NOU 2021: 6

Myndighetenes håndtering av koronapandemien

Rapport fra Koronakommisjonen

Oppnevnt ved kongelig resolusjon 24. april 2020 for å gjennomgå og trekke lærdom fra covid-19-utbruddet i Norge.

Avgitt til statsministeren 14. april 2021.

Digitale vedlegg:

Til statsministeren

Koronakommisjonen ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 24. april 2020 for å gjennomgå og trekke lærdom av covid-19-utbruddet i Norge. Kommisjonen gir med dette sin rapport.

Oslo 14. april 2021

Stener Kvinnsland Leder

Astri Aas-Hansen

Geir Sverre Braut

Knut Eirik Dybdal

Tone Fløtten

Rune Jakobsen

Toril Johansson

Christine Korme

Nina Langeland

Egil Matsen

Per Arne Olsen

Pål Terje Rørby

Siri Halvorsen Sekretariatsleder

Tone Torgersen

Anne Kari Haug

Helena Eriksson

Joakim S. T. Øren

Kristian Heggebø

Siri Sand Kaastad

Hilde Lurås

Jostein Askim

Del 1
Innledende del

1 Prolog – opptakten til de mest inngripende tiltakene i fredstid

Figur 1.1 Møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser 12. mars 2020.

Figur 1.1 Møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser 12. mars 2020.

Foto: Heiko Junge / NTB

En SMS fra statsministeren

Sent på ettermiddagen lørdag 7. mars 2020 sender statsminister Erna Solberg en SMS til helse- og omsorgsminister Bent Høie. Hun lurer på om smitteverntiltakene er strenge nok.

I Norge er det registrert 147 tilfeller av covid-19. Frosta kommune har allerede stengt en barnehage og en skole etter flere tilfeller av smitte. I Oslo er publikum bedt om å holde seg borte fra Holmenkollen under skifesten samme helg. Utenriksdepartementet har frarådet reiser til Kina og noen regioner i Nord-Italia, og Helsedirektoratet har innført karantene for reisende fra områder med mye smitte. Ellers er de nasjonale tiltakene å vaske hendene, hoste i albuen og å holde seg hjemme hvis man er syk. Helsedirektøren har dessuten sagt at det er klokt være mer forsiktig med klemming og håndhilsing.

Fortsatt er ingen i Norge blitt så syke av covid-19 at de er lagt inn på sykehus. Men smittetallene stiger etter at mange har vært på skiferie i Alpene. At det var utbredt smitte i Østerrike allerede i vinterferieukene, kjente verken landet selv, Folkehelseinstituttet (FHI) eller skituristene til.

I svaret på Solbergs tekstmelding skriver Høie at det er fagfolkene i FHI og Helsedirektoratet som må vurdere behovet for flere tiltak:

Restriksjonene og anbefalingene vil bli strengere, men jeg mener at det må være en faglig vurdering når de trappes opp. Men skal ta en ekstra sjekk med FHI/HDIR igjen på at de er enige om nivået fortsatt.

Kilde: Bent Høie i tekstmelding til Erna Solberg 7. mars 2020

I Nord-Italia har lokale myndigheter flere steder valgt å stenge skoler og offentlige bygninger. Smitten stiger eksponentielt, og sent lørdag kveld erklærer Italias statsminister nedstenging av flere regioner nord i landet. I Oslo har Statsministerens kontor sendt en bestilling til ambassaden i Roma. Solbergs medarbeidere vil høre hvilke erfaringer italienerne har gjort seg med restriksjonene som så langt er innført.

Søndag 8. mars har FHI og Helsedirektoratet et møte. De er uenige om hvor strenge tiltak det er riktig å innføre nå, og formålet med møtet er å «komme hverandre nærmere i kommunikasjon». Av referatet går det fram at helsedirektør Bjørn Guldvog vil vurdere å sette et tak på 1 000 deltakere på arrangementer. FHI-direktør Camilla Stoltenberg advarer mot å sette inn tiltak for tidlig: «Vi må huske på at vi med stor sannsynlighet skal stå i denne situasjonen i lang tid fremover».

Mandag 9. mars får norsk helsepersonell et innblikk i forholdene i Italia. Helsedirektoratet har invitert blant andre professor Giacomo Grasselli til et webinar for ansatte på norske sykehus. Grasselli er koordinator for intensivenhetene i Lombardia-regionen. Hans budskap er at tilhørerne må varsle sine politiske myndigheter om at tusenvis kommer til å dø dersom de ikke stopper spredningen av viruset. I løpet av få dager blir presentasjonen sett av over 6 000 personer.

Samme dag er det regjeringskonferanse der Stoltenberg deltar sammen med departementsråd Bjørn-Inge Larsen i Helse- og omsorgsdepartementet. De to orienterer regjeringen om FHIs første scenario for smitteutviklingen. Scenarioet indikerer at det kan bli behov for 600 intensivplasser på det meste. Larsens plansjer indikerer at det fortsatt er litt tid før epidemien bryter ut her hjemme – at det kan være snakk om 100 dager før landet har de første 1 000 smittetilfellene, men at usikkerheten er stor.

I Finansdepartementet har økonomene begynt å planlegge hvordan de best kan møte epidemien. Det ser nå ut til at utbruddet kan få store konsekvenser for verdensøkonomien. For å få en bedre forståelse av utsiktene for smitte og smitteverntiltak her hjemme har finansråd Hans Henrik Scheel kontaktet departementsråden i Helse- og omsorgsdepartementet. Larsen har videreformidlet henvendelsen fra Scheel til FHI-direktøren.

Finansdepartementet og FHI møtes i Finansdepartementet tidlig om morgenen tirsdag 10. mars. Budskapet fra Stoltenberg og hennes kolleger er at det er stor usikkerhet, men at smitten kommer til å bre seg i samfunnet. De nevner en rekke mulige tiltak, men det er ingen indikasjon på at kraftfulle tiltak skal tas i bruk. Scheel beskriver inntrykket fra FHIs presentasjon slik:

Ingen snakket om en «slå ned»-strategi, men en strategi for å begrense og flate ut smitten. Jeg oppfattet FHI slik at man kunne være ferdig med pandemien på senhøsten/vinteren, enten fordi den hadde gått gjennom befolkningen eller fordi man hadde fått en vaksine.

Kilde: Hans Henrik Scheel i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Referatet fra morgenmøtet i utbruddsgruppa i FHI 10. mars viser at det er registrert 239 tilfeller av koronasmitte i Norge. Av disse er 158 smittet i utlandet – 104 av dem i Italia, 47 i Østerrike, 5 i Iran, 1 i Kina og 1 i Hong Kong. Nå fraråder Utenriksdepartementet reiser til hele Italia og til Tirol i Østerrike.

Klokka 10 denne tirsdagen møter helse- og omsorgsministeren i Stortinget for å redegjøre om smittesituasjonen. Overfor Stortinget varsler Høie at smitten kommer til å øke, men han venter at det fortsatt er en stund til det kan bli et stort utbrudd. Dermed er det trolig også en stund til det vil bli aktuelt med tiltak for å redusere kontakt mellom folk, ifølge Høie:

Tiden for den videre utviklingen er usikker, men det planlegges for et scenario der nåværende fase vil fortsette noen uker til før vi går over i en ny fase med stadig flere importtilfeller og klynger av innenlands smitte. […] I nåværende fase er hovedvekten på å forebygge import med reisende, oppdage og isolere tilfeller tidlig, oppsporing og oppfølging av kontakter og gode hygieniske smitteverntiltak i befolkningen. Tiltak for å redusere kontakthyppighet er mest relevant når epidemien kommer i gang.

Kilde: Bent Høie i redegjørelse for Stortinget 10. mars 2020

Høie understreker at situasjonen er i stadig utvikling, og at rådene kan endres fra dag til dag. I debatten etter Høies redegjørelse etterlyser opposisjonen en klarere ledelse fra regjeringens side. Leder Siv Jensen i Fremskrittspartiet mener håndteringen framstår som «tilfeldig».

Vi må ha klare, tydelige råd og føringer fra myndighetene, som resten av oss følger opp i hverdagen. Det er i realiteten det dette handler om: trygghet i hverdagen for innbyggerne. Da må vi se lik praksis over hele landet i alle kommuner, på alle sykehus, på alle flyplasser.

Kilde: Siv Jensen i Stortinget 10. mars 2020

Også utenfor stortingssalen møter helse- og omsorgsministeren kritikk. Flere leger går ut og krever strengere tiltak, blant annet stenging av skoler og universiteter:

Vi har lyttet til helse- og omsorgsministerens redegjørelse for Stortinget i dag. Vi er ikke beroliget. Norske myndigheter og regjeringen synes kraftig på etterskudd.

Kilde: Legene Mads Gilbert, Sven Erik Gisvold og Even Holt i innlegg på vg.no 10. mars 2020

Erkjennelse av at viruset vil bli vanskelig å stoppe

Etter helse- og omsorgsministerens redegjørelse endrer smittesituasjonen seg raskt.

Om ettermiddagen tirsdag 10. mars er det møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB). Ifølge referatet formidler FHI-direktøren to vesentlige og nye opplysninger. Det ene er at det nå er oppdaget smitte som ikke kan spores tilbake til utlandet.

Det andre er at det kommer stadig sterkere dokumentasjon på at personer som er smittet av viruset, kan spre smitten videre før de selv får symptomer. Det betyr at viruset vil bli vanskelig å stoppe. Espen Rostrup Nakstad, som på dette tidspunktet er leder for CBRNE-senteret

CBRNE-senteret er landets nasjonale behandlingsenhet for CBRNE-medisin. CBRNE er engelsk forkortelse for kjemiske stoffer, biologiske agens, radioaktiv stråling, kjernefysisk stråling og brannfarlige/eksplosive kjemikalier.

ved Ullevål sykehus, sier smittesituasjonen er på et vippepunkt. Han vil sette inn tiltak nå – ikke om en uke.

Kort tid etter møtet i BUB går det en e-post fra Bent Høies departement til Statsministerens kontor med varsel om at tiltak for å redusere kontakthyppighet vil komme allerede samme ettermiddag. Bjørn-Inge Larsen ber regjeringsråd Anne Nafstad Lyftingsmo informere alle departementene om at helsedirektøren om kort tid vil gå ut med anbefaling om blant annet hjemmekontor og at forsamlinger på mer enn 500 personer bør avlyses.

På pressekonferansen klokka 18 deltar helse- og omsorgsministeren for første gang sammen med helsedirektør Bjørn Guldvog og avdelingsdirektør Line Vold i FHI. Her fastslår Vold at «vi er over i en ny fase». Helsedirektøren understreker at «situasjonen er alvorlig». Guldvog får spørsmål fra pressen om hvorfor ikke tiltakene kom tidligere. Han svarer slik:

Det var fristende, når veldig mange ønsket at vi skulle komme med det før. Men vi mener at vi må ha en god faglig begrunnelse hver gang vi kommer med et råd.

Kilde: Bjørn Guldvog på pressekonferanse 10. mars 2020

Ved midnatt har antall registrerte smittetilfeller steget til 459. Ennå er det ikke rapportert om dødsfall.

Løfter om grundige vurderinger

Onsdag 11. mars er det hektisk møteaktivitet for helsetoppene. Guldvog starter arbeidsdagen med et møte med de store arbeidsgiverorganisasjonene. Her varsler han at det kan bli aktuelt å stenge skoler, universiteter og virksomheter. Han legger vekt på at slike tiltak vil komme etter «grundige samfunnsvurderinger».

Han og Stoltenberg deltar også på et møte mellom statsministeren og de parlamentariske lederne. I intervjuer med kommisjonen forteller både Solberg og Guldvog at de oppfattet at stortingspolitikerne ønsket seg strengere nasjonale tiltak.

Klokka 13.30 møter Guldvog og Stoltenberg i Kriserådet, der alle departementsrådene deltar denne dagen. Guldvog sier at situasjonen er alvorlig. Han gjentar budskapet fra møtet med arbeidsgiverne – at nye tiltak kan komme, men at de skal forberedes:

Flere tiltak er iverksatt og flere er til vurdering. Formålet er å forberede samfunnet best mulig. Det er i den forbindelse behov for innspill fra sektorene om hvilke tiltak som kan være aktuelt å iverksette, og innspill på momenter som bør inngå i vurderingen av tiltak.

Kilde: Bjørn Guldvog til Kriserådet 11. mars 2020

Klokka 18 holder Høie, Stoltenberg og Guldvog pressekonferanse. Nå har WHO erklært at covid-19-utbruddet er en pandemi. Høie innleder ved å si at han i dag inviterer til dugnad for å hindre smittespredning: Holde seg hjemme når man er syk. Vaske hendene. Ikke klemme eller håndhilse.

FHI-direktøren fastslår at det har vært en kraftig økning i smitten i løpet av det siste døgnet, med 212 nye tilfeller. Hun venter «en relativt skarp økning i antall rapporterte tilfeller framover». Stoltenberg forteller om smittetilfellene som ikke kan spores ut av landet.

Helsedirektøren ber folk om ikke å reise til områder med mye smitte. Reisende fra Nord-Italia må i karantene. Han sier vi må forberede oss på at situasjonen vi er i, vil ta tid og er den nye normalen. Han fastslår at de har planlagt godt, men at det likevel vil bli behov for å ta ting på sparket.

Vi har laget gode planer for de konkrete utfordringene vi står overfor nå, men uansett hvor godt vi planlegger, så vil vi ikke greie å forutse alle problemer.

Kilde: Bjørn Guldvog på pressekonferanse 11. mars 2020

Etter pressekonferansen ber helse- og omsorgsministeren og departementsråden om et møte med helsedirektøren. De vil vite hvordan Guldvog tenker rundt situasjonen og hva Helsedirektoratet planlegger av tiltak framover. Dessuten vil de formidle at han har deres støtte for inngripende tiltak. Det forteller Larsen i intervju med kommisjonen.

Litt av formålet med det møtet var å få lyttet av Bjørn (Guldvog), og hvordan han tenkte. For meg var det viktig å gi Bjørn forståelsen av at han hadde ryggdekning for mer inngripende tiltak hos helseministeren og i regjeringen. Det er klart at det er en ganske tung bør å bære for et helsedirektorat å ta de beslutningene som de gjorde den 12. mars.

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Ifølge Guldvog anbefaler han i møtet å jobbe fram «en bredere tiltakspakke» for å slå ned viruset.

FHI-direktøren deltar ikke på møtet, men Bjørn-Inge Larsen ringer henne etterpå og orienterer om prosessen som er på gang.

Denne kvelden annonserer Danmarks statsminister at landets skoler og barnehager stenges, og at offentlig ansatte sendes hjem.

Guldvog forteller til kommisjonen at han utover kvelden snakker med flere av sine kolleger i Helsedirektoratets ledelse. De blir enige om at en gruppe medarbeidere raskt skal sette sammen et forslag til en konkretisering av en tiltakspakke de kan drøfte på et ledermøte tidlig dagen etter. «Stuntlisten» utarbeides i løpet av én time fram mot midnatt.

Også i Nordreisa er det hektisk denne kvelden. Her er det ikke registrert smitte, men kommunen venter skiturister fra Mellom-Europa og frykter et utbrudd. Kommunelegen ringer ordføreren, og de blir enige om å stenge ned.

Vi besluttet å stenge ned. Jeg skal i hvert fall kunne møte hver innbygger og si at jeg gjorde det jeg kunne. Vi ble lettet da regjeringen besluttet det samme senere den dagen. Vi var bekymret for å stå alene. Hvordan skulle vi håndtere de enorme konsekvensene?

Kilde: Kommunelege Øyvind Roarsen i Nordreisa i møte med kommisjonen 25. september 2020

En viktig telefon og to e-poster

Statsminister Erna Solberg har informert kommisjonen om at hun om kvelden 11. mars tar en telefon til helse- og omsorgsministeren og at hun i samtalen etterlyser strengere smitteverntiltak. Høie informerer henne om tiltakspakken som Helsedirektoratet skal utarbeide. Ifølge Solberg snakker de også om at hun skal i debatt på Politisk kvarter morgenen etter, og at de blir enige om ikke å gi noen nærmere signaler der om planene framover.

Samme kveld sendes to viktige e-poster. Den ene er til Statsministerens kontor og er fra ambassaden i Roma. Her er svaret på hvilke erfaringer italienerne har med inngripende tiltak. Stabssjef Lars Øy merker seg at det skaper reaksjoner blant italienere at det kommer stadig nye endringer og innstramminger.

Den andre e-posten kommer til FHI klokka 22.09 og er fra Det europeiske smittevernbyrået (ECDC). I e-posten ligger utkast til ECDCs risikovurdering som skal publiseres den 12. mars. Her fastslår ECDC at det nå er klare indikasjoner på at viruset smitter fra personer som ennå ikke har fått symptomer. ECDC anbefaler nå strenge tiltak. Stoltenberg videresender e-posten klokka 06.57 morgenen etter til Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet.

Torsdag 12. mars klokka 06.45 får Camilla Stoltenberg en tekstmelding fra Bjørn Guldvog. Han inviterer henne til å delta på Helsedirektoratets ledermøte en time senere der de skal diskutere tiltakslisten.

Vi vil forberede en diskusjon om hva vi kan gjøre i dag og som vi uansett vil måtte gjøre om noe tid. Hvis du hadde hatt anledning hadde det vært fint med en liten koordinering før BUB. Ellers tar vi det der.

Kilde: Bjørn Guldvog i tekstmelding til Camilla Stoltenberg 12. mars 2020

Stoltenberg sier hun kommer, men melder etter hvert at en taxi er forsinket og at hun ikke rekker det. Hun sier i et intervju med kommisjonen at hun på dette tidspunktet ikke forsto at Helsedirektoratet planla å sette inn en pakke av tiltak samme dag, og at hun heller ikke leste det ut av meldingen fra Guldvog.

Klokka 07.45 innleder Guldvog møtet med å forklare at han har besluttet at Helsedirektoratet i løpet av dagen skal utvikle en kraftfull tiltakspakke, og at han ønsker å diskutere det i BUB, der også statsministeren og helse- og omsorgsministeren skal være til stede. Det har helsedirektøren forklart i en skriftlig redegjørelse til kommisjonen.

Rett etter møtet ringer Guldvog til Bjørn-Inge Larsen og orienterer om tiltakene Helsedirektoratet vil beslutte. Larsen formidler umiddelbart budskapet videre til statsråden. I et intervju med kommisjonen sier Høie dette om samtalen med Larsen denne morgenen:

Jeg hadde da behov for å sjekke med departementsråd Bjørn-Inge Larsen at ikke omfanget av tiltak som direktoratet kom tilbake med, hadde blitt redusert, noe jeg var litt bekymret for. Når man jobber med disse tingene, er det lett å lande på et mindre omfang enn det man hadde som utgangspunkt. Da fikk jeg bekreftet fra Larsen at alle tiltakene vi hadde snakket med Bjørn om, var tatt videre.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Tid for å trykke på den store knappen

Mens Guldvog forteller ledelsen i Helsedirektoratet om sine planer, møtes Erna Solberg og Arbeiderpartileder Jonas Gahr Støre til debatt på Politisk kvarter i NRK. Støre etterlyser en tydeligere linje fra regjeringen og kraftigere nasjonale tiltak. Støre viser til Danmark, der tiltakene er kraftigere og frontes av statsministeren. Han sier at «det er bedre å gjøre litt for mye tidlig enn å komme bakpå». Solberg sier det kommer til å komme kraftigere råd etter hvert som sykdommen utvikler seg: «Vi kommer til å ha sterkere råd i skritt fremover».

Ifølge referat fra morgenmøtet i FHIs utbruddsgruppe er det nå påvist 621 smittetilfeller i Norge.

Mens Solberg er på Politisk kvarter sender stabssjefen hennes en e-post til Bent Høie med et klart budskap: «Tid for å trykke på den store knappen». Statsministeren står på kopi. I e-posten tar Lars Øy til orde for å gå bort fra den skrittvise tilnærmingen og heller «trykke på den store knappen».

I stedet for at det kommer stadig nye knepp fra FHI dag for dag, med opposisjonen og kommuner konstant masende om et skritt til, mener jeg vi nå bør legge opp til at dere to i ettermiddag/kveld varsler at vi nå trykker på den store knappen.

Kilde: Lars Øy i e-post til Bent Høie og Erna Solberg klokka 07.55

Øy presenterer en lang liste over tiltak han mener bør settes inn: stenging av kinoer, puber, diskoteker, kantiner, universiteter, «barneskoler og barnehager om det ikke frarådes av FHI».

Det vil være bedre å myke opp litt etter hvert, hvis vi mener vi har tatt for hardt i

Kilde: Lars Øy i e-post til Bent Høie og Erna Solberg klokka 07.55

Svaret fra helse- og omsorgsministeren kommer åtte minutter senere:

Ja, alle disse tiltakene er på listen

Kilde: Bent Høie i e-post til Lars Øy klokka 08.03

Øy kjenner ikke til møtet Høie hadde med Guldvog kvelden i forveien. Han spør helse- og omsorgsministeren om tiltakslisten skal lanseres samme dag. Høie svarer etter 20 minutter:

Ja, jeg har bedt HDIR/FHI nå ta stilling til om vi nasjonalt skal innføre de strenge kravene på sosial avstand i dag. Det er min holdning, men jeg må få deres råd. Men de vet hva jeg mener.

Kilde: Bent Høie i e-post til Lars Øy klokka 08.24

Høie har nå snakket med sin departementsråd og blitt oppdatert om prosessen i Helsedirektoratet.

Han kunne bekrefte overfor meg at det arbeidet som til da ble gjort i Helsedirektoratet hadde et omfang tilsvarende det vi politisk sett forventa, som var det jeg hadde ønsket å sjekke ut.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Klokka 08.30 er det møte i BUB i Helsedirektoratets lokaler, og både statsministeren og helse- og omsorgsministeren er invitert. Det samme er pressen. Da helsedirektør Guldvog tar imot statsministeren, rekker de en kort prat før de går inn i møtet. Ifølge Guldvogs forklaring til kommisjonen sier statsministeren «Det er vel i dag vi skal trykke på den røde knappen». Guldvog svarer at han «inn mot BUB ville anbefale kraftfulle tiltak». Høie er litt forsinket, og rekker ikke å snakke med Solberg før møtet starter. Han gir henne derfor en lapp for å forsikre seg om at hun er oppdatert om helsedirektørens planer.

Jeg visste […] ikke om Lars Øy hadde fått informert statsministeren om den tilbakemeldingen jeg hadde gitt ham. Det var noe av årsaken til at jeg i dette møtet skrev en liten lapp til statsministeren om at det i dag ville bli trykket på den store røde knappen, slik at hun mentalt skulle være klar over situasjonen i møtet.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Da BUB-møtet starter, har Camilla Stoltenberg kommet. Det har også hennes kollega i FHI, smitteverndirektør Geir Bukholm. De blir klar over at det parallelt med BUB-møtet skal jobbes med tiltakspakken. Stoltenberg og Bukholm blir enige om at Bukholm skal delta i det arbeidet, mens Stoltenberg deltar på møtet i BUB.

I et intervju med kommisjonen sier Bukholm at da han kom til møtet, ble han presentert for en liste over tiltak, og at det var vanskelig å få gehør for endringer.

Listen er skrevet på en tavle i møterommet. Bukholm tar bilde av tavlen og sender til FHI for å få smittevernfaglige vurderinger. FHI får 15 minutter på å svare. Avdelingsdirektør Line Vold svarer at det er usikkerhet om barns smittespredning, og at stenging av barnehager og skoler antas å ha store omkostninger for samfunnet. Hun stiller også spørsmål ved flere av de andre stengingsforslagene. Bukholm framfører FHIs syn om å anbefale stenging av skoler for de eldste elevene, men ikke barneskoler og barnehager. Konklusjonen blir likevel at alle skoler skal stenges.

De mest inngripende tiltakene i fredstid

I BUB takker statsministeren utvalgets medlemmer for innsatsen. Hun sier det har vært en utfordring med for mye lokale tilpasninger. I den tidligste fasen av utbruddet var det behov for slike tilpasninger, men nå ønsker hun mer nasjonale føringer på tiltakene som foreslås i Norge. Hun poengterer at det fortsatt er viktig å tenke på hvilke konsekvenser tiltak kan få i et samfunnsøkonomisk perspektiv på lengre sikt.

Klokka 09.00 sender Høies departementsråd en tekstmelding til Stoltenberg og Guldvog:

Hei og god morgen. ECDC anbefaler i dag langt mer inngripende tiltak i alle land enn Norge har innført nå. Vi har behov for en rask vurdering fra FHI og Hdir om hvilke tiltak som bør iverksettes i dag. Trolig behov for tidlig pressekonferanse. Vennligst gi beskjed om at melding er mottatt. Trenger vurdering til 1100. Vurder å utsette BUB. Bjørn-Inge

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i tekstmelding til Camilla Stoltenberg og Bjørn Guldvog klokka 09.00

I et intervju med kommisjonen forklarer Stoltenberg at det var da hun fikk denne meldingen at det gikk opp for henne at det var aktuelt å iverksette så omfattende tiltak samme dag.

Etter en halvtimes tid forlater Solberg og Høie møtet sammen med journalistene. Utenfor møterommet forteller de pressen om at det ligger an til inngripende tiltak. Slik refereres Høie av NRK:

Nå sitter beredskapsrådet og diskuterer tiltak som kommer til å bli de mest inngripende Norges befolkning har opplevd i fredstid. Det må vi være forberedt på.

Kilde: Bent Høie ifølge NRK.no klokka 09.49 torsdag 12. mars 2020

Erna Solberg forteller i intervjuet med kommisjonen at da hun kommer tilbake på kontoret etter besøket i Helsedirektoratet, får hun beskjed fra kunnskapsminister Trine Skei Grande om at Utdanningsdirektoratet har anbefalt en nasjonal stenging av alle skoler og barnehager. Kunnskapsministeren ønsker selv å offentliggjøre det, men får foreløpig beskjed om ikke å gå ut med det.

I regjeringen er det ingen andre enn statsministeren og helse- og omsorgsministeren som er orientert om planen de to nettopp har annonsert overfor pressen. Rundt klokka 09.45 sender Høie en tekstmelding til stabssjefen ved Statsministerens kontor og ber om at han sender melding til regjeringens medlemmer. Budskapet er at det blir pressekonferanse klokka 14 samme dag der Høie og Solberg vil varsle «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid».

I Helsedirektoratet jobber de fortsatt med å konkretisere listen over tiltak som skal annonseres på pressekonferansen. I en tekstmelding til Høie litt før klokka 10 etterlyser Lars Øy fagfolkenes tiltaksliste.

Erna lurer på når vi får forslag til tiltak. Både for å kunne forberede oss og for å kunne mene om det også er de riktige? Hun var også opptatt av at ikke bare helsepersonellets barn må passes på, også andre viktige samfunnsfunksjoner.

Kilde: Lars Øy i tekstmelding til Bent Høie omkring klokka 09.45

Høie svarer slik:

Ja, tiltakene kommer før kl 1300. Det hun tar opp er ivaretatt. Så kan vi gjøre justeringer i møte klokka 1300

Kilde: Bent Høie i tekstmelding til Lars Øy omkring klokka 09.45

Meldingen til regjeringens medlemmer om nedstengingen går ut noen minutter før halv elleve. Kort tid etter får også regjeringens embetsverk beskjed fra departementsråden i Helse- og omsorgsdepartementet om hva som er på gang:

Vi jobber nå frem mot en pressekonferanse kl 14 […] Jeg vil oversende tiltakslisten så snart den er klar, i hvert fall før pressekonferansen. Statsministeren og helseministeren har i møte for Beredskapsutvalget for biologiske hendelser i dag varslet de mest inngripende tiltakene siden krigen.

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i e-post til øvrige departementsråder klokka 10.38

I e-posten legger han ved rapporten fra ECDC, som en «pekepinn på tiltak som er aktuelle». ECDC nevner skolestenging, men understreker at det er viktig å ta hensyn til usikkerheten omkring barns rolle i smittespredningen.

Klokka 11.18 sender departementsråden en e-post med det han betegner som en «sjekkliste» til Camilla Stoltenberg, Bjørn Guldvog og assisterende helsedirektør Geir Stene-Larsen.

Han lurer blant annet på om de har tenkt over hva som bør skje med frisører, spa, fysioterapeuter, tannleger og tatoveringssteder. Og om størrelsen på arrangementer bør begrenses enda mer enn taket på 500 som ble fastsatt på tirsdagen. Han ber dem si på pressekonferansen at besteforeldre ikke bør være barnevakter når barnehager og skoler stenges. Han ber dem også huske å si noe om hvor lenge tiltakene skal vare, og at folk bør unngå hamstring.

Fortsatt er det ikke offentlig kjent at nasjonal skolestenging vil bli annonsert denne dagen. Klokka 11 går Oslos byrådsleder Raymond Johansen ut og varsler stenging av alle skoler i hovedstaden. Bergen har allerede varslet skolestenging.

Kvart på ett kommer NTB med en lekkasje om at nasjonal skolestenging er del av regjeringens plan.

Klokka 13 sender Helsedirektoratet den ferdige listen over tiltak til Helse- og omsorgsdepartementet. Både frisører og tatoveringssteder er med blant virksomheter som må stenge, slik Bjørn-Inge Larsen foreslo på «sjekklisten». Fysioterapeuter og tannleger er ikke på listen – de blir først vedtatt stengt noen dager senere.

Tiltakslisten kommer akkurat i tide til et møte på Statsministerens kontor klokka 13, der Erna Solberg, Bent Høie, Camilla Stoltenberg og Bjørn Guldvog skal forberede pressekonferansen. De gjør ingen endringer i listen fra Helsedirektoratet.

Klokka 14 går Erna Solberg på podiet foran pressekorpset.

Kjære alle sammen. Vi står i en vanskelig tid [...] I dag kommer regjeringen med de sterkeste og mest inngripende tiltakene vi har hatt i Norge i fredstid. Tiltakene kommer til å ha stor innvirkning på vår personlige frihet. Det er tiltak som griper direkte inn i våre hverdagsliv og hvordan vårt samfunnsliv fungerer. Men nå er altså dette helt nødvendig.

Kilde: Erna Solberg på pressekonferanse klokka 14

Statsministeren takker partiene for gode innspill, og fastslår at det politiske Norge står samlet om å bruke kraftfulle tiltak. Hun understreker at hun vet at tiltakene blir en belastning for både bedrifter og familier og lover å komme med mottiltak. Klokka 18 trer tiltakene i kraft.

Samme kveld rapporteres det første koronadødsfallet i Norge.

Figur 1.2 NYE TIDER: Etter pressekonferansen 12. mars der regjeringen varsler de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid, strekker statsminister Erna Solberg fram hånden for å takke FHI-direktør Camilla Stoltenberg. Helse- og omsorgsminister Bent Høie st...

Figur 1.2 NYE TIDER: Etter pressekonferansen 12. mars der regjeringen varsler de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid, strekker statsminister Erna Solberg fram hånden for å takke FHI-direktør Camilla Stoltenberg. Helse- og omsorgsminister Bent Høie stopper dem. Rådet om å unngå å håndhilse er ennå ganske ferskt.

Foto: Lise Åserud / NTB

2 Sammendrag

2.1 Et godt rustet samfunn

Onsdag 26. februar 2020 ble det første tilfellet av covid-19 registrert i Norge. Det markerte starten på det som skulle vise seg å bli den største krisen i Norge siden andre verdenskrig.

Alle deler av samfunnet er berørt. Vaksinering av befolkningen startet ved utgangen av 2020, men mye er fortsatt usikkert. Vi vet ennå ikke når krisen vil være over.

Når kommisjonen avslutter sitt arbeid i midten av mars 2021, er det registrert mer enn 600 covid-19-relaterte dødsfall i Norge. Rundt 100 000 personer står helt uten arbeid, nesten dobbelt så mange som før pandemien. De inngripende tiltakene har rammet mange hardt. Barn og unge bærer en stor byrde under pandemien, og konsekvensene kan vise seg å vare utover i livsløpet til dem som er unge i dag.

Figur 2.1 Antall covid-19-relaterte dødsfall per million innbyggere (horisontal akse) og prosentvis endring i BNP1 (vertikal akse). Utvalgte land. 2020.

Figur 2.1 Antall covid-19-relaterte dødsfall per million innbyggere (horisontal akse) og prosentvis endring i BNP1 (vertikal akse). Utvalgte land. 2020.

1 Målt som forskjell mellom OECDs anslag på BNP-vekst i 2020 gitt i desember 2020 og i november 2019.

2 Fastlands-Norge.

Kilde: ECDC og OECD

Internasjonale sammenlikninger indikerer likevel at Norge gjennom 2020 har hatt mindre inngripende tiltak innenlands enn mange andre vestlige land.

Data fra Oxford covid-19 government response tracker viser at omfang av blant annet skolestenginger og av stenging av arbeidsplasser samlet gjennom 2020 har vært mindre omfattende i Norge enn de fleste andre vestlige land. Sammenlikningen fanger ikke opp alle sider ved tiltakene, og det er usikkerhet rundt en slik sammenlikning.

Så langt er Norge dessuten blant de vestlige landene som har hatt lavest dødelighet og hvor verdiskapingen er minst rammet, se figur 2.1.

Norges beliggenhet i utkanten av Europa og at befolkningen bor forholdsvis spredt, har gjort at smitten sprer seg langsommere i Norge enn i mange andre land (OECD 2020a). Kommisjonen mener likevel det er grunnlag for å fastslå at det er andre forhold som er hovedforklaringer på at Norge har lykkes godt så langt. I denne rapporten konkluderer vi med at myndighetene på flere områder burde vært bedre forberedt da pandemien rammet. Vi peker også på svakheter ved hvordan myndighetene håndterte krisen underveis. Den overordnete vurderingen vår er likevel at myndighetene har håndtert covid-19-pandemien godt.

Myndighetene kunne imidlertid ikke lykkes uten oppslutning fra befolkningen. Oppslutningen gjenspeiler flere forhold som gjorde at det norske samfunnet var godt rustet til å håndtere covid-19-pandemien. I dette delkapitlet løfter vi fram særtrekk ved det norske samfunnet som vi mener har rustet oss for en krise.

Tillit og solidaritet

Internasjonale sammenlikninger har over lang tid vist at nordmenn, og innbyggerne ellers i Norden, stoler mer på hverandre og stoler mer på myndighetene enn folk i andre land (ESS 2018). Den høye tilliten har vært en styrke i møtet med covid-19-pandemien. OECD (2020a) trekker fram høy grad av tillit som én forklaring på at smittenivået har vært lavt i Norge. I en tale til folket 18. mars 2020 la statsminister Erna Solberg vekt på den høye tilliten:

Når friheten har vært truet, har nordmenn gitt alt for hverandre. Dette har gitt landet vårt et fortrinn som er kraftigere enn noe våpen, og mer verdifullt enn noe oljefond: Nemlig at vi stoler på hverandre.

Kilde: Erna Solberg i TV-sendt tale 18. mars 2020

I ukene før nedstengingen 12. mars 2020 var det en nedgang i andelen av befolkningen som oppga at de hadde tillit til myndighetenes håndtering av koronaviruset.

Det går fram av Helsedirektoratets Koronatracker, som gjennomføres av Mindshare og Respons analyse. Se også figur 14.4 i kapittel 14 i denne rapporten.

Etter nedstengingen steg tilliten raskt igjen og har siden holdt seg høy gjennom hele pandemien. Uten den tilliten kunne det blitt langt mer krevende for myndighetene å få folk til å følge rådene og påleggene som de kom med. Vi drøfter befolkningens tillit nærmere i kapittel 16.

Særegent for SARS-CoV-2-viruset er at det er forholdsvis ufarlig for dem som er unge og friske, men farlig for dem som er eldre eller har underliggende sykdommer. For de unge selv ville det vært en forholdsvis liten risiko med å ha nær sosial kontakt under pandemien. Men det ville innebære fare for spredning videre til dem som har høy risiko for å bli alvorlig syke hvis de blir smittet. Da det knapt var en russedress å se i gatene i mai 2020, var det et bilde på en generasjon unge som viste solidaritet med eldre og syke. Målinger viser at en høy andel av befolkningen har vært «bekymret for å smitte andre» gjennom covid-19-pandemien.

Fra begynnelsen av september 2020 var følgende spørsmål med i Helsedirektoratets Koronatracker: «I hvilken grad er du bekymret for å smitte andre med koronaviruset». Andelen som svarte «i stor grad» eller «i svært stor grad» varierte mellom 61 og 75 prosent fram til årsskiftet.

Den nordiske samfunnsmodellen

Tidsskriftet The Economist utropte i 2013 den nordiske modellen til en «supermodell», med henvisning til at de nordiske landene gjennomgående skårer høyt på forhold som konkurranseevne, helse og livskvalitet.

The Nordic countries. The next supermodel. The Economist 2. februar 2013

Modellen hviler på tre grunnpilarer: økonomisk styring, offentlig velferdspolitikk og organisert arbeidsliv (Fløtten og Trygstad 2020). Samfunnsmodellen har vært en styrke for Norge på flere måter i møtet med pandemien.

For det første har de brede velferdsordningene i Norge vært viktige. Særlig gjelder det ordningen med full lønn under sykdom. Den har gjort at de fleste arbeidstakere kostnadsfritt har kunnet følge rådet om å holde seg hjemme når de var syke, og gå i karantene hvis de mistenkte smitte. Det er en risiko for at etterlevelsen av slike råd og pålegg ville vært lavere dersom man tapte penger på å følge dem.

Sjenerøse sykelønnsordninger begrenser smitte. Fevang og Mamelund i Aftenposten 14. mai 2020.

I 2020 har myndighetene satt inn økonomiske tiltak i et omfang uten sidestykke i moderne norsk historie (Finansdepartementet 2020). En stor del av tiltakene har vært kompensasjon til bedrifter og arbeidstakere som har mistet inntekter som følge av pandemien. At fellesskapet på den måten bærer deler av inntektstapet for dem som rammes hardest økonomisk, har trolig bidratt til oppslutning om myndighetenes håndtering.

Også det etablerte samarbeidet mellom myndigheter og organisasjonene i arbeidslivet har vært en styrke under denne krisen. Dette trepartssamarbeidet innebærer blant annet at representanter for regjeringen og for arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene møtes jevnlig. De kjenner hverandre og har tillit til hverandre. Samarbeidet har i høy grad vært opprettholdt gjennom 2020, og har vært en styrke ved håndteringen av pandemien. Da statsministeren hadde innkalt en gruppe av statsråder til et møte i statsministerboligen onsdag 11. mars 2020 for å drøfte økonomiske tiltak, la de også planer for møter med partene i arbeidslivet.

Det framgår av brev datert 1. juli 2020 fra Statsministerens kontor til Koronakommisjonen.

Inntrykket vi har fått gjennom innspill fra organisasjonene, er at trepartssamarbeidet har hatt flere viktige funksjoner under pandemien. For det første har møtene vært viktige arenaer for partene til å gi innspill om justeringer av smitteverntiltakene og om økonomiske mottiltak. Innspillene har trolig i seg selv vært viktige også for myndighetene, slik at de fikk informasjon om konsekvenser av pandemien og smitteverntiltakene. Det er dessuten grunn til å tro at samarbeidet har bidratt til at myndighetene fikk etablert en forståelse og forankring i organisasjonene om smitteverntiltakene.

Et godt helsevesen

Helsetjenestene har hatt en sentral rolle under pandemien. Norge har et godt utviklet helsesystem og scorer høyt på sammenlikninger av helsesystemer på tvers av land. Tilgjengeligheten til helsetjenester er høy, og Norge er blant landene i verden med lavest dødelighet av sykdommer som kan behandles i helsetjenesten (OECD 2019a). Sammen med Sveits er Norge det OECD-landet som investerer mest i helse målt som andel av brutto nasjonalprodukt. Blant OECD-landene har Norge flest praktiserende sykepleiere og fjerde flest leger i forhold til innbyggertall (OECD 2020a).

Tilgang til likeverdige helsetjenester av god kvalitet, uavhengig av kjønn, alder, funksjonsnivå, bosted og sosial tilhørighet har vært et grunnleggende prinsipp for norsk helsetjeneste gjennom flere tiår. Norge har godt utbygde primærhelsetjenester som gir tilgang til helsetjenester der folk bor. Kommunene har ansvar for smittevern og folkehelsearbeid. Helsesystemer med en sterk primærhelsetjeneste virker positivt inn på folkehelsen og levealderen i befolkningen (WHO 2018). Under en pandemi er kommunene viktige for å bekjempe smitte i samfunnet, for å gi tilgang på helsetjenester til innbyggerne og for god pleie og omsorg for eldre og kronikere.

Digitalisering og mulighet for hjemmekontor

Da Norge stengte ned, flyttet flere hundre tusen arbeidstakere på hjemmekontor (YS 2020). Arbeidsoppgaver som avisproduksjon, behandling av dagpengesøknader og konsulentvirksomhet ble våren 2020 utført i private kjøkken og stuer. Det samme ble også undervisning, da alle skoler, universiteter og høyskoler stengte. I kapittel 35 skriver vi om at omtrent halvparten av alle arbeidstakere i Norge flyttet på hjemmekontor i mars 2020.

En avgjørende forutsetning for at det lot seg gjøre, var at nordmenn flest har internettilgang hjemme. Ifølge OECD (2020b) hadde om lag 80 prosent av alle norske husholdninger bredbåndsdekning i 2018. Samtidig har Norge en høy andel jobber som kan utføres på hjemmekontor (Dingel og Neiman 2020). At omtrent halvparten av alle arbeidstakere kunne fortsette å jobbe uten å bruke kollektivtransport og uten fysisk å treffe kolleger, innebar at mye økonomisk aktivitet ble opprettholdt samtidig som smittevernhensyn ble ivaretatt.

Digitaliseringen av samfunnet var også avgjørende for at elever og studenter fikk et undervisningstilbud da alle skoler, universiteter og høyskoler ble stengt. I et intervju med kommisjonen la utdanningsdirektør Hege Nilssen vekt på dette:

Vi er et av de landene i verden som har god infrastruktur og gode tekniske rammer rundt det å kunne ha digital undervisning i stor skala.

Kilde: Hege Nilssen i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

Omstillingsevne og innsats

Gjennom pandemien er det svært mange eksempler på at arbeidstakere, organisasjoner og enkeltmennesker har gjort en innsats langt utover det som kunne forventes. Vi ser blant annet at frivilligheten har spilt en viktig rolle for mange under pandemien – både gjennom bistand i beredskapsarbeidet, kommunikasjon til ulike grupper og i å opprettholde aktivitet og sosial støtte til mennesker. Ansatte i helse- og omsorgstjenestene, på skolene, i kommunene, i statsforvaltningen og andre offentlige og private virksomheter har vist en formidabel omstillingsevne og innsats.

Figur 2.2 

Figur 2.2

2.2 Kommisjonens hovedbudskap

1. Myndighetenes håndtering av pandemien har samlet sett vært god. I en krevende situasjon for landet har myndighetene omstilt seg raskt og tatt beslutninger som har vært avgjørende for hvordan krisen har utviklet seg. Etter et år med pandemi er Norge blant de landene i Europa som har lavest dødelighet og som er minst rammet økonomisk. Myndighetene kunne ikke ha lykkes hvis ikke befolkningen hadde sluttet opp om smitteverntiltakene. I Norge har folk tillit til hverandre og til myndighetene. Det er én av faktorene som gjorde det norske samfunnet godt rustet til å møte krisen.

2. Myndighetene visste at en pandemi var den nasjonale krisen som var mest sannsynlig, og som ville ha de mest negative konsekvensene. Likevel var de ikke forberedt da den omfattende og alvorlige covid-19-pandemien kom. Regjeringen har ansvar for å planlegge og dimensjonere landets beredskap. Smittevernloven åpner for å stenge ned skoler og virksomheter i hele eller deler av landet. Likevel er det ikke laget scenarioer, laget planer eller gjennomført øvelser som tar høyde for å bruke disse virkemidlene. I følge den nasjonale pandemiplanen skulle store deler av befolkningen bli smittet uten at myndighetene skulle vedta inngripende tiltak. Kommunene og samfunnet for øvrig har derfor ikke hatt mulighet til å forberede seg på at smitte skulle slås ned og holdes nede over lang tid.

3. Regjeringen har i beredskapsarbeidet ikke tatt hensyn til hvordan risiko i én sektor avhenger av risikoen i andre sektorer. Et beredskapssystem som er basert på at hver sektor skal vurdere egen risiko og sårbarhet, svikter når ingen har tatt ansvar for å vurdere summen av konsekvensene for samfunnet som helhet. Det er behov for å utvikle et sektorovergripende system som fanger opp hvordan risikoen i de ulike sektorene påvirker hverandre gjensidig. Dette er et læringspunkt for beredskapen generelt.

4. Regjeringen visste at det var stor sannsynlighet for at det ville bli vanskelig å skaffe smittevernutstyr under en pandemi. Helsedirektoratet påpekte dette både da de evaluerte sarsepidemien i 2003 og ebolautbruddet i 2015. Ingen av disse utviklet seg til å bli pandemier. Regjeringen hadde likevel ikke sørget for å bygge beredskapslager. Hele våren 2020 var preget av stor utstyrsmangel, særlig i kommunehelsetjenesten, men også i spesialisthelsetjenesten. Det lyktes etter hvert å skaffe smittevernutstyr takket være stor handlekraft hos mange. I fordelingen av utstyret tok Helse- og omsorgsdepartementet for lite hensyn til kommunene.

5. Kommisjonen vurderer at det var riktig å sette inn inngripende smitteverntiltak 12. mars 2020. På det tidspunktet fantes det lite kunnskap om effekten av smitteverntiltak og det var stor usikkerhet om smittesituasjonen. Vurderingen vår er at det var riktig å ta en beslutning framfor å vente på mer kunnskap. Vi har imidlertid ikke grunnlag for å vurdere om det var riktig sammensetning av tiltak som ble satt inn. Selv om vi mener at det var riktig å sette inn tiltak, var tiltakspakken dårlig utredet og dårlig forberedt. Situasjonen var uoversiktlig, men tidspresset ble større enn det hadde trengt å bli. Folkehelseinstituttet varslet i slutten av januar om at epidemien ville komme til Norge. I midten av februar begynte Helsedirektoratet å diskutere muligheten for å stenge skoler og andre virksomheter. Vi mener direktoratet hadde hatt tid til å hente inn kompetanse fra andre sektorer og forberede tiltak. Prosessen og vurderingene fram til beslutningen om å sette inn «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid» er ikke dokumentert skriftlig.

6. Beslutningene om å innføre de inngripende smitteverntiltakene 12. mars 2020 skulle vært truffet av regjeringen, ikke Helsedirektoratet. Ifølge Grunnloven § 28 skal saker av viktighet behandles i statsråd. Beslutningene om å innføre det statsministeren omtalte som «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid», berørte hele samfunnet, grep inn i borgernes rettigheter og var åpenbart en sak av viktighet. Både helse- og omsorgsministeren og statsministeren var involvert i prosessen fram mot nedstengingen, og selv om det hastet, ville regjeringen hatt tid til å treffe vedtak i statsråd.

7. I begynnelsen av koronapandemien forsikret ikke myndighetene seg om at smitteverntiltakene var i tråd med Grunnloven og menneskerettighetene. Det er i krisesituasjoner at risikoen er størst for at Grunnloven og menneskerettighetene blir brutt, og at borgernes rettigheter kan bli krenket. Ryggmargsrefleksen til myndighetene burde derfor vært å forsikre seg om at pandemihåndteringen skjedde innenfor de rammene som Grunnloven og menneskerettighetene setter. Det skjedde åpenbart ikke i begynnelsen av pandemien, hvor verken sentrale eller lokale myndigheter i særlig grad vurderte smitteverntiltakene opp mot grunnlovsmessige og menneskerettslige skranker. Myndighetene har i løpet av krisen blitt mer bevisste på å vurdere tiltakene opp mot Grunnloven og menneskerettighetene.

8. Under covid-19-pandemien har norske myndigheter brukt smitteverntiltak i et omfang som ingen hadde forestilt seg eller planlagt for. For å slå utbruddet tilbake og deretter holde smitten på et lavt nivå, har myndighetene satt inn flere tiltak som har grepet vesentlig inn i borgernes private sfære og rettigheter. Ingen vestlige land hadde sett for seg å håndtere en pandemi på en slik måte. Det er et paradigmeskifte. Før utbruddet var planen at smitteverntiltak skulle brukes til å bremse smitten og «flate ut kurven», slik at ikke for mange ble syke samtidig. Det viste seg at bremsstrategien med viruset SARS-CoV-2 var for krevende, og at smitten lett kom ut av kontroll. Regjeringens strategi med å slå ned smitten og holde den på et lavt nivå, innebærer at få blir immune. Den er derfor avhengig av at det forholdsvis raskt kommer en vaksine eller effektiv behandling.

9. Kommisjonen mener myndighetene jevnlig må vurdere strategien for hvordan pandemien håndteres. Regjeringens mål er å holde kontroll på smitten fram til befolkningen er vaksinert. Vaksinering startet ved utgangen av 2020, og da kommisjonen avsluttet sitt arbeid i midten av mars 2021, så FHI for seg at en stor del av den voksne befolkningen er vaksinert i løpet av sommeren 2021. Det er likevel risiko for at nye virusvarianter eller svikt i tilgangen på vaksiner kan forlenge varigheten av pandemien. Pandemien har store omkostninger for samfunn og mennesker. Strenge smitteverntiltak bidrar til å beskytte eldre og risikogrupper mot sykdom og død. Samtidig har de inngripende tiltakene store skadevirkninger som øker med varigheten av smitteverntiltakene. Jo lenger covid-19-pandemien varer, desto større dilemma står myndighetene overfor når de skal avveie byrdefordelingen i samfunnet. Så langt har kontrollstrategien framstått som den tilnærmingen som samlet sett gir de minste kostnadene for samfunnet. Endringer i utsiktene til for eksempel behandlingsmuligheter, vaksine og immunitet kan endre en slik vurdering.

10. Det er en styrke at kommunene har et stort ansvar for smittevern i Norge. Kjennskap til lokale forhold er viktig når kommunene skal spore opp smitteveier, vurdere hvor alvorlig et smitteutbrudd er og iverksette smitteverntiltak. Kommunene har hatt en hovedrolle i å slå ned smitteutbrudd lokalt ved hjelp av testing, isolering, smittesporing og karantene og gjennom å fatte vedtak etter smittevernloven. Regjeringen og Helsedirektoratet har imidlertid vært for sent ute med å informere og involvere kommunene i beslutninger som skulle gjennomføres på lokalt nivå. Regjeringen har stilt krav til kommunene og burde lagt bedre til rette for at kommunene skulle klare å innfri kravene.

11. Smittevernloven har vært et viktig verktøy i krisehåndteringen, men den bør revideres. Smittevernloven har gitt både sentrale og kommunale myndigheter tilstrekkelige fullmakter til å håndtere pandemien. Loven har bestemmelser som gir både kommunene og Helsedirektoratet mulighet til å fatte hastevedtak når hensynet til smittevernet tilsier det. Kommisjonen mener at disse bestemmelsene må videreføres. Dette er viktig for å kunne beskytte befolkningen mot kommende, alvorlige pandemier. Samtidig mener vi loven ikke stiller tilstrekkelig tydelige krav til demokratisk kontroll når smitteverntiltak må besluttes raskt. I tillegg er ansvarsfordelingen mellom staten og kommunene ikke tilstrekkelig avklart i loven.

12. Myndighetene har samlet sett lykkes godt med kommunikasjonen ut til befolkningen. Regjeringen har kommunisert åpent om at de har vært usikre på hvordan pandemien ville utvikle seg og hvordan smitteverntiltakene ville virke. De har publisert de faglige rådene de har fått og ikke lagt skjul på at beslutningene de har tatt er politiske. Slik vi ser det, har åpenheten bidratt til å skape tillit. Et stort flertall i befolkningen uttrykker tillit til informasjonen de mottok fra helsemyndighetene underveis i pandemien. At befolkningen har endret atferd i møte med pandemien, er en klar indikasjon på at myndighetene har nådd fram med budskapene sine til befolkningen. Det er likevel deler av innvandrerbefolkningen som myndighetene ikke har lykkes like godt med å nå fram til. Myndighetene bør ha en plan for å nå fram til spesifikke grupper i en krisesituasjon.

13. Regjeringen manglet en plan for å håndtere importsmitte da det kom en ny smittebølge i Europa høsten 2020. Håndteringen av pandemien har vært preget av at små beslutninger har blitt løftet oppover i forvaltningshierarkiet. Denne arbeidsmåten kan ha påvirket muligheten regjeringen har hatt til å gjøre helhetlige vurderinger. Da regjeringen lettet på smitteverntiltakene fram mot sommeren 2020, gjorde de mange vurderinger enkeltvis. Regjeringen vurderte ikke summen av lettelsene, og de hadde ingen plan for å håndtere økende smitte over grensene.

14. Alle er berørt av pandemien, men den har rammet skjevt. Mens enkelte kommuner ikke har hatt noen smittetilfeller, har Oslo og flere andre kommuner hatt høyt smittetrykk og inngripende tiltak i lange perioder. Eldre og personer med underliggende sykdommer har hatt større risiko enn andre for alvorlig sykdom og død. Det har vært høye smittetall i enkelte innvandrergrupper. I noen næringer har smitterisikoen vært høy. I noen næringer har de økonomiske konsekvensene av smitteverntiltakene vært betydelige, og mange er blitt permittert eller sagt opp. Arbeidsledigheten har vært høyest blant personer med kort utdanning, lav inntekt og blant personer som er født utenfor Norge. Begrensningene på sosial kontakt har vært særlig belastende for barn, unge, institusjonsbeboere og de som bor alene. At pandemien rammer skjevt, er noe myndighetene må ta hensyn til i de løpende konsekvensvurderingene.

15. Barn og unge bærer en stor byrde under pandemien, og konsekvensene kan vise seg å vare utover i livsløpet til dem som er unge i dag. Hjemmeskole og digital undervisning kan gi mindre motivasjon og dårligere vilkår for læring. Det kan føre til frafall og gi varige konsekvenser for jobbmulighetene senere i livet. Sårbare barn og unge har vært særlig utsatt under pandemien. Flere viktige tjenester falt helt eller delvis bort våren 2020. Det er bekymring for at omfanget av omsorgssvikt, vold og overgrep har økt under pandemien, men det foreligger foreløpig ikke sikre tall om dette. Myndighetene må utvikle planer for hvordan man skal sikre at sårbare barn og unge blir fanget opp og ivaretatt i framtidige kriser.

16. De økonomiske kostnadene ved pandemien blir høye. Virusutbruddet brakte norsk økonomi inn i det kraftigste tilbakeslaget siden andre verdenskrig. Reiselivsnæringen og kulturnæringen er særlig hardt rammet. I løpet av noen uker i mars 2020 ble den registrerte arbeidsledigheten firedoblet. Ledigheten avtok utover våren og sommeren. Ved utgangen av året var det likevel nesten dobbelt så mange som sto uten jobb som før pandemien. Hvis myndighetene i mars 2020 hadde ventet med å sette inn de inngripende tiltakene, ville konsekvensene i arbeidsmarkedet og i næringslivet blitt enda større.

17. Det er for tidlig å konkludere om de langsiktige konsekvensene av pandemien. Erfaringer har vist at arbeidsledighet har en tendens til å feste seg. Selv om mange ledige vil komme tilbake i jobb når aktiviteten normaliseres, er det risiko for at noen støtes varig ut av arbeidsmarkedet. Dårligere utdanningstilbud under pandemien kan svekke jobbmulighetene for dem som er unge i dag. Redusert sosial kontakt og mindre fysisk aktivitet kan gi varige helseeffekter. Ulikhet i risiko for smitte, alvorlighet av sykdom og økonomiske og sosiale konsekvenser av pandemien kan forsterke hverandre og gi økte helseforskjeller i befolkningen. Vi vet foreløpig lite om hvor sterke slike negative effekter vil bli.

2.3 Rapportens deler

Del I i rapporten starter med vår prolog. En sentral del av vårt arbeid har vært å granske hva som skjedde i de hektiske og intense marsdagene i 2020 da de mest inngripende tiltakene i fredstid ble vedtatt. Det har vært viktig for oss å forstå hvilken situasjon myndighetene sto i, hvor alvorlig de anså situasjonen å være og hvilket tidspress de opplevde. I prologen gir vi en detaljert beskrivelse av hva som skjedde når og hvem som var involvert i beslutningsprosessene de siste dagene fram til nedstengingen 12. mars 2020. Etter prologen gjør vi rede for våre hovedbudskap, og vi beskriver noen styrker ved det norske samfunnet, som har bidratt til at Norge har vært godt rustet i møtet med pandemien. Vi forklarer også hvordan vi har forstått og avgrenset mandatet vårt og beskriver hvordan vi har arbeidet med oppdraget.

I del II av rapporten vurderer vi pandemiberedskapen Norge hadde da covid-19-pandemien rammet landet. Som grunnlag for vurderingen redegjør vi for hva som er vesentlige elementer i beredskap generelt og i pandemiberedskap spesielt, og vi beskriver aktører, roller og ansvar i pandemiberedskap. Vi har gått inn i den statlige pandemiberedskapen ved å se på de statlige risikovurderingene av pandemi, øvelser og hele planhierarkiet. Vi vurderer beredskapen kommunene har hatt på smittevernområdet, og i hvilken grad de var forberedt på å håndtere en pandemi av den karakter som vi har vært vitne til.

I del III kartlegger og vurderer vi myndighetenes håndtering av smitte i samfunnet gjennom den første smittebølgen. Vi belyser beslutningsprosessen fram til nedstengingen 12. mars 2020 og hvilke strategier myndighetene har valgt for å håndtere smittesituasjonen. Videre ser vi på hvordan regjeringen gikk fram i gjenåpningen av samfunnet etter den første smittebølgen og myndighetenes kommunikasjon til befolkningen. Til slutt i denne delen belyser vi hvordan myndighetene har håndtert testing, isolering, sporing og karantene (TISK).

I del IV kartlegger og vurderer vi hvordan myndighetene organiserte seg under koronakrisen og hvordan de arbeidet for å håndtere pandemien. Vi ser også på hvordan de ulike aktørene samhandlet med hverandre, inkludert samarbeidet mellom lokale og statlige myndigheter. Ansvarsdelingen og samarbeidet mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet vurderes også nærmere i denne delen.

I del V vurderer vi smittevernstiltakene under pandemien i et demokratisk og rettsstatlig perspektiv, og kommisjonen går nærmere inn på noen av de juridiske aspektene ved myndighetenes håndtering av pandemien. At myndighetene til enhver tid holder seg innenfor de rettslige rammene som gjelder i vårt demokratiske samfunn, er grunnleggende for at innbyggernes rettssikkerhet skal ivaretas og respekteres også i en krisesituasjon. Hovedvekten av vurderingene i denne delen er relatert til de mange tiltakene og regelverksproduksjonen med hjemmel i smittevernloven både fra statlig og kommunalt hold. Vi har også kartlagt bruken av kommunale besøksrestriksjoner i omsorgsboliger, i tråd med Stortingets anmodningsvedtak om en kartlegging av offentlige myndigheters håndtering av besøksrestriksjoner og besøksstans i boliger for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne under koronapandemien.

I del VI ser vi på håndteringen i spesialisthelsetjenesten og i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Vi beskriver hvordan sykehusene håndterte nedstenging og oppskalering av kapasitet, og sammenlikner aktiviteten i sykehusene fra nedstengingen og ut året 2020 med data fra 2019. Tilsvarende sammenlikning gjør vi for aktiviteten i den kommunale helsetjenesten (fastlege og legevakt). Vi ser også nærmere på hvordan enkelte sykehjem og andre kommunale omsorgstjenester håndterte smitteverntiltakene. Avslutningsvis presenterer vi noen nordiske perspektiver på eldreomsorgens organisering i lys av pandemien.

I del VII belyser vi sentrale samfunnsfunksjoner. Vi ser nærmere på hvordan regjeringen identifiserte sentrale samfunnsfunksjoner under pandemien, og hvordan disse klarte å opprettholde sin funksjon. Noen samfunnsfunksjoner og virksomheter er gitt særskilt omtale.

I del VIII ser vi på konsekvenser av covid-19-pandemien. Etter et innledende kapittel beskriver vi helsemessige konsekvensene – først for dem som ble syke av koronaviruset, og dernest for andre grupper. Her har vi lagt vekt på konsekvenser for grupper av befolkningen som ikke fikk helsetjenester fordi disse ble benyttet på covid-19. Vi har også hatt et bredere befolkningsperspektiv ved at vi har sett på om den psykiske helsen og levevanene kan ha blitt påvirket. Videre beskriver vi konsekvenser for barn og unge, der vi skiller mellom konsekvenser av tapt utdanning og konsekvenser for sårbare barn og unge. Til slutt belyser vi de økonomiske konsekvensene av pandemien.

3 Kommisjonens arbeid

3.1 Oppnevning og sammensetning av kommisjonen

Regjeringen oppnevnte ved kongelig resolusjon 24. april 2020 en uavhengig kommisjon, Koronakommisjonen, for å gjøre en grundig og helhetlig gjennomgang og evaluering av myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien. Kommisjonen skal blant annet kartlegge alle relevante sider ved håndteringen av covid-19-pandemien.

Kommisjonen har hatt følgende sammensetning:

  • professor emeritus Stener Kvinnsland (leder), Bergen

  • tingrettsdommer Astri Aas-Hansen, Asker

  • professor Geir Sverre Braut, Time

  • daglig leder Knut Eirik Dybdal, Harstad

  • daglig leder Tone Fløtten, Oslo

  • sjef Forsvarets operative hovedkvarter Rune Jakobsen, Bærum

  • tidligere ekspedisjonssjef, pensjonist Toril Johansson, Oslo

  • kommunikasjonsdirektør Christine Korme, Oslo

  • professor Nina Langeland, Bergen

  • daglig leder Egil Matsen, Trondheim

  • statsforvalter Per Arne Olsen, Tønsberg

  • ordfører Pål Terje Rørby, Hemsedal

3.2 Mandatet og kommisjonens avgrensninger av arbeidet

3.2.1 Mandatet

Regjeringen oppnevnte Koronakommisjonen den 24. april 2020 og ga kommisjonen dette mandatet:

1. Bakgrunn

Corona Virus Disease 2019 (Covid 19) ble påvist i Wuhan, Kina i desember 2019. Viruset ble første gang påvist i Norge i slutten av februar 2020. Den 11. mars 2020 ble viruset erklært som pandemi av Verdens helseorganisasjon (WHO). Pandemiens globale rekkevidde og konsekvenser kjenner vi ennå ikke omfanget av.
Den 12. mars ble det i Norge innført de mest inngripende tiltak Norge har hatt i fredstid. På tidspunktet kunne man ikke si noe sikkert om effekten av hvert enkelt tiltak.
Pandemien og tiltakene har fått vidtrekkende konsekvenser for alle deler av det norske samfunnet. Sektorer har selv et ansvar for å evaluere arbeidet med krisehåndtering, og dette er viktig for læring. For departementene følger dette av Samfunnssikkerhetsinstruksen kap. IV. I en sektorovergripende krise som denne, vil imidlertid ikke sektorvis evaluering være tilstrekkelig.

2. Mandat

Kommisjonen settes ned for å få en grundig og helhetlig gjennomgang og evaluering av myndighetenes håndtering av pandemien. Kommisjonen skal kartlegge alle relevante sider ved håndteringen, herunder:
  • Myndighetenes beredskap og planverk for pandemier både på nasjonalt og kommunalt nivå sett hen til tidligere pandemier og scenarioer

  • Berørte departementer og virksomheters forberedelser, håndtering og samarbeid, herunder ansvarsdeling og samarbeid mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet

  • Iverksatte tiltak for å redusere smittespredning, bedre kapasiteten i helsetjenesten og behandle pasienter

  • Iverksatte tiltak i primærhelsetjenesten og tiltak, forberedelser og beredskap i kommunene for å ivareta beboere i heldøgns omsorg

  • Ansvarsdelingen og samarbeidet mellom statlig og kommunalt nivå

  • Kommunikasjon og informasjon til befolkningen, og befolkningens adferd og respons

  • Økonomiske og sosiale konsekvenser av pandemien og smittetiltakene

  • Hvordan de bredere, samfunnsmessige konsekvensene av pandemien ble håndtert og fulgt opp av myndighetene

  • Hvordan sentrale samfunnsfunksjoner, herunder de demokratiske, klarte å opprettholde sin funksjon, og om de rette funksjonene ble identifisert og ivaretatt

Kommisjonen skal i sitt arbeid se hen til hvordan pandemien og de samfunnsmessige konsekvensene har vært håndtert i andre land det er relevant å sammenlikne Norge med. Kommisjonen skal også vurdere erfaringene med internasjonalt og regionalt samarbeid, og vurdere behov for tiltak for å få samarbeidet til å fungere bedre.
Kommisjonen skal fremme forslag om de tiltak den mener er nødvendige for å få en bedre fremtidig beredskap og krisehåndtering. Behovet for beredskapslagre av medisiner, smittevernutstyr og medisinskteknisk utstyr, samt tilgang på personellressurser som kan bidra til å skalere opp innsats, skal vurderes særskilt. I denne sammenheng skal også finansiering og organisering av beredskap vurderes. Kommisjonen står fritt til å vurdere andre forhold og tiltak som evalueringen viser at det er behov for. Kommisjonen kan altså også redegjøre for andre funn og læringspunkter som avdekkes i gjennomgangen, som kan ha betydning for samfunnets samlede beredskap og krisehåndtering.
Kommisjonen skal ikke ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med håndteringen. Kommisjonen skal gjøre en vurdering av de økonomiske konsekvensene av pandemien og smitteverntiltakene. Kommisjonen skal ikke evaluere de umiddelbare tiltakene som ble iverksatt for å avdempe de økonomiske konsekvensene for bl.a. bedrifter og arbeidstakere eller tiltakene som skal bidra til å få den norske økonomien på fote igjen.

3. Kommisjonens arbeid

I den innledende fasen av kommisjonens arbeid vil de fleste berørte departementer og virksomheter fortsatt være sterkt involvert i krisehåndteringen. Kommisjonens arbeid skal tilpasses dette, og skal ikke kreve ressurser fra involverte aktører mens krisehåndteringen pågår.
Kommisjonen skal foreta de undersøkelser og innhente de opplysninger som er nødvendige for å belyse sakskomplekset. Hvis kommisjonen anser det nødvendig å innhente dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger, kan det bli aktuelt at regjeringen fremmer et lovforslag som kan gi kommisjonen tilgang til slike opplysninger.
Regjeringen vil også gi en instruks om plikt for medarbeidere i departementene og underliggende etater til å gi slik informasjon som er nødvendig for at kommisjonen kan utføre sitt arbeid i henhold til sitt mandat.
Kommisjonen kan innhente ekstern kompetanse til bruk for arbeidet.
De økonomiske og administrative konsekvensene av tiltak skal, så langt det er hensiktsmessig og mulig innenfor tidsfristen for kommisjonens arbeid, utredes i samsvar med reglene i utredningsinstruksen. Kommisjonen skal for øvrig følge Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-4[8]/75 om regler for granskingskommisjoner.
Kommisjonen skal være uavhengig av regjeringen og Statsministerens kontor i sitt arbeid. Kommisjonen skal avgi rapport til statsministeren.
Kommisjonen skal levere sitt arbeid innen utgangen av mars 2021. Dersom kommisjonen kommer til at det ikke er grunnlag for å trekke endelige konklusjoner på dette tidspunktet, skal kommisjonen levere en delrapport som omfatter planverk og beredskap, sett hen til tidligere pandemier og scenarioer, samt håndteringen av utbruddsfasen våren 2020 innen utgangen av mars 2021. Kommisjonen kan utarbeide flere delrapporter dersom dette anses hensiktsmessig, men disse skal i tilfelle offentliggjøres samtidig med at kommisjonen avgir sin endelige rapport.

Statsministeren ba i brev 14. oktober 2020 kommisjonen om å kartlegge offentlige myndigheters håndtering av besøksrestriksjoner og besøksstans i boliger for eldre og funksjonshemmete under koronapandemien. Bakgrunnen for statsministerens anmodning var et vedtak Stortinget fattet 6. oktober 2020 i forbindelse med trontaledebatten.

Vedtak 4, 6. oktober 2020: «Stortinget ber regjeringen sørge for en kartlegging av offentlige myndigheters håndtering av besøksrestriksjoner og besøksstans i boliger for eldre og funksjonshemmede under koronapandemien, enten som egen gransking eller ved å tydeliggjøre mandatet til koronakommisjonen om å omfatte dette.»

3.2.2 Kommisjonens avgrensninger av sitt arbeid

I avsnittene under gjør vi rede for de overordnete avgrensningene vi har lagt til grunn for arbeidet vårt. Vi går nærmere inn på konkrete avgrensninger og presiseringer av mandatet i de enkelte kapitlene.

Oppdrag og begrepsavklaring

Koronakommisjonens oppdrag er å gjøre en «grundig og helhetlig gjennomgang og evaluering av myndighetenes håndtering av pandemien». Mandatet bruker begrepet evaluering, ikke gransking, i beskrivelsen av oppdraget vårt.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring definerer evaluering slik:

Evaluering er en systematisk datainnsamling, analyse og vurdering av en planlagt, pågående eller avsluttet aktivitet, virksomhet, et virkemiddel eller en sektor. Evalueringer kan gjennomføres før et tiltak iverksettes, underveis i gjennomføringen, eller etter at tiltaket er avsluttet.

Mandatet pålegger oss å følge eksisterende regler om granskningskommisjoner. I tillegg har Stortinget vedtatt en lov som sikrer at vi får tilgang til de opplysningene vi trenger, for å utføre arbeidet i henhold til mandatet. Videre har statsministeren pålagt enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan som er underlagt Kongens instruksjonsmyndighet, å gi oss nødvendig informasjon. Se nærmere beskrivelse av rettslige rammer i kapittel 3.3.1.

Mandatet oppstiller ti konkrete kartleggingsoppdrag. Når vi har kartlagt myndighetenes håndtering, har vi lagt oss tett opp til forståelsen av hva en gransking er, slik det er redegjort for i NOU 2009: 9. Der påpekes det at hovedoppgaven for granskningskommisjoner er å utrede saksforhold og vurdere om uheldige sider ved saksforholdet kan føres tilbake til mangler, feil eller forsømmelser.

Se NOU 2009: 9 Lov om offentlige undersøkelseskommisjoner, særskilt oppnevnte offentlige kommisjoner, kapittel 16.2.

Denne framgangsmåten har vi valgt for en avgrenset periode – den første smittebølgen. Se mer om tidsavgrensning og arbeidsform lenger ned.

Vi bruker begrepene kartlegge, granske og evaluere litt om hverandre i rapporten. En forskjell på begrepene ligger likevel i at kartlegginger kun handler om datainnsamling og analyse for å fastlegge et faktum, for eksempel kartlegge et hendelsesforløp, og finne ut hva skjedde når. Derimot vil både gransking og evaluering av en gitt del av pandemihåndteringen i tillegg omfatte våre vurderinger av hvordan myndighetene har håndtert pandemien. Når vi evaluerer, vil vi i tillegg trekke fram læringspunkter og gi anbefalinger til myndighetene.

Vi har vært uavhengige av regjeringen og Statsministerens kontor i arbeidet.

Vi oppfatter at mandatet er svært bredt, og har derfor avgrenset arbeidet, både tematisk og i tid.

Hvilke myndigheter evaluerer vi?

Mandatet viser til «myndighetenes håndtering», men angir ikke nærmere hvilke myndigheter som skal omfattes av oppdraget. Siden det er regjeringen som har nedsatt kommisjonen, er det mest nærliggende å kartlegge og vurdere håndteringen til den utøvende statsmakten, altså regjeringen og forvaltningsmyndighetene.

Vår evaluering omfatter derfor regjeringen, departementene, direktorater, Folkehelseinstituttet, statsforvaltere, helseforetak, kommuner og fylkeskommuner. Selv om forvaltningsorganene innenfor helse- og omsorgssektoren har hatt særlig sentrale roller under pandemien, er ikke våre undersøkelser avgrenset til disse. Andre sektorer, for eksempel justis- og kunnskapssektoren har også håndtert viktige sider ved pandemien, og samtlige deler av forvaltningen har måttet håndtere konsekvenser av smitteverntiltakene i sine sektorer. I de kapitlene det er relevant presiserer vi nærmere hvilke forvaltingsorganer vi evaluerer.

Fra 1. januar 2021 fikk fylkesmannen den nye tittelen statsforvalter. Tittelendringen er ikke innarbeidet gjennomgående i rapporten. Vi har hovedsakelig undersøkt embetenes virksomhet i 2020, og dokumenter og rapportering vi har innhentet i den forbindelsen benytter tittelen fylkesmannen. For enkelhets skyld bruker vi tittelen fylkesmannen når vi beskriver og vurderer hendelser og håndtering under pandemien. Når vi gir generelle beskrivelser av embetet og rollen, eller gir vurderinger og anbefalinger for framtiden som berører embetet, benytter vi tittelen statsforvalter.

Kommunesektoren har omfattende forvaltningsoppgaver knyttet til å håndtere pandemien, både som myndighetsutøver og tjenesteyter. Kommunene har stått i en av pandemiens frontlinjer, og de har fått mange nye oppgaver å håndtere. Kommisjonen har ikke hatt anledning til å gjøre en helhetlig kartlegging og vurdering av hvordan pandemihåndteringen i alle 356 kommuner og 11 fylker har forløpt. Et slikt arbeid ville dessuten ha pålagt kommunene urimelig store oppfølgings- og rapporteringsbyrder.

I samsvar med mandatet har vi avgrenset undersøkelsene av kommunesektoren til kartlegging av

  • beredskap og planverk på kommunalt nivå

  • tiltak i den kommunale helse- og omsorgstjenesten

  • tiltak, forberedelser og beredskap i kommunene for å ivareta beboere i heldøgns omsorg

  • kommunale vedtak etter smittevernloven

  • håndtering av besøksrestriksjoner og besøksstans i boliger for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne

  • ansvarsfordelingen og samarbeidet mellom statlig og kommunalt nivå

I tillegg har vi vurdert hvordan ulike samfunnsfunksjoner ble opprettholdt under pandemien. Dette inkluderer vurderinger av hvordan visse sider ved det kommunale tjenestetilbudet ble opprettholdt.

Vi har i hovedsak løst kartleggingsoppdragene overfor kommunesektoren ved å undersøke kommunenes egne rapporteringer til statlige forvaltningsorganer. I tillegg har vi hatt nytte av å få innspill fra enkeltkommuner, KS, enkelte regionale kommunelegenettverk, storbynettverket og fylkesrådmannsutvalget.

Vi har videre satt ut to eksterne oppdrag for å utrede konkrete sider ved kommuners pandemihåndtering. Det er for det første en kartlegging og vurdering av kommunenes praktisering og anvendelse av smittevernloven under pandemien, utført av NIBR/OsloMet. For det andre har Deloitte gjennomført en kartlegging av besøksrestriksjoner og besøksstans i boliger for eldre og personer med nedsatt funksjonsevne under koronapandemien. Se nærmere om kommisjonens innhenting av eksterne oppdrag i kapittel 3.3.6.

Vi har ikke tolket mandatet som et oppdrag om å evaluere de øvrige statsmaktene – Stortinget og domstolene. Det har likevel vært viktig å hente inn informasjon og innspill fra både Stortinget og domstolene for å forstå deres roller under pandemien og for å kunne belyse samspillet mellom statsmaktene under pandemien.

Avgrensninger gitt i mandatet

Mandatet inneholder to absolutte avgrensninger for arbeidet vårt.

  • Kommisjonen skal ikke ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med håndteringen.

  • Kommisjonen skal ikke evaluere «tiltakene som ble iverksatt for å avdempe de økonomiske konsekvensene for bl.a. bedrifter og arbeidstakere eller tiltakene som skal bidra til å få den norske økonomien på fote igjen».

Selv om vi ikke har evaluert mottiltakene som myndighetene iverksatte, har tiltakene betydning for flere av de øvrige mandatpunktene. I relevante deler av rapporten viser vi derfor til hvilke mottiltak som ble satt inn, og vi belyser hvilken betydning disse har hatt for deler av den øvrige pandemihåndteringen.

Ifølge mandatet skal vi «fremme forslag om de tiltak [vi] mener er nødvendige for å få en bedre framtidig beredskap og krisehåndtering». De forslagene vi legger fram i denne rapporten, er ikke fullt ut utredet i samsvar med reglene i instruks om utredning av statlige tiltak fordi det ikke har vært mulig innenfor tidsfristen for vårt arbeid.

Mandatet understreker at

[i] den innledende fasen av kommisjonens arbeid vil de fleste berørte departementer og virksomheter fortsatt være sterkt involvert i den løpende krisehåndteringen. Kommisjonens arbeid skal tilpasses dette, og skal ikke kreve ressurser fra involverte aktører mens krisehåndteringen pågår.

Krisen har vedvart gjennom hele kommisjonens virketid, og vi har etterstrebet å ikke belaste involverte aktører mer enn nødvendig. Vi har innvilget alle spørsmål om utsatte svarfrister og lagt vekt på ikke å legge urimelig beslag på berørte myndigheters tid. Dette har i noe grad påvirket informasjonsinnhentingen vår. Vi har for eksempel valgt å begrense bruken av kartlegginger som krever redegjørelser og rapporteringer ut over innhenting av allerede eksisterende dokumenter.

Kommisjonen vil takke alle som har vist stor samarbeidsvilje og besvart henvendelsene våre, til tross for pågående krisehåndtering og høy arbeidsbelastning.

Hvorfor leverer vi rapporten nå?

I motsetning til de fleste tidligere granskningskommisjoner har ikke Koronakommisjonen et oppdrag knyttet til en enkeltstående hendelse. Når vi leverer vår rapport, står Norge fremdeles i en aktiv pandemihåndtering.

Pandemiens langvarige karakter og det faktumet at krisen ikke er avsluttet, er viktige premisser for hvordan vi har avgrenset arbeidet. Vi kan ikke gjøre en endelig evaluering av myndighetenes håndtering av pandemien, og vi kan heller ikke gi endelige vurderinger av konsekvensene av pandemien.

Mandatet åpner for at vi kan levere en endelig rapport senere enn den opprinnelige fristen, men vi har vurdert at det ikke er hensiktsmessig å forlenge fristen, for eksempel til utgangen av 2021. Håndteringen av pandemien vil ikke være over da, og vi vil fortsatt bare ha sett de tidlige avtrykkene av pandemiens konsekvenser.

Vi har erfart at mange deler av samfunnet har forventninger til kommisjonens arbeid, og vi vet at mange har ventet på denne rapporten. Vi mener at det er viktig at myndighetene kan starte arbeidet med å følge opp våre funn, vurderinger og læringspunkter. Vi mener også at vi kan svare ut mandatet på alle de vesentlige punktene, og velger derfor å levere vår endelige rapport til fristen 14. april 2021.

På grunn av kommisjonens ønske om ikke å levere rapporten i påsken, ble den opprinnelige fristen forlenget fra 31. mars 2021 til 14. april 2021, jf. brev fra statsministeren til Koronakommisjonen 30. november 2020.

Vi understreker at håndteringen og konsekvensene av covid-19-pandemien i alle tilfeller bør være gjenstand for flere evalueringer og forskning i lang tid framover.

Avgrensinger i tid

Mandatet angir ikke hvilken tidsperiode som skal evalueres. Vi måtte derfor selv sette sluttstrek for arbeidet med de ulike mandatpunktene. Disse vurderingene har hatt betydning for arbeidet i kommisjonen, for eksempel med tanke på når vi måtte hente inn dokumenter og bestille eksterne oppdrag.

Et særtrekk ved denne kommisjonen er at den skal granske myndighetshåndteringen, basert på tilgang til regjeringens notater og interne dokumenter i forvaltningsorganer, inkludert taushetsbelagt og begrenset materiale. Derfor har vi sett det som et spesielt viktig oppdrag å kartlegge og vurdere myndighetenes håndtering basert på gransking av disse dokumentene.

Vi har ut fra dette avgrenset arbeidet i tid, og konsentrert oss mest om den første smittebølgen. Vi har definert denne tidsperioden fra det første smittetilfellet i Norge 26. februar 2020 til 7. mai 2020. For å kartlegge hendelsesforløpet gjennom våren har vi gjort en omfattende gransking av dokumenter. I denne dokumentgranskingen har vi inkludert myndighetenes arbeid med plan for gjenåpning av samfunnet og beslutningene som ledet fram til gjenåpningen av grensene fra 15. juli 2020.

Vi har ikke hatt kapasitet til å granske myndighetshåndteringen utover høsten på en like dyptgående måte. Dette ville krevet nye, omfattende runder med å hente inn dokumenter fra mange myndighetsorganer. Denne tidsavgrensningen betyr blant annet at vi ikke har gransket myndighetenes arbeid med anskaffelser av vaksiner og plan for og gjennomføring av vaksineringen.

Kommisjonen har likevel valgt å vurdere flere temaer ved pandemihåndteringen i et lengre tidsperspektiv enn 7. mai 2020. For eksempel vurderer vi behov for tilpasninger i smittevernloven ut fra myndighetenes pandemihåndtering, uten at vurderingene tar utgangspunkt i en tidsavgrenset del av pandemiforløpet. Vi har videre tidsavgrenset kartleggingen og evalueringen av hvor forberedte myndighetene var og hvilken pandemiberedskap Norge hadde. Når vi ser på utvikling i beredskapstenkning over tid, går vi tilbake til 1990-tallet. Når vi vurderer beredskapsplaner, vurderer vi perioden fra 2009 (svineinfluensaen) og fram til utbruddet av covid-19.

Om vår vurdering av pandemiens konsekvenser

Pandemien vil ha virkninger i det norske samfunnet i lang tid framover. Vi kan derfor ikke trekke endelige konklusjoner om pandemiens økonomiske, sosiale og bredere samfunnsmessige konsekvenser.

Vi drøfter konsekvensene slik de framstår tidlig i 2021. Det gjelder for det første konsekvenser som allerede er synlige eller målbare. Vi gjør også enkelte vurderinger av mulige og sannsynlige langsiktige konsekvenser i lys av det vi observerer så langt. Kommisjonen har valgt følgende kriterier for hvilke typer konsekvenser vi har prioritert å se nærmere på:

  • 1. Det er indikasjoner på at konsekvensene er vesentlige eller alvorlige for samfunnet eller et forholdsvis stort antall personer. Er konsekvensene særlig alvorlige bør de inkluderes, selv om antallet som opplever konsekvensene ikke er stort.

  • 2. Det er praktisk gjennomførbart innenfor kommisjonens tidsramme å framskaffe data eller informasjon som gjør det mulig å si noe om hvor omfattende og/eller alvorlig konsekvensen er.

  • 3. Kommisjonens analyser har et læringselement.

Betydning av andre offentlige utredninger og evalueringsprosjekter

Parallelt med arbeidet vårt pågår flere andre offentlige utredninger og offentlige evaluerings- og revisjonsprosjekter. To av disse har hatt direkte betydning for hvilke avgrensninger vi har gjort.

Utbruddet av koronaviruset påvirker kommunenes og fylkeskommunenes inntekter og utgifter i betydelig grad. Regjeringen nedsatte 30. april 2020 en arbeidsgruppe med representanter fra staten (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Kunnskapsdepartementet) og KS. Kommunal- og moderniseringsdepartementet leder arbeidsgruppen. Arbeidsgruppen leverte sin første delrapport 16. oktober 2020 og har varslet sin andre delrapport 1. april 2021. I lys av arbeidet arbeidsgruppen har gjort, har vi valgt ikke å gjøre egne beregninger og vurderinger av hvilke økonomiske konsekvenser pandemien har hatt for kommunesektoren. Vi bygger på arbeidsgruppens første delrapport når vi i kapittel 19.6 gir en kort oversikt over økonomiske konsekvenser av pandemien for kommunesektoren.

Riksrevisjonen har offentliggjort at de gjør to koronarelaterte revisjoner i 2021. For det første skal de revidere de søknadsbaserte tilskuddsordningene i møtet med virusutbruddet. Revisjonen ser på hvordan ordningene er utformet og benyttet, om de ble iverksatt raskt, om de har truffet målgruppene i samsvar med bevilgningene og om forvaltningen har etablert kontrollmekanismer for å oppdage svindel og misbruk. For det andre skal de revidere bevilgninger til Arbeids- og velferdsetatens (NAV) tiltak under koronapandemien. Dette innebærer å undersøke om Arbeids- og sosialdepartementet og NAV har gjennomført de økonomiske tiltakene som Stortinget har vedtatt for å begrense skadevirkningene av utbruddet av koronaviruset. Riksrevisjonen undersøker også om etaten har etablert en tilstrekkelig kontroll for å forebygge feilutbetalinger og avdekke eventuelle misbruk av de koronarelaterte ytelsene.

Kommisjonen vurderer i kapittel 31.5 hvordan NAV har opprettholdt sin samfunnskritiske funksjon gjennom pandemien. Det er en viss overlapp mellom Riksrevisjonens undersøkelser av NAV og vårt mandat, og det har derfor vært en avstemmende dialog underveis i arbeidet.

Kort om vurderingskriterier og etterpåklokskap

Vårt utgangspunkt er å vurdere myndighetenes pandemihåndtering ut fra en objektiv og uavhengig kartlegging av løpende hendelser, målt opp mot gjeldende lovverk, nasjonale og internasjonale beredskapsplaner og -prinsipper og grunnleggende demokratiske verdier og forvaltningsverdier.

Myndighetenes håndtering må vurderes ut fra den informasjonen de til enhver tid hadde. Særlig i pandemiens innledende fase, våren 2020, måtte myndighetene håndtere en raskt eskalerende krisesituasjon på usikkert kunnskapsgrunnlag. Vi er opptatt av at myndighetene ikke skal kritiseres i etterpåklokskapens lys. For kommisjonen er dette vesentlig når vi vurderer Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020 om å innføre de inngripende nasjonale smitteverntiltakene.

Vi er varsomme med kontrafaktiske vurderinger. Når vi likevel velger å gjøre noen slike vurderinger, er de hovedsakelig knyttet til vurderinger av hvor forberedte myndighetene var.

3.3 Beskrivelse av hvordan kommisjonen har arbeidet

3.3.1 Rettslige rammer

Koronakommisjonen er et forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 1. Kommisjonen er dermed omfattet av regelverk som generelt gjelder for offentlige forvaltningsorganers virksomhet, for eksempel forvaltningsloven, offentleglova, arkivlova og regler for behandling av personopplysninger.

Mandatet fastslår at Koronakommisjonen skal følge reglene og prinsippene i Justis- og beredskapsdepartementets Rundskriv G-48/75 Regler for granskingskommisjoner. Siden kommisjonens oppdrag har vært å gjøre en helhetlig evaluering av hvordan myndighetene har håndtert pandemien, og ikke å utrede eller granske eventuelle feil gjort av enkeltpersoner, har flere av reglene i rundskrivet ikke vært gjeldende for arbeidet vårt. Det gjelder for eksempel reglene om partsrettigheter. Kommisjonen har fulgt retningslinjene så langt de passer.

Vi har sett på hvordan tidligere granskningskommisjoner har jobbet, og har lagt vekt på å følge alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper om forsvarlig saksbehandling og anerkjente prinsipper for granskingsarbeid.

Se NOU 2009: 9 Lov om offentlige undersøkelseskommisjoner og Johan Giertsen, Gransking, Universitetsforlaget 2008.

Vi har ført løpende journal over inn- og utgående dokumenter. Arkivverdig materiale blir levert til Arkivverket når vi har avsluttet arbeidet vårt.

På bakgrunn av et lovforslag fra Justis- og beredskapsdepartementet, vedtok Stortinget 4. desember 2020 lov om informasjonstilgang m.m. for den uavhengige kommisjonen som skal gjennomgå og evaluere myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien i Norge (Koronakommisjonen).

Prop. 139 L (2019–2020) Lov om informasjonstilgang m.m. for den uavhengige kommisjonen som skal gjennomgå og evaluere myndighetenes håndtering av covid-19-pandemien i Norge (Koronakommisjonen).

Formålet med loven har vært å sikre at vi har tilgang til nødvendige opplysninger for å få utført arbeidet vårt i henhold til mandatet. Lovens § 2 fastslår at enhver uten hinder av taushetsplikt kan gi Koronakommisjonen opplysninger som er nødvendige for kommisjonens arbeid. I § 3 står det at kommisjonen og alle som arbeider eller utfører tjeneste for kommisjonen, har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 f. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 gjelder ikke. § 3 presiserer videre at når kommisjonen mottar opplysninger som er undergitt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, gjelder de strengere reglene. Det samme gjelder etter at materialet har blitt levert til arkivdepot. I § 4 har kommisjonen hjemmel for å behandle personopplysninger uten samtykke fra dem opplysningene gjelder når opplysningene er nødvendige for arbeidet. Dette gjelder også personopplysninger som er nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10. I § 5 er det bestemt at opplysningene kommisjonen har mottatt ikke kan brukes som bevis i senere rettssaker. Loven fastslår i § 6 at arkivet vårt skal leveres til Arkivverket når vi har avsluttet arbeidet.

Loven pålegger ingen personer opplysningsplikt overfor kommisjonen. Statsministeren ga imidlertid 23. juni 2020 følgende instruks:

FOR-2020-06-23-1296.

Enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan underlagt Kongens instruksjonsmyndighet plikter å gi Koronakommisjonen den informasjon som er nødvendig for at kommisjonen kan utføre sitt arbeid i henhold til mandat fastsatt i kgl.res. 24. april 2020. Plikten omfatter ikke opplysninger underlagt lovpålagt taushetsplikt med mindre det foreligger lovhjemmel for utlevering.
Instruksen innebærer en plikt til å gi kommisjonen faktiske opplysninger om forhold som faller inn under kommisjonens mandat. Plikten inntrer først på oppfordring av kommisjonen.

Statsministerens instruks innebærer at alle i forvaltningen i prinsippet har hatt forklaringsplikt overfor kommisjonen.

Vi har hentet inn svært mange dokumenter fra forvaltningen for å kunne kartlegge og vurdere i tråd med mandatet, se kapittel 3.3.3. Tidlig i arbeidet mottok vi omfattende innsynsbegjæringer i dokumentmassen. Vi skjønte raskt at det ville forsinke arbeidet vårt i vesentlig grad, hvis vi skulle behandle disse innsynskravene. Kommisjonens sekretariat har ikke vært rigget for å behandle krav om innsyn i tusenvis av dokumenter.

Vi ba derfor Statsministerens kontor og Justis- og beredskapsdepartementet om å justere regelverket for innsyn. Kongen i statsråd vedtok 14. august 2020 en midlertidig innsynsforskrift for Koronakommisjonen. Forskriften tillot en hensiktsmessig arbeidsdeling mellom kommisjonen og andre forvaltningsorganer.

FOR-2020-08-14-1641 Mellombels forskrift om handtering av enkelte innsynskrav som blir fremja overfor kommisjonen som skal gå gjennom og trekkje lærdom frå styresmaktene si handtering av covid-19-utbrotet i Noreg (Koronakommisjonen).

Forskriften ga oss hjemmel til å bestemme at krav om innsyn i dokumenter vi mottok fra andre forvaltningsorganer, skulle behandles av det organet som hadde sendt oss dokumentet. Vi har selv behandlet innsynskrav i de interne dokumentene våre, våre henvendelser til forvaltningsorganer og korrespondanser med andre virksomheter enn forvaltningsorganer.

Etter hvert mottok vi flere klager på at vi hadde avslått innsyn. Kommisjonen har vært administrativt underlagt Statsministerens kontor, og dermed var Statsministerens kontor også klageinstans for våre avslag på krav om innsyn, jf. offentlegforskrifta § 11. Siden kommisjonens arbeid er uavhengig av regjeringen og Statsministerens kontor, oppfordret vi Statsministerens kontor til å etablere et nytt klageorgan. Kongen i statsråd oppnevnte 20. november 2020 en midlertidig uavhengig klagenemnd for å behandle klager over kommisjonens avgjørelser etter offentleglova.

FOR-2020-11-20-2447 Mellombels forskrift om klagenemnd for handsaming av klager over Koronakommisjonen sine avgjerder etter offentleglova.

Klagenemnda har behandlet til sammen åtte klager på kommisjonens innsynsavslag.

Per 15. mars 2021.

Kommisjonens betraktninger om de rettslige rammene

Vi erkjenner at oppdraget vårt er viktig for allmennheten, og har stor forståelse for at offentligheten ønsker å følge det løpende arbeidet vårt. Vi har ønsket å vise åpenhet overfor pressen og andre som har bedt om innsyn. Vi har derfor gitt innsyn i en del interne notater, som møteinnkallinger og møtereferater, og kommisjonslederen har vært tilgjengelig for mediehenvendelser.

Vi har likevel ikke gitt innsyn i det løpende, interne arbeidet. Det gjelder for eksempel drøftingsnotater, arbeidsplaner, utkast til rapporttekster og referater fra intervjuer. Begrunnelsen vår for dette er i korte trekk at vi har hatt et svært omfattende mandat, og det har derfor vært nødvendig å unnta fra offentlighet de interne notatene som ikke nødvendigvis har gitt et dekkende bilde av vurderingene våre. Vi har trengt å jobbe oss stykkevis og systematisk gjennom granskingsmaterialet for deretter å kunne gjøre samlete og vektete vurderinger. Det har vært viktig å gjøre dette arbeidet i fortrolighet, og uten risiko for at foreløpige hypoteser, funn og vurderinger, som på et senere tidspunkt kunne vise seg å være feilaktige eller misforståtte, skulle bli offentliggjort.

Vi understreker at innsynsforskriften har hatt stor betydning for at vi har kunnet arbeide med oppdraget og ha tilstrekkelig framdrift.

Kommisjonen anbefaler myndighetene å foreslå permanente regler for uavhengige kommisjoner. Når myndighetene oppretter granskingskommisjoner, er det som regel begrunnet i at samfunnet har behov for en grundig og uavhengig evaluering av en alvorlig hendelse eller sakskompleks. Som regel vil granskingskommisjonen få kort tid til å gjennomføre arbeidet. I slikt arbeid er det behov for å ha gode rettslige strukturer på plass fra starten av, som sikrer uavhengighet og som gjør at kommisjonen i størst mulig grad kan bruke ressursene sine på selve granskingsoppdraget.

3.3.2 Kommisjonsmøter og organisering av arbeidet

Koronakommisjonen hadde et forberedende møte 7. mai 2020 og har deretter avholdt 13 ordinære møter med hele kommisjonen samlet. Åtte av disse var todagersmøter.

Vi har vurdert kommisjonsmedlemmenes habilitet, både ved oppstarten av arbeidet og løpende ved behov i behandling av konkrete problemstillinger.

Vi bestemte tidlig å organisere arbeidet i fem delprosjekter ut fra hovedtemaene i mandatet, og opprettet disse arbeidsgruppene for delprosjektene:

  • 1. Forberedthet og beredskap

  • 2. Myndighetenes håndtering av pandemien

  • 3. Forvaltning, samhandling og forholdet mellom statsmaktene

  • 4. Opprettholdelse av sentrale samfunnsfunksjoner

  • 5. Konsekvenser av pandemien

Alle kommisjonsmedlemmene har tilhørt minimum to arbeidsgrupper. Arbeidsgruppene har gått gjennom og vurdert de delene av mandatet som tematisk tilhører arbeidsgruppen. Arbeidsgruppene har lagt fram oppsummerings- og avklaringsnotater for hele kommisjonen samlet. Gruppene har også forberedt intervjuer innenfor sine temaer.

Gruppene har hatt regelmessige digitale møter.

Kommisjonen har samlet drøftet alle sider av mandatet og jobbet fram konklusjoner i fellesskap. Alle konklusjoner er enstemmige.

Koronapandemien har påvirket vår arbeidsform. Det har blant annet ikke vært aktuelt å gjennomføre befaringer på sykehus, sykehjem eller liknende.

Fra og med november 2020 har kommisjonens ordinære møter vært digitale. De formelle intervjuene vi har gjort, ble i hovedsak gjennomført fysisk, men med så få personer som mulig til stede. Den som skulle intervjues, møtte kommisjonslederen, sekretariatslederen og kun noen få øvrige kommisjonsmedlemmer. De kommisjonsmedlemmene som ikke var til stede, kunne følge intervjuet digitalt. Fra slutten av januar 2021 ble alle intervjuer gjennomført heldigitalt. Fra oktober 2020 har alle øvrige møter med eksterne vært digitale.

3.3.3 Dokumentinnhenting

Den viktigste delen av kommisjonens arbeid har bestått i å kartlegge, analysere og vurdere faktiske forhold i håndteringen av pandemien. Myndighetenes håndtering av pandemien omfatter mange aktører. Faktagrunnlaget har vært svært omfattende, og er i det vesentligste kartlagt gjennom dokumentinnhenting.

Vi har ikke selv kunnet gjennomgå virksomhetenes arkiver. Vi har derfor vært helt avhengige av å be om, og få tilsendt, relevante dokumenter fra myndighetene som har håndtert pandemien.

I starten av arbeidet vårt sendte vi brev til alle departementer og en rekke underliggende forvaltningsorganer som har vært involvert i håndteringen av pandemien. Disse forvaltningsorganene omfattet Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet, Statens helsetilsyn, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, NAV, Domstolsadministrasjonen, Kriminalomsorgsdirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Bufdir, de regionale helseforetakene, fylkesmennene og Politidirektoratet. Vi ba disse virksomhetene sende oss relevante dokumenter knyttet til pandemihåndteringen.

En fellesnevner for henvendelsene er at vi har etterspurt dokumenter om

  • beredskapsplaner og styringsdokumenter for håndtering av pandemi

  • oversikt over øvelser siden 2009 hvor håndtering av utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer og pandemi har vært tema, med tilhørende evalueringer og annen relevant dokumentasjon

  • styringsdokumenter, brev eller liknende som omhandler beredskap for pandemiutbrudd og smittevern

  • beskrivelse av egen rolle og samarbeid med andre under pandemien

  • informasjon om hvordan virksomhetene har organisert seg under pandemien

  • dokumenter om pandemihåndteringen

  • oversikt over alle tiltakene som er innført i den aktuelle sektoren under pandemien, samt eksisterende vurderinger av konsekvensene av disse

  • korrespondanse, møtedatoer, sakspapirer og referater fra møter med andre relevante aktører om håndteringen av den pågående pandemien

  • interne vurderinger, analyser, evalueringer, møtereferater og liknende relatert til den pågående pandemien

Alle henvendelsene inneholdt en oppfordring til mottaker om ikke bare å sende kommisjonen de dokumentene vi eksplisitt etterspurte, men også alle dokumenter som er vesentlige for kommisjonens forståelse av hvordan pandemien har vært håndtert.

Vi har fått tilgang til regjeringsnotater om håndtering av covid-19-relaterte saker og notater til regjeringens covid-19-utvalg (RCU) fra Statsministerens kontor. Disse notatene er statsministerens eiendom, og disse dokumentene er gradert etter beskyttelsesinstruksen. Statsministeren har samtykket til bruk av de sitatene som kommisjonen har tatt inn i rapporten.

Vi har også bedt om dokumentasjon fra virksomheter som ikke har vært underlagt instruks eller annen opplysningsplikt overfor kommisjonen, som Riksadvokaten, Høyesterett, Stortinget og KS kommunenes organisasjon.

Vi har hatt behov for å rette særlig mange henvendelser til Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Disse virksomhetene har samtidig vært opptatt med krisehåndtering, og vi har hatt forståelse for at det har vært krevende for dem å besvare våre forespørsler innen de fristene vi ga dem. Vi har imøtekommet alle spørsmål om utsatte frister. Det har tidvis vist seg utfordrende å få tak i akkurat den dokumentasjonen vi har ønsket, noe som har generert oppfølging fra vår side. Dette har særlig handlet om å få tak i all informasjonsutveksling, for eksempel SMS, e-poster og logger av telefonsamtaler mellom personer som var involvert i vurderinger og beslutninger i forkant av nedstengingen 12. mars 2020. Det har for eksempel vært tidkrevende å få tak i tekstmeldinger sendt til og fra departementsråd i Helse- og omsorgsdepartementet Bjørn-Inge Larsen. Grunnen til dette var at departementsrådens SMS-er var blitt slettet. Helse- og omsorgsdepartementet opplyste i brev 1. oktober 2020 at departementet har «tekniske problemer med å få ut SMS-er fra mobiltelefonene til departementsråd Bjørn-Inge Larsen. Det er innhentet teknisk bistand fra Departementenes servicesenter og Appel Inc. uten at det har lykkes å fremskaffe meldinger fra aktuell tidsperiode».

På grunn av enkelte utfordringer i å få hentet inn all relevant informasjon som vi anså nødvendig for å kunne besvare granskingsmandatet, ba vi i noen få tilfeller mottaker om å bekrefte at «all relevant dokumentasjon som svarer på denne forespørselen er oversendt kommisjonen». I et tilfelle fikk vi en forbeholden bekreftelse: I Helse- og omsorgsdepartementets svar til kommisjonen 1. oktober 2020 skrev departementet dette:

Departementet bekrefter at vi oversender dokumenter, som vi på nåværende tidspunkt er kjent med og som er relevant for kommisjonens forespørsel slik departementet har tolket forespørselen. Departementet presiserer imidlertid at det finnes ytterligere dokumenter som beskriver utviklingen av utbruddet og myndighetenes håndtering av koronasituasjonen i perioden 4. til 12. mars.

Med et stort tilfang av interne dokumenter har kommisjonen kunnet granske myndighetenes håndtering på en grundig måte. Gjennom å se på dokumenter fra flere aktører, som omhandler et og samme sakskompleks, har vi brukt dokumenter fra hendelsenes sanntid for å gjøre vurderingene våre. Vi har altså basert vurderingene på kunnskap om den situasjonen myndighetene sto i på det gitte tidspunktet. Selv om det kan ha vært hull i besvarelser fra enkelte aktører på forespørslene våre om å sende inn dokumenter, mener vi samlet sett å ha et dekkende bilde av hendelser og prosesser som forløp i den første smittebølgen.

Den samlete dokumentmassen kommisjonen har mottatt og gjennomgått er enorm. Opptellinger i postjournalen vår og arkivet vårt viser at vi har mottatt over 23 000 dokumenter fra berørte virksomheter. Arbeidet med å gjennomgå dokumentene har vært en hovedprioritet for kommisjonen.

3.3.4 Intervjuer

I perioden 12. januar 2021 til 28. januar 2021 gjennomførte kommisjonen 25 formelle intervjuer. Vi har intervjuet til sammen 36 personer, og de fleste av disse har vært underlagt regjeringens instruks slik at de har hatt forklaringsplikt for kommisjonen. Øvrige har samtykket til å delta i intervjuet.

Vi valgte å gjennomføre de formelle intervjuene sent i prosessen. Dette har sammenheng med formålet med intervjuene. Vi har i utstrakt grad bygget arbeidet vårt på en dokumentgransking. Vi har brukt intervjuene som bidrag til å bekrefte eller avkrefte hypoteser, og for å hente inn informasjon som skal tette hull og gi detaljert informasjon som vi ikke har funnet i dokumentene.

Det har vært ført referat fra alle intervjuene, og alle har fått tilbud om å få lese gjennom referatet hos kommisjonen og har kunnet gi kommentarer til referatutkastet. Til støtte for referatskrivingen tok vi lydopptak.

Koronakommisjonen har gjennomført intervjuer med følgende personer:

  • finansråd Hans Henrik Scheel, Finansdepartementet

  • assisterende direktør Espen Nakstad, Helsedirektoratet

  • direktør Elisabeth Aarsæter og avdelingsdirektør Elisabeth Longva, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

  • tre medarbeidere i Helsedirektoratet

  • direktør Hege Nilssen, Utdanningsdirektoratet

  • direktør Libe Rieber-Mohn, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

  • statsforvalteren i Innlandet, Knut Storberget

  • avdelingsdirektør Line Vold, overlege Preben Aavitsland og smitteverndirektør Geir Bukholm, Folkehelseinstituttet

  • statssekretær Lars Øy, Statsministerens kontor

  • direktør Marit Trommald, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

  • statsforvalteren i Oslo og Viken, Valgerd Svarstad Haugland

  • direktør Sven Marius Urke og avdelingsdirektør Jann Ola Berget (digitalt), Domstolsadministrasjonen

  • barne- og familieminister Kjell Ingolf Ropstad og departementsråd Dag Thomas Gisholt, Barne- og familiedepartementet

  • ekspedisjonssjef Kari Sønderland og avdelingsdirektør Elisabeth Salvesen, Helse- og omsorgsdepartementet

  • direktør Lise Sannerud og assisterende direktør Jan Erik Sandlie, Kriminalomsorgsdirektoratet

  • finansminister Jan Tore Sanner

  • justis- og beredskapsminister Monica Mæland og departementsråd Heidi Heggenes, Justis- og beredskapsdepartementet

  • direktør Camilla Stoltenberg, Folkehelseinstituttet

  • direktør Bjørn Guldvog, Helsedirektoratet

  • departementsråd Bjørn-Inge Larsen, Helse- og omsorgsdepartementet

  • kunnskaps- og integreringsminister Guri Melby og departementsråd Petter Skarheim, Kunnskapsdepartementet

  • helse- og omsorgsminister Bent Høie

  • stortingspresident Tone Wilhelmsen Trøen

  • leder av Arbeiderpartiet og stortingsrepresentant Jonas Gahr Støre

  • statsminister Erna Solberg

3.3.5 Innspill til kommisjonen

Innspillsmøter

Kommisjonen har avholdt tre innspillsmøter der en samlet kommisjon har deltatt. Nedenfor er en oversikt over kommisjonens innspillsmøter og hvilke organisasjoner og virksomheter som deltok.

Det første innspillsmøtet, 25. juni 2020

  • Pensjonistforbundet

  • Funksjonshemmedes fellesorganisasjon FFO

  • Kreftforeningen

  • Rådet for psykisk helse

  • Diabetesforbundet

  • Nasjonalforeningen for folkehelsen

  • Koordinerende Pasientombud

  • Kunstnerorganisasjonen Creo

  • Pårørendealliansen

  • Sykepleierforbundet

  • Legeforeningen

  • Fagforbundet

  • Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere

  • Utdanningsforbundet

  • LO

  • NHO

  • Virke

  • Kommunesektorens organisasjon KS

  • Sametinget

  • Norsk presseforbund

  • Landsforeningen for barnevernsbarn

  • Musikkindustriens næringsråd

  • Norges idrettsforbund

  • Norsk studentorganisasjon

  • Elevorganisasjonen

  • Ambassadørprosjektet

  • INLO – Innvandrernes landsorganisasjon

  • Barneombudet

Det andre innspillsmøtet, 20. august 2020

  • Røde Kors

  • Sanitetskvinnene

  • Norsk Rådmannsforum

  • Bondelaget

  • Transportarbeiderforbundet

  • Helsedirektoratet

  • Folkehelseinstituttet

  • Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

  • RHF Sør-Øst

  • Fylkesmennenes arbeidsutvalg

  • Oslo kommune

  • Tromsø kommune

  • Frosta kommune

  • Askøy kommune

Det tredje innspillsmøtet, 23. og 24. september

  • Stortingspresidenten

Følgende departementer ved representanter fra administrativ ledelse:

  • Helse- og omsorgsdepartementet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Finansdepartementet

  • Kunnskapsdepartementet

  • Utenriksdepartementet

  • Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Følgende direktorater ved representanter fra ledelsen:

  • Bufdir

  • NAV

Orienteringsmøter og seminarer

Vi har i tillegg hatt mange uformelle dialog- og innspillsmøter med forvaltningsorganer, organisasjoner og andre virksomheter, hvor noen kommisjonsmedlemmer og noen fra sekretariatet har deltatt.

Vi har hatt avklaringsmøter og løpende dialog med representanter fra berørte myndigheter. Vi har hatt dialogmøter med enkelte kommuner, KS, KS’ storbynettverk, fylkesrådmannsutvalget og flere nettverk av kommuneleger. Vi har videre hatt møter med FHI, LO, Spekter, Norsk sykepleierforbund, Barneombudet og Riksrevisjonen.

Kommisjonen har videre blitt invitert til og deltatt på en rekke seminarer og møter for å få presentert rapporter og kunnskapsgrunnlag.

Skriftlige innspill

Flere organisasjoner, private virksomheter og privatpersoner har sendt skriftlige innspill til kommisjonen.

3.3.6 Eksterne utredninger

Mandatet presiserer at kommisjonen kan innhente ekstern kompetanse til bruk for arbeid. For kommisjonen har det vært nødvendig å benytte ekstern kompetanse for å kunne svare ut det omfattende mandatet. Kommisjonen har satt ut i alt 15 utredningsoppdrag. Størrelsen på oppdragene har variert.

En oversikt over de eksterne utredningene framgår av vedlegg 3 og alle de eksterne utredningene kommisjonen har anskaffet, følger rapporten i elektroniske vedlegg.

Pandemi og hverdag

Alle er berørt av pandemien. I rapporten er det 24 intervjuer med innbyggere i Norge som forteller om hvordan de har opplevd pandemien. Intervjuene er skrevet av journalist Ola Henmo. Han har også tatt bildene av to av intervjupersonene; Martin Lund Reinsnes og Danguole Valanciauskiene. Ola Henmo jobber til daglig i Kreftforeningen, men har vært kjøpt fri av Koronakommisjonen for å utarbeide intervjuene. Bildet av Kari Melhus og Viggo Andreassen og bildet av Shakeel Ahmad er tatt av fotograf Jorunn Valle Nilsen. Også hun jobber til daglig i Kreftforeningen. For øvrig har vi brukt private bilder som intervjupersonene selv har sendt oss.

Koronakommisjonen retter en stor takk til alle som har stilt opp i disse intervjuene:

  • Shakeel Ahmad

  • Andreas Aursland

  • Arne Bye

  • Christen Hausken

  • Brit Hess

  • Margit Jarlsdatter Hovind

  • Fredrik Mathisen Håstein

  • Innsatt, Bredtvedt Fengsel

  • Jannicke Johansen

  • Live Sæther Johansen

  • Marianne Jørgensen

  • Ida Larsen

  • Håkon Kristensen

  • Torstein Lerhol

  • Charlotte Lindquist

  • Bente Lund

  • Kari Melhus

  • Jan Olsen

  • Martin Lund Reinsnes

  • Petter Sebastian Skjevdal

  • Anna Skogen

  • Guri Stene

  • Axel Sundbotn

  • Danguole Valanciauskiene

3.3.7 Internasjonale sammenlikninger

Mandatet ber kommisjonen se hen til hvordan pandemien og de samfunnsmessige konsekvensene har vært håndtert i andre land det er relevant å sammenlikne Norge med. Når det gjelder epidemiologiske fakta som antall smittete, innlagte og døde, sammenlikner vi i kapittel 4 Norge med land i Europa.

Når det gjelder myndighetenes håndtering, sammenlikner vi Norge med nabolandene Sverige og Danmark på utvalgte områder. Slike sammenlikninger finnes i kapittel 14 om myndighetenes strategi, kapittel 19.7 om kommunenes ansvar og sentrale myndigheters organisering og kapittel 30.3 om den kommunale omsorgstjenesten. I kapittel 35 sammenlikner vi økonomiske konsekvenser i Norge med Danmark og Sverige og enkelte andre land.

Kommisjonen har i løpet av arbeidet hatt møter og utvekslet informasjon med utredningsutvalget nedsatt av Folketinget i Danmark, den regjeringsnedsatte koronakommisjonen i Sverige og den franske koronakommisjonen.

3.4 Administrative forhold

Kommisjonen har engasjert et eget sekretariat. Sekretariatsmedlemmene har hatt permisjon fra sine ordinære stillinger:

  • Siri Halvorsen (sekretariatsleder), avdelingsdirektør, Kommunal- og moderniseringsdepartementet

  • Tone Poulsson Torgersen, fagsjef, Nasjonalforeningen for folkehelsen

  • Anne Kari Haug, spesialrådgiver, Norges Bank

  • Helena Ingegerd Eriksson, seniorrådgiver, Arkivverket

  • Joakim S. T. Øren, avdelingssjef, Sivilombudsmannen

  • Kristian Heggebø, forsker II, NOVA, OsloMet og NTNU (fra 20. juli 2020)

  • Siri Sand Kaastad, seniorrådgiver, Statens helsetilsyn (fra 14. september 2020)

  • Hilde Lurås, professor, Universitetet i Oslo og leder av avdeling for helsetjenesteforskning, Akershus universitetssykehus (fra 1. januar 2021)

  • Jostein Askim, professor, Universitetet i Oslo, Institutt for statsvitenskap (fra 25. januar 2021 til 12. mars 2021)

Sekretariatet har hatt kontorplasser i Kunnskapsdepartementets lokaler i Tollbugata 12 i Oslo. Sekretariatets arbeid har bestått i å innhente, systematisere, gjennomgå og analysere innhentete dokumenter. Sekretariatet har i samråd med kommisjonsleder utarbeidet plan for kommisjonens arbeid. Sekretariatet har forberedt kommisjonens møter og utarbeidet utkast til notater og rapporttekst. Sekretariatet har arrangert innspillsmøter, forberedt og deltatt i kommisjonens intervjuer. Sekretariatet har videre håndtert en rekke administrative forhold som dokumenthåndtering, journalføring og arkivering.

Kommisjonen engasjerte i perioden 1. januar til 11. februar 2021 fire studenter som har bistått sekretariatet med å føre referater fra intervjuer:

  • Thea Edell, Universitetet i Oslo, juridisk fakultet

  • Øystein R. Stikbakke, Universitetet i Oslo, juridisk fakultet

  • Kaja Foss, Universitetet i Oslo, juridisk fakultet

  • Marthe Wedøe, Universitetet i Oslo, institutt for statsvitenskap

Studentene har også bistått sekretariatet med dokumentsøk og utredning av konkrete problemstillinger.

I arbeidet med å ferdigstille rapporten har vi engasjert språkkonsulentene Hege Berg Løkken, Hilde Flått og Anja Zawadzka Persvold som jobber hos NTB Arkitekst for å bistå med språkvask og korrektur. Student Kaja Dørum Haug har bistått med å ferdigstille figurene.

