Prop. 145 L

(2020–2021)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringar i opplæringslova, friskulelova og barnehagelova (behandling av personopplysningar, fjernundervisning o.a.)

Tilråding frå Kunnskapsdepartementet 9. april 2021, godkjend i statsråd same dagen. (Regjeringa Solberg)

Rettebrev

1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

Departementet legg med dette fram forslag til endringar i barnehagelova, opplæringslova og friskulelova. Forslaga gjeld særleg to område. Det første er regulering av behandling av personopplysningar innan barnehage og grunnopplæringa. Det andre gjeld gjennomføring av opplæringa som fjernundervisning.

Punkt 2.3 handlar om personopplysningar i barnehagesektoren. Departementet foreslår ei generell føresegn om at kommunar, fylkeskommunar og private barnehagar skal kunne behandle personopplysningar så langt det er nødvendig for å utføre oppgåver etter lova. Vidare foreslår departementet å lovfeste at deling av personopplysningar mellom barnehagar og frå barnehage til skule kan gjerast så langt foreldra gir løyve til det. Utdanningsdirektoratets innsamling, behandling og deling av personopplysningar til bruk i forsking, analyse og statistikk blir foreslått klargjort.

Punkt 2.4 handlar om personopplysningar i grunnopplæringa (grunnskule og vidaregåande skule). Departementet foreslår ei generell føresegn om at dei som driv skule, skal kunne behandle personopplysningar så langt det er nødvendig for å utføre oppgåver etter opplæringslova og friskulelova. Vidare foreslår departementet regulering av deling av personopplysningar ved skulebyte og ved overgang frå grunnskule til vidaregåande opplæring. Utdanningsdirektoratets innsamling, behandling og deling av personopplysningar til bruk i forsking, analyse og statistikk blir foreslått klargjort. Dette omhandlar blant anna innhenting av alle vitnemålopplysningar frå 10. klasse, resultat for alle elevar i vidaregåande opplæring og opplysningar frå nasjonale prøver og undersøkingar. Departementet foreslår å lovregulere nasjonal vitnemålsdatabase som verktøy for opptak til høgare utdanning og for lagring av og tilgang til digitale vitnemål frå vidaregåande opplæring, friskular, fagskular og andre kompetansebevis.

I punkt 2.5 vurderer departementet behov for behandling av personopplysningar ved klagebehandling, tilsyn og tilskotsforvaltning, og for nokre andre skuleslag. Departementet foreslår å lovfeste eit supplerande rettsgrunnlag i friskulelova kapittel 6A for diverse skular som tilbyr yrkesretta utdanningar, si behandling av personopplysningar. Vidare foreslår departementet ein ny forskriftsheimel i friskulelova § 6-1 femte ledd, for å kunne regulere Utdanningsdirektoratets innhenting av opplysningar for kontroll av elevtal.

I punkt 3 foreslår departementet endringar i opplæringslova og friskulelova som gjeld gjennomføring av opplæring med tekniske hjelpemiddel utan at læraren er til stades saman med elevane (fjernundervisning). Føresegnene departementet foreslår, regulerer i kva utstrekning og på kva vilkår det i ein normalsituasjon vil vere høve til å bruke fjernundervisning i offentlege grunnskular og vidaregåande skular og i skular godkjende etter friskulelova.

Forslaget inneber at det blir opna generelt for fjernundervisning på visse vilkår. Vilkåra er at skuleeigaren kan godtgjere at det er gode grunnar til å organisere opplæringa slik, og at det er trygt og pedagogisk forsvarleg. I tillegg må læraren og elevane kunne kommunisere effektivt. Forslaget inneber at elevane som hovudregel må få fjernundervisning på skulen, men at læraren kan vere ein annan stad. I særlege tilfelle kan elevane få fjernundervisning andre stader enn på skulen, og i vidaregåande skular kan dette avtalast mellom den enkelte eleven og rektor.

Departementet foreslår i punkt 4 ei mindre endring i opplæringslova for å vareta rettane til ungdom som har gått Vg3 påbygging skuleåra 2020–2021 og 2021–2022.

2 Behandling av personopplysningar i barnehagar og grunnopplæringa

2.1 Bakgrunn

2.1.1 Bakgrunnen for forslaget

Bakgrunnen for forslaget er EUs personvernforordning (Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/679), heretter personvernforordninga eller forordninga, som også er innlemma i EØS-avtalen.

Barnehagar og skular behandlar mange personopplysningar. Slik behandling er i hovudsak nødvendig for å sikre interessene til dei registrerte. Dei ulike regelverka har vakse fram over tid, og det er ulik regulering av høvet til å behandle personopplysningar.

Det rettslege grunnlaget for å behandle personopplysningar følger av dei lovfesta oppgåvene som skal utførast under dei enkelte lovene, som legg rammene for kva for nokre og i kva utstrekning opplysningane kan behandlast. Personopplysningslova og forordninga stiller krav om ein tydeleg og føreseieleg praksis, og at behandlingsgrunnlaga er klare og tydelege. På Kunnskapsdepartementets ansvarsområde er dette særleg viktig fordi dei registrerte som hovudregel er barn og unge. Departementet gjer derfor framlegg om å lovfeste eit tydelegare supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i barnehage og skule.

Departementet meiner det kan vere nødvendig med ytterlegare og meir detaljerte reglar om behandling av personopplysningar som det ikkje er naturlig å regulere i lov. Utdjupande føresegner eignar seg etter departementets syn best i forskrifts form, fordi innhaldet kan bli detaljert og omfangsrikt. Det blir derfor foreslått at departementet kan gi nærare reglar i forskrift om dei ulike behandlingane. Dette kan omfatte blant anna formålet med behandlinga, behandlingsansvar, kva for personopplysningar som kan behandlast, kven det kan behandlast personopplysningar om, høvet til bruk av automatiserte avgjerder, vidarebehandling til andre formål, utlevering, registerføring og tilgang til register.

Andre pågåande arbeid

Personvernkommisjonen blei oppnemnd av regjeringa i juni 2020 og skal blant anna særleg vurdere korleis personvernet til barn og unges kan sikrast. Kommisjonen skal kartlegge korleis bruk av sosiale medium påverkar personvernet til barn og unge, og foreslå eventuelle tiltak for å betre personvernet. Kommisjonen skal blant anna «(k)artlegge hvordan barn og unges personvern ivaretas i Norge, herunder ivaretakelse av barns personvern i barnehage- og skolesektorene og skolenes bruk av ‘gratis’ applikasjoner der det betales med barnas personopplysninger. Kommisjonen må i arbeidet se hen til oppfølgingen av NOU 2019: 23 Ny opplæringslov.»

Opplæringslovutvalet (NOU 2019: 23 Ny opplæringslov) foreslo at problemstillingar knytte til bruk av adaptive læremiddel og digital læringsanalyse blei vurderte nærare av eit eige utval. I handlingsplan for digitalisering i grunnopplæringen (2020–2021) er det uttala at det skal setjast ned ei ekstern ekspertgruppe for å greie ut pedagogiske, juridiske, teknologiske og etiske problemstillingar knytt til læringsanalyse og eigarskap til elevdata i skulen. Sjå omtale i punkt 2.2.2.3.

Kunnskapsdepartementet fremja 12. mars i år Prop. 100 L (2020–2021) om endringar i velferdstenestelovgivinga knytte til betre velferdstenester for barn og unge som treng eit samansett tenestetilbod (samarbeid, samordning og barnekoordinator), der det blant anna er foreslått endringar i barnehagelova, opplæringslova og friskulelova.

Kunnskapsdepartementet fremja 26. mars i år Prop 111 L (2020–2021) med forslag blant anna om endringar i visse reglar for behandling av personopplysningar i universitets- og høgskulelova, fagskulelova og utdanningsstøttelova.

2.1.2 Høyringa

Høyringsnotat med forslag til endringar i barnehagelova, opplæringslova og friskulelova med forskrifter blei sendt på høyring 4. november 2020, med høyringsfrist 4. januar 2021. Notatet omtalte forslag til regulering av behandling av personopplysningar i desse barnehage- og grunnopplæringssektorane.

Høyringsnotatet vart sendt til desse instansane:

  • Arbeids- og sosialdepartementet

  • Barne- og familiedepartementet

  • Finansdepartementet

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • Kulturdepartementet

  • Nærings- og fiskeridepartementet

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Barneombudet

  • Datatilsynet

  • Diku

  • Foreldreutvalet for barnehagar

  • Foreldreutvalet for grunnopplæringa

  • Institutt for lærerutdanning og skoleforskning, UiO

  • Integrerings- og mangfoldsdirektoratet – IMDi

  • Kompetanse Norge

  • NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen

  • Norges forskningsråd

  • Norsk senter for forskningsdata (NSD) AS

  • Riksarkivet

  • Statens lånekasse for utdanning

  • Unit

  • Læringsmiljøsenteret, Universitetet i Stavanger

  • Utdanningsdirektoratet

  • Sametinget

  • Statsforvaltarane

  • Fylkeskommunane

  • Kommunane

  • Longyearbyen lokalstyre

  • Private barnehagar

  • Friskular

  • Akademikerne

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Elevorganisasjonen

  • Fagforbundet

  • Folkehøgskolerådet

  • Abelia

  • Friskolenes kontaktforum

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • Interesseorganisasjonen for kommunal voksenopplæring (IKVO)

  • Kirkelig arbeidsgiver- og interesseorganisasjon

  • Kristne Friskolers Forbund

  • KS

  • Landsorganisasjonen i Norge

  • Lærernes Yrkesforbund

  • Nasjonalt fagskoleråd

  • Norsk Lektorlag

  • Montessori i Norge

  • Norske fag- og friskolers forbund

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Private Barnehagers Landsforbund

  • Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY)

  • Skolelederforbundet

  • Skolenes landsforbund

  • Steinerskoleforbundet

  • Trygge Barnehager AS

  • Unio

  • Utdanningsforbundet

  • Voksenopplæringsforbundet

  • YS

  • Foreldrenettverk MOT Mobbing

  • Foreningen Mobbing i Skolen

  • OdinStiftelsen

  • Stopp Mobbingen

Desse instansane har uttala seg om forslaget om fjernundervisning i høyringa:

  • Finansdepartementet

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Barneombudet

  • Datatilsynet

  • Dei nasjonale forskingsetiske komiteane

  • Foreldreutvalet for barnehagar

  • Foreldreutvalet for grunnopplæringa

  • Kompetanse Norge

  • Unit – Direktoratet for IKT og fellestenester i høgare utdanning og forsking

  • Læringsmiljøsenteret, Universitetet i Stavanger

  • Utdanningsdirektoratet

  • Skattedirektoratet

  • Statsforvaltaren i Oslo og Viken

  • Statsforvaltaren i Rogaland

  • Agder fylkeskommune

  • Møre og Romsdal fylkeskommune

  • Trøndelag fylkeskommune

  • Vestfold og Telemark fylkeskommune

  • Vestland fylkeskommune

  • Bergen kommune

  • Drammen kommune

  • Eidskog kommune

  • Herøy kommune

  • Kongsberg kommune

  • Kristiansand kommune

  • Oslo kommune

  • Sarpsborg kommune

  • Tinn kommune

  • Fagforbundet

  • Forandringsfabrikken

  • FUS Barnehagene

  • Kristne Friskolers Forbund

  • KS

  • Lærerprofesjonens etiske råd

  • Nettverket for fylkeskommunale personvernombud

  • Private barnehager i Asker (PIA)

  • Utdanningsforbundet

  • Utdanningsforbundet Møte og Romsdal

  • Visma Enterprise AS

  • Anonym

Desse instansane hadde ikkje merknader til forslaga:

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen

  • Gjerdrum kommune

  • Sigdal kommune

  • Organisasjon for private barnehager i Larvik

  • Årbogen barnehage

2.2 Personvernregelverket

2.2.1 Generelt

2.2.1.1 Innleiing

Personopplysningslova som tok til å gjelde i 2018, gjer personvernforordninga til norsk rett og utfyller samtidig forordninga på nokre punkt. Forordninga opnar òg for at det generelle personopplysningsregelverket blir utfylt i særlovgivinga, jf. forordninga artikkel 6 nr. 2. Formålet med personvernforordninga er å verne dei grunnleggande rettane og fridommane til fysiske personar ved behandlinga av personopplysningar, samtidig som ho skal sikre fri flyt av personopplysningar mellom medlemsstatane.

Personvernforordninga gjeld for heilt eller delvis automatisert behandling av personopplysningar og for ikkje-automatisert behandling av personopplysningar som inngår i eller skal inngå i eit register, jf. artikkel 2 i forordninga.

Personopplysningar er i forordninga definert som alle opplysningar om ein identifisert eller identifiserbar fysisk person, jf. forordninga artikkel 4 nr. 1.

Alle former for behandling er omfatta av forordninga. Med «behandling» er det meint kvar einaste operasjon eller rekke av operasjonar som blir gjorde med personopplysningar, anten dette er automatisert eller ikkje. Typiske behandlingar er innsamling, registrering, lagring, tilpassing eller endring, gjenfinning, bruk, utlevering, samanstilling eller samkøyring og sletting. Fleire eksempel er rekna opp i artikkel 4 nr. 2 i forordninga.

2.2.1.2 Grunnprinsipp for behandling av personopplysningar

Reglane for behandling av personopplysningar bygger på nokre grunnleggande prinsipp som er fastsette i artikkel 5 i forordninga. Alle som behandlar personopplysningar, må rette seg etter desse prinsippa, og det er eit krav at den som behandlar personopplysningar, skal kunne dokumentere at prinsippa blir overhaldne.

All behandling av personopplysningar må vere lovleg, rettferdig og gjennomsiktig. Det vil blant anna seie at det må ligge føre eit rettsleg grunnlag før behandlinga av personopplysningar kan skje, eit såkalla behandlingsgrunnlag. Eit sentralt prinsipp er at personopplysningar berre skal behandlast for spesifikke, uttrykkeleg oppgitte og legitime formål, og at personopplysningar ikkje kan gjenbrukast til formål som ikkje er i samsvar med det opphavlege formålet (formålsavgrensing). Prinsippet om dataminimering inneber at mengda innsamla personopplysningar skal avgrensast til det som er nødvendig for å oppnå innsamlingsformålet. Personopplysningar som blir behandla, skal vere korrekte. Opplysningane skal òg oppdaterast dersom det er nødvendig. Prinsippet om lagringsavgrensing inneber at personopplysningar ikkje skal lagrast lenger enn det som er nødvendig for formålet dei blei innhenta for. Personopplysningar skal behandlast slik at integriteten og konfidensialiteten til opplysningane er verna (sikring av personopplysningane). Prinsippet om ansvarlegheit vil seie at den behandlingsansvarlege har ansvar for å overhalde reglane for behandling av personopplysningar og må kunne dokumentere dette.

2.2.1.3 Rettsleg grunnlag for behandling av personopplysningar

For å kunne behandle personopplysningar krevst det eit rettsgrunnlag. Reglane om behandlingsgrunnlag følger av forordninga artikkel 6.

I offentleg forvaltning vil behandlingsgrunnlaga i artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e vere mest aktuelle. Artikkel 6 nr. 1 bokstav c gir grunnlag for behandling som er nødvendig for å oppfylle ei rettsleg forplikting som kviler på den behandlingsansvarlege. Artikkel 6 nr. 1 bokstav e gir høve til behandling når dette er nødvendig for å utføre ei oppgåve i allmenta si interesse eller utøve offentleg styresmakt som den behandlingsansvarlege er pålagd. Det følger av forordninga artikkel 6 nr. 3 at «grunnlaget for behandlingen» nemnt i nr. 1 bokstav c og e «skal fastsettes» i unionsretten eller i den nasjonale retten i medlemsstatane. Dette inneber at artikkel 6 nr. 1 bokstav c eller e ikkje åleine kan utgjere behandlingsgrunnlag, men at den behandlingsansvarlege i tillegg må kunne vise til eit supplerande grunnlag for behandlinga, som i dette tilfellet må finnast i nasjonal rett som den behandlingsansvarlege er underlagd.

Justis- og beredskapsdepartementet har i forarbeida til personopplysningslova uttala at det må leggast til grunn at i alle fall lov- og forskriftsføresegner kan utgjere supplerande rettsgrunnlag etter artikkel 6 nr. 3 i forordninga, og at det synest å vere tilstrekkeleg at det supplerande rettsgrunnlaget pålegg den behandlingsansvarlege ei rettsleg forplikting som det er nødvendig å behandle personopplysningar for å oppfylle. Justis- og beredskapsdepartementet har, når det gjeld utøving av offentleg styresmakt etter utlendingslova, lagt til grunn at kravet om supplerande rettsgrunnlag etter artikkel 6 nr. 3 i forordninga synest oppfylt dersom behandlinga går fram av lov, og at det ikkje er nødvendig at det supplerande rettsgrunnlaget uttrykkeleg regulerer behandling av personopplysningar, sjå Prop. 59 L (2017–2018) om endringar i utlendingslova punkt 4.1.3.1.

Kunnskapsdepartementet legg den same vurderinga til grunn når det gjeld utøving av offentleg styresmakt etter lovene på Kunnskapsdepartementets ansvarsområde.

Justis- og beredskapsdepartementet peikar på at forordninga må tolkast og brukast i lys av Grunnlova § 102 og EMK artikkel 8, noko som kan innebere strengare krav til eit tydelegare og meir spesifikt supplerande rettsgrunnlag enn ordlyden i forordninga kan tilseie. Punkt 41 i fortalen til personvernforordninga gir uttrykk for at eit supplerande rettsleg grunnlag bør vere tydeleg og presist, slik at behandlinga av personopplysningar er føreseieleg for den registrerte.

Kva krav til klarleik som må stillast til det supplerande rettsgrunnlaget, kjem an på ei konkret vurdering der det blant anna skal leggast vekt på kor inngripande behandlinga er.

Det er stilt særlege krav til behandling av såkalla særlege kategoriar av personopplysningar. Forordninga artikkel 9 definerer særlege kategoriar av personopplysningar som opplysningar om

  • rasemessig eller etnisk opphav

  • politisk oppfatning

  • religion

  • filosofisk overtyding

  • fagforeiningsmedlemskap

  • genetiske og biometriske kjenneteikn som eintydig identifiserer ein fysisk person

  • helseopplysningar

  • seksuelle forhold ved eller den seksuelle orienteringa til ein fysisk person

Desse personopplysningskategoriane er av natur særleg sensitive og derfor gitt særskilt vern, ettersom samanhengen dei blir behandla i, kan skape alvorleg risiko for dei grunnleggande rettane og fridommane til den enkelte, sjå punkt 51 i fortalen. Forordninga har derfor tilleggsvilkår for behandling av slike opplysningar. Behandling av særlege kategoriar av personopplysningar er i utgangspunktet forbode etter artikkel 9 nr. 1, med mindre ei av unntaksføresegnene i artikkel 9 nr. 2 opnar for behandlinga, eventuelt i kombinasjon med nasjonale lovføresegner.

Særleg aktuell er forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g, som opnar for behandling som er nødvendig av omsyn til «viktige allmenne interesser». Behandlinga må her skje på «grunnlag av» unionsretten eller nasjonal rett, som skal «stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser». Justis- og beredskapsdepartementet har lagt til grunn at det som utgangspunkt må ligge føre ei lov eller forskrift som opnar for behandling av særlege kategoriar av personopplysningar. Forordninga gir ikkje noko eintydig svar på kor klart eller spesifikt slike nasjonale føresegner må vere utforma. På same måte som når det gjeld kravet om supplerande rettsgrunnlag etter artikkel 6 nr. 3, må det vurderast konkret om ei føresegn er tilstrekkeleg for ei gitt behandling. Det at slike opplysningar treng eit særleg vern, kan tilseie at det må krevjast klarare rettsleg grunnlag enn etter artikkel 6 nr. 3. Sensitiviteten til personopplysningane vil i denne samanhengen vere eit moment i vurderinga av arten og omfanget av inngrepet, som igjen har konsekvensar for kva krav som blir stilte til det supplerande rettsgrunnlaget.

Forordninga artikkel 10 fastset ytterlegare krav til behandling av opplysningar om straffedommar og lovbrot. Behandling av personopplysningar om straffedommar og lovbrot eller tilknytte tryggleikstiltak på grunnlag av artikkel 6 nr. 1 skal berre utførast under kontroll av ei offentleg styresmakt eller dersom behandlinga er tillaten i samsvar med unionsretten eller nasjonal rett i medlemsstatane som sikrar nødvendige garantiar for rettane og fridommane til dei registrerte. Det krevst eit supplerande rettsgrunnlag i nasjonal rett for at slik behandling skal vere tillaten.

2.2.1.4 Behandlingsansvarleg og databehandlar

Etter personvernforordninga artikkel 4 nr. 7 er behandlingsansvarleg den som fastset formålet med behandlinga av personopplysningar og kva hjelpemiddel som skal brukast. Den behandlingsansvarlege har ansvaret for at personopplysningar blir behandla i samsvar med personopplysningslova og personvernforordninga, under dette prinsippa som er nemnde i punkt 2.1.2. Databehandlar er den som behandlar opplysningar på vegner av den behandlingsansvarlege, jf. forordninga artikkel 4 nr. 8.

Dersom to eller fleire behandlingsansvarlege i fellesskap fastset formåla med og midla for behandlinga, skal dei vere felles behandlingsansvarlege, jf. forordninga artikkel 26 nr. 1. I slike tilfelle skal dei behandlingsansvarlege fastsetje korleis ansvaret for å oppfylle pliktene etter forordninga skal fordelast, med mindre dette er regulert i unionsretten eller i nasjonal rett. Det er høve til å regulere ansvarsfordelinga i nasjonal rett, men det er ikkje nødvendig.

Kven som er behandlingsansvarleg ved behandling av personopplysningar, følger av definisjonen i personvernforordninga. Dette vil seie at det normalt sett ikkje er nødvendig å regulere dette i nasjonal rett.

Kven som er behandlingsansvarleg, blir avgjort av dei ulike oppgåvene som er regulerte i det aktuelle regelverket. Etter barnehagelova vil behandlingsansvaret til vanleg ligge hos kommunen som barnehagestyresmakt og som barnehageeigar, og hos private barnehageeigarar. I grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring vil det normalt vere kommunen og fylkeskommunen som skuleeigar som er behandlingsansvarleg. For friskular og andre private skular vil skulen (den juridiske personen) vere behandlingsansvarleg. I enkelte tilfelle er det ein annan behandlingsansvarleg, sjå blant anna omtale av tilsynsansvar i punkt 2.5.

2.2.1.5 Automatiserte avgjerdsprosessar

Behandling av personopplysningar ved heilautomatiserte avgjerder er regulert i forordninga artikkel 22. Den enkelte har i utgangspunktet rett til ikkje å vere gjenstand for avgjerder som utelukkande baserer seg på automatisert saksbehandling, og som har rettsverknad for eller på tilsvarande måte i betydeleg grad påverkar vedkomande, med mindre ei av unntaksføresegnene gjeld, jf. artikkel 22 nr. 1 og 2.

Delvis automatiserte avgjerder er ikkje omfatta. Avgjerda må ha «rettsvirkning» eller «på tilsvarende måte betydelig påvirke» den enkelte (den registrerte). Eit enkeltvedtak vil ha slik verknad for den enkelte.

Etter artikkel 22 nr. 2 bokstav b kan det gjerast unntak frå artikkel 22 nr. 1 dersom avgjerda er tillaten i samsvar med den nasjonale retten i medlemsstaten som den behandlingsansvarlege er underlagd, såframt det er fastsett «egnede tiltak for å verne den registrertes rettigheter, friheter og berettigede interesser». Utforminga av tiltaka må vere basert på ei konkret vurdering av den aktuelle behandlinga. Etter fortalepunkt 71 bør slike garantiar omfatte spesifikk informasjon til den registrerte og rett til menneskeleg inngrep, til å uttrykke synspunkt, til å få ei forklaring på avgjerder gjorde etter automatisert behandling og til å klage over avgjerda. Reglane om rettleiingsplikt, kontradiksjon, innsyn, grunngiving og klage i forvaltningslova må i utgangspunktet reknast som eit vesentleg bidrag til å oppfylle krava om eigna tiltak i forordninga. Garantiane i forvaltningslova er minimumsgarantiar. Den konkrete situasjonen kan derfor krevje andre tiltak som er eigna til å redusere den auka risikoen som ein meiner ei automatisert behandling medfører. Dette må vurderast i lys av kva behandlinga inneber for den enkelte, vege opp imot behova i samfunnet og i forvaltninga.

Etter artikkel 22 nr. 4 kan automatiserte avgjerder ikkje bygge på «særlige kategorier personopplysninger», med mindre behandlinga er nødvendig av omsyn til «viktige allmenne interesser» etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g og det er innført eigna tiltak for å verne rettande, fridommane og dei rettkomne interessene til den registrerte.

2.2.1.6 Kven er den registrerte?

Personvernregelverket gjeld ved behandling av alle opplysningar om den registrerte. Den registrerte blir i forordninga artikkel 4 nr. 1 definert som ein identifisert eller identifiserbar fysisk person. Ein identifiserbar fysisk person er ein person som direkte eller indirekte kan identifiserast. Når ein skal avgjere om ein fysisk person er identifiserbar, skal ein ta omsyn til alle middel som det er rimeleg å tenke seg at den behandlingsansvarlege eller ein annan person kan ta i bruk for å identifisere vedkomande direkte eller indirekte, sjå punkt 26 i fortalen.

I barnehage og skule vil det til vanleg vere barnet/eleven som er den registrerte, og dei aller fleste personopplysningar vil vere om barnet og eleven sjølv. Dessutan vil nokre personopplysningar om foreldre eller andre med foreldreansvar for barnet og eleven bli behandla. I nokre tilfelle vil personopplysningar om personar som ikkje er foreldre, men som har den daglege omsorga for barnet, også bli behandla.

Opplæringslova bruker nemninga foreldre. Før 1. januar 2021 varierte det i barnehagelova om det sto «foreldre / de foresatte», «foreldrene» eller «foresatte». Endringane er ikkje meint å endre gjeldande rett. I denne proposisjonen vil nemninga foreldre bli brukt, og så sant ikkje anna er omtalt, vil det gjelde den som til kvar tid har foreldreansvaret.

Ved behandling av personopplysningar i samband med tilsetjing av personale i barnehagar og i skulen er det rettslege grunnlaget for behandlinga samtykke etter personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav a og eventuelt artikkel 9 nr. 2 bokstav a. For oppfylling av arbeidsrettslege forpliktingar er behandlingsgrunnlaget som hovudregel artikkel 6 nr. 1 bokstav b og artikkel 9 nr. 2 bokstav b. Det følger òg av personopplysningslova § 6 at personopplysningar som nemnt i artikkel 9 nr. 1 kan behandlast for å gjennomføre arbeidsrettslege plikter eller rettar. Dei nemnde behandlingsgrunnlaga krev ikkje supplerande rettsgrunnlag i nasjonal rett. Vidare vil behandling av personopplysningar i desse tilfella vere nærare regulert i for eksempel arbeidsmiljølova. Dette blir ikkje nærare omtala i høyringsnotatet her.

2.2.1.7 Personopplysningstryggleik

Alle som behandlar personopplysningar, må ha kunnskap om personvernregelverket og kva plikter dei har til å oppfylle dei krava regelverket stiller. Dette gjeld òg krav til personopplysningstryggleik. Særleg viktig er dette i saker som handlar om barn (personar under 18 år).

Å ta hand om informasjonstryggleik og personvern blir ei stadig viktigare oppgåve for kommunar og er ei utfordring med omsyn til både kompetanse, systemutvikling og styring.

Personvernforordninga avsnitt 2 (artikkel 32 flg.) handlar om personopplysningstryggleik. Det er blant anna krav om at den behandlingsansvarlege gjennomfører eigna tekniske og organisatoriske tiltak for å oppnå eit høveleg tryggleiksnivå vurdert opp mot risikoen.

Brot på personopplysningstryggleiken kan delast i tre kategoriar:

  • Brot på konfidensialitet, det vil seie at det har vore ei utilsikta eller ulovleg utlevering av, eller tilgang til, personopplysningar

  • Brot på integritet, det vil seie at det har vore ei utilsikta eller ulovleg endring av personopplysningar

  • Brot på tilgjengelegheit, det vil seie at det har vore eit utilsikta eller ulovleg tap av tilgang til, eller sletting av, personopplysningar

Eit brot kan omfatte éin eller ein kombinasjon av desse tre. Brot på personopplysningstryggleiken inneber ei plikt til å melde frå til Datatilsynet innan 72 timar.

Det er den enkelte verksemda som har ansvaret for at verksemda har god nok kunnskap og kompetanse for å sørge for at personvernregelverket blir følgt og personopplysningstryggleiken sikra. Dette gjeld på alle forvaltningsnivå.

Den aukande digitaliseringa i dagens samfunn utfordrar personvernet til den enkelte og stiller større krav til kunnskap og kompetanse. Media har den siste tida omtala fleire saker som peikar på personvernutfordringar og utfordringar med IKT-tryggleiken i skulen, og som viser at dette er ei utfordring for mange kommunar og fylkeskommunar.

I Datatilsynet har dei i mange år vore opptekne av at kommunar og fylkeskommunar må følge opp krava til personopplysningstryggleik i regelverket, og tilsynet er tydeleg på at det er store personvernutfordringar i skulesektoren. Dei har peika på særleg to hovudutfordringar:

  1. Den digitale kompetansen i skulen har ikkje halde tritt med digitaliseringstempoet.

  2. Kommunen er ofte ikkje i stand til å sikre personvernet til dei mest sårbare innbyggarane sine godt nok.

Datatilsynet meiner det trengst ein nasjonal innsats for å lukke gapet mellom kompetansen i norske kommunar og dei krava som blir stilte i ein digital skulesektor, og meiner at det trengst ei nasjonal løysing på dei utfordringane som den enkelte kommunen må handtere.

Vidare har den digitale utviklinga ført til auka bruk av digital teknologi i opplæringa. I dagens norske skule nyttar både elevar og lærarar ulike digitale læringsressursar i opplæringa (datamaskiner, nettbrett, mobiltelefonar, digitale læringsplattformer og digitale samarbeidsverktøy), og det er all grunn til å tru at bruken av elektroniske og nettbaserte tenester vil vere aukande i åra som kjem. Slike digitale læringsaktivitetar genererer ei stor mengde data som kan analyserast og brukast på fleire ulike måtar og på ulike nivå i utdanningssektoren. Nokre av desse tenestene vil òg i aukande grad tilby læringsanalyse, som kartlegg og samanstiller informasjon om læringsaktivitetane til elevane på detaljnivå. Også den aukande bruken av digitale læremiddel i undervisninga reiser blant anna spørsmål som gjeld personvernet til elevane. Dette blir nærare omtala i punkt 2.2.2.3.

Kunnskapsdepartementet har ein digitaliseringsstrategi for grunnopplæringa, «Framtid, fornyelse og digitalisering», som gjeld frå 2017. Ein handlingsplan for digitalisering i grunnopplæringen for same perioden blei lagt fram i 2020. Denne tek utgangspunkt i hovudmålet «IKT skal utnyttes godt i organiseringen og gjennomføringen av opplæringen for å øke elevenes læringsutbytte» og sjå på moglege nye tiltak, med særskilt vekt på fire område:

  1. Samspelet om tilgang til digitale læringsressursar

  2. Personvern og informasjonstryggleik

  3. Kompetanse hos lærarar og skuleeigarar i bruk av teknologi i skulen

  4. Kunnskapsgrunnlaget om digitalisering i skulen

2.2.1.8 Om vidarebehandling

Det følger av personvernforordninga artikkel 5 nr. 1 bokstav b at personopplysningar skal samlast inn for «spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene».

Med vidarebehandling er det meint behandling av personopplysningar for nye formål, det vil seie andre formål enn innsamlingsformålet. Dersom vidarebehandlinga inneber utlevering frå ein behandlingsansvarleg til ein annan, skjer det ei vidarebehandling hos begge partar. Den som utleverer, vidarebehandlar i form av utlevering. Den som innhentar, vidarebehandlar i form av innhenting og eventuell vidarebruk.

Vidarebehandlinga vil anten vere i samsvar, eller ikkje i samsvar, med innsamlingsformålet. Dersom vidarebehandlinga er i samsvar med det opphavlege formålet, krevst det ikkje noko anna rettsleg grunnlag enn det som ligg til grunn for innsamlinga av personopplysningar, og opplysningane kan delast. Slik vidarebehandling kan altså skje utan eit særskilt rettsgrunnlag.

Ei vidarebehandling som ikkje er i samsvar med innsamlingsformålet, er i utgangspunktet forbode, jf. forordninga artikkel 5 nr. 1 bokstav b. Forbodet gjeld uavhengig av kven som utfører vidarebehandlinga. Artikkel 6 nr. 4 set opp ei ikkje-uttømmande liste med moment det skal leggast vekt på i vurderinga av om vidarebehandlinga er i samsvar med innsamlingsformålet.

For at vidarebehandling som ikkje er i samsvar med innsamlingsformålet, skal vere lovleg, må ho anten ha eit særskilt rettsgrunnlag i nasjonal rett eller vere basert på samtykke frå den registrerte, jf. forordninga artikkel 6 nr. 4.

I Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.6 side 37 er det lagt til grunn at eit slikt særskilt rettsgrunnlag må knyte seg til sjølve vidarebehandlinga. Finst det ikkje slikt grunnlag for vidarebehandling, må opplysningane samlast inn på nytt dersom dei skal behandlast for eit formål som ikkje er i samsvar med innsamlingsformålet.

Rettsgrunnlag som skal opne for vidarebehandling for formål som ikkje er i samsvar med innsamlingsformålet, må etter artikkel 6 nr. 4 utgjere «et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1»«. Dette omfattar blant anna «andre viktige mål av generell allmenn interesse», jf. artikkel 23 nr. 1 bokstav e.

Det er noko uklart kva krav personvernforordninga stiller til det supplerande rettsgrunnlaget. I Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2 side 32–33 er det lagt til grunn at ordlyden i forordninga ikkje tilseier at det gjeld særleg strenge krav til kor spesifikt eit rettsleg grunnlag bør vere, men at forordninga på dette punktet også må tolkast og brukast i tråd med dei menneskerettslege krava til rettsgrunnlag for inngrep i retten til privatliv. Det kan derfor etter omstenda krevjast eit meir spesifikt grunnlag enn det som kan synast å vere minimumskrava etter ordlyden i forordninga.

Personvernforordninga artikkel 9 set opp ytterlegare krav ved behandling av enkelte kategoriar av personopplysningar som blir rekna som særleg sensitive, såkalla «særlige kategorier av personopplysninger».

Forordninga artikkel 9 nr. 2 bokstav g opnar for behandling som er nødvendig av omsyn til «viktige allmenne interesser». Behandlinga må her skje på «grunnlag av» unionsretten eller nasjonal rett som skal «stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser». Personopplysningslova § 7 første ledd opnar for behandling av slike opplysningar, men berre etter løyve frå Datatilsynet. Andre supplerande rettsgrunnlag etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g må følge av anna lovgiving.

Reglane om behandlingsgrunnlag i artikkel 6 nr. 1 og 3 og vidarebehandling i nr. 4 og om særlege kategoriar av personopplysningar i artikkel 9 gjeld side om side. Ei vidarebehandling av særlege kategoriar av personopplysningar som ikkje er i samsvar med innsamlingsformålet, vil krevje at det ligg føre eit grunnlag etter alle tre føresegnene, men éi og same lovføresegn vil kunne oppfylle krava til slikt grunnlag.

2.2.1.9 Teieplikt etter forvaltningslova

I tillegg til krava til vidarebehandlingsgrunnlag etter personvernforordninga er høvet til deling avgrensa av forvaltningsmessige reglar om teieplikt, jf. forvaltningslova §§ 13 flg. Teieplikta gjeld uavhengig av om opplysningane blir utveksla for formål som er eller ikkje er i samsvar med innsamlingsformålet. Utlevering av personopplysningar som er teiepliktige, må vere omfatta av eit unntak frå forbodet mot deling av slike opplysningar, anten i forvaltningslova eller i særlovgivinga. I føresegner som gir høve til å innhente og utlevere av personopplysningar, vil det som regel vere nødvendig å fastsetje at utvekslinga skal kunne skje uhindra av teieplikt.

Alle som utfører tenester eller arbeid innanfor barnehagar og grunnopplæringa, har ei forvaltningsmessig teieplikt om personlege forhold. Samtykke er eit sentralt grunnlag for å formidle opplysningar mellom velferdstenester som yter tenester til barn og unge.

Teieplikta vil ofte få direkte innverknad på høvet til å samarbeide i enkeltsaker. I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov blei det foreslått å utvide høvet til å dele opplysningar som er teiepliktige etter forvaltningslova. I gjeldande forvaltningslov finst det ikkje noko generelt høve for eit forvaltningsorgan til å dele slike teiepliktige opplysningar for å ta hand om oppgåvene til andre organ (mottakarorganet). Utvalet foreslår blant anna ei alminneleg føresegn om at det under gitte føresetnader skal vere høve til å dele teiepliktige opplysningar med personar i andre forvaltningsorgan, så langt dette er nødvendig for å ta hand om oppgåvene til avsendar- eller mottakarorganet. Justis- og beredskapsdepartementet hadde hausten 2020 på høyring eit forslag om utvida høve til å dele teiepliktige opplysningar mellom forvaltningsorgan. I samband med dette arbeidet kan det bli nødvendig å vurdere forholdet mellom reglane om teieplikt og om samarbeidsplikt/opplysningsplikt i særlovgivinga nærare. Eit lovforslag vil bli lagt fram for Stortinget våren 2021.

Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med ein rettleiar som skal gi ei samla oversikt over rettsreglane om teieplikt, opplysningsrett og opplysningsplikt i forvaltninga, slik at brukarane har føresetnader for å løyse dei rettsspørsmåla som kan oppstå. Rettleiaren rettar seg mot alle som arbeider eller yter tenester innanfor forvaltninga, og som er underlagde forvaltningsrettslege reglar. I samband med dette er det utarbeidd ei utgreiing om temaet teieplikt, opplysningsplikt og opplysningsrett innanfor det offentlege. Rettleiaren tek utgangspunkt i forvaltningslova og sektorregelverket, blant anna for skulane, barnehagane, helse- og omsorgstenesta, barnevernet, arbeids- og velferdsforvaltninga, politiet, kriminalomsorga og utlendingsstyresmaktene. Justis- og beredskapsdepartementet sende utgreiinga på høyring i februar 2021.

2.2.2 Nokre særlege område

2.2.2.1 Barn og unge

Etter personvernforordninga har barn og vaksne i utgangspunktet dei same rettane til vern om personopplysningar. Punkt 38 i fortalen fastset likevel at barns personopplysningar fortener eit særskilt vern. Dette blir grunngitt med at barn kan vere mindre medvitne om aktuelle risikoar, konsekvensar og garantiar og på kva rettar dei har når det gjeld behandling av personopplysningar. Barn blir derfor omtala som ei sårbar gruppe av registrerte, sjå fortalepunkt 75. Vidare står det i punkt 58 i fortalen at informasjon til barn bør vere formulert på eit klart og enkelt språk som barnet lett kan forstå. Fortalen seier òg i punkt 71 at heilautomatiserte avgjerder ikkje bør gjelde barn. Formuleringa er ikkje avspegla i sjølve artikkelen, og dette utgjer derfor truleg ikkje noko absolutt forbod mot denne forma for behandling i samband med barn.

Diskusjonane om barns personvern har blant anna handla om foreldre som deler bilde av eigne barn i sosiale medium, deling av stadinformasjon via bruk av appar, barns samtykkekompetanse og aldersgrense for bruk av sosiale medium. Personvernkommisjonen skal særleg vurdere korleis personvernet til barn og unge blir sikra, kartlegge korleis bruk av sosiale medium påverkar personvernet til barn og unge, og foreslå eventuelle tiltak for å betre personvernet (sjå kort omtale i punkt 1).

Når det gjeld barns personvern i barnehagen og i skulen, har diskusjonen i all hovudsak vore knytt til informasjonstryggleik for eksempel ved bruk av digitale læringsplattformer eller appar for kommunikasjon mellom barnehagen/skulen og foreldre/barn, lagring i skytenester, fotografering og filming av barn og bruk av ny teknologi i klasserommet. Det har òg blitt stilt spørsmål ved om personvernrettane til elevane blir tilstrekkeleg sikra dersom skulane bruker digitale kartleggingsverktøy i skulemiljøarbeidet.

Etter departementets syn bør det stillast større krav til eit tydeleg og tilgjengeleg regelverk når regelverket i hovudsak omfattar rettane til barn og unge, og barnehagelova og opplæringslova gjeld mange barn og unge. I dette arbeidet har departementet lagt vekt på at barn/elevar og foreldre har rett til å vite kva for opplysningar som kan behandlast, og til kva formål. Ei tydelegare regulering (klarare supplerande rettsgrunnlag) vil kunne medverke til å sikre rettane til den registrerte etter personvernregelverket.

Justis- og beredskapsdepartementet har lagt til grunn at ein person ikkje lenger er eit barn slik forordninga definerer det, når vedkomande har fylt 18 år, jf. Prop. 56 LS (2017–2018) Lov om behandling av personopplysningar (personopplysningsloven) punkt 13.2.1

Barnets medbestemming og sjølvbestemming generelt er regulert i barnelova §§ 31, 32 og 33. Etter kvart som barnet blir i stand til å danne seg eigne synspunkt om det saka dreier seg om, skal foreldra og andre som har med barnet å gjere, høyre kva barnet har å seie før dei tek avgjerder om personlege forhold for barnet.

I tillegg til rett til medbestemming har barn også rett til aukande grad av sjølvbestemming fram til dei er myndige. Barn som er fylt 15 år, avgjer sjølv spørsmål om val av utdanning, sjå barnelova § 32 og opplæringslova § 3-1.

For vidaregåande opplæring er det eit viktig skilje mellom samtykke og samarbeid. Når eleven har fylt 15 år, er det eleven sjølv som samtykker til spesialundervisning, sjå opplæringslova § 5-4, likevel slik at det føreset eit godt samarbeid mellom heim og skule, som også inkluderer foreldra. Det er viktig å involvere foreldra fram til eleven fyller 18 år. Foreldreansvaret gjeld fram til eleven er myndig. Forsørgaransvaret til foreldra vil etter barnelova § 68 vare til eleven er ferdig med vidaregåande utdanning.

Datatilsynet har i sin praksis lagt til grunn at ein bestemmer over eigne personopplysninga frå fylte 15 år. Derimot gjeld det ei grense på 18 år for særlege kategoriar av personopplysningar. Sjå elles drøfting av denne problemstillinga og forslag til regulering i ny barnelov, i NOU 2020: 14 Ny barnelov.

Barnets rett til å bli høyrt går også fram av barnekonvensjonen art. 12.

2.2.2.2 Bruk av samtykke som behandlingsgrunnlag

Eit samtykke frå den opplysningane gjeld, kan gi den behandlingsansvarlege rettsgrunnlag for å behandle personopplysningar om vedkomande. Dette følger av artikkel 6 nr. 1 bokstav a. Eit samtykke etter personvernforordninga må vere ei frivillig, spesifikk, informert og utvitydig viljesytring frå den registrerte der vedkomande ved ei erklæring eller tydeleg stadfesting gir samtykke til behandling av personopplysningar som gjeld han eller henne. Dette er regulert i artikkel 4 nr. 11. Artikkel 7 set opp nærare vilkår for samtykke. Etter fortalepunkt 43 bør samtykke ikkje utgjere eit rettsleg grunnlag for behandlinga dersom det er ein klar skeivskap mellom den registrerte og den behandlingsansvarlege, særleg dersom den behandlingsansvarlege er ei offentleg styresmakt. Ein slik skeivskap kan bety at det er mindre sannsynleg at samtykket er frivillig etter forordninga.

Samtykke er derfor mindre eigna som eit rettsleg grunnlag for behandling av personopplysningar ved utøving av offentleg styresmakt. Årsaka til dette er at eit samtykke truleg ikkje kan reknast som frivillig når opplysningane skal behandlast i samband med å få oppfylt ein rett og anna frå det offentlege. I slike tilfelle vil det vere ulikt styrkeforhold mellom den registrerte og den offentlege styresmakta som behandlingsansvarleg. Utan samtykke vil personen heller ikkje få oppfylt rettane sine, og den registrerte har dermed ikkje noko anna reelt val enn å gi frå seg opplysningane til styresmaktene.

Reguleringa av samtykke inneber at dette først og fremst bør brukast på område som ikkje er offentlegrettsleg regulerte. Samtykke bør ikkje brukast når behandlinga i staden kan ha grunnlag i artikkel 6 nr. 1 bokstav c eller e, noko som til vanleg vil vere tilfellet for behandling av personopplysningar i barnehage og skule.

For enkelte typar behandling av personopplysningar i barnehage og skule vil samtykke likevel vere eigna som behandlingsgrunnlag. Dette gjeld for eksempel ved fotografering av barn/elevar til bruk i skulekatalogar eller ved bruk av ulike appar som fungerer som kommunikasjonsplattform mellom barnehagen/skulen og heimen. Departementet går ikkje nærare inn på dette her, men vil understreke at personvernforordninga stiller krav om at eit samtykke blant anna skal vere frivillig, informert og utvitydig. Kravet om at det skal vere frivillig, inneber blant anna at ein skal kunne gjere eit fritt val utan at det får negative konsekvensar dersom ein ikkje samtykker. I vurderinga av om eit samtykke er frivillig, må ein òg sjå på styrkeforholdet mellom verksemda og den enkelte.

I nokre tilfelle er det formålstenleg å gi den registrerte rett til å bestemme, som eit tilleggskrav til regelverk som supplerande rettsgrunnlag, for eksempel at den registrerte (eller foreldra) må gi løyve til eller ikkje motsetje seg deling av personopplysningar. Det å gi løyve inneber ikkje same strenge krav som det å gi samtykke etter krava i personvernforordninga. Det gir heller ikkje dei rettane som er knytte til eit slikt samtykke. Det vil blant anna seie at eit slikt løyve til å dele personopplysningar ikkje kan trekkast tilbake utanom i dei tilfella der det eventuelt måtte vere uttrykkeleg fastsett i lova. Dersom ei verksemd unnlèt å innhente eit slikt løyve før ein bestemt bruk av personopplysningar, vil det vere eit brot på den aktuelle lova eller forskrifta. Det vil også vere brot på personvernforordninga sitt krav om rettsleg grunnlag, men ikkje brot på reglane om samtykke. Når ordet samtykke er brukt i eksisterande regelverk i tilknyting til behandling av personopplysningar, må det vurderast i kvart enkelt tilfelle om det er snakk om samtykke som behandlingsgrunnlag etter personvernforordninga, eller om det er eit tilleggskrav, det vil seie eit vilkår for å kunne gjere bruk av rettsgrunnlaget som opnar for behandling av personopplysningar.

Som omtala i punkt 2.2.1.9 vil teiepliktreglane i forvaltningslova også kome inn her. Utlevering av personopplysningar som er teiepliktige, må vere omfatta av eit unntak frå forbodet mot deling av slike opplysningar, anten i forvaltningslova eller i særlovgivinga. Samtykke kan vere grunnlag for utlevering av personopplysningar som er teiepliktige, sjå forvaltningslova § 13 a nr. 1. I føresegner som gir høve til å innhente og utlevere personopplysningar, vil det som regel vere nødvendig å fastsetje at utvekslinga skal kunne skje uhindra av teieplikt.

2.2.2.3 Læringsanalyse

NOU 2019: 23 Ny opplæringslov blei overlevert til Kunnskapsdepartementet 13. desember 2019. Opplæringslovutvalet foreslår at regjeringa set ned eit offentleg utval som skal vurdere bruk av digital læringsanalyse i skulen. Opplæringslovutvalet meiner at utvalet bør vurdere så vel teknologiske og pedagogiske som normative og etiske spørsmål ved bruk av digital læringsanalyse.

Å bruke digitale læremiddel for å samle inn og analysere data der målsetjinga er å forstå og forbetre læringa til elevane, blir ofte kalla digital læringsanalyse. Digital læringsanalyse baserer seg i stor grad på informasjon om enkeltpersonar som kommunane registrerer, og elektroniske spor som elevar etterlèt seg ved bruk av digitale verktøy og ressursar. Spørsmålet er kor langt kommunane kan gå i å behandle slike opplysningar utan at det kjem i konflikt med personvernet elevane har rett til.

Opplæringslovutvalet viser i utgreiinga si til at digital læringsanalyse er relativt nytt og dermed også omdiskutert, spesielt når det gjeld personvern og etiske spørsmål. Meir avanserte former for digital læringsanalyse er ifølge utvalet i liten grad tilgjengelege for den enkelte skulen og læraren i dag. Det gjeld omfattande system der for eksempel informasjon om bakgrunnen til elevane og den noverande aktiviteten deira blir samanstilt for å kunne gi indikasjonar på korleis eleven vil lykkast i vidare skulegang og studium. Utvalet meiner at læringsanalyse etter alt å dømme vil bli stadig meir brukt i åra framover, og at det derfor blir viktig å ha eit medvite forhold til korleis skulen kan bruke desse verktøya til å forbetre læringa til elevane. Utvalet meiner at spørsmåla rundt bruk av teknologi og særleg digital læringsanalyse er svært viktige, og at dei bør vurderast samla så snart som råd. Ifølge utvalet verkar situasjonen i dag uoversiktleg og meir prega av tilboda frå tilbydarane enn vurderingar av kva grunnopplæringa og elevane er tente med.

I handlingsplan for digitalisering i grunnopplæringa (sjå punkt 2.2.1.7), er læringsanalyse omtalt. Eit av tiltaka i planen er å setje ned ei ekstern ekspertgruppe for å greie ut pedagogiske, juridiske, teknologiske og etiske problemstillingar knytte til læringsanalyse og eigarskap til elevdata i skulen.

2.2.2.4 Innhenting av personopplysningar frå Folkeregisteret

Kommunale styresmakter treng opplysningar frå Folkeregisteret for å oppfylle pliktene sine etter regelverket. Opplysningar om foreldre er for eksempel nødvendig om kommunen må undersøke kvifor eit barn ikkje møter på skulen. Det er ei plikt til foreldresamarbeid både i barnehagen, i grunnskulen og i vidaregåande opplæring. I tillegg til at barnehage og skule har ei generell plikt til samarbeid med heimen, har foreldra til barnet krav på informasjon i særleg fastsette saker. Både kommunar, fylkeskommunar og staten kan drive offentlege skular etter opplæringslova. Kommunen og fylkeskommunen har vidare ansvar for å utføre enkelte oppgåver etter friskulelova. Det er for eksempel eit kommunalt ansvar at det blir utarbeidd sakkyndig vurdering og gjort vedtak om spesialundervisning for elevar i friskular som treng dette, og å innhente nødvendig foreldresamtykke. Dersom eit barn under opplæringspliktig alder treng spesialpedagogisk hjelp, har kommunen, og i enkelte tilfelle fylkeskommunen, ei tilsvarande plikt etter barnehagelova. Reglane om søskenmoderasjon i forskrift om foreldrebetaling i barnehagar gjer det for eksempel nødvendig med informasjon om søsken som bur fast saman, og den folkeregistrerte adressa til foreldra.

Offentlege styresmakter og verksemder har ein generell heimel til å innhente relevant informasjon, for eksempel adresse og fødselsnummer, som ikkje er teiepliktig, frå Folkeregisteret, jf. folkeregisterlova § 10-1. Offentlege styresmakter som skal hente inn teiepliktige opplysningar frå Folkeregisteret, må ha heimel i lov. For barnehageområdet og grunnopplæringa er det slik heimel i barnehagelova § 47 og forskrift om innhenting av opplysningar frå Folkeregisteret ved utføring av oppgåver etter barnehagelova, og i opplæringslova § 15-9, forskrift til opplæringslova § 22A-1 og forskrift til friskulelova § 7B-1.

Personopplysningslova § 12 slår fast at fødselsnummer og andre eintydige identifikasjonsmiddel berre kan behandlast når det ligg føre sakleg behov for sikker identifisering.

2.2.2.5 Retten til sletting og forholdet til arkivering

Personopplysningar skal slettast dersom opplysningane ikkje lenger er nødvendige for å oppnå det opphavlege behandlingsformålet, jf. art. 17 nr. 1 bokstav a. Føresegna må sjåast i samanheng med prinsippet i art. 5 nr. 1 bokstav e om lagringsavgrensing. Prinsippet inneber blant anna at personopplysningar skal lagrast slik at det ikkje er mogleg å identifisere dei registrerte i lengre periodar enn det som er nødvendig for formåla som personopplysningane blir behandla for.

Det følger av forordninga artikkel 17 nr. 3 bokstav b at retten til sletting ikkje gjeld dersom det ligg føre ei rettsleg forplikting i nasjonal rett som krev behandling. Ei lovfesta bevaringsplikt etter arkivlovgivinga vil dermed gå føre retten som den registrerte har til sletting etter personvernforordninga. Artikkel 17 nr. 3 bokstav d slår vidare fast at retten til sletting ikkje gjeld for behandling for arkivformål i allmenta si interesse, i den grad retten sannsynlegvis vil gjere det umogleg eller i alvorleg grad hindre at ein når måla med behandlinga.

Om unntaka i artikkel 17 nr. 3 bokstav b og d seier departementet i Prop. 56 LS (2017–2018) side 81:

Artikkel 17 nr. 3 bokstav d gjør på samme vilkår som i artikkel 14 nr. 5 bokstav b unntak fra retten til sletting. Den registrerte har altså ikke krav på sletting dersom dette vil umuliggjøre eller i alvorlig grad hindre oppfyllelsen av formålene med behandling for arkiv, forskning og statistikk i samsvar med artikkel 89 nr. 1. Det kan videre nevnes at den registrerte heller ikke har rett til sletting dersom behandlingen er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse etter unionsretten eller nasjonal rett eller for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse, jf. artikkel 17 nr. 3 bokstav b. Dette innebærer at arkivlovas regler om kassasjon og innskrenket råderett på samme måte som i dag vil gå foran retten til sletting, jf. § 28 første ledd i dagens lov [2000]. I motsetning til gjeldende personopplysningslov [2000] gir forordningen ingen kompetanse for Datatilsynet til å fatte vedtak om sletting som går foran arkivlovgivningen, sml. gjeldende personopplysningslov [2000] § 27 tredje ledd og § 28 fjerde ledd.

Det følger også av personvernforordninga artikkel 5 nr. 1 bokstav b at ei vidarebehandling av opplysningar for arkivformål i allmenta si interesse ikkje blir rekna som ikkje å vere i samsvar med det opphavlege formålet. Personopplysningar som ikkje er arkivpliktige skal slettast når formålet med at dei blei lagra er oppfylt.

Vidare behandling (bruk) av arkiverte personopplysningar må ha behandlingsgrunnlag i artikkel 6 i forordninga, eventuelt også artikkel 9 og 10. Formålsavgrensingsprinsippet inneber altså at opplysningar som blir lagra for arkivformål, ikkje kan brukast til andre formål enn nettopp arkivformål.

Personvernnemnda er klageinstans for vedtak frå Datatilsynet og har gjort vedtak i nokre saker der spørsmål om rett til sletting og foroldet til arkiveringsplikta til offentlege organ er vurdert.

Sak PVN-2020-05 gjaldt klage frå ein kommune på Datatilsynets vedtak som påla kommunen å slette personopplysningar i elevmappa til elev A. Personvernnemnda omtalar vedtaket sitt slik:

En barneskole sendte en bekymringsmelding til kommunens barne- og familietjeneste vedrørende eleven A. Opplysningene knyttet til bekymringsmeldingen ble lagret i As elevmappe i saksbehandlingssystemet ESA Sikker. Barneverntjenesten henla saken uten å iverksette tiltak. Foreldrene ba skolen om å slette alle opplysninger knyttet til bekymringsmeldingen fra elevmappen da A skulle over til ungdomsskolen. Kommunen avslo kravet om sletting, men sperret de aktuelle dokumentene slik at de ikke var tilgjengelige for ansatte. Nemnda tok ikke stilling til om det blant opplysningene som var krevd slettet også var opplysninger som er arkivpliktig etter arkivloven, jf. Riksarkivarens forskrift § 7-28. Nemnda kom til at unntaket for sletteplikt i personvernforordningen artikkel 17 nr. 3 bokstav d uansett kom til anvendelse. Etter nemndas vurdering er fortsatt lagring av opplysningene i elevmappen nødvendig for arkivformål i allmennhetens interesse og sletting av opplysningene vil gjøre det umulig eller i alvorlig grad hindre at målene med nevnte behandling nås. Målene med fortsatt lagring av opplysningene er å sikre at opplysningene ikke blir kassert før rettslige og forvaltningsmessige dokumentasjonsbehov er bortfalt. Det foreligger tvingende berettigede grunner for fortsatt oppbevaring av de aktuelle opplysningene i kommunens arkiv, som går foran den registrertes interesser, rettigheter og friheter, jf. artikkel 21 nr. 1. Nemnda omgjorde Datatilsynets vedtak.

I sak PVN-2020-06 vurderte nemnda eit krav om sletting av personopplysningar i kommunal journal. Nemnda uttalar seg blant anna om plikta til dataminimering etter forordninga artikkel 5 nr. 1 bokstav c:

A søkte om kommunale helse- og omsorgstjenester som følge av psykiske plager. Kommunen utarbeidet journalnotater med vurderinger av As oppfølgingsbehov. A anmodet om sletting av flere opplysninger. Kommunen imøtekom delvis slettekravet, men avslo å slette notatene i to journaler fra 2014 og 2017 under henvisning til at det var arkivpliktig materiale. A fikk anledning til å supplere journalnotatene slik at det framkommer hva hun mener er feil. Nemnda mente at kommunen med dette har ivaretatt sin plikt til dataminimering. Nemnda la til grunn at formålet med innsamling av opplysningene opprinnelig var knyttet til kommunens behandling av As søknad om kommunale helse- og omsorgstjenester og at formålet med fortsatt oppbevaring av opplysningene var begrunnet i arkivformål i allmennhetens interesse i tråd med bestemmelsene om arkivverdig materiale arkivlova. Slik viderebehandling er ikke uforenlig med det opprinnelige formålet, jf. personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b. Nemnda viste videre til Riksarkivarens forskrift hvor det er fastsatt hvilke sakstyper som ikke kan slettes, men skal bevares for ettertiden og ikke kasseres. Nemnda kunne derfor ikke pålegge kommunen å slette disse opplysningene, jf. personvernforordningen § 17 nr. 3 bokstav b, jf. arkivlova § 9 bokstav d, og personvernforordningen artikkel 17 nr. 3 bokstav d. Nemnda opprettholdt Datatilsynets vedtak.

2.2.2.6 Forholdet til offentleglova

Etter personvernforordninga artikkel 86 kan personopplysningar utleverast etter nasjonale reglar om offentleg innsyn. Offentleglova regulerer kva tilgang allmenta har til offentlege dokument. Når innsynsretten er lovfesta, vil det vere høve til behandling i tråd med dei alminnelege reglane i forordninga, jf. artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e, jf. nr. 3 og artikkel 9 nr. 2 bokstav g og artikkel 10. Unntaket i forordninga artikkel 86 omfattar også dei tilfella der offentleglova berre gir høve, og ikkje plikt, til å gi innsyn, jf. offentleglova § 11 om meirinnsyn.

Dette inneber at dokument eller opplysningar som allmenta har rett til innsyn i etter offentleglova, skal utleverast også dersom desse inneheld personopplysningar. Dei vanlege unntaka frå offentleg innsyn gjeld, og særleg sentralt her er unntaket for opplysningar som er underlagde teieplikt. Dette inneber for eksempel at utlevering av klasselister vil måtte vurderast etter offentleglova, og at personvernforordninga ikkje i seg sjølv er til hinder for utlevering.

2.2.2.7 Personopplysningar til bruk i statistikk og forsking

Bruk av personopplysningar til blant anna statistikk og forsking blir rekna for å vere i samsvar med innsamlingsformålet hos den behandlingsansvarlege, sjå omtale av formålsprinsippet i punkt 2.2.1.2. Forordninga opnar for vidare bruk av personopplysningar for arkiv-, forskings- og statistikkformål. Vidarebehandling av personopplysningar til statistikk eller forsking krev derfor ikkje særskilt grunnlag. Ved utlevering av personopplysningar må mottakaren også ha eit rettsleg grunnlag for behandlinga si. Det ligg føre supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar for formål knytte til forsking og statistikk i personopplysningslova § 8 og § 9. Desse føresegnene vil kunne utgjere supplerande rettsgrunnlag for bruk av personopplysningar som skuleeigarar og offentlege styresmakter har om elevar, i forsking. Det same gjeld for statistikk. SSB vil i tillegg kunne ha rettsgrunnlag i statistikklova.

Datatilsynet tilrår klare rettsgrunnlag også for slik vidarebehandling.

2.2.2.8 Svalbard

Personopplysningslova § 4 fjerde ledd fastset at Kongen i forskrift kan bestemme at lova og personvernforordninga heilt eller delvis skal gjelde for Svalbard og Jan Mayen og fastsetje særlege reglar om behandling av personopplysningar for desse områda.

Personopplysningslova og personvernforordninga er gjorde gjeldande for Svalbard og Jan Mayen gjennom forskrift om behandling av personopplysningar. Føresegner som blir gitt for å gjennomføre personvernforordninga, vil også gjelde for Svalbard og Jan Mayen. Kunnskapsdepartementet arbeider med forskrifter for å klargjere kva delar av opplæringslova og barnehagelova som skal gjelde på Svalbard.

2.3 Personopplysningar i barnehagar

2.3.1 Innleiing

Barnehagane og kommunen som barnehagestyresmakt har ein rekke plikter etter lova som føreset behandling av opplysningar om barna. Personopplysningar blir behandla blant anna i samband med opptak, oppfølging av rettar til for eksempel spesialpedagogisk hjelp, teiknspråkopplæring og tilrettelegging på grunn av nedsett funksjonsevne, og i kontakten mellom barnehagen og foreldra. Også særlege kategoriar av personopplysningar blir behandla, for eksempel helseopplysningar.

Barnehagesektoren er regulert i barnehagelova (lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager). Lova gjeld for kommunale og private barnehagar, og regulerer blant anna barns rett til barnehageplass, innhaldet i barnehagetilbodet, krav til bemanninga og oppgåver og ansvaret til barnehageeigaren, kommunen og statsforvaltaren.

I dag har behandlinga av personopplysningar i barnehagane rettsleg grunnlag i personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e og artikkel 9 nr. 2 bokstav g, med supplerande rettsgrunnlag i barnehagelova. Fleire av føresegnene i barnehagelova føreset behandling av personopplysningar. Det er likevel svært få konkrete føresegner om behandling av personopplysningar.

Dette arbeidet er eit ledd i regjeringa si oppfølging av to oppmodingsvedtak frå Stortinget som kom i samband med behandlinga av Prop. 33 L (2015–2016) Endringer i barnehageloven (tilsyn m.m.), jf. Innst. 344 L (2015–2016). Oppmodingsvedtak nr. 789 og nr. 791 av 7. juni 2016 handlar om behandlingsgrunnlaget for barnehagar når dei behandlar personopplysningar.

Kva for personopplysningar barnehageeigaren og andre skal kunne behandle, må vurderast konkret ut frå formålet med den enkelte forpliktinga eller oppgåva. Barnehagelova med forskrifter vil vere supplerande rettsgrunnlag berre så langt det er nødvendig for å oppfylle det konkrete formålet med den rettslege forpliktinga eller styresmaktoppgåva (sjå punkt 2.1.2 om grunnprinsipp for behandling av personopplysningar).

Barnehagesektoren har nokre særtrekk som ein må å ta omsyn til når det gjeld regulering av behandling av personopplysningar:

  • Personopplysningane gjeld i hovudsak små barn.

  • Foreldre er ofte i eit avhengnadsforhold til tenesteleverandøren (barnehagen).

  • Sektoren har offentlege og private aktørar og stor variasjon i type og storleik på dei verksemdene som behandlar personopplysningar.

Personopplysningar som blir behandla om barnehagebarn kjem i hovudsak frå desse kjeldene:

  • Folkeregisteret (namn, bustad, foreldre, søsken osv.)

  • Foreldra (opplysningar om nedsett funksjonsevne, matallergiar og andre særskilde behov osv.)

  • Barnehagepersonalet gjennom dokumentasjon av observasjonar og vurderingar av barna

  • Kommunikasjon mellom foreldra og barnehagen

  • Andre offentlege tenester, blant anna pedagogisk-psykologisk teneste

Personopplysningar er ikkje berre namn, fødselsnummer, adresse og andre opplysningar som direkte identifiserer barna. Personopplysningar er alle opplysningar som kan knytast til enkeltpersonar. Det vil seie at ikkje berre dei opplysningane som tradisjonelt har vore lagra om barna i barnehagen, er å rekne som personopplysningar. I dag er det mykje meir som blir lagra: bilde, kommunikasjon mellom barnehage og heim, informasjon om allergiar, logg frå bruk av pedagogiske verktøy og liknande. Samla utgjer dette eit sett med opplysningar som kan gi eit omfattande og detaljert bilde av utviklinga til eit barn og barnets faglege og sosiale åtferd.

Barnehagelova blei endra ved lov 19. juni 2020 nr. 91, og endringane (med unntak av endringane knytt til det nye økonomiske tilsynet for private barnehagar) tok til å gjelde 1. januar 2021. I den samanheng blei nemninga ikke-kommunale barnehagar endra til private barnehagar i lovteksten. Dette er berre ei språkleg endring som følge av at ikkje-kommunale barnehagar blir omtala som private barnehagar i daglegtalen. Nemninga private barnehagar omfattar derfor alle ikkje-kommunale barnehagar (inkludert statlege barnehagar).

2.3.2 Ei generell føresegn om behandling av personopplysningar i barnehagelova

2.3.2.1 Innleiing

Det er i hovudsak to område eller hovudaktørar som behandlar personopplysningar i tilknyting til barnehagar. Det er barnehagen (og eigaren) og kommunen som barnehagestyresmakt.

Alle barnehagar må behandle personopplysningar for å kunne drive i samsvar med krava i lova. Dette gjeld også kommunen og private barnehageeigarar, så langt det er nødvendig for å oppfylle pliktene.

