forekomsten åpenbart må være drivverdig i mineralloven av 2009 § 32 andre ledd til at det er sannsynlig at forekomsten kan utvinnes separat. Norskog skriver at dette er en forbedring, men kunne med fordel vært trukket enda lenger slik at det er verdien av mineralet alene som vurderes.

Norskog viser videre til forslaget til ny § 5-3 hvor situasjonen der en forekomst er drivverdig og en annen ikke reguleres, og skriver at det nye forslaget fortsatt ikke er helt symmetrisk med tanke på lik ekspropriasjonsadgang, men at grunneier er gitt anledning til å ta ut statens mineral så langt det er nødvendig, er en positiv lovendring. Norskog stiller spørsmål ved hva som ligger i «så langt det er nødvendig» etter lovens ordlyd i § 5-3. Norskog skriver at de forstår forslaget til ny minerallov dit hen at det er slik at dersom begge forekomstene isolert er drivverdige kan ikke den med utvinningsrett til en forekomst av statens mineraler ta med seg drivverdige forekomster av grunneiers mineraler. Norskog skriver at når det først skal lages et forslag til en ny minerallov, ville det etter deres syn vært naturlig å gå nærmere inn i denne problemstillingen for å få på plass et lovverk som er tydeligere rundt dette.

Norges Bondelag (Bondelaget) skriver at de mener at § 5-1 siste punktum bør lyde «Utvinner blir eier av mineralene når de er tatt ut fra forekomsten, med mindre et senere tidspunkt er avtalt». Bondelaget skriver at de mener at det bør være mulig med avvikende avtalebestemmelser rundt eierskapet til byggeråstoff og naturstein mv., jf. også prinsippet i § 1-4. Bondelaget støtter imidlertid prinsippet om at det ikke skal være mulig å erverve mineralene uten å samtidig ta dem ut, noe som synes å være utvalgets begrunnelse for regelen. Dette hensynet er ivaretatt også med det tillegget Bondelaget foreslår. Til § 5-2 fjerde ledd skriver Bondelaget at ved en blandet forekomst kan det være grunneiers mineraler som utgjør den vesentlige økonomiske interessen, men likevel slik at statens mineraler kan bikke forekomsten over fra å være marginalt ikke-drivverdig til å bli drivverdig. Bondelaget skriver at de mener at dette representerer et utslag av bergregalet som det ikke synes å være noen grunn til å opprettholde i dag. Det blir feil å begrense vederlaget for grunneiers mineraler til en billighetssats. Bondelaget mener at ovennevnte eksempel bør likestilles med samordnet utvinning av særskilt drivbare forekomster, jf. utvalgets lovforslag § 5-5.

11.4 Departementets vurdering

11.4.1 Utvinningsrett til byggeråstoff, naturstein mv.

Utvalget har foreslått å videreføre gjeldende rett for de av grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler eller lette metaller. Departementet er i likhet med utvalget av den oppfatning at gjeldende retts regler om utvinningsrett til disse mineralene fungerer godt. Departementet foreslår derfor at det innføres en hjemmel om utvinningsrett til de av grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler og lette metaller i tråd med utvalgets forslag.

Utvalget foreslår at eierskapet til mineralene går over til utvinner når mineralene er «tatt ut fra forekomsten». Både FeFo og Bondelaget skriver i sine høringsinnspill at det bør være mulig å inngå avtalebestemmelser som fraviker dette utgangspunktet. Departementet er enig i dette og foreslår at det presiseres i lovbestemmelsen at den er deklaratorisk.

Se lovforslaget § 5-1.

11.4.2 Utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvalget har foreslått at DMF gis hjemmel til å tildele en felles utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Departementet vurderer at dette vil bidra til å redusere rettighetskonflikter, og er i utgangspunktet enig i forslaget som også vurderes som en naturlig konsekvens av forslaget om å innføre en felles undersøkelsestillatelse for de samme mineralene, se punkt 9.4.3.

Utvalget foreslår å videreføre kravet om drivverdighet som vilkår for å få utvinningsrett. Utvalget skriver likevel at det er «den samlede forekomsten av de mineralkategoriene som faller inn under bestemmelsen, som skal vurderes under ett». Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-2. Departementet forstår dette slik at man kan legge sammen verdien av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i forekomsten ved vurderingen av om forekomsten er drivverdig. Utvalget skriver likevel at situasjonen kan være at det finnes en drivverdig forekomst bare av statens mineraler eller bare av et industrimineral eller lette metaller, eller at det finnes drivverdige forekomster både av statens mineraler og av de grunneiers mineraler som er omfattet, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 5-2. Dette synes å forutsette at man vurderer de ulike kategoriene hver for seg. Departementet vurderer at det er uklart om utvalget mener at man kan få en utvinningsrett kun til de mineralkategoriene som er drivverdige, eller om utvinningsretten skal omfatte alle mineralkategoriene uavhengig av om de er drivverdige hver for seg, så lenge de er drivverdige dersom man legger de sammen. Departementet vurderer at det er upraktisk om utvinningsretten også skal omfatte ikke drivverdige forekomster. Både etter lovforslaget og etter mineralloven av 2009 er det en forutsetning for å få utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller at man har avtale med grunneier. Dersom utvinningsretten skal forstås slik at den også omfatter ikke drivverdige forekomster, innføres i praksis et krav om at utvinneren må inngå avtale med grunneieren for forekomster som ikke er drivverdige, og som utvinneren ikke har til hensikt å utvinne. Departementet vurderer at dette er lite hensiktsmessig.

Departementet foreslår derfor at det presiseres i lovforslaget at utvinningsretten omfatter de drivverdige forekomstene. Situasjonene der det finnes en drivverdig forekomst av en mineralkategori og en ikke-drivverdig forekomst av en annen mineralkategori er regulert i lovforslaget § 5-3.

Siden det kan være vanskelig å fastsette verdien av mineraler og verdien vil variere over tid, foreslår departementet at tidspunktet for drivverdighetsvurderingen reguleres i lovteksten. Departementet vurderer at det er tidspunktet DMF avgjør en søknad om utvinningsrett som må være avgjørende. Sannsynligvis vil verdien av mineralene være tilnærmet lik på søknadstidspunktet og på tidspunktet søknaden blir avgjort, og departementet antar at DMF som oftest kan legge søkerens dokumentasjon på søknadstidspunktet til grunn. Dette vil også være mest forutsigbart for søkeren. Dersom det skjer store endringer i mineralenes verdi i tiden mellom søknadstidspunktet og avgjørelsestidspunktet, så bør DMF ha anledning til å legge den nye informasjonen til grunn for verdivurderingen. Dette vil være særlig praktisk dersom det går lang tid fra søknadstidspunktet til DMF avgjør søknaden, og det i mellomtiden har skjedd store endringer i mineralenes markedspris.

Utvalget er delt i vurderingen av hvordan bestemmelsens tredje ledd bør formuleres. Dette må sees i sammenheng med utvalgets dissens knyttet til spørsmålet om hvorvidt undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller skal kreve avtale med grunneier, se punkt 9.2.3. Som redegjort for i punkt 9.4.3 foreslår departementet at mindretallets forslag følges. Dette innebærer at det ikke er krav om avtale med grunneier for å få undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. For å gi den som har investert i undersøkelser av disse mineralene sikkerhet for investeringene sine, vurderer departementet at undersøkeren bør få en fortrinnsrett til ekspropriasjon av utvinningsrett, dersom avtale ikke kommer i stand med grunneieren. Dette er i tråd med mindretallets forslag til § 5-3 tredje ledd, og departementet slutter seg i all hovedsak til utvalgets mindretalls vurderinger av dette spørsmålet, se NOU-en punkt 8.4.5 og 8.4.4.2.

Fjerde ledd i utvalgets lovforslag § 5-2 regulerer tilfeller der det foreligger forekomster av statens mineraler og grunneiers mineraler i undersøkelsesområdet som ikke er drivverdige hver for seg, men som er drivverdige samlet. Utvalget foreslår at DMF kan gi undersøkeren utvinningsrett til den samlede forekomsten uten at det foreligger avtale med grunneieren, når hensynet til god ressursforvaltning tilsier det. Mineralloven av 2009 regulerer ikke disse tilfellene.

Bondelaget skriver i sin høringsuttalelse at disse tilfellene bør likestilles med samordnet utvinning av særskilt drivbare forekomster etter utvalgets lovforslag § 5-5. Departementet er ikke enig i dette. Denne bestemmelsen forutsetter at de ulike delene av en mineralforekomst er drivverdige isolert sett, og at det derfor vil være flere tiltakshavere som har økonomisk interesse i felles drift. Dette er ikke nødvendigvis tilfellet for de situasjonene utvalgets lovforslag § 5-2 fjerde ledd regulerer. Den ene forekomsten kan være klart ikke-drivverdig. Departementet vurderer at det vil være svært uheldig om forvaltningen kan pålegge en tiltakshaver drift på en forekomst i slike tilfeller.

Departementet er enig med utvalget i at det er uheldig at forekomster som kunne og burde vært utnyttet ut ifra hensynet til god ressursforvaltning, blir liggende uutnyttet. Samtidig vurderer departementet at det ikke er opplagt at staten kan disponere over disse forekomstene uten grunneiers samtykke eller vedtak om ekspropriasjon, selv om grunneier selv ikke kan utnytte mineralene. Utvalget har ikke vurdert denne regelen opp mot vernet til den private eiendomsretten. Etter departementets vurdering er ikke forslaget tilstrekkelig utredet, og departementet foreslår derfor ingen endring av gjeldende rett for disse tilfellene.

Se lovforslaget § 5-2 og merknad til § 5-2.

11.4.3 Innholdet i utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Departementet vurderer at utvalgets forslag til regulering av utvinningsrettens innhold innebærer en vesentlig endring fra gjeldende rett som ikke er begrunnet. Etter mineralloven av 2009 § 32 første ledd, har den som har utvinningsrett til statens mineraler en ubetinget rett til å ta ut forekomst av grunneiers mineraler «så langt det er nødvendig for å ta ut forekomst av statens mineraler». Hvorvidt utvinneren har rett til å «nyttiggjøre» seg forekomsten, beror på om forekomsten «åpenbart kan utnyttes selvstendig». Den ubetingede retten til den som har utvinningsrett til statens mineraler har til å ta ut grunneiers mineraler, fjernes ved at utvalget samler begrepene «ta ut» og «nyttiggjøre seg» i deres lovforslag. Retten til å ta ut grunneiers mineraler i medhold av utvinningsretten til statens mineraler blir dermed knyttet til vurderingen av hvorvidt forekomsten av grunneiers mineraler er drivverdig. Denne endringen virker utilsiktet.

Dette pekes også på av flere av høringsinstansene. NM peker på at utvinner ikke vil ha ubetinget rett til å ta ut forekomst av grunneiers mineraler selv om dette er nødvendig for å komme til forekomsten av statens mineraler. NM peker videre på at heller ikke reglene om utnyttelse av forekomster av grunneiers mineraler som nødvendigvis må forseres, videreføres. NBI peker på det samme, og skriver at den foreslåtte bestemmelsen fremstår som ufullstendig, konfliktskapende og lite forutsigbar.

Departementet vurderer at det er et praktisk behov for at den som har utvinningsrett til statens mineraler kan ta ut masser som nødvendigvis må fjernes for å komme til forekomsten av statens mineraler. Departementet kan imidlertid ikke se noen god grunn til å videreføre begrensningen i mineralloven av 2009 § 32 andre ledd, om at forekomsten av grunneiers mineraler «åpenbart» må kunne utnyttes selvstendig for at grunneier skal ha krav på vederlag. Denne begrensningen er heller ikke begrunnet i forarbeidene til mineralloven av 2009. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om at utvinnerens rett til å nyttiggjøre seg grunneiers mineraler bør være begrenset til forekomster som ikke er drivverdige. Siden denne forekomsten av grunneiers mineraler ikke kunne blitt utnyttet av grunneieren selvstendig, vurderer departementet at det er rimelig at grunneieren får vederlag som for statens mineraler etter lovforslaget § 10-3. Dersom grunneiers mineraler isolert sett er drivverdige, vurderer departementet at grunneieren bør ha krav på vederlag etter avtale, siden dette er mineraler som grunneier kunne utnyttet selvstendig.

Norskog stiller spørsmål ved hva som ligger i vilkåret «så langt det er nødvendig». Utvalget har ikke redegjort nærmere for innholdet i begrepet, men departementet mener at det er nærliggende å se hen til tilsvarende formulering i mineralloven av 2009 § 32 første ledd. Dette innebærer at vurderingen må være konkret for hvert enkelt tilfelle og avhenge av hvordan forekomsten av de drivverdige mineralene må håndteres for å kunne utvinnes på en kostnadseffektiv måte. Dette vil innebære både en teknisk og en økonomisk vurdering.

Utvalget foreslår også at den som har utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller skal ha rett til å ta ut og nyttiggjøre seg ikke-drivverdige forekomster av statens mineraler. Departementet kan ikke se at utvalget har begrunnet forslaget i NOU-en, men vurderer at det vil være praktisk og god ressursutnyttelse om den som skal ta ut industrimineraler og lette metaller også kan ta ut og nyttiggjøre seg ikke drivverdige forekomster av statens mineraler.

Statskog peker i sitt høringsinnspill på at vurderingen av hva som er «ikke drivverdig» kan endres over tid, og mener bestemmelsen bør ta høyde for dette. Departementet mener at det er DMF som må ta endelig stilling til spørsmålet i forbindelse med tildeling av driftskonsesjon etter lovforslaget § 6-3, og at det er dette tidspunktet som må legges til grunn for vurderingene av om et mineral er «ikke-drivverdig», og hvorvidt uttak av det ikke-drivverdige mineralet er «nødvendig» for å ta ut mineralet tiltakshaver har utvinningsrett til. Dette er en videreføring av mineralloven av 2009 § 32 andre ledd andre punktum. Departementet foreslår at dette presiseres i lovforslaget. En konsekvens av at drivverdighetsvurderingen etter lovforslaget §§ 5-2 og 5-3 skal gjøres på ulike tidspunkt, er at et mineral som vurderes som ikke drivverdig på tidspunktet en undersøker søker DMF om utvinningsrett, kan vise seg å likevel være drivverdig på det tidspunktet utvinneren søker om driftskonsesjon. Dersom det er grunneiermineralet som har gått fra å være ikke-drivverdig til drivverdig, har grunneier krav på vederlag etter avtale. Dersom det er statens mineral som har blitt drivverdig, kan DMF tildele utvinningsrett til dette.

Se lovforslaget § 5-3 og merknad til § 5-3.

11.4.4 Utvinningsrett til mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak

Departementet vurderer at det bør være mulig å søke om utvinningsrett uten foregående undersøkelsestillatelse for mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak. Dette er masser som det er drevet virksomhet på tidligere, og som det er mulig å ha tilstrekkelig kunnskap om for å kunne ta stilling til om de vil være drivverdige. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag til regulering av innholdet i utvinningsretten til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak.

Som redegjort for i punkt 3.2.4 mener departementet at mineralvirksomhet fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak bør inkluderes i lovens virkeområde i sin helhet. Som en følge av dette mener departementet at utvinningsrett til mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak, bør reguleres i lovens hovedbestemmelse om utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i lovforslaget § 5-2.

Se lovforslaget § 5-2 fjerde ledd og merknad til § 5-2.

11.4.5 Samordnet utvinning

Departementet har vært i tvil om det bør innføres en hjemmel til samordnet utvinning slik utvalget foreslår. Dersom det er klart økonomisk lønnsomt for rettighetshavere å samordne utvinning av mineraler, antar departementet at rettighetshaverne i egen interesse vil søke å inngå avtale om dette. Dersom rettighetshavere til tross for dette ikke ønsker felles drift, vurderer departementet at forvaltningen som hovedregel ikke bør overstyre rettighetshavernes egne vurderinger av dette, med mindre det er tungtveiende grunner til det. Rettighetshavernes insentiv til å inngå avtaler om samordnet utvinning vil nok likevel i praksis være avhengig av i hvilken grad kostnadene faktisk blir veltet over på rettighetshaverne. Eksterne samfunnsmessig kostnader knyttet til virkninger på blant annet miljøet vil rettighetshaverne i mindre grad ha insentiv til å ivareta. Departementet vurderer derfor at det bør være en adgang til å gi rettighetshavere pålegg om felles driftsplan, særlig der hensynet til miljøet tilsier dette.

Hustadlitt AS skriver i sin høringsuttalelse at de mener hensynet til å redusere naturinngrep bør håndteres i forbindelse med søknad om driftskonsesjon. Departementet er enig i at hensynet til å unngå naturinngrep er en naturlig del av vurderingen av om det skal gis driftskonsesjon. Departementet vurderer likevel at det i tillegg til dette kan være behov for å se flere uttak i sammenheng for å identifisere fordelene ved samordnet drift. Departementet vurderer derfor at det er behov for en hjemmel til å gi pålegg om felles driftsplan. Departementet antar at det sjelden vil være behov for å gi pålegg etter bestemmelsen, og at den vil fungere som en sikkerhetsventil.

Riksantikvaren foreslår å sette inn «kulturmiljø» i utvalgets lovforslag § 5-5, eventuelt at naturmiljøet byttes ut med miljø. Departementet er enig i Riksantikvarens innspill, og mener at også hensynet til kulturmiljøet er relevant ved vurderingen av om det bør pålegges en plan om samordnet utvinning. Departementet antar at Riksantikvaren ikke mener «kulturmiljø» skal erstatte begrepet «naturmiljøet» som er foreslått av utvalget. Departementet har konsekvent benyttet begrepet «miljøet» i lovforslaget, som en felles betegnelse for naturmiljø og kulturmiljø, se for eksempel § 1-1. Departementet foreslår derfor at begrepet «naturmiljøet» som er foreslått av utvalget erstattes med begrepet «miljøet». Se lovforslaget § 5-4 første ledd, første punktum.

Se lovforslaget § 5-4 og merknad til § 5-4.

11.4.6 Området for utvinningsrett for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Departementet vurderer at det bør være et visst rom for skjønn ved angivelsen av området for utvinningsrett, og slutter seg til utvalgets forslag om regulering av området for utvinningsrett for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Departementet vurderer at det vil være behov for nærmere regulering av hvordan området skal angis i forskrift.

Se lovforslaget § 5-5 og merknad til § 5-5.

11.4.7 Opphør av utvinningsrett for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Departementet vurderer at reglene i mineralloven av 2009 § 33 om opphør av utvinningsrett fungerer godt, og slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre disse reglene for utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller i tillegg til statens mineraler. Utvalget foreslår å videreføre ti år som frist for å søke driftskonsesjon der dette kreves, eller for å starte drift i tilfeller der det ikke kreves driftskonsesjon. Departementet slutter seg til dette forslaget som også er en videreføring av reglene i mineralloven av 2009.

Se lovforslaget § 5-6 og merknad til § 5-6.

11.4.8 Forlengelse av utvinningsrett

Departementet vurderer at reglene i mineralloven av 2009 § 34 om forlengelse av utvinningsrett fungerer godt, og slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre disse reglene for utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller i tillegg til statens mineraler.

Som redegjort for i punkt 11.4.2 foreslår departementet at utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller krever samtykke fra grunneieren. Dette innebærer at grunneieren også må gi samtykke til forlengelse, dersom dette ikke er omfattet av den avtalen som er inngått.

Se lovforslaget § 5-7 og merknad til § 5-7.

11.4.9 Pantsettelse og overdragelse av utvinningsrett

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om at adgangen til å overdra en undersøkelsesrett i hovedsak videreføres.

Departementet foreslår ikke å følge opp utvalgets forslag om å gi hjemmel i mineralloven til å pantsette utvinningsrett. Departementet vurderer at forslaget ikke er tilstrekkelig utredet og viser til departementets vurdering av tilsvarende forslag for undersøkelsesrett i punkt 9.4.10.

Se lovforslaget § 5-8 og merknad til § 5-8.

11.4.10 Tinglysning

Departementet er enig i utvalgets vurderinger, og foreslår at det innføres en hjemmel for tinglysning i tråd med utvalgets lovforslag. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Se lovforslaget § 5-9 og merknad til § 5-9.

12 Drift av mineraluttak

12.1 Meldeplikt

12.1.1 Gjeldende rett

Meldeplikt for mineraluttak ble innført med mineralloven av 2009. Meldeplikten ble begrunnet med at daværende Bergvesenet skulle ha mulighet til å føre tilsyn med uttaket og ha adgang til å gi pålegg for å sikre bergmessig drift, herunder stille krav om driftsplan, se Ot.prp. nr. 43 punkt 11.3.1.

Det følger av mineralloven av 2009 § 42 første ledd at uttak av masser over 500 m3 må meldes til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) minst 30 dager før oppstart av drift. Det følger av andre ledd at DMF kan kreve fremlagt driftsplan i «særlige tilfeller», og bestemme at drift ikke kan settes i gang før driftsplanen er godkjent. Det går frem av forarbeidene at «særlige tilfeller» kan foreligge ved kompliserte forhold på stedet, der uttaket skal skje i eller ved sårbare områder, eller dersom uttak vil innebære et ekstraordinært faremoment sett hen til forholdene på stedet, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 42. Mineralloven av 2009 angir ikke hva meldingen skal inneholde, og det er ikke hjemmel til å gi forskrift om innholdet i meldeplikten. For å kunne følge opp disse uttakene på en effektiv måte, har DMF utarbeidet en liste over hvilke opplysninger som kreves ved melding. Dette er opplysninger om organisasjonsnummer og bedriftsnavn, navn på uttaket/området, gårds-, bruks- og eventuelt festenummer som berøres (med kartfesting), totalt uttaksvolum og tidspunkt for oppstart av drift. Listen er gjort tilgjengelig på direktoratets hjemmeside.

12.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at meldeplikten i mineralloven av 2009 § 42 i all hovedsak videreføres i utvalgets lovforslag § 6-1. Utvalget foreslår at departementet skal få adgang til å gi forskrift om innholdet i meldeplikten, slik at meldingen kan håndteres på en effektiv måte samtidig som den gir direktoratet den informasjonen de trenger for nødvendig oppfølging. Se NOU 2022: 8 Ny minerallov, kapittel 15.3.3.1. Utvalget legger til grunn at det kan etableres digitale løsninger for meldeplikten, og at informasjon om uttakene bør gjøres tilgjengelig for allmennheten.

Utvalget foreslår også å videreføre terskelen for meldeplikten på 500 m³, og viser i den forbindelse til diskusjonene rundt terskelen ved innføring av § 42 i mineralloven av 2009. Se NOU-en punkt 15.3.3.2 og Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 11.3.

12.1.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) mener at det må foreligge klare forskriftshjemler som beskriver kravene til meldepliktige uttak og at disse fastsettes samtidig med ny lov.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) mener at det bør kreves driftskonsesjon, også for uttak under 10 000 m³ innenfor det samiske reinbeiteområdet. LMD mener at et eget ledd i § 6-1 om at mineralutvinning i det samiske reinbeiteområdet krever driftskonsesjon, også for uttak under 10 000 m³, vil bidra til å ivareta samiske interesser på en bedre måte enn den løsningen utvalget har lagt opp til. Dette fordi vurderingene som skal gjøres etter lovutkastet § 2-8 dermed vil komme til anvendelse for alle uttak innenfor det samiske reinbeiteområdet.

Riksantikvaren mener at meldeplikt bør gjelde for alle tiltak uavhengig av volum.

Naturvernforbundet, Greenpeace Norge, Natur og ungdom, WWF Verdens naturfond og SABIMA støtter utvalgets forslag om meldeplikt for masseuttak.

Nord-Senja reinbeitedistrikt mener meldeplikten bør gjelde masseuttak på 500 m3 til 1000 m³. Begrunnelsen for dette er at inngrep som medfører masseuttak på opptil 10 000 m³ er så omfattende at dette må kreve mer enn kun en melding om igangsettelse.

Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) viser til at uttak potensielt kan få store konsekvenser og foreslår på bakgrunn av dette at § 6-1 første ledd endres til følgende: «Planlagt eller samlet uttak av mineralforekomster over 500 m3 og opp til 1500 m³ skal meldes til Direktoratet for mineralforvaltning».

Norges Skogeierforbund mener at det bør tydeliggjøres at meldeplikten ikke gjelder for uttak som ikke er kommersielle, da mange grunneiere benytter tilgang til masser for å utvikle og vedlikeholde eksempelvis veinett for skogsdrift.

Statskog SF skriver at de støtter at meldeplikten opprettholdes for uttak over 500 m³.

Norges Bondelag (Bondelaget) mener det er positivt at det er foreslått en meldeplikt i § 6-1. Bondelaget skriver videre at de mener at det vil være passende med en nedre grense på 500 m³. For at dette skal få full effekt, må forskriftshjemmelen i utvalgets lovforslag § 6-11 tas i bruk, og meldeplikten må også gjelde uttak etter utvalgets lovforslag § 1-2 tredje ledd, det vil si uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen.

12.1.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at meldeplikten har en viktig kontrollfunksjon og slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre meldeplikten for mineraluttak.

Departementet vurderer at det av hensyn til å unngå unødvendig ressursbruk hos næringen og i forvaltningen, må være en nedre grense for hvilke uttak som er omfattet av kravet til meldeplikt. Departementet vurderer at grensen som følger av mineralloven av 2009 på 500 m³ fungerer godt, og er derfor enig med utvalget i at denne grensen bør videreføres. Departementet understreker likevel at lovens øvrige krav kan gjelde for mindre uttak. For eksempel er det ingen nedre grense for hvilke uttak som er omfattet av lovforslagets krav til sikring og opprydning i §§ 2-4 og 2-5.

Flere høringsinstanser mener at meldeplikten ikke bør gjelde uttak som er så store som 10 000 m³, men at disse heller bør være underlagt krav til driftskonsesjon. Departementet foreslår å beholde innslagspunktet for driftskonsesjon på 10 000 m³, og viser i den forbindelse til lovforslaget § 6-2 og departementets vurdering i punkt 12.2.4.

Norges Skogeierforbund skriver at det bør tydeliggjøres at meldeplikten ikke gjelder for uttak som ikke er kommersielle, da mange grunneiere benytter tilgang til masser for å utvikle og vedlikeholde eksempelvis veinett for skogsdrift. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for noen slik presisering som vil innebære en innskrenking av gjeldende rett. Mineralloven av 2009 gjelder også uttak som ikke nødvendigvis har et rent kommersielt formål. Se fremstillingen av gjeldende rett under lovens virkeområde i punkt 3.2.1.

Bondelaget mener blant annet at meldeplikten også bør gjelde uttak etter utvalgets lovforslag § 1-2 tredje ledd, det vil si uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen. Departementet vurderer at meldeplikten ikke bør gjelde slike uttak. Formålet med meldeplikten er at DMF skal kunne føre tilsyn og kontroll med uttakene som er omfattet av loven. Uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen er unntatt virkeområdet til mineralloven av 2009. Selv om disse uttakene nå foreslås inkludert i lovforslagets virkeområde, er det kun enkelte bestemmelser i lovforslaget som skal gjelde for disse. Uttak som er under 5 000 m3 vil ikke være omfattet av noen av lovens plikter. Departementet vurderer derfor at det ikke er behov for å underlegge disse uttakene en meldeplikt.

LMD mener at det bør kreves driftskonsesjon, også for uttak under 10 000 m³ innenfor det samiske reinbeiteområdet. Departementet er enig i at det kan være grunn til å stille krav om driftskonsesjon for uttak som i utgangspunktet kun er meldepliktige. Departementet foreslår at dette vurderes konkret etter lovforslaget § 6-2 andre ledd. Se departementets vurdering i punkt 12.2.4.

Se lovforslaget § 6-1 og merknad til § 6-1.

12.2 Mineraluttak som krever driftskonsesjon

12.2.1 Gjeldende rett

Hvilke uttak som er konsesjonspliktige går frem av mineralloven av 2009 § 43. Første ledd første punktum slår fast at samlet uttak av mineralforekomster på mer enn 10 000 m³ (in situ) masse, krever driftskonsesjon fra DMF. Prøveuttak er unntatt konsesjonsplikt etter første ledd andre punktum.

Det er kun tiltakshavere som har utvinningsrett som kan få driftskonsesjon. Ved vurdering av om driftskonsesjon skal gis, skal det etter § 43 andre ledd legges vekt på om søkeren er kvalifisert til å utvinne forekomsten. Det følger videre av andre ledd at DMF kan sette vilkår i konsesjonen, og at søknaden om driftskonsesjon skal inneholde en driftsplan. Av forskrift til mineralloven § 1-8 går det frem at driftsplanen skal være i samsvar med kravene i veiledere fra DMF. Forskrift til mineralloven inneholder også andre krav til innholdet i søknaden, blant annet at søkeren må dokumentere utvinningsrett til mineralene på det området det søkes drift på. Søknaden skal underlegges en skjønnsmessig prøving.

Paragraf 43 femte ledd bokstav a gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om driftskonsesjon og unntak fra krav om driftskonsesjon.

Se NOU-en punkt 15.2.1 og 15.2.3 for en nærmere redegjørelse for gjeldende rett.

12.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre kravet om driftskonsesjon for uttak av mineralforekomster på mer enn 10 000 m³ i utvalgets lovforslag § 6-2 første ledd. Etter utvalgets forslag er det, som etter mineralloven av 2009, det totalt planlagte volumet som skal legges til grunn for hvilke uttak som krever driftskonsesjon. Driften kan ikke settes i gang før tillatelse er gitt. Utvalget foreslår at prøveuttak fremdeles skal være unntatt krav om driftskonsesjon.

I § 6-2 andre ledd foreslår utvalget å gi DMF hjemmel til å kreve driftskonsesjon også for uttak under 10 000 m³ dersom «særlige forhold» tilsier det. Denne bestemmelsen skal erstatte regelen i mineralloven av 2009 § 42 andre ledd som gir DMF hjemmel til å kreve driftsplan for uttak under 10 000 m³. Utvalget viser til at driftskonsesjonen inneholder vilkår rettet mot tiltakshaveren og driften med flere krav enn det som hører hjemme i driftsplanen. Utvalget skriver at DMF bør få myndighet til å tilpasse kravene til innholdet i søknaden om driftskonsesjon for uttak under 10 000 m³, slik at DMF bedre kan tilpasse driftskonsesjonen til de konkrete behovene i det enkelte tilfellet.

I utvalgets utkast til merknader til bestemmelsen, står det at risiko for fare grunnet kompliserte geologiske forhold på stedet eller uttak i spesielt sårbare områder, er eksempler på slike «særlige forhold» som kan tilsi at det er behov for å regulere uttaket gjennom en driftskonsesjon. Utvalget skriver også at andre interesser og bruksretter i området som vil kunne påvirkes av driften, kan skape behov for særlig vilkårssetting gjennom driftskonsesjon. Det kan dreie seg om krav til å stanse driften i deler av året fordi det er reindrift eller truede dyrearter i området, eller kulturminner i eller i nærheten av driftsområdet som kan tilsi et skjermingsbehov, se NOU-en punkt 15.3.4.2 og kapittel 24 merknad til § 6-2.

Utvalget skriver at de har vurdert en nedre volumgrense for når et krav om driftskonsesjon for uttak under 10 000 m³ kan pålegges, men kommet frem til at det ikke bør være noen slik nedre volumgrense. Utvalget viser til at det i situasjoner der særskilte forhold tilsier at det er behov for å kreve driftskonsesjon, vil forholdene være nokså uavhengig av volumet når uttaket i utgangspunktet er forholdsvis lite, se NOU-en punkt 15.3.4.2.

Se NOU-en punkt 15.3.4 og kapittel 24 merknad til § 6-2 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

12.2.3 Høringsinstansenes syn

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) mener at masseuttak for bygging av vassdrags- og energianlegg bør unntas fra konsesjonsplikten etter mineralloven. Etter deres vurdering gir NVEs konsesjonsbehandling, planbehandling og oppfølgning i byggefasen en fullgod oppfølging av uttak av nødvendige masser for bygging av vassdrags- og energianlegg. Videre mener NVE at loven bør inneholde et særskilt unntak fra konsesjonsplikten for uttak av masser som skjer som ledd i bygging av sikringstiltak mot flom og skred. NVEs erfaring er at det også for uttak til sikringstiltak har vært så store uklarheter rundt lovens virkeområde, at et slikt unntak for denne type formål bør fastsettes særskilt i loven. Dette gjelder både for de tiltakene som etableres som haste- eller krisetiltak, og for tiltak som etableres på ordinær måte.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver at uttak under 10 000 m3 og aktiviteten knyttet til uttaket vil kunne ha store konsekvenser for den utøvende reindriften i området, og at det derfor bør kreves driftskonsesjon også for uttak under 10 000 m³ innenfor det samiske reinbeiteområdet. LMD skriver at subsidiært bør det tas inn i merknad til bestemmelsen at mineraluttak innenfor det samiske reinbeiteområdet skal regnes som et særlig forhold.

Statsforvalteren i Rogaland støtter forslaget om at DMF skal gis hjemmel til å kreve driftskonsesjon for uttak under 10 000 m³.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) mener at slik lovforslaget er lagt opp, kan det være krevende å få en helhetlig oversikt over hvilke uttak som er underlagt krav om driftskonsesjon. DMF anbefaler at det i paragrafen tas stilling til hvilke uttak som i utgangspunktet skal underlegges krav om driftskonsesjon, og at det i forskrift eller ved enkeltvedtak kan gjøres unntak fra kravet.

Statens vegvesen (SVV) viser i sin uttalelse til at forslag til forskriftsbestemmelse § 6-11 b) om driftskonsesjon for uttak som reguleres i § 1-2 annet og tredje ledd kan innebære at DMF kan tilsidesette vedtak gjort av planmyndigheten om veganlegg, og at dette kan føre til økt usikkerhet med tanke på reguleringsplanen og økt byråkrati. SVV skriver at det før reguleringsplanvedtak foreligger, bør avklares hvilke tillatelser etter annet regelverk som kreves før uttak kan gjøres.

BaneNOR (BN) skriver at de støtter SVVs høringssvar og viser til deres innspill.

Rogaland fylkeskommune er enig i forslaget om at det ved særlige forhold kan stilles krav om driftskonsesjon for uttak under 10 000 m³.

Vestfold og Telemark fylkeskommune og Viken fylkeskommune skriver at de legger til grunn at det i forskrift til mineralloven gjøres tydelig i hvilke tilfeller og i hvilken utstrekning reglene i loven skal gjelde for regulerte veianlegg.

Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) viser til sammenhengen med sitt innspill til § 6-1 og foreslår en regel som sier at planlagt eller samlet uttak av mineralforekomster på mer enn 1500 m³ krever driftskonsesjon fra DMF.

Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver at i sammenheng med innspillet til § 6-1 om meldeplikt foreslår distriktet at terskelen for hva som skal kreves for driftskonsesjon senkes til 1000 m³. Distriktet skriver at med en slik regel vil distriktene slippe den uforutsigbarheten som knytter seg til forslaget i NOU-en om at det kan stilles krav om driftskonsesjon for uttak mindre enn 10 000 m³ ved særlige forhold.

Feiring AS skriver at pukkproduksjon på overskuddsstein fra bygging av industriområder, næringsareal og så videre, som omsettes i det åpne markedet, er i direkte konkurranse med pukkverk som har konsesjon etter mineralloven § 43, og at dagens regulering fører til ulike rammevilkår. Feiring AS foreslår derfor en regel som tilsier at mineralloven, herunder krav om driftskonsesjon, skal gjelde for uttak som hovedsakelig er en annen utnyttelse av grunnen dersom massen fjernes fra grunnen og brukes kommersielt i det åpne markedet.

Norges Bondelag (Bondelaget) registrerer at grensen for driftskonsesjon foreslås opprettholdt uendret fra gjeldende grense, og skriver at denne må sees i sammenheng med adgangen i andre ledd til å fastsette en lavere grense i enkelttilfeller. Bondelaget skriver at denne adgangen bør brukes aktivt, både i de tilfeller som er nevnt av utvalget og også i tilfeller med uttak av mineraler som representerer en forurensningsfare under og etter utvinning.

12.2.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å videreføre kravet om driftskonsesjon for uttak av mineralforekomster på mer enn 10 000 m³. Departementet slutter seg også til utvalgets forslag om å gi DMF hjemmel til å kreve driftskonsesjon også for uttak under 10 000 m³ dersom «særlige forhold» sier det. Departementet mener at disse reglene sett i sammenheng både gir en forutsigbar hovedregel, samtidig som behovet for fleksibilitet i de særlige tilfellene ivaretas. Departementet viser til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 15.3.4.2. Departementet vurderer at gjeldende retts grense på 10 000 m³ fungerer godt, og mener det normalt ikke vil være nødvendig å stille samme krav til godkjenning av mindre masseuttak.

Departementet er også enig med utvalget i at prøveuttak fremdeles bør være unntatt krav om driftskonsesjon, da prøveuttak er en form for undersøkelse og ikke utvinning. Det vises til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 15.3.

Flere høringsinstanser uttaler seg kritisk til systemet i utvalgets lovforslag som innebærer at det kan stilles krav til konsesjon i forskrift. DMF vurderer at det i lovbestemmelsen bør tas eksplisitt stilling til hvilke uttak som er omfattet av krav til konsesjon, og at det er eventuelle unntak fra konsesjonsplikt som bør fastsettes i forskrift. Departementet er enig i at dette vil være mer forutsigbart, for både forvaltningen og næringen. Departementet foreslår derfor at det skal gå direkte frem av lovbestemmelsen hvilke uttak som er omfattet av krav til driftskonsesjon.

Departementet vurderer at uttak av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak som hovedregel bør være omfattet av krav om driftskonsesjon. Det vises i den forbindelse til departementets vurderinger i punkt 3.2.4. På bakgrunn av at det er begrenset erfaring med uttak av denne typen masser, vurderer departementet at det bør være adgang til å gjøre unntak fra konsesjonsplikten for disse uttakene i forskrift, se lovforslaget § 6-11. Departementet vurderer at det bør være adgang til å stille krav om driftsplan for uttak som ellers gis unntak fra § 6-2. Se lovforslaget § 6-11 bokstav b.

Departementet vurderer at uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen ikke bør være omfattet av krav om driftskonsesjon. Mineralloven av 2009 stiller ikke krav om konsesjon for slike uttak, og utvalget har heller ikke utredet eller foreslått en konsesjonsplikt for disse uttakene. Dersom disse uttakene skal pålegges krav om driftskonsesjon må dette utredes nærmere, og departementet vurderer at det er mer naturlig å gjennomføre en såpass omfattende endring i lovs form enn i forskrift.

NVE mener at masseuttak for bygging av vassdrags- og energianlegg bør unntas fra konsesjonsplikten etter mineralloven. Etter deres vurdering gir NVEs konsesjonsbehandling, planbehandling og oppfølgning i byggefasen en fullgod oppfølging av uttak av nødvendige masser for bygging av vassdrags- og energianlegg. Videre mener NVE at loven bør inneholde et særskilt unntak fra konsesjonsplikten for uttak av masser som skjer som ledd i bygging av sikringstiltak mot flom og skred. NVEs erfaring er at det også for uttak til sikringstiltak har vært så store uklarheter rundt lovens virkeområde, at et slikt unntak for denne type formål bør fastsettes særskilt i loven.

Hvorvidt disse uttakene i utgangspunktet vil være omfattet av krav om driftskonsesjon beror på om uttaket hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet. Det vises til departementets vurdering i punkt 3.2.4. Departementet mener et generelt unntak fra konsesjonsplikten må vurderes nærmere da det ikke er utredet av utvalget. Det er et grunnleggende formål med konsesjonsplikten etter mineralloven å sikre at driften skal gjennomføres slik at ressursene utnyttes best mulig innenfor et godt tilpasset driftsopplegg, samtidig som omgivelsene og miljøet blir ivaretatt på best mulig måte. Det fremgår av Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 11.4.1 at en bergmessig god utnyttelse kan også innebære at verdien av en mineralforekomst skal reflekteres i produktene, og at verdifulle forekomster ikke bør benyttes for eksempel til fyllmasse. Departementet vurderer at det sistnevnte hensynet er viktig. Dersom det skal gis unntak fra konsesjonsplikten må det vurderes hvordan hensynet kan ivaretas, for eksempel gjennom NVEs behandling etter energi- og vassdragslovgivningen. Departementet er enig med NVE i at dobbeltbehandling bør unngås, og mener det bør vurderes hvordan saksbehandlingen etter mineralloven kan effektiviseres for energi- og vassdragstiltak som behandles av NVE, slik at det ikke er behov for en etterfølgende konsesjonsbehandling etter mineralloven. Departementet vil vurdere dette gjennom et forskriftsarbeid i medhold av lovforslaget § 1-8 eller § 6-11 første ledd bokstav b, se også punkt 3.2.4.

LMD, NRL og Nord-Senja Reinbeitedistrikt mener at det bør kreves driftskonsesjon også for uttak under 10 000 m³ innenfor det samiske reinbeiteområdet. Departementet er ikke enig i at det bør være et absolutt krav om driftskonsesjon for alle mindre uttak i slike områder. Et absolutt krav om driftskonsesjon for så små uttak som 500 m³ med de økonomiske og administrative konsekvensene det innebærer, bør kun pålegges dersom det kan påvises et reelt behov for det. Departementet vurderer derfor at behovet for driftskonsesjon for uttak under 10 000 m³ innenfor det samiske reinbeiteområdet må vurderes konkret etter § 6-2 andre ledd. Se departementets merknader til denne bestemmelsen.

Se lovforslaget § 6-2 og merknad til § 6-2.

12.3 Søknad om og tildeling av driftskonsesjon

12.3.1 Gjeldende rett

Kravene for å få driftskonsesjon etter mineralloven av 2009 går frem av § 43 andre ledd. Forskrift til mineralloven § 1-8 inneholder nærmere krav til innhold i søknaden.

En søknad om driftskonsesjon skal inneholde en driftsplan, og driftsområdet skal fastsettes i konsesjonen. Driftskonsesjon kan bare gis til den som har utvinningsrett. Dette kan være utvinningsrett til enten statens eller grunneiers mineraler.

Etter § 43 andre ledd andre punktum, skal konsesjonssøknaden underlegges en skjønnsmessig prøving før det avgjøres om driftskonsesjon skal gis. Ved vurderingen skal det legges vekt på om søkeren er kvalifisert til å utvinne forekomsten. Dette kravet henviser til det generelle kvalifikasjonskravet i § 6 a og det generelle kravet om bergfaglig forsvarlig drift i § 41. Det kan settes vilkår i konsesjonen etter § 43 andre ledd tredje punktum.

Av § 43 tredje ledd følger det at driftskonsesjonen kan gjøres tidsbegrenset, og at det kan bestemmes at konsesjonen skal revideres etter en nærmere angitt tid.

Departementet kan gi forskrifter om driftskonsesjon og unntak fra krav om driftskonsesjon, samt krav til faglige kvalifikasjoner, se § 43 femte ledd.

Se NOU-en punkt 15.2.3 for en nærmere redegjørelse for gjeldende rett.

12.3.2 Utvalgets forslag

Søknad om driftskonsesjon

Utvalget mener at kravene for å få driftskonsesjon bør gå tydeligere frem av loven, og foreslår at kravene for å kunne få driftskonsesjon og kravene til innhold i søknaden om driftskonsesjon reguleres i to ulike paragrafer. Utvalget foreslår også i hovedsak å videreføre kravene til hva en søknad om driftskonsesjon skal inneholde.

Utvalget foreslår at en søknad om driftskonsesjon skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring. Kravet om offentlig ettersyn er tatt inn etter mønster fra plan- og bygningsloven § 5-2, og er ment å sikre at berørte parter gis informasjon og mulighet til å komme med innspill til behandlingen av søknaden. Høringsregelen er ment å ivareta forvaltningslovens plikt til å varsle partene i saken. Se utvalgets lovforslag § 6-4 og NOU-en kapittel 24 merknad til § 6-4.

Tildeling av driftskonsesjon

Utvalget foreslår i all hovedsak å videreføre minstekravene for å få driftskonsesjon i mineralloven av 2009. I utvalgets lovforslag § 6-3 første ledd bokstav d foreslår utvalget et nytt vilkår om at søkeren må være registrert i Foretaksregisteret for å kunne få driftskonsesjon. I bokstav e foreslår utvalget en regel om at tiltakshaveren ikke tidligere har begått alvorlig eller gjentatt overtredelse av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven eller tidligere minerallovgivning. Begge disse vilkårene gjelder for å få undersøkelsesrett til statens mineraler etter mineralloven av 2009, men er nå foreslått å gjelde også for å få driftskonsesjon til både statens og grunneiers mineraler. Se NOU-en punkt 15.3.5.4.

I utvalgets lovforslag § 6-3 andre ledd foreslås en ny avveiingsnorm som innebærer at fordeler og ulemper ved et tiltak skal vurderes opp mot hverandre, og at driftskonsesjon kun kan gis dersom fordelene er større enn ulempene. Utvalget skriver at de har sett hen til tilsvarende bestemmelse i vannressursloven § 25 første ledd. Utvalget peker på at fordeler kan være verdiskapingsbidraget uttaket gir, og bidraget til å dekke samfunnets behov for mineraler. Ulemper kan være skade for private og allmenne interesser. Utvalget skriver at virkningene for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse skal vurderes i tradisjonelle samiske områder, se NOU-en punkt 15.3.5.2.

Utvalget foreslår også å videreføre kravet i mineralloven av 2009 om at driftsområdet skal fastsettes i driftskonsesjonen og at det kan stilles vilkår i driftskonsesjonen. Utvalget foreslår å videreføre hjemmelen i mineralloven av 2009 til å kunne gjøre en driftskonsesjon tidsbegrenset.

Utvalget mener at bestemmelsene om krav til bergfaglig forsvarlig drift i mineralloven av 2009 § 41 ikke gir mer enn det som følger av utvalgets lovforslag §§ 2-1 og 2-2, og foreslår å ikke videreføre dette kravet i driftsbestemmelsene i utvalgets lovforslag, se NOU-en punkt 15.3.2.

Rekkefølgekrav

Utvalget foreslår en ny rekkefølgebestemmelse som innebærer at utvinningsområdet skal være avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven før det kan fattes vedtak om driftskonsesjon. Utvalget skriver at DMF gjennom den samordnede prosessen som utvalget legger opp til, vil kunne gi innspill til kommunen for å sikre at viktige hensyn blir ivaretatt i plansaken. Utvalget skriver at DMF også vil kunne tilpasse vilkårene for driftskonsesjonen til den vedtatte reguleringsplanen. Dermed er det mulig å unngå at det samme vurderes og behandles flere ganger. Utvalget presiserer at DMF kan starte behandlingen av en søknad om driftskonsesjon før det foreligger vedtak etter plan- og bygningsloven. Se utvalgets lovforslag § 6-3 fjerde ledd og NOU-en punkt 11.3.4, 15.3.5.3 og kapittel 24 merknad til § 6-3 for en nærmere redegjørelse for rekkefølgekravet.

12.3.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) argumenterer for å beholde terminologien «driftskonsesjon» i ny minerallov fremfor «driftstillatelse». DMF skriver at de er positive til § 6-3, men anbefaler en endret ordlyd for å gi større klarhet i hvilke forhold ved søknaden som skal underlegges DMFs vurdering og avveining, og hva som er formalkrav. DMF er positiv til forslaget om at krav til driftsplanen skal følge av lov og forskrift. DMF skriver at de også er positive til en rekkefølgebestemmelse mellom plan- og bygningsloven og mineralloven.

DMF støtter forslaget om å flytte reguleringen av innholdet i søknaden fra forskrift til lov. DMF påpeker i sin uttalelse at hva som menes med «området søknaden gjelder» etter lovforslaget er en utvidelse i forhold til konsesjonsområdet etter mineralloven av 2009. DMF er positive til at mye av ansvaret for å opplyse saken foreslås lagt på tiltakshaver, som kjenner planer og forholdene på området best. DMF påpeker samtidig at det er viktig at ordlyden i loven legger opp til at søknaden også skal inneholde tiltakshavers opplysninger om håndtering av risikoelementer, i tråd med merknadene til bestemmelsen.

Reindriftsstyret viser til at utvalget foreslår at vedtak om driftskonsesjon ikke kan treffes før området er avklart etter plan- og bygningsloven. Videre skriver reindriftsstyret at plan- og bygningsloven har gode bestemmelser rundt krav til medvirkning og involvering. Det anses derfor som positivt at områder blir avklart etter denne loven før driftskonsesjonen gis.

Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL) skriver at ettersom statsforvalteren allerede er nevnt i § 6-4 andre ledd, foreslås siste punktum endret slik «Søknad om drift i tradisjonelle samiske områder skal også sendes på høring til Sametinget».

Bærum kommune skriver at når det gis driftskonsesjon er det essensielt og også regulere i betingelsene for bruken av det godkjente arealet under og etter drift. Ved avslutning bør det stilles krav til tilbakeføring til naturlig terreng gjennom bruken av området til langsiktig lagring av naturlige massefraksjoner eller til deponi.

Hammerfest kommune mener at det må tas inn en regel i mineralloven om at søknader om utvinning og drift ikke kan behandles før utvinningsområdet er vedtatt i kommunens arealplan/reguleringsplan.

Larvik kommune støtter forslaget om å innføre en rekkefølgebestemmelse mellom plan- og bygningsloven og mineralloven.

Ringerike kommune skriver at de tror at en rekkefølgebestemmelse som foreslått vil kunne gi en bedre behandling av reguleringsplaner i de tilfeller hvor konsesjon er gitt før reguleringsplan foreligger, samtidig som en parallell prosess vil gi sektormyndigheten som høringspart anledning til å komme med faglige vurderinger og anbefalinger.

Sokndal kommune støtter forslaget om å innføre en rekkefølgebestemmelse mellom plan- og bygningsloven og mineralloven.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) mener at det bør innføres en rekkefølgebestemmelse og støtter det justerte forslaget fra utvalget. USS skriver at de merker seg utvalgets begrunnelse for sitt forslag, og ser at det kan være urimelig å etablere en ordning som uttrykkelig forhindrer at DMF starter sin saksbehandling før planavklaring foreligger. USS er enig med utvalget i at de fleste tiltakshavere normalt vil ønske å ha en ferdig vedtatt reguleringsplan før det søkes om driftskonsesjon, og at det således er av mindre betydning hvilken løsning som velges. Det vil uansett være tiltakshaver som har risikoen for at kommunen gjennom sitt planarbeid skulle lande på en løsning som avviker fra de forutsetninger som ligger til grunn for driftskonsesjonssøknaden som er til behandling i DMF.

Kommunesektorens organisasjon (KS) mener at utvalget er noe uklare om hva krav til rekkefølge innebærer. KS er positive til at utvalget går inn for å videreføre rekkefølgekravet, men påpeker samtidig at utvalgets omtale reiser noen spørsmål. KS oppfatter det som noe uklart hva som menes med «tas til behandling». KS skriver at de ikke ser noe i veien for at arbeidsprosesser i DMF kan foregå parallelt, men at det ikke må herske tvil om at beslutningene som skal være førende for arealbruk, skal tas av kommunen etter plan- og bygningsloven.

Vanylven kommune støtter utvalget sitt forslag om innføring av en rekkefølgebestemmelse.

Rogaland fylkeskommune er positiv til forslaget som tydeliggjør at driftskonsesjon bare kan tildeles dersom fordelene ved tiltaket overstiger skader og ulemper for allmenne og private interesser som kan bli berørt av driften.

Troms og Finnmark fylkeskommune mener at det må bygges inn i plan- og bygningsloven (ved revisjon) bestemmelser som setter krav til at arealer for utvinning av mineraler etter mineralloven, skal avklares i kommunenes arealplan før det kan gis tillatelse til drift og utvinning. Mineralloven spisses ved at loven presiserer at søknader om utvinning og drift ikke kan behandles før utvinningsområdet har vært behandlet i kommunenes arealplanprosess, og er vedtatt lagt inn i kommuneplanens arealdel.

Viken fylkeskommune skriver at de støtter forslaget om å innføre en rekkefølgebestemmelse i loven slik at det ikke kan fattes vedtak om driftskonsesjon etter mineralloven før området er avklart etter plan- og bygningsloven.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) støtter rekkefølgebestemmelse om hvilket regelverk en søknad skal vurderes etter og i hvilken rekkefølge dette skal gjøres.

Norges Bondelag støtter forslaget om å innføre en regel om at utvinningsområdet skal være avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven, og skriver at de mener at dette er et godt forslag som kan styrke samordningen frem mot vedtak i driftskonsesjonen.

Norsk Friluftsliv mener at det er behov for å lovfeste et minstekrav for driftskonsesjon som tilsier at det blant annet i vurderingen skal særlig legges vekt på konsekvenser for naturmangfold, friluftsliv, landskap, samiske interesser, sammenhengende naturområder med urørt preg og samlet belastning. Søknad om driftskonsesjon skal ikke kunne sendes inn før miljømyndighetene har godkjent miljøfaglige konsekvensutredninger for mineralinngrepet.

Arctic Mineral Resources (AMR) foreslår følgende tilføyelse i § 6-3 andre ledd: «og ikke er i strid med andre lover og forskrifter som gjelder for uttaket». AMR skriver som grunnlag for forslaget at regjeringen har lovet ESA at det ved alle vedtak etter mineralloven foretas en selvstendig test etter mineralavfallsdirektivet.

AMR skriver at § 6-4 første ledd bokstav d krever at det foreligger en konsekvensanalyse, og påpeker reguleringen av dette som følger av mineralavfallsdirektivet, herunder at konsekvensanalyse, avfallshåndteringsplan og utslippstillatelse skal foreligge før behandling etter plan- og bygningsloven. AMR skriver at dette bør fremgå som krav til søknaden.

EMX Royality Corp mener at det ved avgjørelse om å avslå en søknad om driftskonsesjon, også bør vurderes hvorvidt andre metoder kan forventes i fremtiden. De skriver videre at det bør settes en frist for behandlingen av søknad om driftskonsesjon, og at dersom fristen ikke overholdes skal konsesjon tildeles automatisk. De skriver også at størrelsen på konsesjonen bør bli redusert selv under treårsperioden.

12.3.4 Departementets vurdering

Tildeling av driftskonsesjon

Departementet slutter seg ikke til utvalgets forslag om å endre begrepsbruken for tillatelse til drift fra «driftskonsesjon» til «driftstillatelse». Departementet vurderer at driftskonsesjon er et tydelig begrep som er godt innarbeidet i minerallovgivningen. Departementet vurderer også at «driftskonsesjon» er bedre egnet til å skille de ulike tillatelsene som kreves etter loven fra hverandre.

Departementet er enig med utvalget i at det er oversiktlig å gi regler om henholdsvis tildeling av driftskonsesjon og krav til søknad om driftskonsesjon i to ulike paragrafer. Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets forslag til vilkårene for å få driftskonsesjon i utvalgets lovforslag § 6-3 første ledd. Departementet vurderer imidlertid at det må være et vilkår for å få driftskonsesjon at også krav om kompetanse i lovforslaget § 2-2 er oppfylt. Det vises i den forbindelse til departementets vurderinger av dette i punkt 7.1.4.

Departementet foreslår å ikke følge opp utvalgets forslag om å innføre en ny avveiingsnorm, som innebærer at fordeler og ulemper ved et tiltak skal vurderes opp mot hverandre, og at driftskonsesjon kun kan gis dersom fordelene er større enn ulempene. Departementet vurderer at den avveiingen av hensyn utvalget legger opp til gjennom en avveiingsnorm, allerede dekkes av lovens vilkår om at virksomheten skal oppfylle krav til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1, og at driftsplanen skal oppfylle kravene i § 6-5. Ved vurderingen av om kravet til forsvarlig mineralvirksomhet i lovforslaget § 2-1 er oppfylt, er det relevant å legge vekt på hensynene som er listet opp i § 1-1. Departementet vurderer det som unaturlig at virksomhet som vurderes som forsvarlig etter den brede vurderingen det legges opp til etter § 2-1, skal kunne avslås med hjemmel i utvalgets forslag til avveiingsnorm. Som redegjort for under foreslår departementet også å innføre en rekkefølgebestemmelse som innebærer at området må være vurdert og avklart etter plan- og bygningsloven på det tidspunktet driftskonsesjon kan gis. Departementet vurderer at det er viktig at regelverket ikke åpner for en omkamp om arealbehandlingen i behandlingen av en søknad om driftskonsesjon etter mineralloven. Vurderingen av hva arealet skal brukes til er det kommunen som har ansvar for. En driftskonsesjon etter mineralloven skal først og fremst avgjøre driftsinnretningen.

Bærum kommune skriver i sitt høringsinnspill at når det gis driftskonsesjon er det essensielt å også regulere i betingelsene for bruken av det godkjente arealet under og etter drift. Ved avslutning bør det etter kommunens vurdering stilles krav til tilbakeføring til naturlig terreng gjennom bruken av området til langsiktig lagring av naturlige massefraksjoner eller til deponi. Departementet påpeker at det er arealmyndighetene som bestemmer arealbruken, og at det er kommunen som bør ta stilling til etterbruken og ta inn bestemmelser om dette i forbindelse med reguleringsarbeidet. Driftsplanen med avslutningsplan må tilpasses dette. Det vises også til lovforslaget § 2-5 om tiltakshaverens plikt til opprydding og istandsetting.

Norsk Friluftsliv mener at det er behov for å lovfeste et minstekrav for driftskonsesjon, som tilsier at det blant annet i vurderingen skal særlig legges vekt på konsekvenser for naturmangfold, friluftsliv, landskap, samiske interesser, sammenhengende naturområder med urørt preg og samlet belastning. Departementet vurderer at disse hensynene er overlappende med hensynene som går frem av lovforslaget §§ 1-1, 2-1 og 2-8, og som allerede skal vurderes ved en eventuell tildeling av driftskonsesjon.

AMR foreslår at det presiseres at tiltaket ikke må være i strid med andre lover og forskrifter som gjelder for uttaket. Departementet vurderer at dette allerede følger av § 1-4 og at tillegget derfor er unødvendig.

Rekkefølgekrav

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innføre en ny rekkefølgebestemmelse, som innebærer at utvinningsområdet skal være avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven før det kan fattes vedtak om driftskonsesjon. Høringsinstansene er positive til forslaget. Departementet vurderer at et rekkefølgekrav vil være viktig for å forhindre at samme forhold utredes og vurderes flere ganger. Departementet vurderer også at et rekkefølgekrav vil bidra til å tydeliggjøre at arealavklaringen skal gjøres av kommunen gjennom prosesser etter plan- og bygningsloven. Departementet vurderer samtidig at DMF bør ha mulighet til å starte behandlingen av en søknad om driftskonsesjon før endelig arealavklaring foreligger etter plan- og bygningsloven. Dette kan for eksempel være aktuelt dersom parallell saksbehandling i en konkret sak vil føre til redusert saksbehandlingstid.

Se lovforslaget § 6-3 og merknad til § 6-3.

Søknad om driftskonsesjon

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innføre en egen bestemmelse om krav til innhold i en søknad om driftskonsesjon. Departementet vurderer at en egen lovbestemmelse om dette vil være oversiktlig og forutsigbart. Departementet er videre enig med utvalget i at kravene som går frem av forskrift til mineralloven § 1-8 i hovedsak bør videreføres.

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om bestemmelsen. DMF skriver at de er positive til at mye av ansvaret for å opplyse saken foreslås lagt på tiltakshaver, som kjenner planer og forholdene på området best. DMF påpeker samtidig at det er viktig at ordlyden i utvalgets lovforslag § 6-4 første ledd bokstav d legger opp til at søknaden også skal inneholde tiltakshaverens opplysninger om håndtering av risikoelementer, i tråd med merknadene til bestemmelsen. Departementet er enig med DMF i at det er nyttig med en slik presisering i lovteksten.

Se lovforslaget § 6-4 og merknad til § 6-4.

12.4 Driftsplan

12.4.1 Gjeldende rett

Kravene til innholdet i en driftsplan fremgår ikke direkte av mineralloven av 2009, men av veiledningsmateriell fra DMF. Av forskrift til mineralloven § 1-8 første ledd bokstav b følger det at driftsplanen skal være i samsvar DMFs veileder for utarbeidelse av driftsplan. DMF har revidert driftsplanveilederne for henholdsvis løsmasser og for fast fjell flere ganger. Gjeldende versjoner er fra 2021 og 2024.

12.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget vurderer at det er lovteknisk uheldig at kravene til driftsplanen bare går frem av veiledningsmateriell og skriver at de overordnede formålene med driftsplanen og kravene til metoder og teknologi, bør angis i lov. På denne bakgrunn foreslår utvalget en ny bestemmelse om driftsplanen i utvalgets lovforslag § 6-5.

Utvalget foreslår at driftsplanen skal beskrive hvordan mineraluttaket skal drives i hele driftsperioden, og hvordan uttaket skal avsluttes. Utvalget skriver at krav til innhold og detaljnivå i planen må bero på type uttak, plassering, kompleksitet og så videre.

Utvalget foreslår videre et krav om at driftsplanen skal sikte mot en best mulig utnyttelse av mineralforekomsten, minst mulig inngrep i naturmiljøet, og at utnyttelsen skal foregå på en måte som ivaretar sikkerheten for mennesker, dyr, eiendom, miljø og omgivelser. Utvalget skriver at en god ressursutnyttelse sammenholdt med et sett av krav til forsvarlig drift som angitt i utvalgets lovforslag § 2-1, fastsetter den ytre rammen for hva driftsplanen skal inneholde.

Utvalget foreslår også at planen skal bygge på bruk av de beste tilgjengelige driftsmetodene og teknologiene. Hva som kan kreves, må ifølge utvalget vurderes i et kost- nytteperspektiv. En nærmere redegjørelse for innhold og grensedragninger knyttet til denne bestemmelsen er gitt i NOU-en punkt 15.3.6.3 og 15.3.6.4.

Se NOU-en punkt 15.3.6 og kapittel 24 merknad til § 6-5 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

12.4.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er enige med utvalget i at formålet med og rammene for kravene til driftsplan bør utformes i lov og forskrift, til forskjell fra gjeldende regulering hvor kravene utelukkende følger av DMFs driftsplanveileder. DMF skriver at det vil være aktuelt med utfyllende detaljer og presiseringer av kravene gjennom veiledningsmateriell.

Arctic Mineral Resources (AMR) viser til forslaget om at planen skal bygge på bruk av de beste tilgjengelige driftsmetoder og teknologier. AMR skriver at de mener at det bør reguleres at driftsplanen skal gjøres til gjenstand for revisjon når det følger av endringer eller oppdateringer i andre planer som reguleres etter annet regelverk, herunder forurensningsforskriften.

12.4.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at det er både tydelig og forutsigbart at de overordnede kravene til driftsplanen går direkte frem av loven. Samtidig vurderer departementet at det må være noe rom for fleksibilitet ved utforming av de mer detaljerte kravene til driftsplanen, da det er stor variasjon i mineraluttak. Departementet slutter seg derfor til utvalgets forslag om å lovfeste krav til driftsplanen, men at nærmere detaljer kan gis i forskrift.

Departementet vurderer at utvalgets forslag om at «driftsplanen skal sikte mot en best mulig utnyttelse av mineralforekomsten, minst mulig inngrep i naturmiljøet og at utnyttelsen foregår på en måte som ivaretar sikkerheten for mennesker, dyr, eiendom, miljø og omgivelser» er overflødig. Departementet vurderer at disse hensynene er overlappende med hensynene som er relevante for vurderingen av om krav til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1 er oppfylt. At tiltakshaver må planlegge for en drift som ivaretar disse hensynene følger av at det er et vilkår for å få driftskonsesjon at § 2-1 er oppfylt. Se lovforslaget § 6-3 første ledd bokstav a. Departementet vurderer videre at dette er krav som omhandler driften, og som det derfor ikke er naturlig å stille i denne paragrafen som omhandler krav til innholdet i driftsplanen.

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å stille krav om at driftsplanen skal bygge på bruk av de beste tilgjengelige driftsmetodene og teknologiene. Departementet er enig med utvalget i at det gir god klargjøring å presisere dette kravet direkte i loven og slutter seg ellers til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 15.3.6.3. Etter departementets vurdering bør det gå eksplisitt frem av lovens ordlyd at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering der kostnaden for tiltakshaveren må veies opp mot effekten av tiltaket.

Se lovforslaget § 6-5 og merknad til § 6-5.

12.5 Melding om oppstart og stans av drift for mineraluttak med driftskonsesjon

12.5.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 § 44 inneholder regler om meldeplikt for mineraluttak ved igangsetting og stans. Meldeplikten i § 44 er knyttet til konsesjonspliktige uttak. For disse uttakene skal det sendes inn melding til DMF før drift startes, stanses midlertidig eller legges ned.

12.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre meldeplikten i mineralloven av 2009 i utvalgets lovforslag 6-6. I første ledd bokstav a foreslår utvalget at den som har driftskonsesjon skal melde fra til DMF før drift startes, og etter bokstav c skal det meldes fra før drift avsluttes.

I første ledd bokstav b foreslår utvalget at den som har driftskonsesjon, også skal gi melding til DMF før drift stanses midlertidig i mer enn to uker, på en måte som avviker fra godkjent driftsplan. Utvalget skriver at midlertidig stans etter bestemmelsen inntrer når ingen av aktivitetene uttak, knusing og annen bearbeiding av massene direkte knyttet til uttaket foregår, og dette avviker fra den godkjente driftsplanen. Presiseringen av at meldeplikten inntrer ved midlertidig stans i mer enn to uker følger ikke av mineralloven av 2009. Utvalget har ikke gitt noen begrunnelse for hvorfor innslagspunktet for meldeplikten er foreslått satt ved to uker.

12.5.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver i sin uttalelse at det er uklart hva som ligger til grunn for toukersfristen i § 6-6 bokstav b, og ser ikke behovet for en meldeplikt av det omfang som regelen legger opp til. DMF skriver også at en såpass kort frist vil innebære en unødig byrde for tiltakshaver, og at fristen bør utvides vesentlig, for eksempel til seks måneder.

Omya Hustadmarmor AS skriver at noen av fristene som foreslås for rapportering til DMF «blir nesten absurde», og viser spesielt til toukersfristen i § 6-6 b). De skriver at per i dag inkluderer ikke driftsplanen en så detaljert uttaksplan at det er mulig å være så presis som lovteksten forutsetter.

12.5.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at meldeplikten er viktig for at DMF skal kunne føre tilsyn med driften av mineraluttak, og for å sikre at avslutning av driften skjer i henhold til tillatelser og loven ellers. Departementet er derfor enig i utvalgets forslag om å videreføre meldeplikten ved igangsetting, midlertidig stans og avslutning av mineraluttak.

Departementet er enig med de høringsinstansene som uttaler seg om at innslagspunktet for meldeplikt av midlertidig stans på to uker virker uhensiktsmessig kort. Departementet vurderer at det vil være unødvendig ressurskrevende om meldeplikten inntrer ved for eksempel ordinær ferieavvikling. Departementet vurderer derfor at fristen bør være vesentlig lenger, og foreslår at meldeplikten for midlertidig stans først inntrer ved midlertidig stans på fire måneder. Departementet vurderer også at det bør gis melding om at drift starter opp igjen etter midlertidig stans.

Se lovforslaget § 6-6 og merknad til § 6-6.

12.6 Revisjon av driftskonsesjon og driftsplan

12.6.1 Gjeldende rett

I utgangspunktet gis en driftskonsesjon etter mineralloven av 2009 uten tidsbegrensning, slik at forekomsten kan utnyttes på en markedsmessig forsvarlig måte. Regler om revisjon av driftskonsesjon finnes i mineralloven av 2009 § 43 tredje ledd. Etter bestemmelsen kan det bestemmes at konsesjonen skal revideres etter en nærmere angitt tid og at konsesjonen uansett kan revideres hvert tiende år.

12.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre utgangspunktet om at en driftskonsesjon gis uten tidsbegrensning. Utvalget foreslår at DMF skal ha mulighet til å kreve at driftskonsesjonen revideres hvert tiende år, og at driftsplanen skal kunne kreves revidert hvert femte år. Se utvalgets lovforslag § 6-7. Dersom det foretas vesentlige endringer i driftsplanen, foreslår utvalget at revidert driftsplan skal sendes DMF for godkjenning. Utvalget skriver at «vesentlige endringer» kan foreligge både der det gjennomføres én stor endring, og ved mange små endringer som til sammen fører til at planen endres vesentlig.

Se NOU-en punkt 15.3.5.5 og 15.3.6.5 og kapittel 24 merknad til § 6-7 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

12.6.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at forslaget, som setter tidsfrist for når DMF kan kreve revidering av driftsplanen, ikke bør være til hinder for å pålegge tiltakshaver endring av driftsplanene utenfor tidsrammene i konkrete saker. Videre vises det blant annet til at det kan avdekkes forhold under tilsyn og kontroll, som kan kreve oppfølging gjennom endring av driftsplan.

Vanylven kommune ber departementet vurdere om det bør innarbeides en hjemmel for revidering av tidligere gitte tidsavgrensede konsesjoner etter tidligere lovverk, jf. vassdragsreguleringslova § 8.

12.6.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 15.3.5.5 og 15.3.6.5 og foreslår at DMF skal ha mulighet til å kreve at driftskonsesjonen revideres hvert tiende år, og at driftsplanen skal kunne kreves revidert hvert femte år.

Departementet er enig i DMF sitt høringsinnspill om at fristene i bestemmelsen ikke bør være til hinder for at DMF kan gi pålegg om endring av driftsplanen, for eksempel dersom det avdekkes forhold under tilsyn eller kontroll som kan kreve oppfølging gjennom endring av driftsplanen. Departementet foreslår at dette presiseres i lovbestemmelsen.

Se lovforslaget § 6-7 og merknad til § 6-7.

12.7 Bortfall av driftskonsesjon

12.7.1 Gjeldende rett

Det følger av mineralloven av 2009 § 45 første ledd første punktum at en driftskonsesjon bortfaller hvis ikke driften er satt i gang senest fem år etter at den ble gitt. Denne fristen kan likevel forlenges av DMF. En driftskonsesjon bortfaller også dersom driften blir innstilt i mer enn ett år. Også denne fristen kan forlenges av DMF, men likevel slik at fristen kun kan forlenges med inntil tre år av gangen. DMF kan sette vilkår for forlengelse.

Det følger av § 45 andre ledd at driftskonsesjon også faller bort dersom utvinningsretten slettes, avtalen om rett til å utnytte forekomsten av grunneiers mineraler opphører, skjønn ikke er krevd innen ett år etter at ekspropriasjonstillatelse er gitt etter § 37 andre ledd bokstav a, eller dersom det er fattet vedtak om overdragelse av driftskonsesjonen, og driften ikke er igangsatt innen ett år fra endelig vedtak om overdragelse.

12.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre minerallovens regler om bortfall av driftskonsesjon, men med noen justeringer. Utvalget skriver at det kan være gode grunner for at det kan ta tid før drift starter, eller for at den stopper opp i kortere eller lengre perioder. Utvalget viser til at det kan være behov for større investeringer i anlegg, og at slike investeringer først foretas når tiltakshaver har sikret seg utvinningsretter i et langsiktig perspektiv. Utvalget viser også til at prissvingninger og endringer hos tiltakshaver kan føre til midlertidig stans ut over ett år. På denne bakgrunn foreslår utvalget å utvide rammen for tillatt stans fra ett til to år.

Utvalget foreslår også å videreføre tiltakshavers mulighet til å søke DMF om forlengelse av driftskonsesjonen, og DMFs adgang til å stille vilkår for slik forlengelse. Utvalget skriver at terskelen for å gi forlengelse bør være lav så lenge begrunnelsene for behovet er reelle og fremstår som rimelige.

Se NOU-en punkt 15.3.7 og kapittel 24 merknad til § 6-8 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

12.7.3 Høringsinstansenes syn

Arctic Mineral Resources (AMR) skriver at de stiller spørsmål ved systematikken i paragrafen, også sett i sammenheng med forslagene som regulerer utvinningstillatelse.

12.7.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag til regler om bortfall av driftskonsesjon i utvalgets lovforslag § 6-8. Departementet vurderer at regler om bortfall av driftskonsesjon når det ikke foregår drift, er viktig for å hindre unødvendig båndlegging av mineralressurser.

Departementet er enig med utvalget i at det kan være god grunn til at en tiltakshaver har behov for å stanse drift midlertidig i mer enn ett år, og slutter seg til utvalgets forslag om at en driftskonsesjon ikke skal bortfalle før driften har vært stanset midlertidig i mer enn to år. Departementet slutter seg ellers til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 15.3.7.

Se lovforslaget § 6-8 og merknad til § 6-8.

12.8 Pantsettelse og overdragelse av driftskonsesjon

12.8.1 Gjeldende rett

I mineralloven av 2009 er det hjemmel til å overdra en driftskonsesjon i § 45 a. Paragrafen ble innført i 2021, se Prop. 124 L (2020–2021). Et vilkår for overdragelse etter bestemmelsen er at overdrageren av driftskonsesjonen har foretatt uttak i konsesjonsområdet det siste året før søknaden om overdragelse mottas. Bakgrunnen for dette kravet er ønsket om å unngå at driftskonsesjonen ble benyttet som en handelsvare, uten at driften kom i gang, se Prop. 124 L (2020–2021) punkt 9.4.

Mineralloven av 2009 inneholder ikke regler om pantsettelse av driftskonsesjon.

12.8.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å videreføre reglene om overdragelse av driftskonsesjon i mineralloven av 2009. Utvalget foreslår likevel at det skal være mulig å overdra en driftskonsesjon selv om det ikke har vært drift i uttaket det siste året før søknaden om overdragelse mottas. Utvalget skriver at overdragelsesadgangen er ment for tilfeller der den overtakende parten har et ønske om å tre inn i tiltakshaverens rettigheter og plikter etter tillatelsen, og fortsette driften. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 6-9.

Utvalget foreslår også å innføre regler i ny minerallov om at en driftskonsesjon kan pantsettes.

Se NOU-en punkt 15.3.8 og kapittel 24 merknad til § 6-9 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

12.8.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at forslaget om pantsetting av driftskonsesjon bør utredes nærmere enn det som følger av NOU-en, før en slik regel eventuelt lovfestes. DMF gjør også rede for sitt syn på gjeldende rett om overdragelse av driftskonsesjon etter mineralloven § 45 a, som tilsier at det ikke er anledning til å overdra konsesjoner gitt med hjemmel i tidligere lovverk. DMF skriver at de mener at dette også bør gjelde i ny lov, men slik at overdragelser av driftskonsesjoner etter gjeldende minerallov bør være mulig. DMF skriver at det i loven bør gjøres klart både at overdragelse er betinget av søknad til DMF og hvem som er søknadsberettiget.

Omya Hustadmarmor AS skriver at det i det nye lovforslaget er lagt opp til at en driftskonsesjon etter § 45 kan overføres fra et selskap til et annet, forutsatt at driften allerede er i gang. Til dette skriver de at flere selskaper innehar eldre konsesjoner, for eksempel etter kalkloven, og at disse ikke kan overføres til nytt selskap, men i stedet må det søkes om ny konsesjon eller driftskonsesjon. I slike tilfeller skriver selskapet at det er en risiko for at driften må opphøre all den tid saksbehandlingen pågår. Selskapet skriver at en smidigere ordning må komme på plass, for eksempel at man gir midlertidig tillatelse til drift, mens alle søknader behandles og man får en ny konsesjon.

12.8.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om i hovedsak å videreføre reglene om overdragelse av driftskonsesjon i mineralloven av 2009. Departementet vurderer at adgangen til å overdra en driftskonsesjon er viktig for at pågående drift i et mineraluttak skal kunne fortsette uten avbrudd ved salg av virksomheten eller ved omorganiseringer.

Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag om å fjerne kravet om at det må ha vært drift i uttaket det siste året for at driftskonsesjonen skal kunne overdras. Departementet er enig med utvalget i at det kan være reelle behov for å overdra en driftskonsesjon som ikke har bortfalt etter lovforslaget § 6-8 der driften ikke har startet opp eller er midlertidig stanset, for eksempel på grunn av økonomiske utfordringer hos overdrageren. Dette forutsetter imidlertid at tiltakshaveren har søkt om forlengelse etter § 6-8 andre ledd. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger om dette i punkt 15.3.8.

Departementet foreslår å ikke følge opp utvalgets forslag om å gi hjemmel i mineralloven til å pantsette en driftskonsesjon. Departementet vurderer at forslaget ikke er tilstrekkelig utredet og viser til departementets vurdering av tilsvarende forslag for undersøkelsesrett i punkt 9.4.10.

Se lovforslaget § 6-9 og merknad til § 6-9.

12.9 Avslutningskontroll

12.9.1 Gjeldende rett

Det er ingen regler om avslutningskontroll i mineralloven av 2009. Gjeldende rett om internkontroll og tilsyn er nærmere redegjort for i punkt 14.1.1 og 14.2.1.

Gjennom tilsynsplikten kan DMF gjennomføre avslutningskontroll etter mineralloven av 2009. Det er ikke praktisert stedlige tilsyn ved avslutning av uttak i utstrakt grad. DMF gjennomfører som hovedregel dokumenttilsyn av alle uttak som avsluttes. Kontrollen iverksettes etter at tiltakshaver har sendt melding til DMF om avslutning av drift, og fremmet forespørsel om fristilling av økonomisk sikkerhetsstillelse.

12.9.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det innføres en ny bestemmelse om at DMF skal gjennomføre en kontroll ved avslutning av drift. Formålet er å kontrollere at tiltakshaveren har avsluttet driften i samsvar med driftsplanen. Forslaget innebærer at DMF får plikt til å gjennomføre en avslutningskontroll. Utvalget skriver at dette ikke nødvendigvis krever fysisk kontroll, se NOU-en punkt 22.7.

Avslutningskontrollen skal gi grunnlag for tilbakebetaling av økonomisk sikkerhetsstillelse for sikring, opprydding og istandsetting når det kan kvitteres ut at disse pliktene er blitt gjennomført. Reglene om økonomisk sikkerhetsstillelse for sikring, opprydding og istandsetting er omtalt i punkt 7.2.

Utvalget foreslår at nærmere regler for avslutningskontrollen kan fastsettes i forskrift.

Se utvalgets lovforslag § 6-10 og NOU-en kapittel 24 merknad til § 6-10.

12.9.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er negativ til en lovbestemmelse som innebærer en plikt til avslutningskontroll for alle uttak. Dette er også knyttet opp imot at DMF mener det er uklart hvilke krav til gjennomføringen som eventuelt blir fastsatt i forskrift. Regler som binder opp tilsyns- og kontrollvirksomheten vurderes som uheldig, ved at DMFs handlingsrom for risikobaserte prioriteringer i tilsynsaktiviteten innskrenkes.

Reindriftsstyret skriver at de anser forslaget som viktig, og viser til at rester av mineralvirksomhet, gamle gruveganger, maskiner og lignende utgjør et sikkerhets- og miljøproblem som kan være problematisk for reindrift. Videre må konsesjonsvilkår utformes på en slik måte at det juridiske ansvaret også for opprydning ikke kan betviles.

Utmarkskommunenes Sammenslutning støtter forslaget om at det skal gjennomføres avslutningskontroll når driften opphører etter ny § 6-10.

Omya Hustadmarmor AS mener det er bra at avslutningskontroll er klart definert i loven, da dette vil øke forutsigbarheten.

Statskog SF skriver at avslutningskontroll vil være viktig for å kunne kartlegge og avklare nødvendigheten av tiltak i henhold til §§ 2-5 og 2-6.

12.9.4 Departementets vurdering

Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å innføre en ny bestemmelse om avslutningskontroll, og at avslutningskontrollen skal gjelde for uttak som er underlagt konsesjonsplikt etter § 6-2. Departementet vurderer at en lovfesting av avslutningskontrollen vil være tydelig og forutsigbar for tiltakshaverne, samtidig som det vil bidra til å synliggjøre for kommunen, naboer og andre når og hvordan uttaket avsluttes, og om uttaket er avsluttet på forsvarlig måte.

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om bestemmelsen er positive. DMF skriver imidlertid at de anser regelen som binder opp tilsyns- og kontrollvirksomheten som uheldig. DMF viser til at deres handlingsrom for risikobaserte prioriteringer i tilsynsaktiviteten vil innskrenkes. Departementet vurderer at det er vanskelig å se for seg at avslutningskontroll ikke skal gjennomføres for uttak som har driftskonsesjon. Departementet viser særlig til at disse uttakene har plikt til å stille økonomisk sikkerhet for gjennomføring av sikringstiltak etter lovforslaget § 2-4 og oppryddings- og istandsettingstiltak etter lovforslaget § 2-5. Dersom den økonomiske sikkerhetsstillelsen skal kunne tilbakebetales må DMF nødvendigvis gjennomføre en form for kontroll med virksomheten. Departementet vurderer at DMFs behov for fleksibilitet kan ivaretas ved den nærmere utformingen av reglene om hvordan tilsynet skal gjennomføres. Departementet understreker at avslutningskontrollen ikke behøver å gjennomføres ved stedlig tilsyn, og at DMF bør ha fleksibilitet til å vurdere hvordan det er hensiktsmessig å gjennomføre avslutningskontrollen i den enkelte sak. Departementet antar at det vil være tilstrekkelig med dokumenttilsyn for de aller fleste uttak.

Se lovforslaget § 6-10 og merknad til § 6-10.

