Prop. 80 L

(2013–2014)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven)

Tilråding fra Landbruks- og matdepartementet 25. april 2014, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Departementet legger i denne proposisjonen fram forslag til ny naturskadelov, lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven). Lovforslaget bygger på en utredning av ny naturskadelov foretatt av Statens landbruksforvaltning (SLF), samt innkomne høringsuttalelser.

Statens erstatningsordning for naturskader er i dag regulert gjennom lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven). Naturskadeloven har gjennom årene gjennomgått betydelige endringer uten at det er foretatt noen full gjennomgang siden den første loven ble vedtatt i 1961. Erfaringer fra større naturskadeulykker med mange skadelidte viser at gjeldende ordning er lite effektiv og fører til lang saksbehandlingstid. De senere års skadeomfang tilsier også at staten bør ha et mer robust og fremtidsrettet erstatningssystem som kan takle utfordringene på en smidigere og raskere måte enn dagens system legger til rette for. Det er også behov for å gjøre loven enklere og lettere å forstå for dem som skal bruke den. Disse forholdene understreker behovet for en bred gjennomgang av gjeldende naturskadelov.

Forslaget til ny naturskadeerstatningslov vil erstatte gjeldende naturskadelov med unntak av bestemmelsene i lovens kapittel 3 om sikring mot naturskader. I 2009 ble den statlige myndigheten for sikringsbestemmelsene etter gjeldende lov §§ 20 og 21 overført til Olje- og energidepartementet (OED). Dette innebærer at det er ulike departementer som har ansvaret for lovens erstatningsbestemmelser og lovens bestemmelser om sikring. Det er ingen direkte sammenheng lenger mellom sikringsbestemmelsene og erstatningsbestemmelsene i gjeldende lovs kapittel 1 og 2. For å tydeliggjøre dette skillet og gjøre lovverket mer brukervennlig, foreslår departementet å sortere bestemmelsene under hver sin lov. Departementet foreslår at sikringsbestemmelsene i gjeldende naturskadelov videreføres, og at lovens tittel endres til lov om sikring mot naturskader.

Departementet foreslår å gå bort fra ordningen med lensmannsskjønn for fastsetting av skadetakst og over til en ren forvaltningsmodell med SLF som nasjonalt forvaltningsorgan. Forslaget vil åpne for at en større andel av skadene enn i dag kan dokumenteres av skadelidte, samtidig som det gir SLF adgang til å innhente takst i de tilfeller hvor SLF anser det som nødvendig for å kunne opplyse saken tilstrekkelig. Dette vil legge forholdene til rette for en mer effektiv behandling av sakene og dermed raskere utbetaling av erstatningsbeløpet. Forslaget vil også gjøre det enklere å sette inn ekstra ressurser ved store naturskadehendelser, og bidra til likebehandling og økt rettssikkerhet for den enkelte skadelidte.

Departementet foreslår at det skal gå klart frem hva som er formålet med loven ved å innføre en egen formålsbestemmelse. Lovforslaget legger videre opp til at kretsen av de erstatningsberettigede utvides fra kun å omfatte eier til også å gjelde tomtefestere og andre rettighetshavere som kan godtgjøre å ha den økonomiske interessen i og rådigheten over skadeobjektet. Dette gjelder uavhengig av om skadeobjektet befinner seg på privat eller offentlig grunn.

Gjeldende naturskadelov inneholder ingen særskilt bestemmelse der det går klart frem at utgifter til sikringstiltak ikke kan betraktes som en del av gjenopprettingskostnadene som gir grunnlag for erstatning. Gjennom forvaltnings- og rettspraksis er det trukket opp et relativt klart skille mellom gjenoppretting og sikring. For å gjøre skadelidte kjent med dette skillet, foreslås det i lovforslaget en bestemmelse om dette som kodifiserer dagens praksis på området. Bestemmelsen åpner imidlertid for at det som i dag kan ytes tilskudd til dekning av merkostnader når skaden utbedres på en slik måte at faren for naturskade minskes.

Lovforslaget viderefører prinsippene om adgang til å søke regress, avkorting i erstatningen, samt dekning av redningsomkostninger. Det er også lagt vekt på å tydeliggjøre den enkeltes og kommunens ansvar for å hindre og begrense naturskade gjennom endring av adgangen til å fremme regresskrav.

Lovforslaget legger opp til at enkelte bestemmelser skal utfylles gjennom forskrift. Loven vil derfor først kunne tre i kraft når nytt forskriftsverk er på plass. I tillegg må dagens elektroniske saksbehandlingssystem fornyes før loven kan ikraftsettes.

Forslaget til ny lov om erstatning for naturskader vil i tillegg til naturskadeloven også kreve endringer i tre andre lover. Proposisjonen inneholder derfor forslag om endringer i naturskadeforsikringsloven, rettsgebyrloven og i ekspropriasjonsloven.

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Erstatning for naturskader ble i Norge lovfestet som en rettighetsordning ved lov 9. juni 1961 om erstatning for naturskader mv. Dagens naturskadelov fra 1994 bygger i hovedsak på denne loven. Selv om det senere er gjort flere endringer i loven har disse ikke berørt lovens hovedinnretning. Behovet for en bred gjennomgang av loven ble tatt opp av departementet i St.prp. nr. 1 (2004–2005) der det sies følgende:

«Departementet ser … behov for ein breiare gjennomgang av naturskadeordninga der m.a. tilhøvet mellom bruk av sikringstiltak og erstatningar generelt vil gå inn. Departementet vil setje i gang dette arbeidet og kome tilbake til saka seinare.»

I tildelingsbrevet til SLF for 2005 ba departementet SLF foreta en bred gjennomgang av statens naturskadeordning med sikte på økt målretting og effektivisering.

De siste års store naturskadehendelser kan tyde på at vi kan vente oss hyppigere og mer omfattende naturskadehendelser framover. Dette understreker også viktigheten av å ha et lovverk som er tilpasset dagens samfunn, og som legger til rette for en effektiv erstatningsordning.

SLF avga sin utredning om ny naturskadelov «Utredning ny naturskadelov 2008» i april 2008. Som ledd i sitt arbeid gjennomførte SLF møter med statlige virksomheter med ansvar for tilgrensende lovverk til naturskadeloven. SLF etablerte også en ressursgruppe bestående av eksperter fra sentrale fagmiljøer med tilgrensende roller på naturskadeområdet. I tillegg fikk SLF utarbeidet to rapporter. Den ene rapporten[1] beskriver de klimatiske/værmessige forholdene vi kan forvente i Norge på kort og lang sikt, og de klimatiske endringenes betydning for forventet utvikling i antall og omfang av naturskader. Den andre rapporten[2] beskriver ulike sosioøkonomiske forhold som påvirker befolkningens sårbarhet for naturulykker.

2.2 Oppsummering av forslagene i SLFs utredning

SLF foreslår å tydeliggjøre skillet mellom dagens erstatningsbestemmelser og sikringsbestemmelser ved at bestemmelsene sorteres under hver sin lov, henholdsvis naturskadeerstatningsloven og lov om sikring mot naturskader. Dette er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 6.

SLF foreslår videre en tydeliggjøring av ordningens formål gjennom en egen formålsparagraf som understreker at erstatning ytes for å gjenopprette skaden slik at skadelidte skal kunne opprettholde bruken av eiendommen. Dette er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 7.

SLF foreslår også å endre saksbehandlingsreglene for naturskadesaker. Endringen medfører blant annet avskaffelse av dagens ordning der skadetaksten fastsettes ved lensmannsskjønn. Forslaget innebærer en overgang til en rendyrket forvaltningsmodell hvor SLF overtar ansvaret for vurdering av skadens omfang, samt oppgavene til styret for Statens naturskadefond (fondsstyret). SLF vil etter forslaget fastsette skadetakst og utmåle erstatning i ett og samme vedtak. Dette er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 9.

SLF foreslår å utvide kretsen av erstatningsberettigede til også å omfatte festere og ulike rettighetshavere, Finnmarkseiendommen, samt offentlige selskaper som har åpnet for privat deltakelse. Dette er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 10.

SLF mener også at det er behov for å tydeliggjøre grensen for hvor omfattende og kostbare tiltak skadelidte kan kreve i forhold til objektets verdi og økonomisk tap. Når staten dekker gjenopprettingskostnader med fellesskapets midler, må kostnaden stå i forhold til nytten av tiltakene. I den forbindelse bør årsaksbegrepet i naturskadeloven etter SLFs oppfatning presiseres som følge av den forvaltnings- og rettspraksis som foreligger. Dersom kostnaden er urimelig høy sammenlignet med objektets bruksverdi og skadens størrelse, er en utenfor adekvate, erstatningsmessige skadefølger av en naturulykke. Dette er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 11 og kapittel 12.

SLF har også anbefalt å endre egenandelsordningen ved naturskade til en fast egenandel på 25 %, det vil si at 75 % av erstatningsgrunnlaget skal dekkes. Dette er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 17.

SLF anbefaler å tydeliggjøre adgangen til bruk av regress der tredjemann har medvirket til eller forårsaket skaden, og foreslår en endring som vil forenkle skadelidtes adgang til å få erstatning i de tilfeller hvor tredjemann kan anses for å være ansvarlig for skaden. Dette er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 18.

SLF foreslår å avvikle fondsstyret og å opprette en nemnd for behandling av klager. Nemnda vil overta oppgavene som i dag ligger under ankenemnda for Statens naturskadefond (Ankenemnda). Dette er nærmere omtalt i proposisjonens kapittel 9.4 og kapittel 19.5.

2.3 Høringsprosessen

Utredningen, heretter kalt høringsforslaget, ble sendt på høring som vedlegg til departementets høringsbrev 11. september 2009. Høringsfristen var 15. januar 2010. I høringsbrevet ble det pekt på at departementet var særlig interessert i å få høringsinstansenes tilbakemelding på spørsmålet om avskaffelse av lensmannsskjønnet og overgang til en ren forvaltningsmodell. Departementet ba også høringsinstansene om å komme med innspill til alternative forslag til forenklinger i saksbehandlingen.

Høringsforslaget ble sendt til:

Ankenemnda for Statens naturskadefond

Departementene

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

Domstoladministrasjonen

Forbrukerrådet

Fylkesmennene

Konkurransetilsynet

Norges vassdrags- og energidirektorat

Politidirektoratet

Sametinget

Statens landbruksforvaltning

Styret for Statens naturskadefond

CICERO

Den Norske Advokatforening

Den Norske Forsikringsforening

Det norske Skogselskap

ECON

Finansnæringens hovedorganisasjon

Kommunenes Sentralforbund

Norges Bondelag

Norges Fjellstyresamband

Norges Geotekniske Institutt

Norges Skogeierforbund

Norsk Bonde- og Småbrukarlag

Norsk Naturskadepool

NORSKOG

Skogbrand Forsikringsselskap Gjensidig

Statskog SF

Departementet mottok svar fra 34 høringsinstanser. Noen av disse innhentet også uttalelser fra underliggende etater eller organisasjoner de samarbeider med, slik at totalt 41 instanser har uttalt seg om forslaget. Av disse har følgende 26 høringsinstanser gitt realitetsmerknader til forslaget:

Ankenemnda for Statens naturskadefond

Domstoladministrasjonen

Fiskeridirektoratet

Fiskeri- og kystdepartementet

Fylkesmannen i Telemark

Hordaland politidistrikt

Jernbaneverket

Justis- og politidepartementet

Miljøverndepartementet

Norges vassdrags- og energidirektorat

Politidirektoratet

Romerike politidistrikt

Styret for Statens naturskadefond

Østfold politidistrikt

CICERO

Den Norske Advokatforening

Norsk Naturskadepool/Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO)

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

Norges Bondelag

Norges Fjellstyresamband

Norges Geotekniske Institutt

Norges Politilederlag

Norges skogeierforbund

NORSKOG

Skogbrand Forsikringsselskap Gjensidig

Statskog SF

Følgende 15 instanser har uttalt at de ikke har merknader til forslaget:

Arbeids- og inkluderingsdepartementet

Barne- og likestillingsdepartementet

Finansdepartementet

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

Forsvarsdepartementet

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Helse- og omsorgsdepartementet

Konkurransetilsynet

Kunnskapsdepartementet

Kystverket

Nærings- og handelsdepartementet

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening

Det er forslaget om ny og forenklet saksbehandling, samt forslaget om å endre dagens regler for beregning av egenandel som har fått mest oppmerksomhet fra høringsinstansene. Flere av høringsinstansene har også kommentert forslaget om hvem loven skal omfatte og forslaget om økt bruk av regress. Et klart flertall av høringsinstansene støtter forslaget til ny lov generelt, og forslaget om en ny forvaltningsmodell spesielt.

3 Dagens statlige erstatningsordning for naturskader

3.1 Erstatningsordningen i hovedtrekk

Den statlige erstatningsordningen for naturskade er regulert gjennom lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven). Lovens § 1 tillegger Statens naturskadefond oppgaven å yte erstatning for naturskader i de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring.

Loven har en avgrenset, men viktig funksjon i det totale rammeverket som skal legge grunnlaget for samfunnssikkerhet og trygghetsfølelse i befolkningen. Erstatningsordningen er et viktig bidrag i den helhetlige kriseberedskapen, og ordningen må sees i sammenheng med annet lovverk og andre sektorers ansvarsområder for tiltak som skal bidra til å redusere sannsynligheten for eller begrense skadevirkningene av naturskade.

Loven bestemmer omfanget av hva som erstattes, definerer begrepet naturskade, og gir den som blir rammet av naturskade en lovbestemt rett til erstatning under visse vilkår. Reglene suppleres av forskrift 2. juni 1995 nr. 515 om taksering og erstatning av naturskade (takseringsforskriften).

Naturskadelovens erstatningsordning er en rettighetsordning som skal bidra til å gjøre skadelidte i stand til å fortsette sin virksomhet, ved at skadeobjektet blir gjenopprettet.

Lovens formål

Naturskadeloven inneholder ingen særskilt formålsbestemmelse, men lovens formål forstås slik at loven skal bidra til innbyggernes sikkerhet gjennom å bidra økonomisk til delvis kostnadsdekning etter at de er rammet av naturulykke, slik at de kan fortsette sin virksomhet.

Lovens avgrensede virkeområde

Den alminnelige dekningen av risiko for naturskader i Norge er tredelt; 1) ting som er brannforsikret er samtidig forsikret mot naturskade, 2) ting som ikke kan forsikres gjennom en alminnelig forsikring dekkes av den statlige erstatningsordningen for naturskade og 3) ting som er unntatt fra begge disse ordningene, er eierens risiko og ansvar, og må eventuelt forsikres gjennom en spesialavtale.

Naturskadeloven inneholder særskilte bestemmelser som nærmere definerer og avgrenser den statlige erstatningsordningens virkeområde.

For det første følger det av § 1 første ledd at Statens naturskadefond kan yte erstatning for naturskader i de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring. Dette innebærer at dersom skadeobjektet enten er eller kunne ha vært forsikret gjennom en alminnelig forsikring, har ikke staten noen forpliktelse til å yte erstatning.

Ting i Norge som er forsikret mot brannskade, er også forsikret mot naturskade, dersom skaden på vedkommende ting ikke dekkes av annen forsikring, jf. naturskadeforsikringsloven § 1. Er den forsikrede ting et bolighus eller fritidshus omfatter forsikringen også naturskader på hage, hageanlegg og gårdsplass oppad begrenset til 5 dekar, inkludert den delen av tilførselsvei som ligger innenfor hagen, hageanlegget og gårdsplassen. Forsikringsselskaper som tilbyr brannforsikring er medlemmer av Norsk Naturskadepool. Norsk Naturskadepool og Statens naturskadefond har felles problemstillinger og kompetansebehov, og samarbeider nært for å unngå at det oppstår uønskede gråsoner mellom de to ordningene.

For det andre er ordningen rettet mot private eiere. Det følger av § 3 andre ledd at blant annet skade på eiendom som tilhører staten, en kommune eller en fylkeskommune, ikke erstattes.

For det tredje oppstiller loven §§ 5 og 6 noen unntak fra hovedregelen når det gjelder enkelte skadeobjekter og for tilfeller der skadelidte har krav på erstatning fra tredjemann. Begrunnelsen for å unnta disse objektene er dels at de er særlig utsatt for naturskade, og dels at naturskader på slike objekter ofte kan være en del av virksomhetens vanlige og naturlige risiko og dermed dekkes av forsikringer i disse bransjene.

Hvem som kan søke om erstatning

Med utgangspunkt i ordlyden i naturskadeloven § 3 første ledd og lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 12 (1993–94) side 24, kan det utledes at det er eieren av skadeobjektet som er den som anses som skadelidt, og som dermed har krav på erstatning. Med eier menes som regel den som grunnboka utpeker som eier, men rettspraksis har åpnet for at også den reelle eier til et skadeobjekt kan søke om og få tilkjent erstatning.

Eierbegrepet er videre avgrenset ved at loven kun retter seg mot private rettssubjekt, jf. avgrensningen i § 3 andre ledd.

Organisering

Loven bestemmer at Statens naturskadefond skal ha et styre og en ankenemnd, og gir regler for sammensetningen av disse organene. SLF er sekretariat for fondsstyret og Ankenemnda. SLF utfører ordinære sekretariatsfunksjoner med saksforberedelse og vedtaksoppfølging, økonomioppfølging, informasjon til allmennheten og veiledning til skadelidte og andre.

Statens naturskadefond er ikke et fond i økonomisk betydning, siden erstatningsordningen finansieres ved årlige bevilgninger over statsbudsjettet. Ved større naturkatastrofer, der det ikke bevilges tilstrekkelige midler til å dekke skadelidtes erstatningskrav, kan fondsstyret redusere allerede fastsatte og ikke utbetalte erstatninger, jf. § 16. Det skal da tas hensyn til eventuelle forpliktelser skadelidte har påtatt seg som følge av erstatningen. Det samme gjelder erstatninger for inneværende og kommende budsjettår.

Årsaksbegrepet

Den statlige naturskadeordningen opererer med et strengt årsaksbegrep. Årsakskravet i naturskadeloven § 4 første ledd er strengere enn det som gjelder i den alminnelige erstatningsretten. For at en skade skal kunne anses som en naturskade etter loven, må skaden direkte skyldes en naturulykke. De ulike formene for følgeskader er dermed tap den skadelidte fullt ut er ansvarlig for.

Naturulykke er i loven eksemplifisert som skred, storm, stormflo, flom, jordskjelv, vulkanutbrudd.

Skader som erstattes

Erstatning ytes for naturskade på fast gods og løsøre i Norge, jf. § 3 første ledd. For uten skader på grunnen, dekker ordningen også skader på ulike byggverk og installasjoner på grunnen, samt en del løsøregjenstander.

Private veier og bruer, flom- og skredskader på skog, jordbruksareal, kaier, moloer og anlegg for idrett, industri og turisme er eksempler på skadeobjekter som dekkes. I praksis er det få løsøregjenstander som dekkes av den statlige ordningen, da løsøre som regel er forsikret gjennom en alminnelig forsikringsordning. Erstatning for løsøre etter naturskadeloven kan likevel oppstå i en del tilfeller som for eksempel ved lagring av gjenstander på utendørs lagerområde, virke som er lagret ute, eller for frø og flerårige planter som går tapt ved naturskader på jordbruksareal.

Grunnlag for erstatningsutmåling

Naturskadeloven § 10 første ledd slår fast at det er gjenopprettingskostnadene som skal være grunnlaget for erstatningsutmålingen. Det betyr at taksten skal settes til omkostningene ved gjenopprettingen. Det følger av rettspraksis at det både er et krav om at skaden rent fysisk eller teknisk må kunne gjenopprettes, samt et forholdsmessighetskrav om at gjenoppretting av skaden må kunne skje innenfor en økonomisk forsvarlig ramme for at erstatning til gjenoppretting skal kunne ytes. De ressurser som kan kreves for å gjennomføre gjenoppretting, må dermed stå i et rimelig forhold til det som søkes oppnådd, nemlig opprettholdelse av bruksverdien.

Dersom en skade ikke kan gjenopprettes, følger det av § 10 tredje ledd at taksten skal settes til den verdiforringelse som skaden har medført. Verdiforringelsen er tapet som følge av at eiendommen ikke kan brukes som tidligere, herunder den tapte bruksverdien. Hvis det er løsøre som har gått tapt har skadelidte krav på erstatning tilsvarende kostnaden ved å gjenanskaffe det tapte løsøre.

Før fondsstyret fastsetter beregningsgrunnlaget for erstatningen trekkes det en egenandel på 10 000 kroner per skade. Fondsstyret kan etter § 11 andre ledd foreta avkorting i erstatningen dersom forhold den skadelidte helt eller delvis må bære ansvaret for har medvirket til skaden og skadens omfang. I beregningsgrunnlaget kan det også inngå kostnader i forbindelse med redningsarbeid og meromkostninger. Skaden erstattes med 85 % av beregningsgrunnlaget etter fradrag.

Naturskadelovens bestemmelser om sikring mot naturskade

Lovens kapittel 3 inneholder bestemmelser som omhandler tiltak til sikring mot naturskader. Bestemmelsene regulerer kommunenes rettigheter og plikter, samt statens involvering i sikringsarbeid. Den statlige myndigheten etter lovens §§ 20 og 21 ble overført fra SLF til Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) under OED med virkning fra 1. januar 2009. Samtidig ble det gjennomført en lovendring som innskrenket ansvarsområdet for Statens naturskadefond, slik at fondet ikke lenger skulle ha ansvar for å fremme eller yte tilskudd til sikring mot naturskade. I den forbindelse ble det bestemt at forskrift 9. mai 2007 nr. 499 om tilskudd til sikring mot naturskader (sikringsforskriften) skulle oppheves som følge av at også den aktuelle budsjettposten ble overført til NVE.

Tilskudd til sikring mot naturskader, samt tilskudd til FOU-prosjekter som anses relevante for sikring mot naturskader reguleres i dag gjennom særskilte retningslinjer fastsatt av NVE. Det fremgår for øvrig av Meld. St. 15 (2011–2012) om flom og skred at OED vil gjennomføre en helhetlig gjennomgang av ansvaret for sikring med utgangspunkt i naturskadelovens sikringsbestemmelser.

3.2 Saksgangen ved naturskade

Behandling av søknader om naturskadeerstatning etter naturskadeloven skjer i et tosporet system. Først skjer en rettslig prosess etter lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker (skjønnsprosessloven) som fastsetter skadetaksten, deretter en forvaltningsbehandling med endelig vedtak om erstatning.

3.2.1 Fastsetting av skadetakst

Det er et vilkår for å få erstatning at skadelidte melder skaden til lensmannen, namsfogden eller politistasjon med sivile rettspleieoppgaver innen 3 måneder etter at skaden inntraff, jf. naturskadeloven § 7. Skadetaksten fastsettes ved skjønn (lensmannsskjønn) som styres av lensmannen, namsmannen eller politistasjon med sivile rettspleieoppgaver. Lensmannsskjønnet tar blant annet stilling til om det har skjedd en naturskade, beskriver skaden og fastsetter takst for kostnader ved gjenoppretting av skaden. Etter naturskadeloven skal takststyreren ta stilling til om vilkårene for erstatning foreligger, jf. lovens § 8 tredje ledd.

Taksten skal inneholde en utfyllende beskrivelse av hvordan skaden skjedde og av hva som er skadet, fortrinnsvis med vedlagte bilder og kart. Takseringsforskriften § 4 fjerde ledd lister opp konkrete krav til dokumentasjon. Taksten skal blant annet inneholde et takstbeløp for hvert skadeobjekt, beskrivelse av skadeobjektet før og etter skade, og av de tiltak som er lagt til grunn ved beregning av taksten. I forbindelse med takseringen skal det også gjøres en vurdering av om erstatningen bør nedsettes eller helt nektes etter avkortingsreglene i § 11 andre ledd punkt 3 b. Tidligere verdiforringelse av skadeobjektet på grunn av elde, bruk, nedsatt anvendelighet eller annet, skal fremgå av taksten. I tillegg skal også eierforholdene og bruksverdien til skadeobjektet fremgå av taksten.

Overskjønn

Både skadelidte og fondsstyret kan anke skadetaksten til tingretten. Tingrettens behandling omtales som overskjønn. SLF har fått delegert denne oppgaven på fondsstyrets vegne. Fondsstyret kan ikke selv overprøve skjønnets avgjørelser. Ankefristen for å kreve overskjønn er 1 måned etter at lensmannsskjønnet ble forkynt, jf. skjønnsprosessloven § 2 som blant annet viser til tvisteloven § 29-5.

Overskjønnet holdes på samme måte som et rettslig skjønn med hovedforhandling. De alminnelige regler om saksomkostninger hvor tapende part som hovedregel pålegges å bære saksomkostningene gjelder.

Overskjønnet fra tingretten kan ankes til lagmannsretten på grunn av feil i saksbehandlingen eller rettsanvendelsen, jf. skjønnsprosessloven § 38. Lagmannsrettens kjennelse i opphevingssak kan videre påkjæres til Høyesterett. Dersom overskjønnet blir opphevet sendes saken til tingretten for ny overskjønnsbehandling. Prosessen med anke og hjemvisning kan teoretisk sett gjenta seg flere ganger til lagmannsretten eventuelt endelig avviser anken. Det finnes eksempler fra de siste årene på saker som er behandlet flere ganger i lagmannsretten. Denne saksgangen innebærer at det kan ta lang tid før rettskraftig takst foreligger.

3.2.2 Beregning og utbetaling av erstatning

Når det foreligger en rettskraftig skadetakst, sendes denne til fondsstyret. Fondsstyret skal avgjøre om det foreligger en naturskade og deretter fastsette erstatningen. Fondsstyret er bundet av taksten når denne er rettskraftig.

Erstatningen beregnes på grunnlag av takstsummen eller godtatt skadeoppgave (i de tilfeller takst ikke er holdt). Det følger av naturskadeloven § 11 andre ledd nr. 1 at et beløp Kongen fastsetter, trekkes fra takstsummen for hver naturskade. Egenandelen er nærmere regulert i takseringsforskriften § 14. Dagens egenandelsordning består av et fast beløp, samt et fast prosenttrekk. Det faste beløpet på 10 000 kroner trekkes fra skadetaksten før fondsstyret fastsetter beregningsgrunnlaget for erstatningen.

Erstatningen kan helt eller delvis nektes i nærmere bestemte tilfeller hvor også andre årsaker enn naturskade har bidratt til skadeomfanget. Fondsstyret har i sin vurdering av beregningsgrunnlaget adgang til å foreta reduksjon i erstatningen gjennom avkortingsbestemmelsene etter lovens § 11 andre ledd.

Det følger av § 14 andre ledd at fondsstyret kan sette som vilkår for utbetaling av erstatning at skaden utbedres på en slik måte at faren for naturskade minskes.Det følger videre av § 14 tredje ledd, samt takseringsforskriften § 6 at skadelidte kan gis et tilskudd til delvis dekning av meromkostninger når fondsstyret har satt vilkår om utbedring på en slik måte at faren for naturskade minskes. Tilskudd kan gis med inntil 75 % av merkostnadene. Det følger av Prop. 1 S (2013–2014) for Landbruks- og matdepartementet at tilskuddet maksimalt kan settes til 30 000 kroner per sak.

Når beregningsgrunnlaget er fastsatt, erstattes skaden med 85 % av beregningsgrunnlaget, jf. takseringsforskriften § 14.

Fondsstyrets vedtak skal være skriftlig og begrunnet, og gi opplysninger om reglene for klage. Skadelidte kan klage over fondsstyrets vedtak til Ankenemnda, jf. naturskadeloven § 18. Etter § 19 må klagen sendes til fondsstyret innen tre uker etter at skadelidte mottok melding om vedtaket.

Søksmål om lovligheten av et vedtak kan bare reises dersom skadelidte har klaget til Ankenemnda, og senest tre måneder etter at Ankenemndas vedtak er mottatt. Søksmål reises for tingretten, jf. § 19 andre ledd. Tingrettens avgjørelse kan ankes til lagmannsretten og deretter eventuelt til Høyesterett. Dersom domstolsbehandlingen resulterer i at Ankenemndas vedtak blir kjent ugyldig, skal saken tilbake til Ankenemnda for ny behandling.

Erstatningen utbetales når skaden er gjenopprettet eller når eventuelle vilkår nevnt i § 14 er oppfylt, jf. § 15 første ledd. Det følger av bestemmelsens andre ledd at fondsstyret i visse tilfeller kan utbetale erstatningen på forskudd. Tredje ledd slår fast at skadelidtes erstatningskrav bortfaller dersom skaden ikke er gjenopprettet eller at vilkårene for utbetaling ikke er oppfylt innen tre år etter at erstatningen ble endelig fastsatt. Fondsstyret kan forlenge fristen.

Figur 3.1 Saksgangen etter dagens tosporede system

3.3 Omfanget av erstatningsordningen

Tall for innmeldte skadesaker og erstatningsutbetalinger i perioden 2004–2013 viser at det i gjennomsnitt behandles om lag 1 350 naturskadesaker årlig, mens de årlige utbetalingene i gjennomsnitt ligger på i overkant av 100 mill. kroner. Antall årlige skadesaker og omfanget av erstatningsutbetalinger kan imidlertid variere stort fra år til år, avhengig av omfanget av naturulykker foregående år. Ytterpunkter for antall saker de siste 25 årene viser at det i 1992 ble behandlet 6 300 saker, mens det i 1991 ble behandlet 437 saker.

