Prop. 73 S

(2023–2024)
Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak)

Samtykke til inngåelse av avtale av 2. februar 2024 om endring av vedlegg A i tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021 (inkludering av nye omforente områder)

Tilråding fra Utenriksdepartementet 5. april 2024, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Sammendrag

Regjeringen legger med denne proposisjonen frem forslag om Stortingets samtykke til inngåelse av avtale av 2. februar 2024 om endring av vedlegg A i tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021. Endringsavtalen gjelder inkludering av nye omforente områder.

Tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid ble undertegnet 16. april 2021 (Supplementary Defense Cooperation Agreement (SDCA)). Stortinget samtykket i 2022 til inngåelse av SDCA, se Innst. 395 S (2021–2022) og Prop. 90 S (2021–2022). Avtalen er grundig omtalt i Prop. 90 S (2021–2022) Samtykke til inngåelse av tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021 og Prop. 89 L (2021–2022) Lov om gjennomføring av tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021 (forsvarssamarbeidsloven) mv. Det vises til disse dokumentene for en utfyllende redegjørelse for avtalens bakgrunn og innhold.

Norge og USA undertegnet 2. februar 2024 en avtale om endring av vedlegg A i SDCA om inkludering av nye omforente områder. Endringsavtalen medfører at det opprettes åtte nye omforente områder, og at disse inkluderes i avtalens vedlegg A, med de rettigheter og forpliktelser for områdene som følger av SDCA, jf. nærmere omtale i kapittel 5 i Prop. 90 S (2021–2022) og kapittel 8 i Prop. 89 L (2021–2022). Det gjøres ingen øvrige endringer i SDCA. Med omforente områder menes de fasiliteter og områder i Norge som er oppført i vedlegg A til SDCA og som benyttes etter samtykke fra Norge av amerikanske styrker, medfølgende, amerikanske kontraktører, norske kontraktører og andre som partene er blitt enige om, for de formål som er nærmere beskrevet i SDCA artikkel III nr. 1.

Forsvarsdepartementet har ledet forhandlingene om endringsavtalen på norsk side, i samarbeid med Utenriksdepartementet. Berørte departementer har blitt fortløpende konsultert.

Endringsavtalen vil tre i kraft på datoen for den siste noten i utvekslingen av noter mellom partene som angir at hver part har fullført sine interne prosedyrer for ikrafttredelse. Etablering av nye omforente områder under SDCA vurderes som en sak av «særlig stor viktighet», jf. Grunnloven § 26 annet ledd.

Avtalen i engelsk og norsk tekst følger som trykt vedlegg til proposisjonen.

2 Bakgrunnen for avtalen

2.1 Sikkerhetspolitisk bakgrunn

Sammen med vår nasjonale egenevne har den allierte dimensjonen i forsvaret av Norge vært avgjørende for norsk sikkerhet i hele etterkrigstiden. Dette dreier seg primært om NATO-medlemskapet og samarbeidet i alliansen, men det handler også om langsiktig bilateralt forsvarssamarbeid med nære allierte. Forsvarssamarbeidet mellom Norge og USA har utviklet seg over mer enn 75 år, og USA fortsetter å være vår viktigste allierte. SDCA legger til rette for videreutvikling av samarbeidet mellom Norge og USA innenfor rammen av NATO, men handler først og fremst om å ivareta norske interesser og norsk sikkerhet. Samtidig bidrar samarbeid mellom nære allierte til å styrke evnen til å operere sammen og til å styrke NATOs forsvarsevne.

SDCA er et rammeverk for det bilaterale forsvarssamarbeidet mellom Norge og USA. Avtalens vedlegg A er en integrert del av avtalen og angir hvilke geografiske områder på norsk territorium som i henhold til avtalen vil være å anse som omforente områder. Dette er steder som vil være sentrale i utviklingen av forsvarssamarbeidet med USA og der det kan være aktuelt med større amerikanske investeringer i militær infrastruktur. SDCA inneholder særlige regler om de omforente områdene, og gir blant annet amerikanske myndigheter en begrenset adgang til å utøve myndighet på disse områdene.

Etter at SDCA ble undertegnet i 2021 har den negative sikkerhetspolitiske utviklingen i Europa akselerert. Russlands fullskala krig mot Ukraina har tydeliggjort betydningen av kollektivt forsvar, og ført til gjennomgripende endringer i vår del av verden. På NATO-toppmøtet i 2022 ble alliansens nye strategiske konsept vedtatt, som innebærer en tydelig satsing på kollektivt forsvar. På toppmøtet i 2023 vedtok NATO nye regionale planverk for forsvaret av Europa, der det legges økt vekt på betydningen av regionale samarbeidsformer mellom allierte. Samtidig markerer finsk og svensk medlemskap i NATO begynnelsen på en ny epoke i nordisk sikkerhetspolitikk. Et samlet Norden i NATO vil ha konsekvenser for dynamikken i NATO, vårt forhold til sentrale allierte og den sikkerhetspolitiske situasjonen i våre nærområder.

I desember 2023 inngikk Sverige, Finland og Danmark bilaterale avtaler om forsvarssamarbeid med USA, Defense Cooperation Agreements (DCAs). Avtalene har samme utgangspunkt som SDCA og understøtter NATOs nye regionale planverk. De tre avtalene, som ennå ikke har trådt i kraft, legger opp til opprettelse av 17 omforente områder i Sverige, 15 i Finland og tre i Danmark. Dette har bidratt til å aktualisere vurdering av nye omforente områder i Norge utover de eksisterende fire: flystasjonene Rygge, Evenes og Sola, og Ramsund orlogsstasjon.

2.2 Behovet for flere omforente områder

Det strategiske og operative samarbeidet med USA, både bilateralt og innenfor rammen av NATO, vil fortsatt være avgjørende for forsvaret av Norge. USA og Norge har felles interesse av fri ferdsel i Nord-Atlanteren og samarbeid om alliert forsterkning av Norden i tråd med NATOs planverk. Dette er til gjensidig nytte for alle allierte. Det er i europeiske alliertes interesse at man legger til rette for amerikanske militære bidrag til europeisk sikkerhet gjennom planlagte og forutsigbare ordninger for mottak og tilstedeværelse. USAs bilaterale forsvars- og samarbeidsavtaler med forskjellige stater, basert på samme mal som SDCA, er en integrert del av dette. Gjennom slike bilaterale avtaler får USA et oppdatert rammeverk for militær aktivitet hos allierte. Dette bidrar til å skape en langsiktighet i forholdet mellom vertslandene og USA, og fører også til en større forutsigbarhet i amerikansk opptreden i vår del av verden.

Med omforente områder menes de fasiliteter og områder i Norge som er oppført i vedlegg A til SDCA og som benyttes etter samtykke fra Norge av amerikanske styrker, medfølgende, amerikanske kontraktører, norske kontraktører og andre som partene er blitt enige om, for de formål som er nærmere beskrevet i SDCA artikkel III nr. 1. Slike formål inkluderer blant annet besøk, trening, øving, oppstilling og utplassering av styrker og materiell, forhåndslagring av utstyr, forsyninger og materiell, samt byggevirksomhet partene har blitt enige om.

Amerikanske styrker har rett til uhindret tilgang til og bruk av de omforente områdene, som også vil bli brukt av norske og andre allierte styrker. Etter særskilt avtale kan deler av et omforent område stilles til eksklusiv amerikansk disposisjon. Amerikanske styrkers tilgang til og bruk av de omforente områdene skal i henhold til SDCA artikkel III nr. 1 baseres på konsultasjoner mellom partene og hensyntagen til begge parters syn og med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser. Det følger av SDCA artikkel III nr. 4 at partene skal fastsette samarbeidsprosedyrer for bruk av de omforente områdene, slik at det tas behørig hensyn til operasjonelle og sikkerhetsmessige spørsmål.

Omforente områder handler i stor grad om forutsigbar tilgang til konkrete steder for militære formål for langsiktig utvikling av forsvarssamarbeidet. Innenfor rammen av European Deterrence Initiative er den amerikanske kongressen derfor beredt til å bevilge betydelige summer for større infrastrukturinvesteringer på omforente områder hos allierte. De planlagte amerikanske investeringene på Rygge, som tilsvarer om lag to milliarder kroner over en femårsperiode, er et eksempel på dette. Infrastrukturen på Rygge vil bli norsk eiendom når byggingen er ferdig, med bruksrett for amerikanske styrker, men vil også være tilgjengelige for norske og andre allierte styrker. Dette vil medføre en styrking av norsk forsvarsevne samt en styrket evne til mottak av allierte luftstyrker.

Etablering av omforente områder er et av våre nasjonale virkemidler for å legge til rette for videreutvikling av forsvarssamarbeidet med USA. Tilnærmingen anses å være gjensidig formålstjenlig for begge parter over tid og uavhengig av den til enhver tid rådende sikkerhetspolitiske situasjonen. Samtidig bidrar den geopolitiske utviklingen og den nåværende krevende sikkerhetssituasjonen i Europa til å understreke betydningen av både SDCA og de omforente områdene i Norge.