12.10 Forskrift om drift av mineraluttak

12.10.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 inneholder forskriftshjemler som omhandler drift i § 43 og i § 45 a.

I § 43 står det at departementet kan gi forskrifter om driftskonsesjon og unntak fra krav om driftskonsesjon, og om krav til faglige kvalifikasjoner hos personell som forestår drift av mineralforekomster etter loven, samt regler om godkjenning av tilsvarende kompetanse for borgere fra EØS-området. Etter § 45 a kan departementet gi forskrift om innholdet i søknader om overdragelse av driftskonsesjon.

12.10.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en ny hjemmel som gir departementet adgang til å fastsette forskrift om drift av mineraluttak. Forslaget innebærer at forskriftshjemler om drift samles i en lovparagraf. Bestemmelsen er generelt utformet, men angir eksplisitt noen forhold det kan gis forskrift om i bokstav a til d. Utvalget foreslår blant annet at det skal kunne gis forskrift om hvilke uttak som krever driftskonsesjon.

Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 6-11 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

12.10.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter at det gis forskriftshjemmel for ulike sider av reguleringen av drift.

Statens Vegvesen (SVV) viser til at departementet etter § 6-11 b i forskrift kan fastsette hvilke uttak som krever driftskonsesjon, inkludert krav om driftskonsesjon for uttak av masser som omfattes av § 1-2 andre og tredje ledd. En slik forskrift vil kunne føre til at et reguleringsplanvedtak fra et kommunestyre for et veganlegg i praksis kan settes til side av DMF, noe som vil føre til økt usikkerhet med henhold til reguleringsplanens gjennomførbarhet og økt byråkrati. SVV skriver at de mener lov- og regelverksutvikling generelt bør tilstrebe at slik samordning er mulig ved at tillatelse etter annet lovverk i størst mulig grad kan avklares før reguleringsplanvedtak fattes, og at tillatelser det er nødvendig å søke om etter at reguleringsplanvedtak er fattet, i minst mulig grad bør kunne sette arealbruksvedtak til side.

BaneNOR (BN) skriver at de støtter SVVs høringssvar og viser til deres innspill.

12.10.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at det bør innføres en samlet hjemmel til å gi forskrift om drift av mineraluttak. Departementet er imidlertid ikke enig i utvalgets forslag om at det skal kunne gis forskrift om hvilke uttak som krever driftskonsesjon. Departementet vurderer at et såpass omfattende krav bør ha hjemmel i lov. Se departementets vurdering i punkt 12.2.4. Departementet foreslår heller at det kan gis unntak i forskrift fra krav om driftskonsesjon etter § 6-2. Unntak fra krav om driftskonsesjon vil antageligvis først og fremst være aktuelt ved uttak av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet.

Departementet slutter seg ellers til utvalgets forslag.

Se lovforslaget § 6-11 og merknad til § 6-11.

13 Rapportering og forvaltning av opplysninger og materiale

13.1 Gjeldende rett

13.1.1 Rapporteringsplikt

Mineralloven av 2009 § 25 gir departementet hjemmel til å gi forskrift om at den som undersøker statens mineraler har «plikt til å utarbeide, lagre og sende inn undersøkelsesrapporter, måledata og prøvemateriale». Nærmere krav til rapporteringen er gitt i mineralforskriften § 1-4. Rapporteringen skal skje til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) når undersøkelsene er ferdige, og senest seks måneder etter at undersøkelsesretten har opphørt.

Det er ikke krav til rapportering i forbindelse med undersøkelse av grunneiers mineraler, og det er heller ikke rapporteringskrav knyttet til letevirksomhet.

Mineralforskriften §§ 1-9 og 1-10 oppstiller krav om rapportering fra drift. Paragraf 1-9 etablerer en plikt om årlig driftsrapportering til DMF som gjelder for alle som driver et mineraluttak, uavhengig av om uttaket er av statens eller grunneiers mineraler. Rapporteringsplikten gjelder for alle uttak, uavhengig av volum. Driftsrapporten skal som et minimum opplyse om uttakets størrelse, antall ansatte og omsetningen. Paragraf 1-10 gir nærmere regler om innlevering av sluttrapport, måledata og prøvemateriale ved avslutning av drift på statens mineraler. DMF kan likevel pålegge tiltakshavere som legger ned uttak av grunneiers mineraler, å sende inn sluttrapport, måledata og prøvemateriale dersom uttaket har mineraliseringer av vesentlig geologisk interesse, jf. § 1-10 første ledd andre punktum.

Det er ikke hjemmel til å kreve rapportering om geologisk informasjon underveis i driftsperioden.

Se NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 16.2.1 for en nærmere redegjørelse for reglene i mineralloven av 2009.

Mineralmasser som tas ut i bygge- og anleggsprosjekter er i utgangspunktet ikke omfattet av rapporteringspliktene i mineralloven av 2009, fordi loven ikke gjelder for «uttak som hovedsakelig er en del av annen utnyttelse av grunnen», jf. § 3 andre ledd andre punktum.

13.1.2 Taushetsplikt og forvaltning av informasjon

Mineralforskriften § 1-4 setter krav til rapportering fra undersøkelser av statens mineraler. Mineralforskriften § 1-4 sjette ledd slår fast at innlevert materiale ikke kan gjøres offentlig mens undersøker har «bergrettigheter i området», det vil si undersøkelses- eller utvinningsrett. For materiale fra øvrig rapportering etter mineralloven av 2009, gjelder de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven.

13.2 Utvalgets forslag

13.2.1 Rapportering fra målinger av grunnen

Utvalget foreslår å innføre en ny rapporteringsplikt for «geofysiske målinger og andre målinger av grunnen med formål om å identifisere mulige mineralforekomster i grunnen». Dette vil omfatte målinger fra luften, typisk fra overflyvninger med fly, helikopter og drone.

Rapporteringsplikten er ikke knyttet til noe rettighetsområde, og vil gjelde for leting etter alle typer mineraler, uavhengig av om det er statens eller grunneiers mineraler. Utvalget skriver at det har vært et spesielt viktig mål å sikre at informasjon fra målinger fra luften blir rapportert inn, slik at den kan komme samfunnet til gode. Målingene og resultatene fra dem skal rapporteres til DMF etter at målingene er utført.

Utvalget skriver at detaljene i rapporteringsplikten må reguleres i forskrift.

Se NOU-en punkt 16.3.1.2 og kapittel 24 merknad til § 7-1 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

13.2.2 Rapportering fra undersøkelser

Utvalget foreslår en bestemmelse i § 7-2 om rapportering fra undersøkelser. Utvalget foreslår å utvide gjeldende retts sluttrapporteringsplikt fra undersøkelsesstadiet med en årlig rapporteringsplikt. Utvalget foreslår at rapporteringspliktene på undersøkelsesstadiet skal gjelde for industrimineraler og lette metaller, i tillegg til statens mineraler. Rapporteringspliktene skal også gjelde ved prøveuttak.

Utvalget foreslår at den årlige rapporteringsplikten skal omfatte «gjennomførte undersøkelser og resultatene av dem», og skriver at innholdet i rapporteringsplikten må reguleres nærmere i forskrift.

Se NOU-en punkt 16.3.1.3 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag til årlig rapporteringsplikt for undersøkelser.

Fristen for sluttrapportering fra undersøkelser etter utvalgets lovforslag § 7-2 andre ledd, inntrer tre måneder etter utløpet av «tillatelse eller rett som nevnt i første avsnitt». Det vil si tre måneder etter opphør av undersøkelsestillatelse, utvinningsrett eller tillatelse til prøveuttak.

Også for sluttrapportering skriver utvalget at det vil være behov for å regulere i forskrift hva tiltakshaverne skal rapportere inn, men at rapporten må inneholde en beskrivelse av undersøkelsene som er gjennomført, slik at DMF kan kontrollere at undersøkelsene har skjedd i tråd med kravene i tillatelsen og loven. Når det gjelder geologisk informasjon, skriver utvalget at rapporten minst må inneholde en kopi av rådataene som ikke er innrapportert gjennom den årlige rapporteringen i tillegg til analyser, tolkninger og vurderinger som er gjort basert på dataene.

Etter utvalgets lovforslag § 7-2 andre ledd andre punktum, skal tiltakshaver, som en del av sluttrapporteringen, «vederlagsfritt overlevere et representativt utvalg av prøvemateriale». Utvalget skriver at «prøvemateriale» omfatter borekjerneprøver, men også andre typer prøver kan være aktuelle. Lovforslaget sier videre i § 7-2 andre ledd tredje punktum at «dersom tiltakshaver får andre rettigheter til området etter denne loven, kan slikt materiale ikke kreves overlevert før disse opphører». Grunnen er at det ofte vil være behov for at tiltakshaveren selv har tilgang til slike prøver, så lenge driften av uttaket pågår. Når prøvematerialene blir overlevert, får staten eiendomsretten til dem.

Se NOU-en punkt 16.3.1.4 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag til sluttrapportering fra undersøkelser.

Utvalget antar at informasjonen som skal rapporteres inn i sluttrapporteringen, også inngår i en søknad om utvinningsrett. Utvalget anbefaler at departementet utreder muligheten for at tiltakshaveren kan oppfylle rapporteringsplikten gjennom søknaden om utvinningsrett, og at denne utredningen skjer i forbindelse med utarbeidelse av forskrift om rapportering.

Utvalget foreslår at DMF gis hjemmel til å pålegge den som avslutter undersøkelser av, eller drift på, byggeråstoff, naturstein med videre, tilsvarende sluttrapportering som etter andre ledd i utvalgets lovforslag § 7-2 tredje ledd.

Se NOU-en punkt 16.3.1.3 og 16.3.1.4 og kapittel 24 merknad til § 7-2 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

13.2.3 Rapportering fra drift

Utvalget foreslår å videreføre kravene i mineralloven av 2009 om årlig driftsrapportering og sluttrapportering i utvalgets lovforslag § 7-3. Etter utvalgets forslag skal rapporteringspliktene likevel kun gjelde for meldepliktige uttak og uttak som har krav om driftskonsesjon, det vil si uttak over 500 m³. Rapporteringspliktene skal fortsatt gjelde for uttak av både grunneiers og statens mineraler.

Paragraf 7-3 første ledd oppstiller plikt til driftsrapportering. Det følger av bestemmelsen at tiltakshaver skal rapportere «om driften» til DMF. Utvalget skriver at det nærmere innholdet i rapporteringsplikten må reguleres i forskrift, men at det vil være nødvendig å rapportere om blant annet volumet på uttaket, hvor mye som er omsatt, antallet ansatte og så videre, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 7-3.

Paragraf 7-3 andre ledd etablerer plikt til sluttrapportering. Sluttrapporteringen skal skje innen tre måneder etter at driften er avsluttet eller driftskonsesjonen bortfaller i medhold av utvalgets lovforslag § 6-8. Sluttrapporten skal inneholde «den informasjonen som er nødvendig for at direktoratet skal kunne kontrollere at driften er avsluttet i samsvar med driftsplanen og de kravene som følger av denne loven eller forskrift gitt med grunnlag i loven». Også her legger utvalget opp til at det nærmere innholdet i rapporteringsplikten reguleres i forskrift. I tillegg til informasjon fra driften skriver utvalget at det vil kunne være nødvendig å rapportere informasjon om geologiske forhold som er hentet inn gjennom undersøkelser som er gjort direkte i forbindelse med driften, og som ikke rapporteres inn som en del av rapporteringen fra undersøkelser.

Se NOU-en punkt 16.3.1.5 og kapittel 24 merknad til § 7-3.

Utvalget foreslår at fristen kan forlenges med inntil seks måneder dersom «særlige grunner» foreligger. Dette kan for eksempel være dersom det er forhold utenfor tiltakshaverens kontroll som gjør at rapporteringen har blitt forsinket.

Se NOU-en punkt 16.3.1.5 og kapittel 24 merknad til § 7-3 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

13.2.4 Rapportering om uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen

Utvalget foreslår en ny rapporteringsplikt for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen, se utvalgets lovforslag § 7-4. Rapporteringsplikt for masser som ikke reguleres av mineralloven av 2009 ble særlig fremhevet i mandatet til utvalget. Utvalgets vurdering av fordeler og ulemper ved en slik rapporteringsplikt står i NOU-en punkt 16.3.2.1 til 16.3.2.5.

Utvalget foreslår at rapporteringsplikten skal gjelde «uttak av mineraler». Det vil si de massene som er omfattet av minerallovens virkeområde. Rapporteringsplikten vil derfor omfatte mineralske masser, inkludert grus, pukk og sand, men ikke omfatte jord og andre gravemasser, se NOU-en punkt 16.3.2.7. Hvilke uttak som «hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen» fremgår av utvalgets lovforslag § 1-2 tredje ledd, se punkt 3.2.2.

Utvalget foreslår at rapporteringsplikten skal påligge den som er ansvarlig for uttaket. Dette vil typisk være en entreprenør eller byggherre, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 7-4.

Rapporteringsplikten er foreslått begrenset til uttak som overstiger 5 000 m³. Denne grensen knytter seg til det totale uttaket. Utvalget skriver at de ser for seg at rapporteringen skal være en engangsplikt etter at uttaket er ferdig, og ikke en årlig plikt underveis mens uttaket fortsatt pågår. Utvalget skriver at det har vært viktig for dem at rapporteringsplikten ikke skal være for snever, men at det likevel er behov for en viss terskel for når rapporteringsplikten inntreffer, slik at de helt små uttakene ikke omfattes. Grensen må sees i lys av at utvalget antar at de største gevinstene ved en rapporteringsplikt antageligvis er knyttet til prosjekter med store volumer, mens kostnadene for næringslivet vil øke desto mindre volumet er, se NOU-en punkt 16.3.2.6.

Utvalget skriver at det nærmere innholdet i rapporteringsplikten må reguleres i forskrift. Utvalget fremhever likevel noen elementer de mener bør inngå i rapporteringsplikten i NOU-en punkt 16.3.2.7.

Rapporteringen må inneholde informasjon om overskuddsmassene, altså de massene som blir til overs etter at noen av dem eventuelt er brukt i eget prosjekt. I tillegg bør man vurdere om rapporteringen også bør inneholde informasjon om de samlede mengdene av masser som er tatt ut. Dette er informasjon alle prosjekter uansett har eller bør ha. Det bør også rapporteres om hvor massene er tatt ut, og eventuelt hvor de lagres.

Rapporteringen bør også omfatte hvilke typer masser det er snakk om, og kvaliteten på massene. Typen og kvaliteten på massene vil påvirke hvilke bruksområder de er egnet til, og noen fraksjoner er i liten grad egnet for videre bruk. De massene som faktisk er egnet for videre bruk, ligger heller ikke alltid i nærheten av stedene der det trengs mineralsk byggeråstoff. På mange steder, særlig i sentrale strøk, er det dessuten begrenset plass til å lagre overskuddsmasser som er egnet for videre bruk. Denne informasjonen er derfor nødvendig for å gi et grunnlag for å gjenvinne og bruke massene på annen måte.

Se NOU-en punkt 16.3.2 og kapittel 24 merknad til § 7-4 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

13.2.5 Forskrift om rapportering

Utvalget foreslår i lovforslaget § 7-5 å gi departementet hjemmel til å gi forskrift om rapporteringsplikt etter §§ 7-1 til 7-4. Forskriften kan gi nærmere regler om «innhold, format, frister og unntak fra pliktene». Utvalget skriver at det vil være behov for mer detaljerte regler om utforming og levering av rapporter, herunder om elektroniske løsninger, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 7-5.

I NOU-en punkt 16.3.1.9 og kapittel 24 merknad til § 7-5 redegjør utvalget nærmere for forslaget.

13.2.6 Hjemmel til å gi pålegg om opplysninger

Utvalget foreslår i lovforslaget § 7-6 å innføre en hjemmel for departementet til å gi pålegg om overlevering av materiale og opplysninger. Bestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil i situasjoner der det er risiko for at opplysninger og materiale ellers kan gå tapt, og skal bare brukes i spesielle situasjoner. Utvalget skriver at pålegg etter bestemmelsen for eksempel kan gis der det er behov for å sikre informasjon eller materiale som ikke er omfattet av de aktive opplysningspliktene i utvalgets lovforslag §§ 7-1 til 7-3.

Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 7-6 og punkt 16.3.1.6.

Hjemmelen dekker materiale eller opplysninger «som tiltakshaver har eller utarbeider om planlegging og gjennomføring av mineralvirksomhet etter denne loven», jf. utvalgets lovforslag § 7-6 første ledd første punktum.

Utvalgets lovforslag § 7-6 første ledd andre punktum slår fast at informasjonen skal overleveres vederlagsfritt til departementet eller den departementet utpeker, og skje «på den måten eller i den form departementet bestemmer, i den utstrekning det finnes rimelig». Utvalget skriver at dette innebærer at departementet kan bestemme at den pålegget retter seg mot, skal bruke en bestemt standard og/eller informasjonsstruktur, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 7-6.

Etter utvalgets lovforslag § 7-6 første ledd tredje punktum, kan det kreves at informasjonen skal være tilgjengelig i Norge. Utvalget understreker at det er vanlig at prøver blir sendt til analyse i utlandet, og at bestemmelsen bare er ment for særlige tilfeller, se NOU-en punkt 16.3.1.6.

Pålegg kan også rettes mot «den som utfører arbeid for tiltakshaver», jf. utvalgets lovforslag § 7-6 første ledd fjerde punktum. Utvalget skriver at utgangspunktet likevel bør være at pålegg først og fremst skal rettes mot tiltakshaveren. Det er kun der pålegg mot tiltakshaveren ikke har ført frem, eller åpenbart ikke vil føre frem, at pålegg kan rettes mot andre som utfører arbeid for tiltakshaveren, se NOU-en punkt 16.3.1.6 og kapittel 24 merknad til § 7-6.

13.2.7 Forvaltning av informasjon og taushetsplikt

Utvalget foreslår i § 7-7 at taushetsplikt reguleres direkte i mineralloven. Forslaget må sees på bakgrunn av at utvalgets lovforslag innebærer en utvidelse av rapporteringspliktene for tiltakshaver. Utvalget skriver at reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven er kompliserte og forutsetter en skjønnsmessig vurdering av hvilke opplysninger som kan sies å være av «konkurransemessig betydning». Dette mener utvalget at skaper en uforutsigbar og usikker situasjon for tiltakshaveren, se NOU-en punkt 16.3.3.1.

Utvalget foreslår at innrapportert informasjon om geologiske forhold etter §§ 7-1 og 7-2 automatisk skal være underlagt taushetsplikt i en begrenset periode, se utvalgets lovforslag § 7-7 andre ledd. Denne perioden er fem år for rapporteringer fra målinger av grunnen etter § 7-1, jf. utvalgets lovforslag § 7-7 tredje ledd bokstav a. For rapporteringer fra undersøkelser etter § 7-2 der tiltakshaver ikke har fått andre rettigheter til området etter loven, utløper perioden når undersøkelsestillatelsen har opphørt, jf. utvalgets lovforslag § 7-7 tredje ledd bokstav b. For rapporteringer etter § 7-2 der tiltakshaver har fått andre rettigheter til området etter loven, er perioden fem år etter innrapportering eller før dersom rettighetene bortfaller tidligere, jf. utvalgets lovforslag § 7-7 tredje ledd bokstav c. Etter disse periodene skal informasjonen være offentlig uavhengig av reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven.

For innrapportert informasjon som ikke omhandler geologiske forhold, gjelder de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven. Det samme gjør informasjon fra driftsrapportering etter § 7-3.

Utvalgets lovforslag § 7-7 fjerde ledd angir at DMF etter søknad kan unnta informasjonen fra offentlighet «dersom særlige grunner tilsier det». Direktoratet kan også treffe enkeltvedtak om at opplysninger som hentes inn med grunnlag i utvalgets lovforslag § 7-6, ikke skal gjøres tilgjengelig for andre før en nærmere bestemt frist. Utvalget skriver at denne muligheten er ment å være en sikkerhetsventil, og at det skal en del til for å forlenge fristen. Utvalget skriver samtidig at det skal mindre til for å få unntak for informasjon som er rapportert inn etter tredje ledd bokstav c, enn etter bokstav a og b. Som eksempel nevner utvalget at det kan være aktuelt å få unntak dersom man har startet drift, og informasjonen som har vært rapportert inn ikke bør offentliggjøres av konkurransemessige årsaker, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 7-7.

I utvalgets lovforslag § 7-7 femte ledd er det presisert at reglene om taushetsplikt ikke skal være til hinder for at DMF utveksler informasjon om geologiske forhold med Norges geologiske undersøkelse (NGU).

Utvalgets lovforslag § 7-7 første ledd etablerer en plikt for tiltakshaveren til å sørge for «forsvarlig oppbevaring av materiale og opplysninger», som skal rapporteres etter utvalgets forslag til rapporteringsbestemmelser. Utvalget skriver at hva som er forsvarlig, må avgjøres etter forholdene i hver enkelt sak. For eksempel kan det være nødvendig å oppbevare prøver, materiale og lignende innendørs, under tak eller dekke, og sørge for at prøver ikke blir sammenblandet, se NOU-en kapittel 24 merknad til § 7-7.

Utvalget skriver at lovforslaget bygger på en avveining av hensynet til tiltakshaveren på den ene siden og ulike samfunnshensyn på den andre. Utvalget ønsker å stimulere til økt leting etter mineraler ved å legge til rette for at tiltakshavere kan selge opplysninger, og dermed tjene inn igjen det de har investert i å lete. Utvalget skriver også at den tidsbegrensede taushetsplikten er viktig for å forhindre at tiltakshavere unndrar seg rapporteringsplikten i frykt for at informasjonen deres blir gjort offentlig. Se NOU-en punkt 16.3.3.1.

Utvalget skriver at dersom den innrapporterte informasjonen skulle regnes som miljøinformasjon, vil miljøinformasjonsloven fortsatt gjelde. Hensynet til at informasjonen skal bli gjort offentlig og tilgjengelig, vil derfor etter utvalgets vurdering i stor grad bli ivaretatt også med deres forslag, se NOU-en punkt 16.3.3.2.

Se NOU-en punkt 16.3.3 og kapittel 24 merknad til § 7-7 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

13.3 Høringsinstansenes syn

Ringerike kommune er positiv til å innføre rapporteringsplikt for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnen. I sin begrunnelse viser kommunen til behovet for et helhetlig overblikk over tilgjengelige reserver, samt at manglende overordnet kontroll med mottaksområder og -omfang også vil kunne føre til at miljømessige konsekvenser ikke blir godt nok belyst og ivaretatt.

Statsforvalteren i Innlandet vurderer det som positivt med en rapporteringsplikt for uttak over 5 000 m³, og skriver at dette supplerer bestemmelser etter plan- og bygningsloven og jordloven sin forskrift om landbruksveger.

Troms og Finnmark fylkeskommune støtter ikke krav om rapportering- og registreringsordninger for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen enn utnytting av mineralforekomster, dersom uttaket overstiger 5 000 m³.

Statens Vegvesen (SVV) skriver at en rapporteringsplikt for uttak som overskrider 5 000 m³ vil føre til en betydelig arbeidsbelastning for vegprosjekter, ettersom 5 000 m3 er et relativt lite uttak i denne sammenhengen. SVV mener at en rapporteringsplikt for så små uttak vil føre til en økning i byråkrati og kostnader, uten at det vil tilføre særlig økt verdi i det fremtidige registeret. SVV skriver videre at det er uklart hva som er hensikten med slik rapportering, og at det er ikke beskrevet hva slags merverdi dette skal gi for samfunnet. SVV skriver at de og andre utbyggere allerede arbeider med å øke gjenbruk og redusere deponering, og mener dette kan håndteres innenfor dagens regelverk i den enkelte virksomhet, uten et slikt rapporteringskrav.

BaneNOR (BN) skriver at de støtter SVVs høringssvar, og viser til deres innspill.

Bærum kommune støtter forslaget om å innføre en rapporteringsplikt for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer for annen bruk enn utnyttelse av mineralforekomstene, men mener det er svært viktig at en slik rapportering skjer umiddelbart etter at grunnundersøkelsene er utført, og før uttaket faktisk finner sted. Dette for å sikre at informasjonen er tilgjengelig i god tid. Samtidig frarådes det å innføre et system med etterskuddsvis rapportering. Bærum kommune mener at slik rapportering i realiteten bare vil tjene statistiske formål. Bærum kommune mener videre at rapportering må være påbudt for alle aktører, og at en nedre grense på uttak av 5 000 m3 anses som høyt. Kommunen mener at rapporteringsplikt må gjelde både private og offentlige aktører og uavhengig av formål for uttaket, også når formålet til uttaket er et annet enn utnytting av forekomsten. Bærum kommune mener at uttak av overskuddsbergmasser i forbindelse med mineraluttak også må inkluderes i rapporteringsplikten. Dette er ofte masser som har en høy nyttiggjøringsverdi til andre formål enn mineralutvinning. Bærum kommune skriver videre at DMF bør få det faglige ansvaret for å motta, registrere og følge opp påbudt rapportering. Rapportering kan omfatte hvor mye masser som skal tas ut, bergartskvalitet, kjemisk/mineralogisk sammensetning og så videre, dersom disse dataene blir vurdert under prøvetaking. Ved gjennomføring av grunnundersøkelser, for eksempel kjerneboring, mener Bærum kommune at disse dataene må gjøres tilgjengelige i den nasjonale databasen, og kjerneprøver gjøres tilgjengelig for registrering og FOU-virksomhet av offentlige aktører.

Den Norske Advokatforening (Advokatforeningen) peker på at utvalgets forslag til § 7-7 kan ha en side mot miljøinformasjonsloven, i tillegg til forvaltningsloven. Forslaget går i hovedsak ut på at «all informasjon om geologisk forhold» skal være underlagt taushetsplikt. Etter Advokatforeningens syn bør det gjøres en grenseoppgang mellom miljøinformasjonslovens bestemmelser og eventuelt også produktkontrolloven.

Miljødirektoratet støtter forslaget om at det innføres en rapporteringsplikt for uttak av mineralske masser som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen enn utnytting av mineralforekomster, dersom uttaket overstiger 5 000 m³. Miljødirektoratet skriver at en bedre oversikt over overskuddsmasser som er i omløp, er en forutsetning for videre tiltak og virkemidler for håndteringen. Miljødirektoratet foreslår at det i det videre arbeidet med ny minerallov vurderes nærmere i hvilken grad bruk av masser bør være et krav i rapporteringsplikten.

Rogaland Fylkeskommune og Vestland fylkeskommune støtter forslaget om å gi rapporteringsplikt for overskuddsmasser ved samlet uttak over 5 000 m³ i tilknytning til annen bruk av grunnen, eksempelvis i samferdsels- og infrastrukturprosjekter.

Feiring AS skriver at praksisen med å ta ut fjell med formål om å utvikle eiendom til andre formål er et smutthull, som brukes for å unngå konsesjonsplikt og de kostnadene og reglene som følger en konsesjon. Feiring AS skriver at de derfor støtter forslaget om rapporteringsplikt for slike masser. Selskapet mener videre at det må defineres nærmere hvilke data som skal samles inn, når i prosjektløypen de skal rapporteres, hvor de skal lagres og hvordan de skal tilgjengeliggjøres. Feiring AS skriver at grensen for rapporteringskrav bør ligge betydelig lavere, og at det bør vurderes hvordan rapportering skal skje både før uttaket starter opp og etter at massene er tatt ut. Feiring AS foreslår at det innføres et rapporteringssystem som dekker både forvaltnings- og samfunnsbehovet for bedre data. Feiring AS mener at rapporteringssystemet bør dekke undergrunnsdata og uttak fra bygge- og anleggsprosjekter. De skriver at det må innføres et krav til rapportering, hvor nødvendige data koordinatfestes og gjøres offentlig tilgjengelig. Generelt for begge databaser er det viktig med tilgjengeliggjøring av data på åpent format, slik at alle aktører i bransjen, inkludert kommuner og andre myndigheter, får lik tilgang på informasjon for å planlegge mer sirkulært.

Norsk Industri støtter utvalgets forslag om å utvide minerallovens virkeområde ved å innføre en rapporteringsplikt for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen enn utnytting av mineralforekomster, dersom uttaket overstiger 5 000 m³, og at disse skal rapporteres til DMF. Norsk Industri mener at dette vil føre til likere konkurransevilkår mellom leverandører av byggeråstoff.

Sintef støtter forslaget om rapporteringsplikt for uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen i forslagets § 7-4. Sintef peker likevel på at det må defineres nærmere hvilke data som skal samles inn, når i prosjektperioden de skal rapporteres, hvor og hvordan de skal lagres, samt hvordan de skal tilgjengeliggjøres. Sintef mener også at innrapportering av data kan deles i to: i) statistiske data og ii) geologiske undersøkelser og data om kvalitet. Sintef skriver at grensen for krav til rapportering bør ligge vesentlig lavere, og at informasjon om massene som skal tas ut bør komme så tidlig som mulig. Sintef er uenig i at rapporteringsplikten ikke bør omfatte jord og andre gravemasser, og mener at det ikke er hensiktsmessig å unnlate andre gravemasser fra rapporteringsplikten for å sikre ressurseffektiviteten. Sintef foreslår at det innføres krav til rapportering, hvor nødvendige data koordinatfestes og gjøres offentlig tilgjengelig, og at det etableres et rapporteringssystem som ivaretar både forvaltnings- og samfunnsbehovet for bedre data. Et slikt rapporteringssystem bør sikre rapportering og åpen deling av data, og dekke både undergrunnsdata (geologiske opplysninger) og uttak fra konsesjonerte uttak, samt bygg- og anleggsprosjekt (statistiske opplysninger).

Norsk Bergindustri (NBI) viser til forslaget om rapporteringsplikt for annen bruk av grunnen dersom uttaket overstiger 5 000 m³, og skriver at de mener at utvalgets forslag ikke går langt nok. NBI påpeker at bygging av industriområder er i direkte konkurranse med pukkverk som har konsesjon i henhold til dagens § 43. De skriver at dette fører til ulike rammevilkår i markedet, da pukkverk med konsesjon har merkostnader med blant annet økonomiske rehabiliteringsgarantier, utarbeidelse av driftsplaner, kostnader til konsesjon og revisjon av driftsplaner, grunneieravgift med videre. Videre skriver NBI at det bør stilles krav til at data fra alle grunnundersøkelser rapporteres til en offentlig forvaltet database.

Hustadlitt AS viser til utvalgets forslag til § 7-7, og skriver at taushetsplikten ikke automatisk bør bortfalle etter fem år. De mener at en bedre regel er at forvaltningslovens regler må komme til anvendelse etter for eksempel fem år, altså at taushetsplikten ikke automatisk bortfaller på et slikt tidspunkt slik utvalget foreslår. De mener at DMF må foreta en konkret vurdering av om offentliggjøring er tillatt dersom det blir fremsatt en innsynsbegjæring. Dette må skje i samråd med den aktøren hvis informasjon etterspørres, slik at det blir mulig å vurdere om informasjonen fortsatt er konkurransesensitiv.

Norconsult AS støtter forslaget om rapporteringsplikt for uttak som hovedsakelig skjer for annen bruk enn utnytting av mineralforekomster, men skriver at det er svært viktig at en slik rapportering skjer umiddelbart etter at undersøkelsene er utført, og før uttaket faktisk finner sted. På denne måten kan opplysninger og informasjon om planlagte masseuttak synliggjøres for andre aktører i god tid, og kan lettere brukes/omsettes i et marked. Dette vil etter deres mening styrke den sirkulære tilnærmingen i denne type prosjekter. Videre peker Norconsult AS på at en nedre grense på uttak av 5 000 m3 anses som høyt. Norconsult AS skriver at det bør vurderes om alle offentlige prosjekter, og private så langt det er mulig, bør rapportere inn uttak av mineraler når formålet til uttaket er et annet enn utnytting av forekomsten, uavhengig av størrelse. Dette fordi disse i sum utgjør svært store volumer. Norconsult AS skriver videre at det bør vurderes om mineralloven skal stille krav om at alle grunnundersøkelser, både offentlige og private, i utgangspunktet skal innrapporteres til NGUs database NADAG, og at det som minimum bør stilles krav til at alle offentlige prosjekter skal rapportere inn undersøkelsene. Norconsult AS skriver at grunnundersøkelser normalt utføres tidlig i et prosjekt, og kanskje lenge før prosjektet både igangsettes og ferdigstilles. Det kan derfor være gunstig å vurdere om grunnundersøkelser bør rapporteres umiddelbart når resultatene foreligger, og minimum før prosjektet i sin helhet er ferdigstilt.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) støtter forslaget om å innføre en rapporteringsplikt for uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnen, og påpeker at det er viktig at konkretisering av dette gjennom forskrift prioriteres i det videre lovarbeidet. DMF påpeker at rapporteringen som en engangsplikt, slik utvalget foreslår i punkt 16.3.2.6, ikke er i samsvar med hvordan driftsrapporteringen fungerer etter gjeldende forskrift til mineralloven, hvor det kreves årlig rapportering. DMF påpeker at dette ikke vil gi et sammenligningsgrunnlag på temporal skala, i tråd med behovet for å kunne si noe om størrelsen på genererte volum masser i en «samlet» bygge-, anleggs- og mineralnæring over tid. DMF mener at det bør være et mål å etablere en felles nasjonal kunnskapsdatabase (ressursregnskap) som også mates med løpende innrapportering av relevant informasjon om overskuddsmasser. DMF skriver videre at kunnskapsdatabasen må være offentlig forvaltet, med åpne data.

DMF mener at § 7-6 om pålegg om overlevering av materiale og opplysninger bør endres, slik at hjemmel for å gi pålegg i første instans legges til DMF. DMF mener også at det er uklart om bestemmelsen er ment å sette en generell begrensning for DMFs muligheter til å følge opp manglende innsending av materiale og opplysninger.

DMF mener videre at det med fordel kan klargjøres i ordlyden i § 7-7 om unntaket i tredje ledd gjelder utsatt offentlighet. DMF påpeker også at det er uklart om søknad om unntak fra offentlighet skal være fristavbrytende, og at dette bør vurderes nærmere. DMF mener videre at det er uklart om bokstav c omhandler driftskonsesjon, jf. «andre rettigheter til området etter loven». DMF stiller i så fall spørsmål ved om det er ønskelig å automatisk frigi opplysninger fra undersøkelsesarbeider for virksomheter som er i drift. DMF mener at det på generelt grunnlag vil være uheldig å innføre regler som er egnet til å svekke industriens beskyttelse av bedriftssensitive opplysninger.

Landsorganisasjonen i Norge (LO Norge) anser det som positivt at det for uttak av masser over 5 000 m³ til annet bruk, innføres en rapporteringsplikt. Forslaget om rapporteringsplikt vil ifølge LO Norge gjøre det mulig å gi en oversikt over det faktiske uttaket, ikke bare i ordinære uttak som er omfattet av mineralloven. Det vil også koble sammen tilbud og etterspørsel av overskuddsmasser, noe som igjen vil føre til mindre areal- og naturinngrep.

Heidelberg Materials Norway AS skriver at de ikke motsetter seg en rapporteringsplikt for deres innsamlede materialer i forbindelse med leting og undersøkelser. Selskapet er likevel sterkt imot forslaget i § 7-7 om at selskapet skal risikere at resultatene av deres undersøkelser skal bli offentlige etter fem år, da deres tidshorisont er lang, og at undersøkelser på rettigheter er sensitive for konkurrenter på et europeisk nivå.

Norges geologiske undersøkelse (NGU) skriver at rapportering av data representerer en meget stor samfunnsøkonomisk gevinst, og NGU er positiv til en utvidet rapporteringsplikt. Til utvalgets forslag til § 7-1 skriver NGU at det bør presiseres at geologiske data skal videresendes eller rapporteres til NGU for tilgjengeliggjøring i de nasjonale kart- og ressursdatabaser for maksimal samfunnsnytte. Til utvalgets forslag til § 7-2 skriver NGU at det bør presiseres at DMF ivaretar statistiske data i egne databaser, og at geologiske data skal videresendes NGU for sammenstilling og tilgjengeliggjøring i de nasjonale kart- og ressursdatabaser. Prøvemateriale, typisk i form av borekjerner, ivaretas av NGU, og utvelgelse av representativt prøvemateriale ved avsluttede undersøkelser bør gjøres i samråd med dem. Videre viser NGU til at lovteksten pålegger selskaper å overlevere prøvemateriale til DMF. NGU mener at de i disse sakene bør kunne godkjenne innlevering og overdragelse. Til utvalgets forslag til § 7-3 skriver NGU at det bør kunne kreves innlevering av representativt prøvemateriale. Til utvalgets forslag til § 7-4 skriver NGU at forslaget er et viktig tiltak for å øke bruken av overskuddsmasser fra for eksempel samferdselsprosjekter, og de er svært positive til at Minerallovutvalget velger å inkludere disse geologiske ressursene i lovteksten. Rapportering foregår til DMF som forvaltende myndighet, men NGU mener at her bør dataflyten til NGU og rollen til de nasjonale ressursdatabasene presiseres.

Visnes Kalk Marmorbrudd AS, Visnes Kalk AS og Visnes Eklogitt AS (Visnes) skriver at dersom det skal være rapporteringsplikt for resultater av undersøkelser, må det være en absolutt forutsetning at konfidensialiteten ivaretas. Det foreslås at en løsning kan være at kvalitetsdata overføres til NGU/DMF som en del av avslutning av drift på en forekomst. Rapporteringsplikten må etter deres skjønn gjelde for alle mineralske ressurser. Visnes skriver videre at DMF må kunne pålegge rapporteringsplikt også for uttak som hovedsakelig er en del av annen utnyttelse av grunnen som er under 5 000 m³ dersom det er spesielle forhold som tilsier dette.

Nye Veier skriver at de har forståelse for at man ønsker å ha en rapporteringsplikt for å sikre en best mulig nasjonal masseforvaltning og ressursoversikt. Nye Veier peker imidlertid på at den foreslåtte rapporteringsplikten vil kunne medføre et betydelig merarbeid og tilleggskostnader i tilknytning til deres veiprosjekter, ettersom 5 000 m3 er å anse som et relativt lite uttak i denne sammenheng. Nye Veier mener at en rapporteringsplikt for uttak av denne størrelsesorden vil kunne føre til mer byråkrati og økte kostnader, og at terskelen for når dette inntrer bør vurderes ut fra nytten det tilfører samfunnet.

Oslo Havn KF og Norske Havner skriver at det bør etableres dokumentasjons- og/eller rapporteringsordninger som bedre enn i dag fanger opp ulike egenskaper ved massene.

NTNU Industriell Økologi støtter utvalgets lovforslag §§ 7-1 til 7-6, som utvider rapporteringsplikten, særlig også for de geologiske rådataene og andre miljø- og planleggingsrelevante informasjoner. NTNU Industriell Økologi stiller spørsmål ved hvordan mineralloven bidrar til å bygge opp det felles nasjonale kunnskapsgrunnlaget for strategisk ressurssikring og det grønne skiftet, og peker i den forbindelse på tre komponenter: (1) datafragmentering – informasjonsforvaltningen er ikke samordnet og leder til store gap i datagrunnlaget, (2) informasjonsverdi – data som samles inn er ikke tilrettelagt for den digitale økonomien og bruk for det grønne skiftet, og (3) beslutningsstøtte – datautnyttelse er ineffektiv og tar ikke i bruk dagens systemanalytiske metoder og digitale muligheter. NTNU Industriell Økologi mener at det er en stor samfunnsverdi i at «offentlighetsprinsippet» anvendes i størst mulig grad både for geologisk informasjon og for driftsrelatert informasjon. Det påpekes at Minerallovutvalgets lovforslag § 7-7 fastsetter en taushetsplikt for både «informasjon om geologiske forhold» (geologiske data) og «informasjon som er rapportert inn fra drift» (statistiske data), og at dette er et stort hinder for bærekraftsanalyser og det grønne skiftet.

Omya Hustadmarmor AS skriver at de ser DMF sitt behov for å ha informasjon tilgjengelig for å kontrollere virksomheter gjennom deres årlige rapportering, og at denne kan offentliggjøres etter fem år. Selskapet skriver imidlertid at overgangen til at den samme informasjonen skal offentliggjøres er høyst uønsket. Selskapet skriver at geologiske data er deres viktigste verdier, og at de har andre data som de ønsker skal være fortrolig inntil de har avsluttet driften av en forekomst.

Statskog SF støtter rapporteringsplikten i forslagets § 7-4 da det gir god oversikt over massehåndtering. Statskog SF skriver at de på generelt grunnlag støtter forslagets § 7-6 om deling av materiale innhentet i forbindelse med mineralvirksomhet da dette vil være ressursbesparende, og spare grunneier for ulemper.

Oslo kommune er positiv til en rapporteringsplikt for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnen. Kommunen mener samtidig at en slik rapportering får mest mulig effekt hvis det legges til rette for rapportering av uttak av masser, både før og etter et tiltak. Oslo kommune anbefaler at grensen for rapporteringsplikten utredes nærmere, samt hvordan det skal kontrolleres at rapporteringsplikten oppfylles, samt hvem som har kontrollansvaret. Kommunen viser til NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 16.3.3.1 og 16.3.2.7, og skriver at kommunen også mener gravemasser skal omfattes av rapporteringsplikten. De mener også at gjenbruk av gravemasser vil være et viktig tilskudd til de naturressurser som brukes ved utbygging i Oslo og annen tettbebyggelse som utvikles og transformeres.

Klima- og miljødepartementet støtter utvalgets forslag som gjelder massehåndtering, både med hensyn til rapporteringsplikt og bedre oversikt over overskuddsmasser som er i omløp.

Norges Bondelag viser til § 7-7 om forvaltning av informasjon og taushetsplikt, og skriver at bestemmelsen bør inneholde en klarere avveining mellom hensyn etter miljøinformasjonsloven og åpenhetsloven, og retten til partsinnsyn mot en slik absolutt taushetsplikt.

Skanska Industrial Solutions og Viken Miljøpart AS foreslår å innføre rapporteringsplikt for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer for annen bruk enn utnytting av mineralforekomstene. Det pekes på at det er svært viktig at en slik rapportering skjer raskt etter at undersøkelsene er utført, og helst før uttaket faktisk finner sted. De mener at rapportering bør skje underveis ved eventuelle endringer slik at opplysninger og informasjon om masseuttak synliggjøres. Selskapene skriver at dette vil styrke den sirkulære tilnærmingen i offentlige infrastrukturprosjekter. Videre skriver selskapene at en nedre grense på uttak av 5 000 m³ anses som høyt gitt dagens store volumer som kjøres til deponi. Selskapene mener at det bør vurderes om alle offentlige prosjekter, og private så langt det er mulig, bør rapportere inn uttak av mineraler når formålet til uttaket er et annet enn utnytting av mineralforekomsten, uavhengig av størrelse. Dette da disse i sum utgjør svært store volum. Selskapene skriver videre at rapportering bør omfatte hvor mye masser som skal tas ut, bergartskvalitet, kjemisk/mineralogisk sammensetning og så videre, og at informasjonen fra grunnundersøkelser bør gjøres allment tilgjengelig. I tillegg peker selskapene på at det bør vurderes om mineralloven skal stille krav om at alle grunnundersøkelser, både offentlige og private, skal innrapporteres til NADAG.

13.4 Departementets vurdering

13.4.1 Rapportering fra målinger av grunnen

Departementet vurderer at det vil være samfunnsnyttig å sikre at informasjon fra målinger av grunnen blir rapportert inn, og foreslår at det innføres en ny rapporteringsplikt for målinger av grunnen i tråd med utvalgets forslag.

NGU har i sitt høringsinnspill foreslått at det presiseres at geologiske data skal videresendes eller rapporteres til NGU for tilgjengeliggjøring i de nasjonale kart- og ressursdatabaser. Departementet er enig i at geologisk informasjon også bør videresendes til NGU, slik at denne informasjonen kan tilgjengeliggjøres i deres databaser. Departementet har vurdert om tiltakshaver bør pålegges å rapportere geologisk informasjon også til NGU. Departementet vurderer at det ikke er hensiktsmessig med en dobbel rapporteringsplikt for tiltakshaver, da dette vil kunne oppleves som en unødvendig byrde for tiltakshaver. Departementet vurderer at det er viktig at geologisk informasjon deles med NGU, men vurderer likevel at det ikke er nødvendig med en egen lovbestemmelse om dette. Departementet foreslår at det presiseres i merknadene til lovforslaget §§ 7-1 og 7-7 at DMF skal videresende geologisk data som er rapportert inn til NGU. Nærmere bestemmelser om informasjonsdelingen kan eventuelt gis i forskrift etter lovforslaget § 7-5, se punkt 13.4.5.

Se lovforslaget § 7-1 og merknad til § 7-1.

13.4.2 Rapportering fra undersøkelser

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 16.3.1.3 og 16.3.1.4, og foreslår at det innføres en årlig rapporteringsplikt fra undersøkelser, samt plikt til sluttrapportering i tråd med utvalgets forslag. Departementet vurderer at det er en svakhet ved gjeldende rett at det er mulig å unngå plikten til å rapportere fra drift ved å oppløse selskapet før fristen for å rapportere utløper. Departementet vurderer at endringene som foreslås i rapporteringsplikten for drift samlet sett vil være viktig for å sikre at informasjon faktisk blir rapportert inn til myndighetene. Departementet foreslår noen mindre språklige justeringer fra utvalgets forslag som ikke er ment å ha materiell betydning.

NGU foreslår i sitt høringsinnspill at det bør presiseres at DMF ivaretar statistiske data i egne databaser, og at geologiske data skal videresendes til NGU for tilgjengeliggjøring i de nasjonale kart- og ressursdatabasene. Departementet er enig i at geologisk informasjon bør videresendes til NGU, slik at denne informasjonen kan tilgjengeliggjøres i deres databaser. Departementet foreslår å presisere i merknad til lovforslaget § 7-2 at DMF skal videresende innrapporterte geologiske data til NGU.

NGU skriver også at utvelgelse av representativt prøvemateriale ved avsluttede undersøkelser, bør gjøres i samråd med NGU, og at de bør kunne godkjenne innlevering og overdragelse av prøvemateriale til staten. Det er NGU som forvalter den nasjonale databasen for borekjerner, og departementet vurderer at det er både praktisk og ressursbesparende at NGU godkjenner den fysiske innleveringen og bruker sin geologiske kunnskap til å vurdere om et utvalg prøver er representativt for de gjennomførte undersøkelsene. Det er likevel viktig at det er god informasjonsflyt mellom NGU og DMF, da det er DMF som er tilsynsmyndighet. Departementet vurderer at utfyllende bestemmelser om denne informasjonsdelingen eventuelt bør gis i forskrift.

Se lovforslaget § 7-2 og merknad til § 7-2.

13.4.3 Rapportering fra drift

Rapportering fra drift har en viktig kontrollfunksjon, og departementet er enig med utvalget i at den årlige rapporteringsplikten fra drift, samt plikt til sluttrapportering, bør videreføres i ny minerallov. Departementet vurderer at det bør være en terskel for når rapporteringsplikten inntrer, og slutter seg til utvalgets vurdering. Departementet foreslår på den bakgrunn at det innføres en rapporteringsplikt fra drift i tråd med utvalgets forslag, se lovforslaget § 7-3.

NGU skriver at det bør kunne kreves innlevering av representativt prøvemateriale. Departementet antar at det i hovedsak vil være aktuelt å kreve innlevering av representativt prøvemateriale i forbindelse med rapportering fra undersøkelser etter lovforslaget § 7-2, men mener at det er hensiktsmessig at muligheten til å innhente representativt prøvemateriale holdes åpen også i forbindelse med sluttrapportering fra drift. Departementet foreslår derfor at DMF gis hjemmel til å kreve at tiltakshaveren leverer et representativt utvalg av prøvemateriale, også i forbindelse med sluttrapportering fra drift.

Se lovforslaget § 7-3 andre ledd og merknad til § 7-3.

13.4.4 Rapporteringsplikt for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnen

Departementet er i hovedsak enig i utvalgets forslag, og foreslår at det innføres en rapporteringsplikt for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut.

Et viktig formål med rapporteringsplikten vil være å gi grunnlag for bedre statistikk over overskuddsmassene, som igjen er en forutsetning for å utrede videre tiltak og virkemidler for å håndtere slike masser på en ressurseffektiv og samfunnsøkonomisk lønnsom måte.

Omfanget av overskuddsmasser som er i omløp i dag er ukjent, men det er klart at det er snakk om svært store volum. Utvalget skriver at slike masser ofte blir kassert, samtidig som det blir utvunnet jomfruelig byggeråstoff andre steder. Slikt byggeråstoff er en ikke-fornybar ressurs, og utvinningen fører med seg naturinngrep. Departementet vurderer at det er lite bærekraftig å utvinne jomfruelig mineralsk byggeråstoff når det finnes egnede overskuddsmasser, og slutter seg til utvalgets vurderinger i NOU-en punkt 16.3.2.

SVV skriver i sitt høringsinnspill at de og andre utbyggere allerede arbeider med å øke gjenbruk og redusere deponering, og mener at dette kan håndteres innenfor dagens regelverk i den enkelte virksomhet, uten slikt rapporteringskrav. Departementet er kjent med at flere aktører jobber godt med disse problemstillingene, selv om det antageligvis er store variasjoner mellom prosjekter. Utvalget skriver også at det er uklart i hvilken grad og i hvilket omfang det er et informasjonsproblem mellom private aktører, se NOU-en punkt 16.3.2.5. Et rapporteringskrav er likevel nødvendig for at også myndighetene skal få nødvendig kunnskapsgrunnlag om massene. Et rapporteringskrav vil etter departementets vurdering heller ikke være spesielt byrdefullt for de aktørene som allerede har gode systemer på plass, da kunnskap om massenes volum og egenskaper må anses som en forutsetning for å kunne vurdere gjenbruk og videre omsetning. Det vises ellers til utvalgets vurderinger av negative og positive virkninger av en rapporteringsplikt, se NOU-en punkt 16.3.2.4 og 16.3.2.5.

Høringsinstansene er delt i synet på rapporteringspliktens innslagspunkt. SVV skriver at 5 000 m³ er lavt, og peker på at en rapporteringsplikt for så små uttak vil føre til en økning i byråkrati og kostnader, uten at det vil tilføre særlig økt verdi i det fremtidige registeret. Nye Veier skriver at en rapporteringsplikt for uttak av denne størrelsesorden vil kunne føre til mer byråkrati og økte kostnader, og at terskelen for når dette inntrer bør vurderes ut fra nytten det tilfører samfunnet. Flere høringsinstanser, blant annet Bærum kommune, Feiring AS, Sintef og Norconsult AS mener derimot at innslagspunktet bør settes lavere enn utvalgets forslag. Feiring AS peker på at svært mange byggeprosjekter tar ut vesentlig mindre volum enn dette, og at det ofte er fra de mindre prosjektene det kan være vanskelig å finne gode formål for massene.

Departementet vurderer at den nedre grensen for når rapporteringsplikten inntreffer ikke bør settes uforholdsmessig lavt, da kostnadene for næringslivet vil øke desto mindre volumet er. De største gevinstene ved en rapporteringsplikt vil også antageligvis være knyttet til prosjekter med store volumer. Samtidig er departementet enig med utvalget i at rapporteringsplikten ikke bør være for snever, da formålet med rapporteringsplikten er å sikre informasjon om overskuddsmassene i samfunnet slik at de kan forvaltes bedre. Masser som inngår i rapporteringsplikten i lovforslaget tas ut fordi tiltakshaver ønsker å benytte grunnområdet til noe annet. Etter departementets vurdering er det naturlig at tiltakshaver som et minimum rapporterer inn massene så andre kan ha en reell mulighet til å benytte dem. Departementet er derfor enig med utvalget i at bestemmelsens innslagspunkt bør settes til 5 000 m³.

Utvalget foreslår at det nærmere innholdet i rapporteringsplikten må fastsettes i forskrift. Utvalget skriver likevel at de ser for seg at rapporteringen skal være en engangsplikt etter at uttaket er ferdig, og ikke en årlig plikt underveis mens uttaket fortsatt pågår, se NOU-en punkt 16.3.2.6. Departementet er ikke nødvendigvis enig i at plikten bør være en engangsplikt. Løpende rapportering som gir informasjon om planlagte masseuttak før uttaket er ferdig, eller kanskje allerede før de tas ut, vil kunne bidra til at massene lettere kan gjenbrukes ved at flere vil kunne planlegge for å bruke massene. Flere høringsinstanser har også påpekt at rapporteringsplikten bør være løpende, se blant annet høringsinnspill fra DMF, Norconsult AS, Bærum kommune og Oslo kommune. Departementet er likevel enig med utvalget i at dette må vurderes nærmere i forbindelse med forskriftsarbeidet. Forslag til forskrifter vil bli sendt på høring til berørte aktører, og vil bli lagt ut på departementets hjemmeside på vanlig måte.

Se lovforslaget § 7-4 og merknad til § 7-4.

13.4.5 Forskrift om rapportering

Departementet er enig i utvalgets forslag, og foreslår at det innføres en forskriftshjemmel om rapportering i tråd med utvalgets forslag.

Se lovforslaget § 7-5.

13.4.6 Hjemmel til å gi pålegg om opplysninger

Departementet er i hovedsak enig i utvalgets forslag, og foreslår at det innføres en hjemmel til å gi pålegg om opplysninger.

Flere høringsinstanser støtter at det innføres en hjemmel til å gi pålegg om opplysninger. DMF mener at § 7-6 om pålegg om overlevering av materiale og opplysninger bør endres, slik at hjemmel for å gi pålegg i første instans legges til DMF. Departementet er enig i DMFs innspill. Det er DMF som vil være mottaker for rapportering etter lovforslaget §§ 7-1 til 7-4. DMF er derfor nærmest til å vite om rapporteringen er mangelfull eller om det er behov for å sikre informasjon eller materiale som ikke er omfattet av rapporteringspliktene. Dersom et pålegg skal gå via departementet vil det påføre merarbeid for både DMF og departementet. Departementet foreslår derfor at myndighet etter bestemmelsen legges direkte til DMF. Det følger av forvaltningsloven at departementet vil være klageinstans for pålegg etter bestemmelsen. På den måten vil departementet være sikret en viss oversikt og kontroll over bruken av bestemmelsen.

Departementet foreslår at det presiseres i lovteksten at pålegg bare kan gis der det er nødvendig. Departementet foreslår ellers noen mindre språklige presiseringer fra utvalgets lovforslag. Disse er ikke ment å innebære noen realitetsendring.

Se lovforslaget § 7-6 og merknad til § 7-6.

13.4.7 Taushetsplikt og forvaltning av informasjon

Departementet er enig med utvalget i at en særregel om taushetsplikt på mineralområdet bør løftes fra forskrift til lov, men foreslår å gjøre flere endringer i utvalgets lovforslag.

Departementet forstår utvalget slik at hensikten med å innføre en tidsbegrenset taushetsplikt, er å gi tiltakshaver sikkerhet om at informasjon om geologiske forhold ikke offentliggjøres i den tidsperioden det normalt antas å ha størst verdi for tiltakshaver at informasjonen holdes konfidensiell. Dersom det etter utløpet av den tidsbegrensede taushetsplikten fortsatt er behov for å underlegge informasjonen taushetsplikt, er det lagt inn en sikkerhetsventil i utvalgets lovforslag som innebærer at DMF kan vurdere å unnta informasjonen fra offentlighet dersom «særlige grunner» tilsier det. Slike grunner vil etter utvalgets forslag først og fremst være konkurransemessige årsaker, se NOU-en punkt 16.3.3.1 og kapittel 24 merknad til § 7-7. På denne bakgrunn tolker departementet utvalget slik at det ikke er deres intensjon at konkurransesensitive opplysninger skal offentliggjøres. Slik utvalgets lovforslag er bygget opp, vil det etter departementets vurdering likevel være en risiko for at dette skjer. Dersom geologisk informasjon skal kunne unntas fra offentlighet etter at tidsfristene som følger av utvalgets lovforslag § 7-7 andre ledd er utløpt, krever det søknad fra tiltakshaver. Informasjon vil kunne offentliggjøres dersom for eksempel tiltakshaver søker for sent, eller DMF av andre grunner ikke får registrert eller behandlet en søknad om unntatt offentlighet innenfor tidsfristen. Flere høringsinstanser fra næringen, blant annet Hustadlitt AS, Heidelberg Materials Norway AS, Omya Hustadmarmor AS og Visnes Kalk Marmorbrudd AS, Visnes Kalk AS og Visnes Eklogitt AS, uttaler seg kritisk til en regel om at taushetsplikten automatisk bortfaller etter en nærmere bestemt periode. Også DMF mener at det på generelt grunnlag vil være uheldig å innføre regler som er egnet til å svekke industriens beskyttelse av bedriftssensitive opplysninger. Departementet er enig med disse høringsinstansene, og vurderer at det ikke er behov for å gjøre så omfattende endringer i taushetspliktbestemmelsen på mineralområdet som det utvalget foreslår.

Utvalget skriver at reguleringen av taushetsplikt i mineralloven av 2009 skaper en uforutsigbar og usikker situasjon for tiltakshaveren ved at myndighetene skal gjøre en konkret vurdering i hvert tilfelle, se NOU-en punkt 16.3.3.1. Departementet er ikke enig i dette utgangspunktet. Som redegjort for i punkt 13.1.2 inneholder mineralforskriften § 1-4 sjette ledd en bestemmelse om at «[i]nnlevert materiale kan ikke gjøres offentlig mens undersøker har bergrettigheter i området». For resultater fra geologiske undersøkelser gjelder det altså per i dag en klar regel om absolutt taushetsplikt, så lenge en undersøker har undersøkelsesrett eller utvinningsrett i området. Det er kun i tilfeller der denne bestemmelsen ikke kommer til anvendelse at myndighetene skal gjøre en konkret vurdering etter forvaltningsloven. Departementet vurderer at gjeldende rett gir en god avveiing mellom tiltakshavers behov for forutsigbarhet og offentlighetens behov for innsyn om geologisk informasjon.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre gjeldende rett for geologisk informasjon som er rapportert inn fra undersøkelser av statens mineraler. Siden lovforslaget legger opp til en utvidet rapporteringsplikt sammenlignet med gjeldende rett, foreslår departementet at taushetsplikten utvides til å gjelde all geologisk informasjon som er rapportert inn fra undersøkelser etter lovforslaget § 7-2, og geologisk informasjon som er rapportert inn fra målinger av grunnen etter lovforslaget § 7-1.

Se lovforslaget § 7-7 første og andre ledd.

Annen informasjon som er rapportert inn, blant annet informasjon som er rapport inn fra drift etter § 7-3 og informasjon som er rapport inn etter § 7-1 og § 7-2 som ikke er informasjon om geologiske forhold, følger de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven. Forvaltningslovens regler om taushetsplikt vil også gjelde for geologisk informasjon som er rapport inn etter loven, men der undersøker ikke lenger har undersøkelsesrett eller utvinningsrett i området.

Departementet er enig med utvalget i at taushetsplikten ikke må være til hinder for at DMF og NGU kan dele informasjon. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om dette i tråd med utvalgets forslag.

Se lovforslaget § 7-7 tredje ledd.

Departementet er videre enig i utvalgets vurderinger og forslag til regulering av tiltakshavers plikt til forsvarlig oppbevaring av materiale og opplysninger i utvalgets lovforslag § 7-7 første ledd. Departementet foreslår at denne bestemmelsen flyttes til en egen paragraf slik at kun de bestemmelsene som omhandler taushetsplikt reguleres i lovforslaget § 7-7.

Se lovforslaget § 7-8.

Flere høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets lovforslag og forholdet til annen lovgivning. Advokatforeningen peker for eksempel på at utvalgets forslag kan ha en side mot miljøinformasjonsloven, i tillegg til forvaltningsloven. Etter Advokatforeningens syn bør det gjøres en grenseoppgang mellom lovforslaget og miljøinformasjonslovens bestemmelser, og eventuelt også produktkontrolloven.

Utvalget skriver følgende om forholdet til miljøinformasjonsloven i NOU-en punkt 16.3.3.2:

Et viktig formål med utvalgets forslag til rapporteringsplikt er å sikre at informasjon om geologien i Norge samles inn slik at offentligheten kan få nytte av den også der det ikke realiseres noen mineralprosjekter. Informasjonen som rapporteres om geologiske forhold, vil bli gjort tilgjengelig gjennom NGUs offentlige databaser. Dersom den innrapporterte informasjonen skulle regnes som miljøinformasjon, vil miljøinformasjonsloven fortsatt gjelde. Hensynet til at informasjonen skal bli gjort offentlig og tilgjengelig, vil derfor i stor grad bli ivaretatt også med utvalgets forslag.

Departementet forstår dette slik at dersom informasjonen som rapporteres om geologiske forhold omfattes av miljøinformasjonslovens krav til offentlighet, så vil informasjonen kunne offentliggjøres selv om informasjonen er omfattet av taushetsplikt etter utvalgets lovforslag. Departementet er enig i at minerallovens regler om taushetsplikt må gjelde innenfor rammene av miljøinformasjonsloven. Miljøinformasjonsloven bidrar både til å gjennomføre Norges internasjonale forpliktelser etter Konvensjon om tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljø (Århuskonvensjonen), samt retten til miljøinformasjon som er grunnlovfestet i henhold til Grunnloven § 112 andre ledd. Retten til miljøinformasjon er også slått fast i EU-retten gjennom miljøinformasjonsdirektivet, og omfattet av EØS-avtalen. Departementet vurderer likevel at informasjonen som er omfattet av taushetsplikt etter lovforslaget, ofte vil kunne unntas offentlighet etter miljøinformasjonsloven § 17 første ledd bokstav c, som gir hjemmel til å avslå krav om miljøinformasjon dersom informasjonen som etterspørres angår tekniske innretninger og fremgangsmåter, samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.

Miljøinformasjonsloven er den generelle loven om offentlighetens rett til miljøinformasjon. Lovens bestemmelser gjelder i utgangspunktet alle produkter, inklusive produkter som faller innunder produktkontrollovens virkeområde. Produktkontrolloven §§ 9 og 10 regulerer såkalt «produktspesifikk» informasjon, det vil si spørsmål som direkte gjelder et produkts egenskaper, virkninger, innhold mv., se Innst. O. nr. 60 (2002–2003) s. 8. Departementet kan ikke se at informasjon om geologiske forhold vil gå innunder slik produktspesifikk informasjon.

På denne bakgrunn vurderer departementet at det ikke er behov for en egen lovbestemmelse om forholdet til miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven.

14 Internkontroll og tilsyn

14.1 Internkontroll

14.1.1 Gjeldende rett

Internkontroll forstås som virksomhetens egenkontroll av at den utøver sin virksomhet i tråd med de krav som måtte følge av lover, forskrifter og andre standarder eller retningslinjer. Reglene for internkontroll følger av § 61 i mineralloven av 2009. Paragrafens første ledd inneholder en aktivitetsplikt, hvor det går frem at tiltakshaver skal sørge for å etterleve relevante bestemmelser gitt i eller i medhold av mineralloven. Etter § 61 andre ledd skal tiltakshaver også «etablere og gjennomføre systematiske kontrolltiltak». Til slutt følger det av § 61 tredje ledd at departementet kan gi forskrift om internkontroll. Departementet har så langt ikke utarbeidet slik forskrift.

Bakgrunnen for og innholdet i reglene om internkontroll i mineralloven § 61 er nærmere gjort rede for i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 17.1.2. Her omtales også forholdet til reglene i internkontrollforskriften. Selv om mineralloven som sådan ikke er omfattet av internkontrollforskriften, vil mineralvirksomhet som sysselsetter arbeidstakere og fører til forurensning være omfattet av forskriften gjennom reglene i forurensningsloven § 52 b og arbeidsmiljøloven §§ 1-2 og 3-1. Tiltakshaver må da sørge for å ha internkontroll og internkontrollsystemer som sikrer at krav fastsatt i eller med hjemmel i forurensningsloven og arbeidsmiljøloven, blir overholdt.

14.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget skriver at de ikke ser behov for å foreslå vesentlige endringer i reglene om internkontroll. Utvalget foreslår derfor å videreføre § 61 i mineralloven av 2009, med presiseringer i lovteksten om at forsvarlighetskravet i ny § 2-1 skal oppfylles. De foreslår dette for å etablere en helhet der rettslige normer og standarder sammen med selvregulering, internkontroll og tilsyn legger til rette for at mineralvirksomhet utøves på best mulig måte.

Utvalget skriver at intensjonen i mineralloven er å bruke internkontroll som et verktøy for å bedre bedriftenes arbeid med forbedring, kompetanseutvikling og minimering av avvik. Ifølge utvalget er det en utfordring at denne intensjonen ikke er fulgt opp med nærmere regler i forskrift og veiledningsmateriell. Utvalget foreslår derfor å videreføre forskriftsbestemmelsen i ny § 8-5 bokstav a, slik at kravet om internkontroll kan presiseres nærmere i forskrift.

Ifølge utvalget bør internkontroll få en tydeligere rolle og det bør legges bedre til rette for at tiltakshaverne kan bruke internkontroll som et av sine viktigste verktøy for å sikre at mineralvirksomheten foregår i tråd med forsvarlighetskravene i mineralloven. Utvalget foreslår derfor å flytte bestemmelsene frem i minerallovens kapittel om internkontroll og tilsyn.

Ved drift skriver utvalget at driftsplanen etter lovforslaget § 6-5 vil være et viktig dokument i internkontrollen. Utvalget foreslår derfor at driftsplanen skal være underlagt krav til bruk av beste tilgjengelige driftsmetoder og teknologi. Se utvalgets lovforslag § 6-5 andre ledd andre punktum. Utvalget foreslår også at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skal kunne kreve revisjon av planen når nye metoder har etablert seg som bransjestandarder. Se utvalgets lovforslag § 6-7.

I NOU-en punkt 17.1.3.2 redegjør utvalget for hvilke krav som bør stilles i forskrift om internkontroll. Utvalget skriver blant annet at forskriften bør stille overordnede krav om å etablere et internt styringssystem i virksomheten som beskriver prinsippene for egenkontroll, hvordan avvik følges opp, og hvordan virksomheten skal sikre at avvik unngås. Ifølge utvalget må reglene avgrenses mot krav til internkontroll som skal ivareta etterlevelse av annet regelverk.

For letevirksomhet er det etter utvalgets syn ikke behov for at tiltakshaver dokumenterer at internkontroll er gjennomført. For mineralvirksomhet som er lite risikofylt, for eksempel undersøkelsesaktivitet, skriver utvalget at kravene til internkontroll vil være beskjedne så lenge det ikke gjelder prøveuttak. Ifølge utvalget er det først og fremst ved utvinning og drift at internkontrollrutiner bør etableres som hjelpemiddel.

14.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er fire høringsinstanser som har merknader til utvalgets forslag til regler om internkontroll.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at de stiller seg positive til bestemmelsen slik den er foreslått av utvalget. Ifølge DMF vil det imidlertid være behov for å utarbeide en forskrift som trer i kraft samtidig som ny minerallov.

Regelrådet har gitt merknader til reglene om internkontroll under et generelt punkt i sin høringsuttalelse om «fremtidsrettet regulering». Regelrådet skriver at det i utredningen vises til hvordan andre næringer har gått over til mer funksjonsbaserte regelverk og internkontroll for å sikre at reglene tåler fremtidig utvikling av teknologi og næring. Regelrådet mener derfor at utvalget har foretatt en tilstrekkelig vurdering av behovet for en fremtidsrettet regulering.

Arctic Mineral Resources AS (AMR) viser til at internkontrollforskriften også gjelder for mineralutvinningsforetak, og skriver at de er usikre på hva utvalget forsøker å oppnå med å endre bestemmelsen om internkontroll i mineralloven § 61. AMR savner en nærmere begrunnelse for dette, herunder noe om relasjonen til internkontrollforskriften.

Tekna skriver at utvalgets forslag innebærer å gå fra fokus på inspeksjon til mer vekt på internkontroll. Ifølge Tekna er dette et eksempel på grep fra utvalget som bidrar til mer helhetlige løsninger og som kan bidra til mer transformative endringer.

14.1.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at bestemmelsen i mineralloven av 2009 § 61 i stor grad videreføres, men slik at kravet om internkontroll knyttes direkte opp mot kravet om forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1. Bestemmelsen plasseres først i nytt kapittel 8 for å tydeliggjøre at tiltakshaverens internkontroll skal være utgangspunktet for tilsynsvirksomheten. Departementet foreslår også å videreføre forskriftshjemmelen i ny § 8-5 bokstav a, slik at kravet til internkontroll kan spesifiseres nærmere gjennom regler i forskrift.

Det er relativt få høringsinnspill til utvalgets forslag til regler om internkontroll. Ingen høringsinstanser har uttalt seg uttrykkelig negativt til forslagene, men DMF skriver at det er behov for oppfølging gjennom forskriftsregler. AMR skriver også at forholdet til reglene i internkontrollforskriften må avgrenses tydelig.

Departementet er i hovedsak enig i utvalgets vurderinger om behovet for en forskrift om internkontroll for mineralvirksomhet. Reglene i internkontrollforskriften gjelder allerede for mineralvirksomhet som sysselsetter arbeidstakere og som fører til forurensning, jf. forurensningsloven § 52 b og arbeidsmiljøloven §§ 1-2 og 3-1, jf. internkontrollforskriften § 2. Ved utformingen av nye forskriftsbestemmelser om internkontroll for mineralvirksomhet, er det derfor viktig å unngå dobbeltregulering med internkontrollforskriften. Hvilke krav som skal stilles til internkontroll i nye forskriftsbestemmelser, må følgelig avstemmes med de kravene som allerede følger av internkontrollforskriftens regler.

Begrepet mineralvirksomhet omfatter mange ulike aktiviteter som krever ulik form for kompetanse, og som medfører forskjellig grad av påvirkning overfor omgivelser og naturmiljøet. Kravene som stilles til internkontrollen bør derfor knyttes opp mot standarder som gjelder for de ulike aktivitetene som reguleres av loven. Samtidig må det også tas hensyn til variasjonen av virksomheter i mineralnæringen. I likhet med utvalget vurderer departementet at den beste måten å gjøre dette på er ved å knytte kravet om internkontroll opp mot kravet til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1.

Etter departementets syn må vurderingene av hvilke konkrete krav som skal gjelde for ulike former for mineralaktiviteter, gjøres i forbindelse med forskriftsarbeidet. Departementet foreslår derfor at forskriftshjemmelen i § 8-5 bokstav a dekker alle former mineralvirksomhet. Departementet vil utarbeide en forskrift om internkontroll.

14.2 Tilsyn

14.2.1 Gjeldende rett

Tilsyn reguleres i mineralloven av 2009 i §§ 59 og 60. I § 59 bokstav a til d følger en opplisting av hva DMF skal føre tilsyn med. Bestemmelsen er formulert som en «skal»-regel, men skal ikke forstås slik at DMF er forpliktet til å føre tilsyn med all aktivitet som faller inn under opplistingen.

Etter § 59 bokstav a skal DMF føre tilsyn med at undersøkelse, prøveuttak og drift foregår på en bergfaglig forsvarlig måte i samsvar med lovens krav. Videre følger det av bokstav b at DMF skal føre tilsyn med at vilkår, godkjent driftsplan og pålegg gitt i eller i medhold av mineralloven overholdes. Etter bokstav c skal DMF føre tilsyn med at sikrings- og oppryddingsplikten etterleves, og til slutt skal de etter bokstav d føre tilsyn med at arbeider ikke fører til unødvendig forurensning eller unødvendig skade på miljøet.

Ved utøvelse av sin tilsynsvirksomhet baserer DMF seg på en risikobasert tilnærming, slik at ressursene prioriteres der risikoen for brudd anses størst. Omfanget og intensiteten av DMFs tilsynsvirksomhet beror også på hvilke ressurser DMF har tilgjengelig. Tilsynsmetodene som vanligvis benyttes av DMF er stedlige tilsyn, digitale tilsyn og dokumenttilsyn. Dersom DMF oppdager forhold som krever tiltak, kan DMF gi pålegg om retting med hjemmel i mineralloven § 62. Hjemmel for å iverksette andre forvaltningsvedtak og administrative sanksjoner følger av reglene i mineralloven §§ 63–67.

Mineralloven § 60 gir DMF hjemmel til å gjennomføre befaringer, foreta undersøkelser og kreve fremlagt opplysninger ved gjennomføring av tilsyn. Bestemmelsens første ledd gir DMF rett til å foreta gransking og inspeksjon gjennom «uhindret tilgang til områder og anlegg» i forbindelse med tilsyn. Bestemmelsen gir også DMF hjemmel til å foreta nødvendige undersøkelser, for eksempel undersøkelser av de geologiske forholdene. For gjennomføring av gransking og inspeksjon, gjelder reglene i forvaltningsloven § 15.

Mineralloven § 60 andre ledd første punktum pålegger tiltakshaver å legge frem relevante opplysninger og dokumenter ved pålegg fra DMF. Bestemmelsen gjelder både for muntlig og skriftlig informasjon som finnes i dokumenter, registre, kart og bilder, også når de bare er lagret elektronisk. Plikten omfatter også fysiske prøver og bevismateriale. Til slutt gir bestemmelsen adgang for DMF til å kreve fremlagt resultater fra geologiske undersøkelser som er utført, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18, merknad til § 60 andre ledd første punktum. En plikt til å utføre slike undersøkelser må derimot bygge på annet grunnlag, eksempelvis på regler i forskrift eller på konsesjonsvilkår som er fastsatt ved tildeling av driftskonsesjon.

Mineralloven § 60 tredje ledd fastsetter at utgiftene til tilsyn kan kreves dekket av den som tilsynet retter seg mot.

14.2.2 Utvalgets forslag

Systematikk og forenklinger

Utvalget skriver at gjennomføringen av tilsyn med mineralvirksomhet til nå har vært inspeksjonspreget, med mål om å rette opp konkrete avvik og veilede om disse. For å oppnå en tydeligere kobling mellom internkontroll og tilsyn foreslår utvalget å gjøre enkelte endringer i tilsynsreglene. Ifølge utvalget vil en tydeligere kobling mellom kravet om internkontroll og kravet om forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1, legge til rette for at tilsyn i større grad rettes mot å forebygge brudd på regelverket, ulykker og uønskede hendelser, og dermed redusere behovet for tilsyn.

Utvalget foreslår en generell tilsynsplikt i ny § 8-2, hvor det går frem at DMF er tilsynsmyndighet etter mineralloven. Bestemmelsen slår også fast at DMF skal føre tilsyn med at tiltakshaver «overholder bestemmelser eller vedtak gitt med grunnlag i mineralloven». Dette innebærer en endring fra bestemmelsen i mineralloven av 2009 § 59, som lister opp de aktivitetene og pliktene som DMF skal føre tilsyn med. Utvalget viser til at en slik endring innebærer en språklig forenkling som samsvarer med utviklingen i andre sammenlignbare regelverk.

Forslaget om en generell tilsynsplikt i § 8-2 innebærer også at leteaktivitet blir gjenstand for tilsyn. Utvalget skriver at de ikke kan se at denne utvidelsen vil føre til noen vesentlig realitetsendring. Ifølge utvalget har leteaktivitet svært lavt skadepotensiale, og at det derfor skal lite til for å tilfredsstille minerallovens krav til forsvarlig mineralvirksomhet. Det kan hende det oppstår spørsmål om hvorvidt leting foregår i områder der slik aktivitet ikke er tillatt etter annet regelverk. I så fall må dette følges opp av myndighetene som forvalter de aktuelle regelverkene, uavhengig av om letingen er underlagt tilsyn etter mineralloven. Utvalget legger til grunn at DMF vil utøve et prioriteringsskjønn når tilsynsobjekter velges ut, slik at det ikke brukes uforholdsmessig store ressurser på å gjennomføre tilsyn.

Regler om tiltakshaverens plikter ved tilsyn

Utvalget skriver at tiltakshaverens plikter ved tilsyn i hovedsak er tilfredsstillende regulert i mineralloven av 2009, og at de derfor kun foreslår mindre justeringer. For å gjøre reglene mer tilgjengelige, foreslår utvalget å dele opp § 60 i mineralloven av 2009 i to bestemmelser. Plikten til å gi opplysninger og dokumentasjon reguleres i én bestemmelse (utvalgets lovforslag § 8-3), mens plikten til å gi tilgang og nødvendig bistand ved tilsyn angis i en annen (utvalgets lovforslag § 8-4).

I lovforslaget § 8-3 første ledd foreslår utvalget en regel som gir tiltakshaver plikt til å «gjennomføre rimelige tiltak som er nødvendige for at direktoratet skal kunne utføre oppgavene sine etter loven». Utvalget skriver at tilsyn kan avdekke forhold som krever informasjon eller utredning fra tiltakshaveren for at tilsynsmyndigheten skal få tilstrekkelig grunnlag til å vurdere om krav i eller med hjemmel i mineralloven er oppfylt. Ifølge utvalget er det i mineralloven av 2009 begrensede muligheter for å kreve informasjon som ikke allerede finnes. En slik plikt må da i stedet bygge på minerallovens bestemmelser om rapportering fra undersøkelser og drift, eventuelt på de vilkårene som er fastsatt i driftskonsesjonen.

Ifølge utvalget går det ikke klart frem av § 60 i mineralloven av 2009 at tilsynsmyndigheten kan kreve opplysninger og dokumentasjon fra andre enn tiltakshaveren når tilsynet har som formål å avdekke om en aktivitet er underlagt mineralloven eller ikke. Utvalget skriver at de antar at mineralloven av 2009 allerede gir slik adgang, men at de foreslår at dette går klart frem av ny minerallov. Se utvalgets lovforslag § 8-3 andre ledd.

Til slutt foreslår utvalget å innføre en felles forskriftsbestemmelse for behandlings- og tilsynsgebyr i § 10-1. Utvalget foreslår med dette å videreføre reglene om dette i mineralloven av 2009 § 60 tredje ledd, men at reglene nå inntas i forskrift.

14.2.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er positive til innholdet i bestemmelsen om tilsyn med mineralvirksomhet, men foreslår en språklig justering av lovteksten i utvalgets lovforslag. DMF viser til at § 60 tredje ledd i mineralloven av 2009 gir hjemmel til å kreve dekning av tilsynsutgifter fra tiltakshaver, og at dersom denne bestemmelsen skal videreføres i forskrift, er det viktig at forskriften fastsettes samtidig med ny lov.

Arctic Mineral Resources AS (AMR) skriver at det er uklart hva som menes med «andre» i forslaget til ny § 8-3 andre ledd. Videre skriver de at forslaget i § 8-4 om å gi DMF «uhindret tilgang til områder» er å gå for langt. AMR argumenterer for en motsatt regel som tilsier at det ikke skal gis mulighet til å gi uhindret adgang. AMR skriver videre at lovforslaget inneholder en utvidet bestemmelse om adgang til å gi forskrifter. Ifølge utvalget vil det være uheldig med for mange forskrifter. Dersom den eksisterende hjemmelen ikke er tilstrekkelig, mener AMR at utvalget i tilfelle må forklare hvorfor.

Franzefoss Minerals AS, Verdalskalk og Visnes Kalk AS skriver at forslaget om å gi DMF fri tilgang til all data og dataverktøy i forbindelse med tilsyn, er å gå for langt. Selskapet skriver at DMF selvfølgelig skal få den informasjonen de etterspør, men at de ikke kan få fri tilgang til en bedrifts datasystemer.

NTNU Industriell økologi skriver at de støtter utvalgets forslag til § 8-3, som pålegger både tiltakshaver og andre plikt til å gi nødvendige opplysninger som kan omfatte både muntlige, skriftlige, digitale og fysisk materiale.

Omya Hustadmarmor AS skriver at det er viktig at DMF er fysisk ute på tilsyn. Ifølge selskapet virker det imidlertid sterkt overdrevet å gi DMF fri tilgang til alle data og dataverktøy. Selskapet skriver også at det kan være direkte skadelig hvis DMF gjør feil under gjennomgang av data og datamaskiner, og at de derfor ikke kan se annen løsning enn at utvalgets forslag om dette fjernes.

Regelrådet skriver at det er positivt at det er vurdert og foreslått forenklinger i tilsynsvirksomheten.

14.2.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at tiltakshaverens og andres plikter ved tilsyn i det vesentlige er tilfredsstillende regulert i mineralloven av 2009 §§ 59–60. Departementet foreslår derfor å videreføre gjeldende rett, i tråd med utvalgets lovforslag §§ 8-2 til 8-5. Den eneste forskjellen fra gjeldende rett er at det ikke lenger vil være en uttømmende liste av hvilke forpliktelser DMF skal føre tilsyn med, slik dette følger av mineralloven av 2009 § 59.

Systematikk og ordlyd i bestemmelsene om tilsyn

Departementet er enig med utvalget i at reglene om tilsyn og internkontroll bør kobles tettere sammen enn de er i mineralloven av 2009. Et slikt forslag følger opp vurderingene som lå til grunn for reglene om internkontroll i mineralloven av 2009 § 61, se Prop. 124 L (2020–2021) punkt 11.4 og 12.4. Etter departementets syn vil en tydeligere kobling mellom reglene om internkontroll og tilsyn bidra til at tilsynsvirksomheten går fra å primært følge opp avvik, til å rette seg mer mot forebyggende virksomhet. Departementet vurderer at en slik endring i systematikk bør komme til uttrykk gjennom en tilpasning av ordlyden i bestemmelsen om tilsyn. Departementet foreslår derfor, i likhet med utvalget, at DMF skal føre tilsyn med etterlevelsen av lovens bestemmelser og vedtak gitt med hjemmel i loven. Se lovforslaget § 8-2. Dette innebærer en endring fra § 59 i mineralloven av 2009, som angir mer konkret hva DMF skal føre tilsyn med. Departementet vurderer likevel at lovforslaget gir en klar nok angivelse av innholdet i tilsynsplikten, ved at det også kan gis forskrift om gjennomføringen av tilsyn etter lovforslaget § 8-5 bokstav b.

