Prop. 33 L

(2021–2022)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Midlertidig lov om enkelte tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 3. desember 2021, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i denne proposisjonen enkelte midlertidige tilpasninger i prosessregelverket. Forslaget gjelder regelen om utvidet adgang til fjernmøter og fjernavhør, som fram til 1. desember 2021 fulgte av midlertidig lov 26. mai 2020 nr. 47 om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv. § 3, og regler om at utleveringsbegjæringer og rettsanmodninger kan foretas ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler, som fulgte av midlertidig lov §§ 13 og 14.

De midlertidige reglene som utfyller og supplerer prosessregelverket, ble satt i kraft 27. mars 2020. Reglene ble først fastsatt i midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 459 om forenklinger og tiltak innenfor justissektoren for å avhjelpe konsekvensene av utbruddet av covid-19. Reglene ble videreført i midlertidig lov 26. mai 2020 nr. 47 om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv., som ble supplert med ytterligere midlertidige regler ved endringslov 19. juni 2020 nr. 82. Ved lov 6. november 2020 nr. 125 om forlengelse av midlertidig lov om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv. ble varigheten til den midlertidige loven forlenget fra 31. oktober 2020 til 1. juni 2021. Varigheten ble igjen forlenget ved endringslov 28. mai 2021 nr. 46, til 1. desember 2021.

Bakgrunnen for de midlertidige reglene er konsekvensene smitteverntiltakene har hatt for saksavviklingen i justissektoren. For å sikre en forsvarlig og rettssikker virksomhet i domstolene og i deler av justissektoren foreslår departementet at enkelte av reglene i den midlertidige loven skal gis videre anvendelse. I og med at den midlertidige loven opphørte å gjelde 1. desember 2021, fremmes det forslag om en ny midlertidig lov. De reglene som foreslås inntatt, er regler om utvidet adgang til bruk av fjernmøte og fjernavhør og om at utleveringsbegjæringer og rettsanmodninger kan oversendes ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler. Forslaget begrunnes med at det fortsatt kan være nødvendig med tilpasninger som legger til rette for en effektiv saksavvikling, samtidig som eventuelle smitteverntiltak, anbefalinger og påbud overholdes.

2 Gjeldende rett

Midlertidig lov om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv. opphørte å gjelde 1. desember 2021, jf. den midlertidige loven § 15 andre ledd. Loven ga regler som supplerte, utfylte og fravek enkelte regler i straffeprosessloven, tvisteloven og domstolloven. Formålet med loven var å tilrettelegge for en forsvarlig og rettssikker virksomhet i domstolene, politiet og påtalemyndigheten mv. ved å avhjelpe konsekvenser av utbruddet av covid-19, jf. § 1. I det følgende gis det en oversikt over bestemmelsene i loven som hadde varighet frem til 1. desember 2021.

Det følger av § 3 at retten kan beslutte at rettsmøter helt eller delvis skal holdes som fjernmøter, og at avhør skal gjennomføres som fjernavhør, når det er nødvendig og ubetenkelig. Bestemmelsen gjelder for alle rettsmøter i tingrettene, lagmannsrettene og Høyesterett, både i straffesaker og sivile saker. Så langt det passer gjelder den også for forliksrådene og jordskifterettene, jf. § 1 andre ledd. I § 9 gis det adgang til å holde rådslagning og rettsmøte for å avsi dom som fjernmøte, også i saker med meddommere.

Etter §§ 4, 5, 6 a og 6 b gis det adgang til en noe utvidet bruk av skriftlig behandling ved straffeprosessuelle tvangsmidler og i straffesaker og jordskiftesaker. Videre inneholder loven regler om overføring av saker mellom sideordnede domstoler (§ 12 c), uttrekning og tilkalling av meddommere (§§ 6 d og 6 e), konstituering av statsadvokater (§ 12 d) og utvidet adgang til tilståelsespådømmelse i tingretten (§ 6 c).

I medhold av § 12 b kan dokumenter på visse vilkår forkynnes over telefon eller ved hjelp av annet fjernmøteutstyr.

Ved lov 4. juni 2021 om endringer i domstolloven mv. (signatur og elektronisk forkynnelse) ble det vedtatt permanente regler om signatur, sml. midlertidig lov §§ 7, 8, 10, 11 og 12, og elektronisk forkynnelse, sml. midlertidig lov § 12 a. Endringsloven og forskriften trådte i kraft 1. desember 2021. Samtidig ble den midlertidige loven §§ 7, 8, 10, 11, 12 og 12 a om signatur og elektronisk forkynnelse opphevet.

Etter § 13 kan en fremmed stat fremsette en utleveringsbegjæring ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler. Begjæringen skal ettersendes per post så snart situasjonen tillater det. Fjerde ledd fastsetter at Justis- og beredskapsdepartementet skal foreta rimelige undersøkelser for å sikre at utleveringsbegjæringen er fremsatt av kompetent myndighet i den anmodende staten. Undersøkelsen foretas for å sikre utleveringsbegjæringens autentisitet. Bestemmelsen i § 14 fastsetter at rettsanmodninger kan fremsendes ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler uten at det følger av overenskomst med fremmed stat eller avtale for øvrig. Videre presiseres det at rettsanmodninger fra stater som ikke er EU-medlemmer eller deltar i Schengen-samarbeidet, først skal ettersendes per post så snart situasjonen med utbruddet av covid-19 tillater det.