Det er viktig for Norge å vurdere de militære fordelene opp mot eventuelle kostnader knyttet til mulige negative konsekvenser for den mer langsiktige sikkerhetspolitiske utviklingen i vår del av verden. Vi må unngå langsiktige negative konsekvenser for naboforholdet til Russland og undergraving av de lange linjer i norsk sikkerhetspolitikk. Dette er en krevende balansegang sett i lys av den aktuelle sikkerhetspolitiske situasjonen. Å bygge forsvarsevne tar tid. For Norge er det viktig å legge et langsiktig perspektiv til grunn for vår forsvarsplanlegging. Opprettelsen av åtte nye omforente områder vil styrke norsk sikkerhet på en tydelig og forutsigbar måte gjennom å få på plass langsiktige og mer forpliktende rammer for utvikling av forsvarssamarbeidet med USA, men er også viktig for utvikling av det nordiske forsvarssamarbeidet, og for understøttelse av NATOs kollektive forsvar.

2.3 Nasjonale kriterier for opprettelse av omforente områder

I Prop. 90 S (2021–2022) ble det lagt til grunn at opprettelse av omforente områder kunne skje etter en helhetsvurdering basert på de fire nasjonale kriteriene om henholdsvis avskrekking og beroligelse, forsvarsmessige behov, base-, atom- og anløpspolitikk, og som utgangspunkt kun på militære områder. Det ble videre forutsatt at de samme kriteriene ville bli styrende ved innlemmelse av nye omforente områder i avtalen.

Avskrekking og beroligelse. Opprettelse av omforente områder må støtte opp under balansen i norsk politikk for avskrekking og beroligelse. Plassering, størrelse og tenkt bruk av omforente områder skal ikke hver for seg eller samlet med rimelig grunn kunne sies å bidra til økt spenning i våre nærområder.

Forsvarsmessige behov. Opprettelse av omforente områder må være begrunnet i behov knyttet til forsvaret av Norge, militær forsterkning eller gjennomføring av nasjonalt, bilateralt eller NATO-planverk relevant for forsvaret av Norge og NATO. Logistisk understøttelse, forhåndslagring, øving og trening inngår i dette.

Base-, atom- og anløpspolitikk. Opprettelse og bruk av omforente områder må være i tråd med norsk base-, atom- og anløpspolitikk, samt med retningslinjene for utenlandsk militær aktivitet i Norge.

Militært område. Omforente områder skal i utgangspunktet kun opprettes innenfor militære områder, det vil si områder som er unntatt fra generell sivil ferdsel. Områdets geografiske utstrekning skal avgrenses tydelig før listeføring.

3 Forslaget om nye omforente områder

Det foreslås å opprette åtte nye omforente områder: Andøya flystasjon, Ørland flystasjon, Haakonsvern orlogsstasjon, Værnes flystasjon og garnison, Bardufoss flystasjon, Setermoen garnison samt skyte- og øvingsfelt, Osmarka fjellanlegg og Namsen drivstoffanlegg.

Andøya flystasjon har fortsatt en viktig rolle i forsterkningsplanverket. En videreutvikling av den allierte militære aktiviteten på Andøya vil være en del av oppfølgingen av Meld. St. 10 (2021–2022) Prioriterte endringer, status og tiltak i forsvarssektoren, jf. også Innst. 392 S (2021–2022). Etter at Andøya opphørte å være base for norske maritime patruljefly, er den nasjonale militære tilstedeværelsen i dag relativt begrenset. Andøya har relevant infrastruktur og nødvendig rullebanelengde for å kunne ta imot allierte flystyrker for øving og trening i fredstid samt forsterkningsstyrker i krise eller væpnet konflikt. Innenfor NATOs Security Investment Program planlegges det med betydelige midler til utbedring av infrastrukturen på Andøya.

Bardufoss flystasjon er viktig for Luftforsvarets understøttelse av nasjonale landmilitære operasjoner i Indre Troms. Selv om støtten hovedsakelig er helikopterbasert, er den flyoperative infrastrukturen egnet til understøttelse av all militær flyaktivitet. Bardufoss har i dag en sentral rolle i mottak av allierte styrker i tråd med NATOs forsterkningsplanverk. Bardufoss har også en unik rolle i tilrettelegging for norske styrkers samtrening med allierte marineinfanteristyrker i en fellesoperativ ramme, inkludert styrkeelementer fra sjø og luft. Dette er en forutsetning for vår nasjonale evne til å kunne operere sammen med amerikanske, britiske og nederlandske styrker i krevende omgivelser, og berører nasjonal vertslandsstøtte, forhåndslagring, samt tilrettelegging for øving og trening sammen med allierte.

Fra amerikansk side er det uttrykt ønske om videreutvikling av eksisterende aktivitet og samarbeid knyttet til Bardufoss flystasjon, blant annet muligheter for investering i økt kapasitet for forhåndslagring av ammunisjon samt bedret evne til understøttelse av amerikanske marineinfanteristyrker (U.S. Marine Corps, USMC) sin aktivitet på Setermoen. Dette inkluderer amerikansk interesse for eventuell fremtidig utvidelse av operative flater på flystasjonen.

Ørland flystasjon har fått vesentlig større betydning for mottak av allierte styrker og etterforsyning i et nordisk perspektiv, og vil være sentral i videreutviklingen av samarbeid med våre allierte i luftdomenet. I tillegg til å være hovedbase for vår nasjonale kampflykapasitet og sentral for mottak av allierte luftstyrker, er Ørland viktig for forhåndslagringen til USMC. Flystasjonen har en sentral rolle i videreutviklingen av samarbeidet med USA og andre nære allierte i luftdomenet generelt og innenfor femtegenerasjonskapabiliteter spesielt.

Værnes flystasjon og garnison er i dag hovedområde for HV 12 og Vertslandsstøttebataljonen, som er sentral for mottak og understøttelse av allierte styrker. I nasjonal sammenheng er Værnes under utvikling som fremtidig utdanningsbase for Luftforsvaret. Garnisonen, sammen med flystasjonen, har en sentral rolle i regional forhåndslagring og forsterkning, særlig for USMC og deres helikopterressurser. Værnes har siden 2017 hatt rotasjonsbasert tilstedeværelse av enheter fra USMC for trening og øving sammen med norske styrker. Siden høsten 2020 har denne tilstedeværelsen dreid i retning av mer periodisk aktivitet. Fra amerikansk side er det uttrykt ønske om bedre tilrettelegging for og videreutvikling av eksisterende aktivitet og samarbeid på Værnes.

Setermoen garnison samt skyte- og øvingsfelt. Setermoen er Hærens største garnison og et landmilitært kraftsentrum i nord, samt oppsettingssted for Heimevernet. Setermoen skyte- og øvingsfelt er viktig for nasjonal utdanning av landstyrker, samt for trening, øving og evne til mottak av allierte styrker. USMC har siden 2018 hatt rotasjonsbasert aktivitet på Setermoen for trening og øving med norske og andre allierte styrker, som siden 2020 har dreid i retning av mer periodebasert tilstedeværelse. Setermoen er det primære øvings- og treningsområdet i Nord-Norge for amerikanske landstyrker. USA har uttrykt ønske om videreutvikling av eksisterende samarbeid knyttet til Setermoen, herunder økt tilrettelegging for periodisk trenings- og øvingsaktivitet og samtrening med norske styrker spesielt for landkomponenten i USMC.

Haakonsvern orlogsstasjon er viktig for understøttelse av maritime operasjoner både i et nasjonalt og et alliert perspektiv. Haakonsvern er Norges hovedbase for Sjøforsvaret, og er i dag det eneste stedet i Sør-Norge med militær maritim verkstedkapasitet, inkludert fjellhall med tørrdokk. Amerikanske og andre allierte fartøyer anløper regelmessig Haakonsvern. Fra amerikansk side er det uttrykt ønske om å videreutvikle eksisterende aktivitet, herunder bidra til forbedret evne til logistikkunderstøttelse. Dette kan inkludere utvidet kapasitet til lagring av ammunisjon og drivstoff, utbedring av fasiliteter for vedlikehold samt lagring av reservedeler til marinefartøyer. En eventuell felles utvikling av verkstedkapasiteten og kaianlegg vil kunne bidra til å styrke evnen til gjennomføring av maritime operasjoner, i et norsk, nordisk og alliert perspektiv.

Osmarka fjellanlegg er viktig for nasjonal lagring av beredskapsmateriell, og er viktig for både nasjonal og alliert logistikk. Anlegget ble i sin tid delvis finansiert av USA, og er viktig for maritim forhåndslagring knyttet til USMC samt for feltsykehusberedskap knyttet til allierte maritime operasjoner i Norskehavet og Nord-Atlanteren. USA lagrer i dag materiell i Osmarka for det moderniserte amerikanske feltsykehuset, Expeditionary Medical Facility, som er viktig beredskap for norske og allierte styrker. Moderniseringen av konseptet medfører behov for tilpasning av fjellanlegget og uteområdene. Fra amerikansk side er det uttrykt ønske om videreutvikling av den eksisterende aktiviteten, herunder bedre tilrettelegging for forhåndslagring. Dette vil ikke i seg selv nødvendigvis medføre en økning av den amerikanske aktiviteten, men vil kunne åpne for at utviklingen av Osmarka kan dra nytte av nye amerikanske investeringer i infrastrukturen.