Lovforslaget i § 8-2 innebærer en utvidelse av hva det kan føres tilsyn med, ved at også letevirksomhet omfattes av reglene om tilsyn. Departementet legger til grunn at tilsynsmyndigheten vil foreta nødvendige vurderinger av behovet for tilsyn med denne aktiviteten i det enkelte tilfellet, og slutter seg til utvalgets vurderinger av at de praktiske konsekvensene av denne endringen vil være beskjedne, se NOU-en punkt 17.2.3.1. Det har heller ikke kommet merknader fra høringsinstansene til forslaget om at letevirksomhet inkluderes i tilsynsbestemmelsen.

Se lovforslaget § 8-2 og merknad til § 8-2.

Plikt til å gi opplysninger mv. ved tilsyn

Utvalget foreslår i § 8-3 første ledd at tiltakshaver skal ha en plikt til å gi opplysninger, overlevere dokumenter og annet materiale i de tilfeller DMF gir pålegg om dette. Dette innebærer en videreføring av bestemmelsen i mineralloven av 2009 § 60 andre ledd første punktum, som også fastsetter at informasjonsplikten inntrer i det DMF gir pålegg om dette.

Departementet har vurdert om det kunne vært hensiktsmessig å innføre en regel om informasjonsplikt i mineralloven som gjelder uavhengig av om DMF gir pålegg, men kan ikke se at det finnes avgjørende argumenter for dette. Etter departementets syn bør minerallovens regler om opplysningsplikt være koblet opp til saksbehandlingsreglene for ileggelse av pålegg i forvaltningsloven § 14. Dersom DMF ber tiltakshaver om å overgi relevant informasjon i forbindelse med at det gis varsel om planlagt tilsyn, bør det i tilfelle komme frem at anmodningen ikke er et rettslig bindende pålegg. Anmodningen må heller ikke formuleres slik at den kan misforstås som et pålegg, uten at tiltakshaver samtidig gis informasjon om rettighetene som følger av forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

Departementet foreslår derfor å videreføre reglene i mineralloven av 2009 § 60 andre ledd første punktum, slik også utvalget foreslår i lovforslaget til ny § 8-3 første ledd.

Tilsvarende vurderer departementet at ny minerallov bør videreføre reglene om informasjonsplikt for andre enn tiltakshaver i mineralloven av 2009 § 60 andre ledd andre punktum. Plikten for andre enn tiltakshaver til å gi opplysninger vil da først inntre når tilsynsmyndighetene gir pålegg om dette. Se lovforslaget § 8-3 andre ledd. I likhet med reglene i lovforslaget § 8-3 første ledd, vil imidlertid DMF stå fritt til å be om informasjon fra tiltakshaver før det eventuelt gis pålegg.

Nærmere regler om innholdet i denne plikten vil kunne gis i forskrift med hjemmel i § 8-5 bokstav c.

Se lovforslaget § 8-3 og merknad til § 8-3.

Plikt til å gi tilgang til områder og nødvendig bistand ved tilsyn

Departementet vurderer at utvalgets forslag i § 8-4 første ledd om at DMF skal ha uhindret tilgang til tiltakshaverens «digitale systemer», ikke bør tas inn i ny minerallov. I likhet med flere av høringsinstansene mener departementet at utvalgets lovforslag her går for langt. Etter reglene i utvalgets lovforslag § 8-3 første ledd, har tiltakshaver en plikt til å gi nødvendige opplysninger til DMF ved gjennomføring av tilsyn. Denne plikten gjelder uavhengig av hvor informasjonen er lagret, slik at tiltakshaver også vil måtte overgi informasjon som er lagret elektronisk, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 60 andre ledd første punktum. Departementet kan da ikke se behovet for at tilsynsmyndighetene i tillegg skal gis uhindret tilgang til tiltakshaverens digitale systemer, slik utvalget foreslår. Departementet har også lagt vekt på at DMF selv ikke anser det nødvendig med uhindret tilgang til tiltakshaverens digitale systemer for å utføre tilsynsoppgavene sine etter loven.

Når det gjelder den øvrige delen av utvalgets lovforslag i § 8-4 første ledd, er departementet enig i utvalgets vurderinger og forslag til lovtekst. Departementet er også enig i utvalgets forslag i § 8-4 andre ledd om at tiltakshaver vederlagsfritt skal gi nødvendig bistand ved gjennomføring av tilsynsarbeidet. Lovforslaget innebærer at tilsynsmyndighetene kan kreve at tiltakshaver stiller med nødvendig personell og kompetanse under gjennomføring av tilsynet. Dette kan etter departementets syn legge til rette for en bedre dialog mellom tilsynsmyndighetene og tiltakshaver i forbindelse med tilsynet. Det er uklart hvorvidt en slik plikt kan utledes av § 60 første ledd i mineralloven av 2009, og departementet ser derfor grunn til å innføre en slik bestemmelse, i tråd med utvalgets lovforslag.

Se lovforslaget § 8-4 og merknad til § 8-4.

15 Gebyr, vederlag og skjønn

15.1 Gjeldende rett

Mineralloven av 2009 har regler om gebyr og vederlag i kapittel 10.

Etter mineralloven § 55 kan departementet gi forskrift om gebyrer for behandling av søknader og for tilsyn etter mineralloven. Nærmere regler om gebyr for behandling av søknader er fastsatt i forskrift til mineralloven § 5-1. I forskriftens § 5-1 første ledd bokstav a til f er det fastsatt gebyrstørrelse for de ulike søknadene om tillatelser etter mineralloven. Det følger også av forskriftens § 5-1 andre ledd at gebyret skal være betalt før saken tas opp til behandling.

Mineralloven § 56 regulerer årsavgift til staten ved undersøkelsesrett og utvinningsrett til statens mineraler. I § 56 andre ledd første og andre punktum er det gitt frist for betaling av årsavgiften, samt regler om tilleggsavgift og -frist i tilfelle årsavgiften ikke betales innen den fastsatte fristen. Det følger også av lovbestemmelsen at rettigheten faller bort dersom tilleggsavgiften ikke blir betalt innen fristen, jf. § 56 andre ledd fjerde punktum.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) kan i særlige tilfeller gjøre unntak fra kravet om tilleggsavgift, jf. § 56 andre ledd tredje punktum. Slik unntakshjemmel skal bare benyttes dersom det foreligger «ekstraordinære forhold som ligger utenfor rettighetshaverens kontroll», jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 56 andre ledd.

Etter § 56 tredje og fjerde ledd kan departementet regulere vederlagets størrelse med videre i forskrift, og gi forskrift om årlig vederlag for utvinning av statens mineraler. Regler om årsavgift for undersøkelsesrett til statens mineraler er fastsatt i forskrift til mineralloven § 5-2, mens regler om årsavgift for utvinningsrett til statens mineraler følger av forskriftens § 5-3. Adgangen til å gi forskrift om vederlag for utvinning av statens mineraler er hittil ikke benyttet.

Mineralloven § 57 regulerer årsavgift til grunneieren ved utvinning av statens mineraler. Etter § 57 første ledd skal utvinner betale en årlig avgift til grunneieren på 0,5 prosent av omsetningsverdien av det som utvinnes. Etter mineralloven av 2009 § 32 første ledd kan den med utvinningsrett til statens mineraler ta ut forekomst av grunneierens mineraler «så langt det er nødvendig for å ta ut forekomst av statens mineraler». Ved beregning av avgiften som utvinner skal betale til grunneieren etter § 57 første ledd, skal både verdien av statens og grunneierens mineraler tas med, dersom de nyttiggjøres ved omsetning etter § 32 andre ledd, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008−2009) kapittel 18 merknad til § 57 første ledd.

Der det er flere grunneiere, skal vederlaget fordeles forholdsmessig mellom dem etter hvor stort areal hver av dem eier i utvinningsområdet, jf. § 57 andre ledd. Tvist om beregning eller fordeling avgjøres ved skjønn, og departementet kan gi forskrift om beregningen av vederlaget og protokollføring av dette, jf. § 57 tredje og fjerde ledd. Nærmere regler om årsavgift til grunneieren ved drift på statens mineraler er fastsatt i forskrift til mineralloven § 5-5.

Regler om skjønn følger av mineralloven av 2009 § 53. Ifølge bestemmelsen skal «nødvendige utgifter» som etter lovverket er forbundet med et skjønn etter §§ 21, 31, 52 og 57 dekkes av leteren, undersøkeren og utvinneren. Ved overskjønn gjelder lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker § 54 a. Skjønnsretten har kompetanse til å foreta de granskninger av eiendommen som skjønnsretten finner nødvendig, jf. § 53 andre ledd.

Se NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 18.1 for en nærmere redegjørelse for reglene i mineralloven av 2009.

15.2 Utvalgets forslag

15.2.1 Gebyr til staten

Utvalget viser til at gebyrsatsene ikke har blitt oppdatert siden forskriften ble vedtatt i 2010, og at de trolig ikke reflekterer DMFs kostnader knyttet til behandling av søknader i dag. Utvalget har imidlertid ikke vurdert nivået på gebyrene, ettersom det ble lagt til grunn som et utgangspunkt i utvalgets mandat at avgiftsnivået ikke burde økes (se punkt 3.5 i mandatet).

Utvalget mener at dagens system for å lovregulere gebyrer er i tråd med statens øvrige regler for å fastsette gebyrer, og viser til Rundskriv 112 (2015) [R-112/15] Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering. Utvalget viser blant annet til at det i rundskrivet går frem at gebyrer skal hjemles i lov, og at utfyllende bestemmelser skal gis i forskrift. Utvalget kan derfor ikke se at det er behov for å endre prinsippene for gebyrfinansiering som ligger til grunn for mineralloven av 2009. Utvalget adresserer imidlertid at departementet bare har utarbeidet forskrift for gebyr for behandling av søknader. Ifølge utvalget bør det også utarbeides forskriftsbestemmelser om gebyr ved tilsyn. Utvalget skriver også at forskriften bør inneholde muligheten til å indeksregulere gebyrene, slik at de følger den generelle kostnadsutviklingen i samfunnet.

15.2.2 Vederlag til staten

Utvalget viser til at ytelsen som betales for undersøkelsesrett og utvinningsrett etter mineralloven § 56, omtales som en avgift. Ifølge utvalget bærer dette begrepet preg av en form for indirekte skatt, tilsvarende for eksempel merverdiavgift eller sektoravgift. Utvalget skriver at formålet med ordningen ikke primært er å sikre staten inntekter eller å finansiere offentlige fellestiltak ovenfor næringen, og at de derfor foreslår å erstatte avgiftsbegrepet med vederlag.

Utvalget viser til at vederlagsordningen har som formål «å gi den som har undersøkelses- eller utvinningsrett insentiv til å ikke få eller beholde en eksklusiv rett til et større område enn nødvendig». Utvalget mener derfor at det progressive systemet i forskriftsbestemmelsene til mineralloven av 2009, bør videreføres.

Utvalget skriver at dagens regulering av vederlag til staten for undersøkelsesrett og utvinningsrett, i all hovedsak synes å fungere godt. Utvalget viser til at reglene om årlig forskuddsbetaling samsvarer med det alminnelige prinsippet om forskuddsbetaling, og at det fremstår som rimelig at tiltakshaveren har mulighet til å reparere en fristoversittelse slik at tillatelsen eller rettigheten ikke faller bort umiddelbart. Utvalget er enig i denne systematikken, men foreslår noen justeringer i reglene.

Utvalget foreslår for det første at det årlige vederlaget bør kreves innbetalt med en gang myndighetene gir en reservasjon, tillatelse eller rettighet etter mineralloven. Se utvalgets lovforslag § 10-2 første ledd andre punktum. Etter reglene i mineralloven av 2009 er det bare søknadsgebyret etter forskriftens § 5-1 som skal betales før saken tas opp til behandling, hvor den årlige forskuddsbetalingen først inntrer ved inngangen til det andre året.

For det andre foreslår utvalget at departementet bør gis anledning til å gjøre unntak fra det årlige vederlaget der det oppstår ekstraordinære situasjoner utenfor tiltakshaverens kontroll. I mineralloven av 2009 § 56 andre ledd tredje punktum åpnes det for at DMF kan gjøre unntak fra kravet om tilleggsavgift. Ifølge utvalget er det rimelig at unntaksadgangen også bør gjelde for det årlige vederlaget, jf. utvalgets lovforslag § 10-2 første ledd fjerde punktum. Utvalget presiserer imidlertid at bestemmelsen er ment å fungere som en sikkerhetsventil for helt spesielle situasjoner utenfor tiltakshaverens kontroll.

Utvalget knytter også noen bemerkninger til fordelingen av vederlaget mellom staten og grunneieren der statens og grunneierens mineraler tas ut sammen eller i samme område. Ifølge utvalget regulerer mineralloven av 2009 dette på en måte som kan skape komplekse situasjoner, hvor det er vanskelig å finne ut av rettighetsforholdet og vederlagsfordelingen mellom staten og grunneieren. Utvalget foreslår derfor en ny bestemmelse i lovforslaget § 10-4 som regulerer vederlag til grunneieren ved utvinning av ikke-drivverdige forekomster eller samordnet utvinning av forekomster av statens og grunneierens mineraler. Se NOU-en punkt 18.2.3 for en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for lovforslaget.

For utvinning av statens mineraler foreslår utvalget å videreføre forskriftshjemmelen om årlig avgift i mineralloven av 2009 § 56 fjerde ledd, jf. utvalgets lovforslag § 10-5. Selv om det ikke er utarbeidet slik forskrift i dag, mener utvalget at denne adgangen bør opprettholdes i ny minerallov. Se NOU-en kapittel 24 merknad til § 10-5.

15.2.3 Vederlag til grunneieren

Utvalget foreslår nye regler om vederlag til grunneieren som i hovedsak viderefører reglene i mineralloven av 2009 § 57. I likhet med reglene i § 57 første ledd foreslår utvalget i ny § 10-3 første ledd første punktum at den som har utvinningsrett til statens mineraler skal betale grunneieren et årlig vederlag på 0,5 prosent av omsetningsverdien av det som utvinnes og nyttiggjøres. Utvalget foreslår imidlertid at plikten til å betale vederlag ikke skal gjelde for masser som tas ut og benyttes internt i utvinningsområdet i forbindelse med driften, se lovforslaget § 8-3 første ledd andre punktum. Denne presiseringen er ny fra reglene i mineralloven av 2009 § 57 første ledd.

Videre foreslår utvalget at den som har utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller etter § 5-2 også skal betale vederlag til grunneieren ved uttak av statens mineraler, jf. utvalgets lovforslag § 10-3 andre ledd. Dette viser til § 5-3 andre ledd som innebærer at en tiltakshaver kan nyttiggjøre seg statens mineraler som ikke er drivverdige.

I utvalgets lovforslag til § 10-3 tredje og fjerde ledd foreslår utvalget å videreføre reglene om fordeling og tvist om vederlagets størrelse i mineralloven av 2009 § 57 andre og tredje ledd. Utvalget foreslår også å videreføre hjemmelen for departementet til å gi forskrift om beregning av årsavgiften i mineralloven av 2009 § 57 fjerde ledd, jf. lovforslaget § 10-3 femte ledd.

Utvalget foreslår også å innføre egne regler om grunneiervederlag ved utvinning av ikke-drivverdige forekomster eller samordnet utvinning av forekomster av statens og grunneierens mineraler i lovforslaget § 10-4. Dette er nytt fra reglene i mineralloven av 2009. Bakgrunnen og systematikken som ligger til grunn for lovforslaget i disse to situasjonene er nærmere omtalt i NOU-en punkt 8.4.5.

15.2.4 Fordeling av utgifter ved skjønn

Utvalget foreslår i all hovedsak å videreføre reglene om fordeling av utgifter ved skjønn som følger av mineralloven av 2009 § 53. For å sikre en rettferdig fordeling av utgiftene foreslår imidlertid utvalget enkelte justeringer fra reglene i mineralloven av 2009.

For saker der partene kan kreve skjønn til fastsetting av erstatning eller vederlag for inngrep gjort av tiltakshaveren, foreslår utvalget å videreføre reglene om utgiftsfordelingen i mineralloven av 2009 § 53 første ledd første punktum. Ifølge utvalget er det rimelig at tiltakshaveren, som har interesse i å utøve mineralaktiviteten, betaler saksomkostningene ved skjønnet. Utvalget foreslår imidlertid å gjøre endringer i reglene om utgiftsfordeling ved overskjønn. I slike tilfeller mener utvalget at det er mindre opplagt at tiltakshaver alltid skal betale kostandene for begge partene. Utvalget foreslår derfor at skjønnsretten kan foreslå en annen utgiftsfordeling dersom det vil være sterkt urimelig at tiltakshaver dekkes disse.

Utvalget vurderer at det også vil være urimelig å kreve at tiltakshaveren skal dekke utgifter til skjønnet ved tvister om fordeling av vederlag mellom grunneierne etter § 10-3 tredje ledd. Ifølge utvalget fremstår slike saker som alminnelige tvister, samtidig som skjønn vil være en praktisk måte å avgjøre tvisten på. Utvalget vurderer derfor at ansvaret for sakskostnadene bør følge de alminnelige reglene i tvisteloven kapittel 20, som det vises til i skjønnsprosessloven § 43.

Utvalget foreslår også å endre ordlyden i § 53 andre ledd fra «granskning» til «bevisundersøkelse». Utvalget er imidlertid tydelig på at endringen i begrepsbruken ikke innebærer noen realitetsendring i bestemmelsens innhold.

15.3 Høringsinstansenes syn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) foreslår at departementets adgang til å gjøre unntak fra plikten til å betale vederlag til staten etter lovforslaget § 10-2 første ledd tredje punktum, tas ut av lovforslaget. DMF antar at unntaksbestemmelsen er ment å omfatte situasjoner lignende koronapandemien. Dersom bestemmelsen er ment å skulle brukes i enkeltsaker etter søknad om ettergivelse, mener imidlertid DMF at dette bør komme tydeligere frem av bestemmelsen. Ifølge DMF bør også myndigheten da legges til DMF, og ikke til departementet.

DMF viser til at eventuelle ekstraordinære omstendigheter ikke nødvendigvis vil følge hele vederlagsperioden, slik at det må angis hvor lange opphold som må kreves før det er grunnlag for ettergivelse. Ifølge DMF kan ordlyden i lovforslaget § 10-2 første ledd tredje punktum også tolkes slik at det er forskuddsvis betaling det kan gjøres unntak fra, ikke betalingsforpliktelsen som sådan. I sum mener DMF at forslaget til § 10-2 første ledd tredje punktum er vanskelig tilgjengelig og at det kan føre til reelt grunnløse søknader om ettergivelse, med påfølgende klagebehandlinger. En eventuell hjemmel for at departementet kan gi unntak for vederlag for rettigheter til statens mineraler i nærmere avgrensede sakstyper eller tidsrom, bør ifølge DMF heller gå frem av en felles forskriftshjemmel til kapittel 10.

DMF viser også til utvalgets forslag om at departementet kan gi forskrift om frister for betaling etter lovforslaget § 10-2 tredje ledd. Sett i lys av at forsinket betaling kan medføre at tillatelsen faller bort etter lovforslaget § 10-2 andre ledd, mener DMF at fristene for betaling bør gå frem av selve lovbestemmelsen.

Til slutt skriver DMF at vederlagsinnretningen for rettigheter til statens mineraler bør forenkles. DMF foreslår som et første alternativ å fjerne dagens ordning med tilleggsfrist og mulighet til å beholde rettigheten i en periode uten å betale. Ifølge DMF gir dagens ordning tiltakshaver anledning til å spekulere, ettersom tillatelsen ikke automatisk faller bort når betalingsfristen oversittes. Dersom det i stedet stilles krav om at vederlaget for kommende år skal betales innen 1. desember, slik at tillatelsen faller bort 1. januar ved fortsatt uteblitt betaling, gis det én måned på å avklare eventuelle misforståelser. DMF foreslår at det også kan forskriftsfestes en mulighet for DMF til å ikke fristille området ved for sen betaling dersom det foreligger særlige forhold utenfor tiltakshaverens kontroll. Alternativt foreslår DMF at vederlaget forfaller til betaling på en gitt dato, slik at manglende betaling kan kreves inn av Statens innkrevingssentral.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) reiser spørsmål ved om loven også burde inneholde en bestemmelse om vederlag til eventuelle bruksberettigede i andre områder enn det samiske reinbeiteområdet.

Røyrvik kommune skriver at kommunene må ha krav på å få dekket sine kostnader ved behandling av reguleringsplaner og byggesaksbehandling gjennom gebyrer. Kommunen viser til at søknader om store mineraltiltak vil påføre kommunene arbeid og kostnader, og at det da er rimelig at kommunen får dekket disse kostnadene.

Norsk Bergindustri skriver at slik de leser lovforslaget har utvalget i utgangspunktet ikke foreslått endringer i lovens regler for gebyrer og vederlag. Unntaket er de foreslåtte reglene om vederlag ved utvinning i tradisjonelle samiske områder i lovforslaget § 10-6.

15.4 Departementets vurdering

15.4.1 Gebyr til staten

Departementet er enig med utvalget i at dagens system for å lovregulere gebyrer i mineralloven av 2009 er i tråd med de prinsipper som blant annet er nedfelt i Rundskriv 112/15 Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering. Departementet kan derfor ikke se at det er behov for å endre prinsippene for gebyrfinansiering som ligger til grunn for mineralloven av 2009. Departementet foreslår derfor at forskriftshjemmelen i mineralloven av 2009 § 55 videreføres i ny § 10-1.

I likhet med utvalget mener departementet at det også må utarbeides forskriftsbestemmelser om gebyr ved tilsyn, og ikke bare for behandling av søknader slik tilfellet er i mineralloven av 2009. Forskriften som utarbeides bør også inneholde muligheten til å indeksregulere gebyrene, slik at gebyrene følger den generelle kostnadsutviklingen.

Se lovforslaget § 10-1 og merknad til § 10-1.

15.4.2 Vederlag til staten

Departementet er i det vesentlige enig med utvalgets forslag om å videreføre reglene om årsavgift i mineralloven av 2009 §§ 56–57, men med enkelte endringer. Departementet er også enig med utvalget i å erstatte avgiftsbegrepet med begrepet vederlag, da hovedformålet med ordningen ikke er å sikre staten inntekter eller å finansiere offentlige fellestiltak ovenfor næringen.

Vederlag til staten for undersøkelsestillatelse og utvinningsrett til statens mineraler

Vederlagsordningen har som formål å gi den som har undersøkelses- eller utvinningsrett insentiv til å ikke få eller beholde en eksklusiv rett til et større område enn det er behov for. Etter departementets syn vil progressive satser, som øker i takt med størrelsen på området det gis rettigheter til, styrke insentivet til å frigi områder som undersøkeren ikke lenger finner interessante etter gjennomførte undersøkelser. Departementet vurderer derfor, i likhet med utvalget, at ny minerallov bør videreføre systemet med progressive vederlagssatser. Reglene i ny minerallov vil gi departementet adgang til å fastsette nærmere regler om dette i forskrift.

Etter mineralloven av 2009 er det bare søknadsgebyret som skal betales av tiltakshaver før saken tas til behandling, jf. forskrift til mineralloven § 5-1 andre ledd. Selv om kravet til undersøkelsesplan, arbeidsplikt og årlig rapportering i utvalgets lovforslag har til formål å redusere muligheten til å spekulere i å få tildelt undersøkelsestillatelser i en kort periode vederlagsfritt, vurderer departementet at det årlige vederlaget bør betales før DMF gir reservasjon for undersøkelsestillatelse og utvinningsrett. Departementet er derfor enig med utvalget i deres forslag til ny § 10-2 første ledd andre punktum. Ved at departementet kan gi forskrift om størrelsen på det årlige vederlaget, jf. lovforslaget § 10-2 tredje ledd, kan det fastsettes regler for hvor stor andel av det årlige vederlaget som skal betales for det første året.

DMF mener at fristene for betaling av vederlaget bør gå frem av selve lovbestemmelsen, og viser til at oversittelse av fristene kan føre til at tillatelsen faller bort etter lovforslaget § 10-2 andre ledd. Sett i lys av at første vederlag skal betales før reservasjon for undersøkelsestillatelse og utvinningsrett gis, og dette går frem av lovforslaget § 10-2 første ledd andre punktum, vurderer departementet at den nærmere fristen for årlig betaling ikke trenger å følge av ny minerallov. Etter departementets syn vil tiltakshaveres behov for forutsigbarhet bli tilstrekkelig ivaretatt gjennom de reglene som etableres i forskrift til ny minerallov, samt at informasjon om betalingsfrist vil følge av eventuelle betalingsvarsler som sendes ut av DMF.

Det kan oppstå ekstraordinære situasjoner utenfor tiltakshaverens kontroll der undersøkelsestillatelser og utvinningsretter som det betales vederlag for til staten, ikke kan benyttes som forutsatt. For å unngå urimelige konsekvenser av vederlagsreglene, vurderer departementet at adgangen til å gjøre unntak fra tilleggsavgiften i § 56 andre ledd tredje punktum bør videreføres i ny minerallov. Se lovforslaget § 10-2 første ledd fjerde punktum. Av samme grunn vurderer departementet at unntaksbestemmelsen også bør gjelde for det årlige vederlaget, som vil utgjøre et større beløp enn et eventuelt tilleggsgebyr. Lovbestemmelsen vil da legge til rette for å gjøre konkrete tilpasninger i vederlagsplikten der dette anses forholdsmessig.

DMF har tatt til orde for at unntaksbestemmelsen i § 10-2 første ledd fjerde punktum bør tas ut av lovforslaget, da dette kan føre til grunnløse søknader om ettergivelse, med påfølgende klagesaksbehandling. Departementet viser her til at bestemmelsen kun skal anvendes i helt spesielle situasjoner utenfor rettighetshaverens kontroll. I disse tilfellene vurderer departementet det som forholdsmessig at myndighetene har anledning til å gjøre unntak fra vederlagsplikten.

Departementet er imidlertid enig med DMF i at det bør gjøres enkelte justeringer i gjeldende rett når reglene skal videreføres i ny minerallov. En ordlyd som sier at departementet «i særlige tilfeller [kan] gjøre unntak fra dette», jf. mineralloven av 2009 § 56 andre ledd tredje punktum og utvalgets lovforslag § 10-2 første ledd fjerde punktum, kan tolkes slik at unntaksbestemmelsen bare gjelder for det første vederlaget som tiltakshaver skal betale. Utvalgets intensjon med sitt lovforslag har imidlertid vært at myndighetene skal gis anledning til å «gjøre unntak fra vederlagsforpliktelsene» som sådan, jf. NOU-en kapittel 24 merknad til § 10-2 første ledd fjerde punktum. Dette er departementet enig i. For å tydeliggjøre at unntaksbestemmelsen gjelder for ethvert årlig vederlag etter bestemmelsen, samt for eventuelle tilleggsvederlag, har departementet derfor foreslått en språklig justering i ordlyden sammenlignet med § 56 andre ledd tredje punktum.

Etter § 56 andre ledd tredje punktum i mineralloven av 2009 er det DMF som kan gjøre unntak for plikten til å betale tilleggsavgift. Departementet vurderer dette som en god løsning, hvor klageinstans etter bestemmelsen vil være departementet. Departementet foreslår derfor å videreføre denne innretningen i lovforslaget § 10-2 første ledd fjerde punktum, og går derfor ikke videre med utvalgets forslag om at myndigheten bør legges til departementet.

Til slutt vurderer departementet at forskriftshjemmelen i mineralloven av 2009 § 56 første ledd andre punktum, bør videreføres i ny minerallov. Departementet vil kunne gi forskrift om størrelsen på det årlige vederlaget og betalingen av dette. Departementet foreslår at betalingsfristene ikke skal gå frem av lovbestemmelsen i ny § 10-2 første ledd. Forskriftshjemmelen i lovforslaget § 10-2 tredje ledd gir derfor departementet adgang til å gi forskrift om «frister for betaling». I arbeidet med forskrift bør det vurderes om det skal fastsettes et minimumsvederlag som gjelder uavhengig av hvor lite rettighetsområdet er, med påslag basert på områdets størrelse. Forslag til forskriftsbestemmelser om dette vil bli sendt på høring.

Se lovforslaget § 10-2 og merknad til § 10-2.

Vederlag til staten for utvinning av statens mineraler

Paragraf 56 fjerde ledd i mineralloven av 2009 gir departementet kompetanse til å gi forskrift om vederlag til staten ved utvinning av statens mineraler. I likhet med utvalget vurderer departementet at denne bestemmelsen bør videreføres i ny minerallov. Muligheten til å fastsette regler om statlig vederlag ved utvinning av statens mineraler, er begrunnet med at staten som eier bør få mer igjen fra tiltakshaver ved drift, enn når man har en undersøkelsestillatelse eller utvinningsrett. Departementet vurderer også at samfunnet bør få en rimelig kompensasjon for at ikke-fornybare ressurser tas ut og nyttiggjøres. Departementet vurderer derfor at forskriftshjemmelen i mineralloven av 2009 § 56 fjerde ledd bør videreføres i ny minerallov.

Se lovforslaget § 10-5 og merknad til § 10-5.

15.4.3 Vederlag til grunneieren

Vederlag til grunneieren ved utvinning av statens mineraler

Departementet slutter seg i hovedsak til utvalgets lovforslag § 10-3 som med enkelte justeringer viderefører reglene om årsavgift til grunneieren i mineralloven av 2009 § 57.

I likhet med utvalget vurderer departementet at den som har utvinningsrett til statens mineraler skal betale et årlig vederlag til grunneieren på grunnlag av omsetningsverdien til de ressursene som utvinnes. Departementet vurderer at det bør presiseres i lovteksten at dette også inkluderer ikke-drivverdige forekomster av grunneiers mineraler som tas ut i medhold av § 5-3 første ledd bokstav c. Dette er en videreføring av innholdet i mineralloven av 2009 § 57, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 57. Utvalget har ikke vurdert vederlagssatsen, ettersom mandatet legger til grunn at eventuelle lovendringer ikke bør føre til økninger i avgiftsnivået. Departementet har derfor ikke hatt grunnlag for å vurdere vederlagssatsen nærmere og legger derfor utvalgets lovforslag til grunn. Forslaget viderefører satsen i mineralloven av 2009 § 57 første ledd første punktum.

Til forskjell fra reglene i mineralloven av 2009 § 57 foreslår utvalget at plikten til å betale vederlag til grunneieren ikke skal gjelde for masser som tas ut og benyttes internt i utvinningsområdet i forbindelse med driften, se utvalgets lovforslag § 10-3 første ledd andre punktum. Forslaget er ikke begrunnet av utvalget, men synes å bygge på at verdiene til slike masser ikke vil bli realisert gjennom salg på det åpne markedet, og at det da heller ikke bør betales vederlag ved utvinning av dem. Selv om det kan være gode grunner for å unnta slike masser fra vederlagsplikten, kan ikke departementet se hvordan håndhevingen av et slikt skille skulle fungere i praksis. Departementet viser her til at utvalget ikke har foreslått hvem som skal være ansvarlig for å kontrollere at det betales riktig vederlag for masser som tas ut. Uten en nærmere begrunnelse for å gjøre et slikt unntak, samt usikkerhet rundt hvordan et slikt skille skulle fungert i praksis, vurderer departementet at det ikke bør innføres i ny minerallov.

Slik departementet redegjør nærmere for under punkt 9.4.3 er en konsekvens av mindretallets forslag til § 4-3, at det kun er staten som har rett til vederlag ved undersøkelser. Utvalget har ikke foreslått regler som gir grunneieren rett til vederlag i undersøkelsesperioden. Dette innebærer en forskjellsbehandling som ikke er nærmere begrunnet. Departementet vurderer at dette er en problemstilling som bør utredes nærmere.

Se lovforslaget § 10-3 og merknad til § 10-3.

Vederlag til grunneieren ved samordnet utvinning av forekomster

Departementet foreslår ikke å innføre regler om utvinningsrett til ikke-drivverdige forekomster som er foreslått av utvalget i deres lovforslag § 5-2 fjerde ledd. Departementet slutter seg følgelig heller ikke til utvalgets forslag om vederlagsregler for slik utvinning. Ved samordnet drift etter lovforslaget § 5-4 er forekomsten av grunneiers mineraler drivverdig alene. Grunneier kunne derfor ha utnyttet forekomsten selvstendig. Departementet vurderer derfor at det er rimelig at grunneier skal ha rett på vederlag etter avtale, og slutter seg til utvalgets lovforslag om dette.

Se lovforslaget § 10-4 og merknad til § 10-4.

15.4.4 Fordeling av utgifter ved skjønn

Departementet er enig i utvalgets forslag om å videreføre reglene om skjønn fra mineralloven av 2009 med enkelte justeringer.

Departementet mener det er rimelig at tiltakshaveren, som har interesse i å utøve mineralaktiviteten, også betaler saksomkostninger ved skjønnet. Etter departementets syn bør grunneieren eller andre berørte rettighetshavere kunne kreve rettslig utmåling av vederlag eller erstatning uten å risikere å få ansvaret for disse utgiftene. Departementet er derfor enig med utvalget i å videreføre reglene i mineralloven av 2009 § 53 første ledd første punktum om at «nødvendige utgifter» ved slike saker skal dekkes av tiltakshaveren.

I likhet med utvalget vurderer departementet at det ikke bør være automatikk i at tiltakshaveren også skal være ansvarlig for utgiftene ved overskjønn. I de tilfeller en grunneier krever overskjønn, til tross for at tiltakshaver har vunnet frem på en objektivt sett god måte i skjønnssaken, bør skjønnsretten vurdere om det er rimelig at tiltakshaver skal dekke alle kostnadene ved overskjønnet. Departementet vurderer at den terskelen som utvalget foreslår i sitt lovforslag § 10-7 første ledd andre punktum balanserer de kryssende hensyn, ved at utgangspunktet fortsatt vil være at tiltakshaver skal dekke utgiftene ved overskjønn. Kun i de tilfeller det vil være «sterkt urimelig» at tiltakshaver dekker utgiftene vil skjønnsretten kunne fastsette en annen fordeling av kostnadene.

Departementet er også enig med utvalget i at det vil være urimelig å kreve at tiltakshaveren, som ikke er part i saken, skal bekoste utgiftene ved uenighet mellom grunneierne etter § 10-3 andre ledd. Selv om slike saker fremstår som alminnelige tvister, vil skjønn være en praktisk måte å avgjøre tvisten på. Ansvaret for sakskostnadene bør da følge de alminnelige reglene i tvisteloven, i tråd med utvalgets lovforslag.

Se lovforslag § 10-9 og merknad til § 10-9.

16 Ekspropriasjon

16.1 Gjeldende rett

I mineralloven av 2009 er ekspropriasjon regulert i §§ 37-40 i lovens kapittel 7. To av bestemmelsene gjelder adgangen til ekspropriasjon av nødvendige rettigheter for å undersøke og utvinne mineraler. De øvrige bestemmelsene er i hovedsak henvisninger til reglene i lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom (oreigningslova) og lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom (ekspropriasjonserstatningslova), med noen tillegg. De generelle ekspropriasjonsrettslige prinsippene som følger av oreigningslova gjelder også ved ekspropriasjon til mineralformål, jf. oreigningslova § 30, pkt. 32. I mineralloven av 2009 er det én bestemmelse for ekspropriasjon til mineralvirksomhet på statens mineraler og én bestemmelse for ekspropriasjon til mineralvirksomhet på grunneiers mineraler.

Ekspropriasjon betegner den situasjonen hvor rettigheter til fast eiendom eller mineraler blir ervervet ved tvang mot erstatning etter skjønn. For tiltak etter mineralloven kan ekspropriasjon i enkelte tilfeller være nødvendig for å få tilgang til grunn for å enten undersøke og utvinne mineraler, eller undersøkelsesrettigheter eller utvinningsrett i seg selv. Ekspropriasjon til mineralformål har som oftest begrenset varighet ettersom tiltakene etter mineralloven er begrenset i tid.

16.1.1 Ekspropriasjon av grunneiers mineraler

Ekspropriasjon av grunneiers mineraler er regulert i § 37. Etter første ledd kan enhver søke Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) om tillatelse til ekspropriasjon av nødvendig grunn og rettigheter for å undersøke om det finnes forekomst av grunneiers mineraler med en slik rikholdighet, størrelse og beskaffenhet at den kan antas å være drivverdig, eller blir drivverdig innen rimelig tid.

Videre følger det av bestemmelsens andre ledd at enhver kan søke departementet om ekspropriasjon av forekomsten av grunneiers mineral og nødvendige rettigheter for utvinning, adkomst og foredling av forekomsten.

Etter tredje ledd skal det ved vurderingen av om ekspropriasjon skal innvilges, legges vekt på om søkeren har undersøkt forekomsten. I Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) s. 143 fremgår det at dette momentet først aktualiserer seg der tiltakshaver ikke har fått i stand en avtale med grunneier.

I bestemmelsens siste ledd går det frem at det kan settes vilkår for ekspropriasjonstillatelsen.

16.1.2 Ekspropriasjon av grunn og rettigheter for undersøkelse og utvinning av statens mineraler

Ekspropriasjon av grunn og rettigheter for statens mineraler er regulert i § 38. For statens mineraler er det ikke behov for ekspropriasjon av selve mineralressursen. Tillatelsen til mineralrettigheten gis av DMF dersom vilkårene er oppfylt. Bestemmelsen i § 38 dreier seg derfor om å sikre adkomst for å foreta undersøkelser og utvinning av disse mineralene.

Det fremgår av første ledd at enhver kan søke DMF om tillatelse til ekspropriasjon av nødvendig grunn og rettigheter for å kunne foreta undersøkelser. Dersom det er en undersøker med bedre prioritet i undersøkelsesområdet, skal tillatelse til ekspropriasjon bare gis hvis vedkommende samtykker.

Etter bestemmelsens andre ledd kan utvinner av en forekomst av statens mineraler søke departementet om tillatelse til ekspropriasjon av nødvendig grunn og rettigheter for utvinning og foredling av mineraler.

Det er også gitt hjemmel til å sette vilkår for ekspropriasjonstillatelsen etter bestemmelsens tredje ledd.

16.1.3 Erstatning

Utgangspunktet er at det ved ekspropriasjon skal ytes full erstatning, jf. Grunnloven § 105. De nærmere reglene om erstatningsutmålingen i ekspropriasjonssaker fremgår av lov 6. april 1984 nr. 17 om vederlag ved oreigning av fast eigedom (ekspropriasjonserstatningslova).

I mineralloven av 2009 § 39 gis det særskilte regler for erstatning ved ekspropriasjon i mineralsaker. I bestemmelsen er utmålingsreglene for ekspropriasjon av grunn og rettigheter som er nødvendig for driften, og for ekspropriasjon av retten til å utvinne grunneiers mineral.

Hovedregelen er at det er reglene i ekspropriasjonserstatningslova (orvl.) som gjelder ved ekspropriasjon av rettigheter etter mineralloven av 2009 §§ 37 og 38. Unntaket er ekspropriasjon etter § 37 andre ledd bokstav a hvor det gis ekspropriasjon av retten til å utvinne forekomsten av grunneiers mineral. Her fremgår det at erstatningen skal fastsettes på grunnlag av markedspris og uavhengig av påregnelighetskravet i orvl. §§ 5 og 6.

Etter orvl. § 5 skal vederlaget fastsettes på grunnlag av det som må regnes med at vanlige kjøpere ville gitt for eiendommen ved et frivillig salg. I § 6 fremgår det at vederlag etter bruksverdien skal fastsettes på grunnlag av avkastningen av eiendommen ved slik påregnelig bruk som det rimelig er grunnlag for etter forholdene på stedet.

Bakgrunnen for unntaket fra påregnelighetskravet i mineralloven av 2009 § 39, er at den mest aktuelle utnyttelsen av grunneiers mineraler ikke er at grunneieren selv utvinner dem, men at utvinningen overlates til profesjonelle tiltakshavere mot et vederlag. Det skal derfor ikke tas hensyn til om det fremstår som påregnelig at grunneieren selv ville ha oppdaget eller utvunnet det aktuelle mineralet.

Bestemmelsen i § 39 fastsetter derfor at erstatningen skal utmåles på grunnlag av markedspris, det vil si det som det er rimelig å anta at noen ville betale for retten til å utvinne mineralet på den aktuelle eiendommen. Etter bestemmelsens første ledd andre punktum skal erstatningen settes til en avgift per utvunnet enhet av mineralet hvis ikke særlige grunner taler mot dette. Videre fremgår det i siste punktum at det kan fastsettes en minsteavgift som skal betales uavhengig av produksjonens størrelse.

Etter § 39 tredje ledd skal tilkjente erstatninger fastsettes til årlige beløp. Engangserstatning kan likevel fastsettes dersom særlige grunner foreligger.

I bestemmelsens fjerde ledd fremgår det at hver av partene kan kreve at erstatningen skal fastsettes ved nytt skjønn når det er gått ti år siden erstatningen ble fastsatt.

I § 39 femte ledd fremgår det at dersom driften blir nedlagt, bortfaller erstatningen fra og med kalenderåret etter nedleggelsen.

16.1.4 Alminnelige ekspropriasjonsregler

Bestemmelsen i § 40 er en henvisning til de alminnelige ekspropriasjonsreglene. Det fremgår at om ikke annet er bestemt, gjelder reglene i oreigningslova og ekspropriasjonserstatningslova så langt de passer ved ekspropriasjon etter §§ 37 og 38.

Dette inkluderer bestemmelsene i kapittel II om saksbehandlingen i ekspropriasjonssaker, vurdering av nødvendighetskriteriet og interesseovervektkriteriet i oreigningslova § 2, samt vurdering av forhåndstiltredelse etter § 25.

I oreigningslova § 11 stilles det krav til innholdet i ekspropriasjonssøknaden. Etter lovens § 12 første ledd første punktum fremgår det at det organ som har myndighet til å avgjøre spørsmålet om ekspropriasjon skal sørge for at saken er «klårlagd best råd er». I rettspraksis er det generelt stilt strenge krav til forvaltningens utredning i ekspropriasjonssaker. Se Rt. 1961 s. 910 og Rt. 1964 s. 1025. I § 12 andre ledd stilles det også krav om at partene «[p]artane kan verte oppmoda om å freista få til ei minneleg semje».

Det følger av oreigningslova § 2 første ledd at ekspropriasjon kan skje «så langt det trengst». Altså kan det ikke gis tillatelse til ekspropriasjon i større utstrekning enn det som er nødvendig (nødvendighetskriteriet).

Det grunnleggende vilkåret for ekspropriasjon – kravet om interesseovervekt – følger av orl. § 2 andre ledd, som lyder: «Vedtak eller samtykke kan ikkje gjerast eller gjevast uten det må reknast med at inngrepet tvillaust er til meir gagn enn skade.»

Ved vurderingen må det tas hensyn til de samlede ulemper tiltaket medfører, ikke bare de som gir grunnlag for erstatning. Samtlige skader og ulemper skal avveies mot den nytte (det gagn) ekspropriasjonen vil medføre. Ekspropriasjon kan bare skje til «offentlig bruk», og «[s]tatens Tarv» må gjøre tvangsinngrepet nødvendig, jf. Grunnloven § 105. Etter langvarig og sikker praksis forstås disse uttrykkene ikke strengt. Ekspropriasjon kan skje også til privat bruk, og uten at det behøver å være et statlig behov som begrunner ekspropriasjonen. Derimot er det et ufravikelig krav at hensynet til samfunnet tilsier ekspropriasjon. Dette betyr at lovhjemmel for ekspropriasjon til et bestemt formål forutsetter at formålet er ekspropriasjonsverdig ut fra en alminnelig betraktning, og videre at ekspropriasjon kan skje i det konkrete tilfellet bare hvis ekspropriasjonen skaper fordeler ut fra en objektiv og alminnelig betraktning. (Lovkommentar til oreigningslova § 2, Juridika).

I mineralloven § 40 andre ledd fremgår det at dersom det er satt vilkår om at retten som eksproprieres skal anvendes på en bestemt måte innen en viss frist, og fristen oversittes, kan den opprinnelige eieren eller rettighetshaveren kreve ekspropriasjonsvedtaket omgjort.

I bestemmelsens tredje ledd er det lagt inn en henvisning til at mineralloven § 17 andre til sjette ledd gjelder tilsvarende ved behandling av søknader om tillatelse til ekspropriasjon i Finnmark. Mineralloven § 17 gjelder regler for undersøkelser i Finnmark, og i andre til sjette ledd gis det regler som skal ivareta samiske interesser.

16.1.5 Ekspropriasjonsmyndighet

I mineralloven av 2009 er myndigheten til å fatte vedtak om ekspropriasjon delt mellom DMF og departementet. Ekspropriasjonsmyndigheten i saker om ekspropriasjon til undersøkelse av mineralforekomster (både statens og grunneiers mineral) er lagt til DMF. Myndigheten til å fatte vedtak i saker om ekspropriasjon av utvinningsrett til mineralforekomster er lagt til departementet.

Bakgrunnen for skillet beskrives i Ot.prp. nr. 43 s. 70-71:

«Ekspropriasjon av undersøkelsesrett vil i utgangspunktet være av beskjeden størrelse. Det ligger likevel et moment av tvang i ekspropriasjonssaker, slik at det etter departementets mening bør være gode og grundige saksbehandlingsregler i disse sakene. Departementet foreslår derfor at ekspropriasjon skal skje etter tillatelse fra Bergvesenet. (.) Videre vil bergfaglige vurderinger knyttet til undersøkelsen være et sentralt vurderingstema ved avgjørelsen av spørsmål om ekspropriasjon til undersøkelse. Dette forutsetter inngående kjennskap til undersøkelsesarbeider, noe som etter departementets oppfatning gjør det naturlig å legge avgjørelsesmyndigheten til den fagmyndighet som har denne kunnskapen. (.)

Ekspropriasjon til utvinningsrett innebærer mer omfattende vurderinger enn rett til undersøkelse. I tillegg til bergfaglige vurderinger vil det på dette stadiet måtte foretas bredere samfunnsmessige vurderinger. Det er derfor naturlig å legge myndigheten til departementet med klagerett til Kongen.»

16.1.6 Tilleggserstatning

Mineralloven av 2009 har ikke regler om tilleggserstatning. Mineralregelverket har imidlertid tidligere inneholdt regler om tilleggserstatning ved ekspropriasjon. Tilleggserstatning innebærer at det gis et prosentvis tillegg til erstatningen som er utmålt på grunnlag av de alminnelige reglene for utmåling av ekspropriasjonserstatning, se punkt 16.1.3 over.

Før mineralloven av 2009, var regelverket for mineralvirksomhet fragmentert. I mineralavståingsloven, som regulerte ekspropriasjon av nødvendig grunn og rettigheter av grunneiermineraler, ble det tatt inn regler om tilleggserstatning ved vedtakelsen i 1952. Utvalget som forberedte loven, foreslo at det skulle gis en tilleggserstatning på 25 prosent i tilfeller der området som ble ekspropriert, var dyrket som innmark, kulturbeite, bebygd med våningshus eller driftsbygning for jordbruk, eller lå 100 meter fra nevnte type bygninger. Bakgrunnen var at det i slike områder fantes et absolutt forbud mot leting og ekspropriasjon i den daværende bergverksloven. Utvalget mente at det ikke var nødvendig med et absolutt forbud mot ekspropriasjon i slike områder, men at vilkåret for ekspropriasjon måtte være at grunnen og rettigheten trengtes til å utvinne særlige verdifulle eller samfunnsnyttige mineraler, og at grunnens verdi for ekspropriat var vesentlig større enn tapet for eksproprianten. Det ble pekt på at eksproprianten i slike tilfeller burde finne seg i å betale erstatning ut over det eiendommen var verdt for grunneieren. Det ble også vist til reglene i vassdragslovgivningen. I forbindelse med behandlingen i Stortinget ble regelen utvidet til at tilleggserstatningen skulle gis for all kontant engangserstatning som ble utmålt, der avståelsen gjaldt eiendomsrett, bruksrett eller servitutt, og ekspropriasjonen ville medføre varig verdiforringelse for eiendommen.

En regel om tilleggserstatning ble på samme tid innført i § 20 i den daværende bergverksloven av 1842 (som regulerte statens mineraler). Denne gjaldt imidlertid bare for områder der leting ikke kunne skje, tilsvarende det som opprinnelig ble foreslått i lov om grunnavståing til mineralutvinning. Det var altså ulike regler for hva slags ekspropriasjon som utløste tilleggserstatning, avhengig av om ekspropriasjonen gjaldt grunneiers mineraler eller statens mineraler.

Bergverkslovens regel om tilleggserstatning ble ikke videreført i bergverksloven av 1972. I NUT 1967: 2 s. 65 viste Bergverkskomiteen til at hensynene som gjorde seg gjeldende for vassdrag og etter lov om grunnavståing til mineralutvinning ikke i samme grad gjorde seg gjeldende etter bergverksloven, ettersom grunneieren ikke var eier av forekomsten som driften knyttet seg til, da loven bare omfattet statens mineraler.

Da mineralloven av 2009 ble vedtatt, ble også regelen om tilleggserstatning ved ekspropriasjon i forbindelse med uttak av grunneiers mineraler fjernet. Bakgrunnen for dette er ikke omtalt i forarbeidene, men etter mineralloven av 2009 er det dermed ingen regler om tilleggserstatning.

16.2 Utvalgets forslag

I NOU 2022: 8 Ny minerallov skriver utvalget at de mener ekspropriasjonsreglene i mineralloven av 2009 i all hovedsak fungerer godt. Utvalgets forslag er derfor i hovedsak klargjøringer, men det foreslås også endringer av mer substansiell karakter. I utvalgets forslag til ny lov samles reglene om ekspropriasjon i tre bestemmelser, hvorav én regulerer ekspropriasjon av nødvendige rettigheter for mineralvirksomhet med DMF som myndighet, én gir henvisning til de alminnelige ekspropriasjonsreglene og én gir regler om erstatning.

Utvalgets begrunnelse for endringene omtales nærmere i avsnittene under.

16.2.1 Fellesbestemmelse for ekspropriasjon av nødvendige rettigheter

Utvalget foreslår å samle innholdet i mineralloven av 2009 §§ 37 og 38 i én fellesbestemmelse om ekspropriasjon av nødvendige rettigheter. Forslaget er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett, med noen unntak.

I utvalgets forslag til ny § 9-1 første ledd bokstav a til f kan DMF gi tillatelse til ekspropriasjon av undersøkelsesrett, utvinningsrett og grunn og rettigheter for undersøkelse, prøveuttak, utvinning og bearbeiding av mineraler. Utvalget foreslår i første ledd at DMF skal være ekspropriasjonsmyndighet for ekspropriasjonssaker. Se nærmere om forslaget i NOU-en punkt 16.2.2.

I utvalgets forslag til § 9-1 første ledd angis hvilke rettigheter som kan eksproprieres, og til hvilke formål.

Bokstav a og b gjelder ekspropriasjon i undersøkelsesfasen. Etter bokstav a kan DMF gi tillatelse til ekspropriasjon av undersøkelsesrett til mineraler. Utvalget skriver at et viktig formål med å ta inn «undersøkelsesrett» ved siden av grunn og rettigheter som er nødvendige for undersøkelsene, er å gjennomføre en mer konsekvent begrepsbruk i loven.

Bokstav a gir hjemmel til å ekspropriere undersøkelsesrett til byggeråstoff, naturstein og andre grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler eller lette metaller, dersom avtale med grunneier ikke kommer i stand etter utvalgets forslag til § 4-2. Når det gjelder statens mineraler avhenger innholdet i bokstav a av hvorvidt man legger til grunn utvalgets flertall eller mindretall når det gjelder å innføre et avtalekrav for undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller (jf. utvalgets forslag til § 4-3 første ledd bokstav a). Det vises her til vurderingen i punkt 9.4.3 hvor departementet konkluderer med å følge utvalgets mindretall om å ikke foreslå et krav om avtale med grunneier for undersøkelser. Det vises til lovforslaget § 4-3. Etter mindretallets forslag vil det ikke være nødvendig å ekspropriere undersøkelsesrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, fordi dette vil inngå som en del av den undersøkelsestillatelsen DMF gir.

Det redegjøres ikke nærmere for forståelsen av § 9-1 bokstav a etter flertallets syn om avtalekrav her. Det vises til NOU-en punkt 13.3.3.2.3 for nærmere redegjørelse for flertallets syn om avtalekrav.

Utvalgets forslag til ekspropriasjon etter bokstav b er en videreføring av gjeldende rett, og omfatter rettigheter som adkomst til området i form av rett til bruk av privat vei og rett til bruk av motorferdsel i utmark overfor grunneieren.

Utvalgets forslag til § 9-1 første ledd bokstav c gjelder ekspropriasjon ved gjennomføring av prøveuttak. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett. I utgangspunktet krever gjennomføring av prøveuttak at tiltakshaver har fått samtykke fra grunneieren til å gjennomføre prøveuttaket, jf. utvalgets forslag til § 4-14 andre ledd bokstav a. Ekspropriasjon blir først nødvendig der samtykke ikke er oppnådd.

Utvalget har foreslått regler om ekspropriasjon i utvinningsfasen i § 9-1 første ledd bokstav d, e og f. Forslaget er i hovedsak videreføring av gjeldende rett.

Utvalgets forslag til bokstav d er en videreføring av gjeldende rett, men utvalget har foreslått å endre formuleringen av objektet for ekspropriasjonen av retten til å utvinne grunneiers mineraler. Utvalget foreslår at det gis tillatelse til ekspropriasjon av «utvinningsrett» til forekomsten. Utvalgets forslag til bokstav e og f viderefører gjeldende rett.

I § 9-1 andre ledd foreslår utvalget en ny bestemmelse om rettsstillingen til undersøker ved ekspropriasjon. Bakgrunnen for forslaget er at utvalget mener at mineralloven av 2009 § 37 er uklar når det gjelder undersøkerens rettsstilling ved ekspropriasjon av undersøkelsesrett til grunneiers mineraler. Som det fremgår i punkt 16.1.1, skal det i vurderingen av ekspropriasjon «legges vekt» på om søker har undersøkt området, men utvalget mener at rekkevidden av bestemmelsen er uklar og ikke gir noen garanti for undersøkeren. Utvalgets forslag til § 9-1 andre ledd er ment å tydeliggjøre rettsstillingen til undersøker, og foreslår en løsning der tillatelse til ekspropriasjon av undersøkelsesrett til byggeråstoff, naturstein mv. innebærer en eksklusiv undersøkelsesrett for disse mineralene i ti år. I denne perioden kan ikke grunneieren inngå avtale med andre om undersøkelses- eller utvinningsrett til disse mineralene i det aktuelle området. Dette med mindre den som har fått ekspropriert undersøkelsesretten samtykker eller at undersøkelsesarbeidet er endelig opphørt.

Se nærmere om utvalgets forslag i NOU-en punkt 19.3.4.3.5.

I § 9-1 tredje ledd foreslår utvalget at det er et vilkår for ekspropriasjonstillatelsen av utvinningsrett til byggeråstoff, naturstein mv. at søkeren har avtale eller ekspropriasjonsvedtak som er mindre enn ti år gammelt. Dersom forhandlinger om utvinningsrett ikke fører frem, vil undersøkeren ha en eksklusiv rett til å søke om ekspropriasjon innen ti år fra undersøkelsesretten ble gitt. Dette gjelder likevel ikke der ingen andre har slik undersøkelsesrett til området og undersøkelser ikke er nødvendig for å påvise at det finnes en drivverdig forekomst av grunneiers mineraler.

Se nærmere om utvalgets forslag i NOU-en punkt 19.3.4.3.5.

I utvalgets forslag til § 9-1 fjerde ledd foreslås det en bestemmelse om samordning av ekspropriasjonstillatelse og driftskonsesjon. Se nærmere om utvalgets forslag i punkt 16.2.3.

16.2.2 Ekspropriasjonsmyndighet

Utvalget foreslår at kompetansen til å gi ekspropriasjonstillatelse i første instans legges til DMF, både for ekspropriasjon til undersøkelse og til utvinning. Utvalget begrunner forslaget med at DMF i dag har gode forutsetninger for å kunne foreta den bredere samfunnsmessige vurderingen som ekspropriasjonsbestemmelsene legger opp til, i tillegg til de rent mineralfaglige og juridiske vurderingene som en ekspropriasjonssak vil reise. Det vises også til at ved denne endringen vil departementet bli klageinstans for vedtaket i stedet for Kongen i statsråd.

Utvalget mener at det kan være enkelte saker som reiser så viktige spørsmål at de likevel bør behandles av departementet i første instans. For eksempel nevner utvalget ekspropriasjon av samiske rettigheter. Utvalget foreslår derfor at departementet kan bestemme at søknader om ekspropriasjon som krever avveining av viktige samfunnshensyn skal behandles av departementet i første instans. Dette kan gjøres i enkeltvedtak eller ved å vedta en forskrift som angir hvilke ekspropriasjonstilfeller som utgjør saker som krever avveining av disse hensynene.

Se NOU-en punkt 19.3.5 for nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

16.2.3 Samtidig behandling av ekspropriasjonstillatelse og driftskonsesjon

Utvalget foreslår å innføre en regel om at vedtak om ekspropriasjon av grunn og rettigheter til utvinning bør treffes samtidig med driftskonsesjonen i § 9-1 fjerde ledd. Utvalget begrunner forslaget med at en slik ordning vil gi et bedre og mer overordnet syn på problemstillingene i sakene, slik at det er mulig å avpasse de nødvendige vedtakene etter hverandre.

Utvalget peker på at det er foreslått å innføre et rekkefølgekrav mellom planavklaring og driftskonsesjon. Dette innebærer at konsekvensene av prosjektet på dette stadiet vil være godt utredet, og de ekspropriasjonsrettslige spørsmålene vil i stor grad være belyst i sakskomplekset. Utvalget skriver at det kan være behov for unntak fra samtidig behandling der det foreligger særlige grunner. Det vises til tilfeller der det er usikkert om mineralprosjektet vil være i strid med minoritetsvernet etter SP artikkel 27 som eksempel.

Se NOU-en punkt 19.3.6 for nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

16.2.4 Alminnelige ekspropriasjonsregler

Utvalget foreslår en egen bestemmelse om alminnelige ekspropriasjonsregler i § 9-2. Bestemmelsen bygger på mineralloven av 2009 § 40, og utvalget foreslår å videreføre henvisningen til oreigningslova og ekspropriasjonserstatningslova i § 9-2 første ledd.

Utvalgets forslag til § 9-2 andre ledd er nytt fra mineralloven av 2009. I utvalgets forslag fremgår det at vedtak om ekspropriasjon bare kan treffes når det er nødvendig for undersøkelse, prøveuttak, utvinning eller bearbeiding av mineraler og det må regnes med at ekspropriasjon uten tvil vil være mer til gagn enn skade, jf. oreigningslova § 2 andre ledd. I andre punktum foreslås en hjemmel til å stille vilkår for ekspropriasjonstillatelsen. Bestemmelsen innebærer ikke en realitetsendring og er tatt inn for å synliggjøre og klargjøre.

Utvalgets forslag til tredje ledd gjelder muligheten til å beslutte at vedtak om ekspropriasjon likevel kan treffes av departementet. Se nærmere omtale av forslaget i punkt 16.2.2.

16.2.5 Erstatning

Utvalget foreslår en egen bestemmelse om erstatning for ekspropriasjon i § 9-3. Bestemmelsen bygger på § 39 i mineralloven av 2009. Utvalgets forslag til første ledd er en videreføring av gjeldende rett, og angir hovedregelen om at det skal gis erstatning etter reglene i ekspropriasjonserstatningslova ved ekspropriasjon etter § 9-1 første ledd bokstav a, b, c, e og f.

Se nærmere om reglene i ekspropriasjonserstatningslova i punkt 16.1.4.

Utvalgets forslag til § 9-3 andre ledd første punktum er også en videreføring av gjeldende rett. Her fremgår det at ved ekspropriasjon av utvinningsrett til grunneiers mineraler etter utvalgets forslag til § 9-1 første ledd bokstav d, skal erstatningen fastsettes på grunnlag av verdien av mineralet etter markedspris og uavhengig av påregnelighetskravet etter ekspropriasjonserstatningslova §§ 5 og 6.

I utvalgets forslag til § 9-2 andre ledd andre punktum har utvalget foreslått et tillegg som ikke fremgår av mineralloven av 2009. Her foreslås det en presisering av at andre punktum også gjelder dersom ekspropriasjonstillatelse er gitt med hjemmel i annen lov. Utvalget viser til at regelen tidligere fremgikk av forarbeidene til mineralloven av 2009 i Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) s. 73. Utvalget viser til at det er viktig for grunneieren at retten til erstatning for mineralressursen ikke påvirkes av om ekspropriasjonen gjennomføres etter mineralloven eller en annen lov.

Utvalgets forslag til § 9-3 andre ledd tredje punktum er en videreføring av gjeldende rett. Foruten at ordet avgift er erstattet med «beløp» foreslår utvalget å videreføre dagens regler om at erstatningen skal settes til et beløp per utvunnet enhet av mineralet hvis ikke særlige grunner taler mot dette, og at det kan fastsettes et minstebeløp som skal betales uavhengig av produksjonens størrelse.

Utvalget har foreslått å innføre tilleggserstatning ved ekspropriasjon etter § 9-1 første ledd bokstav d til f. Se nærmere omtale av utvalgets forslag i punkt 16.2.6.

Med enkelte justeringer er utvalgets forslag til § 9-3 fjerde, femte og sjette ledd i all hovedsak videreføring av reglene i mineralloven av 2009 § 39 tredje, fjerde og femte ledd.

Utvalgets forslag til § 9-3 fjerde ledd andre punktum er noe endret fra mineralloven av 2009, og angir at engangserstatningen likevel kan fastsettes for grunn og rettigheter dersom en eiendom eller rettighet i sin helhet eller for en vesentlig del blir avstått eller andre særlige grunner foreligger.

Utvalgets forslag til § 9-3 femte ledd er en videreføring av § 39 fjerde ledd i mineralloven av 2009, med den endringen at det gjelder et krav om at utviklingen har ført til at den fastsatte erstatningen ikke lenger er rimelig, for at det kan kreves revisjonsskjønn.

Utvalgets forslag til § 9-3 sjette ledd er en videreføring av § 39 femte ledd i mineralloven av 2009.

16.2.6 Tilleggserstatning

I NOU-en har utvalget vurdert hvorvidt det bør innføres tilleggserstatning ved ekspropriasjon av mineralressurser. Utvalget er i dette spørsmålet delt i et flertall som ønsker å innføre tilleggserstatning og et mindretall som mener at tilleggserstatning ikke bør innføres.

Utvalgets flertall har foreslått at det ved ekspropriasjon etter § 9-1 første ledd bokstav d til f, altså ekspropriasjon i utvinningsfasen, skal betales et tillegg på ti prosent i tillegg til den fastsatte erstatningen etter § 9-3 første og andre ledd.

Utvalgets flertall argumenterer for at det ved mineralvirksomhet i større grad er grunn til å fordele gevinsten ved utnyttelsen av ressursene som eksproprieres. Dersom grunneieren eller de berørte bruksrettshaverne får høyere erstatning, vil de indirekte få en andel i gevinsten fra mineralvirksomheten. Flertallet mener at dette vil sørge for at en del av verdiskapingen beholdes i distriktet der mineralutvinningen foregår, noe som kan bidra til større lokal aksept for prosjektene.

Videre viser flertallet til at motivasjonen for å gjennomføre et salg normalt er at selgeren har tro på å komme i en bedre økonomisk stilling etter overdragelsen. Noe av begrunnelsen for å ta med betraktninger om en gevinstdeling som del av ekspropriasjonserstatningen, er at selger av eiendom eller ressurser vanligvis ikke vil nøye seg med å komme i den samme økonomiske situasjonen som vedkommende var i før salget. Flertallet mener videre at tilleggserstatning kan bidra til å skape et større forhandlingsrom og med det redusere behovet for ekspropriasjon.

Flertallet gir ikke en utførlig begrunnelse for satsen på 10 prosent ut over at den må reflektere at fortjenestemarginen i næringen ikke er særlig stor og at de mener at tillegget må være mindre enn de 25 prosentene som var gitt i tidligere minerallovgivning.

For å ta hensyn til at tilleggserstatningen innebærer en kostnadsøkning for tiltakshaver, foreslår utvalget at det ved utmåling av erstatningen kan bestemmes at tillegget først skal inntre etter en bestemt driftstid.

Se nærmere om flertallets syn i NOU-en punkt 19.3.8.7 og 19.3.8.9.

Utvalgets mindretall viser til at en regel om tilleggserstatning kan få en uønsket effekt og lede til en større andel ekspropriasjonssaker. De mener at forslaget vil være et insitament for grunneier til ikke å inngå en avtale for dermed å sikre seg tilleggserstatningen gjennom ekspropriasjon. Mindretallet viser til at denne effekten kan forsterkes der erstatningsbeløpet er kjent. Mindretallet viser til slutt til at en regel om tilleggserstatning vil kunne føre til at saksbehandlingstiden forlenges, noe som etter deres syn trekker i feil retning ut fra deres mandat.

Se nærmere om mindretallets syn i NOU-en punkt 19.3.8.8. og 19.3.8.10.

16.3 Høringsinstansenes syn

Statens vegvesen (SVV) viser til at vegmyndighetene har en direkte ekspropriasjonshjemmel i veglova § 50. De viser videre til utvalgets forslag til bestemmelse om minerallovens virkeområde som de mener vil omfatte sideuttak i vegprosjekt. SVV er imot at deres virksomhet skal følge minerallovens utmålingsregler for erstatning når de eksproprierer etter veglova. De viser til at ekspropriasjon etter veglova gjelder for ikke-kommersielle tiltak. Dersom de også for slike tiltak skal legge til grunn utmålingsregler som i utgangspunktet er ment å gjelde for kommersielle uttak, vil dette etter SVVs syn bryte med et vesentlig prinsipp i de ekspropriasjonsrettslige reglene.

Videre viser SVV til at utvalgets forslag til ny § 9-3 andre ledd representerer et unntak fra det generelle prinsippet i ekspropriasjonserstatningsloven. SVV understreker at påregnelighetskravet er sentralt i norsk erstatningsrett, og at dersom man ikke tar hensyn til hva som er påregnelig, vil man kunne risikere å stille vedkommende bedre økonomisk enn det som var forholdet før ekspropriasjonen. SVV skriver at når hensikten med ekspropriasjonen ikke er knyttet til industriell utnyttelse og salg av mineralene som blir tatt ut, men til andre samfunnsnyttige formål (som f.eks. vegbygging), mener de at det ikke er gode grunner for å gjøre unntak fra påregnelighetskravet. SVV mener at de uheldige sidene ved utmålingsreglene kan unngås med å ikke la lovens virkeområde inkludere sideuttak ved offentlige byggeprosjekter, eller ved å uttrykkelig ha en unntaksregel for denne type prosjekter i § 9-3.

Om utvalgets forslag til å innføre tilleggserstatning skriver SVV at dette representerer nok et unntak fra de generelle erstatningsreglene i ekspropriasjonserstatningsloven, som følger det generelle erstatningsprinsippet i Grunnloven § 105, som er at man skal ha full erstatning, men ikke mer. SVV mener at dette spørsmålet best bør vurderes i et bredt lovarbeid knyttet til ekspropriasjonserstatning generelt, og at det ikke er heldig at grenser flyttes gradvis på begrensede områder uten en grunnleggende utredning og diskusjon. SVV kan heller ikke se at utvalgets argumenter for tilleggserstatning er treffende for det reelt store antall saker som gjelder sideuttak til offentlig veg og andre infrastrukturprosjekter. SVV mener at dette kan løses ved å innskrenke virkeområdet til ny minerallov eller gjennom et unntak i § 9-3 for denne type prosjekter.

SVV viser videre til utvalgets forslag til § 9-3 andre ledd andre punktum, om at unntaket fra påregnelighetsvurderingen også skal gjelde dersom ekspropriasjonstillatelsen er gitt med hjemmel i annen lov. De er uenige i dette unntaket dersom vedtak er fattet etter veglova eller plan- og bygningsloven, og uttaket skal benyttes som sideuttak knyttet til et offentlig infrastrukturprosjekt. De viser til sin øvrige argumentasjon rundt dette tema.

Oppsummert mener SVV at forslagene innebærer en vesentlig økt risiko dersom det skulle være slik at vegvesenet som utbygger og ekspropriant skulle være avhengig av to forskjellige regelverk, to forskjellige prosesser og to forskjellige offentlige etater ved gjennomføring av ekspropriasjonsprosessen for sideuttak. Dette vil etter deres syn kunne medføre forsinkelser, at erstatningen blir høyere og at flere grunneiere velger skjønnsprosess når det blir to prosesser å forholde seg til.

Avslutningsvis skriver SVV at ettersom vegvesenet etablerer en rekke sideuttak hvert år, bør de alvorlige følgene for deres prosjekter vektlegges ved utforming av erstatningsregelverket og valg av virkeområde i ny minerallov.

BaneNOR (BN), Viken fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune og Vestland fylkeskommune skriver at de støtter SVVs høringssvar og viser til deres innspill.

Nye Veier AS stiller seg kritiske til at det sees bort fra påregnelighetsvilkåret i ekspropriasjonserstatningsloven §§ 5 og 6 ved erstatningsutmåling for ekspropriasjon av grunneiers mineraler. Nye Veier AS mener at når erstatningen fastlegges på grunnlag av markedspris, vil det føre til at utbyggere av offentlig infrastruktur risikerer å betale erstatning for tap som ekspropriat ikke reelt har lidt, da mineralets verdi aldri ville blitt realisert uten utbyggerens tiltak. Det vises til begrunnelsen bak mineralloven av 2009 sin særregel om at eiere av mineralforekomster skal motta erstatning uavhengig av påregnelighetsvilkåret. Begrunnelsen viser at offentlige formål ble vurdert som «ikke-kommersielle», og at den aktuelle unntaksregelen påregnelighetsvilkåret skulle gjelde for private næringsdrivende som eksproprierer på kommersiell basis, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 10.7.4.4. Nye Veier AS mener unntaksregelen fra påregnelighetskravet vil stride med Grunnloven § 105, gjeldende rett og den opprinnelige begrunnelsen for unntaket.

Til utvalgets forslag om å innføre en tilleggserstatning skriver Nye Veier AS at sett i sammenheng med utvalgets forståelse av lovens anvendelsesområde, vil dette tillegget også gjelder ikke-kommersiell virksomhet som veiutbygginger, selv om begrunnelsen i stor grad er knyttet til kommersiell utvinning av drivbare forekomster. Elementet av pengeoverføring ut over det økonomiske tap vil paradoksalt nok bli langt større i saker som gjelder ikke-kommersiell utvinning enn ved kommersiell virksomhet. Generelt mener Nye Veier AS at utvalget bygger på antagelser og et svakt faglig grunnlag for forslaget om tilleggserstatning og at dette ikke bør være tilstrekkelig til å avvike fra grunnleggende prinsipper i ekspropriasjonserstatningsretten.

Norsk Industri anser forslaget om å flytte myndigheten til å gi ekspropriasjonstillatelse for utvinning fra Nærings- og fiskeridepartementet til DMF som uproblematisk. De har heller ikke sterke meninger om forslaget vedrørende samtidig behandling av driftskonsesjon og ekspropriasjon, men ser at samordning vil føre til redusert ressursbruk i forbindelse med søknadsprosessen. Videre ser ikke Norsk Industri begrunnelsen for forslaget om å innføre en tilleggserstatning ut over den skjønnsfastsatte erstatningen ved ekspropriasjon, og anbefaler at forslaget tas ut.

Norsk Bergindustri skriver at de i likhet med utvalgets mindretall anbefaler at det ikke gjeninnføres tilleggserstatning. Etter deres syn bør ekspropriasjonserstatning i mineralsaker følge alminnelig ekspropriasjonsrettslige erstatningsprinsipper.

LO Norge skriver at de anser det underlig at det innføres et økonomisk særtillegg ved ekspropriasjon av områder tiltenkt mineralutvinning. Videre er LO Norge enig i at de alminnelige reglene for ekspropriasjon må opprettholdes.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at de i utgangspunktet er positiv til forslaget om overføring av ekspropriasjonsmyndighet fra departementet til etaten, men mener at det samtidig bør avklares nærmere hvilke saker som i første instans skal behandles av departementet. De argumenterer for at ekspropriasjon skal vurderes etter søknad, og at dette skal tydeliggjøres i loven. DMF mener at slik teksten står nå kan den leses som at etaten på eget initiativ har anledning til å behandle ekspropriasjonsspørsmål. Videre er DMF positiv til at det legges opp til samordning av behandling av søknad om ekspropriasjon og driftskonsesjon. De stiller imidlertid spørsmål om bestemmelsen skal være en «bør»-bestemmelse all den tid det er formulert en unntaksadgang. Dette etterlater uklarhet til hvilke vurderinger som for øvrig kan ligge til grunn når samtidighet vurderes.

Sametinget er positive til at avtalesporet som den klare hovedregel skal være utprøvd. De er også positive til at behandling av driftskonsesjon og ekspropriasjon samordnes. Sametinget skriver at de imidlertid ikke kan se at en søknad om ekspropriasjon før søknad om driftskonsesjon for å avklare om tiltaket er i strid med FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 27 er hensiktsmessig, slik utvalget foreslår som unntaksregel (§ 9-1 fjerde avsnitt). De mener at vurderingene av forholdet til SP artikkel 27 ikke bør overlates til domstolene. Sametinget skriver til slutt at de stiller seg spørrende til at det er muligheter for ekspropriasjon av en utvinningsrett (§ 9-2 første avsnitt).

Nord-Senja reinbeitedistrikt skriver at det ikke kan være slik at det uten videre kan foretas ekspropriasjon av reindriftens beiteområder og at reinbeitedistriktene bør gi samtykke til at dette kan gjøres. Dette må gå klart frem av loven. Til slutt er reinbeitedistriktet sterkt imot en mulighet til å treffe vedtak om ekspropriasjon før vedtak om driftskonsesjon.

Norske reindriftssamers landsforbund (NRL) skriver at berørte reinbeitedistrikter ved distriktsstyrene bør ha gitt sitt samtykke og Sametinget må være enig i vedtak om ekspropriasjon i tradisjonelle samiske områder. Dette er foreslått tatt inn som et nytt tredje ledd i utvalgets forslag til § 9-1. Videre vil ikke NRL akseptere at det kan gis tillatelse til ekspropriasjon før det er gitt driftskonsesjon. Det foreslås at siste del av siste punktum i § 9-1 fjerde ledd strykes.

NRL mener videre at det bør gå frem av bestemmelsen i § 9-2 at ekspropriasjon innenfor det samiske reinbeiteområdet skal treffes av departementet og at dette tas inn i lovteksten.

Norske samers riksforbund (NSR) skriver at det ved ekspropriasjon i samiske områder må innhentes samtykke fra alle berørte samiske rettighetshavere, samt at Sametinget som representant for det samiske samfunnet må være enig. De skriver at dette vil være innenfor rammene som legges av internasjonal urfolksrett, og dekke prinsippet om fritt, forhåndsinformert samtykke. Det vil si at det i saker hvor man ikke kommer til enighet vil det, etter NSRs syn, heller ikke foreligge et fritt, forhåndsinformert samtykke.

Landbruks- og matdepartementet (LMD) skriver at det kan være hensiktsmessig å behandle søknader om ekspropriasjon og driftskonsesjon samtidig, under den forutsetning at tillatelsene gis som to selvstendige vedtak. LMD mener imidlertid at det ikke er ønskelig at loven åpner for en løsning hvor ekspropriasjonstillatelsen gis før driftskonsesjonen. Deres erfaring er at det før driftskonsesjonen er gitt, ikke foreligger tilstrekkelige opplysninger til at det blir forsvarlig å ekspropriere. LMD foreslår at lovutkastets § 9-1 fjerde ledd endres i tråd med dette.

Videre foreslår LMD at vedtak om ekspropriasjon innenfor det samiske reinbeiteområdet alltid skal treffes av departementet da dette har en folkerettslig side, og at dette skal gå frem av bestemmelsens ordlyd. Videre mener LMD at det bør gå direkte frem av § 9-2 at § 2-8 skal gjelde ved vedtak om ekspropriasjon i det samiske reinbeiteområdet. Til slutt er LMD positive til utvalgets forslag om at erstatningen skal fastsettes på grunnlag av verdien av mineralet etter markedspris, uavhengig av påregnelighetskravet i oreigningslova. LMD er også positive til utvalgets forslag om å innføre tilleggserstatning.

Naturvernforbundet mfl. skriver at ordningene for urfolksvederlag, ekspropriasjon og avtaler med berørte samiske rettighetshavere må endres for å begrense mineralnæringens mulighet til å bryte menneskerettigheter, og begrense muligheten for dagens rettighetshavere til å selge rettigheter som skulle tilfalt fremtidige rettighetshavere. Naturvernforbundet mfl. støtter ikke utvalgets forslag til tilleggserstatning da de mener at økt økonomisk belastning for selskaper som driver mineralvirksomhet i større grad bør komme fra miljøavgifter eller andre ordninger som tar næringen i bærekraftig retning. De mener at det er en lei tendens om større deler av overskuddet heller går til å kjøpe lokal aksept.

Norges Bondelag (Bondelaget) støtter utvalgets forslag om å innføre en tilleggserstatning. Etter forslaget skal erstatningen normalt fastsettes som en årlig avgift, tonnøre, beregnet etter det mineraluttaket eksproprianten har gjort. Normalsituasjonen over tid har vært at prisene på mineraler har steget, mens det årlige vederlaget er fast. Først etter ti år har grunneier hatt anledning til å kreve ny prisfastsettelse. Der markedssituasjonen innebærer prisfall på mineralet, kan eksproprianten om nødvendig nedskalere produksjonen, mens produksjonen normalt vil øke ved økte priser. Bondelaget skriver at dette samlet sett tilsier at en slik årlig avgift bør settes noe høyere enn verdien på ekspropriasjonstidspunktet og at dette er en forutsetning for at grunneier skal få full erstatning etter Grunnloven og EMK. Det vises til at dersom grunneier hadde fått et kapitalisert engangsbeløp, kunne dette i stedet vært investert og gitt en avkastning som hadde kompensert grunneier for inflasjon og verdistigning på mineralene. Det vises til at tilleggserstatningen i forslaget er satt til kun ti prosent, mens det etter den eldre lovgivningen var 25 prosent.

Norskog viser til Grunnloven § 105 om krav om full erstatning og stiller spørsmål ved om grunneier får full erstatning, dersom forekomster som kan utvinnes ikke tas ut fordi staten kun ønsker å ta ut det av grunneiers mineral som trengs for å få ut statens mineral, og følgene av det er at grunneiers mineral faller inn under definisjonen av ikke-drivverdig etterpå. Dette selv om det ville vært drivverdig om grunneier fra begynnelsen drev ut sitt mineral. Norskog skriver at innspillet deres må sees i sammenheng med punktet om samordnet undersøkelsesrett og deres innspill der.

Statskog SF skriver at de støtter videreføring av gjeldende rett ved at en ved fastsetting av erstatning til grunneier skal se bort fra påregnelighetskravet i oreigningslova. De viser til at dette forenkler grunneiers posisjon i slike saker, og inneholder en betydelig grad av rimelighet. De støtter også at tilsvarende gjelder for ekspropriasjonstillatelse gitt etter annen lov. For grunneier er uttak av mineralressurser det avgjørende, og ikke hjemmelsgrunnlaget eller i tilsvarende situasjon hvem som «først» skaffet seg ekspropriasjonstillatelse til ressursen. Til slutt skriver Statskog SF at en tilleggserstatning kan bidra til å få aksept for mineraluttaket.

Kjell Petter Løhre (grunneier i Eigersund) skriver gjenkjøpsverdien ikke vil være tilstrekkelig til å gi ekspropriat noe tilsvarende det de har i utgangspunktet. Løhre skriver også at man som privatperson føler seg maktesløs mot kommersielle aktører, og at det hadde vært annerledes dersom det var staten som eksproprierte.

Heidelberg Materials/Heidelberg Sement ber om at utvalgets forslag om innføring av tilleggserstatning ikke følges opp videre. De viser til at det er vanlig praksis i grus- og steinbrudd at samtlige grunneiere får samme tonnøre ved uttak av mineraler på grunn av at dette kan være en kilde til konflikt. Ved utvidelse av driften til nye områder, skriver de at forslaget slik det står nå vil gi en ny grunneier insitament til å i stedet å velge ekspropriasjon, da de gjennom dette vil oppnå et pristillegg på 10 prosent.

