Prop. 14 L

(2021–2022)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i utlendingsloven (innhenting av opplysninger fra utdanningsinstitusjoner mv.)

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 19. november 2021, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet legger med dette frem forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Departementet foreslår å endre utlendingsloven § 84 om opplysningsplikt og unntak fra taushetsplikt for offentlige organer. Forslaget innebærer at kommuner, fylkeskommuner, universiteter, høyskoler, frittstående skoler, studentsamkipnader og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse plikter å gi opplysninger til det organet som behandler en sak etter utlendingsloven, dersom det er nødvendig for opplysning av saken. Formålet med endringen er å sikre effektivitet og brukervennlighet, samt å legge til rette for automatisering av søknadsbehandlingen vedrørende oppholdstillatelse i studieøyemed.

Departementet foreslår også at det i utlendingsloven. § 95 lovfestes en adgang for Kongen til å gi nærmere bestemmelser i forskrift om stønad til beboere i asylmottak.

Til sist foreslår departementet endringer i reglene om permanent oppholdstillatelse i utlendingsloven § 62 annet og femte ledd. Det foreslås å presisere i § 62 annet ledd at familiemedlemmer til utlendinger som har fått permanent oppholdstillatelse på bakgrunn av midlertidig oppholdstillatelse i medhold av utlendingsloven § 28 eller § 38, er omfattet av botidskravet på fem år. Det foreslås også en teknisk endring i utlendingsloven § 62 femte ledd.

2 Bakgrunn

2.1 Innledning

Etter dagens regelverk har utlendingsmyndighetene under visse forutsetninger adgang til å pålegge en rekke offentlige organer å utlevere opplysninger som er nødvendige for å opplyse en sak etter utlendingsloven, uten hinder av taushetsplikten, jf. utlendingsloven § 84. Når det gjelder opplysninger om studier, kan utlendingsmyndighetene i dag innhente opplysninger om utdanningsstøtte fra Statens lånekasse for utdanning. De kan imidlertid ikke innhente ytterligere opplysninger om utlendingens eller referansepersonens studier.

Det er en forutsetning for innhenting av opplysninger etter utlendingsloven § 84 at Kongen gir forskrift om hvilke organer som kan be om opplysninger etter bestemmelsens første ledd, i hvilke sakstyper det kan innhentes opplysninger, hvem det kan innhentes opplysninger om og hvilke opplysninger som kan innhentes, jf. utlendingsloven § 84 annet ledd.

Det kan være nødvendig å innhente opplysninger fra kommuner, fylkeskommuner og utdanningsinstitusjoner for behandling av søknader om oppholdstillatelse for bl.a. studenter, faglærte arbeidstakere og familiemedlemmer. Av kontrollhensyn og av hensyn til å påse at forvaltningen legger korrekte og oppdaterte opplysninger til grunn i sin saksbehandling, mener departementet at utlendingsmyndighetene bør kunne innhente nødvendige utdanningsopplysninger uten å gå via utlendingen som søker tillatelse. En adgang til å innhente slike opplysninger direkte vil føre til en mer effektiv saksbehandling og dermed kortere saksbehandlingstid, samt økt brukervennlighet. Det er også et behov for å automatisere saksbehandlingen av studiesøknader. Innhenting av relevante opplysninger direkte fra utdanningsinstitusjonene er en forutsetning for dette.

Det følger av forvaltningsloven § 13 g at Kongen kan gi forskrift om at taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 «[…] ikke skal være til hinder for at bestemte organer kan dele opplysninger for å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- eller mottakerorganet, så langt delingen ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder, og om annen behandling av opplysninger i forbindelse med delingen». Forslaget her vil skape bedre samsvar med reglene om deling av taushetsbelagte opplysninger mellom offentlige organer i forvaltningsloven. Det vil i tillegg gi utlendingsmyndighetene anledning til å innhente opplysninger på samme måte fra frittstående skoler og private høyskoler.

Når det gjelder forslagene om å lovfeste en adgang for Kongen til å gi nærmere bestemmelser i forskrift om stønad til beboere i asylmottak, samt forslagene til endringer i reglene om permanent oppholdstillatelse i utlendingsloven § 62 annet og femte ledd, vises det til proposisjonens punkt 7 og 8.

2.2 Høring

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 19. juni 2020 forslag til endringer i utlendingsloven (innhenting av opplysninger fra utdanningsinstitusjoner mv.) på høring med frist for uttalelse 1. september 2020.

Departementet har også hatt på høring et forslag til endring i utlendingsloven og ny forskrift om stønad til beboere i asylmottak. Forslaget ble sendt på høring 25. mars 2021 med frist for uttalelse 25. juni 2021.

Forslagene til endringer i reglene om permanent oppholdstillatelse har ikke vært på høring.

Høringsnotatene ble sendt til følgende instanser (kun forslaget om innhenting av opplysninger fra utdanningsinstitusjoner mv. ble sendt til universiteter og høyskoler, studentsamskipnadene, UNIO og UHR. Kun forslaget om ny forskrift om stønad til beboere i asylmottak ble sendt til Statens helsetilsyn):

Alle departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Barneombudet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (BUFDIR)

Datatilsynet

Domstolsadministrasjonen

Helsedirektoratet

Høgskolen i Innlandet

Høgskolen i Østfold

Høgskulen i Volda

Høgskulen på Vestlandet

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Kompetanse Norge (nå Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse)

Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonalt ID-senter

Norad

Nord Universitet

Norges Teknisk-Naturvitenskaplige universitet (NTNU)

Politidirektoratet (POD)

Politiets Sikkerhetstjeneste (PST)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Samisk høgskole

Statens helsetilsyn

Språkrådet

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Stavanger

Universitetet i Sørøst-Norge (USN)

Universitetet i Tromsø

Universitetet i Trondheim NTNU

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Fylkeskommunene

Fylkesmennene

Advokatforeningen

Akademikerne

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Arbeiderpartiet

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Bispedømmene (11 stykker)

Demokratene

Den norske dommerforening

Den norske kirke – Kirkerådet

DROF – Driftsoperatørforum

Fagforbundet

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Flyktninghjelpen

Fremskrittspartiet

For Fangers Pårørende (FFP)

Helsingforskomiteen

Hovedorganisasjonen Virke

Human Rights Service (HRS)

Høyre

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Islamsk Råd

Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Kontoret for fri rettshjelp

Kristelig Folkeparti

Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

KUN Senter for kunnskap og likestilling

Kystpartiet

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Mennesker i Limbo

Miljøpartiet De grønne

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

Nettverk for private høyskoler

Norges Juristforbund

Norges Kommunistiske Parti

Norges miljø- og biovitenskapelige universitet

Norges politilederlag

Norsk Folkehjelp

Norsk Innvandrerforum

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

Norsk Tjenestemannslag (NTL)

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

OsloMet – storbyuniversitetet

Pensjonistpartiet

Politiets Fellesforbund

Politijuristene

PRESS – Redd Barna Ungdom

Redd Barna

Rettferdighet i asylpolitikken (RIA)

Rettspolitisk forening

Røde Kors

Rødt

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

Seniorsaken

Senterpartiet

Sosialistisk Venstreparti

Stiftelsen barnas rettigheter

Studentsamskipnadene

Samskipnadsrådet

Uføre Landsorganisasjon (ULO)

UNHCR Stockholm

Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

UNIO Universitets- og høyskoleutdannedes forbund

UHR Universitets- og høgskolerådet

Venstre

Vergeforeningen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Hovedsynspunktene i høringsuttalelsene til forslaget om innhenting av opplysninger fra utdanningsinstitusjoner mv. gjengis i proposisjonen. Alle høringsuttalelsene er i sin helhet tilgjengelige på https://www.regjeringen.no/id2714529.

Høringsuttalelsene som gjelder forslaget til ny forskrift om stønad til beboere i mottak, gjelder i all hovedsak forskriftsendringene som var på høring samtidig. Høringsuttalelsene vil bli fulgt opp i forbindelse med forskriftsarbeidet og omtales ikke nærmere i proposisjonen her. Alle høringsuttalelsene er i sin helhet tilgjengelige på https://www.regjeringen.no/id2841436/.

3 Gjeldende rett

3.1 Grunnloven og internasjonale forpliktelser

Grunnloven § 102 verner om privatlivet og familielivet og setter derigjennom en ramme for lovlig behandling av personopplysninger. Stortinget har bl.a. understreket at Grunnloven § 102 skal leses som at systematisk innhenting, oppbevaring og bruk av opplysninger om andres personlige forhold bare kan finne sted i henhold til lov, benyttes i henhold til lov eller informert samtykke, og slettes når formålet ikke lenger er til stede. Bestemmelsens første ledd første punktum gir et generelt vern for privatlivets fred. Vernet etter første punktum er likevel ikke absolutt. Høyesterett har i flere nyere avgjørelser lagt til grunn at vernet etter første punktum vil bero på en vurdering av om inngrep i de vernede interesser ivaretar et legitimt formål, er forholdsmessig og har tilstrekkelig hjemmel, se bl.a. Rt. 2014 side 1105 og Rt. 2015 side 93.

Bestemmelsen bygger bl.a. på tilsvarende bestemmelser i Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17, som er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven. Grunnloven § 102 tolkes i lys av disse konvensjonsbestemmelsene, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57.

EMK artikkel 8 nr. 1 beskytter retten til respekt for privatliv, familieliv, hjem og korrespondanse (kommunikasjon). Retten til privatliv innebærer bl.a. vern av den fysiske integritet og vern mot misbruk av personopplysninger. Det kan ikke gjøres inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av retten til privatliv unntatt når det er i samsvar med loven og nødvendig i et demokratisk samfunn av de hensyn som følger av artikkel 8 nr. 2. Det fremgår videre av SP artikkel 17 at ingen må utsettes for vilkårlige eller ulovlige inngrep i privatliv, familieliv, hjem eller korrespondanse. Retten til privatliv innebærer at myndighetene bare kan kreve opplysninger om private forhold som er strengt nødvendige for samfunnslivet. Ethvert lovhjemlet inngrep må være i overensstemmelse med konvensjonens bestemmelser og formål, og inngrepet må fremstå som rimelig under de konkrete omstendigheter. SP artikkel 17 er ikke ansett å gi en videre rett til privatliv enn EMK artikkel 8. Det følger av dette at utlendingsmyndighetenes behandling av personopplysninger vil innebære et inngrep i den registrertes privatliv som krever tilstrekkelig rettsgrunnlag for å være lovlig.

3.2 Generelt om behandling av personopplysninger

Personvernforordningen har bl.a. som formål å harmonisere vernet av fysiske personers grunnleggende rettigheter og friheter ved behandling av personopplysninger. Forordningen gjelder som norsk lov, og personopplysningsloven utfyller bestemmelsene i forordningen.

«Personopplysninger» defineres i personvernforordningen som enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person, jf. forordningens artikkel 4. Grunnleggende prinsipper for behandling av personopplysninger fremgår av forordningens artikkel 5. Opplysningene skal behandles på en lovlig, rettferdig og åpen måte, samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenelige med disse formålene. Opplysningene må videre være adekvate, relevante og begrenset til det som er nødvendig for formålene de behandles for, være korrekte og nødvendig oppdaterte, lagres slik at det ikke er mulig å identifisere de registrerte i en lengre periode enn det som er nødvendig for formålene, og behandles på en måte som sikrer tilstrekkelig sikkerhet for personopplysningene.

Krav om behandlingens lovlighet følger av forordningens artikkel 6, som sier at behandlingen bare er lovlig dersom ett av vilkårene i nr. 1 bokstav a til f er oppfylt. I henhold til bokstav e er behandlingen lovlig dersom den er «nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt».

Utlendingsloven § 83 a trådte i kraft samtidig med ny personopplysningslov. Bestemmelsen bygger på artikkel 6 nr. 1 bokstav e, jf. artikkel 6 nr. 3, samt artikkel 9 nr. 2 bokstav g, og gir utlendingsmyndighetene en generell hjemmel for å behandle opplysninger når det er «nødvendig for å utøve myndighet eller utføre andre oppgaver etter loven her».

3.3 Bruk av automatiserte avgjørelser

Retten til ikke å være gjenstand for automatiserte avgjørelser, herunder profilering, følger av forordningens artikkel 22 nr. 1. Unntak fra denne retten følger av nr. 2. Av nr. 2 bokstav b fremgår det at nr. 1 ikke får anvendelse dersom avgjørelsen følger av nasjonal rett, og der det også er fastsatt egnede tiltak for å verne den registrertes rettigheter, friheter og berettigede interesser.

I henhold til nr. 4 skal en avgjørelse som nevnt i nr. 2 ikke bygge på særlige kategorier av personopplysninger «med mindre artikkel 9 nr. 2 bokstav a eller g får anvendelse og det er innført egnede tiltak for å verne den registrertes rettigheter, friheter og berettigede interesser».

Det følger av utlendingsloven § 83 a tredje ledd at Kongen kan gi forskrift om «bruk av automatiserte avgjørelser». Med virkning fra 5. mars 2020 er det innført hjemmel for bruk av automatiserte avgjørelser i forskrift 15. oktober 2009 nr. 1286 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) § 17-7 c. Etter bestemmelsen kan UDI treffe avgjørelser som utelukkende er basert på automatisert behandling av personopplysninger.

3.4 Taushetsplikt og opplysningsplikt

Hovedregelen i forvaltningsloven er at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et statlig eller kommunalt organ har taushetsplikt om «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Det følger av bestemmelsen at fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted som utgangspunkt ikke regnes som personlige forhold, med mindre slike opplysninger røper andre forhold som må anses som personlige. Et forvaltningsorgan kan gi taushetsbelagte opplysninger om en persons forbindelse med organet, om avgjørelser som er truffet eller øvrige opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver, til et annet forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5.

Utlendingsloven § 84 åpner i dag for at utlendingsmyndighetene kan innhente nødvendige opplysninger for å behandle en sak etter loven fra barnevernsmyndighetene, en kommune i tilknytning til introduksjonsprogrammet, Statens lånekasse for utdanning (i dag Lånekassen), arbeids- og velferdsforvaltningen, skattemyndighetene, politiet og folkeregistermyndigheten.

Det er et vilkår etter utlendingsloven § 84 at det organet som anmoder om opplysninger fra andre myndigheter, anser opplysningene som «nødvendige» for «opplysning av saken». I dette kravet ligger at det ikke skal innhentes flere opplysninger enn det som trengs for formålet det innhentes for. Det er ikke tilstrekkelig at opplysningene kan være nyttige. De må enten alene eller sett i sammenheng med andre opplysninger ha betydning i arbeidet. Nødvendighetskriteriet må imidlertid ikke forstås så snevert som at det er et vilkår at opplysningene faktisk får betydning i den enkelte saken eller er avgjørende for utfallet av en enkeltsak. Det vil ofte være vanskelig å ta stilling til om en opplysning er nødvendig før den er vurdert. Det vil være det organ som anmoder om opplysningene som er ansvarlig for at det ikke samles inn flere opplysninger enn det som er nødvendig. Opplysningene skal gis uten hinder av taushetsplikt.

Det følger av bestemmelsens annet ledd at det «skal» gis nærmere regler i forskrift om hvilke organer som kan be om opplysninger, i hvilke sakstyper det kan innhentes opplysninger, hvem det kan innhentes opplysninger om og hvilke opplysninger som kan innhentes. I utlendingsforskriften §§ 17-7 c til 17-7 j er det gitt slike regler.

Forvaltningsloven § 13 g åpner for utvidet adgang til informasjonsdeling mellom offentlige organer. Det følger av bestemmelsen at «Kongen kan gi forskrift om at taushetsplikt etter § 13 ikke skal være til hinder for at bestemte organer kan dele opplysninger for å utføre oppgaver som er lagt til avgiver- eller mottakerorganet, så langt delingen ikke utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor den opplysningene gjelder, og om annen behandling av opplysninger i forbindelse med delingen».

Kommuner, fylkeskommuner, universiteter og offentlige og private høyskoler, frittstående skoler og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse er bundet av reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven, jf. opplæringslova § 15-1 annet ledd og universitets- og høyskoleloven § 7-6 nr. (1). Institusjonene kan følgelig bare utlevere taushetsbelagte opplysninger til andre hvis den som har krav på taushet samtykker eller hvis adgangen til å utlevere er hjemlet i lov. Samtykke er i denne sammenhengen ikke egnet som behandlingsgrunnlag, da det kan stilles spørsmål ved om samtykke gis frivillig til utlendingsmyndighetene når personer ønsker oppholdstillatelse. Behandling av søknader om oppholdstillatelse er utøvelse av offentlig myndighet, og det foreligger en klar skjevhet i styrkeforholdet mellom søkeren og utlendingsmyndighetene. Manglende samtykke vil også resultere i at personen ikke får oppholdstillatelse, og søkeren har dermed ikke noe annet reelt valg enn å gi fra seg opplysningene til utlendingsmyndighetene. Det fremgår derfor av forordningens fortalepunkt nr. 43 at samtykke bør unngås som rettslig grunnlag der det er en klar skjevhet mellom den registrerte og den behandlingsansvarlige, særlig dersom den behandlingsansvarlige er en offentlig myndighet. Adgangen til å kunne innhente nødvendige opplysninger fra utdanningsinstitusjonene direkte, uten hinder av taushetsplikt, må dermed hjemles særskilt, jf. forvaltningsloven § 13 f annet ledd.

Etter statsborgerloven § 29 b, jf. statsborgerforskriften §§ 14-7 og 14-8, er fylkeskommuner, universiteter, høyskoler, frittstående skoler og Kompetanse Norge (nå Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse) gitt opplysningsplikt overfor politiet, UDI og UNE om søkerens utdanning og studier som er nødvendige for å behandle sak om erverv av norsk statsborgerskap og tilbakekall av norsk statsborgerskap.

4 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo å endre utlendingsloven § 84 og innføre en ny § 17-7 k i utlendingsforskriften om opplysningsplikt og unntak fra taushetsplikt for offentlige organer. Forslaget i høringsnotatet innebærer at fylkeskommuner, universiteter, høyskoler, frittstående skoler, studentsamskipnader og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse plikter å gi opplysninger om studier etter anmodning fra politiet, UDI og UNE. Opplysningene må være nødvendige for behandlingen av søknaden.

Fylkeskommunene har ansvar for all videregående opplæring. I Norge er det i dag ti institusjoner som er akredditert som universitet. I tillegg finnes det er rekke høyskoler som har rett til å opprette studietilbud på ett eller flere nivåer (årsstudidium, bachelor, master, doktor), eller med studieprogrammer godkjent av NOKUT som studier på høyskolenivå. Andre utdanningsinstitusjoner som tilbyr studier, som frittstående skoler, omfatter i hovedsak både fagskoler og andre etablerte, private skoler i Norge. Studentsamskipnadene er organisasjoner som har ansvar for velferdsbehovet til studenter ved universitet, høyskole eller fagskole, som betaler semesteravgift. Det finnes 14 studentsamskipnader i Norge i dag. Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse er et direktorat under Kunnskapsdepartementet som har som oppgave å bidra til økt deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Direktoratet er behandlingsansvarlig for bl.a. registre og saksbehandlingsverktøy om prøver i norsk og samfunnskunnskap.

Tilsvarende opplysningsplikt er allerede gitt i statsborgerskapssaker (med unntak av studentsamskipnadene), jf. statsborgerloven § 29 b og statsborgerforskriften §§ 14-7 og 14-8 (i kraft 28. april 2021), og forslaget her innebærer en utvidelse til også å gjelde i saker etter utlendingsloven.

5 Høringsinstansenes syn

Forslaget ble sendt på bred høring, og høringsinstansene er i all hovedsak positive til forslaget. 24 instanser hadde merknader, hvorav 12 hadde realitetsmerknader:

Utenriksdepartementet

Politidirektoratet

Politiets utlendingsenhet

Utlendingsnemnda

Norges Teknisk-Naturvitenskaplige universitet (NTNU)

Universitetet i Oslo

Kompetanse Norge (nå Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse)

Finnmark politidistrikt

Innlandet politidistrikt

Oslo politidistrikt

Juss-Buss

MiRA-senteret

MiRA-senteret mener at forslaget er i strid med nødvendighetskravet i EU-forordningen, som krever at personopplysningene må være nødvendige og viktige for utfallet av saken. MiRA-senteret kan heller ikke se at det er proporsjonalitet mellom hensynene til kontroll og effektivitet, og hensynet til personvern og vern om privatlivet. Videre er MiRA-senteret imot automatiserte avgjørelser, da de mener dette vil medføre diskriminering mellom ulike grupper og svekke rettssikkerheten.

JussBuss mener det må tas utgangspunkt i samtykke som behandlingsgrunnlag, bl.a. ved innhenting av personopplysninger om barn som fortjener et særlig vern og vedtak om tilbakekall som er særlig inngripende vedtak.

Utlendingsnemnda (UNE) er positive til forslaget, særlig av hensyn til effektivisering av saksbehandlingen. UNE foreslår ytterligere endringer i utlendingsloven § 84 og utlendingsforskriften ny § 17-7 k om at kommunene (ikke begrenset til tilknytning til introduksjonsprogrammet) og grunnskolene også skal kunne gi opplysninger om studier.

Politidirektoratet (POD) og politidistriktene (pd) støtter forslaget og mener det vil gi en mer effektiv saksbehandling og et bedre grunnlag for korrekte avgjørelser, samt forbedret samarbeid mellom utdanningsinstitusjonene og redusert fare for misbruk av regelverket. POD og Innlandet pd viser til at det er behov for å innhente opplysninger fra grunnskolene hva gjelder selvforsørgelseskravet, og at elektronisk samhandling med grunnskolene vil kunne avsløre om søkerne faktisk deltar på undervisning.

Utenriksdepartementet (UD) foreslår å tilføre til bestemmelsen at også Utenriksdepartementet skal kunne anmode om å få opplysninger om studier. UD viser at UD kan gi aksept for at diplomater mv. og deres medfølgende familiemedlemmer kan oppholde seg i Norge under deres tjenestegjøring ved utenlandske representasjoner i Norge. Medfølgende barn mellom 21 og 23 år aksepteres av UD kun dersom de studerer fulltid ved utdanningsinstitusjon i Norge, og i den forbindelse er det behov for bekreftelse på studier.

Universitetet i Oslo er positive til forslaget, men de påpeker at informasjon som kun er innhentet fra registre kan være mangelfulle. De støtter imidlertid forslaget om å utvikle en elektronisk samhandlingsløsning for innhenting av utdanningsopplysninger, da dagens løsning er ressurskrevende.

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, Norges Teknisk Naturvitenskapelige Universitet (NTNU) og JussBuss har forslag til språklige justeringer i forslaget til forskriftstekst.

6 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet. Endringsforslaget innebærer at politiet, Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) gis adgang til å pålegge følgende organer å utlevere opplysninger om studier uten hinder av taushetsplikt: Fylkeskommunene, universiteter, høyskoler, frittstående skoler, studentsamskipnadene og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse. Opplysningene må være nødvendige for behandling av en sak etter utlendingsloven.

Departementet vil samtidig gi nærmere regler i forskrift om i hvilke sakstyper etter utlendingsloven det kan innhentes opplysninger, hvem det kan innhentes opplysninger om og hvilke opplysninger som kan innhentes, jf. § 84 annet ledd. Departementet påpeker at forskriftsendringene i stor grad vil gjenspeile de lignende forskriftsbestemmelsene (knyttet til statsborgerskapssaker) i statsborgerforskriften §§ 14-7 og 14-8, jf. statsborgerloven § 29 b. Opplysningene som kan innhentes fra fylkeskommuner, universiteter, høyskoler og frittstående skoler vil dermed som utgangspunkt gjelde opplysninger om opptak, progresjon, permisjoner og resultater (vitnemål mv.). Fra Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse vil det være aktuelt å innhente opplysninger knyttet til prøver i norsk og samfunnskunnskap. Videre vil studentsamskipnadene kunne gi opplysninger om bolig. Det er særlig ved søknad om oppholdstillatelse som student, og fornyelse av slik tillatelse, det vil være aktuelt å innhente slike opplysninger, men det kan også være relevant i andre sakstyper.

Departementet mener at endringsforslaget er nødvendig av hensyn til effektivisering av saksbehandlingen, bl.a. gjennom automatisering og økt brukervennlighet i de aktuelle sakene. Endringsforslaget vil også medføre bedre kontroll av opplysninger i utlendingssaker og sikre at det legges korrekte og oppdaterte opplysninger til grunn. Departementet legger til grunn at forslaget er i tråd med nødvendighetskravet og at det ikke innebærer et uforholdsmessig inngrep overfor den enkelte. Forslaget begrenser adgangen til å innhente opplysninger til det som er nødvendig for å behandle bestemte typer utlendingssaker. Disse opplysningene kan ikke utleveres videre fra utlendingsmyndighetene til andre uten den registrertes samtykke eller særskilt lovhjemmel. Utlendingsmyndighetene har en veiledningsplikt og skal gi informasjon om at dokumentasjon vil bli innhentet i forbindelse med at de fremsetter søknaden, etter reglene i personvernforordningen artikkel 14. Utlendingen har rett til innsyn etter forvaltningsloven og personvernforordningen og kan klage på negative vedtak. Retten til kontradiksjon anses dermed også ivaretatt.

Forslaget er ikke lenger begrenset til å gjelde «kommunene i tilknytning til introduksjonsprogrammet», men gjelder kommunene generelt. Departementet legger til grunn at en begrensning i ordlyden er unødvendig; bestemmelsen må uansett suppleres med en forskriftsbestemmelse som angir konkret hvilke organer som kan be om opplysninger, i hvilke sakstyper det kan innhentes opplysninger, hvem det kan innhentes opplysninger om og hvilke opplysninger som kan innhentes. Departementet legger også vekt på at det allerede er vid adgang til å åpne for informasjonsdeling mellom offentlige organer i forskrift, jf. forvaltningsloven § 13 g. En begrensning i ordlyden i utlendingsloven vil således ikke ha reell betydning. Departementet viser for øvrig til statsborgerloven § 29 b, som er utformet på tilsvarende måte.

Forslaget inneholder i tillegg en mindre justering i ordlyden for å tydeliggjøre at organene får en plikt til å utlevere opplysninger, uten hinder av taushetsplikt. Det vises i denne sammenheng til forarbeidene til § 84 i Prop. 95 L (2011–2012), kapittel 11, hvor følgende fremgår: «Bestemmelsen fastsetter i første ledd at utlendingsmyndighetene kan pålegge nærmere angitte organer, jf. bokstav a til f, å utlevere opplysninger om utlendingen eller andre loven gjelder for. Disse organene vil da få en plikt til å utlevere opplysningene, uten hinder av taushetsplikt. […]». Endringen i ordlyden som foreslås her innebærer med andre ord ingen materiell endring, kun en språklig tydeliggjøring av hva som allerede er gjeldende rett.

7 Forskriftshjemmel for stønad til beboere i mottak

Departementet foreslår å lovfeste i utlendingsloven at Kongen kan gi nærmere regler om stønadsordningen i forskrift. Departementet mener at en nærmere angivelse av ordningen med stønad til beboere i asylmottak bør fremgå av forskrift for å sikre tilstrekkelig fleksibilitet. Også detaljeringsnivået det er behov for i en slik regulering tilsier at disse kravene bør fremgå av forskrift, fremfor av lov. Ved å fastsette en slik forskriftshjemmel kan det nærmere innholdet i stønadsordningen reguleres i forskrift. I dag fremkommer ordningen av retningslinjer som gis av Utlendingsdirektoratet.

8 Permanent oppholdstillatelse

Det kommer ikke klart frem av ordlyden i utlendingsloven § 62 annet ledd hvorvidt familiemedlemmer til utlendinger som har fått permanent oppholdstillatelse på bakgrunn av midlertidig oppholdstillatelse i medhold av utlendingsloven § 28 (asyl) eller § 38 (oppholdstillatelse pga. sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket), er omfattet av botidskravet på fem år. Departementet legger imidlertid til grunn at intensjonen bak endringene i utlendingsloven § 62 annet ledd i desember 2020 er at denne gruppen skal omfattes – på lik linje med familiemedlemmer til utlendinger med midlertidig oppholdstillatelse i medhold av utlendingsloven § 28 eller § 38. For å sikre at praksis i utlendingsforvaltningen er i tråd med lovgivers intensjon, foreslås det en endring i utlendingsloven § 62 annet ledd. Forslaget er en presisering av Stortingets lovvedtak nr. 25 (2020–2021) fra 11. desember 2020, som trådte i kraft 18. desember 2020.

Det fremgår av utlendingsloven § 62 femte ledd at når det foreligger forhold som nevnt i lovens § 66 og utlendingen ikke blir utvist, kreves lengre botid enn nevnt i § 62 første ledd for at permanent oppholdstillatelse skal gis. I forbindelse med at det ble innført et høyere botidskrav for visse grupper i desember 2020, jf. utlendingsloven § 62 annet ledd, ble det ved en inkurie ikke gjort endringer i § 62 femte ledd. Departementet foreslår at utlendingsloven § 62 femte ledd endres, slik at bestemmelsen viser til botidskravet i § 62 første og annet ledd.

9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at forslaget vil medføre en effektivisering av saksbehandlingen hos utlendingsmyndighetene når det kan brukes mindre ressurser på innhenting av opplysninger. Dette vil både gi kortere saksbehandlingstid og redusert tidsbruk knyttet til søknadsprossessen, samt økt brukervennlighet. Etter dagens rutiner må utlendingsmyndighetene innhente nødvendige utdanningsopplysninger fra utlendingen eller referansepersonen selv i form av opptaksbrev, karakterutskrift, vitnemål o.l. En direkte innhenting vil sikre at forvaltningen legger korrekte og oppdaterte opplysninger til grunn i sin saksbehandling, og at utlendingsmyndighetene har økt mulighet for kontroll av opplysninger om studier. Vilkårene for oppholdstillatelse må være oppfylt på vedtakstidspunktet, og det kan derfor være nødvendig med oppdaterte opplysninger kort tid før vedtak fattes.

Bestemmelsen åpner for at det kan utvikles en løsning for elektronisk innhenting av utdanningsopplysninger. Kostnader i tilknytning til utvikling, drift og forvaltning av en slik løsning krever dekning innenfor gjeldende budsjettrammer eller behandling i den ordinære budsjettprosessen. UDI har allerede utviklet løsninger for bruk av automatiserte avgjørelser. Det må likevel påregnes noe kostnader til drift og vedlikehold. Uavhengig av automatisering vil elektronisk samhandling være ressursbesparende for utdanningsinstitusjonene og igjen gi kortere saksbehandlingstid i utlendingssaker. Elektronisk samhandling kan også redusere overskuddsinformasjon som ofte fremgår av papirdokumentasjonen som utlendingen fremlegger i dag.

Forslaget om å lovfestes en adgang for Kongen til å gi nærmere bestemmelser i forskrift om stønad til beboere i asylmottak, antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser.

Forslaget til endringer i reglene om permanent oppholdstillatelse i utlendingsloven § 62 annet og femte ledd er presiseringer av lovteksten og antas heller ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser.

10 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 62

Endringen i annet ledd annet punktum innebærer at familiemedlemmer til utlendinger som har fått permanent oppholdstillatelse på bakgrunn av midlertidig oppholdstillatelse i medhold av utlendingsloven § 28 eller § 38, er omfattet av botidskravet på fem år.

Til § 84

Forslaget innebærer at det organet som behandler en sak etter loven, uten hinder av taushetsplikt, kan pålegge kommunene, fylkeskommunene, universiteter og offentlige høyskoler, frittstående skoler og private høyskoler samt Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse å utlevere opplysninger om utlendinger eller andre loven gjelder for, dersom det er nødvendig for opplysning av saken. Det må gis forskrift om hvilke organer som kan be om opplysninger etter bestemmelsen, i hvilke sakstyper det kan innhentes opplysninger, hvem det kan innhentes opplysninger om og hvilke opplysninger som kan innhentes.

Det organet som blir pålagt å utlevere opplysninger, kan utlevere opplysningene uten hinder av taushetsplikt. Forslaget innebærer en omskrivning av gjeldende bestemmelse slik at dette tydeliggjøres, men innebærer ingen materiell endring.

Til § 95

Forslaget til nytt tredje ledd gir hjemmel for at Kongen kan gi nærmere regler om ordningen med stønad til beboere i asylmottak.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i utlendingsloven (innhenting av opplysninger fra utdanningsinstitusjoner mv.).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i utlendingsloven (innhenting av opplysninger fra utdanningsinstitusjoner mv.) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i utlendingsloven (innhenting av opplysninger fra utdanningsinstitusjoner mv.)

I

I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her gjøres følgende endringer:

§ 62 annet ledd annet punktum skal lyde:

Tilsvarende gjelder utlending som får oppholdstillatelse som familiemedlem til utlending som nevnt i første punktum, eller til utlending som har fått permanent oppholdstillatelse på grunnlag av tillatelse etter lovens § 28 eller § 38, jf. kapittel 6.

§ 62 femte ledd første punktum skal lyde:

Når det foreligger forhold som nevnt i § 66 og utlendingen ikke blir utvist, kreves lengre botid enn nevnt i første og annet ledd for at permanent oppholdstillatelse skal gis.

§ 84 første ledd skal lyde:

Dersom det organet som behandler en sak etter loven her, anser det som nødvendig for opplysning av saken, kan organet pålegge følgende organer å utlevere, uten hinder av taushetsplikt, opplysninger om utlendinger eller andre loven gjelder for:

a) barnevernsmyndighetene

b) kommunene

c) Statens lånekasse for utdanning

d) arbeids- og velferdsforvaltningen

e) skattemyndighetene

f) politiet

g) folkeregistermyndigheten

h) fylkeskommunene

i) universiteter og offentlige høyskoler

j) frittstående skoler og private høyskoler

k) Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse

§ 95 tredje ledd skal lyde:

Kongen kan gi forskrift om innkvarteringsordninger, blant annet om tildeling og bortfall av botilbud, innkvartering av og omsorg til enslige mindreårige som bor i asylmottak, og stønad til beboere i asylmottak.

II

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.