Namsen drivstoffanlegg er viktig for logistikkunderstøttelse av norske og allierte maritime styrker. Anlegget ble hovedsakelig finansiert av NATO, med tilhørende norsk ansvar for oppfylling og drift. Etter en lengre periode med utleie, er det av beredskapshensyn nødvendig å gjenoppta militær drift av anlegget med sikte på understøttelse av maritime operasjoner. Anlegget har et betydelig oppgraderingsbehov, som muligens vil kunne ivaretas gjennom NATOs fellesfinansiering. Vår nasjonale forpliktelse til å fylle opp anlegget med drivstoff vil medføre en betydelig utgift, og ansvaret for å ivareta jevnlig rotasjon av drivstoffet vil også medføre nasjonale utgifter. Gitt anleggets betydning for understøttelse av maritime operasjoner i blant annet Norskehavet, ønsker NATO og USA dialog om ivaretakelsen av forhåndslagring og nødvendig rotasjon av drivstoffet.

Etablering av disse åtte stedene som omforente områder kan klart begrunnes i forsvarsmessige behov, herunder militær forsterkning i tråd med nasjonalt, bilateralt eller NATO-planverk relevant for forsvaret av Norge, Norden og NATO for øvrig. Logistisk understøttelse, forhåndslagring, øving og trening inngår i dette. Ingen av områdene er lokalisert slik at de utfordrer retningslinjene for alliert militær aktivitet i Norge. Stedene vurderes heller ikke å utfordre base- eller atompolitikken, og det vil ikke bli aktuelt med permanent stasjonering av utenlandske stridskrefter på norsk territorium. Opprettelsen av de åtte nye omforente områdene kan ikke med rimelighet hevdes å bidra til økt spenning i våre nærområder. Samtlige av de foreslåtte nye områdene ligger helt, eller for det vesentligste, på militært område, eller på areal som bruksmessig defineres av Forsvaret som militært område.

4 Høringen

Avtalen ble 21. februar 2024 sendt på høring med frist 13. mars 2024.

Høringen gjaldt spørsmålet om samtykke til inngåelse av avtalen. Høringsdokumentet ble i tillegg lagt ut på Forsvarsdepartementets hjemmeside, med en generell invitasjon til å komme med uttalelser. Alle mottatte høringssvar er tilgjengeliggjort samme sted.

Høringsforslaget ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Høyesterett

Lagmannsrettene

Hordaland tingrett

Midtre Hålogaland tingrett

Nord-Troms og Senja tingrett

Trøndelag tingrett

Avinor

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

Generaladvokaten

Kystverket

Luftfartstilsynet

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)

Politidirektoratet

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Statsadvokatembetene

Statens strålevern

Riksadvokaten

Tolletaten

Utlendingsdirektoratet

Etterretningstjenesten

Forsvaret

Forsvarets seniorforbund

Forsvarets Sikkerhetsavdeling (FSA)

Forsvarsbygg

Forsvarsmateriell

Forsvarsstaben

Landsrådet for Heimevernet

Norges forsvarsforening

Norges lotteforbund

Norsk militærjuridisk forening

Norges veteranforbund for internasjonale operasjoner

Veteranforbundet SIOPS

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Tromsø

Forsvarets forskningsinstitutt

Forsvarets Høgskole (FHS)

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)

Politihøgskolen

Amnesty International i Norge

Den Norske Atlanterhavskomité (DNAK)

Den Norske Advokatforening

Folk og Forsvar

Norges Rederiforbund

Norges Røde Kors

Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)

Næringslivets Sikkerhetsråd (NSR)

Rettspolitisk forening

Advokatforeningen

Akademikerne

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Befalets fellesorganisasjon (BFO)

Fellesforbundet

Krigsskoleutdannede offiserers landsforening (KOL)

Landsorganisasjonen i Norge

Norges ingeniør- og teknologiorganisasjon NITO

Norges Juristforbund

Norges offisers- og spesialistforbund

Norsk tjenestemannslag

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Parat Forsvar

Politiets Fellesforbund

Tekna

Tillitsvalgtordningen i Forsvaret

Unio

Virke

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

I tillegg til innspill fra høringsinstansene har departementet i den åpne høringsrunden mottatt innspill fra følgende kommuner, private initiativer og organisasjoner:

Andøy kommune

Anti-Krigs Initiativet

Anti-Krigs Initiativet Agder

Internasjonal Kvinneliga for Fred og Frihet – Norge

Målselv kommune

Nei til Atomdrevne Militærfartøy

Nei til Atomvåpen

Stopp NATO

Det er mottatt innspill fra totalt åtte privatpersoner.

Merknader knyttet til innholdet i avtalen er besvart i proposisjonen, og det vises i den forbindelse særlig til kapittel 3 og 6.3, hvor det redegjøres for de nye omforente områdene.

Enkelte høringsinnspill reiser spørsmål om hvorvidt avtalen innebærer en myndighetsoverføring som går utover det Stortinget kan samtykke til etter Grunnloven § 26 annet ledd. Regjeringens vurdering er at avtalen kan inngås etter prosedyren i § 26 annet ledd. Det vises her til proposisjonens kapittel 6, hvor det er inntatt en lengre redegjørelse for regjeringens vurdering.

Momenter i høringsinnspillene som ikke direkte angår spørsmålet om inngåelse av endringsavtalen behandles ikke nærmere.

5 Gjennomføring av avtalen i norsk rett

Gjennomføring av avtalen nødvendiggjør ingen lovendringer.

Inkludering av nye omforente områder i SDCA krever imidlertid en forskriftsendring. Forsvarsdepartementet vil vedta nødvendige endringer i forskrift om omforente områder etter lov om gjennomføring av tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021.

6 Konstitusjonell vurdering

6.1 Innledning

Regjeringen foreslår i denne proposisjonen at Stortinget samtykker til inngåelse av avtale om endring av vedlegg A i tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021 om inkludering av nye omforente områder etter Grunnloven § 26 annet ledd. Avtalen anses å være en sak «av særlig stor viktighet». Avtalen om å inkludere nye områder i SDCA vil innebære en utvidelse av virkeområdet for de bestemmelser i SDCA som gjelder for de omforente områder i vedlegg A, ved at bestemmelsene i hovedavtalen vil få virkning på nye geografiske områder. Det inkluderer også en utvidelse av elementene av myndighetsoverføring til USA som følger av SDCA artikkel VI nr. 3, som på nærmere vilkår gir USA adgang til å treffe sikkerhetstiltak på militære deler av omforente områder. Se omtale av de konstitusjonelle spørsmålene ved overføring av myndighet til tidligere listeførte områder i Prop. 90 S (2021–2022) kapittel 8.

Grunnloven bygger på en forutsetning om at lovgivende, utøvende og dømmende myndighet i Norge i utgangspunktet skal utøves av norske statsorganer. Dersom slik myndighet føres ut av Norge, i praksis til en annen stat eller en internasjonal sammenslutning, taler man om myndighetsoverføring. Slik myndighetsoverføring innebærer at vedkommende stat eller sammenslutning gis rett til å utøve myndighet med direkte virkning i Norge. Det vil si at myndighetsutøvelse av en fremmed stat eller internasjonal sammenslutning vil gjelde umiddelbart i Norge, uten krav til konkret gjennomføring eller aksept av norske statsorganer. Konsekvensen er at rettssubjekter i Norge, enten det er tale om fysiske eller juridiske personer, må innrette seg etter fremmed stats myndighetsutøvelse uten at denne er gjenstand for noen ytterligere godkjenning fra norske statsorganer i det konkrete tilfellet.

Ordlyden i Grunnloven § 26 sier lite om hva slags traktater Kongen kan inngå etter bestemmelsen, herunder i hvilken utstrekning det er adgang til å overføre myndighet som forutsettes utøvd av norske myndigheter. Første ledd slår generelt fast at Kongen kan «inngå og oppheve forbund». Andre ledd legger forutsetningsvis til grunn at Kongen kan inngå traktater om «saker som er av særlig viktighet» og traktater som «nødvendiggjør ny lov eller Stortingsbeslutning», så lenge Stortinget samtykker.

Det er sikker rett at Stortinget, etter Grunnloven § 26 annet ledd kan samtykke til inngåelse av traktater som innebærer myndighetsoverføring, så lenge myndighetsoverføringen er å anse som «lite inngripende» . Det vises her til HR-2021-655-P (jernbanebetenkningen) hvor en enstemmig Høyesterett i plenum bekreftet denne forståelsen.

Ordlyden i Grunnloven § 26 gir i seg selv ingen veiledning for vurderingen av hva som kan anses som en «lite inngripende» myndighetsoverføring. Dette er en vurdering som primært må ta sitt utgangspunkt i den (eller de) enkelte bestemmelse(r) i Grunnloven som berøres av traktatslutningen. Tidligere vurderinger, i første rekke Stortingets behandling av andre saker, tilsier at det må foretas en skjønnsmessig helhetsvurdering, og at det ikke er mulig å gi en uttømmende oppregning av relevante hensyn. Se til eksempel St.prp. nr. 100 (1991–92) (EØS-avtalen) side 342 og HR-2021-655-P s. 22.