Treschow-Fritzøe AS og Fritzøe Skoger AS skriver at de er enige i at ekspropriasjonshjemler må foreligge, også med bestemmelser om forhåndstiltredelse, etappeskjønn for endelig fastsettelse av verdier etter hvert som prosjektet avklares etc. De er også enige i den uttrykkelige henvisningen til ekspropriasjonserstatningsloven som fastlegger prinsippet om påregnelig omsetningsverdi. Til utvalgets forslag til ny § 9-1 a peker selskapet på at det foreligger en del uavklarte problemstillinger. De stiller spørsmål ved om bestemmelsen i realiteten hjemler at det er grunneiers samtykke som er gjenstand for ekspropriasjon, da grunneiers samtykke er en forutsetning for at det foreligger en undersøkelsesrett til å begynne med. Eventuelt spør selskapet om bestemmelsen legger opp til ekspropriasjon «på fritt grunnlag» for DMF som tildeler ekspropriasjonstillatelse, da høringsinstansen forstår bestemmelsen slik at i tilfeller der grunneiers undersøkelsestillatelse eksproprieres og erstattes, innebærer det at alle grunneierrettighetene skal erstattes samtidig.

Til utvalgets forslag til ny § 9-1 første ledd bokstav b til f pekes det på at med de samvirkebestemmelsene som loven for øvrig legger opp til, vil mulighetene for minnelige løsninger etter forslaget være betydelig bedre enn tidligere. Deres poeng er at hvis tanken om samvirke etter loven skal fungere må grunneier erstattes for de reelle verdier. Om ikke vil man få en eskalert konfliktsituasjon i næringen fremover.

Hustadlitt AS skriver at utvalgets forslag om å innføre tilleggserstatning vil lede til flere ekspropriasjonssaker og derigjennom mer byråkrati og sendrektige prosesser. De viser til at det kan bli ekstra problematisk der en forekomst strekker seg over flere eiendommer og hvor en aktør har inngått en frivillig avtale, mens neste grunneier som motsetter seg avtale kan oppnå ti prosent mer gjennom en ekspropriasjonsprosess.

Franzefoss Pukk AS skriver at forslaget om å innføre en tilleggserstatning vil gjøre det vanskeligere å få til frivillige avtaler med grunneiere, griper inn i den frie forhandlingsretten og bør tas ut. De mener at forslaget vil øke faren for utilsiktede effekter, som at grunneieren får et tydelig insentiv til ikke å inngå ordinær grunneieravtale, men heller spekulere i å la forhandlinger gå til ekspropriasjon.

Franzefoss Minerals AS (med datterselskapet Verdalskalk AS) og Visnes kalk og Marmorbrudd AS (med datterselskapene Visnes kalk AS og Visnes Eklogitt AS) skriver at de er imot forslaget om tilleggserstatning da de mener at forslaget sannsynligvis vil lede til at flere saker ender med ekspropriasjon.

Arctic Mineral Resources AS (AMR) skriver at kompetansen til å ekspropriere utvinningsrett til grunneiers mineral, jf. utvalgets forslag til § 9-1 bokstav d fremdeles bør ligge hos departementet. De skriver at dette gjelder særlig dersom man opprettholder skillet mellom grunneiernes og statens interesser, slik at DMF fortsatt blir sittende med to hatter, både eier og forvaltningsmyndighet. AMR foreslår videre at § 9-1 presiserer at dersom det søkes om ekspropriasjon til eie etter § 9-1 bokstaver a, b, c, e, eller f, skal søknaden behandles etter § 9-1 bokstav d om utvinningsrett til grunneiers mineraler, ettersom eksproprianten vil ved ekspropriering til eie i tillegg få med mineraler eid av grunneier. AMRs begrunnelse er å forhindre misbruk av regelverket, ved at noen kamuflerer sin interesse i rett til mineraler i grunnen ved å heller søke om ekspropriasjon av eiendomsrett til grunnen.

Videre understreker AMR at tidspunktet for når vedtak om ekspropriasjon skal treffes er viktig, og at senest ved vedtak om driftskonsesjon ikke er godt nok, slik det forstås for ekspropriasjon etter § 9-1 d, e og f. De skriver at ekspropriasjon for utvinningstillatelse eller for rettigheter for å gjøre denne praktisk gjennomførbar, bør skje uten opphold etter at søknad om ekspropriasjon har kommet inn til DMF (eller NFD for ekspropriasjon av utvinningstillatelse), men gjerne slik at erstatningsfastsettelsen utestår til «senest ved vedtak om driftstillatelse etter § 6-2» dersom det ikke foreligger grunnlag for å fastsette den tidligere. AMR påpeker i tillegg et behov for en egen bestemmelse i loven som forplikter ekspropriasjonsmyndigheten å vurdere grunneiers dokumentasjon og avgjøre erstatningens utmåling på grunnlag av nevnt dokumentasjon, skulle grunneier kreve det.

AMR skriver videre at det er viktig at ekspropriasjon samt erstatning fastsettes så raskt som mulig, særlig av hensyn til tilfeller der et prosjekt beror på at det tilkjennes en lav erstatningssum. AMR fremholder deres forståelse av mineralloven av 2009 § 32, og redegjør for at det vil kunne være aktuelt med en mulighet for å kunne ekspropriere det som betegnes etter loven som statens mineraler, men hvor staten ikke lenger er rettighetshaver.

AMR skriver at det bør presiseres at bestemmelsen i § 9-3 siste ledd kun er aktuell ved ekspropriasjon etter utkastets § 9-1 bokstav d. AMR mener at bestemmelsen om erstatningens opphør, ikke tar høyde for tilfeller der en virksomhet avsluttes før alle mineraler som grunneier selv kunne tatt ut og benyttet, er tatt ut. AMR mener at i tilfeller der det gjenstår lønnsomme forekomster av grunneiers mineraler, skal grunneier få erstattet disse verdiene enten de tas ut eller ikke, jf. Grl. § 105. Dette vil sikre at størst mulig verdier i forekomsten blir realisert.

Omya Hustadmarmor AS skriver at de er skeptiske til innføring av tilleggserstatning da dette kan være et insitament for å unngå avtale. De mener at det kan bli spekulasjoner rundt dette, flere ekspropriasjonssaker, forsinkelser og skjevheter (ulik kompensasjon) i avtalene med grunneierne.

Amnesty International Norge (Amnesty) skriver at det bør stilles krav til at det samiske samfunn ved Sametinget samtykker til ekspropriasjon i samiske områder da dette vil bedre sikre at kriteriene om legitimitet, nødvendighet og forholdsmessighet i forhold til samisk kultur, næringer og samfunnsliv er hensyntatt. Dette foreslås tatt inn som et nytt tredje ledd i utvalgets forslag til § 9-1. Videre mener Amnesty at det ikke skal kunne gis tillatelse til ekspropriasjon før det er gitt driftskonsesjon, og de foreslår at siste del av siste punktum i utvalgets forslag til § 9-1 fjerde ledd strykes.

Til slutt skriver Amnesty at det ikke bør gis forhåndstiltredelse ved ekspropriasjonsinngrep der samiske rettigheter er berørt, og særlig ikke der det er uenighet om tiltaket vil stride mot folkeretten.

16.4 Departementets vurdering

16.4.1 Fellesbestemmelse for ekspropriasjon av nødvendige rettigheter

Departementet er enig i utvalgets forslag om å samle hjemlene for ekspropriasjon til mineralvirksomhet i én fellesbestemmelse. Se nærmere om departementets vurdering av forslaget om at DMF er ekspropriasjonsmyndighet i punkt 16.4.2.

Departementet viser til vurderingen under punkt 9.4.3 og lovforslaget § 4-3 for forståelsen av § 9-1 første ledd bokstav a. Departementet foreslår å ikke innføre et krav om avtale med grunneier for undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Dette innebærer at det ikke vil være behov for å ekspropriere undersøkelsesrett til disse mineralene, da denne retten følger av undersøkelsestillatelsen som skal gis av DMF. Undersøkelsesrett til andre grunneiermineraler enn industrimineraler og lette metaller krever fremdeles avtale etter lovforslaget § 4-2 eller ekspropriasjonsvedtak etter § 9-1 første ledd bokstav a.

Departementet er enig i utvalgets forslag om å klargjøre undersøkerens rettsstilling ved ekspropriasjon av grunneiers mineraler i forslag til § 9-1 andre og tredje ledd. Departementet viser til lovforslaget § 4-2 og § 5-2 tredje ledd om ekspropriasjon av utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller.

Departementet er enig med utvalget i at undersøkerens rettsstilling er uklar i mineralloven av 2009 § 37. Som utvalget påpeker kan undersøkelser være svært kostbare, og den som driver undersøkelser bør etter departementets syn ha en trygghet for at ikke andre aktører kan få rettigheter som forhindrer mulighetene for å nyttiggjøre den undersøkelsesaktiviteten som er gjennomført. Departementet vurderer at dette vil bidra til trygghet for undersøkerne og kan gi insentiv til undersøkelsesaktivitet.

Departementet er videre enig i utvalgets forslag om at søkeren må ha en avtale eller et ekspropriasjonsvedtak som er mindre enn ti år gammelt for å få tillatelse til ekspropriasjon av utvinningsrett til byggeråstoff, naturstein mv. Dette gir den som har ekspropriert en undersøkelsesrett, tid til å gjennomføre de nødvendige undersøkelsene og inngå i forhandlinger med grunneier dersom forekomsten antas å være drivverdig. I de tilfellene hvor forhandlingene ikke fører frem, vil en eksklusiv rett til å søke ekspropriasjon i ti år bidra til å sikre undersøkerens rettsstilling, ved at grunneier ikke kan gi utvinningsrett til andre.

Departementet mener, som utvalget, at dersom den som har gjennomført undersøkelsene har gjennomført disse på en god måte og har opptrådt ryddig og utført pliktene etter lovforslaget, bør det gis tillatelse til å ekspropriere utvinningsrett dersom vilkårene for ekspropriasjon ellers er oppfylt.

Høringsinstansene har ikke kommentert utvalgets forslag til § 9-1 andre og tredje ledd.

Av lovtekniske hensyn har departementet foreslått en mindre justering i utvalgets forslag til § 9-1 andre ledd.

Se lovforslaget § 9-1 andre og tredje ledd.

16.4.2 Ekspropriasjonsmyndighet

Departementet er enig i utvalgets forslag om at kompetansen til å fatte vedtak om ekspropriasjon i første instans legges til DMF.

DMF er positive til at myndigheten overføres til dem, men mener at det bør tydeliggjøres i loven av ekspropriasjon skal vurderes etter søknad. AMR skriver i sitt høringsinnspill at utvalgets forslag vil innebære at DMF blir sittende med to hatter dersom kompetansen til å fatte vedtak om ekspropriasjon av utvinningsrett til grunneiers mineral flyttes. I sitt høringsinnspill skriver LMD at vedtak om ekspropriasjon innenfor det samiske reinbeiteområdet alltid skal fattes av departementet, da disse sakene har en folkerettslig side. Øvrige høringsinstanser som har kommentert utvalgets forslag er positive til endringen.

Etter departementets vurdering er det gode grunner for å følge utvalgets forslag om at DMF bør være den primære ekspropriasjonsmyndigheten, med departementet som klageinstans. Som utvalget påpeker, håndterer DMF det som i stor grad er et tilsvarende vurderingstema i deres behandling av søknader om driftskonsesjon. Både i ekspropriasjonssakene og konsesjonssakene legger regelverket opp til en bred vurdering hvor ulike samfunnshensyn skal veies mot hverandre, som hensynet til klima og natur, verdiskaping og samiske hensyn der det er aktuelt. Til LMDs innspill vil departementet påpeke at alle vedtak som fattes av offentlige myndigheter, også DMF, må være i tråd med Norges folkerettslige forpliktelser. Vurdering av ekspropriasjonssøknader vil faglig sett ligge innenfor den kompetansen etaten har og utøver i dag.

Gjennom de øvrige oppgavene som etaten fyller, som utsteder av undersøkelsestillatelser, utvinningsrett og i rollen som fagmyndighet som gir innspill i plansaker, har DMF god kjennskap til prosjektene fra start, og kan på en effektiv måte se helheten i sakskomplekset. Til AMRs høringsinnspill vil departementet påpeke at DMF utøver offentlig myndighet og er underlagt forvaltningsloven og reglene om at forvaltningsorganet ikke må ta utenforliggende hensyn eller forskjellsbehandle parter og saker uten saklig grunn.

Etter departementets syn er det ikke behov for en ytterligere tydeliggjøring av at ekspropriasjon vurderes etter søknad, slik DMF skriver. I lovforslaget § 9-2 går det tydelig frem at oreigningslovas regler gjelder, inkludert saksbehandlingsreglene om og til søknader.

Ekspropriasjonsinstituttet er til for de situasjonene hvor partene, etter forutgående forhandlinger, ikke har kommet til enighet. Erfaringsmessig er det ikke uvanlig at vedtak i denne type saker påklages. Ved at myndigheten legges til DMF, blir departementet klageinstans og siste beslutningsmyndighet (foruten rettsvesenet) for saken.

Alternativet, slik det til dels fungerer etter gjeldende rett, er at departementet fatter vedtak i første instans og Kongen i statsråd er klageinstans. I det siste tilfellet ligger myndigheten til Kongen, men det vil være departementet som er forpliktet til å gjøre en ny vurdering i lys av klagene og forbereder saken for behandling i statsråd. Etter departementets vurdering vil en løsning med DMF som myndighet i første instans i større grad sikre en avstand til de opprinnelige vurderingene for klageinstansen og sikre en mer reell to-instansvurdering.

Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at DMF har den nødvendige kompetansen til å beslutte saker om ekspropriasjon etter mineralloven. Dette vurderes som den beste og mest mulig effektive løsningen.

Se lovforslaget § 9-1.

Departementet er ikke enig i utvalgets forslag til § 9-2 tredje ledd om at ekspropriasjonsmyndigheten i enkelte saker likevel skal ligge til departementet.

Departementet viser til argumentene over, som i stor grad tilsier at det ikke er behov for utvalgets forslag til ny § 9-2 tredje ledd.

Det overordnede vurderingstemaet i ekspropriasjonssaker legger opp til en bred vurdering av berørte hensyn. I mineralsaker vil dette, som nevnt over, innebære en avveining av betydelige samfunnshensyn. Et unntak vil raskt lede tilbake til dagens rettstilstand, og fremstår som prosessdrivende ved at det innfører ett nytt saksbehandlingsledd gjennom at det først skal fattes et vedtak hvor det besluttes hvilken myndighet som kan fatte vedtaket. Dette blir et enkeltvedtak som kan påklages. Departementet vurderer at forslaget ikke vil bidra til en mer effektiv saksbehandling i ekspropriasjonssaker etter mineralloven.

Hensynet til en reell to-instansvurdering er vel så viktig i denne type saker. Saksbehandling av departementet er sikret gjennom klageinstituttet.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet at utvalgets forslag til § 9-2 tredje ledd utgår.

16.4.3 Samtidig behandling av ekspropriasjonstillatelse og driftskonsesjon

Departementet er i utgangspunktet enig i utvalgets forslag om at behandling av søknader om ekspropriasjon og driftskonsesjon bør skje samtidig. Departementet vurderer, som utvalget, at dette vil bidra til en mer helhetlig vurdering av tiltaket og bidra til å redusere saksbehandlingstiden.

Det er få høringsinstanser som har kommentert forslaget. De som har kommentert, som blant annet Sametinget,Norsk Industri og LMD er i hovedsak positive. DMF stiller spørsmål ved hvorvidt det bør være en «bør»-bestemmelse da det også er formulert en unntaksadgang. LMD, Nord-Senja reinbeitedistrikt og NRL skriver at de er imot en mulighet til å treffe vedtak om ekspropriasjon før vedtak om driftskonsesjon. LMD påpeker at tillatelsene må gis som to selvstendige vedtak.

Til innspillene fra LMD, NRL ogNord-Senja reinbeitedistrikt vil departementet understreke at utvalget ikke har foreslått et absolutt rekkefølgekrav, slik at ekspropriasjonsvedtak skal fattes før eventuelle vedtak om driftskonsesjon. Departementet er enig i at en slik løsning ikke vil være hensiktsmessig.

Departementet deler ikke fullt ut utvalgets vurdering av at samtidighet vil hindre at partene opplever at en tillatelse til ekspropriasjon som ble gitt på et tidligere tidspunkt, fungerer som en form for forhåndsgodkjenning av prosjektet. Det må legges til grunn at bedriftene er kjent med at alle nødvendige tillatelser må være på plass før drift kan igangsettes, og at et vedtak om ekspropriasjon ikke fungerer som et forhåndssamtykke.

Utvalget har formulert forslaget til bestemmelse om samtidighet med ordlyden «bør». Utvalget har dermed ikke foreslått et krav om samtidig behandling, og bestemmelsen gir dermed ikke så mye slik den står nå. Dersom bestemmelsen skulle formuleres som et krav med en «skal»-bestemmelse, gis bedriftene lite fleksibilitet i hvordan de ønsker å legge opp sin prosjektprosess.

Etter departementets syn bør bruk av lovhjemmel i hovedsak være forbeholdt tilfeller hvor det pålegges plikter eller gis rettigheter. For å sikre at bedriftene har mulighet til fleksibilitet foreslår departementet at utvalgets forslag til § 9-1 fjerde ledd tas ut av lovforslaget. Departementet vil likevel understreke at det vil være en klar fordel at bedriftene og offentlige myndigheter legger opp til en samtidig behandling av søknadene.

16.4.4 Alminnelige ekspropriasjonsregler

Departementet er enig i utvalgets forslag om å videreføre en egen bestemmelse i § 9-2 som henviser til reglene i oreigningslova og ekspropriasjonserstatningslova.

I tillegg til en generell henvisning har utvalget foreslått å ta inn et andre ledd, som henviser til nødvendighetskriteriet og proporsjonalitetsprinsippet slik de fremgår i oreigningslova § 2 første og andre ledd. Det er også tatt inn en presisering av muligheten til å sette vilkår, som også fremgår av oreigningslova § 10. Utvalget skriver at forslaget er ment som en klargjøring.

Høringsinstansene har ikke substansielle merknader til forslaget, utover at enkelte er positive til at det henvises til oreigningslova og ekspropriasjonserstatningslova.

At det ikke skal søkes ekspropriasjon utover det som er nødvendig og at ekspropriasjon uten tvil skal være mer til gagn enn skade, er to velkjente hovedprinsipp i ekspropriasjonsretten. Selv om departementet generelt ønsker et pedagogisk og klargjørende regelverk, vurderes det at en henvisning til disse prinsippene, i samme bestemmelse som det henvises til ekspropriasjonsregelverket, er overflødig.

Anledningen til å sette vilkår for ekspropriasjonsvedtak følger ikke bare av oreigningslova § 10, men også av den alminnelige vilkårslæren. Etter departementets syn bør lovteksten begrense seg til nødvendige hjemler, og ikke i unødvendig grad gjenta bestemmelser som fremgår i andre lover. I dette tilfellet fremgår henvisningen til de relevante reglene i første ledd, og dette bør etter departementets vurdering være tilstrekkelig.

På denne bakgrunn foreslår departementet å ikke ta inn utvalgets forslag til § 9-2 andre ledd.

Se lovforslaget § 9-2.

16.4.5 Erstatning

Departementet er enig i utvalgets forslag om å videreføre reglene om erstatning i mineralloven av 2009 § 39 slik det fremgår i utvalgets forslag til § 9-3 første og andre ledd.

I utvalgets forslag til andre ledd fremgår det at unntaket fra påregnelighetskravet i ekspropriasjonserstatningslova også skal gjelde dersom ekspropriasjonstillatelsen er gitt med hjemmel i en annen lov.

Flere høringsinstanser har innvendinger til forslaget. Statskog SF er positive til å videreføre gjeldende rett. SVV viser til at forslaget, sett i sammenheng med bestemmelsen om lovens virkeområde, innebærer at deres ekspropriasjon etter veglova for sideuttak i forbindelse med veiprosjekter, underlegges nye utmålingsregler for kommersielle tiltak. De skriver at dette skiller seg fra regelen i veglova, som gjelder ikke-kommersielle tiltak, og bryter med et vesentlig prinsipp i de ekspropriasjonsrettslige reglene. De mener at når hensikten ikke er knyttet til industriell utnyttelse og salg av mineralene, men til andre samfunnsnyttige formål, er det ikke gode grunner til å gjøre unntak fra påregnelighetskravet. Innspillet støttes av Viken fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune og Vestland fylkeskommune.Ny Veier AS viser til det samme i sitt høringsinnspill.

Departementet ønsker å peke på at hvorvidt et sideuttak omfattes av mineralloven og lovforslaget § 9-3 andre ledd, beror på tolking av hvorvidt tiltaket faller under definisjonen i lovens virkeområde, slik det er definert i lovforslaget § 1-2. Det avgjørende er altså om sideuttaket utgjør mineralvirksomhet i lovens forstand. Da vil virksomheten måtte overholde de reglene som følger av forslaget til kapittel 9, uavhengig av om det også eller primært er søkt om ekspropriasjon etter annet regelverk.

Departementet er ikke enig i SVVs utgangspunkt om at veiprosjekter vil underlegges nye utmålingsregler ved dette forslaget. SVVs innspill knytter seg til sideuttak, som allerede i dag er omfattet av mineralloven. Se redegjørelsen av gjeldende rett i punkt 3.2.1. Departementet ser imidlertid ikke bort fra at det kan ha vært ulik praktisering rundt forståelsen av mineralloven av 2009 sitt virkeområde. Det kan være tilfellet at uttak har vært omfattet av minerallovens regler, uten at tiltakshaver har vært kjent med dette.

Departementet har eksplisitt angitt de bestemmelsene som skal gjelde for masser som tas ut til annen bruk av grunnområdet, og ekspropriasjonsreglene er ikke omfattet av disse. Det betyr at masser som tas ut «i veibanen» ikke er omfattet av minerallovens regler om ekspropriasjon, mens sideuttak som åpnes for å skaffe masser som skal brukes i veibanen, som tidligere, vil være omfattet. Dette er masser som tiltakshaver ellers ville ha måttet skaffe i markedet. Disse massene er ikke overskuddsmasser fra selve veibyggingen. Se nærmere om departementets vurdering av lovens saklige virkeområde i punkt 3.2.4.

Se lovforslaget § 9-3 andre ledd.

Departementets vurdering av utvalgets forslag om å innføre tilleggserstatning i § 9-3 tredje ledd fremgår i punkt 16.4.6.

Departementet er videre enig i utvalgets forslag om å videreføre reglene i mineralloven av 2009 § 39 slik de fremgår i utvalgets forslag til § 9-3 fjerde, femte og sjette ledd.

Se lovforslaget § 9-3 tredje til sjette ledd og merknad til bestemmelsene.

16.4.6 Tilleggserstatning

Departementet er enig med utvalgets mindretall i synet på å innføre tilleggserstatning for ekspropriasjon.

De fleste høringsinstansene er imot flertallets forslag om å innføre tilleggserstatning.

Bondelaget, Norskog, LMD og Statskog AS støtter flertallets forslag. Statskog SF skriver at tilleggserstatning kan bidra til økt aksept for mineraluttaket.

SVV skriver at dette spørsmålet bør vurderes i et bredt lovarbeid knyttet til ekspropriasjonserstatning generelt, og at det ikke er heldig at grenser flyttes gradvis på begrensede områder uten en grunnleggende utredning og diskusjon. Nye VeierAS, Viken fylkeskommune, Møre- og Romsdal fylkeskommune og Vestlandfylkeskommune støtter innspillet fra SSV. Naturvernforbundet mfl. skriver at økt økonomisk belastning for selskaper bør komme fra miljøavgifter eller lignende, som tar næringen i bærekraftig retning fremfor tilleggserstatning. Franzefoss Pukk AS skriver at forslaget vil gjøre det vanskeligere å få til frivillige avtaler med grunneiere.

Utvalget skriver at ressursutvinning ofte innebærer ulemper som ikke fører til erstatning og at manglende deling med berørte bruksrettshavere og lokalsamfunn fører til sterk motstand mot aktiviteten. Utvalget mener at det er grunn til å tro at skjønnsrettens utmåling av erstatning for utvinningsrett til grunneiers mineraler gjennomgående befinner seg i den nedre delen av det som utgjør den faktiske markedsprisen. Utvalget underbygger imidlertid ikke denne påstanden. Utvalgets flertall viser til rimelighetshensyn og at det ved mineralvirksomhet i større grad er grunn til å fordele gevinsten ved utnyttelsen av ressursene som eksproprieres.

Departementet legger til grunn at gjeldende rettsregler gir grunneier rett på full erstatning ved ekspropriasjon, jf. Grl. § 105 og reglene i ekspropriasjonserstatningslova.

Etter departementets vurdering innebærer innføring av tilleggserstatning et brudd med de alminnelige reglene om ekspropriasjonserstatning. Forslaget om å innføre tilleggserstatning fremstår heller ikke som tilstrekkelig begrunnet av utvalget. Departementet er enig med SVV i at slike endringer bør gjennomgås bredt og ikke på avgrensede områder.

Departementet vurderer at flertallets forslag innebærer en ytterligere økonomisk byrde på mineralvirksomhet, noe som i utgangspunktet bør unngås.

Departementet vurderer at regelverket i størst mulig grad bør gi både tiltakshaver og grunneier eller andre rettighetshavere insentiver til å inngå avtale, og at ekspropriasjonssporet unngås. Som mindretallet og flere høringsinstanser peker på, kan en regel om tilleggserstatning gi utslag i at grunneier eller andre ønsker ekspropriasjon fremfor avtale. Det kan argumenteres for at en tilleggserstatning kan gi tiltakshaver et insentiv til å tilby mer i avtaleforhandlingene siden tiltakshaver da både må betale for ekspropriasjonsprosessen og erstatning pluss tilleggserstatning. Etter departementets syn kan dette være en prisdrivende løsning. Departementet er også enig i utvalgets mindretall i at forslaget kan lede til spekulasjon rundt tilleggserstatningen, og bidra til at saksbehandlingstiden forlenges.

Utvalgets flertall argumenterer for at tilleggserstatning kan bidra til at mer av verdiskapingen kommer lokalsamfunnet til gode, og at dette kan bidra til større aksept for prosjektene. Departementet vurderer at dersom et mål med tilleggserstatning skal være at pengene skal komme lokalsamfunnet til gode, vil det være lite treffsikkert å gi penger direkte til grunneieren. Etter departementets syn vil andre, mer generelle, virkemidler være bedre egnet for å oppnå dette formålet. Det er ikke gitt at grunneieren skatter til kommunen. Vedkommende kan være bosatt i en annen kommune. Etter departementets vurdering er ikke dette et tungtveiende argument for å innføre tilleggserstatning.

Etter en samlet vurdering foreslår departementet å følge Minerallovutvalgets mindretall og innfører ikke en tilleggserstatning for ekspropriasjon.

Se lovforslaget § 9-3.

17 Nasjonal sikkerhet

17.1 Gjeldende rett

17.1.1 Norsk rett

Mineralloven av 2009 inneholder ikke bestemmelser om ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser. Det finnes imidlertid flere sektorovergripende regelverk i norsk rett som regulerer spørsmål knyttet til sikkerhet, beredskap og forsyning. Blant annet inneholder lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven), lov om næringsberedskap (næringsberedskapsloven) og lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi mv. (eksportkontrolloven) bestemmelser som skal ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.

De ovennevnte lovene kan imidlertid kun i begrenset grad anvendes på virksomheter som er omfattet av mineralloven. Etter sikkerhetsloven § 1-3 første ledd bokstav a til c skal et departement innenfor sitt ansvarsområde fatte vedtak om at loven helt eller delvis skal gjelde for virksomheter som behandler sikkerhetsgradert informasjon, råder over informasjon, informasjonssystemer, objekter eller infrastruktur eller driver aktivitet som har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner eller for nasjonale sikkerhetsinteresser. Videre følger det av sikkerhetsloven § 1-3 andre ledd at et departement innenfor sitt ansvarsområde kan fatte vedtak om at kapittel 10 skal gjelde for virksomheter som har vesentlig betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner, eller virksomheter som har vesentlig betydning for nasjonale sikkerhetsinteresser, uten å kunne knyttes direkte til en grunnleggende nasjonal funksjon. Sikkerhetsloven § 2-5 gir Kongen i statsråd hjemmel til å fatte nødvendige vedtak for å hindre sikkerhetstruende virksomhet eller annen planlagt eller pågående aktivitet som kan innebære en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet, uavhengig av om en virksomhet er underlagt loven.

Næringsberedskapsloven kan benyttes for å sikre norske bedrifters tilgang til råmaterialer produsert i Norge, men kan ikke benyttes til å legge til rette for råvaretilgang for allierte land, selv om det skulle ha betydning for nasjonal sikkerhet. Eksportkontrolloven gir regjeringen hjemmel til å kontrollere eksport av varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands militære evne, men den regulerer ikke spørsmål om Norges eller allierte lands forsyningssikkerhet eller egenproduksjon av kritiske råmaterialer.

I desember 2023 leverte investeringskontrollutvalget sin utredning NOU 2023: 28 Investeringskontroll. Utvalget foreslår at det utarbeides en egen lov om investeringskontroll hvor det fastsettes «en tydelig og målrettet meldeordning, en effektiv prosess for behandling av meldinger, og tydelige kriterier for når myndighetene kan stille vilkår til eller stanse investeringer som medfører en ikke ubetydelig risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser», jf. NOU 2023: 28 punkt 1.1.

Blant hovedelementene som ifølge utvalget bør inngå i et nytt regelverk er en relativt smal sektoravgrensning, og en meldeplikt som i utgangspunktet kun skal gjelde for investeringer i visse sikkerhetssensitive sektorer. En av sektorene utvalget trekker frem er «foretak som produserer eller råder over enkelte kritiske råvarer». Utvalgets utredning følges nå opp i Nærings- og fiskeridepartementet.

Det finnes eksempler på sektorspesifikk naturresurslovgivning i norsk rett som inneholder bestemmelser som skal eller kan benyttes til å ivareta sikkerhetspolitiske hensyn. Energiloven inneholder hjemler for beredskaps- og rasjoneringstiltak. Petroleumsloven inneholder en bestemmelse om levering til nasjonalt behov. Havbunnsmineralloven inneholder på sin side generelle hjemler til å forskriftsfeste vilkår knyttet til både utvinningstillatelser, jf. § 4-1, og undersøkelsestillatelser, jf. § 3-1. Loven inneholder også i § 9-9 en hjemmel til å gi forskrift om endringer og tilbakekall av slike tillatelser.

17.1.2 Internasjonal rett

Det foregår en betydelig regelverksutvikling internasjonalt knyttet til å sikre kritiske verdikjeder. Særlig relevant er EUs forordning om kritiske råvarer – Critical Raw Materials Act (CRMA) – som blant annet har som formål å trygge europeisk forsyningssikkerhet knyttet til kritiske råvarer. Forordningen fastsetter tiltak for å øke europeisk egenproduksjon og diversifisere import. Forordningen inneholder imidlertid ikke egne bestemmelser som begrenser eksport av kritiske råvarer eller begrenser tredjelands eierskap i mineralselskaper som opererer i EU. Forordningen er merket som EØS-relevant, og det er til vurdering i Norge og de andre EØS EFTA-landene om CRMA skal innlemmes i EØS-avtalen. Se nærmere om CRMA i punkt 2.2.2.

17.2 Utvalgets forslag

Minerallovutvalget foreslår ikke å vedta egne bestemmelser i mineralloven som skal ivareta hensynet til nasjonal sikkerhet. Utvalget antar at «sektorovergripende regelverk vil være bedre egnet enn mineralloven til å regulere kontrollen med mineralressurser som kan ha strategisk eller sikkerhetsmessig betydning». Utvalget fremhever at deres forslag til minerallov er ment som en næringslov, og at regler som gir myndighetene mulighet til å pålegge virksomheter tiltak som har til formål å sikre råvaretilgang, ikke passer naturlig inn i utvalgets forslag. Utvalget peker blant annet på at slike forslag trolig uansett krever at andre sektormyndigheter enn Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard involveres i risikovurderinger og eventuelt tillegges vedtaksmyndighet etter loven.

Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 21.

17.3 Høringsinstansenes syn

Tre av høringsinstansene uttaler seg om mineralnæringens sikkerhetspolitiske dimensjon.

Utmarkskommunenes sammenslutning (USS) skriver at det er avgjørende at regelverket sikrer kontroll med hvem som eier, og gjerne også hvem som får delta på eiersiden i mineralnæringen. USS skriver videre at det som et alternativ til eierskapsregler bør innføres tidsbegrensede konsesjoner.

Eigersund kommune skriver at for å sikre eierskap til strategiske mineraler, bør det etableres hjemfallsregler eller eierskapsregler som tilsvarer dem for vannkraft.

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) skriver at loven «må inneholde krav til å vurdere hensyn til nasjonal sikkerhet der det er relevant, og at dette kommer i tillegg til sikkerhetslovens bestemmelser». Formålet er å forebygge at «uønskede aktører får innsikt, kontroll, og innflytelse over verdier som er av betydning for nasjonal sikkerhet». JD viser til at Norge har betydelige forekomster av sjeldne jordarter, og at dette ifølge PST er «en drivkraft bak enkelte staters sikkerhetstruende etterretningsvirksomhet rettet mot norsk næringsliv og norske næringslivsaktører, herunder trusler mot eksportkontrollen.»

JD peker også på at Kina dominerer verdikjedene for sjeldne jordarter, noe som utgjør en risiko for forsyningssikkerheten. Dette kan etter JDs syn påvirke Norges tilgang til kritiske mineraler som er viktige for høyteknologisk industri og det grønne skiftet.

JD understreker at det er strategiske likheter mellom å sikre tilgang på metaller og mineraler og å sikre tilgang på petroleum og energi. Hensyn til nasjonal sikkerhet bør derfor innarbeides i mineralloven for å hindre at fremmede stater får tilgang til mineralressurser som kan utnyttes til militære formål.

17.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å lovfeste en egen hjemmel i § 1-9 som gir Kongen kompetanse til å i forskrift fastsette nærmere regler om ivaretakelse av nasjonal sikkerhet knyttet til mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser.

Mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser kan ha betydning for ivaretakelse av nasjonale sikkerhetsinteresser på flere måter. Mineraler har en økende strategisk og geopolitisk betydning fordi de er nødvendige i produksjonen av en rekke teknologier, knyttet til blant annet fornybar energi, digital omstilling og rom- og forsvarssektoren. I kommende år forventes det en vekst i etterspørselen etter kritiske mineraler som overgår økningen i tilbudet. Samtidig er Europa og Norge i stor grad avhengige av å importere kritiske mineraler. Dette har skapt sårbarheter i de globale forsyningskjedene. For EU er det viktig å redusere avhengigheten av import fra spesielt Kina, som kontrollerer en stor andel av verdens utvinning og videreforedling. Den geopolitiske konkurransen kan fremover i økende grad handle om å sikre tilgang til kritiske råmaterialer, og å sikre robusthet mot tiltak som kan svekke forsyningssikkerheten.

Som JD peker på, har Norge betydelige forekomster av sjeldne jordarter. Dette kan være en drivkraft for sikkerhetstruende aktiviteter rettet mot norsk næringsliv. Dagens sikkerhetspolitiske situasjon gjør dessuten at Norge står overfor et skjerpet trusselbilde. Mineralvirksomhet kan også ha sikkerhetspolitiske implikasjoner på andre områder enn forsyningssikkerhet. Blant annet kan et prosjekts geografiske plassering få betydning for nasjonal sikkerhet, for eksempel dersom det er lokalisert i nærheten av en militærbase eller kritisk infrastruktur.

Departementet ser av disse grunner behov for å kunne fastsette tiltak som bidrar til å forhindre at sikkerhetstruende aktører får kontroll over norske kritiske råmaterialer, eller på andre måter truer nasjonal sikkerhet knyttet til mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser. Selv om vide hjemler til å endre, unnlate å gi eller trekke tilbake tillatelser etter mineralloven vil kunne bidra til å øke den oppfattede investeringsrisikoen knyttet til mineralutvinningsprosjekter i Norge, er det etter departementets syn et hensiktsmessig forslag i lys av blant annet den sikkerhetspolitiske situasjonen.

Utviklingen av mineralprosjekter er forbundet med betydelig økonomisk usikkerhet for investorene, hovedsakelig på grunn av geologiske forhold og kostnader knyttet til å avdekke drivverdige forekomster. Mange prosjekter ender ikke opp med å identifisere drivverdige forekomster, og de som gjør det, må ha tilstrekkelig forventet gjennomsnittlig lønnsomhet for å dekke opp for risikoen. I tillegg til geologisk risiko, må markedsrisiko, teknologisk risiko og andre prosjektspesifikke risikoer håndteres. Politisk risiko og reguleringsrisiko knyttet til den aktuelle jurisdiksjon er også til stede i alle land. Norge anses som regel ikke som et lavrisikoland, blant annet som følge av at få nye gruveprosjekter har blitt realisert her de siste tiårene. I land med høyere risiko må forventet avkastning være høyere for å tilfredsstille investorenes krav.

Selskaper som utvikler mineralprosjekter investerer store summer i utviklingen av prosjekter, og undersøkelsestillatelser krever jevnlig arbeid og betydelige kostnader. I flere tilfeller kan det være investert flere hundre millioner kroner før det søkes om driftskonsesjon. Hvor store konsekvenser et inngrep av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser kan få for en næringslivsaktør er i stor grad avhengig av på hvilket stadium det gjøres inngrep, hvor mye som er investert, om det er et permanent inngrep og inngrepets virkninger for det aktuelle prosjektet. Av den grunn er det sentralt at sektorlovgivningen legger til rette for at en på et tidlig stadium kan avdekke potensiell risiko for nasjonale sikkerhetsinteresser og redusere risikoen til akseptabelt nivå gjennom inngrep av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser.

Å trekke tilbake en tillatelse der det er investert betydelige midler, kan føre til store verditap for selskapet, også selv om det senere skulle være mulig å få nye tillatelser. Forskyvning av tidsplaner kan medføre at investorer og samarbeidspartnere trekker seg, noe som kan forsinke eller stoppe prosjekter. På grunn av de store kostnadene ved bruk av enkelte virkemidler i mineralloven, er det viktig å også kunne benytte virkemidler med mindre negativ betydning for verdiskapingen og for mulighetene til å realisere kritiske råvareprosjekter som er viktige for råvareforsyning og nasjonal sikkerhet.

Selv om sikkerhetsloven inneholder flere virkemidler for ivaretakelse av nasjonal sikkerhet som kan få relevans for mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser, er det etter departementets syn behov for særskilte regler i mineralregelverket som utfyller regelverket i sikkerhetsloven og andre relevante sektorovergripende regelverk.

Etter departementets vurdering bør det fastsettes en forskriftshjemmel i mineralloven som gir adgang til å fastsette tiltak som blant annet å unnlate å gi eller trekke tilbake tillatelser knyttet til undersøkelser, prøveuttak og utvinning, der dette er nødvendig av hensyn til nasjonale sikkerhetsinteresser. Departementet understreker at vedtak som de ovennevnte vil være svært inngripende for virksomhetene som rammes.

Ettersom Minerallovutvalget ikke har foreslått tiltak for å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser i den nye mineralloven, har ikke slike tiltak vært gjenstand for offentlig høring. Gitt at mulige tiltak kan være svært inngripende for virksomhetene som omfattes, bør de utredes og høres før de forskriftsfestes.

Forskriftsreguleringen bør etter departementets syn utformes på en måte som gir treffsikre tiltak for å ivareta nasjonal sikkerhet der det foreligger en risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet, samtidig som tiltakene er forholdsmessige og gir forutberegnelighet for næringslivet og minst mulig samlede samfunnsøkonomiske kostnader.

18 Forvaltningstiltak og administrative sanksjoner

18.1 Gjeldende rett

Reglene om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner er nedfelt i kapittel 12 i mineralloven av 2009. Kapittelet inneholder bestemmelser om pålegg, umiddelbar iverksetting, midlertidig stans av virksomhet, endring og tilbakekall av tillatelse, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr i §§ 62 – 67.

Forvaltningstiltak og administrative sanksjoner kan iverksettes der det finnes avvik og mineralmyndigheten har avdekket brudd på regelverket eller manglende oppfølging av vedtak. Forvaltningstiltak som pålegg og tvangsmulkt har som formål å sikre at plikter etter lov, forskrift og gitte tillatelser etterleves. Slike forvaltningstiltak er mindre inngripende overfor den som tiltakene retter seg mot, sammenlignet med overtredelsesgebyr som er en administrativ sanksjon med karakter av straff. Administrative sanksjoner skal normalt ikke brukes dersom mindre inngripende virkemidler eller tiltak kan sikre at tiltakshaveren overholder pliktene sine etter loven.

Legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og EMK artikkel 7 krever at bestemmelser som hjemler ileggelse av administrative sanksjoner, må være tydelige og klare slik at det for borgerne er forutsigbart når en sanksjon kan ilegges. Sanksjonsbestemmelser som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift gitt i medhold av loven, vil normalt ikke tilfredsstille legalitetsprinsippets klarhetskrav, jf. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3. Dersom overtredelser av bestemmelser i forskrift skal kunne sanksjoneres, må loven gi hjemmel for dette.

18.2 Utvalgets forslag

Bestemmelsene om forvaltningstiltak og sanksjoner i mineralloven av 2009 er etter utvalgets vurdering i hovedsak tilstrekkelige og hensiktsmessige. Utvalget mener imidlertid det er behov for å følge opp næringen tettere gjennom veiledning og tilsyn, ved at det da blir mindre attraktivt å drive useriøst. Utvalget foreslår derfor primært strukturelle endringer i reglene om forvaltningstiltak og sanksjoner.

Når det gjelder reglene om pålegg, umiddelbar iverksetting, midlertidig stans og endring og tilbakekall av tillatelser, har utvalget konsentrert seg om å forenkle reglene i lovforslaget. Utvalget foreslår blant annet å fjerne bestemmelsen om midlertidig stans slik denne følger av § 64 i mineralloven av 2009, og i stedet innarbeide den i en fellesbestemmelse om pålegg om stans, retting og umiddelbar iverksetting. Se utvalgets lovforslag § 11-1. Utvalget vurderer også nødvendigheten av en egen bestemmelse om endring og tilbakekall, men kommer til at reglene om dette i mineralloven av 2009 § 65 bør videreføres i ny minerallov. Bestemmelsen i utvalgets lovforslag er imidlertid forenklet på flere områder under henvisning til reglene om omgjøring i forvaltningsloven. Utvalget foreslår også å videreføre reglene om tvangsmulkt i mineralloven av 2009.

Ifølge utvalget er bestemmelsen om overtredelsesgebyr i mineralloven av 2009 § 67 svært overordnet utformet. Utvalget mener derfor at bestemmelsen bør presiseres for å samsvare bedre med legalitetsprinsippets krav om klarhet i utformingen av sanksjonsbestemmelser. Med henvisning til hvordan regler om overtredelsesgebyr er regulert i andre sektorlover som forurensningsloven og plan- og bygningsloven, foreslår utvalget at det presiseres hvilke overtredelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr i ny minerallov. Se utvalgets lovforslag § 10-4.

18.3 Høringsinstansenes syn

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) gjør oppmerksom på at forvaltningslovens regler om administrativ foretakssanksjon ble endret ved lov 17. juni 2022 nr. 63. Det fremgår nå av forvaltningsloven § 46 at skyldkravet for å kunne bruke administrativ foretakssanksjon er uaktsomhet, med mindre annet er bestemt. Se nærmere redegjørelse i Prop. 81 L (2001–2022). Ifølge JD er det adgang til å oppstille strengere skyldkrav i særlovgivningen, men det forutsetter en konkret vurdering av behov for slike regler på det aktuelle området, og om et slikt ansvar ligger innenfor de rammene som følger av EMK.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) er positive til at reglene om retting, stans og umiddelbar iverksetting i mineralloven av 2009 §§ 62–63, slås sammen i forslaget til ny § 11-1. DMF er også enig i at reglene i § 65 første ledd bokstav c og d tas ut av lovforslaget, da dette anses dekt av ordinære forvaltningsrettslige prinsipper, ulovfestet rett og forvaltningsloven § 35. DMF er også positive til lovforslaget om tvangsmulkt i ny § 11-3, men mener det bør vurderes om tvangsmulktens størrelse heller bør reguleres i forskrift.

Til slutt skriver DMF at de også er positive til utvalgets forslag til regler om overtredelsesgebyr i ny § 11-4. DMF ser imidlertid behovet for å innføre selvstendige straffehjemler i mineralloven. DMF viser i den forbindelse til eksempler på brudd på mineralloven som etter direktoratets syn ikke sanksjoneres tilstrekkelig med tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Ifølge DMF vil selvstendige straffehjemler i mineralloven også ha en allmennpreventiv effekt ved å bidra til at regelverket overholdes av aktørene.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at overtredelsesgebyr som virkemiddel må forbeholdes alvorlige overtredelser med uaktsomhet som skyldkrav. NHO ber departementet innarbeide et skyldkrav om uaktsomhet i bestemmelsen om overtredelsesgebyr for foretak. NHO henviser i den forbindelse til Lovavdelingens brev til Finansdepartementet av 12. mai 2021, der det går frem at det «ved ileggelse av overtredelsesgebyr overfor foretak stilles krav om at den som har opptrådt på vegne av foretaket har utvist alminnelig uaktsomhet.».

Videre skriver NHO at de foreslår at «konstatert miljøskade» legges til i momentlisten ved vurdering av ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr, samt at loven bør inneholde en øvre ramme for overtredelsesgebyr. NHO viser til og foreslår at rammen i naturmangfoldloven på 6G legges til grunn. Ved mer alvorlige reaksjoner, mener NHO at overtredelsen bør forfølges i straffesporet. Endelig er NHO uenig i utvalgets forslag om at morselskap skal hefte subsidiært for datterselskaps overtredelsesgebyr.

18.4 Departementets vurdering

Departementet er i all hovedsak enig i utvalgets vurderinger og forslag om å videreføre reglene om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner i mineralloven av 2009.

18.4.1 Pålegg om stans, retting og umiddelbar iverksetting

Departementet er enig med utvalget i å videreføre reglene om pålegg, retting og umiddelbar iverksetting i mineralloven av 2009 §§ 62 og 63. Utvalget har foreslått mindre justeringer i innholdet til bestemmelsene, hvor reglene om stans, retting og umiddelbar iverksetting er slått sammen i én bestemmelse. Se utvalgets lovforslag § 11-1. Departementet vurderer dette som en hensiktsmessig løsning, ettersom reglene om stans, retting og umiddelbar iverksetting henger nøye sammen. Departementet har heller ikke mottatt noen høringsinnspill som er kritiske til lovforslaget. På dette grunnlag foreslår departementet å videreføre gjeldende rett, i tråd med utvalgets forslag.

Se lovforslaget § 11-1 og merknad til § 11-1.

18.4.2 Endring og tilbakekall av tillatelse

Departementet ser heller ikke grunn til å foreslå materielle endringer i reglene om endring og tilbakekall i mineralloven av 2009 § 65. Utvalget har i sitt lovforslag fjernet henvisningen til å endre eller trekke tilbake tillatelser som følge av uriktige og ufullstendige opplysninger og ved bortfall av vesentlige forutsetninger som lå til grunn for tillatelsen, jf. mineralloven av 2009 § 65 første ledd bokstav c og d. Forslaget støttes av DMF, som mener at de to alternativene omfattes av omgjøringsreglene i forvaltningsloven. Departementet er enig i at en tillatelse som gis på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger om forhold av vesentlig betydning vil anses ugyldig og dermed kunne trekkes tilbake etter forvaltningslovens regler. Henvisningen til dette alternativet vil derfor kunne fjernes fra lovforslaget uten at adgangen til å endre eller trekke tilbake tillatelser innskrenkes sammenlignet med gjeldende rett.

Etter departementets syn er det mindre opplagt at forvaltningslovens og ulovfestede omgjøringsregler også omfatter tilfeller hvor vesentlige forutsetninger for en tillatelse faller bort. Departementet kan ikke se at utvalget har vurdert om slike tilfeller vil dekkes av forvaltningslovens eller andre ulovfestede omgjøringsregler, utover å konstatere at også dette vil være en ugyldighetsgrunn. For å unngå at reglene i ny minerallov potensielt gir en snevrere omgjøringsadgang enn § 65 i mineralloven av 2009, foreslår departementet at henvisningen til bortfall av vesentlige forutsetninger i § 65 første ledd bokstav d videreføres i ny minerallov.

Utvalget foreslår også å endre ordlyden i mineralloven av 2009 § 65 første ledd bokstav a, fra «grov» til «alvorlig» overtredelse. Se utvalgets lovforslag § 11-2 første ledd bokstav a. Endringen innebærer at terskelen for å endre eller kalle tilbake tillatelser på dette grunnlaget senkes noe sammenlignet med mineralloven av 2009. Departementet vurderer imidlertid at endringen vil være marginal, og at begrepet «alvorlig» fremstår som en mer anvendbar angivelse av terskelen. Alternativet vil dessuten bare ha selvstendig betydning i de tilfeller det ikke er gitt pålegg etter lovforslaget § 11-2 første ledd bokstav b. Sett i lys av at det heller ikke har kommet noen merknader til utvalgets forslag, foreslår departementet å endre ordlyden i tråd med utvalgets lovforslag.

Et særskilt spørsmål er om tilbakekall av tillatelse etter mineralloven er å anse som et administrativt rettighetstap etter forvaltningsloven § 45, med de følger dette får for hvilke formelle krav som stilles til lovhjemmelen og hvilke saksbehandlingsregler som må overholdes. I utgangspunktet vil tilbaketrekking av en offentlig tillatelse på det grunnlag at den som har tillatelsen ikke er skikket eller egnet til å inneha en stilling eller til å drive en virksomhet eller aktivitet som bygger på tillatelser, ikke være straff etter EMK, jf. Prop. 62 L (2015–2016) kapittel 14.2.2. Forslaget til ny minerallov har til formål at tiltakshaver skal utøve større kontroll av egen virksomhet (internkontroll), fremfor utstrakt bruk av tilsyn og ekstern kontroll. Dette innebærer at det stilles høye krav til tiltakshaverens egnethet. I den grad det forekommer overtredelser eller tiltakshaver ikke etterkommer pålegg fra ansvarlige myndigheter, vil dette være forhold som tilsier at tiltakshaver eller rettighetshaver ikke er skikket eller egnet til å utøve virksomhet i tråd med de kravene som følger av mineralloven. Etter departementets vurdering vil derfor ikke vedtak om tilbakekall av tillatelse etter mineralloven anses som administrative rettighetstap etter forvaltningsloven § 45.

Se lovforslaget § 11-2 og merknad til § 11-2.

18.4.3 Tvangsmulkt

Departementet vurderer at reglene om tvangsmulkt i mineralloven av 2009 § 66 bør videreføres i ny minerallov, i tråd med utvalgets lovforslag. Den eneste forskjellen fra mineralloven av 2009 er at hjemmelen til å gi forskrift om tvangsmulkt følger av en egen forskriftshjemmel i ny § 11-5 bokstav b, og ikke av selve bestemmelsen om tvangsmulkt i ny § 11-3. Nærmere regler om tvangsmulktens størrelse og varighet kan fastsettes i forskrift, jf. lovforslaget § 11-5 bokstav b.

Se lovforslaget § 11-3 og merknad til § 11-3.

18.4.4 Overtredelsesgebyr

Departementet foreslår å gjøre enkelte endringer fra reglene om overtredelsesgebyr i mineralloven av 2009 § 67.

Departementet er for det første enig med utvalget i at bestemmelsen i ny minerallov bør presisere hvilke overtredelser som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og EMK artikkel 7 krever at bestemmelser som hjemler ileggelse av administrative sanksjoner må være tydelige og klare, slik at det er forutberegnelig når en sanksjon kan ilegges. Klarhetskravet innebærer at det må fremgå tydelig i loven hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til en sanksjon ved overtredelse, og hvilke foretak som det kan reageres mot.

For å sikre at reglene i ny minerallov ivaretar disse kravene, vurderer departementet at sanksjonshjemmelen i ny minerallov bør angi hvilke bestemmelser som kan gi grunnlag for ileggelse av overtredelsesgebyr. Reglene i mineralloven vil da følge samme systematikk som reglene om overtredelsesgebyr i forurensningsloven § 80, plan- og bygningsloven § 32-8 og konkurranseloven § 29. Etter departementets syn har utvalget fått med seg de relevante lovbruddene i opplistingen som følger av lovforslaget § 11-4 første ledd, og departementet foreslår derfor å legge denne til grunn i det endelige lovforslaget.

Dersom overtredelser av bestemmelser i forskrift skal kunne sanksjoneres, må loven selv gi hjemmel for det, jf. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3. For å unngå at mineralloven blir for omfattende, er det helt nødvendig at regelverket utfylles gjennom forskriftsbestemmelser. For flere av handlingene og unnlatelsene som kan gi grunnlag for overtredelsesgebyr etter mineralloven, gis det nærmere føringer i forskrift. Det kan også være aktuelt å innføre nye plikter i forskrift, hvor tilsynsmyndighetene da også bør ha adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved manglende etterlevelse. Departementet vurderer derfor at mineralloven bør gi hjemmel for tilsynsmyndighetene til å ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av forskriftsbestemmelser, i tråd med utvalgets lovforslag § 11-4 andre ledd. Det er imidlertid en forutsetning at det da går tydelig frem av forskriftsbestemmelsene at overtredelse kan føre til ileggelse av overtredelsesgebyr, jf. NOU 2003: 15 punkt 12.3.1.

Etter endringer i forvaltningsloven i Prop. 81 L (2021–2022) følger det nå av § 46 første ledd at skyldkravet ved ileggelse av administrativ sanksjon overfor et foretak er uaktsomhet, med mindre annet er bestemt. Dette innebærer at den eller de som handler på vegne av foretaket må utvise alminnelig uaktsomhet eller forsett for at foretaket skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. I særlovgivningen kan det oppstilles strengere krav til skyld enn det som følger av forvaltningslovens regler, men da på grunnlag av en konkret vurdering av om et slikt ansvar vil ligge innenfor de rammene som følger av EMK, jf. Prop. 81 L (2021–2022) kapittel 10 merknader til § 46.

Det følger av § 67 første ledd tredje punktum i mineralloven av 2009 at et foretak ikke kan ilegges overtredelsesgebyr «dersom overtredelsen skyldes forhold utenfor foretakets kontroll». Fysiske personer kan bare ilegges overtredelsesgebyr for forsettlige eller uaktsomme overtredelser, jf. § 67 første ledd andre punktum. I vurderingen av om gebyr skal ilegges skal det blant annet legges vekt på hvor alvorlig overtredelsen er og graden av skyld, jf. § 67 andre ledd. Tilsvarende formuleringer er anvendt i utvalgets lovforslag § 11-4 tredje og fjerde ledd. Etter departementets syn bør reglene i ny minerallov angi skyldkravet for foretak på samme måte som i forvaltningsloven § 46 første ledd. Dette for å unngå uklarheter om hvorvidt ny minerallov opererer med et annet skyldkrav enn forvaltningsloven. At skyldkravet skal være det samme som i forvaltningsloven er også presisert i merknadene til lovforslaget § 11-4 tredje ledd.

Utvalget har også foreslått en ny regel i § 11-4 femte ledd om at mineralmyndighetene skal kunne kreve overtredelsesgebyr fra morselskap i konsern. Som begrunnelse for lovforslaget viser utvalget til at det er innført en tilsvarende bestemmelse i akvakulturloven § 30 tredje ledd, som etablerer et subsidiært ansvar for morselskapet der det ansvarlige foretaket inngår i et konsern. Departementet har forståelse for hensynene bak lovforslaget, men vurderer at det ikke bør innføres en tilsvarende regel på minerallovens område. Slik også utvalget legger til grunn er den klare hovedregelen at overtredelsesgebyret skal inndrives fra overtrederen. En regel som åpner for å rette gebyret mot morselskapet i et konsern, og hvor det hverken er en forutsetning at datterselskapet er insolvent eller at alle utveier er forsøkt hos overtrederen, vil kunne føre til en praksis hvor det er morselskapet som ofte blir ilagt gebyret. Departementet viser til at et morselskap ikke behøver å eie alle aksjene eller ha fullstendig beslutningsmyndighet på tvers av underliggende selskaper for å defineres som et morselskap. Etter departementets syn bør man derfor være varsom med å innføre regler som åpner for å ilegge overtredelsesgebyr ovenfor morselskap til overtrederen. Utvalgets lovforslag § 11-4 femte ledd er derfor tatt ut fra departementets lovforslag.

Til slutt foreslår utvalget at det innføres en bestemmelse om foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr, se lovforslaget § 11-4 åttende ledd. En slik regel følger ikke av § 67 i mineralloven av 2009. Ifølge utvalget bør adgangen til å ilegge gebyr foreldes to år etter at overtredelsen har opphørt, med mindre tilsynsmyndigheten innen denne fristen gir forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr. Departementet er enig med utvalget i at det ut fra hensynet til forutsigbarhet og effektiv ressursbruk i forvaltningen bør innføres regler om en endelig frist for å ilegge overtredelsesgebyr. Dette er også vanlig i de fleste sektorlover som gir hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr (se for eksempel konkurranseloven § 29 fjerde ledd, akvakulturloven § 30 sjette ledd og personopplysningsloven § 28).

Departementet har imidlertid et annet syn enn utvalget når det gjelder foreldelsesfristens varighet. På minerallovens område ilegges overtredelsesgebyr i hovedsak i de tilfeller der det er tatt ut masser uten nødvendig konsesjon. DMF har forklart at slike overtredelser enten avdekkes i forbindelse med direktoratets tilsynsvirksomhet, eller ved at DMF mottar tips om potensielt ulovlige uttak. I begge tilfeller er det en risiko for at overtredelsen først avdekkes en god stund etter at det ulovlige uttaket har opphørt. Departementet vurderer at reglene om foreldelse i ny minerallov bør ta hensyn til disse tilfellene, og anser derfor en foreldelsesfrist på to år som for kort. For å sikre at tilsynsmyndighetene gis anledning til å ilegge gebyr også der overtredelsen avdekkes etter noen tid, foreslår departementet derfor at fristen settes til fem år. Etter departementets syn vil næringens behov for forutsigbarhet være tilstrekkelig ivaretatt også ved en slik foreldelsesfrist. Departementet viser til at dette også er tilsvarende foreldelsesfrist som i personopplysningsloven § 28 og for de fleste overtredelser i konkurranseloven § 29 fjerde ledd.

NHO skriver i sitt høringssvar at mineralloven bør inneholde en øvre ramme for overtredelsesgebyr. Departementet viser her til at dette er noe som må vurderes ved utarbeidelse av forskrift om størrelsen på overtredelsesgebyret, jf. lovforslaget § 11-5 bokstav c.

Se lovforslaget til 11-4 og merknad til § 11-4.

19 Økonomiske og administrative konsekvenser

19.1 Økonomiske og administrative virkninger av loven som helhet

19.1.1 Innledning

Nærings- og fiskeridepartementets hovedmål for næringspolitikken er størst mulig samlet verdiskaping i norsk økonomi, noe som innebærer at all næringsvirksomhet må være sosialt, miljømessig og økonomisk bærekraftig og ikke gå ut over jordens tåleevne. Hovedmålet har vært inkludert i Minerallovutvalgets mandat, og har ligget til grunn for departementets arbeid med utformingen av forslaget til ny minerallov.

Departementet foreslår omfattende endringer sammenlignet med mineralloven av 2009. Overordnet tar lovforslaget sikte på å modernisere minerallovregelverket. Det innebærer blant annet å tydeliggjøre krav som stilles etter loven knyttet til blant annet saksbehandling, hensyn og utforming av søknader bedre enn i mineralloven av 2009. Det er også flere forslag til endringer for å tydeliggjøre forholdet til forskrift og hva det skal kunne gis regler om i forskrift. Dette er endringer som på sikt antas å legge til rette for en mer effektiv mineralforvaltning og et tydeligere og enklere tilgjengelig regelverk for næringsdrivende, på tross av at regelverket blir mer omfattende.

I dette kapittelet beskrives de antatte administrative og økonomiske virkninger av lovforslaget, med særlig vekt på beskrivelsen av virkningene for Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF).

19.1.2 Overordnete konsekvenser

I kapittel 1 videreføres i stor grad de overordnete bestemmelsene fra mineralloven av 2009, men med enkelte tillegg. Nytt hensyn om klima i § 1-1 om lovens formål vil kunne ha økonomiske og administrative konsekvenser. Det samme vil utvidelse av lovens virkeområde for å legge til rette for rapportering om masseuttak for virksomheter som ikke omfattes av mineralloven av 2009.

Lovens kapittel 2 etablerer en del generelle krav til all mineralvirksomhet. Disse kravene tilsvarer mange av kravene i mineralloven av 2009, som krav til bergfaglig forsvarlig drift, kompetanse og varsomhet, men er utformet på en mer overordnet måte. Dette innebærer at næringen selv får et større ansvar for å drive forsvarlig. Næringens internkontrollsystemer vil være viktige for å oppfylle kravene i lovens kapittel 2, og det forventes at de aktørene i mineralnæringen som i dag ikke har slike systemer, må bruke ressurser på å etablere gode internkontrollsystemer slik at kravene innfris. Samordningsplikten mellom myndighetene kan kreve noe økte ressurser i tidlige faser, men antas også å gi mer effektive prosesser samlet sett, og redusert risiko i prosessene.

Forslaget legger opp til endringer i forvaltningen av undersøkelsesretten ved at det kan søkes om større områder, prioritetssystemet avvikles og at det i større grad vurderes konkret om det er forhold i områdene det gis undersøkelsesrett til som tilsier at tillatelse ikke skal gis eller bør avgrenses. Dette vil samlet føre til økt arbeidsbyrde for tiltakshaverne og myndighetene, samt økt omfang av konsultasjoner for samiske rettighetshavere og Sametinget.

Forslaget inneholder mindre justeringer i reguleringen av driftsfasen, og tiltakshavere med driftskonsesjon vil ikke merke store endringer. Forslaget innebærer likevel at flere næringsaktører kan underlegges krav om driftskonsesjon og rapportering for uttatte masser. Det er lagt opp til at nærmere avgrensning av hvem som underlegges kravene, kan fastsettes i forskrift.

Det samlede vederlaget næringen må betale øker, siden det foreslås vederlag for statens mineraler for alle tradisjonelle samiske områder. I mineralloven av 2009 er dette begrenset til Finnmarkseiendommens grunn, og her er det i dag ikke utvinning av statens mineraler.

Ved at DMF kan gi tillatelse til ekspropriasjon både på undersøkelses- og utvinningsstadiet, vil saksmengden for DMF kunne øke noe. Samtidig skal ikke lenger departementet behandle slike søknader på utvinningsstadiet. Departementet som klageinstans antas å måtte bruke om lag samme mengde ressurser som i dag.

Departementet forventer at flere av forslagene gir samfunnsgevinster i form av mer effektiv og bedre koordinert offentlig saksbehandling, mens det vil medføre økte plikter for flere av aktørene i næringen.

Vellykket gjennomføring forutsetter at DMF har tilstrekkelige ressurser til veilednings- og tilsynsaktivitet og utvikler og etablerer gode og effektive digitale løsninger. Se egen omtale av DMFs ressursbehov i punkt 19.1.4.

19.1.3 Særlig om mineralforskriften og betydningen for økonomiske og administrative virkninger av ny minerallov

I forskrift til mineralloven vil det angis mer konkrete bestemmelser med betydning for hvordan loven praktisk skal følges opp. De praktiske løsningene som angis i forskrift vil ha stor betydning for de økonomiske og administrative virkningene av loven. I NOU 2022: 8 Ny minerallov ble det ikke utarbeidet utkast til forskrift, men det ble flere steder lagt inn betraktninger rundt utformingen av forskriften som indikerte på et overordnet nivå hvordan utvalget så for seg at ulike konkrete spørsmål kunne løses og ulike hensyn balanseres.

Utvalgets vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser var som følge av dette på flere områder nokså overordnet. I vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslagene som fremmes i denne lovproposisjonen vil det på samme måte være flere spørsmål som ikke vil la seg vurdere presist, siden det ikke er utarbeidet et utkast til forskrift. Det kan derfor ikke utelukkes at enkelte av forslagene kan medføre høyere eller lavere økonomiske og/eller administrative kostnader enn det som vurderes her.

Generelt er det grunn til å anta at risikoen er høyere for nye forslag som skiller seg fra mineralloven av 2009. Det vil særlig gjelde forslaget om rapporteringsplikt for aktører som ikke omfattes av mineralloven av 2009. Dette forslaget er i liten grad utredet, og det er derfor vanskelig å anslå både omfanget av rapporteringen, og hvilke og hvor mange bedrifter som vil omfattes.

Det er også usikkert hvilke økonomiske administrative konsekvenser flere andre nye forslag vil få, som ivaretakelse av nasjonal sikkerhet og rapportering av data og prøver.

19.1.4 Særlig om virkninger for Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard

For DMF vil lovforslaget samlet sett føre til et noe økt ressursbehov på lengre sikt. Dette innebærer behov for ressurser til å utvikle egne IT-systemer for å håndtere ny lov, og økte ressurser i en overgangsfase knyttet til implementering, etablering av rutiner, tolkning av lov med videre. Også Norges geologiske undersøkelse (NGU) vil i noen grad få behov for ressurser til å utvikle egne IT-systemer.

Om lag halvparten av økningen i det langsiktige behovet for kapasitet knytter seg til endringene i undersøkelsessystemet. DMF må behandle søknader om undersøkelsestillatelser også for industrimineraler og lette metaller. Antallet søknader antas å gå ned siden hver søknad kan dekke et større område, men behandlingen av søknadene blir mer omfattende og inkluderer høring og offentlig ettersyn. Innføringen av krav til årlig rapportering fra undersøkelsene vil også kreve ressurser. Det vil også bli behov for å bygge kompetanse som direktoratet ikke har i dag.

DMF har vurdert behovet for økt kapasitet på lang sikt og i overgangen til ny lov. Samlet virkning etter at loven er innført og implementeringsfasen er over er anslått av DMF til å være åtte årsverk årlig. DMF anslår videre at det i tillegg er behov for om lag 15 årsverk årlig i implementeringsfasen, i hovedtrekk til følgende:

To årsverk per år i en periode på to til tre år for å utvikle egne IT-systemer.

7-12 årsverk per år i tre år knyttet til implementering av loven – tolkning av loven inkludert arbeid med utforming av forskrifter (to årsverk) og veiledningsmateriell til mineralloven.

Behov for fire og et halvt årsverk per år knyttet til merarbeid i implementeringsperioden. Av dette er det vesentligste knyttet til oppfølging av overgangsbestemmelsene (ett og et halvt årsverk) og oppfølging av internkontroll og tilsyn (to årsverk).

DMF har i løpet av de siste ti årene fått økte bevilgninger og økt kapasitet og kompetanse. De oppgir likevel at de grunnet kapasitetsmangel i dag ikke følger opp alle deler av mineralloven på et nivå man på sikt bør kunne forvente, og at det er behov for en til dels betydelig styrking for å kunne følge opp mineralloven av 2009 på en god måte. Dette inngår i budsjett- og styringsdialogen mellom DMF og Nærings- og fiskeridepartementet. En eventuell økning vil vurderes og behandles i den ordinære budsjettprosessen.

Anslagene er usikre og avhenger blant annet av hvordan mineralforskriften utformes, og hvor raskt DMF greier å implementere den nye mineralloven og få på plass nødvendig kompetanse og utvikle systemer. Med tilstrekkelige ressurser som benyttes effektivt og riktig, kan man legge til rette for at implementeringen skjer på en måte som i stor grad realiserer de tilsiktede effektene med lovforslaget.

19.2 Innledende bestemmelser om formål, virkeområde, forholdet til annet regelverk og samordningskrav

19.2.1 Videreføringer og endringer

Flere av de innledende bestemmelsene i kapittel 1 i lovutkastet er langt på vei en videreføring av reglene i mineralloven av 2009 og forventes ikke å føre til administrative eller økonomiske konsekvenser. Dette gjelder bestemmelsene om lovens geografiske virkeområde (§ 1-3), retten til mineralforekomster (§ 1-6) og forholdet til annet regelverk, private rettigheter og folkeretten (§§ 1-4 og 1-5). Kapittel 1 inneholder en definisjonsbestemmelse som er ny (§ 1-7), men heller ikke denne vil føre til administrative eller økonomiske konsekvenser.

Bestemmelsene om lovens formål (§ 1-1), lovens saklige virkeområde (§ 1-2) og et nytt krav om å samordne saksbehandling (§ 1-8) inneholder utvidelser som vil eller kan få konsekvenser for både næringen, enkelte næringsaktører utenfor mineralnæringen og myndighetene. Disse konsekvensene gjennomgås direkte nedenfor.

19.2.2 Lovens formål og samordnet saksbehandling

Formålsbestemmelsen (§ 1-1) påvirker tolkningen av loven og vil være en retningslinje for vurderingene DMF skal gjøre i behandlingen av saker om tillatelse til mineralvirksomhet. Forslaget innebærer en presisering av bærekrafts- og ressursforvaltningsperspektivet. Dette gjør kravene til utredninger tydeligere, slik at det skapes større oppmerksomhet om og forventninger til at disse perspektivene ivaretas i behandlingen av mineralsaker. Angivelsen i formålsbestemmelsen om at det skal tas hensyn til klimaet er nytt. Dette vil trolig kreve at klima og klimavirkninger i større grad må vurderes eksplisitt i tillatelser og søknadsvurdering med videre noe som vil gi økt ressursbruk hos næringen og behov for økt kompetanse og kapasitet hos mineralmyndighetene knyttet til dokumentasjon av klimapåvirkning. I hvilket omfang det er aktuelt å stille konkrete klimakrav til mineralaktivitet vil delvis avhenge av om dette adresseres i forskrift.

Kravet om at myndighetene skal samordne søknadsbehandlingen etter § 1-8 kan kreve en viss ressursbruk hos de relevante myndighetene, men vil samtidig kunne gi en lavere ressursbruk samlet sett ved at saksbehandlingsgrunnlaget forbedres gjennom en tidlig samordning. Prosessen for den som søker om en tillatelse til et mineralprosjekt, vil i en del tilfeller bli mer forutsigbar og mindre ressurskrevende som følge av samordningsforslaget. Dette vil virke positivt for næringsaktørene.

19.2.3 Lovens saklige virkeområde

Forslaget utvider det saklige virkeområdet til loven på to områder sammenlignet med mineralloven av 2009:

For det første vil den nye mineralloven gjelde for mineralvirksomhet på etterlatte masser fra tidligere uttak av mineraler. Virkningen for den enkelte tiltakshaveren er at vedkommende må innrette seg på samme måte som andre tiltakshavere som utøver mineralvirksomhet. DMF vil trolig få en beskjeden økning i saksmengde.

For det andre foreslår departementet at uttak av mineraler som ikke reguleres av mineralloven av 2009 fordi de hovedsakelig tas ut som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut, likevel omfattes av enkelte bestemmelser i ny minerallov. Dette gjelder kravet til forsvarlig mineralvirksomhet og nødvendig kompetanse (§§ 2-1 og 2-2), og rapporteringsplikt om uttak (§ 7-4).

Endringsforslaget vil få konsekvenser for aktører som tidligere ikke har måttet forholde seg til minerallovens krav. Omfanget av slike aktører og slike uttak er ikke kjent, men det vil i tillegg til mange samferdselsprosjekter trolig kunne omfatte større byggeprosjekter og mye av tilretteleggingen av eiendommer for blant annet industri- og næringsformål og næringsparker. Det forventes ikke betydelige konsekvenser av kravet om å drive forsvarlig med nødvendig kompetanse fordi det må legges til grunn at de fleste næringsaktører allerede tilfredsstiller disse kravene. DMF kan stille krav om økonomisk sikkerhetsstillelse, noe som vil føre til økt ressursbruk og økte kostnader for dem det gjelder. DMFs oppfølging av bestemmelsene vil kreve noe økte ressurser. Det kan være et ekstra ressursbehov knyttet til dette i en implementeringsfase, siden reglene kan omfatte aktører som ikke kjenner og forholder seg til mineralloven fra tidligere.

Det er foreslått en ny bestemmelse om rapporteringsplikt i § 7-4 for uttak av masser som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet. Dette er omtalt nærmere under kapittel 7.

Utvidelse av virkeområdet for loven fører til noen flere oppgaver for DMF. Det blir trolig flere tiltakshavere som skal følges opp. Dette gjelder særlig knyttet til oppfølging av rapporteringsplikt for uttak (§ 7-4), jf. omtale under i punkt 19.8. Det vil etter de nye reglene kreves driftskonsesjon for uttak av etterlatte masser, men det er ikke kjente uttak fra slike masser i dag. Omfanget antas å være lite også i fremtiden. De økonomiske og administrative konsekvensene for DMF og næringslivet vurderes å være i utgangspunktet moderate.

DMF anslår at de vil ha et økt ressursbehov på om lag et halvt årsverk per år på lang sikt som følge av nye og endrede bestemmelser i kapittel 1.

19.3 Krav til mineralvirksomhet

19.3.1 Forsvarlig mineralvirksomhet, nødvendige kvalifikasjoner og dialog

Departementet samler i kapittel 2 bestemmelser om krav til mineralvirksomhet. Dagens bestemmelse om nødvendige kvalifikasjoner er videreført i to bestemmelser om henholdsvis krav til forsvarlig mineralvirksomhet og krav om kompetanse for å tilfredsstille forsvarlighetskravet (§§ 2-1 og 2-2).

Det innføres et nytt generelt forsvarlighetskrav som delvis samler tidligere krav i mineralloven av 2009. Det fremgår at mineralvirksomhet skal planlegges og gjennomføres på en slik måte at ulemper begrenses mest mulig innenfor hva som er praktisk og økonomisk forholdsmessig. Det kan ikke utelukkes at forslaget kan innebære en viss skjerping av dagens krav. Det vil blant annet avhenge av hvordan forslaget implementeres og praktiseres av DMF. Dertil kommer at virkeområdet for bestemmelsen inkluderer virksomheter som kun er underlagt rapporteringsplikt etter loven Bestemmelsen kan medføre økte økonomiske og administrative kostnader for tiltakshaver og DMF.

Det vil ikke lenger stilles krav om å ha en egen bergteknisk ansvarlig for alle uttak, men det forutsettes at forsvarlighet sikres gjennom at tiltakshaver skal sørge for at mineralvirksomheten utøves med den kompetansen som er nødvendig. Fjerning av krav om bergteknisk ansvarlig vil neppe innebære vesentlig reduserte kostnader for tiltakshaverne, da de trolig må bruke minst like mye ressurser på å oppfylle kravet til nødvendig kompetanse som de tidligere har benyttet til å oppfylle kravet om en bergteknisk ansvarlig. Større virksomheter med en bredere kompetanse vil trolig i mange tilfeller allerede oppfylle de foreslåtte kravene, mens mindre aktører med mer ensidig bergteknisk kompetanse kan stilles overfor noe økte krav og kostnader. DMF vil spare ressurser ved at saksbehandlingsoppgavene knyttet til ordningen med bergteknisk ansvarlig for uttakene og kompetansevurderingen i søknaden om driftskonsesjon vil falle bort.

Næringen kan få noe økt administrasjon for å tilpasse seg kravene, primært i en overgangsperiode. Dette som følge av forsvarlighetsnorm, kompetansekrav og krav om internkontroll. DMF må bruke ressurser på å veilede og føre tilsyn mens loven innføres, men på lengre sikt kommer regelverket til å styrke virksomhetenes eget arbeid med forsvarlighet og kan dermed effektivisere DMFs tilsynsarbeid.

Lovforslaget inneholder videre en ny plikt for tiltakshavere til å søke dialog med og informere dem som blir påvirket av mineralaktiviteten, herunder grunneiere, naboer og berørte bruksrettshavere, samt kommunen hvor det foregår eller planlegges mineralvirksomhet (§ 2-3). I noen tilfeller skal det gjennomføres årlige møter med berørte aktører. Denne plikten vil kreve noe økt ressursbruk hos tiltakshaverne som ikke allerede praktiserer dette, men omfanget antas å være beskjedent.

19.3.2 Plikt til å sikre, rydde opp, sette i stand og dekke kostnader

I forslaget til ny minerallov videreføres de generelle bestemmelsene om pliktene til å sikre, rydde opp og dekke kostnader fra mineralloven av 2009. Dette innebærer at tiltakshaver har plikt til å iverksette sikringstiltak slik at mineralvirksomheten ikke medfører fare for skade på mennesker, husdyr, tamrein eller eiendom, og gjelder også sikring mot fare som har oppstått fra tidligere aktiviteter. Dette innebærer ikke nye plikter, ut over at eiendom er tatt inn, og vil ikke medføre økte økonomiske eller administrative kostnader.

Plikten til å rydde opp etter mineralvirksomhet er presisert i lovforslaget. Grunnen skal settes i stand på en måte som ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne (§ 2-5). Dette er ikke noen stor endring fra gjeldende rett, men en presisering som klargjør ansvaret. For de fleste tiltakshavere antas det at forslaget ikke kommer til å ha virkninger av betydning.

Kravet i mineralloven av 2009 om å stille økonomisk sikkerhet for å gjennomføre sikrings-, oppryddings- og istandsettingstiltak foreslås videreført, ved at DMF kan pålegge tiltakshavere som gjennomfører undersøkelser etter § 4-3 å stille økonomisk sikkerhet. Departementet foreslår imidlertid å innføre et absolutt krav til økonomisk sikkerhet for tiltakshavere som foretar prøveuttak eller utvinning som krever driftskonsesjon. Sett i sammenheng med departementets forslag til innføring av undersøkelsesplan der det legges til grunn at flere forhold vurderes, innebærer det at DMF i større grad enn tidligere må ta stilling til om det skal kreves økonomisk sikkerhetsstillelse når det gis undersøkelsestillatelse. Det vil innebære noe økt ressursbruk hos DMF. Dette vil også gi økte kostnader for virksomhetene som må stille slik sikkerhet, blant annet fordi midlene de må sette av til økonomisk sikkerhet ikke kan anvendes til andre formål i denne perioden.

Sikkerhetsstillelsen knyttet til undersøkelsesaktivitet forutsettes å være på et beskjedent nivå siden den skal dekke mulige skader og behov for opprydning etter undersøkelsesaktivitet, som antas å ha et relativt lavt skadepotensial. DMF vil trolig kunne utforme en enkel beregningsmodell for størrelsen på sikkerhetsstillelsen som gjør det forutsigbart for tiltakshaverne og enkelt for DMF å administrere. DMF vil også måtte regne med et økt ressursbehov for å håndtere blant annet inn- og utbetalinger.

For tiltak med driftskonsesjon innebærer lovforslaget et krav om å stille økonomisk sikkerhet. Dette praktiseres også i dag under «kan-regelen». DMF viser til at det i dag stilles slikt krav i om lag 90 prosent av tilfeller av drift med driftskonsesjon. Forslaget antas derfor å innebære beskjedent økt ressursbehov for både næringen og DMF.

19.3.3 Mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder

Forslaget til bestemmelser i kapittel 2 som tar for seg mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder (§§ 2-7 og 2-8) inkluderer presiseringer av gjeldende rett som ikke går tydelig frem i mineralloven av 2009, og enkelte nye regler.

Den geografiske utvidelsen av virkeområdet for bestemmelsene som regulerer samiske rettigheter og interesser i lovforslaget, fører til at bestemmelsene får virkning for flere søknader om mineralvirksomhet enn det som følger av mineralloven av 2009.

Det må regnes med en økning i antall konsultasjoner, på grunn av den geografiske utvidelsen av virkeområdet for bestemmelsene som regulerer samiske rettigheter og interesser i lovforslaget og fordi det også normalt skal konsulteres ved søknad om undersøkelsestillatelse. Dette vil kreve ressurser hos DMF, tiltakshaverne, berørte siidaer og Sametinget. Samtidig legger samordningsbestemmelsen (§ 2-8) opp til at konsultasjoner om ulike vedtak i samme sak skal samordnes så langt det lar seg gjøre.

Omfanget av konsultasjoner vil også avhenge av i hvilken utstrekning tiltakshavere og samiske rettighetshavere inngår private avtaler for å håndtere spørsmål knyttet til rettigheter, praktiske og økonomiske spørsmål ved mineralaktivitet.

DMF anslår at de vil ha et økt ressursbehov på om lag ett årsverk per år på lang sikt som følge av nye og endrede bestemmelser i kapittel 2.

19.4 Leting

Leteretten er regulert i kapittel 3. Den frie leteretten videreføres i lovforslaget (§ 3-1 første ledd), samtidig som forslaget innebærer plikt til å melde om leting i form av geofysiske og andre målinger av grunnen (§§ 3-2 andre ledd).

Plikten til å ved leting melde fra til distriktsstyret for reindriften, statsforvalter og Sametinget, innsnevres til å omfatte målinger fra luften, men utvides geografisk fra Finnmark til alle tradisjonelle samiske områder. Det innføres et nytt krav om at den som gjennomfører geofysiske målinger skal melde fra til DMF senest to uker før arbeidene settes i gang. Dette vil samlet sett gi noe, men begrenset økt rapporteringsbyrde for letere.

Det innføres også en plikt til rapportering av geofysiske målinger og resultatene fra dem for leter, jf. § 7-1. Dette vil gi noe økt rapporteringsbyrde for tiltakshaver og oppfølgingsbehov for DMF, tilsvarende som for rapportering under undersøkelsesfasen, og med en tilsvarende begrunnelse om å tilgjengeliggjøre resultater for eventuelle andre selskaper. Dette omtales under kapittel 7.

Innføringen vil kreve noe økt ressursbruk hos næringen. DMF anslår at nye og endrede bestemmelser i kapittel 3 vil gi uendret ressursbehov både på kort og lang sikt.