Etter barnehagelova §§ 1 og 2 skal det enkelte barnet i ein barnehage ha eit individuelt tilrettelagt pedagogisk tilbod. For å kunne støtte og utfordre det enkelte barnet i utviklinga og læringa, med utgangspunkt i barnets individuelle føresetnader og behov, treng barnehagen informasjon om interessene, kunnskapane og erfaringane til barnet og om særskilde behov. Opplysningar om enkeltbarn gir grunnlag for individuell tilrettelegging av det pedagogiske tilbodet. Behandling av personopplysningar er slik i all hovudsak i barnets (den registrerte) interesse.

Kommunen som barnehagestyresmakt har som oppgåve blant anna å gi rettleiing og sjå til at dei kommunale og private barnehagane i kommunen blir drivne i samsvar med gjeldande regelverk, å tilby alle barn barnehageplass og å rekne ut tilskot. Kommunen har også ansvar for foreldrebetaling og ulike moderasjonsordningar i tilknyting til den.

Fylkeskommunen har etter barnehagelova § 31 femte ledd ansvar for retten til spesialpedagogisk hjelp for visse grupper. Dette er eit ansvar på linje med det kommunen har som barnehagestyresmakt.

2.3.2.2 Behov for behandling av personopplysningar

Barnehagelova inneheld svært få føresegner som direkte regulerer behandling av personopplysningar. Det rettslege grunnlaget for behandling av personopplysningar for aktørane i sektoren følger av dei alminnelege reglane i personvernregelverket. Utgangspunktet i personvernregelverket er at ein kan behandle personopplysningar så langt det er nødvendig for å oppfylle ei rettsleg forplikting eller utøve offentleg styresmakt som ein er pålagd. Reglane i barnehagelova med forskrifter kan dermed vere eit supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar.

Formålsavgrensing er eit viktig prinsipp i personvernforordninga. Personopplysningar skal samlast inn for spesifikke formål og ikkje brukast på nokon måte som ikkje er i samsvar med desse. For behandling av personopplysningar i barnehagar og i tilknyting til barnehagar, må formålsavgrensinga vurderast konkret opp mot dei enkelte pliktene/føresegnene i lova. Det er altså formålet med plikta/føresegna som må vurderast når barnehagen (og andre behandlingsansvarlege) skal ta stilling til kva dei har lov til å behandle av personopplysningar.

Her blir dei mest sentrale føresegnene i barnehagelova som krev behandling av personopplysningar, gjennomgått.

For at barnehagen skal oppfylle plikta til samarbeid med heimen og foreldra etter barnehagelova §§ 1 og 4, må barnehagen kunne samle inn og behandle informasjon om barna i barnehagen. For å kunne kommunisere med foreldra om korleis barna trivst og utviklar seg, og for at foreldra skal kunne følge med på opplevingane, leiken og læringa til barna, er dokumentasjons- og vurderingsarbeidet i barnehagen ein nødvendig føresetnad. Dette er vidare grunnlaget og føresetnaden for at barnehagen kan utvikle den pedagogiske verksemda og kvaliteten på det pedagogiske arbeidet.

Rammeplanen (forskrift om rammeplan for barnehagens innhold og oppgaver 24. april 2017 nr. 487) punkt 7 har nærare krav til barnehagen som pedagogisk verksemd og slår blant anna fast at enkeltbarns trivsel og allsidige utvikling skal observerast og vurderast heile tida. Siktemålet er å skaffe kunnskap, slik at barnehagen kan gi alle barn eit tilrettelagt tilbod i tråd med barnehagelova og rammeplanen. Vurderingane skal dokumenterast når det er nødvendig for å gi barnegruppa og enkeltbarn eit tilrettelagt tilbod.

Kommunen behandlar personopplysningar knytt til barnehageopptaket. Kommunen har plikt til å tilby alle barn med rett til plass i kommunen ein barnehageplass. Dei private barnehagane skal samarbeide om opptak. Det er praksis i ei rekke kommunar at det blir avtala felles opptaksreglar med dei private barnehagane, og at sjølve opptaket blir styrt av kommunen. For å sørge for likeverdig behandling i opptaket ber kommunane søkarar opplyse kva for barnehagar dei ønsker at barnet skal gå i. Kommunen skal ta omsyn til mangfaldet og eigenarten i barnehagen, blant anna formålet (f.eks. pedagogisk retning, kristen formålsparagraf, gards-/frilufts-/utebarnehage), opptakskrets, opptakskriterium og eigarform.

Plikta til å samordne opptaket, saman med at kommunene har plikt til å tilby alle barn plass i barnehage, gjer at kommunen som barnehagestyresmakt må behandle personopplysningar om alle barn som det er søkt plass for. Opptak til barnehage etter § 16 og § 17 første ledd krev at personopplysningar blir behandla.

Paragraf 18 gir barn med nedsett funksjonsevne rett til prioritet ved opptak til barnehage. For å gi barnet denne retten må kommunen og barnehagen ha tilgang til og behandle nødvendige helseopplysningar. Det er foreldra som må gi slike opplysningar når dei søker om barnehageplass. Formålet er å sikre retten det enkelte barnet har til barnehageplass.

Barnehagelova § 20 og forskrift 16. desember 2005 nr. 1478 om foreldrebetaling, inntektsgradering og moderasjonsordningar føreset behandling også av personopplysningar om økonomien til foreldra.

Retten til spesialpedagogisk hjelp etter lova kapittel VII føreset behandling av personopplysningar, også særlege kategoriar av opplysningar.

Reglar om psykososialt barnehagemiljø tok til å gjelde 1. januar 2021 og medfører behov for behandling av personopplysningar. I forarbeida (Prop. 96 L (2019–2020) punkt 7.7.4.7) er behov og omfang av behandlinga av personopplysningar drøfta opp mot omfanget av pliktføresegna:

Når barnehager skal følge opp den nye aktivitetsplikten må de behandle personopplysninger av ulike slag. Etter departementets vurdering er dette personopplysninger som barnehagene alt behandler, da dette i hovedsak er oppgaver barnehagene har i dag i barnehageloven og rammeplanen. Rammeplanen setter krav til at barnehagen ivaretar barnas behov for omsorg, trygghet, tilhørighet og anerkjennelse, og sikrer at barna får ta del i og medvirke i fellesskapet.
Plikten til å sikre et trygt og godt barnehagemiljø innebærer at barnehagene må følge med på hvordan barna har det og identifisere om det er barn som er sårbare eller særlig utsatt for krenkelser eller utenforskap. Personlige forhold som barnets funksjonsevne, at barnet har atferdsvansker eller sosio-emosjonelle vansker, eller forhold ved barnets familie- og hjemmesituasjon, kan gjøre barnet særlig utsatt. […] Det vil av og til være behov for å sammenstille slike observasjoner (opplysninger) om barna, uavhengig av konkrete hendelser. Sammenstillinger og deling i personalgruppen vil ofte være nødvendig for å ivareta barnas beste. Bare slik kan barnehagen se observasjoner i sammenheng og sikre at vurderingen av behovet for forebyggende tiltak ikke blir personavhengig.
Behandlingen av personopplysninger må alltid begrenses til det som er nødvendig og forholdsmessig for å oppfylle plikten. Opplysningene må ikke oppbevares lenger enn nødvendig og kan bare gjøres tilgjengelig for dem (i barnehagen) som trenger opplysningene i arbeidet med å oppnå et trygt og godt barnehagemiljø. Deling av opplysninger er bare tillatt dersom det er hjemmel i lov, eller etter samtykke. Det er den virksomheten som driver barnehagen som er ansvarlig for at barnehagen samlet sett, inkludert alle ansatte i barnehagen, oppfyller sine plikter etter både barnehageloven og personopplysningsloven.
Forslaget om meldeplikt til barnehageeier (i [§ 42] andre ledd «i alvorlige tilfeller» og i [§ 43] første ledd) vil i enkelte tilfeller medføre at også personopplysninger om barn må formidles. Behovet må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle, og begrenses så langt mulig. For eksempel vil meldeplikten etter [§ 43] ofte kunne ivaretas uten at det følger med identifiserbare opplysninger om barn. Kriteriene om nødvendighet og forholdsmessighet skal alltid ligge til grunn for vurderingene. Barnehageeier er den som er ansvarlig for den juridiske virksomheten som driver barnehagen. For kommunale barnehager vil det være barnehagestyrers leder i kommunen. For private barnehager vil det være styret for virksomheten som driver barnehagen. Kravet til å informere den som er ansvarlig for virksomheten omfatter ikke andre, som for eksempel aksjeeiere i et aksjeselskap.

Dersom det er grunn til å tru at behova til barnet ikkje kan bli dekt innanfor det allmenn-pedagogiske tilbodet, skal barnehagen etter rammeplanen kapittel 7 opplyse foreldra om retten til å krevje ei sakkyndig vurdering av om barnet har behov for spesialpedagogisk hjelp. Retten til spesialpedagogisk vurdering og tilbod er lovfesta, og det er eit supplerande rettsgrunnlag for kommunen/barnehagen. I tillegg er gjennomføring av vurderingar og tilbod avhengig av samtykke frå foreldra, sjå § 32 og omtale over.

Kontantstøtteregister er omtalt i barnehagelova § 49, som pålegg alle barnehagar å gi barnets bustadkommune dei opplysningane som er nødvendige for at kommunen kan føre eit register i samsvar med kravet i § 10 fjerde ledd, til bruk for arbeids- og velferdsetaten i samband med kontantstøtte. Kommunen har plikt til å føre eit slikt register. Føresegnene i barnehagelova med forskrift utgjer det nødvendige supplerande rettsgrunnlaget. Formålet er kontroll av utrekning og utbetaling av kontantstøtte, og det er fastsett i § 10 fjerde ledd.

Barnehagelova § 30 fastset når det skal eller kan innhentast politiattest for tilsette i barnehagen. Denne føresegna utgjer eit sjølvstendig supplerande rettsgrunnlag for barnehagane til å behandle personopplysningar og opplysningar etter personvernforordninga artikkel 10 (om straffedommar og lovbrot).

Barnehagelova har i dag føresegner som også omfattar barn som ikkje går i barnehage. Dette gjeld kapittel VII, §§ 31–40. Desse reglane blei flytta frå opplæringslova i 2016, og i Prop 103 L (2015–2016) blei dette grunngitt slik:

I proposisjonen foreslår departementet at regelverket om barn under opplæringspliktig alder flyttes fra opplæringsloven til barnehageloven. Det betyr blant annet at retten til spesialpedagogisk hjelp og retten til tegnspråkopplæring vil følge av barnehageloven. De fleste barn som mottar spesialpedagogisk hjelp, går i barnehage. Departementet mener det er en fordel at regelverket om barn under opplæringspliktig alder samles i samme lov. Dette vil gi en mer logisk plassering av regelverket og gi et mer helhetlig og brukervennlig regelverk.
[…]
Departementet foreslår i proposisjonen enkelte endringer i gjeldende rett. Et av forslagene er at PP-tjenesten skal bistå barnehagene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling. Forslaget betyr at barnehagen kan få hjelp til å utvikle det ordinære tilbudet til barn med særlige behov. Med PP-tjenestens bistand kan barnehagene bli satt i bedre stand til å sette inn innsatsen tidlig.

Barnehagelova § 32 slår fast at «[f]ør det blir utarbeidet en sakkyndig vurdering og fattet vedtak om spesialpedagogisk hjelp, skal det innhentes samtykke fra barnets foreldre. Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før det fattes vedtak».

Etter departementets vurdering gir reguleringa av rett til spesialpedagogisk hjelp, tilrettelegging for barn med funksjonsnedsetjing, teiknspråkopplæring og anna i barnehagelova kapittel VII eit sjølvstendig grunnlag for at kommunen og PP-tenesta kan behandle personopplysningar til dette formålet.

Føresegnene er det supplerande rettsgrunnlaget for å behandle personopplysningar om det enkelte barnet. Samtykkekravet er eit tilleggskrav for å sikre rettane til foreldre og gjeld løyve til at det blir utarbeidd sakkyndig vurdering, og at det blir gjort vedtak om spesialpedagogisk hjelp. Dette er ikkje samtykke som behandlingsgrunnlag etter personopplysningsregelverket, sjå omtale i punkt 2.2.2.2. Samtykke etter § 32 og etter § 38 vil også kunne utgjere samtykke etter reglane om teieplikt i forvaltningslova, sjå forvaltningslova § 13 a nr. 1, dersom det er nødvendig.

2.3.2.3 Høyringsforslaget

Departementet foreslo ei generell føresegn om behandling av personopplysningar i barnehagelova, for å tydeleggjere reglane i barnehagelova som eit supplerande grunnlag for behandling av personopplysningar for kommunar, private barnehagar og andre som er pålagde rettslege forpliktingar eller utøver offentlege styresmaktoppgåver etter barnehagelova med forskrifter. Dette gjeld òg behandling av særlege kategoriar av personopplysningar etter forordninga artikkel 9 og 10 når dette er nødvendig for at den behandlingsansvarlege skal kunne følge opp oppgåvene sine innanfor dei rammene lova set.

Vurdering av kva for personopplysingar kan behandlast

Forslaget om ei generell føresegn vil tydeleggjere at kommunar, fylkeskommunar og private barnehagar kan behandle personopplysningar for å oppfylle dei rettslege forpliktingane i barnehagelova. Kva slags behandling som er nødvendig, vil følge av den rettslege forpliktinga. Vi viser til gjennomgangen i punkt 2.3.2.2. I dei fleste tilfelle vil det vere klart ut frå den rettslege forpliktinga kva formålet med behandlinga er, og ofte vil det òg vere føreseieleg kva for opplysningar som må behandlast for å oppfylle forpliktinga. For eksempel vil det vere klart at plikta til å gi barn med nedsett funksjonsevne prioritet ved opptak gjer det nødvendig å behandle helseopplysningar om barnet.

Sjølv om dei rettslege forpliktingane kvar for seg blir rekna som tilstrekkeleg klare, kan det vere utfordrande å få oversikt over den totale mengda personopplysningar som blir behandla om barn i barnehagen / i barnehagealderen.

Departementet drøfta i høyringsnotatet om det burde regulerast i forskrift kva for opplysningstypar kommunar, fylkeskommunar og private barnehagar kan behandle for å oppfylle forpliktingar og utøve styresmaktoppgåver etter barnehagelova med forskrifter. Med ei slik regulering ville den generelle føresegna i lova tydeleggjere at det vil bli behandla personopplysningar, dei konkrete rettslege forpliktingane ville vise formålet med behandlinga, og forskriftsreguleringa ville vise kva typar personopplysningar som blir behandla. Dette kunne gjere det tydeleg og meir føreseieleg for dei registrerte (barn, foreldre og andre) kva for opplysningar som blir behandla.

Samtidig er det utfordrande å gi ein uttømmande liste over type opplysningar i ei forskrift, då dette også vil variere med den konkrete situasjonen. Eit alternativ kunne vere ei ikkje-uttømmande liste med eksempel på typar eller kategoriar av opplysningar i forskrift. Ei slik liste vil også gi nyttig informasjon til dei registrerte fordi eksempla vil kunne indikere kva slags kategoriar opplysningar som kan behandlast, sjølv om lista ikkje er uttømmande. Ei liste over opplysningstypar kan sjå slik ut:

  1. namn, adresse og kontaktinformasjon på søkarar til barnehageplass og barn med plass i barnehagen, og deira foreldre og søsken

  2. fødselsnummer og andre eintydige identifikasjonsmiddel til søkarar til barnehageplass, barn med plass i barnehagen, foreldre og søsken

  3. foreldre- og omsorgsansvar for barna

  4. opphalds- og butid, og status for opphaldet i Noreg for søkarar og foreldre

  5. individuelle behov for tilrettelegging og andre særskilde rettar som gjeld søkarar til barnehageplass og barn med plass i barnehagen

  6. sosiale ferdigheiter og forhold som gjeld søkarar til barnehageplass og barn med plass i barnehagen

  7. helseopplysningar om søkarar til barnehageplass og barn med plass i barnehagen

  8. religiøs eller filosofisk overtyding for barn med plass i barnehagen

  9. etnisiteten til barn med plass i barnehagen

  10. språket til barn med plass i barnehagen

  11. utdanninga, kompetansen og kvalifikasjonane til tilsette i barnehagen

  12. vandel for dei som skal tilsettast i barnehagen

Som lista viser, er det behov for å behandle opplysningar også om andre personar enn det aktuelle barnet. Dette er først og fremst foreldre (for kontakt med heimen). Kommunen har i tillegg behov for å behandle inntektsopplysningar for foreldre (pga. moderasjonsordningar) og opplysningar om søsken (for søskenmoderasjon).

Også særlege kategoriar av personopplysningar blir behandla i dag etter barnehagelova. Dette er regelmessig nødvendig for å oppfylle dei lovpålagde oppgåvene og pliktene som barnehagelova set opp, og for å kunne gi eit tilbod med den kvaliteten og det innhaldet som lova krev. Opplysningar om utviklinga og progresjonen til eit barn vil for eksempel kunne reknast som opplysningar om helseforhold. Barnehagane må også kunne behandle opplysningar om språkleg bakgrunn, noko som kan avdekke etnisk bakgrunn, for å kunne tilpasse språkarbeidet til eit barn med eit anna morsmål enn norsk. Namn på foreldre kan avdekke seksuell orientering.

Særlege kategoriar av personopplysningar vil kome fram indirekte i nokre situasjonar. Eit eksempel er at etnisitet kan gå indirekte fram når ein behandlar opplysningar om språkmiljøet til eit barn. Kommunen vil ikkje ha ein generell rett til å registrere særlege kategoriar av personopplysningar: Helseopplysningar kan registrerast dersom dei har innverknad på om barnet skal få eit tilpassa tilbod. For å sikre god formålsavklaring og -avgrensing foreslo departementet ei presisering i barnehagelova § 50 om helsekontroll. Slik behandling av særlege kategoriar av personopplysingar vil vere i samsvar med krava i artikkel 9 nr. 2 bokstav g. Eigna tiltak for å verne rettane til den registrerte er den lovpålagde teieplikta i kommunane og partsrettar etter forvaltningslova.

Ei slik liste kan gjere det tydelegare og meir føreseieleg for dei registrerte (barn, foreldre og andre) kva opplysningar som blir behandla. Etter departementets vurdering er det ikkje mogleg å gi ei uttømmande liste over type opplysningar, sidan dette også vil variere med den konkrete situasjonen som barnehagane står overfor. Ei ikkje-uttømmande liste vil ikkje vere rettsleg bindande og ei slik liste passar dermed betre i rettleiing enn i forskrift. Departementet foreslo derfor ikkje å fastsetje ei liste over typar personopplysningar i forskrift.

Om personopplysningstryggleik og tilgangsstyring

Departementet drøfta behovet for regulering av personopplysningstryggleik. I enkelte særlover er dette teke inn eit generelt krav om personopplysningstryggleik med ei tilvising til artikkel 32 i personvernforordninga. Eit slikt krav kunne vere med på å gjere kommunar og barnehagar medvitne om krava i forordninga. På den andre sida er det også fleire ulemper ved å gjenta krav som følger av anna regelverk. Basert på ei totalvurdering kom departementet til at det ikkje ville foreslå eit generelt krav om personopplysningstryggleik. Departementet understreka kor viktig det er at også barnehagar gjennomfører tekniske og organisatoriske tiltak for å oppnå eit tryggleiksnivå som er eigna med omsyn til risikoen, i samsvar med krava i personvernforordninga.

Departementet meinte at risikoen på området tilsa at det er nødvendig å spesifisere dei generelle krava, med enkelte meir spesifikke krav om tilgangsstyring. Datatilsynet definerer tilgangsstyring som "regler for å styre hvem som skal ha tilgang til hvilke opplysninger eller systemer". Departementets forslo å presisere at barnehagane må ha tilgangsstyring slik at tilsette berre har tilgang til personopplysningar dersom og i den utstrekning som er nødvendig for å utføre oppgåver etter opplæringslova eller friskulelova. Det er berre tilsette som har behov for det i tenesta, som skal ha tilgang til personopplysningar. Behovsvurderinga vil også avgjere kven som har behov for full tilgang, kven som skal ha lesetilgang og så vidare. Forslaget om tilgangsstyring gjeld personopplysningar som er omfatta av personopplysningslova.

I tillegg til å sikre at berre den som har behov for det i tenesta, har tilgang til personopplysningar, er det viktig at dei som får tilgang og behandlar opplysningane, ikkje gir opplysningane vidare eller på andre måtar bryt krava til personopplysningstryggleik. Departementet foreslo derfor vidare at det blei forskriftsfesta at ansvarleg verksemd må sørge for at den tilsette har nødvendig kunnskap om personvern og informasjonstryggleik før vedkomande får tilgang.

2.3.2.4 Høyringsinnspela

Det var i alt 21 høyringsinstansar som uttala seg om forslaget til endringar i barnehagelova § 47 a om behandlinga av personopplysningar i kommunar, fylkeskommunar og private barnehagar, og 15 av desse instansane uttrykte støtte til forslaget. Dette er: Barneombodet, Foreldreutvalet for barnehagar, Statsforvaltaren i Oslo og Viken, kommunane Drammen, Bergen, Kristiansand, Kongsberg, Oslo, Sarpsborg og Tinn, Fagforbundet, KS, Lærerprofesjonens etiske råd, Utdanningsforbundet Møre og Romsdal og FUS Barnehagene.

Barneombodet er samd i at det bør lovfestast ei generell føresegn om behandling av personopplysningar i barnehagelova, slik at det finst eit klarare supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar. Ei slik generell føresegn vil vere ein betre reguleringsteknikk enn at dette blir regulert i dei ulike føresegnene som kan gi grunnlag for behandling. Barneombodet er òg samd i at kva som er formålet med behandlinga, vil gå fram av dei ulike føresegnene som inneheld plikter for eigaren eller barnehagen eller krav til styresmaktutøving. Barneombodet etterlyser likevel ei vurdering av barns rettar.

Bergen kommune støttar forslaget, men viser til at det å ha eit gyldig behandlingsgrunnlag i seg sjølv ikkje er godt nok for at personvernet til det enkelte barnet skal vere sikra. Dersom ein ikkje vel å lovfeste eit krav om personopplysningstryggleik, er det vanskeleg å sjå korleis utdanningssektoren skal kunne sikre personvernet på ein tilfredsstillande måte. For å lykkast meiner Bergen kommune at ei tydeleg plassering og beskriving av roller, ansvar og oppgåver er sentralt i kvar einaste kommune eller organisasjon. Bergen kommune viser til at departementet argumenterer for at ei generell føresegn om behandling av personopplysningar vil medverke til å auke medvitet rundt personvernet til barn og unge i opplæringssektoren. Det same argumentet meiner kommunen må gjelde for ei generell føresegn om personopplysningstryggleik. Ut over dette er Bergen kommune positiv til at det blir stilt krav om kompetanse og tilgangsstyring.

Oslo kommune er svært positive til den auka vektlegginga av behandling av personopplysningar i barnehage, grunnskule og vidaregåande opplæring. Oslo kommune støttar derfor intensjonen bak forslaga i høyringsnotatet. Kommunen meiner likevel at det høyringsnotatet som ligg føre, ikkje inneheld tilstrekkelege vurderingar av personvernkonsekvensane for dei registrerte. Departementet burde vurdert kva for opplysningar det er nødvendig å behandle om barnehagebarn (og foreldra og søskena deira) og elevar, og foreslått å forskriftsfeste kva for opplysningstypar som er rekna som nødvendige å behandle. Desse opplysningstypane kan då den enkelte barnehagen/skulen behandle utan at det trengst ytterlegare vurderingar, ettersom vurderingane er gjorde i samband med forskriftsarbeidet. Vidare kan ei slik forskrift også innehalde ei føresegn om at andre opplysningstypar kan behandlast etter ei konkret vurdering, i tråd med krava i personvernlovgivinga. Ei slik løysning ville medverke til at barnehagar og skular i større grad berre behandlar opplysningar som er nødvendige, og til meir lik og gjennomsiktig behandling av personopplysningar. Kommunen meiner også at behovet for å fjerne hindringar for digitalisering med utgangspunkt i arbeidet med samanhengande tenester ikkje er tilstrekkeleg vurdert i høyringsnotatet.

Oslo kommune viser elles til behovet for eit digitaliseringsvennleg regelverk og til prinsippet om at ein ikkje skal måtte gi opplysningar til det offentlege meir enn éin gong. Det vil blant anna bli behov for å kunne bruke automatisert saksbehandling for prosessar som inntektsavhengig fastsetjing av foreldrebetaling.

KS er positive til intensjonen om sterkare søkelys på behandlinga av personopplysningar i oppvekst- og utdanningssektoren. Dei støttar vurderingar av at barns personopplysningar har eit særleg vern etter personvernforordninga, noko som talar for at det bør fastsetjast klarare og tydelegare supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar enn i dag. KS ser på dei foreslåtte føresegnene som ein kurant lovgivingsteknikk som gir supplerande rettsgrunnlag utan unødvendig utviding av eit allereie omfattande lovverk. Vidare peikar KS på at det bør gå fram eksplisitt i lova at den generelle føresegna ikkje er meint å gi rettsleg grunnlag for behandling ut over det som følger av dei konkrete rettslege forpliktingane i lova.

Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Kompetanse Noreg, Utdanningsdirektoratet, Forandringsfabrikken og Anonym har ikkje merknader til forslaget.

Datatilsynet har kome med høyringsinnspel. I tillegg har det vore fleire møte mellom departementet og tilsynet. Datatilsynet peikar på dagens utfordringsbilete som etter deira vurdering viser at det i barnehage- og skulesektoren blir samla inn langt fleire personopplysningar, også særlege kategoriar av personopplysningar, enn det som strengt teke er nødvendig for å utføre dei lovpålagde oppgåvene. Tilsynet meiner derfor at det kan vere utilstrekkeleg når dei foreslåtte rettslege grunnlaga for behandling av personopplysningar om barn og unge i opplæringslova, friskulelova og barnehagelova berre viser til nødvendigkriteriet. Datatilsynet kommenterer ikkje dei enkelte føresegnene i forslaget, men har generelt ikkje innvendingar mot denne måten å regulere dette området på.

Éin høyringsinstans, Utdanningsforbundet, er imot forslaget. Dei peikar på at det i utgangspunktet er positivt at regjeringa vil gi presiseringar i barnehagelova om korleis personopplysningar om barnehagebarn skal behandlast, men meiner at dei mest sentrale spørsmåla står utan svar. Det at barn har behov for særleg vern, krev ein debatt om sentrale forhold, for eksempel formålet med behandlinga av personopplysningar. Ei generell føresegn som foreslått, med eit vidt forskriftshøve til departementet, gjer at debatten blir utsett. Utdanningsforbundet meiner lovproposisjonen må få fram kva slags klarare og tydelegare supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar regjeringa ønsker, slik at Stortinget får det nødvendige avgjerdsgrunnlaget. Utdanningsforbundet meiner at forslaget er i strid med Stortingets oppmodingsvedtak nr. 789 og nr. 791 av 7. juni 2016.

Utdanningsforbundet peikar vidare på at ideen om individuell tilpassing, slik det blir omtala i merknadene til § 2 tredje ledd i barnehagelova, ikkje kan leggast til grunn for å foreslå vide rammer for behandling av personopplysningar i barnehagen, grunngitt med at dette i all hovudsak er i barnets interesse.

Ingen av høyringsinstansane har kommentert forslaget til endring i § 50 om å klargjere formålet med helsekontroll av barn.

2.3.2.5 Departementets vurdering

Forslaget om ei generell føresegn om behandling av personopplysningar har fått brei støtte i høyringa. Barnehagelova regulerer barns rettar og plikter. Barn (under 18 år) utgjer ei særleg sårbar gruppe av registrerte og har større behov for vern enn vaksne.

Det avgjerande for om ei konkret behandling er lovleg, vil vere om barnehagelova med forskrifter legg ei plikt eller oppgåve på den behandlingsansvarlege som gjer behandlinga nødvendig. I punkt 2.3.2.2. gjennomgår departementet ein del av dei rettslege forpliktingane som gjer det nødvendig å behandle personopplysningar. Kva for opplysningstypar som kommunar, fylkeskommunar og private barnehagar kan behandle, er omtala i punkt 2.3.2.3 om høyringsforslaget.

Departementet har forenkla ordlyden i framlegget til ny føresegn noko, utan at dette inneber noko realitetsendring.

KS meiner at det bør gå eksplisitt fram i lova at den generelle føresegna ikkje er meint å gi rettsleg grunnlag for behandling ut over det som følger av dei konkrete rettslege forpliktingane i lova. Departementet er samd i at det er slik føresegna skal forståast, og meiner dette går fram av lovteksten slik den er foreslått. Departementet legg vekt på fråsegna frå Barneombodet som støttar forslaget om generell regulering.

Departementet har merka seg Datatilsynets påpeiking av at nødvendigkriteriet i det supplerande rettsgrunnlaget ikkje er tilstrekkeleg for å sikre at behandlinga er lovleg etter krava i personvernforordninga. Etter departementets syn vil eit tydeleg formål med behandlingane kombinert med nødvendigkriteriet gi tilstrekkelege rammer for å vurdere om behandlinga er nødvendig og dermed lovleg. I tillegg har departementet foreslått ei klarare og meir detaljert regulering på område der det er ein særleg risiko knytt til barns personvern.

Utdanningsforbundet synest å legge til grunn at forslaget til ei generell føresegn om behandling av personopplysningar i kommunar, fylkeskommunar og private barnehagar vil gi auka behandling av personopplysningar om barn. Departementet vil peike på at forslaget til ei generell føresegn om behandling av personopplysningar inneber at høvet til å behandle personopplysningar er avgrensa til å gjelde når slik behandling er nødvendig for å utføre oppgåver etter barnehagelova med forskrifter. Det blir ikkje foreslått nokon nye plikter eller oppgåver og heller ikkje nye dokumentasjonskrav eller kartleggingsoppgåver. Forslaget klargjer, slik Stortinget har bede om, rammene for behandling av personopplysningar knytte til barnehagar. Vi viser til omtalen av oppmodningsvedtaka i punkt 2.3.1.

Dersom departementet vil foreslå nye plikter for barnehagar, vil desse måtte greiast ut, inkludert ei vurdering av personvernkonsekvensane, og sendast på høyring på vanleg måte.

Forslag til forskriftsføresegner blei sendt på høyring saman med lovendringsforslaget for å gi høyringsinstansane høve til å sjå desse i samanheng. Departementet vil elles vise til at dersom det skulle bli behov for andre forskriftsføresegner, vil desse bli sende på ordinær høyring.

Oslo kommune har teke opp at det bør leggast betre til rette for digitalisering, og at det kan bli aktuelt blant anna å bruke automatisk behandling av personopplysningar for oppgåver som fastsetjing av foreldrebetaling. Departementet foreslår på denne bakgrunn ei justering i forskriftsheimelen for å klargjere at departementet kan gi forskrift også om slik behandling av personopplysningar. I denne samanhengen viser departementet til fortalen til personvernforordninga, som slår fast at heilautomatiserte avgjerder ikkje bør gjelde barn. Derimot kan automatiserte avgjerder vere aktuelt å bruke ved behandling av søknader om redusert foreldrebetaling.

Fleire høyringsinstansar peikar på at regelverk i seg sjølv ikkje er nok til at personvernet til barn blir tilstrekkeleg sikra. Departementet er samd i dette. Men eit tydeleg og klart regelverk er viktig fordi det gir det nødvendige opne og føreseielege utgangspunktet som er viktig når det gjeld personvernrettane til barn og unge. Behovet for nødvendig rettleiing om personvern, omsynet til behandling av personopplysningar og den praktiske tilnærminga til personvern i skulen bør etter departementets syn først og fremst sikrast ved at personvernet og behandlinga av personopplysningar blir integrert i rettleiarar på relevante område. Dette vil departementet følge opp i samarbeid med Utdanningsdirektoratet.

Departementet vil samtidig understreke at det trengst auka kompetanse om personvern og informasjonstryggleik i barnehagesektoren. Det er den enkelte verksemda (behandlingsansvarlege) som har ansvaret for at eiga verksemd, og dei tilsette, har god nok kunnskap og kompetanse for å sørge for at personvern og informasjonstryggleik blir godt nok sikra. Merknadene til forslaget om forskrift om tilgangsstyring og kunnskap om personvern og informasjonstryggleik vil bli følgde opp i det vidare forskriftsarbeidet.

2.3.2.6 Departementets forslag

Departementet foreslår at det blir teke inn ei føresegn om behandling av personopplysningar i barnehagelova. Vi viser til forslaget til ny § 47 a i barnehagelova.

Paragraf 50 handlar om helsekontroll av barn og personale og slår i første ledd fast at før eit barn begynner i barnehage, skal det leggast fram ei erklæring om barnets helse for barnehagen. For å sikre god formålsavklaring og -avgrensing av behandlinga av personopplysningar etter denne føresegna foreslår departementet ei presisering i § 50.

2.3.3 Deling av personopplysningar med andre

2.3.3.1 Deling av personopplysningar mellom barnehagar

Reglane i dag

Behandling av personopplysningar i samband med byte av barnehage er ikkje regulert i barnehagelova eller i forskrifter i dag.

Høyringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste prinsippet om at barnehagane må ha løyve frå foreldra for å kunne utlevere personopplysningar om det enkelte barnet til ny barnehage. Forslaget var blant anna basert på at slik deling av personopplysningar ved byte av barnehage i dag blir gjort etter samtykke frå foreldre, slik rammeplanen for barnehagar føreset ved all deling av mellom barnehage og skule.

Forslaget § 47 andre ledd vil utgjere det supplerande rettsgrunnlaget som trengs etter personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e og artikkel 9 nr. 2 bokstav g, for å dele personopplysningar om det enkelte barnet. Kravet om løyve frå foreldre vil vere eit tilleggskrav for å sikre rettane til foreldra, og det vil også vere med på å sikre eit godt grunnlag for samarbeidet mellom den nye barnehagen, barnet og foreldra. Eit slikt løyve vil også utgjere samtykke etter reglane om teieplikt i forvaltningslova, sjå forvaltningslova § 13 a nr. 1.

Kravet om løyve frå foreldre er eit tilleggskrav som ikkje må forvekslast med samtykke som behandlingsgrunnlag etter personvernforordninga. Sjå nærare omtale av samtykke som behandlingsgrunnlag etter forordninga, løyve som tilleggskrav og reglane om teieplikt i forvaltningslova i punkt 2.2. Dette inneber blant anna at dersom eit løyve blir trekt tilbake, så vil ikkje det i seg sjølv gi den nye barnehagen plikt til å slette personopplysningane han har fått. Dersom opplysningar blir delte utan at forelde har gitt løyve, så vil det vere eit brot på barnehagelova og eventuelt teiepliktreglane i forvaltningslova.

Høyringsinnspela

I alt 19 av høyringsinstansane har uttala seg om forslaget om deling mellom barnehagar. Av desse er det seks som støttar forslaget: Foreldreutvalet for barnehagar, Statsforvaltaren i Oslo og Akershus, Drammen kommune, Tinn kommune, FUS Barnehagene og KS. Sju høyringsinstansar støttar forslaget delvis: Barneombodet, Statsforvaltaren i Rogaland, Bergen kommune, Kristiansand kommune, Oslo kommune, Sarpsborg kommune, Forandringsfabrikken og Utdanningsforbundet i Møre og Romsdal.

Foreldreutvalet for barnehagar uttalar:

Målet om en trygg og god overgang mellom barnehager, og mellom barnehage og skole kan tilsi at det bør være adgang til å utlevere opplysninger om det enkelte barn. Det vil være enklere og mer effektivt å håndtere slik overføring dersom det ikke er krav om samtykke eller tillatelse. På den annen side er det også hensyn som taler for at et barn skal kunne få begynne med «blanke ark». I de tilfellene der barnehagen får nei fra foresatte på utlevering av informasjon, må barnehagen ta initiativ til dialog med foreldrene. Hvorfor ønsker ikke foreldrene at informasjon gis, og kan man etter dialog enes om noe informasjon som kan gis?

KS ønsker at det er dei same reglane for deling mellom barnehagar i same kommune som mellom ulike kommunar, i samsvar med det som er foreslått. Dei peikar på at det er vesentleg å sikre likebehandling av barn og foreldre. Ved byte av barnehage eller skule bør det vere dei same føresegnene som gjeld, anten det er flytting mellom kommunane sine eigne barnehagar og skular eller frå/til ein privat eigar, eller til ein annan kommune/fylkeskommune. Det å lov- og forskriftsfeste kva som kan overførast av opplysningar ved barnehage- og skulebyte, kan vere med på å sikre likebehandling og føreseielege vilkår.

Av dei som støttar forslaget delvis, peikar dei fleste på at dette forslaget vil gi strengare reglar for deling av opplysningar mellom barnehagar som er i same kommune, enn det som i dag følger av reglane om teieplikt i forvaltningslova.

Barneombodet viser til at dei er usikre på om det kan vere tilfelle der omsynet til barnets beste kan tale for at informasjon bør delast utan samtykke/løyve frå foreldra, og ber departementet omtale dette. Vidare er dei usikre på bruken av omgrepet «løyve» og kva som vil vere forskjellen mellom dette og samtykke, og stiller spørsmålsteikn ved om dette vil skape forvirring i barnehagesektoren. Kongsberg kommune meiner at vilkåret om løyve bør fjernast fordi deling av slike opplysningar vil vere til barnets beste.

Statsforvaltaren i Rogaland:

Vi kan ikkje sjå at forslaget drøftar og grunngjev kvifor det skal vere krav om samtykke på nokre område (mellom barnehagar og mellom skole–barnehage), medan andre område (skole) ikkje er underlagt det same kravet. Statsforvaltaren i Rogaland meiner også det vil vere uheldig om ein får ein regel i forvaltningslova som opnar for deling av opplysningar som er underlagt teieplikt, medan ein samstundes får ein regel i opplæringslova eller barnehagelova som set eit tilleggskrav om samtykke frå føresette.

Kristiansand kommune meiner det bør vere lågare terskel for deling internt i kommunen. Fleire kommunar, blant anna Oslo, viser til at dei har definert barnemappe som organinterne etter teiepliktreglane i forvaltningslova, og dei blir overførte ved byte utan samtykke. Dei peikar på at barnets beste er grunn til at det ikkje bør gjelde krav om samtykke. Dei viser til at lovverket har vore forstått slik at det berre er ved deling av opplysningar mellom barnehage og skule, og ved byte mellom privat og kommunal barnehage eller til barnehage utanfor kommunen, at det har vore nødvendig med samtykke.

Utdanningsforbundet Møre og Romsdal peikar på at deling må skje når det er til barnets beste, og at det bør vere ei plikt til å informere foreldra. Forandringsfabrikken ønsker deling når det er til barnets beste, og at barnet skal få høve til å uttale seg.

Fleire av høyringsinstansane ber om ei avklaring av forholdet mellom forslaga i barnehagelova og teiepliktreglane i forvaltningslova.

Desse hadde ikkje merknader til forslaget: Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Kompetanse Noreg, Utdanningsdirektoratet og Fagforbundet.

Utdanningsforbundet og Anonym støttar ikkje forslaget.

Utdanningsforbundet meiner at deling skal skje berre etter samtykke frå foreldre. Dette skal vere samtykke etter reglane i personvernforordninga og krava personvernforordninga set til samtykke som behandlingsgrunnlag. Dette er ein føresetnad for den tilliten foreldra har til barnehagen. Noko anna vil svekke innverknaden til foreldra. Anonym går imot forslaget fordi det av omsyn til barna er behov for meir deling av personopplysningar. Forslaget blir oppfatta som ei endring som vil undergrave integriteten til profesjonen og i nokon grad den nye § 3 i barnehagelova.

Departementets vurdering

Høyringsinstansane er delte i synet på kva vilkår, om nokon, som skal setjast for deling av personopplysningar om enkeltbarn frå ein barnehage til ein annan. Utgangspunktet innanfor personvern er at det er den registrerte (sjølv eller foreldra) som skal rå over personopplysningane sine. Dersom allmenne interesser tilseier det, kan det fastsetjast andre reglar i lovgivinga. Fleire av høyringsinstansane viser til at barnets beste kan tilseie at det bør kunne delast personopplysningar utan slikt løyve. Kriteriet barnets beste er ikkje objektivt. Eit vilkår om løyve frå foreldre vil innebere at det er foreldra som må vurdere kva som er barnets beste. Alternativet vil vere at kommunen (eventuelt den enkelte barnehagen) skal vurdere det. Spørsmålet blir kven som er best eigna til å ta denne avgjerda. Departementet legg vekt på fråsegna frå Foreldreutvalet for barnehagar om samarbeid mellom barnehage og foreldre for i fellesskap finne ut kva som er til barnets beste.

Høyringsnotatet viste til at det vil vere enklare og meir effektivt for barnehagane og skulane å handtere deling av personopplysningar dersom det ikkje er krav om løyve. På den andre sida er det òg omsyn som talar for at eit barn skal kunne få begynne med «blanke ark». Det er peika på at retten til å starte med blanke ark kan vere formålstenleg for trivsel, mobbing og så vidare, men ikkje for spesialpedagogiske og andre faglege behov. Å utvide delingsretten til å gjelde alle faglege behov vil likevel innebere ei stor utviding.

Departementet la til grunn for høyringsforslaget at det ville føre vidare dagens praksis med å be om løyve før deling mellom barnehagar i same kommune og frå barnehage til skule. Høyringa viser at mange kommunar deler personopplysningar innanfor kommunen utan løyve frå foreldra. Departementets forslag vil derfor innebere innstramming for ein del kommunar, blant anna Oslo og Bergen. KS legg vekt på at det bør vere lik vurdering av behov og rettar for dei barna som byter barnehage innanfor ein kommune, som for dei som byter mellom kommunar. Departementet er samd i dette.

Utdanningsforbundet ber om at deling berre skjer på grunnlag av samtykke som behandlingsgrunnlag etter personvernforordninga. Samtykke er likevel normalt ikkje eigna som eit rettsleg grunnlag for behandling av personopplysningar ved utøving av offentleg styresmakt, sidan den enkelte er i eit avhengnadsforhold til verksemda. Sjå nærare om dette i punkt 2.2.2.

Departementets forslag inneber at barnehagelova avgrensar eit forvaltningsorgans bruk av teiepliktige opplysningar meir enn dei generelle reglane etter forvaltningslova. Som særlov vil barnehagelova ha forrang.

Det er ikkje behov for å regulere deling av personopplysningar mellom kommunale barnehagestyresmakter.

Departementet har vurdert personvernkonsekvensane av forslaget til § 47 andre ledd og meiner at omsynet til den registrerte (barnet) blir sikra ved at det er stilt krav om løyve frå foreldre.

Departementets forslag

Departementet foreslår at det i ny § 47 a andre ledd blir fastsett at ved byte av barnehage kan det delast personopplysningar mellom barnehagar berre så langt foreldra gir løyve. Dette er i samsvar med høyringsforslaget.

Departementet viser til forslag til ny § 47 a andre ledd.

2.3.3.2 Deling av personopplysningar mellom barnehage og skule

Reglane i dag

Forsking viser at overgangar i utdanningsløpet generelt og mellom barnehage og skule spesielt er særleg viktige. Dersom skulen er førebudd på kva erfaringar barna har med seg frå barnehagen, kan dette legge til rette for ein trygg og god overgang frå barnehage til skule. Dersom skulane får opplysningar om barna, kan dette òg legge til rette for tidleg innsats.

I barnehagelova § 2 a er det ei plikt for barnehagen til å samarbeide med skulen om overgangen barna gjer frå barnehage til skule. I opplæringslova § 13-5 er det ei liknande samarbeidsplikt for skulane. Føresegna omtalar ikkje deling av personopplysningar. I forarbeida (Prop. 67 L (2017–2018) punkt 4.5.1) blei det lagt til grunn at foreldre må gi samtykke (løyve) for å utlevere opplysningar om det enkelte barnet.

Det står også i rammeplanen kapittel 6 at barnehagen «må ha samtykke fra foreldre for å dele opplysninger om enkeltbarn med skolen».

Høyringsforslaget

Departementet foreslo i høyringsnotatet at prinsippet frå rammeplanen om at barnehagane må ha løyve (kalla samtykke) frå foreldra for å kunne utlevere personopplysningar om det enkelte barnet til skulen, blir ført vidare og tydeleggjort ved at det blir teke inn i lova § 2 a at foreldre må gi løyve før personopplysningar kan utleverast. Samarbeidsplikta etter barnehagelova § 2 a saman med opplæringslova § 13-5 vil då utgjere det supplerande rettslege grunnlaget for å dele personopplysningar om det enkelte barnet.

Høyringsinnspela

Det er i hovudsak dei same høyringsinstansane som har gitt innspel til dette forslaget som til forslaget om deling av personopplysningar ved barnehagebyte, sjå punkt 2.3.3.1.

I alt 19 av høyringsinstansane har uttala seg om forslaget om deling mellom barnehagar. Av desse er det seks som støttar forslaget: Foreldreutvalet for barnehag, Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Statsforvaltaren i Oslo og Akershus, Drammen kommune, Tinn kommune, FUS Barnehagene og KS. Sju høyringsinstansar støttar forslaget delvis: Barneombodet, Statsforvaltaren i Rogaland, Bergen kommune, Kongsberg kommune, Kristiansand kommune, Oslo kommune, Sarpsborg kommune, Forandringsfabrikken og Utdanningsforbundet i Møre og Romsdal.

Foreldreutvalet for grunnopplæringa uttalar:

Målet om en trygg og god overgang mellom barnehage og skole og tidlig innsats kan tilsi at det bør være adgang til å utlevere opplysninger om den enkelte barn. Det vil være enklere og mer effektivt å håndtere slik overføring dersom det ikke er krav om samtykke. På den annen side er det også hensyn som taler for at et barn skal kunne få begynne på skolen med «blanke ark». Skolene må legge til rette for de elevene de får, og opplysninger om det enkelte barnet er dermed ikke nødvendig for å gi elevene den opplæringen de har rett og plikt til.
Departementet foreslår et rettslig grunnlag for å innhente andre opplysninger om eleven som er relevant for elevens opplæring, men med et tilleggskrav om at eleven eller foreldrene må gi sin tillatelse. FUG støtter dette. En måte å gjøre dette på er samtaler/møter der foresatte, styrer/pedagogisk leder og representant fra skolen er med. Da kan foresatte utdype eventuelle spørsmål skolen har; samtidig som de er trygge på hvilken informasjon skolen får fra barnehagen. Dette kan også gjøres ved overganger fra skole til skole.
Utvalgets erfaringer er at der det er tillit i samarbeidet strekker begge parter seg langt. Er det derimot manglende tillit blir samarbeidet vanskelig. Ut fra dette perspektivet bør det være kjent hva en både innehar av informasjon og hva en deler av informasjon til andre forvaltningsorgan.

Av dei som støttar forslaget delvis, stiller dei fleste spørsmål ved om det er til barnets beste å ha krav om løyve frå foreldre for å dele personopplysningar.

Barneombodet meiner ein god overgang mellom barnehage og skule er viktig for barna. Dei ber departementet vurdere om det er noko informasjon som bør delast utan løyve, for at barnet skal få ein best mogleg overgang og ein god start på skulegangen.

Statsforvaltaren i Rogaland meiner det er behov for at skulane kan få opplysningar uavhengig av samtykke frå foreldra, for å sikre samarbeidsplikta etter opplæringslova § 13-5. Vidare peikar embetet på at

[i] utkastet til deling av personopplysningar skil forslaget mellom deling på barnehageområdet og deling av personopplysingar på skolefeltet. Kort sagt legg forslaget opp til at deling av personopplysningar mellom barnehagar og mellom barnehage og skole krev samtykke frå føresette, medan skolar skal ha eit visst høve til slik deling utan samtykke. Høve til deling utan samtykke skal avgrensast til nærare opprekna føremål. Vi kan ikkje sjå at forslaget drøftar og grunngjev kvifor det skal vere krav om samtykke på nokre område (mellom barnehagar og mellom skole–barnehage), medan andre område (skole) ikkje er underlagt det same kravet.

Bergen kommune stiller spørsmål ved om det til barnets beste at reglane blir strengare enn etter reglane om teieplikt i forslaget til ny forvaltningslov.

Utdanningsforbundet i Møre og Romsdal foreslår at barnehagar og skular skal kunne dela opplysningar når det er til barnets beste, med informasjonsplikt til føresette om kva for opplysningar som er delte og med kven, i staden for eit vilkår om løyve.

Utdanningsforbundet meiner at all deling skal skje berre etter samtykke frå foreldre. Dette skal vere samtykke etter reglane i personvernforordninga og krava den set til samtykke som behandlingsgrunnlag. Noko anna vil svekke innverknaden til foreldra. Anonym går imot forslaget fordi det av omsyn til barna trengst meir deling av personopplysningar. Det blir jobba landet rundt med å få ein best mogleg overgang mellom barnehage og skule, då må barnehage og skule kunne snakke saman utan løyve frå foreldra.

Departementets vurdering

Høyringsinstansane er delte i synet på kva vilkår, om nokon, som skal setjast for deling av personopplysningar om enkeltbarn ved overgangen frå barnehage til skule. Utgangspunktet innanfor personvern er at det er den registrerte (sjølv eller foreldre) som skal rå over sine personopplysningar. Dersom allmenne interesser tilseier det, kan det fastsetjast andre reglar i lovgivinga. Fleire av høyringsinstansane viser til at barnets beste kan tilseie at det bør kunne delast personopplysningar utan slikt løyve. Kriteriet barnets beste er ikkje objektivt. Vidareføring av vilkåret i rammeplanen om løyve frå foreldre inneber at det er foreldra som må vurdere kva som er barnets beste. Alternativet vil vere at kommunen (eventuelt den enkelte barnehagen) skal vurdere det.

Departementet legg vekt på fråsegna frå Foreldreutvalet for grunnopplæringa om at det avgjerande er tillit i samarbeidet. Ein samtale om barnets behov, og om behovet for deling av personopplysningar, kan vere viktig for å etablere eit godt skule–heim-samarbeid.

Høyringsnotatet viste til at det vil vere enklare og meir effektivt for barnehagane og skulane å handtere deling av personopplysningar dersom det ikkje er krav om løyve. På den andre sida er det òg omsyn som talar for at eit barn skal kunne få begynne med «blanke ark». Det er peika på at retten til å starte med blanke ark kan vere formålstenleg for trivsel, mobbing og så vidare, men ikkje for spesialpedagogiske og andre faglege behov. Å utvide delingsretten til å gjelde alle faglege behov vil likevel innebere ei stor utviding.

Forslaget til endringar i § 2 a inneber at den noverande føresegna i rammeplanen blir løfta frå forskrift til lov. Dette vil gjere regelen meir synleg. Høyringa tyder på at nokre kommunar har sett bort frå denne føresegna og halde seg til reglane i forvaltningslova om deling av teiepliktig informasjon innanfor organet. Forslaget frå departementet kan derfor innebere ei innstramming for nokre kommunar. KS legg vekt på at det bør vere lik vurdering av behov og rettar for barna uavhengig av om dei byter barnehage innanfor same forvaltningsorgan eller ikkje. Departementet er samd i dette.

Utdanningsforbundet ber om at deling berre skjer på grunnlag av samtykke som behandlingsgrunnlag etter personvernforordninga. Departementet viser til at samtykke som regel ikkje er eigna som rettsleg grunnlag for behandling av personopplysningar ved utøving av offentleg styresmakt, sidan den enkelte er i eit avhengnadsforhold til verksemda. Sjå nærare om dette i punkt 2.2.2. Kravet om at foreldre skal gi løyve viderefører kravet i rammeplanen.

Departementets forslag inneber at barnehagelova avgrensar bruken eit forvaltningsorgan kan gjere av teiepliktige opplysningar meir enn dei generelle reglane etter forvaltningslova. Som særlov vil barnehagelova ha forrang.

Departementet har vurdert personvernkonsekvensane av forslaget til endring i § 2 a, og meiner at omsynet til den registrerte (barnet) blir sikra ved at det blir stilt krav om løyve frå foreldre. Dette er ei vidareføring av dei noverande reglane i rammeplan for barnehagar.

Kravet om løyve er eit tilleggskrav for å sikre rettane til foreldre og vil også vere med på å legge grunnlaget for godt samarbeid mellom skulen, barnet og foreldra. Eit slikt løyve vil også utgjere eit samtykke etter reglane om teieplikt i forvaltningslova, sjå forvaltningslova § 13 a nr. 1, dersom det er nødvendig.

Departementet foreslår å bruke uttrykket løyve frå foreldre og ikkje samtykke, for å unngå samanblanding med samtykke som behandlingsgrunnlag etter personvernforordninga. Vi viser til omtalen av desse omgrepa i punkt 2.2.2.

Statsforvaltaren i Rogaland peikar på at forslaget frå departementet legg opp til at all deling av personopplysningar mellom barnehagar og mellom barnehage og skule krev løyve frå foreldre, medan skular ikkje er underlagde det same absolutte kravet, og etterlyser ei grunngiving for dette. Departementet vil vise til at det for skular er nødvendig å dele opplysningar knytte til retten den enkelte har til grunnopplæring og til dokumentasjon av gjennomført opplæring. Det er ikkje tilsvarande behov ved byte mellom barnehage eller ved overgang frå barnehage til skule.

Departementets forslag inneber at barnehagelova avgrensar bruken eit forvaltningsorgan kan gjere av teiepliktige opplysningar meir enn dei generelle reglane etter forvaltningslova. Som særlov vil barnehagelova ha forrang.

Utdanningsdirektoratet peikar på at det er nødvendig å gi barnehagen rettsgrunnlag for å dele opplysningar også med skulefritidsordninga. Etter departementets vurdering er det ikkje behov for dette, sidan skulen etter opplæringslova § 13-5 har plikt til å sikre overgangen også til skulefritidsordninga.

Departementets forslag

Dagens krav i forskrift om rammeplan om innhald og oppgåver for barnehagar om at barnehagen må ha samtykke frå foreldra til barnet for eventuell deling av personopplysningar mellom barnehage og skule, blir løfta til barnehagelova § 2 a, som eit krav om løyve.

Departementet viser til forslag til endringar i § 2 a.

2.3.3.3 Deling av personopplysningar mellom kommune og privat barnehage

Departementet har motteke eit innspel frå Private barnehager i Asker om behov for likebehandling av personopplysningar rundt økonomien til føresette. Det er i dag kommunen som gjer vedtak om redusert foreldrebetaling for alle barnehagar. Dei private barnehagane står så for faktureringa. Slik regelverket er i dag, meiner Private barnehager i Asker at det er usikkert om kommunen kan dele vedtaket om redusert betaling. Departementets vurdering er at når ein privat barnehage skal fakturere, så må han ha tilgang til vedtaket frå kommunen om foreldrebetaling, det vil seie opplysingar om kor mykje den enkelte skal betale, for kva periode og så vidare. Det er derimot ikkje behov for at barnehagen har tilgang til grunngivinga for vedtaket eller til bakgrunnsdata eller inntektstal og liknande. Det er etter departementets vurdering ikkje nødvendig å lovregulere særskilt slik tilgang.

2.3.4 Deling av personopplysningar mellom barnehage/kommune og Utdanningsdirektoratet

2.3.4.1 Reglane i dag

Etter barnehagelova § 48 skal alle barnehagar legge fram tenestedata. I praksis blir dette gjort gjennom Utdanningsdirektoratets innrapporteringsløysing for barnehagestatistikk, BASIL, som ein årleg rapport (årsmelding). BASIL er eit verktøy som Utdanningsdirektoratet bruker til innrapportering, til kvalitetssikringa av innrapporterte data, til rapportuttak for barnehagane/kommunane og for å lage statistikk og gjere den tilgjengeleg.

Hovudformålet med innsamlinga er at det skal tene som grunnlag for styresmaktene ved analyse, planlegging og styring og som grunnlag for vurderingar av om ein når nasjonale mål, i tillegg til forsking. Dette er viktige grunnlagsdata for barnehagestatistikk og anna som Utdanningsdirektoratet utarbeider, og det er nødvendig for at utdanningsstyresmaktene skal kunne følge opp sitt ansvar som overordna ansvarleg for dei nasjonale måla for barnehagetilbodet. SSB innhentar desse grunnlagsdataa til statistikkbruk. Vidare er dette viktige data for kommunen som barnehagestyresmakt.

Formålet med innrapporteringa blei slått fast i forarbeida til § 7 andre ledd. I Ot.prp. nr. 72 (2004–2005) heter det at «[i]nformasjon om ressursbruk og tjenesteproduksjon tjener som grunnlag for departementets analyse, planlegging og styring og grunnlag for å vurdere om nasjonale mål nås».

Kommunen er mottakar (og brukar) av data, i tillegg til å delta i kvalitetssikringa av rapporteringane frå den enkelte barnehagen i sitt geografiske område.

Statsforvaltaren er gjennom tildelingsbrev delegert nokre oppgåver frå Utdanningsdirektoratet knytte til kvalitetssikring av denne datainnsamlinga (sjå nærare omtale av dette i punkt 2.4.6).

Hovudvekta av tenestedataa er frå den enkelte barnehagen, og det er data som ofte blir kalla strukturkvalitet:

  • Opplysningar om barnehagen

  • Informasjon om barna i barnehagen (tal, alder, opphaldstid, funksjonsevne, morsmål, talet på minoritetsspråklege, bruk av spesialpedagogisk hjelp, teiknspråkopplæring, styrkt norskopplæring osv.)

  • Tilsette, kompetanse og ressursar i barnehagen

  • Informasjon om foreldrebetaling og moderasjonsordningar

I tillegg har private barnehagar plikt til å rapportere rekneskapsdata.

Det blir ikkje innhenta direkte identifiserbare personopplysningar, men nokre av dataa kan vere så små at det er ein viss risiko for indirekte identifisering. Det er derfor nødvendig å ha eit supplerande rettsgrunnlag for Utdanningsdirektoratets behandling av desse opplysningane. Barnehagelova § 48 regulerer ikkje kven opplysningane skal sendast til, og dermed heller ikkje kven som kan behandle dei. Vidare er det ikkje fastsett noko formål med innrapporteringa.

Det blir rapportert svært få direkte identifiserbare personopplysningar i BASIL. Men namnet til styraren og namnet til den som fyller ut skjemaet i BASIL, blir registrert. Opplysningane blir brukte for å kome i kontakt med den som har utført rapporteringa, dersom det er spørsmål rundt registreringa, eller for å kunne identifisere kven som er rektor, dersom ein treng å ta kontakt. For barnehagar som blir drivne av enkeltpersonsføretak, vil namnet på innehavaren kome fram.

2.3.4.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo å klargjere heimelen for rapporteringa av tenestedata og rekneskapsdata som i dag skjer frå private barnehagar til kommunar og til Utdanningsdirektoratet og frå kommunale barnehagar til Utdanningsdirektoratet. Vidare blei det foreslått å lovfeste at slike rapporteringar ikkje skal innehalde direkte identifiserbare opplysningar. Innrapporteringane er avgrensa til det som er nødvendig for å vurdere tilstanden og utviklinga innanfor barnehagesektoren. Dette er i samsvar med bruken av opplysningane i dag.

Utdanningsdirektoratets behandling av personopplysningar i desse rapportane blei foreslått fastsett i forskrift.

2.3.4.3 Høyringsinnspela

Utdanningsdirektoratet har vist til at dei treng å få rapportert inn nokre direkte identifiserbare personopplysningar. Dette dreier seg om namn på den som sender inn rapporteringa, og namn på styrarar i barnehagar. I tillegg blir ein del barnehagar drivne som enkeltpersonsføretak. Dette kan vere ei utfordring når det gjeld forslaget om at det ikkje kan registrerast direkte identifiserbare opplysningar i BASIL.

Ingen andre har kommentert dette forslaget.

2.3.4.4 Departementets vurdering og forslag

Det er nødvendig å klargjere rapporteringsplikta etter barnehagelova § 48 om rapportering av tenestedata (opplysningar) frå kommunale barnehagar til Utdanningsdirektoratet, og kva for tenestedata og rekneskapsdata private barnehagar skal rapportere til kommunane og til Utdanningsdirektoratet. Vidare foreslår departementet å lovfeste at slik rapportering ikkje skal omfatte direkte identifiserbare personopplysningar. Departementet legg til grunn at dagens praksis med å registrere namn på den som fyller ut rapporteringsskjema, namn på barnehagestyraren og, dersom ein privat barnehage er driven som enkeltpersonsføretak, namnet på innehavaren.

Rammer for kva tenestedata som skal rapporterast, og for Utdanningsdirektoratets behandling av personopplysningar i desse rapportane, blir fastsette av departementet i forskrift.

Departementet viser til forslag til endringar i § 48.

2.3.5 Deling av personopplysningar med og mellom offentlege tenester

I Prop. 100 L (2020–2021), sjå omtala i punkt 2.1.1, er det foreslått ein ny § 2 b i barnehagelova om plikt til samarbeid og samordning av tenestetilbodet. Vidare blir det foreslått nokre mindre endringar i § 45 om opplysningsplikt til sosialtenesta og den kommunale helse- og omsorgstenesta. Samarbeid mellom velferdstenestene skal, slik det er gjort greie for i den nemnde proposisjonen, skje innanfor gjeldande reglar om teieplikt og informasjonsdeling mellom forvaltningsorgan.

Barnehagelova § 45 og § 46 vil saman med det supplerande rettsgrunnlaget for behandling av personopplysningar som blir foreslått, sjå punkt 2.3.2, gi rettsgrunnlag for behandlinga. Departementet ser ikkje behov for ytterlegare regulering av behandling av personopplysningar mellom desse tenestene.

Private barnehager i Asker peikar i sitt høyringsinnspel på at private barnehagar bør ha høve til å oppbevare relevante personopplysningar i enkelte saker. Spørsmålet blir reist i tilknyting til omtale av saker i Personvernnemnda, sjå omtale i punkt 2.2.2.5. Særleg gjeld dette i saker der det har vore førespurnader til barnevernet, konflikt med foreldre og liknande. Det er blant anna behov for å ta vare på opplysningar med tanke på eventuelle klager i ettertid. Vidare blir det peika på at det er ønskeleg med ei likebehandling av personopplysningar rundt økonomien til foreldre, knytt til kommunale vedtak om redusert foreldrebetaling som private barnehagar må fakturere. Slik lovteksten står i dag, er det usikkert om kommunen kan dele vedtaket om redusert betaling. Departementet vil i denne samanhengen vise til at private barnehagar i dag ikkje er underlagde reglane i arkivlova, og at dei derfor blant anna ikkje har plikt til å arkivere og langtidslagre barnemapper. I tilfelle der private barnehagar gjer enkeltvedtak eller utfører anna saksbehandling, vil kravet om forsvarleg saksbehandling også kunne tilseie at barnehagen må lagre relevant materiale forsvarleg. Når det gjeld arkivplikt for private barnehagar, vil det spørsmålet bli vurdert i samband med arbeidet med ny arkivlov. Etter departementets vurdering kan det vere gode grunnar til å ha like reglar for både kommunale og private barnehagar.

2.4 Personopplysningar i grunnopplæringa (grunnskule og vidaregåande opplæring)

2.4.1 Innleiing

I grunnopplæringa blir det behandla mange personopplysningar om mange barn, unge og vaksne, og over ein lang tidsperiode. Samtidig medverkar den stadig aukande digitaliseringa til at det blir lagra store mengder personopplysningar i skulen. Auka digitalisering kan mellom anna gi utfordringar når det gjeld å få oversikt over kva for opplysningar som er lagra om den enkelte, og det gjer at personopplysningar kan samanstillast og brukast på andre måtar enn før.

Skulesektoren er òg karakterisert ved at det i stor grad er skulane sjølv som genererer personopplysningar. Dette vil typisk vere gjennom arbeidet og innsatsen elevane gjer på skulen, og dei mange faglege vurderingane og tilbakemeldingane skulen kjem med til og om elevane. I tillegg vil ein del personopplysningar også bli genererte gjennom det dei tilsette på skulen har plikt til å dokumentere, for eksempel i skulen si oppfølging av skulemiljøsaker etter opplæringslova kapittel 9 A.

Grunnopplæringa blir regulert i opplæringslova og friskulelova. Det overordna formålet etter både opplæringslova og friskulelova er å legge til rette for at barn og unge skal få eit godt og tilrettelagt opplæringstilbod i eit trygt og godt skulemiljø. Opplæringslova skal også legge til rette for at vaksne får grunnopplæring tilpassa sitt behov. Som hovudregel er kommunen skuleeigar i grunnskulen og fylkeskommunen skuleeigar i vidaregåande opplæring. Opplæringslova opnar òg for å godkjenne private skular og for at det blir oppretta statlege skular i særlege tilfelle. Friskulelova opnar for godkjenning av friskular, og skulestyret er øvste ansvarlege. I det følgande blir den ansvarlege for desse ulike skuletypane omtala med fellesnemninga skuleeigaren.

For at barn, unge og vaksne skal ha ein reell rett til grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring, er skuleeigarar pålagde ei rekke plikter og oppgåver etter opplæringslova og friskulelova. Blant anna er det stilt nærare krav til innhaldet i opplæringa og krav til å skaffe grunnlag for å gi individuell vurdering, og det er plikt til å gi tilrettelagd opplæring og eit individuelt tilpassa opplæringstilbod, krav til skulemiljøet og så vidare. Dei som får grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring, blir i opplæringslova kalla elevar, lærlingar, praksisbrevkandidatar, lærekandidatar, kandidatar for fagbrev på jobb og vaksne deltakarar. I tillegg regulerer opplæringslova høvet til å dokumentere kompetanse på grunnskulenivå og vidaregåande nivå utan opplæring for privatistar og praksiskandidatar. For å forenkle bruker departementet i det vidare nemninga elevar om dei som får opplæring etter lova.

Opplæringslova inneheld òg enkelte plikter for godkjende lærebedrifter som gjer det nødvendig for lærebedriftene å behandle personopplysningar om lærlingar og andre kandidatar som skal ha læretid i bedrifta som ein del av den vidaregåande opplæringa. Lærebedriftene er òg arbeidsgivar for lærlingar og andre kandidatar. Denne proposisjonen kjem ikkje inn på det behandlingsansvaret lærebedriftene har for personopplysningar i kraft av å vere arbeidsgivar.

For at elevane skal kunne få eit forsvarleg opplæringstilbod i samsvar med krava i opplæringslova og friskulelova, er det ein føresetnad at ei rekke personopplysningar om elevane blir behandla. I tillegg vil personopplysningar om andre enn den som får opplæring, kunne bli behandla. Dette vil typisk vere foreldra til eleven, særleg dersom eleven er under 18 år, og søsken til eleven. I enkelte tilfelle vil det òg bli behandla personopplysningar om andre personar som ikkje er foreldre, men som har den daglege omsorga for barnet. Eksempel vil vere fosterforeldre eller barnevernstenesta.

Opplæringslova inneheld òg enkelte plikter og oppgåver for kommunane som går utover det ansvaret kommunen har som skuleeigar i grunnskulen. Dette gjeld blant anna plikta til å ha eit tilbod om skulefritidsordning (SFO) etter opplæringslova § 13-7. Dei fleste skulefritidsordningar er kommunale og organiserte i samanheng med skulen, vanlegvis med rektor som leiar. For at elevane med plass på SFO skal kunne få eit godt tilrettelagt tilbod i samsvar med krava i opplæringslova, vil det normalt vere behov for å behandle personopplysningar om barnet og om søsken, foreldre og andre omsorgspersonar. For barn med særskilde utfordringar og funksjonshemmingar vil det òg vere behov for å behandle andre opplysningar om barnet, for eksempel helseopplysningar. Dessutan vil kommunen ha behov for å behandle inntektsopplysningar om foreldra i samband med på moderasjonsordningar og opplysningar om søsken ved søskenmoderasjon.

Friskulelova fastset inga tilsvarande plikt for friskular til å ha eit tilbod om skulefritidsordning. Det er likevel mange friskular som gir eit SFO-tilbod og vil kunne ha behov for å behandle dei same personopplysningane som kommunale SFO-ar.

Kommunen har òg plikt til å ha tilbod om kulturskule. På same måte som for SFO vil kommunen derfor kunne ha behov for å behandle personopplysningar om barn i kulturskulen og deira foreldre, inkludert inntektsopplysningar dersom kommunen har innført lokale moderasjonsordningar.

Vidare inneheld opplæringslova enkelte plikter og oppgåver for fylkeskommunane som går utover det ansvaret fylkeskommunen har som skuleeigar i vidaregåande opplæring. Dette gjeld fylkeskommunens ansvar for skyss for elevar i grunnskulen (opplæringslova § 13-4, jf. kapittel 7) og for oppfølgingstenesta (opplæringslova § 3-6). Vidare har fylkeskommunen plikt til å ha karriererettleiing for dei som er busette i fylket (opplæringslova § 13-3 f).

Både kommunen og fylkeskommunen er pålagde oppgåver knytte til opplæringstilbodet til elevane, som ansvarlege for pedagogisk-psykologisk teneste (PP-tenesta). Mandatet til PP-tenesta er regulert i opplæringslova § 5-6 og friskulelova § 3-6, som fastset at tenesta skal både hjelpe skulen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov, og sørge for at det blir utarbeidd sakkyndig vurdering der lova stiller krav om det. Oppgåvene til PP-tenesta føreset behandling av personopplysningar, ofte også særlege kategoriar av personopplysningar i form av helseopplysningar.

Forpliktingane som er fastsette i opplæringslova og friskulelova, gjer det også nødvendig for skuleeigarar å behandle personopplysningar om dei som jobbar på skulen. Dette vil for eksempel vere relevant i samband med krav om politiattest og krav om kompetanseutvikling. Denne proposisjonen kjem likevel ikkje inn på behandlingsansvaret for personopplysningar som skuleeigaren har i kraft av å vere arbeidsgivar.

Det er den enkelte skuleeigaren som er ansvarleg for behandlinga av personopplysningar. Skuleeigaren er òg ansvarleg sjølv om pliktene i lova er pålagde skulen eller tilsette i skulen. Den behandlingsansvarlege må sørge for at behandlinga er i samsvar med krava i personvernregelverket, inkludert dei krava personvernforordninga stiller til tryggleik (sjå punkt 2.2.1.7).

2.4.2 Ei generell føresegn om behandling av personopplysningar i grunnskulen og i vidaregåande opplæring

2.4.2.1 Innleiing

Personvernforordninga stiller ikkje krav om at den konkrete behandlinga av personopplysningar går fram direkte av den aktuelle lova. Kva for krav til klarleik som må stillast til det supplerande rettsgrunnlaget, kjem derfor an på ei konkret vurdering der det blant anna skal leggast vekt på kor inngripande behandlinga er, og kva for type personopplysningar som blir behandla.

Opplæringslova og friskulelova regulerer i all hovudsak rettane og pliktene til barn og unge. Barn (under 18 år) utgjer ei særleg sårbar gruppe registrerte med større behov for vern enn vaksne. Etter personvernforordninga har derfor personopplysningane til barn og unge eit særleg vern. Behovet for særskilt vern talar for at det i opplæringslova og friskulelova bør fastsetjast klarare og tydelegare supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar enn det som er tilfellet etter gjeldande regelverk.

Opplæringssektoren behandlar mange personopplysningar om mange barn og unge over ein lang tidsperiode, og det vil ofte vere behov for å behandle særlege kategoriar av personopplysningar, for eksempel opplysningar om helse. Vidare vil det vere opplysningar som indirekte kan gi opplysningar om etnisitet, seksuell orientering og anna. Det blir òg behandla ei rekke opplysningar som ikkje er omfatta av det personvernforordninga definerer som særlege kategoriar av personopplysningar, men som kan opplevast som sensitive for den enkelte, og som dermed har eit særleg vernebehov. Det gjeld for eksempel opplysningar om ferdigheiter og sosial åtferd utover det som gjeld helse. For dei som får eller skal få opplæring, vil det etter departementets syn vere særleg viktig med eit tydeleg rettsleg grunnlag, slik at personopplysningar blir behandla på ein open, føreseieleg og rettferdig måte.

2.4.2.2 Reglane i dag

Opplæringslova inneheld enkelte føresegner som direkte regulerer behandling av personopplysningar. Dette er opplæringslova § 15-8 om samarbeid med kommunale tenester og § 15-9 om innhenting av opplysningar frå Folkeregisteret med tilhøyrande føresegn i forskrifta § 22 A-1. Tilsvarande er det føresegner om samarbeid med kommunale tenester i friskulelova § 3-6 b og om opplysningar frå Folkeregisteret i friskulelova § 7-8.

Ut over dei nemnde føresegnene regulerer ikkje opplæringslova og friskulelova behandling av personopplysningar direkte.

Det rettslege grunnlaget for skuleeigarens behandling av personopplysningar følger av dei alminnelege reglane i personvernregelverket. Utgangspunktet er at ein kan behandle personopplysningar berre så langt det er nødvendig for å oppfylle ei rettsleg forplikting eller utøve offentleg myndigheit som ein er pålagd. Reglane i opplæringslova og friskulelova med forskrifter er eit supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar (sjå punkt 2.2.1.3).

Kva for personopplysningar det vil vere nødvendig for skuleeigaren og andre å kunne behandle, må vurderast konkret ut frå formålet med den enkelte forpliktinga eller oppgåva. Opplæringslova og friskulelova med forskrifter gjeld som supplerande rettsgrunnlag berre så langt det er nødvendig for å oppfylle det konkrete formålet med den rettslege forpliktinga eller myndigheitsoppgåva (sjå punkt 2.2.1.2).

Plikt til samarbeid på tvers av tenester

Opplæringslova § 15-8 regulerer samarbeid og samordning mellom kommunale tenester om vurdering og oppfølging av barn og unge med helsemessige, personlege, sosiale eller emosjonelle vanskar. Tilsvarande samarbeidsplikt følger av friskulelova § 3-6 b.

I Prop. 100 L (2020–2021), sjå omtale i punkt 2.1.1, er det foreslått endringar i blant anna opplæringslova § 15-5 og § 15-8, og friskulelova § 3-6a og § 3-6 b.

2.4.2.3 Høyringsforslaget

Grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring er regulert gjennom eit stort og komplekst regelverk som fastset ulike rettar, plikter og oppgåver som føreset behandling av personopplysningar, under dette særlege kategoriar av personopplysningar. Departementet meinte at det ikkje var nødvendig å gjere endringar i alle rettsgrunnlag for personopplysningar i gjeldande regelverk, men foreslo i staden at det blir fastsett ei generell føresegn om behandling av personopplysningar i opplæringslova og friskulelova. Etter departementets syn vil ei slik generell føresegn medverke til å tydeleggjere reglane i opplæringslova og friskulelova som eit supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar for kommunen, fylkeskommunen og andre som er pålagde rettslege forpliktingar eller utøver offentlege oppgåver etter desse lovene. Departementet meinte òg at ei slik generell føresegn vil kunne skape større medvit rundt personvernet til barn og unge i opplæringssektoren.

Det blei ikkje foreslått å regulere særskilt kven som er behandlingsansvarleg for dei ulike behandlingane. Etter departementets syn vil dette måtte avgjerast av dei ulike oppgåvene og pliktene som er regulerte i opplæringslova og friskulelova.

Departementet drøfta i høyringsnotatet om ei generell føresegn om behandling av personopplysningar bør liste opp kva rettslege forpliktingar som gjer det nødvendig å behandle personopplysningar, men kome til at dette ikkje er formålstenleg. Svært mange av forpliktingane i opplæringslova og friskulelova kan gjere det nødvendig å behandle personopplysningar, sidan lovene i stor grad handlar om å vareta behova til elevane meinte. Ei slik liste ville også innebere ein risiko for at høvet til å behandle personopplysningar blir avgrensa i for stor grad, slik at nødvendig behandling ikkje lenger er lovleg, utan at dette ville gjere det tydelegare for elevar og andre kva for opplysningar om dei som vil bli behandla, og til kva formål.

I høyringsnotatet blei det også vurdert om ei opplisting av opplysningstypar som kan behandlast ville kunne gjere det tydelegare og meir føreseieleg for dei registrerte (elevar og andre). Etter departementets vurdering er det ikkje mogleg å setje opp ei uttømmande liste over opplysningstypar, sidan dette vil kunne variere med den konkrete situasjonen som elevane og skulane står i. Ei ikkje-uttømmande liste vil ikkje vere rettsleg bindande, og eignar seg derfor betre som rettleiing enn i forskrift.

I høyringa viste departementet til at det også kunne vere behov for ytterlegare og meir detaljerte reglar om behandling av personopplysningar. Departementet meiner slike reglar eignar seg best i forskrift sidan innhaldet kan bli detaljert og omfangsrikt, og foreslo ein eigen forskriftsheimel i ny § 15-10 i opplæringslova og i ny § 7-9 i friskulelova. Føresegna fastset at departementet kan gi nærare reglar i forskrift om behandling av opplysningar, blant anna om formålet med behandlinga, behandlingsansvar, kva typar personopplysningar som kan behandlast, vidarebehandling for andre formål og tilgang til personopplysningar.

Departementet foreslo desse nye forskriftsreglane i høyringsnotatet:

  • Krav til tilgangsstyring og kunnskap om personvern og informasjonstryggleik

  • Innhenting av opplysningar ved skulebyte

  • Innhenting av opplysningar ved overgang frå grunnskule og vidaregåande opplæring

  • Bruk av ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar

2.4.2.4 Høyringsinnspela

Det er elleve høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget til ny generell føresegn om behandling av personopplysningar i opplæringslova og friskulelova. Eit klart fleirtal av dei støttar forslaget. Blant desse er Utdanningsdirektoratet, Barneombodet og KS. Fleire har samtidig merknader til utforminga av føresegna.

Oslo kommune meiner det er formålstenleg å tydeleggjere opplæringslova som supplerande rettsgrunnlag. Kommunen stiller likevel spørsmål ved om ordlyden i forslaget er meint å snevre inn handlingsrommet til den behandlingsansvarlege ved at formålet om å «utføre en oppgave i allmennhetens interesse» ikkje er nemnt i den foreslåtte ordlyden. Kommunen peikar òg på at det er eit sterkt behov for meir rettleiing frå statlege styresmakter når det gjeld den praktiske tilnærminga til personvern i skulen. Som eksempel trekker Oslo kommune fram behovet for avklaringar når det gjeld innhaldet i nødvendigkriteriet som følger av personvernforordninga og av departementets forslag.

Behovet for rettleiing om den praktiske tilnærminga til personvern i opplæringssektoren er løfta fram av fleire høyringsinstansar, både i tilknyting til forslaget om ei generell føresegn om behandling av personopplysningar, og på generelt grunnlag. Blant andre KS og Barneombodet ber departementet om ei snarleg prioritering av nødvendig rettleiingsmateriell. Barneombodet innleier sitt høyringssvar slik:

Vi vil […] understreke behovet for god veiledning om reglene for at de skal oppfylles bedre enn i dag, og ber departementet om å prioritere dette raskt. For at barns personvern skal ivaretas bedre enn nå er kompetanseheving avgjørende, regler i seg selv er ikke tilstrekkelig.

Barneombodet etterlyser i høyringssvaret ei grundigare vurdering av barns rettar. Etter ombodets syn har departementet vurdert personvernet til barn og unge etter personvernforordninga, utan å trekke inn barnekonvensjonsføresegnene i vurderingane sine. Ombodet ber derfor departementet om å gjere dette tydeleg i lovproposisjonen.

Nettverket for fylkeskommunale personvernombod meiner forslaget i første ledd i føresegna er overflødig, sidan det stadfestar prinsippa og andre føresegner i personvernforordninga, men meiner likevel det er eit fornuftig pedagogisk grep at dette blir presisert i særlovgivinga. I tillegg meiner nettverket at forslaget til forskriftsheimel i femte ledd i føresegna også bør nemne lagringstid eksplisitt.

KS meiner det bør gå eksplisitt fram av forslag til ny generell føresegn at denne ikkje gir rettsleg grunnlag for behandling utover det som følger av dei konkrete rettslege forpliktingane i opplæringslova og friskulelova.

Datatilsynet har kome med høyringsinnspel, i tillegg har det vore fleire møte mellom departementet og tilsynet. Datatilsynet peikar på dagens utfordringsbilde, som etter deira vurdering viser at det i barnehage- og skulesektoren blir samla inn langt fleire personopplysningar, også særlege kategoriar av personopplysningar, enn det som strengt teke er nødvendig for å utføre dei lovpålagde oppgåvene. Tilsynet meiner derfor at det kan vere utilstrekkeleg når dei foreslåtte rettslege grunnlaga for behandling av personopplysningar om barn og unge i opplæringslova, friskulelova og barnehagelova berre viser til nødvendigkriteriet. Datatilsynet kommenterer ikkje dei enkelte føresegnene i forslaget, men har generelt ikkje innvendingar til denne måten å regulere dette området på.

2.4.2.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår ei regulering med ei generell føresegn i lova som tydeleggjer at det blir behandla personopplysningar i grunnskulen og i vidaregåande opplæring, medan dei konkrete rettslege forpliktingane i opplæringslova og friskulelova gir formålet med dei ulike behandlingane. Departementet meiner dette vil gjere regelverket tydeligare og meir føreseieleg for elevar og andre som opplysningane gjeld.

Departementet foreslår at i tillegg til kommunen, fylkeskommunen og friskular så skal også lærebedrifter inkluderast i lovforslaget. Dette er fordi lærebedriftene er pålagde forpliktingar og oppgåver i opplæringslova som gjer det nødvendig å behandle personopplysningar. Lærebedriftene står for ein sentral del av den yrkesretta vidaregåande opplæringa, og dei som får opplæring, har same behov for klare og føreseielege vilkår anten opplæringa skjer i skule eller i bedrift. Lærebedriftene behandlar også ei rekke personopplysningar i kraft av å vere arbeidsgivar for lærlingar og andre kandidatar. Dette er ei behandlingar som følgjer anna regelverk.

Eit fleital av høyringsinstansane støttar departementets forslag til ei generell føresegn. Departementet har merka seg Datatilsynets påpeiking av at nødvendigkriteriet i forslaget til generell føresegn ikkje er tilstrekkeleg for å sikre at behandlinga er lovleg ut frå krava i personvernforordninga. Oslo kommune peiker på behovet for avklaringar når det gjeld innhaldet i nødvendigkriteriet som følger av personvernforordninga og av departementets forslag.

Personvernforordninga stiller krav om blant anna formålsavgrensing og dataminimering ved all behandling av personopplysningar, jf. artikkel 5 nr. 1 bokstav b og c. Det inneber at det ikkje skal behandlast fleire opplysningar enn det som er nødvendig for å oppnå formålet, og det er eit krav om minimering av omfanget av opplysningar som blir behandla. Formålet med den enkelte plikta (oppgåva) i opplæringslova og friskulelova vil dermed setje nærmare avgrensingar for kva for personopplysningar som kan behandlast, inkludert lagringstid og vidarebehandling av opplysningane. Behandlinga av personopplysningar i kommunar, fylkeskommunar, friskular og lærebedrifter skal derfor berre skje så langt dette er nødvendig for å oppnå formålet med den enkelte forpliktinga.

Etter departementets syn vil eit tydeleg formål med behandlingane kombinert med nødvendigkriteriet i ny generell føresegn gi tilstrekkelege rammer for å vurdere om behandlinga er nødvendig og dermed lovleg i det einskilde tilfellet. I tillegg foreslår departementet ei klarare og meir detaljert regulering på område der det etter departementets syn er særleg risiko når det gjeld personvernet til elevane.

I dei fleste tilfella vil det vere klart ut frå den rettslege forpliktinga kva formålet med behandlinga er, og ofte vil det også vere føreseieleg kva for opplysningar som må behandlast for å oppfylle forpliktinga. For eksempel vil det vere klart at plikta til å greie ut kva for særlege behov ein elev har, gjer det nødvendig å behandle personopplysningar om eleven, for eksempel lærevanskar og helseopplysningar.

Barneombodet er samd i at det bør lovfestast ei generell føresegn om behandling av personopplysningar, slik at det finst eit klarare supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar. Ei slik generell føresegn vil vere ein betre reguleringsteknikk enn at dette blir regulert i dei ulike føresegnene som kan gi grunnlag for behandling. Barneombodet er òg samd i at kva som er formålet med behandlinga, vil gå fram av dei ulike føresegnene som inneheld plikter eller oppgåver. Barneombodet etterlyser likevel ei vurdering av barns rettar.

Departementet viser til at fleire av momenta som er sentrale i personvernvurderingane, inkludert avveginga av ulike omsyn, er relevante også som barnerettsvurderingar. Dette gjeld særleg vurderinga av barnets beste, jf. artikkel 3 i barnekonvensjonen. I tillegg viser departementet til at forslag til lovendringar i denne proposisjonen i all hovudsak spesifiserer gjeldande rett og praksis på dei ulike områda. Departementet vil ta med seg Barneombodets innspel inn i arbeidet med forskrifta.

Departementet er einig med KS i at den generelle føresegna ikkje er eit sjølvstendig supplerandre rettsgrunnlag, men ser ikkje behov for å ta det inn i lovføresegna. Den nye føresegna må sjåast i samanheng med dei konkrete reglane i opplæringslova og friskulelova med forskrifter, der formålet med den enkelte behandlinga er nærare presisert og konkretisert. Det avgjerande for om ei konkret behandling av personopplysningar er lovleg, vil derfor vere om opplæringslova eller friskulelova med forskrifter pålegg den behandlingsansvarlege plikter eller oppgåver som gjer behandlinga nødvendig. Den generelle føresegna utvidar ikkje høvet til å behandle personopplysningar.

Oslo kommune stiller spørsmål ved om ordlyden i forslaget er meint å snevre inn handlingsrommet til den behandlingsansvarlege ved at formålet om å «utføre en oppgave i allmennhetens interesse» ikkje er nemnt i den foreslåtte ordlyden. Departementet viser til at den generelle føresegna ikkje er eit sjølvstendig supplerande rettsgrunnlag, og at handlingsrommet til dei behandlingsansvarlege er avgrensa av formålet med dei enkelte pliktene og oppgåvene etter opplæringslova og friskulelova. Kriteriet «almennhetens interesse» ville ikkje påvirke handlingsrommet.

Departementet har forenkla ordlyden i framlegget til ny føresegn noko, utan at dette inneber noko realitetsendring.

Departementet foreslår i sjette ledd i ny § 15-10 ein heimel for at departementet kan gi forskrift om behandling av personopplysninger, blant anna om formålet med behandlinga, behandlingsansvar, kva typar personopplysninger som kan behandles, viderebehandling til andre formål og tilgang til personopplysninger.

Fleire høyringsinstansar peikar på at regelverk i seg sjølv ikkje er tilstrekkeleg til å sikre barn og unge godt nok personvern i opplæringa. Departementet er samd i dette. Men eit tydeleg og klart regelverk gir den nødvendige openheita og føreseielege vilkår, som er viktig når det gjeld personvernrettane til barn og unge. Behovet for nødvendig rettleiing om personvern, omsynet til behandling av personopplysningar og den praktiske tilnærminga til personvern i skulen bør etter departementets syn først og fremst sikrast ved at personvern og behandling av personopplysningar blir integrert i rettleiarar på relevante område. Dette vil departementet følge opp i samarbeid med Utdanningsdirektoratet.

Departementet vil samtidig understreke at det også er eit klart behov for auka kompetanse om personvern og informasjonstryggleik i opplæringssektoren. Det er den enkelte verksemda (behandlingsansvarlege) som har ansvaret for at eiga verksemd, og dei tilsette, har god nok kunnskap og kompetanse for å sikre at personvern og informasjonstryggleik blir godt nok tekne hand om. Dette er omtalt i punkt 2.4.3.

Særleg om samtykke etter opplæringslova § 5-4

Opplæringslova § 5-1 fastset at ein elev som ikkje har eller ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. Før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om spesialundervisning skal pedagogisk-psykologisk teneste (PP-tenesta) utarbeide ei sakkyndig vurdering av behov tilrå kva opplæringstilbod eleven bør få. Etter § 5-4 andre ledd skal det innhentast samtykke frå eleven eller foreldra før slik vurdering blir gitt, og før kommunen eller fylkeskommunar gjer vedtak om spesialundervisning. Etter departementets vurdering er kravet om samtykke eit tilleggskrav for å ivareta eleven og foreldra sine rettar, og ikkje samtykke som behandlingsgrunnlag etter personvernforordninga (sjå omtale i punkt 2.2.2). Reglane om spesialundervisning gjeld tilsvarande for elevar i friskular, og det er kommunen eller fylkeskommunen som har ansvaret for å få utarbeidd sakkyndig vurdering og som gjer vedtak om spesialundervisning, sjå friskulelova § 3-6.

PP-tjenesten kan samarbeide tverrfagleg på lokalt nivå, for eksempel med helsetenesta eller barneverntenesta, og på statleg nivå med for eksempel Statped eller barne- og ungdomsspykiatrisk avdeling (BUPA) innan spesialisthelsetenesta. Behandlingsgrunnlaget for dette vil vere samtykke etter personvernforordninga. I nokon tilfelle kan det vere supplerande rettsgrunnlag i den nye § 15-8 i opplæringslova.

2.4.2.6 Departementets forslag

Departementet viser til forslag til ny § 15-10 første og sjette ledd i opplæringslova og ny § 7-9 første og sjette ledd i friskulelova.

2.4.3 Krav til personopplysningstryggleik

Eit godt personvern stiller krav til god informasjonstryggleik. Den stadig aukande digitaliseringa av skulesektoren har ført til at fleire personopplysningar om barn og unge blir registrerte og lagra digitalt, og dermed gitt auka risiko for brot på personopplysningstryggleiken. Dette gjer det viktigare for kommunar, fylkeskommunar og andre behandlingsansvarlege å sikre informasjonstryggleiken og stiller krav til både kompetanse, systemutvikling og styring.

Dei siste åra har det også vore fleire hendingar der opplysningar om enkeltelevar i ulike digitale løysingar har vore tilgjengelege for personar som ikkje har hatt rettmessig tilgang til opplysningane. Departementet viser elles til samanstillinga av kunnskapsgrunnlaget i NOU 2019: 23 Ny opplæringslov kapittel 32.2.2.

Ettersom skular behandlar mange opplysningar om barn og unge, og det dessutan omfattar særlege kategoriar av personopplysningar (sjå punkt 2.2.1.3), er det spesielt viktig at krava til personopplysningstryggleik blir sikra på ein god måte.

Personvernregelverket fastset generelle reglar om personopplysningstryggleik og kjem til bruk ved all behandling av personopplysningar som er omfatta av personvernregelverket.

Personvernregelverket pålegg den behandlingsansvarlege plikter som knyter seg til informasjonstryggleik. Reglane om personopplysningstryggleik er samla i avsnitt 2 i vedlegg IV i forordninga. Artikkel 32 fastset krav til tryggleik ved behandlinga, medan artikkel 33 og 34 gjeld melding og underretning til tilsynsstyresmakta og den registrerte ved brot på personopplysningstryggleiken.

I tillegg stiller personvernforordninga artikkel 32 krav om at den behandlingsansvarlege og databehandlaren gjennomfører eigna tekniske og organisatoriske tiltak for å oppnå eit tryggleiksnivå som er høveleg med tanke på risikoen.

Risikovurderingar og etablering av tekniske og organisatoriske tiltak for å oppnå eit tilfredsstillande tryggleiksnivå er grunnleggande krav til informasjonstryggleiken i verksemda. Risikovurderinga må ta høgde for kva for risikoar som er knytte til behandlinga, særleg som følge av utilsikta eller ulovleg sletting, tap, endring eller uautorisert utlevering av eller tilgang til personopplysningar som er overførte, lagra eller behandla på annan måte.

I høyringsnotatet vurderte departementet om det bør innførast eit generelt krav om personopplysningstryggleik i opplæringslova og friskulelova. Departementet viste blant anna til at den aukande digitaliseringa og erfaringane med mangelfull informasjonstryggleik i opplæringssektoren.

Etter departementets syn ville innføring av eit slikt generelt krav til informasjonstryggleik kunne medverke til å gjere skuleeigarar medvitne om krava til informasjonstryggleik i personvernforordninga, men departementet meinte samtidig at det også måtte leggast vekt på ulempene ved å gjenta krav som følger av anna regelverk. Det blei vist til at ei slik dobbeltregulering kan føre til ei misforståing om at dei andre krava i personvernforordninga ikkje gjeld, eller at artikkel 32 berre gjeld der ein i særlov har gjenteke kravet, og at ei slik dobbeltregulering vil føre til at lovverket vil bli unødig stort.

Etter ein totalvurdering kom departementet til at det ikkje burde foreslå eit generelt krav om personopplysningstryggleik på lovs nivå. Departementet understreka likevel kor viktig det er at skuleeigarar gjennomfører tekniske og organisatoriske tiltak for å oppnå eit tryggleiksnivå som er eigna med tanke på risikoen, jf. personvernforordninga artikkel 32.

Den stadig aukande digitaliseringa av skulesektoren medverkar til at risikoen for brot på personopplysningstryggleiken på opplæringsområdet er stor, og departementet meinte derfor at det var nødvendig å utfylle dei generelle krava i personvernforordninga med enkelte meir spesifikke krav. Departementet foreslo å fastsetje nærare krav om tilgangsstyring for personopplysningar og krav om kunnskap om personvern og informasjonstryggleik for dei som skal få slik tilgang, i forskrift med heimel i ny § 15-10 i opplæringslova og ny § 7-9 i friskulelova.

Høyringsinstansane støttar i hovudsak forslaget. Fleire peikar på at også andre krav innanfor personopplysningstryggleik bør regulerast.

Høyringsinnspela til forslaget om reglar om tilgangsstyring og kunnskap om personvern og informasjonstryggleik vil bli følgde opp i det vidare forskriftsarbeidet.

2.4.4 Bruk av ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar i skulemiljøsaker

2.4.4.1 Bakgrunn

Dei siste åra har skulane i varierande grad teke i bruk ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar som del av skulemiljøarbeidet sitt etter føresegnene i opplæringslova. Bruken av denne typen undersøkingar har reist fleire problemstillingar, sidan dei grip inn i personvernet til mange elevar og utgjer ein særleg risiko for personvernet til den enkelte. Særleg Datatilsynets vedtak i Spekter-saka (sak 18/03917-9, sjå omtale i punkt 2.4.4.2) har ført til uvisse om opplæringslova gir skulane tilstrekkeleg supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar ved bruk av ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar.

Dei ulike typane ikkje-anonyme undersøkingar er utforma med noko ulike formål. Enkelte undersøkingar er til bruk i det forebyggande skulemiljøarbeidet. Andre er meir tilpassa ein situasjon der skulen undersøkjer ei sak der det er mistanke om eller kjennskap til at ein elev ikkje har eit trygt og godt skulemiljø.

2.4.4.2 Reglane i dag

Opplæringslova kapittel 9 A inneheld reglar om skulemiljøet til elevane, og gjeld for elevar både i grunnskular og i vidaregåande skular.

Kapittel 9 A om skulemiljøet til elevane er gjennom tilvisingsføresegna i friskulelova § 2-4 andre ledd, med enkelte unntak og avgrensingar, gjort gjeldande for elevar ved skular godkjende etter friskulelova.

Pliktene etter kapittel 9 A er i hovudsak lagde på den enkelte skulen og den enkelte tilsette, men det er skuleeigaren som har det overordna ansvaret for at reglane blir følgde. Det er dermed skuleeigaren som er behandlingsansvarleg for personopplysningar som blir behandla i samband med etterleving av reglane i opplæringslova kapittel 9 A.

I opplæringslova § 9 A-3 er det fastsett at skulane skal ha nulltoleranse mot krenkingar av elevar både frå elevar og frå tilsette ved skulen. Vidare skal skulane førebygge brot på retten til eit trygt og godt skulemiljø ved å arbeide kontinuerleg for å fremje helsa, trivselen og læringa til elevane. Plikta for dei tilsette til å følge med på elevane også understreka i § 9 A-4. Behovet for å behandle personopplysningar i det førebyggande skulemiljøarbeidet er ikkje omtala i forarbeida.

Aktivitetsplikta i opplæringslova § 9 A-4 inneber ei plikt til å følge med, gripe inn, varsle, undersøke og setje inn tiltak for å sikre at elevar har eit trygt og godt skulemiljø. Vidare er det krav om at det blir laga ein aktivitetsplan i tilfelle der det blir sett inn tiltak, og krav om at det blir dokumentert korleis aktivitetsplikta er oppfylt. Aktivitetsplikta til skulen skal blant anna medverke til at skulane raskt og effektiv tek tak i alle situasjonar der elevar ikkje har det trygt og godt på skulen. I forarbeida til opplæringslova er det lagt til grunn at skulen har både plikt og rett til å behandle personopplysningar, under dette særlege kategoriar av personopplysningar som ein konsekvens av dei handlingane som aktivitetsplikta krev. Det same gjeld for den skjerpa aktivitetsplikta etter § 9 A-5. Føresegna fastset ei skjerpa aktivitetsplikt dersom ein som arbeider på skulen får mistanke om eller kjennskap til at ein annan som arbeider på skulen krenkar ein elev. I forarbeida til dagens opplæringslov blei det konkludert med at det var overflødig å ta inn ein eksplisitt lovheimel for slik behandling.

Personvernnemnda har i ei avgjerd i ei klagesak frå Datatilsynet frå november 2020 (sak PVN-2020-13) vurdert spørsmålet om behandling av personopplysningar ved bruk av ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar i det førebyggande skulemiljøarbeidet. Saka gjaldt ein klage frå ein kommune på Datatilsynets vedtak som påla kommunen å avslutte bruken av eit ikkje-anonymt kartleggingsverktøy (Spekter) og slette alle opplysningar som var henta inn med verktøyet.

Datatilsynet konkluderte med at kommunen ikkje hadde rettsleg grunnlag for den behandlinga av personopplysningar som blei gjord ved bruk av det aktuelle kartleggingsverktøyet. I vedtaket omtala tilsynet både opplæringslova § 9 A-3 og «følge med»-plikta i § 9 A-4 som aktuelle rettsgrunnlag, men vurderinga av rettsgrunnlaget var berre knytt opp mot «følge med»-plikta i § 9 A-4. Datatilsynet viste til at lovføresegna ikkje er klar og tydeleg nok, at føresegna ikkje er greidd ut med omsyn til personvernkonsekvensar, og at det i forarbeida til lova ikkje er haldepunkt for at lovgivaren har vurdert i kva utstrekning personopplysningar må behandlast i det førebyggande skulemiljøarbeidet.

Personvernnemnda konkluderte likevel med at kommunen hadde rettsleg grunnlag for den behandlinga av personopplysningar som skjer ved bruk av det aktuelle kartleggingsverktøyet i personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav c og opplæringslova kapittel 9 A.

I vurderinga si uttala nemnda blant anna:

Det er ingen tvil om at skolen, for å oppfylle sine plikter etter opplæringslova kapittel 9 A, må behandle en rekke personopplysninger, slik departementet også har forutsatt i lovforarbeidene. Alle de opplysningene som etterspørres i spørreskjemaet i Spekter [….], er opplysninger som etter nemndas vurdering er relevante og nødvendige for at kommunen skal oppfylle sin plikt etter loven til å arbeide systematisk for å sikre et trygt og godt skolemiljø. Det er derfor ikke noe med karakteren av de opplysningene som samles inn som gjør at rettsgrunnlaget i opplæringslova ikke er tilstrekkelig hjemmel for å samle inn og behandle opplysningene.

Sjølv om nemnda konkluderte med at opplæringslova kapittel 9 A gir kommunen eit tilstrekkeleg supplerande rettsgrunnlag, meinte nemnda likevel at kommunens bruk av kartleggingsverktøyet ikkje oppfylte dei andre reglane i personvernforordninga, slik som personvernprinsippa, og då særleg openheitsprinsippet. Dette prinsippet er heilt grunnleggande for rettane til dei registrerte, for eksempel retten til retting, sletting og innsyn. For at kommunen lovleg skulle kunne nytte det aktuelle kartleggingsverktøyet i framtida, la nemnda til grunn at det må utarbeidast skriftlege rutinar som sikrar etterleving av desse reglane.

2.4.4.3 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet la departementet til grunn at den plikta skulen har til å sikre retten til eit trygt og godt skulemiljø for elevane i samsvar med krava i opplæringslova kapittel 9 A, gjer det nødvendig å behandle personopplysningar om både elevar og tilsette ved skulen. Dette kan dreie seg om opplysningar om eleven som blir utsett for krenkingar, medelevar som krenker eller blir skulda for å krenke andre, elevar som har varsla om hendingar eller episodar, tilsette som har observert situasjonar, eller som på annan måte har kunnskap om saka, eller tilsette som sjølv blir skulda for å krenke ein elev.

I skulemiljøsaker vil det ofte bli behandla særlege kategoriar av personopplysningar etter personvernforordninga, og opplysningar som er underlagde teieplikt. Eksempel på dette er helseopplysningar og ulike former for åtferdsproblematikk, etnisitet, religiøs tilknyting eller seksuell orientering. Det vil òg bli behandla ein del opplysningar som ikkje nødvendigvis fell inn under definisjonen av særlege kategoriar av personopplysningar, men som likevel er av svært privat karakter, og som det er grunn til å verne. Dette kan vere opplysningar om tilknyting til barnevernet og ulike utfordringar og vanskar i familien. Også beskrivingar av hendingar og episodar som dannar grunnlag for skulemiljøsaker, kan vere av sensitiv karakter (seksuelle overgrep eller andre kroppskrenkingar, alvorlege valdsepisodar og truslar). I slike saker vil det òg kunne bli behandla opplysningar som personkarakteristikk og andre beskrivingar av enkeltpersonar som er av svært personleg karakter. Den retten elevane har til eit trygt og godt skulemiljø etter opplæringslova § 9 A-2, tek utgangspunkt i korleis den enkelte eleven opplever dette. I skulemiljøsaker vil det dermed vere nødvendig å behandle personkarakteristikkar og beskrivingar av enkeltpersonar og situasjonar som er uttrykk for ein elev si subjektive oppfatning.

Departementet la til grunn at det berre kan behandlast personopplysningar i den utstrekning det er nødvendig for å oppfylle dei forpliktingane skulen har etter kapittel 9 A, og at behandlinga må skje innanfor reglane i personopplysningslova, blant anna krava til informasjonstryggleik, lagringstid og krav til sletting. Det blei òg vist til at skuleeigarar må vere merksame på at det ved behandling av opplysningar av svært personleg karakter blir stilt strengare krav til vurderingar og tiltak frå den behandlingsansvarlege, jf. personvernforordninga artikkel 6 nr. 2, artikkel 24 og 35.

Departementet vurderte deretter behovet for å bruke ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar i oppfølginga av den plikta skulane har til å førebygge brot på retten til eit trygt og godt skulemiljø etter opplæringslova § 9A-3, og behovet for å bruke slike undersøkingar i samband med aktivitetsplikta skulen har ved mistanke om eller kjennskap til at ein elev ikkje har det trygt og godt på skulen, jf. opplæringslova §§ 9A-4 og 9A-5.

Departementet meinte at pliktene i opplæringslova §§ 9 A-3, 9 A-4 og 9 A-5 gir eit tilstrekkeleg supplerande rettsgrunnlag for bruk av ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar på lovs nivå. Det blei derfor ikkje foreslått endringar i desse føresegnene. Den generelle føresegna om behandling av personopplysningar i opplæringslova og friskulelova vil uansett tydeleggjere dei konkrete rettslege pliktene i kapittel 9 A som supplerande rettsgrunnlag for skulane si behandling av personopplysningar i skulemiljøsaker.

Ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar kan utgjere ein særlig risiko for personvernet til den enkelte. I høyringa foreslo derfor departementet å regulere bruken av ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar i forskrift. Ei slik særskild regulering er meint å begrense risikoen og hindre unødige inngrep i elevanes personvern.

2.4.4.4 Høyringsinnspela

Det er 20 høyringsinstansar som har uttala seg om departementets vurdering av behovet for eit tydelegare supplerande rettsgrunnlag for bruk av ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar i skulemiljøsaker. Ingen av innspela er direkte knytte til departementets vurdering av at pliktene i opplæringslova §§ 9 A-3 til 9 A-5 gir eit tilstrekkeleg supplerande rettsgrunnlag for å behandle personopplysningar.

Høyringsinstansane er samde med departementet i at det er behov for avklaringar når det gjeld bruken av slike undersøkingar. Dei er i hovudsak positive til forslaget om å regulere bruken i forskrift, men har noko ulike syn på innhaldet i reguleringa. Barneombodet peikar vidare på behovet for kompetansehevingstiltak i sektoren.

2.4.4.5 Departementets vurdering

Generelt om ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar

Det finst ei rekke ulike ikkje-anonyme læringsmiljø-undersøkingar som kan hjelpe skular å kartlegge korleis elevar opplever skulemiljøet. Nokre undersøkingar handlar om elev–elev-relasjonar og kan ha som formål å gi betre innsikt i sosiale dynamikkar og hierarki i ei elevgruppe. Spørsmåla i ei slik undersøking kan vere positivt formulerte, som for eksempel i nokre sosiogram der elevar kan bli spurde om å namngi tre elevar i klassen som dei liker å vere saman med i friminutt eller samarbeide med i opplæring i fag. Det finst òg undersøkingar som stiller elevar direkte spørsmål om eventuelle negative relasjonar til medelevar, og kven dei opplever at krenker medelevar. Vidare varierer det frå undersøking til undersøking om elevane får strukturerte spørsmål med faste svaralternativ, eller om det er opne svarfelt der elevane sjølv kan skrive eigne svar. Ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar kan òg kartlegge relasjonar mellom tilsette og elevar og gi grunnlag for at lærarar kan vurdere og få oversikt over relasjonar mellom dei vaksne på skulen og elevane. Desse undersøkingane kan vere retta både mot dei tilsette og mot elevane. Gjennom ei slik relasjonskartlegging kan dei tilsette få innblikk i kva for elevar dei vaksne på skulen har ein god, usikker eller vanskeleg relasjon til. Denne typen kartlegging kan òg sjåast i samanheng med undersøkingar av klassemiljø og relasjonar elevane imellom. Då vil skulen sjå om dei elevane som dei vaksne ikkje har positive relasjonar til, også har tilsvarande relasjonar til medelevane sine. Enkelte undersøkingar kartlegg både elev–elev-relasjonar og lærar–elev-relasjonar.

Ei utfordring med undersøkingar der elevar må namngi andre elevar eller beskrive relasjonar til andre elevar eller vaksne, er at dette kan verke negativt inn på samspelet og tilliten i ei gruppe og i det vidare arbeidet med skulemiljøet.

Ei anna utfordring ved å ta i bruk undersøkingar der ein kan identifisere den som svarer, er at det er ein risiko for at respondenten ikkje svarer heilt ope eller ærleg. Dette gjeld i alle typar undersøkingar, men det er sannsynleg at denne risikoen blir forsterka i ein situasjon der ein elev skal gi tilbakemeldingar om eit så sensitivt felt som læringsmiljøet, og der eleven veit at svara kan bli lesne av ein vaksen som eleven har ein relasjon til eller står i eit avhengnadsforhold til. På den andre sida vil ein med ikkje-anonyme læringsmiljø-undersøkingar kunne be om meir utdjuping og informasjon i etterkant både frå respondenten og frå den eller dei som blir namngitt. I alle høve vil risikoen for at eleven vil svare slik han eller ho trur den vaksne vil ha det, vere til stades.

Også alderen til elevane reiser etiske og metodiske problemstillingar. Dei aller yngste elevane vil truleg ikkje vere modne nok til å kunne forstå alle spørsmåla og vurdere sin eigen situasjon i ei gruppe. Dei yngste elevane har eit «her og no»-perspektiv på kvardagen og ikkje god forståing av tid. Ei undersøking vil derfor kunne gi eit augeblinksbilde på eit gitt tidspunkt. Ei undersøking med spørsmål om andre elevar eller relasjonar til vaksne på skulen, kan gjere yngre elevar utrygge.

Samtidig finst mange ulike læringsmiljøundersøkingar. Det er ei utfordring at desse varierer i innretting og i kor stor grad dei er i tråd med verdigrunnlaget til skulen.

Det førebyggjande skulemiljøarbeidet

Skulane har fleire måtar å følge med på skulemiljøet til elevane på, for eksempel strukturerte og ustrukturerte elevsamtalar, utviklingssamtalar, systematisk og usystematisk observasjon og samtalar med heimen til elevane. Ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar vil vere ein av fleire måtar å følge med på skulemiljøet til elevane på, og eit supplement til desse.

Skulane må i det førebyggande arbeidet jobbe systematisk med sosial læring og utvikling, og med å skape fellesskap, samhald og tryggleik mellom elevane og mellom vaksne og elevar. Å etablere eit kollektivt skulemiljø med ein felles identitet ser ut til å førebygge negativ samhandling og gruppedynamikkar mellom elevar. Den førebyggande innsatsen gjennom miljø-, fellesskaps- og relasjonsbygging er spesielt viktig fordi krenkingar elevar imellom ofte skjer på digitale og fysiske arenaer der vaksne i liten grad er til stades og kan følge opp eller oppdage krenkingane. Det er nødvendig at dei tilsette følger med for å kunne få mistanke eller kunnskap om at elevar ikkje har det trygt og godt.

Forsking viser at det er viktig at skulen har god innsikt i sosiale dynamikkar og relasjonar i skulemiljøet. Fagleg sett er det viktig at skulen følger med på om det finst sterke sosiale hierarki, negative dynamikkar, svake eller negative relasjonar mellom elevar og mellom tilsette og elevar. Skulane vil normalt kunne få slik kunnskap og innsikt ved at dei tilsette er oppmerksame, følger med på elevane og er gode på å fange opp forhold som gir mistanke eller kunnskap om at elevar ikkje har det trygt og godt på skulen. I praksis kan dette somme gonger vere krevjande for skulen å få god innsikt i, blant anna fordi mobbing og andre krenkingar skjer i det skjulte. I tillegg er det mange elevar som ikkje fortel dei vaksne om krenkande ord og handlingar elevar imellom og synest det er vanskeleg å snakke med vaksne om dette.

Departementet meiner difor at skulane, for å kunne oppfylle den lovpålagde plikta til å arbeide førebyggande, bør ha høve til å bruke ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar i skulemiljøarbeidet.

Etter departementets syn kan det vere eit uforholdsmessig inngrep i elevanes personvern dersom skulane i det førebyggande arbeidet bruker ikkje-anonyme undersøkingar der elevar blir bedne om å namngi medelevar i ein negativ samanheng eller blir direkte spurde om negative relasjonar og dynamikkar mellom andre elevar.

Departementet meiner likevel at det bør vere mogleg for skulane å undersøke negative relasjonar som eit ledd i det førebyggande skulemiljøarbeidet. Formålet med ikkje-anonyme kartleggingar som del av det førebyggande arbeidet bør alltid vere å avdekka behovet for tiltak og å finne eigna tiltak for å forbetre relasjonar, og å sikre alle elevane eit trygt og godt skulemiljø. For å unngå at bruken av slike ikkje-anonyme undersøkingar skal bli uforholdsmessig inngripande for elevane, vil eit mogleg tiltak etter departementets syn vere å avgrense spørsmålsstillinga til enklare ja-/nei-spørsmål om negative relasjonar og observasjonar, utan bruk av fritekst. På denne måten blir ingen medelevar namngitt. Dette kan for eksempel vere aktuelt i ein situasjon der ein skule erfarer at miljøet i ein klasse utviklar seg i negativ retning, og ser behov for å styrke klassemiljøet, utan at det er mistanke om at ein eller fleire konkrete elevar ikkje har det trygt og godt på skulen.

Oppfølging av enkeltsaker

Dersom tilsette i skulen har mistanke om eller kjennskap til at ein elev ikkje har det trygt og godt på skulen, har skulen plikt til å undersøke saka nærare, jf. opplæringslova § 9 A-4 tredje ledd. Nokre utfordringar i skulemiljøet er det vanskeleg å få bukt med, det kan vere fordi vaksne ikkje får god nok innsikt i dei, ikkje ser på dei som skulen sitt ansvar, eller avskriv dei som ikkje alvorlege nok. Når skular undersøker skulemiljøet til elevane, er det derfor viktig at negative dynamikkar og relasjonar ikkje «går under radaren» eller blir bagatelliserte.

Nokre kompetansemiljø og skular meiner at ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar der elevane får direkte spørsmål om negative relasjonar i elevgruppa, er nyttige. Dei viser blant anna til at det er nødvendig å stille elevane spørsmål som kan opplevast som vonde og sensitive, for å få nødvendig innsikt i det psykososiale miljøet. Vidare peikar de på at ikkje alle elevar klarer å snakke om dette ansikt til ansikt, nokre synest det er betre å uttrykke seg skriftleg. Andre fagmiljø og skular er kritiske til undersøkingar der elevane blir spurde om negative relasjonar til medelevar eller relasjonar mellom andre elevar, og viser blant anna til at dette kan medverke til å manifestere uheldige roller og vanskelege relasjonar. Det finst ikkje eit godt kunnskapsgrunnlag i dag om korleis elevar i ulike aldrar opplever å delta i ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar, og korleis elevar opplever å svare på spørsmål om negative relasjonar.

Departementet meiner at det kan vere uheldig å stengje heilt for ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar der ein spør om dei negative relasjonane eleven har, eller kva eleven meiner om relasjonar mellom andre elevar. Departementet meiner likevel at skulen bør ha høve til dette berre i situasjonar som eventuelt krev ein slik type nærare undersøking og oppfølging, sjå over. Etter departementets syn vil ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar der elevar blir bedne om å namngi medelevar, fortelje om negative relasjonar eller relasjonar mellom andre elevar, vere mest formålstenleg å bruke ved langvarige, uoversiktlege eller kompliserte utfordringar i skulemiljøet, og når andre måtar å undersøke på ikkje har ført fram.

Når det gjeld kva type ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar som eignar seg i den enkelte situasjonen, må dette avgjerast etter ei konkret vurdering frå skulen der dei blant anna ser på kva dei har behov for å kartlegge, og korleis dei vil bruke informasjonen frå kartlegginga. Departementet understrekar at for alle typar undersøkingar der elevar skal svare på spørsmål, må spørsmål og svaralternativ vere tilpassa alderen til elevane, kor modne dei er, og innsikta og erfaringane dei har.

Pliktene skulen har etter opplæringslova kapittel 9 A, inneber at skulen må følge opp resultata frå slike undersøkingar. Dersom ei undersøking viser utfordringar i læringsmiljøet, må skulen undersøke saka nærare. Dette kan for eksempel gjerast gjennom elevsamtalar. Ei ikkje-anonym læringsmiljøundersøking vil ikkje ha noka meining dersom resultatet av kartlegginga ikkje fører til tiltak for å styrke og betre relasjonar og det psykososiale skulemiljøet. Det er også viktig å følge opp opplysningane frå ikkje-anonyme undersøkingar for å få eit best mogleg grunnlag for å vurdere behovet for tiltak og val av tiltak. Samtidig peika departementet på at oppfølging frå skulen si side er viktig for å sikre at dei opplysningane om elevane som skulen får gjennom slike undersøkingar, er riktige. Departementet understreker samtidig at når enkeltelevar opplever at dei ikkje har det trygt og godt, utløyser det alltid aktivitetsplikta skulen har etter opplæringslova § 9 A-4.

Departementet legg til grunn at resultata av ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar berre skal brukast internt på skulen. Skulen må vere medviten om dei etiske implikasjonane og behandle materialet respektfullt og konfidensielt.

Samla vurdering

Departementet meiner det ikkje er behov for endringar i opplæringsloven §§ 9A-3, 9 A-4 og 9A-5. Dei rettslege pliktene som følger av desse føresegnene, gir, samman med den generelle føresegna om behandling av personopplysningar, det nødvendige supplerande rettsgrunnlaget for behandling av personopplysningar i skulemiljøsaker etter opplæringslova kapittel 9A.

Skulens behov for å kunne bruke slike undersøkingar må vegast opp mot elevane sine rettar etter personvernregelverket. Departementet ønsker samtidig å understreke at skuleeigaren, som ansvarleg for behandling av personopplysninger i skulane, og skulen sjølv, må ha eit felles avklart og medvite forhold til val av eigna verkemiddel når skulen følgjer opp plikter sine etter opplæringslova kapittel 9 A. Skuleeigarar og skular må vere svært medvite om formålet med ei ikkje-anonym læringsmiljøundersøking og kva type ikke-anonyme undersøking dei eventuelt vil bruke i det førebyggande arbeidet. I dette ligg at det ikkje er berre dei rettslege rammene for å kunne bruke ikke-anonyme læringsmiljøundersøkingar som er og bør vere med på å avgjere spørsmålet om korleis slike undersøkingar skal brukast.

Departementet vil presisere at bruk av ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar ikkje kan erstatte det gode arbeidet mange skular og lærarar utfører, for eksempel ved å snakke med elevar og foreldre, observere utviklinga til elevane og samspelet mellom elevane, for å bygge gode klassemiljø og følge opp den enkelte eleven.

Som nemnt reiser bruk av slike undersøkingar også metodiske og etiske problemstillingar. Departementet vil understreke at fleire av desse også vil gjelde for bruk av anonyme læringsmiljøundersøkingar. Dette kan for eksempel gjelde kva slags spørsmål elevane skal svare på, kor gamle elevane er, om undersøkinga kan gi innsikt i utfordringane skulen har med skulemiljøet, og om det er til beste for elevane å gjennomføre ei slik undersøking. Gjennomføringa av slike undersøkingar, anonyme eller ikkje-anonyme, krev svært god organisering frå skulen si side, både med informasjon og openheit i forkant, under sjølve gjennomføringa og i oppfølginga av elevar i etterkant.

Regulering i forskrift

Ingen av høyringsinnspela er direkte knytte til departementets vurdering av at plikta i opplæringslova § 9 A-3 til å førebygge brot på retten til eit trygt og godt skulemiljø og aktivitetsplikta i opplæringslova §§ 9 A-4 og 9 A-5 gir eit tilstrekkeleg supplerande rettsleg grunnlag for å behandle personopplysningar.

Når det gjeld departementets vurdering av behovet for tydelegare regulering i forskrift for bruk av ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar i skulemiljøsaker, er det fleire høyringsinstansar som har uttala seg. Alle deler departementets syn om at det er behov for avklaringar, men fleire har merknader til forslaget. Innspela til forslaget vil bli følgde opp i det vidare forskriftsarbeidet.

Departementet vil også følgje opp behovet for nærare rettleiing om personvernet og behandlinga av personopplysningar når ikkje-anonyme læringsmiljøundersøkingar blir brukt i det praktiske skulemiljøarbeidet.

2.4.5 Deling av personopplysningar med andre skular, andre tenester o.a.

2.4.5.1 Bakgrunn

Det vil i fleire samanhengar vere nødvendig å dele opplysningar om barn og unge i utdanningssektoren. Dette kan vere offentlege opplysningar, opplysningar mellom organ eller einingar innanfor kommunens utdanningssektor og andre tenester som har oppgåver overfor barn og unge, mellom skular og mellom nivå. Vidare vil det òg vere behov for å dele opplysningar ved delt ansvar mellom kommunar og fylkeskommunar og mellom kommunar eller fylkeskommunar og friskular (utover ved skulebyte). Det vil òg kunne vere behov for å dele personopplysningar med andre rettssubjekt som utfører oppgåver for skuleeigarar på opplæringsområdet. Deling av personopplysningar mellom barnehage og skule er omtala i punkt 2.3.3.2.

Med deling er her meint utlevering av personopplysningar mellom verksemder og mellom organ eller einingar i ein kommune eller fylkeskommune. Med deling mellom verksemder er det meint deling mellom kommunar og fylkeskommunar og mellom kommunar og fylkeskommunar og statlege og private skuleeigarar.

Deling av personopplysningar er ein type behandling som krev eit behandlingsgrunnlag etter personopplysningslova for å vere lovleg. Dersom opplysningane er teiepliktige, vil teiepliktreglane òg ha innverknad på om opplysningane kan delast.

Departementet har vurdert behovet for deling av personopplysningar på opplæringsområdet og om det trengst tydelegare supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i form av deling. Departementet har òg vurdert behovet for å regulere unntak frå reglane om teieplikt etter forvaltningslova der dette er relevant.

Departementet viser elles til Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO, der regjeringa varsla ei utgreiing om moglege tiltak for betre informasjonsoverføring mellom utdanningsnivå og tenester for å gi barn og elevar best moglege overgangar og innføre tiltak for å betre samarbeidet mellom ungdomsskule og vidaregåande skule.

2.4.5.2 Reglane i dag

Opplæringslova § 9 A-12 og friskulelova § 2-4 regulerer høvet til å pålegge skulebyte som tiltak i skulemiljøsaker. Føresegnene fastset at ein elev kan flyttast til ein annan skule enn den skulen eleven elles har rett til å gå på, dersom åtferda til eleven i alvorleg grad går ut over tryggleiken eller læringa til ein eller fleire medelevar. Grunnen til at ein elev kan flyttast, kan for eksempel vere at eleven mobbar ein eller fleire medelevar. Det er fastsett at skulebyte ikkje kan påleggast dersom mindre inngripande tiltak vil kunne hjelpe på situasjonen. Det gjeld ei absolutt avgrensing om at skulebyte ikkje skal påleggast dersom det fører til at eleven må flytte heimanfrå eller dagleg skyss ikkje blir forsvarleg.

Opplæringslova og friskulelova med forskrifter inneheld elles ikkje reglar om skulebyte og overgangar i skuleløpet og heller ikkje reglar om deling av opplysningar i den samanheng.

Opplæringslova § 13-3 andre ledd og forskrift til opplæringslova kapittel 6 inneheld reglar om inntak over fylkesgrenser.

I opplæringslova § 15-5 og friskulelova § 3-6a er det fastsett ei plikt for skulen til å delta i arbeidet med individuell plan når det er nødvendig for å sikre elevane eit heilskapleg, koordinert og individuelt tilpassa tenestetilbod.

I opplæringslova § 15-8 og friskulelova § 3-6 b er det ei plikt for skulane til å samarbeide med kommunale tenester om vurdering og oppfølging av barn og unge med helsemessige, personlege, sosiale eller emosjonelle vanskar. Det følger av andre ledd i føresegnene at dei samarbeidande tenestene kan behandle personopplysningar, inkludert særlege kategoriar av personopplysningar og opplysningar om straffbare forhold, når det er nødvendig og forholdsmessig for å oppfylle samarbeidsplikta.

Opplæringslova §§ 15-3 og 15-4 og friskulelova §§ 7-4 og 7-5 pålegg tilsette i skulen ei opplysningsplikt overfor sosialtenesta og barnevernstenesta. Begge forpliktingane gjer det nødvendig å behandle personopplysningar. Om dei deler opplysningar med sosialtenesta, må det etter lova skje innanfor reglane om teieplikt, medan meldeplikta til barnevernet gjeld utan hinder av teiepliktreglane.

I Prop. 100 L (2020–2021) blei det lagt fram forslag til endringar i opplæringslova §§ 15-5 og 15-8 og friskulelova §§ 3-6a og 3-6 b. Sjå omtale i punkt 2.1.1.

Teieplikt er regulert i forvaltningslova. Forvaltningslova opnar for at eit forvaltningsorgan kan gi opplysningar til eit anna forvaltningsorgan utan hinder av teieplikta når det er nødvendig for å fremje oppgåver som avgivarorganet er pålagt ved lov.

Deling av offentlege opplysningar

Etter personvernforordninga artikkel 86 kan personopplysningar utleverast etter nasjonale reglar om allment offentleg innsyn, og det er tilstrekkeleg at utleveringa er «i samsvar med» dei nasjonale reglane, sjå omtale i punkt 2.2.2.6. Artikkel 86 inneber at ein kan gi innsyn i personopplysningar på grunnlag av reglane i offentleglova. Unntaket i forordninga artikkel 86 omfattar også dei tilfella der offentleglova berre gir høve, ikkje plikt, til å gi innsyn, jf. offentleglova § 11 om meirinnsyn. Personopplysningar kan dermed delast dersom dei fell inn under innsynsretten eller retten til meirinnsyn i offentleglova.

Eit praktisk eksempel på personopplysningar ein kan gi innsyn i med heimel i offentleglova, er elevlister (klasselister). Klasselister er ifølge ei fråsegn frå Justisdepartementet offentlege dokument og dermed omfatta av hovudregelen om innsynsrett etter offentleglova. Både personvernregelverket og offentleglova gir derfor høve til å utlevere slike klasselister med mindre kontaktinformasjonen røper eit forhold som er personleg (f.eks. at eleven bur på barnevernsinstitusjon), eller dersom ein elev har hemmeleg (sperra) telefonnummer eller adresse. Dette vil vere opplysningar som er underlagde teieplikt. I slike tilfelle vil den enkelte skulen ha ansvaret for handteringa av korleis slike forhold skal innverke på utleveringa av klasselister for den aktuelle klassen eller trinnet. Datatilsynet har informasjon om dette på sine nettsider.

2.4.5.3 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet vurderte departementet behovet for tydelegare reglar om deling av personopplysningar ved skulebyte (frivillig og pålagt skulebyte) og ved overgang frå grunnskule til vidaregåande skule. Skulebyte og overgangar i skuleløpet er ikkje uttrykkeleg regulert i opplæringslova eller friskulelova med forskrifter, og det er heller ikkje reglar om kva for opplysningar som kan delast.

Departementet foreslo ein særskild heimel i opplæringslova og i friskulelova for deling av personopplysningar ved skulebyte, og ein særskild heimel i opplæringslova og friskulelova for deling av personopplysningar ved overgangen frå grunnskule til vidaregåande opplæring. Med ei særskilt regulering vil det bli klart og føreseieleg for både elevane og skulane kva opplysningar som kan utleverast. Det blei foreslått at formålet med slik deling blir fastsett i lov, og at det blir regulert nærare i forskrift kva for opplysningar som kan utleverast mellom skular ved skulebyte, og kva for opplysningar som kan innhentast ved overgang til vidaregåande opplæring. Samtidig blei det foreslått å forskriftsfeste at deling av andre relevante personopplysningar kan gjerast etter løyve frå elev eller foreldre. Høyringsinstansane blei særleg bedne om å gi innspel til om dei foreslåtte delingsformåla er tilstrekkelege, eller om det bør kunne delast opplysningar om elevar også til andre formål.

2.4.5.4 Høyringsinnspela

Det er 19 høyringsinstansar som har uttala seg om departementets forslag om regulering av deling av opplysningar. Alle instansane er samde i departementets vurdering av behovet for regulering på dette området, og støttar at det blir foreslått nærare regulert kva type opplysningar som skal kunne delast, og til kva formål personopplysningar skal kunne delast.

Høyringsinstansane er likevel noko delte i synet på det konkrete forslaget til lovregulering.

Enkelte av høyringsinstansane meiner departementets forslag til rettsgrunnlag for deling er for snevre, og at det bør vere vidare høve til å dele opplysningar utan krav om løyve frå eleven eller foreldra. Dette grunngir dei med omsynet til barnets beste. Enkelte andre høyringsinstansar meiner at omsynet til personvernet til den enkelte tilseier at opplysningar berre bør kunne delast dersom eleven eller foreldra samtykker til det. Det er òg noko ulike synspunkt på om det bør vere same høve til å dele opplysningar intern i kommunen og fylkeskommunen og mellom kommunar og fylkeskommunar.

Fleire høyringsinstansar, blant dei Barneombodet, Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG),Vestland fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Møre og Romsdal fylkeskommune, KS, Utdanningsforbundet Møre og Romsdal og Nettverk for fylkeskommunale personvernombod, støttar forslaget.

Barneombodet er positiv til at departementet har foreslått særskild regulering av deling av opplysningar ved ulike typar skulebyte, slik at det blir klart og føreseieleg kva for opplysningar som kan delast med og utan samtykke. Ombodet er samd i at omsynet til personvernet til eleven må vege tungt, men meiner òg at andre rettar burde vore trekte inn i vurderingane, for eksempel omsynet til barnets beste. Ombodet er samd i at det skal vere lov til å dele opplysningar til dei nemnde formåla ved skulebyte, men meiner det er nødvendig å regulere nærare i forskrifta kva for opplysningar som kan delast, slik at ikkje heimelen blir gjord for vid og dermed opnar for store inngrep i personvernet til eleven. Barneombodet er òg samd i dei foreslåtte delingsformåla ved overgang frå grunnskulen til vidaregåande opplæring, og uttalar:

Når det gjelder andre opplysninger er det et spørsmål hvor vi kan se argumenter både for og mot en videre adgang til deling. Hensyn for deling av mer informasjon vil særlig gjøre seg gjeldende for elever som trenger særskilt tilrettelegging eller har andre utfordringer. Her er også vi enig i at hensynet til elevens personvern bør tillegges stor vekt, og at vil være lite byrdefullt å innhente samtykke når elevene søker om videregående opplæring dersom det er ønskelig med mer informasjon.

FUG støttar forslaget om eit rettsleg grunnlag for å innhente andre opplysningar om eleven som er relevante for opplæringa av eleven, men med eit tilleggskrav om at eleven eller foreldra må gi løyve. FUG peikar på at tillit mellom partane er avgjerande for eit godt samarbeid, og at mangel på tillit gjer samarbeidet vanskeleg. Ut frå dette perspektivet bør det vere kjent både kva ein har av informasjon, og kva informasjon ein deler med andre forvaltningsorgan.

KS er positive til ei regulering som sikrar likebehandling og føreseielege vilkår, og støttar at det skal gjelde dei same reglane for deling mellom skular i same kommune som mellom skular i ulike kommunar. KS peikar likevel på at forholdet til forvaltningslova må avklarast, og uttalar:

Det er vesentlig å ivareta likebehandling av barn og foreldre. Ved bytte av barnehage eller skole bør det være de samme bestemmelsene som gjelder, enten det er flytting mellom kommunenes egne barnehager og skoler eller fra/til privat eier, eller til annen kommune/fylkeskommune. Vi stiller oss positive til å lov- og forskriftsfeste hva som kan overføres av opplysninger ved barnehage- og skolebytte, da dette kan bidra til å sikre forutsigbarhet og likebehandling. Likevel mener vi det er uklart om de foreslåtte reglene i tilstrekkelig grad bidrar til likebehandling når det gjelder adgangen til deling av opplysninger internt i en kommune, sammenlignet med overføring av opplysninger mellom to skoler i ulike kommuner. Forvaltningslovens regler om adgang til deling av opplysninger internt og uten hinder av taushetsplikten, jf. bl.a. forvaltningsloven § 13 b (1) nr. 3, gir tilsynelatende et annet handlingsrom enn det forslaget til § 22A-3 legger opp til. Vi ber om at forholdet til taushetspliktreglene blir avklart av departementet.

Det er fleire andre instansar som tek opp spørsmålet om forholdet til teiepliktreglane i forvaltningslova knytte til deling av opplysningar internt i eit organ (kommune/fylkeskommune) og forholdet til forslaga om endringar i teiepliktreglane i forvaltningslova som har vore på høyring. Sjå punkt 2.2.1.9. Dette gjeld blant andre Barneombodet, Utdanningsforbundet, enkelte statsforvaltarar og kommunar. Desse høyringsinstansane peikar på at departementets forslag til deling av opplysningar på enkelte område er meir restriktive enn dagens praksis basert på reglane i forvaltningslova.

Statsforvaltaren i Rogaland saknar ei nærare drøfting og grunngiving for kvifor det skal vere krav om samtykke på nokre område (mellom barnehagar og mellom skule og barnehage), medan andre område (skule) ikkje er underlagde det same kravet. Embetet meiner også det vil vere uheldig om ein får ein regel i forvaltningslova som opnar for deling av opplysningar som er underlagde teieplikt, medan ein samtidig får ein regel i opplæringslova eller barnehagelova som fastset tilleggskrav om samtykke frå foreldra. Embetet uttalar:

Krav til tverrfagleg samarbeid i opplæringslova og høyring om Bedre velferdstjenester for barn og unge som har behov for et sammensatt tjenestetilbud aktualiserer også spørsmål om informasjonsdeling. Våre erfaringar frå dialog med kommunane om tenleg praksis på dette området viser at det ofte er uklart når samtykke frå føresette bør vere et absolutt krav med bakgrunn i reglane om teieplikt, og når det er nødvendig å nytte andre unntak frå teieplikta. Dette kan eventuelt klargjerast i samanheng med regelen i oppl. § 15-8 andre ledd som gjeld behandling av personopplysingar ved tverrfagleg samarbeid. Forslaget framstår for oss noe uklart når det gjelder hensynet til personvern opp mot reglene om taushetsplikt og unntak fra denne. Det bør gå klarere frem om man har ment å fravike de generelle reglene og dermed oppstille eigne regler i særlovene. Dersom særregulering blir valgt, må begrunnelse for dette komme klarere frem

Bergen kommune viser til at den vanlegaste årsaka til skulebyte i grunnskulen i praksis er overgangen mellom barneskule og ungdomsskule, og uttalar:

Her vil departementets forslag føre til ulik praksis mellom elever som går fra en ren barneskole til en ren ungdomsskole, og elever som går på en 1.–10.-skole og derfor fortsetter ved samme skole. Når opplysninger følger eleven fra barnetrinn til ungdomstrinn på samme skole, bør det også kunne gjøre det når eleven bytter skole. Ut fra et liknende likhetsprinsipp støtter Bergen kommune departementets forslag om at det skal være samme adgang til å dele opplysninger om elevene uavhengig av om det er skolebytte innad i en kommune/fylkeskommune eller skolebytte over kommune-/fylkesgrenser.

Fleire høyringsinstansar, blant andre Agder fylkeskommune og kommunane Bergen, Kristiansand og Oslo peikar på at det kan vere til elevens beste å dele opplysningar sjølv om ikkje eleven eller foreldra gir samtykke. Også Læringsmiljøsenteret ønsker større høve til deling utan samtykke.

Kristiansand kommune viser til dagens praksis, der elevmapper blir rekna som organspesifikke og derfor følger eleven ved skulebyte internt i kommunen utan samtykke. Kommunen ønsker derfor større høve til deling internt i kommunen enn det forslaget tilseier, for å sikre barnets beste i saker som for eksempel gjeld elevar med særlege behov, sårbare familiar som flyttar ofte, og frivillig skulebyte i alvorlege skulemiljøsaker.

Oslo kommune forstår forslaget til regulering som at dette avgrensar det høvet til deling av opplysningar som ein har i dag, og peikar på at både like delingsreglar ved skulebyte internt og mellom kommunar/fylkeskommunar og deling ut frå dei oppgitte formåla medverkar til dette. Kommunen ønsker i hovudsak delingsheimel utan krav om løyve med ei nærare spesifisering i forskrift av kva type opplysningar som kan delast. Når det gjeld forslaget til delingsheimel ved overgang til vidaregåande opplæring, meiner Oslo kommune at denne innskrenkar og forringar høvet til tilstrekkeleg og rask nok tilrettelegging. Kommunen understrekar at omsynet til barnets beste bør vege tyngre enn behovet for ein «ny start».

Agder fylkeskommune støttar ikkje forslaget og viser til at det i høyringsnotatet i liten grad er problematisert rundt kravet elevane har om tilpassa opplæring, opp mot personvernet til elevane, og uttalar:

Fylkeskommunen opplever at hensynet til personvernet til tider kan stride mot elevens beste og kravet om tilpasset opplæring i opplæringsloven § 1-3 og spesialundervisning § 5-1. Fylkeskommunen opplever at det er behov for relevant informasjon før eleven kommer fra en annen skole for å oppfylle kravet om tilrettelegging og tilpasset opplæring. Når eleven ikke samtykker til å dele denne informasjonen gjør dette arbeidet til skolen vanskelig i forhold til kravet om tilpasset opplæring. Vi ber departementet foreta en konkret vurdering om disse to forholdene: Elevens rett til tilpasset opplæring og elevens rett til ikke å dele informasjon fra andre skoler som vil være relevant for en tilpasset opplæring.

Agder fylkeskommune peikar vidare på at retten til å starte med «blanke ark» kan vere formålstenleg for trivsel, mobbing og så vidare, men ikkje for spesialpedagogiske og andre faglege behov: «Sakkyndig vurdering, individuell opplæringsplan, enkeltvedtak om spesialundervisning, enkeltvedtak om særskilt språkopplæring, årlig rapport om spesialundervisninger og annen grunnlagsdokumentasjon, som sier noe om elevens behov.» Fylkeskommune peikar på at dei prinsipielt meiner det må vere same rett til deling av opplysningar etter opplæringslova som etter forvaltningslova (også dei nye reglane som kjem).

Fleire høyringsinstansar støttar forslaget om at fylkeskommunen skal kunne innhente alle opplysningar om fullført grunnskuleopplæring, karakterar og fråvær for alle elevar som fullfører grunnskulen, uavhengig av om dei har søkt inntak til vidaregåande opplæring. Blant desse er Barneombodet, Oslo kommune, Vestland fylkeskommune og Agder fylkeskommune. Agder fylkeskommune uttalar:

Det kommer i en blokk overføring i januar og i juni for avgangselever. Denne danner grunnlag for prøveinntak hele våren og inntaket i juli. Det vil alltid være avgangselever som ikke søker det året som vi får karakterene. Karakterene blir da liggende til de evt. søker ved en senere anledning. Hvis ikke karakteren kommer det året eleven er avgangselev får fylkeskommunen ikke inn karakterene i systemet. Hvis en elev da søker til fylket på et senere tidspunkt, vil ikke fylkeskommunen ha karakterer på eleven og må få de via eleven og karakterer må legges inn manuelt på hver enkelt elev. Dette er en stor prosess, hvert enkelt fag må legges inn. Dette gir rom for feilkilder og går i mot prinsippet om «kun én gang». Har fylkeskommunen ikke karakterene ved prøveinntak vil dette gi et dårligere utgangspunkt for prøveinntakene og vurderingene som gjøres der. Da ses også på snitt i forhold til om fylkeskommunen skal øke kapasitet på tilbud eller ikke. Oppfølgingstjenesten trenger også informasjon om de elever som ikke søker inntak.

Når det gjeld departementets vurdering om at deling av kartleggingsresultat for minoritetsspråklege elevar med vedtak om særskild språkopplæring bør skje etter løyve frå elev eller foreldre, har Utdanningsdirektoratet vist til enkelte tilleggsmoment som dei meiner er relevante i denne vurderinga. Dei peikar mellom anna på at behovet for smidig overgang til ny skule er særleg stort for minoritetselevar. For dei er det særleg viktig å koma raskt i gang med tilpassa opplæring på den nye skulen. Etter direktoratets syn er det grunn til å tru at eit krav om løyve vil kunne føre til unødige forseinkingar i opplæringa av desse elevane.

2.4.5.5 Departementets vurdering

Generelt

Departementet vurderer det som formålstenleg med tydelegare reglar om deling av personopplysningar om elevane ved skulebyte og overgang fra grunnskulen til vidaregåande opplæring. Departementet sine vurderingar av behovet for deling ved skulebyte gjeld generelt, og omfattar både offentlege, statlege og private, godkjende skular. både offentlege skular, statlege skular og private skular som er godkjende etter opplæringslova og friskulelova. Vurderinga omfattar òg vaksne deltakarar i grunnopplæringa sjølv om departementet i hovudsak brukar omgrepa «elevar» og «skule».

Deling av opplysningar ved skulebyte

Det kan vere fleire årsaker til at ein elev byter skule. Éi årsak kan vere skulenedlegging eller endringar i skulestrukturen der grupper av elevar byter skule. Det kan òg vere enkeltelevar som byter skule, anten på grunn av flytting, fordi eleven sjølv ønsker det, eller fordi eleven blir pålagd skulebyte etter opplæringslova § 9 A-12. Det varierer korleis grunnskuleopplæringa er organisert. I dei tilfella det er éin barneskule og éin ungdomsskule, byter elevane skule frå barnetrinnet til ungdomstrinnet. På vidaregåande nivå kan elevar byte skule mellom trinn fordi dei ønsker inntak til eit visst programområde eller ein viss skule.

Dersom personopplysningar skal delast mellom skular, treng både avgivarskulen og mottakarskulen eit behandlingsgrunnlag etter personopplysningslova. Reglane i opplæringslova og friskulelova med forskrifter, inkludert reglane om vitnemål, gjer det nødvendig for skular å dele opplysningar om fagsamansetjinga, fagstatusen, karakterane og fråværet til den enkelte.

For skulane kan det vere nyttig å få vite mest mogleg om nye elevar som skal begynne på skulen. Opplysningane kan for eksempel vere nyttige for å vurdere innplassering i ein klasse og for å kome tidleg i gang med eventuell særskild tilrettelegging og oppfølging. For elevane òg kan det vere positivt at skulane kan gjere slike tilpassingar. Samtidig kan elevane også ha eit ønske om å begynne på ny skule med «blanke ark» og sjølv kunne rå over kva inntrykk skulen skal få av dei. Etter departementets syn bør det derfor regulerast særskilt kva for opplysningar som kan utleverast ved skulebyte. Slik vil det bli klart og føreseieleg for elevar og skular kva for opplysningar som kan utleverast til ny skule utan løyve frå eleven eller foreldra, og kva for opplysningar som berre kan utleverast dersom eleven eller foreldra tillèt det.

Skuleeigar har ansvar for å oppfylle retten til grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring, og plikt til å dokumentere opplæringa som blir gitt, inkludert å utferde vitnemål. Plikta til å gi opplæring, reglane om dokumentasjon av opplæringa og reglane om inntak i vidaregåande opplæring gjer det nødvendig for skular å behandle opplysningar om kva den enkelte har av tidlegare gjennomført opplæring, inkludert fagsamansetjing, karakterar og fråvær.

Etter personvernforordninga bør ikkje samtykke brukast som grunnlag for å utøve offentleg styresmakt, og dette tilseier at skuleeigarar derfor ikkje bør vere avhengige av samtykke frå den enkelte for å kunne oppfylle pliktene sine overfor barn og unge. Departementet kan heller ikkje sjå at omsynet til personvernet til den enkelte kunne grunngi eit krav om samtykke ved deling av dei opplysningane som er nødvendige for å kunne oppfylle retten til grunnopplæring eller for å kunne utferde dokumentasjon av opplæringa. Departementet foreslår derfor ein særskild heimel i opplæringslova og friskulelova for å tydeleggjere høvet til å dele personopplysningar ved skulebyte. Departementet foreslår at formålet med slik deling blir fastsett i lova, og at det blir presisert i forskrift kva opplysningar som kan leverast ut mellom skular ved skulebyte.

Departementet foreslår at det blir lovfesta at skular skal kunne dele dei opplysningane som er nødvendige for å oppfylle retten til opplæring og for å få grunnlag for å utferde dokumentasjon på opplæringa. Det å kunne oppfylle retten til opplæring omfattar også å gjennomføre inntak til vidaregåande opplæring, inkludert å kontrollere om søkaren har rett til vidaregåande opplæring.

Departementet tek sikte på å fastsette i forskrift kva for opplysningar som kan delast til desse formåla. Departementet legg til grunn at lovforslaget opnar for at skulane kan dele opplysningar om gjennomført opplæring, karakterar og fråvær og opplysningar frå vedtak om pålagt skulebyte.

Forslaget vil gi supplerande rettsgrunnlag for at skuleeigarar kan innhente nødvendige personopplysningar for å kunne oppfylle retten til grunnopplæring og retten til dokumentasjon på opplæringa. Departementet understrekar at føresegna samtidig utgjer eit supplerande rettsgrunnlag for at skulane kan utlevere personopplysningar til mottakarskulen. Ettersom opplysningstypane som skal kunne utleverast, kan innehalde personopplysningar av særleg kategori, for eksempel opplysningar om fritak, samisk språk, teiknspråk og så vidare, foreslår departementet at lovheimelen også omfattar særlege kategoriar av personopplysningar etter personvernforordninga artikkel 9 og artikkel 10.

Nokre av høyringsinstansane meiner forslaget til særskild lovheimel for deling er for restriktivt, og at kravet om løyve inneber ei innstramming av dagens praksis. Blant andre Agder fylkeskommune og Oslo kommune ønsker ein vidare delingsheimel.

Fylkeskommunen meiner blant anna at ein må skilje mellom på den eine sida retten til å starte med «blanke ark», som kan vere formålstenleg når det gjeld utfordringar knytte til skulemiljø, trivsel og så vidare, og på den andre sida spesialpedagogiske behov eller andre faglege behov som tilseier at deling av fleire opplysningar vil vere til det beste for barnet. Også andre høyringsinstansar deler dette synet og peikar på at behovet for deling av meir informasjon utan løyve særleg gjer seg gjeldande for elevar som treng særskild tilrettelegging eller har andre utfordringar og spesielle behov. I slike tilfelle vil den enkelte skulen ha behov for å planlegge og setje i gang særskild tilrettelegging og oppfølging så tidleg som råd for å ta hand om eleven på ein god måte. Omsynet til kva som er best for eleven, vil derfor kunne grunngi eit vidare høve til deling enn det lovforslaget opnar for.

Departementet ser at det kan vere nyttig og viktig for skulane å få meir informasjon om elevane for å sikre ulike omsyn, og at dette i utgangspunktet vil kunne vere positivt og til fordel for eleven. Departementet er også samd i at det i utgangspunktet kan vere forskjell på eit behov for å kunne starte på nytt når det for eksempel har vore utfordringar knytte til skulemiljøet på den tidlegare skulen, og når det gjeld faglege behov og liknande.

Likevel meiner departementet at det same omsynet til kva som er best for eleven, også kan tale for at det ikkje bør opnast for eit vidare høve til å dele opplysningar utan at eleven eller foreldra gir løyve til det. For eleven kan det vere viktig å sjølv kunne rå over kva for opplysningar skulen skal få. Den enkelte eleven kan oppleve at ny skule har eit fastlåst inntrykk av behovet og nivået som det kan vere vanskeleg å rive seg laus frå. Låge forventningar kan i verste fall føre til dårlegare opplæring. Departementet meiner personvernet til den enkelte og retten til sjølv å kunne velje kva for opplysningar som skal delast, bør vere eit tungtvegande omsyn.

FUG peikar på at tillit er avgjerande for eit godt samarbeid, og at ein viktig faktor i dette vil vere openheit og klare reglar for kva ein har av informasjon, og kva informasjon som kan delast med andre. Departementet er samd i dette.

Departementet meiner at gode grunnar talar for at eleven sjølv eller foreldra skal kunne velje kva for opplysningar som skal delast om faglege behov og nivå utover det som er nødvendig for dei formåla som er foreslått i ny delingsheimel. Ei utviding av delingsretten til å omfatte personopplysningar om alle faglege behov, inkludert behov for spesialpedagogisk hjelp, utan løyve inneber etter departementets vurdering ei for stor utviding på kostnad av personvernet til enkelteleven.

Departementet peikar på at det på grunnskulenivået normalt vil vere dialog mellom elevane, foreldra og skulen. Det må derfor reknast som lite byrdefullt å få løyve til å innhente fleire opplysningar om eleven dersom skulen meiner det er nødvendig. I vidaregåande opplæring må det søkast om inntak til ein annan skule, og også i dette tilfellet vil det truleg vere lite byrdefullt å innhente løyve i den samanheng. Departementet peikar òg på at opplysningar som kan delast med heimel i ny lovføresegn, normalt vil gi den nye skulen eit grunnlag for å ta vare på nye elevar, eventuelt vil desse opplysninga gi skulen grunnlag til å be om løyve til å innhente fleire opplysningar om eleven.

Vidare meiner departementet at det i alle høve må vere ein føresetnad at skulane innarbeider gode rutinar for å be om løyve til å innhente andre opplysningar som skulen meiner er nødvendige for å kunne følge opp enkeltelevar og sikre behova deira.

Deling etter løyve

I høyringa foreslo departementet ein forskriftsregel om å kunne dele andre personopplysningar som er relevante for opplæringa til eleven, dersom eleven eller foreldra gir løyve til slik deling. Departementet har kome til at supplerande rettsgrunnlag for slik deling og formålet med behandlinga bør fastsetjast i lov. Med utgangspunkt i innspel frå høyringsinstansane foreslår departementet at det skal vere lov å dele opplysningar for å legge til rette opplæringa til ein elev, men med eit tilleggskrav om løyve. Departementet foreslår at dette supplerande rettsgrunnlaget med krav om løyve skal gjelde både ved skulebyte og ved overgang til vidaregåande opplæring.

Eit krav om løyve vil sikre at det ikkje blir delt fleire personopplysningar enn det eleven eller foreldra ønsker. Eleven eller foreldra avgjer dermed sjølv om skulen skal få personopplysningar, utover dei opplysningane som er nødvendige for å oppfylle retten til grunnopplæring og retten til dokumentasjon på opplæringa. Etter departementets syn bør omsynet til personvernet til den enkelte vege tyngst.

Departementet framhevar at kravet om løyve frå eleven eller foreldra er eit tilleggskrav til lov som supplerande rettsgrunnlag, og ikkje inneber samtykke etter personvernforordninga. Dersom ein skule unnlèt å innhente slikt løyve før personopplysningane blir utleverte, vil dette vere eit brot på opplæringslova og eventuelt teiepliktreglane i forvaltningslova. Eit slikt løyve vil også utgjere samtykke etter reglane om teieplikt i forvaltningslova, sjå forvaltningslova § 13 a nr. 1. Sjå nærmare om dette i punkt 2.2.2. Sidan opplysningane som skal kunne delast etter løyve, kan vere opplysningar om for eksempel helse, foreslår departementet at det supperande rettsgrunnlaget også omfattar særlege kategoriar av personopplysningar etter personvernforordninga artikkel 9 og artikkel 10.

Deling innanfor ein kommune eller fylkeskommune

Eit spørsmål er om det bør vere andre reglar for deling av opplysningar ved skulebyte innanfor ein kommune eller eit fylke enn ved skulebyte over kommune- og fylkesgrenser. Med utgangspunkt i behandlingsansvaret meiner departementet at det kan argumenterast for at høvet til å dele opplysningar ved skulebyte innanfor kommunar eller fylkeskommunar bør strekke seg lenger enn ved skulebyte over kommune- og fylkesgrenser, ettersom det her er same skuleeigar som er behandlingsansvarleg for personopplysningane. Ut frå eit personvernperspektiv meiner departementet at det ikkje vil ha noko å seie om skulane ligg i same eller i ulike kommunar eller fylkeskommunar. Den enkelte eleven kan i alle høve ha det same behovet for å begynne på nytt og for sjølv å avgjere kva for opplysningar den nye skulen skal få.

Departementet meiner på bakgrunn av dette at det bør vere like reglar for deling av personopplysningar mellom skular innanfor kommunar eller fylkeskommunar, som mellom skular i ulike kommunar eller fylkeskommunar.

Forslaget blir støtta av fleire høyringsinstansar. Samtidig peikar fleire av dei, blant anna Barneombodet, KS og fleire kommunar, på behov for avklaring av forholdet til teiepliktreglane i forvaltningslova i samband med deling av opplysningar internt i eit organ (kommune og fylkeskommune). Desse høyringsinstansane meiner forslaget til ny delingsheimel innskrenkar dagens praksis basert på reglane i forvaltningslova.

Forslaget til ny delingsheimel vil innebere at opplæringslova set noko snevrare grenser for bruken av teiepliktige opplysningar enn det som følger av teiepliktreglane i forvaltningslova. Departementet viser til at sjølv om kommunar etter reglane om teieplikt har lov til å dele opplysningar mellom skular i dag (unntak frå teieplikt), så vil ikkje dette nødvendigvis vere eit behandlingsgrunnlag etter personvernregelverket. Eit alternativ til å la dei foreslåtte delingsreglane gjelde ved skulebyte innanfor ein kommune, er å legge til grunn dei generelle reglane om tilgang ut frå behov. Departementet meiner at dette i dei fleste tilfelle vil føre til at den tilsette på ein skule ikkje har eit sakleg behov for tilgang til opplysningar om ein elev frå ein annan skule utover dei tilfella der dette likevel er foreslått opna for deling.

Som Bergen kommune påpeika, vil forslaget kunne føre til ulik praksis for elevar som går frå ein rein barneskule til ein rein ungdomsskule, og elevar som går på ein skule med 1. til 10. trinn. For den sistnemnde elevgruppa vil overgangen til ungdomsskulen ikkje innebere at elevane byter skule. Departementet understrekar at den enkelte skulen i desse tilfella må vere medviten om at elevane vil kunne ha same behov for å starte på nytt som elevar som går over til ny skule ved overgang til ungdomsskulen. Deling av personopplysningar bør også i slike tilfelle vurderast i samråd med eleven og foreldra.

Deling av opplysningar om språkkartlegging

Eit særleg spørsmål som Utdanningsdirektoratet har peika på, er deling av opplysningar i form av kartleggingsresultat for minoritetsspråklege elevar som har rett til særskild språkopplæring etter opplæringslova §§ 2-8 og 3-12 og etter friskulelova § 3-5. I høyringsnotatet la departementet til grunn at det var tilstrekkeleg at resultat frå blant anna slike språkkartleggingar kan utleverast til den nye skulen på grunnlag av løyve frå elev eller foreldre. Departementet er einig med Utdanningsdirektoratet i at det for denne elevgruppa er eit særleg behov for å kunne dele kartleggingsresultat frå avgivarskulen ved skulebyte.

Tilstrekkelege kunnskapar i norsk er grunnleggande for at elevar skal kunne nyttiggjere seg retten til opplæring. Minoritetsspråklege elevar (med anna morsmål enn norsk og samisk) har etter reglane i dag rett til særskild språkopplæring til dei har tilstrekkelege kunnskapar i norsk til å kunne følge den vanlege undervisninga. Etter departementets vurdering vil derfor kartleggingsresultat som dannar grunnlag for vedtak om særskild språkopplæring, vere opplysningar som er nødvendig for å oppfylle retten til grunnopplæring, og dermed falle inn under det supplerande rettsgrunnlaget som er foreslått i opplæringslova § 15-10 andre ledd og friskulelova § 7-9 andre ledd. Dette vil derfor vere opplysningar som kan delast når eleven byter skule. Departementet vil følge opp dette nærare i arbeidet med forskrifter.

Departementet tek elles sikte på å fastsetje nærare regulering i forskrift til opplæringslova og friskulelova som presiserer kva for personopplysningar som kan delast ved skulebyte. Departementet vil følge opp høyringsinnspela til forslaga i arbeidet med forskriftsreglar.

Deling av personopplysningar ved overgang frå grunnskule til vidaregåande opplæring

Kva personopplysningar bør fylkeskommunen få frå grunnskulen

Fylkeskommunen treng opplysningar frå grunnskulen av fleire årsaker. For det første treng fylkeskommunen opplysningar for å kunne gjennomføre inntaket til vidaregåande opplæring og oppfylle retten til vidaregåande opplæring, jf. opplæringslova § 3-1 og forskrift til opplæringslova kapittel 6. Inntaket blir gjort på grunnlag av karakterar frå grunnskulen. I tillegg må fylkeskommunen behandle ein del søknader individuelt, for eksempel der søkaren manglar vurdering med karakter i minst halvparten av faga eller har hatt rett til spesialundervisning.

Fylkeskommunen har også ansvar for å ha ei oppfølgingsteneste overfor ungdom med rett til vidaregåande opplæring som ikkje er i opplæring eller arbeid, jf. opplæringslova § 3-6 og forskrift til opplæringslova kapittel 13. Eit vilkår for å ha rett til vidaregåande opplæring er at ein har fullført grunnskulen. Fylkeskommunen ved oppfølgingstenesta vil derfor ha behov for opplysningar om kven som har fullført grunnskulen, og som ikkje begynner i vidaregåande opplæring, eller som avbryt slik opplæring. Fylkeskommunen treng slike opplysningar både frå offentlege grunnskular og frå private grunnskular.

Etter departementets syn er det klart at fylkeskommunen treng opplysningar om kven som har fullført grunnskuleopplæring, og karakterar, inkludert manglande grunnlag for karakter (IV – ikkje vurdert) og fritak frå karakter. Fylkeskommunen treng halvårskarakterar frå 10. trinn for å kunne gjennomføre prøveopptak og for å kunne dimensjonere det vidaregåande tilbodet. Fylkeskommunen treng standpunktkarakter og eksamenskarakterar frå 10. trinn for å gjennomføre inntaket. I tillegg til sjølve inntaket kan opplysningar om karakterar også vere nyttige for å setje saman klassar og unngå inndeling etter fagleg nivå, jf. opplæringslova § 8-2.

Agder fylkeskommune uttalar at ungdom som søker inntak til vidaregåande opplæring 1. februar (fortrinnsrett eller inntak på særskilt grunnlag), også er ein del av det ordinære inntaket 1. mars. For disse ungdommane vil fylkeskommunen trenge dokumentasjon på at vilkåra for inntak er oppfylte. I dag er det grunnskulen i samarbeid med eleven og ikkje eleven sjølv, som sender dokumentasjonen i samband med 1. februar-opptaket. Supplerande informasjon som kan sendast i samband med det ordinære inntaket 1. mars, kan ikkje førehandsdefinerast, og ungdommen sjølv må derfor sjølv sende eller gi samtykke til sending, i kvart enkelt tilfelle. Fylkeskommunen stiller derfor spørsmål om kva følger den nye føresegna vil få for inntaksprosessen for denne søkargruppa.

Departementet viser til at dersom den enkelte søker om fortrinnsrett eller inntak på særskilt grunnlag, treng fylkeskommunen opplysningar som viser at vilkåra for dette er oppfylte. Dette kan vere særlege kategoriar av personopplysningar, for eksempel dersom ein elev søker om individuell behandling på grunnlag av eit vedtak om spesialundervisning frå ungdomsskulen. Dersom ein ungdom søker om fortrinnsrett eller individuell behandling, må søkaren sjølv gi dei opplysningane som er nødvendige for at fylkeskommunen skal kunne vurdere om vilkåra for inntak på det aktuelle grunnlaget er oppfylte. Reglane om inntak og dei særlege reglane om fortrinnsrett og individuell behandling vil vere eit rettsleg grunnlag for behandlinga i fylkeskommunen. Departementet legg til grunn at fylkeskommunen må kunne få opplysningane frå søkaren stadfesta frå grunnskulen utan at det trengst særlege reglar om dette. Departementet kan elles ikkje sjå at det er grunn til å opne for at opplysningar om spesialundervisning blir overført for alle elevar.

Departementet peikar også på at låge karakterar i grunnskulen gir auka risiko for fråfall i vidaregåande opplæring. Opplysningar om karakterar frå grunnskulen er dermed viktig for å kunne gi eit tilbod og tilpasse opplæringa på ein måte som gjer at elevane har betre føresetnader for å gjennomføre opplæringa. Dersom skulane kjem tidleg i gang med tiltak kan skulane førebygge fråfall i vidaregåande opplæring.

Departementet har særleg vurdert spørsmålet om fylkeskommunen treng informasjon om elevfråvær frå grunnskulen. Sidan fråvær ikkje kan vektleggast ved inntak til vidaregåande opplæring, er opplysningane dermed ikkje nødvendige for å gjennomføre inntaket. Opplysningar om fråvær i grunnskulen kan vere viktig for at fylkeskommunen skal kome tidleg i gang med tiltak for å førebygge fråvær og fråfall i vidaregåande opplæring. Arbeidet med å hindre fråfall er ei nasjonalt prioritert oppgåve der fylkeskommunen har eit særleg ansvar. Dette ansvaret kunne etter departementets syn tale for at fylkeskommunen bør kunne få utlevert opplysningar om fråvær frå grunnskulen utan å måtte innhente løyve til deling av desse opplysningane frå den enkelte søkaren. På den andre sida kan den enkelte søkjar kan ha eit ønske om å begynne i vidaregåande opplæring utan at skulen på førehand har gjort seg opp ei meining om han eller henne, og at personvernet til den enkelte (råderetten over eigne opplysningar) tilseier at opplysningar om fråvær berre skal kunne utleverast dersom eleven gir løyve til det.

Departementet meiner omsynet til at fylkeskommunen skal kunne setje inn tiltak tidleg for å førebygge fråfall i vidaregåande opplæring, må vege tyngre enn hensynet til elevens personvern. Departementet legg samtidig vekt på at opplysningar om fråvær frå 8. trinn likevel vil gå fram av vitnemålet for grunnskulen. Vitnemålets funksjon er å dokumentere grunnskuleopplæringa, både til bruk overfor framtidige arbeidsgivarar og ved inntak til vidaregåande opplæring. Etter departementets syn vil det dermed ikkje vere eit uforholdsmessig inngrep i personvernet til elevane at grunnskulen utleverer opplysningar om fråværet til enkeltelevar til fylkeskommunen eller friskular som tilbyr vidaregåande opplæring. Departementet understrekar at det berre er fråvær som skal førast på vitnemålet, som kan utleverast.

Med utgangspunkt i vitnemålets funksjon meiner departementet også at opplysningar om at eleven har hatt individuell opplæringsplan, bør kunne utleverast til fylkeskommunen eller friskulen. Desse opplysningane blir førte på vitnemålet dersom eleven eller foreldra har samtykt til det, jf. forskrift til opplæringslova § 3-37 og forskrift til friskulelova § 3-37.

Departementet foreslår derfor eit supplerande rettsgrunnlag i opplæringslova og friskulelova for å tydeleggjere høvet til å dele opplysningar ved overgangen frå grunnskule til vidaregåande opplæring. Departementet foreslår at formålet med deling blir fastsett slik i opplæringslova: Fylkeskommunen skal kunne innhente personopplysningar frå offentlege og private grunnskular som er nødvendige for å oppfylle retten til vidaregåande opplæring, gjennomføre inntak, førebygge fråvær og oppfylle oppfølgingsplikta. Departementet foreslår at formålet med deling blir fastsett slik i friskulelova: Friskular som tilbyr vidaregåande opplæring, skal kunne hente inn personopplysningar frå grunnskular som er nødvendig for å nå dei tre førstnemnde formåla. Departementet understrekar at formålet om å førebygge fråvær blant anna kan handle om å tilpasse opplæringa for å betre sjansane for at elevane fullfører vidaregåande opplæring, men kan også handle om å rettleie søkarar og elevar om val av utdanningsprogram, programfag og så vidare for å hjelpe dei til å gjere val som gir dei best sjansar til å kunne fullføre vidaregåande opplæring. Departementet vil fastsette i forskrift kva opplysningar som kan delast til desse formåla. Departementet legg til grunn at lovforslaget opnar for at skulane kan dele opplysningar om fullført grunnskuleopplæring, karakterar og fråvær.

Forslaget vil gi supplerande rettsgrunnlag for at fylkeskommunen og friskular som tilbyr vidaregåande opplæring kan innhente nødvendige personopplysningar for dei nemnde formåla. Føresegna er samtidig supplerande rettsgrunnlag for utlevering av personopplysningar frå grunnskulen til fylkeskommunen og til friskular som tilbyr vidaregåande opplæring.

Fordi opplysningstypane som skal kunne utleverast, kan innehalde opplysningar av særlege kategoriar etter personvernforordninga, foreslår departementet at rettsgrunnlaget skal omfatte personopplysning av særlege kategoriar etter personvernforordninga artikkel 9 og opplysningar etter artikkel 10.

Departementet har lagt til grunn at opplysningar om fullført grunnskuleopplæring, karakterar og fråvær skal kunne utleverast frå grunnskular til vidaregåande skular utan hinder av teieplikt, og foreslår at dette blir teke inn i lova.

Departementet legg til grunn at formåla som er foreslått i opplæringslova § 15-10 tredje ledd og friskulelova § 7-9 tredje ledd, er i samsvar med dei lovpålagde oppgåvene som følger av opplæringslova og friskulelova med forskrifter. Forslaget til supplerande rettsgrunnlag inneberer derfor ei vidareføring av dagens praksis. Forslaget blir i all hovudsak støtta av dei høyringsinstansane som har uttala seg.

Agder fylkeskommune støttar ikkje forslaget og meiner det også er behov for å dele opplysningar om blant anna spesialpedagogiske tiltak og andre faglege tilpassingar. Departementet ser at dette kan vere meir effektivt for skulane, og det kan òg vere ein fordel for elevane, men meiner det vil innebere ei vesentleg utviding i forhold til praksisen i dag. Etter departementets vurdering vil skulane, som fylkeskommunen peikar på, til dels kunne få vite det dei treng, gjennom opplysningar på vitnemåla til elevane. Vitnemål vil òg inkludere eventuelle manglande grunnlag for karakter (IV – ikkje vurdert) og fritak frå karakter. Opplysningar om karakterar frå grunnskulen vil derfor innehalde viktig informasjon om elevane, slik at skulane tidleg kan gi eit riktig tilbod og tilpasse opplæringa på ein måte som gjer at elevane har betre føresetnader for å gjennomføre vidaregåande opplæring. Utover vitnemålsopplysningar i form av karakterar vil fylkeskommunen med grunnlag i ny føresegn samtidig kunne innhente opplysningar om fråvær i grunnskulen. Også slike opplysningar vil etter departementets syn kunne tilgodesjå det same omsynet.

Departementet viser elles til forslaget om supplerande rettsgrunnlag for å dele personopplysningar for å legge til rette opplæringa for ein elev, men med tilleggskrav om løyve frå eleven eller foreldra, sjå omtale i punktet om deling av opplysningar ved skulebyte. Eleven eller foreldra avgjer dermed sjølv om den vidaregåande skulen skal få personopplysningar utover dei opplysningane som er nødvendige for å oppfylle retten til vidaregåande opplæring, gjennomføre inntak, førebygge fråvær og oppfylle oppfølgingsplikta. Departementet meiner det vil vere lite krevjande å be om løyve til å innhente fleire opplysningar om eleven dersom dette er ønskeleg.

Departementet tek sikte på å fastsetje nærare i forskrift til høvesvis opplæringslova og friskulelova kva for opplysningar som kan innhentast frå grunnskulane ved overgangen til vidaregåande opplæring. Departementet vil i det arbeidet også følgje opp høyringsinnspela til forskrifta.

Oppbevaring av personopplysningar om vidaregåande opplæring i eit felles datasystem

I dag blir opplysningar om elevar i vidaregåande opplæring lagra i eit felles datasystem, VIGO. Departementet vil peike på at dei lovpålagde oppgåvene og pliktene som fylkeskommunen har, inkludert forslaget om ein særskild heimel for deling av opplysningar ved skulebyte, vil ha innverknad på kva personopplysningar som kan lagrast i eit slikt felles system, korleis dei kan brukast, og av kven og kor lenge dei kan lagrast.

Når det gjeld fylkeskommunens ansvar for å oppfylle retten til vidaregåande opplæring, kan fylkeskommunen ha behov for dei nemnde opplysningane om ein person heilt til vedkomande har fullført vidaregåande opplæring. Etter at vidaregåande opplæring er fullført, er retten til vidaregåande opplæring «brukt opp». Fylkeskommunen treng då ikkje opplysningar om karakterar, fagsamansetjing og liknande for å oppfylle retten, men kan trenge opplysningar om at ein person har fullført vidaregåande opplæring for å vurdere ein eventuell seinare søknad frå vedkomande.

Opplysningar om alle elevane i grunnskulen eller om søkarar til vidaregåande opplæring

Eit særleg spørsmål er om fylkeskommunen skal kunne innhente opplysningar om kven som har fullført grunnskuleopplæring, halvårskarakterar i 10. trinn og opplysningar som går fram av vitnemålet frå grunnskulen om alle elevar på 10. trinn, eller om dette burde avgrensast til dei som søker inntak i vidaregåande opplæring.

Departementet viser til at fylkeskommunens oppfølgingsplikt gjer det nødvendig å få opplysningar om kven som har fullført grunnskulen, men at det ikkje trengst opplysningar om karakterar. Opplysningar om karakterar trengst for å kunne gjennomføre prøveopptak, dimensjonere det vidaregåande tilbodet og gjennomføre inntaket til vidaregåande opplæring. Etter departementets syn ville dette kunne tale for at fylkeskommunen berre bør få karakteropplysningar om dei som søker inntak til vidaregåande opplæring. Tilsvarande meinte departementet at fylkeskommunen berre treng opplysningar om fråvær for dei som får inntak i vidaregåande opplæring, fordi dette vil vere særleg relevant for å setje inn tiltak for å forhindre fråfall tidleg.

Alle ungdommar som har fullført grunnskulen har rett til vidaregåande opplæringa. Departementet viser til at 98 prosent av alle 16-åringer begynner i vidaregåande same år som dei avsluttar grunnskulen (Utdanningsspeilet, 2019). Dette talar etter departementets syn for at det bør leggast til rette for ei effektiv utlevering av opplysningar frå grunnskulen til vidaregåande opplæring uavhengig av kven som søker. At fylkeskommunen får opplysningar om alle elevane i fylket som fullfører grunnskulen, vil medverke til å forenkle søknadsprosessen dersom nokon skulle ønske å søke inntak til vidaregåande opplæring seinare. I tillegg peikar departementet på at vitnemålsopplysningar blir brukte i mange samanhengar, og at vitnemålsopplysningar og halvårskarakterar frå 10. trinn ikkje er opplysningar av særlege kategoriar etter personvernforordninga. Departementet ser heller ikkje på desse opplysningane som av ein så privat og sensitiv karakter at det krevst eit særleg vern, og legg derfor til grunn at det ikkje er eit uforholdsmessig inngrep i personvernet at det blir utlevert slike opplysningar om dei to prosentane som ikkje søker vidaregåande opplæring. Forslaget blir i hovudsak støtta av dei høringsinstansane som har uttala seg.

Departementet viser også til at opplysningar om karakterar og fråvær frå 10. trinn blir utlevert vidare frå fylkeskommunen til Utdanningsdirektoratet (og til SSB) til statistikk, analyse og forskingsformål, sjå punkt 2.4.6.

Departementet sitt forslag inneber at fylkeskommunen skal kunne innhente opplysningar om fullført grunnskuleopplæring, karakterar og fråvær for alle elevar som fullfører grunnskulen. Departementet understrekar at friskular som tilbyr vidaregåande opplæring og private og statlege vidaregåande skular etter opplæringslova berre skal kunne få slike opplysningar om dei elevane som søker inntak på den aktuelle skulen. Avgrensinga for desse skulane følger av nødvendigkriteriet og formålsavgrensinga som er foreslått i opplæringslova § 15-10 tredje ledd og friskulelova § 7-9 tredje ledd.

Deling av opplysningar ved delt ansvar mellom kommunen og fylkeskommunen

På nokre område er ansvaret delt mellom kommunen og fylkeskommunen. Dette gjeld for eksempel skyss i grunnskulen, jf. opplæringslova § 13-4. Kommunen har ansvaret for skuleskyss for elevar i grunnskulen som har rett til skyss på grunn av særleg vanskeleg eller farleg skuleveg, mens fylkeskommunen har ansvaret for skyss for andre elevar i grunnskulen. Vidare har kommunen ansvaret for reisefølge og tilsyn i samband med skyss for alle elevar i grunnskulen.

Departementet meiner dei oppgåvene kommunen og fylkeskommunen er pålagde når det gjeld skyss i grunnskulen, og kommunens plikt til å oppfylle retten til grunnskuleopplæring, gir eit tilstrekkeleg klart grunnlag for å behandle personopplysningar. Kva for opplysningar som kan delast mellom kommunen og fylkeskommunen, må vurderast konkret ut frå kva som er nødvendig for at dei saman skal oppfylle den retten elevane har til skyss, reisefølge og tilsyn.

På nokre område fastset opplæringslova ei ansvarsdeling som avvik frå normalordninga. For eksempel har fylkeskommunen ansvaret for grunnskuleopplæring i barneverninstitusjonar, helseinstitusjonar og fengsel, jf. opplæringslova §§ 13-2, 13-2 a og 13-3 a. I dei tilfella fylkeskommunen har ansvaret for grunnskuleopplæringa, er dei også ansvarlege for å oppfylle dei rettslege forpliktingane som gjeld grunnskuleopplæring. I slike tilfelle vil fylkeskommunen ha same behov, og same rettsgrunnlag, for å behandle personopplysningar om elevar i grunnskulen som kommunen. Den generelle føresegna om behandling av personopplysningar for å oppfylle oppgåvene etter lova (sjå punkt 2.4.2) vil vere eit supplerande rettsgrunnlag for fylkeskommunen i desse tilfella. Vidare vil forslaga om særskilde heimlar for å dele personopplysningar frå grunnskulen ved skulebyte og overgangar i opplæringsløpet også omfatte fylkeskommunen i dei tilfella fylkeskommunen er ansvarleg for grunnskuleopplæringa.

Deling av opplysningar mellom friskular og kommunar og fylkeskommunar

Det vil òg vere situasjonar der det er behov for å dele opplysningar mellom ein friskule og ein offentleg skule, for eksempel når ein elev byter mellom slike skular anten midt i skuleåret eller ved overgang til vidaregåande opplæring.

I nokre tilfelle kan det vere behov for deling av opplysningar mellom ein friskule og ein kommune eller fylkeskommune fordi det er eksplisitte krav om rapportering. Eit eksempel er friskulelova § 3-1 fjerde ledd, der det er krav om at friskulane skal melde frå til kommunen og fylkeskommunen om inntak av elevar. Bakgrunnen for rapporteringsplikta er at det er kommunen og fylkeskommunen som har ansvaret for at alle som er busette i kommunen eller fylket, får oppfylt retten til opplæring, at elevar i grunnskulen deltek i obligatorisk grunnskuleopplæring, og at dei med rett til vidaregåande opplæring blir følgde opp dersom dei ikkje er i utdanning eller arbeid. Rapporteringsplikta i friskulelova § 3-1 fjerde ledd gir eit supplerande rettsgrunnlag for at friskulane kan dele personopplysningar med kommunen eller fylkeskommunen. Korleis kommunen og fylkeskommunen kan bruke desse opplysningane, er avhengig av kva som er nødvendig for å følge opp plikter og oppgåver etter opplæringslova med forskrifter. Eit anna eksempel er meldeplikt etter friskulelova § 5-2 andre ledd bokstav a, som pålegg friskulane å melde frå til heimkommunen til eleven dersom eleven over lengre tid ikkje møter opp til undervisninga utan lovleg grunn.

I andre tilfelle kan det vere behov for deling av opplysningane mellom friskular og kommunar eller fylkeskommunar fordi ansvaret er delt mellom friskulen og kommunen eller fylkeskommunen. For eksempel er ansvaret for spesialundervisning for elevar i friskular delt mellom friskulen og heimkommunen eller heimfylket til eleven. Det er heimkommunen eller -fylket som utarbeider sakkyndig vurdering (ved PP-tenesta), gjer vedtak om spesialundervisning og dekker kostnadene, mens det er den enkelte friskulen som har ansvaret for å melde frå om behov for sakkyndig vurdering og å gi eleven opplæring i samsvar med vedtak om spesialundervisning. Ansvarsdelinga mellom friskulen og kommunen eller fylkeskommunen følger av friskulelova § 3-6 andre ledd. Dei lovpålagde oppgåvene gjer det nødvendig med deling av opplysningar. Departementet viser elles til at det i opplæringslova § 5-4 andre ledd, som også gjeld for elevar i friskular, er stilt krav om at eleven må samtykke til at det blir gjort ei sakkyndig vurdering, og til at det blir gjort vedtak om spesialundervisning. Dersom eleven har samtykt til dette, må ein sjå det slik at forpliktingane i friskulelova § 3-6 gir tilstrekkeleg supplerande rettsgrunnlag for den delinga av opplysningar som er nødvendig for å oppfylle retten til spesialundervisning for elevar i friskular.

Departementet meiner at den generelle føresegna om behandling av personopplysningar (sjå punkt 2.4.2) i kombinasjon med dei ulike oppgåvene etter opplæringslova med forskrifter gir supplerande rettsgrunnlag for å dele opplysningar mellom friskular og kommunar eller fylkeskommunar.

Deling av opplysningar med andre som utfører oppgåver for skuleeigaren

I enkelte tilfelle bruker kommunen og fylkeskommunen andre rettssubjekt til å utføre oppgåver. Det vil derfor kunne vere behov for å dele personopplysningar som oppdragstakaren treng for å utføre oppgåvene sine. Eit eksempel er fylkeskommunens bruk av transportselskap for å ta hand om elevar med rett til skuleskyss. Eit anna eksempel er der kommunen bruker ein privat aktør (for eksempel eit foreldredrive SFO) for å oppfylle plikta til å gi tilbod om skulefritidsordning i samsvar med opplæringslova § 13-7. Den private aktøren vil ha same behov som kommunen sjølv for å behandle personopplysningar om det enkelte barnet, foreldra og andre. Skulane vil òg ha behov for å dele personopplysningar om elevane med andre verksemder dersom skulane skal ta i bruk digitale verktøy.

Det følger av kommunelova § 5-4 at kommunestyret og fylkestinget kan delegere styresmakt til andre rettssubjekt i saker som gjeld lovpålagde oppgåver, «så langt lovgivningen åpner for det».Dersom det er skuleeigaren som avgjer formålet med behandlinga og kva midlar som skal brukast, vil skuleeigaren vere behandlingsansvarleg. Det inneber ikkje at skuleeigaren må ta alle avgjerder om tekniske eller organisatoriske forhold, men typisk ta avgjerder om kva for opplysningar som skal behandlast, når opplysningane skal slettast og liknande. Formålet må vere innanfor dei behandlingsgrunnlaga som skuleeigaren har.

Det andre rettssubjektet, ofte ein privat aktør, vil vere databehandlar for skuleeigaren. Personvernforordninga stiller krav til databehandlarforholdet, først og fremst at partane må inngå ein databehandlaravtale. Sjå meir om forholdet mellom behandlingsansvarleg og databehandlar i punkt 2.1.1.4 Reglane om teieplikt i forvaltningslova vil også gjelde for dei som utfører oppdrag for skuleeigaren. Kva for opplysningar ein databehandlar kan behandle, og korleis, må vurderast ut frå behandlingsgrunnlaget skuleeigaren har, og det oppdraget databehandlaren har fått. Dersom ein privat aktør er å rekne som behandlingsansvarleg fordi denne aktøren avgjer formålet med behandlinga og kva midlar som skal brukast, må denne private aktøren ha eit eige behandlingsgrunnlag, for eksempel samtykke.

2.4.5.6 Departementets forslag

Departementet legg fram forslag til ny § 15-10 andre til femte ledd i opplæringslova og ny § 7-9 andre til femte ledd i friskulelova.

2.4.6 Statleg informasjonsinnhenting og evaluering – Utdanningsdirektoratets innsamling av opplysningar om grunnopplæringa

2.4.6.1 Bakgrunn

Å sørge for høg kvalitet i opplæringa er ei av dei viktigaste oppgåvene for lærarar og skuleleiarar, og for dei lokale og nasjonale styresmaktene. For å kunne setje konkrete mål og utforme ein strategi for korleis desse måla skal nåast, er det viktig å få tilstrekkeleg kunnskap om læringa og utviklinga til elevane. Det er i dag brei semje om at norsk grunnopplæring skal vere kunnskapsbasert.

Staten fastset rammene og måla for opplæringa, medan det er kommunen og fylkeskommunen som skuleeigarar (også friskular og andre) som har ansvaret for gjennomføringa. Det er likevel eit viktig nasjonalt ansvar å sikre at sentrale mål for skulen blir oppnådde. Eit større lokalt handlingsrom fører til at staten har behov for eit godt kunnskapsgrunnlag om grunnopplæringa for å sikre at nasjonale mål blir oppnådde.

Nasjonale styresmakter er avhengige av god kunnskap om resultata i sektoren og om kva for tiltak som fungerer, og kva som ikkje fungerer. Denne kunnskapen får styresmaktene frå statistikk og indikatorar og frå forsking og analysar. Eit godt datagrunnlag, som også inkluderer individdata, er derfor nødvendig for å sikre eit godt kunnskapsgrunnlag for nasjonale styresmakter i styringa av sektoren. Eit godt kunnskapsgrunnlag er viktig for styring og politikkutvikling. Forsking kan medverka til auka kunnskap for betre undervisningspraksis, auka læringsutbyte for elevane og fleire som gjennomfører videregåande opplæring. For slik forsking vil tilgang på opplysningar på individnivå vere nødvendig. Statistikk, evalueringar, resultat frå internasjonale og nasjonale undersøkingar, og forsking, medverkar derfor i arbeidet med å utforme politikk og setje i verk nødvendige utviklingstiltak.

Alle dei store nasjonale utviklingstiltaka dei seinare åra har bygd på eit nasjonalt og internasjonalt kunnskapsgrunnlag. For eksempel har informasjon om resultata til elevane medverka til fleire nasjonale strategiar på viktige område i opplæringa, slik som større satsing på realfag og lesing i skulen. Informasjon om det psykososiale læringsmiljøet til elevane har i mange år vore eit viktig grunnlag for nasjonale tiltak for å betre læringsmiljøet. Eksempel på dette er kapittel 9 A om skulemiljøet til elevane, som blei vedteke i 2017, ulike kompetansetiltak og ordninga med fylkesvise mobbeombod. Vidare er dagens grunnopplæring kjenneteikna av stor grad av desentralisering til skuleeigarnivået når det gjeld finansiering, organisering og oppgåveløysing.

I NOU 2019: 23 Ny opplæringslov foreslo opplæringslovutvalet at dagens føresegn om statleg informasjonsinnhenting og evaluering blir vidareført (kap. 50.10). Utvalet viste til at Stortinget på bakgrunn av representantforslag om tillitsreform i skulen har vedtatt følgjande:

Stortinget ber regjeringen nedsette et utvalg der partene i skolesektoren er representert, for å gjennomgå Nasjonalt kvalitetsvurderingssystem i lys av fagfornyelsen og fremme forslag til endringer på egnet måte» (Dokument 8:194 S (2017–2018). Innst. 378 S (2017–2018), vedtak 886).

I budsjettproposisjonen for 2020 informerte Kunnskapsdepartementet Stortinget om at gjennomgangen av kvalitetsvurderingsystemet blir gjort i samarbeid med referansegruppa for fagfornyelsen, der partane i sektoren er representerte, og at departementet vil komme tilbake til Stortinget på eigna måte.

I denne gjennomgangen er blant anna prøvefeltet eit sentralt element. Etter innføringa av fagfornyinga hausten 2020 må prøvene som blir utvikla nasjonalt, tilpassast innhaldet i det nye læreplanverket (LK20). På oppdrag frå Kunnskapsdepartementet leverte Utdanningsdirektoratet hausten 2020 rapporten Prøver i Fagfornyelsen, der direktoratet foreslår ein ny modell for prøvefeltet. Direktoratet har fått i oppdrag å vidareutvikle prøvefeltet i samsvar med den foreslåtte modellen. Det pågår òg eit større revisjonsarbeid knytt til Elevundersøkinga på bakgrunn av blant anna endringane i kapittel 9 A om skulemiljøet til elevane og nye læreplanar. Det er oppretta ei referansegruppe med representantar frå sektoren som skal medverke i dette arbeidet. Sist Elevundersøkinga blei revidert, var i 2013, men med ei endring i spørsmåla om mobbing og krenkingar i 2016. Blant anna desse prosessane kan påverke både bestanddelane og innramminga av dagens ordningar for vurdering, evaluering og kvalitetsutvikling.

2.4.6.2 Reglane i dag og praksis

Reglane i dag

Opplæringslova § 14-4 gir departementet heimel til å gi forskrifter som pålegg kommunar, fylkeskommunar, skular, elevar, lærlingar og andre å gi opplysningar og å delta i evalueringar om forhold som har innverknad på evalueringa av opplæringsverksemder som er omfatta av lova. Departementet har gitt slik forskrift i kapittel 2 i forskrift til opplæringslova. Kapittelet fastset blant anna reglar om rapporteringsplikt for kommunen og fylkeskommunen, nasjonale undersøkingar om læringsmiljøet til elevar, lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar og ulike prøver, inkludert nasjonale prøver.

Kapittel 2 i forskrifta gjeld også statlege skular og private skular som er godkjende etter opplæringslova, med mindre noko anna er fastsett i godkjenningsvedtaket. Med heimel i friskulelova § 7-2 tredje ledd, har departementet fastsett tilsvarande reglar i kapittel 2 i forskrift til friskulelova.

Kunnskapsdepartementet har gitt Utdanningsdirektoratet oppgåva med å sikre at det ligg føre nødvendig kunnskap om grunnopplæringa, inkludert utvikling av kvalitet i fag- og yrkesopplæringa, som er relevant for opplæringssektoren og for politikkutforminga på området. I praksis er det derfor Utdanningsdirektoratet som følger opp nasjonale utdanningsstyresmakters informasjonsinnhenting og evaluering i samsvar med reglane i kapittel 2 i forskrifta til opplæringslova og kapittel 2 i forskrifta til friskulelova.

Hovudformålet med innsamlinga er som nemnt å tene som grunnlag for analyse, planlegging og styring frå styresmaktene og som grunnlag for vurderingar av om ein når nasjonale mål, i tillegg til forsking. Utdanningsdirektoratet utarbeider derfor viktig grunnlagsdata for statistikk for grunnskulen og vidaregåande opplæring som er nødvendig for at utdanningsstyresmaktene skal kunne følge opp sitt ansvar som overordna ansvarleg for dei nasjonale måla for skulesektoren. SSB innhentar også opplysningar til statistikkbruk. I tillegg gir kunnskapsgrunnlaget mykje lokal styringsinformasjon til bruk for skular, kommunar og fylkeskommunar i det lokale kvalitetsutviklingsarbeidet (sjå under).

Det går ikkje eksplisitt fram av forskriftsheimelen i opplæringslova § 14-4 og friskulelova § 7-2 tredje ledd, eller i tilhøyrande forskriftsføresegner at det kan behandlast personopplysningar.

Om innsamling av opplysningar om grunnopplæringa i dag

Utdanningsdirektoratet samlar inn informasjon frå sektoren på ulike måtar. Mest kjent er dei obligatoriske nasjonale prøvene, kartleggingsprøvene og dei internasjonale undersøkingane. Brukarundersøkingar som Elevundersøkinga og Foreldreundersøkinga inngår òg som viktige element i det statlege arbeidet med kvalitetsutvikling, saman med blant anna omfattande statistikkmateriale frå skulebidragsindikatorane, eksamen og karakterar. Det blir nytta både obligatoriske og frivillige undersøkingar. Dei frivillige (brukar)undersøkingane er baserte på samtykke og har derfor ikkje vore omtala i høyringa.

I tillegg samlar Utdanningsdirektoratet inn opplysningar om sentrale delar av grunnskulen og vidaregåande opplæring som gjeld både elevar, lærarressursar og ulike forhold knytte til den enkelte skulen. Dette er opplysningar som er genererte i skulen, og som den enkelte skuleeigaren har om eigen kommunal eller fylkeskommunal utdanningssektor. For grunnskulen blir dette gjort ved hjelp av Utdanningsdirektoratets innrapporteringsløysing GSI (Grunnskulens informasjonssystem). GSI er eit rapporteringssystem for opplysningar om grunnskulen som blir drifta av direktoratet. I dette systemet blir det årleg samla inn opplysningar om blant anna elevtal, årstimar, ressursar, spesialundervisning, språklege minoritetar og skulefritidsordningar (SFO).

Opplysningar om vidaregåande opplæring blir innhenta samla av Utdanningsdirektoratet frå det fylkeskommunale systemet VIGO. VIGO er etablert for å gjennomføre og administrere inntak til vidaregåande skular, under dette formidling av læreplassar i det enkelte fylket. I dette systemet blir derfor opplysningar om alle deltakarar i vidaregåande opplæring registrerte, det vil i dag seie elevar, lærlingar, lærekandidatar, privatistar, praksiskandidatar, praksisbrevkandidatar og vaksne i vidaregåande opplæring. Ved opptak til vidaregåande opplæring blir også opplysningar om vitnemåla og fråværet til elevane frå 10. klasse registrerte i fylkeskommunens system. Dette gjeld både elevar som har gått i offentlege grunnskular, og friskuleelevar. Opplysningane blir samla inn uavhengig av søknadsstatus. Når det gjeld ungdom som ikkje har søkt om plass i vidaregåande opplæring, som har takka nei til tildelt plass, eller som ikkje møter opp ved skulestart, har fylkeskommunen plikt til å melde frå om desse til oppfølgingstenesta (OT), jf. opplæringslova § 3-6 jf. forskrifta § 13-2. Gjennom melding til oppfølgingstenesta blir det registrert årsak og kva oppfølging ungdommen får.

Alle frittståande vidaregåande skular i Noreg og i utlandet rapporterer tilsvarande elevdata via ein innsamlingsportal til ein eigen base som er drifta av Utdanningsdirektoratet. Innrapporterte opplysningar frå desse friskulane blir utleverte via VIGO til Utdanningsdirektoratet. Dette inneber at Utdanningsdirektoratet innhentar alle elevdata frå offentlege vidaregåande skular og frå frittståande vidaregåande skular med rett til statstilskot (friskular) samla.

Utdanningsdirektoratets ansvar for å følge opp statlege styresmakters behov for eit tilstrekkeleg kunnskapsgrunnlag føreset at personopplysningar kan behandlast når dette er nødvendig for det konkrete formålet med innsamlinga. Som omtala over dannar personopplysningar grunnlag for å utarbeide eigne statistikkar, indikatorar og kunnskapsoversikter for sektoren.

All statistikk om vidaregåande skule og fagopplæring baserer seg på innsamling av personopplysningar. I tillegg nyttar Utdanningsdirektoratet personopplysningar (både indirekte og, frå 10. trinn, direkte identifiserbare personopplysningar) for å lage ulike statistikkar for grunnskulen. Eit eksempel er skulebidragsindikatorar. Når det gjeld opplysningar på individnivå frå grunnskulen (karakterar og fråvær frå 10. trinn), blir desse kopla mot resultata enkeltelevar får på dei nasjonale prøvene, for å kartlegge og samanlikne den faglege utviklinga til elevane over ein gitt tidsperiode. Det blir òg gjort kopling med elevdata for vidaregåande opplæring for å sjå kor stor del av elevane som går direkte frå grunnskulen til vidaregåande opplæring, og med resultat i vidaregåande opplæring for å lage skulebidragsindikatorar.

Utdanningsdirektoratet utarbeider òg skulebidragsindikatorar for vidaregåande opplæring, medan SSB utarbeider skulebidragsindikatorar for grunnskulen. Dei fleste opplysningane som blir utleverte til SSB, er knytte til personnummer. Desse blir kvalitetssikra av Utdanningsdirektoratet før overføring. Direktoratets fagkompetanse gir SSB ein viktig meirverdi når det gjeld kvalitetssikring av data som SSB nyttar som grunnlag for å lage nasjonal statistikk.

Som fagdirektorat har Utdanningsdirektoratet ein særleg kompetanse som gjer det mogleg å utarbeide god og viktig statistikk på sentrale område innanfor grunnopplæringa. Samanlikna med for eksempel SSB har direktoratet eit sterkare søkelys på kvalitetsarbeid i grunnopplæringa og på politikkutforming på ulike nivå. Auka gjennomføring i vidaregåande opplæring er òg eit overordna mål. Direktoratets statistikk- og analysearbeid gir derfor nødvendig informasjon til nasjonal styring og kvalitetsutvikling i grunnopplæringa.

Oppgåvene til statsforvaltaren

Oppgåvene til statsforvaltaren som tilsynsstyresmakt er omtala i punkt 2.5.1.2.

Statsforvaltaren er gjennom tildelingsbrev delegert ulike oppgåver i samband med Utdanningsdirektoratets informasjonsinnhenting (sjå Virksomhets- og økonomiinstruks for fylkesmannen frå 2019 kapittel 5.4.1 om informasjon, kunnskapsinnhenting, initiativ og forslag (Kommunal- og moderniseringsdepartementet)).

På opplæringsområdet er statsforvaltaren gjennom det nasjonale prøve- og eksamenssystemet gitt ein rettleiings- og kontrollfunksjon. Embeta skal støtte skuleeigarar i gjennomføringa av dei ulike prøvene og sentralt gitt eksamen. For å kunne utføre oppgåvene sine er statsforvaltaren gitt brukarstøttefunksjon i Utdanningsdirektoratets prøve- og eksamenssystem, slik at embeta kan følge opp skular og skuleeigarar i eige fylke. Statsforvaltaren har derfor tilgang til personopplysningar på skulenivå i eige fylke i samband med gjennomføringa av nasjonale prøver og sentralt gitt eksamen. Statsforvaltaren skal òg støtte Utdanningsdirektoratet i den praktiske oppfølginga av kommunane i samband med den årlege rapporteringa i Grunnskulens informasjonssystem (GSI). I tillegg skal statsforvaltaren tilby brukarstøttefunksjon for dei pålogga bestillings- og rapportportalane for Elevundersøkinga og Lærlingundersøkinga, og han har ein rettleiande rolle i gjennomføringa og bruken av resultat frå undersøkingane. Dette medfører at statsforvaltaren har tilgang til skjerma (prikka) tal innsamla i eige embete på lik linje med skuleeigarar og skular.

Statsforvaltarens oppgåver på dette området inneber ikkje at embeta behandlar personopplysningar til eige formål, men dei utfører oppgåvene på vegner av Utdanningsdirektoratet. Utdanningsdirektoratet er derfor behandlingsansvarleg for personopplysningar som statsforvaltaren behandlar i samband med gjennomføringa av nasjonale prøver og sentralt gitt eksamen.

Bruk av statleg innhenta informasjon i det lokale arbeidet med kvalitetsutvikling

Opplysningar som Utdanningsdirektoratet samlar inn om skular, elevar, lærlingar, ferdigheiter, trivsel og så vidare, utgjer også eit viktig kunnskapsgrunnlag for arbeidet med lokal kvalitetsutvikling. Utleveringa av opplysningane er avgrensa til eigne data, slik at den enkelte skuleeigaren får tilgang til opplysningar om eigne skular (også resultat frå nasjonale prøver, kartleggingsprøver og eksamen), og den enkelte skulen får tilgang til opplysningar om eigne elevar. Den enkelte lærebedrifta får til liks med skulane tilgang til eigne data.

Dei samla pliktene til skuleeigaren etter forskrift til opplæringslova § 2-2 til § 2-4, og kravet til skulebasert vurdering etter forskrifta § 2-1, inneber ei korresponderande plikt i opplæringslova § 13-3e for kommunen og fylkeskommunen til å arbeide med kvalitetsutvikling. Oppfølginga av resultat frå nasjonale læringsmiljøundersøkingar (for eksempel Elevundersøkinga) er òg ein del av plikta skulen har til å arbeide kontinuerleg og systematisk med skulemiljøet til elevane etter opplæringslova § 9 A-3 andre ledd. Tilsvarande reglar følger av kapittel 2 i forskrift til friskulelova og friskulelova § 5-2 b.

Når det gjeld skular og skuleeigarar som behandlar opplysningar om eigne elevar som blir genererte av nasjonale prøver og undersøkingar, eller som blir samanstilte av Utdanningsdirektoratet, meiner departementet at opplæringslova § 13-3e og friskulelova § 5-2b gir tilstrekkeleg supplerande rettsgrunnlag. Etter departementets syn vil føresegna samtidig gi supplerande rettsgrunnlag for skuleeigaren sin bruk av personopplysningar som er henta frå Utdanningsdirektoratet til bruk i det lokale arbeidet med kvalitetsutvikling. Behandling av personopplysningar til blant anna utarbeiding av statistikk og forsking er rekna for å vere i samsvar med innsamlingsformålet hos den behandlingsansvarlege. Det blir derfor ikkje stilt krav om supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar til desse formåla. Skuleeigarar har rettsgrunnlag for å samanstille opplysningane eller bruke eigne analyseverktøy som ledd i det lokale kvalitetsutviklingsarbeidet.

2.4.6.3 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet viste departementet til at nasjonale utdanningsstyresmakter treng eit godt nok kunnskapsgrunnlag om læringsutbytet og utviklinga til elevane og om kva tiltak som verkar kvalitetsfremjande i skulen. Formålet gjer det nødvendig å samle inn personopplysningar om elevar, blant anna om bakgrunn, læringsmiljø og læringsresultat. Same formål inneber at det òg kan vere nødvendig å samle inn opplysningar av særlege kategoriar etter personvernforordninga. For eksempel kan opplysningar om språket til eleven også seie noko om etnisitet. Bruk av fødselsnummer eller andre eintydige identifikasjonsmiddel vil vere nødvendig ved innsamlinga av desse dataa, slik at det er mogleg å følge elevane over tid eller kople på bakgrunnsopplysningar. Sjå personopplysningslova § 12.

Opplæringslova § 14-4 og friskulelova § 7-2 tredje ledd utgjer eit sjølvstendig supplerande rettsgrunnlag for Utdanningsdirektoratets oppgåver overfor opplæringssektoren. Sjølv om det kan leggast til grunn at det går fram av formålet med den statlege informasjonsinnhentinga at det kan samlast inn personopplysningar, og at dette også er ein tydeleg føresetnad i forarbeida, var det etter departementets syn nødvendig å klargjere det supplerande rettsgrunnlaget for personopplysningar som i dag blir samla inn frå kommunar, fylkeskommunar, statlege og private skular og friskular gjennom rapportering og ulike undersøkingar og prøver. Føresegna er ikkje tydeleg på kven som skal få opplysningane, og dermed heller ikkje kven som kan behandle dei.

Departementet viste særleg til at informasjonen som statlege styresmakter samlar inn, i hovudsak dreier seg om barn og unge. Dette stiller derfor særlege krav til ei tydeleg og klar regulering.

Departementet foreslo på bakgrunn av dette eit nytt andre ledd i opplæringslova § 14-4 der det blir fastsett at Utdanningsdirektoratet kan behandle personopplysningar, inkludert særlege kategoriar av personopplysningar, så langt dette er nødvendig for å evaluere opplæringsverksemda som er omfatta av opplæringslova. Dette er i samsvar med praksisen i dag. Forslaget er meint å skulle medverke til ein opnare og meir føreseieleg praksis ved Utdanningsdirektoratets informasjonsinnhenting og evaluering.

Departementet presiserte at det overordna formålet med Utdanningsdirektoratets behandling i opplæringslova § 14-4 andre ledd må sjåast i samanheng med dei konkrete formåla som følger av dei ulike føresegnene i forskrifta.

I ny § 14-4 andre ledd blei det foreslått ein heimel for at departementet kan fastsetje i forskrift kva for opplysningar Utdanningsdirektoratet kan behandle, og om den nærare behandlinga.

Departementet foreslo ei tilsvarande føresegn i friskulelova. I dag er forskriftsheimelen for å pålegge friskulane rapportering og deltaking i undersøkingar og anna i tredje ledd i friskulelova § 7-2 om tilsyn m.m. Departementet foreslo at dette leddet blir flytta til ny § 7-2c om informasjonsinnhenting og evaluering. Forslaget om Utdanningsdirektoratets behandling av personopplysningar, inkludert forskriftsheimel, blei foreslått som nytt andre ledd i denne føresegna.

Departementet foreslo samtidig endringar i kapittel 2 i forskrift til opplæringslova for å klargjere dei ulike rapporteringane og evalueringar, for å gi tydelegare supplerande rettsgrunnlag for kommunen og fylkeskommunens rapporteringsplikt til Utdanningsdirektoratet, og for Utdanningsdirektoratets behandling av opplysningar som blir samla inn gjennom ulike undersøkingar og prøver (nasjonale undersøkingar om skule- og læringsmiljøet for elevar, nasjonale undersøkingar om arbeids- og læringsmiljøet for lærlingar, praksisbrevkandidatar og lærekandidatar, nasjonale prøver, kartleggingsprøver og internasjonale undersøkingar). Departementets forslag til endringar i kapittel 2 i forskrifta er i samsvar med praksisen i dag. Tilsvarande endringar blei foreslått i kapittel 2 i forskrift til friskulelova.

2.4.6.4 Høyringsinnspela

Alle seks høyringsinstansar som har uttala seg om departementets forslag til endringar i opplæringslova § 14-4 og ny § 7-2c i friskulelova, støttar forslaget. Nokre av desse har òg kommentarar til lovforslaget.

Utdanningsdirektoratet meiner det bør klargjerast om opplæringslova § 14-4 andre ledd og § 7-2c andre ledd i friskulelova skal kunne brukast som sjølvstendige supplerande rettsgrunnlag for direktoratets behandling. I så fall spør direktoratet om rettsgrunnlaget då er meint å kunne brukast i dei tilfella der den rettslege forpliktinga i lova eller forskrifta ikkje er klar og tydeleg nok til å kunne brukast som supplerande rettsgrunnlag.

Vidare meiner direktoratet at det formålet som er oppført i opplæringslova § 14-4 og § 7-2c i friskulelova om evaluering av opplæringsverksemda er for snevert, og at dette ikkje er dekkande for direktoratets praksis. Direktoratet viser til at innsamla data blant anna blir brukte til å lage fråværsstatistikk, statistikk over elevar utan vurderingsgrunnlag, statistikk over ungdom i oppfølgingstenesta og tal på lærlingar og lærebedrifter.

Utdanningsdirektoratet stiller òg spørsmål om kva vurderingar departementet har gjort omkring forholdet mellom statistikk og forsking nemnt i forskrift til opplæringslova og forordninga art. 5 nr. 1 bokstav b, der det står at statistikk og forsking er å rekne for å vere i samsvar med innsamlingsformålet. Direktoratet viser til at det i dag blir utlevert data til forsking så lenge vilkåra i forvaltningslova § 13 d er oppfylte. Slik direktoratet forstår forslaget til nytt andre ledd i føresegnene, tilseier dette at Utdanningsdirektoratet berre kan «behandle» opplysningar så langt det er nødvendig for å evaluere opplæringsverksemda, og at «behandling» også inkluderer vidarebehandling eller utlevering til forsking. Etter direktoratets syn vil derfor endringa som er foreslått, medføre at det berre kan utleverast personopplysningar som er samla inn og som direktoratet sit på, til prosjekt som gjeld evaluering av opplæringsverksemda. Dette vil derfor ha uheldige konsekvensar for vidarebehandling av direktoratets data til forskingsformål.

Dei nasjonale forskingsetiske komiteane (FEK) har merknader knytte til bruk av personopplysningar til forsking, inkludert forskingsetikk og forskingsetisk samtykke. FEK peikar blant anna på at det er viktig at offentlege aktørar som Utdanningsdirektoratet legg til rette for openheit og deling av data med forskarar, innanfor lovlege og forskingsetisk forsvarlege rammer.

Kompetanse Noreg er positive til at departementet har foreslått å tydeleggjere det supplerande rettsgrunnlaget for behandling av personopplysningar i samband med dei oppgåvene Utdanningsdirektoratet utfører, men meiner at føresegna bør justerast slik at også Kompetanse Noreg blir omfatta av eit slik behandlingsgrunnlag. Direktoratet viser til at fleire av oppgåvene Kompetanse Noreg har i dag, i stor grad gjer det nødvendig å behandle personopplysningar. Etter deira syn vil ei slik justering av lovforslaget vere nødvendig for å reflektere og fange opp ansvarsfordelinga så lenge grunnskuleopplæring for vaksne er underlagd opplæringslova.

Ingen av høyringsinstansane har uttala seg om forslaget til ny forskriftsheimel.

2.4.6.5 Departementets vurdering

Det har i ein del samanhengar vore problematisert om opplæringslova med forskrifter gir nasjonale styresmakter tilstrekkeleg supplerande rettsgrunnlag for personopplysningar som blir samla inn frå sektoren i form av rapportering frå prøver, undersøkingar og evalueringar.

Departementets gjennomgang av regelverket har hatt som formål å sikre at dei supplerande rettsgrunnlaga i opplæringslova og friskulelova er klare og tydelege, slik personvernlova og personvernforordninga krev. I tillegg har departementet vurdert det slik at reglane i opplæringslova med forskrifter og friskulelova med forskrifter er dekkande for nasjonale styresmakters behandling av personopplysningar som blir samla inn frå opplæringssektoren i dag.

I høyringa er det kome enkelte innspel som gjeld behovet for endringar i det noverande kvalitetsvurderingssystemet. Dette er spørsmål som vil bli følgde opp i den pågåande prosessen med å vurdere og foreslå endringar i dagens kvalitetsvurderingssystem i grunnopplæringa i lys av fagfornyinga. Sjå punkt 2.4.6.1.

I praksis er ansvaret for å følge opp innsamlinga av opplysningar for nasjonale styresmakter med heimel i opplæringslova og friskulelova lagt til Utdanningsdirektoratet. Utdanningsdirektoratet følger opp behovet nasjonale utdanningsstyresmakter har for styringsinformasjon og eit godt kunnskapsgrunnlag til bruk i kvalitetsutviklingsarbeidet både nasjonalt og lokalt. Direktoratets praksis er gjort nærare greie for i punkt 2.4.6.2.

Forskriftene gitt med heimelen i opplæringslova § 14-4 første ledd og friskulelova § 7-2 tredje ledd set rammer for Utdanningsdirektoratets informasjonsinnhenting.

Departementets forslag til nytt andre ledd i opplæringslova § 14-4 og nytt andre ledd i ny § 7-2c i friskulelova presiserer same formål som er nemnt i første ledd, for å tydeleggjere det overordna formålet med Utdanningsdirektoratets behandling av personopplysningar. Dette vil etter departementets vurdering sikre prinsippet om formålsavgrensing i personvernforordninga. Det nye andre leddet tydeleggjer både at personopplysningar kan behandlast, inkludert særlege kategoriar av personopplysningar, det nærare formålet med behandlinga og at det er Utdanningsdirektoratet som kan behandle personopplysningar som blir samla inn.

Opplæringslova § 14-4 andre ledd og friskulelova § 7-2c andre ledd vil utgjere eit sjølvstendig supplerande rettsgrunnlag for Utdanningsdirektoratets behandling av personopplysningar når dette er nødvendig for at direktoratet skal kunne følge opp ansvaret for innsamling og evaluering av opplæringsverksemder etter opplæringslova og friskulelova. Det lovfesta formålet om evaluering av opplæringsverksemder må likevel sjåast i samanheng med dei konkrete formåla som går fram av dei ulike forskriftsføresegnene i kapittel 2 i forskrifta til opplæringslova og friskulelova. Departementets forslag til nytt andre ledd i opplæringslova § 14-4 og andre ledd i ny § 7-2c i friskulelova er meint å følge opp dagens praksis.

Utdanningsdirektoratet har peika på at lovforslaget kan få konsekvensar for dagens praksis når det gjeld utlevering/vidarebehandling av data frå direktoratet til bruk i forsking. Departementets forslag inneber at Utdanningsdirektoratet kan behandle opplysningar så langt det er nødvendig for å evaluere opplæringsverksemdene. Utdanningsdirektoratet utleverer i dag opplysningar til ulike forskingsprosjekt.

Departementets forslag er ikkje meint å avgrense dagens praksis. Utviklinga på eit samfunnsområde som grunnopplæringa er avhengig av gode rammer for forsking, analyse og statistikk. Personvernforordninga har særreglar for slik bruk, sjå punkt 2.2.2.7. For å sikre at Utdanningsdirektoratet har tydeleg supplerande rettsgrunnlag for å utlevere personopplysningar til forskingsformål, foreslår departementet ei presisering i lovteksten.

Kompetanse Noreghar gitt innspel på at direktoratet, til liks med Utdanningsdirektoratet, har behov for rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar. Oppgåvene og behova til Kompetanse Noreg har ikkje vore omfatta av høyringa frå departementet. Departementet meiner at eit mogleg behov for behandlingsgrunnlag for Kompetanse Noreg må vurderast i samanheng med at dette direktoratet skal gå inn som ein del av det nye Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse som Kunnskapsdepartementet har vedteke å etablere.

I høyringa foreslo departementet endringar i forskriftene til opplæringslova § 14-4 første ledd. Endringsforslaga til kapittel 2 har som formål å klargjere dei supplerande rettsgrunnlaga for rapporteringsplikta kommunen og fylkeskommunen har overfor Utdanningsdirektoratet, og for Utdanningsdirektoratets innsamling av personopplysningar frå sektoren. Etter departementets vurdering er forslaga i samsvar med noverande praksis.

Det er foreslått tilsvarande endringar i kapittel 2 i forskrift til friskulelova gitt med heimel i § 7-2 tredje ledd i friskulelova.

Departementet vil følge opp høyringsinnspela i det vidare arbeidet med forskriftene.

Som nemnt i punkt 2.4.6.1 vil utfallet av det pågåande arbeidet knytt til det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet kunne påverke departementets arbeid med nye forskrifter.

2.4.6.6 Departementets forslag

Departementet legg fram forslag til nytt andre ledd i opplæringslova § 14-4 og ny § 7-2c i friskulelova.

2.4.7 Digital lagring av vitnemål og dokumentasjon av kompetanse

2.4.7.1 Innleiing

Nasjonal vitnemålsdatabase (NVB) er ei teneste der det blir samla inn og lagra vitnemålsdata frå vidaregåande skular. Tenesta blir i dag forvalta av Unit – direktoratet for IKT og fellestenester i høgare utdanning og forsking, og vil frå 1. juli 2021 inngå i Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse. Opplysningane blir i hovudsak brukte til saksbehandling av søknader ved opptak til høgare utdanning, og til analyse, statistikk og forsking.

Hovudformåla bak opprettinga av databasen i 1990-åra var å effektivisere opptaket til høgare utdanning ved å legge til rette for automatisert saksbehandling av søknadene til opptak og automatisk kvalitetssikring av vitnemåla til søkarane. Den automatiserte saksbehandlinga skjer ved at det i NVB blir lagra resultat frå vidaregåande skule, slik at desse kan brukast til å rekne ut poengsummen til søkarane, og fagsamansetjinga blir kontrollert opp mot gjeldande opptakskrav for studia. Dette har vore svært ressurssparande for saksbehandlinga på lærestadene, som ikkje lenger treng å registrere resultata til søkarane frå vidaregåande opplæring manuelt eller kontrollere at vitnemålet gir generell studiekompetanse. Talet på søkarar med elektronisk vitnemål aukar kvart år, og i 2019 hadde nesten 80 prosent av søkarane elektroniske vitnemål som blei brukt i saksbehandlinga.

For å kunne kvalitetssikre at vitnemåla var førte i samsvar med regelverket til departementet og Utdanningsdirektoratet, blei det utvikla eit kontrollprogram knytt til databasen. NVBs kontrollmotor er ei koding av regelverket som kontrollerer om vitnemål som blir importerte, er korrekt førte. Kontrollane sjekkar fagsamansetjing, timeomfang og reglar for føring av standpunkt- og eksamenskarakterar, og genererer feil-, varsel- og informasjonsmeldingar om føringa. Kontrollmotoren sjekkar òg om vitnemålet inneheld faga som er nødvendige for å oppnå generell studiekompetanse, og reknar ut karakterpoengsum og tilleggspoeng for realfag og språk. Denne kontrollen gir ein mykje større tryggleik for at dokumentasjonen som blir lagd til grunn for opptak, er i samsvar med regelverket.

I takt med veksten i bruken av NVB som database for elektroniske vitnemål har rolla som leverandør av data til bruk i statistikk, rapportar og forsking også vakse. Slik bruk skjer blant anna på oppdrag frå Kunnskapsdepartementet, ulike fagutval i UH-sektoren, media, forskarar og andre interessentar. Personopplysningar kan utleverast frå databasen så lenge mottakaren har eit sjølvstendig behandlingsgrunnlag.

Alle vitnemålsdataa blir årleg utleverte til Statistisk sentralbyrå som grunnlag for statistikk og forsking. Frå 2001 har SSB brukt data frå NVB til statistikk over utdanningsnivået til befolkninga. I tillegg bruker Unit sjølv vitnemålsdata til eigne analysar, blant anna for å utvikle opptakstenestene. Med vitnemålsdata frå NVB kopla opp mot opptaksdata blir det køyrt simulering av opptak, og det er mogleg å greie ut konsekvensar av foreslåtte endringar i opptaksregelverk, for eksempel ved innføring av karakterkrav for lærarutdanning og sjukepleiarutdanning.

I dag er det Unit som driftar og utviklar NVB. Det er Utdanningsdirektoratet som har ansvar for retningslinjene for føring av vitnemål, som er grunnlaget for korleis kontrollmotoren blir sett opp.

2.4.7.2 Reglane i dag

I 2018 blei behandling av personopplysningar i det samordna opptaket regulert i eigne føresegner i universitets- og høgskulelova § 4-16, og tilsvarande føresegner blei tekne inn i fagskuleforskrifta § 5 i 2019. Desse føresegnene gir supplerande rettsgrunnlag for å innhente opplysningar som er nødvendige for å gjennomføre opptaket, blant anna vitnemål og karakterar frå offentlege system for vitnemål.

Det er inga direkte regulering av dei ulike formåla til NVB-databasen. Både Samordna opptak og registeret for vitnemål fekk konsesjon til å behandle personopplysningar frå Datatilsynet i 1994. Konsesjonsordninga blei avvikla då den nye personopplysningslova tok til å gjelde i 2018.

2.4.7.3 Høyringsforslaget

I høyringsnotatet foreslo departementet ei føresegn i opplæringslova som regulerer ein nasjonal database for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse. Føresegna gir supplerande rettsgrunnlag for å behandle personopplysningar i databasen og også rettsgrunnlag for fylkeskommunar og andre som tilbyr opplæring, til å overlevere personopplysningar til basen. Departementet foreslo også eit supplerande rettsgrunnlag for at databasen kan innehalde vitnemål og dokumentasjon av kompetanse frå anna opplæring og utdanning.

Departementet foreslo ei plikt for fylkeskommunar og andre som tilbyr vidaregåande opplæring, til å levere vitnemål og resultat til databasen, og ein heimel til å gi forskrift om unntak frå plikta.

Vidare foreslo departementet at NVB skal kunne kople seg til vitnemålsportalen, slik at det blir mogleg for enkeltpersonar å dele resultata sine via portalen.

I forslaget blei det også presisert at NVB kan brukast som grunnlag for analyse, statistikk og forsking, at Unit skal vere behandlingsansvarleg, og at departementet kan gi forskrift om behandling og registrering av personopplysningar i databasen.

Høyringsinstansane blei inviterte til å kome med synspunkt på det foreslåtte namnet på databasen og eventuelt forslag til andre namn.

2.4.7.4 Høyringsinnspela

Det er seks høyringsinstansar som har kommentert forslaget om å regulere NVB.

Unit støttar forslaget om å regulere NVB og at skulane skal ha plikt til å sende inn vitnemål og kompetansebevis. Dei presiserer at ei slik plikt vil medføre at vitnemål og andre resultat som ikkje er kontrollerte av kontrollmotoren, også blir lagde inn i NVB. Unit er samd i at ei plikt til å nytte NVB krev tettare samarbeid mellom Unit og Utdanningsdirektoratet for å sikre at det lèt seg gjere å operasjonalisere reglane for vitnemålsføring i databasen og kontrollmotoren.

Unit understrekar at det framleis må vere skulane sjølv som er ansvarlege for utferding av korrekt ført vitnemål. Units kontrollmotor er eit verktøy som kan hjelpe, men er ingen endeleg fasit.

Unit meiner det bør kome fram i føresegna at det ikkje er sjølve vitnemåla som blir importerte til NVB, men resultata. Det vil seie at blant anna vedlegg og informasjon om fråvær ikkje er med. Unit ønsker også ei presisering av kva «oppnådd kompetanse» er meint å omfatte.

Statsforvaltaren i Oslo og Viken støttar forslaget om at både kompetansebevis og vitnemål skal inn i NVB. Dei støttar òg ei plikt til å registrere vitnemål og kompetansebevis, men etterlyser tilsvarande føresegn i friskulelova for at det skal vere tydeleg at også friskulane er omfatta av plikta. Dei viser til førespurnader frå tidlegare elevar som ønsker kopi av dokumentasjon etter at private skular er lagde ned.

Agder fylkeskommune omtalar NVB i samanheng med arbeidet med offentlege digitale tenester. Dei støttar jobben med tydelegare føringar for kva type informasjon som bør følge eleven «automatisk» på tvers av forvaltningsnivå, og kva som skal vere samtykkebasert, og er tilhengar av meir standardisering. Meir ambisiøst kan det leggast til rette for ei digital «elevmappe / mi side» som går på tvers av forvaltningsnivå, men som er eigd av eleven/føresette.

Møre og Romsdal fylkeskommune uttrykker generell støtte til forslaget. Dei understrekar at det er på tide at alle kompetansebevis kan lagrast. Vidare meiner dei det er nødvendig å vurdere løysingar som gjer det mogleg å dele dokumentasjon frå NVB internasjonalt til skular og arbeidsgivarar. Dei gir òg innspel om at kravet om dokumentasjon på papir bør fjernast heilt, slik at hovudregelen blir digitalt kompetansebevis. Dette vil vere både ressurssparande og miljøvennleg. Dei ønsker vidare ein saumlaus integrasjon mellom det nye administrative systemet (VIS) og VIGO.

Trøndelag fylkeskommune støttar forslaget til føresegna og understrekar at import av kompetansebevis er spesielt etterspurt og ønskt. Dei trekker fram at det er enkelte kandidatar som kan få veldig mange forskjellige kompetansebevis, dette gjeld elevar som ikkje fyller kravet til vitnemål, og som får nytt kompetansebevis for kvar eksamensperiode eller kvart fag dei tek som privatist. Fylkeskommunen ønsker ein automatisk erstatningsfunksjon i NVB for dette. Vidare foreslår dei at krav om å skrive ut vitnemål og kompetansebevis på papir blir oppheva. Dette vil vere bra for miljøet, gi økonomisk gevinst og i tillegg redusere sjansen for brot på personvernet. Fylkeskommunen foreslår at databasen kan heite Nasjonal dokumentasjonsbank for vidaregåande opplæring.

Kristne Friskolers Forbund peikar på forslaget om å gi unntak frå plikta til å rapportere opplysningar for private skular og stadfestar at det finst friskular som ikkje har høve til å halde tritt med elektroniske rapporteringsrutinar fordi løysingane er dyre å ta i bruk. Dei ber KD og Utdanningsdirektoratet sørge for at små private skular får tilgang til løysingar som ikkje er uforholdsmessig dyre for den enkelte friskulen.

2.4.7.5 Departementets vurdering

Behov for regulering

Det opphavlege vitnemålsregisteret har utvikla seg i takt med behov, moglegheiter og digitalisering i sektoren. NVB blei utvikla for bruk i opptaket til høgare utdanning og er ein del av den nasjonale opptaksmodellen, men må i dag reknast som ei teneste med fleire formål. Det er derfor behov for å regulere databasen særskilt, skilt frå eksisterande regelverk for det samordna opptaket i universitets- og høgskulelova og fagskuleforskrifta.

Departementet meiner det trengst ei regulering som dekker dei ulike formåla NVB har.

Motverke dokumentfalsk og omgåing av opptaksreglane

Eit viktig formål med databasen er å sikre sannferdig informasjon om vitnemål og dokumentasjon frå vidaregåande opplæring. Databasen som verktøy ved opptak kan motverke dokumentfalsk og manipulering av opptaksgrunnlag. Dersom all dokumentasjon frå vidaregåande opplæring blir registrert i databasen, vil det hindre at enkeltpersonar kan forfalske dokumenta sine når dei skal søke opptak. Det vil også hindre at personar kan be om at vitnemål eller dokument blir sletta med det formål å omgå opptaksreglane ved å krevje at søknaden blir behandla etter unntaksreglar som dei eigentleg ikkje er omfatta av. Ved å gi tilgang til vitnemål og kompetansebevis som er lagra i NVB, sikrar ein at mottakaren kan stole på at innhaldet er riktig.

Kontrollmotor

NVB har ein funksjon som automatisk kontrollerer om eit bestemt vitnemål er gyldig ført etter regelverket, sjå omtale i punkt 2.4.7.1. Denne kontrollen er ein sentral funksjon og eit viktig formål for databasen, sidan det forenklar og legg til rette for eit effektivt opptakssystem til utdanning.

Optimal bruk av kontrollmotoren føreset at regelverket for føring av vitnemål er utforma på ein digitaliseringsvennleg måte. Regelverket må støtte opp om fullautomatisert saksbehandling for opptak til høgare yrkesfagleg utdanning og til høgare utdanning. For å sikre dette må det vere tett samarbeid mellom Utdanningsdirektoratet, som har ansvaret for regelverket om vitnemålsføring, og Unit, som har ansvaret for NVB og det samordna opptaket. Også når det gjeld endringar i utdanningsprogram, fagkodar og fastsetjing av reglane for førstegongsvitnemål må det vere godt samarbeid mellom direktorata.

I tillegg til den kontrollen som skjer etter at vitnemål er sende til NVB, har vidaregåande skular i dag også høve til å nytte ein lokal versjon av kontrollmotoren for å teste fagsamansetjing og kombinasjon av programområde opp mot regelverket for føring av vitnemål. Kontrollmotoren kan òg nyttast som eit verktøy i rådgivinga av elevar, både tidleg i utdanningsløpet og etter kvart som elevane skal velje programfag.

Vidaregåande skular blir oppfordra til å bruke kontrollmotoren som hjelp for å sikre at elevar har fagkombinasjon som gir gyldig vitnemål, og som gir generell studiekompetanse når det er aktuelt.

Til bruk i det samordna opptaket

Eit av dei viktigaste formåla til databasen er å legge til rette for eit effektivt opptak til høgare utdanning. I 2020 blei også høgare yrkesfagleg utdanning ein del av det samordna opptaket, det følger av fagskuleforskrifta § 3 at opptak til offentlege fagskular skal vere ein del av det samordna opptaket. Ved å utlevere opplysningar frå vitnemål elektronisk til saksbehandlingssystema er det mogleg å behandle søknader om opptak heilt eller delvis automatisk. I tillegg opnar kontrollmotoren for at dei som utferdar vitnemåla for vidaregåande opplæring, kan kontrollere at desse er førte i samsvar med gjeldande regelverk, før dei blir utferda.

I dag er det berre opplysningar om vitnemål frå vidaregåande opplæring som blir registrerte i NVB. Kompetansebevis er dokumentasjon på gjennomført og bestått vidaregåande opplæring som ikkje fyller vilkåra for vitnemål eller fag- og sveinebrev. Departementet meiner at NVB også bør leggast til rette for import og lagring av kompetansebevis. Departementet meiner det er viktig at databasen skal kunne innehalde alle typar dokumentasjon om oppnådd kompetanse frå norsk vidaregåande opplæring. Dette er viktig både for bruk til det samordna opptaket, for å hindre dokumentfalsk og for arkiveringsformål.

Lagring av utferda vitnemål og kompetansebevis

Offentlege vidaregåande skular er etter arkivlova pliktige til å arkivere dokumentasjon av gjennomført skulegang for elevar. For friskular og private skular utan statsstøtte er arkivering av vitnemål ikkje pålagt ved lov. Konsekvensen av dette kan vere at det ikkje lenger vil vere mogleg å få tilgang til eit vitnemål frå ein privat skule som har lagt ned. Vidare kan innføring av eit nytt skuleadministrativt system ved ein vidaregåande skule innebere at vitnemål utferda i det gamle systemet ikkje lenger er tilgjengelege etter ei tid.

NVB er i dag den mest omfattande datakjelda for kvalitetssikra vitnemålsdata frå vidaregåande opplæring. Ved at så mange som mogleg av utferda vitnemål og kompetansebevis blir oversende til NVB, er tidlegare elevar sikra at det alltid vil vere mogleg å finne att slik dokumentasjon av kompetansen deira, sjølv om skulen skulle bli lagd ned. I tillegg vil dokumentasjonen vere elektronisk tilgjengeleg.

Plikt til å sende inn dokumentasjon

Det er i dag opp til den enkelte vidaregåande skulen om dei sender inn vitnemål til NVB eller ikkje. For å oppfylle formåla fullt ut er det viktig at NVB inneheld alle vitnemål og kompetansebevis.

Departementet meiner at det i lova bør fastsetjast ei plikt for fylkeskommunar og andre som har ansvar for vidaregåande opplæring, til å sende inn vitnemål og annan dokumentasjon på kompetanse frå opplæringa. Dette gjeld også friskular. Eit forslag om plikt fastsett i friskulelova var ikkje ein del av høyringa, men det kjem fram av høyringsinnspela at friskulane har oppfatta at denne plikta også skal gjelde dei. Det blir foreslått ein heimel for departementet til i forskrift å fastsetje unntak frå plikta. Dette vil for det første vere aktuelt der kostnadene ved slik innsending blir for store, anten hos sendaren (utferdar av vitnemål/kompetansebevis) eller Unit som mottakar av desse. Det kan vere skular som av ulike grunnar ikkje kan levere vitnemål eller kompetansebevis elektronisk i eit format som NVB kan importere automatisk. For det andre vil det vere aktuelt der NVB førebels ikkje har på plass teknisk utstyr til å ta imot all type dokumentasjon. Målsetjinga er likevel å dekke all vidaregåande opplæring, det vil seie også dokument som det ikkje er mogleg/relevant å bruke kontrollmotor på.

Karakterar og resultat frå vidaregåande opplæring blir rekna som teiepliktige opplysningar, jf. forvaltningslova § 13. Departementet foreslår å presisere i føresegna at oversending av karakterar og resultat til NVB kan skje utan hinder av teieplikta.

Fleire høyringsinstansar har foreslått å fjerne kravet om dokumentasjon på papir, noko som vil kunne både gi økonomisk gevinst og vere bra for miljøet. Departementet vil vurdere dette på eit seinare tidspunkt.

Vitnemål og dokumentasjon om kompetanse frå anna opplæring og utdanning

Departementet foreslår å opne for at også vitnemål og dokumentasjon på kompetanse frå andre enn vidaregåande skular kan overleverast til databasen. Eit aktuelt eksempel er vitnemål og karakterar frå fagskular. Dette vil opne for at slik dokumentasjon kan gjerast tilgjengeleg gjennom vitnemålsportalen (sjå omtale under), i tillegg til å følge opp lagrings- og arkivformålet.

Forslaget vil gi supplerande rettsgrunnlag for at databasen kan behandle personopplysningar frå andre. Vilkåret er at slik behandling og oppbevaring må oppfylle eitt eller fleire av formåla til databasen, slik dei er formulerte i lovforslaget. Vidare må skulen/institusjonen som skal gi frå seg personopplysningane, ha eige behandlingsgrunnlag for dette. Departementet har foreslått eit slikt rettsgrunnlag for fagskular i fagskulelova, sjå omtale av eigen proposisjon om endringar i blant anna fagskulelova, i punkt 2.1.

Tilkopling til nasjonal portal for deling av vitnemål og dokumentasjon av oppnådd kompetanse (vitnemålsportalen)

Nasjonal vitnemåls- og karakterportal (vitnemålsportalen) er ein portal som skal sikre sannferdig formidling av vitnemål og karakterar og hindre bruk av forfalska vitnemål og karakterutskrifter. Portalen blei teken i bruk i 2017.

Målet med portalen er å etablere ei teneste der personar på ein enkel måte kan dokumentere ferdigheitene sine og vitnemål for arbeidsgivarar, utdanningsinstitusjonar og andre som har bruk for dei, og der mottakarane kan stole på at resultata er korrekt oppførte.

Sjølve portalen inneheld berre eit minimum av informasjon som er nødvendig for at tenesta skal kunne fungere på ein tilfredsstillande måte. Informasjonen som blir formidla gjennom tenesta, er henta frå kjelda der informasjonen opphavleg er lagra, det vil seie den enkelte utdanningsinstitusjonen. Før ein person loggar inn og tek i bruk systemet, vil portalen berre innehalde informasjon om kva for institusjonars databasar som inneheld resultat frå kva personar, altså berre fødselsnummer eller D-nummer kopla til ein identifiseringsinformasjon som viser til databasen til ein utdanningsinstitusjon. Informasjon om karakterar og vitnemål vil bli utleverte frå utdanningsinstitusjonen og via portalen først når den som informasjonen gjeld, sjølv tek initiativ til det. Når ein person vel å dele resultata sine, for eksempel med ein mogleg arbeidsgivar eller utdanningsinstitusjon, vil portalen formidle dei resultata som vedkomande har bestemt at skal delast, og i den perioden vedkomande har bestemt at desse skal vere tilgjengelege.

Dei fleste universitet og høgskular er knytte til det studieadministrative systemet Felles studentsystem (FS), drifta av Unit. Det er FS som er kopla til vitnemålsportalen, og det er derfrå resultata blir henta. Det er førebels i hovudsak berre resultat frå universitet og høgskular som kan delast gjennom vitnemålsportalen.

Om ein koplar NVB til vitnemålsportalen, vil det vere mogleg for den enkelte brukaren av portalen å dele opplysningar om vitnemål, karakterar og kompetansebevis også frå vidaregåande opplæring på ein trygg og sikker måte. Etter departementets vurdering er denne løysinga eit viktig steg i tilrettelegging for betre og sikrare tilgang til eigen kompetansedokumentasjon, som gir mange fordelar, først og fremst for den enkelte. Dette vil ikkje innebere eit stort inngrep i personvernet til den enkelte. Sjølve opphentinga av dokumentasjon og deling av opplysningar er alltid initiert av den registrerte.

Departementet meiner det er viktig å opne for at NVB kan knyte seg til vitnemålsportalen. Dei heilt nødvendige opplysningane som gjer det mogleg for portalen å vise at ein enkeltperson har informasjon i NVB, vil då bli overført til portalen.

Bruk av personopplysningar til analyse, statistikk og forsking

NVB er ei viktig kjelde for analyse, statistikk og forsking, både åleine og saman med blant anna opplysningar frå samordna opptak (søkardata). Vitnemålsdata frå NVB blir brukte saman med opptaksdata som grunnlag for statistikkar og analysar.

Analysering av konsekvensar for endring av regelverk, slik som karakterkrav for opptak til enkelte utdanningar, er eit eksempel. SSBs Nasjonal utdanningsdatabase (NUDB) inneheld data om utdanningsnivå frå 1970 og data om igangverande utdanningar og fullførte utdanningar frå 1974. Basen dannar grunnlaget for produksjon av mange ulike typar individstatistikk på utdanningsområdet. Ikkje minst er han svært viktig når det blir gjort studiar av gjennomføring i utdanningssystemet innanfor vidaregåande og høgare utdanning. Basen er utvikla på grunnlag av eksisterande personopplysningar, under dette NVB. Ei utviding av NVB kan gi betre grunnlag for den nasjonale utdanningsdatabasen.

Personvernforordninga har særlege reglar om bruk av personopplysningar til analyse, statistikk og forsking. Departementets vurdering er at det av omsyn til klart og oversiktleg regelverk bør lovfestast at innhaldet i databasen skal kunne brukast til slike formål. Personopplysningane kan delast med andre så sant mottakaren har eige supplerande rettsgrunnlag.

Vurdering av personvernkonsekvensar

I all hovudsak inneber departementets forslag at databasen vil halde fram å behandle personopplysningar om elevar som har fullført vidaregåande opplæring, og dokumentasjonen deira på oppnådd kompetanse. Forslaget inneber òg at det blir lagt til rette for at kompetansebevis kan lagrast i NVB.

Opplysningar som blir registrerte om tidlegare elevar og studentar, vil vere dei opplysningane som kjem fram av dokumentasjonen, anten det er vitnemålsopplysningar eller kompetansebevis. Det vil vere opplysningar som namn, fødselsnummer, karakterar og andre resultat og namnet på skulen.

Det er ikkje snakk om opplysningar av særlege kategoriar etter personvernforordninga artikkel 9. Derimot blir det behandla opplysningar som er underlagde teieplikt, slik som karakterar frå vidaregåande opplæring.

Det blir ikkje oppretta nye opplysningar i samband med bruk av NVB, databasen inneheld opplysningar som allereie blir behandla hos den enkelte skulen eller fylkeskommunen.

Det skal ikkje vere mogleg å få sletta opplysningar om seg sjølv, så sant dei ikkje er uriktige. Det vil verke mot siktemålet når eit av formåla departementet ser på som viktige, er at NVB kan medverke til å hindre dokumentfalsk og omgåing av regelverket for opptak til utdanning ved at opptaksgrunnlaget kan manipulerast.

Departementet vurderer at behandling av personopplysningar i NVB som skissert tidlegare ikkje utgjer ein inngripande trussel mot personvernet til den enkelte registrerte. Derimot vil den registrerte kunne ha store fordelar. Det er naturleg å tru at dagens elevar og studentar nærast føreset at slik dokumentasjon er digitalisert og lett tilgjengeleg for bruk til andre formål etter avslutta skulegang.

Databasen gir ei rekke fordelar for den registrerte. Vidare gir NVB samfunnsøkonomiske gevinstar og er eit viktig eksempel på digitalisering i offentleg sektor som medverkar til ein enklare og meir effektiv kvardag for både innbyggarar, skular, utdanningsinstitusjonar, skuleeigarar og private og offentlege arbeidsgivarar.

2.4.7.6 Departementets forslag

Departementet foreslår ei føresegn i opplæringslova som regulerer ein nasjonal database for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse. Føresegna gir supplerande rettsgrunnlag for å behandle personopplysningar i databasen og også rettsgrunnlag for fylkeskommunar og andre som tilbyr vidaregåande opplæring, til å overlevere personopplysningar. Departementet foreslår ei plikt for fylkeskommunar og andre som tilbyr vidaregåande opplæring, til å levere vitnemål og kompetansebevis til databasen, og at slik deling kan skje utan hinder av teieplikta. Vidare foreslår departementet ein heimel til å gi forskrift om unntak frå plikta.

Databasen kan innehalde vitnemål og dokumentasjon om kompetanse frå anna opplæring og utdanning så sant eitt eller fleire av formåla som er førte opp i første ledd, er oppfylte.

Departementet foreslår å lovregulere at NVB kan koplast til vitnemålsportalen.

Departementet foreslår at det blir presisert i lova at opplysningane i NVB kan brukast som grunnlag for analyse, statistikk og forsking. I sjuande ledd blir det slått fast at behandlingsansvarleg for databasen skal vere forvaltningsorganet som er ansvarleg for denne. I dag er det Unit, frå 1. juli vil det bli Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse. Endeleg er det foreslått ein heimel for at departementet kan gi forskrift om behandling og registrering av personopplysningar i databasen.

I dag blir databasen omtala som Nasjonal vitnemålsdatabase, med forkortinga NVB. I den foreslåtte føresegna er det brukt ei generell nemning i forslaget: nasjonal database for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse. Det kan vere gode grunnar til å halde på NVB som kortform av namnet til databasen, ettersom det er innarbeidd. Dette meiner departementet at forvaltningsorganet som forvaltar databasen, er nærast til å vurdere.

Sjå forslag til ny § 3-14 i opplæringslova og ny § 7-10 i friskulelova.

2.5 Nokre andre område

2.5.1 Klage, tilsyn og tilskotsforvaltning

2.5.1.1 Barnehagesektoren

Departementet har vurdert om det trengst regulering av den behandlinga av personopplysningar som skjer hos statlege styresmakter i samband med klager, tilsyn og tilskotsforvaltning i barnehagesektoren.

Barnehagelova § 12 har reglar om at statsforvaltaren er klageinstans for ei rekke vedtak gjorde av kommunen.

Det er vedteke endringar i reglane for tilsyn med barnehagar, sjå Prop. 96 L (2019–2020). Tilsynet med økonomiske forhold i private barnehagar skal overførast frå kommunane til Utdanningsdirektoratet. Det er ikkje fastsett tidspunkt for når dette skal skje.

Hovudregelen er at kommunane (og seinare Utdanningsdirektoratet når det gjeld økonomi i private barnehagar) fører tilsyn med barnehagar. Statsforvaltaren skal føre tilsyn med kommunen som barnehagestyresmakt. Statsforvaltaren kan i særlege tilfelle føre tilsyn med den enkelte barnehagen.

På vegner av departementet forvaltar Utdanningsdirektoratet også fleire tilskotsordningar. Dei fleste tilskotsordningane er ikkje regulerte i lov eller forskrift, men blir regulerte nærare gjennom vilkåra som er fastsette i retningslinjene for tilskotsordninga. For dei fleste av tilskotsordningane er det ikkje krav om rapportering av personopplysningar som kan identifiserast direkte. Det kan derimot vere krav om opplysningar som kan føre til fare for identifisering av enkeltpersonar, eller behov for personopplysningar for å kunne kontrollere at vilkåra for tilskotet er oppfylt, og at tilskotet blir brukt som føresett i tildelinga. I slike tilfelle må Utdanningsdirektoratet og Kompetanse Noreg, og eventuelt andre tilskotsforvaltarar, behandle personopplysningar for å oppfylle krava i reglement for økonomistyring i staten.

For at kommunen, statsforvaltaren og Utdanningsdirektoratet skal kunne utføre dei lovpålagde oppgåver sine etter barnehagelova, vil det i ulik grad vere nødvendig å behandle personopplysningar. Kva for personopplysningar det er nødvendig å behandle, kjem an på kva (kva for sak) som er gjenstand for klage, tilsyn eller handheving.

Det går ikkje eksplisitt fram av barnehagelova at personopplysningar kan behandlast i samband med klagebehandling, tilsyn og tilskotsforvaltning. Etter departementets vurdering er det openbert at det må kunne behandlast personopplysningar for å utføre desse oppgåvene.

Kommunane vil ha supplerande rettsgrunnlag for alle sine oppgåver i forslaget til ny § 47 a i barnehagelova. Derimot er statsforvaltarane og Utdanningsdirektoratet ikkje omfatta av § 47 a. Departementet meiner at det likevel ikkje er nødvendig å innføre eit tydelegare supplerande rettsgrunnlag for dei andre aktørane, og viser til drøftinga over og at ein må sjå det slik at rettsgrunnlag følger av den konkrete oppgåva dei har. Utdanningsdirektoratet vil ha supplerande rettsgrunnlag for sine tilsynsoppgåver i tilsynsføresegnene i barnehagelova, jf. personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e. Departementet vil understreke at styresmaktene berre kan behandle personopplysningar i den utstrekning det er nødvendig for å utføre oppgåva. Behandlingsansvaret kviler på den enkelte klageinstansen og tilsynsstyresmakta, og desse vil òg ha ansvaret for at rettane som den registrerte har etter personvernregelverket, er sikra.

Departementet meiner det ikkje trengst endringar i dei supplerande rettsgrunnlaga for behandling av personopplysningar i samband med klage, tilsyn eller tilskotsforvaltning i barnehagesektoren. Ingen hadde merknader til dette i høyringa.

2.5.1.2 Grunnopplæringa

Departementet drøftar i dette punktet om det er behov for tydelegare suppelerande rettsgrunnlag for behandlinga av personopplysningar hos statlege utdanningsstyresmakter i samband med klager, tilsyn og tilskotsforvaltning.

Det er statsforvaltaren som fører tilsyn etter opplæringslova. Tilsyn er regulert i opplæringslova § 14-1. I føresegna er det vist til at reglane i kommunelova kapittel 30 gjeld for tilsynet. I kommunelova § 30-3 er det reglar om at tilsynsstyresmakta kan krevje opplysningar frå kommunar og fylkeskommunar som statsforvaltaren meiner er nødvendige for å gjennomføre tilsynet.

Det er Utdanningsdirektoratet som fører tilsyn med friskular. Tilsyn er regulert i friskulelova § 7-2. Det følger av denne føresegna at Utdanningsdirektoratet kan krevje dei opplysningane direktoratet treng for å gjennomføre tilsynet, frå skuleeigaren og eigaren sine nærståande.

Opplæringslova § 15-2 inneheld særlege reglar om klageinstans. I grunnskulen er hovudregelen at klager på enkeltvedtak skal behandlast av departementet. I vidaregåande opplæring er utgangspunktet at klager skal behandlast internt i fylkeskommunen, men det er lista opp enkelte typar vedtak der departementet er klageinstans. Departementets avgjerdsmakt som klageinstans er delegert til statsforvaltaren. I friskulelova er det fastsett i den enkelte føresegna om det er statleg eller kommunal klageinstans.

Reglane i forvaltningslova gjeld for behandlinga av klager på vedtak etter opplæringslova og friskulelova. Kompetansen til klageinstansen er regulert i forvaltningslova § 34.

I opplæringslova § 9 A-6 er det fastsett ei eiga handhevingsordning i skulemiljøsaker. Dette er ei særskild ordning til erstatning for ordinær klagesaksbehandling. Det er statsforvaltaren som er handhevingsstyresmakt etter denne ordninga, og Utdanningsdirektoratet er klageinstans for klager på vedtak statsforvaltaren gjer i slike saker. Denne lovfesta oppgåva inneber at statsforvaltaren vil vere behandlingsansvarleg for personopplysningar som det er nødvendig å behandle i skulemiljøsaker. Tilsvarande er Utdanningsdirektoratet behandlingsansvarleg som klageinstans for vedtak statsforvaltaren gjer etter opplæringslova § 9 A-6 fjerde og femte ledd.

Utdanningsdirektoratet forvaltar også fleire tilskotsordningar. Dei fleste tilskotsordningane er ikkje regulerte i lov eller forskrift, men dei blir regulerte nærare gjennom dei vilkåra som er fastsette gjennom retningslinjene for tilskotsordninga. Enkelte tilskotsordningar er lovregulerte. Tilskot til friskular er regulert i friskulelova med utfyllande reglar i økonomiforskrift til friskulelova. Kompetanse Noreg forvaltar også enkelte tilskotsordningar på grunnopplæringsområdet. Desse ordningane er ikkje regulerte i lov eller forskrift.

Høyringsforslaget

Klage, tilsyn og handheving i skulemiljøsaker

For at den enkelte klageinstansen, tilsynsstyresmakta og handhevingsstyresmakta skal kunne ta hand om dei lovpålagde oppgåvene sine etter opplæringslova og friskulelova, er det i ulik grad nødvendig å behandle personopplysningar. Kva for personopplysningar det er nødvendig å behandle, kjem an på kva sak som er gjenstand for klage, tilsyn eller handheving. Normalt er det for eksempel mindre behov for å behandle personopplysningar om elevar i tilsynssaker enn i klagesaker eller handhevingssaker om skulemiljøet til elevane.

Tilsynsstyresmaktene gjer risikovurderingar for å velje ut tilsynsobjekt og tilsynstema. Siktemålet er å sikre at statlege midlar blir brukte effektivt, jf. Reglement for økonomistyring i staten. Opplysningar som Utdanningsdirektoratet samlar inn om skular, kommunar og fylkeskommunar (sjå punkt 2.4.6), kan gi relevant informasjon til slike risikovurderingar. Departementet la til grunn at det er tilstrekkeleg å bruke den informasjonen som er offentleg, og at det ikkje er nødvendig for statsforvaltarane og Utdanningsdirektoratet å behandle personopplysningar om elevane i samband med denne oppgåva. Det er ikkje noko i vegen for at opplysningane blir samanstilte på ein annan måte enn det som blir publisert, for at det skal gi betre grunnlag for risikovurderingar.

I enkelte tilfelle mottek tilsynsstyresmakta bekymringsmeldingar. Slike meldingar kan innehalde personopplysningar, og tilsynsstyresmakta må kunne behandle slike opplysningar for å vurdere om det skal opnast tilsyn i ei sak.

Det går ikkje eksplisitt fram av opplæringslova og friskulelova at personopplysningar kan behandlast i samband med klagebehandling, handhevingssaker og tilsyn. Etter departementets vurdering er det openbert at det må kunne behandlast personopplysningar for å utføre desse oppgåvene. Departementet meinte derfor det ikkje var nødvendig å innføre eit tydelegare supplerande rettsgrunnlag. Departementet understreka at styresmaktene berre kan behandle personopplysningar i den utstrekning det er nødvendig for å utføre oppgåva. Behandlingsansvaret kviler på den enkelte klageinstansen, tilsynsstyresmakta og handhevingsstyresmakta, og desse vil òg ha ansvaret for at rettane til den registrerte etter personvernregelverket blir sikra.

Tilskotsforvaltning

Det finst fleire tilskotsordningar på opplæringsområdet. For dei fleste av tilskotsordningane er det ikkje krav om rapportering av direkte identifiserbare personopplysningar. Det kan derimot vere nødvendig å vise til elevtal og anna som grunngir behovet for det aktuelle tilskotet. Ved små forhold kan det vere mogleg å identifisere enkeltpersonar gjennom slik rapportering. Utdanningsdirektoratet og Kompetanse Noreg kan òg ha behov for å behandle personopplysningar for å kontrollere at vilkåra for tilskotet er oppfylt, og at tilskotet blir brukt som føresett i tildelinga.

I slike tilfelle må Utdanningsdirektoratet og Kompetanse Noreg, og eventuelt andre tilskotsforvaltarar, behandle personopplysningar for å oppfylle krava i reglement for økonomistyring i staten. Departementet la til grunn i høyringa at det er tilstrekkeleg supplerande rettsgrunnlag for denne behandlinga. Høyringsnotatet konkluderte derfor med at det generelt ikkje var nødvendig med eit tydelegare supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i samband med tilskotsforvaltning på opplæringsområdet.

Særleg om tilskot til friskular

Friskular får statstilskot som er utrekna på grunnlag av talet på elevar som får opplæring i friskulane. Krav til rapportering og grunnlaget for utrekninga av tilskot til friskulane er regulert i økonomiforskrift til friskulelova kapittel 4. Hovudregelen i økonomiforskrifta er at skulane skal rapportere inn talet på elevar. I nokre tilfelle må skulane oppgi namnet og opplysningar om den enkelte eleven. Dei må for eksempel opplyse om namn på deltidselevar i vidaregåande skular, sidan det er krav om at det skal gjerast ei omrekning frå deltidselevar til heiltidselevar, og at denne omrekninga skal dokumenterast per elev. Eit anna eksempel der skulane må gi opplysningar om den enkelte eleven, er ved søknad om unntak frå regelen om at elevar med fråvær over 20 dagar ikkje gir rett til tilskot.

Utdanningsdirektoratet treng også opplysningar om den enkelte eleven for å kontrollere at elevtalsrapporteringa er riktig, og at dei innrapporterte elevane faktisk utløyser rett til tilskot. Til dette treng Utdanningsdirektoratet tilgang til opplysningar om kva for elevar (fødselsnummer) som blir tekne inn i friskular. Vidare treng Utdanningsdirektoratet opplysningar om søkarstatusen til eleven for å kunne kontrollere kva rett eleven har til vidaregåande opplæring, sidan dette har innverknad på vilkåra for tilskot. Direktoratet kan òg trenge opplysningar om fråvær og om særskilde behov, ettersom dette kan ha noko å seie for grunnlaget for tilskot, jf. for eksempel økonomiforskrift til friskulelova §§ 4-3 og 4-4.

Departementet fann at gjeldande reglar om rapportering av elevtal og utrekning av tilskot i kombinasjonen med den generelle tilsynsheimelen i friskulelova § 7-2 og reglement for økonomistyring i staten gir eit rettsleg grunnlag for å behandle personopplysningar, inkludert særlege kategoriar av personopplysningar, som er nødvendige for å rekne ut elevtal som gir rett til tilskot, og gjennomføre kontroll av at vilkåra for tilskot til friskulane er oppfylte. Departementet meinte likevel at det kan vere behov for enkelte klargjeringar blant anna når det gjeld kva rapporteringar som føreset at det blir oppgitt namn i økonomiforskrift til friskulelova. Dette vil bli gjort i ei eiga høyring.

Departementet meinte det var nødvendig å klargjere det rettslege grunnlaget når det gjeld Utdanningsdirektoratets høve til å behandle opplysningar utover det som direkte følger av rapporteringsplikta til skulane. For eksempel treng Utdanningsdirektoratet som nemnt opplysningar om søkarstatusen til eleven for å vurdere kva rett eleven har til vidaregåande opplæring, og om den utløyser rett til tilskot for friskulen. Det er heimfylket til eleven som har informasjon om søkarstatusen til eleven. For å klargjere det rettslege grunnlaget for å innhente og behandle slike opplysningar foreslo departementet at det blir fastsett i friskulelova § 6-1 at departementet kan gi forskrift om at Utdanningsdirektoratet kan innhente opplysningar frå fylkeskommunen når det er nødvendig for å kontrollere elevtalsrapporteringa. Den nærare reguleringa av kva opplysningar som skal kunne innhentast, vil bli foreslått regulert i økonomiforskrifta i ei eiga høyring. Formålet «nødvendig for å kontrollere elevtalsrapporteringa» vil utgjere ei avgrensing for kva som kan regulerast i forskrift.

Opplysningar om heimkommunen eller fylkeskommunen til dei elevane som får opplæring i friskular, blir nytta for å justere rammetilskotet til kommunar og fylkeskommunar (trekk- og korreksjonsordninga). Dette gjeld opplysningar om namn, fødselsnummer og bustad. Fastsetjinga av rammetilskotet til kommunar og fylkeskommunar gjeld ikkje særskilt på opplæringsområdet. Kunnskapsdepartementet gjekk dermed ikkje nærare inn på grunnlaga for behandling av personopplysningar i den samanheng.

Høyringsinnspela

Ingen av høyringsinstansane hadde innvendingar til denne omtalen og forslaget.

Departementets vurdering og forslag

Kommunane og fylkeskommunane vil ha supplerande rettsgrunnlag for sine oppgåver i forslaget til ny § 15-10 i opplæringslova, sett i samanheng med den føresegna som regulerer den aktuelle oppgåva. Statsforvaltarane og Utdanningsdirektoratet er derimot ikkje omfatta av § 15-10. Departementet meiner likevel det ikkje trengst tydelegare supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i samband med klage, tilsyn og handheving i skulemiljøsaker. Departementet meiner heller ikkje det generelt trengst tydelegare supplerande rettsgrunnlag for å behandle personopplysningar i samband med tilskotsforvaltning.

Departementet foreslår at det blir teke inn ein heimel i friskulelova § 6-1 til å gi forskrift om at Utdanningsdirektoratet kan innhente personopplysningar frå fylkeskommunane når det er nødvendig for å kontrollere elevtalsrapporteringa.

Sjå forslag til ny forskriftsheimel i friskulelova § 6-1 femte ledd.

2.5.2 Andre skuletypar

2.5.2.1 Diverse skular som gir yrkesretta utdanning

Bakgrunn

Diverse skular som gir yrkesretta utdanning, er i dag regulerte i friskulelova kapittel 6A.

Kapittel A-skulane er skular med eit tilbod over grunnskulenivå som ligg utanfor det formelle utdanningssystemet. I friskulelova § 6A-1 er det reglar om godkjenning av slike skular. Ei godkjenning etter denne føresegna gir rett til tilskot. Desse skulane er underlagde mindre regulering enn friskulane, som er ein del av det formelle utdanningssystemet. For desse skulane er det fastsett reglar om blant anna innhald, vurdering, inntak og bortvising. I tillegg er det i § 6A-7 fastsett at ein del av reglane for friskular gjeld så langt dei passar også for kapittel 6A-skulane. Kapittel 6A-skulane er vidare underlagde mange tilsvarande reglar som friskulane når det gjeld tilskot og utrekning av tilskot.

Høyringsforslaget

Kapittel 6A-skulane vil ha nokre av dei same behova for å behandle personopplysningar som friskulane. Og tilsvarande vil styresmaktene behandle personopplysningar om elevane på desse skulane i samband med klage, tilsyn og tilskotsforvaltning.

Departementet foreslo derfor i høyringsnotatet at den generelle føresegna om behandling av personopplysningar som blei foreslått for friskular, sjå omtale i punkt 2.4.2, også blei gjord gjeldande for kapittel 6A-skulane. Departementet foreslo ny bokstav q i friskulelova § 6A-7, som så ville utgjere eit supplerande rettsgrunnlag for at desse skulane kan behandle personopplysningar.

Kapittel 6A-skulane har derimot ikkje behov for å dele opplysningar seg imellom. Departementet foreslo derfor ikkje reglar om deling ved skulebyte og overgangar for slike skular.

Høyringsinnspela

Ingen av høyringsinstansane kommenterte dette forslaget.

Departementets vurdering og forslag

Når det gjeld klage, tilsyn og tilskotsforvaltning, viste departementet til vurderingane i friskular i punkt 7.1.2. Kapittel 6A-skulane er i forskrift også underlagde reglar om rapportering av elevtal tilsvarande det som er fastsett i økonomiforskrift til friskulelova. Departementet vil derfor vurdere om det skal foreslå enkelte klargjeringar i desse forskriftsreglane tilsvarande det som er foreslått for økonomiforskrift til friskulelova.

Departementet foreslår i tråd med høyringsforslaget at det blir teke inn ein ny bokstav i friskulelova § 6A-7, slik at det supplerande rettsgrunnlaget for behandling av personopplysningar for friskular som er foreslått i § 7-9, også gir supplerande rettsgrunnlag for kapittel 6A-skulane si behandling av personopplysningar. Departementet viser til forslaget til endring i friskulelova § 6A-7, ny bokstav s.

2.5.2.2 Folkehøgskular

Folkehøgskular er regulerte i lov 6. juni 2002 nr. 72 om folkehøyskoler. Folkehøgskulane har etter § 1 andre ledd som formål å fremje allmenndanning og folkeopplysning. Typisk for folkehøgskulane er at dei ikkje har eksamensordning, og at elevane bur i internat under kursopphaldet. Skulane fastset eigne verdigrunnlag og har pedagogisk fridom. Det er i dag drift ved 81 godkjende folkehøgskular.

For å kunne ta opp elevar og drive ein folkehøgskule er skulen avhengig av å kunne behandle personopplysingar. Slik behandling er i dag basert på samtykke etter personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav a og artikkel 9 nr. 2 bokstav a. Departementet kan ikkje sjå at det er nødvendig å lovregulere denne typen behandling.

Folkehøgskulane er etter § 6 pålagde å innhente politiattest for tilsette ved skulen. Rettsgrunnlaget for å behandle personopplysningar, også opplysningar etter personvernforordninga artikkel 10, følger av folkehøgskulelova § 6.

2.5.2.3 Studieforbund

Behandling av personopplysningar for studieforbund regulerte i vaksenopplæringslova blei drøfta i Prop. 96 L (2019–2020) punkt 11.2 om tilsyn. Vi viser til denne omtalen.

3 Fjernundervisning

3.1 Bakgrunn

Regjeringa oppnemnde 22. september 2017 eit utval som fekk i oppgåve å greie ut og vurdere behovet for rettsleg regulering av grunnskuleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (grunnopplæringa). Utvalet leverte NOU 2019: 23 Ny opplæringslov 13. desember 2019.

Utvalet foreslo at det skal vere tillate å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning dersom læraren og eleven kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemiddel, og kommunen dessutan kan godtgjere at det er gode grunnar for å organisere opplæringa slik, og at opplæringa er trygg og pedagogisk forsvarleg.

Innstillinga frå utvalet blei send på høyring 30. januar 2020. Høyringsfristen var 1. juli 2020. Høyringa gjaldt endringar i opplæringslova og dermed offentlege skular. Departementet foreslo i eit eige høyringsbrev av 3. desember 2020 at det blir teke inn ei føresegn i friskulelova om høve til å bruke fjernundervisning som er lik det forslaget utvalet hadde til ny føresegn i opplæringslova. Høyringsfristen var 15. januar 2021.

I tillegg til desse høyringane heldt departementet 10. februar 2021 eit høyringsmøte med sentrale aktørar og organisasjonar for å få synspunkt og innspel til arbeidet med lovproposisjonen.

Høyringsfråsegnene til NOU 2019: 23 er no til vurdering i departementet. Departementet tek sikte på å sende eit heilskapleg forslag til ny opplæringslov på høyring seinare i år. Med bakgrunn i blant anna regjeringa si satsing på digitalisering, og erfaringane med bruk av digital heimeopplæring under koronapandemien, har departementet lagt opp til at reglane for bruk av fjernundervisning blir behandla i eit eige løp, slik at nye føresegner i opplæringslova og friskulelova eventuelt kan ta til å gjelde hausten 2021.

3.2 Reglane i dag

3.2.1 Opplæringslova

Opplæringslova og forskrift til opplæringslova opnar for å gi opplæring i og på samisk og opplæring i finsk og kvensk, morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring som fjernundervisning når opplæringa ikkje kan bli gitt av eigna undervisningspersonale på skulen. Opplæringslova opnar òg for å gi grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring for vaksne som fjernundervisning.

Utover dei tilfella der fjernundervisning eksplisitt er tillate, er ikkje fjernundervisning regulert i opplæringslova. Det er lagt til grunn at det er tillate å bruke fjernundervisning i avgrensa delar av opplæringa i fag i vidaregåande opplæring (Dokument nr. 15:674 (2018–2019)). Det er også lagt til grunn at fjernundervisning gjennom såkalla robotar kan vere eit supplement for elevar som på grunn av sjukdom eller skade ikkje kan vere på skulen. Ein robot tek fysisk plassen til eleven i klasserommet og overfører bilde og lyd til eleven som er fråverande. Eleven kan gjennom roboten kommunisere med resten av klassen og læraren i sanntid. Eit eksempel på denne typen robot er den norskutvikla AV1. Undervisning ved hjelp av ein robot gjer at eleven kan følge med i opplæringa, og det kan medverke til at eleven kjenner sosial tilhøyrsle med klassen. Slik undervisning kan vere eit tillegg til andre måtar å organisere opplæringa på, for eksempel besøk i heimen. Det er lagt til grunn at skuleeigaren ikkje kan oppfylle retten elevane har til opplæring ved utelukkande å vise eleven som er heime, til å bruke robot.

3.2.2 Friskulelova

3.2.2.1 Frittståande grunnskular og vidaregåande skular (friskular)

Friskulelova § 1-2 siste ledd fastset at lova ikkje gjeld fjernundervisning. I særmerknaden er det presisert at føresegna ikkje vil vere til hinder for at det ved for eksempel langvarig sjukdom blir gitt opplæring andre stader enn på skulen, for eksempel over internett, jf. Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) kapittel 19.4.

Føresegna om at det ikkje er tillate med fjernundervisning i friskular, kom inn i dåverande privatskulelov av 2007, men blei lagd til grunn også tidlegare.

3.2.2.2 Skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A

Friskulelova kapittel 6A regulerer diverse skular som gir yrkesretta opplæring. Skulane er ikkje å rekne som frittståande skular (friskular), og berre dei føresegnene i andre delar av friskulelova som er lista opp i § 6A-7, gjeld for desse skulane så langt føresegnene passar. Friskulelova § 1-2 siste ledd er ikkje lista opp i § 6A-7. Frå 1. januar 2009 til 31. desember 2020 var skulane regulerte under kapittel 4 Diverse skular i vaksenopplæringslova.

I Ot.prp. nr. 87 (2008–2009) Om lov om voksenopplæring (voksenopplæringsloven) foreslo departementet at § 17 fjerde ledd skulle lyde: «Reglene i dette kapittelet gjelder ikke fjernundervisning og kjøp av opplæringstjenester.» Under lovbehandlina i Stortinget blei ordlyden i § 17 fjerde ledd endra til: «Departementet kan gi forskrift om kjøp av opplæringstjenester», jf. Innst. O. nr. 114 (2008–2009). Som grunngiving for endringa uttala komiteen blant anna: «Komiteen mener loven må gi rom for i begrenset omfang å kunne kjøpe opplæringstjenester. Det kan blant annet dreie seg om å hente inn spesialister og fagfolk i mindre stillingsbrøker i kortere perioder på spesielle områder. Departementet fastsetter dette gjennom forskrift.» Formuleringa i forslaget til § 17 fjerde ledd i lovproposisjonen om at reglane ikkje gjeld fjernundervisning, blei ikkje kommentert av komiteen, men fall ut under behandlinga i Stortinget. Det er i forvaltningspraksisen lagt til grunn at vaksenopplæringslova kapittel 4, seinare friskulelova kapittel 6A, ikkje gir høve til å bruke fjernundervisning.

3.2.3 Personopplysningslova og personvernforordninga

Opplæring som blir gjennomført som fjernundervisning, inneber overføring av informasjon om den enkelte eleven i form av lyd, bilde og tekst. Reglane om behandling av personopplysningar gjeld for denne typen behandling.

Reglar om behandling av personopplysningar er fastsette i personopplysningslova. Personopplysningslova gjennomfører EUs personvernforordning, og forordninga gjeld som lov med visse tilpassingar, jf. personopplysningslova § 1.

Personopplysningar kan berre behandlast ved bruk av digital teknologi dersom det er eit lovleg behandlingsgrunnlag etter personvernforordninga artikkel 6. Behandlingsgrunnlag kan blant anna vere at behandlinga er nødvendig for å utøve offentleg styresmakt eller oppfylle ei rettsleg forplikting. I begge tilfella krevst det eit supplerande rettsgrunnlag. Dersom dei rettslege forpliktingane i opplæringslova eller friskulelova gjer det nødvendig å behandle personopplysningar, vil forpliktingane vere eit supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar.

Det er skuleeigaren som er ansvarleg for opplæringa, og som avgjer om det skal brukast digital teknologi. Skuleeigaren vil seie kommunen og fylkeskommunen for offentlege skular og den enkelte skulen ved skulestyret som øvste ansvarleg for friskular. Det er skuleeigaren som er behandlingsansvarleg, og som må sørge for at krava i personopplysningslova blir oppfylte. Krava inneber for det første at det må finnast eit behandlingsgrunnlag. Dessutan må behandlinga vere i samsvar med prinsippa for behandling av personopplysningar og andre krav i personopplysningslova og personvernforordninga.

Departementet viser elles til nærare omtale at personvernregelverket i punkt 2.2.

3.3 Høyringa

3.3.1 Innleiing

Opplæringslovutvalet foreslo i NOU 2019: 23 Ny opplæringslov ei ny føresegn i opplæringslova om gjennomføring av opplæring med tekniske hjelpemiddel utan at læraren er til stades saman med elevane (fjernundervisning). Denne utgreiinga var på høyring våren 2020. Sjå punkt 3.3.2.

Med bakgrunn i blant anna regjeringa si satsing på digitalisering og erfaringane med bruk av digital heimeopplæring under koronapandemien vedtok departementet å følge opp forslaget om fjernundervisning i ein eigen prosess med sikte på å legge fram ein lovproposisjon våren 2021 og at eventuelle endringar i både opplæringslova og friskulelova skulle tre i kraft hausten 2021.

Dette er bakgrunnen for at departementet 3. desember 2020 sende på høyring forslag til endringar i friskulelova i samsvar med forslaga frå opplæringslovutvalet. Høyringsfristen var 15. januar 2021. Sjå punkt 3.3.3.

Departementet sende 3. november 2020 på høyring forslag til endringar i barnehagelova, opplæringslova og friskulelova med forskrifter om behandling av personopplysningar med grunnlag i desse lovene. Forslaget handla blant anna om fjernundervisning. Sjå punkt 3.3.4.

Etter at opplæringslovutvalet leverte utgreiinga si og denne var på høyring, har det skjedd mykje innanfor fjernundervisning på grunn av koronapandemien. Departementet inviterte derfor sentrale aktørar og organisasjonar til eit høyringsmøte for å få synspunkt og innspel til arbeidet med lovproposisjon. Dette høyringsmøtet blei halde 10. februar 2021. Sjå punkt 3.3.5.

3.3.2 Opplæringslovutvalets forslag om fjernundervisning

3.3.2.1 Forslaget

Opplæringslovutvalet foreslo denne regelen om fjernundervisning:

§ 13-3 Gjennomføring av opplæringa med tekniske hjelpemiddel utan at læraren er til stades saman med elevane (fjernundervisning)
Dersom elevane og læraren kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemiddel og det er gode grunnar for å gjennomføre opplæringa på denne måten, kan det gjerast unntak frå hovudregelen i § 15-4 om at læraren skal vere til stades saman med elevane. Kommunen og fylkeskommunen må i så fall kunne godtgjere at denne opplæringa er trygg og pedagogisk forsvarleg.

I forslaget blir det stilt tre vilkår for at opplæringa kan gjennomførast som fjernundervisning. Det første vilkåret er at elevane og læraren må kunne kommunisere «effektivt» med tekniske hjelpemiddel. Kravet inneber at elevane må ha tilsvarande høve til å få fagleg hjelp og oppfølging som om læraren var fysisk til stades. Dessutan må læraren ha tilsvarande høve til å gi opplæring, gjere vurderingar og registrere eventuelt fråvær. Dei tekniske løysingane som blir nytta, må legge til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid.

Det andre vilkåret er at det er «gode grunnar» til å organisere opplæringa utan at læraren er fysisk til stades saman med elevane, såkalla fjernundervisning. Kravet inneber at det skal vere ein viss terskel for å organisere opplæringa som fjernundervisning. Undervisning der læraren er fysisk til stades saman med elevane, skal etter forslaget vere normalordninga, medan fjernundervisning skal vere unntaket. Vilkåret om gode grunnar inneber at det må gjerast ei heilskapleg vurdering der fordelane med fjernundervisning blir vegne opp mot ulempene. Fordelane kan for eksempel vere at det blir mogleg å gi elevane eit tilbod trass i lite elevgrunnlag eller mangel på lærarar, at det blir mogleg å gi eit meir fleksibelt tilbod til barn som må vere heime på grunn av sjukdom, eller at det blir mogleg å tilpasse opplæringa til det faglege nivået til den enkelte. Ei ulempe med fjernundervisning er at elevane ikkje møter læraren og kanskje heller ikkje andre elevar fysisk. I vurderinga av om opplæringa kan organiserast som fjernundervisning, må kommunen og fylkeskommunen etter forslaget ta omsyn til alle elevane. Opplæringa kan ifølge utvalet ikkje gjennomførast som fjernundervisning dersom det inneber at nokre elevar blir diskriminerte, for eksempel fordi dei ikkje får tilstrekkeleg utbyte av undervisninga dersom ho blir gitt som fjernundervisning. Det skal etter forslaget ikkje vere tillate å bruke fjernundervisning for å spare pengar, og kommunar og fylkeskommunar kan dermed ikkje la vere å prøve å rekruttere lærarar som dei elles ville ha rekruttert, eller la vere å opprette tilbod som dei elles ville ha oppretta.

Det tredje vilkåret i forslaget frå utvalet er at kommunen og fylkeskommunen kan godtgjere at opplæringa som skjer som fjernundervisning, er «trygg og pedagogisk forsvarleg». Kva som er pedagogisk forsvarleg og trygt, skal vurderast ved skjønn basert på eit fagleg-pedagogisk kunnskapsgrunnlag. Kor gamle og kor modne elevane er, vil ifølge utvalet ha ein del å seie. I tillegg skal det ha noko å seie kor mykje av opplæringa som blir gitt gjennom fjernundervisning. Det skal ifølge utvalet mindre til for å kunne gi opplæring i enkelte fag eller tema som fjernundervisning enn for å gi store delar av opplæringa på denne måten. Om og korleis fjernundervisninga blir kombinert med ulike former for fysisk samhandling, har ifølge utvalet òg innverknad på om opplæringa vil vere pedagogisk forsvarleg og trygg.

Forslaget om at kommunen og fylkeskommunen må «godtgjere» at opplæringa som skjer som fjernundervisning er trygg og pedagogisk forsvarleg, vil seie at det er kommunen og fylkeskommunen som må sannsynleggjere at dette vilkåret er oppfylt. Det skal ifølge utvalet ikkje vere noko absolutt dokumentasjonskrav.

Tilvisinga til forslaget § 15-4 i første setning er informasjon om kva som er forholdet mellom forslaget frå utvalet om å stille krav om at ein lærar er til stades, og forslaget om å kunne organisere opplæringa som fjernundervisning på visse vilkår.

3.3.2.2 Høyringa

Innstillinga frå utvalet blei send på høyring 30. januar 2020 med høyringsfrist 1. juli 2020.

Høyringa blei send til desse instansane:

  • Departementa

  • Barneombodet

  • Datatilsynet

  • Folkehelseinstituttet

  • Forbrukarombodet

  • Forbrukarrådet

  • Noregs forskingsråd

  • Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG)

  • Kompetanse Noreg

  • Likestillings- og diskrimineringsombodet

  • Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga (NOKUT)

  • Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring (NAFO)

  • Noregs nasjonale institusjon for menneskerettar

  • Politidirektoratet

  • Politiets attesteining i Vardø

  • Regelrådet

  • Sametinget

  • Samordna opptak

  • Språkrådet

  • SSB

  • Statens lånekasse for utdanning

  • Statens råd for likestilling av funksjonshemma

  • Statped

  • Sysselmannen på Svalbard

  • Utdanningsdirektoratet

  • Utlendingsdirektoratet

  • Statsforvaltarane

  • Sentralleiinga for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

  • Riksrevisjonen

  • Sivilombodsmannen

  • Fylkeskommunane

  • Kommunane

  • Longyearbyen lokalstyre

  • Høgskulane

  • Universiteta

  • Statlege grunnskular

  • Statlege vidaregåande skular

  • Frittståande skular (godkjende etter friskulelova)

  • Private grunnskular (godkjende etter opplæringslova § 2-12)

  • Abelia – Forum for friskoler

  • Afasiforbundet

  • Akademikerne

  • Antirasistisk Senter

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Atferdssenteret

  • Barnevakten

  • Blindeforbundet

  • Blå Kors

  • Dysleksi Norge

  • Elevorganisasjonen

  • Institutt for arbeidsliv- og velferdsforskning (FAFO)

  • Fagforbundet

  • Fellesorganisasjonen

  • Forandringsfabrikken

  • Foreldrenettverk MOT Mobbing

  • Foreningen Mobbing i Skolen

  • Forskerforbundet

  • Forening for kjønns- og seksualitetsmangfold (FRI)

  • Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

  • Handikappede Barns Foreldreforening

  • Hørselshemmede barns organisasjon

  • Hørselshemmedes Landsforbund

  • Innvandrernes Landsforbund

  • Institutt for samfunnsforskning

  • ISAAC

  • Kristent Pedagogisk Forum

  • Kristne Friskolers Forbund

  • KS

  • Landsforeningen for barnevernsbarn

  • Landslaget for nærmiljøskolen (LUFS)

  • Landsorganisasjonen i Noreg – LO

  • Landsrådet for Noregs barne- og ungdomsorganisasjonar (LNU)

  • Lykkelige barn

  • Lærernes Yrkesforbund

  • Læringsmiljøsenteret

  • Mental Helse Ungdom

  • MOT

  • Næringslivets Hovedorganisasjon – NHO

  • Nordisk institutt for studium av innovasjon, forsking og utdanning

  • Norges Døveforbund

  • Norges Handikapforbund

  • Norges Kvinne- og familieforbund

  • Norsk Sykepleierforbund

  • Norsk Forbund for Utviklingshemmede

  • Norsk Foreldrelag for Funksjonshemmede

  • Norsk Fosterhjemsforening

  • Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring – NOVA

  • Norsk Kulturskoleråd

  • Norsk Leirskoleforening

  • Norsk Lektorlag

  • Norsk Montessoriforbund

  • Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

  • Norske Kveners Forbund

  • Norske Samers Riksforbund

  • Odin Stiftelsen

  • Organisasjonen mot offentleg diskriminering

  • Redd Barna

  • Røde Kors

  • Rådet for psykisk helse

  • Rådgiverforum Norge

  • Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner

  • Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter

  • Sex og politikk

  • Skeiv Ungdom

  • Skolelederforbundet

  • Skolenes landsforbund

  • Steinerskoleforbundet

  • Steinerskolenes foreldreforbund

  • Stiftelsen Barnas rettigheter

  • Stopp Mobbingen

  • Taterne/Romanifolkets Menneskerettighetsforening – TRM

  • Unge funksjonshemmede

  • Uni Research Helse

  • UNICEF Noreg

  • UNIO

  • Utdanningsforbundet

  • Virke

  • Voksenopplæringsforbundet

  • YS

Desse instansane har uttala seg om forslaget om fjernundervisning i høyringa:

  • Barneombodet

  • Datatilsynet

  • Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG)

  • Statped

  • Statsforvaltaren i Vestland

  • Statsforvaltaren i Troms og Finnmark

  • Statsforvaltaren i Nordland

  • Statsforvaltaren i Innlandet

  • Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring – NAFO

  • Agder fylkeskommune

  • Vestfold og Telemark fylkeskommune

  • Rogaland fylkeskommune

  • Møre og Romsdal fylkeskommune

  • Troms og Finnmark fylkeskommune

  • Nordland fylkeskommune

  • Innlandet fylkeskommune

  • Trøndelag fylkeskommune

  • Bærum kommune

  • Klepp kommune

  • Nissedal kommune – rektorgruppa

  • Nittedal kommune

  • Nordre Follo kommune

  • Oslo kommune

  • Randaberg kommune

  • Skiptvet kommune

  • Stavanger kommune

  • Time kommune

  • Trondheim kommune

  • Ullensaker kommune

  • Ørsta kommune

  • Abelia – Forum for friskoler

  • Blå Kors

  • Diverse elev-, lærling- og mobbeombod i Noreg

  • EL og IT Forbundet

  • Elevorganisasjonen

  • FAU Vetland skole

  • Fleksibel utdanning Norge

  • Fylkesungdomsråda i Oslo, Agder, Rogaland, Trøndelag og Innlandet

  • Hørselshemmede barns organisasjon

  • Kreftforeningen

  • Kristne Friskolers Forbund

  • Landsforeningen for Utviklingshemmede

  • Tonje Lovang

  • ME-foreldre

  • Nasjonalt senter for samisk i opplæringa, Samisk høgskole

  • Nettverk Nordmøre, Aure, Averøy, Gjemnes, Kr.sund, Smøla, Sunndal m.fl.

  • Norges Døveforbund

  • Norges ME-forening

  • Norsk Ergoterapeutforbund

  • Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

  • Norsk Lektorlag

  • Skolederforbundet

  • Skuleeigarar i Salten kommune, Bodø, Beiarn, Fauske, Gildeskål, Hamarøy m.fl.

  • Ungdommens fylkesråd Nordland

  • Unge funksjonshemmede

  • Utdanningsforbundet

  • Utval for fylkeskommunalt tilsette – Utdanningsforbundet i Møre og Romsdal

3.3.2.3 Høyringsfråsegner

Det er 58 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om fjernundervisning, og 56 av dei støttar eller støttar delvis forslaget. Fleirtalet er positive til at det blir opna for meir fjernundervisning enn i dag, under føresetnad av at vilkåra i lova er tydelege, og at undervisning saman med læraren må vere den klare hovudregelen.

Utdanningsforbundet er samd med utvalet i at det er nødvendig å klargjere i kva tilfelle opplæringa kan gjennomførast som fjernundervisning. Forbundet uttalar at praksis med fjernundervisning, særleg via internett, er mykje meir utbreidd enn det eksisterande lovverk opnar for, og at det derfor er nødvendig at regelverket blir oppdatert.

Utdanningsforbundet er samd i at det i den nye lova bør opnast for høve til visse former for fjernundervisning:

Fjernundervisning kan være en hensiktsmessig løsning i noen tilfeller, for eksempel for elever med langtidssykefravær dersom visse vilkår er oppfylt. Erfaringene fra våren 2020 viser også at fjernundervisning kan fungere som en nødløsning i en krisetid.

Utdanningsforbundet meiner likevel at forslaget inneber eit for vidt høve til å bruke fjernundervisning, og at det i større grad må sikrast at det er den fagleg-pedagogiske vurderinga som blir utslagsgivande for kommunen. Utdanningsforbundet understrekar at fjernundervisninga ikkje må erstatte ordinær undervisning eller plikta kommunane har til å tilsetje kvalifiserte lærarar.

Barneombodet er som utgangspunkt positive til forslaget, og meiner at høvet til fjernundervisning bør opnast noko meir opp enn i dagens lov. Samtidig understrekar Barneombodet at vilkåra må vere tydelege, og at bruk av fjernundervisning ikkje må innebere at opplæringsansvaret blir flytta over på foreldra. Barneombodet ber òg departementet om å vurdere forslaget basert på forsking om erfaringar frå koronapandemien.

Elevorganisasjonen ser at forslaget kan ha positive sider ved at det gir lærarane betre høve til å undervise slik dei ønsker og vurderer som best pedagogisk. Likevel understrekar Elevorganisasjonen i høyringsfråsegna si kor viktig samhaldet i klasserommet er for læring og trivsel i skulen.

KS understrekar i si høyringsfråsegn at det er viktig å ta med seg erfaringar frå lærarar, skuleleiarar, kommunar og fylkeskommunar frå våren 2020, særleg når det gjeld dei sårbare elevane. KS meiner at:

Det vil være viktig å ikke bare se på fjernundervisning som en nødløsning, men som en normalordning med mulighet for innovasjon til beste for elevenes læring.

Nokre av høyringsinstansane uttalar at auka fleksibilitet i opplæringa kan medverke til å redusere fråfall og redde undervisninga i små fag, på små stader og for sjuke elevar. Skuleeigarane i Bodø, Beiarn, Fauske, Gildeskål, Hamarøy, Meløy, Rødøy, Saltdal, Steigen og Sørfold seier i ei felles høyringsfråsegn at det er

[v]eldig positivt at vi kan ta i bruk fjernundervisning som en del av den ordinære undervisningen. I en framtid der vi tror det blir vanskeligere å skaffe lærere med nødvendig kompetanse kan dette være en måte å berge de små skolene og også bosetting i distriktene.

ME-foreldrene meiner at fjernundervisning for elevar seint i grunnskulen og i vidaregåande skule kan

[..] bidra til en økt fleksibilitet og derved gjøre det mulig for syke elever å motta opplæring i den grad helse og kognisjon tillater det, uten å bruke opp sparsomme krefter på reise og opphold i omgivelser som tar krefter fra lærestoffet.

Andre høyringsinstansar er av omsyn til skulemiljøet og oppfølginga av elevane skeptiske til å bruke fjernundervisning anna enn i unntakstilfelle. Ullensaker kommune seier i si fråsegn:

For elever som er langvarig syke og ikke kan være til stede på skolen, kan fjernundervisning være et godt supplement til ordinær undervisning i perioder. Målet må likevel være at alle elever kan delta i læringsfellesskapet på skolen.

Fleire av instansane opplyser at perioden med fjernundervisning våren 2020 på grunn av koronapandemien har vist at det er eit stort potensial for fjernundervisning som ein del av det samla opplæringstilbodet. Andre av høyringsinstansane fortel om negative erfaringar frå denne perioden og peikar på at det er stor variasjon i digitalt utstyr og kompetanse på skulane.

Fleire brukarorganisasjonar er skeptiske til å gi høve til fjernundervisning i språkfag og teiknspråk. Norges Døveforbund

[..] er skeptiske til hva dette lovforslaget vil bety i praksis for døve og hørselshemmede elever. Døve og hørselshemmede elever går i større grad på sine nærskoler i dag enn de gjorde før og er som regel den eneste eller en av få hørselshemmede på sin skole uten mulighet til å være i et stimulerende språkmiljø der de møter på både jevnaldre og voksne hørselshemmede og tegnspråkbrukere.

Statped meiner på si side at fjernundervisning kan fungere godt i teiknspråk og for elevar med særskilde opplæringsbehov under føresetnad av at

[..] fjernundervisning er et supplement til undervisning i og på norsk tegnspråk der både elever og lærere er fysisk til stede. Fjernundervisningen må ikke føre til en nedprioritering av kommunens ansvar for å gi tegnspråkopplæring til sine elever.

Fleire av høyringsinstansane kommenterer konkret dei tre vilkåra som opplæringslovutvalet foreslo må vere oppfylte for at fjernundervisning skal kunne nyttast. Til det første av dei tre vilkåra, at elevane og læraren må kunne kommunisere «effektivt» med tekniske hjelpemiddel, uttalar Utdanningsforbundet:

Effektiv kommunikasjon krever at fjernundervisningen skjer i sanntid. Det er ikke tilstrekkelig å kun stille opp et krav om kort responstid. Det vil være svært utfordrende for mange elever dersom oppgaver for eksempel bare blir lagt ut på en læringsplattform med en beskjed om å ringe læreren ved behov for hjelp. Dette er ikke tilstrekkelig selv om læreren gir respons raskt.

Barneombodet på si side er

[..] usikker på hva som egentlig ligger i et krav til effektiv kommunikasjon. Poenget må være at læreren gir eleven den nødvendige oppfølgingen og veiledningen i læringsarbeidet. Eleven må også ha mulighet til å raskt stille spørsmål å få hjelp fra læreren.

Til det andre vilkåret, om at det må vere «gode grunnar» for å organisere opplæringa som fjernundervisning, kommenterer Fylkesforvaltaren i Vestland:

«Gode grunnar» er ikkje eit klart uttrykk, og det kan tolkast for subjektivt. Vurderingane til utvalet, og/eller merknadane til føresegna gir heller ikkje ei god forståing av kva ei slik vurdering skal innebere.

Når det gjeld det tredje vilkåret, at kommunen og fylkeskommunen må godtgjere at den opplæringa som skjer som fjernundervisning, er «trygg og pedagogisk forsvarleg», uttalar Fleksibel utdanning Norge:

Formuleringen «Kommunen og fylkeskommunen må i så fall kunne godtgjere at denne opplæringa er trygg og pedagogisk forsvarleg» har en implisitt forutsetning om at nettbasert undervisning eller fjernundervisning ofte er av dårligere kvalitet enn klasseromsundervisning. Skoleeiere har ansvar for at all undervisning er trygg og pedagogisk forsvarlig.

Utdanningsforbundet meiner at dette vilkåret legg opp til

[..] en for svak regulering. Selv om utvalget i forarbeidene redegjør for relevante momenter, mener vi det er en fare for at kommunen i realiteten vil kunne legge avgjørende vekt på økonomi og andre utenforliggende hensyn. […] Det er viktig at regelverket sikrer at det er den faglig-pedagogiske vurderingen som blir utslagsgivende for eventuell bruk av fjernundervisning.

3.3.3 Forslaget om fjernundervisning i friskular

3.3.3.1 Forslaget

Departementet viste i høyringsbrevet til at lovendringane om fjernundervisning som opplæringslovutvalet foreslo, hadde vore på høyring for dei offentlege skulane sitt vedkomande gjennom høyringa av NOU 2019: 23. Forslaget hadde derimot ikkje vore på høyring når det gjaldt frittståande skular (friskular). I høyringsbrevet uttala departementet at høvet til å bruke fjernundervisning som utgangspunkt bør vere det same for frittståande grunnskular og vidaregåande skular som for offentlege skular. Departementet viste i den samanheng til at friskulane driv etter læreplanar som skal vere jamgode med dei som gjeld for offentlege skular, og tilbyr elevane ei opplæring som i art og nivå svarer til dei kunnskapane og ferdigheitene som blir formidla i offentleg skule.

I høyringsbrevet oppsummerte departementet vurderingane og tilrådingane frå lovutvalet om opplæring der læraren ikkje er til stades saman med elevane (fjernundervisning), og foreslo ei tilsvarande regulering i ny § 3-4c i friskulelova.

I høyringsbrevet viste departementet til at skular som er godkjende etter friskulelova, i all hovudsak er finansierte ved statstilskot. Departementet uttrykte i høyringsbrevet tillit til at friskulane vil handtere eit høve til å organisere noko av opplæringa ved fjernundervisning i samsvar med høyringsforslaget på ein måte som er til beste for elevane, og som ligg innanfor dei klare rammene for bruk av statstilskotet og skulepengane som følger av friskulelova med forskrifter. For at Utdanningsdirektoratet skal kunne følge midlane og føre tilsyn med bruk av fjernundervisning i friskulane, foreslo departementet likevel at det blir teke inn ein heimel i ny § 3-4c i siste ledd til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning.

3.3.3.2 Høyringa

Departementets forslag til endringar i friskulelova blei sendt på høyring 3. desember 2020 med høyringsfrist 15. januar 2021.

Høyringa blei send til desse instansane:

  • Departementa

  • Barneombodet

  • Datatilsynet

  • Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG)

  • Kompetanse Noreg

  • Sametinget

  • Utdanningsdirektoratet

  • Longyearbyen lokalstyre

  • Abelia

  • Akademikerne

  • Arbeidsgiverforeningen Spekter

  • Elevorganisasjonen

  • Fagforbundet

  • Friskolenes Kontaktforum

  • Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • Institutt for lærarutdanning og skuleforsking, UiO

  • Innvandrernes Landsforbund

  • KS

  • Landsorganisasjonen i Noreg

  • Lærernes Yrkesforbund

  • Læringsmiljøsenteret, Universitetet i Stavanger

  • Montessori Norge

  • Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

  • Norsk Lektorlag

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Kristne Friskolers Forbund

  • Skolelederforbundet

  • Skolenes landsforbund

  • Steinerskoleforbundet

  • Utdanningsforbundet

  • Unio

  • YS

Desse instansane har uttala seg i høyringa:

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Samferdselsdepartementet

  • Barneombodet

  • Kompetanse Noreg

  • Statsforvaltaren i Innlandet

  • Abelia

  • Fleksibel utdanning Norge

  • Hovedorganisasjonen Virke

  • Hørselshemmedes Landsforbund

  • Kristne Friskolers Forbund

  • Norske Fag- og Friskolers Landsforbund

  • Private Handelsskolers Landsforbund

  • Redd Barna

  • Signo grunn- og videregående skole AS

  • Steinerskoleforbundet

  • Utdanningsforbundet

  • Christian Duwe

3.3.3.3 Høyringsfråsegner om forslag om fjernundervisning i friskular

Det er 18 høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om fjernundervisning i friskular. 12 av desse støttar eller støttar delvis høyringsforslaget.

Fleire av dei som har uttala seg i høyringa, blant andre Statsforvaltaren i Innlandet, Abelia,Fleksibel utdanning Norge, Virke, Kristne Friskolers Forbund og Norske Fag- og Friskolers Landsforbund sluttar seg til departementets utgangspunkt om at høvet til å bruke fjernundervisning bør vere det same for skular godkjende etter friskulelova og offentlege skular. Høyringsforslaget inneber etter Norske Fag- og Friskolers Landsforbunds syn blant anna at

[f]riskolene vil ha muligheten til fleksibilitet på lik linje med de offentlige skolene. Noe annet ville være forskjellsbehandling av elever ved offentlige skoler og ved friskoler.

Kompetanse Noreg støttar høyringsforslaget og peikar spesielt på at det vil gi den enkelte skulen handlingsrom til å tillate ein fornuftig fleksibilitet i undervisninga.

Utdanningsforbundet uttalar derimot at

[..] departementet si grunngjeving er mangelfull og at det kan argumenterast for at det bør vere ulike reglar for fjernundervisning i friskular og offentlege skular – som i dag. Friskular si grunngjeving for oppstart og politisk argumentasjon for fleire friskular inneber at dei er eit alternativ til den offentlege skulen på grunnlag som følgjer av § 2-1 i lova. Då bør ein kunne forvente at friskulane fullt ut kan oppfylle ordinære krav som til offentlege skular, mellom anna tilstrekkeleg lærarkompetanse og at opplæringa skal kunne bli gjennomført i sosiale og faglege fellesskap på skulen der elevane møter andre elevar og trygge og kjente lærarar.

Abelia støttar dei vilkåra for bruk av fjernundervisning som følger av forslaget (effektiv kommunikasjon, gode grunnar og fagleg og pedagogisk forsvarleg undervisning). Abelia meiner at desse vilkåra vil gi eit godt grunnlag for å gjere gode og faglege pedagogiske vurderingar.

Fleire av høyringsinstansane gir uttrykk for at det er nødvendig å klargjere nærare i kva tilfelle opplæringa kan gjennomførast som fjernundervisning. Kristne Friskolers Forbund meiner at departementet i lovproposisjonen bør gi ein klarare presentasjon av

[..] de konkrete situasjoner hvor fjernundervisning kan være aktuelt. Vi vil særlig oppfordre til en klarere distinksjon mellom de ulike situasjoner hvor fjernundervisning skal kunne anvendes og mer presist hva som skal ligge til grunn for valget.

Kristne Friskolers Forbund viser i si høyringsfråsegn til at fleire av medlemsskulane etter snart eit år med korona har fått erfaring med enkelte foreldre/føresette som ønsker fjernundervisning spesifikt for sitt barn åleine. Kristne Friskolers Forbund reknar med at dette vil vere ei vedvarande forventning frå enkelte foreldre også i ein normalsituasjon, og meiner derfor at det er behov for ei

[..] tydeligere klargjøring av om hjemmeundervisning skal bli et vanlig tiltak for elever og foreldre som mener dette er behov (for eksempel elever med angst eller former for skolevegring) eller om det fortsatt skal være krav om formalisering gjennom vedtak om spesialundervisning når denne form for undervisning er begrunnet i PPT.

Kristne Friskolers Forbund ønsker òg at det blir gjort tydeleg at fjernundervisning skal utgjere ein mindre del av den samla undervisninga.

Barneombodet meiner at vilkåra for fjernundervisning ikkje må vere for skjønnsmessige, og at det må vere avgrensingar på kor store delar av opplæringa ein kan gi som fjernundervisning. Barneombodet uttalar at eit større høve til å bruke fjernundervisning ikkje må bli ein måte for kommunen å spare pengar på eller føre til at elevane får eit dårlegare opplæringstilbod. Barneombodet understrekar at

[..] bruk av fjernundervisning ikke må innebære at opplæringsansvaret flyttes over på foreldrene, men at læreren fortsatt skal ha ansvaret og være tilgjengelig for elevene.

Redd Barna meiner at fjernundervisning berre bør vere aktuelt i dei tilfella der elevane gjennom fjernundervisning får eit betre opplæringstilbod enn det dei elles ville ha fått:

Dette kan for eksempel gjelde for barn som er syke og samiske barn som ønsker undervisning i og på samisk. Eller i de tilfellene der den lokale skolen mangler lærere med den nødvendige kompetansen på et fag, og fjernundervisning kan benyttes for å gi elever et bedre fagtilbud som samsvarer med læreplanene.

Redd Barna understrekar i høyringsfråsegna si at undervisning og frammøte på skulen alltid må vere normalordninga, og at det må krevjast tungtvegande grunnar for at det blir gitt fjernundervisning framfor ordinær undervisning på skulen:

I alle slike saker må man ta en barnets beste vurdering, og eleven selv må bli lyttet til og elevens meninger skal veie tungt i avgjørelsen.

Statsforvaltaren i Innlandet stiller i si fråsegn spørsmål ved forholdet mellom rektor og styret for friskulen når det gjeld å vurdere og avgjere om fjernundervisning kan brukast, og ber om at dette blir avklart på ein tydelegare måte.

Signo grunn- og videregående skole AS ber departementet om å gjere ei vurdering av om det i visse tilfelle bør innførast rett og plikt til fjernundervisning:

Retten og plikten bør gjelde for tilfeller der eleven på grunn av helsemessige, psykososiale eller praktiske forhold er midlertidig forhindret fra tilstedeværelsen på skolen, eller når tilstedeværelse medfører helserisiko eller betydelig ulempe. Også tilfeller der skolen for en begrenset periode ikke er i stand til å tilrettelegge eller å gjennomføre opplæringen på en forsvarlig måte i egne lokaler, bør være grunnlag for å utløse retten.

Høyringsforslaget om å innføre ein heimel i friskulelova til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning blir i hovudsak støtta av dei av høyringsinstansane som har uttala seg om dette forslaget. Virke uttalar blant anna:

Virke forstår at det er viktig for departementet å ha muligheten til å følge midlene og føre tilsyn med bruk av fjernundervisning i friskolene og at det derfor tas inn en hjemmel til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon av fjernundervisning. Vi vil imidlertid bemerke at det er viktig å begrense omfanget av krav til dokumentasjon, men ser at siden et av vilkårene for fjernundervisning skal være at det stilles krav om gode grunner og en helhetlig vurdering av fordeler og ulemper vil skolen/skoleeier gjennom dette ha dokumentasjon på hvorfor man har valgt et slik tiltak. Etter Virkes mening er det da også naturlig at skolene følger opp med evaluering av tiltaket og vi mener derfor at dette skal kunne være forventet dokumentasjon ved tilsyn.

Fleire av friskuleorganisasjonane, blant andre Abelia og Norske Fag- og Friskolers Landsforbund, framhevar i høyringsfråsegnene sine at dokumentasjonskrava ikkje bør bli så omfattande og detaljerte at dei medfører ei ekstra arbeidsbør for skulane.

Abelia, Kristne Friskolers Forbund, Norske Fag- og Friskolers Landsforbund og Virke ber i sine høyringsfråsegner om at også skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A Diverse skolarsom gir yrkesretta opplæring, bør få meir høve til å bruke fjernundervisning i samsvar med det som er foreslått for friskulane.

Abelia meiner at dei vilkåra som er foreslått for friskulane, er så gode og dekkande at det ikkje er nødvendig å gjere unntak for skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A. Kristne Friskolers Forbund meiner at det i visse tilfelle kan vere aktuelt med eit større omfang av fjernundervisning for ein kapittel 6A-skule enn for eksempel for ein vidaregåande skule.

Virke argumenterer i si fråsegn for at skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A må få høve til å nytte fjernundervisning dersom vilkåra er oppfylte:

Disse skolene er godkjent for å gi sine voksne elever undervisning på fulltid på linje med andre utdanningsinstitusjoner og det må derfor legges til rette for at også disse skolene skal kunne følge opp sine elever på en best mulig måte. Det er derfor viktig at departementet presiserer at forslaget om at friskolene skal ha en likeverdig rett til å benytte fjernundervisning også inkluderer skoler som er godkjent under friskoleloven kap. 6A.

Abelia og Kristne Friskolers Forbund foreslår i sine høyringsfråsegner at forbodet i friskulelova § 1-2 tredje ledd mot kjøp av opplæringstenester blir oppheva.

Kristne Friskolers Forbund uttalar at friskulelova med forskrift gir skulestyret og skuleleiinga uttrykkeleg ansvar for at elevane får opplæring i samsvar med læreplanane i faga, og at det ikkje er mogleg å etterleve dette ansvaret dersom opplæringstenestene blir kjøpte frå andre/anna rettssubjekt viss dette inneber at skuleleiinga då gir frå seg kontrollen med opplæringa:

Det er på det rene at kjøp av opplæringstjenester omtalt i § 1-2 tredje ledd, ikke gjelder innleid undervisningspersonale så lenge disse har samme rapporteringskrav til skolens ledelse som ansatte og at det er skolen som er ansvarlig for undervisningen som gis. Fjernundervisning åpner for at skoler i større grad både vil kjøpe og selge tjenester knyttet til fjernundervisning, blant annet i fag som hver enkelt skole ikke har mulighet til å tilby i egen regi.

Kristne Friskolers Forbund foreslår å endre lova slik at sal av undervisningstenester til andre skular, både friskular og offentlege skular, blir mogleg.

Fleire av høyringsinstansane kommenterer forholdet til personopplysningslova. Virke støttar departementets syn om at friskulen som behandlingsansvarleg må gjere ei risikovurdering før tiltak blir sette i verk. Kristne Friskolers Forbund meiner at departementet som ansvarleg for skulesektoren, må greie ut kva for ansvarsforhold som gjeld, og at det ikkje kan overlatast til kvar enkelt skuleeigar å finne ut av dette.

3.3.4 Forslag om behandling av personopplysningar

Departementet sende 3. november 2020 på høyring forslag til endringar i barnehagelova, opplæringslova og friskulelova med forskrifter om behandling av personopplysningar med grunnlag i desse lovene. Sjå omtale av denne høyringa i punkt 2.1.2. Nedanfor kjem ein gjennomgang av det som blei foreslått i høyringa om behandling av personopplysningar gjennom fjernundervisning, og høyringsfråsegner til dette forslaget.

Departementet foreslo ikkje eit eige supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i samband med fjernundervisning. I høyringsnotatet la departementet til grunn at plikta skulane har til å gi opplæring og følge opp behova elevane har for sosial tilhøyrsle, i kombinasjon med forslaget om ei generell føresegn om behandling av personopplysningar (sjå punkt 2.4.2), gir tilstrekkeleg supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i samband med fjernundervisning. Departementet understreka samtidig at dei rettslege forpliktingane berre kan gi behandlingsgrunnlag på område og i tilfelle der det er tillate å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning. Departementet viste òg til at forslaget om ein særregel om personopplysningstryggleik i forskrift til opplæringslova og friskulelova (sjå punkt 2.4.3) også vil gjelde for behandling av personopplysningar gjennom fjernundervisning.

Det er ni høyringsinstansar som har uttala seg om forslaget om ikkje å gi særskild rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i samband med fjernundervisning. Desse er Barneombodet, Oslo kommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, Agder fylkeskommune, Nettverket for fylkeskommunale personvernombod, KS, Lærerprofesjonens etiske råd og Utdanningsforbundet.

Fem høyringsinstansar støttar heilt eller delvis departementets forslag. Dette er Barneombodet, Trøndelag fylkeskommune, Vestland fylkeskommune, KS og Lærerprofesjonens etiske råd. Barneombodet er samd i at forpliktingane til skuleeigaren kan gi tilstrekkeleg behandlingsgrunnlag, men meiner pedagogiske omsyn kan grunngi at det likevel bør vere eit særskild supplerande rettsgrunnlag for dette. Barneombodet understrekar òg, til liks med andre høyringsinstansar, at det er eit stort rettleiingsbehov i sektoren når det gjeld bruk av fjernundervisning. Barneombodet meiner det hastar med å gi skuleeigarar og skular betre informasjon om kva reglar som gjeld, og at klarare regulering kan vere nødvendig.

KS er usikker på behovet for særregulering, men meiner likevel at det er nødvendig med auka merksemd på fjernundervisning i tida framover. I tillegg meiner KS at personvernet for andre elevar og lærarar ikkje er problematisert i tilstrekkeleg grad når det gjeld personvernrisikoen som er knytt til at kamera og mikrofon er aktiviserte gjennom heile undervisningssituasjonen. Bruk av robot blir nemnt særskilt, men KS saknar også omtale av andre digitale læringsmiddel og løysingar.

Lærerprofesjonens etiske råd saknar ei drøfting av etisk refleksjon og dialog rundt sentrale dilemma, lærarrolla og lærarens profesjonelle skjønn som viktige faktorar i vurderinga ved gjennomføring av fjernundervisning, og framhevar særleg bruk av robot.

Nettverket for fylkeskommunale personvernombod er usamd i departementets vurdering av at det ikkje trengst særskild regulering, og ber departementet vurdere behovet på nytt. Nettverket meiner at ein må skilje mellom ulike typar fjernundervisning, og at det særleg er behov for klargjeringar eller spesifikke krav for fjernundervisning der elevar og lærar er saman i klasserommet medan éin elev (eller fleire) deltek gjennom fjernundervisning. Vidare peikar nettverket på at det er forskjell på om undervisninga blir strøymd ved hjelp av eit stilleståande kamera på anten læraren eller heile klassen, eller om eleven deltek i undervisninga ved hjelp av meir eller mindre spesialtilpassa middel som i stor grad blir styrte av mottakaren (robot).

Også Oslo kommune og Agder fylkeskommune meiner det er nødvendig å regulere høvet til å bruke fjernundervisning meir eksplisitt enn i dag. Agder fylkeskommune meiner det er særleg behov for å regulere bruken av robot og strøyming av lyd eller bilde frå klasserom til ein eller fleire elevar.

Utdanningsforbundet etterspør eit betre kunnskapsgrunnlag og ei grundigare vurdering av dei personvernrettslege utfordringane ved bruk av fjernundervisning og robot i klasserommet og uttalar:

I forbindelse med koronapandemien har fjernundervisning blitt et veldig aktuelt tema. I dag gjennomføres opplæringen som fjernundervisning i flere tilfeller enn det gjeldende opplæringslov tillater. Selv om pandemien går over, er det grunn til å anta at det i tiden som kommer kan bli diskusjon om det bør åpnes for en utvidet adgang til å ta i bruk fjernundervisning. Dette vil medføre et behov for et tydelig regelverk når det gjelder behandling av personopplysninger i forbindelse med fjernundervisning.

Utdanningsforbundet meiner eit eventuelt nytt regelverk knytt til fjernundervisning bør forankrast i eit oppdatert kunnskapsgrunnlag, og viser til det pågåande arbeidet med å utvikle kunnskapsgrunnlag om handtering og konsekvensar av koronapandemien for barnehage, grunnskule og vidaregåande opplæring.

3.3.5 Høyringsmøte om fjernundervisning

Den 10. februar 2021 gjennomførte departementet eit høyringsmøte om fjernundervisning. Bakgrunnen for høyringsmøtet var at det har skjedd mykje innanfor fjernundervisning etter at opplæringslovutvalet leverte utgreiinga si, ikkje minst på grunn av koronapandemien. I tillegg var det enkelte spørsmål departementet ønskte å få grundigare klarlagt på bakgrunn av innspela i høyringa.

På høyringsmøtet deltok Barneombodet, Foreldreutvalet for grunnopplæringa, KS, Utdanningsforbundet, Norsk Lektorlag, Skolelederforbundet og Friskolenes Kontaktforum.

Til høyringsmøtet sende departementet ut eit grunnlagsdokument med eit lovforslag som var noko revidert samanlikna med forslaget frå opplæringslovutvalet. Endringane gjekk ut på at nokre av dei skjønnsmessige vurderingane var utdjupa og ramma inn i lovteksten, og det var teke inn at berre delar av opplæringa skal kunne skje som fjernundervisning dersom vilkåra er oppfylte. I tillegg inneheldt det reviderte forslaget ein hovudregel om at elevane skal få fjernundervisning på skulen, med enkelte unntak.

I forslaget frå opplæringslovutvalet var høvet til å organisere opplæringa som fjernundervisning formulert som eit unntak frå ein hovudregel om at ein lærar må vere til stades i undervisninga saman med elevane. I det reviderte forslaget var regelen om fjernundervisning lausriven frå regelen om at læraren skal vere til stades, ettersom denne delen av forslaga frå opplæringslovutvalet skal vurderast i den heilskaplege gjennomgangen av opplæringslova på bakgrunn av NOU 2019: 23 Ny opplæringslov.

I høyringsmøtet bad departementet om innspel til det reviderte forslaget, til behovet for andre endringar og til bruken av omgrepet «fjernundervisning».

I høyringsmøtet var det ulike synspunkt på forslaget. Dei fleste deltakarane var positive til at det blir opna for noko meir fjernundervisning, og meinte at dette kan gi nokre nye moglegheiter. Norsk Lektorlag peika blant anna på at fjernundervisning kan gi elevane betre sjansar til å velje smale fag og gi betre nivåtilpassing. Skolelederforbundet viste til at elevar med langvarig fråvær, for eksempel på grunn av ME, vil kunne ha god nytte av fjernundervisning.

Dei fleste av deltakarane i høyringsmøtet syntest at dei tillegga som departementet foreslo, medverka til å ramme inn skjønnet på ein betre måte og gjorde reglane klarare og lettare å bruke. KS gav uttrykk for at lovteksten i det reviderte forslaget var for detaljert, og meinte at ein del av tillegga hadde passa betre i forarbeida eller i ein rettleiar. Fleire av deltakarane, blant andre Barneombodet, støtta forslaget om ein forskriftsheimel slik at reglane raskt kan presiserast og skjerpast inn dersom det skulle bli nødvendig. Fleire peika på vi stadig får ny kunnskap om fjernundervisning på grunn av koronapandemien, og at det i alle høve er formålstenleg å kunne gjere nødvendige tilpassingar når vi får erfaring med korleis reglane blir praktiserte.

Det var støtte frå deltakarane til forslaget om at fjernundervisning som hovudregel skal gå føre seg slik at elevane er på skulen, men at læraren kan vere ein annan stad. Fleire understreka at denne presiseringa er særleg viktig i lys av erfaringane under koronapandemien. Det var òg støtte til at elevane skal kunne få fjernundervisning andre stader enn på skulen i særlege tilfelle, som ved sjukdom eller deltaking i nasjonale idretts- og kulturarrangement.

Fleire, blant andre Elevorganisasjonen, var opptekne av at høvet til å gi fjernundervisning ikkje må føre til nedlegging av fag, men det kan brukast til å gi elevane fleire valalternativ enn dei elles ville fått. Elevorganisasjonen sa i møtet at fjernundervisning gir nokre nye moglegheiter, men understreka samtidig at fjernundervisning berre bør kunne brukast når det er nødvendig eller mest gunstig for opplæringa til elevane. FUG var opptekne av at foreldra blir involverte i avgjerder om fjernundervisning, og meinte dette burde lovfestast.

Fleire av deltakarane, blant andre Utdanningsforbundet, var bekymra for at fjernundervisning skal takast i bruk av økonomiske omsyn. Fleire deltakarar meinte det må presiserast at dette ikkje er tillate.

Deltakarane støtta også at berre delar av opplæringa skal kunne skje som fjernundervisning, men enkelte stilte spørsmål ved kvifor det ikkje var foreslått «mindre delar», slik som i reglane om heimeopplæring under koronapandemien. Enkelte stilte spørsmål ved kva som ligg i å «godtgjere» dersom det ikkje er eit absolutt dokumentasjonskrav.

Fleire av deltakarane var opptekne av at det i tillegg til fjernundervisning av ein lærar i nokre tilfelle også bør vere ein lærar saman med elevane på skulen. Norsk Lektorlag viste til at deira erfaring var at det ikkje fungerer å gi all opplæringa i eit fag som fjernundervisning, og at det er ein føresetnad at elevane får noko opplæring av ein lærar som er fysisk til stades. FUG peika òg på at det kan vere nødvendig at ein lærar også er til stades saman med elevane, blant anna for å hjelpe til med det tekniske.

På møtet understreka fleire av deltakarane at dei andre reglane i opplæringslova også må gjelde for fjernundervisning. Fleire trekte fram reglane om psykososialt skulemiljø, og FUG understreka at kommunikasjonen gjennom fjernundervisninga må gi lærarane høve til å vurdere om eleven har det trygt og godt. Både Utdanningsforbundet og Barneombodet peika på at forholdet til fag- og timefordelinga må avklarast. Barneombodet peika òg på at forholdet til reglane om opplæring i grupper må avklarast.

Utdanningsforbundet var skeptisk til at det skal opnast for fjernundervisning utan at det samtidig blir innført ein hovudregel om at læraren skal vere til stades i undervisninga, slik opplæringslovutvalet foreslo. Utdanningsforbundet sa at det er uheldig å framskunde oppfølginga av forslaget om fjernundervisning, og meinte at dette i staden bør vurderast som ein del av oppfølginga av NOU 2019: 23. Barneombodet var òg skeptisk til å framskunde forslaget om fjernundervisning og viste særleg til at det stadig kjem ny kunnskap om fjernundervisning på grunn av koronapandemien. Ombodet meinte at departementet bør ta seg tid til å vurdere både positive og negative erfaringar. Andre peika på at det allereie før pandemien gjekk føre seg fjernundervisning utover det opplæringslova opnar for, og at det er nødvendig å regulere dette. Skolelederforbundet peika på at skulane må kunne nyttiggjere seg den erfaringa og kompetansen som er opparbeidd gjennom pandemien.

Friskolenes Kontaktforum støtta forslaget, men gav uttrykk for at det også bør gjelde for skular som er godkjende etter friskulelova kapittel 6A. I tillegg meinte Friskolenes Kontaktforum at forbodet mot kjøp av opplæringstenester for friskular må opphevast for at friskulane skal ha same høve til å gi felles tilbod i smale fag.

Dei fleste deltakarane peika på at omsynet til personvern må omtalast. Fleire peika på at skulane synest det er vanskelege avvegingar, og at det trengst meir rettleiing om bruk av digitale verktøy og om fjernundervisning.

KS meinte generelt at opplæring er eit betre omgrep enn undervisning. Elles meinte alle som kommenterte det, at omgrepet fjernundervisning bør brukast i lova. Det blei vist til at det språkleg sett er dekkande, og at omgrepet er innarbeidd.

3.4 Kunnskapsgrunnlag om fjernundervisning

I kunnskapsoppsummeringa «Upgrading Education with Technology: Insights from Experimental Research. Journal of Economic Literature» (Escueta m. fl. 2020), som utelukkande baserer seg på empiriske studiar med metodar som kan tilby truverdige årsaksslutningar, konkluderer forskerne med at det er knapp kunnskap om effekten av fjernundervisning for barn og unge.

Samtidig peikar fleire nasjonale og internasjonale undersøkingar og forskingsprosjekt på at digital utdanningsteknologi kan skape gode vilkår for læring dersom kvaliteten på læremidla er høg og teknologien blir brukt rett.

I kunnskapsoppsummeringa Remote Learning:Rapid Evidence Assessment frå Education Endowment Foundation (Ellis-Thompson ofl. 2020) har forskerne sett på 60 systematiske kunnskapsoversikter og metaanalysar om temaet fjernundervisning. Forskarane finn at kvaliteten på opplæringa er viktigare enn korleis opplæringa blir gitt, at det er avgjerande å sikre tilgang til teknologien, særleg for utsette elevar, å legge til rette for at elevane kan samhandle, men å støtte elevar til å jobbe sjølvstendig kan også auke læringsutbytet, og at ulike former for gjennomføring av fjernundervisning passar ulike oppgåver og ulike elevar.

Opplæringslova og forskrift til opplæringslova opnar i dag for at opplæring i samisk for samiske grunnskuleelevar utanfor samiske distrikt og samar i vidaregåande opplæring kan skje som fjernundervisning når det ikkje er mogleg å gi opplæringa ved bruk av eigna undervisningspersonale på skulen. På oppdrag frå departementet har Utdanningsdirektoratet nyleg vurdert tiltak for betre fjernundervisningstilbod i samisk og kunnskap om læringsutbytet til elevar som har opplæring i og på samisk. Rapporten, OPPDRAG 2020-025: Tiltak for bedre fjernundervisningstilbud i samisk og kunnskap om læringsutbyttet til elever som har opplæring i og på samisk, låg føre i 2021 og viser at 207 elevar i grunnskulen og 75 elevar i vidaregåande opplæring fekk opplæring i samisk som fjernundervisning skuleåret 2019–2020.

I rapporten blir det peika på at digital fjernundervisning i mange tilfelle kan vere eit godt alternativ til stadleg undervisning. Men dette krev at elevane og lærarane har tilgang på gode teknologiske løysingar. Blant anna blir det peika på at fjernundervisningsløysinga må vere tilgjengeleg og enkel å logge seg på, at ho må vere brukarorientert, og at dataa og personvernet må vere sikra for både eleven og læraren. I tillegg peika rapporten på at ein bør arbeide for å utvikle nye samarbeidsformer som skaper klassemiljø og erfaringsdeling mellom lærarar. Samtidig viser rapporten at statsforvaltarane erfarer er at motivasjonen for å lære samisk aukar hos elevane når dei møter andre elevar på språksamling.

Prosjektet Fleksibel opplæring blir drive av Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO). Fleksibel opplæring starta som ein pilot, men er gått over til ordinær drift frå hausten 2020. Tilbodet inneber nettbasert tospråkleg fagopplæring i matematikk og naturfag på 8. og 9. trinn. Tilbodet blir gitt som eit supplement eller i kombinasjon med ordinær opplæring på nærskulen. Ein har òg opna for at deltakarar i grunnskule for vaksne og kombinasjonsklassar kan delta. Prosjektet blir drive av Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring (NAFO). Dei nettbaserte tenestene er samansette av tospråklege læringsressursar på nett og tospråklege nettlærarar som underviser i sanntid på språka arabisk, somali og tigrinja. Utprøvinga starta i januar 2017. Skuleåret 2019–2020 var det ca. 300 elevar som deltok i piloten. Fleksibel opplæring bruker Utdanningsdirektoratets plattform digilær.no, der også Den virtuelle matematikkskulen (DVM) ligg.

I 2019 evaluerte Rambøll prosjektet Fleksibel opplæring på oppdrag frå Utdanningsdirektoratet. Rambølls rapport Evaluering av Fleksibel Opplæring som pilot viser at Fleksibel opplæring er eit godt tilbod for skular i område der det er utfordrande å rekruttere tospråklege faglærarar. Rambøll meiner også at prosjektet tilbyr tilpassa undervisning til målgrupper med svært ulike behov. Læringsutbytet synest å variere med kor godt Fleksibel opplæring er implementert og organisert på dei enkelte skulane; der dette blir brukt systematisk, følgt opp av stadleg lærar og sett i samanheng med klasseromsundervisning, opplever både eleven sjølv og den stadlege læraren at løysinga medverkar til betre læring. Skuleleiarar opplever Fleksibel opplæring som framtidsretta og gjennomførbar. Samtidig viser evalueringa at både stadlege lærarar og elevar føretrekker tospråklege lærarar som er fysisk til stades, dersom det er mogleg. Samtalar med elevane viser likevel at det å få undervisning frå ein person som snakkar eit språk eleven forstår godt, også via fjernundervisning, medverkar til auka tryggleik og kan vere viktig for læringsmiljøet et til eleven.

Dei fysiske rammene på skulen, som teknisk utstyr og tilgang på rom, påverkar organiseringa og implementeringa av Fleksibel opplæring. Dei fleste skular har utstyr, men det er variasjon på tilgang til ekstra rom. God forankring hos både skuleleiing og dei stadlege lærarane, og godt samarbeid mellom dei stadlege lærarane og nettlærarane, gir best resultat.

Den virtuelle matematikkskulen (DVM) blei sett i verk første gang i 2013. DVM er ein nettbasert matematikkskule for elevar på ungdomstrinnet og rettar seg mot elevar som treng meir støtte i matematikk, og elevar som treng større utfordringar i matematikk. Elevar i den sistnemnde gruppa blir knytte til eit virtuelt klasserom der det er elevar frå ulike skular på same nivå. Piloteringa av DVM varte ut skuleåret 2018–2019, og heile eller delar av tilbodet har blitt evaluert fleire gonger. Etter kvar evaluering har det blitt gitt tilrådingar om korleis dei ulike tilboda kunne forbetrast ved vidareføring av DVM. Desse tilrådingane saman med erfaringane oppdragsgivaren har gjort, har medverka til at tilbodet har endra noko form og innhald sidan den første piloteringa.

Frå skuleåret 2019–2020 blei delar av DVM overført til ei ny permanent plattform, digilær.no, og dei resterande tilboda lagde ned. Det som er vidareført, er forsering av teoretisk matematikk 1T og tospråkleg fagopplæring. I evalueringa Den virtuelle matematikkskolen skoleåret 2016–2017: Evaluering av tilbudene DVM-U, DVM-Pluss og DVM-1T frå 2017 bruker NIFU blant anna forsking frå Kosko, Sobolewski-McMahon og Amirruzzaman (2014), der forskarane peikar på at særleg tre faktorar har innverknad på læringsutbytet i nettbasert undervisning for barn og unge. For det første framhevar dei kor viktig det er at elevane medverkar i læringsprogresjonen. For det andre peikar forskarane på at det er viktig å gi elevane matematikkrelatert støtte og tilbakemeldingar. Det tredje punktet handlar om sosial interaksjon med andre elevar.

Designet av det nettbaserte tilbodet har innverknad på korleis tilbodet følger opp desse tre forholda. NIFU fann at få elevar i DVM samhandla aktivt med andre elevar, og først når gruppene blir små målt i elevtal, oppstår det noko interaksjon elevar imellom. Samtidig fann evalueringa at særleg elevar som strevar i faga, treng tett oppfølging frå læraren for å kunne følge slike sanntidsøkter over nettet.

Koronapandemien har aktualisert fjernundervisning for heile elevgruppa over heile verda. Nokre undersøkingar og forskingsprosjekt er allereie blitt publiserte og gir eit inntrykk av kva faktorar som er viktige for å få eit godt utbyte av slik opplæring. Samtidig er det viktig å ha med seg at fjernundervisninga som har skjedd akutt under koronapandemien, der elevar deltek i opplæringa heimanfrå og med avgrensa kontakt med medelevar og lærarar, ikkje direkte kan samanliknast med fjernundervisning som skjer under meir normale forhold i skulen.

Sjølv om digitale læringsplattformer og digitale læremiddel var kjende for dei fleste lærarar og elevar frå før, førte nedstenginga meir eller mindre til ein heildigitalisert skulekvardag. Med bakgrunn i ei eiga koronarelatert spørjing til Skule-Noreg våren 2020, leverte NIFU rapport 2020:13 Spørsmål til Skole-Norge: Analyser og resultater fra Utdanningsdirektoratets spørreundersøkelse til skoleledere, skoleeiere og lærere under korona-utbruddet 2020 (Rogde ofl. 2020). Ifølge rapporten opplyser høvesvis 50 prosent av lærarane i grunnskulen og 44 prosent av lærarane i vidaregåande skule som svarte på undersøkinga, at dei klarer å legge til rette for at elevane har kontakt med kvarandre gjennom felles digitale aktivitetar som gruppeoppgåver eller liknande. Samtidig opplyser 52 prosent at dei berre delvis klarer å sørge for at elevane har fagleg progresjon, og 45 prosent klarer berre delvis å differensiere undervisninga. Lærarane i grunnskulen og vidaregåande skule rapporterer også at det har vore utfordrande å følge opp sårbare elevar i tida med stengde skular.

NOVA-undersøkinga Oslo-ungdom i koronatiden ( Bakken ofl. 2020), blant elevar på ungdomstrinnet og i vidaregåande skule i Oslo, viser at halvparten av elevane var godt nøgde med korleis undervisninga i nedstengingsperioden fungerte, medan ein firedel var misnøgde. 14 prosent meinte dei lærte meir enn før, medan 61 prosent meinte dei lærte mindre. Heile 25 prosent meinte at dei lærte mykje mindre enn normalt.

Koronapandemien har samtidig ført til at mange elevar, lærarar og skuleleiarar har fått auka erfaring og kompetanse innanfor fjernundervisning, og at den digitale infrastrukturen i stor grad har vore eller kome på plass i løpet av perioden. Ei undersøking frå Universitetet i Oslo frå august 2020 har sett på den digitale dekninga i Noregs 100 største kommunar. Undersøkinga viser at omtrent halvparten av elevane bur i kommunar med full ein-til-ein-dekning av digitale einingar. Rapporten Gode eksempler på praksis: Undervisning i en-til-en-klasserommet (Gilje ofl. 2020) viser med at omtrent 2/3 av grunnskuleelevane i landet vil ha kvar si digitale eining innan skuleåret 2020–2021. Casane frå same undersøking viste at det er stor variasjon i organiseringa av undervisninga i ein-til-ein-klasseromma, og at lærarane planlegg formålstenlege timar ut frå sin kontekst. Undersøkinga viser samtidig at det er store forskjellar mellom kommunar, både med tanke på val av teknologi og ikkje minst i kor godt teknologien er implementert.

I spørjinga til Skule-Noreg våren 2020 svarer over 90 prosent av lærarane at dei har fått litt betre eller mykje betre digital kompetanse sidan nedstenginga 12. mars 2020. 97 prosent av skuleleiarane svarer at dei har eller delvis har den nødvendige digitale infrastrukturen for å kunne gi digital heimeopplæring. 99 prosent av skuleleiarane opplyser å ha tilgang til program for videobasert kommunikasjon, medan totalt 75 prosent av skuleleiarane og -eigarane opplyser at infrastrukturen er av god nok kvalitet. Digitalisering i skulen var også eit tema i ei eiga lærarspørjing som blei gjennomført hausten 2020. I NIFU-rapport 2021: 2 (Vika m. fl. 2021) blir funna summerte frå spørjinga, som blant anna viser at omtrent halvparten av lærarane svarar at dei bruker digitale plattformer meir enn før, noko som sannsynlegvis har samanheng med koronasituasjonen.

3.5 Departementets vurdering

3.5.1 Innleiing

I dette punktet vurderer departementet behovet for nye reglar om fjernundervisning og kva reglane skal vere. Departementet tek utgangspunkt i at tilgangen til bruk av fjernundervisning bør vere den same for friskular som for offentlege skular. Vurderingane i punkt 3.5.1 til 3.5.16 er relevante for både offentlege skular og friskular og for statlege og private skular som driv med grunnlag i opplæringslova. I punkt 3.5.17 blir behovet for eventuelle tilleggskrav for friskular vurdert. Punkt 3.5.18 handlar om skular som er godkjende etter friskulelova kapittel 6A.

3.5.2 Behovet for lovendringar

Opplæringslova inneheld berre reglar om fjernundervisning når det gjeld opplæring i og på samisk, opplæring i finsk og kvensk, morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring og opplæring for vaksne. Utover dette er ikkje fjernundervisning regulert i opplæringslova. Det er lagt til grunn at det er tillate å bruke fjernundervisning i avgrensa delar av opplæringa i fag i vidaregåande opplæring, og at det på visse vilkår kan brukast fjernundervisning gjennom såkalla robotar for å gi opplæring til elevar som ikkje kan kome på skulen på grunn av sjukdom. Det er ikkje klare reglar om i kva tilfelle det kan nyttast fjernundervisning, og det er heller ikkje fastsett rammer for denne måten å gi opplæringa på.

Digitaliseringa av samfunnet og skulen aktualiserer spørsmålet om fjernundervisning. I høyringa av NOU 2019: 23 er det fleire som uttalar at fjernundervisning i dag er i bruk i fleire tilfelle enn det som er regulert i opplæringslova og etterfølgande tolkingar. I tillegg har situasjonen med heimeopplæring under koronapandemien gjort at skulen har fått betre føresetnader for å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, både gjennom utstyr som er skaffa under pandemien, og den erfaringa skulane har fått med å gjennomføre opplæringa utan at læraren er fysisk til stades saman med elevane. Dette aktualiserer spørsmålet om fjernundervisning ytterlegare.

Departementet meiner at det trengst klarare reglar om fjernundervisning, noko høyringsinstansane også støttar.

I høyringane (sjå punkt 3.3) har fleire instansar vist til koronapandemien og at det er viktig at reglane bygger på erfaringa med heimeopplæring i denne perioden. Nokre trekker fram dei positive erfaringane frå denne perioden, medan andre er opptekne av dei negative konsekvensane stenginga av skulane hadde. På den eine sida er koronapandemien eit tilleggsargument for at det hastar med å få tydelegare reglar for bruk av fjernundervisning, slik at skulane kan nytte utstyr og fersk erfaring på ein god måte framover. På den andre sida har koronapandemien gitt oss nye erfaringar og aktualisert nokre problemstillingar som ikkje var ein del av grunnlaget for arbeidet til opplæringslovutvalet. Dette kan tale for å vente noko med å foreslå nye reglar om fjernundervisning, slik at vi er sikre på at vi har eit tilstrekkeleg og oppdatert kunnskapsgrunnlag. I høyringa om fjernundervisning i friskular (sjå punkt 3.3.3) har Barneombodet uttrykt skepsis til at ein skal foreslå reglar om fjernundervisning våren 2021, blant anna med tilvising til behovet for eit oppdatert kunnskapsgrunnlaget etter koronapandemien. Utdanningsforbundet uttrykte òg skepsis til dette i høyringsmøtet som departementet gjennomførte (sjå punkt 3.3.5).

Etter departementets vurdering bør det ikkje utsetjast å avklare rammene for fjernundervisning i ein normalsituasjon. Med dei investeringane som er gjorde, og med dei erfaringane skulesektoren no har, vil det vere naturleg at fjernundervisning blir meir aktuelt framover. Som det går fram av høyringsinnspela til NOU 2019: 23, går det også i dag føre seg fjernundervisning utover det som er regulert i opplæringslova. Det er dermed viktig å få plass nye reglar for fjernundervisning raskt, slik at det blir klart når opplæringa kan skje som fjernundervisning, og ikkje minst rammene for dette. Reglane må baserast på det kunnskapsgrunnlaget vi har no, inkludert den kunnskapen som ligg føre frå koronapandemien. Samtidig er det klart at det skjer og har skjedd mykje innanfor fjernundervisning, og vi kan etter kvart få meir og betre kunnskapsgrunnlag. Det er dermed viktig at vi evaluerer nye reglar på dette området, og dessutan at lovreglane gir rom for raske innstrammingar ved behov.

Departementet vil elles understreke at den fjernundervisninga som vi foreslår reglar om her, ikkje er det same som den heimeopplæringa elevane fekk då skulane var stengde våren 2020, og når skular driv med avgrensingar etter smittevernlova. Ein hovudforskjell er at elevane i utgangspunktet skal få fjernundervisning på skulen (sjå punkt 3.5.10). Vidare foreslår departementet strengare vilkår for og krav til fjernundervisninga enn det som har vore tilfellet for den heimeopplæringa som skulane blei pålagde å gjennomføre på grunn av pandemien (sjå punkt 3.5.4 til 3.5.7). Desse forskjellane er det òg viktig å vere klar over i vurderinga av kunnskapsgrunnlaget frå pandemien. Kunnskapsgrunnlaget om fjernundervisning er nærare omtala i punkt 3.4.

3.5.3 I kva tilfelle skulen skal kunne gi fjernundervisning

Fjernundervisning kan innebere høve til å gi elevane eit breiare fagtilbod uavhengig av geografi, for eksempel der skulen manglar eigna lærarar eller det er for lite elevgrunnlag. For barn og unge som er sjuke og ikkje kan vere på skulen, kan fjernundervisning vere eit nyttig supplement til at læraren kjem heim til eleven, eller at eleven får opplæring på sjukehuset. Det kan vere mindre slitsamt å få delar av opplæringa som fjernundervisning, og det kan òg vere lettare å tilpasse undervisninga til den forma eleven er i. Gjennom fjernundervisning kan dessutan den heimeverande eleven få høve til å kommunisere med dei andre elevane på skulen, ikkje berre læraren. Fjernundervisning kan òg vere eit nyttig verkemiddel for å tilpasse opplæringa til det faglege nivået til eleven. For eksempel blir den virtuelle matematikkskulen brukt til å gi høgt presterande elevar frå fleire skular eit opplæringstilbod i eit virtuelt klasserom. Elevar kan for eksempel få fjernundervisning i delar av opplæringa, samtidig som dei tilhøyrer ein klasse og er ein del av eit mangfaldig fellesskap.

Departementet er samd med opplæringsutvalet i at det er lite formålstenleg å lovregulere i kva konkrete tilfelle det kan brukast fjernundervisning. Den digitale teknologien er i stadig utvikling, og det er vanskeleg å føreseie korleis fjernundervisning kan brukast i opplæringa framover. Slike reglar kan også verke mot siktemålet ved at det ikkje blir gjort ei konkret vurdering av om opplæringa bør organiserast som fjernundervisning. Ei meir skjønnsmessig regulering av fjernundervisning vil i større grad kunne tilpassast både ny kunnskap og erfaring og ny teknologi. Departementet foreslår heller ikkje å avgrense tilgangen til fjernundervisning til enkelte trinn, men understrekar at dei vilkåra som blir foreslått, sjeldan vil vere oppfylte for dei lågaste trinna. Generelt vil fjernundervisning vere mest aktuelt for fag med lite elevgrunnlag i vidaregåande opplæring og eventuelt valfag og språkfag på ungdomstrinnet. Fjernundervisning kan òg vere aktuelt for enkelte tema innanfor breiare fag eller dersom elevane ikkje kan kome på skulen.

Dei fleste høyringsinstansane støttar forslaget om ei meir generell regulering av fjernundervisning, men fleire er òg urolege for at vilkåra er for skjønnsmessige. Departementet er oppteke av at reglar på lovs nivå skal stå seg over tid. Dersom lovreglar blir for detaljerte, kan dei vere meir avgrensande enn det som er formålstenleg, og det kan også føre til hyppige lovendringar. Om og korleis fjernundervisning skal brukast i opplæringa, handlar om korleis opplæringa kan leggast opp for best mogleg å sikre retten elevane har til opplæring. Dette kan variere frå skule til skule, ut frå alderen på elevane og samansetjinga av elevgruppa og ut frå ytre omstende. For å famne dei ulike behova må reglane i lova opne for eit visst skjønn. Samtidig er det viktig at eit større høve til å nytte fjernundervisning ikkje fører til negative konsekvensar for elevane.

Departementet foreslår fleire tillegg og presiseringar samanlikna med utvalets forslag for å ramme inn dei skjønnsmessige vilkåra for bruk av fjernundervisning. Departementet meiner det kan vere formålstenleg med relativt utfyllande reglar om fjernundervisning i lov, særleg fordi reglane er nye, og fordi dei regulerer eit forhold der vi har noko avgrensa kunnskap. Etter kvart som vi får meir erfaring med fjernundervisning i ein normalsituasjon og får etablert ei felles forståing for når og korleis dette skal brukast, vil det truleg vere meir formålstenleg om nokre av elementa og detaljane i departementets forslag til lovføresegn blir flytta til forskrift eller rettleiing. Det bør kanskje også gjerast ei ny vurdering av kor detaljerte reglane bør vere på lovnivå på bakgrunn av den heilskaplege gjennomgangen av opplæringslova på grunnlag av NOU 2019: 23.

I det følgande vurderer departementet kva vilkåra for å bruke fjernundervisning bør vere, og kva krav som bør stillast for å ramme inn bruken av fjernundervisning på ein god måte.

3.5.4 Vilkår om gode grunnar

Departementet er samd i utvalets forslag om at det må vere gode grunnar for at opplæringa skal kunne gjennomførast som fjernundervisning. Eit vilkår om gode grunnar inneber at det skal vere ein viss terskel for å organisere opplæringa som fjernundervisning. Undervisning der læraren er fysisk til stades saman med elevane, skal framleis vere normalordninga.

Dei fleste høyringsinstansane er samde i at undervisning der læraren er fysisk til stades saman med elevane, framleis skal vere normalordninga, og enkelte meiner det bør kome tydelegare fram at fjernundervisning er eit unntak. KS meiner derimot det vil vere viktig å sjå på fjernundervisning ikkje berre som ei nødløysing, men som ei normalordning der det er mogleg med innovasjon til beste for læringa til elevane.

Departementet er samd med KS i at fjernundervisning ikkje berre bør reknast som ei nødløysing. I nokre tilfelle vil fjernundervisning vere mest formålstenleg fordi det for eksempel gjer det mogleg å tilby fag trass i lite elevgrunnlag. Kunnskapsgrunnlaget viser at nokre elevar kan ha betre nytte av fjernundervisning, medan andre kan ha vanskelegare for å nyttiggjere seg opplæring som blir organisert slik. Vi har generelt mindre kunnskap om effektane av fjernundervisning enn om effekten av ordinær opplæring på skulen. Ut frå det kunnskapsgrunnlaget vi har no, bør ordinær opplæring på skulen framleis vere normalordninga. Departementet vil dermed gå vidare med vilkåret om gode grunnar. Det er dermed ikkje slik at skuleeigarar står fritt til å velje mellom ordinær opplæring på skulen og fjernundervisning. Utgangspunktet er at elevane skal få ordinær opplæring, men fjernundervisning kan nyttast dersom det er gode grunnar til det og vilkåra elles er oppfylte.

Vilkåret om gode grunnar inneber at det må gjerast ei heilskapleg vurdering der ein veg fordelane med fjernundervisning opp mot ulempene. Fordelane kan for eksempel vere at det blir mogleg å gi elevane eit tilbod trass i lite elevgrunnlag eller mangel på lærarar, å gi eit meir fleksibelt tilbod til elevar som må vere heime på grunn av sjukdom, eller å gi betre høve til å tilpasse opplæringa til det faglege nivået til den enkelte. Ei ulempe med fjernundervisning er at elevane ikkje møter læraren og kanskje heller ikkje dei andre elevane som deltek i opplæringa. I tillegg vil ikkje læraren ha same moglegheit til klasseleiing som ved fysisk nærvær. Å få opplæring i eit læringsfellesskap saman med dei andre elevane kan medverke til at elevane opplever sosial tilhøyrsle og sosialt fellesskap med jamaldrande, slik at dei utviklar seg både menneskeleg og fagleg. Dette kan vere vanskelegare å få til gjennom fjernundervisning.

Dersom det blir stilt krav om at val av fjernundervisning skal vere basert på ei fagleg-pedagogisk vurdering, slik Utdanningsforbundet har gitt innspel om, så utelukkar det at lite elevgrunnlag og ønske om breiare fagtilbod kan vere ein god grunn. Departementet meiner derfor at dette ikkje bør stillast som eit krav, sjølv om ei fagleg-pedagogisk vurdering vil stå sentralt i vurderinga av om det er gode grunnar til å gi opplæringa som fjernundervisning. Departementet viser elles til at det også blir foreslått som eit vilkår for å bruke fjernundervisning at det må vere trygt og pedagogisk forsvarleg å gjennomføre opplæringa slik (sjå punkt 3.5.5).

Sjølv om forslaget har fått stor støtte i høyringa, er det også fleire som er urolege for at vilkåret om «gode grunnar» er for skjønnsmessig. Departementet foreslår derfor å ta inn ei forklaring på kva som er meint med gode grunnar i lovteksten. Departementet foreslår for det første å lovfeste at vilkåret om gode grunnar inneber at fordelane for elevane må vere større enn ulempene ved å gjennomføre opplæringa slik. Vidare foreslår departementet å ta inn eksempel på kva som kan vere fordelar med meir fjernundervisning i skulen. I forslaget er det nemnt høvet til å få tilbod i fag som elles ikkje ville vore mogleg, og høvet til å få betre tilpassingar ut frå nivå som moglege fordelar. Departementet understrekar at dette er eksempel. Samtidig er siktemålet å vise kva som er meint med fordel, og på kva nivå terskelen skal ligge.

Fleire høyringsinstansar er urolege for at fjernundervisning skal bli teke i bruk ut frå økonomiske motiv, og enkelte foreslår at det blir slått fast i lova at økonomiske omsyn ikkje kan vektleggast. At ei avgjerd ikkje skal vere grunngitt i økonomiske omsyn, gjeld for mange av vurderingane etter opplæringslova, sjølv om dette ikkje er eksplisitt regulert. Departementet meiner at det ikkje er nødvendig å fastsetje i lova at økonomiske omsyn ikkje kan vektleggast. Departementet understrekar likevel at økonomisk innsparing ikkje er å rekne som ein god grunn til å ta i bruk fjernundervisning.

Vilkåret om gode grunnar inneber at det må vere ein fordel for elevane. Skulen kan ikkje la vere å opprette tilbod i fag av økonomiske omsyn. Derimot kan det vere ein god grunn til å bruke fjernundervisning dersom det gjer at skulen kan tilby fag han elles ikkje kan tilby på grunn av lite elevgrunnlag eller få lærarar med tilstrekkeleg kompetanse. I slike tilfelle kan fjernundervisning vere ein fordel for elevane fordi dei får valalternativ dei elles ikkje ville fått. Det vil derimot ikkje vere aktuelt å la vere å opprette fysiske tilbod i fellesfag og andre breiare fag, sjølv dersom det er lite elevgrunnlag eller vanskeleg å rekruttere lærarar med tilstrekkeleg kompetanse. Men det kan likevel vere gode grunnar til å gi opplæring i enkelte tema som fjernundervisning også i breiare fag, for eksempel på grunn av spesialkompetanse hos lærarar eller spesielt gode opplegg i utvalde tema. Det kan òg vere ein god grunn til å gi opplæringa som fjernundervisning dersom enkelte elevar av ulike grunnar ikkje kan kome på skulen. Sjå meir om dette i punkt 3.5.10.

I vurderingane av om det er gode grunnar til å gi opplæringa som fjernundervisning, skal omsynet til eleven vere grunnleggande. Prinsippet om barnets beste er eit av dei mest sentrale rettslege prinsippa som handlar om barn. Prinsippet inneber at det som er best for barnet, skal vere eit grunnleggande omsyn ved både offentlege og private avgjerder. I vurderingane av om opplæringa skal skje som fjernundervisning, skal det vere eit grunnleggande omsyn kva som er til beste for elevane. Det skal vurderast kva fordelar elevane kan få, for eksempel når det gjeld større valfridom, og kva ulemper det kan vere for elevane å organisere opplæringa slik.

Det er nær samanheng mellom prinsippet om barnets beste og barns rett til å bli høyrt. Det er viktig at skulane høyrer kva elevane meiner om fordelar og ulemper med fjernundervisning og korleis slik opplæring kan gjennomførast på ein trygg og pedagogisk forsvarleg måte. I mange tilfelle kan dialog med foreldra også gi god informasjon om fordelar og ulemper for elevane. Departementet foreslår ikkje å lovfeste eit særskilt krav om involvering av foreldre i avgjerder om fjernundervisning, slik FUG foreslår. Departementet meiner dei generelle reglane om foreldremedverknad er tilstrekkelege.

Departementet ser at det kan vere ein risiko for at enkelte elevar ikkje klarar å nytte seg av eit fjernundervisningstilbod. Samtidig kan dette også vere tilfelle ved ordinær klasseromsundervisning. Skuleeigarar må likevel vere særleg merksame på denne risikoen ved fjernundervisning, og dei må innrette tilbodet på ein måte som ikkje er diskriminerande. Departementet viser også til punkt 3.5.12 om likestillings- og diskrimineringsregelverket og kravet om universell utforming av IKT-løysingar og punkt 3.5.8 om spesialundervisning.

3.5.5 Krav om at fjernundervisning må vere trygt og pedagogisk forsvarleg

Departementet er samd i forslaget frå utvalet om at det må vere trygt og pedagogisk forsvarleg å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning.

Kontakten gjennom fjernundervisning vil ikkje vere den same som å møtast fysisk, sjølv om den teknologiske utviklinga også har endra korleis menneske kommuniserer. I vurderinga av om fjernundervisning er ein trygg og pedagogisk forsvarleg måte å organisere opplæringa på, må det takast omsyn til korleis slik organisering påverkar læringa og utviklinga til elevane, og kva det inneber for moglegheitene til å oppleve sosial tilhøyrsle og til å ha det trygt og godt i opplæringssituasjonen. Det har òg noko å seie korleis opplæringa blir gjennomført, om lærarane har tilstrekkeleg kompetanse i bruken av fjernundervisningsløysingane, om elevane har kompetanse og føresetnader for å få opplæringa slik, og om eleven kan få hjelp til det tekniske.

Dersom opplæringa skal gjennomførast som fjernundervisning, inneber det at læraren ikkje er fysisk til stades saman med elevane. Det vil likevel framleis vere krav om at ein lærar har det faglege ansvaret for opplæringa (sjå punkt 3.5.13). Kravet om effektiv kommunikasjon (sjå punkt 3.5.7) inneber dessutan eit krav om at elevane og læraren kan kommunisere effektivt. Fjernundervisning inneber berre unntak frå den ordinære organiseringa av opplæringa. Elles gjeld dei vanlege krava i opplæringslova (sjå punkt 3.5.12).

I vurderinga av om opplæringa kan organiserast som fjernundervisning, må kommunane ta omsyn til alle elevane. For nokre elevar kan det vere ei særleg utfordring å nyttiggjere seg opplæring gjennom fjernundervisning. Det er viktig at skuleeigarar er merksame på dette og gjer nødvendige tilretteleggingar for at den enkelte skal kunne få tilfredsstillande utbyte av opplæringa. For eksempel kan nokre elevar ha god nytte av å få hjelp av ein lærar på skulen til å følge eit undervisningsopplegg gjennom fjernundervisning. I nokre tilfelle kan elevar trenge eit eige meir tilrettelagt opplegg, noko som òg kan vere tilfellet ved ordinær klasseromsundervisning. Det er i alle høve viktig å understreke at elevane skal ha dei same valalternativa og skulen den same plikta til å tilpasse og legge til rette opplæringa sjølv om opplæringa blir gjennomført som fjernundervisning.

På bakgrunn av høyringa og høyringsmøtet om fjernundervisning foreslår departementet å konkretisere kva som ligg i vilkåret «trygt og pedagogisk forsvarleg», og kva som er sentrale moment i desse vurderingane. Departementet foreslår å lovfeste at det blant anna skal takast omsyn til kva moglegheiter eleven har til læring, utvikling, trivsel og sosial tilhøyrsle. Alder er eitt av dei sentrale momenta i denne vurderinga. Det skal vurderast særskilt om det vil vere pedagogisk forsvarleg å gi dei yngste elevane opplæring som fjernundervisning. Ein føresetnad for dette vil i så fall vere at elevane får hjelp på skulen til å følge opplæringa. Det same vil vere aktuelt for elevar som treng ulik typar tilrettelegging. Sjå særleg om spesialundervisning i punkt 3.5.8.

Momenta som departementet foreslår å lovfeste, er ikkje uttømmande. Skulane må gjere ei heilskapleg vurdering av kva som er trygt og pedagogisk forsvarleg. I høyringsmøtet (sjå punkt 3.3.5) spurde Utdanningsforbundet kven som avgjer om det er trygt og pedagogiske forsvarleg å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning. Departementet vil her vise til at det er skuleeigaren som er ansvarleg for opplæringa, og som har øvste avgjerdsmakt. Men det er klart at profesjonsutøvarane i skulen, lærarane og rektor, har ei viktig rolle. Det er rektor som er øvste pedagogiske leiar, og det er berre lærarar som kan ha fagleg ansvar for opplæringa. I vurderingane av kva som er trygt og pedagogisk forsvarleg, vil den kompetansen og den erfaringa lærarar og rektorar har, vere det sentrale grunnlaget.

Alderen og kor modne elevane er, vil ha innverknad på vurderinga av om ein kan gi opplæringa som fjernundervisning. Fjernundervisning vil derfor vere mindre aktuelt på grunnskulenivå enn på vidaregåande nivå. I tillegg må ein ta omsyn til kor mykje av opplæringa som blir gitt gjennom fjernundervisning. Dersom elevane skal ha opplæring i eit heilt fag gjennom fjernundervisning, vil det normalt vere aktuelt å kombinere slik undervisning med fysisk samhandling mellom lærar og elevar i det aktuelle faget. At elevane får høve til å møte læraren, kan vere ein viktig føresetnad for å få ei velfungerande fjernundervisning. I tillegg kan det vere aktuelt å gjennomføre fysiske samlingar i løpet av opplæringa. Kva for tiltak som blir gjennomførte, har innverknad på vurderinga av om opplæringa vil vere pedagogisk forsvarleg.

I vurderinga av om det er trygt for elevane å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, vil det blant anna vere relevant å sjå på kva elevane skal gjere, alderen og kor modne elevane er, kvar elevane er, og om det også er ein lærar eller vaksen til stades saman med elevane, eller om det er jamleg oppsyn med elevane. Tryggleik handlar dels om at det ikkje skal vere fare for fysisk skade, men også at eleven er verna mot mobbing og andre krenkingar. I vurderinga av om det er trygt for elevane, skal det òg takast omsyn til risikoen for personvernet til elevane. Sjå om krav til personopplysningstryggleik i punkt 3.5.15.

Departementet foreslår òg å lovfeste at det skal takast omsyn til om skulen har nødvendig og eigna kompetanse til å gi opplæringa som fjernundervisning. Det er her snakk om den tekniske kompetansen som trengst for å kunne gjennomføre opplæringa som fjernundervisning på ein god måte. Departementet understrekar at dette er eit krav som kjem i tillegg til kravet om fagleg og pedagogisk kompetanse i opplæringslova kapittel 10 med forskrifter. Det er klart at den faglege og pedagogiske kompetansen er den aller mest sentrale for å kunne gi elevane ei pedagogisk forsvarleg opplæring. Desse krava gjeld fullt ut uavhengig av om opplæringa blir organisert som ordinær opplæring eller som fjernundervisning. Kravet om teknisk kompetanse er eit tilleggskrav som må oppfyllast for at ein skal kunne gi opplæringa som fjernundervisning. Departementet understrekar at kravet er at skulen, og ikkje nødvendigvis den enkelte læraren, har nødvendig kompetanse til å gi opplæringa som fjernundervisning. Dersom læraren ikkje har nødvendig teknisk kompetanse, må læraren få hjelp av andre slik at opplæringa kan gjennomførast på ein god måte for elevane.

I opplæringslova § 9-3 er det eit generelt krav at skulane må ha tilgang til blant anna nødvendig utstyr. Departementet foreslår likevel å lovfeste at skulen må ha nødvendig og eigna utstyr for å kunne gjennomføre opplæringa som fjernundervisning. Kva som er nødvendig og eigna utstyr, må vurderast konkret. Sentralt i denne vurderinga er om utstyret gjer det mogleg å kommunisere effektivt (punkt 3.5.7). Vidare må elevane kunne bruke utstyret. Dette inneber både at elevane må få nødvendig opplæring, og at dei må få teknisk hjelp når dei treng det. Det vil ikkje vere pedagogisk forsvarleg dersom elevane ikkje kan delta i opplæringa på grunn av problem med utstyret.

3.5.6 Krav om at skuleeigaren må godtgjere at vilkåra er oppfylte

Departementet støttar også forslaget frå utvalet om at kommunen må kunne godtgjere at vilkåra for å ta i bruk fjernundervisning er oppfylte. Departementet foreslår at dette kravet blir knytt til vilkåret om gode grunnar i tillegg til vilkåret om trygg og pedagogisk forsvarleg opplæring.

Forslaget inneber at skuleeigaren må kunne godtgjere at det er gode grunnar til å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, og at det er trygt og pedagogisk forsvarleg å gjennomføre opplæringa slik. Departementet vil med dette kravet innføre eit særskilt grunngivingsansvar for at dei nemnde vilkåra for å bruke fjernundervisning er oppfylte.

Departementet legg til grunn at opplæring på skulen der lærar og elevar møter kvarandre, framleis skal vere normalordninga. Fjernundervisning vil vere eit unntak som må har grunngiving. Det er skuleeigaren som har ansvaret for å grunngi kvifor det er gode grunnar til at opplæringa bør organiserast som fjernundervisning, og at det vil vere pedagogisk forsvarleg og trygt. Kravet om at kommunen må godtgjere at desse vilkåra er oppfylte, betyr at det er skuleeigaren som må sannsynleggjere at vilkåra er oppfylte. Ved eit eventuelt tilsyn er det då skuleeigaren som må sannsynleggjere at det er gode grunnar til å gi opplæringa som fjernundervisning, og at det trygt og pedagogisk forsvarleg, ikkje tilsynsstyresmaktene som må sannsynleggjere det motsette.

Kommunen må sannsynleggjere at dei nemnde vilkåra er oppfylte. Det vil ikkje vere noko absolutt dokumentasjonskrav. Likevel vil det vere naturleg at det ligg føre noko dokumentasjon av dei vurderingane som gjorde. Val av fjernundervisning vil, til liks med val av undervisningsmetode, i stor grad kvile på eit fagleg skjønn. Både lærarkollegiet på den enkelte skulen, rektor og kommunen vil vere sentrale for å sikre kvalitet i den faglege skjønnsutøvinga.

I eit tilsyn vil det vere vesentleg å sjå på kva for vurderingar som er gjorde, kven som har vore involverte i vurderingane, kva kunnskap og erfaring som er nytta, og om bruken av fjernundervisning har vore evaluert. Vidare er det relevant å spørje om korleis kommunen har vurdert ulike moment som kan ha innverknad på vurderinga, som alderen og kor moden eleven er.

Kor mykje av opplæringa som blir gjennomført som fjernundervisning og kor lenge, har innverknad på kor høge krav som blir stilte til grunngivinga frå kommunen. Omfattande ordningar med fjernundervisning krev betre grunngiving enn enkeltståande og avgrensa bruk av slik undervisning. På same måte krev bruk av fjernundervisning i grunnskulen ei betre grunngiving enn bruk av slik undervisning i den vidaregåande opplæringa.

3.5.7 Krav om effektiv kommunikasjon

For at elevane skal kunne få forsvarleg opplæring utan at læraren fysisk er til stades saman med elevane, er det ein føresetnad at læraren og elevane likevel kan kommunisere effektivt. Departementet foreslår til liks med opplæringslovutvalet å lovfeste eit krav om effektiv kommunikasjon.

Dei fleste høyringsinstansane støttar kravet om effektiv kommunikasjon, men Utdanningsforbundet meiner det bør stillast krav om sanntid. Departementet meiner sanntidsundervisning bør vere ein stor del av fjernundervisninga, men at det ikkje er formålstenleg å krevje at all fjernundervisning skal gjennomførast i sanntid. Departementet meiner det bør opnast for løysingar der ein kan gjennomføre både sanntidsøkter (synkron undervisning) og økter der elevane jobbar meir sjølvstendig (asynkron undervisning) – tilsvarande som i klasserommet. Departementet er samd med utvalet i at det bør vere krav om at dei tekniske løysingane som blir nytta, må legge til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid. Departementet foreslår at dette blir lovfesta.

I høyringa var det fleire som meinte at det ikkje var tilstrekkeleg klart kva som låg i kravet om effektiv kommunikasjon. Departementet foreslår derfor å lovfeste at elevane må ha same høve til hjelp og oppfølging som om læraren var fysisk til stades. Dette omfattar både fagleg oppfølging og oppfølging av korleis elevane har det. Læraren må dermed ha høve til følge med på korleis eleven har det, og til hjelpe elevar som ikkje har det trygt og godt. Departementet foreslår dessutan å lovfeste at læraren må ha same høve til å gi opplæring, gjere vurderingar og registrere eventuelt fråvær.

3.5.8 Særleg om spesialundervisning

Opplæringslovutvalet foreslo ikkje eit absolutt forbod mot bruk av fjernundervisning i spesialundervisninga, men la til grunn at det truleg sjeldan vil vere forsvarleg og dermed sjeldan vil vere tillate.

Departementet har eit anna syn på dette. Skulen skal gi tilpassa opplæring og om nødvendig legge til rette opplæringa særskilt gjennom spesialundervisning. Dersom ein skule opprettar eit smalt fag som skal gjennomførast som fjernundervisning, må elevar med ulike behov for tilrettelegging kunne velje dette faget på lik linje med andre.

Om ein elev kan få tilfredsstillande utbyte av opplæringa som blir organisert som fjernundervisning, vil variere, på same måte som det kan variere om ein elev får tilfredsstillande utbyte av opplæringa som blir gjennomført som ordinær klasseromsundervisning. I nokre tilfelle kan eleven ha god nytte av fjernundervisning utan behov for særskild tilrettelegging i det aktuelle faget eller den aktuelle opplæringa. Ein del elevar kan trenge særskild teknisk eller praktisk tilrettelegging. Andre kan ha behov for tettare oppfølging av ein lærar, og det kan vere ekstra viktig med den kontakten ein får ved å møte kvarandre fysisk. I slike tilfelle må skulen legge til rette så eleven kan få ei forsvarleg opplæring. Eit aktuelt tiltak kan vere at eleven får hjelp til å delta i fjernundervisninga av ein lærar eller assistent som er fysisk til stades saman med eleven. I nokre tilfelle vil kanskje heller ikkje dette vere nok. Eleven må i så fall ha ei meir individuelt tilrettelagd opplæring. Det må etterstrevast å oppnå ei mest mogleg inkluderande opplæring også i fjernundervisninga.

I vedtak om spesialundervisning skal det fastsetjast korleis spesialundervisninga skal organiserast. Korleis spesialundervisninga skal organiserast der opplæringa elles skjer som fjernundervisning, må gå fram av vedtaket. Det må på same måte som for anna opplæring sikrast god medverknad og involvering. Viss skulen skal gi spesialundervisning som fjernundervisning, må dette framgå eksplisitt av vedtaket til eleven, og vilkåra for både spesialundervisning og fjernundervisning må vere oppfylte.

3.5.9 Kor mykje av opplæringa skal kunne gjennomførast som fjernundervisning

I lovforslaget frå opplæringslovutvalet var det ingen eksplisitte grenser for kor mykje av opplæringa som kan gjennomførast som fjernundervisning. Utvalet har likevel lagt til grunn at det ikkje vil vere forsvarleg å gi heile opplæringa som fjernundervisning. Utvalet peikar òg på at det då heller ikkje vil vere mogleg å oppfylle krava om tilhøyrsle til ein klasse og retten til eit trygt og godt skulemiljø som fremjar helse, trivsel og læring.

Departementet er samd med utvalet i at dei vilkåra som blir foreslått, vil utelukke at all opplæringa til ein elev kan gjennomførast som fjernundervisning. Departementet meiner likevel at det bør regulerast fastsetjast eksplisitt at ikkje heile opplæringa kan gjennomførast som fjernundervisning.

Departementet vurderer det som lite formålstenleg å lovfeste kor mange timar, kva fag eller kor stor del av opplæringa som kan gjennomførast som fjernundervisning. Dette må vurderast konkret ut frå vilkåra for å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning. Samtidig er det klart at det ikkje vil vere gode grunnar til eller pedagogisk forsvarleg å gjennomføre store delar av opplæringa som fjernundervisning.

Departementet foreslår at det blir fastsett i lova at delar av opplæringa kan skje som fjernundervisning. Vilkåret om delar utelukkar ikkje at ein kan tilby heile fag som fjernundervisning for å kunne gi elevane fleire alternativ. Departementet viser likevel til omtalen i punkt 3.5.4 om at det i slike tilfelle normalt vil vere aktuelt å kombinere fjernundervisning med noko fysisk samhandling mellom lærar og elevar. Det kan òg vere aktuelt med fjernundervisning i enkelte tema eller delar av fag. For elevar som ikkje kan kome på skulen på grunn av sjukdom, kan fjernundervisning vere eit godt supplement til at læraren kjem heim til eleven, eller at eleven får opplæring på sjukehus. Det primære skal også her vere eit tilbod der læraren er fysisk til stades saman med eleven. Men fjernundervisning kan vere eit nyttig supplement, ikkje minst for å legge til rette for at elevane kan delta i opplæringa saman med dei andre elevane.

Fleire høyringsinstansar har spurt kvifor det ikkje bør vere ei grense på «mindre delar» i ein normalsituasjon, slik som reglane under koronapandemien er for heimeopplæring av omsyn til opplæringa til elevane. Departementet vil vise til at den fjernundervisninga som blir foreslått her, skil seg i vesentleg grad frå heimeopplæring under koronapandemien. Ein vesentleg forskjell er at elevane etter forslaget som hovudregel skal få fjernundervisning på skulen. Det er dermed ikkje dei same ulempene knytte til skulemiljø, sosial tilhøyrsle og så vidare. Dessutan blir det stilt strengare krav til fjernundervisninga blant anna ved at det må brukast løysingar som legg til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid. Departementet meiner det derfor ikkje er same grunn til å avgrense omfanget av fjernundervisning.

3.5.10 Kvar skal elevane få opplæring gjennom fjernundervisning

3.5.10.1 Hovudregel om fjernundervisning på skulen

Etter at opplæringslovutvalet leverte utgreiinga si, har det skjedd mykje innanfor fjernundervisning på grunn av koronapandemien. Erfaringa med heimeopplæring har reist nokre spørsmål som ikkje er drøfta av utvalet fordi dei ikkje var så aktuelle på det tidspunktet utvalet la fram innstillinga. Eit slikt spørsmål er kvar elevane skal vere når dei får opplæringa gjennom fjernundervisning.

Departementet foreslår at det blir fastsett i lova at hovudregelen er at elevane skal få fjernundervisning på skulen. Ein fordel med ein slik hovudregel er at det vil legge best til rette for at elevane får oppfylt retten til gratis opplæring, eit trygt og godt fysisk og psykososialt skulemiljø, ein tilrettelagd arbeidsplass, moglegheit for sosial tilhøyrsle og så vidare.

3.5.10.2 Fjernundervisning andre stader i særlege tilfelle

Departementet foreslår at ein elev i grunnskulen eller vidaregåande skule kan få opplæring andre stader enn på skulen dersom det er særlege grunnar til det. Eit eksempel på ein slik særleg grunn er elevar som ikkje kan kome på skulen på grunn av sjukdom. Dersom ein elev har langvarig sjukefråvær, skal eleven få opplæring heime eller på sjukehus eller liknande. I utgangspunktet skal eleven få opplæring av ein lærar som kjem heim til eleven, eller av ein lærar på sjukehuset. I nokre tilfelle kan det vere ein fordel om slik opplæring kan supplerast med fjernundervisning. Gjennom fjernundervisninga kan eleven følge opplæringa som dei andre elevane får, og det kan også gjere det mogleg å samhandle med dei andre elevane. Det kan òg vere mindre slitsamt for eleven å følge opplæring gjennom fjernundervisning, og det kan gjere det lettare å tilpasse opplæringa ut frå om eleven er i form til å delta.

Det kan også vere andre tilfelle der det er ein fordel for eleven å kunne få fjernundervisning andre stader enn på skulen. For eksempel dersom eleven skal delta i idrettskonkurranse eller kulturarrangement på nasjonalt nivå. I slike tilfelle er alternativet ofte at eleven søker om permisjon i grunnskulen eller unntak frå fråværsgrensa i vidaregåande opplæring. Dersom det er mogleg å tilby fjernundervisning og eleven har høve til å delta på dette, kan det vere eit godt alternativ for eleven. Departementet understrekar at det ikkje vil vere nokon rett til å få fjernundervisning i slike tilfelle, men ei moglegheit dersom eleven ønsker det og skulen tilbyr det.

Det kan òg vere andre særlege grunnar til at elevane skal kunne få fjernundervisning andre stader enn på skulen. Kva som vil vere ein særleg grunn, må vurderast konkret. Departementet understrekar at det er meint å vere ein høg terskel.

Vilkåret om særlege tilfelle handlar om kvar fjernundervisninga skal skje. Dei generelle vilkåra og krava som er omtala i punkt 3.5.4 til 3.5.7, gjeld i tillegg. Det må dermed vere trygt og pedagogisk forsvarleg, effektiv kommunikasjon og så vidare. Vilkåret i punkt 3.5.4 om gode grunnar til å organisere opplæringa som fjernundervisning vil vere oppfylt dersom det er særleg grunnar til at eleven skal kunne få delta i opplæringa frå andre stader enn skulen. Det vil då vere gode grunnar til at denne eleven kan få delar av opplæringa som fjernundervisning under føresetnad av at det er trygt og pedagogisk forsvarleg og eleven og læraren kan kommunisere effektivt.

Ved langvarig sjukefråvær kan skuleeigaren ha plikt til å gi eleven opplæring heime, og slik opplæring skal gjennomførast på bakgrunn av eit enkeltvedtak om spesialundervisning (sjå rundskriv Udir-6-2014). I slike tilfelle må det dermed gjerast enkeltvedtak, uavhengig av om opplæringa heime hos eleven delvis skal gjennomførast som fjernundervisning. Det må vurderast i kvart enkelt tilfelle kva som vil vere mest formålstenleg med tanke på organisering og omfang. I vedtaket og i individuell opplæringsplan skal det blant anna gå fram korleis opplæringa skal gjennomførast, og fjernundervisning kan då vere ein del av det samla tilbodet til eleven.

Departementet legg elles ikkje opp til at det må gjerast enkeltvedtak om bruk av fjernundervisning overfor enkeltelevar i slike tilfelle. Fjernundervisning andre stader enn på skulen skal vere mogleg i særlege tilfelle dersom eleven ønsker det og skulen tilbyr det. Det vil ikkje vere ein rett for eleven til å få fjernundervisning og heller inga plikt for skulen til å tilby det. Avgjerder om dette er dermed rekna for å ligge innanfor skulens høve til å avgjere korleis opplæringa skal organiserast. Dersom det særlege tilfellet er at eleven er heime på grunn av sjukdom, kan det likevel vere nødvendig med vedtak.

3.5.10.3 Fjernundervisning andre stader enn på skulen etter avtale i vidaregåande opplæring

I vidaregåande opplæring foreslår departementet at det også blir opna for at ein elev kan få fjernundervisning andre stader enn på skulen etter avtale med rektor. Denne delen av forslaget må sjåast i samanheng med at elevar i vidaregåande opplæring kan avtale organisert studiearbeid med rektor, jf. forskrift til opplæringslova § 3-45 sjuande ledd. Ettersom rektor kan tillate at eleven gjer organisert studiearbeid heime framfor å vere på skulen, bør rektor òg kunne tillate at ein elev følger opplæringa på skulen som fjernundervisning dersom vilkåra for slik opplæring er oppfylte. Departementet har òg lagt vekt på at ungdommar sjølv tek avgjerd om utdanning, inkludert å søke inntak til vidaregåande opplæring. Departementet meiner derfor at ungdommar i vidaregåande opplæring også må kunne inngå avtale om fjernundervisning med rektor. Departementet understrekar at det ikkje skal vere nokon rett til å få fjernundervisning heimanfrå. Det er berre ei opning for det dersom eleven ønsker det og rektor tilbyr det.

Departementet understrekar at det berre kan avtalast at eleven deltek i fjernundervisning frå andre stader enn på skulen dersom dei generelle vilkåra for å organisere opplæringa som fjernundervisning er oppfylte. Sjå punkt 3.5.4 til 3.5.7.

Det er rektoren på heimskulen til eleven som kan avtale med ein elev at eleven skal få delta i fjernundervisning frå andre stader enn på skulen. Departementet viser til punkt 3.5.16 om at det er heimfylket til eleven som er ansvarleg for opplæringa, og at det er heimskulen til eleven som skal fastsetje standpunktkarakterar og karakterar i orden og åtferd og utferde dokumentasjon på opplæringa.

Rektor kan på vanleg måte delegere denne kompetansen, for eksempel til faglæraren. At kompetansen ligg til rektor i lovforslaget er ikkje til hinder for at kommunen, som øvste ansvarleg, fastset retningslinjer eller på andre måtar avgjer kva slags praksis skulane skal ha i slike saker.

3.5.11 Heimel til å regulere nærare i forskrift

Departementet foreslår at det blir gitt ein heimel til å regulere fjernundervisning nærare i forskrift. Det er ikkje lagt opp til at det skal fastsetjast forskriftsreglar idet lovreglane blir innførte. Siktemålet med ein slik forskriftsheimel er raskt å kunne fastsetje ytterlegare avgrensingar og krav dersom det viser seg at det er behov for det ut frå måten reglane blir praktiserte på. Å ha høve til ytterlegare regulering i forskrift kan vere særleg nyttig når det blir innført nye reglar som det kan vere vanskeleg å føreseie korleis vil bli praktiserte. I tillegg vil vi få stadig ny kunnskap om bruk av fjernundervisning under koronapandemien. Ein forskriftsheimel vil gjere at reglane kan justerast ut frå nytt kunnskapsgrunnlag dersom det er behov for det.

3.5.12 Andre regler som gjeld ved fjernundervisning

Departementet understrekar at det er andre reglar i opplæringslova med forskrifter som òg vil ha innverknad på vurderinga av når og i kva omfang opplæringa kan organiserast som fjernundervisning. Særleg sentralt er krava til skulemiljø, krav om sosial tilhøyrsle og krav om at opplæringa skal vere gratis. Opplæringa kan ikkje organiserast som fjernundervisning dersom det fører til at andre rettar etter lova ikkje blir oppfylte. Høvet til å organisere opplæringa som fjernundervisning inneber heller ikkje noko unntak frå kravet om eit minstetal timer med opplæring eller kompetansekrav til lærarane.

Fjernundervisning vil innebere unntak frå hovudregelen i opplæringslova § 8-2 om at elevane skal få opplæring i grupper, sjølv om elevane også kan få fjernundervisning i eit digitalt fellesskap. Skuleeigarar må vere særleg merksame på kva konsekvensar fjernundervisning får for moglegheita til å oppleve sosial tilhøyrsle og å ha eit trygt og godt skulemiljø. Opplæringa kan ikkje organiserast som fjernundervisning dersom det medfører at den retten elevane har til sosial tilhøyrsle og eit trygt og godt skulemiljø, ikkje blir oppfylt.

Departementet vil også understreke reglane om at grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring skal vere gratis, gjeld fullt ut. Dersom skuleeigaren skal bruke fjernundervisning til å gi elevane den opplæringa dei har rett til, må dette gjerast slik at gratisprinsippet blir sikra. Ettersom elevane som hovudregel skal få fjernundervisning på skulen, vil det normalt ikkje vere nokon stor risiko for at elevar eller foreldre blir påførte utgifter. Dersom elevar i særlege tilfelle eller etter avtale i vidaregåande opplæring (sjå punkt 3.5.10) skal få opplæring andre stader, må skuleeigarar vere særleg merksame på å sikre at opplæringa reelt sett blir gratis for elevane.

Fjernundervisning ved hjelp av ein såkalla robot blir stadig meir aktuelt. Sjå omtale i punkt 3.2.1. Departementet har tidlegare lagt til grunn at dersom bruk av robot er ein del av opplæringstilbodet til skulen og skuleeigaren, vil skuleeigaren måtte dekke kostnadene for bruken. Er det derimot eleven og foreldra som ønsker å få utplassert ein robot i klasserommet som eit supplement til opplæringstilbodet på skulen, har departementet lagt til grunn at kostnadene til bruk av robotar ikkje kan krevjast dekte gjennom retten til gratis opplæring. På bakgrunn av at det no blir foreslått å opne for fjernundervisning i noko større grad, har departementet vurdert spørsmålet på nytt. Departementet meiner det etter dei reglane om fjernundervisning som blir foreslått, ikkje er formålstenleg å skilje på kven som skal betale, ut frå kven som har teke initiativ til bruken. Etter departementets forslag skal robotar og andre former for fjernundervisning berre kunne brukast i opplæringa dersom det er gode grunnar til å organisere opplæringa slik og det er pedagogisk forsvarleg og trygt. Dersom skuleeigaren tillèt at det blir brukt robot i opplæringa, skal det gjennomførast i samsvar med krava om at opplæringa skal vere gratis.

Departementet understrekar at opplæringa som skulane tilbyr må vere i samsvar med likestillings- og diskrimeringsregelverket. Forbodet mot diskriminering er eit sentralt omsyn i blant anna organiseringa av opplæringa, tilpassingar i opplæringa og bruk av læremiddel. Det kan vere ein risiko for at enkelte elevar ikkje klarar å nytte seg av eit fjernundervisningstilbod. Skuleeigarar må vere merksame på denne risikoen, og dei må innrette tilbodet på ein måte som ikkje er diskriminerande. Departementet viser også til punkt 3.5.8 om at ein elev har rett til spesialundervisning dersom eleven ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av opplæringa. Dette gjeld også dersom ein elev ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av opplæring som blir organisert som fjernundervisning.

Skuleeigarar må også vere merksame på kravet om universell utforming i forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løysingar, som også gjeld for IKT-løysingar i utdannings- og opplæringssektoren. Kravet om universell utforming inneber at løysinga som skal nyttast til fjernundervisning, skal kunne nyttast av flest mogeleg, også personar med fysiske, sensoriske, kognitive eller intellektuelle funksjonsnedsetjingar. Universell utforming av IKT inneber for eksempel å forstørre tekst, lese tekst høgt, tekste lydfiler og videoar og gi gode kontrastar i skjermbiletet. Universelt utforma IKT-løysingar skal også kunne verke saman med IKT-hjelpemiddel, som følbart tastatur og liknande.

3.5.13 Særleg om rolla til læraren

Det følger av opplæringslova § 10-11 at personar som ikkje er tilsette i ei undervisningsstilling, ikkje skal ha ansvaret for opplæringa. Dermed kan det leggast til grunn at det berre er personar som er tilsette i ei undervisningsstilling, som kan ha ansvaret for opplæringa. Ein person kan berre tilsetjast i ei lærarstilling dersom vedkomande oppfyller kompetansekrava i opplæringslova med forskrifter, med mindre vilkåra for mellombels tilsetjing eller tilsetjing på vilkår er oppfylte.

Opplæringslovutvalet foreslo i NOU 2019: 23 å konkretisere i opplæringslova at ein lærar skal ha det faglege ansvaret for å førebu og følge opp opplæringa, og at ein lærar som hovudregel skal vere til stades saman med elevane i opplæringssituasjonen. I lovforslaget frå utvalet var forslaget om fjernundervisning formulert som eit unntak frå hovudregelen om at læraren må være til stades, medan det var presisert i utgreiinga at kravet om å førebu og følge opp opplæringa skulle gjelde også for fjernundervisning.

Departementet vil vurdere forslaget frå utvalet om å konkretisere det faglege ansvaret til læraren, i den heilskaplege oppfølginga av NOU 2019: 23. I departementets lovforslag er dermed regelen om fjernundervisning formulert uavhengig av forslaget om unntak frå regelen om at læraren må vere til stades. Utdanningsforbundet gav i høyringsmøtet 10. februar 2021 uttrykk for at det ikkje bør opnast for fjernundervisning utan samtidig å lovfeste ein hovudregel om at læraren skal vere til stades saman med elevane. Norsk Lektorlag bad også om at det blir gjort tydeleg at læraren har det faglege ansvaret for opplæringa, og at dette blant anna inneber ein hovudregel om at læraren må vere til stades saman med elevane.

Departementet meiner det er formålstenleg å vurdere forslaget frå utvalet om å konkretisere det faglege ansvaret til læraren i den heilskaplege oppfølginga av NOU 2019: 23, saman med blant anna forslaga utvalet la fram om krav til ei forsvarleg vikarordning og om at berre personar i lærarstillingar og personar med annan høg og relevant kompetanse kan gi spesialundervisning. Departementet meiner at det ikkje er nødvendig å konkretisere det faglege ansvaret til læraren for å innføre reglar om fjernundervisning. Ved fjernundervisning er det i alle høve slik at læraren ikkje er fysisk til stades saman med elevane.

Departementet understrekar at opplæringslova § 10-11 om det faglege ansvaret og kompetansekrava til læraren i opplæringslova §§ 10-1 og 10-2 med forskrifter gjeld fullt ut også når opplæringa blir organisert som fjernundervisning. Det er det berre lærarar som kan ha det faglege ansvaret for denne opplæringa. Assistentar kan, som elles, hjelpe til i opplæringa dersom dei får nødvendig rettleiing og det blir gjort på ein slik måte og i eit slikt omfang at elevane får forsvarleg utbyte av opplæringa.

3.5.14 Forholdet til gjeldande reglar om fjernundervisning

Det gjeldande regelverket opnar for at opplæring i og på samisk, opplæring i finsk og kvensk og morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring kan skje som fjernundervisning når det ikkje er mogleg å gi opplæringa ved bruk av eigna undervisningspersonale på skulen. Opplæringslovutvalet foreslår at desse særreglane ikkje blir vidareførte. Utvalet meiner forslaget om generelle reglar om fjernundervisning vil vere tilstrekkeleg, og at det etter dette forslaget framleis vil vere mogleg å gjennomføre opplæring som fjernundervisning i dei nemnde tilfella. Utvalet foreslår vidare å presisere at dersom opplæringa i samisk blir gitt i form av fjernundervisning, skal kommunen og fylkeskommunen gi eleven tilbod om at ein del av opplæringa skjer i eit samiskspråkleg miljø når det er nødvendig.

Forslaget om å oppheve gjeldande reglar om fjernundervisning, og forslaget om at ein del av opplæringa i samisk skal skje i eit samiskspråkleg miljø, vil bli vurderte som ein del av den heilskaplege oppfølginga av NOU 2019: 23. Departementet meiner det er naturleg å vurdere forslaget om å oppheve særreglane om fjernundervisning saman med dei andre forslaga som gjeld opplæring i og på samisk og opplæring i finsk og kvensk. Departementet foreslår dermed ikkje å oppheve desse særreglane no, men vil kome tilbake til dette i oppfølginga av NOU 2019: 23.

Dagens opplæringslov opnar for at grunnskuleopplæring og vidaregåande opplæring særskilt organisert for vaksne blir gitt som fjernundervisning. Departementets forslag i denne lovproposisjonen inneber ikkje endringar i reglane om organisering av opplæring for vaksne.

3.5.15 Særleg om personvernutfordringar ved bruk av fjernundervisning

3.5.15.1 Rettsleg grunnlag for behandling av personopplysningar gjennom fjernundervisning

Fjernundervisning inneber behandling av personopplysningar i form av overføring av lyd, bilde og tekst. Krava i personopplysningslova gjeld for behandling av personopplysningar gjennom fjernundervisning. Det er skuleeigaren, som behandlingsansvarleg, som må sørge for at krava til personvern blir overhaldne.

I punkt 2.4 har departementet vurdert behovet for tydelegare supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i skulen. Departementet foreslår i punkt 2.4.2 ei generell føresegn om behandling av personopplysningar i skulane. Behovet for særskilde reglar om personopplysningstryggleiken for skuleverksemd er drøfta i punkt 2.4.3.

Departementet la i høyringa (sjå punkt 3.3.4) til grunn at dei generelle forpliktingane i opplæringslova og friskulelova i kombinasjon med ein generell regel om behandling av personopplysningar gav eit tilstrekkeleg klart rettsleg grunnlag for behandling av personopplysningar gjennom fjernundervisning. Høyringsinstansane har ulikt syn på om det trengst særskild regulering.

Departementet foreslår her ein generell regel om fjernundervisning. Forslaget fastset vilkår for og krav til fjernundervisning (sjå punkt 3.5.4 til 3.5.10). Forslaget til nye reglar vil gi eit klarare rettsleg grunnlag for bruk av fjernundervisning i skulen. Departementet meiner plikta skulane har til blant anna å gi opplæring og å følge opp behovet elevane har for sosial tilhøyrsle, i kombinasjon med forslaget om ei generell føresegn om behandling av personopplysningar, gir skulane eit rettsleg grunnlag for å behandle personopplysningar i samband med fjernundervisning. Forslaget om ein generell regel om fjernundervisning vil tydeleggjere når det er tillate å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, og dermed klargjere rekkevidda av det rettslege grunnlaget for å behandle personopplysningar gjennom fjernundervisning. Departementet held fast på at det ikkje er nødvendig eller formålstenleg å regulere særskilt at skuleeigarar kan behandle personopplysningar i samband med fjernundervisning.

Dersom behandlinga er nødvendig for å oppfylle plikta til å gi eleven opplæring og moglegheit for sosial tilhøyrsle, vil det heller ikkje vere krav om samtykke frå andre elevar eller lærarar sjølv om opplysningar om dei også blir behandla i form av bilde- og lydoverføring. Skuleeigaren som behandlingsansvarleg må i alle høve sikre dei andre personvernprinsippa og krava om behandling av personopplysningar etter personvernregelverket (sjå om personopplysningstryggleik i punkt 3.5.15.2).

Det er forpliktingane skuleeigaren har overfor elevane, som kan gi grunnlag for å behandle personopplysningar i samband med fjernundervisning. Det supplerande rettsgrunnlaget gjeld så langt behandlinga er nødvendig. Kva slags personopplysningar det er nødvendig å behandle for å sikre elevens rett til opplæring og moglegheit til sosial tilhøyrsle, må vurderast konkret. Det er ikkje krav om at det må vere nødvendig å organisere opplæringa som fjernundervisning, men det må som eit minimum vere tillate å gjennomføre opplæringa på denne måten. Departementet viser til at forslaget om fjernundervisning inneber at skuleeigaren blant anna må vurdere kva fordelane og ulempene med slik organisering er for elevane, og fjernundervisninga må vere trygg og pedagogisk forsvarleg. I vurderinga av om og korleis fjernundervisning skal gjennomførast, må skule-eigaren også ta omsyn til moglege konsekvensar for personvernet til elevane. Dermed utgjer vilkåra og krava til fjernundervisning ei ytre ramme også for behandlinga av personopplysningar.

3.5.15.2 Krav til personopplysningstryggleik

Skuleeigaren må, som behandlingsansvarleg, rette seg etter personvernprinsippa og krava til behandling av personopplysningar etter personvernregelverket (sjå punkt 2.2). Dette inneber at skuleeigarar, i tillegg til å ha eit lovleg behandlingsgrunnlag (sjå punkt 3.5.15.1), må sørge for at behandlinga er i samsvar med reglane i personvernregelverket elles.

Krava i personvernregelverket, først og fremst personvernforordninga, inneber krav til personopplysningstryggleik. Krava inneber blant anna at det må gjerast ei vurdering av risikoen for personvernet ved behandlinga og ut frå denne setjast i verk tiltak som avgrensar personvernrisikoen. Når det gjeld fjernundervisning, kan det vere aktuelt med både tiltak av teknisk art, slik som tilgangsavgrensing og å sperre for lagring, og fysiske tiltak slik som medviten plassering og bruk av kameraet. Den behandlingsansvarlege må vidare vurdere behovet for organisatoriske tiltak, for eksempel særskilde rutinar, for dei tilfella der opplæringa skal gjennomførast ved fjernundervisning.

Fjernundervisning inneber ein ytterlegare risiko samanlikna med ordinær undervisning ved at det blir brukt programvare og digital overføring av informasjon. Desse momenta må skuleeigaren ta omsyn til i risikovurderinga som skal leggast til grunn for tiltak. For enkeltelevar kan risikoen knytt til personvern vere spesielt høg, for eksempel fordi barnet bur på hemmeleg adresse. Denne risikoen må ein ta omsyn til i vurderinga av kva for tiltak som må innførast for at fjernundervisning skal kunne brukast i opplæringa.

3.5.15.3 Nærare om risikoen og moglege tiltak ved ulike former for fjernundervisning

Departementet er samd i det fleire høyringsinstansar peikar på, at risikoen for personvernet er avhengig av korleis fjernundervisninga blir gjennomført. Departementet vil understreke at hovudregelen er at også fjernundervisning skal skje på skulen. I dei fleste tilfella vil dermed både læraren og eleven vere på skulen, men på kvar sin skule. Overføringa av lyd og bilde vil i seg sjølv utgjere ein risiko for personvernet, men det er i slike tilfelle mindre risiko for at tilleggsopplysningar frå privatsfæren blir delte, eller at andre utanfor skulen får tilgang til opplysningar om elevar og lærarar på skulen.

Forslaget om fjernundervisning opnar berre for at ein elev kan få opplæring andre stader enn på skulen i særlege tilfelle og i vidaregåande skular også etter avtale med rektor. Som fleire høyringsinstansar peikar på, er risikoen for personvernet særleg stor i tilfelle der dei fleste elevane og læraren er i klasserommet og ein eller fleire elevar følger opplæringa gjennom fjernundervisning. Det er for det første ein risiko for at opplysningar om eleven som er heime, som normalt tilhøyrer den private sfæren, blir delte med dei som er på skulen. Det er for det andre ein risiko for at opplysningar som normalt berre blir delt innanfor klasserommet, blir tilgjengelege for personar utanfor klasserommet, for eksempel personar som oppheld seg i rommet saman med eleven som deltek gjennom fjernundervisning.

Det er viktig at skuleeigarar er klar over risikoen for personvernet ved fjernundervisning, og set i verk nødvendige tiltak. At det utgjer ein risiko for personvernet, er derimot ikkje det same som at slike former for fjernundervisning er eller bør vere forbodne. Skuleeigaren må vurdere konkret om det er forholdsmessig at elevar skal få tilbod om opplæring gjennom fjernundervisning. I vurderinga må skuleeigaren ta omsyn til både fordelane for den enkelte og risikoen for personvernet for alle elevane og læraren, og dessutan vurdere korleis risikoen for personvernet kan avgrensast.

At enkeltelevar kan følge opplæringa gjennom fjernundervisning, kan vere ein stor fordel for den enkelte. For eksempel kan det gjere det mogleg for elevar som ikkje kan kome på skulen på grunn av sjukdom, å følge opplæringa som dei andre elevane får. Det kan òg gi høve til sosial kontakt med dei andre elevane og gjere det mogleg å delta i eit læringsfellesskap. Dette er grunnleggande rettar elevane har som kan vere særleg viktige ved langvarig sjukefråvær. Det kan dermed vere forholdsmessig å gjennomføre slik fjernundervisning sjølv om det utgjer ein risiko for personvernet.

I vidaregåande opplæring blir det opna for at det kan avtalast mellom den enkelte eleven og rektor at eleven kan delta i opplæringa gjennom fjernundervisning frå andre stader enn på skulen. Dette er ikkje ein rett for den enkelte, og skulen må gjere ei heilskapsvurdering der ein tek omsyn til både fordelar og ulemper for den enkelte når det gjeld opplæring, sosial tilhøyrsle og så vidare, og risikoen for personvernet. Fjernundervisning kan for eksempel vere eit alternativ til organisert studiearbeid. I slike tilfelle kan truleg behova til den enkelte eleven sikrast ved at ein berre strøymer lyd og bilde frå læraren i kombinasjon med at eleven er i stand til å kommunisere med læraren. Dersom det ikkje skal overførast opplysningar, i form av lyd og bilde, om dei andre elevane, og kameraet heller ikkje kan fjernstyrast, vil risikoen for personvernet også vere mindre.

Skuleeigaren må vurdere konkret kva risikoen er, og setje i verk nødvendige tiltak for å redusere risikoen. Ved å ta opp bruken av fjernundervisning med elevar og foreldre kan skulane få betre innsikt i risikoen og dermed betre grunnlag for å setje i verk risikoreduserande tiltak. Dialog med elevar og foreldre kan for eksempel gi informasjon om det for nokre av elevane er særlege omsyn som skulen må vere klar over.

Tiltak for å redusere risikoen kan vere av både teknisk og organisatorisk art. Departementet viser i denne samanhengen til artikkel 25 i personvernforordninga om innebygd personvern. Det er den behandlingsansvarlege som er ansvarleg for å ha innebygd personvern og personvern som standard i alle appar, tenester, program og løysingar som blir tekne i bruk ved behandlinga av personopplysningar. Innebygd personvern vil seie at eit teknisk system eller ei løysing er utvikla slik at personvernet blir sikra. Datatilsynet har utvikla retningslinjer om innebygd personvern og personvern som standardinnstilling.

Tiltaka kan òg handle om praktisk tilrettelegging og rutinar. For eksempel vil det vere mindre risiko med eit stilleståande kamera retta mot læraren enn eit rørleg kamera som kan fange opp elevane i ulike situasjonar i klasserommet. Samtidig kan høvet til å delta i læringsfellesskapet og det sosiale miljøet i klassen vere noko av det ein ønsker å oppnå med å tilby ein heimeverande elev fjernundervisning. Det må då vurderast konkret om slik fjernundervisning vil vere forholdsmessig. Det kan òg vere tiltak som kan redusere risikoen, som plasseringa av kameraet eller roboten eller plasseringa av elevane i klasserommet for å avgrense kva og kven som kan bli filma. I tillegg vil det vere viktig at eleven som deltek gjennom fjernundervisning, og andre som vil opphalde seg same stad som eleven, får opplæring og tydeleg informasjon om bruken av fjernundervisningsutstyret for å avgrense risikoen for personvernet.

Departementet viser elles til at det foreslår lovheimel til å fastsetje føresegner om personopplysningstryggleik i forskrift til opplæringslova og friskulelova (sjå punkt 2.4.3). Desse vil også gjelde for behandling av personopplysningar i samband med fjernundervisning.

3.5.15.4 Behov for rettleiing

I høyringane som er gjennomførte, har mange uttala at det trengst meir rettleiing om korleis personvernet skal sikrast ved bruk av fjernundervisning. Departementet har forståing for at mange synest det er vanskeleg å bruke personvernregelverket. Det føreset god kunnskap om personvern og informasjonstryggleik på mange nivå i skuleverksemda. Krava i personvernregelverket har innverknad på heile prosessen – frå skuleeigaren skaffar digitale og tekniske løysingar til den konkrete bruken i det enkelte klasserommet.

Det er mange generelle utfordringar og spørsmål knytte til personvern og bruk av ulike digitale løysingar. Ei av oppgåvene til Datatilsynet er å identifisere farar for personvernet og gi råd om korleis ein kan unngå eller avgrense farane. Departementet viser derfor til råd og rettleiing frå Datatilsynet.

Departementet ser likevel at mange opplever eit behov for rettleiing som er meir konkret retta mot bruk av digitale verktøy i skulesektoren, inkludert til bruk i fjernundervisning. Departementet vil på bakgrunn av høyringa vurdere korleis dette bør følgast opp.

3.5.16 Ansvar for opplæringa

Forslaget om at det på visse vilkår skal vere tillate med fjernundervisning, inneber ingen endringar i ansvarsforholdet for kommunane og fylkeskommunane. Det vil framleis vere den kommunen eller fylkeskommunen som eleven bur i, som er ansvarleg for opplæringa. Dersom eleven får delar av opplæringa gjennom fjernundervisning frå ein annan stad i landet, må heimkommunen eller heimfylket sørge for at denne opplæringa er i samsvar med regelverket, inkludert at opplæringa er i samsvar med læreplanverket, og at det er rutinar for vurdering. Det er heimskulen til eleven som skal fastsetje standpunktkarakterar og karakterar i orden og åtferd og utferde dokumentasjon på opplæringa.

Dersom eit barn eller ein ungdom derimot blir teken inn som elev på ein skule i ein annan kommune eller i eit anna fylke, vil mottakarkommunen eller -fylket ha det juridiske ansvaret for opplæringa. Heimkommunen eller -fylket vil framleis ha det økonomiske ansvaret, og det er fastsett reglar om refusjon av kostnadene som mottakarkommunen eller -fylket har.

I vidaregåande er det også mogleg å bli teken inn som deltidselev ved ein annan skule. I slike tilfelle vil mottakarskulen vere ansvarleg for opplæringa i det deltidstilbodet eleven er teken inn på.

3.5.17 Særleg om friskular

Grunnskular og vidaregåande skular som er godkjende etter friskulelova, er eit alternativ til offentlege skular. Friskulane driv verksemda si etter læreplanar som er godkjende av Utdanningsdirektoratet. Opplæringa ved frittståande skular er «jamgod» med den som blir gitt i offentlege skular, jf. friskulelova § 2-3 første ledd. Elevar ved friskular bruker av opplæringsretten sin. Etter departementets oppfatning tilseier desse forholda at høvet til å bruke fjernundervisning bør vere det same for friskular som for offentlege skular. Departementets syn om at friskulane bør likebehandlast med offentlege skular når det gjeld høvet til å bruke fjernundervisning, fekk stor støtte i høyringa.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at det i friskulelova blir teke inn ein ny § 3-4c om fjernundervisning som er identisk med ny § 8-4 i opplæringslova. I forslaget til ny § 3-4c i friskulelova blir det i tillegg teke inn ein heimel om at departementet kan gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning.

Når det gjeld departementets nærare vurderingar av det materielle innhaldet i forslaget til ny § 3-4c i friskulelova, er dei lagde fram i punkt 3.5.4 til 3.5.7, der forslaget til ny § 8-4 i opplæringslova er omtala. Der blir det gjort nærare greie for dei vilkåra som må vere oppfylte for at opplæringa kan gjennomførast ved fjernundervisning.

Høyringsforslaget om å ta inn ein heimel i ny § 3-4c siste ledd til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning var grunngitt med at skular som er godkjende etter friskulelova, i all hovudsak er finansierte ved statstilskot. Ein slik heimel er dermed påkravd for at Utdanningsdirektoratet som tilsynsstyresmakt skal kunne følge midlane og føre tilsyn med bruken av fjernundervisning i friskulane. Forslaget om å innføre ein heimel i friskulelova til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning fekk i hovudsak støtte i høyringa. Enkelte av instansane uttala likevel at dokumentasjonskrava ikkje bør bli så omfattande og detaljerte at dei medfører ei ekstra arbeidsbør for skulane. Departementet har merka seg synspunkta i høyringa og vil legge opp til at krava om rapportering og dokumentasjon ikkje blir gjorde meir omfattande eller detaljerte enn det som er nødvendig for å oppnå formålet med krava.

Utdanningsforbundet seier i si høyringsfråsegn at ein ved å gi friskulane høve til å tilby fjernundervisning på same vilkår som offentlege skular må kunne forvente at friskulane fullt ut kan oppfylle dei same ordinære krava som blir stilte til offentlege skular. Utdanningsforbundet viser blant anna til at friskulane må ha tilstrekkeleg lærarkompetanse, og at opplæringa skal gjennomførast i sosiale og faglege fellesskap på skulen. Til dette vil departementet vise til at kompetansekrava til undervisningspersonalet i friskular er dei same som dei som gjeld i offentleg skule, jf. friskulelova § 4-2. Departementet viser òg til at friskulelova har føresegner som skal sikre at opplæringa blir gjennomført i sosiale og faglege fellesskap på skulen som svarer til reglar i opplæringslova, jf. for eksempel friskulelova § 3-4 om organisering av elevane i klassar eller basisgrupper.

Statsforvaltaren i Innlandet stiller i høyringa spørsmål om forholdet mellom rektor og styret for friskulen når det gjeld å vurdere og avgjere om fjernundervisning kan brukast. Departementet viser til at medan det for offentlege skular etter forslaget ligg til kommunen eller fylkeskommunen å godtgjere at vilkåra for å ta i bruk fjernundervisning er oppfylte, vil dette ansvaret for friskulane sin del ligge hos styret ved den enkelte friskulen. Dette inneber at styret ved skulen må kunne godtgjere at det er gode grunnar til å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, og at det er trygt og pedagogisk forsvarleg å gjennomføre opplæringa slik. Styret ved friskulen vil på vanleg måte ha høve til å delegere avgjerdsmakt til dagleg leiar eller rektor ved skulen. I alle høve vil det vere styret, som øvste organ ved skulen, jf. friskulelova § 5-1 første ledd, som har ansvaret for at vilkåra for bruk av fjernundervisning er oppfylte.

Kristne Friskolers Forbund spør i si høyringsfråsegn om elevar og foreldre kan krevje at skulen tilbyr individuell fjernundervisning, eller om skulen berre vil ha plikt til å tilby fjernundervisning dersom dette følger direkte av eit vedtak om spesialundervisning. Departementet vil peike på at forslaget i proposisjonen ikkje gir elevar nokon individuell rett til å få fjernundervisning. Forslaget til ny § 3-4c medfører inga plikt for friskulane til å ta i bruk fjernundervisning, berre eit høve til dette dersom klare vilkår er oppfylte. Departementet viser elles også til punkt 3.5.8.

Nokre av høyringsinstansane foreslår at forbodet i friskulelova § 1-2 tredje ledd mot kjøp av opplæringstenester blir oppheva. Kristne Friskolers Forbund viser som grunngiving blant anna til at bruk av fjernundervisning opnar for at skular i større grad vil både kjøpe og selje tenester knytte til fjernundervisning, blant anna i fag som kvar enkelt skule ikkje er i stand til å tilby i eigen regi.

Departementet viser til at føresegna om verkeområde i friskulelova § 1-2 siste ledd fastset at lova ikkje gjeld kjøp av opplæringstenester. I Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) punkt 7.4 heiter det blant anna som grunngiving for dette:

Departementet er […] av den oppfatning at det ikkje er ønskeleg at private skolar skal kjøpe opplæringstenester av andre offentlege eller private skolar og aktørar med statlege driftsmidlar. I eit slikt tilfelle ville ein mellom anna risikere at den godkjende skolen berre vart eit tomt skal som har som einaste reelle formål å kjøpe opplæringstenester for å få utbetalt statstilskot etter lova […].

Etter departementets vurdering bør hovudregelen framleis vere at friskular ikkje har høve til å kjøpe opplæringstenester med statstilskot etter lova. I alle høve viser departementet til at eit forslag om å åpne for kjøp av opplæringstenester ikkje har vore på høyring, og eventuelt ville ha kravd grundigare utgreiingar. Departementet legg derfor ikkje fram forslag om å opne heilt opp for kjøp av opplæringstenester i proposisjonen.

Når det blir innført eit høve for friskulane til å tilby fjernundervisning på same vilkår og i same utstrekning som offentlege skular, meiner departementet likevel at føresegna om kjøp av opplæringstenester i friskulelova bør tilpassast noko for å gjere ei reell likebehandling med offentlege skular mogleg. Lova bør etter departementets syn opne for at friskulane får høve til å kjøpe opplæringstenester avgrensa til tilfelle der opplæringa blir gjennomført som fjernundervisning i samsvar med vilkåra for dette, jf. forslaget til ny § 3-4c. Dette inneber at friskulane etter forslaget får høve til å kjøpe og selje opplæringstenester både til og frå andre skular godkjende etter friskulelova og til og frå offentlege skular når opplæringa blir gjennomført som fjernundervisning. I tråd med høyringsfråsegna frå Kristne Friskolers Forbund trur departementet at dette blant anna kan vere aktuelt i smale fag der den enkelte skulen elles ikkje ville hatt høve til å gi noko tilbod.

Departementet foreslår på denne bakgrunn ei tilføying i friskulelova § 1-2 tredje ledd om at føresegna om at lova ikkje gjeld kjøp av opplæringstenester, ikkje gjeld dersom opplæringa blir gjennomført som fjernundervisning i samsvar med forslaget til ny § 3-4c. Departementet understrekar at det i alle tilfelle er skulen der eleven er teken opp, som er ansvarleg for den opplæringa som blir gitt. Departementet understrekar òg at andre krav i friskulelova med forskrifter gjeld. Departementet viser i denne samanhengen også til tilsvarande vurdering for andre reglar i opplæringslova i punkt 3.5.16 i proposisjonen.

3.5.18 Særleg om skular godkjende etter friskulelova kap. 6A

Kapittel 4 Diverse skoler i vaksenopplæringslova blei frå 1. januar 2021 oppheva, og dei skulane som var regulerte under dette kapittelet, blei flytta til nytt kapittel 6A Diverse skolar som gir yrkesretta opplæring i friskulelova frå same tidspunkt. Det følger av Prop. 96 L (2019–2020) punkt 15.3 at den endra lovmessige forankringa og ny tittel på kapittelet ikkje er meint å ha nokon innverknad på rettane eller pliktene til desse skulane.

Departementet viser til at flyttinga til friskulelova var teknisk grunngitt. Skular godkjende etter kapittel 6A i friskulelova (diverse skular) skil seg klart frå andre skular godkjende etter friskulelova. Departementet viser i denne samanheng til at grunnskular og vidaregåande skular godkjende etter friskulelova tilbyr ei opplæring som er jamgod med den som blir gitt i offentlege skular, og at elevar som gjennomfører grunnskuleopplæringa eller den vidaregåande opplæring ved ein friskule gjer dette med frigjerande verknad for kommune eller fylkeskommune.

Skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A skal ha læreplanar som er på nivå over grunnskuleopplæring, jf. § 6A-2 første ledd. Det følger av same føresegn at desse skulane sjølv definerer det faglege og/eller verdimessige grunnlaget sitt. For tida er det godkjent og i drift 28 skular etter friskulelova kapittel 6A. Størsteparten av skulane er bibelskular. Blant skulane er det også ein yrkesdykkarskule, fleire skular innanfor musikk og dans og så vidare.

Opplæring ved skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A gir ingen formell kompetanse slik opplæringslova definerer dette. Det vil seie at opplæringa gir verken studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse.

Høyringsforslaget omfatta ikkje skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A. Departementet har likevel merka seg at fleire av høyringsinstansane, også dei organisasjonane som organiserer skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A, i sine fråsegner ber om at desse skulane får same høve til å bruke fjernundervisning som friskulane. Kristne Friskolers Forbund uttalar at det i visse tilfelle kan vere aktuelt med eit større omfang av fjernundervisning for ein kapittel 6A-skule enn for eksempel for ein vidaregåande skule.

Departementet ser at gode grunnar talar for å opne for at også skular godkjende etter kapittel 6A i friskulelova kan nytte fjernundervisning på same vilkår som friskulane. Elevane ved kapittel 6A-skulane nyttar ikkje retten sin til opplæring etter opplæringslova, og drifta av skular godkjende etter kapittel 6A har ingen konsekvensar for den offentlege skulestrukturen. Ei opning for at skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A får høve til å bruke fjernundervisning dersom vilkåra for dette er oppfylte, vil ikkje ha vesentlege økonomiske og administrative konsekvensar. Departementet meiner dermed at det ikkje bør vere problematisk å foreslå at skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A får høve til å bruke fjernundervisning på visse vilkår sjølv om dette forslaget ikkje har vore på høyring.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at forslaget til ny § 3-4c i friskulelova blir teken inn i opplistinga i § 6A-7 av kva føresegner i friskulelova som gjeld så langt dei passar for skular godkjende etter kapittel 6A. Tilsvarande foreslår departementet å ta inn i opplistinga i § 6A-7 at § 1-2 om verkeområde gjeld tilsvarande for kapittel 6A-skulane så langt denne paragrafen passar. Dette inneber at lova gjeld for kjøp av opplæringstenester til gjennomføring av fjernundervisning i samsvar med vilkåra for dette.

3.6 Departementets forslag

Departementet legg fram forslag til ny § 8-4 i opplæringslova og ny § 3-4c i friskulelova. Føresegnene regulerer i kva utstrekning og på kva vilkår det skal vere høve til å bruke fjernundervisning i offentlege grunnskular og vidaregåande skular, og i skular godkjende etter friskulelova. Føresegnene inneheld også heimel for departementet til å gi forskrift om fjernundervisning, mellom anna om ytterlegare innskrenkingar eller krav til fjernundervisninga. I friskulelova § 3-4c foreslår departementet i tillegg ein heimel til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning. Departementet foreslår vidare endringar i opplæringslova § 2-12 og i friskolelova § 6A-7, slik at reglane om fjernundervisning også skal gjelde for private grunnskular godkjende etter opplæringslova § 2-12 og for skular godkjende etter friskulelova kapittel 6A (diverse skular som gir yrkesretta opplæring). Dessutan foreslår departementet ei endring i friskulelova § 1-2 slik at avgrensingar i verkeområdet til lova ikkje skal vere til hinder for bruk av fjernundervisning, når vilkåra etter § 3-4c er oppfylt.

4 Bruk av retten til vidaregåande opplæring for ungdom som har gått Vg3 påbygging til generell studiekompetanse skuleåra 2020-2021 og 2021-2022

4.1 Bakgrunn for forslaget

Det følger av § 10 i den mellombelse lova om tilpassingar i blant anna opplæringslova (midlertidig lov 26. mai 2020 nr. 52 om tilpasninger i barnehageloven, opplæringslova og friskolelova for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19) at ungdom som er tekne inn til Vg3 påbygging til generell studiekompetanse (Vg3 påbygg) skuleåret 2020–2021, ikkje bruker av ungdomsretten til vidaregåande opplæring det skuleåret. Med heimel i den mellombelse lova § 10 andre ledd er det i forskrift fastsett tilsvarande utviding for dei som blir tekne inn til Vg3 påbygg skuleåret 2021-2022.

Den mellombelse lova gjeld, som tittelen viser, i ein avgrensa periode. Regelen i § 10 vil likevel ha verknad for inntak til vidaregåande opplæring eller utbetaling av lærlingtilskot fram i tid, også etter at den mellombelse lova er oppheva. På denne bakgrunnen sende departementet 24. februar 2021 på høyring forslag om at opplæringslova får ei føresegn som klargjer at dei som har gått Vg3 påbygging skuleåra 2020–2021 og 2021–2022, ikkje har brukt av ungdomsretten det aktuelle skuleåret.

4.2 Gjeldande rett

Det følgjer av den mellombelse lova § 10 første ledd at ungdom som går Vg3 påbygg skuleåret 2020–2021, ikkje har brukt av retten til vidaregåande opplæring det skuleåret. Med heimel i den mellombelse lova § 10 andre ledd er det i forskrift fastsett tilsvarande utviding for dei som blir tekne inn til Vg3 påbygg skuleåret 2021–2022.

Utvidinga i den mellombelse lova § 10 inneber at dei det gjeld, framleis har meir ungdomsrett igjen og kan teikne ein lærekontrakt og utløyse basistilskot I seinare, gå Vg3 i skule eller gjere omval i tråd med opplæringslova § 3-1 fjerde ledd. Dei som har teke Vg3 påbygg før læretida, har ikkje rett til Vg4 påbygging på eit seinare tidspunkt.

4.3 Høyringa

Høyringsforslaget innebar å ta inn ei føresegn i opplæringslova som klargjer at dei som har teke Vg3 påbygg skuleåra 2020–2021 og 2021–2022, ikkje har brukt av ungdomsretten til vidaregåande opplæring det året. Departementet foreslo ikkje å endre i rettane, men å presisere verknaden av rettane som følger av den mellombelse lova og forskrift gitt med heimel i den. Siktemålet med forslaget var å sikre at retten til meir opplæring er synleg også etter at den mellombelse lova blir oppheva.

Forslaget blei sendt på ei ekstraordinær kort høyring til instansar som denne saka særleg vedkjem. Høyringa var kombinert med forslag om å forlenge enkelte mellombelse reglar for fag- og yrkesopplæringa, blant anna å utvide unntaksordninga for skuleåret 2021–2022 i tråd med heimelen i den mellombelse lova § 10 andre ledd.

Departementet fekk inn elleve høyringssvar. Nærings- og fiskeridepartementet, Møre og Romsdal fylkeskommune, Troms og Finnmark fylkeskommune og Vestfold og Telemark fylkeskommune hadde ikkje merknader til høyringa. Nordland fylkeskommune og Kristne Friskolers Forbund hadde merknader til høyringa, men kommenterte ikkje forslaget om bruk av rett for dei som blir tekne inn til Vg3 påbygg.

Elevorganisasjonen, Samarbeidsrådet for fagopplæringen (SRY) v/leiaren og nestleiaren og Viken fylkeskommune støtta forslaget. Rogaland fylkeskommune og KS uttala at dei støttar ei forlenging av unntaksordninga for dei som blir tekne inn til Vg3 påbygg, men er ueinige i at det skal bli gitt ei generell utviding av ungdomsretten. Desse høyringsinstansane meiner at unntaksordninga berre bør gi ein rett til læretid etter påbygg. Dei argumenterer med at høvet til omval ikkje var omtalt i høyringa då unntaksordninga opphavleg blei teken inn i den mellombelse lova, og at eit høve til omval kan gi fylkeskommunane monaleg auka kostnader. Dei argumenterer òg med at ordninga vil føre til at fleire vil falle inn under oppfølgingstenesta.

4.4 Departementets vurderingar

Den mellombelse lova § 10 seier at ungdom som blir tekne inn til Vg3 påbygg skuleåret 2020–2021, «bruker ikke av retten til videregående opplæring». Departementet peikar på at det ikkje er blitt foreslått endringar i § 10 i den mellombelse lova, men det er foreslått å ta inn ei føresegn i opplæringslova som presiserer verknaden av § 10 i den mellombelse lova. Ingen av høyringsinstansane har hatt innvendingar mot ei slik tydeleggjering i opplæringslova.

Oppfølgingstenesta skal gi tilbod til ungdom under 22 år som har ungdomsrett til vidaregåande opplæring, og som ikkje er i opplæring eller arbeid, jf. opplæringslova § 3-6. Den foreslåtte føresegna for dei som blir tekne inn til Vg3 påbygg, inneber at dei det gjeld, ikkje bruker av retten og derfor framleis har meir ungdomsrett i behald sjølv om dei har fullført tre års opplæring. Det inneber òg at det kan vere ungdom som har fullført og bestått vidaregåande opplæring, som likevel vil bli omfatta av tilbod frå oppfølgingstenesta. Formålet med oppfølgingstenesta er å fange opp dei som ikkje er under opplæring eller i jobb, og gi dei tilbod om opplæring, arbeid eller andre kompetansefremjande tiltak, jf. forskrift til opplæringslova § 13. Etter departementets vurdering er det ikkje formålstenleg at dei som studerer, skal omfattast av tilbod frå oppfølgingstenesta. Dette følger ikkje direkte av føresegna i dag, men føresegna føreset at ein ikkje har fullført og bestått, det vil seie at ein ikkje har fått studiekompetanse.

At dei som har ungdomsrett igjen etter § 10 i den mellombelse lova, kan ha rett til omval etter dei ordinære reglane, blei presisert i merknad til føresegna i Prop. 102 L (2019-2020). Den første høyringa om mellombelse reglar omtala ikkje omval direkte. Samtidig meiner departementet at lovteksten heile tida har vore klar på at dei det gjeld, ikkje bruker av ungdomsretten. Etter departementets vurdering er det ikkje grunn til å gjere om på ordninga for dei som går Vg3 påbygg skuleåret 2020–2021, eller å justere unntaksordninga for dei som blir tekne inn til Vg3 påbygg skuleåret 2021–2022.

Unntaket i § 10 inneber at ungdom som tek Vg3 påbygg før læretida, og som ikkje tidlegare har gjort omval, i staden for å velje læretid innanfor aktuelt programområde kan velje eit nytt utdanningsprogram på Vg1. Dei vil då ha rett til tre nye år med vidaregåande opplæring. Eit eventuelt auka omfang av omval kan gi fylkeskommunane auka kostnader. Departementet viser til at retten til omval følger av andre føresegner og ikkje blir endra av det mellombelse unntaket. Det er vanskeleg å vurdere korleis ei mellombels utviding av ungdomsretten vil påverke talet på unge som gjer omval. Etter departementets vurdering er det rimeleg å legge til grunn at det er få unge som vil ønske å gjennomføre vidaregåande opplæring to gonger, og at det sannsynlegvis vil vere få som ønsker å gjennomføre eit nytt opplæringsløp etter å ha oppnådd studiekompetanse gjennom påbygg. Departementet viser elles til vurderingane av økonomiske og administrative konsekvensar av forslaget i Prop. 102 L (2019–2020) og legg til grunn at føresegna ikkje vil medføre vesentlege økonomiske eller administrative kostnader for fylkeskommunane.

4.5 Departementes forslag

Departementet viser til forslag til ny § 3-1 a i opplæringslova.

5 Økonomiske og administrative konsekvensar

Etter departementets vurdering vil ikkje forslaga ha nokon vesentlege økonomiske eller administrative konsekvensar.

Forslaga i punkt 2 er i all hovudsak meint å tydeleggjere og konkretisere eksisterande plikter for dei dette gjeld. Forslaget om å lovregulere ein nasjonal vitnemålsdatabase og ei plikt for vidaregåande skular til å rapportere vitnemål digitalt til denne databasen vil ikkje gi særlege økonomiske eller administrative konsekvensar. Databasen er i drift i dag, og dei fleste skular rapporterer allereie inn slike vitnemål. Departementet kan i forskrift fastsetje unntak frå plikta, og dette vil bli gjort i dei tilfella der skular, i praksis private, eventuelt vil få administrative utfordringar med å kunne oppfylle rapporteringsplikta. Forskriftsheimelen kan òg bli brukt dersom kostnadene ved å ta imot slike vitnemål og legge dei inn i databasen blir uforholdsmessige.

Endringane i regelverket som gjeld Utdanningsdirektoratet, er i hovudsak i samsvar med dagens praksis. Unit (frå 1. juli 2021: Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse) har i dag ansvaret for nasjonal vitnemålsdatabase. Lovforslaget legg til rette for vidareutvikling og utviding av denne databasen. Tempoet vil bli tilpassa budsjettrammene direktoratet har.

Departementet legg til grunn at forslaga om fjernundervisning i punkt 3 ikkje vil ha vesentlege økonomiske og administrative konsekvensar. Forslaget medfører inga plikt til å ta i bruk fjernundervisning, berre høve til dette dersom vilkåra er oppfylte. Det følger av lovforslaget at ordinær undervisning av lærarar på skulen framleis skal vere normalordninga, medan fjernundervisning skal vere unntaket.

Forslaget til ny § 3-1 a gir ikkje nye rettar eller plikter, men er ei presisering av reglar som følger av den mellombelse lova og forskrift gitt med heimel i den. Endringa har ikkje økonomiske eller administrative konsekvensar.

6 Merknader til forslaga

6.1 Endringar i opplæringslova

Til § 2-12 tredje ledd

Endringa inneber at føresegna også viser til dei nye § 8-4 og § 15-10.

Til ny § 3-1 a

Føresegna er ny. Føresegna må sjåast i samanheng med den mellombelse utvidinga av ungdomsretten etter § 10 i midlertidig lov 26. mai 2020 nr. 52 om tilpasninger i barnehageloven, opplæringslova og friskulelova for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av covid-19. Den mellombelse lova § 10 opnar for at ungdom som gjennomfører Vg3 påbygging til generell studiekompetanse skuleåra 2020–2021 og 2021–2022, seinare kan velje opplæring i bedrift som ungdom og utløyse lærlingtilskot etter satsen for basistilskot I. At dei som går frå yrkesfagleg Vg2 til Vg3 påbygg skuleåra 2020–2021 og 2021–2022, ikkje bruker av retten, inneber òg at desse kan ha rett til omval etter dei ordinære reglane seinare. Føresegna omfattar berre ungdom med rett til vidaregåande opplæring etter opplæringslova § 3-1. Dei som studerer, skal ikkje overførast til oppfølgingstenesta sjølv om dei har meir ungdomsrett igjen. Sjå elles omtale av den mellombelse regelen i Prop. 102 L (2019–2020), punkt 3.3.15.

Til ny § 3-14

Føresegna er ny og regulerer nasjonal database for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse (NVB). I dag blir databasen omtala som Nasjonal vitnemålsdatabase, med forkortinga NVB. Forslaget til ny regulering medfører at det ikkje lenger vil vere berre vitnemålsopplysningar som blir oppbevarte og behandla i databasen, og det er i føresegna derfor brukt ei generell nemning i forslaget: nasjonal database for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse. Sjå omtale i punkt 2.4.7.

Første ledd reknar opp formåla til databasen. Formåla utgjer rammene for vurderinga av om opplysningar kan registrerast i databasen. Behandling av personopplysningar må vere i samsvar med eitt eller fleire av dei fire formåla til databasen.

Andre ledd fastset ei plikt for alle som tilbyr vidaregåande opplæring, til å levere vitnemål og kompetansebevis til databasen. Kompetansebevis er dokumentasjon på gjennomført og bestått vidaregåande opplæring som ikkje fyller vilkåra for vitnemål eller fag- og sveinebrev. Karakterar frå vidaregåande opplæring er rekna som teiepliktige opplysningar, og det er presisert at deling av opplysningar til databasen kan skje utan hinder av teieplikta. Enkelte skular vil ikkje vere i stand til å levere dokumentasjon til databasen, og departementet har derfor høve til å fastsetje forskrift om unntak frå denne plikta. Dette vil for det første vere aktuelt der kostnadene ved slik innsending blir for store, anten hos sendaren (den som utferdar vitnemål/kompetansebevis) eller hos Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse som mottakar av vitnemåla/kompetansebevisa. Det kan vere skular som av ulike grunnar ikkje kan levere vitnemål eller kompetansebevis elektronisk i eit format som NVB kan importere automatisk. For det andre vil det vere aktuelt der NVB førebels ikkje har på plass den tekniske løysinga for å kunne å ta imot all type dokumentasjon.

Tredje ledd er supplerande rettsgrunnlag for at databasen kan innehalde vitnemål og dokumentasjon om kompetanse frå anna opplæring og utdanning. Vilkåret er at eitt eller fleire av formåla i første ledd i føresegna er oppfylte. Eit eksempel er vitnemål frå fagskular. Anna dokumentasjon kan vere karakterutskrifter.

Fjerde ledd er supplerande rettsgrunnlag for at NVB kan kople seg til vitnemålsportalen, slik at den registrerte kan dele opplysningar om kompetansen sin med for eksempel ein arbeidsgivar. Vitnemålsportalen er ei teneste som informasjon kan formidlast gjennom. Vitnemåla skal oppbevarast i NVB og berre formidlast gjennom portalen når den registrerte bestemmer det. Sjølve delinga er dermed basert på samtykke. Før ein person loggar inn og tek i bruk systemet, vil portalen berre innehalde informasjon om kva for institusjonsdatabasar som inneheld resultat frå kva for personar, i dette tilfellet vil det vere fødselsnummer eller D-nummer kopla til ein identifiseringsinformasjon som viser til at personen har resultat registrerte i NVB.

Femte ledd presiserer at opplysningane i NVB kan nyttast til analyse, statistikk og forsking.

Sjette ledd første setning regulerer at Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse skal vere behandlingsansvarleg for databasen. Andre setning er heimel for at departementet kan gi forskrift om behandling og registrering av personopplysningar i databasen. Denne heimelen vil, dersom det skulle bli nødvendig, bli brukt til å regulere nærare kva for opplysningar som kan takast inn i basen. Dette kan særleg bli aktuelt i tilknyting til tredje ledd i forslaget.

Til ny § 8-4

Første ledd set opp vilkåra for at opplæringa kan gjennomførast som fjernundervisning. Vilkåra er at det må vere gode grunnar til å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, at det vil vere pedagogisk forsvarleg og trygt, og at elevar og lærar kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemiddel. Vilkåra er utdjupa i andre, tredje og fjerde ledd.

At «delar» av opplæringa kan gjennomførast som fjernundervisning, utelukkar at heile opplæringa til ein elev blir gjennomført som fjernundervisning. Delar av opplæringa inneber også at ordinær opplæring av lærarar på skulen skal vere normalordninga. Avgrensinga utelukkar ikkje at ein kan gi opplæring i heile fag som fjernundervisning, for eksempel for å legge til rette for at elevane får større valfridom og kan velje smale fag dei elles ikkje kunne valt. Sjå punkt 3.5.9.

Kravet om at kommunen og fylkeskommunen må «godtgjere» at det er gode grunnar til å gi opplæring som fjernundervisning, og at opplæringa som skjer som fjernundervisning, er trygg og pedagogisk forsvarleg, inneber at det er kommunen og fylkeskommunen som må sannsynleggjere at desse vilkåra er oppfylte. Kravet understrekar at ordinær opplæring er normalordninga, og at avgjerda om å bruke fjernundervisning krev særskild grunngiving. Det vil ikkje vere noko absolutt dokumentasjonskrav, men det er naturleg at det ligg føre noko dokumentasjon frå dei vurderingane som er gjorde. Ved eit eventuelt tilsyn er det kommunen og fylkeskommunen som må sannsynleggjere at det er gode grunnar til å organisere opplæringa slik og at fjernundervisninga er trygg og pedagogisk forsvarleg, og ikkje tilsynsstyresmaktene som må sannsynleggjere at ho ikkje er det. Val av fjernundervisning vil, til liks med val av undervisningsmetode, i stor grad kvile på eit fagleg skjønn. Både lærarkollegiet på den enkelte skulen, rektor og kommunen vil vere sentrale for å sikre kvalitet i den faglege skjønnsutøvinga. Sjå også om kravet til å godtgjere i punkt 3.5.6.

I andre ledd er ei forklaring på kva som er meint med gode grunnar. Første setning forklarer innhaldet i vurderinga, medan andre setning omtalar eksempel på moglege fordelar med fjernundervisning. Vilkåret om gode grunnar inneber at det skal vere ein viss terskel for å organisere opplæringa som fjernundervisning. Ordinær opplæring av lærarar på skulen er normalordninga, medan fjernundervisning krev god grunngiving. Vilkåret om gode grunnar inneber at det må gjerast ei heilskapleg vurdering der fordelane med fjernundervisning blir vegne opp mot ulempene. Fordelane kan for eksempel vere at det blir mogleg å gi elevane eit tilbod dei elles ikkje ville fått, eller at det gir betre høve til å tilpasse opplæringa til det fagleg nivået til den enkelte. Ei ulempe med fjernundervisning er at elevane ikkje møter læraren og kanskje heller ikkje dei andre elevane som deltek i opplæringa. Det er ikkje tillate å bruke fjernundervisning for å spare pengar, og kommunar og fylkeskommunar kan ikkje la vere å prøve å rekruttere lærarar som dei elles ville ha rekruttert, eller la vere å opprette tilbod som dei elles ville ha oppretta. Derimot kan fjernundervisning vere aktuelt dersom det gir elevane valfridom som dei elles ikkje ville fått, for eksempel høve til å velje smale språkfag. Sjå òg punkt 3.5.4.

Tredje ledd konkretiserer kva som ligg i vilkåret om trygt og pedagogisk forsvarleg, og kva som er sentrale moment i desse vurderingane. Sjå òg punkt 3.5.5.

«Trygt og pedagogisk forsvarleg» skal tolkast i brei forstand ved at det blant anna skal takast omsyn til kor gode moglegheiter elevane har for læring, utvikling, trivsel og sosial tilhøyrsle, jf. oppramsinga i tredje ledd første setning. Momenta er ikkje uttømmande. Kva som er trygt og pedagogisk forsvarleg, må vurderast skjønnsmessig basert på eit fagleg-pedagogisk kunnskapsgrunnlag. Alderen og kor modne elevane er, vil ha innverknad på vurderinga. I tillegg har det innverknad kor mykje av opplæringa som skjer gjennom fjernundervisning. Om og korleis fjernundervisninga blir kombinert med ulike former for fysisk samhandling, og om ein vaksen har tilsyn med elevane, har òg innverknad på om opplæringa vil vere trygg og pedagogisk forsvarleg. Det skal vurderast særskilt om det vil vere trygt og pedagogisk forsvarleg å gi dei yngste elevane opplæring som fjernundervisning. Ein føresetnad er i så fall at eleven får hjelp til å følge opplæringa av ein vaksen på skulen. I vurderinga av om det er trygt for elevane, skal det også takast omsyn til risikoen for personvernet til elevane. Sjå om krav til personopplysningstryggleik i punkt 3.5.15. Dersom ein elev ikkje kan få tilfredsstillande utbyte av fjernundervisninga, må skulen legge til rette særskilt i samsvar med reglane om spesialundervisning. Sjå punkt 3.5.8.

I tredje ledd andre setning blir det slått fast krav om nødvendig og eigna utstyr og kompetanse til å gi opplæringa som fjernundervisning. Det er her sikta til den tekniske kompetansen som trengst for å kunne gjennomføre opplæringa som fjernundervisning på ein god måte. Kravet kjem i tillegg til kravet om fagleg og pedagogisk kompetanse i opplæringslova kapittel 10 med forskrifter. Kravet gjeld skulen, ikkje den enkelte læraren. Dersom læraren ikkje har nødvendig teknisk kompetanse, må læraren få hjelp av andre slik at opplæringa kan gjennomførast på ein god måte for elevane. Kva som er nødvendig og eigna utstyr, må vurderast konkret. Sentralt i denne vurderinga er om utstyret gjer det mogleg å kommunisere effektivt, jf. fjerde ledd. Sjå òg punkt 3.5.5.

Fjerde ledd utdjupar kva som ligg i kravet om effektiv kommunikasjon. Kravet inneber at elevane må ha tilsvarande høve til fagleg hjelp og oppfølging som om læraren var fysisk til stades. Dessutan må læraren ha tilsvarande høve til å gi opplæring, gjere vurderingar og registrere eventuelt fråvær. Dei tekniske løysingane som blir nytta, må legge til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid. Sjå òg punkt 3.5.7.

Femte ledd handlar om kvar elevane skal kunne få fjernundervisning. Første setning slår fast at hovudregelen er at elevane skal få fjernundervisning på skulen. Sjå òg punkt 3.5.10.1.

Femte leddandre setning opnar for at ein elev i grunnskulen kan få opplæring andre stader enn på skulen i særlege tilfelle. Eit særleg tilfelle kan for eksempel vere at ein elev ikkje kan kome på skulen på grunn av sjukdom. Då kan fjernundervisning vere eit nyttig supplement til at læraren kjem heim til eleven ved langvarig fråvær. Eit anna særleg tilfelle kan vere dersom ein elev skal delta i idrettskonkurranse eller kulturarrangement på nasjonalt eller internasjonalt nivå. Kva som er eit særleg tilfelle, må vurderast konkret. Det er meint å vere ein høg terskel. Sjå òg punkt 3.5.10.2.

Femte ledd tredje setning opnar for at ein elev i vidaregåande skule kan få fjernundervisning andre stader enn på skulen i særlege tilfelle eller etter avtale med rektor. Føresegna inneber at elevar i vidaregåande skule kan få fjernundervisning andre stader enn på skulen utover i særlege tilfelle, men det forutset avtale med rektor. Sjå omtalen av kva som er meint med særlege tilfelle i merknaden til femte ledd andre setning og i punkt 3.5.10.2.

Det er rektor på heimskulen til eleven som kan inngå avtale om at eleven skal få fjernundervisning andre stader enn på skulen. Rektor kan delegere denne kompetansen. Føresegna er ikkje til hinder for at fylkeskommunen avgjer kva praksis skulane skal ha. Om fjernundervisninga skal bli gitt andre stader enn på skulen, må vurderast konkret for den enkelte eleven. Sjå òg punkt 3.5.10.3.

Sjette ledd er ein heimel til å fastsetje reglar i forskrift. Det er ikkje lagt opp til at det skal fastsetjast forskriftsreglar idet lovreglane blir innførte. Forskriftsheimelen skal kunne brukast til raskt å fastsetje ytterlegare avgrensingar og krav dersom det viser seg at dette er nødvendig ut frå måten reglane blir praktiserte på.

Til § 14-4 andre ledd

Andre ledd første punktum gir supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar i Utdanningsdirektoratets informasjonsinnhenting og evaluering etter første ledd og forskriftsreglane gitt med heimel i den. Det fastsette formålet om evaluering av opplæringsverksemder set rammene for kva personopplysningar direktoratet kan behandle. Formålet omfattar all opplæringsverksemd innanfor rammene for opplæringslova, også den opplæringsverksemda som skjer i lærebedrift.

Påpeikinga av formålet er ei gjentaking av formålet som fastsett i første ledd i føresegna. Det må derfor leggast til grunn etablert praksis, der omgrepa er brukte i vid tyding. Det omfattar også styringsinformasjon på fleire nivå.

Formålet om evaluering av opplæringsverksemder må sjåast i samanheng med dei konkrete formåla som er fastsette i forskrift gitt med heimel i første ledd i føresegna.

Andre punktum seier at personopplysningane som er innhenta etter første ledd i føresegna, kan brukast til forsking, analyse og statistikk, også utover det formålet som er ført opp i første punktum. Dette gjer det klart at forsking, analyse og statistikk ikkje er motstridande formål. Dersom personopplysningane skal utleverast til andre, må den som skal ta imot personopplysningane, ha eige behandlingsgrunnlag.

Tredje punktum er heimel for departementet til å fastsette reglar i forskrift om kva for opplysningar Utdanningsdirektoratet kan behandle, og om behandlinga.

Sjå omtale i punkt 2.4.6.5.

Til ny § 15-10

Dette rettsgrunnlaget supplerer behandlingsgrunnlaga i personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e.

Første ledd regulerer behandlinga av personopplysningar i kommunar, fylkeskommunar og lærebedrifter. Føresegna slår fast at kommunar, fylkeskommunar og lærebedrifter kan behandle personopplysningar når det er nødvendig for å utføre oppgåver etter lova. Med oppgåver er meint både plikter og oppgåver som kommunar, fylkeskommunar og lærebedrifter er pålagde i og med heimel i lova. Føresegna tydeleggjer at opplæringslova med forskrifter gir supplerande rettsgrunnlag til personvernforordninga artikkel 6 første ledd bokstav c og e.

Føresegna gir ikkje i seg sjølv rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar, men må sjåast i samanheng med dei oppgåvene som er regulert i eller med heimel i opplæringslova. Formålet med føresegna er å tydeleggjere at reglane i opplæringslova kan, og ofte vil, gjere det nødvendig å behandle personopplysningar.

Formålet med dei enkelte oppgåvene som er regulert i opplæringslova set nærare avgrensingar for kva personopplysningar som kan behandlast, inkludert lagringstid og vidarebehandling av opplysningane. Kommunen, fylkeskommunen og lærebedrifter skal derfor berre behandle personopplysningar så langt dette er nødvendig for å oppfylle formålet med den enkelte oppgåva dei er pålagde etter opplæringslova med forskrifter. Føresegna handlar både om kommunar og fylkeskommunar som skuleeigarar, og om andre oppgåver som er lagde til kommunar og fylkeskommunar i opplæringslova med forskrifter. For eksempel er fylkeskommunen pålagd å ha ei oppfølgingsteneste som ikkje er ein del av opplæringsverksemda, jf. opplæringslova § 3-6. Lærebedriftene står for ein sentral del av den yrkesretta vidaregåande opplæringa og er derfor pålagde oppgåver i opplæringslova som gjer det nødvendig å behandle personopplysningar. Føresegna omfattar også statlege og private skular som driv verksemd etter opplæringslova.

Føresegna omfattar også behandling av særlege kategoriar av personopplysningar etter artikkel 9 og artikkel 10 i personvernforordninga. I fleire tilfelle vil det vere nødvendig å behandle særlege kategoriar av personopplysningar, anten direkte eller indirekte, for å utføre oppgåver etter opplæringslova. Eksempel er opplysningar om helsa og den religiøse tilhøyrsla til eleven.

Når det gjeld personopplysningar etter artikkel 10, kan slik behandling bli aktuell blant anna ved opplysningar om straffbare forhold barn er blitt utsette for. Det kan òg vere aktuelt for fylkeskommunen å behandle personopplysningar etter artikkel 10 for å oppfylle plikta til å gi opplæring i fengsel (opplæringslova § 13-2a). Unntaksvis vil også slike opplysningar kunne inngå når skulane oppfyller aktivitetsplikta si i skulemiljøsaker etter opplæringslova kapittel 9 A, eller når kommunen og fylkeskommunen behandlar saker om pålagde skulebyte.

Kven som er behandlingsansvarleg, vil vere avhengig av dei ulike oppgåvene etter lova. Sjå òg omtale av første ledd i punkt 2.4.2.5.

Andre ledd gir supplerande rettsgrunnlag for deling av personopplysningar ved skulebyte. Føresegna gir rettsleg grunnlag for at skular kan innhente personopplysningar som trengst for å oppfylle retten til opplæring og få grunnlag for å utferde dokumentasjon på opplæringa. Formåla som er førte opp, fastset rammene for kva for personopplysningar som kan behandlast etter føresegna og kva for formål opplysningane kan brukast til. Å oppfylle retten til opplæring omfattar også å kunne gjennomføre inntak til vidaregåande opplæring, inkludert å kontrollere om søkaren har rett til vidaregåande opplæring. Formålet omfattar også å kunne overføre opplysningar frå vedtak om pålagd skulebytte etter opplæringslova § 9A-12. Kva for opplysningar som skal kunne overførast vil bli regulert i forskrift med heimel i sjette ledd. Opplysningstypane som skal kunne utleverast, kan innehalde særlege kategoriar av personopplysningar etter artikkel 9 (for eksempel opplysningar om fritak, samisk språkbakgrunn, teiknspråk osv.) og etter artikkel 10 i personvernforordninga.

Føresegna gir samtidig supplerande rettsgrunnlag for at skulane kan utlevere personopplysningar ved skulebyte.

Føresegna opnar for deling av personopplysningar mellom offentlege skular og private skular, både private skular som er godkjende etter opplæringslova, og friskular som er godkjende etter friskulelova. Nemninga «skule» er også meint å omfatte vaksenopplæringssenter som deler personopplysningar om vaksne deltakarar i grunnopplæringa.

Tredje ledd gir supplerande rettsgrunnlag for deling av personopplysningar ved overgangen frå grunnskule til vidaregåande opplæring. Føresegna gir rettsleg grunnlag for at fylkeskommunen kan få utlevert personopplysningar frå grunnskulen som er nødvendige for å oppfylle retten til vidaregåande opplæring, gjennomføre inntak (opplæringslova § 3-1 og kapittel 6 i forskrifta), førebygge fråvær og følge opp dei som er i målgruppa for oppfølgingstenesta (opplæringslova § 3-6 og kapittel 13 i forskrifta). Føresegna gir samtidig rettsgrunnlag for at grunnskulane kan utlevere personopplysningar til desse formåla.

Fylkeskommunen har eit særskilt ansvar i arbeidet med å hindre fråfall i vidaregåande opplæring. Å førebygge fråvær kan blant anna handle om å tilpasse opplæringa for å betre sjansane for at elevane fullfører vidaregåande opplæring. Det kan også handle om rettleiing av søkarar og elevar om val av utdanningsprogram, programfag og så vidare for å hjelpe dei å gjere val som gir best sjansar til å fullføre vidaregåande opplæring. Dei oppførte formåla fastset rammene for kva personopplysningar som kan behandlast etter føresegna.

Opplysningstypane som skal kunne utleverast, kan vere særlege kategoriar av personopplysningar etter personvernforordninga (slik som opplysningar om fritak, samisk språkbakgrunn, teiknspråk osv.). Føresegna gir derfor også supplerande rettsgrunnlag for å dele opplysningar av særlege kategoriar etter personvernforordninga artikkel 9. Det kan også delast personopplysningar etter artikkel 10 der dette er nødvendig for formåla som oppførte.

Fylkeskommunen kan innhente personopplysningar for dei nemnde formåla både frå offentlege og private grunnskular og frå friskular godkjende etter friskulelova.

Føresegna gir òg supplerande rettsgrunnlag for å utlevere personopplysningar til statlege og private skular for dei to førstnemnde formåla. Avgrensinga følger av nødvendigkriteriet og formålsavgrensinga som følger av første ledd i føresegna.

Fjerde ledd gir supplerande rettsgrunnlag for at skulane kan dele personopplysningar for å legge til rette opplæringa til ein elev, men berre så langt eleven eller foreldra har gitt løyve til det. Opplysningane som det er ønskeleg å dele, kan vere personopplysningar av særlege kategoriar, for eksempel helseopplysningar, fråsegner frå sakkunnige og vedtak om spesialundervisning. Føresegna gir derfor også rettsgrunnlag for å dele opplysningar av særlege kategoriar etter personvernforordninga artikkel 9 og artikkel 10.

Eit krav om løyve vil sikre at det ikkje blir delt fleire opplysningar enn det eleven eller foreldra sjølv ønsker. Eleven og foreldra avgjer dermed sjølv om den nye skulen eller den vidaregåande skulen skal få opplysningar, utover det som er regulert i andre og tredje ledd.

Kravet om løyve frå eleven eller foreldra er eit tilleggskrav til lov som supplerande rettsgrunnlag og inneber ikkje same strenge krav til overdraginga som eit samtykke slik personvernforordninga definerer det. Det inneber blant anna at om eit slikt løyve blitt trekt tilbake, så vil ikkje det i seg sjølv gi skulen plikt til å slette personopplysningane han har motteke. Dersom ein skule lèt vere å innhente slikt løyve før personopplysningane blir utleverte, vil dette innebere eit brot på opplæringslova og eventuelt teiepliktreglane i forvaltningslova. Eit slikt løyve vil også utgjere samtykke etter reglane om teieplikt i forvaltningslova, sjå forvaltningslova § 13 a nr. 1.

Løyve frå foreldra inneber at dersom foreldreansvaret er delt, må begge gi løyve. Dette følger av barnelova § 30, som slår fast at foreldre med felles foreldreansvar skal ta avgjerder om barnet saman. Sjå punkt 2.2.2.1.

Føresegna utvidar kva for personopplysningar som kan utleverast både ved skulebyte etter andre ledd og ved overgang frå grunnskule til vidaregåande skule etter tredje ledd. Føresegna omfattar berre personopplysningar som er nødvendige for at skulen skal kunne legge til rette opplæringa til eleven. Det er her sikta til opplæring i vid forstand, og det skal omfatte både personopplysningar om det faglege utbytet til eleven og personopplysningar om elevens trivsel, sosiale tilhøyrsle og så vidare.

Femte ledd fastset at personopplysningar etter andre, tredje og fjerde ledd i føresegna skal kunne delast utan hinder av teieplikta.

Sjå omtale av andre til femte ledd i punkt 2.4.5.5.

Sjette ledd gir heimel for departementet til å gi nærare reglar om behandlinga i forskrift, blant anna om formålet med behandlinga, vidarebehandling og tilgang til personopplysningar. Heimelen kan brukast til å konkretisere og supplere krava til behandling av personopplysningar etter personopplysningslova og personvernforordninga. Sjå òg punkt 2.4.2.5.

6.2 Endringar i friskulelova

Til § 1-2 tredje ledd

Tredje ledd fører vidare gjeldande rett og fastset at lova ikkje gjeld kjøp av opplæringstenester. Departementet viser til Ot.prp. nr. 37 (2006–2007) punkt 19 merknaden til § 1-2. I føresegna er det føydd til eit unntak om at lova likevel gjeld kjøp av opplæringstenester ved gjennomføring av fjernundervisning i samsvar med vilkåra for dette, jf. forslaget til ny § 3-4c. Føresegna inneber at friskulane har høve til å kjøpe og selje opplæringstenester både til og frå andre skular godkjende etter friskulelova og til og frå offentlege skular i dei tilfella opplæringa blir gjennomført som fjernundervisning i samsvar med krava i friskulelova § 3-4c. Departementet viser til friskulelova § 6-3 og understrekar at det er styret ved skulen som skal sørge for at alt statstilskot og alle skulepengar kjem elevane til gode, under dette har styret ansvar for at all handel med skuleeigarane eller deira nærståande er gjord på marknadsvilkår. Sjå òg punkt 3.5.17.

Til ny § 3-4c

Når det gjeld første til sjette ledd første punktum i føresegna, viser departementet til merknaden til ny § 8-4 i opplæringslova. Sjette ledd siste punktum gir departementet heimel til å gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning. Sjå òg punkt 3.5.17.

Til § 6-1 femte ledd

Etter femte ledd nytt andre punktum kan departementet gi forskrift om at Utdanningsdirektoratet kan innhente personopplysningar frå fylkeskommunar når det er nødvendig for å kontrollere elevtalsrapporteringa. Dette vil gi Utdanningsdirektoratet supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar, så langt det er nødvendig for formålet, det vil seie å kontrollere elevtalsrapporteringar frå friskulane. Føresegna vil også gi fylkeskommunane supplerande rettsgrunnlag for å levere ut opplysningar til dette formålet. Dette vil for eksempel gjelde opplysningar om søkarstatusen til ein elev for å vurdere kva rett eleven har til vidaregåande opplæring, og om han utløyser rett til tilskot for friskulen. Det er heimfylket til eleven som har informasjon om søkarstatusen.

Til § 6A-7

Det er føydd til tre nye bokstavar i føresegna.

Bokstav a fastset at friskulelova § 1-2 om verkeområdet gjeld for skular godkjende etter kapittel 6A så langt føresegna passar.

Bokstav g fastset at friskulelova § 3-4c om fjernundervisning gjeld for skular godkjende etter kapittel 6A så langt føresegna passar.

Bokstav s fastset at friskulelova § 7-9 første og femte ledd om behandling av personopplysningar gjeld for skular godkjende etter kapittel 6A så langt føresegna passar. Føresegna inneber at kapittel 6A-skulane har same supplerande rettsgrunnlag for å behandle personopplysningar som friskulane.

Til § 7-2

Noverande tredje ledd går ut, sidan føresegna er flytta til ny § 7-2c. Noverande fjerde og femte ledd blir nye tredje og fjerde ledd.

Til ny § 7-2c

Første ledd er ei vidareføring av noverande § 7-2 tredje ledd og inneber inga endring i reglane i dag.

Andre ledd første punktum gir supplerande rettsgrunnlag for Utdanningsdirektoratets informasjonsinnhenting og evaluering i samsvar med første ledd i føresegna, og dei nærare forskriftsreglane gitt med heimel i denne. Det fastsette formålet om evaluering av opplæringsverksemder gir rammene for kva personopplysningar direktoratet kan behandle. Formålet omfattar all opplæringsverksemd innanfor rammene av friskulelova.

Påpeikinga av formålet er ei gjentaking av formålet som fastsett i første ledd i føresegna. Det må derfor leggast til grunn etablerte praksis på området, der omgrepa er brukte i vid tyding. Det omfattar òg styringsinformasjon på fleire nivå. Denne føresegna svarer til opplæringslova § 14-4.

Formålet om evaluering av opplæringsverksemder må sjåast i samanheng med dei konkrete formåla som er fastsette i forskrift gitt med heimel i første ledd i føresegna.

Andre punktum seier at opplysningane som er innhenta etter første ledd i føresegna kan brukast til forsking, analyse og statistikk, også utover det formålet som er ført opp i første punktum. Dette gjer det klart at forsking, analyse og statistikk ikkje er motstridande formål. Dersom opplysningane skal utleverast til andre, må den som skal ta imot personopplysningane, ha eige behandlingsgrunnlag.

Tredje ledd gir heimel for departementet til å fastsette reglar i forskrift om kva for opplysningar Utdanningsdirektoratet kan behandle, og om behandlinga.

Til ny § 7-9

Dette rettsgrunnlaget supplerer behandlingsgrunnlaga i personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e.

Første ledd første punktum regulerer behandlinga av personopplysningar i friskular. Dette gjeld friskular som skuleeigarar. Andre punktum regulerer behandlinga av personopplysningar i kommunar og fylkeskommunar når dette er nødvendig for å oppfylle oppgåvene dei er pålagt overfor elevar i friskular. Kommunar og fylkeskommunar er blant anna pålagde oppgåver i samband med skulebyte (friskulelova § 2-4), særskild språkopplæring (friskulelova § 3-5) og spesialundervisning (friskulelova § 3-6).

Føresegna gir ikkje i seg sjølv rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar, men må sjåast i samanheng med dei oppgåvene som er regulert i eller med heimel i friskulelova. Formålet med føresegna er å tydeleggjere at reglane i friskulelova kan, og ofte vil, gjere det nødvendig å behandle personopplysningar.

Føresegna slår fast at skular, kommunar og fylkeskommunar kan behandle personopplysningar når det er nødvendig for å utføre oppgåver etter lova. Med oppgåver er meint både plikter og oppgåver som skular, kommunar og fylkeskommunar er pålagde i og med heimel i lova. Føresegna tydeleggjer at friskulelova med forskrifter utgjer supplerande rettsgrunnlag til personvernforordninga artikkel 6 første ledd bokstav c og e. Formålet med den enkelte oppgåva i friskulelova vil dermed setje nærare avgrensingar for kva personopplysningar som kan behandlast, inkludert lagringstid og vidarebehandling av opplysningane. Skular, kommunar og fylkeskommunar kan berre behandle personopplysningar så langt dette er nødvendig for å oppfylle formålet med den enkelte oppgåva dei er pålagde.

Føresegna omfattar også behandling av særlege kategoriar av personopplysningar etter personvernforordninga artikkel 9 og artikkel 10. I fleire tilfelle vil det vere nødvendig å behandle særlege kategoriar av personopplysningar, anten direkte eller indirekte, for å oppfylle oppgåver etter friskulelova. Eksempel er opplysningar om helsa og den religiøse tilhøyrsla til eleven. Når det gjeld opplysningar etter artikkel 10, kan behandling av opplysningar om straffedommar og lovbrot bli aktuelt blant anna ved opplysningar om straffbare forhold barn er blitt utsette for. Unntaksvis vil også slike opplysningar kunne inngå når skulane oppfyller aktivitetsplikta si i skulemiljøsaker etter opplæringslova kapittel 9 A, eller når kommunen og fylkeskommunen behandlar saker om pålagt skulebyte.

Kven som er behandlingsansvarleg, vil vere avhengig av dei ulike oppgåvene etter lova. Sjå òg omtale av første ledd i punkt 2.4.2.5.

Andre ledd gir supplerande rettsgrunnlag for deling av personopplysningar ved skulebyte. Føresegna gir rettsleg grunnlag for at skular kan innhente personopplysningar som er nødvendige for å oppfylle retten til opplæring og å få grunnlag for å utferde dokumentasjon på opplæringa. Formåla som er førte opp, fastset rammene for kva for personopplysningar som kan behandlast etter føresegna og kva for formål dei kan brukast til. Å oppfylle retten til opplæring omfattar også å kunne gjennomføre inntak til vidaregåande opplæring, inkludert å kontrollere om søkaren har rett til vidaregåande opplæring. Formålet omfattar også å kunne overføre opplysningar frå vedtak om pålagd skulebytte etter opplæringslova § 9A-12. Kva opplysningar som skal kunne overførast vil bli regulert i forskrift med heimel i sjette ledd. Opplysningstypane som skal kunne utleverast, kan innehalde særlege kategoriar av personopplysningar etter personvernforordninga artikkel 9 (slik som opplysningar om fritak, samisk, teiknspråk osv.) og etter artikkel 10.

Føresegna gir samtidig supplerande rettsgrunnlag for at skulane kan utlevere personopplysningar.

Føresegna omfattar deling av personopplysningar mellom friskular, offentlege skular og private og statlege skular som driv etter opplæringslova.

Tredje ledd gir supplerande rettsgrunnlag for deling av personopplysningar ved overgang frå grunnskule til vidaregåande opplæring. Føresegna gir rettsgrunnlag for at friskular som tilbyr vidaregåande opplæring, kan få utlevert personopplysningar frå grunnskulen som er nødvendige for å oppfylle retten til vidaregåande opplæring, gjennomføre inntak og førebygge fråvær. Føresegna gir samtidig supplerande rettsgrunnlag for at grunnskulane kan utlevere personopplysningar til desse formåla.

Å førebygge fråvær kan blant anna handle om å tilpasse opplæringa for å betre sjansane for at elevane fullfører vidaregåande opplæring. Det kan også handle om rettleiing av søkarar og elevar om val av utdanningsprogram, programfag og så vidare for å hjelpe dei å gjere val som gir best sjansar til å fullføre vidaregåande opplæring. Formåla som er førte opp, fastset rammene for kva for personopplysningar som kan behandlast etter føresegna.

Opplysningstypane som skal kunne utleverast, kan vere særlege kategoriar av personopplysningar etter personvernforordninga (slik som opplysningar om fritak, samisk språkbakgrunn, teiknspråk osv.). Føresegna gir derfor også heimel for å dele personopplysningar av særlege kategoriar etter artikkel 9. Dei kan også dele personopplysningar etter personvernforordninga artikkel 10 der dette er nødvendig for formåla som oppførte.

Friskulane kan innhente personopplysningar for dei nemnde formåla frå både offentlege og private grunnskular.

Fjerde ledd gir supplerande rettsgrunnlag for at skulane kan dele personopplysningar for å legge til rette opplæringa til ein elev, men berre så langt eleven eller foreldra har gitt løyve til det. Opplysningane som det er ønskeleg å dele, kan vere personopplysningar av særlege kategoriar, for eksempel helseopplysningar, fråsegner frå sakkunnige og vedtak om spesialundervisning. Føresegna gir derfor også rettsgrunnlag for å dele opplysningar av særlege kategoriar etter personvernforordninga artikkel 9 og artikkel 10.

Eit krav om løyve vil sikre at det ikkje blir delt fleire opplysningar enn det eleven eller foreldra sjølv ønsker. Eleven og foreldra avgjer dermed sjølv om den nye skulen eller den vidaregåande skulen skal få opplysningar, utover det som er regulert i andre og tredje ledd.

Kravet om løyve frå eleven eller foreldra er eit tilleggskrav til lov som supplerande rettsgrunnlag og inneber ikkje same strenge krav til overdraginga som eit samtykke slik personvernforordninga definerer det. Det inneber blant anna at om eit slikt løyve blitt trekt tilbake, så vil ikkje det i seg sjølv gi skulen plikt til å slette personopplysningane han har motteke. Dersom ein skule lèt vere å innhente slikt løyve før personopplysningane blir utleverte, vil dette innebere eit brot på opplæringslova og eventuelt teiepliktreglane i forvaltningslova. Eit slikt løyve vil også utgjere samtykke etter reglane om teieplikt i forvaltningslova, sjå forvaltningslova § 13 a nr. 1.

Løyve frå foreldra inneber at dersom foreldreansvaret er delt, må begge gi løyve. Dette følger av barnelova § 30, som slår fast at foreldre med felles foreldreansvar skal ta avgjerder om barnet saman. Sjå punkt 2.2.2.1.

Føresegna utvidar kva for personopplysningar som kan utleverast både ved skulebyte etter andre ledd og ved overgang frå grunnskule til vidaregåande skule etter tredje ledd. Føresegna omfattar berre personopplysningar som er nødvendige for at skulen skal kunne legge til rette opplæringa til eleven. Det er her sikta til opplæring i vid forstand, og det skal omfatte både personopplysningar om det faglege utbytet til eleven og personopplysningar om elevens trivsel, sosiale tilhøyrsle og så vidare.

Femte ledd fastset at personopplysningar etter andre, tredje og fjerde ledd i føresegna skal kunne delast utan hinder av teieplikta.

Sjå omtale av andre til femte ledd i punkt 2.4.5.5.

Sjette ledd gir heimel for departementet til å gi nærare reglar om behandlinga i forskrift, blant anna om formålet med behandlinga, vidarebehandling og tilgang til personopplysningar. Heimelen kan brukast til å konkretisere og supplere krava til behandling av personopplysningar etter personopplysningslova og personvernforordninga. Sjå òg punkt 2.4.2.5.

Til ny § 7-10

Føresegna regulerer ei plikt for skulane som tilbyr vidaregåande opplæring, til å levere vitnemål og kompetansebevis til nasjonal database for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse (NVB). Karakterar frå vidaregåande opplæring er rekna som teiepliktige opplysningar, og det er presisert at deling av opplysningar til databasen kan skje utan hinder av teieplikta. Enkelte skular vil ikkje vere i stand til å levere dokumentasjon til databasen, departementet er derfor gitt høve til å fastsetje forskrift om unntak frå plikta. Dette vil for det første vere aktuelt der kostnadene ved slik innsending blir for store, anten hos sendaren (den som utferdar vitnemål/kompetansebevis) eller hos mottakaren. Det kan vere skular som av ulike grunnar ikkje kan levere vitnemål eller kompetansebevis elektronisk i eit format som NVB kan importere automatisk. For det andre vil det vere aktuelt der NVB førebels ikkje har på plass det tekniske utstyret til å ta imot alle typar dokumentasjon. Sjå òg punkt 2.4.7.

6.3 Endringar i barnehagelova

Til § 2 a

Nytt siste punktum i føresegna slår fast at ein barnehage må ha løyve frå foreldra til barnet for å utlevere personopplysningar til skulen. Dette er ei vidareføring av gjeldande reglar i rammeplan for barnehagen (forskrift 24. april 2017 om rammeplan for barnehagar) punkt 6. Kravet om løyve frå foreldre er eit tilleggskrav til lov som supplerande rettsgrunnlag og inneber ikkje same strenge krav til overdraginga som eit samtykke slik personvernforordninga definerer dette. Det inneber blant anna at om eit slikt løyve blir trekt tilbake, så vil ikkje det i seg sjølv gi skulen plikt til å slette personopplysningane han har fått. Dersom ein barnehage unnlèt å innhente eit slik løyve før personopplysningane blir delt med skulen, vil det vere eit brot på barnehagelova (og eventuelt teiepliktreglane i forvaltningslova). Eit slik løyve vil også vere eit samtykke etter reglane om teieplikt i forvaltningslova, sjå forvaltningslova § 13 a nr. 1.

Løyve frå foreldre inneber at dersom det er to som har felles foreldreansvar, må begge gi løyve. Dette følger av barnelova § 30, som slår fast at foreldre med felles foreldreansvar skal ta avgjerder om barnet saman.

Sjå òg punkt 2.3.3.2.

Til ny § 47 a

Føresegna er ei ny og generell føresegn som, saman med dei rettslege forpliktingane som følger av dei ulike føresegnene i barnehagelova, gir supplerande rettsgrunnlag for behandling av personopplysningar. Dette rettsgrunnlaget supplerer personvernforordninga artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e.

Første ledd slår fast at kommunar, fylkeskommunar og private barnehagar kan behandle personopplysningar så langt det er nødvendig for å utføre oppgåver etter lova. Føresegna gir rettsgrunnlag for å behandle personopplysningar så langt som den konkrete behandlinga av personopplysningar er nødvendig for å utføre oppgåvene dei er pålagde i lova. Føresegna tydeleggjer dermed at barnehagelova med forskrifter utgjer supplerande rettsgrunnlag jf. personvernforordninga artikkel 6 første ledd bokstav c og e. Kva behandling av personopplysningar som er nødvendig, må vurderast konkret ut frå dei oppgåvene som kommunar, fylkeskommunar og private barnehager er pålagde i barnehagelova med forskrifter. Sjå òg punkt 2.3.2.

Andre ledd gir rettsgrunnlag for deling av personopplysningar ved byte av barnehage, så langt det er nødvendig, og berre så langt foreldra har gitt løyve. Kravet om løyve frå foreldre er eit tilleggskrav til lov som supplerande rettsgrunnlag og inneber ikkje same strenge krav til overdraginga som eit samtykke slik personvernforordninga definerer dette. Det inneber blant anna at om eit slikt løyve blir trekt tilbake, så vil ikkje det i seg sjølv gi den nye barnehagen plikt til å slette personopplysningane han har fått. Dersom ein barnehage unnlèt å innhente slikt løyve før personopplysningane blir delte, vil det vere eit brot på barnehagelova (og eventuelt teiepliktreglane i forvaltningslova). Eit slikt løyve vil òg utgjere samtykke etter reglane om teieplikt i forvaltningslova, sjå forvaltningslova § 13 a nr. 1. Sjå òg punkt 2.3.3.1.

Løyve frå foreldre inneber at dersom det er to som har felles foreldreansvar, må begge gi løyve. Dette følger av barnelova § 30, som slår fast at foreldre med felles foreldreansvar skal ta avgjerder om barnet saman.

Tredje ledd gir departementet heimel til å gi forskrift om behandling av personopplysningar etter denne føresegna.

Til § 48

Føresegna er endra for å klargjere formålet med rapporteringspliktene og kven som skal ha rapportane. Forskriftsheimelen er presisert. Vidare blir det lovfesta at slik rapportering ikkje skal omfatte direkte identifiserbare personopplysningar. Departementet legg til grunn at dagens praksis med at namnet på den som fyller ut rapporteringsskjema, namnet på styraren i barnehagar og, dersom ein privat barnehage er driven som enkeltpersonsføretak, namnet på innehavaren blir registrerte, blir vidareført. Sjå òg punkt 2.3.4.

Til § 50 første ledd

Tillegget i første ledd er teke inn for å presisere formålet med at det skal leggast fram ei erklæring om helsa til barnet. Dette vil gi ei avgrensing av kva for personopplysningar barnehagen kan behandle om det enkelte barnet.

Tilråding

Kunnskapsdepartementet

tilrår:

At Dykkar Majestet godkjenner og skriv under eit framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringar i opplæringslova, friskulelova og barnehagelova (behandling av personopplysningar, fjernundervisning o.a.).

Vi HARALD, Noregs Konge,

stadfester:

Stortinget blir bede om å gjere vedtak til lov om endringar i opplæringslova, friskolelova og barnehageloven (behandling av personopplysningar, fjernundervisning o.a.) i samsvar med eit vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringar i opplæringslova, friskolelova og barnehageloven (behandling av personopplysningar, fjernundervisning o.a.)

I

I lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa blir det gjort følgande endringar:

§ 2-12 tredje ledd skal lyde:

For private grunnskolar gjeld også §§ 2-2, 2-5 første, andre, tredje og sjette ledd, 2-11, 8-2, 8-4, 9-1, 9-2, 9-3, 9-4, 9-5, 9-6, 9-7, kapittel 9 A, §§ 10-1, 10-2, 10-6, 10-6a, 10-9, 11-1, 11-2, 11-4, 11-7, 11-10, 13-3b, 13-5, 13-7a, 13-10, 14-1, 14-4, 15-3, 15-4 og 15-10.

Ny § 3-1 a skal lyde:

§ 3-1 a Bruk av rett for dei som tok Vg3 påbygging til generell studiekompetanse før læretid skoleåra 2020–2021 og 2021–2022

Ungdom som blei tatt inn til Vg3 påbygging skoleåret 2020–2021 og skoleåret 2021– 2022, har ikkje brukt av retten til vidaregåande opplæring etter § 3-1 første ledd det skoleåret.

Ny § 3-14 skal lyde:

§ 3-14 Nasjonal database for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse

Nasjonal database for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse skal legge til rette for:

  • a) samling av sannferdig informasjon om og oppbevaring av vitnemål og dokumentasjon om oppnådd kompetanse frå vidaregåande opplæring

  • b) kontroll av at vitnemåla er gyldig førte i samsvar med gjeldande reglar

  • c) opptak til høgare utdanning og til høgare yrkesfagleg utdanning

  • d) deling av vitnemål og dokumentasjon av kompetanse

Fylkeskommunar og andre som tilbyr vidaregåande opplæring skal utan hinder av teieplikt, levere alle vitnemål og kompetansebevis frå vidaregåande opplæring til databasen. Departementet kan i forskrift fastsetje unntak frå denne plikta.

Databasen kan også innehalde vitnemål og dokumentasjon om kompetanse frå anna opplæring og utdanning når det oppfyller eitt eller fleire av formåla i første ledd.

Databasen kan dele ein persons fødselsnummer, D-nummer og informasjon om at databasen har opplysningar om personens vitnemål og dokumentasjon av kompetanse, automatisk med ein portal for deling av vitnemål og dokumentasjon om oppnådd kompetanse, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-14. Vitnemål og dokumentasjon av kompetanse kan berre delast når den registrerte har bestemt det.

Opplysningane i databasen kan brukast som grunnlag for analyse, statistikk og forsking.

Direktoratet for høgare utdanning og kompetanse er behandlingsansvarleg for databasen. Departementet kan gi forskrift om behandling og registrering av personopplysningar i databasen.

Ny § 8-4 skal lyde:

§ 8-4 Fjernundervisning

Delar av opplæringa kan gjennomførast utan at læraren er til stades saman med elevane som fjernundervisning. Fjernundervisning kan brukast dersom kommunen og fylkeskommunen kan godtgjere at det er gode grunnar for det og opplæringa vil vere trygg og pedagogisk forsvarleg. Fjernundervisninga må gjennomførast slik at elevane og læraren kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemiddel.

At det må vere gode grunnar til å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, betyr at fordelane for elevane må vere større enn ulempene ved å gjennomføre opplæringa slik. Fordelar kan mellom anna vere moglegheit til å få tilbod i fag som elles ikkje ville vore mogleg, og moglegheit til få betre tilpassing ut frå nivå.

I vurderinga av om det vil vere trygt og pedagogisk forsvarleg å gi delar av opplæringa som fjernundervisning, skal det mellom anna takast omsyn til elevane si moglegheit til læring, utvikling, trivsel og sosial samkjensle. Det skal også takast omsyn til om skolen har nødvendig og eigna utstyr og kompetanse til å gi slik opplæring.

At elevane og læraren må kunne kommunisere effektivt, betyr at elevane må ha tilsvarande moglegheit for fagleg hjelp og oppfølging som om læraren var fysisk til stades. Dessutan må læraren ha tilsvarande moglegheit til å gi opplæring, gjere vurderingar og registrere eventuelt fråvær. Dei tekniske løysingane som blir nytta, må leggje til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid.

Elevane skal som hovudregel få fjernundervisning på skolen. Ein elev i grunnskolen kan få fjernundervisning andre stader enn på skolen i særlege tilfelle. Ein elev i vidaregåande skole kan få fjernundervisning andre stader enn på skolen i særlege tilfelle eller etter avtale med rektor.

Departementet kan gi forskrift om fjernundervisning, mellom anna om ytterlegare innskrenkingar eller krav til fjernundervisninga.

§ 14-4 nytt andre ledd skal lyde:

Utdanningsdirektoratet kan behandle personopplysningar, inkludert personopplysningar som nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, så langt dette er nødvendig for å evaluere opplæringsverksemda som er omfatta av denne lova. Opplysningane kan også brukast som grunnlag for forsking, analyse og statistikk. Departementet kan gi forskrift om kva opplysningar Utdanningsdirektoratet kan behandle, og om behandlinga.

Ny § 15-10 skal lyde:

§ 15-10 Behandling av personopplysningar

Kommunar, fylkeskommunar og lærebedrifter kan behandle personopplysningar, inkludert personopplysningar som nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, når det er nødvendig for å utføre oppgåver etter lova.

Ved skolebyte kan skolar hente inn personopplysningar frå andre skolar, inkludert personopplysningar som nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, som er nødvendige for å oppfylle retten til grunnopplæring og retten til dokumentasjon på opplæringa.

Fylkeskommunar kan hente inn personopplysningar frå grunnskolar, inkludert personopplysningar som nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, som er nødvendige for å oppfylle retten til vidaregåande opplæring, gjennomføre inntak til vidaregåande opplæring, førebygge fråvær i opplæringa og følge opp dei som er i målgruppa til oppfølgingstenesta.

Ved skolebyte etter andre ledd og ved overgang til vidaregåande opplæring etter tredje ledd kan skolane også dele personopplysningar, inkludert personopplysningar som er nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, for å leggje til rette opplæringa til ein elev dersom eleven eller foreldra tillèt det.

Utlevering av personopplysningar etter andre, tredje og fjerde ledd kan gjerast utan hinder av teieplikt.

Departementet kan gi forskrift om behandlinga, mellom anna om formålet med behandlinga, behandlingsansvar, kva opplysningar som kan behandlast, kven det kan behandlast personopplysningar om, bruk av automatiserte avgjerder, vidarebehandling, utlevering og tilgang til personopplysningar.

II

I lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar blir det gjort følgande endringar:

§ 1-2 tredje ledd skal lyde:

Lova gjeld ikkje kjøp av opplæringstenester med unntak av kjøp av opplæringstenester ved gjennomføring av fjernundervisning i samsvar med § 3-4c.

Ny § 3-4c skal lyde:

§ 3-4c Fjernundervisning

Delar av opplæringa kan gjennomførast utan at læraren er til stades saman med elevane som fjernundervisning. Fjernundervisning kan brukast dersom styret ved skolen kan godtgjere at det er gode grunnar for det og opplæringa vil vere trygg og pedagogisk forsvarleg. Fjernundervisninga må gjennomførast slik at elevane og læraren kan kommunisere effektivt med tekniske hjelpemiddel.

At det må vere gode grunnar til å gjennomføre opplæringa som fjernundervisning, betyr at fordelane for elevane må vere større enn ulempene ved å gjennomføre opplæringa slik. Fordelar kan mellom anna vere moglegheit til å få tilbod i fag som elles ikkje ville vore mogleg, og moglegheit til få betre tilpassing ut frå nivå.

I vurderinga av om det vil vere trygt og pedagogisk forsvarleg å gi delar av opplæringa som fjernundervisning, skal det mellom anna takast omsyn til elevane sin moglegheit til læring, utvikling, trivsel og sosial samkjensle. Det skal også takast omsyn til om skolen har nødvendig og eigna utstyr og kompetanse til å gi slik opplæring.

At elevane og læraren må kunne kommunisere effektivt, betyr at elevane må ha tilsvarande moglegheit for fagleg hjelp og oppfølging som om læraren var fysisk til stades. Dessutan må læraren ha tilsvarande moglegheit til å gi opplæring, gjere vurderingar og registrere eventuelt fråvær. Dei tekniske løysingane som blir nytta, må leggje til rette for kommunikasjon i sanntid eller med kort responstid.

Elevane skal som hovudregel få fjernundervisning på skolen. Ein elev i grunnskolen kan få fjernundervisning andre stader enn på skolen i særlege tilfelle. Ein elev i vidaregåande skole kan få fjernundervisning andre stader enn på skolen i særlege tilfelle eller etter avtale med rektor.

Departementet kan gi forskrift om fjernundervisning, mellom anna om ytterlegare innskrenkingar eller krav til fjernundervisninga. Departementet kan òg gi forskrift om rapportering og dokumentasjon ved bruk av fjernundervisning.

§ 6-1 femte ledd nytt andre punktum skal lyde:

Departementet kan gi forskrift om at Utdanningsdirektoratet kan innhente personopplysningar frå fylkeskommunar når det er nødvendig for å kontrollere elevtalsrapporteringa.

I § 6A-7 skal bokstav a, bokstav g og ny bokstav s lyde:

  • a) § 1-2 om verkeområdet

  • g) § 3-4c om fjernundervisning

  • s) § 7-9 første og femte ledd om behandling av personopplysningar.

Noverande bokstav a til e blir til bokstav b til f og noverande bokstav f til p blir til bokstav h til r.

I § 7-2 blir tredje ledd sletta. Noverande fjerde og femte ledd blir nye tredje og fjerde ledd.

Ny § 7-2c skal lyde:

§ 7-2c Informasjonsinnhenting og evaluering

Departementet kan gi forskrift som pålegg dei ansvarlege for opplæringsverksemda og dei som mottek opplæring, å gi opplysningar og delta i evalueringar og rapportere om forhold som er av betydning for evaluering av opplæringsverksemda.

Utdanningsdirektoratet kan behandle personopplysningar, inkludert personopplysningar som nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, så langt dette er nødvendig for å evaluere opplæringsverksemda som er omfatta av denne lova. Opplysningane kan også brukast som grunnlag for forsking, analyse og statistikk. Departementet kan gi forskrift om kva opplysningar Utdanningsdirektoratet kan behandle, og om behandlinga.

Ny § 7-9 skal lyde:

§ 7-9 Behandling av personopplysningar

Skolar kan behandle personopplysningar, inkludert personopplysningar som nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, når det er nødvendig for å utføre oppgåver etter lova. Kommunar og fylkeskommunar kan behandle personopplysningar, inkludert personopplysningar som nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, når det er nødvendig for å utføre oppgåver etter lova.

Ved skolebyte kan skolar hente inn personopplysningar frå andre skolar, inkludert personopplysningar som nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, som er nødvendige for å oppfylle retten til grunnopplæring og retten til dokumentasjon på opplæringa.

Vidaregåande skolar kan hente inn personopplysningar frå grunnskolar, inkludert personopplysningar som nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, som er nødvendige for å oppfylle retten til vidaregåande opplæring, gjennomføre inntak til vidaregåande opplæring og førebygge fråvær i opplæringa.

Ved skolebyte etter andre ledd og ved overgang til vidaregåande opplæring etter tredje ledd kan skolane også dele personopplysningar, inkludert personopplysningar som er nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, for å leggje til rette opplæringa til ein elev dersom eleven eller foreldra tillèt det.

Utlevering av personopplysningar etter andre, tredje og fjerde ledd kan gjerast utan hinder av teieplikt.

Departementet kan gi forskrift om behandlinga, mellom anna om formålet med behandlinga, behandlingsansvar, kva opplysningar som kan behandlast, kven det kan behandlast personopplysningar om, bruk av automatiserte avgjerder, vidarebehandling, utlevering og tilgang til personopplysningar.

Ny § 7-10 skal lyde:

§ 7-10 Plikt til levere vitnemål frå vidaregåande opplæring til nasjonal database for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse

Skolar som tilbyr vidaregåande opplæring skal utan hinder av teieplikt, levere resultat frå alle vitnemål og kompetansebevis frå vidaregåande opplæring til nasjonal database for vitnemål og dokumentasjon av kompetanse, jf. opplæringslova § 3-14. Departementet kan i forskrift fastsetje unntak frå denne plikta.

III

I lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager blir det gjort følgande endringar:

§ 2 a første ledd nytt tredje punktum skal lyde:

Barnehagen må ha tillatelse fra barnets foreldre for å utlevere personopplysninger om barnet til skolen.

Ny § 47 a skal lyde:

§ 47 a Kommuner, fylkeskommuner og private barnehagers behandling av personopplysninger

Kommuner, fylkeskommuner og private barnehager kan behandle personopplysninger, herunder personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10, når det er nødvendig for å utføre oppgaver etter loven.

Ved bytte av barnehage kan barnehagen levere ut personopplysninger, inkludert personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10, som er nødvendige for at den nye barnehagen kan gi barnet et tilbud i samsvar med loven, men bare så langt foreldrene har gitt tillatelse.

Departementet kan gi forskrift om behandling av personopplysninger etter første og andre ledd, blant annet om formålet med behandlingen, behandlingsansvar, hvilke personopplysninger som kan behandles, hvem det kan behandles personopplysninger om, bruk av automatiserte avgjørelser, adgang til viderebehandling, utlevering og tilgang til personopplysninger.

§ 48 skal lyde:

§ 48 Plikt til å gi opplysninger om tjenestedata og regnskapsdata

Kommunale barnehager skal rapportere til Utdanningsdirektoratet tjenestedata som er nødvendige for å vurdere tilstanden og utviklingen innenfor barnehagesektoren. Eier av private barnehager skal rapportere slike tjenestedata og regnskapsdata til kommunen og til Utdanningsdirektoratet. Tjenestedataene skal ikke inneholde direkte identifiserbare personopplysninger. Departementet kan gi forskrift om rapportering av tjenestedata og regnskapsdata, og om Utdanningsdirektoratets behandling av disse.

§ 50 første ledd skal lyde:

Før et barn begynner i barnehage, skal det legges frem en erklæring om barnets helse til barnehagen slik at barnehagen kan legge forholdene til rette for barnet. Dersom barnet har møtt til ordinære undersøkelser på helsestasjon, kan slik erklæring gis av barnets foreldre.

IV

Lova gjeld frå den tid Kongen fastset. Kongen kan setje i kraft dei ulike føresegnene til ulik tid.