Visse kriterier anvendes likevel regelmessig i vurderingen av om en myndighetsoverføring skal anses som lite inngripende. I HR-2021-655-P beskriver Høyesterett de nevnte kriteriene slik:

«Etter praksis er relevante momenter bl.a. den nærmere arten av myndigheten som overføres, omfanget av myndighetsoverføringen og i den forbindelse om overføringen gjelder et bestemt og avgrenset saksområde. Det har videre betydning om overføringen er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse. I praksis er det også lagt vekt på i hvilken grad norske myndigheter har mulighet til å avbøte uheldige virkninger av myndighetsoverføringen. Det må også legges vekt på arten av de samfunnsmessige og politiske interessene som berøres gjennom myndighetsoverføringen. I grensetilfeller kan Stortingets standpunkt i det enkelte tilfellet bli avgjørende for spørsmålet om Grunnloven § 26 kan brukes.»

Høyesterett bekreftet denne fortolkningen i HR-2023-2030-P (ACER). Se dommens avsnitt 223. Høyesterett la i den saken blant annet også vekt på følgende uttalelse i HR-2021-655-P:

«Som det fremgår, er kriteriene dels av praktisk-politisk karakter – arten av de samfunnsmessige og politiske interessene som berøres – og dels av mer juridisk-formell natur – typisk arten og omfanget av myndighetsoverføringen. Helhetsvurderingen vil dermed få preg av et ‘blandet’ skjønn. Kriteriene synes å bygge på de mer overordnede synspunktene som tidligere er fremført i artiklene av Fleischer [‘Grunnloven § 93’, Jussens Venner 1963, side 73–111] og Eckhoff [‘EF og Grunnloven’, Jussens Venner 1990, side 196–210] nevnt foran. De samsvarer med den rettspolitiske begrunnelsen for å forstå Grunnloven slik at samtykke til lite inngripende myndighetsoverføringer kan skje med vanlig flertall i medhold av § 26 annet ledd.

Høyesterett legger etter dette kriteriene til grunn, men bemerker at de i praksis kan gli noe over i hverandre. Arten av de samfunnsmessige og politiske interessene som er berørt, vil for eksempel ofte henge sammen med arten og omfanget av myndighetsoverføringen. Videre kan fremtidige saker gjøre det nødvendig å videreutvikle eller supplere kriteriene.»

Videre la Høyesterett også vesentlig vekt på Stortingets egen praksis om samtykkevedtak, som et utgangspunkt for å vurdere rammene for kompetansen etter § 26 annet ledd. Det vises her særlig til Høyesteretts drøftelse i dommens avsnitt 88–100.

Ved samtykke til inngåelse av SDCA i 2022 ble det lagt til grunn av regjeringen at de elementer av myndighetsoverføring som SDCA innebærer på de fire omforente områdene, er å anse som «lite inngripende». I denne vurderingen ble det sett hen til de kriterier som Høyesterett la til grunn i HR-2021-655-P og som siden er bekreftet på nytt i HR-2023-2030-P. Stortinget sluttet seg til regjeringens syn og behandlet saken som en samtykkesak etter Grunnloven § 26 annet ledd. Etter regjeringens syn innebærer ikke avtalen om inkludering av åtte nye områder i avtalens vedlegg A overføring av myndighet som er mer enn «lite inngripende». Det vurderes således at Stortinget, på samme måte som ved inngåelse av SDCA, kan samtykke til inngåelse av endringsavtalen etter prosedyren i Grunnloven § 26 annet ledd. Spørsmålet vurderes nærmere i punkt 6.3 til 6.4 under.

6.2 Vurderingen av elementene av myndighetsoverføring ved inngåelse av SDCA i 2022

Prop. 90 S (2021–2022) inneholder en grundig redegjørelse for de konstitusjonelle vurderingene som ble gjort i forbindelse med myndighetsoverføringen i SDCA for de fire omforente områdene som da ble etablert. Endringsavtalen innebærer at det opprettes åtte nye omforente områder. De materielle bestemmelsene i SDCA som plikter staten til å akseptere amerikansk myndighetsutøvelse i Norge, får altså anvendelse på nye geografiske områder, uten at de materielle vilkårene for myndighetsutøvingen endres.

Utgangspunktet etter SDCA er at norske myndigheter er ansvarlige for sikkerheten til amerikanske styrker i Norge. Dette følger av avtalen artikkel VI nr. 1. For øvrig følger dette også av SDCA artikkel I nr. 2, som understreker at avtalen er inngått med «full respekt for norsk suverenitet», og av Norges alminnelige jurisdiksjonsmyndighet på norsk territorium.

Etter artikkel VI nr. 3 har amerikanske styrker rett til å ivareta egen sikkerhet innenfor militære deler av omforente områder på nærmere vilkår. Konkret følger det av artikkel VI nr. 3 at amerikanske styrker har rett til å «utøve nødvendige rettigheter og myndighet», herunder treffe «egnede og forholdsmessige tiltak» forbundet med «amerikanske styrkers bruk, drift, forsvar av eller kontroll» over militære deler av omforente områder, «herunder tiltak som er nødvendige for å opprettholde eller gjenopprette orden og beskytte amerikanske styrker, amerikanske kontraktører, norske kontraktører og medfølgende». I dette ligger det et element av myndighetsoverføring. Etter artikkel VI nr. 4 følger det at amerikanske styrker «i ekstraordinære tilfeller og i overensstemmelse med omforente sikkerhetsplaner» kan treffe «nødvendige og forholdsmessige tiltak for å opprettholde eller gjenopprette sikkerhet, forsvar av og gjennomføring av amerikanske styrkers operasjoner». Artikkel VI nr. 4 er ikke et selvstendig rettsgrunnlag for amerikanske sikkerhetstiltak. Dette fremgår forutsetningsvis av artikkel VI nr. 4, som fastsetter at den amerikanske styrkens rett til å treffe sikkerhetstiltak innenfor sivile deler av omforente områder og i nærområdet rundt omforente områder, er begrenset til å gjelde i ekstraordinære tilfeller og i overenstemmelse med sikkerhetsplaner som norske myndigheter godkjenner. Slike sikkerhetsplaner foreligger foreløpig ikke, og det anses heller ikke på nåværende tidspunkt aktuelt å inngå sikkerhetsplaner som går utover eksisterende hjemmelsgrunnlag. Om det i fremtiden skulle bli aktuelt med sikkerhetsplaner som gir rett til ytterligere beføyelser som nevnt i artikkel VI nr. 4, vil det måtte gjøres vurderinger av hva Grunnloven tillater, herunder behovet for å innhente Stortingets samtykke. Adgang til maktbruk som går utover eksisterende internrettslige hjemmelsgrunnlag, vil også kreve en selvstendig hjemmel i lov.

Det er derfor bare artikkel VI nr. 3 som i denne sammenheng må vurderes opp mot regelen i Grunnloven § 26 annet ledd.

I punkt 8.3.2 i Prop. 90 S (2021–2022) punkt 8.3.2 er elementene av myndighetsoverføring i artikkel VI nr. 3 vurdert slik:

«[…] Regjeringen legger til grunn at artikkel VI nr. 3 vil gi USA en begrenset myndighet til å fastsette adgangs-, utstyrs- og atferdsbegrensninger for militære deler av omforente områder som er til amerikanske myndigheters eksklusive bruk. Dette fremgår forutsetningsvis av artikkel VI nr. 2, som fastsetter at amerikanske styrker plikter å «koordinere sikkerhetsplaner med norske myndigheter». Slik regulering vil gjelde, og begrense seg til, tiltak som av praktiske og sikkerhetsmessige grunner er nødvendige i den daglige aktiviteten på de militære delene av omforente områder. Dette kan eksempelvis gjelde rutiner for adgangskontroller inn og ut av bygninger eller områder, samt diverse begrensninger knyttet til utstyr og atferd innenfor bygninger eller områder. For å ivareta sensitivt materiell kan det også tenkes prosedyrer for gjennomsøkning av vesker og klær for å sikre at ingen tar med seg sensitivt materiell. Det kan også tenkes at det kan være behov for å undersøke kjøretøy med det samme formålet. Av sikkerhetshensyn kan det også være nødvendig med begrensninger på utstyr med GPS-mottakere og -sendere. Dette kan særlig omfatte personlige mobiltelefoner, smartklokker, nettbrett, treningsklokker og lignende. Fotoforbud for ulike typer materiell eller skjermet personell vil også kunne omfattes av formuleringen i artikkel VI nr. 3.

Det legges videre til grunn at amerikanske styrker vil få myndighet til å håndheve nevnte regulativer ved selv å gjennomføre nødvendige og forholdsmessige kontroller. Dette vil kunne innebære bruk av fysisk makt.

Artikkel VI nr. 3 vil også gi amerikanske styrker adgang til å foreta nødvendige og forholdsmessige fysiske tiltak for å forsvare styrker, områder og materiell i tilfelle av et fysisk angrep mot disse. Bestemmelsen viser eksplisitt til at amerikanske styrker skal ha adgang til nødvendige og forholdsmessige tiltak blant annet for å «beskytte amerikanske styrker». Dette vil omfatte adgang til nødvendig og forholdsmessig fysisk maktbruk til avverging av et pågående angrep.