19.5 Undersøkelse og prøveuttak

Kapittel 4 om undersøkelse og prøveuttak inneholder vesentlige endringsforslag som vil gi konsekvenser for undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller (§§ 4-3 til 4-11). For undersøkelser av grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler og lette metaller videreføres dagens regler (§ 4-2). Reglene om prøveuttak er noe endret (§§ 4-13 til 4-19).

Lovforslaget inneholder en innføring av et krav om undersøkelsestillatelse for undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i etterlatte masser fra tidligere uttak av slike mineraler (§ 4-3).

Det forventes ikke en høy undersøkelsesaktivitet av etterlatte masser. Søknadsmengden for slike masser antas derfor å bli liten og vil ikke få vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser.

Det forventes heller ikke vesentlige konsekvenser av forslaget om å gi NGU en særskilt adgang i loven til å gjennomføre undersøkelser og kartlegging av mineraler uten samtykke fra grunneieren og de berørte rettighetshaverne (§ 4-12). Hoveddelen av NGUs kartleggingsaktiviteter foregår som leting og kartlegging fra luften. NGU pålegges å varsle DMF, grunneier og berørte bruksrettshavere. NGU praktiserer varsling av grunneiere og berørte bruksrettshavere i dag, så forslaget medfører begrensete konsekvenser for NGU.

Departementet foreslår å innføre en ny undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller som erstatter undersøkelsesrett til statens mineraler, og som legger til grunn utarbeidelse av en undersøkelsesplan. Som ledd i innføringen av en felles undersøkelsestillatelse vil det ikke lenger være krav om avtale med grunneieren for undersøkelser med sikte på utvinning av industrimineraler og lette metaller. Tiltakshaver må imidlertid uansett inngå avtale med grunneier om utvinning. Det vil i de fleste tilfeller være mest hensiktsmessig å inngå avtale før det er investert betydelige midler i prosjektet, for å ikke komme i en ugunstig forhandlingsposisjon om vederlag. Forslaget medfører derfor ikke i realiteten en nevneverdig forenkling for tiltakshaver.

Grunneier vil få en noe redusert råderett over egen eiendom for undersøkelser. Ettersom DMF i ny lov vil måtte behandle søknader om undersøkelsesrett for industrimineraler og lette metaller antas søknadsmengden og arbeidsmengden for DMF å kunne øke betydelig. Samtidig er det krevende å anslå, siden det ikke er kjent hvilket omfang undersøkelser etter industrimineraler har i dag. Det er trolig svært begrenset undersøkelsesaktivitet – om noe – rettet mot lette metaller. I den grad slike undersøkelser foretas er de trolig kombinert med undersøkelser etter statens mineraler.

Kravet om undersøkelsesplan krever en mer detaljert plan for undersøkelsene enn i dag (§ 4-6). Flere av kravene er nødvendige for å kunne dokumentere at undersøkelser gjennomføres på en måte som gir best forvaltning av den eksklusive retten til undersøkelser. Dette gjelder bokstav a til c og h. Det innføres et aktivitetskrav som forutsetning for å få forlenget en undersøkelsestillatelse og en årlig rapporteringsplikt (§§ 4-8 og 7-2).

Det innføres også krav om dokumentasjon av forhold i områdene det skal gis undersøkelsestillatelse i. Dette er nye plikter ut over reglene i mineralloven av 2009. Dette gjelder § 4-6 bokstav e til g. Særlig bokstav g om beskrivelse av virkning for kulturmiljø, andre næringer, naturmiljø og naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse vil kreve økt bruk av konsulenter og økt tids- og ressursbruk for tiltakshaverne.

Med nytt forslag til undersøkelsestillatelse legges det til grunn at tillatelsen vil være konsultasjonspliktig. Det vil medføre en økt ressursbruk for tiltakshavere knyttet til utredning jf. § 4-6 bokstav h og lengre saksbehandlingstid for behandlingen av undersøkelsestillatelser i tradisjonelle samiske områder.

I den grad dokumentasjon fra undersøkelsesplanen kan benyttes i søknad etter lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven) eller dispensasjon fra plan etter lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) kan dette i noen grad bidra til å redusere behovet for ressurser for tiltakshaver og kommunen i tillatelsesprosessen etter disse regelverkene.

For undersøkelser av industrimineraler og lette metaller, som tidligere bare var underlagt krav om avtale med grunneieren, foreslås de samme reglene som for statens mineraler. Dette er nytt. Direktoratet vil få en større arbeidsmengde som følge av at de også skal vurdere søknader om undersøkelsestillatelse for industrimineraler og lette metaller (§ 4-3). Søknadsbehandlingen blir også mer omfattende fordi det stilles strengere krav til dokumentasjon fra tiltakshaver og til vurdering fra DMF av undersøkelsesplanen enn for undersøkelsesretten etter mineralloven av 2009 (§ 4-4). Økt søknadsmengde vil gi et behov for å tilknytte seg personell med blant annet bergfaglig, juridisk og miljøfaglig kompetanse og vil gi økt ressursbehov hos DMF.

Totalt sett får tiltakshaverne en rekke nye plikter. Det åpnes i § 4-8 likevel også for en vesentlig utvidelse i den maksimale tiden det kan gis undersøkelsestillatelser fra maksimalt ti år (syv pluss tre) til 15 år. Tillatelsen innvilges for tre år av gangen. Det krever noe økte ressurser hos tiltakshaverne at de må søke om forlengelser oftere enn i dag, men samtidig kan de få en lengre undersøkelsesperiode og dermed muligheten til å foreta nødvendige undersøkelser i lengre tid, så lenge de har hatt tilfredsstillende aktivitet i området. Det praktiseres i dag ikke konsultasjon for undersøkelses- og utvinningsrett. Om konsultasjoner gjennomføres også for forlengelsene av undersøkelsestillatelse, vil det øke saksbehandlingstiden i tradisjonelle samiske områder og kreve oppdatert dokumentasjon av relevante forhold. Det vil trolig være nødvendig å oppdatere undersøkelsesplan i løpet av 15-årsperioden dersom det gis forlengelse, og dette vil kreve noe ressurser. Omfanget er uklart, men dersom det jevnlig kreves nye vurderinger i henhold til § 4-6 bokstav h, vil det medføre kostnader som kan være av betydning for selskapene. Berørte Siidaer og Sametinget vil kunne få tilbud om konsultasjon i flere saker, og i den grad de ønsker å benytte seg av konsultasjoner vil det kunne gi økt ressursbruk.

Den årlige rapporteringsplikten (§ 7-2) pålegger undersøkerne noe økt ressursbruk. Det forventes at slik rapportering kan foregå på en forholdsvis enkel og standardisert måte, men vil likevel kreve en viss ressursbruk.

Mineralloven av 2009 sitt system med overlappende undersøkelsesretter er ikke videreført i lovforslaget, og det er lagt opp til at områdene som det gis undersøkelsestillatelse til, kan avgrenses fleksibelt og uten krav til rette linjer og så videre (§§ 4-3 femte ledd og 4-11). DMF får noe redusert ressursbruk siden de ikke trenger å forvalte dagens prioritetssystem. Dette gjør også rettighetssituasjonen mer oversiktlig for undersøkerne.

Det nye kravet om plan for prøveuttak (§ 4-15) vil trolig medføre en ressursbruk for næringen og DMF som er sammenlignbar med, men trolig noe høyere enn for undersøkelsestillatelse. Det kreves likevel allerede i dag at tiltakshaveren beskriver i søknaden hvordan prøveuttaket skal foregå, selv om kravene er mindre eksplisitte i mineralloven av 2009. Det antas derfor at det kan være en beskjeden økning i kravene til utredning, og at dette vil gi en liten økning i økonomiske og administrative virkninger for tiltakshaver og DMF. Det er få søknader om prøveuttak og derfor liten samlet virkning.

DMF anslår at de vil ha et økt ressursbehov på om lag fire årsverk per år på lang sikt, i tillegg til ett årsverk i overgangsfasen på fem år, som følge av nye og endrede bestemmelser i kapittel 4. Ressursbruken er særlig knyttet til at flere forhold skal vurderes i undersøkelsesplanen, at industrimineraler og lette metaller skal omfattes, at søknader skal sendes på høring, og håndtering av konsultasjoner i tradisjonelle samiske områder.

19.6 Utvinningsrett til mineraler

Kapittel 5 om utvinningsrett gir bestemmelser om muligheten til å gi utvinningsrett og innholdet i den for både statens og grunneiers mineraler. For utvinningsrett videreføres i hovedsak reglene i mineralloven av 2009 om avtale for grunneiers mineraler og reglene om at staten tildeler utvinningsrett for statens mineraler (§§ 5-1 og 5-2), men slik at staten også tildeler slik utvinningsrett for industrimineraler og lette metaller. Det er også foreslått endringer der statens mineraler og grunneiers mineraler inngår i samme forekomst, og det kan være aktuelt å utvinne og utnytte både statens og grunneiers mineraler (§ 5-4).

Samordnet utvinning er et verktøy som kan benyttes av mineralmyndigheten for å nå mål knyttet til ressursforvaltning, kostnader eller naturmiljøet der dette er klart rasjonelt og er ment brukt der det er en samfunnsmessig gevinst. Bestemmelsen vil kreve saksbehandling hos DMF som direktoratet ikke er pålagt i dag (§ 5-4). Dette kan gi noe økt ressursbehov i sakene det gjelder, men det vil trolig være få tilfeller. Totalt sett forventes det ikke noen vesentlige endringer i DMFs ressursbehov som følge av forslaget.

Ved utvinning av statens og grunneiers mineraler fra samme forekomst styrkes grunneierens posisjon og grunnlag for å forhandle om vederlag. Etter mineralloven av 2009 må det være «åpenbart» at grunneiers mineraler kan utnyttes selvstendig for at grunneieren kan komme i en forhandlingsposisjon om vederlag, mens det nye forslaget likestiller statens og grunneiers mineraler, og forventes å øke grunneiervederlag på bekostning av tiltakshaver. Endringene vil ikke gi vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for DMF, men en tydeligere rettstilstand kan spare tiltakshavere, grunneiere og DMF for ressurser knyttet til prosess i de aktuelle sakene. Det har ikke vært mange slike saker, men det kan forventes at antallet øker over tid ettersom behovet og prisene for flere mineraler har økt, noe som gjør utvinning på tvers av mineralkategoriene mer aktuelt.

DMF anslår at de vil ha et økt ressursbehov på om lag ett årsverk per år på lang sikt som følge av nye og endrede bestemmelser i kapittel 5.

19.7 Drift av mineraluttak

Departementet foreslår i kapittel 6 bestemmelser om regulering av driftsfasen i et mineralprosjekt. Reglene viderefører i stor grad reglene i mineralloven av 2009, men bestemmelsene er mer presise og fastsetter mer detaljerte krav til driftskonsesjonen, til søknadens innhold (§§ 6-3 og 6-4) og driftsplanen (§ 6-5). Dette kan føre til at færre søknader må returneres til søker for ytterligere utfylling og dermed gi noe redusert ressursbruk både hos søker og hos DMF. Sammen med klargjøringen av bærekrafts- og klimaperspektivet i formålsparagrafen (§ 1-1) og kravet til å utøve mineralvirksomhet på en forsvarlig måte (§ 2-1), kan presiseringene medføre noe strengere krav for aktørene i næringen som ikke allerede driver innenfor disse rammene.

Det er foreslått flere endringer som til sammen fører til skjerpede formelle krav til drift av mineraluttak, blant annet at DMF kan kreve at driftsplanen revideres etter fem år. Dette kan påføre næringen noe økte kostnader. Hvor store kostnader det vil være snakk om, vil avhenge både av hvordan reglene om revisjon av driftsplan og driftskonsesjon, og krav til metoder og teknologi praktiseres av mineralmyndighetene, og av hvordan næringen selv arbeider. De som uansett bruker de beste tilgjengelige metodene og den beste tilgjengelige teknologien, vil ikke få strengere krav. Bedrifter som i dag har liten bevissthet om slike spørsmål, vil få størst økning i kostnader. Praksis i dag er at en godt fungerende driftsplan ikke trenger så hyppige oppdateringer som hvert femte år, så det er lite trolig at dette vil være et fremtidig krav til driftsplaner generelt.

Muligheten til å kreve revisjon av driftsplanen hvert femte år vil derfor ikke i seg selv medføre økt ressursbruk hos DMF. Det forutsettes imidlertid allerede i dag at bedriftene til enhver tid skal ha en oppdatert driftsplan som samsvarer med den faktiske driften. For bedrifter som følger dagens regler, skal konsekvensene være moderate.

Forslaget om at DMF ikke kan gi driftskonsesjon før utvinningsområdet er avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven (§ 6-3), bidrar til klarhet for behandlingen av søknader om driftskonsesjon. Dette vil redusere ressursbehovet hos DMF dersom det reduserer antallet mangelfulle søknader som kommer til behandling. Ved at reguleringsplanprosessen, som kan inneholde konsekvensutredning, kommer først, kan tiltakshaverens risiko for å bli pålagt krav om tilleggsutredninger eller -vurderinger reduseres, hvis det er spørsmål som belyses i underlaget til reguleringsplanen, eller hvis kommunens behandling av reguleringsplanen har endret forutsetningene for søknaden om driftskonsesjon. Samtidig reduserer forslaget tiltakshaverens fleksibilitet noe, men formuleringen åpner samtidig for at behandlingen av en søknad om driftskonsesjon kan starte før reguleringsvedtaket der det ligger til rette for det.

Kravene til søknader om driftskonsesjon videreføres i hovedsak. Kravene i mineralforskriften til mineralloven av 2009 om at uttak av mineralske ressurser skal ha en bergteknisk ansvarlig, erstattes av et generelt kompetansekrav. Selskapene skal dokumentere at de har nødvendig kompetanse i søknad om prøveuttak og driftskonsesjon. Dette vil gi økt dokumentasjonsbehov for selskapene og økt ressursbruk hos DMF knyttet til søknadsbehandling, men mindre ressursbruk i DMF knyttet til godkjenning og vurdering av bergtekniske ansvarlige sammenlignet med dagens krav. Den samlete ressursbruken i DMF antas å øke noe.

Forslaget om å pålegge myndighetene en samordningsplikt etter lovforslaget § 1-8 vil bidra i samme retning. Slik samordning kan kreve noe økt ressursbruk hos myndighetene, spesielt i starten av et mineralprosjekt.

Krav om at DMF skal gjennomføre avslutningskontroll ved avslutning av drift som krever driftskonsesjon, er nytt (§ 6-10). Gjennom tilsynsplikten kan DMF gjennomføre tilsvarende avslutningskontroll etter dagens minerallov, men det er ikke praktisert i utstrakt grad. DMF får plikt til å gjennomføre slik kontroll, men dette krever ikke nødvendigvis fysisk kontroll. Forslaget forutsetter noe økt ressursbruk hos DMF sammenlignet med dagens beskjedne omfang av tilsyn. Utformingen av kravene i forskrift vil ha mye å si for hvor stort ressursbehov kravet vil utløse hos DMF. Tiltakshavere og andre vil ikke få økte kostnader knyttet til forslaget, med mindre kontrollen avdekker regelbrudd eller ikke tilfredsstillende avslutning som ellers ikke ville blitt avdekket.

DMF anslår et økt ressursbehov på 0,7 årsverk per år på lang sikt som følge av nye og endrede bestemmelser i kapittel 6.

19.8 Rapportering og forvaltning av opplysninger og materiale

Kapittel 7 om rapportering og forvaltning av opplysninger er nytt og samler reglene om rapportering i mineralloven av 2009 og innfører nye rapporteringskrav. Formålet med rapporteringsbestemmelsene er å sikre at data og prøver fra private selskaper samles inn og gjøres tilgjengelig for offentligheten og andre lete- og undersøkelsesselskaper når tillatelsene utløper.

Forslaget innebærer at det skal rapporteres fra målinger fra luften gjennomført under leteretten, jf. § 7-1. Dette vil føre til at flere enn i dag vil få en lovpålagt rapporteringsplikt, men rapporteringen forventes samtidig å kunne gjennomføres enkelt. Det antas videre at omfanget av geofysisk måling under leteretten er begrenset, og at de fleste letebedrifter primært vil gjennomføre kostbare målinger når de har en eksklusiv rett til undersøkelser i et område.

Økt rapporteringsfrekvens og krav om rapportering fra undersøkelser av industrimineraler og lette metaller, i tillegg til undersøkelser av statens mineraler vil øke virksomhetenes kostnader knyttet til rapportering noe. I hovedsak antas de administrative kostnadene å være beskjedne. Utformingen av forskrift og rapporteringssystem vil likevel ha betydning for hvor store administrative kostnader rapporteringsplikten gir for bedriftene. Forslaget vil også bidra til at data og prøver samles inn mer systematisk og bedrer derfor tilgangen til geologisk informasjon, noe som vil bidra til å øke antallet leteselskaper som starter prosjekter i Norge.

Lovforslaget inneholder også en rapporteringsplikt for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i å tilrettelegge for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut dersom uttaket overstiger 5000 m³. Innholdet i rapporteringen og avgrensninger knyttet til hvor mange virksomheter som omfattes av plikten vil fastsettes i forskrift. Det er ikke kjent hvor mange uttak eller virksomheter som vil omfattes av rapporteringsplikten. Det er derfor usikkert hvor store økonomiske og administrative konsekvenser forslaget vil få. Den økonomiske og administrative virkningen av forslaget for næringslivet kan potensielt være betydelig, dersom mange bedrifter ender opp med å omfattes av rapporteringsplikten og dersom rapporteringen krever ressurser til innhenting eller sammenstilling av informasjon.

DMF og NGU forvalter begge geologisk informasjon som er relevant for mineralvirksomhet, og det er behov for at etatene kan utveksle geologisk informasjon mest mulig sømløst. Det forutsettes i forslaget at DMF, som mottar rapporteringen fra tiltakshavere, samarbeider med NGU på en hensiktsmessig måte om forvaltningen av data. Det kan kreve noen ressurser hos etatene til videreutvikling av eksisterende IT-systemer. Det foreslås innført bestemmelser om taushetsplikt som i seg selv ikke vil medføre økte administrative kostnader på lengre sikt, men som kan kreve utvikling av digitale løsninger hos DMF og NGU knyttet til implementeringen (§§ 7-1 til 7-4). Med det nye lovforslaget vil informasjon om geologiske forhold innrapportert under §§ 7-1 og 7-2 automatisk være underlagt taushetsplikt (§ 7-7). Dermed vil DMF få noe mindre ressursbruk knyttet til vurderinger om hvorvidt vilkårene for taushetsplikt etter forvaltningsloven er oppfylt som i dag. Samlet samfunnsnytte ved innføringen av rapporteringsbestemmelsene antas å være klart positiv.

DMF anslår at de vil ha et økt ressursbehov på om lag et halvt årsverk per år på lang sikt som følge av nye og endrede bestemmelser i kapittel 7.

19.9 Internkontroll og tilsyn

I lovutkastets kapittel 8 foreslår departementet bestemmelser om internkontroll og tilsyn. Innholdet i bestemmelsene er i stor grad en videreføring av reglene i mineralloven av 2009. Oppfølging av ny minerallov, på nivå med det som gjøres i dag, vil neppe gi økt ressursbruk fra DMFs side. For å utløse de antatte positive langtidseffektene av internkontrollregelverket, inkludert ressursbesparelser på sikt, må DMF bruke mer ressurser på oppfølging av loven i en overgangsfase. Både næringen og mineralmyndighetene må regne med økt ressursbruk knyttet til implementeringen.

Kravet om internkontroll må presiseres i forskrift, og utformingen kan få betydning for ressursbruken hos DMF og tiltakshaverne. Samtidig som oppfølging av kravet om internkontroll vil kreve ressurser hos tiltakshavere som ikke har slike systemer i dag, er intensjonen at etableringen av internkontroll på lengre sikt skal bidra til å forebygge uønskede hendelser og dermed redusere kostnader hos virksomhetene og effektivisere DMFs oppfølging av virksomhetene.

DMF anslår at forslaget ikke vil gi økt ressursbehov på lang sikt, med at det vil kreves ressurser, anslagsvis to årsverk per år i en overgangsfase på fem år, som følge av nye og endrede bestemmelser i kapittel 8.

19.10 Ekspropriasjon

I hovedsak videreføres tidligere regler for ekspropriasjon fra mineralloven av 2009. Reglene om ekspropriasjon i kapittel 9 inneholder likevel enkelte forslag som gir administrative og økonomiske konsekvenser:

Det er få ekspropriasjonssaker etter mineralloven av 2009. Lang saksbehandlingstid og relativt høye kostnader for eksproprianten, som må dekke motpartens sakskostnader, er trolig viktige årsaker, særlig for undersøkelsesrett. Det er usikkert hvor stor rolle ekspropriasjonsinstituttet ved mineralvirksomhet vil få med det nye lovforslaget.

Departementet foreslår å flytte myndigheten til å gi ekspropriasjonstillatelse for utvinning fra departementet til DMF (§§ 9-1). Dette medfører at klagesaker for ekspropriasjon ikke lenger avgjøres av Kongen i statsråd. Med dette får DMF noe økt ressursbehov for å behandle ekspropriasjonstillatelser, mens departementet får tilsvarende mindre ressursbehov. Dette utgjør imidlertid få saker. Det forventes ikke at endringen i hvilken myndighet som har ekspropriasjonsmyndighet, vil ha konsekvenser for den som får ekspropriasjonstillatelse (ekspropriant) eller den det eksproprieres fra (ekspropriat).

En ny regel om justering i erstatningsbeløp fastsatt ved skjønn jf. § 9-3 fjerde ledd antas å ikke ha vesentlige konsekvenser ut over å gi mer rimelige erstatningsbeløp dersom priser endres over tid og bidrar til å redusere risiko for både ekspropriat og ekspropriant.

DMF anslår at nye og endrede bestemmelser i kapittel 9 vil gi uendret ressursbehov både på kort og lang sikt.

19.11 Gebyrer, vederlag og skjønn

Det er i utgangspunktet ikke foreslått endringer i reglene for gebyrer og vederlag i lovforslaget kapittel 10, med unntak av forslaget om vederlag ved mineralutvinning i tradisjonelle samiske områder (vederlag til berørte samiske rettighetshavere, § 10-8). Vederlaget fastsettes av Stortinget i de årlige skatte- og avgiftsvedtakene.

Endringene i vederlaget til rettighetshaverne vil inntreffer når overgangsordningen på fem år utløper.

Forslaget til bestemmelse om vederlag til berørte samiske rettighetshavere ved utvinning av statens mineraler gjelder i alle tradisjonelle samiske områder. Avgrensningen i mineralloven av 2009 til Finnmarkseiendommen videreføres ikke, og det kan derfor kreves vederlag i flere områder og for flere uttak enn i dag. Dette gir økte kostnader for tiltakshaverne som omfattes, og berørte rettighetshavere får vederlag om følge av utvidelsen. Det er i hovedsak snakk om en omfordeling fra tiltakshavere og Finnmarkseiendommen til berørte rettighetshavere.

Det er i dag kun én aktør som utvinner statens mineraler i tradisjonelle samiske områder, Rana Gruber. Beregnet årlig vederlag for denne bedriften basert på 2023-omsetning og dagens sats er om lag 5 millioner kroner. Det er to andre selskaper i det tradisjonelle samiske området som per i dag har driftskonsesjon for statens mineraler, men som ikke er i drift: Nussir ASA og Sydvaranger Mining. Dersom de to selskapene gjenåpnes, kan det samlet gi et vederlag på minst 5 millioner kroner med dagens vederlagssats. Sydvaranger har ikke tidligere vært omfattet av disse reglene, siden de ikke har hatt virksomhet på Finnmarkseiendommens grunn. Det er i overgangsbestemmelsene til loven gitt mulighet til å ilegge avgiften for igangværende drift fem år etter lovens ikrafttredelse. Vederlagssatsen og samlet nivå på vederlaget avhenger av Stortingets årlige vedtak.

Det forventes ikke at DMF får økt ressursbehov som følge av forslaget om vederlag til berørte samiske rettighetshavere.

DMF anslår at nye og endrede bestemmelser i kapittel 10 vil gi uendret ressursbehov både på kort og lang sikt.

19.12 Forvaltningstiltak og administrative sanksjoner

Kapittel 11 i lovforslaget om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner viderefører i det vesentlige dagens regler. Det er trolig bare forslaget om foreldelsesfrist for å ilegge overtredelsesgebyr (§ 11-4 sjette ledd) som kan gi konsekvenser. De økonomiske og administrative virkningene av forslaget anses å være små.

Foreldelsesfristen kan føre til reduserte gebyrinntekter for staten. Samtidig unngår DMF å bruke mye ressurser på eventuelle saker om overtredelsesgebyr der overtredelsen har opphørt for lenge siden og det kan være vanskelig å kartlegge forholdene som kan ha medført lovbrudd langt tilbake i tid.

DMF anslår at nye og endrede bestemmelser i kapittel 11 vil gi uendret ressursbehov både på kort og lang sikt.

19.13 Ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser

Forslagene til overgangsbestemmelser i kapittel 12 er utformet med formål om å minimere de negative administrative og økonomiske konsekvensene knyttet til implementeringen av lovforslaget.

Overgangsordningen på tre år for kravet om undersøkelsesplan og årlig rapportering (§ 12-2 bokstav b og f) er foreslått slik at DMF har tid til å etablere nødvendige systemer og veiledningsmateriell.

Fleksibiliteten i § 12-2 bokstav g og h om tidspunktet for å stille krav om driftskonsesjon for virksomheter som har tillatelse etter eldre lovverk, gjør at dette kan planlegges og iverksettes slik at DMF unngår å få mange søknader om driftskonsesjon inn til behandling samtidig. Dette ville gitt kapasitetsutfordringer hos DMF. Fleksibiliteten gjør også at tiltakshaverne ikke kommer i en situasjon der virksomheten må stanse opp i påvente av nødvendige tillatelser.

DMF anslår at forslaget vil gi en ubetydelig økning i ressursbehovet på lang sikt, med at det vil kreves ressurser, anslagsvis halvannet årsverk per år i en overgangsfase på fem år, som følge av nye og endrede bestemmelser i kapittel 12.

20 Ikrafttredelses- og overgangsregler

20.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at de generelle reglene om mineralvirksomhet i lovforslaget skal gjelde alle som driver mineralvirksomhet, også mineralvirksomhet som har startet opp før loven trer i kraft. I tillegg foreslår utvalget at det fastsettes noen bestemte overgangsregler for de ulike tillatelsene etter loven.

Utvalget foreslår at undersøkelsesretter som ikke har første prioritet når loven trer i kraft, faller bort etter fem år dersom første prioritet ikke er oppnådd innen den tid.

Utvalget skriver at innføringen av kravet om undersøkelsesplan og årlig rapporteringsplikt ved undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller krever forberedelser og tilpasninger både for mineralmyndighetene og tiltakshaverne, og foreslår derfor at krav om undersøkelsesplan og plikt til rapportering fra undersøkelser først skal inntre fem år etter lovens ikrafttredelse eller ved tidligere forlengelse.

Utvalgets flertall foreslår som redegjort for i punkt 9.2.3 at det skal være et krav om samtykke fra grunneiere for å få undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Utvalget foreslår at samtykkekravet for statens mineraler skal inntre ved fornyelse av undersøkelsestillatelsen, men likevel ikke før det har gått fem år fra lovens ikrafttredelse.

Utvalget foreslår at drift som allerede er i gang og underlagt krav om driftskonsesjon etter mineralloven av 2009 eller eldre regelverk, skal kunne drive videre med eksisterende driftskonsesjoner. Utvalget skriver at det kan være behov for å revidere de eksisterende driftstillatelsene eller driftsplanene etter en viss tid. For driftskonsesjoner etter mineralloven av 2009 foreslår utvalget at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) kan kreve at revisjon av driftskonsesjonen skal skje som tildeling av driftstillatelse etter den nye loven. For driftskonsesjoner etter eldre regelverk foreslår utvalget at departementet etter fem år fra lovens ikrafttredelse skal kunne kreve at det søkes om driftskonsesjon etter ny lov.

Utvalget foreslår at det skal kunne kreves urfolksvederlag for igangværende drift i tradisjonelle samiske områder fem år etter lovens ikrafttredelse.

Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 23 for en nærmere redegjørelse for utvalgets forslag.

20.2 Høringsinstansenes syn

Norsk Bergindustri (NBI) mener at det er viktig at en ny lov ikke overstyrer eller setter til side allerede inngåtte avtaler mellom partene.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skriver at de savner en overgangsbestemmelse som tar stilling til varigheten for tildelte undersøkelsesretter etter gjeldende lov. DMF stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig med en overgangsbestemmelse for undersøkelsesplan for tildelte rettigheter etter gjeldende lov. DMF skriver også at de ikke ser behovet for å skulle tildele ny driftstillatelse etter ny lov ved revisjon av driftskonsesjon gitt etter gjeldende minerallov. DMF peker på at det ikke er noen vesensforskjell i tildelingene som skulle tilsi at det må tildeles ny tillatelse, og ved revisjon vil kravene som gjelder på tidspunktet for revisjonen være gjeldende. Etter DMFs vurdering bør det i stedet komme tydelig frem at det også kan kreves revisjon av disse konsesjonene, noe første setning isolert sett ikke åpner for.

Heidelberg Materials Norway AS (Heidelberg) skriver at de ikke kan se av overgangsbestemmelsene at arealer som er belagt med avtaler om rett til forekomster av industrimineraler, men som ikke er i drift er unntatt fra kravet om fremtidig krav om undersøkelsestillatelse med påfølgende krav om utvinningstillatelse. Videre skriver Heidelberg at den samlede effekten av lovforslagets regler i kapittel 4 og 5 vil være at allerede etablerte privatrettslige rettigheter til uttak nå må igjennom en ny prosess for å etablere den samme rettigheten til uttak som bedriftene i Heidelberg allerede besitter. Heidelberg skriver at de oppfatter dette som et unødvendig og lite industrivennlig inngrep i etablerte materielle rettigheter.

Omya Hustadmarmor AS mener at § 12-2 g bør utvides til å inkludere at «strategiske» konsesjoner kan gjøres om til utvinningsrett der det vil være feilaktig å søke om driftstillatelse. Lovforslaget vil føre til at mange eldre konsesjoner må fornyes og DMF bør finne en enkel og smidig måte å få til dette på.

20.3 Departementets vurdering

20.3.1 Generelt

Alle søknader som kommer til DMF etter at loven trer i kraft, skal behandles etter ny lov. Motsatt skal søknader som er sendt inn før den nye mineralloven trer i kraft, behandles etter mineralloven av 2009. Departementet foreslår likevel at søkeren kan be om at tidligere innkomne søknader behandles etter den nye mineralloven, dersom saksbehandlingen ikke har kommet så langt at dette vil medføre ekstraarbeid.

Det kan være behov for noe fleksibilitet for å håndtere uforutsette virkninger av loven. Det kan for eksempel være behov for større investeringer i digitale systemer eller mer kapasitet i DMF enn forutsatt. DMF vil også kunne ha behov for tid til å gjennomføre lovendringene, nødvendige endringer i egne systemer og å utarbeide veiledning til næringen. Næringens tilpasning til regelverket kan i en overgangsfase også føre til uforutsette virkninger. Departementet foreslår derfor at departementet kan fastsette forlengede frister for overgangsordningene samt nye overgangsregler. I tillegg foreslås det at DMF i særlige tilfeller kan fravike de samme fristene gjennom å vedta en forlengelse i enkeltsaker.

Departementet foreslår ellers at det gis overgangsregler knyttet til innføringen av undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, og til nye krav til driftskonsesjon. Disse omtales i mer detalj under.

20.3.2 Overgang til samlet undersøkelsestillatelse og utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Lovforslaget gjelder også for eldre rettigheter som er stiftet under tidligere lovgivning. På noen punkter er det likevel behov for overgangsregler for undersøkelses- og utvinningsretter til statens mineraler som er regulert av mineralloven av 2009 kapittel 4 og 6, og for undersøkelsesretter til industrimineraler og lette metaller som er regulert av mineralloven av 2009 kapittel 3. Disse rettighetene faller inn under reglene om henholdsvis undersøkelsestillatelse i kapittel 4 og utvinningsrett i kapittel 5 i forslaget til ny minerallov.

Bortfall av prioritetssystemet

Lovforslaget innebærer at prioritetssystemet for undersøkelsesretter til statens mineraler avvikles. Dette betyr at det ikke vil være mulig å bli registrert på en «venteliste» for å rykke opp dersom en foranstående undersøkelsesrett faller bort. Departementet vurderer at rettighetshavere som har skaffet en undersøkelsesrett med andre prioritet eller lavere, ikke umiddelbart bør miste denne retten ved innføringen av den nye mineralloven. Det er rimelig at den som allerede har skaffet rettigheter og betalt årlige vederlag til staten for dette, i en periode får en mulighet til å få undersøkelsestillatelse basert på dette. Departementet foreslår derfor en overgangsperiode på tre år fra lovens ikrafttredelse der rettighetshavere med lavere prioritet rykker opp dersom noen med bedre prioritet mister eller gir fra seg retten.

Syv år er den alminnelige varigheten på en undersøkelsesrett med første prioritet i mineralloven av 2009, mens en undersøkelsestillatelse etter lovforslaget gjelder for tre år med mulighet for forlengelser. Overgangsordningen bør etter departementets vurdering avgrenses slik at tiltakshaverne kan tilpasse seg det nye systemet relativt raskt. Departementet foreslår en overgangsperiode som gjør at undersøkelsesretter som ikke har første prioritet når loven trer i kraft, faller bort etter tre år dersom første prioritet ikke er oppnådd innen den tid. Tiltakshavere må betale vederlag etter de nye reglene i denne perioden.

Departementet har vurdert overgangsregelen opp mot tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Grensen for grunnlovsvernet avhenger av en totalvurdering av hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for forventningene sine, om inngrepet er plutselig og betydelig, og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte særlig hardt. Det skal også tas hensyn til statens behov for handlefrihet. Se NOU-en punkt 23.1 for en nærmere redegjørelse for de rettslige rammene for overgangsregler. Departementet vurderer at lavere prioritets rettighet ikke er en veldig sterk rettighet, da den er avhengig av at en annens rettighet bortfaller. Rettighetshavere til lavere prioritets rettighet vil som regel ikke ha investert i rettigheten utover et nokså lavt årlig vederlag til staten. Departementet vurderer derfor overgangsregelen som et nokså beskjedent inngrep i rettighetshavernes etablerte rettigheter.

Krav om undersøkelsestillatelse og avtale med grunneier for undersøkelse av industrimineraler og lette metaller

Overgangen til en felles undersøkelsestillatelse for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller innebærer at det ikke lenger vil være krav om å inngå avtale med grunneier for å gjennomføre undersøkelser av industrimineraler og lette metaller. Departementet vurderer at det er behov for overgangsregler for å ivareta interessene til tiltakshavere og grunneiere som allerede har inngått avtaler om undersøkelser eller er i forhandlinger om slike avtaler. Departementet foreslår for det første at den som har fått omgjort en undersøkelsestillatelse til statens mineraler etter gammel lov til undersøkelsestillatelse etter ny lov, ikke skal ha anledning til å undersøke industrimineraler og lette metaller uten avtale med grunneier de tre første årene etter lovens ikrafttredelse. Dette innebærer at den som har undersøkelsestillatelse til statens mineraler tidligst kan få rett til å undersøke industrimineraler og lette metaller ved en eventuell forlengelse av undersøkelsestillatelsen, dersom ikke grunneier har samtykket til at undersøkelser kan gjennomføres på et tidligere tidspunkt.

Videre foreslår departementet at grunneieren eller den som har avtale med grunneieren kan gjennomføre undersøkelser av industrimineraler og lette metaller uten krav om undersøkelsestillatelse etter § 4-3 i områder med påbegynt eller planlagt drift på industrimineraler eller lette metaller de første fem årene etter lovens ikrafttredelse. Departementet foreslår også at DMF i de samme områdene kun kan tildele undersøkelsestillatelse etter § 4-3 til statens mineraler inntil fem år fra lovens ikrafttredelse.

Enkelte høringsinstanser har påpekt at arealer som er belagt med avtaler om rett til forekomster av industrimineraler eller lette metaller, men som ikke er i drift, ikke er unntatt fra kravet om fremtidig krav om undersøkelsestillatelse med påfølgende krav om utvinningsrett fra DMF. Effekten av dette vil være at allerede etablerte privatrettslige rettigheter nå må igjennom en ny prosess for å etablere den samme rettigheten. Departementet har forsøkt å delvis imøtekomme disse innspillene, ved å gi aktører som har etablert slike rettigheter gjennom private avtaler rett til å undersøke i tråd med avtalene i fem år fra lovens ikrafttredelse. Samtidig vil departementet påpeke at det er en tilsiktet endring med lovforslaget at det ikke skal være mulig å beslaglegge mineralforekomster gjennom private avtaler, uten at det faktisk gjennomføres undersøkelser, slik dagens system åpner for. Et formål med loven er å stimulere til økt aktivitet. En måte å oppnå dette på er blant annet gjennom krav til aktivitet i undersøkelsesperioden og kortere varighet av undersøkelsestillatelsen, se for eksempel punkt 9.4.9.

Departementet vurderer at innføringen av krav om undersøkelsestillatelse ikke vil innebære inngrep i etablerte rettigheter i strid med grunnloven § 97. Den som har etablert undersøkelsesrett ved avtale vil ha eksklusiv rett til å undersøke grunneiers mineraler i fem år etter lovens ikrafttredelse, uten krav om undersøkelsestillatelse. Departementet vurderer at fem år bør være tilstrekkelig tid for en tiltakshaver til å vurdere om det er grunnlag for å søke om utvinningsrett til forekomsten, eller eventuelt forberede en søknad om undersøkelsestillatelse etter § 4-3.

Krav om undersøkelsesplan og rapporteringsplikt

Innføringen av kravet om årlig rapporteringsplikt ved undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller vil kunne kreve forberedelser og tilpasninger for både mineralmyndighetene og tiltakshavere. Departementet foreslår derfor at disse kravene ikke inntrer før ved første gangs forlengelse av eksisterende undersøkelsesrettigheter.

Departementet foreslår også at de som allerede har etablert undersøkelsesrett til statens mineraler, skal være unntatt fra krav om undersøkelsesplan, frem til en eventuell forlengelse av undersøkelse.

20.3.3 Tillatelser til drift som er i gang

Drift med tillatelse etter mineralloven

Drift som allerede er i gang, og der det tas ut mer enn 10 000 m³ urørt (in situ) masse, er allerede underlagt krav om driftskonsesjon etter mineralloven av 2009 eller eldre regelverk. For uttak som drives med driftskonsesjon etter mineralloven av 2009, vil ikke krav og vilkår som er pålagt etter mineralloven av 2009, avvike vesentlig fra reglene om driftskonsesjon i lovforslaget. Det vil være ressurskrevende både for tiltakshavere og DMF om det skulle bli innført krav om nye driftskonsesjoner for alle uttak når loven trer i kraft. Departementet vurderer derfor at det ikke er behov for å pålegge tiltakshavere som har driftskonsesjon etter mineralloven av 2009 å søke om ny konsesjon etter lovforslaget.

Det kan imidlertid være behov for å revidere de eksisterende driftskonsesjonene eller driftsplanene etter en viss tid. Lovforslaget inneholder derfor regler om revisjon av driftskonsesjon og driftsplan. Departementet foreslår at direktoratet kan kreve revisjon av driftskonsesjonen og driftsplanen i samsvar med § 6-7. I så fall vil kravene som gjelder på tidspunkt for revisjonen være gjeldende.

Departementet vurderer at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for at nye lover gis virkning på eksisterende aktivitet og gitte tillatelse og at alle næringsaktører må regne med at rammevilkår vil kunne endre seg. Departementet vurderer at overgangsregelen gir tiltakshavere tid til å innrette seg til etter nytt regelverk på en skånsom måte.

Drift med tillatelse etter andre lover

Drift som allerede er i gang med driftskonsesjon etter andre lover enn mineralloven av 2009, har driftskonsesjoner som er minst 14 år gamle. Disse har varierende vilkår, avhengig av hvilken lov tillatelsen er gitt på grunnlag av. Departementet foreslår at drift etter eldre lover kan fortsette i en overgangsperiode uten hinder av krav om driftskonsesjon etter forslaget til ny lov, på vilkårene som gjelder etter de eksisterende tillatelsene. Etter fem år fra ny minerallov trer i kraft, kan departementet kreve at det etter en rimelig frist søkes om driftskonsesjon etter ny lov. Departementet vurderer at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for at nye lover gis virkning på eksisterende aktivitet og gitte tillatelser. Drift av mineraluttak er allerede underlagt et regelregime, og næringsaktørene må regne med at rammevilkår for driften vil kunne endre seg. Dette gjelder særlig for drift som er i gang med konsesjoner etter eldre regelverk. Med en overgangsperiode blir kravet om å søke driftskonsesjon etter nytt regelverk innført på en skånsom måte for virksomhetene dette gjelder.

20.3.4 Vederlag til berørte samiske rettighetshavere i tradisjonelle samiske områder

Departementet foreslår at vederlag til berørte samiske rettighetshavere i tradisjonelle samiske områder etter forslaget til ny minerallov først kan kreves når det har gått fem år fra lovens ikrafttredelse. Departementet vurderer at et krav om vederlag til berørte samiske rettighetshavere ved drift som allerede er i gang i tradisjonelle samiske områder, representerer en ny regel som tiltakshaverne bør få noe tid til å innstille seg på. Departementet har foreslått at adgangen til å kreve urfolksvederlag skal være en «kan»-bestemmelse. Dette innebærer at det må gjøres en konkret vurdering av om det bør gis krav om urfolksvederlag til eksisterende drift. Vurderingen av om det skal innkreves urfolksvederlag beror særlig på om det er berørte samiske rettighetshavere i det aktuelle området og i hvilken grad de er berørt av den eksisterende mineralaktiviteten. Departementet vurderer at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for at nye lover gis virkning på eksisterende aktivitet og gitte tillatelse og at alle næringsaktører må regne med at rammevilkår vil kunne endre seg.

21 Merknader til de enkelte bestemmelser i lovforslaget

21.1 Kapittel 1. Innledende bestemmelser

Til § 1-1 Lovens formål

Lovens formålsparagraf er bygget opp slik at den i første ledd fastlegger lovens formål og i andre ledd angir de hensynene som skal være styrende for mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser etter loven. Alle formål og hensyn som er listet opp i § 1-1 skal ivaretas i all mineralvirksomhet og mineralforvaltning, så lenge de er relevante. Formålene og hensynene etter bestemmelsen kan imidlertid i den enkelte sak være motstridende, og hva som får avgjørende vekt vil bero på en konkret helhetsvurdering.

Formålet med loven er å sikre bærekraftig mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser som legger til rette for høyest mulig samlet verdiskaping og å ivareta samfunnets behov for mineraler. Dette angir tre ulike formål som må balanseres. Bærekraft er likevel den overordnede rammen for virksomheten og forvaltningen. Mineralvirksomhet er definert i § 1-7 første ledd bokstav a, og viser til tiltakshaverens aktivitet. Forvaltning av mineralressurser viser til myndighetenes aktivitet.

Formålsbestemmelsen har en noe sterkere understrekning av bærekraft som formål for loven enn det som ligger i formålsbestemmelsen til mineralloven av 2009. Med bærekraft menes at mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser skal skje ut fra en balansering av hensynet til økonomisk og sosial utvikling, ressursforvaltning, naturmiljø, økosystemer og naturmangfold. Innholdet i bærekraftsbegrepet er utdypet i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 6.2. Bærekraft innebærer både at mineralressursene skal utnyttes i en grad og i et tempo som ivaretar både dagens og fremtidige generasjoners behov for mineralressurser, og at mineralvirksomhet skal skje på en måte som ikke innebærer større inngrep i økosystemer og naturmangfold enn naturen kan tåle.

Hensynet til bærekraft er et viktig moment ved tolkning av de mange skjønnspregede uttrykkene i loven, som for eksempel kravet til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1. Hensynet til bærekraft er også sentralt i andre lover enn mineralloven som er av betydning for mineralutvinning, slik som plan- og bygningsloven og forurensningsloven, og vil dermed også gjelde for vurdering av mineralprosjekter etter disse lovene. I NOU-en punkt 6.3 er det gjort rede for sentrale bærekraftsvurderinger knyttet til mineralvirksomhet.

Å ivareta samfunnets behov for mineralressurser er et formål med mineralloven av 2009, selv om dette ikke eksplisitt går frem av lovteksten, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 1.

Med samfunnets behov menes ikke bare det nasjonale behovet, men også behovet til land Norge samarbeider med, eller det internasjonale markedet. Samfunnets behov for mineralressurser kan være alt fra regionalt og lokalt behov for byggeråstoff til behov for kritiske mineraler både nasjonalt og for land som Norge samarbeider med. Noen mineraler kan også være viktige i en geopolitisk og sikkerhetspolitisk sammenheng.

Innenfor rammen av bærekraftig mineralvirksomhet er formålet med loven å legge til rette for høyest mulig samlet verdiskaping. Hensynet til økonomisk verdiskaping er også en del av det moderne bærekraftsbegrepet, men understrekes her, som et sentralt mål for mineralvirksomhet. Ordet «samlet» er nytt i loven, og er tatt inn for å synliggjøre at med «verdiskaping» menes samfunnsmessig verdiskaping i vid forstand og en best mulig utnytting av mineralressursene som tas ut. Dette er i samsvar med hvordan hensynet «verdiskaping» er forstått i mineralloven av 2009 § 2 første ledd bokstav a, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 2. Presiseringen er ikke ment å innebære en realitetsendring.

Departementet slutter seg ellers til det utvalget skriver om formålet i NOU-en punkt 7.3.2.2:

Verdiskaping vil bestå i at mineraler blir tatt ut av grunnen og bearbeidet til produkter som kan gå inn som innsatsfaktorer i en verdikjede frem til infrastruktur, bygninger, teknologiske produkter osv. Dette vil både innebære en direkte verdiskaping ved utvinning og bearbeiding av mineraler, som skaper sysselsetting og grunnlag for utvikling i lokalsamfunn, skattegrunnlag som er med på å finansiere velferd og sosiale tjenester, og et kapitaloverskudd som kan investeres i annen virksomhet. Utvinning av mineralforekomster innebærer omdanning av naturkapital til finanskapital.

I tillegg vil tilgang til mineralforekomster gi grunnlag for teknologisk og økonomisk utvikling som ellers ikke ville ha vært mulig, og dermed også indirekte bidra til verdiskaping og løsninger på samfunnsmessige problemer, for eksempel klimaproblemet.

Andre ledd angir flere hensyn som skal være styrende for mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser. Det fremgår av bestemmelsen at mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser skal skje i et langsiktig perspektiv og skal ivareta hensynet til klima og miljø, annen næringsvirksomhet, lokalmiljøet ellers og naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Disse hensynene er også relevante etter mineralloven av 2009. Det er en flytende overgang mellom formålene som er angitt i første ledd og de hensynene som fremgår av andre ledd.

At mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser skal skje i et langsiktig perspektiv, er en understrekning av et hensyn som også ligger i bærekraftsbegrepet. Det er særlig aktuelt ved vurderingen av hvilke behov samfunnet har for mineraler, men også ved vurderingen av hvilke virkninger mineralvirksomhet vil ha for sysselsetting og verdiskaping. Både samfunnets behov for mineraler og hensynet til verdiskaping må vurderes ut fra samfunnets langsiktige interesser og behov. Med miljø menes både naturmiljø og kulturmiljø.

Mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser må også ivareta hensynet til annen næringsvirksomhet og til lokalmiljøet. Disse to begrepene må forstås i vid forstand. Med annen næringsvirksomhet menes næring som ikke er knyttet til mineralvirksomhet, og som vil bli påvirket av mineralvirksomhet etter loven. Det vil typisk være matproduksjon og ulike utmarksnæringer som skogbruk og beite, men kan også omfatte turisme eller andre næringer. Mineralvirksomhet kan gi både positive og negative virkninger i lokalmiljøet. Positive virkninger kan for eksempel være økt sysselsetting, verdiskaping og ringvirkninger for leverandører og kunder. Negative virkninger kan blant annet være inngrep i natur- og rekreasjonsområder, støy og støv.

Hensynet til samiske interesser er sammenfattet i formuleringen «naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv». Dette hensynet ligger nær ordlyden i mineralloven av 2009 § 2 første ledd bokstav b, og innholdet er ment å være det samme.

Til § 1-2 Lovens saklige virkeområde

Paragrafen angir lovens saklige virkeområde. Dette er angitt å være mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser. Mineralvirksomhet er definert i § 1-7 første ledd bokstav a. Begrepene mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser må forstås i vid forstand. Loven omfatter blant annet myndighetenes saksbehandling, tiltakshaveres søknadsutforming og kontakt med myndigheter og rettighetshavere.

Andre ledd angir lovens virkeområde for mineraluttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut. En betingelse for at de angitte paragrafene kommer til anvendelse er at uttakets volum overstiger 5000 m³, jf. § 7-4. Hvilke uttak som «hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut» er ment å være de samme uttakene som omfattes av unntaksbestemmelsen i mineralloven av 2009 § 3 andre ledd andre punktum.

Det er grunnområdet massene fjernes fra som hovedsakelig må benyttes til annet formål enn mineralvirksomhet, ikke massene som fjernes. Slike andre formål for bruk av grunnområdet kan for eksempel være veianlegg, boligtomter, næringstomt, industriområder eller lignende. Dersom formålet med uttaket hovedsakelig er å benytte massene som tas ut, for eksempel som utfylling et annet sted enn der de er tatt ut, er uttaket omfattet av loven i sin helhet. Det er ikke avgjørende om massene skal selges eller benyttes i forbindelse med egen virksomhet. Se også departementets fremstilling av tilsvarende begrep under gjeldende rett i punkt 3.2.1.

Når det skal vurderes om et uttak hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut, er det naturlig å se hen til arealformålet i arealplanen eller reguleringsplanen for uttaksområdet. Dette er likevel ikke avgjørende. Hvorvidt uttaket er omfattet av andre ledd, beror på en konkret helhetsvurdering. Uttak som gjøres innenfor områder som for eksempel er regulert til næringsformål, kan vurderes til å omfattes av mineralloven i sin helhet, ut ifra uttakets karakter. Dette vil typisk være der det skal foregå masseuttak over en tid, med salg av masser til prosjekter utenfor det regulerte området og hvor realisering av reguleringsformålet har lav detaljeringsgrad eller udefinert tidshorisont. Slike uttak kan vurderes som uttak som skal omfattes av mineralloven, på lik linje med ordinære masseuttak som er regulert til område for råstoffutvinning etter plan- og bygningsloven.

Det vil særlig kunne oppstå tvil i de tilfellene uttaket har et delt formål, altså at formålet med uttaket både er for å tilrettelegge grunnen for et annet tiltak enn mineralvirksomhet, men hvor det i en periode også skal foregå kommersielt uttak som helt eller delvis styres av markedet for massen.

Andre ledd bokstav a til c lister opp momenter som det skal legges vekt på i vurderingen av om et uttak hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet, men også andre momenter kan være relevante. Kriteriene som fremgår av bokstav b og c er vurderingskriterier som også går frem av forarbeidene til mineralloven av 2009, se Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) punkt 5.1. Kriteriene som er angitt i bokstav a, b og c henger nært sammen, og må vurderes samlet i en konkret helhetsvurdering.

Etter bokstav a skal det legges vekt på i hvor stor grad det foreligger konkrete planer for bruk av området etter uttak av massene. Dersom det finnes en konkret aktør med plan om å bygge noe på tomten vil uttaket lettere kunne anses å falle inn under § 1-2 andre ledd enn i tilfeller hvor det foreligger ønske om å tilrettelegge for angitte formål, men uten noen konkret plan. Som nevnt kan arealformålet være en indikasjon, men det er ikke avgjørende. Mange ordinære konsesjonspliktige mineraluttak, særlig innen byggeråstoff, vil som del av sin avslutningsplan eller etter reguleringsplanen ha et angitt formål for etterbruk av området, uten at det i seg selv skaper tvil om at uttaket er omfattet av konsesjonsplikt.

Bokstav b viser til hvor fremtredende det kommersielle aspektet ved uttaket er. Med kommersielt formål menes at mineralene tas ut for å nyttiggjøres på ulike måter, for eksempel til tiltakshaverens eget bruk, for salg eller til bruk i byggeprosjekter til privat eller offentlig formål. Etter dette kriteriet er det altså ingen forskjell på uttak som foretas for å dekke behov for massene i egen virksomhet eller på egen eiendom og uttak som gjøres med formål om salg til andre. Ved vurderingen skal det legges vekt på om det finnes en klar fremdriftsplan for når området skal være klart til fremtidige bruk, eller om det er selve mineraluttaket og bruken av mineralene som fremstår som hovedformålet. Dette henger nært sammen med vurderingen som skal gjøres etter bokstav a. Dersom det ikke er angitt noen konkret dato for ferdigstillelse av området, men fremdriften av uttaket er avhengig av markedet for mineraler, vil det tyde på at uttaket ikke er omfattet av andre ledd. Dersom mineraluttaket er større i areal eller volum enn det som vil være nødvendig for å klargjøre området for den angitte alternative bruken av grunnområdet, vil også dette tale for at det er tilgang på mineraler som er hovedformålet.

Bokstav c viser til hvor lenge uttaket er planlagt å foregå, sett i sammenheng med hvilke planer som foreligger for å ta området i bruk til annet formål. Hvis uttaket er planlagt å foregå over vesentlig lengre tid enn det som rimeligvis må anses nødvendig for å klargjøre området for annen bruk av grunnen, kan det tilsi at selve mineraluttaket er hovedformålet.

Se også punkt 3.2.1 og 3.2.4 for en redegjørelse for lovens vilkår.

Etter tredje ledd gjelder loven ikke for hydrokarboner, det vil si petroleum. Petroleum under norsk landområde faller inn under lov om undersøkelser etter og utvinning av petroleum i grunnen under norsk landområde.

Fjerde ledd er en hjemmel for at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan treffe enkeltvedtak om hvilke aktiviteter eller uttak som faller inn under bestemmelsene i første og andre ledd.

Til § 1-3 Lovens geografiske virkeområde

Første ledd viderefører innholdet i mineralloven av 2009 § 4 første ledd, se nærmere Ot.prp. nr. 43 (2008–2009), kapittel 18 merknad til § 4, der det er sagt følgende:

Første punktum fastsetter at mineralloven gjelder på norsk territorium, dvs. på Norges fastland, inkludert holmer, øyer og skjær.

Loven gjelder ikke for Svalbard. Svalbard har en egen bergverksordning nedfelt i kongelig resolusjon 7. august 1925 om Bergverksordning for Spitsbergen (Svalbard).

For Jan Mayen er lov 30. juni 1972 nr. 70 om bergverk (bergverksloven) gjort gjeldende ved forskrift. Departementet vil gjennom forskrift sørge for at ny minerallov blir gjort gjeldende på Jan Mayen med hjemmel i lov om Jan Mayen § 2. Minerallovens anvendelse for Jan Mayen er nærmere omtalt i kapittel 5.3.

Lovens virkeområde er angitt å være riket og ikke norsk territorium som er begrepet mineralloven av 2009 § 4 første ledd benytter. Bakgrunnen for endringen er å tydeliggjøre at lovens virkeområde er Norges fastland, inkludert holmer, øyer og skjær, men ikke Svalbard eller Jan Mayen. Norges biland er heller ikke omfattet av lovens geografiske virkeområde.

Det fremgår av andre ledd første punktum at loven ikke gjelder utenfor grensen for privat eiendomsrett i sjø. Denne bestemmelsen svarer også til mineralloven av 2009 § 4 andre ledd. Grensen for privat eiendomsrett i sjø er ikke lovfestet, men går etter rettspraksis ved marbakken der slik finnes, eller ved to meters dyp ved lav vannstand. Høyesterett har stadfestet at dette også gjelder dersom det er brådypt ved land, se Rt. 2011 s. 556. Utenfor grensen for privat eiendomsrett gjelder havbunnsmineralloven, jf. havbunnsmineralloven § 1-3.

Av andre ledd andre punktum går det frem at loven likevel gjelder utenfor grensen for privat eiendomsrett i sjø dersom en aktivitet har til formål å utvinne mineralforekomster fra innslagspunkt på land, og forekomstene befinner seg både innenfor og utenfor grensen for privat eiendomsrett i sjø. Slike «aktiviteter» kan innebære både mineralutvinning og mineralundersøkelser.

Staten eier mineraler utenfor grensen for privat eiendomsrett i sjø, slik at det ikke skal betales grunneiervederlag til eieren av strandeiendommen for mineraler som tas ut utenfor grensen for privat eiendomsrett. Det samme gjelder for grunneiervederlag for statens mineraler.

Til § 1-4 Forholdet til annet regelverk, private rettigheter mv.

Første ledd slår fast at mineralvirksomhet bare kan utøves innenfor rammene som er satt i mineralloven og annen relevant lovgivning. Hva som regnes som mineralvirksomhet er definert i § 1-7 første ledd bokstav a.

Andre ledd understreker at tillatelse etter mineralloven ikke erstatter nødvendige avklaringer eller tillatelser etter annen lovgivning. Begrepet «arealavklaring» innebærer at det må foreligge godkjent arealplan der det kreves, eller nødvendig dispensasjon fra den gjeldende arealplanen etter plan- og bygningsloven § 19-2. I tillegg må det foreligge eventuelle nødvendige tillatelser til den aktiviteten som skal drives, og de tiltakene som skal gjennomføres. Særlig praktisk er tillatelser etter forurensningsloven, motorferdselsloven, og kulturminneloven, men også andre tillatelser kan etter omstendighetene være nødvendig. Se punkt 4.1.

Tredje ledd slår fast at tillatelser etter loven ikke griper inn i eller avgjør tvister om private rettigheter eller rettsforhold, med mindre noe annet følger av loven. Den som har fått en tillatelse etter loven må skaffe seg nødvendige privatrettslige rettigheter. Det kan for eksempel være rett til vei, nødvendig areal til virksomheten, og til andre inngrep i grunneierens eller berørte bruksrettshaveres bruk av området der mineralaktiviteten skal foregå.

Til § 1-5 Forholdet til folkeretten

Bestemmelsen i § 1-5 regulerer forholdet til folkeretten og viderefører ordlyden i mineralloven av 2009 § 6. Formålet med bestemmelsen er å sikre at loven anvendes i overenstemmelse med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.

Med «folkerettens regler om urfolk og minoriteter» siktes det først og fremst til De forente nasjoners konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter (SP) og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Bestemmelsen gjelder imidlertid også for andre folkerettslige regler om urfolk og minoriteter som Norge er bundet av, eller forplikter seg til i fremtiden.

Det at reglene i mineralloven skal «anvendes i samsvar» med folkerettens regler innebærer at folkerettens regler skal stå sentralt når lovens regler må tolkes og utfylles. I praksis kan dette få betydning i tilfeller der ordlyden åpner for flere forskjellige tolkningsalternativer, men hvor et tolkningsalternativ er mer i samsvar med folkerettens regler. Det vil da være naturlig å legge dette tolkningsalternativet til grunn.

Til § 1-6 Retten til forekomster

Paragrafen viderefører mineralloven av 2009 § 7 som omhandler det som kalles «lovens mineralkategorier». Kategoriseringen av grunneiers og statens mineraler slik dette er regulert i mineralloven av 2009 videreføres inntil handlingsrommet for å flytte skillet mellom statens og grunneiers mineraler er avklart, og inntil det er vurdert om en lovendring er ønskelig. Det vises til beskrivelsen av skillet mellom statens og grunneiers mineraler i kapittel 5.3.

Første ledd definerer hvilke mineraler som er statens mineraler. Det vises til omtalen av kategoriseringen i Ot.prp. nr. 43 (2008–2009), kapittel 18 merknad til § 7. Andre ledd definerer hvilke mineraler som er grunneiers. Det vises til omtalen av kategoriseringen i Ot.prp. nr. 43 (2008–2009), kapittel 18 merknad til § 7.

Til § 1-7 Definisjoner

Paragrafen inneholder definisjoner av enkelte sentrale begreper i loven. Begrepene statens mineraler og grunneiers mineraler er angitt i § 1-6.

Definisjonen av «mineralvirksomhet» går frem av bokstav a. Med mineralvirksomhet menes leting etter, undersøkelse av og utvinning av mineraler fra naturlig forekommende mineralforekomster og etterlatte masser fra tidligere mineraluttak. Med naturlig forekommende mineralforekomster menes løsmasser og fast fjell, slik de ligger fra naturens side. Det er nytt i loven at etterlatte masser fra tidligere mineraluttak er omfattet av loven. Bestemmelsen omfatter overskuddsmasser som avgangsmasser, bergvelter og gråberg med videre. Deponerte overskuddsmasser fra anleggsvirksomhet faller ikke inn under regelen. Både masser som det har blitt utvunnet mineral fra, og andre masser fra mineraluttaket er omfattet. Det kan oppstå spørsmål om hvem som har eierskap til disse massene. Dersom selskapet som drev mineraluttaket fremdeles eksisterer og eiendomsretten til massene ikke må regnes som oppgitt (derelinkvert), må en eventuell ny utvinner skaffe seg rett til utvinning hos eieren av de etterlatte massene. Dette gjelder uavhengig av om mineralene er grunneiers mineraler eller statens mineraler. Eiendomsretten vil ligge til den som har tatt ut massene, jf. § 5-1 og § 5-3 første og andre ledd for henholdsvis statens mineraler og grunneiers mineraler. Grunneier vil ha krav på grunneieravgift etter § 10-3 for statens mineraler som utvinnes og i samsvar med avtale eller ekspropriasjonsskjønn for grunneiers mineraler som utvinnes av massene.

I bokstav b defineres «leting». Leteretten omfatter bare «mindre inngripende arbeider i og prøvetaking fra grunnens overflate». Eventuelle skader kan bare være minimale. Dersom inngrepet kan føre til skade av betydning tyder dette på at inngrepet er en undersøkelse. Typiske letemetoder omfatter geokjemisk prøvetaking ved innsamling av prøver av jord, sand eller grus fra sedimenter og morene (jordprøver) og prøvetaking fra fast fjell med hammer, slegge eller lignende håndholdte verktøy (knakkprøver). Større inngrep, som kjerneboring og graving av grøfter (røsking) faller utenfor leteretten og krever undersøkelsesrett eller undersøkelsestillatelse.

Leteretten gjelder der leteren har som mål å identifisere mulige mineralforekomster i grunnen. Dette innebærer at leteretten gjelder også for Norges geologiske undersøkelse (NGU). Dersom kartleggingen har som mål å vurdere om det finnes en mineralforekomst med rikholdighet, størrelse og kvaliteter som gjør at den kan antas å være drivverdig eller å bli drivverdig innen rimelig tid, vil det i realiteten være undersøkelser – ikke leting.

Leteretten gir ikke rett til å ta med stein, sand eller jord for andre formål enn å identifisere mulige mineralforekomster i grunnen. Innsamling av håndstykker av ren samleverdi faller utenfor mineralloven. Se også punkt 12.3.2 i NOU 2022: 8 Ny minerallov for nærmere informasjon om forholdet mellom leteretten og undersøkelsesretten.

Nytt i definisjonen er presiseringen av at leteretten også omfatter geofysiske målinger og andre målinger av grunnen, både fra luften og fra bakken. Med «andre målinger av grunnen» menes blant annet hyperspektrale bilder og fotogrammetri. Uttrykket er likevel valgt for å sikre at også fremtidig teknologi inkluderes. Begrensningen ligger i hvorvidt målingene har som mål å identifisere mulige mineralforekomster i grunnen. Rene kameraoverflyvninger for at den som leter selv skal få oversikt over området er dermed ikke inkludert. Definisjonen skiller ikke mellom målinger fra bakken og målinger fra luften.

Bokstav c definerer «undersøkelse» som aktivitet som er nødvendig for å kunne vurdere om det finnes en mineralforekomst med rikholdighet, størrelse og kvaliteter som gjør at den kan antas å være drivverdig eller å bli drivverdig innen rimelig tid. For å kunne vurdere om en forekomst er drivverdig, vil det være aktuelt blant annet å kartlegge forekomstens størrelse, utstrekning, geometri, rikhet og oppredbarhet. Ut fra disse parameterne kan undersøker foreta en vurdering av drivverdigheten. At aktiviteten må være nødvendig for å kunne lokalisere og vurdere drivverdigheten av en forekomst, innebærer at undersøkelsene må ha et kommersielt formål. Se også omtalen av bokstav b over for en nærmere redegjørelse for avgrensningen mot leting.

«Prøveuttak» er definert i bokstav d. Formålet med prøveuttaket må være å vurdere forekomstens egenskaper og drivverdighet som grunnlag for å vurdere mulighetene for senere kommersiell drift, og ikke at massene som tas ut som del av prøveuttaket skal selges.

I bokstav e defineres «utvinning». Utvinning er definert som uttak av mineraler der formålet er å nyttiggjøre seg mineralene. Mineralene kan tas ut for å nyttiggjøres på ulike måter, for eksempel til tiltakshaverens eget bruk, for salg eller til bruk i byggeprosjekter til privat eller offentlig formål. Uttak som faller utenfor definisjonen er uttak som hovedsakelig gjøres for annen utnyttelse av grunnområdet der massene tas ut, jf. § 1-2 andre ledd. Disse to bestemmelsene må sees i sammenheng. Rett til utvinning av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller tildeles av Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) etter § 5-2. Rett til utvinning av grunneiers mineraler krever avtale med grunneier, jf. § 5-1 og § 5-2 tredje ledd. Utvinningsrett er et vilkår for å få tildelt driftskonsesjon, jf. § 5-2 første ledd andre punktum. Driftskonsesjon er tillatelse til faktisk å sette i gang utvinning, etter at alle nødvendige tillatelser er innhentet. Driftskonsesjon tildeles av DMF etter lovens kapittel 6.

Definisjonen av «drift» i bokstav f inkluderer virksomheten med utvinning av mineraler, som også er dekket av begrepet utvinning. Transport og bearbeiding innenfor utvinningsområdet og transport til bearbeidingsanlegg, utskipings- eller annen transportterminal eller lignende som ligger i naturlig sammenheng med utvinningsområdet, omfattes også.

Bokstav g definerer «tiltakshaver». Begrepet omfatter den som driver mineralvirksomhet. Dette inkluderer alle som søker om eller har undersøkelsestillatelse, utvinningsrett, tillatelse til prøveuttak eller driftskonsesjon, og da underforstått også den som driver den virksomheten som disse tillatelsene gir adgang til. I tillegg omfattes den som driver mineralvirksomhet som ikke krever tillatelse etter loven. Det kan være en grunneier eller noen som har avtale med grunneieren om uttak av byggeråstoff eller naturstein i så liten målestokk at det ikke kreves driftskonsesjon. Norges geologiske undersøkelse (NGU) omfattes ikke av begrepet. Deres virksomhet er regulert i § 4-12.

Bokstav h, i, j og k inneholder en definisjon av fire kategorier av grunneiers mineraler som det til dels er foreslått ulike regler for, og som derfor må defineres i loven. Inndelingen i byggeråstoff, naturstein, industrimineraler og lette metaller er dels basert på mineralenes egenskaper, men også på bruksområdet.

Byggeråstoff og naturstein er definert ut fra bruksområdet. Det samme er industrimineraler, som er mineraler som blir brukt i industrielle prosesser for produksjon av ulike produkter eller for eksempel i jordbruket som gjødsel (for eksempel fosfat) eller jordforbedringsmiddel (kalk).

Lette metaller er metaller med egenvekt under 5 g/cm³ som ikke er statens mineraler.

De mineralene som er definerte i bokstav h, i, j og k, er de vanligste grunneiermineralene som utvinnes i Norge, og den mest praktiske kategoriseringen. Definisjonene fanger likevel ikke opp alle grunneiers mineraler som finnes eller kan finnes i Norge. Også andre mineraler som ikke faller inn under definisjonen av statens mineraler, for eksempel edelstener som diamanter eller rubiner, vil være grunneiers mineraler og falle inn under de samme reglene som gjelder for byggeråstoff og naturstein, om de skulle finnes i Norge.

Til § 1-8 Krav om samordning av saksbehandling

Paragrafen er ny og gir krav om å samordne prosesser og saksbehandling som gjøres av ulike myndigheter etter ulikt regelverk ved søknad om mineralvirksomhet.

Første ledd oppstiller en generell samordningsplikt for myndigheter som behandler planer og søknader om mineralvirksomhet. Bestemmelsen pålegger myndighetene å sørge for at prosesser for behandling av planer og søknader om tillatelser som kreves for mineralvirksomhet, samordnes på en effektiv og hensiktsmessig måte. Samordningsplikten er generell og gjelder for alle typer, og ved alle stadier av, mineralvirksomhet. Regelen omfatter samordning i alle steg i prosesser for behandling av planer og søknader, ikke kun søknadsbehandlingen. For eksempel kan en undersøkelsestillatelse etter mineralloven samordnes med søknad til motorferdsel og vedtak etter plan- og bygningsloven, i tillegg til søknader som kreves til drift. Dersom det skal foretas konsultasjoner i tradisjonelle samiske områder etter mineralloven, forurensningsloven og plan- og bygningsloven i forbindelse med et mineralprosjekt, plikter også myndighetene etter disse lovene å foreta en effektiv og samordnet konsultasjon.

Samordningen må være effektiv og hensiktsmessig. I dette ligger at samordningsplikten må tilpasses omfanget og kompleksiteten i hver enkelt sak. Det er mange faktorer som kan spille inn ved vurderingen av om en sak bør samordnes og på hvilken måte. Blant annet vil det være relevant hvor mange ulike tillatelser som kreves for den aktuelle virksomheten, hvor mange myndigheter som må involveres, kompleksiteten i uttaket og hvor modne de ulike søknadsprosessene er fra tiltakshaverens side. Tiltakshaverens eget ønske bør også være tungtveiende.

Andre ledd gir Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard myndighet til å innkalle tiltakshaveren og alle statlige og kommunale myndigheter til et dialogmøte i saker om mineralvirksomhet. Dialogmøtet kan avholdes allerede før oppstarten av planprosessen og derfor også før tiltakshaveren har sendt inn søknad om driftskonsesjon etter kapittel 6. Hensikten med møtet er særlig å avklare hvilke utredninger som trengs, hvilken rekkefølge ulike prosesser skal skje i, hva tiltakshaveren må levere av opplysninger og tidsfrister for ulike prosesser. Et sentralt formål med møtet er å legge til rette for å samordne arbeidet med konsekvensutredning. Møtet er rettet mot myndighetene. Dersom disse vurderer det som hensiktsmessig kan også andre som vil bli berørt av den aktiviteten det søkes om inviteres til møtet. Disse vil ikke ha plikt eller rett til å møte.

Tredje ledd gir departementet hjemmel til å gi forskrift om gjennomføringen av samordningen etter bestemmelsen.

Til § 1-9 Hensynet til nasjonal sikkerhet

Bestemmelsen gir Kongen en generell adgang til å forskriftsfeste regler om ivaretakelse av hensynet til nasjonal sikkerhet knyttet til mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser.

Bestemmelsen gir ikke nærmere anvisning på hvilke typer tiltak som kan hjemles i forskrift. Aktuelle tiltak vil blant annet være å endre, unnlate å gi eller trekke tilbake tillatelser knyttet til undersøkelser, prøveuttak, utvinning og drift etter loven eller forskrift med hjemmel i loven. Både den generelle sikkerhetspolitiske situasjonen og ulike mineralforekomsters strategiske viktighet for nasjonal sikkerhet vil imidlertid variere. Kongen må derfor ha fleksibilitet til å kunne fastsette hjemler for ulike typer tiltak.

Tiltakene som hjemles i forskrift må være nødvendige for å ivareta hensynet til nasjonal sikkerhet. Dette innebærer at det må være en viss forholdsmessighet mellom den aktuelle sikkerhetsrisikoen og tiltakene som fastsettes.

21.2 Kapittel 2. Krav til mineralvirksomhet

Til § 2-1 Krav til forsvarlig mineralvirksomhet

Bestemmelsen angir grunnprinsippene for hva som ligger i forsvarlig mineralvirksomhet og bygger på reglene i mineralloven av 2009 §§ 6 a og 41.

Etter første leddførste punktum skal mineralvirksomhet foregå på en forsvarlig måte og i samsvar med gjeldende regelverk. Mineralvirksomheten skal også ivareta hensynet til forsvarlig ressursforvaltning og sikkerhet for personell, miljø og omgivelser. I dette ligger det at mineralvirksomheten må gjennomføres i samsvar med tilfredsstillende faglige prinsipper og standarder, og slik at mineralene utnyttes best mulig innenfor et godt tilpasset opplegg. På samme tid skal utøver av mineralvirksomheten sørge for at sikkerheten for personell, miljø og omgivelsene blir ivaretatt på best mulig måte. Kravet til forsvarlig mineralvirksomhet innebærer også at verdien av mineralene som utvinnes skal reflekteres i produktene. Se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 24 merknad til § 2-1. Som eksempel bør det unngås at verdifulle mineraler utvinnes for deretter å brukes som fyllmasse. Mineralvirksomheten skal også planlegges slik at den fremstår som økonomisk gjennomførbar. Det er en del av forsvarlighetskravet at det ikke settes i gang mineralvirksomhet som ikke er økonomisk levedyktig, med de følger det kan ha for naturmiljøet og annen virksomhet.

«Forsvarlig» er en rettslig standard som må utfylles med hjelp av andre kilder, slik som forskrifter, veiledninger og bransje- og myndighetspraksis. Kravet til forsvarlighet er et funksjonskrav og et dynamisk begrep som kan endre seg over tid, i samsvar med teknologisk utvikling og ny kunnskap. Begrepet anvendes også i annen lovgivning som petroleumsloven § 10-1 og havbunnsmineralloven § 1-7. Det er også relevant å legge vekt på hensynene som går frem av formålsbestemmelsen i § 1-1 i vurderingen av hva som utgjør forsvarlig mineralvirksomhet etter § 2-1.

Etter første leddandre punktum skal mineralvirksomhet planlegges og gjennomføres slik at inngrep i grunn, naturmangfold og kulturminner samt ulemper for nærmiljøet og dets brukere begrenses mest mulig innenfor hva som er praktisk og økonomisk forholdsmessig. Bestemmelsen viderefører regelen om varsomhetsplikt i mineralloven av 2009 § 48. Kravet innebærer at tiltakshaver må sørge for at mineralvirksomheten ikke foregår i strid med sektorovergripende regelverk om naturmangfold, kulturminneloven og annen lovgivning. Tiltakshaver må også strekke seg så langt som mulig for å ivareta disse hensynene, selv om det ikke skulle foreligge brudd på annen lovgivning.

Det at ulempene for nærmiljøet og brukere av dette skal begrenses mest mulig innenfor hva som er praktisk og økonomisk forholdsmessig, tydeliggjør at varsomhetsplikten har en yttergrense. Den nærmere grensen for tiltakshaverens varsomhetsplikt må vurderes konkret basert på hvor virksomheten pågår, hvor sårbart området er, og hvor omfattende inngrep som gjøres. I vurderingen må det legges til grunn et forholdsmessighetskrav mellom eventuelle merkostnader en alternativ gjennomføringsmåte vil påføre tiltakshaveren, og de reduserte ulempene dette vil innebære. Det at alternative gjennomføringsmetoder vil medføre betydelige kostnadsøkninger, fratar ikke tiltakshavere en plikt til å vurdere de eventuelle merkostnadene opp mot de reduserte ulempene som den alternative metoden vil medføre. Tiltakshaver må i hver enkelt sak vurdere om det kan gjøres mindre justeringer for å avdempe inngrepets negative konsekvenser.

Første leddtredje punktum slår fast at mineralvirksomheten ikke må hindre eller vanskeliggjøre annen næringsvirksomhet uten rimelig grunn eller vanskeliggjøre den i urimelig grad. Bestemmelsens anvendelsesområde er bredt og kan for eksempel innebære at det stilles krav til at maskiner og annet utstyr som benyttes i mineralvirksomheten, plasseres slik at produksjonen får så lite konsekvenser som mulig for annen næringsvirksomhet i området. Et annet eksempel kan være at det gjennomføres støydempende tiltak. Ved drift kan også rekkefølgen av uttak i de ulike delene av mineralforekomsten ha betydning for hvordan naboer opplever driften, og det kan stilles krav til en bestemt rekkefølge som gir den mest skånsomme opplevelsen for disse. Kravet til forsvarlig mineralvirksomhet er nærmere omtalt i NOU-en punkt 10.1.3.2.

Andre ledd slår fast at krav til forsvarlig mineralvirksomhet også gjelder for uttak etter § 1-2 andre ledd og som omfattes av rapporteringsplikten i § 7-4. Dette innebærer at kravet gjelder for uttak som overstiger 5000 m³.

Til § 2-2 Krav om kompetanse

Bestemmelsen avløser reglene i mineralloven av 2009 §§ 6 a og 41. Hvilke krav som stilles til tiltakshaverens kompetanse må sees i sammenheng med de kravene som stilles til forsvarlig mineralvirksomhet etter § 2-1 første ledd.

Første ledd slår fast at tiltakshaveren skal sørge for at mineralvirksomhet gjennomføres med den kompetansen som er nødvendig for å sikre at kravene til forsvarlig mineralvirksomheten oppfylles, og for at virksomheten utøves i samsvar med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven. Hvilke krav som stilles til kompetanse vil være avhengig av hva slags mineralvirksomhet som utøves og egenskapene ved denne. Det er til eksempel ikke meningen at mindre og ukompliserte mineraluttak skal drives med samme kompetanse som en avansert underjordsgruve, se NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 24 merknad til § 2-2. Ytterligere veiledning om innholdet i kompetansekravet følger av NOU-en punkt 10.1.3.2.

Ansvaret for å oppfylle kompetansekravet er etter bestemmelsen plassert hos tiltakshaveren. Det er ikke et krav om at tiltakshaver selv innehar all kompetanse som er nødvendig. Kravet kan også oppfylles ved at tiltakshaveren knytter til seg ekstern kompetanse som besitter nødvendig ekspertise, eksempelvis innenfor prosjektering eller systemutvikling. Selv om tiltakshaveren ikke utfører arbeidene selv eller med egne ansatte, er det likevel tiltakshaveren som er pliktsubjekt for kompetansekravet i bestemmelsen. Tiltakshaverens internkontrollsystem skal vise virksomhetens behov for kompetanse, hvordan dette er ivaretatt, samt planlagt opplæring og oppfølging. Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard skal føre tilsyn med at dette er på plass, og at kravet til nødvendig kompetanse er oppfylt. Se nærmere om internkontroll og tilsyn i kapittel 14 og i merknadene til §§ 8-1 til 8-5.

Andre ledd ivaretar kompetansekravet for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut etter § 1-2 andre ledd. Kompetansekravet gjelder for slike uttak når de også omfattes av rapporteringsplikten i § 7-4. Dette innebærer at kravet gjelder for uttak som overstiger 5000 m³.

Til § 2-3 Plikt til å informere og invitere til dialog

Bestemmelsen er ny og danner grunnlag for dialog mellom tiltakshaveren og de som blir berørt av mineralvirksomhet. Formålet med bestemmelsen er å redusere ulemper og konflikter gjennom dialog og informasjonsutveksling.

Etter første leddførste punktum skal tiltakshaveren invitere til dialog og informere grunneiere, naboer og berørte bruksrettshavere om pågående og planlagt mineralaktivitet. Dette skal skje på en måte som er tilpasset virksomhetens art, omfang og påvirkning på omgivelsene. Til eksempel er det viktigere å informere og søke dialog med leietakere i nabohuset til et mineraluttak, enn å legge ned store ressurser i å komme i kontakt med en eier av naboeiendommen som bor i utlandet.

For leting vil varslingsplikten som tiltakshaveren har etter § 3-2, normalt gi tilstrekkelig informasjon. I tilfeller der det eksempelvis skal gjennomføres geofysiske målinger fra luften over områder som benyttes til beiteområder, kan det imidlertid være hensiktsmessig å ha en dialog med bruksrettshaverne i forkant for å sikre at overflyvningen ikke medfører større ulemper. Mer omfattende informasjon og dialog vil også være nødvendig for mineraluttak og undersøkelsesarbeider av større omfang. Disse pågår gjerne over flere år og kan ha større innvirkning på omgivelsene. Dialog i tradisjonelle samiske områder vil gjerne kreve beherskelse av samisk språk eller bruk av tolk.

Andre ledd slår fast at tiltakshaveren skal gjennomføre årlige møter for større mineraluttak og for undersøkelsesarbeid av større omfang eller i områder med vesentlige og motstridende hensyn. Hva som utgjør et større mineraluttak eller et undersøkelsesarbeid av større omfang, vil bero på forhold som uttaksvolum, hvor stort areal mineralaktiviteten foregår på og tiltakets varighet. Områder med vesentlige og motstridende hensyn kan for eksempel være samiske områder der det utøves reindrift og det ikke er inngått avtale med representanter for reindriften. Det kan også være områder der det er spesielt sårbar natur, eller områder der beboere eller annen virksomhet ligger tett opptil mineraluttaket slik at de påvirkes i betydelig grad, uten at uttaket isolert sett er veldig stort. Å sikre en god dialog i slike tilfeller kan være avgjørende for å finne løsninger slik at motstridende hensyn kan ivaretas på en god måte. Tiltakshaveren gis likevel et spillerom for hvordan møtene skal gjennomføres i praksis.