3 Bakgrunnen for lovforslaget

3.1 Erfaringer med den midlertidige loven

Aktørenes erfaring med de midlertidige reglene er at tilpasningene i prosessregelverket har vært viktige for saksavviklingen i domstolene og for opprettholdelsen av domstolenes kritiske samfunnsfunksjon etter utbruddet av covid-19. Gjennom innspill til Domstoladministrasjonen og høringene knyttet til de midlertidige reglene har mange domstoler gitt uttrykk for at de midlertidige reglene i perioder har vært helt nødvendige for deres mulighet til å gjennomføre saker samtidig som smitteverntiltakene overholdes. Særlig har reglene som gir en utvidet adgang til fjernmøte og fjernavhør, vært viktige for å få avviklet flere saker. Også i perioder uten de mest inngripende smitteverntiltakene har reglene vist seg å være viktige for å kunne avvikle saker i domstolene.

Innføringen av smitteverntiltak førte til begrenset saksavvikling i domstolene, noe som igjen gjorde at både saksbehandlingstiden og antall saker i restanse økte. Da den midlertidige loven trådte i kraft, tok saksavviklingen seg betydelig opp. Både den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden og antall saker i restanse er nå klart nedadgående. Uten de midlertidige reglene ville mange flere saker ha blitt utsatt. Reglene har således bidratt til raskere saksavvikling og kortere saksbehandlingstid i domstolene.

3.2 Høringen

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 17. september 2021 på høring spørsmålet om å forlenge midlertidig lov om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv. til 1. juli 2022. I høringsnotatet på side 3 presiserte departementet følgende:

«For departementet fremstår det som et åpent spørsmål om det, når vi nærmer oss lovens opphørsdato 1. desember 2021, vil være et nødvendig behov for å foreslå en forlengelse. Departementet vil vurdere dette nærmere før en eventuell lovproposisjon fremmes for Stortinget, med grunnlag i smittesituasjonen og smitteverntiltakene som da gjelder og som det er grunn til å forvente i tiden som kommer».

Høringsbrevet og høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Høyesterett

Lagmannsrettene

Tingrettene

Jordskifterettene

Domstoladministrasjonen

Barneombudet

Brønnøysundregistrene

Datatilsynet

Den nasjonale enhet for bekjempelse av organisert kriminalitet

Digitaliseringsdirektoratet

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring

Forbrukerklageutvalget

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

Generaladvokaten

Husleietvistutvalget

Kommisjonen for gjenopptakelse av straffesaker

Kontoret for voldsoffererstatning

Krigsadvokatene for Nord-Norge

Krigsadvokatene for Sør-Norge

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Norges institusjon for menneskerettigheter

Parkeringsklagenemnda

Politidirektoratet

Politidistriktene

Politiets sikkerhetstjeneste

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Samarbeidsutvalget for forliksråd og namsmenn

Sametinget

Sekretariatet for konfliktrådene

Spesialenheten for politisaker

Statens barnehus

Statens innkrevingssentral

Statens sivilrettsforvaltning

Statsadvokatembetene

Statsforvalterne

Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og trygghetstjenester

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

ØKOKRIM

Advokatforeningen

Akademikerne

Amnesty International Norge

Den norske Dommerforening

Den norske Helsingforskomité

Dommerfullmektigforeningen

Forsvarergruppen av 1977

Gatejuristen

ICJ-Norge

Juridisk rådgivning for kvinner

Juristforbundet

Jussbuss

Jussformidlingen i Bergen

Jusshjelpa i Nord-Norge

Landsforeningen for voldsofre

Landsorganisasjonen i Norge

Norsk journalistlag

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Næringslivets Hovedorganisasjon

Politiets Fellesforbund

Politijuristene

Posten Norge

Pressens offentlighetsutvalg

Rettspolitisk forening

Røde Kors

Statsadvokatenes forening

Stine Sofies Stiftelse

Straffedes organisasjon i Norge

Støttesentrene for kriminalitetsutsatte

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø

Følgende høringsinstanser innga høringssvar:

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Samferdselsdepartementet

Statsforvalteren i Oslo og Viken

Norges Høyesterett

Agder lagmannsrett

Borgarting lagmannsrett

Eidsivating lagmannsrett

Gulating lagmannsrett

Agder tingrett

Buskerud tingrett

Hordaland tingrett

Oslo tingrett

Ringerike, Asker og Bærum tingrett

Sogn og Fjordane jordskifterett

Søndre Østfold tingrett

Trøndelag jordskifterett

Domstoladministrasjonen

Norges institusjon for menneskerettigheter

Oslo politidistrikt

Oslo statsadvokatembeter

Parkeringsklagenemnda

Riksadvokaten

Sentralenheten for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker

Øst politidistrikt

Barnevernsaksjonen.no

Den norske Dommerforening

Stine Sofies Stiftelse

Andre E Milje

André Ellefskås Mikkelsen

Anita Kristiansen

Anne Elise Rosenvinge

Bjor Bohne

Sarah Drew

Svanhild Gaasvær

Terje Ronny Andersen

Theo Flove

Tove Hedlund

I tillegg ble det inngitt høringssvar fra ni personer som ikke har oppgitt navn.

Fem av høringsinstansene hadde ikke merknader.

3.3 Høringsinstansenes syn

Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å forlenge den midlertidige loven. Det gjelder Norges Høyesterett, Agder lagmannsrett, Borgarting lagmannsrett, Eidsivating lagmannsrett, Gulating lagmannsrett, Buskerud tingrett, Hordaland tingrett, Oslo tingrett, Ringerike, Asker og Bærum tingrett, Sogn og Fjordane jordskifterett, Søndre Østfold tingrett, Trøndelag jordskifterett, Domstoladministrasjonen, Statsforvalteren i Oslo og Viken, Oslo politidistrikt, Oslo statsadvokatembeter, Sentralenheten for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, Øst politidistrikt og Den norske Dommerforening. Stine Sofies Stiftelse har ingen motsigelser mot at reglene forlenges så lenge smittesituasjonen tilsier at disse er nødvendige.

Blant høringsinstansene som støtter en forlengelse av loven, pekes det særlig på at det også i en periode med lavt tiltaksnivå vil kunne oppstå forfall fra rettsmøter på kort varsel som følge av isolasjon og karantene. Det vises videre til at det er usikkerhet knyttet til den videre utviklingen av smittesituasjonen, og at det i en uforutsigbar smittesituasjon er behov for å ha de midlertidige reglene i beredskap slik at tilstrekkelige tiltak kan settes inn raskt dersom situasjonen skulle endre seg. Samtidig understreker flere av høringsinstansene at behovet for å forlenge loven må vurderes nærmere før en lovproposisjon eventuelt fremmes, med grunnlag i smittesituasjonen og tiltakene som da gjelder. Den norske Dommerforening uttaler:

«Etter vårt syn må man regne med at det også etter 1. desember, selv om tiltaksnivået er lavt og vaksinedekningen høy, vil oppstå forfall til rettsmøter på kort varsel som følge av isolasjon og karantene, og ikke minst fordi folk fortsatt oppfordres til å holde seg hjemme ved symptomer på luftveisinfeksjoner, for eksempel forkjølelse. Av hensyn til saksavviklingen er det derfor sterkt ønskelig at domstolen i slike tilfeller fortsatt får mulighet til å gjennomføre rettsmøter ved at parter og advokater kan delta via fjernmøteteknologi og at vitner kan forklare seg ved fjernavhør. For fjernmøter vil man nok i sivile saker langt på vei være hjulpet med den generelle hjemmel i tvisteloven § 13-1. En slik hjemmel mangler i straffeprosessloven, og for straffesakene vil man derfor være avhengig av at den midlertidige loven fortsatt gjelder hvis smittesituasjonen skulle utvikle seg slik at adgang til fjernmøtedeltakelse for aktører og dommere er påkrevd for å sikre saksavviklingen. Vilkårene i den midlertidige loven § 3 (‘nødvendig og ubetenkelig’) må uansett tolkes og anvendes i lys av smittesituasjonen slik den til enhver tid er. Vi antar at i en situasjon der tiltaksnivået er lavt, vil nødvendighetsvilkåret sjelden være oppfylt utenfor akuttilfellene der fravær varsles kort tid før ankeforhandlingen, eller fravær oppstår mens saken pågår (i lengre saker).»

Norges Høyesterett er inne på en del av det samme i sitt høringssvar:

«Selv om utgangspunktet ut fra den generelle smittesituasjonen nå er at ankeforhandlingene i Høyesterett gjennomføres som fysiske ankeforhandlinger, har det vært eksempler på at det har vært nødvendig å beslutte fjernmøte på grunn av karantene, isolasjon eller forkjølelsessymptomer blant dommerne eller advokatene. Dersom det ikke hadde vært adgang til å beslutte fjernmøte, ville det ha vært en fare for at saken måtte utsettes. Høyesterett har normalt bare mulighet til å gjennomføre ankeforhandlinger i to avdelinger samtidig, og utsettelse vil både ha negativ betydning for de involverte i den aktuelle saken og for den samlede saksavviklingen i Høyesterett.

Høyesterett mener derfor at det er behov for å videreføre den midlertidige loven utover 1. desember 2021 dersom smittesituasjonen fremdeles vil kunne være slik at karantene, isolasjon eller andre smitteverntiltak gjør at ankeforhandlingen ikke kan gjennomføres med alle aktørene fysisk til stede. Etter Høyesteretts syn er det viktig, som også påpekt i høringsnotatet, at det ved en uforutsigbar smittesituasjon er beredskap slik at tilstrekkelige tiltak kan settes inn raskt dersom situasjonen skulle endre seg.»

Norges Høyesterett, Borgarting lagmannsrett, Eidsivating lagmannsrett, Gulating lagmannsrett, Hordaland tingrett, Ringerike, Asker og Bærum tingrett, Domstoladministrasjonen og Den norske Dommerforening gir uttrykk for at det særlig er reglene om fjernmøter og fjernavhør som har betydning for domstolenes mulighet for å avvikle saker. Domstoladministrasjonen skriver:

«En forlengelse av loven eller deler av loven vil gi rom for å avhjelpe situasjoner som kan oppstå med kort varsel, og som kan ramme saksavviklingen i den enkelte domstol. Det er særlig grunn til å vurdere forlengelse av bestemmelsen om fjernmøte og fjernavhør, jf. § 3. Denne bestemmelsen gir hjemmel for bruk av fjernmøteløsninger i rettsmøter når det er nødvendig og ubetenkelig, og vil kunne være et viktig bidrag til å unngå uheldige utsettelser av saker, med mulige konsekvenser for saksavviklingen i den enkelte domstol.»

