NOU 2025: 10

Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 2. mars 1979

Avgitt til Kommunal- og distriktsdepartementet 24. november 2025

Dokumentet på regjeringen.no

Om denne rapporten og utvalgets mandat

Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) legger med dette fram sin rapport for høsten 2025. Rapporten tar sikte på å gi informasjon om utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene med særlig vekt på den økonomiske situasjonen i 2024 og 2025.

Om denne rapporten

I kapittel 1 legger utvalget fram sin forståelse av den aktuelle situasjonen i kommuneøkonomien.

Kapittel 2 er en oppdatert beskrivelse av hovedtrekkene i kommuneøkonomien. Omtalen av utviklingen i frie inntekter i 2024 og 2025 er basert på samme tallgrunnlag som i Nasjonalbudsjettet 2026 som ble lagt fram 15. oktober 2025.

I kapittel 3 gjennomgås driftsresultatene og disposisjonsfondene. Gjelds- og investeringsutviklingen er nærmere omtalt i kapittel 4, likviditetsutviklingen i sektoren er nærmere omtalt i kapittel 5, og i kapittel 6 er det en omtale av pensjon. En omtale av hvordan variasjonene er mellom kommunene og mellom fylkeskommunene i inntektsnivå og økonomisk situasjon er gitt i kapittel 7, og brukerbetalinger er omtalt i kapittel 8. Kommunesektorens utgifter og utviklingen i tjenester er nærmere omtalt i kapittel 9.

I kapittel 10 er befolkningsutviklingen og hvilke merutgifter det anslås å gi kommunesektoren under gitte forutsetninger, nærmere beskrevet. I to av vedleggene til rapporten inngår henholdsvis en beskrivelse av produksjonsindekser og en analyse av effektivitet i kommunale tjenester.

Utvalgets rapporter fra 2005 og framover er lagt ut på utvalgets nettside.

Om utvalgets mandat

Utvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 2. mars 1979. Utvalget skulle legge opp til og gjennomføre faglige analyser av økonomiske forhold i kommunesektoren. Departementet presiserte i 1981 forståelsen av mandatet, og utvalget fikk en tydeligere rolle i å utarbeide innspill til arbeidet med å utforme den statlige politikken som gjaldt økonomien i kommunene og fylkeskommunene. Etter siste revisjon i 2012 ble det tatt inn i mandatet at utvalget skal legge fram det beste mulige bakgrunnsmaterialet, med sikte på å komme fram til en omforent situasjonsforståelse av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren. Dette hadde vært praksis i flere år allerede. Av mandatet framgår det også at utvalget skal utarbeide notater om den økonomiske situasjonen og om den demografiske utviklingen i forkant av regjeringens budsjettkonferanse og konsultasjonsmøtene mellom staten og kommunesektoren.

Departementet fikk delegert fullmakt til å reoppnevne utvalget, og gi nærmere retningslinjer for arbeidet i utvalget. Utvalget blir nedsatt for tre år om gangen, og inneværende utvalgsperiode går ut ved årsskiftet 2026/2027. Utvalget har følgende mandat i dag:

I

Det blir oppnemnt eit berekningsutval til fagleg vurdering av data som gjeld økonomien i kommunane og fylkeskommunane. Utvalet skal leggje fram det best moglege bakgrunnsmaterialet, med sikte på å kome fram til ei felles forståing av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren.

Bakgrunnsmaterialet bør innehalde ei oversikt over dei tilhøve utvalet meiner er viktige for vurderinga av økonomien i kommunar og fylkeskommunar, og ei vurdering av desse tilhøva, av utviklingstendensane og utsiktene for kommuneøkonomien framover. Vurderingane bør gjelde både kommunane og fylkeskommunane sett under eitt og så langt råd er og gjeva oversyn over variasjonane mellom dei ulike kommunar og fylkeskommunar. Det er også ønskeleg at utvalet viser nivå og utvikling i den kommunale og fylkeskommunale tenesteytinga. Til konsultasjonsordninga mellom stat og kommune, og i forkant av regjeringa sine budsjettkonferansar, bes utvalet årleg utarbeide eit notat om den økonomiske situasjonen i kommunesektoren, og eit notat om kommunesektoren sine utgifter frå den demografiske utviklinga. Elles er det opp til utvalet korleis dei ønsker å leggje fram resultata frå arbeidet i utvalet.

Så langt utvalet finn det forsvarleg, kan det sjølv ta opp særskilde problemstillingar.

Utvalet kan arrangere opne fagseminar.

Utgreiingane frå utvalet skal avgjevast til Kommunal- og distriktsdepartementet.

II

Utvalet skal vere breitt samansett med representantar frå både stat og kommunal sektor. Oppnemninga gjeld inntil vidare, men ikkje ut over 3 år. Kommunal- og distriktsdepartementet har fullmakt til å løyse medlem frå vervet og til å oppnemne nye medlem.

III

Kommunal- og distriktsdepartementet har fullmakt til å gje nærare retningsliner for arbeidet i utvalet innanfor rammene av mandatet.

IV

Kommunal- og distriktsdepartementet leiar sekretariatsarbeidet for utvalet.

Oslo 24. november 2025

Jon Magnussen

Leder

NTNU

Trond Erik Lunder

Telemarksforsking

Marianne Haraldsvik

NTNU Samfunnsforskning

Torbjørn Eika

KS

Lise Mari Haugen

Sunnfjord kommune

Øyvind Langeland

Rogaland fylkeskommune

Sven Oluf Nylænder

Lillestrøm kommune

Irene Arnesen

Statistisk sentralbyrå

Karoline Klemp Petersen

Finansdepartementet

Ellen Cathrine Arnesen

Kunnskapsdepartementet

Toril Berge Flatabø

Helse- og omsorgsdepartementet

Otto Leirbukt

Kommunal- og distriktsdepartementet

Tormod Reiersen,

Kommunal- og distriktsdepartementet, sekretariatsleder

Helga Birgitte Aasdalen,

KS

Rune Bye,

KS

Mariann Mariussen,

Statistisk sentralbyrå

Anna Østberg,

Finansdepartementet

Even Vaboen,

Kommunal- og distriktsdepartementet

Naeem Rashid,

Kommunal- og distriktsdepartementet

1 Utvalgets situasjonsforståelse

Svak kommuneøkonomi i 2024

Kommuneøkonomien var i 2024 samlet sett svakere enn på mange år. Etter flere år med merskattevekst og oppbygging av store disposisjonsfond i mange kommuner, ble det en betydelig skattesvikt i 2024. De økonomiske resultatene var godt under langsiktig bærekraftig nivå i mange kommuner, også etter tilleggsbevilgninger mot slutten av året. Betydelige økte bevilgninger i 2025 og utsikter til realvekst i frie inntekter også i 2026, vil sammen med omstillinger i sektoren, bidra til å bedre den økonomiske situasjonen.

Netto driftsresultat for kommunesektoren ble 0,1 prosent i 2024, som er under utvalgets anbefaling på 2 prosent av brutto driftsinntekter over tid og det svakeste siden 2008. Netto driftsresultat var under utvalgets anbefaling også i 2023. Dette kommer etter en periode der netto driftsresultat i hovedsak har ligget over utvalgets anbefaling, særlig som følge av midlertidig merskattevekst.

Resultatene i fjor var spesielt svake for kommunene, med et netto driftsresultat på -0,4 prosent. Det er imidlertid store forskjeller mellom kommunene der høyeste resultat er 29,5 prosent og laveste resultat er -19,4 prosent. Forskjellene mellom kommunene har blant annet sammenheng med at mange kommuner har inntekter som ikke utjevnes i inntektssystemet, og at disse inntektene varierer betydelig mellom kommunene. Andelen kommuner med negative netto driftsresultat økte fra 47 prosent i 2023 til 58 prosent i 2024.

I tillegg til skattesvikten i 2024, må de svake resultatene i kommunesektoren blant annet ses i sammenheng med at økt kostnadsnivå bidro til nedgang i realinntektene. Renteutgiftene har også økt betydelig. Det har vært høy utgiftsvekst for blant annet samferdsel og sosialtjenester, og mange kommuner rapporterer om at bemanningsutfordringer har bidratt til å trekke utgiftene opp.

Aktivitetsnivået var i 2023 og 2024 høyere enn det inntektene ga rom for. Midlertidig merskattevekst har bidratt til å holde driftsresultatene oppe i årene før 2024, og har i noen grad skjult en underliggende ubalanse mellom inntekter og utgifter. Kommunene og fylkeskommunene er rammestyrt og ansvarlige for å tilpasse aktiviteten til inntektsnivået. Men både staten og innbyggerne må ha realistiske forventninger til det kommunale tjenestetilbudet gitt rammevilkårene.

Per november 2025 var det 27 kommuner i ROBEK og 2,7 prosent av befolkningen bodde i en ROBEK-kommune. Dette er et lavt antall sammenliknet med de fleste årene på 2000-tallet fram til 2017, men en økning fra 13 kommuner ved utgangen av 2023.

Store disposisjonsfond i mange kommuner, men også ganske mange med små eller ingen

De gode driftsresultatene i perioden 2015–2022 bidro til at mange kommuner har spart betydelige midler i disposisjonsfond. Disse ble bygget ned både i 2023 og 2024, men samlet sett har kommunesektoren fortsatt betydelige disposisjonsfond. Kommuner med store disposisjonsfond har handlefrihet utover det som følger av veksten i frie inntekter i årene framover. Disposisjonsfondene gir også rom for å redusere gjeldsopptak eller foreta investeringer. Det er imidlertid store variasjoner i størrelsen på oppsparte midler mellom de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Utvalget vurderer det som bekymringsfullt at mange kommuner har lave disposisjonsfond og at over 10 prosent av kommunene ikke har midler i disposisjonsfond i det hele tatt. Blant kommuner uten disposisjonsfond hadde de aller fleste negative netto driftsresultat i 2024, og de har gjennomgående høyere gjeld sammenliknet med øvrige kommuner.

Kommuner som ikke har tilstrekkelige fond å tære på ved underskudd i driften, må i tråd med balansekravet i kommuneloven dekke inn et merforbruk i løpet av to år.

Kommuner og fylkeskommuner i økonomisk ubalanse må vende tilbake til et nivå som er bærekraftig over tid. Det vil innebære at driftsutgiftene må vokse mindre enn driftsinntektene. En balansert situasjon for kommunesektoren sett under ett krever at netto driftsresultat kommer opp på 2 prosent av inntektene.

Bedre utsikter for kommuneøkonomien i 2025 og 2026

Situasjonen i kommuneøkonomien ser ut til å bli bedre i år enn i fjor. Realveksten i frie inntekter fra 2024 til 2025, justert for merutgifter til demografi og pensjon, anslås nå til om lag 15 mrd. 2025-kroner. Økningen i realinntektene i 2025 må ses i sammenheng med betydelige bevilgninger til kommunesektoren, samt at skattesvikten i 2024 var midlertidig. KS har gjennomført en spørreundersøkelse om økonomisk status per utgangen av august. Undersøkelsen indikerer bedre resultater i 2025 enn tilsvarende undersøkelse for 2024. Kommunesektoren budsjetterte opprinnelig med et netto driftsresultat på i underkant av 1 prosent. Inntektssiden har deretter blitt ytterligere styrket gjennom økte bevilgninger i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett 2025. Etter en samlet vurdering forventer utvalget at driftsresultatet vil ta seg klart opp fra fjorårets resultat på 0,1 prosent i 2025, men fortsatt ligge under utvalgets anbefaling på 2 prosent. Spredningen i netto driftsresultat og disposisjonsfond mellom kommuner og fylkeskommuner vil trolig fortsatt være stor.

Regjeringens forslag til realvekst i frie inntekter på 4,2 mrd. kroner i 2026 gir et handlingsrom utover merutgifter til demografi på 1,3 mrd. kroner. Nivået på frie inntekter både i 2025 og 2026 anslås høyere enn nivået før pandemien, og på linje med årene 2022 og 2023.

Merutgiftene til befolkningsendringer anslås til 4,4 mrd. kroner i 2027

Realveksten i frie inntekter skal reflektere inntektsutviklingen utover pris- og lønnsvekst. Merkostnader til pensjon har frem til nå vært en del av begrunnelsen for realveksten i frie inntekter, selv om det er sammenlignbart med annen kostnadsvekst som inngår i den kommunale deflatoren. Utvalget ser positivt på at kompensasjon for vekst i pensjonskostnader fra og med 2026 inkluderes i anslagene på den kommunale deflatoren. Det betyr at vekst i pensjonskostnadene utover lønnsvekst (merkostnad til pensjon) i 2026 og fremover vil bli dekket gjennom den kommunale deflatoren.

Kommunesektorens utgiftsbehov endrer seg med befolkningsendringer. Det er stor usikkerhet knyttet til befolkningsutviklingen, særlig fordi det er vanskelig å anslå innvandringen til Norge. Innvandringen som følge av krigen i Ukraina gjør det spesielt usikkert nå. Ankomst av flyktninger øker behovet for en rekke tjenester som barnehage, grunnskole, videregående opplæring for ungdommer og voksne, sosialtjenester og helse- og omsorgstjenester.

Utvalget har beregnet kommunesektorens merutgifter som følger av befolkningsendringer i 2027 og anslår dem til 4,4 mrd. 2026-kroner, hvorav 3,6 mrd. kroner må dekkes av de frie inntektene. For de frie inntektene gjelder 2,8 mrd. kroner kommunene og 0,8 mrd. kroner fylkeskommunene. Anslagene vil oppdateres av utvalget i mars og juni 2026.

Store omstillingsbehov

Innvandring fra Ukraina har i flere år bidratt til å opprettholde eller øke antall innbyggere i mange kommuner, særlig i de yngste aldersgruppene. Aldringen av befolkningen er dermed bremset, men forventes å skyte fart framover.

Framover ventes også antall personer i yrkesaktiv alder å avta i mange kommuner. Samtidig vil utgifts- og arbeidskraftbehovet innenfor helse- og omsorgssektoren øke kraftig. Flere kommuner opplever allerede mangel på kompetent arbeidskraft, og mangelen er ventet å bli større framover. Situasjonen i kommunene kan derfor ikke løses med penger alene.

Utvalgets beregning av merutgiftene til demografiske endringer er et netto anslag på summen av mer- og mindreutgifter i de ulike aldersgruppene med full helårseffekt det enkelte år beregningene gjelder for. Bak nettoendringene i merutgifter til demografi skjuler det seg store endringer mellom aldersgruppene og i den enkelte kommune som vil kreve store omstillinger. Det er særlig tydelig at det blir en økning i utgiftene til personer over 80 år og en nedgang blant personer i skolealder de neste ti årene. I praksis vil tilpasningen av tjenestetilbudet ta tid, og prosessen vil i seg selv kunne være økonomisk og politisk kostnadskrevende. Kommunene må ta høyde for dette i sine planprosesser. På denne bakgrunn har utvalget satt ut et prosjekt som skal se nærmere på behov for og gjennomføring av omstillinger i kommuner og fylkeskommuner.

Krigen i Ukraina og økte spenninger internasjonalt har medført bred politisk enighet om at sikkerhet og forsvar bør prioriteres høyere enn tidligere, i tillegg til stor enighet om direkte støtte til Ukrainas forsvarskamp. Det gir isolert sett betydelig mindre rom for andre prioriteringer.

Midlene fra Statens pensjonsfond utland (SPU) har bidratt til et styrket offentlig tjenestetilbud, men gjør også velferdssamfunnet mer sårbart for svingninger i finansmarkedene og kronekursen enn tidligere.

Effektivisering av kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon vil bidra til en bedre utvikling i tjenestetilbudet enn det som følger av inntektsveksten. Kommunesektoren begrenses i effektiviseringsarbeidet av en del reguleringer og normer der nytten neppe står i forhold til kostnadene. Regjeringen har satt ned en kommunekommisjon som skal foreslå endringer i statens styring av kommunesektoren som legger til rette for god ressursbruk, fleksibel bruk av personell og effektiv oppgaveløsning i sektoren. Etter planen leveres første rapport ved årsskiftet. Utvalget har forventninger til kommisjonens arbeid og vil igjen understreke at staten bør styrke den lokale handlefriheten ved å fjerne uhensiktsmessige reguleringer av ressursbruken i kommuner og fylkeskommuner og unngå å innføre nye.

2 Hovedtrekk i kommuneøkonomien

Kommunesektoren utgjør en stor andel av offentlig sektor og har ansvaret for noen av de viktigste tjenestene i innbyggernes hverdag, herunder velferdstjenester som barnehager, skoler og helse- og omsorgstjenester. Det omfattende ansvaret gjør at kommunesektoren forvalter en betydelig del av landets økonomiske ressurser og står for en vesentlig del av landets økonomiske aktivitet. Kommunalt konsum utgjør om lag 15 prosent av BNP for Fastland-Norge, og hver femte sysselsatt jobber i kommunesektoren.

Dette kapittelet redegjør for hovedtrekk i kommuneøkonomien med vekt på økonomiske resultater og utviklingen i kommunesektorens frie inntekter. Kapittelet skal gi en oversikt, og mange av temaene behandles grundigere i seinere kapitler.

2.1 Netto driftsresultat og disposisjonsfond

Etter en lang periode med høyere frie inntekter enn forutsatt i de fremlagte budsjettene og god kommuneøkonomi, gjenspeilet i gode netto driftsresultater og økning i fondene, er det nå mange kommuner som står i en utfordrende situasjon.

Utvalget betrakter netto driftsresultat som hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan disponeres til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt. I 2024 ble netto driftsresultat for kommunesektoren samlet 0,1 prosent, jf. figur 2.1A. Dette er lavere enn utvalgets anbefaling på 2 prosent over tid og det svakeste resultatet siden 2008. Netto driftsresultat for kommunene var på -0,4 prosent, mens det anbefalte nivået er på 1 ¾ prosent. For fylkeskommunene ble resultatet 2,8 prosent mot anbefalt 4 prosent.

For kommunene var veksten i driftsutgiftene særlig sterk innen sosialtjenestene. For fylkeskommunene økte blant annet driftsutgiftene innen samferdsel sterkt. Utviklingen i tjenestene er nærmere omtalt i kapittel 9.

Utviklingen i brutto og netto driftsresultat i perioden 2014–2024 er vist i kapittel 3. Netto driftsresultat lå fram til 2022 på et nivå godt over utvalgets anbefaling på 1 ¾ prosent for kommunene, mens det for fylkeskommunene lå over det anbefalte nivået på 4 prosent med unntak av i 2019. I 2023 var netto driftsresultat for kommunene under anbefalingen, mens fylkeskommunene hadde et resultat nær det anbefalte nivået.

Gjennom de gode driftsresultatene i 2015–2022, i stor grad som følge av betydelig høyere skatteinntekter enn anslått i budsjettene, bygde kommunesektoren opp solide reserver. For kommunesektoren som helhet kan reservene illustreres ved disposisjonsfond fratrukket akkumulert merforbruk, heretter omtalt som disposisjonsfond, se figur 2.1A og tabell 2.1. De svake driftsresultatene i 2024 i kombinasjon med at deler av fondene ble brukt til å finansiere investeringer, reduserte størrelsen på disposisjonsfondene i 2024, men sektoren har fremdeles betydelige reserver.

Figur 2.1 Utviklingen i kommuneøkonomien

¹ Alle tall er per 31.desember i det respektive år, med unntak av 1.januar 2001 da registeret ble opprettet og 10. oktober 2025.

² Med unntak av observasjonen i 2025 er andelen beregnet som et vektet gjennomsnitt etter hvor stor andel av året hver kommune var i registeret, og befolkningen i kommunen.

Kilder: Kommunal- og distriktsdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

For sektoren samlet utgjorde disposisjonsfondene 11,3 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2024. Disposisjonsfondene var noe høyere i fylkeskommunene enn i kommunene.

Per oktober 2025 var det 27 kommuner i ROBEK[1] , tilsvarende 2,7 prosent av befolkningen, se figur 2.1B. Dette er et lavt antall sammenliknet med de fleste årene på 2000-tallet fram til 2017, men en økning fra 13 kommuner ved utgangen av 2023. På det meste var 118 kommuner registrert i ROBEK i 2004, tilsvarende 25,9 prosent av befolkningen.

Netto driftsresultat og disposisjonsfond er nærmere omtalt i kapittel 3.

De svake resultatene bidro til at likviditeten ble svekket gjennom 2024. Arbeidskapitalen er lavere enn nivået på disposisjonsfondene og den øvrige egenkapitalen, blant annet som følge av hvordan pensjonsutgiftene føres i regnskapet.

Likviditeten er nærmere omtalt i kapittel 5, og pensjon er omtalt i kapittel 6.

Boks 2.1 Kommunesektorens inntektskilder

Figur 2.2 Kommunesektorens totale inntekter 2024. Mrd. kroner

Se tabell i vedlegg 3 for en mer detaljert oversikt over inntektene, samt hvilke inntekter som inngår i ulike inntektsbegreper.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Figur 2.2 viser kommunesektorens inntektskilder. I dette kapittelet omtales samlede og frie inntekter. Inntektene markert i grønt og blått utgjør kommunesektorens samlede inntekter, som er vist nærmere i figur 2.3. Disse inntektene består av sektorens skatteinntekter, gebyrer og brukerbetalinger og diverse overføringer til kommunesektoren via statsbudsjettet.

Figur 2.3 Kommunesektorens samlede inntekter 2025

Kilde: Finansdepartementet

Frie inntekter er sektorens viktigste inntektskilde. De frie inntektene utgjør om lag 70 prosent av kommunesektorens samlede inntekter og kan brukes fritt innenfor visse rammer. Som frie inntekter i kommuneopplegget regnes rammeoverføringer fra staten og skatt på inntekt og formue fra personer, naturressursskatt fra kraftforetak og eiendomsskatt. Med unntak av eiendomsskatt er dette inntekter som utjevnes i inntektsutjevningen.

Samlede inntekter omfatter frie inntekter samt diverse øremerkede tilskudd fra staten, gebyrer og brukerbetalinger og mva-kompensasjon¹. Inntektene fra Havbruksfondet inngår i øremerkede tilskudd. Samlede inntekter er ikke de totale inntektene som tilfaller kommunesektoren. I tillegg har sektoren inntekter som ikke regnes med i kommuneopplegget. Blant annet er enkelte tilskudd til flyktninger og lignende, inntekter fra konsesjonsavgifter og konsesjonskraft og netto finansinntekter utenfor kommuneopplegget. Se kapittel 7 og vedlegg 3 for nærmere beskrivelse av de ulike inntektstypene. Utviklingen i brukerbetalinger omtales i kapittel 8.

Figur 2.3 viser hvordan kommunesektorens samlede inntekter er fordelt på de ulike inntektskildene. Sektorens frie inntekter består av inntektskildene markert i grønt. I 2025 anslås samlede inntekter å utgjøre 758 mrd. 2025-kroner.² Av dette utgjør frie inntekter om lag 551 mrd. kroner, fordelt på skatteinntekter på 299 mrd. kroner og rammeoverføringer på 252 mrd. kroner.

Skatteandelen av samlede inntekter har i de fleste år endt nær 40 prosent. Eiendomsskatt har over lengre tid ligget nær 2,5 prosent av samlede inntekter. Den kommunale skattøren vedtas av Stortinget ved behandlingen av statsbudsjettet det enkelte år. Skattøren fastsettes med sikte på at sektorens skatteinntekter tilsvarer skatteandelen som er lagt til grunn i budsjettopplegget, som har vært 40 prosent av inntektene siden 2011. Realisert skatteandel vil avvike fra opplegget i Statsbudsjettet blant annet som følge av at skattegrunnlaget øker mer eller mindre enn lagt til grunn. Noen kommuner mottar også inntekter fra naturressursskatt. Rammetilskuddet fastsettes av Stortinget hvert år.

¹ Samlede inntekter innenfor kommuneopplegget omfatter ikke mva-kompensasjon.

2 Inkludert mva-kompensasjon.

2.2 Utviklingen i frie inntekter

Etter mange år med høyere skatteinntekter enn ventet (merskattevekst) fikk sektoren en midlertidig skattesvikt i 2024 på 8,5 mrd. kroner sammenlignet med anslag som forelå da kommunene vedtok sine 2024-budsjetter. Frie inntekter ble derfor lavere enn ventet, og falt med 8,6 mrd. 2024-kroner fra 2023. I lys av utsiktene til betydelig skattesvikt vedtok Stortinget høsten 2024 å øke bevilgningene til kommunesektoren med 5 mrd. kroner både i 2024 og 2025. Det er lagt opp til en reell vekst i frie inntekter også neste år.

Figur 2.4 viser den reelle utviklingen i frie inntekter fra 2015 til 2024, og anslag i 2025 og 2026[2] , justert for oppgaveendringer og merutgifter knyttet til demografi[3] , med og uten midlertidig merskattevekst. Veksten i frie inntekter som foreslås i nasjonalbudsjettet regnes fra nivået anslått i kommuneproposisjonen/RNB som legges frem i mai hvert år, justert for eventuelle endringer som følge av Stortingets behandling av RNB. Endringer i skatteanslag før fremleggelsen av kommuneproposisjonen regnes derfor som varige, mens skatteendringer etter fremleggelsen betraktes som midlertidige.

Merskatteveksten bidro i mange år til å styrke realinntektene. Dette var særlig tilfelle i årene 2021 til 2023, vist ved avstanden mellom del heltrukne og stiplede linjen. I 2022 var merskatteveksten ekstraordinær høy grunnet utbytteinntekter som følge av endringer i skatt på utbytte. Samtidig ble kostnadsveksten langt høyere enn anslått noe som bidro til en nedgang i realinntektene.

Fjorårets midlertidige skattesvikt gjorde at utviklingen i «det underliggende nivået» (utenom de midlertidige skatteinntektene) var noe bedre enn den faktiske utviklingen i frie inntekter. Denne underliggende utviklingen i frie inntekter har vært mer stabil over tid, se stiplet linje.

Situasjonen ser ut til å bli bedre i år enn i fjor. Realveksten i frie inntekter fra 2024 til 2025, justert for merutgifter til demografi og pensjon, anslås nå til om lag 15 mrd. 2025-kroner. Økningen i frie inntekter i år må ses i sammenheng med betydelige bevilgninger til kommunene og fylkeskommunene, samt at skattesvikten i 2024 var midlertidig. Det ble bevilget midler både i det ordinære budsjettet for 2025, i tilleggsproposisjon i fjor høst og en videre økning i budsjettenigheten i Stortinget om RNB25. I 2025 anslås frie inntekter, korrigert for kostnader, å ligge på nivå med 2022 og 2023. Det «underliggende nivået» på frie inntekter i 2025 anslås å være over nivået før pandemien, og betydelig høyere enn i 2022 og 2023.

Neste år anslås frie inntekter justert for merutgifter til demografi å være 0,6 mrd. kroner høyere enn i år. Merutgiftene som finansieres av de frie inntektene til befolkningsendringer er anslått til 2,9 mrd. 2026-kroner i 2026, se kapittel 10. Regjeringens forslag til realvekst i frie inntekter på 4,2 mrd. kroner gir et handlingsrom utover merutgifter til demografi på 1,3 mrd. kroner. Årsaken til at veksten fra 2025 til 2026 er lavere enn det planlagte handlingsrommet på 1,3 mrd. kroner er at regjeringens forslag beregnes fra skatteinntektsanslag fra RNB. Skatteinntektene i år anslås nå om lag 0,7 mrd. kroner høyere enn i RNB25. Inntektsendringer etter RNB defineres som midlertidige. Nivået på frie inntekter både i år og neste år anslås høyere enn nivået før pandemien, og på linje med 2022 og 2023.

Figur 2.4 Reell utvikling i frie inntekter¹ justert for merutgifter til demografi, med og uten midlertidig merskattevekst². Mrd. 2026-kroner. 2015–2026

¹ Korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv. Fra og med 2026 inngår anslag på merkostnader til pensjon i den kommunale deflatoren. I 2025 er det justert for anslag på merkostnader til pensjon. Inkludert merkostnader til pensjon er deflatoren i 2025 4,7 prosent, mens den er 4 prosent uten pensjonskostnader. Anslag for 2026 er fra regjeringens forslag til Nasjonalbudsjettet 2026.

² Endring i skatteinntektene etter revidert nasjonalbudsjett i det respektive år.

Kilde: Kommunal og distriktsdepartementet og Finansdepartementet

Figur 2.5A og figur 2.5B viser realutviklingen i frie inntekter for henholdsvis kommunene og fylkeskommunene i perioden 2015–2026. Endringer i befolkningssammensetningen har ført til økte utgifter i kommunesektoren, særlig for kommunene.

Figur 2.5 Reell utvikling i kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter¹, justert for merutgifter til demografi. Mrd. 2026-kroner. 2015–2026

¹ Frie inntekter er korrigert for nye oppgaver, oppgave-overføringer mv. Merkostnader til pensjon er antatt å vokse med lønns- og prisvekst for alle år utenom 2025. I 2025 antas en fordeling av kostnader utover AFP fordelt med 90 prosent til kommunene og 10 prosent til fylkeskommunene. Anslag for 2026 er fra Nasjonalbudsjettet 2026.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, Finansdepartementet

Dekomponering av utviklingen i frie inntekter de siste årene

Det er ikke bare skatteinngangen som er usikker når kommunerammene vedtas i statsbudsjettet. Lønns- og prisveksten samt endringene i kostnadene knyttet til demografi og pensjon er også usikre. Merskatteveksten har i flere år mer enn veid opp for uventet kostnadsvekst, og gitt et større handlingsrom enn ventet.

Kostnadsutviklingen har i større grad samsvart med anslag i fremlagte budsjetter, og avvik har vært både på opp- og nedsiden. De siste årene har imidlertid skilt seg ut med uventet høy kostnadsvekst. I figur 2.6A viser de lysegrønne søylene det planlagte handlingsrommet for sektoren utover merutgifter til demografi og pensjon i saldert budsjett. De mørkeblå og lyseblå søylene viser varig og midlertidig merskattevekst, og de lysegrå søylene viser ekstraordinære økninger i rammetilskuddet. De mørkegrønne søylene viser den uventede kostnadsveksten. Den oransje linjen viser netto inntektsendring for det enkelte år. For 2025 benyttes anslag fra Nasjonalbudsjettet 2026. I årene før 2024 har merskatteveksten mer enn veid opp for kostnadsveksten, slik at kommunesektoren har fått større handlingsrom enn ventet. I 2024 fikk sektoren en midlertidig skattesvikt og sektoren kom dårligere ut enn ventet. I 2025 anslås de frie inntektene å løftes betydelig, mye grunnet ekstraordinære økninger i rammetilskuddet.

Høye midlertidige skatteinntekter, spesielt i perioden 2021 til 2023, kan ha bidratt til å skjule underliggende utfordringer i sektoren. Figur 2.6B viser de varige merinntektene (varig merskattevekst og ekstraordinære løft i rammetilskudd) og planlagt handlingsrom summert over årene, satt opp mot den varige kostnadsøkningen. Den midlertidige merskatteveksten vises for hvert enkelt år. Den oransje linjen viser akkumulert nettoeffekt av alle uventede endringer og det planlagte handlingsrommet i de ulike årene.

I perioden 2020 til 2023 var nettoeffekten positiv, selv om akkumulerte kostnadsendringer var større enn summen av varige merinntekter. Dette skyldes betydelig midlertidig merskattevekst. Dersom kommunene har brukt deler av den midlertidige merskatteveksten de seneste årene til å utvide tjenestetilbudet, har de pådratt seg høyere varige kostnader enn det varige inntektsgrunnlaget skulle tilsi. Akkumulert over perioden fra 2020 til 2025 ser det ut til at de varige merinntektene nesten har tilsvart de økte kostnadene, vist ved at den mørkeblå og mørkegrønne søylen er omtrent like store i 2025. For perioden sett under ett har derfor sektoren fått tilnærmet det handlingsrommet det ble lagt opp til, vist ved lysegrønn søyle i 2025, samt betydelig midlertidig merskattevekst i enkeltår.

Figur 2.6 Dekomponert utvikling i frie inntekter. Mrd. 2025-kroner. 2020–2025

¹ Økningene i rammetilskuddet som er korrigert ut av veksten er ikke inkludert i figuren. De ekstraordinære økningene i rammetilskuddet inkluderer økte midler i 2020 knyttet til endringer i skattesystemet, kompensasjon for forventet varig skattesvikt i 2021, priskompensasjon i Revidert nasjonalbudsjett 2023, tilleggsbevilgning høsten 2024 (som ble videreført i 2025) og økte midler i 2025 til å dekke kostnader til pensjon, inkludert ny offentlig AFP. Planlagt handlingsrom i 2025 inkluderer ikke tilleggsbevilgningen på 5 mrd. kroner, som er håndtert som en varig økning i 2024.

² Kostnadsendringer omfatter endringer i deflator samt merkostnader til pensjon og demografi.

³ Sum varige merinntekter inkluderer uventede varige endringer i skatteinngang før revidert nasjonalbudsjett hvert år og ekstraordinære rammetilskudd.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet

Variasjoner i inntekter og brukerbetalinger mellom kommuner

Det er store variasjoner i inntekter mellom landets kommuner, særlig når en også inkluderer eiendomsskatt og de inntektene fra naturressurser som ikke utjevnes i inntektssystemet for kommunene. Det er klare tendenser til at kommunene med de høyeste inntektene også har de høyeste netto driftsresultatene, størst disposisjonsfond, høyest produksjon og lavest målt effektivitet.

Se kapittel 7 for analyser av variasjoner i inntekter mellom kommunene. I kapittel 8 er det også vist utviklingen i brukerbetalinger og variasjoner mellom kommunene i disse.

2.3 Aktivitets- og inntektsutviklingen

Figur 2.7A sammenligner aktivitets- og inntektsveksten for kommunesektoren fra 2014 til 2025. Aktivitetsnivået i sektoren har i de siste årene vokst raskere enn inntektene. At aktivitetsveksten var høyere enn inntektsveksten, gjenspeiles i lavere netto finansinvesteringer og økt gjeld, se figur 2.7B. I år anslås aktivitetsveksten i sektoren til 0,7 prosent, mens inntektsveksten anslås til 2,7 prosent.

Aktiviteten avhenger både av tjenestetilbudet og investeringene, og har steget relativt jevnt over tid. Ny informasjon tyder på at aktivitetsveksten i kommunene i år blir lavere enn gjennomsnittet de siste ti årene. Inntekter varierer mer fra år til år, hovedsakelig på grunn av svingninger i skatteinntekter. At aktivitetsveksten har vært høyere enn inntektsveksten, kan tyde på at deler av den midlertidige merskatteveksten har blitt brukt til drift og investeringer.

Figur 2.7 Utvikling i inntekter, aktivitet, gjeld og investeringer 2014–2025

¹ Samlet aktivitetsutvikling måles ved en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), produktinnsats og brutto realinvesteringer veies sammen.

² Vekst i samlede inntekter og inntekter fra konsesjonskraft, ikke korrigert for oppgaveendringer, engangsoverføringer mv.

³ Netto gjeld utenom arbeidsgivers pensjonsreserver.

⁴ Løpende inntekter ekskludert formuesinntekter og bompenger.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Investeringene utgjorde over 100 mrd. kroner i 2024, tilsvarende vel 14 prosent av de samlede inntektene. Nærmere halvparten av investeringene skjedde innen samferdsel og vann, avløp og renovasjon. Investeringsnivået har ført til at sektoren har bygd opp gjeld, og ved utgangen av 2024 utgjorde den over 800 mrd. kroner. Det er imidlertid ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. Når det korrigeres for forhold rundt utlån, rentekompensasjonsordninger, gebyrfinansierte investeringer og sektorens likviditet, kan kommunesektorens netto renteeksponering ved utgangen av 2024 anslås til om lag 367 mrd. kroner, tilsvarende 49 prosent av driftsinntektene. Det innebærer at 1 prosentpoeng endring i rente isolert sett vil belaste eller avlaste kommuneøkonomien med om lag 3,7 mrd. kroner, eller om lag 0,5 prosent av driftsinntektene.[4]

Investeringer og gjeld er nærmere omtalt i kapittel 4.

2.4 Effektivitet, befolkningsendringer og omstillingsbehov

Omtrent uendret målt effektivitet fra 2023 til 2024

I avsnitt 2.3 har utvalget beskrevet aktivitets- og inntektsutviklingen. Aktivitetsutviklingen er en indikator som for en stor del måler ressursinnsats for kommunesektoren sett under ett. Ressursinnsatsen og produksjonen innenfor de enkelte tjenestene er nærmere omtalt i kapittel 9. I vedlegg 2 viser utvalget også en indeks for produksjonen av tjenester utarbeidet av Senter for økonomisk forskning (SØF).

Framover vil behovet for kommunale tjenester som omsorgstjenester bli stadig større. Samtidig vil det være begrenset tilgang på ressurser. Gjennom effektivisering kan den kommunale tjenesteproduksjonen økes utover det som følger av inntektsveksten. Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra utvalget laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene.

Det er vanskelig å måle produksjonen av tjenester som ikke omsettes i et marked og hvor heller ikke kvaliteten er lett å måle. Generelt kan det i denne type analyser være et motsetningsforhold i tolkningen av resultatene om i hvilken grad de indikerer høy(ere) effektivitet eller lav(ere) kvalitet. Figur 2.8A viser utviklingen i beregnet effektivitet i perioden 2014–2024. Fra 2023 til 2024 var effektiviteten i samtlige sektorer tilnærmet uendret.

Koronapandemien har bidratt til store svingninger i beregnet effektivitet mellom 2020 og 2023. Årets analyser er imidlertid ikke påvirket direkte av pandemien.

Fra 2015 til 2019 gikk beregnet effektivitet ned i alle sektorer. For barnehage og grunnskole skyldes dette trolig innføring av bemanningsnormer for å øke kvaliteten i barnehage og å øke elevenes læringsutbytte i grunnskolen.

SØFs analyser er gjengitt i vedlegg 1. Kommunevise resultater fra analysene er presentert i et digitalt vedlegg til rapporten. SØF har også utarbeidet indekser for kommunal tjenesteproduksjon, se vedlegg 2 og digitalt vedlegg.

Figur 2.8 Utviklingen i effektivitet 2014–2024 og merutgifter som følger av demografiendringer over perioden 2025 til 2035 i mrd. 2025-kroner

Kilde: Senter for økonomisk forskning (A) og Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (B)

Flere eldre, færre i grunnskolealder

Befolkningens størrelse og sammensetning henger tett sammen med behovet for mange av tjenestene kommunesektoren har ansvaret for, som barnehager, skoler og helse- og omsorg. Kommunesektorens merutgifter som følge av den demografiske utviklingen forteller hva det vil koste å opprettholde tjenestetilbudet. Det påvirker sektorens handlingsrom innenfor de økonomiske rammene staten setter.

I utvalgets rapport fra juni 2025 anslo utvalget den samlede merutgiften på om lag 3,5 mrd. 2025-kroner hvorav 2,8 mrd. kroner må dekkes av de frie inntektene. Sistnevnte anslag fordelte seg med 2,0 mrd. kroner på kommunene og 0,8 mrd. kroner på fylkeskommunene. Merutgiftene i kommunene henger for en stor del sammen med økningen i antall innbyggere i aldersgruppen 80–89 år, men motvirkes i noen grad av færre barn og unge i barnehage- og grunnskolealder. Fylkeskommunenes merutgifter må ses i sammenheng med flere i alderen 16–18 år, noe som øker behovet i videregående skole.

Utvalget gir i denne rapporten et anslag for merutgifter som følger av demografi i 2027. Utvalget anslår at disse merutgiftene kunne bli om lag 4,4 mrd. 2026-kroner, hvorav om lag 3,6 mrd. kroner må dekkes av de frie inntektene. I dette anslaget er det lagt til grunn noe høyere netto innvandring enn i hovedalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra juni 2024, basert på at det fortsatt forventes betydelig innvandring fra Ukraina. Utvalget vil i mars og juni 2026 oppdatere beregningene for merutgifter til demografi i 2027.

Innvandring fra Ukraina har i flere år bidratt til å opprettholde eller øke antall innbyggere i mange kommuner, særlig i de yngstealdersgruppene. Aldringen av befolkningen er dermed bremset, men må forvente å skyte fart framover. Utvalget har også gjort framskrivinger av årlige endringer i kommunesektorens utgiftsbehov som følge av endringer i befolkningen lenger frem i tid for å gi en grov indikasjon på hva demografiendringer innebærer for landet som helhet og for grupper av kommuner.

Utvalgets beregning av merutgiftene av demografiske endringer er et netto anslag på summen av mer- og mindreutgifter i de ulike aldersgruppene med full helårseffekt det enkelte år beregningene gjelder for. Beregningene forutsetter dermed fleksibilitet hos kommunene til å tilpasse utgiftene sine i tråd med endring i befolkningssammensetningen. Bak nettoendringene i merutgifter til demografi skjuler det seg store endringer mellom aldersgruppene og i den enkelte kommune som vil kreve omstillinger, se figur 2.8B og kapittel 10. Det er særlig tydelig at det blir en økning i utgiftene til personer over 80 år og en nedgang blant personer skolealder de neste ti årene. I praksis vil tilpasningen av tjenestetilbudet ta tid, og prosessen vil i seg selv kunne være økonomisk og politisk kostnadskrevende. Kommunene må ta høyde for dette i sine planprosesser.

I kapittel 10 ser utvalget nærmere på merutgifter som følger av befolkningsendringer både tilbake i tid og framover.

Tabell 2.1 Indikatorer for kommuneøkonomien 2014–2025¹

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

A. Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

Kommunalt konsum, pst. av BNP Fastlands-Norge

13,8

14,0

14,2

14,4

14,4

14,5

14,9

14,8

14,0

14,2

14,4

14,4

Inntekter i kommunesektoren, pst. av BNP Fastlands-Norge²

17,8

18,2

18,8

19,0

18,8

18,7

19,5

19,4

18,3

18,3

18,5

18,7

Utførte timeverk i kommunesektoren, pst. av landet

16,7

16,8

17,1

17,3

17,3

17,2

17,5

17,5

17,1

17,2

17,2

17,2

Sysselsatte personer i kommunesektoren, pst. av total

19,4

19,4

19,5

19,6

19,6

19,5

19,7

19,7

19,1

18,9

19,1

19,1

B. Endring i BNP og indikatorer for kommuneøkonomien

BNP Fastlands-Norge, pst. volumendring

2,2

1,4

0,9

2,2

1,9

2,3

-2,8

4,5

4,3

0,7

0,6

2,0

Samlede inntekter i kommunesektoren, reell endring pst.³

1,4

3,9

3,1

2,0

0,8

1,3

1,4

2,1

-0,6

1,0

0,5

3,8

Kommunal deflator, pst. endring

3,1

2,4

2,5

2,4

3,0

3,2

1,0

4,4

6,7

4,3

5,0

4,0

Frie inntekter i pst. av samlede inntekter

73,4

72,7

72,6

72,2

71,7

71,3

71,7

72,0

72,4

72,0

71,2

72,7

Frie inntekter og mva-kompensasjon, pst. av inntekter

77,6

77,1

77,1

76,7

76,3

76,3

76,4

76,4

77,0

76,7

76,0

77,0

Frie inntekter, reell endring fra året før, pst.

0,7

3,5

2,9

1,4

0,3

1,1

-0,2

3,4

-1,7

0,1

-1,7

4,4

Aktivitetsendring i kommunesektoren, pst. endring

1,2

2,2

3,0

1,5

2,6

2,7

-1,0

2,2

0,6

1,6

0,6

0,7

Utførte timeverk i kommunesektoren, pst. endring

0,5

0,9

2,5

1,6

1,7

1,0

-0,8

2,3

1,1

1,1

0,5

0,8

Produktinnsats, pst. volumendring

2,9

5,3

0,4

4,3

1,7

2,5

-0,4

6,7

-1,5

4,8

-1,3

1,0

Bruttorealinvesteringer, pst. volumendring

0,9

2,0

9,4

-3,7

7,8

9,0

-2,8

-6,6

2,5

-2,4

4,5

-0,3

Bruttoinvesteringer i pst. av inntekter

13,1

13,3

13,9

13,1

14,1

15,2

14,5

13,3

14,0

13,7

14,1

13,8

Netto driftsresultat pst. av driftsinntekter

1,5

3,2

4,2

3,9

2,8

2,0

3,1

4,7

3,5

1,3

0,1

–

Disposisjonsfond, pst. av driftsinntekter⁴

6,9

8,2

10,2

11,4

12,4

12,2

11,8

13,8

14,9

13,5

11,3

–

Nettofinansinvesteringer, pst. av inntekter

-5,5

-3,1

-2,6

-2,4

-3,8

-5,8

-4,2

-1,5

-2,9

-5,2

-7,2

-5,7

Netto gjeld uten pensjonsreserver, i pst. av inntekter⁵

45,4

44,3

43,5

42,6

43,3

46,3

47,0

45,6

45,9

51,6

55,7

-

¹ Tallene er basert på Statistisk sentralbyrås nasjonalregnskapstall publisert 21.august 2025, statistikk for offentlig forvaltnings inntekter og utgifter publisert 9. september 2025 og KOSTRA-tall publisert 16.juni 2025. Det er gjort et unntak fra offisielle definisjoner i statistikken ved at bompenger ikke er inkludert i utvalgets definisjon av inntekter innenfor kommuneopplegget. Tall for 2025 er anslag fra Nasjonalbudsjettet 2026 der annet ikke kommer frem.

2 Løpende inntekter ekskludert formuesinntekter fra Statistisk sentralbyrås statistikk for offentlige finanser.

³ Innenfor kommuneopplegget. Ved beregning av inntektsvekst er det korrigert for oppgaveendringer og midlertidige bevilgninger, herunder bevilgninger begrunnet med koronapandemien.

⁴ Inkluderer også regnskapsmessig merforbruk (trukket fra). Tilsvarer fri egenkapital til drift.

⁵ Gjeldstallene er basert på tall fra finansielle sektorregnskaper publisert av Statistisk sentralbyrå 4. september 2025. Fordringer og gjeld knyttet til skatter er holdt utenom. Etter en hovedrevisjon og definisjonsendringer i nasjonalregnskapet er deler av kommunenes plasseringer i pensjonsmidler tatt inn som fordringer under betegnelsen «arbeidsgivers reserver». I tabellen oppgis tall uten disse fordringene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Boks 2.2 Realvekst og realnivå i kommunesektorens inntekter i budsjettene

Stortinget bestemmer langt på vei nivået på kommunesektorens inntekter i forbindelse med de årlige statsbudsjettene, blant annet gjennom vedtak om rammeoverføringer, skattørene og øremerkede midler. For å gi kommunene forutsigbarhet, signaliseres det i mai året før (i forbindelse med kommuneproposisjonen) hvor stor realvekst i frie inntekter og samlede inntekter som regjeringen legger opp til at kommunesektoren skal få i året som kommer («budsjettåret», år T). Den signaliserte realveksten er basert på anslag på inntektene for inneværende år (T-1) i revidert nasjonalbudsjett (RNB) som legges frem samtidig med kommuneproposisjonen.

Regjeringens endelige forslag til realvekst i kommunesektorens inntekter (for år T) presenteres i statsbudsjettet i oktober. Den foreslåtte veksten i sektorens inntekter tar utgangspunkt i inntektsanslaget (for år T-1) fra RNB justert for eventuelle endringer som følge av Stortingets behandling. Logikken i dette er at eventuelle endringer i skatteanslaget (merskattevekst eller skattesvikt) for inneværende år (T-1) etter at RNB er vedtatt ikke skal påvirke det man vedtar om inntektene i budsjettåret (T). Dette gir en forutsigbarhet for hva de nominelle inntektene blir neste år, i tillegg til at det gir en mer stabil utvikling i inntektene over tid.

Denne måten å fremstille veksten i kommunesektorens inntekter på benyttes til å vise inntektsnivået i budsjettåret sammenliknet med regjeringens planlagte nominelle nivå for inneværende år (T-1) og handlingsrommet for kommunesektoren i budsjettåret.

Den beregnede kostnadsveksten for inneværende år (T-1), målt med den kommunale deflatoren, kan endre seg etter at kommuneproposisjonen for budsjettåret (T) er vedtatt. Dette påvirker ikke realveksten i inntektene for budsjettåret (T). Men det vil isolert sett påvirke det reelle inntektsnivået i budsjettåret (T). Det skyldes at kjøpekraften som det nominelle inntektsnivået for inneværende år gir, har endret seg. Redusert deflator for inneværende år (T-1) vil isolert sett trekke det reelle nivået i budsjettåret (T) opp, mens økt deflator isolert sett vil trekke det reelle nivået ned.

Dette kan illustreres med tallene for 2025 slik de foreligger nå. Den kommunale deflatoren for 2024 økte med 0,7 prosentpoeng fra RNB 2024/Kommuneproposisjonen 2025 til nå. Dette påvirker ikke realveksten i 2025 fordi 2024-deflatoren måler kostnadsveksten fra 2023 til 2024. Men en høyere deflator i 2024 betyr at det anslåtte nominelle inntektsnivået for 2024 fra RNB24/ Kommuneproposisjonen 2025 isolert sett innebærer et lavere reelt inntektsnivå i 2024 enn det som opprinnelig var planlagt. Dersom en ser på realveksten over to år, fra 2023 til 2025, fører dette til at den planlagte reelle inntektsøkningen fra 2024 til 2025 (som ikke er endret som følge av endringen i deflator for 2024) isolert sett vil gi et lavere reelt inntektsnivå i 2025 enn lagt til grunn i Kommuneproposisjonen 2025.

3 Driftsresultat og fond

Utvalget anser netto driftsresultat som hovedindikatoren for å vurdere den økonomiske balansen i kommunesektoren. Netto driftsresultatet viser hvor mye den enkelte kommune og fylkeskommune kan disponere til avsetninger og investeringer etter at driftsutgifter, renter og avdrag er betalt.

Utvalget anbefaler at sektoren som helhet over tid har et netto driftsresultat på 2 prosent av inntektene, med et anbefalt nivå på 1¾ prosent for kommunene (inkl. Oslo) og 4 prosent for fylkeskommunene.

Utvalgets anbefalinger om nivå på netto driftsresultat er basert på at den kommunale formuen skal opprettholdes over tid. For at formuen skal opprettholdes må investeringene i realkapital fratrukket netto gjeldsøkningen være minst like stor som kapitalslitet. Utvalget beregner derfor et korrigert netto driftsresultat der avdrag erstattes med kapitalslit.

Disposisjonsfond er oppsparte midler som fritt kan benyttes til drift eller investeringer. Midlene stammer fra positive netto driftsresultater som ikke er bundet til særskilte formål og som ikke er benyttet til å finansiere investeringer. Disposisjonsfondet kan brukes til å spare egenkapital til investeringer og fungerer også som en buffer for driften. Kommuner som har underskudd i driften som ikke kan dekkes av disposisjonsfond har et akkumulert merforbruk.

3.1 Netto driftsresultat for kommunesektoren samlet

Netto driftsresultatet i kommunesektoren har de to siste årene ligget under den langsiktige anbefalingen til TBU. Fram til og med 2022 bidro til dels store engangsinntekter fra skatt, som ble kjent mot slutten av året, til gode driftsresultater. For kommunesektoren samlet har netto driftsresultat avtatt fra 2022 og utgjorde 1,3 prosent av driftsinntektene i 2023 og 0,1 prosent av driftsinntektene i 2024, se figur 3.1A. Resultatet i 2024 er det svakeste resultatet for kommunesektoren siden 2008, da det var -1,0 prosent[5] . Nedgangen og det lave nivået på netto driftsresultatet må blant annet ses i sammenheng med at skatteinntektene ble 8,5 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i kommunebudsjettene. Samtidig har økt kostnadsnivå de siste årene bidratt til å trekke ned realinntektene. Netto renteinntekter har falt med rundt 6 mrd. kroner hvert år de to siste årene, noe som også har bidratt til å trekke ned resultatet, se figur 3.1B. En tilleggsbevilgning til sektoren på 5 mrd. kroner mot slutten av fjoråret bidro til å dempe nedgangen. Utbetalingen fra Havbruksfondet ble rekordhøye i 2024 og bidro isolert sett til å trekke opp netto driftsresultatet for de kommunene og fylkeskommunene som mottar inntekter derfra.

Figur 3.1 Driftsresultatene i kommunesektoren

¹ Eksklusiv avskrivninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Brutto driftsresultat er lik forskjellen mellom driftsinntekter og driftsutgifter eksklusiv avskrivninger. Netto finansutgifter utgjør forskjellen mellom brutto driftsresultat og netto driftsresultat. Netto finansutgifter består av netto renteinntekter, utbytte, finansielle gevinster og netto avdrag og utlån. Figur 3.1B gir en oversikt over netto og brutto driftsresultat og de ulike bidragene til nettofinansinntektene. Størrelser over null viser positive resultater eller positive netto inntekter, mens verdier under null innebærer negative resultater eller netto utgifter.

I 2024 hadde kommunesektoren et brutto driftsresultat på 5,0 prosent av driftsinntektene. Brutto driftsresultatet har avtatt de siste tre årene etter å ha styrket seg fra 2020 til 2021. Nedgangen i brutto driftsresultatet fra 2023 til 2024 var mindre enn nedgangen i netto driftsresultat. Kommunesektorens netto renteinntekter falt fra 2023 til i 2024 som følge av økning i renteutgiftene. Det bidro til å trekke ned netto driftsresultatet, mens netto avdrag og utlån bidro i motsatt retning.

Regnskapene til kommunesektoren var i 2020, 2021 og 2022 i stor grad også påvirket av at sektoren hadde merutgifter og mindreinntekter som følge av koronapandemien. En arbeidsgruppe som vurderte de økonomiske virkningene av pandemien for kommunesektoren, anslo at kommunesektoren samlet sett ble kompensert for merkostnadene og mindreinntektene i løpet av pandemien.

3.2 Netto driftsresultat for kommunene

Kommunene inkludert Oslo

Figur 3.2 Driftsresultatene i kommunene

¹ Eksklusiv avskrivninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kommunene hadde i 2024 et negativt netto driftsresultat på 0,4 prosent av driftsinntektene, noe som er det svakeste resultatet siden 2008. I gjennomsnitt har netto driftsresultat for kommunene inkludert Oslo de siste fem årene ligget på 2,1 prosent og dermed vært høyere enn det anbefalte nivået på 1¾ prosent av driftsinntektene.

Brutto driftsresultat i kommunene avtok fra 2023 til 2024, men nedgangen var mindre enn nedgangen i netto driftsresultatet, se figur 3.2A. En økning i netto finansutgifter bidro også til svakere netto driftsresultat. Det skyldes høyere renteutgifter, mens lavere avdrag og utlån trakk i motsatt retning.

Store forskjeller mellom kommunene

Nivået på netto driftsresultatet varierte betydelige mellom kommunene både i 2023 og i 2024. Det var flere som hadde svake netto driftsresultater i 2024 enn i 2023, se figur 3.2B. Netto driftsresultat var negativt i 58 prosent av kommunene i 2024, mens 30 prosent av kommunene hadde netto driftsresultat høyere enn 1¾ prosent. Tilsvarende tall for 2023 var på henholdsvis 46 og 35 prosent.

Standardavviket kan oppsummere spredningen mellom kommunene. I 2024 var standardavviket for netto driftsresultat 5,1 mot 5,5 året før. Det innebærer en relativt stor spredning i resultatene mellom kommunene, men lavere spredning enn i 2023 til tross for høye utbetalinger fra Havbruksfondet i 2024. Eierinntekter og utbytte ble lavere i 2024 enn i 2023 og bidro til redusert spredning. Spredningen i resultatene har likevel de to siste årene vært klart høyere enn de foregående åtte årene. I 2024 var det Aukra som hadde høyest netto driftsresultat med 29,5 prosent, mens Moskenes hadde lavest med -19,4 prosent. Det gode resultatet til Aukra kommune skyldes i hovedsak store eiendomskatteinntekter.

For enkeltkommuner og fylkeskommuner kan netto driftsresultatet være betydelige påvirket av avsetning av øremerkede tilskudd og andre bundne inntekter på bundne fond, se figur 3.3. Når en sammenlikner resultatene på kommune- og fylkeskommunenivå, bør en derfor være oppmerksom på at resultatene i større eller mindre grad kan være påvirket av at inntektsføring og utgiftsføring av tilskudd og bundne inntekter skjer i ulike år. Vanligvis er spredningen i resultatene for kommunene mindre for netto driftsresultat etter avsetninger til bundne fond. Standardavviket for netto driftsresultat etter netto avsetninger til bundne fond var 4,9 i 2024. Normalt er avvikene mellom de to resultatmålene relativt små for sektoren samlet. I 2024 var netto driftsresultatet -0,6 prosent etter netto avsetninger til bundne fond for kommunene samlet sett. De årene det er store avvik for sektoren samlet sett mellom netto driftsresultat før og etter at det er tatt hensyn til netto avsetningen til bundne fond, skyldes det gjerne øremerkede tilskudd eller store anslagsendringer særlig knyttet til gebyrer som gir avvik i samme retning for mange kommuner.

Figur 3.3 Netto driftsresultat før og etter avsetninger til bundne fond for alle kommuner i 2024. Sortert etter størrelsen på netto driftsresultat. Prosent av driftsinntektene

Kilde: Statistisk sentralbyrå

3.3 Netto driftsresultat i ulike kommunegrupper

Kommunene gruppert etter fylke

I 2024 hadde kommunene i Rogaland og Trøndelag høyest netto driftsresultatet. Netto driftsresultatene for kommunene i Rogaland gikk samlet ned med 2,7 prosentpoeng fra året før, mens netto driftsresultatene i Trøndelag økte med 1,0 prosentpoeng, se tabell 3.1. Utviklingen for Trøndelagskommunene må ses i sammenheng med høy utbetaling fra Havbruksfondet i 2024. Dette er også en viktig forklaring på at netto driftsresultatet samlet sett økte for kommunene i de fire nordligste fylkene. For kommunene i de øvrige fylkene er det samlet sett en nedgang i netto driftsresultatene. Det var likevel kommunene i Troms som hadde lavest netto driftsresultat.

Kommunene i Buskerud hadde størst nedgang i brutto driftsresultatet, men samtidig hadde disse kommunene samlet sett en nedgang i netto finansutgifter. Det må ses i sammenheng med høyere utbytte fra kraftselskap og reduserte avdrag. Økningen i brutto driftsresultat var størst i kommunene i Nordland.

Tabell 3.1 Brutto driftsresultat, netto finansutgifter og netto driftsresultat i prosent av driftsinntekter. Endring fra året før i prosentpoeng. Kommuner gruppert etter fylker

2023

2024

Endring

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

Østfold

5,4

5,5

-0,1

5,7

6,4

-0,8

0,3

0,9

-0,6

Akershus

7,3

5,8

1,5

6,5

6,6

-0,2

-0,9

0,8

-1,7

Oslo

3,7

4,6

-0,8

2,9

3,8

-0,9

-0,8

-0,7

-0,1

Innlandet

5,0

3,4

1,5

4,2

5,1

-0,9

-0,8

1,7

-2,4

Buskerud

4,9

3,7

1,2

3,5

3,5

0,0

-1,5

-0,3

-1,2

Vestfold

5,5

4,5

1,0

5,3

5,2

0,1

-0,2

0,7

-0,9

Telemark

5,5

4,5

1,0

5,3

5,2

0,1

-0,2

0,7

-0,9

Agder

4,9

2,9

2,0

3,0

2,9

0,1

-1,9

0,0

-1,9

Rogaland

5,5

1,8

3,8

4,2

3,2

1,0

-1,3

1,4

-2,7

Vestland

4,3

3,2

1,1

3,0

4,5

-1,5

-1,3

1,3

-2,6

Møre og Romsdal

6,5

6,2

0,3

5,9

7,2

-1,2

-0,6

1,0

-1,5

Trøndelag

5,8

5,7

0,1

7,0

6,0

1,0

1,2

0,3

1,0

Nordland

4,2

6,0

-1,7

6,4

6,7

-0,3

2,2

0,7

1,5

Troms

4,8

6,7

-1,9

6,0

7,5

-1,6

1,2

0,9

0,3

Finnmark

6,5

8,2

-1,8

8,1

9,1

-1,0

1,7

0,9

0,8

Landet

5,2

4,4

0,8

4,7

5,1

-0,4

-0,5

0,7

-1,2

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kommunene gruppert etter folketall

I 2024 hadde kommunene med mellom 3 000 og 5 000 innbyggere samlet det høyest netto driftsresultatet på 2,4 prosent av driftsinntektene, se tabell 3.2. Kommunene med mellom 10 000–20 000 og 20 000–50 000 innbyggere hadde de laveste resultatene. Sett under ett hadde begge disse kommunegruppene netto driftsresultat på -1,1 prosent.

Tabell 3.2 Brutto driftsresultat, netto finansutgifter og netto driftsresultat i prosent av driftsinntekter. Endring fra året før i prosentpoeng. Kommunene gruppert etter folketall per 1.1.2025

Antall innbyggere

2023

2024

Endring

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

< 3 000

6,0

3,8

2,2

6,3

4,6

1,7

0,2

0,8

-0,5

3 – 5 000

8,2

3,8

4,4

6,7

4,2

2,4

-1,5

0,4

-2,0

5 – 10 000

4,9

5,2

-0,3

5,1

5,9

-0,8

0,2

0,7

-0,5

10 – 20 000

5,7

5,4

0,3

5,6

6,6

-1,1

-0,1

1,2

-1,3

20 – 50 000

4,9

4,6

0,3

4,6

5,7

-1,1

-0,3

1,1

-1,4

> 50 000

4,8

4,0

0,8

4,1

4,4

-0,3

-0,8

0,4

-1,2

Landet

5,2

4,4

0,8

4,7

5,1

-0,4

-0,5

0,7

-1,2

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Alle kommunegruppene opplevde en nedgang i netto driftsresultatet. Kommunene med under 3 000 innbygger og mellom 3 000 og 5 000 innbygger hadde en liten økning i brutto driftsresultatet. Resultatene i de minste kommune har i stor grad vært påvirket av endringer i utbetaling fra Havbruksfondet.

Kommunene gruppert etter inntekter korrigert for utgiftsbehov

Kommunene med de høyeste inntektene hadde de beste netto driftsresultatene både i 2023 og i 2024. Det var kommunene med inntekter mellom 100 og 105 prosent av landsgjennomsnittet som hadde det laveste netto driftsresultatet i både 2023 og 2024. Denne gruppen påvirkes av svakt netto driftsresultat i Oslo begge årene. Uten Oslo ville resultatet for denne gruppen vært -0,8 prosent i 2024 og 0,4 prosent i 2023. Gruppert etter inntekt hadde alle kommunegruppene med inntekter under 105 prosent av landsgjennomsnittet nedgang i brutto driftsresultatet fra året før, se tabell 3.3. Nedgangen var størst blant kommunene med inntekter under 95 prosent av landsgjennomsnittet. Alle kommunegruppene hadde økning i netto finansutgifter.