Til § 2-4 Plikt til sikring

Bestemmelsen fastsetter tiltakshaverens plikt til å gjennomføre nødvendige tiltak for å hindre fare som kan oppstå som følge av mineralvirksomhet. Bestemmelsen viderefører i det vesentlige reglene om sikringsplikt i mineralloven av 2009 § 49, med enkelte justeringer. Blant annet videreføres tiltakshaverens sikringsplikt for tidligere arbeider i mineralloven av 2009 § 49 andre ledd.

Første ledd slår fast at tiltakshaveren skal iverksette og vedlikeholde sikringstiltak slik at mineralvirksomheten ikke medfører fare for skade. I motsetning til reglene i mineralloven av 2009 § 49 som gjelder for undersøkelser, utvinning og drift, gjelder reglene om sikringsplikt i § 2-4 første ledd også for letevirksomhet. Bestemmelsen innebærer en plikt til å sikre alle fysiske endringer som mineralvirksomheten forårsaker. Sikringsplikten gjelder også for tipper og utlagte masser utenfor rettighetsområdet, men som har tilknytning til området, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18, merknad til § 49. Plikten omfatter både etablering og vedlikehold av sikringstiltak.

Sikringsplikten etter første ledd retter seg mot skader på mennesker, husdyr, tamrein og eiendom. Begrepet «eiendom» er relativt vidtfavnende og kan omfatte både bygninger og konstruksjoner, samt den grunnen som bygningsmassen står oppført på.

Etter andre leddførste punktum er en tiltakshaver som foretar utvinning eller har driftskonsesjon, også ansvarlig for å sikre mot fare som har oppstått fra tidligere aktiviteter innenfor området der vedkommende foretar utvinning eller har driftskonsesjon. Henvisningen til tidligere aktiviteter avgrenser ikke til mineralaktivitet, men omfatter også annen form for næringsvirksomhet. Etter andre ledd andre punktum gjelder sikringsplikten for tidligere aktiviteter også for tiden etter at tiltakshaverens egen aktivitet har opphørt. Den som har hatt drift i et område, må derfor følge pålegg fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard om fremtidig vedlikehold av sikringstiltaket, og kan dermed få en aktivitetsplikt i lang tid etter at utvinningen eller driften formelt er avsluttet og tillatelsene har gått ut. For tiltakshavere som foretar leting eller undersøkelser, er det bare egne arbeider som er omfattet av sikringsplikten.

Tredje ledd oppstiller krav om at tiltakene som gjennomføres for å hindre fare etter tiltakshaverens egen mineralvirksomhet, skal være «varige». Dette innebærer at det skal etableres tiltak som hindrer fare på permanent basis. Til eksempel vil igjenfylling av gruveganger og hull kunne fungere som permanente sikringstiltak. Etablering av sikringsvoll og utjevning av paller for å unngå at mennesker, husdyr og tamrein skader seg, vil også være av permanent karakter. Etablering av gjerder for å hindre fare for skade vil derimot kreve vedlikehold etter en tid og bør derfor unngås så langt det er mulig.

Til § 2-5 Plikt til opprydding og istandsetting

Bestemmelsen fastsetter tiltakshaverens plikt til å rydde og istandsette etter mineralvirksomhet og er en videreføring av § 50 i mineralloven av 2009 med noen justeringer.

I første ledd første punktum slås det fast at tiltakshaveren skal sørge for forsvarlig opprydding og istandsetting innenfor rettighetsområdet mens mineralvirksomheten pågår. Kravet om at oppryddingen skal være «forsvarlig» kan innebære at oppryddingen skal skje suksessivt. Det er ikke et krav om at alt skal ryddes opp med en gang, men at rydding først skal skje når en naturlig sammenhengende fase av arbeidet er avsluttet, jf. Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 18 merknad til § 50 første ledd. Hva som er forsvarlig opprydding må også vurderes innenfor rammen av kravet til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1 første ledd.

Området som er omfattet av kravet til forsvarlig opprydding, skal fremdeles være begrenset til det aktuelle rettighetsområdet. Dermed videreføres områdeavgrensningen i mineralloven av 2009 § 50. Med «rettighetsområdet» menes området der tiltakshaveren har fått en tillatelse fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) eller gjennom avtale er gitt anledning til å drive mineralvirksomhet. Ved leting må «rettighetsområdet» forstås som det området der det faktisk blir utført leteaktivitet.

Første ledd andre punktum regulerer plikten til å rydde og istandsette området når virksomheten opphører. Tiltakshaveren skal da rydde og istandsette området på en måte som ivaretar hensynet til videre bruk og naturens reproduksjonsevne. Plikten til opprydding og istandsetting hviler dermed på tiltakshaveren, både mens mineralvirksomheten pågår og når den avsluttes. Innholdet i plikten til å rydde og istandsette er omtalt nærmere i NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 10.2.3.2. Forsvarlighetskravet ved avslutning av mineralvirksomheten innebærer at det enten skal tas hensyn til planlagt etterbruk der denne er bestemt, eller at området skal istandsettes slik at det etableres gode forutsetninger for gjenoppretting av naturmangfold og områdets tilstand for øvrig.

Etter andre ledd kan DMF fastsette en frist for når opprydding og gjenoppretting skal være fullført. Adgangen til å fastsette en frist bør benyttes av myndighetene dersom det ikke foreligger særlige holdepunkter som taler imot dette. En frist for ferdigstillelse vil også skape trygghet for omgivelsene og forutsigbarhet for tiltakshaveren.

Til § 2-6 Sikkerhet for dekning av kostnader ved sikring, opprydding og istandsetting

Bestemmelsen gir Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) hjemmel til å stille krav om økonomisk sikkerhet fra tiltakshaverne for dekning av sikrings-, oppryddings- og istandsettingstiltak etter § 2-4 og § 2-5, og er en videreføring av § 51 i mineralloven av 2009, med noen endringer.

Første ledd slår fast at DMF kan pålegge tiltakshavere som gjennomfører undersøkelser etter § 4-3 å stille økonomisk sikkerhet for dekning av sikrings-, oppryddings- og istandsettingstiltak. DMF vil da kunne vurdere hvorvidt det skal stilles krav om økonomisk sikkerhetsstillelse og størrelsen på beløpet som skal stilles som sikkerhet. Det bør legges opp til en enkel og skjematisk beregning av størrelsen på sikkerhetsbeløpet, se nærmere omtale av dette i NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 10.2.3.3. Bestemmelsen gir ikke DMF anledning til å kreve økonomisk sikkerhetsstillelse for undersøkelser av byggeråstoff og naturstein, men grunneier kan selv kreve dette i avtale om utvinningsrett. I ekspropriasjonssaker kan DMF sette som vilkår at det skal fastsettes et beløp som økonomisk sikkerhetsstillelse, der skjønnsretten fastsetter beløpets størrelse.

Etter andre leddførste punktum skal DMF pålegge tiltakshavere som foretar prøveuttak eller utvinning som krever driftskonsesjon å stille økonomisk sikkerhetsstillelse. Til forskjell fra reglene i første ledd, gjelder det et absolutt krav om økonomisk sikkerhetsstillelse for tiltakshavere som foretar prøveuttak eller konsesjonspliktig utvinning. Det vil normalt stilles krav om et høyere beløp som sikkerhet ved prøveuttak og utvinning, enn ved undersøkelser. I andre ledd andre punktum er det lagt opp til at også tiltakshavere som foretar utvinning uten krav om driftskonsesjon, kan pålegges økonomisk sikkerhetsstillelse. Kun i «særlige tilfeller» kan DMF gjøre helt eller delvis unntak fra krav om økonomisk sikkerhetsstillelse, jf. andre ledd tredje punktum. Eksempler på slike tilfeller kan være der en kommune eller statlig virksomhet er tiltakshaver og selvassurandør.

Etter tredje ledd har DMF myndighet til å kreve økonomisk sikkerhet for behov som oppstår i etter at virksomheten er avsluttet. Dette dreier seg i all hovedsak om å oppfylle kravet til at sikringen skal være «varig» når mineralvirksomheten er avsluttet. Det kan for eksempel være behov for vedlikehold av gjerder, dersom gjerder inngår som en del av den varige sikringen. Kravet om sikkerhetsstillelse for sikrings-, oppryddings- og istandsettingsbehov som kan oppstå etter at mineralvirksomheten er avsluttet, vil kunne gi tiltakshaver et insentiv til å avslutte på en måte som begrenser fare uten vedlikeholdsbehov.

Til § 2-7 Vektlegging av tiltakets virkninger for naturgrunnlaget for samisk kultur mv.

Bestemmelsen gjelder for tilfeller der det ikke foreligger en krenkelse av SP artikkel 27. Myndighetene etter loven skal likevel foreta en avveining av de hensynene som taler for å gi tillatelsen, mot de virkningene som tiltaket vurderes å ha for naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

Første ledd pålegger myndighetene, ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder, å legge vesentlig vekt på den virkningen vedtaket vil ha for naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. I tilfeller der samiske interesser taler mot at søknaden innvilges, mens andre interesser taler i motsatt retning, skal myndighetene foreta en konkret avveining av interessene. For tiltak som overgår grensen for tilpasningsplikt som følger av rettspraksis er det krav om at tiltakshaver inngår avtale med eller eksproprierer rettighetene til de samiske rettighetshaverne som tiltaket berører. Sistnevnte forhold er nærmere omtalt i kapittel 6.4.4.

I andre ledd første punktum går det frem at tiltakets virkninger for naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsliv og samfunnsliv skal «sees i sammenheng med andre gjennomførte eller planlagte tiltak i området». Det er med andre ord den totale virkningen for samisk bruk av området fra tiltak som infrastrukturprosjekter, vindkraftverk og mineralprosjekter som vil være avgjørende. Planlagte tiltak vil omfatte tiltak der det foreligger konkrete planer, og der gjennomføring er sannsynlig eller påregnelig.

Hva som utgjør det relevante området i relasjon til vurderingen etter første ledd, må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. I de tilfellene hvor det er reindriften som påvirkes, må det sees hen til det området som omfatter den reindriften som blir berørt av det aktuelle tiltaket. Dette vil kunne gjelde den siidaen eller reinbeitedistriktet som får tiltaket innenfor sine reinbeiteområder, men også nabosiidaer og -distrikter vil kunne oppleve negative konsekvenser, og dermed inngå i det relevante området.

Andre ledd andre punktum slår fast at myndighetene etter denne loven, i vurderingen etter første ledd, skal legge vekt på momenter av betydning for naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv som kommer frem i konsultasjonene. I dette ligger at myndighetene skal ta hensyn til de momentene som fremføres i konsultasjonsprosessen og som kaster lys over et tiltaks virkninger på naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

Tredje ledd slår fast at der myndighetene innvilger en søknad, kan det settes vilkår for å ivareta hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Eksempler på avbøtende tiltak kan være særlige retningslinjer for hvordan tiltaket skal gjennomføres, kompensasjon for tapte inntekter, allokering av annet areal til den beskyttede kulturutøvelse eller annet. Fastsettelse av avbøtende tiltak vil kunne føre til at planlagte inngrep som i utgangspunktet ville vært uforenlige med rettighetsvernet i SP artikkel 27, likevel ikke overskrider inngrepsterskelen. Myndighetene kan imidlertid også sette vilkår for tiltak som er langt fra å overskride inngrepsterskelen i SP artikkel 27.

SP artikkel 27 setter en absolutt grense for hvilke tiltak som kan tillates etter mineralloven. I HR-2021-1975-S (Fosen) fastslo Høyesterett at det ikke kan gis tillatelse til aktivitet eller tiltak som vil føre til «vesentlig negative konsekvenser» for muligheten til samisk kulturutøvelse. Formuleringen fremstår som en rettslig standard og vil kunne endre seg over tid. I dommen uttaler Høyesterett at grensen vil være brutt dersom reindriftseierne blir fratatt «muligheten til å fortsette med noe som naturlig kan karakteriseres som næringsvirksomhet» (avsnitt 134). Høyesterett uttaler også at terskelen for brudd på artikkel 27 ligger høyt (avsnitt 118). Dersom det først konstateres brudd på SP artikkel 27, skal det imidlertid ikke foretas en avveining av fordeler og ulemper.

Til § 2-8 Gjennomføring og samordning av konsultasjoner i tradisjonelle samiske områder

Første ledd slår fast at konsultasjoner etter mineralloven skal skje i samsvar med reglene i sameloven kapittel 4. Det følger av sameloven § 4-1 første ledd første punktum at reglene i sameloven kapittel 4 gjelder ved lovgivning, forskrifter og andre beslutninger og tiltak som vil kunne påvirke samiske interesser direkte. Bestemmelsene i sameloven kapittel 4 gjelder også for tiltak og beslutninger som planlegges iverksatt i tradisjonelle samiske områder, eller som kan få virkning på samisk materiell kulturutøvelse i tradisjonelle samiske områder, jf. sameloven § 4-1 tredje ledd.

Det vil for det første normalt være nødvendig med konsultasjon før det treffes vedtak om første gangs tildeling av undersøkelsestillatelse. Det er viktig at det på et tidlig tidspunkt etableres kontakt mellom den som skal i gang med undersøkelsesaktiviteter og de samiske interessene i området. Det kan da komme frem forhold som er viktige for at partene skal kunne finne løsninger som ivaretar hensynet til naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Ved endringer i undersøkelsesplanen, vil det normalt være tilstrekkelig å konsultere over endringer som fører til økt påvirkning på naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse.

Sametinget og representanter for berørte rettighetshavere vil også ha rett til å bli konsultert ved tillatelse til prøveuttak. Det vil da være naturlig at konsultasjonene tar utgangspunkt i den informasjonen som kom frem under konsultasjon om undersøkelsestillatelsen. Det skal imidlertid foretas en ny reell konsultasjon rettet mot spørsmålet om tillatelse til prøveuttak.

Det vil også være nødvendig å tilby konsultasjon ved tildeling eller forlengelse av driftskonsesjon. Selv om det har blitt gjennomført konsultasjoner i forbindelse med tillatelse til undersøkelser og prøveuttak, er det først ved tildeling av driftskonsesjon at tiltakshaver gis rett til å starte omfattende uttak av mineralforekomster. Slike beslutninger vil derfor klart kunne få «virkning på samisk materiell kulturutøvelse», jf. sameloven § 4-1 tredje ledd.

Eksemplene ovenfor utgjør ikke en uttømmende liste over når det skal tilbys konsultasjoner i vedtak etter mineralloven. Myndighetene må for alle vedtak foreta en konkret vurdering på grunnlag av de generelle reglene i sameloven kapittel 4.

Andre ledd stiller krav om at myndighetene skal samordne konsultasjonene sine så langt som mulig der samme myndighet skal konsultere om flere vedtak etter loven. Slik samordning vil gjøre konsultasjonsprosessene mer effektive og forutsigbare. Som eksempel kan det være hensiktsmessig å samordne konsultasjoner om tildeling av driftskonsesjon og ekspropriasjon, dersom disse sakene behandles samtidig. Søknad om forlenget undersøkelsestillatelse og prøveuttak kan også være eksempler på saker der det kan være riktig å gjennomføre en samordnet konsultasjon.

Plikten for ansvarlige myndigheter til å samordne konsultasjonene gjelder så langt det er mulig. Unntaksbestemmelsen er ment å fungere som en sikkerhetsventil for de tilfeller hvor det vil være svært upraktisk å gjennomføre samordnede konsultasjonsprosesser. Terskelen er med andre ord lagt høyt for at ansvarlige myndigheter skal kunne unndra seg forpliktelsen om samordning.

Til § 2-9 Forskrift om krav til mineralvirksomhet

Bestemmelsen er en fellesbestemmelse for departementet til å fastsette nærmere forskriftsregler om krav til mineralvirksomhet i kapittel 2.

Bokstav a presiserer at departementet kan fastsette regler i forskrift om innholdet i kravene til forsvarlig mineralvirksomhet etter § 2-1 og nødvendig kompetanse etter § 2-2. Eventuelle veiledere fra mineralmyndighetene, tidligere lovforarbeider og bransjestandarder kan fungere som rettesnor for det nærmere innholdet.

I bokstav b er det gitt adgang til å gi forskrift om innholdet i informasjonsplikten i § 2-3. Departementet vil blant annet kunne gi nærmere bestemmelser om hva som utgjør «større mineraluttak» og «undersøkelsesarbeid av større omfang» etter § 2-3 andre ledd.

Bokstav c åpner for å presisere innholdet i plikten til å sikre, rydde og istandsette under og ved avslutning av mineralvirksomhet. Dette kan omfatte ulike former for tiltak som er aktuelle for ulike typer mineralvirksomhet, funksjonskrav, bransjestandarder og så videre.

Bokstav d gir adgang til å fastsette nærmere regler om dekning av kostnader ved sikring, opprydding og istandsetting. Departementet kan for eksempel angi en enkel mal for sikkerhetsstillelse ved undersøkelsesarbeider. Alternative former for sikkerhetsstillelse, gjennomføring, nivå, bruk av midlene og forholdet til sikkerhetsstillelse etter annet regelverk kan også angis i forskrift. Det er også nødvendig å samordne krav om økonomisk sikkerhetsstillelse med tilsvarende krav fra miljømyndighetene for å unngå at det stilles krav til dekning av kostnader for samme tiltak to ganger.

21.3 Kapittel 3. Leting

Til § 3-1 Leterett

Bestemmelsen gir regler om retten til å lete etter mineralske forekomster. Bestemmelsen bygger på §§ 8, 9 og 47 i mineralloven av 2009, men innebærer endringer fra tidligere regler på en rekke punkter.

Første ledd angir at enhver kan lete etter mineralforekomster på fremmed grunn. Leteretten gir rett til noe mer inngripende tiltak enn det som følger av allemannsretten. Hvorvidt noe defineres som leting eller undersøkelser vil bero på en konkret helhetsvurdering. Begrepet «leting» er definert i § 1-7 bokstav b og utdypet i merknad til denne bestemmelsen.

Andre ledd angir et samtykkekrav fra grunneieren og de berørte bruksrettshaverne i områder der allmennheten ikke har ferdselsrett etter friluftsloven. Regelen er en videreføring av begrensningene i mineralloven av 2009 § 47 bokstav a og b knyttet til innmark og industriområder, inkludert massetak, brudd eller gruver i drift, likevel slik at dette nå knyttes opp mot friluftslovens ferdselsrett. Leting vil først og fremst være aktuelt i områder som er utmark etter friluftsloven. Leteretten gir ikke ferdselsrett utover det som følger av allemannsretten.

Uttrykket «brukere av grunnen» som brukes gjennomgående i mineralloven av 2009, er i loven gjennomgående endret til «berørte bruksrettshavere». Denne endringen skal fremheve at brukeren også må ha en rettighet til området, og at vedkommende må være berørt av aktiviteten. Uttrykket avgrenses likevel i utgangspunktet som i mineralloven av 2009, ved at det primært retter seg mot dem som har tilnærmet samme rådighet over grunnen som grunneieren, typisk festere og forpaktere. Også samiske bruksrettshavere omfattes av uttrykket. Dette vil typisk være reindriftsutøvere i området, men kan også omfatte samiske bruksrettshavere med annen bruksrett. Personer med begrensede bruksretter i området, som hogstrett eller beiterett, er bare omfattet av kravet om samtykke hvis disse anses å være tilstrekkelig berørt av arbeidene. Det kan være krevende å slå fast hvilke bruksrettshavere som finnes i et område. Det forutsettes at grunneieren gir leteren informasjon om disse.

Tredje ledd etablerer områder der letingen krever samtykke fra ansvarlige myndigheter. Etter første alternativ om «militære anlegg og øvingsområder» kreves samtykke fra militære myndigheter. Med militært anlegg menes områder som enten eies eller disponeres av Forsvarsdepartementet eller underliggende etater, og hvor det finnes objekter, installasjoner eller annen militær infrastruktur. Med øvingsområder menes faste militære områder, som Forsvarsdepartementet eller underliggende etater hår rådighet over, og som ved kunngjøring, skilting, inngjerding eller på annen måte er angitt som militært område, jf. militærpolitiloven § 5 første ledd bokstav a. Den nærmere avgrensningen av hva som tilhører militære anlegg må vurderes konkret sett hen til lovens formål og behovet for ivaretakelse av forsvarssektorens interesser. Etter første alternativ om militære anlegg og øvingsområder kreves samtykke fra militære myndighet. Med militære myndigheter menes Forsvarsdepartementet. Myndigheten til å gi samtykke etter denne bestemmelsen kan delegeres. Avslag på søknad om samtykke anses som enkeltvedtak som kan påklages. Andre alternativ omfatter nedlagte gruveområder, inkludert deponier. Uttrykket «deponier» omfatter de tidligere områdebegrensningene for bergvelter og avgangsdeponier. Den ansvarlige myndigheten her vil være Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard og eventuelt ansvarlig forurensningsmyndighet eller kulturminnemyndighet.

Fjerde ledd første punktum slår fast at leteretten gjelder med begrensningene som følger av loven og annet regelverk, inkludert kravet om forsvarlig mineralvirksomhet etter § 2-1. Her er særlig plikten til å planlegge og gjennomføre inngrep på en slik måte at inngrep i grunn, naturmangfold og kulturmiljø og ulemper for nærmiljøet og dets brukere begrenses mest mulig, sentral. Det er tiltakshaver som er ansvarlig for at plikten til forsvarlig mineralvirksomhet overholdes, også der letevirksomheten gjennomføres av eksterne. Samme punktum peker også på begrensningene som følger etter vedtak om områdevern etter naturmangfoldloven og regler om vern av kulturminner i kulturminneloven, uten at det er en uttømmende liste.

Fjerde ledd andre punktum angir at letingen ikke kan skje på en måte som vil være til hinder for andres undersøkelser og utvinning etter denne loven. Dette er en videreføring av regelen i mineralloven av 2009 § 8.

Femte ledd slår fast at områdebegrensningene ikke gjelder for luftbårne målinger. Annet regelverk kan likevel stille begrensninger for luftbårne målinger, eksempelvis forskrift om kontroll med informasjon innhentet med luftbårne sensorsystemer.

Til § 3-2 Varslings- og meldeplikt ved leting

Bestemmelsen angir en varslingsplikt for den som benytter seg av leteretten i § 3-1, og bygger på § 9 i mineralloven av 2009.

Første ledd første punktum angir at leteren skal varsle grunneiere og berørte bruksrettshavere to uker før letingen igangsettes. Også samiske bruksrettshavere omfattes av bestemmelsen. Fristen på to uker er en utvidelse av fristen på en uke fra mineralloven av 2009. Varselet kan gis enten muntlig eller skriftlig. Som hovedregel bør leteren gi varslene til grunneierne og bruksrettshaverne individuelt. I noen tilfeller kan det være vanskelig å finne frem til de riktige mottakerne, eller mottakerne kan være en uoversiktlig krets av personer. Fører det til urimelig ulempe å varsle hver enkelt grunneier eller berørt bruksrettshaver individuelt, åpner bestemmelsen for at varslingen kan skje på en annen egnet måte, for eksempel gjennom en kunngjøring i en avis som leses på stedet. Uttrykket «annen egnet måte» er valgt for å være teknologinøytralt, og hva som er en egnet måte, kan endre seg med tiden og samfunnsutviklingen.

Første ledd andre punktum angir at ved målinger fra luften i tradisjonelle samiske områder, skal leteren også varsle Sametinget, statsforvalteren og distriktsstyret for reindriften. Også her gjelder fristen på to uker før letingen igangsettes.

Første ledd tredje punktum er nytt og inneholder regler om varselets innhold. Hensikten med å gi informasjon om når overflyvninger starter er at grunneieren og de berørte bruksrettshaverne kan ta sine forholdsregler, for eksempel i områder der dyr beiter, og der letingen bør gjennomføres med minst mulig ulemper for dyrene, jf. kravet til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1. Leteren har etter § 2-3 en generell plikt til å informere om aktivitetene. Hvis aktivitetene blir utsatt eller planene blir endret, må leteren selv vurdere om det er behov for en ny varsling. Med unntak for vesentlige utsettelser legges det til grunn at ett varsel vil være tilstrekkelig også hvis tidspunktet endres for planlagte leteaktiviteter. Ved overflyvninger vil det være viktigere å gi nye varsler, og med mer detaljerte tidsangivelser, enn ved annen type leting. Plikten til å varsle gjelder bare når letingen går utover det som følger av allemannsretten og steinsamling som hobby.

Andre ledd er nytt, og innebærer at den som gjennomfører geofysiske målinger og andre målinger, jf. § 1-7 bokstav b, også skal melde fra til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) senest to uker før arbeidene settes i gang. Formålet med at DMF skal få informasjon om målingene, er at direktoratet dermed kan følge opp at leteren overholder rapporteringsplikten for slike målinger etter § 7-1.

Til § 3-3 Erstatning for skade, ulempe eller merarbeid

Bestemmelsen er i all hovedsak en videreføring av § 52 i mineralloven av 2009, og oppstiller regler om erstatning for skade og ulempe som oppstår ved letevirksomhet.

Første ledd oppstiller et objektivt erstatningsansvar overfor grunneieren og de berørte bruksrettshaverne for skader, ulemper og merarbeid som oppstår som følge av letingen. Grunneieren og de berørte bruksrettshaverne må altså finne seg i at det kan oppstå tap som følge av letingen, men skal ha dette erstattet.

Til forskjell fra mineralloven av 2009 § 52, setter § 3-3 ikke begrensninger knyttet til skadeobjektet. Dette innebærer at § 3-3 også gjelder ved skade på mennesker eller dyr. Erstatningsansvaret etter § 3-3 må imidlertid utfylles av alminnelige erstatningsrettslige regler, inkludert utgangspunktet om at det er det økonomiske tapet som erstattes. Ansvaret gjelder uavhengig av om leteren selv har utført arbeidene eller overlatt arbeidene til andre.

Regelen om erstatningsansvar er fravikelig, og den som leter kan inngå avtale om annen regulering av erstatningsplikt med grunneieren og de berørte bruksrettshaverne.

Andre ledd angir at tvist om krav om erstatning avgjøres ved skjønn, jf. § 10-9.

21.4 Kapittel 4. Undersøkelse og prøveuttak

Til § 4-1 Undersøkelser av mineralforekomster

Bestemmelsen er ny, og oppstiller felles regler for undersøkelser av både statens og grunneiers mineraler.

Første ledd fastsetter begrensninger for hvilke områder det kan undersøkes i. Også annet regelverk, slik som for eksempel kulturminneloven eller naturmangfoldloven, vil kunne sette begrensinger på undersøkelsesaktivitet. Av § 4-1 første ledd første punktum går det frem at områdebegrensningene i § 3-1 andre til fjerde ledd som gjelder ved leting, også gjelder ved undersøkelser. For statens mineraler, industrimineraler og lette metaller vil det også kunne avgrenses mot undersøkelser i disse områdene etter § 4-3 andre ledd bokstav d. Med «anlegg for allmennyttige formål» menes privat og offentlig vei, jernbane, flyplass, park, idrettsplass, kirkegård, vann- og kloakkledning, kraftmast og -ledning, internettkabel, telefonkabel og -mast, olje- og gassledninger og anlegg med tilsvarende formål. Det vil variere hvem som er ansvarlig myndighet for disse områdene, avhengig av hva slags område det er snakk om. Ansvarlig myndighet vil ofte være kommunen, men det kan også være andre myndigheter som må samtykke. Deler av arealet som ligger i områder som ligger mindre enn 50 meter fra en bygning som er brukt til boligformål vil også inngå i begrensninger etter § 3-1 tredje ledd om områder der allmennheten ikke har ferdselsrett. Dersom en tiltakshaver ønsker å gjennomføre undersøkelser i slike områder, må tiltakshaveren innhente et særskilt samtykke fra grunneier og berørte bruksrettshavere. Dette inkluderer naboeiendommer til undersøkelsesområdet der bygninger som brukes til boligformål ligger mindre enn 50 meter fra et sted der tiltakshaver ønsker å gjennomføre undersøkelser. Dersom det skal undersøkes etter statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, kan Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard gi tillatelse til undersøkelse i disse områdene uten krav om samtykke etter § 4-3 sjette ledd.

Etter andre ledd gjelder erstatningsansvaret i § 3-3 også ved undersøkelser. Erstatningsansvaret kan også være regulert i avtale med grunneieren og berørte bruksrettshavere. Ved undersøkelser er risikoen for tap vanligvis vesentlig større enn ved leting. Erstatningsansvaret gjelder også i tilfeller der grunneieren og rettighetshaverne har samtykket til inngrep som kan medføre vesentlig skade, med mindre det er inngått særskilt avtale om noe annet.

Til § 4-2 Rett til undersøkelse av byggeråstoff, naturstein mv.

Bestemmelsen er en delvis videreføring av mineralloven av 2009 § 11 og oppstiller krav om avtale med grunneier for undersøkelse av byggeråstoff, naturstein og andre grunneiers mineraler som ikke omfattes av definisjonene av industrimineraler og lette metaller, jf. § 1-7 bokstav j og k. Bestemmelsen stiller ingen formkrav til avtalen. Dersom en avtale ikke kommer i stand, kan undersøkeren søke om ekspropriasjon etter § 9-1.

Undersøkelse av grunneiermineraler som ikke er industrimineraler eller lette metaller krever ikke tillatelse fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard, men kan utløse krav om tillatelse etter annet regelverk og arealavklaring etter plan- og bygningsloven.

Til § 4-3 Tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Bestemmelsen viderefører deler av mineralloven av 2009 § 13, men inneholder vesentlige utvidelser både i hvilke undersøkelser som krever tillatelse fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF), og hvilke krav som må være oppfylt for at undersøkelsestillatelse kan gis.

Første ledd angir at undersøkelser etter statens mineraler, industrimineraler og lette metaller krever tillatelse fra DMF, og at det samme gjelder for undersøkelser av etterlatte masser fra tidligere uttak av slike mineraler. Bestemmelsen etablerer et nytt system som innebærer at det gis en samlet undersøkelsestillatelse for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller.

Vilkårene for at DMF kan gi undersøkelsestillatelse går frem av andre ledd. I tillegg til at DMF skal vurdere forholdene som er nevnt i dette leddet, skal DMF foreta vurderinger av virkningen en eventuell undersøkelsestillatelse vil ha for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, se § 2-7 og merknadene til bestemmelsen. DMF skal også legge vekt på formål og hensyn som er nevnt i § 1-1.

Etter bokstav a må de planlagte undersøkelsene oppfylle krav til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1 og tiltakshaver må oppfylle krav om kompetanse i § 2-2. Se omtalen av disse kravene i punkt 7.1 og merknad til §§ 2-1 og 2-2. Dette innebærer blant annet at planlegging og gjennomføring av undersøkelsene må skje slik at omfanget av inngrepet i grunn og naturmangfold og ulemper for brukere og omgivelser, begrenses mest mulig, også innenfor rammene av det som er tillatt etter annen lovgivning.

Etter bokstav b må undersøkelsesplanen oppfylle kravene i § 4-6. Det er DMF som vurderer om kravene er oppfylt.

Bokstav c krever at søkeren er et foretak som er registrert i Foretaksregisteret. Dette er en videreføring av kravet i mineralloven av 2009 § 13 andre ledd. Formålet med kravet er å få en sikker identifikasjon på den som skal inneha en undersøkelsestillatelse.

Bokstav d stiller krav om at det ikke må være særlige forhold ved det omsøkte undersøkelsesområdet som tilsier at undersøkelsestillatelse ikke bør gis. Hvorvidt vilkåret er oppfylt beror på en konkret helhetsvurdering. Vurderingen må foretas opp mot de undersøkelsesaktivitetene som er planlagt. Både hensynet til grunneier, miljø, omgivelser og annen utnytting av grunnen kan gi grunnlag for å avslå en søknad om undersøkelsestillatelse. Avslag kan for eksempel være begrunnet i at det er behov for å prioritere annen nåværende eller planlagt bruk av området, området er underlagt vern eller at områdets karakter med sårbar natur, kulturverdier eller annet som bør ivaretas av offentlige myndigheter, vil påvirkes negativt av undersøkelsene. Vilkåret kan også være oppfylt dersom undersøkelsene vil gripe inn i grunneiers egen bruk av området på en måte som innebærer at ulempene for grunneieren overstiger fordelene ved undersøkelsen. I denne vurderingen kan det likevel legges vekt på om grunneieren i det enkelte tilfellet faktisk har godkjent undersøkelsen. Det må også vurderes om reindrift eller annen samisk bruk vil bli berørt på en slik måte at det krever samtykke fra samiske rettighetshavere. Bokstav d må sees i sammenheng med fjerde ledd som gir DMF anledning til å stille vilkår for undersøkelsestillatelsen som kan begrense de negative virkningene av undersøkelsene.

Virkninger som kun kan knyttes til en eventuell fremtidig drift er i utgangspunktet ikke relevant i vurderingen etter bokstav d. Vurderingen av om det skal gis tillatelse til drift, og vurderinger av virkninger av eventuell drift skal skje i nødvendig planavklaring for etablering av tiltaket etter plan- og bygningsloven, utslippstillatelse etter forurensingsloven og søknad om driftskonsesjon etter mineralloven. DMF har likevel et visst rom for skjønn til også å kunne avslå søknad om undersøkelsestillatelse, dersom det er klart at senere drift vil være utelukket. Dette kan for eksempel være tilfellet der det er åpenbart at drift vil være i strid med SP artikkel 27, eller der undersøkelsene er planlagt i et område som har særskilte verneinteresser eller sårbare økosystem, og det allerede før området er undersøkt og eventuell drift er utredet, kan fastslås at drift ikke vil være forenelig med tungtveiende miljøhensyn eller annen viktig bruk av området.

I bokstav e angis det at ingen andre må ha tillatelse til mineralvirksomhet på statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller i undersøkelsesområdet. Vilkåret understreker at undersøkelsestillatelsen som gis, er eksklusiv. Regelen suppleres av § 4-10 som gir regler om at det heller ikke kan gis undersøkelsestillatelser til områder der noen i de seks foregående månedene har mistet undersøkelsestillatelsen sin.

Tredje ledd første punktum viderefører i hovedsak regelen i mineralloven av 2009 § 13 tredje ledd. Terskelen for at DMF kan avslå søknaden er imidlertid senket ved at DMF også kan gi avslag i tilfeller der søkeren har begått «alvorlige» overtredelser av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i denne loven istedenfor «grov[e]» overtredelser. Hva som utgjør en alvorlig eller gjentatt overtredelse, må DMF vurdere konkret i det enkelte tilfellet.

Fjerde ledd gir DMF hjemmel til å stille vilkår for undersøkelsestillatelsen og fastsette begrensninger i aktiviteter og tidspunkter for undersøkelser. Slike vilkår kan for eksempel innebære at undersøkelsene skal foregå i visse perioder og at tiltakshaveren skal gjennomføre avbøtende tiltak dersom undersøkelsene kan føre til negative virkninger for omgivelsene.

Femte ledd gir regler om undersøkelsesområdet for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Bestemmelsen gjør vesentlige endringer i reglene om undersøkelsesområdets utforming ved at området skal fastlegges individuelt i det enkelte tilfellet, istedenfor at tillatelsen gis for rettvinklede firkanter med en grense på 10 km². Området må likevel være avgrenset på en hensiktsmessig måte og ha en størrelse og utforming som kan undersøkes innenfor reglene om varighet i § 4-8. DMF kan avvise eller stille krav til utformingen av undersøkelsesområdet eller dele opp området dersom det åpenbart er uhensiktsmessig utformet. DMF kan avslå en søknad om undersøkelsestillatelse dersom et undersøkelsesområde er uhensiktsmessig stort. Dette må sees i sammenheng med at søkeren kan reservere områder mens en søknad om undersøkelsestillatelse behandles, se § 4-5 andre ledd. DMF bør gi veiledning til søkeren før søknad avslås, slik at søknaden kan justeres til å gjelde et mer hensiktsmessig område. Et undersøkelsesområde bør normalt være sammenhengende, men det kan søkes om en felles tillatelse for flere områder der disse har en naturlig sammenheng, og der det er gode grunner til å ikke søke om et sammenhengende område, for eksempel fordi et område er skilt av et vassdrag. Departementet kan gi regler om undersøkelsesområdet i forskrift, jf. § 4-11.

Sjette ledd gir DMF en mulighet til å dispensere fra områdebegrensningene § 3-1 andre ledd og § 4-1 første ledd tredje punktum dersom grunneieren eller den berørte bruksrettshaveren ikke samtykker til undersøkelser. Regelen viderefører § 47 fjerde ledd i mineralloven av 2009, men utvides til også å gjelde for industrimineraler og lette metaller. Tillatelse kan kun gis dersom fordelene ved undersøkelsene er større enn den skaden og ulempen undersøkelsene vil påføre grunneier og berørte bruksrettshavere. Dette beror på en konkret helhetsvurdering. Et relevant moment som taler for at tillatelse kan gis, er om det er indikasjoner på at mineralene som finnes i området vurderes som sjeldne, strategiske eller kritiske. Tillatelsen er en del av undersøkelsestillatelsen, og tiltakshaver må derfor gi tilstrekkelige opplysninger i søknaden om undersøkelsestillatelse til at DMF kan ta stilling til om vilkårene i sjette ledd er oppfylt. Se også § 4-5 og punkt 9.4.1.

Til § 4-4 Innholdet i undersøkelsestillatelse

Bestemmelsen fastlegger innholdet i, og rettsvirkningene av, undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller.

Første ledd svarer langt på vei til mineralloven av 2009 § 19 første ledd andre punktum, men beskriver mer i detalj hvilke tiltak og inngrep i terrenget undersøkelsestillatelsen gir rett til. Tillatelsen omfatter tilgang til og bruk av grunnen for å foreta undersøkelsen, på den måten som er beskrevet, innenfor det området undersøkelsestillatelsen omfatter.

Undersøkelsestillatelsen omfatter ikke rett til vei frem til undersøkelsesstedet eller rett til motorferdsel i utmark. Inngrep som kan medføre vesentlig skade på eiendommen krever samtykke fra grunneieren. Dette inkluderer inngrep i grunnen, men også andre inngrep, for eksempel i vegetasjon. Inngrep i vegetasjonen som vil være tillatt kan innebære fjerning av mindre mengder lyng, gress og mindre trær uten økonomisk verdi. Hogging av skog eller annen mer omfattende fjerning av vegetasjon vil falle utenfor dette og må anses som inngripende tiltak som krever samtykke etter andre punktum.

Til § 4-5 Krav til innhold i søknad om undersøkelsestillatelse, saksbehandling mv.

Bestemmelsen oppstiller krav til innhold i søknader om undersøkelsestillatelse etter § 4-3, gir regler om reservasjon av områder og om høring, offentlig ettersyn og varsel. Bestemmelsen er ny, men noen av kravene viderefører krav i forskrift til mineralloven av 2009 § 1-1.

Første ledd inneholder en ikke-uttømmende liste over informasjon søknaden skal inneholde. Informasjon i bokstav a og b må alltid være inkludert i søknaden når den sendes inn. Nødvendig kontaktinformasjon inkluderer e-post og telefonnummer. Angivelsen av det geografiske området søknaden gjelder etter bokstav b må være i tråd med kravene i § 4-3 femte ledd.

Det følger av bokstav c at søknaden også må inneholde dokumentasjon på samtykke fra grunneiere og berørte bruksrettshavere dersom det skal undersøkes i områder som er nevnt i § 3-1 andre ledd og i § 4-1 første ledd tredje punktum. Dersom tiltakshaver ikke har fått samtykke, kan Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) likevel gi tillatelse til undersøkelse etter § 4-3 sjette ledd. Dette forutsetter at fordelene ved undersøkelsene er større enn den skaden og ulempen undersøkelsene vil påføre grunneier og berørte bruksrettshavere. Tiltakshaver må derfor sørge for at søknaden inneholder de opplysningene som er nødvendig for at DMF kan ta stilling til om vilkårene i § 4-3 sjette ledd er oppfylt.

Søknaden skal også inneholde en undersøkelsesplan etter bokstav d, men denne kan ettersendes senest tre måneder etter at søknaden med informasjon nevnt i bokstav a og b er sendt inn, se andre ledd andre punktum. Kravene til undersøkelsesplanen går frem av § 4-6. Departementet er gitt hjemmel i § 4-11 til å fastsette forskrift som gir ytterligere eller utdypende krav til innholdet i søknaden.

Andre ledd første punktum etablerer regler om reservasjon av områder. Det er tilstrekkelig for reservasjon at søknaden inneholder en angivelse av det geografiske området søknaden gjelder og søkerens foretaksnavn og kontaktinformasjon. Reservasjonen gjelder frem til søknaden er behandlet. Søkeren kan ikke gjennomføre undersøkelser i området før søknaden er innvilget, men søkeren kan benytte seg av leteretten. Dersom søknaden avslås, faller reservasjonen bort. Dersom det påpekes feil eller mangler ved søknaden eller undersøkelsesplanen som blir rettet innenfor fristen på tre måneder, beholder søkeren sin prioritet. Det skal betales vederlag forskuddsvis ved reservasjonen, se § 10-2.

I tredje ledd angis det at søknaden og undersøkelsesplanen skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring til kommunen, fylkeskommunen, statsforvalteren, grunneiere og berørte bruksrettshavere. Begrepet «berørte bruksrettshavere» skal forstås på samme måte som angitt i merknad til § 3-1 tredje ledd. Søknaden og undersøkelsesplanen skal også sendes på høring til Sametinget dersom søknaden gjelder undersøkelser i tradisjonelle samiske områder. Den nærmere gjennomføringen av høring og offentlig ettersyn, inkludert fristen for å komme med innspill og uttalelser, må fastsettes i forskrift etter § 4-11. Søkeren skal varsle berørte naboer om søknaden og undersøkelsesplanen. Med «naboer» menes her de som har eiendom som grenser til undersøkelsesområdet. Naboene må imidlertid være «berørte». Dersom undersøkelsene planlegges langt fra nærmeste eiendomsgrense, vil det ikke være krav om varsling av naboer.

Til § 4-6 Undersøkelsesplan

Bestemmelsen er ny og gir regler om hvilke opplysninger en undersøkelsesplan skal gi, om forholdet til en eventuell prøveuttaksplan og om revidering av undersøkelsesplanen.

Første ledd gir regler om hvilke opplysninger undersøkelsesplanen skal inneholde i bokstav a til h.

Etter bokstav a skal søkeren opplyse om hvilke undersøkelser som planlegges. Dette vil typisk være aktiviteter som graving av grunne grøfter (røsking), kjerneboring og geokjemisk prøvetaking.

Det følger av bokstav b at planen skal opplyse om hvilke mineraler undersøkelsene tar sikte på å avdekke forekomster av. Tillatelsen gjelder statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, og undersøkelsene må etter planen derfor ta sikte på enkelte mineraler innenfor disse overordnede mineraltypene. Tiltakshaveren har likevel rett og plikt til å undersøke de mineralene vedkommende finner i området.

I bokstav c går det frem at tiltakshaveren skal opplyse om hvor innenfor undersøkelsesområdet undersøkelsene skal gjennomføres. Dette er opplysninger som er viktige for vurderingen av om det skal stilles vilkår for tillatelsen etter § 4-3 fjerde ledd og eventuelt hvilke vilkår som skal stilles. Opplysningene som skal gis etter bokstav c er også viktige for å vurdere om det er særlige forhold ved undersøkelsesområdet som tilsier at undersøkelsestillatelse ikke bør gis, jf. § 4-3 andre ledd bokstav d. Angivelsen av områdene det skal undersøkes i, må være tilstrekkelig presise til at disse vurderingene kan foretas.

Etter bokstav d plikter søkeren å gi opplysninger om det planlagte tidsrommet for når undersøkelsene skal gjennomføres. Dette har spesielt betydning der det er annen aktivitet og bruk i området.

Etter bokstav e skal planen beskrive den eksisterende bruken av området, og etter bokstav f skal det også redegjøres for planstatus for området etter plan- og bygningsloven.

Bokstav g angir at planen skal beskrive tiltakets virkning på området søknaden gjelder, og omgivelsene. Dette inkluderer tiltakets virkning på kulturmiljøet, andre næringer, naturmiljøet i området og naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse. Beskrivelsen må gi tilstrekkelig grunnlag for at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) kan foreta vurderingene av om tillatelse skal gis, og på hvilke vilkår. Kravet til beskrivelsen må likevel avpasses aktivitetene som skal gjennomføres og relevante forhold ved undersøkelsesområdet, og ikke gå lenger enn formålet krever. Siden planen skal på høring, vil det være mulig for de som blir berørt å beskrive hvilke virkninger undersøkelsesaktiviteten vil ha for dem.

Bokstav h stiller krav om at planen skal inneholde informasjon om planlagte kostnader og investeringer.

Etter andre ledd skal planen inneholde en overordnet beskrivelse av hvilke undersøkelser som planlegges ved en eventuell forlengelse av undersøkelsestillatelsen. Formålet med dette er å gi DMF, høringsinstansene og omgivelsene en bedre oversikt over det planlagte prosjektet.

Tredje ledd regulerer forholdet til en eventuell tillatelse til prøveuttak. For å unngå at det stilles krav om to planer for det samme området, gjelder det ikke krav om undersøkelsesplan i områder der tiltakshaveren har tillatelse til prøveuttak med tilhørende prøveuttaksplan.

Underveis i undersøkelsesperioden kan det oppstå behov for å foreta andre undersøkelser enn de som går frem av undersøkelsesplanen. Dersom det skal foretas vesentlige endringer i planen, følger det av fjerde ledd at det kreves godkjenning fra DMF. Hva som utgjør vesentlige endringer, må vurderes konkret og gå seg til gjennom praksis. Det kan også utdypes i forskrift. DMF må vurdere om endringen er så omfattende at det er nødvendig med ny høringsrunde som fastsatt i § 4-5 tredje ledd, eller om DMF kan ta stilling til endringen, eventuelt etter å ha innhentet uttalelse fra interesser som i særlig grad blir berørt av endringen.

Til § 4-7 Varslings- og meldeplikt før oppstart av undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Bestemmelsen oppstiller en varslings- og meldeplikt før oppstart av undersøkelser med grunnlag i undersøkelsestillatelse etter § 4-3.

Varslingen av grunneiere og berørte bruksrettshavere kan gjennomføres skriftlig eller muntlig. Det sentrale er at mottakerne mottar nødvendig informasjon om undersøkelsene som skal finne sted. Plikten til å varsle gjelder før undersøkelsene settes i gang, og dersom det er opphold i arbeidene i mer enn ett år. Det er ikke nødvendig å varsle ved hver enkelt aktivitet som foretas. Plikten til å varsle må likevel sees i sammenheng med den generelle plikten til å gi informasjon i § 2-3.

Den som skal gjennomføre undersøkelsene, skal også melde ifra om igangsetting av undersøkelsene til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard.

Til § 4-8 Varigheten av undersøkelsestillatelse

Bestemmelsen gir regler om varigheten av undersøkelsestillatelse etter § 4-3.

Det går frem av første ledd at undersøkelsestillatelse har en varighet på tre år fra den datoen vedtak om undersøkelsestillatelse fattes.

Etter andre ledd kan Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) etter søknad forlenge undersøkelsestillatelsen med inntil tre år av gangen dersom tre vilkår er oppfylt.

Etter bokstav a må videre undersøkelser være nødvendige for å avklare om det foreligger en drivverdig forekomst av statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller. Dersom den informasjonen tiltakshaveren har innhentet i den pågående og eventuelle tidligere undersøkelsesperioder, gir tilstrekkelig grunnlag for å erverve utvinningsrett etter reglene i lovens kapittel 5, er vilkåret ikke oppfylt. Undersøkeren må da eventuelt gå videre i prosessen og erverve utvinningsrett. Vilkåret vil normalt være lettere å oppfylle ved første gangs forlengelse. En tiltakshaver som har undersøkt et område over lenger tid, vil normalt ha et bedre grunnlag for å søke om utvinningsrett i området.

Det følger av bokstav b at tiltakshaver må ha oppfylt plikter gitt i eller med hjemmel i denne loven. Dette omfatter blant annet kravene i kapittel 2, rapporteringsplikten i § 7-2 og vilkår gitt i undersøkelsestillatelsen.

Bokstav c knytter seg til undersøkelsesarbeidene som er utført i den inneværende perioden. Tiltakshaveren må i utgangspunktet ha utført undersøkelsesarbeider i tråd med undersøkelsesplanen på en tilfredsstillende måte. Der det er søkt om revisjon av planen underveis i tillatelsesperioden, er det den reviderte planen som skal legges til grunn for vurderingen. Aktivitetsnivået må sees i sammenheng med områdets størrelse. Hva som utgjør en tilfredsstillende utførelse av undersøkelsesplanen må vurderes konkret, men arbeider etter undersøkelsesplanen bør i relativt stor grad være utført. Samtidig må tiltakshaver ha en rimelig mulighet til å foreta justeringer underveis innenfor rammene av undersøkelsesplanen, for eksempel prioritere områder i planen opp eller ned. I dette vilkåret ligger også at tiltakshaver ikke må utføre undersøkelsesaktivitet som ligger utenfor rammene av undersøkelsesplanen, og som høringsinstansene derfor ikke har kunnet uttale seg om. Bokstav c åpner likevel for at forlengelse av undersøkelsestillatelsen kan gis, til tross for manglende utføring av undersøkelsesplanen. Manglende utføring må i så fall skyldes særlige forhold og tiltakshaver må kunne sannsynliggjøre at området vil bli undersøkt ved en forlengelse av undersøkelsestillatelsen. Særlige forhold kan blant annet være uforutsette konflikter forbundet med undersøkelsene eller at uforutsette forhold har påvirket tilgang til transport, utstyr eller kapital. I disse tilfellene må det likevel kreves at undersøkeren kan sannsynliggjøre at området vil bli undersøkt ved en forlengelse.

Tredje ledd første punktum innfører en ny regel om at søknad om forlengelse av undersøkelsestillatelsen må ha kommet inn til DMF tre måneder før undersøkelsestillatelsen faller bort. Grunnen til dette er at det skal være tid til behandling av søknaden og den oppdaterte undersøkelsesplanen. Etter andre punktum vil undersøkelsestillatelsen gjelde til søknad om forlengelse av undersøkelsestillatelsen etter andre ledd eller søknad om utvinningsrett etter § 5-2, er endelig avgjort i forvaltningen. For søknad om utvinningsrett gjelder ikke fristen etter tredje ledd første punktum. Søknaden vil være endelig avgjort når klagefristen er ute eller når en eventuell klagesak er avgjort. Virkningen av at undersøkelsestillatelsen gjelder er blant annet at det ikke kan tildeles undersøkelsestillatelse til andre, jf. § 4-3 andre ledd bokstav e.

Fjerde ledd krever at det foretas oppdatering av planen ved søknad om forlengelse. Dersom den oppdaterte undersøkelsesplanen innebærer vesentlige endringer, skal planen også legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring. Hva som vil utgjøre vesentlige endringer, må vurderes konkret av DMF. Et kriterium vil være om endringene er så store at det vil føre til vesentlig andre virkninger for grunneieren, miljø og omgivelser, slik at det er rimelig at høringsinstansene får uttale seg på ny ved at planen legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring i tråd med § 4-5 tredje ledd.

Femte ledd etablerer en maksimal varighet for undersøkelsestillatelser på 15 år. Denne grensen gjelder fra det tidspunktet den første undersøkelsestillatelsen gis. Dette innebærer at en undersøkelsestillatelse maksimalt kan forlenges fem ganger dersom forlengelsene gis for tre år av gangen. Det kreves gode grunner for så mange forlengelser. Det er opp til DMF å vurdere om grunnen som oppgis, er tilstrekkelig.

Til § 4-9 Overdragelse av undersøkelsestillatelse

Bestemmelsen gir regler om overdragelse av undersøkelsestillatelse etter § 4-3 og bygger på § 26 i mineralloven av 2009.

Første ledd slår fast at undersøkelsestillatelser kan overdras, men at overdragelse krever godkjenning fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF). Overdragelse kan skje på ulike måter. Frivillig avtale mellom avhender og overtaker vil være det mest vanlige, men tvangssalg kan også være aktuelt. Søknaden om overdragelse skal inneholde nødvendige opplysninger, typisk foretaksnavn og kontaktinformasjon. Krav til søknaden om overdragelse kan utdypes av departementet i forskrift, jf. § 4-11.

Undersøkelsesrett til andre grunneiermineraler enn de som faller inn under denne paragrafen kan overdras fritt etter servituttloven § 9, om ikke noe annet er avtalt mellom grunneier og rettighetshaver. Overdragelse av slik undersøkelsesrett krever ikke godkjenning fra DMF. Krav til godkjenning av overdragelse gjelder også ved et eventuelt tvangssalg.

Andre ledd gir regler om i hvilke tilfeller DMF kan eller skal avslå en søknad om overdragelse. Dersom erververen ikke er et foretak som er registrert i Foretaksregisteret, skal DMF avslå søknaden. Dersom erververen tidligere har begått alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i denne loven eller tidligere minerallovgivning, kan DMF avslå søknaden. Begge reglene tilsvarer krav til erververen etter § 4-3.

Tredje ledd gir DMF hjemmel til å stille som vilkår for overdragelsen at pålegg som DMF kan gi med hjemmel i loven er oppfylt.

Det følger av fjerde ledd at erververen trer inn i alle overdragerens rettigheter og forpliktelser etter loven, tillatelsen og vedtak gitt med hjemmel i loven. Avtaler mellom overdrageren og erververen innskrenker ikke overtagerens plikter.

Til § 4-10 Karanteneperiode etter bortfall av undersøkelsestillatelse mv.

Bestemmelsen er ny. Første ledd oppstiller en regel om at områder der en undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller bortfaller, skal underlegges karantene i seks måneder. Etter andre ledd første punktum kan Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) ikke behandle søknader om undersøkelsestillatelse i karanteneperioden. Bestemmelsen erstatter reglene om likestilling av personer og selskaper med søker i mineralloven av 2009 § 27. Ved karanteneperiodens utløp følger det av andre ledd andre punktum at reglene i § 4-3 gjelder. Dette gjelder også etterfølgende bestemmelser.

Etter tredje ledd kan DMF beslutte at et område skal lyses ut særskilt. Dette er særlig aktuelt der det er grunn til å anta at det vil være konkurranse om et område eller at området inneholder sjeldne, kritiske eller strategiske mineraler.

Til § 4-11 Forskrift om undersøkelsestillatelse

Bestemmelsen er en fellesbestemmelse om departementets adgang til å fastsette det nærmere innholdet i bestemmelsene om undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i forskrift. Bestemmelsen nevner visse forhold eksplisitt i bokstav a til e, men hjemmelen omfatter også andre forhold knyttet til undersøkelsestillatelser etter § 4-3.

Bokstav a åpner for at departementet kan fastsette nærmere krav til innhold i søknaden om undersøkelsestillatelse etter § 4-5. Slike krav kan blant annet være om søknadens innhold og digitale løsninger.

Bokstav b gir adgang til å gi forskrift om saksbehandlingen av søknaden om undersøkelsestillatelse, inkludert om høring og offentlig ettersyn. Med hjemmel i bokstav b kan det blant annet fastsettes frister for å gi innspill i høringsrunden og ved offentlig ettersyn. I tillegg kan samordningen mellom myndighetene som skal involveres i saksbehandlingen skisseres opp.

Bokstav c presiserer at det kan gis forskrift om undersøkelsesplanen. Her bør en eventuell forskriftsbestemmelse suppleres med en undersøkelsesplanveileder fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard.

Bokstav d gjelder undersøkelsesområdet for tillatelser til undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Her kan det for eksempel stilles krav til angivelse av undersøkelsesområdet og krav om bruk av digitale løsninger.

Bokstav e gir hjemmel til å gi forskrift om nærmere krav til søknad om overdragelse av undersøkelsestillatelsen.

Til § 4-12 Undersøkelse etter og kartlegging av mineraler som gjennomføres av Norges geologiske undersøkelse

Bestemmelsen er ny og er en særbestemmelse som regulerer mineralvirksomhet som gjennomføres av Norges geologiske undersøkelse (NGU). Første ledd gir NGU rett til å gjennomføre undersøkelser og kartlegging av alle typer mineraler uten krav om samtykke fra grunneier eller undersøkelsestillatelse etter § 4-3. Det vil likevel være hensiktsmessig, og i tråd med dagens praksis, om slikt samtykke innhentes. Retten til å gjennomføre undersøkelser og kartlegging kommer i tillegg til at leteretten etter § 3-1 også gjelder for NGU. Bestemmelsen regulerer med dette gjennomføringen av aktiviteter som medfører inngrep som går utover den mindre inngripende prøvetakingen som er tillatt etter § 3-1. Dersom NGU i et område bare skal gjennomføre aktiviteter som går inn under leteretten, er det reglene i kapittel 3 som gjelder. Inngrep som kan medføre vesentlig skade på eiendommen krever likevel avtale med grunneieren og berørte bruksrettshavere. Dette skal forstås på samme måte som i § 4-4 første ledd andre punktum.

NGUs rett etter bestemmelsen gjelder kun for undersøkelser og kartlegging som faller inn under NGUs samfunnsoppdrag. Dersom NGU utfører arbeid for eller på vegne av kommersielle lete- og undersøkelsesselskaper eller som ledd i prosjekter som ikke inngår i samfunnsoppdraget, vil ikke retten etter § 4-12 kunne benyttes.

Bestemmelsen bruker både uttrykket «undersøkelser» og uttrykket «kartlegging» for aktiviteten NGU gjennomfører. Uttrykkene overlapper, men «kartlegging» dekker også aktiviteter som er mindre inngripende enn aktiviteter som utgjør «undersøkelser».

Andre til femte ledd oppstiller krav og begrensninger til NGUs aktiviteter etter bestemmelsen, som gjelder istedenfor de alminnelige kravene til «tiltakshaver» etter loven.

Etter andre ledd må NGU overholde kravene i §§ 2-1 til 2-5. Dette inkluderer krav til forsvarlig mineralvirksomhet og krav om kompetanse etter §§ 2-1 og 2-2, krav om informasjonsplikt og dialog etter § 2-3, plikt til sikring etter § 2-4 og plikt til opprydding og istandsetting etter § 2-5. Det vises til merknadene til disse bestemmelsene.

Tredje ledd regulerer forholdet til annen mineralvirksomhet i området. Det antas at NGU sjelden vil gjennomføre undersøkelser i et område der en privat aktør allerede driver aktivitet etter mineralloven, men dersom NGU likevel skulle ønske å gjennomføre undersøkelser her, kreves samtykke fra tiltakshaveren.

Etter fjerde ledd skal NGU varsle Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard, grunneiere og berørte bruksrettshavere om oppstart av undersøkelser minst fire uker før aktivitetene igangsettes. Denne fristen tilsvarer fristen for varsling av undersøkelser etter statens mineraler, industrimineraler og lette metaller etter § 4-7.

Til § 4-13 Tillatelse til prøveuttak

Bestemmelsen gir regler om tillatelse til prøveuttak. Hensikten med et prøveuttak er å prøve ut egenskapene ved forekomsten for å teste om den er drivverdig. Bestemmelsen bygger på §§ 12 og 20 i mineralloven av 2009. Det er Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) som vurderer om tillatelse til prøveuttak skal gis, og eventuelt på hvilke vilkår. Tilsvarende som for vurderingen av om undersøkelsestillatelse etter § 4-3 skal gis, skal DMF i tillegg til å vurdere forholdene som er nevnt nedenfor, foreta vurderinger av virkningen et eventuelt prøveuttak vil ha for naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, se § 2-7. DMF skal også legge vekt på formål og hensyn som er nevnt i § 1-1. Prøveuttak er den formen for undersøkelser som krever størst inngrep i terrenget. Et prøveuttak vil i de aller fleste tilfellene innebære et inngrep i grunnen som også krever tillatelse etter plan- og bygningsloven. I tillegg til selve uttaket av masser, som kan være på flere tusen kubikkmeter, vil det gjerne også måtte bygges vei, og kanskje større opplagsplass eller andre tiltak.

Første ledd viderefører kravet om en særskilt tillatelse for å kunne gjennomføre et prøveuttak. Prøveuttakene skiller seg fra uttak etter lovens kapittel 6 ved at formålet med uttaket må være å vurdere forekomstens egenskaper og drivverdighet som grunnlag for å vurdere mulighetene for senere kommersiell drift, og ikke at massene skal selges. Prøveuttak er definert i § 1-7 bokstav d. Til forskjell fra mineralloven av 2009 §§ 12 og 20, som gir en uttaksgrense på 2000 m³ i alle tilfeller, kan tillatelse til prøveuttak gis til den mengden som er nødvendig for å vurdere forekomstens egenskaper og drivverdighet. Der DMF mener at søknaden omfatter for store mengder, skal DMF fastsette en lavere grense. DMF skal normalt avslå en søknad om prøveuttak dersom egenskapene og drivverdigheten til forekomsten kan vurderes tilstrekkelig ved bruk av mindre inngripende undersøkelsesmetoder, slik som for eksempel kjerneboring. DMF kan stille vilkår for tillatelsen etter første ledd tredje punktum. Dette kan for eksempel være vilkår om at prøveuttaket bare skal foregå i visse perioder og at tiltakshaveren skal gjennomføre avbøtende tiltak dersom uttaket kan føre til negative virkninger for omgivelsene.

At tillatelsen skal være tidsbegrenset innebærer at det skal settes en ytre tidsgrense for når prøveuttaket skal være gjennomført. Hvis prøveuttaket ikke er gjennomført innen tidsfristen, faller tillatelsen bort, og det må eventuelt søkes på ny.

Vilkårene for å kunne bli tildelt tillatelse for prøveuttak går frem av første ledd første punktum og andre ledd bokstav a til d.

Søkeren må for det første ha enten undersøkelsesrett, undersøkelsestillatelse eller utvinningsrett. Etter andre ledd bokstav a må søkeren også ha fått samtykke fra grunneieren og berørte bruksrettshavere til å gjennomføre prøveuttaket, eller ha fått slik rett ved ekspropriasjon. Dette samtykket må dekke innholdet i prøveuttakstillatelsen. Der samtykket er gitt med begrensninger, må ikke disse være så omfattende at det ikke vil være praktisk å gjennomføre prøveuttaket. Grunneieren og berørte bruksrettshavere kan også komme med innspill i høringsrunden.

Etter bokstav b må prøveuttaket, slik det er planlagt, oppfylle kravet til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1 og tiltakshaver må oppfylle krav om kompetanse i § 2-2. Disse kravene er gjennomgående for all aktivitet etter loven og er utdypet i punkt 7.1 og i merknad til §§ 2-1 og 2-2.

Bokstav c oppstiller krav om at prøveuttaksplanen må oppfylle kravene i § 4-15. Dette kravet er nytt. Det er DMF som vurderer om kravene i § 4-15 er oppfylt.

Kravet i bokstav d tilsvarer kravet i § 4-3 andre ledd bokstav c.

Tredje ledd inneholder også et nytt krav. Vurderingen av om søkeren har begått alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven eller tidligere minerallovgivning, vil være foretatt tidligere dersom det er snakk om prøveuttak av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, jf. § 4-3 tredje ledd. I slike tilfeller vil det derfor primært være snakk om å vurdere eventuelle overtredelser som har funnet sted etter tildelingen av undersøkelsestillatelsen, eventuelt i sammenheng med tidligere overtredelser.

Til § 4-14 Søknad om tillatelse til prøveuttak

Paragrafen fastsetter krav til innholdet i søknad om prøveuttak. Det overordnede kravet er at søknaden skal inneholde de opplysningene som er nødvendige for å vurdere om tillatelse bør gis, og hvilke vilkår som skal settes. Dersom prøveuttaksplanen oppfyller kravene som stilles til den i § 4-15, vil det ofte ikke være nødvendig med opplysninger utover de absolutte kravene som følger av bokstav a til d. Hva som er nødvendig må likevel vurderes konkret.

Etter første ledd bokstav a skal det legges ved dokumentasjon på at søkeren har undersøkelsesrett, undersøkelsestillatelse eller utvinningsrett til mineralforekomsten. Dette er vilkår for å få tildelt prøveuttakstillatelse etter § 4-13. Etter bokstav b skal det legges ved dokumentasjon på samtykke eller ekspropriasjonsvedtak som nevnt i § 4-13 bokstav a. Det vil si avtale med grunneieren og berørte bruksrettshavere. Det skal legges ved forslag til prøveuttaksplan etter bokstav c. De nærmere kravene til innholdet i prøveuttaksplanen følger av § 4-15. Etter bokstav d skal det legges ved forslag til økonomisk sikkerhetsstillelse for sikring, opprydding og istandsetting av prøveuttaksområdet. Økonomisk sikkerhetsstillelse pålegges av Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard i medhold av § 2-6.

I tilfeller der en søknad om tillatelse til prøveuttak sendes inn samtidig som en søknad om forlengelse av undersøkelsestillatelse, bør saksbehandlingen av disse søknadene samordnes.

Til § 4-15 Prøveuttaksplan

Bestemmelsen fastsetter krav til innholdet i prøveuttaksplanen.

Etter første ledd bokstav a skal prøveuttaket gi nødvendige opplysninger om formålet med og størrelsen på prøveuttaket. Opplysningene må være tilstrekkelige til at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) kan vurdere om størrelsen på uttaket er nødvendig for å vurdere forekomstens egenskaper og drivverdighet. Det følger av bokstav b at området der prøveuttaket skal foregå må angis, og at uttaket må vises på et kart. Etter bokstav c må tidsplanen for uttaket inngå i prøveuttaksplanen. Søknaden må også inneholde en beskrivelse av området og tiltakets virkninger etter henholdsvis bokstav e og f. Dette er viktig som grunnlag for DMF sin vurdering av om prøveuttaket skal godkjennes og hvilke vilkår som eventuelt skal stilles. Etter bokstav h skal prøveuttaksplanen gi opplysninger om planlagt håndtering av masser fra prøveuttaket. Formålet med bestemmelsen er å unngå søknader om prøveuttak som i realiteten gjelder uttak der formålet er å selge massene.

Kravene til prøveuttaksplanen kan utdypes i forskrift, jf. § 4-17.

Til § 4-16 Overdragelse av tillatelse til prøveuttak

Bestemmelsen gir regler om overdragelse av tillatelse til prøveuttak etter § 4-13. Bestemmelsen er ny.

Det vises til merknad til § 4-9.

Til § 4-17 Forskrift om prøveuttak

Paragrafen gir hjemmel til å fastsette forskrift om prøveuttak. Krav til søknad om tillatelse til prøveuttak og krav til prøveuttaksplanen er nevnt uttrykkelig, men hjemmelen omfatter også andre forhold knyttet til prøveuttak.

21.5 Kapittel 5. Utvinningsrett til mineraler

Til § 5-1 Utvinningsrett til byggeråstoff, naturstein mv.

Paragrafen fastslår at utvinningsrett til grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler og lette metaller, krever avtale med grunneieren. Dette vil typisk være byggeråstoff og naturstein. Dette er videreføring av hovedregelen for disse mineralene i mineralloven av 2009 § 28.

Utvinningsrett med grunnlag i avtale eller ekspropriasjon, gir rettighetshaveren rett til utvinning av de mineralene avtalen eller ekspropriasjonsvedtaket omfatter. I tillegg til avtalen med grunneier må rettighetshaveren sørge for å få andre nødvendige tillatelser som kreves for den virksomheten som skal drives, jf. § 1-4. Det kan i det konkrete tilfellet også være nødvendig å avklare forholdet til andre rettighetshavere i området. Tredje punktum regulerer tidspunktet for når rettighetshaveren blir eier av mineralene. Utvinningsretten er etter sin karakter en servitutt som gir rett til utvinning og tilegning av mineralene som omfattes av rettigheten. Med mindre noe annet er avtalt med grunneieren, går eiendomsretten til mineralene over til rettighetshaveren når de tas ut fra grunnen. Dette inkluderer utgraving av løsmasser eller sprenging eller på annen måte uttak av fjell. Mineraler i grunnen tilhører med andre ord grunneieren frem til de blir tatt ut.

Til § 5-2 Utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Paragrafen regulerer tildeling av utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. For statens mineraler er bestemmelsen i samsvar med hovedregelen i mineralloven av 2009 § 29. For industrimineraler og lette metaller, som er grunneiers mineraler, innfører bestemmelsen en ny regel. Bestemmelsen må sees i sammenheng med § 4-3 som etablerer en felles undersøkelsesrett for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller.

Det følger av første ledd at den som har undersøkelsestillatelse etter § 4-3, eller rett til å gjøre undersøkelser etter § 5-3 fjerde ledd kan søke Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) om utvinningsrett til forekomster av statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller. Den som har undersøkelsestillatelse etter § 4-3, vil være den som har fått tildelt undersøkelsestillatelse direkte etter § 4-3, eller har overtatt undersøkelsestillatelsen ved overdragelse i samsvar med § 4-9. Utvinningsrett gir ikke rett til å starte opp faktisk utvinning av mineralene, men er en forutsetning for å søke om driftskonsesjon etter kapittel 6. Dette følger også av § 6-3 første ledd bokstav c.

Etter andre ledd første punktum vil søkeren ha krav på utvinningsrett dersom søkeren kan sannsynliggjøre at det finnes en eller flere forekomster av mineraler som nevnt i første ledd med slik rikholdighet, størrelse og kvaliteter at de kan antas å være drivverdige eller å bli drivverdige innen rimelig tid. Bestemmelsen svarer her til innholdet i vilkårene for å få utvinningsrett for statens mineraler etter mineralloven av 2009 § 29 første ledd første punktum. Søker får altså i utgangspunktet kun utvinningsrett til de mineralforekomstene som er drivverdige. Se likevel § 5-3 som gir utvinneren en utvidet rett til å ta ut og nyttiggjøre ikke-drivverdige forekomster av øvrige mineralkategorier på nærmere vilkår.

Det følger av andre ledd andre punktum at det er mineralenes verdi på det tidspunktet DMF behandler søknaden om utvinningsrett som skal legges til grunn for drivverdighetsvurderingen. I praksis kan en søker derfor få flere ulike typer utvinningsrett. Situasjonen kan være at det finnes en drivverdig forekomst bare av statens mineraler eller bare av et industrimineral eller lette metaller, som er grunneiers mineraler, eller at det finnes drivverdige forekomster både av statens mineraler og av de grunneiers mineraler som er omfattet. Lovens system legger likevel opp til at det i utgangspunktet kun skal finnes én utvinningsrett på samme område. Det vil være mulig å bygge på en utvinningsrett til én mineralkategori med en ny mineralkategori. Dette fremgår av første ledd første punktum, som angir at undersøkelsesretten i § 5-3 fjerde ledd kan benyttes som grunnlag for søknad om utvinningsrett. Dette vil være praktisk dersom det i forbindelse med drift eller planlegging av drift på en mineralkategori avdekkes at det finnes en drivverdig forekomst av en annen mineralkategori etter at utvinningsrett til den første forekomsten er tildelt. Denne siste mineralkategorien kan enten ha vært ukjent, eller den kan ha blitt drivverdig på et senere tidspunkt på grunn av endringer i mineralenes markedsverdi.

Etter tredje ledd krever utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller avtale med grunneieren, eller om avtale ikke kan oppnås, ekspropriasjon av grunn og rettigheter etter § 9-1 første ledd bokstav e. Det skal gis tillatelse til ekspropriasjon dersom vilkårene for ekspropriasjon er oppfylt og dette ikke vil virke sterkt urimelig for grunneier. Dette innebærer blant annet at kravet til nødvendighet og interesseavveiningen etter oreigningslova § 2 må være oppfylt. Det skal mye til for å fravike undersøkerens rett til ekspropriasjon etter tredje ledd dersom undersøkeren har brukt ressurser på å undersøke forekomsten av grunneiers mineraler. Situasjoner der ekspropriasjon vil virke sterkt urimelig overfor grunneieren kan foreligge der det ikke har vært spesielt krevende å undersøke grunneiers mineraler og rettighetshaveren har mest interesse for eller kompetanse til utvinning av statens mineraler i området, mens grunneieren har gode grunner til enten å ønske å utvinne grunneiers mineraler selv, eller å velge å inngå avtale med noen andre. Muligheten for å gjøre unntak fra retten til ekspropriasjon etter denne bestemmelsen er en sikkerhetsventil som kan benyttes i spesielle tilfeller.

Bestemmelsene i § 5-2 innebærer at det normalt er det samme foretaket som har undersøkelsestillatelse etter § 4-3, som vil få utvinningsrett til drivverdige forekomster av både statens mineraler, industrimineraler og lette metaller. Dette trenger ikke innebære at det er det samme foretaket som står for utvinning av alle mineralressursene. Dersom undersøkeren ikke ønsker å utvinne den ene eller andre kategorien av mineraler, vil det kunne inngås avtaler om overdragelse av utvinningsrett til det eller de andre mineralene i forekomsten med andre foretak. Det kan også inngås ulike former for avtaler om samarbeid eller felles utvinning og deling av produktet. Eventuell overdragelse av utvinningsrett krever godkjenning av DMF etter § 5-8.

Fjerde ledd oppstiller særregler for utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak. Se merknad til § 1-7 bokstav a for en nærmere omtale av hva som inngår i etterlatte masser. Dersom det er noen andre enn den tidligere utvinneren som søker om utvinningsrett, og massene fremdeles etter vanlige regler tilhører den tidligere utvinneren, må det også inngås avtale med den tidligere utvinneren. I tillegg må den som får utvinningsrett, også skaffe seg nødvendige rettigheter til grunnen for å kunne foreta utvinning. Også nødvendige tillatelser etter annen lovgivning som plan- og bygningsloven og forurensningsloven, må innhentes før utvinning av etterlatte masser kan starte.

Det er ikke nødvendig å ha undersøkelsesrett for at det skal kunne skje tildeling av utvinningsrett etter fjerde ledd. Det er likevel krav om at de etterlatte massene må være drivverdige. Dersom man har tilstrekkelig kunnskap om massene til å kunne ta stilling til om de vil være drivverdige, kan utvinningsrett tildeles uten forutgående undersøkelse.

Utvinningsrett etter § 5-2 gir ikke tilgang til grunnen, veirett eller andre rettigheter. For slik tilgang må utvinner inngå avtale med eieren av grunnen der dette er aktuelt, og om nødvendig også andre enn eierne av det området utvinningsretten omfatter. Dersom det ikke er inngått avtale om dette på forhånd, må det inngås slik avtale etter at forekomsten er undersøkt. Dersom det ikke oppnås avtale, vil det kunne søkes om ekspropriasjon av grunn og rettigheter etter § 9-1 bokstav e.

Til § 5-3 Innholdet i utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Bestemmelsen fastsetter innholdet i utvinningsrett til statens mineraler i første ledd, og innholdet i utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller i andre ledd.

Det følger av første ledd bokstav a at utvinningsrett til statens mineraler gir rett til alle statens mineraler i rettighetsområdet. Etter bokstav b får rettighetshaveren adgang til å ta ut forekomster av grunneiers mineraler i området, så langt dette er nødvendig for å ta ut forekomsten av statens mineraler. Hva som er nødvendig må vurderes konkret for hvert enkelt tilfelle og avhenger av hvordan forekomsten av de drivverdige mineralene må håndteres for å kunne utvinnes på en kostnadseffektiv måte. Dette innebærer både en teknisk og en økonomisk vurdering. Retten til å ta ut grunneiers mineraler etter bokstav b gjelder uavhengig av om forekomsten av grunneiers mineraler er drivverdig eller ikke. Dette er en videreføring av mineralloven av 2009 § 32 første ledd.

Etter bokstav c kan forekomster av grunneiers mineraler som er tatt ut i medhold av første ledd bokstav b også nyttiggjøres av utvinneren mot vederlag etter § 10-3. Denne retten er imidlertid avhengig av at forekomsten ikke er drivverdig. Dersom forekomsten av grunneiers mineraler er drivverdig, har grunneier krav på vederlag for forekomsten etter avtale.

Eiendomsretten til mineralene etter første ledd går over til utvinneren når mineralene er tatt ut fra grunnen. Dette skal forstås på samme måte som i § 5-1 tredje punktum.

Andre ledd er en ny bestemmelse. Bokstav a fastsetter hovedregelen for innholdet i utvinningsretten til industrimineraler og lette metaller, som er at den som har utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller, kan ta ut og nyttiggjøre seg alle slike mineraler i utvinningsområdet. Etter andre ledd bokstav b kan den som har utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller også ta ut og nyttiggjøre seg ikke-drivverdige forekomster av statens mineraler. Dette gir ikke utvinneren en ubetinget rett til å ta ut andre forekomster enn industrimineraler og lette metaller. Retten er betinget av at forekomsten av statens mineraler ikke er drivverdig, og at den er nødvendig å ta ut for å ta ut forekomst av industrimineraler og lette metaller. Nødvendighetsvilkåret skal forstås på samme måte som i første ledd. Uttak av andre grunneiermineraler som er nødvendig for å ta ut forekomster av industrimineraler og lette metaller, for eksempel gråberg, krever avtale med grunneier, jf. § 5-1. Dette er en forskjell fra tilsvarende rett for utvinner av statens mineraler i første ledd, der utvinner av statens mineraler har rett til å ta ut øvrige mineraler uavhengig av drivverdighet. For ikke-drivverdig forekomster av statens mineraler, skal det betales grunneiervederlag som for statens mineraler ellers, se § 10-3.

Regelen om når eiendomsretten går over til rettighetshaveren i andre ledd siste punktum, svarer til § 5-1 tredje punktum. Se merknad til bestemmelsen ovenfor.

Tredje ledd angir tidspunktet for drivverdighetsvurderingen etter de foregående leddene. Ved vurderingen av drivverdighet er det mineralenes verdi på det tidspunktet Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard behandler en søknad om driftskonsesjon etter § 6-3 som skal legges til grunn. Dersom en forekomst av grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler eller lette metaller som ikke var drivverdig på tidspunktet for tildeling av utvinningsrett til statens mineraler har blitt drivverdig, trenger den som ønsker å ta ut denne forekomsten avtale med grunneier etter § 5-1. Dersom det er en forekomst av statens mineraler som har blitt drivverdig, må det søkes om utvinningsrett til denne etter § 5-2. Det er i så fall ikke krav om undersøkelsestillatelse etter § 4-3 så lenge det foreligger utvinningsrett til industrimineraler eller lette metaller i området, se § 5-2 første ledd. Dersom det er en forekomst av industrimineraler eller lette metaller som har blitt drivverdig, trenger den som ønsker å ta ut forekomsten både utvinningsrett etter § 5-2 første ledd og avtale med grunneier etter § 5-2 tredje ledd.

Fjerde ledd fastslår at den som har utvinningsrett også har rett til å drive undersøkelser i utvinningsområdet. Dette vil normalt være nødvendig for å lokalisere forekomsten nærmere som grunnlag for videre drift. Reglene for undersøkelse, undersøkelsesplan og rapportering fra undersøkelser gjelder også ved undersøkelser som skjer på grunnlag av utvinningsrett.

Til § 5-4 Samordnet utvinning

Bestemmelsen omhandler situasjoner der samme forekomst strekker seg over flere rettighetsområder, gjerne slik at bare en liten del strekker seg inn på naboområdet. Selv om det ikke er en sammenhengende forekomst, kan forekomster av mineraler også ligge svært nært hverandre. Det kan også oppstå situasjoner der det er ulike rettighetshavere til statens mineraler og til grunneiers mineraler i samme område. Selv om reglene om undersøkelsestillatelse og utvinningsrett i loven tar sikte på å unngå dette siste, kan det oppstå etter tidligere gitte tillatelser i nokså lang tid etter at loven har trådt i kraft. Utvinningsretter kan også overdras.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan pålegge rettighetshaverne å utarbeide en felles plan for samordnet utvinning. Det vil i praksis si en felles driftsplan for utvinning av den aktuelle ressursen eller ressursene. Det er opp til partene hvordan de vil organisere samordningen. Det kan tenkes at den ene overtar utvinningsretten til den delen av forekomsten som strekker seg inn på det tilgrensende rettighetsområdet, eller det kan tenkes at de oppretter et felles driftsselskap og deler inntekter og utgifter eller eventuelt produktet eller produktene in natura. Den ene kan også stå for utvinningen som operatør og dele kostnader og inntekter eller eventuelt produktet in natura med den eller de andre deltakerne. Dette må det i utgangspunktet være opp til deltakerne å forhandle seg frem til. Dersom ordningen som blir etablert, innebærer overføring av utvinnings- eller driftskonsesjon, må dette behandles på vanlig måte etter §§ 5-8 og 6-9.

Til § 5-5 Området for utvinningsrett for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Bestemmelsen er en videreføring av mineralloven av 2009 § 31, men den er utvidet til å gjelde industrimineraler og lette metaller i tillegg til statens mineraler.

Første ledd gir en generell regel om at det geografiske området for utvinningsretten, skal være avgrenset på en hensiktsmessig måte og ha en hensiktsmessig utforming og størrelse.

Andre ledd svarer til mineralloven av 2009 § 31 og gir departementet adgang til å gi forskrift om utvinningsområdet, inkludert om områdets utforming og størrelse.