Riksadvokaten støtter ikke en forlengelse av loven, med følgende begrunnelse:

«Etter riksadvokatens vurdering har de midlertidige tilpasningene i prosessregelverket vært viktige for saksavviklingen etter utbruddet av Covid-19. Og selv om de nasjonale smitteverntiltakene ble opphevet 25. september 2021, vil smittesituasjonen fremover fremdeles være noe uforutsigbar og med mulighet for smitteutbrudd som kan påvirke saksavviklingen lokalt. Samtidig er samfunnet nå gjenåpnet, og ut fra den informasjon en har å forholde seg til, er det i dagens situasjon etter riksadvokatens syn problematisk å videreføre unntak fra de straffeprosessuelle hovedregler som er gitt etter en avveining av kryssende hensyn, herunder rettssikkerhetshensyn.»

Barnevernsaksjonen.no og alle de 19 enkeltpersonene som har uttalt seg i høringen, går mot forslaget, særlig med henvisning til at samfunnet nå er gjenåpnet, og at det derfor ikke fremstår som forholdsmessig å videreføre reglene.

Norges institusjon for menneskerettigheter uttaler at instansen ikke har smittevernfaglig grunnlag for å uttale seg om behovet for forlengelse, men støtter at det gjøres nye vurderinger av smittesituasjonen og smitteverntiltakene – og dermed behovet for forlengelse – før en eventuell lovproposisjon fremmes for Stortinget. Videre har instansen flere innspill til hvordan loven kan rammes inn mer presist enn det departementet skisserte i høringsnotatet:

«Dersom de midlertidige reglene foreslås forlenget, kan det etter departementets syn være grunn til å presisere i proposisjonen at det i den enkelte sak må vurderes om en anvendelse av reglene som utfyller, supplerer og fraviker prosessregelverket, er nødvendig i lys av lovens formål.

Etter vårt syn bør adgangen til å anvende regelverket i den midlertidige loven rammes inn mer presist enn det departementet skisserer. Rimelig forutberegnelighet om når retten kan anvende regelverket som utfyller, supplerer og fraviker de alminnelige reglene har vesentlig betydning for den enkelte. Den midlertidige lovens formål er vidt.

En mulig løsning er å angi så presist som forholdene tillater det i en eventuell proposisjon når lovens formål tilsier at anvendelse av lovens regler er nødvendig. Et spørsmål i den sammenheng er om bruk av loven bør være begrenset til tilfeller der det er nødvendig for å sikre saksavvikling samtidig som aktører er underlagt pålegg om smitteverntiltak, som isolasjon, karantene og avstand. Ved oppfølging av smittevern utover dette, særlig knyttet til anbefalinger fra helsemyndighetene, bør departementet vurdere om det er noen grunn til å stille covid-19 i en særstilling sammenlignet med andre smittsomme sykdommer. Departementet bør etter vårt syn vurdere hvilken betydning det skal ha hvorvidt covid-19 utgjør en allmenfarlig smittsom sykdom etter definisjonen i smittevernloven § 1-3 nr. 3, jf. § 1-4.»

4 Departementets vurderinger

Om den midlertidige lovens varighet uttalte justiskomiteen følgende i Innst. 275 L (2019–2020) på side 3:

«Komiteen vil vise til at de foreslåtte bestemmelsene i Prop. 94 L (2019–2020) er unntaksbestemmelser som vedtas fordi landet står i en krisesituasjon. Komiteen mener lovens varighet bør være kortere enn regjeringen foreslår. Komiteen mener det er tilstrekkelig med en varighet på fem måneder, og at regjeringen på nytt må fremme sak for Stortinget dersom behovet og begrunnelsen for denne midlertidige loven fremdeles er til stede.»

Når det gjelder den generelle smittesituasjonen, har andelen koronavaksinerte betydning for risikoen for alvorlig sykdom og død som følge av covid-19 i befolkningen. I sin vaksinasjonskalender synes Folkehelseinstituttet å legge til grunn at alle i Norge over 18 år som ønsker det, har fått tilbud om to vaksinedoser og ble fullvaksinerte i løpet av september 2021. Per 17. november 2021 har 91,5 prosent av befolkningen som er 18 år og eldre mottatt første vaksinedose, og 87,4 prosent av denne gruppen har mottatt andre vaksinedose. Personer mellom 12 og 17 år får også tilbud om koronavaksine. Den 25. september gikk Norge over i fasen kalt «normal hverdag med økt beredskap». Bakgrunnen var at en tilstrekkelig høy andel av befolkningen var fullvaksinert, at epidemien var under kontroll og at sykehusenes kapasitet ikke var overbelastet.

Varigheten av beskyttelsen etter vaksinene som benyttes i dag, er imidlertid usikker. Covid-19-epidemien har vist seg å være uforutsigbar. Som med andre virus skjer det stadig små endringer i virusets arvemateriale (mutasjoner). Mutasjoner som får betydning for smittsomhet, alvorlig sykdom og beskyttelse etter vaksinasjon, kan få betydning for hvordan epidemien utvikler seg.

Siden midten av august 2021 har covid-19-epidemien vært økende i Norge, og siden september har det vært en rask og betydelig økning av luftveissymptomer i befolkningen, i all hovedsak spredning av forkjølelsesvirus som rhinovirus og parainfluensavirus samt RS-virus. I Folkehelseinstituttets rapport 17. november 2021 «Risiko ved covid-19-epidemien i Norge» vurderes risikoen ved covid-19-epidemien i Norge i november–desember 2021 som middels til stor. Det legges i rapporten til grunn at det er stor sannsynlighet for en økende epidemi, at størrelsen på økningen er stor, og at konsekvensen vil være middels til stor. Folkehelseinstituttets modellerte langtidsscenarier viser at det under visse uheldige forutsetninger kan komme en større vinterbølge i 2021–2022. Departementets inntrykk er at risikobildet knyttet til utviklingen av epidemien for vinteren og våren 2021/2022 er sammensatt og beheftet med usikkerhet.

Behovet for den midlertidige loven med tilpasninger i prosessregelverket har så langt vært vurdert ut fra den generelle smittesituasjonen. Det har vært de nasjonale og regionale smitteverntiltakene med karantene- og isolasjonsplikt og anbefalingene om fysisk avstand og reise som har vært førende for tilpasningene i regelverket. De nasjonale smitteverntiltakene og anbefalingene som kan tenkes å ha innvirkning på domstolenes virksomhet og saksavvikling i dag, er krav om å holde seg hjemme som følge av utviste symptomer på covid-19, isolasjon etter påvist smitte og innreisekarantene. Dette tilsier at det fortsatt er et behov for de midlertidige reglene selv om tiltaksnivået er lavt og vaksinedekningen er høy slik også høringen ga inntrykk av.

Samtidig viser den senere tids utvikling i smittesituasjonen at det også på kort varsel kan bli aktuelt å innføre strengere smitteverntiltak igjen, både regionalt og nasjonalt. Lokale utbrudd har ført til at det i november ble innført regionale tiltak flere steder. Det økende smittetrykket, sammenholdt med at smittesituasjonen er såpass uforutsigbar, medfører etter departementets syn at det er et behov for økt beredskap også i domstolene, og at det vil være viktig å kunne sette inn tilstrekkelige tiltak raskt dersom situasjonen skulle endre seg.

Inntrykket etter høringen er at ønsket fra aktørene i justissektoren om å forlenge den midlertidige loven først og fremst er knyttet til reglene om utvidet adgang til bruk av fjernmøte og fjernavhør. Departementet ser det slik at dette tiltaket langt på vei vil kunne avhjelpe konsekvensene av smitteverntiltak for domstolene. Å avholde rettsmøter som fjernmøter vil blant annet kunne være et alternativ for de tilfellene der de midlertidige reglene har gitt adgang til skriftlig behandling.

I den nåværende situasjonen synes det særlig å være domstolenes sårbarhet for at dommere, advokater eller parter ikke kan møte til rettsmøter, som gjør seg gjeldende. Dette kan medføre utsettelser av hoved- og ankeforhandlinger, som først og fremst er uheldig for den enkelte som saken gjelder, men som samlet kan føre til større restanser. Departementet ser at det også vil kunne være uheldig om fravær hos en av aktørene, for eksempel på grunn av symptomer, fører til at en hoved- eller ankeforhandling av lengre varighet må avbrytes og utsettes, i stedet for at saken kunne ha blitt gjennomført med aktøren digitalt til stede.

Videre tilsier smittesituasjonen internasjonalt at det fortsatt er behov for at en fremmed stat har en utvidet adgang til å oversende utleveringsbegjæringer og rettsanmodninger elektronisk. Blant annet kan smittesituasjonen internasjonalt føre til forsinket postgang, og bemanningen i fremmed stat vil kunne være redusert som følge av bruk av mobilt kontor og elektroniske løsninger.

Departementet ser det slik at det nå vil være hensiktsmessig og tilstrekkelig å foreslå at reglene i §§ 1 til 3, § 9 og §§ 13 til 16 i den midlertidige loven gis videre anvendelse. Når det gjelder reglene i §§ 7, 8, 10, 11, 12 og 12 a, om signatur og elektronisk forkynnelse, viser departementet til at disse reglene allerede er opphevet og erstattet med permanente regler om signatur og elektronisk forkynnelse, se lov 4. juni 2021 om endringer i domstolloven mv. (signatur og elektronisk forkynnelse). På bakgrunn av høringen vurderer departementet det videre slik at det ikke på nåværende tidspunkt er et nødvendig behov for reglene i §§ 4 til 6 b om utvidet adgang til skriftlig behandling. Det samme gjelder for reglene om utvidet adgang til tilståelsespådømmelse i tingretten (§ 6 c), uttrekning og tilkalling av meddommere (§§ 6 d og 6 e), telefonforkynnelse (§ 12 b), overføring av saker mellom sideordnede domstoler (§ 12 c) og konstituering av statsadvokater (§ 12 d).

Et forslag om å videreføre de bestemmelsene som er angitt over, vil etter departementets syn balansere behovet for at domstolene har de nødvendige verktøyene for å kunne opprettholde sin samfunnskritiske funksjon, opp mot at de alminnelige prosessreglene er gitt etter en avveining av kryssende hensyn, herunder rettssikkerhetshensyn. Som nevnt over er det departementets oppfatning at en utvidet adgang til fjernmøter langt på vei vil kunne avhjelpe konsekvensene av smitteverntiltak for domstolene. Å videreføre denne adgangen vil etter departementets vurdering ivareta de hensynene smittesituasjonen nå tilsier, og departementet ser det slik at det ikke nå er behov for å videreføre de øvrige midlertidige reglene i loven.

Departementet mener at det, slik smittesituasjonen er nå, ikke er noen rettssikkerhetsmessige betenkeligheter av betydning ved å videreføre reglene om fjernmøte og fjernavhør og reglene om at utleveringsbegjæringer og rettsanmodninger kan oversendes ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler fra fremmed stat. Det følger av den midlertidige loven § 1 at formålet med loven er å tilrettelegge for en forsvarlig og rettssikker virksomhet i domstolene, politiet og påtalemyndigheten mv. ved å avhjelpe konsekvensene av utbruddet av covid-19. Reglene om fjernmøte og fjernavhør kan etter sin ordlyd bare anvendes der det er nødvendig og ubetenkelig. Høringene i september 2020 og september 2021 og erfaringene med loven så vidt departementet er kjent med, gir ikke inntrykk av at det skulle være rettssikkerhetsmessige utfordringer ved den praktiske anvendelsen av bestemmelsene, selv om det har kommet enkelte avklaringer i rettspraksis når det gjelder rammene for anvendelsen av enkeltbestemmelser. Reglene om at utleveringsbegjæringer og rettsanmodninger kan oversendes fra fremmed stat ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler er hovedsakelig av mer praktisk og teknisk karakter, og departementet ser det slik at det heller ikke er noen rettssikkerhetsmessige betenkeligheter knyttet til å gi disse videre anvendelse slik situasjonen er nå.

I lys av høringsinnspillet fra Norges institusjon for menneskerettigheter ønsker departementet å presisere at det i den enkelte sak må vurderes konkret om en anvendelse av reglene er nødvendig i lys av lovens formål, nemlig å tilrettelegge for en forsvarlig og rettssikker virksomhet i domstolene mv. ved å avhjelpe konsekvenser av utbruddet av covid-19. Det innebærer at reglene kan anvendes der saksavviklingen kan forsinkes eller bli vanskeliggjort som en konsekvens av covid-19-situasjonen, for eksempel på grunn av smitteverntiltak eller andre hindringer slik som krav om isolasjon og karantene, eller anbefalinger som gjelder avstand, håndtering av symptomer mv. Departementet antar at i en situasjon der tiltaksnivået er lavt, vil nødvendighetsvilkåret som gjelder for reglene om fjernmøte og fjernavhør, typisk kunne være oppfylt i akuttilfellene der fravær varsles kort tid før hoved- eller ankeforhandlingen, eller der fravær oppstår underveis i saker som går over lengre tid. I en situasjon med høyt smittetrykk og stort omfang av forkjølelsesymptomer og -infeksjoner, kombinert med myndighetenes klare anbefaling om å holde seg hjemme ved symptomer, er det større risiko enn ellers for fravær hos en eller flere av aktørene. For å avhjelpe denne konsekvensen kan det være behov for å beslutte at saken kan gjennomføres ved delvis fjernmøte, forutsatt at det vil være ubetenkelig.

Det er departementets klare utgangspunkt at reglene i den midlertidige loven som foreslås, ikke skal gis lengre varighet enn behovet tilsier. Slik situasjonen er nå, er smittetallene økende. Smittesituasjonen fremover er også uforutsigbar. Det tilsier etter departementets syn både at det vil være behov for midlertidige regler for å opprettholde saksavviklingen i domstolene og justissektoren for øvrig, og at det må antas at behovet vil kunne gjøre seg gjelde et stykke frem i tid. Departementet foreslår at reglene gis varighet frem til 1. juli 2022. En slik varighet vil etter departementets syn være i tråd med det behovet som smittesituasjonen nå, og utsiktene fremover, tilsier.

5 Økonomiske og administrative konsekvenser

Avhengig av hvordan smittesituasjonen utvikler seg, vil midlertidige regler om fjernmøter og fjernavhør kunne bidra til at domstolene kan gjennomføre flere saker enn de ellers kunne ha gjort. De midlertidige tilpasningene som foreslås, vil forsterke effekten av andre tiltak som er satt i verk for å øke saksavviklingen og nedbygge restansene i domstolene. I 2020 fikk domstolene 35 mill. kroner til teknisk utstyr for å kunne gjennomføre flere digitale rettsmøter. Samme år ble det bevilget 39 mill. kroner til midlertidige dommerstillinger. I statsbudsjettet for 2021 ble det bevilget 71 mill. kroner til de dømmende stillingene, og stillingene ble gjort permanente.

De økonomiske konsekvensene av de midlertidige reglene er begrensede, og vil i noen tilfeller kunne innebære besparelser for staten. Eventuelle merutgifter som følger direkte av de midlertidige reglene, dekkes innenfor Justis- og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.

6 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

Til § 1

Første ledd angir at formålet med loven er å tilrettelegge for en forsvarlig og rettssikker virksomhet i domstolene og justissektoren ved å avhjelpe konsekvenser av utbruddet av covid-19.

Annet ledd fastsetter at loven gjelder så langt den passer for forliksrådene og jordskifterettene.

Til § 2

Bestemmelsen inneholder en folkerettslig reservasjon som er uformet etter mønster av tvisteloven § 1-2, straffeprosessloven § 4 og tvangsfullbyrdelsesloven § 1-4. Formålet er å sikre at rettergangen foregår i samsvar med folkerettslige regler som forplikter Norge. Dette inkluderer konvensjoner som er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven § 2. Ved eventuell motstrid vil slike regler gå foran reglene i denne loven.

Til § 3

Bestemmelsen utvider adgangen til å holde fjernmøter og gjennomføre fjernavhør i domstolene og er en videreføring av bestemmelsen i tidligere midlertidig lov 26. mai 2020 nr. 47 om tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 mv.

Bestemmelsen gjelder for rettsmøter i tingrettene, lagmannsrettene og Høyesterett, også hoved- og ankeforhandling. Fjernmøte kan besluttes for hele eller deler av et rettsmøte og kan brukes i kombinasjon med skriftlig behandling. Det er ikke krav om at noen av deltakerne må være til stede på samme sted, og retten kan beslutte hvilke deltakere som skal delta ved fjernmøte. Dette gir fleksibilitet til for eksempel å beslutte at noen fagdommere eller meddommere skal delta fra rettens lokaler, mens øvrige deltar gjennom fjernmøteløsninger. En løsning der dommerne og advokater sitter i samme rom, mens andre deltar gjennom fjernmøteløsninger, kan også tenkes. I Høyesterett kan det også besluttes at stemmegivningen i sivile saker etter tvisteloven § 19-4 fjerde ledd og straffesaker etter straffeprosessloven § 32 tredje ledd skal skje i fjernmøte. Bestemmelsen gjelder så langt det passer også for forliksrådene og jordskifterettene, se til sammenligning for så vidt tvisteloven § 6-1 annet ledd med videre henvisninger og jordskifteloven § 6-1 annet ledd med videre henvisninger.

Retten kan etter første ledd beslutte at rettsmøter helt eller delvis skal holdes som fjernmøter, og avhør gjennomføres som fjernavhør, når det er nødvendig og ubetenkelig. Bestemmelsen supplerer gjeldende rett og gir generelle føringer for bruk av fjernmøteløsninger i sivile saker og straffesaker, samt saker etter spesialprosess, som må vurderes i den enkelte sak. Rettergangen må være rettferdig og ivareta partenes rettssikkerhet. Det er ikke et krav om samtykke fra partene eller siktede. Nødvendighetsvilkåret skal tolkes i lys av ulempene ved oppmøte og alternative avhjelpende tiltak, og skal ikke praktiseres strengt. Vilkåret om at gjennomføring må være ubetenkelig gir anvisning på at det skal foretas en konkret vurdering av forsvarlighet, hvor det blant annet kan ses hen til:

sakens karakter, herunder varighet og eventuell bevisførsel

hensynet til partene, eventuelle fornærmede og vitner

ulempene ved oppmøte

formålet med møtet

fjernmøteutstyr, herunder om møtet holdes som telefon- eller videokonferanse

om møtet holdes helt eller delvis som fjernmøte

hvor deltakerne kan befinne seg, herunder om deltakelse kan skje fra steder underlagt offentlig kontroll, og i hvilken grad det kan sikres verdige og betryggende rammer for møtet, se til sammenligning forskrift om fjernmøter § 2 tredje ledd og tvistelovsforskriften § 10 annet ledd

offentlighetens mulighet til å følge saken

partenes syn

I straffesaker bør det etter første ledd annet punktum særlig ses hen til sakens karakter, herunder blant annet kompleksitet, alvorlighetsgrad og varighet, omfanget av bevisførselen og siktedes rettigheter, herunder om disse ivaretas på en tilfredsstillende måte i fjernmøte. Siktete må også sikres fortrolig kommunikasjon med sin forsvarer i møtet.

Annet ledd fastsetter at partene skal gis anledning til å uttale seg før det tas en beslutning om fjernmøte og at partenes syn i alminnelighet bør tillegges betydelig vekt.

Retten kan bestemme at bruk av tolk skal skje ved hjelp av fjernmøteteknologi (fjerntolking) når det er forsvarlig, jf. første ledd tredje punktum.

Det følger av tredje ledd at rettens avgjørelser om fjernmøter, fjernavhør og fjerntolking etter første ledd treffes som beslutning, og ikke kan ankes særskilt. Beslutningen kan imidlertid brukes som ankegrunn.

Til § 4

Første ledd gjelder rådslagning i sivile saker med meddommere. Det følger av tvisteloven § 19-3 første ledd annet punktum at avholdelse av rådslagning når meddommere deltar, ikke kan skje ved fjernmøte. Lovforslaget § 4 første ledd gir adgang til å holde rådslagning som fjernmøte også i saker med meddommere.

Annet ledd gjelder avsigelse av dom i saker etter straffeprosessloven. Etter straffeprosessloven § 43 første ledd tredje punktum kan retten enstemmig beslutte at bare rettens leder behøver å være til stede når dommen blir avsagt. Etter § 43 første ledd femte punktum kan enhver dommer kreve at dommen blir avsagt i et rettsmøte der alle dommerne er til stede, selv om det er truffet slik beslutning. I lovforslaget § 4 annet ledd fastsettes det at et slikt rettsmøte kan avholdes som fjernmøte. Bestemmelsen er inntatt som en særregulering av adgangen til fjernmøte, det vil si i tillegg til den generelle bestemmelsen i lovforslaget § 3, fordi den gjelder domstolenes saksbehandling og fordi det ikke skal gjelde en tilsvarende adgang for partene til å uttale seg om adgangen til fjernmøte ved avsigelse av dom.

Til § 5

Etter bestemmelsen kan en fremmed stat fremsette en utleveringsbegjæring ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler. Begjæringen skal ettersendes per post så snart situasjonen tillater det.

I annet og tredje ledd gjøres det unntak fra kravet om at det ved begjæring om utlevering skal vedlegges original eller bekreftet avskrift av pågripelsesbeslutningen eller annen beslutning som er utferdiget i samsvar med vedkommende stats lovgivning eller original eller bekreftet kopi av fellende dom, slik utleveringsloven § 13 nr. 3 og nr. 4 foreskriver. Det er tilstrekkelig at beslutningen eller fellende dom vedlegges utleveringsbegjæringen i kopi. Bestemmelsen i § 5 er ment som et supplement til utleveringslovens gjeldende regler.

Fjerde ledd fastsetter at departementet skal foreta rimelige undersøkelser for å sikre at utleveringsbegjæringen er fremsatt av kompetent myndighet i den anmodende staten. Undersøkelsen foretas for å sikre utleveringsbegjæringens autentisitet.

I praksis innebærer endringen at fristen etter utleveringsloven § 20 nr. 2 er avbrutt når Utenriksdepartementet, eventuelt Justis- og beredskapsdepartementet, har mottatt en elektronisk og tilstrekkelig komplett utleveringsbegjæring fra kompetent utenlandsk myndighet. Den elektroniske utleveringsbegjæringen kan videresendes påtalemyndigheten etter utleveringsloven § 14, og bringes inn for retten for avgjørelse. Retten kan videre avsi kjennelse for om vilkårene for utlevering foreligger, jf. utleveringsloven § 17.

Til § 6

Bestemmelsen gjelder adgangen til elektronisk fremsendelse av rettsanmodninger fra fremmed stat, jf. forskrift om internasjonalt samarbeid i straffesaker § 4 første ledd. Bestemmelsen i § 6 fastsetter at rettsanmodninger kan fremsendes ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler uten at det følger av overenskomst med fremmed stat eller avtale for øvrig. Videre presiseres det at rettsanmodninger fra stater som ikke er EU-medlemmer eller deltar i Schengen-samarbeidet, først skal ettersendes per post så snart situasjonen med utbruddet av covid-19 tillater det.

Det gjøres ingen endringer i forskrift om internasjonalt samarbeid i straffesaker § 4 annet ledd.

Til § 7

Det følger av første ledd at loven trer i kraft straks.

I annet ledd foreslås det at den midlertidige loven oppheves fra 1. juli 2022. Dersom konsekvensene som følge av utbruddet av covid-19 vedvarer ut over dette tidspunktet, kan Stortinget forlenge lovens varighet i et nytt lovvedtak. Det vil også være mulig å oppheve loven tidligere om det ikke lenger er behov for den.

Til § 8

Bestemmelsen gir overgangsregler for saker som verserer i domstolene når den midlertidige loven opphører å gjelde. Dersom retten forut for opphevingstidspunktet i annet ledd har besluttet å behandle en sak i samsvar med loven, eller behandlingen innen samme tidspunkt er påbegynt, skal loven fortsatt regulere behandlingen inntil saken er avsluttet i instansen.

Annet ledd gir en alminnelig hjemmel for departementet til å fastsette overgangsregler.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om midlertidig lov om enkelte tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19.

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til midlertidig lov om enkelte tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til midlertidig lov om enkelte tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19

§ 1 Formål og virkeområde

Lovens formål er å tilrettelegge for en forsvarlig og rettssikker virksomhet i domstolene, politiet og påtalemyndigheten mv. ved å avhjelpe konsekvenser av utbruddet av covid-19.

Loven gjelder så langt den passer for forliksrådene og jordskifterettene.

§ 2 Folkerettslige begrensninger

Loven gjelder med de begrensninger som følger av overenskomster med fremmede stater eller av folkeretten for øvrig.

§ 3 Fjernmøter og fjernavhør

Retten kan beslutte at rettsmøter helt eller delvis skal holdes som fjernmøter, og at avhør skal gjennomføres som fjernavhør, når det er nødvendig og ubetenkelig. I straffesaker bør det særlig legges vekt på sakens karakter og siktedes rettigheter, og siktede skal sikres adgang til fortrolig kommunikasjon med sin forsvarer under møtet. Retten kan beslutte at tolking skal gjennomføres som fjerntolking når det er forsvarlig.

Før retten treffer beslutning om fjernmøter og fjernavhør, skal partene gis anledning til å uttale seg.

Beslutning om fjernmøte, fjernavhør eller fjerntolking etter første ledd kan ikke ankes.

§ 4 Rådslagning og avsigelse av dom ved fjernmøte

Når det avholdes rådslagning med meddommere, kan dette skje ved fjernmøte.

Et rettsmøte for å avsi dom etter krav fra en dommer etter straffeprosessloven § 43 første ledd femte punktum kan avholdes som fjernmøte.

§ 5 Krav til utleveringsbegjæring fra fremmed stat

Begjæring om utlevering fra fremmed stat kan fremsettes ved bruk av elektronisk kommunikasjonsmiddel til kompetent norsk myndighet. Original utleveringsbegjæring skal ettersendes per post så snart det er mulig.

Ved begjæring om utlevering til rettsforfølgning vedlegges kopi av pågripelsesbeslutningen eller annen beslutning som er utferdiget i samsvar med vedkommende stats lovgivning og som forutsetter at det er skjellig grunn til mistanke mot vedkommende for den straffbare handlingen.

Ved begjæring om utlevering til fullbyrding av dom vedlegges kopi av den fellende dommen.

Departementet skal foreta rimelige undersøkelser for å sikre at den elektroniske utleveringsbegjæringen er fremsatt av kompetent myndighet i den anmodende staten.

§ 6 Elektronisk fremsendelse av rettsanmodninger fra fremmed stat

Rettsanmodning fra en fremmed stat kan fremsendes ved bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler. Rettsanmodninger fra stater som ikke deltar i Schengen-samarbeidet eller er medlem av EU, skal ettersendes per post så snart det er mulig.

§ 7 Ikraftsetting og oppheving

Loven trer i kraft straks.

Loven oppheves 1. juli 2022.

§ 8 Overgangsregler

Dersom en behandlingsmåte med hjemmel i denne loven er besluttet eller påbegynt før opphevingstidspunktet i § 7 annet ledd, skal loven gjelde ved behandlingen inntil saken er avsluttet i instansen.

Departementet kan gi overgangsregler.