Figur 3.2 Oversikt over antall innmeldte skadesaker

Figur 3.3 Oversikt over årlige erstatningsutbetalinger (mill. kroner)

2011 var et år med flere store naturulykker. Tall for 2012 viser at det ble behandlet 3 439 skadesaker med en samlet erstatningsutbetaling på om lag 228,4 mill. kroner. Om lag 90 % av disse sakene stammer fra naturskadeulykker i 2011. Til sammenlikning ble det i 2009 behandlet 520 saker og utbetalt 59,3 mill. kroner.

Omfanget av naturskadeulykker varierer mye mellom fylkene. Figuren over viser skadeårsak og erstatning for 2013 fordelt på fylke. Tall for 2013 viser at 73 % av erstatningssakene skyldes flom, mens 20 % skyldes storm/stormflo. Av de øvrige sakene var flomskred skadeårsak i 3 % av sakene, mens jord- og leirskred var skadeårsak i 3 % av sakene.

Figur 3.4 Oversikt over skadeårsak og erstatning fordelt på fylke for 2013

De fleste erstatningssakene er av begrenset økonomisk omfang. Gjennomsnittlig erstatningsutbetaling per skadesak de siste ti årene er på ca. 75 000 kroner. Om lag ¾ av sakene har lavere erstatningsbeløp enn gjennomsnittet. Det er ikke noe øvre tak for erstatningen, og saker med erstatningsbeløp i størrelsesorden 4–5 mill. kroner har forekommet.

4 Rettstilstanden i andre land

SLF har i sin utredning sammenlignet den norske ordningen for dekning av naturskade med land som ikke har statlige erstatningsordninger, og hvor forsikringsdekning er dominerende (Storbritannia, Sverige og USA), med land med erstatnings- eller forsikringsordninger med statlig medvirkning og/eller lovregulering (Frankrike, Spania, Island, og Sveits), og med land med erstatnings- eller forsikringsordninger med statlig medvirkning under utvikling (Danmark, Finland, Nederland og Taiwan).

Definisjonen av naturulykker varierer fra land til land, men begrepet omfatter som oftest flom, skred, ras og storm. Alminnelige forsikringsordninger er det mest vanlige med hensyn til erstatning etter naturskader. Noen land har ingen faste erstatningsordninger for tap ved naturskade, og bidrar eventuelt ad hoc etter store hendelser. Flere og flere land bidrar til at innbyggerne har en viss tapsdekning etter naturskader, enten ved lovgivning, statlig støtte til etablering og/eller drift av forsikringsordninger, eller ved økonomiske bidrag til kombinasjonsløsninger som ligner på den norske modellen. I tillegg til den direkte effekten av ordningen er en fast statlig erstatningsordning en del av beredskapen for å håndtere store naturskadehendelser.

Utredningen peker på at myndighetene i flere land ser fordelene ved at det eksisterer en formalisert erstatningsdekning etter naturskader for innbyggerne, og er derfor i ferd med å bidra til at slike permanente ordninger etableres.

Den norske kombinasjonsløsningen for dekning av tap etter naturskader, med naturskadedekning gjennom boligforsikringen, samt en supplerende statlig erstatningsordning, gir så langt SLFs utredning viser, den mest omfattende tapsdekningen.

Nedenfor følger en kort gjennomgang av erstatningsordningene i noen europeiske land slik de er beskrevet i SLFs utredning.

Sverige

I Sverige dekkes naturskade av private forsikringstilbud som er utviklet i dialog mellom forsikringsselskapene og myndighetene. Staten kan gi tilskudd ved ekstraordinære kommunale kostnader, til opprydnings- og sikringsarbeid. Ved større naturkatastrofer eller -skader, kan regjeringen beslutte at kompensasjon til enkeltpersoner skal utbetales. Det finnes ingen fastsatte kriterier for når og hvordan slik statsstøtte skal utbetales, og dette gjøres bare unntaksvis. Et eksempel på statlige tilskudd er tilskuddet til sikring av gjenvekst i skog etter stormen Gudrun i 2005. «Klimat och sårbarhetsutredningen» i Sverige har gjort flere utredninger om økt risiko for naturskade som følge av klimaendringer. Det er også diskutert hvordan statlige ordninger og private forsikringer skal utvikles i fremtiden. Utredningen har særlig fokusert på skader etter storm, ekstremnedbør, flomskader og jordskred. I hvilken grad alminnelige forsikringstilbud dekker naturskader varierer med skadetype. Flomskader dekkes for private eiendommer og foretak. Egenandelen er 10 %. Naturskade etter skred dekkes uten egenandel for bolig, næringsvirksomhet og landbruk.

Island

Island har et fond for naturkatastrofer, finansiert hovedsakelig over statsbudsjettet. Fondet dekker for eksempel kostnader ved opprydningsarbeid og hjelpearbeid etter naturulykker, men kan også dekke tap av bygning og innbo. Naturskadeforsikring tilbys fra Iceland Catastrophe Insurance, som er et uavhengig forsikringsselskap og ikke et katastrofefond. Styret blir utpekt av regjeringen. Forsikringen dekker direkte tap etter jordskjelv, vulkan, snø- og jordskred og flom. Boliger og næringsbygninger, broer og havner må forsikres. Forsikringspremiene er lovregulert. Verdien på bygninger er fastsatt etter brannverdien.

Storbritannia

Storbritannia har naturskadedekning gjennom markedsbaserte forsikringstilbud. Association of British Insurers (ABI) har overenskommelse med staten (Defra og UKCIP). Flomforsikring er en standardforsikring for hus og næringsvirksomhet og er tilgjengelig for nesten alle husholdninger. I områder der risiko for flom er større enn 1,3 % og hvor det ikke er planlagt sikringstiltak, dekker ikke forsikringen flomskader. Dette gjelder ca. 400 000 husstander. Ren forsikringsbasert dekning av naturskade har ført til høy forsikringspremie, lav dekningsgrad, og lave huspriser i flomutsatte områder. The Environment Agency har hovedansvaret for sikring mot flom. Kommunene har ansvaret for å vurdere flomrisiko, samt å vedlikeholde sikringsinnretninger. Kommunene kan etter søknad få statsstøtte til konkrete tiltak.

Sveits

Sveits har en blanding av statlig- og forsikringsbasert dekning for tap etter naturskade. Alle husholdninger må tegne den kantonale forsikring mot brann og naturskade. Kantonal Gebaudeversicherungen består av 19 offentlige selskaper som tilbyr forsikring innen de forskjellige kantonene med monopol for bygningsforsikring innen kantonen. Forsikringen dekker normalt bygningen, men i enkelte tilfeller også innbo. Ikke alle kantoner har egne selskaper som tilbyr naturskadeforsikring. Her dekkes naturskader av alminnelige private forsikringsordninger.

I tillegg til forsikringsordningen finnes en statlig erstatningsordning for naturskader som ikke dekkes av forsikring. Ordningen forvaltes av «Schweizerischer Fonds fur Hilfe bei nicht versicherbaren Elementarschaden». Det såkalte elementærskadefondet (statlig fond) gir tilskudd til utbedring av ikke forutsigbare skader forårsaket av naturulykker som man ikke kan forsikre seg mot. Skadelidte har ikke rettslig krav på bidrag. En forvaltningskommisjon fastsetter erstatning etter skjønn, og ordningen omfatter fysiske personer uavhengig av nasjonalitet som bor og har grunneiendom i Sveits. Det kan også gis tilskudd ved tap i landbruks- og skogbruksbedrifter og transport-/veibedrifter.

Frankrike

Frankrike har et blandet system der private forsikringsselskaper har en lovpålagt plikt til å tilby naturskadeforsikring til en offentlig fastsatt premierate, og forsikringen er en obligatorisk del av alle husforsikringsavtaler. Forsikringsselskapene kan reassurere disse risikoene hos en statlig etat, la Caisse Centrale de Reassurance (CCR). CCR har en avtale med staten, men har ikke monopol på naturskadeforsikring. Ordningen trer i kraft først dersom politiske myndigheter har erklært naturkatastrofe. Alle eiendommer som har eiendomsforsikring er dekket av ordningen. Naturkatastrofer som er dekket av ordningen er: flom, jordskred, jordskjelv, leirras, tsunami og snøskred. CCR har ingen kontroll over den politiske avgjørelsen om å erklære en hendelse som naturkatastrofe, eller av definisjonen av naturkatastrofe, risikoanslag eller avkorting. De offentlig fastsatte reglene innebærer at forsikringsselskapene kan ta et relativt høyt administrasjonsgebyr for å forvalte naturskadedekningen. Forsikringsordningen går i underskudd og må jevnlig tilføres midler over statsbudsjettet. Den franske staten utreder mulighetene for å gjøre om dette systemet til å bli en ren forsikringsordning og ikke en statlig subsidiert ordning.

Spania

I Spania er forsikring mot skader som følge av flom, storm, jordskjelv og terrorisme obligatorisk som en del av de alminnelige forsikringspoliser for skade på eiendom og person. Finansieringen er organisert gjennom en tilleggspremie (et gebyr), som gir sikrede tilleggsdekning mot naturskade. Premieinnbetalingen og søknader om naturskadeerstatning håndteres av det spanske statsmonopolet for naturskade; Concorcio de Compensascion de Seguros. Ordningens reservefond ble etablert med offentlige midler. I praksis kommer det så vidt høye premieinntekter til Concorcio at det også er midler til å overføre til reservefondet, og administrasjonskostnadene dekkes av renteinntekten fra fondet. Det er det enkelte selskap som administrerer polisene, mens CCS behandler søknader og dekker krav om kompensasjon.

5 Behovet for endringer

Erfaringene blant annet fra nyttårsorkanen 1991/1992, storflommen på Østlandet 1995 og flommene på Østlandet i 2011 og 2013 viser at dagens modell for behandling av erstatningssaker er lite effektiv og at det oppstår kapasitetsproblemer ved håndtering av store skadehendelser.

Som nevnt i kapittel 3.2 starter en erstatningssak med at skaden takseres ved lensmannsskjønn etter reglene i skjønnprosessloven. Ved større skadehendelser hvor mange blir rammet, vil dette legge store beslag på lensmannsetaten og dermed kunne føre til lang saksbehandlingstid.

I NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer er lensmannsskjønn vurdert å ligge meget langt fra politiets kjerneoppgaver, og utredningen støtter forslaget om at Statens landbruksforvaltning overtar ansvaret for naturskadeskjønnene. Det blir hevdet at politiet ikke har formell kompetanse for å drive med skjønn. Dette er oppgaver som havnet hos lensmannen eller underfogden/namsmannen i mangel på andre gode løsninger, jf. NOU 2013: 9 side 226. Bare et lite mindretall tjenestesteder har så mange saker per år at de opparbeider seg erfaring og kompetanse på dette området, jf. NOU 2013: 9 side 82.

Svakheten ved dagens ordning viser seg også når det er tvist om takseringsgrunnlaget eller erstatningsutmålingen. Dette kan resultere i uforholdsmessig lang saksbehandlingstid. Ankesystemet kan medføre at prosessen med anke og hjemvisning kan gjenta seg flere ganger. Det finnes eksempler på saker som har pågått flere år før erstatning kan utbetales.

Den reelle muligheten for økt omfang av naturskadehendelser i fremtiden, tilsier at det ikke bare er nødvendig å forenkle reglene om taksering. Det er også nødvendig å utvikle en saksbehandlingsmodell som gjør det mulig å behandle sakene på en mer rasjonell og kostnadseffektiv måte.

I tillegg har naturskadeloven gjennom årene gjennomgått store endringer uten at ordningen har vært gjenstand for en full gjennomgang siden den første loven ble vedtatt i 1961. Gjennom årene har loven blitt nærmere presisert gjennom rettspraksis. Det er derfor også behov for å gjennomgå regelverket med sikte på kodifisering av rettstilstanden.

CICERO Senter for klimaforskning, Universitetet i Oslo rapport 2007:03 Utviklingen av naturulykker som følge av klimaendringer beskriver de klimatiske/værmessige forholdene vi kan forvente i Norge på kort og lang sikt, og de klimatiske endringenes betydning for forventet utvikling i antall og omfang av naturskader. Klimascenarioer gir en klar indikasjon på at en kan vente en økning i hyppighet av alle værtyper som kan føre til naturskadehendelser. Regionale analyser viser klare trender i utvikling av naturhendelser, men det mangler tilstrekkelig detaljert informasjon til å si med sikkerhet om hvor, og for hvilke typer naturhendelser, sårbarheten vil være størst. Det er særlig flom og skred, samt stormflo som er de naturskadehendelser vi må forvente dels større hyppighet av og dels endret mønster for i fremtiden. Den forventede havnivåstigningen vil kunne øke effekten av stormflo og flom, og slik øke sannsynligheten for naturskader.

Videre fremgår det av Meld. St. 33 (2012–2013) Klimatilpasning i Norge at beregnet økning av nedbør vil være mellom 5 og 30 % mot slutten av dette århundret sammenlignet med perioden 1961–1990. Der er det lagt til grunn at klimaendringene innebærer økt risiko for naturskade i enkelte områder.

6 Avgrensning mot dagens sikringsbestemmelser

6.1 Gjeldende rett

Statens naturskadefond hadde tidligere ansvar for å gi tilskudd til sikring mot naturskader, jf. naturskadeloven § 20 andre ledd og tilhørende bestemmelser i sikringsforskriften. Gjennom endring av naturskadeloven i 2008[3] ble ansvarsområdet for Statens naturskadefond innskrenket, slik at fondet ikke lenger skulle ha ansvar for å fremme eller yte tilskudd til sikring mot naturskade. Statens ansvar for sikring etter naturskadeloven, samt de budsjettmessige sidene av dette, ble overført til OED/NVE med virkning fra 1. januar 2009. Ved kongelig resolusjon av 9. mars 2012 ble den statlige myndigheten etter nåværende lov §§ 20 og 21 formelt overført til OED. I den forbindelse ble sikringsforskriften opphevet. Statens naturskadefond har derfor ikke lenger noen rolle eller ansvar for tildeling av tilskudd til sikring.

Statens involvering i sikringsarbeid reguleres i dag gjennom NVEs retningslinjer om bistand til utredning, planlegging og gjennomføring av sikringstiltak. Det er i Meld. St. 15 (2011–2012) om flom og skred varslet at OED vil gjennomføre en helhetlig gjennomgang av ansvaret for sikring med utgangspunkt i naturskadelovens sikringsbestemmelser. Dette arbeidet er i en tidlig fase og det er usikkert om det vil munne ut i et forslag om en egen ny lov om sikring mot naturskader. Før dette arbeidet er sluttført, kan man derfor ikke ta stilling til hvor disse bestemmelsene skal få sin permanente plassering.

6.2 Høringsforslaget

SLF foreslo at dagens bestemmelser om sikring i gjeldende lov burde videreføres inntil videre, og at lovens tittel skulle endres til lov om sikring mot naturskader. SLF anbefalte videre at erstatningsbestemmelsene i gjeldende lov skulle oppheves, og videreføres i ny lov, lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven).

I samråd med OED og JD, kom LMD imidlertid til at dette ikke var noen god lovteknisk løsning. Departementet foreslo derfor i høringsbrevet at bestemmelsene om sikring legges inn som et eget kapittel i den nye loven. I høringsbrevet ble det derfor foreslått at §§ 20 til 24 i gjeldende naturskadelov, med unntak av § 24 sjette ledd, videreføres med samme innhold i ny lov. Departementene mente at dette inntil videre ville gi en samlet og lettere tilgjengelig oversikt over regelverket for naturskader. Denne løsningen ville medføre enkelte redaksjonelle endringer av SLFs høringsforslag. I høringsbrevet ble det videre signalisert at departementene ville komme tilbake til en helhetlig gjennomgang av kommunenes ansvar for sikring mot naturskader.

6.3 Høringsinstansenes syn

Både JD og OED slutter seg til departementets forslag. NVE er opptatt av at sikringsbestemmelsene videreføres inntil videre i påvente av den varslede helhetlige gjennomgangen, og uttaler følgende:

«NVE vurderer bestemmelsene i naturskadelovens sikringsdel §§ 20 til 24 som viktige fordi disse gir kommunen, om ikke en ubetinget plikt, så i alle tilfeller et ansvar ifht. forebygging mot naturskade i allerede utbygde områder, de gir kommunene rett til å kreve avstått grunn til sikringstiltak og andre restriksjoner, de gir kommunene rett til å ekspropriere grunn til flytting av byggverk og til å få refundert og fordelt kostnader ved sikringstiltak.»

CICERO er kritisk til høringsnotatet på dette punkt. CICERO savner blant annet en mer systematisk behandling og vurdering av sikringsbestemmelsene og mener forslaget ikke omfatter de viktigste aktørene; kommunestyrene og private. CICERO mener skredet i Ålesund 2008 kunne vært unngått, og at det er «uforklarlig at dette ikke drøftes i utredningen». Utover dette har ikke høringsinstansene uttalt seg om sikringsbestemmelsene.

6.4 Departementets vurderinger

Selv om dagens naturskadeordning er godt kjent i samfunnet, oppfattes regelverket som komplisert og som med fordel kan utformes mer brukervennlig. Arbeidet med å gjøre loven mer brukervennlig inngår derfor som et viktig element i lovforslaget. Dette gjelder særlig skillet mellom lovens bestemmelser om erstatning for naturskader og bestemmelsene om sikring. Gjeldende lov har regler om sikring i kapittel 3. I lovens tittel går det også frem at loven gjelder så vel sikring mot som erstatning for naturskader. Det er imidlertid ingen direkte sammenheng mellom kapittel 3 om sikring og de forutgående bestemmelsene om erstatning for naturskader.

Skillet mellom erstatning til gjenoppretting og hva som skal anses som sikring er et rettslig spørsmål, og har utløst en del tvister om hvor grensen skal trekkes. Dette er nærmere omtalt i kapittel 13. Departementet mener at oppbyggingen i gjeldende lov ikke er heldig selv etter at en tydelig rettslig avklaring er på plass. Verken skadelidtes rettigheter eller det offentliges ansvar fremstår som tydelig etter gjeldende bestemmelser. Som følge av ansvarsfordelingen som nevnt i kapittel 6.1 er det dessuten ulike instanser som har ansvar for henholdsvis lovens erstatningsbestemmelser og lovens bestemmelser om sikring. Departementet mener det er behov for å gjøre dette skillet tydeligere ved å sortere bestemmelsene under to separate lover.

Erstatning til gjenoppretting er en rettighetsbasert ytelse skadelidte har krav på dersom lovens vilkår er oppfylt. Bistand fra det offentlige til gjennomføring av sikringstiltak har imidlertid ingen krav på. Dette taler også for å skille bestemmelsene i hver sin lov. Den enkeltes og det offentliges ansvar for sikring er nærmere omtalt i Meld. St. 15 (2011–2012) om flom og skred.

Når det gjelder høringsuttalelsen fra CICERO, vil departementet peke på at høringen er avgrenset til å gjelde naturskadelovens erstatningsbestemmelser, mens lovens sikringsbestemmelser videreføres inntil videre i påvente av den varslede gjennomgangen av lovens sikringsbestemmelser, herunder kommunenes ansvar for sikring mot naturskader. Når det gjelder CICEROs omtale av skredulykken i Ålesund, viser departementet til at Ålesundutvalget i rapporten Skredulykken i Ålesund harkonkludert med at ulykken var en direkte følge av at terrenget ble endret før bygging av boligblokken. Skråningen var i utgangspunktet stabil. Ulykken var dermed menneskeskapt, og ikke en direkte følge av naturulykke.

Med utgangspunkt i dagens ansvarsfordeling av lovens bestemmelser om erstatning og sikring mellom LMD og OED, og OEDs varslede gjennomgang av sikringsbestemmelsene, foreslår departementet å skille bestemmelsene i to lover. Forslaget i departementets høringsbrev om å videreføre sikringsbestemmelsene i ny lov sammen med erstatningsbestemmelsene, anses ikke lenger å være verken en brukervennlig eller en god rettsteknisk løsning.

Lovforslaget innebærer dermed at gjeldende lov om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven) i det videre kun vil inneholde bestemmelser knyttet til sikring. Det foreslås derfor at lovens tittel endres til lov om sikring mot naturskader, mens erstatningsbestemmelsene videreføres i ny lov om erstatning for naturskader. Forslaget skaper et markant skille mellom dagens erstatnings- og sikringsbestemmelser ved at bestemmelsene faller inn under hver sin lov.

Proposisjonen vil i det videre ha denne avgrensingen som utgangspunkt, og kun omhandle erstatningsreglene knyttet til naturskader.

7 Lovens formål

7.1 Gjeldende rett

Gjeldende naturskadelov har ingen formålsbestemmelse. Formålet med naturskadeerstatningsordningen kan imidlertid utledes av § 1 sammenholdt med § 10.

I § 1 er hensikten med naturskadeerstatningsordningen synliggjort ved at Statens naturskadefond pålegges å yte erstatning for naturskader i de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring. Det sentrale mål for ordningen er å legge til rette for at den skadelidte kan fortsette sin virksomhet etter en naturulykke, og der erstatning ytes til gjenoppretting av det skadde objektet, jf. § 10 første ledd.

I forarbeidene til naturskadeloven av 1961, Ot.prp. nr. 36 (1960–1961), fremgår det at erstatningsordningen ikke har som formål å gi full erstatning for skadelidtes tap, men å sette skadelidte i stand til å fortsette sin virksomhet etter en naturulykke. Det er den direkte skaden som dekkes. Erstatningens størrelse er videre begrenset ved at den må stå i et rimelig forhold til nytten av tiltaket, det vil si opprettholdelsen av objektets bruksverdi. Naturskadeerstatningsordningen har heller ikke til formål å dekke tap av objekter hvis verdi helt eller for det vesentligste er estetisk, symbolsk eller kulturhistorisk. Objekter som kun har slik verdi, og ingen praktisk eller økonomisk bruksverdi, dekkes i utgangspunktet ikke. Disse avgrensningene i ordningen ble videreført i gjeldende naturskadelov.

I forarbeidene til gjeldende naturskadelov, Ot.prp. nr. 19 (2004–2005), ble hovedformålet med loven uttrykt slik:

«Hovedformålet med naturskadeloven er å yte erstatning i de tilfeller hvor det ikke er mulig å tegne alminnelig forsikring mot den aktuelle naturskade. Skadelidte skal gjennom erstatningsordningen kunne settes i stand til å fortsette sin virksomhet etter en naturulykke.»

7.2 Høringsforslaget

SLF foreslår at ny lov får en egen formålsbestemmelse, jf. § 1 i høringsforslaget. Hensikten med bestemmelsen er å få tydelig frem lovens og ordningens formål. Høringsforslaget er ikke ment å innebære materielle endringer sammenlignet med det som følger av gjeldende lov. Bestemmelsene er imidlertid utformet slik at det skal gå klart frem at det er tale om en rettighetslov, at formålet er å gi erstatning til gjenoppretting av skaden slik at bruken av eiendommen kan opprettholdes, samt at utgifter til sikringstiltak ikke er omfattet av loven.

7.3 Høringsinstansenes syn

To høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til formålsbestemmelse.

NVE viser til at siste setning i høringsforslagets formålsbestemmelse tydelig slår fast at utgifter til sikringstiltak, tiltak som har til formål å hindre nye naturskader eller forhindre en skadeutvikling, ikke erstattes. NVE uttaler:

«Slik dette er formulert kan det oppfattes å være i motstrid med både § 8 og § 9 som åpner for å gi erstatning knyttet til utgifter til tiltak som har til formål å hindre nye naturskader eller forhindre en skadeutvikling. I en rekke tilfeller er det med enkle midler og små ekstrakostnader mulig å utbedre naturskade på en slik måte at faren for ny naturskade minskes. NVE ser det følgelig som positivt at det i lovforslagets § 8 åpnes for at det kan gi delvis dekning til slike merkostnader. Vi forutsetter at presiseringen i § 1, siste setning, ikke skal virke begrensende på muligheten for å dekke merkostnader etter § 8. Vi foreslår at dette føyes til i kommentaren til § 1.»

Ankenemnda er enig i at lovens hovedformål fortsatt bør være å bidra til å gjenopprette skader som følge av en naturulykke. Ankenemnda uttaler:

«Det bør imidlertid allerede i § 1 komme frem at bestemmelsen ikke er unntaksløs, i det gjenoppretting bare er aktuelt hvor dette er økonomisk forsvarlig – dvs hvor kostnadene til gjenoppretting ikke er vesentlig høyere enn bruksverdien av det skadede objekt. Dette kan enkelt gjøres ved å innta en henvisning til § 6 i § 1 annet ledd første punktum in fine.»

7.4 Departementets vurderinger

Departementet mener at loven bør ha en egen formålsbestemmelse. Høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet støtter opp om at loven bør ha en formålsbestemmelse, men har merknader til utformingen av bestemmelsen.

Departementets forslag til formålsbestemmelse innebærer ikke noen innholdsmessige endringer sammenlignet med det som er formålet med gjeldende lov, eller det som ble foreslått i høringsforslaget. Bestemmelsen har imidlertid fått en annen utforming i lovforslaget, samtidig som deler av bestemmelsen i høringsforlaget er flyttet til andre bestemmelser i loven. Dette gjelder høringsforslaget § 1 første ledd der det slås fast at den som har vært utsatt for en naturskade har krav på erstatning etter vilkårene i loven. En slik regel har sin naturlige plassering i lovforslaget § 3 som omhandler hvem som kan kreve erstatning etter loven. En regel tilsvarende høringsforslaget § 1 andre ledd andre punktum, som avgrenser erstatningsordningen mot sikringstiltak, er tatt inn i lovforslaget § 5 hvor grunnlaget for erstatningsutmålingen reguleres.

Formålsbestemmelsen bør på en kortfattet, men likevel dekkende måte, gi uttrykk for det som er hovedformålet med loven og erstatningsordningen. Med den ordlyden departementet foreslår i lovforslaget § 1, vil loven ikke kunne oppfattes slik at det er motstrid mellom formålsbestemmelsen og lovens bestemmelser om dekning av merkostnader og redningsomkostninger, slik NVE er inne på i sin høringsuttalelse. Når det gjelder avgrensningen mellom utgifter til sikringstiltak som ikke kan kreves erstattet, og merkostnader og redningskostnader som etter forholdene kan kreves dekket, vises det til kapittel 6, 13, 15 og 16. Ordlyden tar også høyde for at erstatningen ikke bare vil gjelde kostnader ved gjenoppretting slik Ankenemnda er inne på i sin uttalelse. Bestemmelsen må ses i sammenheng med lovforslaget § 5.

8 Lovens virkeområde

8.1 Lovens stedlige virkeområde

8.1.1 Gjeldende rett

Lovens stedlige virkeområde fremgår av § 3 første ledd som slår fast at erstatning ytes for naturskade på fast gods i Norge. Videre ytes det erstatning for skade på løsøre som befinner seg i Norge når eieren bor eller er arbeidstaker i Norge, eller er et selskap, en sammenslutning eller en stiftelse som har sete eller driver næringsvirksomhet her i landet.

Naturskadeloven er en offentligrettslig lov, som etter lov om Svalbard av 17. juli 1925 nr. 11 (Svalbardloven) § 2, ikke gjelder for Svalbard.

8.1.2 Høringsforslaget

Høringsforslaget er en videreføring av gjeldende regler om geografisk virkeområde, jf. gjeldende lov § 3 første ledd. I høringsforslaget fremgår lovens stedlige virkeområde av § 2 første ledd:

«Erstatning ytes for naturskade på fast eiendom og løsøre i Norge. Loven gjelder ikke på Svalbard og bilandene.»

8.1.3 Høringsinstansenes syn

Det er ingen av høringsinstansene som har merknader til forslaget om lovens stedlige virkeområde.

8.1.4 Departementets vurderinger

Departementet mener at kravet om at skadeobjektet (fast eiendom og løsøre) skal være på norsk territorium bør opprettholdes. Når det gjelder Svalbard, følger det av Svalbardloven § 2 at offentligrettslige lover ikke gjelder der med mindre det er særskilt fastsatt. Departementet mener det ikke foreligger særskilte grunner for å fravike dette utgangspunktet, da de fleste eiendommene i Longyearbyen er eid av Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS som er et statseid aksjeselskap. For øvrig er det få tomter over arealgrensen på 5 dekar, jf. naturskadeforsikringsloven § 1 første ledd, som festes av private og som dermed faller inn under den statlige naturskadeordningen.

Departementet viser til at Jan Mayen, i likhet med Svalbard, er en del av kongeriket, jf. lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen. Departementet foreslår derfor at også Jan Mayen og bilandene skal være blant de områder hvor loven ikke gjelder. Dette følger av lovforslaget § 2 første ledd første punktum. Loven åpner imidlertid for at Kongen kan gi den virkning for Svalbard, Jan Mayen og bilandene dersom det skulle bli aktuelt, jf. andre punktum.

Når det gjelder løsøre, mener departementet at det ikke lenger er naturlig å stille krav om at eieren av skadeobjektet må ha en særskilt tilknytning til Norge. I tråd med SLFs høringsforslag, foreslås det derfor at særregelen i gjeldende lov § 3 første ledd andre punktum ikke videreføres.

8.2 Lovens saklige virkeområde

8.2.1 Gjeldende rett

Hvilke skader som kan erstattes fremgår av §§ 3 til 6. Bestemmelsene avgrenser og presiserer lovens saklige virkeområde nærmere. Gjeldende lov har flere unntak om hva det kan søkes erstatning for.

Lovens hovedregel følger av § 3 første ledd, hvor det fremgår at erstatning ytes for naturskade på fast gods i Norge, samt for skade på løsøre som befinner seg i Norge når eieren bor eller er arbeidstaker i Norge, eller er et selskap, en sammenslutning eller en stiftelse som har sete eller driver næringsvirksomhet her i landet. Private veier og bruer, flom- og skredskader på skog, jordbruksareal, kaier, moloer og anlegg for idrett, industri og turisme er eksempler på skadeobjekter der det gis erstatning.

Etter § 5 første ledd første punktum gis det ikke erstatning for skade på avling på rot, skip og småbåter og ting i disse, luftfartøy, fiskeredskap, utstyr i sjøen for produksjon av fisk, fisk i steng, lås eller dam, antenner, skilt o.l., utstyr for utvinning av olje, gass eller andre naturforekomster på havbunnen, kontanter og verdipapirer.

§ 5 første ledd andre punktum sier at det heller ikke gis erstatning for stormskader på skog, dersom ikke noe annet følger av nærmere forskrifter gitt av Kongen. Det følger av takseringsforskriften § 9 at Statens naturskadefond trer inn og yter erstatning kun i de tilfellene hvor det foreligger svært omfattende stormskader på skog.

For øvrig følger det av naturskadeforsikringsloven § 1 at «Er den forsikrede ting et bolighus eller fritidshus, omfatter forsikringen også naturskader på hage, hageanlegg og gårdsplass oppad begrenset til 5 dekar, inkludert den delen av en tilførselsvei som ligger innenfor hagen, hageanlegget og gårdsplassen.» Naturskader innenfor den oppstilte arealgrensen/tomtegrensen faller således utenfor dekningsområdet for den statlige erstatningsordningen.

Billighetserstatning

Fondsstyret kan gjøre visse unntak fra avgrensningene som nevnt ovenfor dersom det foreligger «særlige forhold». Etter § 3 tredje ledd kan det likevel gis erstatning for driftstap. § 4 andre ledd tredje punktum gir unntak for skade som skyldes isgang eller nedbør. § 5 første ledd tredje punktum omfatter skader som nevnt i første punktum. Til slutt gir § 6 første ledd andre punktum unntak fra skadetilfeller der skadelidte har krav på erstatning fra tredjemann. Dette omtales som billighetserstatning. Med billighetserstatning menes hel eller delvis godtgjørelse for tap som ytes i tilfeller hvor det ikke består noen rettslig plikt til å svare erstatning. Skadelidte har etter gjeldende lov ingen rett til slik erstatning, men det kan ytes erstatning når særlige forhold tilsier det.

8.2.2 Høringsforslaget

I høringsforslaget fremgår hovedregelen om lovens saklige virkeområde av § 2 første ledd. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett, hvor det fremgår at erstatning ytes for naturskader på fast eiendom og løsøre. Bestemmelsens andre ledd viderefører vilkåret i gjeldende lov § 1 om at erstatning ytes der skadelidte ikke har adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring, samt at det ikke ytes erstatning dersom skadelidte faktisk får dekket skaden av en forsikring.

Unntakene fra lovens hovedregel fremgår av § 2 tredje til femte ledd. Høringsforslaget gjenspeiler deler av unntakene som følger av dagens § 5 første ledd. Dette gjelder avling på rot, stormskader på skog og petroleumsvirksomheten. Forslaget er noe forenklet sammenlignet med gjeldende rett.

8.2.3 Høringsinstansenes syn

Kun Ankenemnda og Fiskeri- og kystdepartementet har uttalt seg om utformingen av lovens saklige virkeområde. Ankenemnda uttaler følgende:

«Ankenemnda har ingen særskilte bemerkninger til forslaget. Dog vil Ankenemnda bemerke at nemnda oppfatter forslaget dit hen at lovforslaget – i motsetning til dagens lov – ikke åpner for billighetserstatning for avbruddstap, avlingsskader eller nedbørsskader slik som etter gjeldende lovs § 3 siste ledd, § 4 annet ledd og § 5 første ledd.»

Fiskeri- og kystdepartementet uttaler på sin side at:

«Det fremstår som uklart om løsøre i sjø (for eksempel et havbruksanlegg) prinsipielt vil kunne omfattes av lovens virkeområde, jf. utkastet § 2 og dens merknader sammenholdt med § 3 og merknadene til denne paragrafen. Vi ber om at spørsmålet avklares i det videre arbeidet.»

8.2.4 Departementets vurderinger

Høringsforslaget § 2 andre ledd viderefører vilkåret om at erstatning ikke ytes dersom skadelidte har mulighet til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring. Departementet er enig i at bestemmelsen videreføres. Tilsvarende gjelder kravet om at erstatning heller ikke ytes dersom skadelidte faktisk får dekket skaden av en forsikring. Bestemmelsen følger av lovforslaget § 2 andre ledd.

I høringsforslaget er det foreslått en forenkling av innholdet i gjeldende lov § 5 første ledd. Departementet vil peke på at det i dagens forsikringsmarked finnes forsikringstilbud som dekker de aller fleste løsøreobjektene som ikke blir videreført i ny lov. Departementet finner derfor ingen grunn til å nevne disse objektene særskilt i loven. En eventuell videreføring av objekter som det i dag finnes alminnelig forsikringstilbud for, vil dessuten lett føre til uklarheter for brukerne av regelverket. Når det gjelder merknaden fra Fiskeri- og kystdepartementet, legger departementet til grunn at det i dag finnes forsikringstilbud for løsøre i sjø. Erstatning for slikt løsøre foreslås derfor ikke dekket av erstatningsordningen.

Andre objekter, som for eksempel penger og verdipapirer, er heller ikke særskilt nevnt i høringsforslaget. SLF har vist til at unntaket er overflødig og at «det er vanskelig å tenke seg hvordan penger eller verdipapirer kan gå tapt ved en naturulykke uten at tapet skyldes uaktsomhet fra skadelidtes side eller tapet må anses upåregnelig og således ikke er erstatningsmessig». Departementet slutter seg til dette, og mener lovforslaget, i motsetning til gjeldende lov, gir en mer presis fremstilling av lovens saklige virkeområde.

Det følger av høringsforslaget at lovens virkeområde avgrenses mot avlingsskade, mindre omfattende stormskader på skog, samt petroleumsvirksomheten. Departementet foreslår at denne avgrensningen videreføres og nevnes særskilt, da den har en sentral betydning for lovens saklige virkeområde. Dette følger av lovforslaget § 2 tredje til femte ledd.

Ankenemndahar stilt spørsmål om adgangen til å yte billighetserstatning. Departementet viser til at lovforslaget legger opp til en mer målrettet adgang for forvaltningen til å yte slik erstatning. Når det gjelder adgangen til å yte billighetserstatning etter gjeldende § 3 tredje ledd første punktum (driftstap) og § 5 første ledd tredje punktum er det et vilkår om at det skal foreligge «særlige forhold». Det følger av forvaltningspraksis at begrepet «særlige forhold» retter seg mot skadelidtes personlige og økonomiske stilling. SLF har ikke foreslått en videreføring av denne adgangen. Bakgrunnen for dette er at bestemmelsene anses overflødige, da det kun har fremkommet en sak på de siste femten årene hvor det har vært aktuelt å bruke bestemmelsene fra forvaltningens side. Departementet er enig i dette, og foreslår at disse bestemmelsene ikke videreføres i ny lov.

Billighetserstatning som følge av utlegg for å avverge skade, jf. gjeldende lov § 3 tredje ledd andre punktum foreslås videreført og omtales nærmere i kapittel 16 om redningsomkostninger. Billighetserstatning som følge av nedbør eller isgang, jf. gjeldende lov § 4 andre ledd andre punktum foreslås også videreført og omtales i kapittel 11 om vilkår for erstatning.

9 Overgang til en ren forvaltningsmodell

9.1 Gjeldende rett

Naturskadeloven regulerer behandling av søknader om naturskadeerstatning i to ulike spor. Som hovedregel skjer det først en rettslig prosess etter skjønnsprosessloven som starter med lensmannsskjønn, deretter en forvaltningsbehandling med endelig vedtak om erstatning. Se kapittel 3.2 for nærmere omtale av saksgangen etter dagens lov.

Etter dagens ordning fastsettes erstatningsgrunnlaget for en naturskade i om lag 2/3 av sakene ved taksering av kostnadene for gjenoppretting av skaden ved lensmannsskjønn, jf. § 8 første ledd. Politiet dekker kostnadene ved deltakelse for egne medarbeidere, mens kostnadene for skjønnsmennene dekkes over erstatningsordningen.

Naturskadeloven gir for øvrig anledning til annen takseringsmåte enn lensmannsskjønn, jf. § 8 andre ledd. Det vil som regel si at skadelidte legger fram kostnadsoverslag ved hjelp av egenmelding og innsendt dokumentasjon. I dag blir om lag 1/3 av sakene behandlet på bakgrunn av skadelidtes kostnadsoverslag (skadeoppgave).

Saksbehandlingstiden fra lensmannen har forkynt takst til erstatningsvedtaket foreligger, er i beste fall 2 måneder. Dette skyldes at saken først skal forberedes av SLF. SLF må på sin side avvente overlevering av sin innstilling til fondsstyret frem til at en er sikker på at taksten er rettskraftig. Deretter ligger saken i bero frem til neste møte i fondsstyret, hvor vedtak om erstatningen fattes. Normal saksbehandlingstid fra taksering er gjennomført og frem til vedtak om erstatning foreligger, er i dag 4–6 måneder. Dette anslaget forutsetter at det ikke klages over takseringen eller erstatningsvedtaket. Utbetalingen skjer som hovedregel etterskuddsvis, og skadelidte må gjennomføre gjenopprettingen innen tre år etter vedtaket for å beholde retten til utbetaling. På bakgrunn av melding om skadeutbedring og dokumenterte utgifter, utbetales tilkjent erstatning normalt i løpet av to til fem dager.

9.2 Høringsforslaget

For å sikre en raskere og mer effektiv saksbehandling, foreslås det i høringsforslaget å erstatte dagens tosporede system med en rendyrket forvaltningsmodell. Forslaget innebærer at dagens ordning med lensmannsskjønn opphører. SLF er foreslått som nasjonalt forvaltningsorgan for ny erstatningsordning. Forslaget innebærer at SLF fastsetter skadetakst, avgjør om det er en naturskade, og foretar erstatningsutmåling gjennom et forvaltningsvedtak. I høringsbrevet ba departementet særskilt om innspill til alternative forenklingsmodeller.

Endringen innebærer videre at styret for Statens naturskadefond (fondsstyret) opphører som organ. Statens naturskadefond vil heller ikke bli videreført som begrep. Stortinget vil fortsatt bevilge penger til en statlig naturskadeordning, men det er SLF som skal forvalte ordningen.

Det foreslås at dokumentasjon på at det dreier seg om en naturskade, samt skadens størrelse, fremlegges av skadelidte gjennom en egenoppgave. Av egenoppgaven må det fremgå en oversikt over estimerte eller faktiske kostnader ved gjenoppretting av skaden, eventuelt med kostnadsoverslag fra entreprenør eller takstmann. SLF behandler allerede i dag om lag 1/3 av alle sakene etter en lignende forenklet behandlingsmåte.

For større eller mer kompliserte naturskader foreslås det at SLF innhenter takst som supplement til egenoppgaven dersom det anses nødvendig. I den forbindelse foreslås det at Fylkesmannen får i oppgave å bistå SLF ved oppnevning av kyndige takstmenn.

9.3 Høringsinstansenes syn

20 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å avvikle dagens tosporede system og lensmannsskjønnet. 16 høringsinstanser støtter forslaget, mens 4 høringsinstanser har innvendinger mot forslaget. Flere av høringsinstansene som uttrykker generell støtte til hele lovforslaget, grunngir dette med hensynet til rask saksbehandling uten å nevne lensmannsskjønnet. Det er nettopp forslaget om å erstatte lensmannsskjønnet med en ren forvaltningsmodell som skal bidra til raskere behandling. Det er bare én høringsinstans som har foreslått en alternativ forvaltningsmodell.

Advokatforeningen mener at dagens system kan oppfattes som unødvendig komplisert, og medføre uforholdsmessig lange prosesser frem til endelig vedtak. Foreningen mener imidlertid at skadelidtes forutsetninger for å dokumentere kravets faktiske omfang varierer betydelig, og at dette ofte vil gi seg utslag i den konkrete utmålingen. Foreningen vil derfor beholde det lokale elementet ved taksering i ny ordning, og foreslår i stedet en hovedregel om innhenting av takst fra lensmenn eller private takstmenn, og at skadelidte kan frafalle dette der utmåling ikke krever dokumentasjon.

Ankenemnda foreslår å opprettholde lensmannsskjønnet, eller at lensmannsskjønnet gjøres betinget av at SLF finner dette nødvendig, for eksempel i tilfeller hvor SLF ikke aksepterer skadelidtes egenoppgave.

Også Fiskeridirektoratet mener forslaget vil stille større krav til skadelidte, og vil derfor foretrekke en alternativ modell basert på lokalkunnskap.

Norges Politilederlag ønsker å beholde dagens ordning, og viser blant annet til at politiet har en viktig oppgave i den operative fasen ved naturskader, og at politiet har god oversikt over lokale forhold.

Norges Bondelag derimot støtter langt på vei forslaget, og viser blant annet til at lensmannsetaten har mange oppgaver og stort arbeidspress. Bondelaget mener imidlertid at både skadelidte og staten er best tjent med en ordning der skadelidte først fremmer et dokumentert krav mot staten. Dersom det er uenighet eller manglende dokumentasjon mener Bondelaget at jordskifteretten skal ta stilling til hele saken.

Styret for Statens naturskadefond støtter forslaget om en forenklet og raskere saksbehandling, men peker på at hensynet til skadelidte må ivaretas på en god måte. Fondsstyret uttaler følgende:

«Fondsstyrets vurderinger er at enklere og kortere saksbehandling ikke må få en konsekvens at skadelidte ikke føler sine rettigheter tilstrekkelig ivaretatt. Lensmannsskjønnet kan oppfattes som en lokal og uhildet forankret ordning som sikrer dette. Styret deler likevel SLFs vurdering av at lensmannsskjønnet ikke alltid fungerer optimalt, og derfor kan være et hinder for effektive saksbehandlingsprosedyrer. Om lensmannskjønnet blir besluttet avviklet, vil fondsstyret understreke at ovennevnte hensyn til skadelidte må ivaretas på annen måte.»

NORSKOG støtter forslaget og mener «den skisserte modellen fremstår som en praktisk løsning».

Norges Skogeierforbund mener at det viktigste grepet for å oppnå raskere saksgang er å behandle kravet i én og samme avgjørelse, og omtaler følgende:

«Norges Skogeierforbund mener SLFs foreslåtte modell der skadelidte selv skal dokumentere at det foreligger en naturskade og anslå hvilke kostnader som er nødvendige for å utbedre skaden, virker fornuftig. Sammen med bruk av takstmenn for større og mer kompliserte skader, bør dette bidra til at administrasjonskostnadene blir stående bedre i forhold til skadeomfanget for hver enkelt skade.

I de tilfellene skadelidte og SLF ikke blir enige om erstatningsoppgjøret, foreslår SLF at ei egen klagenemnd skal ta seg av sakene. Norges Skogeierforbund er også kjent med Norges Bondelags høringsuttalelse, og vi vet at Bondelaget foreslår at jordskifteretten skal brukes til taksering og fastsettelse av erstatning i slike tilfeller.

Bruk av jordskifteretten vil føre til at sakene avgjøres nærmere de som er rammet. (…) Vi er imidlertid usikker på i hvilken grad en slik oppgave vil berøre jordskifterettens øvrige virksomhet, og om dette organisatorisk vil gi en god løsning.»

Norsk Naturskadepool/FNO støtter forslaget om å gå bort fra lensmannsskjønn, og uttaler følgende om skadelidtes egenoppgave:

«Norsk Naturskadepool har fra 1.1.2010 tilsvarende til en viss grad lempet på dokumentasjonskravet, når skadeårsak er klar og skadeomfanget begrenset. Vi ser det som en fordel at tapet/ersatningen kan avgjøres raskere når man går bort fra det tosporede system med taksering via lensmannsskjønn»

Politidistriktene Hordaland, Romerike og Østfold støtter også forslaget.

Romerike politidistrikt uttaler:

«Forutsatt at det etableres tilfredsstillende ordninger for skadelidte til å søke informasjon ved naturskade, vil Romerike politidistrikt støtte forslaget om å fjerne lensmannsskjønnet. SLFs forslag til modell synes å være et godt alternativ til lensmannsskjønnet. I vurderingen har vi også lagt vekt på at antallet lensmannsskjønn i politidistriktet har ligget på et beskjedent nivå de siste år, samtidig som utøvelse av skjønnet kan være komplisert.»

Uttalelsen til Skogbrand Forsikringsselskap Gjensidig går i samme retning:

«Skogbrand støtter forslaget til endrede takseringsrutiner med bortfall av lensmannsskjønn. Våre erfaringer fra før 2005, da naturskadefondet dekket stormskader på skog, var ganske blandet. Skadevurderingene varierte mye og bar ofte preg av manglende erfaring.»

9.4 Departementets vurderinger

Behovet for ny organisering

Behandlingstiden for den enkelte erstatningssak er på grunn av det tosporede systemet i dag lengre enn ønskelig. Det overordnede målet med en ny lov er å gjøre noe med denne situasjonen.

Departementet mener det er en unødig belastning av domstolsapparatet når partene i dag kan kreve behandling av saken for domstolene to ganger, først i takseringsomgangen og så i forbindelse med forvaltningsvedtak om erstatning.

De fleste saker som gjelder naturskadeerstatning blir behandlet fortløpende uten at partene gjør bruk av klage- eller ankemulighetene som loven gir adgang til. Dette gjelder særlig de aller fleste mindre sakene. Departementet vil imidlertid peke på at en normal saksbehandlingstid på 4–6 måneder fra taksering har skjedd og frem til erstatningsvedtak foreligger, er en svakhet for gjeldende ordning.

Svakheten ved dagens ordning viser seg også når det kommer mer omfattende eller mer kompliserte saker der partene ikke er enige i skadetakseringen eller erstatningsutmålingen. Lovens klage- og ankemuligheter innebærer da at behandlingstiden kan bli svært lang før endelig vedtak foreligger.

Lang saksbehandlingstid fører ofte til ekstra kostnader for skadelidte. For skadelidte kan det bety at en er nødt til å søke mellomfinansiering i private banker for å utbedre skadene før erstatning fra Statens naturskadefond utbetales. Dagens ordning har også vist seg å resultere i økende administrasjonskostnader for forvaltningen.

Etter departementets oppfatning møter ikke gjeldende naturskadelov publikums forventninger til effektivitet og kvalitet i offentlig forvaltning.

Fordelen med å gå over til en ren forvaltningsmodell vil først og fremst være at en får en mer effektiv saksbehandling, hvor saksbehandlingstiden kortes betydelig ned. Ordningen vil i tillegg være fleksibel når det gjelder bruk av ressurser til verdsetting og annen saksbehandling, slik at de vanskelige og kompliserte sakene kan allokeres tilstrekkelige ressurser til forsvarlig gjennomføring. Samtidig vil betydelige administrative ressurser innspares ved forenklet behandling av det store flertall enkle og ukompliserte saker.

Avskaffelse av lensmannsskjønnet

Svakheten ved dagens ordning viser seg også ved at gjennomføring av takseringen ved lensmannsskjønn tar uforholdsmessig lang tid ved store skadehendelser eller i år med unormalt mange skadehendelser. Dette skyldes først og fremst manglende ressurser i berørte lensmannsdistrikter, og det faktum at enkelte lensmannsdistrikter har liten eller ingen erfaring med gjennomføring av skadetaksering. Erfaring viser at lensmennenes forutsetninger for å kunne gjennomføre et korrekt skjønn og behandle klager riktig etter skjønnsprosessloven § 31 varierer i stor grad. I enkelte lensmannsdistrikter er man godt kjent med naturskadeskjønn, og lensmannen har både utdanning i skjønnsledelse og praktisk erfaring med skjønn. I andre distrikter kan lensmannen mangle utdanning eller praktisk erfaring i skjønnsledelse. Både kvaliteten på saksbehandlingen, og hvor mye tid som går med, vil avhenge av disse forutsetningene. Det er eksempler både på hurtig og korrekt saksbehandling selv ved mange hendelser over kort tid, og det motsatte hvor saker blir liggende ubehandlet i lang tid.

Etter SLFs beregninger utgjør politiets ressursbruk til skjønn ca. åtte årsverk. Dette medfører at det blir tilfeldig og varierende tilfang på saker, og varierende i hvilken grad det er mulig å bygge opp god kompetanse til å holde skjønn. Dette bekrefter Romerike politidistrikt langt på veg i sin høringsuttalelse. Skogbrand Forsikringsselskap Gjensidig viser til blandede erfaringer fra tiden da stormskader på skog var omfattet av ordningen, og hvor skadevurderingene varierte mye, og ofte bar preg av manglende erfaring.

Norges Politilederlag «kan vanskelig se at lensmannen/politiet kan ha noen formålstjenlig rolle dersom man fjerner lensmannskjønnet og erstatter det med forvaltningsmodellen.» Politiets rolle og beredskapsansvar ved ulykkes- og katastrofesituasjoner følger av § 27 i politiloven. Etter denne bestemmelsen har politiet hjemmel for og plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å avverge fare og begrense skade ved ulykkes- og katastrofesituasjoner som rammer liv og materielle verdier. Politiet har et akutt sektorovergripende ansvar ved ulykker og katastrofer i fredstid innenfor alle samfunnsområder, og skal koordinere og organisere hjelpeinnsats inntil eventuell annen ansvarlig myndighet overtar. Departementet vil understreke at myndigheten etter politiloven § 27 ikke berøres av forslaget til ny naturskadeerstatningslov.

Når det gjelder avskaffelse av lensmannsskjønnet for naturskadesaker vil departementet for øvrig peke på hovedkonklusjonen i NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer s. 226, hvor følgende fremgår:

«Politiet har ingen formell kompetanse for å drive med skjønn. Dette er oppgaver som havnet hos lensmannen eller underfogden/namsmannen i mangel på andre gode løsninger. Organisatorisk ligger skjønn meget langt fra politiets kjerneoppgaver. Statens landbruksforvaltning la i 2009 frem forslag til ny lov om erstatning for naturskader. Det foreslås at det skal etableres en nasjonal nemnd for behandling av naturskadesaker. Der det er behov for konkret verdsetting, skal Fylkesmannen oppnevne en lokal takstmann. Loven er ennå ikke vedtatt. Statens landbruksforvaltning kan overta ansvaret for naturskadeskjønnene.»

Med utgangspunkt i at det i de fleste søknader om naturskadeerstatning er tale om relativt små erstatningsbeløp, er dagens takseringsordning mer ressurskrevende enn ønsket. For det store flertall av skadesakene innebærer det å avholde lensmannsskjønn hvor en lensmann og to skjønnsmenn bruker to dager (til sammen seks dagsverk) på å taksere en skade, en kostnad på om lag 20 000–50 000 kroner. Disse sakene kjennetegnes også av at gjenopprettingstiltakene er relativt få og enkle. Det kreves i realiteten lite skjønn og beregningene er enkle. I de større og mer kompliserte sakene trer nytten av en takst etter skjønnsprosesslovens system tydeligere frem.

Avskaffelse av dagens ordning med lensmannsskjønn er ett av hovedgrepene i lovforslaget, og er et sentralt element i overgangen til en ren forvaltningsmodell. Ordningen med lensmannsskjønn har vist seg å være uforholdsmessig ressurskrevende, samtidig som takseringsoppgavene for enkelte lensmannsdistrikter lett kan føre til opphoping av saker, særlig ved store skadetilfeller. Departementet viser til at SLF har god erfaring med en forenklet form for taksering basert på egenoppgave fra skadelidte, og at denne formen for skadeberegning derfor er godt egnet i den nye forvaltningsbaserte erstatningsmodellen.

Figur 9.5 Saksgangen etter forslag til ny forvaltningsmodell

Dokumentasjon av naturskaden

Flere høringsinstanser støtter forslaget på grunn av hensynet til effektiv og god saksbehandling. Enkelte høringsinstanser uttrykker samtidig bekymring for at skadelidte vil ha varierende forutsetninger for å kunne ivareta sine krav ved bare egenoppgave, og at denne innsatsen kan bli byrdefull. Departementet slutter seg til SLFs vurdering om at godt veiledningsmateriell og gode rutiner vil gjøre mye for å redusere denne utfordringen. Departementet har for øvrig tillit til at skadelidte i de fleste tilfeller ved hjelp av blant annet bilder eller kart og estimerte eller faktiske gjenopprettingskostnader, vil være i stand til å sannsynliggjøre skade og tap ved naturskader av begrenset omfang. Alminnelige forsikringsoppgjør dokumenteres også i stor grad ved egenoppgave, jf. Norsk Naturskadepools uttalelse gjengitt over.

Skadelidte skal etter forslaget dokumentere at det foreligger en naturskade og hvilke kostnader som er nødvendig for å gjenopprette skaden. Det vil fortsatt være forvaltningen som har ansvaret for å komme frem til en riktig avgjørelse på bakgrunn av dokumentasjonen i saken før vedtak fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Dette betyr at erstatningen kan bli høyere eller lavere enn skadelidte har krevd. Skadelidte som har behov for informasjon om rettigheter og veiledning om hvordan man fremmer krav, skal få dette blant annet via Internett og personlig kontakt hos SLF. Publikumskontakten vil tidlig kunne avdekke hvorvidt det er behov for at SLF innhenter takst, jf. merknad til lovforslaget § 13 andre ledd.

SLF behandler allerede i dag om lag 1/3 av alle sakene etter en forenklet behandlingsmåte som i praksis ikke skiller seg mye fra høringsforslaget. Også her legges skadelidtes egenoppgave til grunn for forvaltningens behandling og fastsetting av erstatning. Så vidt departementet kan se, har ingen høringsinstanser påpekt at dette har utfordret rettssikkerheten eller medført uforholdsmessige byrder for skadelidte. Departementet er derfor ikke enig i Advokatforeningens antakelse om at ny modell med egenoppgave medfører at vedtak kan «måtte bygge på sviktende faktisk grunnlag».

SLF som ansvarlig forvaltningsorgan

Departementet mener et nasjonalt forvaltningsorgan i langt større grad vil kunne opprettholde et tilstrekkelig personellmessig robust og faglig sterkt kompetansemiljø til å behandle sakene effektivt og kvalitetsmessig godt. Dette vil gi jevnere tilfang av saker og medføre mindre sårbarhet for årvisse lokale og regionale variasjoner i saksmengde. Et nasjonalt forvaltningsorgan vil også enklere kunne sette inn tilstrekkelig ressurser ved store naturskadehendelser.

Departementet mener at myndigheten etter loven bør legges direkte til det organet som skal ha avgjørelsesmyndighet i sakene. Departementet mener at dette er mer hensiktsmessig enn å legge myndighet til Kongen eller departementet som likevel vil måtte delegere myndigheten videre. Dette gjør det også enklere for publikum å se hvilket organ som behandler naturskadesaker.

Behandling av alle sakene i ett forvaltningsorgan vil også medvirke til mer likebehandling og økt rettssikkerhet. Det vil bli ens praksis både når det gjelder lovens vilkår, og verdsetting av skadene. Departementet vil peke på at et nasjonalt organ som har den nødvendige kompetanse, erfaring og rutiner for å behandle saker etter den nye modellen allerede er på plass i SLF.

Alternativ organisering

Norges Bondelag slutter seg til forslaget om en ny organisering som baserer seg på ett spor. Bondelaget mener imidlertid at jordskifteretten bør avgjøre en søknad om naturskadeerstatning i de tilfeller hvor den skadelidte og staten ikke er enige om erstatningsutbetalingen, og at staten uansett utfall skal dekke sakskostnadene for behandling i jordskifteretten. Departementet er ikke enig i Norges Bondelag sitt forslag om organisering. For det første vil dette kunne innebære en løsning hvor flere saker vil ende opp i domstolen. Dette vil igjen medføre at driften av naturskadeordningen vil koste mer enn om det benyttes en ren forvaltningsmodell, siden behandling i en domstol er en mer omfattende og kostbar behandling enn i forvaltningen. For det andre vil naturskadesaker lett ta lengre tid som jordskiftesak enn i en ren forvaltningsmodell hvor en egen klagenemnd håndterer eventuelle klager over SLFs vedtak. For det tredje arbeides det aktivt for å redusere saksbehandlingstiden i jordskifterettene. Mange nye saker som tidvis belaster systemet i et eller flere jordskiftesogn, kan føre til at dette arbeidet får liten effekt, og til at andre brukere av jordskifteretten kommer i en uheldig situasjon.

SLF har for øvrig i utredningen frarådet en domstolslignende modell med utgangspunkt i at staten må være representert under skjønnene, samt at en slik organisering er meget ressurskrevende, og at skjønnsretten eller lignende organer er lite egnet til massebehandling av små krav. SLF har på dette grunnlag ikke valgt å utrede en slik organisering nærmere. Departementet slutter seg til SLFs vurderinger, og mener at en organisering hvor for eksempel jordskifterettene får ansvar for taksering og erstatningsutmåling ikke vil bidra til å nå de målene som departementet har ønsket gjennom en revisjon av naturskadeloven, herunder å sikre en raskere og mer ressurseffektiv behandling av naturskadesaker.

Klageregler

Forvaltningsmodellen innebærer en to-instans behandling av klager tilsvarende forvaltningsloven § 28. SLF er ansvarlig myndighet, og fatter vedtak i første instans. Klagenemnda for naturskadesaker blir nytt klageorgan, jf. lovforslaget § 20. Lovforslaget bygger på at bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder med mindre annet følger av loven. Unntak fra klageadgangen fremgår av § 10 som regulerer reduksjon i erstatningene ved større naturulykker og av § 14 andre ledd som omhandler forskudd på erstatning etter søknad fra skadelidte. Unntakene er en videreføring av gjeldende lov § 15 andre ledd og § 16.

Administrative endringer

Overgangen til en ren forvaltningsmodell vil kreve visse endringer av administrativ karakter. Begrepet «Statens naturskadefond» vil ikke bli videreført. Dagens erstatningsordning finansieres ikke gjennom et fond, men er basert på årlige bevilgninger over statsbudsjettet. Bruken av fondsbegrepet er således etter departementets vurdering noe misvisende. Departementet mener derfor det er mer treffende å omtale ordningen som den statlige erstatningsordningen for naturskade.

Videre vil styret for Statens naturskadefond (fondsstyret) bli avskaffet som følge av at vedtakskompetansen legges til SLF.

Dagens ankenemnd for Statens naturskadefond opphører, og erstattes av en egen klagenemnd (Klagenemnda for naturskadesaker). Som følge av at SLF fatter vedtak som tar stilling til både skadetaksering og erstatningsutmåling, vil også nemndas kompetanse utvides, jf. forvaltningsloven § 34. Klagenemnda vil som i dag også behandle klager etter naturskadeforsikringsloven.

Klagenemndas rettslige stilling vil være uendret. Klagenemnda vil være et uavhengig forvaltningsorgan slik Ankenemnda er i dag. Nemndas eneste funksjon er utpreget konfliktløsende av rettslig karakter i og med at den kun skal behandle klager over vedtak som treffes av andre organer. Dette innebærer at overordnede organers instruksjonsmyndighet er begrenset, og at nemndas avgjørelser bare kan overprøves av de alminnelige domstoler, jf. NOU 1999: 19 – Domstolene i samfunnet.

Etter gjeldende regler kan fondsstyret pålegge kommunen eller Fylkesmannen å påse at skadelidte oppfyller de vilkår som loven stiller for at erstatning kan utbetales, samt vilkår fastsatt av Statens naturskadefond. Mottaker av erstatning må godta kontroll i forbindelse med utbetaling av erstatning og er forpliktet til å gi nødvendige opplysninger. Dette følger av gjeldende lov § 15 fjerde ledd, jf. takseringsforskriften §§ 19 og 21. Dagens regler åpner for at kommunen og Fylkesmannen kan tillegges en kontrollmyndighet, men praksis viser at denne adgangen ikke blir brukt. Verken kommunen eller Fylkesmannen er tildelt noen øvrige oppgaver etter gjeldende lov. Departementet ser derfor ingen grunn til å videreføre en slik adgang. Som en følge av at SLF blir ansvarlig forvaltningsmyndighet, mener derfor departementet at også kontrollmyndigheten skal tillegges SLF, jf. forslaget § 14 fjerde ledd hvor det i forskrift kan gis nærmere bestemmelser om vilkår, dokumentasjon og kontroll for utbetaling av erstatningen.

Avsluttende bemerkninger

Departementet kan ikke se at det i høringen har kommet innvendinger som gjør at departementet ikke vil fremme lovforslaget. Tvert om, et klart flertall av høringsinstansene støtter lovforslaget generelt, og forslaget om en ny forvaltningsmodell spesielt. Etter departementets oppfatning vil endringen gjøre forvaltningen bedre i stand til å møte dagens forventninger til effektivitet og kvalitet i offentlig forvaltning. Forslaget vil også langt på vei med de samme ressursene gjøre forvaltningen bedre i stand til å håndtere naturulykker og hyppigere forekomster av slike ulykker. Politiet vil etter forslaget fortsatt ha en svært sentral og viktig beredskapsrolle ved naturulykker.

Departementet foreslår derfor at dagens tosporede ordning med taksering av naturskade ved lensmannsskjønn ikke videreføres i ny naturskadeerstatningslov, men i stedet erstattes med en ren forvaltningsmodell hvor skadelidtes egenoppgave eller innhentet takst vil danne grunnlaget for erstatningsutmålingen.

10 Kretsen av erstatningsberettigede

10.1 Gjeldende rett

Med utgangspunkt i ordlyden i naturskadeloven § 3 første ledd og lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 12 (1993–94) side 24, kan det utledes at det er eieren av skadeobjektet som er den som anses som skadelidt, og som dermed har krav på erstatning. I forarbeidene til gjeldende lov er eierbegrepet og tidligere forvaltningspraksis rundt vurderingen av dette begrepet nærmere drøftet. Det påpekes der at forvaltningen ikke kan avgjøre hvem som er eier, og at dersom det er tvil, må partene avgjøre eierspørsmålet seg i mellom før forvaltningen fatter avgjørelse om hvem som skal tilkjennes erstatning.

Praksis etter lovendringen i 1994 la til grunn at kun den som er eier i henhold til grunnboka kunne tilkjennes erstatning. Av de objekter loven omfatter er det kun grunneiendommer som kan registreres i et realregister. For andre objekter la man til grunn at fondsstyret ikke kunne, eller skulle, gjøre noen vurderinger av hvem som var eier, all den tid dette ikke kom frem av tinglysingsdokumenter eller andre realregistre som viser hvem som er eier. Følgelig ble loven tolket slik at det kun var den som var eier i henhold til grunnboka som hadde rett til erstatning etter naturskadeloven. Festere og andre rettighetshavere falt utenom loven. Også erstatningskrav fra eiere av for eksempel kaianlegg, moloer eller lignende som var anlagt på en annens grunn ble avvist med den begrunnelse at de ikke var grunneiere.

Etterfølgende rettspraksis (B-2007–38557, RG 2007–15379) har utvidet eierbegrepet noe, og ført til at også den som viser seg å være den reelle eier av skadeobjektet, uavhengig av om det befinner seg på privat eller offentlig grunn, kan anses som eier. I denne dommen kom lagmannsretten til at et skogeierlag var den reelle eier av et kaianlegg, og hadde krav på erstatning etter naturskadeloven selv om anlegget sto på kommunal grunn.

Loven er rettet mot private rettssubjekter, noe som også omfatter private foretak. Skade på eiendom som tilhører staten, en kommune eller en fylkeskommune erstattes ikke. Det samme gjelder for eiendom som tilhører selskap eller stiftelse mv. som er dannet ved overføring av midler fra stat, kommune eller fylkeskommune, eller hvor noen av disse har fremtredende økonomisk interesse. Dette går frem av gjeldende lov § 3 andre ledd. Bestemmelsen innebærer at store grunneiere som Statskog SF og Finnmarkseiendommen faller utenfor ordningen. Naturskadeloven opererer således med et avgrenset eierbegrep. Dette gjenspeiles både i fondsstyrets avgjørelser og av rettspraksis.

Den som leier jord har ikke rett til erstatning etter naturskadeloven. Etter pinseflommen i Gudbrandsdalen i 2011 mottok SLF flere lensmannsskjønn hvor skadelidte i tillegg til skader på egen eiendom, hadde skader på jord de leide, og hvor skadene på leiejorda inngikk i takseringsgrunnlaget sammen med skaden på skadelidtes egen eiendom. I brev av 29. november 2011 ga departementet uttrykk for at leietaker på visse vilkår både kan søke om og få tilkjent erstatning på vegne av grunneier forutsatt at eier gir skriftlig fullmakt til leietaker. Grunneier anses også i disse sakene formelt som skadelidt, og er den som eventuelt kan klage på skjønn og erstatningsvedtak. Fullmakt kan gis i forbindelse med det aktuelle skadetilfellet eller inngå i leieavtalen. SLF har utarbeidet et fullmaktsdokument som ligger tilgjengelig på SLFs hjemmeside på Internett. Fullmakten gjelder både erstatningssøknad, samt transporterklæring som innebærer at leietaker får utbetalt erstatningen til seg.

10.2 Høringsforslaget

I høringsforslaget foreslår SLF at erstatningsordningen utvides til også å omfatte festere og andre rettighetshavere. Samtidig foreslås det å innføre en bestemmelse som skal regulere forholdet mellom eier og ulike rettighetshavere ved tvistetilfeller. Ved en eventuell tvist om hvem som har rett til erstatning, skal eier gå foran fester og andre rettighetshavere med mindre annet er avtalt. SLF mener det gir uheldige og urimelige utslag når tomtefestere, bruksrettshavere og andre som har eierlignende rådighet over et skadet objekt ikke har en selvstendig rett til å søke naturskadeerstatning. Dagens regelverk, hvor bare eieren kan få erstatning, medfører at en del skader av vesentlig betydning for bruksberettigete ikke blir erstattet.

SLF foreslår at det ikke gis rett til erstatning for skader på offentlig eiendom, med mindre skadelidte er en privat fester eller annen rettighetshaver. Høringsforslaget legger også opp til at heleide statsforetak ikke skal omfattes. Dette begrunnes blant annet med at de fleste heleide statsforetak vil kunne få dekket sine tap gjennom bevilgninger over statsbudsjettet, og under enhver omstendighet der tapene på noen måte truer virksomheten. Det er etter SLFs oppfatning liten grunn til å pådra staten administrasjonsutgifter ved at disse pengene utbetales over naturskadeerstatningsordningen i stedet for direkte til det aktuelle selskap.

SLF foreslår likevel at statlige selskap som har åpnet for privat eierskap skal omfattes, så lenge det er tale om «mer enn ubetydelig privat eierrepresentasjon». I tillegg foreslås det at Finnmarkseiendommen skal være omfattet av ordningen blant annet på grunn av foretakets selvstendige stilling.

I høringsforslaget legger SLF til grunn at hensynet til kommunene ved naturulykker er ivaretatt på en god måte gjennom ordningen med skjønnsmidler, og anbefaler at kommunene ikke skal omfattes av ny lov. Dette innebærer en videreføring av dagens regler.

10.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har avgitt uttalelse om utvidelse av erstatningsordningen til også å omfatte festere og andre rettighetshavere, støtter forslaget. Dette gjelder Ankenemnda, Advokatforeningen, Norsk Naturskadepool/FNO, Norges Fjellstyresamband, Norges Politilederlag, Statskog SF og styret for Statens naturskadefond.

Norsk Naturskadepool/FNO uttaler:

«De foreslåtte endringer gir en større krets krav på erstatning fra staten. Det vil si at antall rettighetshavere økes. Hvem som er dekket vil da bli mer i samsvar med naturskadeforsikringsordningen. Dette anser vi som positivt. Dette vil forenkle arbeidet med erstatningsoppgjør i de skadetilfeller som skal behandles under begge erstatningsordninger. Endringsforslaget synes også å kunne gavne interesse for skadeforebyggende tiltak.»

Norges Politilederlag uttaler:

«Erstatningsansvaret foreslås utvidet til å omfatte festere og rettighetshavere. Norges Politilederlag ser positivt på dette forslaget. Det skal fortsatt ikke gis rett til erstatning for skader på off. eiendom (stat og kommune). Norges Politilederlag har ingen innvendinger mot at kommunene fortsatt holdes utenfor ordningen slik som tidligere. Det er ikke foreslått endringer på dette punkt. Kommunene er i dag ikke omfattet av gjeldene naturskadelov og det er heller ikke foreslått endringer fra SLF. Departementet har heller ikke foreslått endringer på dette punkt. Norges Politilederlag har ingen motforestillinger mot at dette forblir uendret. Vi er også enig i at de er viktig å tydeliggjøre den enkeltes kommune ansvar for å hindre og begrense naturskade.»

Styret for Statens naturskadefond uttaler:

«Fondsstyret deler SLFs anbefalinger hva gjelder hvem som skal inkluderes i ny naturskadelov og de begrunnelser som er anført for disse, men vil likevel presisere at klimaendringene vil stille også offentlige myndigheter lokalt overfor store utfordringer. Kostnadene for skader påført som følge av klimatiske endringer vil bli betydelige og kan i mange tilfelle bli vanskelige å håndtere for mindre kommuner og lokalsamfunn. Fondsstyret forutsetter at dette løses ved andre virkemidler basert på økende statlig oppmerksomhet på denne utfordringen.»

Bare Statskog SF har uttalt seg om hvem som skal ha rett til erstatningen dersom det er tvist mellom eier og fester eller rettighetshaver om dette. Statskog SF støtter forslaget om at eier skal gå foran i disse tilfellene. Statskog SF har også uttalt seg om hvorvidt selskap eid av det offentlige skal omfattes. Statskog SF mener det bør være likestilling mellom selskap som er fullt ut statligeid og selskap som er åpne for privat deltakelse, og grunngir dette slik: 1) Statlig eide selskap er selvstendige juridiske personer med egne styringsorganer og ansvar for egen økonomi. 2) Statens styringsinteresse i slike selskaper er begrenset til de overordnede strategiske spørsmål staten må forholde seg til i egenskap av å være eier. 3) Etter statsforetaksloven er statsforetak eget rettssubjekt med egne rettigheter og plikter og partsstilling i avtaler med private og offentlige myndigheter. 4) Staten kan på grunn av EØS-avtalen ikke garantere for statsforetaks økonomi. Disse kan derfor i utgangspunktet slås konkurs. Statskog SF mener videre at de samme hensyn som grunngir at Finnmarkseiendommen skal omfattes av ordningen gjør seg gjeldende i like stor grad for Statskog SF, og uttaler:

«Det vises i denne forbindelse til at Finnmarkseiendommen tidligere var en del av Statskog SF, og at organiseringen er sammenlignbar. Etter foretakets oppfatning taler dette for at det ikke er grunn til å anvende andre regler overfor Statskog SF enn overfor Finnmarkseiendommen i dette tilfellet.»

Bare KS har uttalt seg om hvorvidt kommunene og fylkeskommuner,eller selskap eid av disse, skal omfattes av loven. KSmener kommunal og fylkeskommunal eiendom må omfattes, i alle fall i den grad tap ikke dekkes av skjønnsmidler over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett.

10.4 Departementets vurderinger

Grunneiere

Etter departementets oppfatning bør utgangspunktet også for den nye loven være at det er eieren av skadeobjektet som er den erstatningsberettigede etter ordningen. Dette følger av lovforslaget § 3 første ledd.

Departementet mener den nye loven også bør videreføre skillet mellom offentlige og private eiere, slik dette er kommet til uttrykk i gjeldende lov § 3 andre ledd. En tilsvarende bestemmelse er tatt inn i lovforslaget § 3 tredje ledd.

Det foreslås heller ikke endringer for eiendom som tilhører selskap eller stiftelse mv. som er dannet ved overføring av midler fra stat, kommune eller fylkeskommune, eller hvor noen av disse har fremtredende økonomisk interesse. Departementet slutter seg til SLFs forslag, med unntak for forslaget om endringer i Finnmarkseiendommens stilling.

Hovedbegrunnelsen for departementets syn er at erstatningsordningen skal bidra til at skadelidte skal få erstatning etter en naturulykke slik at skadelidte kan fortsette sin virksomhet, jf. lovforslaget § 1. Departementet legger til grunn at store grunneiere som Statskog SF og Finnmarkseiendommen neppe vil kunne komme i en situasjon der naturskade, som ikke dekkes av gjeldende forsikringsordninger, truer grunnlaget for fortsatt drift av foretaket som sådan. Å gjøre ordningen gjeldende for offentlige organer og offentlig eide selskaper vil også utvide ordningen betraktelig. Naturskadeerstatningsordningen har dessuten siden den ble innført i 1961 vært rettet mot private rettssubjekter. Det at statsforetak og Finnmarkseiendommen er organisert som selvstendige rettssubjekter endrer etter departementets oppfatning ikke på dette, fordi det avgjørende for naturskadeerstatningsordningen bør være hvorvidt vedkommende foretak, selskap etc. er dannet ved overføring av offentlige midler eller ikke. Dette gjelder både Statskog SF og Finnmarkseiendommen. Departementet mener i likhet med SLF at det for eksempel for Finnmarkseiendommens vedkommende, trolig bare ville vært aktuelt med erstatning i et fåtall saker. Det som imidlertid er viktig å få lovfestet for disse eiendomskategoriene, er at festere og andre rettighetshavere som rammes av naturskade kommer inn under ordningen, se drøftelsen nedenfor.

Departementet er ikke enig i SLFs forslag om å inkludere statlige selskap som har åpnet for privat eierskap i erstatningsordningen, da de samme hensynene som nevnt over gjør seg gjeldende. Departementet vil før øvrig peke på at konsekvensene av en slik utvidelse dessuten ikke er belyst i tilstrekkelig grad i utredningen fra SLF.

Det foreslås ikke endringer når det gjelder kommunenes og fylkeskommunenes stilling i forhold til naturskadeerstatningsordningen. Det vises til at kommunene kan søke midler gjennom ordningen med skjønnsmidler som administreres gjennom Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Departementet vil for øvrig peke på at dersom skadeobjektet eies i sameie, er utgangspunktet at sameiere svarer for hver sin ideelle andel, jf. sameieloven. Dersom et tingsrettslig sameie skal representeres som en enhet, må det gjøres av en som har lovlig fullmakt. Dette gjelder alle typer sameier, og det må være enighet i sameiet om fullmakten.

Festere og andre rettighetshavere

Rettstilstanden som oppstod som følge av lagmannsrettens dom (B-2007–38557, RG 2007–15379) bør videreføres, se kapittel 10.1. Det vil si at det er den reelle eier av skadeobjektet som kan søke om erstatning også i de tilfeller reell eier ikke er eier av grunnen. Denne forståelsen ligger til grunn for lovforslaget § 3 første ledd.

Departementet slutter seg også til SLFs forslag om at erstatningsordningen utvides til å omfatte tomtefestere og andre som kan godtgjøre å ha den økonomiske interessen i og rådigheten over skadeobjektet. Dette fremgår av lovforslaget § 3 andre ledd første punktum. En tomtefester har de vesentligste eierbeføyelsene over en festet tomt, jf. tomtefesteloven § 16 som gir «festaren same fysiske råderett over festetomta til bruk innanfor festeføremålet som ein eigar har, så langt ikkje anna fylgjer av det som er avtalt». Etter tomtefesteloven § 17 har festeren «rett til å føre festeretten over til ein annan så langt ikkje anna fylgjer av det som er avtalt eller festeføremålet». Fester har i dag som hovedregel en nærmest uoppsigelig avtale om feste av tomten når det gjelder bolig og hytter, jf. tomtefesteloven § 33. Et festeforhold omfatter ofte viktige investeringer for så vel privatpersoner som selskaper. Avtaler om feste gjelder hovedsakelig objekter som bolig, fritidsbolig eller ulike anlegg som er sentrale for en inntektsskapende virksomhet, for eksempel en golfbane eller et skianlegg. Sterke grunner taler derfor for også å gi tomtefester rett til erstatning ved naturskade, da fester i mange tilfeller vil være den som har størst interesse av å få gjenopprettet skaden.

Lovforslaget innebærer at også tomtefestere på offentlig grunn og Finnmarkseiendommens grunn er omfattet av erstatningsordningen. De forhold som taler for at festere skal kunne få erstatning gjelder like mye på offentlig eid grunn som på privat grunn. Det er på den annen side ikke meningen at Statskog SF, Finnmarkseiendommen, kommunale eller fylkeskommunale organer skal omfattes av ordningen i den grad de måtte være festere på privateid grunn.

Eksempler på andre rettighetshavere som nevnt i andre ledd kan være de som har bruksretter av mer varig karakter, slik som bruksberettigede til vei eller tilleggsjord i allmenning.

Lovforslaget § 15 regulerer den situasjon at grunneier og fester eller annen rettighetshaver ikke er enige om hvem som har rett til naturskadeerstatning. Det følger av § 15 at eieren da går foran.

I tredje ledd sies at offentlige eiere mv. ikke kan kreve erstatning. Det presiseres imidlertid i andre ledd andre punktum at festere og andre nevnt i første punktum kan søke erstatning selv om skaden skjer på offentlig eid grunn.

Jordleiere

Departementet har også vurdert om jordleiere bør ha rett til erstatning. Bakgrunnen for dette er omfanget av leiejord i norsk landbruk som har mer enn doblet seg siden 1979. Tall fra SSB viser at 66 % av norske jordbruksbedrifter[4] leide jord i 2012 tilsvarende 43 % av jordbruksarealet i drift. Det vanligste er at en jordbruksbedrift leier tilleggsjord fra en eller flere naboeiendommer. For alle jordbruksbedrifter med jordleie var det gjennomsnittlig 3,8 leieforhold.

Ved en naturskade vil som regel både grunneier og leietaker ha en felles interesse av at arealet gjenopprettes, og partene innretter seg etter dagens regelverk hvor grunneier søker om og får tilkjent erstatning etter at gjenopprettingen har skjedd. Som nevnt i kapittel 10.1 er det et alternativ at grunneier gir fullmakt til leietaker. Departementet vil ikke foreslå å endre reglene på dette punktet. Det innebærer at det er eier som fortsatt anses skadelidt etter lovforslaget, med mindre leietaker kan anses å ha en bruksrett av mer varig karakter.

11 Vilkår for erstatning

11.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende rett er det et vilkår for erstatning at naturskaden direkte skyldesennaturulykke. Kravet til årsakssammenheng er strengere enn det som gjelder i den alminnelige erstatningsrett. Det nærmere innholdet i kravet avtegner seg i etablert forvaltnings- og rettspraksis.

Naturskadeloven § 4 første ledd sier at «Ved naturskade forstås skade som direkte skyldes naturulykke…». I dette ligger for det første at årsaken må skyldes naturulykke. For det andre må skaden være en direkte følge av naturulykke.

«Naturulykke»

Etter naturskadeloven skilles det mellom årsaker som er naturulykker og årsaker som er en ordinær påvirkning fra naturkreftene. Skader som følge av 100-årsflom i et vassdrag og skader som skyldes naturlig erosjon i elvebredden kan tjene som eksempel på denne forskjellen.

Vanlig påvirkning fra naturkreftene, som vil skje selv om det ikke er snakk om ekstraordinære eller uvanlige forhold, er en risiko eller ulempe eieren selv har ansvar for. Dette kan det ikke søkes erstatning for.

«Direkte skyldes»

Skaden må «direkte skyldes» en naturulykke, og dette begrepet er tolket strengt i forvaltnings- og rettspraksis. Etter naturskadeloven er det en betingelse for å få erstatning at skaden skyldes naturulykken direkte, slik at selv nært avledete skader er holdt utenfor lovens dekningsområde. Dersom en naturskade setter i gang en årsaksrekke som leder til skade er dette ikke tilstrekkelig til å konstatere ansvar etter naturskadeloven. Skaden må skyldes en direkte påvirkning av naturulykken. Et eksempel på en skade som ikke kan sies å direkte skyldes en naturulykke er hvis en storm lager bølger som forårsaker skader på grunn eller installasjoner. I et slikt tilfelle er stormen naturulykken, men det er ikke selve stormen som forårsaker skaden.

Årsaksbegrepet er omtalt i en kjennelse fra Borgarting lagmannsrett av 7. juli 2006 (LB-2005–63069, RG-2006–1615), hvor det uttales:

«Det skal altså legges et relativt strengt årsakskrav til grunn for vurderingen av om det dreier seg om naturskade. I nærværende sak vil dette ha betydning i forhold til grensen mellom skader og verditap som skyldes grunnforhold i sin alminnelighet, og det som direkte er henførbart til flommen. Siden det er naturskaden som skal takseres, må nødvendigvis skjønnsmyndigheten foreta en vurdering av dette, men det fremgår av § 11 første ledd at fondsstyret ikke er bundet av vurderingen. Det vil følgelig ikke være en feil ved skjønnet, slik grunneierne anfører, at en skade ikke takseres fordi den ikke anses som forårsaket av flommen, men av grunnforholdene. I tilfeller der det er samvirkende årsaker vil gjenopprettingstiltakene og kostnadene ved disse måtte vurderes i lys av flommens relative betydning for skadens inntreden og omfang».

Domstolen legger her til grunn at kravet til årsakssammenheng i naturskadeloven er strengere enn i den alminnelige erstatningsretten, og at dette får betydning for vurderingen av erstatningsansvar etter naturskadeloven. Dette synet er også lagt til grunn i Høyesteretts enstemmige dom av 26. januar 2011 (Rt. 2011 side 105) hvor førstvoterende uttaler:

«Lovens strenge årsakskrav sammenholdt med naturskadeerstatningsordningens formål, tilsier etter mitt syn at erstatning for tapt flomvern, ikke kan betraktes som en naturskade som gir grunnlag for erstatning for tapt salgsverdi etter § 10.»

Billighetserstatning

Det følger av § 4 andre ledd at det ikke ytes erstatning for skade som umiddelbart skyldes lyn, frost (tele) eller tørke. Det samme gjelder for skade som skyldes angrep av dyr, insekter, bakterier, sopp eller lignende. Etter andre ledd andre punktum kan det heller ikke kreves erstatning av fondet for skade som umiddelbart skyldes nedbør eller isgang, men fondsstyret kan likevel yte hel eller delvis erstatning hvor særlige forhold tilsier det. Slik erstatning skal i henhold til forarbeidene[5] bare innvilges helt unntaksvis:

«Departementet har funnet grunn til å foreslå en endring når det gjelder nedbørsskader, slik at fondsstyret får en viss adgang til å yte billighetserstatning. Når det gjelder oversvømmelse, som utvalget omtaler i forbindelse med nedbørskader, (innstillingen (NUT 1959:2) s 51, sp. 1) mener også departementet at noe erstatningskrav mot fondet bør det i slike tilfelle ikke være tale om, og billighetserstatning bør bare ytes i særlig vanskelige tilfelle.»

11.2 Høringsforslaget

Høringsforslaget viderefører vilkåret om at skaden skal være en direkte følge av naturulykke. Høringsforslaget omtaler ikke en eventuell videreføring av adgangen til å yte billighetserstatning etter gjeldende § 4 andre ledd.

11.3 Høringsinstansenes syn

Det er ingen av høringsinstansene som har kommentert forslaget.

11.4 Departementets vurderinger

Departementet er enig med SLF som anbefaler en videreføring av innholdet i dagens årsakskrav. Det er heller ikke kommet merknader fra høringsinstansene til dette forslaget. Etter departementets mening er det den direkte skaden som bør være gjenstand for erstatningsdekning. Alle de ulike formene for følgeskader som kan finnes på skadelidtes hånd er tap som vedkommende er ansvarlig for selv. Dette har også sammenheng med ønsket om å opprettholde en ordning som bidrar til å bevisstgjøre den enkelte om ordningens begrensninger for hva det kan gis erstatning for, og hvilke tapsposter skadelidte selv har risikoen for. Eksempler på skader som ikke har vært dekket er erstatning for tap av omsetningsverdi som følge av en naturskade, omkostninger til å hindre en videre skadeutvikling (sterkere erosjon, fare for ras og lignende) og erstatning for tap av kulturlandskapsverdier.

Departementet foreslår derfor at årsakskravet, herunder at skaden må direkte skyldes en naturulykke, videreføres som et vilkår for erstatning ved naturskade. Det følger nå av lovforslaget § 4 første ledd. Årsakskravet bør fortolkes strengt slik tidligere praksis har lagt til grunn.

Begrepet naturulykke, slik det er forstått i gjeldende rett, videreføres, se lovforslaget § 4 første ledd. I dette ligger også at avgrensningen i gjeldende § 4 annet ledd heller ikke anses som naturulykke, men departementet mener det ikke er nødvendig å presisere dette i lovteksten.

Departementet viser til at årsakskravets strenge rammer i visse tilfeller kan gi uheldige utslag for skadelidte. Dette er også påpekt av Sivilombudsmannen i sak 2004/2356, hvor Sivilombudsmannen har uttalt at gjeldende forvaltningspraksis «bygger på en nokså restriktiv forståelse av naturskadelovens ordlyd om at (bare) skade som «direkte skyldes» naturulykke, vil være omfattet av ordningen.» Ombudsmannen konstaterte likevel at praksis er lang og konsekvent, og uttalte til dette at:

«Lovens ordlyd eller dens forarbeider gir neppe så klare holdepunkter at det kan legges til grunn at den forvaltningspraksis som følges – og som også er gjort gjeldende … er i strid med lovens regel.»

Departementet foreslår derfor at det bør innføres et snevert unntak fra årsakskravet for å unngå svært urimelige resultat for skadelidte som følge av at skaden ikke anses å direkte skyldes en naturulykke. Dette fremgår nå av forslaget § 4 andre ledd. Unntaksbestemmelsen forutsetter at det har skjedd en naturulykke og at skaden er en nærliggende følge av naturulykken. Departementet legger til grunn at bestemmelsen praktiseres strengt slik at dagens etablerte forståelse av årsakskravet ikke uthules, jf. ordlyden «i særlige tilfeller».

Skade som følge av nedbør eller isgang er ikke å regne som naturskade etter loven her, da nedbør eller isgang ikke anses som naturulykke. Etter gjeldende § 4 andre ledd andre punktum kan fondsstyret «likevel yte hel eller delvis erstatning hvor særlige forhold tilsier det». Departementet mener at dette unntaket bør videreføres. Erstatning for slike skader skal imidlertid bare innvilges helt unntaksvis, og gjeldende praksis på dette området vil derfor bli videreført. Adgangen til slik billighetserstatning er tatt inn i lovforslagets § 4 tredje ledd.

12 Grunnlag for erstatningsutmåling

12.1 Gjeldende rett

Takstsummen eller skadelidtes egenoppgave er utgangspunktet for fastsetting av erstatning. Det vil si kostnadene ved at skadeobjektet blir gjenopprettet. Dersom gjenoppretting ikke er mulig skal erstatningsgrunnlaget tilsvare verdiforringelsen av skadeobjektet. Erstatningsgrunnlaget behandles nærmere i dette kapittel og i kapittel 13, der grensen mellom gjenoppretting og sikring omtales. Eventuell avkorting etter gjeldende lov § 11 skal dernest trekkes fra, se nærmere omtale i kapittel 14. For sameiere følger det av § 12 at takstsummen (grunnlaget for erstatningsutmålingen) fordeles i henhold til hver sameieandel før det gjøres eventuell avkortning etter § 11.

Gjenoppretting av skaden

Det følger av § 10 første ledd i gjeldende lov at dersom skaden kan gjenopprettes, settes taksten til omkostningene ved det. Tredje ledd slår fast at dersom skaden ikke kan gjenopprettes, skal taksten settes til den verdiforringelse som skaden har medført.

Begrepet «gjenoppretting» innebærer at taksten som hovedregel skal settes til kostnaden ved å tilbakeføre objektet til den stand det var rett før naturulykken. Lovbestemmelsen har i rettspraksis vært tolket til å omfatte både et krav om at skaden rent fysisk og teknisk må kunne gjenopprettes, samt et krav om at det må være økonomisk forsvarlig og rimelig at skaden skal gjenopprettes.

I kjennelse fra Borgarting lagmannsrett av 7. juli 2006 (LB-2005–63069, RG-2006–1615) er følgende omtalt:

«Spørsmålet om hva som kan gjenopprettes har også en annen side, nemlig til hva som er fysisk gjennomførbart. Det finnes skader som ikke kan gjenopprettes. Det finnes også skader som ikke kan gjenopprettes uten uforholdsmessig kostnad sett i forhold til nytten, eller hvor gjenoppretting bare kan skje ved at skadeobjektets karakter eller tilstand endres vesentlig. Forarbeidene gir ikke veiledning om hvordan forutsetningen «Kan skaden gjenopprettes…» i lovens § 10 skal forstås. Sammenholder man med lovens regler om sikring, finner retten at forutsetningen dekker noe mer enn at gjenoppretting må være fysisk og rettslig mulig. Den må også dekke de tilfeller hvor gjenoppretting vil være meningsløs fordi den er uten nytte eller fordi nytten står i åpenbart misforhold til kostnadene.»

I kjennelse fra Borgarting lagmannsrett av 19. februar 2007 (LB2005–167470, RG-2007–879) er dette synet videreført. Retten bemerker følgende:

«Med hensyn til rettsanvendelsen bemerker lagmannsretten videre, for så vidt gjelder forståelsen av uttrykket « kan....gjenopprettes » i naturskadelovens § 10 første ledd første punktum, at partene nå er enige om at dette også innebærer en økonomisk begrensning, ikke bare en faktisk.»

I kjennelse fra Borgarting lagmannsrett 5. juli 2007 (LB-2005–141641, RG-2007–1074) har retten uttalt følgende om når en skade kan gjenopprettes:

«For øvrig antar lagmannsretten at man ved vurderingen av om en skade kan gjenopprettes, slik dette uttrykket må forstås, skal legge vekt på kostnadene ved gjenoppretting. Står kostnadene ved gjenoppretting i et åpenbart og betydelig misforhold til det økonomiske tapet ved naturskaden, må taksten beregnes etter verdiforringelsen skaden har medført i medhold av unntaksregelen i § 10 tredje ledd. Det må iallfall gjelde hvis skaden ikke har medført noen verdiforringelse eller verdiforringelsen er liten.»

Høyesterett har i dom fra 2011 (Rt. 2011 s. 105) slått fast tidligere avgjørelser fra Borgarting lagmannsrett. Førstvoterende uttaler følgende:

«Partene er enige om at taksering etter naturskadeloven § 10 første ledd må undergis en økonomisk forholdsmessighetsbegrensning, jf. blant annet to avgjørelser av Borgarting lagmannsrett inntatt i RG-2006–1615 og RG-2007–1074. Begge avgjørelsene ble forsøkt påanket til Høyesterett, men ble nektet henvist etter tvistemålsloven § 373 tredje ledd nr. 1, fordi Høyesteretts kjæremålsutvalg fant det «klart» at anken ikke kunne føre frem, jf. HR-2006–1957-U og HR-2007–1405-U. Da lagmannsrettens avgjørelser ikke er prøvd av Høyesterett, har de ikke samme rettskildemessige vekt som en høyesterettsdom. Jeg finner derfor grunn til å bemerke at jeg er enig i det rettslige standpunkt avgjørelsene bygger på, og knytter innledningsvis enkelte bemerkninger til dette.

For at omkostningene ved gjenoppretting skal kunne kreves erstattet, må gjenoppretting etter den nevnte rettspraksis ikke bare være fysisk, men også økonomisk mulig. Mitt syn er at anvendelsen av naturskadeloven § 10 første ledd forutsetter at «de ressurser som kan kreves for å gjennomføre gjenoppretting, må stå i et rimelig forhold til det som søkes oppnådd, nemlig opprettholdelse av bruksverdien.»

Bruksverdi

Erstatning for naturskade skal bidra til gjenoppretting av skadeobjektet. Det følger av praksis etter gjeldende lov § 10 første ledd, jf. § 11 andre ledd punkt 2 at skadelidte ikke har krav på erstatning som vesentlig overstiger den bruksverdi objektet har for skadelidte. Erstatningen kan dermed reduseres avhengig av skadeobjektets bruksverdi. Dersom objektet ikke har noen praktisk bruksverdi, kan erstatningen settes lik null.

I Borgarting lagmannsretts kjennelse fra 7. juli 2006 (LB-2005–63069, RG-2006–1615) gjengis følgende om bruksverdien som grunnlag for takseringen:

«Lovens kapittel 2 er en erstatningsordning, og etter vanlige erstatningsrettslige prinsipper vil det naturlige utgangspunkt være at det er skadelidtes økonomiske tap som skal erstattes. Det økonomiske tap har imidlertid ingen sentral plass i loven, som derimot benytter begrepet «bruksverdi» som uttrykk for det som skal takseres etter § 10 første ledd, og «verdiforringelse» om det som skal takseres for det tilfelle at gjenoppretting ikke kan skje, jf. § 10 tredje ledd.»

Erstatning til gjenoppretting med utgangspunkt i eiendommens bruksverdi stod også sentralt i Høyesteretts dom fra 2011 (Rt. 2011 side 105) som gjengitt over.

Avkortingsregelen i § 11 andre ledd punkt 2 må ses i sammenheng med § 10 første ledd, og er ment å skape forholdsmessighet mellom gjenopprettingskostnadene og objektets bruksverdi. Borgarting lagmannsrett har i kjennelse av 19. februar 2007 (LB-2005–167470, RG-2007–879) omtalt dette på følgende måte:

«Av lovens system følger at taksten må gi styret i naturskadefondet tilstrekkelig grunnlagsmateriale til at styret kan foreta en vurdering etter § 11 annet ledd. I § 11 annet ledd nr. 2 heter det blant annet at erstatningen kan nedsettes «hvis gjenanskaffelsesverdien er vesentlig større enn bruksverdien». I § 11 annet ledd nr. 6 heter det at erstatningen kan nedsettes hvis den ellers «ville bli større enn skadelidtes økonomiske tap».

For ordens skyld bemerker lagmannsretten, i relasjon til § 11 annet ledd nr. 2, at «gjenanskaffelse» for alle praktiske formål må tilsvare «gjenopprettelse» i § 10 første ledd første punktum.»

Bestemmelsen i § 11 andre ledd punkt 2 oppstiller et vesentlighetskrav, herunder at erstatningen kan nedsettes eller helt nektes dersom skaden har rammet ting som ikke har bruksverdi eller hvis gjenanskaffelsesverdien (gjenopprettingskostnadene) er vesentlig større enn bruksverdien. I en rettskraftig dom fra Eidsivating lagmannsrett (LE-2009–123247) ble tingrettens overskjønn opphevet, da tingretten hadde godkjent gjenopprettingskostnader som var ca. seks ganger høyere enn bruksverdien. Lagmannsretten konstaterte at kostnadene ved gjenoppretting sto i et åpenbart misforhold til de aktuelle skadeobjektenes bruksverdi. Statens anførsel om at gjenopprettingskostnaden sto i et vesentlig misforhold til tapet i bruksverdi ble således lagt til grunn av domstolen.

12.2 Høringsforslaget

SLF foreslår å kodifisere etablert forvaltnings- og rettspraksis, jf. høringsforslaget § 5. Dette gjelder i første rekke reglene om skillet mellom erstatning for gjenoppretting av skade og hva som anses som sikringstiltak, jf. kapittel 13. Det foreslås videre at erstatningen i første rekke skal gjøre det mulig å opprettholde eiendommens bruksverdi, at det må være en økonomisk forholdsmessighet mellom eiendommens bruksverdi og kostnadene ved gjenoppretting (erstatningen), samt at gjenoppretting betyr å føre eiendommen tilbake til tilstanden rett før skadetidspunktet.

12.3 Høringsinstansenes syn

Ankenemnda er enig i høringsforslaget og uttaler:

«Ankenemnda er enig i at gjenopprettingskostnaden ikke bør erstattes dersom bruksverdien, evt. salgsverdien, ligger vesentlig lavere enn gjenopprettingskostnaden. Det kan med fordel komme frem av lovteksten, dvs. annet avsnitt, at skadelidte ikke kan kreve dekket kostnadene til gjenoppretting når denne kostnaden vesentlig overstiger den verdiforringelse som skaden medfører. Verdiforringelse bør beregnes på samme måte som ved avståelse ved ekspropriasjon.»

12.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at bestemmelsen om erstatningsgrunnlaget utformes på en annen måte enn det høringsforslaget legger opp til. Departementet foreslår en klarere avgrensning av hva som defineres som erstatningsvilkår som omtalt under kapittel 11, og hva som er å regne som grunnlag for erstatningsutmåling. Se merknader til lovforslaget §§ 4 og 5.

Hovedregelen for fastsetting av erstatning følger av lovforslaget § 5 første ledd. Det er de nødvendige tiltak for å føre skadeobjektet tilbake til samme stand som rett før skadetidspunktet som skal erstattes. Departementet ser ingen grunn til å fravike innholdet i gjenopprettingsbegrepet slik det er fortolket gjennom langvarig forvaltnings- og rettspraksis. Både de faktiske mulighetene for gjenoppretting, samt de økonomiske sidene ved gjenopprettingstiltak må legges til grunn i den forholdsmessighetsvurderingen som må foretas. Dersom skaden ikke kan gjenopprettes, følger det av lovforslaget § 5 andre ledd at erstatningen skal ta utgangspunkt i den verdiforringelse skaden har medført.

Departementet mener også at erstatningen fortsatt skal vurderes mot skadeobjektets bruksverdi, og foreslår at denne regelen videreføres i ny lov. Kravet om forholdsmessighet mellom bruksverdi og gjenopprettingskostnader bør etter departementets vurdering komme tydeligere frem av lovens ordlyd enn det som er tilfellet etter gjeldende lov. Departementet støtter Ankenemnda i at det bør fremgå av lovteksten at gjenopprettingskostnaden ikke må være vesentlig større enn bruksverdien. Departementet foreslår derfor i § 5 andre ledd at dersom gjenopprettingskostnaden er vesentlig større enn bruksverdien eller gjenoppretting ikke kan skje av andre grunner, erstattes den verdiforringelsen skaden har medført.

Utgangspunktet er at erstatningen skal tilsvare gjenopprettingskostnaden sett i lys av bruksverdien skadeobjektet har for skadelidte. Lovens formål legger imidlertid til grunn at erstatningen skal bidra til at skadelidtes skal kunne fortsette sin virksomhet. Vesentlighetskravet må derfor vurderes konkret i den enkelte sak. I enkelte tilfeller kan det være særlig viktig for skadelidte at gjenoppretting skjer for at virksomheten kan videreføres selv om gjenopprettingskostnaden er noe høyere enn bruksverdien. Lovforslaget § 5 andre ledd er en tydeliggjøring av gjeldende rett, og innebærer således ingen endring av den forståelsen som følger av praksis.

I kapittel 6 fremgår det at bestemmelser om sikringstiltak ikke lenger skal være en del av den nye loven. Som en følge av forslaget om at loven ikke lenger skal regulere tiltak mot sikring, mener departementet det er behov for en bestemmelse som presiserer at utgifter til sikringstiltak ikke erstattes med mindre annet fremgår av loven her. Dette fremgår nå av lovforslaget § 5 femte ledd.

Departementet mener for øvrig at det ikke er nødvendig å videreføre gjeldende lov § 12 første punktum om at takstsummen (grunnlaget for erstatningsutmålingen) skal fordels mellom sameierne i forhold til deres eierandel, da dette følger av sameieloven.

13 Skillet mellom gjenoppretting og sikring

13.1 Gjeldende rett

Staten har gjennom naturskadeloven påtatt seg et ansvar for å yte erstatning til gjenoppretting av naturskader der skadelidte ikke kan forsikre seg mot skaden eller kreve annen dekning, jf. § 1 og § 10. Sikring av privat eiendom mot naturskader er derimot ikke lenger et statlig ansvar etter naturskadeloven, jf. omtale i kapittel 6.1.

Tiltak som har til hensikt å redusere faren for ny naturskade skal betraktes som sikringstiltak, og holdes utenfor taksten. Skillet mellom gjenopprettingskostnader som kan erstattes og sikringstiltak som faller utenfor lovens dekningsgrunnlag er imidlertid et rettslig spørsmål. Det har vært flere tvister om hvor denne grensen skal trekkes.

I kjennelse fra Borgarting lagmannsrett (LB-2005–63069, RG-2006–1615) fra 2006, som beskriver gjeldende rett, er følgende omtalt om skillet:

«Destabilisering av grunnen vil kunne finne sted som følge av vannføring, i særdeleshet ved flom, men uten at det nødvendigvis gir seg utslag i en konkret skade som påvirker eiendommens umiddelbare bruksverdi. Noe krav mot fondet utløses følgelig heller ikke. At arbeid for å hindre destabilisering i utgangspunktet er å anse som sikring, kan ikke være tvilsomt, og lagmannsretten kan ikke se at det stiller seg prinsipielt annerledes fordi en konkret skade har inntrådt.

Lagmannsretten er enig med naturskadefondet i at erstatningsordningen i lovens kapittel 2 må ses i sammenheng med kapittel 3 om sikring. Dersom en flomutløst fareøkning i tilknytning til en skade, automatisk skulle gi krav på sikring mot fremtidig skader, uthules det skillet som lovgiver har tilsiktet.

Lagmannsretten er videre enig i at lovens sondring mellom gjenoppretting og sikring må tolkes i lys av at erstatningsutbetalingene etter kapittel 2 skjer ad hoc uten rammebudsjetter. Sikringstiltak etter kapittel 3 er gjenstand for årvisse vurderinger og underlagt budsjettrammer. Disse rammene er etter det opplyste beskjedne, sett i forhold til det som ville følge ved gjennomføring av de tiltak grunneierne har krevd taksert, men som av tingretten er ansett som sikring. At økonomisk forutberegnelighet er søkt hensyntatt ved utformingen av loven, fremgår av Ot.prp. nr. 12 (1993–1994) som sitert foran. Merknadene til naturskadeloven § 4 knytter seg til årsakskravet, men har betydning som tolkningsmoment også her.»

I en annen sentral kjennelse fra Borgarting lagmannsrett (LB-2005–141641, RG-2007–1074) er skillet omtalt på følgende måte:

«I utgangspunktet antar lagmannsretten at grensedragningen mellom gjenoppretting og sikring er klar. Gjenoppretting vil i utgangspunktet bestå i at et skadet område (eller objekt) bringes tilbake til samme tilstand som før skaden, mens sikring vil bestå i ulike tiltak for å forebygge en fremtidig skade, inklusive nye skader på et område som allerede har vært rammet av en naturskade. Sikring etter lovens tredje kapittel kan således være aktuelt uansett om sikringsbehovet har sammenheng med en inntrådt skade eller ikke.»

Høyesterett har i dom av 26. januar 2011 (Rt. 2011 s. 105) stadfestet Borgarting lagmannsrett sitt syn på skillet mellom gjenoppretting og sikring i de ovennevnte dommene. I den konkrete saken kom Høyesterett til at naturskadelovens strenge årsakskrav sett i sammenheng med erstatningsordningens formål tilsa at erstatning for tapt flomvern ikke kunne betraktes som en naturskade som ga grunnlag for erstatning for tapt salgsverdi etter § 10. Førstvoterende uttaler følgende:

«Slik jeg ser det, ville det stride mot lovens system å inkludere sikringstiltak i naturskadeerstatningen, som en steinfylling ville være. Dette betyr imidlertid ikke at gjenoppretting – hvor sikring kan være en gunstig sidevirkning – ikke kan kreves erstattet, så lenge omkostningene ikke kommer opp på et slikt nivå at naturskadeloven § 10 første ledd ikke kommer til anvendelse.»

13.2 Høringsforslaget

Høringsforslaget legger opp til en videreføring av skillet mellom erstatning til gjenoppretting av skade og utgifter til sikring mot naturskade i tråd med forvaltnings- og rettspraksis. Skillet foreslås tydeliggjort gjennom høringsforslaget § 1 andre ledd andre punktum, som lyder:

«Utgifter til sikringstiltak, tiltak som har til formål å hindre nye naturskader eller forhindre en skadeutvikling, erstattes ikke.»

13.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg om kodifiseringen av forvaltnings- og rettspraksis knyttet til skillet mellom erstatning til gjenoppretting og utgifter til sikring.

13.4 Departementets vurderinger

Grensen mellom gjenoppretting og sikring som lagmannsretten og Høyesterett har trukket opp, kan oppsummeres med at et hvert tiltak som har til hensikt å hindre eller begrense en fremtidig naturskade i utgangspunktet er et sikringstiltak, og at dette ikke kan takseres som gjenoppretting etter naturskadeloven kapittel 2.

Departementet er enig med SLF i at ny lov, i motsetning til gjeldende lov, bør inneholde en bestemmelse som klart avgrenser lovens virkeområde mot sikringstiltak. For å unngå at bestemmelsen er til hinder for at merkostnader kan dekkes av erstatningsordningen, foreslås det at den gis følgende ordlyd, jf. lovforslaget § 5 femte ledd:

«Utgifter til sikringstiltak erstattes ikke med mindre annet følger av denne loven.»

Departementet presiserer at lovforslaget ikke vil endre på den lovforståelsen og praksis som har utviklet seg. Lovforslaget innebærer imidlertid en tydeliggjøring av skillet mellom gjenoppretting og sikring, herunder hva som faller inn under og hva som faller utenfor erstatningsordningen. Etter departementets vurdering vil det i praksis fortsatt kunne oppstå tilfeller hvor det er vanskelig å fastslå om visse tiltak skal kategoriseres som gjenoppretting eller sikring. Den nærmere grensedragning bør etter departementets vurdering overlates til forvaltnings- og rettspraksis.

14 Avkorting

14.1 Gjeldende rett

Naturskadeloven § 11 andre ledd nr. 2, nr. 3 bokstav a)–e), nr. 4 og nr. 6 gir forvaltningen et lovfestet grunnlag til å avkorte erstatningen.

Andre ledd nr. 2 gir fondsstyret adgang til å avkorte dersom skaden har rammet ting som ikke har bruksverdi, eller hvis gjenanskaffelsesverdien er vesentlig større enn bruksverdien. Med gjenanskaffelsesverdien menes også kostnader ved gjenoppretting.

Andre ledd nr. 3 gjelder forhold som skadelidte selv må bære ansvar for. Eksempler på dette kan være at et byggverk er plassert på et sted med særlig risiko for naturskade (bokstav a) eller at et byggverk har hatt mangler som følge av dårlig/svak konstruksjon eller manglende vedlikehold eller tilsyn (bokstav b). Fondsstyret kan også foreta avkorting i de tilfeller hvor grunnen eller byggverket tidligere mer enn én gang har vært utsatt for skade av samme art (bokstav c), og videre i de tilfellene hvor skadelidte har forsømt å foreta rimelige avvergende eller skadebegrensende tiltak før eller etter at skaden inntrådte (bokstav d). Det samme gjelder hvor skadelidtes virksomhet medfører en risiko for naturskade (bokstav e).

Etter andre ledd nr. 4 kan fondsstyret avkorte erstatningen dersom gjenopprettingen medfører en verdistigning.

Det følger av andre ledd nr. 6 at skadelidte ikke skal få en erstatning som går utover det økonomiske tapet. I det ligger det at skadelidte ikke skal ha en fortjeneste som følge av skaden. Dette er også omtalt som et «vinningsforbud». Forbudet kan være aktuelt dersom et objekt ikke lengre har bruksverdi, og derfor mangler økonomisk eller praktisk betydning for skadelidte.

En eventuell avkorting i erstatningen er lagt til forvaltningens skjønn å avgjøre i den konkrete sak, men lovens forutsetning er at avkorting i utgangspunktet vurderes i alle skadesaker.

Etter gjeldende lov § 12 andre punktum skal erstatningen for sameiere fastsettes i overensstemmende med reglene i § 11. Dette innebærer at avkortning skal gjøres i henhold til hver sameier.

14.2 Høringsforslaget

SLFs forslag til ny bestemmelse om avkorting, jf. høringsforslaget § 7, er i stor grad en videreføring av innholdet i dagens regler. Bestemmelsen er noe forenklet, og ordlyden er knyttet nærmere opp mot tilsvarende avkortingsregler i naturskadeforsikringsloven § 1.

Gjeldene lov § 11 andre ledd nr. 3 bokstav c gir forvaltningen adgang til å avkorte i de tilfeller hvor grunnen eller byggverket tidligere mer enn én gang har vært utsatt for skade av samme art. Denne bestemmelsen foreslås ikke videreført.

14.3 Høringsinstansenes syn

Ankenemnda uttaler:

«Etter gjeldende § 11 kan erstatningen nedsettes eller helt nektes når det er grunnlag for avkorting etter nr. 3 litra a-e. Slik forslaget er utformet kan dette oppfattes dithen at erstatning ikke helt skal kunne nektes. I forarbeidene til § 7 vises det til praksis i forsikringssaker, og Ankenemnda vil derfor for ordens skyld peke på at det ikke er uvanlig at det i forsikringssaker foretas avkorting med inntil 100 % slik at det ikke blir noen erstatningsutbetaling overhodet.

Dersom det etter ny naturskadelov skal være hjemmel for å nekte erstatning helt pga. at det foreligger avkortingsadgang, bør dette fremkomme av lovteksten.»

Ingen andre av høringsinstansene har uttalt seg om avkorting.

14.4 Departementets vurderinger

Regler om avkorting tjener flere formål. Dels er det viktig at reglene motiverer til å iverksette tiltak som medvirker til å forebygge naturskader, dels virker det urimelig at staten med fellesskapets midler skal erstatte skader som kunne vært unngått dersom skadelidte hadde utvist vanlig god aktsomhet. Naturskadeerstatning er ikke et økonomisk bidrag som ytes uansett årsak til skaden. Erstatningen har til formål å kompensere tap som ikke kunne vært unngått med vanlige tiltak. Andre forhold enn selve naturulykken som bidrar til skaden eller skadens omfang synliggjøres på denne måten gjennom avkortingsreglene ved beregning av erstatningsgrunnlaget.

I dag er det fondsstyret som må foreta en vurdering av om det på bakgrunn av rettskraftig takst eller egenoppgave, er grunnlag for å gjøre avkorting i erstatningen. Som en følge av forslaget om å tillegge SLF ansvaret som forvaltningsmyndighet, vil SLF ta stilling til grunnlaget for erstatningsutmålingen og eventuell avkorting i erstatningen i ett og samme vedtak.

Departementet slutter seg til SLFs anbefaling om at ny lov bør ha klarere og mer anvendelige avkortingsregler. Lovforslaget § 6 gjenspeiler disse hensynene.

Det foreslås å videreføre regelen som gir forvaltningen en adgang til etter skjønn å avkorte i erstatningen med utgangspunkt i hvilken bruksverdi objektet har for skadelidte (lovforslaget bokstav a). Dersom objektet ikke har noen praktisk bruksverdi, må det være anledning til full avkorting. I de fleste tilfeller der avkorting skjer etter denne regelen vil det være for å skape forholdsmessighet mellom erstatning til gjenoppretting og objektets verdi. I enkelte tilfeller vil et objekt ha lavere bruksverdi enn gjenopprettingskostnaden uten at dette nødvendigvis bør føre til avkorting, men dette misforholdet bør ikke være for stort.

Det foreslås også å videreføre regler om avkorting der naturskaden helt eller delvis skyldes svak konstruksjon, dårlig vedlikehold eller manglende tilsyn (lovforslaget bokstav b). Departementet mener skadelidte er nærmest til å bære risikoen og nærmest til å avdekke og avhjelpe slike mangler. Følgelig bør også en vesentlig del av den risiko for naturskade slike mangler fører til, ligge hos skadelidte.

Det foreslås videre at det fortsatt skal være grunnlag for avkorting dersom skadelidte forut for naturulykken ikke iverksatte nødvendige forebyggende tiltak eller tiltak som kunne hindret skadens omfang (lovforslaget bokstav c). Departementet legger til grunn at avkorting bør skje der skadelidte har unnlatt å gjennomføre enkle forebyggende tiltak som skadelidte før ulykken forsto eller burde forstått var nødvendige for å hindre en skade. For tiltak som har fremstått som klart nødvendige over lengre tid skal skadelidtes økonomiske situasjon ikke vektlegges.

Det foreslås også (lovforslaget bokstav d) at det fortsatt bør være adgang til å avkorte i de tilfellene hvor skadetakseringen innebærer en verdistigning eller hvor «vinningsforbudet» gjør seg gjeldende, jf. gjeldende lov § 11 andre ledd nr. 4 og 6. Skadelidte skal ikke tjene på skaden. Avkorting etter bokstav d kan blant annet være aktuelt når objektets bruksverdi ikke lenger kan realiseres, og derfor mangler økonomisk eller praktisk betydning for skadelidte. Når objektet ikke har økonomisk verdi, er det heller ikke riktig å yte erstatning til gjenoppretting.

Lovforslaget § 6 andre ledd tilsvarer naturskadeforsikringsloven § 1 tredje ledd, andre og tredje punktum. Ved avkorting etter bokstav b og c «skal det legges vekt på den skadelidtes forutsetninger for å innse hvilke krav som må stilles, skadelidtes mulighet for utbedring av mangelen og forholdene ellers. Avkorting skal ikke skje hvis den skadelidte bare er lite å legge til last.» Ved vurderingen bør det legges vekt på om skadelidte har kjent til mangelen, hvilke muligheter skadelidte har hatt for å skaffe seg kunnskap om mangelen, og hvilke tiltak skadelidte har gjort for å avhjelpe situasjonen. Tilsvarende bør etter departementets vurdering gjelde for mangler som skyldes mangelfullt eller feilaktig vedlikehold.

Departementet slutter seg til høringsforslaget og ser ingen grunn til å videreføre regelen hvor det i praksis konsekvent avkortes for skader på eiendom som mer enn en gang har vært gjenstand for naturskade, jf. gjeldende lov § 11 andre ledd nr. 3 bokstav c. Bestemmelsen kan gi urimelige utslag i enkelte tilfeller. En eiendom kan for eksempel ha en beliggenhet eller beskaffenhet som gjør den svært sårbar for naturskader og hvor slike skader må være påregnelig, men hvor det ikke er praktisk eller økonomisk forsvarlig å sikre eiendommen mot naturskade. I slike skadesaker må det etter departementets mening legges vekt på om det foreligger forhold som tilsier avkorting etter forslaget § 6 første ledd bokstav c, samt om det har gått lang tid siden forrige gang objektet ble skadet, hvilke tiltak som er gjort og hvor rasjonelle de gjennomførte tiltakene fortoner seg.

Departementet er for øvrig enig i merknaden fra Ankenemnda, og det følger nå uttrykkelig av lovforslaget at erstatningen kan nedsettes eller etter omstendighetene helt nektes som følge av avkorting.

Forholdet mellom sameiere reguleres gjennom sameieloven. Departementet ser derfor ikke behov for å videreføre § 12 i gjeldende lov som regulerer forholdene der et sameie eier skadeobjektet.

15 Tilskudd til dekning av merkostnader

15.1 Gjeldende rett

Etter dagens ordning kan det settes som vilkår for utbetaling av erstatning at skaden blir utbedret på en slik måte at faren for fremtidig naturskade reduseres. Dette følger av naturskadeloven § 14 andre og tredje ledd, jf. takseringsforskriften § 6. Fondsstyret kan yte et tilskudd på opp til 75 % til den skadelidte til dekning av slike kostnader. Gjennom årlige budsjetter fastsettes et maksimumsbeløp for slike meromkostninger. Dette beløpet er i inneværende budsjettperiode på 30 000 kroner per sak, jf. Prop. 1 S (2013–2014) for Landbruks- og matdepartementet.

Den ordinære gjenopprettingen av skadeobjektet dekkes således av erstatningen, mens dekning av meromkostninger som følge av vilkår fastsatt av fondsstyret er å regne som et tilskudd.

Etter takseringsforskriften § 7 første ledd kan skjønnsmyndigheten (lensmannen) i tillegg til å taksere gjenopprettingskostnadene, også taksere omkostningene ved mindre sikringstiltak som det er naturlig å taksere samtidig som skaden takseres. Fondsstyret avgjør om sikringstiltaket eller deler av det skal inngå i grunnlaget for utmåling av erstatningen.

15.2 Høringsforslaget

I SLFs høringsforslag foreslås det en bestemmelse som regulerer adgangen til å få dekket merkostnader, jf. høringsforslaget § 8. Forslaget innebærer at begrepet meromkostninger endres til merkostnader, og at begrepet utvides til å dekke både de tilfellene hvor selve skaden utbedres på en slik måte at faren for nye naturskader minskes (takseringsforskriften § 6), og til de tilfellene hvor det er naturlig å inkludere mindre sikringstiltak i selve grunnlaget for erstatningsutmålingen (takseringsforskriften § 7).

Det foreslås at dekning av merkostnader ikke lengre skal være betinget av at forvaltningen fastsetter vilkår om hvordan utbedringen skal skje, men at avgjørelsen fattes på bakgrunn av søknad fra skadelidte.

Som følge av innføring av ny forvaltningsmodell innebærer det at SLF, i de tilfeller hvor skadelidte søker om dekning av merkostnader, må ta stilling til om de omsøkte merkostnadene er innenfor lovens dekningsgrunnlag.

15.3 Høringsinstansenes syn

Det er kun Ankenemnda som har uttalt seg om forslaget til dekning av merkostnader. Ankenemnda peker på at Statens naturskadefond har vært svært tilbakeholden med å gi tilskudd til merkostnader, og at det tilsier at det i forskrift til bestemmelsen gis klare anvisninger på når lovgiver er av den oppfatning at slike tilskudd skal gis.

15.4 Departementets vurderinger

Departementet mener at det fortsatt skal gis adgang til å dekke merkostnader knyttet til utbedring av skaden for å unngå eller redusere faren for fremtidig naturskade, jf. lovforslaget § 7. Dekning av slike merkostnader vil gi en samfunnsøkonomisk nytte og være kostnadseffektivt for å forhindre ny naturskade. Departementet slutter seg til høringsforslaget, og er av den oppfatning at det nærmere innholdet i adgangen til å søke om og få tilkjent dekning av merkostnader bør utdypes i forskrifts form.

Dekning av merkostnader er i realiteten en form for sikringstiltak. Som nevnt i kapittel 6 er ikke utgifter til sikringstiltak omfattet av erstatningsordningen. Utgifter til sikringstiltak er derfor i utgangspunktet ikke en del av grunnlaget for erstatningsutmålingen, jf. kapittel 12. Unntaket for dekning av merkostnader med sikringsformål er således en særbestemmelse som fraviker lovens hovedregel. Departementet mener derfor, i likhet med Ankenemnda, at det er viktig at en ny forskrift fastsetter klare rammer og avgrensninger for når merkostnader kan inngå i erstatningsutmålingen, samt hvor stor del av merkostnadene som skal kunne søkes erstattet. Dette gjelder særlig for de tilfellene hvor det kan være aktuelt å gjennomføre enkle sikringstiltak samtidig med gjenoppretting av skaden.

Departementet vil understreke at merkostnadene må være knyttet til enkle utbedrings- eller sikringstiltak som kan iverksettes uten særlige økonomiske midler, og at det som Ankenemnda peker på, bør legges til grunn en restriktiv praktisering av bestemmelsen.

For å få tilkjent dekning av merkostnader bør tiltaket være en naturlig del av gjenopprettingen og nært knyttet til de utbedringstiltakene som må gjøres i forbindelse med at skaden gjenopprettes. Et annet forhold som kan begrunne at merkostnader dekkes, er at det er utviklet bedre og sikrere materialer, og at det er naturlig at disse tas i bruk ved utbedringen. Tiltak som defineres som merkostnader bør dessuten ha en åpenbar nytte og en klart forebyggende funksjon.

Kostnader som følge av strengere offentlige krav til konstruksjonsmåter er ikke å regne som merkostnader, men som ordinære gjenopprettingskostnader som vil inngå i grunnlaget for erstatningsutmålingen, jf. kapittel 12. Departementet mener det kan være behov for å utdype bestemmelsen nærmere, og foreslår derfor en egen forskriftshjemmel i § 7 andre ledd.

16 Erstatning for redningsomkostninger

16.1 Gjeldende rett

Etter gjeldende lov kan skadelidte når særlige forhold tilsier det gis billighetserstatning for sine utlegg for å avverge skade som følge av en naturulykke. Dette følger av § 3 tredje ledd andre punktum.

16.2 Høringsforslaget

SLF foreslår at det kan ytes erstatning for rimelige og nødvendige utlegg som skadelidte har hatt for å avverge naturskaden eller for å begrense dens omfang, jf. høringsforslaget § 9. Vilkåret om at det må foreligge «særlige forhold» for å bli tilkjent erstatning for redningsomkostninger foreslås ikke videreført.

16.3 Høringsinstansenes syn

Norsk Naturskadepool/FNO og Norges Politilederlag støtter forslaget. Ankenemnda nevner at fondsstyret har vært svært tilbakeholden med å gi tilskudd til merkostnader, og mener dette bør får betydning for kriteriene for vurderingen av om redningsomkostninger skal erstattes.

16.4 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til høringsforslaget om en egen bestemmelse om dekning av redningsomkostninger som gir skadelidte en utvidet adgang til å få erstatning for rimelige og nødvendige redningsomkostninger, jf. lovforslaget § 8 første ledd. Dette vil etter departementets vurdering kunne bidra til at skadelidte i større grad enn etter dagens ordning vil sørge for å gjennomføre skadebegrensende tiltak og på den måten redusere erstatningsutbetalingene. Departementet mener derfor at skadelidtes rettigheter bør styrkes ved at rimelige og nødvendige redningsomkostninger kan omfattes av skadelidtes erstatningsrettigheter. Departementet vil peke på at det i bestemmelsen må ligge et krav om forholdsmessighet mellom redningsomkostningene som søkes erstattet og naturskadens omfang og karakter.

Etter gjeldende lov kan billighetserstatning tilkjennes dersom «særlige forhold» tilsier det. Departementet ser ingen grunn til at det må foreligge «særlige forhold» for at rimelige og nødvendige redningsomkostninger skal kunne erstattes. Dette vilkåret foreslås derfor ikke videreført i ny lov. Det følger imidlertid av bestemmelsens ordlyd at det «kan» ytes erstatning for rimelige og nødvendige utlegg. Skadelidte vil således ikke ha en ubetinget rett til å få redningsomkostningene erstattet. SLF må foreta en konkret vurdering av om det er grunnlag for å dekke redningsomkostningene, og ta stilling til omfanget av erstatningen der det er rettslig grunnlag for det.

Praksis etter gjeldende lov viser at utgifter som følge av egeninnsats fra skadelidte ikke dekkes. Departementet ser ingen grunn til at bestemmelsen i ny lov skal praktiseres på en annen måte, da det forutsettes at skadelidte har et selvstendig ansvar for å forhindre eller begrense skade på sin eiendom. Manglende handlinger fra skadelidtes side kan dessuten føre til avkorting etter lovforslaget § 6 første ledd bokstav c. Dekning av redningsomkostninger vil for eksempel være aktuelt i de tilfellene hvor skadelidte kan dokumentere utgifter for ekstern hjelp.

Departementet mener det kan være behov for å utdype bestemmelsen nærmere, og foreslår derfor en egen forskriftshjemmel i lovforslaget § 8 andre ledd.

17 Egenandel

17.1 Gjeldende rett

Reglene om egenandel er hjemlet i gjeldende lov § 11 andre ledd nr 1, og i takseringsforskriften § 14. Egenandelen består av et fastsatt beløp og en prosentdel. Beløpsdelen innebærer at 10 000 kroner først trekkes fra taksten før fondsstyret fastsetter beregningsgrunnlaget for erstatningen etter reglene i naturskadeloven. Skaden erstattes med 85 % av det beregningsgrunnlag fondsstyret har kommet frem til.

I takseringsforskriften § 15 er det bestemt at det ikke skal utbetales erstatning dersom skadetakst, etter at egenandelene er trukket fra, utgjør mindre enn 500 kroner.

For sameieforhold følger det av gjeldende lov § 12 at takstsummen beregnes for hver sameier. Det samme gjelder for egenandelen, slik at hver sameier blir trukket 10 000 kroner i fast beløp.

17.2 Høringsforslaget

For å forenkle beregningen, og for å møte synspunktet om at gjeldende regler er utilgjengelige og kompliserte, foreslår SLF at en fast egenandel på 25 % erstatter dagens egenandelsordning, se høringsforslaget § 10 første ledd. Når det gjelder minsteutbetaling er det foreslått en regel i § 10 andre ledd om at beregnet erstatning under 1 000 kroner ikke skal utbetales.

17.3 Høringsinstansenes syn

Ankenemnda, Advokatforeningen, Norges Bondelag, Norges Politilederlag, Norges skogeierforbund, Norsk Naturskadepool/FNO, NORSKOG, Fylkesmannen i Telemark og Skogbrand har uttalt seg om forslaget til endring av egenandelsordningen. Samtlige går i mot forslaget med unntak av Advokatforeningen og Norges Politilederlag. De som går i mot forslaget har dels sammenfallende begrunnelse for dette. Det fremholdes at økt egenandel for det første vil kunne medføre at de som er kraftig rammet av naturskade, ikke finner råd til å rette opp skaden. For det andre er det ved de store skadene at man virkelig trenger en god erstatningsordning for å klare å gjenreise eller gjenskaffe det som har gått tapt.

Ankenemnda og Fylkesmannen i Telemark er heller ikke enige i at forslaget innebærer en forenkling.

Ankenemnda fremholder bl.a. at det vil kunne oppstå unødvendige misforståelser og uklarheter som følge av den foreslåtte endringen. Endringen bryter med den etablerte ordning og harmonerer ikke med tilsvarende bestemmelse i naturskadeforsikringsloven § 3. Ankenemnda uttaler også at det etter forslaget ikke skal trekkes en egenandel per skadelidte der eiendommen eies i sameie, jf. gjeldende lov § 12. Ankenemnda mener det er hensiktsmessig at det bare trekkes én egenandel per eiendom slik at erstatningsoppgjøret blir det samme uansett om den skadde eiendommen eies i sameie eller ligger i eneeie.

Norsk Naturskadepool/FNO ønsker primært en samordning med egenandelen etter naturskadeforsikringsloven hvor egenandelen er 8 000 kroner, og påpeker samtidig at høringsforslaget kan forventes å gi større behov for oppfølging og kontroll for forsikringsnæringen i de tilfeller hvor begge ordningene har ansvar.

Forslaget om en minsteutbetaling på 1 000 kroner er ikke kommentert i høringen.

17.4 Departementets vurderinger

Departementet legger til grunn at en egenandelsordning skal videreføres i ny naturskadeerstatningslov, jf. lovforslaget § 9. Bakgrunnen er at statens naturskadeerstatningsordning ikke har vært ment eller utformet som en ordning som skal gi full dekning ved naturskade. En egenandelsordning vil, som SLF også peker på i sin utredning, gi grunneiere og andre rettighetshavere incentiver til å gjennomføre forebyggende tiltak som kan bidra til at risikoen for naturskader på eiendommen reduseres.

Høringen gir ikke et entydig inntrykk av at dagens regler for beregning av egenandel er kompliserte. Ankenemnda har påpekt faren for uklarheter og misforståelser ved den foreslåtte ordningen, men har ikke kommentert dette nærmere. Departementet har ut fra et brukerperspektiv forståelse for at ordningen bør harmonisere med naturskadeforsikringsloven, men kan ikke se at dette er avgjørende.

Departementet har kommet til at egenandelsordningen bør forankres i ny lov slik den er i gjeldende lov. Det vil dermed følge av loven at det skal være en egenandel og at egenandelen vil bli nærmere regulert i forskrift. Hjemmel for Kongen til å regulere egenandelens innretning og størrelse er tatt inn i lovforslaget § 9 første ledd andre punktum.

Lovforslaget § 9 andre ledd gir Kongen hjemmel til i forskrift å fastsette at erstatning ikke utbetales dersom erstatningsbeløpet er under en viss sum. Dette er samme ordning som etter gjeldende takseringsforskrift § 15, der denne summen er satt til 500 kroner. Departementet mener at det i forbindelse med utarbeidelse ny forskrift kan være grunnlag for en oppjustering av denne summen.

Departementet legger til grunn at egenandelsordningen bør utformes slik at den ikke innebærer vesentlige endringer i statens utgifter med ordningen. Samtidig må egenandelsordningen utformes slik at den oppfattes som rimelig og rettferdig av de erstatningsberettigede. Ordningen må også være enkel og lett forståelig, og utformes på en måte som bidrar til at også de som er sterkt rammet av naturskader finner råd til å rette opp skaden. Hvordan ordningen teknisk sett bør utformes, om den bør bygge på gjeldende system med en fastdel og en prosentdel, eller bare en prosentdel, vil departementet komme tilbake til i forbindelse med forskriftsarbeidet. Departementet vil da også se nærmere på egenandel ved jordleie for sameiere.

18 Regress

18.1 Gjeldende rett

Det følger av gjeldende lov § 6 første ledd at den skadelidte ikke har krav på erstatning av fondet «så langt han har krav på erstatning av tredjemann». Dersom særlige forhold tilsier det, kan fondsstyret likevel gi skadelidte hel eller delvis erstatning. Det kan settes vilkår om at skadelidte skal reise søksmål mot den ansvarlige, og om at skadelidte i så fall må ta med krav om erstatning som fondsstyret kan gjøre gjeldende.

Av § 6 andre ledd følger at fondsstyret kan kreve utbetalt erstatning refundert av den ansvarlige med et beløp som finnes rimelig under hensyn til den ansvarliges økonomiske evne, den utviste skyld og omstendighetene for øvrig. Hvis den skadelidte selv gjør erstatningskrav gjeldende mot den ansvarlige, skal dette kravet dekkes før fondets refusjonskrav.

En ansvarlig tredjeperson kan i denne sammenhengen være kommunen, som for eksempel har gitt byggetillatelse i ras- eller flomutsatte områder, eller en tiltakshaver eller en ansvarlig prosjekterende som har bidratt til skadeomfanget gjennom sin virksomhet. Domstolene har i enkelte saker gått langt i å pålegge bygningsmyndighetene ansvar for ikke å ha fulgt opp plan- og bygningsloven på en tilstrekkelig aktsom måte. Regressregelen i naturskadeloven har imidlertid ikke blitt brukt i praksis.

18.2 Høringsforslaget

SLF mener det er behov for å tydeliggjøre adgangen til bruk av regress der tredjemann har medvirket til eller forårsaket skaden. SLF foreslår derfor en endring som vil forenkle skadelidtes adgang til å få erstatning i de tilfeller hvor tredjemann kan anses for å være ansvarlig for skaden, jf. høringsforslaget § 15.

Skadelidte kan etter høringsforslaget kreve erstatning fra staten selv om tredjemann er ansvarlig. Skadelidtes krav på erstatning fra tredjemann går automatisk over til staten. Regresskravet begrenses til det krav skadelidte ville hatt mot tredjemann.

Forslaget tydeliggjør plikten til å forebygge naturskader, og til å begrense utviklingen av en skade. Sentralt i denne vurderingen står blant annet spørsmålet om kommunens ansvar for planlegging etter plan- og bygningsloven er ivaretatt. Et eventuelt regresskrav kan også rettes mot tiltakshaver eller ansvarlig prosjekterende.

18.3 Høringsinstansenes syn

Miljøverndepartementet, KS, Fylkesmannen i Telemark, NORSKOG og Norsk Naturskadepool/FNO, har uttalt seg om endring av regressreglene. Samtlige støtter forslaget med unntak av KS.

Miljøverndepartementet mener at det å holde kommunen ansvarlig dersom planleggingen er mangelfull, trolig vil kunne virke forebyggende og redusere skadeomfanget ved naturulykker. Miljøverndepartementet uttaler:

«Når det gjelder Naturskadefondets adgang til å søke regress, er det naturlig å diskutere om kommunen kan stilles ansvarlig i tilfeller der pliktene til å tilpasse seg konsekvensene av klimaendringene etter plan- og bygningsloven ikke er ivaretatt. Etter plan og bygningsloven skal kommunene gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser. Hensynet til klimaendringene vil være en vesentlig faktor i slike analyser. I tilfeller der mangelfulle risiko- og sårbarhetsanalyser har vært en avgjørende bakenforliggende faktor for en gitt naturulykke eller skadeomfang, bør det vurderes om kommunen eventuelt skal holdes økonomisk ansvarlig. En slik ordning vil trolig kunne virke forebyggende og kunne redusere skadeomfanget ved naturulykker.»

FNO fremhever at forslaget vil sikre skadelidte en enkel og forsvarlig behandling i første omgang, og at den statlige og private ordningen på dette området blir mer sammenfallende. FNO ser dette som positivt, ogmener den foreslåtte endringen i naturskadeloven er mer forbrukervennlig enn dagens regel. Skadelidte vil nå få sin erstatning tidligere, og slipper dermed å søke dekning hos andre, før dekning kan kreves etter naturskadeloven.

Fylkesmannen i Telemark ser positivt på lovforslagets intensjon om å begrense naturskader i fremtiden ved å legge ansvar på den enkelte kommune. Fylkesmannen peker blant annet på reglene om regress i de tilfellene der enkeltpersoner eller kommunen har et ansvar for skade. Fylkesmannen viser til at kommunene har et ansvar for planlegging på grunnlag av risiko og sårbarhetsanalyser m.v.

NORSKOG fremholder også at forslaget vil kunne ha en gunstig preventiv virkning.

KS mener regressreglene ikke bør endres, men i stedet høres på ny når Flæte-utvalgets utredning om samfunnets sårbarhet og behov for tilpasning til konsekvensene av klimaendringene foreligger. KS viser også til at en bestemmelse om regress må ses i sammenheng med behovet for ressurser til kartlegging av spesielt skredfare, økning i skadeomfang som følge av klimaendringer og behovet for å se regresskrav i sammenheng med en ny lov om tilskudd til sikring mot naturskader. Blir forslaget likevel vedtatt peker KS på at det må tydeliggjøres at regresskrav forutsetter skyld hos tredjemann, at ansvarsdelingen mellom kommune, fylkeskommune og Fylkesmann som reguleringsmyndighet må utredes, samt at tredjemann må få uttalerett før det reises regresskrav.

18.4 Departementets vurderinger

Departementet er ikke kjent med at dagens bestemmelse om regress er blitt brukt i praksis. SLF har i sin utredning begrunnet den manglende bruken av regress med den foreliggende rettspraksisen og uklarhet om rekkevidden av kommunenes ansvar. Disse faktorene gjør at det i mange saker er knyttet usikkerhet til om en vil kunne nå frem med et regresskrav. Departementet er enig i denne vurderingen.

Departementet mener det er viktig at den nye loven får bestemmelser som virker skadeforebyggende, og som er mer praktisk innrettet enn gjeldende lov. Dette hensynet ligger også bak lovforslaget § 16 om regress. Bestemmelsen gir forvaltningen et tydelig signal om bruk av regress dersom det er grunnlag for det.

Forslaget innebærer at skadelidte får en rett til å kreve naturskadeerstatning fra staten selv om en tredjeperson kan holdes ansvarlig for skadeomfanget. Gjeldende lov gir ikke skadelidte en slik rettighet. Etter lovforslaget trer staten inn i skadelidtes krav mot den som ved handling eller unnlatelse har bidratt til at skadeomfanget har blitt mer omfattende enn det ellers ville vært. Hvem denne tredjepersonen er, må forvaltningen og eventuelt domstolene ta stilling til. Skadelidtes krav på erstatning fra tredjeperson går derved automatisk over til staten når skaden erstattes gjennom naturskadeerstatningsordningen. Staten trer inn i den utstrekning det utbetales erstatning og så langt skadelidte har et krav mot tredjeperson. Statens regresskrav begrenses altså av erstatningsutbetalingen, eventuelt av det ansvar tredjeperson har overfor skadelidte. Erstatning for den delen av skaden som ikke dekkes gjennom naturskadeerstatningsordningen må skadelidte selv kreve fra tredjeperson. Et regresskrav må for øvrig vurderes etter alminnelige erstatningsregler når det gjelder vilkårene for tap, ansvarsgrunnlag og årsakssammenheng.

Den nye plan- og bygningslovens regler om samfunnssikkerhet, og risiko- og sårbarhetsanalyse (§ 4-3), samt om krav til byggegrunn og miljøforhold (§ 28-1) vil kunne bidra til å redusere risikoen for at kommunene pådrar seg erstatnings- og regressansvar i forbindelse med naturskader.

Når det gjelder merknaden fra KS om å avvente en eventuell regulering til etter at Flæte-utvalget hadde avgitt sin innstilling, viser departementet til at det ikke er lagt opp til endringer i regler om regress i NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring som er et resultat av Flæte-utvalgets arbeid. Regressadgang ved naturskader er heller ikke omtalt i Miljøverndepartementets påfølgende melding om klimatilpasning, jf. Meld. St. 33 (2012–2013). Departementet er imidlertid enig med KS i at tredjeperson, som i en del tilfeller vil kunne være kommunen, skal gis anledning til å uttale seg før det reises regresskrav.

Nærmere regler om behandlingen av regresskrav bør etter departementets vurdering fastsettes i forskrift. Departementet foreslår derfor en egen forskriftshjemmel i lovforslaget § 16 andre ledd, som åpner for nærmere regulering av krav om regress, herunder blant annet regler om forhåndsvarsling før det reises regresskrav.

19 Økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget

19.1 Innledning

Proposisjonen inneholder forslag til ny lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven). Videre inneholder den forslag om at erstatningsbestemmelsene i gjeldende naturskadelov oppheves og at sikringsbestemmelsene videreføres. Som et resultat av dette foreslås det at gjeldende lovs tittel endres til lovom sikring mot naturskader. Forslaget til ny lov om erstatning for naturskader vil også kreve endringer i tre andre lover. Proposisjonen inneholder derfor også forslag om endringer i naturskadeforsikringsloven, rettsgebyrloven og i ekspropriasjonsloven.

Antall erstatningssaker for naturskader og den økonomiske størrelsen på erstatningene varierer mye fra år til år. De fleste estimatene bygger derfor på gjennomsnittstall for perioden 2004–2013. Beløpsestimater oppgis i 2013-kroner og bygger dels på de anslag SLF har gjort i sin utredning, dels på utviklingstrender og dels på oppdaterte kostnadsvurderinger som SLF har gjort.

19.2 Ny forvaltningsmodell

Avskaffelse av ordningen med lensmannsskjønn

Forslaget i proposisjonen om å gå over til ren forvaltningsmodell ved fastsettelse av erstatningen innebærer at dagens system der taksten over skadene fastsettes ved hjelp lensmannsskjønn med lensmannen som takststyrer og to skjønnsmenn bortfaller. Lensmannens arbeid ved naturskadehendelser vil etter dette kun være rene politioppgaver. Utgiftene til politiet dekkes i dag av Justis- og beredskapsdepartementet over Politi- og lensmannsetatens driftsbudsjett (kapittel 440), mens kostnader til skjønnsmenn dekkes av Landbruks- og matdepartementet over bevilgningen til naturskadeerstatningsordningen (kapittel 1148). Forslaget vil gi en årlig innsparing på om lag 14,6 mill. kroner. Av dette utgjør reduserte kostnader i politiet om lag 7,6 mill. kroner og reduserte kostnader til skjønnsmenn om lag 7 mill. kroner.

Forslaget innebærer også at ordningen med at både skadelidte og fondsstyret kan bringe lensmannsskjønnet inn for de ordinære domstolene for endelig fastsetting av skadetaksten vil falle bort. Basert på et gjennomsnitt på 20 overskjønn per år, vil forslaget gi en årlig besparelse på om lag 330 000 kroner. I tillegg kommer besparelser for skadelidte og i domstolene.

Rettslig behandling av erstatningsvedtak

Etter ny forvaltningsmodell får skadelidte adgang til å prøve hele saken i to instanser, først gjennom SLFs vedtak og deretter gjennom ordinær klagebehandling i Klagenemnda for naturskadesaker.

Det forventes ingen nevneverdig økning i antall rettssaker som gjelder prøving av SLFs erstatningsvedtak, anslått til ca. 1–5 saker per år. Departementet legger stor vekt på at forvaltningsmodellen vil legge til rette for at skadelidte skal få bedre informasjon om sine rettigheter og om erstatningsordningen som sådan. Dette vil etter departementets vurdering kunne bidra til at antall saker for domstolene holdes på et lavt nivå.

SLF og styret for Statens naturskadefond

Om lag 2/3 av sakene behandles i dag etter en forutgående taksering av skaden ved hjelp av lensmannsskjønn. Forslaget om forvaltningsmodell innebærer at det er skadelidte som skal varsle SLF om sin naturskade. SLF avgjør deretter om skaden kan dokumenteres av skadelidte, eller om det er nødvendig at den takseres av autorisert takstmann. Det legges opp til at SLF inngår avtale om taksering med takstfirmaer, og er ansvarlig for kontraktsinngåelse, kontraktsoppfølging, samt opplæring av takstmenn. SLF vil også få ansvaret for at skadelidte gjøres kjent med sine rettigheter og får nødvendig veiledning om erstatningsordningen. Kostnader ved bruk av takstmenn vil etter forslaget dekkes av staten. SLF anslår at det etter ny forvaltningsmodell vil være behov for å innhente takst i alle saker der erstatningen anslås til å overstige 500 000 kroner. De siste 4 årene har gjennomsnittlig 10 % av sakene takst over 500 000 kroner. I tillegg vil det innhentes takst i kompliserte og/eller uoversiktlige saker, samt saker hvor skadelidte ikke er i stand til å dokumentere skadene selv. Til sammen anslås dette å utgjøre 15 % av sakene, noe som i et gjennomsnittsår vil bety 200 saker. Det anslås at takstkostnad per år totalt vil bli om lag 1,7 mill. kroner.

Forslaget om å gå over til en ren forvaltningsmodell innebærer også at fondsstyret mister sin oppgave med å yte erstatning for naturskader. Som en følge av dette foreslås det at styret avvikles. Dette vil gi en årlig innsparing på ca. 350 000 kroner. Styrets kontakt med Norsk Naturskadepool overtas av SLF.

Ved bortfall av lensmannsskjønnet vil SLFs arbeid med saker der skaden krever taksering før erstatningstilsagn kan gis, bli mer tidkrevende. SLFs overtakelse av fondsstyrets arbeid med erstatningsfastsetting vil også kreve økte ressurser. Det anslås at disse nye arbeidsoppgavene vil kreve en bemanningsøkning på to årsverk og med en utgift på 1,9 mill. kroner per år. Ved store naturulykker må SLF raskt kunne sette inn en målrettet og effektiv innsats både når det gjelder informasjon, veiledning og saksbehandling.

19.3 Elektronisk søknads- og saksbehandlingssystem – utvikling og drift

Dagens saksbehandlingssystem for erstatningssaker etter naturskadeloven er gammelt og utidsmessig. En kostnadskrevende opprusting av eksisterende system eller utvikling av nytt system er utsatt i flere år i påvente av avklaring av utfallet av behandlingen av lovforslaget. Et nytt IKT-system for erstatningsordningen er derfor nødvendig uavhengig av lovendringen.

Forvaltningsmodellen innebærer at søknads- og saksbehandlingen så langt som mulig skal skje elektronisk. Det betyr blant annet at både skadelidte og takstmenn sender erstatningssøknad, takster, egenoppgave og andre opplysninger elektronisk til SLFs portal for naturskadesaker. Denne portalen blir hovedkanalen både for informasjon, kommunikasjon og saksbehandling. Siden målgruppen er privatpersoner og private virksomheter, må systemet være lett tilgjengelig og brukervennlig. Dette er også en av forutsetningene for at effektiviseringsgevinstene skal kunne tas ut, herunder at den skadelidte skal få erstatningsoppgjøret langt raskere enn i dag.

Kostnadene ved planlegging, utvikling og implementering av nytt søknads- og saksbehandlingssystem, samt egnet portalløsning anslås til 17,5 mill. kroner fordelt over tre år. I tillegg anslås implementeringskostnadene knyttet til regelverksarbeid og informasjons- og veiledningstiltak til 2 mill. kroner fordelt over en treårsperiode. Basert på erfaringer med tidligere større omleggingsprosjekter, legges det til grunn at varige økte vedlikeholdskostnader vil tilsvare om lag 20 % av utviklingskostnadene for systemet. Dette utgjør 3,3 mill. kroner per år.

19.4 Kretsen av erstatningsberettigede

Etter gjeldende lov er det grunneieren som er den som anses som skadelidt og dermed har krav på erstatning. I tillegg må objektet befinne seg på privat grunn. Rettspraksis har utvidet eierbegrepet noe og ført til at den som viser seg å være den reelle eier av skadeobjektet, uavhengig av om det befinner seg på privat eller offentlig grunn, kan omfattes av eierbegrepet i loven og dermed ha krav på erstatning.

Ved naturskader på festearealer på privat grunn søker vanligvis grunneier om erstatning. Forslaget om å gi tomtefester og andre rettighetshavere rett til erstatning for naturskade på festearealer vil derfor gi små eller ingen økonomiske eller administrative konsekvenser i de tilfeller der festearealet ligger på privat grunn.

Dersom grunneier er en offentlig instans, vil forslaget derimot føre til en utvidelse av erstatningsordningen. Denne endringen forventes imidlertid ikke å medføre noen nevneverdig økning i de totale erstatningsutbetalingene.

19.5 Klagenemnda for naturskadesaker

Lovforslaget innebærer at dagens ankenemnd for Statens naturskadefond erstattes av Klagenemnda for naturskadesaker. I dag behandler Ankenemnda saker hvor takstgrunnlaget er rettskraftig, noe som innebærer at Ankenemndas hovedanliggende er å ta stilling til om det foreligger naturskade, samt størrelsen på erstatningen. Som følge av overgangen til en ren forvaltningsmodell, vil Klagenemnda få kompetanse til å vurdere alle sakens sider, herunder både skadelidtes egenoppgave eller innhentet takst, om det foreligger en naturskade og utmålingen av erstatningssummen.

Klagenemnda vil i likhet med dagens Ankenemnd behandle klager etter naturskadeforsikringsloven.

Etter ny forvaltningsmodell kan både underinstansen og klageinstansen behandle alle aspekter ved en sak, både de som i dag vurderes/påklages i skjønnsomgangen, og de som vurderes i den forvaltningsmessige behandlingen. Det må derfor forventes at behandlingen av hver sak blir mer omfattende enn dagens behandling i Ankenemnda, og at dette vil medføre en viss økning av utgiftene i forbindelse med klagebehandlingen. Selv om lovforslaget legger opp til regelforenkling og økt brukervennlighet, antas det at det vil komme flere saker til behandling som følge av at ordinær klagebehandling er uten kostnader for klager. Det forventes som følge av dette en økning i antall klager på 10–15 %. En slik økning kan også medføre behov for flere møter enn i dag. Kostnadsøkningen for klageinstansen anslås til 200 000 kroner sammenlignet med dagens ordning.

Årlige besparelser og utgifter (mill. kroner) som følge av innføring av ny forvaltningsmodell (tallene er basert på et gjennomsnittsår med om lag 1.350 skadesaker hvor SLF innhenter takst i 15 % av sakene).

Besparelser

Utgifter

Bortfall av lensmennenes takseringsansvar

7,60

Bortfall av bruken av skjønnsmenn

7,00

Bortfall av bruken av overskjønn

0,33

Antall rettssaker

(ingen nevneverdig økning)

Bruk av takstmenn

1,70

Avvikling av fondsstyret

0,35

Utvidelse av kretsen av erstatningsberettigede

(ingen nevneverdig økning)

Økt bemanning i SLF

1,90

Avskaffelse av tilsynsansvaret for Fylkesmannen/kommunen

(ingen endring – brukes ikke i praksis)

Saksbehandling for Klagenemnda

0,20

Sum

15,28

3,8

Totalbesparelse årlig

11,48

Utgifter knyttet til nytt saksbehandlingssystem (mill. kroner)

Utviklingskostnader (fordelt over tre år)

17,5

Implementeringskostnader (fordelt over tre år)

2,0

Årlige drifts- og vedlikeholdskostnader

3,3

20 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

Til kapittel 1 Innledende bestemmelser

Til § 1 Formål

Naturskadeordningens formål er nærmere behandlet i kapittel 7.

Formålsbestemmelsen uttrykker det som er hovedformålet med erstatningsordningen; nemlig å gi skadelidte erstatning etter en naturulykke slik at skadelidte kan fortsette sin virksomhet. Det legges til grunn en utvidet forståelse av begrepet virksomhet. Loven er derfor ikke avgrenset til kun å gjelde erstatning for naturskade som rammer objekter som nyttes i næringsvirksomhet. Bestemmelsen er en videreføring av formålet med gjeldende lov, selv om denne ikke inneholder en særskilt formålsbestemmelse. Bestemmelsen må blant annet ses i sammenheng med § 5, der grunnlaget for erstatningsutmålingen som hovedregel er kostnadene ved nødvendige tiltak for å føre skadeobjektet tilbake til samme stand som rett før skadetidspunktet.

Til § 2 Lovens virkeområde

Lovens virkeområde er nærmere omtalt i kapittel 8. Paragrafen inneholder nærmere bestemmelser om lovens geografiske og saklige virkeområde.

Første leddførste punktum tilsvarer i hovedsak gjeldende lov § 3 første ledd. Uttrykket «fast gods» er erstattet med «fast eiendom». Dette er kun en språklig endring. Med «fast eiendom» menes grunneiendommen og ulike byggverk og installasjoner på grunnen. Kravet i gjeldende lov om at eieren av løsøre må ha tilknytning til Norge, blir ikke ført videre. Første ledd andre punktum slår fast at loven gjelder for Svalbard, Jan Mayen og bilandene i det omfang og med de stedlige tilpasninger som Kongen bestemmer. Gjeldende lov er ikke gitt virkning for Svalbard, Jan Mayen og bilandene, og det samme vil gjelde for den nye loven frem til Kongen eventuelt bestemmer at loven skal gjelde.

Andre ledd viderefører bestemmelsen i gjeldende naturskadelov § 1 første ledd om at det ikke ytes erstatning dersom skadelidte har adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikringsordning. Med en «alminnelig forsikringsordning» menes en tilgjengelig forsikring på det norske markedet. Det avgjørende er om det er mulig å tegne en alminnelig forsikring, ikke om skadelidte faktisk har forsikret seg. Dette innebærer blant annet at det ikke ytes erstatning for ting i Norge som er forsikret mot brannskade da disse også er forsikret mot naturskade. Når den forsikrede ting er et bolighus eller fritidshus, gis det heller ikke erstatning for naturskader på hage, hageanlegg og gårdsplass, oppad begrenset til 5 dekar, inkludert den delen av tilførselsvei som ligger innenfor hagen, hageanlegget eller gårdsplassen. For nærmere beskrivelse av hage, hageanlegg og gårdsplass vises det til Ot.prp. nr. 19 (2004–2005) kapittel 9.2. Når det gjelder hageanlegg fremgår det at forsikringen skal dekke skade på grunn, beplantning og forstøtningsmurer, samt tekniske eller andre innretninger som er en naturlig eller nødvendig del av hageanlegget. Andre forsikringer som for eksempel kaskoforsikring for bil, traktor og småbåt/lystbåt har også naturskadedekning. De fleste løsøregjenstander kan forsikres og faller utenfor loven.

Andre ledd slår også fast at skadelidte heller ikke kan kreve erstatning etter loven dersom vedkommende faktisk får dekket skaden ved en forsikring, uavhengig av om det er en alminnelig forsikring. Dette er en videreføring av gjeldende lov § 1 andre ledd.

Av tredje ledd fremgår det at skade som rammer avling på rot ikke omfattes av loven. Bestemmelsen viderefører avgrensingen som følger av gjeldende lov § 5. Erstatning for tap av avling gis etter forskrift 17. januar 2012 nr. 56 om erstatning og tilskudd ved klimabetingede skader i plante- og honningproduksjon. Etter denne forskriften gis det erstatning for svikt i avling på rot av mat- og fôrvekster, jf. § 3 nr 1. «Avling på rot» omfatter etter denne forskriften ikke skog og flerårige produksjonsplanter i landbruket. Skade på skog og flerårige produksjonsplanter omfattes derfor av loven.

Fjerde leddførste punktum avgrenser erstatningsordningen ytterligere ved at stormskader på skog ikke omfattes. Stormskader på skog dekkes dels av alminnelig forsikring, og oppfyller derfor ikke vilkårene for erstatning, jf. andre ledd. Lovforslaget viderefører gjeldende § 5 første ledd andre punktum. Andre punktum slår fast at Kongen i forskrift kan bestemme at slike skader likevel kan dekkes.

Etter femte ledd får loven ikke anvendelse for petroleumsvirksomheten. Bestemmelsen viderefører også gjeldende lov § 5 første ledd første punktum som sier at det ikke gis erstatning for skade på utstyr for utvinning av olje, gass eller andre naturforekomster på havbunnen. Bestemmelsen omfatter både petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen og den landbaserte virksomheten.

Til § 3 Kretsen av erstatningsberettigede

Bestemmelsen har nærmere regler om hvem som kan søke erstatning for naturskade. Spørsmålet om hvem som inngår i kretsen av erstatningsberettigede er behandlet i kapittel 10.

Etter første ledd har eier av fast eiendom og løsøre krav på erstatning for naturskade.

Etter andre ledd første punktum kan også tomtefestere kreve erstatning. Det samme kan andre rettighetshavere dersom de kan godtgjøre å ha den økonomiske interessen i og rådigheten over skadeobjektet. Dette kan for eksempel være eieren av et skadeobjekt på annen manns grunn, eller bruksberettigede til vei eller tilleggsjord i allmenning. Dersom grunneier og fester eller annen rettighetshaver ikke er enige om hvem som har rett til naturskadeerstatning går eieren foran, jf. § 15 første ledd. Andre punktum viser til tredje ledd og innebærer at de erstatningsberettigede etter første punktum også kan søke om og få tilkjent erstatning for skader som har skjedd på eiendom nevnt i tredje ledd. Søksmålsadgangen for festere og andre rettighetshavere reguleres etter tvisteloven § 1-3.

Tredje ledd første punktum slår fast at skade på eiendom som tilhører staten, en kommune eller en fylkeskommune ikke erstattes. Etter andre punktum gjelder det samme for eiendom som tilhører selskap, foretak eller stiftelse m.v. som er dannet ved overføring av midler fra stat, kommune eller fylkeskommune, eller hvor noen av disse har en fremtredende økonomisk interesse. Avgrensningen viderefører gjeldende lov § 3 andre ledd.

Til kapittel 2 Vilkår for og utmåling av erstatning

Til § 4 Erstatningsvilkår

Paragrafen tar utgangspunkt i gjeldende rett, men departementet ser behov for å tydeliggjøre og samle vilkårene for å kunne kreve erstatning i én bestemmelse. Vilkårene for erstatning er nærmere omtalt i kapittel 11.

Etter første leddførste punktum ytes erstatning ved naturskade når det foreligger skade som direkte skyldes en naturulykke. Alle indirekte skader som følge av en naturulykke faller utenfor, for eksempel driftstap, driftsulempe, leieutgifter som er nødvendige for å drive virksomheten i påvente av gjenoppretting, samt reisekostnader. Bestemmelsen viderefører gjeldende rett på dette området, jf. gjeldende lov § 4 første ledd. Kravet til årsakssammenheng er strengere enn det som følger av alminnelig erstatningsrett, jf. kravet om at skaden skal direkte skyldes en naturulykke. Det innebærer at også nære avledede skader vil falle utenfor, for eksempel når en storm fører til at en båt skader en brygge.

Første punktum gir også eksempler på hva som ligger i begrepet naturulykke. En naturulykke er en enkelthendelse som fører til skader. Skader påført av ordinære naturkrefter over tid defineres ikke som en naturlykke. Dette er en videreføring av gjeldende lov § 4 første ledd, og tilsvarer den samme opplistingen som fremgår av naturskadeforsikringsloven § 1 andre punktum. Opplistingen av de ulike formene for naturulykke er ikke uttømmende, jf. ordlyden «så som». Naturulykker som flodbølge og meteornedslag vil derfor også kunne omfattes.

Andre ledd gir mulighet for å gjøre unntak i tilfeller der kravet til årsakssammenheng etter første ledd ikke er oppfylt. Unntaket omfatter skader som skyldes en nærliggende, men likevel ikke en direkte følge av en naturulykke. Adgangen til å gi unntak er begrenset, jf. ordlyden «særlige tilfeller». Dette skal forstås slik at skader som ikke oppfyller kravet til årsakssammenheng i første ledd i alminnelighet faller utenfor ordningen. Dersom det skal være aktuelt å gi erstatning etter denne bestemmelsen, må skaden skyldes en så nærliggende følge av naturulykken at det er vanskelig å skille mellom årsakene. Et relevant moment vil også være om det er mulig å forutse og å sikre seg mot slike følgeskader. Unntaket skal praktiseres strengt, slik at dagens etablerte forståelse av årsakskravet ikke uthules.

Tredje ledd viderefører gjeldende lov § 4 andre ledd andre punktum som innebærer at skade som umiddelbart skyldes nedbør eller isgang i utgangspunktet ikke erstattes. Nedbør eller isgang faller utenfor begrepet «naturulykke». Statens landbruksforvaltning kan imidlertid gjøre unntak dersom særlige forhold tilsier det. Nedbør og isgang kan gi naturulykkelignende skader av et slikt omfang at det å utelukke erstatning vil virke urimelig. For eksempel kan kraftig regn føre til dannelsen av såkalte «villbekker» som gjør skade på veianlegg og lignende. Det samme gjelder isgang, som under særlig høy vannstand kan forårsake skader på broer og andre faste installasjoner. Også dette unntaket skal praktiseres strengt, og praksis etter gjeldende lov vil være retningsgivende for adgangen til å yte erstatning etter denne bestemmelsen.

Til § 5 Grunnlag for erstatningsutmåling

Grunnlaget for erstatningsutmålingen er nærmere omtalt i kapittel 12. Paragrafen angir hva som er grunnlaget for erstatningen og hvordan erstatningen beregnes, og erstatter bestemmelser i gjeldende lov § 10.

Første leddførste punktum angir at erstatningen som hovedregel skal fastsettes på grunnlag av kostnadene ved nødvendige tiltak for å føre skadeobjektet tilbake til samme stand som rett før skadetidspunktet. Regelen forutsetter at det skal gjøres fradrag i kostnadsberegningen for slitasje på grunn av bruk og elde. Dersom et eldre slitt skadeobjekt blir erstattet med et nytt, vil dette gi skadelidte en gevinst som ikke skal dekkes av naturskadeerstatningsordningen. Kostnader som følge av strengere offentlige krav til konstruksjonsmåter og dimensjonering er å regne som ordinære gjenopprettingskostnader som dekkes. Utgangspunktet er at skaden skal gjenopprettes til slik den var rett før skaden skjedde. Dersom det koster mindre å gjenopprette skaden på en annen måte som vil gi skadelidte den samme nytten av eiendommen, skal det billigste tiltaket for gjenoppretting danne grunnlaget for erstatningsutmålingen.

Andre ledd sier at når kostnaden ved gjenoppretting er vesentlig større enn bruksverdien, eller skaden ikke kan gjenopprettes av andre grunner, skal erstatning ytes for den verdiforringelsen skaden har medført. Gjenopprettingskostnadene kan ikke være vesentlig høyere enn bruksverdien. Vesentlighetskravet danner derfor en ramme for forholdsmessighetsvurderingen som må gjøres i den konkrete saken. Bestemmelseninnbærer at det må være en forholdsmessighet mellom bruksverdien og gjenopprettingskostnaden. Forsvinner for eksempel et dekar dyrket mark ved en flom og det vil koste flere ganger verdien av arealet å bringe det tilbake til samme stand som det var i tidligere, vil dette ikke stå i forhold til verdien av arealet som har forsvunnet. Verdiforringelsen er tapet som følge av at skadeobjektet ikke kan brukes som tidligere, altså den tapte bruksverdien. Når bruksverdien fastsettes må man se hen til den bruksverdien skadeobjektet har og hva det brukes til.

Tredje ledd regulerer tap av løsøre. Løsøre skal alltid erstattes med gjenanskaffelsesverdien på skadetidspunktet.

Etter fjerde ledd er det prisforholdene på skadetidspunktet som skal legges til grunn for kostnadsvurderingen. I enkelte tilfeller kan det ta noe tid før skaden blir gjenopprettet. Dette kan innbære at det har skjedd en økning i pris på materialer, arbeidskraft og maskiner. Denne pristigningen er skadelidtes risiko. Det vil derfor være i skadelidtes interesse å gjenopprette skaden så raskt som mulig.

Femte ledd presiserer at utgifter til sikringstiltak ikke inngår i grunnlaget for erstatningsutmålingen. Det åpnes imidlertid for at enkle tiltak som har til hensikt å sikre mot nye naturskader eller videre skadeutvikling kan omfattes av loven, jf. § 7 om tilskudd til dekning av merkostnader.

Til § 6 Avkorting

Paragrafen erstatter gjeldende lov § 11. Spørsmålet om avkorting i erstatningen, er nærmere behandlet i kapittel 14.

Paragrafen gir hjemmel for å sette ned eller etter omstendighetene helt nekte erstatning når det foreligger grunnlag som nevnt i første ledd bokstav a til d. Lovforslaget § 6 innbærer at denne vurderingen tas som et ledd i erstatningsutmålingen. Avkortingsbeløpet vil normalt trekkes fra som en prosentandel, tilsvarende som det gjøres i forsikringssaker.

Første leddbokstav a gir hjemmel for å avkorte der gjenopprettingskostnaden overstiger bruksverdien. Denne bestemmelsen må ses i sammenheng med vilkåret i § 5 andre ledd. Selv om gjenopprettingskostnaden ikke er vesentlig større enn bruksverdien, kan det være tilfeller der det er rimelig at det foretas avkorting. Bestemmelsen må videre ses i lys av lovens formål, samt at det ikke er meningen at skadelidte skal oppnå en økonomisk gevinst.

Avkorting etter bokstav b kan skje når skadens inntreden eller omfang helt eller delvis skyldes svak konstruksjon sammenlignet med de påkjenninger eiendommen kan ventes å bli utsatt for, eller dårlig vedlikehold eller manglende tilsyn. Eksempler på dette kan være manglende drenering av veikonstruksjoner, dårlig vedlikehold av bruer, eller svake masseutfyllinger.

Etter bokstav c kan avkorting skje når den skadelidte kan lastes for ikke å ha forebygget skaden eller hindret skadens omfang.

Første ledd bokstav b og c tilsvarer avkortingsbestemmelsene i naturskadeforsikringsloven § 1 tredje ledd.

Etter bokstav d kan avkorting skje når gjenopprettingen medfører en verdistigning på skadeobjektet. Bestemmelsen viderefører gjeldende lov § 11 andre ledd nr. 4 og 6.

Av andre leddførste punktum følger at det ved avgjørelse etter første ledd bokstav b og c skal legges vekt på den skadelidtes forutsetninger for å innse hvilke krav som må stilles, skadelidtes mulighet for utbedring av mangelen, og forholdene ellers. Av andre punktum følger at avkorting ikke skal skje hvis den skadelidte bare er lite å legge til last. Andre ledd tilsvarer naturskadeforsikringsloven § 1 tredje ledd andre og tredje punktum. Dersom skadelidte ikke hadde eller kunne hatt kjennskap til for eksempel svak konstruksjon, skal det ikke avkortes. Det skal imidlertid mye til for at skadelidte kan unnskyldes for ikke å ha kjennskap til forholdene etter bokstav b. I vurderingen etter bokstav c vil det være naturlig å legge vekt på hvor lang tid skadelidte har hatt på seg til å iverksette et redningstiltak, kostnadene ved tiltaket, om tiltaket ville vært egnet til å forhindre skadens omfang, samt skadelidtes faktiske forutsetninger for å kunne iverksette tiltaket. At skadelidte ikke straks gjennomfører kostbare og omfattende tiltak til sikring kan være unnskyldelig, men kostnaden og omfanget av tiltaket tillegges mindre vekt desto lengre områdingstid skadelidte har hatt.

I vurderingen av om skadelidte har hatt mulighet til å forebygge og utbedre mangelen vil helse, faktisk mulighet til å være til stede og økonomiske forhold kunne spille en rolle. Økonomiske forhold vil imidlertid kun i særlig spesielle tilfeller tillegges vekt. Det er i utgangspunktet ingen unnskyldning at man lar være å vedlikeholde egen eiendom fordi man ikke har økonomi til å foreta vedlikeholdet. Det vises for øvrig til vurderingen i Ot.prp. nr. 31 (1993–1994) Om lov om endringer i naturskadeforsikringsloven og naturskadeloven (avkorting) kapittel 6.3, hvor følgende fremgår:

«Justisdepartementet er enig i at uttrykket «hans økonomiske evne» kan tas ut av lovteksten. Den skadelidtes økonomiske evne vil likevel være et moment ved vurderingen av «hans mulighet for utbedring av mangelen». Når økonomisk evne står som selvstendig vurderingstema, er det fare for at dette momentet kan få uforholdsmessig stor vekt i forhold til andre relevante momenter.»

Dersom det har skjedd skade på eiendommen tidligere, og skadelidte burde ha skjønt at han skulle ha sikret den skadde eiendommen for å forhindre ny naturskade, er dette et moment som gir grunnlag for avkorting etter andre ledd.

Til § 7 Dekning av merkostnader

Dekning av merkostnader er nærmere behandlet i kapittel 15.

Paragrafen erstatter gjeldende lov § 14 andre og tredje ledd.

Første ledd sier at det etter søknad fra skadelidte kan ytes tilskudd til dekning av merkostnader når skaden utbedres på en slik måte at faren for naturskade minskes. Merkostnadene må være knyttet direkte til tiltak som utføres som en naturlig del av gjenopprettingen av skaden, og som bidrar til å forsterke skadeobjektet. Merkostnader kan for eksempel være utgifter til større rørdimensjoner i en bekkelukning, til stikkrenner i en vei, eller til tiltak som bidrar til å forsterke en brukonstruksjon. Som merkostnader regnes også utgifter til mindre sikringstiltak som utføres i tilknytning til gjenopprettingen av skaden med tanke på å forhindre fremtidige naturskader. Utgifter til rene sikringstiltak faller utenfor.

Andre ledd slår fast at Kongen i forskrift kan fastsette vilkår for tilskudd til dekning av merkostnader, og nærmere regler for dekning av merkostnader.

Til § 8 Redningsomkostninger

Spørsmålet om erstatning for redningsomkostninger er nærmere behandlet i kapittel 16.

Etter gjeldende lov § 3 tredje ledd andre punktum kan det gis billighetserstatning for utlegg som skadelidte har hatt for å avverge en skade når særlige forhold tilsier det.

Første ledd viderefører adgangen til å få dekket redningsomkostninger, men det er ikke lenger krav om at det må foreligge særlige forhold. Skadelidte gis en rett til erstatning for redningsomkostninger basert på en skjønnsmessig vurdering. Retten er imidlertid begrenset til rimelige og nødvendige utlegg som skadelidte har hatt for å avverge eller begrense skadens omfang. Med redningsomkostninger menes kostnader til avvergende eller skadereduserende tiltak utført umiddelbart i tilknytning til en naturulykke. Det må være forholdsmessighet mellom kostnadene og naturskadens omfang og karakter. Det innebærer blant annet at det ikke kan kreves dekket redningsomkostninger som ville ha oversteget kostnadene ved en eventuell gjenoppretting av skaden. Kostnader for eget arbeid, tapt arbeidsfortjeneste mv. dekkes ikke.

Andre ledd slår fast at Kongen i forskrift kan fastsette vilkår og nærmere regler for dekning av redningsomkostninger.

Til § 9 Egenandel og minsteutbetaling

Egenandel og minsteutbetaling er nærmere behandlet i kapittel 17.

Første ledd erstatter gjeldende lov § 11 andre ledd nr. 1 om egenandel ved naturskade. Første punktum slår fast at det ved erstatning for naturskade som dekkes etter denne loven, skal trekkes en egenandel som fastsettes av Kongen. Andre punktum gir Kongen hjemmel til i forskrift å fastsette nærmere regler om egenandelen. Bestemmelsen erstatter gjeldende lov § 11 andre ledd nr 5.

Andre ledd gir Kongen hjemmel til i forskrift å fastsette at erstatning ikke utbetales dersom erstatningsbeløpet ikke overstiger et nærmere angitt minstebeløp. En tilsvarende bestemmelse er ikke gitt i gjeldende lov, men følger av takseringsforskriften § 15.

Til § 10 Reduksjon i erstatningene ved større naturulykker

Paragrafen er en videreføring av gjeldende lov § 16, som er nærmere omtalt under kapittel 3.1.

Bestemmelsen i gjeldende lov har ikke vært brukt i praksis, men videreføres likevel slik at det foreligger en hjemmel til å foreta reduksjoner i erstatningene dersom det ikke bevilges tilstrekkelige midler. Se særmerknad til § 16 i Ot.prp. nr. 12 (1993–1994) for nærmere omtale av bestemmelsen.

Til Kapittel 3 Avgjørelsesmyndighet, krav til søknaden, saksbehandling m.m.

Til § 11 Ansvarlig myndighet

Bestemmelsen fastslår at Statens landbruksforvaltning er ansvarlig myndighet for behandling av søknader om erstatning for naturskader. Dette er nærmere omtalt i kapittel 9.4.

Til § 12 Innsending av søknad og søknadsfrist

Det følger av første punktum at søknad om erstatning skal sendes Statens landbruksforvaltning på et fastsatt skjema. Søknadsfristen er tre måneder etter at skaden har skjedd. Dette er samme søknadsfrist som etter gjeldende lov § 7 første ledd første punktum.

Andre punktum viderefører dagens § 7 første ledd andre punktum. Forvaltningen vil etter en konkret vurdering kunne gi oppreisning for oversittelse av fristen dersom særlige grunner taler for det. Med særlige grunner menes tilfeller hvor skadelidte på grunn av sykdom, andre inntrufne omstendigheter eller mangel på faktiske muligheter ikke har hatt mulighet til å gjøre seg kjent med skaden. Det kan for eksempel være umulig for skadelidte å oppdage en skade som er skjult av snø. Avslag på grunn av oversittelse av søknadsfristen kan påklages til Klagenemnda.

Til § 13 Dokumentasjon og taksering

Krav til dokumentasjon og taksering er nærmere omtalt i kapittel 9.4

Første ledd slår fast at skadelidte har ansvaret for å dokumentere at det har skjedd en naturskade, og hvilke kostnader som er nødvendige for å gjenopprette skaden.

Slik dokumentasjon kan, foruten utfyllende dokumentasjon av selve skaden, være egenoppgave over antatte eller pådratte kostnader ved gjenoppretting, takst innhentet fra taksmann, kostnadsoverslag fra entreprenør eller andre anbud.

Av andre ledd går det fram at Statens landbruksforvaltning avgjør om det er nødvendig for staten å innhente supplerende takst for å kunne opplyse saken, og dermed sikre at verdsettingen skjer en forsvarlig måte. Behovet for supplerende takst vil avhenge av skadens omfang, hvor store kostnader som er krevd dekket og hvor kompliserte vurderinger som må gjøres i forhold til om de oppgitte tiltak er rene gjenopprettingsarbeider, sikringstiltak eller merkostnader. I tillegg vil det kunne være tilfeller hvor skadelidte av ulike grunner ikke er i stand til å sørge for tilstrekkelig dokumentasjon, og at det derfor er nødvendig at Statens landbruksforvaltning innhenter takst.

Tredje ledd gir Kongen hjemmel til i forskrift å gi nærmere regler om søknadens innhold og om taksering.

Til § 14 Utbetaling og bruk av erstatningen

Første ledd viderefører i stor grad reglene i §§ 14 og 15 i gjeldende lov, men med enkelte endringer. Det følger av første leddførste punktum at erstatningen skal brukes til gjenoppretting, og at den utbetales når skadelidte kan dokumentere at gjenoppretting er skjedd. Dette innbærer at skadelidte i utgangspunktet må dekke kostnadene selv og siden få dem refundert. Utbetaling vil som en hovedregel først skje når skadelidte har dokumentert at gjenoppretting er gjennomført.

Etter andre punktum kan skadelidte etter søknad få utbetalt erstatningen til fri rådighet, dersom særlige grunner foreligger. «Særlige grunner» kan for eksempel være der skadelidte anser det som mer hensiktsmessig å kjøpe seg inn i en eksisterende vei enn å gjenopprette skaden på sin egen vei. Hvorvidt det foreligger særlige grunner beror på en konkret vurdering. Etter tredje punktum faller erstatningskravet bort dersom vilkårene for utbetaling ikke er oppfylt innen tre år etter at erstatningen ble endelig fastsatt. Fjerde punktum åpner for at Statens landbruksforvaltning etter søknad fra skadelidte kan forlenge fristen.

Etter andre leddførste punktum kan det etter søknad utbetales forskudd på erstatningen. Hvorvidt forskudd vil bli gitt, vil i stor grad bero på hvor mye det koster å gjenopprette skaden, og behovet for forskudd. Det kan gis helt eller delvis forskudd. Forskudd på hele erstatningen kan kun gis i særskilte tilfeller. Det vanlige vil være at det gis forskudd etter hvert som gjenopprettingsarbeidene blir gjennomført. Forskudd kan etter andre punktum gjøres betinget av at skadelidte dokumenterer at forskuddet skal anvendes i tråd med erstatningsvedtaket. Skadelidtes dokumentasjon kan for eksempel være opplysninger om hvem som har fått i oppdrag å gjennomføre gjenopprettingen, eller at skadelidte gir en transporterklæring for hele eller deler av erstatningsbeløpet til denne oppdragstakeren. Tredjepunktum viderefører gjeldende lov § 15 andre ledd fjerde punktum om at vedtak om forskudd ikke kan påklages.

Dersom erstatning utbetales til fri rådighet, utbetales beløpet straks vedtaket er fattet, jf. tredje ledd. Det samme gjelder for utbetaling av erstatning for verdiforringelse og for gjenanskaffelse av løsøre, jf. § 5 andre og tredje ledd.

Fjerde ledd bestemmer at Kongen i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om vilkår, dokumentasjon og kontroll for utbetaling av erstatning. Det vil være naturlig at forskriften utdyper de tilfellene hvor det for eksempel kan settes vilkår om at gjenopprettingen skjer på en bestemt måte, samt at mottaker av erstatning må godta kontroll i forbindelse med utbetaling av erstatning, herunder at skadelidte er forpliktet til å gi Statens landbruksforvaltning nødvendige opplysninger. Forskriften bør også skissere nødvendige dokumentasjonskrav for utbetaling av erstatning. Etter §§ 19 og 21 i gjeldende takseringsforskrift er kontrollmyndigheten lagt til kommunen og Fylkesmannen. Departementet legger til grunn at denne myndigheten skal legges til Statens landbruksforvaltning.

Det er for øvrig skadelidte selv som har ansvaret for at gjenoppretting av naturskade skjer i henhold til gjeldende lover og regelverk. I noen tilfeller vil det være behov for å innhente for eksempel tillatelser etter plan- og bygningsloven, kulturminneloven eller vannressursloven. Nødvendige tillatelser er en forutsetning for utbetaling av erstatningen.

Til § 15 Tvist om hvem som har rett til erstatning

Etter § 3 kan både eier, fester og andre rettighetshavere ha krav på erstatning. Spørsmålet om hvem som skal ha rett til erstatning (personkretsen) er nærmere behandlet i kapittel 10. § 15 er ny som lovbestemmelse.

Eier har som utgangspunkt full råderett over sin eiendom. Første ledd første punktum gir derfor eier forrang foran fester og andre rettighetshavere når det er tvist om hvem som har rett til naturskadeerstatning. Etter andre punktum kan en rettighetshaver likevel kreve erstatningen dersom det foreligger en dokumentert rett gjennom en avtale, eller en rettskraftig avgjørelse som viser at han har den økonomiske interessen i og rådigheten over skadeobjektet, jf. § 3 andre ledd. Dette kan for eksempel være dokumentasjon av rettighet til en vei.

Dersom det er tvist om eierforholdene til et skadeobjekt må dette avklares partene imellom. Forvaltningen vil da stoppe saksbehandlingen inntil avgjørelse i tvisten foreligger. Når tvisten ikke gjelder selve eierforholdet, men hvem av eier eller rettighetshaver som skal ha erstatningen, følges forrangsregelen i første ledd.

Andre ledd bestemmer at dersom både eier og fester, eller annen rettighetshaver har rett til erstatning, kan rettighetshaverne ikke motsette seg at hele erstatningen utbetales til den som har gjenopprettet skaden. Dersom skaden allerede er gjenopprettet vil erstatningen altså bli utbetalt til den av partene som har gjenopprettet skaden.

Til § 16 Regress

Paragrafen erstatter gjeldende lov § 6. Spørsmålet om statens adgang til å søke regress hos tredjeperson er nærmere behandlet i kapittel 18.

Første ledd bestemmer at staten trer inn i skadelidtes eventuelle erstatningskrav mot en tredjeperson som på grunn av sine handlinger eller unnlatelser har bidratt til at skadeomfanget har blitt mer omfattende enn det ellers ville ha vært. Skadelidtes krav mot tredjepersonen går dermed automatisk over til staten, og er ikke som etter gjeldende lov § 6 første ledd tredje punktum avhengig av at skadelidte må reise søksmål. Staten trer inn i den utstrekning det utbetales erstatning etter loven her.

Statens regresskrav begrenses av det ansvar tredjeperson har i forhold til skadelidte. Det gjelder for eksempel der tredjeperson er ansvarlig for en mindre del av skaden enn det statens ansvar etter naturskadeordningen omfatter. Regress kan være aktuelt i tilfeller hvor kommunen har gitt byggetillatelse i et ras- eller flomutsatt område, eller der tredjepersons tiltak eller virksomhet har bidratt til omfanget av naturulykken.

I andre ledd er det bestemt at Kongen i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om behandlingen av regresskrav, herunder bestemmelser om at det skal gis forhåndsvarsel om at regresskrav vurderes fremmet.

Til § 17 Tilbakebetaling

Bestemmelsen regulerer krav om tilbakebetaling av feilaktig utbetalt erstatning.

Det er flere ulovfestede grunnlag for tilbakebetalingskrav. For det første kan man kreve tilbakebetaling som følge av erstatningsbetingende forhold hos betalingsmottageren. Den urettmessige betalingen skyldes uaktsomhet hos betalingsmottager. Lovforslaget her er ikke ment å være uttømmende når det gjelder adgangen til å søke tilbakebetaling etter ulovfestede regler om erstatning. Det vises i denne sammenheng til Rt. 2012 s. 1444 som sa at tilbakebetalingsregelen i folketrygdloven § 22-15 ikke var til hinder for at urettmessig mottatt trygd alternativt kan kreves tilbake med hjemmel i det alminnelige erstatningsrettslige skyldansvaret. Det samme er ment å gjelde for lovforslaget her.

For det andre kan man kreve tilbakebetaling etter læren om condictio indebiti. Denne bygger på en avveining mellom oppgjørshensynet og korreksjonshensynet. Relevante momenter på dette området er blant annet i hvilken grad partene har ansvar for at betalingen er feil, partenes profesjonalitet og hvor lang tid som er gått. Lovforslaget her går noe lenger enn reglene om condictio indebiti. Lovforslaget er derfor ment å være uttømmende på dette området slik at bestemmelsen kommer i stedet for reglene om condictio indebiti.

Første ledd gir hjemmel til å kreve utbetalt erstatning tilbakebetalt dersom noen «i strid med redelighet og god tro» har mottatt erstatning, eller dersom utbetalingen har vært større enn de reelle gjenopprettingskostnadene. Relevante momenter ved vurderingen er blant annet i hvilken grad partene har ansvar for at betalingen er feil, partenes profesjonalitet og hvor lang tid som er gått siden utbetalingen skjedde.

Etter andre leddførste punktum kan utbetalt erstatning også kreves tilbakebetalt dersom skadelidte, eller noen som har handlet på skadelidtes vegne, har gitt feilaktige eller mangelfulle opplysninger. Feilaktig utbetaling kan også kreves tilbake dersom skadelidte har fått dekket tapet på annen måte, for eksempel ved at det i ettertid viser seg at skadelidte har fått dekket skaden hos sitt forsikringsselskap. Andre punktum innholder en hjemmel for forvaltningen til å kreve tilbakebetalt erstatningsbeløp som er utbetalt på grunn av feil fra forvaltningens side.

Lovens ordlyd er ikke til hinder for en konkret rimelighetsvurdering fra forvaltningens side når krav om tilbakebetaling er aktuelt. I vurderingen av om det skal kreves tilbakebetaling etter denne bestemmelsen bør det legges vekt på om skadelidte kan bebreides, tiden som har gått siden den feilaktige utbetalingen fant sted, om skadelidte har innrettet seg i tillit til utbetalingen og mulighetene for skadelidte til å oppdage feilen.

Til § 18 Overdragelse og transport av erstatning

§ 18 første ledd er en videreføring av gjeldende lov § 17 første ledd. Som følge av forslaget om innføring av ny forvaltningsmodell er fondsstyret erstattet med Statens landbruksforvaltning. Det er i tillegg foretatt enkelte språklige justeringer.

Første leddførste punktum slår fast at krav om erstatning ikke kan overdras uten samtykke fra Statens landbruksforvaltning. Overdragelse av krav om erstatning kan for eksempel være aktuelt i forbindelse med arv eller der en eiendom eller festerett skifter eier før gjenoppretting har skjedd. Det følger av første leddandre punktum at krav om erstatning ikke kan gjøres til gjenstand for utlegg, eller arrest, eller inndras i konkursbo eller insolvent dødsbo. Det vil ikke være i tråd med lovens formål dersom erstatningsbeløpet skulle gå til å dekke eventuelle krav fra skadelidtes kreditorer.

I andre ledd fremgår det at selve erstatningsbeløpet kan transporteres. Siden erstatningsbeløpet som hovedregel ikke utbetales før gjenoppretting har skjedd, vil en transporterklæring i noen tilfeller gjøre det enklere å få noen til å gjennomføre gjenopprettingsarbeidene. Dette innbærer ikke at mottaker av beløpet får partsrettigheter i erstatningssaken. Andre ledd er ny som lovbestemmelse.

Til § 19 Forenklet saksbehandling ved store naturulykker

Paragrafen gir Kongen hjemmel til i forskrift å bestemme at saksbehandlingsreglene i §§ 13 og 14, og forskrifter om saksbehandlingen gitt med hjemmel i disse bestemmelsene, kan fravikes midlertidig ved store naturulykker. Bestemmelsen er tenkt benyttet enten som hjemmel for å gi generelle bestemmelser i forskrift om forenklet saksbehandling, eller som hjemmel for å gi særskilt forskrift i forbindelse med en katastrofelignende naturulykke som fører til naturskader over et stort område, og som rammer et stort antall personer. Kongen vil da om nødvendig kunne fastsette enklere regler for dokumentasjon, taksering og kontroll mv. Erfaringer fra Østlandsflommen i 1995 viser behovet for en slik unntaksbestemmelse.

Til Kapittel 4 Klage- og søksmålsadgang

Til § 20 Klage

Paragrafen viderefører dagens ordning med klageadgang og et eget klageorgan i naturskadesaker, jf. gjeldende lov §§ 18 første ledd og 19 første ledd.

Første punktum bestemmer at skadelidte kan klage over vedtak fattet av Statens landbruksforvaltning til Klagenemnda for naturskadesaker. I andre punktum er klagefristen satt til tre uker etter at vedtak om erstatning er mottatt. Av tredje punktum fremgår det at bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder med mindre annet følger av lovforslaget.

Klagen skal rettes til Statens landbruksforvaltning for uttalelse og ny vurdering. Statens landbruksforvaltning skal altså prøve sitt vedtak på nytt etter klagen. Dersom Statens landbruksforvaltning opprettholder vedtaket, sendes saken til Klagenemnda for endelig avgjørelse. Det er ikke adgang til å påklage Klagenemndas vedtak. Loven etablerer derved en to-instans behandling av klager slik det følger av forvaltningsloven § 28. Nemnda kan vurdere alle sidene av vedtaket fattet i første instans. Nemndas avgjørelser kan bare overprøves av domstolene. Klagereglene er nærmere omtalt i kapittel 9.4.

Av andre ledd følger at krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningslovens § 36, avgjøres av Statens landbruksforvaltning. Statens landbruksforvaltnings avgjørelse om sakskostnader kan påklages til Klagenemnda. Et krav om sakskostnader sikres dermed en to-instans behandling.

I tredje ledd første punktum er det bestemt at Kongen er klageinstans for avgjørelser Statens landbruksforvaltning tar om partsinnsyn etter forvaltningsloven kapittel V, i saker som behandles etter loven her. Det samme gjelder etter andre punktum for avgjørelser Statens landbruksforvaltning tar om innsyn etter offentleglova, i saker som behandles etter lovforslaget.

Til § 21 Klagenemnda for naturskadesaker

Første leddførste punktum bestemmer at Klagenemnda for naturskadesaker skal bestå av fem medlemmer med personlige stedfortredere. Etter andre punktum oppnevnes nemndas medlemmer av Kongen, for fem år av gangen. Nemnda skal bestå av to jurister og tre fagkyndige, jf. tredje punktum. De tre fagkyndige medlemmene må ha en fagkompetanse som er relevant innen naturskadeområdet. Kompetanse innenfor for eksempel bygg og anlegg, landbruk og vassdrag vil være relevant. Fjerde punktum sier at nemndas leder skal være jurist.

Andre ledd første punktum slår fast at Klagenemnda skal være et uavhengig forvaltningsorgan, administrativt underlagt Kongen og departementet. Det følger av andre punktum at Kongen eller departementet ikke kan gi instruks om eller omgjøre nemndas utøvelse av myndighet i enkeltsaker. Nemndas stilling er nærmere omtalt i kapittel 9.4.

Tredje ledd gir Kongen hjemmel til i forskrift å gi nærmere bestemmelser om Klagenemndas sammensetning og organisering.

Til § 22 Søksmålsadgang

Bestemmelsen viderefører reglene om søksmålsadgang etter gjeldende lov § 19 andre ledd. Søksmål kan ikke reises med mindre skadelidte har benyttet adgangen til å klage til Klagenemnda. Søksmål må reises innen tre måneder etter at Klagenemndas vedtak er mottatt.

Til Kapittel 5 Ikrafttredelse, overgangsbestemmelser og endringer i andre lover

Til § 23 Ikrafttredelse

Bestemmelsen slår fast at loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Til § 24 Overgangsbestemmelser

Første ledd første punktum slår fast at naturskader som er meldt inn til lensmann, namsfogd eller politistasjon med sivile rettspleieoppgaver før lovens ikrafttredelse skal oversendes Statens landbruksforvaltning for videre behandling. Statens landbruksforvaltning skal fastsette skadetakst basert på skadelidtes dokumentasjon og øvrige dokumenter i saken, og utmåle erstatning i ett og samme vedtak. Dersom rettskraftig takst (lensmannsskjønn) foreligger, skal Statens landbruksforvaltning legge taksten til grunn for erstatningsvedtaket, jf. første ledd tredje punktum. En eventuell klage over vedtaket fra Statens landbruksforvaltning avgrenses i slike tilfeller til selve erstatningsutmålingen.

Det følger av andre ledd at klagesaker som ikke er behandlet før lovens ikrafttredelse, behandles av Klagenemnda for naturskader.

Erstatningssaker som følge av en naturulykke som har inntrådt før lovens ikrafttredelse skal behandles etter tidligere regler så langt de passer. Overgangsbestemmelsene vil imidlertid føre til at den ordinære saksbehandlingen skjer etter ny forvaltningsmodell.

Til § 25 Endringer i andre lover

Til nr. 1. Lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven)

Lovens nye tittel foreslås endret til lov om sikring mot naturskader. Overskriftene til kapittel 1 til 4, og overskriftene foran §§ 3, 7, 11, 18, 20, 23 og 24 blir unødvendige i og med at erstatningsbestemmelsene i loven foreslås opphevet og erstattet av ny lov. Overskriftene foreslås derfor opphevet.

Til §§ 1 til 19

Det foreslås at erstatningsbestemmelsene i gjeldende lov oppheves. Gjeldende lovs bestemmelser om ordningen med tilskudd til sikring foreslås videreført. Forslagene innebærer at §§ 1 til 19 oppheves.

Til § 20

I § 20 første ledd foreslås det å tilføye en henvisning til naturskadeerstatningsloven § 4 første ledd som beskriver hva som ligger i begrepet naturskade.

Til § 24

Gjeldende lov § 24 sjette ledd foreslås opphevet som følge av at erstatningsbestemmelsene i gjeldende naturskadelov oppheves.

Til nr. 2. Lov 16. juni 1989 nr. 70 om naturskadeforsikring (naturskadeforsikringsloven)

Til § 1 fjerde ledd

Endringen i § 1 fjerde ledd er av redaksjonell karakter. Henvisninger til gjeldende naturskadelov endres til en henvisning til lov om sikring mot naturskader.

Til § 2 første ledd

Endringene er av redaksjonell karakter. Henvisningen til ankenemnda for Statens naturskadefond endres til Klagenemnda for naturskadesaker. Henvisningene til naturskadeloven § 18 erstattes av en henvisning til den tilsvarende bestemmelsen i naturskadeerstatningsloven § 21.

Til § 2 andre ledd

Endringen er av redaksjonell karakter. Henvisninger til gjeldende naturskadelov endres til lov om sikring mot naturskader.

Til § 3 fjerde ledd

Endringene er av redaksjonell karakter. Henvisningen til ankenemnda for Statens naturskadefond endres til Klagenemnda for naturskadesaker. Henvisningene til naturskadeloven § 18 erstattes av en henvisning til den tilsvarende bestemmelsen i naturskadeerstatningsloven § 21.

Til nr. 3. Lov 17. desember 1982 nr. 86 om rettsgebyr (rettsgebyrloven)

Til § 11 fjerde ledd

Som følge av at ordningen med lensmannsskjønn foreslås avskaffet, og at adgangen til overskjønn ikke lengre vil være tilstede, foreslås det at rettsgebyrlovens § 11 fjerde ledd annet punktum oppheves.

Til nr. 4. Lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom (oreigningslova)

Til § 30 nr. 27

I oreigningsloven § 30 nr. 27 er det henvist til lov 25. mars 1994 nr 7 om sikring mot og erstatning for naturskade (naturskadeloven). Henvisningen endres til lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot naturskader.

Tilråding

Landbruks- og matdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om erstatning for naturskader (naturskadeerstatningsloven)

Kapittel 1 Innledende bestemmelser

§ 1 Formål

Den statlige erstatningsordningen for naturskader har til formål å yte erstatning etter en naturulykke slik at skadelidte kan fortsette sin virksomhet.

§ 2 Lovens virkeområde

Det ytes erstatning etter denne loven for naturskade på fast eiendom og løsøre i Norge. For Svalbard, Jan Mayen og bilandene gjelder loven i det omfang og med de stedlige tilpasninger Kongen bestemmer.

Det ytes ikke erstatning dersom det er adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikringsordning, eller dersom skadelidte faktisk får dekket skaden av en forsikring.

Loven omfatter ikke skade som rammer avling på rot.

Loven omfatter ikke stormskader på skog. Kongen kan i forskrift bestemme at slike skader likevel kan dekkes.

Loven omfatter ikke petroleumsvirksomheten.

§ 3 Kretsen av erstatningsberettigede

Eier av fast eiendom og løsøre har krav på erstatning etter denne loven.

Tomtefestere og andre rettighetshavere kan også kreve erstatning dersom de kan godtgjøre å ha den økonomiske interessen i og rådigheten over skadeobjektet. Dette gjelder også i de tilfellene hvor skaden er skjedd på eiendom som nevnt i tredje ledd.

Skade på eiendom som tilhører staten, en kommune eller en fylkeskommune erstattes ikke. Det samme gjelder for eiendom som tilhører selskap, foretak eller stiftelse mv. som er dannet ved overføring av midler fra stat, kommune eller fylkeskommune, eller hvor noen av disse har en fremtredende økonomisk interesse.

Kapittel 2 Vilkår for og utmåling av erstatning

§ 4 Erstatningsvilkår

Erstatning ytes ved naturskade som direkte skyldes naturulykke, så som skred, storm, flom, stormflo, jordskjelv og vulkanutbrudd.

I særlige tilfeller kan det ytes hel eller delvis erstatning for skader som er en nærliggende følge av naturulykken selv om årsakskravet etter første ledd ikke er oppfylt.

Det kan også ytes hel eller delvis erstatning for skade som direkte skyldes nedbør eller isgang når særlige forhold tilsier det.

§ 5 Grunnlag for erstatningsutmåling

Erstatningen fastsettes på grunnlag av kostnaden ved nødvendige tiltak for å føre skadeobjektet tilbake til samme stand som rett før skadetidspunktet.

Dersom gjenopprettingskostnaden er vesentlig større enn bruksverdien eller gjenoppretting ikke kan skje av andre grunner, erstattes den verdiforringelse skaden har medført.

Tapt løsøre erstattes med gjenanskaffelsesverdien på skadetidspunktet.

Til grunn for kostnadsvurderingen legges prisforholdene på skadetidspunktet.

Utgifter til sikringstiltak erstattes ikke med mindre annet følger av denne loven.

§ 6 Avkorting

Erstatningen etter § 5 kan nedsettes eller etter omstendighetene helt nektes når:

a) skaden har rammet eiendom der gjenopprettingskostnaden overstiger bruksverdien,

b) skadens inntreden eller omfang helt eller delvis skyldes svak konstruksjon sammenlignet med de påkjenninger eiendommen kan ventes å bli utsatt for, dårlig vedlikehold eller manglende tilsyn,

c) den skadelidte kan lastes for ikke å ha forebygget skaden eller hindret skadens omfang,

d) gjenopprettingen medfører en verdistigning på skadeobjektet.

Ved avgjørelse etter første ledd bokstav b og c skal det legges vekt på den skadelidtes forutsetninger for å innse hvilke krav som må stilles, skadelidtes mulighet for utbedring av mangelen og forholdene ellers. Avkorting skal ikke skje hvis den skadelidte bare er lite å legge til last.

§ 7 Dekning av merkostnader

Det kan etter søknad fra skadelidte ytes tilskudd til dekning av merkostnader når skaden utbedres på en slik måte at faren for naturskade minskes.

Kongen kan i forskrift fastsette vilkår og nærmere regler for dekning av merkostnader.

§ 8 Redningsomkostninger

Det kan ytes erstatning for rimelige og nødvendige utlegg som skadelidte har hatt for å avverge naturskaden eller for å begrense skadens omfang.

Kongen kan i forskrift fastsette vilkår og nærmere regler for dekning av redningsomkostninger.

§ 9 Egenandel og minsteutbetaling

Ved erstatning for naturskade etter denne loven, skal det trekkes en egenandel fastsatt av Kongen. Kongen kan i forskrift gi regler om egenandel.

Kongen kan i forskrift gi regler om at dersom erstatningsbeløpet ikke overstiger et nærmere angitt beløp, skal det ikke utbetales erstatning.

§ 10 Reduksjon i erstatningene ved større naturulykker

Hvis det etter en større naturulykke ikke bevilges tilstrekkelige midler til å dekke de krav som de skadelidte har etter lovens bestemmelser, kan erstatningen reduseres. Allerede fastsatte og ikke utbetalte erstatninger for skader som inntraff før ulykken kan reduseres i samme grad. Det skal likevel tas hensyn til om dette vil være urimelig overfor skadelidte som har pådratt seg forpliktelser for å få skaden gjenopprettet. Det kan gjennomføres tilsvarende reduksjoner i erstatningene for skader som inntreffer senere i det løpende og det kommende budsjettåret. Vedtaket kan ikke påklages.

Kapittel 3 Avgjørelsesmyndighet, krav til søknaden, saksbehandling m.m.

§ 11 Ansvarlig myndighet

Statens landbruksforvaltning avgjør søknader om naturskadeerstatning etter denne loven.

§ 12 Innsending av søknad og søknadsfrist

Søknad om erstatning rettes til Statens landbruksforvaltning på fastsatt skjema innen tre måneder etter at skaden har skjedd. Er søknadsfristen oversittet kan søknaden behandles dersom særlige grunner taler for det.

§ 13 Dokumentasjon og taksering

Skadelidte skal gjennom søknaden dokumentere at det foreligger en naturskade og hvilke kostnader som er nødvendige for å gjenopprette skaden.

Statens landbruksforvaltning kan innhente takst når det anses nødvendig for å opplyse saken.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om søknadens innhold og om taksering.

§ 14 Utbetaling og bruk av erstatningen

Erstatning til gjenoppretting av skaden utbetales når skadelidte kan dokumentere at gjenoppretting er skjedd. Skadelidte kan etter søknad få utbetalt erstatningen til fri rådighet dersom det foreligger særlige grunner. Erstatningen bortfaller dersom gjenoppretting ikke er skjedd innen tre år etter at erstatningen ble endelig fastsatt. Statens landbruksforvaltning kan etter søknad fra skadelidte forlenge fristen.

Det kan utbetales forskudd på erstatningen etter søknad fra skadelidte. Utbetalingen kan gjøres betinget av at skadelidte dokumenterer at forskuddet skal anvendes i tråd med erstatningsvedtaket. Vedtak om forskudd kan ikke påklages.

Utbetaling av erstatning til fri rådighet og erstatning etter § 5 andre og tredje ledd skjer straks vedtaket er fattet.

Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om vilkår, dokumentasjon og kontroll for utbetaling av erstatningen.

§ 15 Tvist om hvem som har rett til erstatning

Ved tvist om hvem som har rett til naturskadeerstatning, går eier foran fester og andre rettighetshavere. Dette gjelder ikke dersom fester eller rettighetshaver etter avtale eller rettskraftig avgjørelse har rett til å gjenopprette skaden.

Har både eier og fester eller annen rettighetshaver rett til erstatning, kan rettighetshaverne ikke motsette seg at hele erstatningen utbetales til den som har gjenopprettet skaden.

§ 16 Regress

Dersom handlinger eller unnlatelser fra tredjeperson har bidratt til at skadeomfanget har blitt mer omfattende enn det ellers ville ha vært, går skadelidtes eventuelle erstatningskrav mot tredjepersonen over på staten i den utstrekning det utbetales erstatning etter denne loven.

Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om behandlingen av krav etter første ledd, herunder bestemmelser om forhåndsvarsel.

§ 17 Tilbakebetaling

Dersom en skadelidt har mottatt erstatning i strid med redelighet og god tro, kan beløpet kreves tilbakebetalt.

Feilaktig utbetalt erstatning kan også kreves tilbakebetalt dersom skadelidte eller noen som har handlet på skadelidtes vegne, har gitt uriktige eller mangelfulle opplysninger, eller når skadelidte har fått dekket tapet på annen måte. Det samme gjelder dersom utbetalingen skyldes feil fra Statens landbruksforvaltning eller annet organ som foretar utbetaling på vegne av Statens landbruksforvaltning.

§ 18 Overdragelse og transport av erstatning

Krav om erstatning etter denne lov kan ikke overdras uten samtykke fra Statens landbruksforvaltning. Krav om erstatning kan ikke gjøres til gjenstand for utlegg, eller arrest, eller inndras i konkursbo eller insolvent dødsbo.

Erstatningsbeløpet kan transporteres til den som skal stå for gjenopprettingen av skaden.

§ 19 Forenklet saksbehandling ved store naturulykker

Kongen kan i forskrift bestemme at reglene i §§ 13 og 14, og forskrifter gitt med hjemmel i disse, kan fravikes ved store naturulykker som har rammet et stort område og et stort antall personer.

Kapittel 4 Klage- og søksmålsadgang

§ 20 Klage

Skadelidte kan klage over vedtak etter denne lov til Klagenemnda for naturskadesaker. Fristen for å klage er tre uker etter at vedtak om erstatning er mottatt. For øvrig gjelder bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI med mindre annet følger av loven her.

Krav om sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 avgjøres av Statens landbruksforvaltning. Avgjørelsen kan påklages til Klagenemnda.

Kongen er klageinstans for avgjørelser Statens landbruksforvaltning tar om partsinnsyn etter forvaltningsloven kapittel V i saker etter loven her. Det samme gjelder for avgjørelser Statens landbruksforvaltning tar etter offentleglova, dersom innsynskravet knytter seg til en sak etter loven her.

§ 21 Klagenemnda for naturskadesaker

Klagenemnda for naturskadesaker skal bestå av fem medlemmer med personlige stedfortredere. Klagenemnda oppnevnes av Kongen for fem år av gangen. Klagenemnda skal bestå av to jurister og tre fagkyndige. Klagenemndas leder skal være jurist.

Klagenemnda er et uavhengig forvaltningsorgan administrativt underordnet Kongen og departementet. Kongen eller departementet kan ikke gi instruks om eller omgjøre Klagenemndas utøving av myndighet i enkeltsaker.

Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om Klagenemndas sammensetning og organisering.

§ 22 Søksmålsadgang

Søksmål kan ikke reises med mindre skadelidte har benyttet adgangen til å klage til Klagenemnda. Søksmål må reises innen tre måneder etter at skadelidte har mottatt nemndas vedtak.

Kapittel 5 Ikrafttredelse, overgangsbestemmelser og endringer i andre lover

§ 23 Ikrafttredelse

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.

§ 24 Overgangsbestemmelser

Naturskader som er meldt inn til lensmann, namsfogd eller politistasjon med sivile rettspleieoppgaver før lovens ikrafttredelse oversendes Statens landbruksforvaltning for videre behandling. Reglene i lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader legges til grunn for erstatningsvedtaket så langt de passer. Dersom rettskraftig lensmannsskjønn foreligger, legges dette til grunn for erstatningsvedtaket.

Klagesaker som ikke er behandlet før lovens ikrafttredelse, behandles av Klagenemnda for naturskadesaker. Klagenemnda skal legge reglene i lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader til grunn for sitt vedtak så langt de passer.

§ 25 Endringer i andre lover

Fra den tid loven trer i kraft, gjøres følgende endringer i andre lover:

1. I lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader gjøres følgende endringer:

Lovens tittel skal lyde: Lov om sikring mot naturskader.

Overskriftene til kapittel 1 til 4 oppheves. Det samme gjelder overskriftene foran §§ 3, 7, 11, 18, 20, 23 og 24.

§§ 1 til 19 oppheves.

§ 20 første ledd skal lyde:

Kommunen plikter å treffe forholdsregler mot naturskader slik som bestemt i plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav a og § 28-1, samt ved nødvendige sikringstiltak. Med naturskade menes naturskade slik det fremgår av naturskadeerstatningsloven § 4 første ledd.

§ 24 sjette ledd oppheves.

2. I lov 16. juni 1989 nr. 70 om naturskadeforsikring gjøres følgende endringer:

§ 1 fjerde ledd skal lyde:

Er det nedlagt bygge- og deleforbud etter lov om sikring mot naturskader § 22, gis ikke erstatning for skade på byggverk som siden er oppført på vedkommende område, eller for løsøre som befinner seg i byggverket når skaden er av slik art som vedtaket gjelder.

§ 2 skal lyde:

Er det tvil om det foreligger naturskade etter §1 første ledd eller om betingelsene for nedsettelse eller nektelse av erstatning etter § 1 tredje ledd, er til stede, kan forsikringsselskapet eller den sikrede forelegge spørsmålet for Klagenemnda for naturskadesaker, jf. naturskadeerstatningsloven § 21. Selskapet skal underrette sikrede om hans rett etter bestemmelsen her. Klagenemndas vedtak kan ikke påklages.

Hvis forsikringsselskapet ved behandlingen av en skadesak finner at et område er særlig utsatt for skred eller annen naturskade, jf. lov om sikring mot naturskader § 20, skal det snarest underrette vedkommende kommune om dette.

§ 3 fjerde ledd skal lyde:

Oppstår det tvil om det er inntruffet én eller flere naturkatastrofer, kan forsikringsselskapet eller den sikrede forelegge spørsmålet for Klagenemnda for naturskadesaker, jf. naturskadeerstatningsloven § 21. Selskapet skal underrette sikrede om hans rett etter bestemmelsen her. Klagenemndas vedtak kan ikke påklages.

3. I lov 17. desember 1982 nr. 86 om rettsgebyr oppheves § 11 fjerde ledd annet punktum.

4. I lov 23. oktober 1959 nr. 3 om oreigning av fast eigedom skal § 30 nr. 27 lyde:

27. Lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot naturskader.

Fotnoter

1) CICERO rapport 2007:03 «Utviklingen av naturulykker som følge av klimaendringer»

2) ECON rapport 2006-085 «Samfunn i endring – hva betyr det for naturskadeordningen?»

3) LOV 2008-12-19 nr. 121: Lov om endring i lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for naturskader (naturskadeloven)

4) Jordbruksbedrift: Virksomhet med jordbruksdrift inkludert husdyrhold og hagebruk. Bedriften omfatter alt som blir drevet som en enhet under en ledelse og med felles bruk av produksjonsmidler, og er uavhengig av kommunegrenser.

5) Ot.prp. nr. 36 (1960–61) Gjelder tidligere naturskadelov, men bestemmelsen ble videreført uendret i gjeldende lov