Fysisk myndighetsutøvelse angår kjernen i statssuvereniteten, og Grunnloven § 3 forutsetter at slik myndighet i Norge utøves av norske statsorganer, med Kongen som øverste myndighet. På dette området skal det lite til for å overskride grensen for «lite inngripende myndighetsoverføring». Regjeringen vurderer likevel myndighetsoverføringen etter artikkel VI nr. 3 som lite inngripende. Myndighetsoverføringen er både saklig og geografisk svært begrenset. Myndighetsoverføringen er begrenset til militære deler av de omforente områdene som opprettes under avtalen, det vil si Rygge, Evenes og Sola militære flystasjoner og Ramsund orlogsstasjon. Det er altså bare for en helt begrenset del av norsk territorium at amerikanske styrker vil ha myndighet etter artikkel VI nr. 3. På disse områdene vil befolkningen i sin alminnelighet ikke ha adgang. Militære områder i tilknytning til militære anlegg (i motsetning til øvings- og skytefelt) er som oftest inngjerdet og bevoktet hele døgnet, både med vakt i port og streifvakt. Områdene er underlagt ferdselsrestriksjoner og de er avgrenset med skiltmerking. Vakter i port foretar sjekk av identitetspapirer og besørger etterlevelse av adgangsbestemmelser. Dette reduserer i betydelig grad potensialet for amerikansk kontakt med befolkningen i sin alminnelighet. Utover personer som har særlig tilknytning til de amerikanske styrkene, vil det i første rekke være spørsmål om kontakt med personer som har tilknytning til det norske forsvaret (både militært og sivilt personell), samt personer av andre nasjonaliteter som i militær sammenheng måtte befinne seg der. Det vises videre til at norske myndigheter selv vil foreta, eller ha mulighet til å egenhendig å etablere, de adgangskontroller og det vakthold som er ønskelig for å forhindre at privatpersoner kommer i befatning med militære deler av omforente områder.

Saklig sett er myndighetsoverføringen i hovedsak begrenset til en adgang til å etablere og utføre sikkerhetsrutiner av praktisk betydning for den daglige aktiviteten på militært område. Det legges til grunn at amerikanske styrkers generelle adgang til fysisk håndhevelse, begrenser seg til å treffe de tiltak som er nødvendige og forholdsmessige i påvente av norske militære eller norsk politi. Dette følger forutsetningsvis av artikkel VI nr. 1, som foreskriver at det er Norge som har hovedansvaret for sikkerheten til amerikanske styrker og materiell samt artikkel I nr. 2, som understreker at alle aktiviteter i henhold til denne avtalen skal utføres med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser. Disse forutsetningene legger klare begrensninger på hvilke sikkerhetstiltak som i henhold til artikkel VI nr. 3 kan anses nødvendige og forholdsmessige under avtalen.

Når det gjelder fysiske tiltak for å forsvare styrker, områder og materiell i tilfelle av et fysisk angrep, så er regjeringens vurdering at avtalen på dette punkt i hovedsak sammenfaller med det som følger av strafferettens alminnelige nødrett- og nødvergebestemmelser, som i begrenset utstrekning tillater ellers ulovlige handlinger for enhver person til slike formål (Se lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven) §§ 17 og 18). Det vises igjen til at artikkel VI nr. 3 kun gir grunnlag for tiltak som er nødvendige og forholdsmessige for det formål å forsvare styrken mot et fysisk angrep. Det legges til grunn at tiltak som er tillatt for enhver, ikke kan anses som utslag av myndighetsoverføring. Det kan ikke utelukkes at amerikanske styrker unntaksvis vil ha en viss rett til å utøve fysiske sikkerhetstiltak som går utover rammene for nødrett og nødverge slik disse konseptene er definert i straffeloven, men dette vil i så tilfelle gjelde helt spesielle situasjoner og uten at sivilbefolkningen rammes. Det vises i den forbindelse til forutsetningen i artikkel VI nr. 1 om at det er norske myndigheter som er ansvarlige for amerikanske styrkers sikkerhet i Norge, og artikkel 1 nr. 2 som fastsetter at alle aktiviteter i henhold til avtalen skal gjennomføres med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser.

Samlet sett vurderer regjeringen det slik at USAs rett til å utføre sikkerhetstiltak etter artikkel VI nr. 3 vil ha et svært begrenset omfang og bare helt unntaksvis ha konsekvenser som går utover de interne forhold i den amerikanske styrken.

Regjeringen legger også til grunn at myndighetsoverføringen etter artikkel VI nr. 3 har stor samfunnsmessig betydning for Norge. Kompetanse til å utføre sikkerhetstiltak etter artikkel VI nr. 3 var et amerikansk ufravikelig krav for å inngå SDCA, og er i så henseende en forutsetning for den utvikling av forsvarssamarbeidet med USA som SDCA innebærer. Det vises til at Stortinget har sluttet seg til behovet for en videreutvikling av det langsiktige sikkerhetspolitiske samarbeidet med USA, se Innst. 439 S (2016–2017) til Meld. St. 36 (2016–2017). Veivalg i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Avtaleinngåelsen berører således grunnleggende samfunnsmessige interesser knyttet til norsk og alliert sikkerhet.

Regjeringen legger etter dette til grunn at den myndighetsoverføring som artikkel VI nr. 3 innebærer, ikke går utover det som er å anse som ‘lite inngripende’.»

Ettersom avtalen som her forelegges for Stortinget til vurdering er en utvidelse av listen over omforente områder i vedlegg A til SDCA, legger regjeringen denne vurderingen til grunn når det gjelder innholdet i de materielle beføyelser som gir amerikanske styrker en rett til myndighetsutøvelse på norsk territorium. Som redegjørelsen i Prop. 90 S (2021–2022) også viser, er den konkrete myndighetsoverføringen i denne saken et resultat av innholdet i de materielle beføyelsene, anvendt på de aktuelle geografiske områdene som de kan få anvendelse innenfor. Det gjøres derfor også i denne sammenheng en konkret vurdering av de amerikanske styrkenes rett til sikkerhetstiltak for de nye omforente områdene som det nå er spørsmål om å samtykke til.

6.3 Vurdering av myndighetsoverføringen på de nye omforente områdene. Særlig om Setermoen skyte- og øvingsfelt

Regjeringen foreslår å etablere åtte nye omforente områder. Flystasjonene Andøya, Bardufoss, Værnes og Ørland, samt Haakonsvern orlogsstasjon, er steder som i karakter og utforming er svært like de eksisterende omforente områdene, på den måten at det også i disse tilfeller er snakk om eksisterende militære forlegninger som er klart adskilt fra alminnelig sivil ferdsel med vakter i port som foretar sjekk av identitetspapirer og besørger etterlevelse av adgangsbestemmelser, se momenter fremhevet i de konstitusjonelle vurderingene i Prop. 90 S (2021–2022). Det samme gjelder de foreslåtte omforente områder på garnisoner (Værnes og Setermoen) og anlegg (Osmarka og Namsen). Også disse områdene er av mindre geografisk utstrekning og er klart avgrenset fra alminnelig sivil ferdsel. Disse områdene har en slik geografi, bruk og beskaffenhet at de ikke vurderes å reise andre problemstillinger sammenlignet med de som er omtalt i Prop. 90 S (2021–2022) når det kommer til spørsmål om myndighetsoverføring.

Setermoen skyte- og øvingsfelt skiller seg fra de øvrige omforente områdene, både fra de øvrige områdene som er til vurdering i saken her og fra de fire eksisterende omforente områdene. Dette har sammenheng med områdets betydelige areal (over 150 km²), at det er sivile bruks- og eiendomsrettigheter til deler av arealet og at området åpner for en større grad av sivil ferdsel enn det som er tilfellet på de øvrige omforente områdene. Dette gir opphav til andre praktiske og rettslige problemstillinger enn de som gjelder for de militære anlegg som var til vurdering i Prop. 90 S (2021–2022). Det gjøres derfor en særskilt vurdering av om amerikanske styrkers rett til sikkerhetstiltak på dette området vil være under grensen for «lite inngripende» myndighetsoverføring. Kriteriene som er lagt til grunn av Høyesterett i HR-2023-2030-P, se i punkt 6.1, legges til grunn for vurderingen.

Når det gjelder arten av myndighetsoverføringen, så bemerkes det at kompetanse til bruk av fysisk makt overfor sivile anses å ligge i kjernen av den nasjonale suvereniteten, jf. også Prop. 90 S (2021–2022). Det innebærer at det i helhetsvurderingen skal lite til før overføring av slik myndighet er mer enn «lite inngripende». De samfunnsmessige og politiske interessene som berøres, det vil si virkningene av tiltak som kan treffes i medhold av myndigheten som overføres, tilsier også en streng vurdering. Dersom det skulle oppstå situasjoner der amerikanske styrker griper inn overfor sivile, vil det kunne fremstå som svært inngripende.

Når det gjelder omfanget av myndighetsoverføringen, har det blant annet betydning hvor store geografiske områder det er tale om, hvor stort potensial det er for at det kan oppstå situasjoner hvor myndighetsutøvelse vil være aktuelt samt hvor inngripende myndighetsutøvelse som kan skje i aktuelle tilfeller. Det vises for øvrig til vurderingen i kapittel 8.3.2 i Prop. 90 S (2021–2022) og kapittel 8.4.2 flg. i Prop. 89 L (2021–2022).