Kommisjonen har vært administrativt underlagt Statsministerens kontor. For å ivareta kommisjonens uavhengighet har kommisjonen hatt begrenset kontakt med Statsministerens kontor. Kommisjonen har fått støtte fra Statsministerens kontor til å håndtere administrative sider ved kommisjonens virksomhet, hovedsakelig begrenset til budsjett- og økonomiforvaltning, avklaring av sikkerhetsspørsmål og gjennomføring av sikkerhetsklareringer, IKT-støtte og rent administrative forhold ved sekretariatstilsettinger.

4 Covid-19 – fra utbrudd til pandemi

4.1 SARS-CoV-2, viruset som forårsaket en pandemi

Covid-19-pandemien skyldes et nytt koronavirus som er beslektet med SARS-viruset som førte til en epidemi i 2002/2003. Koronavirus er en familie av virus som er vanlige årsaker til forkjølelse. Viruset finnes både hos mennesker og dyr. Noen ganger oppstår farligere varianter som kan gi alvorlig sykdom og død. I sjeldne tilfeller kan koronavirus smitte fra dyr til mennesker og smitte videre mellom mennesker.

Det var dette som skjedde i 2002 da koronaviruset SARS CoV førte til sars-epidemien (Severe Acute Respiratory Syndrome) hvor det globalt ble rapportert om 8 096 sannsynlige SARS-tilfeller i 37 land med til sammen 774 dødsfall. Opphavet til smitten var trolig flaggermus som smittet snikekatter, som igjen overførte smitten til mennesker.

I 2012 skapte et nytt koronavirus, MERS-CoV, sykdom hos mennesker. Mers (Middle East Respiratory Syndrome) førte til flere utbrudd i Midtøsten. Dromedarer og kameler var trolig kilden til overføring av viruset til mennesker. Ved utgangen av september 2018 var det rapportert 2 260 tilfeller av mers, hvorav 803 døde fra 27 ulike land. MERS-CoV smitter først og fremst fra dyr til mennesker, men kan også smitte fra menneske til menneske. Men siden mers ikke er veldig smittsom, har ikke sykdommen fått særlig stor spredning.

I januar 2020 ble det klart at smitteutbruddet i Wuhan skyldtes et koronavirus. Sykdommen fikk navnet covid-19 satt sammen av de to ordene «coronavirus disease» og årstallet 2019 da utbruddet startet. Viruset fikk navnet SARS-CoV-2 (Severe Acute Respiratory Syndrome Coronavirus 2). Opphavet til viruset er ennå ikke slått fast. Trolig kommer det opprinnelig fra flaggermus som har smittet andre dyr som igjen har overført viruset til mennesker.

SARS-CoV-2 ser ut til å være mest smittsomt ved starten av symptomene (Cevik mfl. 2021). Viruset har vist seg å kunne smitte fra mennesker før de har utviklet symptomer på sykdom og fra mennesker som får svært få eller ingen symptomer selv om de er smittet (Syangtan mfl. 2020). Dette bidrar til å gjøre det vanskelig å stanse virusspredningen.

4.2 Utviklingen globalt

Virusutbruddet ble først oppdaget i byen Wuhan i Kina ved utgangen av 2019. I løpet av januar måned ble det registrert smitte også i Europa, Nord-Amerika og Oseania. I den andre uken av mars 2020 hadde utbruddet nådd Afrika og Sør-Amerika, og WHO erklærte pandemi.

Figur 4.1 viser utviklingen i registrerte smittetilfeller i ulike verdensdeler så langt i pandemien. Det er stor forskjell på hvor mye ulike land tester sine innbyggere for covid-19-smitte, og testaktiviteten har variert gjennom pandemien. Data for registrerte smittetilfeller gir derfor ikke et fullstendig bilde av smittesituasjonen. Figuren illustrerer likevel hvordan smitten har bredt seg globalt.

Figur 4.1 Antall millioner nye bekreftete covid-19-tilfeller per uke per verdensdel. Uke 1 2020 – uke 9 2021.

Figur 4.1 Antall millioner nye bekreftete covid-19-tilfeller per uke per verdensdel. Uke 1 2020 – uke 9 2021.

Kilde: ECDC

Asia sto for nesten alle de registrerte smittetilfellene globalt i de åtte første ukene i 2020. Deretter slo pandemien til for fullt i Europa. Over halvparten av alle nye bekreftete smittetilfeller i mars måned kom i europeiske land. I april flyttet hovedtyngden av pandemien seg til Amerika. Ut over høsten 2020 flyttet tyngdepunktet av smitten seg tilbake til Europa. Mot slutten av 2020 var det omtrent like stort smittetrykk i Europa og Amerika.

Det har vært registrert lave smittetall i Oseania gjennom hele pandemien. Så langt har pandemien heller ikke rammet Afrika veldig hardt. Asia har stått for en relativt liten andel av nye bekreftete smittetilfeller globalt fra tidlig i mars 2020.

Figur 4.2 gir et bilde av hvor mange som har dødd av covid-19 siden utbruddet startet. I de første månedene av pandemien ble det registrert forholdsvis få covid-19-assosierte dødsfall. Antall dødsfall begynte å øke bratt da utbruddet nådde Europa. I løpet av 2020 ble det registrert opp mot 900 000 koronadødsfall i Amerika, av disse ble 40 prosent registrert i USA og 20 prosent i Brasil. I Europa ble det registrert nesten 600 000 koronadødsfall i 2020. Hvert fjerde registrerte dødsfall i Europa har skjedd i Italia eller Storbritannia. Det ble registrert i overkant av 300 000 covid-19-assosierte dødsfall i Asia i 2020. Nær halvparten av disse ble registrert i India. Det samlete antallet registrerte covid-19-relaterte dødsfall i Afrika i 2020 var 67 280 dødsfall, mens Oseania hadde 1 184 dødsfall totalt.

Figur 4.2 Kumulativt antall tusen covid-19-assosierte dødsfall fordelt på verdensdeler. Uke 1 2020 – uke 9 2021.

Figur 4.2 Kumulativt antall tusen covid-19-assosierte dødsfall fordelt på verdensdeler. Uke 1 2020 – uke 9 2021.

Kilde: ECDC

Også når vi korrigerer for befolkningsstørrelse er det Amerika som er hardest rammet av pandemien, fulgt av Europa, se figur 4.3.

Figur 4.3 Covid-19-assosierte dødsfall i 2020 per million innbyggere. Ulike verdensdeler.

Figur 4.3 Covid-19-assosierte dødsfall i 2020 per million innbyggere. Ulike verdensdeler.

4.3 Dødsfall relatert til covid-19 i europeiske land

Europa er rammet hardt av koronapandemien, både i form av bekreftete smittetilfeller og registrerte covid-19-assosierte dødsfall. Men det er samtidig stor variasjon mellom de europeiske landene.

Figur 4.4 sammenlikner Norge med fem land i Europa som ble hardt rammet av vårens koronautbrudd: Storbritannia, Sverige, Italia, Frankrike og Belgia. Figuren viser antallet registrerte covid-19-dødsfall som to-ukers gjennomsnitt, justert for befolkningsstørrelse. I Norge var antallet covid-19-dødsfall på det høyeste i uke 16, med et to-ukers gjennomsnitt på 18,0 per million innbyggere. I samme uke var antallet dødsfall i Belgia 318,3 per million, mens antall i Sverige var på 128,6 covid-19-assosierte dødsfall per million.

Figur 4.4 Covid-19-assosierte dødsfall per million innbyggere. 14-dagers glidende gjennomsnitt. Norge sammenliknet med hardt rammede land.

Figur 4.4 Covid-19-assosierte dødsfall per million innbyggere. 14-dagers glidende gjennomsnitt. Norge sammenliknet med hardt rammede land.

Kilde: ECDC

Det var svært få covid-19-assosierte dødsfall i august og september 2020 i alle de seks landene. Bortsett fra i Norge økte antall registrerte dødsfall utover høsten. I uke 50 hadde Norge et to-ukers gjennomsnitt på 12,2 dødsfall per million innbyggere, mens Frankrike hadde 83,4 per million, Storbritannia hadde 88,9 per million, Sverige 97,9 per million, Belgia 119,2 per million og Italia 159,3 per million innbyggere.

Figur 4.5 sammenlikner utviklingen i antall covid-19-assosierte dødsfall i Norge med utviklingen i Polen, Litauen, Tyskland, Danmark og Tsjekkia. For samtlige av disse landene var det relativt få covid-19-assosierte dødsfall våren 2020, og antallet holdt seg også ganske lavt gjennom sommeren.

Figur 4.5 Covid-19- assosierte dødsfall per million innbyggere. 14-dagers glidende gjennomsnitt. Norge sammenliknet med land rammet av bølge to.

Figur 4.5 Covid-19- assosierte dødsfall per million innbyggere. 14-dagers glidende gjennomsnitt. Norge sammenliknet med land rammet av bølge to.

Kilde: ECDC

Smitteoppblomstringen høsten 2020 ble svært tydelig i Polen, Litauen og Tsjekkia. På det meste hadde Tsjekkia i uke 46 et to-ukers gjennomsnitt på 260,9 covid-19-assosierete dødsfall per million innbyggere. Toppunktet i Polen og Litauen kom noe senere, henholdsvis i uke 48 og uke 53. Det var også en tydelig økning i dødsfall assosiert med covid-19 i Tyskland og Danmark høsten 2020, særlig mot slutten av året.

Dødeligheten av covid-19 har vært lav i Norge også om vi sammenlikner med OECD-landene. Figur 4.6 viser samlet antall registrerte covid-19-assosierte dødsfall justert for befolkningsstørrelse i løpet av 2020 for alle 37 OECD-land. Blant disse 37 landene er det bare fire hvor antallet registrerte dødsfall har vært lavere enn i Norge: Australia (3,6 per 100 000 innbyggere), Japan (2,8), Sør-Korea (1,9) og New Zealand (0,5).

Figur 4.6 Antall covid-19-assosierte dødsfall per 100 000 innbyggere. Status per 31. desember 2020. 37 OECD-land.

Figur 4.6 Antall covid-19-assosierte dødsfall per 100 000 innbyggere. Status per 31. desember 2020. 37 OECD-land.

Kilde: ECDC

4.4 Covid-19-smittetilfeller og sykehusinnleggelser som følge av covid-19 i Nord-Europa

Figur 4.7 viser bekreftete tilfeller av covid-19-smittete i Norge, Danmark, Sverige og Finland. Tallene er justert for forskjeller i befolkningsstørrelse. Fordi det er forskjeller landene imellom når det gjelder hvor mye befolkningen testes, gir ikke sammenlikningen et korrekt bilde på det faktisk antall smittete i hvert enkelt land.

Figur 4.7 Bekreftete tilfeller av covid-19-smitte per 100 000 innbyggere. 14-dagers glidende gjennomsnitt. Norge, Danmark, Sverige og Finland.

Figur 4.7 Bekreftete tilfeller av covid-19-smitte per 100 000 innbyggere. 14-dagers glidende gjennomsnitt. Norge, Danmark, Sverige og Finland.

Kilde: ECDC

Det høyeste antallet bekreftete smittetilfeller i Norge under vårens utbrudd var i uke 14 2020, med et to-ukers gjennomsnitt, på 65,8 per 100 000 innbyggere. På samme tid var antallet bekreftete tilfeller i Danmark 51,2 og Sverige 50,7 per 100 000.

Fra og med uke 15 og ut året har antallet bekreftete smittetilfeller vært høyere i Sverige enn i Norge. Uke 51 2020 var toppunktet for bekreftete smittetilfeller i Sverige, med 877,9 per 100 000 innbyggere. I løpet av høsten 2020 har forskjellene i smittetall mellom Norge og Danmark økt. Utviklingen i bekreftete smittetilfeller framstår samlet sett som ganske lik i Norge og Finland i 2020.

Figur 4.8 viser antall nye ukentlige sykehusinnleggelser per 100 000 innbyggere relatert til covid-19 i Norge, Danmark, Tyskland og Island. På toppunktet våren 2020 (uke 13) var antallet sykehusinnleggelser dobbelt så høyt i Danmark (9,7 per 100 000) som i Norge (5,3), og mot slutten av 2020 var det nesten ti ganger så mange nye covid-19-innleggelser i Danmark som i Norge. Utviklingen i sykehusinnleggelser har vært ganske lik for Norge og Tyskland i løpet av 2020, men Tyskland hadde et høyere antall nye covid-19-innleggelser enn Norge i oktober og november (uke 41–49). Tilsvarende tall er ikke tilgjengelig for Sverige og Finland.

Figur 4.8 Nye ukentlige sykehusinnleggelser relatert til covid-19 per 100 000 innbyggere. Norge, Danmark, Island og Tyskland.

Figur 4.8 Nye ukentlige sykehusinnleggelser relatert til covid-19 per 100 000 innbyggere. Norge, Danmark, Island og Tyskland.

Kilde: ECDC

Figur 4.9 

Figur 4.9

Figur 4.10 

Figur 4.10

Bildekreditering for tidslinje, figur 4.9. og 4.10

Foto av WHO-president Tedros Adhanom Ghebreyesus.

Fabrice Coffrini/Pool via Reuters/NTB

Foto av Torp Sandefjord Lufthavn

Berit Roald/NTB

Foto av den italienske legen Giacomo Grasselli Dagens Medisin/Skjermbilde

Foto av pressekonferanse 12. Mars 2020

Foto: Lise Åserud/NTB

Foto av kinesisk helsearbeider i smittevernutstyr

© Chinatopix via AP/NTB

Foto av hytter på Geilo

Roger Neumann/VG/NTB

Foto av nødrespirator Bernt-Erik Rossavik/Laerdal Medical/NTB

Foto av to barn på vei til skole og barnehage

Håkon Mosvold Larsen/NTB

Foto av karusell

Vegard Wivestad Grøtt/NTB

Foto av vaksine

Ukjent fotograf

Foto av småbåthavn i Lofoten

Helge Sunde/Samfoto/NTB

Foto av Hurtigruten

Rune Stoltz Bertinussen/NTB

Foto av bussen der det brøt ut smitte

Gunnar Ringen Johansen/TV2

Foto av juletrepynt

Rune Nielsen/Bergens Tidende/NTB

Foto av grensen på Svinesund

Heiko Junge/NTB

Kart av flere kommuner med strenge tiltak

Kjell Erik Berg/Dagbladet

Foto av danseinstruktør ved sykehjem

Håkon Mosvold Larsen/NTB

Del 2
Beredskap og forberedthet

5 Generelt om pandemiberedskap

Figur 5.1 

Figur 5.1

Foto: Leiv Å. Hoftun Stavanger Aftenblad

5.1 Om allmenn beredskap

I dette kapitlet redegjør vi kort for hva som er vesentlige elementer i beredskap generelt og i pandemiberedskap spesielt. Denne redegjørelsen skal så danne et utgangspunkt når vi vurderer pandemiberedskapen Norge hadde da covid-19-pandemien rammet landet. Kommisjonen satte ut et oppdrag til professor Odd Jarl Borch om å skrive et notat om hva som kjennetegner gode beredskapssystemer (Borch 2020). Notatet har fungert som et underlag i kommisjonens drøfting av beredskap.

Beredskap handler om å være forberedt på å håndtere uventete hendelser av ulik størrelse. Beredskapen skal kunne møte både avgrensete akutte hendelser og større kriser som trekker ut i tid. Med en krise mener vi her en brå hendelse eller situasjon som gradvis bygger seg opp, og som kan true liv, helse, miljø eller andre viktige samfunnsverdier. Å håndtere en krise handler alltid om å jobbe under usikkerhet og med manglende eller mangelfullt beslutningsgrunnlag.

Denne usikkerheten gjør at det ikke er mulig å planlegge i detalj alle aktiviteter som er nødvendige i krisehåndtering. Ansvarlige myndigheter må derfor analysere hvilke typer kriser som kan oppstå, og gjøre klart hva som kan forebygges på forhånd. Det er et politisk ansvar å ta stilling til hva samfunnet skal være forberedt på å håndtere, og hvilke virkemidler og ressurser som må være på plass. Det må være klart hvem som har ansvaret for hva, og hvordan de ulike aktørene skal jobbe både hver for seg og sammen for å håndtere krisen og begrense skade. Men uten øvelser har planer begrenset verdi. Det er nettopp øving og læring som gir ferdighetene til å håndtere det forutsette og til å improvisere klokt i håndteringen av det uforutsette.

Beredskap er en vesentlig del av samfunnssikkerheten vår. Bestanddelene i samfunnssikkerhetskjeden er å utvikle kunnskap, forebygge, etablere beredskap, håndtere hendelsen og samfunnets respons på denne, gjenopprette funksjoner og lære av det man har erfart.

I det norske samfunnet har vi ingen omforent definisjon av hva som menes med beredskap. Justis- og beredskapsdepartementet omtalte beredskap i en melding til Stortinget i 2016 som «planlagte og forberedte tiltak som gjør oss i stand til å håndtere uønskete hendelser slik at konsekvensene blir minst mulig».

Meld. St. 10 (2016–2017). Risiko i et trygt samfunn. Samfunnssikkerhet. Oslo: Justis- og beredskapsdepartementet, s. 26.

Ifølge Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet er målet med dette arbeidet å styrke samfunnets evne til å forebygge kriser og til å håndtere alvorlige hendelser. Instruksen sier videre at dette skal skje gjennom et helhetlig og koordinert arbeid med samfunnssikkerhet. Hver statsråd med eget departement har ansvaret for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i egen sektor. Hver sektor setter sine mål. Hovedmålet for helsesektoren er å verne liv og helse og bidra til at befolkningen kan tilbys nødvendig helsehjelp og sosiale tjenester ved kriser og katastrofer i fredstid og krig.

Lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven)

5.1.1 Fire prinsipper for beredskapsarbeidet i Norge

I Norge bygger arbeid med beredskap og samfunnssikkerhet på fire prinsipper. Disse er definert i instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet.

FOR-2107-09-01-1349

Ansvarsprinsippet innebærer at den organisasjonen som har ansvaret for et fagområde i en normalsituasjon, også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for å håndtere ekstraordinære hendelser på området.

Likhetsprinsippet betyr at den organisasjonen man opererer med under kriser, i utgangspunktet skal være mest mulig lik den organisasjonen man har til daglig.

Begrunnelsene for både ansvarsprinsippet og likhetsprinsippet har store likhetstrekk: Den organisasjonen og det personellet som har ansvaret i normalsituasjoner, er de som best ivaretar ansvaret i krise. På samme måte er tanken at det er effektivt å benytte de samme styringslinjene og samarbeidspartnerne i kriser som i en normalsituasjon.

Nærhetsprinsippet betyr at organisatorisk sett skal kriser håndteres på lavest mulig nivå. De som for eksempel er geografisk nærmest en hendelse, er også de som har lokalkunnskapen og nære ressurser til å håndtere hendelsen. Et eksempel på dette i pandemiberedskap er at kommuner med sin lokalkunnskap har ansvaret for både smittesporing og smitteverntiltak ved lokale utbrudd.

Samvirkeprinsippet betyr at myndigheter, virksomheter eller etater har et selvstendig ansvar for å sikre at de på best mulig måte samvirker med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering.

5.1.2 Risiko, usikkerhet og dimensjonering av beredskap

For å etablere god beredskap er det avgjørende å ha kunnskap om de verdiene man forvalter, og hvilke typer kriser som kan inntreffe. Å lage en risiko- og sårbarhetsanalyse innebærer å identifisere hvilke kriser eller uønskete hendelser som kan oppstå, og risikoene og sårbarhetene som er forbundet med disse hendelsene.

DSBs Veileder i helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse fra 2014.

Risikodelen i en slik analyse tar for seg hvor sannsynlig det er at en hendelse inntreffer, og konsekvensene hendelsen kan få, med tilhørende usikkerhet. Sårbarhetsdelen i analysen skal på sin side uttrykke hvor sårbart et system er, altså hvilke problemer det kan få med å fungere om det blir utsatt for den uønskete hendelsen.

Hensikten med risiko- og sårbarhetsanalyser er todelt: for det første å lage et kunnskapsgrunnlag slik at man kan gjennomføre tiltak for å unngå krise, og for det andre å kunne redusere konsekvensene av en krise om den likevel skulle oppstå.

Det er mulig å sette inn tiltak for å redusere risikoen forbundet med kriser. Disse kan handle om å minske sannsynligheten for en krise, eller de kan redusere konsekvensene av en oppstått krise. Når det gjelder pandemi, vil for eksempel gode varslings- og overvåkingssystemer bidra til å redusere sannsynligheten for at et utbrudd blir til en verdensomspennende pandemi. Et annet eksempel er at å ha robuste institusjoner og for eksempel gode helsetjenester bidrar til å redusere konsekvensene av en krise. Den resterende risikoen med tilhørende konsekvenser som man kommer fram til i risiko- og sårbarhetsanalysen, danner grunnlaget for beredskapsplanleggingen.

Det er alltid usikkerhet forbundet med risikovurderinger. Det kan gjelde usikkerhet om hvilke hendelser som kan inntreffe, hvor ofte, hvordan de oppstår, og hva konsekvensene av dem vil bli. For å etablere god beredskap er det vesentlig å ta hensyn til denne usikkerheten. Dette innebærer at man må vurdere kunnskapen risikovurderingene er basert på. Er kunnskapen svak, betyr dette også at risikovurderingen er mindre treffsikker. Særlig alvorlig kan det være om man velger å se bort fra hendelser med store konsekvenser og med lav sannsynlighet hvis kunnskapen bak sannsynlighetsvurderingene er usikker.

Usikkerhet krever en forsiktighetstilnærming. Man må vurdere nøye hvilke overraskelser som kan oppstå, forebygge og planlegge for dem. Vurderingen av usikkerhet handler ikke bare om å vurdere hvor sannsynlig det er at en gitt hendelse skal inntreffe. Man må også ta hensyn til mengden av kunnskap analysen bygger på, og hvor gyldig denne kunnskapen er.

For akutte hendelser er det å gjenopprette funksjoner en vesentlig del av samfunnssikkerhetsarbeidet. Langvarige kriser som en pandemi stiller større krav til fleksibilitet slik at man kan skalere funksjoner opp og ned i takt med utviklingen av smitte i samfunnet.

For å ha god beredskap må man beslutte hvilken type hendelser beredskapen skal dimensjoneres ut fra. Når det gjelder pandemi, betyr det å ta stilling til hva slags pandemi man skal planlegge for å kunne håndtere. Deretter kan man fastsette ambisjonsnivået for beredskapen. Gjennom å beskrive ulike scenarioer for pandemier er det mulig å analysere hvilke behov de ulike scenarioene stiller til kapasitet og ressurser i alle faser av krisehåndteringen. Slik blir det mulig å etablere funksjonskrav til innsatsfaktorer som ledelse, tjenester, utstyr osv. Det gir liten mening dersom kommuner, helsetjenester og sektorer hver for seg fastsetter ambisjonsnivået for en så stor og samfunnsomspennende krise som en pandemi er. Det må være en overordnet politisk og økonomisk vurdering som angir hva som skal være kapasiteten i de ulike delene av beredskapsapparatet.

5.1.3 God styring og ledelse i krisesituasjoner

Det foreligger etter hvert mye forskningsbasert kunnskap om hva som karakteriserer god styring og ledelse i krisesituasjoner. Følgende utfordringer synes særlig å være av betydning når man skal planlegge og utøve kriseledelse (Boin 2017):

  • etablere en relevant og dynamisk situasjonsforståelse

  • klargjøre ansvarsforholdene

  • sørge for nødvendig beslutningstaking

  • bidra til å samle ressursene og understøtte felles meningsskaping

  • sørge for at erfaringene blir satt sammen med den kunnskapen som til enhver tid er tilgjengelig, med tanke på fortløpende læring etter hvert som krisen utvikler seg

Norsk forskning legger vekt på at tydelige ledere også er gode kriseledere (Rake 2008). I kriser trengs noen som er i stand til å rydde i uklare mål og ustrukturerte oppgaver. Det er behov for å prioritere mellom ulike alternativer som til dels står i konflikt med hverandre, og som i større eller mindre grad gjelder vesentlige verdier knyttet både til menneskers liv og økonomiske forhold. Lederoppgavene i kriser kan i tillegg endre seg ved at det er mange ulike aktører som må samordnes. Betydningen av at man som leder likevel greier å presentere relevante og oppdaterte situasjonsbilder og risikoforestillinger med grunnlag i konkrete erfaringer, kan derfor vanskelig undervurderes (Braut mfl. 2012).

Det synes å være ganske vanlig at man i den akutte situasjonen undervurderer behovet for å planlegge for neste fase i krisen eller det etterfølgende arbeidet med normalisering. Arbeidsmetodikken som blir kalt proaktiv stabsmetodikk, forsøker å fange opp dette framtidsperspektivet (Lunde 2019). Metodikken går ut på å vurdere hvordan man kan påvirke og styre utviklingen, ikke minst håndteringen av konsekvensene av krisen, gjennom hele ledelsesprosessen. Poenget er å planlegge og iverksette tiltak før krisen tvinger en til å gjøre det.

Samlet sett står det derfor sentralt for all kriseledelse at man makter å kommunisere en oppdatert og tydelig risikoforestilling med tilhørende tiltaksplan til medarbeidere, samarbeidende instanser og befolkningen for øvrig. Som grunnlag for tiltaksplanen bør alternative synspunkter og mulige handlingsalternativer være synliggjort og avveid uten at usikkerheten knyttet til dem blir kamuflert. Det bør også grunngis hvorfor eventuelle tiltak som det er knyttet stor usikkerhet til, likevel kan foreslås gjennomført.

5.1.4 Læring fra hendelser, øvelser og tilsyn

Beredskapsplaner må øves på. Slik må det være for at de som har ansvaret, skal evne å handle når krisen inntreffer. Man kan øve på et scenario som diskusjonsøvelser eller som fullskalaøvelser som foregår i sanntid. Både øvelser og reelle kriser må evalueres for å trekke lærdom av håndteringen for å styrke beredskapen.

I Norge er systemet slik at det er den som er ansvarlig for beredskap som selv skal trekke lærdom fra kriser og øvelser. I Samfunnssikkerhetsinstruksen er det innført krav om at det enkelte departement skal kunne dokumentere at det «evaluerer hendelser og øvelser, og sørger for at funn og læringspunkter følges opp gjennom en ledelsesforankret vurdering og tiltaksplan. Oppfølgingen etter øvelser og hendelser skal ikke anses som avsluttet før alle punktene i tiltaksplanen er fulgt opp tilfredsstillende».

FOR-2017-03-10-312

Tilsyn skal også understøtte læring og forbedring. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for å føre tilsyn med departementenes beredskapsarbeid. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap gjennomfører i stor grad tilsynene på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet. Helse- og omsorgsdepartementet har ansvar for tilsyn med Justis- og beredskapsdepartementet.

5.1.5 Endringer i beredskapen over tid

For å vurdere dagens beredskap er det relevant å se litt nærmere på de endringene som har foregått i beredskapsarbeidet gjennom de senere tiårene. Endringene i det allmenne beredskapsarbeidet har også satt sitt preg på den helsemessige beredskapen.

Etter andre verdenskrig og fram til slutten av 1980-årene var det krigsberedskapen som dominerte både lovgivning og praksis innenfor beredskapsarbeidet. For helsesektorens vedkommende viste det seg tydelig i lov av 2. desember 1955 nr. 2 om helsemessig beredskap. Loven definerte helsemessig beredskap som «tiltak som tar sikte på under krig å verne befolkningens helse og å sørge for nødvendig medisinsk behandling og pleie». Loven omfattet krav om at eiere eller brukere av helseanstalter skulle treffe tiltak som ville være nødvendige for å kunne fortsette driften under en eventuell krig. Reservelagre av materiell og utstyr var blant tiltakene som var omfattet. Tilsvarende krav ble stilt til eiere eller brukere av vannverk. Loven inneholdt dessuten utfyllende bestemmelser om den retten som både sivile og militære myndigheter hadde til å rekvirere bygninger, utstyr og personell til drift av helsetjenesten i en krigssituasjon. Det var videre etablert en rekke beredskapslagre av utstyr av ulikt slag rundt om i landet. Dette omfattet blant annet utstyr for å kunne opprette et stort antall ekstraordinære sykehusplasser.

Kommunene og fylkeskommunene fikk plikt til å yte bistand når tiltak etter helseberedskapsloven skulle planlegges og gjennomføres. (Sosial)departementet hadde myndigheten på statens vegne. De konkrete plan- og gjennomføringsoppgavene var i stor grad delegert til Helsedirektoratet (fra 1993: Statens helsetilsyn) og helsedirektøren. I de underliggende planene var det lagt inn en forutsetning om at denne myndigheten kunne delegeres til den statlige fylkeslegen, som på vegne av helsedirektøren hadde myndighet til å disponere alle helseressurser i fylket ved akuttsituasjoner.

Meld. St. 24 (1992–93) Det fremtidige sivile beredskap. s 25.

Det skjedde grunnleggende endringer i beredskapstenkningen i hele samfunnet fra 1990-årene. Endringene kan dels tilskrives en svekking av den kalde krigen med tilsvarende endringer i de militære doktrinene både nasjonalt og innenfor NATO. Dels ble endringene understøttet av at det etter hvert kom til syne store beredskapsmessige behov som følge av naturkatastrofer og sivile hendelser (NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn, Willoch-utvalget). I dette arbeidet ble det pekt på at det, ikke minst når det gjaldt hendelser i fredstid, var på tide å knytte ansvaret også for beredskapsarbeidet tettere til de instansene som hadde de daglige driftsoppgavene på ulike områder. Det var da grunnlaget for tre av dagens allmenne beredskapsprinsipper – ansvar, nærhet og likhet – ble lagt. Stortinget ga sin tilslutning til disse prinsippene gjennom drøftingen av stortingsmeldingen om samfunnssikkerhet (St.meld. nr. 17 (2001–2002); Innst. S. nr. 9 (2002–2003)).

I de første årene etter at helseberedskapsloven med forskrift trådte i kraft, ble det fra statlige myndigheters side lagt ned et stort arbeid for å sikre at både kommunene og helseforetakene fikk etablert et nytt planverk i samsvar med kravene i lovgivningen. Statens helsetilsyn og fylkesmennene (fylkeslegene) gjennomførte for eksempel i årene 2003–2004 et omfattende tilsynsarbeid for å etterse at kravene i helseberedskapsloven ble fulgt opp. Smittevernplaner med hjemmel i smittevernloven av 1994 fikk spesiell oppfølging.

Sivil beredskap fikk dermed høyere prioritet etter årtusenskiftet. Begrepet «samfunnssikkerhet» hadde blitt etablert både som fagfelt, forvaltningstema og forskningsområde. Prinsippene om ansvar, nærhet og likhet har formelt vært lagt til grunn for samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet i Norge i rundt 20 år.

Samvirke har vært et viktig hensyn i beredskapsarbeid i lang tid. Siden tidlig i 1960-årene har det vært et grunnleggende prinsipp innenfor redningstjenesten, men ble først formelt lagt til som et allment beredskapsprinsipp etter hendelsene 22. juli 2011.

Sårbarhetene knyttet til beredskapslagre var et sentralt tema for 20 år siden. Men utviklingen siden da har ført til store endringer. Ikke minst har økt global handel og samhandling og hensynet til kostnadseffektivitet påvirket beredskapen for materiell. Heller enn å måtte bære kostnadene ved å ha store lagre som ikke brukes store deler av tiden, har det blitt laget systemer for å sikre at materiell og innsatsfaktorer kommer på plass til rett tid og sted på hvert trinn i en prosess. «Just-in-time»-prinsippet, eller -metoden, ble i sin tid utviklet i bilindustrien og ga et konkurransefortrinn fordi behovet for å ha en lagerbeholdning i alle ledd av produksjonen ble minimert. Selv om det fortsatt har vært krav til beredskapslagre i helsetjenesten, har også denne sektoren blitt preget av «just-in-time»-tenkningen.

5.1.6 Oppgaver i pandemiberedskap

Tre sentrale oppgaver for helsesektoren i pandemihåndtering er å

  • forebygge smitte i samfunnet

  • behandle syke

  • skaffe vaksine som kan gjøre befolkningen immun

Både i forebygging og behandling er det avgjørende med tilstrekkelig personell med rett kompetanse. Det må derfor planlegges slik at man har rett kompetanse og tilstrekkelig kapasitet i alle ledd.

Overvåking, varsling, rapportering og diagnostikk, testing og smitteoppsporing er avgjørende både for det forebyggende arbeidet og for å dimensjonere kapasitet i helsetjenesten. Vesentlige innsatsfaktorer for behandling er legemidler, medisinsk utstyr og tilstrekkelig intensivkapasitet, gode smittevernrutiner og lokaler som kan håndtere smitte.

Forebygge smitte i samfunnet

Smitteverntiltak skal beskytte mennesker mot smitte. Målgruppen er hele befolkningen. Hvilke tiltak man velger, avhenger av hvordan smitten skjer. Jo større smittsomhet og alvorlighet, dess sterkere tiltak må settes inn. Tiltak kan sorteres ut fra hva som er formålet med tiltakene.

For å redusere smitteoverføring mellom mennesker som er i kontakt med hverandre, benytter man hygienetiltak. Typisk er personlige tiltak som hånd- og hostehygiene, bruk av beskyttelsesutstyr som munnbind, hansker eller liknende. Hygienetiltak kan også rette seg mot miljøet, slik som skjerpete vaskerutiner.

En neste gruppe tiltak er de som skal redusere selve kontakten mellom mennesker for å begrense smitteoverføringen. Smittsomme personer kan settes i isolasjon, og mistenkt smittete kan settes i karantene inntil smittestatusen er avklart. I en situasjon hvor det er smitte i samfunnet og det ikke er full oversikt over hvem som er smittet eller mistenkt smittet, kan det settes inn aktivitetsbegrensninger for å redusere kontakten mellom mennesker generelt i hele befolkningen. Man kan bruke en rekke tiltak for å redusere kontakt, slik som å unngå store forsamlinger, redusere bruken av kollektivtransport, stengning av virksomheter som skoler og næringsvirksomhet, reiserestriksjoner mellom land og regioner eller så sterke tiltak som detaljregulering av private sammenkomster. Tiltakene kan gjennomføres ved råd eller påbud.

I Norge er det slik at når Helse- og omsorgsdepartementet har erklært en sykdom som «allmennfarlig smittsom sykdom», kan kommunene fatte vedtak om forebyggende smitteverntiltak i henhold til smittevernloven. For at Helsedirektoratet skal kunne vedta slike tiltak, må utbruddet av sykdommen også være erklært «alvorlig».

Behandling og pleie av syke

For å kunne behandle personer som er syke etter å ha blitt smittet av en pandemisykdom, må helsetjenesten kunne skalere opp for å behandle disse pasientene i egne smittesikre enheter. Det kan da bli nødvendig å skalere ned annen planlagt behandling som ikke er absolutt nødvendig, for å kunne ha kapasitet til å behandle dem som er smittet av den aktuelle sykdommen. Personell med rett kompetanse vil ofte være en spesielt sårbar ressurs. Smitte i helsetjenesten kan sette mange i karantene. Derfor vil kontinuitetsplanlegging stå sentralt.

Det vil kunne variere mye i hvilken grad det finnes behandling mot den aktuelle sykdommen. Kunnskap må ofte bygges underveis under pandemien.

Lokalene må være tilpasset slik at det er mulig å etablere mottak for å skille mellom mistenkt smittete og andre pasienter og egne avdelinger for smittete personer både i sykehus og i sykehjem (kohortisolering). Sykehusene og sykehjemmene må etablere rutiner for raskt å oppdage mistenkt smittete og skille dem fra andre pasienter eller beboere.

Vaksine

Ved influensapandemier vil det i noen tilfeller være mulig å bruke såkalte prepandemivaksiner. Hvis pandemien skyldes et virus som likner det vaksinen er laget med, kan vaksinen brukes tidlig i et utbrudd og beskytte mot alvorlig sykdom og død. I dag finnes prepandemivaksine basert på et fugleinfluensavirus.

For at pandemivaksiner skal gi god beskyttelse, må de være tilpasset pandemiviruset. Legemiddelfirmaer hadde fram til 2020 utviklet en modellvaksine som er basert på et fugleinfluensavirus. Når influensaviruset er kartlagt og kjent, kan det være mulig å tilpasse modellvaksinen. Vaksinen må godkjennes av myndighetene, men dette kan gå raskere enn ved helt nye vaksiner fordi immunrespons og sikkerhet allerede er etablert ved modellvaksinen.

Vaksinering ved influensapandemi. www.fhi.no, besøkt 5. mars 2021.

Dersom pandemiviruset er et nytt virus, må forskerne utvikle vaksinen fra bunnen av med all den usikkerheten som da vil råde om man vil lykkes med dette eller ei. Sykdommen må allerede ha spredt seg for at det skal være mulig å teste ut om ulike vaksinekandidater forebygger sykdom, død og smitte mellom mennesker. Et normalforløp for å utvikle vaksiner kan være opptil 10 til 15 år.

Planer for å utvikle, anskaffe og distribuere vaksine og selve vaksineringen er en del av pandemiberedskapen.

5.2 Beskrivelse av aktører, roller og ansvar i pandemiberedskap

5.2.1 Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet har det nasjonale ansvaret for helseberedskapen i landet. Ved helsekriser kan Helse- og omsorgsdepartementet utpekes som lederdepartement med ansvar for å koordinere krisehåndteringen på departementsnivå. Om ikke annet er bestemt, er det Justis- og beredskapsdepartementet som er lederdepartement ved sivile nasjonale kriser.

5.2.2 Helsedirektoratet

Helsedirektoratet er et nasjonalt myndighetsorgan som gir råd, iverksetter vedtatt politikk og forvalter regelverk. Helsedirektoratet skal gjennom råd, veiledning, opplysning og vedtak etter smittevernloven medvirke til at befolkningens behov for tjenester og tiltak blir dekket i forbindelse med smittsomme sykdommer. Direktoratet plikter etter loven å innhente kunnskap fra Folkehelseinstituttet og legge denne kunnskapen til grunn for vurderingene sine. I henhold til smittevernloven har Helsedirektoratet myndighet til å foreta hastevedtak om smitteverntiltak for hele eller deler av landet når det er erklært at landet står overfor et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

Helse- og omsorgsdepartementet kan delegere til Helsedirektoratet å stå for nasjonal koordinering av helse- og omsorgssektorens innsats og å iverksette nødvendige tiltak når en krisesituasjon truer eller har inntruffet.

Helsedirektoratet leder Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser og Pandemi- og epidemikomitéen. Ifølge nasjonal beredskapsplan mot pandemisk influensa skal direktoratet utvikle en strategi og sørge for at det er et virksomt system for forsyning av alle typer legemidler, medisinsk forbruksmateriell og beskyttelsesutstyr. Helsedirektoratet skal koordinere forsyningssikkerheten for legemidler i samarbeid med Statens legemiddelverk, Folkehelseinstituttet, de regionale helseforetakene, og kommunene (via statsforvalteren) og lederen av Nasjonal legemiddelberedskapskomite. Når det gjelder vaksiner, har Helsedirektoratet ansvaret for å gjøre tilgjengelig utstyr som sprøyter og spisser.

5.2.3 Folkehelseinstituttet

Folkehelseinstituttet (FHI) er Norges smitteverninstitutt og en nasjonal kunnskapsleverandør for hele helsesektoren. Instituttet skal overvåke den nasjonale epidemiologiske situasjonen, delta i overvåkingen av den internasjonale epidemiologiske situasjonen, utføre helseanalyser og drive forskning på smittevernområdet. Overvåking av smittsomme sykdommer utføres gjennom flere ulike meldingssystemer, varslingssystemer, registre, laboratorieanalyser, blant annet gjennom Meldingssystemet for smittsomme sykdommer (MSIS) og utbruddsvarslingssystemet Vesuv. Folkehelseinstituttet har også ansvar for nasjonal vaksineberedskap og nasjonalt vaksinasjonsregister (SYSVAK).

Folkehelseinstituttet er nasjonalt kontaktpunkt for det internasjonale helsereglementet (IHR) som er vedtatt av medlemslandene i Verdens helseorganisasjon (WHO) og EUs Early Warning Response System (EWRS).

FHI koordinerer beredskap for medisinske mikrobiologiske laboratorier. Nasjonalt beredskapslaboratorium ved Folkehelseinstituttet har beredskap for å etablere diagnostikk for nye agenser. Det er FHIs referanselaboratorier som bistår sykehuslaboratoriene med å ta i bruk nye diagnostiske tester.

FHI skal gi faglig bistand, råd, veiledning og informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlige institusjoner, helsepersonell og befolkningen om smittsomme sykdommer, smittevern og valg av smitteverntiltak. Blant annet skal FHI gi dette i forbindelse med samordning, oppklaring og kontroll av utbrudd av smittsom sykdom i og utenfor helseinstitusjoner. FHI tilbyr videre assistanse ved oppklaring av utbrudd og har en feltepidemiologisk gruppe som kan reise ut og bistå kommuner og sykehus når de skal etterforske smitteutbrudd.

FHI skal bistå Helsedirektoratet med faglige råd ved beredskap og kriser og er sekretariat for Pandemi- og epidemikomitéen.

5.2.4 CBRNE-senteret

CBRNE-senteret, som er lagt til Oslo universitetssykehus HF, er nasjonal behandlingstjeneste for pasienter som er eksponert for kjemiske stoffer (C for «chemical»), biologiske agenser (B for «biological»), radioaktiv stråling (R for «radioactive»), kjernefysisk stråling (N for «nuclear») og brannfarlige stoffer og eksplosiver (E for «explosives»). Senteret driver forskning og kompetanseheving innen CBRNE-medisin, driver en døgnbemannet rådgivningstjeneste for helsetjenesten og koordinerer nasjonalt medisinsk utrykningsteam for høyrisikosmittepasienter.

Senteret gir råd om CBRNE-beredskap til myndighetene og samarbeidende etater som politi og nødetater.

5.2.5 Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. På vegne av Justis- og beredskapsdepartementet er DSB fag-, forvaltnings- og tilsynsorgan på sentrale deler av beredskaps- og samfunnssikkerhetsområdet.

Justis- og beredskapsdepartementet har en samordningsrolle som skal sikre et helhetlig og koordinert samfunnssikkerhetsarbeid i sivil sektor. DSB har som en del av oppdraget sitt å støtte Justis- og beredskapsdepartementet i denne samordningsrollen. Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for å føre tilsyn med at departementene gjennomfører prinsippene og kravene i Samfunnssikkerhetsinstruksen, men det er DSB som står for den praktiske gjennomføringen av tilsynet.

DSB skal videre understøtte Justis- og beredskapsdepartementet innenfor samfunnssikkerhet og beredskap. Koordineringen som DSB gjør, skal legge grunnlaget for et helhetlig forebyggende arbeid og gode beredskapsforberedelser innenfor offentlig forvaltning og samfunnskritisk virksomhet. Koordineringsrollen skal DSB ivareta gjennom dialog og avklaringer med berørte parter, hvor det tas utgangspunkt i ansvaret de andre departementene og sektorene har. DSB skal blant annet ha oversikt over sårbarhets- og beredskapsutviklingen i samfunnet. DSB skal også ta initiativ til å forebygge hendelser, initiere, planlegge og gjennomføre nasjonale beredskapsøvelser på sivil side. I tillegg skal DSB hvert år utarbeide en nasjonal sårbarhets- og beredskapsrapport som grunnlag for videre oppfølging av sikkerhets- og beredskapsarbeidet på tvers av sektorer og etatsgrenser.

DSB tar hånd om embetsstyringen av statsforvalterne på samfunnssikkerhetsområdet, arbeider for et helhetlig og systematisk samfunnssikkerhetsarbeid i kommunen og gir føringer for statsforvalternes veiledning og tilsyn med kommunal beredskapsplikt.

5.2.6 Nasjonale samhandlingsorganer for pandemihåndtering

Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser

Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB) er et koordinerende organ for kriser som har sitt utspring i biologiske smittestoffer. Utvalget er sammensatt av myndigheter og nasjonale funksjoner med ansvar for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser ved biologiske hendelser. Helsedirektøren leder utvalget, som er sammensatt av Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet, CBRNE-senteret ved Oslo universitetssykehus HF, Mattilsynet, Statens legemiddelverk, Politidirektoratet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Forsvarsstaben, Utenriksdepartementet og Miljødirektoratet.

BUB har rådgivere fra en rekke virksomheter som har kompetanse og ressurser av betydning for krisehåndtering. Disse kan kalles inn ved behov. Ved en biologisk hendelse skal beredskapsutvalget

  • innhente kunnskap for å ha en best mulig oversikt over situasjonen

  • vurdere prognoser for hvordan situasjonen vil utvikle seg

  • koordinere innsatsen med sikte på å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsfunksjoner og samfunnsinteresser

  • sørge for samordnet informasjon til myndigheter, publikum og medier

  • evaluere og sikre læring

Mandat BUB

Mandatet til BUB finnes som vedlegg til Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer

I samsvar med ansvarsprinsippet som vi forklarte i kapittel 5.1.1, endrer ikke samarbeidet i BUB på ansvaret medlemmene har: Deltakende virksomheter utfører oppgaver og tar beslutninger i tråd med egne fullmakter. Samtidig innebærer samarbeidet i utvalget en forventning at deltakerne i utvalget koordinerer beslutninger om og gjennomføringen av tiltak seg imellom, så langt det passer, jf. prinsippene om samvirke og ansvar.

Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet har felles ansvar for utvalgets sekretariat. Dette skal ifølge mandatet bestå av «Helsedirektoratets administrative krisehåndteringsapparat og smittevernfaglig sekretariat ivaretatt av Folkehelseinstituttet».

Med biologiske hendelser menes både naturlige utbrudd og tilsiktete hendelser med biologisk materiale. Mandatet gjelder biologiske hendelser med høyt farepotensial og/eller som har alvorlige konsekvenser for menneskers liv og helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser, og som krever nasjonal tverrsektoriell koordinering. Mandatet omfatter biologiske hendelser i fredstid, ved sikkerhetspolitiske kriser og i væpnet konflikt

  • i Norge og på norsk territorium

  • utenfor Norge og som kan få direkte konsekvenser på norsk territorium, og

  • utenfor Norge og som ikke har direkte konsekvenser på norsk territorium, dersom hendelsen berører et større antall nordmenn eller viktige norske interesser

Kilde: Mandat BUB

Pandemi- og epidemikomitéen

Pandemi- og epidemikomitéen er ifølge mandatet et rådgivende organ for Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet i håndtering av pandemier. Komiteen, som består av personer med kompetanse på smittevernberedskap, skal gi råd til håndteringen av en pandemi og sikre at aktørene samarbeider og utveksler informasjon. Mandatet presiserer at komiteen også er tiltenkt en rolle under en pandemi: «Komiteens råd skal bidra til best mulig koordineringen av tiltak som gjøres under en pandemi». I pandemiplanen står det også at komiteen årlig skal «vurdere nødvendigheten av å revidere Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa».

Mandatet for Pandemi- og epidemikomiteen finnes på FHIs nettsider

5.2.7 Kommunene

Kommunene er selve ryggraden i håndteringen av smitte og smitteutbrudd, i henhold til smittevernloven. Kommunene har ansvaret for forebyggende tiltak, undersøkelsesmuligheter, behandling og pleie utenfor institusjon og pleie i sykehjem eller annen kommunal helseinstitusjon for dem som oppholder seg i kommunen. Kommunene skal skaffe seg oversikt over arten og omfanget av smittsomme sykdommer i kommunen, drive opplysning om smittsomme sykdommer og gi råd og veiledning om hvordan de kan forebygges, og sørge for at individuelle forebyggende tiltak og andre tiltak etter smittevernloven blir satt i verk. Ved utbrudd av alvorlig smittsom sykdom kan kommunene innføre kraftfulle kontaktreduserende tiltak.

Alle kommuner har en kommunelege som skal ha løpende oversikt over de infeksjonsepidemiologiske forholdene i kommunen og bistå kommunen, helsepersonell og andre i kommunen som har oppgaver i arbeidet med vern mot smittsomme sykdommer. I tillegg skal kommunelegen gi informasjon, opplysninger og råd til befolkningen om vern mot smittsomme sykdommer. Kommunelegen skal dessuten lede helsetjenestens arbeid med vern mot smittsomme sykdommer og kan gjennomføre hastevedtak etter smittevernloven.

Ved store regionale utbrudd eller nasjonale utbrudd, som ved en pandemi, er det helt sentralt med koordinering mellom kommunene og staten. Det er statsforvalteren som er bindeleddet mellom kommunene og staten i kraft av å være statens representant i fylket. Statsforvalteren har ansvaret for å samordne samfunnssikkerhet og beredskap i fylket. Og statsforvalteren skal veilede kommunene om beredskap og ha særlig oppmerksomhet på allmennfarlig smittsom sykdom i fylket. Dersom kommunene i et fylke har utfordringer som staten må ta tak i, er det statsforvalteren som har i oppgave å formidle informasjonen fra kommunene til statlig nivå.

6 Statlig pandemiberedskap

Boks 6.1

Funn og vurderinger

  • Pandemi var en kjent trussel for norske myndigheter. Nasjonale risikoanalyser hadde pekt ut nettopp pandemi som det scenarioet det var høyest risiko for i Norge.

  • Myndighetene var likevel ikke forberedt da den omfattende og alvorlige covid-19-pandemien kom.

  • Det var utelukkende planlagt for pandemi med influensavirus. Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa passer best for en pandemi som likner svieinfluensaen Norge var rammet av i 2009.

  • Selv om smittevernloven har bestemmelser som gir mulighet til å foreta omfattende nedstenging av virksomheter i hele eller deler av landet for å redusere kontakt mellom mennesker, er det ikke laget scenarioer, laget planer eller gjennomført øvelser som tar høyde for bruk av disse virkemidlene.

  • Regjeringen har i altfor liten grad tatt stilling til hva en alvorlig hendelse som pandemi betyr for samfunnet. Risikovurderinger har grovt undervurdert de samfunnsmessige konsekvensene av pandemi og mulige smitteverntiltak.

  • Med så mangelfulle overordnete scenarioer har det vært svært vanskelig for hver av sektorene å ivareta ansvaret sitt for å vurdere risiko og konsekvenser i egen sektor.

  • Et beredskapssystem basert på sektorprinsippet hvor hver sektor skal vurdere egen risiko og sårbarhet, svikter når ingen har tatt ansvar for å vurdere hva summen av konsekvensene blir for samfunnet som helhet.

  • Regjeringen har foretatt risikovurderinger i hver sektor uten å fange opp hvordan risikoene i hver av sektorene påvirker hverandre gjensidig.

  • Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa er ikke revidert siden 2014. Helsedirektoratet har ikke tatt initiativ til årlige vurderinger av om det er behov for å revidere pandemiplanen, slik de har ansvaret for som leder av Pandemi- og epidemikomitéen.

  • Det har vært øvd på pandemi, men det er ikke øvd på et scenario hvor man vedtar omfattende stenging av virksomhet med hjemmel i smittevernloven, slik myndighetene har gjort ved denne pandemien. Det har heller ikke vært gjennomført nasjonale sivile øvelser eller nasjonale helseøvelser i den senere tid hvor krisehåndtering av pandemi, epidemi eller smittevern/smitteutbrudd har vært et hovedtema.

Anbefalinger og læringspunkter

  • Det er regjeringens ansvar å dimensjonere beredskapen. Det skal skje ved å ta stilling til hvilke hendelser beredskapen skal dimensjoneres ut fra og ved å fastsette ambisjonsnivå for beredskapen.

  • Planverket bør oppdateres med scenarioer som tar høyde for et alvorlig virusutbrudd som må slås ned med inngripende tiltak.

  • Planverket må bygge inn fleksibilitet til å håndtere en langvarig krise hvor både smitteverntiltak og mottiltak for å håndtere konsekvenser kan skaleres opp og ned i samsvar med krisens utvikling over tid.

  • Arbeidet med krisescenarioer bør styrkes. Det er behov for å utvikle et sektorovergripende system for analyse av scenarioer. Systemet må fange opp hvordan sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet på ulike samfunnsområder påvirker hverandre gjensidig og samfunnet som helhet. Dette er en lærdom som er relevant for beredskapen generelt.

  • I beredskapen for kommende pandemier eller alvorlige smitteutbrudd bør det etableres planer for hvordan man kan vurdere konsekvensene underveis i håndteringen.

6.1 Statlige risikovurderinger av pandemi

Som vi har beskrevet i kapittel 5.1.2 gir risiko- og sårbarhetsanalyser et grunnlag for å etablere beredskapsplaner. Derfor omtaler vi risikovurderinger i dette delkapitlet, mens planer for pandemi og smittevern kommer i neste delkapittel.

I Norge gjennomfører Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) samlete risikoanalyser av scenarioer av alvorlige hendelser som kan ramme det norske samfunnet. Deretter skal hver enkelt sektor gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser blant annet med utgangspunkt i de scenarioene som DSB finner at har stor risiko.

Justis- og beredskapsdepartementets Veileder til samfunnssikkerhetsinstruksen fra 2019.

Slik skal hver sektor kunne gjennomføre tiltak for å redusere risiko og etablere beredskap for den risikoen som gjenstår etter at de har gjennomført de forebyggende tiltakene. De følger det såkalte sektorprinsippet om at hver enkelt statsråd, med tilhørende departement, har ansvaret for å håndtere krise innenfor eget ansvarsområde. Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (samfunnssikkerhetsinstruksen) fra 1. september 2017 stiller krav til at hvert departement utarbeider og vedlikeholder systematiske risiko- og sårbarhetsanalyser. Analysene skal ta utgangspunkt i vurderinger av tilsiktete og utilsiktete hendelser som kan true departementets og sektorens funksjonsevne og sette liv, helse og materielle verdier i fare.

6.1.1 Overordnete analyser fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

DSB har i flere risikoanalyser pekt ut pandemi som den alvorlige hendelsen det var høyest risiko for i Norge. Siden 2008 har et scenario med pandemi og smittsomme sykdommer vært en del av det nasjonale risikobildet og analysene av krisescenarioer. DSB har i to samlerapporter fra henholdsvis 2014 og 2019 sammenstilt flere av disse risikoanalysene.

DSB Nasjonalt risikobilde fra 2014.

DSB Analyse av krisescenarioer fra 2019.

I begge rapportene vurderte DSB pandemi som det scenarioet som hadde høyest risiko. Dette betyr at pandemi er den hendelsen som har fått høyest score når DSB har vurdert sannsynlighet og konsekvenser samlet for ulike mulige krisescenarioer. I 2019 vurderte DSB at legemiddelmangel var den hendelsen som hadde nest høyest risiko.

I pandemiscenarioet DSB har utarbeidet, er smitteutviklingen basert på data fra pandemier de siste tiårene. Scenarioet tar utgangspunkt i at 1,2 millioner mennesker blir syke. Av disse blir over 36 000 mennesker innlagt på sykehus, og av disse igjen vil over 9 000 trenge intensivbehandling i 12 dager. Det er ikke angitt hvor mange som vil trenge intensivbehandling samtidig på toppunktet av pandemien. DSB anslår at med dette scenarioet dør mellom 6 000 og 8 000 mennesker.

I samlerapporten fra 2014 estimerte DSB de økonomiske kostnadene ved pandemiscenarioet til å bli mellom 5 og 50 milliarder kroner. Anslaget omfattet kostnader ved behandling av syke og produksjonstap på grunn av dødsfall og sykefravær. I rapporten fra 2019 presenterte DSB det samme resonnementet:

Økonomiske tap: De direkte økonomiske kostnadene knytter seg til behandling av smittede. Mer enn 35 000 sykehusinnleggelser, herunder i overkant av 9 000 intensivbehandlinger á 12 dager og 27 000 andre sykehusinnleggelser á 10 dager i løpet av fire måneder vil medføre ekstraordinære utgifter på mer enn 5 milliarder kroner. De direkte økonomiske kostnadene vil være store. Et stort antall dødsfall og omfattende sykefravær vil føre til et stort produksjonstap. Vi antar at 700 000 arbeidstakere blir borte fra jobb i gjennomsnitt 10 dager som følge av egen sykdom eller behov for å ta seg av syke barn. I 2017 var gjennomsnittlig månedslønn for alle kvinner og menn i ulike sektorer 44 310 kr. Sykefraværet som følge av pandemien vil derfor medføre i overkant av 14 milliarder kroner i tapt arbeidsinnsats.

Pandemiscenarioet tok ikke høyde for at lokale eller nasjonale myndigheter kan innføre inngripende kontaktreduserende smitteverntiltak, for eksempel stenging av virksomheter for å forhindre eller redusere smitte.

6.1.2 Helsedirektoratets vurdering av risiko i helse- og omsorgssektoren

Helsedirektoratet har gjennomført overordnete risiko- og sårbarhetsanalyser for helsesektoren og kom med rapporter i 2006, 2015, 2017 og 2019. Rapportene presenterte hvilke hendelser man så for seg i stor grad ville utfordre kapasiteten i helsesektoren, og tiltak for å redusere risikoen for at disse hendelsene skulle skje. De tre tidligste rapportene pekte ut pandemi som en av seks hendelser som ville kunne utfordre helsetjenesten.

Analysen fra 2006 munnet ut i forslag om tiltak på følgende områder:

Nasjonal ROS og beredskapsanalyse innen helse. Sosial- og helsedirektoratet. Hovedrapport. Safetec (2006).

  • bedre varslingssystemer

  • styrking av smittevernplaner i helseinstitusjoner og kommuner

  • tiltak for å kompensere for en situasjon hvor smittevernutstyr blir en mangelvare på verdensbasis, med referanse til utfordringer ved sarsepidemien

  • lagring og kriterier for tildeling av vaksiner og antiviralia

  • helsetjenestens isolatkapasitet, planer for kohortisolering og egnete institusjoner for dette, og planer for smittetransport

I rapporten fra 2015 identifiserte Helsedirektoratet at det var behov for å styrke pandemiberedskapen ved å klarlegge premissene for å disponere/omdisponere personell i sykehus. Direktoratet ville lage veileder for kontinuitetsplanlegging i helsesektoren, inkludert tiltak for å mobilisere helsepersonell som ikke arbeider i sektoren (Helsedirektoratet 2015).

I rapporten fra 2017 oppdaterte Helsedirektoratet i korthet vurderingen fra 2015. Direktoratet pekte på at en pandemi ville kunne føre til en rekke dødsfall ut over det normale i de mest sårbare gruppene og ha dramatiske virkninger for arbeidsliv, skoler og barnehager og liknende. Videre beskrev de at helse- og omsorgssektoren trolig selv ville bli sterkt rammet, fordi medarbeidere kunne bli smitteeksponert langt utover et gjennomsnittlig nivå. Direktoratet mente videre at de mest sentrale tiltakene under en pandemi ville «være knyttet til hygiene, vaksinasjon (gjelder alle) og behandling av syke». Ved en alvorlig pandemi kunne det dessuten oppstå knapphet på både vaksiner og helsepersonell (Helsedirektoratet 2017). Helsedirektoratet mente at helseforetak og kommuner måtte ta risikoen for en pandemi på alvor, men at plansamarbeidet mellom helseforetak og kommuner ville håndtere tiltaket fra 2015-rapporten om omdisponering av personell. Helsedirektoratets konklusjon var derfor at det ikke var behov for nye tiltak for å styrke pandemiberedskapen.

Helsedirektoratets rapport fra 2017 identifiserte også flere scenarioer som de mente at helsesektoren burde være oppmerksom på. Disse gjaldt IKT-informasjonssikkerhet, personvern, forsyning av legemidler og medisinsk utstyr, antibiotikaresistens og faren for sikkerhetspolitiske krisesituasjoner. Helsedirektoratet viste i rapporten til at DSB hadde bestemt å utvikle et scenario om legemiddelforsyning, og foreslo da at DSB samtidig skulle vurdere om scenarioet kunne utvides til å omfatte medisinsk utstyr og forbruksmateriell.

Helsedirektoratets risikovurdering fra 2019 viste til at pandemi allerede var vurdert i de to foregående rapportene og at de ikke hadde nye anbefalinger. Videre viste Helsedirektoratet til at DSB hadde gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser for legemidler siden 2017, og støttet vurderingene. Helsedirektoratet påpekte igjen at det var behov for å gjennomføre en risiko- og sårbarhetsanalyse av medisinsk utstyr og forbruksmateriell, og sa i rapporten at de ville bidra til å få satt i gang en slik analyse i samarbeid med Legemiddelverket (Helsedirektoratet 2019).

Kommisjonen har sett på innspillene fra DSB til Helsedirektoratets risikovurderinger i 2017 og 2019.

DSB påpekte i brev av 18. mai 2017 at Helsedirektoratets analyse fra 2017 i begrenset grad inneholdt vurderinger av risiko i form av sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet. DSB mente at tiltakene Helsedirektoratet foreslo, i begrenset grad var begrunnet ut fra en vurdering av hva som kunne redusere risiko. Det ser ut til å ha vært en diskusjon mellom Helsedirektoratet og DSB om hvordan risikoanalyser burde gjennomføres. Helsedirektoratet etterlyste på sin side at DSB understøttet de ulike sektorenes arbeid ved å analysere krisescenarioer sektorene selv identifiserte, og mente at DSB med sin oversikt kunne forebygge at «sektorene uteglemmer sine avhengigheter av hverandre» (Helsedirektoratet 2017). DSB påpekte da at det er sektoren selv som har ansvaret for å forebygge, planlegge og iverksette beredskapstiltak i sin sektor. For å kunne gjøre dette er det sektoren selv som må gjøre mer grunnleggende vurderinger av konsekvenser for sektoren.

I et brev av 8. juni 2019 ga DSB innspill til Helsedirektoratets rapport fra 2019. DSB påpekte at rapporten ikke inneholdt selvstendige risiko- og sårbarhetsanalyser med vurderinger av sannsynlighet og konsekvens for helsesektoren. DSB eksemplifiserte dette med å stille spørsmål til hvordan helsesektoren skal forholde seg til ressurser som «[b]eskyttelsesutstyr, [t]ilgang på legemidler og materiell, laboratorier, personell, bistand fra utlandet, Forsvaret».

6.1.3 Kommisjonens vurdering av statlige risikoanalyser

Et sentralt hjelpemiddel for god beredskap er scenarioer som gir et bilde av hvordan en krise kan forløpe. Verken Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) eller Helsedirektoratet har presentert pandemiscenarioer som omfatter at kommuner og statlige myndigheter iverksetter kraftige smitteverntiltak på linje med de som er benyttet under covid-19-pandemien. Det er derfor heller ikke å forvente at andre sektorer har vurdert scenarioer som det forløpet covid-19-pandemien til nå har hatt.

Mangelfulle scenarioer

De overordnete scenarioene som norsk beredskapsplanlegging er basert på, er mangelfulle. DSB har ikke skissert konsekvenser for samfunnet ut over direkte konsekvenser for helsetjenesten og indirekte konsekvenser knyttet til sykefravær ved sykdom. Andre smitteverntiltak enn hygieneråd er kun summarisk nevnt. Selv om smittevernloven gir myndighet til regjeringen og Helsedirektoratet til å innføre nasjonale kontaktreduserende smitteverntiltak, er disse ikke skissert brukt.

De nasjonale scenarioene har heller ikke lagt vekt på at utbredelsen av epidemier og pandemier vil kunne ha ulik hastighet og styrke i ulike geografiske områder. Dersom slike scenarioer skal være nyttige for samfunnsplanleggingen generelt og vurderingen av helsetjenestens kapasitet spesielt, må de kunne benyttes og forstås med utgangspunkt i regionale og lokale forhold knyttet både til smittespredning og kapasitet på smittesporing samt tilgang på helsetjenester og helsepersonell.

Selv uten utstrakte smitteverntiltak i scenarioene, er konsekvensene av pandemi grovt undervurdert. Med så mange syke som er anslått i scenarioene, burde det vært omtalt at det kunne gi store samfunnsmessige konsekvenser inkludert brems i økonomien.

Mangelfulle risikovurderinger i helse- og omsorgssektoren

Risiko- og sårbarhetsanalysene Helsedirektoratet har gjort opp gjennom årene, ser ut til å legge vekt på å trekke opp nye scenarioer over kriser som kan ramme sektoren istedenfor å gjøre en grundig analyse av de hendelsene som har høyest risiko. Scenarioer fra tidligere rapporter har blitt gjenstand for til dels korte vurderinger. Vurderingen av pandemi fra 2015 har derfor ikke blitt grundig oppdatert. Helsedirektoratet gjør altså i liten grad en analyse av hvordan hendelsene vil ramme egen sektor, utover det DSB gjør i de overordnete analysene. Når konsekvenser for sektoren ved ulike typer hendelser ikke er konkretisert, blir det vanskelig å identifisere hvordan sektoren kan forberede seg på hendelsene.

Utfordring med sektorprinsippet i risikovurderinger

Sektorprinsippet for beredskap og krisehåndtering er i mange tilfeller svært hensiktsmessig. Den enkelte fagstatsråds konstitusjonelle ansvar videreføres også i en krisesituasjon slik at de som håndterer en oppgave i normalsituasjon håndterer oppgaven under krise.

Kommisjonen mener likevel at sektorvise vurderinger av risiko og sårbarhet møter noen utfordringer. Ansvar i hver sektor uten gode systemer for å fange helheten for samfunnet kan redusere hver enkelt sektors evne til å håndtere en krise.

Når hver sektor skal vurdere egen risiko og sårbarhet, blir ikke konsekvenser av andre sektorers vurderinger og planlagte håndtering automatisk fanget opp. Konsekvenser og tiltak i ulike sektorer kan påvirke hverandre gjensidig. De samlete samfunnskonsekvensene kan langt overstige summen av de direkte virkningene i hver sektor. Risikovurderinger blir i for stor grad værende i hver sin silo.

Dersom det ikke finnes mekanismer for tilbakemelding fra risikovurderinger i hver sektor, er det ikke mulig å se det risikobildet som den enkelte sektor og samfunnet som helhet skal dimensjonere sin beredskap for. Statsminister Erna Solberg omtalte denne utfordringen da hun i intervju med kommisjonen ble spurt om hvordan sektorprinsippet har fungert:

Jeg mener at sektorprinsippet er viktig, og at det har fungert på de enkelte delene. Svakheten med sektorprinsippet er at konsekvenser av handlinger i den ene sektoren må belyses enda sterkere for andre sektorer. Litt av det vi har gjort i regjeringen når vi har jobbet med scenarioer og øvelser, er å se på hva et scenario betyr for andre sektorer.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Gode beskrivelser av scenarioer kan bøte noe på problemet. En sektor kan ikke forberede seg på følgekonsekvenser av håndtering i en annen sektor dersom denne helheten aldri er beskrevet. Under covid-19-pandemien har vi sett dette skje. Scenarioene for pandemi har ikke beskrevet bruken av de omfattende smitteverntiltakene som har blitt tatt i bruk under denne pandemien. Ingen sektorer har derfor kunne forberede seg på en slik situasjon.

Statsministeren fortalte kommisjonen i intervjuet 28. januar 2021 at regjeringen har jobbet mye «med å avdekke hull i scenarioer i kriseberedskapen» og at de har gjennomgått departementenes kriseansvar når regjeringen har vært samlet i beredskapsmøter.

Av dokumenter fra regjeringskonferansen torsdag 1. desember 2016 går det fram at departementsråd Bjørn-Inge Larsen i Helse- og omsorgsdepartementet orienterte om nasjonal helseberedskap. Presentasjonen berørte smittsomme sykdommer og pandemi. Et bilde som har tittelen «Hvordan møter vi utfordringene?», viser følgende punktliste:

  • nasjonale beredskapsplaner

  • generelle hygienetiltak

  • vaksinasjon

  • medisinsk behandling av syke

  • øke helsetjenestens behandlingskapasitet

  • internasjonalt samarbeid

Av presentasjonen ser det ikke ut til at departementsråden beskrev mer alvorlige scenarioer, eller scenarioer med bruk av andre virkemidler enn det som framgår av pandemiplanen.

Vi er av den oppfatning at regjeringen heller ikke har hatt en tilstrekkelig samlet vurdering av risiko og sårbarhet for de scenarioene som har vært beskrevet. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har sammen med helsemyndighetene tegnet opp et scenario hvor en kunne risikere opp mot 40 prosent sykefravær. Det har vært forventet at alle skal legge planer for å håndtere et slikt sykefravær. Vi kan ikke se at det har vært foretatt vurderinger av hvordan en slik situasjon vil kunne ramme samfunnet som helhet.

Det framstår heller ikke som vurdert hvordan samfunn med stor smitte og sykelighet i den størrelsesorden det er planlagt for, vil være preget av dette smittetrykket. Mange mennesker vil endre atferd i et samfunn med mye smitte, uavhengig av smitteverntiltak. Frykt og sykdom kan ha store konsekvenser for aktivitet og økonomi. Selv uten scenarioer for inngripende tiltak, ville en pandemi kunne føre til at samfunnet er så preget av lav aktivitet at det kan tilsvare grader av nedstenging.

Vi mener det er behov for å utvikle et sektorovergripende system som tar hensyn til hvordan sannsynlighet, konsekvenser og usikkerhet gjensidig påvirker ulike samfunnsområder og samfunnet som helhet. Dette er en lærdom som er relevant for beredskap generelt.

6.2 Statlige planer for helseberedskap og pandemi

Det norske planverket for helseberedskap er bygget opp i et planhierarki, se figur 6.1. Nasjonal helseberedskapsplan utgjør det overordnete rammeverket for helse- og omsorgssektorens forebygging og håndtering av alle typer kriser. Planen beskriver regelverk for helseberedskap og aktørene med deres roller og ansvar. Det omfatter departementenes krisehåndtering og kriseledelse regionalt og lokalt.

Figur 6.1 Planhierarki for helseberedskapen

Figur 6.1 Planhierarki for helseberedskapen

6.2.1 Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer

Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer er en generell plan som primært retter seg mot «ledere, leger og annet helsepersonell i primær- og spesialisthelsetjenesten». Med «alvorlige smittsomme sykdommer» menes alle smittsomme sykdommer som kan føre til høy dødelighet eller sykelighet i befolkningen, og som krever særlig omfattende tiltak. Planen skal «sikre en felles nasjonal beredskapsplanlegging for å håndtere utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer».

Planen beskriver hvilket ansvar de ulike aktørene har, og tiltak for å håndtere smitteutbrudd. Aktuelle tiltak som beskrives, er identifisering av smittete, isolering av syke, smitteoppsporing, oppfølging av nærkontakter og karantene i tillegg til hygienetiltak og aktivitetsbegrensninger.

Kommunene har ansvaret for å håndtere lokale utbrudd, og Folkehelseinstituttet (FHI) skal gi kommunene faglige råd ved behov. Når det gjelder pandemi, presiserer planen at «ved smitte av pandemisk influensa eller andre luftveisagens som smitter lett mellom mennesker, vil oppklaring ofte være underordnet ettersom smittekilden ikke kan fjernes».

Kommunene har også et ansvar når det er behov for nasjonal håndtering:

I situasjoner, der det besluttes nasjonal håndtering og koordinering av hendelsen, betyr det ikke at kommunenes ansvar for å håndtere smitteutbruddet lokalt etter smittevernloven endres. Kommunen blir i stedet en del av en nasjonal innsats. Helsedirektoratet skal i et slikt tilfelle koordinere sektorens innsats gjennom de regionale helseforetakene, fylkesmennene og kommunene.

Kilde: Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer

Den nasjonale planen påpeker at utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer også kan innebære behov for nasjonal koordinering med flere sektorer involvert, og at Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB) er etablert for å koordinere en slik tverrsektoriell innsats:

Helse- og omsorgsdepartementet har derfor lagt til rette for at de mest sentrale beslutningstakerne på nasjonalt direktoratsnivå kan komme sammen og koordinere sin innsats for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser ved biologiske hendelser som krever nasjonal koordinering mellom flere sektorer.

Kilde: Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer

6.2.2 Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa

Målgruppene for Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa (pandemiplanen) er primært helsemyndighetene og helsetjenesten, men det er «også en plan for alle departementene og deres sektorer – inkludert norske utenriksstasjoner». Målet med pandemiplanen er å sikre en felles nasjonal beredskapsplanlegging for å

håndtere en influensapandemi og legge til rette for at man under en pandemi så vidt mulig kan opprettholde nødvendige samfunnsfunksjoner innenfor alle sektorer, ved å:
  • forebygge og begrense smittespredning, sykdom og død

  • gi behandling og omsorg til syke og døende

  • opprettholde tillit og trygghet i samfunnet ved å gi kunnskapsbasert og helhetlig informasjon og retningslinjer til befolkningen, til alle samfunnssektorer og til norske borgere i utlandet

  • bidra til å opprettholde vitale samfunnsfunksjoner

Kilde: Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa 2014

Med influensapandemi menes «en verdensomspennende epidemi forårsaket av et nytt influensavirus som store deler av befolkningen mangler immunitet mot».

Hovedstrategiene i planen er i) generelle hygienetiltak (hånd- og hostehygiene), ii) vaksinasjon og iii) behandling av syke.

Tiltakene i planen er fordelt ut over ulike faser av epidemien og beskriver detaljert hva som skal gjøres i hver fase. Planen deler tiltakene inn i aktivitetsområdene

  • i) planlegging og koordinering

  • ii) overvåking og vurdering

  • iii) forebygging og begrensning

  • iv) respons

  • v) kommunikasjon

Det er Verdens helseorganisasjon (WHO) som har foreslått å dele opp håndtering av pandemi i slike faser. Perioden mellom pandemier omtales som interpandemisk fase. Influensavirus som befinner seg i dyrepopulasjoner, vil mutere og nye virustyper dannes. Det kan skje smitte fra dyr til mennesker, men faren for pandemi oppstår først når det skjer smitte fra menneske til menneske. I denne fasen skal landene forsikre seg om at de har gode beredskapsplaner og gode systemer for å håndtere en eventuell pandemi.

Dersom et land påviser en ny type influensavirus hos mennesker, er verden over i en høynet beredskapsfase. Ansvarlige myndigheter må nøye vurdere hvor stor risiko det er for at viruset kan gi en pandemi. Land uten smitte må overvåke og løpende vurdere hvilken folkehelsetrussel de står overfor. Beredskapstiltak på alle nivåer skal forberedes både for å begrense smitte i samfunnet og for å kunne behandle pasienter.

Pandemisk fase inntrer når det foregår en global spredning mellom mennesker av den nye typen virus. I denne fasen når epidemien toppen av smittebølgen. Alle kriseplaner skal nå være iverksatt. Målene planen angir for forebygging og begrensning av pandemien i denne fasen, er følgende

  • minimal og forsinket spredning mellom mennesker

  • begrenset sykelighet og dødelighet

  • optimal bruk av antiviralia under pandemien

  • optimal bruk av pandemivaksine når tilgjengelig

  • begrense uro

Pandemiplanen lister opp følgende fire mål for responsen i denne fasen:

  • i) best mulig pasientbehandling med tilgjengelige ressurser

  • ii) minst mulig konsekvenser av pandemien

  • iii) opprettholde vitale samfunnsfunksjoner innenfor alle sektorer

  • iv) minimal sykehussmitte og maksimal innsats for å hindre at helsepersonell blir smittet

Når toppen av en pandemisk bølge er over, kan myndighetene redusere tiltakene og gjenoppbygge funksjoner. Dette omtales som overgangsfasen. Etter overgangsfasen kan det bygge seg opp nye bølger, eller det kan roe seg ned og gå over i en interpandemisk fase.

Pandemiplanen drøfter ulike scenarioer for hvor alvorlige pandemier Norge kan bli rammet av. Det mest alvorlige scenarioet omfatter opp mot 23 000 døde. Planen vurderer at et mer realistisk scenario, og som dermed også er planscenarioet, er en epidemi hvor 25 prosent av befolkningen blir syke og får symptomer, noe som tilsvarer halvparten av de smittete. Scenarioet anslår at hver smittet i gjennomsnitt smitter 1,4 personer dersom ingen tiltak settes inn for å stanse smitten (R0 = 1,4).

[H]else- og omsorgstjenesten må kunne ta seg av omkring 160–280 000 ekstra kontakter, sykehusene må kunne ta imot opptil 14–16 500 innleggelser, hvorav 1 400–2 800 krever intensiv behandling. Lokalt kan det forventes at snaut en ut av seks hendelser (17 %) det vil si 3–500 pasienter med behov for mer intensiv behandling i toppuken.

Kilde: Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa 2014

Planscenarioet innebærer at 2200–2500 kan forventes å dø når det ikke er korrigert for smitteverntiltak.

Om tiltak for å begrense aktivitet i befolkningen sier planen at slike aktivitetsbegrensninger for hele eller deler av befolkningen i utgangspunktet ikke er anbefalt, fordi:

kostnadene kan bli svært store og nytten kan være begrenset. Det frarådes å stenge grenser eller å innføre karantene av mistenkt smittede eller masseundersøkelse av tilreisende da slike tiltak har liten effekt, er ressurskrevende og strider mot prinsippet om ikke å bremse normal aktivitet unødig.

Kilde: Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa 2014

Planen presenterer også detaljerte tiltak for vaksine til befolkningen. Den tar høyde for at det vil være uvisshet om det «pandemiske influensavirusets egenskaper», og at det ikke vil være mulig å ha utviklet en fullgod vaksine før viruset har nådd landet. Smitteverntiltak og medikamenter (antiviralia) skal dempe utbredelsen av sykdommen fram til en pandemivaksine er klar.

6.2.3 Planer for håndtering av pandemi i andre sektorer enn helsesektoren

Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa (pandemiplanen) slår fast at alle departementene må planlegge for pandemi innenfor områdene sine. Alle departementer og sektorer skal planlegge for å forebygge smittespredning og sykdom og opprettholde viktige samfunnsfunksjoner. Ifølge pandemiplanen må alle sektorene være forberedt på høyt sykefravær under pandemi. Alle skal derfor planlegge for pandemi i tråd med scenarioet og rammene i pandemiplanen.

Kommisjonen har bedt alle departementer om dokumenter som viser hvordan de har forberedt seg på pandemi. Siden både scenarioene og planverket som er utviklet av helsesektoren i så liten grad samsvarer med den pandemihåndteringen vi har vært vitne til under denne pandemien, har kommisjonen ikke foretatt en inngående gransking av hvor forberedt de andre sektorene var da koronaviruset begynte å spre seg i landet. Når selv den nasjonale pandemiplanen ikke har tatt høyde for bruken av nasjonale inngripende tiltak, forventer vi heller ikke at de andre sektorene har forberedt seg på slike tiltak.

En overordnet gjennomgang viser at pandemiplanene i de ulike departementene har handlet om å håndtere personellfravær basert på en forventning om at mange blir syke under pandemier. Departementene har gitt styringssignaler om personellplanlegging, spesielt for å sikre kritiske samfunnsfunksjoner i sektoren. Dette samsvarer med føringene i den nasjonale pandemiplanen. Når vi her presenterer beredskapsplaner for noen sektorer, er det ikke fordi vi mener disse er spesielt viktige for beredskapen eller at de skiller seg fra planer i andre departement. Snarere tvert imot. Gjennomgangen vår viser at planene i de ulike departementene først og fremst er preget av likheter. Her gir vi eksempler på det.

Finansdepartementets pandemiplaner fra 2012 og den oppdaterte planen fra 11. mars 2020 har følgende hovedmål:

Denne planen er laget for at Finansdepartementet på en effektiv og god måte skal håndtere situasjoner med et høyt personellfravær som følge av pandemi. Planen kan også brukes til å håndtere situasjoner med høyt personellfravær som følge av andre årsaker.

Kilde: Finansdepartementets pandemiplan av 11. mars 2020

Også Arbeids- og sosialdepartementet har i plandokumentene sine rettet oppmerksomheten mot sykefravær og kontinuitetsplanlegging for å sikre personell i tilfelle av en pandemi. I departementets beredskapsplan fra 2009 er det omtalt at man skal vurdere behovet for fjernaksess for personer med nøkkelfunksjoner. Både i risiko- og sårbarhetsanalysen gjennomført i 2015 og i en stabsøvelse i 2017 var utgangspunktet influensapandemi med sykefravær, men da i en begrenset periode. I dokumentunderlaget for øvelsen i 2017 er det omtalt at stenging av skoler og barnehager vil ha betydelig negativ innflytelse på fraværet på arbeidsplassene.

Risiko- og sårbarhetsanalyser i Barne- og familiedepartementet har, i tillegg til håndtering av sykefravær, munnet ut i å identifisere hygienetiltak og løsninger for hjemmekontor.

Kunnskapsdepartementet skrev i styringsdokument for samfunnssikkerhet i egen sektor, oppdatert i 2019, at alle underliggende virksomheter i sektoren skulle utarbeide en egen pandemiplan som skulle oppdateres jevnlig for å være forberedt på pandemi. Dokumentet omtalte mulig skolestenging: «Myndigheten til å stenge institusjonene ligger iht. smittevernloven hos den enkelte kommune (gjelder også private barnehager/skoler). Helsemyndighetene kan fatte vedtak om stenging av slike institusjoner for hele eller deler av landet.»

I intervju med Koronakommisjonen oppga departementsråd i Kunnskapsdepartementet Petter Skarheim at dette ikke betydde at de så for seg skolestenging i hele landet:

Det vi har vært forberedt på i pandemiplanen, er at det kunne skje nedstengninger enkelte steder, og at man da måtte iverksette tiltak ut fra det. Det har vært på agendaen og i planverket, men en full nedstengning av hele Norge hadde vi ikke fantasi nok til å tenke ut.

Kilde: Petter Skarheim i intervju med kommisjonen 22. januar 2021

Kommisjonen har fått tilgang til Utdanningsdirektoratets dokumenter fra 2009 fram til i dag som belyser hvilken beredskap de har hatt, og hvilke risikovurderinger de har gjort knyttet til et mulig pandemiutbrudd i Norge. Direktoratet har laget en beredskapsplan for grunnopplæringen som skal fungere som en veiledning og være rask å oppdatere ved en pandemi. Planen fra 2009, som ble oppdatert i 2019, tar utgangspunkt i at en pandemi kan vare i 15 uker, hvor det kan være 30–40 prosent sykefravær i 5 av ukene. De viktigste tiltakene for å håndtere en pandemi er å skaffe vikarer og gi beroligende informasjon til foreldre. Planen anslår at syke elever vil kunne være borte fra skolen i ti dager. Fordi dette er en så kort periode, anslår de også at tapt læring kan hentes inn.

6.2.4 Kommisjonens vurdering av det statlige planverket for pandemihåndtering

Regjeringen har en oppdatert plan for helseberedskap som angir ansvarsforhold i helseberedskapen. Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer er generisk på den måten at den fordeler roller og ansvar uavhengig av hvilken smittsom sykdom som skulle forårsake en krise. Kommisjonen mener det er et godt grep å etablere generiske beredskapsplaner. Det vil alltid kunne komme kriser som har vært vanskelige å forutse. En klar ansvars- og rollefordeling vil da være et godt utgangspunkt for at ressurser kan finne hverandre og håndtere det uforutsette. Detaljerte planer for enhver krise står i fare for å være for tilpasset forrige krise og slik gjøre planverket for lite fleksibelt. Vurderingen vår er likevel at regjeringens beredskapsplaner har gitt et utilstrekkelig grunnlag for å håndtere covid-19-pandemien.

Kun pandemiplan for influensa

Den nasjonale beredskapsplanen for pandemisk influensa (pandemiplanen) ser ut til å være basert på erfaringene fra svineinfluensaen i 2009. Planen beskriver alvorlige scenarioer om influensa, men tar først og fremst for seg et planscenario med moderat til alvorlig influensapandemi. En influensapandemi som likner svineinfluensaen, har den fordelen at det vil være store muligheter for å relativt raskt utvikle vaksine og vaksinere befolkningen. Pandemiplanen inneholder derfor detaljerte tiltak for å skaffe vaksine og å vaksinere befolkningen.

Planen problematiserer ikke at pandemi kan ramme med andre og mer alvorlige virus enn de forventete influensavirusene.

Fordi den nasjonale beredskapsplanen for pandemisk influensa bare har tatt utgangspunkt i influensapandemier, er det også det som preger de statlige forventningene til planene som kommunene og sykehusene skal ha. I 2019 ga Helsedirektoratet ut en nasjonal faglig retningslinje om pandemiplanlegging i kommuner og helseforetak.

Helsedirektoratet (2019) Nasjonale faglige råd. Pandemiplanlegging.

Retningslinjen omtaler ene og alene influensa og viser til at «denne publikasjonen er et en utvidet momentliste med beskrivelser av tiltak og temaer som kan tas med i pandemiplanleggingen lokalt og er et vedlegg til nasjonal beredskapsplan pandemisk influensa».

Meld. St. 16 (2012–2013) Beredskap mot pandemisk influensa omtalte at det kan komme andre pandemier enn influensapandemi:

Den neste alvorlige naturlige pandemien trenger ikke å være ondartet influensa En SARS- eller Corona-pandemi er ikke umulig å tenke seg. SARS er en alvorlig luftveisinfeksjon som forårsakes av SARS coronarvirus i familien coronarviridae. Viruset forårsaket en større global epidemi i perioden november 2002 til juli 2003. I 2012 ble det oppdaget et annet coronavirus som forårsaket flere alvorlige sykdomstilfeller i Midtøsten.

Helsemyndighetene har likevel ikke utviklet scenarioer og planer for en slik situasjon i løpet av de sju årene som har gått siden denne stortingsmeldingen ble lagt fram. Scenarioene som har vært utforsket, har dreid seg om influensa hvor det har vært stor sjanse for at myndighetene vil få tilgang på vaksine relativt raskt.

Det er kommisjonens vurdering at sentrale helsemyndigheter i stor grad har sett pandemi som synonymt med influensapandemi. I intervju med kommisjonen bekreftet helsedirektør Bjørn Guldvog dette da han ble spurt om hvorfor det kun er laget en plan for influensapandemi og ikke pandemi som skyldes andre virus enn influensavirus:

Det er et godt spørsmål. Jeg tror det er en av de tingene vi må gå gjennom i etterkant for å se om vi trenger planverk for andre typer agens, og det trenger vi nok. Jeg vet ikke om det skal betraktes som et lite svart hull som vi ikke har hatt god nok oppmerksomhet på, men nå i ettertid er det tydelig for oss. Samtidig er ikke pandemiplanene absolutt på at det må være et influensavirus, men logikken er bygget opp rundt hvordan vi ser at en influensapandemi vanligvis sprer seg.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Norge er ikke alene om å ha planlagt bare for influensavirus. Også Verdens helseorganisasjon (WHO) har knyttet planverket sitt nærmest utelukkende til influensavirus.

https://www.who.int/influenza/preparedness/pandemic/en/

Ikke planlagt for inngripende nasjonale smitteverntiltak

Regjeringen har ikke hatt planer som bygger på scenarioer for bruk av inngripende kontaktreduserende smitteverntiltak. Planene omfatter heller ikke scenarioer hvor pandemien drar ut i lang tid, og hvor man vil måtte drive vedvarende testing, sporing, isolasjon og karantene for å holde smitten i samfunnet lav, slik det omtales i kapittel 17.

Selv om smittevernloven gir regjeringen og Helsedirektoratet myndighet til å sette inn inngripende tiltak for å redusere kontakt mellom mennesker for å forebygge smitte, har det ikke vært lagt planer for bruk av disse virkemidlene. Planene omtaler at smittevernloven gir helsemyndighetene fullmakter til å gjennomføre tiltak for å forebygge og hindre smittespredning. Å pålegge karantene, begrense menneskers bevegelighet og reisevirksomhet og å stenge virksomheter er omtalt. Likevel beskriver ikke planene bruken av disse virkemidlene på en måte som er i nærheten av den utstrekning de er benyttet under denne pandemien.

Departementsråd Bjørn-Inge Larsen bekreftet i intervju med kommisjonen at det ikke var laget slike planer:

I og med at vi faktisk har forberedt lovverket på de inngripende tiltakene som vi gjennomfører, burde man nok likevel tenkt gjennom hvordan det faktisk vil være. Det gjelder hvis man skal stå i dette over et år, som vi nå har gjort. I min tid i Helsedirektoratet tenkte jeg på at vi kunne komme til å måtte stenge grensene mot Norge, og at jeg kunne komme til å iverksette mange alvorlige tiltak, men jeg tenkte ikke at man skulle holde på med det i et år. Jeg tenkte at dette var en veldig tidsavgrenset hendelse. Jeg har ikke klart å se for meg akkurat det scenarioet som vi nå har levd gjennom dette året, og som vi i alle fall må leve med i et halvt års tid til.

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

På spørsmål om Helsedirektoratet var forberedt på at de ved en pandemi skulle komme til å måtte bruke sterke nasjonale smitteverntiltak som stenging av virksomheter, svarte Bjørn Guldvog:

Jeg vil nok si at vi var det. Vi har i hvert fall gjennomtenkt dette på et tidligere tidspunkt. Det har vært interne diskusjoner om at helseberedskapsloven og smittevernloven gir HDIR hjemler som er veldig kraftfulle. Vi har naturligvis drøftet situasjoner med pandemier som har et større alvorlighetspotensial enn dette. Vi kjenner til dette, blant annet med ebola. Vi har også øvd, selv om det begynner å bli en del år tilbake. Jeg husker en øvelse hvor det var en veldig alvorlig smittesituasjon som oppsto i forbindelse med Norway Cup som skulle innebære at vi måtte stenge Oslo. Vi har tenkt at det kunne være aktuelt å bruke veldig kraftige midler.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Helsedirektør Guldvog og departementsråd Larsen, som var helsedirektør i perioden 2001 til 2013, har vært beredt på å ta i bruk de kraftfulle bestemmelsene i smittevernloven. Kommisjonen kan likevel ikke se at det har vært laget planer for å bruke slike tiltak.

Manglende revidering av Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa

Som leder av Pandemi- og epidemikomitéen har Helsedirektoratet ansvaret for hvert år å vurdere behovet for å revidere Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa (pandemiplanen). Dette fremgår av mandatet til pandemi- og epidemikomiteen.

Pandemi- og epidemikomiteen. Mandat. www.fhi.no, besøkt 5. mars 2021.

Kommisjonen har ikke sett dokumentasjon som viser at de har gjort slike vurderinger. Helsedirektøren meddelte i intervju med kommisjonen at stor oppmerksomhet har vært rettet mot biologisk terror siden 2014, noe de har sett på som et mer sannsynlig scenario enn en pandemi. Bjørn Guldvog ga i intervju med kommisjonen uttrykk for at Helsedirektoratet hadde basert seg på at erfaringene fra svineinfluensaen ga et godt grunnlag for å håndtere en eventuell pandemi:

Vi har hatt stor oppmerksomhet på biologisk terror siden 2014. Vi har kanskje jobbet ut fra at det har vært et mer sannsynlig scenario enn en ny pandemi. Vi har kanskje tenkt at de erfaringene vi fikk gjennom svineinfluensapandemien, har gitt oss et godt grunnlag for å tenke pandemihåndtering.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Departementsråd Bjørn-Inge Larsen argumenterte for at pandemiplanen har vært revidert gjennom utviklingen av Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer:

Den har vært revidert i den forstand at det nå er en plan for beredskap mot farlige sykdommer. Den er jo nå også innbakt i en mer generell plan. Det er knyttet til at vi i en periode vurderte at influensapandemier, som var det vi lenge hadde i hodet, ikke nødvendigvis var det som kom til å utfordre oss. Da vi begynte med et litt mer generelt planverk, var vi nok mer preget av ebola og andre alvorlige blødersykdommer.

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Kommisjonen er av den oppfatning at Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer i utgangspunktet er utviklet for alvorlige agens og primært for hendelser som er avgrenset geografisk og i tid. Planen kom blant annet som en oppfølging av Nasjonal strategi for CBRNE-beredskap (2016–2020).

Omtalen av pandemi i Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer framstår ikke som noen oppdatert versjon av Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa. Når Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer omtaler pandemi, er det i samsvar med hvordan pandemi beskrives i pandemiplanen. Pandemiplanen tar utgangspunkt i at smitte vil bre seg gjennom samfunnet:

Ved smitte av pandemisk influensa eller andre luftveisagens som smitter lett mellom mennesker, vil oppklaring ofte være underordnet ettersom smittekilden ikke kan fjernes.

Kilde: Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer

I lys av at alvorlige smittsomme sykdommer har hatt så stor oppmerksomhet, stiller kommisjonen spørsmål ved hvorfor myndighetene ikke har revidert pandemiplanen og tatt høyde for at alvorlige virus kan utvikle seg til en pandemi som må bekjempes med langt kraftigere virkemidler enn det som pandemiplanen legger opp til.

Manglende beredskap for å vurdere konsekvenser av smitteverntiltak

Det vil ikke være mulig å avgjøre på forhånd hvilke smitteverntiltak som skal settes inn ved nye og helt eller delvis nye smittesituasjoner. Tiltak må vurderes i samsvar med forhold som alvorlighetsgraden av sykdommen og hvor smittsomt viruset er. Hvis sykdommen både er farlig for barn og det foregår utstrakt smitte mellom barn, vil for eksempel skolestenging være et mer opplagt tiltak enn dersom barn verken er en viktig kilde til spredning av viruset eller blir alvorlig rammet når de blir smittet. I en tidlig fase av et smitteutbrudd vil det alltid være en stor usikkerhet som krever en varsomhet i tilnærmingen til hvordan utbruddet skal håndteres.

I løpet av pandemien vil kunnskapen om viruset øke, noe som gjør at det blir mulig å sette inn mer treffsikre tiltak. Det er summen av kontaktreduserende tiltak som skal oppnå den nødvendige smittereduserende effekten. Flere tiltak kan bremse mobiliteten. Ulik sammensetning av tiltak kan gi den samme effekten. Når man vurderer hva tiltakspakken skal bestå av, er det vesentlig å veie den samlete nytten opp mot de negative konsekvensene av de enkelte tiltakene. I planverket for pandemiberedskap som var på plass før covid-19-pandemien kom til Norge, fantes ingen systemer for å vurdere konsekvensene av tiltakene på en systematisk måte. I beredskapen for kommende pandemier eller alvorlige smitteutbrudd bør det etableres planer for hvordan man kan vurdere konsekvensene underveis i håndteringen. Når myndighetene stenger ulike virksomheter, vil de oppnå en kontaktreduserende effekt. Men de ulike stengningene vil ha ulike samfunnsmessige konsekvenser. De som står for de smittevernfaglige vurderingene av smittereduserende tiltak, må derfor hente inn kompetanse for å vurdere samfunnsmessige konsekvenser.

Til en viss grad kan konsekvenser av smitteverntiltak også vurderes på forhånd som en del av planene. Selv om det ikke er mulig å vite hvilke kontaktreduserende tiltak som best vil forebygge smitte før det finnes tilstrekkelig kunnskap om viruset, vil det være mulig å gjøre noen vurderinger av konsekvensene som ulike smitteverntiltak vil få for samfunnet. For eksempel vil det være mulig å klarlegge hvilke tjenester som er spesielt viktige for barn, eller forutse i hvilke deler av næringslivet å stenge ned vil ha størst negative konsekvenser for økonomien. En fullstendig vurdering av konsekvenser på forhånd er likevel ikke mulig, i og med at det avhenger av konteksten de settes inn i, og hvilke andre smitteverntiltak som allerede er satt i verk.

Planer i andre sektorer enn helsesektoren

Pandemiplaner og scenarioer fra helsesektoren har ikke tatt høyde for bruken av omfattende smitteverntiltak på nasjonalt nivå. Det er derfor ikke å forvente at andre sektorer har planlagt for hvordan de skal håndtere dette.

Kommisjonens hovedinntrykk er at alle sektorer, hver for seg, har lagt planer for hvordan de skal kunne holde i gang funksjonene sine i en situasjon hvor smitte er så utbredt at man kan forvente opp mot 30–40 prosent sykefravær. Planene omfatter ikke hvordan sektorer skal håndtere inngripende smitteverntiltak. Vi kan ikke se at det er gjennomført en helhetlig vurdering av konsekvensene av hva et samlet sykefravær på 30–40 prosent i befolkningen vil bety for samfunnet som helhet.

Behov for fleksibilitet i beredskap ved en langvarig krise

Planverket for helseberedskap var ikke dimensjonert for en langvarig krise. Ved langvarige kriser som ved denne pandemien må smitteverntiltak kunne skaleres opp og ned. Planer for å ta i bruk kraftfulle tiltak for å redusere aktiviteten i befolkningen må suppleres med planer for hvordan man kan ta opp igjen aktiviteten og tilpasse denne etter smittesituasjonen. Under en langvarig pandemi må myndighetene ta beslutninger om å skalere opp og ned smitteverntiltak basert på smittesituasjonen i samfunnet. Gode planer for å forebygge smitte i virksomheter kan gjøre det mindre nødvendig å stenge virksomheter.

6.3 Nasjonale øvelser

For alle aktører som skal håndtere krise er øvelser et viktig virkemiddel for å bedre håndteringsevnen. Øvelser er derfor et sentralt element i beredskapsarbeidet. Både i lovverk og nasjonalt planverk er det forutsatt at aktørene trener og øver organisasjonen sin og personellet på mulige scenarioer, slik at de blir i stand til å håndtere en krise på en god måte. Dette inkluderer også å evaluere øvelsene og å følge opp og implementere funn og læringspunkter. I Nasjonal helseberedskapsplan er dette omtalt slik:

Alle virksomheter i sektoren har ansvar for at egen organisasjon og eget personell er opplært og øvet i sine funksjoner, samt i samhandling og samarbeid med andre. Scenariobaserte øvelser, som bygger på risikoanalyser og erfaringer fra tidligere hendelser og øvelser skal bidra til å sikre at personell har forutsetninger for å løse sine oppgaver samtidig som en får prøvd ut hvordan beredskapsplanene fungerer. Alle virksomheter i sektoren forventes å dokumentere hvordan de gjør dette og hvordan de benytter erfaringer fra hendelser og øvelser i utformingen av nye øvelser og rutiner.

Vi har sett spesielt på hvilke øvelser som har funnet sted i den senere tiden hvor pandemi eller utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer har vært tema for øvelsen. På nasjonalt nivå har vi vært særlig opptatt av om det har blitt avholdt øvelser som involverer flere ulike sektorer.

I oktober 2014 ble det gjennomført en diskusjonsøvelse med regjeringens medlemmer i regi av DSB. Temaet for øvelsen var et pandemiscenario med utgangspunkt i den da aktuelle ebolasituasjonen. Denne øvelsen var imidlertid begrenset til regjeringen og involverte ikke andre underliggende organer med operativt ansvar for smittevernhåndtering.

Gjennomgangen under bygger først og fremst på opplysninger gitt av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Helsedirektoratet.

6.3.1 Sivil nasjonal øvelse (SNØ)

På oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet gjennomfører DSB i utgangspunktet hvert år Sivil nasjonal øvelse (SNØ). Dette gjøres for å øve sentrale ledd i statsforvaltningen og andre aktuelle aktører, alt etter øvelsens tema og scenario. Ut fra dokumentasjonen vi har fått, ser det ikke ut til å ha blitt avholdt en nasjonal øvelse om pandemi i regi av DSB. Men i brev til kommisjonen 24. juni 2020 opplyste DSB om følgende:

DSB arbeidet med en øvelse med pandemi som scenario i perioden frem mot 2009. I oktober 2009 anbefalte DSB overfor JD at planprosessen for øvelsen ble stoppet. Begrunnelsen var utviklingen av svineinfluensaen. Fokus ble isteden rettet mot bistand til utvikling og forbedring av planverk.

Scenarioet for den planlagte, men ikke avholdte øvelsen i 2009 var pandemisk influensa, og formålet skulle være «å øve tverrsektoriell samhandling samt å oppnå bedre samordning av departementenes beredskap mot en pandemisk influensa».

Som begrunnelse for valget av pandemi som tema for øvelsen ble det blant annet vist til at DSB i sin nasjonale sårbarhets- og beredskapsrapport (NSBR) for 2008 hadde rettet særskilt oppmerksomhet mot de tverrsektorielle utfordringene et pandemiutbrudd ville medføre. Det samme hadde en rapport fra EUs smittevernbyrå (ECDC) høsten 2007 gjort.

Øvelsen skulle gi deltakerne utfordringer med høyt sykefravær (kontinuitetsplanlegging) og opprettholdelse av viktige samfunnsfunksjoner. Det planlagte scenarioet inneholdt blant annet

  • at viruset hadde opprinnelse i Asia

  • at inntil 50 prosent av befolkningen kunne bli syke, mer enn 4 000 døde i Norge

  • at det ble rapportert at flere skoler og barnehager sto tomme, og at det var problemer for mange arbeidsplasser fordi mange var syke eller holdt seg hjemme (men ikke på grunn av myndighetenes smitteverntiltak som under covid-19)

  • at forsyningssituasjonen mange steder var prekær

  • at det var problemer med offentlig kommunikasjon, strømforsyning, gravferdskapasitet og liknende

Men planprosessen for øvelsen ble altså stoppet i mai 2009 på grunn av utviklingen av svineinfluensaen. DSB anbefalte Justis- og beredskapsdepartementet 14. oktober 2009 å ikke gjennomføre pandemiøvelsen. Anbefalingen ble begrunnet med at håndteringen av svineinfluensaen og de beredskapsforberedelsene som da ble gjort, hadde gitt mye av den samfunnseffekten som man ønsket å oppnå med øvelsen.

Selv om den planlagte øvelsen i 2009 ikke ble gjennomført, har vi merket oss at scenarioet som skulle legges til grunn, var svært alvorlig og hadde store konsekvenser for det norske samfunnet. Men samtidig var det konsekvensene av selve sykdommen alene som skulle forårsake de store samfunnsmessige konsekvensene, og ikke slik vi har sett i ettertid under koronapandemien: en kombinasjon av sentrale og kommunale smitteverntiltak. At sentrale og lokale myndigheter kan iverksette så omfattende og inngripende smitteverntiltak som man har gjort for å håndtere koronapandemien, ser ikke ut til å være noe man så for seg som et alternativ da man planla øvelsen for 2009.

6.3.2 Nasjonale helseøvelser

I regi av Helsedirektoratet gjennomføres Nasjonal helseøvelse. Fram til 2018 ble øvelsen gjennomført årlig, deretter annethvert år. Nasjonal helseøvelse er normalt en såkalt fullskala- eller liveøvelse, hvor helsetjenesten øver på å samhandle med andre aktører. Vi ba Helsedirektoratet om en oversikt over temaene for Nasjonal helseøvelse fra 2009 fram til 2020 og dokumentasjon som ligger til grunn for valget av temaene, evalueringer fra øvelsene og liknende. I brev til Koronakommisjonen skriver Helsedirektoratet blant annet følgende om Nasjonal helseøvelse:

I tiden 2009–2017 er det dessverre mangelfull dokumentasjon for valg av tema for øvelser, gjennomføring, evalueringsrapporter og oppfølging. Helsedirektoratet har for flere år valgt å gjennomføre Nasjonal helseberedskapsøvelse som en del av sivil-nasjonale øvelser (SNØ) arrangert i regi av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB). Scenarioene for SNØ har sitt utspring DSBs analyse av krisescenarioer.
Helsedirektoratet har ved to anledninger siden 2009 gjennomført selvstendige nasjonale helseøvelser: Øvelse Svalbard i 2014 og Nasjonal helseøvelse i 2018, som en del av Trident Juncture (TRJE18). Nasjonale helseøvelse 2020 planlegges også som en selvstendig øvelse ledet av Helsedirektoratet.

Tabell 6.1 viser hva som ifølge Helsedirektoratet har vært temaene for de nasjonale helseøvelsene siden 2009:

Tabell 6.1 Temaer for nasjonale helseøvelser siden 2009.

År

Øvelse

Tema

2009

Øvelse SNØ 09

Pandemi

2010

Øvelse SNØ 10

Atomberedskap

2011

Øvelse SkagEX 11

Brann i passasjerskip

2012

Øvelse SNØ 12 – ORKAN

Ekstremvær med vindstyrke tilsvarende 200-års orkan

2013

Øvelse SNØ 13 / Barents Rescue 13

Fjellside raser ut i Lyngenfjorden / Totalforsvaret

2014

Øvelse Svalbard

Eksplosjon om bord på cruisefartøy

2015

Øvelse SNØ HarbourEx 15

Brann/eksplosjon på Sjursøya (Sydhavna) i Oslo havn

2016

Øvelse IKT16

Cyberangrep

2017

Øvelse Trident Javelin

Kunnskap om samvirkekonsept Helse Forsvaret

2018

Nasjonal helseøvelse / Trident Juncture 18

NATO/vertslandstøtte/masseskader/ Totalforsvarsprogrammet

2020

Øvelse IKT

IKT-hendelse

Kilde: Helsedirektoratet

Det er altså bare Øvelse SNØ 2009 som hadde pandemi som tema i den aktuelle tidsperioden.

Selv om kommisjonen ikke har kartlagt øvingsaktiviteten før 2009, vil vi påpeke at temaet for den nasjonale helseøvelsen i november 2007 var pandemi. I denne øvelsen ble den nasjonale pandemiplanen fra februar 2006 og Overordnet nasjonal helse- og sosialberedskapsplan fra januar 2007 øvet.

Men som kjent ble ikke denne øvelsen gjennomført. Av de opplistete øvelsene er det først og fremst øvelsen i 2018 som har elementer av smittevern og smittehåndtering i seg. Om denne øvelsen opplyser Helsedirektoratet:

Nasjonal helseøvelse 2018 ble gjennomført som fem fullskalaøvelser og en spilløvelse for nasjonalt nivå. Begge som en integrert del av TRJE18. […] Alle nivåer i helsesektoren deltok i øvelsen. Øvelsen inkluderte også mange av helsesektorens sentrale samvirkepartnere. Tema for den ene fullskalaøvelsen var et omfattende CBRNE-scenario. Spilløvelsen omfattet blant annet scenario med biologiske hendelser og alvorlige smittsomme sykdommer.

I tillegg lister Helsedirektoratet opp noen relevante varslingsøvelser og spilløvelser som involverer flere aktører, og som ble gjennomført i tiden rundt 2009, i tillegg til noen avholdt av Helsedirektoratets kriseutvalg i de siste årene.

En viktig del av øvelser er evaluering, funn og oppfølgingen av funn med det formålet at organisasjonen skal lære og blir bedre rustet til å håndtere en krise i framtiden. Oppfølgingen skal skje gjennom en ledelsesforankret tiltaksplan. Som opplyst av Helsedirektoratet er dokumentasjonen for tidsperioden 2009–2017 mangelfull, blant annet er ikke evalueringer og oppfølging dokumentert. Vi har derfor ikke vurdert nærmere hvordan Helsedirektoratet har fulgt opp denne delen av de aktuelle øvelsene.

Men for helseøvelsen 2018 har vi mottatt en rekke dokumenter om dette, både evalueringsrapporter og handlingsplan(er) for oppfølging av funnene.

6.3.3 Oppsummering og vurdering

Som gjennomgangen vår over har vist, har det ikke vært gjennomført nasjonale sivile øvelser og/eller nasjonale helseøvelser hvor krisehåndtering av pandemi, epidemi eller smittevern/smitteutbrudd har vært hovedtema siden øvelsen som ble avlyst i 2009. Ut fra erfaringene som ble gjort under svineinfluensaen, kombinert med at myndighetene i tiden etter 2009 kom med en egen stortingsmelding om beredskap mot pandemisk influensa og har revidert både Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa, Nasjonal helseberedskapsplan og Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer, hadde kommisjonen forventet at en slik øvelse hadde funnet sted.

Meld. St. 16 (2012–2013).

Også omtalen av pandemi i regjeringens samfunnssikkerhetsmelding fra 2016 og slik DSB har rangert pandemi i sine risiko- og sårbarhetsanalyser, understreker nødvendigheten av at både sentrale og lokale myndighetsaktører jevnlig øver på pandemihåndtering sammen.

Meld. St. 10 (2016–2017).

Samtidig vil vi påpeke at selv om Øvelse SNØ 2009 ble avlyst, vurderte DSB at den faktiske håndteringen av svineinfluensaen og de beredskapsforberedelsene som ble gjort i planleggingsfasen, hadde gitt mye av den samfunnseffekten som man ønsket å oppnå med den planlagte øvelsen. I alle fall helsesektoren fikk en erfaring med å håndtere pandemi i 2009.

Videre er ett av formålene med nasjonale øvelser, uavhengig av det valgte temaet, å trene roller og samarbeid på tvers av sektorer for å håndtere kriser bedre. Dette er viktig og relevant for å kunne håndtere en alvorlig pandemi. Men en nasjonal øvelse for å øve på de særskilte utfordringene som en pandemi medfører, har altså ikke blitt gjennomført i den senere tiden.

7 Beredskap for smittevern i kommunene

Boks 7.1

Funn og vurderinger

  • Omtrent en femdel av kommunene i landet manglet en oppdatert eller fungerende smittevernplan rett i forkant av smitteutbruddet i Norge.

  • Det eksisterer ikke en oversikt eller kartlegging av omfanget av kommunale pandemiplaner eller av i hvilken grad kommunene har tatt med pandemi som en del av risiko- og sårbarhetsanalysene sine.

  • Det varierer i hvilken grad pandemi og smittevern har vært tema for lokale beredskapsøvelser. Det er en rekke kommuner i landet som ikke har øvd beredskapen sin og planverket sitt på pandemiområdet i den senere tid.

  • Det varierer i hvilken grad statsforvalteren har hatt tilsyn med kommunal helseberedskap, og det er få tilsyn som utelukkende har hatt smittevern- og pandemiberedskap som tema. Tilsyn på pandemi- og smittevernområdet i norske kommuner har ikke vært et prioritert område for sentrale myndigheter den senere tid.

Anbefalinger og læringspunkter

  • Det bør konkretiseres hvilke framtidige krav og forventninger som stilles til kommunene på smittevern- og pandemiområdet.

Kommunene har vært svært sentrale i håndteringen av koronapandemien. I dette kapitlet vurderer vi beredskapen kommunene har hatt på smittevernområdet, og i hvilken grad de var forberedt på å håndtere en pandemi av den karakter som vi har vært vitne til. Vi beskriver kort de rettslige rammene innledningsvis. Videre ser vi spesielt på planverk, risiko- og sårbarhetsanalyser, øvelser og tilsyn. Når det gjelder smittevernutstyr, behandles dette i kapittel 11.

Sett i lys av tidsaspektet for arbeidet til kommisjonen har det ikke vært mulig å kartlegge samtlige 356 kommuner i Norge. Framstillingen og vurderingene er derfor i stor grad basert på opplysninger og sammenstillinger utarbeidet av fylkesmennene, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) og Statens helsetilsyn.

7.1 Rettslige rammer

De generelle kravene til beredskapen en kommune skal ha, følger først og fremst av kapittel V i sivilbeskyttelsesloven med tilhørende forskrift om kommunal beredskapsplikt. Etter sivilbeskyttelsesloven § 14 plikter kommunen å kartlegge hvilke uønskete hendelser som kan inntreffe i kommunen, vurdere sannsynligheten for at disse hendelsene inntreffer, og hvordan de i så fall kan påvirke kommunen.

Uønskete hendelser er i sivilbeskyttelsesloven § 3 første ledd a) definert som «hendelser som avviker fra det normale, og som har medført eller kan medføre tap av liv eller skade på helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur». Pandemi faller klart inn under denne definisjonen.

Dette arbeidet skal sammenstilles i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. Denne analysen skal så legges til grunn når kommunen arbeider med samfunnssikkerhet og beredskap. Med utgangspunkt i den samme analysen skal kommunen etter § 15 utarbeide en beredskapsplan. Denne beredskapsplanen skal kommunen revidere minst én gang per år og skal øves hvert annet år.

Jf. § 7 i forskrift om kommunal beredskapsplikt.

Videre plikter en kommune etter lov om helsemessig og sosial beredskap (helseberedskapsloven) § 2-2 å utarbeide en beredskapsplan for de helse- og omsorgstjenestene eller sosialtjenestene som den skal sørge for et tilbud av eller er ansvarlig for. Det er gitt en egen forskrift som regulerer innholdet og utarbeidelsen av denne beredskapsplanen.

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap.

Også denne planen skal baseres på en risiko- og sårbarhetsanalyse, og den skal blant annet inneholde prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift for å sikre nødvendige tjenesteytelser ved ekstraordinære hendelser. Forskriften beskriver også krav til kommunens operative ledelse og informasjonsberedskap, samordning med andre beredskapsplaner og oversikt over personell som kan beordres etter helseberedskapsloven § 4-1.

Plikten til å utarbeide en beredskapsplan for kommunens helse- og omsorgstjenester etter helseberedskapsloven er også inntatt i § 5-2 i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven). Kommunens ansvar for helse- og omsorgstjenester er nærmere regulert i kapittel 3. Etter § 3-1 første ledd skal kommunen sørge for at personer som oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige helse- og omsorgstjenester. I bestemmelsens tredje ledd er det presisert at ansvaret kommunen har etter første ledd, innebærer en plikt til å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at tjenestenes omfang og innhold er i samsvar med kravene som er fastsatt i lov eller forskrift.

Kravene til kommunalt smittevernarbeid følger av smittevernloven § 7-1. Kommunen er ansvarlig for å sørge for at befolkningen i kommunen og de som midlertidig oppholder seg i kommunen, tilbys nødvendige tjenester og tiltak i forbindelse med smittsomme sykdommer. Kommunene er derfor pålagt en rekke konkrete oppgaver etter loven. I denne sammenheng er det først og fremst plikten kommunene har til å ha en plan for smittevernarbeidet, som er mest interessant. Kravet om en slik kommunal smittevernplan følger av smittevernloven § 7-1 tredje ledd, hvor det framgår at «tiltak og tjenester for å forebygge smittsomme sykdommer eller motvirke at de blir overført skal utgjøre et eget område i planen for kommunens helse- og omsorgstjeneste». Etter smittevernloven § 7-2 andre ledd er det kommunelegen som skal utarbeide forslag til plan for helse- og omsorgstjenestens arbeid med vern mot smittsomme sykdommer, inkludert beredskapsplaner og beredskapstiltak. Kommunelegen skal også organisere og lede helsetjenestens arbeid med vern mot smittsomme sykdommer.

Mange kommuner har også egne pandemiplaner, enten som en del av kommunens beredskapsplan, smittevernplan eller som en selvstendig plan. Krav om pandemiplan er imidlertid ikke nedfelt i regelverket slik som kravet til smittevernplan er. Men i Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa påpekes behovet for en pandemiplan også for den kommunale helsetjenesten og andre samfunnssektorer. I tillegg lister den opp en rekke momenter som bør berøres i en kommunal pandemiplan.

Se side 84 flg. På side 12 i planen står det at kommunene i forbindelse med utarbeidelsen av sin helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse må ta hensyn til pandemi.

Helsedirektoratet har dessuten utarbeidet en veileder om pandemiplanlegging som skal støtte kommunene i arbeidet med beredskapsplanverket på dette området.

https://www.helsedirektoratet.no/faglige-rad/pandemiplanlegging

Om kommunene hadde eksisterende og oppdaterte pandemiplaner, kan derfor til en viss grad være en indikasjon på hvor forberedt de var på å håndtere koronapandemien.

7.2 Planverk og risikovurderinger

Som nevnt har kommisjonen ikke hatt muligheten til å kartlegge status for smittevernarbeidet i samtlige norske kommuner. Å vurdere i hvilken grad kommunene i landet oppfyller kravene som er satt til planverk og gjennomføring av risikovurderinger, er derfor krevende, men det finnes noen nasjonale oversikter fra sentrale organer som belyser dette i noen grad.

DSBs årlige kommuneundersøkelse kartlegger det overordnete arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap i kommunene. Flere av spørsmålene som stilles til kommunene, er relatert til helseberedskap. Dette går fram av undersøkelsen i 2020:

https://www.dsb.no/rapporter-og-evalueringer/kommuneundersokelsen-2020/

  • 98 prosent av kommunene oppga at de har gjennomført helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse, og 76 prosent av disse har gjort dette i løpet av de siste fire årene.

  • 95 prosent av kommunene svarte at de har utarbeidet en overordnet beredskapsplan. 11 prosent var i gang med revidering av planen inneværende år, 61 prosent reviderte den i 2019, og 27 prosent reviderte den i 2018 eller tidligere.

  • 88 prosent av kommunene svarte at de har øvd egen beredskapsorganisasjon i løpet av de to siste årene.

  • Rapporten konkluderer med at det største forbedringspotensialet ligger i å ha oppdaterte planer.

I kommuneundersøkelsen 2019

https://www.dsb.no/rapporter-og-evalueringer/kommuneundersokelsen-2019/

var helseberedskap et særtema, og her framkommer dette:

  • 82 prosent svarer at kommunen har utarbeidet en helseberedskapsplan.

  • 40 prosent av kommunene svarer at helseberedskapsplanen er øvd, 30 prosent svarer at planen ikke er øvd, og 30 prosent svarer at de ikke er sikker på om planen er øvd.

Videre har Helsedirektoratet i begynnelsen av 2020 forsøkt å kartlegge statusen for de kommunale smittevernplanene. Direktoratet sendte 31. januar 2020 brev til landets fylkesmenn med oppdrag om å innhente oversikt over smittevernplaner i kommunene.

Tilsvarende oppdrag ble gitt til de regionale helseforetakene vedrørende helseforetakene.

Å få oversikt over pandemiplaner var ikke en del av oppdraget. Fylkesmennene ble bedt om å iverksette tiltak eller yte bistand til kommuner som ikke hadde en oppdatert og fungerende smittevernplan. Fylkesmennene fikk frist til 7. februar 2020 med å rapportere tilbake til direktoratet. Tabell 7.1 viser en oversikt over de innrapporterte resultatene.

Tabell 7.1 Oversikt over smittevernplaner i kommunene.

Fylkesmannsembete

Kommuner med fungerende smittevernplan

Kommuner uten oppdatert/ fungerende smittevernplan eller ikke svart innen fristen

Andel kommuner uten fungerende smittevernplan

Vestland

43

0

0

Innlandet

30

16

35

Vestfold og Telemark

23

0

0

Møre og Romsdal

21

5

19

Troms og Finnmark

26

13

33

Nordland

19

22

54

Trøndelag

24

14

37

Oslo og Viken

52

0

0

Rogaland

18

5

22

Agder

251

0

0

Totalt

281

75

21

1 Fylkesmannen opplyste til Helsedirektoratet at det var seks kommuner som ikke hadde sendt inn planene sine, men at det var iverksatt arbeid som gjorde at planene ville bli fullført i løpet av uken for rapportering.

Kilde: fylkesmennene

Omtrent en femdel av alle kommunene manglet altså en oppdatert eller fungerende smittevernplan rett i forkant av smitteutbruddet i Norge. I fire fylker gjaldt dette over en tredel av kommunene: Nordland, Innlandet, Trøndelag og Troms og Finnmark.

I et litt mer historisk perspektiv kan det nevnes at Helsetilsynet og Nasjonalt folkehelseinstitutt i 2002 gjennomførte prosjektet «Styrket smittevern i kommunene» for å stimulere til å styrke det lokale smittevernet. Av rapporten framgår det at bare 45 prosent av landets kommuner hadde smittevernplaner i 1999. Våren 2002 hadde dette tallet økt til 73 prosent. Det ser ikke ut til at en tilsvarende kartlegging i regi av Statens helsetilsyn er gjort i senere tid.

Så langt vi har kunnet avdekke, eksisterer det ikke en liknende oversikt eller kartlegging av kommunale pandemiplaner eller av i hvilken grad kommunene har tatt med pandemi som en del av risiko- og sårbarhetsanalysene sine. DSBs veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen har riktignok med pandemi som en mulig hendelse, men DSB eller andre ser ikke ut til å ha kartlagt i hvilket omfang kommunene har scenarioet med i analysene.

https://www.dsb.no/veiledere-handboker-og-informasjonsmateriell/veileder-til-helhetlig-risiko--og-sarbarhetsanalyse-i-kommunen/

7.3 Beredskapsøvelser i kommunene

Forskrift om kommunal beredskapsplikt § 7 stiller krav om at en kommunes beredskapsplan skal øves annethvert år. Det er også beskrevet at scenarioene for øvelsene bør hentes fra kommunens helhetlige risiko- og sårbarhetsanalyse. Mange av de kommunale beredskapsøvelsene skjer i regi av, eller med bistand fra, fylkesmannen. For å forsøke å kartlegge i hvilken grad pandemi har vært tema for kommunale eller regionale beredskapsøvelser, henvendte vi oss til alle fylkesmannsembetene og ba om en oversikt over øvelser innen fylket hvor håndtering av utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer og pandemi har vært tema.

Ut fra tilbakemeldingene fra fylkesmennene har det siden 2009 variert i hvilken grad pandemi og smittevern har vært tema for lokale beredskapsøvelser. Noen fylkesmenn har gjennomført en øvingsserie med en rekke kommuner i embetet sitt, mens aktiviteten i andre embeter har vært langt mindre omfattende. De fleste øvelsene som det er rapportert om, ser ut til å ha vært gjennomført som diskusjonsøvelser eller såkalte tabletop-øvelser med kommunene. I noen embeter har man begrenset seg til diskusjonsøvelser med fylkesberedskapsrådet eller som en egen sesjon på fylkesmannens beredskapsdag. Det er rapportert om et fåtall gjennomførte fullskalaøvelser i den aktuelle tidsperioden, men noen har blitt gjennomført. Det er ett embete som opplyser at de der ikke er kjent med at øvelser med pandemi eller smittevern som tema har blitt avholdt den senere tid.

I tillegg kan det være gjennomført relevante øvelser i regi av kommunene selv, og som fylkesmennene derfor ikke nødvendigvis har full oversikt over, men vi antar at antallet i tilfelle vil være beskjedent.

Selv om kommisjonen ikke nødvendigvis har full oversikt over lokale pandemi- og smittevernøvelser som er gjennomført, er det klart at det er en rekke kommuner i landet som ikke har øvd beredskapen sin og planverket sitt på dette området i den senere tid. Samtidig er et viktig formål med lokale beredskapsøvelser å trene beredskapsorganisasjonen og det generelle beredskapsplanverket i kommunene, slik at organisasjonen skal kunne stå bedre rustet til å håndtere enhver krise som kan oppstå. At pandemi har vært scenario for øvelsen, betyr derfor ikke nødvendigvis at øvingsmålene utelukkende har vært konsentrert om pandemiberedskap og smittevern. Dette bekreftes også i stor grad av de evalueringsrapportene vi har mottatt fra fylkesmennene; det er gjerne læringspunkter knyttet til den generelle krisehåndteringen som framheves, og kommentarene relatert til selve pandemi- og smittevernhåndteringen er tidvis svært knappe. På den annen side: Selv om en kommune ikke har hatt pandemi som scenario for øvelsene, betyr ikke dette at man der var uforberedt på å håndtere koronapandemien, da overføringsverdien fra andre øvelser vil kunne være stor.

7.4 Tilsyn

Etter helsetilsynsloven § 4 er det Statens helsetilsyn som har det overordnete faglige tilsynet med helse- og omsorgstjenesten i landet. På fylkesnivå er myndigheten tillagt fylkesmennene, og de er her underlagt Statens helsetilsyn, jf. lovens §§ 3 og 4. Tilsynsansvaret omfatter kommunenes plikter til å utarbeide en beredskapsplan i samsvar med helseberedskapsloven, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-2, jf. § 12-3. Fylkesmannens tilsyn med kommunal beredskapsplikt i kommunene er hjemlet i sivilbeskyttelsesloven § 29 og forskrift om kommunal beredskapsplikt § 10. Vi viser også til at statens helsetilsyn har det overordnete tilsynet med at den kommunale virksomheten er i samsvar med smittevernloven, jf. smittevernloven § 7-10a. Kommisjonen ba derfor Statens helsetilsyn og fylkesmennene om å få oversendt dokumenter fra gjennomførte tilsyn på området kommunal helseberedskap og spesielt pandemi- og smittevernberedskap.

Basert på tilbakemeldingene som vi har mottatt, er det vanskelig å si med sikkerhet i hvilken grad kommunenes helse-, smittevern- og pandemiberedskap har vært gjenstand for statlig tilsyn i den senere tid. At det har vært få tilsyn som utelukkende har hatt smittevern- og pandemiberedskap som tema, er klart. Imidlertid forklarer noen av fylkesmennene at praksisen for tilsyn som har blitt utviklet de senere årene, er at det gjennomføres felles tilsyn av helse- og beredskapsavdelingene. De fører da tilsyn blant annet etter sivilbeskyttelsesloven, lov om helsemessig og sosial beredskap og smittevernloven. Dette er også i tråd med veilederen som DSB og Helsetilsynet har utarbeidet.

https://www.dsb.no/globalassets/dokumenter/risiko-sarbarhet-og-beredskap/pdf-er/veileder-for-felles-tilsyn-med-kommunal-beredskapsplikt-og-helseberedskap.pdf. På side 13 i veilederen er pandemi uttrykkelig nevnt som en ekstern hendelse som kan gi ekstraordinære belastninger for virksomheten.

Kommunenes smittevernberedskap blir da en integrert del av tilsynet, og det er derfor ikke unaturlig at det er gjort få tilsyn med bare smittevern eller pandemiberedskap som tema.

Samtidig varierer det i hvilken grad fylkesmennene har hatt tilsyn med helseberedskap de senere årene. Som illustrasjon kan det vises til at Fylkesmannen i Trøndelag opplyser at de der siden 2017 har gjennomført samordnet tilsyn med kommunal beredskapsplikt og helsemessig beredskap i kommunene – om lag ti tilsyn i året. Andre fylkesmenn har ikke gjennomført noen slike tilsyn de senere år. Fylkesmannen i Rogaland skriver for eksempel at kommunene i fylket ble fulgt opp på helseberedskapsområdet i forbindelse med svineinfluensaen i 2009–2010, men at

[e]tter dette og frem til 2020 har ikke Fylkesmannen i Rogaland vurdert å ha ressurser til å prioritere tilsyn med helseberedskap. Dette har heller ikke vært prioritert av våre overordnede myndigheter i tildelingsbrev og virksomhets og økonomiinstruks.

Gjennomgangen av de relevante tilsynsrapportene som kommisjonen har mottatt fra fylkesmennene, viser at smittevernplan, og pandemiplan hvor denne foreligger, gjennomgående har vært en del av grunnlagsdokumentasjonen for tilsynene om helseberedskap. Noen av rapportene inneholder også funn og kommentarer knyttet til smittevern og pandemiplaner – først og fremst om behovet for å oppdatere eldre planer. Innholdet og kvaliteten på planene er imidlertid i liten grad nevnt.

Informasjonen fra fylkesmennene stemmer også overens med informasjon fra Statens helsetilsyn. Til kommisjonen opplyser Helsetilsynet at det siden april 2014 er gjennomført 90 tilsyn med den kommunale beredskapen, og at en del av disse tilsynene i ulik grad også har hatt kommunale smittevernplaner som deltema.

https://www.helsetilsynet.no/tilsyn/tilsynsrapporter/?t=55

Listen over tilsyn fra Helsetilsynet bekrefter inntrykket vårt av at tilsynsaktiviteten varierer mellom fylkene, og at norske kommuner ikke har vært gjenstand for systematisk og inngående helseberedskapstilsyn de senere årene. For oss framstår det som klart at tilsyn på pandemi- og smittevernområdet i norske kommuner ikke har vært et prioritert område for sentrale myndigheter den senere tid. Slik har det vært til tross for at Norge ble rammet av svineinfluensaen for bare om lag ti år siden, og selv om viktigheten av at samfunnet er godt forberedt mot pandemi, har vært påpekt gjentatte ganger i stortingsmelding, nasjonale risikovurderinger, planer og veiledere.

For eksempel framgår det på side 104 i Meld. St. 16 (2012–2013) Beredskap mot pandemisk influensa at daværende regjering vil «sørge for at tilsynsmyndighetene fører tilsyn med at de ulike aktørene har oppdaterte beredskapsplaner, herunder også vurderer kvaliteten på planene». Også Helse- og omsorgskomiteen på Stortinget ser ut til å ha stilt seg samlet bak regjeringens anbefalinger, jf. Innst. 298 S (2012–2013).

Det har vært forventet at en pandemi vil kunne ramme Norge og kunne ha store konsekvenser for samfunnet.

7.5 Oppsummering og kommisjonens vurderinger

Som gjennomgangen har vist, varierer det i hvilken grad kommunene hadde oppdatert planverk på smittevern- og pandemiområdet i forkant av koronapandemien. Det varierer også om kommunene i de senere årene har gjennomført øvelser hvor pandemi- og smittevern har vært tema. Det samme gjelder fylkesmennenes tilsynsaktivitet på området. Når vi vet at kommunene etter smittevernloven er den mest sentrale aktøren både når det gjelder forebygging og håndtering av smittsomme sykdommer, inkludert pandemi, mener kommisjonen at både lokale og sentrale myndigheter burde ha rettet større oppmerksomhet mot dette.

Siden sentrale myndigheter over lengre tid har framhevet pandemi som en hendelse med store konsekvenser og med høy sannsynlighet for å inntreffe, er det kommisjonens vurdering at pandemi er en uønsket hendelse som alle kommuner bør innarbeide i arbeidet sitt med beredskap og samfunnssikkerhet etter sivilbeskyttelsesloven. På grunn av de mulige store konsekvensene og de omfattende kommunale tiltakene som vil kunne være aktuelle ved en pandemi, er vår oppfatning at en pandemiplan bør inngå som en del av planverket til kommunene.

Sannsynligheten for at en pandemi vil ramme Norge, og hvilke alvorlige samfunnskonsekvenser en pandemi kan føre med seg, har vært beskrevet i flere sentrale dokumenter. Men ingen av dokumentene inneholder scenarier hvor smitte skal slås ned og holdes på et lavt nivå over tid. I Helsedirektoratets veileder med nasjonale faglige råd til kommunene er pandemi omtalt med et relativt kortvarig scenario.

Helsedirektoratet (2019) Pandemiplanlegging i kommunen, Nasjonale faglige råd.

Veilederen omfatter ikke bruk av sterke smitteverntiltak eller langvarig testing, isolasjon, sporing og karantene slik vi har sett under denne pandemien. Det er derfor ikke å forvente at kommunene hadde forberedt seg på et forløp som under covid-19-pandemien.

Med unntak av Helsedirektoratets oppdrag til fylkesmennene om å kartlegge lokale smittevernplaner rett i forkant av utbruddet av koronaviruset i Norge, ser det ikke ut til at sentrale myndigheter i den senere tid har nærmere vurdert, eller skaffet seg oversikt over, kommunenes evne til å håndtere en pandemi. Sett i lys av de store konsekvensene som vi nå har erfart at en pandemi kan medføre, anbefaler kommisjonen at det klargjøres hvilke krav og forventninger som stilles til kommunene på dette området for framtiden. Med tanke på at en framtidig pandemi kan bli mer alvorlig enn koronapandemien, er det viktig at kommunene i beredskaps- og smittevernarbeidet sitt vet hvilke krav de skal planlegge ut fra. En slik konkretisering vil også bidra til å sikre en helhetlig og tilstrekkelig høy beredskap for pandemihåndtering i hele landet.

Figur 7.1 

Figur 7.1

8 Systemer for overvåking og kunnskapsproduksjon

Boks 8.1

Funn og vurderinger

  • De norske overvåkingssystemene for pandemihåndtering er mangelfulle.

  • Overvåkningssystemene og verktøyene var ikke tilpasset langvarig og omfattende lokalt smittevernarbeid.

  • Systemer for datainnhenting, analyse og forskning i sanntid under krise vil styrke kunnskapsgrunnlaget for krisehåndtering.

Anbefalinger og læringspunkter

  • Helseberedskapen bør styrkes med en bedre infrastruktur og en bedret kapasitet for overvåking og kunnskapsproduksjon. Det krever en infrastruktur som er på plass før pandemier starter.

  • Overvåkingssystemene må digitaliseres for å skaffe sanntidsdata og lage analyser som grunnlag for smittevernarbeid lokalt og nasjonalt.

  • Systemene må være integrerte slik at de fungerer sammen og gir rask informasjon, samtidig som man unngår dobbeltarbeid i parallelle systemer.

  • Systemene må være brukervennlige for kommunene.

  • Løsningene må være i samsvar med krav til personvern.

  • Som en del av beredskapen for kommende smitteutbrudd og pandemier må det utvikles et beredskapsregister klart til bruk som kan være operativt tidlig i en pandemihåndtering.

8.1 Et helhetlig system

God overvåking er helt grunnleggende for å oppdage og håndtere smitteutbrudd og epidemier. Overvåking er nødvendig for å oppdage utbrudd og fortløpende vurdere situasjonsbildet og risiko, noe som i sin tur er avgjørende både for å forebygge og bekjempe smitte i befolkningen. I tillegg trengs overvåkingen for å kunne dimensjonere tjenestetilbudet for pasientene. Ettersom det alltid følger mye usikkerhet med kriser, må det hentes inn data løpende. Denne dataen må så brukes til å utvikle kunnskap som et grunnlag for å håndtere krisen. Kommisjonen mener helseberedskapen bør styrkes med en bedre infrastruktur og en bedret kapasitet for overvåking og kunnskapsproduksjon.

For å danne et helhetlig bilde er det nødvendig å få oversikt over hvor mange

  • som er nærkontakter og dermed eksponert for smitte

  • som er smittet, men som ikke har symptomer, og som derfor ikke tester seg

  • som har symptomer som de mistenker er den aktuelle sykdommen

  • som kontakter lege med mistanke om smitte

  • som har fått positivt testsvar og dermed er diagnostisert med sykdommen

  • som er innlagt på sykehus

  • som er innlagt på intensivavdelinger

  • som er døde av sykdommen

Folkehelseinstituttet har laget en oversikt over ulike datakilder og hvilken informasjon disse gir om hvert trinn i den såkalte sykdomspyramiden, se figur 8.1.

Figur 8.1 Sykdomspyramiden med datakilder

Figur 8.1 Sykdomspyramiden med datakilder

En helhetlig analyse bør ligge til grunn for å forsterke nasjonale systemer for overvåking, rapportering og kunnskapsproduksjon. Kommisjonen har innhentet dokumenter hvor Folkehelseinstituttet har vurdert behovet for å forbedre overvåkingen. Vi har ikke gjennomført noen uttømmende analyse av systemer for overvåking og kunnskapsproduksjon, men vi vil peke på noen forbedringsområder.

8.2 Beredskapsregister for løpende oversikt og analyse

Både nasjonalt og lokalt i kommunene er det vesentlig å få et samlet bilde av utbrudd og epidemier. For krisehåndtering vil et beredskapsregister som setter sammen data fra alle de ulike registrene og kildene, kunne gi denne oversikten. Et fungerende beredskapsregister kan brukes til å modellere utviklingen av utbrudd for å planlegge tiltak og dimensjonere helsetjenester, gi daglige situasjonsbeskrivelser, følge med på smitte i ulike grupper i befolkningen og planlegge og overvåke vaksinasjon. Helseberedskapsloven § 2-4 gir hjemmel til å etablere registre med helseopplysninger for å håndtere beredskapssituasjoner.

Beredt C19 er et beredskapsregister. Det har blitt utviklet gjennom covid-19-pandemien, og Folkehelseinstituttet (FHI) er ansvarlig for registret. Oppdraget om å opprette registret ble gitt av Helse- og omsorgsdepartementet til FHI 19. mars 2020. I en normalsituasjon krever det å koble data fra ulike registre særskilte godkjenninger. Fordi det ikke lå klar noen godkjenninger for å etablere et slikt register på tvers av eksisterende registerkilder, har utviklingen gått trinnvis. I desember 2020 var flere datakilder ennå ikke inkludert i registret. For eksempel hadde Beredt C19 ennå ikke oversikt over data om Kontroll og utbetaling av helserefusjoner i primærhelsetjenesten (KUHR). Dette betyr at Beredt C19 ikke kunne fange det opp dersom flere pasienter kontaktet fastlegen sin med symptomer som de mistenkte var covid-19. Dersom godkjenningene hadde vært på plass før pandemien kom, ville analyser og kunnskapsproduksjon kommet raskere i gang.

8.3 Testing og rask registrering av smitte i Meldingssystem for smittsomme sykdommer (MSIS)

Tilstrekkelig testkapasitet har vært et sentralt element under denne pandemien. Testing har vært en større del av responsen enn planlagt. Genetiske analyser av virus har også blitt en del av den løpende utbruddsetterforskningen. For framtiden er det behov for at samarbeid mellom fag- og laboratoriemiljøer er en del av beredskapen for å sikre god testkapasitet.

Raske prøvesvar på virustester er viktig for å stoppe smitteutbrudd, både for den det gjelder, kommunen og nasjonale myndigheter. Først når kommunen vet hvem som har testet positivt, kan de starte arbeidet med å spore nærkontakter og finne ut hvem som skal i karantene. Et riktig smittebilde i sanntid er et avgjørende grunnlag for nasjonale strategivalg. Forsinkelser i systemet har skapt utfordringer både lokalt og nasjonalt under denne krisen.

Siden 1975 har Norge hatt et meldesystem for smittsomme sykdommer (MSIS) som inneholder informasjon om smittestatus, sykdoms- og symptombilde, antatt smittemåte, smittested og personopplysninger. Laboratorier som analyserer smittetester, skal sende informasjon om prøvesvaret elektronisk til legen som har bestilt testen, og til FHI.

Laboratorier har måttet ringe og melde prøvesvar dersom kommunen ikke har hatt digital løsning for varsling.

Legen skal melde opplysningene om smittested mv. til FHI som registrerer disse i MSIS og til kommunelegen som kan starte smittesporing. Meldingene fra legen har opprinnelig foregått med penn og papir.

Se kapittel 17 om hvordan TISK har foregått under pandemien.

FHI har påpekt at det har vært forsinkelser i disse meldingene, dels på grunn av forsinket innsending, dels som følge av postgangen. Forsinkelsene har svekket overvåkingen.

I mai 2020 ble det lansert en nettbasert løsning for elektronisk innmelding fra behandlende lege til MSIS i en egen nettportal for brukere med tilgang til Norsk Helsenett. FHI fikk dermed melding fra behandlende lege elektronisk, men kopi til kommunelegen var ikke integrert i den elektroniske meldingen til MSIS. I desember 2020 foregikk fortsatt noe registrering og melding manuelt.

8.4 Oversikt og oppfølging i kommunene

MSIS-databasen er ikke åpen for kommuneleger slik at de direkte kan få oversikt over registrerte smittete i sin kommune. Årsaken er blant annet at det ikke er etablert påloggingssystemer som sikrer personvernet. I april 2020 etablerte FHI overvåkingssystemet Sykdomspulsen. Dette er en digital plattform hvor kommuneleger kan logge seg inn og få tilgang til oversikt over trender for luftveisinfeksjoner, mage-tarm-infeksjoner og koronaviruskonsultasjoner i kommunen. Dette bidrar til å gi oversikt over situasjonen i kommunen, som så kan fungere som grunnlag for smittehåndtering.

Sykdomspulsen inneholder imidlertid ikke individdata slik at det kan brukes som utgangspunkt for smittesporing lokalt. Automatiske varslinger om smittete fra MSIS ville spart dyrebar tid i det lokale oppsporingsarbeidet.

8.5 Verktøy for smittesporing

Når smittetilfeller er identifisert, starter jobben med å bryte smittekjeder og stanse utbruddene. Nærkontakter må oppspores, testes og settes i isolasjon om de er smittet, eller i karantene. Kommunelegen og smitteteamet i kommunene må skaffe en presis oversikt over alle smittete og kontaktene deres for å kunne håndtere et utbrudd. I mars 2020 hadde ikke norske kommuner digitale verktøy til slikt oppsporingsarbeid. Mange kommuner måtte improvisere etter beste evne ved bruk av papir, Excel-diagrammer o.l. Etter hvert ble det utviklet forskjellig programvare som kommunene kunne ta i bruk. Per desember 2020 ble det fortsatt arbeidet med å integrere programvare for sporing med MSIS for å slippe dobbeltregistrering og for å få bedre tilgang til sanntidsdata om smitte.

8.6 Kunnskap for krisehåndtering

Integrerte systemer vil gi langt raskere og mer presis informasjon som et grunnlag for krisehåndtering. I dag er for eksempel verken Meldingssystem for smittsomme sykdommer (MSIS) eller det elektroniske Nasjonalt vaksinasjonsregister SYSVAK integrert med elektronisk pasientjournal.

Kriser kjennetegnes av uforutsigbarhet og tidspress. Man vil derfor alltid stå overfor usikkerhet i kunnskapsgrunnlaget. Når kunnskapen er usikker, må handlingsvalgene tas på bakgrunn av beste tilgjengelige kunnskap. Å ikke handle fordi kunnskapen er ufullkommen, er som oftest ikke et alternativ.

En god digital infrastruktur for datainnhenting, analyse og forskning i sanntid øker muligheten for å utvikle kunnskap mer systematisk. Slik infrastruktur må være på plass før pandemier starter. Denne kunnskapen kan da fungere som grunnlag for krisehåndtering både i samfunnet og i helsetjenestene.

Det ligger i tillegg et stort potensial i å styrke det internasjonale samarbeidet for å produsere kunnskap om ulike strategier og tiltak under en krise. Tiltak for å slå ned smitte i befolkningen handler like mye om sammensetningen av tiltak som å vurdere enkelttiltakene hver for seg. Metoder for å vurdere kunnskap må derfor søke å fange denne kompleksiteten.

9 Mobilisering og omdisponering av personell under kriser som rammer helse- og omsorgstjenesten

Boks 9.1

Funn og vurderinger

  • Gjeldende lover, forskrifter og avtaler gir ikke gode nok rammer for å mobilisere og omdisponere personell under langvarige kriser som rammer helse- og omsorgstjenesten. Helseberedskapsloven er ikke egnet til å øke tilgangen til personell, ut over personell som allerede er ansatt i helse-, omsorgs- og sosialsektoren.

  • Erfaringene fra denne pandemien og fra flyktningkrisen i 2015 er at de midlertidige registrene som har blitt opprettet over personell som stiller seg i beredskap, ikke har fungert godt nok.

  • Før pandemien fantes det ingen sentrale kriseavtaler i helsesektoren mellom partene i arbeidslivet. Arbeidstakerorganisasjonene og arbeidsgiverorganisasjonene inngikk sentrale avtaler våren 2020, men disse ble ikke forlenget da de utløp høsten 2020. Flere av partene i arbeidslivet har gitt uttrykk for at forhandlingene våren 2020 var krevende.

Anbefalinger

  • Bruken av midlertidige registre over helsepersonell i beredskap bør evalueres. Vi anbefaler at erfaringene fra pandemien brukes til å vurdere om det kan utvikles ordninger som kan bidra til å mobilisere personellressurser raskt til helse- og omsorgstjenesten.

  • Kommisjonen mener det bør gjennomføres en evaluering av forhandlingene mellom partene i arbeidslivet under pandemien. Erfaringene bør brukes til å vurdere om det bør inngås nasjonale kriseavtaler, som kan suppleres av lokale kriseavtaler.

  • Det bør utredes hvordan fastleger og avtalespesialister kan benyttes best mulig i kriser hvor det er betydelig mer press på andre deler av helsetjenesten. En slik utredning bør inkludere om det bør være egne bestemmelser om kriser og beredskap i avtalene.

  • Helseberedskapsloven bør ha tydeligere krav til hvordan virksomhetene skal planlegge for å oppskalere, omdisponere og nedskalere personellressurser under en krise. Kommisjonen foreslår en tydligere plikt for kommuner og regionale helseforetak om å involvere fastleger og avtalespesialister med offentlig finansiering i beredskapsplanleggingen. Vi foreslår at fastleger og avtalespesialister får en tilsvarende plikt til å delta i beredskapsplanleggingen.

  • Helselovgivingen åpner for at helsepersonell kan overlate bestemte oppgaver til annet personell, men at slike medhjelpere er underlagt nokså strenge krav til oppfølging, kontroll og tilsyn. Kommisjonen foreslår at det åpnes for at det i noe større grad kan tillates å bruke medhjelpere under en krise.

  • Autorisasjons- og lisensordninger skal sikre tilstrekkelig kvalitet og skape forutsigbarhet om kompetansen til personell i helse- og omsorgstjenesten. Kommisjonen mener det under kriser som rammer helse- og omsorgstjenesten bør åpnes for utvidet mulighet til å gi lisens, kombinert med krav om opplæring. Det kan bidra til økt tilførsel av personellressurser.

9.1 Erfaringer fra koronapandemien

Under koronapandemien var mangelen på personell i helse- og omsorgstjenesten en utfordring. Kommunene måtte ansette personell for å kunne gjennomføre testing og sporing i det omfanget som TISK-strategien krevde.

TISK står for testing, isolering, sporing og karantene. Se kapittel 17 om TISK-strategien under koronapandemien.

Reglene om karantene førte til at helsepersonell som kunne være smittet måtte være borte fra jobben. I tillegg var flere av arbeidsgiverne i utgangspunktet avhengige av utenlandsk helsepersonell for å ha nok folk. Innreiseforbud, restriksjoner ved innreise og regler om karantene førte til at virksomhetene opplevde det som usikkert om disse ressursene var tilgjengelige. På grunn av smitterisiko ble det problematisk å bruke mange ulike vikarer. Det ble dessuten problematisk å bruke personell som jobbet i flere virksomheter.

I den nasjonale veilederen fra Helsedirektoratet Koronavirus – beslutninger og anbefalinger, står følgende presisert: «Ansatte som jobber på flere sykehjem innebærer en økt risiko for smittespredning fra ett sykehjem til et annet og bør derfor unngås» (sist oppdatert 11. juni 2020).

Enkelte arbeidsgivere vurderte derfor at det var et økt behov for å mobilisere personell som allerede var ansatt i virksomheten. Særlig den spesialiserte kompetansen var sårbar, noe St. Olavs hospital understreket i innspillet sitt til Koronakommisjonen:

Vårt inntrykk var og er fortsatt at sentrale helsemyndigheter ikke helt synes å forstå at antallet pasienter vi vil være i stand til å gi intensivmedisinsk behandling til ikke kommer til å være begrenset av hverken lokaler eller medisinsk-teknisk utstyr, men av bemanning.

Kilde: St. Olavs hospital i brev til kommisjonen 30. november 2020

At det manglet personell i den innledende fasen av pandemien, gjorde at myndighetene oppfordret utdannet helsepersonell som ikke var i jobb innen helsevesenet, til å stille seg til rådighet. Disse ble oppfordret til å registrere seg som tilgjengelig helsepersonell i registeret www.nasjonalthelsepersonell.no. Helsedirektoratet opprettet registeret i mars 2020. Litt over 3000 registrerte seg den første måneden. I februar 2021 skrev Helsedirektoratet blant annet følgende om ordningen:

Nasjonal veileder fra Helsedirektoratet, Koronavirus – beslutninger og anbefalinger, kapittel 12 personell, kompetanse og rekruttering, sist oppdatert 10. februar 2021.

Registeret består av alle helsepersonellkategorier med varierende yrkeserfaring, tilgjengelighet, stillingspreferanser og reisemuligheter. Det mest hensiktsmessige er derfor ofte å utarbeide en beskrivelse av stillingene/behovet og sende denne per e-post til aktuelle kandidater som kan ta kontakt og/eller søke på stillingen som er beskrevet.

Myndighetene iverksatte også andre tiltak for å øke antallet personer som kunne jobbe innen helsevesenet. Det ble åpnet for å gi lisens som helsepersonell til studenter, lærlinger og elever som var under helse- og sosialfaglig utdanning.

Tilføyet ved forskrift 30. mars 2020 nr. 527 i § 17a i covid-19-forskriften. Senere ble bestemmelsen flyttet til § 20 i forskriften.

Covid-19-forskriften § 20 åpnet for at det kunne gis lisens for å kunne gi helsehjelp som helsepersonell utenfor helsefaglig opplæring «i arbeidet mot covid-19».

Helsedirektoratet opplyser at per 5. juni 2020 var det 2 169 studenter som hadde fått slik lisens.

Lisens var altså knyttet direkte til det økte behovet under pandemien.

Et annet tiltak myndighetene ganske umiddelbart satte i verk for å bidra til tilgang på personell, var å forby helsepersonell som jobbet med pasientbehandling, å reise ut av landet. Utreiseforbudet ble gitt med hjemmel i helseberedskapsloven.

Fullmaktene i helseberedskapsloven ble utløst i statsråd 6. mars 2020. Et slikt vedtak gjelder bare for én måned av gangen, men vedtaket har blitt fornyet hver måned.

Det ble vedtatt 13. mars 2020 og opphevet 7. mai 2020.

Forbudet ble innført ved Helsedirektoratets vedtak av 13. mars 2020 nr. 291. Ordningen ble videreført i covid-19-forskriften da den trådte i kraft 17. mars 2020, før forbudet ble opphevet 7. mai 2020.

Koronakommisjonen er kjent med at det ble reist spørsmål om utreiseforbudet var i samsvar med Grunnloven, men har ikke gått videre inn i denne problemstillingen.

Se for eksempel artikkelen «Utreiseforbudet for helsepersonell under covid-19-krisen: Grunnlovsstridig forskrift eller uhensiktsmessig grunnlovsbestemmelse?» i Lov og rett 09/2020 av Kjetil Mujezinovi Larsen. Larsen skrev blant annet «Dette utreiseforbudet var tilsynelatende i nokså klar strid med retten til å forlate riket i Grunnloven § 106 annet ledd første punktum, noe som ikke synes å ha blitt vurdert på forhånd. Under de rådende omstendighetene kan det likevel ha vært et hensiktsmessig tiltak […]».

Våren 2020 brukte partene i arbeidslivet mye ressurser på å forhandle fram avtaler. Det ble inngått særskilte tariffavtaler som utløp i september 2020. Koronakommisjonen har fått tilbakemelding om at partene opplevde dette som utfordrende. Både Spekter, KS, Sykepleierforbundet og Legeforeningen har beskrevet dette i skriftlige innspill til Koronakommisjonen. Det ble ikke inngått nye sentrale avtaler etter at «koronaavtalene» fra våren utløp. Spekter har forklart til kommisjonen at de tok initiativ til å få på plass nye avtaler, men at arbeidstakerorganisasjonene «ga tydelige signaler om at det ikke var aktuelt å inngå nye […] avtaler på samme vilkår som sist».

Bidrag til juridisk utredning på vegne av Koronakommisjonen fra Spekter (udatert).

Ut over høsten 2020 og vinteren 2020–2021 fikk myndighetene på plass mer operativ bistand til kommunene som ikke klarte å få tak i nok personell til å gjennomføre oppgavene i TISK. FHI forsterket for eksempel oppfølgingen sin av kommuner og helseforetak med et nasjonalt smittesporingsteam. Det nasjonale smittesporingsteamet skulle hovedsakelig bistå kommunene med støtte i håndteringen av utbrudd. Men i noen situasjoner kunne de også reise ut og hjelpe kommunen der. I tillegg bisto Helsedirektoratet med rekrutteringen av helsepersonell til testing og smittesporing. Helsedirektoratet organiserte etter hvert det som ble kalt nasjonalt innsatspersonell. Disse var kvalitetssikret gjennom et bemanningsselskap, hadde gjennomgått opplæring og var tilgjengelige på kort varsel og villige til å reise.

Ifølge Helsedirektoratets nettsider, sist oppdatert 10. februar 2021.

Vi nevner også at koronaloven åpnet for at det kunne gis forskrifter som utfylte, supplerte eller avvek fra arbeidsmiljøloven. I forarbeidene til koronaloven står det at det kunne være aktuelt å forskriftsfeste unntak fra arbeidsmiljøloven dersom organisasjonene i arbeidslivet ikke kom fram til løsninger sammen.

Prop. 56 L (2019–2020) kapittel 3.2.

Forskriftshjemmelen ble ikke benyttet. Se kapittel 26 for nærmere omtale av koronaloven.

9.2 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Kommisjonen har vurdert de eksisterende ordningene for å få flere personer til å utføre arbeid i helsevesenet i en krisesituasjon og for å bidra til bedre utnyttelse av ressursene som allerede er i helsevesenet under en langvarig krise.

For å belyse alternative løsninger for å øke tilgangen på helsepersonell i en framtidig krise, har førsteamanuensis Anne Kjersti Befring utredet dette på oppdrag for kommisjonen. Befring har etter avtale med kommisjonen innhentet skriftlige innspill fra Spekter, KS, Legeforeningen og Sykepleierforbundet.

NHO og Fagforbundet fikk også tilbud om å gi bidrag, men valgte å ikke gi innspill.

Dette kapittelet bygger i hovedsak på Befrings utredning og innspillene fra organisasjonene.

9.2.1 Kort om begrensninger og uklarheter i regelverket

Øke tilgangen til personellressurser under kriser

Dagens lovverk åpner i en viss grad for å omdisponere helsepersonell når det oppstår en krise. Helseberedskapsloven har særlige regler om det. For at fullmaktene i helseberedskapsloven til å beordre personell skal kunne utløses, må det være en krise.

Helseberedskapsloven § 1-5 definerer når fullmaktsbestemmelsene i loven gjelder. Det er i utgangspunktet Kongen som beslutter om det er en krise eller katastrofe i fredstid. Beslutning om at det er en krise, gjelder bare i inntil én måned om gangen, men kan forlenges.

Det er ingen definisjon av krise i loven, men begrepet er omtalt i forarbeidene.

Ot.prp. nr. 89 (1998–1999), side 142.

En krise eller katastrofe er en situasjon av ekstraordinær karakter der det akutte hjelpebehov ikke kan dekkes av tilgjengelige ressurser, og ordinære ansvarsforhold og kommandoforhold ikke strekker til, og omlegging eller ekstra tilførsel av ressurser er nødvendig.

I forarbeidene står det at det er situasjonen, hendelsens omfang og konsekvenser for liv, helse og velferd som er avgjørende. I oppregningen av eksempler nevnes «store epidemier og masseforgiftningssituasjoner». Forarbeidene presiserer at det ikke er nødvendig at krisen eller katastrofen allerede er inntrådt for å anvende loven.

Beslutningen om å gi fullmaktene i helseberedskapsloven anvendelse for å håndtere utbruddet av koronaviruset ble tatt i statsråd 6. mars 2020. Da ble fullmaktene i helseberedskapsloven utløst og kunne brukes for å håndtere utbruddet av koronaviruset.

Personell som er ansatt/tjenestegjør i helsevesenet og diverse andre virksomheter er beordringspliktige i en krise. Det følger av helseberedskapsloven § 4-1 første ledd. Dette gjelder alt personell som er ansatt i virksomhetene, ikke bare det autoriserte helsepersonellet. Helseberedskapsloven gir arbeidsgiverne muligheten til å pålegge beordringspliktig personell å arbeide utover ordinær arbeidstid.

Kommisjonen er ikke kjent med at helseberedskapsloven § 4-1, jf. § 1-5, har kommet til anvendelse i kommunal sektor.

I tillegg kan Helse- og omsorgsdepartementet pålegge beordringspliktig personell å møte fram på nærmere angitt sted og utføre nærmere tilvist arbeid innen virksomheter som loven omfatter. Bestemmelsen i helseberedskapsloven åpner med andre ord for at Helse- og omsorgsdepartementet kan omdisponere personell på tvers av arbeidssteder innenfor helsesektoren og til å utføre annet arbeid enn det de normalt gjør.

Se også helseberedskapsloven § 5-1, hvor det framgår at departementet på visse vilkår kan fordele ressurser mellom kommuner, fylkeskommuner, et regionalt helseforetak eller staten.

Imidlertid gjelder loven bare de som er ansatt/tjenestegjør i de aktuelle virksomhetene. Loven gjelder for eksempel ikke for utdannet helsepersonell som arbeider andre steder.

Helseberedskapsloven § 1-4 åpner for at det gjennom forskrift kan bestemmes at loven også skal gjelde for personer som har tjenestegjort i de aktuelle virksomhetene og særskilt kvalifisert personell (typisk sykepleiere eller leger som jobber i forvaltningen), men en slik forskrift er så langt kommisjonen erfarer, ikke gitt.

Man kan heller ikke beordre studenter, med mindre de allerede jobber i helsevesenet. Slik sett er ikke helseberedskapsloven egnet for å øke tilgangen på personellressurser utover dem som allerede jobber i helse-, omsorgs- og sosialtjenestesektoren.

Langvarige kriser

Det finnes flere bestemmelser i helselovgivningen hvor arbeidsgiver gis hjemmel til å pålegge personell å utføre nærmere tilvist arbeid i mer akutte situasjoner. Vi viser for eksempel til helse- og omsorgstjenesteloven § 5-3 og spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 d. I tillegg har helsepersonell en individuell plikt til å gi øyeblikkelig hjelp etter helsepersonelloven § 7.

Dertil har smittevernloven en egen bestemmelse om beordring av helsepersonell i § 4-9. Der går det fram at helsepersonell, på gitte vilkår, har en plikt​ til å delta og utføre nødvendige oppgaver i smittevernarbeidet ved et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.

Bestemmelsen gir også kommunen mulighet til å pålegge helsepersonell å gjennomføre opplæring. Pålegg om opplæring og om å delta i smittevernarbeidet skal besluttes av kommunestyret.

Også arbeidsmiljøloven har en bestemmelse om beordring i § 10-12 tredje ledd. Bestemmelsen åpner for at lovens alminnelige bestemmelser om arbeidstid kan fravikes (derogasjon) ved ekstraordinære situasjoner.

KS og hovedsammenslutningene LO Kommune, Unio, YS Kommune og Akademikerne inngikk avtale om unntak fra arbeidsmiljøloven kapittel 10 i forbindelse med koronaepidemien. Avtalene ble inngått med hjemmel i unntaksbestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 10-12 fjerde ledd.

I NOU 2016: 1, punkt 3.1.4, er det kommentert at bestemmelsen først vil gjelde i force majeure-situasjoner «som naturhendelser, ulykke eller andre uforutsette begivenheter». Ved slike akutte forhold vil også helseberedskapsloven § 4-1 kunne være aktuell (arbeidsgivers beordringsadgang).

Helseberedskapsloven presiserer i § 4-1 sjette ledd at personell kan beordres uavhengig av bestemmelsene om arbeidstid i arbeidsmiljøloven.

Ved akutte hendelser kan nødretten komme inn på selvstendig grunnlag og kunne begrunne beordring av personell.

Samlet slår vi derfor fast at arbeidsgiverne har en viss adgang til å omdisponere/beordre arbeidstakerne i krisesituasjoner. Felles for disse bestemmelsene er imidlertid at de antakelig er mest anvendbare i kortere perioder. Det er ikke sikkert at rammene de eksisterende bestemmelsene setter, er tilstrekkelige for å sikre den nødvendige fleksibiliteten og arbeidskraften når krisen varer over lang tid.

Spørsmålet blir dermed hvilke muligheter arbeidsgiverne har til å foreta omdisponeringer og endringer i arbeidsoppgavene i langvarige kriser. Innenfor arbeidsavtalen har arbeidsgiver en relativt stor adgang til å foreta omdisponeringer og andre endringer av arbeidsforholdet så lenge det er saklig grunn til det.

Høyesterett har, blant annet i Rt. 2000 s. 1602 (Nøkk-dommen), lagt til grunn at man ved tolkingen og utfyllingen av arbeidsavtalene, må legge vekt på stillingsbetegnelsen og hva som finnes rimelig i lys av samfunnsutviklingen. Arbeidsgivers styringsrett må skje innenfor rammene av arbeidsforholdet som er inngått. I tillegg kan både lov og tariffavtaler begrense styringsretten til arbeidsgiver.

Under pandemien har vi for eksempel sett at kommuner har pålagt ansatte å arbeide med testing og sporing i stedet for å arbeide i skolehelsetjenesten i perioder med nedstengning av skolene.

Antakelig kan en krise, som en pandemi, føre til at det er noe videre styringsrett enn i en normalsituasjon.

Befring (2021) vurderer det og viser blant annet til Rt. 2001 s. 418 (Kårstø).

Vi mener likevel at det er uklart hvor omfattende endringer det er anledning til å gjøre. Under koronapandemien har det også vært uklart hvordan ulike regler og krav i lov, forskrift og tariffavtaler virker sammen. Sykepleierforbundets uttalelse er et eksempel på noen av utfordringene de har erfart:

I den initiale fasen av pandemitiltakene, ble det klart at noen arbeidsgivere oppfattet at både helseberedskapsloven § 4-1 og arbeidsmiljøloven § 10-12 (3) i seg selv gav dem utvidet styringsrett til å utvide arbeidstidsrammene generelt, endre turnus og endre arbeidsoppgaver m.m. Begrensningene i disse bestemmelsene, som kun omfatter arbeidstid, med tanke på varighet og type tiltak, var det tilsynelatende liten kunnskap og bevissthet rundt hos en del arbeidsgivere. Dette skapte usikkerhet og uro blant mange av våre medlemmer, som opplevde arbeidsgiver som gjorde store endringer uten at det en gang var oppdaget smitte i lokalsamfunnet.

Kilde: Norsk sykepleierforbund i brev 21. desember 2020 til kommisjonen

9.2.2 Register for personell i beredskap

Det er ikke slik at alt helsepersonell er beordringspliktig etter helseberedskapsloven. Studenter som ikke jobber i helse-/sosialsektoren, pensjonister og helsepersonell som jobber i andre sektorer, omfattes for eksempel ikke. Det finnes ingen løpende oversikt over helsepersonell som kan stille seg til disposisjon under kriser. Det finnes heller ingen oversikt over personell uten helse- eller sosialkompetanse som vil kunne bistå med konkrete oppgaver i krise, under tilsyn og veiledning.

Under koronapandemien opprettet Helsedirektoratet et nasjonalt register for reservepersonell. Litt over 3000 registrerte seg den første måneden og ytterligere litt over 3000 registrerte seg i april 2020. I februar 2021 var nesten 10 000 registrert.

Tall hentet fra Helsedirektoratets ukentlige statusrapport for nasjonalt helsepersonell og nasjonalt innsatspersonell 16. februar 2021.

I februar 2021 økte registeret med anslagvis 100 nyregistreringer hver uke. Av de som var registrert, var 48 prosent tilgjengelige på kort varsel. I midten av februar 2021 opplyste kun 135 av de som var registrert at de hadde hatt ett eller flere oppdrag. 323 opplyste at de hadde blitt kontaktet av en mulig arbeidsgiver. Disse tallene må imidlertid brukes med forsiktighet. Tallene er basert på at de registrerte skulle svare på spørsmål, men Helsedirektoratet har kommentert til kommisjonen at deres erfaring var at ikke alle de som var registrert gjorde det.

I brev til kommunene 1. desember 2020 skrev Helsedirektoratet at de hadde mottatt meldinger om at det var vanskelig å rekruttere personell via www.nasjonalthelsepersonell.no. Helsedirektoratet opprettet derfor nasjonalt innsatspersonell, som kommuner med akutt bemanningsbehov kunne få bistand fra. Innsatspersonellet var intervjuet av et bemanningsbyrå, og hadde gjennomført teoretisk opplæring i testing, smittesporing og bruk av smittevernutstyr. I midten av februar 2021 besto det nasjonale innsatspersonellet av anslagsvis 80 personer.

Tall hentet fra Helsedirektoratets ukentlige statusrapport for nasjonalt helsepersonell og nasjonalt innsatspersonell 16. februar 2021.

12 personer var blitt rekruttert. Da vi i kommisjonen sluttførte arbeidet vårt, var det for tidlig å slå fast hvilke erfaringer kommunene hadde med denne ordningen.

Det er ikke første gang at myndighetene i en krevende situasjon har gjennomført en eller annen form for mobilisering av helsepersonell. For eksempel skjedde det under den store tilstrømningen av asylsøkere i 2015. Kommisjonen har fått oversendt en intern evaluering Helsedirektoratet har gjort av tiltakene som ble iverksatt da. Der står det at Helsedirektoratet opprettet en «helsepersonellpool» som skulle benyttes ved ekstra behov for helsepersonell i kommuner på grunn av tilstrømningen av asylsøkere. 600 meldte seg, men etter hvert viste tallene at det bare var 252 av dem som sto på listen, som var autorisert som helsepersonell. I alt var det 59 kommuner som meldte inn behov av ulik karakter. Men så få som 13 av de 59 kommunene ba om å få oversendt lister over helsepersonell fra poolen. Av disse igjen var det bare én kommune som faktisk brukte personell fra de tilsendte listene. De andre kommunene hadde funnet lokale løsninger. Sett i lys av direktoratets ressursbruk ble poolen foreslått avviklet.

Kommisjonen konstaterer at erfaringene fra denne pandemien og fra tidligere kriser er at de midlertidige registrene ikke har fungert godt nok. Vi mener derfor det er behov for en evaluering av bruken av register for personell i beredskap. Kommunenes og sykehusenes erfaringer bør være en del av evalueringen. Erfaringene med lokale ordninger og med personell som er ferdig opplært og som kan rykke ut på kort tid (nasjonalt innsatspersonell) bør også inngå i evalueringen. På bakgrunn av evalueringen bør det vurderes om det kan utvikles bedre ordninger som sikrer oversikt over personell som stiller seg i beredskap. Man bør utrede om det er hensiktsmessig med mer varige registre eller om det for eksempel er mulig å bygge videre på eksisterende løsninger, som helsepersonellregisteret (HPR). Dessuten bør man vurdere om det burde stilles krav om opplæring eller kompetanseheving for personell som ikke har formell kompetanse eller som har vært lenge utenfor helse-/sosialfeltet, og om det bør følge noen forpliktelser med å stå i et register.

9.2.3 Kriseavtaler

Som beskrevet over, inngikk de sentrale partene i arbeidslivet avtaler våren 2020. KS og hovedsammenslutningene LO Kommune, Unio, YS Kommune og Akademikerne inngikk en avtale som blant annet utvidet rammene for overtid, kortet ned varslingsfristen for arbeidsplaner og ga hjemmel for arbeidsgiver til, uten avtale, å fastsette endringer i arbeidstidsordninger. Legeforeningen og Spekter/Virke inngikk avtaler om legers arbeidstid i koronasituasjoner. Disse innebar en rekke unntak fra tariffavtalene og ga arbeidsgiver blant annet kortere varslingsfrist og økt fleksibilitet i planleggingen av legenes arbeidstid. Partene inngikk ikke nye avtaler på sentralt nivå da avtalene gikk ut høsten 2020. Det ble inngått enkelte lokale avtaler etter det.

Kommisjonen mener det ville vært en fordel om sentrale avtaler hadde vært på plass i forkant av pandemien, slik at partene ikke måtte bruke mye ressurser på det midt i krisehåndteringen. Organisasjonene har selv pekt på flere utfordringer med å inngå slike avtaler under en pandemi.

Koronakommisjonen har mottatt skriftlige innspill fra Spekter, Legeforeningen, Norsk Sykepleierforbund og KS.

Det var blant annet vanskelig å oppnå balanserte avtaler, det var uklarheter rundt regelverket, og i etterkant ble det diskusjon om hvordan avtalene skulle tolkes.

Vi anser det som viktig å bygge på partssamarbeid, dialog og frivillighet også under krise. Det gir tilpassete løsninger og bygger tillit. Vi mener det fortsatt må være høy terskel for at arbeidsgivere og staten skal kunne beordre personell. Kommisjonen foreslår derfor at prosessen med forhandlinger under pandemien evalueres. Vi foreslår at erfaringene så brukes til å vurdere om det bør inngås nasjonale kriseavtaler, som kan suppleres av lokale kriseavtaler.

I vurderingen av om det bør inngås kriseavtaler mellom partene, er det flere forhold vi foreslår at utredes. For det første bør forholdet mellom helseberedskapsloven, annen lovgivning og tariffavtaler gjøres klarere, slik at det for eksempel er tydelig om det er adgang til å inngå kriseavtaler for situasjoner som gir adgang til beordring. For det andre bør man vurdere om avtaler om finansiering skal knyttes til kriseavtalene. Det kan skape større forutsigbarhet. For det tredje bør man se nærmere på hvordan nasjonale og lokale kriseavtaler kan tilpasses under en krise. Det er viktig ettersom det er vanskelig å forutse hvordan kriser utspiller seg.

En fordel med nasjonale kriseavtaler, er at det kan være mulig å vurdere flere virksomheter under ett og lage felles «kjøreregler» innenfor rammene av lovgivningen. Derfor mener vi man bør se på om kriseavtaler også kan omfatte private virksomheter, fastleger og avtalespesialister (spesialister som behandler pasienter etter avtale med helseforetak).

En eventuell prosess med inngåelse av kriseavtaler bør bygge på den nordiske modellen, hvor partene i arbeidslivet sammen tar ansvar for å utvikle løsninger innenfor rammen av lovgivningen.

9.2.4 Fastleger og avtalespesialister

Under kriser kan det være nødvendig å bruke ressursene annerledes enn i en normalsituasjon. Under koronapandemien har vi for eksempel sett at det var behov for langt flere personer til smittesporing i kommunene. Enkelte sykehus har øvet på teamorganisering på intensivavdelinger for å utnytte fagkompetansen til intensivpersonell mer effektivt. For å styrke den samlete krisehåndteringen bør den fleksibiliteten som finnes innenfor de offentlige tjenestene i større grad omfatte private aktører. Et eget spørsmål er derfor hvordan fastlegene og avtalespesialistene kan benyttes best mulig i kommende kriser hvor det kan være betydelig mer press på andre deler av helsetjenesten.

Helseberedskapsloven omfatter også disse gruppene. Når fullmaktene i helseberedskapsloven er utløst, kan derfor kommunen pålegge for eksempel fastleger å bli i tjeneste ut over vanlig arbeidstid, og departementet kan pålegge dem å møte fram på nærmere angitt sted og utføre nærmere tilvist arbeid.

Vi kjenner ikke til at departementet har pålagt fastleger eller andre avtalespesialister å møte på nærmere angitt sted og utføre nærmere tilvist arbeid.

I enkelte situasjoner kan fastleger også pålegges å utføre smittevernarbeid for kommunen.

Jf. smittevernloven § 4-9.

Vi er kjent med ett tilfelle hvor kommunen fattet vedtak om beordring med hjemmel i smittevernloven under denne pandemien.

Vedtaket 17. mars 2020 ble påklaget. Vi er ikke kjent med utfallet av klagebehandlingen.

Utfordringen er at det gjeldende regelverket ikke har gode ordninger for mer langsiktige omdisponeringer. Kommisjonen foreslår at det utredes videre hvordan disse ressursene kan benyttes best mulig. I vurderingen av om det bør inngås sentrale kriseavtaler mellom partene i arbeidslivet, supplert med lokale avtaler, anbefaler vi at også fastlegene og avtalespesialistene inngår. Videre bør partene vurdere om rammeavtalene og de individuelle avtalene mellom fastleger/avtalespesialister og kommuner/regionale helseforetak bør ha egne bestemmelser om beredskap og arbeid under en krise. Vi mener dette kan bidra til større forutsigbarhet om hva som skal skje under en krise.

9.2.5 Tydeligere krav til beredskapsplanlegging

Helseberedskapsloven § 2-2 har regler om planlegging og krav til beredskapsforberedelser. Kommuner, fylkeskommuner, regionale helseforetak​ og staten plikter å utarbeide en beredskapsplan. Det er presisert i forskrift at virksomheten skal ha oversikt over personell som kan beordres, og at virksomheten skal sørge for å ha nødvendig personell til disposisjon i tilfelle krise, katastrofe og krig.

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 9.

Kommisjonen foreslår enkelte tydeligere plikter for virksomhetene til å sikre tilstrekkelig, kompetent personell under krise. I dag er det ikke krav om at virksomhetene har lagt konkrete planer for hvordan de skal skalere opp personellressurser under krise, og hvordan omdisponering og prioritering skal skje. Virksomheter bør ha en plan for hvordan de kan knytte til seg ekstra kapasitet, for eksempel i form av avtaler, bruk av studenter eller samarbeid med andre virksomheter.

En utfordring med å rekruttere ressurser utenfra eller å reorganisere virksomheten under en krise er kvalifikasjonskrav. Også i dag har virksomheten en plikt til å sørge for at personell som er tiltenkt oppgaver i beredskapsplanen, er øvet og har nødvendig kompetanse.

Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv. etter lov om helsemessig og sosial beredskap § 7.

Vi mener det bør komme klart fram at virksomheten må en plan for hvordan dette skal skje, for eksempel gjennom opplæringsplaner. Det bør være tydelig at en del av beredskapen omfatter opplæringsvirksomhet.

Det framgår av helseberedskapsloven at beredskapsplanen skal omfatte «tjenester som etter lov eller avtale tilbys av private virksomheter som en del av de respektive tjenester».

Helseberedskapsloven § 2-2 første ledd tredje setning.

Kommisjonen foreslår en tydeligere plikt for kommuner og regionale helseforetak om å involvere fastleger og avtalespesialister med offentlig finansering i beredskapsplanleggingen. Vi foreslår at fastleger og avtalespesialister bør ha en tilsvarende plikt til å delta i beredskapsplanleggingen. Vi mener det kan bidra til større forutsigbarhet om hva som skal skje under en krise.

9.2.6 Økt bruk av medhjelper

Norge har en autorisasjonsordning for helsepersonell. Autorisasjonsordningen skal sikre tilstrekkelig kvalitet og skape forutsigbarhet om hvilken kompetanse personell i helse- og omsorgstjenesten har. Noen oppgaver er forbeholdt personer med nærmere angitt autorisasjon.

For eksempel er ansvaret for smittesporing lagt til behandlende lege eller kommunelege i smittevernloven. Det er kun enkelte grupper autorisert helsepersonell, hovedsakelig leger, som kan skrive ut vanedannende og narkotiske legemidler.

Men det er også mange oppgaver i helse- og omsorgstjenesten som ikke i lov eller forskrift er lagt til én enkelt gruppe. Uavhengig av det setter kravet til faglig forsvarlighet i helselovgivningen begrensninger for hvilke oppgaver som kan løses av hvem.

I helsepersonelloven § 4 andre ledd står det blant annet at helsepersonell​ «skal innrette seg etter sine faglige kvalifikasjoner, og skal innhente bistand eller henvise pasienter videre der dette er nødvendig og mulig».

Etter helsepersonelloven § 5 er det en åpning for å bruke medhjelpere ved at helsepersonell kan overlate bestemte oppgaver til annet personell. Bruk av medhjelpere kan bare gjøres hvis det er forsvarlig ut fra oppgavens art, personellets kvalifikasjoner og den oppfølgningen som gis. Loven presiserer at medhjelpere er «underlagt helsepersonells kontroll og tilsyn». Loven stiller altså forholdsvis strenge krav til oppfølging og kontroll.

Helsepersonelloven § 5 har også en begrensning for bruk av elever og studenter som medhjelpere. I andre ledd står det at elever og studenter «skal som regel bare gis oppgaver ut fra hensynet til opplæring». Det betyr at elever og studenter som hovedregel ikke kan benyttes som medhjelpere begrunnet i virksomhetens behov for ekstra bistand.

Helse- og omsorgstjenesten er også i en normalsituasjon basert på en viss «oppgaveglidning», hvor oppgaver flyttes for eksempel fra en lege eller sykepleier til mindre spesialisert personell.

WHO beskriver oppgaveglidning («task shifting») som «the name given to a process of delegation whereby tasks are moved, where appropriate, to less specialized health workers.»

Kommisjonen mener regelverket bør åpne for at det i noe større grad tillates å bruke medhjelpere under en krise. Det kan bidra til at oppgaver som normalt utføres av helsepersonell med spesialisert kompetanse, i større grad kan løses av andre personellressurser som settes tilstrekkelig i stand til det. Det bør utredes hvordan økt bruk av medhjelpere kan reguleres i helseberedskapsloven. For eksempel bør det vurderes om studenter kan brukes som medhjelpere, uten at det er begrunnet i hensynet til deres opplæring. Enkelte oppgaver bør også kunne løses av ufaglærte, under nødvendig oppfølging. I den sammenheng mener vi det bør utredes om det er mulig med unntak fra enkelte profesjonskrav i en krise.

9.2.7 Utvidet mulighet til å gi lisens

Lisens er en form for begrenset autorisasjon. Lisens reguleres av helsepersonelloven § 49 og tilhørende forskrift. Det følger av loven at lisens kan begrenses i tid, til en bestemt stilling, til visse typer helsehjelp eller på annen måte. Lisens kan bare gis til helsepersonell som er skikket ut fra lisensens art og omfang. Det kan for eksempel være grunnlag for lisens for personer med fullført utdanning i et annet land. Det følger av forskrift om lisens til helsepersonell at helsepersonell som er eldre enn 80 år, på gitte vilkår kan få lisens, og at studentlisens kan være aktuelt for studenter innen medisin og farmasi.

Departementet kan gi forskrift om betingelsene for å få lisens og vilkårene for lisensen.

Helsepersonelloven § 49 fjerde ledd.

Det var denne hjemmelen Helse- og omsorgsdepartementet brukte, da de i covid-19-forskriften åpnet for å gi lisens til studenter, elever og lærlinger under helse- og sosialfaglig utdanning.

Covid-19-forskriften § 20 (§ 17a da den trådte i kraft 30. mars 2020).

Lisensen er knyttet spesifikt til covid-19-pandemien. Forkriften presiserer at Helsedirektoratet kan trekke tilbake lisensen når det ikke lenger er behov for personellet i arbeidet mot covid-19.

Covid-19-forskriften § 20 femte ledd.

Kommisjonen mener det bør utredes om det under en krise kan åpnes for utvidet mulighet til å gi lisens. Det kan bidra til økt tilførsel av personellressurser. Departementet har allerede hjemmel i helsepersonelloven til å sette betingelser for å få lisens og vilkår knyttet til lisensen, men kan ikke i forskrift fravike kravene som ellers gjelder for å kunne gi lisens. Kommisjonen viser til at det under krise kan være behov for å lempe noe på kravene for å få lisens sammenliknet med en normalsituasjon. Lisens bør på vanlig måte kunne begrenses i tid, til bestemte oppgaver eller på annen måte. Utvidet adgang til å utstede lisens, bør kombineres med krav om opplæring, eventuelt også oppfølging og veiledning i en periode. Vi foreslår at en slik derogasjonsbestemmelse legges til helseberedskapsloven.

10 Legemiddelberedskap og håndtering under covid-19-pandemien

Boks 10.1

Funn og vurderinger

  • Helsemyndighetene hadde selv konstatert at det var store svakheter ved legemiddelberedskapen før covid-19-pandemien kom til Norge.

  • En gjennomgang av legemiddelberedskapen i 2019 bidro til at helsemyndighetene kunne komme raskt i gang med tiltak for å sikre legemiddelforsyningen.

  • Det oppsto ikke reell mangel på legemidler i løpet av 2020.

  • Vest-Europa leverte det meste av økningen i den globale handelen av legemidler fram til juli 2020.

Anbefalinger og læringspunkter

  • Ansvarsforholdene i norsk legemiddelberedskap bør avklares.

  • Det bør etableres beredskapslagre for legemidler som kan forsyne både primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten under en krise. Konkrete løsninger bør utvikles i en prosess hvor alle berørte parter blir hørt.

  • Staten bør beslutte størrelsen på og innholdet i lagre og finansiere beredskapslagre basert på politiske vedtak om dimensjonerende krav til beredskapen. En nærmere vurdering av de globale markedene bør ligge til grunn for vurderingene.

  • Internasjonalt samarbeid om legemiddelberedskap i Norden og Europa bør styrkes fordi Norges forsyningssikkerhet av legemidler er avhengig av Europa.

10.1 Ansvar for legemiddelberedskapen

Det nasjonale ansvaret for legemiddelberedskapen, ligger som for all helseberedskap, til Helse- og omsorgsdepartementet.

Statens legemiddelverk ivaretar forsyningssikkerhet av legemidler i normalsituasjoner. Helsedirektoratet skal i henhold til Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer «bidra til å utvikle en helhetlig nasjonal helseberedskap og koordinere forsyningssikkerhet av legemidler i samarbeid med andre aktører».

Helsedirektoratets Mandat for nasjonal legemiddelberedskapskomite 2018.

Nasjonal legemiddelberedskapskomite, som ble opprettet i 2018, skal være rådgivende for Helsedirektoratet i legemiddelberedskapsspørsmål og hovedsakelig bedrive forebyggende arbeid.

Beredskapsprinsippene for helseberedskap som er nedfelt i helseberedskapsloven, gjelder også på legemiddelområdet. Loven stiller krav til at virksomhetene skal ha tilfredsstillende sikkerhet for forsyning av legemidler. De regionale helseforetakene med underliggende foretak har ansvaret for legemiddelberedskapen i spesialisthelsetjenesten, og kommunene har ansvaret for beredskapen av legemidler som brukes i kommunale institusjoner. Private helsetjenester har selv ansvaret for egen beredskap av legemidler.

Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer presiserer at «de regionale helseforetakene skal ivareta beredskapssikring av legemidler sykehusene benytter i ordinær virksomhet og som kan få økt etterspørsel ved et utbrudd av en alvorlig smittsom sykdom».

I spesialisthelsetjenesten er det Nasjonalt senter for legemiddelmangel og legemiddelberedskap (Mangelsenteret) som håndterer situasjoner med mangel på legemidler og deltar i planleggingen og oppbyggingen av den nasjonale legemiddelberedskapen for spesialisthelsetjenesten. Senteret har en støttefunksjon ved legemiddelmangler og for legemiddelberedskapen i helseforetakene.

Apotekene skal ifølge apotekloven sikre legemiddelforsyning til pasienter og helsetjenesten og plikter å medvirke til forsvarlig legemiddelberedskap. De plikter å tilvirke og levere viktige legemidler.

Grossistene skal ifølge forskrift om legemiddelgrossister ha beredskapslagre av legemidler for kommunene. For legemidler til bruk i primærhelsetjenesten skal legemiddelgrossistene ha et lager tilsvarende to måneders normalforbruk av legemidler. Hvilke legemidler dette gjelder, er angitt i et vedlegg til forskriften.

I henhold til helse- og omsorgstjenesteloven og spesialisthelsetjenesteloven skal kommuner og helseforetak utarbeide samarbeidsavtaler som omfatter omforente beredskapsplaner. I Helsedirektoratets veileder om slike samarbeidsavtaler framgår det at avtalene bør beskrive forsyningssikkerhet for legemidler, materiell og medisinsk utstyr.

10.2 Avviklingen av nasjonale legemiddellagre

Medisinberedskapen består i svært liten grad av nasjonale lagre. Helsedirektoratet har ansvaret for et nasjonalt beredskapslager av antiviralia spesielt beregnet på pandemier, mens Folkehelseinstituttet har ansvaret for et nasjonalt vaksineberedskapslager. Dessuten har Helsedirektoratet et lager med jodtabletter i tilfelle atomkrise.

Før årtusenskiftet var derimot legemiddelberedskapen i hovedsak ivaretatt ved nasjonalt lager. Norsk Medisinaldepot, som opprinnelig ble opprettet som et statseid monopol for engrosomsetning, import og eksport av legemidler, ble gjort om til aksjeselskap i 1993. Aksjer ble gradvis solgt ut, og staten var ute som eier i 2001. Ansvarsprinsippet ble innført steg for steg. Fylkeskommunene, som den gang eide sykehusene, hadde innkjøpsordninger for legemidler som omfattet lagre i avtaler med produsenter og grossister. Nasjonale lagre ble fortsatt opprettholdt.

I 2012 la Helsedirektoratet en strategi og plan for norsk legemiddelberedskap (Helsedirektoratet 2012).

Nasjonal legemiddelberedskap – strategi og plan, Helsedirektoratet 2012.

På bakgrunn av denne utredningen anbefalte direktoratet å gå bort fra nasjonale beredskapslagre og heller fordele ansvaret for legemiddelberedskapen etter en todelt modell: De regionale helseforetakene skulle få ansvaret for legemiddelberedskapen i sykehusene, og beredskapen i primærhelsetjenesten skulle ivaretas gjennom en grossistmodell.

Helse- og omsorgsdepartementet ga Helsedirektoratet i oppdrag å følge opp forslagene. Helsedirektoratet avviklet kontraktene sine med Norsk Medisinaldepot om legemiddellagre for spesialisthelsetjenesten i 2015, og de regionale helseforetakene overtok ansvaret. De nasjonale lagrene for primærhelsetjenesten ble avviklet 1. januar 2016. Kommunene overtok ansvaret, og lagringen ble ivaretatt med grossistmodellen.

Etter 2015 har Norge ikke hatt nasjonale beredskapslagre av legemidler.

10.3 Myndighetenes egen vurdering av legemiddelberedskapen

I 2017 ble det foretatt en gjennomgang av beredskapslagrene hos norske legemiddelgrossister. Gjennomgangen viste at gjennomsnittsbeholdningen tilsa at grossistene hadde lagre for mindre enn to måneder, og at det foregikk eksport selv om målet om to måneders lager ikke var nådd (vedlegg til 2019-rapport).

I 2018 ble Helsedirektoratet på nytt bedt om å vurdere legemiddelberedskapen i Norge i samarbeid med Statens legemiddelverk, de regionale helseforetakene og andre berørte. Rapporten, Nasjonal legemiddelberedskap, vurderinger og anbefalinger, som kom i 2019, avdekket en rekke svakheter som ble oppsummert i tre områder:

Beredskapsorganisering: Mange aktører med forskjellig ansvar for legemiddelberedskap i Norge gjør landskapet uoversiktlig. Særlig i primærhelsetjenesten er organiseringen for å kunne håndtere legemiddelmangler svak. Forsvarssektoren er ikke en del av den sivile helsetjenestens apparat for legemiddelberedskap, og totalforsvarsevnen svekkes som en følge av det.
Beredskapsforsyning: Kun en marginal andel av legemidlene som forbrukes i Norge produseres i Norge. De nasjonale beredskapslagrene som skal sikre at vi har legemidler på norsk jord er hovedsakelig konsentrert på det sentrale Østlandet, og har også mangelfullt innhold. Mange kommuner har heller ikke sikret lokal beredskapsforsyning av legemidler for helsetjenestene de yter til sin befolkning. Spesialisthelsetjenesten er bedre stilt, men bruker andre legemidler enn primærhelsetjenesten, slik at beredskapsnytten for sistnevnte er begrenset.
Beredskapsrutiner: Mekanismene for analyse og varsling av legemiddelmangler er mangelfulle i primærhelsetjenesten. Det er vanskelig å nå frem med informasjon til pasienter, fastleger og annet helsepersonell i kommunal helse- og omsorgstjeneste. Rutinene for samarbeid mellom forsvarssektoren og den sivile helsetjenesten er uklare, noe som kom frem under NATO-øvelsen Trident Juncture høsten 2018.

Nasjonal legemiddelberedskap. Vurderinger og anbefalinger fra Helsedirektoratet 2019.

Helsedirektoratet konstaterte at samarbeidsavtalene mellom foretak og kommuner ikke omhandlet forsyningssikkerhet av legemidler i samsvar med kravene til disse avtalene.

I 2019 var det allerede igangsatt et arbeid for å vurdere sentrale beredskapslagre for legemidler i forbindelse med nytt grossistanbud i spesialisthelsetjenesten.

Rapporten anbefalte at sentrale beredskapslagre for primær- og spesialisthelsetjenesten ble koordinert bedre ved å samstemme legemiddellisten i grossistforskriften med spesialisthelsetjenestens beredskapslagre. Helsedirektoratet ble tiltenkt en rolle for å gjennomføre en slik vurdering i Nasjonal legemiddelberedskapskomite. Dette var forslag blant i alt 29 tiltak for å bedre legemiddelberedskapen på internasjonalt, nasjonalt og regionalt/lokalt nivå.

I kjølvannet av rapporten om legemiddelberedskap sendte Helse- og omsorgsdepartementet i oktober 2019 på høring et forslag til endring av apotekloven og legemiddelloven om hjemmelsgrunnlaget for å kunne pålegge apoteker og grossister å rasjonere salget og gi forbud mot eksport av medisiner ved en mangelsituasjon. Det ble også foreslått at grossistene og apotekene skulle gis en plikt til å gi Legemiddelverket elektronisk tilgang til lagerstatus.

Helse- og omsorgsdepartementets Høring om tiltak for å styrke legemiddelberedskapen 2020.

10.4 Håndteringen av legemidler under covid-19-pandemien

På det første møtet i Helsedirektoratets kriseutvalg den 29. januar 2020 ble legemiddelmangel drøftet. Av referatet fra møtet går det fram at det ble besluttet å kartlegge kapasitetsutfordringer i helsetjenesten. Sammen med Legemiddelverket analyserte Helsedirektoratet scenarioer for legemiddelmangel og konkluderte den 2. februar 2020 om risiko for hamstring av medisiner og risiko for at grossister skulle eksportere legemidler som det ville være behov for i Norge.

Kartleggingen av statusen for legemiddelsituasjonen var klar den 11. februar 2020. Helsedirektoratet slo fast at grossistene hadde lager av aktuelle legemidler i seks til åtte uker, sykehusapotekene og helseforetakene hadde lager for cirka fire uker, og leverandørenes beholdning ble beregnet til mellom fire og tolv uker.

Allerede i slutten av januar i 2020 initierte Helsedirektoratet et samarbeid med Mangelsenteret, Legemiddelverket og Sykehusinnkjøp HF for å identifisere en liste over legemidler det ville være viktig å ha ekstra tilgang på, dersom mange pasienter med covid-19 skulle komme til å trenge intensivbehandling. Helse Sør-Øst RHF fikk etter hvert ansvaret for å lagre disse legemidlene til intensivbruk, den såkalte «covid-19-listen». Lagringen omfattet 3 måneders forbruk av legemidler til 800 intensivpasienter og et lager tilsvarende 8 ukers forbruk av reseptbelagte legemidler som helseforetakene har finansieringsansvar for (h-reseptlegemidler).

Gjennom kongelig resolusjon den 28. februar 2020 ble Helse- og omsorgsdepartementet delegert myndighet til å fastsette forskrifter med hjemmel i smittevernloven for å begrense mangel på legemidler og utstyr. Forslagene om å kunne pålegge rasjonering av legemidler og forbud mot parallelleksport som allerede var på høring, kunne dermed vedtas som midlertidig forskrift den 6. mars 2020.

FOR-2020-03-06-239.

Legemiddelverket fikk også elektronisk tilgang til en oversikt over grossistenes lagersituasjon som en frivillig ordning.

Arbeidet med å vurdere legemidler som grossistene plikter å ha i beredskap, som allerede var igangsatt etter beredskapsvurderingen i 2019, ble forsert. Listen ble gjennomgått og oppdatert, og det ble inngått avtale med de tre store legemiddelgrossistene om å utvide lagrene.

Den 13. mars 2020 ble det ved kongelig resolusjon gitt fullmakt til at bevilgningene i statsbudsjettet for 2020 kunne overskrides for å dekke utgifter knyttet til håndteringen av koronavirusutbruddet. Dette ga mulighet til å finansiere legemiddellagrene.

I mai ble det besluttet at Helse Vest RHF skulle ha ansvaret for å bygge opp beredskapslager med seks måneders forbruk av legemidler til både spesialisthelsetjenesten og primærhelsetjenesten.

Referat foretaksmøte med alle RHF-ene 8. mai 2020.

Det ble gitt rammer for å bygge opp en lagerbeholdning til en samlet verdi av 1 milliard kroner, hvor om lag halvparten ville gå til kommunene og den andre halvparten til sykehusene. Ved utgangen av 2020 var planen at beredskapslageret skulle være ferdig etablert og over i ordinær drift innen 1. mai 2021.

10.5 Analyse av de globale markedene for medisinske varer

Kommisjonen mener det er nødvendig med analyser av hvordan de globale markedene fungerer, som et grunnlag for å vurdere forsyningssikkerheten og behovet for lagre. På oppdrag fra Kommisjonen har derfor seniorforsker Arne Melchior ved Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) analysert global handel og medisinsk beredskap i lys av covid-19. Analysen omfatter både legemidler og smittevernutstyr, og resultatene av analysen presenteres derfor samlet her (Melchior 2021).

Melchior finner i sin analyse at oppfatningen om stadig større konsentrasjon i de globale markedene for legemidler og utstyr ikke er dekkende sett fra et overordnet perspektiv. Beskrivelsen kan være riktig for enkelte legemidler, men det store bildet er at Vest-Europa i nivå er:

den største leverandør av alle typer medisinske varer, med andeler på rundt ¾ av verdenseksporten av legemidler, og rundt 40 % for medisinsk utstyr og virkestoffer. USA og Asia er også viktige leverandører, og Kina er viktig for smittevernsutstyr og virkestoffer.
India har økende betydning for generika (avpatenterte legemidler) men har fortsatt bare 3 % av verdens eksport av legemidler. Analyse av verdikjedene viser at legemiddelindustrien i Europa kjøper 84 % av sine innsatsvarer og -tjenester fra Europa og bare 3 % fra Asia, målt i verdi. I volum er Asias andel høyere, og for enkeltpreparater kan den være betydelig høyere.

Kilde: Melchior (2021)

Videre finner han at Kina og India ser ut til å ha svært små markedsandeler når det gjelder virkestoffer til legemidler, men det er tegn som tyder på at Kina har styrket seg på virkestoffer til enkelte vaksiner. Kina er en stor aktør når det gjelder antibiotika (over 30 prosent for enkelte antibiotikagrupper), men Europa er en større aktør både for virkestoffer og ferdige medisiner.

Pandemien førte til en stor økning i etterspørselen av medisinske varer, hvor prisene økte med opptil flere hundre prosent. Sett under ett falt handelen i 2020 drastisk i andre kvartal, men kollapset ikke. Utover året tok handelen seg opp. Kina leverte hele økningen i den globale handelen av smittevernutstyr i perioden mars til juli 2020, se figur 10.1.

Når det gjelder legemidler, viser figur 10.1 at det er Vest-Europa som har levert det meste av økningen i legemidler i perioden mars til juli 2020. For legemidler som analysen har definert som covidrelevante («Covid-2»), sto Vest-Europa for 76 prosent av eksporten og leverte 13,5 av de 17 milliardene USD som handelen økte med under krisen. Kina og India ser her bare ut til å ha spilt en liten rolle. Andre asiatiske land, som Singapore, Japan og Sør-Korea, var viktigere. Landene omtalt i figuren som «Asia ellers» (Asia utenom Kina og India) økte eksporten sin med 34 prosent.

Figur 10.1 Endring i verdenshandelen med smittevernutstyr og covid-relevante legemidler i mars–juli 2020 sammenliknet med samme periode i 2019. Tall i millioner USD, for importen til 53 land fordelt på eksporterende land og regioner.

Figur 10.1 Endring i verdenshandelen med smittevernutstyr og covid-relevante legemidler i mars–juli 2020 sammenliknet med samme periode i 2019. Tall i millioner USD, for importen til 53 land fordelt på eksporterende land og regioner.

Kilde: Melchior (2021)

Implikasjoner for beredskap

I krise er det viktig med tiltak for å sikre de internasjonale forsyningslinjene for medisinske varer. Innenfor Europa kan mye av transporten foregå på vei, og å opprettholde landtransporten i Europa var dermed avgjørende for transporten av medisinske varer. Globalt er vi avhengige av både sjø- og flytransport.

Flere forhold påvirket handelen i 2020. Da det ble innført reiserestriksjoner for å begrense smitte, påvirket dette også transporten av varer. Varetransport med fly ble kraftig redusert, og transportprisen gikk opp med 50 prosent. Global sjøtransport ble rammet av forbud mot bytte av mannskap i mange havner.

På toppen av problemene med transport innførte flere land eksportrestriksjoner for å sikre sin egen forsyning av varer under krisen. Melchior påpeker at det midt i den alvorlige krisen tross alt var flaks at Kina var på vei ut av sin største smittebølge da krisen forverret seg i Europa. Hadde Kina vært i fase med Europa, kunne problemene med å skaffe smittevernutstyr blitt enormt mye større. Og, ikke minst, i en pandemi hvor sykeligheten og dødeligheten er større, vil varetransporten kunne rammes langt hardere.

Melchior viser at Norge er avhengig av EU for å sikre beredskap både av smittevernutstyr og legemidler.

Norge deltar fullt ut i det indre marked for medisinske varer men ikke i ordninger som betales av EUs eget budsjett. Det indre marked har holdt forsyningslinjene og transporten oppe, og sørget for kvalitetsstandardene for medisinske varer. Norge ble unntatt fra eksportrestriksjoner som ellers ville ha rammet forsyningene. Norge har fått tilgang på vaksine via EU.

Kilde: Melchior (2021)

Melchior anbefaler at erfaringen med internasjonal handel og transport under koronaepidemien gjennomgås som en del av beredskapen. I en krise er det viktig med tiltak for å sikre de internasjonale forsyningslinjene for medisinske varer. Erfaringene med smittevernutstyr under krisen bør analyseres grundig med tanke på den framtidige beredskapen. Resultatene av dette bør så være et grunnlag for å vurdere hvor realistisk det er å skalere opp produksjonen i framtidige kriser, og for å vurdere hvor mye man bør ha på lager.

10.6 Kommisjonens vurderinger av legemiddelberedskapen og håndteringen

Mangelfull beredskap, men god handlekraft

Det var store svakheter ved legemiddelberedskapen da covid-19-pandemien kom til Norge. Dette var allerede slått fast i gjennomgangen av legemiddelberedskapen som ble fullført i 2019. Takket være denne utredningen kunne helsemyndighetene relativt raskt dra nytte av vurderingene fra året før. Tiltak kunne settes inn hurtig for å sikre tilgang til legemidler.

Sentrale personer i Helsedirektoratet, Legemiddelverket, Mangelsenteret og Sykehusinnkjøp HF tok tidlig grep og samarbeidet godt gjennom krisen. God handlekraft sikret at det ble satt inn tiltak. Men gitt planverket var ikke dette noen selvfølge. Helsedirektoratet har ifølge planverket ansvar for å koordinere arbeidet med forsyningssikkerhet av legemidler i samarbeid med andre aktører som Statens legemiddelverk, Folkehelseinstituttet, de regionale helseforetakene og kommunene. Å få ansvar for å koordinere noe i samarbeid med andre, er etter vår vurdering en for vag ansvarsplassering når det er snakk om krisehåndtering. Dette ble også påpekt av Helsedirektoratet selv i rapporten om legemiddelberedskap i 2019 og understøttes av utredningen Safetec har gjort på vegne av kommisjonen (Thingvold og Skogvang 2021). Legemiddelberedskapskomiteen har hatt få møter under pandemien og har, med sitt mandat, ingen sentral funksjon i krisehåndtering. Ansvarsforholdene bør klargjøres.

Medarbeidere i Helsedirektoratet bekreftet i intervju med kommisjonen at det er behov for å klargjøre ansvarsforholdene. Det ble også gitt uttrykk for at håndteringen av legemiddelmangelen under pandemien har vært sårbar fordi den har vært avhengig av enkeltpersoner i Helsedirektoratet, Legemiddelverket og Sykehusinnkjøp HF.

Legemiddeltilgang gjennom krisen

Det oppsto ingen reell mangel på legemidler i løpet av 2020. Fordi det lyktes helsemyndighetene å slå ned smitten i samfunnet, ble det også få pasienter som trengte behandling for covid-19 i norske sykehus.

Tiltak ble satt inn, og svikten i markedene skulle vise seg å ikke bli så stor som fryktet.

Globale markeder og internasjonalt samarbeid

Norge produserer lite legemidler selv og er derfor avhengig av import. Å etablere beredskapslagre har vært det viktigste virkemidlet for å sikre legemiddelforsyningen under krisen. Beredskapslagre kan redusere risikoen for svikt i forsyningen og gjøre at myndighetene kan kjøpe seg verdifull tid under en krise. Samtidig er det umulig å helt «lagre seg ut» av et forsyningsproblem.

Ifølge Helsedirektoratets vurdering er sårbarheten i de globale legemiddelmarkedene stor fordi blant annet Kina er en stor og dominerende aktør, særlig når det gjelder virkestoffer for legemidler. Helsedirektoratet har basert denne vurderingen på en risiko- og sårbarhetsanalyse om legemidler gjennomført av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i 2018.

Risikoanalyse av legemiddelmangel. Krisescenarioer 2018 – analyser av alvorlige hendelser som kan ramme Norge. Tønsberg: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

I rapporten heter det:

Selv om det ikke finnes en fullstendig oversikt over hvor alle virkestoffer til legemidler produseres, er det kjent at India og spesielt Kina er dominerende produsenter av virkestoffer til legemidler verden over. Mens Kina er den største leverandøren av selve virkestoffene (råstoffene) til legemiddelet, er de indiske selskapene representert i alle fasene i produksjonsprosessen fram til ferdige legemidler. De virkestoffene som India ikke produserer selv, importeres i all hovedsak fra Kina. India er stor leverandør av legemidler til både USA, Europa, Afrika og andre deler av Asia, og antibiotika utgjør en betydelig del av denne eksporten. Det betyr at en stor del av alle legemidler som selges på verdensmarkedet har sin opprinnelse fra Kina eller India.

Helsemyndighetene legger til grunn at de globale markedene blir stadig mer konsentrert, og dermed at hele verden stadig er mer avhengig av noen få leverandørland som Kina og India. En slik dominans vil i tilfelle øke sårbarheten i beredskapen. Melchiors analyse finner imidlertid ikke at hovedbildet av de globale markedene for legemidler er at de blir stadig mer konsentrert – selv om det kan være tilfelle for enkelte legemidler (Melchior 2021). Kommisjonen mener helsemyndighetene må gå videre med mer inngående analyser av internasjonal handel og verdikjeder som grunnlag for framtidens beredskap. Det er også viktig å analysere erfaringene fra internasjonal transport under koronapandemien.

Norges forsyning av legemidler er svært avhengig av Europa. Beredskapslagre øker handlingsrommet under en krise og kan blant annet fungere som en buffer i perioder hvor land kan komme til å vedta eksportrestriksjoner. Likevel løser ikke beredskapslagre utfordringene med forsyningssikkerhet. Kommisjonen mener norske myndigheter bør styrke det internasjonale samarbeidet om legemiddelberedskap i Norden og Europa.

Vurdering av tiltak for styrket beredskap

Som grunnlag for å vurdere behovet for styrket beredskap for legemidler satte kommisjonen ut et oppdrag til Safetec, som lød: «Med utgangspunkt i tidligere vurderinger av legemiddelberedskap og beredskapslager etablert ved covid-19-pandemien, vurdere hvordan legemiddelberedskap kan styrkes for helsekriser som pandemi».

Utredningen fra Safetec om beredskapslagring av smittevernutstyr, medisinsk-teknisk utstyr og legemidler publiseres i sin helhet som underlagsrapport til kommisjonens rapport (Thingvold og Skogvang 2021).

Vurderingen og anbefalingene fra Safetec er basert på en gjennomgang av dokumenter og intervjuer med personer som har vært sentrale i pandemihåndteringen. Parallelt med kommisjonens arbeid har Helsedirektoratet, i samarbeid med en rekke aktører, utredet beredskapslagre for legemidler på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet. Dette arbeidet var ikke ferdigstilt da kommisjonens rapport gikk i trykken. Safetec har imidlertid intervjuet personer i Helsedirektoratet for å sikre at de faglige vurderingene deres kunne inngå som grunnlag for vurderingene Safetec har gjort på vegne av kommisjonen.

Kommisjonen har på den måten innhentet vurderinger fra dem som granskes i vurderingen av smittevernlagre både for legemidler, smittevernutstyr og medisinsk teknisk utstyr. Vi mener dette har vært en god framgangsmåte fordi de involverte aktørene er blant de nærmeste til å vurdere hvor skoen trykker. Når framtidige løsninger for identifiserte utfordringer skal utredes, er det ofte en forutsetning for gode løsninger å involvere dem som direkte påvirkes av forslaget. Med den korte tiden Safetec har hatt til rådighet, har de bare hatt mulighet til å snakke med et begrenset antall aktører. Legemiddelindustrien har for eksempel ikke vært involvert. Informantene fra spesialisthelsetjenesten har vært fra de regionale helseforetakene. Safetec har intervjuet kommuner, men det har ikke vært mulig med en bred og representativ involvering.

Kommisjonen mener det er behov for å etablere beredskapslagre for legemidler som kan forsyne både primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten under en krise. Vi angir ikke spesifikke løsninger for organisering av beredskapslagringen. Vi mener det er viktig i det videre arbeidet med å vurdere konkrete løsninger, at alle relevante interessenter involveres i prosessen.

Staten bør finansiere beredskapslagrene og beslutte størrelsen på og innholdet i lagre basert på regjeringens beslutning om hva som skal være dimensjonerende krav til beredskapen.

Kommisjonens vurdering er at ansvarsforholdene i legemiddelberedskapen i dag er for uklare. Regjeringen bør etablere klarere ansvarsdeling og styring for krisehåndtering i legemiddelberedskapen. Opprettelse av et nasjonalt organ som kan ta en operativ rolle, kan være en del av løsningen (se boks 10.2). Det bør etableres egnete løsninger for at det arbeidet dagens Mangelsenter gjør for spesialisthelsetjenesten, også kan ivaretas for kommunene. Hvilken løsning som er egnet, bør drøftes med kommunene.

Boks 10.2 Forslag fra Safetec om styrket beredskap for legemidler

Safetec presenterer i sin rapport følgende forslag til tiltak for å styrke legemiddelberedskapen:

Anbefaling 1: Det bør opprettes et nasjonalt organ, underlagt Helsedirektoratet, med ansvar for overordnet nasjonal oversikt og styring av legemiddelberedskapen.

Anbefaling 2: Det nasjonale organet bør opprette faggrupper for henholdsvis spesialisthelsetjenesten og primærhelsetjenesten.

Anbefaling 3: Det bør utarbeides en nasjonal liste for beredskapslagring av legemidler som er kritiske for spesialisthelsetjenesten utover det som inngår i B180 (se anbefaling 2).

Anbefaling 4: Det bør vurderes å opprette et nasjonalt register for de legemidlene som inngår i beredskapslisten til spesialisthelsetjenesten.

Anbefaling 5: Det bør opprettes et «Mangelsenter» for primærhelsetjenesten. Det bør gjøres en vurdering av om senteret skal plasseres sammen med det eksisterende Mangelsenteret eller driftes og administreres separat. Det bør også etableres en rask og pålitelig kommunikasjonskanal for å få formidlet mulige forestående legemiddelmangler fra de nasjonale helsemyndighetene til leger i primærhelsetjenesten.

Anbefaling 6: For legemidler som brukes av både spesialist- og primærhelsetjenesten, og som inngår i beredskapslagringen, bør det utarbeides en fordelingsnøkkel.

Anbefaling 7: Apoteklovgivningen bør gjennomgås med hensyn til å sikre staten innsyn i lagerbeholdning og leveransetider i en krise.

Anbefaling 8: Det bør bygges opp et statlig finansiert, nasjonalt beredskapslager i samarbeid med grossistnæringen.

Kilde: Thingvold og Skogvang (2021)

11 Beredskap for smittevernutstyr og håndtering under covid-19-pandemien

Boks 11.1

Funn og vurderinger

  • At det kunne bli mangel på smittevernutstyr i de globale markedene ved en pandemi, var noe de sentrale helsemyndighetene visste om. Helsedirektoratet påpekte dette både ved evalueringen av sarsepidemien i 2003 og ebolautbruddet i 2015.

  • Det ble tidlig under covid-19-pandemien klart at det var stor mangel på smittevernutstyr. Helseforetakene og kommunene hadde små lagre.

  • Verken Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa eller Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer beskriver forventninger til dimensjoneringen av beredskapslagrene i helseforetak eller kommuner.

  • Handlefriheten myndighetene har for å velge tiltak i møte med store smitteutbrudd, blir redusert når landet har mangelfull kapasitet av innsatsfaktorer som smittevernutstyr. Under covid-19-pandemien ble det behov for å rasjonere bruken av smittevernutstyr både i kommuner og helseforetak. Det er sannsynlig at denne rasjoneringen av utstyr har ført til smitte som kunne vært unngått.

  • Myndighetene hadde forsinket reaksjonsevne da de skulle håndtere mangelen på utstyr fordi de ikke hadde tilstrekkelig forståelse for situasjonen i de globale markedene.

  • En rekke aktører viste handlekraft, snarrådighet og enorm innsats slik at de lyktes i å skaffe smittevernutstyr til landet under svært vanskelige omstendigheter.

  • Kommisjonen har etterspurt, men ikke mottatt noen skriftlig begrunnelse for valget av fordelingsnøkkelen for smittevernutstyr hvor 70 prosent skulle gå til sykehusene, 20 prosent skulle gå til kommunene og 10 prosent skulle bli holdt tilbake i et nasjonalt bufferlager.

  • Kommunenes behov ble ikke tatt tilstrekkelig hensyn til da den statlige ordningen for fordeling av smittevernutstyr ble etablert og utstyret skulle fordeles gjennom 2020. Fordelingsnøkkelen for smittevernutstyr burde blitt revidert, og Helse- og omsorgsdepartementet burde tatt en mer aktiv rolle i håndteringen av fordelingen da de ble kjent med problemet.

  • Kina leverte hele økningen i den globale handelen av smittevernutstyr.

  • Dersom smitten i Kina hadde vært mer i fase med resten av verden, ville krisen vært langt større og kunne fått langt mer alvorlige konsekvenser for smittevernet i Norge.

Læringspunkter og anbefalinger

  • Plasseringen av ansvaret for å etterse tilstrekkelig beredskapslagring må være tydelig, og den som har ansvaret, må ha verktøy og ressurser til å ivareta ansvaret.

  • Ansvarsprinsippet kommer til kort for utstyr til pandemiberedskap. Det bør etableres et nasjonalt beredskapslager for smittevernutstyr for å styrke den framtidige pandemiberedskapen. Regjeringen bør ta ansvar både for å dimensjonere og finansiere beredskapslagringen.

  • Valget av en konkret modell for lagring bør skje på bakgrunn av en prosess hvor berørte aktører, inkludert kommunene, blir involvert.

  • Det bør lages planer for hvordan smittevernutstyr skal fordeles ved en krise. Fordelingen bør ta utgangspunkt i smittetrykket i landet og behovet i alle deler av tjenestene som skal håndtere krisen.

  • Norske myndigheter bør stimulere til europeisk samarbeid for å sikre åpne forsyningslinjer og et bredt tilfang av leverandører under en krise.

11.1 Ansvar for å ha utstyr i beredskap

Ansvaret for utstyr følger i hovedsak ansvarsprinsippet for beredskap. De virksomhetene som har ansvaret for et tjenestetilbud i en normalsituasjon, har også ansvaret for beredskapen og håndteringen under en krise. Dette innebærer at de regionale helseforetakene med underliggende helseforetak har ansvaret for at det er utstyr i beredskap til spesialisthelsetjenesten. Og så har kommunene ansvaret for utstyrsberedskapen i tjenestene kommunene har ansvaret for å tilby. I Nasjonal plan for pandemisk influensa går det fram at kommuner og regionale helseforetak skal «vedlikeholde lagre av beskyttelsesutstyr». Private helsetjenestetilbydere skal selv sikre egen utstyrsberedskap.

Som for all helseberedskap ellers er det Helse- og omsorgsdepartementet som har det overordnete ansvaret for beredskap når det gjelder utstyr. I Nasjonal plan for pandemisk influensa står det at det er Helse- og omsorgsdepartementet som har ansvaret for å «ta stilling til innhold og størrelse av lagre av antiviralia, antibiotika, beskyttelsesutstyr, vaksiner (og eventuelt prepandemivaksine) og laboratoriediagnostika». Videre står det at det er Helsedirektoratet som har det løpende ansvaret for å vurdere «tilgjengelighet av antiviralia, personlig beskyttelsesutstyr, annet medisinsk utstyr og vurdere størrelsen på lagerbeholdningen». Direktoratet skal, i samarbeid med Folkehelseinstituttet, Statens legemiddelverk, de regionale helseforetakene og kommunene «utvikle strategi og sørge for at det er et virksomt system for forsyning av alle typer legemidler, forbruksmateriell og beskyttelsesutstyr».

Ifølge planen har dermed Helse- og omsorgsdepartementet ansvaret for å dimensjonere størrelsen på beredskapslagringen. Helsedirektoratet har ansvaret for å sørge for at det er et system som sikrer forsyningssikkerhet.

Kommuner og helseforetak skal utarbeide samarbeidsavtaler som omfatter omforente beredskapsplaner.

Spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 e og helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1.

I nasjonal veileder om lovpålagte samarbeidsavtaler mellom kommuner og regionale helseforetak/helseforetak framgår det at avtalene bør beskrive forsyningssikkerhet for legemidler, materiell og medisinsk utstyr.

11.2 Risikovurderinger før covid-19-pandemien

Evalueringer fra tidligere hendelser har indikert at mangel på utstyr kunne komme til å bli en utfordring. I Helsedirektoratets risiko- og sårbarhetsanalyse for sektoren i 2006 gjorde de følgende vurdering:

Sosial- og helsedirektoratet 2006, Nasjonal ROS- og beredskapsanalyse innen Helse. Hovedrapport. Safetec.

Erfaringen fra SARS-epidemien viste at smittevernutstyr ble en mangelvare på verdensbasis. Ved en potensiell pandemisk influensa må en derfor påregne at det kan bli vanskelig å få tak i smittevernutstyr. Forhåndslagring av smittevernutstyr bør derfor vurderes. I hht ansvarsprinsippet er dette RHF og HFene sitt ansvar. Men på lik linje med at staten har valgt å forhåndslagre antiviralia, kan det være aktuelt også å vurdere innkjøp av smittevernutstyr fra sentralt hold. Dette vil være et supplement til det som håndteres av HF/RHF, og skal ikke erstatte lokale lager.

I november 2010 publiserte Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) en gjennomgang av erfaringer med håndteringen av svineinfluensaen i 2009.

DSB Rapport. Ny Influensa A(H1N1) 2009.

DSB stiller der spørsmålet om beredskapsnivået i spesialisthelsetjenesten var for høyt under pandemien, og om innkjøpet av respiratorer og annet utstyr var overdimensjonert. I et notat til Helse Sør-Øst RHF var man ved Oslo universitetssykehus kritiske til rapporten. De hadde tvert om erfart at det var manglende tilgang til beskyttelsesutstyr, og at situasjonen ville blitt alvorlig dersom det hadde vært en mer alvorlig pandemi.

I 2015 publiserte Helsedirektoratet en erfaringsgjennomgang av norsk ebolahåndtering.

Erfaringsgjennomgang av norsk ebolahåndtering, Helsedirektoratet 2015. IS-2389.

I rapporten identifiserer de følgende læringspunkt:

Erfaringer fra ebolautbruddet i Vest-Afrika har vist at det kan være vanskelig å skaffe nok smittevernutstyr i en situasjon hvor man konkurrer med andre innkjøpere over hele verden. Det er derfor ønskelig at helseforetakene har tilstrekkelig med lagret smittevernutstyr for et realistisk scenario med utbrudd av ebola.

11.3 Håndteringen av tilgang på smittevernutstyr

På møtet i Helsedirektoratets kriseutvalg den 29. januar 2020 går det fram av referatet at de diskuterte smittevernutstyr. En gruppe la der fram et notat for kriseutvalget hvor de identifiserte mangel på smittevernutstyr som en trussel i den videre krisehåndteringen. Kriseutvalget besluttet å kartlegge statusen for lagre av smittevernutstyr.

11.3.1 Lite på lager og vanskelig å skaffe utstyr

Den 11. februar 2020 rapporterte Helsedirektoratet til Helse- og omsorgsdepartementet om statusen for smittevernutstyr. I rapporten stilet til Helse- og omsorgsdepartementet gikk det fram at Kina på dette tidspunktet var avhengig av å importere materiell for å dekke eget behov. Leverandører i Kina prioriterte eget land framfor inngåtte avtaler, men leverandører i England kunne fortsatt levere. Norske leverandører hadde på dette tidspunktet lager til to og en halv måneds normalforbruk. Helse Bergen hadde gjort beregninger som viste at behovet for utstyr i pasientbehandlingen ville flerdoble seg.

Helsedirektoratet skrev om lagersituasjonen i de regionale helseforetakene at «lagersituasjonen i RHFene er noe begrenset». Beholdningen av åndedrettsvern til normalforbruk varierte mellom to til tolv uker, kirurgisk munnbind to til fire uker, og beholdningen av hansker og smittefrakker varierte fra fire til henholdsvis fem og ni uker. Tedros, direktøren i Verdens helseorganisasjon (WHO), advarte samtidig mot hamstring.

I denne situasjonen anbefalte Helsedirektoratet økt innkjøp, rasjonering, bruk av alternativt materiell og begrensning av eksport. Direktoratet opprettet så ukentlig rapportering fra beholdningen i helseforetakene og hos grossistene. Som en oppfølging av denne kartleggingen ble helseforetakene bedt om å begrense bruken av smittevernutstyr.

Utover i februar 2020 begynte det å komme rapporter om små lagre av medisinsk materiell i kommunene. Den 28. februar 2020 meldte for eksempel Fylkesmannen i Vestfold og Telemark om begrensete lagre og at de hadde bedt kommunene om å begrense forbruket av kritisk materiell og vurdere gjenbruk så lagt som mulig.

Den 3. mars 2020 sendte Helsedirektoratet brev til alle kommunene om at de, på lik linje med sykehusene, skulle innføre rasjonering på smittevernutstyr.

Brev av 3. mars 2020 Truende mangelsituasjon for smittevernutstyr og tiltak i primærhelsetjenesten.

Den 6. mars 2020 fastsatte Helse- og omsorgsdepartementet en forskrift som påla «bandasjister, tilvirkere og andre omsettere av medisinsk utstyr, personlig verneutstyr og medisinske næringsmidler» meldeplikt ved svikt i forsyning og lagerbeholdning og rasjonering av utstyr.

FOR-2020-03-06-239.

Samme dag fikk Helsedirektoratet i oppdrag å ta initiativ til ekstraordinære anskaffelser av smittevernutstyr. Helse- og omsorgsdepartementet ba Helsedirektoratet om å gi Sykehusinnkjøp HF i oppdrag å bistå i anskaffelser av utstyr.

Figur 11.1 

Figur 11.1

11.3.2 Oppstart av arbeidet for å skaffe utstyr i Helsedirektoratet

Den 6. mars 2020 etablerte Helsedirektoratet en arbeidsgruppe som skulle følge opp oppdraget fra Helse- og omsorgsdepartementet. De begynte på en plan for anskaffelse og fordeling av smittevernutstyr. I samsvar med oppdraget etablerte gruppen et samarbeid med Sykehusinnkjøp HF som skulle koordinere innkjøpene.

Forslaget til denne planen la opp til at Helsedirektoratet skulle lede et prioriteringsråd. Dette prioriteringsrådet skulle ha myndighet til å fordele utstyr mellom spesialisthelsetjenesten, kommunale helse- og omsorgstjenester, fastleger, tannhelsetjenesten, private helsetjenestetilbydere med avtale og privat næringsliv som ivaretok kritiske samfunnsfunksjoner. Helsedirektoratet skulle på sin side etablere en oversikt over tilgjengelig utstyr og innmeldt behov som et grunnlag for denne fordelingen. Rådet var tenkt å bestå av representanter fra Sykehusinnkjøp HF, de regionale helseforetakene, fylkesmennene, KS og Oslo kommune.

Helsedirektoratet sendte den 12. mars 2020 brev til alle landets kommuner og fylkesmenn om at kommunene skulle melde inn behov for smittevernutstyr. Kommunene skulle melde behovene i et Excel-diagram, som fylkesmannen deretter skulle samordne og melde videre.

Kongen i statsråd ga dagen etter fullmakt til at bevilgningene i statsbudsjettet for 2020 kunne overskrides for å dekke utgifter knyttet til håndteringen av koronavirusutbruddet.

kgl.res. av 13. mars 2020.

Dermed var det klart at de hadde finansiering til innkjøp av smittevernutstyr.

Men så stoppet arbeidet i Helsedirektoratet opp.

Fra den 13. mars 2020 var det Helse Sør-Øst RHF som skulle ha det overordnete ansvaret både for innkjøp av smittevernutstyr til spesialisthelsetjenesten og for den kommunale helse- og omsorgstjenesten og i tillegg koordinere fordelingen av utstyret.

11.3.3 Ordning for å skaffe utstyr ledet av Helse Sør-Øst

Av dokumenter kommisjonen har mottatt av Helse Sør-Øst RHF, går det fram hvordan ordningen med anskaffelse av smittevernutstyr ble utformet og fungerte.

Sykehusinnkjøp HF hadde ansvaret for å gå i dialog med markedet for å tilrettelegge og forhandle fram avtaler om innkjøp av smittevernutstyr. Helse Sør-Øst RHF ble formell avtalepart. Helse Sør-Øst RHF har opplyst til kommisjonen at dette ble gjort etter fullmakt fra Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet.

Koordineringsgruppe for utstyr og fordeling (KUF)

Den 11. mars 2020 hadde Helse Sør-Øst RHF etablert en gruppe som skulle koordinere fordelingen av smittevernutstyr i helseforetakene. Helse Sør-Øst RHF skulle ivareta kontakten med Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet (FHI) på vegne av alle de fire regionale helseforetakene.

Uken etter ble koordineringsgruppen for utstyr og fordeling (KUF) formelt opprettet med representanter fra de regionale helseforetakene, Sykehusinnkjøp HF og Helsedirektoratet. Alle landets helseforetak og sykehus talte opp utstyret som fantes på lager, to ganger per uke. Oversiktene ble samlet inn per region og oversendt til Helse Sør-Øst RHF. Helse Sør-Øst RHF sammenstilte en oversikt for alle regionene og rapporterte samlet til Helsedirektoratet og FHI med kopi til alle regioner.

Helsedirektoratet mottok på sin side innmelding av status og hvilke behov kommunene hadde, og sammenstilte dette. I KUF gjennomgikk de status for helseforetak og kommuner. Utstyret ble fordelt etter en fordelingsnøkkel hvor 70 prosent av utstyret skulle gå til helseforetak/sykehus og 20 prosent til kommuner. 10 prosent skulle holdes tilbake som en buffer i et sentralt reservelager.

Transport

For varer produsert i Europa ble det lagt opp til transport med trailere. Et eget kriseteam for flyfrakt ble etablert i Helse Sør-Øst RHF for å håndtere transporten av varer fra andre deler av verden. Helse Sør-Øst RHF, Avinor, Utenriksdepartementet og to spedisjonsfirmaer samarbeidet om egen flyfrakt til Norge hvor de chartret egne transportfly til oppdragene.

Hver last med smittevernutstyr som kom til landet, ble transportert til et eget nasjonalt lager som Helse Sør-Øst RHF hadde etablert.

Norges ambassade i Beijing i ny rolle

Den norske ambassaden i Kina ble satt i full sving med å få i land avtaler om innkjøp av smittevernutstyr. Dokumenter fra Utenriksdepartementet viser at det ble nedlagt stor praktisk innsats for å skaffe smittevernutstyr. Ansatte på ambassaden jobbet dager, kvelder og helger i en vaktordning. De var i tett dialog med det kinesiske handelsdepartementet og tolldirektoratet og brukte mye tid på dialog med speditører, transportører og ulike agenter. Mye handlet om ren logistikk. Ambassaden skaffet tillatelser til at charterfly kunne transportere smittevernutstyr til Norge.

Helse- og omsorgsminister Bent Høie gikk personlig inn i arbeidet med å skaffe utstyr fra Kina i perioden da bekymringen var på det høyeste. I intervjuet med kommisjonen fortalte han:

En av mine aller beste venner har bodd i Beijing i 15 år, og en av hans beste venner er Asia-sjefen i DB Schenker. Da det ble stor konkurranse om prioritering av utstyr, brukte jeg mine private bekjentskaper for å komme i direkte kontakt med Asia-sjefen i Schenker for å be veldig tydelig om at Norge ble prioritert i den situasjonen. Jeg visste at det var mye politikk internasjonalt i å styre kapasiteten til de store spedisjonsselskapene. Det var en veldig avgjørende periode for å lykkes. Jeg lastet ned denne appen med oversikt over fly for å følge flyene på rutene på vei hjem for å være sikker på at de landet og lettet på de avtalte tidspunktene.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

EU innførte eksportforbud

Midt i arbeidet med å skaffe utstyr til Norge oppsto det problemer. Den 15. mars 2020 innførte EU forbud mot eksport av smittevernutstyr for å hindre at aktører utenfor Europa kjøpte opp smittevernutstyr fra det europeiske markedet.

Commission Implementing Regulation (EU) 2020/402 of 14 March 2020 making the exportation of certain products subject to the production of an export authorisation C/2020/1751.

Denne beslutningen førte til at en leveranse med smittevernutstyr på vei til Norge ble stanset på Svinesund av svenske myndigheter. Ifølge dokumentasjonen vi har mottatt fra Utenriksdepartementet, var det intensiv kontakt både på politisk nivå og på embetsnivå med Sverige for å få løst saken. Men Sverige kunne ikke uten videre åpne for transporten uten klarsignal fra EU-kommisjonen.

Eksportrestriksjonene ble laget med utgangspunkt i EUs regelverk for handel med land utenfor EUs indre marked, et regelverk som ikke er en del av EØS-avtalen. Norge kalte inn til et ekstraordinært møte i EØS-komiteen hvor Norge argumenterte for unntak fra eksportforbudet.

Utenriksminister Ine Eriksen Søreide gikk selv inn i saken og hadde telefonsamtaler om problemet med EU-kommisjonens president Ursula von der Leyen og ansvarlig kommissær for handel Phil Hogan. Den 19. mars 2020 ble Norge og de andre EFTA-landene unntatt fra EUs bestemmelser om eksportforbud, og trailere med smittevernutstyr kunne igjen rulle over grensen ved Svinesund.

Helse Sør Øst RHF rapporte jevnlig til Helse- og omsorgsdepartementet om beholdningen av smittevernutstyr, hvor mye som var i bestilling osv. Vi refererer her noen av rapporteringene på munnbind. Oversiktene viser at den totale beholdningen av munnbind i de regionale helseforetakene (RHFene) og helseforetakene (HFene) i mars 2020 var ca 500 000. Den 30. mars hadde innkjøpene begynt å vise resultater. Beholdningen av munnbind i RHF, HF og det nasjonale felleslageret til sammen var oppe i mer enn 8 millioner. Gjennom april 2020 lå beholdningen på dette nivået. I mai 2020 var beholdningen doblet til over 15 millioner. I juni 2020 var lageret av munnbind i RHFene, HFene og det nasjonale felleslageret oppe i over 30 millioner.

Kvalitetskontroll

Helse Sør-Øst RHF etablerte en kvalitetskontroll av utstyret hvor fagpersoner gjennomgikk smittevernutstyret og sjekket at dette holdt standardene som krevdes. Etter den første kontrollen ble munnbind og åndedrettsvern sendt til Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) for laboratorietesting. Etter endt kvalitetskontroll var utstyret klart for fordeling og distribusjon.

Smittevernutstyr til kommunene

Helse Sør-Øst RHF transporterte klarert smittevernutstyr til de andre regionale helseforetakene.

Det var et stort apparat som ble satt i sving også utover i landet. Hvert av de regionale helseforetakene fikk ansvar for distribusjonen videre til kommuner i sin region. Kommuner logget behov for utstyr ukentlig, og fylkesmenn sammenstilte og fordelte ut fra behovet i kommunene. Først ble kommunene bedt om å angi behovet sitt uten å oppgi lagerbeholdning. Kommunene rapporterte imidlertid på svært ulikt vis, og det ble vanskelig for KUF å prioritere basert på dette grunnlaget. Ordningen gikk raskt over til detaljert registrering av lagerbeholdning, forbruk foregående uke og estimert behov kommende uke.

11.3.4 Fordeling av smittevernutstyr til kommunene

I Helsedirektoratets brev til kommunene den 12. mars 2020 om etablering av en nasjonal ordning for å skaffe smittevernutstyr, kunne det framstå som at ordningen skulle dekke kommunenes behov. Helsedirektoratet skrev i brevet at de vurderte det «svært vanskelig for den enkelte kommune å gjennomføre innkjøp av PPE, slik situasjonsbildet nå er internasjonalt for slikt utstyr».

PPE står for Personal Protective Equipment.

Etter at Helse Sør-Øst RHF overtok ledelsen av ordningen, sendte Helsedirektoratet den 24. mars ut en rutinebeskrivelse hvor kommunene ble oppfordret til å løse problemet selv før de meldte behov via den nasjonale ordningen: «Ved mangel på smittevernutstyr ligger det i første omgang til kommunene å selv undersøke om det finnes lokale løsninger som kan løse utstyrsbehovet. Dette kan eksempelvis dreie seg om utstyr hos andre aktører i kommunen eller i en nabokommune.»

Like etter ble det besluttet en fordelingsnøkkel for fordeling av smittevernutstyret. 70 prosent av utstyret skulle gå til sykehusene, 20 prosent til kommunene og 10 prosent til et sentralt bufferlager.

Fra kommunene kom det meldinger om alvorlig mangel på smittevernutstyr. Fylkesmannen i Oslo og Viken rapporterte for eksempel 17. mars 2020 at mange kommuner meldte om kritisk mangel på smittevernutstyr og forventet tomme lagre innen kort tid. Ifølge Fylkesmannen i Nordland var situasjonen den samme for kommunene i Nordland. Den 20. mars 2020 sendte KS brev til Helsedirektoratet og Helse Sør-Øst RHF og ba om hurtig avklaring. Norsk Sykepleierforbund og Fagforbundet sendte åpent brev til helse- og omsorgsministeren om saken i slutten av april.

Fra dokumentasjonen kommisjonen har mottatt, går det fram at flere kommuner hadde oppfattet at alt smittevernutstyr til kommunene skulle komme over den nasjonale ordningen. Fylkeslegen i Møre og Romsdal, Karin Müller Mikaelsen, formidlet dette til Helse Midt-Norge RHF:

Kommunene har hittil fått beskjed om å bestille hos Sykehusinnkjøpet HF via fylkesmenn og melde sine lagerbeholdninger dit. Kommunene i Møre og Romsdal har vært lojale til disse føringer. De har etterlyst utstyr og ventet. Det var ikke snakk om at kommuner skal eller kan skaffe seg utstyr på ordinær måte via egne leverandører. Kommuner melder at lager til leverandørene er tomme. Enkelte selgere prøver nå å få nye bestillinger, men ved etterspørsel har de ikke noe på lager heller. I Møre og Romsdal driver vi allerede med omfordeling.

Kilde: E-post fra fylkeslegen i Møre og Romsdal 25. mars 2020

I svaret fra administrerende direktør Stig Slørdahl i Helse Midt-Norge RHF viste han til at fordelingsnøkkelen er satt ut fra den «kunnskap og erfaringer vi sitter med i spesialisthelsetjenesten».

Av dokumentasjonen kommisjonen har fått tilgang til, går det fram at fylkesmennene stadig påpekte i møter med Helsedirektoratet at kommunene burde få mer av smittevernutstyret som ble skaffet. På et møte mellom fylkesmennene og Helsedirektoratet den 24. april 2020 viser referatet at Helsedirektoratet ba to fylkesleger om å foreslå en representant til koordineringsgruppen for utstyr og fordeling (KUF). Fra uken etter deltok en representant fra Fylkesmannen i Trøndelag i KUF.

For kommunene var det uforutsigbart å ikke vite om de ville få det utstyret de meldte behov for. Flere fylkesmenn har beskrevet til kommisjonen at kommunene samarbeidet om å fordele det lille de hadde av utstyr. I Innlandet samarbeidet kommunene godt om å fordele smittevernutstyr i den mest kritiske fasen. Etter hvert samarbeidet de også om felles anbudsrunde for å skaffe smittevernutstyr. I Møre og Romsdal bidro tannleger og lokale bedrifter med utstyr til kommuner. I Vestfold og Telemark ble kommunene enige om å etablere et regionalt lager. I Agder samarbeidet kommuner, fylkeskommunen og Fylkesmannen om å etablere en felles innkjøpsordning for kommunene i fylket unntatt Kristiansand.

Flere kommuner rapporterte om problemer med anskaffelser. Den 24. juni 2020 meldte Fylkesmannen i Vestfold og Telemark i en e-post til Helsedirektoratet at kommunene i fylket hadde fått høre fra sine grossister at de ikke kunne sørge for stabile leveranser av smittevernutstyr fordi Sykehusinnkjøp HF kjøpte opp utstyr i markedet. Helsedirektoratet undersøkte situasjonen hos et knippe grossister. I svaret til Fylkesmannen i Vestfold og Telemark fortalte direktoratet at de hadde kontaktet seks grossister, av disse hadde fem bekreftet at dette var en utfordring.

11.4 Kommisjonens vurdering av konsekvensene av mangel på smittevernutstyr

Kommisjonen har ikke grunnlag for å slå fast alle konsekvensene mangelen på smittevernutstyr fikk i 2020. En spørreundersøkelse blant ansatte i 82 sykehjem fant at situasjonen i disse sykehjemmene ikke var så alvorlig som fryktet. 63 av 77 avdelinger uten smitte rapporterte at det var lett å få tak i utstyr, mens det samme gjaldt 15 av 16 på avdelinger som hadde erfart smitte (Kirkevold mfl. 2020). Flere sykehjem rapporterte at de brukte alternativt utstyr ved vanlig stell, og at de ansatte brukte munnbindene flere ganger når det ikke var påvist smitte i sykehjemmene.

Både Norsk Sykepleierforbund, Legeforeningen og Tannlegeforeningen har spilt inn til kommisjonen at mangelen på smittevernutstyr var belastende i tjenestene. I en spørreundersøkelse blant sykepleiere gjennomført av Sintef på vegne av Sykepleierforbundet oppga opp mot fire av ti sykepleiere at de var bedt om å spare på smittevernutstyr på grunn av forventet mangel (Melby mfl. 2021). Om dette førte til at de måtte avvike fra forsvarlige smittevernrutiner i møte med pasientene, sier ikke undersøkelsen noe om.

Gitt rasjoneringen på utstyr og antallet utbrudd i norske sykehjem er det sannsynlig at mangel på smittevernutstyr har ført til smitte som kunne vært forebygget.

Sykehuset Østfold meddelte kommisjonen at det er sannsynlig at noen ansatte ble smittet på grunn av endrete smittevernrutiner.

Tilgangen på smittevernutstyr bedret seg betraktelig utover i 2020, og det nasjonale lageret ble tilført store mengder utstyr. I en situasjonsrapport fra Helsedirektoratet til Helse- og omsorgsdepartementet i midten av juli i 2020 var smittevernutstyr fortsatt en bekymring for kommunene:

Helseforetakene melder om tilnærmet normal drift, med god tilgang på smittevernutstyr og legemidler. Kommunehelsetjenesten har stått i beredskap lenge og melder om bekymring for mangel på ressurser til å gjennomføre TISK-strategien, især ved ytterligere økning i smitte. […] Flere fylkesmenn fremhever at kommunene ikke er dimensjonert for langvarig krisehåndtering, eller for å stå i beredskap over lengre tid. Det er økonomi, personell og smittevernutstyr som innrapporteres å være mest krevende for kommunene.

Kilde: Situasjonsrapport fra Helsedirektoratet uke 29

11.5 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

11.5.1 Beredskap før krisen

Verken Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa eller Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer beskriver forventninger til hvordan beredskapslagre skal være dimensjonert i helseforetak eller kommuner. I pandemiplanen står det: «Det vil trolig også oppstå et økt behov for visse typer medisinsk utstyr, legemidler, beskyttelsesutstyr og forbruksmateriell.» Helsedirektoratets nasjonale faglige råd om pandemiplanlegging i kommuner og helseforetak fra 2019 gir råd om «planer for å sikre nok beskyttelsesutstyr til bruk for personell».

Helsedirektoratet 2019, Nasjonale faglige råd. Pandemiplanlegging.

Både ved sarsepidemien og ebolautbruddet i 2015 erfarte norske myndigheter at det ble problemer med tilgangen på smittevernutstyr i de globale markedene. På tross av dette kom problemene med tilgangen på smittevernutstyr i de globale markedene overraskende både på regjering og helsemyndigheter under denne pandemien. Departementsråd Bjørn-Inge Larsen sa det slik i intervju med kommisjonen:

Vi var ikke forberedt på at det kunne skje at vi ikke kunne kjøpe ting for penger på vanlig måte.

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i intervju med kommisjonen 23. januar 2021

Både helseforetakene og kommunene hadde lite på lager, og de sentrale helsemyndighetene hadde ikke lagt planer for hvordan de skulle takle eventuelle problemer med innkjøp i det globale markedet. Det fantes ingen planer for å håndtere et etterspørselssjokk.

Fordi myndighetene gikk ut fra at forsyningskjedene ville være åpne, gikk de også ut fra at de kunne skaffe utstyr mens pandemien var under oppseiling. Både i planer fra før krisen og i scenarioer fra FHI i februar 2020 så det ut til at det skulle ta lang tid før omfanget av smitte ble stort i Norge.

At scenarioer og planer i så stor grad avvek fra hvordan pandemien har vært håndtert i Norge, påvirket også situasjonen med smittevernutstyr. Kommunene kunne ikke ha forberedt seg på en langvarig og omfattende bruk av smittevernutstyr til smittetesting, så lenge dette aldri har vært en del av den norske planleggingen.

Helsedirektoratet har ifølge pandemiplanen ansvaret for å etterse at foretak og kommuner etablerte systemer for beredskapslagre av smittevernutstyr. Kommisjonen har ikke funnet dokumentasjon på at Helsedirektoratet har fulgt opp dette ansvaret. Etter å ha intervjuet medarbeidere i Helsedirektoratet er det også vårt inntrykk at ansvaret for smittevernutstyr ikke var tydelig plassert i organisasjonen før covid-19-pandemien.

Handlefriheten myndighetene har for å velge tiltak i møte med store smitteutbrudd, blir redusert når landet har mangelfull kapasitet av innsatsfaktorer som smittevernutstyr. Under covid-19-pandemien ble det behov for å rasjonere bruken av smittevernutstyr både i kommunene og helseforetakene.

11.5.2 Håndteringen

Da krisen var et faktum, var det en rekke aktører som gjorde en ekstraordinær innsats for å sikre smittevernutstyr. Arbeidet var preget av kreativitet og stor innsats og evne til å løse problemer som oppsto underveis. Takket være innsatsen fra så mange ble det skaffet smittevernutstyr til landet.

Ordningen ved Helse Sør-Øst RHF kom for alvor i gang i midten av mars i 2020. Dette var halvannen måned etter at kriseutvalget i Helsedirektoratet slo fast at tilgangen på smittevernutstyr kunne bli kritisk lav. På dette tidspunktet var direktoratet gjort kjent med at det kom forespørsler fra Kina til leverandører av materiell i Europa. Helsedirektoratet konstaterte at nærmest alt av utstyr ble produsert i Kina, og at Norge derfor «ville gå tom». På dette tidspunktet hadde direktoratet ikke oversikt over hvor mye utstyr som befant seg ute i tjenestene. Den 11. februar 2020 kunne direktoratet konstatere at beholdningen var svært lav, og orienterte Helse- og omsorgsdepartementet om situasjonen.

Vi mener at scenarioer fra FHI om hvor lang tid det ville gå før man kunne forvente utbredt smitte i Norge, kan ha påvirket situasjonsforståelsen. Samtidig var det varslet tydelig at pandemien ville komme til Norge. Kommisjonen er av den oppfatning at en manglende forståelse av situasjonen i de globale markedene forsinket reaksjonsevnen da mangelen på smittevernutstyr var et faktum.

Situasjonen kunne blitt langt mer alvorlig enn den ble. Analysen til Melchior omtalt i kapittel 10.5 viser at Kina leverte hele økningen i den globale handelen av smittevernutstyr i perioden mars til juli 2020. Dersom smitten i Kina hadde vært mer i fase med resten av verden, ville krisen vært langt verre og kunne fått langt mer alvorlige konsekvenser for smittevernet i Norge (Melchior 2021).

Fordelingsnøkkelen

Etter inngående dokumentgransking og intervjuer med ansvarlige har det ikke lyktes kommisjonen å fastslå hvem som reelt sett bestemte hvordan smittevernutstyr skulle fordeles mellom sykehus og kommuner.

I intervju med kommisjonen sa departementsråd Bjørn-Inge Larsen at han selv ikke var involvert i beslutningen, og at han trodde fordelingsnøkkelen ble fastsatt i dialog mellom Helse Sør-Øst RHF og Helsedirektoratet. Helsedirektør Bjørn Guldvog svarte til kommisjonen at han ikke oppfattet dette som Helsedirektoratets beslutning, men at det var departementet og statsråden selv som besluttet fordelingsnøkkelen.

I brev til Koronakommisjonen skriver Helse- og omsorgsdepartementet at fordelingsnøkkelen ble fastsatt på følgende måte:

På bakgrunn av innmeldte behov og en vurdering av situasjonen anbefalte Helsedirektoratet ved fungerende assisterende direktør Herlof Nilssen i et videomøte med Helse- og omsorgsdepartementet en fordelingsnøkkel med 70 % til helseforetakene, 20 % til kommunene og 10 % som en reserve. Helse- og omsorgsdepartementet ved departementsråd Bjørn-Inge Larsen støttet dette forslaget.

Kilde: Brev fra Helse- og omsorgsdepartementet 9. desember 2020

Helse- og omsorgsminister Bent Høie sa til kommisjonen at han selv ikke var inne i vurderingen, men at han ga sin tilslutning til denne:

Vurderingen ble gjort av HDIR, som jeg ga min aksept til. Vi hadde mange diskusjoner om fordelingsnøkkelen med ordførere og andre underveis. Jeg sa til HDIR at man måtte kunne gjøre justeringer underveis hvis man mener fordelingen er feil. Det ble jo også gjort noen mindre justeringer underveis. Det var HDIRs initiativ og fordeling, men det kom sikkert en tilbakemelding fra oss om at vi ikke var uenige.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

På spørsmål fra kommisjonen om han eller Helse- og omsorgsdepartementet selv tok noe initiativ til forandringer i fordelingsnøkkelen, svarte Høie at temaet hadde vært oppe i møter med Helsedirektoratet, men at Helsedirektoratet «visste at de hadde vår støtte hvis de gikk for en annen fordeling».

I møter mellom Helsedirektoratet, Helse Sør-Øst RHF og fylkesmennene ser det ut til at oppfatningen var at fordelingsnøkkelen var departementets ansvar. Av presentasjoner som Helse Sør-Øst RHF holdt på møtene, går det fram at de hadde en «aksjonsliste». Fra 23. april til 28. mai 2020 sto følgende punkt på listen: «Det er ønskelig med en gjennomgang av bakgrunnen for HOD sin fordeling 70/20/10». Det var oppført som Helsedirektoratets ansvar å ta dette opp med Helse- og omsorgsdepartementet. Den 28. mai 2020 sto følgende konklusjon på listen: «HOD[s] innstilling er å opprettholde samme fordeling. HOD tar med innspill fra FM om det kan differensieres på enkeltartikler da behovet spesielt utsatte smittekommuner er utfordrende.»

Da fordelingsnøkkelen for å fordele smittevernutstyr ble fastlagt, var det uklart om smitten kunne slås ned i Norge. Det var fortsatt stor frykt for at det skulle komme mange covid-19-pasienter til norske sykehus. Myndigheter og sykehus hadde fortsatt situasjonen fra italienske sykehus som et bilde på hva en kunne frykte dersom det ikke lyktes å slå ned smitten i samfunnet. Kommisjonen har derfor forståelse for at fordelingsnøkkelen ble satt slik den ble i den innledende fasen av pandemien. Av hensyn til å kunne tildele utstyr dit behovet var størst, kunne det også være hensiktsmessig å ikke spre lagrene i for stor grad.

Videre utover mot sommeren 2020 ble det imidlertid klart at det var i kommunene at trykket ville bli stort. Det var de som sto for det langvarige arbeidet med testing, og som måtte følge opp eldre og andre med behov for tjenester i sykehjem og i den øvrige kommunale helse- og omsorgstjenesten. Og det ble stadig rapportert om problemer med å skaffe nok smittevernutstyr. Kommisjonen mener derfor at fordelingsnøkkelen burde blitt revidert.

Selv om Helse- og omsorgsdepartementet hadde gitt ansvaret for å fordele smittevernutstyr til Helsedirektoratet og Helse Sør-Øst RHF, er det godt dokumentert at Helse- og omsorgsdepartementet var klar over den kritiske situasjonen i kommunene. Departementsråd Bjørn-Inge Larsen bekreftet i intervju med kommisjonen at departementet var godt informert, og at de hørte mye om uroen i kommunene, men at Helse Sør-Øst RHF håndterte dette gjennom dialog med kommunene slik at kommunene fikk det de trengte. Kommisjonen mener at Helse- og omsorgsdepartementet, som ellers var så tett på arbeidet med å skaffe smittevernutstyr, burde tatt en aktiv rolle for å sikre en fornyet vurdering av fordelingen av smittevernutstyr mellom sykehus og kommuner.

Hektisk og uoversiktlig organisering i startfasen

Det framstår for oss som det var en uoversiktlig situasjon da samarbeidet mellom Helsedirektoratet og Sykehusinnkjøp HF brått ble stanset.

Koronakommisjonen har intervjuet ansatte i Helsedirektoratet som jobbet med den første planen for å skaffe smittevernutstyr. De opplyser at møtene de hadde med Sykehusinnkjøp HF, brått ble avsluttet. De leverte forslaget til plan for anskaffelse av smittevernutstyr til ledelsen i Helsedirektoratet den 16. mars 2020. Siden hørte de ikke noe mer om saken og ble koblet av arbeidet med å skaffe smittevernutstyr.

Kommisjonen har spurt både departementsråd Bjørn-Inge Larsen og helsedirektør Bjørn Guldvog om hvorfor samarbeidet med Sykehusinnkjøp HF og den første prosjektgruppen stoppet opp. Begge sa at de ikke kjente til beslutningen.

Helse- og omsorgsminister Bent Høie fortalte i intervju med kommisjonen at han selv involverte seg svært aktivt i arbeidet med å etablere anskaffelsesordningen for smittevernutstyr. Det var helse- og omsorgsministeren selv som til slutt tok beslutningen om at Helse Sør-Øst RHF skulle få ansvaret for anskaffelse og fordeling av smittevernutstyr. Helse Sør-Øst RHF skulle bruke Sykehusinnkjøp HF til å håndtere smittevernutstyr både for kommunene og spesialisthelsetjenesten med administrerende direktør ved Helse Sør-Øst RHF, Cathrine M. Lofthus, som sjef.

Det var i tillegg en uvanlig linje som Helse- og omsorgsdepartementet hadde etablert da de ba Helsedirektoratet gi oppdrag til, og samarbeide med, Sykehusinnkjøp HF om å skaffe smittevernutstyr. Sykehusinnkjøp HF er eid av de regionale helseforetakene og det er kun helse- og omsorgsministeren i foretaksmøte som kan foreta eierstyring med de regionale helseforetakene.

Presisert i brev fra Helse- og omsorgsdepartementet 11. desember 2020, se kapittel 19.3.

Ifølge referatet fra et samarbeidsmøte mellom Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Helse Sør-Øst RHF ser det ut som at det ble ryddet i ansvarsforholdene:

Sykehusinnkjøp (de fire helseregionens felleseide selskap for innkjøpsområdet) skal brukes til innkjøp av smittevernutstyr for kommunehelsetjenesten. Det er per i dag daglige møter mellom Helsedirektoratet om dette. Disse møtene avvikles og det legges opp til at Hdir deltar i felles møter som alt er etablert mellom de fire helseregionene og Sykehusinnkjøp hvor det gjennomgås status, behov og fordeling av smittevernutstyr. Spesialisthelsetjenesten vil også ta på seg ansvar for rettferdig fordeling mellom sykehus og kommunehelsetjenesten av smittevernutstyr som anskaffes. Det er behov for at Hdir kartlegger status i kommunene og behov i kommunene. […]
ANSVAR: HELSE SØR-ØST RHF HAR ANSVAR FOR FELLESMØTER, INNKJØP OG FORDELING
ANSVAR: HELSEDIREKTORATET HAR ANSVAR FOR INNHENTING AV INFORMASJON FRA KOMMUNENE»

Kilde: Referat fra samarbeidsmøte 13. mars 2020

I Helsedirektoratet fikk en av de tre nyansatte assisterende direktørene ansvaret for arbeidet med smittevernutstyr. Herlof Nilssen kom fra stillingen som administrerende direktør i Helse Vest RHF. Av Helsedirektoratets interne underveisevaluering av krisehåndteringen av covid-19 går det fram at «Herlof Nilssen kom inn i kriseorganisasjonen med tydelige fullmakter fra HOD om å etablere et apparat for å sikre tilstrekkelig smittevernutstyr og tilgang på helsepersonell». Direktoratet etablerte en egen prosjektorganisering for arbeidet hvor Nilssen fikk med seg en innlånt medarbeider fra Helse- og omsorgsdepartementet og en innleid konsulent fra Ernst & Young.

Av intervjuet med Helse- og omsorgsminister Bent Høie går det fram at ministeren engasjerte seg i hvordan Helsedirektoratet skulle organisere seg for å løse sin oppgave:

Vi gjorde noen grep rundt organiseringen av HDIR i veldig tett samarbeid. Guldvog var med i beslutningene som handlet om å flytte noen veldig kompetente mennesker inn i organisasjonen hans. Det var han veldig positiv til og glad for. Som en samarbeidspartner til Cathrine Lofthus i hennes rolle ba jeg Herlof Nilssen om å gå inn i HDIR. Da hadde vi Lofthus som RHF på utførersiden, mens vi hadde en som kunne RHF-strukturen inn og ut og med veldig stor lederkompetanse i HDIR.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Kommisjonen mener det var naturlig at Helse Sør-Øst RHF hadde ansvaret for kontakten med Sykehusinnkjøp HF. Det skapte en uoversiktlig situasjon da Helse- og omsorgsdepartementet ba Helsedirektoratet etablere direkte kontakt med de regionale helseforetakenes felleseide selskap.

Selv om alle de involverte gjorde en imponerende jobb med å skaffe smittevernutstyr til Norge, mener vi at Helse- og omsorgsministeren la for mye vekt på spesialisthelsetjenesten og for lite vekt på kommunene da han besluttet hvordan arbeidet skulle organiseres. Det var et bevisst valg å la en person med kjennskap fra spesialisthelsetjenesten representere Helsedirektoratet i arbeidet. Det tok lang tid før det det kom inn en person i koordineringsgruppen for utstyr og fordeling (KUF) fra Fylkesmannen i Trøndelag som skulle ivareta kommunene.

11.5.3 Beredskapen for framtidig krisehåndtering

Kommisjonen ga Safetec et oppdrag om å vurdere ulike modeller for beredskapslagre av smittevernutstyr. Rapporten publiseres som underlagsrapport til kommisjonens rapport (Thingvold og Skogvang 2021).

Parallelt med arbeidet i kommisjonen har Helsedirektoratet arbeidet med å utrede behov og løsninger for beredskapslagre av smittevernutstyr både under krisen og for framtiden. Safetec har hatt tilgang disse rapportene i arbeidet sitt og gjennomført intervjuer med medarbeidere i Helsedirektoratet, regionale helseforetak, statsforvaltere og kommuner.

Safetec kom med følgende forslag til beredskapslagring av smittevernutstyr og medisinsk teknisk utstyr:

  • Anbefaling: Helsedirektoratet bør gå videre med modell A (statlig nasjonalt lager), og sørge for at de nasjonale lagrene spres ut i regionene for sikre tilstrekkelig redundans, rullering og nærhet til brukerne i spesialist- og primærhelsetjenesten.

  • Anbefaling: Kommunene anbefales ikke å etablere lokale beredskapslagre for pandemi, men bør ha lokale lagre som sikrer en buffer for ordinære forsyninger til primærhelsetjenesten i en normalsituasjon uten pandemi.

  • Anbefaling: Helseforetak, sykehusinnkjøp eller kommuner kan inngå «beredskapsavtaler» med enkelte mulige lokale produsenter av smittevernutstyr. Dette kan være et supplement, men det vil ikke løse nasjonale utfordringer med forsyning slik et eller flere nasjonale lager kan gjøre.

  • Anbefaling: Internasjonalt samarbeid, både med multinasjonale grossister, med utenlandske produksjonsmiljøer og med andre land i Norden og Europa kan føre til økt robusthet i forsyningen.

  • Anbefaling: Kommunene bør gjøre avtaler med spesialisthelsetjenesten i sin region om tilgang til deres lager av medisinsk-teknisk utstyr, ev. inngå avtaler om en form for felles lager.

Vi viser til rapporten for Safetec sine vurderinger.

Ansvarsprinsippet kommer til kort når det gjelder utstyr til pandemiberedskapen

Kommisjonen mener at ansvarsprinsippet kommer til kort når det gjelder beredskapslagring av utstyr. At alle store og små kommuner skal lagre og rullere lagre av smittevernutstyr, framstår lite kostnadseffektivt. Safetec påpeker at det er stor variasjon i kommunenes økonomi, kapasitet og kompetanse og mulighet til å gjennomføre tilfredsstillende kvalitetssikring.

I en normalsituasjon benytter kommunene lite smittevernutstyr, noe som gjør det vanskelig å rullere lagre. Det vil derfor være vanskelig for kommunene å ha oppdaterte lagre av slikt utstyr. I en pandemi bølger smitten og fordeler seg ulikt både geografisk og over tid. Å ha fleksibilitet i forsyningen av utstyr er derfor viktig. Kommisjonen mener at en rekke lagre i små geografisk avgrensete områder framstår lite rasjonelt.

Statlig beredskapslager for utstyr

Analysen Melchior gjorde av de globale markedene for medisinske varer, viser at Vest-Europa er den største leverandøren av smittevernutstyr målt i nivå, se kapittel 10.5. Like fullt var det Kina som leverte nær hele økningen i den globale handelen av smittevernutstyr i 2020 (Melchior 2021). De kunne levere varer fordi de bortimot var ferdige med sin første smittebølge da problemet seilte opp i andre verdensdeler.

Under pandemien innførte flere land forbud mot eksport av utstyr. Derfor er det behov for nasjonale bufferløsninger. Koronakommisjonen mener det er nødvendig å etablere beredskapslagre for smittevernutstyr og medisinskteknisk utstyr på norsk jord finansiert av staten. Det endelige valget av modell for beredskapslagring bør basere seg på en prosess hvor alle interessenter blir involvert.

Basert på krisescenarioer for pandemi må regjeringen beslutte hva som skal være dimensjonerende for beredskapen, inkludert i hvor lang tid lagrene skal forsyne krisehåndteringen.

Vi mener at norsk pandemiberedskap må planlegge for hvordan smittevernutstyr skal fordeles under en krise. Fordelingen av smittevernutstyret bør gjenspeile den faktiske smittesituasjonen og behovene i en krisehåndtering.

Safetec foreslår at helseforetak og kommuner bør samarbeide om beredskapen for medisinskteknisk utstyr (Thingvold og Skogvang 2021). Kommisjonen mener dette framstår som fornuftig. Spesialisthelsetjenesten benytter i en normalsituasjon teknisk avansert utstyr som er i rask utvikling, og hvor spesialisert kompetanse er nødvendig. Helseforetakene kan derfor være best egnet til å håndtere nødvendige lagre, og samarbeid kan skje innenfor rammen av helsefellesskap.

Med Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023 er det etablert 19 helsefellesskap av helseforetak og kommuner i et opptaksområde som skal samarbeide for å utvikle tjenester sammen.

Vest-Europa er den største leverandøren av alle medisinske varer målt i nivå. Norsk beredskap er derfor også et spørsmål om internasjonalt samarbeid. Beredskapslagre kan ikke alene sikre forsyninger i en krise. Europa har strenge standarder og godkjenningsprosedyrer for utstyr, og europeiske land bør i en krise samarbeide om leveringssikkerhet og om å øke tilfanget av leverandører. Koronakommisjonens vurdering er derfor at Norge må ha et sterkt samarbeid med nordiske og europeiske land om beredskap og forsyningssikkerhet av smittevernutstyr og medisinskteknisk utstyr.

12 Vaksine

Figur 12.1 

Figur 12.1

12.1 Innledning

Myndighetene har håndtert covid-19-pandemien ved å forsøke å holde smitten nede. Å gjøre befolkningen immune mot sykdommen ved å vaksinere dem, vil derfor bli en avgjørende utvei for å avslutte covid-19-pandemien. Det finnes foreløpig ikke effektive medisiner til behandling av sykdommen.

De første vaksinene kom til Norge i romjulen 2020. Da denne rapporten gikk i trykken, midt i mars 2021, var i overkant av 250 000 mennesker i Norge fullvaksinert. Vaksineringen er ennå bare i startfasen.

Kommisjonen mener det er viktig at vaksinearbeidet blir evaluert når pandemien er over.

For å kunne evaluere en hendelse er det behov for en viss distanse til det som har skjedd. Det er derfor lite hensiktsmessig for kommisjonen å evaluere vaksinearbeidet på dette tidspunktet. Dessuten har det meste av vaksinearbeidet, slik som å lage en plan for selve vaksineringen og gjennomføringen av den, ligget tidsmessig utenfor avgrensingen som vi har lagt til grunn for vårt arbeid. Som vi beskriver i kapittel 3.2, har vi avgrenset den inngående granskingen av myndighetene til den første smittebølgen i Norge. Vi evaluerer derfor ikke myndighetenes vaksinearbeid.

I dette kapitlet vil vi likevel belyse sentrale beslutninger om vaksine som går fram av dokumenter innenfor den perioden kommisjonen har gransket. I denne perioden, fram til juli 2020, traff regjeringen beslutninger om hvordan Norge skulle gå fram for å skaffe vaksiner. Den 1. juli 2020 fikk vi tilgang til Helse- og omsorgsdepartementets referater fra:

Dette utgjør i underkant av 120 møtereferater.

  • interne kriseutvalgsmøter i Helse- og omsorgsdepartementet

  • koordineringsmøter med deltakelse fra Helsedirektoratet, FHI, Legemiddelverket, RHF-ene (koordineringsmøte)

  • morgenmøter i Helse- og omsorgsdepartementet hvor politisk ledelse og representanter fra embetsverket deltok (politiske morgenmøter)

Vi har også gått gjennom dokumenter fra regjeringskonferanser og regjeringens koronautvalg (RCU) i samme periode. Vi har ikke gransket andre regjeringsinterne dokumenter for dette formålet, og det er viktig for oss å understreke at kartleggingen i dette kapitlet ikke er en fullstendig beskrivelse av regjeringens arbeid med å skaffe vaksiner.

Kommisjonen inviterte departementsråd Bjørn-Inge Larsen og ambassadør for global helse John-Arne Røttingen til å holde innlegg for oss den 15. desember 2020. Vi henter noe informasjon fra disse innleggene i dette kapitlet, i tillegg til offentlige kilder som er angitt.

12.2 Beslutninger om å skaffe vaksine til Norge

Det globale solidaritetsinitiativet

Den globale koalisjonen for å forebygge epidemier og pandemier (Coalition for Epidemic Preparedness Innovations, CEPI) startet i januar 2020 et arbeid for å utvikle vaksiner mot covid-19. CEPI er et partnerskap mellom offentlige, private og humanitære organisasjoner. Mandatet til CEPI er å koordinere og finansiere utvikling av vaksiner tidlig i utbrudd for å forsøke å hindre at smitte sprer seg til å bli store epidemier eller pandemier.

Norge og FHI er vertskap for CEPI, www.fhi.no besøkt 5. mars 2021.

I februar bevilget regjeringen 36 millioner kroner til koalisjonen, og i mars 2020 ble det besluttet Norge skulle bidra med 2,2 milliarder kroner til CEPI over flere år.

Regjeringen.no, (2020) Norge bidrar i arbeidet med å bekjempe koronaviruset covid-19.

Regjeringen.no, (2020) Norge øker bistanden til vaksineutvikling med 2,2 milliarder kroner.

I april var CEPI blant en rekke aktører som inngikk i det omfattende programmet kalt Access to COVID-19 Tools Accelerator (ACT-Accelerator) som skulle skaffe tilgang til tester, behandling og vaksiner til både fattige og rike land i verden. Den delen av initiativet som handlet om vaksiner ble kalt COVAX og ble koordinert av CEPI, vaksinealliansen GAVI og Verdens helseorganisasjon (WHO). COVAX opprettet et eget fond for å støtte forskning og utvikling av vaksinekandidater. De skulle forhandle priser og sikre likeverdig tilgang til vaksiner. Det første målet som ble satt, var å skaffe 2 milliarder doser innen utgangen av 2021.

www.gavi.org

Den 4. mai deltok statsminister Erna Solberg på Europakommisjonens konferanse «Coronavirus Global Response Summit» som skulle samle krefter for forebygging, testing og behandling av covid-19. Statsministeren la i sitt innlegg vekt på behovet for at alle land måtte bidra i det globale samarbeidet om vaksine.

PM Solbergs uttalelse på Coronavirus Global Response Summit 4. mai 2020, www.regjeringen.no besøkt 5. mars 2021.

Flere spor for å skaffe vaksine

Vi ser av dokumentene vi har gjennomgått at Helse- og omsorgsdepartementet begynte å ta konkrete initiativ for å forberede anskaffelsen av vaksine til Norge i mai 2020. På koordineringsmøter med Helsedirektoratet, FHI, Legemiddelverket og RHF-ene (koordineringsmøtet) den 8. mai er det referert at departementsråd Bjørn-Inge Larsen sa at «det i dag kl. 12.00 er et møte i UD i anledning at det skal lages et felles r-notat om vaksinetilgang».

Referat fra koordineringsmøte 8. mai 2020.

Bjørn-Inge Larsen informerte om vaksinemøtet på et møte med politisk ledelse (politisk morgenmøte) den 13. mai 2020. Han meddelte i følge referatet at verden i alt hadde 130 vaksinekandidater og at CEPI hadde finansiert ni av dem. Det ser ut til at han vurderte at CEPI-sporet ikke var tilstrekkelig og ønsket at de skulle satse i flere spor:

Totalt har ikke verden nok vaksine, og det blir en fordelingstematikk med avveining av ulike behov. Ved prioritering av helsepersonell og risikogrupper så utgjør disse 1/3 av den norske befolkningen. Aktuelle problemstillinger er samarbeid med andre land, herunder i Norden og egenproduksjon av vaksine. HOD inviterer FHI og Forskningsrådet til et møte. Statsråden støtter at det arbeides videre etter dette sporet. Vi må bl a se på mekanismer som bidrar til en rettferdig fordeling og at Norge bidrar til et rettferdig marked. Europeisk samarbeid og solidaritet vil også være viktig.

Kilde: Referat fra politisk morgenmøte i Helse- og omsorgsdepartementet 13. mai 2020

To dager etter, den 15. mai 2020, kunne Larsen meddele de underliggende etatene at det pågikk en «debatt» i departementene om vaksine for den norske befolkningen, og at Helse- og omsorgsdepartementet hadde vært i møte med Utenriksdepartementet om dette: «Vi må balansere solidaritet globalt opp mot behovet vi har nasjonalt for vaksinen».

Referat fra koordineringsmøte 15. mars 2020.

På politisk morgenmøte samme dag var dette også et tema:

Vedr vaksine: vi har mottatt et r-notat fra UD der HOD ikke er enige i analysen. Vi må balansere solidaritet globalt opp mot behovet vi har nasjonalt for vaksinen. Vi bør gi tilbakemelding til UD om dette. Vi kan foreslå at helseministeren vil legge frem eget r-notat om tilgang til vaksiner for den norske befolkning. En oppfølging kan være at vi får ansvar for å jobbe videre med Norge. Anbefale en to-sporsløsning.

Kilde: Referat fra politisk morgenmøte 15. mai 2020

COVAX´ fordelingsnøkkel for vaksiner skulle gi vaksine til 20 prosent av befolkningen i hvert land. Helse- og omsorgsdepartementet vurderte derfor at denne ordningen ikke alene kunne dekke Norges behov for vaksiner. FHIs analyser viste at Norge ville trenge betydelig flere vaksiner for å kunne lette på smitteverntiltakene.

Bjørn-Inge Larsen sa dette i sitt innlegg til kommisjonen den 15. desember 2020.

På politisk morgenmøte den 18. mai 2020 orienterte departementsråd Larsen helse- og omsorgsministeren om at britene hadde tatt grep for å sikre den britiske befolkningen tilgang til Oxford-vaksinen, og at deres prioritet nummer to var det globale markedet. Referatet fra møtet gjengir Larsens vurdering slik: «Dette kan være risikabelt, gitt at den vaksinen ikke virker. BIL anbefaler at vi sjekker ut mot EU og Norden, hva som er strategien bak».

Referat fra politisk morgenmøte 18. mai 2020.

Helse- og omsorgsdepartementet og Utenriksdepartementet samhandlet disse dagene.

I regjeringskonferanse den 19. mai 2020 la utviklingsministeren, utenriksministeren, helse- og omsorgsministeren og forsknings- og høyere utdanningsministeren fram et felles notat datert 18. mai 2020 «Regjeringens engasjement for å mobilisere internasjonal politisk støtte til et globalt system for rettferdig fordeling av covid-19 vaksiner samtidig som regjeringens ansvar overfor egen befolkning ivaretas». De tok til orde for å arbeide langs flere spor i vaksinearbeidet. I regjeringskonferansen ble det blant annet trukket følgende konklusjoner:

  • 1) Regjeringen arbeider etter flere spor for å sikre vaksine til den norske befolkningen.

  • 2) Regjeringen vil arbeide for å fremme et system for rettferdig global fordeling av Covid-19 vaksine, basert på felles kriterier og prinsipper.

  • […]

  • 4) Det tas kontakt med EU-kommisjonen, samt Tyskland og Frankrike for å sikre at Norge er inkludert i EUs arbeid med produksjon og innkjøp av vaksine og Det vurderes også hvordan EUs arbeid kan være en del av oppfølgingen etter «Corona Virus Global Response Summit».

Kilde: Notat til r-konferanse 19. mai 2020

I koordineringsmøtet dagen etter, 20. mai 2020, orienterte i følge referatet Bjørn-Inge Larsen Helsedirektoratet, FHI, Legemiddelverket og de regionale helseforetakene om at departementet skulle opprette en arbeidsgruppe som skulle jobbe med anskaffelse av vaksiner. Han trakk fram at det var «viktig å balansere solidaritet med vaksine for den norske befolkningen».

Uken etter var det fortsatt stor usikkerhet knyttet til mulighetene for vaksiner:

Det er usikkerhet knyttet til hvordan vaksinemarkedet vil se ut, solidaritet versus kjøpers marked. Vi ønsker tidlig tilgang til vaksine, men det gjør alle. Betydelige dilemmaer og balansegang.

Kilde: Referat koordineringsmøte 25. mai 2020

Det går ikke fram av noen av dokumentene vi har gjennomgått, at regjeringen tok direkte kontakt med legemiddelselskaper for å undersøke muligheten for direkte oppkjøp av vaksiner. Departementsråd Bjørn-Inge Larsen fortalte imidlertid i sitt foredrag for kommisjonen den 15. desember 2020 at han hadde hatt møter med representanter fra AstraZeneca, men at selskapet var tydelig på at de ønsket å inngå avtale med et samlet Europa, ikke med enkeltland.

Forsøk mot EU og flere EU-land

I mai 2020 var det fortsatt uklart hvilken mekanisme eller hvilket program EU ville benytte for å skaffe vaksiner. Den 3. juni erklærte Frankrike, Tyskland, Italia og Nederland at de hadde gått sammen om å etablere en «Inclusive Vaccine Alliance». De fire landene ønsket å involvere EU-kommisjonen i forhandlingene og å tilby andre medlemsland å delta i alliansens ulike initiativ. I tillegg erklærte de at de ville arbeide for skaffe vaksiner til lavinntektsland.

France, Germany, Italy and the Netherlands working together to find a vaccine for countries in Europe and beyond, 3. juni 2020, www.government.nl nettside besøkt 5. mars 2021.

Den 3. juni 2020 drøftet også politisk ledelse og embetsverket utfordringene med å skaffe vaksiner gjennom samarbeid med EU:

Vi forsøker å hekte oss på et spor med EU om felles anskaffelse. Frankrike, Tyskland, Italia og Nederland jobber i et parallelt spor. Dep. råden skal snakke med det franske helsedepartementet i dag. Vi melder oss på de sporene vi tror er relevante og støtter hovedprinsippene i en solidarisk fordeling. Europaavdelingen UD blir våre viktigste samarbeidspartner i saken. Dep. råden opplyste om at han har kontakt med sin kollega i EU-kommisjonen om saken. Statsråden understreket at dette vil kreve mye arbeid og det er UD som har verktøyene. Her skal vi gå inn i et EU-budsjett som ikke-EU land. Det er krevende. Muligheten må ikke forsvinne.

Kilde: Referat fra politisk morgenmøte 3. juni 2020

I Helse- og omsorgsdepartementet jobbet de med å forberede forankring av videre strategi i regjeringen. Saken kom opp i RCU den 9. juni 2020. Helse- og omsorgsministeren, utenriksministeren, utviklingsministeren, og forsknings- og høyere utdanningsministeren la fram et notat «RCU-notat om arbeidet med å sikre helsepersonell, risikogrupper og den norske befolkningen vaksine» som hadde følgende formål:

Formålet med notatet er å følge opp regjeringens konklusjonspunkt fra 19. mai om arbeidet med å sikre helsepersonell, risikogrupper og den norske befolkningen vaksine, samt å få regjeringens tilslutning til endelig formalisering av norsk deltakelse i Inclusive Vaccine Alliance, et europeisk initiativ om felles anskaffelse av vaksine mot covid-19.

Kilde: Notat til RCU-konferanse 9. juni 2020

RCU traff blant annet følgende konklusjoner:

  • 1. Regjeringen bekrefter formelt norsk deltakelse i den europeiske fellesmekanismen overfor EU og landene i Inclusive Vaccine Alliance. Statsministeren sender en anmodning om å ta del i Inclusive Vaccine Alliance.

  • […]

  • 3. Samtidig arbeider HOD og UD for at Norge tilslutter seg den globale Covax-fasiliteten når detaljene i denne er kjent, primært ved at det etableres et samarbeid og samordning mellom Inclusive Vaccine Alliance og Covax-fasiliteten.

Kilde: Notat til RCU-konferanse 9. juni 2020

Dagen etter kunne fungerende departementsråd Ole T. Andersen orientere Helsedirektoratet, FHI, Legemiddelverket og de regionale helseforetakene om beslutningen i regjeringen:

Vi fikk noen avklaringer mtp vaksinestrategi i går. Vi vil følge et europeisk spor. Det er tett kontakt mellom HOD, UD og SMK i saken. Det går ut et brev fra statsministeren til europeiske regjerings-/statsledere og van der Leyen i løpet av morgendagen.

Kilde: Referat fra koordineringsmøtet 10. juni 2020

Regjeringen prøvde altså nå å koble seg på initiativet «Inclusive Vaccine Alliance» i regi av Frankrike, Tyskland, Italia og Nederland. Referatet fra politisk morgenmøte den 12. juni 2020 viser at politisk ledelse og embetsverket i Helse- og omsorgsdepartementet snakket om hvilken respons de hadde fått på henvendelsen mot europeiske land og EU:

Frankrike og Italia er positive til Norges deltagelse, Nederland er uforpliktende positive, mens vi venter på svar fra Tyskland. Det er avtalt telefonmøte med Nederland i dag. Saken må forankres i kommisjonen og man må finne egnede finansieringsmekanismer.

Kilde: Referat fra politisk morgenmøte 12. juni 2020

Endelig beslutning om EU-samarbeid

Den 17. juni 2020 kom EU-kommisjonen med en pressemelding hvor de redegjorde for sin vaksinestrategi. EU ville etablere en felles satsing og bygge på «Inclusive Vaccine Alliance» som ble startet av de fire landene Norge hadde kontaktet. Det viste seg at EUs innkjøpsordning som Norge hadde sluttet seg til 20. mars, Joint Procurement Agreement (JPA), ikke skulle brukes av EU(se kapittel 27 om JPA). EU skulle basere seg på en annen mekanisme som Norge ikke er en del av, kalt Emergency Support Instrument (ESI).

Communication from the commission, EU Strategy for COVI-19 vaccines, EC 2020.

Helse- og omsorgsdepartementet og Utenriksdepartementet trengte forankring i regjeringen for å investere i samarbeidet med EU. I RCU den 2. juli besluttet regjeringen, på bakgrunn av «RCU-notat om arbeidet med å sikre den norske befolkningers vaksine», formelt at samarbeid med EU skulle være Norges hovedstrategi for å få tilgang til vaksiner til egen befolkning. En av konklusjonene fra møtet i RCU var:

Regjeringen gir sin tilslutning til at investeringer for norsk tilgang til vaksine gjøres gjennom en europeisk mekanisme. HOD og UD arbeider aktivt gjennom sommeren for å sikre norsk deltakelse i det europeiske vaksinesamarbeidet.

Kilde: Notat til RCU-konferanse 2. juli 2020

Norge fikk vaksiner fra EU via Sverige

Selv om regjeringen hadde besluttet å knytte seg til EU, var det fortsatt uklart hvordan samarbeidet skulle foregå i praksis. Norge kunne ikke delta som ordinær partner i et initiativ hvor EU brukte egne budsjetter.

Norge er ikke en del av ESI og måtte derfor finne en annen måte for å knytte seg til EUs felles ordning for å skaffe vaksine. Løsningen ble at Sverige skulle videreselge vaksiner til Norge, etter at EU hadde godkjent at en andel av vaksinene kunne selges videre til Norge.

Siden Norge er med i samarbeidet knyttet til det europeiske legemiddelkontoret (European Medicines Agency, EMA), betyr det at Norge også deltar i EUs system for godkjenning av vaksiner. Når EMA anbefaler godkjenning av en vaksine, blir EU-kommisjonens godkjenning også gjeldende for Norge. FHI gir anbefaling om hvilke godkjente vaksiner som skal tas i bruk i Norge.

Vaksineringen i Norge startet i romjulen 2020. Ved utgangen av 2020 hadde Norge inngått to avtaler med Sverige om videresalg av vaksiner (Melchior 2021).

Vaksiner fra COVAX til fattige land

Planen for første runde med vaksiner gjennom COVAX-mekanismen er at den skal gi 237 millioner AstraZeneca(AZ)/Oxford-vaksiner til 142 deltakende land våren 2021. Vaksiner blir produsert på lisens ved Indias serum institutt (SII). Den siste uken i februar 2021 ble de første vaksinedosene fraktet fra SII til Elfenbenskysten som fikk 504 000 doser og Ghana som fikk 600 000 doser.

GAVI har anslått at over en milliard mennesker i land som ellers ikke ville kunne skaffe vaksine, vil bli vaksinert gjennom COVAX-mekanismen innen utgangen av 2021.

The first COVAX vaccinations begin www.gavi.org, nettside besøkt 5. mars 2021.

12.3 Oppsummering

I dette kapitlet har vi redegjort for beslutninger regjeringen har tatt om å skaffe vaksiner, som går fram av r-notater og møtereferatene listet opp i innledningen til kapitlet.

På bakgrunn av den avgrensete kartleggingen vi har gjort, ser det ut til at regjeringen fram mot mai 2020 konsentrerte seg om å skaffe vaksiner gjennom COVAX. Da regjeringen vurderte at dette initiativet ikke ville gi tilstrekkelig tilgang til vaksiner for Norge, begynte de å vurdere samarbeid med europeiske land og EU. Vi har lite informasjon om regjeringens kontakt direkte med legemiddelprodusenter.

Kommisjonen tar ikke stilling til regjeringens vurderinger og beslutninger som er beskrevet over. Vi mener imidlertid det er behov for at vaksinearbeidet blir evaluert når pandemien er over, både det globale og nasjonale arbeidet. Det er flere sider ved den norske håndteringen som det bør ses nærmere på. Det gjelder blant annet anskaffelsen av vaksiner, den nasjonale vaksinestrategien, befolkningens tillit til vaksine, myndighetenes strategi og hvordan vaksinasjon ble gjennomført.

Kommisjonen mener på generelt grunnlag at det er viktig med internasjonalt samarbeid for vaksineberedskap mot pandemier. Norge bør delta aktivt i internasjonale allianser for å sikre vaksineberedskap for å møte epidemier og pandemier. For å utvikle vaksiner raskt er man avhengig av store studier. Partnerskap for finansiering styrker mulighet for å få storskala vaksineutvikling raskt i gang. Regjeringen må sørge for at Norge får vaksiner. Samtidig bør rike land bidra til at fattigere land får tilgang til vaksiner, både av solidaritetshensyn og av hensyn til egennytte. Hele verden er tjent med at alle land får vaksiner. Verdens helseorganisasjon har en sentral koordineringsrolle i dette arbeidet. Land kan ikke bekjempe pandemier alene.

13 Internasjonalt samarbeid om overvåking og varsling og pandemiberedskap

Boks 13.1

Funn og vurderinger

  • Selv om Verdens helseorganisasjon (WHO) ikke ga råd om reiserestriksjoner, valgte en rekke land å innføre slike restriksjoner.

  • Medlemslandene i WHO reagerte ulikt på varslet om global folkehelsekrise.

Anbefalinger og læringspunkter

  • Det er behov for å revidere det internasjonale helsereglementet (IHR).

  • Det bør vurderes hvordan WHO kan få enda raskere informasjon og raskere komme inn med et team som kan lære om krisen i landet hvor utbruddet starter.

  • Det er behov for å vurdere om varslet om helsekrise (Public Health Emergency of International Concern, PHEIC) fra WHO bør få en mer differensiert form.

  • Det er behov for å intensivere internasjonalt samarbeid for å styrke beredskapsevnen alle land har hver for seg og i samhandling, for å stå sterkere i møte med kommende verdensomspennende epidemier.

  • Det internasjonale helsereglementet (IHR) bør bli tydeligere på hvilke regler som er begrunnet i helse, og hvilke som er begrunnet i hensyn til handel. WHO bør vurdere hvordan de kan gi tydeligere uttrykk for hvilke råd som er gitt av helsehensyn.

13.1 Varslingssystemer og faglig støtte

En pandemi er en krise som rammer hele verden, og som derfor gjør samarbeid helt nødvendig. De nordiske landene samarbeider om samfunnssikkerhet både gjennom Nordisk råd, Nordisk ministerråd, i tillegg til at de nordiske fagmyndighetene samarbeider seg imellom. Siden 2003 har de nordiske landene hatt en helseberedskapsavtale om å hjelpe hverandre ved katastrofer og kriser. Innenfor EU er helseansvaret i utgangpunktet et nasjonalt anliggende, men unionen har samarbeid innenfor en rekke områder i pandemihåndtering. For eksempel samarbeider landene i EU om overvåking og varsling, tiltak, anskaffelse av legemidler, utstyr og vaksiner og økonomisk håndtering av krisen.

EU har siden 1998 hatt sitt eget varslingssystem, Early Warning Response System (EWRS), for smittsomme sykdommer. Hensikten er å etablere permanent kommunikasjon mellom EU og medlemslandenes folkehelsemyndigheter, som har ansvar for å vurdere tiltak for å håndtere hendelser med smittsomme sykdommer. Systemet skal bidra til å koordinere responsen innen EU samt med Norge og de andre EØS-landene.

Siden 2005 har European Centre for Disease Prevention and Control (ECDC) vært en del av systemet. ECDC presenterer scenarioer, risikovurderinger, faglige råd m.m.

Verdens helseorganisasjon (WHO) skal ivareta internasjonal overvåking og varsling om smitte på globalt nivå. Organisasjonen gir også faglig støtte, anbefaler tiltak og støtter medlemslandenes beredskapsrespons.

Koronakommisjonen skal ifølge mandatet vurdere erfaringer med internasjonalt samarbeid og behov for tiltak for å få samarbeidet til å fungere bedre. Fordi samarbeid om varsling av smitteutbrudd og håndtering av smitte er så vesentlig for håndtering av pandemier, har vi valgt å foreta noen overordnete vurderinger av WHO sitt reglement for slikt samarbeid.

Det internasjonale helsereglementet (IHR) er et sett med krav til samarbeid over landegrensene for å forhindre spredning av smittsomme sykdommer og stoffer som kan føre til sykdom (WHO 2016). Dette reglementet er utarbeidet av WHO og har fått tilslutning av de fleste av WHOs medlemsland. Bestemmelsene omfatter varslingsplikter og utveksling av informasjon mellom landene og bestemmelser knyttet til samferdsel og handel. Reglementet skal bidra til at nasjonale myndigheter ikke iverksetter begrensninger på internasjonale reiser og handel som ikke er nødvendige for å hindre smittespredning.

Internasjonalt helsesamarbeid om smittsomme sykdommer startet helt tilbake på 1850-tallet. Det var behov for å harmonisere karanteneregler for skipsfarten og finne en god balanse mellom hensyn til helse og hensyn til handel. Den første konvensjonen for å håndtere kolera kom i 1892. I 1951 kom vedtok medlemslandene i Verdens helseorganisasjon International Sanitary Regulations (ISR) som senere dannet grunnlaget for det Internasjonale helsereglementet (IHR) som ble vedtatt i 1969. Reglementet fra 1969 omfattet sykdommer som kolera, kopper, gulfeber og pest. I takt med nye og truende virussykdommer har IHR blitt revidert. Gjeldende versjon av IHR var et resultat av en revisjon i kjølvannet av sarsutbruddet i 2003 (Gostin og Katz 2016). Revisjonen førte til at virkeområdet ble utvidet til ikke bare å gjelde tiltak mot smittsomme sykdommer, men også gjelde gjensidige varslingssystemer mellom landene ved andre akutte trusler mot folkehelsen av internasjonal betydning. Den nye utgaven av reglementet har vært gjeldende fra 1. juli 2007.

13.2 Kommisjonens vurdering av det internasjonale helsereglementet

Covid-19-pandemien er en krise som fortsatt pågår, og Koronakommisjonen mener det er for tidlig å konkludere om hvordan WHOs system for overvåking og respons har fungert. Kommisjonen har likevel noen vurderinger.

Behov for raskere varsel fra landet med utbrudd

For at verden skal kunne reagere adekvat, er det helt vesentlig at WHO får tidlig varsel fra det landet som har utbrudd. Det må undersøkes grundig om WHO ved denne pandemien kunne fått tilgang på grunnleggende epidemiologiske data tidligere. En slik tilgang står helt sentralt i å kunne gjennomføre risikovurderinger som kan deles med alle land slik at de kan forberede seg. Folkehelseinstituttet (FHI) har overfor kommisjonen gitt uttrykk for at de flere ganger har erfart at WHO kommer for sent i gang med å kartlegge problemene. Landenes rapportering synes å forsinkes av frykt for negative økonomiske konsekvenser. Da det italienske kreftregistret analyserte blodprøver som var tatt i forbindelse med screening for lungekreft fra september 2019 til mars 2020, fant forskerne at noen mennesker hadde hatt antistoffer mot covid-19 allerede i september 2019. Det ser ut til at smitte kom til Italia før man har trodd (Apolone mfl. 2020).

Det blir viktig å vurdere hvordan WHO kan få enda raskere informasjon og raskere komme inn med et team som kan lære om krisen i landet hvor utbruddet startet. WHO hadde et team i Kina i perioden 16. til 24. februar 2020 som etterpå avla rapport om situasjonen (WHO 2020).

Alarmen fra Verdens helseorganisasjon

Etter at WHO erklærte global folkehelsekrise (Public Health Emergency of International Concern (PHEIC)) den 30. januar 2020, var det stor variasjon i hvor raskt landene responderte. At landene agerte så forskjellig, reiser spørsmålet om medlemslandene ser på erklæringen av folkehelsekrise som tilstrekkelig for å utløse handling. En uavhengig komité som fører tilsyn med WHOs beredskap (Independent Oversight and Advisory Committee for the WHO Health Emergencies Programme (IOAC)) har kommet med en foreløpig rapport om organisasjonens respons til covid-19-pandemien. De påpeker at «folkehelsekrise» er et ganske bredt konsept som dekker alt fra begrensete regionale utbrudd som ebola i Vest-Afrika til store pandemier som treffer alle land. Det er behov for å vurdere om varslet om helsekrise bør få en mer differensiert form (Harvey mfl. 2020).

Helse, reiser og handel

Det er et eget mål i det internasjonale helsereglementet at tiltak for å hindre spredning av smitte skal gjennomføres med minimal forstyrrelse av internasjonale reiser og handel. WHO har vært svært tilbakeholdne med å anbefale reiserestriksjoner under denne krisen. Da de kom med råd om reiser og handel den 10. januar 2020 anbefalte de utelukkende individuelle hygieneråd. Den 24. januar 2020 anbefalte WHO undersøkelse (screening) av symptomer for reisende fra berørte områder og måling av kroppstemperatur for reisende inn i uberørte områder. Selv om WHO ikke ga råd om reiserestriksjoner, var det over 100 land som rapporterte til WHO at de gjennomførte strengere tiltak. Den rådgivende komiteen (IOAC) anbefaler at medlemslandene revurderer WHOs rolle når det gjelder å gi reiseråd under pandemi.

Det ligger et dilemma i denne problemstillingen. Sterke grensetiltak som på den ene siden kan virke formålstjenlig for å begrense smitte, kan på den andre siden føre til at land med utbrudd løper en høy risiko om de varsler tidlig om utbruddet. Stengte grenser som stanser reiser og den økonomiske samhandlingen, kan ha enorme økonomiske konsekvenser for det landet det gjelder og for verdenshandelen. Frykten for disse konsekvensene kan føre til at land med utbrudd vegrer seg for, eller utsetter å varsle, i håp om å håndtere problemet selv før de kan komme til å bli utsatt for drastiske tiltak. Konsekvensene av forsinket varsling kan være svært alvorlige. Disse hensynene må avveies. Det bør etableres løsninger som styrker mulighetene for å varsle tidlig og lage tidlig utbruddsanalyse i landet med utbrudd. Samtidig må smittevernhensynet vektlegges i vurderinger av reiserestriksjoner.

Behov for styrket internasjonalt samarbeid

En sentral forpliktelse i det internasjonale helsereglementet er at alle land skal bygge kapasitet til å oppdage, vurdere, rapportere og håndtere helserisiko og kriser.

The IHR require that all countries have the ability to do the following: Detect: Make sure surveillance systems can detect acute public health events in timely matter. Assess and report: Use the decision instrument in Annex 2 of the IHR to assess public health event and report to WHO through their National IHR Focal Point those that may constitute a public health emergency of international concern. Respond: Respond to public health risks and emergencies.

Det bør vurderes om WHOs mandat kan styrkes for å kunne gjennomføre uavhengige vurderinger av lands beredskap for og tidlige håndtering av utbrudd og epidemier. Dette kan bidra til å forhindre at utbrudd får utvikle seg til pandemier.

En pandemi viser hvordan alle land er gjensidig avhengige av hverandre. Den kapasiteten hvert enkelt land har for å håndtere denne typen kriser, er avgjørende for alle land. Pandemier treffer også skjevt. Derfor er det både et spørsmål om solidaritet og samlet håndteringsevne at fattige land støttes i sin beredskap og håndtering.

Noe kan reguleres med felles regelverk, mye må håndteres med samarbeid. Internasjonalt samarbeid for å styrke beredskapsevnen i alle land, er utslagsgivende for evnen til å håndtere kommende verdensomspennende epidemier.

Del 3
Myndighetenes håndtering av smitte i samfunnet

14 Forberedelser, nedstenging og strategivalg i første smittebølge

Figur 14.1 

Figur 14.1

Foto: Erik Johansen / NTB

Boks 14.1

Funn og vurderinger

  • Kommisjonens vurdering er at det var riktig å sette inn inngripende tiltak 12. mars 2020. Da beslutningen ble tatt, fantes lite kunnskap om effekt av smitteverntiltak. Samtidig var smittesituasjonen uoversiktlig. Flere kommuner hadde allerede besluttet å stenge ned. Det var en økende uro i befolkningen og tilfeller der foreldre holdt barna hjemme fra skolen i frykt for smitte. Målinger viste at befolkningens tillit til myndighetene hadde falt. Vurderingen vår er at det var riktig å ta en beslutning, framfor å vente på mer kunnskap.

  • Det var helsedirektøren som formelt tok beslutningen om å sette inn «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid» 12. mars. Beslutningen kom etter påtrykk fra statsministeren og helse- og omsorgsministeren. Det er ikke mulig for oss å peke på én person eller aktør som tok initiativet til å stenge ned 12. mars. Det var mange som parallelt så behov for mer kraftfulle tiltak.

  • Pakken av tiltak som ble satt inn 12. mars var dårlig utredet og dårlig forberedt. Prosessen og vurderingene fram til beslutningen er heller ikke skriftlig dokumentert. Listen over hvilke virksomheter som skulle stenges, ble utarbeidet i løpet av noen få timer og var klar først én time før tiltakene ble offentliggjort.

  • Tidspresset ved beslutningen om å stenge ned 12. mars 2020 ble større enn nødvendig. FHI varslet tidlig at epidemien ville komme til Norge. Helsedirektoratet hadde hatt tid til å forberede tiltak.

  • Det er ikke gitt at bedre forberedelser ville ført til andre beslutninger enn de som ble tatt 12. mars. Vi kan likevel ikke utelukke at noen av tiltakene kunne blitt mindre inngripende.

  • Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020 var utvilsomt en sak av viktighet som etter vår vurdering skulle vært fattet av Kongen i statsråd, jf. Grunnloven § 28.

  • Under denne pandemien er det brukt smitteverntiltak for å slå ned smitte i et omfang som ingen vestlige land eller WHO hadde planlagt for. Det er et paradigmeskifte. Det er uklart for oss hvorfor Norge og andre land i vesten ikke har tatt lærdom av erfaringene asiatiske land har hatt med inngripende tiltak ved tidligere helsekriser.

Læringspunkter

  • Dersom det er fare for at en alvorlig epidemi kan komme ut av kontroll, bør tiltak settes inn i en tidlig fase framfor å vente til det er utbredt smitte. Norske myndigheter gjorde det ved denne krisen, men hadde ikke lagt planer for en slik tilnærming.

  • Flere sektorer enn helse må involveres når tiltak som har store samfunnsmessige konsekvenser planlegges.

14.1 Innledning

I dette kapitlet belyser og drøfter vi hvordan myndighetene forberedte seg til og håndterte smitten i samfunnet gjennom den første smittebølgen våren 2020. Innledningsvis presenterer vi hendelsesforløpet fra årsskiftet, da kinesiske myndigheter varslet om virusutbrudd, og fram til norske myndigheter la fram en langsiktig plan for gjenåpning 7. mai. Merk at vi i kapittel 1 har en mer detaljert beskrivelse av hendelsesforløpet i dagene 7. til 12. mars 2020.

Videre i dette kapitlet belyser vi målet myndighetene hadde om å flate ut smittekurven, og endringene i situasjonsforståelsen i dagene fram mot beslutningene Helsedirektoratet og regjeringen fattet i dagene 12. til 15. mars. Vi drøfter det smittevernfaglige og juridiske grunnlaget for beslutningene og grunnene til at myndighetene fikk hastverk med å forberede tiltakene. Til slutt i kapitlet belyser vi prosessen fram til regjeringen i slutten av mars bestemte at målet skulle være å «slå ned» smitten – i betydningen at hver smittet person skulle smitte færre enn én annen person.

14.2 Hendelsesforløpet gjennom den første smittebølgen

Forberedelsesfasen

Tirsdag 31. desember 2019 la helsemyndighetene i byen Wuhan i provinsen Hubei i Kina ut en pressemelding om utbrudd av lungebetennelse med ukjent årsak. Meldingen ble registrert av WHOs landkontor i Kina, som varslet videre i WHO-systemet. Samme dag fanget den norske ambassaden i Beijing opp i kinesiske medier at myndighetene i landet hadde mistanke om et virusutbrudd i Wuhan.

Fredag 3. januar 2020 hadde Dagbladet en artikkel om et utbrudd av en type lungebetennelse i Wuhan.

Full alarm etter mystisk sykdomsutbrudd. Dagbladet 3. januar 2020.

FHI fanget også opp utbruddet, og 4. januar kommuniserte FHI med Utenriksdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet om saken.

Søndag 5. januar sendte WHO ut et offisielt, internasjonalt varsel om viruset som senere skulle få navnet SARS-CoV-2. FHI varslet umiddelbart Helse- og omsorgsdepartementet med en kort beskjed.

Mandag 6. januar sendte FHI formelt varsel til Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet om «utbrudd av pneumoni med ukjent årsak i Kina». Pneumoni er en medisinsk betegnelse på lungebetennelse. FHI anså hendelsen som «begrenset» og mente at det «på det nåværende tidspunkt» ikke var nødvendig med tiltak i Norge.

Søndag 12. januar delte kinesiske myndigheter virussekvensen med WHO. Dermed ble det mulig for alle land å utvikle laboratorietester for å påvise viruset.

Tirsdag 21. januar skrev FHI i et oppdatert varsel at «utviklingen over de siste dagene tyder på at utbruddet nå er mer omfattende enn antatt i tidlig fase» og at «Norge må være forberedt på at det kan komme tilfeller også hit».

Onsdag 22. januar varslet Helsedirektoratet fylkesmennene om virusutbrudd.

Torsdag 23. januar stengte kinesiske myndigheter ned millionbyen Wuhan og andre byer i Hubei-provinsen.

Fredag 24. januar ble det første smittetilfellet i Europa registrert i Frankrike.

Lørdag 25. januar innførte Utenriksdepartementet reiseråd for Hubei-provinsen.

Tirsdag 28. januar publiserte FHI sin første risikorapport om viruset (FHI 2020a). Budskapet var at sykdommen hadde «moderat spredningspotensial og alvorlighet, kanskje omtrent som influensa». Samme dag ble FHI og Helsedirektoratet enige om å be Helse- og omsorgsdepartementet om at covid-19 skulle defineres som en allmennfarlig smittsom sykdom.

Onsdag 29. januar publiserte Tidsskrift for den norske legeforening en lederartikkel av overlege Preben Aavitsland i FHI med tittel Koronavirusepidemien vil ramme Norge.

Tidsskrift for den norske legeforening 29. januar 2020.

Samme dag ble det første smittetilfellet i Norden registrert i Finland.

Torsdag 30. januar erklærte WHO internasjonal folkehelsekrise. På dette tidspunktet var viruset identifisert i 18 land i tillegg til Kina.

Fredag 31. januar delegerte Helse- og omsorgsdepartementet til Helsedirektoratet å koordinere helse- og omsorgssektorens innsats. Departementet definerte covid-19 som en allmennfarlig smittsom sykdom. Det gjorde at sykdommen ble meldingspliktig og at tiltak i smittevernloven kunne brukes.

Fredag 7. februar var det et møte i Helse- og omsorgsdepartementets kriseledelse. Det ble påpekt at smittetilfeller når som helst kunne komme til Norge.

Tirsdag 11. februar ga WHO viruset navnet SARS-CoV-2 og sykdommen navnet covid-19.

I uke 8 var det vinterferie på Østlandet, og mange var på skiferie i Alpene. Mandag 24. februar var første arbeidsdag etter ferien.

Tirsdag 25. februar publiserte FHI sin andre risikorapport om virusutbruddet (FHI 2020b). Vurderingen var at det var høy risiko for at viruset ville komme til Norge, men at risikoen for spredning i Norge foreløpig var moderat. Antallet nye tilfeller var forventet å ligge på under 100 de første seks ukene.

De første smittetilfellene i Norge

Det første smittetilfellet i Norge ble registrert i Tromsø torsdag 26. februar 2020. En person var smittet etter å ha vært i Kina.

Fredag 28. februar ble det kjent at en ansatt ved øyeavdelingen på Ullevål sykehus i Oslo var smittet etter å ha vært i Italia i vinterferien. På dette tidspunktet tydet de offisielle smittetallene på at det var registrert til sammen 650 smittetilfeller i Italia.

Torsdag 5. mars fikk FHI et varsel fra islandske smittevernmyndigheter om at flere skiturister fra Italia og Østerrike hadde testet positivt på covid-19. Italia hadde selv registrert 3 089 tilfeller på denne datoen, mens Østerrike rapporterte om i alt 29 bekreftete tilfeller.

Antall smittetilfeller i Norge passerte 100 fredag 6. mars 2020. Over halvparten av disse hadde vært i Italia, ifølge FHIs interne møtereferater. Samme dag innførte Utenriksdepartementet reiseråd for flere regioner i Nord-Italia. Denne dagen stengte Frosta kommune en skole og en barnehage. Flere av innbyggerne var registrert smittet etter en fest der en av deltakerne nettopp hadde vært i Nord-Italia.

Lørdag 7. mars innførte Helsedirektoratet råd om 14 dagers innreisekarantene for reisende fra områder med vedvarende spredning. I tillegg til noen asiatiske land omfattet det flere regioner i Nord-Italia. I Danmark ble det denne dagen innført et tak på 1 000 personer på arrangementer. Island erklærte unntakstilstand etter at det var registrert smitte innenlands.

Søndag 8. mars innførte FHI testing og råd om karantene for reisende fra Tirol i Østerrike. Den første pasienten med covid-19 ble lagt inn på sykehus i Norge.

Mandag 9. mars arrangerte Helsedirektoratet et webinar for norsk intensivpersonell. En av innlederne var professor Giacomo Grasselli, koordinator for intensivenhetene i Lombardia-regionen i Italia. Budskapet hans var at tilhørerne måtte varsle sine politiske myndigheter om at tusenvis kom til å dø dersom de ikke stoppet spredningen av viruset. Legene i spesialisthelsetjenesten sto midt oppe i de alvorlige konsekvensene av å ikke forebygge smitte i samfunnet.

Samme dag ga FHI-direktør Camilla Stoltenberg og departementsråd Bjørn-Inge Larsen i Helse- og omsorgsdepartementet regjeringen en presentasjon av FHIs første scenario for utviklingen av epidemien. Scenarioet indikerte at det på det meste ville være rundt 600 covid-19-pasienter som ville trenge intensivbehandling på sykehus. Tiden fram til de 1 000 første smittetilfellene var anslått til 100 dager. De understreket usikkerheten.

Tirsdag 10. mars var Camilla Stoltenberg på et møte i Finansdepartementet for å orientere om koronasituasjonen. Helse- og omsorgsminister Bent Høie redegjorde for Stortinget om tiltak for å møte koronaviruset. Her viste han til at scenarioene som indikerte at den første fasen av epidemien ville vare noen uker til før en ny fase med stadig flere importtilfeller og klynger av innenlands smitte.

10. mars sendte Krisestøtteenheten i Justis- og beredskapsdepartementet ut en situasjonsoppdatering til alle departementene. Her gikk det blant annet fram at det de siste dagene hadde vært «flere oppslag og lederartikler som kritiserer myndighetene for å være dårlig forberedt, dårlig koordinert og bakpå i håndteringen av covid-19-utbruddet». Utenriksdepartementet innførte reiseråd for Tirol i Østerrike.

Nedstenging

Hendelsesforløpet de siste dagene fram mot nedstengingen er mer detaljert beskrevet i kapittel 1.

Om ettermiddagen 10. mars 2020 var det et møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB). FHI informerte om at det var identifisert smittetilfeller som ikke kunne spores tilbake til utlandet. Det innebar at epidemien var over i en ny fase. Instituttet hadde dessuten fått klarere tegn til at smitte kunne skje fra smittete personer som ennå ikke hadde fått symptomer. Det innebar at epidemien ville være vanskeligere å stoppe.

Klokka 18 annonserte helsedirektør Bjørn Guldvog og FHI-direktør Camilla Stoltenberg råd om å avlyse eller utsette arrangementer med mer enn 500 deltakere. De anbefalte også hjemmekontor og stenging av trange kantiner.

Onsdag 11. mars hadde helsedirektør Bjørn Guldvog møte med arbeidsgiverorganisasjonene. Han varslet at det kunne bli aktuelt med strengere tiltak, men at det ville komme etter «grundige samfunnsvurderinger».

Samme dag var det møte mellom statsministeren og de parlamentariske lederne. Budskapet fra parlamentarikerne var at de ønsket strengere nasjonale tiltak.

I et møte i Kriserådet, der alle departementsrådene møtte, ba Guldvog om innspill om tiltak som kunne være aktuelle. Han fastslo at situasjonen var alvorlig, men ga ingen signaler om noen forestående nedstenging. Denne dagen erklærte WHO utbruddet som en pandemi.

Om kvelden 11. mars var det et møte mellom helse- og omsorgsminister Bent Høie, departementsråd Bjørn-Inge Larsen i Helse- og omsorgsdepartementet og helsedirektør Bjørn Guldvog. De ble enige om at Guldvog skulle utarbeide «en bredere tiltakspakke».

Torsdag 12. mars klokka 07.45 var det møte i Helsedirektoratets ledelse, der Guldvog orienterte om at han hadde besluttet at de i løpet av dagen skulle utarbeide en kraftfull tiltakspakke. FHI-direktøren var invitert, men rakk ikke fram på grunn av en forsinket taxi.

Klokka 08.30 deltok statsministeren og helse- og omsorgsministeren i beredskapsutvalget mot biologiske hendelser. Etter å ha forlatt møtet uttalte de to til pressen at beredskapsutvalget nå diskuterte tiltak som kom til å bli «de mest inngripende Norges befolkning har opplevd i fredstid».

Klokka 10.27 fikk regjeringsmedlemmene en tekstmelding fra Statsministerens kontor om at statsministeren og helse- og omsorgsministeren ville presentere «de strengeste og mest inngripende tiltak som er gjennomført i fredstid» på en pressekonferanse klokka 14. Noen minutter senere fikk alle departementsrådene en e-post med det samme budskapet.

Klokka 13 var Helsedirektoratets liste over tiltak klar. Samtidig møttes statsministeren, helse- og omsorgsministeren, helsedirektøren og FHI-direktøren for å forberede seg på pressekonferansen.

Klokka 14 fastslo statsministeren på en pressekonferanse at regjeringen nå kom med de sterkeste og mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid. Tiltakene trådte i kraft klokka 18 samme dag, se boks 14.2.

I statsråd fredag 13. mars ble Helsedirektoratets vedtak om innreisekarantene erstattet av en forskrift som gjaldt reisende fra alle land bortsett fra Sverige og Finland.

Lørdag 14. mars innførte Utenriksdepartementet reiseråd som innebar at myndighetene frarådet reiser til alle land i hele verden.

Søndag 15. mars ble bortvisningsforskriften fastsatt i statsråd. Forskriften innebar at utlendinger uten oppholdstillatelse kunne bortvises på grensen av hensyn til folkehelsen. Med noen få unntak var dermed Norges grense mot utlandet i praksis stengt. Samme dag utvidet Helsedirektoratet listen over virksomheter som måtte stenge, slik at den nå også omfattet blant annet fysioterapi-, fotpleie- og tannpleietjenester.

Boks 14.2 Tiltakene 12. til 15. mars 2020

Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020

  • stenging av barnehager, barneskoler, ungdomsskoler, videregående skoler, universiteter og høyskoler og andre utdanningsinstitusjoner

  • forbud mot/stenging av kulturarrangementer, idrettsarrangementer og organisert idrettsaktivitet både innendørs og utendørs

  • stenging av alle virksomheter i serveringsbransjen som barer, puber og utesteder. Unntak for serveringssteder der det foregår servering av mat, det vil si kantiner og spisesteder som kan legge til rette for at besøkende kan holde minst én meters avstand. Forbud mot servering av mat som buffet

  • stenging av treningssentre

  • stenging av virksomheter som tilbyr frisørtjenester, hudpleie, massasje og kroppspleie, tatovering, hulltaking (piercing) og liknende

  • stenging av svømmehaller, badeland og liknende

  • forbud mot utenlandsreiser for helsepersonell som jobber med pasientbehandling

  • besøksrestriksjoner på helseinstitusjoner

  • stenging av bibliotek, passkontorer og flere andre offentlige tjenester

  • 14 dagers karanteneplikt etter alle reiser utenfor Norden (omgjort av regjeringen 13. mars til å gjelde alle land bortsett fra Sverige og Finland)

Beslutning 14. mars 2020

  • Utenriksdepartementet frarådet reiser til alle land i hele verden

Vedtak 15. mars 2020

  • Helsedirektoratet vedtok stenging av fysioterapeuter inkludert manuellterapeuter, kiropraktorer, optikere, fotterapeuter, logopeder, psykologer, virksomheter som utfører komplementær og alternativ medisin, virksomheter som utfører alternativ behandling, andre virksomheter utenfor spesialisthelsetjenesten som tilbyr tjenester som ikke anses som nødvendig helsehjelp der tjenesten involverer fysisk personkontakt med mindre enn to meters avstand og med varighet over 15 minutter, blant annet aktivitører og tannpleiere

  • Kongen i statsråd fastsatte forskrift om bortvisning av utlendinger uten oppholdstillatelse i Norge

Utbruddet ble slått ned

Mandag 16. mars 2020 publiserte Imperial College i London en artikkel som anbefalte en annen strategi enn å «flate ut smittekurven», som de fleste vestlige land hadde basert seg på. De mente den tradisjonelle strategien ville føre til kollaps i helsetjenestene og svært høy dødelighet. Forskerne anbefalte at alle land burde forsøke å slå smitten ned, ved å presse reproduksjonsraten under 1. De advarte samtidig om at en slå ned-strategi ville kreve inngripende tiltak i store deler av perioden fram til en vaksine var på plass.

Tirsdag 24. mars annonserte regjeringen et mål om å «slå ned» epidemien, det vil at hver smittet person i gjennomsnitt skulle smitte færre enn én person.

5. april publiserte FHI beregninger som viste at reproduksjonstallet nå var kommet under 1, slik at utbruddet var slått ned.

Tirsdag 7. april la regjeringen fram den første planen for gjenåpning.

Torsdag 7. mai la regjeringen fram sin langsiktige plan for gjenåpning, og fastslo at strategien nå var å ha kontroll på smitten. Utstrakt testing, isolering av smittete, smittesporing og karantenering av mistenkte tilfeller skulle holde kontroll på smitten nasjonalt. Lokale utbrudd skulle slås ned med lokale tiltak.

14.3 Målet i den første fasen

14.3.1 Flate ut smittekurven

I de første månedene av 2020 var målet for den norske håndteringen å stoppe flest mulige tilfeller ved landegrensen og deretter å bremse smittespredningen. I FHIs risikorapport fra 25. februar 2020 var formuleringen slik (FHI 2020b):

Vi skal utsette starten av innenlands smitte av covid-19 lengst mulig ved å forsøke å stanse videre smitte fra de første importtilfellene. Når epidemien er i gang i landet, skal vi forsøke å bremse spredningen slik at epidemikurven avflates, epidemien spres over en lengre periode og færre smittes totalt. Smitteverntiltakenes antatte nytte må veies mot deres sekundære effekter på enkeltpersoner og samfunnslivet.

Epidemien skulle spille seg ut gjennom fem faser. Smitten ville være økende fram til fase fire, «epidemifasen», før den avtok i siste fase. Denne tilnærmingen var i tråd med anbefalingen fra Det europeiske smittevernbyrået (ECDC 2020a). Også scenarioene i regjeringens pandemiplan la en slik tilnærming til grunn (Helse- og omsorgsdepartementet 2014).

Det ser ikke ut til at regjeringen før nedstengingen tok konkret stilling til strategien for håndteringen av covid-19-pandemien, men både statsministeren og helse- og omsorgsministeren brukte tilsvarende formuleringer som FHI. Bent Høie sa følgende i redegjørelsen sin for Stortinget den 10. mars:

I de første fasene er målet å utsette starten av epidemien av covid-19 lengst mulig. I senere faser er målet å bremse spredningen slik at epidemikurven avflates, epidemien spres over en lengre periode og færre smittes totalt.

Kilde: Bent Høie i redegjørelse for Stortinget 10. mars 2020

Et annet eksempel er fra statsministerens pressekonferanse samme dag:

Det viktige nå er å unngå for bratte topper i smittekurven slik at ikke for mange blir syke samtidig. Det er viktig av to grunner: Helsevesenet må ha kapasitet til å behandle både de koronasyke og de som er syke av andre årsaker. Derfor må vi flate ut toppene. Jo lenger vi klarer å begrense og forsinke smitten, jo større sjanse er det for at det er blitt utviklet vaksine eller behandling.

Kilde: Erna Solberg på pressekonferanse 10. mars 2020

Smitteverntiltakene skulle brukes til å bremse smitten, og ulike tiltak skulle brukes i de ulike fasene av epidemiforløpet. I risikovurderinger i løpet av de første månedene drøftet FHI mulig nytte og mulige negative konsekvenser av de ulike tiltakene. De mest inngripende tiltakene skulle, ifølge FHIs risikovurdering den 12. mars, først settes inn når det var utbredt smitte (FHI 2020c):

God hygiene ble vurdert som det minst inngripende og mest effektive tiltaket, og skulle brukes gjennom hele epidemien.

Tidlig oppdaging gikk ut på å teste og isolere personer som kunne være smittet, det vil si personer som hadde symptomer eller som man mistenkte hadde vært eksponert for viruset. At SARS-CoV-2-viruset viste seg å kunne spre seg fra personer uten symptomer, gjorde dette tiltaket mindre effektivt. Tiltaket var ment å brukes særlig i de tidlige fasene av pandemien, mens det var få smittete.

Oppfølging av eksponerte dreide seg om smittesporing, det vil si å følge opp personer som smittete hadde vært i kontakt med og sette disse i hjemmekarantene. Dette var tenkt som tiltak helt i begynnelsen av pandemien.

Færre reisende fra visse områder skulle sikres gjennom råd til norske innbyggere om ikke å reise til områder med mye smitte. Råd om å reise mindre innenlands kunne også bli aktuelt. Det ble ikke nevnt som aktuelt å stenge grensene for å hindre utenlandske reisende å komme til Norge.

Redusert kontakthyppighet kunne dreie seg om økt avstand mellom passasjerer på buss og tog, å stenge virksomheter eller å sperre av geografiske områder med mye smitte. Ifølge strategien var dette tiltak som var lite aktuelle i tidlige faser av epidemien, men som kunne bli aktuelle utover i epidemiforløpet. I risikorapporten publisert 12. mars 2020 skrev FHI dette om kontaktreduserende tiltak (FHI 2020c):

Tiltakene er mest relevant når det faktisk ute i samfunnet er en del smittede som ikke vet de er smittsomme. Før dette medfører jo tiltaket bare å redusere kontakten mellom usmittede. Ulempene øker med varigheten tiltakene pågår, så det er fornuftig ikke å starte for tidlig.

14.3.2 Uenigheter om tiltakene

Et miljø som allerede fra starten var kritisk til målet om å flate ut kurven, var CBRNE-senteret ved Oslo universitetssykehus.

CBRNE-senteret er landets nasjonale behandlingsenhet for CBRNE-medisin. CBRNE er engelsk forkortelse for kjemiske stoffer, biologiske agens, radioaktiv stråling, kjernefysisk stråling og brannfarlige/eksplosive kjemikalier.

Senteret, som fram til midten av mars ble ledet av Espen Rostrup Nakstad, uttrykte bekymring for om sykehusene kunne håndtere en smittebølge slik FHI så for seg.

I midten av februar 2020, før det var registrert smitte i Norge, ga senteret innspill til FHI der forskjellen i tilnærming var tydelig. I et utkast til risikovurdering hadde FHI beskrevet strategien slik:

Starten av innenlands smitte av covid-19 skal forsinkes og deretter skal spredningen bremses slik at epidemikurven avflates, og epidemien spres over en lengre periode, men tiltakene må ikke gå urimelig ut over enkeltpersoner og samfunnslivet.

CBRNE-senteret var ikke enig i tilnærmingen:

Dette er vi helt uenig i. Primærmålet er å hindre ukontrollert spredning i Norge. Om det kommer ut av kontroll i store deler av verden vil vi også måtte gi tapt, og vi må over til mitigation. Men er vi for lite strikte nå, både i Norge og andre land, blir dette en selvoppfyllende profeti.

Kilde: CBRNE-senteret i kommentar til FHIs utkast til risikovurdering i februar 2020

«Mitigation» var henvisning til et begrep WHO brukte om en fase av epidemien der smittespredningen skulle bremses. Budskapet fra WHO i disse dagene var at det fortsatt var mulig å kontrollere viruset («contain»). Uten aktiv innsats for å hindre spredning i den tidlige fasen ville en være overlatt til å prøve å bremse («mitigate») en spredning som allerede hadde rukket å bli stor.

Senteret etterlyste at FHI skulle legge mer vekt på konsekvensene for spesialisthelsetjenesten og mente konsekvensene kunne bli betydelige selv ved et moderat utbrudd i Norge. Mens FHI mente at befolkningsrettete tiltak først var aktuelle når mange var smittet, tok CBRNE-senteret til orde for strenge tiltak i en tidlig fase. De argumenterte for at det «i dagens situasjon er både meningsfylt og gjennomførbart å iverksette relativt strenge tiltak overfor et fåtall smittede/eksponerte for å hindre smittespredning i Norge».

Det viste seg at også Helsedirektoratet hadde en annen oppfatning enn FHI om bruk av tiltak. I midten av februar utarbeidet direktoratet et internt notat som skisserte hvilke tiltak som kunne bli aktuelle. Notatet beskrev en utvikling der epidemien spilte seg ut gjennom flere faser, og at det var ulike tiltak som ville være aktuelle i de ulike fasene. Direktoratet tok ikke på det tidspunktet til orde for tidlig bruk av kraftfulle tiltak, men de skisserte at kraftfulle kontaktreduserende tiltak kunne bli aktuelt dersom det ble stor smitte i samfunnet. Tiltakene var de samme som smittevernloven åpner for, og som også FHI hadde beskrevet i sine risikorapporter. FHI så imidlertid ikke for seg at det ville bli aktuelt å ta i bruk så inngripende tiltak som direktoratet hadde skissert i notatet. Det illustreres i en e-post der FHI ga innspill til direktoratets interne notat:

Det vil neppe bli hensiktsmessig å gi råd om å stenge skoler, nedlegge arbeidsforbud eller «isolere personer i geografisk avgrenset områder, stenge virksomheter som flyplasser, hoteller, cruiseskip m v. eller å stanse kommunikasjoner» ved håndtering av koronavirusutbrudd i Norge. Vi ser heller ikke for oss at vi vil få situasjoner der det kan bli hensiktsmessig med sanitærkorridorer.

Kilde: FHI i e-post til Helsedirektoratet 17. februar 2020

I ukene som fulgte, var det flere tilfeller hvor FHI og Helsedirektoratet var uenige om tiltak. Fredag 6. mars 2020 gikk Helsedirektøren ut med et råd om å unngå å håndhilse. Dagen etter innførte direktoratet råd om 14 dagers innreisekarantene for reisende fra områder med «vedvarende smitte». FHI støttet ingen av disse rådene. I denne perioden var det også en diskusjon mellom myndighetene om å begrense offentlige arrangementer. FHI mente begrensninger på arrangementer ville være mest aktuelt i senere faser av epidemien. I et notat til Helsedirektoratet datert 7. mars var FHIs konklusjon at «de fleste arrangementer kan holdes som normalt». I det samme notatet var vurderingen fra FHI at «nytten av innreisekarantene er liten», og dessuten at «foreløpig er det greit å håndhilse i Norge». Dagen etter hadde FHI og Helsedirektoratet et møte der formålet var å «komme nærmere hverandre i kommunikasjon».

14.4 Forventningene om når epidemien ville komme til Norge

14.4.1 Smitten fra Alpene

FHI varslet i slutten av januar at det var sannsynlig at epidemien ville komme til Norge.

Koronavirusepidemien vil ramme Norge. Overlege Preben Aavitsland i FHI i Tidsskrift for Den norske legeforening 29. januar 2020.

Den kom likevel vesentlig raskere enn myndighetene hadde ventet. En viktig årsak var at smitten var langt mer utbredt i Europa enn de internasjonale innrapporterte tallene tydet på. Dermed visste ikke myndighetene at norske turister på vinterferie i Alpene hadde vært utsatt for massiv smitte. I ettertid har FHI anslått at det kom to-tre tusen smittete hjem etter vinterferien 2020 (FHI 2020e).

14.4.2 FHIs beregninger av smitteutviklingen

De to første risikorapportene fra FHI ble lagt fram henholdsvis 28. januar og 25. februar 2020, før det første smittetilfellet ble registrert i Norge (FHI 2020a og b). Den tredje ble publisert 12. mars, samme dag som myndighetene innførte de inngripende tiltakene, men tiltakene var ikke innarbeidet i vurderingene og analysene i rapporten (FHI 2020c).

I disse tre rapportene presenterte FHI modellberegninger som illustrerte hvordan smitten kunne utvikle seg i Norge under ulike forutsetninger om importerte tilfeller og reproduksjonstallet R. Reproduksjonstallet er et anslag på hvor mange personer en smittet person gjennomsnittlig smitter videre.

Bekymring for smitte fra Thailand

I den første risikorapporten, fra slutten av januar, var FHIs vurdering at risikoen for import av enkelttilfeller til Norge var lav (FHI 2020a). Instituttet viste til at en svært liten andel av reisende fra Wuhan har Norge som reisemål. Samtidig påpekte instituttet at risikoen kunne øke dersom epidemien spredte seg til større deler av Kina eller land med mer kontakt med Norge. Thailand ble spesielt trukket fram.

I rapporten presenterte instituttet beregninger som illustrerte smitteutviklingen de nærmeste seks ukene under ulike forutsetninger om reproduksjonstallet R og antall importerte tilfeller. Både R og antall importerte tilfeller var usikre størrelser. Utviklingen ble modellert både med R = 1,4 og R = 2,5, og med henholdsvis ett og 50 uoppdagete importtilfeller. Ved å modellere utviklingen under ulike forutsetninger, illustrerte FHI usikkerheten i utviklingen.

Beregningene indikerte at smittetilfellene de neste seks ukene kunne spenne fra «inntil noen titalls» til flere tusen, avhengig av størrelsen på R og antall importerte tilfeller. Forutsetningene om R var begrunnet ut fra hva som da var kjent om viruset og utviklingen i Kina. Det framgår ikke hvorfor FHI mente at henholdsvis ett og 50 uoppdagete tilfeller var rimelige alternativer å gjøre beregninger ut fra. Etter å ha presentert modellberegningene konkluderte FHI på følgende måte (FHI 2020a):

Disse foreløpige beregningene er basert på usikre data om sentrale forhold ved virusets spredning og må tolkes deretter. Noen få importerte og uoppdagede tilfeller vil kunne være nok til å starte en epidemi i Norge, men antallet nye tilfeller forventes å ligge på under 100 de første seks ukene.

Den andre risikorapporten ble publisert tirsdag 25. februar (FHI 2020b). På dette tidspunktet var mange nordmenn tilbake i Norge etter vinterferie i Alpene i uken før. Det var fortsatt ikke registrert smittetilfeller i Norge. FHI konstaterte at det var «påvist lokal spredning i deler av Italia, et land med betydelig norsk turisme». Konsekvensene av smitten i Italia ble ikke drøftet nærmere i denne rapporten. FHIs bekymring var på dette tidspunktet fortsatt knyttet til konsekvensene av at epidemien etter hvert ville spre seg til Thailand, ettersom det var mye reising mellom Norge og Thailand og mange direkte flyvninger.

I rapporten presenterte instituttet de samme modellanalysene som i januar. Beregningene indikerte fortsatt at smittetilfellene de neste seks ukene kunne spenne fra «inntil noen titalls» til flere tusen, avhengig av størrelsen på R og antall importerte tilfeller. Om risikoen for import skrev FHI at «Vi antar at det vil bli mulig å fange opp mange importtilfeller tidlig og før de rekker å smitte videre. Siden infeksjonen kan være svært mild, og også milde tilfeller sannsynligvis kan smitte videre, blir det vanskelig å oppdage alle importtilfeller». Det framgår ikke hvorfor FHI mente at henholdsvis ett og 50 uoppdagete tilfeller var rimelige alternativer å gjøre beregninger ut fra. I ettertid har det vist seg at både reproduksjonstallet og antall importtilfeller var høyere enn i det høyeste beregningsalternativet.

Etter å ha presentert modellberegningene konkluderte FHI på følgende måte (FHI 2020b):

Disse foreløpige beregningene er basert på usikre data om sentrale forhold ved virusets spredning og må tolkes deretter. Noen få importerte og uoppdagede tilfeller vil kunne være nok til å starte en epidemi i Norge, men antallet nye tilfeller forventes å ligge på under 100 de første seks ukene. Det kan altså ta flere uker før antallet blir så stort at et utbrudd uansett oppdages ved at alvorlige tilfeller dukker opp i sykehusene.

Hvorfor FHI ventet under 100 nye tilfeller de neste seks ukene når modellberegningene indikerte et intervall fra «inntil noen titalls» til flere tusen, er ikke forklart.

Det første planscenarioet

FHIs tredje risikorapport skulle etter planen publiseres mandag 9. mars 2020.

Dagen før sendte FHI et utkast av rapporten til Helsedirektoratet for innspill. I rapportutkastet beskrev FHI et scenario for utviklingen i antall smittete og antall på sykehus. Scenarioet indikerte at om lag 40 prosent av befolkningen totalt ville bli smittet av koronaviruset. På det meste ville det være 1 700 covid-19-pasienter innlagt på sykehus, og 600 med behov for intensivbehandling, ifølge beregningene. I beregningen hadde FHI lagt til grunn en R på 1,3. Anslaget ble begrunnet med at effekten av smitteverntiltak var lagt inn.

Ifølge beregningene ville pandemien gå over i fase 2 med lokal, vedvarende smitte «ca. april – mai». Av interne e-poster går det fram at ansatte i Helsedirektoratet stilte spørsmål ved beregningene, og mente at erfaringene fra Italia tydet på at smitten ville spre seg raskere enn scenarioet indikerte.

FHI-direktør Camilla Stoltenberg presenterte scenarioet på en regjeringskonferanse mandag 9. mars. På plansjene hennes sto det at det var stor usikkerhet, og at beregningene ikke var ment som prognoser. På den samme regjeringskonferansen, etter Stoltenbergs presentasjon, informerte departementsråd Bjørn-Inge Larsen i Helse- og omsorgsdepartementet om flere detaljer fra beregningene. Larsens plansjer indikerte at det var omkring 100 dager til Norge ville ha registrert de 1 000 første smittetilfellene. Også han understreket usikkerheten.

På et møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser 10. mars ba helsedirektør Bjørn Guldvog FHI om å utarbeide en alternativ analyse med litt andre forutsetninger om egenskaper ved viruset.

I den endelige versjonen av rapporten, som ble publisert 12. mars, hadde FHI framskyndet utviklingen i smitten. De indikerte nå at fase 2 av epidemien ville komme i mars–april. De hadde også lagt til et alternativt scenario. Her var det litt andre forutsetninger om hvor raskt smitten ville spre seg og om andel smittete som ville trenge behandling på sykehus. I dette scenarioet ville det bli behov for dobbelt så mange intensivplasser som i scenarioet FHI anbefalte å legge til grunn. Om det alternative scenarioet skrev FHI følgende (FHI 2020c):

Siden det er så store usikkerheter i forutsetningene, har vi laget et ekstra, verre scenario for å illustrere denne usikkerheten og gi helsetjenesten muligheten for å velge ekstra beredskap.

14.5 Nedstengingen 12. mars

14.5.1 Ingen planer om å stenge ned

Torsdag 12. mars 2020 annonserte statsminister Erna Solberg det hun omtalte som «de mest inngripende tiltakene vi har hatt i Norge i fredstid». Beslutningen om å stenge ned ble tatt i løpet av noen svært få timer.

Under et møte i Kriserådet onsdag 11. mars klokka 13.30 orienterte Guldvog og Stoltenberg om situasjonen. I Kriserådet møtte alle departementsrådene, det vil si de øverste administrative lederne for departementene.

Se samfunnssikkerhetsinstruksen del VIII. Kriserådet er omtalt nærmere i kapittel 19.2.

Verken møtereferatet, plansjene som Guldvog og Stoltenberg viste eller intervjuene vi har hatt med departementsråder som var til stede på møtet, tyder på at Kriserådet fikk noen signaler om nedstengingen som skulle komme et døgn senere. Av referatet framgår dette:

Hdir beskriver situasjonen som svært alvorlig som vil kreve innsats fra samtlige sektorer. Flere tiltak er iverksatt og flere er til vurdering. Formålet er å forberede samfunnet best mulig. Det er i den forbindelse behov for innspill fra sektorene om hvilke tiltak som kan være aktuelt å iverksette, og innspill på momenter som bør inngå i vurderingen av tiltak.

Kilde: Referat fra møte i Kriserådet 11. mars 2020

Tidligere denne onsdagen hadde Guldvog et møte med arbeidsgiverorganisasjonene, der han, ifølge referatet, signaliserte at det ville gjøres «grundige samfunnsvurderinger» før nye tiltak ble satt i verk.

Guldvog sa i intervjuet med kommisjonen at han fikk mye informasjon i løpet av onsdagen.

Jeg hadde nok et håp i møtet med organisasjonene på det tidspunktet om å kunne bruke noe mer tid på å innrette tiltakene. Jeg besluttet i løpet av den dagen å gå raskere fram enn hva jeg hadde tenkt i dagene i forkant.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

14.5.2 Initiativ fra Helse- og omsorgsdepartementet

Om ettermiddagen onsdag 11. mars 2020 innkalte departementsråd Bjørn-Inge Larsen helsedirektør Bjørn Guldvog til et møte senere samme dag der også helse- og omsorgsminister Bent Høie deltok. Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet startet møtet klokka 20, mens Guldvog sa i intervjuet med kommisjonen at det må ha vært tidligere på kvelden. Det finnes ikke noe referat fra dette møtet, som ser ut til å ha vært utslagsgivende for nedstengingen 12. mars 2020.

I intervjuet med kommisjonen forklarte Larsen at formålet med møtet dels var å få «lyttet av» hvordan helsedirektøren tenkte, og dels å gi Guldvog forståelse av at han hadde ryggdekning for å sette inn inngripende tiltak.

Ifølge intervjuene med Høie, Larsen og Guldvog ble de tre enige på dette møtet om at Helsedirektoratet skulle utarbeide en bredere tiltakspakke som skulle settes inn dagen etter. Av forklaringene deres i intervjuene framgår det at de ikke diskuterte en konkret tiltaksliste, men mulige elementer som kunne inngå i en slik pakke.

14.5.3 Helsedirektørens tiltaksliste

Guldvog har forklart at han tok kontakt med ledergruppen sin etter møtet om kvelden 11. mars 2020. De ble enige om at en gruppe ansatte «raskt skulle sette sammen et forslag til konkretisering av en tiltakspakke vi kunne drøfte dagen etter». Etter en times idédugnad fram mot midnatt sendte gruppen en «stuntliste» – en fire siders meny av små og store mulige tiltak. I innledningen til notatet står blant annet følgende: «Vi har ikke rukket å beskrive begrunnelser for så mange av tiltakene. Det er det beste vi klarer på 60 minutter».

Morgenen etter, klokka 07.45, hadde Guldvog et kort møte med ledergruppen. FHI-direktøren ble invitert til møtet med en times varsel, men rakk ikke fram. Hun foreslo for Guldvog å delta på telefon, men fikk ikke noe svar, og deltok ikke. Det ble ikke skrevet referat, men Guldvog har forklart for kommisjonen at han på møtet forklarte at han «hadde besluttet at vi i løpet av dagen skulle utvikle en kraftfull tiltakspakke». Han fortalte videre at han presenterte en overordnet liste med tiltaksområder basert på notater han selv hadde gjort seg. Listen ble skrevet ned på en tavle og ble ikke fotografert eller arkivert. Heller ikke Guldvogs notater er tatt vare på.

Jeg skulle veldig gjerne ha dokumentert mer av dette. Det gjelder dels mine egne notater – jeg tok jo notater fortløpende disse dagene. Det hopet seg opp med papirer, og jeg hadde vanskeligheter med å sortere de ulike papirene fra hverandre. På et tidspunkt kastet jeg nok for mye av mine egne papirer. Jeg hadde ikke på det tidspunktet mapper og bøker som jeg brukte. Det har jeg hatt fra 13. eller 14. mars. I etterkant av det har jeg notater. Men før det hadde jeg mye løse papirer hvor jeg noterte fortløpende på møteinnkallinger etc., og det innser jeg i ettertid at var uklokt.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

14.5.4 Initiativ fra Statsministerens kontor

Vi har fått opplyst fra Statsministerens kontor at Erna Solberg kvelden onsdag 11. mars ringte helse- og omsorgsministeren og etterlyste strengere smitteverntiltak. Høie skal da ha informert henne om Helsedirektoratets arbeid med en bredere tiltakspakke. Senere samme kveld mottok statsministeren og hennes stab en rapport de hadde bedt om fra ambassaden i Roma om italienernes erfaringer med inngripende tiltak. Av rapporten gikk det blant annet fram at stadig nye innstramminger gjorde det vanskelig for italienere å tilpasse seg og akseptere de nye restriksjonene.

Tidlig neste morgen sendte statsministerens stabssjef Lars Øy en e-post til helse- og omsorgsministeren og statsministeren. Der tok han til orde for å «trykke på den store knappen». Han argumenterte for at de to samme dag burde annonsere en liste av tiltak samlet, framfor å innføre tiltak gradvis. Øy har fortalt kommisjonen at han på dette tidspunktet ikke kjente til møtet mellom Høie, Larsen og Guldvog kvelden før og heller ikke at Guldvog hadde satt i gang et arbeid med en slik tiltakspakke. I e-posten foreslo Øy en liste av konkrete tiltak. Høie svarte Øy at han hadde bedt FHI og Helsedirektoratet om å ta stilling til om de skulle sette inn «de strenge kravene til sosial avstand i dag», og at tiltakene Øy foreslo allerede var på listen som direktoratet jobbet med.

Ifølge en skriftlig redegjørelse vi har fått fra Helse- og omsorgsdepartementet hadde Guldvog og Bjørn-Inge Larsen en telefonsamtale etter det korte ledermøtet i Helsedirektoratet. I samtalen ble Larsen orientert om «de tiltak Helsedirektoratet ville beslutte og at tiltakslisten ville være tema på møtet i beredskapsutvalget for biologiske hendelser». Larsen formidlet budskapet videre til statsråden. I intervjuet med kommisjonen ga Høie uttrykk for at han hadde vært bekymret for at pakken Helsedirektoratet jobbet med, ikke ville være omfattende nok, men at han i denne samtalen med Larsen fikk bekreftet at pakken hadde «et omfang tilsvarende det vi politisk sett forventa».

Statsministeren ankom Helsedirektoratet litt før klokka 08.30 for å delta på de første 30 minuttene av et planlagt møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB). Ifølge Guldvog spurte statsministeren på vei inn i møtet om det var denne dagen de skulle «trykke på den røde knappen». I intervjuet med kommisjonen sa Guldvog at han ble litt overrasket over begrepet hun brukte, men at han da skjønte at statsministeren var orientert om det han hadde drøftet med helse- og omsorgsministeren og departementsråden. Guldvog bekreftet for henne at «vi inn mot BuB ville anbefale kraftfulle tiltak på mange samfunnsområder».

Skriftlig redegjørelse fra Bjørn Guldvog til Koronakommisjonen 18.10.2020

Helse- og omsorgsministeren skulle også delta i møtet i beredskapsutvalget, men var litt forsinket. Han rakk derfor ikke å avklare med statsministeren om hun hadde fått med seg svaret han hadde gitt til Øy om at det ble jobbet med en liste med inngripende tiltak som skulle settes inn samme dag. Høie fortalte i intervju med kommisjonen at han oppdaterte statsministeren i form av en lapp under møtet.

Da statsministeren og helse- og omsorgsministeren forlot møtet sammen med pressen, sa de til journalistene at «nå sitter beredskapsrådet og diskuterer tiltak som kommer til å bli de mest inngripende Norges befolkning har opplevd i fredstid».

Varsler de mest inngripende tiltakene Norge har hatt i fredstid. NRK.no 12. mars 2020 klokka 09.49

Ifølge Høie hadde han tenkt ut begrepet «de mest inngripende tiltakene i fredstid» i løpet av møtet. Før han og Solberg lot seg intervjue av pressen, fikk han avklart med Guldvog at begrepet var dekkende for den tiltakspakken helsedirektøren hadde sett for seg.

Jeg trakk Guldvog og statsministeren til side, og sa til Guldvog at det var viktig at statsministeren forbereder befolkningen på hva som kommer til å skje. Jeg spurte om Guldvog var enig i at statsministeren burde bruke uttrykket «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid». Guldvog svarte at det var en god beskrivelse på det vi sannsynligvis ender opp med, og da brukte statsministeren dette uttrykket da vi møtte pressen.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

14.5.5 FHIs rolle

Ingen fra FHI var til stede på møtet om kvelden 11. mars 2020, da det ble enighet om å utarbeide tiltakspakken som skulle innføres dagen etter. Departementsråd Bjørn-Inge Larsen ringte FHI-direktøren senere samme kveld og orienterte henne om prosessen med å utarbeide en bredere tiltakspakke. Stoltenberg forsto imidlertid ikke at det dreide seg om en omfattende tiltakspakke som skulle settes inn allerede dagen etter.

Det ble ikke presentert for meg på en samlet måte; at nå skal vi gjøre det. Vi arbeidet med tiltak, så jeg husker ikke akkurat hva som ble sagt av hvem. Men det er ingen dokumentasjon på at jeg har fått vite noe jeg ikke husker, det har jeg lett etter.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Hun forklarte kommisjonen at hun ble oppmerksom på at det pågikk et arbeid da hun ankom Helsedirektoratet rundt klokka åtte om morgenen 12. mars.

Oppe i 4.etasje kunne jeg se at det satt folk i rommene, hvor det er sånne glassdører, og hadde arbeidsgrupper der de skrev lister med forskjellige tiltak. Jeg kunne se dem på tavlene. Da skjønte jeg at det foregikk noe som vi burde være med på. Jeg gikk ned og sa til Geir Bukhom at jeg ønsket at han skulle gå opp og være med på dette, mens jeg var med på BUB-møtet med statsminister og helseminister, og holdt innlegg osv.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. mai 2021

Ifølge Stoltenberg var det først da hun fikk en tekstmelding fra departementsråd Bjørn-Inge Larsen, mens hun satt i møtet i BUB, at hun ble klar over at det skulle settes inn tiltak samme dag. I meldingen, som ble sendt til både Stoltenberg og Guldvog, ba Larsen om at de innen klokka 11 skulle gi en vurdering av hvilke tiltak som kunne settes inn samme dag.

I et brev til kommisjonen skriver FHI dette om FHIs smitteverndirektør Geir Bukholms deltakelse i arbeidet med tiltakslisten:

Bukholm ble presentert for listen over tiltak som Hdir hadde besluttet å innføre. Han ga uttrykk for at FHI støttet de fleste tiltakene, inkludert å stenge videregående skoler. Men han frarådet stenging av grunnskoler og barnehager, både fordi vi manglet kunnskap om hvorvidt dette var et effektivt tiltak og fordi vi på det tidspunktet mente at barn spilte en liten rolle i smittespredningen. I tillegg mente vi det ville ha store samfunnsmessige konsekvenser.

Kilde: FHI i brev til kommisjonen 26. oktober 2020

Underveis i arbeidet tok Bukholm bilder av tavlen der forslagene til tiltak ble notert, se figur 14.2.

Dette er en annen tavle enn den som Guldvog har forklart at han noterte på samme morgenen, og som ikke ble fotografert.

Figur 14.2 Geir Bukholms fotografi av tavle fra møterom i Helsedirektoratet

Figur 14.2 Geir Bukholms fotografi av tavle fra møterom i Helsedirektoratet

Bildet sendte han til kollegaene i FHI, som vurderte tiltakene i lys av anbefalingene fra ECDC. Etter hvert sendte han også en excel-fil med liste over de samme tiltakene. Kollegaene i FHI fikk 15 minutter til å svare.

I tillegg til å advare mot å stenge barnehager og barneskoler (se kapittel 14.5.7), stilte kollegaene i FHI også spørsmål ved flere av de andre stengingsforslagene. Som kommentar til forslagene om å stenge arrangementer, skrev de at kontaktreduserende tiltak anbefales i fase med utbredt smitte i befolkningen. De viste også til at ECDC ikke anbefalte stenging av serveringssteder, og at det allerede var innført tiltak for å begrense belastning på kollektivtrafikken.

I intervjuer med oss la både Stoltenberg og Bukholm vekt på at FHI de siste dagene før nedstengingen tok initiativ til å stramme inn tiltakene. Et referat fra et internt møte i Helsedirektoratet viser at FHI kontaktet direktoratet i forkant av et møte i BUB 10. mars der de skulle diskutere begrensninger på arrangementer. Budskapet fra FHI til direktoratet i forkant av møtet var at instituttet ønsket at taket skulle settes på 500 deltakere, ikke 1 000, som også var aktuelt. Instituttet ønsket også å utvide karanteneråd ved reising. Da vi spurte om rollene til de ulike aktørene fram mot nedstengingen 12. mars, svarte Bukholm at initiativet kom fra FHI:

Det var en smittesituasjon som forverret seg frem mot særlig 10. mars. Det var et møte i beredskapsutvalget 10. mars. Det ble signalisert fra Folkehelseinstituttet både i forkant av- og i møtet, at vi vurderte situasjonen som såpass alvorlig at man måtte iverksette mer inngripende tiltak. Så skjedde det ganske mye på de dagene, fra 10. til 12. mars, før vedtaket endelig ble fattet. Det var blant annet et veldig tydelig initiativ fra instituttet i forkant av møtet, som begynte å utvikle seg i løpet av de to dagene.

Kilde: Geir Bukholm i FHI i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

På et oppfølgingsspørsmål fra kommisjonen om dette skulle forstås som at selve initiativet til å iverksette tiltakene kom fra FHI, svarte Bukholm «Ja. Det gjorde det».

FHIs tredje risikorapport gir et annet inntrykk (FHI 2020c). Den ble publisert 12. mars 2020. Her skrev instituttet under overskriften Hva gjør vi nå? at målet foreløpig var å utsette starten av epidemien. De anbefalte tiltakene fra FHI var god hygiene, testing og sporing og færre reisende fra epidemiske områder.

I intervjuet med kommisjonen sa Stoltenberg at rapporten etter planen skulle vært publisert mandag 9. mars, men at hun selv tok initiativ til at publiseringen ble utsatt. Bakgrunnen var at hun ville sikre at den var tilstrekkelig oppdatert i lys av alt det som hadde skjedd de siste dagene. Hun forklarte at det i dagene som fulgte, skjedde ting fra time til time slik at de ikke rakk å oppdatere rapporten før den ble publisert 12. mars. Omtalen av smitteutviklingen var riktig nok oppdatert fra utkastet som forelå noen dager tidligere. Vurderingene av tiltak var ikke endret. Stoltenberg forklarte til kommisjonen at FHI endret sitt syn på smitteverntiltak i løpet av disse dagene. Dette ble ikke gjenspeilet i rapporten.

[...] vår tenking, i hvert fall min, utviklet seg ekstremt raskt den uken. Vi diskuterte den typen tiltak 10., 11. og 12., men før det hadde vi sett på dem som mindre relevante på dette stadiet i epidemien [...].

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

14.5.6 Virksomhetene som ble stengt ned

Mange av virksomhetene og aktivitetene som måtte stenge 12. mars, var nevnt på listen Bukholm sendte til kolleger i FHI, se figur 14.2. Frisører var ikke blant dem. De sto heller ikke på «stuntlisten» som ble utarbeidet kvelden i forveien, eller på listen som Lars Øy hadde sendt til Høie om morgenen.

Klokka 11.28 sendte Bjørn-Inge Larsen en e-post til Stoltenberg og Guldvog med det han omtalte som en «sjekkliste». Han lurte blant annet på om de hadde tenkt over hva som burde skje med frisører, spa, fysioterapeuter, tannleger og tatoveringssteder.

Klokka 13 hadde Helsedirektoratet ferdigstilt listen over virksomheter som skulle stenges. På listen var frisører. Fysioterapeuter og tannleger var ikke på listen da, men søndag 15. mars ble også de vedtatt stengt.

Listen var klar akkurat i tide til et møte der Solberg, Høie, Guldvog og Stoltenberg skulle forberede pressekonferansen. Guldvog presenterte den for de andre, men de gjorde ingen endringer i listen fra Helsedirektoratet. Bjørn-Inge Larsen uttrykte i intervjuet med kommisjonen at dette var «Bjørns liste».

Klokka 14 var pressekonferansen der statsministeren, helse- og omsorgsministeren, helsedirektøren og FHI-direktøren sammen annonserte «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid».

Noen dager senere utvidet Helsedirektoratet listen over virksomheter som ble stengt ned. Fra mandag 16. mars måtte blant annet fysioterapeuter, fotpleiere, optikere og psykologer også stenge. I et intervju spurte kommisjonen helsedirektør Bjørn Guldvog om hvorfor det ikke var del av vedtaket 12. mars å stenge disse virksomhetene. Guldvog svarte:

Jeg tror at det handlet om at man måtte gå gjennom de helserettslige sidene av dette før vi kunne treffe vedtak. Jeg husker ikke i tilstrekkelig grad de diskusjonene. Det var også i en periode der jeg gikk i karantene. Jeg hadde ikke så tett kontakt med det som foregikk i fagmiljøet akkurat de dagene

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

14.5.7 Stenging av skoler og barnehager

Folkehelseinstituttet advarte mot å stenge for de minste

Allerede i januar tydet informasjonen fra Kina på at barn i liten grad ble syke av viruset, og det var indikasjoner på at de også spilte en liten rolle i smittespredningen. I diskusjonen i Helsedirektoratet om tiltakene formiddagen 12. mars 2020 frarådet Bukholm å stenge barnehager og barneskoler. Tilbakemeldingen han fikk på e-post fra sin FHI-kollega, avdelingsdirektør Line Vold, var slik:

Figur 14.3 

Figur 14.3

Uklart hvor god effekt dette vil ha, gitt usikkerhet rundt betydning av barn som smittespredere. Antas å ha store omkostninger for samfunnet dersom tiltaket skal vare over tid ettersom disse barna må passes av noen. Potensielt mer smitte til sårbare grupper dersom disse blir satt til å passe barna.

Kilde: Line Vold i et svar på forslaget om å stenge barnehager og barneskoler 12. mars 2020

FHI mente at det kunne være fornuftig å stenge ungdomsskoler og videregående:

Flere i denne aldersgruppen som rapporteres å bli syke + Større barn – krever ikke pass på samme måte så antatt mindre samfunnsinngripende

Kilde: Line Vold i FHI i et svar på forslag om å stenge ungdomsskoler og videregående skoler 12. mars 2020

Volds vurderinger var basert på anbefalingene fra ECDC, men også helt i tråd med hva FHI hadde skrevet i risikovurderingen som ble publisert samme dag.

Assisterende helsedirektør Espen R. Nakstad delte ikke vurderingene til FHI om stenging av barnehager og barneskoler. I et intervju med kommisjonen la han vekt på at kostnadene ved å stenge skoler også burde vurderes opp mot hva som var alternativet:

De som tenker at tiltakene vil ha store konsekvenser, og de derfor ikke kan gjennomføres, tar ikke inn over seg at konsekvensene vil være større dersom man ikke gjør noe, for nettopp de samme gruppene.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Nakstad mente stengingen av barnehager og skoler var avgjørende for at mobiliteten i samfunnet gikk ned.

Det er vanskelig for arbeidsgivere å si at du ikke skal ha hjemmekontor, når du samtidig har hjemmeskole. Da falt mobiliteten i Norge nesten ned til null, og det gjorde at smittetallene i Norge falt like raskt som i land med portforbud.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Utdanningsdirektoratet anbefalte å stenge skoler og barnehager

Ingen i utdanningssektoren var involvert i diskusjonen som foregikk blant helsemyndighetene. Det pågikk imidlertid en diskusjon parallelt i utdanningssektoren. Klokka 08.59 torsdag 12. mars 2020 sendte Utdanningsdirektør Hege Nilssen en e-post til ledelsen i Kunnskapsdepartementet der hun anbefalte nasjonal stenging av skolene og barnehagene:

Vi nærmer oss vel et tidspunkt hvor myndighetene må gjøre en reell vurdering av å stenge alle skoler og barnehager. Av hensyn til utvikling av smitte i Norge og behov for ytterligere tiltak for å hindre smittespredning nærmer vi vel oss punktet der gevinsten overstiger kostnaden av å stenge. Diskursen i det offentlig Norge er også i ferd med å ta en ny vending. Det vil være vår anbefaling å stenge.

Kilde: Hege Nilssen i e-post til Kunnskapsdepartementet 12. mars 2020

I et brev vi har fått fra Utdanningsdirektoratet, pekte de på flere faktorer som hadde betydning for at de anbefalte nasjonal stenging. De trakk blant annet fram at det var «økende frykt» blant foreldre, elever og ansatte, og at «lokale myndigheter var i en krevende spagatøvelse» fordi de måtte følge opp elever som ble holdt hjemme, samtidig som de måtte gi opplæring til barn som var på skolen og barn som var i karantene. De ville dessuten motvirke en situasjon der ansatte nektet å møte på jobb i frykt for å bli smittet.

Det var vår vurdering at en nasjonal koordinert stengning av skoler og barnehager var nødvendig for å få kontroll på en eskalerende situasjon, som også fremsto som stadig mer kaotisk.

Kilde: Utdanningsdirektoratet i brev til kommisjonen 12. november 2020

Etter å ha mottatt anbefalingen fra Utdanningsdirektoratet, formidlet kunnskapsminister Trine Skei Grande budskapet videre til statsministeren. Ifølge statssekretær Lars Øy ønsket Grande å gå ut med denne meldingen, men ble bedt om ikke å gjøre det. Statsministeren annonserte stenging av alle skoler og barnehager på pressekonferansen samme dag klokka 14.

14.5.8 Stenging av grensene

Samtidig som skoler, barnehager og virksomheter ble stengt, vedtok Helsedirektoratet 12. mars 2020 14 dagers karanteneplikt etter alle reiser utenfor Norden. For øvrig var restriksjonene på reiser inn og ut av Norge ikke en del av vedtakene som ble fattet torsdag 12. mars.

Grensene ble stengt i dagene som fulgte. I statsråd fredag 13. mars ble Helsedirektoratets vedtak om innreisekarantene erstattet med en forskrift som gjaldt reisende fra alle land utenom Sverige og Finland. Dagen etter frarådet Utenriksdepartementet reiser til alle land i hele verden. Søndag 15. mars ble bortvisningsforskriften fastsatt i statsråd. Forskriften innebar at utlendinger uten oppholdstillatelse kunne bortvises på grensen av hensyn til folkehelsen. Med noen få unntak var dermed Norges grense mot utlandet i praksis stengt.

I motsetning til stenging av virksomheter og skoler, var stenging av grensene ikke en del av «verktøykassen» til helsemyndighetene. Stenging av grensene ble også frarådet av WHO. Samtidig viste rapporter fra Utenriksdepartementet i disse dagene at stadig flere land stengte grensene sine. I statsrådsforedraget 15. mars trakk justis- og beredskapsministeren fram følgende argumenter for forskriften:

Helsemyndighetene vurderer at smitteverntiltaket er medisinskfaglig begrunnet og er nødvendig av hensyn til effektivt smittevern og for å opprettholde tilstrekkelig smittevernkapasitet i helse- og omsorgstjenesten i Norge.

Vi finner lite dokumentasjon av prosessen fram til beslutningen om å stenge grensen. At justis- og beredskapsministeren viser til helsemyndighetene i sin begrunnelse i Statsråd, tilsier at det har vært dialog med helsemyndighetene før forskriften ble utarbeidet.

14.6 Kommisjonens vurdering av nedstengingen i mars 2020

Mange faktorer ble avgjørende for beslutningen om å stenge ned

Basert på gransking av dokumenter, hendelsesforløpet og intervjuer med de sentrale beslutningstakerne framstår det for kommisjonen som følgende faktorer var avgjørende for beslutningen om å sette inn de inngripende tiltakene:

Smittetallene økte bratt. Onsdag 11. mars var det registrert 489 smittete personer i Norge. Det var 212 flere enn dagen før. FHI hadde registrert smittetilfeller som ikke kunne spores tilbake til utlandet. Tilfellene var oppdaget tilfeldig, ved at innlagte pasienter rutinemessig var testet for korona. Samtidig ble det klarere at viruset kunne smitte fra personer uten symptomer, og som følgelig ikke visste at de var smittsomme. I følge referatet fra Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser, mente Nakstad den 10. mars at situasjonen var «på vippepunktet for ukontrollert spredning».

Erfaringer fra Italia: Reportasjer fra sykehus i Nord-Italia viste hvordan et høyt smittetrykk kunne få selv et moderne helsevesen til å nær bryte sammen. På et digitalt seminar mandag 9. mars fikk norsk helsepersonell en innstendig oppfordring om å appellere til norske politikere om å innføre strenge tiltak for å redusere smittespredningen i befolkningen. Oppfordringen kom fra professor Giacomo Grasselli, koordinator for intensivenhetene i Lombardia-regionen. Fra den norske ambassaden i Roma fikk statsministerens kontor beskrivelser av frustrasjon blant italienere fordi smitteverntiltakene endret seg hele tiden.

Inspirasjon fra Danmark: Om kvelden onsdag 11. mars annonserte Danmarks statsminister Mette Fredriksen at alle skoler og barnehager stengte. Offentlig ansatte ble sendt hjem.

Uro i befolkningen: Helsedirektoratet hadde målinger som viste at befolkningens tillit til myndighetene var fallende, se figur 14.4. Det kom meldinger om at foreldre valgte å holde barna hjemme fra skoler og barnehager i frykt for smitte.

Figur 14.4 Andel som i stor eller svært stor grad har tillit til helsemyndighetenes håndtering av koronaviruset. Uke 6 – 52 2020.

Figur 14.4 Andel som i stor eller svært stor grad har tillit til helsemyndighetenes håndtering av koronaviruset. Uke 6 – 52 2020.

Note: Antallet respondenter er mellom 470 og 940 per uke.

Kilde: Mindshare og Respons Analyses Koronatracker, via Helsedirektoratet

Kommuner stengte skoler og barnehager: Før nedstengingen valgte flere kommuner å stenge skoler og barnehager. Om formiddagen 12. mars annonserte Bergen stenging av ungdomsskoler og videregående skoler. Like etter fulgte Oslo opp med varsel om stenging av alle skoler og barnehager. Flere andre kommuner var i ferd med å gjøre det samme.

Politisk påtrykk: I mediene kom det innlegg blant annet fra helsepersonell og tidligere politikere som etterlyste handling. Flere aviser tok på lederplass til orde for inngripende tiltak. Også opposisjonen på Stortinget etterlyste strengere tiltak, blant annet gjennom spørsmål til statsministeren i Stortingets spørretime 11. mars. Arbeiderpartileder Jonas Gahr Støre sa i et intervju med kommisjonen at han «var ganske fremoverlent overfor statsministeren om at det måtte handles». Onsdag 11. mars var de parlamentariske lederne i møte på Statsministerens kontor. Her var også Camilla Stoltenberg og Bjørn Guldvog. I intervjuet med kommisjonen sa Guldvog at han oppfattet at parlamentarikerne ønsket at Helsedirektoratet burde være mer «fremoverlent». Også Erna Solberg sa i intervju med kommisjonen at hennes inntrykk fra møtet var at Stortinget ønsket strengere tiltak.

Anbefaling fra ECDC: Om kvelden onsdag 11. mars mottok FHI et utkast til risikovurdering fra Det europeiske smittevernbyrået ECDC. I rapporten ble alle land oppfordret til å innføre strenge tiltak umiddelbart.

Nedstengingen førte til at utbruddet ble slått tilbake

Vurderingen vår er at det var en riktig beslutning å sette inn en omfattende tiltakspakke 12. mars 2020 slik situasjonen da framsto. Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet antok at de samfunnsmessige konsekvensene ville bli store, men de mente også at det var overveiende sannsynlig at konsekvensene av å ikke stenge ned kunne bli større. Kunnskap som er kommet til i ettertid, styrker vurderingen av at beslutningen var riktig.

I dagene før nedstengingen økte smittetallene kraftig i Norge. At det var identifisert smittetilfeller som ikke kunne spores til utlandet, innebar at myndighetene ikke visste hvor utbredt smitten var. Da beslutningen ble tatt, fantes lite kunnskap om effekten av ulike smitteverntiltak. Samtidig var smittesituasjonen uoversiktlig. Vurderingen vår er at det var riktig å ta en beslutning, framfor å vente på mer kunnskap. Hvis myndighetene hadde ventet med å stenge ned, kunne de i verste fall mistet muligheten for å få kontroll, eller at tiltakene måtte vært enda kraftigere og vart enda lenger.

Erfaringene fra Italia viste at viruset var såpass smittsomt og såpass alvorlig, at selv et moderne vestlig helsevesen raskt kunne bli overbelastet. Det ville hatt store kostnader, ikke bare for covid-19-pasienter og andre pasienter med akutt behov for medisinsk hjelp, men også for befolkningens tillit til myndighetene. Tillit drøftes nærmere i kapittel 16.5.

Vi har ikke empirisk grunnlag for å vurdere effekten av hvert enkelt stengingstiltak besluttet 12. og 15. mars 2020. Siden stengingen av skoler og barnehager har vært diskutert, drøfter vi likevel dette konkrete tiltaket nærmere.

Kostnaden ved å holde skoler og barnehager åpne ville også vært stor

Kunnskapen som fantes i mars 2020 indikerte at stenging av barneskoler og barnehager ville ha liten effekt på smittespredningen. Det var også klart at kostnadene var store. Begge deler var viktige argumenter for å holde dem åpne, slik FHI tok til orde for. Holdenutvalget, som ble oppnevnt for å gjøre samfunnsøkonomiske vurderinger av smitteverntiltakene, konkluderte i april med at stengte skoler og barnehager var det tiltaket som hadde høyest samfunnsøkonomisk kostnad (Holdenutvalget 2020a).

Da beslutningen ble tatt om å stenge skoler og barnehager, erkjente myndighetene at det ville skape problemer for foreldre som ville miste barnepass. Kostnaden stengingen hadde for barna selv, ble i liten grad ble vektlagt. I intervjuene våre har flere pekt på at de så for seg at det var snakk om bare et par uker før skoler og barnehager kunne åpne igjen. Dermed var de heller ikke så bekymret for konsekvensene for barna.

Det er vel i for seg slik at når det gjelder å stenge skoler, barnehager, universiteter og høyskoler, så har det på kort sikt ikke så store og inngripende konsekvenser. Men på lang og mellomlang sikt så har det det. Det var jo ingen som visste helt sikkert da hvor lenge dette skulle vare på det tidspunktet.

Kilde: Departementsråd Petter Skarheim i Kunnskapsdepartementet i intervju med kommisjonen 15. januar 2021

Det var mange argumenter mot å stenge skoler og barnehager. Kunnskap som har kommet i ettertid tyder på at kostnadene var større enn myndighetene så for seg. Kommisjonen kan likevel ikke konkludere med at beslutningen om nasjonal stenging av skoler og barnehager 12. mars var feil.

En grunn er at alternativet til en nasjonal stenging av skoler og barnehager ikke var at barn fikk gå på skolen og i barnehagen som før. Flere kommuner hadde allerede bestemt seg for å stenge skolene. Usikkerhet og frykt for smitte gjorde dessuten at noen foreldre valgte å holde barna sine hjemme fra skolen.

At skolene og barnehagene stengte, kan ha bidratt til at kostnadene alt i alt ble mindre enn de ellers ville blitt.

Den nasjonale stengingen la for det første til rette for at det ble gitt et tilbud slik at foreldre i samfunnskritiske funksjoner kunne jobbe. Det kunne vært vanskeligere å sikre ved lokale stenginger. Stabssjef Lars Øy ved Statsministerens kontor la vekt på dette hensynet i intervjuet med kommisjonen.

Det var også en bekymring for at en del av kommunene tok grep overfor skolene. Vi var redde for at de ikke tok nok hensyn til at helsepersonell og andre i samfunnskritiske funksjoner hadde et behov for å ha barna sine i skole og barnehage.

Kilde: Lars Øy i intervju med kommisjonen 14. januar 2021

Stengingen kan også ha bidratt til å «få kontroll på en eskalerende situasjon», slik Utdanningsdirektoratet uttrykte det, med økende frykt blant foreldre og ansatte.

Stengingen kan ha bidratt til at barna fikk komme tilbake til skolen og barnehagen raskere enn dersom nasjonale myndigheter ikke hadde handlet. At enkelte kommuner allerede hadde valgt å stenge skolene sine, og at noen foreldre holdt barna hjemme til tross for myndighetenes forsikring om at det var trygt å sende dem på skolen, illustrerer at det i dagene opp mot 12. mars vokste fram en svikt i tilliten til myndighetenes vurderinger. Nedstengingen kan ha bidratt til å gjenopprette en tillit, slik at foreldre opplevde det fysiske tilbudet som trygt da myndighetene etter hvert besluttet å gjenåpne barnehagene og skolene.

Selv om det så ut til at barn hadde en liten rolle i smittespredningen, er det dessuten grunn til å tro at de stengte barnehagene og skolene bidro vesentlig til å redusere mobiliteten i samfunnet, og dermed til å redusere smittespredning blant voksne.

Mange så behov for kraftfulle tiltak

Det er ikke mulig for oss å peke på én person eller aktør som tok initiativ til å stenge ned 12. mars 2020. Det framstår for oss som om det i dagene før nedstengingen var flere aktører og miljøer som ganske parallelt erkjente behov for strengere tiltak. Nakstad sa det slik:

Det kom definitivt ikke bare en vei, det var ikke bare én person eller én etat som foreslo noe. Det var en prosess der det var flere som tenkte det samme. Til slutt var det opp til direktoratet, som tross alt har ansvaret for å koordinere sektoren og som har ansvaret etter smittevernloven, som gjennomførte det.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Helsedirektoratet tok formelt beslutningen om å sette inn «de mest inngripende tiltakene i Norge i fredstid», selv om statsministeren sa på pressekonferansen samme dag at det var regjeringen som hadde tatt beslutningen. Vi konstaterer at det i dagene før var et klart politisk påtrykk for strengere tiltak. Helse- og omsorgsministeren og hans departementsråd tok initiativ til et møte med helsedirektøren om kvelden 11. mars. Statsministeren hadde på sin side lagt press på helse- og omsorgsministeren. Samtidig ser det ut til at helsedirektøren delte deres vurderinger, og at han kom til samme erkjennelse senere samme kveld. Det politiske påtrykket innebar samtidig en politisk ryggdekning for helsedirektørens beslutning. Helsedirektør Bjørn Guldvog beskrev det slik overfor kommisjonen:

Jeg oppfatter at jeg har hatt tatt et betydelig initiativ. Men jeg oppfatter også at regjeringen og departementet har hatt et initiativ gjennom dialogene med meg. Jeg tror det går an å forklare dette slik at også statsråden og departementet har tatt initiativ, men de har latt meg få bære det ansvaret som jeg har i denne situasjonen og på selvstendig grunnlag legge fram mine planer før de gir meg marsjordre.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Statsministeren bidro på sin side ved å spørre helse- og omsorgsministeren i forkant av nedstengingen om tiltakene var strenge nok. Overfor oss beskrev hun rollen sin slik:

Min jobb er å pushe på helseministeren for at han skal pushe på underliggende etater. Det er også viktig at vi gir ryggdekning til det fagetatene gjør, men vi må også føle at de rådene de gir er riktige.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

I tillegg ser vi at Utdanningsdirektoratet på eget initiativ anbefalte å stenge skoler og barnehager nasjonalt. Flere aktører har i intervjuene lagt vekt på at initiativet kom fra flere.

Også FHI tok et visst initiativ til å stramme inn tiltakene den 10. mars, selv om anbefalingene var vesentlig mindre omfattende enn det som ble resultatet. I perioden fram til det hadde instituttet ansett inngripende tiltak som lite relevant og hadde i liten grad diskutert det. Samtidig får vi inntrykk av at det kan ha vært ulike oppfatninger internt i FHI, og at det har gjort at budskapet derfra tidvis har framstått uklart.

Tidspresset ble større enn nødvendig

Nedstengingen ble forberedt og besluttet i løpet av noen få, svært hektiske timer. I intervjuene kommisjonen har hatt, har vi spurt om hvorfor nedstengingen ikke var bedre forberedt. Flere aktører pekte på at de brått ble klar over at smitten var mer utbredt og spredte seg raskere enn de hadde sett for seg. Det hadde sammenheng med at smitteutbredelsen i Europa viste seg å være vesentlig høyere enn de innrapporterte tallene tilsa. Dermed var også importsmitten høyere. Guldvog formulerte seg slik i intervjuet med kommisjonen:

Vi var klar over at dette kunne komme veldig raskt. Men samtidig tror jeg det at vi fikk hjem så mange skiturister etter vinterferien som brakte smitte inn, gjorde denne kurven mye brattere enn vi fullt og helt var forberedt på.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

I tillegg manglet et planverk som la opp til bruk av inngripende tiltak. Myndighetene måtte derfor i stor grad improvisere. I lys av det fortjener myndighetene honnør for å ha utvist handlekraft og for raskt å ha utarbeidet en tiltakspakke som viste seg å være effektiv for å slå ned smitten.

Etter vår vurdering er det likevel flere forhold som tilsier at tidspresset ble større enn nødvendig.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) tok i slutten av februar initiativ overfor Justis- og beredskapsdepartementet til en analyse av samfunnsmessige konsekvenser av inngripende smitteverntiltak. DSB foreslo blant annet å belyse konsekvensene av å sette inn tiltak tidlig sammenliknet med å sette inn tiltak på et senere tidspunkt. Først 10. mars 2020 fikk DSB klarsignal fra Helsedirektoratet til å gjennomføre en analyse av samfunnskonsekvenser, men da bare med noen timers frist, se kapittel 19.5.1.

I slutten av januar vurderte FHI det som sannsynlig at epidemien ville komme til Norge.

Overlege i FHI, Preben Aavitsland, i lederartikkel i Tidsskrift for den norske legeforening 2020/1.

Gitt at myndighetene så for seg at det kunne bli aktuelt å ta i bruk inngripende tiltak, ville det være liten grunn til å vente med å gjøre forberedelser til pandemien var et faktum.

Mens FHI fram til tidlig i mars i liten grad så for seg at inngripende tiltak ville bli aktuelt, var Helsedirektoratet i større grad innstilt på å sette inn tiltak som lovverket åpnet for. 11. februar behandlet ledelsen i direktoratet et notat som skisserte blant annet stenging av skoler, barnehager og enkelte andre virksomheter. Ifølge referatet fra et møte 25. februar i Helsedirektoratets kriseutvalg nevnte Guldvog også da at «det kan bli aktuelt med inngripende tiltak», og viste til situasjonen i Lombardia. Den norditalienske regionen hadde på dette tidspunktet blant annet stengt skoler, barer og offentlige institusjoner, og i flere småbyer var folk bedt om å holde seg hjemme.

På pressekonferansen 12. mars 2020, da nedstengingen ble annonsert, sa helsedirektøren at tiltakene hadde vært «forberedt over tid». I intervjuet med oss forklarte Guldvog den formuleringen blant annet ved å vise til direktoratets notat og diskusjon 11. februar.

Vi finner imidlertid ingen spor av at direktoratet i måneden som fulgte, startet et arbeid med å vurdere hensiktsmessigheten av, eller fordeler og ulemper ved, tiltakene som var skissert i notatet. Direktoratet involverte heller ingen andre sektorer.

Hendelsesforløpet den siste måneden fram til nedstenging kan tyde på at Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet ikke tok inn over seg de omfattende konsekvensene inngripende tiltak kunne få for samfunnet. Så sent som dagen før nedstengingen signaliserte helsedirektøren overfor arbeidsgiverorganisasjonene at direktoratet ville gjøre grundige vurderinger av eventuelle nye tiltak. Overfor ledelsen i alle departementene ba han samme dag, altså 11. mars, om innspill til momenter som burde inngå i vurderingen av tiltak. Gitt at direktoratet allerede i midten av februar så for seg at det kunne bli aktuelt med inngripende tiltak, er det vanskelig å forstå hvorfor direktoratet ikke ba om slike innspill tidligere. Hvis direktoratet allerede i februar så for seg at det kunne bli aktuelt å stenge skoler og virksomheter, er det også vanskelig å forstå hvorfor ikke andre sektorer ble varslet, slik at de i større grad kunne vært forberedt.

Heller ikke i innspurten, etter at Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet onsdag 11. mars ble enige om å utarbeide en omfattende tiltakspakke, tok de initiativ til å hente inn kompetanse eller vurderinger fra for eksempel Kunnskapsdepartementet, Utdanningsdirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet eller Finansdepartementet. Gjennom kommisjonens intervjuer har vi fått bekreftet at verken statsråder eller embetsverket i de andre departementene kjente til planene om de inngripende tiltakene 12. mars før de fikk melding om det samme formiddag.

I risikovurderingene la FHI stor vekt på at inngripende tiltak kunne gi store negative ringvirkninger for økonomien og enkeltpersoner. Helsedirektoratet ble med andre ord gjort tydelig oppmerksom på at inngripende tiltak kunne ha betydelige negative konsekvenser.

Vår vurdering er at nedstengingen var nødvendig og riktig, og at de negative konsekvensene kunne blitt større dersom Helsedirektoratet ikke hadde tatt beslutningen om å stenge ned 12. mars. Samtidig kan vi heller ikke utelukke at de negative konsekvensene kunne blitt mindre enn de ble, dersom nedstengingen var bedre forberedt og hvis helsemyndighetene hadde hentet inn kompetanse og kunnskap fra andre sektorer og fagfelt.

Smitten i Europa var høyere enn WHO rapporterte

Pandemien nådde Norge tidligere enn myndighetene hadde ventet. Da tusenvis av nordmenn var på vinterferie i Alpene i slutten av februar 2020, var det lite i WHOs varsler som tydet på at de var blitt utsatt for massiv smitte. Da Norge registrerte sitt første smittetilfelle onsdag 26. februar, kunne WHO kun rapportere om 322 tilfeller i Italia. Dette var onsdagen etter vinterferieuken på Østlandet.

Torsdag 5. mars kom et varsel fra islandske smittevernmyndigheter om smitte blant islendinger som hadde vært i Tirol i Østerrike. Det kunne bety at smittespredningen var høyere i disse områdene enn de offisielle tallene tilsa. Norge hadde på dette tidspunktet ennå ingen registrerte smittete fra Østerrike, og helsemyndighetene i Østerrike hadde kun rapportert om 29 tilfeller til WHO. De første positive testene fra skituristene i Tirol ble registrert her hjemme noen dager senere. Søndag 8. mars innførte FHI testing av reisende fra Tirol og anbefaling om karantene ved luftveissymptomer for reisende fra området. Kriteriene for testing og karantene er nærmere omtalt i kapittel 17.3.

I intervju med kommisjonen beskrev overlege Preben Aavitsland i FHI overraskelsen fra Alpene slik:

Vi visste at titusener av nordmenn var i Alpene, Spania, Frankrike og London i vinterferien. Vi visste ikke, og spanjolene og østerrikerne visste heller ikke, at de allerede var oppe i en stor smittebølge. Da smitten først dukket opp blant skituristene fra Iscghl og andre steder i Østerrike, så kom det litt overraskende på oss. Vi fikk en melding fra Island om at de hadde en gruppe skiturister, så akkurat da tror jeg ikke vi hadde god nok situasjonsforståelse. Nettopp fordi de europeiske landene selv ikke visste hvor stort problem de hadde. Hadde de visst at de var midt oppe i en epidemi, så hadde vi sannsynligvis advart folk mot å reise til Østerrike eller Spania.

Kilde: Preben Aavitsland i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

Sett i ettertid er det grunn til å tro at smittespredningen i Norge kunne blitt redusert noe i disse dagene dersom FHI hadde reagert umiddelbart på varselet fra Island og innført testing og karantenekrav for reisende fra Tirol. Effekten ville likevel sannsynligvis vært begrenset. En stor gruppe skiturister hadde kommet tilbake til Norge fra Tirol en uke tidligere og trolig rukket å smitte videre allerede. Gitt det FHI visste 5. mars 2020, er det vanskelig å fastslå at det burde vært innført testing og karantenekrav for reisende fra Tirol tidligere enn det som ble gjort. Erfaringer fra tidligere epidemiutbrudd har vist at det kan være forsinkelser i WHOs rapportering. Forsinkelser kunne imidlertid gjelde mange land, ikke bare Østerrike.

Myndighetene burde tatt større høyde for usikkerheten

FHI kunne ikke vite hvor utbredt smitten var i Europa, og det var ikke kapasitet til å teste alle som reiste inn til Norge. Vi mener imidlertid at instituttet i større grad burde tatt høyde for usikkerheten i analysene av utsiktene for smitteforløpet.

Modellberegningene fra januar og februar illustrerte hvor følsom smitteutviklingen var for forutsetningene om R og importsmitte. Forutsetningene FHI valgte å legge til grunn i disse beregningene, var likevel lite drøftet og forklart i risikorapportene. Både i januar og februar forventet FHI at antall nye tilfeller ville være «under 100» de kommende seks ukene. Det er ikke forklart hvordan dette anslaget forholdt seg til modellberegningene og hvorfor det ble gitt et anslag helt i nedre del av det usikkerhetsområdet modellberegningene spente ut.

Da FHI-direktør Camilla Stoltenberg på pressekonferansen 12. mars 2020 fikk spørsmål om anslaget på under 100 tilfeller, svarte hun slik:

Vi har understreket usikkerheten hele tiden. Jeg må innrømme at jeg fikk høre om de hundre i går og husker ikke nøyaktig hvor det fremkom.

Kilde: Camilla Stoltenberg på pressekonferansen 12. mars 2020

Det tyder på at disse vurderingene ikke ble drøftet i ledelsen før de ble publisert.

Scenarioene FHI skisserte i mars var ment å danne et grunnlag for at sykehusene kunne planlegge, og de hadde stor betydning for hvordan regjeringen oppfattet situasjonen. Analysene fra januar og februar illustrerte hvor stor betydning antakelsene om reproduksjonstallet og antall importtilfeller hadde for utviklingen. Likevel presentere ikke FHI noen begrunnelser for forutsetningen om antall importtilfeller. Forutsetningen om R= 1,3 var begrunnet med at smitteverntiltak var satt inn.

FHIs overvåking av reisemønstre framstår lite systematisk. Det ser ut til at FHI i liten grad tok høyde for at smitte fra Asia til Norge kunne komme via andre land, og det er uklart hvorfor Thailand ble viet større oppmerksomhet i vurderingene enn land i Europa. FHI understreket at beregningene deres var usikre. Vi stiller spørsmål ved hvorfor FHI i beregningene de publiserte, ikke i større grad tok høyde for denne usikkerheten ved å drøfte og begrunne forutsetningene de valgte.

Da vi intervjuet statsminister Erna Solberg, trakk hun fram FHIs scenario som en forklaring på at det ble knapt med tid i dagene før nedstengingen.

Det som var utfordringen vår, var at hele estimatet av smitteutviklingen var feil. Vi hadde et estimat på at vi ville ha ca. 100 syke på sykehusene til påske. Vi hadde en opplevelse på det tidspunktet om at ting gikk mye mer gradvis. Den gradvisheten gjorde nok at vi tenkte vi hadde mye bedre tid.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Selv om vi mener FHI kunne illustrert usikkerheten bedre i sine beregninger, ble regjeringen gjort tydelig oppmerksom på at usikkerheten var stor og at scenarioene ikke var prognoser. I lys av det, burde også regjeringen tatt høyde for at et utbrudd kunne komme raskere enn beregningene indikerte.

14.7 Kommisjonens juridiske vurdering av Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020

Selv om statsminister Solberg uttalte at «i dag kommer den norske regjeringen med de sterkeste og mest inngripende tiltakene vi har hatt i Norge i fredstid», var det altså ikke regjeringen, men Helsedirektoratet som fattet det formelle vedtaket 12. mars 2020. Hjemmelen var hastebestemmelsen i smittevernloven § 4-1 andre ledd som er omtalt i kapittel 21.5. I dette delkapitlet ser vi nærmere på de mer formelle sidene ved saksbehandlingen og vedtaket.

14.7.1 Utredninger i forkant av vedtaket

Under normale omstendigheter ville det blitt stilt strenge krav til den forutgående saksbehandlingen og utredningsplikten i en sak som har så alvorlige konsekvenser. Helsedirektoratets vedtak grep inn i en rekke individuelle rettigheter som er beskyttet i Grunnloven og menneskerettighetene. Det var åpenbart for dem som var involvert i beslutningsprosessen, at vedtaket ville medføre store konsekvenser for samfunnet på kort sikt.

Vanligvis ville utarbeidelsen av en forskrift med denne typen innhold krevd omfattende konsekvensanalyser, samfunnsøkonomiske analyser, forholdsmessighetsvurderinger, høringer, involvering av andre departementer og berørte aktører og grupper i samfunnet. Men som allerede beskrevet, ble avgjørelsen om å stenge ned Norge tatt i løpet av svært kort tid. Det oppsto et stort tidspress, og vi har forståelse for at det var begrenset hvilke muligheter myndighetene hadde til å utrede konsekvensene av vedtaket i løpet av timer.

Vi vurderer imidlertid at tidspresset ved beslutningen om nedstenging 12. mars 2020 ble større enn nødvendig. FHI så tidlig at epidemien ville komme til Norge. 31. januar 2020 ga Helsedirektoratet oppdrag til fylkesmennene om å innhente oversikt over smittevernplanene i kommunene,

Tilsvarende oppdrag ble gitt til de regionale helseforetakene om helseforetakene.

og allerede i midten av februar begynte direktoratet å diskutere muligheten for blant annet å stenge skoler og andre virksomheter.

Selv om vi har forståelse for at tanken på å stenge ned samfunnet framstår som dramatisk og nærmest uvirkelig, gir smittevernloven hjemmel for å vedta nettopp slike vedtak. Pandemimeldingen fra 2013 omhandler aktuelle aktivitetsbegrensninger i samfunnet under en pandemi, med beskrivelser av samfunnsmessige konsekvenser av tiltakene.

Se kapittel 4.10 i Meld. St. 16 (2012–2013). Her blir også muligheten til å innføre portforbud nevnt: et svært inngripende tiltak som så langt ikke har blitt innført i Norge under koronapandemien.

Situasjonen i land som ble rammet av koronapandemien, blant annet Italia, tilsa at det var nødvendig med inngripende tiltak for å kontrollere spredningen av viruset. At pandemien kunne få konsekvenser langt utover helsesektoren, framsto derfor som åpenbart. Vi kan likevel ikke se at Helsedirektoratet, Helse- og omsorgsdepartementet eller andre aktører som fulgte utviklingen av pandemien, tok initiativ til å utrede hvilke konsekvenser en eventuell bruk av slike tiltak ville innebære for det norske samfunnet. Det eneste unntaket ser ut til å være Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), som først 10. mars 2020 fikk klarsignal til å gjøre en analyse av samfunnsmessige konsekvenser, og da med svært kort frist, se kapittel 19.5.1. Det er klart at myndighetene hadde mer tid til rådighet for å utrede konsekvensene av en nedstenging enn det den hektiske beslutningsprosessen rett i forkant av 12. mars 2020 kan gi inntrykk av.

Vi finner særlig grunn til å påpeke den manglende utredningen av hvilke konsekvenser tiltakene kunne få for barn og unge. Helsedirektoratet innledet i midten av februar en diskusjon om muligheten for å stenge skoler og barnehager. Vi kan ikke se at kunnskaps- og utdanningssektoren, eller andre sektorer med ansvar for barn og unge, ble involvert for å hente inn kunnskap eller gjøre konsekvensanalyser. I flere møtereferater er det riktignok kommentert at et slikt tiltak vil få konsekvenser for samfunnet. Men dette framstår som generelle påpekninger, og det er ingenting som indikerer at Helsedirektoratet har vurdert hvilke konkrete konsekvenser et slikt smitteverntiltak faktisk vil få for barn og unge. Dette til tross for at stenging av skoler griper inn i barns grunnlovsbeskyttete rett til utdanning.

Det måtte videre være åpenbart for ansvarlige myndigheter, også i februar og mars 2020, at et slikt stengingsvedtak ville påvirke offentlige myndigheters evne til å beskytte barn mot vold, overgrep og omsorgssvikt. Skoler og barnehager er viktige for å fange opp barn som blir utsatt for slike overgrep. Som Norsk institusjon for menneskerettigheter (NIM) beskriver, er for eksempel skolehelsetjenesten en av tjenestene som gir flest bekymringsmeldinger til barnevernet, og barnehagene er den instansen som sender inn mesteparten av bekymringsmeldingene til barnevernet for barn i aldersgruppen 3–5 år.

Se NIM (2020) side 89 med videre kildehenvisninger.

Fraværet av konsekvensvurderinger og kunnskapsinnhenting fra ansvarlige fagsektorer er en klar mangel ved Helsedirektoratets vedtak. Likevel er det på ingen måte gitt at beslutningen om å stenge ned samfunnet ville blitt annerledes, selv om det ikke kan utelukkes at noen av tiltakene kunne blitt justert.

At andre sektorer og departementer ikke ble involvert så tidlig som mulig, har også en annen konsekvens: samfunnet fikk ikke mulighet til å forberede seg på en nedstenging. Et av hovedfunnene våre er at verken myndighetene eller samfunnet for øvrig var forberedt på, eller hadde tatt inn over seg muligheten for at smitteverntiltak kunne føre til slike samfunnsmessige konsekvenser. Dette var et scenario som verken var beskrevet i planverket eller som det hadde blitt øvd på. De aller fleste myndighetsorganene måtte derfor umiddelbart etter 12. mars 2020 bruke mye tid og ressurser på å finne alternative måter å løse oppgavene sine på.

Dersom forvaltningssektorene hadde fått et forvarsel om hva som kunne bli «worst case scenario», kunne de forberedt seg på en slik situasjon. Dermed kunne driften av de ulike tjenestene blitt mindre skadelidende og de negative ringvirkningene for samfunnet minst mulig. Det ville for eksempel gitt skolene mer tid til å planlegge gjennomføringen av digital undervisning og barnevernet muligheten til å kartlegge alternative måter å fange opp utsatte barn og unge. Riksadvokaten kunne startet arbeidet med å utforme sitt midlertidige direktiv om alternativ gjennomføring av tilrettelagte avhør tidligere, og domstolene kunne på forhånd vurdert hvilke sakstyper som måtte prioriteres. Det er nok flere som har følt som Riksadvokaten, som skrev til oss at de på et vis måtte

starte på «bar bakke» med å etablere kontinuitetsplan, prosedyrer for intern kommunikasjon, samarbeid med de regionale statsadvokatembetene, smittevern og saksbehandlingsrutiner. Om vi til en viss grad hadde gjort dette på forhånd hadde vi spart noe tid.

Riksadvokatens brev til Koronakommisjonen, 24. juni 2020.

14.7.2 Regjeringen skulle truffet vedtaket i statsråd

I lys av grunnprinsippene i vårt demokratiske samfunnssystem stiller kommisjonen spørsmål ved at det var Helsedirektoratet, og ikke regjeringen, som formelt innførte de mest inngripende tiltakene Norge har vært vitne til i fredstid.

Helsedirektoratet har hjemmel i smittevernloven § 4-1 andre ledd til å innføre smitteverntiltak for hele eller deler av landet ved et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom. Dette gjelder bare i hastesituasjoner, jf. vilkåret i lovteksten om at det bare er «når det er avgjørende å få satt tiltak i verk raskt for å motvirke overføring av sykdommen» at Helsedirektoratet kan treffe vedtak om slike tiltak.

Helsedirektoratet har ikke nevnt dette vilkåret i beskrivelsen av det rettslige grunnlaget i selve vedtaket 12. mars 2020.

At det var nødvendig å innføre tiltak 12. mars 2020, er kommisjonen enig i. Men om situasjonen var slik at det bare var Helsedirektoratet som kunne vedta tiltakene med den nødvendige hurtigheten, er mer tvilsomt.

Det var flere statsråder og ansatte og politikere på Statsministerens kontor som både fulgte utviklingen, og var tett involvert i prosessen i dagene før nedstengingen. Likevel finner vi ikke spor av at det ble tatt initiativ til å samle regjeringen. Det ble heller ikke på noen annen måte lagt til rette for at regjeringen kunne behandle stengingen og la Kongen i statsråd fatte nedstengingsvedtakene. Det framstår som å ha vært et bevisst valg at det ikke var regjeringen, men Helsedirektoratet gjennom sin hastekompetanse som skulle fatte vedtaket om de inngripende tiltakene. Statsminister Erna Solberg fortalte kommisjonen dette:

Vi hadde gitt myndigheten til Helsedirektoratet på det tidspunktet, og var derfor avhengig av at de fattet vedtaket og at de fant frem til listen.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Selv om dette var et hastevedtak etter smittevernloven § 4-1 annet ledd, er det også grunn til å spørre hvorfor vedtaket ikke ble behandlet av regjeringen umiddelbart etter 12. mars 2020. Dette ble gjort for eksempel med Helsedirektoratets vedtak om karantene etter reise utenfor Norden, som også ble fattet 12. mars. Allerede dagen etter, 13. mars, ble forskriften behandlet i statsråd. Direktoratets vedtak om stenging av barnehager, skoler, arrangementer, diverse virksomheter mv., ble først behandlet i statsråd 27. mars, da covid-19-forskriften ble fastsatt.

Helsedirektoratets vedtak varte til og med 26. mars 2020, og det var derfor under alle omstendigheter nødvendig å fastsette en ny forskrift.

Kommisjonen vil også påpeke at Helsedirektoratet fattet et nytt vedtak 15. mars som påla flere virksomheter å stenge, og som må ses på som en supplering av listen som Helsedirektoratet vedtok 12. mars. Heller ikke dette nye vedtaket ble behandlet av regjeringen, til tross for at det ble avholdt statsråd samme dag.

Et annet forhold som ikke ser ut til å ha vært diskutert i forkant av vedtaket 12. mars 2020, er kravet i Grunnloven § 28 om at «saker av viktighet» skal behandles i statsråd. Grunnloven § 28 første punktum lyder:

Innstillinger om embetsutnevnelser og andre saker av viktighet skal foredras i statsrådet av det medlem til hvis fag de hører, og sakene skal ekspederes av ham eller henne i overensstemmelse med den beslutning som er tatt i statsrådet.

Formålet med bestemmelsen er først og fremst å sikre at hele regjeringen står bak viktige avgjørelser. I praksis sier bestemmelsen hvilke saker som må behandles i statsråd, og hvilke saker som kan delegeres til et departement og eventuelt videre nedover i forvaltningshierarkiet.

Umiddelbart framstår det som åpenbart at et vedtak som inneholder det som statsministeren selv omtalte som «de sterkeste og mest inngripende tiltakene vi har hatt i Norge i fredstid», er en sak av viktighet. Professor Holmøyvik har utredet denne problemstillingen i en rapport til Koronakommisjonen.

Holmøyvik (2020) kapittel 5. Se også Graver (2020) kapittel 6.

Om plikten til å behandle slike saker i statsråd skriver han:

Sjølv om føresegna berre seier noko om kven som skal leggje fram saka i statsrådet, er det sikker tolking at den også pålegg statsrådsbehandling for embetsutnemningar og «andre viktige saker». I praksis seier denne regelen kva saker som må behandlast i statsrådet, og kva saker som kan delegerast til avgjerd i departementa under leiing av ein statsråd eller vidare nedover i forvaltningshierarkiet. Konkret betyr kravet om statsrådsbehandling at vedtaket må gjerast som kongeleg resolusjon i statsrådet. Til dette kjem visse prosessuelle krav i form av at vedtaket må leggjast fram for statsrådskollegiet og grunngjevast av ein statsråd, før det vert signert av både kongen og statsministeren, jf. Grunnlova §§ 28 og 31.

Om formålet med Grunnloven § 28 skriver Holmøyvik blant annet:

For det fyrste sikrar statsrådsbehandlinga at heile regjeringa står bak viktige avgjerder. Grunnlova § 30 pålegg kvar einskild statsråd å protestere mot vedtak vedkomande er usamd i eller meiner er i strid med Grunnlova eller lovene. Dersom regjeringa er ei koalisjonsregjering, som var tilfelle våren 2020, gir statsrådsbehandlinga også eit formelt uttrykk for at alle partia i regjeringa stiller seg bak avgjerda. I praksis vil politisk viktige eller sensitive saker i departementa eller i underordna organ kunne bli drøfta uformelt mellom partia i regjeringa eller mellom statsministeren og ein eller fleire statsrådar. Likevel er det berre vedtaka i statsråd som formelt og bindande fortel samfunnet korleis regjeringa stiller seg i ei sak. Regjeringa har ikkje plikt til å stille seg bak eit vedtak frå Helsedirektoratet.
For det andre sikrar statsrådsbehandling at Stortinget kan føre kontroll med viktige forvaltningsavgjerder. I statsrådet må alle framlegg til vedtak i statsrådet grunngjevast av ein statsråd jf. Grunnlova § 28 og førast inn i protokollen jf. Grunnlova § 30 fyrste ledd. Statsrådsprotokollane vert sende til Stortinget for gransking, jf. Grunnlova § 75 bokstav f.

Vi legger til grunn at regjeringen har vidt skjønn til å avgjøre om en sak er så viktig at den må behandles i statsråd, og at terskelen for å overprøve regjeringens vurdering må være høy. Likevel kan det ikke være særlig tvil om at vedtaket 12. mars 2020 faller inn under begrepet «saker av viktighet» i Grunnloven § 28. Omfanget og konsekvensene av vedtaket er i seg selv tilstrekkelig for å konkludere slik.

Se også Holmøyvik (2020) side 42 og Graver (2020) side 110.

Vi er enige med Holmøyvik i at vedtaket forutsatte vanskelige skjønnsmessige sektorovergripende interesseavveininger, som det er naturlig at regjeringen, og ikke Helsedirektoratet, tar stilling til:

Vidare er det snakk om avgjerder som kravde skjøn i form av vanskelege avvegingar mellom folkehelsa på den eine sida og tunge sosiale og økonomiske interesser på den andre sida. Valet mellom typar tiltak innanfor smittevernlova § 4-1 fyrste ledd og omfanget og lengda av desse tiltaka, var altså ikkje eit reint medisinskfagleg spørsmål, men eit grunnleggjande sektoroverskridande prioriteringsspørsmål som det er naturleg at ei regjering tek stilling til. Sjølv om utgangspunktet for avvegingane er medisinskfagleg, måtte det på vedtakstidspunktet vere klårt at utforminga av tiltak mot Covid-19 ville få vesentlege økonomiske og sosiale konsekvensar for landet.

En klar svakhet ved Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020 er begrunnelsen for vedtaket. Den er svært knapp, inneholder hovedsakelig medisinskfaglige vurderinger og vurderingene av de samfunnsmessige konsekvensene er ikke omtalt på annen måte enn at «den samfunnsmessige nytten ved smitteverntiltaket [vil] overstige den belastning og ulempe for de tiltaket gjelder». Det er ikke gitt noen nærmere begrunnelse eller forklaring. Heller ikke ved forholdsmessighetsvurderingen etter smittevernloven § 1-5 har Helsedirektoratet opplyst hvordan de konkret har vurdert konsekvensene som tiltakene vil ha, verken på individ- eller samfunnsnivå. Begrunnelsen er formulert slik:

Helsedirektoratet vurderer at smitteverntiltakene har en medisinskfaglig begrunnelse, er nødvendig av hensyn til smittevernet og for å opprettholde tilstrekkelig smittvernkapasitet i kommuner og i helse- og omsorgstjenesten. Tiltaket vurderes derfor som forholdsmessig og tjenlig ut i fra en helhetsvurdering.

Dersom saken hadde vært behandlet i statsråd, måtte regjeringen begrunnet tiltakene i statsrådsforedraget:

Holmøyvik (2020) side 47.

Det sentrale i denne samanhengen er at statsrådsføredraget skal gjere greie for avvegingane bak vedtaket og kva omsyn som har vore avgjerande. Dersom vedtaka 12. og 15. mars hadde blitt behandla i statsråd, måtte altså regjeringa ha gjort greie for korleis den vurderte smittetrugselen på vedtakstidspunktet og korleis den vog medisinskfaglege omsyn mot økonomiske og sosiale omsyn. Regjeringa måtte også ha gjort greie for vurderinga om å gjere smitteverntiltaka gjeldande for heile landet framfor utvalde regionar med høg smitte. Desse avvegingane ville deretter ha blitt granska og vurdert av Stortinget.

I tillegg har statsrådsbehandling av viktige saker også en side til Stortingets kontrollmulighet overfor regjeringen, da statsrådsprotokollene oversendes Stortinget, jf. Grunnloven § 75 bokstav f.

Kommisjonens oppsummering

For kommisjonen framstår det klart at regjeringen skulle fattet vedtaket 12. mars 2020 i statsråd, i samsvar med Grunnloven § 28.

Se også Holmøyvik (2020) side 43 og Graver (2020) side 110.

At Helsedirektoratet er gitt hastekompetanse i smittevernloven § 4-1 andre ledd, endrer ikke på dette.

Vi mener det ville vært både praktisk mulig og nok tid til å gjennomføre statsrådsbehandling av saken. Både helse- og omsorgsministeren, statsministeren og sentrale personer ved Statsministerens kontor var involvert i, og tett på, prosessen som ledet fram til Helsedirektoratets vedtak. Oppfatningen vår er at manglende statsrådsbehandling av vedtaket 12. mars 2020 ikke kom av en manglende mulighet til å avholde statsråd, men manglende bevissthet om kravet i Grunnloven § 28 om at saker av viktighet skal behandles i statsråd.

Figur 14.5 

Figur 14.5

14.8 Regjeringens valg av strategi

14.8.1 Rapporten fra Imperial College

Ifølge statsministeren hadde ikke regjeringen noen egen uttalt langsiktig strategi den første tiden for å håndtere pandemien.

Jeg tror regjeringens strategi egentlig ble klargjort da vi bestemte oss for å slå ned. Vi hadde en «vi må håndtere en vanskelig situasjon»-strategi. Vi måtte gjøre alt vi kunne for å få kontroll og å få smitten ned. Det var egentlig først i slutten av mars at vi fant frem til den mer langsiktige strategien.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Mandag 16. mars, få dager etter at de inngripende tiltakene var satt inn, publiserte forskere ved Imperial College en rapport som skulle få betydning for myndighetenes valg av strategi (Ferguson mfl. 2020). Da rapporten kom, hadde situasjonen i Nord-Italia illustrert at ikke en gang et moderne vestlig helsevesen hadde kapasitet til å håndtere en bølge av covid-19-pasienter. Samtidig viste det seg at Kina og en del andre land i Asia hadde klart å slå tilbake utbruddet. Det var på den annen side for tidlig å slå fast om disse landene ville klare å holde smitten nede over tid og fram til en vaksine eller behandling var på plass.

Basert på disse erfaringene og modellsimuleringer fastslo forskerne bak rapporten at myndighetene hadde to valg;

a) En «brems»-strategi (mitigation), som innebar å forsøke å flate ut smittekurven. Dette var i tråd med den tenkningen Norge og de fleste andre land hadde basert pandemihåndteringen på så langt. I bremsstrategien skulle inngripende befolkningsrettete tiltak først settes inn når det var mye smitte i samfunnet. Målet var å styre smitteutviklingen slik at kapasiteten i helsetjenestene ikke ble overbelastet. En fordel med denne strategien var at det ville bygges opp immunitet i befolkningen.

b) En «slå ned»-strategi (suppression), som tok sikte på å snu smitteutviklingen ved å sette inn så kraftfulle tiltak at reproduksjonstallet ble presset under 1. Det vil si at hver smittet person i gjennomsnitt skulle smitte færre enn 1. Fordelen var at få ville bli syke og dø. Her ville det imidlertid kreve svært inngripende tiltak. Utfordringen var at det, ifølge beregningene til Imperial College, ville være behov for tiltak i store deler av tiden fram til en effektiv behandling eller vaksine var på plass. Beregningene i rapporten viste at tiltakene kunne lettes i korte perioder, men at smitten raskt ville blusse opp igjen, og at det igjen ville bli behov for strenge tiltak. Ved lave nok smittetall ville det være mulig å innføre en TISK-strategi, slik Sør-Korea hadde innført på den tiden. TISK er forkortelse for testing, isolering, sporing og karantenering.

Forskernes anslag for smitteutviklingen i de to strategiene var basert på simuleringer av hvordan smitteverntiltak kunne ventes å påvirke smitteutviklingen i Storbritannia. Begge strategier innebar bruk av inngripende tiltak som skolestenginger, men i bremsstrategien ble slike tiltak først satt inn når det var mye smitte i samfunnet. Beregningene viste at bremsstrategien ikke ville lykkes: Å sette inn tiltak når det var betydelig smitte i samfunnet, ville innebære kollaps i helsetjenestene og at svært mange mennesker ville dø.

Forskernes anbefaling var at de landene som ennå hadde mulighet til det, burde velge slå ned-strategien. Samtidig understreket de at det var usikkert om det ville la seg gjøre å holde smitten nede fram til en vaksine var på plass.

Ifølge Helsedirektør Bjørn Guldvog endret rapporten «mye av tenkemåten i hele den vestlige verden».

Debatten. NRK 24. mars 2020.

Rapporten utløste en diskusjon både blant helsemyndighetene og i regjeringen.

Høie sa følgende til kommisjonen om betydningen av forskningen for håndtering av pandemien:

Dette er også første gangen jeg opplever at rask forskning og kunnskapsoppdatering, både nasjonalt og internasjonalt, har vært en så tydelig del av beredskapshåndteringen underveis, og ikke bare noe man bruker i forkant og etterkant.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Folkehelseinstituttet fikk i oppdrag å utarbeide en rapport som skisserte de ulike strategivalgene for Norge.

Boks 14.3 Smittetallet R

Strategien for å håndtere smitte i befolkningen er tett knyttet til reproduksjonstallet, eller smittetallet, «R». R måler hvor mange nye en smittet person i gjennomsnitt smitter.

  • Når R er mindre enn 1, vil en smittet person i gjennomsnitt smitte færre enn én ny person. Så lenge R er under 1, blir det stadig færre smittete, og epidemien dør gradvis ut.

  • En R lik 1 innebærer at antall smittete holder seg stabilt.

  • En R større enn 1 innebærer at antall smittete vokser eksponentielt.

R kan ikke observeres, og den må derfor anslås ved hjelp av modeller og data for smitteutvikling. FHI har gitt modellbaserte anslag for utviklingen i R i Norge fra det tidspunktet det fantes et tilstrekkelig datagrunnlag og gjennom hele pandemien. Anslagene for R gjenspeiler smittesituasjonen litt bakover i tid. Det skyldes at det tar tid fra en person blir smittet og til vedkommende får symptomer, tester seg og resultatet blir registrert.

Størrelsen på R avhenger for det første av hvor smittsomt viruset er. For det andre avhenger det av kontakthyppigheten i befolkningen, det vil si befolkningstetthet, boforhold, reisevaner, sosial omgang og så videre. Jo høyere R, jo raskere vil smitten spre seg i samfunnet. Når smitten får spre seg, vil en økende andel av befolkningen bli immun, slik at andelen som er mottakelig for smitte går ned. Da vil også R avta gradvis.

Det basale reproduksjonstallet, R0, er betegnelsen på reproduksjonstallet før smitteverntiltak settes inn. R0 vil variere fra samfunn til samfunn og vil for eksempel være høyere i tett befolkete områder der mange bor trangt og reiser kollektivt, enn i spredtbygde strøk der mange har store boliger og kjører bil til jobben. Anslagene har indikert at R0 ved utbruddet i Wuhan lå mellom 2 og 4. Wuhan er en storby, og før utbruddet kom til Norge, antok FHI at R0 ville være lavere i Norge. FHIs første modellbaserte anslag for R0 i Norge var 2,4. Nye beregninger indikerer at R0 var omkring 3 i dagene før de inngripende tiltakene 12. mars 2020.1

Dersom befolkningen reduserer kontakthyppigheten, enten som følge av tiltak fra myndighetene eller frivillig på grunn av frykt for smitte, vil den effektive reproduksjonsraten Re bli lavere enn R0.

Valget av strategi for å håndtere pandemien kan handle om hvilket mål myndighetene setter for hvor høy Re skal «tillates» å være. Det er likevel viktig å understreke at det ikke er mulig å bestemme eksakt hva Re skal være, og det vil ofte være stor usikkerhet om hvordan Re vil påvirkes av ulike tiltak.

1 Se FHI (2020h)

14.8.2 FHIs vurdering av strategier

FHI gjorde egne beregninger og drøftet strategiene fra forskerne ved Imperial College. I et notat som ble publisert 24. mars 2020 beskrev FHI bremsstrategien som et alternativ hvor R stabiliseres omkring 1,3 (FHI 2020d). Det vil si at hver smittet person i gjennomsnitt ville smitte 1,3 nye personer. Det ville ifølge beregningene være lavt nok til at ikke for mange ble syke samtidig, og dermed sikre at «kapasiteten i helsetjenesten holder tritt med epidemien».

Den andre strategien kalte FHI for «undertrykk». Den innebar at langt sterkere tiltak skulle settes inn, slik at epidemien skulle slås ned, med et reproduksjonstall under 1. I beregningene i rapporten la FHI til grunn R = 0,9.

I likhet med Imperial College mente FHI det ville bli behov for sterkere og mer langvarige tiltak ved «undertrykk» enn ved «brems», men at kategoriene av tiltak ikke behøvde å være så ulike.

FHI mente strategivalget i hovedsak måtte avgjøres i avveiingen mellom sykdomsbyrden av covid-19-sykdom og tiltaksbyrden. Sykdomsbyrden er betegnelsen på helseeffektene i form av dødsfall, tapte leveår og helsetap. Tiltaksbyrden er betegnelsen på negative ringvirkninger av smitteverntiltak. Slike ringvirkninger kan dreie seg om økonomiske, helsemessige og sosiale virkninger for virksomheter og individer.

Vurderingene til FHI var at både sykdomsbyrden og tiltaksbyrden ville være moderat ved en bremsstrategi. Undertrykkstrategien ville føre til liten sykdomsbyrde, men stor tiltaksbyrde, ifølge FHI.

Det var stor usikkerhet om premissene for valget av strategi. Beregningene til FHI tok utgangspunkt i at det ville være mulig å stabilisere reproduksjonstallet rundt 1,3, slik at helsetjenestene ikke ble overbelastet. Beregningene fra Imperial College tydet på at det ikke ville være mulig.

De første ukene etter nedstengingen var det for tidlig å måle hvilken effekt tiltakene fra 12.–15. mars hadde hatt på smittespredningen. Det var også stor usikkerhet om tidsperspektivet for en vaksine, og følgelig for hvor lenge det ville være behov for smitteverntiltak. I notatet forutsatte FHI at en vaksine ville komme tidligst i 2021.

FHI anbefalte å vente én til tre uker før strategivalget ble tatt. Da ville man ha bedre grunnlag for å vurdere hvor stor effekt de inngripende tiltakene hadde hatt på smittetallet. Tiden burde ifølge FHIs anbefaling brukes blant annet til å bygge opp kapasiteten i helsetjenestene. I intervju med kommisjonen 20. januar 2021 ga Stoltenberg uttrykk for at FHI var usikre på om en undertrykksstrategi ville være mulig. Dels om det ville la seg gjøre å slå viruset ned, men særlig om det ville være mulig å holde det nede helt til vaksinen var klar.

Vi trodde utfordringen ville være å holde det nede over tid.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Helsedirektoratets anbefaling var å velge en «slå ned»-strategi – altså den som FHI kalte «undertrykk» – og om nødvendig stramme inn tiltakene ytterligere.

14.8.3 Regjeringens beslutning om å «slå ned»

Statsminister Erna Solberg fortalte i intervju med kommisjonen at regjeringen hadde en «veldig god og lang diskusjon om spørsmålet brems eller slå ned» i tiden etter at de inngripende tiltakene var satt inn.

Det var en god diskusjon om det var mulig å slå det ned, og om vi ville tåle en brems-strategi. Vår opplevelse var at vi ikke ville tåle en brems-strategi på grunn av antallet som ville dø, og antallet som ville bli alvorlig syke.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

I intervjuet med kommisjonen sa Høie følgende om hvorfor regjeringen endte med å forkaste bremsstrategien:

Det ble etter hvert tydelig for oss at man ikke ville lykkes med denne balansekunsten. Det var særlig dette virusets smittsomhet og erfaringene fra andre land som tilsa at vi ikke ville lykkes med det. Samfunnet er ingen finmekanikk, der du kan justere bryteren for å akkurat holde linjen.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Vi merker oss at spørsmålet om valg av strategi var tema på regjeringskonferansen 24. mars 2020. I notatet «Videre håndtering av pandemien og forlengelse av tiltak utover 26. mars» foreslo helse- og omsorgsministeren blant annet følgende:

Målet med tiltakene er at den som er smittet ikke smitter andre. Når den samlede smittetakten i samfunnet er slik at hver smittet i gjennomsnitt ikke smitter mer enn ned mot 1 annen person, vil det være grunnlag for å lette på tiltakene.

I notatet hadde finansminister Jan-Tore Sanner en merknad der han blant annet ga uttrykk for følgende:

Det er ifølge fagmyndighetene fortsatt for tidlig å vurdere effektene av iverksatte smitteverntiltak. Vi bør ikke nå binde oss til et smittevernsmål som kan vise seg å kreve svært kraftig virkemiddelbruk, med tilsvarende negative effekter på norsk økonomi og andre samfunnsområder. Målet bør være å sørge for at smittespredningen begrenses slik at det er mulig å gi et forsvarlig helsetilbud til befolkningen samtidig som negative samfunnsvirkninger minimeres. Det konkrete smittevernmålet bør vi komme tilbake til.

Det ble enighet i regjeringen om formuleringen «Målet med tiltakene er at den som er smittet, ikke smitter andre. Strategien etter 13. april vurderes til 8. april.». Det ble også konkludert med «Det kan løpende gjøres endringer slik at de negative konsekvensene for samfunnet reduseres uten at det samlede vernet mot smitte reduseres […]».

Solberg og Høie annonserte på en pressekonferanse samme dag at målet var at «viruset skal slås ned». I intervjuet med kommisjonen ga Høie uttrykk for at han opplevde det som en god dag:

Jeg må innrømme at en av de beste dagene jeg har hatt under denne pandemien, var da regjeringen til slutt var enig med meg om å velge en «slå ned»-strategi og jeg kunne kommunisere det ut. Jeg opplevde en enorm lettelse i helsetjenesten fra de som jobbet i førstelinjen da det budskapet kom ut. Vi var på det tidspunktet ærlige – på bakgrunn av innvendingene fra FHI – at vi kunne komme til andre vurderinger ut i løpet. Det kunne være at det ikke gikk.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Da kommisjonen intervjuet Stoltenberg 20. januar 2021, ga hun uttrykk for at FHI ikke var så begeistret for navnet «slå ned», fordi det kunne gi inntrykk av at jobben var gjort da smitten eventuelt var slått ned. Hun fortalte at FHI først fikk beskjed om at Helse- og omsorgsdepartementet ville legge inn «hold-nede» i strateginavnet, men at hun rett før pressekonferansen fikk vite at navnet ble «slå ned».

Vi reagerte nok litt på at man underslo behovet for å være forberedt på en høyere R og at man ikke ville klare å få den ned. Å være forberedt på at det å holde den nede like under 1 over lang tid, var svært krevende.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. mai 2021

14.8.4 Kontrollstrategien – TISK og lokale tiltak

Lørdag 4. april 2020 fikk Helse- og omsorgsdepartementet nye vurderinger fra Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet om strategivalg. Helsedirektoratet anbefalte å beholde målet om å slå ned epidemien. Folkehelseinstituttet ga ikke en klar anbefaling om brems eller slå ned, men advarte mot en «nullvisjon for smittespredningen» (FHI 2020i).

Responsen mot epidemien må være dynamisk og om nødvendig geografisk variert med mål om å ha et sett av tiltak som holder epidemien innenfor helsetjenestens kapasitetsgrense, men uten noen nullvisjon for smittespredningen.

Kilde: FHI i risikorapport 5. april (2020i)

Instituttet skrev i sin anbefaling til regjeringen at valg av strategi og tiltak måtte gjøres under stor usikkerhet og at «alle strategier er eksperimenter». Instituttet hadde nå fått de første anslagene på reproduksjonstallet i Norge. Beregningene indikerte at R den 3. april var 1,15.

Oppdaterte beregninger viste at dersom R ble holdt konstant på 1,15 framover, ville toppen av epidemien komme i oktober, med 3 500 innlagte og 1 000 intensivpasienter.

Referat fra møte 4. april i Helse- og omsorgsdepartementets kriseledelse viser betydelig skepsis internt til å videreføre en slå ned-strategi. Mens slå ned-strategien innebar å presse reproduksjonstallet under 1 og holde det der, ble det argumentert for at strategien framover burde være å «videreføre kontrollen, dvs R 1,15». «Samtidig er folk klare for å fortsette litt til. Bruke tid til å gradvis slippe opp og vise til at vi kan stramme inn igjen dersom det ikke fungerer. Dette må kommuniseres».

I dagene fra Folkehelseinstituttet ga sitt råd og til risikorapporten ble publisert 5. april, hadde instituttet oppdatert estimatet for reproduksjonstallet. Det nye anslaget viste at R var nede på 0,71. Regjeringen hadde dermed lykkes i ambisjonen for første del av slå ned-strategien. Samtidig fortsatte diskusjonen om strategien videre.

7. mai 2020 la regjeringen fram sin langsiktige strategi og plan for håndtering av pandemien. Nå var målet å ha «kontroll» på smitten. Strategien var formulert slik:

Regjeringen har til nå hatt en slå-ned-strategi og den har lykkes. Regjeringens strategi er videre å håndtere covid-19-pandemien på en slik måte at vi til enhver tid har kontroll på smittespredningen. Kontroll innebærer at sykdomsbyrden er lav, og at antall pasienter er håndterbart i helse- og omsorgstjenesten, selv om antall syke periodevis kan øke og variere mellom geografiske områder. Får vi lokal oppblomstring av smittespredningen, må vi være forberedt på å slå denne ned igjen for å beholde kontrollen. I likhet med WHO legger vi til grunn at håndteringen av pandemien skal ivareta helse, redusere forstyrrelser i samfunnet og beskytte økonomien. For å oppnå dette må planen være dynamisk, og tiltakene må justeres i tråd med utviklingen av både pandemien og kunnskap.

Kilde: Regjeringen Solbergs langsiktige strategi og plan for håndtering av covid-19-pandemien. 7. mai 2020

I intervju med kommisjonen sa Høie at endringen fra «slå ned» til «kontroll» kan betraktes som en diskusjon om bruk av ord. Samtidig ga han uttrykk for at en viktig nyanse var at den nye formuleringen i større grad åpnet for å gjøre vurderinger av tiltakenes forholdsmessighet.

Dersom vi skulle holde på at hovedstrategien var å slå ned, ville vi komme i den umulige situasjonen at enhver smitteøkning ville vært et nederlag som måtte møtes med kraftfulle tiltak. En sånn retorikk og overordnet strategi ville fort ha brakt oss inn i en situasjon der det ville være vanskeligere å vurdere forholdsmessigheten av tiltaket. I den diskusjonen endte vi opp med uttrykket kontroll, men vi beskrev at kontroll handlet om at reproduksjonstallet helst skal være under 1, samtidig som at vi tålte et reproduksjonstall over 1.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

I intervju med kommisjonen ga FHI-direktør Camilla Stoltenberg uttrykk for at Folkehelseinstituttet støttet kontrollstrategien.

7. mai ble regjeringens strategi lagt fram, og den har de hele tiden hatt en versjon av siden. Vi oppfattet at alt det vi hadde sagt var innarbeidet i strategien på en veldig god og tilfredsstillende måte. Det var ikke noen uenighet verken mellom oss, direktoratet eller departementet, helseministeren eller regjeringen om det. Dette har vært en strategi som har stått seg veldig godt etterpå.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Mens målet var «kontroll», var virkemiddelet «TISK» (testing, isolering, smitteoppsporing og karantenering) supplert med tiltak i kommunene for å slå ned lokale utbrudd.

Etter at reproduksjonstallet var kommet under 1, la regjeringen opp til en gradvis nedtrapping av mange av de inngripende tiltakene. Helse- og omsorgsminister Bent Høie sa i intervju med kommisjonen at regjeringen i mai 2020 så for seg at TISK og det å slå ned lokale utbrudd ville være tilstrekkelig til å hindre en ny bølge.

Det skulle siden vise seg at det ikke lyktes, selv om flere nasjonale tiltak ble beholdt. Høsten 2020 kom en ny nasjonal smittebølge.

[...] min lærdom er at summen av de flinke kommunene ikke var nok i møte med bølge 2. Det betyr at vi fra nasjonalt hold gjennomførte for mange lettelser.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

14.8.5 Regjeringen satset på vaksine

Sårbarheten ved en slå ned- eller kontrollstrategi er at få blir immune fordi få blir smittet. Den er derfor avhengig av at det kommer en vaksine eller effektiv behandling.

Departementsråd Bjørn-Inge Larsen i Helse- og omsorgsdepartementet sa i intervju med kommisjonen at beslutningen om å slå ned ble tatt på et tidspunkt det fortsatt var usikkert hvor lang tid det ville gå før det kom en vaksine eller behandling. Følgelig var det også usikkert om det ville bli mulig å holde fast på strategien.

Det er klart at da vi valgte denne strategien i mars/april 2020, visste vi ikke om det skulle gå et år eller 10 år til vaksinen forelå. Da var i alle fall min tenkning om det, at om tre måneder vet vi kanskje mye mer om hvordan det er med legemidler osv. På tidspunktet i mars ventet vi jo fremdeles på legemidler som ville snu situasjonen, og det har ikke skjedd. Gradvis har informasjon om vaksinen begynt å komme. Fra sommeren har vi tenkt at det går an å holde på en strategi hvor man holder smitten lavt, og har vaksine som utgangen av det hele. Om man ikke har en vaksine som utgang på det, kan man neppe leve i et nedlåst samfunn i en tiårsperiode. Vi valgte en forsiktig linje og å prøve å holde det lavt, og så se hva som skjedde og om det kom en løsning.

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

I mars 2020 lanserte WHO et verdensomspennende samarbeid for å forske på medisiner for å behandle covid-19. 405 sykehus i mer enn 30 land samarbeidet om det som ble verdens største kontrollerte randomiserte studie. De testet systematisk ut legemidlene remdesivir, som i sin tid ble utviklet for ebolabehandling, lopinavir, som brukes i behandling av HIV, interferon, som brukes mot hepatitt og hydroksyklorokin, som blir brukt i behandling av malaria. 29 norske sykehus deltok i studien som i Norge ble koordinert av Oslo universitetssykehus. Det var stor skuffelse da de første resultatene ble publisert i oktober 2020.

Repurposed Antiviral Drugs for Covid-19 — Interim WHO Solidarity Trial Results. The New England Journal of Medicine 11. februar 2021.

Ingen av medisinene viste effekt på innlagte covid-19-pasienter. Behandling så foreløpig ut som en svært lite sannsynlig exit-strategi fra covid-19-pandemien. Verden måtte fortsatt stole på vaksine.

Ifølge bransjeforeningen for legemiddelindustrien i Norge (LMI) tar det normalt 5 til 15 år å utvikle en vaksine. Da vi intervjuet statsminister Erna Solberg, sa hun at regjeringen tidlig hadde tro på at en vaksine ville komme i løpet av langt kortere tid, og at det ville være mulig å gjennomføre en slå ned-strategi fram til det.

Jeg hadde et møte på CEPI i mars/april hvor de sa at de trodde de kunne få de første godkjente vaksinene før jul. Da var det veldig mange som mente at det var helt umulig, men de klarte jo det. Det store spørsmålet er nå produksjonskapasitet.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Assisterende helsedirektør Espen R. Nakstad bekreftet i intervju med kommisjonen at det var forventninger om at en vaksine ville komme forholdsvis raskt.

Jeg tror ikke at exit-strategien med vaksinasjon sto klart for noen den 12. mars. Jeg tror allerede da at man tenkte at det ville være mulig å få en vaksine. Noen sa at det ville ta mange år, men det kom signaler allerede i mars om at flere selskaper var i gang med å utvikle en vaksine. Det var ingen grunn til å tro i mars at dette ville ta 8 år, men hvorvidt det skulle ta 1, 2 eller 3 år var det ingen som visste.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Ved utgangen av januar 2021 var tre vaksiner godkjent for bruk i Europa. Vaksineringen var startet opp i Norge og store deler av den vestlige verden. Begrensninger på produksjonskapasiteten skapte forsinkelser i leveransene, og det var usikkerhet om når en tilstrekkelig andel av befolkningen ville være vaksinert.

29. januar 2021 publiserte regjeringen tre scenarioer for pandemien.

Fremtidsscenarioer for pandemien. Regjeringen.no 29.1.2021.

I det optimistiske scenarioet ville hele den voksne befolkningen ha fått tilbud om vaksine før sommeren 2021, og ingen muterte virus hadde fått fotfeste. Scenarioet innebar at de fleste smitteverntiltakene kunne avvikles før sommeren. I det pessimistiske scenarioet lykkes ikke myndighetene med å få vaksinert en tilstrekkelig høy andel av befolkningen i løpet av året. Muterte varianter dominerer smittespredningen. Smitteverntiltak opprettholdes gjennom sommeren og ut på høsten. Befolkningens oppslutning om tiltakene svekkes. Kommuner og sykehus kommer under stort press og det blir nødvendig med nye omfattende tiltak regionalt eller nasjonalt.

14.8.6 Strategier i skandinavisk perspektiv

De skandinaviske landenes koronahåndtering våren 2020 har noen viktige likhetstrekk sett i en større internasjonal sammenheng, og enkelte trekk der de skiller seg fra hverandre. Vi skal se litt nærmere på begge deler. Vi har allerede beskrevet de norske strategiene, og her starter vi med strategiene Danmark og Sverige valgte.

Figur 14.6 

Figur 14.6

Danmarks håndtering

En utredningsgruppe som ble nedsatt av Folketinget beskriver tre faser av hvordan de danske myndighetene håndterte pandemien våren 2020, hver fase med sin overordnete strategi.

Christensen mfl. (2021).

I perioden fra årsskiftet til 26. februar var myndighetenes strategi overvåkning av utbredelsen av viruset, internasjonalt og i Danmark. Den andre fasen startet 27. februar, da den første dansken ble diagnostisert med covid-19, og varte til 10. mars. Strategien skiftet fra overvåkning til inddæmning (oversatt fra containment, som ECDC benyttet

ECDC: Outbreak of novel coronavirus disease 2019 (COVID-19): increased transmission globally – fifth update. 2. mars 2020.

), med mål om å blokkere smitteveier gjennom tidlig oppsporing og slik unngå eller forsinke smittespredning og belastningen av helsevesenet.

Retningslinjer for håndtering af covid-19, Sundhedsstyrelsen, 4. mars 2020, s.2: «Det må … forventes, at vi i nær fremtid kan komme i en situation med vedvarende person-til-person smitte i Danmark. Inddæmningsstrategien vil i en sådan situation kunne forhale epidemiens start […]».

Den tredje fasen startet 11. mars, da statsministeren annonserte betydelige nedstengningsvedtak, tilsvarende de som ble annonsert i Norge dagen etter. Strategien skiftet på dette tidspunktet til avbøting (oversatt fra mitigation, som ECDC benyttet), med mål om å avhjelpe presset på helsevesenet og beskytte de mest utsatte risikogruppene i befolkningen.

COVID-19 Risikovurdering, strategi og tiltag ved epidemi i Danmark, Sundhedsstyrelsen 10. mars 2020

Regjeringen og helsemyndighetene i Danmark har ikke gått ut med noe mål for reproduksjonstallet under koronakrisen, og slik skiller Danmark seg fra Norge. Folketingets utredningsgruppe dokumenterte at departementchefen i Sundheds- og ældreministeriet, direktøren i Sundhedsstyrelsen og en ledende embetsmann i Statens Serum Institut diskuterte at «man i Norge indtil videre mener, at man kan gennomføre en undertrykkelsesstrategi, mens Danmark er mere på brems-strategien» og at det kunne være at man skulle «se ind i et strategi scenearie der lidt ligner det norske. Afbøting men med apps». Diskusjonen foregikk på e-post den 4. april 2020. Utredningsgruppen fant ikke tegn på at denne diskusjonen ble tatt videre, heller ikke inn i noen i besluttende fora, og noen strategi med henvisning til reproduksjonstall ble altså aldri formulert (Christensen mfl. 2021).

Noen aktører har hevdet at Danmark i realiteten har fulgt en strategi som likner den norske. Det Økonomiske Råd, et stående, uavhengig råd knyttet til Finansministeriet (ofte omtalt som de økonomiske vismænd), skriver følgende i halvårsrapporten sin for høsten 2020:

I starten af epidemien forsøgte de danske myndigheder at inddæmme epidemien. Derefter blev der skiftet til en strategi med karakter af afbødning og sidenhen til en undertrykkelsesstrategi i form af den såkaldte «hammer og dans». Hammeren udgøres af nedlukningen i begyndelsen af udbruddet, som havde til formål at banke smitten ned. Dansen er den nuværende fase, hvor lokale udbrud ideelt set håndteres ved målrettede tiltag såsom kontaktopsporing og lokale restriktioner.

Det økonomiske råd. 2021. Dansk økonomi efterår 2020.

Men dette er altså en ytre bedømmelse av håndteringen. Regjeringen selv har hevdet at å formulere en klar strategi ville begrenset dens handlefrihet på en uheldig måte. Det nærmeste den danske regjeringen kom å formulere en tydelig strategi, var høsten 2020 da de presenterte fem risikonivåer som skulle forbindes med bestemte restriksjoner. Men denne tilnærmingen ble ikke gjennomført i praksis.

Sveriges håndtering

Sveriges koronahåndtering kan beskrives i to faser.

Dahlström og Lindvall. (2021).

I den første fasen, som varte fra årsskiftet til 13. mars, var myndighetenes strategi det ECDC kaller containment. Med Folkhälsomyndighetens formulering: «att fånga alla fall av sjukdom genom att provta personer som får symtom efter att ha rest i vissa områden utomlands».

Folkhälsomyndigheten. Ny fas kräver nya insatser mot covid-19 (13.3.2020).

Den 10. mars endret Folkhälsomyndigheten risikovurderingen sin til at det var meget høy risiko for utbredt smittespredning i Sverige. Det var opptakten til skiftet i strategi den 13. mars, da Sverige, som Danmark hadde gjort to dager før, skiftet til en mitigation-strategi, i ECDC-terminologi. Med Folkhälsomyndighetens formulering:

Folkhälsomyndigheten. Ny fas kräver nya insatser mot covid-19 (13.3.2020).

…att bromsa spridningen av covid-19 […] kräver andra insatser än tidigare. Fokus ligger nu på att fördröja smittspridning i befolkningen, och samtidigt på att skydda de äldsta och sköraste mot sjukdomen. […] att risken för samhällssmitta av covid-19 är mycket hög … innebär att den tidigare strategin att fånga alla fall av sjukdom [...] inte längre är den som är mest effektiv.

Den svenske regjeringen presenterte sin Strategi med anledning av det nyacoronaviruset den 7. april 2020. Denne framheves fremdeles som regjeringens strategi (per mars 2021).

Strategi för at begränsa smittspridningen och motverka konsekvenser för samhället. Regeringen.se (17.3.2021)

Regjeringen skriver:

Det övergripande målet med regeringens arbete är att minska takten på smittspridningen, det vill säga att platta till kurvan så att inte väldigt många blir sjuka samtidigt. ... De åtgärder som regeringen och myndigheterna vidtar för att minska takten på smittspridningen behöver balanseras mot vilka effekter det får på samhället och folkhälsan i stort. Vilka åtgärder som vidtas är något som hela tiden omprövas i takt med att lägesbilden ändras.

Denne framstillingen av den svenske strategien for koronahåndgeringen har til nå ikke blitt problematisert av den svenske koronakommisjonen.

SOU 2020:80 Äldreomsorgen under pandemin. Delbetänkande av Coronakommissionen. Stockholm 2020,

Den svenske strategien har fra mange hold blitt omtalt som en form for flokkimmunitet-strategi. Den svenske regjeringen har ikke uttalt at flokkimmunitet er et mål. En brems-strategi (mitigation) med mål om å flate ut kurven innebærer imidlertid at mange blir smittet. Immunitet fra smitte blir en konsekvens av strategien, selv om det ikke er et uttrykt mål.

Sammenlikning av tiltak

For å kunne sammenlikne koronahåndteringen på tvers av land, har vi først og fremst sett på sentrale bidrag som framstiller de konkrete tiltakene som de ulike landene har satt i verk. Under trekker vi fram likheter og forskjeller i tiltak i Skandinavia under den første smittebølgen våren 2020.

Her er de fem tiltaksområdene som OECD framhever i sin sammenlikning av nasjonale reguleringer i 31 europeiske land våren 2020 (OECD 2020a):

  • Portforbud: Ikke tatt i bruk i noen av de skandinaviske landene. 16 av de 31 landene tok i bruk portforbud, i gjennomsnitt for i underkant av 50 dager i løpet av våren.

  • Skolestengning: Stengning av grunnskoler ble ikke gjennomført i Sverige, som eneste land i Europa i tillegg til Island. Blant de resterende 29 landene var skolene stengt i 68 dager i gjennomsnitt gjennom nasjonale vedtak. Norge er registrert med 64 dager, Danmark med kun 30 dager, som er lavest blant landene som brukte dette virkemidlet. Sverige stengte videregående skoler over lengre perioder enn Norge, og Danmark stengte også lenger enn det europeiske snittet.

  • Nasjonal stengning av parker, restauranter, barer, kinoer, «ikke-essensielle» butikker eller andre «public spaces», som OECD kaller det: Sverige skilte seg ut ved å ikke ta i bruk slik stengning. De øvrige 30 landene, inkludert Norge og Danmark, stengte en eller flere av slike funksjoner over kortere eller lengre tid (gjennomsnitt: 56 dager). Norge er registrert med et betydelig større antall dager med slik stengning (64 dager) enn Danmark (33 dager, nest kortest av de 30 landene).

  • Bruk av munnbind var en nasjonal anbefaling i Danmark, men ikke i Sverige og Norge. Island hadde heller ingen nasjonal anbefaling om dette våren 2020, men ellers i Europa ble det anbefalt (8 land, inkludert Danmark) eller påbudt (18 land) å bruke munnbind i nærmere spesifiserte situasjoner og/eller for enkelte grupper av befolkningen.

  • Reiserestriksjoner: De fleste landene i Europa (20 av 31), inkludert Danmark (14. mars) og Norge (16. mars) stengte landegrensene fullstendig i løpet av våren 2020, også for naboland og EU-/Schengen-land. De resterende, heriblant Sverige, hadde kun stengt for innreise fra enkelte land.

Oppsummert, hva var de viktigste forskjellene mellom de tre nabolandene våren 2020? Norge og Danmark håndterte krisen stort sett på samme måte. Danmark var på enkelte områder, som skolestengning og grensestengning, noen få dager tidligere ute enn Norge. Og Norge hadde noe mer omfattende nedstengning enn Danmark på sentrale områder, som OECD-tallene viser. Alt i alt er de to landene likevel svært like. Sverige skiller seg ut, også i europeisk sammenheng, ved knapt å ha tatt i bruk strenge reguleringer som påbud og forbud i krisehåndteringen. Unntakene er forbud mot offentlige forsamlinger (500 personer 12. mars, 50 personer 27. mars) og stengning av videregående skoler og grensestengning for innreise fra enkelte land. For øvrig besto Sveriges tiltak av mykere reguleringer i form av informasjon og råd til befolkningen.

Til slutt kan vi nevne et område der Danmark skiller seg ut, nemlig testing. Med 250 tester per 100 000 innbyggere per dag, var Danmark det landet i Europa som hadde aller høyest testaktivitet under den første smittebølgen. Gjennomsnittet blant EU-land var 86, og både Norge og Sverige lå langt under dette i testaktivitet, med henholdsvis 55 og 35 tester per 100 000 innbyggere per dag (OECD 2020a).

14.9 Kommisjonens vurdering av strategiene

Neste pandemi blir trolig annerledes

Covid-19-pandemien pågår fortsatt, og det er for tidlig å trekke konklusjoner om de ulike strategiene for håndteringen. I Norge lyktes myndighetene i målet om å slå ned smitten ved at reproduksjonstallet ble presset under 1, og de holdt kontroll på smitten utover i 2020. Samtidig har kostnadene vært store og det er svært liten grad av immunitet i befolkningen. Myndighetene startet vaksinering ved årsskiftet 2020/2021, men det er for tidlig å slå fast om de lykkes i å ha kontroll på smitten inntil en tilstrekkelig andel av befolkningen er vaksinert.

Konklusjonene om strategiene bør trekkes på grunnlag av erfaringer fra mange land, og først når pandemien er over.

Samtidig kan det være at veivalgene som viser seg å ha vært riktige ved denne pandemien, vil være helt feil ved neste pandemi. Det neste viruset som treffer verden kan være mindre smittsomt og mindre alvorlig. Det kan også være motsatt. Covid-19-pandemien kan ha vært et mildt forvarsel om neste pandemi.

Paradigmeskifte i synet på håndtering av pandemi

Selv om pandemien ikke er over, er det mulig å trekke noen lærdommer fra det vi vet så langt. Ved denne pandemien er det brukt tiltak for å slå ned smitte på en måte som ingen vestlige land eller WHO hadde planlagt for. Det gjelder ikke bare i Norge, men i store deler av den vestlige verden. Det er et paradigmeskifte.

Camilla Stoltenberg sa det slik:

Det var en politisk vilje til å ta i bruk på et vis historiske, alderdommelige og middelalderpregete tiltak som verden ikke har sett i nyere tid [...]

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Høie var inne på noe av det samme da han snakket om hvorfor ingen planer la opp til å bruke så inngripende tiltak som myndighetene har gjort under denne pandemien:

Denne ideen om at et samfunn er villig til å bruke så omfattende tiltak over så lang tid tror jeg ville blitt oppfattet som relativt teoretisk på et tidligere tidspunkt.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Planene for pandemihåndtering var basert på at smittekurven skulle flates ut og at toppen av kurven skulle treffe helsetjenestenes kapasitet. Den tradisjonelle epidemiologiske tenkningen var at inngripende smitteverntiltak først skulle settes inn i en fase med utbredt spredning. De som fryktet at behandling av alvorlig syke ville sprenge all kapasitet, så behovet for mye sterkere forebygging i samfunnet utenfor sykehusenes vegger.

Erfaringene tyder på at en strategi med å flate ut kurven er lite egnet til å håndtere et virus som SARS-CoV-2. Et basalt reproduksjonstall anslått til omkring 3, i kombinasjon med at viruset kan smitte fra personer som selv ikke vet de er smittet og at befolkningen mangler immunitet, gjør at smittesituasjonen raskt kan komme ut av kontroll. Smittevern er ingen eksakt vitenskap. Myndighetene kan ikke på forhånd vite hvilken effekt ulike tiltak vil ha på R-tallet. R-tallet som måles, er dessuten et anslag og gjenspeiler situasjonen flere dager bakover i tid. Å styre smitteutviklingen er mer utfordrende når det er utbredt smitte i samfunnet enn når få er smittet.

Ved inngangen til 2021 ser det ut til at land som har satt inn tiltak tidlig i forløpet, har klart seg med mindre inngripende tiltak over tid enn de som ventet til smitten var mer utbredt. Samtidig ser det ut til at de økonomiske kostnadene har blitt mindre i landene som satte inn tiltak tidlig, se kapittel 35.

En lærdom synes å være at dersom det er risiko for at en alvorlig epidemi kan komme ut av kontroll, bør tiltak settes inn i en tidlig fase framfor å vente til det er utbredt smitte.

Det er ikke gitt at det ved neste pandemi vil være behov for inngripende tiltak for å slå ned utbruddet, men det kan heller ikke utelukkes. Det kan også ligge et uutnyttet potensial i storskalatesting som strategi for å håndtere en pandemi. Planverket bør derfor oppdateres med scenarioer som tar høyde for et alvorlig virusutbrudd som må slås ned med inngripende tiltak.

Ved alvorlig smitte vil folk endre atferd også uten tiltak

Også ved et smittsomt virus som kan gi alvorlig sykdom må hensynet til å bekjempe viruset og redusere sykdomsbyrden veies opp mot hensynet til samfunnet for øvrig. Strenge smitteverntiltak innebærer en stor belastning i form av for eksempel ensomhet, redusert utdanningstilbud og tapte inntekter.

Samtidig viser erfaringene fra covid-19-pandemien at avveiingene mellom nytte og kostnader ved smitteverntiltak blir annerledes enn ved for eksempel influensa. Kombinasjonen av smittsomhet og alvorlighet innebærer at befolkningen endrer atferd i møte med viruset. Frykt for smitte kan gjøre for eksempel at foreldre holder barn hjemme fra skolen og at musikkinteresserte lar være å gå på konsert. Dermed vil barn miste undervisning og konsertarrangører tape inntekter også uten at myndighetene stenger skoler og forbyr konserter. Et konsertforbud vil riktig nok gjøre at tapet blir større. Til gjengjeld kan tiltak utformes slik at smitteverneffekten blir større og ulempene mindre enn dersom befolkningen «innfører tiltak» på egen hånd.

Holdenutvalget (2020b) påpekte betydningen av atferdsendringer i sin andre rapport. I rapporten ga utvalget en tydeligere anbefaling om en «hold nede»-strategi. Utvalget påpekte at «brems-scenarioet har vesentlig større økonomiske skadevirkninger fra selve epidemien, i form av atferdsendringer og sykefravær som begrenser etterspørsel og produksjon.»

Utgangen av pandemien er fortsatt usikker

Myndighetenes håndtering av pandemien er basert på å holde smitten under kontroll og på et lavt nivå fram til en effektiv vaksine vil sikre immunitet i befolkningen. Vaksinering av befolkningen startet ved utgangen av 2020, og da vi avsluttet vårt arbeid i midten av mars 2021, indikerte FHIs scenarioer at en stor del av den voksne befolkningen er vaksinert i løpet av sommeren 2021.

Vaksinerinsscenarier 12. mars – nøktern og optimistisk. FHI 12. mars 2021.

Det er likevel usikkerhet om utgangen på covid-19-pandemien. Det er risiko for at nye virusvarianter eller svikt i tilgangen på vaksiner kan forlenge varigheten av pandemien.

I denne rapporten viser vi at pandemien har store omkostninger for samfunnet. Strenge smitteverntiltak bidrar til å beskytte eldre og risikogrupper mot sykdom og død. Samtidig har de inngripende tiltakene store skadevirkninger, særlig for barn og unge. Skadevirkningene øker med varigheten av smitteverntiltakene.

Jo lenger covid-19-pandemien varer, desto større dilemma står myndighetene overfor når de skal avveiie byrdefordelingen i samfunnet. Strategien må vurderes løpende ut fra utsiktene til vaksine og immunitet, virusets utvikling, behandlingsmuligheter og konsekvenser for samfunnet.

Befolkningens oppslutning om inngripende tiltak kan svekkes om det går lang tid. Det var nettopp utfordringene ved å holde smitten nede over tid som var FHIs største bekymring da myndighetene diskuterte strategivalg i mars 2020.

Usikkerhet om smitteutviklingen vil vedvare helt til pandemien er over. Derfor må regjeringen fortsette å sikre tilstrekkelig kapasitet blant annet i helsetjenestene, for å kunne håndtere et høyere smittenivå.

Figur 14.7 

Figur 14.7

15 Gjenåpningen etter første smittebølge

Boks 15.1

Funn og vurderinger

  • Kommisjonen mener det var riktig av regjeringen å starte gjenåpningen da det var klart at smitten var slått ned tidlig i april 2020. At gjenåpningen skjedde gradvis, reduserte risikoen for at smittesituasjonen skulle komme ut av kontroll.

  • Det var fornuftig at barna ble prioritert høyest da samfunnet ble åpnet igjen. Det gikk likevel to måneder fra nedstengingen til barn fra 5. klasse og høyere fikk komme tilbake til skolen. Vi mener at skolene burde vært åpnet tidligere, i tråd med de faglige rådene.

  • Den gradvise gjenåpningen innebar at noen måtte få åpne før andre. Det var summen av lettelsene i smitteverntiltak som var avgjørende for effekten på smittevernet og ikke nødvendigvis i hvilken rekkefølge lettelsene ble gjennomført. Rekkefølgen som ble valgt, ble i noen grad preget av at regjeringen ga etter for press fra interesseorganisasjoner. Det innebar samtidig en risiko for at helhetsperspektivet ikke ble ivaretatt.

  • Da grensene ble åpnet i løpet av sommeren, var smittenivået lavt i Europa og risikoen for import av smitte var lav. Vurderingen vår er at regjeringen ikke hadde en tilstrekkelig plan for hvordan den skulle håndtere at smitten i Europa økte utover høsten.

15.1 Gradvis og kontrollert gjenåpning

Regjeringen la fram planer for gjenåpningen i flere trinn.

7. april 2020 annonserte statsministeren at samfunnet skulle åpnes «gradvis og kontrollert». Listen som da ble publisert, innebar at barnehagene skulle åpnes aller først, sammen med fysioterapi og annen helsefaglig virksomhet. Deretter fulgte blant annet småskolen og frisører og annen én til én-virksomhet.

Den 7. mai 2020 la regjeringen fram en plan for videre nedbygging fram mot sommeren av de mest inngripende tiltakene. Nå skulle også de høyere klassetrinnene få komme tilbake til skolebyggene, og idretten kunne gradvis starte opp igjen. Også flere næringsvirksomheter skulle få åpne. Universiteter og høyskoler skulle få åpne fra semesterstart.

Planene for gjenåpning av grensene kom i et eget løp, der det gradvis ble åpnet for arbeidsreiser og deretter fritidsreiser i Norden og EØS-/Schengen-området.

15.2 Kunnskapsinnhenting

Nedstengingen 12. mars 2020 skjedde raskt, og det ble ikke gjort noen analyser av de samfunnsmessige kostnadene av tiltakene. Det fantes lite kunnskap om effekten av ulike tiltak. Etter nedstengingen tok Finansdepartementet initiativ til å analysere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved ulike tiltak.

På regjeringskonferansen 24. mars 2020 la finansministeren fram notatet «Samfunnsøkonomiske konsekvenser av smitteverntiltak mot Covid-19». Regjeringen konkluderte blant annet med at «Vurderinger og mulige scenario for nedskalering av de smittevernstiltakene som har størst økonomiske konsekvenser, bør starte nå».

Vi konstaterer at også næringsministeren, fiskeriministeren og olje- og energiministeren var bekymret for de økonomiske konsekvensene av nedstengingen. Det går fram av notatet «Konsekvenser for næringslivet av covid-19» til samme regjeringskonferanse:

De negative økonomiske konsekvensene vil vare lenger enn den akutte trusselen mot folkehelsen. […] Smitteverntiltakene er vurdert av helsemyndighetene og er naturlig nok besluttet på helsemessig grunnlag, uten at vi nå har tilstrekkelig oversikt over de samfunnsmessige konsekvensene. Det er naturlig all den tid tiltakene ble innført med stor hast. Nå ser vi imidlertid en del konkrete virkninger som vi bør søke å unngå i det videre løpet.

Det ble konkludert med blant annet følgende:

1. I de videre helsefaglige vurderingene skal det også sees på mulige justeringer som kan bidra til å redusere negative konsekvenser for næringslivet og enkeltpersoner.

Holdenutvalget fikk i oppgave å gjøre samfunnsøkonomiske vurderinger av smitteverntiltakene. Finansråd Hans Henrik Scheel sa i et intervju med kommisjonen at Finansdepartementet mente et ekspertutvalg var en bedre løsning enn at Finansdepartementet skulle involveres i arbeidet med smittevernstrategi.

Vi så på det som en fordel at de hadde noen økonomer inne i kjernen der smitteverntiltak ble vurdert. Finansdepartementet kunne ha vært trukket mer inn i vurderingene, men jeg var opptatt av å ikke provosere. Hvis man tilbyr hele Finansdepartementet, oppfattes ikke alltid det som et godt tilbud.

Kilde: Hans Henrik Scheel i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Holdenutvalget ble oppnevnt 25. mars 2020 og publiserte den første rapporten sin 13 dager senere. Utvalget har gjennom pandemien fått flere oppdrag om å gjøre samfunnsøkonomiske analyser av smitteverntiltak og ulike strategier for håndtering.

26. mars ble det oppnevnt en ekspertgruppe som skulle forberede gjenåpningen av skoler og barnehager. Utvalget ble ledet av utdanningsdirektør Hege Nilssen og fikk én ukes frist på arbeidet.

I tillegg ble FHI og Helsedirektoratet bedt om å komme med anbefalinger om gjenåpning.

15.3 Helsemyndighetenes kontakt med organisasjonene

Under pandemien har det vært regelmessige møter mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Møtene har bygget på det eksisterende trepartssamarbeidet i norsk arbeidsliv, som vi omtaler i kapittel 2. I innspill kommisjonen har flere organisasjoner trukket fram trepartssamarbeidet som en styrke under pandemien. LO har overfor kommisjonen understreket betydningen av å ta arbeidslivsorganisasjonene med på råd. Fellesforbundet pekte på at det var eksempler på arbeidsplasser i andre land som måtte stenge fordi myndighetene ikke hadde tillit til at smittevernet ville bli ivaretatt. I Norge var det en slik tillit, og tiltak som forskyving av spisetider og arbeidstider gjorde det mulig å opprettholde drift.

Mange av møtene mellom myndigheter og organisasjonene har dreid seg om utforming av kompensasjonsordninger og andre økonomiske mottiltak. I tråd med mandatet vårt har vi ikke sett nærmere på håndteringen av mottiltakene. Vi har avgrenset omtalen av kontakt mellom myndighetene til den som har dreid seg om smitteverntiltak, og som helsemyndighetene har vært involvert i.

I innspillsmøter som kommisjonen har arrangert, ga flere av organisasjonene uttrykk for at samarbeidet med myndighetene var nyttig. NHO uttrykte det slik:

Det var nyttig med faste møter mellom organisasjonene og Helsedirektoratet, FHI og andre for å få raske avklaringer, spille inn, og ta initiativer. Det er også positivt at nærings-departementet løpende hentet inn status fra næringsorganisasjonene.

Kilde: NHO i innspill til kommisjonen i juni 2020

Samtidig får vi inntrykk av at samarbeidet ble tyngre etter hvert.

Regjeringen var raskt på ballen når beslutningen først var tatt og traff godt på tiltakene, med en imponerende hurtighet innledningsvis. Mer krevende etter hvert og særlig da pandemiens akutte fase var over og man ble overlatt til mer ordinær drift. Manglende dialog og økende byråkrati koster næringslivet store summer hver dag. Selv små, enkle avklaringer som burde være mulig å avklare kjapt, tar flere uker.

Kilde: Virke i innspill til kommisjonen i juni 2020

I forbindelse med gjenåpningen har dialogen mellom organisasjoner og helsemyndighetene dreid seg dels om tiltakene og dels om smittevernveiledere. Organisasjonene har bedt om avklaringer og om lettelser i enkelttiltak. Mange bransjer har måttet utarbeide smittevernveiledere for å kunne åpne, og har fått bistand fra FHI og Helsedirektoratet til dette.

I slutten av mars 2020 inviterte Helsedirektoratet NHO, Norsk Industri, Virke, Spekter, KS, Legeforeningen, Sykepleierforbundet og Fagforbundet til å gi innspill om smitteverntiltakene. Helsedirektoratet mottok de skriftlige innspillene 1. april og videreformidlet dem til Holdenutvalget og Helse- og omsorgsdepartementet.

Organisasjonene var samstemte i at det som var mest krevende for dem, var at barn i barnehager og på de laveste trinnene på skolen måtte være hjemme. De mente en gjenåpning av barnehager og de laveste trinnene på skolen ville gi størst effekt med hensyn til å få samfunnet og næringslivet i gang igjen. Norsk Industri etterlyste en lemping på innreise- og karantenebestemmelsene, for at utenlandske arbeidstakere lettere skulle kunne komme til Norge.

Etter at gjenåpningen startet i april, kom det innspill fra næringsorganisasjoner om at de var frustrerte over deler av håndteringen.

Ifølge referatet fra et møte mellom Helsedirektoratet og organisasjonene 17. april 2020 etterlyste Virke avklaringer om gjenåpning og størrelsen på arrangementer. Spesielt reagerte organisasjonen på et utspill helsedirektør Bjørn Guldvog hadde hatt i VG dagen før, der han ifølge Virke «synser om hvordan Norge ser ut om 8–10 måneder» og signaliserer at det er «utenkelig at samlinger på mellom 30 og 100 personer skjer før utpå høsten».

Guldvog: Usannsynlig med større ansamlinger i 2020. VG.no 16. april 2020.

Virke fortalte at uttalelsen ga store økonomiske konsekvenser for medlemmene deres:

Fra utsagnet ble gitt og de få timene som gikk før arbeidsdagen var over, opplevde bare ett av våre medlemmer alene avbestillinger for arrangementer planlagt til høsten med en omsetning på over 2,5 million. Vi ber om at dette ryddes opp i slik at vi får klarhet i situasjonen og allerede i ettermiddag kan gi et tydelig svar til alle de som spør oss om dette.

Kilde: Virke i møte med Helsedirektoratet 17. april 2020

Organisasjonene ga også innspill om behov for lemping av noen av tiltakene. Blant annet ba Virke om at kulturaktiviteter som museum og kino kunne åpne. Arbeidsgiverorganisasjonen Spekter aksepterte at det var lenge til det kunne avholdes konserter, men ba om at orkestrene kunne få øve. Referatet viser at NHO i det samme møtet ba myndighetene om å revurdere anbefalingen om hjemmekontor, som organisasjonen karakteriserte som et «eksperiment i stor skala».

8. mai var det møte mellom FHI, Helsedirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) og organisasjoner i reiselivsnæringen. Ifølge referatet var bakgrunnen at NHO og Virke hadde «behov for avklaringer som omhandler reiselivsnæringen». Blant annet ba NHO om åpning for at nordmenn kunne reise til Svalbard for å redde reiselivet. Nærings- og fiskeridepartementet orienterte om at sysselmannen hadde satt sammen en gruppe for å vurdere hvor raskt de kunne åpne for norske gjester. Om utsiktene til å ta imot utenlandske turister i Norge sa NHO at de hadde anbefalt medlemmene «å avbestille utenlandske turister og ønske de velkommen tilbake neste år». NFD sa at «norske reiselivsbedrifter ikke kan forvente å få utenlandske turister før etter sommeren og mener det er fornuftig ta utgangspunkt til 15. august». Samtidig viste FHI og Helsedirektoratet til at EU jobbet med spørsmålet og at «Det er sterkt press for å åpne opp».

25. mai ble det arrangert et møte mellom NHO og politisk ledelse i Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og representanter for de ti største kommunene. Tema var hjemmekontor og bruk av offentlig transport.

Torsdag 4. juni arrangerte Justis- og beredskapsdepartementet og Nærings- og beredskapsdepartementet videomøte med en rekke næringslivsorganisasjoner: Abelia, Byggenæringens landsforbund, Virke, IKT Norge, NHO Mat og drikke Norges rederiforbund Norsk Industri, Norsk Olje og gass, NHO, Sjømat Norge og Virke reiseliv. En statssekretær fra Helse- og omsorgsdepartementet deltok også. Tema for møtet var Konsekvenser for næringslivet av innreiserestriksjoner og karantene-bestemmelser som følge av covid-19. Et par uker tidligere hadde regjeringen sendt på høring et forslag til en midlertidig lov om innreiserestriksjoner som skulle erstatte bortvisningsforskriften. Den hadde to dagers høringsfrist.

Av referatet framgår det at justis- og beredskapsministeren først redegjorde for det pågående arbeidet med å lempe på innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser, først for nordiske land, deretter for andre nærliggende land. Hun inviterte de frammøtte til å gi innspill om hvilke land de var særlig avhengige av å få arbeidskraft fra. Organisasjonene var samstemte om at karantenebestemmelsene skapte problemer for medlemsbedriftene deres. IKT Norge var blant dem som etterlyste lettelser:

Som følge av at vi får ikke inn eksperter, påføres næringen tap i tilknytning til både eksisterende kontrakter og i forbindelse med nysalg.

Kilde: IKT Norge i møte med blant andre justis- og beredskapsministeren og næringsministeren 4. juni 2020

Også Norsk Industri understreket at de hadde behov for å få inn utenlandsk arbeidskraft:

Norsk industri er avhengig av utenlandsk arbeidskraft. Slik situasjonen er i dag kan man imidlertid ikke inngi anbud, fordi man ikke vet om man har tilgjengelig arbeidskraft og hva dette vil koste. Det er i tillegg stor usikkerhet rundt hvordan kontraktene skal følges opp. I dagens situasjon er det mange oppdrag som ikke kan gjennomføres som følge av denne usikkerheten.

Kilde: Norsk Industri i møte med blant andre justis- og beredskapsministeren og næringsministeren 4. juni 2020

Norsk Industri tok til orde for å åpne for alle land i Schengen-området, men trakk spesielt fram Polen, Romania, Litauen, Latvia, Italia, Kroatia, Tyskland og Nederland «blant annet som følge av den positive smittesituasjonen i de landene». I tillegg ønsket Norsk Industri åpning for Sør-Korea.

Fredag 5. juni hadde helse- og omsorgsministeren og andre i Helse- og omsorgsdepartementet et møte med Virke. Temaet var «treningssentre og utfordringer».

Mandag 22. juni hadde helse- og omsorgsministeren og andre i Helse- og omsorgsdepartementet et møte med Norsk Industri. Temaet var «smittevernveileder for arbeidskraft fra EU/EØS».

15.4 Åpningen av skoler og barnehager

Ekspertrådene regjeringen fikk var helt entydige på ett punkt: Skoler og barnehager bør prioriteres ved gjenåpningen. Mens konsekvensene for barna selv ser ut til å ha blitt tillagt lite vekt før barnehager og skoler ble stengt, fikk det stor oppmerksomhet da myndighetene vurderte gjenåpningen.

Figur 15.1 

Figur 15.1

Holdenutvalget (2020a) hadde fått innspill fra næringslivsorganisasjonene, som alle var samstemte om at det hastet å gi barna et tilbud på dagtid, slik at foreldre kunne få jobbet. Utvalget pekte også på at stengingen hadde negative sosiale konsekvenser, og at tapt læring kunne få store konsekvenser for barn og unge livet ut.

Nilssenutvalget hadde vurdert konsekvensene for barn og unge (Udir 2020e):

Oppsummert er dette knyttet til tap av en viktig arena for lek, læring, omsorg og trivsel. Stengte barnehager og skoler kan også føre til økt ulikhet som følge av ulikt læringsutbytte og en forsterket betydning av familiebakgrunn. Videre ser at vi sårbare og utsatte barn og unge får en langt vanskeligere hverdag. Vi ser også at stengningen i seg selv bidrar til økt sårbarhet hos barn og unge som i en vanlig hverdag klarer seg godt, nettopp på grunn av at de er i barnehage og skole.

Ekspertgruppen konkluderte med at stengingen av skoler og barnehager ikke burde videreføres, og anbefalte konkrete smitteverntiltak som skulle gjøre det mulig å åpne samtidig som smittevernhensyn ble ivaretatt. Nilssenutvalgets forslag var at barnehager og hele barnetrinnet (1.–7. trinn) skulle åpne fra 20. april, slik at skoler og barnehager fikk tid til å forberede gjenåpningen. Utvalget mente at de yngste barna – det vil si 1.– 4. trinn og skolefritidsordningen – måtte prioriteres dersom det ikke var praktisk mulig å sikre smittevernhensyn med alle trinnene tilbake på skolen.

Også Helsedirektoratet og FHI anbefalte at barnehager, barneskoler og SFO skulle åpnes 20. april 2020. Logg fra et møte kunnskaps- og integreringsministeren hadde med organisasjonene 5. april 2020, viser at ansatte i barnehager og skoler på sin side advarte mot for tidlig åpning. De la vekt på frykt hos så vel ansatte som foreldre, og på at skolene måtte få tid til å forberede seg.

Spørsmålet om gjenåpning av skolene ble diskutert først i regjeringens covid-19-utvalg (RCU) 6. april 2020. I notatet «Videre håndtering av pandemien og tiltak fra og med 14. april» foreslo helse- og omsorgsministeren blant annet «[e]n gjenåpning fra 27. april av barnehager og skoler 1.– 4. trinn, skolefritidsordninger […]». Kommisjonen merker seg at justis- og beredskapsministeren, næringsministeren og finansministeren hadde merknader der de tok til orde for å følge anbefalingen fra Helsedirektoratet. Justis- og beredskapsministeren hadde skrevet følgende i en merknad:

Dersom de faglige vurderingene skal fravikes, mener jeg det må foreligge svært gode grunner. […] Dersom vi skal fravike den faglige anbefalingen fra FHI og Hdir er det også rent rettslig viktig at dette er konkret og godt begrunnet.

7. april 2020 var gjenåpning av barnehager og skoler tema i regjeringskonferanse.

Kunnskaps- og integreringsministeren, helse- og omsorgsministeren og barne- og familieministeren la fram et felles notat med tittelen «Gjenåpning av og tiltak i barnehager og skoler etter 14. april». Kommisjonen merker seg at åpning av barnehager her var foreslått 20. april, i tråd med Helsedirektoratets forslag. Åpning av 1.–4. trinn samt skolefritidsordninger ble foreslått fra 27. april 2020. Kommisjonen konstaterer at åpning for barna fra ti år og opp var ikke tidfestet, men at det ble satt som mål at alle skulle komme tilbake til skolen før sommerferien. Regjeringen konkluderte også med at «Det skal lages en plan for når de ulike trinnene kan starte med undervisning basert på råd fra helsemyndighetene».

Kommisjonen merker seg at finansministeren foreslo at «[s]koler (1.–7. trinn), skolefritidsordninger […] kan gjenåpnes 27. april, så fremt det kan gjøres på en smittevernfaglig forsvarlig måte». Han foreslo videre at «[t]illeggslokaler skaffes til veie dersom det trengs for å ivareta smitteverntiltak.». Konklusjonen ble som kunnskaps- og integreringsministeren, helse- og omsorgsministeren og barne- og familieministeren hadde foreslått: Åpning av barnehager fra 20. april og 1.–4. klasse samt SFO fra 27. april 2020.

Da kommisjonen intervjuet kunnskaps- og integreringsminister Guri Melby, sa hun dette om hvorfor åpningen kom senere enn helsemyndighetene anbefalte:

Hovedbegrunnelsen var at jeg hadde en klar oppfatning om at sektoren ikke var klar. Jeg var redd for to ting. For det første var jeg redd for at foreldre kanskje ikke ville sende elevene på skolen og i barnehagen. Det var min hovedbekymring. Jeg var også redd for at noen av de som hadde mest behov for å komme på skolen var de som kom til å bli holdt igjen.

Kilde: Guri Melby i intervju med kommisjonen 15. januar 2021

Trinnene fra 5. og oppover ble åpnet først fra 11. mai. I intervjuet med kommisjonen sa Melby at det dels skyldtes at de ville skynde seg litt ekstra for de minste og dels at de ville skaffe seg noen erfaringer fra åpningen for de yngste.

Jeg må innrømme at vi kanskje var mest i tvil om vi burde ha åpnet for hele barnetrinnet. Men vi var også i direkte kontakt med mange skoler som var veldig tydelig på at de trengte den ekstra plassen.

Kilde: Guri Melby i intervju med kommisjonen 15. januar 2021

15.5 Åpning av næringsvirksomhet

Helsedirektoratet ga 4. april 2020 råd til regjeringen om at tjenester med én-til-én-kontakt kunne åpne fra 20. april – «under forutsetning av at disse kan etablere tilstrekkelige hygieniske beskyttelsestiltak og at lokale smittevernmyndigheter finner det forsvarlig».

Kommisjonen konstaterer at helse- og omsorgsministerens tilrådning i notat til regjeringskonferanse 7. april 2020 innebar at helsefaglige virksomheter med én-til-én-kontakt (fysioterapeuter mv.) kunne åpne fra 20. april 2020, mens andre bransjer med én-til-én-kontakt kunne åpne fra 27. april 2020.

«Videre håndtering av pandemien og tiltak fra og med 14. april» fra helse og omsorgsministeren. Notat nr. 3 til regjeringskonferansen 7. april 2020.

Tilrådningen lyder:

4. For helsefaglige virksomheter hvor det er en-til-en-kontakt, skal det utarbeides bransjestandard for smittevern. Standarden skal utarbeides av FHI i samarbeid med profesjonsforeningene, og utgis av Helsedirektoratet senest 20. april. Forskriften skal vise til bransjestandarden. Regelverket vurderes endret for å tydeliggjøre smitteverntiltak og for å unngå overforbruk av beskyttelsesutstyr som det er knapphet på. Det åpnes for at andre bransjer med en-til-en-kontakt som frisører, kroppspleie mv. kan holdes åpent såfremt krav fastsatt i bransjestandard overholdes. Regelverket må tilpasses slik at en unngår overforbruk av beskyttelsesutstyr som det er knapphet på. Standarden skal utarbeides av FHI i samarbeid med relevante aktører, og fremgå av Covid-19-forskriften § 14 senest 27. april.

Finansministeren påpekte i en merknad at «Tiltak som gjør at private næringsdrivende ikke kan drive egen næringsvirksomhet, er svært inngripende». Han foreslo at «tidspunktet for å oppheve den nasjonale stengingen av tjenester som innebærer én til én-kontakt fremskyndes til 20. april i tråd med Helsedirektoratets råd».

Kommisjonen konstaterer at regjeringen konkluderte med at helsefaglige virksomheter kunne åpne samtidig med barnehagene 20. april 2020, mens frisører og andre virksomheter med én-til-én-kontakt fikk åpne fra 27. april 2020.

For helsefaglige virksomheter med én til én-kontakt skal det utarbeides bransjestandard for smittevern. Standarden skal utarbeides av FHI i samarbeid med profesjonsforeningene, og utgis av Helsedirektoratet. Forskriften skal vise til bransjestandard. Det legges til grunn at virksomheter som følger forskriftsfestede krav til smittevern, kan gjenåpne fra 20. april. Regelverket vurderes endret for å tydeliggjøre smitteverntiltak og for å unngå overforbruk av beskyttelsesutstyr som det er knapphet på. Det åpnes for at andre bransjer med én til én-kontakt som frisører, kroppspleie mv., kan holde åpent såfremt krav fastsatt i bransjestandard overholdes. Regelverket må tilpasses slik at en unngår overforbruk av beskyttelsesutstyr som det er knapphet på. Standarden skal utarbeides av FHI i samarbeid med relevante aktører, og fremgå av Covid-19-forskriften § 14. Det legges til grunn at virksomheter som følger av forskriftsfestede krav til smittevern, kan gjenåpne senest 27. april.

Utover våren ble det gradvis også åpnet for kjøreskoler, bingohaller, serveringssteder, treningssentre, badeland og fornøyelsesparker. Forutsetningen var i alle tilfellene at de sikret tilstrekkelig smittevern.

Fra 7. mai opphevet regjeringen også anbefalingen om hjemmekontor for dem som ikke var avhengige av offentlig transport til og fra arbeid.

Fra 1. juni tillot regjeringen at barer og andre serveringssteder uten matservering kunne åpne.

15.6 Åpning av resten av samfunnet

Fra 12. mars 2020 var det et generelt forbud mot kultur- og idrettsarrangementer og andre offentlige arrangementer. Det var forbud mot besøk på sykehjem og biblioteker og flere andre offentlige tjenester ble stengt. Serveringssteder uten matservering måtte stenge, og de som serverte mat, måtte legge til rette for at gjestene kunne holde 1 meter avstand. Det var et generelt råd til befolkningen om å holde 2 meters avstand og unngå å håndhilse og klemme.

Krav om avstand og begrensninger på hvor mange som kunne samles, innebar at private arrangementer som bryllup, konfirmasjoner og fødselsdagsfeiringer måtte avlyses i den første fasen av pandemien. Det samme gjaldt religiøse samlinger, skoleball, russetreff og aktiviteter som kor-, korps- og orkesterøvelser. Også universiteter og høyskoler hadde stengt campus og gått over til digital undervisning. Begravelser og bisettelser måtte gjennomføres med kun de aller nærmeste til stede. Fødende kvinner fikk ikke ha med seg partneren på sykehuset.

Gradvise lempinger på avstands- og antallsreguleringer innebar en viss normalisering også av disse delene av samfunnet.

Fra 7. mai ble antallsbegrensningen på private sammenkomster hevet fra 5 til 20 personer. Samtidig ble avstandsrådet redusert fra 2 til 1 meter. Nå ble det også åpnet for offentlige arrangementer med inntil 50 personer. Taket ble hevet videre til 200 personer fra 15. juni.

Til tross for gradvis gjenåpning var det særlig to områder som i liten grad fikk mulighet til å normalisere driften etter den første smittebølgen: Deler av kulturlivet ble rammet av begrensinger på arrangementsstørrelse og krav om avstand. I tillegg ble utelivet og reiselivet særlig rammet av avstandsbegrensninger og reiserestriksjoner.

15.7 Åpning av idretten

Fra 7. mai 2020 ga regjeringen en åpning for treninger og annen organisert idrettsaktivitet. Idrettshaller kunne åpne, men det var ikke tillatt å bruke garderober. Forutsetningen var imidlertid at antallet var begrenset til 20 personer og at deltakerne kunne holde minst én meters avstand. Det ble i prinsippet også åpnet for kamper og andre idrettsarrangementer, med et tak på 50 deltakere. Begrensningene om antall og avstand gjorde at mange idretter måtte vente, også innen barneidretten. Utendørs barneidrett med begrenset fysisk kontakt fikk starte 15. juni, mens det fra 1. august ble åpnet for all barneidrett.

Samtidig innebar planen at toppfotballen kunne starte treninger fra 7. mai og seriespill fra 16. juni. Åpningen var basert på et unntak fra énmetersregelen.

Norges idrettsforbund og Norges Fotballforbund spilte en aktiv rolle fram mot beslutningen om å gi unntak for toppfotballen.

Onsdag 1. april 2020, i den siste uken før påske, var det et møte mellom presidenten i Norges idrettsforbund (NIF), Berit Kjøll, og helsedirektør Bjørn Guldvog for å drøfte hva slags idrett det var greit å drive. Tre uker senere var det et nytt møte, da mellom Helsedirektoratet, FHI, NIF og Norges Fotballforbund. Av møtereferatet går det fram at idrettsorganisasjonene ønsket å prioritere toppfotball ved gjenåpning. Helsedirektoratet la vekt på å «se idretten opp mot andre aktører som ønsker å åpne, slik at man fått en kontrollert gjenåpning av andre aktiviteter i samfunnet».

27. april 2020 sendte NIF et brev til helsedirektør Bjørn Guldvog, helse- og omsorgsminister Bent Høie og kultur- og likestillingsminister Abid Q. Raja. Her skrev NIF at forbundet jobbet for en gradvis gjenåpning av idrettsaktivitet og foreslo å starte med at toppfotballen fikk begynne trening allerede uken etter.

Brev fra Norges idrettsforbund til helsedirektør Bjørn Guldvog, helse- og omsorgsminister Bent Høie og kulturminister Abid Q. Raja, 27. april 2020.

Som et første initiativ for å gjenåpne idretten, innenfor den til enhver tid gjeldende smittevernlovgivning, ønsker NIF og Norges Fotballforbund (NFF) å gjennomføre en «pilot» i norsk toppfotball hvor aktivitet gjenopptas med strenge smitteverntiltak. Piloten innebærer oppstart av fotballtrening i toppfotballen 4. mai, og toppfotballkamper fra 15. juni.

29. april var det et møte mellom Helse- og omsorgsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet, Norges Idrettsforbund og Norges Fotballforbund. Organisasjonene understreket hvor viktig det var at idretten får starte opp. De var bekymret for rekruttering og viste til at «det betyr mye for barn og unge å få gjenåpnet sin viktigste møteplass utenom skole». Samtidig mente de at toppidretten måtte gå i front: «Toppfotballen er den finansielle motoren». De viste også til at «fotballen er en viktig likestillings- og integreringsarena».

På møtet presenterte organisasjonene forslaget om å la toppfotballen være pilot for gjenåpning av idrettsaktivitet.

15.8 Åpning av grensene mot utlandet

15.8.1 Innledning

Elementene som regulerte kryssing av grensen

Reguleringen av reiser inn og ut av Norge under pandemien har hatt tre elementer:

  • Innreiserestriksjoner, som er reguleringer av adgangen utlendinger har til Norge. 15. mars 2020 ble bortvisningsforskriften fastsatt i statsråd, som innebar at utlendinger uten oppholdstillatelse kunne bortvises på grensen av hensyn til folkehelsen. Det var unntak for EØS-borgere som var bosatt eller arbeidet i Norge.

  • Reiseråd, som er råd om utenlandsreiser for dem som bor eller jobber i Norge. Fra 14. mars 2020 frarådet Utenriksdepartementet alle reiser til alle land.

  • Karantenebestemmelser ved innreise gjelder både for norske og utenlandske innbyggere. 12. mars 2020 vedtok Helsedirektoratet krav om 14 dagers karantene ved innreise til Norge. Fra 7. mai 2020 ble karanteneperioden redusert til 10 dager.

Fra 15. juni 2020 samordnet regjeringen reiserådene og karantenebestemmelsene, slik at Utenriksdepartementet frarådet reiser til alle land som var omfattet av innreisekarantene.

Trafikklyssystemet

10. juli 2020 annonserte regjeringen et «trafikklys»-system for å kategorisere smittenivå i land og regioner. Kriteriene for å vurdere smittesituasjonen omfattet blant annet trenden de siste 14 dagene for antall smittete per innbygger og andelen positive tester. Systemet innebar at det var karantenefritak for reisende fra «gule» og «grønne» land, mens reisende fra «røde» land var pålagt karantene.

Fra 12. august 2020 fjernet regjeringen kategorien grønn, for å tydeliggjøre at unødvendige reiser til alle andre land fortsatt var frarådet. Land som tidligere var grønne, ble fra dette tidspunktet karakterisert som gule.

Nordiske land ble kategorisert på regionalt nivå, slik at for eksempel deler av Sverige kunne være gule mens andre deler var røde. Øvrige EU-/EØS-/Schengen-land ble vurdert på nasjonalt nivå.

Gradvise justeringer

I løpet av våren 2020 ble det gjort en rekke små justeringer og unntak fra en eller flere av bestemmelsene. Ett eksempel er at det i april ble gitt karantenefritak for nordmenn som reiste på dagsbesøk for å utføre vedlikehold på egne hytter i Sverige.

Justeringene som har omfattet flest mennesker, er endringer i bestemmelsene for arbeidsreisende fra EU- /EØS-land og i bestemmelsene for fritidsreiser.

På en pressekonferanse fredag 15. mai 2020 annonserte regjeringen planer for åpning av grensene fram mot sommeren. Innen 15. juni ville regjeringen vurdere å endre reiserådet til Norden. Innen 20. juli ville regjeringen vurdere å endre reiserådet «for enkelte andre nærliggende europeiske land».

15.8.2 Åpning for arbeidsreisende

Stengingen av grensene skapte store utfordringer for arbeidstakere som enten bor i Norge og jobber utenlands, eller jobber i Norge og bor i utlandet. Stengingen ga også store utfordringer for virksomheter som hadde basert driften på arbeidstakere bosatt i utlandet. Før pandemien var det nær 100 000 lønnstakere i Norge som var bosatt i et annet land.

Sysselsatte på korttidsopphold 4. kvartal 2019. Statistisk sentralbyrå.

Noen er bosatt nær grensen og dagpendler inn og ut av Norge. Den største gruppen er bosatt i Polen og jobber i Norge i kortere eller lengre perioder. EØS-borgere med jobb i Norge var riktig nok unntatt fra innreiseforbudet, men de var pålagt karanteneplikt hver gang de krysset grensen inn til Norge.

Allerede 17. mars 2020 ble det åpnet for at arbeidstakere som pendlet mellom Norge og Sverige eller mellom Norge og Finland ble fritatt for karanteneplikt mens de var på arbeid eller mens de var på reise til eller fra arbeid. Hvis de oppholdt seg i Norge på fritiden, måtte de overholde karantenebestemmelsene. Det ble også gitt unntak for personer i kritiske samfunnsfunksjoner.

Utover våren ble det gjort flere justeringer, blant annet ble det ble åpnet for at sesongarbeidere til landbruket fikk unntak fra innreiseforbudet. Dette unntaket ga ikke fritak fra karantenebestemmelsene. Det ble også gjort unntak for mannskap på skip i internasjonal trafikk.

Unntak fra karantenebestemmelsene

En ny lettelse ble gitt fra 1. juni 2020, da arbeidsreisende fra alle nordiske land fikk de samme reglene som først bare hadde omfattet svensker og finner. Det innebar at de fikk fritak fra karantene på jobb og på reise til og fra jobb, men måtte i karantene på fritiden.

Fra slutten av mai begynte helsemyndighetene å vurdere om arbeidsreisende fra flere land enn de nordiske burde omfattes av karantenefritaket. I måneden som fulgte, ga Helse- og omsorgsdepartementet en rekke oppdrag til Helsedirektoratet og FHI som dreide seg om lettelser i karantenebestemmelsene for arbeidsreisende fra flere land i Europa.

Den 22. mai fikk direktoratet og FHI i oppdrag å vurdere en åpning for «enkelte andre nærliggende europeiske land etter samme løsning som Norden». De fikk tre uker på oppdraget. Anbefalingen de ga til Helse- og omsorgsdepartementet var å opprettholde karantenekravet inntil videre. De ville først høste erfaringer fra åpningen som var gjort for nordiske land.

Kommisjonen konstaterer at det i regjeringskonferansen 11. juni 2020 ble enighet om at det ikke skulle åpnes for arbeidsreisende fra flere land på dette tidspunktet, men at de fram mot 22. juni 2020 skulle vurdere om det da eller på et senere tidspunkt kunne åpnes for flere land. Helse- og omsorgsministeren foreslo følgende i «Covid-19-notat – Justering av bestemmelsene om innreisekarantene fra 15. juni»:

Listen over land i covid-19-forskriften § 6 om arbeidsreiser utvides ikke til å omfatte flere land. […]. Det vurderes frem mot 22. juni om det da eller på et senere tidspunkt kan åpnes for arbeidsreiser fra land utenom Norden på en smittevernfaglig forsvarlig måte. Det skal også vurderes om det bør åpnes opp for grupper av arbeidstakere som er særlig viktige for norsk næringsliv fra land utover de det åpnes opp for mer generelt, og hvordan dette eventuelt kan gjennomføres.

Vi merker oss at forslaget ble godkjent med følgende tillegg: «Vurderingen av hvilke grupper arbeidstakere som skal prioriteres, gjøres i samråd med NFD og ASD […]».

Fredag 12. juni 2020 fikk FHI og Helsedirektoratet et nytt oppdrag, og dette skulle gjennomføres i løpet av helgen. Denne gangen var oppdraget å gjøre en risikovurdering av å gi unntak for karanteneplikt «for arbeidsreiser for personer som kommer fra andre land i EØS-området, og særlige grupper som er viktig for norsk næringsliv utenfor EØS, som har samme smittenivå som i Norge. Det skal fortsatt være en forutsetning at arbeidsreisende er omfattet av karanteneplikten på fritiden i Norge». FHI svarte at oppdraget var overlappende med oppdraget de nylig hadde svart på, og at de dessuten ikke hadde informasjon om hvilke grupper som var «viktig for norsk næringsliv utenfor EØS», slik det var formulert i oppdraget. FHI anbefalte at «man samkjører karantenereglene for arbeidslivet med de generelle innreisekarantenereglene for å ha en helhetlig, samlet vurdering for innreisende til landet».

11. juni 2020, samme dag som regjeringen besluttet å beholde karantenekravet inntil videre, fikk Helsedirektoratet i oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet om å bistå Norsk Industri med å utarbeide en smittevernveileder som la til rette for at arbeidstakere fra Schengen-/EØS-land kunne jobbe på en måte som sikret at de overholdt karantenebestemmelsene. 17. juni 2020 sendte Norsk Industri et utkast til en smittevernveileder til Helsedirektoratet. Der hadde de tatt inn et avsnitt om at arbeidsreisende måtte i karantene på fritiden. I oversendelsen skrev Norsk Industri at de var klar over at forskriften ikke åpnet for karantene kun på fritiden for arbeidstakere fra land utenfor Norden, men håpet veilederen ville bidra til at regelverket ble endret i overensstemmelse med veilederen:

Vårt håp og intensjon er at med denne veilederen vil myndighetene kunne endre regelverket slik at arbeidere fra EU/EØS-området slipper karantene i forhold til arbeid selv om de må i karantene på fritiden.

Kilde: Norsk Industri i e-post til Helsedirektoratet ved oversendelse av forslag til smittevernveileder 17. juni 2020

Kommisjonen konstaterer at helse- og omsorgsministeren, justis- og beredskapsministeren og utenriksministeren på dette tidspunktet så for seg å innføre en modell med fritidskarantene for arbeidsreisende fra flere land i Europa, slik Norsk Industri hadde forventninger om, men først fra 1. juli. I «RCU-notat – Covid-19. Justeringer i innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser. Tilnærming til Schengen- og EØS-områdene utenfor Norden», datert 17. juni 2020, foreslo de tre ministrene følgende:

Fra 1. juli unntas arbeidsreisende fra EØS/Schengen-området fra innreisekarantene i Norge når de er på reise til og fra arbeidsstedet og når de er i arbeid, men er omfattet av karanteneplikten på fritiden.

Vi merker oss at da notatet ble diskutert i RCU 18. juni 2020, ble det enighet om at det i et regjeringsnotat til møtet 22. juni 2020 skulle drøftes to modeller for arbeidsreisende:

a: Fra første juli unntas arbeidsreisende fra EØS som er i en smittesituasjon som er nokså lik den norske fra innreisekarantene i Norge når de er på reise til og fra arbeidsstedet og når de er i arbeid.
b: Det gis nye unntak fra karanteneplikten for grupper av arbeidstakere som er særlig viktige for norsk næringsliv […].

18. juni 2020 publiserte Norsk Industri smittevernveilederen som indikerte at kravet om innreisekarantene kun gjaldt på fritiden.

Etter påtrykk fra embetsverket i Helse- og omsorgsdepartementet tok Helsedirektoratet kontakt med Norsk Industri fredag 19. juni. De gjorde Norsk Industri oppmerksom på at den publiserte veilederen ikke var i overensstemmelse med forskriften, og at den måtte justeres for å unngå at bedriftene ble villedet.

Norsk Industri tok nå kontakt med statssekretær Anne Grethe Erlandsen i Helse- og omsorgsdepartementet i en rekke tekstmeldinger og e-poster. Organisasjonen ga uttrykk for at den beskjeden de nå hadde fått fra Helsedirektoratet var i strid med det de mente at Erlandsen og Norsk Industri hadde blitt enige om.

Erlandsen formidlet at løsningen lå i å utforme en veileder som la til rette for at de arbeidsreisende kunne jobbe mens de var i karantene. Svaret hun fikk var at Norsk Industri ikke kunne forholde seg til et slikt krav.

FHI og Helsedirektoratet fikk nå et hasteoppdrag fra departementet med å vurdere en modell der testing i arbeidsgivers regi kunne erstatte karantene for arbeidsreisende fra EØS/Schengen. I oppdraget var det skissert at ordningen skulle gjelde for «utenlandske verftsarbeidere og arbeidere i lignende bransjer».

Oppdraget ble sendt fra Helse- og omsorgsdepartementet til Helsedirektoratet lørdag 20. juni. Ifølge FHI fikk de oppdraget videreformidlet fra Helsedirektoratet søndag 21. juni klokka 10.42 med svarfrist samme dag klokka 15. Samme formiddag var det SMS-kontakt mellom Erlandsen og Norsk Industri. Statssekretæren skrev blant annet dette:

Vi har et direktorat og et departement som jobber på høygear. Jeg trenger å vite at de arbeider med noe som dere kan være fornøyd med.

Konklusjonen som kom fra FHI om ettermiddagen, var at ordningen med testregime i arbeidsgivers regi «rent smittevernfaglig vil medføre noe økt risiko for smittespredning, men ikke mer enn det som kan aksepteres». Instituttet påpekte likevel at det ikke hadde vært mulig å komme med et godt begrunnet eller godt drøftet svar med den korte fristen de hadde fått. Blant annet manglet de informasjon om hvor mange personer eller reiser unntaket ville omfatte, og FHI påpekte at et slikt anslag burde komme. FHI pekte også på at risikoen knyttet til ett unntak ville avhenge av hvilke andre unntak som ble gitt.

I svaret fra FHI forutsatte de at «oppfølgingen med testing og oversikt over hvem som skal testes når osv. ikke belastes de kommunale helsetjenestene».

FHI anbefalte at ordningen burde gjelde alle arbeidsreisende fra Schengen- /EØS-området, og mente at det å gi unntak for spesielle yrkesgrupper, slik departementet foreslo, ville føre til «et uoversiktlig og til dels inkonsekvent regelverk som gjør oppfølgingen vanskelig og rådgivning komplisert».

På dette tidspunktet var smittenivået forholdsvis lavt i mange land i Europa. Det gjaldt også Polen, hvor mange arbeidsreisende kom fra.

22. juni 2020 trådte ordningen med testregime som alternativ til karantene i kraft for arbeidsreisende fra EØS-land. Testregimet gikk ut på at arbeidstakerne måtte ta to covid-19-tester etter ankomst til Norge, og være i karantene fram til de fikk den første negative testen. I tråd med anbefalingene fra FHI ble ordningen gjort gjeldende for alle yrkesgrupper. Arbeidsgiverne fikk ansvar for å organisere, gjennomføre og finansiere testingen.

Mandag 22. juni 2020, samme dag som ordningen med testregime trådte i kraft, var det regjeringskonferanse. Notatet «Covid-19 – Justeringer i innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser. Tilnærming til Schengen- og EØS-områdene utenfor Norden» fra helse- og omsorgsministeren, utenriksministeren og justis- og beredskapsministeren sto på dagsorden. Vi merker oss at de tre statsrådene i notatet frarådet å gjøre flere unntak fra karantenebestemmelsene før tidligst 1. juli. Notatet var datert 19. juni 2020, tre dager før testregimet for arbeidsreisende fra EØS-/Schengen-land ble innført. I notatet står blant annet:

For ytterligere unntak fra karanteneplikten for arbeidstakere bør det ikke gjøres endringer før tidligst 1. juli. Unntaket som er gitt for personer som har en kritisk samfunnsfunksjon er vidt, og åpner for at nødvendig personell kan arbeide i Norge, men ha karantene på fritiden.

Regjeringen konkluderte ikke i saken på møtet 22. juni 2020. Saken ble «[f]oreløpig drøftet». Saken skulle behandles igjen i RCU 24. juni. «Foreløpig legges følgende til grunn»:

[…] 3. Fra 1. juli unntas arbeidsreisende fra EØS-/Schengen-området fra innreisekarantene i Norge når de er på reise til eller fra arbeidsstedet og når de er i arbeid, men er omfattet av karanteneplikten på fritiden. […].

Konklusjonen 24. juni 2020 i RCU lyder blant annet:

3. Dagens regler for arbeidsreiser videreføres frem til 15. juli. Etter det videreføres dagens regler for land der innreisekarantene videreføres.

Av tekstmeldinger og e-postutveksling mellom Norsk Industri og Helse- og omsorgsdepartementet i slutten av juni og begynnelsen av juli går det fram at arbeidsgivernes ansvar for å organisere testingen skapte problemer for medlemsbedrifter som hadde tatt imot utenlandske arbeidstakere. Organisasjonen ba departementet om å legge trykk på små kommuner for at kommunehelsetjenestene skulle bistå med å teste fordi det var vanskelig for arbeidsgiverne å finne egne løsninger.

Fra 15. juli 2020 ble karanteneplikten opphevet for alle reisende fra gule og grønne EU-/EØS-land (se omtale i kapittel 15.8.3). De fleste land i Europa var på det tidspunktet gule eller grønne. Dermed fikk karantenefritaket for arbeidsreisende liten relevans. Fra 14. august endret Polen status til rødt. Det innebar at det igjen ble karanteneplikt for reisende fra Polen generelt. Karantenefritaket for arbeidsreisende hadde ikke noe forbehold om smittenivå, og ordningen med testregime innebar dermed igjen et unntak.

I oktober 2020 strammet regjeringen inn på unntaket som arbeidsreisende hadde fått. Fra og med 28. oktober ga ikke lenger testregimet fritak fra karantene på fritiden. Fra 31. oktober ble unntaket fra karanteneplikt gjort avhengig av smittenivå.

15.8.3 Åpning for fritidsreiser

Endringene som fikk størst direkte betydning for befolkningen generelt, var da regjeringen åpnet for reiser til og fra Norden fra 15. juni 2020 og reiser til og fra flere EU-/EØS-land fra 15. juli 2020. Smitten var da kommet ned i de fleste land i Europa, og åpningen gjaldt bare for land med «en tilfredsstillende smittesituasjon». I intervjuet med kommisjonen sa helse- og omsorgsminister Bent Høie dette om begrunnelsen for å åpne:

Smittesituasjonen i Europa var på det tidspunktet i en veldig positiv utvikling. Vi visste jo hvilke store negative konsekvenser reguleringene har, både for økonomien og for enkeltmennesker og familier. Folk lever på tvers av landegrenser i den moderne tid. Det var det vesentlige.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

På regjeringskonferansen 22. juni 2020 diskuterte regjeringen åpning av grensene mot resten av EØS-/Schengen-området. Helse- og omsorgsministeren, utenriksministeren og justis- og beredskapsministeren la fram et felles notat, «Covid-19 – Justeringer i innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser. Tilnærming til Schengen- og EØS-områdene utenfor Norden», med forslag om åpning for reisende fra EØS-/Schengen-området fra 15. juli. I notatet er det blant annet foreslått:

Regjeringen tar sikte på å fjerne innreiserestriksjoner for reisende som er bosatt i Schengen og EØS-området fra og med 15. juli dersom smittesituasjonen tilsier det.

Vi merker oss at landbruks- og matministeren som fungerende partileder og finansministeren advarte mot en for rask åpning. Finansministeren hadde blant annet følgende merknad:

Det er viktig at vi ikke lemper så mye på innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser at vi blir tvunget til å gjeninnføre inngripende smitteverntiltak. Lempelser i karantenereglene må veies opp mot smitterisiko og kostnadene ved avbøtende tiltak.

Regjeringen konkluderte ikke i saken på møtet 22. juni 2020. Saken ble «[f]oreløpig drøftet». Saken skulle behandles igjen i RCU 24. juni.

Foreløpig legges følgende til grunn:

1. Regjeringen tar sikte på å fjerne innreiserestriksjoner for reisende som er bosatt i Schengen- og EØS-området fra og med 15. juli dersom smittesituasjonen tilsier det. […]

Konklusjonen ble godkjent i RCU 24. juni 2020.

Kommisjonen konstaterer at regjeringens covid-19-utvalg torsdag 9. juli 2020 ble enige om å åpne for fritidsreiser til og fra Europa. I notatet «Lettelse av innreiserestriksjoner og karanteneregler for reisende fra EØS/Schengen-området. Landliste» fra helse- og omsorgsministeren, utenriksministeren og justis- og beredskapsministeren står blant annet følgende:

FHI mener åpning av grensene vil medføre økt risiko for importsmitte og økt risiko for at nordmenn blir smittet og syke av covid-19 i utlandet. Da gjenåpningen er vedtatt har ikke Hdir/FHI vurdert om det skal gjøres, men hvordan det kan gjennomføres.

Vi merker oss at Helsedirektoratet og FHI anbefalte at det skulle settes strengere kriterier for ikke-nordiske enn for nordiske land. Bakgrunnen var at mens åpningen av de nordiske landene skjedde på regionnivå, skulle åpningen mot resten av Europa skje på landnivå. Det ville være vanskeligere å fange opp smittetrender på landnivå enn regionnivå. Vi ser at utenriksministeren i samme notat frarådet et slikt skille og mente det ville skade norsk omdømme å ha ulike regler for ulike land i EØS-/Schengen-området. Utenriksministeren påpekte blant annet:

Det vil skade norsk omdømme dersom vi oppfattes å sette hensynet til europeiske prinsipper til side til fordel for våre naboland, uten at det kan anføres smittevernmessige hensyn som oppleves som troverdige i europeiske hovedsteder.

Konklusjonen i RCU 9. juli 2020 ble at kriteriene for smittenivå ble de samme for Norden og resten av EØS/Schengen-området. Konklusjonen lyder blant annet:

1. Fra 15. juli justeres kriteriene for Norden og innreiserestriksjoner og krav om innreisekarantene fjernes for reisende som er bosatt i de landene i Schengen- og EØS-området som tilfredsstiller følgende kriterier:
  • a. Færre enn 20 bekreftede tilfeller per 100 000 innbygger de siste to uker (vurdert på landnivå). Vurderingen kan gjøres på regionnivå dersom det er det er mulig for helsemyndighetene å gjøre gode og helhetlige smittevernfaglige vurderinger om smittepresset i enketregioner. Per nå gjelder dette kun for nordiske land.

  • b. < 5 % positive prøver i ukentlig gjennomsnitt siste to uker

  • c. Helhetsvurdering basert på blant annet trender i smittetallene, smitteverntiltak som gjøres, data om intensivinnleggelser og annen relevant informasjon.

I intervjuet med kommisjonen la også helse- og omsorgsministeren vekt på forholdet til land rundt oss:

Vi var […] i en situasjon der vi, som et ikke-medlemsland av EU, som er veldig avhengig av samarbeidet mot EU, ikke kan oppføre oss på en måte som er helt på tvers av det de andre landene i Europa gjør. Ved å ha en slik oppførsel har vi en større risiko enn det andre land som er fullverdige medlemmer ville hatt, selv om ikke det er avgjørende.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

Kriteriet om «tilfredsstillende smittesituasjon» ble definert ved hjelp av trafikklysmodellen. Land med høy smittespredning ble klassifisert som røde, og var ikke omfattet av åpningen. Landene med lavest smittespredning ble klassifisert som grønne, mens gule land var i en mellomposisjon. I intervjuet med Høie fortalte han at den norske tenkningen om å la smittesituasjonen avgjøre, etter hvert ble gjeldende også i EU.

Etter åpningen av grensene mot Europa økte smitten igjen i Norge, og 6. august 2020 fastslo statsminister Erna Solberg at den videre gjenåpningen måtte skyves ut i tid. «Vi må bremse så vi slipper å bråbremse», sa Solberg til Aftenposten.

– Det er nok litt for lave skuldre nå. Aftenposten 6. august 2020.

Dagen etter annonserte regjeringen at den videre gjenåpningen ble satt på vent.

15.9 Kommisjonens vurdering av gjenåpningen

Riktig å prioritere barn og unge

Gjenåpningen våren 2020 var, i langt større grad enn nedstengingen, planlagt og basert på at hensynet til smittevern ble vurdert opp mot andre hensyn. Da smitten var slått ned, var det viktig å gradvis lette på smitteverntiltakene for å redusere de negative konsekvensene av dem.

Etableringen av Holdenutvalget bidro til at konsekvenser av smitteverntiltakene ble vurdert opp mot nytten på en systematisk måte. Nilssenutvalget bidro til å belyse de negative konsekvensene for barn og unge av stengte skoler og barnehager.

Samtidig visste myndighetene lite om hvordan lettelser ville slå ut på smittetallene. Selv om smitten var kommet ned, var den ikke eliminert.

Vi mener at det var riktig å prioritere barna høyest, i tråd med de samstemte rådene. Det gikk likevel to måneder før barn fra 5. trinn og oppover fikk komme tilbake til skolen. Vi mener at regjeringen burde åpnet skolene tidligere, i samsvar med rådene fra helsemyndighetene, Holdenutvalget og Nilssenutvalget.

Den gradvise åpningen var nødvendig

Kommisjonens vurdering er at det var fornuftig å gjøre gjenåpningen gradvis, slik at effekten av ett steg ble synlig før det ble tatt et nytt. Slik ble risikoen for å miste kontrollen redusert.

En gradvis tilnærming innebar at noen måtte åpne før andre, uten at det nødvendigvis var en smittevernfaglig grunn for at det ikke kunne vært motsatt. Det var summen av lettelsene som var avgjørende for effekten på smittevernet, og ikke nødvendigvis hvilken rekkefølge lettelsene ble gjennomført.

Ekspedisjonssjef Kari Sønderland i Helse- og omsorgsdepartementet påpekte i intervju med kommisjonen at det har vært vanskelige avveiinger:

[…] vi jurister er oppdratt til at like saker skal behandles likt. Men, så er det summen av tiltakene som har betydning for smittesituasjonen, og du kan ikke unngå at tiltakene oppleves som urettferdig.. […] Vi må finne en avgrensning, og den vil ofte rokke ved prinsippet for likebehandling. Hvis vi ikke gjør det, så klarer vi ikke å begrense smitten. Da blir det for mye kontakt og smitte. Jeg får sikkert 30 brev hver dag om hvor urettferdige tiltak er.

Kilde: Kari Sønderland i intervju med kommisjonen 15. januar 2021

Statsministeren pekte på det samme da kommisjonen intervjuet henne:

Det som er utfordringen er at dersom man tar hvert tiltak for seg, så kan det tiltaket oppleves urimelig fordi andre ikke har det samme tiltaket, men det er summen av tiltakene som må vurderes. For oss er det viktig av og til å løfte blikket, og si at det er ikke et tiltaks forholdsmessighet som må vurderes, men summen av begrensninger i sosial kontakt. Av og til må vi gjøre noen litt vilkårlige valg av virkemidler for å få det til.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Regjeringen ga etter for press fra interesseorganisasjoner

Prosessen viser at regjeringen lot interesseorganisasjoner få gjennomslag for unntak. Gitt behovet for en gradvis gjenåpning, innebar det risiko for at grupper med mindre tilgang til myndighetene ble prioritert ned. Det innebar samtidig en risiko for at helhetsperspektivet ikke ble ivaretatt.

Åpningen for toppfotballen innebar et klart unntak fra bestemmelsene resten av samfunnet var underlagt, og kom etter press fra Norges idrettsforbund og Norges Fotballforbund. Organisasjonene argumenterte for at en åpning av toppfotballen ville være pilot for åpning innenfor andre områder. Gitt det svært strenge karanteneregimet spillerne var underlagt, er det vanskelig å se at ordningen hadde noen overføringsverdi til andre enn profesjonelle idrettsutøvere. Samtidig innebar karanteneregimet at risikoen for smitte ut i samfunnet, var liten.

Ordningen med testregime som en erstatning for innreisekarantene for arbeidsreisende fra Europa kom på plass etter press fra Norsk Industri. FHI fikk svært kort tid til å utrede ordningen. Helse- og omsorgsdepartementet hadde sett for seg at det ville bli aktuelt å gi unntak fra karanteneplikt fra 1. juli, mens ordningen med testregime brått ble innført fra 22. juni 2020.

Vurderingen vår er at en gradvis gjenåpning av grensene var et fornuftig steg etter at smittenivået hadde kommet ned i andre land i Europa. Trafikklysmodellen norske myndigheter etablerte ivaretok hensynet til likebehandling og smittevernhensyn på en god måte.

Stengte grenser har store kostnader blant annet for reiselivet og for bedrifter som har basert driften på arbeidstakere bosatt utenfor Norge. Vi vurderer at det var viktig at myndighetene hadde kontakt med representanter for næringslivet for å få informasjon om hvilke utfordringer de hadde med innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser. Det var også rimelig å forsøke å finne ordninger og unntaksløsninger som kunne ivareta næringslivets behov uten å utfordre hensynet til smittevern.

Vi merker oss at det i notatet «RCU-notat – Covid-19. Justeringer i innreiserestriksjoner og karantenebestemmelser. Tilnærming til Schengen- og EØS-områdene utenfor Norden» datert 17. juni 2020 ble påpekt at FHI og Helsedirektoratet vurderte at «importsmitte var en av de største risikofaktorene som har potensiale til å skape en ny bølge i Norge». Ved å legge til rette for de delene av næringslivet som er avhengig av utenlandsk arbeidskraft, økte myndighetene risikoen for at tiltakene innenlands måtte strammes inn. Det ville ramme andre deler av næringslivet og befolkningen i Norge. Risikoen tilsier at unntaksløsningene burde vært utredet grundig, og særlig når unntaket ville omfatte mange. Vurderingen vår er at ordningen med testregime for arbeidsreisende fra EU/EØS som alternativ til karantene burde vært grundigere vurdert før det ble satt i verk. FHI fikk kun noen timer til å vurdere ordningen, og myndighetene hadde ikke noe anslag på hvor mange reisende ordningen ville omfatte.

Regjeringen manglet en plan for å håndtere en ny smittebølge i Europa

Kommisjonen vurderer at deler av prosessen med gjenåpning våren 2020 var preget av hastverk og manglende forberedelser. Særlig gjelder det åpningen for arbeidsreisende fra Europa.

Fra slutten av mai 2020 og i måneden som fulgte, fikk FHI og Helsedirektoratet en rekke oppdrag som til dels var overlappende, mange var gitt med svært korte frister og var til dels upresise. Eksempelvis ble helsemyndighetene bedt om å gjøre risikovurderinger av en ordning som skulle gjelde for «verftsarbeidere og arbeidere i liknende bransjer» og av en ordning for «grupper som er særlig viktige for norsk næringsliv utenfor EØS», uten nærmere presiseringer.

Figur 15.2 

Figur 15.2

Da arbeidsreisende fra EØS/EU fikk erstatte karanteneplikt med testing, var smittetallene lave i Europa, og risikoen for importsmitte var liten. Vi kan ikke se at regjeringen hadde en tilstrekkelig plan for hvordan den skulle håndtere en situasjon med en ny smittebølge i Europa. Særlig gjelder det håndteringen av smitte som fulgte av de unntakene som var gjort for arbeidstakere som bodde utenfor Norges grenser.

Ordningen med testregime som alternativ til innreisekarantene var basert på at arbeidsgivere selv skulle organisere testingen. Det viste seg at kravet raskt skapte problemer for bedrifter med mange utenlandske arbeidstakere. Kommisjonen stiller spørsmål ved om myndighetene hadde tenkt gjennom hvordan organiseringen og oppfølgingen skulle skje i praksis.

Ordningene med karanteneunntak var i stor grad tillitsbasert. I tillegg til ansvaret for testing hadde arbeidsgiverne ansvar for smitteverntiltak og for at boforholdene tilfredsstilte krav til karantene. Det var kommunene som hadde ansvar for å føre tilsyn med at disse kravene ble oppfylt. Kommunene hadde allerede store belastninger med å forebygge og håndtere smitte samtidig som de skulle opprettholde tjenestetilbudene sine og kritiske samfunnsfunksjoner. Det er mye å forvente at kommunene i tillegg skulle drive et aktivt og systematisk tilsyn med etterlevelse av smittevernregler i lokalt næringsliv. Først midt i november 2020 ble Arbeidstilsynet bedt om å intensivere tilsyn med hvordan bedriftene overholdt smittevernreglene. Brudd på sentrale krav i covid-19-forskriften skulle vurderes som brudd på arbeidsmiljølovens krav om et forsvarlig arbeidsmiljø. Tilsynet gjennomførte 500 tilsyn og kunne i januar 2021 konstatere at nesten hver tredje bedrift ikke overholdt reglene.

Da regjeringen besluttet å gjeninnføre kontroll ved grensene i desember 2020, fantes ikke noe digitalt system for en slik kontroll. Registreringen foregikk på papir. I januar 2021 var en digital løsning på plass.

Vurderingen vår er at regjeringen mot slutten av 2020 utviklet tiltak i takt med økt smittetrykk i Europa uten at det var basert på en helhetlig plan. I stedet for å se på tiltakene samlet, hadde regjeringen i for stor grad vurdert tiltakene ved gjenåpningen enkeltvis. Etter vår vurdering innebar det at de ikke kunne vurdere hvordan summen av tiltakene holdt smittetrykket tilstrekkelig nede. Helse- og omsorgsminister Bent Høie reflekterte over dette i intervjuet med kommisjonen:

I høst da vi lettet på nasjonale tiltak la vi en større byrde på kommunene knyttet til testing, sporing, isolering og karantene og, ikke minst, det å slå ned lokale utbrudd. I det store bildet har det fungert veldig bra. Kommunene har vært veldig flinke. Men min lærdom er at summen av de flinke kommunene ikke var nok i møte med bølge 2. Det betyr at vi fra nasjonalt hold gjennomførte for mange lettelser. Lettelsene var basert på gode faglige råd, men HDIR har også i sin rapport konkludert at det ble for mange vurderinger opp mot enkelttiltak. Man klarte ikke å vurdere summen av tiltakene.

Kilde: Bent Høie i intervju med kommisjonen 26. januar 2021

16 Kommunikasjon

Boks 16.1

Funn og vurderinger

  • Et stort flertall i befolkningen har hatt tillit til myndighetenes håndtering og kommunikasjon underveis i pandemien.

  • Myndighetenes kommunikasjon overfor befolkningen har i hovedsak vært tillitvekkende.

  • Myndighetene har ikke lykkes like godt med å etablere seg som informasjonskilde for deler av innvandrerbefolkningen som for befolkningen som helhet. Helsemyndighetene manglet en plan for hvordan de skulle nå ut til spesifikke målgrupper.

  • Det var riktig av regjeringen å definere medier som en viktig samfunnsfunksjon.

  • Regjeringen har ikke lagt skjul på at beslutningene de har tatt er politiske beslutninger, der faglige råd er en del av beslutningsgrunnlaget. Når beslutninger har vært fattet under stor usikkerhet, har regjeringen kommunisert dette.

  • Kommuner og kommuneleger burde i større grad vært forhåndsvarslet ved innføring av nye nasjonale tiltak.

Anbefalinger og læringspunkter

  • Kriseberedskapen bør inneholde planer for hvordan en skal sikre at krisekommunikasjon når ut til definerte grupper i befolkningen.

  • Kommuner og kommuneleger bør varsles på forhånd om nye nasjonale tiltak slik at de rekker å forberede seg på å gjennomføre tiltakene.

Et av punktene i kommisjonens mandat er at vi skal kartlegge kommunikasjon og informasjon til befolkningen som en del av hvordan myndighetene håndterte pandemien, og kartlegge befolkningens atferd og respons. At myndighetene skal kommunisere med befolkningen i en krisesituasjon, handler dels om å tilfredsstille informasjonsbehovet til befolkningen. Det er viktig i et demokratisk samfunn at befolkningen får ta del i informasjonen myndighetene har om en pågående krise. Åpenhet kan motvirke overdreven frykt, og det gir befolkningen et grunnlag for å gjøre seg opp en egen mening om hvordan krisen bør håndteres og til å påvirke de valgene myndighetene tar i møte med krisen.

I tillegg handler krisekommunikasjon om at myndighetene påvirker befolkningens atferd. Noen ganger går veien ut av krisen i stor grad gjennom at befolkningen gjør endringer i atferden sin. Koronakrisen er et eksempel på nettopp dette.

Befolkningen må informeres om reguleringer og forstå innholdet for å kunne innrette seg etter dem. Det hjelper lite om myndighetene har laget en regel eller gitt en anbefaling dersom folk ikke kjenner disse reguleringene. Tilbøyeligheten til å innrette seg etter reguleringer påvirkes dessuten av om folk synes reguleringene er rimelige. Myndighetene har derfor en stor oppgave med å formidle ikke bare hva som ligger i regler og anbefalinger, men også hvorfor de er innført og hvorfor befolkningen bør etterleve dem.

I dette kapitlet går vi gjennom hvordan statlige myndigheter har kommunisert og informert befolkningen om covid-19, med hovedvekt på våren 2020. Hvordan befolkningen har innrettet seg under krisen, har naturligvis en rekke forklaringer, men vi skal her sette det i sammenheng med befolkningens tillit til myndighetene og informasjonen myndighetene har gitt.

Figur 16.1 

Figur 16.1

16.1 Kommunikasjonsstrategier

Helsedirektoratet beskriver kommunikasjonsstrategien sin fram til medio mars 2020 som én-til-mange heller enn én-til-én-kommunikasjon.

Rapport om Helsedirektoratets kommunikasjonsarbeid tilknytning til covid-19-epidemien. Helsedirektoratet 18. mars 2020.

De ville «gi informasjon om situasjonen og være i forkant. Fortelle hva vi gjør og hvorfor vi gjør det». Målene var at «helsetjenesten og befolkningen er trygge, har tillit til oss og følger våre råd. Vi tilrettelegger for helsetjenesten, som følger våre retningslinjer og råd, og føler de blir lyttet til».

Fra 7. februar 2020 fikk Helsedirektoratet gjennomført ukentlige befolkningsundersøkelser som blant annet fanget opp om covid-19-informasjonen fra helsemyndighetene nådde fram til folk, om tiltakene var kjent og hvilken tillit folk hadde til myndighetenes håndtering av koronaviruset. Denne ukentlige undersøkelsen fortsatte ut 2020 og inn i 2021.

Statsministerens kontor beskriver kommunikasjonsstrategien til regjeringen slik:

Oversendelsesbrev fra Statsministerens kontor til Koronakommisjonen, 1. juli 2020.

… det [har] vært avgjørende å nå ut til hele befolkningen for å gi kunnskap og motivasjon for atferd som minsker smittespredningen. Målet var å skape forutsigbarhet og trygghet gjennom informasjon, åpenhet og forståelse. Det har vært viktig å være tilgjengelige for å kunne svare på spørsmål og møte kritikk. Ønsket har vært å lage budskap som er ærlige og korrekte, også om usikkerhet. Det har vært tilstrebet å lage budskap som er lette å forstå, og som er realistiske om fremtid og forventninger.

Som lederdepartement laget Justis- og beredskapsdepartementet i mai 2020 en felles kommunikasjonsstrategi for departementene med følgende mål for kommunikasjon.

Overordnet kommunikasjonsstrategi for sommer/høst 2020, 13. mai 2020. Justis- og beredskapsdepartementet.

  • Gi håp og vise vei gjennom og ut av krisen. Skape trygghet, tillit til myndighetene og mobilisere fellesskap.

  • Gi befolkningen kunnskap og motivasjon for atferd som minsker smittespredningen og samtidig begrenser skadevirkningene på økonomi, velferd og livskvalitet. Befolkningen er en del av løsningen.

  • Skape realistiske forventninger til krisens varighet, omfang, graden av usikkerhet og hvilke omkostninger den vil kunne gi for samfunnet og den enkelte.

  • Kriseforståelsen i befolkningen opprettholdes så lenge det er nødvendig.

For å nå befolkningen som helhet pekte strategien på regjeringen.no som den viktigste kanalen. Sosiale medier og etatenes nettsider ble også nevnt, sammen med pressekonferanser og det å nå befolkningen via tradisjonelle medier.

Videre pekte kommunikasjonsstrategien på at departementene innenfor sine ansvarsområder måtte definere hvilke målgrupper det kunne være vanskelig å nå gjennom tradisjonelle medier. Departementene ble oppfordret til å «være nytenkende og kreative» for å kommunisere med disse målgruppene. Egnete kanaler kunne ifølge strategien være SMS og kommunikasjon via «organisasjoner, grupperinger og enkeltpersoner», og «digitale arenaer og løsninger» som kunne nå fram til de aktuelle målgruppene.

FHI hadde en egen kommunikasjonsstrategi for sosiale medier som tok opp problemet med falske nyheter. FHI hadde som et av sine mål å «vinne målgruppenes tillit ved å […] korrigere faktafeil og påstander ved behov, samt være aktivt deltagende i egne og andres kanaler».

Oversendelse av dokumenter fra FHI til Koronakommisjonen, 5. juli 2020.

Som et tiltak for å bekjempe falske nyheter hadde instituttet dialog med Facebook/Instagram og Twitter for å bidra til at de som søker på «koronavirus», kommer til oppdatert og god informasjon i sosiale medier.

16.2 Kommunikasjonstiltak

16.2.1 Faste pressemøter og pressekonferanser

Pressen har vært avgjørende for å få informasjon om covid-19 ut til befolkningen. Helsedirektoratet har beskrevet massemedia som helsemyndighetenes viktigste kanal for informasjon ut til befolkningen – ved siden av nettsiden helsenorge.no.

Rapport om Helsedirektoratets kommunikasjonsarbeid i tilknytning til covid-19-epidemien. Helsedirektoratet, 18. mars 2020.

Den 26. februar, da smitte første gang ble bekreftet i Norge, holdt FHI sitt første pressemøte om koronaviruset. FHI inviterte deretter til faste daglige pressemøter der fagpersoner ved instituttet kunne svare på spørsmål fra journalister. Helsedirektoratet gjennomførte daglige pressemøter fra 2. mars.

Den 11. mars 2020 ble det bestemt at Statsministerens kontor skulle koordinere kommunikasjonsarbeidet i regjeringsapparatet.

Brev fra Statsministerens kontor til kommisjonen 1. juli 2020.

Fra nedstengingen og åtte uker framover ble det holdt daglige pressekonferanser, deretter ble de justert ned til to til tre ganger per uke.

16.2.2 Informasjonssider på nett

Flere nettsider har vært sentrale i kommunikasjonen om covid-19 fra de nasjonale myndighetene.

Vi må avgrense gjennomgangen fra kommunenes covid-19-kommunikasjon i lokalsamfunnet. I starten av koronapandemien var det først og fremst nasjonale tiltakspakker som ble formidlet, og behovet for kommunespesifikk informasjonsspredning var dermed begrenset. Dette endret seg over tid ved overgang til kontrollstrategien, der lokale utbrudd skulle slås ned lokalt. Kommunene har hatt en sentral kommunikasjonsrolle under lokale smitteutbrudd, der befolkningen i og rundt kommuner med høyt smittepress trenger lokaltilpasset informasjon. Etter hvert har nasjonale myndigheter derfor utarbeidet en kommunikasjonspakke til kommunene, der det blant annet er en sjekkliste for hvilke tiltak som må settes inn ved et lokalt smitteutbrudd. Å legge ut informasjon på kommunenes nettsider er helt sentralt i denne kommunikasjonspakken, og det er et eget dokument som beskriver hvordan kommunene bør gå fram. Blant de 356 kommunene har mange opprettet egne temasider på nettstedene sine med informasjon og mulighet for toveis informasjon, mange har holdt en rekke pressemøter og pressekonferanser om lokale tiltak og enkelte har hatt egen koronatelefon.

Regjeringen.no har vært regjeringens viktigste nettside for informasjon til befolkningen. Temasiden om korona har gitt samlet og oppdatert informasjon fra regjeringen og alle departementene om tiltak og råd til befolkningen.

Temasiden til FHI.no om koronavirus ble opprettet i januar 2020. Her publiserte FHI oppdatert statistikk, rapporter og notater. De ga også informasjon, råd og veiledning til privatpersoner, helsetjenester og andre sektorer og yrkesgrupper via denne siden.

Helsedirektoratet.no har inneholdt brev og vedtak fra direktoratet og råd og informasjonsskriv til helsetjenesten.

Helsenorge.no er helsemyndighetenes felles nettside rettet mot privatpersoner. Under koronaperioden har denne nettsiden gitt oversikt over råd og regler om koronaviruset i kortfattet form, og den har hatt en chatbot med innhold utarbeidet av FHI og pekere videre til informasjon om kommunene. På samme nettsted har enkeltpersoner kunnet logge seg inn og finne svar på koronatester. Helsenorge.no lenker til FHI.no for utdypende informasjon og informasjon som endres ofte.

16.2.3 FHIs risikorapporter og dags- og ukesrapporter

FHIs serier av notater og rapporter om covid-19 har blitt mye referert av både beslutningstakere og media. En FHI-notatserie handlet om risikovurderinger og prognoser for pandemien. Det første notatet i serien kom i slutten av januar 2020, de neste i slutten av februar og 12. mars 2020. Deretter kom slike risikovurderingsrapporter om lag annenhver uke. Fra mars (henholdsvis 9. og 18.), publiserte FHI dessuten dagsrapporter og ukesrapporter som redegjorde for den epidemiologiske situasjonen. Det vil si blant annet antall smittete, testete, innlagte og døde. Ukesrapportene var til å begynne med kortfattete (3 sider), men de ble omfangsrike mot slutten av året (65 sider). Fra april kom det også egne dagsrapporter om den internasjonale situasjonen. Mediene brukte FHIs notater og rapporter som sentrale kilder i koronadekningen sin.

Et søk i medieovervåkningstjenesten Infomedia viser at norske riksmedier hadde 746 artikler i 2020 som inneholdt ordene FHI eller Folkehelseinstituttet kombinert med ordene ukesrapport eller dagsrapport. Høyest var hyppigheten i mars og april, med om lag tre artikler per dag, og i november, med om lag fem per dag.

16.2.4 Åpenhet om usikkerhet

Som nevnt tok regjeringens kommunikasjonsstrategi opp viktigheten av å være «ærlige og korrekte, også om usikkerhet». Også i samfunnssikkerhetsmeldingen er regjeringen inne på dette: «Å kommunisere usikkerhet er […] viktig for å forberede befolkningen på at situasjonen kan endre seg raskt, og at det kan komme ytterligere tiltak som vil kunne forstyrre normal samfunnsaktivitet» (Meld. St. 5 (2020–2021)). Et viktig grep for å realisere slik åpenhet var at både FHI og Helsedirektoratet jevnlig offentliggjorde sine råd om strategier og tiltak til regjeringen, blant annet i forkant av regjeringens pressekonferanser. Rådene fra de to var ikke alltid de samme. Det er delvis en følge av at det ligger i rollene til FHI og Helsedirektoratet å legge vekt på noen forskjellige hensyn når de gjør vurderingene sine.

Et annet viktig grep for å realisere åpenhet var å fortløpende publisere rapporter fra ekspertgruppene som var satt ned for å gi råd til myndighetene om koronahåndteringen. Ett eksempel er Holdenutvalget, som beregnet de samfunnsøkonomiske konsekvensene av strategier og tiltak. Et annet er en ekspertgruppe som ble nedsatt for å vurdere tiltak for skoler og barnehager. I rapporten sin anbefalte denne gruppen å gjenåpne barneskolene tidligere enn regjeringen valgte å gjøre (Udir 2020f). Helsedirektoratet tilrådde også en tidligere gjenåpning. Regjeringen la ikke skjul på hva de faglige rådene hadde vært og at beslutningen til regjeringen avvek noe fra tilrådingene. Dette har skjedd en rekke ganger under koronakrisen.

16.2.5 Koordinering av kommunikasjonen

I den første fasen lå ansvaret for kommunikasjonsarbeidet om covid-19 hos helsemyndighetene. Fra slutten av januar samkjørte FHI og Helsedirektoratet sine kommunikasjonsstrategier og kommunikasjonstiltak. De koordinerte kommunikasjonsarbeidet blant annet ved å ha daglige morgenmøter i en periode, i regi av Helse- og omsorgsdepartementet, der kommunikasjonsdirektørene fra departementet og de to virksomhetene deltok.

Fra 11. mars 2020 tok Statsministerens kontor hovedansvar for kommunikasjonen. En rekke tiltak ble innført for å koordinere kommunikasjonen.

Brev fra Statsministerens kontor til Koronakommisjonen, 1. juli 2020.

Ett tiltak var å holde felles pressekonferanser for hele regjeringsapparatet og helsemyndighetene. Andre tiltak var å opprette tverrdepartementale team for nettsiden regjeringen.no/korona og sosiale medier, og faste morgenmøter på telefon mellom kommunikasjonssjefene i departementene og på Statsministerens kontor. I starten foregikk disse møtene daglig, og deretter to til tre ganger i uken. I den tidlige fasen skulle alle medieutspillene som departementene ønsket å gjøre relatert til korona, meldes til og koordineres av Statsministerens kontor.

Lederdepartementet hadde også en sentral koordinerende rolle. Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa (Helse- og omsorgsdepartementet 2014) sier at departementene må koordinere den kommunikasjonen de har med mediene og befolkningen med andre departementer, og spesielt med lederdepartementet. Sektoransvaret gjelder, men som samfunnssikkerhetsinstruksen sier, skal lederdepartementet sørge for at det blir gitt koordinert informasjon til mediene og befolkningen, og at det utformes en helhetlig informasjonsstrategi. Ansvaret som lederdepartement ble flyttet fra Helse- og omsorgsdepartementet til Justis- og beredskapsdepartementet den 13. mars 2020, men Helse- og omsorgsdepartementet beholdt likevel et omfattende ansvar for kommunikasjon gjennom hele krisens forløp.

I et brev til kommisjonen beskriver Justis- og beredskapsdepartementet at det å koordinere og tilrettelegge kommunikasjon til befolkningen og mediene, er en helt sentral del av rollen som lederdepartement under koronakrisen. Ansvaret for kommunikasjonsarbeidet fulgte altså sektoransvaret, men ble koordinert av både Statsministerens kontor og Justis- og beredskapsdepartementet.

I tråd med sektoransvaret koordinerte Helse- og omsorgsdepartementet kommunikasjonen fra sine virksomheter.

Justis- og beredskapsdepartementet skriver i sin underveisevaluering av håndteringen at «det tverrdepartementale samarbeidet på kommunikasjon fungerer godt», men at «det har vært enkelte uklarheter knyttet til roller og ansvar for kommunikasjon» mellom lederdepartement, Statsministerens kontor og fagdepartement. I mai la Justis- og beredskapsdepartementet fram en tverrdepartemental kommunikasjonsstrategi, som omtalt over.

16.2.6 Kommunikasjonen mellom stat og kommune

I en kronikk skrev 59 kommuneoverleger

NRK.no: Regjeringens informasjonsstrategi: Joker Nord i praksis? (5. januar 2021).

at kommunene ikke fikk varsel om hva som kom i pressekonferansene om endringer og nasjonale tiltak, og at det «sjelden eller aldri samtidig sendes ut skriftlig, presis informasjon med faglig begrunnelse». Dette gjorde det lokale smittevern- og beredskapsarbeidet vanskeligere, ifølge kommuneoverlegene, fordi det etter slike pressekonferanser «renner inn spørsmål til kommunene fra innbyggere, organisasjoner og virksomheter» og at kommunene «de første timene [er] avhengig av å tolke det som blir sagt fra de ansvarlige».

Flere andre aktører har pekt på dette som et problemområde når de har gitt innspill til kommisjonen. Norsk rådmannsforum mener at kommunene fikk informasjon fra regjeringen og helsemyndighetene for kort tid før tiltak og retningslinjer skulle iverksettes. Dersom kommunene hadde blitt informert særskilt og i forkant, i stedet for gjennom mediene samtidig med befolkningen, «kunne kommunene forberedt seg på gjennomføring, og på kommunikasjon til egne innbyggere og lokale media», skriver Norsk rådmannsforum.

Norsk rådmannsforum: Innspill til Koronakommisjonen, 20. august 2020.

KS peker også på mangelfull koordinering «i forbindelse med konkrete tiltak og restriksjoner». Om de hadde vært informert i forkant «kunne kommunene vært satt i stand til raskere innføring og håndtering», skriver KS.

KS: Oppsummering: storbykommunenes erfaringer fra koronapandemien. Notat til Koronakommisjonen, 16. oktober 2020.

Fylkesmennenes arbeidsutvalg har argumentert for at mer involvering av kommuner og statsforvaltere i forkant av viktige nasjonale beslutninger, kunne økt ikke bare «forberedelsen til gjennomføring», men også «kvaliteten på avgjørelsene».

Innspill fra fylkesmennene, et innlegg på Koronakommisjonens innspillsmøte 20. august 2020 fra fylkesmennenes arbeidsutvalg, ved fylkesmann Valgerd Svarstad Haugland.

For å bedre kommunikasjonen lagde Helsedirektoratet i starten av 2021 en ordning for forhåndsvarsling om nye nasjonale tiltak. Kommuner og kommuneleger kunne nå få e-post-varsel to timer før regjeringen offentliggjorde beslutninger om nye tiltak. Direktoratet ville også «se på muligheten for» å etablere en ordning for å gi kommuneleger «informasjon om oppdrag som er under arbeid hos Helsedirektoratet».

Helsedirektoratet: Brev til landets kommuner og statsforvaltere – Informasjon til statsforvaltere, kommuner og kommuneleger om informasjonsflyten ved innføring av nye tiltak mot covid-19, 13. januar 2021.

Se også kapittel 24.5 om utvikling i samarbeid om tiltak mellom stat og kommune.

16.3 Kommunikasjon rettet mot prioriterte grupper

Ifølge samfunnssikkerhetsmeldingen er målrettet kommunikasjon nødvendig for å nå ut til hele befolkningen i en krisesituasjon. Helsedirektoratet peker på flere kommunikasjonstiltak rettet mot avgrensede målgrupper i de første månedene av pandemien. For barn og unge har for eksempel direktoratet samarbeidet med influencernettverk og youtubere, og fått laget en Youtube-film som ble spredt via skoler og annonsert på Snapchat.

Helsedirektoratets informasjonsaktiviteter rettet mot innvandrere under korona-epidemien våren 2020, brev til IMDi 22. mai 2020.

I resten av dette avsnittet ser vi på kommunikasjon rettet mot språklige minoriteter og personer med nedsatt funksjonsevne.

16.3.1 Språklige minoriteter

I mars 2020 satte Helsedirektoratet ned en «arbeidsgruppe for koronainformasjon til innvandrerbefolkningen» med hensikt å være «bedre koordinert og bedre rustet til å nå ut til flest mulig med korona-informasjon». Arbeidsgruppen hadde medlemmer fra Helsedirektoratet, inkludert direktoratets Fagråd for innvandrerhelse, FHI, inkludert instituttets enhet for migrasjonshelse, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Oslo universitetssykehus og Oslo kommune. Gruppen hadde sitt første møte 31. mars, fire møter i april og minst to møter i hver av månedene mai og juni. Gruppen skulle vurdere og gi råd om informasjonstiltak fra nasjonale myndigheter, og om hvordan nasjonale helsemyndigheter best kunne bistå kommuner og frivillige organisasjoner i informasjonsarbeid om korona rettet mot innvandrerbefolkningen.

Fra gruppens mandat (udatert) som ble sendt til kommisjonen.

Som illustrasjon kan det nevnes at denne gruppen i sitt første møte diskuterte mulighetene for å gjennomføre isolasjon utenfor hjemmet og at informasjonstiltak «må ha et sosial ulikhetsperspektiv, for eksempel trangboddhet, språkbarriere, sosialiseringsvaner».

Dokumentasjon fra Helsedirektoratet viser at direktoratet gjennom 2020 definerte 4 særskilte målgrupper innenfor hovedmålgruppen Innvandrerbefolkningen i Norge. Disse var: i) ungdom/unge voksne, ii) korttidssysselsatte fra andre land, iii) innvandrere som reiser til/fra hjemland eller får besøk og iv) enkeltgrupper med høyt smittetrykk. Direktoratet har gjennomført jevnlige dialogmøter med frivillige organisasjoner, FHIs nettverk for innvandrerhelse i kommuner, Helsedirektoratets fagråd for innvandrerhelse og involvert brukerrådsrepresentant fra Rådet for innvandrerorganisasjoner.

Informasjon ble oversatt til mange språk og tilrettelagt for ulike grupper. For å nå fram til definerte grupper har direktoratet brukt kanaler som INFO 123 og NorSom Media (spesifikt til somaliske miljøer), radio Silkeveien, Radio Wataha (polsk), Tik Tok, Youtube, Instagram, Facebook m.m. Ved smitteutbrudd på enkeltsteder har budskap på aktuelle språk blitt formidlet på Facebook til personer i området som har oppgitt en utenlandsk landbakgrunn. Direktoratet lagde informasjon i tilknytning til høytidsfeiringer og arrangementer og samarbeidet med influencere/ambassadører med ulik innvandrerbakgrunn.

Helsedirektoratet hadde møter med, og lærte fra, «Ambassadørprosjektet» i Bydel Gamle Oslo. Prosjektet ble opprettet da det ble klart at det var mye smitte i den norsk-somaliske befolkningen i bydelen. Prosjektleder for Ambassadørprosjektet Kadra Saba, presenterte også prosjektet på innspillsmøte med kommisjonen. Prosjektet rekrutterte ambassadører fra det norsk-somaliske miljøet som ble oppfattet oppfattes som troverdige og med autoritet i målgruppen. Smitten gikk ned etter at skreddersydde budskap ble formidlet i flere kanaler (blant annet NorSom, radio Maqal, Facebook, Youtube).

Som nevnt lå det også i den tverrdepartementale kommunikasjonsstrategien fra mai 2020 at myndighetene ikke kunne nøye seg med å innrette kommunikasjonen om covid-19 til befolkningen som helhet. Departementene måtte også sørge for å nå fram til mer avgrensete grupper innenfor sine ansvarsområder. Det kunne for eksempel være grupper «avgrenset av alder, geografi, minoritet, arbeids- og familiesituasjon, etc.».

Den 23. april 2020 ga Kunnskapsdepartementet Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) et utvidet koordineringsansvar for den kommunikasjonen og de tiltakene som myndighetene rettet mot innvandrerbefolkningen.

I oversendelsesbrev fra IMDi til Koronakommisjonen (udatert) blir innvandrere definert slik: Når vi omtaler innvandrere i denne forbindelsen sikter vi primært til den delen av innvandrerbefolkningen som ikke nås gjennom det ordinære informasjonsarbeidet til det offentlige og/ eller kan være ekstra utsatt som følge av koronasituasjonen.

Ifølge mandatet for koordineringsrollen skulle IMDI blant annet

  • bidra til at sektormyndigheter og kommuner ble klar over ansvaret for at nødvendig informasjon når ut til innvandrerbefolkningen

  • bidra med oppdatert informasjon om innvandrerbefolkningen i covid-19-situasjonen

  • bidra til god og målrettet informasjon til innvandrerbefolkningen fra alle relevante offentlige sektorer

Blant tiltakene IMDi satte i gang var:

  • dialog med frivillige organisasjoner for å bringe på det rene hvilke informasjonskanaler innvandrere benytter, bidra til at eksisterende offentlige ressurser benyttes i formidlingen, og informere og veilede

  • forvalte midler til frivillige organisasjoners informasjonstiltak – regjeringen omdisponerte midler på statsbudsjettet til støtte til frivillige organisasjoner som kunne styrke myndighetenes covid-19-informasjonsarbeid mot innvandrerbefolkningen

  • bruk av sosiale medier for å mobilisere det IMDi kalte hjelperne (over 11 000 følgere) og kampanjen Spre ordet, ikke viruset!

  • opprettelse av en samleside på nettet med oversatt informasjon og lenker til nettsteder der det finnes koronainformasjon på forskjellige språk

I en intern underveisevaluering av hvordan departementet hadde håndtert covid-19, slo Kunnskapsdepartementet fast at «[b]ehovet for mer målrettet informasjon og andre tiltak har vist seg å være større enn forutsett» overfor innvandrerbefolkningen.

Intern underveisevaluering av KDs håndtering av covid-19.

Den 16. november 2020 satte Kunnskapsdepartementet ned en ekspertgruppe som ble ledet av IMDi-direktør Libe Rieber-Mohn. Gruppen skulle vurdere og foreslå tiltak for å redusere koronasmitte i innvandrerbefolkningen. I rapporten som ble offentliggjort 4. desember 2020, slo gruppen fast at personer som er født utenfor Norge, særlig i Somalia og Pakistan, har vært særlig hardt rammet av pandemien. Forskjellene er tydelige etter å ha kontrollert for alder, kjønn, bosted og yrke, men ekspertgruppen har ikke hatt mulighet til å analysere betydningen av inntekt, utdanning, trangboddhet og andre sosioøkonomiske forhold. Det er sannsynlig at sosioøkonomiske forhold vil forklare en del av ulikhetene, men ulikhetene vil trolig bestå siden overrepresentasjonen i smitte, innleggelser og dødelighet er såpass stor. Ekspertgruppen mente at kommunikasjonsproblemer var en av flere årsaker til dette mønsteret. De skrev at «[k]ompliserte budskap og vanskelig språk på nettsider og annet som skal gi informasjon kan være en barriere for alle, men vil være en betydelig større barriere for personer som ikke har norsk som morsmål». Blant gruppens forslag til tiltak var mer bruk av tolk, blant annet i kommunene i forbindelse med smittesporing, at all viktig informasjon til enhver tid oversettes til de største minoritetsspråkene, og at informasjon bør sentraliseres, i betydningen samles på færre nettsider.

I sin underveievaluering fra desember 2020 påpeker Helse- og omsorgsdepartementet at:

På kommunikasjons- og informasjonsfronten er et læringspunkt nødvendigheten av å nå ut til hele befolkningen gjennom en rekke ulike kanaler og plattformer. Vi kunne tidligere rettet kommunikasjonen til enkelte målgrupper, slik som innvandrermiljøer.

Notat til Koronakommisjonen – underveisevaluering av HODs koronavirushåndtering. Helse- og omsorgsdepartementet, 16.12.2020.

I intervju med kommisjonen sa Libe Rieber-Mohn følgende:

Det tror jeg er en erkjennelse – man har ikke helt tatt høyde for at Norge ser annerledes ut. Det ikke er sånn som på 50-tallet der alle satt og så på Dagsrevyen [...].

Kilde: Libe Rieber-Mohn i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

Et hovedfunn i en undersøkelse foretatt av forskere ved Pandemisenteret ved Universitetet i Bergen, var at mange innvandrere søker informasjon på sitt morsmål, og dermed kommer inn på nettsider om tiltak i landet de kommer fra.

«Hvorfor topper innvandrere smittestatistikken?» Intervju med professor Diaz, Pandemisenteret, Universitetet i Bergen.

Ekspertgruppen ledet av Rieber-Mohn, pekte på at forskerne tilknyttet Pandemisenteret også har funnet indikasjoner på at innvandrere stoler mindre på helsevesenet generelt og på myndighetenes håndtering av pandemien spesielt, sammenliknet med majoritetsbefolkningen.

Undersøkelsen Mindshare og Respons Analyse har gjennomført for Helsedirektoratet tyder også på at myndighetene i mindre grad har nådd fram til innvandrerbefolkningen enn til majoritetsbefolkningen med covid-19-kommunikasjonen. Per vinteren 2021 (uke 5) var det en forskjell på 17 prosentenheter mellom folk født i og utenfor Norge når det gjelder andelen som i stor eller meget stor grad opplever covid-19-informasjonen fra helsemyndighetene som nyttig. Når det gjelder andelen som i stor eller svært stor grad opplever at helsemyndighetene gir tydelige råd om karantene og isolasjon, er forskjellen på 18 prosentenheter. På spørsmål om i hvilken grad man følger råd og retningslinjer fra helsemyndighetene, er forskjellen mindre – kun 6 prosentenheter høyere for personer født i Norge (her er «svært stor» eller «stor grad» slått sammen). Denne forskjellen er ikke statistisk signifikant.

En spørreundersøkelse fra en enkelt uke gir ikke et stort nok datamateriale til å trekke bastante konklusjoner om forskjeller i tillit og respons mellom innvandrere og befolkningen som helhet. Vi antar likevel at hovedtendensen i Mindshare og Respons Analyses undersøkelse fra uke 5 i 2021 gjenspeiler tendensen i samfunnet også våren 2020, ettersom den stemmer overens med annen informasjon redegjort for i dette avsnittet.

16.3.2 Personer med nedsatt funksjonsevne

En annen og sammensatt målgruppe for myndighetenes koronakommunikasjon, er personer med nedsatt funksjonsevne, som personer med nedsatt bevegelsesfunksjon, nedsatt kognitiv funksjon eller nedsatt syns- eller hørselsfunksjon.

Personer med nedsatt syns- eller hørselsfunksjon kan også defineres som språklige minoriteter, men behandles her under overskriften nedsatt funksjonsevne, i tråd med kategoriseringer benyttet i kommisjonens underlagsmateriale (for eksempel materiale oversendt fra Helsedirektoratet og FFO).

Helsedirektoratet peker på flere kommunikasjonstiltak som var rettet mot avgrensete målgrupper i pandemiens første måneder. For døve lagde direktoratet en døvetolket film i samarbeid med Norges Døveforbund. FHI peker på at de fra starten av mars 2020 tegnspråktolket nyhetsmeldingene sine og at deres Youtube-filmer om isolasjon og hjemmekarantene var tegnspråktolket.

Oversendelse av dokumenter fra FHI til Koronakommisjonen, 5. juni 2020.

I en undersøkelse som Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) gjennomførte blant personer med nedsatt funksjonsevne, svarte 60 prosent «ja», 19 prosent «i noen grad» og 14 prosent «nei» på spørsmål om de opplevde å ha fått god informasjon om forebygging av covid-19 og aktuelle smitteverntiltak.

Covid-19. Store konsekvenser for funksjonshemmede og kronisk syke. FFO 2020.

Det finnes ingen systematiske kartlegginger av om myndighetene i mindre grad har nådd fram til personer med nedsatt funksjonsevne enn til befolkningen som helhet. Mellom 85 og 90 prosent av befolkningen opplevde i stor eller svært stor grad informasjon fra helsemyndighetene om koronapandemien som nyttig, ifølge en undersøkelse som Mindshare og Respons Analyse gjennomførte for Helsedirektoratet. Det kan vi lese som en indikasjon på at helsemyndighetene dekket informasjonsbehovet til befolkningen som helhet noe bedre enn behovet til personer med nedsatt funksjonsevne.

FFO-undersøkelsen tyder på at for en del personer med nedsatt funksjonsevne var det ikke mangel på generell informasjon om smitteverntiltak og smittefare som var det mest problematiske, men heller mangler på mer spesifikk informasjon. Som eksempler nevnes informasjon om hvordan personer med synshemming skulle forholde seg til enmetersregelen.

16.4 Pressen

Mediene spiller en viktig rolle i kriser ved at de formidler informasjon til befolkningen. En fri og uavhengig presse er videre et viktig korrektiv til desinformasjon og falske nyheter i sosiale medier. Dessuten driver mediene kritisk journalistikk på myndighetens håndtering og fanger opp erfaringer som kan gjøre håndteringen bedre. Den 13. mars 2020 skrev presseorganisasjonene et brev til helse- og omsorgsminister Bent Høie og FHI-direktør Camilla Stoltenberg og argumenterte for at mediene burde settes på listen over kritiske samfunnsfunksjoner. Den 16. mars 2020 ble medier oppført på regjeringens liste over viktige og kritiske samfunnsfunksjoner, og pressefolk fikk følgelig bedre mulighet til å gjøre arbeidet sitt, ettersom de fikk bedre tilgang til barnehageplass og fysisk skoletilbud til barna sine.

Da regjeringen førte opp mediene på listen over kritiske og viktige samfunnsfunksjoner, ble det vist til smittevernloven § 4-8 om massemedienes informasjonsplikt. I følge bestemmelsen kan myndighetene «pålegge ethvert innenlandsk massemedium å ta inn meldinger til hele befolkningen eller avgrensete grupper av den» ved et alvorlig utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom.

Et flertall i befolkningen har oppfattet mediedekningen av koronakrisen som tillitvekkende: Norsk koronamonitor (Opinion) fant at 54 prosent hadde «tillit til informasjonen som kommer via de landsdekkende mediene».

Antall respondenter: 25 041.

Andelen var stabil i perioden mars til oktober 2020. Andelen som uttrykte mistillit økte fra 15 prosent på våren til 20 prosent på høsten, i snitt 17 prosent.

16.5 Befolkningens tillit og respons

I hvor stor grad befolkningen endrer atferd ut fra råd og regler myndighetene gir under en krise, kan antas å henge sammen med hvilken tillit befolkningen har til myndighetene fra før, hvilken tillit de har til hvordan myndighetene håndterer krisen og til informasjonen myndighetene gir til samfunnet under krisen. En undersøkelse gjennomført i mars og oktober/november 2020 viste at de som var mest bekymret for koronasituasjonen, i større grad fulgte myndighetenes råd. Undersøkelsen viste også at tillit til myndighetene hang tydelig sammen med hvor mange anbefalinger folk fulgte (Vollebæk mfl. 2020). Andre faktorer spiller naturligvis også inn, for eksempel hvilke muligheter man har eller opplever å ha til å endre atferd. Det er for eksempel forskjell på hvor enkelt eller vanskelig det er for folk å omgås få andre mennesker og å la være å bruke kollektivtransport.

Vi ser nå nærmere på hvilken tillit den norske befolkningen hadde til myndighetene og til rådene og anbefalingene de fikk under koronakrisen. Vi viser til data fra Norsk koronamonitor fra Opinion og en undersøkelse Mindshare og Respons Analyse har gjennomført for Helsedirektoratet (heretter kalt Mindshare-analysen).

I Figur 14.4 i kapittel 14 vises resultatene fra Mindshare-analysen av befolkningens tillit til hvordan helsemyndighetene har håndtert koronapandemien. Tilliten var på sitt laveste i uke 9 og 10, rett før myndighetene besluttet nedstengningen den 12. mars. Tilliten steg betydelig i ukene 11–14, og holdt seg siden på et meget høyt nivå året ut, med mellom 80 og 90 prosent av befolkningen som uttrykker stor eller svært stor tillit.

Koronakommisjonen har fått tilgang til funn fra Norsk koronamonitor, gjennomført av Opinion i perioden mars til oktober 2020. Resultatene viser at befolkningens tillit til koronarelatert informasjon fra myndighetene varierer lite over perioden: Drøyt 70 prosent hadde tillit til informasjonen fra helsemyndighetene.

Figur 16.2 viser at befolkningen opplevde et fall i opplevd nytte av koronainformasjon fra helsemyndighetene fram mot uke 11. Etter nedstengingen i uke 11 økte andelen som i stor grad opplevde informasjon fra helsemyndighetene som nyttig. Det høye nivået holdt seg gjennom 2020.

Figur 16.2 Andel som i stor eller svært stor grad har opplevd informasjon fra helsemyndighetene om koronapandemien som nyttig. Uke 6 – 53 2020.

Figur 16.2 Andel som i stor eller svært stor grad har opplevd informasjon fra helsemyndighetene om koronapandemien som nyttig. Uke 6 – 53 2020.

Note: Antall respondenter er mellom 361 og 875 per uke.

Kilde: Respons Analyse og Mindshares Koronatracker, via Helsedirektoratet

Andelen som opplevde myndighetenes råd som tydelige har også gjennomgående vært høy. Mindshare-analysen dekker flere temaer det er gitt råd om. Vi har ikke tatt inn egne figurer eller tabeller om dette, men når det gjelder råd om karantene og isolasjon, går det et skille i opplevd tydelighet ved sommeren. I perioden før sommerferien mente mellom 80 og 90 prosent at myndighetene ga tydelige råd, mens andelen var noe lavere, mellom 70 og 75 prosent, fra uke 36 og ut året.

Vi kan også se på om befolkningen støtter tiltakene myndighetene vedtok. Gjennomgående mener et stort flertall at myndighetene satte inn de riktige tiltakene, men igjen går det et skille ved sommeren. Figur 16.3 viser at drøyt 80 prosent av befolkningen støttet tiltakene ut juli måned. I august sank støtten noe, og i resten av 2020 mente ca. 70 prosent av befolkningen at myndighetene satte inn de riktige tiltakene mot koronaen.

Figur 16.3 Andel som er helt enig eller enig i at myndighetene setter inn riktige tiltak underveis i koronapandemien. Uke 13–53 2020.

Figur 16.3 Andel som er helt enig eller enig i at myndighetene setter inn riktige tiltak underveis i koronapandemien. Uke 13–53 2020.

Note: Antall respondenter er mellom 470 og 841 per uke.

Kilde: Respons Analyse og Mindshares Koronatracker, via Helsedirektoratet

«Myndighetenes tiltak» er en bred kategori. Norsk koronamonitor (Opinion) skilte derfor mellom støtten til (eller «tilliten til») henholdsvis smitteverntiltak iverksatt av helsemyndighetene og økonomiske tiltak som regjeringen satte i verk for å begrense skadevirkningene på økonomien. Støtten til smitteverntiltakene var høyere enn støtten til økonomitiltakene. Mens økonomitiltakene hadde støtte fra ca. 50 prosent av befolkningen – med et høydepunkt nær 60 prosent i april – hadde smitteverntiltakene støtte fra ca. 70 prosent, med et lavpunkt nær 60 prosent i august.

Har befolkningen så fulgt regler og råd fra myndighetene, eller har de sett bort fra dem? I følge Koronatracker oppga 90 til 100 prosent av befolkningen at de følger råd og retningslinjer fra helsemyndighetene, stabilt fra midten av mars og ut 2020. Andelen som sa at de følger råd og retningslinjer i svært stor grad, har ligget rundt 60 prosent, med noe høyere andel i starten (uke 14–19) og slutten (uke 47–53) av den undersøkte perioden.

Norsk koronamonitor (Opinion) skiller mellom ulike sider ved folks atferd. Den undersøkte perioden er mars til oktober 2020. 84 prosent oppga at de begrenset eller unngikk å reise privat. 81 prosent oppga å ha unngått sosial omgang med nær familie og venner, med noe høyere andel på våren (ca. 85 prosent) enn på høsten (ca. 70 prosent). Videre oppga 86 prosent at de hadde reist mindre med kollektiv transport enn normalt.

SSBs statistikk for flyreiser viser at antall innlandspassasjerer nesten ble halvert og antall utenlandspassasjerer redusert med 78 prosent i 2020 sammenliknet med 2019. I andre kvartal var reduksjonen på hele 75 prosent og 98 prosent sammenliknet med 2019.

https://www.ssb.no/transport-og-reiseliv/artikler-og-publikasjoner/71-prosent-faerre-flypassasjerer-i-4.kvartal

Øvrig mobilitetsstatistikk viser at biltrafikken i Norge ble om lag halvert 12. mars og holdt seg på det lave nivået til midten av april. Fra slutten av april var biltrafikken på vanlig nivå og i slutten av mai en del over vanlig nivå.

Figur 16.4 

Figur 16.4

16.6 Kommisjonens vurderinger av myndighetenes krisekommunikasjon

For å vurdere hvordan myndighetene jobbet med kommunikasjon under koronakrisen er det relevant å se hen til omforente prinsipper for god krisekommunikasjon. Ulike aktører har presentert liknende rettesnorer eller kriteriesett for god krisekommunikasjon.

Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa fra 2014 omtaler prinsippene tillit, aktiv informasjon, åpenhet, publiksumsforståelse, lytteposter og løpende evalueringer og samordning.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap anbefaler, i sin veileder om krisekommunikasjon fra 2016, følgende prinsipper som rettesnor ved utarbeidelse av planer for krisekommunikasjon: åpenhet, medvirkning, nå alle, aktiv og helhet.

ECDC har gitt ut veiledning på sine nettsider Crisis communication www.ecdc.europa.eu.

Verdens helseorganisasjon har også laget retningslinjer for risikokommunikasjon: Communicating risk in public health emergencies. A WHO guideline for emergency risk communication (ERC) policy and practice www.who.int

Åpenhet og troverdighet er viktig for all krisekommunikasjon. Myndighetene bør være aktive og tilgjengelige for å få fram kriseinformasjon. Skal håndteringen av pandemien lykkes, må myndighetene nå fram til alle og kommunikasjonen må oppleves samordnet og helhetlig. I norsk smittevernhåndtering innebærer det siste blant annet at det er en god samhandling mellom stat og kommune.

Under en krise som epidemi og pandemi er tillit i befolkningen spesielt viktig siden befolkningens atferd er et av de viktigste tiltakene for å håndtere krisen. Tillit til myndighetene er en av flere forutsetninger for at befolkningen følger smittevernråd.

Kommisjonen vurderer at myndighetenes kommunikasjon overfor befolkningen, i hovedsak har vært tillitvekkende.

Som vi har sett, uttrykker det store flertallet av befolkningen tillit til tiltakene myndighetene satte inn og til informasjonen de mottok fra helsemyndighetene i store deler av 2020. Det store flertallet opplevde informasjonen som både nyttig og tydelig.

Åpenhet

Prinsippet om åpenhet betyr at kommunikasjon må være oppriktig, lett å forstå og korrekt. Det er viktig at man ikke går lenger enn det er dekning for, og er ærlig med hva man vet og ikke vet. Åpenhet gir publikum innblikk i hvordan myndighetene innhenter informasjon, vurderer risiko og tar avgjørelser knyttet til krisen.

Når det gjelder at kommunikasjonen skal være lett å forstå, må viktig informasjon formuleres i et klart og godt språk og gjøres tilgjengelig for befolkningen på tilstrekkelig mange språk.

Det har vært rettet kritikk mot klarspråk i koronakommunikasjon også. Se for eksempel redegjørelsen for en kritisk undersøkelse i: NRK, Mange forstår ikke det de sier https://www.nrk.no/norge/--mange-forstar-ikke-det-de-sier-1.15342460 (nedlastet 3.3.2021).

Når vi har vurdert om kommunikasjonen har vært oppriktig og korrekt, har vi tatt høyde for at koronapandemien har vært kjennetegnet av betydelig usikkerhet. Regjeringen og helsemyndighetene har brukt det som har vært tilgjengelig av faglig innsikt og faglige råd når de har tatt beslutninger, men det det faglige grunnlaget har i mange tilfeller vært sprikende eller mangelfullt.

Regjeringens beslutninger har i en del tilfeller avveket fra rådene fra FHI, Helsedirektoratet og eksterne ekspertgrupper. Regjeringen har ikke lagt skjul på at deres beslutninger er politiske, der faglige tilrådinger er en del av beslutningsgrunnlaget. Når regjeringen har tatt beslutninger under stor usikkerhet, som for eksempel beslutningene om å stenge barnehager og skoler, har regjeringen kommunisert nettopp dette.

Som vi skriver i kapittel 19.4 ser kommisjonen det som en styrke for tilliten at det har vært åpenhet om uenighet og usikkerhet. Vi mener at den høye tilliten befolkningen har hatt til myndighetene under krisen, støtter dette synet.

Aktiv informasjon

Prinsippet om aktiv informasjon betyr at myndighetene raskt må vise at de tar ansvar og etablere seg som en god kilde til informasjon om krisen. Mangel på rask reaksjon kan føre til at andre setter dagsorden, og at rykter og feilinformasjon råder.

Vurderingen vår er at kommunikasjonsarbeidet i hovedsak har vært i tråd med dette prinsippet. Helsemyndighetene og regjeringen har vært tilgjengelige for pressen helt fra starten av utbruddet, blant annet gjennom pressekonferanser flere ganger i uken, i perioder daglig. Regjeringspolitikere og helsebyråkrater har vært daglig i TV, radio og aviser og formidlet nyheter og besvart spørsmål. Helsemyndighetene har også hatt en betydelig tilstedeværelse i sosiale medier og satt inn relevante tiltak for å imøtegå falske nyheter om korona i sosiale medier.

Medienes dekning av koronakrisen har vært viktig for at myndighetene nådde ut til befolkningen. Vi mener at det var riktig av regjeringen å definere medier som en viktig samfunnsfunksjon. Dette la til rette for at mediene kunne operere som normalt, noe som har bidratt til at befolkningen har fått god informasjon om krisen.

Vi setter likevel spørsmålstegn ved det som så ut til å være begrunnelsen for å sette mediene på listen over kritiske og viktige samfunnsfunksjoner. Det kan ikke bare være muligheten for å rykke inn meldinger og annonser, jf. smittevernloven § 4-8, som begrunner at pressen har en samfunnsviktig funksjon under kriser. Pressens betydning er bredere enn som så. Det er nærliggende å tro at det var hastverk og ikke gjennomtenkte overveielser som gjorde at dette ble begrunnelsen for at pressefolk med omsorgsansvar for små barn skulle få lagt til rette med barnehageplass for å få gjort jobben sin. Vi mener at myndighetene i framtiden bør ha en bredere begrunnelse for å innføre tiltak som sikrer rammevilkår for pressen slik at de kan fungere under kriser.

Nå fram til alle

Undersøkelsene som viser at råd og retningslinjer om smittevern i stor grad har blitt etterlevd, tyder på at kommunikasjonsarbeidet har vært vellykket. Samtidig er det viktig å være klar over at det er mange andre faktorer enn kommunikasjon som forklarer hvordan befolkningen forholder seg til pandemien, som for eksempel bekymring for smitte, boforhold, språk, kultur, arbeidssituasjon og sosioøkonomiske forhold.

Vurderingen vår er at myndighetene har vært svært villige til å svare på spørsmål fra befolkningen. Det har de særlig vist gjennom å stille opp for pressen. I tillegg har myndighetene hatt telefontjenester og nettbaserte spørsmål-og-svar-tjenester om korona på nasjonalt nivå. Mange kommuner har hatt det samme på sine ansvarsområder lokalt. Vi har ikke gått inn i omfanget eller kvaliteten på denne kommunikasjonen, og vi har heller ikke grunnlag for å vurdere hvordan erfaringer fra publikumskontakt har påvirket nye kommunikasjonstiltak.

Myndighetene har ikke lykkes like godt med å etablere seg som informasjonskilde for deler av innvandrerbefolkningen, som for befolkningen som helhet. Vi kan ikke se at helsemyndighetene hadde en plan for hvordan de skulle nå ut til spesifikke målgrupper. Kommisjonen mener dessuten det tok lang tid før det ble satt ned en ekspertgruppe som skulle foreslå tiltak for å redusere smitte blant innvandrere.

Likevel ser vi at Helsedirektoratet allerede i mars satte i gang tiltak for å styrke forståelsen for hvordan ulike målgrupper kunne nås og tiltak for å nå fram til disse, og at IMDi fikk en koordinerende rolle i april. Dialog med frivillige organisasjoner og medvirkning i kampanje- og kommunikasjonsarbeid bidro til å tilpasse innhold i kommunikasjonen og i valg av kommunikasjonskanaler for å nå fram til spesifikke målgrupper.

Kommunikasjonen nådde likevel i mindre grad fram til deler av innvandrerbefolkningen. Som nevnt er det ikke bare kommunikasjonsutfordringer som forklarer hvorfor pandemien rammet grupper i befolkningen ulikt. Når det gjelder enkelte innvandrergrupper spiller trolig både trangboddhet, arbeidssituasjon, sosioøkonomiske og kulturelle forhold inn.

Det er en selvfølge at informasjon gjøres tilgjengelig på samisk, som også Sametinget har påpekt i et brev til kommisjonen. Vi noterer at oversettelser ikke bare til samisk, men også til engelsk og teksting og tegnspråk har vært gjennomgående praksis fra myndighetenes side. Viktig informasjon har også blitt oversatt til en lang rekke andre språk, men som rapporten har vist, har noen i målgruppene opplevd utfordringer med å finne denne informasjonen. Det skyldes i noen grad vaner og kompetanse med å bruke internett og medier. Men etter vårt syn er kritikken om at den oversatte og tilrettelagte informasjonen har vært spredt på mange nettsider og at tolk har vært for lite brukt, berettiget.

Myndighetene bør ha en plan for å nå fram til spesifikke grupper i en krisesituasjon. Mangfoldsperspektivet må være integrert i kommunikasjonsplanene. Dette er i tråd med innspill til kommisjonen fra Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD).

Samordnet og helhetlig

Det er viktig at befolkningen får sammenfallende informasjon uansett hvilken myndighet som informerer. Mangel på koordinering kan skape usikkerhet om hva som gjelder og svekke troverdighet og tillit til budskap som framføres.

Både stat og kommune har ansvar for å håndtere pandemi i Norge. Dette stiller særskilte krav til samordningen av kommunikasjonen mellom stat og kommune under krisen. Kommunene skal kommunisere både statlige og lokale tiltak og råd til sin befolkning. Kommisjonen mener at statlige myndigheter burde laget ordninger som gjorde det mulig å ha en bedre dialog med kommunene og kommunelegene om nye tiltak og reguleringer der kommunene hadde ansvar for å følge opp tiltakene. Helsedirektoratet innførte slike ordninger i 2021, men det hadde vært ønskelig at disse hadde blitt innført allerede våren 2020, og senest høsten 2020.

17 Testing, isolering, sporing og karantene

Boks 17.1

Funn og vurderinger

  • Testing, isolering, sporing og karantene (tiltakene i TISK) har alltid vært grunnleggende for å håndtere smitteutbrudd, men det har aldri vært planer for å bruke disse tiltakene i et slikt omfang og over så lang tid som under koronapandemien. Planverket legger ikke opp til at testkapasiteten skal økes eller at arbeidet med smittesporing skal skaleres opp under en pandemi.

  • Våren 2020 var laboratoriekapasiteten begrenset, blant annet på grunn av mangel på leveranser i det globale markedet. Norge fikk dermed ikke testet så mange som Verdens helseorganisasjon (WHO) anbefalte. Norge var likevel av de landene i verden som testet flest i forhold til befolkningsstørrelse i den første perioden.

  • Da staten besluttet at kommunene skulle gjennomføre TISK som en strategi, fikk ikke kommunene den støtten de trengte til å gjennomføre dette.

  • I den første perioden var det ikke et helhetlig system for koordinering og samarbeid mellom kommuner, laboratorier, sykehus og andre som skulle gjennomføre de ulike tiltakene i TISK-strategien. Det var først i september 2020 myndighetene fikk på plass en overordnet koordineringsarena for TISK.

Anbefalinger og læringspunkter

  • Beredskapsplanene bør inkludere beredskap for å bygge opp testkapasitet og for å skalere opp smittesporing. Planene bør i tillegg beskrive koordinering/samarbeid mellom kommuner, sykehus, laboratorier og andre som kan ha oppgaver i en TISK-strategi.

  • Regelverket om testing og sporing er ikke godt nok tilpasset en pandemi. Smittevernloven bør ha egne regler for smittesporing og testing ved utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom.

  • Før pandemien fantes det ingen digitale verktøy kommunene kunne ta i bruk til smittesporing. Kommunene må vurdere selv hvilke hjelpemidler de ønsker, men vi mener staten må bidra til at kommunene har tilgjengelige effektive digitale verktøy under en pandemi (se også kapittel 8 om systemer for overvåking og kunnskapsproduksjon).

17.1 Begreper og regelverk

17.1.1 Om testing av covid-19

Etablering av diagnostikk av covid-19

Å etablere mikrobiologisk diagnostikk er en forutsetning for å kunne gjennomføre testing. Med et nytt virus er det avgjørende å få dette raskt på plass. Helsetjenesten må ha tilgang til gensekvensen til viruset og trenger en metode for å påvise viruset.

Kartleggingen av detaljene i arvematerialet til koronaviruset ble først gjort i Kina. Gensekvensen ble publisert av kinesiske myndigheter og delt med Verdens helseorganisasjon (WHO) 12. januar 2020. Da helgenomsekvensen til viruset ble offentliggjort, ble det mulig for andre land å utvikle diagnostikk for å påvise viruset med en metode som kalles PCR (polymerase chain reacton test).

Fra 15. januar 2020 ble en kvalitetssikret PCR-metode gjort tilgjengelig. Referanselaboratoriet ved Folkehelseinstituttet undersøkte de første prøvene for covid-19 den 24. januar 2020, og det første tilfellet i Norge av viruset ble påvist 26. februar 2020.

Folkehelseinstituttet (FHI) er pekt ut av Helse- og omsorgsdepartementet som nasjonal referansefunksjon i medisinsk mikrobiologi for koronavirus med alvorlig utbruddspotensiale. Laboratorier med nasjonal referansefunksjon skal utføre undersøkelser på definerte agens på vegne av helsemyndighetene og alle andre laboratorier. Oppgaver er definert i MSIS-forskriften § 2-4.

Innen utgangen av mars 2020 hadde nesten alle de mikrobiologiske laboratorier i Norge etablert PCR-test.

18 av 21 ifølge brev fra Folkehelseinstituttet til Koronakommisjonen 9. november 2020.

Juridiske rammer for testing

Kommunen har etter smittevernloven § 7-1 det overordnete ansvaret for at alle som bor eller midlertidig oppholder seg i kommunen er sikret nødvendige forebyggende tiltak, undersøkelsesmuligheter og behandling. Det omfatter også ansvaret for å tilby og gjennomføre testing av innbyggerne. Kommunene kan selv bestemme hensiktsmessig organisering, for eksempel ved bruk av fastlege, legevakt, poliklinikk, teststasjon eller annen egnet fasilitet. Tilbudet kan organiseres ved at flere kommuner samarbeider (interkommunalt samarbeid).

Det er ikke egne bestemmelser i smittevernloven om testing under en epidemi. Det vil si at det for eksempel ikke er bestemmelser i loven om testing ved kommunale teststasjoner hvor den enkelte på eget initiativ tar kontakt med ønske om å ta test. Ordningen i smittevernloven er at behandlende lege som får mistanke om at en pasient har en allmennfarlig smittsom sykdom, som covid-19, har et ansvar for å bringe på det rene om pasienten har en slik sykdom.

Smittevernloven § 3-5 første ledd.

Kommunelegen kan ta over ansvaret for oppklaring og oppfølging av personer som han eller hun mistenker er smittet.

Smittevernloven § 3-5 andre ledd.

Helsepersonelloven § 5 gir kommunene muligheter til å benytte annet personell enn helsepersonell til prøvetaking dersom dette gjøres etter opplæring og med oppfølging fra helsepersonell. Utgangspunktet er at det er frivillig for den enkelte å teste seg.

Det er enkelte regler om tvang i smittevernlovens kapittel 5 som kan gjelde i særskilte tilfeller kan komme til anvendelse. I tillegg kan myndighetene gjennom lov eller forskrift bestemme at det er et krav å teste seg i visse tilfeller. Under pandemien har for eksempel covid-19-forskriften hatt flere bestemmelser som stiller krav om testing ved innreise til Norge.

Selve prøvetakingen må gjennomføres på en måte som tilfredsstiller kravene til faglig forsvarlighet i helse- og omsorgslovgivningen.

Helsepersonelloven § 4, spesialisthelsetjenesteloven § 2-2 og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, jf. § 3-1.

Forsvarlighetskravet gjelder både virksomheter og det enkelte helsepersonellet som gjennomfører testen. Det innebærer blant annet at kommunen må sørge for at testingen gjennomføres i henhold til anerkjente faglige standarder og prosedyrer. Personen som tar testen må overholde krav til hygiene, kunne bruke beskyttelsesutstyr og håndtere prøven uten at den kontamineres.

Smittevernloven § 7-3 presiserer at de regionale helseforetakene skal sørge for at befolkningen i regionen er sikret nødvendig laboratorieundersøkelse.

Leger som oppdager eller mistenker smittsom sykdom, har en plikt til å varsle FHI og kommunelegen i kommunen der pasienten bor.

Jf. MSIS-forskriften § 2-1. I IHR-forskriften § 4 gis flere helsepersonellgrupper i tillegg til leger (sykepleier, jordmor, helsesykepleier og tannlege) varslingsplikt til kommunelegen ved mistanke eller påvist sykdom som kan ha betydning for internasjonal folkehelse.

Meldingen skal sendes samme dag som sykdommen er oppdaget eller mistenkt. Varslingen til kommunelegen gjør at kommunen kan starte arbeidet med å spore opp eventuelle nærkontakter til den som er smittet. Også laboratorier har varslingsplikt. De skal sende melding om alle mikrobiologiske prøvesvar til MSIS (Meldingssystem for smittsomme sykdommer) samme dag som prøvesvarene er klare.

MSIS-forskriften § 2-3.

17.1.2 Om smittesporing

Prosessen i smittesporingen starter når det er bekreftet at en person har diagnosen covid-19. Fordi personer med covid-19 kan ha milde eller få symptomer, er det i praksis positiv test som gjør at kommunen starter med sporing.

Smittevernloven bestemmer at man kan anses som smittet også dersom personen «etter en faglig vurdering antas å ha en smittsom sykdom», jf. § 1-3 nr. 2. Det er altså ikke et krav om positiv test for å anses som smittet.

Ved smitte i sykehus er det vanligvis ansatte ved sykehuset som gjennomfører sporingen, eventuelt i samarbeid med kommunen. Ved behov for faglig bistand, råd eller veiledning kan Folkehelseinstituttet bidra.

Smittevernloven § 7-9 andre ledd bokstav a).

Juridiske rammer for smittesporing

Smittesporing er regulert i smittevernloven. Det er i utgangspunktet den diagnostiserende legen (ofte fastlege, legevaktslege eller sykehuslege) som har en plikt til å gjennomføre smittesporing.

Smittevernloven § 3-6.

Legen skal​ spørre den smittete om hvem smitten kan være overført fra, om når og på hvilken måte smitteoverføringen kan ha skjedd, og om hvem han eller hun kan ha overført smitten til.

Loven åpner for at kommunelegen kan overta og koordinere smitteoppsporingen for dem som bor eller oppholder seg i kommunen.

Smittevernloven § 3-6 andre og tredje ledd.

I praksis er dette blitt gjort i stor utstrekning under koronapandemien. Det er i tråd med Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer, hvor det i kapittel 5.3 står at den kommunale helse- og omsorgstjenesten har «ansvar for å håndtere utbrudd av smittsom sykdom i kommunene» og at kommunelegen har «ansvar for å lede og organisere oppklaringsarbeidet».

Kommunelegen kan benytte hjelpere (smittesporere/smitteteam) til å utføre smittesporingen. I slike tilfeller må kommunelegen sørge for kontroll og tilsyn.

Helsepersonelloven § 5 åpner for bruk av medhjelper hvis det er forsvarlig ut fra oppgavens art, personellets kvalifikasjoner og den oppfølging som gis. Det står presisert at medhjelpere er «underlagt helsepersonells kontroll og tilsyn».

Selv om oppgaven med smittesporing utføres av andre på vegne av kommunelegen, er det kommunelegen som har det lovpålagte ansvaret.

Personer som får påvist smitte av covid-19 har rett på nødvendig helsehjelp og nødvendig smittevernhjelp.

Smittevernloven § 6-1 og pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a og 2-1 b.

Det innebærer medisinsk vurdering og utredning (diagnostikk), behandling og pleie. Pasienten må for eksempel få informasjon om isolasjon og hva han eller hun skal gjøre dersom symptomene blir verre og hvem som i så fall skal kontaktes. Smittevernloven legger opp til at det er diagnostiserende lege som følger opp pasienter, men at kommunelegen kan ta over ansvaret.

Smittevernloven § 3-6 fjerde ledd lyder: «Hvis en lege tar kontakt med kommunelegen etter tredje ledd, skal kommunelegen overta den videre oppklaring og oppfølging når det viser seg at den første legen ikke har de nødvendige forutsetninger for arbeidet.»

Den som er smittet, har en plikt til å gi opplysninger om smittekontakter.

Smittevernloven § 5-1.

Videre må den som er smittet, gi nødvendige opplysninger om både hvem smitten kan være overført fra og hvem han eller hun selv kan ha overført smitten til. Det er ikke straffbart å nekte å gi slike opplysninger.

Smittevernloven § 8-1, jf. § 5-1.

17.1.3 Om karantene og isolering

Karantene betyr at personer som har vært, eller mistenkes å ha vært, eksponert for smitte skal holde seg for seg selv til det er avklart om han eller hun er smittet eller til han eller hun ikke lenger antas å være smittsom.

Det vanligste under pandemien har vært at man holder seg hjemme i perioden (hjemmekarantene), men at det er tillatt for eksempel å gå en tur så lenge man klarer å holde avstand til andre. Innreisekarantene er at personer som kommer fra områder utenfor Norge, holder seg borte fra andre mennesker en periode for å unngå å smitte andre.

I covid-19-forskriften har karanteneplikten blitt delt inn i to hovedgrupper: innreisekarantene og smittekarantene. Innreisekarantene er plikt til å gå i karantene for personer som kommer til Norge fra områder med karanteneplikt.

Covid-19-forskriften § 4 bokstav a.

Smittekarantene er for personer som har hatt nærkontakt med en person som er bekreftet smittet.

Covid-19-forskriften § 4 bokstav b.

Personer som har fått påvist smitte ved covid-19-test eller som etter en faglig vurdering antas å være smittet, kan pålegges isolering. Ved isolering stilles det strengere krav til avstand og kontakt med andre enn det gjør ved karantene. Isolering kan skje i sykehus eller annen helseinstitusjon, i hjemmet eller et annet egnet sted. Personer som er smittet har i visse tilfeller en plikt til å la seg isolere.

Smittevernloven § 5-1 tredje ledd og § 5-3 første ledd.

Smittevernloven kapittel 5 har egne regler om tvungen isolering i særskilte tilfeller.

17.2 «TISK»

Etter hvert som det ble klart at smittespredningen av koronaviruset var under kontroll våren 2020, begynte regjeringen å planlegge for en gradvis gjenåpning. De mest inngripende tiltakene skulle slippes opp og erstattes med tiltakene testing, isolasjon, sporing og karantene. Disse samlete smitteverntiltakene ble forkortet kalt TISK. Dette er tradisjonelle smitteverntiltak, men tiltakene skulle skaleres opp og brukes i et stort omfang og over lang tid.

17.2.1 Beredskapsplanene

Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer og Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa beskriver at testing er viktig i den innledende fasen for å få oversikt over utbruddet. Det står for eksempel

[n]oen tiltak kan være aktuelle å gjennomføre i begynnelsen av et utbrudd for å forsinke smittespredningen. Det samme tiltaket kan være mindre hensiktsmessig når utbruddet har bredt seg til store deler av befolkningen. Ett eksempel er testing av alle mistenkt smittede ved pandemisk influensa. Folkehelseinstituttet vil i slike tilfeller vurdere indikasjoner og gi anbefalinger om testing i samarbeid med blant annet laboratorier og Helsedirektoratet. Anbefalingene gjøres på bakgrunn av blant annet klinisk indikasjon, utbruddets utvikling og laboratoriekapasitet.

Kilde: Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer

Verken Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer eller Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa legger opp til at kapasiteten for å gjennomføre testing skal økes under en epidemi. Når utbruddet er i full gang, beskriver begge planene at testing først og fremst er viktig for å overvåke utviklingen.

Planen for pandemisk influensa nevner ikke smittesporing i det hele tatt. Når det gjelder smittesporing ved pandemisk influensa og liknende sykdom, står følgende Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer:

Ved smitte av pandemisk influensa eller andre luftveisagens som smitter lett mellom mennesker, vil oppklaring ofte være underordnet ettersom smittekilden ikke kan fjernes.

Kilde: Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer

Oppsummert legger verken Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer eller Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa opp til at testing, isolering, sporing og karantene (TISK) skal gjennomføres som samlete tiltak i det omfanget, og over så lang tid, som vi har sett gjennom koronapandemien.

17.2.2 Den første rapporten om TISK

I de første månedene av 2020 anbefalte Folkehelseinstituttet (FHI) tiltakene testing, isolering, sporing og karantene, men det var hovedsakelig i den første fasen av et utbrudd, før antallet smittete ble for stort, at FHI mente at disse tiltakene var best egnet. FHI foreslo for eksempel ikke tiltak om å øke testkapasiteten i risikovurderingene i januar og februar 2020 (FHI 2020a, 2020b).

Verdens helseorganisasjon (WHO) tok ut over våren til orde for en offensiv bruk av testing. WHO-direktøren gikk ut 16. mars 2020 med et klart budskap. Han bemerket at mange land hadde satt i verk tiltak om sosial distansering, som å stenge skoler og avlyse sportsarrangementer, men at ikke mange nok hadde økt testing, isolering og sporing, som er «the backbone of the response». Han uttalte videre

We have a simple message for all countries: test, test, test.

Kilde: WHO-direktør Tedros Adhanom Ghebreyesus 16. mars 2020

Den første rapporten som beskriver tiltakene som senere ble kalt TISK som en helhetlig tiltaksstrategi kom 1. april 2020.

Vurdering av test-, sporings- og isoleringsstrategi, Folkehelseinstituttet, 1. april 2020.

Rapporten ble utarbeidet av FHI i samarbeid med Helsedirektoratet. I rapporten står det at teststrategien som hadde vært gjeldende fram til da, førte til at en del personer som var syke med covid-19 ikke ble oppdaget. Vurderingen var at Norge hadde gode forutsetninger for å teste store deler av befolkningen fordi testkapasiteten i utgangspunktet var høy. FHI og Helsedirektoratet viste til at WHO oppfordret til økt testing og testing av alle med symptomer på covid-19, men at ressursbegrensninger hadde ført til at Norge ikke hadde kapasitet til å teste så mange som WHO anbefalte.

I rapporten viste FHI og Helsedirektoratet til at tiltakene testing, isolering, sporing og karantene til sammen ville gi en rekke effekter som ga god kontroll over utbrudd og reduksjon i nysmitte. Rapporten beskrev at

  • økt testing gjør at smittete raskt blir identifisert og gir overvåkingsdata som kan brukes til å få oversikt over utviklingen av epidemien og vurdere behov for tiltak nasjonalt og lokalt

  • isolering av smittete tidlig i sykdomsforløpet korter ned perioden personen kan smitte andre. Ettersom mange med covid-19 ikke har tydelige symptomer, vil økt testing føre til raskere isolering av dem som er smittet, og hindre videre smitte.

  • økt sporing hindrer nærkontakter som ikke er klar over at de er smittet, fra å overføre smitte til andre. Sporing skjer bare når det er bekreftet at en person er smittet. Økt testing og sporing gjør det derfor mulig å identifisere flere nærkontakter.

  • karantene av nærkontakter hindrer videre smitte fra personer som kan være smittet.

17.2.3 TISK som tiltak i regjeringens strategi

TISK-strategien ble formelt lansert av regjeringen 7. mai 2020. Da la regjeringen fram den langsiktige planen for å gjenåpne samfunnet.

Langsiktig strategi og plan for håndteringen av covid-19-pandemien og justering av tiltak, vedtatt av regjeringen 7. mai 2020.

Også før dette hadde helse- og omsorgsministeren framhevet tiltakene i TISK. Da regjeringen videreførte nedstengningen av landet 7. april 2020, uttalte han: «Mer testing, bedre sporing og rask isolering av smittede vil være veldig viktig i neste runde hvis vi skal åpne samfunnet mer og ha mindre inngripende tiltak.»

Blant annet referert i en artikkel i Aftenposten 29. april 2020.

Kommunene har ansvar for å gjennomføre tiltakene i TISK etter smittevernloven. Så lenge minstekravene i loven er oppfylt, har kommunene i utgangspunktet anledning til å bestemme selv på hvilket nivå og på hvilken måte dette skal gjøres. For å nå regjeringens mål om å ha kontroll på smittespredningen fikk kommunene pålegg om å gjennomføre TISK med hjemmel i smittevernloven § 7-10 andre ledd. Den 24. april 2020 sendte Helsedirektoratet et brev med pålegg om at kommunene skulle øke testkapasiteten (se kapittel 17.3.4). Den 3. juli 2020 sendte Helsedirektoratet brev til alle kommunene hvor det blant annet sto:

Helsedirektoratet ber med hjemmel i bestemmelsen over [smittevernloven § 7-10 andre ledd], om at landets kommuner gjennomfører tiltakene som er nærmere beskrevet i dette brevet. Oppgavene tilligger allerede kommunen i henhold til smittevernloven § 7-1. Det nye er at innsatsen må systematiseres og skaleres opp.

17.3 Gjennomføringen av TISK

17.3.1 Testkapasiteten

Det som bestemmer den totale testkapasiteten, kan grovt sett deles inn i kommunenes prøvetakingskapasitet og laboratorienes kapasitet. Både kommunene og laboratoriene er avhengige av tilgang til forbruksmateriell. Det er behov for alt fra prøvepensler, transportmedium, testreagenser til personlig smittevernutstyr. Dette er en særlig utfordring i en pandemi, ettersom tilgangen til slikt materiell både kan bli usikker og uforutsigbar når Norge må handle i et globalt marked. Det må også finnes ordninger for transport for tester fra teststedet i kommunen til laboratoriene. I tillegg må både kommunene og laboratoriene ha personell med rett kompetanse til å gjennomføre testingen.

Kapasiteten på laboratoriene våren 2020

I slutten av januar 2020 vurderte Folkehelseinstituttet (FHI) at testkapasiteten var god. FHI hadde da etablert diagnostikk for testing av covid-19, og de fikk signaler fra de store laboratoriene om at de snarlig var klare til å teste. Men det tok ikke lang tid før FHI vurderte situasjonen annerledes. Fra slutten av februar 2020 økte bekymringen for testkapasiteten ved laboratoriene, særlig gjaldt det mangelen på reagenser.

Reagenser brukes av laboratoriene til å isolere arvestoffer fra prøven for å påvise om den inneholder viruset covid-19.

I intervju med Koronakommisjonen forklarte FHI at de ikke hadde forutsett at kapasiteten ved laboratoriene skulle bli sprengt så raskt.

Den nødvendige analysekapasiteten var tilgjengelig på laboratoriene, men leverandøren gikk tom for reagenser. Vi forutså ikke at det skulle skje så raskt som det gjorde. Enda de skrudde opp sin produksjon veldig raskt, dekket det ikke det enorme behovet.

Kilde: Smitteverndirektør Geir Bukholm i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

Koronakommisjonen har gjennomgått referater fra utbruddsgruppa i FHI, møter i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB), politiske møter i Helse- og omsorgsdepartementet og andre koordineringsmøter. Kapasiteten ved de mikrobiologiske laboratoriene var hyppig tema på møter på ulike nivåer i helseforvaltningen fra slutten av februar 2020.

Mangel på reagenser var for eksempel tema for et møte mellom Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og de regionale helseforetakene 28. februar 2020, og testkapasiteten framover ble problematisert av helsedirektøren på møte i BUB 2. mars 2020.

Det framgår av referatene at myndighetene fra februar 2020 arbeidet for å få en mer stabil forsyningssituasjon av reagenser og annet nødvendig utstyr, at de vurderte samarbeid med andre næringer, nye metoder, internasjonalt samarbeid og nyanskaffelser. Eksempler på tiltak var at FHI og Helse Sør-Øst RHF fulgte opp norsk industri og andre som kunne utvikle nye løsninger. Utenriksdepartementet var i kontakt med ambassaden i Sør-Korea for å høre hvordan de økte testkapasiteten, og erfaringene deres fra dette arbeidet. Det framgår at helse- og omsorgsministeren selv skulle ta kontakt med en av de store leverandørene da det var mangel på reagenser.

Helsedirektoratet, FHI og Helse Sør-Øst RHF fikk i oppgave å utrede flaskehalser og mulighetene for å øke kapasiteten. De ferdigstilte den første rapporten i slutten av mars 2020.

Testkapasitet for Covid-19 sykdom, Status i tjenesten, identifisering av flaskehalser og potensialet for økt testkapasitet i fremtiden, publikasjonsnummer IS-2900.

Anbefalingene og vurderingene fra denne rapporten ble fulgt opp i en ny rapport som kom i midten av april 2020.

Hvordan øke testkapasiteten for SARS-CoV-2 i Norge? Rapport 14. april 2020, publikasjonsnummer IS-2906.

Arbeidsgruppen som leverte rapporten, vurderte at det ville være mulig å skalere opp testkapasiteten på to vis: ved å utnytte eksisterende kapasitet ved helseforetakene maksimalt i tillegg til å ta i bruk en ny prosedyre NTNU hadde utviklet for ekstraksjon av RNA fra virus.

NTNU hadde i løpet av de siste ukene av mars 2020 utviklet en ny prosedyre for ekstraksjon av RNA fra virus ved å ta i bruk lysisbuffer og magnetiske kuler. Den nye metoden gjorde at man ikke var like avhengig av leveranser fra de kommersielle aktørene.

Kommunenes testkapasitet var ikke tema i noen av de to rapportene fra mars og april 2020.

Gjennom april og mai 2020 gikk kapasiteten ved laboratoriene opp, blant annet som et resultat av mer stabile leveranser, bruken av nye metoder og nyanskaffelser. Figur 17.1 viser at testaktiviteten tok seg kraftig opp i løpet av sommeren.

Figur 17.1 Covid-19-tester per 100 000 personer per uke i Norge. Uke 11–44 2020.

Figur 17.1 Covid-19-tester per 100 000 personer per uke i Norge. Uke 11–44 2020.

Kilde: ECDC

Testing i Norge og Norden

Selv om det i perioder var begrenset kapasitet våren 2020, var Norge i den første perioden av pandemien blant de landene i verden som testet mest. Per 1. april 2020 var det bare Island som testet flere i forhold til befolkningen.

ourworldindata.org.

Som figur 17.2 viser har Norge testet forholdsvis likt som Sverige og Finland gjennom hele 2020. Danmark skiller seg ut blant de nordiske landene, og testet fra april–mai 2020 vesentlig flere. Forklaringen på det er at de besluttet en offensiv teststrategi som førte til en stor økning i kapasiteten (Christensen mfl. 2021). De bygget blant annet opp en ny organisasjon som fikk navnet TestCenter Danmark i løpet av ganske få uker våren 2020, som var delvis privat finansiert. I motsetning til i Norge, hvor kommunene har ansvaret, er det staten som har ansvaret for testingen i Danmark. Vi viser ellers til den danske rapporten «Håndteringen af covid-19 i foråret 2020» fra januar 2021, som gjør rede for den danske teststrategien i kapittel 11.

Figur 17.2 Covid-19-tester per 100 000 personer per uke i Danmark, Finland, Norge og Sverige. Uke 1–53 2020.

Figur 17.2 Covid-19-tester per 100 000 personer per uke i Danmark, Finland, Norge og Sverige. Uke 1–53 2020.

Kilde: ECDC

Både Norge og Sverige har testet mindre enn gjennomsnittet blant EU-land i 2020. Se også kapittel 14.8.6 om strategier i skandinavisk perspektiv.

17.3.2 Testkriteriene våren 2020

De første testkriteriene

Folkehelseinstituttet (FHI) kom med de første anbefalingene om testing for covid-19 den 20. januar 2020. Reisende som kom fra land som hadde utbredt smitte ble anbefalt å teste seg dersom de fikk symptomer. FHI anbefalte å teste pasienter med akutt luftveisinfeksjon med minst ett av symptomene hoste, kortpustethet eller feber, og som i løpet av de siste 14 dagene før symptomene brøt ut i tillegg enten hadde vært i nærkontakt med en smittet eller hadde kommet fra Wuhan. Det var frivillig å teste seg.

Smitte fra utlandet

Folkehelseinstituttet vurderte fortløpende hvilke områder og land som ble ansett som «område med vedvarende spredning». De gjorde endringer i testkriteriene basert på dette. I perioden fra 20. januar til 10. mars 2020 ble nye områder lagt til:

  • 20. januar: Wuhan

  • 29. januar: Hubei

  • 5. februar: hele Kina

  • 25. februar: Iran, Sør-Korea og de italienske regionene Lombardia, Piemonte, Emilia-Romagna og Veneto

  • 26. februar: Hong kong, Singapore og Japan

  • 5. mars: Iran, Sør-Korea og flere regioner i Nord-Italia

  • 8. mars: Tirol i Østerrike

  • 9. mars: helsepersonell som har vært på reise utenfor Norden, og som utvikler luftveissymptomer innen 14 dager etter å ha kommet hjem

  • 10. mars: hele Italia

Vinterferien i Norge var for mange i perioden 17. til 23. februar 2020. De første områdene av Italia ble altså lagt til i testkriteriene rett etter det. I ettertid ble det klart at mange nordmenn som hadde tilbrakt vinterferien i Italia, var smittet.

I andre land var smitten mindre kjent. Et eksempel på det er Østerrike. Den siste dagen i februar 2020 var det kun sju kjente smittetilfeller i Østerrike. Torsdag den 5. mars 2020 fikk FHI et varsel fra Island om at islendinger hadde blitt smittet i Tirol. I Norge var det ikke oppdaget smitte fra Østerrike og WHOs oversikt viste at det kun var registrert 29 smittetilfeller i hele Østerrike. Dagen etter, den 6. mars 2020, kunne utbruddsgruppa i FHI konstatere det første tilfellet av smitte hos en norsk person som hadde vært i Østerrike. Da Tirol ble lagt til på listen den 8. mars var det oppdaget 21 smittetilfeller fra Østerrike i Norge. WHO rapporterte fortsatt lave tall fra Østerrike, totalt 99 tilfeller. Fordi verken Østerrike selv eller WHO var klar over den store smitteutbredelsen, var det vanskelig å fange opp norske smittete fra Tirol.

[...] til å begynne med hadde vi testkriterier som reflekterte hvor vi mente smitten kom fra. Derfor la vi vekt på å teste reisende fra land som vi visste at representerte en risiko, for vi hadde jo en begrenset testkapasitet. Så hadde smitten bredt seg raskere enn man hadde fanget opp i Europa. Det at vi fikk så pass mye smitte fra vinterferie i Østerrike, gikk under radaren til å begynne med, fordi det ikke falt under testkriteriene. Det var heller ikke flagget som et land med mye smitte.

Kilde: Avdelingsdirektør i FHI Line Vold i intervju med kommisjonen 13. januar 2021

Testkriteriene da smitten hadde begynt å spre seg innenlands

Fram til 13. mars 2020 omfattet testkriteriene de som fikk symptomer på covid-19, og som i tillegg enten kom fra et område hvor det var kjent at det var mye smitte eller hadde vært i nærkontakt med en som var smittet. Fra 13. mars 2020 tok FHI bort kriteriet om nærkontakt og de tok bort anbefalingen om å teste dem som kom fra utlandet. Reglene om karantene ble innført dagen før og fra 16. mars 2020 ble grensene stengt. Anbefalingen fra FHI ble å teste dem som var alvorlig syke eller hadde risiko for å få alvorlig sykdom av covid-19 og som hadde symptomer på covid-19.

Kriteriene omfattet blant annet pasienter med akutt innsettende luftveisinfeksjon med behov for innleggelse, innlagte pasienter i alle helseinstitusjoner med akutt luftveisinfeksjon og personer med akutt luftveisinfeksjon som hadde vært i nærkontakt med et bekreftet tilfelle av covid-19. Kriteriene presiserte at spesielt sårbare grupper burde vurderes for testing selv ved milde symptomer.

Ansatte i helsetjenesten med pasientnært arbeid med akutt innsettende luftveisinfeksjon skulle også prioriteres.

Fra 20. mars 2020 satte FHI for første gang opp testkriterier i prioritert rekkefølge. Pasienter med symptomer på covid-19 som hadde behov for innleggelse skulle prioriteres først. Som nummer to skulle pasienter/beboere i helseinstitusjoner med symptomer på covid-19 prioriteres. Deretter skulle ansatte i helsetjenesten med pasientnært arbeid med symptomer på covid-19 bli prioritert. Også etter dette ble kriteriene endret en rekke ganger. Blant annet ble nye grupper lagt til i den prioriterte listen.

Eldre med atypiske symptomer

I størstedelen av perioden januar–mai 2020 anbefalte FHI å teste personer som hadde symptomer på covid-19. Symptomer var definert som hoste, kort-/tungpustethet eller feber. Sårbare grupper med symptomer og personer med behov for innleggelse ble prioritert.

Det er generelt kjent at eldre kan ha atypiske symptomer ved infeksjoner. Det betyr at eldre kan få annerledes symptomer enn de fleste andre. For eksempel kan eldre bli forvirret eller få økende tendens til å falle. Det var tidlig kjent at eldre kunne få alvorlig sykdomsforløp ved smitte av covid-19, men det fantes lite forskning om covid-19 og symptomer for de eldre. Fra begynnelsen av mai 2020 var det imidlertid flere som erfarte at eldre kunne være asymptomatiske.

Artikkel publisert i Tidsskrift for Den norske legeforening 18. juni 2020 og tilsynsrapport fra Metodisthjemmet i Bergen 6. mai 2020.

Dette førte til en debatt om det burde vært tydeligere i testkriteriene at asymptomatiske eldre burde testes.

Særlig Bergens Tidende hadde flere artikler om dette.

Den 13. mai 2020 presiserte FHI at eldre kunne ha atypiske symptomer på covid-19, og den 25. mai 2020 gjorde FHI det tydelig i testkriteriene at det kunne være anbefalt å teste asymptomatiske personer, særlig i sykehjem.

17.3.3 Digital smittesporing

Digitale verktøy i kommunene for smittesporing

Før pandemien var det ingen tilgjengelige digitale verktøy ment for landets kommuner som kunne hjelpe dem med smittesporing. Arbeidet med smittesporing foregikk derfor i stor grad ved bruk av penn, papir, Google-søk og Excel-ark i den første perioden. Med økt antall smittete gjennom mars 2020 og TISK som målsetting ble kapasiteten i kommunene sprengt. Flere kommuner meldte at de ønsket at myndighetene tok initiativ til et felles elektronisk system som kunne gi bedre oversikt over positive tilfeller, sending/mottak av prøvesvar, kommunikasjon og smittesporing.

Et eksempel er at et fylkesmannsembete i på vegne av kommuner ba Helsedirektoratet vurderer et felles system i møte mellom Helsedirektoratet, DSB og fylkesmennene 25. mars 2020.

I rapporten om TISK 1. april 2020 var digitale verktøy for smittesporing i kommunene ett av flere tiltak som ble foreslått for å effektivisere smittesporingsarbeidet i kommunene.

Vurdering av test-, sporings- og isoleringsstrategi, Folkehelseinstituttet 1. april 2020.

I begynnelsen av april 2020 fikk kommunene for første gang informasjon om at FHI jobbet med å utvikle verktøy som skulle hjelpe kommunene i arbeidet med å systematisere data om smittesituasjonen i kommunene og smittesporingsarbeidet. FHI samarbeidet med KS og Universitetet i Oslo om et verktøy som fikk navet Fiks smittesporing. Verktøyet ble tilgjengelig for kommunene i juni 2020.

Ut over sommeren 2020 ble flere digitale verktøy tilgjengelige for kommunene. Da Folkehelseinstituttet kartla de digitale hjelpemidlene som var i bruk i slutten av oktober 2020, hadde 75 prosent av kommunene tatt i bruk enten Fiks smittesporing, ReMin eller Pasinfo. Ifølge nettsidene til ReMin var dette verktøyet tatt i bruk av cirka 200 kommuner i februar 2021. En av stifterne av ReMin var en lege med mange års erfaring som fastlege og kommunelege, som selv hadde sett behovet for et verktøy for å hjelpe i arbeidet mot koronapandemien. Pasinfo var et system utviklet for Oslo kommune.

Appen «Smittestopp»

En sentral del av teste- og sporestrategien i Norge var å utvikle en mobilapplikasjon for smittesporing. I Helsedirektoratets rapport 28. april 2020 står dette:

Helsedirektoratets vurdering av tiltak mot covid-19-pandemien, rapport levert 28. april 2020, revidert 7. mai 2020.

TISK kan erstatte mange av de inngripende tiltakene hvis det gjennomføres kontinuerlig og i et betydelig omfang, men det forutsetter at vi samtidig får etablert et overvåkningssystem som gjør det mulig å oppdage lokale utbrudd og sette i verk tiltak for å slå disse raskt ned. Det forutsetter også at mange nok tar i bruk det elektroniske sporingsprogrammet Smittestopp slik at det kan fungere effektivt.

Før pandemien fantes det ingen apper som kunne brukes til smittesporing. Det første initiativet til å vurdere en applikasjon for smittesporing i Norge kom i begynnelsen av mars 2020. Simula Research Laboratory var ansvarlig for den tekniske utviklingen av det første Smittestopp-systemet. Simula har forklart i et skriftlig innspill til Koronakommisjonen at utviklingen kom i gang 12. mars 2020.

Fra slutten av mars 2020 var appen et hyppig tema på koordineringsmøter og politiske møter. Datatilsynet hadde en veiledningsrolle og ga innspill til Helse- og omsorgsdepartementet. For å få tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for behandlingen av personopplysninger i appen vedtok regjeringen en egen forskrift.

Forskrift om digital smittesporing og epidemikontroll i anledning utbrudd av Covid-19.

Se kapittel 23.3 om forskrift om digital smittesporing.

Utprøving av appen Smittestopp startet 16. april 2020. Appen ble prøvd ut i tre testkommuner, men alle som ønsket, kunne laste den ned. Appen hadde to hovedformål: varsling til brukere av Smittestopp dersom de hadde hatt nærkontakt med personer med smitte, og registrering av bevegelsesmønstre. Appen skulle gi FHI anonyme data som blant annet kunne brukes til å forske på effekt av tiltak.

Om lag en måned etter at utprøving av appen startet, leverte en ekspertgruppe, som hadde blitt oppnevnt av Helse- og omsorgsdepartementet, en endelig rapport.

Endelig rapport for kildekodegjennomgang av løsning for digital smittesporing av koronaviruset, 18. mai 2020.

Konklusjonen i rapporten var at verken sikkerheten eller personvernet var forsvarlig ivaretatt på dette tidspunktet. Datatilsynet varslet om vedtak om midlertidig forbud mot å mot å behandle personopplysninger i appen 12. juni 2020. Dette førte i sin tur til at FHI besluttet å stanse innsamlingen av data og å slette alle data.

Høsten 2020 lanserte FHI at de ville komme med en ny Smittestopp-app som bygget på rammeverket til Google og Apple. Appen skulle bare bruke Bluetooth, ikke GPS-data, slik den første gjorde. Dataene som ble samlet inn, skulle ikke lagres. Løsningen skulle også være frivillig og basert på samtykke. Derfor ble det heller ikke vedtatt noen tilsvarende forskrift som for den første appen.

Flere har tatt til orde for at også Smittestopp 2 burde hjemles i forskrift. Naomi Lintvedt, stipendiat ved Senter for rettsinformatikk (SERI) ved Universitetet i Oslo (UiO), var en av flere som mente dette. Hun gikk ut i en kronikk i Dagens medisin 12. september 2020 og uttrykte at samtykke ikke var tilstrekkelig.

Den nye Smittestopp-appen ble lansert i desember 2020. 117 700 lastet ned appen dagen den ble lansert. Da kommisjonen var i sluttfasen av arbeidet sitt, hadde 870 700 lastet ned appen, og 1100 totalt var meldt smittet i appen.

Tall fra Folkehelseinstituttet per 23. februar 2021.

Apper og annen teknologi i Europa

I en OECD-rapport fra 2020 framgår det at minst 23 europeiske land i 2020 enten hadde utviklet eller lansert apper til kontaktsporing (OECD 2020a). Rapporten viste til at over 50 millioner europeere hadde lastet ned kontaktsporingsapper i de første ni månedene av 2020.

Appene som ble utviklet, var ulike. Noen apper ble brukt av smittesporere for å hjelpe dem med å finne nærkontakter, mens andre apper var helautomatiske. Det varierte om data ble lagret sentralt, desentralisert eller bare lokalt på mobiltelefonen til brukeren, slik tilfellet var med den siste versjonen av Smittestopp som ble lansert i desember 2020.

Det varierte også om appene brukte aggregerte data til å overvåke for eksempel mobilitet, eller om data ble brukt til å håndheve regler på individnivå. I Polen var det for eksempel en hjemmekaranteneapp som brukte ansiktsgjenkjenning og lokasjonsdata til å følge med på om brukerne fulgte karantenereglene. Den kunne også brukes av politiet.

Andre eksempler er at byer i Frankrike tok i bruk kunstig intelligens og kameraovervåking til å følge med på bruken av munnbind på offentlige steder. Liechtenstein ble det første europeiske landet som tok i bruk elektroniske armbånd til å samle inn biologiske data. Og i Storbritannia var det tatt i bruk en app for å innhente selvrapporterte symptomer fra brukerne.

I rapporten fra OECD ble det trukket fram flere utfordringer med kontaktsporingsapper. Deriblant problematiserte rapporten hvor troverdige data appene gir, og at mange i EU fremdeles ikke bruker mobiltelefoner med tilgang til internett.

For all this, a fully automated digital contact-tracing strategy is unlikely to be successful, although it can complement traditional contact-tracing efforts (ECDC, 2020[22]). There are also significant concerns regarding the potential for misuse and privacy abuses. A recent assessment of 17 contact-tracing apps (including apps from Europe) found them to be insecure and easy to hack (Guardsquare, 2020[23]). There is also a fear of «mission creep», and that once new powers of surveillance are introduced, they are difficult to reverse, even when the crisis has passed (OECD, 2020[24]).

17.3.4 Kommunene og TISK

Kravet om å øke testingen i kommunene

Det ble lagt fram to rapporter i mars og april 2020 om testkapasitet.

IS-2900 og IS-2906.

Rapportene gjaldt ikke testkapasiteten i kommunene, men dreide seg om laboratoriene. I rapporten fra midten av april 2020 står det uttrykkelig at logistikken i den kommunale helse- og omsorgstjenesten for prøvetaking av pasienter, inkludert egnete steder, testutstyr, personell og smittevernutstyr, var en av flere «[u]klarheter som gjenstår».

Se kapittel 4.6 i Hvordan øke testkapasiteten for SARS-CoV-2 i Norge? Rapport 14. april 2020, publikasjonsnummer IS-2906.

Første gang vi ser informasjon om at noen kommuner ble direkte informert og involvert i forbindelse med at testkapasiteten skulle økes, var i midten av april 2020. Da opprettet Helsedirektoratet en referansegruppe som skulle bidra til å dekke behovet for løpende kontakt med kommuner av ulik størrelse.

Referansegruppen besto av representanter fra regionale helseforetak, KS, Folkehelseinstituttet, Fylkesmannen i Nordland på vegne av fylkesmennene og de ni kommunene Stavanger, Bærum, Bodø, Molde, Kinn, Nordkapp, Frosta, Vang og Aremark.

I det første møtet 16. april 2020 var hovedtemaet kommunenes testkapasitet.

Det framgår av agendaen til møtet at kommunene blant annet ble bedt om å redegjøre for hva som skulle til for at de skulle kunne teste 5 prosent av befolkningen ukentlig.

Koronakommisjonen har spurt om referater fra disse møtene, men har fått tilbakemelding om at det ikke finnes. Vi vet dermed ikke hva referansegruppen spilte inn til Helsedirektoratet.

Vi har fått oversendt et overordnet mandat og e-poster med innkalling til møter med agenda.

Den 24. april 2020 sendte Helsedirektoratet brev til alle kommunene og påla dem å øke testkapasiteten. Kommunene ble pålagt å bygge opp testkapasitet slik at de kunne teste inntil 5 prosent av egen befolkning ukentlig. I brevet står det blant annet at

[d]en økte prøvetakingskapasiteten i kommunene kan etableres gjennom en gradvis opptrapping i ukene som kommer, i tråd med at laboratoriekapasiteten økes gradvis i denne perioden. Kapasitet for prøvetaking av 5 % av egen befolkning ukentlig skal være etablert innen utgangen av mai. Det forventes at behovet for utvidet testkapasitet vil vare så lenge det pågår et aktivt utbrudd av Covid-19. […]
Helsedirektoratet ser at det kan være krevende i enkelte kommuner å sørge for tilstrekkelig personell for å utføre prøvetaking. Vi ber om at alle muligheter benyttes når det gjelder midlertidige omrokkeringer. Kommuner som trenger å rekruttere personell, kan benytte Helsedirektoratets register for reservepersonell

Enkelte kommuner mente de ville klare å bygge opp kapasiteten slik Helsedirektoratet påla dem. Andre mente det ville bli vanskelig å gjennomføre. Da de sju kommunene Oslo, Bærum, Asker, Drammen, Nordre Follo, Lørenskog og Lillestrøm hadde et møte med Helse- og omsorgsdepartementet, FHI, Helsedirektoratet, Helse Sør-Øst 27. april 2020, meldte de om at det var utfordrende å teste så mange som myndighetene krevde. Det framgår av referatet fra møtet. Grunnen til at det var utfordrende var mangelen på kompetanse, personell og smittevernutstyr. Flere kommuner uttrykte bekymringene sine i media. For eksempel var Kristiansand redd for at testingen ville føre til mangel på smittevernutstyr og Tromsø var bekymret for at de ikke ville ha nok bemanning.

Se artikkelen «Må teste fem prosent av innbyggerne» i Kommunal Rapport 2. mai 2020.

Kort tid etter ble målet om å teste 5 prosent justert noe for den kommende perioden. FHI hadde gjort en ny vurdering. Antallet smittete hadde gått ned og influensasesongen var over. Folkehelseinstituttet vurderte at det for de fleste av kommunene ikke var behov for å ha kapasitet til å teste mer enn 1,5 prosent av befolkningen ukentlig i perioden framover. Helsedirektoratet sendte nytt brev til kommunene om den justerte målsettingen 7. mai 2020.

Myndighetenes målsetting fortsatte likevel å være at kommunene skulle kunne teste inntil 5 prosent av befolkningen i perioder med høyt smittetrykk. I brevet 7. mai 2020 står det at

«Utfyllende informasjon til kommunene vedrørende oppdrag om utvidelse av prøvetakingskapasiteten ved covid-19» i brev 7. mai 2020 fra Helsdirektoratet.

[d]et kan være behov for noe mer testing i de deler av landet der det er flest pasienter med smitte, og kanskje spesielt når vi nærmer oss tidlig høst. Når det er fokusert på 5 % i brevet av 24. april, er det for å sikre at det finnes en beredskap for raskt å kunne nå et nivå på 5 % av kommunens befolkning ukentlig dersom behovet skulle tilsi det.

Dette ble presisert igjen 3. juli 2020:

«Operasjonalisering av testing, isolering, smittesporing og karantene (TISK) ved covid-19 i kommunene» i brev 3. juli 2020 fra Helsedirektoratet. Målsettingen om å kunne skalere opp testkapasiteten til å teste 5 prosent ble presisert flere ganger også etter det, for eksempel i brev 4. september 2020 til landets ordførere om oppfølging av TISK-strategien og finansiering.

Kommunene skal ha et bemanningssystem tilpasset det til enhver tid gjeldende testbehovet. Bemanningssystemet skal fra august 2020 gjøre det mulig, i en ekstraordinær situasjon, å skalere opp til en kapasitet tilsvarende testing av 5 % av de som bor/oppholder seg i kommunen ila. 1 uke.

Mangel på personell

Både den økte testingen og den økte sporingen krevde mye ressurser av kommunene. I den første perioden ble ansatte i kommunene omplassert, blant annet for å ivareta oppgavene i TISK. Det fikk konsekvenser for tjenestetilbudet i kommunene. Både ekspertgruppen ledet av utdanningsdirektør Hege Nilssen og den første statusrapporten om utsatte barn og unges tjenestetilbud under covid-19-pandemien problematiserte dette i april 2020 (Udir 2020f, Bufdir 2020b).

I brev til kommunene 29. mai 2020 presiserte Helsedirektoratet derfor at det «må gjøres gode vurdering[er] av nødvendighet før personell, lokaler og utstyr omdisponeres fra ordinær drift til covid-19-beredskap». Helse- og omsorgsministeren og kommunal- og moderniseringsministeren gjentok dette i brev til landets ordførere i september 2020. De understreket

Brev til landets ordførere 4. september 2020 fra helse- og omsorgsministeren og kommunal- og moderniseringsministeren om oppfølging av TISK-strategien og finansiering.

viktigheten av at kommunene verner tjenestene til særlig sårbare grupper, blant annet sårbare barn og unge. Helsesykepleiere som jobber i helsestasjon og skolehelsetjeneste må ikke omdisponeres til arbeid med TISK.

I brevet 4. september 2020 fikk kommunene informasjon om at de ville få kompensert utgifter for TISK. De to ministrene ville med brevet «forsikre» kommunene om at regjeringen tok sikte på å dekke «alle nødvendige kostnader i kommunesektoren med oppfølgingen av TISK-strategien».

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fulgte opp, blant annet med en kompensasjonsordning for utgifter til TISK-oppfølging ved større utbrudd. I Prop. 142 S (2019–2020) ble det bevilget 500 millioner kroner over skjønnsrammen. Under pandemien nedsatte også Kommunal- og moderniseringsdepartementet en arbeidsgruppe med deltakere fra departementene og kommunesektoren for å vurdere de økonomiske konsekvensene av covid-19-situasjonen. Se kapittel 19.6.7.

Når det gjaldt personellmangelen, iverksatte Helsedirektoratet og FHI flere tiltak. Helsedirektoratet opprettet i mars 2020 et register for reservepersonell. Ifølge tall fra Helsedirektoratet hadde over 6 000 registrert seg løpet av månedene mars og april 2020. Men registret løste ikke utfordringene i kommunene.

Se kapittel 9 om registret for reservepersonell.

I august og september 2020 sendte Helsedirektoratet brev med veiledning til hvordan kommunene kunne løse personellmangelen som oppsto som et resultat av TISK.

Se for eksempel brev 19. august 2020 til kommunene hvor Helsedirektoratet viser til kommunenes tilbakemelding om «knapphet på personellressurser» til å gjennomføre testing og brevet «Helsedirektoratet og NAV kan bistå i rekrutteringsprosesser under Covid-19» til landets kommuner 29. september 2020.

FHI og Helsedirektoratet laget også opplæringsmateriell og veiledning.

Utfordringene for kommunene økte likevel ut over høsten. Flere kommuner fikk mer smitte og mange hadde allerede strukket ressursene over tid. I september 2020 meldte kommunene og fylkesmennene om bekymring for situasjonen:

Helsedirektoratets overordnete situasjonsrapport 21. september 2020.

Helseforetakene melder om tilnærmet normal drift, med god tilgang på smittevernutstyr og legemidler. Kommunehelsetjenesten har stått i beredskap lenge og melder om bekymring for mangel på ressurser til å gjennomføre TISK-strategien, især ved ytterligere økning i smitte. […]
Flere fylkesmenn fremhever at kommunene ikke er dimensjonert for langvarig krisehåndtering, eller for å stå i beredskap over lengre tid. Det er økonomi, personell og smittevernutstyr som innrapporteres å være mest krevende for kommunene.

At situasjonen for kommunene var presset, ble gjentatt i situasjonsrapporten 22. oktober 2020.

Høsten 2020 iverksatte FHI og Helsedirektoratet flere mer aktive tiltak for å hjelpe kommuner. Folkehelseinstituttet fikk midler til å styrke sin feltepidemiologiske gruppe som bisto kommuner i oppfølging av utbrudd (nasjonalt smittesporingsteam) og Helsedirektoratet opprettet et nytt register for nasjonalt innsatspersonell, hvor kommuner med akutt bemanningsbehov kunne få bistand fra personell som hadde gjennomgått opplæring i testing, smittesporing og bruk av smittevernutstyr.

I brev 1. desember 2020 til kommunene informerte Helsedirektoratet om den nye ordningen med nasjonalt innsatspersonell. Bakgrunnen for at ordningen var at Helsedirektoratet hadde «mottatt meldinger om at det er vanskelig å rekruttere personell fra www.nasjonalthelsepersonell.no».

I statsminister Erna Solbergs redegjørelse for Stortinget 5. november 2020 beskrev hun at kapasiteten var under press.

Kommunene har fortsatt kontroll på arbeidet med testing, isolering, sporing og karantene. Det vi kaller for TISK. Men kapasiteten er under press, og i noen kommuner under sterkt press. Øker smitten videre, kan vi miste kontrollen.

Kilde: Erna Solbergs redegjørelse for Stortinget 5. november 2020

17.3.5 Samarbeid og koordinering om TISK

Helsedirektoratet opprettet en styringsgruppe for TISK, også kalt «Prosjektgruppe TISK», i september 2020.

Informasjon om den nye prosjektgruppen for TISK ble publisert som en nyhetssak på Helsedirektoratets hjemmesider 10. september 2020.

Gruppen var ledet av assisterende helsedirektør Espen Rostrup Nakstad og fagdirektør i Helsedirektoratet Svein Lie. Prosjektgruppen besto av representanter fra Folkehelseinstituttet (FHI), de regionale helseforetakene, Direktoratet for e-helse, KS og andre aktører som jobbet med kapasitet for prøvetaking, prøveanalyse og smittesporing. Arbeidsgruppen skulle blant annet

  • vurdere om nye metoder og teknologier kunne fases inn for å senke terskelen for å teste seg, blant annet gjennom bruk av hurtigtester

  • identifisere flaskehalser som hindret høy og stabil testkapasitet, som for eksempel utstyrsmangel, personellmangel og logistiske utfordringer

  • vurdere tiltak for å styrke kommunenes arbeid med TISK, for eksempel hvordan organisering og rekruttering av personell kunne gjøres for å styrke prøvetakingskapasiteten og smittesporingsarbeidet

I intervjuet med Koronakommisjonen var Camilla Stoltenberg kritisk til at denne «paraplyen» over TISK-tiltakene ikke kom på plass tidligere:

Testkapasitet er ikke meningsfylt med mindre man øker kapasiteten på smittesporing, isolering og karantene – det som har blitt kalt TISK. Det vi fikk til veldig fort, og det som Helsedirektoratet gjorde en veldig fin jobb med, var å øke testkapasiteten i laboratoriet ved hjelp av Ugelstad-kulene til NTNU. I hele prosessen sa jeg at vi må se på dette som bare én brikke i et større system, så noen må ta ansvaret for hele systemet, og det omfatter mange aktører. Disse er både under departementet, men også utenfor, og at det er en naturlig rolle for direktoratet å se på det som et helhetlig prosjekt. […]
Det skjedde ikke før slutten av august og begynnelsen av september, at det ble et prosjekt som ser på helheten. Da har de også fått ta inn over seg hvor komplisert helheten i det er. Det har vært en veldig fin ting at de har tatt den rollen, men ganske sent.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Norges Ingeniør- og Teknologorganisasjon (NITO) er landets største organisasjon for ingeniører og teknologer. NITO har i innspillet sitt til Koronakommisjonen gitt uttrykk for at det burde vært mer sentral styring. De mener at Helsedirektoratets prosjektgruppe for TISK som ble etablert høsten 2020, burde vært etablert allerede i mars 2020. NITO skrev videre:

Erfaringen fra laboratoriesiden er at det er gjort politiske beslutninger om hvor mange Covid-19-prøver de skal motta før laboratoriene er informert eller har vært tatt med på råd.

Kilde: NITO i brev 29. oktober 2020

17.4 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Omfattende og langvarig bruk av tiltakene i TISK var ikke en del av planverket

Beredskapsplanene omfatter ikke scenarioer hvor smitten slås ned og holdes under kontroll over tid, blant annet ved vedvarende testing, sporing, isolasjon og karantene. Kommunenes rolle i å gjennomføre sporing og testing og behovet for å skalere opp testkapasitet gjenspeiles ikke i planene.

Koronakommisjonen foreslår at planene revideres. Planene bør på en tydeligere måte legge opp til at smitteverntiltakene testing, isolering, sporing og karantene kan brukes som samlete tiltak for å holde smittenivået lavt i samfunnet. Planene bør inkludere beredskap for å skalere opp testkapasitet og smittesporing.

Testkapasitet og testkriterier våren 2020

Folkehelseinstituttet (FHI) forutså ikke at laboratoriene så raskt skulle gå tom for nødvendige leveranser våren 2020. Det har de selv forklart i intervju med kommisjonen. Vi mener at det likevel ikke er grunn til å være for kritiske til FHIs vurdering av at testkapasiteten var god i januar 2020. For oss framstår det som at vurderingen deres var basert på det som sto i planverket. I tillegg hadde FHI fått på plass diagnostikk for covid-19 på referanselaboratoriet og de mikrobiologiske laboratoriene meldte at de snarlig var klare til å teste. Dessuten hadde Norge generelt høy analysekapasitet. I den første perioden var også Norge blant de landene i verden som testet mest. Selv om Norge ikke testet så mange som WHO anbefalte våren 2020, hadde altså Norge høy testkapasitet sammenliknet med andre land.

Når det gjelder testkriteriene våren 2020, har vi ikke gjort en faglig vurdering av dem. Vi viser til at det å fastsette testkriterier er en sammensatt vurdering. Den totale testkapasiteten, utviklingen i epidemien nasjonalt og i andre land, den eksisterende kunnskapen om viruset og symptomer og mer, må vektes mot hverandre. Vi konstaterer likevel at testkriteriene i perioden januar–mars 2020 ikke omfattet områdene og landene som hadde mye smitte av koronaviruset. Mange som var smittet i utlandet og kom til Norge, ble ikke fanget opp. En del av forklaringen på det er at koronaviruset hadde spredt seg langt raskere enn noen visste. Flere av landene som hadde smitte, gjennomførte lite testing selv. Det førte til at varslingssystemene i Verdens helseorganisasjon og Det europeiske smittevernbyrået ikke kunne fange opp og varsle om smitten.

Når det gjelder diskusjonen om testing av eldre med atypiske symptomer, slår vi fast at det tok noe tid før det kom tydelig fram av kriteriene at denne gruppen skulle testes. Vi viser imidlertid til at FHI sine testkriterier ikke er krav, og at de kan, som ellers ved faglige råd, fravikes hvis det er gode grunner til det. Selv om det ikke sto i kriteriene at eldre med atypiske symptomer skulle testes, kunne helsepersonell velge å teste dem ut fra en faglig vurdering. Men når begrenset testkapasitet er med på å begrunne de faglige rådene, mener vi det blir ekstra krevende for helsepersonell å gjøre slike individuelle vurderinger. Vi utelukker derfor ikke at testkriteriene kan ha ført til at helsepersonell valgte å ikke teste eldre som de mistenkte kunne være smittet, fordi de hadde atypiske symptomer.

Manglende tilrettelegging for kommunene

Vår vurdering er at myndighetene iverksatte flere effektive tiltak for å øke laboratoriekapasiteten da leveransene til laboratoriene begynte å svikte i februar–mars 2020. Hvordan den økte testingen skulle gjennomføres i kommunene, og kommunenes forutsetninger for å få dette til, fikk derimot ikke samme oppmerksomhet. Først et stykke ut i april 2020 fikk Helsedirektoratet på plass en referansegruppe med deltakere blant annet fra noen utvalgte kommuner og KS. Ettersom det ikke finnes referater fra møtene i referansegruppen, er det i ettertid vanskelig å få klarhet i hva kommunene meldte tilbake der. Bare få dager etter det første møtet i referansegruppen, fikk alle kommunene et pålegg fra Helsedirektoratet om å øke testkapasiteten.

Kommisjonen mener denne prosessen ikke ivaretok kommunenes behov for informasjon og involvering. Det var ikke tilstrekkelig utredet hvordan kommunene skulle klare å gjennomføre prøvetakingen i forkant av beslutningen. Mange kommuner hadde det allerede utfordrende som et resultat av at ansatte var i karantene og fordi de måtte håndtere andre covid-19-relaterte oppgaver. Som vi skriver mer om i kapittel 19.6, har kommunene mange oppgaver de må ivareta under kriser. I tillegg var det fremdeles mangel på smittevernutstyr, som i praksis gjorde det vanskelig for flere kommuner å skalere opp testkapasiteten til det nivået staten bestemte.

Vår vurdering er at det også gjennom sommeren 2020 var utilstrekkelig tilrettelegging for kommunene når det gjaldt å få på plass nok personell til å gjennomføre TISK. Kommunene har et overordnet ansvar for tiltakene i TISK, og har i utgangspunktet frihet til å beslutte hvordan disse skal gjennomføres så lenge minstekravene i loven er oppfylt. Under koronapandemien ble kommunene pålagt å gjennomføre tiltakene på et visst nivå. I en slik situasjon har statlige myndigheter et ansvar for å legge til rette for at kommunene kan gjennomføre dette. Helsedirektoratet fikk allerede i mars 2020 etablert et register for personell i beredskap, men det var ikke et tilstrekkelig tiltak. Vi viser til at det tar tid å ansette og lære opp personell, og at det derfor for mange kommuner ikke var realistisk å nå forventningene om å skalere opp testingen og sporingen i det tempoet som staten krevde. Kommunene fikk ekstra bevilgninger våren 2020, men vi mener det tok for lang tid før kommunene fikk tydelig beskjed om at de ville få kompensasjon for utgiftene til TISK. Etter det vi kan se, var det første brevet hvor dette ble klart kommunisert 4. september 2020.

Vi mener imidlertid at regjeringen, FHI og Helsedirektoratet ut over høsten 2020 sørget for mer aktiv støtte til kommunene, noe som var positivt. Eksempler på dette er at FHI fikk styrket sitt nasjonale smittesporingsteam og at Helsedirektoratet laget en ordning med nasjonalt innsatspersonell.

Samarbeid og koordinering

For kommisjonen framstår prosjektgruppen for TISK, som ble opprettet i midten av september 2020, som et positivt tiltak. Kommisjonen mener likevel at en slik arena burde kommet på plass tidligere. Før prosjektgruppen ble opprettet, framstår det som at hvert enkelt tiltak i TISK ble vurdert for seg, og at de som skulle gjennomføre tiltakene ikke i tilstrekkelig grad ble informert og involvert i forkant. Særlig gjelder dette kommunene, men innspillet vi har fått fra NITO tyder på at heller ikke laboratoriene ble informert eller tatt med på råd da de skulle gjennomføre regjeringens målsettinger. Tidligere involvering kunne etter vår oppfatning bidratt til bedre utnyttelse av ressursene.

Vi mener beredskapsplanene tydeligere bør beskrive koordinering og samarbeid mellom kommuner, sykehus, laboratorier og andre som kan ha oppgaver i en TISK-strategi. Også private aktører, forskningsmiljøer og andre som kan bidra i en TISK-strategi bør inkluderes i en slik ordning. Vi foreslår at erfaringene fra prosjektgruppen for TISK evalueres og videreutvikles.

Digitale verktøy for smittesporing

Kommisjonen konstaterer at fraværet av digitale smittesporingsverktøy i den første perioden gjorde at jobben med smittesporing var veldig ressurskrevende for kommunene. Det var først i mai–juni 2020 at det første digitale verktøyet ble tilgjengelig for kommuner. Et læringspunkt til neste pandemi bør derfor være å ha en beredskap for å raskt få på plass digitale verktøy for kommunene. Disse bør inngå i et helhetlig overvåkingssystem, se kapittel 8.

I dag er det i utgangspunktet den enkelte kommunen som må vurdere hvilke verktøy den selv mener er hensiktsmessig. Helsemyndighetene, inkludert Folkehelseinstituttet (FHI) og Helsedirektoratet, kan muligens, i kraft av rollene de har på smittevernområdet, anses for å ha et ansvar for å medvirke til at kommunene har relevante verktøy. Men et slikt medansvar er ikke tydelig i regelverket. Koronakommisjonen mener at staten bør ta større ansvar for å gjøre effektive digitale verktøy tilgjengelige for kommunene under en pandemi. Befolkningen beveger seg mellom kommuner, og FHIs oversikt over situasjonen nasjonalt er avhengig av lokale data. Et effektivt smittevern forutsetter dermed at kommunene har gode og effektive verktøy. Det bør staten bidra aktivt til.

Når det gjelder appen «Smittestopp» som ble utviklet våren 2020, ble den aldri en avlastning for kommunene, slik det var tenkt. Appen ble stoppet av Datatilsynet allerede i juni 2020. Utviklingen av apper for smittesporing var nybrottsarbeid. Det fantes ikke slike apper før pandemien. Kommisjonen mener appen slik sett var et positivt initiativ. Som vi skriver i kapittel 23.3, er vi likevel kritiske til at regjeringen ikke sørget for at personvernhensynene ble bedre utredet i forkant og til at forskriften som ga hjemmel for behandling av personopplysninger i appen ikke ble sendt på høring. Hensynet til personvern ved bruk av digitale verktøy for å håndtere pandemien har vært en utfordring i flere land. Flere land som satset på apper og digitale verktøy har hatt løsninger som til dels har vært svært inngripende for personvernet (se OECD-rapporten vi har referert til i kapittel 17.3.3).

Da Koronakommisjonen sluttførte arbeidet sitt, hadde størstedelen av befolkningen ikke lastet ned Smittestopp-appen som ble lansert i desember 2020. Det var derfor for tidlig å gi en endelig vurdering av om den nye appen var et virkningsfullt tiltak eller ikke.

Behov for endringer i smittevernloven

Kommisjonen mener det er en styrke at kommuner med kompetanse og lokalkunnskap driver med smittesporing. Mange kommuner har organisert sporingsarbeidet ved hjelp av egne smittesporingsteam, under ledelse av kommunelegen. Andre yrkesgrupper enn helsepersonell har blitt brukt som smittesporere. Planverket beskriver at kommunene kan opprette slike team med smittesporere ved utbrudd av smittsom sykdom. Helse- og omsorgslovgivningen åpner også for at andre enn helsepersonell kan brukes som medhjelpere, men det er ikke tydelig i smittevernloven at sporingen kan organiseres på denne måten. Loven legger opp til at det er legen som mistenker at en pasient har en allmennfarlig smittsom sykdom som skal foreta de undersøkelsene som er nødvendige for å bringe på det rene om det foreligger en slik sykdom. Loven beskriver at kommunelegen kan hjelpe legen, og at han eller hun kan ta over ansvaret.

Smittesporingsteam er en effektiv måte å organisere arbeidet på under en pandemi. Det er imidlertid en utfordring at regelverket ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset denne ordningen. Det fører blant annet til at ansvarsforholdene ikke blir klare. Koronakommisjonen mener derfor det er ønskelig med tydeligere regler om ansvar for smittesporing og oppfølging av smittete og nærkontakter når det ikke er en behandlende lege som gjør dette.

Kommunene har organisert seg ulikt under pandemien, men mange har etablert teststasjoner hvor befolkningen har kunnet møte opp uten henvisning fra lege. Også når testingen organisert på denne måten, må de alminnelige kravene etter lov og forskrift overholdes. For eksempel må pasienten få informasjon uavhengig av om prøven er positiv eller ikke, fastlegen må informeres, kravene til varsling må overholdes og pasientene må få forsvarlig oppfølging og helsehjelp. Smittevernloven er imidlertid ikke tilpasset en situasjon hvor prøvetaking gjennomføres i et så stort omfang og med en slik organisering som det har vist seg å være behov for under pandemien. Kommisjonen mener det er uheldig, ettersom det kan bli uklart hvem som har ansvar for hva. Koronakommisjonen anbefaler derfor egne regler for testing ved utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom.

Del 4
Kriseorganisering og samhandling

18 Organisering av forvaltningen

Figur 18.1 

Figur 18.1

Foto: Mona Oshiro / NTB

18.1 Statlig forvaltning

Statsforvaltningen er bygd opp som et hierarki. Sentralforvaltningen består av regjeringen, departementer og direktorater, som styrer enheter på regionalt og lokalt nivå. Det er i hovedsak politikkområder og arbeidsoppgaver som ligger til grunn for at sentralforvaltningen er delt inn i forskjellige forvaltningsorganer, ikke geografi. Statsforvaltningen står stort sett fritt til å organisere sin virksomhet, jf. Grunnloven §§ 3 og 12.

18.1.1 Regjeringen og departementene

Kongen (regjeringen) er øverste organ og leder i sentralforvaltningen. Statsrådene leder normalt hvert sitt departement. Departementene fungerer som faglige sekretariater for regjeringen og de respektive statsrådene, og utreder og gjennomfører sakene som departementet har ansvaret for.

Ministerstyret utgjør et grunntrekk i det norske offentlige styringssystemet. Rettslig og konstitusjonelt er dette systemet forankret i Grunnloven § 3 om at den utøvende makten er hos Kongen. At statsforvaltningen er hierarkisk bygd opp, innebærer at et overordnet organ – i siste instans den enkelte statsråden og regjeringen – i utgangspunktet kan instruere underordnete organer i organisasjonshierarkiet, både generelt og i enkeltsaker.

Regjeringen er kollektivt ansvarlig for sine avgjørelser. Samtidig har den enkelte statsråden et overordnet ansvar for den delen av forvaltningen som er underlagt vedkommende.

Grunnloven § 5 jf. § 30.

Dagens retningslinjer for r-konferanser presiserer det kollektive ansvaret som regjeringen har for beslutningene som fattes.

https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/om-rkonf/id2470121/

Dette gjelder ikke bare i de sakene som legges fram for Kongen i statsråd, men også i de sakene der beslutningsmyndigheten er delegert til én enkelt statsråd. Statsrådene kan i regjeringsbehandlingen engasjere seg i alle saker, men regjeringen treffer ikke formelle beslutninger i regjeringskonferansene. Den formelle beslutningskompetansen er lagt til det enkelte fagdepartementet eller Kongen i statsråd. Drøftingene i regjeringskonferansene må derfor følges opp gjennom endelige vedtak i departementene eller ved at saken fremmes for Kongen i statsråd. De konklusjonene som trekkes i regjeringskonferansen er politisk bindende for regjeringsmedlemmene.

18.1.2 Direktoratene

Direktoratene er statlige organer som er organisert under departementene, og har hele landet som virkefelt. De avlaster departementene og driver blant annet forskriftsarbeid, enkeltsaksbehandling, utredning, veiledning og tilskuddsforvaltning, og stedlige og skriftlige kontroller. Først og fremst utfører direktoratene oppgaver etter oppdrag fra departementene, men de har også forberedende oppgaver for departementene.

18.2 Kommunal forvaltning

I kommuneforvaltningen utøves et representativt demokrati gjennom folkevalgte organer som kan fatte bindende vedtak på vegne av innbyggerne og med virkning overfor dem. Kommuneforvaltningen består av 356 kommuner og 11 fylkeskommuner. Kommuner og fylkeskommuner styres av folkevalgte representanter i kommunestyrer og fylkesting. Kommunestyret er det øverste organet i kommunen, og fylkestinget er det øverste organet i fylkeskommunen. Kommunestyret fatter vedtak på vegne av kommunen, og fylkestinget fatter vedtak på vegne av fylkeskommunen, hvis ikke noe annet følger av loven. Kommunestyret og fylkestinget kan delegere myndighet til å fatte vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av kommuneloven eller annen lov.

Kommuneloven § 5-3.

Kommuner og fylkesting er selvstendige forvaltningsorganer og rettssubjekter. Deres kompetanse er negativt avgrenset. Det vil si at kommunene kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. Dette framgår av regelen i kommuneloven om det kommunale selvstyret.

Kommuneloven § 2-1.

Der er det også slått fast at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov. Dette betyr at kommunene ikke er en del av det statlige forvaltningshierarkiet, og de kan derfor ikke instrueres av statlige myndigheter uten at det er en lovhjemmel for det. Det kommunale selvstyret setter altså begrensninger for hvordan staten kan styre kommuner og fylkeskommuner. Prinsipper for forholdet mellom statlig og kommunalt forvaltningsnivå er nedfelt i kommuneloven § 2-2.

Et utslag av at kommunene utøver et folkestyre, er kommunelovens regler om møteplikt og møteoffentlighet. Alle folkevalgte organer skal behandle saker og fatte vedtak i møter, og alle har rett til å være til stede i møter i folkevalgte organer.

Kommuneloven §§ 11-2 og 11-5.

Åpenhet er avgjørende for å sikre et velfungerende lokaldemokrati.

18.3 Statsforvalteren

Fra 1. januar 2021 fikk fylkesmannen den nye tittelen statsforvalter.

Vi har hovedsakelig undersøkt embetenes virksomhet i 2020, og bruker derfor for enkelhets skyld tittelen fylkesmannen når vi beskriver og vurderer forhold knyttet til pandemien. I generell omtale, som her, bruker vi likevel statsforvalteren. Se kapittel 3.2.2 om hvordan vi bruker statsforvalter og fylkesmannen i rapporten.

Statsforvalteren er statens representant i fylket og skal overvåke at vedtak fra Stortinget og regjeringen blir gjennomført. Det er i dag 10 statsforvaltere. Statsforvalteren er administrativt underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet, men utfører oppgaver for en rekke departementer og direktorater. De enkelte departementene har direkte faglig instruksjonsmyndighet innenfor sine saksområder. Statsforvalterens rolle, formål, tilknytning til departementene og organisering framgår av fylkesmannsinstruksen og virksomhets- og økonomiinstruksen.

Som beskrevet over er det ingen hierarkisk instruksjonslinje fra staten til kommunene. Det finnes heller ingen organisatorisk overbygning som gjør at kommunene samlet kan melde fra om sitt syn og om sine behov til staten.

KS er en interesseorganisasjon som i visse tilfeller fungerer som talerør for kommunene inn til statlig myndigheter. Men KS er ikke et myndighetsorgan og kan ikke treffe beslutninger på vegne av kommuner.

Statsforvalteren har i oppgave å være bindeledd mellom stat og kommune. Denne rollen har vært viktig under pandemien.

Fylkesmannsinstruksen §§ 3 til 6 beskriver statsforvalterens ansvar for å samordne, forenkle og effektivisere den statlige virksomheten i fylkene. Det står at statsforvalteren må holde seg orientert om viktige saker som kan ha betydning for dette arbeidet. Videre skal statsforvalteren arbeide for at det skjer et best mulig samarbeid mellom kommunene, fylkeskommunen og den lokale statsforvaltningen. De skal i nødvendig utstrekning bistå de statlige etatene med behandling av spørsmål som tas opp med kommunene eller fylkeskommunen. Statsforvalteren kan legge saken fram for sentrale fagmyndigheter dersom det i forbindelse med samordningsspørsmål oppstår tvil om hvordan de ulike statsoppgavene bør utføres eller prioriteres.

Statsforvalterens samordning av samfunnssikkerhet og beredskap reguleres av fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks.

Instruks for fylkesmannens og Sysselmannen på Svalbards arbeid med samfunnssikkerhet, beredskap og krisehåndtering (fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks).

Samordningsansvaret innebærer å legge til rette for samarbeid mellom aktørene, for å styrke samfunnssikkerhetsarbeidet både i det daglige og ved håndtering av uønskete hendelser. Statsforvalterens samordningsansvar endrer ikke på ansvarsforhold. Den enkelte aktøren skal ivareta sitt ansvar også ved uønskete hendelser. Kapittel IX i fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks beskriver statsforvalterens særlige ansvar for samordning og koordinering ved større regionale hendelser.

18.4 Samhandling med frivillige organisasjoner i krisehåndteringen

18.4.1 Beredskapssamarbeid

Helsedirektoratet etablerte tidlig kontakt med frivillige organisasjoner. Den 6. mars 2020 inviterte direktoratet til møte med de tre frivillige organisasjonene som har beredskapsavtaler med kommuner. Disse humanitære organisasjonene har stilt opp med mange tiltak under pandemien.

Norges Røde Kors har beredskapsavtaler med over 200 kommuner. Frivillige i Røde Kors har satt opp telt på legevakter, organisert køer utenfor sykehus, bistått med smittetesting, distribuert mat og medisiner til personer i karantene og transportert antatt smittete.

Norske Kvinners Sanitetsforening er engasjert i omsorgsberedskapsarbeid og har samarbeidsavtaler med 130 kommuner. Frivillige sanitetskvinner har bistått som beredskapsvakter på helseinstitusjoner og koronateststasjoner. De har levert mat og medisiner og holdt sosial kontakt med personer i hjemmekarantene eller hjemmeisolering. Noen har også produsert smittevernutstyr.

Også Norsk Folkehjelp bidro med ulike oppgaver. De har blant annet fraktet mat til personer i isolasjon eller karantene og arbeidet med informasjon i tilknytning til ferjer og luftfart.

Sanitetskvinnene har fortalt Koronakommisjonen at samarbeidet med Helsedirektoratet har fungert godt gjennom krisen. Sanitetskvinnene framhevet at det er behov for å styrke samarbeidet i «fredstid» og at det offentlige har en god forståelse for frivillighetenes rolle. Røde Kors etterlyste flere samvirkeøvelser for at beredskapsaktører skal bli kjent med hverandre og hverandres ressurser og kapasiteter.

18.4.2 Informasjonsbehov

I den innledende fasen av pandemien var det mangelfull kunnskap om hvem som var i risiko for å utvikle et alvorlig sykdomsforløp av covid-19. Det var tidlig tydelig at eldre var mest utsatt, men det var uklart hvilke underliggende sykdommer som økte risikoen for alvorlig sykdom og død. Dette skapte usikkerhet, og personer med sykdommer som for eksempel hjerte- og karsykdommer, kreft, diabetes og astma, hadde et stort behov for informasjon.

Diabetesforbudet beskrev dette i et innspill til Koronakommisjonen:

Allerede i februar fikk vi henvendelser og spørsmål: Hvor farlig er dette? Hva med barna våre? Kan vi gå på jobb? Vil vi sikres tilstrekkelig tilgang til insulin?

Kilde: Innspill til Koronakommisjonen fra Diabetesforbundet

I starten av mars 2020 var det stor pågang på Helsedirektoratets telefontjeneste fra personer som var redde for smitte, og som trengte råd om hvordan de skulle forholde seg til situasjonen. Den 11. mars 2020 tok Helsedirektoratet initiativ til et møte med den såkalte NCD-alliansen. Alliansen består av Rådet for Psykisk helse, Diabetesforbundet, Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL), Kreftforeningen og Nasjonalforeningen for folkehelsen. Temaet for møtet var informasjonsbehovet til personer i mulige risikogrupper og hvordan Helsedirektoratet kunne samarbeide med disse frivillige helseorganisasjonene under krisen. Diabetesforbudet, Kreftforeningen og LHL fulgte opp og forsterket sine rådgivningstjenester på telefon og chat for å bidra til å møte informasjonsbehovet.

Nasjonalforeningen for folkehelsen, Norske Kvinners Sanitetsforening og LHL gikk sammen og etablerte Frivillighetens koronalinje. De tre organisasjonene rekrutterte frivillige, blant annet pensjonerte helsepersonell. Til sammen besvarte de 6 500 samtaler i perioden 15. mars til 30. juni 2020. Helsedirektoratet refunderte en del av kostnadene knyttet til de ulike tilbudene, men en stor del av aktiviteten var frivillig innsats.

Helsedirektoratet og FHI har også samarbeidet med innvandrerorganisasjoner for å nå fram med kommunikasjon til ulike grupper. Samarbeidet har omfattet både religiøse organisasjoner, medier drevet av frivillige organisasjoner og organisasjoner som jobber for deltakelse og integrering, som for eksempel Info 123 og Bydelsmødre Norge.

18.4.3 Digital sosial støtte

Vi har sett at en rekke organisasjoner har digitalisert sine aktiviteter for å nå fram til ulike grupper, enten det er eldre på sykehjem, ensomme unge og eldre eller mennesker med sykdommer som gjør at de i praksis har måttet leve i «lock down» gjennom store deler av pandemien. Organisasjonene har blant annet arrangert digitale kafetreff og webinarer, de har ringt hjem til folk og laget digitale likepersonkurs. Ved å tilpasse aktivitetene har organisasjonene kunnet gi sosial støtte også under pandemien.

18.4.4 Kommisjonens vurdering

Vi ser at frivilligheten har spilt en viktig rolle for mange under pandemien – både gjennom bistand i beredskapsarbeidet, kommunikasjon til ulike grupper og opprettholdelse av aktivitet og sosial støtte til mennesker. Brukerperspektivet fra pasientorganisasjoner er verdifullt for myndighetenes krisehåndtering. Kommisjonen mener det vil være nyttig å evaluere samarbeidet mellom myndighetene og frivilligheten for å trekke ut gode erfaringer for likeverdig offentlig–frivillig samarbeid for framtiden. Samarbeid i krise bør bygge på likeverdig samarbeid i normalsituasjoner.

19 Myndighetenes styring og samhandling under koronakrisen

Boks 19.1

Funn og vurderinger

  • På overordnet nivå har regjeringen evnet å gjennomføre de statsråd- og regjeringsmøtene som har vært nødvendige for å håndtere krisen.

  • Statsministerens beslutning om å opprette regjeringens covid-19-utvalg (RCU) og å endre saksbehandlingsprosedyrene for saker relatert til covid-19, gjorde at regjeringen raskt og effektivt kunne behandle disse sakene i RCU og regjeringskonferanser.

  • Justis- og beredskapsdepartementet har utført rollen som lederdepartement på en tilfredsstillende måte i perioden fram til sommeren 2020. Men disse kravene i samfunnssikkerhetsinstruksen ser i liten grad ut til å ha blitt gjennomført:

    • 1) utarbeide overordnete situasjonsanalyser, mulige hendelsesforløp og videre utvikling av krisen

    • 2) identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå

  • Kriserådet framstår ikke som så sentralt i krisehåndteringen som samfunnssikkerhetsinstruksen kan gi inntrykk av.

  • Det er stor variasjon i hvordan statsforvalterne har fulgt opp kommunene under pandemien.

  • Håndteringen av pandemien har vist at det er behov for at statsforvalterne kan ta på seg aktive oppgaver for å samordne og bistå kommunene i kriser. Det kommer ikke tydelig nok fram i dagens instruks- og regelverk at statsforvalterne skal ta en slik rolle.

  • Ansvarsdelingen mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet har framstått som uklar under håndteringen av pandemien.

  • Små beslutninger har blitt løftet høyt opp i forvaltningshierarkiet. Dette kan ha påvirket effektivitet og mulighet til å gjøre helhetlige strategiske vurderinger.

  • De siste 20 årene har det i flere runder vært behov for å avklare rolledelingen mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Rolledelingen var fortsatt uklar den første delen av 2020. Det bedret seg utover i håndteringen. Det er hensiktsmessig å skille mellom Helsedirektoratets myndighetsrolle og Folkehelseinstituttets smittevernfaglige rolle, slik smittevernloven gjør.

  • Kommunelegefunksjonen er sårbar i mange kommuner, både når det gjelder kapasitet og samfunnsmedisinsk kompetanse.

Anbefalinger

  • Ordningen med å opprette et eget utvalg som RCU for å håndtere saker under en krise, bør evalueres.

  • Regjeringen bør evaluere rapporteringsrutinene som ble brukt under koronakrisen, og hvilken strategisk analysekapasitet et lederdepartement må ha for å utføre oppgavene sine i tråd med samfunnssikkerhetsinstruksen. Dette omfatter hvilke analyser på mer overordnet og strategisk nivå sentrale myndigheter trenger for å utøve god krisehåndtering.

  • Regjeringen bør vurdere nærmere hvilken rolle og ansvar Kriserådet skal ha i framtidige sektorovergripende kriser.

  • Regjeringen bør klargjøre hvilken rolle Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skal ha under en sektorovergripende krise som en pandemi.

  • Hvilken rolle Beredskapsutvalget for biologiske hendelser (BUB) skal ha i en tverrsektoriell krise som en pandemi, spesielt sett opp mot DSBs ansvar og oppgaver, bør gjøres klarere.

  • Mandatet og funksjonen til Pandemi- og epidemikomiteen bør gjennomgås i lys av erfaringene fra koronapandemien. Dersom komiteen skal ha en rolle parallelt med BUB, bør det gjøres tydelig i mandatet hvordan forholdet mellom de to arenaene skal være.

  • De operative oppgavene statsforvalterne har under en pandemi bør komme tydeligere fram i smittevernloven og fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks.

  • Regjeringen bør vurdere om det skal utvikles en veileder som utdyper og presiserer hva statsforvalternes samordningsansvar etter fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks betyr.

  • Det er behov for å gjennomgå hva det innebærer å koordinere helse- og omsorgssektorens innsats i krisehåndtering og rollefordelingen mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet.

  • Det bør vurderes hvordan kapasitet og kompetanse i kommunelegefunksjonen kan styrkes.

Myndighetenes organisering i en krisesituasjon er nærmere beskrevet i Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (samfunnssikkerhetsinstruksen), jf. kapittel VIII om sentral krisehåndtering. Instruksen og den tilhørende veilederen, beskriver hvilken rolle de ulike aktørene i den sentrale krisehåndteringen har. Figur 19.1 er hentet fra veilederen og illustrer hvordan sentral krisehåndtering er organisert ved sivile nasjonale kriser.

Figur 19.1 Organiseringen av sentral krisehåndtering ved sivile nasjonale kriser

Figur 19.1 Organiseringen av sentral krisehåndtering ved sivile nasjonale kriser

19.1 Regjeringen

Regjeringen har det øverste ansvaret for å håndtere nasjonale kriser, herunder det overordnete politiske ansvaret for både styringen og håndteringen av kriser som oppstår.

Statsministeren leder og samordner regjeringens arbeid, og vil som utgangspunkt også ha disse oppgavene i en krisesituasjon. Statsministerens kontor (SMK) må planlegge for at statsministeren og regjeringen kan utføre oppgavene sine også i krisesituasjoner, og for at SMK skal kunne utføre oppgaver for regjeringskonferanser, regjeringens sikkerhetsutvalg (RSU) og Kongen i statsråd.

Når det gjelder ansvars- og arbeidsfordeling mellom regjeringen som sådan og de ulike departementene under en krise, beholder den enkelte statsråden det konstitusjonelle ansvaret sitt. I samfunnssikkerhetsinstruksen er det presisert at systemet for sentral krisehåndtering, bygger på de grunnleggende prinsippene for samfunnssikkerhet. Det betyr at departementet som har ansvar for en sektor også har ansvaret for beredskapsplanlegging og tiltak i en krisesituasjon innenfor sektoren. Ved kriser skal departementene blant annet

  • innhente situasjonsrapporter fra egne operative virksomheter

  • treffe nødvendige beslutninger innenfor eget ansvarsområde for å håndtere situasjonen

  • utarbeide beslutningsgrunnlag og legge til rette for overordnete politiske avklaringer

  • håndtere kommunikasjon med medier og befolkningen

  • sørge for at operative aktører har de fullmaktene de trenger

Videre i dette kapitlet vil vi først vurdere hvordan regjeringen på et overordnet nivå opprettholdt sine demokratiske og konstitusjonelle funksjoner i den første delen av pandemien. Deretter vil vi se nærmere på hvordan regjeringen behandlet saker relatert til håndteringen og effektene av koronapandemien. Vi vil i tillegg vurdere hvordan saksbehandlingen sikret nødvendig samordning og samhandling på tvers av departementene og sektorene.

19.1.1 Opprettholdelse av regjeringens funksjon under pandemien

Det er først og fremst Grunnloven som setter rammene for de konstitusjonelle oppgavene og pliktene regjeringen har.

Under koronapandemien har Norge ikke vært i en slik krisesituasjon at det har vært tale om å benytte konstitusjonell nødrett som hjemmelsgrunnlag for tiltak.

Grunnloven inneholder ingen generell beredskapshjemmel for regjeringen i en krisesituasjon.

Behovet for en slik beredskapshjemmel er nærmere utredet av beredskapshjemmelutvalget i NOU 2019: 13. Rapporten ble sendt på høring med frist 20. desember 2019. Etter det Koronakommisjonen har fått opplyst ligger saken fortsatt til behandling hos Justis- og beredskapsdepartementet.

Håndteringen av koronakrisen har derfor måttet skje innenfor de konstitusjonelle rammene som ellers gjelder. Det har derfor vært avgjørende at regjeringen på den ene siden har klart å opprettholde og gjennomføre alle møter, prosesser, tiltak og beslutninger som har vært nødvendige for å håndtere krisen, samtidig som at Grunnloven og demokratiske spilleregler respekteres. Dette vil for eksempel være:

  • å avholde statsråd med nødvendig hyppighet, inkludert å følge kravene i Grunnloven § 27 andre punktum om at ingen beslutninger kan tas i statsråd med mindre over halvparten av regjeringsmedlemmene er til stede

  • å avholde regjeringskonferanser så ofte som nødvendig

  • at saker av viktighet etter Grunnloven § 28 må avgjøres i statsråd

  • at statsrådene har en reell mulighet til å utøve det konstitusjonelle ansvaret sitt – også plikten til «å gjøre kraftige motforestillinger» hvis de mener at en beslutning strider mot statsformen eller rikets lover, jf. Grunnloven § 30 tredje ledd

  • å overholde Grunnloven § 26 andre ledd om at traktater om saker som er av særlig stor viktighet skal forelegges Stortinget for samtykke

  • at regjeringen ikke beveger seg inn på områdene til de to andre statsmaktene: den lovgivende og dømmende makt

Statsråd

Å kunne avholde statsråd i en krisesituasjon er en viktig forutsetning for at regjeringen skal kunne opprettholde den konstitusjonelle funksjonen sin under en krise. Statsråd avholdes normalt fredager klokken 11.00. Ut fra listene på hjemmesidene til slottet og regjeringen, ser det ut til at det ble avholdt 24 statsråd i perioden mars–juni 2020, og spesielt mange i mars (sju stykker) og april (åtte stykker).

Statsråd 2. mars 2020 var utelukkende relatert til utskiftninger i regjeringen, og ingen «fagsaker» ble fremmet.

Noen av møtene ble avholdt med bare to dagers mellomrom, og også H.K.H. Kronprinsen har deltatt i mange av statsrådene. I perioden etter 12. mars 2020 og fram til 7. mai 2020 har statsråd blitt avholdt ved at H.M. Kongen deltok via telefon eller fjernmøteteknologi.

Å avholde statsråd ved hjelp av fjernteknologi ble umiddelbart aktuelt da H.M. Kongen ble omfattet av karantenebestemmelsene som ble innført 12. mars 2020. Kongeparet hadde vært på et tredagers statsbesøk i Jordan, og kom tilbake til Norge 5. mars 2020. At H.M. Kongen fortsatte å lede statsråd via telefon også etter at karanteneperioden var over, var etter råd fra lege. Det var ikke en aktuell løsning at H.K.H. Kronprinsen ledet statsråd i stedet: ifølge Grunnloven § 41 kan det kun skje når H.M. Kongen er utenlands eller syk.

Vi har ikke fått noen opplysninger som tilsier at regjeringen har hatt utfordringer med å være beslutningsdyktig i henhold til Grunnloven § 27 andre punktum om at over halvparten av regjeringsmedlemmene må delta i statsråd for at beslutninger kan fattes.

Regjeringskonferanser og RCU

Regjeringskonferansene er normalt regjeringens mest sentrale arena for å drøfte viktige saker. Selv om det ikke fattes formelle vedtak i konferansene, er beslutningene politisk bindende. Regjeringen opprettet i tillegg et eget utvalg – regjeringens covid-19-utvalg (RCU) – hvor en begrenset krets av regjeringsmedlemmene behandlet saker relatert til pandemien.

Vi har fått notatene som ble fremmet til alle møtene i RCU. Det første møtet var den 19. mars 2020, og fram til sommeren 2020 ser det ut til at det var til sammen 11 RCU-møter. I perioden fra mars 2020 til ut juni 2020 var det i tillegg 16 regjeringskonferanser hvor saker knyttet til covid-19 ble behandlet. Regjeringen har med andre ord hatt kapasitet til å gjennomføre en rekke møter på regjeringsnivå for å behandle covid-19-saker.

Regjeringen har også klart å behandle et stort antall saker i RCU og regjeringskonferanser under krisen. For eksempel ble det behandlet om lag 125 saker i RCU fram til sommeren, ut fra det vi kan lese fra dagsordenene.

Dette inkluderer også muntlig orientering om «Oppdatering om Covid-19», som ser ut til å være et fast punkt på agendaen. Vi vet ikke om en slik orientering ble avholdt hver gang. Det kan også ha skjedd at saker ble trukket, utsatt til et annet møte, behandlet i flere møter og så videre, selv om saken er oppført på dagsordenen. Det kan derfor hende at antallet saker avviker noe, men tallet gir likevel en god indikasjon på hvor mange saker RCU behandlet.

Det kan selvsagt være delte meninger om det var de rette sakene som behandlet i RCU og regjeringskonferansene, om kvaliteten på sakene og om noen burde kommet i tillegg. Men i denne sammenhengen er det sentrale for oss å fastslå at regjeringen har hatt tilstrekkelig kapasitet til å gjennomføre de møtene som krisehåndteringen har krevd.

19.1.2 Regjeringens behandling av saker relatert til covid-19

Opprettelsen av regjeringens covid-19-utvalg

Regjeringens covid-19-utvalg (RCU) ble opprettet den 11. mars 2020.

Utvalget er derfor ikke omtalt i samfunnssikkerhetsinstruksen eller planverk.

Beslutningen om å opprette utvalget ble fattet i et møte i statsministerens bolig. Statsministerens kontor har i brev av 1. juli 2020 til kommisjonen opplyst at de som var til stede på møtet var statsministeren, finansministeren, helse- og omsorgsministeren, næringsministeren, barne- og familieministeren og arbeids- og sosialministeren.

I tillegg deltok statssekretær og stabssjef Lars Øy, statssekretær Rune Alstadsæter, statssekretær Oluf Ulset, statssekretær Hans Olav Syversen, politisk rådgiver Hannah Atic, regjeringsråd Anne Nafstad Lyftingsmo, ekspedisjonssjef Lars-Henrik Myrmel-Johansen og kommunikasjonssjef Anne Kristin Hjukse.

I brevet står følgende:

På møtet 11. mars 2020 ble det besluttet å planlegge for ett ukentlig møte ut over regjeringskonferansene for å håndtere covid-19-relaterte saker (RCU):
  • Møtet skulle holdes på tirsdager kl. 12:00 på Statsministerens kontor, og ved behov skulle det settes opp ytterligere møter.

  • Deltakerne i RCU skulle være partilederne samt helse- og omsorgsministeren, justis- og beredskapsministeren og finansministeren.

  • Øvrige statsråder som hadde saker, eller som var særlig berørt, skulle inviteres til å delta.

  • Statssekretær, eller en annen statsråd fra samme parti, kunne stille i stedet for statsråden hvis statsråden var bortreist

  • Statsrådene skulle sende notater i saker de ønsket behandlet i møtet til de andre deltakerne innen kl. 14 dagen før. Notater skulle ha samme grunnstruktur som r-notater, med operative konklusjonspunkter og være på maksimalt tre sider. Dersom det kom skriftlige merknader fra noen av statsrådene, skulle en revidert versjon sendes ut innen kl. 10 samme dag som møtet starter. Frist for merknader var utgangen av dagen før møtet. Kun statsråder/departementer som hadde merknader, trengte å melde tilbake til avsenderdepartementet.

  • Statsministerens kontor skulle ha ansvaret for å utarbeide og distribuere protokoll fra møtene.

Covid-19-relaterte saker som hastet kunne behandles i forbindelse med regjeringskonferanse med samme hasteprosedyre, men hvis mulig skulle departementene utarbeide ordinære r-notater og forholde seg til ordinære frister.

Statssekretær Lars Øy formidlet beslutningen til de øvrige statsrådene dagen etter, altså 12. mars, i en e-post klokken 11.35. Det første RCU-møtet ble avholdt 19. mars 2020, og fram til sommeren 2020 ser det ut til å ha vært til sammen 11 RCU-møter.

I tillegg ble saker relatert til pandemien også behandlet i ordinære regjeringskonferanser, jf. omtalen over.

Antallet saker som har blitt behandlet i møtene, varierer i denne perioden. Ut fra dagsordenene varierer det fra fire saker til opp mot 30 saker. I sum er det et stort antall saker som har vært behandlet i RCU – om lag 125 saker.

De som har møtt fast i utvalget er statsministeren, næringsministeren, landbruks- og matministeren, finansministeren, justis- og beredskapsministeren, helse- og omsorgsministeren og utenriksministeren. I tillegg har andre statsråder vært til stede når RCU har behandlet enkeltsaker som ligger innenfor deres respektive ansvarsområde. I møtet 26. april 2020 deltok til sammen 15 ulike ministere (i tillegg til statsministeren) på hele eller deler av møtet.

Kommisjonen har ikke fått oversendt oversikt over hvem som faktisk deltok i RCU-møtene. Tallene over er basert på hvem dagsordenen er sendt til, hvem som er de faste deltakerne og hvilke saker de som ikke er faste deltakere skal være til stede på. Dokumentene angir heller ikke om alle som var innkalt møtte opp, eller hvilke personer som faktisk møtte. Det var åpnet for at statssekretærer eller en annen statsråd fra samme parti kunne stille i stedet for statsråden hvis statsråden var bortreist.

Gjennom sommeren 2020 var det RCU som ble benyttet for å håndtere saker relatert til pandemien. Av materialet kommisjonen har mottatt, framgår det at det i perioden juli til 6. august 2020 ble avholdt til sammen fem RCU-møter.

I tillegg ble også noen saker relatert til covid-19 behandlet i regjeringskonferanse 11. august 2020.

Ut fra dagsorden ser det ut til at om lag 20 saker ble behandlet, og de faste deltakerne er de samme som beskrevet over.

Tidlig på høsten 2020 så det ut til at regjeringen gikk over til å benytte ordinære regjeringskonferanser til å behandle saker relatert til koronapandemien. Imidlertid har kommisjonen mottatt dokumentasjon som viser at regjeringen også har avholdt møter i RCU fra oktober/november av.

Hvilke saker behandlet regjeringen i RCU?

Selv om regjeringen opprettet et nytt utvalg som utelukkende skulle håndtere saker relatert til den pågående pandemien, ble ikke samtlige slike saker behandlet i RCU-møter. En rekke saker relatert til koronapandemien ble behandlet i ordinære regjeringskonferanser.

Etter å ha gjennomgått notatene fra RCU og regjeringskonferansene fram til sommeren 2020, er det kommisjonens inntrykk at regjeringen har hatt en pragmatisk tilnærming og lagt behandlingen av saker relatert til koronapandemien til det møtet som har passet tidsmessig best – uavhengig av om det har vært RCU eller regjeringskonferanse. For eksempel ble det såkalte hytteforbudet behandlet i RCU 19. mars, 31. mars og 6. april, og i regjeringskonferanse 7. april 2020. Da helse- og omsorgsministeren la fram notatet Forbudet mot å overnatte på fritidseiendom til RCU 6. april 2020, var helse- og omsorgsministerens forslag til konklusjon at «[h]ytteforbudet oppheves i forbindelse med delvis åpning av barnehager og barneskoler, tentativt 27. april». Det framgår av notatet at både justis- og beredskapsministeren, næringsministeren og finansministeren hadde merknader til saken. RCU konkluderte ikke endelig i dette møtet. Det går fram av protokollen at følgende midlertidige konklusjon ble trukket: «Det tas sikte på at hytteforbudet oppheves 20. april. Endelig konklusjon trekkes i regjeringskonferanse 7. april».

Kommisjonen registrerer at regjeringskonferansen 7. april 2020 var siste mulighet for regjeringen til å fatte en beslutning før påsken begynte. Etter vår vurdering viser dette at regjeringen hadde en pragmatisk tilnærming til det behandlende organet: Dersom regjeringen hadde ønsket at saker relatert til koronapandemien utelukkende skulle bli behandlet av RCU, ville det vært forholdsvis enkelt å gjennomføre et møte 7. april i forkant eller forlengelsen av regjeringskonferansen og hvor samtlige deltakere i RCU ville vært til stede.

I noen tilfeller har RCU-behandlingen av saker vært av mer forberedende karakter. Av protokollene til møtene framgår det at RCU i flere tilfeller har kommet med midlertidige konklusjoner og henvist til at endelige konklusjoner skal fattes i senere møter.

Kommisjonen kan ikke se at det har vært lagt til grunn et system for å sikre at større eller prinsipielle saker ble behandlet i regjeringskonferanse for å sikre deltakelse fra hele regjeringen. For eksempel kunne det tenkes at behandlingen av de mange kompensasjonsordningene ble behandlet i regjeringskonferanser, fordi disse ville få forholdsvis store økonomiske konsekvenser og dermed også potensielt påvirke mange sektorer. Men også denne type saker har blitt behandlet i begge organene.

Dette inntrykket blir også til en viss grad bekreftet av forklaringen vi fikk fra statsminister Erna Solberg:

Den viktigste mekanismen ved koronautvalget er å behandle saker som har et hastverkselement ved seg. I begynnelsen tok vi slike saker i koronautvalget. Vi forsøkte at de store, prinsipielle spørsmålene, slik som strategivalg, skulle tas i regjeringskonferanse. Slik at alle er med. Men det er ikke et veldig klart skille. Det er mest hasteelementet som har vært avgjørende for hvor saker har blitt behandlet, mer enn at det har vært en prinsipiell grense mellom de to tingene. Til tider har vi hatt koronautvalgsmøter der nesten alle statsråder har vært til stede, fordi de har hatt ulike saker på sakslisten som skulle behandles.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Hvilke saker ble ikke behandlet i RCU eller regjeringskonferanser?

Et annet forhold er hvilke saker som ikke ble behandlet i RCU eller regjeringskonferanser. Vi har blant annet merket oss at en rekke forlengelser av tiltak ble behandlet i RCU eller regjeringskonferanse, mens iverksettingen eller behovet for å innføre det opprinnelige tiltaket ikke alltid ble det. Et eksempel er koronaloven, hvor forlengelsen av loven ble behandlet i RCU 31. mars og 14. april 2020. Men behovet og nødvendigheten av å innføre en slik fullmaktslov er ikke behandlet i verken RCU eller regjeringskonferanse. Et spesielt tilfelle er hytteforbudet. Forskriften med bestemmelsen om hytteforbudet ble gitt i et ekstraordinært statsråd søndag 15. mars 2020. Forbudet ble ikke drøftet i regjeringskonferanse i forkant av statsråd. Forbudet trådte imidlertid ikke i kraft før 19. mars, og i forkant av ikrafttredelsen ble forbudet behandlet i RCU-møtet som ble avholdt samme dag.

Dette var for øvrig det første RCU-møtet som ble avholdt.

At regjeringen behandler saker i en slik rekkefølge må kunne sies å være uvanlig. Forlengelsen av hytteforbudet ble derimot behandlet to ganger i RCU og én gang i regjeringskonferanse.

Se også kapittel 23.3 om hytteforbudet.

19.1.3 Kommisjonens vurderinger

Regjeringen behandlet et imponerende antall saker i perioden 12. mars og fram til sommeren 2020. Regjeringen har gjennomført statsråd på en fleksibel måte og med den nødvendige hyppigheten for å kunne fatte de vedtakene som var nødvendige for å håndtere krisen.

Det samme gjelder avholdelse av regjeringskonferanser og RCU-møter. Likevel ønsker kommisjonen å påpeke at det ikke ser ut til at det ble avholdt regjeringskonferanser i perioden 9.–16. mars 2020.

Og 16. mars ser ut til å være den årlige marskonferansen hvor man arbeider med neste års statsbudsjett. Møtet var altså berammet lang tid i forveien, og var ikke et resultat av krisesituasjonen.

Med tanke på situasjonen som landet var i rett før 12. mars 2020, hvilke alvorlige og inngripende tiltak som ble innført 12. mars 2020 og konsekvensene av disse tiltakene, mener kommisjonen at det er påfallende at det ikke ble ansett som nødvendig å avholde regjeringskonferanse(r) for å drøfte saker relatert til pandemihåndteringen. At det ble avholdt to statsråd i det samme tidsrommet, og at det i møtet i statsministerboligen 11. mars ble tatt beslutninger som nok normalt ville blitt tatt i regjeringskonferanse, underbygger dette. Det ville ikke vært unaturlig at flere av sakene som ble lagt fram i de to statsrådene hadde vært drøftet i regjeringskonferanse i forkant. Dette gjelder for eksempel forskrift om karantene mv. ved ankomst til Norge, forskrift om bortvisning mv. av utlendinger av hensyn til folkehelsen og forskrift om karantene, isolasjon og forbud mot opphold på fritidseiendommer.

FOR-2020-03-13-287, FOR-2020-03-15-293 og FOR-2020-03-15-294.

Kommisjonens vurderinger av RCU

Som nevnt var ordningen med RCU en løsning som ble opprettet i forbindelse med regjeringens håndtering av koronapandemien. I dokumentene vi har fått fra Statsministerens kontor om opprettelsen av utvalget, framgår det ikke hva som var begrunnelsen for å etablere et nytt regjeringsutvalg i stedet for å avholde hyppigere regjeringskonferanser. Som gjennomgått i kapittel 5 gjelder prinsippene om ansvar, likhet, nærhet og samvirke for krisehåndtering. Likhetsprinsippet innebærer at den organisasjonen man opererer med under kriser, i utgangspunktet skal være mest mulig lik den organisasjonen man har til daglig. Dette innebærer selvsagt ikke at man ikke kan gjøre endringer i organisasjonen under en krise. Men dersom man skal fravike dette prinsippet og innføre et nytt krisehåndteringsorgan som RCU, bør dette være godt begrunnet og basert på et klart behov. I intervju med kommisjonen forklarte statsminister Erna Solberg:

Deretter så vi at det var behov for langt hyppigere møter og mer akutte beslutninger. Da valgte jeg å etablere RCU. Det er egentlig et litt utvidet gammeldags underutvalg, hvor partilederne og de mest berørte statsrådene sitter. Prinsippet rundt det har vært at de statsrådene som er berørt av en sak skal innkalles og få muligheten til å være med. Begrunnelsen var at det er tungvint å samle regjeringen flere ganger i uken. Samtidig er det viktig å ikke flytte alle beslutninger om korona ut av regjeringen. Derfor har dette vært supplerende til regjeringskonferansene. Egentlig har vi hatt mye av de samme prosessene, ved at vi har hatt en koronadel under regjeringskonferansen og så har vi hatt koronautvalgsmøter.

Kilde: Erna Solberg i intervju med kommisjonen 28. januar 2021

Kommisjonen har forståelse for at regjeringen i en krisesituasjon kan ha behov for å tilpasse eller endre beslutningsprosessene som ellers gjelder. En slik fleksibilitet kan i en del tilfeller være avgjørende for å få til en god krisehåndtering. Likevel ønsker vi å trekke fram noen betenkelige forhold en ordning som RCU medfører. Regjeringen bør vurdere disse nærmere dersom den også en gang i framtiden ønsker å fravike de ordinære beslutningsprosessene i en så samfunnsgjennomgripende krise som vi nå har vært i.

En åpenbar risiko ved å opprette et organ som RCU under en sektorovergripende krise, er at den helhetlige og tverrsektorielle drøftelsen av saker relatert til krisehåndteringen ikke blir sikret på samme måte, som ordningen med regjeringskonferanser legger opp til. Ved at bare noen av statsrådene deltar fast i RCU, risikerer man at kunnskapsnivået og forutsetningene for å forstå situasjonen og delta i diskusjonene blir sprikende for regjeringsmedlemmene ettersom tiden går. I en sektorovergripende krise som koronapandemien kan dette være uheldig. Det er derfor en reell risiko for at det fattes beslutninger i RCU som kan få utilsiktete og uheldige konsekvenser i en annen sektor, og som ikke blir fanget opp på grunn av den begrensete deltakerkretsen. Dette forsterkes av at noen av de faste deltakerne i RCU er med på grunn av partipolitisk posisjon (partileder), og ikke utelukkende på grunn av den rollen det respektive fagdepartementet har i håndteringen av pandemien.

Et annet spørsmål er om et organ som RCU er egnet til å sikre den samordningen som er nødvendig i en sektorovergripende krise. Selv om lederdepartementet har ansvar for å koordinere håndteringen av krisen på departementsnivå, endrer ikke dette på det konstitusjonelle ansvaret og at alle statsråder og departementer beholder ansvar og beslutningsmyndighet for sine respektive saksområder. Lederdepartementet har verken forutsetninger for å vurdere, eller myndighet til å fastsette, tiltak innenfor andre departementers sektorer som er nødvendige for å samordne tiltak slik at krisen håndteres best mulig samlet sett. Med dagens system må en slik samordning først og fremst skje på regjeringsnivå. Når man begrenser regjeringsmedlemmers deltakelse i behandlingen av saker som skal håndtere en slik omfattende krise som koronapandemien, kan det bli utfordrende å identifisere hvilke konsekvenser tiltakene får i de ulike sektorene og dermed sikre nødvendig samordning.

Sett opp mot en statsråds plikt etter Grunnloven § 30 tredje ledd «om å gjøre kraftige motforestillinger» dersom man mener at en beslutning strider mot statsformen eller rikets lover, er det problematisk at en statsråd er avskåret fra å delta i diskusjonene om en sak før den legges fram i statsråd.

På den andre siden er det ikke unormalt å sette inn tiltak for å gjøre beslutningsprosessene raskere i en alvorlig krise. Flere av personene vi har intervjuet, har trukket fram at RCU la opp til hurtigere saksbehandling og prosedyrer enn ordinære regjeringskonferanser. Det er positivt at regjeringen på denne måten raskt og effektivt kunne behandle saker relatert til covid-19. Kommisjonen vil likevel påpeke at det er opp til statsministeren og hennes kontor å bestemme hvilke prosedyrer som skal gjelde for regjeringsmøter. Det er fullt mulig å endre prosedyrene og tidsfristene som gjelder for regjeringskonferanser, noe som det også ble lagt opp til i beslutningen fra det omtalte møtet 11. mars 2020. Da ble det besluttet at hastesaker relatert til covid-19 «kunne behandles i forbindelse med regjeringskonferanse med samme hasteprosedyre».

Brev fra Statsministerens kontor til kommisjonen 1. juli 2020.

Et annet poeng er at det normalt er vanskelig å samle alle statsrådene så hyppig som det ble lagt opp til 11. mars 2020. Men som vi beskrev over, var det til tider svært mange statsråder som deltok på deler av møtene i RCU, og i disse tilfellene kunne det nok vært like praktisk å avholde et regjeringsmøte med samtlige regjeringsmedlemmer til stede.

Selv om tilbakemeldingene om RCU er at dette har vært en fleksibel og effektiv måte å behandle saker i regjeringen på, har kommisjonen funnet grunn til å framheve noen potensielle risikofaktorer ved en slik behandlingsform og organisering. Kommisjonen anbefaler at de forholdene vi har trukket fram, evalueres nærmere dersom regjeringen mener at det i framtiden kan bli aktuelt å benytte en tilsvarende ordning i en sektorovergripende krise.

19.2 Lederdepartementene og Kriserådet

19.2.1 Innledning

Under koronapandemien er det to ulike departementer som har hatt rollen som såkalt lederdepartement. Innledningsvis var det Helse- og omsorgsdepartementet som hadde denne rollen, før Justis- og beredskapsdepartementet overtok 13. mars 2020. Før vi går nærmere inn på hvordan de to departementene organiserte seg og løste denne oppgaven, gir vi en kort og generell beskrivelse av ordningen med lederdepartement.

På grunn av tids- og ressursmessige hensyn går vi ikke detaljert inn i hvordan alle de andre departementene har organisert seg og arbeidet under pandemien. Men basert på de dokumentene og tilbakemeldingene vi har mottatt, er det generelle inntrykket vårt at departementene har organisert seg i samsvar med kriseplanene sine, og at de gjennomgående har hatt tilstrekkelig kapasitet til å løse de mest sentrale arbeidsoppgavene som pandemihåndteringen har krevd.

Lederdepartementet har ansvaret for å koordinere håndteringen av kriser på departementsnivå. Justis- og beredskapsdepartementet er fast lederdepartement ved sivile nasjonale kriser med mindre Kriserådet bestemmer noe annet. Når det gjelder kriser og hendelser som berører én sektor i vesentlig større grad enn andre, kan det være aktuelt å legge lederdepartementsansvaret til det departementet som er mest berørt. Utpeking av et lederdepartement fører ikke til endringer i konstitusjonelle ansvarsforhold, og alle departementer beholder ansvar og beslutningsmyndighet for sine respektive saksområder. I en krisesituasjon skal lederdepartementet blant annet kunne

  • varsle andre departementer, Statsministerens kontor, egne underlagte virksomheter og eventuelt Stortinget og Kongehuset

  • innkalle Kriserådet og lede rådets møter

  • utarbeide og distribuere overordnete situasjonsrapporter

  • utarbeide overordnete situasjonsanalyser, mulige hendelsesforløp og videre utvikling av krisen

  • identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå

  • koordinere at operative aktører har nødvendige fullmakter

  • koordinere iverksetting av nødvendige tiltak innenfor eget ansvarsområde, og ivareta koordinering med andre departementer og etater

  • distribuere oppdatert informasjon til de øvrige regjeringsmedlemmene

  • koordinere beslutningsgrunnlag fra berørte departementer for regjeringen

  • sørge for at media og befolkningen får koordinert informasjon, og utforme en helhetlig informasjonsstrategi

  • sørge for at hendelseshåndteringen blir evaluert, og at læringspunktene følges opp

Kriserådet er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå, og skal styrke den sentrale koordineringen. Kriserådet har seks faste medlemmer, men kan utvides ved behov.

I samfunnssikkerhetsinstruksen er det angitt fem faste medlemmer, men på regjeringens hjemmeside er følgende seks faste medlemmer oppgitt: regjeringsråden ved Statsministerens kontor, utenriksråden i Utenriksdepartementet og departementsrådene i Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Forsvarsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Møtene ledes av lederdepartementet. Dersom lederdepartement ikke er besluttet, ledes rådet av Justis- og beredskapsdepartementet. Kriserådet har som hovedfunksjon å bidra til sentral krisehåndtering ved å

  • sikre strategiske vurderinger

  • vurdere spørsmål om lederdepartement

  • sikre koordinering av tiltak som iverksettes av ulike sektorer

  • sikre koordinert informasjon til publikum, media og andre

  • påse at spørsmål som krever politisk avklaring raskt legges fram for departementenes politiske ledelse eller regjeringen, herunder avklaring av fullmakter og budsjett

I tillegg yter Krisestøtteenheten (KSE) bistand til lederdepartementet. I samfunnssikkerhetsinstruksen framgår det at KSE ved behov skal kunne yte støtte til lederdepartementet og Kriserådet i deres krisehåndtering. KSE skal ikke overta ansvar og oppgaver som tilhører det ordinære sektor- eller linjeansvaret til et departement.

Det er også opprettet et sivilt situasjonssenter som er plassert i Krisestøtteenhetens lokaler. Dette senteret er ikke omtalt i samfunnssikkerhetsinstruksen, men av veilederen til instruksen framgår det at senteret har døgnberedskap og skal bidra til å styrke informasjonsflyten i krisesituasjoner som grunnlag for felles strategisk situasjonsforståelse og oversikt over mulige utviklingsforløp.

I veilederen til samfunnssikkerhetsinstruksen framgår hovedfunksjonene til KSE:

  • KSE skal bidra med kompetanse i form av rådgivning og faglig bistand til lederdepartementets arbeid med samordning og helhetlig sentral krisehåndtering. Dette omfatter støtte til analyser, utarbeidelse og formidling av overordnete situasjonsrapporter og etablering av felles situasjonsforståelse som grunnlag for strategiske beslutninger.

  • KSE skal støtte lederdepartement og Kriserådet med kapasiteter i form av infrastruktur (herunder tekniske løsninger), lokaler og personell.

  • KSE skal være fast sekretariat for Kriserådet.

19.2.2 Helse- og omsorgsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet satte kriseledelse den 29. januar 2020 og avholdt tre møter i kriseledelsen i perioden fram til mars 2020. Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet deltok og orienterte om sin krisehåndtering overfor departementet. Helse- og omsorgsdepartementet ble utnevnt til lederdepartement i møte i Kriserådet 2. mars 2020. Før den tid var det ingen som formelt sett var lederdepartement slik det er beskrevet i samfunnssikkerhetsinstruksen. Helse- og omsorgsdepartementet hadde denne rollen fram til Justis- og beredskapsdepartementet overtok rollen som lederdepartement 13. mars 2020. Det var altså en ganske kort periode Helse- og omsorgsdepartementet hadde rollen som lederdepartement, og vi har derfor et svært begrenset grunnlag for å vurdere hvordan departementet utførte denne rollen.

Fra Justis- og beredskapsdepartementet har kommisjonen fått opplyst at KSE understøttet Helse- og omsorgsdepartementet i perioden hvor de var lederdepartement, «deriblant gjennom deltagelse i møter i kriseledelsen, utsendelse av informasjon på vegne av lederdepartementet og rådgivning og faglig bistand til arbeidet med samordning og helhetlig sentral krisehåndtering». Ut fra dokumentasjonen vi har mottatt, sendte KSE ut daglige situasjonsoppdateringer fra 26. februar 2020 til utgangen av april 2020. Så lenge Helse- og omsorgsdepartementet var lederdepartement har vi fått opplyst at oppdateringene ble sendt til Statsministerens kontor og Helse- og omsorgsdepartementet, mens de fra 14. mars 2020 i tillegg ble sendt samtlige departementer.

Det ser ikke ut til at det ble produsert såkalte overordnete situasjonsrapporter i den perioden Helse- og omsorgsdepartementet var lederdepartement. Først på kvelden 11. mars 2020 sendte KSE på vegne av Helse- og omsorgsdepartementet bestilling til departementene om utarbeidelse av grunnlag for slik rapportering.

I e-posten ble det opplyst at informasjonen var ment å bli brukt i Kriserådets møte fredag 13. mars 2020. Den første ordinære overordnete situasjonsrapporten ser ut til å ha blitt distribuert av KSE 18. mars 2020.

Når det gjelder bruk av Kriserådet i den aktuelle perioden, ble det avholdt møter 2. og 11. mars, og 13. mars 2020 da Justis- og beredskapsdepartementet som nevnt tok over rollen som lederdepartement.

I tiden da Helse- og omsorgsdepartementet var lederdepartement ble krisen primært håndtert som en helsekrise. Til kommisjonen uttalte departementsråd i Helse- og omsorgsdepartementet Bjørn-Inge Larsen følgende om tidspunktet for overføring av ansvaret som lederdepartement til Justis- og beredskapsdepartementet:

Vi kan nok lede en krise som har store samfunnsmessige konsekvenser, men vi erkjente veldig fort at det å håndtere pandemien og smittevernarbeidet egentlig var en avgrenset andel av det å håndtere situasjonen samfunnet sto i. Det er litt det samme som du har spurt meg om – planene våre og hva vi har forberedt oss på. Vi har i grunnen ikke forberedt oss på at vi omrokerer alt som skjer i samfunnet og regulerer ting i folks liv som vi aldri ellers regulerer. Heller ikke at politiet er like involvert som helsetjenesten osv. Det ble vi veldig fort klar over etter den første runden av vedtak som Helsedirektoratet traff. Ved første korsvei i kriserådet etter det, snakket jeg med Heidi Heggenes og sa at å håndtere konsekvensene for samfunnet nok er vel så mye som å håndtere selve pandemien. Det er det naturlig at Justisdepartementet, som vanlig lederdepartement, tar.

Kilde: Bjørn-Inge Larsen i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

19.2.3 Justis- og beredskapsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet overtok rollen som lederdepartement 13. mars 2020, og har dermed hatt denne rollen så å si gjennom hele pandemien. I tillegg har departementet også måttet ivareta ansvaret som sektordepartement for justissektoren og samordningsrollen etter samfunnssikkerhetsinstruksen. Justis- og beredskapsdepartementet er i tillegg hovedansvarlig departement for de kritiske samfunnsfunksjonene styring og kriseledelse, lov og orden, IKT-sikkerhet og redningstjeneste. Samlet sett har Justis- og beredskapsdepartementet hatt et stort ansvar og arbeidspress under koronapandemien.

Justis- og beredskapsdepartementet har opplyst til kommisjonen at departementets kriseplan ble aktivert 12. mars 2020, og ble lagt til grunn for departementets arbeid og organisering deretter. Basert på dokumentasjonen vi har mottatt, ser det ikke ut til at Justis- og beredskapsdepartementet var mer oppmerksom på potensielle virkninger og konsekvenser av covid-19-utbruddet enn andre departementer og virksomheter i tiden forut for 12. mars 2020. Som mange andre, startet departementet å utarbeide en kontinuitetsplan i begynnelsen av mars, og 3. mars holdt departementet et allmøte hvor det ble det gitt informasjon om at de skulle være mer bevisst på hvor mange de sendte til møter og konferanser internasjonalt, og muligheten til å avholde videokonferanser. Når det gjelder rapporteringer fra underliggende etater, kan vi ikke se at det har forekommet systematiske tilbakemeldinger eller rapporteringer til departementet før 12. mars 2020. Det ser heller ikke ut til at Justis- og beredskapsdepartementet i denne perioden så for seg at samfunnet i stor grad ville måtte stenge ned på grunn av pandemien. Vi har ikke mottatt informasjon som tilsier at Justis- og beredskapsdepartementet var involvert eller rådført i forbindelse med Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020.

I Kriserådet 13. mars 2020 ble det bestemt at Justis- og beredskapsdepartementet skulle ta over rollen som lederdepartement. Ifølge referatet fra møtet ble dette begrunnet med at «COVID19-utbruddet har konsekvenser for samfunnet utover helse- og omsorgssektoren. Samtlige sektorer er nå berørt og det er behov for samlet respons». Når det gjelder selve beslutningen i Kriserådet, ser det ikke ut til at det forelå et skriftlige dokument til grunn for avgjørelsen. Men ifølge muntlige opplysninger gitt til kommisjonen, ble skiftet av lederdepartement avklart på kvelden 12. mars 2020 mellom de to departementsrådene i Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

Ut fra dokumentasjonen vi har mottatt, skjedde det et markert taktskifte etter Justis- og beredskapsdepartementet tok over som lederdepartement. For eksempel ble det allerede samme dag sendt ut en bestilling til departementene om å rapportere på status for samfunnskritiske funksjoner – noe som skulle gjøres tre ganger i uken.

Justis- og beredskapsdepartementet har opplyst at man gikk over til ukentlige rapporteringer i uke 15.

Denne rapporteringen dannet grunnlaget for ukentlige overordnete situasjonsrapporter. Videre er det klart at antallet henvendelser, oppgaver og liknende til departementet steg betraktelig etter at det ble lederdepartement. En del av dette var imidlertid relatert til det normale ansvarsområdet til Justis- beredskapsdepartementet, og ikke bare til rollen som lederdepartement. Justis- og beredskapsdepartementet fikk en stor tilleggsoppgave med å være lederdepartement. Arbeidet med å motta, sammenstille og distribuere all rapporteringen var betydelig. De hadde ansvaret for å avholde kriserådsmøter hyppig, og ansvar for mye av kommunikasjonen som ble gitt til omverdenen.

Samtidig var det naturlig at aktiviteten økte etter 12. mars 2020. Tiltakene som ble innført medførte store konsekvenser for alle sektorer, og landet gikk inn i en nasjonal krise. Dette igjen førte til et større behov for rapporteringer, oversikt over konsekvenser og annen informasjon som er nødvendig for krisehåndteringen. At oppgaven som lederdepartement da ble betraktelig større og mer omfattende, var ikke uventet.

Det virker som at Justis- og beredskapsdepartementet har brukt Krisestøtteenheten (KSE) aktivt i utøvelsen av sin rolle som lederdepartement. KSE har for eksempel vært fast kontaktpunkt for informasjon inn og ut av departementet. De har sammenstilt overordnete ukentlige situasjonsoppdateringer basert på virksomhetenes innrapportering og daglige situasjonsoppdateringer fra 26. februar til utgangen av april 2020 og deretter noe mindre hyppig. Det ser imidlertid ikke ut til at KSE eller Justis- og beredskapsdepartementet i særlig grad har analysert den innrapporterte informasjonen nærmere, eller utarbeidet strategiske analyser eller liknende basert på den.

I tillegg har KSE mottatt en rekke meldinger i det elektroniske loggføringssystemet CIM. Vi har fått disse loggene, og de viser en stor mengde loggføringer.

I perioden januar 2020 til 23. juni 2020 ble det til sammen registrert over 2 700 loggpunkter. Den første meldingen som KSE mottok og loggførte, var 6. januar 2020. Den ble sendt fra FHI og gjaldt IHR-varselet fra WHO 5. januar 2020 om utbruddet av pneuomoni av ukjent årsak i Wuhan.

Helse- og omsorgsdepartementet benyttet seg i langt mindre grad av KSE som støtteressurs da de var lederdepartement. Dette kan nok forklares med at krisen gikk over i en helt annen fase og fikk et helt annet omfang etter 12. mars 2020. Det kan også forklares med at Justis- og beredskapsdepartementet er mer vant til å benytte KSE. KSE er en seksjon i departementet, som også utfører oppgaver for Justis- og beredskapsdepartementet i den daglige driften.

Kriserådet

Kriserådet er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå, og er opprettet for å styrke den sentrale koordineringen av krisehåndteringen. Kriserådet blir ledet av departementsråden i lederdepartementet.

For å kartlegge i hvilken grad pandemi har vært behandlet i Kriserådet, ba vi om å få oversendt sakspapirer og referater fra møter hvor pandemi og smittevern hadde vært et tema. Basert på dokumentene vi fikk, ser det ikke ut til at pandemi har vært særskilt på agendaen i Kriserådet før koronapandemien. Det eneste unntaket vi har funnet var i januar 2019, da mandatet og sammensetningen av kriseutvalget for beredskap mot biologiske hendelser (BUB) ble diskutert.

Under koronapandemien har det vært hyppige møter i Kriserådet. I perioden 2. mars til 10. juni 2020 ble det avholdt 14 møter hvor pandemien har vært behandlet.

I Justis- og beredskapsdepartementets underveisevaluering framgår det at det var det blitt avholdt om lag 20 møter i Kriserådet per 23. desember 2020.

Det ser ut til at alle departementsrådene deltok på møtene, ikke bare de seks faste medlemmene.

I tillegg fikk Kriserådet en muntlig orientering av helsedirektør Bjørn Guldvog om viruset i møtet 5. februar 2020. Da ble de informert om at det var påvist smitte også utenfor Kina, og om at både Sverige og Finland var på listen over land som hadde hatt tilfeller. I presentasjonen som Guldvog ga, ble det påpekt at direktoratet vurderte det som mulig at utbruddet spredde seg globalt og kunne forårsake en ny global epidemi. For Norges del så direktoratet for seg at det på kort sikt (0–6 måneder) ble oppdaget enkelttilfeller, og at det var muligheter for at disse også medførte et fåtall nysmittete. Direktoratet opplyste også at de forberedte seg på at det kunne bli en langvarig hendelse.

Kommisjonen har sett spesielt på møtereferatene og materialet som lå til grunn for de to møtene rett i forkant av Helsedirektoratets vedtak 12. mars 2020. Dette har vi brukt for å kartlegge i hvilken grad Kriserådet ble involvert eller benyttet til å diskutere de inngripende og sektorovergripende tiltakene som da ble innført.

I møtet 2. mars 2020 opplyste Helsedirektoratet til Kriserådet at de forsøkte å bremse spredningen slik at den ble spredt utover en lengre periode, men at det var viktig å ta høyde for at det ble mange smittete samtidig. Direktoratet la scenarioet fra pandemiplanen til grunn, som var at 25 prosent av befolkningen ble smittet. Helsedirektoratet viste et lysark med oversikt over mulige tiltak som skulle løpende vurderes. På det sto blant annet stenging av skoler og barnehager, hjemmekarantene etter utenlandsopphold, avlysning av arrangementer og redusert bruk av offentlig transport nevnt. FHI var også til stede på dette møtet, og kommenterte listen over mulige tiltak. De presiserte at det var det uklart hvilken rolle barn spiller i spredningen av viruset, og at stengte barnehager og skoler ville få store økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser. Folkehelseinstituttet påpekte også at det var viktig å vurdere effekt opp mot samfunnskonsekvenser, kostnader, gjennomførbarhet og legitimitet i befolkningen, i tillegg til etiske og juridiske konsekvenser, før tiltakene eventuelt ble iverksatt.

I møtet 11. mars 2020 klokka 13.30–15.00 informerte Helsedirektoratet om at situasjonen var alvorlig, at flere tiltak var iverksatt og at flere var til vurdering. Videre ble det vist til behov for innspill fra sektorene om hvilke tiltak som kunne være aktuelle å iverksette, og behov for innspill på momenter som burde inngå i vurderingen av eventuelle tiltak. Verken Helsedirektoratets eller FHIs presentasjoner gir inntrykk av at det bare var et døgn til Norge skulle bli stengt ned.

I begge disse møtene ble det altså gitt situasjonsoppdateringer, men Kriserådet ble ikke involvert i diskusjonen om de konkrete tiltakene som ble innført 12. mars 2020.

Dette er også bekreftet av medlemmer i Kriserådet som kommisjonen har hatt samtaler med.

Dette til tross for at det var et møte i Kriserådet dagen før, hvor samtlige departementsråder og Helsedirektoratet deltok.

I den umiddelbare tiden etter 12. mars 2020 var det en rekke møter i Kriserådet – i den første fasen med bare noen dagers mellomrom. Møtereferatene tyder på at møtene i stor grad var preget av situasjonsoppdateringer, informasjonsutveksling, praktisk oppfølgning og forberedelser til regjeringskonferanser og RCU, og diskusjoner relatert til forhold som måtte koordineres på tvers av departementene. Det framstår som at de sakene og prosessene som omtales i møtene fulgte sine egne prosessløp, og at det var svært få av disse som hadde sitt utspring fra Kriserådet.

Kommisjonen kan ikke se at Kriserådet har behandlet saksrelaterte dokumenter som senere har blitt sendt til regjeringen, eller at de har foretatt samlete vurderinger eller beslutninger om hvordan ulike saker skal håndteres. Det framstår også som at det først og fremst var Justis- og beredskapsdepartementet som spilte inn saker til møtene, og at de andre departementsrådene i liten grad ba om å få ta opp saker i Kriserådet. Blant annet står følgende i referatet fra møtet 15. april 2020:

Det ble minnet om at Kriserådet er det øverste administrative koordineringsorganet på departementsnivå og er opprettet for å styrke den sentrale koordineringen og bidra til gode beslutningsgrunnlag for regjeringen. JD oppfordret derfor til at man benytter Kriserådet til diskusjoner og avklaringer hvor det er behov for å tilrettelegge samhandling og lage gode beslutningsgrunnlag. I konklusjonene bes derfor departementene om å ha lav terskel for å løfte inn koordineringsbehov og problemstillinger for diskusjon i Kriserådet.

Dette er også omtalt i Justis- og beredskapsdepartementets underveisevaluering: «Saker og tema som behandles i Kriserådet er stort sett spilt inn fra JD, og det bør vurderes om ikke hyppigere saksfremlegg fra andre departementer kan styrke Kriserådet som forum ytterligere», og at «[d]et ville gitt merverdi til den nasjonale håndteringen dersom øvrige departementer også løfter saker inn til Kriserådet».

19.2.4 Kommisjonens vurderinger av lederdepartementene og Kriserådet

Kommisjonen har ikke avdekket noen konkrete forhold som tilsier at de to departementene alt i alt ikke har utført oppgaven som lederdepartement på en akseptabel måte. For Justis- og beredskapsdepartementet har oppgaven som lederdepartement medført betydelig merarbeid. Departementet ser likevel ut til å hatt tilstrekkelig ressurser til å utføre de sentrale oppgavene i krisehåndteringen både som lederdepartement og fagdepartement.

Basert på tilbakemeldingene fra de ulike departementsrådene, framstår det som at de var mest fornøyd med måten Justis- og beredskapsdepartementet løste oppgaven på. Slik vi oppfatter det, var dette begrunnet i at Justis- og beredskapsdepartementet hadde bedre trening i å være lederdepartement, og at Helse- og omsorgsdepartementet hadde mer enn nok med å håndtere krisen innenfor egen sektor og egentlig ikke hadde ressurser til å utføre oppgaven som lederdepartement i tillegg.

Det ble også nevnt at det var en fordel at det var et annet departement som var lederdepartement enn det departementet som var hovedansvarlig for å håndtere den aktuelle krisen, og i denne sammenheng ble det blant annet nevnt at Justis- og beredskapsdepartementet hadde kapasitetsproblemer med å være lederdepartement under flyktningkrisen. Ut fra de erfaringene som er gjort under koronakrisen, har vi imidlertid ikke sett grunn til å vurdere nærmere om dagens prinsipper for valg av lederdepartement bør endres.

At rollen som lederdepartement ble overført til Justis- og beredskapsdepartementet 13. mars 2020, var en fornuftig avgjørelse. Sett i ettertid burde skiftet kanskje skjedd noe tidligere, siden en pandemi alltid vil ha konsekvenser langt utover helsesektoren. Hvorvidt det ville ført til vesentlige endringer i krisehåndteringen, har vi imidlertid ikke grunnlag for å hevde.

Til tross for at rollen som lederdepartement har blitt utført på en tilfredsstillende måte, ønsker kommisjonen likevel å knytte noen merknader til rapporteringen som fant sted spesielt i den første tiden etter 12. mars 2020. Departementene og en rekke underliggende organer rapporterte hyppig og omfattende i denne perioden. At det er viktig for god krisehåndtering at besluttende myndigheter hadde nødvendige situasjonsoppdateringer, er klart. Samtidig ble det samlet sett brukt betydelige ressurser på denne rapporteringen – både hos de som ga og de som fikk den. I en krisesituasjon er det avgjørende at ressursene brukes der de trengs mest, og vi er ikke overbevist om at et så omfattende og hyppig rapporteringsregime som det ble lagt opp til i tiden etter 12. mars 2020 var riktig bruk av ressurser. Spesielt når det jevnt over ble gitt tilbakemeldinger som tilsa at funksjonen til de som rapporterte ikke var truet eller kritisk.

Informasjonen som ble innrapportert ble brukt til å utarbeide overordnete situasjonsrapporter – en oppgave som tilligger lederdepartementet i henhold til samfunnssikkerhetsinstruksen. Justis- og beredskapsdepartementet har utført oppgaven under denne krisen. Vel så viktig er det at lederdepartementet også skal «utarbeide overordnete situasjonsanalyser, mulige hendelsesforløp og videre utvikling av krisen» og «identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå». I en krisesituasjon vil slike analyser kunne være helt avgjørende for å kunne håndtere krisen på en tilfredsstillende måte. Så langt kommisjonen erfarer, har slike analyser i liten grad blitt utarbeidet i perioden fram til sommeren 2020.

De rapportene som KSE sammenstilte på vegne av lederdepartementet, inneholdt utelukkende situasjonsrapportering og eventuelle vurderinger inngitt av de ulike departementene og virksomhetene på eget område. Rapportene domineres av situasjonsoppdatering, selv om noe også handlet om forventet utvikling og tiltak som ble vurdert iverksatt. Dette var imidlertid ikke en overordnet analyse, men snarere en gjengivelse av det som departementene og deres underliggende virksomheter innrapporterte. For oss virker det klart at de overordnete situasjonsrapportene ikke var egnet til å imøtekomme kravene i samfunnssikkerhetsinstruksen om å

  • 1) utarbeide overordnete situasjonsanalyser, mulige hendelsesforløp og videre utvikling av krisen, eller

  • 2) å identifisere og vurdere behov for tiltak på strategisk nivå

Også flere av personene som kommisjonen har hatt samtaler med, har stilt spørsmål ved den omfattende rapporteringen og hva den ble brukt til, og om det var tilstrekkelig analysekapasitet hos mottakeren til å behandle informasjonen på en god måte. Vi anbefaler derfor at regjeringen evaluerer rapporteringsrutinene som ble brukt under koronakrisen. Vi anbefaler også at det vurderes hvilken strategisk analysekapasitet et lederdepartement må ha for å utføre oppgavene i samfunnssikkerhetsinstruksen, herunder hvilke analyser på et mer overordnet og strategisk nivå sentrale myndigheter trenger for å håndtere kriser på en god måte.

Kommisjonens vurderinger av Kriserådet

Kriserådet framstår ikke som et så sentralt organ som samfunnssikkerhetsinstruksen kan gi inntrykk av. Møtene har i stor grad vært preget av situasjonsoppdateringer, informasjonsutveksling og praktisk oppfølgning, og Kriserådet har ikke blitt brukt til å drøfte eller forberede saker som skulle videre til regjeringen.

Flere av departementsrådene vi har møtt, snakket positivt om Kriserådet, men da først og fremst fordi det var nyttig å møtes for å kunne snakke sammen og ha en felles situasjonsforståelse. At dette kan oppleves å ha en merverdi tviler vi ikke på. Men i den største tverrsektorielle krisen som Norge har opplevd i fredstid, kan det være grunn til å vurdere nærmere om det er ressursmessig klokt å samle den øverste administrative lederen i samtlige departementer så hyppig. Det bør vurderes om ikke mange av de sakene og mye av den koordineringen som ble løftet inn i Kriserådet, kunne vært løst på en annen måte og på et annet nivå. Kommisjonen anbefaler derfor at regjeringen vurderer nærmere hvilken rolle og hvilket ansvar Kriserådet skal ha i framtidige sektorovergripende kriser.

19.3 Ledelse og koordinering av helse- og omsorgssektoren

19.3.1 Koordinering av sektoren

Uavhengig av om det er krise, har Helsedirektoratet et bredt ansvar som forvaltningsorgan i helse- og omsorgssektoren. Direktoratet gjennomfører politikk som er vedtatt, for eksempel tilskuddsordninger og handlingsplaner. Gjennomføringen krever at direktoratet koordinerer en rekke aktører. Rådene direktoratet gir, omfatter både helsefaglige vurderinger, vurderinger av forvaltningsmessige forhold, regelverk og økonomiske og administrative konsekvenser. Helse- og omsorgsdepartementet har delegert ansvar for å fortolke en rekke helselover til Helsedirektoratet, blant annet smittevernloven.

Den 31. januar 2020 delegerte Helse- og omsorgsdepartementet til Helsedirektoratet ansvaret for å koordinere helse- og omsorgssektorens håndtering av covid-19-utbruddet i Norge. Ved kongelig resolusjon 9. mars 2020 fikk også Helsedirektoratet delegert myndigheten til å bruke fullmaktsbestemmelsene i helseberedskapsloven. Helsedirektoratet fikk da omfattende fullmakter til blant annet å rekvirere fast eiendom og løsøre mot erstatning, beordre personell, pålegge virksomheter å ta imot pasienter og flytte ressurser. Denne fullmakten ble trukket tilbake 3. april 2020, se omtale i kapittel 23.2.

Av resolusjonen i mars går det fram at delegeringen av myndighet etter helseberedskapsloven var en følge av at det ble besluttet å gi Helsedirektoratet koordineringsansvaret den 31. januar:

Helse- og omsorgsdepartementet har 31. januar 2020 delegert fullmakt til Helsedirektoratet til å lede og koordinere helsesektorens innsats med håndtering av utbruddet av korona-viruset. Helse- og omsorgsdepartementets myndighet etter §§ 3-1, 4-1, 5-1 og 5-2 vil derfor bli delegert til Helsedirektoratet.

Kilde: Kongelig resolusjon 6. mars 2020

Selv om Justis- og beredskapsdepartementet overtok som lederdepartement 13. mars 2020, og selv om Helse- og omsorgsdepartementet etter denne datoen håndterte fullmaktene etter smittevernloven og helseberedskapsloven, ble Helsedirektoratets ansvar for å koordinere sektoren videreført.

Delegering av koordineringsrollen følger av Nasjonal helseberedskapsplan:

Helsedirektoratet skal, etter delegasjon fra HOD, forestå nasjonal koordinering av helse og omsorgssektorens innsats og iverksette nødvendige tiltak når en krisesituasjon truer eller har inntruffet.

Ut over dette presiserer ikke planen hva denne koordineringsrollen innebærer.

Departementets forventninger om samarbeid i sektoren

Nesten ni måneder etter nedstengingen den 12. mars, den 11. desember 2020, sendte Helse- og omsorgsdepartementet et brev til statlige etater i sektoren og de regionale helseforetakene, med kopi til fylkesmennene. I brevet presiserte de hvilke forventninger de hadde til hvordan aktørene skulle samarbeide om å håndtere pandemien. Brevet beskrev Helsedirektoratets forhold til Folkehelseinstituttet, fylkesmennene, kommunene, de regionale helseforetakene og helseforetak. Departementet gjorde det blant annet klart at Helsedirektoratet kan be alle aktørene i sektoren om å rapportere på forhold direktoratet ber om.

I et intervju med oss sa departementsråd Bjørn-Inge Larsen at det var de regionale helseforetakene som ba om en klarere definisjon av rollene til aktørene i sektoren. Departementet presiserte derfor i brevet, at eierstyring av de regionale helseforetakene kun kan skje gjennom foretaksmøter. Det betyr at Helsedirektoratets koordineringsrolle ikke omfattet styring av spesialisthelsetjenesten. Det kan bare helse- og omsorgsministeren gjøre gjennom foretaksmøte. Styringen kan ikke delegeres.

Brevet fra departementet beskrev også koordineringsrollen til Helsedirektoratet:

Helsedirektoratet har siden 31. januar i år koordinert helse- og omsorgssektorens innsats i koronahåndteringen. Helsedirektoratet skal i denne rollen:
  • Sammenstille sektorens situasjonsbilde med status og prognoser for epidemiologisk utvikling, smittevern, tjenesteyting og helse- og omsorgssektorens håndtering.

  • Koordinere gjennomføring av og svar på oppdrag fra departementet.

  • Koordinere gjennomføring av strategier og tiltak.

  • Koordinere informasjon, råd og veiledning til myndigheter, befolkningen og medier

  • Koordinere arbeidet med evaluering og læring.

Kilde: Brev fra Helse- og omsorgsdepartementet 11. desember 2020

Helse- og omsorgsdepartementet presiserte at det er Helsedirektoratet som skal koordinere gjennomføring av og svar på oppdrag fra departementet. Dette kan vi se på som en formalisering av den praksisen som allerede hadde foregått en stund: Folkehelseinstituttets råd til departementet skulle gå via Helsedirektoratet, og ikke direkte til departementet, og det var Helsedirektoratet som skulle gjøre en helhetlig vurdering. Dette skiller seg fra praksisen i starten av pandemihåndteringen, og i normalsituasjon. Da henter ofte departementet råd direkte fra Folkehelseinstituttet.

Helse- og omsorgsdepartementets koordinering og oppdrag

Koronakommisjonen ba Helse- og omsorgsdepartementet om å forklare hvordan departementet organiserte seg under krisen. I svaret fikk vi vite at departementets krisestab har hatt ansvar for følgende møter:

  • Daglig koordineringsmøte med Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Helse Sør-Øst RHF

  • Politisk morgenmøte om korona-krisen

  • Møter i HODs kriseledelse og -stab om korona-krisen

  • Tilrettelegging for pol ledelses møtevirksomhet i Regjeringens Covid-19 utvalg (RCU) og Stortingets korona-utvalg

  • Tilrettelegging for departementsrådens deltakelse i Kriserådet

Kilde: Helse- og omsorgsdepartementets svar til kommisjonen om hvordan departementet har organisert seg

Etter nedstengingen 12. mars 2020 etablerte Helse- og omsorgsdepartementet daglige koordineringsmøter med ledelsen i Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Helse Sør-Øst RHF. Departementsråden i Helse- og omsorgsdepartementet ledet disse møtene. Fra starten av april 2020 ble Statens legemiddelverk med i møtene, og i slutten av måneden ble også representanter fra de øvrige regionale helseforetakene med. Fra slutten av april 2020 ble ikke møtene lenger avholdt daglig, men tre ganger per uke.

Fra referatene kan vi lese at alle aktørene på møtene orienterte departementet om status for krisehåndteringen. I tillegg ga departementsråden oppdrag til de underliggende etatene i møtene:

Bjørn-Inge Larsen kommenterer at det er fint med vurdering av lokale tiltak. Antar Hdir sender FHIs råd til Fylkesmannen. Ber FHI også kontakte det europeiske smittevernbyrået. Camilla Stoltenberg følger opp.

Kilde: Referat fra koordineringsmøte i Helse- og omsorgsdepartementet 18. mars 2020

I intervjuet med kommisjonen fortalte helsedirektør Bjørn Guldvog at direktoratet etablerte to faste møter for å følge opp departementets koordineringsmøter. Formålet var å avtale hvordan oppgavene skulle håndteres videre. I det første oppfølgingsmøtet samlet Helsedirektoratet de regionale helseforetakene, FHI og Legemiddelverket for å gå gjennom hvilke saker som skulle følges opp. Deretter hadde Legemiddelverket, FHI og Helsedirektoratet et møte til for å fordele oppgaver mellom seg.

Vi forsikrer oss om at vi får plassert ansvaret for oppfølgningen i de ulike organisasjonene.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Bortsett fra oppdragene som Helse- og omsorgsdepartementet ga direkte i koordineringsmøtene sine, sendte departementet normalt oppdrag til Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet i linje fra de ansvarlige avdelingene i departementet. Oppdragene gikk til Helsedirektoratet, som skulle formidle oppdragene videre til Folkehelseinstituttet. Folkehelseinstituttet sendte sine råd til Helsedirektoratet, som formidlet disse videre, sammen med egne vurderinger, til Helse- og omsorgsdepartementet. I oversikten Helsedirektoratet har over oppdrag ser vi at direktoratet og FHI hadde mottatt omkring 300 skriftlige oppdrag fra departementet innen utgangen av januar 2021. På de fleste oppdragene var både Helsedirektoratet og FHI involvert i å utrede svaret til Helse- og omsorgsdepartementet.

Helsedirektoratets kriseledelse

Ledermøtet i Helsedirektoratet drøftet utbruddet i Wuhan for første gang den 21. januar 2020. De besluttet å informere Beredskapsutvalget for biologiske hendelser (BUB), gå gjennom planverk og etablere møter med Folkehelseinstituttet. Sekretariatet for BUB, hvor Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet har felles ansvar, møttes for første gang den 23. januar 2020. Det første møtet i Helsedirektoratets kriseutvalg ble avholdt den 29. januar 2020.

Helsedirektoratet har en beredskapsplan fra 2018. Etter den store øvelsen Trident Juncture i 2018 ble det besluttet å forbedre beredskapsorganiseringen, rutiner og planverk. I Helsedirektoratets egen underveisevaluering av håndteringen av covid-19-pandemien, går det fram at forbedringsarbeidet ikke hadde kommet så langt vinteren 2019/2020. Endringer i beredskapsorganiseringen var verken implementert eller øvd.

Ifølge Helsedirektoratets evaluering har direktoratet måttet improvisere og de har etablert en ad hoc-preget organisering under krisen. For å styrke den operative kapasiteten leide direktoratet inn ekstra personell til flere oppgaver. Helse- og omsorgsdepartementet var tett på prosessen med å tilføre ekstra lederressurser i direktoratet. Som vist i kapittel 11 om smittevernutstyr, var helse- og omsorgsministeren selv involvert i å utvide ledelsen i direktoratet med tre nye midlertidige assisterende helsedirektører. Flere av oppgavene ble gitt til nyopprettete prosjektgrupper og team.

19.3.2 Kommisjonens vurdering av koordinering i helse- og omsorgssektoren

Vurdering av koordineringsrollen

Kommisjonens vurdering er at det er behov for å avklare hva det innebærer å koordinere helse- og omsorgssektorens innsats i krisehåndtering. Nasjonal helseberedskapsplan har en svært mangelfull beskrivelse av koordineringsrollen. I brevet om forventninger til samarbeid som Helse- og omsorgsdepartementet sendte så sent som i desember 2020, forsøkte departementet å beskrive rollen. Vi mener imidlertid det er uklart hvilke reelle overføringer av myndighet som ligger i at direktoratet skal «koordinere gjennomføring av strategier og tiltak».

Da Helsedirektoratet hadde fått delegert fullmakter etter helseberedskapsloven, hadde de verktøy til å styre beredskapsresponsen. Etter at disse fullmaktene ble trukket tilbake, er det uklart om den delegerte koordineringsrollen innebærer noen større myndighet enn den myndigheten direktoratet har i normalsituasjoner. Overfor spesialisthelsetjenesten ser ikke rollen ut til å gi noen utvidet myndighet, ut over at direktoratet kan be om rapporteringer. Dette ble slått fast i brevet fra Helse- og omsorgsdepartementets slik de regionale helseforetakene ba om.

Direktør i Folkehelseinstituttet Camilla Stoltenberg fortalte kommisjonen at Helsedirektoratets koordineringsrolle har framstått uklar etter 13. mars 2020:

I situasjonen vi var i 12. mars, så var det bra at myndigheten ble trukket tilbake og at både HOD selv og regjeringen har trått så klart frem som ledere i krisehåndteringen. Det som da har vært problemet er at det har vært uklart hva Helsedirektoratets rolle er.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

Selv om Helsedirektoratet har fått ansvaret for å koordinere sektoren, ser det ut til at Helse- og omsorgsdepartementet i praksis har gjennomført en stor del av den konkrete koordineringen. Hyppige koordineringsmøter i departementet har til dels fungert som styringsarena for håndteringen av krisen, og dels koordinering av de statlige delene av sektoren.

Ansvarsdelingen mellom departementet og Helsedirektoratet har framstått som uklar under håndteringen av covid-19-pandemien. For oss er det uklart hvorfor Helse- og omsorgsdepartementet videreførte delegeringen av koordineringsrollenes, når departementet i så stor grad gjennomførte koordineringsoppgavene selv. Denne styringsformen er ikke beskrevet i planverket. Vi mener at Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet bør gå gjennom erfaringene de har med samarbeid og koordinering for å styrke kriseledelse og -koordinering for kriser i framtiden. Planverket må oppdateres slik at det gjenspeiler den faktiske fordelingen av roller og ansvar for kriseledelse gjennom en langvarig pandemi.

Tett styring fra departementet

Vi har forståelse for at Helse- og omsorgsdepartementet har hatt et stort behov for løpende informasjon fra underliggende etater. Dette har vært nødvendig for at departementet kunne ivareta sitt overordnete ansvar for å håndtere krisen som endrer seg hyppig og over lang tid. Siden planverket for pandemiberedskap ikke hadde tatt høyde for en slik langvarig krisehåndtering med de tiltakene som ble tatt i bruk, er det ikke vanskelig å forstå at det ble behov for å improvisere og etablere nye arenaer for krisehåndtering.

Hovedinntrykket vårt er at mye av samarbeidet mellom de statlige aktørene i helse- og omsorgssektoren har vært godt og fleksibelt. Men når det øverste forvaltningsorganet i strukturen driver en så detaljert kriseledelse og -koordinering, er det samtidig en risiko for at både små og store beslutninger presses oppover i systemet slik at forvaltningens samlete ressurser ikke blir brukt på en effektiv måte. Når små beslutninger presses oppover, er det også utfordrende å skape rom for helhetlige og strategiske vurderinger. Et spørsmål er for eksempel om det omfattende og detaljerte arbeidet med skrittvis å endre karanteneregler over grensene, kan ha lagt beslag på departementets kapasitet til å planlegge hvordan de skulle opprettholde kontroll ved en ny smittebølge. En ny smittebølge var forventet selv om myndighetene ikke visste når den ville inntreffe.

Koronakommisjonen konstaterer at Helse- og omsorgsdepartementet har gitt et stort antall oppdrag til Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. På flere områder framstår oppdragene små og tilsynelatende overlappende, framfor mer helhetlige oppdrag med lengre frister. Dette har påvirket arbeidet i Helsedirektoratet og FHI. På kriseutvalgsmøtet i Helsedirektoratet den 18. mai 2020 ble dette drøftet som en strategisk utfordring for direktoratet:

Regjeringen er ledende på hva som skal skje. Helsedirektoratet har en koordinerende rolle. Får oppdrag fra HOD med høyt detaljeringsnivå. Dette gjør at det kan være vanskelig å se den strategiske sammenhengen mellom oppgavene. Helsedirektoratet skal gi tilbakemelding til HOD om at oppdragene må sees i sammenheng for lettere forstå hvilken retning regjeringen ønsker. Et eksempel på dette er for eksempel når man snakker om testkriterier. Vanskelig å snakke om testkriterier uten at man snakker om risiko og karantenetid. FHI støtter oppunder denne opplevelsen. Mange av oppdragene FHI får kunne vært løst bedre om oppdragene hadde vært mer helhetlige.

Kilde: Referat kriseutvalgsmøte Helsedirektoratet 18. mai 2020

Kommisjonen kan ikke se at departementet har hatt en prinsipiell tilnærming til hvilke saker de har gått detaljert inn i og hvilke saker som har vært overlatt til Helsedirektoratet å koordinere. Dette kan ha gjort det vanskelig for de underliggende etatene å finne rollene sine og gjort det uklart hvem som er ansvarlig for ulike beslutninger. Intervjuene vi har gjennomført har blant annet vist at det var svært ulike oppfatninger av hvem som skulle beslutte, og har besluttet, hvordan smittevernutstyr skulle bli fordelt mellom kommuner og sykehus. Helsedirektøren trodde dette var departementets beslutning, men departementsråden pekte på direktoratet. Først ga departementet ansvaret for å skaffe smittevernutstyr til Helsedirektoratet i samarbeid med sykehusinnkjøp. Så flyttet departementet ansvaret til Helse Sør-Øst i tett samarbeid med departementet. Helse- og omsorgsministeren engasjerte seg personlig i at direktoratet fikk ansatt en toppleder fra spesialisthelsetjenesten for å håndtere smittevernutstyr fra direktoratet (se kapittel 11.5). Mens departementet fulgte tett med på hver last med utstyr som ble bragt inn i landet, tok de ingen initiativ da Helsedirektoratet før sommeren 2020 rapporterte at kommuner fortsatt sto i kritisk fare for å gå tom for utstyr.

Figur 19.2 

Figur 19.2

Hensynet til kommunene

Hvordan kommunene har håndtert lokale smitteutbrudd, er en sentral del av den samlete krisehåndteringen i landet. Departementet har koordinert og styrt helse- og omsorgssektorens respons på krisen gjennom svært hyppige koordineringsmøter. Kommunene har ikke vært representert på disse møtene. Vi stiller spørsmål ved om dette kan ha svekket de nasjonale helsemyndighetenes mulighet til å ivareta kommuneperspektivet i krisehåndteringen.

Vi ser for eksempel at det var ubalanse i hvordan kommunale og statlige hensyn ble ivaretatt da det ble behov for å skalere opp testing, isolasjon, sporing og karantene (TISK). Innledningsvis ble det lagt for ensidig vekt på testkapasitet i laboratorier. Det gikk lang tid før Helsedirektoratet etablerte et prosjekt for TISK-arbeidet som så ressursbehovet i kommuner, spesialisthelsetjeneste og øvrig laboratoriekapasitet i sammenheng.

Kommisjonen mener at dialog og koordinering med kommunene er en hovedutfordring som bør tas med i de forbedringsprosessene som må komme i kjølvannet av covid-19-pandemien. Vi viser for øvrig til kapittel 19.6 om kommunene.

Styring og kriseledelse i Helsedirektoratet

Helsedirektoratet har ivaretatt samordning med andre myndigheter og mot kommuner gjennom fylkesmennene, understøtting av helsetjenesten og informasjonsarbeid. Flere organisasjoner har delt med oss at Helsedirektoratet har vært imøtekommende og konstruktive overfor dem.

For eksempel fortalte NHO at det var nyttig med faste møter mellom organisasjonene og Helsedirektoratet, FHI og andre for å få raske avklaringer, komme med innspill og ta initiativer. De frivillige beredskapsorganisasjonene Røde Kors, Norske Kvinners sanitetsforening og Norsk folkehjelp hadde også løpende møter med Helsedirektoratet, og har uttrykt at samarbeidet var godt. Helsedirektoratet har hatt mye kontakt med en rekke berørte aktører. Aktører som har deltatt i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser har gitt uttrykk for møtene har vært nyttige.

Vi har forståelse for at direktoratet hadde svært mange saker og prosesser å håndtere. Espen Rostrup Nakstad beskrev den hektiske tiden i mars og april slik:

[…]direktoratet hadde fått utvidet delegert myndighet fra departementet. Etter at regjeringen videreførte tiltakene etter den første nedstengingen, var det time-til-time krisehåndtering hele tiden.

Kilde: Espen Rostrup Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Oppfatningen vår er at situasjonen internt i Helsedirektoratet var uoversiktlig, særlig i den første tiden av krisehåndteringen. Fra intervjuene og dokumentgjennomgangen vår framstår det som ansvars- og styringslinjene i direktoratet var uklare. Vi har også sett av e-postutvekslinger at medarbeidere lurte på hvilke ansvarslinjer de skulle rapportere gjennom. For eksempel lurte smittevernteamet på dette i forbindelse med oppdrag til Helse- og omsorgsdepartementet: «Vi skal svare til HOD gjennom linja. Hvilken linje?»

Det kan framstå som de interne ressursene ikke fant hverandre i tilstrekkelig grad. Kommisjonen oppfatter at improvisasjon i krisehåndteringen, og det at det ble hentet inn nye assisterende direktører, bidro til uoversiktlig intern styring. Arbeidet med å skaffe smittevernutstyr ble for eksempel organisert som et prosjekt, og ble koblet fra det arbeidet som hadde foregått før den nye direktøren kom inn. Det nye prosjektet ble i stor grad koblet fra ordinære styringslinjer. Helsedirektoratet påpekte også dette i sin interne underveisevaluering, hvor de intervjuet flere medarbeidere. Mange opplevde at nye ledelsesfunksjoner var med på å skape utydelige styringslinjer og ansvarsforhold.

Helsedirektør Bjørn Guldvog bekreftet i intervju med kommisjonen at situasjonen var uoversiktlig:

Det var en usikkerhet og kanskje ikke tydelige nok linjer og beskjeder i alle retninger i de første månedene. Det var en del kaos. Det må vi ha en gjennomgang av. Det kaoset ble sikkert også forsterket av de nye lederrollene som kom inn.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Direktoratet ble preget av at store deler av ledelsen og sentrale medarbeidere måtte gå i karantene den 13. mars 2020, da det viste seg at Geir Stene Larsen hadde testet positivt for covid-19. Larsen var på ferie fra jobben sin som ekspedisjonssjef i Helse- og omsorgsdepartementets folkehelseavdeling, som har ansvar for smittevern. Da han ble hentet hjem for å forsterke ledergruppen i Helsedirektoratet, var han smittet av covid-19. Den 12. mars 2020 vedtok direktoratet et krav om 14 dagers karantene for alle som kom til Norge fra reiser utenfor Norden. Vedtak hadde virkning fra 27. februar. Helsedirektoratet ga Larsen unntak fra karantenekravet slik det var mulig for «nøkkelpersonell når dette er strengt nødvendig for å opprettholde forsvarlig drift av kritiske samfunnsfunksjoner». Ifølge et referat fra Helsedirektoratets kriseutvalg hadde både helse- og omsorgsministeren, departementsråden og kriseledelsen i Helsedirektoratet drøftet beslutningen om dette unntaket.

Helse- og omsorgsminister Bent Høie måtte i karantene etter at han hadde vært i et møte i Wien i FNs narkotikakommisjon. I intervjuet med kommisjonen fortalte justis- og beredskapsminister Monica Mæland at den eneste gangen kritiske samfunnsfunksjoner ikke har rapportert på grønt under covid-19-pandemien i 2020, var under denne perioden. Styring og kriseledelse var i gult på grunn av to forhold: «Det ene var at mange i ledelsen i helse var i karantene. Det andre skyldtes mangel på smittevernutstyr».

Vi forstår at det ble behov for forsterkninger i Helsedirektoratet, og det er forståelig at den uoversiktlige krisen bød på utfordringer i direktoratet. Den uavklarte rollefordelingen mellom direktoratet og departementet har trolig påvirket direktoratet internt. Vi mener likevel at arbeidet i direktoratet i de første månedene i for stor grad var preget av improvisasjon og arbeidsmåter som ikke var planlagte. I kriser er det spesielt viktig med klare ansvarsforhold og styringslinjer.

19.4 Ansvarsdeling og samarbeid mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet

I dette kapittelet belyser vi hvordan Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet har samarbeidet og hvorvidt oppgave- og rollefordelingen har fungert på en god måte under håndteringen av covid-19-pandemien.

19.4.1 Endringer og avklaringer av roller de siste 20 årene

I 2001 ble ti etater som var underlagt daværende Sosial- og helsedepartementet slått sammen til tre etater: Sosial- og helsedirektoratet, Nasjonalt folkehelseinstitutt og Statens helsetilsyn. Virksomhetene skulle rendyrke sine roller som henholdsvis forvalter, kunnskapsprodusent og tilsynsorgan. Det som i dag heter Helsedirektoratet ble departementets utøvende forvaltningsorgan på de fleste av departementets områder. Nasjonalt folkehelseinstitutt ble et nasjonalt kompetanseorgan innen smittevern, miljørettet helsevern, epidemiologi og helseovervåking. Statens helsetilsyn ble et rendyrket tilsynsorgan.

Fra og med 2015 innførte regjeringen en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform. Gjennom budsjettbevilgninger påla Helse- og omsorgsdepartementet både Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet å effektivisere arbeidet sitt hvert år. Som et ledd i reformen skulle blant annet en arbeidsgruppe rydde opp i det som ble omtalt som gråsoner innenfor smittevernarbeidet – altså om oppgavefordelingen mellom direktoratet og FHI var for overlappende. Det ble blant annet trukket fram som et mulig gråsoneproblem at FHI hadde mange beredskapsoppgaver innen smittevern for å håndtere lokale utbrudd, mens direktoratet skulle overta ansvaret når det var behov for nasjonal myndighetsutøvelse og koordinering. Det ble også sett på som uklart at begge aktørene skulle gi råd overfor befolkningen, helsetjenestene og departementet. Et av målene med gråsoneprosjektet var å rydde i rollene mellom de to organene, for å unngå dobbeltarbeid.

Hovedkonklusjonen til arbeidsgruppen var at det foregikk lite dobbeltarbeid mellom de to instansene, fordi Helsedirektoratet i liten grad hadde egen smittevernkompetanse. Direktoratet hadde fem årsverk på smittevernoppgaver, mens FHI hadde 250 årsverk. Helsedirektoratet skulle skaffe smittevernkompetanse fra FHI i sin forvaltning og myndighetsrollen. Det ble vurdert som særlig viktig at direktoratet gjorde det i beredskapssituasjoner med smittsomme sykdommer. Etter konklusjonen til arbeidsgruppen ble det opprettet samarbeidsavtaler mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet på flere områder. Avtalen om smittevern presiserte at når direktoratet har ansvar for å koordinere helsesektorens innsats, skal direktoratet også koordinere informasjonsarbeidet. Det innebar blant annet at FHIs råd til helsepersonell skulle koordineres med direktoratet før utsending, bortsett fra ved enkeltvis veiledning.

Regjeringen gjennomførte en ny omorganisering av helseforvaltningen i 2015. Endringene, som trådte i kraft 1. januar 2016, skulle rendyrke rollene ytterligere. Blant annet ble Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten flyttet fra Helsedirektoratet til Folkehelseinstituttet. Da ble det enda tydeligere at FHI skulle være en kunnskapsprodusent for hele sektoren, både for helsetjenestene og for folkehelsearbeidet. Denne prosessen blåste liv i arbeidet med å avklare rollene mellom direktoratet og FHI når det gjaldt smittevern. Helse- og omsorgsdepartementet hentet inn vurderinger fra de to etatene om hvordan de kunne avklare forskjellen på et rådgivningsansvar hvor den ene gir råd i en myndighetsrolle og den andre gir råd i en fagrolle. Departementet trakk ingen klare konklusjoner, men besluttet at de skulle utsette spørsmålet til de skulle revidere smittevernloven:

«Det er Hdir som har ansvaret for å gi normerende råd til helsetjenesten, helsepersonell og befolkningen. Normeringsrollen til Hdir baserer seg bl.a. på kunnskapsgrunnlag som FHI utvikler. På områdene smittevern og miljømedisin har FHI opparbeidet en særskilt rolle, basert på etatens kompetanse. På disse fagområder gir etaten i dag råd til befolkningen og helsepersonell. Det er påbegynt et arbeid med ny smittevernlov der rolleavklaring vil bli tydeliggjort.»

Kilde: Brev fra Helse- og omsorgsdepartementet 7. november 2017

I 2018–2019 ble smittevernloven revidert. Helse- og omsorgsdepartementet foreslo først at det kun var FHI som skulle gi faglige råd, i henhold til loven. Tilsvarende foreslo departementet å ta bort rådgivning som en av oppgavene til direktoratet. Etter høringsrunden gikk departementet bort fra denne løsningen. Både direktoratet og FHI skulle gi råd med utgangspunkt i sine roller som henholdsvis myndighetsorgan og kunnskapsprodusent. Stortinget vedtok følgende presisering av rollene til Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet i smittevernloven § 7-10 b: «Helsedirektoratet skal innhente kunnskap fra Folkehelseinstituttet og legge denne kunnskapen til grunn for sine vurderinger».

Smittevernloven § 7-10.

19.4.2 Rollefordelingen i møte med pandemien

Hvilket ansvar og hvilke oppgaver Helsedirektoratet og FHI har i pandemiberedskap er beskrevet i kapittel 5.2 og 21.3. Hovedskillet mellom de to er at direktoratet er myndighetsorgan og FHI er kunnskapsprodusent.

Helsedirektoratet skal gi råd, iverksette politikk som er vedtatt og forvalte regelverk. Som forvalter av regelverk gir direktoratet råd og veiledning til helsetjenesten og kommuner om hvordan regelverket skal fortolkes, for eksempel regelverk om smittevern. Råd, veiledning og faglige retningslinjer fra direktoratet er dermed normerende fordi de gir uttrykk for helsemyndighetenes forventninger. Normerende budskap fra direktoratet kan være direkte nedfelt i regelverket, eller det kan være faglige anbefalinger av ulik styrke. Når det er stor variasjon eller stor faglige uenighet på et felt, kan direktoratet gi ut nasjonale, faglige retningslinjer basert på at de systematisk har gått gjennom tilgjengelig kunnskap og involvert relevante fagmiljøer.

Under kriser har direktoratet et stort ansvar for helseberedskapen, i kraft av sin myndighetsrolle. Når et utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom er erklært alvorlig, har direktoratet hastemyndighet til å iverksette tiltak etter smittevernloven, slik det gjorde 12. mars 2020. Direktoratet har kontakt med kommunene via statsforvalterne som samordner krisehåndtering i fylkene.

FHI skal produsere, oppsummere og kommunisere kunnskap for å bidra til godt folkehelsearbeid og gode helse- og omsorgstjenester. Instituttet har ansvar for en rekke nasjonale helseregistre og skal overvåke den epidemiologiske situasjonen, utføre helseanalyser og drive forskning. Instituttet har et særskilt ansvar innen vaksineforsyning og vaksineberedskap. Ifølge smittevernloven skal FHI «gi faglig bistand, råd, veiledning og informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlige institusjoner, helsepersonell og befolkningen om smittsomme sykdommer, smittevern og valg av smitteverntiltak».

Når det ikke er en pågående pandemi, bistår FHI helsetjenesten og kommuner med små og større utbrudd av smittsom sykdom. Alle utbrudd skal varsles web-baserte utbruddsvarslingssystem Vesuv. I 2019 ble det varslet 223 utbrudd, i 2018 ble det varslet 216 utbrudd.

Folkehelseinstituttet Årsrapport, Utbrudd av smittsomme sykdommer i Norge i 2019.

Folkehelseinstituttet Årsrapport, Utbrudd av smittsomme sykdommer i Norge i 2018.

Hver gang det kommer melding om utbrudd, blir disse gjennomgått av utbruddsgruppa i FHI. I mange tilfeller ber ikke helseinstitusjonene eller kommunene om bistand. Andre ganger gir ekspertene i FHI råd over telefon. I enkelte tilfeller rykker et feltepidemiologisk team ut for å bistå med å oppklare utbruddet. FHI setter sammen kompetansen i dette teamet ut fra hvilken type smitte som skal oppklares. Ekspertene fra instituttet kan gi råd og hjelp til de fleste sider ved utbruddsoppklaringen: bistand oppsporing, smittevernrutiner og valg av smitteverntiltak.

I en normalsituasjon har FHI tett faglig kontakt med mange av landets kommuneleger og arrangerer årlige smitteverndager og vaksinedager som trekker flere hundre deltakere, deriblant kommuneleger og helsesykepleiere. Under pandemien har FHI gitt direkte bistand og faglige råd til mange kommuner og helsetjenester om hvordan de skal håndtere virussmitten. I løpet av høsten 2020 ble det feltepidemiologiske teamet utvidet. Teamet utgjorde et nasjonalt smittesporingsteam på om lag 30 personer som jobbet med håndtering av lokale utbrudd.

19.4.3 Kommisjonens vurdering av forholdet mellom Helsedirektoratet og FHI

Omfattende og godt samarbeid

Helsedirektoratet og FHI har hatt mange møter under pandemien. Siden midten av februar 2020 ble det for eksempel avholdt jevnlige koordineringsmøter mellom Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Legemiddelverket. I starten ble disse møtene holdt annenhver dag, og møtene mellom disse tre aktørene har vært jevnlige gjennom hele håndteringen. Kommunikasjonsavdelingene i Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet har også samarbeidet tett. Fra 17. mars 2020 har koordineringsmøtene til Helse- og omsorgsdepartementet vært en koordineringsarena også for direktoratet og FHI.

Andre møter har vært mer uformelle. Etter nedstengningen har de to assisterende helsedirektørene Geir Stene-Larsen og Espen Rostrup Nakstad, smitteverndirektør i FHI Geir Bukholm og viseadministrerende direktør i Helse Sør-Øst RHF Jan Frich hatt såkalte firemannsmøter for å «samkjøre tenkning, utfordrings- og situasjonsforståelse mellom institusjonene og diskutere løpende problemer som måtte oppstå i forbindelse med håndteringen av epidemien».

Oversikt fra Helsedirektoratet sendt til kommisjonen over ulike møtearenaer.

Det virker som det har vært krevende å koordinere prosessen med å svare ut alle oppdragene som har kommet fra Helse- og omsorgsdepartementet til de to underliggende etatene. Av dokumentene som vi har fått tilgang til, er det tydelig at Helse- og omsorgsdepartementet mange ganger har gitt svært korte frister. Helsedirektoratet, som har mottatt oppdragene, har så gitt enda kortere frister videre til FHI. Til slutt har det blitt liten tid til direktoratets vurderinger før de endelige rådene skulle gå videre til departementet. Direktoratet og FHI jobbet flere ganger parallelt med oppdragene uten å ha avklart arbeidet mellom seg. I intervjuer med oss har flere gitt uttrykk for at dette har vært krevende, men at det bedret seg mye utover i 2020. Camilla Stoltenberg fortalte oss at det å jobbe parallelt med oppdrag har skapt gnisninger, og at det skapte frustrasjon i FHI de gangene det tok tid før direktoratet sendte oppdrag videre til dem. Assisterende helsedirektør Espen Rostrup Nakstad beskrev utfordringen slik da vi intervjuet han:

Noen ganger blir det tungt å jobbe på hver sin kant til siste time, for å så flette sammen dokumentene rett før leveringstidspunktet. Det er noe av grunnen til at vi startet med «kl. 10-møter» i direktoratet, hvor vi sammen med FHI går gjennom alle oppdrag hver dag med alle saksbehandlerne. Det har vi gjort hver dag fra i sommer og helt frem til nå. Da har alle oversikt, og alle vet hvilke arbeidsprosesser som må settes i verk før man konkluderer. Det har gjort det bedre.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

I den tidlige fasen av håndteringen var det uenighet mellom FHI og Helsedirektoratet om hvilke tiltak de skulle iverksette for å håndtere pandemien, og når de skulle iverksette dem. FHI var mer avventende til bruk av kraftfulle tiltak enn det Helsedirektoratet var (se kapittel 14.3.2). Vurderingen vår er at uenighet i seg selv ikke gjør krisehåndtering dårlig. Tvert om er det et gode at de ikke dekker til de ulike perspektivene når beslutninger må tas under stor usikkerhet. Åpenhet om usikkerhet er viktig for tillit i befolkningen.

Det overordnete bildet er at det har vært, og er, et omfattende og godt samarbeid mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Både medarbeidere vi har intervjuet og direktørene Camilla Stoltenberg og Bjørn Guldvog har gitt uttrykk for dette. Vi har ikke dokumentasjon som tyder på at uenighet mellom direktoratet og FHI har ført til at denne krisen har blitt håndtert dårligere enn den ville blitt uten disse uenighetene. Likevel har vi inntrykk av at noen prosesser har blitt unødvendig tidkrevende fordi det har vært en uklar rolleforståelse mellom Helsedirektoratet og FHI. Skillet mellom myndighetsrollen og fagrollen var ikke godt nok innarbeidet i de to organisasjonene da covid-19-pandemien kom til Norge.

Uklart skille mellom fagrollen og myndighetsrollen

I tiden etter 12. mars 2020 var det hovedsakelig regjeringen som vedtok de statlige smitteverntiltakene. Som grunnlag for Helse- og omsorgsdepartementets vurderinger ga FHI smittevernfaglige råd via Helsedirektoratet som har hatt ansvar for en bredere myndighetsvurdering.

Spesielt i perioden før nedstengingen 12. mars 2020 kunne det se ut som det var FHI som var smittevernmyndighet. I slutten av januar 2020 skrev overlege Preben Aavitsland i FHI om hva som var norsk strategi i møte med en epidemi han varslet at ville ramme Norge:

Tiltak for å redusere kontakthyppigheten i befolkningen er ressurskrevende, har usikker effekt og er derfor ikke en del av strategien i Norge.

Kilde: Overlege i FHI, Preben Aavitsland i Tidsskrift for den norske legeforening 29. januar 2020

Også i flere av risikovurderingene til FHI framstår det som om det er de som angir strategiene for hvordan Norge skal håndtere pandemien:

Vi skal utsette starten av innenlands smitte av covid-19 lengst mulig ved å forsøke å stanse videre smitte fra de første importtilfellene. Når epidemien er i gang i landet, skal vi forsøke å bremse spredningen slik at epidemikurven avflates, epidemien spres over en lengre periode og færre smittes totalt.

Kilde: Folkehelseinstituttets risikovurdering 25. februar 2020

Disse budskapene fra FHI framstår ikke som råd til Helsedirektorat eller Helse- og omsorgsdepartementet, men som formidling av en strategi FHI har besluttet, noe som ikke ligger til FHIs rolle.

Det var også i den første fasen uenigheter mellom FHI og Helsedirektoratet om hvem som skulle gi råd til befolkningen. For eksempel ser vi av dokumenter som FHI har sendt oss, at de i tiden etter nedstengingen mente det var FHI som burde gi råd om hvor store grupper av barn som kunne leke sammen. Kommisjonen mener at FHI også her beveget seg inn i myndighetsrollen. Nasjonale smitteverntiltak settes sammen som en pakke av forskriftsfestete bestemmelser og råd fra myndighetene. Det er summen av regler og råd som utgjør tiltakspakken for å redusere smitte. Hvilke råd som inngår i pakken, er derfor en del av myndighetsvurderingen.

FHI har også vært opptatt av å peke på samfunnskonsekvenser eller tiltaksbyrde av smitteverntiltak. De har imidlertid ikke analysert, eller vært satt opp til å analysere, konsekvensene av tiltakene. Instituttet har i stedet omtalt dem i risikovurderinger:

Stenging av arbeidsplasser vil være mulig bare for noen arbeidsplasser og ha stor økonomisk betydning. Stenging av viktige produksjons- og transportbedrifter kan føre til varemangler, for eksempel matmangel. Begrensninger i forsamlinger og avlysning av arrangementer vil påvirke samfunnslivet og kan ha økonomiske konsekvenser.

Kilde: Folkehelseinstituttets risikovurdering 12. mars 2020

Helsedirektoratet, som har ansvar for å vurdere forholdsmessighet i henhold til smittevernloven, vurderte heller ikke samfunnskonsekvensene eller byrden av tiltakene, se kapittel 14. I tiden før Holdenutvalgets første rapport 7. april 2020, kan vi ikke se at direktoratet gjennomførte noen vurderinger av konsekvenser. Helsedirektoratet så ut til å være mer opptatt av å gjøre egne smittevernfaglige vurderinger enn bredere myndighetsvurderinger, se for eksempel Helsedirektoratets anbefaling om håndtering av covid-19 per 24. mars 2020.

Helsedirektoratets rapport 24. mars 2020.

Vi vurderer at det tok tid å etablere en god rolleforståelse i de to organisasjonene. Innledningsvis så FHI ut til å gå inn i myndighetsrollen, mens Helsedirektoratet gikk inn i de smittevernfaglige vurderingene. Ingen av aktørene vurderte forholdsmessigheten eller veide nytten av tiltakene opp mot belastningene de medførte. Av svarene på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet utover høsten 2020 ser vi at Helsedirektoratet i større grad vurderer forholdsmessighet og at det går klart fram hva som er FHIs fagråd.

Espen Rostrup Nakstad bekreftet i intervju med kommisjonen at rolleforståelsen kunne være uklar i deler av organisasjonene:

Rollefordelingen er klar. I alle fall for Helsedirektoratet, men den har kanskje ikke vært like klar for alle ansatte i de ulike etatene, og det bærer kanskje arbeidet litt preg av noen ganger.

Kilde: Espen R. Nakstad i intervju med kommisjonen 12. januar 2021.

Vi mener at noe av uklarheten i rolleforståelsen mellom Helsedirektoratet og FHI skyldes at rollebeskrivelsene er uklare i planer. I Nasjonal beredskapsplan for utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer står det blant annet:

I tilfeller hvor flere kommuner er berørt av utbruddet, har Folkehelseinstituttet ansvaret for å lede og koordinere utbruddsoppklaringen i samarbeid med de berørte kommunene

Kilde: Nasjonal beredskapsplan mot alvorlige smittsomme sykdommer

Vi kan ikke se at et slikt ansvar samsvarer med smittevernlovens bestemmelser. Bjørn Guldvog bekreftet i et intervju at uklarhet i rolleforståelsen kunne skyldes denne planen:

Jeg tror blant annet at denne planen for alvorlige smittsomme sykdommer der har nok FHI lest inn en større myndighetsrolle enn det som står i de øvrige beredskapsdokumentene og i dette brevet som departementet har skrevet.

Guldvog refererer til brev fra Helse- og omsorgsdepartementet 11. desember 2020, se kapittel 19.3.1.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Krisehåndtering og kunnskapsgrunnlag

I kapittel 14.3.2 omtaler vi uenigheten mellom Helsedirektoratet og FHI om smitteverntiltak i tiden før nedstengningen den 12 mars. Helsedirektoratet ønsket å sette inn sterkere tiltak enn det FHI mente var riktig på det tidspunktet.

Kommisjonens vurdering er at noe av uenigheten mellom Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet kan følge naturlig av deres ulike tildelte roller. I krisehåndtering må de som er ansvarlige myndigheter ofte fatte beslutninger basert på stor usikkerhet. Ved nye kriser, som i dette tilfellet skyldes et nytt og ukjent virus, finnes det sjelden en stor mengde forskningsbasert kunnskap om hva som for eksempel er effektive tiltak for å håndtere krisen. FHI skal formidle kunnskapsgrunnlaget og gi råd basert på kunnskapen. Det kan være forståelig at en kunnskapsprodusent som FHI, ikke vil anbefale tiltak som har svakt forskningsbelegg. Men den som har beredskapsansvaret – Helsedirektoratet – er tvunget til å ta en beslutning selv om kunnskapsgrunnlaget er mangelfullt og usikkerheten er stor. Å ikke gjøre noe er også en beslutning.

Bjørn Guldvog problematiserte dette i intervjuet med oss:

FHI er kunnskapsprodusent, de skal tydeliggjøre hva som er dokumentert og hva som er ikke-dokumentert. Vanligvis vil de si at de kan anbefale tiltak som er veldokumenterte, men at de som kunnskapsprodusent ikke kan anbefale tiltak som ikke er kunnskapsbaserte. Vi stod i en annen situasjon, da vi må vurdere om det skal treffes beslutninger under stor usikkerhet, inkludert beslutninger som ikke er kunnskapsbaserte. Det opplevde jeg som litt krevende i de situasjonene hvor disse ulike rollene trekker i litt ulike retninger. Men for HDIRs vedkommende, oppfattet jeg at det kunnskapsbaserte bare ga en del av løsningen på det vi måtte gjøre. Samtidig som det kunnskapsbaserte rådet beskrev en veldig stor usikkerhet. Da opplevde jeg at vi hadde ansvar for å være mer proaktive enn det kunnskapsgrunnlaget la til rette for.

Kilde: Bjørn Guldvog i intervju med kommisjonen 21. januar 2021

Vi mener det er viktig at ansvarlige myndigheter er tydelige på hvilket kunnskapsgrunnlag de har for å håndtere en krise. Løpende utvikling av kunnskap er avgjørende for å korrigere strategier og tiltak. Like fullt er det nødvendig å handle på usikkert kunnskapsgrunnlag når vi står i en situasjon hvor manglende handling kan gi svært alvorlige konsekvenser. Slik sett virker det hensiktsmessig at den virksomheten som skal ha myndighet til å håndtere krisen, er en annen enn den som gir de smittevernfaglige rådene.

Tilgjengelige uavhengige fagråd

Vi mener at det er svært viktig for tillit til krisehåndtering at det er mulig for utenforstående å se hva som har vært de smittevernfaglige begrunnelsene, hva som utgjør de bredere samfunnsmessige vurderingene og hva som er de politiske vurderingene. I råd fra Helsedirektoratet til Helse- og omsorgsdepartementet våren 2020, som ved rådet 24. mars nevnt over, var det ikke tydelig hva som var det opprinnelige rådet fra FHI. Camilla Stoltenberg bekreftet at det tok tid å få etablert en praksis som fikk klart fram hva som var FHIs faglige råd:

[…] vårt svar må ligge ved i sin helhet og med vår logo slik at det er synlig nøyaktig hva vi har svart. Og så kan de gjerne omtale vårt svar og bruke det i sin besvarelse også. Dette tok det lang tid å få på plass. Selv nylig har det vært tilfeller hvor de ikke har gjort det, men det er i hvert fall sterk vilje i direktoratet til å gjøre det nå.

Kilde: Camilla Stoltenberg i intervju med kommisjonen 20. januar 2021

I Helsedirektoratets råd til Helse- og omsorgsdepartementet utover høsten 2020 ble FHIs råd i hovedsak lagt ved i sin helhet.

Helsedirektoratets kapasitet i myndighetsrollen

Da pandemien kom til Norge, hadde Helsedirektoratet liten kapasitet og aktivitet på smittevernområdet. Kapasiteten besto i hovedsak av et team på fem personer som bestod av jurister, leger og en person fra avdeling global helse. Vi har fått tilgang til et notat fra 2018 med forslag om å opprette en forsterket struktur rundt smittevernteamet for å ivareta direktoratets myndighetsrolle innen smittevern. Forslaget gikk ut på at et «kjernelag» på ca. fem årsverk skulle forsterkes med et «utvidet lag». Det utvidete laget skulle bestå av inntil seks personer med ulik relevant kompetanse som skulle bidra med små stillingsbrøker (under 20 prosent) for å styrke smittevernarbeidet ved behov. Denne ordningen ble innført i august 2019.

Helsedirektoratet har redegjort for hvordan organiseringen av arbeidet har utviklet seg under pandemien. I starten av 2020 arbeidet smittevernteamet med oppgaver i ordinær organisering, på tvers av avdelinger med forankring i avdeling helse- og omsorgstjenester. Direktoratet hentet så inn ekstra ressurser for å forsterke smittevernarbeidet. I april opprettet direktoratet en arbeidsgruppe for smittevern utenfor de ordinære styringslinjene. Av interne e-poster ser vi at det til tider var uklart hvilken linje teamet skulle operere i. Det har også vært frustrasjon på grunn av manglende kapasitet: «Vi er satt opp med for lite formell tyngde og for liten kapasitet til å ta rollen som nasjonal smittevernmyndighet» (e-post fra en medarbeider 23. mai 2020).

Vurderingen vår er at Helsedirektoratet har så liten kapasitet og aktivitet som smittevernmyndighet i normalsituasjoner, at det er krevende å ivareta ansvaret i en beredskapssituasjon. I gråsoneprosjektet i 2015 besluttet Helse- og omsorgsdepartementet at Helsedirektoratet skulle ha liten kapasitet innenfor smittevernområdet for å unngå overlapping med FHI i oppgaveløsning. Samtidig har departementet gitt direktoratet ansvar for myndighetsrollen slik den er definert i smittevernloven. Direktoratet skal gjøre egne selvstendige myndighetsvurderinger og gi råd og veiledning blant annet basert på faglige råd fra FHI. Dette framstår lite forenelig. Vi mener Helse- og omsorgsdepartementet har undervurdert hvilken kapasitet myndighetsrollen til Helsedirektoratet krever.

Rollefordeling for framtiden

Samlet skal Helsedirektoratet og FHI dekke spennet mellom rene smittevernfaglige vurderinger på den ene siden, og på den andre siden myndighetsutøvelse og rådgivning til departementet og regjeringen om strategier og tiltak. Myndighetsvurderingen inkluderer å avveie råd og innspill fra eksterne aktører, vurdering av gjennomførbarhet og kapasitet i forvaltning og tjenester, vurderinger av lovverk og, ikke minst, vurderinger av forholdsmessighet hvor tiltakenes nytte vurderes opp mot ulemper.

Vi mener at det i arbeidet med å rendyrke rollene til FHI og Helsedirektoratet, har blitt lagt så stor vekt på å unngå at de skal ha overlappende oppgaver at direktoratets kapasitet til å ivareta myndighetsrollen og samhandling har blitt mangelfull. Derfor mener vi at det er behov for å gjennomgå hvordan direktoratet kan bli mer robust i myndighetsrollen på smittevernområdet.

FHI fyller en viktig rolle som kunnskapsprodusent og utvikler av infrastruktur for overvåking, analyse og i å sørge for at smittevernet er kunnskapsbasert. Vi har hatt møter med kommuneleger som har fortalt at de har hatt stor nytte av faglig støtte fra FHI både før og under denne pandemien. Normalt er samfunnet mer preget av ikke-smittsomme sykdommer enn smittsomme sykdommer. Vi mener det er en effektiv løsning at et sentralt organ med oppdatert smittevernkompetanse gir faglig støtte til kommuner. Når samfunnet ikke er preget av pandemi, håndterer kommuner og helsetjenester i stor grad utbrudd selv, og så kan FHI trå til ved behov. Kommunene får faglig støtte som de normalt bare trenger i noen få situasjoner. Fagmiljøet i instituttet får vedlikeholdt både faglig og praktisk kompetanse som er avgjørende ved større kriser som pandemi.

Vi kan ikke se at rollen FHI har med å gi faglige råd og støtte til personell i kommuner og helsetjenester er i konflikt med oppgaven om å gi faglige råd til Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartement i større helsekriser. Men det må være tydelig at rådene til direktoratet og departementet er faglige råd og ikke beslutninger.

Rollefordelingen mellom FHI og Helsedirektoratet har som nevnt vært gjenstand for diskusjon og avklaring gjennom mange år. Rolleforståelsen var likevel uklar den første delen av 2020, og det tok tid for Helsedirektoratet og FHI å rendyrke rollene som henholdsvis myndighetsutøver og smittevernfaglig kunnskapsleverandør. Kommisjonen mener det er hensiktsmessig å skille mellom disse to rollene, slik også smittevernloven gjør. Slik sett mener vi at rollefordelingen mellom direktoratet og FHI i hovedsak er hensiktsmessig. Det er fornuftig at myndigheten på smittevernområdet ligger til et forvaltningsorgan som har bredt myndighets- og beredskapsansvar, slik Helsedirektoratet har.

Det er viktig å ha et system for krisehåndtering hvor det er et klart skille mellom hva som er de faglige rådene, hva som er bredere samfunnsmessige hensyn og hva som er de politiske beslutningene. En slik åpenhet kan skape tillit i befolkningen, noe som er avgjørende i kriser hvor befolkningens atferd er selve kjernen i å håndtere krisen.

19.5 DSB, samvirkekonferanser og andre samordningsarenaer under pandemien

19.5.1 DSBs roller under pandemien

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. På vegne av Justis- og beredskapsdepartementet er DSB fag-, forvaltnings- og tilsynsorgan på sentrale deler av beredskaps- og samfunnssikkerhetssområdet.

Under kriser skal DSB tilby støtte innenfor samordning, koordinering, forsterkning og faglig rådgivning. DSBs ansvar og roller framgår hovedsakelig av samfunnssikkerhetsinstruksen, instruks for DSBs koordinerende roller og hovedinstruks til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet (samfunnssikkerhetsinstruksen) fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet 1. september 2017 med hjemmel i delegeringsvedtak 10. mars 2017 nr. 312, instruks for Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskaps koordinerende roller fastsatt ved kgl.res. 24. juni 2005 og Hovedinstruks til Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, fastsatt av Justis- og beredskapsdepartementet med virkning fra 1. januar 2020.

Arbeidet med samordning innebærer blant annet å sammenstille informasjon og situasjonsrapporter fra regionalt nivå. DSB er rapporteringsledd mellom statsforvalterne og Justis- og beredskapsdepartementet. DSB skal etablere og koordinere samvirkeområder for temaer hvor det er identifisert særlige tverrsektorielle utfordringer. En sentral mekanisme for samordning er samvirkekonferanser som omtales under.

Arbeidet med forsterkning innebærer for eksempel at DSB koordinerer innsats fra Sivilforsvaret. Når det gjelder faglig rådgivning, betyr det at DSB skal bistå etater, departementer og politisk ledelse. For eksempel kan DSB gi veiledning om kontinuitetsplanlegging. Videre skal DSB bistå Justis- og beredskapsdepartementet og øvrige departementer med å koordinere håndteringen av større kriser og katastrofer i fredstid på sivil side.

Under pandemien har DSB håndtert en rekke oppgaver. DSB kan gjennomføre analyser både på eget initiativ og etter bestilling. I slutten av februar 2020 tok de initiativ overfor Justis- og beredskapsdepartementet til en analyse av samfunnsmessige konsekvenser av inngripende tiltak. DSB foreslo en kort prosess med involvering av departementene, hvor analyse kunne være ferdig 4. mars 2020. Dette initiativet ble ikke fulgt opp med en gang. Det framkommer av dokumentasjonen vi har fått, at det var først i møtet i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser (BUB) 10. mars 2020 at DSB fikk klarsignal om å gjennomføre analysen.

Det kan se ut som det var uklart hvem som skulle beslutte at DSB skulle gjennomføre analyseoppdraget. Helse- og omsorgsdepartementet beskrev i en e-post til koronakommisjonen i februar 2021 at det var diskusjon mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet om hvilken etat som skulle beslutte om DSB skulle gjennomføre det. Til slutt var det helsedirektøren som tok beslutningen.

De fikk svært kort tid på seg og kunne derfor ikke gjennomføre prosessen som var planlagt.

Ut over i mars og april 2020 gjorde DSB flere analyser og vurderinger. De gjorde for eksempel en grovanalyse av konsekvensene av høyt sykefravær, vurdering av effektene av iverksatte tiltak for kritiske samfunnsfunksjoner og samfunnsverdier, og sammenstilte funn knyttet til bekymring, tillit og atferdsendringer i befolkningen som reaksjon på koronautbruddet og regjeringens tiltak mot smittespredning.

DSB har tatt flere initiativ i kraft av samordningsrollen sin. De har arrangert samvirkekonferanser, deltatt i Beredskapsutvalg mot biologiske hendelser (BUB) og hatt faste ukentlige beredskapsmøter med fylkesmennene, i samarbeid med Helsedirektoratet.

Det første møte med Helsedirektoratet og fylkesmennene var 13. mars 2020.

I tillegg til møter, har DSB hatt liaisoner hos ulike aktører.

Liaison er en tilstedeværende kontaktperson.

DSB iverksatte for eksempel liaisonering fra DSB til Helsedirektoratet første uken i mars 2020.

Videre har DSB

  • vært rapporteringsledd

  • utarbeidet situasjonsrapporter

  • bistått med innsats fra Sivilforsvaret

  • gitt ut veiledning om kontinuitetsplanlegging

  • bidratt med tiltak og verktøy for informasjonsdeling og krisehåndtering

  • samarbeidet med Medietilsynet om falske nyheter

  • arbeidet med å utvikle ordninger for informasjon til befolkningen

  • bistått Utenriksdepartementet med å få norske borgere hjem fra utlandet

Etter oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet utarbeidet DSB et digitalt innreiseregistreringssystem på nyåret 2021.

DSB utarbeidet løsningen i samarbeid med den tekniske leverandøren F24.

DSB har også utarbeidet en mal med råd til virksomheter som skal evaluere håndteringen av covid-19.

19.5.2 Samvirkekonferanser og andre samordningsarenaer

Samvirkekonferanser

Samvirkekonferanser er møter på direktoratsnivå. I samvirkekonferansene deltar berørte direktorater, statsforvalterne og andre relevante aktører. Under pandemien har møtene vært digitale. Formålet er å bringe sammen de som er berørt av en hendelse for å dele relevant informasjon. Felles informasjon bidrar til at de som berøres av hendelsen, får samme forståelse av situasjonen.

Det er DSB som kaller inn til samvirkekonferansene. Hvem som får invitasjon til konferansene, avhenger av hvem som berøres av hendelsen. I de første samvirkekonferansene under pandemien deltok blant annet Finanstilsynet, FHI, Forsvarets operative hovedkvarter, Helsedirektoratet, Kystverket, Miljødirektoratet, Nærings- og fiskeridepartementet, Politidirektoratet, Tolldirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Utlendingsdirektoratet, Helsetilsynet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Avinor, Petroleumstilsynet, Statens vegvesen, Legemiddelverket, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (NKOM) og Bane NOR. Etter hvert ble flere invitert med til konferansene. I samvirkekonferanser er fylkesmennene (statsforvalterne fra 1. januar 2021) ofte representert eller får anledning til å komme med innspill i forkant.

I dokumentene vi har gått gjennom, framgår det at DSB var i kontakt med Helsedirektoratet i januar 2020 i forbindelse med utviklingen av koronaviruset og at de foreslo samvirkekonferanser.

I en intern e-postkorrespondanse som vi har fått innsyn i, kan det se ut til at en av årsakene til at DSB foreslo samvirkekonferanser, var at erfaringen fra utbruddet av svineinfluensa var at fylkesmennene ble koplet for sent på.

Vi ser for eksempel at DSB spilte inn at de kunne tilby samvirkekonferanse i det første møtet i BUB 27. januar 2020. Følgende framgår av referatet:

Kan tilby samvirkekonferanse, og de har fått spørsmål fra politiet og FOH om å få god situasjonsforståelse. Er også opptatt av at Fylkesmennene får god informasjonen.

Kilde: Innspill fra DSB, gjengitt i referat fra informasjonsmøte for Beredskapsutvalget for biologiske hendelser 27. januar 2020

Det står videre i referatet fra møtet i BUB at Politidirektoratet «[p]lukker opp tråden fra DSB om en samvirkekonferanse – der det besvares at også BUB gjerne kan tenkes å være en slik samvirkearena.» Ifølge intern e-postkorrespondanse som vi har gjennomgått, var tilbakemeldingen fra Helsedirektoratet at de ikke anså det som nødvendig med samvirkekonferanse fordi BUB fylte denne rollen.

På omtrent samme tidspunkt tok kommunikasjonsdirektør i Helsedirektoratet kontakt med DSB og spurte om hjelp til å få informasjon ut til reisende til Norge om koronaviruset. Det førte til at DSB arrangerte den første samvirkekonferansen 30. januar 2020.

På møtet i BUB 27. februar 2020 tok DSB på nytt opp behovet for samvirkekonferanse:

Samvirkekonferanser – Fylkesmenn ønsker å ta del i mer informasjonsutveksling. Etter onsdagsmøtene bør dette opprettes.

Kilde: Innspill fra DSB, gjengitt i referat fra i Beredskapsutvalget for biologiske hendelser 27. februar 2020

Fast samvirkekonferanse ble iverksatt etter dette, med første møte 5. mars 2020. Andre samvirkekonferanse var 12. mars og tredje var 13. mars 2020. Deretter ble konferansene ukentlige og stadig flere aktører ble invitert. I april var det nærmere 40 ulike virksomheter til stede, i tillegg til DSB og de ti fylkesmannsembetene. Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet var med hele tiden. Enkelte andre ble koplet på en del senere.

Første gang vi kan se at for eksempel Barne- og familiedirektoratet (Bufdir) var til stede, var 26. mars 2020.

Beredskapsutvalg mot biologiske hendelser (BUB)

Beredskapsutvalg mot biologiske hendelser (ofte kalt BUB eller B-utvalget) er et koordinerende organ for kriser som har utspring i biologiske smittestoffer.

Mandatet til BUB ligger som vedlegg 2 i Nasjonal beredskapsplan mot utbrudd av alvorlige smittsomme sykdommer.

I utvalget sitter myndigheter og nasjonale funksjoner med ansvar for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser ved biologiske hendelser. Det er helsedirektøren som leder BUB, og DSB er fast deltaker i utvalget. I tillegg består utvalget av flere av de samme som deltar på samvirkekonferansene, som Helsedirektoratet, FHI, Legemiddelverket og Miljødirektoratet. Videre deltar CBRNE-senteret ved Oslo Universitetssykehus HF, Mattilsynet, Politidirektoratet, Forsvarsstaben og Utenriksdepartementet. Beredskapsutvalget har rådgivere fra en rekke virksomheter som kalles inn ved behov. Statsforvalterne deltar i utgangspunktet ikke i BUB, men kan inviteres som rådgivere. BUB hadde sitt første møte i mars 2019. Koronapandemien er første gang BUB har blitt brukt ved krisehåndtering.

I likhet med samvirkekonferanser er BUB en arena for koordinering, uten noen beslutningsmyndighet. Alle aktørene har ansvar for sine egne områder, i tråd med ansvarsprinsippet. Det framgår av mandatet til BUB at de ved en biologisk hendelse skal innhente kunnskap for å ha best mulig oversikt over situasjonen, vurdere prognoser for hvordan situasjonen vil utvikle seg, koordinere, sørge for samordnet informasjon til myndigheter, publikum og medier.

BUB har laget et utkast til planen for utvalget som ikke er endelig godkjent. Kommisjonen har fått denne. Ifølge utkastet skal BUB blant annet ha oppdaterte risikovurderinger og prognoser for utvikling som grunnlag for å vurdere behov for videre kartlegging, etterforskning og tiltak. Det står videre at BUB ikke har selvstendige fullmakter, men skal bidra til koordinert iverksettelse av konsekvensreduserende tiltak innen rammen av medlemsetatenes samlede fullmakter. Smittevernloven og helseberedskapsloven nevnes som eksempler.

Til forskjell fra samvirkekonferanser er BUB et utvalg som også jobber løpende med forebygging og beredskap. Det er helsedirektøren som kaller inn til møter ved biologiske hendelser.

Sekretariatet for BUB, hvor Helsedirektoratet og FHI har felles ansvar, møttes for første gang under koronakrisen den 23. januar 2020. Det var møter i BUB 27. januar, 3. februar, 27. februar 2020, og deretter ni møter gjennom mars 2020, tre i april, ett i mai og ett i juni 2020. Det var altså hyppige møter i BUB, særlig i mars 2020, mens møtene ble langt sjeldnere etter hvert. Antall deltakere ble også gradvis utvidet. I det første møtet i utvalget deltok 17 personer. I møtet i mai deltok 32. De første møtene var for eksempel uten fylkesmennene, Barne-, ungdoms og familiedirektoratet og Utdanningsdirektoratet. Disse ble med etter hvert.

Barne-, ungdoms og familiedirektoratet og Utdanningsdirektoratet ble med i utvalget fra midten av april 2020.

Pandemi- og epidemikomiteen

Et tredje organ er Pandemi- og epidemikomiteen. Ifølge mandatet er det et rådgivende organ for Helsedirektoratet og FHI.

Mandatet ligger på FHIs nettsider: https://www.fhi.no/sv/influensa/influensapandemier/pandemi--og-epidemikomiteen/

Komiteen skal gi råd om tiltak før, under og etter utbrudd av pandemisk influensa og andre, alvorlige epidemier. I mandatet står det blant annet at «[k]omiteens råd skal bidra til best mulig koordineringen av tiltak som gjøres under en pandemi».

Pandemi- og epidemikomiteen har ikke blitt brukt under pandemien. Medlemmer fra komiteen har etter det vi kjenner til ikke selv hatt møter, men har blitt invitert med på to møter i sekretariatet til BUB i løpet av pandemien.

19.5.3 Kommisjonens vurderinger og anbefalinger

Vurdering av DSBs rolle

Krisen rammet bredt og på tvers av sektorer. DSB har et særlig ansvar for å gjøre aktørene oppmerksomme på de helhetlige, samfunnsmessige konsekvensene og å bidra til at sektorene møtes og samvirker. Vi mener derfor at DSB tok viktige initiativ i den tidlige fasen. DSB tok tidlig kontakt med Helsedirektoratet og foreslo samvirkekonferanser, og i slutten av februar 2020 tok de initiativ til å gjøre analyser av de samfunnsmessige konsekvensene. DSB har også iverksatt flere sentrale samordningstiltak. Eksempler på det er samvirkekonferansene, beredskapsmøtene med Helsedirektoratet og fylkesmennene og liaisonering.

Etter å ha gått gjennom store mengder skriftlig dokumentasjon, muntlige innspill på møter og informasjon i intervjuer, mener vi imidlertid at det er uklart hva som er DSBs rolle i sektorovergripende kriser som pandemi.

Direktøren i DSB uttalte det flere ganger i intervjuet med kommisjonen og sa at det kunne være behov for å få et klarere mandat. Hun sa blant annet:

Forrige gang jeg var hos koronakommisjonen så ble jeg spurt om jeg følte jeg hadde et klart mandat å følge. Mandatet til DSB til å legge til rette for samvirke, er ikke et uproblematisk mandat. Man er veldig avhengig av at folk har lyst til å møtes for å samhandle.
Det ville vært enklere å ha et mandat som ikke kun besto av å måtte samordne på bakgrunn av tillit, ettersom det skaper en krevende lederrolle. Jeg merker det er forventninger til rollen til DSB, men jeg er ikke alltid helt sikker på hva disse er. Noen ganger merker vi at vi utfyller denne bra, mens andre ganger tenker jeg at vi ikke greier å fylle ut rollen helt.

Kilde: Elisabeth Sørbøe Aarsæther i intervju med kommisjonen 12. januar 2021

Også justis- og beredskapsminister Monica Mæland uttalte seg om DSBs mandat i intervju med kommisjonen:

Jeg vet at det foregår en debatt om ansvarsprinsippet, herunder DSBs rolle. Jeg mener at ansvarsprinsippet er både viktig og riktig, altså at de som har størst kunnskap og ansvar i det daglige – og med et fullmaktsystem knyttet til det – også har ansvaret i vanskelige og kritiske situasjoner.

Kilde: Monica Mæland i intervju med kommisjonen 19. januar 2021

Vi påpeker at det er en utfordring for DSB og den rollen de har, at de er avhengig av å skape arenaer for samordning som andre ser verdien av. Vi viser til at DSB tok initiativ til både samvirkekonferanse og til å gjennomføre analyser i den første perioden av koronakrisen, men at dette ikke ble fulgt opp før det hadde gått litt tid.

Det er svært uheldig at et direktorat med en rolle i krisehåndtering selv opplever å ha et utydelig mandat i sektorovergripende kriser. Vi foreslår at erfaringene fra denne krisen bør brukes til å vurdere DSBs rolle i sektorovergripende kriser og å gjøre mandatet deres tydeligere.

Selv om rollen til DSB framstår uklar, mener vi at DSB har et ansvar for å gjøre seg selv relevante. DSB har mye erfaring med å bistå kommuner og andre aktører under naturkatastrofer og liknende hendelser. Kommisjonen mener at DSB også under en pandemi bør se på muligheten for å kunne bistå virksomheter som er sterkt berørt mer direkte og aktivt. For eksempel har FHI, Helsedirektoratet og kommunene måttet håndtere omfattende oppgaver. Vi antar at de som står midt i krisehåndteringen kunne hatt nytte av DSBs ressurser innen for eksempel analyse, risiko- og sårbarhetsvurderinger, kriseledelse og kontinuitetsplanlegging.

Vurdering av samordningsarenaene

BUB har oppgaver mellom kriser og har flere mer operative oppgaver enn samvirkekonferansene. Ifølge mandatet skal de for eksempel hente inn kunnskap og vurdere prognoser. BUB og samvirkekonferanser har altså ikke helt overlappende oppgaver og mandat. Undersøkelsene våre har vist at flere har opplevd BUB som en viktig arena. Det har vi blant annet fått tilbakemelding om i intervjuene våre. BUB gjorde at deltakerne fikk innsikt i situasjonen, særlig i den første perioden de hadde møter.

For kommisjonen ser det ut som rollen til BUB endret seg etter hvert. Utvalget ble utvidet med flere medlemmer, det ble mindre koordinering og mer ren informasjonsutveksling. BUB ble dermed veldig lik samvirkekonferanser. Vi har fått informasjon fra flere hold om at det har vært uklart hvilken rolle BUB har hatt, sett opp mot samvirkekonferansene.

Vi mener det er uheldig med flere arenaer som skal samordne tverrsektorielle hensyn samtidig. At det er egne organer for samordning under helsekriser, kan ha bidratt til at DSBs rolle framstår som uklar. Vi viser til Borchs kommentarer om dette:

Bredt sammensatte råd og utvalg i de ulike sektoren vil også gi en god felles situasjonsforståelse, og kunnskap om hverandres tiltak. Et eksempel her er Beredskapsutvalget for biologiske hendelser (BUB) […]
Samtidig har etableringen av organ som BUB skapt debatt om antallet og mandat knyttet til slike fora, og spesielt knyttet til samordningsansvar. En utfordring vil være å unngå for mange fora i form av råd, utvalg og beslutningsorganer som både kan være tidkrevende og skape usikkerhet knyttet til ansvar, spesielt knyttet til samordning.

Kilde: Refleksjonsnotat for Koronakommisjonen av Odd Jarl Borch

Vi mener erfaringene fra denne krisen bør føre til en revisjon av mandatet til BUB. BUB kan ha en viktig funksjon for kriser som er mer avgrenset i omfang og karakter. Men dersom BUB også skal fungere i mer tverrsektorielle kriser, bør det komme tydelig fram i mandatet hvordan denne arenaen skal fungere sammen med andre samordningsinitiativ fra DSB. De to arenaene bør ikke brukes til å samordne de tverrsektorielle hensynene samtidig.

Når det gjelder Pandemi- og epidemikomiteen, har ikke denne fylt funksjonen som er beskrevet i mandatet. Medlemmer fra komiteen har blitt invitert med til møter i sekretariatet til BUB, men komiteen har ikke selv hatt møter eller hatt en selvstendig rolle. Vi mener derfor at det er behov for å gå gjennom mandatet og funksjonen til komiteen. Dersom komiteen skal ha en rolle parallelt med BUB, bør grensene mellom de to arenaene gjøres klarere.

19.6 Kommunenes ansvar under covid-19-pandemien

Vi har valgt å omtale kommunenes håndtering av pandemien integrert i de ulike delene av rapporten. For eksempel har vi vurdert eldreomsorg, testing og smittesporing, beredskap for smittevernutstyr, lokale vedtak etter smittevernloven og skole- og barnehagetilbudet under krisen i andre kapitler. Deler av dette kapitlet er basert på vurderinger som i hovedsak er beskrevet andre steder i rapporten. Meningen er å samle problemstillinger som har vært sentrale under pandemien som gjelder kommunenes ansvar og deres rammebetingelser.

Kommunene har bidratt aktivt med å bekjempe koronapandemien og til å kompensere for konsekvensene av den. I tillegg har pandemien og nasjonale smitteverntiltak påvirket kommunenes evne til å fylle rollene som tjenesteyter, myndighetsutøver og demokratisk arena.

Kommunenes fjerde rolle, samfunnsutviklerrollen, handler om kommunens ansvar for arealbruk og utbygging, infrastruktur, stedsutvikling, næringsutvikling, miljø og folkehelse i vid forstand. Vi har vurdert at de tre andre rollene har vært mer sentrale under pandemien. Vi går derfor ikke nærmere inn i samfunnsutviklerrollen her.

I dette kapitlet bruker vi disse rollene som knagger for å oppsummere hvordan kommunene har bidratt i arbeidet mot pandemien. Vi skriver i tillegg om kommunenes kriseledelse, håndtering av smitte i lokalsamfunnet, forholdet mellom stat og kommune og økonomiske konsekvenser for kommunene.

19.6.1 Kommunenes kriseledelse

Kommunene har vært nødt til styre på en annen måte enn de vanligvis gjør. Flere kommuner har sett seg nødt til å gjøre tilpasninger i delegeringsreglement og i andre styringsstrukturer, blant annet for å kunne ta raske beslutninger når det har vært nødvendig.

De fleste kommunene har satt kriseledelse/krisestab og har hatt krisestab i lengre perioder. Krisestabens funksjon har hovedsakelig bestått i å holde oversikt over situasjonen, koordinere og drøfte tiltak. Basert på svar fra om lag 150 kommuner, fant Deloitte at nær samtlige (97 prosent av kommunene) satt krisestab i perioden mars–april 2020. I periodene mai–juni 2020 og august–desember 2020 hadde om lag ni av ti kommuner krisestab, mens det var færre i juli, om lag halvparten av kommunene, som hadde det.

Deloitte (2021b).

I undersøkelsen til Deloitte (2021b) fant de at både kommunedirektører og ordførere hadde en meget positiv vurdering av hvor godt krisestaben fungerte. Andelen kommunedirektører som mente at krisestaben hadde fungert svært bra – den mest positive vurderingen på en fem-punkts skala – var over 70 prosent på våren og nesten 80 prosent på høsten. Ingen kommunedirektører i Deloittes undersøkelse mente at kristestaben hadde fungert dårlig.

19.6.2 Kommunens grunnleggende roller under krisen

Kommunene har selv et ansvar for å fylle sine roller i enhver situasjon som oppstår. I tillegg har staten et ansvar for å gi rammebetingelser som setter kommunene i stand til å løse sine oppgaver.

Kommunen som demokratisk arena

Kommunen som demokratisk arena handler om at kommunene er direkte folkevalgte organer som fatter vedtak på vegne av innbyggerne og utvikler lokal politikk. Dessuten skal kommunene legge til rette for at innbyggerne kan delta og ivareta interessene sine også mellom valg, blant annet gjennom åpenhet og at folkevalgte er ombud for innbyggerne. Koronakrisen utfordret kommunenes evne til å fylle denne rollen.

Smitteverntiltakene og kravene til sosial distansering har gjort det krevende for kommunene å avholde møter i folkevalgte organer. Etter kommuneloven skal møter i kommunale organer skje ved fysisk oppmøte og de folkevalgte har møteplikt. Det er også lovkrav om at møtene skal være åpne for innbyggerne. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fastsatte 13. mars 2020 en midlertidig forskrift som gjorde det enklere å gjennomføre møter i folkevalgte organer som fjernmøter over telefon over video.

Midlertidig forskrift 13. mars 2020 nr. 277 om gjennomføring av fjernmøter i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner for å begrense spredning av Covid-19.

Fjernmøtene trengte ikke være åpne for innbyggerne, hvis det ikke lot seg gjennomføre teknisk.

Enkelte har vært kritiske til deler av denne forskriften, blant annet Norsk institusjon for menneskerettigheter (NIM 2020). Se nærmere omtale i kapittel 23.1.

Dette omtaler vi også i kapittel 23.1. Kommisjonen har ikke hatt tilgang på dokumentasjon som viser det totale omfanget av digitale møter eller kartlegginger av kommunenes, politikernes og innbyggernes erfaringer med slike møter.

Kommunal Rapport har spurt alle landets kommunedirektører om hvordan de politiske møtene er avviklet under koronapandemien. De fikk svar fra 38 prosent av landets kommuner. Av kommunene som svarte hadde 97 prosent gjennomført minst ett møte i politiske organ som fjernmøte ved hjelp av digitale verktøy. 64 prosent av kommunedirektørene oppga at pressen hadde hatt tilgang til videomøter digitalt. I tillegg svarte 15 prosent at pressen hadde fått tilgang til politiske møter via opptak. I en annen kartlegging av Kommunal Rapport og Pressens offentlighetsutvalg, oppga 4 av 10 av kommunene som svarte at innbyggerne etter 12. mars 2020 ikke hadde mulighet til å følge alle forhandlingene i folkevalgte organer.

Rollen som myndighetsutøver

Kommunens rolle som myndighetsutøver handler om å fatte vedtak i medhold av lov på en rekke områder, for eksempel tildeling av velferdstjenester, barnevernsvedtak, planvedtak og byggetillatelser og fordeling av økonomiske tilskudd. Det stilles rettssikkerhetskrav til både innholdet og prosessene for vedtakene som fattes. Kommunene har håndtert pandemien blant annet gjennom de lokale vedtakene etter smittevernloven, som omtales i kapittel 24. Beslutninger om besøksforbud i omsorgsboliger omtales i kapittel 25.

Det finnes ingen systematiske undersøkelser av omfanget og kvaliteten på kommuners ordinære myndighetsutøvelse under pandemien. Det kan antas at smitteverntiltak som har redusert fysisk tilgjengelighet, har hatt betydning for hvordan kommunene har kunnet veilede innbyggerne og at hjemmekontor og redusert møtevirksomhet kan ha ført til lengre saksbehandlingstid. Senere undersøkelser vil kunne gå inn i slike spørsmål når krisen er over.

Rollen som tjenesteyter

Kommunens rolle som tjenesteyter handler om å gi velferdstjenester som primærhelse, eldreomsorg, skole og barnehage, sosiale tjenester som barnevern og økonomisk sosialhjelp, kulturtilbud som biblioteker og tekniske tjenester som vann og avløp, renovasjon og veier. Kommunene har måttet sørge for store tilpasninger og endringer innen alle disse områdene for å overholde kravene til smittevern.

Samtidig som kommunene skulle holde smitten nede i samfunnet, har de tatt hånd om noen av de som er mest sårbare ved smitte av koronaviruset – de eldre som bor på sykehjem og eldre som bor hjemme. Tjenestene til hjemmeboende ble i mange kommuner redusert. Både i sykehjem og øvrige helsetjenester var de ansatte selv en risiko for å smitte pasienter og brukere. Sykepleiere og annet helsepersonell har båret et stort ansvar. Sykepleiere har rapportert at de måtte spare på smittevernutstyr og at arbeidet med å ivareta smittevern var krevende (Melby mfl. 2021). Kommunelegene vi har snakket med, har fortalt at helsepersonell i kommunene har stått på og gjort alt de har kunnet for å beskytte sårbare pasienter og brukere. I kapittel 30 omtaler vi kommunale helse- og omsorgstjenester under pandemien nærmere.

Under pandemien har kommunene måttet opprettholde annet tjenestetilbud som, i likhet med den kommunale helse- og omsorgstjenesten, utgjør kritiske samfunnsfunksjoner. Dette er for eksempel barnevern, krisesentre, vann og avløp, beredskap for forurensning og brann- og redningstjeneste. Det innebærer også at kommunene har rapportert til staten via fylkesmennene på hvordan de kritiske samfunnsfunksjonene har blitt opprettholdt. I tillegg har kommunene rapportert på en rekke andre forhold, både via fylkesmennene og direkte til fagdirektorater.

Særlig i den første perioden var alle kravene til rapportering krevende for kommunene. I erfaringsnotat til Forvaltningskonferansen 2020 står det for eksempel at kommunene selv sier de har blitt møtt med «et hav av rapporteringskrav fra ulike virksomheter, noen ganger på samme temaer».

DFØ-notat 2020:2 «Hvordan har pandemien påvirket arbeidet i forvaltningen?» Erfaringsnotat til Forvaltningskonferansen 2020.

Det samme kommer fram i DSB og Helsedirektoratets covid-19-evaluering av fylkesmannen. Der står det at en del fylkesmenn meldte at kommunene i perioder ble «nedlesset» med krav til rapporteringer og spørsmål som til dels overlappet hverandre. Både tidspunkt for rapportering, korte frister, innhold og detaljeringsgrad har ifølge evalueringen vært utfordrende for kommunene. I et skriftlig innspill 16. oktober 2020 fra KS storbynettverk kommer det fram at rapporteringskravene kunne vært bedre koordinert.

KS storbynettverk er et eget nettverk under KS-paraplyen og består av politisk ledelse i de sju kommunene Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Tromsø og Bærum – sammen med politisk ledelse i KS.

Kommunen har også ansvar for barnehager og grunnskoler. Kommunen har et overordnet ansvar for kvaliteten på barnehagetilbudet, uavhengig av om barnehagen er kommunal eller privat, og ansvar for grunnskoleopplæringen, altså barneskole og ungdomsskole til barn og elever. Kommunene har derfor vært ansvarlige for å planlegge, implementere og justere omfattende endringer som har hatt innvirkning på svært mange barn, elever og ansatte. Kommunene har måttet sørge for alt fra krav til hygiene, tilstrekkelig bemanning dersom ansatte ble syke eller måtte i karantene og for alternativ organisering i takt med smitteutviklingen og myndighetenes regler. Grønt, gult og rødt nivå har avgjort hvordan skolene skulle organisere seg. Kommunene har måttet sørge for at endringene mellom de ulike nivåene i trafikklysmodellen ble satt i verk på veldig kort varsel. De har på rekordtid vært nødt til å ta i bruk digitale løsninger og få på plass ordninger for hjemmeundervisning. Dette har skjedd i et omfang som aldri før har blitt gjort, og som få, om noen, var forberedt på, se kapittel 31.4.

Mange publikumsrettete kommunale tjenester har dessuten over lengre tid vært ytt i begrenset omfang eller på nye måter på grunn av smittevern, for eksempel kulturtjenester. Kommunene har en viktig rolle for kultursektoren, for idretten og i å styrke samhandlingen med frivilligheten.

Per nå finnes det ingen systematiske undersøkelser av kvaliteten på de kommunale tjenestene under pandemien.

19.6.3 Kommunenes håndtering av smitte i lokalsamfunnet

Alle kommuner er berørt av pandemien, men den har rammet skjevt. Svært mange kommuner har måttet håndtere smitte. I følge Folkehelseinstituttet (FHI) var det 24. februar 2021 bare 13 av landets kommuner som enda ikke hadde hatt smitte i sin kommune.

Fhi.no Statistikk om koronavirus og covid-19, besøkt 24. februar 2021.

Oslo og flere andre kommuner har hatt høyt smittetrykk og inngripende tiltak i lange perioder.

Nasjonale råd om pandemiberedskap før krisen

I nasjonale scenarioer og planer for pandemi har nasjonale helsemyndigheter planlagt for et forløp hvor smitten bremses gjennom samfunnet, men hvor pandemien har et relativt kort forløp. Gjennom en egen veileder for kommunene med faglige råd for kommunal pandemihåndtering, har Helsedirektoratet bedt kommunene ta utgangspunkt i et scenario hvor pandemien fører til at 25 prosent av befolkningen blir syke og får symptomer. Veilederen beskriver at 90 prosent av disse ville bli syke i løpet av en periode på åtte uker.

Pandemiplanlegging i kommunen, nasjonale faglige råd, Helsedirektoratet (2019).

Det kommuner har planlagt for, er altså å måtte håndtere et stort antall syke i en intensiv periode, samtidig som de skulle opprettholde tjenester og kritiske samfunnsfunksjoner. Det har aldri vært planlagt for å bruke sterke nasjonale tiltak som igjen ville føre til at kommunene skulle få et svært langvarig ansvar for å holde smitten nede og følge opp smittete og syke, samtidig som de skulle opprettholde tjenester og funksjoner i lokalsamfunnet. Testing, isolering, smitteoppsporing og karantene (TISK) er tiltak som lenge har vært brukt i smittevernarbeid. Ved pandemi har testing bare vært planlagt som et virkemiddel i en tidlig fase for å forsinke smittespredningen. Deretter har det vært planlagt at testing skulle brukes til å overvåke utviklingen av epidemien. Se kapittel 17.2 om TISK. Veilederen kommunene har planlagt ut fra, har da heller ingen omtale av testing, smitteoppsporing eller karantene.

Under koronapandemien gikk nasjonale myndigheter bort fra strategien i planverket, og besluttet å slå ned smitten og å holde den under kontroll over lang tid. Dermed sto kommunene overfor en situasjon de ikke hadde hatt anledning til å planlegge for.

Stort ansvar under stor usikkerhet

Kommunene har et primæransvar for smittevernarbeidet i Norge. De skal ha oversikt over smittesituasjonen og forebygge smitte i egen kommune. På samme måte som for nasjonale myndigheter, var situasjonen svært uoversiktlig for kommunene i februar og mars 2020. Kommisjonen har snakket med tre nettverk av totalt 40 kommuneleger i Troms og Finnmark, Rogaland og Viken hvor mange ga uttrykk for at den innledende perioden var krevende. Kommunelege i Karmøy, Katrine Marie Haga Nesse, beskrev situasjonen slik: «Det var som jeg satt forrest i båten og så at det kom en tsunami som ingen andre så».

Nasjonalt senter for distriktmedisin har gjennomført en kvalitativ studie basert på fokusgruppeintervjuer med seks kriseledelser og åtte kommuneoverleger i ti distriktskommuner fra ulike deler av landet. Studien gir et innblikk i utryggheten disse kommunene opplevde. I distriktskommuner er det få personer som fyller viktige funksjoner i helse- og omsorgstjenesten, barnehage, skole, renhold og teknisk etat. Om disse skulle bli satt ut av spill på grunn av isolasjon eller karantene, kunne det bli kritisk. Kommunene som valgte å fatte vedtak etter smittevernloven for å forebygge smitte, begrunnet det med at kommunene var sårbare når det gjaldt bemanning, mangel på smittevernutstyr, vanskelige transportforhold og lang avstand til sykehus. I tillegg uttrykte de at de trengte tid til å planlegge hvordan de skulle ivareta smittete pasienter lokalt (Fosse mfl. 2021). I kapittel 24 vurderer kommisjonen de lokale vedtakene og peker på forbedringspunkter.

Kommunelegene

Kommunelegen har en sentral rolle i det lokale smittevernarbeidet. Mange kommuneleger følte et personlig ansvar for «sin befolkning» i møte med en ny pandemi med ukjent alvorlighetsgrad.

Fosse mfl. 2021.

Kommuneleger vi har snakket med, har gitt uttrykk for at de har hatt stor nytte av kommunelegenettverk hvor de har kunnet utveksle erfaringer og drøfte håndteringen. Mange har også gitt uttrykk for at de har fått verdifull støtte fra FHI. Men de opplevde også tretthet og utfordringer med kontinuitetsplanlegging i en krise som har blitt så langvarig.

Sommeren 2020 kartla Helsedirektoratet kommunelegefunksjonen i kommunene. Kartleggingen viste at to av tre kommuner blant 314 spurte hadde ansatt én person i kommunelegestilling. Undersøkelsen viste at selv blant kommuner med 20 000 til 50 000 innbyggere var det kun én person i kommunelegefunksjonen. Kommuner med mellom 5 000 og 10 000 innbyggere har gjennomsnittlig litt over en halv stillingsprosent som kommunelege. I kommunene med 20 000 til 50 000 innbyggere er det i gjennomsnitt 1,3 stillinger som kommunelege.

Likevel har bare 13 prosent av kommunene et formelt vaktsamarbeid på plass, og bare halvparten har en formell ordning for vikar. Kommunelegefunksjonen har lang erfaring i de fleste kommuner, men flere kommuneleger mangler relevant spesialisering i samfunnsmedisin. 61 prosent av kommunene økte kommunelegeressursen under pandemien.

Legeforeningen gjennomførte også en spørreundersøkelse blant kommuneleger. I denne svarte i underkant av 60 prosent at de den var eneste kommuneoverlegen i kommunen sin. Nesten 62 prosent svarte at de ikke hadde en stor nok stillingsbrøk før covid-19-pandemien til å løse arbeidsoppgavene sine.

Omfattende smittesporing

Kommunene har satt opp teststasjoner og skalert opp et testtilbud til et omfang som ingen hadde sett for seg på forhånd. Den største jobben i kommunene for å bryte smittekjeder har vært smittesporingen. Bare et fåtall smittete kan innebære en stor jobb med å avdekke bevegelsene til enkeltpersoner for å finne ut hvem som kan ha vært i nærheten og blitt utsatt for mulig smitte. Lokalkunnskap er verdifullt i smittesporingen. Kjennskap til sosiale forhold i lokalsamfunnet er et viktig bidrag i vurderingen av hvor håndterlig smitten er og hvilke tiltak som må settes inn.

Fra å drive med penn og papir, har digitale verktøy for å registrere smittesporing gradvis blitt utviklet. Personell i kommunene har blitt omplassert for å bli med i smittesporingsteam. Helsesykepleiere var i mange kommuner de første som ble flyttet over i jobben med å spore opp smittete. Kommuneleger som kommisjonen har hatt møter med, fortalte at helsesykepleierne lærte opp andre før de gikk tilbake til jobben sin. I undersøkelsen Deloitte gjennomførte på vegne av KS, svarte 40 prosent av kommunale ledere (n = 361) at de fortsatt omdisponerte ressurser i stort omfang fra og med mai 2020.

Deloitte (2021b).

Fra juli i 2020 har kommunene rapportert ukentlig til Helsedirektoratet om arbeidet de gjør med å spore smitte. Ved årsskiftet hadde norske kommuner til sammen omkring 2 500 personer parate til å drive smittesporing. Figur 19.3 viser hvor mange kommuner som har drevet smittesporing fra og med uke 30 og ut 2020. På grunn av underrapportering må vi forvente at tallene er noe høyere enn det figuren viser. Den gir likevel et bilde av sporingsaktiviteten i norske kommuner.

Figur 19.3 Antall kommuner som har drevet med smittesporing ukentlig. Uke 30–51 2020.

Figur 19.3 Antall kommuner som har drevet med smittesporing ukentlig. Uke 30–51 2020.

Kilde: Helsedirektoratet

Fra januar 2021 har Helsedirektoratet forbedret sin digitale portal for presentasjon av disse dataene. Oversikten som vi har fått tilgang til, viser at 41 kommuner rapporterte at de brukte all den tilgjengelige kapasiteten sin på sporing i uke 2.

Høsten 2020 bevilget regjeringen penger til at FHI kunne utvide det feltepidemiologiske teamet sitt. Teamet, som ble omdøpt til nasjonalt smittesporingsteam, har bestått av cirka 30 personer som har kunnet bistå kommunene med å håndtere lokale utbrudd når de har hatt behov for dette.

Vi har fått tilgang til rapporteringene som smittesporingsteamet har sendt til Helse- og omsorgsdepartementet. Det gir et innblikk i intensiteten i kommunenes håndtering av utbrudd utover i november 2020, da den andre smittebølgen begynte å ta fart. Se boks 19.2.

Boks 19.2 Rapport fra FHI om håndtering av smitteutbrudd

7. september: Per i dag er det rapportert om 8 pågående korona-utbrudd rundt om i landet. Vi har to store utbrudd, i Bergen og Sarpsborg/Fredriksstad som begge omfatter mer enn 200 smittete personer og tusenvis i karantene.

21. september: Per i dag er det rapportert om pågående korona-utbrudd i ti kommuner, i Oslo er det flere mindre utbrudd i ulike bydeler. Vi har tett kontakt med kommunene og særskilt med Bergen og Oslo i det siste.

5. oktober: I løpet av uke 40 har nasjonalt smittesporingsteam ved FHI bistått med håndteringen av 22 lokale utbrudd. Bistanden innebærer løpende dialog med kommunelegene og lokale smittesporingsteam om smittesituasjonen og tiltak, innsamling og analyse av data fra utbruddene. Det er gjennomført utbruddsmøter med kommuneleger og andre aktører i 13 kommuner. Dette omfatter oppfølging av utbruddet knyttet til en turistbuss, hvor det så langt er oppdaget tilfeller bosatt i 15 kommuner.

19. oktober: I løpet av uke 42 har nasjonalt smittesporingsteam ved FHI bistått med håndteringen av 10 lokale utbrudd.

2. november: Sist uke så vi en økning i antall rapporterte utbrudd over hele landet. Nasjonalt smittesporingsteam, Korona hotline og smittevernvakt har mye å gjøre i denne forbindelse. Økningen i rapporterte utbrudd kan delvis komme av at kommunene har blitt flinkere til å melde om utbrudd. Sannsynligvis melder de oftere om utbrudd utenfor husstander. 37 utbrudd ble rapportert til VESUV forrige uke. Utbrudd er også rapportert til oss per telefon. Vi følger nå med på 30–40 utbrudd. De fleste er relativt små, men situasjonen i Oslo og Bergen er mer foruroligende med en spredning i samfunnet som ikke bare kan knyttes til kjente utbrudd.

16. november: Oslo: Uke 45: 950 tilfeller. For uke 46 er det minst 1000 tilfeller, og vi venter fortsatt på noen tall. Mange små utbrudd med fra 2–20 tilfeller. Minst 6 utbrudd fra helseinstitusjoner, hovedsakelig sykehjem. […] Bergen: Fortsatt et stabilt høyt nivå av tilfeller. 500 tilfeller i uke 46, og bildet var preget av mange ulike utbrudd. En del nye tiltak ble innført den 6.11. Det har ikke vært en særlig økning siden da men nivået er fortsatt høyt. […] Drammen: mange ulike klynger. 300 tilfeller i forrige uke og ca 250 tilfeller så langt i uke 46. […] Andre byer: Fredrikstad, Bærum og Lillestrøm har også mange klynger som må håndteres samtidig: Dette er en utfordring med TISK-strategien. […]

Det har vært minst 30 andre utbrudd i landet, rapportert fra minst 22 ulike kommuner. Utbruddene varierer i størrelse fra to til 20 tilfeller. Det kan ikke utelukkes at det også er større utbrudd som ikke er fanget opp ennå. Utbruddene er tilknyttet arbeidsplasser, privathusholdning og skole/barnehager. Vi har observert en økning i sykehjem i forhold til tidligere.

30. november: Stigningen i smitte har gjennom de siste to ukene flatet ut, og kurven viser nå en klar nedadgående trend i landet. I Bergen og Drammen synes utbruddene lokalt å komme under kontroll, og antall smittede per dag er nå også nedadgående i Oslo, om enn fremdeles på et høyt nivå. Det er varslet om 37 utbrudd med Covid-19 i Vesuv i uke 48. 21 var fortsatt pågående i varslingstidspunkt. Utbruddene ble varslet fra 19 ulike kommuner. Mellom 2 og 28 tilfeller ble varslet per utbrudd. Det har vært flere utbrudd i skoler og i sykehjem. Dette er bekymringsfullt.

Vanligste steder utbrudd ble varslet fra var skoler (7 utbrudd), arbeidsplasser (6 utbrudd), sykehjem (5 utbrudd), sykehus (3 utbrudd), barnehager (3 utbrudd) og private husstand/arrangement (3 utbrudd)

19.6.4 Fylkeskommunene under pandemien

Fylkeskommunene har i likhet med kommunene måttet sørge for store tilpasninger og endringer innen sine ansvarsområder for å overholde kravene til smittevern. Fylkeskommunen er en demokratisk arena, de utøver myndighet og de gir tjenester. De har ansvar for videregående opplæring, fagskoleutdanning, fylkesveier og ferger, kollektivtransport, tannhelsetjeneste, kultur og idrett, og regional planlegging og regional utvikling. Fylkeskommunen har ansvar for å opprettholde den kritiske samfunnsfunksjonen transportevne under kriser.

Selv om fylkeskommunene har ansvar for videregående skoler, har de ingen myndighet etter smittevernloven. Det er staten eller kommunene som for eksempel har myndighet til å stenge videregående skoler og som bestemmer om skolene skal være på grønt, gult eller rødt nivå i trafikklysmodellen.

Vi er kjent med at dette i enkelte tilfeller førte til at det var uklart hvem som kunne gjennomføre ulike tiltak, for eksempel hvem som kunne beslutte at elevene i regionen skulle få digital undervisning. Helsedirektoratet gikk 7. november 2020 ut med følgende pressemelding om dette: «Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet og Utdanningsdirektoratet ser nå at flere regioner innfører rødt tiltaksnivå på videregående skole. Det er nødvendig å presisere at dette ikke kan innføres som et regionalt tiltak, men et tiltak knyttet til kommuner og nabokommuner der personer beveger seg mellom kommuner.»

Mange videregående skoler har vært på rødt nivå i trafikklysmodellen i lengre perioder. Fylkeskommunene som skoleeier har derfor måttet legge til rette for at skolene kunne gjennomføre digital undervisning, at skolene hadde tilstrekkelige rutiner for smittevern, med mer. Se også kapittel 34.1 om konsekvenser av tapt utdanning.

19.6.5 Samhandling mellom kommunene og staten

KS

Under pandemien har KS vært med på å fylle en rolle som talerør for kommunene inn til statlige myndigheter. KS har for eksempel deltatt på koordineringsmøter i Helsedirektoratet og i BUB. KS er en arbeidsgiver- og interesseorganisasjon, og kan ikke ta beslutninger på vegne av kommuner.

Fylkesmennene – bindeledd mellom stat og kommune under pandemien

Fylkesmennene, som fra 1. januar 2021 bruker tittelen statsforvalterne, fyller rollen som bindeledd mellom stat og kommune.

Vi har hovedsakelig undersøkt embetenes virksomhet i 2020, og bruker derfor for enkelhets skyld tittelen fylkesmannen når vi beskriver og vurderer forhold knyttet til pandemien. Se kapittel 3.2.2 om hvordan vi bruker statsforvalter og fylkesmannen i rapporten.

Vi har kartlagt fylkesmennenes praksis ved å gå gjennom store mengder dokumentasjon fra embetene, gjennom muntlige innspillsrunder og ved at vi har sendt brev til fylkesmennene hvor vi har bedt om svar på enkelte spørsmål. I tillegg har Indset og Stokstad (2020) gjort en kartlegging på vegne av kommisjonen, hvor flere representanter fra fylkesmennene er intervjuet.

Situasjonen i mars 2020 med omfattende nasjonale tiltak og økende smitte i samfunnet førte til at kommunene hadde stort behov for råd og veiledning. Undersøkelsene våre viser at alle fylkesmennene har tatt en mer aktiv rolle i å veilede kommunene enn de vanligvis gjør. Fylkesmennene har også vært mer forsiktige med å bruke lovlighetskontroll og det har vært færre tilsyns- og klagesaker.

Se Indset og Stokstad (2020) kapittel 10. Koronakommisjonens kartlegging av praksis viser at halvparten av fylkesmennene har gjennomført lovlighetskontroll under pandemien.

Gjennomgangen av praksis viser imidlertid at det er stor variasjon i hvordan fylkesmennene har fulgt opp kommunene. Alle har lagt mye vekt på råd og veiledning, men enkelte fylkesmenn fulgte opp kommunene mer aktivt og operativt. Eksempler på det er at noen fylkesmenn utarbeidet veiledning til kommunene med juridisk tolkninger.

Eksempler er at Fylkesmannen i Innlandet utarbeidet veiledning om forståelsen av reglene om karantenehotell, Fylkesmannen i Møre og Romsdal ga generelle råd om regelverket om reiserestriksjoner, stenging av campingplasser og båthavner og om økt reiseaktivitet, Fylkesmannen i Nordland sendte brev til alle kommunene om forståelsen av reglene om lokale forskrifter i smittevernloven og Fylkesmannen i Vestland veiledet om forskjellen mellom fritidseiendommer og små landbrukseiendommer hvor eieren ikke bor fast.

Vi har videre sett enkelte eksempler på at fylkesmenn har gått ut med egne faglige råd til kommunene. Som beskrevet i kapittel 11.3 fikk fylkesmennene en omfattende oppgave under pandemien med å fordele smittevernutstyr til kommunene. Det var ikke en definert oppgave fylkesmannen hadde etter smittevernloven, andre lover eller instrukser.

Det finnes ingen lovbestemmelse som gir fylkesmannen myndighet til å pålegge omfordeling av smittevernutstyr og det ble heller ikke gitt noen midlertidig hjemmel for dette, for eksempel i covid-19-forskriften. Formidling og tildeling av ekstra ressurser til kommunene er en oppgave fylkesmannen har etter Fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks (IX punkt nr. 7), men instruksen er ikke tydelig på at fylkesmannen kan gjøre prioriteringer internt i fylket og omfordeling mellom kommuner ved ressursknapphet. Utgangspunktet er derfor at kommunene må samarbeide om omfordeling, eventuelt med veiledning og bistand fra fylkesmannen.

Noen fylkesmenn tok en aktiv rolle også i dette arbeidet, for eksempel ved å koordinere eller kontakte leverandører av smittevernmateriell på vegne av kommuner.

For eksempel ved å kontakte leverandører dersom kommuner opplevde avvik i leveranser eller ved å etablere et samarbeid med kommunene om regionalt lager. De fleste fylkesmennene har svart til kommisjonen at de ikke har koordinert eller kontaktet leverandører av smittevernmateriell på vegne av kommuner.

Når det gjelder samordningsrollen, har fylkesmennene ulik oppfatning av hva den innebærer. De har selv meldt om dette til oss i kommisjonen, blant annet under intervjuer og i skriftlige innspill. Fylkesmennene hadde for eksempel ulik oppfatning av i hvilken grad oppgaven med koordinering, fordeling og prioritering av smittevernutstyr var omfattet av fylkesmannens samordningsrolle. At fylkesmennene hadde ulik oppfatning av hva som lå i samordningsrollen, var også et av funnene i DSB og Helsedirektoratets covid-19-evaluering av fylkesmennene.

Covid-19-evaluering fylkesmannen, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Helsedirektoratet, Resultater fra trinn 1, versjon 24. august 2020.

I innspillet til oss har KS storbynettverk framhevet utfordringer med manglende regional standardisering:

Fylkesmennene har svært ulik tilnærming til sin tjenesteutførelse under beredskapshendelser, så også under pandemien. Storbyene følges opp på svært ulik måte, også når det gjelder videreformidling av informasjon fra nasjonale myndigheter.

Kilde: Brev 16. oktober 2020 til Koronakommisjonen fra KS storbynettverk

Enkelte fylkesmenn har meldt til oss at de har fått flere henvendelser fra små kommuner enn fra store kommuner. Fylkesmennene har ulik forklaring på hvorfor det er sånn. Flere har framhevet at kommunene har ulike behov, uavhengig av størrelse. For eksempel har smittetrykket variert. Noen fylkesmenn har vist til at enkelte store kommuner også har hatt behov for støtte, eksempelvis når de har fått større oppgaver som testing ved grensen, karantenehotell eller de har måttet beslutte kommunale forskrifter ved smitteutbrudd.

Det er ulikt i hvilken grad kommunene oppfattet at fylkesmannen hjalp dem. Noen kommuner opplevde god støtte i vurdering av vedtak etter smittevernloven, mens andre ga uttrykk for det motsatte.

Fosse mfl. (2021).

En rapport fra Deloitte til KS viser at 66 prosent av kommunedirektørene (n = 124) mente at statlige myndigheter har hatt en riktig forståelse av belastningen pandemien har hatt for deres kommune.

Deloitte (2021b).

Bare tre prosent mente at statlige myndigheter i liten grad har hatt en riktig forståelse. Av nær 500 ledere fra 197 kommuner og fylkeskommuner, mente 94 prosent at de hadde fått nyttige råd fra FHI. 87 prosent av lederne mente at rådene fra Helsedirektoratet hadde vært nyttige. Noen færre, 65 prosent av lederne, mente råd fra fylkesmannen hadde vært nyttige. Videre sa 49 prosent av lederne i undersøkelsen seg enig i at fylkesmannen spilte en viktig rolle i å fremme erfaringsdeling mellom kommuner under pandemien. Noen færre ledere mente fylkesmannen hadde spilt en viktig rolle i å veilede kommunene (43 prosent) og samordne lokale tiltak (31 prosent).

Utvikling i samhandlingen mellom stat og kommune

Forholdet mellom statlige helsemyndigheter og kommunene har endret seg gjennom pandemien. I kapittel 24.5 beskriver kommisjonen en utvikling i samhandlingen. Etter nedstengningen 12. mars 2020 var det grovt sett en samhandling preget av en «top-down-styring». Mot slutten av 2020 ble det i større grad gjensidig samhandling mellom kommuner og statlige helsemyndigheter. FHI begynte på slutten av året å lage regionale risikovurderinger og utvidet sitt smittesporingsteam som kunne støtte kommunene. Fylkesmennene fikk en tydeligere oppgave i å bidra til samordning mellom kommuner og etablerte digitale møteplasser hvor Helsedirektoratet, FHI og kommunene i en region med smitteutfordringer møttes for å drøfte hvordan de skulle håndtere smitte i regionen.

Kommuneleger vi har snakket med, har gitt uttrykk for at disse møteplassene har vært verdifulle og at sentrale myndigheter er mer lydhøre overfor kommunene. De mener møtene har bidratt til både felles situasjonsforståelse og koordinering av utbruddshåndteringen. Som en kommunelege sa: «Alt blir enklere når vi snakker sammen».

19.6.6 Økonomiske konsekvenser av pandemien for kommunesektoren

Koronapandemien har påvirket kommunenes og fylkeskommunenes inntekter og utgifter. Hvor store de økonomiske konsekvensene har vært, er usikkert. For å gå gjennom hvilke utgifter og inntekter som kunne bli påvirket, og gi et anslag på hvor mye dette vil utgjøre totalt, satt regjeringen ned en arbeidsgruppe våren 2020.

Regjeringen annonserte at de ville sette ned en arbeidsgruppe som skulle vurdere hvordan koronakrisen påvirket kommuneøkonomien 30. april 2020

Arbeidsgruppen bestod av representanter fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, kommunesektoren og KS.

KS har hatt hovedansvaret for å bearbeide de innrapporterte tallene og utarbeide en beregning på nasjonalt nivå. Arbeidsgruppen la fram et anslag for netto merutgifter og mindreinntekter i oktober 2020.

Delrapport fra arbeidsgruppen som skal kartlegge økonomiske konsekvenser av covid-19- situasjonen for kommunesektoren, 16. oktober 2020.

I lys av arbeidet til gruppen har vi valgt å ikke gjøre egne beregninger og vurderinger av de økonomiske konsekvensene pandemien har hatt for kommunesektoren. Vi refererer her de funnene og beregningene som arbeidsgruppen presenterte i den første delrapporten sin.

Beregningene ble basert på en spørreskjemaundersøkelse som KS gjennomførte i september 2020 blant alle fylkeskommunene og i 21 kommuner. Kommunene ble delt inn i to grupper etter smittenivå per innbygger 1. september 2020. Åtte kommuner hadde høy smitte (over 23 smittet per 10 000 innbygger), mens 13 hadde lav (samlet smittetall på 14,2). Beregningene ble basert på innrapporterte regnskapstall, og aggregert opp til et anslag på nasjonalt nivå.

Anslagene omfattet merutgifter og mindreinntekter som var direkte og indirekte relatert til virusutbruddet. De utvalgte kommunene og fylkeskommunene ble også bedt om å melde inn eventuelle besparelser som følge av virusutbruddet, for eksempel innsparinger på eleveksamen eller mindre reise- og kursvirksomhet. De direkte merutgiftene og mindreinntektene omfattet for eksempel

  • utgifter til smittevernutstyr, testing og smittesporing

  • lønnsutgifter og kompensasjon til egne ansatte og fastleger som var i isolasjon og karantene

  • økt renhold

  • lavere brukerbetalinger som følge av stengte barnehager og skoler, innenfor praktisk bistand i omsorgssektoren og bortfall av billettinntekter for kollektivtransporten

De indirekte merutgiftene var utgifter knyttet til kommunale og fylkeskommunale oppgaver, som bare indirekte var en følge av virusutbruddet. Dette omfattet blant annet økte utgifter til økonomisk sosialhjelp og reduserte inntekter fra havnevirksomhet og parkering.

Samlet anslås totale netto merutgifter og inntektsbortfall for sektoren til om lag 14 milliarder kroner i 2020. Av dette anslås de økonomiske konsekvensene for kommunene til om lag 10 milliarder kroner og for fylkeskommunene til om lag 4 milliarder kroner. For fylkeskommunene var de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet i all hovedsak knyttet til reduserte billettinntekter i kollektivtransporten.

For kommunene utgjorde merutgifter og inntektsbortfall i helse- og omsorgstjenestene omtrent halvparten av den samlete summen. De største enkeltpostene var økte utgifter til lønn, testing, smittesporing, smittevernutstyr og kostnader knyttet til isolasjoner og karantene (tabell 19.1). Rundt 20 prosent skyldtes tapte inntekter i grunnskole og barnehage, hvor den stengte perioden i mars–april 2020 hadde størst økonomisk effekt. De resterende merutgiftene og inntektsbortfall fordelte seg på kultur, idrett og økonomisk sosialhjelp, og enkelte andre tjenester. Anslagene er usikre, men gir likevel en oversikt over hvordan kommunene ble rammet av virusutbruddet.

Tabell 19.1 Anslag på økte utgifter og reduserte inntekter for kommunesektoren i 2020. Milliarder kroner.

Økte utgifterReduserte inntekterTotalt
Helse- og omsorg4,7 mrd0,3 mrd5,0 mrd
Barnehage og skole0,8 mrd1,5 mrd2,3 mrd
Sosial hjelp0,3 mrd0,3 mrd
Kultur og idrett0,8 mrd0,8 mrd
Annet0,9 mrd1,0 mrd1,9 mrd
Samlet6,7 mrd3,6 mrd10,3 mrd

Kilde: Arbeidsgruppen som skal kartlegge økonomiske konsekvenser av covid-19 situasjonen for kommunesektoren

Per oktober hadde regjeringen overført over 20 milliarder kroner i ekstraoverføringer til kommunesektoren, og arbeidsgruppen konkluderte med at det var godt samsvar mellom det samlete kostnadsbildet og kompensasjonen fra regjeringen. Regjeringen la 6. november 2020 fram et forslag for Stortinget om å bevilge 7,3 milliarder kroner mer til kommunesektoren i budsjettet for 2021 – 5,9 milliarder til kommunene og 950 millioner kroner til fylkeskommunene.

19.6.7 Kommisjonens oppsummeringer og vurderinger

Flere steder i rapporten har vi konkludert med at kommunene enten ble for sent involvert i prosesser som dreide seg om dem, eller at kommunenes rammebetingelser ikke ble tilstrekkelig ivaretatt.

I kapittel 11 om beredskap for smittevernutstyr konkluderer vi med at det ble tatt for lite hensyn til kommunene da utstyret ble fordelt. Kommunene fikk først et signal om at de ville få det utstyret de trengte gjennom den nasjonale ordningen som ble etablert. Kort tid etter fikk de likevel beskjed om å forsøke å skaffe utstyr på egenhånd, før de eventuelt søkte om utstyr gjennom den nasjonale ordningen. Kommunene, som har førstelinjeansvaret for å håndtere pandemien, skulle bare få 20 prosent av smittevernutstyret som staten skaffet.

Et annet eksempel på manglende involvering av kommunene har vi sett under oppskaleringen av testing og sporing (TISK-strategien). Beslutningen om at testkapasiteten skulle økes våren 2020 ble tatt av staten, uten at det var tilstrekkelig utredet hvordan kommunene skulle klare å gjennomføre den økte prøvetakingen. Se mer om dette i kapittel 17 om TISK.

Kommunene har, i likhet med resten av befolkningen, fått informasjon via regjeringens pressekonferanser. Selv om kommunene hadde ansvar for å gjennomføre de tiltakene som sentrale myndigheter formidlet på pressekonferansene, fikk de altså ikke tid til å forberede seg. Fylkesmennene fikk heller ikke informasjon i forkant og stilte dermed like uforberedt, da de som statens representant skulle bistå kommunene. Kommunene har meldt om at det har vært veldig krevende. Vi viser til kapittel 16 om dette.

Veiledning som utarbeides av staten, for eksempel rundskriv om kommunale smitteverntiltak, har ikke direkte bindende virkning for kommunene, men har i praksis sterk påvirkning. Det er for eksempel et statlig ansvar å utarbeide lovfortolkninger, som kommunene kan lene seg på når de skal anvende lovverket. Til å begynne med manglet det i stor grad relevant veiledning om hvilke rettslige rammer kommunene hadde å forholde seg til når de skulle utforme kommunale smitteverntiltak (se kapittel 23.1 og 23.4). Vi mener at det ikke er grunnlag for å kritisere Helsedirektoratet for dette. Vi anser det for å være et resultat av at covid-19-pandemien har blitt håndtert annerledes enn myndighetene var forberedt på. Vår vurdering er likevel at mangelen på veiledning kan ha svekket forutsetningene kommunene hadde for å fatte gode kommunale vedtak i den første perioden.

Kommunelegen er en sentral ressurs i kommunenes pandemihåndtering. Kommisjonen mener at kommunelegefunksjonen er sårbar i mange kommuner, både når det gjelder kapasitet og samfunnsmedisinsk kompetanse. En stor andel kommuner har kun én person i denne funksjonen og bare halvparten av kommunelegene har en utpekt vara. Samarbeid i nettverk og mellom kommuner har derfor vært verdifullt. Vi mener regjeringen bør vurdere tiltak for å styrke kapasiteten og kompetansen.

Landets samlete evne til å håndtere en så omfattende samfunnskrise som koronapandemien, er avhengig av at sektorer og forvaltningsnivåer spiller sammen. Koronaviruset og konsekvensene av det stopper ikke ved kommune- eller fylkesgrenser. I motsetning til kommunene har statlige, sentrale myndigheter en direkte styringslinje til sykehusene. Kommisjonen mener at det er vesentlig å involvere kommunene slik at det er mulig å ta hensyn til de lokale forholdene og forutsetningene før myndighetene tar beslutninger (se blant annet omtale i kapittel 19.3). Vi anerkjenner at Helsedirektoratet og FHI har vært opptatt av å ivareta kommunene. Fosse mfl. erfarte at «informanter fra nasjonalt nivå pekte på at den desentraliserte kompetansen, både den smittevernfaglige og den samfunnsmedisinske, var en suksessfaktor for den norske pandemihåndteringen» (Fosse mfl. 2021). Likevel fantes det ikke god nok systematikk før krisen, og også i den første perioden av pandemien, for hvordan kommunedialogen skulle gjennomføres i praksis.

Fylkesmannens rolle som bindeledd mellom stat om kommune

Kommisjonen mener det er uheldig at fylkesmennene har hatt så ulik praksis. Det tyder på at kommunene har fått forholdsvis ulik oppfølging og bistand.

En av årsakene til den sprikende praksisen kan være at fylkesmennene har forstått samordningsansvaret forskjellig. Enkelte embeter har selv forklart at de har tolket samordningsansvaret vidt og dermed tatt på seg en aktiv rolle. Statsforvalter Knut Storberget bekreftet i intervjuet med oss at Fylkesmannen i Innlandet hadde tatt en «offensiv tilnærming til samordning».

Vi mener det er nødvendig at det gjøres tydeligere hva som ligger i samordningsansvaret. Vi viser til at det i kommentarene til fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks står både at fylkesmannens samordning under uønskete hendelser skal være «på et strategisk nivå» og at instruksen legger til rette for «en offensiv tilnærming til samordningsrollen».

Se kommentarer til fylkesmannens sikkerhetsinstruks kapittel III Virkeområde.

Det gir rom for skjønn og forskjeller.

Kommisjonen viser videre til at smittevernloven ble revidert så sent som i 2019, og gir nå fylkesmannen en overordnet og lite operativ rolle.

Se mer om fylkesmannens rolle etter smittevernloven i kapittel 21.3.

Pandemien har vist at det ikke har vært samsvar mellom beskrivelsen av fylkesmannens rolle i loven og det fylkesmennene faktisk har gjort. Pandemien har også vist at det har vært stort behov for et statlig organ på fylkesnivå som kan ta på seg aktive oppgaver i håndteringen. Fylkesmannens arbeid med koordinering og fordeling av smittevernutstyr er et eksempel på det. Informasjonen vi har, tyder på at fylkesmannen løste denne oppgaven på en tilfredsstillende måte, under krevende omstendigheter. Fylkesmannen har også hatt en sentral rolle i å samordne og koordinere smitteverntiltak mellom kommuner og har understøttet kommunenes arbeid med TISK.

Uansett mener vi at det er behov for at samordningsansvaret og de operative rollene under kriser gjøres klarere både i smittevernloven og i fylkesmannens samfunnssikkerhetsinstruks. Erfaringene fra denne pandemien tilsier at det bør komme tydelig fram at fylkesmennene kan få aktive roller i håndteringen av utbrudd av smittsom sykdom.

Samordningsansvaret ved håndtering av uønskete hendelser gjelder for mange andre typer uønskete hendelser enn pandemi. Vi mener det er viktig å se på rollen i en helhet. Vi anbefaler derfor at det utvikles utfyllende veiledning til instruksen som gjør det tydeligere hva som ligger i samordningsansvaret. Veiledningen bør også gir råd om hvordan fylkesmannen, nå statsforvalteren, kan forebygge og løse eventuelle rollekonflikter.

19.7 Skandinaviske myndigheters organisering

Sentralforvaltningen i Danmark og Norge har mange og sterke likhetstrekk mens den i Sverige avviker på enkelte punkter.

Framstillingen bygger på Christensen mfl. (2021), Dahlström og Lindvall (2021), Hirschfeldt og Petersson (2020) og Grøndahl og Grønlie (2005).

Alle de tre landene har en sentralforvaltning som består av departementer og direktorater, tilsyn og andre statlige virksomheter med landsdekkende virkeområde. Det vi kaller direktorater i Norge, omtales som styrelser i Danmark og myndigheter i Sverige.

En forskjell mellom landene er at mens Norge og Danmark har sterke innslag av ministerstyre, innebærer svensk tradisjon og organisering at myndighetene først og fremst er underlagt regjeringen. Organisatorisk er svenske departementer samlet i én organisasjon, regeringskansliet, som i tillegg til departementene består av statsrådsberedningen – liknende statsministerens kontor – og en felles forvaltningsavdeling. I Danmark, hvor ministerstyret står spesielt sterkt, anses ministeriet, ledet av en minister, som den organisatoriske rammen rundt et eller flere departementer og et antall styrelser og utvalg (Grøndahl og Grønlie 2005).

Hovedregelen i Norge og Danmark er at en minister har vid anledning til å gripe inn i «sine» statlige virksomheter, også i enkeltsaker som er under behandling. I Sverige er det annerledes. Der forbyr grunnloven (regleringsformen) regjeringen å gripe inn i myndighetenes behandling av enkeltsaker – «särskilt fall [...] som rör myndinghetsutövning mot en enskild» (RF 12 kap. 2§).

At regjeringen ikke kan gripe inn i enkeltsaker betyr ikke at svenske myndigheter er utenfor folkevalgt kontroll. Myndighetene forvalter lovverk som folkevalgte organer har vedtatt. En regjering som ønsker en endring i politikken myndighetene implementerer i samfunnet, kan foreslå endringer i lovverket. Videre styrer den svenske regjeringen gjennom instrukser som beskriver myndighetenes oppgaver og organisering og gjennom planverk og budsjetter. Dessuten kan den svenske regjeringen gi myndighetene konkrete føringer gjennom tildelingsbrev (regleringsbrev). Også regjeringens makt til å utnevne ledere i myndighetene gir en grad av innflytelse, selv om utnevnelser skal skje med vekt på objektive og faglige kriterier. Det foregår dessuten mye uformell kontakt mellom regjeringskansliet og myndighetene, som gir ministre og embetsmenn i departementene tilgang på informasjon og mulighet til å påvirke arbeidet til myndighetene. Dette er innenfor lovverket, så lenge den uformelle kontakten ikke påvirker myndighetens avgjørelser i spesifikke saker. Hirschfeldt og Petersson (2020, s. 79, vår oversettelse) uttrykte det slik: «Vår vurdering er at man ofte overvurderer rommet for myndighetenes selvstendighet og at man ikke tenker gjennom hvordan regleringen skal forstås».

Om vi relaterer dette til covid-19-krisen og den svenske regjeringens påståtte tilbakeholdenhet, er implikasjonen at regjeringen – uten å bryte med konstitusjonen – hadde kunnet gripe inn og skiftet kurs gjennom å endre relevante lovverk. Det man kan undres over, er ikke først og fremst at den svenske regjeringen ikke grep inn i behandlingen av enkeltsaker, men heller at regjeringen ikke vedtok en ny politikk for å redusere smittespredningen og dødsfall. Dette skjedde i såpass lite omfang gjennom 2020, at det må tolkes som at regjeringen mente at politikken myndighetene implementerte var den riktige.

Så skal det tilføyes at ideen om myndighetene som uavhengige, profesjonelle spesialistmyndigheter, veier så tungt i svensk administrativ og politisk tradisjon at regjeringens opplevelse av hva de hadde anledning til å gjøre i praksis, var snevrere enn konstitusjonen gir rom for. Ifølge Christensen mfl. (2021) er det trolig denne allment forankrede tradisjonen, heller enn konstitusjonen, som stoppet regjeringen fra å gripe inn overfor linjen som ledelsen av de aktuelle myndighetene la seg på. Nøyaktig hvilke overveielser den svenske regjeringen gjorde om handlingsrommet sitt, kjenner vi imidlertid ikke til. Trolig vil den svenske koronakommisjonen komme nærmere inn på dette.

20 Stortinget

Boks 20.1

Funn og vurderinger