Til § 5-6 Opphør av utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Bestemmelsen viderefører § 33 i mineralloven av 2009 med noen språklige justeringer. Utvinningsrett er utgangspunktet for å starte prosessen med å planlegge driftsstadiet av mineralutvinning og å skaffe nødvendige tillatelser til dette. Det kan være vanskelig å beregne hvor lang tid dette tar, og et formål med bestemmelsen er å sikre at prosessen skjer så raskt som mulig.

Bestemmelsen fastsetter ti år som frist for å søke om driftskonsesjon etter § 6-3 der dette kreves etter § 6-2, eller for å starte drift i tilfeller der det ikke kreves driftskonsesjon, se henholdsvis første ledd bokstav a og b.

Dersom det er gitt driftskonsesjon som har falt bort etter reglene for dette, opphører utvinningsretten ett år etter at driftskonsesjonen har falt bort, se bokstav c.

Det kan søkes om å forlenge fristene i bokstav a og b etter § 5-7. Når den forlengede fristen er utløpt uten at det er søkt om driftskonsesjon eller startet drift, faller utvinningsretten bort.

Andre ledd andre punktum viderefører regelen i mineralloven av 2009 § 33 andre ledd. Bestemmelsen regulerer situasjonen der det er søkt om driftskonsesjon innen fristen etter første ledd bokstav a, men søknaden blir avslått etter at fristen er gått ut. Tiltakshaveren får da adgang til å søke om forlengelse av utvinningsretten etter § 5-7 innen 30 dager. Tilsvarende vil den som har fått avslått søknad om forlengelse av utvinningsretten etter § 5-7 etter at fristen etter første ledd bokstav a er ute, få 30 dagers frist til å sende en søknad om driftskonsesjon.

Andre ledd fjerde punktum viderefører regelen i mineralloven av 2009 § 33 andre ledd andre punktum om at den som søker driftskonsesjon for en del av det området som vedkommende har utvinningsrett til, beholder utvinningsretten til resten av området, inntil utvinningsretten eventuelt har bortfalt etter første ledd.

Til § 5-7 Forlengelse av utvinningsrett

Bestemmelsen viderefører tilsvarende bestemmelse for utvinningsrett til statens mineraler i mineralloven av 2009 § 34, men omfatter også industrimineraler og lette metaller. Regelen i § 5-2 tredje ledd innebærer at grunneieren også må gi samtykke til forlengelse etter bestemmelsen, dersom dette ikke er omfattet av den avtalen som er inngått. Hensynet til videre drift skal normalt gi grunnlag for forlengelse. Hva som er «en rimelig reserve», må vurderes konkret, men hensynet til å sikre langsiktig drift må veie svært tungt.

Til § 5-8 Overdragelse av utvinningsrett til mineraler

Bestemmelsen viderefører regelen i mineralloven av 2009 § 35 om overdragelse av utvinningsrett til statens mineraler.

For utvinningsrett til grunneiers mineraler vil adgang til overdragelse følge av servituttloven § 9 første ledd. Overdragelsen kan gjelde utvinningsretten som helhet eller kun enkelte forekomster som inngår i utvinningsretten. Se også merknad til § 5-2.

Overdragelse av utvinningsrett både til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller krever godkjenning av Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard, men det skal ikke skje noen vurdering av dette ut over å sikre at erververen oppfyller kravene for å ha utvinningsrett. Se også merknad til § 4-9.

Til § 5-9 Tinglysing

Bestemmelsen viderefører reglene om tinglysing av utvinningsrett i mineralloven av 2009 § 36. Det er Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard som foretar tinglysingen, men utvinner kan også tinglyse utvinningsretten på selvstendig grunnlag.

21.6 Kapittel 6. Drift av mineraluttak

Til § 6-1 Meldepliktig utvinning

Paragrafen viderefører i hovedsak mineralloven av 2009 § 42 om meldeplikt til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) for mineraluttak.

Bestemmelsen fastsetter en meldeplikt for planlagt samlet utvinning av mineralforekomster over 500 m³ og opp til 10 000 m³ masse. Det er massenes volum før de tas ut som skal legges til grunn. Med «planlagt samlet utvinning av mineralforekomster» vises det til at flere uttak innenfor samme område kan anses som et samlet uttak dersom uttakene skal drives på samme forekomst. Meldeplikten gjelder både for urørt masse som tas ut fra sitt naturlige opprinnelsessted (in situ) og for utvinning av mineralforekomster fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak. Melding skal sendes til DMF senest fire uker før oppstart av drift. Meldeplikten inntrer idet tiltakshaveren blir eller burde bli klar over at planlagt samlet uttak vil overstige grensen på 500 m³.

Til § 6-2 Mineralutvinning som krever driftskonsesjon

Bestemmelsen bygger til dels på mineralloven av 2009 § 43 om konsesjonspliktige uttak. Reguleringen av utvinning som krever driftskonsesjon er likevel utvidet og endret på vesentlige punkter, slik det fremgår av §§ 6-2 til 6-7.

Første ledd er en videreføring av mineralloven av 2009 § 43 første ledd og angir at planlagt samlet utvinning av mineralforekomster på mer enn 10 000 m³, som ikke er prøveuttak, krever driftskonsesjon. Begrepet «planlagt samlet» skal forstås på samme måte som i § 6-1. Kravet gjelder både for urørt masse som tas ut fra sitt naturlige opprinnelsessted (in situ) og for utvinning av mineralforekomster fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak.

I likhet med reglene i mineralloven av 2009, er det det totalt planlagte volumet som skal legges til grunn ved vurderingen av om mineralutvinningen krever driftskonsesjon. Driften kan ikke settes i gang før tillatelsen er gitt. Det er ikke adgang til å ta ut masser opp til volumgrensen for deretter å søke om driftskonsesjon på tidspunktet hvor grensen nås, dersom det før oppstart planlegges at uttaket vil overstige 10 000 m³. Dersom Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) har konkrete holdepunkter som tilsier at uttaket vil bli større enn det tiltakshaveren selv legger til grunn, er direktoratets vurdering avgjørende. Dette kan for eksempel være tilfelle dersom opplysninger om uttakets planlagte areal og høyde representerer et større volum enn det som tiltakshaveren selv oppgir.

Andre ledd gir DMF adgang til å kreve driftskonsesjon også for mineralutvinning under 10 000 m³ dersom særlige forhold tilsier det. Bestemmelsen erstatter regelen i mineralloven av 2009 § 42 som gir adgang til å kreve driftsplan for uttak under 10 000 m³. Risiko for fare grunnet kompliserte geologiske forhold på stedet eller uttak i spesielt sårbare områder er eksempler på særlige forhold som kan tilsi at det er behov for å regulere uttaket gjennom en driftskonsesjon. Andre interesser og bruksretter i området som vil kunne påvirkes av driften, kan også skape behov for særskilt vilkårssetting gjennom en driftskonsesjon. Dette inkluderer samiske bruksrettshavere, men det at et uttak ligger i et reinbeitedistrikt er ikke i seg selv nok til å utløse konsesjonsplikt. Hvorvidt det er behov for å stille krav om driftskonsesjon må vurderes konkret i den enkelte sak. For å kunne tilpasse innholdet i driftskonsesjonen til de konkrete omstendighetene som begrunner krav om driftskonsesjon i det enkelte tilfellet, legger bestemmelsen opp til at enkeltkrav til innhold i søknaden etter § 6-4 første ledd kan fravikes. Dersom formålet med å kreve driftskonsesjon for et uttak er å sikre at det planlegges for en sikkerhetsmessig forsvarlig drift, vil driftsplanen være det sentrale, mens det kanskje ikke er nødvendig å kreve en beskrivelse av prosjektets økonomi.

Til § 6-3 Tildeling av driftskonsesjon

Bestemmelsen angir minstekravene for å få driftskonsesjon.

Etter første ledd bokstav a skal virksomheten, slik den er planlagt, oppfylle krav til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1 og tiltakshaver oppfylle krav om kompetanse i § 2-2. Kravene er en videreføring og utbygging av det generelle kravet til bergfaglig forsvarlig drift i mineralloven av 2009 § 41. Det nærmere innholdet i kravene er omtalt i punkt 7.1 og merknad til § 2-1 og § 2-2.

Etter bokstav b skal driftsplanen oppfylle kravene angitt i § 6-5.

Bokstav c oppstiller krav om at tiltakshaver må ha utvinningsrett. Dette er en videreføring av tilsvarende krav i mineralloven av 2009 § 43.

Etter bokstav d må søkeren være registrert i Foretaksregisteret. Dette vilkåret gjaldt tidligere kun for å få undersøkelsesrett til statens mineraler. Ved at dette nå er inntatt som krav for å få driftskonsesjon, vil det også gjelde for drift både på statens og på grunneiers mineraler.

Bokstav e gir en regel om at tiltakshaveren ikke tidligere har begått alvorlig eller gjentatt overtredelse av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven eller tidligere lovgivning. Som for kravet i bokstav d, gjaldt vilkåret tidligere kun for å få undersøkelsesrett til statens mineraler. Henvisningen til tidligere lovgivning er avgrenset til tidligere lovgivning om mineralvirksomhet. «Alvorlig» overtredelse innebærer en lavere terskel enn «grov» overtredelse slik den er angitt i mineralloven av 2009 § 13 tredje ledd.

Andre ledd første punktum slår fast at konsesjonsområdet skal fastsettes i driftskonsesjonen og er en videreføring av tilsvarende krav i mineralloven av 2009. Andre punktum gir hjemmel til å fastsette vilkår og er en videreføring av gjeldende rett. Sentrale formål ved vilkårssetting i en driftskonsesjon er å legge til rette for at lovens formål om bærekraftig forvaltning og lovens øvrige krav som ikke ivaretas i driftsplanen, sikres. Tredje punktum presiserer at driftskonsesjonen kan tidsbegrenses, og er en videreføring av gjeldende rett. Tidsbegrensning er særlig aktuelt i tilfeller der det kan være ønskelig å avgrense utvinningen i tid, for eksempel av hensyn til grunneieren eller rettighetshaverne. Videre bør en tidsbegrensning sees i sammenheng med ressursutnyttelsen og fortrinnsvis benyttes i tilfeller der ressursen er godt kjent, slik at det kan anses som nokså sikkert at driften kan avgrenses i tid uten at det går på bekostning av ressursutnyttelsen.

Tredje ledd innfører et nytt rekkefølgekrav som innebærer at utvinningsområdet skal være avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven før det kan fattes vedtak om driftskonsesjon. Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan likevel starte behandlingen av en søknad om driftskonsesjon før det foreligger vedtak etter plan- og bygningsloven.

Til § 6-4 Søknad om driftskonsesjon

Bestemmelsen angir hva en søknad om driftskonsesjon skal inneholde. Kravene er i hovedsak sammenfallende med kravene i forskrift til mineralloven av 2009 § 1-8, men er mindre detaljert.

I første ledd angis innledningsvis krav om at søknaden skal inneholde all informasjon som er nødvendig for å ta stilling til om vilkårene for å tildele driftskonsesjon etter § 6-3 er oppfylt. Dette betyr at tiltakshaverne har en selvstendig plikt til å vurdere hvilke forhold som er relevante å opplyse om i søknaden. Videre følger en ikke uttømmende angivelse av nødvendig informasjon i bokstav a til g.

Av bokstav a går det frem at søknaden må angi hvilket område den gjelder. Konsesjonsområdet skal omfatte området hvor det skal foretas uttak av masser. Dette vil normalt inkludere interne driftsveier, men ikke støyvoller, sedimentasjonsbasseng, lagerhauger og bygninger.

Bokstav b fastslår at søknaden må inneholde dokumentasjon av utvinningsrett når det søkes om driftskonsesjon for grunneiers mineraler. Dette har sammenheng med at utvinningsrett er en forutsetning for å få tildelt driftskonsesjon jf. § 6-3 første ledd bokstav c. For statens mineraler, industrimineraler og lette metaller er det ikke nødvendig å dokumentere utvinningsrett fordi Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) har nødvendige opplysninger om dette.

Etter bokstav c må søknaden opplyse om status etter plan- og bygningsloven for det området søknaden gjelder. Kravet må sees i sammenheng med rekkefølgekravet i § 6-3 tredje ledd. Det skal gå frem hvilket formål området er regulert til i kommuneplanens arealdel, om planlagt uttak er omfattet av reguleringsplan, om området er under regulering til formålet, eller om det er gitt eller pågår behandling av søknad om dispensasjon.

Bokstav d angir at det skal gis en beskrivelse av tiltakets virkning på området søknaden gjelder og omgivelsene. Beskrivelsen skal bygge på et oppdatert faktisk grunnlag, slik at DMF kan vurdere om driftskonsesjon kan gis, og om det er behov for å stille vilkår om avbøtende tiltak eller andre tilpasninger. Tiltakshaverens vurdering og håndtering av risikoelementer skal også komme frem i beskrivelsen. Informasjonen som legges frem i søknaden, må være tilstrekkelig til å ta stilling til om kravene for å få driftskonsesjon er oppfylt.

Bokstav e angir at søknaden må inneholde en driftsplan. Kravene til driftsplanen er angitt i § 6-5.

I bokstav f og g stilles krav om at søknaden skal inneholde en beskrivelse av prosjektets økonomi, tiltakshaverens finansielle evne og forslag til økonomisk sikkerhetsstillelse for kostnader ved sikring, opprydding og istandsetting. Formålet er å sikre at prosjektet er robust nok til å kunne gjennomføres slik det er planlagt, og at tiltakshaver har tilstrekkelig økonomi til å ivareta sine plikter og avsetter midler for å ivareta dette. For innholdet i plikten til sikring, opprydding og istandsetting vises til merknader til §§ 2-4 og 2-5 og kapittel 7.

Andre ledd fastsetter at søknaden skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring. Kravet til offentlig ettersyn skal sikre at berørte parter gis informasjon og mulighet til å komme med innspill til behandlingen av søknaden. Kravet er tatt inn etter mønster fra plan- og bygningsloven § 5-2. Offentlig ettersyn innebærer at forslaget skal være offentlig og lett tilgjengelig på nettsider eller lignende.

Søknaden sendes også på høring for å ivareta forvaltningens plikt til å varsle partene i saken og sørge for at saken er så godt opplyst som mulig, jf. forvaltningsloven §§ 16 og 17. Valg av høringsinstanser må tilpasses de hensynene som mineralloven skal ivareta.

Til § 6-5 Driftsplan

Første ledd fastslår at driftsplanen skal beskrive hvordan utvinningen skal drives og avsluttes. Krav til innhold og detaljnivå i planen vil variere fra uttak til uttak, og er blant annet avhengig av hva slags type uttak som skal gjøres, uttakets plassering og kompleksitet.

Det går frem av andre ledd at planen skal baseres på bruk av de beste tilgjengelige driftsmetodene og teknologiene. Tilsvarende prinsipper kan legges til grunn som ved vurderingen av mineralloven av 2009 § 41 om krav til bergfaglig forsvarlig drift. Driften skal gjennomføres i samsvar med tilfredsstillende faglige prinsipper slik at ressursene utnyttes best mulig innenfor et godt tilpasset opplegg. Samtidig skal omgivelsene og miljøet bli ivaretatt på best mulig måte. Avveiningen er også en del av kravet til nødvendige kvalifikasjoner i mineralloven av 2009 § 6 a. Kravet om at driftsplanen skal baseres på bruk av de beste tilgjengelige driftsmetodene og den beste tilgjengelige teknologien, avviker dermed ikke vesentlig fra innholdet i mineralloven av 2009.

Av andre ledd andre punktum følger det at det må gjøres en forholdsmessighetsvurdering. Hva som kan kreves, må vurderes i et kost–nytteperspektiv. Kravene er nærmere beskrevet av utvalget i NOU 2022: 8 Ny Minerallov punkt 15.3.6.3 og 15.3.6.4:

Med metoder og teknologi menes både anvendt teknologi og måten og med hvilket utstyr mineraluttak utformes, drives og avsluttes. For å vurderes som tilgjengelig må metodene og teknologien være utviklet i en slik målestokk at de kan brukes i mineralvirksomhet på økonomisk og teknisk mulige vilkår med tanke på kostnader og fordeler. Med beste menes driftsmetodene og teknologiene som er mest effektive for å oppnå de gjeldende bransjestandardene for den aktuelle virksomheten.

[…]

Det er ikke alle tilgjengelige metoder og all tilgjengelig teknologi som det er rom for å kreve at blir tatt i bruk. Det må legges til grunn en forholdsmessighetsvurdering der kostnaden for tiltakshaveren må veies opp mot effekten av tiltaket.

Det må være forventet at planleggingen for og bruken av metodene og teknologien i driften er i samsvar med bransjestandardene for tilsvarende virksomhet. For eksempel kan elektrifisering av maskiner og kjøretøyer bli et aktuelt krav når dette samsvarer med alminnelige standarder. Hvis det står mellom alternative tilgjengelige brytningsmetoder, skal tiltakshaveren vurderer hvilken metode som gir best ressursutnyttelse og minst mulig overskuddsmasser. Dersom flere alternative tilgjengelige metoder for øvrig gir det samme resultatet og kostnadene ikke er vesentlig forskjellige, legger lovforslaget opp til at den brytningsmetoden som gir best ressursutnyttelse og minst overskuddsmasser skal tas i bruk.

Til § 6-6 Melding om oppstart og stans av konsesjonspliktig drift

Bestemmelsen er en videreføring av mineralloven av 2009 § 44 og pålegger tiltakshavere å gi melding til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) før drift på mineralforekomster som krever driftskonsesjon starter opp, stanses midlertidig eller avsluttes.

Oppstart etter første ledd bokstav a inntrer ved første uttak av masser.

Midlertidig stans etter bokstav b inntrer når ingen av aktivitetene uttak, knusing og annen bearbeiding av massene direkte knyttet til driften foregår, og dette avviker fra den godkjente driftsplanen. Ved slik midlertidig stans er melding først nødvendig når stansen planlegges å vare lenger enn fire måneder.

Gjenopptak av drift etter bokstav c inntrer når aktivitet knyttet til driften etter midlertidig stans etter bokstav b starter opp igjen.

Avslutning etter bokstav d inntrer når samtlige av aktivitetene opphører og tiltakshaveren ikke har planer om å starte dem igjen.

Meldeplikten er et viktig verktøy for at DMF skal kunne føre tilsyn med driften og sikre at avslutning av drift skjer i henhold til gitte tillatelser og loven ellers. Bestemmelsen skal forstås slik at meldingen bør gis så snart tiltakshaver har bestemt at drift skal startes eller stanses, men senest før start eller stans inntrer. Dersom midlertidig stans som er planlagt å vare kortere enn fire måneder, likevel varer lengre, inntrer meldeplikten så snart tiltakshaver blir klar over at den midlertidige stansen kommer til å vare ut over fire måneder.

Til § 6-7 Revisjon av driftskonsesjon og driftsplan

Bestemmelsen bygger på mineralloven av 2009 § 43 tredje ledd.

Første ledd angir at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) kan kreve revisjon av vilkårene i driftskonsesjonen og driftsplanen henholdsvis hvert tiende og hvert femte år. For driftskonsesjoner uten tidsbegrensning eller som gis for lengre perioder, kan det være behov for å justere de kravene som stilles til driften underveis. Det er imidlertid bare vilkårene i tillatelsen som kan være gjenstand for revisjon. Saklighetskravet i den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren gjelder. Et krav om revisjon kan for eksempel være begrunnet i utviklingen i driftsmetoder, oppredning og teknologi som vil være nødvendig å ta i bruk for å tilfredsstille kravene til bærekraft og forsvarlig drift slik de har utviklet seg over tid. Den rettslige normen om krav til forsvarlig mineralvirksomhet som angitt i § 2-1 og bruk av de beste tilgjengelige driftsmetodene og teknologiene som angitt i § 6-5 andre ledd, er sentrale i vurderingen av revisjonsbehovet. Det kan også fremkomme vesentlig ny informasjon om for eksempel driftsforhold og innvirkning på omgivelser som ikke var tilgjengelig på tidspunktet da driftskonsesjon ble gitt, eller driftsplanen ble godkjent, og som begrunner revisjon av driftsplanen eller driftskonsesjonen.

Det følger av andre ledd at DMF skal godkjenne vesentlige endringer som foretas i driften eller driftsplanen underveis i driften. Vesentlige endringer kan foreligge både der det gjennomføres én stor endring, og ved mange små endringer som til sammen fører til at planen endres vesentlig. Tiltakshaver skal sende revidert driftsplan til DMF av eget initiativ og uavhengig av fristene som følger av første ledd. Dersom tiltakshaver ikke imøtekommer dette kravet, kan DMF gi tiltakshaver pålegg om å rette forholdet ved å sende inn revidert driftsplan etter § 11-1. Pålegg etter § 11-1 kan særlig være aktuelt dersom det avdekkes forhold under tilsyn eller kontroll som krever oppfølging gjennom endring av driftsplanen.

Til § 6-8 Bortfall av driftskonsesjon

Bestemmelsen er en noe justert videreføring av mineralloven av 2009 § 45 og regulerer bortfall av driftskonsesjon. Formålet med bestemmelsen er å forhindre unødvendig båndlegging av mineralforekomster.

Første ledd lister opp situasjoner som fører til at driftskonsesjonen faller bort, og er uttømmende.

Bokstav a fastslår at en driftskonsesjon faller bort dersom driften ikke er startet opp senest fem år etter tildeling av konsesjonen.

Midlertidig stans av drift medfører bortfall av driftskonsesjon dersom slik stans i driften varer i mer enn to år, jf. bokstav b. Hva som utgjør midlertidig stans er angitt i merknad til § 6-6 første ledd bokstav b.

Etter bokstav c og d faller driftskonsesjonen bort dersom utvinningsretten bortfaller. Med «bortfaller» menes både situasjonen der tiltakshaveren har hatt utvinningsrett, men der utvinningsretten opphører, og situasjonen der det viser seg at det aldri har eksistert en gyldig utvinningsrett.

Endelig slås det fast i bokstav e at driftskonsesjon også faller bort dersom tiltakshaveren som har fått ekspropriasjonstillatelse etter § 9-1 første ledd bokstav d, ikke krever skjønn innen den lovbestemte fristen på ett år, jf. oreigningslova § 16.

Etter andre ledd kan Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard etter søknad forlenge driftskonsesjonen der den ellers ville ha falt bort etter første ledd bokstav a til c, og det kan settes vilkår for forlengelsen etter den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren. Det skal være kurant å få forlengelse når drift ikke er startet opp eller er midlertidig stanset, dersom dette fremstår som rimelig begrunnet, for eksempel dersom driften er stanset på grunn av forhold utenfor tiltakshaverens kontroll. Det vil også kunne være kurant å få forlengelse dersom en driftskonsesjon som nærmer seg bortfall etter fristene i første ledd bokstav a og b nylig er overdratt til ny eier, og ny eier har et rimelig behov for noe mer tid til å komme i gang med driften. Terskelen for å innvilge søknad om forlengelse vil likevel bli høyere om det stadig kommer nye søknader om forlengelse for samme driftskonsesjon. Forlengelse etter bestemmelsen kan gis for inntil tre år om gangen. Den maksimale forlengelsesperioden på tre år av gangen bør likevel bare benyttes i særlige tilfeller. Ett eller to års forlengelse bør være hovedregelen. Virkningen av at driftskonsesjonen forlenges i disse tilfellene, er at driften kan fortsette.

Det vil ikke kunne gis forlengelse av driftskonsesjonen der utvinningsretten til statens mineraler har falt bort. Det er heller ikke adgang til forlengelse i tilfeller som faller inn under første ledd bokstav e.

Til § 6-9 Overdragelse av driftskonsesjon

Bestemmelsen er en noe justert videreføring av mineralloven av 2009 § 45 a som gjør det mulig å overdra en driftskonsesjon. Overdragelsesadgangen er ment for tilfeller der erververen har et ønske om å tre inn i tiltakshaverens rettigheter og plikter etter tillatelsen og fortsette driften. Justeringen fra mineralloven av 2009 om overdragelse ligger i at forslaget gjør det mulig å overdra en driftskonsesjon selv om det ikke har vært drift i uttaket det siste året før søknaden om overdragelse mottas.

Første ledd første punktum stadfester at en driftskonsesjon etter denne loven og mineralloven av 2009 kan overdras. Overdragelse krever godkjenning fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) etter andre punktum.

Etter andre ledd skal DMF avslå en søknad om overdragelse dersom erververen ikke oppfyller vilkårene for å få driftskonsesjon etter reglene for dette. I dette inngår at erververen må ha utvinningsrett i konsesjonsområdet jf. § 6-3 første ledd bokstav c. Erververen må også sannsynliggjøre at vedkommende er i stand til å drive virksomheten på en forsvarlig måte og oppfylle de pliktene som følger av lov, forskrift og vilkår for driftskonsesjonen. I andre ledd andre punktum oppstilles en adgang til å sette vilkår i godkjenningen av overdragelsen om at pålegg gitt av DMF er oppfylt før overdragelsen finner sted.

I søknaden om overdragelse skal dokumentasjon av overdragelsen mellom tiltakshaveren og erververen og dokumentasjon av utvinningsrett være vedlagt, jf. tredje ledd.

Etter fjerde ledd trer erververen inn i overdragerens rettigheter og plikter i driftskonsesjonen. Dette innebærer fullt ansvar for overholdelse av rammene som er satt for driftskonsesjonen, inkludert den godkjente driftsplanen, og omfatter ansvaret for tidligere arbeider som er utført eller manglende utført av overdrageren. Ansvaret for å oppfylle pålegg etter loven går også over på erververen. Partene kan ikke avtale seg bort fra at slike rettigheter og plikter går over på erververen.

Til § 6-10 Avslutningskontroll

Regelen om kontroll ved avslutning av drift på mineralforekomster som er underlagt krav om driftskonsesjon, er ny. Etter bestemmelsen skal Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) gjennomføre avslutningskontroll for å kontrollere at tiltakshaveren har avsluttet driften i samsvar med driftsplanen. Avslutningskontrollen gir grunnlag for eventuell tilbakebetaling av økonomisk sikkerhetsstillelse for sikring, opprydding og istandsetting etter § 2-6 når det kan kvitteres ut at disse pliktene er gjennomført. Kravet om avslutningskontroll bidrar også til å synliggjøre for kommunen, naboer og andre når og hvordan uttaket avsluttes, og om uttaket er avsluttet på en forsvarlig måte.

Loven oppstiller ikke krav om hvordan tilsynet skal gjennomføres, og DMF har fleksibilitet til å vurdere hva som er hensiktsmessig i den konkrete saken. Både stedlig tilsyn og dokumenttilsyn kan være aktuelt.

Til § 6-11 Forskrift om drift

Bestemmelsen gir departementet adgang til å fastsette det nærmere innholdet i reglene i kapittel 6 i forskrift.

Etter bokstav a kan meldepliktens innhold angis i forskrift. Dette omfatter bestemmelser om det nærmere innholdet i meldingen og hvordan denne skal formidles.

Bokstav b gir adgang til å gi forskrift om unntak fra krav om driftskonsesjon. Dette vil særlig være aktuelt for uttak av mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak, og for uttak som er omfattet av konsesjonsbehandling etter annet regelverk, som for eksempel energi- og vassdragstiltak.

Etter bokstav c kan kravene til søknad om driftskonsesjon, driftsplan og overdragelse av driftskonsesjon presiseres i forskrift. Her kan detaljer om for eksempel søknadens innhold og digitale løsninger reguleres nærmere. Forskriftsbestemmelser om driftsplanen kan oppstille funksjonskrav basert på bransjestandarder for ulike typer uttak. Dette bør suppleres med driftsplanveiledere fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard.

Forskrift om avslutningskontrollen kan gis etter bokstav d. Det kan fastsettes regler for hvordan slik kontroll skal gjennomføres, for eksempel basert på uttakets størrelse og kompleksitet.

21.7 Kapittel 7. Rapportering og forvaltning av opplysninger og materiale

Til § 7-1 Rapportering fra målinger av grunnen

Bestemmelsen er ny og etablerer en rapporteringsplikt for leting etter mineralforekomster. Rapporteringsplikten gjelder for leting etter både statens mineraler og grunneiers mineraler. Rapporteringsplikten omfatter bare målinger og resultater som er hentet inn gjennom «geofysiske målinger og andre målinger». Dette vil normalt være målinger fra luften, typisk fra overflyvninger med fly, helikopter og drone. Tiltakshaveren er ikke pålagt å rapportere fra den letingen som faller innunder «mindre inngripende arbeider i og prøvetaking fra grunnens overflate», jf. § 1-7 bokstav b.

Rapporteringsplikten er ikke knyttet til noe rettighetsområde. All data som samles inn, også utenfor det området letingen primært foregår i, skal rapporteres inn til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF).

Tiltakshaveren må rapportere når letingen i et område er gjennomført, selv om tiltakshaver fortsetter med leting i andre områder. Det nærmere innholdet i rapporteringsplikten vil bli regulert i forskrift, jf. § 7-5.

Tiltakshaveren er forpliktet til å rapportere kun til DMF. Lovens oppbygning tilsier at DMF skal videresende geologisk data som er rapportert inn etter bestemmelsen til Norges geologiske undersøkelse (NGU) for sammenstilling og tilgjengeliggjøring i de nasjonale kart- og ressursdatabaser. Lovens regler om taushetsplikt om slik informasjon er ikke til hinder for denne delingen, jf. § 7-7 tredje ledd. Offentliggjøring av geologisk informasjon kan kun skje dersom informasjonen ikke er omfattet av taushetsplikt, se § 7-7.

Til § 7-2 Rapportering fra undersøkelser

Bestemmelsen inneholder en ny plikt til å rapportere årlig fra undersøkelser i første ledd, og viderefører i andre og tredje ledd krav til sluttrapportering fra undersøkelser i mineralloven av 2009.

Første ledd etablerer en årlig rapporteringsplikt. Rapporteringsplikten er knyttet til undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller etter § 4-3, utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller etter § 5-2 eller prøveuttakstillatelse etter § 4-13. Tiltakshavere som har disse tillatelsene eller rettene, må rapportere i henhold til § 7-2, uavhengig av om undersøkelser er gjennomført eller ikke. Dette betyr for eksempel at alle som har utvinningsrett, må rapportere om undersøkelser, eventuelt rapportere om at det ikke er gjennomført noen undersøkelser. Tiltakshavere som gjennomfører undersøkelser på byggeråstoff, naturstein og andre grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler eller lette metaller, er ikke omfattet av rapporteringsplikten.

Kravene til sluttrapportering går frem av andre ledd. Sluttrapporteringsplikten er knyttet til de samme tillatelsene og rettighetene som i første ledd. Det følger av andre ledd første punktum at rapportering skal skje innen tre måneder etter at tillatelsen eller retten som gir grunnlag for rapporteringsplikt utløper. Dette gjelder selv om undersøkelsene rent faktisk er avsluttet på et tidligere tidspunkt. Det følger av andre ledd andre punktum at tiltakshaveren også skal overlevere et representativt utvalg av prøvematerialet. Staten overtar eiendomsretten til det innsendte prøvematerialet. Prøvematerialet omfatter prøver av borekjerner, men det kan også være aktuelt med andre typer prøver. Prøvematerialet leveres til Nasjonalt Borkjerne- og Prøvesenter (NBPS). Hva som utgjør et «representativt utvalg», må avgjøres i hver enkelt sak. Avgjørelsen tas i dialog mellom tiltakshaver, Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) og Norges geologiske undersøkelse (NGU). Det vil ofte være behov for at tiltakshaveren selv har tilgang til slike prøver så lenge driften av uttaket pågår. Prøvemateriale kan derfor ikke kreves overlevert før rettighetene til området etter loven har utløpt. Det følger av andre ledd femte punktum at DMF kan forlenge fristen for sluttrapportering med inntil seks måneder dersom særlige grunner foreligger. Særlige grunner kan for eksempel foreligge dersom det er forhold utenfor tiltakshaverens kontroll som gjør at rapporteringen blir forsinket.

Tredje ledd gir DMF en hjemmel til å pålegge den som avslutter undersøkelser av eller drift på byggeråstoff eller naturstein, tilsvarende krav til sluttrapportering som i andre ledd. Et pålegg etter tredje ledd kan blant annet være aktuelt dersom det er snakk om spesielt store eller unike forekomster.

Den årlige rapporteringen og sluttrapporteringen vil reguleres nærmere i forskrift, se § 7-5.

Til § 7-3 Rapportering fra drift

Bestemmelsen viderefører rapporteringsplikten for drift i mineralloven fra 2009 og innebærer både krav til årlig rapportering og sluttrapportering. Rapporteringsplikten gjelder for meldepliktig utvinning, jf. § 6-1, og tiltakshavere som har driftskonsesjon etter § 6-3. Det vil si at driftsrapporteringen gjelder for uttak over 500 m³. Den gjelder for alle typer utvinning, både av statens og grunneiers mineraler.

Første ledd etablerer den årlige rapporteringsplikten. Det skal rapporteres «om driften». Dette inkluderer blant annet volumet på uttaket, hvor mye som er omsatt og antallet ansatte. Det nærmere innholdet i rapporteringsplikten vil bli regulert i forskrift, jf. § 7-5.

Andre leddførste punktum slår fast at sluttrapportering skal skje innen tre måneder etter at driften er avsluttet. Det samme gjelder ifølge andre ledd femte punktum der driftskonsesjonen faller bort etter § 6-8. Sluttrapporten skal inneholde den informasjonen som er nødvendig for at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) skal kunne kontrollere at driften er avsluttet i samsvar med driftsplanen og kravene som følger av mineralloven med forskrifter, jf. andre ledd andre punktum. Det vil for eksempel kunne være nødvendig å rapportere informasjon om driften som også skal rapporteres inn etter første ledd og om geologiske forhold som er hentet inn gjennom undersøkelser som er gjort direkte i forbindelse med driften, og som ikke rapporteres inn etter § 7-2. Det nærmere innholdet i rapporteringsplikten vil bli regulert i forskrift, jf. § 7-5.

I forbindelse med sluttrapporteringen kan DMF etter andre ledd tredje punktum kreve at tiltakshaver vederlagsfritt skal overlevere et representativt utvalg av prøvemateriale. Tilsvarende bestemmelse finnes i § 7-2 og skal forstås på samme måte, se merknad til § 7-2. Staten overtar eiendomsretten til det innsendte prøvematerialet.

DMF kan ifølge andre ledd femte punktum forlenge fristen for sluttrapportering etter andre ledd med inntil seks måneder dersom særlige grunner foreligger. Særlige grunner kan for eksempel være forhold utenfor tiltakshaverens kontroll som gjør at rapporteringen har blitt forsinket.

Til § 7-4 Rapportering om uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet

Bestemmelsen er ny og etablerer en rapporteringsplikt for uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet det massene tas ut. Hvilke uttak som er omfattet av dette, er nærmere beskrevet i merknad til § 1-2 andre ledd og i punkt 3.2.4.

Rapporteringsplikten påligger den som er ansvarlig for uttaket. Dette vil oftest være en entreprenør eller byggherre. Rapporteringsplikten gjelder for uttak der det samlede planlagte uttaket er på mer enn 5000 m³. Grensen knytter seg til det totale uttaket, ikke det årlige uttaket.

Det nærmere innholdet i rapporteringsplikten vil bli fastsatt i forskrift etter § 7-5.

Til § 7-5 Forskrift om rapportering

Bestemmelsen gir departementet en forskriftshjemmel til å utarbeide nærmere regler om rapporteringspliktene i kapittel 7. Forskrift som blir gitt i medhold av bestemmelsen kan for eksempel gi nærmere regler om innholdet i rapporteringen og hvilket format rapporteringen skal ha. Det kan også gis unntak fra rapporteringspliktene i forskrift.

Til § 7-6 Pålegg om overlevering av materiale og opplysninger

Bestemmelsen er en påleggshjemmel. I tilfeller der det er nødvendig, kan Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard pålegge tiltakshaveren å levere materiale og opplysninger til direktoratet eller den departementet utpeker. Et pålegg etter bestemmelsen vil være et enkeltvedtak som kan påklages til departementet.

Bestemmelsen er en sikkerhetsventil og skal kun benyttes i helt spesielle situasjoner, der det er en risiko for at opplysninger og materiale ellers kan gå tapt. Materialet eller opplysningene skal overleveres «på den måten og i den form direktoratet bestemmer». Dette innebærer at direktoratet kan bestemme at den pålegget retter seg mot, skal bruke en bestemt standard og/eller informasjonsstruktur. Direktoratet kan også gi pålegg til den som utfører arbeid for tiltakshaveren. Utgangspunktet bør likevel være at pålegg først og fremst gis til tiltakshaveren. Det er kun der tiltakshaveren ikke har oppfylt et pålegg, eller det er åpenbart at tiltakshaveren ikke vil oppfylle et pålegg, at det er aktuelt å gi pålegg til andre som utfører arbeid for tiltakshaveren.

Til § 7-7 Taushetsplikt om geologiske forhold

Bestemmelsen gir regler om taushetsplikt om geologiske forhold og er delvis en videreføring av gjeldende rett. Bestemmelsen er en spesialbestemmelse som fraviker de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven.

Første ledd fastsetter taushetspliktsregler om informasjon om geologiske forhold som er rapportert inn etter §§ 7-1 og 7-2. Bestemmelsen avviker fra de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13, som bare gjelder opplysninger som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Taushetsplikten etter første ledd er absolutt i den forstand at det ikke er nødvendig å gjøre en konkret vurdering av hvilke opplysninger som kan gjøres tilgjengelig. Dersom opplysningene gjelder «informasjon om geologiske forhold», er opplysningene underlagt taushetsplikt.

Annen informasjon som er rapportert inn, herunder informasjon som er rapport inn fra drift etter § 7-3 og informasjon som er rapport inn etter § 7-1 og § 7-2 som ikke er informasjon om geologisk forhold, følger de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven. Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder også for geologisk informasjon som er rapport inn etter loven, men der undersøker ikke lenger har undersøkelsesrett eller utvinningsrett i området.

Andre ledd begrenser taushetsplikten etter første ledd ved at bestemmelsen slår fast at taushetsplikten kun gjelder så lenge rettighetshaver har undersøkelsesrett eller utvinningsrett i området. Dersom taushetsplikt har opphørt etter andre ledd, må offentlighet vurderes etter offentleglova og forvaltningslovens regler om taushetsplikt. Det vil si at det må gjøres en konkret vurdering av om forvaltningslovens regler om taushetsplikt er oppfylt før informasjonen kan offentliggjøres.

Tredje ledd slår fast at reglene om taushetsplikt ikke skal være til hinder for at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) og Norges geologiske undersøkelse (NGU) utveksler informasjon om geologiske forhold. NGU har som samfunnsoppdrag å bidra til økt verdiskaping gjennom å fremskaffe, bearbeide og formidle kunnskap om Norges geologiske ressurser på land og i havområder. For at NGU skal kunne oppfylle sitt samfunnsoppdrag er det viktig at geologisk informasjon deles med NGU. Som nevnt i merknad til § 7-1 forutsettes det at DMF skal videresende geologisk data som er rapportert inn etter bestemmelsen til NGU for sammenstilling og tilgjengeliggjøring i de nasjonale kart- og ressursdatabasene. Dette gjelder også for geologisk informasjon som er rapportert inn etter lovens øvrige rapporteringsplikter. Offentliggjøring av geologisk informasjon kan likevel kun skje dersom informasjonen ikke er omfattet av taushetsplikt etter denne bestemmelsen eller forvaltningsloven.

Reglene om taushetsplikt i § 7-7 er ikke til hinder for at departementet gir generelle opplysninger om virksomheten eller mulighetene for å finne mineralforekomster. De er heller ikke til hinder for at departementet kan gi opplysninger til bruk for utarbeidelse av oversiktskart eller for statistiske formål.

Se også departementets vurdering i punkt 13.4.7.

Til § 7-8 Forvaltning av informasjon

Bestemmelsen er ny og etablerer en plikt for tiltakshaveren til å sørge for forsvarlig oppbevaring av materiale og opplysninger som skal rapporteres til myndighetene. Hva som er forsvarlig beror på en konkret vurdering av forholdene i hver enkelt sak. For eksempel kan det være nødvendig å sørge for at prøver ikke blir sammenblandet, og at prøver, materiale og lignende oppbevares innendørs, under tak, dekke eller lignende.

21.8 Kapittel 8. Internkontroll og tilsyn

Til § 8-1 Internkontroll

Bestemmelsen pålegger tiltakshaver en plikt til å etablere og gjennomføre kontrolltiltak og viderefører i hovedsak reglene i mineralloven av 2009 § 61. Bestemmelsen er plassert først i kapittelet for å synliggjøre at tiltakshaverens kontroll med egen virksomhet skal være utgangspunktet for tilsyn.

Bestemmelsen angir at tiltakshaveren plikter å etablere og gjennomføre systematiske kontrolltiltak for å sikre at mineralvirksomheten gjennomføres forsvarlig og i samsvar med tillatelser gitt etter denne loven, og at bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven etterleves. Henvisningen til kravet om forsvarlig mineralvirksomhet er ny og er tatt inn for å tydeliggjøre at tiltakshaver skal opptre i tråd med kravet om forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1. Det nærmere innholdet i plikten til å etablere internkontroll reguleres i forskrift til mineralloven med hjemmel i § 8-5 bokstav a.

Tiltakshaver skal til enhver tid sørge for å ha oppdatert dokumentasjon som viser at virksomheten har etablert og gjennomfører systematiske kontrolltiltak. Dette innebærer et dokumentasjonskrav for både internkontrollsystemet og for gjennomførte tiltak. Det nærmere innholdet i dokumentasjonskravet avhenger av de krav som fastsettes i forskrift til mineralloven.

Til § 8-2 Tilsyn med mineralvirksomhet

Bestemmelsen bygger på § 59 i mineralloven av 2009, men er endret ved at det ikke oppgis hvilke konkrete plikter direktoratet skal føre tilsyn med. Bakgrunnen for forenklingen er nærmere omtalt i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 17.2.3.1.

Bestemmelsen slår fast at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard er tilsynsmyndighet og skal kontrollere at tiltakshavere overholder regelverket. I tilfeller hvor det kreves tillatelse fra flere myndigheter, vil andre organer ha tilsynsmyndighet for sitt myndighetsområde og tilhørende forskrifter. Tilsynsaktiviteten inkluderer å føre tilsyn med at tiltakshavere har etablert og gjennomfører systematiske kontrolltiltak, slik dette er angitt i § 8-1 om internkontroll. For å påse at tiltakshaveres plikter oppfylles, kan direktoratet etter § 11-1 gi pålegg om å rette eller stanse forhold som er i strid med bestemmelser eller vedtak gitt i eller med hjemmel i mineralloven. Tilsyn med sikringstiltak kan gå langt inn i fremtiden, og er ikke avhengig av at tiltakshaveres rettigheter etter mineralloven består. Nærmere bestemmelser om gjennomføring av tilsyn kan fastsettes i forskrift etter § 8-5 bokstav b.

Til § 8-3 Plikt til å gi opplysninger mv. ved tilsyn

Bestemmelsen angir tiltakshaverens plikt til å gi opplysninger ved tilsyn. Sammen med § 8-4 om plikt til å gi tilgang og bistand ved tilsyn, er denne bestemmelsen en videreføring av § 60 i mineralloven av 2009, med enkelte justeringer. Bestemmelsen omfatter bare informasjon og materiale av betydning for tilsynets oppgaver, og plikten til fremleggelse inntrer etter pålegg fra direktoratet. Om fremgangsmåten ved direktoratets pålegg om å gi opplysninger gjelder reglene i forvaltningsloven § 14.

Etter første ledd skal tiltakshaver vederlagsfritt gi opplysninger, dokumenter og materiale som direktoratet krever og som er nødvendig for å utføre direktoratets oppgaver. Bestemmelsen gjelder for både muntlig og skriftlig informasjon som finnes i dokumenter, registre, kart og bilder. Plikten gjelder også uavhengig av hvordan informasjonen er lagret, også der informasjonen kun er lagret elektronisk. Bestemmelsen gir også adgang til å kreve fremlagt resultater fra geologiske undersøkelser som er utført.

Tiltakshaveren skal på anmodning også gjennomføre rimelige tiltak som er nødvendige for at direktoratet skal få et tilstrekkelig grunnlag til å fatte riktige beslutninger. Dette innebærer at direktoratet kan kreve fremleggelse av opplysninger som ikke er tilgjengelig fra før. Tiltakshaver kan dermed bli pålagt å utarbeide, innhente og overlevere materiale som ikke finnes på tidspunktet tilsynet gjennomføres, men som anses nødvendig av tilsynsmyndighetene. Dette innebærer en utvidelse av § 60 andre ledd første punktum i mineralloven av 2009 og er nærmere omtalt i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 17.2.3.2.

Andre ledd gir direktoratet adgang til å gi pålegg om opplysninger og dokumentasjon fra andre enn tiltakshaveren når særlige grunner tilsier det. Bestemmelsen omfatter tilfeller der for eksempel oppdragstakere har opplysninger som er av interesse for direktoratets tilsynsoppgaver. Det kan foreligge særlige grunner dersom tiltakshaver nekter å samarbeide, og det er viktig å innhente informasjon for å avverge eventuell fare for liv eller helse. Tilsynsmyndigheten må da kunne pålegge underleverandører, oppdragstakere eller andre å overlevere informasjon etter første ledd. Bestemmelsen gir også tilsynsmyndigheten adgang til å kreve opplysninger fra andre enn tiltakshaver der tilsynet har som formål å avdekke om en aktivitet er underlagt mineralloven eller ikke. I sistnevnte tilfelle kan direktoratet ha behov for å innhente opplysninger fra andre enn tiltakshaver, eksempelvis fra eventuelle grunneiere. Adgangen til å kreve opplysninger fra andre enn tiltakshaver er nærmere omtalt i NOU-en punkt 17.2.3.3.

Til § 8-4 Plikt til å gi tilgang til områder og nødvendig bistand ved tilsyn

Bestemmelsen regulerer tiltakshaverens plikt til å gi direktoratet tilgang og bistå dem ved gjennomføringen av tilsyn. Dette er en videreføring av § 60 første ledd i mineralloven av 2009, med noen endringer i bestemmelsens ordlyd.

Første ledd slår fast at tiltakshaver skal gi tilsynsmyndigheten uhindret tilgang til områder, innretninger og utstyr i tilknytning til mineralvirksomheten, slik at direktoratet kan gjennomføre tilsynet. Dette innebærer at tilsynsmyndigheten skal gis adgang til områder og anlegg for leting, undersøkelser, utvinning og drift av mineralske forekomster. Bestemmelsen gir også direktoratet hjemmel til å foreta nødvendige undersøkelser, for eksempel av de geologiske forholdene. Forvaltningsloven § 15 gjelder også ved tilsyn etter loven.

Andre ledd slår fast at tiltakshaverens bistand ved tilsyn skal ytes vederlagsfritt.

Til § 8-5 Forskrift om internkontroll og tilsyn

Bestemmelsen er en fellesbestemmelse for departementet til å fastsette nærmere forskriftsregler om innholdet i bestemmelsene i kapittel 8.

Forskriftsadgangen i bokstav a åpner for at det kan stilles mer detaljerte krav til tiltakshaverens internkontroll enn den generelle plikten som følger av § 8-1. Forskriftsbestemmelsene skal rette seg mot de krav som følger av mineralloven og dermed avgrense mot krav som stilles til internkontroll i annet sektorregelverk, se til eksempel reglene i forurensningsloven § 52 b og arbeidsmiljøloven § 3-1, jf. internkontrollforskriften § 2. Det vises for øvrig til de generelle merknadene om internkontroll i NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 17.1.3.

Bokstav b gir hjemmel til å fastsette forskrift om innhold, gjennomføring og rapportering av tilsyn. Dette kan omfatte bestemmelser om hva det skal føres tilsyn med og hvordan tilsynsmyndighetene skal gå frem ved gjennomføring av tilsyn.

I bokstav c gis det adgang til å fastsette forskrift med nærmere bestemmelser om opplysnings- og dokumentasjonsplikten ved tilsyn og om krav til å gjennomføre tiltak som er nødvendig for at tilsynsmyndigheten skal kunne utføre sine oppgaver etter loven. Dette kan omfatte bestemmelser om plikt til å fremskaffe og oppbevare dokumentasjon. Det kan også omfatte konkretisering av hvilke tiltak som det er rimelig å kunne kreve gjennomført av tiltakshaveren.

I bokstav d gis det adgang til å fastsette forskrift som gir nærmere bestemmelser om plikten tiltakshaver har til å gi tilsynsmyndigheten tilgang til områder, innretninger og utstyr ved tilsyn og internkontroll.

21.9 Kapittel 9. Ekspropriasjon

Til § 9-1 Ekspropriasjon av rettigheter

Bestemmelsen viderefører i hovedsak mineralloven av 2009 §§ 37 og 38, men samler ekspropriasjonshjemmelene for alle mineraler og alle formål i én fellesbestemmelse. Til forskjell fra §§ 37 og 38 gjør bestemmelsen Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) til primær ekspropriasjonsmyndighet i alle saker om ekspropriasjon etter mineralloven, se første ledd. Bakgrunnen for endringen er omtalt i punkt 16.2.2 og 16.4.2.

Første ledd angir hvilke rettigheter som kan eksproprieres og til hvilke formål. Dette er også nærmere omtalt i kapittel 16.4.1. Avtale må som den klare hovedregelen være forsøkt inngått før det kan gis tillatelse til ekspropriasjon. Unntak kan tenkes der det fremstår åpenbart at forhandlinger ikke vil føre frem, jf. også regelen i oreigningslova § 12 andre ledd.

Bokstav a og b gjelder ekspropriasjon i undersøkelsesfasen.

Etter bokstav a kan mineralmyndighetene gi tillatelse til ekspropriasjon av undersøkelsesrett til mineraler. Dette gjelder undersøkelsesrett til byggeråstoff, naturstein og andre grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler eller lette metaller dersom avtale med grunneier ikke kommer i stand etter § 4-2. Det vil ikke være nødvendig å ekspropriere undersøkelsesrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller fordi dette vil inngå som en del av den undersøkelsestillatelsen DMF kan gi.

For statens mineraler er det i utgangspunktet ikke nødvendig å ekspropriere selve undersøkelsesretten fordi staten har rett til mineralene og kan disponere over retten til å undersøke disse.

Ekspropriasjon etter bokstav b omfatter de rettighetene som ikke inngår i § 4-4 første ledd første og andre punktum. Dette omfatter adkomst til området i form av rett til bruk av privat vei og rett til bruk av motorferdsel i utmark. Retten til bruk av motoferdsel i utmark gjelder overfor grunneier. Det innebærer at tiltakshaver i tillegg må innhente motorferdselstillatelse fra kommunen motorferdselen skal gjennomføres i. Undersøkelsesarbeidene bør i de fleste tilfeller kunne tilpasses eksisterende bruksrettigheter i området, men i noen tilfeller kan det også være aktuelt å ekspropriere konkurrerende rettigheter til området for å kunne gjennomføre undersøkelsene.

Bokstav c gjelder ekspropriasjon ved gjennomføring av prøveuttak av mineraler. I utgangspunktet krever gjennomføring av prøveuttak at tiltakshaveren har fått samtykke fra grunneieren til å gjennomføre prøveuttaket, se § 4-13 andre ledd bokstav a, og ekspropriasjon vil først være nødvendig der dette samtykket ikke er oppnådd. For prøveuttak kan det også være nødvendig å skaffe seg rett til å bruke eksisterende veier inn til uttaket eller grunn til å etablere nye veier, lagringsplasser, midlertidige bygg, knuser og så videre.

Bokstav d, e og f gjelder ekspropriasjon i utvinningsfasen.

Ekspropriasjon etter bokstav d gjelder kun for grunneiers mineraler fordi utvinningsrett til statens mineraler tildeles av DMF, se § 5-2. Utvinningsretten gir en eksklusiv rett til å utvinne mineralene i utvinningsområdet. Selve eiendomsretten til mineralene overføres først når mineralene tas ut fra forekomsten.

Bokstav e gjelder ekspropriasjon av grunn og rettigheter som er nødvendig for utvinning av mineraler. Bestemmelsen gjelder både for utvinning av statens og grunneiers mineraler. Det vil typisk være snakk om rett til adkomst til området der forekomsten ligger, og rett til lagringsplass og infrastruktur for uttransportering av produsert masse til vei, jernbane, utskipningsanlegg eller annet. Her vil det også i større grad enn ved undersøkelser kunne være nødvendig å ekspropriere bruksrettigheter i området som ikke er forenlige med mineraluttaket, som reindriftsrett, beiterett og hogstrett.

Bokstav f om «bearbeiding» er en videreføring av retten etter mineralloven av 2009 § 37 andre ledd bokstav c til å gi ekspropriasjonstillatelse for «foredling» av grunneiers mineraler. Uttrykket bearbeiding er brukt for å favne noe videre enn foredling. Med bearbeiding menes typisk knusing, sikting, vasking og oppredning til salgbar masse eller konsentrat, i tillegg til utskjæring til salgbare enheter som utvinneren selv står for. Det avgrenses imidlertid mot rettigheter og grunn som er nødvendig for videre industriell bearbeiding av mineralene. Eksempel på det siste er et smelteverk. Heller ikke tilfeller der slik videre bearbeiding utføres av utvinneren selv, vil være omfattet. Bestemmelsen kan bare benyttes der bearbeidingen skjer i en naturlig forbindelse med uttaket. Med dette siktes det både til den geografiske forbindelsen til uttaket, ved at bearbeidingen ikke kan skje for langt unna uttaket før det er unaturlig å bruke mineralloven som ekspropriasjonsgrunnlag, og til den rasjonelle tilknytningen til uttaket, ved at det av hensyn til rasjonell drift anses nødvendig at bearbeidingen skjer i tilknytning til uttaket.

Regelen i andre ledd har som formål å klargjøre rettsstillingen til den som har ekspropriert undersøkelsesrett til byggeråstoff, naturstein eller andre grunneiermineraler som ikke faller inn under § 4-3, og må sees i sammenheng med tredje ledd. Det sentrale er at den som har ekspropriert slik rett, ikke skal risikere at grunneieren inngår avtaler som gir andre tiltakshavere konkurrerende mineralrettigheter i området. På denne måten vil undersøkeren normalt ha tid til å gjennomføre tilstrekkelige undersøkelser for å kunne vurdere drivverdigheten av en eventuell forekomst i området.

Tredje ledd er nytt. Her fastslås det at tillatelse til ekspropriasjon av utvinningsrett til byggeråstoff, naturstein eller andre grunneiermineraler som ikke faller inn under § 4-3, etter første ledd bokstav d bare kan gis til den som har undersøkelsesrett til grunneiers mineraler etter avtale eller ekspropriasjonsvedtak som er mindre enn ti år gammelt. Det gjøres likevel unntak fra kravet om at eksproprianten må ha undersøkelsesrett, i tilfeller der dette ikke er nødvendig for å påvise at det finnes en drivverdig forekomst av grunneiers mineraler. Dette vil typisk gjelde byggeråstoff, der det finnes relativt god oversikt over landets forekomster i Norges geologiske undersøkelses pukk- og grusdatabase, men kan også gjelde i tilfeller der tidligere undersøkelser eller drift i området har skaffet tilstrekkelig informasjon om at området inneholder drivverdige mineraler.

Til § 9-2 Alminnelige ekspropriasjonsregler

Bestemmelsen viderefører § 40 i mineralloven av 2009.

Bestemmelsen angir at reglene i oreigningslova gjelder. Dette vil blant annet gjelde kravene til søknaden etter § 11, saksbehandlingsreglene i §§ 12 og 13 ved behandling av søknader om ekspropriasjon, § 16 om frist til å kreve skjønn og § 25 om forhåndstiltredelse. Også ekspropriasjonserstatningslova gjelder. Unntak følger av § 9-3 andre ledd om ekspropriasjon av utvinningsrett til grunneiers mineraler.

Til § 9-3 Erstatning ved ekspropriasjon

Bestemmelsen bygger på § 39 i mineralloven av 2009 og gir regler om erstatning ved ekspropriasjon etter § 9-1.

Hovedregelen går frem av første ledd, der det angis at det skal gis erstatning etter ekspropriasjonserstatningslova ved ekspropriasjon etter § 9-1 første ledd bokstav a, b, c, e, og f. En kort omtale av utgangspunktene etter ekspropriasjonserstatningslova fremgår av punkt 16.1.4

For utmåling av erstatning for utvinningsrett til grunneiers mineraler gis det visse særregler i andre ledd. Bestemmelsen angir at erstatningen her skal fastsettes på grunnlag av verdien av mineralet etter markedspris og uavhengig av påregnelighetskravet i ekspropriasjonserstatningslova §§ 5 og 6. Unntaket fra påregnelighetskravet i ekspropriasjonserstatningslova ble tatt inn i mineralloven av 2009 etter at noen grunneiere ikke fikk erstatning for tapte grusmasser fordi utvinningen av disse massene ikke var påregnelig for grunneierne selv. Se nærmere omtale av dette i Ot.prp. nr. 43 (2008–2009) kapittel 10.7.4. De øvrige momentene i ekspropriasjonserstatningslova § 5 andre ledd kan også i mineralsaker gi en viss veiledning ved fastsettelse av markedspris.

Med markedspris siktes det til den betalingen grunneieren ville fått ved å inngå en frivillig avtale om utvinningsrett med tiltakshaveren, og ikke hva utvinneren får for mineralet ved videresalg etter utvinningen. Markedsprisen mellom grunneieren og utvinneren påvirkes likevel av utvinnerens videresalgspris. I tillegg vil for eksempel faktorer som utvinnings- og prosesseringskostnader og kostnader for transport frem til kundene være av betydning for hva som er markedsprisen for utvinningsretten til den aktuelle forekomsten.

Ellers varierer markedsprisen etter hvilke type mineralressurs det er snakk om, og etter hvilke egenskaper det bestemte mineralet har. For byggeråstoff er det nærliggende å ta utgangspunkt i gjennomsnittsprisene for fast fjell og løsmasser, som publiseres årlig av Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard. For pukk vil faktorer som for eksempel mineralets hardhet, motstand mot nedknusing og slitestyrke være relevante.

For industrimineraler og naturstein finnes det ikke på tilsvarende måte opplysninger om gjennomsnittlig markedspris som det er mulig å ta utgangspunkt i. For en del mineraler er markedene begrenset. Der det finnes opplysninger om konkrete, og sammenlignbare kontrakter, vil det være aktuelt å ta utgangspunkt i de prisene som er oppnådd. Prisene vil likevel avhenge av mineralforekomstenes egenskaper, som kan variere betydelig. For naturstein vil særlig bergartens estetiske kvaliteter og tekniske kvaliteter påvirke prisen. For industrimineraler kan faktorer som bergartens renhet, kornfordeling, kornform og innhold av fibrig materiale være av betydning. Også her kan likevel viktige egenskaper variere betydelig fra mineralforekomst til mineralforekomst.

Andre ledd andre punktum gir en regel om at særregelen i første punktum også gjelder der ekspropriasjonstillatelsen er gitt med grunnlag i en annen lov, for eksempel plan- og bygningsloven. Begrunnelsen for regelen er at det er viktig for grunneieren at retten til full erstatning for mineralressursen ikke påvirkes av om ekspropriasjonen gjennomføres etter mineralloven eller en annen lov.

Andre leddtredje punktum angir at erstatningen for mineralene skal settes til et beløp per utvunnet enhet av mineralet, dersom ikke særlige grunner taler mot dette. Denne omtales tradisjonelt som «tonnøre» eller «tonnavgift». Regelen i fjerde punktum er basert på alminnelig praksis i avtaler om utvinningsrett til grunneiers mineraler.

Tredje ledd første punktum viderefører § 39 tredje ledd i mineralloven av 2009. Andre punktum er noe endret fra mineralloven av 2009 og angir at engangserstatningen likevel kan fastsettes for grunn og rettigheter dersom en eiendom eller rettighet i sin helhet eller for en vesentlig del blir avstått eller andre særlige grunner foreligger. Regelen må sees i sammenheng med vurderingen av omfang og varighet av de rettighetene som eksproprieres, se punkt 16.4.1

Fjerde ledd gir partene mulighet til å kreve revisjonsskjønn etter ti år for erstatninger som er fastsatt som årlige beløp. Tiårsfristen løper fra den endelige avgjørelsen om erstatningsutmålingen blir truffet. Regelen er en videreføring av mineralloven av 2009 § 39 fjerde ledd, men med den endringen at det gjelder et krav om at utviklingen har ført til at den fastsatte erstatningen ikke lenger er rimelig, for at det kan kreves revisjonsskjønn. Dette kan blant annet være tilfellet der mineralvirksomheten har medført uforutsett ulempe, eller der markedsverdien til mineralet det er ekspropriert utvinningsrett til, er vesentlig endret. Fordelingen av utgiftene ved et revisjonsskjønn følger reglene i § 10-9.

Femte ledd gjelder der ekspropriasjonstillatelsen er tidsbegrenset til tiden virksomheten foregår, og den tilkjente erstatningen er fastsatt til årlige beløp. Hvis virksomheten endelig opphører, faller kravet på erstatning bort fra utløpet av det kalenderåret virksomheten opphører. Dersom virksomheten opphører 1. mai, opphører dermed kravet på erstatning 31. desember samme år. Spørsmålet om når virksomheten har opphørt må vurderes ut fra hva slags aktivitet det er gitt ekspropriasjonstillatelse til. Ved ekspropriasjon i undersøkelsesfasen vil regelen alminneligvis tre inn dersom undersøkelsene avsluttes og området istandsettes og forlates av undersøkeren. Ved ekspropriasjon til utvinning vil regelen om bortfall av krav på ekspropriasjonserstatning gjelde der et uttak i drift avsluttes og istandsettes i tråd med § 2-5 eller særskilt regulering i driftsplanen. Det må være en forutsetning for bortfall av årlig vederlag for grunn og rettigheter, at området er sikret og istandsatt i samsvar med regelverket, og stilt til disposisjon for grunneieren og rettighetshavere. Vederlag for mineraler vil normalt være knyttet til det som blir tatt ut, slik at det ikke vil være noe grunnlag for vederlag når uttaket av mineraler har stanset. Om det er fastsatt et årlig minstebeløp vil dette falle bort ved kalenderårets utløp.

Kravet på erstatning vil i tilfeller som nevnt, også falle bort der uttaket ikke har startet opp innen en viss tid, eller der utvinningen av andre grunner opphører. Her må imidlertid tiltakshaveren få en viss tid til å områ seg fordi det ellers raskt vil kunne oppstå spørsmål om ekspropriasjon ved det samme uttaket på nytt. Det er altså ikke tilstrekkelig at selve driftskonsesjonen har falt bort etter § 6-8. I konkurssituasjoner der det jobbes med å få nye investorer på plass, kan for eksempel ikke virksomheten sies å ha endelig opphørt før det har gått en viss tid og det ikke lenger er utsikter til at virksomheten vil kunne starte opp igjen.

21.10 Kapittel 10. Gebyr, vederlag og skjønn

Til § 10-1 Behandlings- og tilsynsgebyr

Bestemmelsen viderefører § 55 i mineralloven av 2009 og gir departementet adgang til å gi forskrift om gebyrer for behandling av søknader og for tilsyn. Se NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 18.2.1 for en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for bestemmelsen.

Til § 10-2 Årlig vederlag til staten for undersøkelsestillatelse og utvinningsrett til statens mineraler

Bestemmelsen viderefører § 56 i mineralloven av 2009 om årsavgifter til staten for undersøkelses- og utvinningsrett, med noen justeringer. Årlig vederlag til staten for utvinning av statens mineraler reguleres i § 10-5. «Vederlag» skal forstås på samme måte som «avgift» i mineralloven av 2009. Vederlaget skal betales allerede fra det første året hvor tiltakshaveren enten har fått en form for rettighet eller en tillatelse til statens mineraler. Tidsfrister for betaling av vederlaget og tilleggsbetaling ved oversittelse av frister reguleres i forskrift, med unntak av et lovfestet krav om at betalingen skal skje forskuddsvis. Forslaget innebærer en noe utvidet adgang for mineralmyndigheten til å gjøre unntak fra vederlagskravene.

Første ledd første punktum slår fast at det skal betales et årlig vederlag til staten for undersøkelsestillatelser og utvinningsrett til statens mineraler etter §§ 4-3 og 5-2. I andre punktum er det presisert at vederlaget skal betales allerede når en søknad om undersøkelsestillatelse er mottatt. Slik reservasjonsrett følger av § 4-5 andre ledd. Vederlaget for utvinningsretten betales i forkant av eller samtidig med at utvinningsrett gis. Deretter skal det betales forskuddsvise årlige vederlag for undersøkelsestillatelser og utvinningsretter slik det går frem av tredje punktum. I fjerde punktum gis det en mulighet for departementet til å gjøre unntak fra vederlagsforpliktelsene. Unntaksregelen skal tolkes snevert og er bare ment for ekstraordinære tilfeller utenfor tiltakshaverens kontroll. Se NOU 2022: 8 Ny minerallov punkt 18.2.2.3 der dette også omtales.

Etter andre ledd faller undersøkelsestillatelsen eller utvinningsretten bort dersom tiltakshaveren ikke betaler vederlaget i samsvar med første ledd.

Departementet kan gi forskrift om størrelsen på det årlige vederlaget, om frister og om betalingen slik det går frem av tredje ledd. En tilleggsfrist dersom tiltakshaveren ikke betaler innen den fastsatte fristen, bør settes av Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard med et påslag, slik dette er beskrevet i NOU-en kapittel 18.2.2.2.

Til § 10-3 Vederlag til grunneier ved utvinning av statens mineraler

Bestemmelsen lovfester en plikt for tiltakshaver til å betale vederlag til grunneieren ved utvinning av statens mineraler på grunnlag av utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller etter § 5-2. Dette er en videreføring av § 57 i mineralloven av 2009, med enkelte tilføyelser. Reglene om vederlag til grunneieren for utvinning av statens mineraler under utvinningsrett til industrimineraler eller lette metaller, er nye.

Av første ledd går det frem at tiltakshavere som har utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, inkludert slik utvinningsrett til mineraler fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak, skal betale grunneieren et årlig vederlag på 0,5 prosent av omsetningsverdien av det som utvinnes og nyttiggjøres av statens mineraler og ikke- drivverdige forekomster av grunneiers mineraler som tas ut i medhold av § 5-3 første ledd bokstav c. Omsetningsverdi skal forstås på samme måte som i mineralloven av 2009. Med omsetningsverdi menes foretakets salgsinntekter (eksklusive merverdiavgift) ved omsetning av uttatte mengder, med tillegg av mengder som har omsetningsverdi, men som tiltakshaveren videreforedler i egen regi eller på annen måte nyttiggjør seg uten å foreta omsetning. Dersom det skjer ytterligere videreforedling enn oppredning, skal omsetningsverdien før videreforedlingen legges til grunn, se også Ot.prp. nr. 43 (2008–2009), punkt 15.5.4. Regelen i første ledd gjelder uavhengig av om det er en drivverdig forekomst av statens mineraler som utvinnes, eller en ikke-drivverdig forekomst av statens mineraler som tas ut og nyttiggjøres basert på utvinningsrett til industrimineraler eller lette metaller i § 5-3 andre ledd bokstav b. Det er ikke fastsatt regler om vederlag for drivverdige forekomster av industrimineraler eller lette metaller. Siden dette er grunneiers mineraler, fastsettes vederlaget til grunneieren ved avtale, eventuelt ved ekspropriasjonsskjønn.

Andre ledd viderefører § 57 andre ledd og regulerer fordelingen av vederlaget mellom grunneierne der utvinningsområdet er delt mellom flere grunneiere. I slike tilfeller skal vederlaget fordeles forholdsmessig mellom dem etter hvor stor del de eier av området utvinningsretten dekker.

Tredje ledd viderefører § 57 tredje ledd og fastsetter at tvist om vederlagets størrelse skal avgjøres ved skjønn i samsvar med § 10-9 første og andre ledd.

Fjerde ledd gir adgang for departementet til å gi forskrift om beregningen av vederlaget til grunneieren og om betalingen og dokumentasjon.

Til § 10-4 Vederlag til grunneier ved samordnet utvinning av forekomster

Bestemmelsen regulerer grunneierens krav på vederlag i situasjoner der forekomster av grunneiers mineraler og statens mineraler er drivverdige hver for seg og utvinnes samordnet etter § 5-4. I disse tilfellene fremgår det av bestemmelsen at vederlaget for grunneiers mineraler skal fastsettes ved avtale. Vederlaget skal fastsettes ved skjønn hvis tiltakshaveren og grunneieren ikke blir enige om størrelsen på vederlaget. Utgifter til skjønnet skal fordeles slik det går frem av § 10-9 første ledd.

Grunneierens krav på vederlag for det som utvinnes og nyttiggjøres av statens mineraler, følger av § 10-3.

Til § 10-5 Vederlag til staten for utvinning av statens mineraler

Bestemmelsen er en videreføring av § 56 fjerde ledd i mineralloven av 2009 som gir departementet adgang til å gi forskrift om et årlig vederlag til staten for utvinning av statens mineraler. Begrunnelsen for bestemmelsen er at staten bør få noe mer igjen ved drift på statens mineraler enn vederlaget for retten til utvinning, og at samfunnet bør få en rimelig kompensasjon for utnyttelse av ikke-fornybare ressurser.

Til § 10-6 Erstatning i tradisjonelle samiske områder

Bestemmelsen regulerer samiske bruksrettshaveres rett til erstatning ved mineralvirksomhet i tradisjonelle samiske områder. Mineralvirksomhet er definert i § 1-7 første ledd bokstav a. Bestemmelsen er kun ment som en lovfesting av gjeldende rett, og gjelder uavhengig av om mineralvirksomheten knytter seg til utvinning av statens eller grunneiers mineraler. De alminnelige vilkårene for eksproriasjonserstatning gjelder, herunder kravet til at inngrepet må overskride viss tålegrense. Ethvert inngrep som kan sies å innebære begrensning i bruken av området vil ikke gi krav på erstatning. I tillegg må inngrepet ha medført et økonomisk tap og det må kunne påvises en årsakssammenheng mellom inngrepet og det økonomiske tapet i tråd med alminnelige ekspropriasjonsrettslige regler. Etter første punktum skal tiltakshaver betale erstatning for økonomisk tap som følge av mineralvirksomhet som innebærer begrensninger i bruken av området. Andre punktum slår fast at erstatningen skal fastsettes etter alminnelige ekspropriasjonsrettslige regler, med mindre partene har avtalt noe annet. Dette innebærer at det som utgangspunkt skal gis full erstatning, men at vanlige regler om tålegrense og tilpasnings- og tapsbegrensningsplikt gjelder. Det innebærer at kravet om erstatning ikke gjelde ethvert tiltak som innebærer begrensninger i bruken av området, men kun det som overskrider tålegrensen og tilpasnings- og tapsbegrensningsplikten slik dette er utviklet i rettspraksis. Henvisningen til de alminnelige ekspropriasjonsrettslige reglene vil fange opp en eventuell rettsutvikling i lovgivningen eller rettspraksis.

Til § 10-7 Avgift ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder

Bestemmelsen regulerer innkreving av avgift ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder. Avgiften som kreves inn utgjør grunnlaget for oppfyllelse av Norges forpliktelser etter ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2.

Første ledd slår fast at tiltakshaver, ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder, skal betale en årlig avgift til statskassen i samsvar med Stortingets vedtak. Det er Stortinget som fastsetter avgiften gjennom et årlig stortingsvedtak, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Avgiften som tiltakshaver betaler tilfaller statskassen, som fordeles i sin helhet over budsjettets utgiftsside til departementet. Avgiften skal fastsettes på samme måte som etter reglene om forhøyet grunneieravgift i mineralloven av 2009 § 58 og forskrift til mineralloven av 2009. Ved beregningen av avgiftens størrelse skal det vurderes i hvilken grad det er berørte samiske rettighetshavere i det aktuelle området mineralaktiviteten foregår.

Plikten til å betale en årlig avgift gjelder der tiltakshaver utvinner statens mineraler i tradisjonelle samiske områder. Det er derfor først når tiltakshaver gjør uttak av statens mineraler med et kommersielt formål, at reglene om avgift kommer til anvendelse. I tillegg må det foreligge et vedtak fra Stortinget. Den geografiske avgrensningen av tradisjonelle samiske områder følger samme forståelse som lagt til grunn i sameloven kapittel 4, se Prop. 86 L (2020–2021) kapittel 12 merknad til § 4-1.

Andre ledd gir departementet hjemmel til å gi forskrift om innbetaling og kontroll av vederlaget. Dette innebærer bestemmelser om når og hvordan avgiften skal betales inn og regler om sanksjon ved manglende betaling av fastsatt avgift.

Til § 10-8 Vederlag til berørte samiske rettighetshavere i tradisjonelle samiske områder

Bestemmelsen viderefører i stor grad regelen om forhøyet grunneieravgift i mineralloven av 2009 § 58 og forskrift til mineralloven av 2009. Bestemmelsens geografiske virkeområde er utvidet fra Finnmarkseiendommens grunn, til alle tradisjonelle samiske områder. For en nærmere presisering av hva som utgjør «tradisjonelle samiske områder», vises det til merknadene til § 10-7 ovenfor og merknadene til sameloven § 4-1 i Prop. 86 L (2020–2021) kapittel 12.

Bestemmelsen er med på å oppfylle Norges folkerettslige forpliktelser etter ILO-konvensjonen nr. 169 artikkel 15 nr. 2, som innebærer at «the peoples concerned» skal gis del i nytteverdien ved utvinning av mineralforekomster som staten har eiendomsretten til i urfolkets landområder. For en nærmere redegjørelse for de folkerettslige reglene om kompensasjon ved utnyttelse av mineralressurser i urfolksområder, vises det til utvalgets redegjørelse i NOU 2022: 8 Ny minerallov kapittel 9.6.6.

Første ledd gir berørte samiske rettighetshavere rett til et årlig vederlag ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder. Forutsetningen er at det er krevd inn avgift fra tiltakshaver på grunnlag av et årlig stortingsvedtak, se § 10-7 første ledd. Det er departementet som er ansvarlig for administreringen av vederlaget og utbetaling til de berørte rettighetshaverne. For de tilfeller der utvinningsaktiviteten berører reindriftsaktører skal 75 prosent av innbetalt avgift overføres til berørte siidaer, i tråd med utvalgets forslag til fordeling (se utvalgets lovforslag § 10-6 fjerde ledd). Dersom mineralutvinning skjer på området til flere siidaer, skal vederlaget fordeles mellom dem på grunnlag av bruken i området. For den resterende delen av vederlaget skal departementet sørge for at vederlaget går til andre berørte samiske rettighetshavere eller andre formål eller tiltak som kommer det samiske folk til gode.

Det følger også eksplisitt av § 10-8 første ledd at vederlaget som utbetales til berørte samiske rettighetshavere skal tilsvare avgiften som er innbetalt av tiltakshaver etter § 10-7 første ledd. Formålet med sistnevnte bestemmelse er å synliggjøre at avgiften som kreves inn etter § 10-7 første ledd, skal fordeles videre over statsbudsjettets utgiftsside.

Etter andre ledd gis departementet hjemmel til å gi forskrift om utbetaling og fordeling av vederlaget til berørte samiske rettighetshavere. Dette innebærer en rett for departementet til å fastsette retningslinjer i forskrift for hvordan vederlaget skal fordeles.

Til § 10-9 Fordeling av utgifter ved skjønn med grunnlag i mineralloven

Bestemmelsen viderefører reglene i mineralloven av 2009 § 53, men med noen justeringer i reglene om utgiftsfordelingen ved overskjønn og ved tvist mellom grunneiere etter § 10-3 andre ledd.

Første leddførste punktum bestemmer at nødvendige utgifter knyttet til gjennomføringen av skjønn etter §§ 3-3, 4-1 andre ledd, 4-12 femte ledd, 9-3 fjerde ledd, 10-3 første ledd og 10-4, skal dekkes av tiltakshaveren. Dette dreier seg om saker der partene kan kreve skjønn til fastsetting av erstatning eller vederlag for inngrep gjort av tiltakshaveren, og loven viderefører reglene om utgiftsfordeling i mineralloven av 2009 § 53 første ledd første punktum. Sakene gjelder uenighet om erstatning av økonomisk tap som følge av skade, ulempe eller merarbeid forårsaket av tiltakshaverens lete- og undersøkelsesaktivitet og tvist om vederlaget til grunneieren for tiltakshaverens utvinning av mineralforekomster. Norges geologiske undersøkelse skal regnes som «tiltakshaver» i spørsmålet om dekning av utgifter ved tvist om erstatning etter § 4-12 femte ledd.

Etter første ledd andre punktum kan skjønnsretten fastsette en annen utgiftsfordeling dersom det vil være «sterkt urimelig» at tiltakshaveren skal dekke disse. Dette innebærer en endring fra reglene i mineralloven av 2009 § 53, som slår fast at utgifter ved overskjønnet skal følge reglene i skjønnsprosessloven § 54 a. Ordlyden «sterkt urimelig» tilsier at terskelen for å fastsette en annen utgiftsfordeling ligger høyt, hvor det klare utgangspunktet er at tiltakshaver skal dekke utgiftene. Hvorvidt vilkårene for å legge en annen utgiftsfordeling til grunn vil være opp til skjønnsretten.

Andre ledd regulerer utgiftsfordelingen for de tilfeller det oppstår tvist om fordelingen mellom grunneierne etter § 10-3 andre ledd. Utgiftene til skjønn skal da fordeles mellom partene etter reglene i lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker § 42. I slike saker vil det være urimelig å kreve at tiltakshaveren, som ikke er part i saken, skal bekoste utgiftene tilknyttet skjønnet.

Tredje ledd første punktum slår fast at skjønnsretten i forbindelse med skjønnet kan foreta de bevisundersøkelser av eiendommen som finnes nødvendige. I mineralloven av 2009 § 53 ble slike undersøkelser omtalt som «granskning», men er her endret til «bevisundersøkelse» i samsvar med tvistelovens begrepsbruk. Endringen i begrepsbruken innebærer imidlertid ingen realitetsendring. Grunneieren og bruksrettshaverne kan ikke motsette seg gjennomføring av bevisundersøkelser på eiendommen. Etter tredje ledd andre punktum kan erstatning for eventuelle økonomiske tap eller ulemper forårsaket av bevisundersøkelsen fastsettes under skjønnet.

21.11 Kapittel 11. Forvaltningstiltak og administrative sanksjoner

Til § 11-1 Pålegg om stans, retting og umiddelbar iverksetting

Bestemmelsen viderefører §§ 62 og 63 i mineralloven av 2009 om pålegg, retting og umiddelbar iverksetting.

Første ledd gir en generell hjemmel for Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) til å gi pålegg om retting eller stans av forhold som er i strid med bestemmelser i eller vedtak gitt med hjemmel i loven eller mineralloven av 2009. Pålegg kan for eksempel gis for å sikre at mineralvirksomheten utføres forsvarlig etter § 2-1. Bestemmelsen må også sees i sammenheng med reglene om tilsyn i § 8-2. God forvaltningsskikk tilsier at myndigheten fastsetter en frist for oppfyllelse av pålegget som gis.

Etter andre ledd kan DMF iverksette tiltak uten forutgående pålegg eller dersom den ansvarlige selv ikke etterkommer pålegget som er gitt etter første ledd. Den ansvarlige må som utgangspunkt ha fått et individuelt pålegg som ikke er oppfylt for at DMF selv kan iverksette tiltak. Det er likevel ikke alltid mulig å gi den ansvarlige pålegg i situasjoner som krever at DMF iverksetter tiltak. Dersom det vil være urimelig byrdefullt å finne frem til den ansvarlige, eller det er uklart hvem som er ansvarlig, kan DMF iverksette tiltak uten at det er gitt pålegg til den ansvarlige. En forutsetning for umiddelbar iverksetting i disse situasjonene, med eller uten forutgående pålegg, er at iverksetting av tiltaket er nødvendig. Dette skal ikke benyttes dersom den ansvarlige selv kan gjennomføre det nødvendige tiltaket raskt nok. Det klare utgangspunktet er at de kravene som er stilt i tillatelser, pålegg, forskrift eller loven, skal iverksettes av den ansvarlige selv. DMF skal bare foreta eller sørge for umiddelbar iverksetting av tiltak dersom dette ikke skjer. Muligheten for å iverksette umiddelbare tiltak er avgrenset til tilfeller der dette er nødvendig for å avverge overhengende fare eller det foreligger andre særlige grunner. Det er opp til direktoratet selv å bestemme hvordan tiltaket skal iverksettes. Vedtak om umiddelbar iverksettelse utgjør enkeltvedtak som normalt skal forhåndsvarsles etter reglene i forvaltningsloven § 16. Paragraf 16 tredje ledd oppstiller regler for unntak om forhåndsvarsling, som i stor grad sammenfaller med når det skal unntas å gi pålegg.

Etter tredje ledd kan DMF kreve at utgiftene dekkes av den ansvarlige der DMF må sørge for umiddelbar iverksetting. Krav om utgiftsdekning er tvangsgrunnlag for utlegg tilsvarende som for tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav d.

Til § 11-2 Endring og tilbakekall av tillatelse mv.

Bestemmelsen viderefører § 65 i mineralloven av 2009. Bestemmelsen er noe forenklet, uten at dette innebærer en endring i det materielle innholdet. Bestemmelsen regulerer mineralmyndighetenes adgang til å omgjøre egne eller underliggende organers vedtak uten klage, gjennom endring og tilbakekall av tillatelser. I tillegg gjelder de alminnelige reglene om omgjøring i forvaltningsloven og etter ulovfestet rett. Endring og tilbakekall av tillatelser kan gjøres tidsbegrenset etter alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om forholdsmessighet.