Setermoen skyte- og øvingsfelt er et utmarksområde med areal på 152 km², som i hovedsak eies av Forsvaret og Statskog SF. Resterende deler av området, om lag 35 prosent, er i privat eie. Forsvarets bruksrett til de privateide delene av området er avklart og nærmere regulert gjennom en avtale med grunneierne fra 2014. Denne gir Forsvaret en «stetsevarig» (tidsubegrenset) bruksrett til eiendommen innenfor Setermoen skyte- og øvingsfelt til bruk for alle Forsvarets aktiviteter, over hele året og med alle former for mannskap, materiell og utstyr som det til enhver tid etter Forsvarets vurdering er behov for. Grunneier kan utøve sin gjenværende rådighet etter avtalen så langt dette ikke strider mot Forsvarets utøvelse av de ervervede bruksrettighetene etter avtalen. Forsvaret har anledning til å benytte hele det ervervede arealet til øvingsvirksomhet, og kan begrense ferdsel innenfor skyte- og øvingsfeltet innenfor rammen av gjeldende rett, i den grad sikkerhetshensyn nødvendiggjør dette.

Dette gjelder ikke for enkelte andre bruksrettigheter i området. Det er samdrift med Gielas reinbeitedistrikt deler av året i søndre del av skytefeltet. Dette innebærer at Forsvaret ikke kan bruke deler av området når det er reinkalving. Forsvaret må også ta hensyn til reguleringsplaner ved vernesoner og en utslippstillatelse til skyte- og øvingsfeltet som gir støybegrensninger, herunder krav om hensyn til husdyrhold som medfører stengning for tung aktivitet på forsommeren, samt begrensninger på nattestøy med artilleri og andre tunge skyts hele året.

Skyte- og øvingsfeltet er for øvrig et utmarksområde som i utgangspunktet er tilgengelig for sivil bruk til fritidsformål, i tillegg til rettighetshaveres virksomhet, når dette ikke er i konflikt med militær aktivitet. Feltet er ikke gjerdet inn, men hele feltets yttergrense er merket i samsvar med Forsvarsbyggs Håndbok for skyte- og øvingsfelt:

«Det skal skiltes langs grenser inn til skytefelt, øvingsfelt og blindgjengerfelt. For at denne merkingen skal kunne være synlig for personell, er det viktig at det i terrenget er god sikt til skiltene. I utgangspunktet bør man ved krysningen av en slik grense kunne se minst to skilt fra ethvert sted langs grensen. Avstandsmessig betyr dette ca. 50 meter mellom hvert skilt, men det er ikke noe i veien for at dette kan avvikes i begge retninger, dersom dette virker tilfredsstillende i den enkelte situasjon. Det bør i tillegg ryddes en gate i vegetasjonen langs grensen slik at sikt opprettholdes. Ved rydding av slik gate er det viktig å ha god dialog med grunneier i de tilfellene hvor eiendommene ikke er eid. I tillegg skal det avklares med ressurssenteret, miljø og kulturminne, om hvorvidt det finnes andre spesielle miljøhensyn.

I terreng hvor man kan anta at det ikke ferdes personell, for eksempel i svært bratt og ulendt terreng, kan man etter vurdering unnlate å skilte og rydde grensen.»

Skytefeltets yttergrense er dermed, i tråd med vanlig praksis, tydelig merket. Skiltene advarer om fare, har norsk og engelsk tekst på begge sider og peker inn mot skytefeltet. Nær opp mot halvparten av feltets areal ligger i målområde eller blindgjengersone, der ferdsel kan være forbundet med livsfare. Det er i dag satt opp informasjonstavler ved veiene som fører inn i feltet, med kart, regler for ferdsel, oversikt over kontaktpersoner samt blinkende varsellys som aktiveres av skytefeltadministrasjonen når det er aktivitet i den aktuelle delen av feltet. Det er sperrebommer på veiforbindelsene, mindre informasjonsskilt ved for eksempel stier, samt markering av skytebaner som er i bruk ved røde flagg og/eller lysvarsling.

Den samlede sivile ferdselen til fots i feltet er ikke nærmere kartlagt, og det kan være noe vanskelig å klarlegge hvor stort potensial det er for at det kan oppstå situasjoner der det vil være konkret behov for at amerikanske styrker treffer sikkerhetstiltak med hjemmel i SDCA artikkel VI nr. 3. Det legges likevel til grunn at som følge av skytefeltets beskaffenhet, vil de fleste som oppholder seg i området gjøre det med stor forsiktighet, og i overenstemmelse med skiltingen og de farer som generelt kan være forbundet med ferdsel i et militært område. Sannsynligheten for at noen kommer inn på området når det foregår alliert øving og trening reduseres gjennom konkrete sikringstiltak som økt vakthold og patruljering på området i tråd med gjeldende regelverk. De lokale varslingsrutinene for militær virksomhet i feltet bidrar også til at kontakt mellom militær aktivitet generelt og sivile er liten. Det er også en relativt liten befolkning i området, og lokalbefolkningen er godt kjent med bruken av feltet. I tillegg har det vært gjennomført alliert trening og øving i skyte- og øvingsfeltet i årtier, og samarbeidet mellom Forsvaret, lokalbefolkningen og lokale myndigheter er godt. Det er grunn til å tro at dette vil fortsette også med etableringen av feltet som et omforent område. Regjeringen legger til grunn at grenseflaten og muligheten for uønsket kontakt mellom amerikanske styrker og sivile begrenses av de forhold som her nevnes.

Som redegjørelsen over viser, er den sivile ferdselen i feltet likevel variert og noe uoversiktlig, og sivile har i prinsippet mulighet til å ta seg inn i feltet langs en bred geografisk flate og hele eller store deler av døgnet. Sammenlignet med de allerede etablerte omforente områdene, er derfor potensialet for situasjoner som utløser behov for sikkerhetstiltak større for dette området. Risikoen for uønskede episoder hvor det kan oppstå konkret behov for at amerikanske styrker utøver myndighet med hjemmel i SDCA artikkel VI nr. 3 rettet mot sivile aktører i skytefeltet, kan imidlertid reduseres gjennom avbøtende tiltak ved å introdusere ytterligere sikringstiltak i og ved skyte- og øvingsfeltet.

Norske myndigheter har mulighet til å avbøte mulige uheldige virkninger av den myndighetsoverføring som følger av avtalens artikkel VI nr. 3, gjennom regulatoriske og praktiske tiltak. På grunnlag av avtalens bestemmelser og den alminnelige folkerettslige jurisdiksjonskompetansen på eget territorium, er det mulighet til å iverksette effektive tiltak for å ramme inn den amerikanske kompetansen slik at rommet for sivil-militær kontakt begrenses.

Selv om de amerikanske styrkene har en selvstendig rett til å utøve sikkerhetstiltak på de vilkårene som følger av artikkel VI nr. 3, er utgangspunktet etter SDCA artikkel VI nr. 1 at norske myndigheter har hovedansvar for sikkerheten til de som oppholder seg på de omforente områdene. Videre er det i artikkel I nr. 2 vist til at: «Alle aktiviteter i henhold til denne avtalen skal utføres med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser». I tråd med vanlig lære for tolkning av traktater er dette fortolkningsfaktorer som har betydning ved klarleggingen av hvilke handlinger som etter artikkel VI nr. 3 vil kvalifisere til «nødvendige rettigheter og myndighet» samt «egnede og forholdsmessige tiltak» forbundet med «amerikanske styrkers bruk, drift, forsvar av eller kontroll» over militære deler av omforente områder. Det innebærer ikke at Norge gjennom regulering kan frata amerikanske styrker retten etter artikkel VI nr. 3 til å treffe sikkerhetstiltak, men at det nærmere innholdet i denne rettigheten i det konkrete sakstilfellet, dvs. hva som er nødvendige, egnede og forholdsmessige tiltak i det konkrete tilfellet, er et forhold som folkerettslig sett står i sammenheng med hvilke konkrete tiltak norske myndigheter iverksetter for å ivareta sikring og kontroll med et omforent område. Som påpekt i Prop. 90 S (2021–2022) hadde partene en noe ulik forståelse av rekkevidden av regelen i artikkel I nr. 2. Meningsforskjellen som gjorde seg gjeldende mellom partene om den aktuelle formuleringen innebærer likevel ikke, og har heller ikke fra noen av partene vært hevdet å innebære, en enighet om at regelen i artikkel I nr. 2 og i artikkel III nr. 1 skal fortolkes på annen måte enn det som følger av de vanlige regler for fortolkning av traktater.

Videre følger det også av SDCA artikkel III nr. 1 at amerikanske styrkers tilgang til og bruk av omforente områder skal skje med «full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser». Selv om norske og amerikanske myndigheter forstår denne forpliktelsen på noe ulik måte, slik det som nevnt også påpekes i Prop. 90 S (2021–2022), understreker denne ordlyden, på samme vis som formålsbestemmelsen i artikkel I nr. 2, norske myndigheters handlingsrom til å ramme inn den amerikanske bruken med blant annet sikkerhetsregelverk og andre tiltak, og på denne måten begrense muligheten for sivil-militær kontakt.