Tabell 3.3 Brutto driftsresultat, netto finansutgifter og netto driftsresultat i prosent av driftsinntekter. Endring fra året før i prosentpoeng. Kommune gruppert etter størrelsen på korrigerte frie inntekter (KFI/U)¹

inntekter

2023

2024

Endring

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

under 95 pst

5,4

4,7

0,7

4,6

5,4

-0,8

-0,8

0,6

-1,4

95–100 pst

4,9

3,9

1,0

4,6

4,9

-0,3

-0,3

1,0

-1,3

100–105 pst

4,1

4,4

-0,2

3,7

4,5

-0,9

-0,5

0,2

-0,6

Over 105 pst

7,0

4,5

2,5

7,0

5,4

1,7

0,0

0,8

-0,8

Landet

5,2

4,4

0,8

4,7

5,1

-0,4

-0,5

0,7

-1,2

1 De korrigerte frie inntektene er. inkludert eiendomsskatt, konsesjonskraftsinntekter, inntekter fra havbruksfondet og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift (KFI/U) og kommunene grupperes etter størrelsen på korrigerte frie inntekter målt som andel av landsgjennomsnittet per innbygger i 2024.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

3.4 Netto driftsresultat for fylkeskommunene

I 2024 hadde fylkeskommunene samlet et netto driftsresultat på 2,8 prosent av driftsinntektene. Også for fylkeskommunene har netto driftsresultatet avtatt klart de siste tre årene. I gjennomsnitt de siste fem årene har driftsresultatet ligget på 5,3 prosent, noe som er høyere enn det nivået utvalget anbefaler at resultatet bør ligge på over tid.

For fylkeskommunene var nedgangen i netto driftsresultatet om lag like stor som nedgangen i brutto driftsresultat, se figur 3.4. Nedgang i netto renteinntekter trakk resultatet ned også for fylkeskommunene, mens mindre netto avdrag og utlån trakk i motsatt retning.

Figur 3.4 Brutto driftsresultat¹, netto renteinntekter, utbytte, finansielle gevinster, netto avdrag og utlån og netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene. Fylkeskommunene

¹ Eksklusiv avskrivninger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Mellom fylkeskommunene er det klart mindre forskjeller i nivåene på henholdsvis netto driftsresultat og netto finansutgifter enn mellom kommunene, se tabell 3.4. På grunn av endringer i fylkeskommunestrukturen er det bare sju fylkeskommuner som har sammenliknbare tall for 2023. Troms fylkeskommune hadde det høyeste netto driftsresultatet i 2024. Det skyldes i stor grad utbetalingene fra Havbruksfondet. I 2024 hadde Telemark fylkeskommune det laveste netto driftsresultatet med et underskudd på over 2 prosent.

Møre og Romsdal og Trøndelag hadde de høyeste netto finansutgiftene, mens Akershus og Østfold hadde høyere finansinntekter enn finansutgifter.

Flere fylkeskommuner satte av midler på bundne fond. For fylkeskommunene utenom Oslo samlet sett var netto driftsresultatet 2,2 prosent etter netto bundne fondsavsetning. Avviket mellom de to resultatmålene var dermed på hele 0,6 prosentpoeng.

Tabell 3.4 Brutto og netto driftsresultat og netto finansutgifter i prosent av driftsinntekter i fylkeskommunene. Endring fra året før i prosentpoeng

Antall innbyggere

2023

2024

Endring

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

Brutto driftsresultat

Netto finansutgifter

Netto driftsresultat

Østfold

4,1

-0,2

4,3

Akershus

2,0

-0,4

2,4

Innlandet

7,2

2,0

4,2

5,5

1,5

4,0

-1,7

-0,5

-1,2

Buskerud

7,3

3,9

3,3

Vestfold

6,3

4,3

2,1

Telemark

2,5

4,9

-2,4

Agder

12,0

5,3

6,7

5,5

3,5

2,0

-6,5

-1,8

-4,7

Rogaland

9,8

4,5

5,3

7,5

4,4

3,1

-2,3

0,0

-2,3

Vestland

11,7

6,6

5,1

8,9

6,3

2,6

-2,7

-0,3

-2,4

Møre og Romsdal

7,7

6,9

0,8

8,9

7,8

1,1

1,2

0,9

0,3

Trøndelag

7,3

6,2

1,1

9,0

6,8

2,1

1,7

0,6

1,1

Nordland

7,7

3,1

4,5

6,9

3,9

3,0

-0,8

0,8

-1,5

Troms

11,7

3,1

8,6

Finnmark

5,4

6,1

-0,6

Landet utenom Oslo

8,2

4,0

4,2

6,9

4,1

2,8

-5,2

-3,7

-1,5

Kilde: Statistisk sentralbyrå

3.5 Korrigert netto driftsresultat

Utvalgets anbefalinger om nivået på netto driftsresultat er basert på et prinsipp om at den kommunale formuen skal opprettholdes over tid. Utvalget beregner derfor et korrigert netto driftsresultat som skal vise i hvilken grad hensynet til kommunal formuesbevaring faktisk er ivaretatt. Dersom korrigert netto driftsresultat er null eller høyere, impliserer det at kommunens formue er uendret eller stiger.

Den kommunale kapitalbeholdningen kan deles inn i realkapital og finanskapital. Driftsinntektene kan anvendes til driftsutgifter, netto renteutgifter og avdrag eller settes av som netto driftsresultat. Netto driftsresultat kan igjen brukes til egenfinansiering av investeringer eller avsettes i fond. Et eventuelt underskudd kan dekkes av fond. For at formuen ikke skal bygges ned, må investeringene i realkapital fratrukket netto gjeldsøkningen være minst like stor som kapitalslitet. Dersom avdragene hadde vært lik kapitalslitet og noen andre forenklende forutsetninger hadde vært oppfylt, ville netto driftsresultat nettopp ha vært uttrykk for økningen i formuen. Avdrag er imidlertid en dårlig indikator for forringelsen av realkapitalen. Når utvalget beregner korrigert netto driftsresultat, erstattes derfor avdragsbetalinger med beregnet kapitalslit. I tillegg legges det til en beregnet inflasjonsgevinst knyttet til gjelden, ettersom det er realverdien av formuen en er opptatt av. Til slutt legges inntekter fra bompenger og refundert investeringsmoms til. Det er inntekter som ikke er med i driftsinntektene og dermed ikke er inkludert i det ordinære netto driftsresultatet, men disse inntektene kan brukes til å finansiere investeringer.

Utvalgets anbefalinger av hva netto driftsresultat bør ligge på i gjennomsnitt over tid, er basert på forskjellene mellom ordinært netto driftsresultat og korrigert netto driftsresultat i perioden 2004 til 2013.

Boks 3.1 Beregningen av korrigert netto driftsresultat

Beregningen av korrigert netto driftsresultat tar utgangspunkt i ordinært netto driftsresultat.

I første trinn i korrigeringen legges netto avdrag til, mens beregnet kapitalslit trekkes fra.

I neste trinn legges inflasjonsgevinsten av netto gjeld til. For fylkeskommunenes legges deretter inntekter fra bompenger (som ellers er ført i investeringsregnskapet) til. Bompengene reduserer fylkeskommunenes behov for å bruke driftsinntekter til investeringer.

Til slutt legges kompensasjon for merverdiavgift som også er ført i investeringsregnskapet til. Mva-kompensasjonen reduserer også behovet for å bruke driftsinntekter til investeringer.

Tall for kapitalslit er hentet fra nasjonalregnskapet. Fordelingen av kapitalslit mellom fylkeskommuner og kommuner (inkl. Oslo) er basert på fordelingen av avskrivninger i KOSTRA, der det gjøres en beregningsmessig korreksjon for at fylkeskommunene fikk overført en stor andel av riksveiene i 2010 som ikke fanges opp av avskrivningene i KOSTRA. Data for netto gjeld hentes fra kredittmarkedsstatistikken, mens deflatoren for kommunal økonomi er brukt i beregningen av inflasjonsgevinst. Tallet for netto gjeld er uten pensjonsreserver, se tabell 2.1.

Tabell 3.5 Beregning av korrigert netto driftsresultat for kommunesektoren. Prosent av driftsinntekter¹

2020

2021

2022

2023

2024

Gj.sn. 2020–2024

Netto driftsresultat

3,1

4,7

3,5

1,3

0,1

2,6

+

Netto avdrag

3,8

4,0

4,0

4,2

4,0

4,0

=

Netto driftsresultat eksklusive avdrag

6,9

8,7

7,5

5,5

4,1

6,5

-

Kapitalslit

9,5

9,4

9,8

9,9

9,8

9,7

+

Inflasjonsgevinst

0,4

1,7

2,3

1,6

2,2

1,6

Bompenger

0,6

0,5

0,6

0,6

0,6

0,6

+

Mva-kompensasjon investeringer

2,0

1,9

1,8

1,8

1,8

1,9

=

Korrigert netto driftsresultat

0,4

3,4

2,4

-0,4

-1,2

0,9

Avvik mellom netto og korrigert netto driftsresultat²

2,7

1,3

1,1

1,7

1,2

1,6

¹ Eventuelle avvik i regnestykkene basert på prosentandeler skyldes avrunding.

² Avvik i prosentpoeng.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Nedbygging av formuen i kommunesektoren de to siste årene, men sett over flere år har formuen økt

Et positivt korrigert netto driftsresultat indikerer at formuen bygges opp. I 2024 hadde kommunesektoren samlet et negativt korrigert netto driftsresultat på 1,2 prosent av inntektene. Også i 2023 var det korrigerte netto driftsresultatet negativt. Fra 2023 til 2024 avtok det korrigert netto driftsresultat mindre enn det ordinære netto driftsresultatet. Det var høyere inflasjonseffekt på sektorens netto gjeld som bidro til forskjellen. I gjennomsnitt de siste fem årene har korrigert netto driftsresultat for kommunesektoren ligget på 0,9 prosent. Formuen i kommunesektoren er altså samlet bygget opp gjennom de fem siste årene. Resultatet var høyest i 2021 og lavest i 2024, se figur 3.5A og tabell 3.5. Det vises til vedlegg 15 for mer detaljerte tall.

I 2024 var forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat 1,2 prosentpoeng. Det var mindre enn i 2023. Forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultatet viser hva ordinært netto driftsresultat må ligge på for at korrigert netto driftsresultat skal være lik null, og det er dette som er utgangspunktet for utvalgets anbefaling om størrelsen på netto driftsresultatet. De siste fem årene har forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat vært 1,6 prosentpoeng i gjennomsnitt. Forskjellen var størst i 2020. Utvalgets anbefaling om at ordinært driftsresultat i sektoren samlet burde ligge på 2 prosent av driftsinntektene for at verdien av formuen skal bevares i sektoren, er dermed noe høyere enn beregningene for de siste fem årene tilsier. De fire siste årene har særlig inflasjonsgevinsten fra redusert realverdi av gjeld økt betydelig, noe som må ses i lys av en generell høy prisvekst.

Figur 3.5 Ordinært og korrigert netto driftsresultat i prosent av driftsinntekt

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Kommunene inkludert Oslo

I 2024 hadde kommunene inkludert Oslo et negativt korrigert netto driftsresultat på 1,5 prosent. Dette var en nedgang fra året før. Nedgangen i korrigert netto driftsresultat fra 2023 til 2024 skyldtes først og fremst svakere netto driftsresultat, mens høyere inflasjonsgevinst på gjeld trakk i motsatt retning. De siste fem årene har korrigert netto driftsresultat for kommunene inkludert Oslo i gjennomsnitt vært positiv og dermed er formuen bygget opp.

Inntektene fra bompenger kommer til fratrekk i fylkeskommunenes behov for å spare til investeringer. Det er vanskelig å finne gode tall for Oslos andel av bompengene, blant annet fordi bompengene i Osloregionen i mindre grad går til Oslo kommune, og i større grad til de fylkeskommunale kollektivselskapene. Forsøk på å skille ut Oslos andel tyder imidlertid på at beløpene er i en slik størrelsesorden at det har lite å si for resultatene for kommunene samlet.

I 2024 var forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat 1,1 prosentpoeng i kommunene inkludert Oslo. De siste fem årene har forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat vært på 1,5 prosentpoeng i gjennomsnitt. Det er dermed noe lavere enn utvalgets anbefaling om et overskudd på netto driftsresultat i kommunene over tid på 1 ¾ prosent av driftsinntektene. Dette kan i stor grad forklares av ekstraordinær høy inflasjonsgevinst.

Fylkeskommunene

I 2024 hadde fylkeskommunene et korrigert netto driftsresultat på 0,6 prosent av inntektene. Det er en klar nedgang fra året før. Nedgangen i korrigert netto driftsresultat var mindre enn nedgangen i netto driftsresultat. Høyere inflasjonsgevinst på gjelden bidro til å dempe nedgangen i korrigert netto driftsresultat. Også fylkeskommunene har i de siste fem årene hatt et positivt korrigert netto driftsresultat, og dermed bygget opp formuen, se figur 3.5C. Det vises også til vedlegg 15 for mer detaljerte tall.

I 2024 var forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat i fylkeskommunene på 2,2 prosentpoeng. De siste fem årene har forskjellen mellom ordinært og korrigert netto driftsresultat ligget på 2,5 prosentpoeng i gjennomsnitt. Dette er klart lavere enn utvalgets anbefaling om et overskudd på netto driftsresultat i fylkeskommunene på 4 prosent av driftsinntektene.

Vanligvis føres investeringsinntekter direkte i investeringsregnskapet, og disse inntektene vil ikke påvirke netto driftsresultatet. De siste ti årene har imidlertid fylkeskommunene fått økte midler til særskilte fordelinger over rammetilskuddet til opprusting og fornying av fylkesveier, tunneloppgradering og skredsikring. Disse midlene kan brukes både til drift og til investeringer. I gjennomsnitt for fylkeskommunene utgjør disse inntektene om lag 3 prosent av driftsinntektene. Dersom driftsinntekter brukes til investeringer, vil driftsresultatet isolert sett trekkes opp siden inntektene føres i driftsregnskapet og utgiftene i investeringsregnskapet. Økte investeringer vil med et etterslep trekke opp kapitalslitet og dermed øke differansen mellom netto driftsresultat og korrigert netto driftsresultat. Økt merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer vil på den andre siden bidra til å redusere avviket.

Byvekstavtalene er tidsavgrensede avtaler mellom staten og regionene der målet er nullvekst i persontransport med bil og god framkommelighet for alle trafikantgrupper. En relativt stor del av finanseringen i disse tidsavgrensede avtalene er bompenger. Gjennom bymiljøpakker bruker fylkeskommunene dermed bompenger til å finansiere investeringer utover det som det er grunnlag til i rammefinansieringen. Dette øker realformuen og behovet for fremtidige reinvesteringer. Når byvekstavtalene og bompengefinansieringen avsluttes, må kapitalslitet finansieres gjennom de ordinære rammene.

Analysene av korrigert netto driftsresultat viser at fylkeskommunene over tid har hatt tilstrekkelige netto driftsresultat til å bygge opp formuen og foreta investeringer. Samtidig viser analyser fra Statens vegvesen at det er betydelige vedlikeholdsetterslep på fylkesveiene.

3.6 Disposisjonsfond

Netto driftsresultat kan brukes til egenfinansiering av investeringer eller avsettes i fond. Flere år med merskattevekst mot slutten av året bidro til gode driftsresultat, og til at mange kommuner og fylkeskommuner har styrket disposisjonsfondene. Fri egenkapital i drift for den enkelte kommune og fylkeskommune er disposisjonsfond fratrukket regnskapsmessig merforbruk. Disposisjonsfondene kan benyttes til å dekke opp for negative utslag i økonomien slik som uforutsett økning i rentenivået eller skattesvikt. Det kan også brukes til å spare egenkapital til investeringer. De to siste årene har det i tråd med lavere netto driftsresultater, vært en nedgang i denne bufferkapitalen for kommunesektoren som helhet. Disposisjonsfond fratrukket akkumulert merforbruk for sektoren utgjorde 84 mrd. kroner ved utgangen av 2024. Det tilsvarer 11,3 prosent av sektorens driftsinntekter. Det er 3,1 prosentpoeng høyere enn i 2015, se figur 3.6. Disposisjonsfondene er relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene.

Figur 3.6 Disposisjonsfond fratrukket akkumulert merforbruk i prosent av driftsinntektene

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Størrelsen på disposisjonsfondene varierer betydelig mellom kommuner og i noen grad også mellom fylkeskommuner. Hvis verdien er negativ, innebærer det at kommunen har et akkumulert merforbruk som ikke kan dekkes ved hjelp av tilgjengelige disposisjonsfond. Hvis dette merforbruket er større enn 3 prosent, eller ikke dekkes inn i løpet av to år etter at det oppsto, tilsier det normalt sett at kommunen har blitt eller vil bli meldt inn i ROBEK.

I 2024 hadde 100 kommuner (28 prosent) akkumulert merforbruk eller disposisjonsfond som var under 5 prosent av driftsinntektene, mens 61 prosent av kommunene hadde disposisjonsfond på over 8 prosent av driftsinntektene. Spredningen er stor, og i 2024 var ytterpunktene et akkumulert merforbruk i Moskenes kommune på -95,6 prosent av driftsinntektene og et disposisjonsfond på 178,5 prosent i Aukra kommune.

Disposisjonsfond fordelt etter fylker

Kommunene i Troms og i Finnmark hadde de laveste disposisjonsfondene, mens kommunene i Akershus og Rogaland hadde de største, se figur 3.7A. Samlet sett gikk disposisjonsfondene ned i kommunene i alle fylker fra 2023 til 2024. Nedgangen var størst i Oslo og i kommunene i Vestland og Finnmark.

Figur 3.7 Disposisjonsfond fratrukket akkumulert merforbruk. I prosent av driftsinntekter. Kommuner gruppert etter fylker og fylkeskommunene

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Disposisjonsfond i fylkeskommunene

De fleste fylkeskommunene hadde solid bufferkapital ved utgangen av 2024, se figur 3.7B. Ingen fylkeskommuner hadde akkumulert merforbruk. Disposisjonsfondene er relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene. Det kan ha sammenheng med at investeringer utgjør en større del av aktiviteten i fylkeskommunene enn i kommunen. Disposisjonsfondene var lavest i Møre og Romsdal og i Vestland og høyest i Vestfold.

3.7 Nærmere om variasjoner i driftsresultat og disposisjonsfond

Gjennomgangen i dette kapittelet viser at det er store forskjeller mellom kommuner i både størrelsen på netto driftsresultat og på disposisjonsfond/akkumulert merforbruk. Det er de minste kommunene som i gjennomsnitt både hadde høyest netto driftsresultat og høyest disposisjonsfond i 2024, se figur 3.8A1. Innenfor denne gruppa var det også størst spredning både i resultat og disposisjonsfond. Lavest resultat og disposisjonsfond hadde kommunene med mellom 5 000 og 10 000 innbyggere.

Figur 3.8 Netto driftsresultat og disposisjonsfond i 2024. Kommunene gruppert etter innbyggertall (A) og korrigerte frie inntekter (B), deretter sortert etter nivå på henholdsvis netto driftsresultat og disposisjonsfond

¹ Veide gruppesnitt vist med mørkeblå linje. Resultater og fondsverdier over henholdsvis 25 og 50 prosent og under -10 prosent vises ikke i figuren.

2 De korrigerte frie inntektene er. inkludert eiendomsskatt, konsesjonskraftsinntekter, inntekter fra Havbruksfondet og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift (KFI/U) og kommunene grupperes etter størrelsen på korrigerte frie inntekter målt som andel av landsgjennomsnittet per innbygger i 2024.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Fordelt etter korrigerte frie inntekter er det kommunene med de høyeste inntektene som både hadde de beste resultatene og de høyeste disposisjonsfondene i 2024. Denne gruppen hadde likevel den største spredningen i både resultatene og fond. Det er kommunene med inntekter under 95 prosent av landsgjennomsnittet som i gjennomsnitt hadde lavest netto driftsresultat, mens kommuner med inntekter mellom 100 og 105 prosent av landsgjennomsnittet hadde de laveste disposisjonsfondene.

Kommuner med lite eller ingen disposisjonsfond er særlig utsatt ved uforutsette økninger i utgiftene eller reduserte inntekter. Disposisjonsfond bygges opp gjennom overskudd i driften og tæres på dersom kommunen har negative resultater. En kommune kan derfor en periode ha negative resultater dersom de har tilstrekkelig frie tilgjengelige midler.

Figur 3.9 Netto driftsresultat og disposisjonsfond¹ i 2024. I prosent av brutto driftsinntekter. Kommunene i aktuell inntektsgruppe² er markert med farget observasjon

¹ Disposisjonsfond fratrukket regnskapsmessig merforbruk.

2 Kommunene er inndelt i grupper etter nivå på korrigerte frie inntekter. De korrigerte frie inntektene er inkludert eiendomsskatt, konsesjonskraftsinntekter, inntekter fra havbruksfondet og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift (KFI/U) og kommunene grupperes etter størrelsen på korrigerte frie inntekter målt som andel av landsgjennomsnittet per innbygger i 2024.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det var en tendens til at kommunene med lave netto driftsresultater også hadde lavere disposisjonsfond i 2024, se figur 3.9. Blant kommunene med lave korrigerte frie inntekter var det relativt mange kommuner med negative resultater, men de aller fleste hadde disposisjonsfond å trekke på. Blant kommunene med korrigerte frie inntekter over 125 prosent av landsgjennomsnittet finner vi kommunene som hadde de høyeste fondene og de høyeste resultatene, men også blant disse kommunene var det stor spredning, og enkelte kommuner hadde negative resultater og lave disposisjonsfond eller akkumulert merforbruk. Samlet sett var det 38 kommuner som i 2024 hadde et akkumulert merforbruk.

4 Investeringer og gjeld

Gjeldsutviklingen i kommunesektoren vil være tett knyttet til investeringsnivåene ettersom fylkeskommunenes adgang til å ta opp lån er begrenset til investeringer i bygg og anlegg og til videre utlån. Kapittelet beskriver utviklingen i investeringene og den langsiktige gjelden, de ulike kredittkildene og hvordan gjelden påvirker kommuneøkonomien.

4.1 Investeringer

Investeringene i kommunesektoren økte med 4,5 prosent fra 2023 til 2024 og tilsvarte da 14 prosent av sektorens samlede inntekter. Både målt i faste priser og som andel av inntekt var investeringene fortsatt lavere enn den historiske toppen i 2019, jf. figur 4.1A.

Figur 4.1 Investeringer i kommunene og fylkeskommunene

¹ I regnskapsstatistikken i KOSTRA lar det seg ikke gjøre å skille omsorgsboliger fra øvrige kommunalt disponerte boliger. I figuren er kommunalt disponerte boliger lagt inn i gruppen for helse og omsorg.

² Tallene er hentet fra KOSTRA, men i prisjusteringen er det brukt samme deflator som i nasjonalregnskapet (samme som i figur A) for å prisjustere 2014 til 2024.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (Nasjonalregnskapet og KOSTRA)

Figur 4.1B viser hvor mye sektoren investerte innen de ulike tjenesteområdene i 2024, sammenliknet med ti år tidligere. Nærmere halvparten av investeringene i 2024 var innen de tekniske tjenestene (samferdsel og vann, avløp og renovasjon), og det var også innenfor disse tjenestene realveksten fra 2014 til 2024 var sterkest. Innenfor videregående opplæring var det en realnedgang i investeringene fra 2014 til 2024.

4.2 Gjeld

Gjelden fortsetter å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

Kommunenes og fylkeskommunenes adgang til å ta opp lån er begrenset til investeringer i bygg og anlegg («varige driftsmidler») og til videre utlån. Utviklingen i langsiktig gjeld vil derfor være direkte knyttet til kommunenes og fylkeskommunenes investeringsnivå, graden av egenkapital, samt hvor raskt gjelden nedbetales.

Utviklingen i kommunesektorens gjeld kan belyses ved ulike indikatorer. Figur 4.2A viser utviklingen siden 2014 for de ulike gjeldsindikatorene, målt som andel av inntekt. Alle indikatorene, med unntak av indikatoren for nettogjeld som også inkluderer arbeidsgivers reserver, viser økt gjeldsgrad siden 2014. De ulike indikatorene er forklart nærmere i boks 4.1.

Kommuneforvaltningens brutto langsiktige gjeld, målt ved kredittindikatoren K2, økte fra 403 mrd. kroner i 2014 til 761 mrd. kroner i 2024, jf. figur 4.2B. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 6,6 prosent. Den årlige veksten har i perioden variert mellom 5,3 og 7,9 prosent, og gjennom 2024 vokste gjelden med 7,3 prosent. I starten av perioden vokste gjelden klart raskere enn inntektene, og gjeldsgraden har dermed økt over tid, men siden 2020 har det vært større samsvar mellom inntektene og brutto langsiktig gjeld. Netto renteeksponert gjeld har imidlertid fortsatt å øke mer enn inntektene, og gjeldsgraden for dette gjeldsbegrepet økte med 3 prosentpoeng fra 2023 til 2024. Hittil i 2025 har gjelden målt ved K2 vokst mer enn i tilsvarende periode i fjor.

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Banker og kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, stod bak om lag halvparten av utlånene til kommunal sektor. Nærmere 30 prosent hadde blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet, mens det resterende hovedsakelig var lån fra Husbanken og livforsikringsselskaper.[6]

Kommunesektorens langsiktige gjeld, slik den framgår av kommunenes og fylkeskommunenes balanseregnskaper, utgjorde 807 mrd. kroner ved utgangen av 2024. Da er også langsiktige leieavtaler og samtlige kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper, uavhengig av type virksomhet, inkludert. I alt 97 mrd. kroner av gjelden er tatt opp av foretak og interkommunale selskaper. I realiteten belaster ikke all gjeld kommunebudsjettene. I figur 4.2C er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld splittet opp for å illustrere sammenhengen og størrelsesforholdene mellom de ulike gjeldsbegrepene, og for å illustrere hvordan en renteendring vil kunne slå inn på inntektene og utgiftene.

Figur 4.2 Langsiktig gjeld i kommunene og fylkeskommunene

¹ F.o.m. januar 2018 skiller ikke statistikken mellom henholdsvis sertifikatgjeld og obligasjonsgjeld.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Deler av gjelden videreformidles til privatpersoner og selskaper, og noe består av lån som kommunene og fylkeskommunene har er tatt opp, men ennå ikke disponert. Her ligger blant annet stårtlånene, som ved utgangen av 2024 utgjorde 116 mrd. kroner.[7] Videre er noe av gjelden knyttet til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, hvor kommunene etter selvkostprinsippet kan få, og i hovedsak får, dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne. I tillegg faller noe av gjelden innenfor rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak, hvor staten dekker deler av renteutgiftene. For sykehjem og omsorgsboliger innebærer ordningen at staten dekker både renter og avdrag knyttet til prosjekter som fikk oppstartstilskudd under handlingsplan for eldreomsorgen i årene 1998–2003 og under opptrappingsplanen for psykisk helse i årene 1999–2004.

Dersom det ses bort fra disse komponentene, kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv, det vil si den renteeksponerte gjelden, var rundt 472 mrd. kroner. Det tilsvarer godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld.

Kommunesektoren har renteinntekter fra formuesplasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet). Ved renteendringer vil inntektene fra disse endres og delvis motsvare effekten som en renteendring har på renteutgiftene.

Dersom en trekker ut disse fordringene, kan kommunesektorens netto renteeksponering ved utgangen av 2024 anslås til om lag 367 mrd. kroner, tilsvarende 49 prosent av driftsinntektene. Det innebærer at 1 prosentpoeng endret rente isolert sett vil bety om lag 3,7 mrd. kroner for kommuneøkonomien, eller om lag 0,5 prosent av driftsinntektene.

Beregningene er kun en indikasjon på hvordan renten påvirker kommunesektoren. Anslaget på hvordan en renteendring slår ut, tar ikke hensyn til at for eksempel effekten på enkelte fordringer som følger renten, slik som rentekompensasjon og gebyrer innen vann, avløp og renovasjon, kan slå inn med en viss forsinkelse, eller at kommunene og fylkeskommunene vil ha bundet renten på deler av gjelden. Av gjelden som kommunene og fylkeskommunene hadde til banker og kredittforetak ved utgangen av 2024, var 62 prosent av lånene tatt opp med flytende rente, 8 prosent hadde bindingstid på 3–12 måneder, mens 30 prosent hadde en bindingstid på mer enn ett år.[8] I tillegg hadde sektoren også ha en fastrente på deler av sine utestående obligasjonslån på i alt 193 mrd. kroner. I perioder hvor en rentenedgang kommer i etterkant av en periode med brå renteoppgang og skift i renteforventningene, slik som i 2025, vil renteutgiftene kunne øke som følge av at nye fastrenteavtaler som inngås, jevnt over være høyere enn nivået på fastrentelånene som forfaller.

Rentenivået er nærmere beskrevet i tilknytning til figur 4.4A, og kommunenes og fylkeskommunenes netto renteutgifter i tilknytning til figur 3.1, 3.2 og 3.4 i kapittel 3.

Kommunesektoren har betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2024 utgjorde pensjonsmidlene 728 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, men over tid vil en høyere rente trolig føre til lavere pensjonspremier og pensjonskostnader, og vice versa. Dette er samtidig forhold som tas med i vurderingsgrunnlaget når inntektsrammene for sektoren fastsettes, fra og med 2026-budsjettet er pensjonskostnadene inkludert i den kommunale deflatoren, slik at sektoren automatisk blir kompensert for anslått vekst i pensjonskostnadene. Pensjon er nærmere omtalt i kapittel 6.

Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

Figur 4.3A viser hver enkelt kommunes netto renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er sortert stigende etter innbyggertall. Gruppen av de minste kommunene hadde lavest renteeksponering, men spredningen er også den største i denne gruppen. Den høyeste renteeksponeringen, med vel 62 prosent av driftsinntektene, er i kommunegruppen med mellom 10 000 og 20 000 innbyggere. Figuren viser at spredningen i gjeldsgrad gjennomgående er mindre jo større kommunene er, men også blant de aller største kommunene var det store forskjeller i gjeldsgraden.

Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, men også blant fylkeskommunene var det store variasjoner på den netto renteeksponerte gjelden, jf. figur 4.3B.

Figur 4.3 Netto renteeksponert gjeld i 2024 i enkeltkommuner og -fylkeskommuner i prosent av brutto driftsinntekter. Kommunene gruppert etter innbyggertall, deretter sortert stigende etter nivå

¹ Uveide gruppesnitt vist med de horisontale linjene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 4.4 Renter og avdrag i kommunene og fylkeskommunene

¹ Minimumsavdrag er gitt ved formelen minimumsavdrag = avskrivninger * (langsiktig gjeld eks. pensjonsforpliktelser – utlån)/bokført verdi avskrivbare anleggsmidler. I figuren er minimumsavdragene anslått ved å bruke regnskapstall fra balanseregnskapet og økonomisk oversikt drift for avskrivninger, langsiktig gjeld eks. pensjonsforpliktelser, utlån og bokført verdi varige driftsmidler. I de varige driftsmidlene vil også tomter, som ikke avskrives, ligge inne. Det tilsier at de faktiske minimumsavdragene er litt høyere enn de anslåtte, og det reelle avviket tilsvarende mindre enn det som figuren viser. I tillegg oppgir figuren tall på konsernnivå, mens kravene gjelder per regnskapsenhet. Tallene er vist f.o.m. 2020 som følge av reglene om minimumsavdrag ble endret med ny kommunelov, som trådte i kraft det året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og distriktsdepartementet

Rentenivået økte mye fra 2021 til 2023, men korte renter har gått litt ned i 2025

Gjennomsnittlige utlånsrente fra banker og kredittforetak til kommunesektoren økte med over 3 prosentpoeng fra 2021 til 2023, og lå siden og ut første halvår 2025 på rundt 4,5 prosent, før den gikk svakt ned i 3. kvartal 2025, jf. figur 4.4A.

Utlånsrentene i figur 4.4A omfatter kun utlån fra banker, kredittforetak, statlige låneinstitutter og finansieringsselskaper.[9] Obligasjons- og sertifikatlån og rentebytteavtaler o.l. inngår ikke.

Obligasjons- og sertifikatlån vil normalt ha kortere løpetid enn lån fra andre kredittkilder. Renten er vanligvis lavere på kortsiktig finansiering, men kort løpetid gjør kommunene sårbare for endringer i rente og tilgang på nye lån i kapitalmarkedet ved forfall. Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Avdragstiden og andelen som finansieres ved lån, er relativt stabil over tid

Andelen av investeringene som lånefinansieres, lå lenge på rundt 60 prosent, jf. figur 4.4B, men har økt noe de siste fire årene, og var i 2024 på 81 prosent. Andelen har vært lavere for fylkeskommunene enn for kommunene etter at ansvaret for store deler av riksvegnettet ble overført fra staten i 2010. Kompensasjonen for både drift og investeringer knyttet til de nye oppgavene ble gitt i form av økte rammetilskudd, og en større del av investeringene ble derfor finansiert av fylkeskommunenes egne driftsinntekter.

Gjennomsnittlig avdragstid har ligget relativt stabilt på mellom 25 og 30 år over mange år, jf. figur 4.4C, som er avledet fra regnskapstall for langsiktig gjeld og netto avdragsutgifter. Kommuneloven setter en nedre grense for størrelsen på de årlige avdragene, basert på den gjennomsnittlige levetiden for anleggsmidlene, altså byggene, anleggene, kjøretøy, maskiner, IKT-utstyr o.l. De nyeste investeringene vil normalt ha lengst gjenværende levetid. Når investeringsnivået er høyt, vil de nyeste investeringene relativt sett utgjøre en større andel av anleggsmidlene, slik at den gjennomsnittlige levetiden for anleggsmidlene øker. I en situasjon der investeringene øker over tid, vil en naturlig konsekvens kunne være at avdragstiden blir lengre. Til tross for at investeringsnivået har økt i perioden, har likevel avdragstiden gått noe ned de siste årene, både for kommunene og fylkeskommunene. Gjeldsveksten ser altså ut til å skyldes at investeringsvolumet som sådan har økt, og kan i liten grad forklares med at avdragene skyves ut i tid (over tid har avdragstiden har tvert imot gått litt ned).

Fra og med 2026 forlenges maksimal avskrivningstid i budsjett- og regnskapsforskriften for kommuner og fylkeskommuner mv. for enkelte bygg og anlegg. Dette gjelder for eksisterende og nye anlegg innen vann, avløp og renovasjon (ledningsnett, renseanlegg, pumpestasjoner osv.) og for nye skoler, barnehager, idrettsanlegg, bofellesskap og boliger. Det vil redusere minimumsavdragene.

En kortere avdragstid illustreres også gjennom at de årlige avdragene som kommunene og fylkeskommunene har betalt, har oversteget kravet til hva avdragene i minimum må utgjøre, jf. figur 4.4D.

Boks 4.1 Gjeldsindikatorer for kommunesektoren

K2

K2 er et mål for hvor stor innenlandsk bruttogjeld kommuneforvaltningen har, og er den indikatoren som best gir uttrykk for utviklingen i den samlede gjelden over en lengre periode. Statistikken er avledet fra regnskapsopplysninger fra banker, finansieringsforetak, forsikringsselskaper og pensjonskasser, i tillegg til at Statistisk sentralbyrå henter inn opplysninger fra Verdipapirsentralen (VPS), Statens Pensjonskasse (SPK) og Eksportkreditt Norge AS. All gjeld i K2 er rentebærende.

K2 oppgis for kommuneforvaltningen samlet. Kommuneforvaltningen omfatter kommuner og fylkeskommuner samt kommunal virksomhet som ikke er næringsrettet og som er underlagt kommuner eller fylkeskommuner. Kommunale og fylkeskommunale foretak (KF og FKF) og interkommunale selskaper (IKS) som driver næringsvirksomhet inngår ikke i tallene. Det gjør heller ikke gjeld kommunesektoren garanterer for eller gjeld i kommunale aksjeselskaper o.l.

Netto gjeld (med og uten arbeidsgivers reserver)

Tall for netto gjeld omfatter brutto gjeld (både kortsiktig og langsiktig) fratrukket finansielle fordringer (bankinnskudd, aksjer og andeler mv.). Nettogjeld oppgis for kommuneforvaltningen samlet, jf. omtalen av K2 ovenfor.

Nettogjeld er hentet fra finansielle sektorregnskaper. Statistikken bygger på basisstatistikker i SSB og statistikk for verdipapirer registrert i VPS. Disse registrene inneholder fordeling av fordringer og gjeld etter konto eller finansobjekt og med en viss inndeling etter debitor-/kreditorsektor. Viktige kilder er balanseregnskapene for kommuner og fylkeskommuner.

Deler av sektorens plasseringer i pensjonsmidler er tatt inn som fordringer i sektoren under betegnelsen «arbeidsgivers reserver». Arbeidsgivers reserver er satt sammen av tilleggsreservene, premiefond og kursreguleringsfondet. I begrepet nettogjeld inngår også disse reservene i kommuneforvaltningens fordringer. I begrepet netto gjeld uten arbeidsgivers reserver er de ikke trukket fra.

Langsiktig gjeld

Langsiktig gjeld er hentet fra kommunenes og fylkeskommunenes innrapporterte balanseregnskap i KOSTRA. Tallene omfatter også kommunale og fylkeskommunale foretak (KF og FKF) og interkommunale selskaper (IKS).

Forskjellen mellom konserntall i KOSTRA for langsiktig gjeld og K2-/nettogjeld-statistikken vil, i tillegg til at de rapporteres inn fra ulike aktører, være at førstnevnte inkluderer samtlige kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper, uavhengig av type virksomhet, mens sistnevnte kun tar med disse virksomhetene dersom de ikke driver næringsvirksomhet. Langsiktige leieavtaler (finansiell leasing) vil i tillegg ligge inne som langsiktig gjeld i kommunenes balanseregnskaper.

Netto lånegjeld

Netto lånegjeld tar utgangspunkt i langsiktig gjeld, men trekker i tillegg fra låneopptak som (i påvente av framdriften på investeringsprosjektet e.l.) står ubrukt på konto, samt konsernets utlån til andre (f.eks. formidlingslån som startlån i Husbanken eller ansvarlige lån til selskaper).

Renteeksponert gjeld

Renteeksponert gjeld tar utgangspunkt i netto lånegjeld, men korrigerer i tillegg for enkelte rentebærende aktivaposter. Korrigeringene omfatter rentekompensasjonsordninger (statistikk som Husbanken og Samferdselsdepartementet rapporterer til SSB), selvkosttjenester (fra selvkostregnskapene på VAR-området, som kommunene rapporterer inn i KOSTRA). Indikatoren illustrerer den delen av kommunesektorens langsiktige gjeld der kommunesektoren må finansiere renter og avdrag med de frie inntektene.

Netto renteeksponert gjeld

Netto renteeksponert gjeld tar utgangspunkt i renteeksponert gjeld, men korrigerer i tillegg for rentebærende fordringer (bankinnskudd, sertifikater og obligasjoner). Indikatoren illustrerer omfanget av kommunenes netto forpliktelser/netto fordringer som vil bli påvirket av en renteendring.

Selv om indikatoren for netto renteeksponering gir en indikasjon på hvordan en renteendring vil slå ut på kommunens eller fylkeskommunens økonomi, vil det være noen momenter som gjør at variablene må tolkes med en viss varsomhet, og i større grad når den brukes for enkeltkommuner enn på sektornivå. I tillegg til rentebindinger på deler av gjelden, vil også andre forhold gjøre at det ikke nødvendigvis er fullt samsvar mellom hvordan renten påvirker inntekts- og utgiftssiden. Noen eksempler på dette kan være at det kan ta tid før tilskudd og betalingssatser blir justert i samsvar med endringer i rentenivået. Ulike poster kan knytte seg opp til ulike referanserenter for de ulike gebyrene og tilskuddene, som ikke vil være lik kommunens faktiske lånerente. Det kan være ulike rentebetingelser og ulik bruk av fast og flytende rente mellom kommunenes innlån og utlån, slik som på startlån fra Husbanken og forskutteringer. For kommuner som har skilt ut vann, avløp og renovasjon i aksjeselskap vil ikke gjelden inngå i konserntallene for langsiktig gjeld, men likevel bli trukket fra i renteeksponerte gjelden, og for disse kommunene vil variablene undervurdere kommunens netto renteeksponering. Samtidig kan forhold som indikatoren ikke fanger opp være relevante for den enkelte kommune, for eksempel hvis renteutgiftene til utleieboliger som kommunen har lånefinansiert, dekkes gjennom husleien.

5 Likviditet

Kommunene og fylkeskommunene skal forvalte sine midler og gjeld slik at betalingsforpliktelsene kan innfris til forfall. Likviditeten vil være tett knyttet til størrelsen på disposisjonsfondene og de øvrige fondene som inngår i kommunenes og fylkeskommunenes egenkapital. Disse størrelsene og utviklingen i dem vil likevel avvike fra hverandre, i første rekke som følge av at pensjonskostnadene som føres i regnskapet avviker fra pensjonspremiene som betales inn i pensjonsordningene. Dette avviket har økt over tid og bidrar til svakere likviditet. Dette kapittelet beskriver likviditetsutviklingen i sektoren og i kommunene og fylkeskommunene. Pensjon er nærmere omtalt i kapittel 6.

5.1 Likviditet

Kommuner og fylkeskommuners likviditet gjenspeiler evnen de har til å betale løpende utgifter. Kommunene og fylkeskommunene må styre likviditeten sin slik at de kan innfri sine betalingsforpliktelser ved forfall. Om de ikke har tilgjengelige likvider, kan de benytte seg av likviditetslån eller trekkrettigheter for å kunne betale til forfall.

Kommuner og fylkeskommuner kan etter kommuneloven ikke gå konkurs. Ved å ha høy kredittverdighet vil de lettere ha tilgang til likviditetslån, sammenlignet med for eksempel mange private bedrifter. Likviditet i kommunene og fylkeskommunene handler derfor om dyrere finansiering og høyere renteutgifter, og ikke om fortsatt drift og konkurs, slik det vil kunne være for en privat aktør.[10]

Likviditeten er nært knyttet til størrelsen på omløpsmidlene og den kortsiktige gjelden. Omløpsmidlene er alle eiendeler som kan forventes å bli omgjort til penger innen ett år, som kontanter og fordringer på staten knyttet til refusjonsbaserte tilskudd som toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, og tilsvarende er kortsiktig gjeld alle gjeldsforpliktelser som forfaller til betaling innen ett år, som leverandørgjeld, feriepenger og kortsiktige lån.

I balanseregnskapet til kommunene og fylkeskommunene vil det under kortsiktig gjeld og kortsiktig fordring også stå oppført premieavvik. Høyere pensjonspremier enn pensjonskostnad over flere år har resultert i en betydelig økning i det akkumulert premieavviket i kommunenes balanseregnskaper. Premieavviket kan ikke gjøres om til inn- eller utbetalinger og gjenspeiler ikke likviditeten. Premieavvik er derfor holdt utenom i de ulike likviditetsindikatorene i dette kapittelet, slik at indikatorene gjenspeiler likviditet som kan omsettes til kontanter relativt raskt.

I kommunene og fylkeskommunene vil betalingsmidlene i utgangspunktet være én felles pott, og det gjøres ikke tilsvarende skille for likviditeten som for finansieringskildene på hvilke midler som kan brukes til hva. Dette er nærmere omtalt i boks 5.3. Omløpsmidlene til kommunene og fylkeskommunene vil stamme fra ulike kilder. For eksempel kan det være snakk om innbetalinger fra skatt og rammetilskudd, øremerkede tilskudd, salg av eiendommer og aksjer, opptatte lån eller andre ting, hvor pengene ennå ikke har blitt brukt. Regelverket legger ikke begrensninger på om betalingsmidlene stammer fra frie eller øremerkede midler eller har sitt opphav på drifts- eller investeringssiden når kommunen eller fylkeskommunen skal utbetale lønn eller betale en faktura.

Hvor midlene har sitt opphav, kan imidlertid ha noe å si for innenfor hvilken tidshorisont pengene skal brukes. Enkelte størrelser kan tenkes å ha en relativt kort horisont, uten at den tilhørende forpliktelsen inngår under kortsiktig gjeld i balansen. Andre kan ha en lengre horisont, selv om de ligger under omløpsmidlene. Det kan igjen ha betydning for hvordan likviditeten skal forstås. Noen eksempler kan være:[11]

Ubrukte lånemidler, altså langsiktige lån som er tatt opp til investeringer, men som ennå ikke er brukt, vil i kommuneregnskapene inngå i omløpsmidlene (typisk bankinnskuddene). Selv om dette er likviditet som kommunen eller fylkeskommunen ikke skal betale tilbake i løpet av tolv måneder og i så måte er «lang» likviditet, er dette midler som typisk vil være bundet opp i investeringer og hvor tidsperspektivet for når de brukes, uansett ikke er veldig langt.

For øremerkede tilskudd som har blitt betalt ut til kommunen eller fylkeskommunen, vil ubrukte midler i balanseregnskapet inngå i omløpsmidlene og i bundne fond under egenkapitalen. Selv om det vil ligge bindinger på at inntekten skal brukes til et bestemt formål, vil ikke denne forpliktelsen inngå i den kortsiktige gjelden. Hvor raskt det er påkrevd eller forventet at det øremerkede tilskuddet skal brukes (altså hvor lang tid det går mellom inn- og utbetaling) vil variere mellom de ulike tilskuddene. For mange tilskudd vil tidsperspektivet være relativt kort, og for disse vil bundne fond minne om kortsiktig gjeld. For andre øremerkede inntekter, som eksempelvis selvkosttjenester som vann, avløp og renovasjon, vil sammenhengen mellom innbetalinger (gebyrinntektene) og utbetalingene (som investeringer i ledningsnett og anlegg finansiert ved egne midler) kunne være svakere.

Kommunene eller fylkeskommunene kan innenfor reglene om finans- og gjeldsforvaltning i kommuneloven § 14-13 og ut fra egen økonomiske situasjon, forestående forpliktelser og forfallstidspunktet for disse, forvalte finansielle midler med lengre tidshorisont. Det vil typisk kunne være inntekter fra salg av aksjer i kraftselskaper e.l., som plasseres med en lengre tidshorisont i verdipapirer med høyere risiko og forventet avkastning. Midlene inngår i omløpsmidlene og vil ved behov kunne gjøres om til penger i løpet av kort tid, selv om det fra kommunens eller fylkeskommunens side ikke vil være ment brukes til å dekke betalingsforpliktelser på kort sikt.

I tillegg til likviditeten som kommunen og fylkeskommunen har selv, vil pensjonsleverandørene[12] ha premiefond. Premiefondet stammer fra tilbakeført premie fra tidligere år eller fra overskudd i pensjonsordningen. Premiefondet kan kun brukes til å finansiere framtidig premiebetaling. Kommunene og fylkeskommunene kan selv velge om de vil bruke premiefondet til å redusere pensjonspremiene (som bidrar til å styrke likviditeten i kommunen eller fylkeskommunen) eller la midlene stå i pensjonsordningen for å generere avkastning mot at pensjonspremien de betaler blir større på kort sikt (som bidrar til svekket likviditet). De utestående premiefondene i pensjonsordningene og bruken av dem er dermed tett koblet til likviditeten i kommunene og fylkeskommunene.

Som en illustrasjon på omfanget av premiefondene utgjorde KLPs totale premiefond ved utgangen av 2024 rundt 64 mrd. kroner, hvorav 55–60 prosent er knyttet til kommunene og fylkeskommunene. Tilførselen til premiefondene i 2024, det vil si overskuddet i pensjonsordningen i 2024, var 37 mrd. kroner, og Kommunal- og distriktsdepartementet har i sine anslag for pensjonskostnadene i 2025 lagt til grunn at kommunenes og fylkeskommunenes andel av dette på rundt 21 mrd. kroner i sin helhet blir brukt til å finansiere pensjonspremiene i 2025. Men også etter at det er korrigert for dette, vil kommunesektorens premiefond utgjøre betydelige beløp.

Pensjon, herunder premiefond og premieavvik, er omtalt i kapittel 6.

5.2 Utviklingen i likviditet

Arbeidskapital

Arbeidskapitalen, som er omløpsmidler fratrukket kortsiktig gjeld, er ett mål på likviditet. Utviklingen i arbeidskapitalen vil være tett koblet til utviklingen i kommunenes og fylkeskommunenes fond, som igjen henger sammen med resultatene i henholdsvis drifts- og investeringsregnskapene.

Likviditeten vil avhenge av de årlige inn- og utbetalingene både på drifts- og på investeringssiden. Det vil kunne være ulik periodisering mellom når en inntekt eller utgift føres i regnskapene og påvirker arbeidskapitalen, og når inn- eller utbetalingen faktisk skjer.[13] Likviditeten på et gitt tidspunkt vil derfor avvike fra arbeidskapitalen, men arbeidskapitalen vil i utgangspunktet gjenspeile hva som kan konverteres til likvide midler innen kort tid.[14]

Utviklingen i kommunenes og fylkeskommunenes arbeidskapital (utenom premieavvik) og fond er vist i figur 5.1A og B. Sistnevnte omfatter alle fondene som inngår i kommunenes og fylkeskommunenes egenkapital, det vi si disposisjonsfond og bundne driftsfond (egenkapital til drift), samt bundne og ubundne investeringsfond (egenkapital til investering). Figuren viser at arbeidskapitalen jevnt over har vært noe mindre enn fondene, noe som i første rekke skyldes det akkumulerte premieavviket,[15] men at utviklingen i de to størrelsene jevnt over fulgte hverandre fram til 2020. I årene etter var pensjonspremiene klart høyere enn pensjonskostnadene (inkl. amortiseringskostnadene). Avviket mellom fond og arbeidskapital har dermed økt, særlig i 2023 hvor pensjonspremiene var ekstra høye. Arbeidskapitalen har svekket seg siden 2021, og tilsvarte 12,7 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2024. Arbeidskapitalen var høyere i fylkeskommunene enn i kommunene, jf. figur 5.1B.

I tillegg til oppfølgingen av budsjettrammene, må kommunene og fylkeskommunene styre likviditeten sin slik at de kan innfri sine betalingsforpliktelser ved forfall. Figur 5.1E viser arbeidskapitalen som andel av inntekt for enkeltkommuner, gruppert etter innbyggertall og sortert etter nivå. I alt hadde 36 kommuner en negativ arbeidskapital ved utgangen av 2024, en økning fra 31 i 2023. For fylkeskommunene varierte arbeidskapitalen som andel av inntekt mellom 11,8 og 26,0 prosent.

Figur 5.1 Arbeidskapital i kommunene og fylkeskommunene

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Likviditetsgrader

Et annet mål på likviditeten er likviditetsgrader. De er nært knyttet til arbeidskapital, men viser forholdet mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld.

Forskjellene mellom de ulike likviditetsgradene er gjengitt i boks 5.1 og knytter seg til hvilke delposter under omløpsmidlene som inkluderes, avhengig av hvor raskt de kan omdannes til rene penger i form kontanter eller bankinnskudd. Tommelfingerreglene rundt hva som anses som god likviditet, er i første rekke utarbeidet med private aktører i tankene, men kan også gi en pekepinn for kommuner og fylkeskommuner.

Boks 5.1 Likviditetsgrader

Likviditetsgradene viser forholdet mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld. I de ulike likviditetsgradene inkluderes alle eller bare enkelte delposter av omløpsmidlene, avhengig av hvor raskt de kan omsettes til rene penger i form av kontanter eller bankinnskudd.

Likviditetsgrad 1 er lik omløpsmidler delt på kortsiktig gjeld og måler evnen til å dekke kortsiktig gjeld med omløpsmidler. En tommelfingerregel for selskaper er at denne bør være over 1,5–2. Kommuner og fylkeskommuner driver i all hovedsak ikke med omsetning av varer og fører ikke varelager i balanseregnskapet.

Likviditetsgrad 2 holder varelager utenfor omløpsmidlene ettersom dette er den minst likvide delen. En tommelfingerregel er at denne bør være over 1. Det innebærer at disse omløpsmidlene er større enn kortsiktig gjeld, altså en positiv arbeidskapital. For kommuner og fylkeskommuner vil likviditetsgrad 1 og 2 være like.

Likviditetsgrad 3 angir forholdet mellom de mest likvide omløpsmidlene og den kortsiktige gjelden. En tommelfingerregel for selskaper er at denne bør være over 0,33, noe som litt enkelt sagt innebærer at det til enhver tid er nok penger til å betale gjelden som forfaller i løpet av de neste fire månedene.

Det vil være noen forskjeller mellom kommuner og fylkeskommuner på den ene siden og private aktører på den andre i hva omløpsmidlene og kortsiktig gjeld omfatter. For eksempel vil avdrag på lange lån som forfaller i løpet av de neste tolv månedene, stå oppført som kortsiktig gjeld i et privat regnskap, mens det ligger under langsiktig gjeld i kommuneregnskapet.[16] Det kan isolert sett tilsi at likviditetsgradene overvurderer situasjonen i kommunene og fylkeskommunene. På den andre siden vil innbetalinger komme som jevnlige tilskudd fra staten og være sikre innbetalinger med stor grad av forutsigbarhet, uten at dette synliggjøres som en fordring i balansen.

Utviklingen i likviditetsgrad 1, 2 og 3 er vist i figur 5.1C.[17]

Figur 5.2 Likviditetsgrader¹ i kommunene og fylkeskommunene

¹ Ubrukte lånemidler er lagt til kortsiktig gjeld.

² Kommuner som pga. feilføringer i balanseregnskapet (negative bankinnskudd) har fått negative likviditetsgrader, er lagt i gruppen med de laveste verdiene (under 0,5 og under 0,17 for henholdsvis likviditetsgrad 1/2 og 3).

³ For fylkeskommuner som siden slo seg sammen, er 2014-tallene vist for de sammenslåtte fylkeskommunene samlet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

I figur 5.2 er det gjort noen særskilte korrigeringer i likviditetsgradene for kommunene og fylkeskommunene. Ubrukte lånemidler er, som drøftet innledningsvis i avsnitt 5.1, midler som typisk vil være bundet opp i investeringer og hvor tidsperspektivet for når de brukes, uansett ikke er veldig langt. I likviditetsgradene er derfor disse midlene lagt til kortsiktig gjeld.[18]

Figur 5.2A og B illustrerer samme utvikling som arbeidskapitalen vist i figur 5.1. For kommunene var begge likviditetsgradene lavere i 2024 enn i 2023, og var ved utgangen av året om lag tilbake på 2014-nivået. For fylkeskommunene var svekkelsen i 2024 mindre enn i kommunene, og den siste tiårsperioden sett under ett har likviditeten styrket seg. Både for kommunene og fylkeskommunene samlet lå likviditetsgradene ved utgangen av 2024 godt over normene for hva som anses som god likviditet.

Om lag hver fjerde kommune hadde en likviditetsgrad 1/2 under 1 ved utgangen av 2024, vel halvparten lå mellom 1 og 2, og resten over 2, jf. figur 5.1C. For likviditetsgrad 3 hadde om lag hver tredje kommune en verdi under 0,33.

Figur 5.2 C og D viser likviditetsgradene for enkeltkommuner i 2014 og 2024, to år da likviditetsgradene og arbeidskapitalen for kommunene samlet sett var om lag på samme nivå, jf. figur 5.2B. Figur 5.2D, hvor kun bankinnskudd ses opp mot den kortsiktige gjelden og hvor eksempelvis plasseringer i aksjer og obligasjoner ikke inngår, indikerer en større spredning mellom kommunene i 2024 enn i 2014.

Alle fylkeskommunene hadde en likviditetsgrad over normene for hva som anses for god likviditet, og de fleste hadde en høyere likviditetsgrad ved utgangen av 2024 enn ti år tidligere, jf. figur 5.2E og F.

Likviditetslån

Ved svakere likviditet vil kommunene og fylkeskommunene kunne være nødt til å benytte seg av likviditetslån (trekkrettigheter, kassekreditt e.l.) for å kunne betale regningene. Rentenivået de siste årene har gjort at slike trekkrettigheter har blitt relativt dyre. Figur 5.3 viser utviklingen i antall kommuner som hadde utestående likviditetslån ved utgangen av året. Antallet har økt noe siden 2020, og ved utgangen av 2024 gjaldt dette i alt 22 kommuner. Til sammen utgjorde likviditetslånene i alt 3,7 mrd. kroner, tilsvarende om lag 0,6 prosent av driftsinntektene for kommunene samlet. Ingen av fylkeskommunene hadde likviditetslån ved utgangen av 2024.

For å utnytte handlingsrommet som ligger i kommunelovens balansekrav og samtidig betale løpende forpliktelser, vil enkelte kommuner og fylkeskommuner måtte trekke på likviditetslån. Dette er legitimt og kan også være naturlig i en situasjon med for eksempel store premieavvik og lave fond, jf. også boks 5.3, men vil innebære dyrere finansiering.

Figur 5.3 Antall kommuner med likviditetslån ved utgangen av året¹

¹ Basert på balanseregnskapene til kommunekassene. Kommunale foretak og interkommunale selskaper er ikke med i tallgrunnlaget.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Boks 5.2 Forholdet mellom arbeidskapital og egenkapital

Kommuneregnskapet er et finansielt orientert regnskap. All tilgang og bruk av midler i året skal føres som en inntekt eller utgift i driftsregnskapet eller investeringsregnskapet (arbeidskapitalprinsippet).

Inntekter øker kommunens arbeidskapital. Verdiøkninger på omløpsmidler og verdireduksjoner på kortsiktig gjeld som følger av reglene om måling, øker kommunens evne til å finansiere sin virksomhet. En slik verdiøkning øker også arbeidskapitalen og vil regnskapsmessig regnes som tilgang på midler. Enhver økning i arbeidskapitalen skal regnskapsføres som inntekter i drifts- eller investeringsregnskapet.

Begrepet bruk forstås som midler som anvendes til å gjennomføre kommunale aktiviteter i perioden, det vil si utgifter. Utgifter reduserer kommunens arbeidskapital. Verdireduksjoner på omløpsmidler og verdiøkninger på kortsiktig gjeld som følger av reglene av måling, reduserer kommunens evne til å finansiere sin virksomhet. En slik verdireduksjon reduserer også arbeidskapitalen og vil regnskapsmessig regnes som bruk av midler.

Utviklingen i arbeidskapitalen vil derfor i stor grad samsvare med regnskapsresultatet, og nivået på arbeidskapitalen vil være tett koblet til nivået på egenkapitalens fondsdel (disposisjonsfond/akkumulert merforbruk, bundne driftsfond, ubundne investeringsfond og bundne investeringsfond).

Det er noen unntak fra arbeidskapitalprinsippet, regulert i budsjett- og regnskapsforskriften for kommuner og fylkeskommuner mv., som forklarer avviket mellom arbeidskapitalen og egenkapitalens fondsdel:

Kun bruk av lån inntektsføres, ikke selve låneopptaket (§ 2-6 første ledd). I kommuneregnskapet vil arbeidskapital fratrukket ubrukte lånemidler tilsvare egenkapitalens fondsdel, og størrelsen på de ubrukte lånemidlene vil kunne variere fra år til år.

Endring i regnskapsprinsipper (§ 3-7) kan gi varige skift i nivået på arbeidskapitalen i forhold til fondene fra det året endringen skjer. Endring i regnskapsprinsipper innebærer en systematisk endring i hvordan inntekter eller utgifter periodiseres, eller hvordan eiendeler eller gjeld måles. Slik endring kan følge av endring i lov, forskrift og god kommunal regnskapsskikk eller av hvordan disse reglene skal forstås. Eksempler har vært endret periodisering av feriepenger og tilskudd for ressurskrevende tjenester, men disse ligger lengre tilbake i tid. Siden 2014, som figurene i dette kapittelet strekker seg tilbake til, har det ikke vært noen store endringer i regnskapsprinsipper.

For pensjonsutgifter (§§ 3-5 og 3-6) er i utgangspunktet pensjonspremien tilgang av midler, men i kommuneregnskapet skal differansen mellom denne og en beregnet pensjonskostnad utgifts- eller inntektsføres i senere års regnskap. Akkumulert premieavvik vil gi et avvik mellom arbeidskapitalen og egenkapitalens fondsdel.

Kilde: Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) og Kommunal- og distriktsdepartementet

Boks 5.3 Kommunelovens bestemmelser om likviditet og egenkapital

Kommuneloven har ulik regulering av finansieringskildene i kommunens budsjett og regnskap, og likviditet. Kravet i kommuneloven § 14-9 til skillet mellom drift og investering i økonomiplan, årsbudsjett og årsregnskap, med nærmere regler budsjett- og regnskapsforskriften, og i § 14-10 til økonomisk balanse regulerer hvilke inntekter og hvilken egenkapital som kan være finansieringskilder for henholdsvis driftsbudsjettet/-regnskapet og investeringsbudsjettet/-regnskapet. Hvilke formål kommunen i økonomiplan, årsbudsjett og årsregnskap kan ta opp lån til, er regulert i § 14-15 første og annet ledd, § 14-16 og § 14-17. Disse bestemmelsene setter rammene for hvordan de ulike tiltakene kan finansieres i budsjettet og regnskapet (bevilgningsoversiktene), og dermed rammene for aktivitetsnivået for kommunens drift og investeringer. For eksempel kan ikke bruk av lån finansiere driftssiden.

Likviditeten (typisk bankinnskudd) er betalingsmidlene for dekning av betalingsforpliktelsene. Kommunen skal ha likviditet til å kunne innfri sine betalingsforpliktelser ved forfall, jf. § 14-1 og 14-13, men kommuneloven stiller ikke tilsvarende krav til inndeling av likviditeten i for eksempel «drifts- og investeringslikviditet» eller «fri og bundet likviditet», som det gjøres for inntekter og egenkapitalen (finansieringskildene) i budsjettet og regnskapet. Kommuneloven gir åpning for at likviditeten blir i én samlet pott for kommunen, uavhengig av hvor pengene stammer fra. For eksempel må det ikke skilles mellom hvorvidt likvidene stammer fra ubrukte lånemidler eller andre ting når lønnen utbetales.

Om en kommune ikke har tilstrekkelige bankinnskudd selv, kan den etter § 14-15 tredje ledd ta opp likviditetslån eller inngå avtale om driftskreditt. Et lån etter § 14-15 tredje ledd føres kun i balanseregnskapet og kan ikke finansiere aktivitet (kan ikke inntektsføres) i budsjettet og regnskapet.

Dersom en kommune trekker på likviditet som stammer fra ubrukte lånemidler til å dekke betalingsforpliktelser som gjelder driften, må kommunen senere benytte annen likviditet til å dekke betalingsforpliktelsene som gjelder investeringene som lånene skal finansiere. Dersom kommunen da ikke har annen likviditet, for eksempel som følge av et merforbruk i driften, vil resultatet måtte bli bruk av driftskreditt (i tillegg til de allerede gjennomførte låneopptakene til investeringer). Slik sett handler det om tidsforskyvninger i hvilken likviditet som er tilgjengelig til enhver tid. Over tid vil imidlertid balansekravet og finansieringskildene i budsjett og regnskap som omtalt foran, sette rammene for kommunens aktivitet.

6 Pensjon

Kommunesektorens pensjonsutgifter utgjør en betydelig del av lønnsutgiftene. Pensjonspremiene som betales inn til pensjonsordningene, vil svinge mye fra år til år. I kommunenes og fylkeskommunenes årsbudsjetter og -regnskaper utjevnes disse svingningene. På kort sikt vil kostnadene som inngår i årsbudsjettet og -regnskapet avvike fra de innbetalte pensjonspremiene og påvirke likviditeten, jf. også kapittel 5. I dette kapittelet gås det nærmere inn på den historiske utviklingen, hvordan pensjonskostnadene anslås og finansieres i statsbudsjettet, samt betydningen dette har for forståelsen av de sentrale nøkkeltallene som netto driftsresultat og disposisjonsfond.

6.1 Pensjonspremier, pensjonskostnader og premieavvik

Om begrepene og hvordan pensjon håndteres i kommuneregnskapet

Kommunene og fylkeskommunene betaler hvert år pensjonspremier til pensjonsleverandørene sine. Brutto pensjonspremiene fastsettes ut fra et krav om at det til enhver tid skal være tilstrekkelige midler i pensjonsordningen til å kunne innfri pensjonsforpliktelsene som medlemmene fram til nå har tjent opp rett til. Ved beregning av pensjonspremien brukes derfor de ansattes lønn på beregningstidspunktet. Dette innebærer at årets pensjonspremier i stor grad følger årets utvikling i lønnsvekst, men også avkastningen på pensjonsmidlene har stor betydning, og vil derfor kunne svinge mye fra år til år.

Hos pensjonsleverandøren vil tilbakeført premie fra tidligere år eller overskudd i pensjonsordningen settes av til et premiefond. Premiefondet kan kun brukes til framtidig premiebetaling, men kommunene og fylkeskommunene kan velge å la pengene stå i pensjonsordningen for å skape avkastning. Pensjonspremiene som kommunene og fylkeskommunene må betale, vil være etter fratrekk for eventuell bruk av premiefond (netto pensjonspremie, heretter bare omtalt som pensjonspremie).

Fram til og med 2001 var det pensjonspremien som belastet kommunebudsjettene- og regnskapene. Dette skapte imidlertid budsjettmessige problemer i kommunesektoren fordi pensjonspremiene svingte mye fra år til og fordi størrelsene ble kjent først godt ut i budsjettåret, etter at årets lønnsoppgjør var fastsatt og godt etter at Stortinget hadde vedtatt inntektsrammene for det aktuelle budsjettåret.

For å jevne ut disse svingningene ble regnskapsreglene endret fra og med 2002.[19] Regnskapsreglene innebærer at det er en beregnet pensjonskostnad (årets netto pensjonskostnad) som belaster kommuneregnskapet det enkelte år, mens avviket mellom den innbetalte pensjonspremien og den beregnede pensjonskostnaden, det såkalte premieavviket, etter hovedregelen føres i regnskapet (amortiseres) med et likt beløp over de påfølgende syv årene.[20] På den måten jevnes pensjonspremiene ut.

Det som belaster årsbudsjettet- og regnskapet det enkelte år vil derfor være summen av årets netto pensjonskostnad og amortiseringer av tidligere års premieavvik. Over tid er det til syvende og sist pensjonspremien som fullt ut belaster årsbudsjettene og -regnskapene, men mekanismen gjør at årlige svingninger i betalte premier glattes ut, jf. boks 6.1.

Årets netto pensjonskostnad er en rent regnskapsmessig størrelse, beregnet ut fra hvordan samlet pensjonsforpliktelse endrer seg fra ett år til et annet. Pensjonsforpliktelsen som til slutt kommer til utbetaling i framtiden, vil i første rekke avhenge av framtidig lønnsnivå og antall opptjeningsår hos de ansatte. Det legges derfor til grunn langsiktige forventninger til blant annet utvikling i lønnsvekst og renter når pensjonsforpliktelsene beregnes. De økonomiske beregningsforutsetningene fastsettes av Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) for hvert regnskapsår, og forholdet mellom diskonteringsrenten og lønnsveksten, det såkalte forholdstallet, vil være en sentral forutsetning som har stor betydning for de beregnede pensjonsforpliktelsene.

Endringen fra et år til et annet i den totale forventede pensjonsforpliktelsen på pensjoneringstidspunktet, er brutto pensjonskostnad. Ettersom forholdstallet mellom lønnsvekst og diskonteringsrenten har stor betydning for pensjonsforpliktelsene, vil det også ha stor betydning for nivået på pensjonskostnaden. I fondsbaserte ordninger vil avkastning på pensjonsmidlene dekke deler av brutto pensjonskostnad. Kostnaden etter at forventet avkastning på pensjonsmidlene er trukket fra, den såkalte netto pensjonskostnad, er størrelsen som belaster regnskapet.

Det er flere grunner til at den likviditetsmessige innbetalingen til pensjonsordningene ikke er lik den årlige regnskapsmessige kostnaden. Den viktigste forskjellen mellom pensjonspremie og netto pensjonskostnad er at de ulike regelsettene gir ulike føringer for hvilke forutsetninger som skal legges til grunn ved beregningene. Ved beregning av pensjonspremien brukes ansattes lønn på beregningstidspunktet, og pensjonspremien avhenger derfor i større grad av årlige svingninger i lønnsvekst og avkastning. Pensjonskostnaden er på sin side basert på forventet, framtidig lønn og bygger på mer stabile forutsetninger om lønnsvekst og avkastning.

Pensjonspremiene har vært større enn de regnskapsførte pensjonskostnadene

Utviklingen i de innbetalte pensjonspremiene, netto pensjonskostnad og samlet pensjonskostnad (inklusive amortisering av premieavviket) er vist i figur 6.1A.

Pensjonspremiene er store beløp, som i tillegg svinger mye fra det ene året til det andre. I 2023 var pensjonspremiene 55 mrd. kroner, mens sektoren året før betalte inn 36 mrd. kroner. I 2024 ble premiene betydelig lavere enn i 2023 igjen, med 40 mrd. kroner.

Over tid har de betalte pensjonspremiene vært høyere enn pensjonskostnadene. Avviket mellom de to er premieavviket, og det årlige premieavviket var særlig stort i årene 2021–2023. Dette var i stor grad drevet av at høy pris- og lønnsvekst ga en sterk vekst i pensjonspremiene. De årlige premieavvikene fordeles for de fleste kommuner og fylkeskommuner ut over de påfølgende syv årene.

Samlet pensjonskostnad (årets netto pensjonskostnad og amortisering av tidligere års premieavvik) viser hva som reelt belaster kommuneregnskapene årlig. Denne har vært mer stabil enn pensjonspremiene, i tråd med hensynet som lå bak endringen i regnskapsreglene i 2002. I perioden 2015–2020 lå den om lag på nivå med pensjonspremiene, men ellers har de pensjonskostnadene som har belastet regnskapene, med unntak to enkeltår, vært lavere enn de innbetalte pensjonspremiene.

Høyere pensjonspremier enn pensjonskostnad over flere år har resultert i en betydelig økning i det akkumulert premieavviket i kommunenes og fylkeskommunenes balanseregnskaper, jf. figur 6.1B. Ved utgangen av 2024 utgjorde det akkumulerte premieavviket for sektoren samlet 66 mrd. kroner.[21] Det akkumulerte premieavviket gjenspeiler pensjonspremier som har blitt betalt, men som først vil bli utgiftsført gjennom amortiseringen over de kommende syv årene. Et så stort premieavvik har hatt negative konsekvenser for kommunesektorens likviditet og fører med seg kostnader for kommunene og fylkeskommunene i form av lavere renteinntekter eller høyere renteutgifter.

Figur 6.1 Pensjon i kommunesektoren

¹ Figuren viser kassetall, dvs. eksklusiv kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper.

² Tallene er inkl. arbeidsgiveravgift.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og distriktsdepartementet

Boks 6.1 Håndtering av pensjon i kommuneregnskapet

Etter budsjett- og regnskapsforskriften §§ 3-5 og 3-6 skal avviket mellom årets pensjonspremier og årets netto pensjonskostnad, det såkalte premieavviket, amortiseres (kostnad- eller inntektsføres, avhengig av fortegn) over 7 år (for premieavvik fra og med 2014). Amortiseringsperioden var tidligere lengre. For premieavvik oppstått i årene 2011–2013 var amortiseringsperioden 10 år. For premieavvik oppstått i perioden 2002–2010 var amortiseringsperioden 15 år. Siste rest av premieavviket fra 2010 amortiseres i 2025. Ved inngangen til regnskapsåret 2026 vil det gjenstående, akkumulerte premieavviket ha oppstått i perioden 2019–2025.

Kommunene og fylkeskommunene har også anledning til å føre premieavviket i sin helhet året etter at det oppstod («1-års amortisering»). Ved å velge dette vil de årlige svingningene i pensjonskostnadene bli større (med ett års etterslep) enn om de velger å fordele premieavviket over syv år. Knapt 10 prosent av kommunene (ingen fylkeskommuner) gjør det på denne måten.

Den årlige utgiftsføringen av pensjon i kommunebudsjettene og -regnskapene vil i korte trekk være slik:

Årets netto pensjonskostnad (pensjonspremier fratrukket årets premieavvik)

+/- Årets amortisering av tidligere års premieavvik

= Sum pensjonskostnad inklusive amortisering

Boks 6.2 Regelverkene for pensjon i kommunene

Kommunene og fylkeskommunene må forholde seg til tre regelsett ved håndtering av pensjon:

Regelverket som regulerer forholdet mellom leverandøren av pensjonsordningen og kommunen for ansatte utenom lærere. Disse reglene legger blant annet føringer på hvordan pensjonspremiene skal beregnes og hvor mye midler som til enhver tid må være avsatt i pensjonsordningen. Finanstilsynet overvåker markedet, og regelverket gjelder for KLP, kommunale pensjonskasser og andre livsforsikringsselskaper.

Regelverket som regulerer forholdet mellom Statens pensjonskasse (SPK) og kommunen for de kommunalt og fylkeskommunalt ansatte lærerne. Forutsetningene som benyttes i premieberegningene hos SPK avviker noe fra forutsetningene som benyttes av KLP og andre, jf. forrige punkt. SPK er løpende finansiert over statsbudsjettet, i motsetning til en fondert ordning, slik som for eksempel KLP.

Regelverket som regulerer hvordan kommunene og fylkeskommunene skal føre pensjon i regnskapene sine. Dette er regulert i budsjett- og regnskapsforskriften for kommuner og fylkeskommuner mv. Disse reglene gjelder for pensjonskostnadene for alle kommunalt og fylkeskommunalt ansatte, også medlemmene av SPK.

Boks 6.3 Pensjonsleverandørene til kommunesektoren

Pensjonsleverandørene i markedet for kommunene og fylkeskommunene er Kommunal landspensjonskasse (KLP), Statens pensjonskasse (SPK) og Storebrand, i tillegg til at noen kommuner har egne pensjonskasser.

Lærere og annet pedagogisk personell i det offentlige skoleverket er medlemmer i SPK. Utover dette er det 20 kommunale pensjonskasser, hvor enkelte kan omfatte flere kommuner, og Oslo Pensjonsforsikring (OPF) er organisert som et aksjeselskap. Rundt ti kommuner har Storebrand som pensjonsleverandør, mens resten er medlemmer i KLP.

Over de siste fire årene har i underkant av 60 prosent av totale pensjonspremier i kommunesektoren blitt betalt til KLP, vel 15 prosent til SPK, rundt 10 prosent til OPF og de resterende 15 prosent til øvrige kommunale pensjonskasser og Storebrand.

6.2 Kommunesektorens pensjonskostnader i statsbudsjettet

Inntektsrammen for sektoren baserer seg på usikre anslag når den fastsettes

I det årlige statsbudsjettet legger regjeringens fram sitt forslag til hvor mye sektoren skal få i inntektsvekst for neste år. Som en del av grunnlaget for den foreslåtte inntektsrammen vil det ligge anslag på størrelser som påvirker kommuneøkonomien. Finansdepartementet lager anslag på skatteinntekter og lønns- og prisvekst, dette utvalget anslår merutgifter som følge av endringer i befolkningen, og KDD utarbeider anslag for hva veksten i pensjonskostnadene blir.

Alle disse anslagene er usikre, og den faktiske utviklingen vil normalt bli annerledes enn anslått. For pensjon vil utviklingen i første rekke knytte seg til lønn- og trygdeoppgjøret, utviklingen i bestanden og bruk av premiefond.

Når først inntektsrammen er satt av Stortinget, er likevel utgangspunktet at kommunene og fylkeskommunene skal tilpasse aktiviteten og det tilhørende utgiftsnivået til denne og at de må håndtere risikoen rundt skatt, deflator, pensjonskostnader og demografisk utvikling selv. Pensjonskostnader behandles altså helt likt som de andre parameterne.

I bunn ligger prinsippet om rammestyring. Anslaget på pensjonskostnader er et grunnlag for å fastsette inntektsrammene, men det er forutsetning for rammestyringen at den ikke skal være en refusjonsordning. Både det at utviklingen vil avvike fra de opprinnelige anslagene i makro og/eller at fordeling av inntektsrammene ned på kommune- og fylkeskommunenivå ikke fullt ut tilsvarer faktisk effekt hos den enkelte, er forhold som den enkelte kommune og fylkeskommune i utgangspunktet må håndtere selv.

Veksten i frie inntekter dekker økningen i anslåtte pensjonskostnader

Stortinget vedtok følgende anmodning ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2015 (vedtak 521 (2013–2014)):

«Stortinget ber regjeringen gjennom de årlige budsjettforslagene foreslå en vekst i kommunenes inntekter som setter kommunene reelt i stand til å bygge ut og styrke kvaliteten på skole og andre velferdstjenester, og i tillegg fullt ut dekke demografi- og pensjonskostnader.»

Anmodningsvedtaket har blitt fulgt opp i de årlige statsbudsjettene siden 2015 ved at kompensasjon for anslåtte merkostnader til pensjon har inngått i realveksten i frie inntekter.

Når KDD har utarbeidet anslaget for veksten i de samlede pensjonskostnadene, omfatter det både endringer i netto pensjonskostnad og endringer som følge av at amortiseringskostnadene endrer seg. Årlig netto pensjonskostnad kan endres både som følge av aktuarmessige forutsetninger eller ved at KDD endrer beregningsforutsetningene («forholdstallet»). Endringer i amortiseringskostnadene skyldes at det hvert år vil være et «gammelt» premieavvik som er ferdig amortisert og faller ut av beregningen, mens et «nytt» kommer til og skal begynne å amortiseres. Dette er illustrert med et forenklet eksempel i boks 6.5

Boks 6.4 KDDs metode for å lage anslaget på vekst i pensjonskostnader

Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) lager hvert år et anslag på hva veksten i kommunesektorens samlede pensjonskostnader utover anslått lønnsvekst vil bli i det kommende budsjettåret. Anslaget har blitt presentert i kommuneproposisjonen og i statsbudsjettet.

Fra og med statsbudsjettet for 2026 er opplegget justert ved at anslaget for pensjonskostnadene blir innarbeidet i anslaget på den kommunale deflatoren.¹ Anslaget omfatter både økningen i netto pensjonskostnad og økningen i amortiseringskostnadene. Metoden kan illustreres slik:

Vekst i netto pensjonskostnader, gitt bestemte beregningsforutsetninger

Endring i amortiseringskostnader som følge av nytt premieavvik oppstått i året før budsjettåret

Endring i amortiseringskostnader som følge av bortfall av amortiseringskostnader

Fratrukket samlede pensjonskostnader i år t-1 multiplisert med kommunal deflator (lønnsandelen)

Sum anslag merkostnader til pensjon (=1+2+3-4)

Anslaget for veksten i netto pensjonskostnader baserer seg på prognoser fra pensjonsleverandørene KLP, SPK og Oslo Pensjonsforsikring ut fra beregningsforutsetningene som KDD fastsetter for det enkelte år.

Anslaget for veksten i amortiseringskostnadene i budsjettåret bygger på et anslag for premieavviket for året før, det vil si på prognosetidspunktet. Tallgrunnlaget her er premie- og kostnadsprognosene fra de samme pensjonsleverandørene.

I disse tallene ligger det også inne anslag på bruk av premiefond, som er ett av flere usikre elementer i anslaget på pensjonskostnadene. Hva som forutsettes for årlig bruk av premiefond, er en årlig vurdering og har ikke vært basert på en fast, generell forutsetning. Når det gjelder bruk av premiefond har KDD ved beregningen av veksten i 2026 lagt inn forutsetning om at sektoren bruker alt tilbakeført overskudd til premiefondene i 2025 (som stammer fra overskuddet i pensjonsordningen i 2024) til å betale premiene i 2025. Den faktiske bruken vil kunne avvike fra dette. Så lenge anslått bruk av premiefond over tid ikke avviker systematisk fra den faktiske bruken, vil dette isolert sett også innebære at de anslåtte pensjonskostnadene over tid vil følge de faktiske. Videre er det lagt til grunn at alle kommuner og fylkeskommuner amortiserer premieavviket over 7 år. Anslaget for vekst i amortiseringskostnader blir justert for bortfall av amortiseringskostnader fra tidligere år. KDD benytter en premieavviksmatrise med oversikt over det faktiske årlige premieavviket med tilhørende amortiseringskostnader, og også her forutsettes at alle kommuner amortiserer premieavviket over flere år og ikke fullt ut året etter at det oppstod.

KDD lager på bakgrunn av dette et nasjonalt anslag som også omfatter øvrige pensjonskasser. Dette anslaget baserer seg på historiske tall på hvor stor andel de øvrige pensjonskassene utgjør av totalen.

Metoden for hvordan departementet lager anslaget for pensjonskostnadene, er utdypet i rapporten «Pensjonskostnader i kommunesektoren» fra mars 2019, utarbeidet av en arbeidsgruppe bestående av representanter fra departementene, kommunesektoren og pensjonsleverandørene. Rapporten ligger ute på KDDs nettsider.

¹ Dette er nytt i budsjettdeflatoren f.o.m. 2026. Historisk deflator har derimot inkludert pensjonskostnadene.

Boks 6.5 Inntektsvekst og endrede amortiseringskostnader

Departementet har fra og med budsjettproposisjonen for 2013 oppgitt anslag for vekst i de samlede pensjonskostnadene. Anslagene tar også høyde for veksten i kostnadene ved nedbygging av tidligere års premieavvik. Dette er illustrert i tabell 6.1.

Pensjonspremiene i år 1 er 70 høyere enn årets beregnede netto pensjonskostnad. Dette innebærer en økning i nivået på samlede pensjonskostnadene fra år 1 med 10 som videreføres i årene 1–7, og inntektsrammen tilpasses tilsvarende. Ved at inntektsrammen i årene 1–7 er 10 høyere enn i år 0, er nedbygging av premieavviket oppstått i år 0 fullt ut finansiert.

Så vil det være slik at også i kommende år vil pensjonspremiene og -kostnadene kunne avvike fra hverandre. I år 2 er så pensjonspremiene 140 høyere enn årets beregnede pensjonskostnad, mens de i år 3 er 35 lavere. Da tilpasses inntektsrammen i de påfølgende årene tilsvarende.

Tabell 6.1 Stilisert eksempel – amortiseringskostnader og inntektsvekst

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

Årlig premieavvik

70

140

-35

Amortisering premieavvik fra:

År 1

10

10

10

10

10

10

10

År 2

20

20

20

20

20

20

20

År 3

-5

-5

-5

-5

-5

-5

-5

Total amortisering

0

10

30

25

25

25

25

25

15

-5

0

Endring i inntektsnivå fra år 1

10

30

25

25

25

25

25

15

-5

0

Amortiseringskostnadene som ligger inne i grunnlaget når regjeringen fremmer forslag til inntektsvekst, vil være basert på anslag. De endelige tallene vil avvike fra anslaget.

Ved at veksten i inntektsrammen for sektoren hvert år dekker både veksten i netto pensjonskostnader og veksten i amortiseringskostnader, vil også inntektsnivået til kommunesektoren det enkelte år ta høyde for å dekke de samlede pensjonskostnadene. Inntektsnivået tar dermed høyde for de samlede amortiseringskostnadene og dermed nedbyggingen av premieavvik.

I fastsettelsen av inntektsrammene til statsbudsjett for 2025 ble det eksempelvis tatt høyde for kommunesektorens årlige kostnader til å bygge ned det akkumulerte premieavviket, som ved utgangen av 2024 var på rundt 66 milliarder kroner, over de kommende syv årene.

Fra og med 2026 vil anslåtte pensjonskostnader inngå i budsjettdeflatoren

I kommuneproposisjonen for 2026 (Prop. 142 S (2024–2025)) ble det varslet to grep som handler om hvordan pensjonskostnadene håndteres i statsbudsjettet. Det ene er at kompensasjon for vekst i pensjonskostnader fra og med 2026 skal inngå i anslagene på den kommunale deflatoren. Det betyr at vekst i pensjonskostnadene vil bli dekket gjennom kompensasjonen for forventede pris- og kostnadsvekst, og ikke som en del av begrunnelsen for realveksten i frie inntekter, slik det har vært fram til nå. Endringen har i første rekke betydning for hvordan inntektsveksten og det økonomiske handlingsrommet presenteres, og ikke for hva den totale inntektsrammen blir.

I statsbudsjettet for 2026 er den kommunale deflatoren anslått til 3,5 prosent. både med og uten pensjon. Det betyr at det er anslått at veksten i pensjonskostnadene vil følge lønnsveksten i 2026.

Det andre, som også ble varslet i kommuneproposisjonen for 2026, er at KDD framover vil ta sikte på en gradvis justering av beregningsforutsetningene, med mål om at pensjonskostnadene, gjennom forventningsrette anslag, over tid skal reflektere nivåene på pensjonspremiene. I rundskriv H-4/25, som kom i august 2025, ble forholdstallet mellom diskonteringsrenten og forventet lønnsvekst for 2026 satt til 0,88, ned fra 1,0 i 2025.

En gradvis innstramming i beregningsforutsetningene vil innebære at årlig netto pensjonskostnad også øker gradvis, alt annet likt. Hvis samlet pensjonskostnad (inkl. amortisering) er på nivå med pensjonspremien, slik den var i for eksempel 2024, vil nivået på det akkumulerte premieavviket være uendret. Hvis samlet pensjonskostnad ligger over pensjonspremien, vil det akkumulerte premieavviket reduseres, men først når årlig netto pensjonskostnad (samlet pensjonskostnad eks. amortisering) over tid er på nivå med pensjonspremien, vil det akkumulerte premieavviket bygges ned mot null.

6.3 Balansekravet og finansielle nøkkeltall

Effekten på likviditeten av premieavviket

Kommunene og fylkeskommunene må etter balansekravet tilpasse utgiftene til inntektene. Ordningen for regnskapsføring av pensjon gjør at belastningen på kommunebudsjettene- og regnskapene blir mer stabil. Det bidrar til mer forutsigbare og stabile rammebetingelser.

Samtidig har dette hatt betydning for kommunesektorens likviditet. Når det som skal resultatføres (pensjonskostnaden inkl. amortisering) er lavere enn det som skal betales (pensjonspremien), vil den isolerte effekten være at kommunen får redusert likviditet. For enkelte vil det kunne bety at bankinnskuddene brukes opp og at det må trekkes på kassekreditt for å betale regninger, selv i en situasjon hvor kommunen eller fylkeskommunen overholder balansekravet.

Svakere likviditet er en ulempe for sektoren ved at det gir lavere renteinntekter eller – ved bruk av trekkrettigheter – høyere rentekostnader. Ulempen har økt i takt med at det akkumulerte premieavviket har blitt større og rentenivået har steget. Denne ulempen blir ikke sektoren kompensert for.

Likviditet er nærmere omtalt i kapittel 5.

Hvordan inntektsrammene for sektoren også vil finansiere akkumulert premieavvik

Premieavvik som ennå ikke er amortisert, vil stå i kommunenes og fylkeskommunenes balanseregnskap. For sektoren utgjorde det akkumulerte premieavviket ved utgangen av 2024 i alt 66 mrd. kroner.

Det akkumulerte premieavviket i balansen gir uttrykk for hvor mye som samlet sett skal amortiseres og belastes kommuneregnskapet i 7 år framover. Litt forenklet kan det akkumulerte premieavviket sammenlignes med et lån med fallende avdragsutgifter. Det akkumulerte premieavviket innebærer imidlertid ingen framtidig kostnadsøkning; eventuelle kostnadsøkninger vil komme som følge av at det oppstår nye premieavvik framover.

Gitt at inntektsveksten tilpasses i takt med at amortiseringskostnadene endrer seg som følge av nye premieavvik, vil inntektsnivået dekke amortiseringskostnadene som følger av akkumulerte premieavviket.

Netto driftsresultat og disposisjonsfond som finansielle måltall

Balansekravet i kommuneloven § 14-4 innebærer at netto driftsresultat over tid ikke kan være negativt. For pensjon vil det være årets netto pensjonskostnad og amortiseringen av tidligere års premieavvik som resultatføres, og som må håndteres innenfor rammene av balansekravet.

Enkelte kommuner har finansielle måltall hvor netto driftsresultat eller disposisjonsfond korrigeres for henholdsvis årets og akkumulert premieavvik.

Netto driftsresultat er årets løpende inntekter fratrukket årets løpende utgifter og viser hvordan kommunen eller fylkeskommunen ligger i forhold til balansekravet.[22] For å kunne vise dette, må også de samme størrelsene inngå i netto driftsresultat som i balansekravet, det vil si pensjonskostnadene, ikke pensjonspremien. Å korrigere for premieavviket innebærer i realiteten å styre mer etter likviditet enn etter balansekravet.

Som et tenkt eksempel kan det tas utgangspunkt i en kommune som har et finansielt måltall om at netto driftsresultat, korrigert for årets premieavvik, skal være på 2 prosent. Å korrigere for årets premieavvik vil i praksis si at det er pensjonspremien, ikke pensjonskostnadene, som skal dekkes innenfor årets budsjett. Kommunen budsjetterer med et netto driftsresultat på 2 prosent, og ved inngangen til året er også forventet pensjonspremie og samlet pensjonskostnad like store. Når regningen på pensjonspremien kommer i midten av budsjettåret, har pensjonspremien økt tilsvarende 3 prosent av driftsinntektene. Det budsjetterte, ordinære netto driftsresultatet vil fremdeles være 2 prosent, og kommunen vil ligge godt over balansekravet. Driftsresultat som er korrigert for premieavviket, vil være -1 prosent. Hvis kommunen skal tilbake til måltallet på 2 prosent, vil det innebære et kutt i utgiftene. Kuttene vil ikke være nødvendige for å oppfylle balansekravet, men for å oppfylle eget måltall og opprettholde likviditeten på samme nivå. I realiteten vil det innebære en prioritering om å redusere utgiftene til tjenestene for å opprettholde likviditeten. Dersom kommunen derimot ikke foretar justeringer – som heller ikke er påkrevd fordi balansekravet er overholdt – innebærer det at kommunen ikke styrer etter sine egne styringsmål.

Tilsvarende vil disposisjonsfondene illustrere reservene som kommunen eller fylkeskommunen har bygd opp gjennom positive netto driftsresultat i foregående år, og som de kan bruke utover årlige driftsinntekter, uten å bryte med balansekravet.

Det akkumulerte premieavviket som står i balansen per 31.12. innebærer som tidligere beskrevet ingen kostnadsøkning utover budsjettåret. Det vil derfor heller ikke være behov for særskilt å sette av en del av årets inntekter til disposisjonsfond eller å holde av en del disposisjonsfondet til å bygge ned premieavviket. Som en enkel illustrasjon: For en kommune som har en løpende drift akkurat i balanse (netto driftsresultat etter overføring til investeringer ligger på null), vil dagens akkumulerte premieavvik om syv år være ferdig amortisert, disposisjonsfondene vil ligge på samme nivå, og likviditeten vil være styrket.

Så vil det kunne oppstå nye premieavvik i løpet av denne syvårsperioden, men prinsippet vil være det samme. Sittende regjering har sagt at dersom pensjonspremiene og -kostnadene vil avvike fra hverandre framover, vil dette i tråd med Stortingets anmodningsvedtak bli tatt hensyn til når regjeringen i statsbudsjettet legger fram sitt forslag til inntektsvekst for kommunesektoren.[23]

For kommuner og fylkeskommuner som velger å resultatføre premieavviket i sin helhet over det påfølgende året («1-års-amortisering»), kan imidlertid større svingninger i driftsutgiftene fra år til år tilsi at disposisjonsfondene i seg selv bør være større for å håndtere denne økte usikkerheten.

7 Inntektsforskjeller

I kapittel 2 drøftet utvalget utviklingen i frie og samlede inntekter for landet som helhet. Det er betydelige inntektsforskjeller mellom landets kommuner. I dette kapittelet ser vi nærmere på forskjeller i inntektene og andre resultatmål når også inntekter utenfor inntektssystemet inkluderes. I kapittelet ser vi også nærmere på inntektene som kommunene og fylkeskommunene mottar direkte fra innbyggerne. I denne omtalen ser vi både på utviklingen over tid og på kommunevise variasjoner innen ulike tjenester.

7.1 Ubundne inntekter – frie inntekter utvidet (FI-U)

Frie inntekter består av rammetilskudd, skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere, naturressursskatt fra kraftforetak samt eiendomsskatt. For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunenes økonomiske handlingsrom, ser vi her på et utvidet inntektsbegrep, FI-U, som inkluderer inntektene og avgiftslettelsene som er uten føringer og restriksjoner for kommunene. I tillegg til inntektene som er definert som frie i tabell 3.1 i vedlegg 3, inkluderes inntekter fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg, havbruksinntekter og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift.

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke utgifter kommunene har ved å gi disse tjenestene. Når man skal sammenlikne inntektsnivået mellom kommunene, er det derfor relevant å ta hensyn til at kommunene har ulikt utgiftsbehov. Det tilsvarende begrepet til FI-U er da KFI-U, korrigerte utvidede frie inntekter. For landet som helhet er FI-U og KFI-U like store. Se vedlegg 3 for en nærmere beskrivelse av begrepet KFI-U og den behovskorrigeringen som ligger til grunn.

For å få et mest mulig sammenliknbart mål på inntektene holdes skjønnstilskudd til å dekke utgifter som følge av ekstraordinære hendelser som naturskader og liknende utenom beregningen.

Figur 7.1 viser sammensetningen av inntektene i 2024 som inngår i inntektsbegrepet FI-U i sum. I alt utgjorde disse inntektene 422 mrd. kroner for kommunene og 94 mrd. kroner for fylkeskommunene. Regionalpolitiske tilskudd er en del av rammetilskuddet og utgjorde i 2024 5,3 mrd. kroner for kommunene og 0,8 mrd. kroner for fylkeskommunene når en inkluderer den andelen av skjønnstilskuddet som inngår i FI-U. Tabell 3.1 i vedlegg 3 viser sammenhengen mellom FI-U og andre inntektsbegreper.

Figur 7.1 Kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter utvidet (FI-U). 2024. Mrd. kroner¹

1 Tall for fordel av differensiert arbeidsgiveravgift er beregnet skjematisk.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

I tillegg til inntektene som inngår i FI-U har mange kommuner også inntekter fra konsesjonsavgifter og kommunene og fylkeskommunene har også inntekter fra utbytter og eieruttak. Konsesjonsavgiften utgjorde om lag 0,8 mrd. kroner i 2024, og utbytte og eieruttak utgjorde 10,1 mrd. kroner. Inntektene er ikke inkludert i begrepet FI-U fordi konsesjonsavgiftene fortrinnsvis skal brukes til næringsutvikling, mens opphavet til eierinntektene skiller seg vesentlig fra inntektene som inngår i begrepet.

Se vedlegg 3 for en nærmere redegjørelse for de enkelte inntektene som inngår i dette kapittelet.

7.2 Forskjeller i KFI-U – korrigerte frie inntekter, utvidet begrep

Forskjeller i skatteinntektene utjevnes i inntektssystemet

For kommunene samlet utgjør skatter fra inntekt og formue samt naturressursskatt om lag halvparten av FI-U. Det er skatt etter skatteutjevning som er inkludert i den enkelte kommunes FI-U og KFI-U.

I figur 7.2 er kommunene sortert etter skatt fra inntekt og formue samt naturressursskatt per innbygger etter utjevningen i stigende rekkefølge.

Forskjellene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene reduseres betydelig gjennom inntektsutjevningen. For kommunene innebærer ordningen at kommuner med skatteinngang under landsgjennomsnittet i første omgang blir kompensert for 62 prosent av differansen mellom egen skatteinngang for disse skattene og landsgjennomsnittet i 2025. Kommuner med skatteinngang over landsgjennomsnittet blir tilsvarende trukket for differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet[24] .

Kommuner med skatteinngang under 90 prosent av landsgjennomsnittet blir ytterligere kompensert for 35 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet, og dette finansieres med et likt beløp per innbygger av alle kommuner. Gjennom tilleggskompensasjonen har en sikret at alle kommuner løftes til skattenivå etter utjevning på minimum 93–94 prosent av landsgjennomsnittet. Stor økning eller nedgang i skatteinngangen for den enkelte kommune vil derfor gjennom inntektsutjevningen gi langt mindre utslag i kommunenes inntekter enn endringer i skatteinntekter isolert sett skulle tilsi. Inntektsutjevningen fungerer slik som en sikring mot variasjon i egen skatteinngang. I tillegg får alle kommuner gjennom skatteutjevningen del i skatteøkninger på landsbasis, og tilsvarende må alle være med å dele en skattesvikt.

I 2024 hadde Vega lavest inntekter fra skatt på inntekt og formue og naturressursskatt med 37 prosent under landsgjennomsnittet, mens Bykle kommune hadde høyest med 112 prosent over landsgjennomsnittet. Inntektsutjevningen bidro til Vega hadde 6 prosent under landsgjennomsnittet i skatteinntekter etter utjevning, mens Bykle hadde 44 prosent over landsgjennomsnittet.

Totalt var det en omfordeling på rundt 11,7 mrd. kroner gjennom inntektsutjevningen for kommunene. Oslo kommune var den klart største bidragsyteren og tilførte andre kommuner 5,9 mrd. kroner gjennom ordningen. Kristiansand kommune ble tilført mest, 412 mill. kroner i 2024. Mange kommuner har høye skatteinntekter per innbygger, men få innbyggere, og bidrar derfor samlet sett mindre til inntektsutjevningen. Oslo, Bærum, Stavanger, Asker og Bergen bidrar med 86 prosent av de omfordelte skatteinntektene. Omfordelingen i 2024 var lavere enn i de foregående årene, noe som i hovedsak har sammenheng med at skatteinntektene fra skjevfordelte eierinntekter gikk ned[25] .

Figur 7.2 Skatt fra inntekt, formue og naturressursskatt før og etter inntektsutjevning. Kroner pr. innbygger. 2024

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Høyest gjennomsnittlig inntektsnivå i de minste kommunene

Figur 7.3 viser gjennomsnittlig inntektsnivået målt ved KFI-U innenfor ulike kommunegrupper. I figur 7.3A er kommunene gruppert etter antall innbyggere og i figur 7.3B er kommunene gruppert etter sentralitetsklasse i Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks der sentralitet 1 er de mest sentrale kommunene og sentralitet 6 er de minst sentrale kommunene. Vi ser at inntektsnivået i gjennomsnitt er høyest i de minste og i de minst sentrale kommunene. Høyere KFI-U i disse kommunene må ses i sammenheng med betydelige regionalpolitiske tilskudd samt at flere mindre kommuner har høye inntekter knyttet til naturressurser som ikke utjevnes i inntektssystemet, samt fordel av differensiert arbeidsgiveravgift.

Figur 7.3 Forskjeller i inntektsnivå mellom kommunene. Kommuner gruppert etter antall innbyggere og sentralitet

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

Store inntektsvariasjoner mellom kommunene, også innenfor kommunegrupper

Figur 7.4 viser nivået på hhv. inntekter innenfor inntektssystemet (7.4A) og for de utvidede frie inntektene korrigert for utgiftsbehov (KFI-U i 7.4B) for enkeltkommuner stigende etter inntektsnivå innenfor det enkelte sentralitetsnivå. Uveide gjennomsnitt for kommunegruppen vises som linjer i figurene. Samlet viser figurene at inntektsspredningen er størst når en bruker det utvidede inntektsbegrepet. De fleste av kommunene med spesielt høye inntekter er kommuner med inntekter fra naturresurser. Om en kun ser på inntekter innenfor inntektssystemet, varierer inntektene fra rundt 5 prosent under vektet landsgjennomsnitt til 45 prosent over. For det utvidede inntektsbegrepet KFI-U varierer inntektene fra 11 prosent under vektet landsgjennomsnitt til 271 prosent over.

Figur 7.4 Forskjeller i inntektsnivå mellom kommunene. Kommuner gruppert og sortert etter sentralitet og inntektsnivå. Prosent av (vektet) landsgjennomsnitt1,2

¹ Linje og tall er uveide gjennomsnitt for gruppene.

² I figur 7.4B vises maksimalt inntekter på 260 prosent av landsgjennomsnittet. Bykle kommune hadde inntekter på 371 prosent av landsgjennomsnittet.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

Figur 7.5 KFI-U per innbygger i 2024. De 10 kommunene med de høyeste og de 10 kommunene med de laveste inntektene

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

Figur 7.5 viser de ti enkeltkommunene med lavest inntekter og de ti kommunene med høyest inntekter i 2024, målt ved KFI-U. Det som kjennetegner kommunene med lavest inntekter, er at de har lite inntekter utover skatt på formue, inntekter og naturressurser og rammetilskudd. De har heller ikke eiendomsskatt på boliger og fritidseiendom. Kommunene med høyest inntekter er små kommuner som har betydelige inntekter fra havbruk eller kraft samt eiendomsskatt relatert til næring inkl. naturressurser. Loppa kommune har også betydelige regionalpolitiske tilskudd. I kroner varierer KFI-U fra 67 700 kroner til 282 000 kroner per innbygger.

Betydelige forskjeller i inntekter også mellom fylkeskommunene

De utvidede inntektene korrigert for utgiftsbehov (KFI-U) varierer fra 7 prosent under landsgjennomsnittet for Akershus, Østfold og Innlandet fylkeskommuner til 22 prosent over landsgjennomsnittet i Troms fylkeskommune, se figur 7.6. Det er store inntektsforskjeller også mellom fylkeskommunene, men ikke like store som mellom kommunene.

Figur 7.6 KFI-U for fylkeskommunene, kroner per innbygger 2024

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet og Kommunal- og distriktsdepartementet

7.3 Inntektsforskjeller og økonomiske resultater

Inntektsforskjellene mellom kommuner øker stort sett dersom flere tilleggsinntekter inkluderes

Figur 7.7 viser inntektsspredningen i 2024, målt ved variasjonskoeffisienten[26] , når ulike tilleggsinntekter inkluderes. Figuren viser at spredningen gjennomgående er høyere for inntekter hvor det ikke er korrigert for utgiftsbehov enn for korrigerte inntekter. Vi ser også, med unntak for eiendomsskatt på bolig, at inntektsforskjellene øker når hver av inntektstypene inkluderes[27] .

Nivået på KFI-U ser ut til å påvirke netto driftsresultat. Figur 3.9 i kapittel 3 viser at kommuner med de høyeste inntektene i gjennomsnitt også har de høyeste netto driftsresultatene og disposisjonsfondene, men spredningen er stor også innad i inntektsgruppene. Det vil kunne være en rekke flere parametere enn inntektsnivået som forklarer netto driftsresultat i én kommune slik som befolkningsutviklingen, preferansene til det enkelte kommunestyre, gjeld og kapitalbeholdning.

Det er en moderat korrelasjon (samvariasjon) mellom KFI-U og henholdsvis netto driftsresultat og disposisjonsfond i 2024. Det er sterk korrelasjon mellom netto driftsresultat og disposisjonsfond i 2024, som forventet indikerer at det er kommuner med gode resultater i 2024 som i størst grad har bygget opp disposisjonsfond.

Figur 7.7 Inntektsspredning mellom kommuner når ulike inntekter inkluderes, målt ved variasjonskoeffisienten (standardavvik når landsgjennomsnitt er satt til 100)

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

Inntektsforskjeller og økonomiske resultater over tid

Målt i faste priser har inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft, produksjonsavgift for vind og havbruk nesten doblet seg fra 2015 til 2024, se figur 7.8A. Det er særlig havbruksinntekter og netto inntekter fra konsesjonskraft som har økt i perioden. Produksjonsavgift for vindkraft ble innført i 2022.

Økningen i disse inntektene sammenfaller omtrent i tid med økning i både spredningen i KFI-U og i spredningen i netto driftsresultat, se figur 7.8 B, selv om enkeltår som 2023 skiller seg ut.

Dette indikerer at nivået på disse tilleggsinntektene, som ikke utjevnes, påvirker spredningen i KFI-U i betydelig grad. Økte tilleggsinntekter de siste årene har økt inntektsforskjellene mellom kommunene.

Figur 7.8 A. Utvalgte inntekter for kommunene fra naturressurser og eiendomsskatt som ikke utjevnes.¹ Mrd. 2024-kroner². B. Utviklingen i spredningen målt ved variasjonskoeffisienten for KFI-U og standardavviket for netto driftsresultat3,4

¹ Inntektene omfatter bokførte utbetalinger fra Havbruksfondet, produksjonsavgift på vindkraft, netto inntekter fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg samt eiendomsskatt på næringseiendom, kraftanlegg, kraftnett, vindkraftnett og petroleumsanlegg. Naturressursskatten er ikke inkludert ettersom den er en del av inntektsutjevningen. Kraftkommuner mottar også konsesjonsavgift, som avsettes til et fond som skal anvendes til næringsformål og ikke kan disponeres fritt av kommunene.

² Omregnet til 2024-kroner basert på den kommunal deflatoren.

³ Tilbakegående tall i 7.7 B er aggregert til kommunestruktur 2020.

⁴ Ikke inkludert fordel av differensiert arbeidsgiveravgift i tidsseriene i figur 7.7B.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA), Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

Økte inntekter fra konsesjonskraft i 2022 og 2023 og havbruk i 2022 bidro til å øke spredningen i netto driftsresultat kraftig, se figur 7.8. Spredningen gikk noe ned i 2024 selv om inntektene fra konsesjonskraft holdt seg oppe og inntektene fra havbruksfondet økte i 2024. Fram til og med 2021 var spredningen mer stabil fra år til år.

Nedgangen i spredningen i KFI-U fra 2023 til 2024 må blant annet se i sammenheng med nedgang i konsesjonskraftsinntekter som varierer mye mellom kommunene. Også spredningen i skatteinntekter innenfor inntektsutjevningen gikk ned. Dette har trolig først og fremst sammenheng med nedgang i skjevfordelte inntekter fra skatt på eierinntekter som var spesielt høye årene før. Skatt på eierinntekter er svært skjevt fordelt mellom kommunene. Samlet var spredningen i KFI-U i 2024 fortsatt høy sammenliknet med tiåret før.[28]

Økt inntektsulikhet skyldes at de rikeste kommunene drar ifra

Figur 7.9 viser tre ulike mål på inntektsulikhet mellom kommuner over tid. Den mørkegrønne linjen viser inntektsforholdet mellom de rikeste og de fattigste kommunene, den oransje linjen viser forholdet mellom de rikeste og median-kommunen, mens den lysegrønne linjen viser forholdet mellom median-kommunen og de fattigste kommunene. Dersom de rikeste kommunene hadde dobbelt så store inntekter som de fattigste, ville forholdstallet blitt 2, og dersom de hadde like inntekter ville forholdstallet blitt 1.

Figur 7.9 Inntektsforhold mellom rike og fattige kommuner over tid når flere inntekter inkluderes¹

1 Inntekter etter utjevning. De rikeste er her definert som 90-persentilen, som er kommunen som har 10 prosent av kommunene over seg i inntektsfordelingen, og 90 prosent under seg. Tilsvarende er de fattigste definert som 10-persentilen, som er kommunen som har 10 prosent av kommunene under seg i inntektsfordelingen og 90 prosent over seg.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet, Norges vassdrag- og energidirektorat, Statistisk sentralbyrå (KOSTRA) og Fiskeridirektoratet

For inntekter som omfattes av inntektsutjevningen, er det betydelig grad av omfordeling mellom kommuner slik at forskjellene blir relativt små etter utjevning, se figur 7.9A. De rikeste har om lag 20 prosent høyere inntekter enn de fattigste. Det er også små endringer i inntektsulikhet over tid, vist ved at linjene ligger stabilt på omtrent samme nivå i hele perioden.

Forskjellen mellom rike og fattige kommuner øker betydelig når vi legger til inntekter fra eiendomsskatt, nettoinntekter fra konsesjonskraft, inntekter fra produksjonsavgift på vind og utbetalinger fra havbruksfondet, se figur 7.9B sammenlignet med 7.9A. Høye strømpriser førte til økte inntekter fra konsesjonskraft i 2022 og 2023, og inntektsforskjellene økte spesielt i disse årene. Inntektene fra havbruk svinger en del, blant annet som følge av at tildeling av oppdrettstillatelser vanligvis skjer annet hvert år. Dette bidrar til at inntektsforskjellene varierer en del fra år til år. De rikeste kommunene hadde over 60 prosent høyere inntekter enn de fattigste i 2024, og dette er nær en dobling av ulikheten sammenlignet med 2015.

Den økende inntektsulikheten henger sammen med økte inntekter utenom inntektsutjevningen, og at de rikeste kommunene er blitt rikere. De fattige kommunene har altså ikke blitt relativt fattigere, vist ved at inntektsforholdet mellom median-kommunen og fattige kommuner ligger relativt flatt i perioden. Inntektene fra kraft og havbruk bidrar klart mest til inntektsforskjellene.

Spredningen i netto driftsresultat følger i stor grad utviklingen i inntektsulikheten. Figur 7.10A viser utviklingen i grensene for høyt og lavt netto driftsresultat, samt median-resultatet. Figur 7.10B viser avstanden mellom grensene for høyt og lavt resultat, avstanden mellom høyt resultat og medianresultatet og avstanden mellom medianresultatet og lavt resultat. Når spredningen i netto driftsresultat er stor, øker avstanden mellom grensene. Av figuren ser vi at det særlig er avstanden mellom høyt og lavt resultat og avstanden mellom høyt og median-resultat som øker gjennom perioden. Avstanden mellom median- og lavt resultat er mer stabil. Det er kommunene med spesielt gode resultater som fører til økt spredning, og ikke at kommuner med lavt resultat sakker akterut sammenlignet med mediankommunen.

Figur 7.10 Grenseverdier for kommuner med høyt og lavt netto driftsresultat¹, samt medianresultatet og utviklingen i avstanden mellom grensene. Målt i prosent av brutto driftsinntekter. 2015–2024

1 Høyt netto driftsresultat er her definert som 90-persentilen, som er kommunen som har 10 prosent av kommunene over seg i fordelingen av netto driftsresultat hvert år, og 90 prosent under seg. Tilsvarende er lavt resultat definert som 10-persentilen, som er kommunen som har 10 prosent av kommunene under seg i fordelingen og 90 prosent over seg.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA)

7.4 Sammenheng mellom inntekter og produksjon og inntekter og effektivitet

I vedlegg 2 til denne rapporten gjøres det nærmere rede for produksjonsindeksen. Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenestetilbud basert på produksjonsindikatorer for utvalgte sektorer og sier noe om nivået på produksjonen i forhold til størrelsen på målgruppen for tjenestene. Indeksen er ment å vise hvor godt tjenestetilbud som blir gitt til innbyggerne i ulike målgrupper er.

Sammenhengen mellom produksjonsindeks og KFI-U er illustrert i figur 7.11 hvor produksjonsindeksen er plottet mot KFI-U. Den rette linja i figuren er regresjonslinja, og helningen på linja viser en positiv sammenheng mellom produksjonsindeksen og økonomiske rammebetingelser målt ved KFI-U. Samtidig er det betydelig variasjon rundt regresjonslinja, og variasjonen i KFI-U forklarer bare 22 prosent av variasjonen i produksjonsindeksen. Det innebærer at produksjonsindeksen varierer mye mellom kommuner med om lag samme nivå på KFI-U.

Tabell 2.1 i vedlegg 2 viser at den positive sammenhengen mellom inntekter og produksjonsindeksen særlig gjelder for pleie og omsorgstjenester, barnevern og kulturtjenester.

Figur 7.11 Sammenheng mellom produksjonsindeks og KFI-U, 2024

Kilde: Senter for økonomisk forsking

I vedlegg 1 vises analyser av effektivitet i kommunal sektor utført av Senter for økonomisk forskning (SØF). Effektivitetsanalysen gir et utgangspunkt for vurdering av effektivitet i kommunene samlet, i grupper av kommuner og i noen grad for enkeltkommuner.

Figur 7.12 viser et boksplott for samlet effektivitet for kommunene gruppert etter inntektsnivå målt ved KFI-U. Dersom dette inntektsbegrepet legges til grunn, er kommuner med et lavt inntektsnivå gjennomgående mer effektive enn kommuner med et høyt inntektsnivå.

Samtidig viser analysene i vedlegg 1 at mindre kommuner gjennomgående kommer ut med lavere effektivitet enn større kommuner. En del små kommuner har svært høye inntekter målt ved KFI-U. Det er ikke gitt om kommuner kommer ut som lite effektive fordi de er små eller de fordi de har høye inntekter. Dette kan undersøkes ved å utføre en regresjonsanalyse med både innbyggere og inntektsnivå som forklaringsvariabler. Både innbyggertall og inntekt kommer da ut som statistisk utsagnskraftige, som indikerer at både størrelse og inntekt har betydning.

Det er flere mulige forklaringer på sammenhengen mellom inntektsnivå og målt effektivitet. En forklaring kan være at kommuner med et lavt inntektsnivå tvinges til å være mer effektive for at innbyggerne skal få et rimelig godt tjenestetilbud. En annen forklaring er at kommuner med høyt inntektsnivå kan prioritere høy kvalitet som i liten grad fanges opp av produktindikatorene. I vedlegg 1 går forskerne nærmere inn på sammenhenger mellom effektivitet og ulike demografiske og økonomiske faktorer samt andre faktorer.

Figur 7.12 Boksplott for samlet effektivitet, kommunene gruppert etter inntektsnivå (KFI-U), 2024

Kilde: Senter for økonomisk forskning

Samlet fremstår dermed både tjenesteproduksjonen å være høyere og de økonomiske resultatene å være bedre i kommuner med høye inntekter enn i kommuner med lavere inntekter. Samtidig er målt effektivitet noe lavere.

8 Brukerbetalinger

Brukerbetalinger er i denne rapporten en samlebetegnelse for alle inntekter kommuner og fylkeskommuner mottar direkte fra innbyggerne. Dette omfatter blant annet foreldrebetaling og kostpenger i barnehage og SFO, egenbetaling for sykehjemsplass, gebyrer for vann, avløp og renovasjon (VAR) samt salgsinntekter mv. Det går imidlertid et viktig skille mellom inntekter knyttet til selvkostområder og øvrige kommunale tjenester. På selvkostområdene, som vann, avløp og renovasjon, kan kommunen kreve inn gebyrer tilsvarende de faktiske kostnadene, mens for tjenester som barnehage, SFO, helse- og omsorgstjenester betaler brukerne bare en egenandel. Dette skillet er særlig viktig når man ser på utviklingen i brukerbetalinger over tid, siden nivået på gebyrene knyttet til selvkostområdene først og fremst påvirkes av vedlikeholds- og investeringsbehov, mens inntektene fra egenandeler i andre tjenester påvirkes i større grad av politiske prioriteringer og endringer i befolkningssammensetning og bruksmønster.

Høyere prosentvis vekst i brukerbetalinger enn i totale inntekter

Kommuneforvaltningen fikk i 2024 inntekter på 102,5 milliarder kroner fra brukerbetalinger for kommunale og fylkeskommunale tjenester, noe som utgjorde 13,2 prosent av totale inntekter[29] .

Figur 8.1 viser årlig prosentvis endring i totale inntekter og brukerbetalinger for kommuneforvaltningen de siste ti årene, samt årlig prosentvis endring i kommunal deflator[30] .

Tiårsbildet viser en gjennomsnittlig vekst i totale inntekter på 5,3 prosent. I femårsperioden før covid-19-pandemien (2015–2019) var den gjennomsnittlige årlige veksten 4,9 prosent. Fra 2023 til 2024 var veksten i totale inntekter på 5,3 prosent, noe som er litt lavere enn fra 2022 til 2023, da veksten var på 6,5 prosent.

Veksten i brukerbetalinger har vært høyere enn veksten i totale inntekter, med 7,3 prosent fra 2023 til 2024, opp fra 6,1 prosent året før (2022–2023). Brukerbetalingene varierer mer enn totale inntekter. Nivået på gebyrsatsene påvirkes på den ene siden av investeringer og regulatoriske krav knyttet til selvkostområdene, som vann, avløp og renovasjon. På den andre siden påvirkes egenandeler, som foreldrebetaling i SFO og barnehage, av både lokalpolitiske og statlige føringer.

Figur 8.1 Årlig prosentvis endring i totale inntekter og brukerbetalinger for kommuneforvaltningen, korrigert for bompenger, samt årlig prosentvis endring i kommunal deflator

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10727 og 10723, og Finansdepartementet

VAR-tjenestene fortsetter å dominere veksten

Den største driveren bak veksten i inntekter fra brukerbetalinger er innen VAR-tjenestene, som har hatt en markant oppgang de siste årene. Som vist i tabell 8.1 tiltok inntektsveksten ytterligere fra 2023 til 2024.

Denne utviklingen henger nært sammen med en kraftig økning i investeringer i sektoren, drevet av behovet for å fornye og oppgradere infrastrukturen samt tilpasse tjenestene til strengere regulatoriske krav[31] . Alene bidro VAR-tjenestene med en inntektsøkning på 4,9 milliarder kroner fra 2023 til 2024. Den oppadgående trenden reflekterer en langsiktig utvikling der økte kostnader til investeringer og miljøtilpasning slår direkte ut i gebyrnivået.

Fortsatt markant nedgang i barnehage og SFO

Siden 2022 har det vært en markant nedgang i inntekter fra brukerbetalinger knyttet til barnehage og skolefritidsordningen (SFO). Nedgangen skyldes en rekke politiske prioriteringer som gradvis har blitt innført fra 2022. Reduksjonen i maksprisen for foreldrebetaling i barnehage fra høsten 2022 og den gradvise innføringen av gratis kjernetid i SFO, har vært de viktigste tiltakene bak inntektsfallet.

I barnehagesektoren har maksprisen for foreldrebetaling blitt redusert flere ganger siden 2022, som del av politiske målsettinger om å gjøre barnehage mer tilgjengelig og sosialt utjevnende. Ordningen med 12 timer gratis SFO per uke ble innført for elever på 1. trinn i 2022, utvidet til 2. trinn i 2023 og videre til 3. trinn fra høsten 2024. Som vist i tabell 8.1 har disse tiltakene bidratt til en fortsatt nedgang i inntekter fra brukerbetalinger for barnehage og SFO fra 2023 til 2024, med henholdsvis 13,4 prosent og 14,8 prosent. Ordningene har blitt kompensert over rammetilskuddet.

Tabell 8.1 Betalinger for fylkes(kommunale) tjenester fordelt på funksjonsområder¹

2020
2021
2022
2023
2024
Endring 2023–2024
Endring 2020–2024

Milliarder kroner

Prosent

Samferdsel

6,6

7,0

8,0

8,2

8,8

7,0

33,7

Vann

7,6

8,2

9,1

10,4

12,3

18,6

61,2

Avløp

10,2

10,3

11,1

12,7

14,7

15,5

43,7

Renovasjon

8,3

8,4

8,7

9,5

10,5

10,4

27,1

Brann- og ulykkesvern

1,4

1,5

1,6

1,6

1,9

19,4

30,4

Plan, byggesak og miljø

2,9

3,2

3,1

3,0

3,1

3,2

8,1

Næringsforvaltning

5,0

6,1

9,7

9,2

8,5

-7,7

69,5

Pleie og omsorg

9,0

9,2

9,7

10,3

11,2

8,8

23,7

Helsetjenester

1,5

1,9

1,9

2,0

2,2

6,5

41,5

Kommunale boliger

8,4

8,5

8,6

9,6

10,9

13,1

30,1

Sosiale tjenester²

0,3

0,4

0,4

0,5

0,6

26,0

97,6

Barnehage

4,0

4,5

4,6

4,4

3,8

-13,4

-5,3

Skole/undervisning

1,8

1,9

2,1

2,5

3,4

34,8

85,6

Skolefritidsordning

2,8

3,2

3,1

2,7

2,3

-14,8

-19,2

Kultur, idrett og religion

2,2

2,5

3,4

3,5

3,7

5,7

65,1

Administrasjon, styring og fellesutgifter

2,2

2,0

2,0

2,2

2,0

-10,3

-8,5

Annet

0,9

1,1

1,3

1,4

1,5

4,5

56,5

SUM

75,3

80,0

88,4

93,8

101,3

8,0

34,5

1 Tabelloppsettet er justert i årets rapport. Direkte sammenlikning med tidligere rapporter vil derfor ikke være mulig. Tabellen viser brukerbetalinger knyttet til de respektive tjenestene, fordelt på funksjonsgrupper slik regnskap for kommunene og fylkene kommer frem i KOSTRA. Brukerbetalinger til aksjeselskaper inngår ikke i tallene. F.eks. vil ikke brukerbetalinger innen kollektivtransport til et kommunalt eid selskap (f.eks. Ruter) eller til private aktører som opererer på kontrakt med fylkeskommunen, inngå i tallene.

2 Sosiale tjenester omfatter sosialsektoren samlet og barnevernstjenesten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 12367 og 12368

Brukerfinansiering av tjenester

Mange av de kommunale tjenestene har ingen eller svært lav grad av brukerfinansiering[32] . Dette gjelder særlig de store lovpålagte tjenestene, som skole og helse- og sosialtjenester. For en del tjenester, som SFO, plan, byggesak og miljø, brann- og ulykkesvern og kultur og idrett, utgjør brukerbetalingen en vesentlig del av finansieringen.

VAR-tjenester skiller seg ut ved at inntektene fra brukerbetalinger skal dekke selvkost, og at tjenesteproduksjonen er kapitalintensiv[33] . Dette er årsaken til at finansieringsgraden er mer enn 100 prosent av de korrigerte brutto driftskostnadene, ettersom finansutgiftene ikke inngår i de korrigerte brutto driftskostnadene. Kommunale boliger er ikke et selvkostområde, men også her kjennetegnes tjenesteproduksjonen av kapitalintensiv karakter. Næringsforvaltning skiller seg også ut med svært høy grad av brukerfinansiering. Dette henger sammen med at inntektene blant annet omfatter salg av konsesjonskraft[34] , som i større grad enn andre kommunale tjenester er kommersialisert og skjer i konkurranse med andre aktører.

Som vist i figur 8.2A har de ovennevnte forskjellene tydelig utslag i finansieringsgrad mellom tjenesteområdene. Mens brukerbetalinger i SFO dekker i overkant av 30 prosent av de korrigerte brutto driftsutgiftene, ligger næringsforvaltning og VAR betydelig høyere. Dette illustrerer hvordan enkelte kommunale tjenester i hovedsak er gebyr- eller markedsfinansierte.

Figur 8.2B viser at finansieringsgraden over tid har vært relativt stabil totalt sett, med unntak av SFO hvor effekten av pandemien i 2020 og deretter innføring av gratis kjernetid har bidratt til en gradvis nedgang. For VAR-tjenestene har derimot finansieringsgraden økt i takt med betydelige investeringer i sektoren.

Figur 8.2 Korrigerte brutto driftsutgifter og finansieringsandel brukerbetalinger for utvalgte tjenester i kommuner og fylkeskommuner. 2024

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 12367 og 12368

Årlig endring i brukerbetalinger for utvalgte tjenester

De to foregående årene har økningen i brukerbetalinger innen vann- og avløpstjenester vært uvanlig høye. Dette henger sammen med de omfattende investeringene i sektoren, slik det er omtalt i det ovenstående. Økte finansutgifter og krav til fornyelse av infrastruktur har ført til markant høyere gebyrnivå for husholdningene.

Utviklingen i barnehage og SFO går i motsatt retning. Her skyldes nedgangen i brukerbetalinger først og fremst reduserte foreldrebetalinger som følge av politiske prioriteringer – ikke endringer i antall barn eller elever. Dette viser at endringene i brukerbetalingene i hovedsak drives av politiske tiltak snarere enn demografiske variasjoner.

Tabell 8.2 viser den årlige endringen i brukerbetalinger for utvalgte tjenester, sett fra husholdningenes side, sammenholdt med konsumprisindeksen (KPI) og den kommunale deflatoren. Tabellen viser hvordan endringene i brukerbetalingene treffer husholdningene, og gir et bilde av prisutviklingen for kommunale tjenester.

Tabell 8.2 Årlig prosentvis endring, per januar, i brukerbetalinger for utvalgte tjenester

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Årlig betaling per jan 2025 (kroner)

Vann

5,1

3,5

3,9

4,2

14,5

13,1

7,2

5 828

Avløp

5,4

4,3

2,6

4,2

14,0

14,2

7,3

6 445

Renovasjon

2,8

5,1

4,8

5,2

7,7

8,2

7,2

4 133

Barnehager

1,5

3,0

2,4

3,8

-6,8

-0,4

-28,1

22 803

Skolefritidsordingen (SFO)¹

3,0

3,6

-4,2

-2,4

-17,0

-14,2

-3,9

Konsumprisindeksen (KPI)²

2,2

1,3

3,5

5,8

5,5

3,1

3,0

Kommunal deflator

3,2

1,0

4,4

6,7

4,3

5,0

3,9³

1 De årlige prosentvise endringene i brukerbetalinger innen SFO er beregnet av SSB siden det ikke lages offisiell statistikk for brukerbetalinger knyttet til SFO, som for VAR og barnehage. Beregningene er basert på en utvalgsundersøkelse, hvor det tas høyde for moderasjonsordninger. Årlig betaling per januar 2025 er derfor ikke oppgitt. For mer informasjon om foreldrebetaling i SFO, se Utdanningsdirektoratets sider, Grunnskolens Informasjonssystem (GSI).