Første ledd gir hjemmel for departementet og Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) til å oppheve eller endre vilkårene i en tillatelse som er gitt med hjemmel i loven, mineralloven av 2009 eller forskrift. Myndighetene kan også sette nye vilkår og om nødvendig trekke tillatelsen tilbake på de grunnlagene som kommer frem av bokstavene a til d. De alternative grunnlagene gjelder både for endring og tilbakekall av tillatelse. Med «tillatelse» menes alle typer tillatelser. DMF kan ut fra graden av alvorlighet vurdere om det er grunnlag for tilbakekall eller om en endring av vilkår er tilstrekkelig. Tilbakekall av tillatelse er et inngripende tiltak og må benyttes med varsomhet. Øvrige virkemidler etter lovens kapittel 11 skal vurderes før tilbakekall kan bli aktuelt. Det samme gjelder for endringer av vilkår som kan få lignende effekt som et tilbakekall. Om endring eller tilbakekall skal skje, må vurderes konkret for den tillatelsen det er aktuelt å endre eller trekke tilbake, og med utgangspunkt i de virkningene dette vil få for rettighetshaveren. Det skal for eksempel mer til for å trekke tilbake en driftskonsesjon enn en undersøkelsestillatelse. Et eventuelt tilbakekall av en driftskonsesjon må også vurderes opp mot krav til revisjon av driftskonsesjon og driftsplan etter § 6-7.

Bokstav a gir mineralmyndighetene kompetanse til å endre og trekke tilbake en tillatelse ved alvorlige eller gjentatte overtredelse av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven. Vilkåret om at en overtredelse må være alvorlig, representerer en noe lavere terskel enn i mineralloven av 2009 § 65 første ledd bokstav a, der en overtredelse må være «grov». Hvis det allerede er gitt pålegg som ikke er oppfylt, kreves det derimot ikke at overtredelsen er alvorlig eller gjentatt, jf. bokstav b.

Bokstav c åpner for omgjøring dersom vesentlige forutsetninger for tillatelsen er bortfalt. Bestemmelsen omfatter også forhold der tiltakshaver ikke er å klandre. For eksempel må en tillatelse kunne endres eller kalles tilbake dersom aktiviteten viser seg å medføre en større fare- eller skaderisiko enn det man hadde kunnskap om da tillatelsen ble gitt.

Endelig vises det i bokstav d til de alminnelige reglene om omgjøring i forvaltningsloven og ulovfestet rett. Bestemmelsen omfatter blant annet de tilfeller hvor tillatelse er gitt på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger. For slike tilfeller vil det være grunnlag for omgjøring uten klage ved at vedtaket må anses ugyldig.

Etter andre ledd skal mineralmyndighetene foreta en avveining mellom kryssende hensyn når ett av alternativene etter første ledd bokstav a til d er oppfylt. Bestemmelsen slår fast at det skal tas hensyn til det økonomiske tapet en endring eller et tilbakekall vil påføre tiltakshaveren, og de fordelene og ulempene som endringen eller tilbakekallet ellers vil medføre. Det skal legges en bred forholdsmessighetsvurdering til grunn for avgjørelsen. Det er i første rekke virkningene for tiltakshaveren som skal vurderes. Andre interesser er som regel først relevante der adgangen til å omgjøre er mer tvilsom.

Til § 11-3 Tvangsmulkt

Bestemmelsen viderefører mineralloven av 2009 § 66 om tvangsmulkt og gir regler om forvaltningsrettslig tvangsmulkt som et virkemiddel for gjennomføring av pålegg.

Første ledd gir Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard hjemmel til å bruke tvangsmulkt som middel for å sikre oppfyllelse av pålegg gitt med hjemmel i loven innen en fastsatt frist. Bestemmelsen kan bare tas i bruk når det er mulig for den ansvarlige å etterleve det aktuelle pålegget.

Etter andre ledd kan direktoratet enten fastsette tvangsmulkt samtidig med at det gis et pålegg om retting, eller senere etter eget forhåndsvarsel om tvangsmulkt. Etter tredje ledd første punktum er det den ansvarlige for overtredelsen som kan ilegges tvangsmulkt. Dette vil normalt være en tiltakshaver. Tvangsmulkten starter fra tidspunktet for fristoverskridelsen for retting, og løper inntil det ulovlige forholdet er rettet.

Fjerde ledd slår fast at tvangsmulktens størrelse fastsettes blant annet ut fra hvor viktig det er at pålegget gjennomføres, og hvilke kostnader det antas å medføre.

Til § 11-4 Overtredelsesgebyr

Bestemmelsen er en videreføring av mineralloven § 67 om overtredelsesgebyr med noen presiseringer og tilføyelser.

Første ledd slår fast at Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) kan ilegge overtredelsesgebyr i form av et pengebeløp til statskassen. I bokstav a til g er de konkrete overtredelsene på bestemmelser i eller med hjemmel i loven som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr listet opp. Formålet med presiseringen er ikke å endre eller utvide DMFs adgang til å gi overtredelsesgebyr, men å presisere og klargjøre hvilke overtredelser som kan gi grunnlag for ileggelse av overtredelsesgebyr.

Etter tredje ledd første punktum kan fysiske personer bare ilegges overtredelsesgebyr dersom overtredelsen er forsettlig eller uaktsom. Andre punktum slår fast at skyldkravet for foretak er uaktsomhet, i tråd med reglene i forvaltningsloven § 46 første ledd. Foretaksbegrepet i forvaltningsloven § 46 første ledd gjelder tilsvarende.

Avgjørelsen av om overtredelsesgebyr skal ilegges eller ikke, skjer etter en samlet vurdering av en rekke hensyn, blant annet hvor alvorlig overtredelsen er, og graden av skyld slik dette er slått fast i fjerde ledd. Med «graden av skyld» menes hvor klanderverdig handlingen er. Et systematisk og planmessig mønster er mer klanderverdig enn en handling som bærer preg av uhell.

Forvaltningsloven §§ 44 og 46 angir også en rekke hensyn som man kan ta i betraktning ved utmåling av overtredelsesgebyr mot fysiske personer, ved avgjørelsen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr og ved utmåling av gebyret til foretak. De hensynene som angis her, er også egnet som retningslinje for å avgjøre om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmåling av gebyr. Bestemmelsen her utfylles av forvaltningslovens generelle regler om administrative sanksjoner.

Femte ledd inneholder varslings- og fristregler som gir den samme systematikken for overtredelsesgebyr som for tvangsmulkt. I første punktum er det presisert at den pålegg rettes mot skal varsles særskilt før overtredelsesgebyret vedtas, og skal få minst tre uker til å uttale seg om saken. Oppfyllelsesfristen er etter andre punktum satt til fire uker fra vedtaket ble truffet.

Med sjette ledd innføres en regel om foreldelse. Fristen for å ilegge overtredelsesgebyr er fem år etter at overtredelsen opphørte. I vurdering av når en overtredelse skal anses som opphørt skal det sees hen til mineralaktiviteten som helhet, og ikke kun isolerte aktiviteter som uttak, sprengning eller annen form for brytning av bergarter. Videre bearbeiding eller etterfølgende driftsoperasjoner etter uttak av masser skal anses som overtredelse. Fristen avbrytes ved at tilsynsmyndigheten gir forhåndsvarsel eller fatter vedtak om overtredelsesgebyr. Regelen kommer bare til anvendelse dersom en overtredelse ikke tidligere har vært gjenstand for pålegg eller det er gitt overtredelsesgebyr fra mineralmyndigheten.

Til 11-5 Forskrift om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner

Bestemmelsen gir departementet adgang til å fastsette forskrift som utdyper bestemmelsene i kapittel 11.

Bokstav a gir departementet hjemmel til å fastsette forskrift om endring og tilbakekall av tillatelser. Utforming av forskriftsbestemmelser skal skje i tråd med forvaltningslovens alminnelige prinsipper om omgjøring og saksbehandlingsregler for enkeltvedtak.

Bokstav b gir adgang til å fastsette forskrift om tvangsmulkt, herunder om størrelse og varighet, fastsettelse av tvangsmulkt og inndrivelse og ettergivelse av påløpt tvangsmulkt. Det kan i forskrift gis regler om tvangsmulkten skal fastsettes som en løpende dagmulkt eller som engangsbeløp. Det inkluderer nærmere regulering av hva det skal legges vekt på ved utmålingen av tvangsmulkt, inndrivelse, og hva som skal legges til grunn for eventuell ettergivelse av tvangsmulkt.

I bokstav c er det gitt adgang til å fastsette forskrift om overtredelsesgebyr, inkludert om overtredelsesgebyrets størrelse, om renter og tilleggsgebyr dersom gebyret ikke blir betalt ved forfall, og om inndrivelse og eventuell ettergivelse av ilagt overtredelsesgebyr.

21.12 Kapittel 12. Ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser

Til § 12-1 Ikrafttredelse

Første ledd gir Kongen hjemmel til å bestemme når loven trer i kraft og adgang til å bestemme at deler av loven trer i kraft på ulike tidspunkt.

Andre ledd opphever dagens minerallov av 2009. Mineralloven av 2009 opphører samtidig med lovens ikrafttredelse etter første ledd. Det vises til omtalen i overgangsbestemmelsen i § 12-2 for regulering av vedtak og tillatelser gitt med hjemmel i mineralloven av 2009 før lovens ikrafttredelse.

Til § 12-2 Overgangsbestemmelser

Bestemmelsen fastsetter overgangsregler for deler av loven. Bakgrunnen for og formålet med overgangsreglene er beskrevet i kapittel 20.

I bokstav a første punktum er det fastsatt at søknader som kommer til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard (DMF) før loven trer i kraft, skal behandles etter mineralloven av 2009. Dette gjelder uavhengig av om behandlingen av søknaden og tilhørende vedtak skjer etter lovens ikrafttredelse. Det gis likevel i andre punktum en mulighet til å behandle slike søknader etter den nye loven dersom søkeren selv ønsker dette og søknadsbehandlingen ikke har startet. Hvis søknadsbehandlingen har startet, kan det føre til at direktoratet må bruke ekstra ressurser i saksbehandlingen. DMF har derfor anledning til å avvise behandling etter ny lov dersom søknadsbehandlingen har startet. Formålet med muligheten er å harmonisere tillatelser under ett og samme regelverk så tidlig som mulig.

Bokstav b første strekpunkt innebærer at eksisterende undersøkelsesretter til statens mineraler med første prioritet regnes som undersøkelsestillatelse og faller inn under lovens regler for dette når denne trer i kraft. De første tre årene etter lovens ikrafttredelse kan det kun gjennomføres undersøkelser på industrimineraler og lette metaller dersom man har samtykke fra grunneier. Dersom undersøkelsestillatelsen forlenges, gjelder kravet om rapporteringsplikt og undersøkelsesplan fra dette forlengelsestidspunktet. Undersøkelsesrett etter mineralloven av 2009 med lavere prioritet enn førsteprioritet, faller bort tre år etter lovens ikrafttredelse dersom denne ikke har oppnådd status som første prioritet slik dette er angitt i andre strekpunkt.

Det følger av bokstav c at undersøkelser av industrimineraler eller lette metaller som allerede er påbegynt eller planlagt, kan gjennomføres av grunneieren eller den som har avtale med grunneier uten krav undersøkelsestillatelse etter § 4-3 de første fem årene etter lovens ikrafttredelse. Med planlagt drift menes at det er inngått avtale om undersøkelser før loven trer i kraft. Det følger av bokstav d at DMF i de samme områdene kun kan tildele undersøkelsestillatelse til statens mineraler i fem år etter lovens ikrafttredelse. Dette innebærer at den som har planlagt eller påbegynt undersøkelser av grunneiers mineraler i et område når loven trer i kraft, har en eksklusiv rett til å gjennomføre undersøkelser av disse mineralene i fem år. Etter dette må det enten søkes om utvinningsrett til mineralene etter § 5-2, eller søkes om undersøkelsestillatelse etter § 4-3.

I bokstav e stadfestes det at utvinningsrett til statens mineraler som ble gitt før og etter ikrafttredelse av mineralloven av 2009, regnes som utvinningsrett etter ny lov. Dersom det foretas undersøkelser under utvinningsretten, gjelder fristen på tre år for undersøkelsesplan og rapporteringsplikt jf. bokstav f.

Bokstav g og h gir overgangsregler for tiltakshavere som har driftskonsesjon etter mineralloven av 2009 og eldre regelverk. Etter bokstav g kreves det ikke ny driftskonsesjon der det foreligger driftskonsesjon etter mineralloven av 2009. DMF gis likevel adgang til å kreve revisjon av driftskonsesjonen og driftsplanen i samsvar med § 6-7. Etter bokstav h kan også drift som pågår med grunnlag i konsesjon etter industrikonsesjonsloven, lov om erverv av kalkstensforekomster, lov om erverv av kvartsforekomster eller konsesjonsloven av 1974 og 2003, fortsette. For disse gis imidlertid departementet en adgang til å kreve at det søkes om driftskonsesjon etter ny lov når det har gått fem år fra lovens ikrafttredelse. Tiltakshaveren må få en rimelig frist. Det forutsettes at søknaden godkjennes for å kunne drive videre etter vedtakstidspunktet.

Etter bokstav i kan det innkreves urfolksvederlag for igangværende drift i tradisjonelle samiske områder etter fem år. I vurderingen av om urfolksvederlaget skal innkreves for eksisterende drift skal det vurderes om det er berørte samiske rettighetshavere i det aktuelle området som er berørt av driften. Vederlag for virksomhet med utvinningsrett som gis etter den nye loven er ikke underlagt overgangsregelen.

Bokstav j og k åpner for en fleksibilitet i overgangen til ny minerallov. Departementet gis adgang til å forlenge fristen for krav om undersøkelsesplan og rapportering etter bokstav b og f. DMF kan i særlige tilfeller fravike de samme fristene.

Til § 12-3 Endringer i andre lover

Bestemmelsen inneholder endringer i lov av 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom mv. (konsesjonsloven). Konsesjonsloven inneholder henvisninger til mineralloven av 2009 som oppdateres ved lovens ikrafttredelse.

Tilråding

Nærings- og fiskeridepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om lov om mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser (mineralloven).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser (mineralloven) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser (mineralloven)

Kapittel 1. Innledende bestemmelser

§ 1-1 Lovens formål

Loven skal sikre bærekraftig mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser som legger til rette for høyest mulig samlet verdiskaping og å ivareta samfunnets behov for mineraler.

Mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser skal skje i et langsiktig perspektiv og skal ivareta hensynet til klima og miljø, annen næringsvirksomhet, lokalmiljøet ellers og naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

§ 1-2 Lovens saklige virkeområde

Loven gjelder mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser.

Ved uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut, gjelder kun §§ 2-1, 2-2 og 7-4. Ved vurderingen av om et uttak hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut, skal det legges vekt på

a. hvor konkret planen for fremtidig bruk av området er

b. hvor viktig det kommersielle aspektet ved uttaket er

c. hvor lenge uttaket vil foregå, og hvor langt frem i tid den alternative bruken av grunnområdet ligger.

Loven omfatter ikke petroleumsressurser (hydrokarboner).

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan fatte enkeltvedtak om hvilke aktiviteter eller uttak av mineraler som omfattes av første og andre ledd.

§ 1-3 Lovens geografiske virkeområde

Loven gjelder i riket med unntak av Svalbard og Jan Mayen.

Loven gjelder ikke utenfor grensen for privat eiendomsrett i sjø, med mindre aktiviteten har til formål å utvinne mineralforekomster fra innslagspunkt på land, og forekomstene befinner seg både innenfor og utenfor grensen for privat eiendomsrett i sjø.

§ 1-4 Forholdet til annet regelverk, private rettigheter mv.

Mineralvirksomhet kan bare utøves innenfor de rammene som er satt i denne loven og annen lovgivning.

Tillatelser etter denne loven erstatter ikke krav om arealavklaring eller nødvendige tillatelser etter annen lovgivning, med mindre noe annet går frem av loven.

Tillatelser etter denne loven griper ikke inn i og innebærer ingen avgjørelse av private rettsforhold mellom den som får tillatelsen, og andre, med mindre noe annet følger av loven.

§ 1-5 Forholdet til folkeretten

Loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om urfolk og minoriteter.

§ 1-6 Retten til forekomster

Med statens mineraler menes i denne lov:

a. metaller med egenvekt 5 gram/cm³ eller høyere, herunder krom, mangan, molybden, niob, vanadium, jern, nikkel, kobber, sink, sølv, gull, kobolt, bly, platina, tinn, sink, zirikonium, wolfram, uran, kadmium og thorium og malmer av slike metaller. Dette gjelder likevel ikke alluvialt gull,

b. metallene titan og arsen og malmer av disse,

c. magnetkis og svovelkis.

Med grunneiers mineraler menes i denne lov alle mineraler som ikke er statens mineraler etter første ledd. Dette gjelder likevel ikke petroleum etter lov 4. mai 1973 nr. 21 om undersøkelser etter og utvinning av petroleum i grunnen under norsk landområde.

§ 1-7 Definisjoner

I denne loven forstås med

a. mineralvirksomhet: leting etter, undersøkelse av og utvinning av mineraler fra naturlig forekommende mineralforekomster og etterlatte masser fra tidligere mineraluttak

b. leting: mindre inngripende arbeider i og prøvetaking fra grunnens overflate og geofysiske målinger og andre målinger av grunnen for å identifisere mulige mineralforekomster i grunnen

c. undersøkelse: aktivitet som er nødvendig for å kunne vurdere om det finnes en mineralforekomst med rikholdighet, størrelse og kvaliteter som gjør at forekomsten kan antas å være drivverdig eller å bli drivverdig innen rimelig tid

d. prøveuttak: uttak fra en mineralforekomst for å vurdere forekomstens egenskaper og drivverdighet

e. utvinning: uttak av mineraler der formålet er å nyttiggjøre seg mineralene

f. drift: utvinning samt knusing og annen bearbeiding direkte knyttet til utvinningen og transport av masser i utvinningsområdet

g. tiltakshaver: fysisk eller juridisk person som søker om eller driver mineralvirksomhet, med unntak av Norges geologiske undersøkelse

h. byggeråstoff: mineraler som benyttes til bygge- og anleggsformål, med unntak av naturstein

i. naturstein: bergarter som bearbeides og sorteres til murestein, plater og emner for bruk i utearealer, benkeplater, bygninger, monumenter og lignende

j. industrimineraler: mineraler som utnyttes i industrielle prosesser uten å være råstoff til metaller eller byggeråstoff

k. lette metaller: metaller med egenvekt under 5 g/cm³ som ikke er statens mineraler jf. § 1-6 første ledd.

§ 1-8 Krav om samordning av saksbehandling

Myndighetene skal sørge for at prosesser for behandling av planer og søknader om tillatelser som kreves for mineralvirksomhet, samordnes på en effektiv og hensiktsmessig måte.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan avholde et dialogmøte for å planlegge behandlingen av en søknad om tillatelse til mineralvirksomhet. Tiltakshaveren, den berørte kommunen og andre relevante myndigheter som er berørt av den aktuelle saken, skal delta.

Departementet kan gi forskrift om gjennomføringen av samordningen som er nevnt i denne bestemmelsen.

§ 1-9 Hensynet til nasjonal sikkerhet

Kongen kan gi forskrift om tiltak som er nødvendige for å ivareta hensynet til nasjonal sikkerhet knyttet til mineralvirksomhet og forvaltning av mineralressurser.

Kapittel 2. Krav til mineralvirksomhet

§ 2-1 Krav til forsvarlig mineralvirksomhet

Mineralvirksomhet skal foregå på en forsvarlig måte og i samsvar med gjeldende regelverk, og skal ivareta hensynet til forsvarlig ressursforvaltning og sikkerhet for personell, miljø og omgivelser. Planlegging og gjennomføring av mineralvirksomhet skal skje slik at inngrep i grunn, naturmangfold og kulturminner og ulemper for nærmiljøet og dets brukere begrenses mest mulig innenfor hva som er praktisk og økonomisk forholdsmessig. Mineralvirksomheten må ikke hindre eller vanskeliggjøre annen næringsvirksomhet uten rimelig grunn, eller vanskeliggjøre den i urimelig grad.

Kravet til forsvarlig mineralvirksomhet gjelder også for mineraluttak som omfattes av rapporteringsplikten i § 7-4.

§ 2-2 Krav om kompetanse

Tiltakshaveren skal sørge for at mineralvirksomheten utøves med den kompetanse som er nødvendig for å sikre at krav til forsvarlig mineralvirksomhet oppfylles, og for at virksomheten utøves i samsvar med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven.

Kravet om nødvendig kompetanse gjelder også for uttak som omfattes av rapporteringsplikten i § 7-4.

§ 2-3 Plikt til å informere og invitere til dialog

Tiltakshaveren skal invitere til dialog og informere grunneiere, naboer, berørte bruksrettshavere og kommunen om pågående og planlagt mineralvirksomhet.

For større mineraluttak og for undersøkelsesarbeid av større omfang eller i områder med vesentlige og motstridende hensyn, skal tiltakshaver gjennomføre årlige møter.

§ 2-4 Plikt til sikring

Tiltakshaveren skal iverksette og vedlikeholde sikringstiltak slik at mineralvirksomheten ikke medfører fare for skade på mennesker, husdyr, tamrein eller eiendom.

Plikten til sikring etter første ledd gjelder også for sikring mot fare som har oppstått fra tidligere aktiviteter innenfor området der tiltakshaveren har driftskonsesjon eller utvinner mineraler som ikke krever driftskonsesjon. Sikringsplikten for tidligere aktiviteter gjelder også for tiden etter at tiltakshaverens drift har opphørt.

Når mineralvirksomheten opphører, skal tiltakshaveren gjennomføre nødvendige tiltak for varig sikring mot slik fare som er nevnt i første ledd.

§ 2-5 Plikt til opprydding og istandsetting

Tiltakshaveren skal sørge for forsvarlig opprydding og istandsetting innenfor rettighetsområdet mens mineralvirksomheten pågår. Når virksomheten opphører, skal grunnen og naturmangfoldet så langt det lar seg gjøre, istandsettes på en måte som ivaretar hensynet til videre bruk og til naturens reproduksjonsevne.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan fastsette en frist for når opprydding og istandsetting skal være fullført.

§ 2-6 Sikkerhet for dekning av kostnader ved sikring, opprydding og istandsetting

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan pålegge tiltakshavere som gjennomfører undersøkelser etter § 4-3, å stille økonomisk sikkerhet for gjennomføring av sikringstiltak etter § 2-4 og oppryddings- og istandsettingstiltak etter § 2-5.

Direktoratet skal pålegge tiltakshavere for prøveuttak eller konsesjonspliktig drift, å stille økonomisk sikkerhet for gjennomføring av sikringstiltak etter § 2-4 og oppryddings- og istandsettingstiltak etter § 2-5. Direktoratet kan også fatte vedtak om økonomisk sikkerhetsstillelse for utvinning som ikke krever driftskonsesjon. I særlige tilfeller kan direktoratet gjøre helt eller delvis unntak fra krav om økonomisk sikkerhetsstillelse.

Direktoratet kan pålegge tiltakshavere å stille sikkerhet til staten for sikringstiltak og oppryddings- og istandsettingsbehov som kan oppstå etter at mineralvirksomheten er avsluttet.

§ 2-7 Vektlegging av tiltakets virkninger for naturgrunnlaget for samisk kultur mv.

Ved vurderingen av om det skal gis tillatelse til mineralvirksomhet som nevnt i §§ 4-3, 4-13, 5-2, 6-3 eller tillatelse til ekspropriasjon etter § 9-1 i tradisjonelle samiske områder, skal det legges vesentlig vekt på den virkningen det planlagte tiltaket vil ha for naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

I vurderingen etter første ledd skal tiltakets virkninger sees i sammenheng med andre gjennomførte eller planlagte tiltak i området. Det skal også legges vekt på momenter av betydning for naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv som kommer frem i konsultasjoner som er gjennomført etter § 2-8.

Dersom en søknad om tillatelse som nevnt i første ledd innvilges, kan det settes vilkår for å ivareta hensynet til samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv.

§ 2-8 Gjennomføring og samordning av konsultasjoner i tradisjonelle samiske områder

Konsultasjoner etter denne loven skal gjennomføres i samsvar med reglene i sameloven kapittel 4.

Dersom det skal gjennomføres konsultasjoner om flere vedtak etter loven her i samme sak, skal myndighetene så langt det er mulig samordne konsultasjonene.

§ 2-9 Forskrift om krav til mineralvirksomhet

Departementet kan gi forskrift om krav til mineralvirksomhet, herunder om

a. krav til forsvarlig mineralvirksomhet og nødvendig kompetanse, jf. § 2-1 og § 2-2

b. det nærmere innholdet i informasjonsplikten, jf. § 2-3

c. plikten til sikring, opprydding og istandsetting, jf. § 2-4 og § 2-5

d. sikkerhet for dekning av kostnader ved sikring, opprydding og istandsetting, jf. § 2-6.

Kapittel 3. Leting

§ 3-1 Leterett

Enhver kan lete etter mineralforekomster på fremmed grunn.

Det kreves samtykke fra grunneier og berørte bruksrettshavere til grunnen dersom det skal letes i områder der allmennheten ikke har ferdselsrett etter friluftsloven.

Det kreves samtykke fra ansvarlig myndighet dersom det skal letes i områder som tilhører et militært anlegg eller øvingsområde, eller i nedlagte gruveområder, inkludert deponier.

Leteretten gjelder med de begrensninger som følger av loven her og av annet regelverk, vedtak om områdevern etter naturmangfoldloven og kulturminneloven. Letingen skal ikke være til hinder for andres undersøkelse eller drift etter denne loven.

Områdebegrensningene etter denne bestemmelsen gjelder ikke ved luftbårne målinger.

§ 3-2 Varslings- og meldeplikt ved leting

Leteren skal varsle grunneier og berørte bruksrettshavere senest to uker før letingen igangsettes. Ved målinger fra luften i tradisjonelle samiske områder skal leteren også varsle Sametinget, statsforvalteren og distriktsstyret for reindriften. Der det er forbundet med urimelig ulempe å muntlig eller skriftlig varsle den enkelte grunneier eller bruksrettshaver individuelt, kan varsling skje på en annen egnet måte. Varselet skal inneholde en angivelse av området det skal letes i, hvilke aktiviteter som skal gjennomføres, tidsrom det skal letes i, og kontaktinformasjon til leteren.

Den som skal gjennomføre geofysiske målinger og andre målinger av grunnen etter § 3-1, jf. § 1-7 bokstav b, skal også melde fra til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard senest to uker før arbeidene igangsettes. Meldingen skal være skriftlig og angi hvilke målinger som skal foretas, området der målingene skal foretas, og når målingene skal finne sted.

§ 3-3 Erstatning for skade, ulempe eller merarbeid

Leteren plikter uten hensyn til skyld å erstatte økonomisk tap som følge av skade, ulempe eller merarbeid som letingen medfører for grunneier eller berørte bruksrettshavere i området.

Tvist om krav om erstatning avgjøres ved skjønn, jf. § 10-9.

Kapittel 4. Undersøkelse og prøveuttak

§ 4-1 Undersøkelser av mineralforekomster

Bestemmelsene i § 3-1 andre til fjerde ledd gjelder tilsvarende ved undersøkelser. I områder med anlegg for allmennyttige formål og områder som ligger mindre enn 20 meter fra slike, kan undersøkelse ikke skje uten samtykke fra ansvarlig myndighet. I områder som ligger mindre enn 50 meter fra en bygning som er brukt til boligformål, kan undersøkelse ikke skje uten særskilt samtykke fra grunneiere og berørte bruksrettshavere.

Bestemmelsen i § 3-3 gjelder tilsvarende.

§ 4-2 Rett til undersøkelse av byggeråstoff, naturstein mv.

Rett til undersøkelse av grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler og lette metaller etableres ved avtale med grunneier. Dersom avtale ikke kommer i stand, kan det søkes om ekspropriasjon etter § 9-1.

§ 4-3 Tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller krever tillatelse fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard. Det samme gjelder undersøkelser av etterlatte masser fra tidligere mineralvirksomhet.

Direktoratet kan gi undersøkelsestillatelse dersom

a. undersøkelsene slik de er planlagt, oppfyller krav til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1 og tiltakshaver oppfyller krav om kompetanse i § 2-2

b. undersøkelsesplanen oppfyller kravene i § 4-6

c. søker er et foretak som er registrert i Foretaksregisteret

d. det ikke er særlige forhold ved det omsøkte undersøkelsesområdet som tilsier at undersøkelsestillatelse ikke bør gis, og

e. ingen andre har reservert området etter § 4-5 andre ledd, eller har undersøkelsestillatelse, utvinningsrett eller driftskonsesjon til statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller i undersøkelsesområdet.

Søknaden om undersøkelsestillatelse kan avslås dersom søkeren tidligere har begått alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i denne loven eller tidligere minerallovgivning.

Direktoratet kan stille vilkår for tillatelsen og fastsette eventuelle begrensinger i aktiviteter og tidspunkter for undersøkelser.

Direktoratet skal fastsette undersøkelsesområdet. Området må være avgrenset på en hensiktsmessig måte og ha en størrelse og utforming som kan undersøkes innenfor reglene om undersøkelsestillatelsens varighet etter § 4-8.

Direktoratet kan gi tillatelse til undersøkelse av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller i områder som er nevnt i § 3-1 andre ledd og § 4-1 første ledd tredje punktum, uten tillatelse fra grunneiere og berørte bruksrettshavere. Slik tillatelse kan kun gis dersom fordelene ved undersøkelsene er større enn den skaden og ulempen undersøkelsene vil påføre grunneier og berørte bruksrettshavere.

§ 4-4 Innholdet i undersøkelsestillatelse

Undersøkelsestillatelse etter § 4-3 gir rett til nødvendig tilgang til og bruk av grunnen for å foreta undersøkelsen, herunder fjerning av vegetasjon, graving av grunne grøfter, kjerneboring og midlertidig lagringsplass. Inngrep som kan medføre vesentlig skade på eiendommen, kan bare foretas med samtykke om dette fra grunneiere og berørte bruksrettshavere.

§ 4-5 Krav til innhold i søknad om undersøkelsestillatelse, saksbehandling mv.

Søknad om undersøkelsestillatelse etter § 4-3 skal inneholde de opplysningene som er nødvendige for å vurdere om tillatelse bør gis, og hvilke vilkår som skal stilles, herunder

a. søkerens foretaksnavn og kontaktinformasjon

b. en angivelse av det geografiske området søknaden gjelder

c. dokumentasjon på samtykke fra grunneiere og berørte bruksrettshavere dersom det skal undersøkes i områder som er nevnt i § 3-1 andre ledd og § 4-1 første ledd tredje punktum

d. forslag til undersøkelsesplan, jf. § 4-6.

Søkeren får reservert søknadsområdet fra det tidspunktet søknaden er mottatt hos Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard, og frem til søknaden er behandlet. Forslag til undersøkelsesplan og dokumentasjon som nevnt i første ledd bokstav c kan ettersendes senest tre måneder etter at søknaden om undersøkelsestillatelse ble sendt inn.

Søknaden og undersøkelsesplanen skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring til kommunen, fylkeskommunen, statsforvalteren, grunneiere og berørte bruksrettshavere. Søknad om undersøkelse i tradisjonelle samiske områder skal også sendes på høring til Sametinget. Søkeren skal varsle berørte naboer om søknaden og undersøkelsesplanen.

§ 4-6 Undersøkelsesplan

Undersøkelsesplanen skal gi nødvendige opplysninger om

a. hvilke undersøkelser som planlegges

b. hvilke mineraler undersøkelsene tar sikte på å avdekke forekomster av

c. hvor undersøkelsene skal gjennomføres

d. planlagt tidsrom for når undersøkelsene skal gjennomføres

e. den eksisterende bruken av området

f. planstatus for området etter plan- og bygningsloven

g. tiltakets virkning i området søknaden gjelder, og omgivelsene, herunder kulturmiljøet, andre næringer, naturmiljøet i området og naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse

h. planlagte kostnader og investeringer.

Dersom andre undersøkelser planlegges ved eventuell forlengelse av undersøkelsestillatelsen, skal undersøkelsesplanen gi en overordnet beskrivelse av disse. Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan kreve at undersøkelsesplanen gir andre relevante opplysninger.

I områder der tiltakshaver har tillatelse til prøveuttak etter § 4-13, gjelder ikke krav om undersøkelsesplan i § 4-15.

Dersom det foretas vesentlige endringer i undersøkelsesplanen, skal revidert undersøkelsesplan sendes til direktoratet for godkjenning.

§ 4-7 Varslings- og meldeplikt før oppstart av undersøkelser av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Tiltakshaver etter § 4-3 skal varsle grunneiere og berørte bruksrettshavere og gi melding til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard om oppstart av undersøkelsesarbeider minst fire uker før disse igangsettes. Varsel og melding skal inneholde nødvendig informasjon om undersøkelsene som skal finne sted. Ved opphold i arbeidene i mer enn ett år må det sendes nytt varsel minst fire uker før arbeidene gjenopptas.

§ 4-8 Varigheten av undersøkelsestillatelse

Tillatelse til undersøkelser etter § 4-3 har en varighet på tre år fra vedtaksdatoen.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan etter søknad forlenge undersøkelsestillatelsen med inntil tre år av gangen forutsatt at

a. videre undersøkelser er nødvendige for å avklare om det foreligger en drivverdig forekomst av statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller

b. tiltakshaver har oppfylt plikter gitt i eller med hjemmel i denne loven

c. arbeidene som inngår i undersøkelsesplanen, jf. § 4-6, er utført på en tilfredsstillende måte, eller at manglende utføring skyldes særlige forhold og tiltakshaver kan sannsynliggjøre at området vil bli undersøkt ved en forlengelse av undersøkelsestillatelsen.

Søknaden må være kommet inn til direktoratet senest tre måneder før undersøkelsestillatelsen opphører. Undersøkelsestillatelsen gjelder frem til søknad om forlengelse av undersøkelsestillatelse eller søknad om utvinningsrett etter § 5-2 er endelig avgjort i forvaltningen.

Ved forlengelse av undersøkelsestillatelsen etter andre ledd, skal tiltakshaver oppdatere undersøkelsesplanen, jf. § 4-6. Tiltakshaver kan ved forlengelsen redusere undersøkelsesområdet. Hvis den oppdaterte undersøkelsesplanen innebærer vesentlige endringer, skal planen legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring som fastsatt i § 4-5 tredje ledd.

Undersøkelsestillatelsen kan maksimalt vare i 15 år.

§ 4-9 Overdragelse av undersøkelsestillatelse

Undersøkelsestillatelse etter § 4-3 kan overdras etter godkjenning fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard. Søknad om godkjenning må inneholde nødvendige opplysninger om erververen.

Direktoratet skal avslå en søknad om overdragelse dersom erververen ikke oppfyller kravet i § 4-3 andre ledd bokstav c. § 4-3 tredje ledd gjelder tilsvarende.

Det kan settes som vilkår for overdragelse at pålegg gitt av direktoratet med hjemmel i loven er oppfylt før overdragelse skjer.

Ved overdragelse av undersøkelsestillatelse trer erververen inn i alle overdragerens rettigheter og plikter etter eller med hjemmel i denne loven og undersøkelsestillatelsen.

§ 4-10 Karanteneperiode etter opphør av undersøkelsestillatelse mv.

I områder hvor tillatelse til undersøkelse etter § 4-3 opphører uten at det er gitt utvinningsrett, kan det i en karanteneperiode på seks måneder fra det tidspunktet tillatelsen opphører ikke gis ny undersøkelsestillatelse.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan ikke behandle søknader om undersøkelsestillatelse i karanteneperioden. Ved karanteneperiodens utløp gjelder reglene i § 4-3.

Før utløpet av karanteneperioden kan direktoratet beslutte at området skal lyses ut særskilt. Direktoratet skal fastsette en frist for å søke om undersøkelsestillatelse. Vilkårene for tildeling av undersøkelsestillatelse etter § 4-3 andre og tredje ledd gjelder tilsvarende. Direktoratet kan fastsette saklige og objektive kriterier som skal benyttes ved valg mellom flere søkere til det utlyste området.

§ 4-11 Forskrift om undersøkelsestillatelse

Departementet kan gi forskrift om undersøkelsestillatelse til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, blant annet om

a. krav til søknad om undersøkelsestillatelse, jf. § 4-5

b. saksbehandlingen, inkludert høring og offentlig ettersyn, jf. § 4-5

c. undersøkelsesplanen, jf. § 4-6

d. undersøkelsesområdet, jf. § 4-3 femte ledd

e. krav til søknad om overdragelse, jf. § 4-9.

§ 4-12 Undersøkelse etter og kartlegging av mineraler som gjennomføres av Norges geologiske undersøkelse

Norges geologiske undersøkelse kan gjennomføre undersøkelse etter og kartlegging av mineraler uten krav om undersøkelsesrett etter § 4-2 eller undersøkelsestillatelse etter § 4-3. Inngrep som kan medføre vesentlig skade på eiendommen, kan bare foretas med samtykke om dette fra grunneiere og berørte bruksrettshavere.

Aktiviteter etter denne bestemmelsen skal oppfylle kravene i §§ 2-1 til 2-5.

I områder der det er gitt undersøkelsestillatelse eller utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller eller driftskonsesjon, kan Norges geologiske undersøkelse bare foreta undersøkelser og kartlegging med samtykke fra den som har slik tillatelse.

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard, grunneiere og berørte bruksrettshavere skal varsles om oppstart av kartlegging og undersøkelser etter denne bestemmelsen minst fire uker før aktivitetene igangsettes. Varselet skal inneholde nødvendig informasjon om aktivitetene som skal finne sted.

Bestemmelsen i § 3-3 gjelder tilsvarende.

§ 4-13 Tillatelse til prøveuttak

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan gi en tidsbegrenset tillatelse til prøveuttak til tiltakshaver etter §§ 4-2, 4-3, 5-1 eller 5-2. Tillatelse til prøveuttak kan kun gis for den mengden som er nødvendig for å vurdere forekomstens egenskaper og drivverdighet. Direktoratet kan sette vilkår for tillatelsen.

Direktoratet kan gi tillatelse til prøveuttak dersom

a. søker har fått samtykke fra grunneieren og berørte bruksrettshavere til å gjennomføre prøveuttaket eller har fått slik rett ved ekspropriasjon etter § 9-1

b. prøveuttaket, slik det er planlagt, oppfyller krav til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1 og tiltakshaver oppfyller krav om kompetanse i § 2-2

c. prøveuttaksplanen oppfyller kravene i § 4-15

d. søker er et foretak som er registrert i Foretaksregisteret.

Søknaden om tillatelse til prøveuttak kan avslås dersom søkeren tidligere har begått alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i denne loven eller tidligere minerallovgivning.

§ 4-14 Søknad om tillatelse til prøveuttak

Søknad om tillatelse til prøveuttak skal inneholde de opplysningene som er nødvendige for å vurdere om tillatelse bør gis, og hvilke vilkår som skal stilles, herunder

a. dokumentasjon på at søkeren har undersøkelsesrett, undersøkelsestillatelse eller utvinningsrett til mineralforekomsten

b. dokumentasjon på samtykke eller ekspropriasjonsvedtak som nevnt i § 4-13 bokstav a

c. forslag til prøveuttaksplan, jf. § 4-15

d. forslag til økonomisk sikkerhetsstillelse for sikring, opprydding og istandsetting av prøveuttaksområdet.

Søknaden skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring til kommunen, fylkeskommunen, statsforvalteren, grunneier og berørte bruksrettshavere. Søknad om prøveuttak i tradisjonelle samiske områder skal også sendes på høring til Sametinget. Søkeren skal varsle berørte naboer om søknaden.

§ 4-15 Prøveuttaksplan

Prøveuttaksplanen skal gi nødvendige opplysninger om

a. formålet med og størrelsen på prøveuttaket

b. området der prøveuttaket skal foregå og kart som viser plasseringen av uttaket

c. planlagt tidsrom for når prøveuttaket skal gjennomføres

d. planlagt adkomst til prøveuttaksområdet

e. den eksisterende bruken av området

f. tiltakets virkning i området søknaden gjelder, og omgivelsene, herunder kulturmiljøet, andre næringer, naturmiljøet i området og naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse

g. hvordan prøveuttaket skal foregå og avsluttes på en måte som ivaretar sikkerheten for personell, miljø og omgivelser

h. planlagt håndtering av masser fra prøveuttaket.

§ 4-16 Overdragelse av tillatelse til prøveuttak

En tillatelse til prøveuttak kan overdras sammen med undersøkelsestillatelse eller undersøkelsesrett. Bestemmelsen i § 4-9 gjelder tilsvarende.

§ 4-17 Forskrift om prøveuttak

Departementet kan gi forskrift om prøveuttak, herunder om krav til søknad om tillatelse til prøveuttak, jf. § 4-14, og prøveuttaksplanen, jf. § 4-15.

Kapittel 5. Utvinningsrett til mineraler

§ 5-1 Utvinningsrett til byggeråstoff, naturstein mv.

Utvinning av grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler og lette metaller, krever avtale med grunneier. Dersom en avtale ikke kommer i stand, kan tiltakshaver søke om ekspropriasjon av grunn og rettigheter etter § 9-1 første ledd bokstav e. Tiltakshaver blir eier av mineralene når de er tatt ut fra grunnen, med mindre et annet tidspunkt er avtalt med grunneieren.

§ 5-2 Utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Den som har undersøkelsestillatelse etter § 4-3 eller rett til å gjøre undersøkelser etter § 5-3 fjerde ledd, kan søke Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard om utvinningsrett til forekomster av statens mineraler, industrimineraler og lette metaller.

Dersom søkeren kan sannsynliggjøre at det finnes en eller flere forekomster av mineralene som nevnt i første ledd i undersøkelsesområdet, som har en slik rikholdighet, størrelse og kvaliteter at de kan antas å være drivverdige eller å bli drivverdige innen rimelig tid, har søkeren krav på utvinningsrett til de drivverdige forekomstene. Ved vurderingen av drivverdighet etter dette leddet er det mineralenes verdi på det tidspunktet direktoratet behandler søknaden som skal legges til grunn.

Utvinningsrett til drivverdige forekomster av industrimineraler og lette metaller krever avtale med grunneier i tillegg til utvinningsrett etter første ledd. Dersom en avtale ikke kommer i stand, kan den som har undersøkelsestillatelse etter § 4-3, søke om ekspropriasjon av grunn og rettigheter etter § 9-1 første ledd bokstav e. Dersom vilkårene for ekspropriasjon er oppfylt, skal tillatelse til ekspropriasjon gis med mindre det vil virke sterkt urimelig for grunneier.

Tildeling av utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler eller lette metaller fra etterlatte masser fra tidligere mineraluttak forutsetter ikke undersøkelsestillatelse i området. Utvinningsrett kan ikke gis dersom andre enn søker har undersøkelsestillatelse, utvinningsrett eller driftskonsesjon i området.

Departementet kan gi forskrift om krav til søknader om utvinningsrett og saksbehandlingen i forbindelse med tildelingen av utvinningsrett etter denne bestemmelsen.

§ 5-3 Innholdet i utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Den som har utvinningsrett til statens mineraler kan

a. ta ut og nyttiggjøre seg alle forekomster av statens mineraler i utvinningsområdet

b. ta ut forekomster av grunneiers mineraler så langt det er nødvendig for å ta ut forekomsten av statens mineraler

c. nyttiggjøre seg ikke-drivverdige forekomster av grunneiers mineraler som er tatt ut i medhold av første ledd bokstav b mot vederlag etter § 10-3.

Utvinner får eiendomsrett til mineralene når de er tatt ut fra grunnen.

Den som har utvinningsrett til industrimineraler og lette metaller kan

a. ta ut og nyttiggjøre seg alle forekomster av industrimineraler og lette metaller i utvinningsområdet

b. ta ut og nyttiggjøre seg ikke-drivverdige forekomster av statens mineraler så langt det er nødvendig for å ta ut forekomsten av industrimineraler og lette metaller mot vederlag etter § 10-3.

Utvinner får eiendomsrett til mineralene når de er tatt ut fra grunnen, med mindre et annet tidspunkt er avtalt.

Ved vurderingen av drivverdighet etter første og andre ledd, er det mineralenes verdi på det tidspunktet Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard behandler en søknad om driftskonsesjon etter § 6-3 som skal legges til grunn.

Utvinningsretten gir rett til å gjennomføre undersøkelser i rettighetsområdet. Bestemmelsene om tilgang til og bruk av grunnen i § 4-4 første ledd gjelder tilsvarende. Dersom det skal gjennomføres undersøkelser, skal det utarbeides undersøkelsesplan, jf. § 4-6. Før oppstart av undersøkelsene skal undersøkelsesplanen godkjennes av direktoratet, som kan bestemme at undersøkelsesretten skal være tidsbegrenset. Varslings- og meldeplikten i § 4-7 gjelder tilsvarende.

§ 5-4 Samordnet utvinning

Der forskjellige rettighetshavere har rett til ulike deler av den samme mineralforekomsten, og det av hensyn til god ressursforvaltning, kostnader eller miljøet klart er rasjonelt å samordne utvinningen av forekomsten, kan Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard gi rettighetshaverne pålegg om utarbeiding av plan for samordnet utvinning. Det samme gjelder der det vil være klart rasjonelt med samordnet utvinning av flere mineralforekomster.

§ 5-5 Området for utvinningsrett for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvinningsrett etter § 5-2 skal gis for nærmere angitte geografiske områder. Området må være avgrenset på en hensiktsmessig måte og ha en hensiktsmessig størrelse og utforming.

Departementet kan gi forskrift om utvinningsområdet for statens mineraler, industrimineraler og lette metaller, herunder om størrelse og utforming.

§ 5-6 Opphør av utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller

Utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller opphører når

a. utvinningen faller inn under lovens krav om driftskonsesjon, og søknad om driftskonsesjon etter § 6-3 ikke er sendt til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard innen ti år fra den dagen utvinningsretten ble gitt

b. utvinningen ikke faller inn under lovens krav om driftskonsesjon, og det er gått mer enn ti år fra den dagen utvinningsretten ble gitt, uten at drift er satt i gang

c. det har gått ett år fra driftskonsesjonen falt bort.

Fristen etter første ledd bokstav a og b kan forlenges etter § 5-7. Ved avslag på søknad om driftskonsesjon etter § 6-3 eller søknad om forlengelse etter § 5-7, opphører utvinningsretten tidligst 30 dager etter avslaget. Søknader som ikke er innkommet innen fristene som følger av bokstav a til c, vil ikke behandles. Tiltakshaver beholder sin rett til den delen av utvinningsområdet som ikke er omfattet av søknaden om driftskonsesjon, inntil fristen etter første ledd bokstav a eller en forlenget frist etter § 5-7 er utløpt.

§ 5-7 Forlengelse av utvinningsrett

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan forlenge fristene etter § 5-6 første ledd bokstav a og b med inntil ti år av gangen. Forlengelse av fristene bør normalt gis dersom forekomsten må anses å være en rimelig reserve for søkerens drift. En søknad om forlengelse må være kommet inn til direktoratet innen fristen i § 5-6 første ledd bokstav a til c.

§ 5-8 Overdragelse av utvinningsrett til mineraler

Bestemmelsen i § 4-9 gjelder tilsvarende for overdragelse av utvinningsrett etter § 5-2.

§ 5-9 Tinglysing

Utvinningsrett til statens mineraler skal tinglyses i grunnboken.

Overdragelse av utvinningsrett får rettsvern ved tinglysing i grunnboken. Det samme gjelder for andre rettsstiftelser i utvinningsretten dersom ikke annet er bestemt i forskrift.

Departementet kan gi forskrift om tinglysing av utvinningsrett og rettsstiftelser i utvinningsretten etter første og andre ledd.

Kapittel 6. Drift av mineraluttak

§ 6-1 Meldepliktig utvinning

Planlagt samlet utvinning av mineralforekomster over 500 m³ og opp til 10 000 m³ skal meldes til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard minst fire uker før driften blir satt i gang.

§ 6-2 Mineralutvinning som krever driftskonsesjon

Planlagt samlet utvinning av mineralforekomster på mer enn 10 000 m³ krever konsesjon fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard. Prøveuttak etter § 4-13 krever ikke driftskonsesjon.

Dersom særlige forhold tilsier det, kan direktoratet fastsette at det skal kreves driftskonsesjon for samlet utvinning under grensen etter første ledd. Direktoratet kan fravike enkeltkrav til innhold i søknad fastsatt i § 6-4 første ledd.

§ 6-3 Tildeling av driftskonsesjon

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan gi driftskonsesjon dersom

a. virksomheten, slik den er planlagt, oppfyller krav til forsvarlig mineralvirksomhet i § 2-1 og tiltakshaver oppfyller krav om kompetanse i § 2-2

b. driftsplanen oppfyller kravene i § 6-5

c. tiltakshaveren har utvinningsrett i området det søkes om driftskonsesjon for

d. tiltakshaveren er et foretak som er registrert i Foretaksregisteret

e. tiltakshaveren ikke tidligere har begått alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i denne loven eller tidligere minerallovgivning.

Konsesjonsområdet skal fastsettes i driftskonsesjonen. Det kan settes vilkår for konsesjonen. Driftskonsesjonen kan tidsbegrenses.

Før det kan fattes vedtak om driftskonsesjon, skal konsesjonsområdet være avklart i vedtak etter plan- og bygningsloven.

§ 6-4 Søknad om driftskonsesjon

En søknad om driftskonsesjon skal inneholde all informasjon som er nødvendig for å ta stilling til om vilkårene i § 6-3 er oppfylt, inkludert

a. angivelse av området søknaden gjelder

b. dokumentasjon av utvinningsrett når det søkes om tillatelse til utvinning av grunneiers mineraler

c. opplysninger om områdets status etter plan- og bygningsloven

d. beskrivelse av tiltakets virkning på området søknaden gjelder, og omgivelsene, inkludert kulturmiljøet, andre næringer, naturmiljøet i området og naturgrunnlaget for samisk kulturutøvelse, og tiltakshaverens vurdering og håndtering av risikoelementer

e. driftsplan

f. beskrivelse av prosjektets økonomi og tiltakshaverens finansielle evne

g. forslag til økonomisk sikkerhetsstillelse for sikring, opprydding og istandsetting etter §§ 2-4 og 2-5.

Søknaden skal legges ut til offentlig ettersyn og sendes på høring til kommunen, fylkeskommunen, statsforvalteren, grunneiere, berørte bruksrettshavere og andre som kan berøres direkte av den planlagte driften. Søknad om drift i tradisjonelle samiske områder skal også sendes på høring til Sametinget.

§ 6-5 Driftsplan

Driftsplanen skal beskrive hvordan utvinningen skal drives i hele driftsperioden, og hvordan uttaket skal avsluttes.

Planen skal baseres på bruk av de beste tilgjengelige driftsmetodene og teknologiene. Ved vurderingen av hvilke driftsmetoder og teknologi som skal benyttes, skal kostnaden for tiltakshaveren veies opp mot effekten av tiltaket.

§ 6-6 Melding om oppstart og stans av konsesjonspliktig drift

Den som har driftskonsesjon skal melde fra til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard før drift

a. startes

b. stanses midlertidig i mer enn fire måneder på en måte som avviker fra godkjent driftsplan

c. gjenopptas etter midlertidig stans

d. avsluttes.

§ 6-7 Revisjon av driftskonsesjon og driftsplan

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan kreve at vilkårene i driftskonsesjonen revideres når det har gått ti år siden konsesjonen ble gitt eller revidert. Det samme gjelder for driftsplanen når det har gått fem år siden driftsplanen sist ble godkjent.

Dersom det foretas vesentlige endringer i driften eller driftsplanen, skal tiltakshaver på eget initiativ sende revidert driftsplan til direktoratet for godkjenning.

§ 6-8 Bortfall av driftskonsesjon

Driftskonsesjonen faller bort dersom

a. driften ikke har startet senest fem år etter at driftskonsesjon ble tildelt

b. driften blir stanset i mer enn to år

c. utvinningsretten til grunneiers mineraler bortfaller

d. utvinningsretten til statens mineraler bortfaller

e. skjønn ikke er krevd innen ett år etter at ekspropriasjonstillatelse er gitt etter § 9-1 første ledd bokstav d.

I tilfeller som er nevnt i første ledd bokstav a til c, kan Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard etter søknad forlenge driftskonsesjonen med inntil tre år av gangen fra tidspunktet da bortfall ellers ville ha skjedd. Det kan settes vilkår for forlengelsen.

§ 6-9 Overdragelse av driftskonsesjon

Driftskonsesjon etter denne loven og lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser kan overdras. Overdragelse krever godkjenning fra Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard.

Direktoratet skal avslå søknad om overdragelse dersom den som søker om å overta driftskonsesjonen ikke oppfyller vilkårene for å få driftskonsesjon. Det kan settes som vilkår for overdragelse at pålegg gitt av direktoratet med hjemmel i loven er oppfylt før overdragelse skjer.

Dokumentasjon av avtale om overdragelse av driftskonsesjonen og dokumentasjon av utvinningsrett skal være vedlagt søknaden.

Ved overdragelse av driftskonsesjon trer erververen inn i alle overdragerens rettigheter og plikter etter eller med hjemmel i denne loven og vedtaket om driftskonsesjon.

§ 6-10 Avslutningskontroll

Ved avslutning av drift som krever driftskonsesjon etter § 6-2, skal Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard gjennomføre en avslutningskontroll for å kontrollere at tiltakshaver har avsluttet driften i samsvar med driftsplanen.

§ 6-11 Forskrift om drift

Departementet kan gi forskrift om drift, herunder om

a. krav til meldingen for meldepliktig utvinning, jf. § 6-1

b. unntak fra krav om driftskonsesjon etter § 6-2 og krav om at utvinning som er unntatt krav om driftskonsesjon skal være omfattet av krav om driftsplan

c. krav til søknaden om driftskonsesjon, driftsplanen og overdragelse av driftskonsesjon, jf. §§ 6-4, 6-5 og 6-9

d. gjennomføringen av avslutningskontroll ved avslutning av konsesjonspliktig drift, jf. § 6-10.

Kapittel 7. Rapportering og forvaltning av opplysninger og materiale

§ 7-1 Rapportering fra målinger av grunnen

Tiltakshavere som gjennomfører geofysiske målinger og andre målinger av grunnen for å identifisere mulige mineralforekomster i grunnen, jf. § 1-7 bokstav b, skal rapportere om målingene og resultatene fra målingene til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard etter at de er gjennomført.

§ 7-2 Rapportering fra undersøkelser

Tiltakshavere med følgende tillatelser skal årlig rapportere om omfanget av og resultatene fra sine undersøkelser til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard:

a. undersøkelsestillatelse etter § 4-3

b. utvinningsrett etter § 5-2

c. tillatelse til prøveuttak etter § 4-13.

Når en tillatelse eller rett som nevnt i første ledd opphører, skal tiltakshaveren levere sluttrapport til direktoratet innen tre måneder. I tillegg skal tiltakshaveren vederlagsfritt overlevere et representativt utvalg av prøvematerialet. Dersom tiltakshaveren får andre rettigheter til området etter denne loven, kan prøvematerialet ikke kreves overlevert før rettighetene opphører. Direktoratet kan forlenge fristen med inntil seks måneder dersom det er særlige grunner til det.

Direktoratet kan pålegge den som avslutter undersøkelser av eller drift på grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler og lette metaller, sluttrapportering som etter andre ledd.

§ 7-3 Rapportering fra drift

Tiltakshavere for et meldepliktig uttak etter § 6-1 og tiltakshavere som har driftskonsesjon etter § 6-3, skal årlig rapportere om driften til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard.

Når driften avsluttes eller driftskonsesjon etter § 6-3 opphører, skal tiltakshaveren levere sluttrapport til direktoratet innen tre måneder. Sluttrapporten skal inneholde den informasjonen som er nødvendig for at direktoratet skal kunne kontrollere at driften er avsluttet i samsvar med driftsplanen og krav fastsatt i eller med hjemmel i denne loven. I tillegg kan direktoratet kreve at tiltakshaveren vederlagsfritt skal overlevere et representativt utvalg av prøvemateriale. Direktoratet kan forlenge fristen med inntil seks måneder dersom det er særlige grunner til det. Rapporteringsplikten etter dette leddet gjelder tilsvarende når driftskonsesjon faller bort etter § 6-8.

§ 7-4 Rapportering om uttak av mineraler som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet

Den som er ansvarlig for et uttak som hovedsakelig skjer som ledd i tilrettelegging for annen bruk av grunnområdet der massene tas ut, jf. § 1-2 andre ledd, skal rapportere om uttaket til Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard dersom uttaket overstiger 5000 m³.

§ 7-5 Forskrift om rapportering

Departementet kan gi forskrift om rapporteringsplikt etter §§ 7-1 til 7-4, blant annet om rapportenes innhold, format og unntak fra rapporteringspliktene.

§ 7-6 Pålegg om overlevering av materiale og opplysninger

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan der det er nødvendig gi pålegg om at materiale og opplysninger som tiltakshaveren har eller utarbeider om planlegging og gjennomføring av mineralvirksomhet etter denne loven, skal overleveres vederlagsfritt til direktoratet eller til den som departementet utpeker. Materialet og opplysningene skal overleveres på den måten og i den formen som direktoratet bestemmer, så langt det er rimelig. Direktoratet kan også kreve at slikt materiale og slike opplysninger skal være tilgjengelige i Norge. Direktoratet kan også gi pålegg etter denne bestemmelsen til den som utfører arbeid for tiltakshaveren.

§ 7-7 Taushetsplikt om geologiske forhold

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard eller andre forvaltningsorgan, plikter å hindre at informasjon om geologiske forhold som er innrapportert etter §§ 7-1 og 7-2 gjøres tilgjengelig for andre uten samtykke fra tiltakshaveren.

Taushetsplikten etter første ledd opphører når rettighetshaver ikke lenger har undersøkelsesrett eller utvinningsrett i området.

Taushetsplikten etter første ledd er ikke til hinder for at direktoratet utveksler informasjon om geologiske forhold med Norges geologiske undersøkelse.

§ 7-8 Forvaltning av informasjon

Tiltakshaver skal sørge for forsvarlig oppbevaring av materiale og opplysninger som skal rapporteres etter dette kapittelet.

Kapittel 8. Internkontroll og tilsyn

§ 8-1 Internkontroll

Tiltakshaver skal etablere og gjennomføre systematiske kontrolltiltak for å sikre at mineralvirksomheten gjennomføres forsvarlig og i samsvar med tillatelser etter denne loven, og at bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven blir oppfylt.

§ 8-2 Tilsyn med mineralvirksomhet

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard er tilsynsmyndighet etter loven og fører tilsyn med at tiltakshaver overholder bestemmelser og vedtak gitt i eller med hjemmel i loven.

§ 8-3 Plikt til å gi opplysninger mv. ved tilsyn

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan gi pålegg om at tiltakshaver vederlagsfritt skal gi opplysninger, overlevere dokumenter og annet materiale og gjennomføre rimelige tiltak som er nødvendig for at direktoratet skal kunne utføre oppgavene sine etter loven.

Når særlige grunner tilsier det, kan direktoratet pålegge andre enn tiltakshaver å gi opplysninger og overlevere dokumenter og annet materiale etter første ledd.

§ 8-4 Plikt til å gi tilgang til områder og nødvendig bistand ved tilsyn

Tiltakshaver skal gi Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard uhindret tilgang til områder, innretninger og utstyr i tilknytning til mineralvirksomheten, slik at direktoratet kan gjennomføre tilsynet.

Tiltakshaver skal vederlagsfritt gi nødvendig bistand ved gjennomføring av tilsynet.

§ 8-5 Forskrift om internkontroll og tilsyn

Departementet kan gi forskrift om internkontroll og tilsyn, herunder om

a. internkontroll, jf. § 8-1

b. innhold, gjennomføring og rapportering av tilsyn, jf. § 8-2

c. opplysnings-, dokumentasjons- og tiltaksplikten ved tilsyn, jf. § 8-3

d. plikt til å gi tilgang til områder, innretninger og utstyr, jf. § 8-4

Kapittel 9. Ekspropriasjon

§ 9-1 Ekspropriasjon av rettigheter

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan gi tillatelse til ekspropriasjon av

a. undersøkelsesrett til mineraler

b. grunn og rettigheter som er nødvendig for undersøkelser av mineraler

c. grunn og rettigheter som er nødvendig for prøveuttak av mineraler

d. utvinningsrett til grunneiers mineraler

e. grunn og rettigheter som er nødvendig for utvinning av mineraler

f. grunn og rettigheter som er nødvendig for bearbeiding av mineraler i naturlig forbindelse med driften.

Når det er gitt tillatelse til ekspropriasjon av undersøkelsesrett til grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler og lette metaller, kan ikke grunneier inngå avtale om undersøkelsesrett eller utvinningsrett til disse mineralene i undersøkelsesområdet med andre enn den som har fått tillatelse til ekspropriasjon, før det er gått ti år siden ekspropriasjonen. Dette gjelder likevel ikke dersom den som har ekspropriert undersøkelsesretten samtykker, eller der undersøkelsesarbeidet har opphørt.

Tillatelse til ekspropriasjon av utvinningsrett til grunneiers mineraler som ikke er industrimineraler og lette metaller, kan bare gis til den som har undersøkelsesrett til disse mineralene etter avtale eller ekspropriasjonsvedtak som er mindre enn ti år gammelt. Dette gjelder likevel ikke der ingen andre har slik undersøkelsesrett til området og undersøkelser ikke er nødvendig for å påvise at det finnes en drivverdig forekomst av grunneiers mineraler.

§ 9-2 Alminnelige ekspropriasjonsregler

Om ikke annet er bestemt, gjelder oreigningslova og ekspropriasjonserstatningslova tilsvarende ved ekspropriasjon etter § 9-1.

§ 9-3 Erstatning ved ekspropriasjon

Ved ekspropriasjon etter § 9-1 første ledd bokstav a, b, c, e og f skal det ytes erstatning etter ekspropriasjonserstatningslova.

Ved ekspropriasjon etter § 9-1 første ledd bokstav d skal erstatningen fastsettes på grunnlag av verdien av mineralet etter markedspris og uavhengig av påregnelighetskravet i ekspropriasjonserstatningslova §§ 5 og 6. Dette gjelder også dersom ekspropriasjonstillatelse er gitt med grunnlag i en annen lov. Erstatningen skal settes til et beløp per utvunnet enhet av mineralet hvis ikke særlige grunner taler mot dette. Det kan fastsettes et minstebeløp som skal betales uavhengig av produksjonens størrelse.

Tilkjente erstatninger fastsettes til årlige beløp. Engangserstatning kan likevel fastsettes dersom en eiendom eller rettighet i sin helhet eller for en vesentlig del blir avstått, eller dersom andre særlige grunner foreligger.

Når det har gått ti år fra ekspropriasjonserstatningen ble fastsatt ved skjønn, kan hver av partene kreve at erstatning fastsatt som årlige beløp fastsettes ved nytt skjønn dersom utviklingen har ført til at den fastsatte erstatningen ikke lenger er rimelig.

Hvis ekspropriasjonstillatelsen gir rett til ekspropriasjon av rettigheter for den tid mineralvirksomheten foregår, og mineralvirksomheten opphører, faller kravet på erstatning bort fra utløpet av det kalenderåret virksomheten opphører.

Kapittel 10. Gebyr, vederlag og skjønn

§ 10-1 Behandlings- og tilsynsgebyr

Departementet kan gi forskrift om gebyrer for behandling av søknader og for tilsyn etter denne loven.

§ 10-2 Årlig vederlag til staten for undersøkelsestillatelse og utvinningsrett til statens mineraler

Den som søker om og den som har undersøkelsestillatelse etter § 4-3 eller utvinningsrett etter § 5-2 til statens mineraler, skal betale et årlig vederlag til staten. Første vederlag skal betales før reservasjon for undersøkelsestillatelse gis av Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard etter § 4-5, eller før utvinningsrett etter § 5-2 gis. Vederlaget skal deretter betales forskuddsvis. Departementet kan i særlige tilfeller gjøre unntak fra plikten til å betale vederlag etter dette leddet.

Rettighetene faller bort dersom tiltakshaveren ikke har betalt vederlag i samsvar med første ledd.

Departementet kan gi forskrift om størrelsen på det årlige vederlaget og om frister og betalingen.

§ 10-3 Vederlag til grunneier ved utvinning av statens mineraler

Den som har utvinningsrett til statens mineraler, industrimineraler og lette metaller etter § 5-2, skal betale grunneier et årlig vederlag på 0,5 prosent av omsetningsverdien av det som utvinnes og nyttiggjøres av statens mineraler og ikke-drivverdige forekomster av grunneiers mineraler som tas ut sammen med statens mineraler etter § 5-3 første ledd bokstav c.

Er det flere grunneiere i utvinningsområdet, fordeles vederlaget mellom dem etter eierbrøk i området som utvinningsretten dekker.

Tvist om vederlagets størrelse avgjøres ved skjønn, jf. § 10-9.

Departementet kan gi forskrift om beregningen av vederlaget og om betalingen og dokumentasjon.

§ 10-4 Vederlag til grunneier ved samordnet utvinning av forekomster

Ved samordnet utvinning av statens mineraler og grunneiers mineraler etter § 5-4 der disse er drivverdige hver for seg, fastsettes vederlag for grunneiers mineraler ved avtale. Oppnås det ikke enighet om vederlagets størrelse, skal dette fastsettes ved skjønn, jf. § 10-9.

§ 10-5 Vederlag til staten for utvinning av statens mineraler

Departementet kan gi forskrift om at den som utvinner forekomst av statens mineraler, skal betale et årlig vederlag til staten.

§ 10-6 Erstatning for tap i tradisjonelle samiske områder

Hvis mineralvirksomhet foregår i tradisjonelle samiske områder skal tiltakshaveren betale erstatning for økonomisk tap som følge av inngrep i naturgrunnlaget for tradisjonelle samiske næringer. Erstatningen skal betales etter alminnelige regler om ekspropriasjonserstatning, med mindre noe annet avtales mellom partene.

§ 10-7 Avgift ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder

Når statens mineraler utvinnes i tradisjonelle samiske områder, skal tiltakshaveren betale en årlig avgift til statskassen i samsvar med Stortingets vedtak.

Departementet kan gi forskrift om innbetaling og kontroll av avgiften.

§ 10-8 Vederlag til berørte samiske rettighetshavere i tradisjonelle samiske områder

Ved utvinning av statens mineraler i tradisjonelle samiske områder, skal berørte samiske rettighetshavere gis et årlig vederlag som tilsvarer innbetalt avgift etter § 10-7 første ledd.

Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler om utbetaling og fordeling av vederlaget etter bestemmelsen her.

§ 10-9 Fordeling av utgifter ved skjønn med grunnlag i mineralloven

Nødvendige utgifter til gjennomføringen av skjønn etter § 3-3, § 4-1 andre ledd, § 4-12 femte ledd, § 9-3 fjerde ledd, § 10-3 første ledd og § 10-4, dekkes av tiltakshaver. Ved overskjønn kan likevel skjønnsretten fastsette en annen fordeling dersom det vil være sterkt urimelig at tiltakshaver dekker utgiftene.

Utgifter til gjennomføringen av skjønn etter § 10-3 andre ledd, fordeles mellom partene etter reglene i lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker § 43.

Skjønnsretten kan foreta de bevisundersøkelser av eiendommen som den finner nødvendig. Fører bevisundersøkelsen til tap eller ulempe, fastsettes erstatningen for dette under skjønnet.

Kapittel 11. Forvaltningstiltak og administrative sanksjoner

§ 11-1 Pålegg om stans, retting og umiddelbar iverksetting

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan gi pålegg om å rette eller stanse forhold som er i strid med bestemmelser i denne loven eller vedtak gitt med hjemmel i denne loven eller lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser.

Hvis den ansvarlige ikke etterkommer pålegg om tiltak gitt i medhold av første ledd, det er ukjent hvem som er ansvarlig eller det er urimelig byrdefullt å finne frem til den ansvarlige, kan direktoratet iverksette tiltaket uten forutgående pålegg dersom det er nødvendig for å avverge overhengende fare eller det foreligger andre særlige grunner.

Utgiftene til iverksettingen kan kreves dekket av den ansvarlige. Krav om utgiftsdekning er tvangsgrunnlag for utlegg.

§ 11-2 Endring og tilbakekall av tillatelse mv.

Departementet og Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan oppheve eller endre vilkårene i tillatelse gitt med hjemmel i denne loven eller lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser, eller sette nye vilkår og om nødvendig trekke tillatelsen tilbake dersom

a. det foreligger alvorlige eller gjentatte overtredelser av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i denne loven

b. tiltakshaver ikke etterkommer pålegg etter § 11-1

c. vesentlige forutsetninger som lå til grunn for å gi tillatelsen er bortfalt

d. det følger av ellers gjeldende omgjøringsregler.

Ved avgjørelser etter første ledd skal det tas hensyn til det økonomiske tapet og de ulempene som en endring eller et tilbakekall vil påføre tiltakshaveren, og de fordelene og ulempene som endringen eller tilbakekallet ellers vil medføre.

§ 11-3 Tvangsmulkt

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan fastsette tvangsmulkt for gjennomføring av pålegg gitt med hjemmel i loven innen den fristen direktoratet fastsetter.

Tvangsmulkten kan fastsettes samtidig med et pålegg om retting, og løper da fra fristen for retting er oversittet. Hvis tvangsmulkten ikke fastsettes samtidig med pålegget, skal det gis et eget forhåndsvarsel om tvangsmulkt.

Tvangsmulkten ilegges den ansvarlige for overtredelsen, tilfaller statskassen og løper inntil det ulovlige forholdet er rettet. Det kan fastsettes at tvangsmulkten løper inntil den ansvarlige har dokumentert at pålegget er oppfylt.

Tvangsmulktens størrelse fastsettes blant annet under hensyn til hvor viktig det er at pålegget gjennomføres, og hvilke kostnader pålegget antas å medføre.

§ 11-4 Overtredelsesgebyr

Direktoratet for mineralforvaltning med Bergmesteren for Svalbard kan ilegge overtredelsesgebyr i form av et pengebeløp til statskassen til den som

a. har, gjør eller setter i verk mineralvirksomhet i strid med bestemmelser eller tillatelser gitt i eller med hjemmel i denne loven

b. ikke utfører kontroll av egen mineralvirksomhet i samsvar med bestemmelser eller tillatelser gitt i eller med hjemmel i denne loven

c. tross skriftlige pålegg ikke oppfyller pliktene etter §§ 2-1 og 2-2 om krav til forsvarlig mineralvirksomhet og nødvendig kompetanse

d. tross skriftlige pålegg ikke oppfyller sikrings- og oppryddingsplikten etter §§ 2-4 og 2-5

e. tross skriftlige pålegg ikke oppfyller rapporteringsplikten etter kapittel 7

f. gir uriktige eller villedende opplysninger til departementet eller direktoratet

g. ikke etterkommer særskilt pålegg eller forbud gitt med hjemmel i denne loven, når departementet eller direktoratet først skriftlig har opplyst om at overtredelsesgebyr kan inntre hvis forholdet ikke blir brakt i orden innen en fastsatt frist, og denne fristen er oversittet.

Overtredelsesgebyr kan også ilegges ved overtredelse av forskriftsbestemmelser gitt med hjemmel i denne loven når det i forskrift er fastsatt at overtredelse av den aktuelle bestemmelsen kan medføre overtredelsesgebyr.

Fysiske personer kan bare ilegges overtredelsesgebyr for forsettlige eller uaktsomme overtredelser. For foretak er skyldkravet uaktsomhet.

Ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmålingen, skal det blant annet legges vekt på hvor alvorlig overtredelsen er og graden av skyld.

Den overtredelsesgebyret rettes mot, skal varsles særskilt før det treffes vedtak om gebyr, og gis anledning til å uttale seg innen en frist som ikke skal være kortere enn tre uker. Oppfyllelsesfristen er fire uker fra vedtaket ble truffet.

Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr faller bort fem år etter at overtredelsen har opphørt, med mindre tilsynsmyndigheten innen denne fristen gir forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr.

§ 11-5 Forskrift om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner

Departementet kan gi forskrift om forvaltningstiltak og administrative sanksjoner, herunder om

a. nærmere bestemmelser om endring og tilbakekall, jf. § 11-2

b. tvangsmulkt, blant annet om tvangsmulktens størrelse og varighet, fastsettelse av tvangsmulkt og inndrivelse og ettergivelse av påløpt tvangsmulkt, jf. § 11-3

c. overtredelsesgebyr, blant annet om størrelsen på overtredelsesgebyret, om renter og tilleggsgebyr dersom gebyret ikke blir betalt ved forfall, og om inndrivelse og ettergivelse av ilagt overtredelsesgebyr, jf. § 11-4.

Kapittel 12. Ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser

§ 12-1 Ikrafttredelse

Loven trer i kraft fra den tiden Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.

Fra den tiden loven trer i kraft, oppheves lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser.

§ 12-2 Overgangsbestemmelser

a Søknader innkommet før denne lovens ikrafttredelse skal behandles etter lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser med forskrifter. Dersom søkeren ønsker det og søknadsbehandlingen ikke har startet, kan søknaden likevel behandles etter loven her.

b. For undersøkelsesrett til statens mineraler etter lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser kapittel 4 gjelder følgende:

– Undersøkelsesrett til statens mineraler med best prioritet regnes som undersøkelsestillatelse etter lovens § 4-3, med varighet på tre år fra lovens ikrafttredelse. Undersøkelser på industrimineraler og lette metaller i samme område krever likevel samtykke fra grunneier de tre første årene etter lovens ikrafttredelse. Krav til undersøkelsesplan i § 4-6 og rapportering etter § 7-2 gjelder fra første søknad om forlengelse etter § 4-8.

– Undersøkelsesretter som ikke har førsteprioritet når loven trer i kraft er omfattet av overgangsbestemmelsen i bokstav b første strekpunkt dersom de rykker opp til førsteprioritet senest tre år etter lovens ikrafttredelse. Etter denne fristen faller undersøkelsesretter som ikke har førsteprioritet bort. Krav om vederlag etter § 10-2 gjelder for undersøkelsesretter uavhengig av prioritet.

c. I områder der undersøkelser på industrimineraler eller lette metaller er påbegynt eller planlagt før lovens ikrafttredelse, kan grunneieren eller den som har avtale med grunneieren undersøke industrimineraler og lette metaller uten krav om undersøkelsestillatelse etter § 4-3 de første fem årene etter lovens ikrafttredelse.

d. I områder der undersøkelser på industrimineraler eller lette metaller er påbegynt eller planlagt før lovens ikrafttredelse, kan det kun gis undersøkelsestillatelse etter § 4-3 til statens mineraler de første fem årene etter lovens ikrafttredelse.

e. Utvinningsrett og utmål gitt etter tidligere regelverk regnes som utvinningsrett etter § 5-2 fra lovens ikrafttredelse.

f. Krav om godkjent undersøkelsesplan etter § 5-3 fjerde ledd tredje og fjerde punktum og plikt til rapportering etter § 7-2 fra undersøkelser med hjemmel i § 5-3 fjerde ledd, inntrer tre år etter lovens ikrafttredelse.

g. Eksisterende drift med konsesjon etter lov 19. juni 2009 nr. 101 om erverv og utvinning av mineralressurser kan fortsette på de vilkårene som gjelder etter driftskonsesjonen. Direktoratet kan kreve revisjon av driftskonsesjonen og driftsplanen i samsvar med § 6-7 i loven her.

h. Eksisterende drift med konsesjon etter lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall, bergverk og annen fast eiendom mv., lov 3. juli 1914 nr. 5 om erverv av kalkstensforekomster, lov 17. juni 1949 nr. 3 om erverv av kvartsforekomster og lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom mv. kan ved lovens ikrafttredelse fortsette driften på de vilkårene som gjelder etter konsesjonen. Etter fem år fra lovens ikrafttredelse, kan departementet kreve at det etter en rimelig frist søkes om driftskonsesjon etter denne lovens kapittel 6.

i. For eksisterende drift i tradisjonelle samiske områder kan det innkreves vederlag etter denne loven § 10-7 om avgift ved utvinning av statens mineraler fem år etter lovens ikrafttredelse.

j. Departementet kan fastsette forlenget frist etter denne bestemmelsen bokstav b og f.

k. Direktoratet kan i særlige tilfeller fastsette forlenget frist i denne bestemmelsen bokstav b til e.

l. Departementet kan fastsette overgangsregler.

§ 12-3 Endringer i andre lover

Når loven trer i kraft gjøres følgende endringer i andre lover:

I lov av 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom mv. skal § 2, andre ledd punkt 3 og 4 lyde:

3. som har sitt grunnlag i ekspropriasjonstillatelse etter lov om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven) § 9-1 første ledd bokstav d og e.

4. som er nødvendig for drift på mineralsk forekomst når erververen sender søknad om driftskonsesjon etter lov om erverv og utvinning av mineralressurser (mineralloven) §§ 6-2 og 6-3 og driftskonsesjon innvilges

Vedlegg 1
Lovspeil

Mineralloven av 2009

Ny minerallov

Kapittel 1. Innledende bestemmelser

§ 1

§ 1-1 første ledd

§ 2

§ 1-1 andre ledd

§ 3

§ 1-2

§ 4

§ 1-3

§ 5

§ 1-4

§ 6

§ 1-5

§ 6 a

§§ 2-1, 2-2 og 2-9

§ 7

§ 1-6

Kapittel 2. Leting

§ 8

§ 3-1

§ 9

§ 1-7 bokstav b

§ 10 første ledd

§ 3-2 første ledd

§ 10 andre ledd

–

§ 10 tredje ledd

–

Kapittel 3. Undersøkelse av grunneiers mineraler

§ 11

§§ 4-2

§ 12 første ledd

§ 4-13

§ 12 andre ledd

§ 4-14 andre avsnitt

§ 12 tredje ledd

§ 4-7

§ 12 fjerde ledd

-

Kapittel 4. Undersøkelse av statens mineraler

§ 13

§ 4-3

§ 13 sjette ledd

§ 4-5 tredje ledd

§ 14

–

§ 15

§ 4-3 femte ledd

§ 16

–

§ 17 første ledd

–

§ 17 andre ledd

§ 4-6 første ledd bokstav e og g

§ 17 tredje ledd

§ 4-3 andre ledd bokstav d og § 2-7

§ 17 fjerde ledd

§ 4-5 tredje avsnitt

§ 17 femte ledd

–

§ 17 sjette ledd

–

§ 18

§ 4-8

§ 18 fjerde ledd

§ 5-3 fjerde avsnitt femte setning

§ 19

§ 4-4

§ 20 første ledd første til fjerde setning

§ 4-13

§ 20 første ledd femte setning

§ 4-14 andre ledd

§ 21

–

§ 22

§ 4-8 første ledd

§ 23

§ 4-8 andre ledd

§ 24

§ 4-10

§ 25

§ 7-2

§ 26

§ 4-9

§ 27

–

Kapittel 5. Utvinningsrett til grunneiers mineraler

§ 28

§§ 5-1 og 5-2

Kapittel 6. Utvinningsrett til statens mineraler

§ 29

§ 5-2

§ 30

–

§ 31

§ 5-6

§ 32

§ 5-3

§ 33

§ 5-6

§ 34

§ 5-7

§ 35

§ 5-8

§ 36

§ 5-9

Kapittel 7. Ekspropriasjon

§ 37

§ 9-1

§ 38

§ 9-1

§ 39

§ 9-3

§ 40

§ 9-2

Kapittel 8. Drift

§ 41

§ 2-1

§ 42

§§ 6-1 og 6-2

§ 43

§§ 6-2 og 6-3

§ 43 andre ledd femte setning

§§ 6-4 og 6-5

§ 43 tredje ledd

§ 6-7

§ 43 femte ledd

§ 6-11

§ 44

§ 6-6

§ 45

§ 6-8

§ 45 a

§§ 6-9 og 6-11

§ 46

§ 7-5

Kapittel 9. Generelle bestemmelser

§ 47

§§ 3-1 og 4-1

§ 48

§ 2-1

§ 49

§§ 2-4 og 2-9

§ 50

§§ 2-5 og 2-9

§ 51

§§ 2-6 og 2-9

§ 52

§§ 3-3 og 4-1

§ 53

§ 10-9

§ 54

§§ 4-11, 4-17, § 5-2 og 6-11

Kapittel 10. Gebyrer og avgifter

§ 55

§ 10-1

§ 56

§ 10-2

§ 57

§ 10-3

§ 58

-

Kapittel 11. Tilsyn

§ 59

§ 8-2

§ 60

§§ 8-3 og 8-4

§ 61

§§ 8-1 og 8-5

Kapittel 12. Forvaltningstiltak og administrative sanksjoner

§ 62

§ 11-1

§ 63

§ 11-1

§ 64

–

§ 65

§§ 11-2 og 11-5

§ 66

§§ 11-3 og 11-5

§ 67

§§ 11-4 og 11-5

Kapittel 13. Ikrafttredelses- og overgangsbestemmelser

§ 68

§ 12-1

§ 69

§ 12-2

§ 70

§ 12-3