Lest i sammenheng betyr dette at norske myndigheter på grunnlag av avtalens bestemmelser og den alminnelige folkerettslige jurisdiksjonskompetanse på eget territorium, har muligheten til å iverksette effektive tiltak for å ramme inn den amerikanske kompetansen på slik måte at rommet for sivil-militær kontakt begrenses. Ved opprettelse av et omforent område som inkluderer Setermoen skyte- og øvingsfelt, vil det også bli iverksatt en rekke tiltak som har til formål å effektivt redusere sannsynligheten for kontakt mellom sivilbefolkningen og amerikanske styrker i skyte- og øvingsfeltet. Disse kan deles inn i tre hovedkategorier: regelverkpresiseringer, fysiske og synlige tiltak, samt informasjonstiltak.

Forsvaret har et omfattende overordnet regelverk om sikkerhetsbestemmelser for landmilitær virksomhet som også regulerer sikkerhet i og bruk av skyte- og øvingsfeltene. Forsvarsbygg har forvaltningsansvaret for skyte- og øvingsfeltene og utgir Håndbok for skyte- og øvingsfelt. Håndboken inneholder blant annet informasjon om samfunnskontakt, sikkerhet og sikkerhetskontroller. I tillegg er det en egen Skytefeltinstruks Setermoen skyte- og øvingsfelt. De aktuelle interne norske bestemmelsene legges også til grunn for alliert trenings- og øvingsvirksomhet. Det har vært forberedende dialog med Forsvaret med sikte på å legge til rette for en snarlig oppdatering av det eksisterende interne regelverket slik at konsekvensene av opprettelse av et omforent område som inkluderer et skyte- og øvingsfelt blir ivaretatt på en god måte. Dette vil være et viktig bidrag til å sikre en systematisk tilnærming til forståelsen av hvorfor det er nødvendig å minimere kontaktflaten mellom sivilbefolkningen og amerikanske styrker på omforente områder generelt, og skyte- og øvingsfeltet spesielt.

Ved opprettelse av det omforente området på Setermoen vil Forsvaret bli gitt i oppdrag å iverksette praktiske og fysiske tiltak for å ytterligere redusere sannsynligheten for kontakt mellom amerikanske styrker og sivilbefolkningen i skyte- og øvingsfeltet. Eksempler på slike tiltak er styrking av vakthold og økt patruljering når amerikanske styrker er involvert i aktivitet i feltet. Disse tiltakene vil være blant de mest effektive for å redusere uønsket sivil-militær kontakt, og vil også være sentrale for å oppfylle avtaleforpliktelsen om at det er norske myndigheter som har hovedansvar for sikkerheten til de som oppholder seg på de omforente områdene, se SDCA artikkel VI nr. 1.

Andre eksempler på slike tiltak er økt bruk av gjerder samt et forbedret system for sperrebommene på veiene inn i feltet, slik at uønsket motorisert ferdsel inn kan begrenses ytterligere. I tillegg vil de eksisterende informasjonstavlene og annen skilting ved stier inn til skyte- og øvingsfeltet bli forbedret, slik at informasjonen som gis er i samsvar med det oppdaterte interne regelverket og slik at betydningen av at feltet inngår i et omforent område tydelig fremkommer. Behovet for styrking av aktuelle enheter, herunder Trenregimentet, Skytefeltadministrasjonen og Alliert Treningssenter, vil også bli vurdert. Dette vil kunne sikre tilstrekkelig kapasitet for dialog med kommunen, Forsvarets avdelinger samt besøkende allierte styrker om ivaretakelse av sikkerhet og behovet for å minimere kontakten mellom sivile og besøkende allierte styrker i feltet.

Forsvaret har allerede en god dialog med de berørte kommunene i Indre Troms og vil styrke denne dialogen for å forberede mulig opprettelse av omforente områder i kommunene Målselv og Bardu kommune. Det vil i den sammenheng legges særskilt vekt på å bidra til god kommunikasjon med sivilbefolkningen om konsekvensene av et fremtidig omforent område på Setermoen som inkluderer skyte- og øvingsfeltet. I den sammenheng skal det vurderes hvordan Forsvaret og kommunen på en hensiktsmessig måte kan tydeliggjøre overfor sivilbefolkningen at amerikanske styrker som følge av avtalen har en begrenset adgang til myndighetsutøvelse i skyte- og øvingsfeltet.

Det tas sikte på at samtlige av de tiltakene som er nevnt her vil kunne iverksettes raskt og innen det omforente området på Setermoen skyte- og øvingsfelt tas i bruk som omforent område, og den begrensede adgangen til myndighetsutøvelse som amerikanske styrker tildeles etter SDCA operasjonaliseres. Dette utelukker heller ikke at det kan komme til ytterligere tiltak i eller omkring skyte- og øvingsfeltet. Det ses i sammenheng med at det i samsvar med SDCA skal utarbeides egne sikkerhetsplaner for hvert av de omforente områdene. I dette arbeidet vil relevante avdelinger i Forsvaret og amerikanske styrker ha en viktig rolle, men også sivile myndigheter som kommunen, Politiet og Avinor skal involveres. Arbeidet med de lokale sikkerhetsplanene vil blant annet basere seg på graderte sikkerhets- og risikoanalyser. Dette vil gi et godt utgangspunkt for vurdering av behovet for eventuelle ytterligere sikkerhetstiltak på de aktuelle stedene. Spesielt for Setermoen skyte- og øvingsfelt vil behovet for å minimere sannsynligheten for kontakt mellom sivilbefolkningen og amerikanske styrker stå sentralt ved utarbeidelsen og oppfølgingen av de lokale sikkerhetsplanene.

Til slutt vil regjeringen bemerke at det i vurderingen av «lite inngripende» myndighetsoverføring er et moment om myndighetsoverføringen er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse. SDCA inneholder ikke et element av direkte gjensidighet. På den andre siden må det i noen grad kunne legges vekt på at ordningen skal legge til rette for militært samarbeid i norsk interesse, og at det er tale om videreføring og forsterking av et samarbeid med vår viktigste allierte.

Som nevnt over vil overføring av myndighet til å iverksette sikkerhetstiltak i Norge, herunder i ytterste fall tiltak som vil kunne innebære fysiske tiltak overfor sivile, reise prinsipielle konstitusjonelle spørsmål, som også redegjort for i Prop. 90 S (2021–2022). Når regjeringen likevel vurderer at også Setermoen skyte- og øvingsfelt kan inkluderes i avtalen, har det sammenheng med de effektive avbøtende tiltakene som norske myndigheter har rettslig kompetanse til å iverksette og skal sørge for at gjennomføres i feltet, som vil sikre en effektiv innramming av potensiell amerikansk myndighetsutøvelse innenfor området.

6.4 Samlet vurdering av den myndighetsoverføring som følger av avtalen

Hvorvidt et tilfelle av myndighetsoverføring kan anses for «lite inngripende» i henhold til den standard som anvendes i norsk konstitusjonell praksis, beror på en skjønnsmessig helhetsvurdering. Det vises her til de momentene fra stortings- og høyesterettspraksis som er nevnt under punkt 6.1. Dette fordrer blant annet at det er de samlede elementene av myndighetsoverføring som inngår i samme samtykkesak (her alle åtte områdene i endringsavtalen som fremlegges) som må vurderes.

I Prop. 90 S (2021–2022) la regjeringen til grunn følgende samlede vurdering av den myndighetsoverføringen som SDCA forutsetter:

«Den myndighetsoverføringen som SDCA forutsetter, er både saklig og geografisk svært begrenset. Det er i all hovedsak tale om myndighet til å treffe tiltak med direkte virkning innenfor de omforente områdene inkludert i avtalens vedlegg A. For artikkel VI er myndigheten som overføres begrenset til kun å gjelde for de militære delene av omforente områder. Samlet sett vil myndighetsoverføringen ha en helt begrenset innvirkning på det norske samfunnet og den generelle befolkning i Norge. I tillegg kommer at den begrensede myndighetsoverføringen som avtalen forutsetter, er nødvendiggjort av grunnleggende norske sikkerhetspolitiske interesser.

Regjeringens vurdering er at den samlede myndighetsoverføring i SDCA ikke går utover det som er å forstå som ‘lite inngripende’ i henhold til stortings- og høyesterettspraksis, og at avtalen derfor kan inngås med Stortingets samtykke etter prosedyren i Grunnloven § 26 annet ledd.»