² Årsvekst beregnes ved å ta forholdet mellom gjennomsnittet av månedsindeksene for aktuelt år og tilsvarende gjennomsnittstall for året før. Veksten hittil i år for 2025 er beregnet ved å ta forholdet mellom gjennomsnittet av månedsindeksene for januar til og med september aktuelt år og tilsvarende gjennomsnittstall for samme periode året før.

³ Oppdatert anslag RNB 2025.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 12842, 11573, 03013, 03014 og Finansdepartementet

Kommunevise variasjoner

Kommunevise forskjeller i brukerbetalinger skyldes variasjoner i tjenestetilbud, kostnadsnivå og lokalpolitiske prioriteringer. Selv om nasjonale føringer setter rammer, har kommunene betydelig handlingsrom til å tilpasse gebyrer og satser etter lokale forhold. Det medfører at noen kommuner subsidierer tjenester for å redusere innbyggernes kostnader, mens andre øker brukerbetalingene for å dekke høyere kostnader.

Figur 8.3 viser samlet finansieringsgrad[35] per kommune og illustrerer variasjoner innad og på tvers av kommuner gruppert etter størrelse, der også både økonomiske og demografiske forhold spiller inn i tillegg til de ovennevnte faktorene. Dette fører til at husholdninger i ulike kommuner kan oppleve store forskjeller i betaling for tjenester.

Figur 8.3 Betalinger for kommunale tjenester sett i forhold til korrigerte brutto driftskostnader. 20241,2

1 Uvektet gjennomsnitt av finansieringsgrad i hver gruppe.

2 Kommunene er gruppert etter antall innbyggere og sortert fra lavest til høyest verdi innen hver gruppe. Næringsforvaltning, som omfatter funksjonene 320, 321, 322, 325 og 329, er ikke med i datagrunnlaget.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 12367 og 01222

Årsbetalingene for VAR-tjenester og barnehage varierer både mellom og innen kommunegruppene. Figur 8.4A viser at det uvektede gjennomsnittet for VAR-tjenester er noe høyere i de minste kommunene, samt at spredningen er større. I de større kommunene er både det uvektete gjennomsnittet og spredningen noe lavere.

For barnehage er det uvektede gjennomsnittet lavere i de to minste kommunegruppene, noe som kan skyldes nasjonale- og lokalpolitiske tiltak for blant annet å stimulere til bosetting og vekst blant barnefamilier. Enkelte kommuner tilbyr også gratis barnehage, der brukerbetalingene kun dekker kostpenger. Når man ser bort fra slike ekstraordinære ordninger, er spredningen i årsbetalinger både innen og mellom kommunegruppene liten. Dette tyder på at kommunene i all hovedsak følger nasjonale satser og føringer for foreldrebetaling, og at de mindre variasjonene i stor grad kan forklares med sosiale og økonomiske forhold, som søskenmoderasjon og inntektsredusert betaling.

Figur 8.4 Årsbetaling for utvalgte tjenester. 2024. 1000 kroner 1,2

¹ Årsbetaling for VAR-tjenestene er basert på tabell 12842 (årsgebyr for bolig på 120 kvm per januar 2025). Årsbetaling for opphold i barnehage er basert på tabell 11573 (årsbetaling alt inkludert per januar 2025).

² Uvektet gjennomsnitt av årsbetaling i hver gruppe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 12842 og 11573

Figur 8.5 viser at gjennomsnittlig årsinntekt per elev i SFO varierer betydelig mellom kommunene. Figuren gir et bilde av hvor mye kommunene får inn fra foreldrebetalinger per elev i SFO. Den store spredningen både innad i kommunegruppene og mellom kommunegruppene, tyder på at de nasjonale ordningene treffer ulikt, og at lokalpolitiske tiltak som søskenmoderasjon, inntektsbasert foreldrebetaling også gir utslag.

Figur 8.5 Gjennomsnittlig årsinntekt per elev i SFO. 2024. 1000 kroner1,2

¹ Gjennomsnittlig årsinntekt per elev i kommunal SFO, vektet med endring i elevtall mellom skoleår. Antall elever i heltids- og deltidsplasser fremkommer ikke tallgrunnlaget. Antall elever med deltidsplasser er derfor ikke omregnet til heltidsplasser.

2 Uvektet gjennomsnitt av gjennomsnittlig årsinntekt per elev i SFO i hver gruppe.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 12254 og 11977

9 Tjenester

Kommunesektoren har ansvaret for noen av de viktigste tjenestene i innbyggernes hverdag. Sektoren er blant annet ansvarlig for barnehager, skoler, helse- og omsorgstjenester, barnevern, kollektivtrafikk, veier, vannforsyning, avløp og renovasjon.

I vedlegg til dette kapitelet ser en på utvikling i noen indikatorer for område sosialtjenester og administrasjon, jf. vedlegg 4.

9.1 Kommuneforvaltningens utgifter

Kommuneforvaltningens totale utgifter var om lag 831 milliarder kroner i 2024. Realveksten fra året før var 2,0 prosent, en nedgang fra 2023, og ligger nærmere realveksten i perioden 2016–2019. Figur 9.1 viser årlig prosentvis vekst i kommuneforvaltningens utgifter korrigert for lønns- og prisvekst.

Figur 9.1 Årlig prosentvis reell utgiftsvekst i kommuneforvaltningens utgifter 2014–2024

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10727, og Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Figur 9.2 Kommuneforvaltningens utgifter i 2024, etter artsgruppe. Mrd. kroner¹

1 I figur 9.2 er under halvparten av utgiftene lønn, mens lønn utgjør nærmere 60 prosent av den kommunale deflatoren. Deflatoren er basert på lønnskostnader, produktinnsats og investeringer. Flere av utgiftene som inngår i figuren er ikke inkludert i den kommunale deflatoren (slik som blant annet renter). De viktigste utgiftspostene i artsgruppene er som følger:

Lønn: Brutto lønn utbetalt til arbeidstakerne, arbeidsgiveravgift og pensjonskostnad. Lønnsrefusjoner (sykepenger/foreldrepenger) kommer til fratrekk.

Kjøp av varer og tjenester: Kjøp av konsulent- og byggetjenester, reparasjoner, lisenser, forbruksmateriell, husleie, energi osv.

Produktkjøp til husholdninger: Tilskudd til private barnehager, helsetjenester og transport for skoleelever/funksjonshemmede.

Subsidier: Tilskudd til bedrifter innen kollektiv transport på veg, skinner og sjø. Tilskudd knyttet til lærlingeordningen.

Stønader til husholdninger: Sosialhjelp, introduksjonsstønad, bostøtte og kvalifiseringsstønad. Overføringer til ideelle org.: Ideelle organisasjoner innen helse- og omsorg, idrettslag og kulturorganisasjoner.

Anskaffelse av fast realkapital: Bygninger, anlegg, veier og IKT.

Annet: Overføringer til statsforvaltningen, kapitaloverføringer og tomtekjøp.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10727

Lønn fortsatt dominerende utgift

De enkelte artsgruppenes prosentvise bidrag til totale utgifter endrer seg ikke mye over tid, men det er imidlertid noen tydelige trekk for enkelte av utgiftsartene.

Lønnskostnadene var i 2024 den dominerende utgiftsarten med 47,4 prosent av totale utgifter, omtrent samme andel som i 2023.

Kjøp av varer og tjenester utgjorde 21,5 prosent, ned fra 22,5 prosent i 2023. Lavest andel av totalutgiftene var det i 2012–2014 og i 2003 med om lag 20,5 prosent.

Produktkjøp til husholdninger utgjorde 4,4 prosent, uendret fra 2023. Andelen har vært stabil senere år (alle år fra og med 2010 har den vært mellom 4,4 prosent og 4,6 prosent).

Renter utgjorde 4,1 prosent – en ytterligere økning etter den sterke økningen fra 2022 til 2023 da andelen gikk opp fra 2,1 prosent til 3,4 prosent. Økningen skyldtes en stor økning i rentenivå fra det historisk lave nivået i 2021.

Subsidier utgjorde 1,7 prosent, uendret fra 2023, og tilsvarer gjennomsnittet siste 20 årene.

Stønader til husholdninger utgjorde 3,5 prosent i 2024, uendret fra 2023. Stønader viste en markant oppgang fra 2022 til 2023 fra 2,9 prosent.

Overføringer til ideelle organisasjoner utgjorde 3,6 prosent av totale utgifter, en andel som har vært tilnærmet identisk de siste 5–6 år.

Investeringer utgjorde 13,0 prosent, uendret fra 2023 som da var laveste andel siden 2015. Andelen var økende fra om lag 11 prosent ved midten av 2000-tallet til over 14 prosent i 2019 og har deretter vært fallende.

Figur 9.3A-D viser nominell vekst i ressursbruk og brutto driftsutgifter for utvalgte kommunale- og fylkeskommunale tjenester. Samlet for de kommunale tjenestene gikk den nominelle veksten ned fra 10,9 prosent til 2,9 prosent fra 2023 til 2024, sammenlignet med foregående år. For kommunene var veksten i utgiftene fra 2023 til 2024 høyest innenfor sosialtjenester, men betydelig lavere enn året før, da veksten fra 2022 til 2023 var på 30,7 prosent. Utgiftsveksten innen sosialtjenestene ligger nå nærmere den gjennomsnittlige årlige veksten for perioden 2014–2024. Om lag 65 prosent av kommunenes utgifter i 2024 gikk til helse- og omsorgstjenester, barnehager og undervisning.

Den nominelle veksten i fylkeskommunenes driftsutgifter har samlet sett gått ned fra 9,9 prosent til 5,0 prosent fra 2023 til 2024, sammenliknet med foregående år. For fylkeskommunene utgjør videregående opplæring og samferdsel de to største tjenestene. Se avsnitt 4.1 for en omtale av utviklingen i investeringsutgifter.

Figur 9.3 Ressursbruk i tjenesteområdene

1 Brutto driftsutgifter inkluderer totale utgifter til lønn, vare- og tjenestekjøp og overføringsutgifter samt avskrivninger til de respektive tjenestene. Se også vedlegg 9 og 19.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (KOSTRA), tabell 12362, 12367, 12163 og 12368, og Kommunal- og distriktsdepartementet

9.2 Utvikling i kommunale tjenester

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge i alderen 1–18 år og innbyggere 80 år og over. I perioden 2014–2025 økte antall innbyggere per 1. januar i disse gruppene med om lag 40 400 personer, noe som isolert sett indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Økningen i aldersgruppen 80 år og over var på rundt 49 800 personer, mens det var en nedgang i antall barn og unge med om lag 9 400 personer. Samlet sett økte innbyggertallet i perioden 2014–2025 med nærmere 485 300 personer, tilsvarende 9,5 prosent.

Gjennom 2024 gikk antall barn ned. Det ble om lag 3 100 færre barn i aldersgruppen 1–5 år og 6 000 færre barn i aldersgruppen 6–15 år, mens antall unge i aldersgruppen 16–18 år økte med 5 200 personer, jf. vedlegg 4. Det ble også om lag 14 000 flere eldre over 80 år. Totalt økte innbyggertallet med i overkant av 44 100 i løpet av 2024, tilsvarende 0,8 prosent.

Som en følge av krigen i Ukraina, har tallet på ukrainske statsborgere økt fra 3 600 i 2022 til 71 300 ved inngangen til 2025. Dette har bidratt til vekst i innbyggertallet i forskjellige målgrupper, og i kommunenes og fylkeskommunenes tjenesteyting, spesielt innen skole og helse. Ukrainere er yngre enn resten av befolkningen. 81 prosent av ukrainere er under 50 år, mot 62 prosent av resten av befolkningen.

Utviklingen i enkeltkommuner og de enkelte fylkeskommunene vil kunne avvike fra den nasjonale utviklingen.

Barnehage

Antall barn i barnehage har stort sett blitt redusert i perioden fra 2014 til 2024, noe som skyldes nedgang i antall barn i barnehagealder. Antall barn i barnehage ble redusert med 900 barn i 2024, jf. figur 9.4. Denne nedgangen skyldes at antall barn i private barnehager gikk ned, mens antall barn i kommunale barnehager gikk marginalt opp i 2024.

Barnehagedekningen for barn 1–5 år har gått gradvis opp fra 90,2 prosent i 2014 til 94,3 prosent i 2024, jf. figur 9.4B. For de eldste barna har dekningsgraden stabilisert seg på i overkant av 97 prosent. For 1–2-åringene økte barnehagedekningen med 0,8 prosentpoeng til 89,4 prosent i 2024. 5,5 prosent av barn under 1 år gikk i barnehage i 2024.

Det var 5 222 barnehager i Norge ved utgangen av 2024, og om lag halvparten av disse var offentlige barnehager. Tallet på barnehager har gått jevnt nedover de siste årene, og ifølge Utdanningsdirektoratet blir det først og fremst færre av de minste barnehagene.

Avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass økte med 0,7 timer til 44,8 timer fra 2014 til 2024, jf. figur 9.4C. I 2024 holdt oppholdstiden seg på samme nivå som i 2023.

Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk har holdt seg relativ stabil i de siste fem årene. Antall årsverk gikk ned med om lag 600 fra 2023 til 2024. Antall årsverk gikk ned både i kommunale og private barnehager, henholdsvis med om lag 100 og 500 årsverk, jf. figur 9.4D.

Bemanningsnormen for barnehagene stiller krav om minimum én ansatt i grunnbemanningen per tre barn under tre år, og én ansatt per seks barn over tre år[36] . Kommunale barnehager har over tid hatt litt høyere bemanningstetthet enn private barnehager, og bemanningstettheten har over tid økt både i private og kommunale barnehager. Bemanningstettet i barnehager, uavhengig av eierform, har vært stabilt på rundt 5,7 barn per ansatt siden 2019. Bemanningstetthet i kommunale og private barnehager i 2024 var hhv. 5,6 og 5,8 barn per ansatt. Ifølge Utdanningsdirektoratet er bemanningstettheten lavere jo større barnehagene er, noe som gjelder både private og kommunale barnehager.

Andel barnehager som oppfyller det nåværende kravet om maksimum seks barn over tre år per ansatt har holdt seg stabilt rundt 99 prosent siden 2020, jf. figur 9.4E. Totalt gikk det 1 028 barn i 24 barnehager som ikke oppfylte bemanningsnormen i 2024, noe som er en reduksjon på om lag 52 prosent i antall barn og 46 prosent i antall barnehager fra året før.

Pedagognormen innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder i grunnbemanningen for hvert sjuende barn under tre år og minst én pedagogisk leder for hvert fjortende barn over tre år. I både 2023 og 2024 oppfylte 65 prosent av barnehagene pedagognormen uten dispensasjon, jf. figur 9.4F. 27,5 prosent av barnehagene oppfylte normen med dispensasjon mens 7,5 prosent av barnehagene oppfylte ikke normen i 2024. I gjennomsnitt er det 13,5 barn per barnehagelærer i 2024. Ifølge Utdanningsdirektoratet manglet det 2 700 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet om maks 14 barn per pedagogisk leder for alle barnehager, og vel 600 årsverk når barnehager med dispensasjon holdes utenom.

I 2024 hadde 3,6 prosent av barna i barnehagen vedtak om spesialpedagogisk hjelp, og denne andelen har holdt seg stabil i perioden 2020–2024. Gjennom spesialpedagogisk hjelp skal barna få tidlig hjelp til å utvikle språklige og sosiale ferdigheter. Guttene utgjorde 65 prosent av de som fikk denne hjelpen i 2024.

Figur 9.4 Utvikling i barnehagesektoren

¹ Bemanningsnormen trådte i kraft fra 2019. Året 2018 viser andel barnehager som oppfylte normen som ble innført fra 2018/2019.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

Boks 9.1 Bemanningsnorm

Bemanningsnormen for barnehagene stiller krav om minimum én ansatt i grunnbemanningen per tre barn under tre år, og én ansatt per seks barn over tre år. Barn skal regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år. Normen ble innført 1. august 2018, men barnehagene hadde ett år på å innfri kravet. Barnehager som ikke innfrir kravet etter 1. august 2019 må søke om dispensasjon. For å kunne sammenlikne barnehager med ulik sammensetning av barn, justeres det for alder og oppholdstid. I beregningen av barn per ansatt og barn per barnehagelærer teller derfor barn under tre år som to barn.

Boks 9.2 Pedagognorm

Pedagognormen innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder i grunnbemanningen for hvert sjuende barn under tre år og minst én pedagogisk leder for hvert fjortende barn over tre år. Pedagognormen måtte bli innfridd innen 1. august 2018. Før dette var kravet henholdsvis ni og atten barn per pedagogisk leder. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år om gangen, slik at en person som ikke oppfyller utdanningskravet kan jobbe som pedagogisk leder.

Grunnskole

Elevtallet i grunnskolen gikk ned svakt i perioden 2019–2021, men gikk opp igjen i 2022 og 2023, jf. figur 9.5A. I 2024 gikk antallet elever ned med drøye 5 600 elever, tilsvarende 0,9 prosent. Elevtallet i de kommunale grunnskolene gikk ned fra året før, mens elevtallet i de private skolene økte. Antall elever som får spesialundervisning gikk også ned med drøye 700 elever fra 2023 til 2024.

Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, økte svak gjennom perioden 2015–2024, jf. figur 9.5E.

Andelen elever som fikk spesialundervisning har vært stabil rundt 8 prosent i perioden 2014–2024, se figur 9.5A. Denne andelen varierer og øker med elevtrinnene, jf. figur 9.5B. Andelen elever som fikk spesialundervisning på ungdomstrinnet har gått svakt nedover i noen år i denne perioden, men har økt marginalt igjen i de siste tre årene, se figur 9.5B. Samtidig fikk elevene som hadde spesialundervisning i gjennomsnitt flere timer, jf. figur 9.5C. Andelen elever med spesialundervisning varierer mellom skoler, kommuner og fylker, og det er trolig sammensatte årsaker til at omfanget av spesialundervisningen varierer.

Det har lenge vært et politisk mål å forbedre den tilpassede opplæringen slik at alle elever får et bedre læringsutbytte i den ordinære undervisningen. Samtidig har det vært et ønske om å redusere andelen som får spesialundervisning, og særlig unngå at barn tas ut av elevgruppen og klassefellesskapet for å få et eget tilbud. Ifølge tall fra Utdanningsdirektoratet har andelen elever som hovedsakelig får tilrettelagt opplæring i den ordinære klassen gått opp betydelig fra 35 prosent i 2015 til 52 prosent i 2024, mens andelen som får tilsvarende opplæring i grupper gått motsatt vei, altså fra 52 prosent til 35 prosent i samme perioden. Andelen som får tilsvarende undervisning alene, har ligget stabilt rundt 12 prosent i samme periode.

I 2024 fikk 7,8 prosent av elevene forsterket opplæring i norsk, og denne andelen har gått opp noe siden 2022. Økningen må sees i sammenheng med flere flyktninger fra Ukraina i denne perioden.

De siste årene har også lærertettheten økt, jf. figur 9.5D. «Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2» er en indikator som viser antall elever per lærer i ordinær undervisning, hvor ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norskopplæring ikke regnes med. Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 ble redusert fra 16,8 elever i 2014 til 15,7 elever i 2024. Gruppestørrelse 2 har ligget på samme nivå i perioden 2022–2024 for grunnskolen samlet.

Fra 2015 er det bevilget betydelige midler til flere lærere i grunnskolen, og høsten 2018 ble det innført en norm for lærertetthet på 1.–10. trinn[37] . Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at 89 prosent av skolene oppfylte lærernormen på 1.–4. trinn skoleåret 2024–2025. På 5.–7. trinn oppfylte omtrent 95 prosent av skolene kravet, mens 91 prosent oppfylte kravet på 8.-10. trinn.

I perioden 2014–2024 er det blitt om lag 6 000 flere årsverk til undervisning i grunnskolen, mens elevtallet i samme perioden gikk ned med drøyt 12 000 elever. Antall årsverk i 2024 gikk ned med 250 sammenlignet med året før.

Gjennomsnittlige grunnskolepoeng for elevene i 10. klasse økte jevnt i flere år, jf. figur 9.5F. Det var økning i alle fylker. Imidlertid gikk antall grunnskolepoeng noe ned både i 2023 og i 2024. Dette må ses i sammenheng med at karaktersnittet økte under pandemien, både på grunn av at eksamenskarakterene ikke inngikk i beregningen av grunnskolepoeng, og på grunn av at standpunktkarakterene gikk litt opp i mange av fagene. Avgangselevene fra grunnskolen våren 2024 hadde i gjennomsnitt 42,2 grunnskolepoeng, noe som er høyere enn antall grunnskolepoeng før pandemien. Jentene hadde i gjennomsnitt 4,0 grunnskolepoeng mer enn guttene. Avstanden mellom jenter og gutter er den samme i 2024 som året før.

Andelen barn i alderen 6–9 år som hadde plass i skolefritidsordningen (SFO) varierte noe etter 2018 og økte markant fra 65,7 prosent i 2022 til 69,7 prosent i 2023. Økningen var sterk også fra 2021 til 2023. Den markante økningen de siste årene må blant annet ses i sammenheng med at regjeringen fra høsten 2022 innførte tilbud om 12 timer gratis skolefritidsordning i uken for alle førsteklassinger.

Figur 9.5 Utvikling i grunnskolesektoren

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

Boks 9.3 Grunnskolepoeng

Grunnskolepoeng er en samlet poengsum beregnet ut fra gjennomsnittet av alle standpunkt- og eksamenskarakterene på vitnemålet, og danner grunnlag for opptak til videregående skole.

Videregående opplæring

Siden 2014 har elevtallet i videregående skole vært relativt stabilt og en økende andel av 16–18-åringene var i videregående opplæring fram til 2020, jf. figur 9.6A og B. Denne andelen har siden 2021 gått ned og 91,1 prosent av 16–18-åringene var i videregående opplæring i 2024, noe som er reduksjon på 0,9 prosentpoeng fra året før. I perioden 2021–2024 har antall unge i aldersgruppen 16–18 år vokst. Denne veksten har sammenheng med større fødselskull i andre halvdel av 2000-tallet og at en del av flyktningene fra Ukraina befinner seg i denne aldersgruppen. Etter en nedgang i andelen av elevene som sluttet i løpet av skoleåret fra 2014 til 2021, gikk denne andelen opp i 2022 og 2023. I 2024 gikk andel elever som sluttet i videregående opplæring ned med 0,5 prosentpoeng til 5,2 prosent[38] . Andelen som slutter i løpet av året, kan også ha vært påvirket at andelen som er i videregående opplæring har blitt redusert noe de siste årene.

Avtalte årsverk i videregående opplæring har ligget stabilt på rundt 34 000 fra og med 2014. Antall elever per lærerårsverk i fylkeskommunale skoler i 2024 holdt seg på samme nivå som i 2023, 8,7 elever per lærerårsverk, jf. figur 9.6C.

Ny opplæringslov[39] trådte i kraft fra 1. august 2024. I alt 82 prosent av 2018-kullet fullførte sin videregående opplæring med oppnådd studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år, jf. figur 9.6D, noe som er en marginal nedgang på 0,2 prosentpoeng fra året før. For elevene som startet videregående opplæring i 2017, var økningen på 1,2 prosentpoeng fra året før. Andelen elever som fullførte innen fem år lå lenge rundt 70 prosent, men har økt de siste årene frem til 2023. Dagens definisjon av fullføring er fem år etter oppstart for elever som begynner på studieforberedende, og seks år etter for yrkesfagelevene. Dette skyldes at de yrkesfaglige løpene som regel er normert til fire år. Det er blitt vanligere å fullføre videregående opplæring på normert tid sammenlignet med tidligere år, og ifølge SSB gjelder dette særlig for innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre. Andelen som fullfører på mer enn normert tid har sunket med 2,9 prosentpoeng i perioden 2020 til 2024, mens andelen som fullfører på normert tid har økt med 5,4 prosentpoeng i samme perioden.

Det er variasjon mellom fylkeskommunene i andelen som fullfører og består de enkelte utdanningsprogrammene, jf. figur 9.6E og F. Innenfor studieforberedende var andelen elever som fullførte innen fem år på 91,6 prosent. For de yrkesfaglige utdanningsprogrammene var andelen lavere, med 70,9 prosent. Variasjonen er også større mellom fylkeskommunene for de yrkesfaglige enn for de studieforberedende utdanningsprogrammene. Den høyeste andelen som fullførte og besto var i Oslo med 85,5 prosent, mens den var lavest i Finnmark med 74,9 prosent.

Variasjonen er også relativ stor mellom de forskjellige yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Mens det i snitt var 86,5 prosent av elevene innen medier og kommunikasjon som fullførte innenfor seks år, var det kun 52,8 prosent av elevene i restaurant- og matfag som fullførte innenfor seks år.

Figur 9.6 Utvikling i videregående opplæring

1 Årstallet tilsvarer kullet som startet videregående opplæring fem år tidligere. For eksempel henviser 2024 til elevene til 2018-kullet.

2 Tallene er presentert med fylkesinndelingen før sammenslåinger, da 2018-kullet startet utdanningen i disse.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

Boks 9.4 Opplæringsloven

Etter ny opplæringslov, som trådte i kraft 1. august 2024, har alle ungdommer som har fullført grunnskolen rett til videregående opplæring til de har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse. Ungdommer har fri rett til omvalg til eleven er 19 år, og de som ikke har brukt retten til omvalg før de er 19 år, har rett til ett omvalg senere. Loven gir også rett til yrkesfaglig rekvalifisering, noe som innebærer at personer med studie- eller yrkeskompetanse har rett til videregående opplæring frem til én ny yrkesfaglig sluttkompetanse.

Barnevern

Det kommunale barnevernet har ansvaret for barn bosatt i sin kommune og står for førstelinjetjenesten i barnevernet. Dette innebærer å håndtere alle oppgaver som i barnevernloven ikke er lagt til et statlig organ. Dette vil for eksempel omfatte å vurdere bekymringsmeldinger, gjennomføre undersøkelser og gi hjelpetiltak for å styrke foreldreferdigheter eller barnets omsorgssituasjon, tjenester som har samarbeidsflater med andre kommunale tjenester (barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten/ helsestasjonene) og akuttberedskap. Det statlige barnevernet har ansvaret for andrelinjetjenesten, herunder institusjoner, spesialiserte fosterhjem eller spesialiserte hjelpetiltak. Det statlige barnevernet har også ansvar for å skaffe fosterhjem til barn når kommunen ber om det.

Omfanget av saker i det kommunale barnevernet økte kraftig i flere år. Antall undersøkelser og antall barn som mottok hjelp fra barnevernet gikk opp fram mot 2017, men omfanget ble redusert i perioden 2018–2022. Antall undersøkelser økte igjen i 2023 og i 2024, mens antall barn med tiltak ble noe redusert, jf. figur 9.7A. Hovedparten av denne reduksjon skyldes nedgang i antall barn som får hjelpetiltak, mens antall barn med omsorgstiltak har hatt svak nedadgående trend de siste årene.

Antallet avtalte årsverk har økt i hele perioden 2014–2024, jf. figur 9.7C, også når det blir sett opp mot veksten i antallet barn og unge. Andelen barn med undersøkelser gikk marginalt opp i 2024, mens barn med barnevernstiltak gikk marginalt ned, jf. figur 9.7B.

Fra 1. januar 2022 ble retten til ettervern etter barnevernloven utvidet fra 23 til 25 år. Formålet med lovendringen var å gi unge voksne med barnevernserfaring viktig støtte i overgangen til voksenlivet. Dette gir et tidsseriebrudd i statistikken.

Figur 9.7 Utvikling i barnevern

¹ Brudd i tidsseriene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Et hovedskille for tiltak går mellom barn og unge som mottar hjelpetiltak i hjemmet og barn og unge som er plassert i tiltak utenfor hjemmet. Definisjonen av omsorgstiltak er barn som barnevernet har overtatt omsorgen for gjennom vedtak i barneverns- og helsenemnda mens hjelpetiltak inkluderer alle øvrige tiltak, også barn som er plassert utenfor hjemmet i fosterhjem eller institusjon.

Tallene for barn plassert i tiltak utenfor hjemmet inkluderer både de barna som barnevernet har overtatt omsorgen for og barn som er plassert utenfor hjemmet hvor plasseringen er hjemlet som et hjelpetiltak eller som et akuttvedtak. Ettersom ett barn kan ha flere tiltak og flere plasseringer i løpet av året, er dette kun oppgitt ved utgangen av året. Av de drøyt 29 000 barna med barneverntiltak ved utgangen av 2024, hadde om lag 60 prosent hjelpetiltak i hjemmet, mens om lag 40 prosent var plassert utenfor hjemmet. Over lengre tid var det en sterkere vekst i antall barn som ble plassert utenfor hjemmet, men siden 2015 har andelene vært relativt stabile.

Når barnevernstjenesten har grunn til å anta at et barn har behov for hjelp fra barnevernet, skal de undersøke barnets omsorgssituasjon. Hvis det er grunnlag for å åpne undersøkelse, skal barnevernstjenesten snarest og senest innen tre måneder undersøke innholdet i bekymringsmeldingen. Over tid har saksbehandlingstiden ved undersøkelsene gått ned. I 2014 ble 79 prosent av undersøkelsene behandlet i løpet av tre måneder, mens i 2024 ble 94 prosent behandlet innen fristen, en økning på 1 prosentpoeng fra året før.

For flertallet av barna og familiene som kommer i kontakt med barnevernet, er det tilstrekkelig med hjelpetiltak i hjemmet (hovedsakelig råd og veiledning, tilbud om besøkshjem og avlastningstiltak, økonomisk hjelp og deltakelse i ansvarsgruppe og samarbeidsteam), jf. figur 9.7D, som viser barn og unge med ulike tiltak ved utgangen av 2024. Plassering av barn og unge utenfor hjemmet er bare aktuelt dersom barnevernets hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig for å sikre barnet en forsvarlig omsorgssituasjon.

Helse og omsorg

Omfanget av helse- og omsorgstjenester tildelt av kommunen har økt over tid. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester, jf. figur 9.8A og B. Andelen mottakere som var under 67 år i 2014 var på 38,5 prosent. Denne andelen har økt gradvis fram mot 2022, men gikk ned noe i 2023 og 2024. I 2024 var 40,4 prosent av personene som mottok kommunale helse- og omsorgstjenester under 67 år, og innenfor hjemmebaserte tjenester gis om lag 70 prosent av timene til denne aldersgruppen. Andelen innbyggere i de eldre aldersgruppene som mottar institusjons- og/eller hjemmetjenester har blitt gradvis redusert de siste årene, jf. figur 9.8C og D.

I perioden 2014–2024 ser den institusjonsbaserte omsorgen i økende grad ut til å ha blitt forbeholdt dem med størst behov, mens tallet på mottakere med lite eller middels bistandsbehov har gått ned innen den institusjonsbaserte omsorgen, jf. figur 9.8A. Ulike forhold vil kunne påvirke dataene fra år til år, så det må utvises varsomhet ved tolkning av resultatene. Samlet sett viser utviklingen over tid en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester. Den gjennomsnittlige pleietyngden per tjenestemottaker økte både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten fram til 2024. Innen hjemmetjenestene økte gjennomsnittlig bistandsbehov per mottaker fra 8,9 timer i uka i 2015 til 9,9 timer i 2024[40] .

Figur 9.8 Utvikling i omsorgstjenestene

¹ Nedgang i antall brukere med hjemmetjenester fra 2018 til 2019 kan for noen kommuner skyldes ny IPLOS-spesifikasjon, der «rehabilitering utenfor institusjon» fra og med 2019 ikke lenger registreres som omsorgstjeneste, men som et kjennetegn ved mottakeren.

² Brukerdata (IPLOS), endringer fra 2018 til 2019: Innføring av ny IPLOS-versjon har ført til mangelfulle registeringer i enkelte kommuner, som kan medføre utslag i tall for enkelttjenester og grupperinger av tjenester i publiseringen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 9.9 Utvikling i helse- og omsorgstjenestene

1 I 2025 ble definisjonen av «brukerrettede årsverk» endret for perioden 2015–2024, som har gitt endringer i tallene sammenlignet med tidligere publiserte tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Ressursinnsatsen til helse- og omsorgstjenestene økte betydelig i perioden 2015 til 2024, jf. figur 9.9A. I 2024 økte antall årsverk med i overkant av 3 700 fra 2023. En noe lavere andel av de brukerrettede årsverkene hadde helsefaglig utdanning, jf. figur 9.9B. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har blitt bygd ut, og målt per 10 000 innbyggere i alderen 0–20 år økte antall avtalte årsverk i tjenesten fra 39 i 2017 til 54 i 2024, jf. 8.9C.

Legedekningen har også økt over tid og marginalt fra 2023 til 2024, mens fysioterapidekningen har vært mer stabil den siste delen av perioden, og holdt seg på samme nivå i 2024 som året før, jf. figur 9.9D. Innen kommunalt psykisk helse- og rusarbeid har det blitt flere årsverk av sykepleiere med videreutdanning i psykisk helsearbeid og/eller rusarbeid i kommunene fra starten av perioden mot slutten av perioden, jf. figur 9.9E. Antall årsverk av øvrig helsepersonell enn sykepleier har også økt til 8,8 i 2024.

Dekningsgraden for brukere av hjemmetjenester som er 80 år og over er stigende med redusert sentralitet, jf. figur 9.9F. Dekningsgradene for brukere av institusjonstjenester er høyest i de mest og minst sentrale kommunene, mens de gruppene som ligger i midten, har de laveste dekningsgradene, jf. figur 9.9F.

Boligsosialt arbeid

Boligsosialt arbeid omfatter alt kommunene gjør for å sikre vanskeligstilte på boligmarkedet en trygg bosituasjon. Kommunene har ansvar for å gi individuelt tilpasset bistand til vanskeligstilte på boligmarkedet, jf. Lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet. Kommunene har frihet til å vurdere hvordan de skal innrette den boligsosiale innsatsen.

Kommunalt disponerte boliger er et sentralt virkemiddel i det boligsosiale arbeidet til kommunene, og boliger tildeles etter kriterier kommunen bestemmer. Kommunale boliger blir brukt både som omsorgsboliger for personer med ulike oppfølgingstjenester og som boliger til vanskeligstilte med og uten oppfølgingsbehov. Antall kommunalt disponerte boliger har holdt seg relativt stabilt de senere årene, jf. figur 9.10A. Det er variasjon mellom fylkene i antall kommunalt disponerte boliger per innbygger, med høyest andel for kommunene i Finnmark og Nordland og lavest andel for kommunene i Akershus, jf. figur 9.10B. Det henger blant annet sammen med forskjeller i de lokale leiemarkedene og med hvordan kommunene bruker kommunale boliger som virkemiddel i den sosiale boligpolitikken. Antall søknader om kommunal bolig økte med fem prosent fra 2023 til 2024, jf. figur 9.10C. 31 prosent av de som søkte kommunal bolig i 2024 fikk avslag. Dette er samme andel som i 2023.

Kommunene gir ulike typer bistand til innbyggerne sine, som for eksempel råd, veiledning og praktisk bistand. Kommunene kan også bruke ulike økonomiske lån- og støtteordninger for å hjelpe folk til å skaffe seg eller beholde en egnet bolig. Fra 2023 til 2024 var det en økning i kommunenes lån til depositum og bruk av kommunal bostøtte, men en liten nedgang i bruken av garantier for depositum jf. figur 9.10D. Økningen i bruk av kommunal bostøtte og lån til depositum kan ha sammenheng med økte leiepriser.

Figur 9.10 Kommunalt disponerte boliger, søknader og avslag på kommunal bolig

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Samferdsel

Fylkeskommunen er en sentral aktør for utvikling av god og sammenhengende infrastruktur og et godt kollektivtransporttilbud. Målt som andel av brutto driftsutgifter, er samferdsel den største fylkeskommunale sektoren etter videregående opplæring, og stod for 36 prosent av fylkeskommunenes samlede brutto driftsutgifter i 2024.

Fylkeskommunene har ansvar for den lokale kollektivtransporten og bestemmer omfanget av kollektivtransporten og fastsetter billettprisene i sitt fylke. Den eneste lovpålagte oppgaven fylkeskommunene har innen samferdselssektoren, er skoleskyss.

I 2024 ble det i landet foretatt om lag 663 mill. kollektivreiser i fylkeskommunal regi (buss, båt, trikk, T-bane og bybane). Antall reiser avtok kraftig i perioden 2020–2022 på grunn av koronapandemien, men har siden tatt seg opp, og var i 2024 på et noe høyere nivå enn i 2019. Det er stor variasjon mellom fylkene i antall reiser, og det er Oslo kommune som hadde høyest antall reiser per innbygger med om lag 389 600 i 2024, mens Finnmark hadde lavest antall reiser med om lag 21 500 reiser per 1 000 innbygger, jf. vedlegg 4.

Antall elever med rett til skoleskyss er stabilt høyt, men har avtatt det siste tiåret. Hovedregelen er at fylkeskommunen er ansvarlig for all skyss på grunn av lang skolevei, funksjonshemming, midlertidig skade eller sykdom. Det er stor variasjon mellom fylkene i antall elever som har rett til skoleskyss. I Finnmark var det 236 elever i videregående opplæring som hadde rett til skoleskyss i 2024, mens tilsvarende tall for Akershus var i underkant av 15 500 elever.

Det er også stor variasjon mellom fylkeskommunene i hvor stor andel av alle reiser er skolereiser. Tallene viser at i Troms var 9,5 prosent av alle reiser skolereiser, mens tilsvarende tall for Finnmark var 50,8 prosent. I Oslo var det kun 0,2 prosent av alle kollektivreiser skolereiser.

10 Demografi

Kommunesektorens merutgifter som følge av den demografiske utviklingen, demografiutgifter, forteller hva det vil koste å opprettholde standard og dekningsgrad i tjenestetilbudet gitt at produktiviteten ikke endres. Det er etablert praksis at kommunesektoren kompenseres for anslåtte demografiutgifter gjennom veksten i frie inntekter.

I utvalgets rapport fra juni 2025 anslo utvalget de samlede merutgiftene som følger av demografiske endringer. Dette kapittelet viser hvordan merutgiftene fordeler seg på tjenestesektorer og fylker. Det gis også en oversikt over utviklingen i merutgiftene fra 2014 til 2024, både utvalgets anslag og den realiserte utviklingen. Utvalget har også gjort framskrivinger av årlige endringer i kommunesektorens utgiftsbehov som følge av endringer i befolkningen lenger frem i tid for å gi en grov indikasjon på hva demografiendringene innebærer.

10.1 Anslag for merutgifter til demografi 2014–2025

I figur 10.1 er utvalgets anslag utarbeidet året før budsjettåret vist med linjen. Dette anslaget er lagt til grunn i forslagene til statsbudsjett for hvordan befolkningsutviklingen isolert sett påvirker kommunesektorens utgifter. Anslagene utarbeides normalt på våren før budsjettforslaget presenteres, altså året før budsjettåret. Anslagene baseres på Statistisk sentralbyrås siste framskrivinger av befolkningsutviklingen, men tok for 2020, 2022 og 2024 hensyn til ny informasjon om den demografiske utviklingen jf. utvalgets vårrapport fra 2019 som beskriver beregningene i mer detalj.[41] ,[42]

Ett år senere, det vil si på våren i budsjettåret, er det klart hvordan befolkningsutviklingen gjennom året før budsjettåret faktisk ble. Det benyttes imidlertid ikke ny informasjon om kostnadene slik som regnskapstall året før budsjettåret, slik at forskjellene mellom demografianslag og etterberegninger bare skyldes at befolkningsutviklingen ble forskjellig fra siste framskriving.

På bakgrunn av dette gjør utvalget nye beregninger. Søylene i figur 10.1 viser resultatet av disse beregningene. Figur 10.1A viser beregninger av merutgifter i alt.

Deler av merutgiftene vil dekkes av økte brukerbetalinger, andre av øremerking o.l., og disse utgiftene belaster ikke de frie inntektene. De senere årene har utvalget også beregnet merutgifter som dekkes av de frie inntektene. Dette vises i figur 10.1B. I figur 10.1C og D er de samlede merutgiftene splittet i kommuner og fylkeskommuner.

Figur 10.1 Beregnede merutgifter for kommunesektoren som følge av befolkningsendringene fra 1.1 året før budsjettåret til 1.1. i budsjettåret. Demografianslaget er basert på SSBs befolkningsframskrivinger og etterberegningene er basert på de faktiske endringene i befolkningen i samme tidsperiode. Mill. 2025-kroner

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Boks 10.1 Om metoden

De beregnede merutgiftene knyttet til demografiske endringer tar utgangspunkt i hva det vil koste kommunesektoren å opprettholde tjenestetilbudet til den enkelte aldersgruppe fra det ene året til det neste. Det legges til grunn konstante reelle gjennomsnittskostnader per innbygger i de ulike aldersgruppene, noe som er konsistent med uendret standard, dekningsgrad og produktivitet i tjenesteproduksjonen. Det tas ikke eksplisitt hensyn til regionale forskjeller i kostnadsstruktur, standarder og dekningsgrader. Videre legges det til grunn konstante dekningsgrader for de ulike tjenestene, slik at eventuelle trendmessige endringer i underliggende behov framover ikke hensyntas. Aldersgruppene er grove, slik at kostnadene knyttet til en 50-åring er de samme som til en 66-åring. Fra og med framskrivingene av merutgifter til demografi i 2024 tar utvalget hensyn til at utgiftene til pleie- og omsorg vil kunne øke med alderen også innenfor aldersgruppen for gruppene 67–79 år, 80–89 år og 90 år og over. Innenfor disse aldersgruppene er det lagt til grunn at utgiftene til pleie og omsorg per innbygger i årskullet, øker.¹ Det er ingen oppdeling knyttet til kjønn eller etter innvandrer-/landbakgrunn.

Beregningene tar normalt utgangspunkt i beregnet utgiftsnivå fordelt på ulike aldersgrupper fra året før budsjettåret. De anslåtte utgiftene per person i hver aldersgruppe multipliseres så med tall for endringen i antall personer i de ulike aldersgruppene for å komme fram til beregnet mer- eller mindreutgift. De demografiske endringene som legges til grunn for anslagene for det enkelte budsjettår, er endringene fra 1. januar året før til 1. januar i budsjettåret.

Utvalgets beregning av merutgiftene av demografiske endringer er et netto anslag på summen av mer- og mindreutgifter i de ulike aldersgruppene med full helårseffekt det enkelte år beregningene gjelder for. Beregningene forutsetter dermed fleksibilitet hos kommunene til å tilpasse utgiftene sine i tråd med endring i befolkningssammensetningen kontinuerlig.

¹ Se vedlegg 8 i TBUs vårrapport, juni 2025. Gjelder ikke for årene fram til og med 2023 vist i figur 10.1. Metodeendring fra og med framskrivingene for 2026.

Utvalget undervurderte demografiutgiftene i 2022–2024, men anslaget for 2025 traff godt

Som det framgår av figur 10.1A, har utvalget både over- og undervurdert demografiutgiftene. Bortsett fra betydelig undervurdering av utgiftene i 2023 og 2024, og til dels i 2022, har anslagene truffet ganske godt de siste syv årene. Årsaken til undervurderingen i 2023 var en betydelig større innvandring fra Ukraina enn lagt til grunn. For 2024 traff anslaget over bosetting av ukrainske flyktninger godt, men innvandringen fra andre land ble høyere enn lagt til grunn i middelalternativet i befolkningsframskrivingene.

For 2025 la utvalget til grunn merutgifter på 4,5 mrd. kroner, mens de endelige tallene viste 4,3 mrd. kroner.

Samlet for årene er 2022–2025 har utvalget undervurdert merutgiftene til demografi med om lag 2,3 mrd. 2025-kroner, hvorav 1,5 mrd. kroner gjelder kommunene og 0,8 mrd. kroner gjelder fylkeskommunene. Sett i forhold til de totale utgiftene er merutgiftene til demografi klart mest undervurdert i fylkeskommunene, noe som må ses i sammenheng med en undervurdering av antall 16–18-åringer de senere årene. I årene 2014 til 2021 overvurderte utvalget demografiutgiftene eller traff godt. Samlet over perioden 2014 til 2025 har utvalget overvurdert demografiutgiftene med 1,5 mrd. kroner.

For perioden 2018 til 2025 viser anslag og etterberegninger for merutgifter til demografi som dekkes av de frie inntektene samme mønster som beregningene for demografiutgifter i alt i samme periode, se figur 10.1B.

10.2 Anslag for merutgifter til demografi i 2026

I utvalgets rapport fra juni 2025, se vedlegg 17, ga utvalget nye anslag knyttet til endringer i befolkningen fra 1.1.2025 til 1.1.2026 og kommunesektorens merutgifter i 2026.

Utvalget anslo i sin rapport fra juni 2025 at kommunesektorens merutgifter i 2026 som følge av den demografiske utviklingen til å bli om lag 3,5 mrd. 2025-kroner. Anslaget var basert på Statistisk sentralbyrås middelalternativ for fruktbarhet, levealder og innvandring (MMM) fra juni 2024. Detaljer fra disse beregningene er gjengitt i tabell 10.1. Merutgiftene stammer hovedsakelig fra aldersgruppene 16–18 år, 67–79 år og 80–89 år. Utgifter til barn i barnehage- og grunnskolealder anslås å gå ned.

Under en grov antakelse om at et årsverk har en kostnad på rundt 0,85 mill. kroner og at lønnskostnader og andre kostnader knyttet til arbeidskraft står for rundt 65 prosent av utgiftene, tilsvarer beregningene av merutgifter til demografi i 2026 isolert sett et merbehov på rundt 2 600 årsverk.

Tabell 10.1 Kommunesektorens brutto driftsutgifter som følge av demografiske endringer fra 2025 til 2026. Utvalgets hovedalternativ¹

TBUs anslag for 2026

Kostnadsnøkkel

Samlede utg. (mrd. 2025-kr)

Utgift per innb. (2025-kr)

Anslått endring i folketall 2025–2026

Mer-/ mindreutgift

0 år

0,003

1,5

27 470

1 213

38

1–5 år

0,153

76,7

275 703

-964

-292

6–12 år

0,179

89,7

205 872

-5 857

-1 326

13–15 år

0,081

40,3

197 887

-2 371

-516

16–18 år

0,110

55,2

269 848

2 744

869

19–22 år

0,022

11,3

42 688

5 461

276

23–24 år

0,011

5,5

40 423

-3 102

-147

25–29 år

0,020

9,8

26 629

975

32

30–49 år

0,127

63,5

42 045

12 582

641

50–66 år

0,064

32,0

26 629

6 558

214

67–79 år²

0,105

52,6

78 883

7 631

756

80–89 år²

0,080

39,8

176 847

14 436

2 863

90 år og over²

0,045

22,3

488 735

140

55

Samlet

1,000

500,2

89 412

39 446

3 463

¹ Beregning av mer-/mindreutgifter for 2026 tar utgangspunkt i anslått utgiftsnivå for kommunesektoren i 2025. Fordelingen av kommunesektorens utgifter på de ulike aldersgruppene er videre basert på kriterier i kostnadsnøklene i inntektssystemet for 2025 som knytter seg til bestemte aldersgrupper. Se utvalgets rapport med notat til 1. konsultasjonsmøte mellom staten og kommunesektoren fra mars 2025 og utvalgets juni-rapport for nærmere redegjørelse for beregningsmetode.

² Utgift per innbygger i aldersgruppene, kan ikke multipliseres med endring i folketall for å få mer-/mindreutgift for denne aldersgruppen. Se vedlegg 8 i utvalgets rapport fra juni 2025, for nærmere forklaring.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Det er betydelig usikkerhet om hva nettoinnvandringen til Norge vil bli i 2025 og særlig i 2026, blant annet med hensyn til antall bosatte flyktninger fra Ukraina, men også annen innvandring. Utvalget tar utgangspunkt i middelalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger i beregningene av merutgifter framover knyttet til demografi. Dette alternativet legger til grunn en netto innvandring på 29 000 i 2025, inkludert en innvandring på 10 000 fra Ukraina i 2025.

Deler av merutgiftene vil dekkes av økte brukerbetalinger, andre av øremerking o.l., og disse utgiftene belaster ikke de frie inntektene. Merutgiftene som belastes de frie inntektene, ble av utvalget anslått til 2,8 mrd. 2025-kroner for 2026.

Utvalget understreker at det fremdeles er stor usikkerhet knyttet til anslagene, og at usikkerheten ikke bare gjelder antall bosatte fra Ukraina, men er primært knyttet til inn- og utvandring. For fylkeskommunene gjelder usikkerheten særlig utviklingen i antall 16–18-åringer. Om en legger til grunn samme aldersfordeling for innvandrere som i SSBs befolkningsframskrivinger fra juni 2024, vil eksempelvis 10 000 ekstra netto innvandrere gi rundt 1 mrd. kroner i økte samlede utgifter, hvorav 800 mill. kroner i økte utgifter som vil belaste de frie inntektene. Færre innvandrere vil gi tilsvarende reduserte utgifter.

I tråd med normal praksis inngikk dette anslaget fra juni som en del av regjeringens beslutningsgrunnlag i arbeidet med statsbudsjettet for 2026. Utvalget har ingen ny informasjon som skulle tilsi en endring av dette anslaget.

Utvalget vil i forbindelse med 1. konsultasjonsmøte mellom staten og kommunesektoren, som finner sted i mars 2026 og som vil handle om statsbudsjettet for 2027, etterberegne merutgifter til demografi i 2026 basert på faktisk befolkning per 1. januar 2026.

Merutgiftene øker både i kommunene og i fylkeskommunene

Tabell 10.2 viser beregningene i tabell 10.1 fordelt på kommunene og fylkeskommunene. For kommunene er det økningen i antall personer i aldersgruppene over 67 år som særlig bidrar til merutgifter i 2026. En nedgang i antall barn i barnehagealder trekker i motsatt retning. For fylkeskommunene knytter merutgiftene seg særlig til en økning i antall 16–18-åringer. Blant innvandrerne fra Ukraina er mange unge, og innvandringen bidrar dermed til å dempe aldringen i befolkningen.

Tabell 10.2 TBUs anslag for samlede merutgifter som følge av befolkningsendringer i ulike aldersgrupper, splittet på kommuner og fylkeskommuner. Endring fra 2025 til 2026. Basert på hovedalternativ (alt. MMM) i SSBs befolkningsframskrivinger fra juni 2024

Kommuner

Fylkeskommuner

Anslått endring i folketall 2025–2026

Mer-/mindreutgift (mill. 2025-kr)

Mer-/mindreutgift (mill. 2025-kr)

0 år

1 213

38

0

1–5 år

-964

-290

-3

6–12 år

-5 857

-1 309

-17

13–15 år

-2 371

-509

-7

16–18 år

2 744

110

759

19–22 år

5 461

219

57

23–24 år

-3 102

-115

-32

25–29 år

975

23

8

30–49 år

12 582

533

107

50–66 år

6 558

157

56

67–79 år

7 631

748

9

80–89 år

14 436

2 846

17

90 år og over

140

55

0

Sum

39 446

2 507

955

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Omsorgstjenester trekker opp utgiftsbehovet i 2026

Figur 10.2 viser at merutgiftene i kommunene i 2026 særlig knytter seg til omsorgstjenestene. Merutgiftene innenfor omsorgstjenestene skyldes i første rekke økningen i antall eldre mellom 67 og 89 år. Nedgang i aldersgruppene 1–5 år og 6–15 år gir reduserte utgifter i barnehage og skole. Beregningene av merutgifter til demografi i 2026 tilsvarer rundt 1 400 færre årsverk innen barnehager og grunnskole og over 2 700 flere årsverk innen pleie- og omsorgstjenestene.

For kommunene samlet utgjør merutgiftene til demografi i 2026 rundt 0,5 prosent av driftsutgiftene i 2025.

For fylkeskommunene utgjør merutgiftene til demografi i 2026 rundt 1,1 prosent av driftsutgiftene i 2025. Merutgiftene i fylkeskommunene knytter seg særlig til en økning innen videregående skole som følge av flere 16–18-åringer, men det er også noe merutgifter til samferdsel.

For kommunesektoren totalt sett utgjør merutgiftene til demografi 0,6 prosent av driftsutgiftene, noe som er omtrent som den anslåtte befolkningsveksten. Dette indikerer at gjennomsnittsinnbyggeren i 2026 blir omtrent like kostnadskrevende for kommunesektoren som i 2025.

Figur 10.2 Kommunesektorens anslåtte samlede merutgifter knyttet til demografiutviklingen i 2026. Mill. 2025-kroner

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Kommunene i Akershus får sterkest vekst i utgiftsbehovet i 2026, mens Oslo har sterk vekst i utgiftsbehovet for sine fylkeskommunale oppgaver

Endringer i utgiftsbehovet i kommunene som følge av befolkningsendringene fra 2025 til 2026 varierer mellom de ulike fylkene, se figur 10.3A og vedlegg 17. Utviklingen både i antall innbyggere og fordelingen på aldergrupper er forskjellig. Kommunene i Akershus anslås å få sterkest vekst i utgiftsbehovet i 2026. Kommunene i Akershus ventes å få den sterkeste veksten innen pleie og omsorg. Kommune i alle fylker får nedgang i utgiftsbehovet innen grunnskole, men nedgangen er minst for kommunene i Akershus, se mer i vedlegg 17.

Veksten i utgiftsbehovet er lavest for kommunene i Nordland. Disse kommunene har lavere vekst innen pleie og omsorg enn landsgjennomsnittet og samtidig sterkere nedgang innen både barnehage og grunnskole enn landsgjennomsnittet.

Også mellom fylkeskommunene varierer merutgiftene som følge av de demografiske endringene fra 2025 til 2026, jf. figur 10.3B. Det er særlig Oslo kommune (fylkeskommunedel), Vestland og Agder som ventes å få en sterk vekst i utgiftsbehovet i 2026, noe som skyldes at disse fylkeskommunene har den sterkeste veksten i antall 16–18-åringer. Vestfold og Troms ventes å få en nedgang i utgiftsbehovet fra 2025 til 2026. Disse fylkeskommunen har nedgang i antall 16–18 åringer.

Figur 10.3 Merutgifter til demografi i 2026. Prosent

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

10.3 Utgifter som følge av befolkningsendringer framover

I tillegg til å anslå kommunesektorens merutgifter i 2026 som følger av befolkningsutviklingen, illustrerer utvalget slike demografiske merutgifter fram til 2050. Metodikken er den samme uavhengig av tidshorisont. For å rendyrke merkostnadene som er knyttet til de demografiske endringene, må andre forhold som påvirker kostnader per bruker og brukernes andel av befolkningen holdes uendret. Dette innebærer at anslåtte nivåer for standard, produktivitet og dekningsgrad for 2025 holdes fast. Sannsynligvis vil det skje endringer i disse størrelsene framover, for eksempel som følge av endret helsetilstand for en gitt alder, teknologisk framgang, endret lærertetthet, endret helse- og omsorgstilbud m.m.

Beregningene av de isolerte effektene av demografiske endringer mot 2050 må derfor ikke oppfattes som en prognose for den mest sannsynlige utviklingen, men er ment å gi en pekepinn på grove utviklingstrekk framover.

Foreløpig anslag for merutgiftene i 2027

I beregningen for merutgifter i 2027 benyttes oppdaterte kostnadsnøkler for 2026 og anslag på veksten i frie inntekter fra 2024 til 2026 for å ha et anslag på utgiftene i utgangsåret 2026. Det er videre tatt utgangspunkt i middelalternativet i SSB befolkningsframskrivinger fra juni 2024. SSB har ingen spesifikke forutsetninger om bosetting av flyktninger fra Ukraina i 2026. Kommunene er imidlertid bedt om å bosette 13 000 flyktninger i alt neste år. Utvalget legger i sitt foreløpige anslag for 2027 til grunn en netto innvandring på 10 000 utover SSBs middelalternativ. Under disse forutsetningene vil merutgiftene som følger av demografi i 2027 kunne bli om lag 4,4 mrd. 2026-kroner, hvorav om lag 3,6 mrd. kroner må dekkes av de frie inntektene. Utvalget vil understreke at det er stor usikkerhet knyttet til netto innvandring også gjennom 2026. Anslaget innebærer et netto merbehov på om lag 3 400 årsverk til sektoren samlet sett.

Utvalget vil til 1. konsultasjonsmøte mellom staten og kommunesektoren i mars 2026 utarbeide et oppdatert anslag for merutgiftene som den demografiske utviklingen vil gi kommunesektoren i 2027. Anslaget vil da blant annet ta hensyn til faktisk befolkning per 1. januar 2026 og en ny vurdering av innvandring fra Ukraina. Anslaget blir også oppdatert i juni 2026.

Merutgiftene på lenger sikt

Figur 10.4 viser økningen i kommunesektorens driftsutgifter sammenliknet med året før som følge av demografiske endringer[43] . Figuren er basert på SSBs middelalternativ fra juni 2025 og datagrunnlag ellers slik det forelå i utvalgets juni-rapport. Figuren viser anslag fra 2028 og utover da utvalget allerede har laget et foreløpig anslag for 2027 med til dels nytt datagrunnlag.

Figur 10.4 Økningen i kommunesektorens brutto driftsutgifter fra året før som følge av den demografiske utviklingen, fordelt på aldersgrupper. Mill. 2025-kroner

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

I likhet med i regjeringens Perspektivmelding fra 2024 og i flere analyser fra SSB er det dominerende trekket en kraftig vekst i befolkningen som er 80 år eller eldre utover. Merutgiftene til eldre vil derfor utgjøre en stadig større andel av de totale merkostnadene knyttet til befolkningsutviklingen.

Merutgiftene til demografi lå i årene 2019 til 2021 på et bunnivå på rundt 1,5 mrd. kroner. Bosetting av flyktninger fra Ukraina bidro deretter til en forsterkning av den utgiftsveksten som var forutsett som følge av aldringen av befolkningen. Etter en topp i 2024 på 5,7 mrd. kroner ligger det an til noen år med litt lavere demografiutgifter.

Merutgiftene til demografi ventes å stige fra rundt 2,7 mrd. kroner i 2028 til en topp på rundt 6,5 mrd. kroner i 2038. Deler av merutgiftene vil dekkes av økte brukerbetalinger og øremerkede statlige overføringer. Andelen av merutgiftene som må dekkes av de frie inntektene varierer fra 79 prosent til 86 prosent.

Utvalgets framskrivinger forutsetter konstante gjennomsnittskostnader per tjenestebruker i de ulike aldersgruppene, det vil si uendret standard og uendret produktivitet i tjenesteproduksjonen. I tillegg forutsettes det uendret forhold mellom brukere av kommunalt finansierte tjenester og personer i hver aldersgruppe. Dette kan tolkes som at helsetilstanden for en gitt alder er konstant, samtidig som den ulønnede familieomsorgen øker i takt med den kommunale omsorgen. Forskning viser at utgiftene til eldreomsorg er særlig høye i siste leveår, noe som trekker i retning av at økt levealder reduserer de aldersspesifikke utgiftene. Den sterke realveksten i helse- og omsorgsutgifter per innbygger gjennom flere tiår tilsier at også andre forhold enn de eldres fremtidige behov/helsetilstand har stor betydning for både brukerandeler og kostnader per bruker. Spesielt gjelder dette den markerte økningen i andelen yngre brukere av hjemmetjenesten.

10.4 Omstillingsbehov som følge av befolkningsendringer framover

Våre stiliserte beregninger viser en samlet merutgift som følger av demografiendringer på 38 mrd. kroner fra 2025 til 2035. For kommunene er det en økning på rundt 41 mrd. kroner, mens det for fylkeskommunene er en nedgang på knappe 3,0 mrd. kroner, noe som tilsvarer en økning på om lag 31 000 årsverk i kommunene og en nedgang på rundt 2 200 årsverk i fylkeskommunene.

For kommunene er det særlig en vridning fra grunnskole til omsorgstjenester med en nedgang på 11 mrd. kroner for grunnskole og en økning på 44 mrd. kroner for omsorgstjenester, noe som isolert sett tilsvarer rundt 8 000 færre årsverk innen grunnskole og 34 000 flere årsverk i omsorgssektoren. For fylkeskommunene innebærer anslagene isolert sett en nedgang på 3,7 mrd. kroner innen videregående skole, tilsvarende rundt 2 800 årsverk. Det understrekes at det i en slik tiårsperiode er betydelig usikkerhet knyttet til befolkningsendringene, men at usikkerheten er mindre for utviklingen for de eldre aldersgruppene enn de øvrige. Utgiftsutviklingen vil avhenge av både utviklingen i effektivitet, utviklingen i helse og behovene knyttet til andre forhold og prioriteringene til sentrale og lokale myndigheter. Årsverksanslagene er også å betrakte som illustrasjonsberegninger.

Utvalgets beregning av merutgifter av demografiske endringer er et netto anslag på summen av mer- og mindreutgifter i de ulike aldersgruppene med full helårseffekt det enkelte år beregningene gjelder for. Beregningene forutsetter dermed fleksibilitet hos kommunene til å tilpasse utgiftene sine i tråd med endring i befolkningssammensetningen. Bak netto endringene i merutgifter til demografi skjuler det seg store endringer mellom aldersgruppene og i den enkelte kommune som vil kreve omstillinger. I praksis vil tilpasningen av tjenestetilbudet ta tid, og prosessen vil i seg selv kunne være økonomisk og politisk kostnadskrevende. Kommunene må ta høyde for dette i sine planprosesser.

I Perspektivmeldingen 2024 peker regjeringen på at det i lys av endringene i befolkningen, der veksten nærmest utelukkende vil skje i de eldste aldersgruppene framover, blir større kamp om arbeidskraften. Regjeringen gir en illustrasjon av mulig økning i antall årsverk ved ulike retningsvalg som handler om å mobilisere arbeidskraft fra følgende kilder:

Økt yrkesdeltakelse blant eldre

Økt sysselsetting blant innvandrere

Redusert overgang til uføretrygd

Flere uføre i arbeid

Økt gjennomføring av yrkesfag

Tidligere fullføring av utdanning

Redusert ufrivillig deltid

Redusert sykefravær

Figur 10.5 Kommunesektorens anslåtte samlede merutgifter knyttet til demografiutviklingen i fra 2025 til 2035. Mill. 2025-kroner

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Regionale forskjeller

I figur 10.6 viser utvalget merutgifter til demografi[44] fordelt etter SSBs sentralitetsklasser der sentralitetsklasse 1 er mest sentrale kommuner og sentralitetsklasse 6 er minst sentrale kommuner. Figur 10.6A viser at netto merutgifter til befolkningsendringer i perioden 2025 til 2035 målt i kroner er aller størst i kommuner i sentralitetsklasse 2 og 3.

I figur 10.6B har utvalget også tatt hensyn til befolkningens størrelse[45] i hver sentralitetsklasse gjennom å se på totalt utgiftsbehov summert over aldersgruppene i forhold til befolkningens størrelse hvert av årene 2025 og 2035. Samlet for landet blir det en økning i utgiftene på rundt 1 600 kroner per innbygger, noe som viser at demografiutgiftene øker sterkere enn befolkningsveksten. Merutgiftene til demografi per innbygger øker mer desto mindre sentral kommunen er. For de mest sentrale kommunene er merutgiftene lavest, rundt 1000 kroner per innbygger, økende til 4 700 kroner for de minst sentrale kommunene. Det må understrekes at disse resultatene er basert på en enkel modell slik at forskjellene bare er knyttet til ulike demografisk utvikling og ikke til mulige effektivitetsforskjeller eller andre forskjeller.

Et interessant trekk i beregningsresultatene er at utgiftene per innbygger fra personer i grunnskolealder ser ut til å være betydelig mindre i sentralitetsklasse 6 enn i øvrige sentralitetsklasser. Dette har trolig sammenheng med svakere befolkningsutvikling generelt og at en større deler av befolkningsnedgangen blant de yngste allerede har funnet sted her enn i mer sentrale strøk.

Figur 10.6 Kommunesektorens anslåtte samlede merutgifter knyttet til demografiutviklingen i fra 2025 til 2035 i aldersgruppene 5–15 år og over 80 år. Mill. 2025-kroner

Kilde: SSBs regionale befolkningsframskrivinger fra 2024 og Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Vedlegg 1
Effektivitet i kommunale tjenester

Lars-Erik Borge og Mads Fjeld Wold, Senter for økonomisk forskning (SØF), NTNU Samfunnsforskning AS

Nær 1/5 av de sysselsatte i Norge jobber i kommunesektoren, og sektoren bringer til veie en betydelig del av tjenester som er svært viktige for innbyggerne. Det er derfor viktig at kommunene bruker ressursene sine til det beste for innbyggerne. Behovet for kommunale tjenester som omsorgstjenester vil framover bli stadig større samtidig som det vil være begrenset rom for økning i kommunale budsjetter. Gjennom effektivisering kan den kommunale tjenesteproduksjonen økes utover det som følger av inntektsveksten.

Dette vedlegget presenterer oppdaterte beregninger av effektivitet i kommunale tjenester. I tillegg til sektorvise analyser av barnehage, grunnskole og pleie og omsorg, beregnes en indikator for samlet effektivitet i disse tre sektorene. Analysene viser en svak økning i samlet effektivitet fra 2023 til 2024.

Det er vanskelig å måle produksjonen av tjenester som ikke omsettes i et marked og hvor heller ikke kvaliteten er lett å måle. Generelt kan det i denne type analyser være et motsetningsforhold i tolkningen av resultatene om i hvilken grad de indikerer høy(ere) effektivitet eller lav(ere) kvalitet. Dette problemet antas å være minst i grunnskolen, hvor det finnes gode mål på læringsutbytte, men større i barnehage og pleie og omsorg hvor det i mindre grad finnes gode mål på kvalitet. I barnehage og grunnskole er det innført bemanningsnormer med sikte på å heve kvalitet og læringsutbytte.

Effektivitetsanalysen gir et utgangspunkt for vurdering av effektivitet i kommunene samlet, i grupper av kommuner og i noen grad for enkeltkommuner. For at den enkelte kommune skal få en riktig forståelse av potensialet for effektivisering i tjenesteproduksjonen, må disse analysene suppleres med egne vurderinger.

1.1 Innledning

Så lenge kvaliteten opprettholdes, er det lett å argumentere for effektivisering av kommunal tjenesteproduksjon. Moderne teknologi og annen kunnskap gjør potensialet for slike effektiviseringsgevinster større over tid. Det foregår derfor et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid for å frigjøre ressurser for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Det er imidlertid vanskelig å måle forbedringene. Produksjon er generelt vanskelig å tallfeste i offentlig sektor og effektivitet enda vanskeligere. Det har blant annet sammenheng med at det for de fleste offentlige tjenester ikke er noe marked hvor kjøpere indikerer hvor mye de verdsetter produktene gjennom den prisen de er villige til å betale.

Formålet med de analysene som presenteres i dette vedlegget er å få mer kunnskap om effektiviteten og effektivitetsutviklingen for de kommunale tjenestene. Vedlegget er i hovedsak basert på data for 2023 og 2024, men gir også informasjon om effektivitetsutviklingen i perioden 2008–2024.

For kommunene blir resultatene først interessante når det blir presentert tall for hver enkelt kommune. Kommunene kan se hvordan de utvikler seg over tid, og benytte analysene til å se hvordan de ligger an i forhold til sammenlignbare kommuner. Dermed kan kommunene bruke resultatene som et utgangspunkt i sitt eget effektiviseringsarbeid og vurdering av egne tjenester. Tall for enkeltkommuner vises i digitalt vedlegg og legges ut på Kommunal- og distriktsdepartementets nettsider på www.regjeringen.no/kommunedata.

1.2 DEA-metoden

Analysene i dette vedlegget er gjort ved bruk av DEA-analyse (Data Envelopment Analysis). Dette er den mest utbredte analyseteknikken i studier av offentlig sektors effektivitet. Beste observerte praksis identifiseres og de andre enhetene måles mot denne. Metoden beregner relativ effektivitet mellom enheter hvor produksjonsprosessen inkluderer flere innsatsfaktorer og flere produkter, og hvor det er vanskelig å fordele innsatsfaktorbruken mellom de ulike produktene.

Måler beste observerte praksis

Enhetenes effektivitet vurderes mot hverandre ved at enhetene med høyest målt effektivitet (beste observerte praksis) utgjør et referansesett som de andre enhetene måles mot. Effektivitetsscorene ligger mellom 0 og 1, og en verdi på 1 betyr at enheten representer beste observerte praksis.[46] Metoden gir ikke informasjon om hvor produktive de mest effektive enhetene er i en større kontekst, men indikerer noe om effektiviseringspotensialet til de øvrige enhetene.

Tar hensyn til stordriftsfordeler og smådriftsulemper

I analyser av kommunesektoren er det av stor betydning om det tas hensyn til stordriftsfordeler og smådriftsulemper. I DEA-analysen er dette et spørsmål om det skal antas kontant eller variabelt skalautbytte. Kommunene er av svært ulik størrelse, og små kommuner kan oppleve skalaulemper i tjenesteproduksjonen. I inntektssystemet for kommunene legges det for eksempel til grunn at små kommuner har skalaulemper innen administrasjon, grunnskole, primærhelsetjeneste og pleie og omsorg. Det antas derfor variabelt skalautbytte i samtlige sektorer i dette vedlegget.

Begrensninger og svakheter

Som alle andre metoder har DEA-metoden begrensninger og svakheter. For det første vil datakvaliteten begrense kvaliteten på analysene. Metoden er spesielt følsom for målefeil knyttet til ekstreme observasjoner. For eksempel vil en kommune som kommer ut som effektiv fordi innsatsfaktorbruken er undervurdert, medføre at beregnet effektivitet i andre kommuner undervurderes fordi referansefronten feilaktig flyttes utover.

For det andre er det i flere sektorer krevende å finne gode indikatorer som er anvendelige og reflekterer effektene av tjenestene på brukerne og/eller kvaliteten i tjenestene. Innen grunnskole er det gode produktmål som tar utgangspunkt i reelle resultater av undervisningen slik, som skolebidrag og læringsmiljø. Dermed sier analysen noe om effekten tjenestetilbudet har på brukerne. I barnehage og pleie og omsorg finnes det foreløpig ikke tilsvarende data.

Analyse basert på data for 2023 og 2024

Analyseopplegget innebærer at vi først utfører sektorvise DEA-analyser basert på data for 2023 og 2024 innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. Vi beregner en felles referansefront for de to årene, det vil si at fronten inneholder observasjoner fra begge år. Hver enkelt kommune vil da få beregnet en effektivitetsscore for hvert av de to årene. Videre kan vi med utgangspunkt i de sektorvise effektivitetsscorene beregne en indikator for samlet effektivitet for den enkelte kommune. Indikatoren for samlet effektivitet vil være et veid gjennomsnitt av de sektorvise effektivitetsscorene med sektorenes budsjettandeler som vekter. Siden effektivitetsscorene er beregnet i forhold til samme referansefront, vil endringen i effektivitetsscore gi uttrykk for kommunens endring i beregnet effektivitet fra ett år til det neste.

Tabell 1.1 Innsatsfaktorer og produkter i de sektorvise DEA-analysene

Sektor

Innsatsfaktor

Produkter

Barnehage

Korrigerte brutto driftsutgifter (faste priser) fratrukket arbeidsgiveravgift og pensjon

Oppholdstimer 0–2 år i kommunale barnehager

Oppholdstimer 3–5 år i kommunale barnehager

Grunnskole

Korrigerte brutto driftsutgifter fratrukket arbeidsgiveravgift og pensjon

(Utgiftene er i faste priser og korrigert for bosettingsmønster ved bruk av delkostnadsnøkkelen i inntektssystemet)

Skolebidrag småskoletrinnet

Skolebidrag mellomtrinnet

Grunnskolepoeng (korrigert for sosioøkonomiske variabler)

Læringsmiljø

Elever

Elever i SFO

Pleie og omsorg

Brutto driftsutgifter fratrukket arbeidsgiveravgift og pensjon

(Utgiftene er i faste priser og korrigert for bosettingsmønster ved bruk av delkostnadsnøkkelen i inntektssystemet)

Liggedøgn i institusjoner

Institusjonsbeboere med omfattende bistandsbehov

Enerom i institusjon

Timer til hjemmesykepleie

Timer til praktisk bistand

Kilde: Senter for økonomisk forskning

Tabell 1.1 gir en oversikt over innsatsfaktorer og produkter for sektorene som inngår i analysen. Produktmålene i barnehage og grunnskole omfatter kun barn i kommunale barnehager og elever i kommunale grunnskoler. Av den grunn benytter vi et utgiftsbegrep (korrigerte brutto driftsutgifter) som bare omfatter kommunale virksomheter. Produksjonsindikatorene i pleie og omsorg omfatter all virksomhet finansiert av kommunen, og vi har derfor ikke gjort tilsvarende korrigering der. Alle utgifter er i faste 2023-priser omregnet med den kommunale deflatoren. I tillegg er utgiftene i grunnskole og pleie og omsorg korrigert for bosettingsmønster ved bruk av delkostnadsnøklene i inntektssystemet.

I forhold til fjorårets analyser har vi gjort to endringer i utgiftsbegrepet. Den første er at utgiftene nå inkluderer avskrivninger i alle tre sektorer. Begrunnelsen for dette valget er oppnå større likebehandling av hjemmetjenester (lave avskrivninger) og institusjonsomsorg (høye avskrivninger). For det andre har vi utelatt funksjon 211 (tilrettelagte tiltak) fra utgiftene i barnehage. Begrunnelsen for dette valget er at tjenesten i stor grad drives ved at kommunalt ansatte oppsøker både kommunale og private barnehager.

I barnehage måles produksjonen ved avtalte oppholdstimer. For å hensynta at de yngre barna er mer ressurskrevende enn de eldre, skiller vi mellom barn 0–2 år og 3–5 år.

I grunnskolen benytter vi skolebidrag, publisert av Utdanningsdirektoratet, som indikator for læringsutbytte på småskole- og mellomtrinnet. Skolebidrag på småskoletrinnet er basert på nasjonale prøver i 5. trinn, mens skolebidrag på mellomtrinnet er basert på nasjonale prøver i 8. trinn. Elevenes resultater er blant annet korrigert for foreldrenes utdanning, innvandrerbakgrunn og husholdningsinntekt. For resultatene fra nasjonale prøver i 8. trinn er det i tillegg kontrollert for resultatene på nasjonale prøver i 5. trinn.

Koronapandemien medførte at eksamener i grunnskolen ble avlyst våren 2020, 2021 og 2022. Utdanningsdirektoratet har derfor ikke publisert skolebidragsindikatorer for 2023 for ungdomstrinnet som er basert på eksamenskarakter. I stedet har vi valgt å benytte grunnskolepoeng korrigert for sosioøkonomiske variabler for både 2023 og 2024. Det var en markant økning i grunnskolepoeng under pandemien. Økningen skyldes bedre standpunktkarakterer og avlyste eksamener. Avlyste eksamener trekker i retning av økte grunnskolepoeng fordi standpunktkarakterer har en tendens til å være bedre enn eksamenskarakter.

I grunnskolen inngår også læringsmiljø som produktindikator. Indikatoren er basert på elevundersøkelsen og fanger opp trivsel, elevdemokrati og medvirkning. Siden SFO betraktes som en del av grunnskolen, inngår antall elever i SFO som produktindikator.

I pleie og omsorg måler vi produksjonen i hjemmetjenesten ved timer praktisk bistand og hjemmesykepleie og i institusjonsomsorgen ved liggedøgn, enerom og beboere med omfattende bistandsbehov.

1.3 Resultater for 2023–2024

Resultatene fra DEA-analysene av de tre sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg, samt samlet effektivitet, er vist i Tabell 1.2. Det veide gjennomsnittet for samlet effektivitet er omtrent 0,81 både i 2023 og 2024. Det kan tolkes som at ressursbruken kan reduseres med 19 prosent uten at målt produksjon reduseres. Samtlige tre sektorer hadde en liten økning i beregnet effektivitet fra 2023 til 2024.[47]

Tabell 1.2 Deskriptiv statistikk for samlet effektivitet og de underliggende DEA-analyser¹

Sektor

År

Antall komm.

Uveid snitt

Veid snitt

Min

1. kvartil

3. kvartil

Max

Barnehage

2023

291

0,774

0,833

0,475

0,725

0,837

0,959

2024

291

0,772

0,833

0,469

0,719

0,841

0,969

Grunnskole

2023

291

0,788

0,845

0,511

0,722

0,863

0,972

2024

291

0,784

0,851

0,509

0,718

0,855

0,974

Pleie og omsorg

2023

291

0,718

0,787

0,440

0,640

0,805

0,959

2024

291

0,721

0,788

0,389

0,637

0,808

0,952

Samlet

2023

291

0,750

0,813

0,570

0,700

0,806

0,925

2024

291

0,750

0,816

0,537

0,693

0,802

0,931

¹ Samlet effektivitet er et veid gjennomsnitt av effektivitetsscorene for barnehage, grunnskole og pleie og omsorg med gjennomsnittlige budsjettandeler for 2024 som vekter. Beregningene omfatter de 291 kommunene som har rapportert tilstrekkelig med data til å få beregnet effektivitet i de tre sektorene for begge år.

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

Figur 1.1 viser fordelingene av effektivitetsscorene for enkeltsektorene og samlet effektivitet. Det framgår at variasjonen er minst i barnehage og grunnskole og størst i pleie og omsorg. Videre er variasjonen mellom kommunene betydelig mindre for samlet effektivitet enn for de sektorvise effektivitetsscorene. Lavere variasjon i samlet effektivitet er et uttrykk for at det er få kommuner som er «dårlige i alt» og få kommuner som er «gode i alt».

Figur 1.1 Frekvensfordeling for samlet effektivitet og de underliggende DEA-analysene, 2024

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

1.4 Effektivitetsutvikling 2008–2024

Figur 1.2 viser utviklingen i beregnet effektivitet i perioden 2008–2024. Figuren er basert på prosentvis endring i de veide gjennomsnittene for de enkelte år.[48] I alle sektorer økte effektiviteten fra 2023 til 2024. Økningen var størst i grunnskole (0,7 prosentpoeng) og minst i barnehage (0,08 prosentpoeng). I pleie og omsorg økte effektiviteten med 0,14 prosentpoeng. Samlet sett var det en svak økning i effektiviteten (0,33 prosentpoeng) fra 2023 til 2024.

I årene 2008–2013 var det en økning i samlet effektivitet. Økningen kan ha sammenheng med flere forhold. Én mulig forklaring er at inntektsveksten var relativt lav i denne perioden og at mange kommuner samtidig iverksatte tiltak for å øke effektiviteten. På den andre siden kan utviklingen ha sammenheng med at (den uobserverte) kvaliteten i tjenestene ble redusert når inntektsveksten var lav.

Fra 2015 til 2019 gikk beregnet effektivitet ned i alle sektorer. For barnehage og grunnskole skyldes dette trolig innføring av bemanningsnormer for å øke kvaliteten i barnehage og å øke elevenes læringsutbytte i grunnskolen.

Figur 1.2 Beregnet effektivitet 2008–2024, 2008=100

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

Utviklingen i årene 2020–2022 har sammenheng med spesielle forhold knyttet til koronapandemien, og den målte effektivitetsutviklingen sier lite om den underliggende utviklingen. Figuren indikerer at effektivitetsnivået var lavere i 2023 og 2024 enn før pandemien (2019). Det er mulig at pandemien var et så stort sjokk at det er lite meningsfullt å sammenlikne effektivitetsnivået før og etter pandemien. Grundigere analyser er nødvendig for å undersøke om det er reelt at effektivitetsnivået var lavere etter pandemien.

1.5 Forklaring av forskjeller i effektivitet

Det er av stor interesse å undersøke hva som kan forklare forskjeller i effektivitet mellom kommuner. I det følgende belyser vi problemstillingen på to ulike måter. Først presenterer vi boksplott som viser sammenhengen mellom samlet effektivitet og hhv. innbyggertall og inntektsnivå. Deretter utfører vi mer omfattende regresjonsanalyser med flere forklaringsvariabler. I regresjonsanalysene analyser vi både samlet og sektorvis effektivitet. Det understrekes at resultatene ikke kan tolkes som kausale sammenhenger.

Figur 1.3 viser et boksplott for samlet effektivitet for kommunene gruppert etter antall innbyggere. Figuren viser at median effektivitet, representert ved den horisontale linjen inne i boksene, er nokså stabil for kommuner med under 5000 innbyggere. Deretter øker effektiviteten med økende innbyggertall. Dette er ikke uttrykk for stordriftsfordeler siden det tillates variabelt skalautbytte i de underliggende DEA-analysene. Denne gevinsten kommer i tillegg til tradisjonelle stordriftsfordeler. Det framgår av figuren at variasjonen i samlet effektivitet er stor blant kommuner med færre enn 50 000 innbyggere og minst i kommuner med over 50 000 innbyggere.

Figur 1.3 Boksplott for samlet effektivitet, kommunene gruppert etter antall innbyggere, 2024

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

Figur 1.4 viser et boksplott for samlet effektivitet for kommunene gruppert etter inntektsnivå. Det inntektsbegrepet som benyttes er utgiftskorrigerte frie inntekter som inkluderer rammetilskudd, ordinære skatteinntekter, eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter, produksjonsavgift på vindkraft og havbruksinntekter, målt i prosent av landsgjennomsnittet.[49] Dersom dette inntektsbegrepet legges til grunn, er kommuner med lavt inntektsnivå gjennomgående mer effektive enn kommuner med høyt inntektsnivå. Det er flere mulige forklaringer på denne sammenhengen. En forklaring kan være at kommuner med lavt inntektsnivå tvinges til å være mer effektive for at innbyggerne skal få et rimelig godt tjenestetilbud. En annen forklaring er at kommuner med høyt inntektsnivå kan prioritere høy kvalitet som i liten grad fanges opp av produktindikatorene.

Figur 1.4 Boksplott for samlet effektivitet, kommunene gruppert etter inntektsnivå, 2024

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

Det er en betydelig litteratur som undersøker faktorer som kan være assosiert med effektivitet i kommunene, både i Norge og internasjonalt. Det er fire norske studier som er særlig relevante, blant annet fordi DEA-score er avhengig variabel. Borge og Naper (2006) analyser ungdomsskolen og finner at høye kommunale inntekter, høy grad av partifragmentering og høy andel sosialister i kommunestyret er assosiert med lav effektivitet. Borge og Haraldsvik (2009) analyserer pleie og omsorg og finner også at høye kommunale inntekter og høy partifragmentering er assosiert med lav effektivitet. Borge og Hopland (2018) og Borge mfl. (2024) finner at høye kommunale inntekter er assosiert med lav effektivitet, mens effekten av partifragmentering er mer blandet. Den første studien finner ingen signifikant sammenheng mellom effektivitet og partifragmentering, mens den siste studien finner at partifragmentering er assosiert med høy samlet effektivitet. Altså det motsatte av studiene fra 2006 og 2009. I lys av at de ikke finner signifikante sammenhenger i barnehage, grunnskole og pleie og omsorg legger de ikke stor vekt på sammenhengen mellom partifragmentering og samlet effektivitet.

I tabell 1.3 presenter vi et sett av regresjonsanalyser med samlet og sektorvis effektivitet som avhengige variabler. Modellene er estimert med vanlig minste kvadraters metode (OLS) med robuste standardavvik. Effektivitetsdataene er fra 2024 og tar verdier mellom null og en. Blant forklaringsvariablene kan det skilles mellom økonomiske, politiske, demografiske og strukturelle variabler.

De økonomiske variablene som inngår er utgiftskorrigerte frie inntekter, Robek-status, disposisjonsfond, netto driftsresultat og renteeksponert gjeld. De utgiftskorrigerte frie inntektene er definert på samme måte som i figur 1.4, men er her målt i 10 000 kroner. Robek-status er operasjonalisert som en dummy-variabel som tar verdien 1 hvis kommunen var oppført i Robek i 2024. Disposisjonsfond, netto driftsresultat og renteeksponert gjeld er målt som andel av brutto driftsinntekter og er lagget ett år. Begrunnelse for å lagge er blant annet at politikerne ikke har informasjon om disse størrelsene når de vedtar budsjettet for kommende år.

Vi har inkluderte to politiske variabler som fanger opp partifragmentering og ideologiske forskjeller. Partifragmentering operasjonaliseres som effektivt antall partier. Effektivt antall partier er høyere jo flere partier som er representert i kommunestyret og jo mer jevnstore partiene er. Ideologi ivaretas ved andel sosialistiske partier i kommunestyret, dvs. Arbeiderpartiet og partier til venstre for Arbeiderpartiet.[50]

I tillegg kontrollerer vi for alderssammensetning målt ved andelen innbyggere i barnehagealder (0–5 år), grunnskolealder (6–15 år) og eldre 80 år og over. Videre kontrolleres det for bosettingsmønster gjennom det såkalte sonekriteriet (målt som indeks i forhold til landsgjennomsnittet) og antall innbyggere (målt i 10 000).

Det tas utgangspunkt i de 291 kommunene som har levert tilstrekkelig data til å beregne samlet effektivitet både i 2023 og 2024. Blant disse er dette en kommune som ikke har rapportert tall for renteksponert gjeld. Vi står da igjen med 290 observasjoner.

Blant de økonomiske variablene finner vi signifikant sammenheng mellom utgiftskorrigerte frie inntekter og samlet effektivitet. En økning i utgiftskorrigerte frie inntekter med 10 000 kroner reduserer samlet effektivitet med 2 prosentpoeng, for eksempel fra 0,80 til 0,78. Effekten er signifikant også i sektoranalysene. Dette er i tråd med tidligere norske studier. Vi finner ingen signifikante effekter av Robek-status, disposisjonsfond, netto driftsresultat og renteeksponert gjeld. Det eneste unntaket er at kommuner med store disposisjonsfond har høy effektivitet i barnehage. Den kvantitative sammenhengen er imidlertid beskjeden. En økning i disposisjonsfondet med ett prosentpoeng (en økning på 0,01) anslås øke effektiviteten i barnehage med i underkant av 0,1 prosentpoeng, for eksempel fra 0,800 til 0,801.

Blant de politiske variablene finner vi at høy grad av partifragmentering i kommunestyret er assosiert med høy samlet effektivitet. Ett ekstra effektivt parti anslås å øke samlet effektivitet med 1,7 prosentpoeng, for eksempel fra 0,800 til 0,817. Videre finner vi signifikant assosiasjon for to av tre sektorer, noe som gir grunnlag for å legge større vekt på disse funnene enn det Borge mfl. (2024) gjorde. Samlet sett indikerer dette at den empiriske sammenhengen mellom partifragmentering og effektivitet er lite robust. Andelen sosialistiske representanter i kommunestyret synes å øke effektiviteten i barnehage. En økning i sosialistandelen på 10 prosentpoeng (en økning 0,1) anslås å øke effektiviteten i barnehage med i underkant av ett prosentpoeng.

Tabell 1.3 Estimeringsresultater med samlet og sektorvis effektivitet som avhengige variabler, 2024

Samlet

Barnehage

Grunnskole

Pleie og omsorg

Korrigerte frie inntekter (10 000 kr)

-0.020 *** (-4.745)

-0.028 *** (-6.762)

-0.020 *** (-3.978)

-0.016 *** (-2.682)

Robek

0.005 (0.294)

0.004 (0.219)

-0.025 (-1.378)

0.023 (0.898)

Disposisjonsfond lagget (andel)

0.012 (0.200)

0.090 ** (2.188)

0.059 (1.180)

-0.048 (-0.475)

Netto driftsresultat lagget (andel)

0.127 (0.760)

-0.079 (-0.588)

0.004 (0.020)

0.285 (1.099)

Renteeksponert gjeld lagget (andel)

-0.017 (-0.880)

-0.010 (-0.499)

-0.024 (-0.947)

-0.017 (-0.525)

Partifragmentering

0.017 *** (4.241)

0.015 *** (3.682)

0.007 (1.541)

0.023 *** (3.760)

Andel sosialister

0.051 (1.344)

0.090 ** (2.264)

0.040 (0.838)

0.043 (0.686)

Andel innbyggere 0–5 år

1.671 ** (2.097)

3.275 *** (3.759)

2.606 *** (2.626)

0.458 (0.366)

Andel innbyggere 6–15 år

-0.057 (-0.130)

-1.040 ** (-2.276)

0.202 (0.324)

0.171 (0.249)

Andel innbyggere 80 år og over

0.768 * (1.723)

0.295 (0.475)

-0.397 (-0.646)

1.678 ** (2.194)

Sone

-0.002 (-0.368)

-0.011 *** (-3.249)

-0.002 (-0.275)

0.002 (0.517)

Antall innbyggere (10 000)

0.002 (1.648)

0.000 (0.463)

0.002 * (1.709)

0.003 * (1.785)

Antall kommuner

290

290

290

290

Forklaringskraft R²

0.342

0.497

0.337

0.143

T-verdiene i parentes er basert på robsuste standardavvik. *** p < 0.01; ** p < 0.05; * p < 0.1.

Blant de demografiske variable finner vi at både andelen barn i barnehagealder og eldre 80 år og over er assosiert med høyere samlet effektivitet. En økning i andel barn 0–5 år med ett prosentpoeng anslås øke samlet effektivitet med 1,7 prosentpoeng, mens en tilsvarende økning i eldreandelen anslås å øke samlet effektivitet med i underkant av 0,8 prosentpoeng. Det er en interessant observasjon at effekten av økt barneandel kommer fra tjenester rettet mot yngre og at effekten av økt eldreandel kommer fra pleie og omsorg som i stor grad er rettet mot eldre.

Et spredt bosettingsmønster er assosiert med signifikant lavere effektivitet i barnehage. En økning i sonekriteriet fra landsgjennomsnittet til 10 prosent over (en økning på 0,1) anslås å redusere effektiviteten i barnehage med 0,1 prosentpoeng. Kommuner med mange innbyggere har signifikant høyere effektivitet i grunnskole og pleie og omsorg, og sammenhengen med samlet effektivitet er i grenseland for å være signifikant. En økning i antall innbyggere med 10 000 anslås å øke samlet effektivitet med 0,2 prosentpoeng. Dette er konsistent med boksplottet i figur 1.3.

1.6 Oppsummering

I dette vedlegget har vi analysert effektiviteten i barnehage, grunnskole og pleie og omsorg i 2023 og 2024. Analysene indikerer et samlet effektiviseringspotensial på nær 20 prosent. Det betyr at utgiftene kan reduseres og/eller tjenesteproduksjonen kan øke betydelig dersom kommunene utnytter ressursene bedre.

I årene 2020–2022 var norsk økonomi og kommunene sterkt påvirket av koronapandemien. Dette er første gang vi analyserer data som ikke påvirket av koronapandemien. Det er derfor positivt at analysene indikerer en svak økning i samlet effektivitet fra 2023 til 2024, noe som først og fremst skyldes mer effektiv ressursbruk i grunnskolen.

Videre har vi gjennomført analyser for å identifisere faktorer som kan forklare forskjeller i samlet effektivitet mellom kommuner. Vi finner at lave kommunale inntekter og demografisk endring (flere barn i barnehagealder og flere eldre 80 år over) er assosiert med høy effektivitet. Det er interessant observasjon at økt barneandel synes å øke effektiviteten for tjenester rettet mot den yngre delen av befolkningen og at økt eldreandel er assosiert med høy effektivitet for tjenester rettet mot de eldre. I lys av tidligere studier er det litt overraskende at vi finner at partifragmentering er assosiert med høy effektivitet.

I digitalt vedlegg til denne rapporten presenteres kommunevise resultater.

Referanser

Borge, L.-E. og L.R. Naper (2006). Efficiency potential and efficiency variation in Norwegian lower secondary schools. FinanzArchiv 62, 221–249.

Borge, L.-E. og M. Haraldsvik (2009). Efficiency potential and determinants of efficiency: An analysis of the care for the elderly sector in Norway. International Tax and Public Finance 16, 468–486.

Borge, L.-E. og A.O. Hopland (2018). Effektivitet i kommunale tjenester. Praktisk økonomi & finans 34(1), 19–31.

Borge, L.-E., M.K. Asphjell, A. Lyshol, O.H. Nyhus, K. Vamsæther og M.F. Wold (2024). Måling av effektivitet i kommunale tjenester. SØF-rapport Nr. 04/24, NTNU Samfunnsforskning AS.

Vedlegg 2
Produksjonsindekser for kommunale tjenester 2024

Ole Henning Nyhus, Senter for økonomisk forskning (SØF), NTNU Samfunnsforskning AS

2.1 Resultater

I dette vedlegget presenteres beregninger av en produksjonsindeks for kommunale tjenester for 2024. Produksjonsindeksen er et samlemål for kommunenes tjenestetilbud basert på produksjonsindikatorer for utvalgte sektorer og sier noe om nivået på produksjonen i forhold til størrelsen på målgruppen for tjenestene. Indeksen er ment å vise hvor godt tjenestetilbud som blir gitt til innbyggerne i ulike målgrupper. En indeks også for det samlede tjenestetilbudet kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Eksempelvis vil produksjonsindeksen være mindre følsom for forskjeller i prioritering enn produksjonsindikatorer for de enkelte tjenester.

Produksjonsindeksen oppdateres årlig med beregning av delindekser for barnehage, grunnskole, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester og kultur, i tillegg til en samlet produksjonsindeks som omfatter alle disse tjenestene. I alt 263 kommuner har levert tilstrekkelige data til å inngå i beregningene for 2024. Manglende data for læringsutbytte og læringsmiljø i grunnskolen er den viktigste enkeltårsaken til at produksjonsindeksen ikke kan beregnes for mer enn 74 prosent av kommunene.

Det er særlig små kommuner, målt etter innbyggertall, som ikke inngår med beregnet produksjonsindeks. Kun én av kommunene med innbyggertall under 1000 får en beregnet indeksverdi, mens andelen er 39 og 73 prosent for kommunene med henholdsvis 1000–2000 og 2000–3000 innbyggere. For større kommuner er det beregnet verdi for 89 prosent av kommunene.[51]

Tabell 2.1 viser produksjonsindeksen og delindeksene for kommunene gruppert etter korrigert inntekt per innbygger. Inntektene omfatter inntekts- og formuesskatt, rammeoverføringer, eiendomsskatt, konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter, havbruksfond og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift (KFI-U). Kostnadsnøklene i inntektssystemet er benyttet for å korrigere for forskjeller i beregnet utgiftsbehov. Indeksene er normalisert slik at veide gjennomsnitt (innbyggertall som vekt) er lik 100 for kommunene som inngår i analysen.

For barnehage og grunnskole beregnes det relativt små forskjeller i indeksen mellom kommuner ettersom henholdsvis 66 og 92 prosent av kommunene får en beregnet verdi som er mindre enn 5 prosent fra landsgjennomsnittet. I øvrige sektorer er denne andelen klart lavere, og 46 prosent av kommunene har en samlet indeksverdi i intervallet [95,105].

I tråd med resultatene fra tidligere år viser analysene en nokså klar sammenheng mellom produksjonsindeksen og økonomiske rammebetingelser. Kommuner med høy KFI-U har gjennomgående høyere verdi på produksjonsindeksen enn kommuner med lav KFI-U. Korrelasjonen med KFI-U er klart høyere for samlet produksjonsindeks enn gjennomsnittlig korrelasjon for delindeksene. Det har sammenheng med at kommunevise forskjeller i prioritering slår sterkere ut i delindeksene enn i totalindeksen. Dette kommer også til uttrykk ved at standardavviket til totalindeksen er lavere enn gjennomsnittlig standardavvik for delindeksene.

Tabell 2.1 Produksjonsindekser for kommunene gruppert etter korrigert inntekt (KFI-U), 2024¹

Barnehage

Grunnskole

Prim. helsetj.

Pleie & omsorg

Barnevern

Sosialkontor

Kultur

Samlet

KFI-U

Under 95

100,0

99,3

95,9

97,3

104,7

100,4

90,3

98,2

92,5

95–100

102,6

100,1

100,1

99,7

98,7

98,2

93,6

99,8

97,4

100–105

97,8

101,7

107,5

97,1

88,3

97,8

105,7

99,2

102,1

105–110

101,1

98,6

97,0

116,3

116,7

109,7

135,3

108,9

108,0

110–125

99,6

97,4

96,6

121,7

118,8

109,0

127,1

110,0

117,7

Over 125

100,0

97,6

90,4

125,0

117,5

108,2

170,7

113,0

145,6

Standardavvik

5,4

2,3

12,5

21,6

29,3

18,8

61,3

9,6

18,4

Andel i intervallet [95,105]

71%

91%

28%

26%

14%

27%

7%

47%

33%

Korrelasjon korr. innt.

-0,08

-0,15*

-0,14*

0,35*

0,21*

0,18*

0,48*

0,47*

1,00

Antall kommuner

263

263

263

263

263

263

263

263

263

¹ Produksjonsindekser og korrigert inntekt (KFI-U) er normalisert slik at de veide gjennomsnittene (med antall innbyggere som vekter) for kommunene som inngår er lik 100.

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

Det er delindeksene for pleie og omsorg og kultur som viser sterkest sammenheng med KFI-U. Det er innenfor disse tjenestene at kommuneøkonomien er avgjørende for tjenestetilbudet. Delindeksen for barnehage er praktisk talt ukorrelert med KFI-U, mens vi ser en negativ korrelasjon for grunnskole og primærhelsetjenesten. Blant annet har innføring av rett til barnehageplass fra 2011 medført at barnehagedekningen i stor grad er blitt frikoblet fra kommunale inntekter. For eksempelvis barnevern har en noe svak korrelasjon med KFI-U trolig sammenheng med at tilbudet i større grad er styrt av behov enn av økonomiske rammebetingelser.

Sammenhengen mellom produksjonsindeks og KFI-U er også illustrert i figur 2.1 hvor produksjonsindeksen er plottet mot KFI-U. Den rette linja i figuren er regresjonslinja og den positive helningen viser en klar sammenheng mellom produksjonsindeksen og økonomiske rammebetingelser målt ved KFI-U. Samtidig er det betydelig variasjon rundt regresjonslinja, det vil si at produksjonsindeksen varierer mye mellom kommuner med om lag samme nivå på KFI-U.

I enkelte sammenhenger har variasjonen i produksjonsindeksen mellom kommuner med om lag samme inntektsnivå blitt tolket som en indikasjon på effektivitetsforskjeller kommunene imellom. Det kan imidlertid være betydelig usikkerhet rundt dette. Det har sammenheng med at produksjonsindeksen ikke fanger opp alle aspekter ved tjenestetilbudet, samt at det ikke er fullt samsvar mellom hvilke inntekter som inngår i KFI-U og finansieringen av de tjenester som inngår i produksjonsindeksen (omfatter også tjenester som finansieres av øremerkede tilskudd og brukerbetaling). I tillegg kan tjenestetilbudet være holdt oppe av et svakt driftsresultat.

Figur 2.1 Sammenheng mellom produksjonsindeks og KFI-U, 2024

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

Utviklingen i samlet produksjonsindeks over årene 2022 til 2024 er studert mer nøye. Endring i produksjonsindeksen over tid gir uttrykk for utviklingen i den enkelte kommune i forhold til gjennomsnittsutviklingen. En stabil verdi på produksjonsindeksen betyr ikke at produksjonen har vært stabil, men at produksjonsøkningen har vært den samme som i de øvrige kommunene. Økende verdi på produksjonsindeksen over tid betyr at kommunens produksjon har økt raskere enn i de øvrige kommuner. Det kan ikke tolkes som uttrykk for økt effektivitet. Økt verdi på produksjonsindeksen kan skyldes raskere inntektsvekst enn de øvrige kommuner eller sterkere prioritering av de tjenester som omfattes av produksjonsindeksen, som ikke har noe med effektivitet å gjøre.

Det er en klar tendens til at kommuner som skårer høyt på produksjonsindeksen i 2022 også skårer høyt i 2023 og 2024, og at de som skårer lavt ett år også skårer lavt de øvrige år. Dette kommer til uttrykk ved at produksjonsindeksene for de enkelte år er sterkt positivt korrelert.

Korrelasjonen mellom produksjonsindeksene for 2022 og de to siste årene er henholdsvis 0,90 og 0,88. Generelt kan en litt svakere sammenheng mellom indeksen over tid dels skyldes små justeringer av indikatorsettene over tid.

Endringen i produksjonsindeks fra 2022 til 2024 er nærmere illustrert i tabell 2.2. Det er 250 kommuner som det er beregnet en samlet produksjonsindikator for i begge årene 2022 og 2024. Her er kommunene gruppert etter verdien på produksjonsindeksen i de to årene. Stabiliteten over tid kommer her til uttrykk ved at 128 av de 250 kommunene tilhører samme gruppe i 2024 som i 2022. Det er 20 kommuner (8 prosent) som verken tilhører samme gruppe eller «nabogruppen» i 2024. I fjorårets produksjonsindeks ble det foretatt tilsvarende sammenlikning for årene 2021 og 2023. Forskjellen fra den gang er minimale.

Tabell 2.2 Utviklingen i produksjonsindeks fra 2022 til 2024

Produksjonsindeks 2024

Under 90

90–95

95–100

100–105

105–110

110–125

Over 125

Produksjonsindeks 2022

Under 90

4

1

1

0

0

0

0

90–95

2

13

10

3

1

0

0

95–100

0

10

34

22

5

0

0

100–105

0

1

13

25

15

4

0

105–110

0

0

2

8

17

7

0

110–125

0

0

0

3

4

33

8

Over 125

0

0

0

0

0

2

2

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

Tabell 2.2 viser også at en del enkeltkommuner har hatt veldig stor endring i verdien på produksjonsindeksen, hvor største endring er på 23. Det er i alt 11 kommuner (4 prosent) som hadde en endring i produksjonsindeksen på mer enn 10 prosentpoeng fra 2022 til 2024. På den andre siden er det 181 kommuner (72 prosent) som hadde en endring i produksjonsindeksen på mindre enn 5 prosentpoeng fra 2022 til 2024. Denne andelen er litt lavere enn det som var tilfelle for tilsvarende endring fra 2021 til 2023.

2.2 Nærmere om produksjonsindeksene

Det er i tidligere rapporter fra utvalget blitt presentert beregninger av en produksjonsindeks for kommunale tjenester basert på KOSTRA-data for årene 2000–2023. Produksjonsindeksen er et samlemål på kommunenes tjenesteproduksjon basert på indikatorer for tjenestetilbudet for de ulike sektorer. Dette vedlegget rapporter oppdaterte beregninger av produksjonsindeksen basert på data for 2024.

Den produksjonsindeksen som beregnes er basert på delindekser for barnehage, grunnskole, primærhelsetjeneste, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester og kultur. De øvrige sektorer (administrasjon, teknisk sektor, samferdsel, bolig og næring) er utelatt fordi det er vanskelig å finne gode indikatorer på tjenesteproduksjonen. De tjenestene som er inkludert i totalindeksen utgjorde om lag 74 prosent av kommunenes brutto driftsutgifter i 2024.

Tabell 2.3 gir en oversikt over kriterier og vekter i delindeksene og hvilken vekt de enkelte delindekser har i totalindeksen. Produksjonsindeksen som beregnes for 2024 består i hovedsak av de samme indikatorene som den nye og forbedrede produksjonsindeksen som først ble rapportert i utvalgets rapport fra april 2009 (kapittel 3), i tillegg til endringer gjort i produksjonsindeksen for rapporteringsårene 2012, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 og 2020 (dokumentert i utvalgets tidligere høstrapporter). Vektene i delindeksene og totalindeksen er oppdatert i forhold til utviklingen i budsjettandeler. I alt 263 kommuner har levert tilstrekkelige data til å kunne inngå i årets analyse. Andelen kommuner som inngår (74 prosent) er lavere enn i fjor.

I tabell 1 i digitalt vedlegg rapporteres sektorindekser, samlet produksjonsindeks og korrigert inntekt for alle kommunene i 2024, samt fylkesvise gjennomsnitt. Kommuner uten verdi på en sektorindeks får ikke beregnet en verdi for samlet produksjon. Både sektorindekser, og samlet produksjonsindeks er normalisert slik at veide gjennomsnitt (med antall innbyggere som vekter) er lik 100 for kommunene som inngår i beregningen av samlet produksjon. Også de fylkesvise gjennomsnittene er veid med innbyggertall som vekter. I tillegg vises netto driftsresultat for 2024. For sektorindeksene og samlet produksjonsindeks indikerer en indeksverdi over 100 at tjenestetilbudet er høyere enn gjennomsnittet, mens en verdi lavere enn 100 indikerer at tjenestetilbudet er lavere enn landsgjennomsnittet. En verdi på 110 indikerer for eksempel at tjenestetilbudet er 10 prosent høyere enn landsgjennomsnittet.

Ved få observasjoner knyttet til enkelte indikatorer og grunnlagstall, blant annet i barnevern og kommunehelse, er faktisk tall ikke registrert i den offentlige statistikken. Regelen er normalt benyttet når antallet er lavere enn 4 (verdiene 0–3). For å øke antallet kommuner med beregnet indeksverdi og i enkelte tilfeller for at særlig små kommuner ikke skal bli målt for lavt, har vi erstattet manglende offentliggjøring av data med verdien 1,5.

Tabell 2 i digitalt vedlegg viser utviklingen i samlet produksjonsindeks, korrigert inntekt (KFI-U) og netto driftsresultat de tre siste årene.

Den første produksjonsindeksen ble utviklet av Borge mfl. (2001).[52] I utvalgets rapport fra april 2009 ble det presentert en ny og forbedret produksjonsindeks for kommunene basert på data for 2007. Produksjonsindeksen ble forbedret ved å inkludere flere kvalitetsindikatorer, ved å inkludere kultursektoren og ved å ta hensyn til flere etterspørselsfaktorer enn alder. I arbeidet med produksjonsindeksen for 2012 ble en indikator for somatiske helseundersøkelser av barn og svangerskapskontroller inkludert i indeksen for primærhelse, mens en indikator for kvalifikasjonsprogrammet ble inkludert i indeksen for sosiale tjenester.

I produksjonsindeksen for 2015 ble det foretatt en revisjon av indikatorsettene for pleie og omsorg og grunnskole. For pleie og omsorg ble tidligere indikatorer for hjemmetjenester erstattet med totalt antall timer per uke til hjemmesykepleie og praktisk bistand, mens tidligere indikator for beboere i institusjon ble erstattet med totalt antall oppholdsdøgn i institusjon. For grunnskole ble nasjonale prøver på 8. trinn (korrigert for sosioøkonomiske faktorer) inkludert som ny indikator.

Høsten 2017 startet SSB med å publisere statistikk på forbruk av omsorgstjenester i løpet av året målt i døgn og timer etter tjenestetype. I produksjonsindeksen for 2016 ble derfor tidligere indikator for hjemmetjenester erstattet med ny tilgjengelig statistikk for praktisk bistand og hjemmesykepleie. I tillegg ble indikatoren for oppholdstid i barnehage erstattet med en ny indikator som baserte seg på en ny vekting hvor barn 0–2 år antas å ha en ressursinnsats/produksjon som er 60 prosent høyere enn barn 3–5 år. Videre ble indikatoren for timer utført av leger i primærhelsetjenesten erstattet med en indikator for fastlegekonsultasjoner (legens praksiskommune) for indeksen i 2017, i tillegg til at det ble inkludert to nye indikatorer i kultursektoren, henholdsvis timer åpne kommunale fritidssenter og barn i kulturskole.

I produksjonsindeksen for 2018 ble det gjort endringer i grunnskole og pleie og omsorg. Utdanningsdirektoratet startet med å beregne såkalte skolebidragsindikatorer for grunnskolene. Hovedformålet med skolebidragsindikatorer er at de skal reflektere skolenes og kommunenes bidrag til elevenes læringsutbytte, slik også tidligere indikatorer i indeksen har forsøkt å måle. Styrken til de nye skolebidragsindikatorene er at beregningene er gjort på individnivå, slik at læringsutbytte er korrigert for hver elevs sosioøkonomiske/foreldrebakgrunn.[53] Det ble inkludert tre indikatorer som måler skolebidrag på henholdsvis småbarn-, mellom- og ungdomstrinnet. Disse erstattet tidligere indikatorer for korrigerte grunnskolepoeng og nasjonale prøver. I pleie og omsorg ble det inkludert en supplerende indikator for hjemmetjenester, som består av totalt antall timer til alt annet enn hjemmesykepleie og praktisk bistand. Mange av disse tjenestene er både komplementære tjenester og substitutter for hjemmesykepleie og praktisk bistand, og vil også fange opp deler av aktiviseringstjenester.

I 2019 ble det gjort tilpasninger i sektorindeksen for barnehage. Tidligere indikator som målte leke- og oppholdsareal ble utelatt fra produksjonsindeksen som følge av mangel på positiv korrelasjon med foreldres vurdering av fysiske attributter rapportert i spørreundersøkelser (Foreldreundersøkelsen i barnehage). I tillegg ble antall ansatte med barnehagelærerutdanning nå relatert til korrigerte oppholdstimer istedenfor totalt antall ansatte.

Skolebidragsindikatoren for ungdomstrinnet ble ikke blitt rapportert i perioden 2020 til 2023 grunnet kansellerte eksamener. Dette medførte at indikatoren ble erstattet av en indikator som inkluderer grunnskolepoeng korrigert for sosioøkonomiske forskjeller, på samme måte som indikatoren var inkludert før Utdanningsdirektoratet startet med å publisere skolebidragsindikatorer. Utdanningsdirektoratet har også endret rapporteringen av mobbing ved skolene over tid. Ettersom indikatoren er anonymisert for svært mange kommuner etter 2020, ble mobbing tatt ut fra indikatoren som måler læringsmiljøet i grunnskolesektoren.

For rapporteringsåret 2024 har Utdanningsdirektoratet imidlertid startet med å publisere skolebidragsindikatorer for ungdomstrinnet igjen. Denne indikatoren er derfor inkludert i årets indeks, da som en direkteerstatning av grunnskolepoengindikatoren som inngikk i årene 2020–2023 foregående tre rapporteringsår.

Det bør understrekes at produksjonsindeksene sier noe om nivået på produksjonen i forhold til størrelsen på målgruppen, og at de i seg selv ikke sier noe om hvor effektiv den enkelte kommune er. For at totalindeksen skal si noe om effektivitet må den relateres til hvor store ressurser den enkelte kommune disponerer, og delindeksene kan bare si noe om effektivitet dersom de relateres til hvor store ressurser som er allokert til den enkelte sektor sett i forhold til målgruppen. En kommune med samlet produksjonsindeks lavere enn 100 vil kunne være effektiv dersom produksjonen er høy relativt til de ressurser kommunen disponerer, og en kommune med delindeks lavere enn 100 vil kunne være effektiv dersom produksjonen er høy relativt til mengden av ressurser som er allokert til sektoren.

I digitalt vedlegg rapporteres det produksjonsindekser for enkeltkommuner og fylkesvise gjennomsnitt. Tall for enkeltkommuner vil også bli lagt ut på Kommunal- og distriktsdepartementets nettsider på www.regjeringen.no/kommunedata.

Tabell 2.3 Oversikt over indikatorer og vekter i delindeksene og samlet produksjonsindeks, 2024

Sektor / Indikator

Vekt

Barnehage (BH)

0,146

Korrigerte oppholdstimer i kom. og private barnehager i forhold til behovskorrigert innbyggertall

0,800

Ansatte med barnehagelærerutdanning i forhold til korrigerte oppholdstimer

0,200

Grunnskole (GS)

0,241

Skolebidrag småbarntrinnet

0,249

Skolebidrag mellomtrinnet

0,249

Skolebidrag ungdomstrinnet

0,250

Læringsmiljø

0,187

Andel innbyggere i alderen 6–9 år med plass i kommunale SFO

0,033

Andel av brukerne av kommunale SFO med fulltidsplass

0,032

Primærhelsetjeneste (PH)

0,073

Antall fastlegekonsultasjoner (legens praksiskommune) i forhold til behovskorrigert innbyggertall

0,466

Fysioterapiårsverk (F233, 241 og 253) i forhold til behovskorrigert innbyggertall

0,342

Antall helseundersøkelser barn og svangerskapskontroller i forhold behovskorrigert innbyggertall

0,192

Pleie og omsorg (PO)

0,373

Timer hjemmesykepleie og praktisk bistand i forhold til behovskorrigert innbyggertall

0,473

Timer til annet enn hjemmesykepleie og praktisk bistand i forhold til behovskorrigert innbyggertall

0,118

Oppholdsdøgn i institusjon i alt i forhold til behovskorrigert innbyggertall

0.327

Andelen av institusjonsplasser som er i enerom

0,082

Barnevern (BV)

0,038

Barn omfattet av barnevernsundersøkelse i forhold til behovskorrigert innbyggertall

0,297

Barn 0–17 år omfattet av tiltak i forhold til behovskorrigert innbyggertall

0,503

Andel ansatte med fagutdanning

0,200

Sosialkontortjenester (SK)

0,077

Antall sosialhjelpstilfeller i forhold til behovskorrigert innbyggertall

0,472

Gjennomsnittlig utbetaling per stønadsmåned

0,472

Nettoutgifter til kvalifiseringsordningen i forhold til behovskorrigert innbyggertall

0,056

Kultur (KU)

0,052

Bokbestand ved bibliotekene per innbygger

0,146

Utlån av bøker per innbygger

0,146

Antall kinoforestillinger per innbygger

0,028

Besøk kino per innbygger

0,028

Støtte til aktivitetstilbud til barn og unger per innbygger 6–18 år

0,149

Kommunale fritidssenter, timer åpen årlig per 1 000 innbyggere 6–20 år

0,149

Barn 6–15 år i kommunens kulturskole (prosent)

0,354

Note: Tilhørende sektorvekt er angitt med høyrejusterte, fete bokstaver.

Vedlegg 3
Nærmere om ulike inntekter og inntektsbegrep

Kapittel 7 beskriver forskjeller i inntekter mellom kommuner og fylkeskommuner. I dette vedlegget er det gjort nærmere rede for inntektene som inngår i analysen.

3.1 Frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov – KFI-U

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke utgifter kommunene har ved å gi disse tjenestene.

Når en skal sammenlikne inntektsnivået mellom kommunene, må en derfor ta hensyn til at kommunene har ulikt utgiftsbehov.

For at kommunene skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne, utjevnes kostnadsforskjeller som kommunene selv ikke kan påvirke gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Utgiftsutjevningen skjer i praksis ved hjelp av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. I kommunenes utgiftsbehov inngår driftsutgifter til barnehage, skole, pleie og omsorg, barnevern, helse- og sosialtjenester og administrasjon og landbruk.

Gjennom utgiftsutjevningen vil kommuner med et relativt lavt beregnet utgiftsbehov – som er lite kostnadskrevende å drifte – få justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov – som er kostnadskrevende å drifte – vil få justert ned sine inntekter.

Også etter korrigeringen for utgiftsutjevningen er det elementer i inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren som fører til ulikt inntektsnivå mellom kommuner. Regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskuddet (den delen som ikke skal dekke uforutsette utgifter) er ulikt fordelt mellom kommunene, og bidrar isolert sett til politisk ønskede forskjeller i inntektsnivå etter korrigeringen for variasjoner i utgiftsbehov.

Samtidig kommer en betydelig andel av kommunesektorens inntekter gjennom skatteinntekter, og forskjeller i skattenivå utjevnes kun delvis i inntektssystemet. I tillegg har mange kommuner inntekter som ikke utjevnes, blant annet eiendomsskatt, og inntekter fra naturressurser gjennom inntekter fra konsesjonskraft og havbruk.

Utgiftsutjevningen omfatter det aller meste av kommunens utgifter. I vurderingen av forskjeller i de korrigerte frie inntektene bør en likevel også ta i betraktning at utgiftsutjevningen og korreksjonen for denne ikke dekker alle oppgavene kommunene har. Kommunale oppgaver som blant annet kommunal vei, kultur og boligsosiale forhold finansieres av frie inntekter, men er ikke omfattet av utgiftsutjevningen. Også her vil det kunne være forskjeller i utgiftsbehov, blant annet knyttet til smådriftsulemper og kostnader som følger av lengre reiseavstander.

Det er også rimelig å anta at mange distriktskommuner som følge av mangel på velfungerende markeder (markedssvikt) må ta et større ansvar for flere oppgaver. Dette kan blant annet være utvikling av lokalsamfunnet og boligmarkedet, bygging av infrastruktur og samordning av tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompetanseutvikling. Et aktuelt eksempel er utbygging av bredbånd. Kommunal og fylkeskommunal medfinansiering har vært vanlig i områder der utbygging ikke har vært markedsmessig lønnsomt.

3.2 Nærmere om ulike typer inntekter

Tabell 3.1 viser en oversikt over inntekter til kommunesektoren og hvilke inntekter som inngår i begrepet FI-U/KFI-U i kapittel 7 om variasjoner i inntekter.

Tabell 3.1 En oversikt over kommunesektorens inntekter og hvilke inntekter som inngår i ulike begreper. Mill. kroner. 2024

Utvidet begrep for (korrigerte) frie inntekter, (K)FI-U¹

Beløp

Samlede inntekter

Frie inntekter

Kommunesektoren

Kommuner

Fylkeskommuner

Skatteinntekter

272 557

272 557

272 557

272 590

³

230 900

41 690

Skatt på inntekt og formue

255 034

255 034

255 034

255 064

³

213 374

41 690

Eiendomsskatt²

17 523

17 523

17 523

17 526

17 526

Overføringer fra staten

353 181

320 752

230 883

234 625

184 131

50 494

Rammetilskudd

230 883

230 883

230 883

229 929

⁴

180 375

49 554

Innbyggertilskudd

223 824

175 083

48 741

Regionalpolitiske tilskudd (inkl. skjønn)

6 105

⁴

5 292

813

Øremerkede overføringer mv.

122 298

89 869

4 695

3 756

939

Øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget

41 908

41 908

– herunder utbetalinger fra havbruksfondet

4 695

4 695

4 695

3 756

939

Øremerkede tilskudd utenfor kommuneopplegget

32 429

Mva-kompensasjon

33 473

33 473

⁵

Overføring fra andre statsregnskaper og definisjonsavvik 70-poster

14 488

14 488

Andre inntekter

164 233

113 495

8 224

6 834

1 390

Andre innenlandske overføringer mv

8 640

8 640

Gebyrer (ekskl. bompenger)

104 855

104 855

Renteinntekter, utbytte, eieruttak mv.

36 066

Trygde- og pensjonspremier

5 563

Netto inntekt fra konsesjonskraft

4 695

4 622

3 644

978

Produksjonsavgift for vindkraftverk

333

333

333

Konsesjonsavgift

813

Fordel av differensiert arbeidsgiveravgift

3 268

3 268

2 857

411

Totalt

789 971

706 804

503 441

515 439

421 866

93 573

¹ Summen av FI-U og KFI-U er lik for kommuner og fylkeskommuner som helhet, men vil være forskjellig for den enkelte enhet.

² Differansen mellom KFI-U og ikke KFI-U skyldes ulike datakilder.

³ I beregningene er det lagt til grunn skatteinntekter ved maksimal sats for kommunal formuesskatt for Sande og Bø kommuner som har redusert skattesats.

⁴ Skjønnstilskudd til å dekke utgifter som følge av ekstraordinære hendelser som naturskader og liknende holdes utenom.

⁵ Mva-kompensasjon er ikke med i samlede inntekter innenfor kommuneopplegget, men regnes med når vi måler skatteandeler.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat

Inntekter som utjevnes i inntektssystemet

Frie inntekter i kommuneopplegget defineres som summen av rammeoverføringer fra staten og skatt på inntekt og formue fra personer, naturressursskatt fra kraftforetak og eiendomsskatt. Med unntak av eiendomsskatt er dette inntekter som utjevnes.

Skatt på inntekt og formue er den viktigste skatteinntekten, og denne går til alle kommuner. I 2024 utgjorde skatt på inntekt og formue 255 mrd. kroner for kommunesektoren samlet. Disse skatteinntektene inkluderer kapitalinntekter til personlige skattytere. I de siste årene er den kommunale skattøren fastsatt med sikte på at skatteinntekter inklusive eiendomsskatt skal utgjøre om lag 40 prosent av kommunesektorens samlede inntekter.

Eiere av vannkraftverk betaler naturressursskatt til kommuner og fylkeskommuner. Naturressursskatten blir beregnet på grunnlag av hvert enkelte kraftverks gjennomsnittlige årlige kraftproduksjon de siste syv årene. Den omfordeles gjennom inntektsutjevningen, mens de andre kommunale vannkraftsinntektene tilfaller vertskommunen fullt ut. Samlet naturressursskatt til hele kommunesektoren har de siste årene utgjort rundt 1 ½ mrd. kroner hvert år, hvorav om lag 1,2–1,3 mrd. kroner per år har gått til kommunene. 146 av landets 357 kommuner mottok naturressursskatt i 2024.

Inntekter som ikke utjevnes i inntektssystemet

Eiendomsskatt er en frivillig skatt som avgjøres lokalpolitisk innenfor gjeldende regelverk. I 2024 hadde 321 kommuner eiendomsskatt, og eiendomsskatten utgjorde samlet om lag 17,5 mrd. kroner. Rundt halvparten av eiendomsskatten er fra eiendomsskatt på boliger og fritidseiendom. Den andre halvparten er fra eiendomsskatt på næringseiendom, vannkraftverk, vindkraftverk eller petroleumsanlegg. Eiendomsskatten inkluderes i de frie inntektene i makro i kommuneopplegget, men inkluderes ikke i inntektsutjevningen.

Netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg: Eiere av større vannkraftverk må avstå konsesjonskraft til utbyggingskommunen, og eventuelt til fylkeskommunen. Da ordningen med konsesjonskraft ble innført var hensikten å sikre vertskommunene kraft til alminnelig forsyning til en pris som reflekterte kostnaden ved utbyggingen. Kommunene kan i dag kjøpe konsesjonskraften til en pris som normalt ligger vesentlig under markedsverdi og som er basert på selvkost. Kommunene står fritt til å selge kraften videre, inngå langsiktige avtaler som salg av kraft til en fast pris, benytte kraften selv eller disponere den på annen måte. Noen kommuner har også hatt inntekter fra hjemfall av vannkraftverk til staten. Vertskommunens andel av konsesjonskraften avhenger av folketallet, fordi retten skal tilsvare forbruket til alminnelig forsyning i kommunen.

Samlet utgjorde netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg ifølge KOSTRA 4,7 mrd. kroner i 2024. Dette omfatter da bare verdien av konsesjonskraften som er solgt videre, og ikke kraft som har gått til kommunens eget forbruk som ikke regnes med som inntekt i beregningene. Vel 210 kommuner og fem fylkeskommuner mottok slike inntekter i 2024.

Avgiften på vindkraft ble innført 1. juli 2022, med en sats på 1 øre/kWh. Stasen ble økt til 2 øre/kWh i 2023, og til 2,3 øre/kWh fra 2024. I 2025 er avgiftssatsen 2,37 øre/kWh. Avgiften innbetales til staten, men inntektene fordeles til vertskommunene året etter avgiftsåret. I 2024, dvs. for avgiftsperioden i 2023, var utbetalingen på om lag 333 mill. kroner, fordelt på 50 kommuner. I Prop. 2 LS (2023–2024) Grunnrenteskatt på landbasert vindkraft ble avgiften anslått til om lag 390 mill. kroner i 2024 (utbetales til kommunene i 2025). I analysene i dette kapittelet er inntektene fra produksjonsavgiften på vindkraft slått sammen med netto inntekter fra konsesjonskraft til en felles kategori.

Gjennom Havbruksfondet fordeles en andel av offentlige inntekter fra havbruksnæringen til kommuner og fylkeskommuner med havbruk. Havbruksfondet tilføres inntekter fra produksjonsavgiften på oppdrettsfisk (laks, ørret og regnbueørret) og en andel av inntektene fra salg av nye oppdrettstillatelser. Inntektene fra produksjonsavgiften utgjør et stabilt element i Havbruksfondet, mens salg av nye tillatelser normalt gjennomføres annethvert år. I 2024 mottok 143 kommuner og åtte fylkeskommuner inntekter fra Havbruksfondet. Kommuner og fylkeskommuner med havbruk ble ifølge tall fra Fiskeridirektoratet tilført 4,7 mrd. kroner i 2024.

Den differensierte arbeidsgiveravgiften er ikke en inntekt, men en avgiftslettelse. Dette er i dag det mest omfattende distriktspolitiske virkemiddelet i Norge. Målet med ordningen er å motvirke nedgang i folketallet i spredtbygde områder ved å stimulere til sysselsetting og grunnlag for næringsvirksomhet.

Kommunene er plassert i ulike soner med tilhørende differensierte avgiftssatser. Over 200 kommuner hadde redusert arbeidsgiveravgift i 2024. Satsen varierer mellom 10,6 prosent og 0 prosent for disse kommunene. I de mest sentrale områdene i sone 1, benyttes det ordinær sats på 14,1 prosent. Differensiert arbeidsgiveravgift reduserer dermed arbeidskraftkostnadene i distriktene, også i offentlig forvaltning. Fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift for kommuneorganisasjonen er beregnet som differansen mellom beregnet full sats og faktisk innkrevd arbeidsgiveravgift for de kommunale tjenestene. Samlet for sektoren er fordelen beregnet til 3,3 mrd. kroner i 2024.

Konsesjonsavgifter og utbytteinntekter inkluderes ikke i FI-U og KFI-U (de frie inntektene, utvidet)

Eiere av større vannkraftverk betaler konsesjonsavgifter til staten og kommunene som er berørt av kraftutbyggingen. Konsesjonsavgiften ble innført for å gi kommunene og staten en kompensasjon for generelle skader og ulemper som følge av utbygging av vassdrag, og dessuten en del av verdiskapingen som fant sted. Konsesjonsavgiften skal avsettes særskilt for hver vertskommune til et fond. Fondets midler skal fortrinnsvis brukes til utvikling av næringslivet i distriktet og anvendes etter bestemmelse av kommunestyret. Rundt 240 kommuner har de siste årene mottatt om lag 7–800 mill. kroner årlig i konsesjonsavgifter. Inntekter fra konsesjonsavgifter er ikke inkludert i frie inntekter eller i FI-U.

Kommunesektorens inntekter fra utbytte og eieruttak utgjorde 10,1 mrd. kroner i 2024. Utbytteinntektene var litt lavere enn i 2023, men betydelig høyere enn i tidligere år. Store deler av utbytteinntektene stammer fra kraftsektoren.

Utbytteinntekter er inntekter som eierkommunene mottar gjennom sitt eierskap. Det er vanskelig å skille mellom disse inntektene og andre utbytteinntekter. Tidligere eierkommuner har for eksempel solgt seg ut og forvalter salgsinntekten i finansmarkedet. Slike inntekter kan kommunene skaffe seg på lik linje med private aktører. Utbytteinntekter inkluderes derfor ikke i de frie inntektene til eierkommunene. I gjennomsnitt hadde de minste kommunene og kommuner med mellom 3 000 og 5 000 innbyggere de høyeste inntektene fra utbytte og eieruttak i 2024. Forskjellene i frie inntekter mellom kommunegrupper ville kun blitt marginalt endret om en også tok med disse inntektene i inntektsbegrepet i dette kapittelet, men har stor betydning for enkeltkommuner. Utbyttene og eieruttakene varierte fra 0 kroner til 39 500 kroner per innbygger i kommunen med de høyeste utbyttene og eieruttakene.

Vedlegg 4
Utvikling i befolkning og utvalgte kommunale tjenester

Tabell 4.1 Innbyggertall per 1.1. i ulike aldersgrupper av spesiell betydning for ulike deler av kommunale tjenester

2014

2024

2025

Endring 2014–25

Endring 2024–25

Årlig endring 2014–25, pst.

Årlig endring 2024–25 pst.

Barnehager:

Antall barn 1–5 år

316 409

281 462

278 343

-38 100

-3 100

-1,4

-1,1

Antall barn 1–2 år

123 624

111 125

106 492

-17 100

-4 600

-1,6

-4,1

Antall barn 3–5 år

192 785

170 337

171 851

-20 900

1 500

-1,3

0,9

Grunnskole:

Antall barn 6–15 år

618 117

645 411

639 418

21 300

-6 000

0,4

-0,9

Videregående opplæring:

Antall unge 16–18 år

197 141

199 285

204 529

7 400

5 200

0,4

2,6

Barnevern:

Antall barn og unge 0–17 år

1 125 161

1 112 853

1 108 219

-16 900

-4 600

-0,2

-0,4

Pleie- og omsorg:

Antall eldre 67 år og over

698 722

915 481

937 636

238 900

22 200

3,3

2,4

Antall eldre 67–79 år

477 962

658 996

667 099

189 100

8 100

3,8

1,2

Antall eldre 80–89 år

178 365

210 751

224 953

46 600

14 200

2,6

6,7

Antall eldre 90 år og over

42 395

45 734

45 584

3 200

-200

0,8

-0,4

Totalt:

Andel innbyggere 1–18 år og 80 år og over (pst.)

26,5

24,9

24,9

-1,6

0,0

-

-

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 4.2 Utvikling i avtalte årsverk i kommunal og fylkeskommunal administrasjon

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Fylkeskommunene, uten Oslo

Avtalte årsverk av totale årsverk (pst.)

12,8

13,1

13,5

14,1

13,9

18,2¹

18,6

18,8

19,0

19,4

Avtalte årsverk (antall)

5 209

5 326

5 472

5 750

5 708

7 834¹

8 105

8 260

8 548

8 805

Avtalte årsverk, endring fra året før, (pst.)

2,2

2,7

5,1

-0,7

37,3

3,5

1,9

3,5

3,0

Kommunene

Avtalte årsverk av totale årsverk (pst.)

13,7

13,8

13,9

13,9

13,8

13,8

13,8

13,6

13,6

13,4

Avtalte årsverk (antall)

51 455

53 291

55 096

56 236

56 819

56 944

57 959

57 723

59 086

59 300

Avtalte årsverk, endring fra året før, (pst.)

3,6

3,4

2,1

1,0

0,2

1,8

-0,4

2,4

0,4

¹ Økningen skyldes overføring av SAMS veiadministrasjon fra staten til fylkeskommunene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 11919 og 11918. Tall for FGF1 og FGK1

Tabell 4.3 Utvikling i sosialtjenester

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Sosialhjelpsmottakere (antall)

125 407

127 372

130 405

132 659

133 140

129 894

124 788

119 432

131 087

152 645

166 418

Sosialhjelpsmottakere 18–24 år (antall)

27 457

27 114

26 842

25 935

24 472

22 997

22 415

20 559

20 659

23 743

25 545

Sosialhjelpsmottakere 25–66 år (antall)

95 868

98 011

100 855

103 805

105 654

103 667

99 214

95 337

105 130

121 730

132 209

Sosialhjelpsmottakere, enslige med barn (antall)

17 494

17 453

17 381

18 252

18 366

17 604

16 803

16 366

18 407

19 944

20 789

Sosialhjelpsmottakere, par med barn (antall)

15 695

16 728

17 047

16 610

16 155

15 747

14 765

13 932

16 976

23 026

27 138

Brutto utbetalt sosialhjelp (1000 kr)

5 596 057

5 889 412

6 199 985

6 556 485

6 952 642

6 983 773

6 841 219

6 709 523

7 418 865

9 770 381

11 864 217

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 4.4 Utvikling i samferdsel

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Reiser med kollektivtransport per 1 000 innbygger (antall)

103 089

106 300

113 037

116 563

119 688

76 599

81 809

104 139

116 349

118 496

Andel skolereiser i grunn- og vgs. skole av alle reiser (pst.)

14,4

13,8

13,3

12,7

12,2

13,0

13,5

10,8

9,0

9,5

Elever med rett til skyss (antall)

237 161

229 462

237 880

232 828

229 920

211 536

215 625

212 616

214 075

211 666

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 4.5 Antall reiser med kollektivtransport og andel skolereiser. Fylkeskommunene

Fylkeskommune

Reiser med kollektivtransport (per 1 000 innb.)

Grunnskoleelever med rett til skyss (antall)

VGS.elever med rett til skyss (antall)

Andel skolereiser i pst. av alle reiser¹

Østfold

27 400

8 163

4 828

17,8

Akershus

93 446

11 652

15 437

15,1

Oslo

389 595

4 709

0

0,2

Innlandet

29 508

15 728

6 133

37,3

Buskerud

46 732

6 531

1 164

19,2

Vestfold

39 237

5 861

3 858

25,6

Telemark

40 525

4 615

2 532

26,9

Agder

63 512

11 119

4 184

24,6

Rogaland

73 237

8 013

10 905

18,1

Vestland

150 555

20 278

4 990

9,2

Møre og Romsdal

69 983

8 950

4 753

26,6

Trøndelag

111 268

17 362

6 557

13,3

Nordland

44 276

7 779

2 845

36,9

Troms

117 712

7 444

3 009

6,5

Finnmark

21 468

2 031

236

50,8

Landet

118 496

140 235

71 431

9,5

Landet, uten Oslo

78 178

135 526

71 431

16,4

¹ Andel skolereiser i grunn- og videregående skole av alle reiser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Vedlegg 5
Inntekter og utgifter 2019–2026. Nasjonalregnskapets gruppering

Tabell 5.1 Inntekter og utgifter i kommuneforvaltningen i alt. Mill. kroner og endring i prosent

Millioner kroner

Endring i pst.

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025¹

2026¹

2025¹

2026¹

A. INNTEKTER I ALT

603 999

620 415

670 632

708 366

755 531

793 429

839 995

866 997

5,9

3,2

LØPENDE INNTEKTER

599 510

616 028

665 317

703 825

750 113

789 406

835 861

862 701

5,9

3,2

Gebyrer

84 410

82 822

86 631

97 309

103 593

110 391

115 307

119 842

4,5

3,9

bompenger

3 822

3 684

4 048

4 720

5 422

5 536

5 757

5 959

4,0

3,5

Trygde- og pensjonspremier

4 087

4 232

4 633

5 296

5 298

5 563

5 781

6 007

3,9

3,9

Renter og utbytte mv.

21 188

14 858

16 984

23 781

34 024

33 508

32 238

30 308

-3,8

-6,0

Eiendomsskatt

14 748

14 818

15 566

16 091

17 626

17 523

18 539

19 188

5,8

3,5

Skatt på inntekt og formue

205 264

203 214

236 406

265 404

252 186

255 034

280 150

297 500

9,8

6,2

Overføringer fra staten

260 616

286 055

292 942

284 925

324 075

353 181

367 507

370 565

4,1

0,8

bompenger

2 159

1 667

1 023

1 374

1 863

2 914

3 067

3 212

5,2

4,7

Andre innenl. overføringer

6 681

6 199

8 561

8 938

10 835

11 554

13 632

16 421

18,0

20,5

Bøter, inndragninger mv.

110

52

87

140

94

94

100

100

6,4

–

Frie banktjenester

2 406

3 778

3 507

1 941

2 382

2 558

2 608

2 770

1,9

6,2

KAPITALINNTEKTER

4 489

4 387

5 315

4 541

5 418

4 023

4 134

4 296

2,8

3,9

Salg av fast realkapital

3 555

3 250

4 323

3 541

3 418

3 023

3 134

3 296

3,7

5,2

Salg av fast eiendom

934

1 137

992

1 000

2 000

1 000

1 000

1 000

–

–

B. UTGIFTER I ALT

637 140

647 212

680 493

728 008

792 680

847 141

885 125

920 817

4,5

4,0

LØPENDE UTGIFTER

543 529

554 315

587 228

626 333

687 493

733 636

768 657

798 542

4,8

3,9

Lønnskostnader

312 380

315 875

330 449

348 842

371 163

398 163

419 008

440 126

5,2

5,0

Produktinnsats

134 534

139 999

154 913

166 275

180 623

184 148

191 688

200 019

4,1

4,3

Produktkjøp husholdningene

28 321

27 861

30 728

31 430

34 458

36 681

38 183

39 842

4,1

4,3

Renter

14 027

12 456

10 370

15 434

27 366

34 923

34 133

30 409

-2,3

-10,9

Produksjonssubsidier mv.

9 981

13 191

14 605

12 886

13 419

14 274

15 403

16 108

7,9

4,6

Stønader til husholdningene

19 414

18 962

19 269

21 091

27 196

29 745

32 098

33 567

7,9

4,6

sosialhjelpsstønader

7 018

6 736

6 520

7 652

10 032

12 091

13 047

13 644

7,9

4,6

andre stønader

12 396

12 226

12 749

13 439

17 164

17 654

19 050

19 922

7,9

4,6

Overføringer ideelle org.

21 650

22 472

23 145

25 283

27 422

29 848

32 209

33 683

7,9

4,6

Overføringer til staten

2 954

3 257

3 478

4 779

5 204

5 318

5 399

4 253

1,5

-21,2

Andre innenlandske overføringer

268

242

271

313

642

536

536

536

–

–

KAPITALUTGIFTER

93 611

92 897

93 265

101 675

105 187

113 505

116 468

122 274

2,6

5,0

Anskaffelse fast realkapital

90 530

90 091

89 603

98 024

100 811

108 687

112 695

118 501

3,7

5,2

Kjøp av fast eiendom

662

489

1 459

1 500

1 000

1 000

1 000

1 000

–

–

Kapitaloverf. næringsv.

2 419

2 317

2 203

2 151

3 376

3 818

2 773

2 773

-27,4

–

C. NETTOFINANSINVESTERING

-33 139

-24 830

-9 861

-19 642

-37 148

-53 712

-45 130

-53 820

-16,0

19,3

¹ Tall fra NB26.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Vedlegg 6
Inntekter og utgifter 2009–2024. Kommuneregnskapets gruppering

Tabell 6.1 Hovedtall for drift, investering og finansiering for kommunesektoren. Konserntall.1,2 Mill. kroner

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Endring 23–24 i pst.

1. Brutto driftsinntekter i alt

343 696

366 055

388 900

415 421

438 604

449 780

470 955

501 375

527 247

544 821

564 715

588 508

634 399

667 751

703 717

745 689

6,0

2. Brutto driftsutgifter i alt

338 144

358 105

380 421

404 429

428 354

447 049

459 640

483 230

510 665

533 971

561 315

577 901

613 771

651 549

702 513

749 335

6,7

3. Brutto driftsresultat (1-2)

5 552

7 952

8 477

10 991

10 270

2 731

11 315

18 144

16 582

10 851

3 399

10 607

20 627

16 202

1 204

-3 646

…

4. Netto avdrag

9 679

10 770

11 824

12 865

13 552

14 265

15 429

17 955

19 488

19 813

20 668

22 164

25 147

26 508

29 508

29 883

1,3

5. Netto finans

-1 861

-340

1 868

1 104

1 031

1 547

2 556

2 387

1 778

2 802

198

1 475

-603

2 000

887

6 858

…

6. Utlån

186

176

166

156

182

196

162

171

173

207

200

151

158

172

257

311

21,0

7. Avskrivninger

14 231

15 616

16 895

17 623

18 840

20 253

22 038

23 396

25 241

27 099

28 872

31 670

34 190

36 182

38 473

41 226

7,2

8. Netto driftsresultat (3-4-5-6+7)

11 773

12 961

11 510

14 483

14 337

6 971

15 206

21 028

20 383

15 127

11 205

18 488

30 114

23 705

9 024

527

…

9. Brutto investeringsutgifter i alt

50 446

54 622

55 308

56 145

62 321

68 340

74 295

77 488

79 741

87 240

98 898

96 341

97 463

106 241

112 068

119 065

6,2

10. Tilskudd, refusjoner, salgsinntekter mv.

9 159

10 837

14 721

14 146

14 067

22 782

27 315

24 972

27 318

30 670

36 191

32 617

34 099

34 337

37 644

37 370

-0,7

11. Overskudd før lån og avsetninger (3-5+7-9+10)

-19 649

-19 878

-17 087

-14 494

-20 181

-24 128

-16 184

-13 361

-12 381

-21 422

-30 633

-22 792

-7 836

-21 547

-35 764

-51 114

…

12. Bruk av lån (netto)

33 137

35 815

31 563

27 675

36 334

38 180

43 851

43 976

41 409

44 741

51 263

53 318

51 984

55 970

64 021

73 927

15,5

13. Bruk av fond/avsetning til fond (9-10-8-12)

-3 535

-4 796

-2 373

17

-2 352

209

-13 010

-12 948

-9 616

-2 981

543

-7 444

-18 813

-7 963

929

7 045

…

¹ Konsern inkluderer kommunale og fylkeskommunale foretak (KF og FKF), interkommunale samarbeider (§27) og interkommunale selskaper (IKS).

² Beløpene er summen av kommunene og fylkeskommunene i henholdsvis tabell 2.2 og 2.3 i dette vedlegget. Det er ikke korrigert for overføringer mellom kommuner og fylkeskommuner.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 6.2 Hovedtall for drift, investering og finansiering for kommunene. Konserntall.¹ Mill. kroner

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Endring 23–24 i pst.

1. Brutto driftsinntekter i alt

294 291

307 730

327 728

351 488

370 323

380 971

398 291

425 473

448 610

464 134

481 142

496 424

536 197

564 882

595 694

631 339

6,0

2. Brutto driftsutgifter i alt

289 891

303 712

321 473

343 157

363 157

379 198

389 121

410 001

434 304

454 819

478 059

488 968

520 784

552 866

596 443

635 349

6,5

3. Brutto driftsresultat (1-2)

4 400

4 019

6 254

8 331

7 185

1 773

9 170

15 472

14 306

9 315

3 083

7 456

15 413

12 016

-749

-4 011

…

4. Netto avdrag

8 579

9 463

10 301

10 939

11 653

12 223

13 187

15 417

16 795

17 028

17 815

19 235

21 813

22 873

25 518

25 899

1,5

5. Netto finans

-1 440

131

2 334

1 117

1 020

1 476

2 381

2 085

1 309

2 420

-149

889

-1 056

1 825

520

6 153

…

6. Utlån

186

176

166

156

182

196

162

171

172

206

195

150

158

171

257

311

…

7. Avskrivninger

12 484

13 619

14 587

15 065

15 957

16 961

18 409

19 403

20 952

22 405

23 813

26 041

28 314

29 992

31 556

33 744

6,9

8. Netto driftsresultat (3-4-5-6+7)

9 553

7 867

8 035

11 179

10 280

4 834

11 849

17 202

16 982

12 067

9 034

13 222

22 813

17 140

4 513

-2 629

…

9. Brutto investeringsutgifter i alt

43 748

43 350

42 843

43 267

47 692

53 730

60 304

63 268

65 280

70 992

80 270

79 476

77 906

84 086

90 493

98 413

8,8

10. Tilskudd, refusjoner, salgsinntekter mv.

8 211

7 477

10 808

9 820

9 540

16 164

21 697

18 882

21 843

23 207

25 587

24 707

25 125

24 458

28 669

28 153

-1,8

11. Overskudd før lån og avsetninger (3-5+7-9+10)

-17 219

-18 367

-13 534

-11 173

-16 036

-20 314

-13 408

-11 594

-9 489

-18 484

-27 638

-22 033

-7 892

-19 474

-31 668

-46 822

…

12. Bruk av lån (netto)

28 191

31 104

26 103

21 579

30 714

31 865

38 323

37 288

34 910

37 376

45 004

47 495

44 610

48 489

55 811

66 799

19,7

13. Bruk av fond/avsetning til fond (9-10-8-12)

-2 118

-2 906

-1 991

866

-2 775

718

-11 993

-10 565

-8 703

-1 341

948

-5 312

-14 721

-6 194

1 051

5 895

…

¹ Konsern inkluderer kommunale foretak (KF), interkommunale samarbeider (§27) og interkommunale selskaper (IKS).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 6.3 Hovedtall for drift, investering og finansiering for fylkeskommunene. Konserntall.¹ Mill. kroner

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Endring 23–24 i pst.

1. Brutto driftsinntekter i alt

49 405

58 325

61 172

63 933

68 281

68 809

72 664

75 902

78 637

80 687

83 573

92 084

98 202

102 869

108 022

114 351

5,9

2. Brutto driftsutgifter i alt

48 253

54 393

58 948

61 272

65 197

67 851

70 519

73 229

76 361

79 152

83 256

88 933

92 988

98 683

106 070

113 986

7,5

3. Brutto driftsresultat (1-2)

1 152

3 933

2 223

2 660

3 085

958

2 145

2 673

2 276

1 535

317

3 151

5 214

4 186

1 953

365

…

4. Netto avdrag

1 100

1 307

1 523

1 926

1 899

2 042

2 242

2 537

2 693

2 786

2 853

2 928

3 334

3 635

3 991

3 984

-0,2

5. Netto finans

-421

-471

-466

-13

11

71

176

302

470

383

347

586

453

175

367

705

…

6. Utlån

…

…

–

0

–

1

1

5

1

–

0

–

–

…

7. Avskrivninger

1 747

1 997

2 308

2 558

2 883

3 292

3 629

3 993

4 289

4 694

5 059

5 629

5 876

6 190

6 917

7 481

8,2

8. Netto driftsresultat (3-4-5-6+7)

2 220

5 094

3 475

3 304

4 057

2 137

3 357

3 826

3 401

3 061

2 170

5 265

7 302

6 565

4 512

3 157

…

9. Brutto investeringsutgifter i alt

6 698

11 272

12 465

12 878

14 629

14 610

13 991

14 221

14 462

16 248

18 627

16 865

19 556

22 155

21 575

20 652

-4,3

10. Tilskudd, refusjoner, salgsinntekter mv.

948

3 360

3 913

4 326

4 527

6 618

5 617

6 090

5 475

7 462

10 604

7 910

8 974

9 879

8 975

9 217

2,7

11. Overskudd før lån og avsetninger (3-5+7-9+10)

-2 430

-1 511

-3 553

-3 321

-4 145

-3 814

-2 775

-1 768

-2 891

-2 938

-2 995

-759

56

-2 073

-4 096

-4 292

…

12. Bruk av lån (netto)

4 946

4 711

5 460

6 096

5 620

6 315

5 528

6 687

6 498

7 365

6 258

5 823

7 374

7 481

8 210

7 128

-13,2

13. Bruk av fond/avsetning til fond (9-10-8-12)

-1 417

-1 890

-382

-849

423

-509

-1 017

-2 382

-913

-1 640

-405

-2 132

-4 093

-1 770

-122

1 151

…

1 Konsern inkluderer fylkeskommunale foretak (FKF), interkommunale samarbeider (§27) og interkommunale selskaper (IKS).

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Vedlegg 7
Kommuneforvaltningens inntekter 2011–2026

Tabell 7.1 Kommuneforvaltningens inntekter i henhold til nasjonalregnskapets definisjoner. Alle tall er i millioner kroner i løpende priser, bortsett fra linje 9 og 10, som viser kommuneopplegget i faste 2025-priser

Regnskap

Anslag

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

1. Skatteinntekter

143 069

153 087

162 254

166 258

177 063

193 484

202 544

210 192

220 012

218 032

251 972

281 495

269 812

272 557

298 689

316 688

1.1 Skatt på inntekt og formue

135 503

145 065

153 375

156 632

165 885

181 199

188 933

195 987

205 264

203 214

236 406

265 404

252 186

255 034

280 150

297 500

1.2 Eiendomsskatt

7 566

8 022

8 879

9 626

11 178

12 285

13 611

14 205

14 748

14 818

15 566

16 091

17 626

17 523

18 539

19 188

2. Trygde- og pensjonspremier

2 356

2 498

2 636

2 740

2 883

3 021

3 675

3 813

4 087

4 232

4 633

5 296

5 298

5 563

5 781

6 007

3. Overføringer fra staten ¹

169 416

182 393

193 352

206 030

213 092

223 076

236 851

243 611

248 054

272 082

278 804

271 120

307 773

334 938

346 892

346 882

3.1 Rammetilskudd

127 164

138 411

143 492

151 181

154 211

156 727

161 052

164 884

171 667

193 394

194 527

188 124

213 085

230 883

252 500

259 017

3.2 Øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget 2

15 415

16 335

17 785

20 464

22 595

24 049

29 196

31 389

31 561

37 424

41 026

35 251

36 436

41 908

40 774

42 061

3.3 Øremerkede tilskudd utenfor kommuneopplegget ³

12 275

12 754

14 890

15 880

16 526

20 952

23 787

22 988

17 573

14 254

15 781

18 132

26 211

28 674

20 517

12 203

3.4 Mva-kompensasjon

14 562

14 893

17 185

18 505

19 760

21 348

22 816

24 349

27 253

27 009

27 469

29 612

32 041

33 473

33 100

33 600

4. Gebyrer (ekskl. bompenger)

56 020

59 183

61 814

64 492

68 342

70 127

73 325

76 095

80 588

79 138

82 583

92 589

98 171

104 855

109 549

113 883

5. Renteinntekter mv.

18 810

16 610

16 628

18 866

18 618

17 333

17 352

19 694

23 594

18 636

20 491

25 722

36 406

36 066

34 845

33 078

6. Andre innenlandske overføringer mv.

7 861

8 300

9 765

11 844

13 556

16 366

14 882

16 297

17 952

19 128

22 466

21 144

21 513

23 128

24 053

24 895

7. Sum inntekter (1+2+3+4+5+6)

397 531

422 071

446 448

470 230

493 555

523 407

548 629

569 702

594 287

611 248

660 949

697 366

738 973

777 107

819 809

841 432

8. Sum inntekter kommuneopplegget (7-3.3-5)

364 091

390 209

412 295

432 744

455 527

482 101

503 815

523 207

549 033

574 126

620 044

648 216

671 058

706 804

758 666

790 144

9. Kommuneopplegget, faste 2025-priser ⁴

589 821

611 346

622 301

633 526

651 251

672 432

686 248

691 906

703 544

728 415

753 518

738 289

732 795

735 076

758 666

763 424

10. Kroner per innbygger, faste 2025-priser ⁵

119 875

122 616

123 197

124 001

126 070

128 967

130 507

130 656

132 041

135 706

139 764

136 083

133 503

132 441

135 473

135 387

¹ Se også vedlegg 8.

² Inkluderer overføringer fra andre statsregnskap og 70-poster på statsbudsjettet.

³ Tilskuddene under pkt. 3.3 (tilskudd til arbeidsmarkedstiltak, flyktninger m.v.) fastlegges ut fra andre vurderinger enn hensynet til kommunesektorens økonomi. De holdes derfor utenfor når veksten i kommunesektorens inntekter beregnes.

4 Prisveksten for kommunesektorens kjøp av varer og tjenester, se vedlegg 10.

⁵ Innbyggertallet som er lagt til grunn for 2025 og 2026, er hentet fra middelalternativet (MMM) i SSBs befolkningsframskrivinger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 7.2 Utviklingen i kommunesektorens frie inntekter

Regnskap

Anslag

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

I. Frie innt. (tab. 1 linje 1+3.1). Mill. kr

270 233

291 498

305 745

317 439

331 274

350 210

363 596

375 076

391 679

411 426

446 499

469 620

482 897

503 441

551 189

575 705

II. Skatteinntekter i pst. av frie inntekter

52,9

52,5

53,1

52,4

53,4

55,2

55,7

56,0

56,2

53,0

56,4

59,9

55,9

54,1

54,2

55,0

III. Rammetilskudd i pst. av frie inntekter

47,1

47,5

46,9

47,6

46,6

44,8

44,3

44,0

43,8

47,0

43,6

40,1

44,1

45,9

45,8

45,0

IV. Frie inntekter i pst. av samlede inntekter

74,2

74,7

74,2

73,4

72,7

72,6

72,2

71,7

71,3

71,7

72,0

72,4

72,0

71,2

72,7

72,9

V. Frie inntekter og mva-kompensasjon i pst. av samlede inntekter

78,2

78,5

78,3

77,6

77,1

77,1

76,7

76,3

76,3

76,4

76,4

77,0

76,7

76,0

77,0

77,1

Tabell 7.3 Endringer i kommunesektorens inntekter i prosent fra året før

Regnskap

Anslag

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

2026

1. Skatteinntekter

-1,6

7,0

6,0

2,5

6,5

9,3

4,7

3,8

4,7

-0,9

15,6

11,7

-4,2

1,0

9,6

6,0

1.1 Skatt på inntekt og formue

-2,0

7,1

5,7

2,1

5,9

9,2

4,3

3,7

4,7

-1,0

16,3

12,3

-5,0

1,1

9,8

6,2

1.2 Eiendomsskatt

6,4

6,0

10,7

8,4

16,1

9,9

10,8

4,4

3,8

0,5

5,0

3,4

9,5

-0,6

5,8

3,5

2. Trygde- og pensjonspremier

6,6

6,0

5,5

3,9

5,2

4,8

21,6

3,8

7,2

3,5

9,5

14,3

0,0

5,0

3,9

3,9

3. Overføringer fra staten ¹

13,5

7,7

6,0

6,6

3,4

4,7

6,2

2,9

1,8

9,7

2,5

-2,8

13,5

8,8

3,6

-0,0

3.1 Rammetilskudd

53,6

8,8

3,7

5,4

2,0

1,6

2,8

2,4

4,1

12,7

0,6

-3,3

13,3

8,4

9,4

2,6

3.2 Øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget 2

-61,2

6,0

8,9

15,1

10,4

6,4

21,4

7,5

0,5

18,6

9,6

-14,1

3,4

15,0

-2,7

3,2

3.3 Øremerkede tilskudd utenfor kommuneopplegget ³

2,3

3,9

16,7

6,6

4,1

26,8

13,5

-3,4

-23,6

-18,9

10,7

14,9

44,6

9,4

-28,4

-40,5

3.4 Mva-kompensasjon

-0,9

2,3

15,4

7,7

6,8

8,0

6,9

6,7

11,9

-0,9

1,7

7,8

8,2

4,5

-1,1

1,5

4. Gebyrer (ekskl. bompenger)

6,4

5,6

4,4

4,3

6,0

2,6

4,6

3,8

5,9

-1,8

4,4

12,1

6,0

6,8

4,5

4,0

5. Renteinntekter mv.

33,4

-11,7

0,1

13,5

-1,3

-6,9

0,1

13,5

19,8

-21,0

10,0

25,5

41,5

-0,9

-3,4

-5,1

6. Andre innenlandske overføringer mv.

-2,2

5,6

17,7

21,3

14,5

20,7

-9,1

9,5

10,2

6,5

17,5

-5,9

1,7

7,5

4,0

3,5

7. Sum inntekter (1+2+3+4+5+6)

7,0

6,2

5,8

5,3

5,0

6,0

4,8

3,8

4,3

2,9

8,1

5,5

6,0

5,2

5,5

2,6

8. Sum inntekter kommuneopplegget (7-3.3-5)

6,1

7,2

5,7

5,0

5,3

5,8

4,5

3,8

4,9

4,6

8,0

4,5

3,5

5,3

7,3

4,1

9. Kommuneopplegget, faste 2025-priser ⁴

2,1

3,6

1,8

1,8

2,8

3,3

2,1

0,8

1,7

3,5

3,4

-2,0

-0,7

0,3

3,2

0,6

10. Kroner per innbygger, faste 2025-priser ⁵

0,8

2,3

0,5

0,7

1,7

2,3

1,2

0,1

1,1

2,8

3,0

-2,6

-1,9

-0,8

2,3

-0,1

1 Se noter på tilsvarende tabelloppsett i tabell 7.1.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Vedlegg 8
Statlige overføringer til kommunesektoren i 2025

Tabell 8.1 Statlige overføringer til kommunesektoren i 2025

Kap.

Post

Navn

Saldert 2025

RNB 2025

Øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget

Kunnskapsdepartementet

225

Tiltak i grunnopplæringen

60

Tilskudd til landslinjer

285 337

285 337

61

Rentekompensasjon for investeringer i læringsarenaer og større utstyr som bidrar til mer praktisk og variert opplæring

80 000

80 000

63

Tilskudd til samisk i grunnopplæringen

114 179

114 179

65

Rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg

314 000

314 000

66

Tilskudd til skoleturer i forbindelse med handlingsplan mot antisemittisme

17 595

17 595

67

Tilskudd til opplæring i kvensk eller finsk

9 665

9 665

68

Tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen

362 249

364 090

69

Tilltak for fullføring og kvalifisering i videregående opplæring

904 017

919 017

226

Kvalitetsutvikling i grunnopplæringen

61

Tilskuddsordning til veiledning for nyutdannede nytilsatte lærere

145 390

145 390

62

Tilskudd til skolebibliotek og lesestimulering

50 000

50 000

63

Tilskudd til utstyr og læringsarenaer på 5.-10. trinn

160 000

160 000

65

Tilskudd til skolemiljøteam og beredskapsteam

115 000

125 000

227

Tilskudd til særskilte skoler

63

Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner

46 307

46 307

231

Barnehager

60

Innføre toppet bemanning i barnehagene

200 000

61

Tilskudd til økt pedagogtetthet og økt grunnbemanning i barnehager i leverkårsutsatte områder

208 900

208 900

66

Tilskudd til økt barnehagedeltakelse for minoritetsspråklige barn

24 375

24 375

240

Fagskoler

60

Driftstilskudd til fagskoler

1 570 090

1 570 090

61

Utviklingsmidler til fagskoler

77 773

77 773

Sum

4 484 877

4 711 718

Kultur- og likestillingsdepartementet

315

Frivillighetsformål

60

Tilskudd til frivilligsentraler

271 250

271 250

323

Musikk og scenekunst

60

Landsdelsmusikerordningen i Nord-Norge

26 390

26 390

325

Allmenne kulturformål

60

Regionale kulturfond

75 000

75 000

Sum

372 640

372 640

Justis- og beredskapsdepartementet

430

Kriminalomsorgen

60

Refusjoner til kommunene, forvaringsdømte mv.

166 000

166 000

433

Konfliktrådet

60

Tilskudd til kommuner

20 145

20 145

Sum

186 145

186 145

Kommunal- og distriktsdepartementet

553

Regional- og distriktsutvikling

60

Kompetanse og arbeidskraft i distriktene

112 940

112 940

61

Mobiliserende og kvalifiserende næringsutvikling

816 197

816 197

63

Interreg, Arktis 2030 og det norske Barentssekretariatet

147 903

147 903

64

Pilot nærtjenestesentre

5 126

5 126

65

Omstilling og utvikling i områder med særlige distriktsutfordringer

126 266

126 266

66

Bygdevekstavtaler

73 963

73 963

67

Utviklingstiltak i Andøy kommune

30 000

30 000

69

Mobilisering til forskningsbasert innovasjon

66 332

66 332

567

Nasjonale minoriteter

60

Romer

7 208

7 208

575

Ressurskrevende tjenester

60

Toppfinansieringsordning

14 523 930

13 336 930

61

Tilleggskompensasjon

92 211

92 211

590

Planlegging og byutvikling

65

Områdesatsing i byer

145 950

145 950

Sum

16 148 026

14 961 026

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

621

Tilskudd til sosiale tjenester og sosial inkludering

63

Sosiale tjenester og tiltak for vanskeligstilte

184 605

184 605

Sum

184 605

184 605

Helse- og omsorgsdepartementet

701

Digitalisering i helse- og omsorgstjenesten

60

Tilskudd til helseteknologi i kommunal- helse og omsorgstjeneste

71 211

89 811

714

Folkehelse

60

Kommunale tiltak

124 871

124 871

760

Kommunale helse- og omsorgstjenester

60

Kompetanse, rekruttering og innovasjon

1 267 302

1 284 302

61

Forebyggende helse- og omsorgstjenester

486 140

486 140

62

Tilskudd til vertskommuner

1 011 238

1 011 238

63

Investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser

2 323 970

2 129 970

64

Kompensasjon for renter og avdrag

950 300

950 300

765

Psykisk helse, rus og vold

60

Kommunale tjenester

373 812

373 812

62

Rusarbeid

483 411

483 411

783

Personell

61

Tilskudd til kommuner

288 915

288 915

Sum

7 381 170

7 222 770

Barne- og familiedepartementet

840

Tiltak mot vold og overgrep

60

Tilskudd til oppgradering av krisesenterbygg

20 000

20 000

61

Tilskudd til incest- og voldtektssentre

128 057

128 057

846

Familie- og oppveksttiltak

61

Tilskudd til inkludering av barn og unge

758 299

758 299

62

Utvikling i kommunene

79 547

91 547

854

Tiltak i barne- og ungdomsvernet

61

Utvikling i kommunene

152 882

152 882

62

Tilskudd til barnevernsfaglig videreutdanning

30 370

30 370

882

Kirkebygg og gravplasser

60

Rentekompensasjon – kirkebygg

108 600

108 600

883

Kirkebevaringsfondet

60

Tilskudd til kulturhistorisk verdifulle kirkebygg

300 000

300 000

Sum

1 577 755

1 589 755

Nærings- og fiskeridepartementet

907

Norsk nukleær dekommisjonering

60

Tilskudd til kommuner

5 600

7 100

916

Kystverket

60

Tilskudd til fiskerihavneanlegg

80 514

80 514

919

Diverse fiskeriformål

60

Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner

1 244 000

1 415 349

61

Tilskudd til kommunale ungdomsfiskeprosjekt

2 200

2 200

Sum

1 332 314

1 505 163

Landbruks- og matdepartementet

1142

Landsbruksdirektoratet

60

Tilskudd til veterinærdekning

201 779

201 779

Sum

201 779

201 779

Samferdselsdepartementet

1320

Statens vegvesen

61

Rentekompensasjon for transporttiltak i fylkene

450 700

450 700

64

Utbedring på fylkesveier for tømmertransport

1 500

1 500

66

Tilskudd til tryggere skoleveier og nærmiljøer

40 000

40 000

67

Militær mobilitet på fylkesveier

50 000

50 000

1330

Særskilte transporttiltak

60

Utvidet TT-ordning for brukere med særskilte behov

350 600

350 600

1332

Transport i byområder mv.

63

Særskilt tilskudd til store kollektivprosjekter

2 365 000

2 035 000

66

Tilskudd til byområder

4 547 000

4 547 000

Sum

7 804 800

7 474 800

Klima- og miljødepartementet

1420

Miljødirektoratet

60

Tilskudd til natursats – tiltak og planlegging for natur i kommunene

118 226

85 826

61

Tilskudd til klimatiltak og klimatilpassing

273 300

173 300

62

Tilskudd til grønn skipsfart

34 027

45 541

63

Tilskudd til returordning for kasserte fritidsbåter

204

204

64

Tilskudd til skrantesykeprøver fra fallvilt

1 279

1 279

66

Tilskudd til kommuner for å bedre tilgangen til strandsonen langs Oslofjorden

3 199

3 199

69

Oppryddingstiltak

40 632

40 632

1429

Riksantikvaren

60

Kulturmiljøkompetanse i kommunene

14 406

14 406

Sum

485 273

364 387

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet

1541

IT- og ekompolitikk

60

Bredbåndsutbygging

415 632

415 632

Sum

415 632

415 632

Forsvarsdepartementet

1700

Forsvarsdepartementet

60

Overføringer til kommuner og fylkeskommuner

2 980

2 980

Sum

2 980

2 980

Energidepartementet

1820

Norges vassdrags- og energidirektorat

60

Tilskudd til flom- og skredforebygging

100 000

100 000

61

Tilskudd til krise- og hastetiltak i forbindelse med flom- og skredhendelser

100 000

100 000

62

Fordeling av inntekt fra avgift på vindkraft

371 000

332 900

1825

Energieffektivisering og -omlegging

60

Tilskudd til energitiltak i kommunale bygg

450 000

450 000

Sum

1 021 000

982 900

Folketrygden

2755

Helsetjenester i kommunene mv.

62

Fastlønnsordning fysioterapeuter

637 000

588 000

Sum

637 000

588 000

Sum øremerkede tilskudd (kommuneopplegget)

42 235 996

40 764 300

Øremerkede tilskudd til flyktninger og asylsøkere (utenfor kommuneopplegget)¹

225

Tilskudd i grunnopplæringen

64

Tilskudd til opplæring av barn og unge som søker opphold i Norge

375 924

283 448

231

Barnehager

63

Tilskudd til tiltak for å styrke den norskspråklige utviklingen for minoritetsspråklige barn i barnehage

226 258

226 258

490

Utlendingsdirektoratet

60

Tilskudd til vertskommuner for asylmottak

410 764

369 180

671

Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere

60

Integreringstilskudd

22 909 550

21 105 250

61

Særskilt tilskudd ved bosetting av enslige, mindreårige flyktninger

2 170 701

1 989 401

62

Kommunale integreringstiltak

337 587

339 305

672

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

60

Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

2 025 416

1 970 116

61

Kompetansekartlegging i mottak før bosetting

1 585

985

Sum

28 457 785

26 283 943

Andre poster utenfor kommuneopplegget¹

1632

Kompensasjon for merverdiavgift

61

Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner

35 350 000

35 350 000

Sum

35 350 000

35 350 000

Sum øremerkede tilskudd utenfor kommuneopplegget

63 807 785

61 633 943

Rammeoverføringer til kommunesektoren

571

Rammetilskudd til kommuner

60

Innbyggertilskudd

187 002 264

193 188 464

61

Distriktstilskudd Sør-Norge

833 224

833 224

62

Distriktstilskudd Nord-Norge

2 576 545

2 576 545

64

Skjønnstilskudd

1 000 000

1 000 000

66

Veksttilskudd

137 115

137 115

67

Storbytilskudd

660 221

660 221

Sum rammeoverføringer kommuner

192 209 369

198 395 569

572

Rammetilskudd til fylkeskommuner

60

Innbyggertilskudd

52 345 676

53 292 676

62

Nord-Norge-tilskudd

812 094

812 094

Sum rammeoverføringer fylkeskommuner

53 157 770

54 104 770

Sum rammeoverføringer

245 367 139

252 500 339

1 Øremerkede tilskudd utenfor kommuneopplegget medregnes ikke ved beregning av vekst i kommunesektorens inntekter.

Kilde: Finansdepartementet

Vedlegg 9
Driftsutgifter 2024 etter funksjon og art

Tabell 9.1 Kommunene inkl. Oslo. Kommunekasse¹. 1 000 kroner

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

Lønn og sosiale utgifter

Kjøp av varer og tjenester til egenproduksjon

Kjøp som erstatter egenproduksjon

Mva. som gir rett til mva-kompensasjon

Overføringer

Avskrivninger

Refusjon sykelønn

Mva-komp drift

Brutto driftsutgifter

Brukerbetaling

Andre salgs- og leieinntekter

Overføringer med krav til motytelse

Overføringer uten krav til motytelse

Netto driftsutgifter

(010-099)

(100-285)

(300-380)

(429)

(400,430-480)

(590)

(710)

(729)

(=1+2+3+4+5+6-7-8)

(600)

(620-670)

(700,710, 730-780)

(800-895)

(=9-10-11-12-13+7)

100 Politisk styring

1 749 914

376 872

58 012

37 206

176 074

9 674

6 205

37 207

2 364 340

82

1 813

26 274

5 224

2 337 152

110 Kontroll og revisjon

120 478

135 814

392 539

42 056

11 354

1

1 799

42 056

658 387

0

11 916

8 775

1 155

638 340

120 Administrasjon

16 860 189

6 426 217

1 482 307

1 419 450

377 638

1 097 902

533 823

1 418 363

25 708 897

11 410

711 066

1 824 744

170 111

23 523 257

121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltning

1 654 747

674 980

183 166

71 518

21 253

50 865

61 830

71 548

2 523 151

-5

78 656

166 329

7 367

2 332 634

130 Administrasjonslokaler

861 758

1 373 374

207 302

374 865

59 394

674 147

52 437

375 178

3 123 225

1 715

244 981

116 343

1 113

2 811 510

Administrasjon

21 247 086

8 987 257

2 323 326

1 945 095

645 713

1 832 589

656 094

1 944 352

34 378 000

13 202

1 048 432

2 142 465

184 970

31 642 893

170 Årets premieavvik

-13 718 200

-51

-857

8

0

0

0

8

-13 719 108

0

0

0

0

-13 719 108

171 Amortisering av tidligere års premieavvik

13 156 986

67

531

0

0

0

0

0

13 157 584

0

0

0

0

13 157 584

172 Pensjon

101 121

23 274

522

789

197

0

0

789

125 114

0

0

0

0

125 114

173 Premiefond

-14 065 814

929

0

0

626

0

0

0

-14 064 259

0

-676

-168

0

-14 063 415

180 Diverse fellesutgifter

342 063

566 186

81 821

69 746

102 493

37 396

10 776

69 740

1 117 139

389

260 455

167 004

63 151

636 916

Fellesutgifter (intern service)

-14 183 844

590 405

82 017

70 543

103 316

37 396

10 776

70 537

-13 383 530

389

259 779

166 836

63 151

-13 862 909

201 Førskole

30 728 710

2 456 779

26 846 330

269 398

508 559

69 112

2 148 753

269 391

58 460 744

3 419 882

283 501

3 456 475

208 697

53 240 942

211 Styrket tilbud til førskolebarn

4 597 093

364 575

965 738

16 558

124 841

410

317 552

16 592

5 735 071

6 871

9 584

565 202

220 144

5 250 822

221 Førskolelokaler og skyss

1 067 385

1 251 619

994 150

277 732

42 688

1 070 683

49 168

277 720

4 377 369

10

69 794

73 301

1 309

4 282 123

Barnehager

36 393 188

4 072 973

28 806 218

563 688

676 088

1 140 205

2 515 473

563 703

68 573 184

3 426 763

362 879

4 094 978

430 150

62 773 887

202 Grunnskole

75 719 474

6 252 901

3 336 864

906 241

130 720

778 727

4 219 750

906 387

81 998 790

34 335

347 475

8 367 791

466 595

77 002 344

215 Skolefritidstilbud

6 774 293

417 677

44 299

64 567

177 240

2 973

387 987

64 568

7 028 494

2 119 846

152 925

460 711

9 436

4 673 563

222 Skolelokaler

4 516 178

4 591 647

4 416 196

1 099 406

132 923

5 222 864

235 367

1 099 674

18 644 173

613

799 016

383 589

17 745

17 678 577

223 Skoleskyss

8 054

1 858 590

11 123

221 059

141

182

75

221 059

1 878 015

97

18

29 004

2 117

1 846 854

383 Kulturskoler

2 365 767

238 630

90 436

26 329

8 085

13 364

79 659

26 397

2 636 555

365 251

118 524

221 512

16 660

1 994 267

Grunnskoler

89 383 766

13 359 445

7 898 918

2 317 602

449 109

6 018 110

4 922 838

2 318 085

112 186 027

2 520 142

1 417 958

9 462 607

512 553

103 195 605

213 Voksenopplæring

3 870 707

743 550

467 443

128 963

21 063

29 344

166 653

128 954

4 965 463

47 732

413 725

2 005 909

328 462

2 336 288

Voksenopplæring

3 870 707

743 550

467 443

128 963

21 063

29 344

166 653

128 954

4 965 463

47 732

413 725

2 005 909

328 462

2 336 288

232 Forebygging, helsestasjons- og skolehelsetjeneste

5 927 385

715 218

136 568

122 478

17 432

49 458

335 674

122 436

6 510 429

21 706

31 832

976 851

156 608

5 659 106

233 Annet forebyggende helsearbeid

2 601 722

524 691

230 270

89 771

223 095

21 921

120 759

89 766

3 480 945

67 578

114 429

519 035

99 121

2 801 541

241 Diagnose, behandling, re-/habilitering

12 266 045

3 344 361

8 166 950

357 643

516 298

151 810

582 457

357 616

23 863 034

764 688

404 757

4 621 221

168 781

18 486 044

Kommunehelsetjenesten

20 795 152

4 584 270

8 533 788

569 892

756 825

223 189

1 038 890

569 818

33 854 408

853 972

551 018

6 117 107

424 510

26 946 691

242 Råd, veiledning og sosialt forebyggende arbeid

6 804 246

1 438 755

997 282

195 611

731 467

51 789

391 889

195 568

9 631 198

925

338 340

1 273 044

260 715

8 150 063

243 Tilbud til personer med rusproblemer

2 468 029

414 944

573 354

63 742

89 238

20 875

135 426

63 730

3 431 026

22 572

36 312

434 564

54 969

3 018 035

273 Arbeidsrettede tiltak i kommunal regi

647 359

147 201

522 851

15 927

206 592

10 876

24 704

15 927

1 510 175

300

77 292

127 594

42 171

1 287 522

281 Ytelse til livsopphold

23 816

122 831

392 576

10 634

12 225 309

3 524

601

10 635

12 623 351

1 553

18 464

726 893

62 217

11 814 825

283 Bistand til etabl. og opprettholdelse av egen bolig

566 777

75 237

5 666

11 526

1 550 345

10 486

22 377

11 527

2 184 276

3

15 153

193 156

348 882

1 649 459

Sosialtjenesten

10 510 227

2 198 968

2 491 729

297 440

14 802 951

97 550

574 997

297 387

29 380 026

25 353

485 561

2 755 251

768 954

25 919 904

275 Introduksjonsordningen

5 554 636

429 617

242 348

38 227

170 241

3 115

71 281

38 225

6 328 108

1 267

57 099

249 304

449 467

5 642 252

Introduksjonsordningen

5 554 636

429 617

242 348

38 227

170 241

3 115

71 281

38 225

6 328 108

1 267

57 099

249 304

449 467

5 642 252

276 Kvalifiseringsordningen

1 942 896

36 248

29 699

2 468

23 674

189

17 806

2 468

2 014 900

0

4 571

50 790

2 383

1 974 962

Kvalifiseringsordningen

1 942 896

36 248

29 699

2 468

23 674

189

17 806

2 468

2 014 900

0

4 571

50 790

2 383

1 974 962

285 Tjenester utenfor ordinært kommunalt arbeidsområde

1 095 704

610 551

315 747

44 584

571 090

65 661

44 542

44 584

2 611 179

4 639

439 743

970 608

117 854

1 122 877

Tjenester utenfor ordinært kommunalt arbeidsområde

1 095 704

610 551

315 747

44 584

571 090

65 661

44 542

44 584

2 611 179

4 639

439 743

970 608

117 854

1 122 877

244 Barneverntjeneste

5 015 639

1 080 326

887 890

157 221

48 846

24 776

394 978

157 218

6 662 500

79

13 780

787 538

20 681

6 235 400

251 Barneverntiltak når barnet ikke er plassert i barnevernet

1 078 890

300 273

445 280

6 689

229 283

663

50 552

6 689

2 003 837

9

3 293

117 060

24 389

1 909 638

252 Barneverntiltak når barnet er plassert i barnevernet

3 594 923

1 376 232

2 835 614

18 709

1 543 247

1 725

45 037

18 709

9 306 704

471

12 678

351 649

120 927

8 866 016

Barnevern

9 689 452

2 756 831

4 168 784

182 619

1 821 376

27 164

490 567

182 616

17 973 041

559

29 751

1 256 247

165 997

17 011 054

234 Aktiviserings- og servicetjenester overfor eldre og personer med funksjonsnedsettelser

5 862 524

1 956 806

1 035 208

272 822

193 072

136 498

286 545

272 816

8 897 569

515 930

580 742

570 504

35 560

7 481 378

253 Helse- og omsorgstjenester i institusjon

52 241 971

6 761 100

6 616 595

1 049 624

82 558

451 271

3 028 276

1 049 885

63 124 638

8 212 196

596 351

5 238 328

266 110

51 839 929

257 Øyeblikkelig hjelp – døgntilbud

44 656 176

2 022 710

5 918 045

0

66 942

88 055

2 539 240

224 123

49 988 565

223 000

213 514

11 925 208

312 093

39 853 990

258 Hjemmetjeneste- ambulerende virksomhet

34 865 966

3 682 518

7 091 840

0

72 680

208 407

2 100 545

397 085

43 423 781

475 338

146 987

4 925 929

310 991

39 665 081

261 Institusjonslokaler

2 006 051

2 465 046

1 255 232

619 811

90 898

2 215 335

94 400

619 540

7 938 433

4 800

151 906

151 349

15 891

7 708 887

Omsorgstjenester

139 632 688

16 888 180

21 916 920

1 942 257

506 150

3 099 566

8 049 006

2 563 449

173 372 986

9 431 264

1 689 500

22 811 318

940 645

146 549 265

256 Akutthjelp helse- og omsorgtjenester

695 283

139 928

231 980

14 076

29 855

7 229

42 665

14 076

1 061 610

1 530

3 343

134 298

247

964 857

Samhandling

695 283

139 928

231 980

14 076

29 855

7 229

42 665

14 076

1 061 610

1 530

3 343

134 298

247

964 857

265 Kommunalt disponerte boliger

965 965

5 452 422

591 141

541 081

197 385

1 964 978

37 438

541 175

9 134 359

15 853

7 912 863

295 421

313 448

634 212

Kommunale boliger

965 965

5 452 422

591 141

541 081

197 385

1 964 978

37 438

541 175

9 134 359

15 853

7 912 863

295 421

313 448

634 212

290 Interkommunale samarbeid (§ 27 – samarbeid)

3 692 570

1 133 785

538 794

167 830

624 760

2 610

155 914

167 585

5 833 906

41 771

676 347

5 003 093

292 959

-24 350

Interkommunale samarbeid

3 692 570

1 133 785

538 794

167 830

624 760

2 610

155 914

167 585

5 833 906

41 771

676 347

5 003 093

292 959

-24 350

301 Plansaksbehandling

1 905 241

440 206

36 206

89 305

16 018

46 649

73 624

89 305

2 370 696

1 196

297 021

188 585

22 832

1 934 686

302 Bygge- delings- og seksjoneringsarbeid

2 118 233

286 940

46 672

46 142

43 302

30 931

100 343

46 142

2 425 735

8 758

1 728 612

122 202

687

665 819

303 Kart og oppmåling

1 005 905

296 386

56 176

54 336

3 030

29 557

32 562

54 336

1 358 492

2 980

579 868

75 222

336

732 648

315 Boligbygging og fysiske bimiljøtiltak

98 479

194 012

10 473

45 451

86 383

152 841

2 143

45 436

540 060

637

139 533

104 224

24 104

273 705

335 Rekreasjon i tettsted

1 126 116

769 342

26 216

179 839

67 834

516 023

45 263

179 859

2 460 248

1 040

222 455

94 275

155 150

2 032 591

360 Naturforvaltning og friluftsliv

707 406

631 484

81 359

119 789

219 155

192 609

24 060

119 788

1 807 954

1 593

191 077

343 603

59 648

1 236 093

Fysisk planlegging, miljø mv.

6 961 380

2 618 370

257 102

534 862

435 722

968 610

277 995

534 866

10 963 185

16 204

3 158 566

928 111

262 757

6 875 542

320 Kommunal næringsvirksomhet

696 892

736 657

101 910

70 548

199 329

276 298

27 858

70 548

1 943 228

2 276

1 671 932

146 824

115 307

34 747

321 Konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg

3 062

95 397

22 049

40 642

847 215

503

445

40 642

967 781

43

3 247 711

26 628

503 786

-2 809 942

325 Tilrettelegging og bistand for næringslivet

491 216

530 508

253 504

118 102

1 043 182

248 644

11 588

118 135

2 493 285

935

462 635

356 901

1 074 061

610 341

329 Landbruksforvaltning og landbruksbasert næringsutvikling

649 759

104 345

301 728

14 615

108 258

2 440

23 988

14 611

1 141 546

727

28 819

278 249

46 149

811 590

Bistand næringsliv, landbruk mv.

1 840 929

1 466 907

679 191

243 907

2 197 984

527 885

63 879

243 936

6 545 840

3 981

5 411 097

808 602

1 739 303

-1 353 264

330 Samferdselsbedrifter/transporttiltak

479 502

487 121

58 831

27 332

91 887

262 791

20 268

27 332

1 359 864

-21

1 901 991

89 576

104 273

-715 687

332 Kommunale veier

2 157 268

5 108 432

179 557

1 290 008

46 345

2 834 518

70 717

1 289 391

10 255 140

1 354

614 634

593 942

68 283

9 047 644

Veier m.m.

2 636 770

5 595 553

238 388

1 317 340

138 232

3 097 309

90 985

1 316 723

11 615 004

1 333

2 516 625

683 518

172 556

8 331 957

338 Forebygging av branner og andre ulykker

613 165

166 697

717 480

63 288

26 818

39 283

22 940

63 289

1 540 502

14 731

921 358

80 707

6 027

540 619

339 Beredskap mot branner og andre ulykker

2 345 818

679 478

2 756 383

128 221

453 464

299 881

57 033

128 264

6 477 948

2 056

443 642

379 152

15 779

5 694 352

Brann- og ulykkesvern

2 958 983

846 175

3 473 863

191 509

480 282

339 164

79 973

191 553

8 018 450

16 787

1 365 000

459 859

21 806

6 234 971

340 Produksjon av vann

600 076

878 576

1 243 946

299

16 729

552 493

20 101

288

3 271 730

0

962 481

32 217

5 513

2 291 620

345 Distribusjon av vann

1 689 661

1 722 711

168 633

1 095

38 826

2 069 106

55 024

1 081

5 633 927

211

10 937 413

146 658

6 193

-5 401 524

350 Avløpsrensing

801 206

1 302 510

1 895 627

510

8 056

776 769

31 114

510

4 753 054

1 008

947 289

87 933

11 932

3 736 006

353 Avløpsnett/innsamling av avløpsvann

1 708 615

1 724 811

204 278

1 759

31 760

2 228 551

56 290

1 745

5 841 739

30

12 597 895

120 135

6 774

-6 826 805

354 Tømming av slamavskillere

80 337

101 194

359 951

292

2 851

9 720

3 425

292

550 628

251

519 683

5 505

666

27 948

355 Innsamling, gjenvinning og sluttbehandling av husholdningsavfall

944 821

834 565

4 731 780

1 357

6 675

267 670

30 065

1 357

6 755 446

126

6 874 536

74 686

14 289

-178 126

Vann, avløp og renovasjon

5 824 716

6 564 367

8 604 215

5 312

104 897

5 904 309

196 019

5 273

26 806 524

1 626

32 839 297

467 134

45 367

-6 350 881

231 Aktivitetstilbud barn og unge

1 452 861

446 870

52 701

60 700

283 801

27 649

51 274

60 700

2 212 608

7 316

42 069

277 139

98 538

1 838 820

365 Kulturminneforvaltning

104 840

50 951

7 068

10 268

38 415

8 637

4 116

10 269

205 794

2

4 606

35 108

11 518

158 676

370 Bibliotek

1 674 265

480 531

36 495

58 709

3 776

58 658

61 896

58 709

2 191 829

319

57 415

172 729

22 173

2 001 089

373 Kino

153 445

143 149

1 962

964

10 506

15 983

5 473

964

319 322

8

208 556

9 418

2 658

104 155

375 Muséer

227 075

169 417

31 319

4 665

397 313

36 231

7 352

4 665

853 883

1

163 729

14 822

16 112

666 571

377 Kunstformidling

117 505

131 380

18 892

10 052

962 997

28 646

3 758

9 904

1 255 810

656

96 329

37 531

19 350

1 105 702

380 Idrett og tilskudd til andres idrettsanlegg

409 029

287 126

60 729

55 271

1 307 521

139 627

11 967

55 271

2 176 894

2 522

270 218

114 272

210 952

1 590 897

381 Kommunale idrettsbygg og idrettsanlegg

1 287 798

1 666 811

1 086 855

354 566

217 847

1 621 392

45 165

354 563

5 835 532

362

606 638

138 339

18 150

5 117 208

385 Andre kulturaktiviteter og tilskudd til andres kulturbygg

1 375 348

674 779

110 210

69 238

979 934

81 823

51 294

69 259

3 169 374

2 339

427 725

340 014

175 206

2 275 384

386 Kommunale kulturbygg

500 935

1 171 240

460 610

215 798

138 482

558 232

18 244

216 153

2 810 900

78

305 997

100 909

2 633

2 419 527

Kultur

7 303 101

5 222 254

1 866 841

840 231

4 340 592

2 576 878

260 539

840 457

21 031 946

13 603

2 183 282

1 240 281

577 290

17 278 029

390 Den norske kirke

8 721

36 842

24 810

7 567

3 198 863

11 019

190

8 205

3 279 427

168

12 193

8 353

21 294

3 237 609

392 Tilskudd til tros- og livssynssamfunn

1

92

1

3

13 117

9

0

3

13 220

0

521

490

0

12 209

393 Gravplasser og krematorier

218 467

90 154

12 190

17 147

432 706

31 048

8 343

17 147

776 222

8

170 298

15 621

4 217

594 421

Religiøse formål, inkl. den norske kirke

227 189

127 088

37 001

24 717

3 644 686

42 076

8 533

25 355

4 068 869

176

183 012

24 464

25 511

3 844 239

Sum

359 038 544

84 425 144

93 795 453

11 984 243

32 741 991

28 005 126

19 772 863

12 605 177

577 333 485

16 438 146

63 009 448

62 128 201

7 840 340

447 688 081

Administrasjon og fellesutgifter

7 063 242

9 577 662

2 405 343

2 015 638

749 029

1 869 985

666 870

2 014 889

20 994 470

13 591

1 308 211

2 309 301

248 121

17 779 984

Oppvekst (barnehage/skole)

129 647 661

18 175 968

37 172 579

3 010 253

1 146 260

7 187 659

7 604 964

3 010 742

185 724 674

5 994 637

2 194 562

15 563 494

1 271 165

168 305 780

Helse, sosial og eldreomsorg

188 820 334

27 034 042

37 615 248

3 046 979

18 111 072

3 458 002

10 285 212

3 668 039

263 985 079

10 313 945

2 820 843

33 374 315

2 752 203

225 008 985

Tekniske oppgaver mm.

18 381 849

15 624 465

12 573 568

2 049 023

1 159 133

10 309 392

644 972

2 048 415

57 403 163

35 950

39 879 488

2 538 622

502 486

15 091 589

Kirker og kultur

7 530 290

5 349 342

1 903 842

864 948

7 985 278

2 618 954

269 072

865 812

25 100 815

13 779

2 366 294

1 264 745

602 801

21 122 268

Bolig, næringsliv, IKS mm.

6 499 464

8 053 114

1 809 126

952 818

3 020 129

2 495 473

257 231

952 696

21 514 105

61 605

14 000 307

6 107 116

2 345 710

-743 402

Tjenester utenfor ordinært kommunalt arbeidsområde

1 095 704

610 551

315 747

44 584

571 090

65 661

44 542

44 584

2 611 179

4 639

439 743

970 608

117 854

1 122 877

I alt

359 038 544

84 425 144

93 795 453

11 984 243

32 741 991

28 005 126

19 772 863

12 605 177

577 333 485

16 438 146

63 009 448

62 128 201

7 840 340

447 688 081

Administrasjon og fellesutgifter

2 %

11 %

3 %

17 %

2 %

7 %

3 %

16 %

4 %

0 %

2 %

4 %

3 %

4 %

Oppvekst (barnehage/skole)

36 %

22 %

40 %

25 %

4 %

26 %

38 %

24 %

32 %

36 %

3 %

25 %

16 %

38 %

Helse, sosial og eldreomsorg

53 %

32 %

40 %

25 %

55 %

12 %

52 %

29 %

46 %

63 %

4 %

54 %

35 %

50 %

Tekniske oppgaver mm.

5 %

19 %

13 %

17 %

4 %

37 %

3 %

16 %

10 %

0 %

63 %

4 %

6 %

3 %

Kirker og kultur

2 %

6 %

2 %

7 %

24 %

9 %

1 %

7 %

4 %

0 %

4 %

2 %

8 %

5 %

Bolig, næringsliv, IKS mm.

2 %

10 %

2 %

8 %

9 %

9 %

1 %

8 %

4 %

0 %

22 %

10 %

30 %

0 %

Tjenester utenfor ordinært kommunalt arbeidsområde

0 %

1 %

0 %

0 %

2 %

0 %

0 %

0 %

0 %

0 %

1 %

2 %

2 %

0 %

I alt

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

¹ Brutto og netto driftsutgifter er i tillegg korrigert med artene 520 utlån og 920 mottatte avdrag på utlån som ikke publiseres av SSB, men som kan fås etter henvendelse.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 9.2 Fylkeskommunene inkl. Oslo. Fylkeskasse. 1 000 kroner

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

Lønn og sosiale utgifter

Kjøp av varer og tjenester til egenproduksjon

Kjøp som erstatter egenproduksjon

Mva. som gir rett til mva-kompensasjon

Overføringer

Avskrivninger

Refusjon sykelønn

Mva-komp drift

Brutto driftsutgifter

Brukerbetaling

Andre salgs- og leieinntekter

Overføringer med krav til motytelse

Overføringer uten krav til motytelse

Netto driftsutgifter

(010-099)

(100-285)

(300-380)

(429)

(400,430-480)

(590)

(710)

(729)

(=1+2+3+4+5+6-7-8)

(600)

(620-670)

(700,710, 730-780)

(800-895)

(=9-10-11-12-13+8)

400 Politisk styring

403 122

99 211

983

6 336

123 332

37

943

6 336

625 742

0

24

11 942

1 218

613 501

410 Kontroll og revisjon

18 063

32 684

21 999

4 984

22 110

0

96

4 984

94 760

0

4 148

928

0

89 780

420 Administrasjon

2 313 160

1 001 866

22 339

186 295

141 942

160 991

64 247

186 295

3 576 051

19

61 315

222 852

145 662

3 210 450

421 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltning

201 893

154 330

376

15 936

3 691

2 485

10 172

15 936

352 603

0

12 446

10 598

600

339 131

430 Administrasjonslokaler

85 325

367 058

8

78 705

673

113 834

3 432

78 705

563 466

0

46 544

5 640

49

514 665

Administrasjon

3 021 563

1 655 149

45 705

292 256

291 748

277 347

78 890

292 256

5 212 622

19

124 477

251 960

147 529

4 767 527

460 Tjenester utenfor ordinært fylkeskommunalt ansvarsområde

78 872

89 549

588

2 599

719 362

6 479

3 006

2 599

891 844

487

83 235

326 504

512 360

-27 736

465 Interkommunale samarbeid (§27- samarbeid)

319 231

143 575

9 450

23 948

30 458

0

10 676

23 948

492 038

0

29 787

226 527

270 409

-24 009

470 Årets premieavvik

-1 327 053

0

0

0

0

0

0

0

-1 327 053

0

0

0

0

-1 327 053

471 Amortisering av tidligere års premieavvik

1 213 180

0

0

0

0

0

0

0

1 213 180

0

0

0

0

1 213 180

472 Pensjon

39 920

607

0

33

0

0

0

33

40 527

0

0

0

0

40 527

473 Premiefond

-721 082

0

0

0

0

0

0

0

-721 082

0

0

0

0

-721 082

480 Diverse fellesutgifter

89 707

42 540

-111

6 105

137 393

3 695

4 827

6 105

268 397

0

3 865

56 751

64 224

148 384

Fellesutgifter (intern service)

-307 225

276 271

9 927

32 685

887 213

10 174

18 509

32 685

857 851

487

116 887

609 782

846 993

-697 789

510 Skolelokaler og internater

1 708 900

2 777 623

751 823

629 309

10 608

2 182 035

81 812

629 309

7 349 177

425

196 060

136 958

10 407

7 087 139

515 Fellesutgifter og støttefunksjoner knyttet til videregående opplæring

2 359 442

1 167 185

52 937

158 920

528 181

164 570

79 736

158 920

4 192 579

8 556

52 014

230 812

29 077

3 951 856

520 Pedagogisk ledelse, pedagogiske fellesutgifter og gjesteelevsoppgjør

3 663 888

496 772

448 567

50 992

72 044

22 176

74 847

50 992

4 628 600

34 022

26 748

1 009 828

83 450

3 549 399

521 Studiespesialisering

6 663 802

310 868

2 513

28 906

6 089

5 667

311 101

28 906

6 677 838

25 473

34 107

383 923

7 932

6 537 504

522 Bygg- og anleggsteknikk

1 007 810

125 730

601

23 174

132

17 383

35 304

23 174

1 116 352

904

22 481

41 917

240

1 086 114

523 Elektro og datateknologi

1 093 798

95 095

135

15 297

104

9 020

30 533

15 297

1 167 619

1 485

7 413

36 213

657

1 152 384

525 Restaurant- og matfag

366 620

76 609

89

11 202

312

1 847

14 123

11 202

431 354

1 586

24 077

23 488

305

396 021

526 Helse- og oppvekstfag

1 937 265

73 666

56

7 955

865

3 956

84 537

7 955

1 931 271

2 217

8 005

97 426

1 184

1 906 976

527 Idrettsfag

1 102 931

91 833

40

8 490

136

1 388

36 882

8 490

1 159 446

2 198

4 655

47 729

1 315

1 140 431

528 Teknologi- og industrifag

1 425 509

184 928

968

29 870

534

36 066

43 261

29 870

1 604 744

1 986

15 453

54 247

919

1 575 400

529 Musikk, dans og drama

806 121

54 862

447

5 102

88

2 652

26 765

5 102

837 405

1 735

5 121

30 700

3 768

822 846

530 Medier og kommunikasjon

401 662

15 857

18

2 274

954

642

10 651

2 274

408 482

373

745

13 591

15

404 409

531 Naturbruk

598 170

159 098

1 754

11 666

126

26 635

23 864

11 666

761 919

665

100 711

48 392

19 866

616 149

533 Kunst, design og arkitektur

331 402

14 762

0

0

27

359

10 077

2 765

333 708

606

1 185

11 366

41

330 587

534 Håndverk, design og produktutvikling

68 131

5 862

33

0

58

1 497

2 270

1 039

72 272

312

1 088

3 046

3

70 093

535 Informasjonsteknologi og medieproduksjon

327 627

14 267

1

0

95

3 466

9 982

2 220

333 254

144

555

10 634

37

331 866

536 Salg, service og reiseliv

613 109

25 999

18

0

75

1 204

24 422

1 955

614 028

679

1 400

28 848

493

607 030

537 Frisør, blomster, interiør og eksponeringsdesign

282 910

22 688

25

0

123

452

8 986

3 835

293 377

875

5 626

11 598

-8

284 272

554 Fagskoler

843 357

220 675

24 676

25 837

613 569

22 177

26 384

25 837

1 698 070

15 310

34 991

861 213

610 351

202 589

559 Landslinjer

269 724

87 475

1 048

14 776

171

30 359

7 450

14 776

381 327

743

11 182

247 176

30 920

98 756

561 Oppfølgingstjenesten og Pedagogisk psykologisk tjeneste

665 163

67 030

38 894

7 935

663

408

33 219

7 935

738 939

0

267

44 120

72

727 699

562 Spesialundervisning og særskilt tilpasset opplæring

3 543 643

145 694

203 764

13 192

8 487

2 759

161 934

13 192

3 742 413

663

26 713

235 933

1 584

3 639 454

590 Andre undervisningsformål

2 101 814

778 161

314 404

64 146

105 059

19 452

78 493

64 146

3 240 397

47 276

808 635

957 452

129 644

1 375 883

Videregående skoler

32 182 798

7 012 739

1 842 811

1 109 043

1 348 500

2 556 170

1 216 633

1 120 857

43 714 571

148 233

1 389 232

4 566 610

932 272

37 894 857

570 Fagopplæring i arbeidslivet

833 188

261 556

4 713 134

9 985

35 464

4 507

14 513

9 985

5 833 336

5 210

21 510

989 144

153 945

4 678 040

581 Voksenopplæring etter opplæringsloven

1 106 201

117 979

25 721

11 499

31 071

1 059

33 058

11 499

1 248 973

806

14 748

294 088

70 329

902 060

Voksenopplæring/fagopplæring

1 939 389

379 535

4 738 855

21 484

66 535

5 566

47 571

21 484

7 082 309

6 016

36 258

1 283 232

224 274

5 580 100

660 Tannhelsetjeneste – Fellesfunksjoner

252 554

515 763

16 527

88 263

405 044

114 689

7 655

88 263

1 296 922

971

8 023

77 028

6 710

1 211 845

665 Tannhelsetjeneste – Pasientbehandling

2 640 844

438 443

348 939

55 212

6 479

8 257

188 158

55 212

3 254 804

191 706

278 061

329 078

43 084

2 601 033

Tannhelse

2 893 398

954 206

365 466

143 475

411 523

122 946

195 813

143 475

4 551 726

192 677

286 084

406 106

49 794

3 812 878

701 Tilrettelegging, støttefunksjoner og finansieringsbistand for næringslivet

355 254

181 930

10 502

31 101

1 733 631

142

9 442

31 101

2 272 017

0

7 692

244 617

1 162 342

864 129

710 Fylkeskommunal næringsvirksomhet

12 502

30 697

6

2 425

55 040

24 999

267

2 425

122 977

1

141 601

3 860

32 318

-54 536

711 Konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg

0

5 316

0

55

151 920

0

0

55

157 236

0

688 683

0

431 166

-962 613

713 Regional planlegging og planveiledning

233 383

130 557

618

0

84 869

126

6 475

6 951

436 127

0

1 611

135 509

8 812

296 670

714 Regional forsknings- og utviklingsprosjekter

123 512

127 388

1 151

0

471 999

1 033

4 094

5 831

715 158

0

1 664

140 775

271 898

304 915

715 Lokal og regional utvikling

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

716 Friluftsliv og miljø

92 462

29 228

1 597

4 329

232 772

231

4 935

4 329

351 355

0

994

82 802

80 521

191 973

Regional utvikling og miljø

817 113

505 116

13 874

37 910

2 730 231

26 531

25 213

50 692

4 054 870

1

842 245

607 563

1 987 057

640 538

722 Fylkesveier, miljø- og trafikksikkerhetstiltak

1 279 071

11 027 556

35 834

2 655 104

462 408

3 867 043

61 103

2 655 098

16 610 815

10

180 205

608 337

479 612

15 403 754

Fylkesveier

1 279 071

11 027 556

35 834

2 655 104

462 408

3 867 043

61 103

2 655 098

16 610 815

10

180 205

608 337

479 612

15 403 754

730 Bilruter

404 475

670 086

15 120 719

821 920

837 683

146 340

16 100

821 920

17 163 203

0

2 446 445

2 025 644

832 867

11 874 347

731 Fylkesveiferjer

28 343

20 514

5 140 943

225 400

41 504

11 471

1 157

225 400

5 241 618

0

422 558

13 408

5 089

4 801 720

732 Båtruter

15 961

136 758

2 237 876

40 859

61 120

27 217

750

40 859

2 478 182

0

279 966

87 779

31 131

2 080 056

733 Transport (ordninger) for funksjonshemmede

14 675

324 716

620 697

110 698

27

19

1 060

110 698

959 074

0

664

162 633

165 783

631 054

734 Sporveier og forstadsbaner

28 843

72 365

2 518 600

289 561

66 092

415 872

1 059

289 561

3 100 713

0

253 509

6 018

0

2 842 245

Rutegående samferdsel

492 297

1 224 439

25 638 835

1 488 438

1 006 426

600 919

20 126

1 488 438

28 942 790

0

3 403 142

2 295 482

1 034 870

22 229 422

740 Bibliotek

93 735

77 069

2 674

10 544

56 118

1 240

2 756

10 544

228 080

196

10 051

44 330

13 465

162 794

750 Kulturminneforvaltning

337 788

86 268

2 004

13 272

525 264

4 310

12 995

13 272

942 639

9 904

39 799

127 722

292 248

485 961

760 Museer

3 574

8 767

969

1 585

485 191

6 741

0

1 585

505 242

0

0

4 045

1 013

500 184

771 Kunstformidling

159 582

265 944

1 281

9 880

393 618

1 219

5 509

9 880

816 135

298

2 798

94 536

256 816

467 196

772 Kunstproduksjon

50 726

58 396

338

3 079

373 043

625

2 070

3 079

481 058

20

4 745

82 462

42 991

352 910

775 Idrett

49 730

6 633

130

859

2 192 617

30

2 042

859

2 247 098

0

2 322

10 253

1 916 269

320 296

790 Andre kulturaktiviteter

83 542

37 077

491

4 083

303 099

5 246

2 315

4 083

427 140

0

2 798

20 532

68 260

337 865

Kultur

778 677

540 154

7 887

43 302

4 328 950

19 411

27 687

43 302

5 647 392

10 418

62 513

383 880

2 591 062

2 627 206

Sum

43 097 081

23 575 165

32 699 194

5 823 697

11 533 534

7 486 107

1 691 545

5 848 287

116 674 946

357 861

6 441 043

11 012 952

8 293 463

92 258 493

Administrasjon og fellesutgifter

2 714 338

1 931 420

55 632

324 941

1 178 961

287 521

97 399

324 941

6 070 473

506

241 364

861 742

994 522

4 069 738

Undervisningsformål

34 122 187

7 392 274

6 581 666

1 130 527

1 415 035

2 561 736

1 264 204

1 142 341

50 796 880

154 249

1 425 490

5 849 842

1 156 546

43 474 957

Tannhelse

2 893 398

954 206

365 466

143 475

411 523

122 946

195 813

143 475

4 551 726

192 677

286 084

406 106

49 794

3 812 878

Regional utvikling m.m.

817 113

505 116

13 874

37 910

2 730 231

26 531

25 213

50 692

4 054 870

1

842 245

607 563

1 987 057

640 538

Samferdsel

1 771 368

12 251 995

25 674 669

4 143 542

1 468 834

4 467 962

81 229

4 143 536

45 553 605

10

3 583 347

2 903 819

1 514 482

37 633 176

Kultur

778 677

540 154

7 887

43 302

4 328 950

19 411

27 687

43 302

5 647 392

10 418

62 513

383 880

2 591 062

2 627 206

I alt

43 097 081

23 575 165

32 699 194

5 823 697

11 533 534

7 486 107

1 691 545

5 848 287

116 674 946

357 861

6 441 043

11 012 952

8 293 463

92 258 493

Administrasjon og fellesutgifter

6 %

8 %

0 %

10 %

4 %

4 %

6 %

6 %

5 %

0 %

4 %

8 %

12 %

4 %

Undervisningsformål

79 %

31 %

20 %

12 %

34 %

34 %

75 %

20 %

44 %

43 %

22 %

53 %

14 %

47 %

Tannhelse

7 %

4 %

1 %

4 %

2 %

2 %

12 %

3 %

4 %

54 %

4 %

4 %

1 %

4 %

Regional utvikling m.m.

2 %

2 %

0 %

24 %

0 %

0 %

2 %

1 %

4 %

0 %

13 %

6 %

24 %

1 %

Samferdsel

4 %

52 %

79 %

13 %

60 %

60 %

5 %

71 %

39 %

0 %

56 %

26 %

18 %

41 %

Kultur

2 %

2 %

0 %

38 %

0 %

0 %

2 %

1 %

5 %

3 %

1 %

4 %

31 %

3 %

I alt

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

100 %

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Vedlegg 10
Kostnadsdeflator for kommunene

Tabell 10.1 Beregning av samlet kommunal deflator. Prosentvis endring fra året før

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025¹

2026¹

Deflator

3,4

3,7

3,1

2,4

2,5

2,4

3,0

3,2

1,0

4,4

6,7

4,3

5,0

4,0

3,5

Sysselsetting, lønnsvekst og pensjonskostnader

4,7

4,6

3,5

2,5

2,4

2,4

2,6

3,6

0,9

2,1

4,0

5,3

6,5

4,4

4,0

Årslønnsvekst

4,1

3,7

3,2

3,3

2,5

2,5

2,9

3,5

1,7

2,6

3,7

5,6

5,4

4,4

4,0

Bidrag fra pensjonskostnader mv.

0,6

0,9

0,3

-0,8

-0,1

-0,1

-0,3

0,1

-0,8

-0,5

0,3

-0,3

1,1

-

0,0

Kjøp av varer og tjenester, prisvekst

1,3

2,3

2,5

2,2

2,6

2,4

3,6

2,5

1,2

7,6

10,5

3,0

3,0

3,5

2,8

Lønnsandel i prosent

63,3

62,9

62,7

61,9

61,8

61,6

61,2

59,5

58,8

58,6

58,3

57,4

57,4

58,1

58,1

¹ Anslag fra Nasjonalbudsjettet 2026.

Kilde: Finansdepartementet

Vedlegg 11
Beregning av kommunal deflator for 2024

Dokumentasjon

7. oktober 2025

11.1 Innledning

Kostnadsdeflatoren for kommunesektoren utarbeides i Finansdepartementet i forbindelse med utformingen av det økonomiske opplegget for sektoren. Beregningene er en integrert del av et omfattende tallarbeid i tilknytning til nasjonalbudsjettene, og utgjør en del av grunnlaget for vurderinger av utviklingen og utsiktene for norsk økonomi. Deflatoren benyttes blant annet til å prisomregne overføringer til kommunene og til å beregne realveksten i kommunesektorens inntekter.

Kostnadsdeflatoren for kommunene beregnes som et veid gjennomsnitt av prisveksten på tre elementer: Lønnskostnader, kjøp av varer og tjenester i driften (produktinnsats) og bruttoinvesteringer.

For historiske år er praksis å tallfeste lønnsveksten for kommunale arbeidstakere med tall fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene kombinert med tall for arbeidsgiveravgift og pensjonskostnader fra KOSTRA. Prisveksten for kjøp av varer og tjenester er tallfestet basert et sett med prisindekser publisert av Statistisk sentralbyrå vektet med artsfordelingen av kommuneforvaltningens kjøp av varer og tjenester.

For anslag til budsjettet legges det til grunn Finansdepartementets anslag på årslønnsveksten og anslag på prisveksten for produktinnsats og investeringer i offentlig forvaltning.

Dette notatet redegjør for beregningen av den historiske deflatoren for 2024. Tabell 11.1 oppsummerer beregningen. Enkeltelementene omtales nærmere i del 2 og 3.

Til sammenligning var anslagene på den kommunale deflatoren for 2024 (ekskl. merkostnader til pensjon) anslått til 4,3 pst. i Nasjonalbudsjettet 2024. Anslaget i Nasjonalbudsjettet 2025 var på 4,4 pst.

Tabell 11.1 Kostnadsdeflatoren i kommunesektoren. Prosent

2022

2023

2024

Deflator

6,7

4,3

5,0

Sysselsetting, lønnsvekst og pensjonskostnader

4,0

5,3

6,5

Årslønnsvekst per årsverk

3,7

5,6

5,4

Bidrag fra pensjonskostnader mv.

0,3

-0,3

1,1

Kjøp av varer og tjenester. Prisvekst

10,5

3,0

3,0

Lønnsandel i pst.

58,3

57,4

57,4

11.2 Lønnskostnader

Veksten i lønnskostnadene tallfestes med utgangspunkt i beregnet årslønnsvekst per årsverk for kommunale arbeidstakere ifølge tall fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU-inntekt) pluss en beregning av bidrag fra pensjonskostnader og arbeidsgiveravgift basert på regnskapstall for kommuner og fylkeskommuner (KOSTRA).

11.2.1 Årslønnsvekst kommuneansatte per årsverk

For 2024 beregner Teknisk beregningsutvalg for inntektsoppgjørene årslønnsveksten per årsverk for kommuneansatte i alt til 5,4 pst., jf. tabell 1.1 i Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2025.

11.2.2 Bidrag fra pensjonskostnader og arbeidsgiveravgift

Kommunesektorens pensjonskostnader og betaling av arbeidsgiveravgift inngår i lønnskostnadene. I den grad veksten i lønnskostnadene avviker fra veksten i årslønn, gir dette et bidrag til kostnadsveksten i kommunesektoren utover bidraget fra årslønnsveksten.

Bidraget fra pensjonskostnadene og arbeidsgiveravgift beregnes som et påslag i veksten som skyldes disse elementene. Beregningen tar utgangspunkt i tall fra kommune- og fylkesregnskapene (KOSTRA), jf. tabell 11.2.

Tabell 11.2 Bidrag fra pensjonskostnader og arbeidsgiveravgift til den kommunale og fylkeskommunale kostnadsveksten

2021

2022

2023

2024

Lønn, mill. kroner

255 293

269 310

289 443

308 199

Pensjonskostnader, mill. kroner¹

28 942

31 474

30 852

39 044

Arbeidsgiveravgift på lønn, mill. kroner²

36 499

38 516

43 221

43 933

Lønnskostnader, mill. kroner

320 734

339 300

363 517

391 176

Pensjonskostnader og arbeidsgiveravgift, pst. av lønn

25,6

26,0

25,6

26,9

Påslagskoeffisient

1,256

1,260

1,256

1,269

Endring i påslagskoeffisient fra året før

0,995

1,003

0,997

1,011

Bidrag fra pensjonskostnader mv., pst. (=endring påslagskoeffisient – 1)*100

-0,5

0,3

-0,3

1,1

¹ Inklusive arbeidsgiveravgift på pensjonsutgifter.

² Eksklusive arbeidsgiveravgift på pensjonsutgifter

Kilde: KOSTRA

11.3 Prisvekst kjøp av varer og tjenester

Beregningen av prisvekst for kjøp av varer og tjenester tar utgangspunkt i kommuneforvaltningens observerte utgifter til kjøp av varer og tjenester og bruttorealinvesteringer slik de kan leses ut av kommuneregnskapene, basert på artsinndelingen i KOSTRA.

Utgiftene som danner utgangspunkt for vektingen er knyttet til kjøp av varer og tjenester som inngår i (fylkes)kommunal egenproduksjon, dvs. artsseriene 0, 1 og 2. Se veileder til kontoplanen i KOSTRA

Tall for administrative trafikkselskaper (slik som Ruter m.fl.) er lagt til arten for transport når utgiftsandelene beregnes.

For hver gruppe av varer og tjenester er det tilordnet en prisvekst, basert på ulike prisstatistikker fra Statistisk sentralbyrå:

Ulike detaljerte undergrupper i konsumprisindeksen

Byggekostnadsindekser

Den årlige elektrisitetsprisstatistikken

Noen undergrupper fra prisindeks for førstegangsomsetning innenlands

Ulike prisstatistikker for privat tjenesteyting, slik som rengjøringstjenester, IT-tjenester, juridiske tjenester mv.

Med utgangspunkt i fordelingen av utgiftene for T-1 beregnes vektene for prisveksten for år T. For eksempel brukes fordelingen for 2023 som vekter av prisindeksene for 2024. Dette er konsistent med Laspeyres prisindeksmetode. Se vedleggstabell med noter for beregninger av vekter og prisvekst for de ulike utgiftsarter.

Tabell 11.3 Beregning av prisvekst for kommunal sektor på kjøp av varer og tjenester (prisvekstkomponenten i kommunal deflator)

Art

Vare- og tjenestegrupper

Utgiftsandeler i kommunene

Prisvekst

Kilder for prisdata

2022 (2021)

2023 (2022)

2024 (2023)

2022

2023

2024

100

Kontormateriell

0,4

0,4

0,4

4,9

6,8

4,5

Konsumprisindeks

Aviser, bøker og papirvarer (09.5)

105

Undervisningsmateriell

1,2

1,3

1,2

4,9

6,8

4,5

Konsumprisindeks

Aviser, bøker og papirvarer (09.5)

110

Medisinsk forbruksmateriell

1,0

0,7

0,6

2,4

4,7

5,2

Konsumprisindeks

Medisinske produkter mv (06.1)

114

Medikamenter

1,5

0,6

0,3

2,4

4,7

5,2

Konsumprisindeks

Medisinske produkter mv (06.1)

115

Matvarer

1,9

2,1

2,2

6,5

9,8

5,3

Konsumprisindeks

Matvarer/alkoholfrie dr.varer (01)

120

Annet forbruksmateriell/ råvarer og tjenester

4,9

4,3

4,2

6,5

8,5

2,7

Konsumprisindeks

Møbler, hush.artikler mv. (05)

130

Post, banktjenester og telefon

0,9

0,9

0,9

1,0

5,1

0,9

Konsumprisindeks

Note 2

140

Annonse, reklame, informasjon

0,4

0,4

0,4

7,2

7,8

6,4

Konsumprisindeks

Andre varer, kultur, fritid (09.2)

150

Opplæring, kurs

0,7

0,9

1,0

4,5

8,8

7,6

Konsumprisindeks

Tjenester, kultur, fritid (09.4)

160

Utgifter og godtgj. for reiser, diett, bil mv.

0,2

0,2

0,2

6,9

9,9

2,7

Konsumprisindeks

Note 3

165

Andre oppgavepliktige godtgjørelser

0,5

0,5

0,5

6,9

9,9

2,7

Konsumprisindeks

Note 3

170

Transport/drift av egne transportmidler

10,8

10,9

11,4

15,2

4,2

4,1

Konsumprisindeks

Drift av personl. transp.midl (07.2)

180

Energi¹

3,9

5,2

4,1

65,7

-31,7

-16,1

Årlig elektrisitetsprisstatistikk

Nettleie + kraftpris inkl. avgifter, alle kontrakter husholdninger

185

Forsikringer og utgifter til vakthold og sikring

1,2

1,0

1,1

5,3

5,0

7,3

Konsumprisindeks

Forsikring (12.5)

190

Leie av lokaler og grunn

4,8

4,8

5,2

2,0

3,9

4,4

Konsumprisindeks

Beregnet husleie (04.2)

195

Avgifter, gebyrer, lisenser og lignende

4,4

4,6

5,0

1,9

3,8

4,4

Konsumprisindeks

Vann/div.tj.bolig (04.4)

200

Inventar og utstyr, investering

4,2

4,0

4,1

13,2

10,9

2,2

Prisindeks for førstegangs-omsetning innenlands

To grupper av maskiner (SITC75 og SITC77)

209

Medisinsk utstyr, investering

0,1

0,1

0,1

13,2

10,9

2,2

Prisindeks for førstegangs-omsetning innenlands

To grupper av maskiner (SITC75 og SITC77)

210

Kjøp, leie og leasing av transportmidler, inv

0,8

0,7

0,7

4,8

1,1

1,3

Prisindeks for førstegangs-omsetning innenlands

Kjøretøyer for veg (SITC78)

210

Kjøp, leie og leasing av transportmidler, drift

0,5

0,5

0,6

14,5

1,0

8,7

Prod.prisindekser tjenester

Bilutleie

220

Kjøp, leie og leasing av maskiner, inv

0,1

0,1

0,1

4,8

1,1

1,3

Prisindeks for førstegangs-omsetning innenlands

To grupper av maskiner (SITC75 og SITC77)

220

Kjøp, leie og leasing av maskiner, drift

0,4

0,4

0,4

14,5

1,0

8,7

Prod.prisindekser tjenester

Bilutleie

230

Vedlikehold og nybygg, inv

31,9

32,2

31,5

9,7

4,1

3,5

Byggekostnadsindeks

Note 1

230

Vedlikehold og byggetjenester, drift

7,1

6,5

6,8

8,5

3,3

4,0

KPI/Byggekostn.indeks

Note 4

240

Serviceavtaler og reparasjon

5,2

5,6

6,1

8,5

3,3

4,0

KPI/Byggekostn.indeks

Note 4

250

Materialer til vedlikehold og nybygg, inv

0,7

0,8

0,7

9,7

4,1

3,5

Byggekostnadsindeks

Note 1

250

Materialer til vedlikehold, drift

0,7

0,7

0,7

8,5

3,3

4,0

KPI/Byggekostn.indeks

Note 4

260

Renhold, vaskeri- og vaktmestertjenester

0,9

0,8

0,7

2,5

4,0

4,1

Prod.prisindekser tjenester

Rengjøringsvirksomhet

270

Konsulenttjenester, vikartjenester

8,9

8,8

9,2

3,9

5,7

3,6

Prod.prisindekser tjenester

Note 5

Total

Kjøp av varer og tjenester

100,0

100,0

100,0

10,5

3,0

3,0

1 Inkluderer artene 181 Fjernvarme/fjernkjøling, 182 Fyringsolje og fyringsparafin, 183 Naturgass og andre fossile gasser, 184 Bioenergi.

Note 1: Beregnet som veid snitt av årsveksten i byggekostnadsindeksen for boliger og byggekostnadsindeksen for veianlegg. Vektene er bestemt av samlede bruttoinvesteringer i kommunale veier (KOSTRA: 332 kommunale veier) og fylkesveier (KOSTRA: 722 Fylkesveier, miljø- og trafikksikkerhetstiltak) som andel av samlede investeringsutgifter (KOSTRA: Bruttoinvesteringsutgifter, kommuner og fylkeskommuner). I 2023 veies byggekostnadsindeksen for boliger med om lag 81,6 pst., mens byggekostnadsindeksen for veganlegg vektes med 18,4 pst.

Note 2: Beregnet som veid gjennomsnitt av indeksene for 08 Post- og teletjenester og 12.6 Finansielle tjenester utenom forsikring. Vektene er satt til 90 pst. post og teletjenester, 10 pst. finansielle tjenester.

Note 3: Gjennomsnitt av delindeksene 07.3 Transporttjenester og 11 Hotell- og restauranttjenester.

Note 4: Veid gjennomsnitt av KPI-delindeks 04.3 Vedlikehold og reparasjon av bolig og byggekostnadsindeks for veganlegg, drift og vedlikehold. Vektene er bestemt av samlede brutto driftsutgifter til kommunale veier (KOSTRA: 332 kommunale veier) og fylkesveier (KOSTRA: 722 Fylkesveier, miljø- og trafikksikkerhetstiltak) som andel av samlede brutto driftsutgifter til bygg og anlegg. Samlede brutto driftsutgifter til bygg og anlegg for kommunene er definert som summen av:

130 Administrasjonslokaler,

221 Barnehagelokaler og skyss,

222 Skolelokaler,

261 Institusjonslokaler,

265 Kommunalt disponerte boliger,

332 Kommunale veier,

335 Rekreasjon i tettsted,

340 Produksjon av vann,

345 Distribusjon av vann,

350 Avløpsrensing,

353 Avløpsnett/innsamling av avløpsvann,

354 Tømming av slamavskillere, septiktanker o.l. på avløpsanlegg,

381 Kommunale idrettsbygg og idrettsanlegg,

386 Kommunale kulturbygg og

393 Gravplasser og krematorier.

Tilsvarende for fylkeskommunene er definert som summen av brutto driftsutgifter til:

430 Administrasjonslokaler

510 Skolelokaler og internatbygninger

722 Fylkesveker, miljø- og trafikksikkerhetstiltak

For 2023 vektes KPI-delindeksen for vedlikehold og reparasjon av boliger med 76,4 pst., mens byggekostnadsindeksen for veganlegg vektes med med 23,6 pst.

Note 5: Gjennomsnitt av indeksene for IT-tjenester, arkitekttjenester og juridisk tjenesteyting

Vedlegg 12
Lønn og lønnsutvikling

Lønnskostnadene er den klart største utgiftsposten i kommunesektoren. Dette vedlegget ser nærmere på gjennomsnittlig årslønn og årslønnsvekst i kommunesektoren, men også årslønnsvekst for noen av de andre forhandlingsområdene.

Ifølge foreløpige nasjonalregnskapet var veksten i gjennomsnittlig årslønn fra 2023 til 2024 for lønnstakere under ett 5,6 prosent. Årslønnsveksten i kommunesektoren i alt var på 5,4 prosent. Årslønnslønnsnivået i 2024 var 644 700 kroner for kommunesektoren og nivået var 77 200 kroner lavere enn gjennomsnittet i forhandlingsområdene samlet som er dekket av Teknisk beregningsutvalg for inntektsoppgjørene.

Tabell 12.1 Årslønnsvekst i prosent og lønn per årsverk 2024 for noen store forhandlingsområder

Forhandlingsområde

Gjennomsnittlig årslønnsvekst per år

Årslønn

Lønn heltidsansatte/TBU

2014–2019

2020–2024

2024

2024

2024

Nasjonalregnskapet – alle lønnstakere

2,5

4,3

5,6

702 000

Alle forhandlingsområdene

5,2

721 900¹

Industri i alt (NHO)

2,5

3,9

5,2

767 500

Industriarbeidere (NHO)

2,6

3,8

5,7

606 600

Industrifunksjonærer (NHO)

2,6

3,8

4,7

960 800

Virkebedrifter i varehandel

2,9

4,2

5,1

661 800

Statsansatte

2,8

4,1

5,4

750 500

Kommunesektoren (KS inkl.Oslo og bedr.medl)¹

2,9

3,8

5,4

644 700

Undervisningspersonell i komm.sekt.²

2,9

3,7

5,6

699 700

Øvrige ansatte i kommunesektoren

3.0

3,9

5,4

629 300

Helseforetak (Spekter)

3,0

4,2

5,6

764 200

Øvrige bedrifter (Spekter)

2,7

3,9

5,3

688 500

¹ Forhandlingsområdene samlet (i TBUs oversikt).

² Omfatter ansatte i kommunene, fylkeskommunene og andre virksomheter som er medlemmer i KS, herunder bedriftsmedlemmer. Tallene omfatter også stillinger med hovedsakelig lokal lønnsdannelse og undervisningsstillinger med hovedsakelig sentral lønnsdannelse.

Kilde: Etter inntektsoppgjørene 2025, Rapport fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, juni 2025, SSB og KS

Av forhandlingsområdene var det industriarbeidere (NHO) som hadde høyest årslønnsvekst i 2024 med 5,7 prosent, men undervisningspersonell i kommunesektoren og helseforetakene hadde 5,6 prosent. Industrifunksjonærer (NHO) hadde lavest årslønnsvekst med 4,7 prosent. Veksten i gjennomsnittlig årslønn for alle lønnstakere fra nasjonalregnskapet var på 5,6 prosent.

I perioden 2020 til 2024 hadde ansatte innen Virkebedrifter i varehandel og helseforetak en årslønnsvekst på 4,2 prosent som var høyere enn de øvrige gruppene. Årslønnsveksten blant undervisningspersonell i kommunesektoren var litt lavere enn i de andre områdene med 3,7 prosent. Kommunesektoren hadde i denne perioden en årslønnsvekst på 2,9 prosent.

Tabell 12.2 viser gjennomsnittlig antall årsverk, årslønn (gjennomsnittlig månedsfortjeneste per 1.12.2024 *12) og datolønnsvekst ned på enkeltsektorer. Datolønnsvekst vil si prosentvis endring i gjennomsnittlig månedsfortjeneste fra 1. desember 2023 til 1. desember 2024. Dette lønnsbegrepet er ikke sammenlignbart med årslønnsvekst, som normalt brukes til å sammenligne lønnsutvikling mellom tariffområder.

I kommuneforvaltningen var gjennomsnittlig årslønn i 2024 høyest innenfor videregående skole med 717 800 og sentraladministrasjonen med 735 700. Gjennomsnittlig årslønn var lavest i barnehager med 566 600.

Den største lønnsøkningen fra 2023 til 2024 var i videregående skole med 6,0 prosent, mens den laveste datolønnsveksten var i pleie/omsorg og teknisk sektor med 5,6 prosent.

Tabell 12.2 Kommunal forvaltning. Antall avtalte årsverk og månedsfortjenesten*12 per 1.12.2024. Vekst fra 1. desember 2023 til 1. desember 2024

Årsverk per 1.12.24

Månedsfortj. x 12 per 1.12.2024

Prosent 1.12.2023–1.12.2024

I alt

423 900

655 900

5,7

Av dette:

Sentraladministrasjon

27 400

735 700

5,7

Grunnskole

87 200

656 100

5,9

Videregående

30 800

717 800

6,0

Barnehager

40 300

566 600

5,9

Pleie/omsorg

174 800

644 700

5,6

Kultur

8 000

635 500

5,7

Teknisk

33 000

671 000

5,6

Kilde: Lønns- og personalstatistikk. PAI/KS

Vedlegg 13
Skattesatser for kommuner og fylkeskommuner

Tabell 13.1 Maksimalskattøren på alminnelig inntekt fra personlige skattytere¹

1997

1998

1999

2000

2001

2002²

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Kommuner

11,50

10,75

11,50

11,20

12,20

12,40

13,00

13,20

13,20

13,30

12,25

12,05

12,80

12,80

11,30

Fylkeskommuner

6,75

6,25

6,60

6,45

6,90

1,90

3,24

2,60

3,00

2,90

2,70

2,65

2,65

2,65

2,65

Kommunesektoren

18,25

17,00

18,10

17,65

19,10

14,30

16,24

15,80

16,20

16,20

14,95

14,70

15,45

15,45

13,95

Fellesskatt

9,75

11,00

9,90

10,35

8,90

13,70

11,76

12,20

11,80

11,80

13,05

13,30

12,55

12,55

14,05

Alminnelig inntekt

28,00

28,00

28,00

28,00

28,00

28,00

28,00

28,00

28,00

28,00

28,00

28,00

28,00

28,00

28,00

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025³

2026⁴

Kommuner

11,60

11,60

11,40

11,35

11,80

11,80

11,80

11,55

11,10

12,15

10,95

11,15

10,95

12,75

11,35

Fylkeskommuner

2,65

2,65

2,65

2,60

2,65

2,65

2,65

2,60

2,45

2,70

2,40

2,45

2,35

2,65

2,40

Kommunesektoren

14,25

14,25

14,05

13,95

14,45

14,45

14,45

14,15

13,55

14,85

13,35

13,60

13,30

15,40

13,75

Fellesskatt til staten⁵

13,75

13,75

12,95

13,05

10,55

9,55

8,55

7,85

8,45

7,15

8,65

8,40

8,70

6,60

8,25

Alminnelig inntekt

28,00

28,00

27,00

27,00

25,00

24,00

23,00

22,00

22,00

22,00

22,00

22,00

22,00

22,00

22,00

¹ Fra 1979 har maksimalsatsene vært brukt i samtlige kommuner og fylkeskommuner.

² Den betydelige reduksjonen i den fylkeskommunale skattøren i 2002 er knyttet til sykehusreformen.

³ Økningen i de kommunale og fylkeskommunale skattørene og reduksjonen i fellesskatten til staten er knyttet til omleggingen av inntektssystemet. Skattørene skal fra og med inntektsåret 2025 ilegges på annen alminnelig inntekt, det vil si alminnelig inntekt eksklusive netto eierinntekt. Redusert skattegrunnlag og lavere kommunale inntekter fra formuesskatt skal erstattes gjennom økt skattøre på annen alminnelig inntekt.

⁴ Forslag i Meld. St. 1 (2025–2026) Nasjonalbudsjettet 2026 og Prop. 1 LS (2025–2026) Skatter og avgifter 2026.

⁵ Skattesatsen på fellesskatt til staten for noen kommuner i Troms og Finnmark (innsatssonen) er satt til 5,20 prosent i 2024. Skattesatsen for fellesskatt til staten for tiltakssonen for Finnmark og Nord-Troms i 2026 settes til 4,75 pst. av annen alminnelig inntekt og 18,5 pst. av netto eierinntekt.

Kilde: Finansdepartementet

Vedlegg 14
Utvalgte hovedtall for kommuneforvaltningen 2004–2024

Tabell 14.1 Utgifter, bruttoprodukt og konsum i kommuneforvaltningen i prosent av bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023¹

2024¹

Utgifter i alt

17,5

16,8

16,6

16,9

17,6

18,9

19,0

19,3

19,2

19,5

19,6

19,5

19,9

20,1

20,2

20,5

20,8

20,3

19,6

20,2

20,8

Bruttoprodukt

10,6

10,3

9,9

9,8

10,2

10,8

11,0

11,3

11,4

11,4

11,4

11,5

11,7

11,8

11,8

11,9

12,1

11,8

11,3

11,4

11,6

Konsum

12,7

12,4

12,1

11,7

12,3

13,3

13,3

13,6

13,6

13,7

13,8

14,0

14,2

14,4

14,4

14,5

14,8

14,8

14,0

14,2

14,4

¹ Foreløpige tall

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 14.2 Sysselsetting i kommuneforvaltningen

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023¹

2024¹

Utførte timeverk

521,1

528,0

538,4

560,7

583,2

598,0

610,8

627,4

633,9

639,1

642,3

648,4

664,3

675,1

686,6

693,8

688,4

704,1

712,2

719,9

723,2

I pst. av utførte timeverk i alt

16,0

15,9

15,8

15,7

15,7

16,4

16,7

16,9

16,8

16,8

16,7

16,8

17,1

17,3

17,3

17,2

17,5

17,5

17,1

17,2

17,2

Sysselsatte personer (1000)

449,7

449,4

458,5

467,5

478,1

487,2

493,9

504,2

512,5

519,7

522,6

525,3

531,1

539,5

546,9

552,7

548,9

556,6

559,2

562,4

568,6

Årsverk, heltidsekvivalenter, for lønnstakere og selvstendige (1000 årsverk)

341,5

348,5

360,8

377,0

393,3

404,4

410,1

419,1

423,9

430,3

432,8

435,3

443,7

453,7

461,1

467,3

463,2

475,1

479,0

483,6

484,2

¹ Foreløpige tall

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Vedlegg 15
Korrigert netto driftsresultat 2020–2024

Tabell 15.1 Beregning av korrigert netto driftsresultat¹. Kommune- og fylkeskommunekonsern. Mill. kroner

2020

2021

2022

2023

2024

Netto driftsresultat

18 488

30 132

23 705

9 024

527

+

Netto avdrag

22 164

25 147

26 508

29 508

29 883

=

Netto driftsresultat eks. avdrag

40 651

55 280

50 213

38 533

30 410

-

Kapitalslit

55 875

59 581

65 342

69 585

73 198

+

Inflasjonsgevinst

2 339

11 000

15 141

11 486

16 376

+

Bompenger

3 396

3 122

3 978

4 080

4 346

+

Mva.-kompensasjon investeringer

11 992

11 748

12 309

12 714

13 294

=

Korrigert netto driftsresultat

2 503

21 568

16 300

-2 772

-8 771

Avvik netto driftsres. – korr. netto driftsres.

15 984

8 564

7 405

11 797

9 299

¹ Eventuelle avvik i regnestykkene skyldes avrunding.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Tabell 15.2 Beregning av korrigert netto driftsresultat. Kommune- og fylkeskommunekonsern. Prosent av driftsinntektene¹

2020

2021

2022

2023

2024

Gj.snitt

Netto driftsresultat

3,1

4,7

3,5

1,3

0,1

2,6

+

Netto avdrag

3,8

4,0

4,0

4,2

4,0

4,0

=

Netto driftsresultat eks. avdrag

6,9

8,7

7,5

5,5

4,1

6,5

-

Kapitalslit

9,5

9,4

9,8

9,9

9,8

9,7

+

Inflasjonsgevinst

0,4

1,7

2,3

1,6

2,2

1,6

+

Bompenger

0,6

0,5

0,6

0,6

0,6

0,6

+

Mva.-kompensasjon investeringer

2,0

1,9

1,8

1,8

1,8

1,9

=

Korrigert netto driftsresultat

0,4

3,4

2,4

-0,4

-1,2

0,9

Avvik netto driftsres. – korr. netto driftsres.

2,7

1,3

1,1

1,7

1,2

1,6

¹ Eventuelle avvik i regnestykkene skyldes avrunding.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Tabell 15.3 Beregning av korrigert netto driftsresultat. Kommunene inkl. Oslo. Prosent av driftsinntektene¹

2020

2021

2022

2023

2024

Gj.snitt

Netto driftsresultat

2,7

4,3

3,0

0,8

-0,4

2,1

+

Netto avdrag

3,9

4,1

4,0

4,3

4,1

4,1

=

Netto driftsresultat eks. avdrag

6,5

8,3

7,1

5,0

3,7

6,1

-

Kapitalslit

8,7

8,7

9,1

9,0

9,0

8,9

+

Inflasjonsgevinst

0,4

1,8

2,4

1,7

2,3

1,7

+

Mva.-kompensasjon investeringer

1,9

1,7

1,6

1,6

1,6

1,7

=

Korrigert netto driftsresultat

0,2

3,1

2,0

-0,8

-1,5

0,6

Avvik netto driftsres. – korr. netto driftsres.

2,5

1,1

1,1

1,5

1,1

1,5

¹ Eventuelle avvik i regnestykkene skyldes avrunding.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Tabell 15.4 Beregning av korrigert netto driftsresultat. Fylkeskommunene. Prosent av driftsinntektene¹

2020

2021

2022

2023

2024

Gj.snitt

Netto driftsresultat

5,7

7,4

6,4

4,2

2,8

5,3

+

Netto avdrag

3,2

3,4

3,5

3,7

3,5

3,5

=

Netto driftsresultat eks. avdrag

8,9

10,8

9,9

7,9

6,2

8,8

-

Kapitalslit

13,8

13,3

13,6

14,2

14,1

13,8

+

Inflasjonsgevinst

0,4

1,6

1,9

1,3

1,8

1,4

+

Bompenger

3,7

3,2

3,9

3,8

3,8

3,7

+

Mva.-kompensasjon investeringer

2,6

2,6

3,0

2,9

2,8

2,8

=

Korrigert netto driftsresultat

1,7

4,9

5,1

1,7

0,6

2,8

Avvik netto driftsres. – korr. netto driftsres.

4,1

2,5

1,3

2,5

2,2

2,5

¹ Eventuelle avvik i regnestykkene skyldes avrunding.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Vedlegg 16
Konsesjonskraft, eiendomsskatt og havbruksinntekter 2007–2024

I dette vedlegget grupperes kommunene etter nivået på inntekter fra konsesjonskraft og eiendomsskatt. Inntekter fra konsesjonskraft er definert som summen av hjemfallsinntekter og konsesjonskraftsinntekter som fritt kan benyttes til dekning av kommunale utgifter. Konsesjonsavgifter som er bundet til næringsformål er holdt utenfor. Naturressursskatt er inkludert i skatt på inntekt og formue.

Se digitalt vedlegg for kommunevise tall.

Tabell 16.1 Antall kommuner i hver gruppe når kommunene er gruppert etter nivå på eiendomsskatt, konsesjonskraftsinntekter og inntekter fra havbruksfondet målt i prosent av landsgjennomsnittet1 for ordinær skatt på inntekt og formue inkl. naturressursskatt. 2007–2024

2007

2008

2009³

2010³

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

20204, 5

2021

2022

2023

2024

>100 prosent

14

16

15

14

16

17

15

17

16

16

15

13

14

16

14

24

32

39

50–100 prosent

25

25

25

25

32

27

25

23

23

22

21

23

25

43

33

45

33

44

25–50 prosent

30

33

37

36

34

34

39

43

51

46

48

55

56

58

55

54

55

49

10–25 prosent

73

74

82

94

109

119

119

141

144

160

165

160

159

138

128

117

126

120

5–10 prosent

64

72

78

82

80

74

84

80

87

91

92

93

89

54

75

70

67

63

0–5 prosent

100

97

92

82

66

74

67

48

44

37

35

36

37

25

31

26

26

24

0 prosent

124

112

100

96

92

83

78

75

62

55

49

41

41

21

19

19

16

17

Totalt²

430

429

429

429

429

428

427

427

427

427

425

421

421

355

355

355

355

356

¹ Grupperingen er gjort i forhold til bruttoinntekter.

² Utenom Oslo.

³ Bruddet i tidsserien i 2010 består i at konsesjonsavgift ikke lenger inngår i «skatt på inntekt og formue». For alle kommuner med eiendomsskatt utgjør derfor denne nå et litt høyere relativt nivå enn i de tidligere utgavene av TBU’s høstrapport. I alt 12 kommuner ble av denne grunn flyttet opp én kategori, ettersom kommunen lå rett under kategorigrensen før inntektsdefinisjonen ble endret, men etter endringen lå rett over. Antall kommuner med høyere andel enn 10 prosent på eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter (de 4 høyeste kategoriene) økte med 10. Uten endringen i inntektsdefinisjonen ville dette antallet økt med bare 4 kommuner (i 2010).

⁴ Brudd i tidsserien i 2020 skyldes i første rekke at det ble ny kommunestruktur.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Tabell 16.2 Gjennomsnittlig kommunestørrelse i antall innbyggere når kommunene er gruppert etter nivå på eiendomsskatt, konsesjonskraftsinntekter og inntekter fra havbruksfondet målt i prosent av landsgjennomsnittet¹ for ordinær skatt på inntekt og formue inkl. naturressursskatt. 2009–2024

2009³

2010³

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

20204, 5

2021

2022

2023

2024

>100 prosent

1 751

1 977

2 167

2 180

2 040

2 330

1 983

2 069

1 936

2 319

2 015

1 783

2 168

2 328

2 600

2 152

50–100 prosent

3 932

3 847

3 535

3 808

3 770

3 645

4 232

3 996

4 039

3 496

3 450

3 071

3 642

2 901

3 121

3 239

25–50 prosent

3 497

3 459

3 676

3 604

4 513

3 708

3 969

3 276

3 577

3 601

3 591

3 407

2 802

3 518

3 914

4 558

10–25 prosent

9 484

10 354

11 674

10 599

10 617

11 036

12 699

12 424

12 296

12 873

12 100

14 752

14 850

16 167

15 519

15 471

5–10 prosent

14 314

13 423

11 245

12 512

11 265

11 094

11 696

11 222

11 576

11 134

12 868

17 727

16 128

17 820

20 448

18 656

0–5 prosent

10 482

11 304

12 789

13 747

15 133

13 336

7 065

9 215

8 226

8 765

8 724

23 495

19 872

21 343

20 630

26 510

0 prosent

11 113

10 648

11 269

10 912

11 575

14 774

16 607

16 981

18 862

22 020

22 916

35 023

34 909

34 485

32 289

42 037

Totalt²

9 846

9 957

10 072

10 216

10 368

10 479

10 581

10 669

10 804

10 979

11 038

13 166

13 224

13 311

13 465

13 574

¹ Grupperingen er gjort i forhold til bruttoinntekter.

² Utenom Oslo.

3 Brudd i tidsserien mellom 2009 og 2010: De ulike gruppenes folketall er bare i liten grad endret som følge av at kommuner har en annen kategori enn de ville hatt etter tidligere inntektsdefinisjon.

⁴ Brudd i tidsserien i 2020 skyldes i første rekke at det ble ny kommunestruktur.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Vedlegg 17
Utvalgets demografianslag

Tabell 17.1 Differanse mellom og TBUs anslag (etterberegning) basert på faktisk befolkningsutvikling og TBUs anslag på merutgifter til demografi basert på SSBs befolkningsframskrivinger (hovedalternativet MMM(M))1,2. Gruppert etter alder. Antall innbyggere (tabellen øverst) og mill. 2025-kroner (tabellen nederst)

Antall innb.

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

2025

0–5

-1 100

-2 545

-1 511

-4 308

-1 136

-2 599

-1 438

-4 882

-1 649

-1 277

-2 357

3 628

-1 087

500

-110

6–15

-459

-1 399

-992

-926

-923

1

762

-824

-200

133

-184

567

4 901

560

-957

16–18

476

-237

-229

30

-15

352

876

-58

-128

-219

55

141

834

859

587

19–66

7 193

4 611

3 076

-3 233

-839

-8 306

-12 605

-14 317

-1 689

5 803

1 545

6 609

10 557

6 623

-6 208

67–79

232

212

-111

19

374

251

406

144

182

-40

-115

-498

569

-723

522

80–89

357

137

-106

76

612

394

287

217

0

71

150

-503

-811

-218

304

90 år og over

-345

126

-482

238

255

6

-521

-522

-117

140

114

-73

-969

64

81

I alt

6 354

905

-355

-8 104

-1 672

-9 901

-12 233

-20 242

-3 601

4 611

-792

9 871

13 994

7 665

-5 781

Mill. kr.

2011

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2025

0–5

-202

-492

-290

-623

-187

-425

-250

-585

-251

-163

-364

404

223

100

-129

6–15

-113

-355

-249

-196

-196

0

166

-177

-43

29

-40

120

1 026

120

-213

16–18

153

-75

-77

8

-4

104

269

-17

-37

-65

17

44

252

260

182

19–66

131

102

72

-94

-29

-267

-411

-431

-56

168

47

209

361

226

-228

67–79

25

13

-8

2

32

19

29

11

14

-3

-9

-38

42

-66

39

80–89

135

29

-25

18

146

90

68

54

0

18

39

-126

-198

-58

92

90 år og over

-249

86

-329

145

157

4

-315

-247

-56

67

58

-36

-470

63

60

I alt

-120

-692

-906

-741

-82

-475

-444

-1 392

-429

51

-252

577

1 236

645

-197

¹ Positivt avvik innebærer at befolkningsframskrivingene til SSB viste seg å bli lavere enn den faktiske befolkningsveksten. Negativt avvik innebærer at befolkningsframskrivingene til SSB viste seg å bli høyere enn den faktiske befolkningsveksten.

² Utvalget har de seinere årene justert for kjent befolkningsutvikling og informasjon og vurderinger om innvandring fra Ukraina.

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Tabell 17.2 Anslag på kommunesektorens merutgifter i 2026 som følge av demografiske endringer, fordelt på fylker og tjenester. Anslått prosentvis vekst fra beregnet utgiftsbehov for 2025

Kommunesektoren i alt

Kommuner i alt

Grunnskole

Omsorgstjenester

Barnehager

Øvrig

Fylkeskommuner i alt

Videregående skole

Samferdsel

Østfold

0,4

0,3

-1,6

1,7

-0,9

0,8

0,9

0,9

0,8

Akershus

0,9

1,0

-0,8

2,4

0,4

1,2

0,7

0,4

1,3

Oslo

0,9

0,6

-0,9

1,6

0,3

0,9

2,7

4,0

0,7

Innlandet

0,3

0,3

-1,1

1,1

-0,4

0,5

0,1

-0,1

0,3

Buskerud

0,4

0,5

-0,9

1,5

-0,6

0,7

0,0

-0,5

0,8

Vestfold

0,5

0,6

-0,9

1,9

-0,7

0,7

-0,6

-1,2

0,5

Telemark

0,4

0,5

-1,0

1,4

0,1

0,5

0,0

-0,1

0,3

Agder

0,6

0,3

-1,6

1,6

-0,2

0,8

1,8

2,7

0,9

Rogaland

0,5

0,4

-1,3

1,8

-0,4

0,7

1,4

2,2

0,8

Vestland

0,2

0,0

-1,5

1,2

-0,8

0,4

1,8

4,2

0,4

Møre og Romsdal

0,3

0,1

-1,5

1,1

-0,4

0,5

1,1

1,5

0,3

Trøndelag

0,6

0,5

-1,3

1,7

0,1

0,7

1,6

2,9

0,6

Nordland

0,1

-0,1

-1,6

0,7

-0,6

0,4

1,2

1,8

0,2

Troms

0,1

0,2

-1,8

1,3

0,2

0,6

-0,2

-0,5

0,5

Finnmark

0,4

0,5

-1,0

0,9

1,3

0,8

0,2

0,2

0,5

Landet

0,7

0,5

-1,3

1,9

-0,3

0,7

0,7

1,3

0,7

Kilde: Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi

Vedlegg 18
Kommuneregnskapet og nasjonalregnskapet

1 Innledning

Offentlig forvaltning og offentlige og private foretak fører sine regnskaper etter ulike regnskapsforskrifter. Ved å konvertere regnskapstallene over til definisjonene i nasjonalregnskapet (NR) oppnår man en felles inndeling som gjør det mulig å sammenstille de ulike delene av økonomien. En oppstilling av kommuneforvaltningens inntekter og utgifter i NR er derfor nødvendig, f.eks. for å sammenlikne med utviklingen i øvrige deler av offentlig sektor eller privat sektor.

For å vurdere utviklingen i kommuneforvaltningen over tid, kan det også være en fordel å bruke NR. NR blir, i tillegg til løpende priser, også utarbeidet i faste priser. Dermed får man tidsserier for volumutviklingen av investeringer, produktinnsats, lønnskostnader mv. I tillegg kan det i NR være korrigert for endringer i kommuneregnskapsforskriftene som ellers ikke vil gi sammenlignbare tall over tid.

Tabellene etter kommuneregnskapets oppstillingsmåte gir tall etter de samme begrep som finnes i den enkelte kommunes og fylkeskommunes regnskap. Disse tabellene gir derfor endringstall som kan sammenlignes med utviklingen i egen kommune. Med forbehold om virkningen av de ulikheter i omfang mv. som nevnes nedenfor, gir de to tabellsettene opplysninger som kan utfylle hverandre i beskrivelse og analyse av utviklingen i kommunal økonomi.

2 Omfang av kommuneforvaltningen

I NR omfatter kommuneforvaltningen kommuner og fylkeskommuner, samt kommuneforetak (KF), fylkeskommunale foretak (FKF) og interkommunale samarbeid (IKS) som driver ikke-markedsrettet virksomhet. Det vil si at KF, FKF og IKS som driver markedsrettet/næringsrettet virksomhet, for eksempel innen eiendomsdrift eller håndtering av næringsavfall, holdes utenfor kommuneforvaltningen i NR. På den annen side inkluderer kommuneforvaltningen i NR også alle kirkelige fellesråd og om lag 100 kommunale museer og teatre organisert som stiftelser eller aksjeselskaper.

3 Sammenhengen mellom artsinndelingen i NR og KOSTRAs arter

For at den enkelte kommune- og fylkeskommune også skal kunne sammenlikne utviklingen i egen kommune med tall etter nasjonalregnskapets gruppering gis det her en oversikt over sammenhengen mellom de to grupperingene.

Lønnskostnader: Artene 010 – 099 i KOSTRA, fratrukket 710 (sykelønnsrefusjoner).

Produktinnsats: Artene 100 – 270 i KOSTRA, med unntak for artene 200 (inventar og utstyr) og 209 (medisinsk utstyr) som i nasjonalregnskapets defineres som investeringer. I tillegg trekkes art 690 (fordelte utgifter) fra. Enkelte av artene i 200-serien behandles som investeringer dersom de stammer fra investeringsregnskapet (kontoklasse 0). I tillegg inkluderer produktinnsats den beregnede størrelsen indirekte målte finansielle tjenester.

Gebyrer: Artene 600 – 650 i KOSTRA. Salg av driftsmidler (art 660) behandles i nasjonalregnskapet som salg av realkapital.

Andre nasjonalregnskapsarter vil være vanskeligere å følge. Når det gjelder overføringer til private (art 470) skiller nasjonalregnskapet mellom flere ulike overføringstyper, og hvilken funksjon som er brukt vil da være med å bestemme overføringstype. I andre tilfeller vil kontoklasse være med å bestemme omkodingene til nasjonalregnskapsarter.

4 Ulike underskuddsbegrep

I tabeller etter NRs gruppering er nettofinansinvesteringer (tidligere benevnt overskudd før lånetransaksjoner) en viktig indikator ved vurdering av den økonomiske utviklingen. Dette resultatbegrepet er definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. I oppstillinger etter kommuneregnskapets føringsmåte er det sammenlignbare begrepet underskudd før lån og avsetning.

5 Ulike gjeldsbegrep

I NR lages også statistikk over fordringer og gjeld, benevnt finansielle sektorregnskaper. Denne gir et avstemt og helhetlig bilde av institusjonelle sektorers finansielle eiendeler, gjeld og finanstransaksjoner, samt en beskrivelse av fordrings- og gjeldsforholdene sektorene imellom. Statistikken benyttes i denne rapportens del 2 for å belyse gjeldsutviklingen i kommuneforvaltningen.

Finansregnskapet baseres på en rekke datakilder: regnskapsstatistikk for finansielle foretak og stats- og kommuneforvaltningen, utenriksregnskap, statistikk for verdipapirer registrert i VPS, samt ulike typer av registerstatistikk.

Oppstillingen under viser hvilke objekter som inngår i finansregnskapet og hvilke kapitler i kommuneregnskapene som disse tilsvarer. Legg merke til at fordringer og gjeld tilknyttet pensjoner, det vil si kapittel 2.19/5.19, 2.20/5.20, 2.39/5.39 og 2.40/5.40 i kommuneregnskapet, ikke inngår i finansregnskapet.

Fordringer:

Gjeld:

NRs gruppering

Kapittel i kommuneregnskapet

NRs gruppering

Kapittel i kommuneregnskapet

F2 Sedler, mynt og bankinnskudd

2.10 / 5.10

F31 Sertifikater

2.12 / 5.12

G31 Sertifikater

2.43 / 5.43

F32 Obligasjoner

2.11 / 5.11

G32 Obligasjoner

2.41 / 5.41

F4 Utlån

2.22 / 5.22

G4 Lån

2.31 / 5.31 og 2.45 / 5.45

F5 Aksjer og fondsandeler

2.18 / 5.18 og 2.21 / 5.21

F6 Forsikringstekniske reserver

Finnes ikke i kommuneregnskapet

F8 Andre fordringer

2.13 / 5.13

G8 Annen gjeld

2.32 / 5.32

Nettofordringer eller nettogjeld er differansen mellom fordringer og gjeld. Avvik mellom finansregnskapet og kommuneregnskapet vil være forklart av ulike definisjoner og verdsettingsprinsipper, samt forskjeller i sektoromfang beskrevet i punkt 2. Også feil og mangler i statistikkene kan forårsake avvik.

6 Hvor finner man mer informasjon om nasjonalregnskapet?

Årlig og kvartalsvis nasjonalregnskap gir informasjon om produksjon, anvendelse og sysselsetting i Norge: www.ssb.no/nr og www.ssb.no/knr

Inntekts- og kapitalregnskapet beskriver inntekts- og utgiftstransaksjoner, sparing og nettofinansinvesteringer for alle sektorene i økonomien: www.ssb.no/nri

Finansielle sektorregnskaper har statistikk over fordrings- og gjeldsforholdene: www.ssb.no/finsek

Statistikk om offentlige finanser gir oppstillinger over inntekter og utgifter, samt fordringer og gjeld, i stats- og kommuneforvaltningen: www.ssb.no/offinnut og www.ssb.no/offogjeld

Vedlegg 19
Definisjonskatalog

Akkumulert premieavvik

Summen av tidligere års premieavvik som ennå ikke har blitt amortisert (kostnadsført) i kommunenes og fylkeskommunenes regnskaper.

Akkumulert regnskapsmessig merforbruk

Det akkumulerte regnskapsmessige merforbruket viser ikke bare årets merforbruk, men også kommunenes og fylkeskommunenes merforbruk fra tidligere år som ikke er dekket inn. Se også «regnskapsmessig merforbruk» for nærmere omtale. Et akkumulert regnskapsmessig merforbruk innebærer at egenkapitalen som knytter seg til frie driftsinntekter er negativ («et negativt disposisjonsfond»). En kommune vil normalt ha ett beløp på enten disposisjonsfond eller akkumulert regnskapsmessig merforbruk. Et akkumulert regnskapsmessig merforbruk sier noe om hvilket omstillingsbehov kommunen eller fylkeskommunen har for den løpende driften og som de må dekke inn gjennom positive netto driftsresultater i framtiden. Indikatoren er hentet fra balanseregnskapet til kommunene og fylkeskommunene.

Aktivitetsutvikling

For å måle utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker utvalget endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats i faste priser og brutto realinvesteringer i faste priser der disse veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnskostnader (inkludert pensjonsutgifter), produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av samlede utgifter for de tre kostnadsartene. Den nevnte indikatoren fanger ikke opp endringer i andre utgiftsarter enn de som er nevnt ovenfor, for eksempel overføringer til private og renteutgifter.

Amortisering

Tilbakeføring av premieavvik, regnskapsført etter budsjett- og regnskapsforskriften § 3-5 om regnskapsføring av pensjon. Premieavvik er differansen mellom årets pensjonspremie og årets beregnede netto pensjonskostnad. Premieavviket skal fra og med påfølgende år tilbakeføres (utgifts- eller inntektsføres) over syv år med like årlige beløp, eller i sin helhet i det første året.

Arbeidskapital

Arbeidskapitalen er lik omløpsmidler fratrukket kortsiktig gjeld (inklusive premieavvik). Arbeidskapitalen gir uttrykk for kommunenes og fylkeskommunenes likviditet, det vil si deres evne til å betale forpliktelsene etter hvert som de forfaller. Arbeidskapitalen omfatter bankinnskudd, verdipapirer (aksjer, sertifikater og liknende) og kortsiktige fordringer, fratrukket kassakredittlån, sertifikatlån og leverandørgjeld. Premieavvik er regnskapsteknisk definert under kortsiktige fordringer/gjeld, men er i realiteten bare en periodiseringspost. Indikatoren vises derfor som regel eksklusiv premieavvik for å få et bedre mål på likviditeten. Utviklingen i arbeidskapital bestemmes av forskjellen mellom årets tilgang og bruk av midler, korrigert for årets endring i ubrukte lånemidler.

Avskrivninger

Avskrivninger, som er et uttrykk for verdiforringelsen på kommunale anleggsmidler, føres i driftsregnskapet, men blir eliminert før regnskapsmessig resultat fastsettes. I brutto driftsresultat gis imidlertid avskrivningene resultateffekt, og kan følgelig brukes for sammenligning med det resultatorienterte regnskapssystem, som primært brukes i privat næringsliv. I KOSTRA blir det benyttet en lineær avskrivningsfunksjon der verdsettingen av kapitalen er basert på anskaffelseskostnaden. Det blir ikke korrigert for at inflasjon påvirker verdien av kapital som er anskaffet på forskjellige tidspunkt.

I KOSTRA belastes avskrivninger den enkelte funksjonen (Kontoklasse 1, art 590). Avskrivningene har en motpost (funksjon 860, art 990), slik at de ikke får virkning for beregning av netto driftsresultat.

Brutto driftsinntekter

Driftsinntektene er summen av skatteinntekter, rammetilskudd, øremerkede tilskudd til løpende drift samt gebyrer og salgs- og leieinntekter. Det korrigeres for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp mv (690 og 790). Driftsinntektene er kontoklasse 1 (driftsregnskapet), alle funksjoner og artene ((600… 890) – 690 – 790)». Art 690 er ‘Fordelte utgifter’ og art 790 er ‘Internsalg’. Definisjonen bygger på KOSTRA.

Brutto driftsresultat

Driftsinntekter fratrukket driftsutgifter (inkl. avskrivninger) eksklusive renter og avdrag. Brutto driftsresultat bygger på regnskapsoppstillingen i kommuneregnskapene. Se også begrepet «netto driftsresultat».

Brutto driftsresultat = Brutto driftsinntekter – brutto driftsutgifter

Brutto driftsinntekter = Kontoklasse 1, alle funksjoner, artene (600.890)–690–790).

Brutto driftsutgifter = Kontoklasse 1, alle funksjoner, artene (((010.480)+590)–690– 790).

Brutto driftsutgifter

Brutto driftsutgifter i alt gir uttrykk for (fylkes-)kommunens samlede utgifter til alle tjenestene. Begrepet omfatter også avskrivninger og det korrigeres for viderefordeling av utgifter.

Definisjonen bygger på KOSTRA.

Brutto driftsutgifter i alt er i KOSTRA definert som Kontoklasse 1 (driftsregnskapet), alle funksjoner, artene [(010.480, 590)–(690)] + kontoklasse 3, alle funksjoner, artene [(010.370, 400.470, 590) – (690, 775, 780, 880, 895)]. Driftsutgiftene (brutto) viser de samlede driftsutgiftene inkludert avskrivninger korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter/internkjøp.

Brutto driftsutgifter på den enkelte funksjon/tjenesteområde viser hvor mye den enkelte tjenesten koster i løpet av et år. Begrepet omfatter de løpende utgiftene til tjenesten inkludert avskrivninger korrigert for viderefordeling av utgifter samt sykelønnsrefusjon og mva-kompensasjon.

Brutto driftsutgifter på funksjon/tjenesteområde er i KOSTRA definert som kontoklasse 1 (driftsregnskapet), funksjonene innen det enkelte tjenesteområdet, artene [(010.480, 590) – (690, 710, 729)] + kontoklasse 3, funksjonene innen det enkelte tjenesteområdet, artene [(010.370, 400.470, 590) – (690, 710, 729, 775, 780, 880, 895)].

Bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge (BNP)

Verdiskapningen i samfunnet måles i nasjonalregnskapet ved bruttonasjonalproduktet. Ved internasjonale sammenlikninger benyttes vanligvis BNP pr. innbygger som en indikator for velstandsnivået i et land. Med BNP i Fastlands-Norge menes bruttoproduktet for all innenlandsk produksjonsaktivitet utenom næringene utvinning av råolje og naturgass, rørtransport og utenriks sjøfart.

Brutto investering i fast realkapital

Anskaffelser av ny fast realkapital, pluss kjøp minus salg av eksisterende fast realkapital. Fast realkapital består av realkapital som boliger andre bygg, anlegg, transportmidler, maskiner, annet produksjonsutstyr, livdyr- og frukttrebestand mv. og immateriell realkapital (eng: intellectual property products (IPP)), som leting etter mineraler inklusive råolje og naturgass, forsknings- og utviklingskostnader, programvare og originalverk innen kunst.

Brutto investeringsutgifter

Begrepet omfatter kommunenes og fylkeskommunenes utgifter i forbindelse med investeringer i fast eiendom og anlegg. Begrepet skal si noe om prioritering av nybygging, større utviklingstiltak og andre investeringer innen de enkelte tjenesteområdene og totalt. Definisjonen i KOSTRA er kontoklasse 0 (investeringsregnskapet (fylkes)-kommuneregnskapet), alle tjenestefunksjonene (100.790), artene [(010.501) – (690)] + kontoklasse 4 (investeringsregnskapet KF/FKF/IKS), alle tjenestefunksjonene (100.790), artene [(010.500) – (690, 901)]

Brutto pensjonskostnad

Endring i pensjonsforpliktelsen. Summen av nåverdien av årets pensjonsopptjening og rentekostnaden på påløpte pensjonsforpliktelser som følge av at utbetalingen er kommet ett år nærmere.

Brutto pensjonskostnad fastsettes uavhengig av hvordan pensjonsordningen er organisert og finansiert. I fondsbaserte ordninger der det bygges opp premiereserve og betales premie for å dekke framtidige pensjonsutbetalinger, vil det være avkastning på midlene som delvis vil dekke brutto pensjonskostnad. Netto pensjonskostnad er brutto pensjonskostnad fratrukket forventet avkastning og det som skal belastes regnskapet. Netto pensjonskostnad inngår i grunnlaget for beregningen av premieavviket som skal regnskapsføres i kommuneregnskapet.

Deflator

Se «kommunal deflator».

Disposisjonsfond

Disposisjonsfond er oppsparte midler som fritt kan benyttes til finansiering av drifts- eller investeringsutgifter. Midlene stammer fra positive netto driftsresultater som ikke er bundet til særskilte formål (f.eks. vil øremerkede tilskudd være en slik bundet inntekt) og som ikke er benyttet til å finansiere investeringer. Disposisjonsfond er en del av kommunenes og fylkeskommunenes egenkapital. Egenkapitalen kan deles i fire, henholdsvis etter bundne og ubundne inntekter og etter drifts- og investeringsinntekter. Disposisjonsfond er den delen som gjenspeiler oppsparte, frie driftsinntekter. Indikatoren er hentet fra kommunenes og fylkeskommunenes balanseregnskaper.

Disposisjonsfondet vises av og til etter at akkumulerte regnskapsmessige merforbruk er trukket fra. Et akkumulert regnskapsmessig merforbruk er «et negativt disposisjonsfond», det vil si når egenkapitalen som knytter seg til frie driftsinntekter er negativ. En kommune vil normalt ha ett beløp på enten disposisjonsfond eller akkumulert regnskapsmessig merforbruk.

I omtalen av disposisjonsfond vil ofte akkumulert regnskapsmessig merforbruk være trukket fra, selv om denne indikatoren strengt tatt kalles for fri egenkapital til drift.

Driftsinntekter

Se «brutto driftsinntekter».

Driftsutgifter

Se «brutto driftsutgifter».

Eiendomsskatt

Skatt på eiendommer i samsvar med lov om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova). Kun kommuner kan skrive ut eiendomsskatt. Eiendomsskatt kan skrives ut i «hele kommunen» eller i «klart avgrensede område som helt eller delvis er utbygd på byvis, eller der slik utbygging er i gang». Den kan også skrives ut bare på kraftanlegg, vindkraftverk, kraftnettet og petroleumsanlegg, eventuelt også i kombinasjon med næringseiendom, eller på alle faste eiendommer utenom disse. Det finnes også noen andre kombinasjoner av det geografiske virkeområdet, jf. lov om eigedomsskatt § 3. Skatten skrives ut på grunnlag av takst over eiendommen. Skattesatsen må ligge i intervallet mellom 1 og 7 promille, men for boliger og fritidseiendommer er maksimalsatsen 4 promille. Satsøkninger fra år til år er begrenset til én promille.

Fastlands-Norge

Se «bruttonasjonalprodukt for Fastlands-Norge».

Fast realkapital

Et kapitalobjekt regnes som fast realkapital dersom det er resultat av en produksjonsprosess, dvs. produsert kapital, og brukes gjentatte ganger eller kontinuerlig i produksjonen over en lenger periode enn ett år.

Omfatter både realkapital som boliger og andre bygninger, anlegg, transportmidler, maskiner, annet produksjonsutstyr, livdyr- og frukttrebestand mv., og immateriell realkapital (eng: Intellectuel property products (IPP)) som leting etter mineraler, forsknings- og utviklingskostnader, EDB-programvare og originalverk innen kunst.

Lagerkapital og verdigjenstander som ikke kan brukes gjentatte ganger i produksjon, regnes ikke som fast realkapital. Det gjør heller ikke naturkapital og annen ikke-produsert kapital. Denne definisjonen bygger på nasjonalregnskapets gruppering.

FI-U

Frie inntekter, utvidet begrep: Utvalget benytter i høstrapporten en inntektsstørrelse som i tillegg til å omfatte rammetilskudd, skatt på inntekt, formue og naturressursskatt og eiendomsskatt også inkluderer konsesjonskraft- og hjemfallsinntekter, inntekter fra Havbruksfondet og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. Dette er inntekter som ikke er underlagt streng regulering med hensyn til bruk.

Fri egenkapital til drift

Disposisjonsfond fratrukket akkumulert regnskapsmessig merforbruk. Se også omtale av disse to begrepene.

Frie inntekter

Frie inntekter er inntekter som kommunene og fylkeskommunene kan disponere uten andre bindinger enn gjeldende lover og forskrifter, altså inntekter som ikke er bundet til særskilte formål (øremerkede tilskudd er et eksempel på en slik bundet inntekt).

Frie inntekter innenfor kommuneopplegget (for eksempel som andel av samlede inntekter eller vekst i frie inntekter), omfatter rammeoverføringer fra staten og skatt på inntekt og formue fra personer, naturressursskatt fra kraftforetak og eiendomsskatt. Se også vedlegget om kommuneforvaltningens samlede inntekter.

Frie inntekter for ett år kan korrigeres for variasjoner i utgiftsbehov (se under «korrigerte inntekter»). Utvikling i frie inntekter over flere år kan korrigeres for oppgaveendringer, prisutvikling og befolkningsutvikling.

GSI (Grunnskolens informasjonssystem)

GSI (Grunnskolens informasjonssystem) er et system for registrering av opplysninger om grunnskolen i Norge. GSI samler inn en omfattende mengde data om grunnskolen i Norge. Det samles inn drøyt 100 opplysninger om hver eneste grunnskole, bl.a. årstimer, ressurser, spesialundervisning, språklige minoriteter, målform, fremmedspråk, fysisk aktivitet, leksehjelp, SFO og PPT. I GSI registreres situasjonen per 1. oktober hvert år. Data blir offentlig tilgjengelige i GSI i slutten av desember.

Inntekter

Det brukes flere ulike inntektsbegreper i denne rapporten. Begrepene er hver for seg nærmere omtalt på sine respektive plasser i definisjonskatalogen.

IPLOS (individbasert helse- og omsorgsstatistikk)

IPLOS (individbasert helse- og omsorgsstatistikk) er betegnelsen på et sentralt helseregister som danner grunnlag for blant annet nasjonal statistikk for omsorgssektoren i perioden 2007- 2017. IPLOS-registeret inneholder data fra kommunene om personer som har søkt, mottar eller har mottatt helse- og omsorgstjenester. Fra og med 2018 inngår IPLOS-opplysningene i Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR).

K2

K2 er et mål for hvor stor innenlandsk bruttogjeld kommuneforvaltningen har, og er den indikatoren som best gir uttrykk for utviklingen i den samlede gjelden over en lengre periode. Statistikken er avledet fra regnskapsopplysninger fra banker, finansieringsforetak, forsikringsselskaper og pensjonskasser, i tillegg til at Statistisk sentralbyrå henter inn opplysninger fra VPS, Statens Pensjonskasse og Eksportkreditt Norge AS. All gjeld i K2 er rentebærende.

K2 oppgis for kommuneforvaltningen samlet. Kommuneforvaltningen omfatter kommuner og fylkeskommuner samt kommunal virksomhet som ikke er næringsrettet og som er underlagt kommuner eller fylkeskommuner. Kommunale og fylkeskommunale foretak (KF og FKF) og interkommunale selskaper (IKS) som driver næringsvirksomhet inngår ikke i tallene. Det gjør heller ikke gjeld kommunesektoren garanterer for eller gjeld i kommunale aksjeselskaper o.l. Se for øvrig omtale av «kommuneforvaltningen».

Kapitalslit

Reduksjon i verdien av fast realkapital på grunn av normal slitasje, skade og foreldelse. Kapitalslitet i nasjonalregnskapet fremkommer ikke direkte fra kommuneregnskapet, men kan beregnes ut fra størrelsen på verdien av den oppsamlede realkapital i kommuneforvaltningen.

Kapitalutgifter

Kapitalutgiftene omfatter kjøp av fast eiendom og anskaffelse av fast realkapital (bygninger og anlegg, utstyr og inventar).

Kassetall

Se «kommunekassetall».

KFI-U, Korrigerte frie inntekter, utvidet begrep

Rammetilskudd, inntekter fra skatt på inntekt, formue og naturressursskatt (alle etter skatteutjevning), eiendomsskatt, konsesjons- og hjemfallsinntekter, inntekter fra havbruksfond og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. Korrigert for variasjoner i utgiftsbehovet. Se også «FI-U» og «korrigerte inntekter».

Kommunal deflator

Veid samlet endring i priser og lønninger kommunesektoren i prosent fra året før som kommunesektoren står overfor. I deflatoren inngår endringer i lønnskostnader, og prisveksten på produktinnsats og bruttoinvesteringer. Fra og med statsbudsjettet for 2026 inngår pensjonskostnader i anslaget for kommunal deflator, i tillegg til i historisk deflator.

Deflatoren benyttes av Finansdepartementet og TBU ved beregning av realvekst i kommunesektorens inntekter og gjør om realvekst til nominelle størrelser.

Kommunalt konsum

Konsum i kommuneforvaltningen beregnes som summen av lønnskostnader, produktinnsats (inkl. reparasjoner og vedlikehold), kapitalslit, produktkjøp til husholdningene, driftsresultat i markedsrettet virksomhet for visse kapitler fratrukket gebyrer. Begrepet bygger på nasjonalregnskapets definisjoner.

Kommunalt pasientregister (KPR)

Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) er et sentralt helseregister. KPR inneholder opplysninger om de som har søkt om, mottar eller har mottatt helse- og omsorgstjenester fra kommunene. Det er hjemlet i helseregisterloven § 11 og regulert av forskrift om kommunalt pasient- og brukerregister. KPR inneholder opplysninger om omsorgsdata (tidligere innrapportert til IPLOS-registeret) fra og med 2017, samt utvalgte opplysninger fra KUHR-registeret fra og med juli 2016. KUHR (kontroll og utbetaling av helserefusjoner) er et system som håndterer refusjonskrav fra behandlere og helseinstitusjoner til staten (HELFO).

Kommuneforvaltningen

Kommuneforvaltningen er en del av offentlig forvaltning og omfatter ikke-markedsrettet virksomhet som er direkte styrt og kontrollert av lokale og regionale politisk og administrative myndigheter. En sentral oppgave er produksjon av tjenester.

Kommuneforvaltningen er en sektor i nasjonalregnskapet og omfatter kommuner, fylkeskommuner og kirkelige fellesråd. I tillegg omfatter sektoren kommunale foretak (KF), fylkeskommunale foretak (FKF) og interkommunale selskaper (IKS), dersom disse driver ikke-markedsrettet virksomhet. De fleste forvaltningsforetakene finner en innenfor vann- og avløp, renovasjon, tjenester tilknyttet eiendomsdrift, offentlig administrasjon, helsetjenester, bibliotek- og museumsdrift samt innenfor drift av sports- og idrettsanlegg. Sektoren omfatter også kommunale og fylkeskommunale lånefond.

KF, FKF og IKS som driver markedsrettet/næringsrettet virksomhet, for eksempel innen eiendomsdrift eller håndtering av næringsavfall, holdes utenfor kommuneforvaltningen i nasjonalregnskapet. Dette vil omfatte virksomhet som føres på KOSTRA-funksjonene 320, 330, 373 og 710.

Se for øvrig vedlegget «Kommuneregnskapet og nasjonalregnskapet».’

Kommunekassetall

Kommunekassetall i denne rapporten brukt i tilknytning til regnskapstall der kommunale foretak (KF), fylkeskommunale foretak (FKF), interkommunale selskaper (IKS) samt interkommunale samarbeid som er egne rettssubjekter, ikke inngår.

Kommuneopplegget

Se «Samlede inntekter i kommuneopplegget».

Kommunesektoren

Når dette begrepet brukes i tilknytning til statistikk, omfatter statistikken kommuner, fylkeskommuner, kommunale og fylkeskommunale foretak (KF/FKF), interkommunale selskaper (IKS) og interkommunale samarbeid etter kommuneloven, samt lånefondene. Se også omtale under «konserntall». Denne inndelingen følger altså organisasjonsform. Populasjonen vil altså være litt annerledes enn for kommuneforvaltningen (se egen omtale av dette).

Se ellers vedlegget «Kommuneregnskapet og nasjonalregnskapet».

Konserntall

Blir i denne rapporten brukt om statistikk der det i tillegg til kommunen («etatene», dvs. den delen av organisasjonen som ligger under kommunedirektøren) også inngår kommunale og fylkeskommunale foretak (KF og FKF), interkommunale selskaper (IKS) samt interkommunale politiske råd (kapittel 18 i kommuneloven) og kommunale oppgavefellesskap (kapittel 19 i kommuneloven). De to sistnevnte kom med ny kommunelov, som trådte i kraft i 2020. Til og med 2019 inngikk også § 27-samarbeid som var egne rettssubjekter, Dei konserntallene. Disse er fra og med 2020 omdannet til enten interkommunale politiske råd eller kommunale oppgavefellesskap.

Særregnskapene rapporteres enkeltvis til SSB og konsolideringen til konsern foretas av SSB. Mellom (fylkes)kommunen og KF/FKF er eierforholdet alltid en-til-en, mens IKS eies av flere kommuner/fylkeskommuner sammen. Den enkelte (fylkes)kommunes eierandel i IKS fordeles i henhold til registrerte eierandeler i Foretaksregistret i Brønnøysund. § 27-enhetene fordeles etter eierandel for de enhetene hvor SSB har fått opplysninger om eierandelene, ellers behandles disse enhetene likt som(fylkes)kommunale foretak. (Fylkes)kommunal virksomhet organisert som aksjeselskaper og stiftelser inngår ikke i konsernbegrepet.

Konsum i kommuneforvaltningen

Kommuneforvaltningens utgifter til konsum. Disse utgiftene måles ved totale produksjonskostnader, dvs. som sum av produktinnsats (varer og tjenester som kommuneforvaltningen disponerer til sine produksjonsformål), lønnskostnader (bruken av egen arbeidskraft), kapitalslit (bruken av egen produksjonskapital) og eventuelle netto næringsskatter, men fratrukket inntekter fra salg til andre sektorer (gebyrer). I tillegg kommer produktkjøp til husholdninger, dvs. kommunenes finansiering av varer og tjenester som husholdningene forbruker. Kommunenes tilskudd til private barnehager blir f.eks. betraktet som produktkjøp til husholdningene siden kommunene «betaler» deler av husholdningenes konsum av barnehagetjenester.

Konsumet i kommuneforvaltningen deles i to hovedkategorier: kollektivt konsum som er forvaltningens eget konsum, og individuelt konsum som forbrukes av husholdningene (personlig konsum).

Korrigerte inntekter/utgiftskorrigerte inntekter

Inntekter korrigert for variasjon i utgiftsbehovet. Kommuner med ulik demografisk eller geografisk struktur, vil ha ulikt nivå på kostnadene ved produksjon av samme tjeneste. Den delen av inntektene som inngår i et beregnet samlet utgiftsbehov for sektorene som inngår i utgiftsutjevningen blir korrigert ved hjelp av mekanismene for utgiftsutjevningen i inntektssystemet, kostnadsnøkkelen. Utgiftskorrigerte inntekter beregnes både med og uten eiendomsskatt og hjemfalls- og konsesjonskraftinntekter, produksjonsavgift på landbasert vindkraft, inntekter fra havbruksfondet og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift i inntektsgrunnlaget. I TBUs høstrapport brukes som hovedregel det mest omfattende inntektsbegrepet, se «FI-U» og «KFI-U».

Kortsiktige fordringer

Midlertidige fordringer som forventes å bli tilbakebetalt i løpet av ett år. Kortsiktige fordringer inngår som en post under omløpsmidlene. Omfatter for eksempel fordringer til innbyggerne (fakturerte, ikke betalte kommunale avgifter) eller staten (refusjonsbaserte tilskudd som eksempelvis refusjonsbaserte tilskudd som toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester eller merverdiavgiftskompensasjon).

Premieavvik er differansen mellom årets pensjonspremie og årets beregnete netto pensjonskostnad. Årets premieavvik inntektsføres og balanseføres under kortsiktig gjeld hvis pensjonspremien er større enn netto pensjonskostnad, jf. budsjett- og regnskapsforskriften § 3-5 første ledd. Premieavviket blir holdt utenfor i beregningen av nøkkeltall som likviditetsgrader og arbeidskapital ettersom det ikke knytter seg noen betaling til denne fordringen.

Kortsiktig gjeld

All gjeld som ikke er knyttet til formålene i kommuneloven §§ 14-15 første eller andre ledd, 14-16, 14-17 første ledd eller kirkeloven § 15 sjette ledd, er kortsiktig gjeld. Kortsiktig gjeld oppstår som oftest som følge av kommunens vare- og tjenesteproduksjon. Eksempler på slik kortsiktig gjeld er driftskreditt, skyldig skattetrekk, arbeidsgiveravgift, feriepenger, merverdiavgift, leverandørgjeld og poster som oppstår som følge av regnskapsføring i samsvar med god kommunal regnskapsskikk.

Premieavvik er differansen mellom årets pensjonspremie og årets beregnete netto pensjonskostnad. Årets premieavvik utgiftsføres og balanseføres under kortsiktig gjeld hvis pensjonspremien er mindre enn netto pensjonskostnad, jf. budsjett- og regnskapsforskriften § 3-5 første ledd. Premieavviket blir holdt utenfor i beregningen av nøkkeltall som likviditetsgrader og arbeidskapital ettersom det ikke knytter seg noen betaling til denne fordringen.

KOSTRA

KOSTRA (KOmmune-STat-Rapportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjon om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder registreres og sammenstilles for å gi relevant informasjon til beslutningstakere både nasjonalt og lokalt. Informasjonen skal tjene som grunnlag for analyse, planlegging og styring, og herunder gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål oppnås. KOSTRA skal forenkle rapporteringen fra kommunene til staten ved at data rapporteres bare en gang, selv om de skal brukes til ulike formål.

Langsiktig gjeld

Langsiktige lån har normalt lengre løpetid enn ett år. Lån beregnet for videreformidling til andre instanser/innbyggere, såkalte formidlingsutlån, inngår.

Langsiktig gjeld, konsern (eks. pensjonsforpliktelser) = kontoklasse 2, kapittel (41.45), alle sektorer + kontoklasse 5, kapittel (41.46), alle sektorer + kapitlene (41,42,43,45), alle sektorer i lånefond.

Data hentes fra kommunens balanseregnskap og særbedriftenes balanseregnskap.

Likviditetsgrad

Likviditetsgradene viser forholdet mellom omløpsmidler og kortsiktig gjeld. I de ulike likviditetsgradene inkluderes alle eller bare enkelte delposter av omløpsmidlene, avhengig av hvor raskt de kan omsettes til rene penger i form av kontanter eller bankinnskudd. I likviditetsgradene i denne rapporten, er ubrukte lånemidler lagt til under kortsiktig gjeld.

Likviditetsgrad 1 er lik omløpsmidler delt på kortsiktig gjeld og måler evnen til å dekke kortsiktig gjeld med omløpsmidler. Kommuner og fylkeskommuner driver i all hovedsak ikke med omsetning av varer og fører ikke varelager i balanseregnskapet.

Likviditetsgrad 2 holder varelager utenfor omløpsmidlene ettersom dette er den minst likvide delen. Det innebærer at disse omløpsmidlene er større enn kortsiktig gjeld, altså en positiv arbeidskapital. For kommuner og fylkeskommuner vil likviditetsgrad 1 og 2 være like.

Likviditetsgrad 3 angir forholdet mellom de mest likvide omløpsmidlene og den kortsiktige gjelden.

Likviditetslån

Lån som er tatt opp i tråd med kommuneloven § 14-15 tredje ledd. Dette vil være trekkrettigheter, driftskreditt eller et eget lån for å styrke likviditeten. Slike lån kan ikke finansiere aktiviteter i kommunenes og fylkeskommunenes budsjetter og regnskaper, og de føres derfor direkte i balanseregnskapet uten inntektsføring i drifts- eller investeringsregnskapet.

Løpende utgifter

Løpende utgifter er definert som lønnskostnader, produktinnsats (vareinnsats), produktkjøp til husholdninger, renteutgifter, overføringer fra kommuneforvaltningen til private og staten, samt utgifter til kommunale foretak.

Nasjonalregnskapet

Formålet med nasjonalregnskapsstatistikken er å gi et avstemt og helhetlig bilde av samfunnsøkonomien. Nasjonalregnskapet gir både en sammenfattet beskrivelse av økonomien under ett, og en detaljert beskrivelse av transaksjonene mellom de ulike deler av økonomien og mellom Norge og utlandet. Statistikk fra en rekke områder stilles sammen og bearbeides i nasjonalregnskapet. Det norske nasjonalregnskapet utarbeides i tråd med internasjonale retningslinjer, noe som sikrer sammenlignbarhet med andre land.

Det årlige realregnskapet gir tall for produksjon, produktinnsats, bruttoprodukt, inntektskomponenter og sysselsetting fordelt på næringer, og dessuten tall for konsum, investeringer, realkapital, eksport og import. Det institusjonelle sektorregnskapet beskriver alle økonomiske transaksjoner som berører de institusjonelle sektorene, det vil si finansielle foretak, ikke-finansielle foretak, offentlig forvaltning, husholdninger og utlandet.

Netto driftsresultat

Driftsinntekter fratrukket driftsutgifter, renter og avdrag. Forskjellen mellom brutto og netto driftsresultat består av avskrivninger og netto finansutgifter (renter og avdrag, verdiendringer på finansielle omløpsmidler og utbytte). Netto driftsresultat viser hva kommunene og fylkeskommunene sitter igjen med til avsetninger og investeringer. Netto driftsresultat bygger på regnskapsoppstillingen i kommuneregnskapene.

Netto driftsresultat = Brutto driftsresultat + resultat eksterne finansieringstransaksjoner + motpost avskrivninger.

Brutto driftsresultat = Kontoklasse 1, alle funksjoner, artene

((600.890)-690-790) – (((010.480)+590)–690–790).

Resultat eksterne finansieringstransaksjoner = Kontoklasse 1, alle funksjoner, artene (900+905+920) – (500+510+520).

Motpost avskrivinger = Kontoklasse 1, funksjon 860, art 990.

Netto driftsutgifter

Netto driftsutgifter viser brutto driftsutgifter (se egen omtale) inkludert avskrivninger etter at inntekter knyttet direkte til tjenesten, som for eksempel øremerkede tilskudd fra staten, brukerbetalinger og andre direkte inntekter, er trukket fra. Netto driftsutgifter illustrerer hvor mye som finansieres gjennom frie inntekter som skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten mv.

Netto driftsutgifter totalt, konsern = kontoklasse 1 og 3, alle tjenestefunksjoner (100.790), artene (010.480) + 590 – (600.780,800.895).

Netto driftsutgifter fordelt på tjenesteområde, konsern = kontoklasse 1 og 3, funksjonene som gjelder det enkelte tjenesteområdet, artene (010.480) + 590 – (600.780,800.895).

Definisjonen bygger på KOSTRA.

Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer måles som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens låne- og avdragsutgifter er holdt utenom. Nettofinansinvesteringer, sammen med evt. omvurderinger av fordringer og gjeld, bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringsposisjon. Begrepet bygger på nasjonalregnskapets gruppering.

Se også vedlegget om kommuneforvaltningens inntekter og utgifter.

Netto gjeld (med og uten arbeidsgivers reserver)

Netto gjeld omfatter brutto gjeld (kortsiktig og langsiktig) fratrukket finansielle fordringer (bankinnskudd, aksjer og andeler mv.).

Nettogjeld er hentet fra finansielle sektorregnskaper. Statistikken bygger på basisstatistikker i SSB og statistikk for verdipapirer registrert i VPS. Disse registrene inneholder fordeling av fordringer og gjeld etter konto eller finansobjekt og med en viss inndeling etter debitor-/kreditorsektor. Viktige kilder er balanseregnskapene for kommuner og fylkeskommuner.

Deler av sektorens plasseringer i pensjonsmidler er tatt inn som fordringer i sektoren under betegnelsen «arbeidsgivers reserver». Arbeidsgivers reserver er satt sammen av tilleggsreservene, premiefond og kursreguleringsfondet.

I begrepet nettogjeld inngår også disse reservene i kommuneforvaltningens fordringer.

I begrepet netto gjeld uten arbeidsgivers reserver er disse ikke trukket fra.

Netto lånegjeld

Netto lånegjeld tar utgangspunkt i langsiktig gjeld, men trekker i tillegg fra låneopptak som (i påvente av framdriften på investeringsprosjektet e.l.) står ubrukt på konto, samt konsernets utlån til andre (f.eks. formidlingslån som startlån i Husbanken eller ansvarlige lån til selskaper). Data hentes fra kommunens balanseregnskap og særbedriftenes balanseregnskap.

Netto lånegjeld = langsiktig gjeld, konsern (eks. pensjonsforpliktelser) – totale utlån – ubrukte lånemidler.

Totale utlån, konsern = kontoklasse 2, kapittel 22 + kontoklasse 5, kapittel 22, alle sektorer + kapittel 22, alle sektorer i lånefond.

Ubrukte lånemidler, konsern = kontoklasse 2 og 5, kapittel 9100, alle sektorer.

Netto pensjonskostnad

Netto pensjonskostnad er brutto pensjonskostnad fratrukket forventet avkastning og det som skal belastes regnskapet. Netto pensjonskostnad er en beregnet størrelse og inngår i grunnlaget for beregningen av premieavviket som skal regnskapsføres i kommuneregnskapet.

Netto renteeksponering (også kalt netto renteeksponert gjeld)

Netto renteeksponering er langsiktig gjeld eks. pensjonsforpliktelser fratrukket hhv. utlån og ubrukte lånemidler; restverdi på anleggsmidler innen de gebyrfinansierte tjenesteområdene vannforsyning, avløpshåndtering og renovasjon; disponert investeringsramme innen rentekompensasjonsordningene samt rentebærende, ikke-lånefinansiert likviditet.

Netto renteeksponering = renteeksponert gjeld – likviditet som ikke er lånefinansiert.

Likviditet som ikke er lånefinansiert = kasse og bankinnskudd + sertifikater + obligasjoner + derivater – kassekredittlån – ubrukte lånemidler.

Kasse og bankinnskudd = kontoklasse 2 og 5, kapittel 10, alle sektorer + kapittel 10 i lånefond

Sertifikater = kontoklasse 2 og 5, kapittel 12, alle sektorer

Obligasjoner = kontoklasse 2 og 5, kapittel 11, alle sektorer

Derivater = kontoklasse 2 og 5, kapittel 15, alle sektorer + kapittel 15 i lånefond

Kassekredittlån = kontoklasse 2 og 5, kapittel 31, alle sektorer

Ubrukte lånemidler = kontoklasse 2 og 5, kapittel 9100, alle sektorer

Netto renter og avdrag

Netto renter og avdrag er differansen mellom brutto driftsresultat og netto driftsresultat. Se under begrepene «brutto driftsresultat» og «netto driftsresultat».

Nominell vekst

Vekst i løpende kroner fra et år til et annet, det vil si vekst som inkluderer prisstigning.

Næringsskatter

Overføringer til offentlig forvaltning fra innenlandske produsenter i form av skatter og avgifter som er knyttet til produksjonsvirksomheten, men som ikke varierer i takt med produksjonen av produkter. De viktigste næringsskattene er knyttet til utvinning av råolje og naturgass (produksjonsavgift, arealavgift mv.).

Definisjonen bygger på nasjonalregnskapets gruppering.

Omløpsmidler

Kontanter, bankinnskudd, finansielle eiendeler som pengeplasseringer i obligasjoner og aksjer, samt fordringer som forfaller innen ett år. Neste års avdrag på utlån regnes ikke som omløpsmidler, men inngår i finansielle anleggsmidler, da endring av arbeidskapital skal vises i drifts- eller investeringsregnskapet.

Premieavvik er differansen mellom årets pensjonspremie og årets beregnete netto pensjonskostnad. Årets premieavvik inntektsføres og balanseføres under kortsiktig fordring hvis pensjonspremien er større enn netto pensjonskostnad, jf. budsjett- og regnskapsforskriften § 3-5 første ledd, men blir holdt utenfor i beregningen av nøkkeltall som likviditetsgrader og arbeidskapital ettersom det ikke knytter seg noen betaling til denne fordringen.

Omløpsmidlene, samt de ulike delpostene som inngår i omløpsmidlene, framgår av balanseregnskapet.

Overskudd før lån

Overskudd før lån er det samlede overskuddet i kommunenes og fylkeskommunenes drifts- og investeringsregnskap når låneopptak og avdrag holdes utenom, jf. vedlegget inntekter og utgifter etter kommuneregnskapets gruppering. Overskudd før lån kan sammenlignes med nettofinansinvesteringer, men baserer seg på kommuneregnskapet, ikke nasjonalregnskapet.

Pensjonsforpliktelse

Beregningen av de regnskapsmessige pensjonsforpliktelsene er basert på aktuarielle beregningsmetoder. Brutto påløpt pensjonsforpliktelse føres under langsiktig gjeld i kommunenes og fylkeskommunenes balanseregnskap.

Forventet total pensjonsforpliktelse måles som den diskonterte verdien (nåverdien) av de estimerte pensjonsytelsene som vil komme til utbetaling i framtiden. Det er da tatt hensyn til antall opptjeningsår mv. og den forventede lønnsutviklingen framover for den enkelte ansatte fram til forventet pensjoneringstidspunkt. Deretter er det tatt hensyn til den forventede pensjonsreguleringen. Beregningen inkluderer også estimerte framtidige pensjonsutbetalinger for tidligere ansatte og pensjoner under utbetaling hvor det tas hensyn til framtidig G-regulering og framtidig pensjonsregulering.

Balanseføringen av pensjonsmidler og brutto pensjonsforpliktelse i kommuneregnskapet skjer brutto. Denne balanseføringen har ingen direkte motsvar i føringene i drifts- eller investeringsregnskapet. Det er likevel sammenheng mellom årets endring i netto pensjonsforpliktelse (brutto pensjonsforpliktelse fratrukket pensjonsmidler) og årets netto pensjonskostnad, se også omtale under «brutto pensjonskostnad» og «netto pensjonskostnad».

Pensjonsmidler

Pensjonsmidlene er andel av pensjonsleverandørens kundemidler, målt til virkelig verdi. Verdien av pensjonsmidlene skal føres som anleggsmidler i balanseregnskapet til kommunene og fylkeskommunene. I praksis må regnskapet vise estimert verdi på pensjonsmidlene per 31.12. Alle midler som er avsatt til dekning av pensjonsforpliktelser inngår i de pensjonsmidlene som balanseføres. I pensjonsmidlene inngår premiereserve, tilleggsavsetninger, kursreserve og premiefond. Innskutt og opptjent egenkapital inngår ikke i pensjonsmidlene. Pensjonsmidlene vokser med avkastning og innbetalinger, og de reduseres ved utbetalinger av pensjoner.

Pensjonskostnad

Se «brutto pensjonskostnad» og «netto pensjonskostnad».

Pensjonspremie

Premien som må betales inn i pensjonsordningen i et år.

Brutto pensjonspremie er beløpet før eventuell bruk av premiefond er trukket fra.

Netto pensjonspremie er premien som faktisk kommer til innbetaling (det som kommunen og fylkeskommunen må betale inn), og er etter bruk av premiefond er trukket fra.

I kommuneregnskapet regnskapsføres brutto pensjonspremie og bruk av premiefond hver for seg. I sum er det dermed (netto) pensjonspremier etter bruk av premiefond som utgiftsføres. I tillegg regnskapsføres årets premieavvik og amortisering av tidligere års premieavvik.

Premieavvik

Differansen mellom årets betalte/forfalte premie og årets netto pensjonskostnad er årets premieavvik. Premieavviket amortiseres i kommuneregnskapene enten over det påfølgende året eller over de påfølgende syv årene. Se også «akkumulert premieavvik».

Premiefond

Et fond i pensjonsordningen for tilbakeførte premier og overskudd. Kommunene og fylkeskommunene kan kun bruke midler på premiefond til fremtidig premiebetaling. Innestående på premiefondet er sikret en minimumsavkastning tilsvarende den garanterte renten. Hensikten er at forsikringstakeren (kommunen eller fylkeskommunen) skal kunne avsette ekstra beløp i «gode år» for å ha et fond å ta av til betaling av premier.

Primærbalanse

Primærbalanse er inntekter fratrukket konsum og investeringer. Det vil tilsvare nettofinansinvesteringer fratrukket netto renteutgifter. Begrepet bygger på nasjonalregnskapets gruppering.

Produksjonsskatter

Produksjonsskatter er summen av produktskatter og næringsskatter. Denne definisjonen bygger på nasjonalregnskapets gruppering.

Produktinnsats (vareinnsats)

Verdien av anvendte innsatsvarer og -tjenester i produksjonsaktivitet, unntatt kapitalslit (bruk av fast realkapital). Produktinnsatsen gjelder anvendte (forbrukte), og ikke innkjøpte, varer og tjenester. Begrepet bygger på nasjonalregnskapets gruppering.

Produktskatter

Overføringer fra innenlandske produsenter til offentlig forvaltning i form av skatter og avgifter som varierer i takt med produksjonen av produkter, eller er knyttet til produkter på annen måte. De viktigste produktskattene er merverdiavgift, investeringsavgift, bilavgift og bensinavgift. Tidligere betegnet som «varetilknyttede avgifter». Denne definisjonen bygger på nasjonalregnskapets gruppering.

Realinvesteringer

Tilvekst i realkapital.

Realkapital

Denne posten inneholder alle transaksjoner knyttet til bruttoinvesteringer i realkapital og kapitaloverføringer som resulterer i reallokering av formue. Med realkapital mener vi materiell og immateriell fast realkapital, lagerkapital, verdigjenstander, samt ikke-produsert kapital som naturkapital og immateriell produksjonskapital som patenter mv. Kapitaloverføringer representerer overdragelse av finans- eller realkapitalformue uten noen form for motytelse. Denne definisjonen bygger på nasjonalregnskapets gruppering.

Reell vekst

Vekst i faste priser fra et år til et annet, det vil si vekst eksklusiv prisstigning. Se også under begrepet «kommunal deflator».

Regnskapsmessig merforbruk

Regnskapsmessig merforbruk er bunnlinjen i kommuneregnskapet. Det består av årets netto driftsresultat tillagt årets bruk av fond, fratrukket årets avsetninger til fond og årets overføring av driftsinntekter til investeringsregnskapet.

Et regnskapsmessig merforbruk er en negativ bunnlinje i driftsregnskapet det enkelte år og innebærer at et negativt netto driftsresultat etter netto avsetning til bundne fond, heller ikke kan dekkes ved å trekke på disposisjonsfondet i henhold til kommunestyrets eller fylkestingets vedtak. Et regnskapsmessig merforbruk skal dekkes inn i løpet av to år. Dette kan skje ved å disponere et positivt netto driftsresultat til formålet.

I denne rapporten er betegnelsen brukt om det akkumulerte regnskapsmessige merforbruket. Det akkumulerte merforbruket viser ikke bare årets regnskapsmessige merforbruk, men også kommunenes og fylkeskommunenes tidligere merforbruk som ikke er dekket inn.

Renteeksponert gjeld

Netto renteeksponert gjeld tar utgangspunkt i netto lånegjeld, men korrigerer i tillegg for enkelte rentebærende eiendeler. Korrigeringene omfatter rentekompensasjonsordninger (statistikk som Husbanken og Samferdselsdepartementet rapporterer til SSB), selvkosttjenester (fra selvkostregnskapene på VAR-området, som kommunene rapporterer inn i KOSTRA).

Indikatoren illustrerer den delen av kommunesektorens langsiktige gjeld der kommunesektoren må finansiere renter og avdrag med de frie inntektene.

Bokført verdi på VAR-investeringene = Kalkulerte rentekostnader for hhv. vann, avløp og renovasjon, der summen er dividert med kalkylerenten. Beløpet viser dermed «hovedstolen»/bokført verdi på VAR-anleggene, der kalkulatoriske renter og avskrivninger vil bli dekket gjennom gebyrene fra innbyggerne. Kalkylerente t.o.m. 2025 er 5-årig swaprente tillagt 0,5 prosentpoeng. F.o.m. 2026 vil kalkylerenten være 3-måneders NIBOR tillagt 0,7 prosentpoeng.

Rentekompensasjon = hovedstolen/beregningsgrunnlaget som ligger til grunn for rentekompensasjon som Husbanken utbetaler til kommunen for investeringer skole- og kirkeprosjekter samt omsorgsbygg og sykehjem.

Samlede inntekter innenfor kommuneopplegget

I statsbudsjettet hvert år fastsettes det økonomiske opplegget for kommunesektoren det kommende året, det såkalte kommuneopplegget. Kommuneforvaltningens samlede inntekter innenfor kommuneopplegget er summen av skatteinntekter, diverse overføringer fra staten, gebyrer og andre innenlandske løpende overføringer fratrukket tilskudd til folketrygden. Skatteinntekter som inngår i kommuneopplegget er kommunenes andel av skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere, formuesskatt, naturressursskatt og eiendomsskatt i kommuner som har innført det. Overføringer fra staten omfatter rammeoverføringer og øremerkede overføringer innenfor kommuneopplegget. Inntekter fra havbruksfondet er inkludert i øremerkede overføringer innenfor kommuneopplegget.

Inntekter som er definert som «utenfor kommuneopplegget», vil for eksempel være kompensasjon for merverdiavgift, enkelte tilskudd til flyktninger o.l.

Se også vedlegget om ulike inntekter og inntektsbegrep samt vedlegget om statlige overføringer til kommunesektoren.

Samlede inntekter

Kommuneforvaltningens samlede inntekter er summen av samlede inntekter innenfor kommuneopplegget og merverdiavgiftskompensasjon. Se under «samlede inntekter innenfor kommuneopplegget» for en nærmere definisjon av dette begrepet.

Samlede inntekter inkluderer ikke all inntekt som tilfaller kommunesektoren. Blant annet er enkelte tilskudd til flyktninger og lignende, inntekter fra konsesjonsavgifter og konsesjonskraft og netto finansinntekter utenfor inntektsbegrepet «samlede inntekter».

Se også «totale inntekter», samt vedlegget om ulike inntekter og inntektsbegrep.

Skatt på inntekt og formue

Omfatter alle tvungne, ikke-gjengjeldte betalinger i kontanter eller naturalier som offentlig forvaltning og utlandet regelmessig pålegger institusjonelle enheters inntekt og formue, samt enkelte periodiske avgifter som beregnes på inntekt eller formue. Skatter på inntekt og formue deles inn i inntektsskatter, og andre løpende skatter. Denne definisjonen bygger på nasjonalregnskapets gruppering.

Skattøre

Kommunale og fylkeskommunale skattører angir hvilken andel av skatt på alminnelig inntekt for personlige skatteytere som tilfaller henholdsvis kommuner og fylkeskommuner. Skattørene vedtas årlig av Stortinget ved behandling av statsbudsjettet.

Sysselsatte normalårsverk

Definert som antall heltidssysselsatte personer, pluss antall deltidssysselsatte omregnet til heltidssysselsatte. Antall sysselsatte normalårsverk for lønnstakere framkommer etter omregning til heltid med andel av full stilling eller dellønnsbrøk som vekter. Antall normalårsverk for selvstendige er beregnet med basis i arbeidstid for mannlige selvstendige.

Sysselsatte personer

Antall personer som er sysselsatt i innenlandsk produksjonsvirksomhet. Sysselsatte personer omfatter personer som arbeider deltid, personer som er inne til førstegangs militær- eller sivilarbeidstjeneste, og personer som er midlertid fraværende fra inntektsgivende arbeid pga. sykdom, ferie, permisjon mv. Utenlandske lønnstakere i innenlandsk produksjonsvirksomhet, herunder utenlandske sjømenn på norskeide og innleide skip, er også inkludert i sysselsettingsbegrepet. Sysselsatte personer er gjennomsnittstall over et år (eller kvartal), og er fordelt på næring, yrkesstatus (lønnstakere eller selvstendige) og kjønn.

Totale inntekter

Alle inntekter, både løpende inntekter og kapitalinntekter og uavhengig av om de er innenfor eller utenfor kommuneopplegget. Begrepet bygger på nasjonalregnskapets gruppering.

Se også «samlede inntekter innenfor kommuneopplegget» og «samlede inntekter», samt vedleggene om henholdsvis kommuneforvaltningens inntekter og utgifter etter nasjonalregnskapets gruppering og om ulike inntekter og inntektsbegrep.

Totale utgifter i kommuneforvaltningen

Summen av løpende utgifter og kapitalutgifter. Begrepet bygger på nasjonalregnskapets gruppering.

Se vedlegget om kommuneforvaltningens inntekter og utgifter.

Ubrukte lånemidler

Langsiktige lån som er tatt opp til investeringer, men som ennå ikke er brukt (utgiftsført i investeringsregnskapet). Lånene er tatt opp i tråd med formålene i kommuneloven §§ 14-15, 14-16 og 14-17, med unntak av driftskreditt, jf. kommuneloven § 14-15 tredje ledd.

Underskudd før lån

Se under begrepet «overskudd før lån».

Utførte timeverk

Antall timeverk utført av alle sysselsatte i innenlandsk produksjonsvirksomhet innenfor effektiv normalarbeidstid, med tillegg for utført overtid og fradrag for fravær pga. sykdom, permisjon, ferie og eventuelle arbeidskonflikter. Antall utførte timeverk er også påvirket av kalendermessige forhold (bevegelige helligdager og skuddår). Antall arbeidsdager vil kunne variere med inntil 3 dager fra ett år til neste pga. slike kalendermessige forhold.

Årets regnskapsmessige merforbruk

Se «regnskapsmessig merforbruk».

Fotnoter

1)

Registeret om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er registeret over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse eller som ikke har vedtatt økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innenfor fristene som gjelder. Kommunen eller fylkeskommunen blir meldt inn i ROBEK hvis årsbudsjettet eller økonomiplan er vedtatt i ubalanse, dersom et merforbruk i regnskapet ikke dekkes eller ikke planlegges å dekkes inn over to år, eller dersom akkumulert merforbruk overstiger 3 prosent.

2)

Anslag for 2025 og 2026 er fra Nasjonalbudsjettet 2026.

3)

Merutgifter (merkostnader) til demografi kan tolkes som et anslag på økningene i kommunesektorens utgifter fra ett år til det neste som følger av endringene i befolkningens størrelse og sammensetning, gitt at nivået (standard og dekningsgrad) på sentrale tjenester videreføres. Se kapittel 10 for omtale av merutgifter som følger av befolkningsendringer.

4)

Dette er kun en indikasjon på hvordan renten påvirker kommunesektoren. Anslaget på hvordan en renteendring slår ut, tar ikke hensyn til at for eksempel effekten på enkelte fordringer som følger renten, slik som rentekompensasjon og gebyrer innen vann, avløp og renovasjon, kan slå inn med en viss forsinkelse, eller at kommunene og fylkeskommunene vil ha bundet renten på deler av gjelden.

5)

I 2008 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer inntektsført i driftsregnskapet, mens kompensasjonen fra og med 2014 føres direkte i investeringsregnskapet. I tallet på -1,0 prosent er merverdiavgiftskompensasjonen trukket ut fra driftsinntektene slik at regnskapsresultatene skal være sammenliknbare.

6)

Etter 2017 skilles det ikke mellom obligasjonslån og sertifikatlån i K2-statistikken. Disse låneinstrumentenes andel av utestående gjeld har gjennom denne perioden endret seg lite, men tall fra balanseregnskapene til kommunene og fylkeskommunene viser likevel at det har skjedd en dreining fra sertifikatlån, som har en løpetid på opptil 12 måneder, til obligasjonslån, som har noe lengre løpetid. Andelen sertifikatlån av den totale gjelden har dermed gått ned. Ved utgangen av 2024 utgjorde totale lån tatt opp i sertifikatmarkedet 59 mrd. kroner, tilsvarende vel 7 prosent av kommunesektorens samlede gjeld.

7)

Husbankens årsrapport for 2024.

8)

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10648. Obligasjonslån og sertifikatlån inngår ikke i disse tallene. I tillegg kan kommunene og fylkeskommunene også styre rentebindingstiden gjennom bruk av rentebytteavtaler o.l.

9)

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10648.

10)

Dersom en kommune eller fylkeskommune ikke kan betale forfalt gjeld og det ikke er helt forbigående, det vil si at de ikke klarer å skaffe til veie nødvendig likviditet, vil det bli fattet vedtak om betalingsinnstilling og en tilsynsnemnd vil bli oppnevnt. Dette er regulert i kommuneloven §§ 29-1 til 29-4. Bestemmelsene og tilsvarende bestemmelser i tidligere kommunelover har aldri kommet til anvendelse.

11)

Listen er ikke uttømmende og også andre forhold enn tidshorisonten kan ha betydning. Måling av omløpsmidler og kortsiktig gjeld skjer i tråd med et forsiktighetsprinsipp. Med unntak av markedsbaserte finansielle omløpsmidler, vil verdien av omløpsmidlene i balansen være det laveste av anskaffelseskost og virkelig verdi, og for kortsiktig gjeld vil verdien være den høyeste av disse to. Det trekker isolert sett i retning av at den virkelige verdien kan være større enn den bokførte.

12)

Med unntak av SPK, som ikke er en fondsbasert pensjonsordning.

13)

Et eksempel kan være refusjonsbaserte tilskuddsordninger som toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, hvor kommunene inntektsfører det i takt med at utgiftene påløper, men hvor staten betaler ut tilskuddet til kommunene det påfølgende året.

14)

Indikatorene som oppgis for arbeidskapital og likviditetsgrader i dette kapittelet, inkluderer kommunale og fylkeskommunale foretak (KF og FKF) og interkommunale selskaper (IKS). Likviditeten som ligger i selskaper, vil ikke være en del av hva en kommune eller fylkeskommune kan trekke på, og motsatt, med mindre det skjer en transaksjon mellom enhetene i form av et tilskudd, likviditetslån, eieruttak e.l.

15)

Akkumulert premieavvik er den viktigste, men det er også andre forhold som bidrar til å forklare forskjellene. Dette er nærmere beskrevet i boks 5.2.

16)

Tilsvarende vil neste års mottatte avdrag på utlån ikke regnes som omløpsmidler, men inngå under finansielle anleggsmidler, men omfanget av neste års avdragsinntekter vil være mindre enn neste års avdragsutgifter.

17)

For kommuner og fylkeskommuner, som ikke fører varelager i balansereregnskapet, vil likviditetsgrad 1 og 2 være den samme, jf. boks 5.1. I resten av kapittelet er denne derfor referert til som likvditetsgrad 1/2.

18)

Samme resonnement vil også kunne gjelde for arbeidskapitalen. Arbeidskapitalen er imidlertid ikke korrigert på samme vis som det er gjort for likviditetsgradene, ettersom arbeidskapitalen er tett knyttet til utviklingen i de regnskapsmessige størrelsene, jf. boks 5.2, og arbeidskapitalen eksklusiv premieavvik er en innarbeidet indikator i kommuneregnskapsstatistikken.

19)

Grunnlaget var blant annet rapporten «Kommunesektorens pensjonsutgifter» (publikasjonsnummer H-2132) fra april 2002, utarbeidet av en arbeidsgruppe med representanter fra staten og kommunesektoren. Rapporten ligger ute på Kommunal- og distriktsdepartementets nettsider.

20)

Budsjett- og regnskapsforskriften for kommuner og fylkeskommuner mv. §§ 3-5 og 3-6, med hjemmel i kommuneloven § 14-6. Amortiseringsperioden har blitt kortet ned, sist i 2014. For premieavvik oppstått i årene 2002–2010 var amortiseringsperioden 15 år, og for premieavvik i årene 2011–2013 var den 10 år.

21)

I figur 6.1B og i tallene som er gjengitt i teksten, er det vist tall for kommune- og fylkeskassene for å vise en sammenhengende tidsserie tilbake til 2002, da regnskapsføringen ble endret. Akkumulert premieavvik med og uten kommunale og fylkeskommunale foretak (KF og FKF) og interkommunale selskaper (IKS) var ved utgangen av 2024 på henholdsvis 66,8 og 65,8 mrd. kroner.

22)

Deler av inntektene og utgiftene vil være øremerkede midler. Netto driftsresultat etter at det er korrigert for slike avsetninger til og bruk av bundne fond vil vise avstanden til balansekravet i den løpende driften, før eventuelle overføringer til investeringer.

23)

Svar på spørsmål til skriftlig besvarelse nr. 1880 (2024–2025) fra kommunal- og distriktsminister Kjersti Stenseng til stortingsrepresentant Tobias Drevland Lund.

24)

Denne symmetriske delen av inntektsutjevningen økte fra 60 prosent i 2024, til 62 prosent i 2025 og øker videre til 64 prosent i 2026.

25)

Skatt fra eierinntekter tas ut av kommunesektorens skattegrunnlag fra og med inntektsåret 2025. Kommunenes andel av formuesskatt halveres over årene 2025 og 2026. Inntektsbortfallet fra disse skatteinntektene erstattes av at skattøren på inntektsskatt økes tilsvarende.

26)

Standardavvik når kommunenes inntektsnivå er sett i forhold til et normert landsgjennomsnitt på 100.

27)

Den enkelte inntektstypes betydning for spredningen kan avhenge av rekkefølgen en legger på nye inntekter i.

28)

Eierinntekter er erstattet av økt inntektsskatt i kommunesektorens skatteinntekter fra og med inntektsåret 2025.

29)

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 10723 og 10727. Inntekter for brukerbetalinger og totale inntekter er korrigert for bompenger.

30)

Den kommunale deflatoren er en indeks for den rene kostnadsutviklingen i kommunal sektor i form av pris- og lønnsvekst. Finansdepartementet er ansvarlig for indeksen.

31)

Se blant annet artikkel om Kraftig økning i kommunenes investeringer i vann og avløp på https://www.ssb.no/offentlig-sektor/kommunale-finanser/statistikk/kommuneregnskap/artikler/kraftig-okning-i-kommunenes-investeringer-i-vann-og-avlop og artikkel og rapport fra Sintef med flere på VA-infrastrukturen utgått på dato: Må oppgraderes for enorme beløp – SINTEF

32)

I denne rapporten benyttes brukerbetalinger i prosent av korrigerte brutto driftsutgifter som et mål på finansieringsgrad av tjenester. Korrigerte brutto driftsutgifter på funksjon/tjenesteområde viser utgifter til (fylkes)kommunenes egen tjenesteproduksjon, hvor tjenester som andre private, andre (fylkes)kommuner eller staten produserer på vegne av (fylkes)kommunen inngår ikke. Avskrivinger inngår, men det korrigeres for mva-kompensasjon og sykelønnsrefusjon.

33)

Kapitalintensive tjenester, som VAR-tjenester og kommunale boliger, krever store investeringer i infrastruktur og bygg. Korrigerte brutto driftsutgifter inkluderer avskrivningene, men ikke finansutgiftene. Finansieringsgraden reflekterer dermed ikke hvor stor del av finansutgiftene (renter og avdrag) som dekkes av brukerbetalingene.

34)

Salg av konsesjonskraft er inkludert blant tjenestene som det knytter seg brukerbetalinger til, men skiller seg fra de øvrige tjenestene ved at tjenesten i langt større grad enn øvrige kommunale tjenester er kommersialisert. Tjenesten selges gjerne i et marked i konkurranse med andre tilbydere.

35)

Næringsforvaltning er tatt ut av beregningsgrunnlaget

36)

Bemanningsnormen ble innført 1. august 2018, men barnehagene hadde ett år på å innfri kravet. Etter 1. august 2019 må barnehager som ikke innfrir kravet søke om dispensasjon. For å kunne sammenlikne barnehager med ulik sammensetning av barn, justeres det for alder og oppholdstid. I beregningen av barn per ansatt og barn per barnehagelærer teller derfor barn under tre år som to barn.

37)

Normen for gruppestørrelse 2 var skoleåret 2018–2022 maksimalt 16 elever per lærer på 1. –4. trinn og maksimalt 21 elever per lærer på 5. –10. trinn. Fra og med høsten 2022 ble normen skjerpet til 15 på 1. –4. trinn og 20 på 5.–10. trinn. Normen gjelder på hvert hovedtrinn på skolenivå.

38)

Kilde: Statistisk sentralbyrå, tabell 11967.

39)

Den gamle opplæringsloven ga rett til tre års videregående opplæring, og ett omvalg. Ungdomsretten i den gamle loven måtte tas ut i løpet av fem år, det vil si innen utgangen av det året personen fylte 24 år.

40)

SSB, tabell 09933.

41)

Dette må ses i sammenheng med at Statistisk sentralbyrå kun publiserer nye befolkningsframskrivinger annethvert år.

42)

For 2024 er det i tillegg justert for forventet bosetting av flyktninger fra Ukraina utover anslag i SSBs hovedalternativ.

43)

I beregningen for de eldste aldersgruppene er det lagt til grunn beregnede utgifter per årskull innenfor pleie og omsorg, se vedlegg 8 i TBUs rapport fra juni 2025 for en nærmere forklaring.

44)

Det er her foretatt en forenkling fra utvalgets øvrige metodikk der en ikke har tatt hensyn til forskjeller utgiftsbehov innad aldersgruppene over 67 år. Dette bidrar til at beregnede merutgifter i perioden blir 37 mrd. kroner summert over kommunene i stedet for 38 mrd. kroner. Det er videre forutsatt at utgift per innbygger i aldersgruppene er lik i hele landet, noe som er en forenkling, jf. at inntektssystemet for kommuner blant annet tar hensyn til at det er forskjellige kostnader knyttet til å tilby tjenester i ulike deler av landet.

45)

En ser på differansen i utgift per innbygger i 2035 og 2025. per innbygger En tar da ikke med seg merutgifter til demografi som skyldes endring i antall i befolkningen, kun endringer i befolkningens sammensetning.

46)

I analysene beregnes såkalt bootstrappede effektivitetsscorer, noe som i praksis innebærer at ingen kommuner vil ha en effektivitetsscore på 1.

47)

Det vises til punkt 4 i dette vedlegget, som dekker en lengre tidsperiode (2008–2024), for nærmere omtale av utviklingen over tid.

48)

Det betyr at figuren tar hensyn til såkalte sammensetningseffekter. Et eksempel er at kommuner med mange innbyggere, som gjennomgående har høy effektivitet (se figur 1.3), lenge har hatt høyere prosentvis vekst i innbyggertallet enn kommuner med færre innbyggere. Hvis vi ikke tok hensyn til sammensetningseffekter, ville vi undervurdert effektivitetsutviklingen i kommunene. Rent teknisk tar vi hensyn til sammensetningseffekter ved at effektivitetsendringen fra år t-1 til år t beregnes som prosentvis endring i to veide gjennomsnitt med innbyggertallet i hhv. år t og år t-1 som vekter.

49)

Det ses bort fra fordelen av den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften fordi utgiftene er eksklusive arbeidsgiveravgift.

50)

Det betyr at Senterpartiet ikke regnes som et sosialistisk parti. Selv om Senterpartiet på nasjonalt nivå samarbeider med Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er det mer vanlig at partiet samarbeider med andre borgerlige partier på lokalt nivå.

51)

Lavest andel kommuner med beregnet produksjonsindeks er i Troms og Finnmark (44 prosent) og Nordland (63 prosent). I Østfold, Vestfold og Innlandet beregnes det en indeksverdi for 83 prosent av kommunene, mens øvrige kommuner med unntak av Oslo og Akershus, hvor andel en er 1, har en andel mellom 64 og 82 prosent. Sammenhengen mellom korrigert inntekt og om en kommune har en beregnet produksjonsindeks er klart negativ. Blant kommunene med korrigert inntekt lavere enn 115, er det beregnet en indeksverdi for en stor andel, mens andelen er 40 prosent for kommuner med korrigert inntekt over 125.

52)

Borge, L.-E., T. Falch og P. Tovmo (2001): Produksjonsindeks for kommunale tjenester, Rapport, ALLFORSK

53)

Se https://www.udir.no/tall-og-forskning/statistikk/statistikk-grunnskole/analyser/skolebidragsindikatorer-for-grunnskolen/hva-er-skolebidragsindikatorer-for-grunnskolen/ for en fyldigere beskrivelse av de nye skolebidragsindikatorene.