Avtalen som nå fremlegges for Stortingets samtykke, innebærer at hovedavtalens regulering av rettigheter og plikter innenfor omforente områder gis anvendelse for åtte nye geografiske områder. Avtalen innebærer ingen endring i de materielle bestemmelsene i SDCA. Regjeringen viser på denne bakgrunn til de vurderingene som er gjort i Prop. 90 S (2021–2022) med hensyn til spørsmålet om myndighetsoverføring, med de tilleggsvurderingene som er gjort i punkt 6.3 ovenfor. Det legges også nå avgjørende vekt på at den kompetansen som gis amerikanske styrker etter avtalen artikkel VI nr. 3, er både saklig og geografisk svært begrenset. Utvidelsen med åtte områder endrer ikke denne vurderingen. Kompetansen er fortsatt begrenset til nærmere definerte områder som samlet sett utgjør en sterkt avgrenset del av Norges territorium, og som har en slik konkret beskaffenhet at det er mulig for norske myndigheter å, gjennom utnyttelse av egen kompetanse, effektivt avbøte myndighetsoverføringens reelle innvirkning på det norske samfunnet gjennom fysiske og regulatoriske tiltak. Selv om arten av den myndighet som overføres er av vesentlig samfunnsmessig betydning, anses den samlede myndighetsoverføringen derfor som «lite inngripende». Samlet sett vil myndighetsoverføringen ha en helt begrenset innvirkning på det norske samfunnet og den generelle befolkning i Norge. Regjeringen legger videre også vekt på utviklingen i den forsvars- og sikkerhetspolitiske situasjonen og de norske sikkerhetsinteressene i å opprette nye omforente områder, for å møte denne utviklingen gjennom videreutvikling av vårt forsvarssamarbeid med vår nærmeste og viktigste allierte.

Regjeringens vurdering er at den samlede myndighetsoverføring som avtalen innebærer ikke går utover det som er å forstå som «lite inngripende» i henhold til stortings- og høyesterettspraksis, og at avtalen derfor kan inngås med Stortingets samtykke etter prosedyren i Grunnloven § 26 annet ledd.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Opprettelsen av flere omforente områder vil ikke i seg selv medføre økte utgifter for Norge, men innebærer mulighet for økt amerikansk, norsk og annen alliert aktivitet knyttet til de aktuelle stedene. Det er lagt opp til at utgifter forbundet med eventuell aktivitetsøkning vil bli håndtert i de ordinære styrings- og budsjettprosessene. For eksempel vil nasjonale utgifter forbundet med alliert trening og øving bli håndtert som i dag, i et systematisk og flerårig planleggingsløp som ivaretas hovedsakelig av Forsvaret i dialog med allierte. Opprettelse av nye områder vil også innebære at det skal gjennomføres effektive avbøtende tiltak fra norsk side, særlig på Setermoen skyte- og øvingsfelt. Sikringstiltakene vil blant annet kunne innebære økt patruljering og vakthold i perioder med alliert aktivitet i feltet, samt andre tiltak som noe gjerdebygging og økt skilting, samt gjennomgåelse av relevant regelverk mv. Det legges opp til at økte nasjonale utgifter forbundet med nasjonale sikringstiltak på omforente områder, vil bli håndtert innenfor rammen av de ordinære styrings- og budsjettprosessene.

Det er et potensial for større amerikanske investeringer i militær infrastruktur på de omforente områdene. Det legges til grunn at eventuelle utgifter for den norske staten knyttet til prosjektene vil bli håndtert i de ordinære budsjettprosessene, og at eventuelle utgiftsbehov som ikke løftes for regjeringen dekkes innenfor Forsvarsdepartementets gjeldende budsjettrammer.

Det følger av SDCA at så snart bygging av amerikansk hel- eller delfinansiert infrastruktur er ferdig, vil den gå over i norsk eie uten kompensasjon fra norsk side. Det følger videre av SDCA at den amerikanske bruksretten til bygninger og faste strukturer, skal overføres til Norge når de amerikanske styrkenes bruksbehov bortfaller, under forutsetning av at USA ikke har utgifter knyttet til dette. Utgangspunktet for vurderingen av hva slik eventuell restverdi er, vil ta utgangspunkt i norske beregninger og et eventuelt norsk bruksbehov, der også fremtidige norske driftskostnader og eventuelle utrangeringskostnader kan inkluderes. Det er dermed i slike tilfeller ikke den rene nedskrevne verdien av USAs infrastrukturinvestering som skal legges til grunn.

Regjeringen har tidligere godkjent amerikanske investeringer i infrastruktur på Rygge flystasjon for om lag to milliarder kroner over en femårsperiode. Hovedregelen i SDCA er at slik infrastruktur blir norsk eiendom, med amerikansk bruksrett. Dersom USA skulle anmode om å gjennomføre flere større infrastrukturinvesteringer på andre omforente områder i Norge, kan dette samlet sett dreie seg om en betydelig kapasitetsøkning i vår nasjonale evne til mottak av allierte forsterkningsstyrker.

Dersom Norge og USA blir enige om amerikanske infrastrukturinvesteringer på omforente områder, vil det medføre anleggsvirksomhet i byggeperioder, og det vil periodevis være økt militær aktivitet og noe økt støybelastning.

8 Konklusjon

Endringsavtalen til SDCA legger til rette for ytterligere videreutvikling av det norsk-amerikanske forsvarssamarbeidet ved å opprette flere omforente områder. SDCA er viktig for oppfølgingen av både den kollektive og den bilaterale dimensjonen i forsvaret av Norge.

Overordnet viderefører SDCA de lange linjene i norsk sikkerhetspolitikk, basert på et oppdatert og moderne rammeverk som respekterer Norges grunnleggende behov og prioriteringer. Norges bilaterale forhold og tette forsvarssamarbeid med USA gjennom mer enn 70 år, er av avgjørende betydning for Norges sikkerhet. SDCA legger til rette for et fortsatt tett samarbeid med Norges viktigste allierte i tiårene som kommer. Endringsavtalen videreutvikler dette samarbeidet ytterligere.

Forsvarsdepartementet tilrår at avtale av 2. februar 2024 om endring av vedlegg A i tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021 (inkludering av nye omforente områder) inngås. Utenriksdepartementet slutter seg til dette.

Tilråding

Utenriksdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om samtykke til inngåelse av avtale av 2. februar 2024 om endring av vedlegg A i tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021 (inkludering av nye omforente områder).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak om samtykke til inngåelse av avtale av 2. februar 2024 om endring av vedlegg A i tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021 (inkludering av nye omforente områder) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til vedtak om samtykke til inngåelse av avtale av 2. februar 2024 om endring av vedlegg A i tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021 (inkludering av nye omforente områder)

I

Stortinget samtykker i inngåelse av avtale av 2. februar 2024 om endring av vedlegg A i tilleggsavtale mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid av 16. april 2021 (inkludering av nye omforente områder).

Vedlegg 1
Agreement to Amend Annex A of the Supplementary Defense Cooperation Agreement between the Government of the Kingdom of Norway and the Government of the United States of America

In accordance with Article XXX, Paragraph 4, of the Supplementary Defense Cooperation Agreement between the Government of the Kingdom of Norway and the Government of the United States of America, done at Washington and Oslo March 31 and April 16, 2021, and entered into force on June 17, 2022 (the “SDCA”), the Government of the Kingdom of Norway and the Government of the United States of America (hereinafter referred to collectively as “the Parties” and individually as a “Party”) agree to amend Annex A of the SDCA to add the following Agreed Facilities and Areas:

Andøya Military Air Station and Airfield

Bardufoss Military Air Station and Airfield

Haakonsvern Naval Station

Namsen Fuel Terminal, Statland

Ørland Military Air Station and Airfield

Osmarka Cave Complex

Setermoen Garrison and Firing Range and Training Area

Værnes Garrison, Military Air Station and Airfield

This Agreement shall enter into force on the date of the later note in an exchange of notes between the Parties indicating that each Party has completed its internal procedures necessary for entry into force of this Agreement.

IN WITNESS WHEREOF, the undersigned, being duly authorized by their respective Governments, have signed this Agreement.

DONE at Oslo on the second day of February 2024, in duplicate, in the Norwegian and English languages, both texts being equally authentic.

For the Government of the Kingdom of Norway:

For the Government of the United States of America:

Avtale om endring av vedlegg A i tilleggsavtale mellom Kongeriket Norges regjering og Amerikas forente staters regjering om forsvarssamarbeid

I samsvar med artikkel XXX, punkt 4, i tilleggsavtale mellom Kongeriket Norges regjering og Amerikas forente staters regjering om forsvarssamarbeid, utferdiget i Washington og Oslo 31. mars og 16. april 2021, og som trådte i kraft 17. juni 2022 («SDCA»), er Kongeriket Norges regjering og Amerikas forente staters regjering (heretter samlet kalt «partene» og hver for seg «part») enige om å endre vedlegg A til SDCA for å inkludere følgende nye omforente områder:

Andøya militære flystasjon og flyoperative flater

Bardufoss militære flystasjon og flyoperative flater

Haakonsvern orlogsstasjon

Namsen drivstoffanlegg, Statland

Ørland militære flystasjon og flyoperative flater

Osmarka fjellanlegg

Setermoen garnison og skyte- og øvingsfelt

Værnes garnison, militære flystasjon og flyoperative flater

Denne avtalen skal tre i kraft på datoen for den siste noten i utveksling av noter mellom partene som angir at hver part har fullført sine interne prosedyrer som er nødvendig for at denne avtalen skal tre i kraft.

SOM BEKREFTELSE PÅ DETTE har de undertegnede, som er behørig bemyndiget av sine respektive regjeringer, undertegnet denne avtalen.

UTFERDIGET i Oslo den 2. februar 2024, i to eksemplarer på norsk og engelsk, der hver tekst har samme gyldighet.

For Kongeriket Norges regjering:

For Amerikas forente staters regjering: