Prop. 192 S

(2020–2021)
Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak)

Kommuneproposisjonen 2022

Tilråding fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet 11. mai 2021, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1 Kommuner til innbyggernes beste

Kommuner og fylkeskommuner har et bredt ansvar for grunnleggende tjenester som er viktige i innbyggernes hverdag. Dette omfatter bl.a. barnehager, skole, helse- og omsorgstjenester, kollektivtransport, renovasjon og teknisk infrastruktur som veier, vann og avløp. Gode og forutsigbare økonomiske rammer er en forutsetning for at kommunene skal kunne levere de tjenestene som innbyggerne etterspør og har krav på. Det må fortsatt være en rimelig og rettferdig fordeling av inntektsrammen mellom kommuner og mellom fylkeskommuner, slik at innbyggerne i hele landet kan få et likeverdig tjenestetilbud.

Regjeringen har sørget for gode økonomiske rammer for kommunesektoren. Innenfor rammene av nasjonal politikk må kommunene ha et handlingsrom til å utforme tjenestene i tråd med lokale behov og prioriteringer. Staten bør ikke begrense det kommunale selvstyret mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Den kommunale handlefriheten har begrensninger; det må tas hensyn til innbyggernes rettssikkerhet og at alle har krav på grunnleggende tjenester. Vi må likevel akseptere et mangfold av løsninger som er tilpasset lokale rammebetingelser.

1.2 Koronapandemien

Koronapandemien har preget landet sterkt siden mars 2020. Viruset rammer liv og helse. Inngripende tiltak fra myndighetene har fått store konsekvenser for livet i familier, for eldre, barn og ungdom. Arbeidslivet har vært sterkt påvirket av smitteverntiltakene.

Kommunesektoren har gjort en imponerende innsats i samfunnets møte med pandemien. Kommuner og fylkeskommuner har stått overfor store praktiske utfordringer med å ivareta samfunnskritiske funksjoner under virusutbruddet. Kommunene har bekjempet de helsemessige konsekvensene av pandemien, gjennom smitteverntiltak, testing, smittesporing og vaksinering. Kommuner og fylkeskommuner har i en krevende situasjon sørget for at innbyggerne har mottatt tjenester de er avhengig av i det daglige, som skole, barnehager, helse- og omsorgstjenester og kollektivtransport.

Regjeringen har samtidig under hele pandemien stilt opp for kommunesektoren. Regjeringen vil kompensere kommunesektoren for virkninger av inntektsbortfall og merutgifter som følge av koronapandemien. Kommunesektoren fikk i 2020 mer enn 19 mrd. kroner i ekstra overføringer og økonomiske tiltak. Av dette var rundt 18 mrd. kroner bevilgninger som er begrunnet i koronapandemien.

Etter koronautbruddet i 2020 etablerte regjeringen sammen med KS en arbeidsgruppe som kartlegger de økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av pandemien. Arbeidsgruppen avga i mars en rapport med endelig anslag på de økonomiske konsekvensene for 2020. Basert på konklusjonene i arbeidsgruppens rapport, er kommunesektoren samlet sett kompensert for de økonomiske konsekvensene av pandemien i 2020. Det er imidlertid variasjoner mellom kommuner og mellom fylkeskommuner når det gjelder hvor hardt man er rammet av koronapandemien og hvor store de økonomiske konsekvensene har vært. Derfor er en stor del av kompensasjonen fra staten gitt som skjønnsmidler. Departementet har hatt, og vil fortsatt ha, nær kontakt med statsforvalteren om situasjonen i den enkelte kommune.

I 2021 er det bevilget koronamidler til kommunesektoren på nær 16 milliarder kroner. I Revidert nasjonalbudsjett 2021 foreslår regjeringen ytterligere 5 mrd. kroner i økte rammetilskudd til kommunesektoren. Se nærmere omtale av forslagene i kapittel 2.1.

Arbeidsgruppen vil avgi en ny rapport i august med oppdaterte anslag over økonomiske konsekvenser for 1. halvår 2021. I tillegg tar arbeidsgruppen sikte på å gi anslag for 2. halvår 2021. Videre skal arbeidsgruppen gi et anslag for kommunenes eventuelle merutgifter som følge av pandemien ved å gjennomføre valget høsten 2021.

Regjeringen vil komme tilbake med en ny vurdering av merutgifter og mindreinntekter i kommunesektoren på bakgrunn av arbeidsgruppens augustrapport.

Gjenåpning av samfunnet

Samfunnet vil gradvis gjenåpnes fremover, og økonomien vil ta seg opp. Arbeidstakerne kan etter hvert vende tilbake til en mer normal hverdag, og sosiale aktiviteter kan gjenopptas. Samtidig er de langsiktige konsekvensene av pandemien uvisse. Krisen har rammet ulike grupper skjevt. Vi må være forberedt på ettervirkninger og utfordringer for mange grupper. Det kan være knyttet til psykisk helse, ensomhet og andre helsemessige forhold, vold og overgrep i nære relasjoner, barn og unge som har mistet opplæring, arbeidstakere som har mistet jobben og har vanskeligheter med å komme tilbake i arbeidslivet. Ettervirkninger av pandemien kan ramme kommunens innbyggere på ulike måter. I håndteringen av pandemiens ettervirkninger vil kommunene også ha en viktig rolle.

1.3 Kommunesektorens fundament er godt

Ved inngangen til 2020, forut for virusutbruddet, var kommunesektorens økonomiske situasjon god.

I perioden fra 2013 til 2019 ble kommunesektorens frie inntekter styrket med anslagsvis 35 mrd. kroner. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 1,6 prosent. Det har satt kommunene i stand til å satse på de grunnleggende velferdstjenestene til innbyggerne. I denne perioden har flere barn fått plass i barnehage, resultatene i grunnskolen har blitt bedre, saksbehandlingstiden i barnevernet har blitt redusert, det har blitt flere og mer kvalifiserte ansatte i helse- og omsorgstjenestene og flere har bestått den videregående opplæringen.

Gode driftsresultat

Den gode inntektsveksten har ført til at netto driftsresultat for kommunesektoren sett under ett de senere årene har ligget godt over det anbefalte nivået på 2 prosent fra Teknisk Beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). I 2019 var netto driftsresultat 2 prosent av inntektene for sektoren som helhet. Basert på foreløpige KOSTRA-tall anslås netto driftsresultat i 2020 til 3 prosent. Både kommunene og fylkeskommunene har fått økt netto driftsresultat i 2020. For kommunene viser foreløpige tall netto driftsresultat til å bli 2,6 prosent av inntektene, mens fylkeskommunenes netto driftsresultat anslås til 5,4 prosent. Det var lenge stor usikkerhet knyttet til utviklingen i kommunenes økonomiske situasjon i 2020, men tallene tyder på at kommuneøkonomien har kommet gjennom året på en god måte.

Gode driftsresultater over flere år har muliggjort oppbygging av betydelige disposisjonsfond. Ved utgangen av 2020 anslås disposisjonsfond til å utgjøre 11,6 prosent som andel av inntektene for sektoren samlet. Til sammenligning utgjorde disposisjonsfond 6,9 prosent av inntektene ved utgangen av 2013.

Gode driftsresultater har også ført til at antall kommuner i ROBEK har gått betydelig ned de siste årene. Ved inngangen til mai 2021 var det registrert kun 13 kommuner i ROBEK, mot 46 kommuner i 2013.

En god og forutsigbar kommuneøkonomi gir et godt grunnlag for at kommunesektoren fortsatt kan levere de tjenestene innbyggerne har krav på og forventer, både under den nåværende unntakssituasjonen og når situasjonen etter hvert normaliseres.

1.4 Hvordan kan de langsiktige utfordringene i kommunesektoren møtes?

Utfordringene fremover

Regjeringen la i februar i år frem Perspektivmeldingen 2021. Meldingen drøfter viktige utfordringer for norsk økonomi, for offentlige finanser og for videreføringen av de norske velferdsordningene i et langsiktig perspektiv.

I årene fremover vil handlingsrommet i statsbudsjettet bli mindre. Det blir flere eldre, noe som vil gi en vekst i utgifter til helse- og omsorgstjenester og til pensjonsutbetalinger. For kommunene vil dette bety vekst i utgifter til pleie- og omsorgstjenesten, og at arbeidskraftbehovet øker innenfor sektoren. Samtidig vil det bli relativt færre i yrkesaktiv alder, noe som også betyr at veksten i skatteinntekter vil avta.

Handlingsrommet vil også svekkes fordi bruken av fondsmidler over statsbudsjettet forventes å vokse mindre enn tidligere, og etter hvert krympe som andel av økonomien.

Regjeringens strategier

For at innbyggerne også på lang sikt skal kunne få gode velferdstjenester, må det gjøres noen grep. Slik kan regjeringens strategier for å møte utfordringene oppsummeres:

Skape flere jobber

Verdiskaping og jevn fordeling sikres gjennom at flest mulig er i arbeid

En effektiv og fremtidsrettet offentlig sektor

Klima- og miljøutfordringene må møtes med en offensiv politikk

Norge har et godt utgangspunkt for å møte de langsiktige utfordringene. I internasjonal sammenheng har vi en svært god statsfinansiell situasjon, vi har høy sysselsetting og lav ledighet, vi har et høyt utdanningsnivå og god omstillingsevne, og vi har gode velferdsordninger og jevnere fordeling mellom innbyggerne.

For å møte samfunnsutfordringene må vi jobbe smartere. Innovasjon, digitalisering og bruk av ny teknologi er helt sentralt. Regjeringen vil legge til rette for at innovasjon kan skje gjennom å gi kommunene handlingsrom og insentiver til å innovere. Kommunesektoren må ha god økonomi for fortsatt kunne gi gode tjenester og satse på fremtidens løsninger. Dette oppnås best med mer rammefinansiering og mindre øremerking, slik at kommunene kan finne lokalt tilpassede løsninger og beholde gevinsten når ting gjøres smartere. Den statlige styringen av kommunesektoren bør baseres på mer målstyring og mindre detaljstyring. Regjeringen ønsker å sette overordnede mål, og har tillit til at kommunene finner gode måter å nå disse målene på.

1.5 En brukerorientert og effektiv offentlig sektor

Både staten og kommunene må i årene fremover tenke nytt om hvordan de løser oppgavene sine og ta i bruk de mulighetene ny teknologi gir. Regjeringen er derfor opptatt av at kommunene satser på innovasjon og digitalisering.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet og KS har inngått en samarbeidsavtale om innovasjon i offentlig sektor og bærekraftsmålene, med sikte på signering våren 2021. Partene skal blant annet samarbeide om oppfølging av Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor, og om Norges forpliktelser til å nå bærekraftsmålene. Partene skal også vurdere hvordan forsøk kan brukes mer systematisk til å teste ut nye løsninger på større samfunnsutfordringer.

Norge har et stort ansvar for å bidra til oppnåelsen av bærekraftsmålene innen 2030, både her hjemme og i resten av verden. Regjeringen tar sikte på å legge frem en nasjonal handlingsplan for bærekraftsmålene før sommeren. Alle deler av samfunnet må bidra hvis vi skal lykkes med å nå målene innen 2030. For å sikre bred forankring blir derfor handlingsplanen utarbeidet som en stortingsmelding, og innbyggere, kommuner, næringsliv og sivilsamfunn over hele landet har gitt innspill og bidrag til meldingen.

Digitalisering og ny teknologi

Digitalisering og bruk av ny teknologi er en forutsetning for å lykkes med å fornye offentlig sektor. Digitaliseringsstrategien, Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, ble lansert i 2019. KS, Skate og Digitaliseringsdirektoratet følger opp tiltakene i strategien gjennom en felles handlingsplan.

Som del av konsultasjonsordningen er det også inngått samarbeidsavtale mellom KS og Kommunal- og moderniseringsdepartementet om digitalisering. Denne omfatter blant annet tiltak i digitaliseringsstrategien. Det er etablert en felles arbeidsgruppe for å følge opp samarbeidsavtalen, herunder utforming av felles prinsipper for involvering av kommunal sektor i statlige digitaliseringstiltak. Departementet samarbeider med KS for å hjelpe flere kommuner med å etablere et lavterskel Digihjelpen-tilbud for innbyggere som ikke har tilstrekkelige digitale ferdigheter. Departementet skal utarbeide en ny strategi i løpet av 2021 for å styrke arbeidet med å heve befolkningens digitale kompetanse og legge til rette for økt digital deltakelse – kalt Digital hele livet.

Det gjøres mye godt omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren, noe som frigjør ressurser som kan brukes til å gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Det er fremdeles muligheter for en mer effektiv ressursbruk, og effektivitetsanalyser kan være en av flere tilnærminger til en forståelse for og diskusjon om effektivitet i kommunene.

Dette er nærmere omtalt i kapittel 5.

1.6 En fremtidsrettet kommunestruktur

Kommunereformen som regjeringen har gjennomført, har gitt de største endringene i kommuneinndelingen på over 50 år. Fra 1. januar 2020 ble 43 nye kommuner etablert. På oppdrag fra departementet har statsforvalterne gitt en kortfattet og overordnet vurdering av situasjonen i de nye kommunene – ett år etter at de fleste sammenslåingene i reformen trådte i kraft. Basert på statsforvalternes tilbakemeldinger er departementets vurdering at de nye kommunene jobber godt for at reformens mål skal oppfylles. De nye kommunene opplever allerede positive erfaringer fra sammenslåingene, særlig ved at de har styrket kapasitet og kompetanse på ulike fagområder. Samtidig gjenstår det som forventet fremdeles mye arbeid for å hente ut flere gevinster av sammenslåingene, og spesielt har arbeidet med håndteringen av koronapandemien tatt mye tid og ressurser for kommunene i 2020. Departementet vil gjennomføre en helhetlig evaluering av kommunereformen på et senere tidspunkt.

For å sikre innbyggerne tilgang på gode og likeverdige offentlige tjenester, trenger vi bærekraftige og sterke kommuner med sterke fagmiljøer. Det er fremdeles forskjeller mellom kommuner både i størrelse, kompetanse og hvor godt de ivaretar sine oppgaver, og det er fare for at disse variasjonene forsterkes. Det er særlig utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling som gjør det nødvendig å jobbe videre med en enda mer fremtidsrettet kommunestruktur.

Statsforvalterne vil fortsatt ha en sentral rolle i den videre dialogen med kommunene om dagens kommunestruktur og om kommunene har de nødvendige forutsetningene for å kunne ivareta alle sine oppgaver og roller på en god måte.

Arbeidet med kommunesammenslåinger vil fortsette gjennom positive insentiver og verktøy for gode lokale prosesser. Gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som slår seg sammen, blir videreført. Dette er nærmere omtalt i kapittel 5.

1.7 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Lokaldemokratiet er en grunnleggende del av det norske demokratiet og styringssystemet. Handlingsrom og mulighet til lokal tilpasning av tjenestetilbud er sentrale forutsetninger for et sterkt lokaldemokrati.

Kommunene og fylkeskommunene spiller en sentral rolle i gjennomføringen av valg, og deres gode rutiner er viktig for å opprettholde tilliten til den norske valgordningen og demokratiet. Valglovutvalget la frem sin utredning i mai 2020. Valgloven legger rammene for hvordan det viktigste elementet i det norske demokratiet skal gjennomføres. Departementet følger opp valglovutvalgets utredning, og vil legge frem forslag til ny valglov i løpet av 2022.

Det skal gjennomføres valg til Stortinget og Sametinget 13. september 2021. På grunn av pandemien vil årets valg medføre ekstra arbeid for å sikre at det kan gjennomføres på en smittevernmsessig forsvarlig måte. Departementet la i vår frem forslag om flere midlertidige endringer i valgloven og kommuneloven som skal gi kommunene et større handlingsrom for å kunne gjennomføre valget på en trygg og god måte, også ved et lokalt smitteutbrudd. Alle forslagene ble vedtatt av Stortinget. Departementet har også laget en smittevernveileder, med faglig støtte fra Folkehelseinstituttet.

Det norske samfunnet er preget av høy mellommenneskelig tillit og høy tillit til offentlige myndigheter. Undersøkelser gjort på oppdrag fra departementet viser at særlig institusjoner og aktører på lokalt nivå har høy tillit. Samtidig er høy tillit ikke en selvfølge, heller ikke i Norge. Tillit må bygges kontinuerlig av alle som forvalter makt på vegne av innbyggere i Norge. Det gjøres ved å utvise åpenhet og at innbyggerne opplever at de kan påvirke gjennom deltakelse. Dessuten må også beslutningstakerne ha tillit til innbyggerne og være lydhøre for deres stemmer.

Det vises til nærmere omtale i kapittel 6 av gjennomføring av årets valg, lokalvalgsundersøkelsen 2019, undersøkelser om tillit og innbyggerforslag, samt om et nytt utviklingsprosjekt om lokaldemokrati og pågående forskningsprosjekter.

1.8 Inntektsrammer for kommunesektoren i 2022 mv.

Regjeringen legger opp til en realvekst i sektorens frie inntekter på mellom 2,0 og 2,4 mrd. kroner. Dette tilsvarer en vekst på om lag 0,5 prosent. Veksten skal dekke merutgifter som følge av den demografiske utviklingen på om lag 0,9 mrd. kroner. Når det gjelder pensjon anslås det en økning i sektorens samlede pensjonskostnader i 2022 på om lag 0,6 mrd. kroner. Regjeringen sørger med dette for et opplegg som gir handlingsrom for en videre styrking av det kommunale tjenestetilbudet.

Kostnadsnøkkel for båt og ferje, tilskuddsordning for ferjeavløsningsprosjekter og halvering av ferjetakster

Fordelingen av inntekter mellom kommuner og mellom fylkeskommuner bør være mest mulig objektiv og treffsikker. Departementet legger nå frem forslag til ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje, som blant annet inneholder et nytt kriterium for normerte båtkostnader. Forslaget er basert på et oppdrag Møreforsking Molde i samarbeid med Transportøkonomisk institutt har gjort for departementet, departementets egne analyser og høring blant fylkeskommunene.

Fylkeskommunale ferjeavløsningsprosjekter, dvs. veiprosjekter som avløser eller korter inn på ferjesamband, kan finansieres delvis gjennom ferjeavløsningsmidler innenfor rammetilskuddet til fylkeskommunene. Regjeringen foreslår en ny tilskuddsordning for ferjeavløsningsprosjekter, som skal avhjelpe rentekostnadene de første årene etter at prosjektene er ferdigstilt. Forslaget er en oppfølging av anmodningsvedtak nr. 727, 17. juni 2020 fra Stortinget.

Regjeringen følger opp vedtaket i revidert nasjonalbudsjett, og vil arbeide for å halvere ferjetakstene i løpet av kommende stortingsperiode i samarbeid med fylkeskommunene. I Prop. 195 S (2020–2021) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2021, foreslår regjeringen en økning i rammetilskuddet til fylkeskommunene på 55 mill. kroner i 2021 for å legge til rette for en reduksjon i ferjeprisene på fylkeskommunale ferjesamband på 10 prosent i andre halvår 2021.

Ressurskrevende tjenester

I forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2020–2021) fattet Stortinget anmodningsvedtak om at regjeringen i kommuneproposisjonen for 2022 foreslår en revidert og mer treffsikker metode for å beregne tilskudd til de minste kommunene med størst behov for resurskrevende tjenester. I helse- og omsorgskomiteen, Innst. 242 S (2020–2021), ba Stortinget regjeringen utrede og legge fram et trinn 2 i toppfinansieringsordningen med en makssum per innbygger, og komme tilbake til Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2022. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 2022 foreslå å gi en tilleggskompensasjon til mindre kommuner som har spesielt høye utgifter per innbygger til ressurskrevende tjenester.

Inntektsrammer for kommunesektoren er nærmere omtalt i kapittel 2, mens øvrige saker er nærmere omtalt i kapittel 3.

Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2021 og 2022

2 Kommuneøkonomien i 2021 og 2022

2.1 Koronapandemien – økonomiske konsekvenser for kommunesektoren og statens kompenserende tiltak

Regjeringen har under pandemihåndteringen vært tydelig på at kommunesektoren skal kompenseres for virkninger av inntektsbortfall og merutgifter i forbindelse med koronapandemien, og har fulgt opp dette for 2020. Regjeringen vil fortsette å kompensere kommunesektoren for koronarelaterte merutgifter og mindreinntekter i 2021. I april 2020 etablerte regjeringen sammen med KS en arbeidsgruppe som skal gi faglige vurderinger av de økonomiske konsekvensene som koronautbruddet har hatt for kommunesektoren. Arbeidsgruppen skal kartlegge hvilke typer utgifter og inntekter i kommunesektoren som blir påvirket av pandemien, og gi et anslag på hvor mye de ulike typene av utgifter og inntekter utgjør.

Stortinget har fattet følgende anmodningsvedtak knyttet til koronapandemien og dens konsekvenser for kommunesektoren:

Vedtak nr. 414, 19. mars 2020, jf. Prop. 52 S (2019–2020) og Innst. 197 S (2019–2020):

«Stortinget ber regjeringen om å kompensere kommunene og fylkeskommunene for urimelige virkninger av skattesvikt, inntektsbortfall og merutgifter i forbindelse med håndteringen av smittesituasjonen og endret økonomisk utvikling siden vedtatt statsbudsjett.»

Vedtak nr. 718, 17. juni 2020, jf. Prop. 105 S (2019–2020) og Innst. 383 S (2019–2020):

«Stortinget ber regjeringen gjøre nye vurderinger av behovet for kompensasjon til kommunesektoren i lys av ny informasjon både om merutgifter og inntektsbortfall i kommunesektoren, utvikling i skatteinngang og lønns-/prisutvikling, og komme tilbake til Stortinget i tilknytning til nysalderingen av statsbudsjettet for 2020, og om mulig gi en løypemelding i forslag til statsbudsjettet for 2021.»

Vedtak nr. 719, 17. juni 2020, jf. Prop. 105 S (2019–2020) og Innst. 383 S (2019–2020):

«Stortinget ber regjeringen legge frem en analyse av samlede økonomiske konsekvenser av koronapandemien for kommunesektoren i 2020 i RNB 2021/kommuneproposisjonen 2022.»

Nærmere om 2020

I 2020 fikk kommunesektoren tilleggsbevilgninger begrunnet med koronapandemien på om lag 18 mrd. kroner. Om lag 12 mrd. kroner av dette var bevilgninger gitt som kompensasjon for merutgifter og mindreinntekter. Om lag 6 mrd. kroner var andre bevilgninger, blant annet til aktivitetsstimulerende tiltak.

Arbeidsgruppen avga i mars sin rapport med anslag over de økonomiske konsekvensene av pandemien for kommunesektoren i 2020. Merutgifter og inntektsbortfall anslås til om lag 14 mrd. kroner, fordelt med om lag 10 mrd. kroner på kommunene og om lag 4 mrd. kroner på fylkeskommunene. I tillegg kommer lavere skatteinntekter enn anslått i saldert budsjett for 2020, anslått til 3,8 mrd. kroner for sektoren samlet.

I motsatt retning trekker den midlertidige reduksjonen i arbeidsgiveravgiften 3. termin 2020 og økt kjøpekraft som følge av lavere kostnadsvekst enn budsjettert. Innsparingen for kommunesektoren som følge av reduksjonen i arbeidsgiveravgiften, anslås til 1,7 mrd. kroner. Innsparingen som følge av lavere lønns- og prisvekst enn budsjettert, anslås til 7,4 mrd. kroner.

Basert på konklusjonene i arbeidsgruppens rapport, er kommunesektoren samlet sett kompensert for de økonomiske konsekvensene av pandemien i 2020 med 2 mrd. kroner utover de anslåtte virkningene. Det er imidlertid variasjoner mellom kommuner og mellom fylkeskommuner når det gjelder hvor hardt de er rammet av koronapandemien og hvor store de økonomiske konsekvensene har vært. Derfor er en stor del av kompensasjonen gitt som skjønnsmidler via statsforvalterne.

Nærmere om 1. halvår 2021

Ved behandlingen av Prop. 1 S og Prop. 1 S Tillegg 1 (2020–2021) ble det bevilget i alt 8,6 mrd. kroner for å kompensere for merutgifter og mindreinntekter som følge av pandemien for 1. halvår 2021. Størstedelen av denne bevilgningen ble gitt på bakgrunn av arbeidsgruppens anslag for 3. tertial 2020 i delrapporten fra oktober 2020, omregnet til halvårseffekt. Det ble i tillegg lagt på 1,4 mrd. kroner utover anslagene fra arbeidsgruppen, blant annet for å ta hensyn til den videre utviklingen av pandemien og konsekvensene for kommunesektoren i 2021.

Arbeidsgruppens marsrapport viser at anslagene for 2020 samlet sett er tilnærmet uendret fra delrapporten fra oktober 2020, til tross for at smittesituasjonen forverret seg etter at delrapporten ble lagt frem. På denne bakgrunn er det ikke behov for å justere bevilgningen for 1. halvår 2021 nå.

Arbeidsgruppen skal jobbe videre frem til august 2021. I neste rapport skal arbeidsgruppen anslå merutgifter og mindreinntekter for 1. halvår 2021 basert på foreløpige regnskapstall. Det tas også sikte på å gi anslag for 2. halvår 2021. Videre skal rapporten gi et anslag for kommunenes eventuelle merutgifter ved å gjennomføre valget høsten 2021 som følge av pandemien.

Ekstra skjønnsmidler 1,5 mrd. kroner

Av tilleggsbevilgningen ble skjønnsrammen til kommunene økt med 1,5 mrd. kroner. Formålet med bevilgningen er å ivareta kommunevise variasjoner i utgifter knyttet til smittevern og oppfølging av TISK-strategien. Departementet har fordelt skjønnsmidlene i fylkesvise rammer til statsforvalterembetene, som har frist 14. juni for å fordele midlene til kommunene.

Ved fordeling av de fylkesvise rammene, er det lagt vekt på å treffe de fylkene som har hatt de høyeste merutgiftene til smittevern og oppfølging av TISK-strategien, og departementet har derfor lagt stor vekt på statsforvalternes rapportering til departementet i mars.

Nærmere om 2. halvår 2021

Utviklingen i smittesituasjonen, vaksinasjonstempo og behovet for smitteverntiltak er usikker. Regjeringens strategi for veien ut av krisen er å skape mer og inkludere flere. Strategien innebærer å kompensere når det er nødvendig, men trappe ned de økonomiske tiltakene for å gi insentiver til aktivitet så snart smittesituasjonen og smitteverntiltakene gjør det mulig. Regjeringen mener det vil være behov for ytterligere midler til kommunesektoren for å håndtere konsekvensene av pandemien i 2. halvår.

Regjeringen foreslår i Prop. 195 S (2020–2021) økning i rammetilskuddene til kommunesektoren i forbindelse med koronapandemien på 7,3 mrd. kroner.

Til kommunene foreslår regjeringen en tilleggsbevilgning på 2,5 mrd. kroner, fordelt med 1 mrd. kroner som innbyggertilskudd til alle kommuner og 1,5 mrd. kroner i skjønnsmidler. Alle kommuner må forventes å ha noe merutgifter som følge av pandemien. Samtidig bør en vesentlig del av bevilgningen gis som skjønnsmidler, slik at midlene kan målrettes til kommuner som er hardest rammet av pandemien.

Regjeringen foreslår 757 mill. kroner til vaksinasjon mot covid-19 og 100 mill. kroner til dekning av personellkostnader i relevante kommuner i forbindelse med massetesting for covid-19. Videre foreslår regjeringen 1 153 mill. kroner til karantenehotell, 1 mrd. kroner til kommunal kompensasjonsordning for lokale virksomheter og 79 mill. kroner til pakke for psykisk helse og sårbare grupper.

Til fylkeskommunene foreslår regjeringen en tilleggsbevilgning på 1,531 mrd. kroner til å dekke tap som følge av smitteverntiltak i den fylkeskommunale kollektivtransporten. Det er usikkert hvor lenge det vil være behov for ekstra midler. Videre foreslås det 150 mill. kroner knyttet til merutgifter i videregående opplæring og tapte brukerinntekter i tannhelsetjenesten. Tilleggsbevilgningen til fylkeskommunene blir i sin helhet gitt som skjønnsmidler.

Regjeringen vil komme tilbake med en ny vurdering av merutgifter og mindreinntekter i kommunesektoren på bakgrunn av arbeidsgruppens augustrapport.

2.2 Kommuneøkonomien i 2021

Saldert budsjett 2021 innebar en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på 4,1 mrd. kroner. Veksten ble da målt i forhold til anslått inntektsnivå for 2020 i Revidert nasjonalbudsjett 2020. De midlertidige koronabevilgningene var ikke medregnet ved beregning av veksten. Veksten i frie inntekter ble på samme måte anslått til 4,2 mrd. kroner. Veksten i både samlede og frie inntekter inkluderte et særskilt tillegg på 1,9 mrd. kroner som kompensasjon for den midlertidige skattesvikten i 2020.

Sammenliknet med oppdatert anslag på regnskap for 2020 ble veksten i samlede inntekter i saldert budsjett 2021 anslått til 1,7 mrd. kroner. Tilsvarende ble veksten i frie inntekter anslått til 1,8 mrd. kroner. Det var da tatt hensyn til oppjustering av skatteanslaget for 2020 med 2,3 mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet 2021.

I Revidert nasjonalbudsjett 2021 er nye anslag på inntektsveksten for kommunesektoren i 2021 lagt frem. De nye anslagene bygger på følgende:

Anslaget på skatt på inntekt og formue i 2021 er oppjustert med 3,2 mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett, i hovedsak som følge av oppjusterte anslag for lønns- og sysselsettingsvekst. Økningen i skatteanslaget fordeler seg med 2,7 mrd. kroner på kommunene og 0,5 mrd. kroner på fylkeskommunene.

Kommunal deflator for 2021 anslås til 2,7 prosent. Anslaget er uendret fra saldert budsjett. Anslaget bygger på økning av lønnsvekstanslaget fra 2,2 til 2,7 prosent, og en nedjustering av prisveksten på varer og tjenester fra 3,5 prosent til 2,8 prosent.

Endring i anslag på inntektsveksten fra 2020 til 2021 må også ses i sammenheng med at skatteinntektene i 2020 ble 0,9 mrd. kroner lavere enn anslått i statsbudsjettet for 2021. Det var også et betydelig mindreforbruk av øremerkede tilskudd i 2020 sammenliknet med anslaget i statsbudsjettet for 2021.

På denne bakgrunn anslås kommunesektorens samlede og frie inntekter i 2021 å øke med henholdsvis om lag 9,0 og 5,9 mrd. kroner. Økte bevilgninger begrunnet i koronapandemien er ikke medregnet.

Tabell 2.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2020 og oppdatert anslag for 2021 i nominelle priser. Frie inntekter er summen av skatteinntekter og rammetilskudd. Inntektene i 2020 er korrigert for oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd mv. Midlertidige bevilgninger begrunnet i koronapandemien i 2020 og 2021 er ikke inkludert. Dette innebærer at inntektsnivået i 2020 og 2021 er sammenliknbart.

Tabell 2.1 Kommunesektorens frie inntekter i 2020¹ og 2021². Mill. kroner og endring i prosent.

Kommunene3

Fylkeskommunene³

Kommunesektoren

2020

2021

Endr. i prosent

2020

2021

Endr. i prosent

2020

2021

Endr. i prosent

Skatteinntekter

183 662

198 119

7,9

34 321

37 969

10,6

217 983

236 088

8,3

Herav skatt på inntekt og formue

168 893

183 358

8,6

34 321

37 969

10,6

203 214

221 327

8,9

Rammetilskudd

151 528

150 074

-1,0

42 138

42 548

1,0

193 666

192 622

-0,5

Frie inntekter

335 189

348 193

3,9

76 459

80 517

5,3

411 648

428 710

4,1

1 Inntektene i 2020 er korrigert for oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd mv.

2 Nominelle priser. Kostnadsdeflatoren for kommunesektoren i 2021 er anslått til 2,7 prosent.

3 Oslo er delt inn i en kommunedel og en fylkesdel.

2.3 Statsbudsjettet 2021 – forslag til endringer i rammetilskuddet

Nedenfor er forslag til endringer i rammetilskuddet i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2021 omtalt. Endringer i rammetilskuddene som er begrunnet i koronapandemien er omtalt i punkt 2.1. For andre forslag som berører kommunesektoren vises det til Prop. 195 S (2020–2021) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2021.

Basistilskudd til fastleger (kap. 571, post 60 Innbyggertilskudd)

Regjeringen foreslår 75 mill. kroner som kompensasjon for å øke basistilskuddet under knekkpunktet fra 1. juli 2021, for å sørge for rekruttering til og stabilitet i fastlegeordningen. Bevilgningen på kap. 762, post 63 på Helse- og omsorgsdepartementets budsjett reduseres tilsvarende. Satsen under knekkpunkt foreslås økt fra 577 kroner til 610 kroner per capita. Satsen over knekkpunkt videreføres på 499 kroner per capita. Kommunene vil bli kompensert for helårseffekten i statsbudsjettet for 2022.

Rasulykken i Gjerdrum (kap. 571, post 64 Skjønnstilskudd)

Leirskredet på Ask i Gjerdrum kommune 30. desember 2020 førte til tap av menneskeliv og store materielle skader. Skredet har også ført til betydelige merkostnader for kommunen, både til håndteringen av den akutte krisesituasjonen og til gjenoppbygging av kommunal infrastruktur. En stor del av merkostnadene vil dekkes av kompensasjonsordningen etter naturskader innenfor kap. 571, post 64 Skjønnstilskudd.

I revidert nasjonalbudsjett foreslås det en økning i skjønnstilskuddet på 125 mill. kroner, for å kunne kompensere Gjerdrum kommune etter skredet. Kompensasjonen til kommunen vil først bli betalt ut når det foreligger en dokumentert søknad, og det vil på vanlig måte bli stilt som krav at kommunen må rapportere på bruken av midlene i ettertid. Ubenyttede midler eller midler som ikke er benyttet til formålet, må betales tilbake.

Reduserte ferjetakster (kap. 572, post 64 Innbyggertilskudd)

Regjeringen foreslår en økning i rammetilskuddet til fylkeskommunene på 55 mill. kroner. Dette skal legge til rette for at ferjetakstene på fylkeskommunale ferjesamband kan reduseres med 10 prosent i andre halvdel av 2021. Regjeringen vil arbeide med sikte på å halvere ferjetakstene i løpet av kommende stortingsperiode, i samarbeid med fylkeskommunene. Saken er omtalt nærmere i kapittel 3.6.1.

2.4 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2022

2.4.1 Inntektsrammene for 2022

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 2,0 og 2,4 mrd. kroner i 2022. Inntektsveksten for 2022 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2021 i revidert nasjonalbudsjett 2021. Midlertidige tiltak, slik som koronatiltakene, er korrigert ut av veksten, jf. punkt 2.1.

Regjeringen legger opp til at kommunene får mellom 1,6 og 2,0 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Regjeringen legger opp til en vekst i fylkeskommunenes frie inntekter på 0,4 mrd. kroner i 2022.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter er anslått til mellom 1,7 og 2,6 mrd. kroner.

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har foretatt beregninger som viser at kommunesektoren kan få merutgifter i 2022 på om lag 1,2 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Av dette er 0,9 mrd. kroner knyttet til tjenester som finansieres av de frie inntektene, fordelt på knapt 0,6 mrd. kroner på kommunene og knapt 0,4 mrd. kroner på fylkeskommunene.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet anslår en vekst i kommunesektorens samlede pensjonskostnader i størrelsesorden 0,6 mrd. kroner i 2022, ut over anslått lønnsvekst, se nærmere omtale i punkt 2.4.2.

I beregningene av pensjonskostnader for 2022 er det flere faktorer som medfører stor usikkerhet. Dette gjelder blant annet endret reguleringsmetode for løpende pensjoner i 2021 og størrelsen på frigjorte premiereserver, jf. punkt 2.4.2. Departementet vil basert på oppdatert informasjon komme tilbake med et nytt anslag på merkostnader til pensjon i statsbudsjettet for 2022.

Med en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 2,0–2,4 mrd. kroner legger regjeringen opp til å gi sektoren rom for å styrke tjenestetilbudet til innbyggerne utover at økningen i sektorens demografikostnader og pensjonskostnader i 2022 blir dekket.

Vekst i kommunenes samlede inntekter avhenger av mange faktorer i tillegg til vekst i frie inntekter. Utviklingen på en del av disse postene er krevende å forutsi før statsbudsjettet legges frem på høsten. Signalet om vekst i samlede inntekter kan dermed fort være utdatert når statsbudsjettet legges frem og signalet gir lite forutsigbarhet for sektoren. Regjeringen legger derfor opp til at det ikke gis et slikt signal fra og med kommuneproposisjonen for 2023.

På vanlig måte fastsettes de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2022 ved behandlingen av statsbudsjettet for 2022. Det legges opp til at skattøren fastsettes på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre om lag 40 prosent av kommunenes samlede inntekter.

2.4.2 Pensjonskostnader

Pensjonskostnadene for 2022

Kommunal- og moderniseringsdepartementet anslår en vekst i kommunesektorens samlede pensjonskostnader i størrelsesorden 600 mill. kroner i 2022, utover anslått lønnsvekst. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Endret reguleringsmetode for løpende pensjoner i 2021

Departementets anslag har tatt hensyn til at reguleringen av løpende pensjoner (pensjoner under utbetaling) endres for 2021, jf. Prop. 126 S (2020–2021) om oppfølging av anmodningsvedtak om pensjon. Det er lagt til grunn at forslaget i proposisjonen også følges opp i de tariffbestemte ordningene i kommunesektoren.

Endret reguleringsmetode i 2021 gir økte pensjonspremier for kommunesektoren i 2021. Dette vil isolert sett bidra til en vekst i de samlede pensjonskostnadene for 2022, og denne effekten er hensyntatt i anslaget for sektorens merkostnader til pensjon i 2022.

Frigjøring av reserver som følge av offentlig tjenestepensjon

Ny offentlig tjenestepensjon har, sammen med nye regler for samordning av ytelsene fra tjenestepensjonen med ytelsene fra folketrygden, medført en vesentlig reduksjon i kravet til pensjonsordningenes avsetninger for fremtidige pensjonsforpliktelser. Denne reduksjonen i kravet til premiereserve resulterer i at det i 2021 frigjøres et større beløp for kommunesektoren, som overføres til kommunenes og fylkeskommunenes premiefond. Departementet har grovt anslått for sektoren samlet at 20 mrd. kroner blir tilført premiefond som følge av frigjøringen.

Kommunene og fylkeskommunene kan bruke disse midlene til delbetaling av de årlige pensjonspremiene. Bruk av premiefond til å betale premiene vil føre til at kommunenes og fylkeskommunenes utbetalinger av pensjonspremier til pensjonsordningene blir tilsvarende redusert. Bruk av premiefond vil derfor isolert sett redusere kommunenes eller fylkeskommunenes samlede pensjonskostnader det påfølgende året. Dette følger av reglene for regnskapsføring av pensjon i kommuner og fylkeskommuner.

Kommunene og fylkeskommunene står i utgangspunktet fritt til å bestemme i hvilken takt de frigjorte midlene som er tilført premiefond skal benyttes til å betale premiene. En ansvarlig økonomiforvaltning tilsier at kommunene og fylkeskommunene bør fordele bruken av de frigjorte midlene over tid med tanke på å få til en jevn utvikling i pensjonskostnadene. Departementet har i anslaget for de samlede pensjonskostnadene for 2022 lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene fordeler bruken av de frigjorte midlene over en periode på syv år. Det vil si at det er lagt til grunn at kommunesektoren benytter 1/7 av de frigjorte midlene til å dekke pensjonspremiene i 2021[1] . Departementet legger opp til at også anslaget for pensjonskostnadene i 2023 og påfølgende år vil bli basert på at kommunene og fylkeskommunene fordeler bruken av de frigjorte midlene over syv år. Det vil si at anslagene for merkostnader i årene fremover ikke vil ta høyde for at kommuner og fylkeskommuner eventuelt har en raskere bruk av de frigjorte midlene enn syv år.

Forutsetninger for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene

Departementet har for 2022 ikke foretatt endringer i de økonomiske forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner.

Del 2
Inntektssystemet

3 Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

I dette kapitlet omtales ulike tema innenfor inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Det foreslås endringer i båt- og ferjenøkkelen i inntektssystemet for fylkeskommunene, og det foreslås at midler til veiadministrasjon blir fordelt etter ordinære kriterier i stedet for etter en særskilt fordeling. Videre omtales arbeidet med oppdatering av fylkesveikriteriet i inntektssystemet for fylkeskommunene, og det drøftes hvordan beregning av samlet utgiftsbehov og av sektorvekter i utgiftsutjevningen, både for kommunene og for fylkeskommunene, kan påvirkes av de økonomiske tiltakene i forbindelse med koronapandemien.

Til slutt foreslås det en ny tilskuddsordning for å avhjelpe rentekostnadene i den fylkeskommunale ferjeavløsningsordningen, og en ny tilskuddsordning innenfor toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester, der de minste kommunene er målgruppen. Begge forslagene er svar på anmodningsvedtak fra Stortinget.

3.1 Forslag til endringer i båt- og ferjenøkkelen i inntektssystemet for fylkeskommunene

Kriteriene som brukes i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet skal kunne forklare ufrivillige variasjoner i utgiftsbehovet mellom fylkeskommunene, samtidig som de i størst mulig grad skal være objektive. Det har vist seg vanskelig å finne kriterier som oppfyller begge disse målene fullt ut for fylkeskommunale båtruter. Dagens kriterium lengde kystlinje er helt objektivt, men er ikke et tilstrekkelig mål for å fange opp variasjoner i utgiftsbehovet til båtruter. Noen fylker har kort kystlinje, men mange båtruter som er viktige for transporttilbudet. Andre fylker har lang kystlinje, men få båtruter. Kriteriet fanger heller ikke opp endringer i utgiftsbehovet over tid, siden kystlinjen ligger fast.

Et kriterium knyttet til faktiske båtruter – en sambandsbasert modell – kan gi et bedre samsvar med de faktiske utgiftene til båtruter, men vil aldri kunne bli helt objektivt. Kriterier som ikke er objektive kan på den annen side svekke den lokale handlefriheten, siden fylkeskommunenes inntekter vil påvirkes av hvordan de innretter tjenestetilbudet.

Departementet legger nå frem forslag om endringer i delkostnadsnøkkelen for båt og ferje fra og med budsjettåret 2022, for å sikre en bedre balanse mellom disse to hensynene. Forslaget går i korte trekk ut på å innføre et nytt kriterium for båter – de normerte båtkostnadene – sammen med dagens kriterium lengde kystlinje. Samtidig blir kriteriene skolereiser med ferje, skolereiser med båt og båtreiser i alt tatt ut av nøkkelen. Disse kriteriene har lav vekt i dagens nøkkel. Den nye båt- og ferjenøkkelen vil med det bestå av kriteriene normerte ferjekostnader for ferjene, mens kriteriene for båter deles likt mellom lengde kystlinje og normerte båtkostnader.

Forslaget til endringer i båt- og ferjenøkkelen har vært på offentlig høring, og et flertall av fylkeskommunene støttet høringsforslaget helt eller delvis. Kostnadsnøkkelen som presenteres i denne proposisjonen er den samme som i høringsforslaget, men grunnlagsdataene som er brukt til å beregne det nye båtkriteriet er oppdatert ut fra nye opplysninger fra fylkeskommunene.

Kostnadsnøklene i inntektssystemet brukes til å omfordele en gitt ramme, og endringer i nøkkelen vil derfor gi fordelingsvirkninger mellom fylkeskommunene. Departementet foreslår at fordelingsvirkningene fases gradvis inn over en periode på to år, slik at fylkeskommunene får tid til å tilpasse seg den nye nøkkelen.

Regjeringens forslag i revidert nasjonalbudsjett om reduserte ferjepriser, gjør det også nødvendig med noen justeringer i båt- og ferjenøkkelen. Departementet foreslår derfor en endring i ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen, for å ta høyde for reduksjonen i ferjetakstene.

3.1.1 Dagens delkostnadsnøkkel for båt og ferje

Dagens delkostnadsnøkkel for båt og ferje ble innført i 2018 og videreført i det nye inntektssystemet fra 2020, med noen justeringer. Nøkkelen er vist i tabell 3.1. Det viktigste kriteriet er normerte ferjekostnader for ferjene og lengde kystlinje for båtene. Delkostnadsnøkkelen utgjør 6,66 pst. av den samlede kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene i 2021.

Tabell 3.1 Dagens delkostnadsnøkkel for båt og ferje

Kriterium

Vekt

Normerte ferjekostnader

0,6214

Antall skolereiser med ferje

0,0105

Antall skolereiser med båt

0,0131

Antall reiser med båt i alt

0,0131

Lengde kystlinje

0,3419

Sum

1,0000

De normerte ferjekostnadene blir beregnet med en kostnadsmodell utviklet av Møreforsking Molde og er beskrevet nærmere i rapporten Utgiftsbehov til ferjer og hurtigbåter.[2] Kostnadsmodellen beregner hva det bør koste å drifte et ferjesamband hvis rutetilbudet bygger på en felles standard. Modellen skiller mellom flere ulike forhold som påvirker kostnadene ved å drifte et ferjesamband, som strekningslengde, trafikkmengde og typen farvann ferjen seiler i. Siden kriteriet brukes til å omfordele en gitt ramme, er det fylkeskommunenes relative andel av de normerte kostnadene som er det sentrale, og ikke nivået på de normerte kostnadene.

Kriteriene for båter ble valgt på bakgrunn av regresjonsanalyser som viste en tydelig sammenheng mellom lengden på samlet kystlinje og utgifter til båter. Analysene viste også en sammenheng mellom utgiftene til båt og reisekriteriene, altså antall skolereiser med båt og båtpassasjerer i alt. Skoleskyss er enkelte steder avgjørende for å opprettholde båtruter, mens etterspørselen fra øvrige passasjerer har betydning for dimensjoneringen av rutetilbudet. Siden skillet mellom hva som regnes som båter og hva som regnes som ferjer ikke alltid er helt entydig, ble også skolereiser med ferje tatt med som kriterium i den samlede nøkkelen.

3.1.2 Møreforskings forslag til nytt kriterium for båter

Departementet ba i 2019 Møreforsking Molde og Transportøkonomisk institutt (TØI) om å komme med innspill til nye kriterier for båter, beregnet med utgangspunkt i en sambandsbasert modell. Bakgrunnen var tilbakemeldinger fra noen fylkeskommuner om at kriteriet lengde kystlinje ikke er godt nok egnet til å fange opp variasjoner i utgiftsbehovet til båter, noe også Stortinget har pekt på (jf. Innst. 249 S (2018–2019)). Departementet ønsket derfor å få utredet et alternativt kriterium for båter.

Møreforskings forslag ble presentert i rapporten Forslag til nye kriterier for båter i inntektssystemet for fylkeskommunene.[3] Forslaget tar utgangspunkt i de fylkeskommunale båtrutene som er i drift, og beregner et anslag på nettokostnadene ved å drifte båtrutene hvis det legges en felles norm eller standard til grunn for rutetilbudet. Forslaget følger dermed i stor grad den samme metodikken som er brukt i beregningen av kriteriet normerte ferjekostnader, der det beregnes et anslag på hva det bør koste å drifte hvert enkelt ferjesamband. Møreforsking foreslo også at det burde gjøres en behovsvurdering av hver enkelt båtrute, siden det kunne gjøre kriteriet mer objektivt.

Møreforskings rapport var på høring våren 2020, og ble også presentert i Prop. 105 S (2019–2020) Kommuneproposisjonen 2021. Fylkeskommunene var delt i synet på Møreforskings forslag. Flere støttet forslaget, og pekte på at det ville gi et bedre samsvar med det faktiske utgiftsbehovet til båter. Men det var også flere som var kritiske, og som understreket behovet for objektive kriterier. Det ble blant annet vist til at manglende objektivitet i kriteriene reduserer muligheten for lokale tilpasninger.

På bakgrunn av de motstridende hensynene som kom frem i høringen, varslet departementet i kommuneproposisjonen for 2021 at det ville vurderes å bygge videre på deler av Møreforskings forslag, og at fylkeskommunene ville få anledning til å uttale seg om saken på nytt. Departementets justerte forslag ble sendt på høring i januar 2021.

3.1.3 Departementets høringsforslag

Forslag til ny båt- og ferjenøkkel

Departementet mener at Møreforsking og TØI har gjort et grundig arbeid og at kostnadsmodellen de har utviklet er et godt utgangspunkt for nye båtkriterier i kostnadsnøkkelen. Samtidig er det viktig å beholde et helt objektivt element i båtkriteriene. I det justerte høringsforslaget om endringer i båt- og ferjenøkkelen, foreslo departementet derfor å kombinere det nye kriteriet utviklet av Møreforsking med dagens kriterium lengde kystlinje. En slik løsning vil gi en nøkkel som har et helt objektivt element (kystlinje), samtidig som den vil gi et bedre samsvar med utgiftsbehovet. Den vil også fange opp endringer i utgiftsbehovet over tid på en bedre måte enn dagens nøkkel.

Departementet foreslo videre å ta kriteriene skolereiser med ferje, skolereiser med båt og båtreiser i alt, ut av nøkkelen. Kriteriene har lav vekt, og båt- og ferjeruter som tilbyr skoleskyss inngår allerede i kriteriene normerte ferjekostnader og normerte båtkostnader. Det er derfor ikke lenger grunnlag for å beholde reisekriteriene hvis det innføres kriterier for normerte kostnader for både båt og ferje.

Høringsforslaget til ny båt- og ferjenøkkel besto dermed av kriteriene normerte ferjekostnader, normerte båtkostnader og lengde kystlinje. Kriterievekten til de normerte ferjekostnadene ble økt som følge av at antall skolereiser med ferje ble tatt ut av nøkkelen. Kriterievekten til båtkriteriene ble delt likt mellom lengde kystlinje og det nye båtkriteriet.

Øvrige forslag og presiseringer

Høringsforslaget inneholdt også noen andre presiseringer. Departementet fulgte ikke Møreforskings anbefaling om å gjøre en behovsvurdering av båtrutene, utover at rene turistruter og ruter til steder uten fast bosetting ikke bør telle med i kriteriet. Men departementet foreslo noen krav som bør stilles til båtruter som omfattes av båtkriteriet. Forslaget bygde på kravene som allerede gjelder for ferjesamband i ferjekriteriet. Departementet foreslo følgende krav til båtrutene i inntektssystemet:

Kriteriet omfatter passasjerbåter i ordinær rutetrafikk, og båtruter som i hovedsak tilbyr lovpålagt skoleskyss.

Båtrutene må ha helårsdrift og være fullt ut fylkeskommunale. Kriteriet omfatter ikke kommunale og private båtruter eller ferjesamband som finansieres delvis med fylkeskommunale tilskudd.

En rute regnes som en båtrute uavhengig av fartøystype så lenge den frakter passasjerer, og så lenge en eventuell biltrafikk er på under ti personbilenheter i årsdøgntrafikk (PBE ÅDT).

Høringsforslaget inneholdt videre en presisering av hvordan en båtrute skal defineres i tilfeller der det kan være tvil om flere ruter i samme område skal regnes som én eller flere båtruter i inntektssystemet, og et forslag om hvor ofte det nye kriteriet bør oppdateres.

Departementet foreslo at kriteriet bør oppdateres på samme måte som dagens ferjekriterium, altså at kriteriet i inntektssystemet et gitt år tar utgangspunkt i båtruter som var i helårsdrift to år før. Departementet la også frem et alternativt forslag med en ekstra forsinkelse i oppdateringen av kriteriedata, for å gjøre kriteriet mer objektivt. En ekstra forsinkelse vil innebære at fylkeskommunen må ta hele merkostnaden selv i en lengre periode, hvis de velger å opprette en ny båtrute. Høringsinstansene ble bedt om å vurdere begge alternativene.

3.1.4 Oppsummering av høringen

Forslaget ble sendt på høring 29. januar i år med høringsfrist 19. mars. Det kom inn 12 høringssvar, hvorav ni fra fylkeskommuner (alle unntatt Innlandet og Oslo). I tillegg har KS, Ørland kommune og Ryfylkeaksjonen uttalt seg.

Forslaget til ny båt- og ferjenøkkel

Fem fylkeskommuner støtter forslaget til ny båt- og ferjenøkkel, enten helt eller delvis. Troms og Finnmark og Vestland gir tydelig støtte til departementets forslag, og Trøndelag slutter seg til departementets vurderinger. Nordland mener det er positivt at det gjøres endringer i båt- og ferjenøkkelen, men at objektiviteten i kostnadsnøkkelen bør vektlegges i sterkere grad, med en høyere vekting av lenge kystlinje og en lavere vekting av de normerte båtkostnadene. Rogaland mener at forslaget er et steg i riktig retning, men at de normerte båtkostnadene må vektes høyere, og at lengde kystlinje må nedjusteres enda mer enn i høringsforslaget. Rogaland mener videre, som den eneste fylkeskommunen, at kriteriene for antall skolereiser med båt og ferje burde videreføres.

Vestfold og Telemark tar ikke tydelig stilling til departementets forslag, men støtter innføringen av en sambandsbasert nøkkel og er kritiske til lengde kystlinje som kriterium.

To fylkeskommuner er tydelig kritiske til forslaget. Møre og Romsdal mener at kriteriet normerte båtkostnader ikke må innføres, og viser særlig til behovet for objektive kriterier. Fylkeskommunen mener også at kostnadsmodellen som brukes til å beregne kriteriet er for detaljert, med for mange usikre forutsetninger. Agder er også klart imot forslaget, og mener at båt- og ferjenøkkelen må ses i sammenheng med hele inntektssystemet. Agder viser til at fylkeskommunen fikk reduserte overføringer som følge av endringene i inntektssystemet i 2020, og peker på at endringer i båt- og ferjenøkkelen vil komme i tillegg og gi en ytterligere nedgang i inntektene.

KS peker på at kystlinjekriteriet alene ikke fanger opp utgiftsbehovet i tilstrekkelig grad, men tar ikke stilling til departementets forslag. KS mener også at det er behov for overgangsordninger hvis nøkkelen innføres, siden fordelingsvirkningene er store. Noen av fylkeskommunene peker også på behovet for overgangsordninger.

Øvrige forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at båtkriteriet bare bør gjelde for passasjerbåter som er fullt ut fylkeskommunale og i helårsdrift. Flere fylkeskommuner støtter presiseringene direkte eller indirekte, men det kom også noen innvendinger. Vestfold og Telemark mener at også båtruter som drives som et samarbeid mellom kommunen og fylkeskommunen bør telle med. Nordland mener at kriteriet også bør omfatte godsruter, og ikke bare passasjerbåter.

De fleste fylkeskommunene støtter departementets forslag om at det nye båtkriteriet bør oppdateres på samme måte som ferjekriteriet, altså at kriteriet for et gitt år tar utgangspunkt i båtruter som var i helårsdrift to år før. Men Rogaland mener at hvis kriteriet normerte båtkostnader gis høyere vekt, kan en ekstra forsinkelse vurderes.

3.1.5 Departementets vurderinger og forslag

Forslag til ny båt- og ferjenøkkel

Departementet registrerer at flertallet av de største båt- og ferjefylkene støtter forslaget om endringer i nøkkelen, enten helt eller delvis. Det har heller ikke kommet vesentlige innvendinger som ikke var kjent fra før. Departementet mener at høringsforslaget vil sikre en bedre balanse mellom objektivitet og treffsikkerhet, og foreslår at den nye båt- og ferjenøkkelen tas i bruk i inntektssystemet fra og med 2022. Den nye nøkkelen, som er i samsvar med forslaget som ble lagt frem i høringsnotatet, er vist i tabell 3.2.

Tabell 3.2 Dagens og forslag til ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje

Kriterium

Dagens nøkkel

Forslag til ny nøkkel

Normerte ferjekostnader

0,6214

0,6320

Antall skolereiser med ferje

0,0105

Antall skolereiser med båt

0,0131

Antall reiser med båt i alt

0,0131

Lengde kystlinje

0,3419

0,1840

Normerte båtkostnader

0,1840

Sum

1,0000

1,0000

De fleste fylkeskommunene som uttaler seg om øvrige forhold i høringsforslaget, støtter hovedpunktene i forslaget. Departementet viser til at båt- og ferjenøkkelen er knyttet til fylkeskommunenes ansvar for kollektivtransporten, og mener derfor at det nye båtkriteriet bør avgrenses til passasjerbåter i ordinær rutetrafikk, samt skoleskyssruter. Departementet mener videre at det er rimelig å stille krav om at kriteriet bare gjelder båtruter som er fullt ut fylkeskommunale, altså at fylkeskommunen dekker alle eller nesten alle driftskostnader, utover det som finansieres med billettinntekter. Departementet opprettholder også forslaget om at det nye båtkriteriet bør oppdateres på samme måte som ferjekriteriet, dvs. med en forsinkelse på to år.

Konsekvenser av covid-19

Utbruddet av covid-19 har flere steder ført til en betydelig nedgang i kollektivtrafikken, noe som igjen har konsekvenser for grunnlagstallene som brukes til å beregne kriteriene normerte båtkostnader og normerte ferjekostnader. Nedgangen i biltrafikken og passasjertallene innebærer at trafikktallene for 2020 trolig vil være lite representative for transportbehovet når pandemien er over. Departementet foreslår derfor at kriteriedataene for 2022 beregnes med utgangspunkt i tall for biltrafikk og passasjerer i 2019, for fylkeskommunale ferjesamband og båtruter som var i helårsdrift i 2020.

Fordelingsvirkninger og forslag om overgangsordning

Kostnadsnøkkelen brukes til å omfordele en gitt ramme, og endringer i nøkkelen vil derfor gi fordelingsvirkninger. Det er særlig fylkeskommuner med en lang kystlinje og forholdsvis lave utgifter til båtruter som vil få reduserte overføringer med den nye nøkkelen. Fordelingsvirkningene er relativt moderate sammenlignet med fylkeskommunenes samlede inntekter. Departementet mener likevel at fylkeskommunene bør få tid til å tilpasse seg den nye nøkkelen, og foreslår at fordelingsvirkningene fases gradvis inn gjennom en overgangsordning på to år. I tabell 3.3 vises anslag på samlede fordelingsvirkninger samt førsteårsvirkningen ved en overgangsperiode på to år.

Tabell 3.3 Anslag på fordelingsvirkninger av forslaget til ny båt- og ferjenøkkel

Anslag på fordelingsvirkning

Anslag på virkning første år inkl. overgangsordning

Anslag på samlede frie inntekter 2021

Fylke

Mill. kr

Kr per innb.

Mill. kr

Kr per innb.

Mill. kr

Kr per innb.

Viken

5,2

4

2,6

2

14 065

11 290

Oslo

-5,7

-8

-2,9

-4

7 708

11 105

Innlandet

-0,2

-1

-0,1

0

5 360

14 466

Vestfold og Telemark

-6,5

-15

-3,2

-8

5 291

12 575

Agder

-35,3

-115

-17,6

-57

4 255

13 833

Rogaland

33,5

70

16,8

35

6 355

13 201

Vestland

26,0

41

13,0

20

10 294

16 158

Møre og Romsdal

-1,0

-4

-0,5

-2

4 795

18 079

Trøndelag

-32,7

-70

-16,3

-35

6 864

14 635

Nordland

-0,4

-2

-0,2

-1

5 472

22 714

Troms og Finnmark

17,0

70

8,5

35

5 304

21 852

Landet

0,0

0

0,0

0

75 762

14 095

Anslagene på fordelingsvirkningene er noe endret fra høringsnotatet, som følge av oppdaterte opplysninger fra noen av fylkeskommunene. Noen båtruter som er lagt ned er tatt ut av kriteriedata, mens noen båtruter og ferjesamband som ikke var inkludert i beregningene til høringsnotatet er tatt med i de oppdaterte anslagene. Departementet presiserer at dette fortsatt er foreløpige anslag, og at ytterligere kvalitetssikring av grunnlagsdataene kan gi noen endringer i anslagene. En fullstendig liste over båtruter og ferjesamband som vil inngå i kriteriedata for 2022, vil bli publisert på departementets nettsider slik at fylkeskommunene kan kontrollere opplysningene. De endelige fordelingsvirkningene kan ikke beregnes før i statsbudsjettet for 2022.

3.1.6 Reduserte ferjepriser og forslag om justeringer i ferjekriteriet

I forbindelse med Stortingets behandling av Innst. 233 S (2020–2021), jf. Prop. 79 S (2020–2021) om økonomiske tiltak i møte med pandemien, fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak:

Stortinget ber regjeringen komme tilbake i revidert nasjonalbudsjett 2021 med forslag til reduserte fergetakster allerede for inneværende år, og en forpliktende plan for halvering av fergepriser på både riksveg- og fylkesvegsamband. Løsninger for lavere takster for pendlere skal prioriteres og reduksjonen skal finansieres av staten.

Regjeringen følger opp vedtaket i revidert nasjonalbudsjett, og vil arbeide for å halvere ferjetakstene i løpet av kommende stortingsperiode i samarbeid med fylkeskommunene. Fylkeskommunene foreslås kompensert for inntektsnedgangen gjennom en økning i rammetilskuddet. I Prop. 195 S (2020–2021) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2021, foreslår regjeringen en økning i rammetilskuddet til fylkeskommunene på 55 mill. kroner for å legge til rette for en reduksjon i ferjeprisene på fylkeskommunale ferjesamband på 10 prosent i andre halvår 2021. Størrelsen på bevilgningsforslaget er basert på de samlede billettinntektene i fylkeskommunale ferjesamband i 2019, før nedgangen i trafikken som følge av pandemien. Fylkesveiferjesamband som ikke mottar offentlig tilskudd, omfattes ikke av forslaget.

Videre foreslås det å redusere minstebeløpet som er nødvendig for å oppnå rabatt på ferje fra 3 700 kroner til 3 000 kroner for forhåndsinnbetalingsklasse 1, med virkning fra 1. juli 2021. Dette gjelder kjøretøy som er åtte meter og kortere, og vil blant annet komme pendlere til gode.

Regjeringen vil vurdere hvordan takst- og rabattsystemet bedre kan legges til rette for pendlere. Statens vegvesen har fått i oppdrag å gjennomgå takst- og rabattsystemet for ferjedriften med frist 1. januar 2022. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om saken etter at Vegvesenet har gitt sin tilrådning.

Fordeling av kompensasjon og justering i ferjekriteriet

Det er stor variasjon i størrelsen på billettinntektene mellom ulike ferjesamband, og reduserte priser vil derfor påvirke fylkeskommunene ulikt. Forskjellene skyldes først og fremst variasjoner i trafikkmengde, men det har også betydning at noen fylkeskommuner har økt prisene utover takstregulativene, og at rabattordningene og -bruken varierer. Samferdselsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener derfor at kompensasjonen ikke bør fordeles ut fra de faktiske billettinntektene, siden det kan premiere fylkeskommuner som har satt opp prisene.

Departementene foreslår i stedet at kompensasjonen fordeles etter inntektsmodellen som brukes til å beregne kriteriet normerte ferjekostnader i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. Ferjekriteriet beregnes som de normerte bruttokostnadene, beregnet med en kostnadsmodell utviklet av Møreforsking Molde, fratrukket et estimat på billettinntektene. Billettinntektene beregnes i en inntektsmodell utviklet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, der det legges til grunn at alle ferjesamband følger det samme takstregulativet.[4] Denne løsningen vil sikre likebehandling mellom fylkeskommunene, og at det ikke gis kompensasjon for å ha satt opp prisene utover de statlige regulativene.

Økningen i rammetilskudd som foreslås i tilknytning til revidert nasjonalbudsjett, vil ifølge forslaget fordeles etter fylkeskommunenes andel av de estimerte billettinntektene for ferjesamband som er i drift i 2021. Fra 2022 vil det bli gjort endringer i beregningen av ferjekriteriet for å ta hensyn til reduserte billettpriser. Det vil også bli vurdert å justere vektene til kriteriene i båt- og ferjenøkkelen, slik at kompensasjonen kan fordeles etter delkostnadsnøkkelen fra 2022.

3.2 Forslag om fordeling av fylkesveimidler

Unntaksvis kan deler av rammetilskuddet gis med en særskilt fordeling i en kortere periode (også kalt tabell C-saker). Midlene som fordeles i tabell C er frie inntekter, som fylkeskommunene disponerer fritt på lik linje med rammetilskuddet for øvrig. I 2021 fordeles over 4 mrd. kroner særskilt gjennom fem saker knyttet til fylkesvei, og utgjør med det over 10 prosent av fylkeskommunenes samlede innbyggertilskudd i 2021. De to største sakene er knyttet til opprusting og fornying av fylkesveiene og kompensasjon for overføringen av fylkesveiadministrasjonen i 2020. Videre fordeles det midler særskilt til ras- og skredsikring av fylkesvei, kompensasjon for tunnelsikkerhetsforskriften og ferjeavløsningsordningen.

3.2.1 Opprusting og fornying av fylkesvei

Rammetilskuddet har siden 2014 blitt styrket for å sette fylkeskommunene i stand til å ruste opp og fornye fylkesveiene. Midlene er fordelt ut fra en kartlegging Statens vegvesen gjorde av vedlikeholdsetterslepet på fylkesveier i perioden 2010–2012. I 2021 er 1,58 mrd. kroner fordelt på denne måten. I Prop. 113 S (2018–2019) Kommuneproposisjonen 2020 ble det varslet at midlene skulle fordeles særskilt i 2020 og 2021, og at en fordeling etter veinøkkelen skulle vurderes når den neste nasjonale transportplanen trer i kraft fra 2022.

Departementet foreslår at midlene til opprusting og fornying av fylkesveiene i 2022 fortsatt blir liggende til særskilt fordeling, ut fra det som er lagt til grunn i Meld. St. 20 (2020–2021) Nasjonal transportplan 2022–2033.

3.2.2 Fylkesveiadministrasjon

Fylkeskommunene overtok ansvaret for fylkesveiadministrasjon da sams veiadministrasjon ble avviklet fra 1. januar 2020, og kompenseres for økte kostnader gjennom tabell C (1,24 mrd. kroner i 2021). Midlene har i en overgangsperiode blitt fordelt ut fra kartlagt ressursbruk i hver fylkeskommune under sams veiadministrasjon.

I de øvrige sektorene i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene – videregående opplæring, tannhelse og kollektivtransport – fordeles midlene til administrasjon etter de respektive delkostnadsnøklene. I 2022 har det gått to år siden sams veiadministrasjon ble avviklet og administrasjon av fylkesveiene overtatt av fylkeskommunene, og departementet mener at fylkesvei da bør behandles på samme måte som de andre sektorene i inntektssystemet. Departementet foreslår derfor at midlene til veiadministrasjon omfordeles etter kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei fra og med 2022.

Fordelingsvirkningene ved en omfordeling av midlene til fylkesveiadministrasjon er relativt lave. For å gi fylkeskommunene tid til å tilpasse seg, foreslår departementet en overgangsordning på to år.

3.3 Fylkesveikriteriet i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene

Fylkeskommunene er veimyndighet for og eier av om lag 44 600 km fylkesvei. Delkostnadsnøkkelen for fylkesvei utgjør 18 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen i inntektssystemet for fylkeskommunene i 2021. De samlede netto driftsutgiftene til fylkesvei var på om lag 7 mrd. kroner i 2019 (eksklusive avskrivinger).

Delkostnadsnøkkelen for fylkesvei består av kriteriene innbyggertall og vedlikeholdsbehov fylkesvei, som beregnes etter Statens vegvesens modell MOTIV. Etter avviklingen av sams veiadministrasjon vil Statens vegvesen ikke lenger ha tilstrekkelig informasjon til å gjøre MOTIV-beregninger for fylkesveinettet. Det er derfor nødvendig å finne et alternativ til MOTIV-beregninger for å beregne kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei.

MOTIV-modellen tar utgangspunkt i det faktiske veinettet og beregner de antatte kostnadene ved å opprettholde en gitt vedlikeholdsstandard på veinettet. MOTIV-beregningene er basert på informasjon om blant annet veitype, veiobjekter (slik som bruer, tunneler, ferjekaier), levetid og trafikkmengde, og prøver å fange opp kostnader knyttet til all drift og vedlikehold, inkludert klimatiske forhold. Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener derfor at MOTIV har vært en god modell til å måle variasjoner i utgiftsbehov til vedlikehold av fylkesveier mellom fylkeskommunene.

Departementet lyste i oktober 2020 ut et eksternt prosjekt for å få utredet en forenklet modell for å beregne kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei. Den forenklede modellen skal, på samme måte som MOTIV, fange opp de relative forskjellene i vedlikeholdsbehov mellom fylkeskommunene, samtidig som den i størst mulig grad skal være objektiv. Prosjektet ble tildelt konsulentselskapene ViaNova Plan og Trafikk AS i samarbeid med TLeland AS i desember 2020. Frist for leveranse i prosjektet er 2. juni 2021.

Prosjektet blir fulgt av en referansegruppe bestående av representanter fra alle fylkeskommuner, Oslo kommune og KS, og en styringsgruppe bestående av representanter fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Statens vegvesen.

Departementet vil i statsbudsjettet for 2022 komme tilbake med en vurdering av om forslag til ny modell skal tas i bruk fra og med 2022, eller om en skal benytte en justert modell basert på MOTIV-tall for 2021.

3.4 Beregning av sektorvekter i kostnadsnøklene og i samlet utgiftsbehov

Gjennom utgiftsutjevningen skal kommunene og fylkeskommunene i prinsippet få full kompensasjon for kostnadsforskjeller som de selv ikke kan påvirke. Til grunn for utgiftsutjevningen ligger blant annet oppdaterte kriteriedata, og sektorvektene i kostnadsnøklene, samt samlet utgiftsbehov, oppdateres med regnskapstall fra KOSTRA/SSB.

Sektorvektene, det vil si hvor stor del den enkelte sektor har i den samlede kostnadsnøkkelen, blir oppdatert på bakgrunn av kommunenes og fylkeskommunenes netto driftsutgifter til de ulike sektorene som inngår i kostnadsnøkkelen. Mens sektorvektene i kostnadsnøkkelen for kommunene baseres på regnskapstall for siste tilgjengelige treårsperiode, baseres sektorvektene i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene i hovedsak på regnskapstall siste tilgjengelige år. Unntaket er den delen av fylkesveinøkkelen som kan knyttes til investeringer, som baseres på regnskapstall over tre år.

Ved beregning av utgiftsbehov på landsbasis benyttes netto driftsutgifter til de tjenestene som inngår i utgiftutjevningen, basert på siste tilgjengelige år.

I 2020 har kommunesektoren fått rundt 18 mrd. kroner i ekstra overføringer og økonomiske tiltak, begrunnet i koronapandemien. Det meste av dette er frie inntekter. Det har blant annet blitt gitt kompensasjon for bortfall av brukerbetaling i kollektivtrafikken, i barnehage og i skolefritidsordningen, noe som gir økte netto driftsutgifter innenfor disse sektorene. Kommunesektoren har nedlagt en stor innsats i forbindelse med virusutbrudd, smittevern osv., noe som kan ha gitt en annen fordeling av aktiviteten mellom de ulike sektorene enn i en normalsituasjon.

Departementet vil frem til statsbudsjettet for 2022 vurdere om, og eventuelt hvordan, kommunesektorens regnskapstall fra 2020 skal benyttes i sektorandelene i kostnadsnøkkelen og i samlet utgiftsbehov. Alternativet er at siste årgang for regnskapstall som benyttes er 2019.

3.5 Anmodningsvedtak om ferjeavløsningsordningen

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 727, 17. juni 2020:

Stortinget ber regjeringen om at det legges fram en egen tilskuddsordning i forbindelse med fergeavløsningsordningen som kan avhjelpe rentekostnadene de første årene etter at et fergeavløsningsprosjekt er ferdigstilt, og komme tilbake med endringsforslagene i forslaget til statsbudsjett for 2021.

Stortinget fattet også anmodningsvedtak nr. 166, 3. desember 2020:

Stortinget ber regjeringen fremme forslag senest i revidert nasjonalbudsjett 2021 som forbedrer fergeavløsningsordningen ytterligere slik at enda flere fergeavløsningsprosjekter kan realiseres.

3.5.1 Regjeringens forslag

Regjeringen foreslår at det opprettes et nytt øremerket tilskudd for fylkeskommunale ferjeavløsningsprosjekter. Gjennom det nye tilskuddet kan fylkeskommuner få kompensert inntil 50 prosent av årlige rentekostnader de første fem årene etter at veiprosjektet er ferdigstilt, for ferjeavløsningsprosjekter som ferdigstilles mellom 2022 og 2027.

3.5.2 Dagens ferjeavløsningsordning

Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det blir bygget et nytt veisamband, det vil si en bro eller undersjøisk tunnel, som erstatter et ferjesamband. Ferjeavløsningsordningen innebærer at fylkeskommunene kan delfinansiere slike prosjekter med midlene de ville fått for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

Den fylkeskommunale ferjeavløsningsordningen ble presentert for Stortinget i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2016, jf. Prop. 121 S (2014–2015), og er en del av rammetilskuddet til fylkeskommunene. Retningslinjer for ferjeavløsningsordningen ble fastsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet 22. februar 2016, og presentert i kommuneproposisjonen for 2017, jf. Prop. 123 S (2015–2016). Retningslinjene har siden blitt oppdatert flere ganger, senest 7. oktober 2020, blant annet som følge av utvidelsen av ordningen i Prop. 1 S (2019–2020) til også å omfatte deler av rentekostnadene ved ferjeavløsningsprosjekter.

Årlig beløp i ferjeavløsningsmidler beregnes ut fra netto reduksjon i rammetilskuddet når et veiprosjekt erstatter eller korter inn et ferjesamband. Ferjeavløsningsmidlene blir utbetalt til de har dekket de nominelle byggekostnadene og inntil 50 prosent av beregnede rentekostnader, men ikke lenger enn maksimalt 45 år.

3.5.3 Departementets vurdering og forslag

Ferjeavløsningsordningen er allerede en svært god ordning, som gir et langsiktig og forutsigbart finansieringsbidrag til slike veiprosjekter. Departementet mener det er viktig at fylkeskommunene bidrar med egenfinansiering i egne veiprosjekter, siden det kan bidra til at nytten ved slike investeringer vurderes opp mot andre gode formål.

For fylkeskommunene vil kostnadene ved ferjeavløsningsprosjektet være høyest i starten, mens ferjeavløsningstilskuddet utbetales jevnt over mange år. Over tid vil forholdet mellom utgifter og tilskudd jevne seg ut, men de høye kostnadene i starten kan føre til at fylkeskommunene ikke vil prioritere slike prosjekter.

På bakgrunn av Stortingets anmodningsvedtak 17. juni 2020, foreslår departementet at det etableres et øremerket tilskudd for fylkeskommunale ferjeavløsningsprosjekter. Dette tilskuddet kommer i tillegg til det ordinære ferjeavløsningstilskuddet via rammetilskuddet, noe som sikrer at finansieringen av det nye tilskuddet ikke går på bekostning av øvrige fylkeskommuner.

Gjennom det nye tilskuddet kan fylkeskommunene få kompensert inntil 50 prosent av de årlige rentekostnadene de første fem årene etter at veiprosjektet er ferdigstilt. Departementet foreslår at tilskuddet tar utgangspunkt i beregnede og ikke faktiske rentekostnader, på samme måte som ved beregning av rentene som kan dekkes gjennom det ordinære ferjeavløsningstilskuddet.

Departementet foreslår videre at det settes et øvre tak for samlet beløp på tilskuddsposten på 50 mill. kroner årlig, og at tilskuddet gjelder for ferjeavløsningsprosjekter som ferdigstilles mellom 2022 og 2027. Disse begrensningene er nødvendige for å sikre at de samlede utgiftene til ordningen blir forutsigbare, uavhengig av rentenivå og antall ferjeavløsningsprosjekter som realiseres, og at fremtidige bindinger på statsbudsjettet begrenses.

Tilskuddet vil først kunne bli utbetalt fra 2023, så langt ferdigstilling av et prosjekt i løpet av 2022 går etter planen.

3.6 Anmodningsvedtak om ressurskrevende tjenester

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 290, 15. desember 2020:

Stortinget ber regjeringen i kommuneproposisjonen for 2022 foreslå en revidert og mer treffsikker metode for å beregne tilskudd til de minste kommunene med størst behov for ressurskrevende tjenester.

Stortinget fattet også anmodningsvedtak 704, 25. februar 2021:

Stortinget ber regjeringen utrede og legge fram et trinn 2 i toppfinansieringsordningen med en makssum per innbygger, og komme tilbake til Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2022.

Formålet med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er å legge til rette for at kommunene kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere som har krav på omfattende helse- og omsorgstjenester. Den øremerkede toppfinansieringsordningen på kap. 575, post 60, kompenserer kommuner med ressurskrevende tjenester for 80 prosent av netto lønnsutgifter over et innslagspunkt på 1 430 000 kroner per mottaker for 2021. I statsbudsjettet for 2021 er det også vedtatt at 55 mill. kroner av skjønnsrammen skal fordeles til kommuner med under 3 200 innbyggere som har spesielt høye utgifter til ressurskrevende tjenester.

Regjeringen foreslår å gå fra en fordeling basert på skjønn til en ordning i tillegg til det ordinære toppfinansieringstilskuddet. Det foreslås følgende kriterier for at kommuner skal kvalifisere for tilskuddet:

har færre enn 3 200 innbyggere,

har høye utgifter til ressurskrevende tjenester og

har gjennomsnittlige skatteinntekter de siste tre årene som er lavere enn 120 prosent av landsgjennomsnittet.

Med høye utgifter til ressurskrevende tjenester menes den delen av innrapporterte nettoutgifter i toppfinansieringsordningen som ikke dekkes av toppfinansieringstilskuddet, dvs. «egenandeler»/utgifter opp til innslagspunktet, samt 20 prosent andel over innslagspunktet.

De kommunene som oppfyller de ovennevnte kriteriene får kompensert for 80 prosent av utgiftene over en terskelverdi per innbygger. Terskelverdien vil bli tilpasset rammen til bevilgningen. Departementet vil i statsbudsjettet gi en antydning på hvor terskelverdien vil ligge.

Det vil da bli opprettet en ny post på statsbudsjettet, Kap. 575, post 61 Tilleggskompensasjon ressurskrevende tjenester. Tilskuddet på 55 mill. kroner vil bli finansiert ved et trekk i innbyggertilskuddet.

4 Skjønnstilskuddet

4.1 Skjønnstilskuddet i 2022

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og å bidra til fornying og utvikling. Departementet fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Statsforvalteren fordeler fylkesrammen til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet. Fylkeskommunene får skjønnsmidlene tildelt direkte fra departementet.

Departementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2022 blir satt til 1 372 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 990 mill. kroner til kommunene og 382 mill. kroner til fylkeskommunene. Ved sammenlikning av rammene for 2021 og 2022 i dette kapitlet er det ikke tatt hensyn til ekstra bevilgninger i forbindelse med covid-19-pandemien.

Statsforvalterens skjønnstilskudd

Basisrammen til kommunene og fylkeskommunene utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av statsforvalterne etter retningslinjer for skjønnstilskuddet gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmeside ved fremleggelsen av statsbudsjettet.

Basisrammen til kommunene i 2022 settes til 850 mill. kroner. Dette er en videreføring av kommunenes basisramme på samme nivå som i 2021.

Rammetilskuddet til kommunene bør i størst mulig grad fordeles etter faste kriterier og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. På grunn av usikkerhet knyttet til covid-19-pandemien, og eventuelle konsekvenser i 2021 og inn i 2022, foreslås det ikke noen reduksjon av basisrammen til kommunene i 2022.

Det er fortsatt store forskjeller i størrelsen på skjønnsrammen mellom de ulike statsforvalterembetene, og det tas sikte på en ytterligere utjevning av fylkesrammene i 2022.

Basisrammen til fylkeskommunene

Basisrammen til fylkeskommunene settes til 332 mill. kroner i 2022. Dette er en videreføring av basisrammen for 2021.

Fordelingen av basisrammen til den enkelte fylkeskommune legges frem i statsbudsjettet.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Hvert år holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner for å kunne kompensere kommunesektoren for kostnader ved uforutsette hendelser.

De tilbakeholdte skjønnsmidlene går hovedsakelig til kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter naturskade, men midlene kan også kompensere for uforutsette utgifter grunnet andre forhold. Kommunene og fylkeskommunene har selv et ansvar for å håndtere uforutsette utgifter og å jobbe med forebyggende tiltak. Samtidig skal storsamfunnet stille opp når lokalsamfunn rammes av store naturskader eller andre ekstraordinære hendelser, eksempelvis kvikkleireskredet i Gjerdrum kommune.

Skjønnstilskudd kan tildeles kommuner og fylkeskommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser og som gjelder håndtering av den akutte krisesituasjonen, og/eller reparasjoner av kommunal/fylkeskommunal infrastruktur til opprinnelig standard. I tilfeller hvor det gis kompensasjon for reparasjoner, skal dette i hovedsak dekke skader på infrastruktur som er kritisk for at kommunene og fylkeskommunene kan yte lovpålagte tjenester.

Kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan få en kompensasjon som dekker halvparten av de medgåtte utgiftene. Om utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunene få dekket alle utgifter utover 250 kroner per innbygger. Kommunene må søke om skjønnsmidler fra departementet gjennom statsforvalteren.

Til og med 2021 har fylkeskommuner som har utgifter i forbindelse med naturskade som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kunnet søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene. Innslagspunktet nedjusteres fra 250 kroner per innbygger til 150 kroner per innbygger fra 2022. Dette er begrunnet med at flere fylkeskommuner har blitt betydelig større etter regionreformen, og at det derfor er vanskeligere å komme inn under ordningen med gjeldende innslagspunkt. Fylkeskommuner som har utgifter som i sum overstiger 75 mill. kroner, vil fra 2022 også kunne søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene, selv om beløpet ikke overstiger 150 kroner per innbygger. Fylkeskommunene kan sende søknad om tilskudd direkte til departementet. Departementet vurderer behovet for skjønnstilskudd etter naturskade i hvert enkelt tilfelle.

Det er satt av totalt 170 mill. kroner i tilbakeholdte midler i 2022 som fordeles av departementet, med 120 mill. kroner til kommunene og 50 mill. kroner til fylkeskommunene. Innenfor reservepotten til kommunene settes det ikke av midler til kompensasjon til små kommuner med høye utgifter til ressurskrevende tjenester, siden ordningen inkluderes i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende brukere (jf. kapittel 3).

I 2020 og 2021 er det gitt kompensasjon til kommuner som mister veksttilskuddet som følge av kommunesammenslåinger i 2020, innenfor kommunerammen. Dette avvikles fra 2022.

Departementets prosjektskjønnsmidler

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av midler til utviklings- og fornyingsprosjekter. Midlene fordeles av departementet. Tilskuddet må komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnet.

Det foreslås å sette av 20 mill. kroner i 2022 til prosjektskjønn.

Formålet med midlene er å bidra til utviklings- og fornyingsprosjekter i og for kommunesektoren. Prosjektene skal ha overføringsverdi til flere kommuner og/eller fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet.

Tilskudd kan gis til KS etter søknad til utviklings- og fornyingsprosjekter, utredninger, forskning, konferanser og andre formidlingsarenaer. Tilskudd kan gis til GKRS (Foreningen for god kommunal regnskapsskikk) etter søknad.

Det kan gis tilskudd til kommuner som vurderer sammenslåing, til utredning, informasjon til innbyggerne og folkehøring. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode, jf. omtale i Prop. 113 S (2018–2019). Det kan også gis tilskudd til kommuner i forbindelse med utredninger om fylkestilhørighet.

Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer, dersom prosjektet er i tråd med formålet for prosjektskjønnet. Det aktuelle fagdepartement vil da ha faglig ansvar for prosjektet.

Prosjektskjønnet kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres via prosjektskjønnet.

Innenfor basisrammen til kommunene setter statsforvalterembetene av skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Kommuner kan søke statsforvalteren om tilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter.

Del 3
Bærekraftige, effektive og omstillingsdyktige kommuner

5 En brukerorientert og effektiv offentlig sektor

5.1 En mer fremtidsrettet kommunestruktur

5.1.1 Status for de nye kommunene våren 2021 – på rett kurs og med et langsiktig perspektiv på gevinstrealisering

Kommunereformen i perioden 2013–2017 ga de største endringene i kommuneinndelingen på over 50 år. Fra 1. januar 2020 ble 43 nye kommuner etablert. På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet har statsforvalterne gitt en kortfattet og overordnet vurdering av situasjonen i de nye kommunene – ett år etter at de fleste sammenslåingene i reformen trådte i kraft.

Koronapandemien preget naturlig nok det første året i de nye kommunene. Mange planlagte aktiviteter for å fortsette byggingen av den nye kommunen ble erstattet av krisehåndtering og smittesporing. Statsforvalterne trekker frem at de nye kommunene likevel allerede første året opplever positive erfaringer fra sammenslåingene, særlig ved at de har styrket kapasitet og kompetanse på ulike fagområder. Samtidig gjenstår det som forventet fremdeles mye arbeid for å realisere flere gevinster av sammenslåingene.

De nye kommunene har større og sterkere organisasjoner og fagmiljø

Statsforvalterne trekker frem at de nye kommunene bygger sterkere fagmiljø som man allerede ser positive effekter av. Flere embeter fremhever at større og faglig sterkere fagstaber gir bedre styring av tjenestene både når det gjelder kvalitet og rettssikkerhet. I tillegg gir harmonisering og standardisering likeverdige tjenester i hele den nye kommunen. Nordre Follo kommune skriver i sitt innspill til Statsforvalteren i Oslo og Viken:

Sammenslåingen har gitt større robusthet innenfor de fleste fagområder, noe som har vist seg å være en styrke det siste året hvor beredskap og nye oppdrag har preget hverdagen. Bredere kunnskap, større miljø for kunnskapsdeling og diskusjoner som gir bedre faglige leveranser. Større fagmiljøer er positivt og gir mer handlekraft i utvikling av tjenestene. Større fagmiljøer gir også flere muligheter til differensiering av tjenestetilbudet som kan bidra til økt kvalitet og effektivisering og samtidig attraktivt for ansatte med spesialkompetanse.

Til tross for at det er for tidlig å trekke konklusjoner om samfunns- og næringsutviklingen i de nye kommunene, trekkes det også frem at økt arealtilgang og samordning og styrking av fagmiljø ser ut til å gi bedre kapasitet og kompetanse til å ivareta blant annet planprosesser, planarbeid, byggesak og økonomistyring i kommunene. Statsforvalteren i Vestfold og Telemark vurderer at de allerede nå ser høyere kvalitet på det planfaglige grunnlaget de mottar fra de nye kommunene. Tønsberg kommune skriver i sitt innspill til Statsforvalteren i Vestfold og Telemark:

Erfaringen med en sammenslått kommune er at en større kommune styrker samfunnsutviklingen. Kommunereformens tanke om sterke regioner rundt eksisterende byer for å styrke samfunnsutviklingen, kan få belegg i Vestfold. Nye Tønsberg har fått et større areal for sammenhengende arealplaner. Kommunen er mer bevisst på balansere byens utvikling opp mot andre senterområder. Det er fokus på kollektivdekning mellom ulike lokalsentra og byen, og spesielt jobbes det for god kollektivdekning og sykkelvei mellom Tønsberg og Revetal. (…) Kommunesammenslåingen mellom Re og Tønsberg har styrket den nye kommunens næringsutviklingsarbeid, da det totale næringsarealet er vesentlig større i den nye kommunen. En samordnet profilering av næringsareal i Re, som en del av Tønsberg, har økt disse områdenes attraktivitet.

Statsforvalteren i Trøndelag er inne på det samme i sin tilbakemelding til departementet, og trekker også frem at arbeidet med involvering av innbyggerne er blitt styrket i de nye kommunene:

Selv om det er noe ulik status, er flere kommuner i god prosess med å få på plass overordnet planverk, som kommuneplanens samfunnsdel. Statsforvalteren erfarer at kommunene er utviklingsorienterte og her fremstår med et større og sterkere fagmiljø. Flere kommuner har lagt betydelig vekt på innbyggerinvolvering i dette arbeidet, og gjennom slike prosesser styrket arbeidet med å bygge en ny kommune.

Behovet for videre arbeid med en mer fremtidsrettet kommunestruktur er særlig begrunnet i utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling. Selv om det er for tidlig å trekke endelige konklusjoner, viser de foreløpige vurderingene fra statsforvalterne at sammenslåingene ser ut til å ha styrket de nye kommunene på begge disse områdene.

Det er nødvendig med et langsiktig perspektiv på gevinstrealisering av sammenslåingene

Et annet hovedtrekk i tilbakemeldingene fra statsforvalterne er at gevinstrealiseringen må ha et langsiktig perspektiv. Statsforvalteren i Vestland oppsummerer det slik:

Mange kommunar melder om at det ligg ei forventning om gevinstrealisering allereie frå første driftsår. Desse forventningane kjem frå statlege organ, politikarar og innbyggjarar, media mv. Kommunane meiner at det ikkje er realisme i slike forventningar sidan slike effektar må ha eit meir langsiktig perspektiv. For dei fleste nye kommunane er det avtalt at ingen skal seiast opp i samanslåingsprosessen. Innsparing kjem frå nedbemanning gjennom oppseiingar og meir effektiv organisasjon. Dette vil ta tid å få på plass.

Statsforvalteren i Troms og Finnmark beskriver det slik:

Det vil måtte brukes tid på å hente ut økonomiske gevinsteffekter. Det er behov for å redusere antall stillinger for å tilpasse driften til kommunens inntektsnivå. Siden intensjonsavtalene fastsetter jobbgaranti for alle ansatte, vil reduksjonen i hovedsak måtte skje over tid, ved ledighet i stillinger som ikke videreføres og gjennom naturlig avgang.

Statsforvalterne beskriver generelt at de økonomiske gevinstene av reformen skal hentes ut gjennom tiltak over tid. Flere trekker frem at harmonisering av brukerbetalinger, gebyrer og lønn, avvikling og restrukturering av ulike interkommunale samarbeid, samt intensjonsavtaler med «jobbgaranti», har vært utfordrende problemstillinger for de nye kommunene.

Koronapandemien har naturlig nok satt et betydelig preg på arbeidet med å slå sammen nye kommuner. Flere av statsforvalterne beskriver at pandemien har medført forsinkelse i viktige prosesser, og at omstillingskostnader ved sammenslåingen forlenges som følge av pandemien. Arbeidet med å bygge en felles kultur og organisasjonsutvikling som skulle være en viktig del av det videre arbeidet i 2020 ble særlig skadelidende som følge av de omfattende pandemitiltakene. I omstillings- og endringsprosesser er en avhengig av at ansatte er fysisk tilstede og at det er kapasitet i organisasjonen. Mye av dette arbeidet har blitt utsatt grunnet håndtering av pandemien. Til tross for enkelte utfordringer, beskriver statsforvalterne også at pandemien har fungert som en ytre faktor som til en viss grad kan ha virket samlende og bidratt til intern samordning.

Nødvendigheten av et langsiktig perspektiv på gevinstrealisering støttes av funnene Agenda Kaupang gjorde i sin kartlegging av erfaringer fra sammenslåingsprosessene, jf. boks 5.1. Kartleggingen viser at mange nye kommuner har et høyt gjeldsnivå og fremtidige driftsforpliktelser som medfører et betydelig økonomisk omstillingsbehov allerede fra oppstarten av ny kommune. Årsakene til dette er økonomiske disposisjoner foretatt i de gamle kommunene i perioden fra Stortingets vedtak om sammenslåing i 2017 til de nye kommunene trådte i kraft 1. januar 2020. Kartleggingen viser også at harmonisering av tjenester, rutiner, reglementer, systemer og lønn var en stor oppgave i sammenslåingsprosessene. Over halvparten av kommunene i undersøkelsen sier at de i liten eller svært liten grad kom i mål med harmonisering av tjenestene før den nye kommunen var etablert. Årsakene til dette oppgis å være tidsnød, kapasitetsutfordringer, store kulturforskjeller mellom partene og politiske uklarheter og omkamper.

Departementet har gjennomgått de ureviderte regnskapstallene for 2020. Gjennomgangen viser at kommuner som inngikk i en kommunesammenslåing hadde lavere driftsresultater, høyere gjeldsvekst og tærte mer på fondene de siste årene før sammenslåingen, enn øvrige kommuner. Tallene viser likevel at de nye kommunene hadde et netto driftsresultat for 2020 som var hakket høyere enn for de øvrige kommunene. Også disposisjonsfondene var større i de nye kommunene, mens gjeldsveksten var sterkere i de nye kommunene også gjennom 2020. Dette er nærmere omtalt i kapittel 8.

Statsforvalternes tilbakemeldinger viser at det fremdeles gjenstår mye arbeid for å realisere målene og potensialet i de nye kommunene. Det første året som ny kommune har også vært preget av håndtering av pandemien. Det overordnede bildet er likevel at de nye kommunene gjennom sammenslåing har redusert sårbarhet, særlig i form av større fagmiljø, og dermed har et bedre utgangspunkt for å løse utfordringer gjennom økt kapasitet og relevant kompetanse.

Basert på statsforvalternes tilbakemeldinger er departementets vurdering at de nye kommunene jobber godt for at reformens mål skal oppfylles. Samtidig gjenstår det som forventet fremdeles mye arbeid for å hente ut flere gevinster av sammenslåingene. Nullpunktundersøkelsen for kommunereformen ble ferdigstilt i 2017, og departementet vil gjennomføre en helhetlig evaluering av kommunereformen på et senere tidspunkt.

Boks 5.1 Kartlegging av erfaringer fra sammenslåingsprosessene

Agenda Kaupang har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet kartlagt erfaringer i kommuner og fylkeskommuner i forbindelse med sammenslåingsprosessene. Utredningen er ikke en evaluering av sammenslåingene, men dokumenterer erfaringer fra sammenslåingsprosessene. Rapporten gir viktig kunnskap om virkemidlene som har vært tilgjengelig for kommunene, særlig inndelingsloven.

Rapporten viser at de økonomiske tilskuddene fra staten virker i stor grad å ha dekket de direkte kostnadene ved sammenslåingen, men i mindre grad indirekte kostnader for kommunene knyttet til omdisponering av egne ansatte til sammenslåingsoppgaver og kostnader til IKT og digitalisering.

Rapporten viser at over to av tre fellesnemnder la føringer for kommunenes praksis for investeringer i perioden fra Stortingets vedtak om sammenslåing til de nye kommunene skulle tre i kraft 1. januar 2020. Til tross for dette svarer 61 prosent av kommunene i undersøkelsen at det i denne overgangsperioden ble foretatt økonomiske disposisjoner som har konsekvenser for den nye kommunen, og som ikke var innbakt i økonomiplanen da vedtak om sammenslåing ble fattet. Slike investeringer handler for eksempel om skoler, kulturhus, sykehjem, idrettsanlegg osv. Mange hevder at kommunene som fattet slike vedtak, ikke ville hatt økonomisk bæreevne til å finansiere og drifte disse investeringene som egen kommune. Slike disposisjoner har påført mange nye kommuner et for høyt gjeldsnivå og fremtidige driftsforpliktelser som medfører et betydelig økonomisk omstillingsbehov allerede fra oppstarten av den nye kommunen. I tillegg har det medført det Agenda Kaupang omtaler som «et ikke ubetydelig konfliktpotensial». Flere av respondentene i undersøkelsen mener at kommunestyrenes mulighet til å foreta slike økonomiske disposisjoner i overgangsperioden bør begrenses.

Rapporten viser også at harmonisering av tjenester, rutiner, reglementer, systemer og lønn har vært en stor oppgave i sammenslåingsprosessene. 64 prosent oppgir at det var vesentlige forskjeller i kostnadsnivå på tjenestene mellom kommunene i sammenslåingen. 50 prosent oppgir at det var vesentlige kvalitetsforskjeller, og 42 prosent oppgir at det var vesentlige lønnsforskjeller. Over halvparten av kommunene sier at de i liten eller svært liten grad kom i mål med harmonisering av tjenestene før den nye kommunen var etablert. Årsakene til dette oppgis å være tidsnød, kapasitetsutfordringer, store kulturforskjeller mellom partene og politiske uklarheter og omkamper. På andre områder var en slik harmonisering enklere, og 86 prosent av kommunene slo sammen enkelttjenester før 2020.

Rapporten gir etter departementets vurdering nyttig kunnskap om kommunenes erfaringer fra sammenslåingsprosessene.

Boks 5.2 Reformen har gitt små konsekvenser for nynorskbruk

I forkant av kommunereformen ble det uttrykt bekymring for om kommunesammenslåinger ville medføre en svekkelse av nynorsk. Det var særlig bekymring knyttet til hvorvidt kommunesammenslåinger i språkdelte områder ville resultere i flere språknøytrale kommuner.

Landssamanslutninga av nynorskkommunar (LNK) har nå vurdert de språkpolitiske konsekvensene av kommunereformen.¹ LNK konkluderer med at reformen har små konsekvenser for nynorsk.

LNK antar at for noen kommuner kan kommunesammenslåingen føre til en svekkelse av nynorsken (Lyngdal, Stavanger, Sandnes, Midt-Telemark og Molde). Utgangspunktet for disse kommunene er at en eller flere tidligere nynorskkommuner er slått sammen med en eller flere språknøytral- eller bokmålskommuner, hvor den nye kommunen har gjort vedtak om å være språknøytral.

Samtidig viser rapporten til at nye kommuner i Vestland fylke gir flere store nynorskkommuner, som kan bidra til å styrke nynorsken i disse områdene på sikt. I rapporten trekkes også Ålesund frem da den nye kommunen har vedtatt en språkbruksplan og at kommunen skal være en nynorskkommune. Ålesund var tidligere en språknøytral kommune, men ble sammenslått med tidligere nynorskkommuner. Dette er ifølge rapporten en styrking for nynorskspråket i Ålesund.

¹ LNK (2020). Sluttrapport – Kommune- og regionreforma. Moglege konsekvensar for nynorsk språk.

5.1.2 Regjeringens politikk for større og sterkere kommuner

Utfordringsbilde – sårbar kapasitet og kompetanse i mange kommuner, uhensiktsmessige kommunegrenser i mange vekstområder

Mange sammenslåinger og nye kommuner under kommunereformen til tross, hovedtrekkene ved kommunestrukturen er ikke endret. Det er fremdeles mange små kommuner i Norge. Små kommuner har høyere driftskostnader og utfordringer med sårbar kapasitet og kompetanse på mange fagområder. Det har over tid blitt et større strekk i laget mellom de største og de minste kommunene. Dette strekket vil øke ytterligere som følge av ulike utviklingstrekk i befolkningssammensetningen i små og store kommuner.

I Perspektivmeldingen 2021 peker regjeringen på stor variasjon mellom kommunene som en trend og utfordring i offentlig sektor. Det er rom for variasjon mellom kommuner, muligheten til å foreta lokale og individuelle tilpasninger i tjenestene er et viktig aspekt ved det lokale demokratiet. Variasjon mellom kommunenes oppgaveløsing og hvor mye de får ut av ressursene bør imidlertid springe ut av politiske prioriteringer og lokale tilpasninger. Variasjon som følge av sårbar kapasitet og kompetanse i mange kommuner er en utfordring.

Statsforvalternes årsrapporter for 2020 synliggjør at det fortsatt er utfordringer med kapasitet og kompetanse i mange kommuner, og at det er nødvendig å fortsette arbeidet med endringer i kommunestrukturen.

Som tidligere år trekker flere av statsforvalterne frem at de mindre kommunene har sårbar kompetanse og kapasitet på planområdet. For eksempel skriver Statsforvalteren i Nordland følgende:

Mange av kommunene i Nordland er i en negativ spiral med befolkningsnedgang, trangere kommuneøkonomi og behov for å ta ned driften. Kommunene prioriterer ikke den overordnede kommuneplanleggingen i tilstrekkelig grad. I valget mellom sårt tiltrengt aktivitet blir hensynet til allmenne interesser og bærekraftsprinsippene ofte nedprioritert.

Dette medfører at arealdisponeringen i flere kommuner i stor grad ser ut til å bli styrt av utbyggingsinteresser og ikke som en del av en overordnet plan for utviklingen i hver enkelt kommune. Dette resulterer ofte i konflikter med nasjonale rammer for planleggingen, herunder strandsonevern, friluftsliv, naturmangfold, reindrift og landbruk. En stabil økning i antall dispensasjoner de siste ti år er med på å svekke en styrt og helhetlig arealplanlegging. Mye av planleggingen i fylket er ellers fragmentert og bygger ikke på helhetlige overordnede kommunale planer. Årsaken til dette er sammensatt, men hovedårsaken er gamle planer, manglende kapasitet og plankompetanse i kommunene.

De samme utfordringstrekkene med sårbar kapasitet og kompetanse fremgår også på andre områder, som for eksempel landbruk, barnevern og helse- og omsorgstjenester. Flere av statsforvalterne peker på at pandemien har synliggjort sårbarheter i kommunene, for eksempel skriver Statsforvalteren i Vestfold og Telemark:

Pandemien har vist at små kommunar med mange fritidsbustader etter eige vurdering ikkje har kapasitet til å gi hyttegjestene dei nødvendige helsetenestene i ei krise. (…) Ho har understreka den tydelege sårbarheita i tenesteproduksjonen som følgjer av ein så fragmentert kommunestruktur som han vi finn i Telemark.

Statsforvalteren i Møre og Romsdal skriver:

Pandemien har vist oss kor sårbar og krevjande det er mhp ressursar i dei små kommunane. I vårt fylke er det fortsatt behov for fleire kommunesamanslåingar for å møte utfordringane med mange eldre og låge fødselstal i tida framover.

Sårbarheten i de minste kommunene skyldes ikke økonomiske forhold, men vanskeligheter med rekruttering av tilstrekkelig arbeidskraft. Statsforvalteren i Nordland skriver:

For mange av kommunene med få innbyggere er det også en utfordring at de ikke lykkes med komme over det som ser ut til å være terskelverdier for attraktive arbeidsplasser/arbeidsmiljø. Få av de som i dag er ferdig med sin profesjonsutdanning ønsker å jobbe på en måte som ikke gir mulighet for å ha et robust fagmiljø rundt seg. Dette handler både om kompleksiteten og tverrfagligheten som i dag forventes av alle aktører (sykepleiere, jordmødre, helsesykepleiere, (kommune-) psykologer, leger, fysioterapeuter m. fl. og det handler om muligheten for å ha et normalt familieliv ved siden av jobben. Flere steder registrerer vi at man ikke klarer å dimensjonere dette og det gir seg utslag i manglende rekruttering eller at de som ansettes bare blir værende en kort stund.

Mange kommuner velger å samarbeide for å kunne håndtere oppgavene de har ansvar for. For eksempel skriver Statsforvalteren i Agder:

Interkommunalt samarbeid etter vertskommunemodellen innenfor helsetjenestene setter kommunene i stand til å opprettholde tilstrekkelig robusthet og kompetanse, tross lange avstander og små miljøer i den enkelte kommune. Det gjelder typisk for lokalmedisinske tjenester i Setesdal, som også inkluderer spesialisthelsetjenester, legevakt og legetjenester. Det er åpenbart at slike små distriktskommuner ikke ville være i stand til å oppfylle myndighetskravene innenfor disse områdene om de sto alene.

Statsforvalteren i Innlandet beskriver det samme i sin årsrapport:

Flere kommuner opplever at det interkommunale samarbeidet har stort omfang, sikrer faglig kvalitet, men at det gir utfordringer i forhold til styring og økonomi. Erfaringene fra samarbeid for å løse utfordringer i forbindelse med koronapandemien har også vist at kommunene er sårbare hver for seg og har behov for stå sammen for å løse felles utfordringer

Interkommunalt samarbeid vil være et nødvendig supplement til den enhver tid gjeldende kommunestruktur. Samtidig er ikke et utbredt interkommunalt samarbeid en tilstrekkelig god løsning på de generelle utfordringene med sårbar kapasitet og kompetanse i kommunene. Statsforvalteren i Nordland skriver i årsrapporten:

Dagens pragmatiske samarbeidsstrategier gir ingen systematisk effekt på fagmiljøstørrelsen i de mest sårbare kommunene. På viktige områder går utviklingen snarere i motsatt retning i de minste kommunene, med ytterligere uttynning og personifisering av lovpålagte tjenester. I Nordland finnes eksempler på en barneverntjeneste og flere Nav-kontor med ett årsverk.

Nær 80 prosent av vertskommuneansvaret ivaretas av de ni største kommunene i fylket. I kartleggingen er det funnet 10 kommuner som ikke ivaretar vertskommuneansvar. Fylkets syv minste kommuner er blant disse.

Også Statsforvalteren i Vestland beskriver samme utfordringer i årsrapporten:

Kommunane i Vestland har omfattande interkommunalt samarbeid, i særleg grad for små og mellomstore kommunar. Omfanget er stort, det har utvikla seg over tid, og ofte blir nye og krevjande oppgåver lagde til interkommunale organ. Grunngjevinga er som regel at kommunen ikkje har kompetanse eller kapasitet til å løyse oppgåva sjølv, eller at oppgåvene naturleg bør løysast i større geografiske område. (…) Samstundes ser vi at mange små kommunar slit med økonomi, drift og kompetanse. Vurderinga vår er at situasjonen med mange omfattande samarbeidsavtalar for slike kommunar ikkje er ei framtidsretta løysing.

Omfattende interkommunalt samarbeid er heller ikke en tilstrekkelig god løsning på utfordringene som oppstår der hvor kommunegrensene deler opp sammenhengende bybebyggelse. I rapporten «Flerkommunale byområder. Utfordringer og konsekvenser sett fra administrasjonens, politikernes og innbyggernes synsvinkel», jf. boks 5.3, skriver forskerne fra NORCE at til tross for mange velfungerende interkommunale samarbeid om ulike kommunale tjenester, som vann, avløp, renovasjon, brann og redning, i byområdene, så løser det interkommunale samarbeidet i liten grad utfordringene innenfor areal- og transportplanlegging og næringsutvikling. Det er nettopp på disse områdene utfordringene ved flerkommunale byområder er størst. Forskerne konkluderer med at «når det kommer til fordeling av goder eller veivalg for byregionen der ikke alle kommunene ser seg tjent med løsningene, så har ikke denne type interkommunale samarbeid like gode løsningsmekanismer som det er i demokratiske organer.»

Statsforvalterne er generelt samstemte i at det er nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen for å redusere sårbarheten i mange kommuner. Statsforvalteren i Rogaland skriver i sin årsrapport: «Arbeidet med kommunestruktur må fortsette, blant annet som følge av at kommunene blir mindre (i folketall) og kapasitet og kompetanse blir mangelvare.» Siden Stortingets vedtak om sammenslåinger i 2017 har det vært få nye initiativ og formelle prosesser mellom kommuner om mulige sammenslåinger. Utfordringsbildet, med et tydelig behov for endring, er imidlertid det samme.

Både Statsforvalteren i Nordland og Statsforvalteren i Troms og Finnmark har, i mangel av sammenslåingsdiskusjoner i fylkene, innrettet sine prosjektskjønnsmidler mot kommunesamarbeid på flere områder, med mål om større og mer stabile fagmiljøer og mindre sårbar tjenesteproduksjon i kommunene, for å trygge rettssikkerheten til innbyggerne. Disse embetene, sammen med Helse Nord, møtte våren 2019 en rekke departementer der de ifølge årsrapporten for 2020 «tegnet et bilde av en landsdel med kommuner som ikke vil være i stand til å ivareta innbyggernes behov, med stadig færre i arbeidsdyktig alder og stadig flere eldre over åtti år.»

Statsforvalteren i Troms og Finnmark skriver videre i årsrapporten for 2020:

For deler av Finnmark, vil utvikling av det interkommunale samarbeidet i faste samarbeidskonstellasjoner måtte være et nødvendig steg på veien mot fremtidige kommunesammenslåinger. De avstandsmessige og klimatiske forholdene gjør det nødvendig å utvikle nye samarbeidsformer som sikrer at kommunene kan ivareta sine roller som samfunnsutvikler, tjenesteleverandør og rettssikkerhetsinstans. Utvikling av det interkommunale samarbeidet, basert på vertskommunemodellen, vil på kortere sikt utgjøre en viktig del av løsningen for disse kommunene.

Statsforvalteren i Agder viser i årsrapporten til at behovet for endring fortsatt er stort, og at det er nødvendig at det tas nasjonale grep for å lykkes med endringer i strukturarbeidet:

Vi framholder systematisk at reformbehovet er stort, at småkommune-utfordringene er store og viktige ikke minst innen helse og omsorg, og at felles hverdagsregioner rundt byene bør være en felles lokaldemokratisk arena. (…) Det er vårt tydelige inntrykk fra arbeidet med saksområdet over tid, at svært mange aktører ønsker seg en samlet felles og faglig fundert reform, framfor enkeltvise initiativ. Erfaringene fra arbeidet med å etablerer våre tre nye primærkommuner fra 2020 trekker i samme retning. En god del støy og helt urimelige eller uriktige sammenligninger mellom de nye kommunene og de uendrede nabokommunene er til dels med på å skade reformtanken. De viktigste nasjonale gevinstene vil være knyttet til en mer helhetlig ny struktur, og i liten grad til enkeltvise endringer.

Boks 5.3 Utfordringer ved flerkommunale byområder

NORCE Samfunnsforskning har på oppdrag for Kommunal- og moderniseringsdepartementet undersøkt utfordringer og konsekvenser av flerkommunale byområder, sett fra kommuneadministrasjonens, lokalpolitikernes og innbyggernes perspektiv. Rapporten ble ferdigsstilt i desember 2020.

Det er gjennomført case-studier i seks flerkommunale byområder: Stavanger/Sandnes, Skien/Porsgrunn, Haugesund/Karmøy, Tønsberg/Færder, Trondheim/Malvik og Ålesund/Giske/Sula. I tillegg er det gjennomført en surveyundersøkelse til 1 200 innbyggere i disse byområdene.

NORCE mener oppdelingen av byområder i første rekke skaper utfordringer for kommunenes rolle som samfunnsutvikler: flerkommunaliteten reduserer mulighetene for å styre samfunnsutviklingen i egen kommune, det skaper konkurranse mellom kommunene om å tiltrekke seg innbyggere og virksomheter og det innebærer langsomme og ressurskrevende samarbeidsprosesser for å fatte likelydende beslutninger om areal- og transportplanlegging og næringsutvikling. NORCE mener dette også utfordrer kommunens rolle som som demokratisk arena, ved at beslutningsprosessene tar lang tid og det brukes mye ressurser til forhandlinger mellom kommunene som ofte resulterer i kompromisser som ikke alltid er gode løsninger for byområdet sett under ett, eller i felles målsettinger som kommunene ikke føler seg like forpliktet av. Begge deler svekker effektiviteten til kommunene som demokratiske arenaer.

Det er verdt å merke seg at innbyggerne i liten grad ser ut til å oppfatte utfordringene som følger av flerkommunale byområder. De aller fleste, mellom 79 og 97 prosent av de spurte i de ulike byområdene, svarer at de sjelden eller aldri opplever at kommunegrensene skaper problemer for dem selv eller deres nærmeste.

Hovedkonklusjonen i rapporten er at til tross for mange velfungerende interkommunale samarbeid om ulike kommunale tjenester som vann, avløp, renovasjon, brann og redning i byområdene, så løser det interkommunale samarbeidet i liten grad utfordringene innenfor areal- og transportplanlegging og næringsutvikling. NORCE viser til at samarbeid om disse områdene er «typisk godværssamarbeid, dvs. samarbeid som fungerer godt når kommunene i all hovedsak er enige om problemforståelser og løsninger. Når det kommer til fordeling av goder eller veivalg for byregionen der ikke alle kommunene ser seg tjent med løsningene, så har ikke denne type interkommunale samarbeid like gode løsningsmekanismer som det er i demokratiske organer.»

Videre arbeid for en mer fremtidsrettet kommunestruktur

Staten har et overordnet ansvar for å sørge for å organisere forvaltningen på en slik måte at alle innbyggere i landet, uansett bosted, har tilgang på gode og likeverdige offentlige tjenester. Dersom kommunene også i fremtiden skal være i stand til å ivareta den viktige rollen i velferdsstaten som de har hatt gjennom hele etterkrigstiden, må arbeidet med å legge til rette for flere kommunesammenslåinger fortsette. I tråd med Stortingets vedtak av 7. desember 2017, er det opp til kommunene selv å bestemme om de ønsker å slå seg sammen med nabokommuner. Stortingets vedtak innebærer at det er opp til den enkelte kommune å sørge for en hensiktsmessig og fremtidsrettet kommunestruktur.

Som redegjort for i kommuneproposisjonen for 2019, er målene for arbeidet med å endre kommunestrukturen gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling, bærekraftige og robuste kommuner og et styrket lokaldemokrati. Det er særlig utfordringene knyttet til kapasitet og kompetanse i små kommuner og behovet for en mer helhetlig og bærekraftig samfunns- og næringsutvikling som gjør det nødvendig å jobbe videre med endringer i kommunestrukturen. Dette reformbehovet er forsterket gjennom de siste tiårene.

Statsforvalterne har fortsatt en sentral rolle i den videre dialogen med kommunene om dagens kommunestruktur, og om kommunene har de nødvendige forutsetningene for å kunne ivareta alle sine fire roller; som tjenesteleverandør, som samfunnsutvikler, som myndighetsutøver og som demokratisk arena.

Mangel på kapasitet og kompetanse, særlig innenfor spesialiserte områder, gjør at mange små kommuner ser seg nødt til å inngå interkommunalt samarbeid for å kunne levere et forsvarlig tjenestetilbud til sine innbyggere. På sikt kan omfattende samarbeid tappe kommunene for kompetanse og arbeidsplasser, dersom de ikke selv er vertskommune for samarbeidet. Noen kommuner ønsker å prøve ut om det er mulig å ha et samarbeid om ulike tjenester og oppgaver der en unngår denne tapsopplevelsen. Det betyr at det må lages en plan for fordeling av kompetansen og arbeidsplassene i det interkommunale samarbeidet.

Interkommunalt samarbeid vil alltid være et supplement til den enhver tid gjeldende kommunestruktur, nær sagt uavhengig av antall kommunesammenslåinger vil det alltid eksistere oppgaver eller saksfelt det er både fornuftig og hensiktsmessig at kommunene samarbeider om. Selv om sammenslåinger ikke vil fjerne alt behov for interkommunalt samarbeid, vil kommunesammenslåing likevel i de aller fleste tilfellene være den beste løsningen for både små kommuner med kapasitets- og kompetanseutfordringer og for bykommuner med utfordringer som strekker seg over kommunegrensene.

Fortsatt gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som slår seg sammen

Også i det videre arbeidet med kommunestruktur legges det til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen, jf. Stortingets tilslutning til dette i Innst. 393 S (2017–2018).

Kommuner som slår seg sammen vil få utbetalt et engangstilskudd. Tilskuddet er en delvis kompensasjon for kostnader direkte knyttet til en sammenslåing, jf. inndelingsloven § 15. Tilskuddet beregnes etter en standardisert modell basert på antall innbyggere og antall kommuner som inngår i sammenslåingen.

Kommuner som slår seg sammen mottar et inndelingstilskudd når den nye kommunen formelt trer i kraft. Inndelingstilskuddet gir kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. Inndelingstilskuddet blir beregnet ut fra inntektssystemet det året sammenslåingen trer i kraft. Den nye kommunen mottar fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen, før det deretter trappes ned over fem år.

Regionsentertilskuddet ble innført som et tilskudd i inntektssystemet fra og med 2017 og går til kommuner som slår seg sammen og utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Tilskuddet går til kommuner som etter sammenslåingen får over om lag 8 000 innbyggere, og som ikke mottar storbytilskudd. Nye kommuner som slår seg sammen vil motta regionsentertilskudd, hvis kommunene oppfyller kravene i tilskuddet.

Det gis også støtte til utredning til kommuner som ønsker å utrede sammenslåing. Dersom to kommuner ønsker å utrede sammenslåing, gis det 200 000 kroner. Dersom flere enn to kommuner ønsker å utrede sammenslåing, gis det 50 000 kroner per kommune som kommer til. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Kriteriet for å få utbetalt støtten er at beslutning om utredning er vedtatt politisk i de aktuelle kommunene, og at det foreligger en plan for videre oppfølging etter at utredningsarbeidet er ferdigstilt.

Det vil fortsatt gis støtte på inntil 100 000 kroner til hver kommune som utarbeider informasjon og gjennomfører folkehøring om kommunesammenslåingen, jf. inndelingsloven § 10. For at departementet skal kunne utbetale støtte, må kommunene lage et faktagrunnlag som innbyggerne kan ta stillling til i en høring. Forut for dette skal kommunestyret ha behandlet dette grunnlaget og gjort et klart retningsvalg som de ber om å få innbyggernes synspunkter på. Støtten kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode. Dersom det er ønskelig lokalt er det mulig å søke om støtte til utredning og støtte til informasjon og folkehøring samtidig.

5.2 Kommunesektoren og bærekraftsmålene

5.2.1 Kommunesektoren er viktig for bærekraftig utvikling

Bærekraftsmålene ble vedtatt av FNs medlemsland i 2015, og er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. Regjeringen mener at Norge har et stort ansvar for å bidra til oppnåelsen av bærekraftsmålene innen 2030, både her hjemme og i resten av verden.

Verdens felles plan for bærekraftig utvikling

Regjeringen har bestemt at bærekraftsmålene skal være det politiske hovedsporet for å ta tak i vår tids største nasjonale og globale utfordringer. Regjeringen vil våren 2021 legge frem en handlingsplan for oppfølging av 2030-agendaen og bærekraftsmålene. Handlingsplanen gjennomgår status for delmålene i Norge og vil anvise forslag til en målrettet innsats både fra næringsliv, sivilsamfunn og offentlig sektor. Handlingsplanen legger stor vekt på betydningen av samarbeid på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer, ikke minst på regionalt og lokalt nivå.

Kommuner og fylkeskommuner er nøkkelaktører

FN har anslått at to tredjedeler av de 169 delmålene bare kan nås gjennom lokal innsats og lokale prioriteringer. Kommunesektoren er grunnmuren i det norske velferdssamfunnet. Kommuner og fylkeskommuner har ansvar for politiske prioriteringer lokalt og regionalt. De er nærmest innbyggere, lokale bedrifter og organisasjoner. Samtidig har de ansvar for mye av den sosiale og fysiske infrastrukturen som påvirker befolkningens levekår og utviklingsmuligheter. Kommuner og fylkeskommuner har viktige roller som samfunnsutviklere, eiendomsforvaltere, arbeidsgivere og markedsaktører. Rammefinansiering og rammestyring styrker det lokale selvstyret og gir handlingsrom for kommunesektoren, samtidig som det legger til rette for et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Fylkeskommuner og kommuner er derfor avgjørende for å realisere en bærekraftig samfunnsutvikling.

5.2.2 Fylkeskommuner og kommuner arbeider ut fra bærekraftsmålene

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

Regjeringen legger hvert fjerde år frem nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Det forventes at kommunene og fylkeskommunene legger 2030-agendaen med bærekraftsmålene til grunn for samfunns- og arealplanleggingen. Forventningene skal følges opp i fylkeskommunenes og kommunenes planarbeid og være et grunnlag for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen regionalt og lokalt. Regjeringen utarbeider også statlige planretningslinjer for å konkretisere de nasjonale forventningene på områder der det er spesielt viktig at nasjonal politikk blir fulgt opp i planleggingen. Både de nasjonale forventningene og de statlige planretningslinjene bygger på 2030-agendaen, og begge skal bidra til at de ulike interessene i planprosessene blir samordnet. Bærekraftsmålene bør i størst mulig grad være en integrert del i planleggings- og prioriteringsprosesser i kommuner og fylkeskommuner. Bærekraftsagendaen er omfattende og krever innsats på mange områder. Politiske prioriteringer er derfor nødvendige. Innsatsen må tilpasses mulighetene og utfordringene i hver enkelt kommune og fylkeskommune.

Kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i planleggingen

Nordlandsforskning og Institutt for by- og regionplanlegging ved Norges Miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) har, på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, utarbeidet rapporten «Strekk i laget: en kartlegging av hvordan FNs bærekraftsmål implementeres i regional og kommunal planlegging». Rapporten viser at mange kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i sin planlegging, for eksempel i sitt arbeid med regional og kommunal planstrategi, men at det er store variasjoner i hvordan de brukes. Rapporten viser også at det norske plansystemet er et godt egnet rammeverk for en tverrsektoriell og helhetlig tilnærming til bærekraftsmålene. Plan- og bygningsloven stiller krav til at kommuneplanens samfunnsdel skal beskrive langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. Kommuneplanens samfunnsdel er derfor det sentrale planverktøyet for å vurdere hvordan bærekraftsmålene skal følges opp i den lokale samfunnsutviklingen og i kommuneorganisasjonen. Kommunenes samfunnsplanlegging skal samordne bolig-, areal- og transportplanleggingen, se til helheten og behandle målkonfliktene. Planene skal samtidig fremme næringsutvikling, redusere klimagassutslippene, tilpasse samfunnet til klimaendringene, skape sosialt bærekraftige samfunn og redusere nedbygging av dyrket jord og verdifull natur. Dette er målsettinger som kan stå i motsetning til hverandre, og som krever politiske prioriteringer når hensyn skal avveies. Rapporten peker på at det er viktig med tydelig politisk lederskap og aktiv deltakelse fra politikere underveis i planprosessene for å lykkes.

Kommunene bidrar aktivt i nettverk

Stadig flere kommuner deltar i ulike nasjonale og internasjonale nettverk som har som formål å bistå kommuner som ønsker å integrere bærekraftsmålene i sin virksomhet og planlegging. Flere norske kommuner og fylkeskommuner har gått sammen i et Bærekraftsnettverk som en del av det nasjonale «Bærekraftsløftet», som er en felles nasjonal dugnad på tvers av sektorer. Nettverket har sammen med organisasjoner, bedrifter og KS innledet et samarbeid med FN om bærekraftig utvikling av byer og lokalsamfunn. Aktørene samarbeider med 16 FN-organisasjoner under paraplyen United for Smart Sustainable Cities (U4SSC) (ITU, 2020), og samarbeidet er rettet mot smart bærekraftig utvikling av byer og lokalsamfunn. Våren 2020 ble det etablert en prosjektorganisasjon og en nasjonal styringsgruppe for bærekraftsløftet, bestående av kommune- og fylkespartnerne, KS, Innovasjon Norge og Design og arkitektur Norge (DOGA). FNs arbeid med å utvikle det norske prosjektet støttes av et FN-senter i Trondheim, og et utvalg av kommuner og fylkeskommuner som inngår i et FN-støttet «Network of Excellence». Sammen med FN viser kommunene og fylkeskommunene i nettverket hvordan det er mulig å nå FNs bærekraftsmål enda raskere ved å innarbeide lokal informasjon om bærekraft i plan- og styringssystemene, organisasjons- og ledelsesutvikling, innbyggerinvolvering og offentlige anskaffelser. Rammeverkene som utvikles og testes i Norge blir allerede brukt i andre land for å legge til rette for bærekraftig verdiskaping.

KS, NHO og LO har sammen med kommunene i Bærekraftsnettverket tatt initiativ til et bredt, nasjonalt partnerskap for bærekraftig samfunnsomstilling og verdiskaping for å bidra til at Norge oppfyller sine forpliktelser innen 2030. Trepartssamarbeidet har vært en bærebjelke i det moderne Norge. KS, NHO og LO ønsker å invitere partene i arbeidslivet og andre samfunnsaktører (akademia, organisasjoner osv.) der det er naturlig. Hensikten med Bærekraftsløftet er å fremme bærekraftig samfunnsomstilling og -verdiskaping i et større omfang og i et høyere tempo enn i dag.

Kompetanseutvikling og formidling av erfaringer

Regjeringen har satt av midler til å styrke plankompetansen gjennom utredninger og forskning. Forskningsrådet forvalter midler gjennom flere program som vil gi kunnskap om bærekraftig areal- og samfunnsutvikling. Om lag 50 mill. kroner er satt av til planforskning under Forskningsrådets program DEMOS for perioden frem til 2024. Et av prosjektene som er finansiert gjennom programmet skal utvikle et rammeverk for hvordan bærekraftsmålene kan implementeres i lokal og regional planlegging. Det ledes av Nordlandsforskning, Bodø. I 2020 ble det lyst ut 110 millioner kroner til forskning på arealer under press. Midlene skal gå til prosjekter som gir kunnskap for bærekraftig arealforvaltning der miljø- og klimahensyn prioriteres.

Regjeringen vil bidra til å formidle erfaringer fra arbeid som gjøres av kommuner, fylker, og ulike typer virksomheter i hele landet. Regjeringen har etablert en nettside hvor informasjon om det nasjonale arbeidet med bærekraftmålene samles.

Regjeringen skal levere sin andre frivillige nasjonale rapport til FN (VNR) sommeren 2021. KS og flere kommuner arbeider med lokale og regionale rapporter som del av den norske frivillige rapporteringen til FN.

Utvikling av indikatorer

Regjeringen har gitt SSB og andre nasjonale statistikkprodusenter i oppdrag å utvikle kvantitative indikatorer som kan belyse utviklingen over tid for nasjonale politiske mål.

Indikatorer er et av flere kunnskapsgrunnlag for å måle kommuner og fylkeskommuners bidrag til å nå bærekraftsmålene. En del av samarbeidsavtalen mellom departementet og KS om innovasjon og bærekraftsmålene, jf. omtale i kapittel 5.3, er at partene skal samarbeide om å identifisere indikatorer som kan følge utviklingen av bærekraftsmålene over tid, som støtte til lokal, regional og nasjonal resultatmåling og politiske beslutningsprosesser.

5.3 Innovasjon

Utvikling og innovasjon har bidratt til fremgang og til at Norge er et moderne velferdssamfunn. Innovasjon og effektiv ressursutnyttelse i offentlig sektor er viktig for bærekraftige offentlige finanser, og for å opprettholde et godt tjenestetilbud og tillit til det offentlige. Regjeringen vil legge til rette for at offentlig sektor kan ta ut det fulle potensialet som ligger i innovasjon, og på den måten legge til rette for god ressursbruk og økt samlet verdiskaping.

Stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor

Meld. St. 30 (2019–2020) En innovativ offentlig sektor — Kultur, ledelse og kompetanse ble behandlet i Stortinget i februar 2021. I meldingen lanserte regjeringen tre prinsipper for innovasjon i offentlig sektor:

Politikere og offentlige myndigheter må gi handlingsrom og insentiver til å innovere.

Ledere må utvikle kultur og kompetanse for innovasjon, der man har mot til å tenke nytt og lærer av feil og suksesser.

Offentlige virksomheter må søke nye former for samarbeid. Videre lanserer regjeringen ti hovedgrep for å øke innovasjonstakten og -evnen i offentlig sektor.

Regjeringen jobber nå med å følge opp stortingsmeldingen. I 2020 gjennomførte Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet og i samarbeid med Leverandørutviklingsprogrammet, en pilot på et program som skal bringe offentlige oppdragsgivere og startups sammen for å løse utfordringer i offentlig sektor. Ordningen heter StartOff og har blitt testet ut på to piloter, Arkivverket og Sunnaas sykehus. Tilbakemeldingene er så langt gode både fra pilotene og oppstartsvirksomhetene som deltar. StartOff fyller et tomrom der det legges til rette for at offentlig sektor kan jobbe med innovasjonsanskaffelser som er mindre både i tid og størrelse, enn i Innovasjonspartnerskap og før-kommersielle anskaffelser. Programmet var offisielt i gang fra 1. januar 2021, og da ble også Digitaliseringsdirektoratet koblet på. I 2020 ble det også delt ut nesten 20 millioner kroner til statlige og kommunale innovasjonsprosjekter gjennom StimuLab-ordningen. Stimulab forvaltes av Digitaliseringsdirektoratet i samarbeid med Design og arkitektur Norge (DOGA) og søker samarbeid med statlige virksomheter og kommuner som våger å tenke nytt om roller, tjenester og systemer, og som er villige til å endre disse for å levere bedre tjenester til innbyggerne. Regjeringen vil også etablere et råd for innovasjon i offentlig sektor som skal bidra til å styrke måloppnåelsen innenfor regjeringens politikk for innovasjon i offentlig sektor og utvikle politikkområdet. Rådet skal bestå av representanter fra virksomhetene som forvalter virkemidler for innovasjon i offentlig sektor som henvender seg til hele offentlig sektor på tvers av sektorer, samt kommuner og statlige virksomheter som er i målgruppen for virkemidlene. KS vil også bli invitert til å delta i rådet.

StimuLab delte i 2020 ut inntil 20,3 millioner kroner for å stimulere til innovasjon i offentlig sektor fra brukernes perspektiv. Stimulab søker samarbeid med statlige virksomheter og kommuner som våger å tenke nytt om roller, tjenester og systemer, og som er villige til å endre disse for å levere bedre tjenester til innbyggerne.

Samarbeidsavtale med KS

KS og Kommunal- og moderniseringsdepartementet har våren 2021 utarbeidet en samarbeidsavtale om innovasjon og oppfølgingen av bærekraftsagendaen.

Målet er å bidra til en nytenkende, innovativ og bærekraftig offentlig sektor, som leverer gode tjenester, har høy grad av tillit i befolkningen, og finner nye løsninger på samfunnsutfordringer. Å løse de store samfunnsutfordringene krever både mindre innovasjoner og større systeminnovasjoner, samarbeid om utvikling av nye virkemidler og en sterkere mobilisering av både kommunal og statlig sektor. Spredning av erfaringer og gevinstrealisering vil være sentralt i både arbeidet med innovasjon i offentlig sektor, og i arbeidet med bærekraftsmålene.

Statsforvalterens skjønnsmidler

Statsforvalteren gir en del av skjønnsmidlene som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. Formålet med prosjektskjønnsmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Statsforvalteren skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner, og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av statsforvalterembetene.

5.4 Digitalisering

Digitalisering og bruk av ny teknologi er en forutsetning for å lykkes med å fornye offentlig sektor. Digitalisering bidrar til å løse utfordringer på nye måter og er et virkemiddel for innovasjon. Kommuner, fylkeskommuner og statlige virksomheter må samarbeide om å utvikle sammenhengende digitale tjenester som dekker behov hos innbyggere, næringsliv og frivillig sektor.

Oppfølging av digitaliseringsstrategien

Digitaliseringsstrategien, Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025, ble lansert i 2019. KS, Skate (Styring og koordinering av tjenester i e-forvaltning) og Digitaliseringsdirektoratet følger opp tiltakene i strategien gjennom en felles handlingsplan. Digitaliseringsdirektoratet er regjeringens fremste verktøy for raskere og mer samordnet digitalisering av offentlig sektor. KS samarbeider tett med Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Digitaliseringsdirektoratet om gjennomføring av tiltak.

I digitaliseringsstrategien ble det trukket frem syv livshendelser som skal prioriteres i arbeidet med å lage brukervennlige og sammenhengende tjenester. Kommunal sektor deltar sammen med departementene og Digitaliseringsdirektoratet i utviklingen av sammenhengende tjenester innenfor livshendelsene. Gjennom arbeidet med livshendelsene skal departementene og Digitaliseringsdirektoratet, i samarbeid med blant annet KS, utvikle metoder og samle kunnskap om brukerorientering, organisering og koordinering i utvikling og drift av sammenhengende tjenester. Arbeidet omfatter også gjennomgang av regelverk. Det er nasjonalt ressurssenter for deling av data som har ansvaret for dette arbeidet.

Nasjonalt ressurssenter for deling av data ble åpnet i september i 2020. Kjerneoppgaver er å fremme deling og bruk av data ved å spre kunnskap om regelverket, og å sørge for bedre samspill mellom juss, teknologi, forretning og forvaltning på området. Senteret skal være ett læremiljø og en kompetansebank for hele offentlig sektor.

Digital kompetanse blir en kritisk faktor for offentlige virksomheters evne til å digitalisere tjenester til innbyggere og næringsliv og få gevinster av dette. Regjeringen vil utarbeide en strategi for digital kompetanse i offentlig sektor i samarbeid med KS og andre relevante aktører.

Samarbeidsavtale og konsultasjonsmøte om digitalisering

I tråd med tiltak i digitaliseringsstrategien, er det etablert et årlig konsultasjonsmøte mellom KS og regjeringen for oppfølging av digitaliseringstiltak som berører kommunal sektor, herunder tiltakene i digitaliseringsstrategien.

Som del av konsultasjonsordningen er det også inngått samarbeidsavtale mellom KS og KMD om digitalisering, og som blant annet omfatter tiltak i digitaliseringsstrategien. Det er etablert en felles arbeidsgruppe for å følge opp samarbeidsavtalen, herunder utforming av felles prinsipper for involvering av kommunal sektor i statlige digitaliseringstiltak.

Stortingsmelding om datadrevet økonomi og innovasjon

Fremveksten av dataøkonomien forventes å bli en viktig driver for økonomisk vekst i Norge fremover. Dataøkonomi er verdiskaping som skjer når data er en viktig innsatsfaktor i produksjon av varer og tjenester, eller når data er en driver for innovative løsninger. Regjeringen vil at Norge skal utnytte mulighetene som ligger i data til økt verdiskaping, flere nye arbeidsplasser i hele landet, og en effektiv offentlig sektor. Bedre utnyttelse av data er også viktig om Norge skal lykkes i overgangen til et mer bærekraftig samfunn og en grønnere økonomi. De siste årene har oppmerksomheten rundt betydningen av data som kilde til innovasjon, nye forretningsmodeller og forbedring av eksisterende digitale tjenester, vært stor. Regjeringen har en ambisjon om økt verdiskaping med offentlige data i næringslivet og i samfunnet, og vil legge til rette for at offentlige virksomheter, inkludert kommuner, skal kunne dele mer data av god kvalitet på en effektiv og sikker måte. Regjeringen har derfor lagt frem Meld. St. 22 (2020–2021) Data som ressurs. Datadrevet økonomi og innovasjon for Stortinget våren 2021.

Digital hele livet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider med KS for å hjelpe flere kommuner å etablere et lavterskel Digihjelpen-tilbud for innbyggere som ikke har tilstrekkelige digitale ferdigheter. Departementet vil utarbeide en ny strategi i løpet av 2021 for arbeidet med å heve befolkningens digitale kompetanse og legge til rette for digital deltakelse – kalt Digital hele livet. KS deltar i dette arbeidet. Målet med strategien er å bidra til at ulike befolkningsgrupper har muligheter til å tilegne seg, og oppdatere, sin digitale kompetanse gjennom ulike livsfaser. Videre er målet at alle innbyggere skal ha mulighet til digital deltakelse – i arbeidslivet, i samfunnslivet og sosialt. Dette skal oppnås gjennom en bedre samordning, og eventuell styrking, av alle tiltak som er rettet mot å øke den digitale deltakelsen og kompetansen i et livsløpsperspektiv, der behovet for kunnskaps- og kompetanseheving endrer seg ut fra alder og livssituasjon.

Fulldigital byggesaksprosess

Fellestjenester BYGG er den digitale regelverksplattformen som kontrollerer og sender inn byggesøknader til riktig kommune. Det er nå seks leverandører som tilbyr søknadsløsninger i markedet. Målet er at alle byggesøknader skal sendes digitalt. I 2021 og de neste årene blir det en sentral oppgave for KS å hjelpe flere kommuner i gang med eByggesak, slik at kommunene kan utnytte potensialet i de digitale søknadsdataene. Direktoratet for byggkvalitet vil bistå KS i dette arbeidet. Målet er at alle landets kommuner skal ta i bruk løsningen innen 2025. Det skal bidra til at de kommunale saksbehandlerne raskt kan ta beslutning om en byggesøknad kan godkjennes eller ikke.

Digitalt nabovarsel er den hurtigst økende tjenesten i Fellestjenester BYGG. Antall nabovarsler rundet nylig én million siden lanseringen. Flere leverandører tilbyr tjenesten, som er tilgjengelig for både profesjonelle utbyggere og private. I tillegg er det nå lagt til rette for å sende søknader om samtykke for nye yrkesbygg til Arbeidstilsynet via Fellestjenester BYGG. I løpet av første halvår 2021 vil tre leverandører tilby denne tjenesten, som gir søkerne hjelp til å fylle ut alle felt riktig og sørger for at alle vedlegg er med. Resultatet er at både søkerne og Arbeidstilsynet sparer tid.

Fellestjenester PLAN, som er under utvikling, skal kontrollere reguleringsplanforslag før de sendes til kommunene. Varsel om oppstart av planforslag er første tjeneste i drift fra januar i år. Arealkart og planbestemmelser vil bli tilgjengelig i maskinlesbart format i det nye systemet. Første versjon vil bli tilgjengelig for utprøving av leverandører i løpet av 2021. Samtidig er KMD i gang med å utvikle veiledere for gode planbestemmelser, spisset inn mot digitale bestemmelser i henhold til den nye fagstandarden PLAN 5.0. Arbeidet er koordinert med KS’ reviderte produktspesifikasjon for ePlansak og eByggesak. På sikt vil dette kunne bidra til at hele det norske planverket blir digitalt tilgjengelig.

Brukervennlige løsninger i Husbanken

Husbanken har de siste årene utviklet en rekke nye digitale løsninger. Nytt søknads- og saksbehandlingssystem for startlån og bostøtte er i bruk. Nytt forvaltningssystem for lån og tilskudd skal etter planen lanseres i 2021.

KOBO er et stat-kommune-prosjekt som utvikler digitale løsninger for kommunalt disponerte utleieboliger. Målet er at det skal bli enklere å søke, tildele, administrere, forvalte og gi oppfølging i kommunalt disponerte utleieboliger. Husbanken, i samarbeid med KS og utvalgte kommuner, er i gang med å utvikle en ny modulbasert søknads-, selvbetjenings- og saksbehandlingsløsning. Prosjektet skal gi gevinster til både innbyggere, kommunene og staten. Kommunene kan velge hvilke moduler de vil ta i bruk, og de trenger ikke å omorganisere seg eller standardisere kriteriene for vedtak og tildeling for å benytte seg av løsningen.

Boligsosial monitor viser status for bo- og oppvekstvilkår og gir mulighet til å overvåke utviklingen av boforhold på kommunalt nivå. Statistikkbanken viser bruken av Husbankens økonomiske virkemidler. Husbanken har også veiviseren.no, som er en digital oppslagstjeneste og veileder for fagpersoner innenfor boligsosialt arbeid.

Digisos

Gjennom prosjektet Digisos har KS, fem pilotkommuner og Arbeids- og velferdsdirektoratet utviklet en nasjonal løsning for digital søknad om sosialhjelp og innsynsløsning for bruker på Ditt NAV. Digisos er én av flere nye løsninger som er utviklet med støtte fra finansieringsordningen DigiFin som er etablert i samarbeid mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og KS. Prosjektet er et godt eksempel på en sammenhengende tjeneste som er utviklet i samarbeid mellom NAV og kommunesektoren, og det har gjort sosiale tjenester mer tilgjengelige og oversiktlige for brukerne. Under koronapandemien, fra mars til oktober 2020, økte antall kommuner som er koblet opp til digital søknad fra om lag 130 til 311 av landets 356 kommuner. Kommunene bidrar til finansieringen av drifts- og forvaltningskostnader gjennom direktefakturering.

5.5 Effektivitet i kommunale tjenester

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser for å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet, selv om det er variasjoner kommunene imellom. Det er samtidig rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene avdekker forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene ved hjelp av dataomhyllingsanalyser (DEA-analyser).[5] Beste observerte praksis identifiseres, og de andre enhetene måles mot denne. SØFs analyser indikerer at i 2019 var effektiviseringspotensialet for landet som helhet rundt 20 prosent innenfor de tre sektorene. Det er samtidig betydelige forskjeller mellom kommunene, og særlig blant de små kommunene er variasjonene store.

Dette må sees på som illustrasjonsberegninger. Det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner er like effektive. Lav effektivitet kan for eksempel indikere lav kapasitetsutnyttelse som følge av endringer i barnehage- eller skolekullene fra ett år til et annet, og slike årlige svingninger vil typisk kunne være større i mindre kommuner. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele det beregnede potensialet for effektivisering, men beregningen illustrerer en betydelig mulighet for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Sammenliknet med tidligere års analyser er det to viktige forskjeller. For det første benyttes nå driftsutgifter som eneste innsatsfaktor[6] , mens det tidligere ble skilt mellom ulike typer av arbeidskraft og andre driftsutgifter enn lønn. For det andre rapporteres såkalt skjevhetskorrigerte effektivitetsscorer[7] , som gjennomgående er lavere enn de ordinære effektivitetsscorene. Begge forhold trekker i retning av lavere effektivitetsscore i årets analyser enn i tidligere års analyser, slik at resultatene ikke er direkte sammenlignbare med tidligere år.[8]

Figur 5.1 viser utviklingen i beregnet effektivitet for perioden 2008–2019. For de ti årene har det vært en økning i samlet effektivitet på 1,1 prosent, eller 0,1 prosent i årlig gjennomsnitt. Økningen i effektivitet har vært høyest i grunnskolen med 3,6 prosent for perioden under ett. I omsorgstjenestene økte beregnet effektivitet med 1,3 prosent fra 2008 til 2019, mens barnehagene har hatt en nedgang på nesten 7 prosent.

Figur 5.1 Utvikling i beregnet effektivitet for perioden 2008–2019, 2008=100.

Kilde: Senter for økonomisk forskning

Trolig har den negative utviklingen for barnehager sammenheng med økt bemanning med sikte på å øke kvaliteten, men den kan også være et resultat av manglende tilpasning til færre barn. Innføringen av bemanningsnormen fra 1. august 2018 og pedagognormen fra 1. august 2019 aktualiserer behovet for å inkludere bedre og mer objektive indikatorer for kvalitet og læringsutbytte i barnehagene. Utdanningsdirektoratet har publisert tall for foreldretilfredshet med barnehagene for 2019 i et utvalg kommuner. Undersøkelsen viser at foreldrene gjennomgående er godt fornøyde med barnehagetilbudet. Forskjellen mellom kommunene er ikke store, men tilfredsheten er svakt negativt korrelert med beregnet effektivitetsscore. Dette indikerer at høy effektivitet, slik det beregnes her, i noen grad går på bekostning av høy kvalitet målt ved foreldretilfredshet.

I grunnskolen er det de senere årene bevilget øremerkede midler for å øke lærertettheten, og fra høsten 2018 ble det en innført en norm for lærertetthet. Det forventes at økt lærertetthet skal bidra til bedre læring. Det er grunn til å tro at det vil ta noe tid før økt lærertetthet vil kunne få effekt. Dette kan forklare den negative utviklingen fra 2015.

Effektivitetsanalysene baserer seg for hver sektor på to til fem indikatorer som måler tjenestene eller produktene. Hvor godt produksjonen kan beskrives gjennom tilgjengelig statistikk, varierer mellom sektorene. Innen grunnskolesektoren er det meget gode produktmål som tar utgangspunkt i reelle resultater av undervisningen, slik som skolens bidrag til resultater på nasjonale prøver samt læringsmiljø, mens det innen barnehagesektoren tas utgangspunkt i antall oppholdstimer.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelige på nettsiden kommunedata.no. Her vises effektivitetspotensialet for den enkelte kommune i 2018 og 2019 som beskrevet ovenfor innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, samt et samlet, veid gjennomsnitt av sektorene.

Departementet tar sikte på også fremover å publisere kommunevise tall over effektivitetspotensialet på kommunedata.no. Dette er et godt utgangspunkt for kommunene, som her kan måle seg mot sammenliknbare kommuner og se utviklingen i egen virksomhet over tid.

Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder

SØFs effektivitetsanalyse kan være et godt utgangspunkt for en diskusjon om effektivitet i kommunene. For den enkelte kommune vil andre tilnærminger og egne vurderinger måtte komme i tillegg for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester. Blant annet inngår kvaliteten i enkelte av tjenestene i varierende grad i analysene, noe som bør tas med i betraktning når resultatene for den enkelte kommune skal vurderes.

Data for produkter og innsatsfaktorer i SØFs DEA-analyser er hentet fra KOSTRA, GSI, elevundersøkelsen og skolebidragsindikatorer, som alle er offentlig tilgjengelige. Effektivitetsscorene fra DEA-analysen er basert på en sammenvekting av produkter og innsatsfaktorer. Styrken til DEA-analysen er at den er basert på en metode som er spesielt utviklet for å analysere effektivitetsforskjeller mellom kommuner og effektivitetsutvikling over tid.

En enklere tilnærming er systematisk sammenlikning mellom kommuner, såkalt benchmarking. Benchmarking tar utgangspunkt i nøkkeltall for den enkelte kommune og sammenlikner med tilsvarende nøkkeltall i andre kommuner, enten fra KOSTRA eller andre datakilder. Eksempler på nøkkeltall kan være utgifter per innbygger i administrasjon, utgifter per elev i grunnskolen, utgift per time i hjemmebasert omsorg, utgifter per institusjonsplass, utgifter per undersøkelse/tiltak i barnevernet eller utgifter per kilometer kommunal vei.

Ved bruk av sammenliknbare data (benchmarking) og offentlighet om resultatene fra ulike analyser kan det skapes en bevissthet om hvem som oppnår best resultater, og hvor mye ressurser som anvendes. Produktivitetskommisjonen[9] pekte på at økt offentlighet og oppmerksomhet om resultatindikatorer og ressursbruk kan fungere som insentiv til forbedringsarbeid.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer informasjon om økonomien og tjenestene både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå gjennom KOSTRA. I tillegg til KOSTRA bidrar flere nettsider til å beskrive tjenestene i kommunene. For eksempel har KS og Kommuneforlagets bedrekommune.no vist resultater fra brukerundersøkelser i enkelte kommuner. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sin siste innbyggerundersøkelse fra 2019, gir økt innsikt i brukernes oppfatninger av tjenester innen ulike områder og myndighetsorganer. KS lanserte i 2018 Innovasjonsbarometeret for kommunal sektor, som er en undersøkelse som gir status om innovasjon innen sektorene helse og omsorg, oppvekst og utdanning. KS utarbeidet et nytt innovasjonsbarometer våren 2020.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets nettportal kommunedata.no viser nyttig informasjon om landets kommuner. Blant annet vises historiske befolkningstall og befolkningsfremskrivinger, anslag på fremtidig tjeneste- og arbeidskraftbehov og analyser av produktivitet og effektivitet i den enkelte kommune.

Kommunedata.no viser produksjonsindeksen for de enkelte kommunene. Indeksen er beregnet av SØF på oppdrag fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Indeksen sier noe om omfang og kvalitet på tjenestetilbudet som blir gitt til innbyggerne innenfor sektorene barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten, pleie og omsorg, barnevern, sosialkontortjenester og kultur. Indeksen er et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Produksjonsindeksene i seg selv sier ikke noe om hvor effektiv den enkelte kommune er uten at det relateres til bruk av ressurser.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport[10] på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet. Siden helse- og omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3 av den kommunale virksomheten, er det som skjer her avgjørende for produktivitetsveksten i hele kommunen. Bruk av velferdsteknologi vil gi store muligheter til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren.

Det kan også være effektiviseringspotensial i en god arbeidsgiverpolitikk. Høyt sykefravær og mye deltid bidrar til lite effektiv drift blant annet fordi det blir høye utgifter til vikarbruk. Å jobbe for mer nærvær og arbeidstidsordninger med flere i større stillinger kan derfor gi effektiviseringsgevinster. Et lavt sykefravær og heltidskultur gir også bedre kvalitet på tjenestene gjennom mer forutsigbarhet for brukerne.

5.6 Statlig tilsyn med kommunesektoren

5.6.1 Bakgrunn

Regjeringen ga i Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018 en redegjørelse for status og utfordringer for statlig tilsyn med kommunesektoren. Et av kunnskapsgrunnlagene som lå til grunn for redegjørelsen var rapport fra Direktoratet for forvaltning og IKT 2016:05 Statens tilsyn med kommunene – Organisering, omfang, nytte og forbedringsmuligheter.

Regjeringen skisserte i proposisjonen et mål om at det statlige tilsynet med kommunesektoren skal være koordinert og effektivt, og at omfanget av statlig tilsyn med kommunene totalt sett ikke skal øke. Det ble videre uttalt at departementet vil følge utviklingen av det statlige tilsynet med kommunesektoren, og ta sikte på å orientere Stortinget om utviklingstrekk hvert fjerde år. Tiltakene som ble løftet frem som viktige for å nå de nevnte målene, og for å imøtekomme det som var identifisert som forbedringspunkter, var å videreutvikle tilsynsmetoder som legger til rette for læring i forbindelse med tilsyn, utnytte synergier mellom statlig tilsyn og den kommunale egenkontrollen, legge til rette for statsforvalternes samordning av tilsyn med kommunene og nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren.

5.6.2 Utviklingstrekk for statlig tilsyn med kommunesektoren i perioden 2016–2019

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet kartlagt utviklingstrekk i det statlige tilsynet med kommunesektoren for perioden 2016–2019. I rapport 2020:9 Statlig tilsyn med kommunene – kartlegging av omfang, samordning og nytte har DFØ sett nærmere på styring og samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren, hva som er omfanget av statlig tilsyn med kommunesektoren, og hvordan nytten av statlig tilsyn oppleves. DFØ har vurdert både det statlige tilsynet med kommuneplikter (plikter kommunene har i egenskap av å være kommuner) og tilsynet med aktørplikter (plikter som kommunene har på lik linje med enhver annen som driver en aktivitet eller tilbyr en tjeneste). Departementet gir her en kort orientering om hovedfunnene i rapporten.

Ingen store endringer i omfanget av statlig tilsyn

Det finnes ikke en enkel og ensartet måte å måle omfanget av tilsyn på. DFØ har derfor sett nærmere på antall lover som hjemler tilsyn med kommunene, antall gjennomførte tilsyn med kommunene per år, og vurderinger av ressursbruk (tid) knyttet til tilsyn både hos tilsynsmyndighetene og i kommunene. Verken kommunene eller statsforvalterne har noen klar opplevelse av at omfanget av tilsyn har økt de siste fem årene. Mange kommuner opplever imidlertid statlig tilsyn som tidkrevende. Særlig gjelder dette fasen med innhenting av dokumentasjon i forkant av et tilsynsbesøk, der kommunene etterlyser større klarhet fra tilsynsmyndighetene med tanke på hva som faktisk er nødvendig å sende inn av dokumentasjon.

Kommunene vurderer statlig tilsyn mer positivt enn tidligere

DFØs kartlegging viser at både kommunene og statsforvalterne fortsatt opplever at tilsyn er nyttig, og bidrar til bedre regeletterlevelse, god kvalitet på tjenestene og læring i kommunene. DFØ peker på at opplevelsen av nytte også kan ses i sammenheng med at statsforvalterne nå har et noe større handlingsrom til å velge tema og metodisk tilnærming i tilsynene. Statsforvalternes egeninitierte tilsyn oppleves som mest nyttig både av kommunene og statsforvalterne, sammenlignet med landsomfattende/nasjonale tilsyn.

Både kommunene og statsforvalterne opplever imidlertid veiledning som enda mer nyttig, når de blir bedt om å vurdere nytten av tilsyn opp mot andre virkemidler. Opplevelsen av nytte henger blant annet sammen med at det i økende grad iverksettes læringsaktiviteter, dels i forkant og dels i etterkant av tilsynsbesøk. Dette vurderes som nærmest utelukkende positivt både av kommunene og tilsynsmyndighetene. Ifølge rapporten trekker mange kommuner og statsforvaltere frem veiledning og flere læringsaktiviteter i forbindelse med tilsyn som et klart utviklingstrekk ved det statlige tilsynet, og et stort flertall av kommunene ønsker flere læringsaktiviteter både i forkant og i etterkant av tilsyn. Rapporten viser at et stort flertall av kommunene opplever at tilsynsmyndighetene er tydelige på når de utfører tilsyn og når de gir veiledning.

Statsforvalterne har fått større handlingsrom, og det er større fleksibilitet i virkemiddelbruken

Rapporten viser at statsforvalterne generelt har fått større handlingsrom til å bestemme tema, volum og virkemidler i tilsynene med kommunene. 61 prosent av statsforvalterne mener at de har tilstrekkelig handlingsrom til å velge virkemidler. Dette åpner for å gjøre tilsynene mer risikobaserte og relevante. Et stort flertall av kommunene er også tilfredse med måten tilsynene er forberedt på og måten de gjennomføres på. Rapporten viser imidlertid at det fortsatt er over 40 prosent av statsforvalterne som mener at det ikke alltid er lagt til rette for at de kan føre tilsyn med de temaene de finner mest formålstjenlige. Tilsynsmyndighetene er mer fleksible i virkemiddelbruken og tar i bruk nye virkemidler, som for eksempel egenvurdering og brukerinvolvering.

Samordning av statlig tilsyn blir bedre ivaretatt

Rapporten viser at manglende samordning av statlig tilsyn i tid ikke oppleves som noe stort problem verken for kommunene eller statsforvalterne. Tilsynet fra statsforvalterne oppleves imidlertid som mer samordnet i tid enn tilsynet mellom statsforvalterne og andre statlige tilsynsmyndigheter, i første rekke Arbeidstilsynet og Mattilsynet. Rapporten viser videre til at statsforvalterne har fått nye verktøy for å samordne tilsyn, og 81 prosent av statsforvalterne mener at de nå har verktøy som legger til rette for samordning. Fra en situasjon der hvert sektortilsyn har vært bygd opp som siloer med hvert sitt tilsynsregime, ser DFØ tendenser til at forskjellene blir mindre blant annet i metodikk. Dette fordi tilsynsmyndighetene inspirerer og lærer av hverandre.

Ifølge rapporten er det et flertall av statsforvalterne og kommunene som mener at statlig tilsyn ikke er godt nok samordnet med de kommunale kontrollutvalgene og deres planlagte og gjennomførte forvaltningsrevisjoner. Kommuneloven av 2018 slår fast at statlige tilsynsmyndigheter i sin planlegging, prioritering og gjennomføring av tilsyn skal ta hensyn til relevante forvaltningsrevisjoner i kommunene. Tilsynsmyndighetene skal vurdere å utsette eller å ikke gjennomføre tilsyn hvis kommunen eller fylkeskommunen nylig har gjennomført en kontroll med det samme temaet. Rapporten indikerer at dette gjøres i varierende grad, og at det kan legges opp til en større systematikk i å innhente informasjon om forvaltningsrevisjoner i kommunene.

5.6.3 Iverksatte tiltak for å nå målene for statlig tilsyn med kommunesektoren

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har etter kommuneproposisjonen 2018 satt i gang flere flere initiaitiv som skal bidra til å nå målene for det statlige tilsynet med kommunesektoren. DFØs kartlegginger i DFØ-rapport 2020:9 viser at det statlige tilsynet med kommunene utvikler seg i riktig retning, og at det ikke har vært store endringer i omfanget av statlig tilsyn i perioden 2016–2019.

Ny kommunelov trådte ikraft høsten 2019, og styrker statsforvalternes oppgave med å samordne planlagte tilsynsaktiviteter med kommunesektoren. Målet med lovens bestemmelser om samordning av tilsyn er å legge bedre til rette for statsforvalternes oppgave med å samordne statlig tilsyn med kommunene, og at kommunene i større grad skal bli hørt og tatt hensyn til i samordning av statlig tilsyn. Loven gir statlige tilsynsmyndigheter en tydeligere plikt til å la seg samordne av statsforvalteren, og til å ta hensyn til kommunal egenkontroll i planlegging, prioritering og gjennomføring av tilsyn.

Departementet har også lagt til rette for en bedre nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunene. Arena for nasjonal samordning av statlig tilsyn med kommunesektoren ble etablert høsten 2017 og har som mål å legge til rette for at nasjonale tilsynsmyndigheter kan opptre mer enhetlig overfor kommunene og statsforvalterne. Arenaen er tverrsektoriell, og består av 11 nasjonale tilsynsmyndigheter som enten fører tilsyn med kommunene selv eller gjennom statsforvalteren. Representanter for statsforvalterne og KS deltar også. Det følger av mandatet til arenaen at tilsynsmyndighetene skal jobbe for samordning gjennom blant annet gjensidig informasjon om aktuelle tilsynstema og tilsynsplaner, gjensidig utveksling av erfaringer med tilsyn og tilsynsmetoder, og videreutvikling og samordning av tilsyn på tvers av sektorene.

Fra 1. januar 2020 har statsforvalterne, andre statlige tilsynsmyndigheter, kommuner og fylkeskommuner tatt i bruk en ny, felles nasjonal tilsynskalender som et verktøy for samordning av statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner etter kommuneloven, som redegjort for i Prop. 105 S (2020–2021) Kommuneproposisjonen 2021. Tilsynskalenderen er utviklet av Statsforvalternes fellestjenester og Statsforvalteren i Møre og Romsdal på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kalenderen legger til rette for at statsforvalterne kan samordne planlagte statlige tilsynsaktiviteter med kommunene/fylkeskommunene ved at tilsynsmyndighetene må registrerte alle planlagte tilsyn med kommunene, og at tilsynsmyndighetene kan ta hensyn til relevante forvaltningsrevisjoner i kommuner og fylkeskommuner. Tilsynskalenderen vil legge til rette for bedre dialog med kommunene i forbindelse med planlagte tilsyn.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i styringsdokumentene til statsforvalterne satt som mål at statlig tilsyn med kommunesektoren skal være samordnet, målrettet og medvirke til læring og forbedring. I tillegg til krav til styringsdokumenter, er det satt fokus på samordning av tilsyn og læringsaktiviteter i forbindelse med tilsyn på tilsynsseminarer som departementet har arrangert for statsforvalterne og andre statlige tilsynsmyndigheter.

5.6.4 Statlig tilsyn med kommunesektoren skal fortsatt være koordinert og effektivt

DFØ-rapport 2020:9 viser at det statlige tilsynet med kommunene utvikler seg i riktig retning, men peker også på enkelte områder der det er behov for forbedringer. Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger til grunn at statlig tilsyn med kommunesektoren fortsatt skal være koordinert og effektivt, og at omfanget av tilsyn skal ligge stabilt og totalt sett ikke øke.

Videre arbeid med å sikre at statlig tilsyn fortsatt er koordinert og effektivt bør videreføre igangsatte initiativ, og ta utgangspunkt i de identifiserte forbedringspunktene for statlig tilsyn med kommunesektoren.

Arbeidet med å legge til rette for at nasjonale tilsynsmyndigheter opptrer mer samordnet mot statsforvalterne og kommunene, gjennom Arena for nasjonal samordning av tilsyn med kommunesektoren, skal videreføres.

DFØ-rapporten viser at det i varierende grad er en samordning mellom statlig tilsyn og kommunal egenkontroll. Det er et flertall av statsforvalterne og kommunene som mener at statlig tilsyn ikke er godt nok samordnet med de kommunale kontrollutvalgene og deres planlagte og gjennomførte forvaltningsrevisjoner. Departementet viser her til at kommuneloven av 2018, som trådte i kraft høsten 2019, lovfester et krav om at alle statlige tilsynsmyndigheter skal ta hensyn til relevante forvaltningsrevisjoner i kommunene. Tilsynsmyndighetene skal vurdere å utsette eller å ikke gjennomføre tilsyn hvis kommunen nylig har gjennomført en kontroll med det samme temaet. Departementet vurderer å utarbeide nærmere veiledning om samordning av statlig tilsyn og samordning mellom statlige tilsyn og kommunenes egenkontroll.

Departementet har innvilget prosjektskjønnsmidler til KS til et prosjekt om oppdatering og videreutvikling av forvaltningsrevisjonsregisteret. Dette vil styrke registeret som et verktøy i den kommunale egenkontrollen samt legge til rette for at nasjonal tilsynskalender kan hente ut informasjon fra registeret. En automatisk utveksling av relevant informasjon mellom forvaltningsrevisjonsregisteret og nasjonal tilsynskalender vil kunne bidra til en økt og bedre samhandling og samordning mellom kommunesektoren og staten i utøvelse av statlig tilsyn.

Departementet vil legge til rette for en videreutvikling av nasjonal tilsynskalender. Blant annet slik at tilsynskalenderen automatisk kan hente ut relevant informasjon fra tilsynsetatenes fagsystemer. Målet er at tilsynskalenderen blir et brukervennlig verktøy for statsforvalterne i arbeidet med samordning av statlig tilsyn etter kommuneloven, og vil legge til rette for en bedre samordning av statsforvalternes tilsyn med andre statlige tilsynsmyndigheters tilsyn.

DFØ-rapporten viser at mange kommuner opplever at fasen med innhenting av dokumentasjon i forkant av et tilsyn er tidkrevende og etterlyser større klarhet fra tilsynsmyndighetene om hva som faktisk er nødvendig å sende inn av dokumentasjon. Kommuneloven av 2018 viderefører et krav om at statsforvalterne ved tilsyn kun kan kreve opplysninger og dokumenter fra kommunene som er nødvendige for å gjennomføre tilsynet. Kommunene fikk ved ny kommunelov utvidete partsrettigheter i tilsynssaker, som blant annet gir adgang til å klage på statsforvalternes pålegg om å gi opplysninger. Departementet vil følge med på om regelverksendringene fungerer etter intensjonen.

Departementet vil fortsette å arrangere tilsynsseminarer for nasjonale tilsynsmyndigheter og statsforvalterne, for å sette fokus på aktuelle problemstillinger ved statlig tilsyn med kommunesektoren.

6 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati. Et velfungerende og levende lokaldemokrati forutsetter at kommunene har oppgaver, frihet og ressurser til å kunne gjøre egne politiske valg. Kommunene spiller en viktig rolle i innbyggernes liv gjennom å tilby viktige tjenester i livets ulike faser, og gjennom å legge til rette for samfunnsutvikling.

Kommunestyret skal på best mulig måte ta hensyn til innbyggernes interesser. Et godt samspill mellom kommunen og innbyggerne styrker lokaldemokratiet. Kommunene kan på ulike måter legge til rette for at innbyggerne får være med og påvirke beslutninger som er viktig for å bidra til et godt og attraktivt nærmiljø.

Tillit bidrar til å bygge et godt demokrati. I Norge har vi høy tillit både til myndigheter og til hverandre. Det kan imidlertid ikke tas for gitt at tilliten vil forbli høy, og det må jobbes kontinuerlig for å bevare og styrke tilliten i samfunnet. Et vilkår for å ivareta og videreutvikle lokaldemokratiet er systematisk kunnskap om tillit og legitimitet. Kommunene bidrar til å bygge tillit gjennom å opptre ryddig og forsvarlig, og utvise åpenhet om de vurderinger og beslutninger som tas. Når relasjonen mellom kommunen, folkevalgte og innbyggere er preget av tillit, gir det også større forståelse når det må fattes upopulære beslutninger.

I 2021 skal det gjennomføres stortings- og sametingsvalg i Norge. Kommunene er den viktigste aktøren i gjennomføring av valg, og har gode rutiner for dette. Valget vil gjennomføres under spesielle omstendigheter, med en usikker pandemisituasjon som gjør det særlig utfordrende å planlegge. Departementet vil bidra til at kommunene kan gjennomføre stortings- og sametingsvalget på en god måte, også dersom det oppstår lokale smitteutbrudd.

Dette kapitlet handler om Kommunal- og moderniseringsdepartementets demokratiarbeid. Først omtales arbeidet med ny valglov og tiltak for at årets valg skal kunne gjennomføres på en god måte. Videre omtales to forskningsprosjekter som er gjennomført på oppdrag for departementet, lokalvalgsundersøkelsen og et større arbeid om tillit til lokaldemokratiet. Deretter omtales departementets digitale løsning for å bidra til innbyggermedvirkning gjennom innbyggerforslag og en rapport som er utarbeidet i forbindelse med dette, før et nytt, planlagt utviklingsprosjekt om lokaldemokrati beskrives. Til slutt gis det en kort omtale av igangsatte forskningsprosjekter som gjennomføres for departementet, eller med støtte fra departementet.

6.1 Ny valglov

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er i gang med oppfølgingen av valglovutvalgets arbeid. Planen er å legge frem en proposisjon med forslag til ny valglov innen utgangen av 2022. Valglovutvalgets utredning, NOU 2020: 6 Frie og hemmelige valg – ny valglov, ble lagt frem 27. mai 2020. Utredningen ble sendt på høring 3. juni 2020, med høringsfrist 31. desember 2020. Det kom inn 113 høringsuttalelser.

Valglovutvalget tar i sin utredning også opp sentrale temaer for demokratiet, som deltakelse og sikkerhet i demokratiske prosesser.

6.2 Stortings- og sametingsvalget 2021 – smittevern og tiltak i forbindelse med covid 19-pandemien

Den pågående covid-19-pandemien vil kunne få konsekvenser for gjennomføringen av høstens valg. Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte ned en arbeidsgruppe med bred kompetanse på både valggjennomføring og smittevern før sommeren 2020. Arbeidsgruppen har vurdert hvordan smittevernet kan ivaretas på en trygg og god måte gjennom valggjennomføringen. Arbeidsgruppen ble ledet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og har bestått av representanter fra Utenriksdepartementet, Folkehelseinstituttet (FHI), Valgdirektoratet, Oslo kommune og Viken fylkeskommune.

Arbeidsgruppen pekte på at generelle smitteverntiltak om avstand og hygiene i de aller fleste tilfeller vil være tilstrekkelig for at det skal være trygt å stemme, også under et eventuelt smitteutbrudd. I Norge har vi en lang forhåndsstemmeperiode, og kommunene sørger for god tilrettelegging i valglokalet. Når man stemmer er man alene uten kontakt med mange mennesker. Det er også etablerte rutiner for å ta imot stemmer på sykehus, institusjoner og hjemme hos velgere. Arbeidsgruppen foreslo imidlertid egne regler og tilpasninger for velgere i karantene og isolasjon, og noen midlertidige endringer for å gi kommunene mer fleksibilitet til å kunne håndtere et eventuelt smitteutbrudd.

Det er usikkert hvordan smittesituasjonen vil være til høsten. For at valget skal kunne gjennomføres på en trygg og god måte, uavhengig av pandemisituasjonen, la regjeringen i vår frem forslag til midlertidige endringer i valgloven og kommuneloven, som alle er vedtatt i Stortinget. De midlertidige lovendringene skal legge til rette for at alle velgere skal ha mulighet til å stemme, og at kommuner kan gjennomføre valget på en trygg og god måte, selv om både velgere og valgmedarbeidere skulle være syke eller i karantene.

De midlertidige endringene i valgloven og kommuneloven innebærer følgende:

Velgere som er i isolasjon grunnet covid-19, skal stemme hjemmefra. Perioden for ambulerende stemming utvides slik at velgere i isolasjon som stemmer i egen kommune, kan søke om dette frem til klokken 10.00 på valgdagen.

Velgere som er i karantene grunnet covid-19, skal ikke stemme i ordinære valglokaler. Valgstyret i kommunen skal opprette egne steder der velgere i karantene kan stemme. Det kan være i egne lokaler, utenfor de ordinære stemmelokalene eller ved mobile stemmemottak. Hvis det ikke er mulig å komme seg til et slikt sted, kan velgere i karantene søke om å få stemme hjemmefra.

Valglokaler kan plasseres utenfor det geografiske området til stemmekretsen og bestå av flere rom.

Kommunen kan også oppnevne personer som er bosatt i andre kommuner, som medlemmer av stemmestyrene.

Ved et lokalt smitteutbrudd, kan kommunen beslutte å opprette et ekstra valglokale på valgdagen om det skulle være nødvendig for å øke kapasiteten og spre velgere.

Ved et lokalt smitteutbrudd kan kommunen, den siste helgen før valget, beslutte å ta imot stemmer hjemme hos velgere ved hjelp av kun én stemmemottaker, men bare dersom dette er nødvendig for at velgerne får stemt.

Kommunene kan starte opptelling av forhåndsstemmer dagen før valgdagen.

Det fastsettes en forskriftshjemmel i valgloven til å kunne pålegge kommunene konkrete krav til en smittevernfaglig forsvarlig valggjennomføring.

Det fastsettes en bestemmelse i valgloven om at kommunen må innrette eventuelle smitteverntiltak de siste ukene av forhåndsstemmeperioden og på valgdagen på en slik måte at de ikke er til hinder for valggjennomføringen.

Departementet foretar nødvendige endringer i forskrift om valg til Sametinget, for å sikre samsvar med de vedtatte midlertidige endringene i valgloven.

Departementet har, med innspill fra Folkehelseinstituttet, utarbeidet en smittevernveileder som skal hjelpe kommunene å gjennomføre valget samtidig som de ivaretar smittevernet.

Kommuner og fylkeskommuner må være forberedt på at det kan komme lokale smitteutbrudd under valget. Dette vil kreve økt planlegging og beredskap. Avhengig av den lokale smittesituasjonen vil kommunene også måtte påregne utgifter til smitteverntiltak. Smittetrykket vil ha stor betydning for hvor mye ekstra ressurser som vil kreves, og det vil kunne være store variasjoner mellom kommunene. Arbeidsgruppen som kartlegger de økonomiske konsekvensene av covid-19-situasjonen for kommunesektoren vil utarbeide anslag for de økonomiske konsekvensene for kommunene av valggjennomføring under pandemien, og spørsmål om kompensasjon vil bli vurdert i forlengelsen av dette.

6.3 Lokalvalgsundersøkelsen 2019

Ved lokalvalgene kommune- og fylkestingsvalget i 2019 økte valgdeltakelsen, valget var preget av mobilisering og protest gjennom oppmerksomhet om saker som bompenger, klima og kommunereform. Valget i 2019 var det første valget til 47 nye kommunestyrer. I alt ble det valgt representanter til 356 kommunestyrer og 11 fylkesting. Resultatene fra lokalvalgsundersøkelsen 2019 blir oppsummert i en bok som planlegges utgitt av Institutt for samfunnsforskning sommer/tidlig høst 2021.

Boken gir en bred oversikt over nasjonale trender og lokale variasjoner ved lokalvalget, hvilke saker som var viktige for velgerne og hva de stemte, betydningen av politiske partier versus lokale lister, dvs. lister som ikke er knyttet til etablerte partier, og om kommunereformen har hatt betydning for valgdeltagelse og partimangfold. Forskerne undersøker også hvordan innbyggerne vurderer de potensielle konsekvensene av de vedtatte sammenslåingene, når det gjelder tjenesteproduksjon, lokaldemokrati og lokal identitet. Boken inneholder videre en analyse av om og hvordan sammenslåingen av lokale partier påvirket partienes nominasjoner og velgernes personstemmer. Andre temaer som blir undersøkt er velgernes samlede bruk av ulike nyhetskilder under lokalvalgkampen, inkludert sosiale media, og betydningen av nyhetsbruk og politiske nettverk for velgernes stemmegivning og om en gir personstemmer.

Lokalpolitisk tillit til lokale politikere og institusjoner er et annet tema som blir analysert: Hva kjennetegner innbyggere med høy og lav tillit til hele det lokalpolitiske systemet, og hva er viktige forutsetninger for politisk tillit?

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har finansiert lokalvalgforskning siden 1995. Institutt for samfunnsforskning har ansvaret for lokalvalgsundersøkelsen sammen med NORCE Norwegian Research Centre og Universitetet i Bergen. Grunnstammen er en spørreundersøkelse blant et representativt utvalg norske velgere. Statistisk sentralbyrå har gjennomført den praktiske datainnsamlingen.

6.4 Tillit til lokaldemokratiet

For at demokratiet – og lokaldemokratiet – skal fungere godt, må det ha oppslutning fra innbyggerne. Høy politisk tillit og legitimitet gjør for eksempel at det blir lettere å få oppslutning til å gjennomføre politikk – også upopulære og inngripende politiske tiltak – samtidig som demokratiske spilleregler med en åpen og kritisk offentlig debatt opprettholdes. Demokratisk legitimitet kan slik forstås som muligheten for å gjennomføre politikk og demokratisk styring. Det handler også om at folk må kunne engasjere seg lokalt og ha tillit til at lokaldemokratiet faktisk fungerer på en måte som ivaretar ikke bare deres egne, men også lokalsamfunnets interesser.

Kommunal- og moderniseringsdepartmentet anskaffet i desember 2018 en undersøkelse av hva som er grunnlaget for lokalpolitisk tillit og legitimitet og hvordan det står til med tilliten i Norge. Oppdraget ble gitt til Institutt for samfunnsforskning og NORCE Norwegian Research Centre. Forskerne har blant annet sett på følgende:

Hva betyr medvirkningsordninger for innbyggernes politiske tillit og politiske selvtillit[11] ?

Sammenhengen mellom representasjon i folkevalgte organ, legitimitet og politisk ulikhet i deltakelse

Politisk deltakelse og sosial ulikhet blant innvandrere – hva forklarer den lave valgdeltakelsen?

I rapporten «Det norske lokaldemokratiets legitimitet. Tillit, deltakelse og ulikhet» presenterer forskerne resultatene fra undersøkelsene om temaene ovenfor, og drøfter lokaldemokratiets legitimitet i lys av politisk tillit og ulikhet.[12] I denne rapporten er det spesielt tillitens geografiske dimensjon, forskjeller mellom små og store kommuner som blir løftet frem. Rapporten ble offentliggjort i september 2020. Første rapport fra undersøkelsen, «Politisk tillit, lokaldemokrati og legitimitet. Kunnskapsstatus og utviklingstrekk»[13] , ble presentert i kommuneproposisjonen 2021. Den presenterte politisk tillit etter sosiale og demografiske skiller. I tillegg presenterte den utviklingen i tillit til ulike politiske institusjoner (Stortinget, regjering, kommunestyre og formannskap) og aktører (rikspolitikere og lokalpolitikere).

Medvirkningsordninger og politisk tillit

Hva betyr kommunale medvirkningsordninger, dvs. ordninger der kommunen inviterer innbyggerne til å komme med innspill på politikkutviklingen, for innbyggernes politiske tillit? Kommuner har innført mange ulike medvirkningsordninger, for eksempel folkemøter, idédugnader, deltakende budsjettering og ulike typer råd eller utvalg for bestemte grupper.

Undersøkelsen viser at det som har mest betydning for politisk tillit, i tillegg til å delta i seg selv, er alder, utdanning, kjønn (for politisk selvtillit) og kommunestørrelse, ikke antall medvirkningsordninger en kommune tilbyr. De som er eldre, har høyere utdanning og kommer fra en liten kommune har en tendens til å ha høy tillit. De har høyere tillit både til politikernes lydhørhet og pålitelighet enn unge med lav utdanning fra store kommuner. Ikke overraskende har det å delta i seg selv en positiv effekt på tilliten til kommunens lydhørighet. Det å delta har derimot negativ effekt på om folk vurderer politikerne som pålitelige.

Forskerne konkluderer med at det å tilby medvirkningsordninger har begrenset betydning for politisk tillit. De foreslår at et tiltak for å øke politisk tillit kan være å gjøre politikken i store kommuner mer åpen og gjennomsiktig. De peker i tillegg på at tiltak i skolen med formål å øke elevers tro på at de har mulighet til politisk påvirkning, på sikt vil kunne øke den politiske selvtilliten hos unge og personer med lavere utdanning. Videre peker forskerne på at det bør gjøres en målrettet innsats for å øke den politiske selvtilliten hos kvinner. Undersøkelsen viser at kvinner har lavere politisk selvtillit enn menn.

Representasjon – politisk (u)likhet og legitimitet

Et annet forhold som undersøkes er hvordan politisk representasjon påvirker demokratisk legitimitet. Innbyggere er mer villige til å akseptere politiske avgjørelser som er tatt av beslutningstakere som gjenspeiler samfunnets sosiale struktur (utdanning, alder, kjønn, religiøs tilknytning eller ikke). De opplever at institusjonen i større grad handler i tråd med innbyggernes ønsker, og det er større sannsynlighet for at de selv vil delta politisk under slike forhold.[14] En politiker som deler en gruppes sosiale bakgrunn, antas lettere å kunne forstå, kommunisere og representere gruppens politiske interesser og vinne tillit. En slik sosial representasjon, deskriptiv representasjon, bidrar til at representative forsamlinger nærmer seg idealet om politisk likhet og demokratisk legitimitet. De politiske representantenes sosiale bakgrunn påvirker ikke bare deres synspunkter, deres bakgrunn signaliserer også til omverdenen hva det står for politisk.

Resultatene fra den eksperimentbaserte studien i boken, viser at politikere som deler velgernes sosiale bakgrunn har høyere sannsynlighet for å dele deres politiske holdninger. Politiske beslutninger oppfattes som mer akseptable dersom de blir fattet av politiske organer som gjenspeiler sammensetningen av befolkningen. Videre viser studien at den sosiale bakgrunnen til kandidater påvirker om de blir valgt. Høystatuskandidater blir foretrukket av velgerne, også blant de med lavere utdannelse, selv om de ikke opplever at disse kandidatene deler deres politiske ståsted. Dette kan virke motstridende, men har antakelig med det bildet samfunnet har av hvordan en politiker skal være, noe som kan forme en preferanse for kandidater med en viss profil. Dette kan igjen føre til ulikhet i deskriptiv representasjon, som allerede er i favør av de ressurssterke. Rapporten sier at det vil være viktig å få frem rollemodeller fra underrepresenterte grupper som kan endre på forestillingen om hvem som egner seg som politiske kandidater.

Rapporten viser hvor viktig det er for et demokrati at alle føler at systemet ivaretar deres interesser. Innbyggere som opplever at den politiske eliten er distansert fra deres liv, ikke vet hvordan de har det og dermed ikke har evne til å løse deres utfordringer, kan snu seg mot alternative systemer som kan bli mer attraktive for dem. Slik sett kommer den største trusselen mot demokratiet innenfra, fra innbyggere som er misfornøyde med måten det fungerer på. Derfor er det viktig for myndighetene som vil oppnå demokratisk legitimitet, å kontinuerlig søke etter beslutningsprosesser som oppleves som rettferdige av alle grupper i befolkningen.

Politisk deltakelse og sosial ulikhet blant innvandrere

Innvandrere med stemmerett i Norge har lavere valgdeltakelse enn befolkningen ellers. Innvandrernes deltakelse i valg blir gjerne sett på som tegn på deres politiske integrering. Regjeringen mener at den generelt lave valgdeltakelsen blant denne gruppen må styrkes, slik at vi unngår å få et mindre representativt folkestyre.

Innvandrere er overrepresentert blant de som aldri stemmer ved valg. Likevel er det stor variasjon mellom ulike innvandrergrupper. Tidligere forskning, i tillegg til statistikk fra Statistisk sentralbyrå, har forklart det som forskjeller i landbakgrunn. Forskerne bak denne undersøkelsen[15] finner derimot at det er sosioøkonomisk status og ulike mål på integrering som forklarer hvem som stemmer og hvem som ikke stemmer. Lavere gjennomsnittsalder og lavere utdanningsnivå i innvandrerbefolkningen kan være noe av årsaken til lavere valgdeltakelse, på samme måten som i befolkningen ellers. Nivået på valgdeltakelsen kan og vil endres over tid, blant annet med økende alder og botid i Norge.

Forskerne peker på at deltakelse og integrering i det politiske livet styrker følelsen av tilhørighet i et land. Det henger sammen med andre former for integrering i samfunnet, og det gir innvandrerne reell politisk innflytelse. Nyere forskning viser at lokale nettverk i det norske samfunnet kan spille en viktig rolle for valgdeltakelsen og den politiske integreringen av innvandrerbefolkningen. Forskerne peker på at betydningen av sosiale nettverk i det norske samfunnet derfor bør være et viktig forskningstema fremover.

6.5 Innbyggerforslag

Innbyggerforslag er en ordning for innbyggermedvirkning i kommuner og fylkeskommuner som ble vedtatt av Stortinget i 2002, og tatt inn i kommuneloven fra 2003, da under benevnelsen innbyggerinitiativ. Ordningen er videreført i den nye kommuneloven § 12-1. Innbyggerforslag kan fremmes av alle innbyggere i en kommune eller fylkeskommune. Kommunestyret eller fylkestinget plikter å ta stilling til forslaget dersom minst to prosent av innbyggerne står bak forslaget, eller forslaget har minst 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylkeskommunen.

Minsak.no

Kommunal- og moderniseringsdepartementet lanserte nettsiden Minsak.no i 2013. Nettsiden gjør det mulig for innbyggere i hele landet å fremme innbyggerforslag over internett. Departementet gjorde noen tekniske oppdateringer på Minsak.no i 2020. Det har blant annet blitt mulig å kombinere underskrifter samlet inn på papirlister med underskrifter samlet inn gjennom Minsak.no. Det er også lagt inn en sperre på postnummer, for å redusere antallet ugyldige underskrifter fra personer bosatt utenfor kommunen eller fylkeskommunen forslaget gjelder for.

Minsak.no hadde i overkant av 300 000 besøkende i 2020, en økning på omkring 40 000 besøk fra 2019. 85 forslag fikk tilstrekkelig antall underskrifter og ble sendt til kommuner og fylkeskommuner gjennom Minsak.no. Forslag som sendes inn har i gjennomsnitt 621 underskrifter. 19 forslag ble sendt til Oslo kommune, som dermed er kommunen som fikk flest forslag gjennom nettsiden. Løsningen er også mye brukt i Viken fylke, der det ble sendt inn 19 forslag til ulike kommuner i fylket. Saker som ble sendt inn i løpet av 2020 dreide seg blant annet om forhold rundt trafikksikkerhet, skoler og barnehager, idrettsanlegg, vindkraft og øvrige lokale tjenestetilbud.

Undersøkelse om innbyggerforslag

På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomførte Agenda Kaupang en undersøkelse om innbyggerforslag i 2020. Formålet med undersøkelsen var å få mer kunnskap om hvordan ordningen fungerer, og et grunnlag for å vurdere slike ordningers demokratiske verdi. Undersøkelsen ga også viktige innspill til departementets videre arbeid med Minsak.no. Resultatene fra undersøkelsen er oppsummert i en rapport som ble publisert i desember 2020.[16]

Undersøkelsen tok for seg flere problemstillinger om bruken av ordningen, kommunenes og fylkeskommunenes behandling av innbyggerforslag og brukeres opplevelse av Minsak.no. Undersøkelsen viser at innbyggerforslag er lite kjent, og relativt lite brukt. Ordningen benyttes mest i Oslo og minst i Trøndelag. Kommunene og fylkeskommunene oppgir at Minsak.no er den mest utbredte metoden for å fremme innbyggerforslag, men at underskriftslister på papir også benyttes. Agenda Kaupang anslår at ca. 60 prosent av innbyggerforslagene fremmes gjennom Minsak.no, mens lister på papir brukes i omkring 30 prosent av forslagene. Andre elektroniske løsninger brukes i resterende 10 prosent.

Kommunene oppgir at svært få innbyggerforslag med nok underskrifter avvises, og at avvisning i så fall skyldes at tilsvarende sak nylig er behandlet i kommunestyret eller er under pågående behandling. Fristen for behandling av forslag overholdes i ni av ti saker. Undersøkelsen viser videre at det er usikkert om kommunene og fylkeskommunene har gode rutiner for å holde forslagsstillere informert om oppfølging og behandling av forslag. Det er vanlig å ha kontakt, men det skyldes ofte at forslagsstiller selv er aktiv.

Kommunene og fylkeskommunene opplever gjennomgående at ordningen bidrar til bredere engasjement om lokale saker. Innbyggerforslag vurderes som en god demokratisk sikkerhetsventil, en mulighet for å få politikernes oppmerksomhet for grupper som vanligvis ikke er i kontakt med politikere.

Både brukerne og de kommunene og fylkeskommunene som kjenner til Minsak.no oppfatter det som et godt og nyttig verktøy. Nettsiden oppleves som seriøs og enkel å navigere i og legge inn informasjon i. For kommunene og fylkeskommunene letter den også saksbehandlingen.

6.6 Lokaldemokratiet i foregangskommuner

I kommuneproposisjonen 2021 skrev Kommunal- og moderniseringsdepartementet at det ville invitere kommunene til et nytt prosjekt med formål å løfte frem foregangskommuner og gode eksempler på lokaldemokrati. En lokaldemokratimodell kan virke ulikt fra kommune til kommune, fordi den lokale konteksten eller lokale forutsetninger virker inn på hvordan lokaldemokratiet fungerer i en kommune. I dette prosjektet vil departementet se utover interne «rådhusmodeller» og se på de store spørsmålene om demokrati:

Hvilke type tiltak og politisk organisering kan utvikle det representative demokratiet i kommunene, samtidig som det ivaretar (geografisk) nærhet?

Hvilke tiltak kan utvikle dialogen mellom innbyggere og det representative demokratiet?

Hvordan kan grupper som er svakt representert bli hørt på best mulig måte?

Det er planlagt ulike formidlingsmåter, blant annet å arrangere en lokaldemokratikonferanse og å lage en brosjyre. På grunn av koronasituasjonen har prosjektet blitt utsatt. Departementet tar nå (med forbehold om koronasituasjonen) sikte på å invitere kommuner til å søke i vår, slik at prosjektet kan komme i gang fra høsten 2021.

6.7 Aktuelle forskningsprosjekter

6.7.1 Lokalpolitikernes arbeidsvilkår

Lokalpolitikernes arbeidsvilkår har stor betydning for hvordan lokaldemokratiet fungerer, ikke minst for rekruttering og motivasjon til å delta i lokalpolitikken. Undersøkelsen om lokalpolitikeres arbeidsvilkår skal belyse hva som påvirker lokalpolitikernes politiske motivasjon og rekruttering, og villigheten til å stille til gjenvalg. Undersøkelsen skal også belyse konsekvensene av hatytringer og trusler mot lokalpolitikerne.

Følgende tema blir undersøkt:

Lokalpolitikernes rolle og handlingsrom

Lokalpolitikernes innflytelse

Lokalpolitikernes tidsbruk og arbeidsvilkår

Lokalpolitikernes opplevelse av hatytringer og trusler og hvordan de vurderer konsekvensene.

Telemarksforsking og Senter for ekstremismeforskning ved Universitetet i Oslo (C-REX) har fått oppdraget. En rapport som analyserer resultene fra undersøkelsene skal leveres i desember 2021. I tillegg skal det utarbeides en populærvitenskapelig artikkel, spesielt vinklet på konsekvensene av hatytringer og trusler mot lokalpolitikere for rekruttering og vilje til å stille til gjenvalg.

6.7.2 Endringer i lokalpartiene og virkninger for lokaldemokratiet

Lokalpartiene er grunnpilaren i det norske partisystemet, og viktige for valgdemokratiet. Likevel finnes det lite forskning om partienes lokallag og de lokale listenes rolle i demokratiet. Det er lokale partilag og lister som rekrutterer kandidater til valglistene. Lokalpartier og lister skal også utvikle og kommunisere politikk til velgerne. Hvordan lokalpartiene og listene fungerer i praksis, er viktig for hvor godt de greier å fylle den viktige rollen de har i demokratiet. Fem hovedtema står sentralt i undersøkelsene:

Internt arbeid og organisering: Hvordan organiserer lokallag og lister arbeidet sitt?

Kommunestyrerettet arbeid: Hva gjør lokallag og lister for å påvirke det som skjer i kommunestyregruppene?

Lokalsamfunnsrettet arbeid: Hvordan organiserer og driver lokallag og lister valgkamp, og hvordan kommuniserer de med innbyggerne i lokalsamfunnet, sivilsamfunnet ellers og mediene?

Rollen som bindeledd til rikspolitikken: Hva slags kontakt er det mellom partienes lokallag, fylkeslag og hovedorganisasjon?

Økonomiske og juridiske rammebetingelser: Hvilke konsekvenser har det at partiene og de lokale listene har ulik tilgang til statlig finansiering og dermed plikt til å offentliggjøre inntekter og utgifter – hvilke konsekvenser har det for konkurransen mellom dem?

Undersøkelen vil omfatte alle kommunestyrepartier og lokale lister som ble representert i norske kommunestyrer etter valget i 2019. Institutt for samfunnsforskning har fått oppdraget, sammen med NORCE. En forskningsrapport om resultatene av undersøkelsene skal være ferdig høsten 2022. Hovedfunnene vil også bli formidlet direkte til partilagene.

6.7.3 Kommunal- og moderniseringsdepartementets organisasjonsdatabase

På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet gjennomfører Ideas2evidence, i samarbeid med NORCE og Universitetet i Bergen, en kartlegging av organisasjons- og arbeidsformer i norske kommuner og fylkeskommuner. Kartleggingen har vært gjennomført siden 1995, og fra 1996 i året etter hvert lokalvalg. Dataene som samles inn utgjør Kommunal- og moderniseringsdepartementets organisasjonsdatabase.

Organisasjonsdatabasen gir mulighet til å studere utviklingen over tid når det gjelder politisk og administrativ organisering, kommunenes organisering av tjenester og samspillet med innbyggerne med mer. Spørsmålene som stilles i undersøkelsen er delt inn i fire kategorier:

Politisk organisering, med spørsmål om møtevirksomhet, beslutningsmyndighet og delegering, varsling og retningslinjer for kommunikasjon.

Administrativ organisering, med spørsmål om kommunedirektørens rolle og myndighet, oppgaveløsning og styringsvirkemidler for kommunens selskapsportefølje.

Informasjon, kommunikasjon og innbyggermedvirkning, herunder kommunikasjon med befolkningen og samarbeid med frivillig sektor.

Konkurranseeksponering og bruk av markedsmekanismer.

På grunn av kommunereformen, som medførte at mange kommuner var nye organisasjoner fra 1. januar 2020, gjennomføres datainnsamlingen til organisasjonsdatabasen i to faser. I første fase, som ble avsluttet i 2020, ble det samlet inn data fra alle kommuner som ikke var berørt av kommunesammenslåinger. Data fra alle fylkeskommuner og sammenslåtte kommuner samles inn i løpet av 2021. En sluttrapport som dokumenterer kartleggingen vil foreligge høsten 2021.

En statusrapport som oppsummerer de foreløpige resultatene etter første innsamlingsrunde ble publisert i februar 2021.[17]

6.7.4 Tilstandsanalyse av det norske demokratiet

Kommunal- og moderniseringdepartementet har tatt initativet til å få utviklet og gjennomføre en helhetlig tilstandsanalyse av det norske demokratiet. Tilstandsanalysen går både i bredden og dybden av det norske demokratiet. Det vil bli utviklet nyanserte og informasjonsrike mål (indekser og indikatorer) på ulike sider ved demokratiet, både knyttet til valg, deltakelse mellom valg, kvaliteten på den offentlige debatten, i hvilken grad ulike grupper i samfunnet i praksis har de samme mulighetene til politisk deltakelse, og konstitusjonell beskyttelse av individuelle rettigheter. Analysen vil omfatte alle styringsnivå, dvs. det nasjonale, regionale og lokale. Dette gir en unik mulighet til å se på samspillet og avhengigheten av demokratiet på nasjonalt og lokalt nivå. Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo har fått oppdraget. En internasjonal faglig referansegruppe er koblet på arbeidet. Forskerne vil samle inn data og gjøre analyser hvert fjerde år slik at en kan følge og overvåke utviklingen over tid, og sammenligne tilstanden i det norske demokratiet med andre sammenliknbare land som for eksempel Danmark og Sverige. Den første tilstandsanalysen skal være ferdig høsten 2022. Det er planlagt flere ulike former for presentasjoner av tilstandsanalysen, og formidlingsaktiviteter rundt omkring i hele landet.

6.7.5 KS’ lokaldemokratiundersøkelse 2021

KS har tre ganger tidligere, i 2009/2010, i 2014/15 og i 2017/18, samlet inn data fra kommunene om demokratiutvikling, og hvilket syn både innbyggerne og folkevalgte har på sider ved demokratiet i egen kommune. KS har tatt initiativ til å gjennomføre lignende undersøkelser i løpet av 2021, og vil i løpet av våren invitere kommunene til å delta. Kommunene bruker denne informasjonen som grunnlag for eget forbedringsarbeid, for å utveksle erfaringer om demokratiet og demokratiutvikling med andre kommuner, og sammenligne seg med landsgjennomsnittet. En kommune kan også sammenligne seg med seg selv og se på egen utvikling over tid, forutsatt at en har deltatt tidligere. Invitasjonen går til alle kommuner. Mange av sammenslåingskommunene gjennomførte undersøkelsen sist. Det er grunn til å tro at mange av disse vil ønske å gjennomføre undersøkelsen på nytt nå når de har blitt en ny kommune. KS har ansvaret for undersøkelsen, som blir finansiert delvis av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, dels av KS selv og i tillegg en egenandel fra kommunene. Kommuneforlaget har ansvaret for databasen med alle resultatene. De vil nå viderutvikle brukersnittet som ligger på www.bedrekommune.no, slik at det blir enda enklere og mer intuitivt å bruke for kommunene. Resultatene fra undersøkelsene skal i tillegg oppsummeres og analyseres av en forsker, og offentliggjøres mot slutten av 2021.

Del 4
Statlige styringssignaler

7 Oppgavefordeling og regelverk

7.1 Arbeids- og sosialdepartementet

7.1.1 Endringer i utlendingsforskriften

Etter utlendingsforskriften § 6-18 annet ledd skal utlendingsmyndighetene innhente uttalelse om det økonomiske grunnlaget fra den aktuelle fylkeskommunen før oppholdstillatelse til selvstendige næringsdrivende kan gis. Erfaringen med ordningen viser imidlertid at uttalelsene fra fylkeskommunen inneholder lite eller ingen informasjon av betydning for saksbehandlingen i utlendingssaken, og at ordningen bidrar til unødvendig lang saksbehandlingstid.

Arbeids- og sosialdepartementet har derfor foreslått å fjerne kravet om at utlendingsmyndighetene skal innhente uttalelse fra fylkeskommunen under behandlingen av søknader om oppholdstillatelse fra selvstendige næringsdrivende. Forslaget har vært på høring, og Arbeids- og sosialdepartementet jobber med oppfølgingen av høringen.

7.2 Barne- og familiedepartementet

7.2.1 Barnevernsreformen

Bakgrunnen for og innholdet i reformen

Barnevernsreformen ble vedtatt ved Stortingets behandling av Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreform) i juni 2017 og trer i kraft 1. januar 2022. Reformen inneholder både kvalitetstiltak og endringer i ansvarsdelingen mellom stat (Bufetat) og kommune. Kvalitetstiltakene i reformen består først og fremst av et kompetanseløft. I tillegg kommer tiltak for å styrke den kommunale styringen av barnevernet. Dette arbeidet er allerede godt i gang. Det er videre vedtatt endringer i fosterhjemsforskriften som også vil tre i kraft 1. januar 2022.

Kommunene vil som en del av reformen få økt finansieringsansvar for ordinære fosterhjem og skal betale økte egenandeler for tiltak som tilbys av Bufetat. I tillegg får kommunene et mer helhetlig ansvar for oppfølging av fosterhjem, ved at ansvaret Bufetat i dag har for generell veiledning av fosterhjem vil inngå i kommunenes ansvar for oppfølging av fosterhjem. Bufetat vil fortsatt ha bistandsplikt for fosterhjem, institusjon og akuttiltak. Reformen innebærer ikke endringer i Bufetats ansvar for å rekruttere fosterhjem. Kommunene skal kompenseres for det økte ansvaret gjennom en økning i de frie inntektene. Dette skal gi økt handlingsrom til å bygge opp gode tiltak der barna bor. Samtidig vil økt finansieringsansvar ved bruk av de mest inngripende barnevernstiltakene, som fosterhjem og institusjon, forsterke insentivene til å prioritere tidlig innsats og forebyggende hjelp.

Endringer i den kommunale egenbetalingen for statlige barnevernstiltak

Ett av de sentrale tiltakene i barnevernsreformen er avviklingen av den statlige refusjonsordningen for forsterkning av kommunale fosterhjem. Dette medfører at kommunene får økt finansieringsansvar for ordinære fosterhjem. Midlene Bufetat bruker på dette i dag vil overføres til kommunene gjennom rammetilskuddet. Målet er at kommunene skal innrette fosterhjemstiltakene i tråd med barnas og fosterhjemmenes behov. Som fremhevet i Meld. St. 17 (2015–2016) Trygghet og omsorg — Fosterhjem til barns beste, vil avvikling av refusjonsordningen kunne bidra til dette ved at kommunene får insentiver til i større grad å velge faglige virkemidler som oppfølging og veiledning fremfor frikjøp av fosterforeldrene og lignende.

Reformen innebærer også at kommunene skal betale høyere egenandeler for institusjons-, fosterhjems- og hjelpetiltak som tilbys av Bufetat. Formålet er at det skal være mer lønnsomt for kommunene, sammenlignet med i dag, å forebygge behovet for disse spesialiserte tiltakene. Økningen i egenandelene følger også av at kommunene får økt finansieringsansvar for ordinære fosterhjem. For at ordinære fosterhjem ikke skal være et dyrere tiltak sammenlignet med institusjonstiltak enn i dag, må egenandelen for institusjon økes. Dagens modell med flat sats for kommunale egenandeler ved institusjonsplassering videreføres inntil videre. Barne- og familiedepartementet vil følgeevaluere reformen. Det vil i lys av evalueringen av reformen vurderes om satsene skal differensieres etter type institusjon. Egenandelene for spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem fastsettes slik at kommunene som hovedregel betaler noe mer for disse tiltakene enn de vil gjøre for ordinære fosterhjem. Formålet er at kommunene skal ha insentiver til å velge tiltak som er minst mulig inngripende.

Det ble i Prop. 73 L (2016–2017) lagt til grunn at egenandelen for spesialiserte hjelpetiltak skal utgjøre samme andel av Bufetats utgifter til tiltakene som egenandelen for institusjonsplasseringer gjør. Departementet har i fastsettelsen av egenandelene sett hen til Bufetats utgifter til institusjonsplasseringer for ungdommer med alvorlige atferdsvansker og lav risiko for å utvikle varige problemer i form av kriminalitet inn i voksen alder. Dette innebærer at kommunene skal betale en egenandel som er noe lavere enn det som ble skissert i Prop. 73 L (2016–2017), hvor det ble sett hen til alle typer institusjonsplasseringer. Egenandelen vil også være lavere enn egenandelen kommunene betaler for hjelpetiltak fra Bufetat i dag. Denne reduksjonen vil underbygge målet om bruk av hjelpetiltak fremfor plasseringstiltak, dersom det er til barnets beste.

Bufetats tilbud om utredning av og hjelpetiltak for sped- og småbarnsfamilier vil innrettes slik at Bufetat kan tilby spesialiserte utredninger av familier med barn i alderen 0–6 år i tilfeller der det er stor usikkerhet knyttet til barnas omsorgssituasjon. Bufetat kan også tilby hjelpetiltak i etterkant av utredningen når det er nødvendig for at barnet skal få forsvarlig hjelp. Både utredningen og hjelpetiltakene kan gjennomføres enten hjemmebasert eller som døgnbasert tilbud i sentrene. Det legges også opp til at noe av tilbudet kan gis poliklinisk. Den kommunale egenandelen i den enkelte sak vil kunne avhenge av om tjenestene gis i sentre for foreldre og barn, poliklinisk eller hjemmebasert. Ved opphold i sentrene vil det i fastsettelsen av egenandelene ikke lenger skilles mellom opphold med full forpleining og opphold med egen husholdning. Egenandelene for utredning av og hjelpetiltak for sped- og småbarnsfamilier fastsettes i Prop. 1 S (2021–2022) for Barne- og familiedepartementet, men det legges opp til at disse innrettes slik at kommunenes utgiftsnivå knyttet til tjenestene videreføres på dagens nivå, gitt dagens bruk av sentre for foreldre og barn.

Tabell 7.1 illustrerer endringene i de kommunale egenandelene som følger av barnevernsreformen. De nye egenandelene er foreløpige anslag. Barne- og familiedepartementet tar forbehold om at egenandelene fastsettes endelig i Prop. 1 S (2021–2022).

Tabell 7.1 Endringer i kommunale egenandeler som følge av barnevernsreformen

Tiltak

Månedlig egenandel 2021 (kroner)

Månedlig egenandel 2022 (kroner)

Institusjon

76 900

170 000

Spesialisert fosterhjem og beredskapshjem

36 200

85 000

Spesialisert hjelpetiltak

18 100

15 000

Ved behandlingen av Prop. 73 L (2016–2017) ble det vedtatt en bestemmelse i barnevernloven som gir adgang til å tidsavgrense statens medfinansieringsansvar for akuttiltak. Departementet la til grunn at hjemmelen i praksis vil bli benyttet for å fastsette begrenset varighet i statens medfinansieringsansvar ved akuttplasseringer i beredskapshjem. Dette innebærer at kommunene etter en viss periode må dekke Bufetats kostnader til tiltaket. Formålet er å gi kommunene insentiv til å finne varige tiltak for barna. Departementet legger opp til at hjemmelen tas i bruk fra 2022 og at tidsrommet for statlig medfinansiering begrenses til 12 måneder. Dette innebærer at kommunen må dekke kostnadene knyttet til beredskapshjemmet fra det tidspunktet barnet har bodd der i 12 måneder. Før dette tidspunktet vil kommunenes egenandel dekke om lag 80 prosent av kostnadene. Departementet vil vurdere å justere på lengden på perioden med statlig medfinansiering i lys av evalueringen av reformen.

Avvikling av forsøk med ny ansvarsdeling i barnevernet

Kommunene Alta, Røyken og Færder (tidligere Nøtterøy og Tjøme) inngikk i april 2016 i et forsøk med økt kommunalt ansvar for barnevernet. Forsøkskommunene har hatt ansvar for de fleste av oppgavene på fosterhjems- og hjelpetiltaksområdet som i utgangspunktet er lagt til det statlige barnevernet. I tillegg har kommunene hatt fullt finansieringsansvar for de fleste barnevernstiltak. Røyken avsluttet forsøksdeltakelsen ved utgangen av 2019, da kommunen ble en del av nye Asker kommune. Alta og Færder kommune fortsetter forsøket frem til barnevernsreformen trer i kraft i 2022. Fra dette tidspunktet inngår kommunene i ansvarsdelingen som følger av barnevernsreformen på lik linje med alle øvrige kommuner. Oppgaveoverføringen fra stat til kommune i barnevernsreformen er mer begrenset enn den har vært i forsøket. Dette innebærer at Alta og Færders inntekter gjennom kommunerammen vil reduseres. For å sørge for en god overgang til ansvarsdelingen som følger av barnevernsreformen, tar departementet sikte på at Alta og Færder kommuner i 2022 tildeles en engangsbevilgning på henholdsvis 9 og 10 mill. kroner i tillegg til kompensasjonen de vil få som følge av barnevernsreformen. Formålet er å lette overgangen fra forsøksdeltakelsen. Departementet kommer tilbake til størrelsen på kompensasjonen i Prop. 1 S (2021–2022).

Utsatt overføring av PMTO fra Bufetat til kommunene

I Prop. 73 L (2016–2017) ble det varslet at Bufetats tilbud av Parent Management Training – Oregon (PMTO) til kommunene skal avvikles i takt med at kommunene selv bygger opp nødvendig kompetanse til å tilby dette eller tilsvarende hjelpetiltak. Ressursene Bufetat bruker på PMTO skulle også gradvis overføres til kommunene. Arbeidet med utviklingen av en alternativ implementeringsstruktur for PMTO og andre kunnskapsbaserte hjelpetiltak er forsinket, og forutsetningene for å avvikle Bufetat sitt PMTO-tilbud er dermed ikke på plass fra 2022. Bufetat vil derfor fortsatt tilby PMTO til kommunene og drive implementeringsarbeid knyttet til PMTO, til og med 2022. Det legges opp til at avviklingen av Bufetats tilbud av PMTO påbegynnes fra 2023, og at midlene Bufetat bruker på PMTO-tilbudet til kommunene gradvis overføres til kommunene.

Ansvarsdeling ved valg av institusjonsplass

I Prop. 73 L (2016–2017) ble det varslet at departementet ville komme tilbake med forslag til endringer i barnevernloven, med hjemmel for økt kommunal valgfrihet. Det ble forutsatt at kommunene skal velge blant institusjonsplasser Bufetat mener er egnet for det enkelte barn. Det fremkom at departementet tok sikte på å legge frem lovforslag slik at endringer kan gjennomføres når barnevernsreformen trer i kraft.

Slik det fremkommer i Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven, fastholder regjeringen ambisjonen om økt kommunal valgfrihet på institusjonsområdet. I proposisjonen vises det til at det på kort sikt imidlertid er svært krevende å oppfylle forutsetningen fra Prop. 73 L (2016–2017) om tiltak for å sikre et innslag av statlige institusjoner ved økt kommunal valgfrihet. Departementet foreslår derfor ikke endringer i ansvarsdelingen mellom stat og kommune ved valg av institusjonsplass nå. Departementet ser behov for å vurdere spørsmålet nærmere i lys av utfordringene i institusjonsbarnevernet og regjeringens ambisjoner for videreutvikling av tilbudet. Departementet legger videre opp til å vurdere spørsmålet om økt kommunal valgfrihet ved valg av institusjonsplass nærmere når igangsatte og planlagte tiltak på institusjonsområdet er gjennomført og i lys av evalueringen av barnevernsreformen.

Endringer i ansvaret for godkjenning av fosterhjem

Som en del av barnevernsreformen overføres ansvaret for godkjenning av fosterhjem fra fosterhjemskommunen til omsorgskommunen fra 2022, slik at én kommune har ansvaret for både valg og godkjenning av fosterhjem. Målet er å bidra til raskere prosesser, slik at barnet ikke må vente unødig lenge før det kan flytte inn i et fosterhjem. Det er videre vedtatt endringer i fosterhjemsforskriften. Endringene innebærer blant annet at omsorgskommunen kan inngå skriftlig avtale om at fosterhjemskommunen skal foreta den endelige godkjenningen. En slik løsning kan for eksempel være praktisk når barn flytter i fosterhjem i en kommune som ligger langt unna omsorgskommunen. Videre gis omsorgskommunen en plikt til å undersøke om fosterhjemskommunen har informasjon om fosterhjemmet. Videre må omsorgskommunen alltid sørge for å informere fosterhjemskommunen om fosterhjemsplasseringen.

Økonomiske rammevilkår for ordinære fosterhjem

Økt kommunalt finansieringsansvar for ordinære fosterhjem er en sentral del av barnevernsreformen. Det ble i Prop. 73 L (2016–2017) lagt til grunn at tydeligere rammer for forsterkning av fosterhjem bør være på plass før endringene trer i kraft, for å understøtte kommunenes arbeid med fosterhjemstiltak. Dette er bakgrunnen for at Barne- og familiedepartementet i regjeringens strategi for fosterhjemsomsorgen legger frem nye faglige anbefalinger om økonomiske rammevilkår for fosterhjem. Tydeligere rammer for innrettingen av fosterhjemstiltakene innebærer også en oppfølging av Meld. St. 17 (2015–2016) Trygghet og omsorg – Fosterhjem til barns beste og NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem.

Overgangsordning for spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem

Slik det fremkommer i Prop. 73 L (2016–2017) og Prop. 133 L (2020–2021) er det lagt til grunn at barn ikke skal måtte flytte som følge av endringer i egenandeler og retningslinjer for bruk av spesialiserte fosterhjem. Proposisjonen inneholder også bestemmelser om bruk av private aktører. Avtaler om plassering i familiehjem eller fosterhjem tilknyttet private aktører, herunder det avtalte egenandelsnivået, som er inngått før 1. januar 2022 skal kunne videreføres så lenge barnet bor i hjemmet. Departementet legger til grunn at det samme skal gjelde opphold i beredskapshjem. Overgangsordningen innebærer at kommunene skal betale dagens egenandel for plasseringer som ble gjort før reformen trer i kraft.

Kompensasjonen til kommunene

Kommunene vil kompenseres for reformen gjennom en økning i rammetilskuddet. I beregningen av de økonomiske konsekvensene for kommunene av det økte finansieringsansvaret for barnevernstiltak, har Barne- og familiedepartementet benyttet kommunenes bruk av statlige barnevernstiltak det siste tilgjengelige regnskapsåret. Beregningene viser at kommunene på sikt vil måtte betale om lag 1,7 mrd. kroner mer i egenandeler for statlige tiltak sammenlignet med 2020. Kommunene vil kompenseres for dette. I tillegg vil Bufetats utgifter på om lag 400 mill. kroner til hjelpetiltak, refusjonsordningen for fosterhjem og veiledning av fosterhjem overføres til kommunene. Det samlede økonomiske opplegget for reformen vil altså på sikt utgjøre om lag 2,1 mrd. kroner.

Kompensasjonen i 2022 vil være noe lavere. Departementet legger opp til å overføre om lag 1,6 mrd. kroner til kommunene dette året. Årsaken er at kommunene skal betale dagens egenandel for fosterhjemsplasseringer som er inngått før 1. januar 2022. Kommunene vil i 2022 også betale inn egenandeler på dagens nivå for plasseringer gjort siste del av 2021. I tillegg er overføringen av hjelpetiltaket PMTO utsatt, jf. omtale over. Departementet tar forbehold om at det endelige nivået på kompensasjonen fastsettes ved behandlingen av Prop. 1 S (2021–2022).

Når kommunene kompenseres over rammetilskuddet og midlene fordeles etter kostnadsnøkkelen for barnevern, vil kompensasjonen for den enkelte kommune kunne avvike noe fra de faktiske utgiftene på ikrafttredelsestidspunktet. For å dempe denne effekten i en overgangsperiode vil halvparten av rammen som skal innlemmes, bli fordelt særskilt (tabell C) etter faktisk tiltaksbruk (basert på regnskapsåret 2020) i 2022 og 2023.

I tillegg disponerer statsforvalteren skjønnsmidler for å kunne fange opp forhold i kommunene som ikke blir godt nok ivaretatt i inntektssystemet og gjennom andre faste tilskuddsordninger.

Innlemming av tilskudd av øremerkede stillinger i det kommunale barnevernet

Det fremgår av Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreform) og i Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018 at det legges opp til at øremerkede midler til stillinger i det kommunale barnevernet skal innlemmes i kommunerammen fra samme år som barnevernsreformen trer i kraft. De øremerkede stillingene i de kommunale barnevernstjenestene ble opprettet i perioden 2011–2018, og midlene bevilges på kap. 854, post 60. Bevilgningen for 2021 er 820 mill. kroner og skal dekke 1 026,2 årsverk i det kommunale barnevernet. Regjeringen vil foreslå å innlemme midlene i rammetilskuddet til kommunene i statsbudsjettet for 2022.

7.2.2 Forslag til ny barnevernslov

Iverksettelse 1. januar 2023

Departementet har i Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven lagt frem forslag til ny barnevernslov. Ny barnevernslov skal bidra til bedre barnevernsfaglig arbeid, styrke barns og foreldres rettssikkerhet og bidra til økt vekt på forebygging og tidlig innsats. Loven skal avløse lov 17. juli 1992 nr. 100 om barnevernstjenester. Departementet tar sikte på at ny barnevernslov kan tre i kraft 1. januar 2023.

Iverksettelse 1. januar 2022

Barne- og familiedepartementet tar sikte på at enkelte av de foreslåtte endringene skal tre i kraft 1. januar 2022 som endringer i gjeldende barnevernlov. Dette er endringer som har nær sammenheng med målene i barnevernsreformen om økt vekt på forebygging og tidlig innsats.

Det foreslås at kommunestyret selv skal vedta en plan for det forebyggende arbeidet. Planen skal beskrive hvordan arbeidet skal organiseres og fordeles mellom tjenestene i kommunen og hvordan etatene skal samarbeide. Forslaget innebærer blant annet at det er kommunestyret som skal avgjøre hvilken oppgave barnevernstjenesten skal ha i det forebyggende arbeidet. Forslaget må ses i sammenheng med kravet som ble innført 1. januar 2021 om at kommunestyret selv, minst en gang i året, skal få en redegjørelse om tilstanden i barnevernstjenesten. Det foreslås videre å klargjøre kommunens ansvar for styring av barnevernstjenesten gjennom å ta ut presiseringen i dagens lov om at det er barnevernstjenestens leder som har ansvaret for oppgavene etter barnevernloven.

Det foreslås også å innføre kompetansekrav i det kommunale barnevernet ved å innføre krav om barnevernfaglig mastergrad eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå for personell i barnevernstjenesten som skal utføre visse kjerneoppgaver. Kravet gjelder også for barnevernstjenestens leder og stedfortredende leder. I bestemmelsen fremgår det at kompetansekravene gjelder fra 2031. Frem til dette tidspunktet foreslås en overgangsordning der kompetansekravet også skal kunne oppfylles gjennom en kombinasjon av videreutdanning og erfaring. Kommunene vil bli kompensert for anslåtte merutgifter som følger av kompetansekravet. Kommunene kan også få dekket utgifter til vikar, pensum, reise og opphold for sine ansatte gjennom tilskuddsordningen for barnevernsfaglig videreutdanning. Det foreslås også at det i visse tilfeller kan gis midlertidig dispensasjon og varig unntak fra kravet om mastergrad. Barne- og familiedepartementet foreslår også å innføre krav om veiledning av ansatte i barnevernstjenesten, samt å gi kommunen en plikt til å ta imot praksisstudenter. Dette er forslag som skal bidra til at nyutdannede skal være godt forberedt på oppgavene som venter dem.

Det er tidligere vedtatt endringer i fosterhjemsforskriften som skal tre i kraft 1. januar 2022. Endringene innebærer blant annet at det stilles krav om at fosterforeldre skal ta imot opplæring før barnet flytter inn i fosterhjemmet. Fosterhjemmet kan ikke godkjennes før opplæringen er gjennomført.

7.3 Helse- og omsorgsdepartementet

7.3.1 Rusreformen

Straffeforfølgning av personer for bruk og besittelse av narkotika til egen bruk har bidratt til stigmatisering, marginalisering og utenforskap og kan ha stått i veien for å møte den enkelte med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging. Regjeringen har lagt frem for Stortinget et lovforslag om rusreform, Prop. 92 L (2020–2021) Endringer i helse- og omsorgstjenesteloven og straffeloven m.m. (rusreform – opphevelse av straffansvar m.m.), der straffansvar for erverv, bruk og innehav av en mindre mengde narkotika til egen bruk oppheves, og ansvaret for samfunnets reaksjoner på straffri befatning med narkotika overføres fra justissektoren til helsetjenesten. Forslaget innebærer opprettelse av kommunale rådgivende enheter for narkotikasaker ved etablering av en ny bestemmelse i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester. I forslaget fremkommer det at kommunene skal kompenseres for etablering av de nevnte enhetene. Ellers er oppgavene som pålegges kommunene gjennom reformen i hovedsak de samme som kommunene utfører i dag overfor personer som på frivillig grunnlag oppsøker helsetjenesten.

7.3.2 Likeverdsreformen

Regjeringen la i mars 2021 frem Meld. St. 25 (2020–2021) Likeverdsreformen. Målet med Likeverdsreformen er at barn og familier med barn som har behov for sammensatte tjenester, skal oppleve et samfunn som stiller opp, og som gir alle mulighet til personlig utvikling, deltakelse og livsutfoldelse. Likeverdsreformen gir retning og rammer for utvikling av tjenester rettet mot familier som har eller venter barn med alvorlig sykdom, skade eller nedsatt funksjonsevne.

Lovfesting av barnekoordinator

Som en del av Likeverdsreformen har regjeringen i Prop. 100 L (2020–2021) Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator) foreslått å lovfeste en ny barnekoordinatorordning for familier som har eller venter barn med alvorlig sykdom, skade eller nedsatt funksjonsevne, og som vil ha behov for langvarige og sammensatte eller koordinerte helse- og omsorgstjenester og andre velferdstjenester. Bestemmelsen gjelder for barn til og med 18 år. Proposisjonen ble lagt frem av Kunnskapsdepartementet, og arbeidet med lovforslagene er gjort av Arbeids- og sosialdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Se også omtale under Kunnskapsdepartementet.

Det er krevende å anslå eksakt hvor mange barn og familier som vil oppfylle vilkårene for å ha rett til barnekoordinator, og det er også krevende å anslå eksakt hvor mange av disse som vil ønske å benytte seg av ordningen. Tilsvarende er det også krevende å fremskaffe tall på hvor mange av disse som allerede benytter seg av eller vil komme til å benytte seg av den koordinatorordningen som allerede eksisterer.

I Prop. 100 L (2020–2021) er det skissert ulike forutsetninger for hvor mange som antas å oppfylle vilkårene for å ha rett til barnekoordinator, basert på tall fra Kommunalt pasientregister (KPR). For å beregne antall i målgruppen er det skissert to alternativer for antallet som vil kunne omfattes av den nye rettigheten:

Et høyt anslag: 5 751 barn (alle barn mellom 0–18 år med omfattende bistandsbehov, og 30 prosent av barn med middels til stort bistandsbehov)

Et lavt anslag: 2 876 barn (50 prosent av alle barn mellom 0–18 år med omfattende bistandsbehov, og 15 prosent av alle barn med middels til stort bistandsbehov)

Videre er det i Prop. 100 L (2020–2021) lagt til grunn at barnekoordinatorens oppgaver overfor den enkelte familie/barn er omfattende, og at hver barnekoordinator derfor ikke bør ha ansvar for et for stort antall barn/familier. Det er samtidig understreket at dette ikke er en 1:1 tjeneste. På den bakgrunn er det lagt til grunn et rimelig anslag er at en koordinator i gjennomsnitt bør kunne følge opp et sted mellom 5 og 25 barn/familier.

Som nevnt er det krevende å anslå eksakt hvor mange barn og familier som vil oppfylle vilkårene for å ha rett til barnekoordinator. Departementene som er nevnt ovenfor, vurderer at ytterpunktene som er presentert i Prop. 100 L (2020–2021) gir en målgruppe som enten er for vid eller for smal, og at det mest realistiske anslaget sannsynligvis finnes et sted imellom. Videre er det lagt til grunn at kommunene til en viss grad må benytte eksisterende personell/koordinatorer som barnekoordinatorer. Departementene legger til grunn at det for den kommunale helse- og omsorgstjenesten vil være hensiktsmessig og ressursbesparende å bygge videre på eksisterende koordinatorordning, herunder etablerte koordinerende enheter.

Det er usikkert om samtlige i målgruppen vil ønske et slikt tilbud. Videre vurderes det at antallet barn/familier på liste vil variere ut fra bistandsbehov. På denne bakgrunn vurderer departementene at anslaget vil være et sted mellom 80 og 100 prosent av barn med omfattende bistandsbehov og mellom 15 og 30 prosent av barn med middels til stort bistandsbehov, og at en differensierer antallet barn/familier per liste basert på bistandsbehov fra 10 til 20. Dette gir en anslått merkostnad for kommunene på inntil 249 mill. kroner. Videre legges det til grunn at kommunene til en viss grad må benytte eksisterende personell/koordinatorer som barnekoordinatorer.

Helse- og omsorgsdepartementet vil komme tilbake med en nærmere beregning av kompensasjon til kommunesektoren i statsbudsjettet for 2022. Departementene tar forbehold om at lovendringene først vil gjennomføres når det er budsjettmessig dekning for dem.

7.3.3 Leve hele livet 2019–2023

Regjeringen følger opp Meld. St. 15 (2017–2018) Leve hele livet – En kvalitetsreform for eldre. Målet med reformen er at eldre kan mestre livet lenger og ha en trygg, aktiv og verdig alderdom.

Kommunestyrene behandler og vedtar hvordan reformens innsatsområder og løsninger kan gjennomføres lokalt, basert på lokale utfordringer og behov. Planprosesser i kommunene bør ha bred medvirkning fra eldrerådene. Nasjonalt og regionalt støtteapparat skal bistå kommunesektoren i planlegging, omstillings- og endringsarbeid. De kommunene som omstiller seg i tråd med reformen blir prioritert innenfor en rekke relevante tilskuddsordninger fra og med 2021 og ut reformperioden. Det vises til Prop. 1 S (2020–2021) for Helse- og omsorgsdepartementet for detaljer om innretning av plankrav knyttet til reformen, og hvilke tilskuddsordninger som inngår i prioriteringen.

Rapporteringer fra statsforvalterne i 2020 viser at mange kommuner er om lag et halvt til ett år forsinket i reformarbeidet på grunn av covid-19-situasjonen. Det er dermed stor variasjon mellom kommunene i hvor langt de har kommet i reformarbeidet; noen er fortsatt i oppstartsfasen med planlegging, mens andre er over i gjennomføringsfasen med implementering.

Kommunene oppfordres til å legge reformens satsingsområder til grunn for det generelle plan- og kvalitetsforbedringsarbeidet i omsorgssektoren. Reformen bør ses i sammenheng med langsiktig planlegging og dimensjonering både av kapasitet og kompetanse i tjenestene. Gjennomføring av Leve hele livet er avhengig av en rekke nye strategier og planer, herunder Kompetanseløft 2025, Demensplan 2025, pårørendestrategi, nasjonal ernæringsstrategi for eldre og stortingsmelding om lindrende behandling og omsorg. Disse satsingene skal sammen med reformen bidra til en ny og bærekraftig politikk som skal sikre innbyggerne et godt og trygt liv. Det legges derfor til grunn at staten samordner initiativene overfor kommunene på omsorgsfeltet for å bidra til en felles, systematisk og langsiktig oppfølging både i statlig og kommunal sektor i 2022.

Nasjonal strategi for godt kosthold og ernæring hos eldre

Feil- og underernæring hos eldre er en utfordring i dag. Mange eldre får ikke ivaretatt sine grunnleggende behov for mat, ernæring og gode måltidsopplevelser. Som en del av oppfølgingen av Leve hele livet har regjeringen våren 2021 lagt frem en nasjonal strategi for godt kosthold og ernæring hos eldre i sykehjem og som mottar hjemmetjenester. Målet med strategien er å skape gode måltidsopplevelser og redusere feil- og underernæring. Strategien har tre innsatsområder: systematisk ernæringsarbeid, kunnskap og kompetanse og individuelt tilpasset mat- og ernæringsoppfølging. Den skal bidra til å understøtte og forsterke gjennomføringen av innsatsområdet Mat og måltider i Leve hele livet. Strategien og dens tiltak skal inngå som en del av støtteapparatenes veiledningsmateriell i gjennomføring av Leve hele livet, og brukes som grunnlag for kommunene til å utvikle egne tilpassede ernæringsstrategier som en del av det øvrige planarbeidet i kommunene.

7.3.4 Investeringstilskuddet for heldøgns omsorgsplasser

Investeringstilskuddet som er en del av oppfølgingen av Leve hele livet, har som formål å stimulere kommunene til å fornye og øke tilbudet av sykehjemsplasser og omsorgsboliger for personer med behov for heldøgns helse- og omsorgstjenester.

Plankrav

Som varslet i Prop. 1 S (2020–2021) for Helse- og omsorgsdepartementet vil det innføres et plankrav ved søknad om investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser. Formålet med plankravet er å stimulere til bedre og mer helhetlige, langsiktige behovsvurderinger før kommunene investerer i nye eller rehabiliterer de mest kostnadskrevende tilbudene.

Innføringstidspunktet var opprinnelig foreslått til 2021, men med mulighet for å tilpasse tidspunktet til koronasituasjonen. Av hensyn til kommunenes ekstraordinære innsats under pandemien utsettes innføringen av plankravet til 1. januar 2022. Dette innebærer at søknader som kommer inn i løpet av 2021 ikke omfattes av plankravet. Videre vil det bli vurdert om prosjekter som påbegynnes i 2021, men hvor søknad sendes i 2022, skal omfattes. Prosjekter som påbegynnes i 2022 omfattes av et plankrav.

Det legges ikke opp til at plankravet medfører behov for rullering eller endring av allerede vedtatte overordnede planer. Innholdet i plankravet vil være:

beskrivelse av dagens bo- og tjenestetilbud

utarbeide et kunnskapsgrunnlag basert på tilgjengelig statistikk

beskrivelse av hvordan brukermedvirkning er ivaretatt

beskrivelse av hvordan investeringer og drift er ivaretatt i økonomiplan og/eller årsbudsjett

behovsvurderinger – helhetlig vurdering av overnevnte punkter

Mindre tiltak som først og fremst skal bidra til bedre kvalitet på eksisterende omsorgsplasser er fritatt fra plankravet, som fellesareal som kun er til bruk for beboerne i omsorgsbygget, opparbeiding av uteareal, for eksempel etablering av sansehage og rene utbedringer som installering av velferdsteknologi, sprinkleranlegg, heis med mere.

Husbanken vil frem mot innføringen utvikle skjemaer/verktøy til nytte i kommunenes planleggingsprosesser. Kommunene bes derfor om tidlig å kontakte Husbankens regionkontor for dialog om kartlegging, planer og konkrete prosjekter og hva plankravet betyr for disse tiltakene.

Utbetalingsprofil

I Prop. 105 S (2019–2020) Kommuneproposisjonen 2021 ble det varslet at Helse- og omsorgsdepartementet tok sikte på å innføre ny utbetalingsprofil for investeringstilskuddet fra og med budsjettåret 2021. I Prop. 1 S (2020–2021) for Helse- og omsorgsdepartementet ble derimot ny utbetalingsprofil utsatt. Eventuelle endringer i utbetalingsprofilen for 2022 vil bli presentert i Prop. 1 S (2021–2022) for Helse- og omsorgsdepartementet.

7.3.5 Kompetanseløft 2025

Regjeringen vil ha en faglig sterk helse- og omsorgstjeneste med dyktige ansatte som kan gi god helsehjelp og omsorg. Derfor har regjeringen lagt frem en ny plan for å sikre rekruttering, kompetanse og fagutvikling i den kommunale helse- og omsorgstjenesten og den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, Kompetanseløft 2025. Ansvaret for å sikre en faglig sterk tjeneste og tilstrekkelig og kompetent bemanning ligger hos kommunene og fylkeskommunene. Med Kompetanseløft 2025 ønsker regjeringen å understøtte kommunene og fylkeskommunene i deres arbeid med å forvalte dette ansvaret. Kompetanseløft 2025 består av fire strategiske områder og tilhørende tiltak. Det legges opp til at tiltakene skal videreutvikles i planperioden. Som en del av oppfølgingen av Kompetanseløft 2025 har regjeringen nedsatt et samarbeidsforum med sentrale parter i arbeidslivet, som blant annet vil drøfte spørsmål om heltid/deltid, vikarbruk og oppgaveglidning.

7.3.6 Demensplan 2025

Demens er en stor utfordring globalt, og nye tall anslår at minst 100 000 nordmenn har en demenssykdom i dag. Det er ventet at tallet vil øke de neste årene. Regjeringen la i desember 2020 frem Demensplan 2025. Demensplan 2025 er den tredje nasjonale demensplanen og er regjeringens femårsplan (2021–2025) for å forbedre tjenestetilbudet til personer med demens og deres pårørende. Det overordnede målet er å bidra til et mer demensvennlig samfunn.

Demensplan 2025 består av fire innsatsområder med tilhørende tiltak, herunder varierte og tilpassede aktivitetstilbud, videreføre arbeidet med diagnose til rett tid og systematisk oppfølging etter diagnose og bidra til økt bevissthet om demens i samfunnet.

7.3.7 Pårørendestrategi og handlingsplan

Regjeringen la i desember 2020 frem en samlet pårørendestrategi og handlingsplan. Målene for strategien er å anerkjenne pårørende som en ressurs, samt god og helhetlig ivaretakelse av alle pårørende slik at pårørende kan leve gode egne liv og kombinere pårørenderollen med utdanning og arbeid. Videre er det et mål at ingen barn skal måtte ta omsorgsansvar for familie eller andre. Strategien består av seks innsatsområder og 32 tiltak.

7.3.8 Forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene

Per 1. januar 2021 deltar kommunene Selbu, Stjørdal, Bjørnafjorden, Lillesand og Indre Østfold i forsøket. Forsøket utvides med ytterligere seks kommuner. Kommunene Froland, Lødingen, Enebakk og Lyngdal får inntektspåslag fra 1. april 2021 og deltar i forsøkets finansieringsmodell fra 1. oktober 2021. Kommunene Askøy og Arendal vil få inntektspåslag fra 1. juli 2021 og deltar i forsøkets finansieringsmodell fra 1. januar 2022. Forsøket skal etter planen pågå ut 2022. Forsøket følgeevalueres. Når det gjelder utvidelsen og erfaringer fra forsøket vises til nærmere omtale i Prop. 1 S (2020–2021) for Helse- og omsorgsdepartementet og Stortingets behandling av denne (jf. Innst. 11 S (2020–2021)).

7.3.9 Nasjonalt velferdsteknologiprogram

Nasjonalt velferdsteknologiprogram ble etablert i 2013 og inngikk i regjeringens plan Omsorg 2020. Målet er at velferdsteknologi skal være en integrert del av tjenestetilbudet i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Programmet er videreført ut 2021.

Regjeringens videre arbeid med velferdsteknologi vil presenteres i Prop. 1 S for Helse- og omsorgsdepartementet for 2022.

7.3.10 Nytt krav til samarbeidsavtalen mellom kommuner og helseforetak

Regjeringen fremmet våren 2021 et forslag om å innføre et nytt krav til samarbeidsavtalen mellom kommuner og helseforetak, jf. Prop. 102 L (2020–2021) Endringer i helse- og omsorgstjenesteloven. Kravet innebærer at avtalen må inneholde en konkret beskrivelse av hvordan kommuner og helseforetak skal planlegge og utvikle tjenester sammen. Formålet med lovendringen er å bidra til bedre felles planlegging mellom kommuner og helseforetak for å sikre sammenhengende, bærekraftige helse- og omsorgstjenester. Forslaget er en oppfølging av Meld. St. 7 (2019–2020) Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023 og avtalen mellom KS og regjeringen av 23. oktober 2019 om etablering av 19 helsefellesskap.

7.3.11 Digitalisering og e-helse

Digitalisering av helse- og omsorgssektoren er et felles mål for kommunene og staten. Skal vi lykkes er det viktig at innføringen av de nasjonale e-helseløsningene prioriteres og koordineres i fellesskap, og at kommunesektoren settes i stand til å understøtte disse. I desember 2020 inngikk Helse- og omsorgsdepartementet en samarbeidsavtale med KS om innføring av nasjonale e-helseløsninger.

Det er et mål at nasjonale e-helseløsninger, som kjernejournal, e-resept og helsenorge.no, skal tas i bruk av alle relevante aktører i helse- og omsorgssektoren. Kommunal helse- og omsorgstjeneste skal få bedre digital støtte og oversikt over pasientenes legemiddelbruk ved å ta i bruk kjernejournal, e-resept og pasientens legemiddelliste. Pasientens legemiddelliste skal prøves ut i Helse Vest RHF og Bergen kommune høsten 2021. Sykehus i Helse Sør-Øst RHF og Helse Nord RHF er i gang med deling av dokumenter i kjernejournal. Flere kommuner og fastleger tar også i bruk helsenorge.no for administrasjon av behandlingsforløp og digital dialog. Kjernejournal vil også etter planen bli utvidet med laboratorie- og radiologisvar for helsepersonell i 2022, som en del av satsingen på samhandlingsløsninger i Prop. 1 S (2020–2021).

En grunnleggende forutsetning for å lykkes med digitaliseringen er at IKT- og informasjonssikkerhet ivaretas, og det er et mål å løfte sikkerhetsnivået i sektoren. Befolkningen skal ha tillit til at helse- og omsorgstjenesten ivaretar deres personvern og tar i bruk mulighetene teknologien gir for å utvikle bedre tjenester.

Direktoratet for e-helse skal bidra til en helhetlig digitalisering i helse- og omsorgssektoren og har etablert en nasjonal oversikt over digitaliseringstiltak i sektoren, nasjonal e-helseportefølje. Kommunene er oppfordret til å forelegge planer om digitaliseringstiltak med nasjonal betydning for Direktoratet for e-helse. Direktoratet for e-helse utarbeidet i 2020 et felles veikart sammen med helse- og omsorgssektoren. Veikartet skal synliggjøre planer for utvikling og innføring av de nasjonale e-helseløsningene og gi aktørene i helse- og omsorgssektoren oversikt over tiltak, milepæler og avhengigheter. Målet er at veikartet skal fungere som et utgangspunkt for kommunenes vurderinger og prioriteringer ved innføring og bruk av nasjonale e-helseløsninger. Videre arbeider Helse- og omsorgsdepartementet med et høringsnotat om lov- og forskriftsbestemmelser for virksomhetene i helse- og omsorgstjenestens plikt til å betale for å gjøre de nasjonale e-helseløsningene tilgjengelig for personellet. Dette er en oppfølging av Prop. 65 L (2019–2020) Lov om e-helse (e-helseloven) som ble trukket tilbake 16. oktober 2020.

Arbeidet med felles kommunal journalløsning (Akson) pågår og er organisert gjennom en styringsgruppe hvor et utvalg foregangskommuner, KS og Helse- og omsorgsdepartementet er representert. Styringsgruppen har blant annet forberedt etablering av et selskap som vil ha ansvar for det videre arbeidet med felles kommunal journalløsning. Dette er i tråd med omtalen i Prop. 1 S (2020–2021) for Helse- og omsorgsdepartementet, jf. Innst. 11 S (2020–2021) der det ble signalisert at det skulle tas sikte på etablering av et selskap med kommunalt majoritetseierskap innen 1. juli 2021. KS har vedtatt at de vil etablere et heleid aksjeselskap som vil ivareta videre programaktiviteter og utredningsarbeid frem til et beslutningsgrunnlag legges frem for kommunene for videre veivalg. For kommuner som omfattes av Helseplattformen i Midt-Norge, innføres et felles journalsystem for sykehus og kommuner, inkludert fastleger i regionen. Dette er en nasjonal utprøvning av målbildet for Én innbygger – én journal.

Kommunene har gjort en betydelig innsats i arbeidet med digitaliseringstiltak under koronapandemien. Digitalisering bidrar til å styrke overvåking av pandemien, effektivisere testing og smittesporing, begrense smittespredning og til å understøtte vaksinasjon. Det er sentralt at kommunene har beredskap til å prioritere digitaliseringstiltak i forbindelse med pandemien, herunder vaksinasjon, også fremover, og at de gode erfaringene og nye samarbeidsformer videreføres.

Riktig bruk av velferdsteknologi kan bidra til at eldre kan bo hjemme lenger, og oppleve økt trygghet og livskvalitet. Nasjonalt velferdsteknologiprogram videreføres ut 2021, og Helsedirektoratet vil komme med anbefaling om veien videre i 2021. Med digital hjemme-oppfølging kan innbyggere og pasienter følges opp i hjemmet med videokonsultasjoner, oppfølging basert på pasientrapporterte data eller nettbaserte behandlingsprogram. Dette kan bidra til at innbyggere og pasienter opplever økt grad av mestring, et mer tilpasset tilbud, og at sykdomsutvikling fanges opp tidligere. Det pågår i dag en utprøving av digital hjemmeoppfølging i et utvalg kommuner som vil ferdigstilles i løpet av 2021.

Skatteetaten har modernisert folkeregisteret og ny personidentifikator skal innføres i Norge innen 2032. Det etableres i den forbindelse en ny persontjeneste for distribusjon av folkeregisterinformasjon i helse- og omsorgssektoren. Det er et mål at helse- omsorgsektoren tar i bruk tjenesten fra og med 2022. Fra 1. januar 2022 blir det obligatorisk å melde inn dødsårsak elektronisk. Elektronisk melding av dødsfall og dødsårsak medfører at melding går direkte til Folkeregisteret og Dødsårsaksregisteret.

7.3.12 Endringer i tobakksskadeloven

Stortinget har vedtatt en rekke endringer i tobakksskadeloven som ledd i gjennomføringen av EUs tobakksdirektiv 2014/40/EU. Direktivet er ennå ikke innlemmet i EØS-avtalen og lovendringene har derfor ikke trådt i kraft. Helse- og omsorgsdepartementet forventer at ikrafttredelse vil skje i 2022.

Kommunenes tilsynsplikter etter tobakksskadeloven § 35 tredje ledd vil da utvides tematisk, ved at det innføres en rekke nye produktkrav til tobakksvarer, elektroniske sigaretter og nikotinprodukter, jf. Prop. 142 L (2015–2016) Endringer i tobakksskadeloven (gjennomføring av direktiv 2014/40/EU og standardiserte tobakkspakninger). Kommunene har plikt til å føre tilsyn med at salgssteder overholder disse produktkravene.

7.4 Justis- og beredskapsdepartementet

7.4.1 Sivilbeskyttelsesloven

Stortinget har 23. februar 2021 vedtatt endringer i sivilbeskyttelsesloven, jf. Prop. 136 L (2019–2020). Loven trådte i kraft 1. mai 2021. Gjennom lovendringen i § 12 fjerde ledd er departementet gitt hjemmel for å gi forskrift om krav til rom og kommunal grunn til bruk for innsats, utdannings- og øvingsformål, og om utgiftsdeling mellom kommunene. I tillegg gir sivilbeskyttelsesloven § 13 fjerde ledd hjemmel til å gi forskrifter om lagring av Sivilforsvarets materiell og om utgiftsdeling mellom kommunene.

Nærmere krav til rom og lagre som stilles til disposisjon for Sivilforsvaret er under utarbeidelse i en samleforskrift for Sivilforsvaret, med forventet høring våren 2021. Kravene som stilles i forskrift skal ligge innenfor gjeldende lovbestemmelser. Det er således ikke tale om endringer eller utvidelser av oppgaver for kommunesektoren, men en konkretisering av de pliktene som allerede foreligger etter gjeldende lovbestemmelser. For kommuner som ikke har fulgt opp sine forpliktelser etter gjeldende lovbestemmelser, vil dette kunne medføre økte utgifter.

Samtidig legges det opp til at forskriften skal inneholde bestemmelser om utgiftsdeling mellom kommunene. Slike regler skal bidra til en mer rettferdig fordeling av utgiftene mellom kommunene i sivilforsvarsdistriktet, slik at det ikke bare er kommuner som stiller rom og lagre til rådighet for Sivilforsvaret som må dekke utgiftene.

7.4.2 Lov om arv- og dødsboskifte

Ved endringslov 18. desember 2020 nr. 149 ble det vedtatt en ny bestemmelse i lov om arv- og dødsboskifte. Den nye bestemmelsen gjelder tilfeller der det i et dødsbo inngår en landbrukseiendom som består av minst fem dekar jordbruksareal eller minst 25 dekar produktiv skog. Bestemmelsen setter en frist på tre år for å overføre landbruks-eiendommen til en ny eier, uavhengig av hvor lang tid det ellers tar å få gjennomført skiftet av dødsboet. Det tas sikte på at bestemmelsen skal tre i kraft 1. januar 2022. Bestemmelsen gir noen nye oppgaver til kommunene: Kommunen skal innen ett år etter dødsfallet varsle dødsboet om treårsfristen. Videre kan kommunen etter søknad forlenge fristen hvis det foreligger særlige grunner. Dersom fristen oversittes, kan kommunen gripe inn og kreve eiendommen solgt.

7.5 Klima- og miljødepartementet

7.5.1 Regjeringens politikk for grønn skipsfart

Regjeringens handlingsplan for grønn skipsfart (2019) legger rammene for arbeidet med klima- og miljøvennlig skipsfart. Regjeringens ambisjon er å halvere utslippene fra innenriks sjøfart og fiske innen 2030. I klimaplanen for 2030 stadfestes denne ambisjonen. Handlingsplanen pekte på rutegående passasjerbåter og ferjer som satsingsområder for innføring av null- og lavutslippsløsninger. Det har de siste årene vært en rask innfasing av ferjer med elektrisk fremdrift. Fra én batteridrevet ferje i 2015 er det ventet nærmere 80 ferjer med batteripakker på vannet i 2022. Det er usikkert hvor store merkostnader fylkeskommunene får som følge av investering og drift av lav- og nullutslippsløsninger på ferjene, og hvor mye som skyldes forhold som flåtefornyelse, tilbudsforbedring og underliggende kostnadsutvikling.

Utviklingen innen hurtigbåtsegmentet ligger noe bak ferjene, og videre teknologiutvikling er nødvendig. Hurtigbåtordningen i Miljødirektoratet som ble videreført med 80 mill. kroner i statsbudsjettet for 2021, retter seg inn mot fylkeskommuner og kommuner, og støtter prosjekter for nullutslippshurtigbåter. Ordningen legger til rette for videre utvikling av konsepter for nullutslippshurtigbåter og bidrar til å legge til rette for at fylkeskommunene kan satse på nullutslippshurtigbåter. I handlingsplanen varslet regjeringen at det ved fremtidige revisjoner av kostnadsnøklene i inntektssystemet for fylkeskommunene, vil tas hensyn til kostnadsøkninger som følge av at fylkeskommunene har stilt krav om lav- og nullutslippsløsninger i fremtidige ferje- og hurtigbåtsamband. Regjeringen økte i 2018 rammetilskuddet til fylkeskommunene med 100 mill. kroner slik at de kunne prioritere lav- og nullutslippsløsninger på ferjer og hurtigbåter, og i 2021 er satsingen økt med ytterligere 100 mill. kroner. I regjeringens klimaplan for 2030 varsles det at det vil innføres lav- og nullutslippskriterier for alle nye ferjeanbud i løpet av 2023 der det ligger til rette for det, og for alle nye hurtigbåtanbud der det ligger til rette for det i løpet av 2025. I tillegg stadfestet regjeringen at den vil fortsette å støtte fylkeskommunene slik at de kan velge lav- og nullutslippsløsninger for ferjer og hurtigbåter.

7.6 Kommunal- og moderniseringsdepartementet

7.6.1 Om høring av forslag til ny lovbestemmelse om privatrettslige virkninger av ugyldige disposisjoner etter kommunelovens økonomibestemmelser

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte 20. juni 2019 på høring et forslag om en ny bestemmelse i kommuneloven. Forslaget tok sikte på å regulere hvordan kommunen og kommunens avtaleparter skal innrette seg dersom en avtale er kjent ugyldig. I praksis handlet forslaget om det etteroppgjøret som må skje hvis avtalepartnerne har utvekslet ytelser i samsvar med en ugyldig avtale.

Det var svært få høringsinstanser som uttalte seg i høringsrunden. På bakgrunn av en fornyet vurdering, har departementet kommet til at høringsforslaget ikke vil bli fulgt opp med en lovproposisjon. Departementet mener at de ulovfestede reglene som vil komme til anvendelse ved et slikt etteroppgjør, gir et tilstrekkelig og balansert rettslig grunnlag for å løse slike saker.

7.6.2 Revidert veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har revidert veileder om statlig styring av kommuner og fylkeskommuner. Veilederen inneholder prinsipper og retningslinjer for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, samt en utfyllende veiledningsdel om arbeidet med ulike styringsvirkemidler overfor kommunesektoren. Veilederen retter seg mot departementer, direktorater og andre statlige etater som utarbeider reformer eller andre tiltak som berører kommuner og fylkeskommuner. Veilederen er revidert slik at den er oppdatert i samsvar med den nye kommuneloven av 22. juni 2018 nr. 83. Det viktigste nye i kommuneloven er at det kommunale selvstyret og prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret er lovfestet.

7.6.3 Forslag om endring av lov om flagging på kommunenes offentlige bygninger

Prop. 105 L (2020–2021) Endringer i lov om flagging på kommunenes offentlige bygninger (utvidet mulighet til flagging med andre flagg) ble fremmet for Stortinget 12. mars 2021. Proposisjonen inneholder forslag om å endre kommunene og fylkeskommunenes adgang til å flagge med andre flagg fra sine bygninger i forbindelse med arrangement, markering eller merkedag av allmenn interesse, uten at det er vilkår om at arrangementet må ha tilknytning til bygget det flagges fra.

7.6.4 Forslag om endring av IKS-loven mv.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fremmet 9. april 2021 Prop. 143 L (2020–2021) Endringer i lov om interkommunale selskaper mv. (fjernmøter og elektronisk signering av protokoller). Forslaget innebærer at representantskapet og styret i interkommunale selskaper kan ha fjernmøter og benytte elektronisk signatur på møteprotokollene. Selskapene har det siste året fått erfaring med fjernmøter og bruk av elektronisk signatur, siden de en periode har hatt adgang til dette med hjemmel i midlertidig lov 6. november 2020 nr. 126 om unntak fra kommuneloven og IKS-loven (tiltak for å avhjelpe konsekvenser av covid-19). Forslaget innebærer at de midlertidige hjemlene blir permanente, og at reglene for interkommunale selskap i større grad blir i tråd med de interkommunale samarbeidene som er regulert i kommuneloven.

I samme proposisjon fremmet departementet også forslag om å forlenge varigheten av midlertidig lov om unntak fra kommuneloven og IKS-loven (tiltak for å avhjelpe konsekvenser av covid-19) § 1. Det følger av loven at den skal oppheves 1. juni, men forslaget er at loven skal gjelde til 10. november 2021. Forslaget innebærer dermed at folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner, kan benytte fjernmøte for å behandle saker som skal foregå for lukkede dører etter kommuneloven § 11-5 andre ledd.

7.6.5 ESA-sak om skattefritak og konkursimmunitet og arbeidet med like konkurransevilkår

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) åpnet i 2013 sak om det generelle skattefritaket for blant annet staten, kommuner og fylkeskommuner. Saken ble i 2015 utvidet til også å gjelde konkursimmunitet, og ESAs foreløpige forslag til tiltak var da å innføre en generell plikt til å skille ut økonomisk aktivitet i offentlig sektor til egne rettssubjekter. Som omtalt i tidligere kommuneproposisjoner har det vært ulike utredninger, og det har blant annet vært nedsatt en ekstern arbeidsgruppe ledet av professor Erling Hjelmeng og bestilt samfunnsøkonomiske analyser fra Oslo Economics. Den siste delrapporten fra Oslo Economics kom i januar 2020.

Regjeringen har nå tatt stilling til hvordan ESA-saken skal følges opp av Norge. Nærings- og fiskeridepartementet sendte 3. mai 2021 brev til ESA hvor regjeringens syn på saken beskrives. Her skriver departementet at utredningene og kartleggingen tyder på at selv om offentlige virksomheter driver med økonomisk aktivitet av ulike typer, er det meste av lite omfang. Den økonomiske aktiviteten som er av et visst omfang, er i stor grad enten allerede skilt ut i selskaper som kan gå konkurs og betaler skatt, eller regulert på en måte som skal bidra til å sikre overholdelse av statsstøttereglene.

Regjeringen foreslår ikke å innføre generelle regler om skatteplikt eller krav til organisering og utskilling av den økonomiske aktiviteten i egne rettssubjekter for offentlige virksomheter, herunder kommuner og fylkeskommuner. Regjeringen mener en bedre løsning på saken er å gjøre en sektorgjennomgang og vurdere tiltak som for eksempel endret regulering av de aktivitetene og sektorene der problemet er størst. Regjeringen vil ha dialog med ESA om videre oppfølging av saken.

7.6.6 Retningslinjer fra Europarådet om offentlig etikk

Ministerkomiteen i Europarådet vedtok 11. mars 2020 Guidelines of the Committee of Ministers of the Council of Europe on public ethics. Retningslinjene bygger på Recommendation No. R(2000) 10 of the Committee of Ministers to member States on codes of conducts for public officials og innebærer en konsolidering av vedtatte konvensjoner, rekommandasjoner og retningslinjer. Formålet med retningslinjene er å hjelpe Europarådets medlemsstater til å etablere et omfattende og effektivt rammeverk for offentlig etikk og fremme en offentlig etikkultur. Retningslinjene er vidtrekkende og dekker alle kategorier av offentlige tjenestemenn på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Departementet vil oversette rekommandasjonen og bidra til at den blir kjent i offentlig sektor.

7.6.7 Prop. L om lov om endringer i inndelingslova – tospråklig navn på Nordland fylke

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i vår fremmet en lovproposisjon til Stortinget med forslag om endringer i § 29 i lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingsloven), slik at det offisielle navnet på Nordland fylke blir Nordland eller Nordlánnda. Fylket får dermed to fylkesnavn, et norsk og et lulesamisk, jf. Prop. 88 L (2020–2021) Endringer i inndelingslova (innføring av tospråklig navn på Nordland fylke, norsk og lulesamisk).

Samisk språk og kultur er fremtredende i store deler av Nordland. Regjeringen har lagt avgjørende vekt på at Nordland er det eneste fylket der det er aktuelt å fastsette et offisielt lulesamisk navn. For regjeringen har det også vært viktig at Nordland fylkeskommune er opptatt av at både nordsamisk og sørsamisk navneform skal benyttes i informasjonen fra fylkeskommunen, slik at også disse språkgruppene blir ivaretatt.

7.6.8 Endringer i plan- og bygningsloven

Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar sikte på å sende forslag til endringer i plan- og bygningsloven på høring i 2021 som gjelder mer effektive planprosesser og gjennomføring av planer ved fortetting og transformasjon i byer og tettsteder. Endringen berører bl.a. finansiering av infrastruktur (utbyggingsavtaler mv.).

7.6.9 Endringer i sameloven (konsultasjoner)

Kommunal- og moderniseringsdepartementet la 19. februar 2021 frem forslag til lovregler for myndighetenes konsultasjoner med samiske interesser i Prop. 86 L (2020–2021) Endringer i sameloven mv. (konsultasjoner). Lovforslaget går ut på at sameloven får et eget kapittel om konsultasjoner. Forslaget er en oppfølging av et av forslagene i samerettsutvalgets utredning NOU 2007: 13 Den nye sameretten.

For statlig nivå foreslår regjeringen å lovfeste overordnede saksbehandlingsregler for konsultasjoner. Mer detaljerte regler er det aktuelt å gi i forskrift.

For kommuner og fylkeskommuner foreslår departementet en mer fleksibel løsning, der kun selve konsultasjonsplikten blir forankret i loven. Det innebærer at kommuner og fylkeskommuner selv kan tilpasse gjennomføringen av konsultasjoner til forholdene i sin kommune og til den enkelte sak. Forslaget skal legge til rette for bedre og mer effektive konsultasjoner mellom offentlige myndigheter og Sametinget og andre berørte samiske interesser.

7.6.10 Utbyggingsavtaler

Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar sikte på å sende et forslag til endring i reglene om utbyggingsavtaler på høring i løpet av 2021. Forslaget vil kunne bidra til raskere boligbygging, gjennom å legge til rette for at nødvendig infrastruktur faktisk blir etablert. Arbeidet med forslaget følger opp Granavolden-plattformens punkt om at regjeringen skal «[s]ikre bedre sammenheng mellom planlegging og byggesaksbehandling, rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler.»

7.6.11 Overvann

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har foreslått endringer i gjennomførings- og byggesaksdelen av plan- og bygningsloven knyttet til overvannshåndtering. Forslagene følger opp Overvannsutvalgets utredning, NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder, og de var på høring med høringsfrist 2. juni 2020. De foreslåtte endringene i høringen er ment å gi kommunene bedre virkemidler for å forebygge mot skade på byggverk og å utnytte overvann som ressurs. Et generelt utgangspunkt for forslagene er at kommunene skal kunne pålegge private grunneiere å opparbeide overvannsløsninger i større omfang enn i dag. Dette gjelder både ved nybygging og for bebygde eiendommer. For nye byggetiltak ble det foreslått å utvide dagens regler i plan- og bygningsloven kapittel 18 om opparbeidingsplikt og refusjon. For bebygde eiendommer ble det foreslått at kommunen kan pålegge tiltak, men med strengere rammer enn for nybygging. Det er en forutsetning at tiltaket skal løse et konkret problem der overvann fra en eiendom forårsaker skade eller ulempe for andre. Det ble også foreslått enkelte andre mindre endringer i plan- og bygningsloven. Endringsforslagene bør ses i sammenheng med forslag til endringer i forurensingsloven, vass- og avløpsanleggslova og justeringer i byggesaksforskriften og byggteknisk forskrift. Disse var på høring parallelt. Det tas sikte på å fremme lovproposisjon for Stortinget i 2022.

7.6.12 Nye krav til avstand, parsellindeling og branngater på campingplasser

Kommunal- og moderniseringsdepartementet tar sikte på å innføre nye krav til avstand, parsellinndeling og branngater på campingplasser. Kravene planlegges å tre i kraft 1. januar 2022. Formålet med endringene er å forenkle regelverket og styrke brannsikkerheten. Et enklere og tydeligere regelverk vil gjøre det lettere for kommunene, særlig det lokale brannvesenet, å føre tilsyn med campingplassene.

Mange campingenheter på eksisterende campingplasser er plassert i strid med gjeldende regelverk. Selv om det nye regelverket ikke vil regulere bestående tilstander (det vil gjelde for «nye tiltak» på campingplassene), vil implementering av nytt regelverk kunne føre til økt oppmerksomhet om og oppfølging av eksisterende ulovligheter. Det er kommunene som er bygningsmyndighet, og som etter loven skal gi veiledning om regelverket, behandle byggesøknader og forfølge ulovligheter.

7.6.13 EØS-regelverket for offentlig støtte

EØS-regelverket for offentlig støtte regulerer offentlige myndigheters mulighet til å gi støtte til enkelte foretak eller næringer for å sikre like konkurranse- og rammevilkår i hele EØS-området. Ulike deler av regelverket er fortsatt oppe til revisjon. Europakommisjonen har allerede vedtatt nye retningslinjer for regionalstøtte, som regulerer adgangen til å gi distriktsrettet investeringsstøtte og driftsstøtte i svært spredtbygde områder, slik som ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Nytt virkeområde for distriktsrettet investeringsstøtte og ny ordning med differensiert arbeidsgiveravgift vil tre i kraft fra 1. januar 2022.

7.7 Kulturdepartementet

7.7.1 Ny språklov

Stortinget behandler våren 2021 forslag til ny språklov. Når språkloven tar til å gjelde, vil fylkeskommunene bli innlemmet i pliktregelverket i språkloven. Det vil si at de vil måtte bruke nynorsk og bokmål etter reglene i loven. Etter § 15 skal fylkeskommunen bruke det norske skriftspråket som det private rettssubjektet selv har brukt ved skriftlig henvendelse til fylkeskommunen. I skriv til en kommune skal fylkeskommunen bruke det språket som kommunen har vedtatt etter § 11 i språkloven.

Videre blir fylkeskommunen omfattet av regelen i § 16 om krav til skrivekompetanse. Fylkeskommunene skal sørge for å ha den nødvendige skrivekompetansen som kreves for å bruke både bokmål og nynorsk etter reglene i loven. Sidemålsopplæring i videregående opplæring anses som tilstrekkelig for å oppfylle lovens krav på dette området. Språkloven medfører ingen andre merkostnader for arbeidsgiver enn de som kommer av å tilby de ansatte eventuell tilleggsopplæring i bokmål og nynorsk.

Språkrådet har i oppdrag å tilby slike kurs kostnadsfritt for fylkeskommunen. Språkrådet må gjøre kapasitetsvurderinger, men særlig i en overgangsfase vil dette arbeidet bli prioritert. Språkrådet har ellers hjemmel i språkloven til å gi råd og veiledning om hvordan reglene er å forstå.

7.8 Kunnskapsdepartementet

7.8.1 Ny opplæringslov

Opplæringslovutvalget leverte sin utredning, NOU 2019: 23 Ny opplæringslov, i desember 2019. Utvalget har foreslått en ny opplæringslov som skal erstatte dagens lov. NOU-en har vært på høring, og Kunnskapsdepartementet arbeider nå med oppfølgingen. Kunnskapsdepartementets arbeid med ny lov må også ses i sammenheng med oppfølging av Meld. St. 6 (2019–2020) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO og Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden. Det tas sikte på å sende forslag til ny opplæringslov på høring sommeren 2021 og å legge frem en lovproposisjon for Stortinget i 2022. Ny lov skal etter planen tre i kraft høsten 2023.

7.8.2 Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator)

Regjeringen har i Prop. 100 L (2020–2021) Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator) foreslått flere regelverksendringer som skal gi bedre velferdstjenester for barn og unge som har behov for et sammensatt tjenestetilbud. Regjeringen foreslår å harmonisere og styrke samarbeidsplikten for helsesektoren, barnevernet, barnehage- og skolesektoren, arbeids- og velferdssektoren, introduksjonsordningen, krisesentrene og familievernkontorene. Videre er det foreslått en tydelig plikt for kommunen til å samordne tjenestetilbudet til barn og unge som har behov for helhetlige og samordnede tjenester. For familier som har eller venter barn med alvorlig sykdom, skade eller nedsatt funksjonsevne, foreslås det også en rett til barnekoordinator. Se også omtale under Helse- og omsorgsdepartementet.

7.8.3 Fullføringsreformen

Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden ble lagt frem 26. mars 2021. Meldingen tydeliggjør fylkeskommunenes ansvar for den regionale kompetansepolitikken, i tråd med Meld. St. 14 (2019–2022) Kompetansereformen – Lære hele livet, som Kunnskapsdepartementet la frem våren 2020. I Fullføringsreformen følger regjeringen opp med en rekke tiltak som vil påvirke fylkeskommunenes mulighet til og ansvar for å dimensjonere videregående opplæring etter regionale behov. Fylkeskommunene har etter utbruddet av covid-19 fått en sentral rolle i satsingen Utdanningsløftet 2020, som blant annet innebærer at flere skal få mulighet til å fullføre videregående opplæring slik at de stiller sterkere i arbeidsmarkedet.

I Fullføringsreformen foreslår Kunnskapsdepartementet en rekke tiltak som vil bidra til at flere kan fullføre og bestå videregående opplæring. Departementet foreslår blant annet å utvide retten til videregående opplæring, slik at alle får rett til opplæring frem til studie- eller yrkeskompetanse. Gjennom Utdanningsløftet 2020 er det gitt tilskudd til fylkeskommunene i 2020 og 2021 for at flere som i dag ikke har rett til videregående opplæring, skal få et tilbud. Det tas sikte på å videreføre finansiering av tilbud for personer uten rett til videregående opplæring frem til den utvidede retten trer i kraft.

7.8.4 Ny tolkelov i 2021

Kunnskapsdepartementet fremmet 9. april 2021 Prop. 156 L (2020–2021) Lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven). Lovforslaget gjelder for offentlige organer som bestiller og bruker tolk, og berører dermed kommuner og fylkeskommuner. I proposisjonen slås det fast at offentlige organer skal bruke tolk når det følger av annen lov, og etter forslaget alltid når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Offentlige organer som jevnlig bruker tolk, skal ha retningslinjer for bestilling og bruk av tolk. Offentlige organer skal kunne velge mellom fremmøtetolking og fjerntolking. Lovforslaget inneholder også et krav om å bruke kvalifisert tolk når bruk av tolk er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Kommunale og statlige sektortilsynsmyndigheter skal føre tilsyn med at offentlige organer overholder utvalgte regler i loven og kan pålegge retting. Lovforslaget inneholder også en del andre regler, som krav til tolken og regler om Nasjonalt tolkeregister og statsautorisasjonsordningen for tolker.

7.8.5 Minoritetsrådgiverordningen

I Meld. St. 6 (2018–2019) Oppgaver til nye regioner om nye oppgaver til fylkeskommunene, sto det at Kunnskapsdepartementet ville videreutvikle minoritetsrådgiverordningen og vurdere om ordningen skulle overføres til fylkeskommunene. Regjeringen har vurdert å overføre minoritetsrådgiverordningen til fylkeskommunene, men vil videreføre dagens organisering i Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi). Det vil sikre en fortsatt nasjonal forankring hvor ordningen kan videreutvikles som en enhetlig tjeneste over hele landet, og sikre at dette skjer i sammenheng med øvrige særskilte hjelpetjenester for utsatte personer.

7.8.6 Integreringsloven og virkemiddelgjennomgangen

Lov om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven) med tilhørende forskrift trådte i kraft 1.januar 2021. Ny læreplan i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere trer i kraft 1. august 2021 (egen forskrift til integreringsloven). Læreplanene er sentrale for implementeringen av integreringsloven og er tilpasset formålet og innholdet i loven. De nye læreplanene er fleksible og gir mulighet for lokale tilpasninger.

Integreringsloven er en del av en større integreringsreform for å styrke virkemidlene for å kvalifisere nyankomne flyktninger og innvandrere til det norske arbeidsmarkedet. I tillegg til ny lov er det utviklet standardiserte elementer til bruk i introduksjonsprogrammet og en digital fagressurs for introduksjonsprogrammet. IMDi har hovedansvaret for implementeringen. Målene for reformen fremgår av integreringsstrategien og formålet til integreringsloven. Med utgangspunkt i målene og forslag til indikatorer for integreringsreformen utarbeidet av By- og regionforskningsinstituttet (NIBR), har IMDi fått i oppdrag å etablere og drifte et system for å måle gjennomføring, innsats og resultater av integreringsreformen. Systemet skal måle kommunenes og fylkeskommunenes innsats, programresultater og integreringsresultater, og skal etter planen lanseres våren 2022.

Riksrevisjonen har gjennomført en undersøkelse om myndighetenes arbeid med å integrere flyktninger og innvandrere gjennom kvalifisering til arbeid. På bakgrunn av Riksrevisjonens hovedanbefaling gjennomfører Kunnskapsdepartementet, sammen med Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet, en virkemiddelgjennomgang for å vurdere hvordan tiltak og samarbeidet mellom etater og kommuner kan forbedres med mål om å styrke arbeidet med å integrere innvandrere gjennom kvalifisering og arbeid.

7.8.7 Strategi for høyere yrkesfaglig utdanning

Regjeringen varslet i Meld. St. 14 (2019–2022) Kompetansereformen – Lære hele livet at det i 2021 skulle legges frem en strategi for høyere yrkesfaglig utdanning. Fagskoleutdanningene har blitt styrket de siste årene, og regjeringen vil fortsette å utvikle fagskolene som arbeidslivets utdanning gjennom nye tiltak. Strategien vil gjøre opp status for utviklingen i sektoren siden fagskolemeldingen, Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden — Fagskoleutdanning ble lagt frem i 2016, samt gi retning for videre utvikling av høyere yrkesfaglig utdanning.

For å gjøre høyere yrkesfaglig utdanning mer tilgjengelig har de statlige tilskuddene til studieplasser i fagskolene økt kraftig siden 2017. I 2020 ble det som del av Utdanningsløftet 2020 bevilget midler til 1 600 nye studieplasser, den største kapasitetsøkningen i høyere yrkesfaglig utdanning noen gang. Plassene er videreført i statsbudsjettet for 2021, i tillegg til 500 nye studieplasser ved Industrifagskolen. De siste årene har det vært en jevn økning i antall studenter ved fagskolene, fra 15 690 studenter høsten 2017 til 22 650 studenter høsten 2020.

7.9 Nærings- og fiskeridepartementet

7.9.1 Områdegjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet

Regjeringen har klar ambisjon om en omlegging av virkemiddelapparatet til et enklere og mer brukervennlig apparat til gode for næringsliv, gründere og forskningsmiljøer i hele landet.

Områdegjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet ble ferdigstilt i januar 2020 og ga en rekke anbefalinger om dagens innretning og organisering av virkemiddelapparatet. Oppfølgingen skal resultere i en virkemiddelbruk som i økt grad er fremtidsrettet, styrbar og kostnadseffektiv og er bygd på riktig rolledeling og grenseflater mellom aktørene. En sentral målsetting er at den samlede oppfølgingen skal stimulere til økt verdiskaping, eksport, grønn omstilling og innovasjon innenfor bærekraftige rammer. Som følge av situasjonen og omstendighetene rundt koronautbruddet har oppfølgingen av områdegjennomgangen ikke hatt planlagt fremdrift.

Regjeringen har besluttet at dagens eierskapsmodell for det regionale virkemiddelapparatet videreføres som ledd i oppfølgingen av områdegjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet.

Innovasjon Norge har fått rollen som felles førstelinje for virkemiddelapparatet, inkludert henvisningskompetanse til de andre virkemiddelaktørene. Dette skal blant annet følge opp ambisjonen om økt brukervennlighet i det næringsrettede virkemiddelapparatet.

Overføring av oppdragsgiveransvar for FoU-programmer under Norges forskningsråd

Som følge av oppfølgingen av områdegjennomgangen av det næringsrettede virkemiddelapparatet, tas det sikte på at mobiliseringsdelen av FORREGION overføres til fylkeskommunene fra 2022 og ses i sammenheng med regionale forskningsfond. Det tas sikte på at oppdragsgiveransvaret for FoU-program innenfor marin bioteknologi i Nord-Norge (Mabit) overføres til Troms og Finnmark og Nordland fylkeskommuner fra 2022.

7.10 Samferdselsdepartementet

7.10.1 Overføring av ordningen med offentlig kjøp av flyruter til fylkeskommunene

Ordningen med kjøp av innenlandske flyruter skal overføres til fylkeskommunene som en del av regionreformen. Midler vil bli overført til rammetilskuddet til de berørte fylkeskommunene etter hvert som kontraktene mellom Samferdselsdepartementet og flyselskapene går ut, som er 31. mars 2022 for Nord-Norge og 31. mars 2024 for Sør-Norge. Kontraktsansvaret for helikopterruten Værøy–Bodø for perioden 1. august 2019 – 31. mars 2024 er fra 1. januar 2021 overført til Nordland fylkeskommune.

For å sikre en sømløs overføring av informasjon og kompetanse, er Samferdselsdepartementet i dialog med fylkeskommunene. Kjøp av innenlandske flyruter vil ikke bli en lovpålagt oppgave, og det skal finansieres innenfor fylkeskommunenes rammetilskudd. Når overføringen av midler er gjennomført, vil det være opp til fylkeskommunene om de ønsker å prioritere midler til kjøp av innenlandske flyruter.

7.10.2 Overføring av statens fiskerihavneanlegg til fylkeskommunene

Som en del av regionreformen skal statens fiskerihavneanlegg overføres til fylkeskommunene etter avtale. Når det er inngått avtale mellom en fylkeskommune og staten, vil statlige midler bli overført til fylkeskommunens rammetilskudd.

Det ble høsten 2019 inngått avtaler med Viken, Vestfold og Telemark, Agder, Rogaland og Vestland fylkeskommuner. Avtaler med Møre og Romsdal, Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark fylkeskommuner gjenstår. Det arbeides med å finne en løsning med de gjenstående fylkeskommunene.

Overføringsrammen som er tilgjengelig i 2021 for de gjenstående fylkeskommunene er på samlet 122,6 mill. kroner. Midlene ligger på Samferdselsdepartementets budsjett inntil en avtale er inngått mellom staten og fylkeskommunen. Da vil midlene fordeles over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett.

7.10.3 Revidert tunnelsikkerhetsforskrift for fylkesvegnettet og kommunalt vegnett i Oslo kommune

Det er i tunnelsikkerhetsforskrift for fylkesveg m.m. av 10. desember 2014 nr. 1566 fastsatt bestemmelser for å sikre laveste tillatte sikkerhetsnivå for trafikanter i tunneler med krav om å forebygge kritiske hendelser som kan sette menneskeliv, miljøet og tunnelanlegg i fare, og til å sørge for vern i tilfelle av ulykker.

Det er i forskriften fastsatt frist for utbedring av eksisterende tunneler med lengde på over 500 meter og med gjennomsnittlig årsdøgntrafikk på over 300 kjøretøy, for å oppfylle kravene til sikkerhetsnivå i forskriftens vedlegg 1. Arbeidet skulle vært fullført innen 1. januar 2020. Fylkeskommuner med stor tunnelmasse har etter søknad til Statens vegvesen fått forlenget frist med inntil fem år. Det er behov for å se nærmere på tidsfristene satt i forskriftene. Statens vegvesen har i den forbindelse hatt dialog med fylkeskommunene og Oslo kommune for å få innspill til behov for nye tidsfrister i forskriftene basert på gjeldende status for tunneloppgradering.

Statens vegvesen har vurdert innspillene fra fylkeskommunene og Oslo kommune og har sendt forslag til endringer til Samferdselsdepartementet. Det tas sikte på at forslag til endringer i forskriften kan sendes på offentlig høring i løpet av 2021, med endelig fastsettelse i 2022.

7.10.4 Nasjonale føringer for riks- og fylkesveier

Samferdselsdepartementet har gitt Statens vegvesen i oppdrag å utrede behovet for nasjonale føringer for utbygging, forvaltning, drift og vedlikehold av riks- og fylkesveiene, som følge av avviklingen av sams veiadministrasjon for riks- og fylkesveiene fra 1. januar 2020. Statens vegvesen har som ledd i dette oppdraget utarbeidet en rapport som redegjør for behovet for nasjonale føringer. Rapporten ble sendt på offentlig høring i 2020, og Statens vegvesens høringsoppsummering er til vurdering i Samferdselsdepartementet. Nærmere utforming av nasjonale føringer for ansvaret med å forvalte riks- og fylkesveiene iht. veglova vil skje i neste fase av utredningen. Økonomiske og administrative konsekvenser for fylkeskommunene må vurderes nærmere i tilknytning til eventuelle nye lov- eller forskriftsendringer.

7.10.5 Endringer i vegsikkerhetsforskriften som følge av revidert veginfrastrukturdirektiv

Veginfrastrukturdirektivet ble tatt inn i EØS-avtalen i 2009. Det er gjennomført i norsk rett gjennom forskrift 28.10.2011 nr. 1053 om sikkerhetsforvaltning av veginfrastrukturen (vegsikkerhetsforskriften). EU vedtok i 2019 endringer i vegsikkerhetsdirektivet (direktiv 2019/1936). Disse endringene ble gjort med bakgrunn i at nedgangen i antall dødsulykker i EU-området har stagnert de siste årene, og at EUs mål om å halvere antall drepte fra 2010 til 2020 ikke ville bli nådd. Målet med endringene er å redusere antall dødsulykker og alvorlig skadde ved blant annet å bedre vegnettets trafikksikkerhetsstandard.

For å gjennomføre endringene i norsk rett, sendte Statens vegvesen forslag til endringer i vegsikkerhetsforskriften på offentlig høring våren 2021. Forslaget til endringer gjelder blant annet utvidelse av virkeområdet til vegsikkerhetsforskriften til også å gjelde motorveger og såkalte «hovedveger» utenfor TEN-T vegnettet. Fylkeskommunene har i dag ansvar for enkelte motortrafikkveger slik det er definert av direktivet, men disse vegene er vurdert ikke å binde sammen store byer eller regioner iht. direktivet, slik at de på gjeldende tidspunkt er vurdert å falle utenfor direktivets og forskriftens virkeområde. Det vil videre være mulig å unnta hovedveger med lav sikkerhetsrisiko fra bestemmelsene i forskriften. Det utvidede virkeområdet er vurdert til å ha liten betydning for Norge, men kan få betydning for fylkeskommunene i fremtiden, for eksempel dersom det blir gjennomført endringer i vegeierskap for motorveger/motortrafikkveger, eller dersom fylkeskommunene i fremtiden går inn for å bygge slike veger.

Innlemmelsen av direktiv 2019/1936 i EØS-avtalen vil skje gjennom beslutning av EØS-komiteen. Dette vil skje etter at nødvendige regelverksendringer i norsk rett er ferdig forberedt, foreløpig antatt i siste halvdel av 2021.

7.10.6 Forskrift om vegdata og trafikkinformasjon

Statens vegvesen er iht. veglova § 10 gitt et nasjonalt ansvar for blant annet vegdata og trafikkinformasjon. Regionreformen og opphevingen av sams vegadministrasjon har skapt et nytt behov for samarbeid mellom vegmyndighetene iht. veglova sammenlignet med tidligere. Statens vegvesen fikk i 2020 oppdrag fra Samferdselsdepartementet om å utrede en forskrift til veglova § 10 om vegdata og vegtrafikkinformasjon, eventuelt ved revisjon av gjeldende forskrift om innhenting, kvalitetssikring og formidling av data knyttet til offentlig veg, trafikken m.m. (vegdataforskriften). Målet med dette arbeidet er å få på plass en helhetlig regulering av det nasjonale ansvaret for vegdata og vegtrafikkinformasjon, bidra til god trafikkstyring, skape forutsigbarhet for fylkeskommunene og kommunene samt bidra til samarbeid mellom de ulike veimyndighetene og Nye Veier AS ved klargjøring av ansvar og krav til leveransene.

Statens vegvesen sendte i desember 2020 en orientering om arbeidet til samtlige fylkeskommuner og kommuner, og disse ble invitert til dialog om arbeidet. Fylkeskommunene og Nye veier AS er representert i prosjektets styringsgruppe. Det er også invitert til ulike dialogmøter med blant annet fylkeskommunene, representanter fra kommunene og Veiforum for byer og tettsteder, m.fl. Statens vegvesen arbeider ut fra at utredningen og et forslag til forskrift vil være ferdig høsten 2021. Det er foreløpig ventet at et forslag til forskrift kan sendes på offentlig høring vinteren 2021/2022. Antatt fastsettelse av forskriften er ut fra dette ventet å kunne skje i løpet av 2022. Når den skal tre i kraft må vurderes ut fra konsekvensene for de ulike myndighetene og aktørene som blir berørt av reguleringen i forskriften. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med høringen og ved fastsettelsen av forskriften.

Del 5
Resultater i kommunal sektor

8 Utviklingen i kommuneøkonomien

8.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

2020 var et år hvor korona preget kommuneøkonomien. Pandemien medførte økte utgifter til renhold, smittevern, testing og sporing m.m., og reduserte inntekter innen kollektivtransport, og fra foreldrebetaling som følge av stengte barnehager. Skatteinntektene ble lavere enn opprinnelig anslått ved inngangen til året. På den annen side dro kommuneøkonomien nytte av en lavere lønns- og prisvekst og fritak for arbeidsgiveravgift. Kommunesektoren fikk også ekstra overføringer, og samlet sett ble kommunesektoren kompensert for de økonomiske konsekvensene som virusutbruddet ga. Ved inngangen til 2021 var den økonomiske situasjonen i sektoren god. Driftsresultatet i 2020 var over anbefalingen fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) for hva det bør ligge på over tid. Sektoren har etter flere år med gode driftsresultateter bygd seg opp solide disposisjonsfond, og det er få kommuner i ROBEK.

Nullvekst i aktiviteten og inntektene i 2020

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 0,9 prosent i 2020, mens veksten i frie inntekter anslås til -0,2 prosent. Midlertidige koronarelaterte inntekter er da holdt utenom. Inntektsveksten ble lavere enn i 2019, men høyere enn hva som ble anslått i statsbudsjettet for 2020. Høyere inntektsvekst enn opprinnelig anslått skyldtes i hovedsak inntekter fra Havbruksfondet og at lønns- og prisveksten ble lavere.

Den samlede aktiviteten i sektoren er anslått å være på tilnærmet samme nivå som i 2019.

Sysselsettingen målt ved utførte timeverk gikk ned med 0,6 prosent. Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommunesektoren vært stabil over lengre tid, jf. figur 8.1B. 18 prosent av totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi i 2020 var i kommunesektoren. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av den totale sysselsettingen større målt i personer enn i timeverk.

Historisk høyt investeringsnivå

De siste årene har investeringsnivået i kommunesektoren ligget på et historisk høyt nivå. Investeringsnivået i 2020 var tilnærmet uendret fra året før. Investeringene tilsvarte om lag 15 prosent av inntektene, jf. figur 8.1C. Det høye investeringsnivået har bidratt til at gjeldsnivået over tid har økt, jf. figur 8.1D. Mye av investeringene er likevel i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester. Staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten. Rentenivået er for tiden også svært lavt. Når effekten av en renteendring på kommunesektorens pensjonsmidler holdes utenom, bidrar gjeldsoppbyggingen til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger.

Netto driftsresultat over anbefalt nivå og solide reserver

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. De senere årene har netto driftsresultat for kommunesektoren ligget godt over det anbefalte nivået på 2 prosent av inntektene. I 2020 ser sektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultatet på 3,0 prosent av inntektene, jf. figur 8.1E. Dette er over anbefalingen fra TBU, som sier at netto driftsresultat over tid bør ligge på om lag 2 prosent. I kommunene og fylkeskommunene, hvor de anbefalte nivåene er henholdsvis 1¾ prosent og 4 prosent, var netto driftsresultat henholdsvis 2,6 og 5,4 prosent.

Forbedringen av den underliggende økonomiske balansen i 2020 var imidlertid svakere enn hva økningen i netto driftsresultat isolert sett kan gi uttrykk for. Deler av forbedringen skyldtes at øremerkede inntekter, blant annet gitt med bakgrunn i pandemien, ikke ble brukt i 2020, og i stedet satt av til bundne fond til bruk i senere år. Men også om det tas hensyn til dette, styrket netto driftsresultat seg fra 2019 til 2020.

Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunene og fylkeskommunene bygd opp solide reserver. For sektoren samlet utgjorde disposisjonsfondene 11,6 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2020.

Denne utviklingen har bidratt til at antall kommuner i ROBEK har blitt kraftig redusert, fra 49 i 2015 til kun 13 kommuner ved inngangen til mai 2021, jf. figur 8.1F.

Store variasjoner mellom kommunene og mellom fylkeskommunene

Bak de nasjonale tallene er det imidlertid store variasjoner mellom kommunenes og fylkeskommunenes netto driftsresultater. Driftsresultatene var i 2020 jevnt over bedre i de mindre kommunene, noe som kan henge sammen med at disse kommunene fikk større utbetalinger fra Havbruksfondet i 2020. I alt 18 prosent av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2020, en betydelig lavere andel enn året før. En situasjon med driftsunderskudd for disse kommunene vil ikke være bærekraftig over tid, men de fleste kommunene har solide disposisjonsfond etter flere år med gode driftsresultater, noe som også viser seg i at det er få kommuner i ROBEK. For et fåtall kommuner med negative driftsresultater også i foregående år og ingen fond å trekke på, innebærer resultatet at kommunen sannsynligvis vil bli meldt inn i ROBEK etter at årsregnskapet for 2020 har blitt vedtatt av kommunestyret. På bakgrunn av de ureviderte regnskapstallene for 2020 anslås det at antallet ROBEK-kommuner vil øke svakt i løpet av 2021.

Ingen av fylkeskommunene som hadde rapportert inn regnskapstall til KOSTRA, hadde et negativt netto driftsresultat i 2020.

8.1.1 Engangstilskudd til kommunalt vedlikehold

Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2020 vedtok Stortinget et øremerket tilskudd til kommuner på 2,5 mrd. kroner til vedlikehold og rehabilitering av kommunal infrastruktur.

Tilskuddet ble gitt til alle landets kommuner. Rapporteringen fra sektoren viser at kommunene har brukt midlene de fikk i ekstraordinært tilskudd til vedlikehold godt. Tilskuddet har stimulert til aktivitet i bygg og anlegg samtidig som kommunene har fått anledning til å ruste opp sin infrastruktur. På denne måten har tiltakspakken hatt positiv påvirkning både for de ansatte i de utsatte næringene og innbyggerne i landets kommuner. Tilskuddet kom mange sektorer til gode. Om lag 20 prosent av tilskuddet ble eller vil bli brukt til skolebygg. En tilsvarende andel ble brukt til veier, havner og annen infrastruktur i samferdselssektoren samt til bygg og anlegg innen kultur, idrett og friluftsliv. Videre gikk om lag 10 prosent til institusjoner i omsorgstjenestene og 10 prosent til omsorgsboliger og andre kommunale utleieboliger. Det resterende fordelte seg på bygg og anlegg i øvrige sektorer som barnehage, kirke, administrasjonsbygg og lignende med mindre beløp.

Et kriterium for bruk av tilskuddet var at prosjektene måtte være satt i gang i løpet av 2020. Kommunene har i all hovedsak klart å oppfylle kriteriene som ble satt. I underkant av halvparten av midlene ble brukt i 2020, mens det resterende er bundet opp i prosjekter som ble igangsatt i 2020, men som fortsatte inn i 2021. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har fått rapportert rundt 50 tilfeller hvor revisor har hatt merknader til bruken av tilskuddet, ved at prosjekter ikke ble satt i gang i tide eller at det har blitt brukt i strid med kriteriene for tilskuddet. Samlet dreier dette seg om nærmere 50 mill. kroner, tilsvarende 2 prosent av det samlede tilskuddet. Departementet vil vurdere sakene nærmere før det tas en endelig avgjørelse på hvilke kommuner som eventuelt må tilbakebetale deler av tilskuddet til staten.

Figur 8.1 Utviklingen i kommuneøkonomien

1 Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet, og TBUs anbefaling f.o.m. 2014 var 2 prosent for sektoren samlet. I figuren er det korrigert for endringen i regnskapsføringen, slik at alle tallene er sammenliknbare.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

8.2 Inntekts- og aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren.

I figur 8.1A sammenliknes aktivitetsveksten i kommunesektoren med inntektsveksten fra 2005 og fremover. Perioden sett under ett har inntekts- og aktivitetsveksten omtrent fulgt hverandre. Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Dette var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene, jf. tabell 8.1. Deretter var det en klar avdemping i aktivitetsveksten, noe som i første rekke skyldtes at investeringene gikk ned, og at veksten i aktivitetsnivået var lavere enn inntektsveksten. Fra 2013 tok aktivitetsveksten seg opp igjen. Veksten i sysselsettingen var i denne perioden relativt lav, mens det var en sterk vekst i investeringene. Denne utviklingen kan tolkes som at kommunesektoren prioriterte oppgradering av bygg og anlegg fremfor høyere sysselsettingsvekst. Fra 2015 tiltok også sysselsettingsveksten.

I 2020 gikk sysselsettingen noe ned, investeringene lå på om lag samme nivå som året før, mens produktinnsatsen økte. Samlet anslås aktivitetsveksten i 2020 til 0,1 prosent, på nivå med inntektsveksten.

Investeringene i kommunesektoren i 2020 utgjorde nærmere 88 mrd. kroner. Dette tilsvarte om lag 15 prosent av inntektene, noe som var et historisk høyt nivå.

Tabell 8.1 Utvikling i sysselsetting, produktinnsats og bruttoinvesteringer 2006–2020. Volumendring i prosent fra året før

2006–2009¹

2010–2013¹

2014

2015

2016

2017

2018

2019²

2020²

2014–2020¹

Sysselsetting ³

3,1

1,6

0,6

1,6

2,5

1,8

2,1

1,4

-0,6

1,3

Produktinnsats

5,2

2,1

2,9

5,3

0,4

4,3

2,0

2,1

1,8

2,7

Brutto realinvesteringer

10,5

-0,2

0,9

2,0

9,4

-3,7

7,5

8,1

-0,1

3,3

Aktivitet totalt

4,6

1,2

1,2

2,6

2,7

1,6

2,4

2,6

0,1

1,9

¹ Gjennomsnitt over perioden.

² Foreløpige tall

³ Endring i antall utførte timeverk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

8.3 Økonomisk balanse

8.3.1 Netto driftsresultat og disposisjonsfond

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger, inndekning av tidligere underskudd og investeringer.

Netto driftsresultat i 2020 var høyere enn TBUs anbefaling

Figur 8.2A viser utviklingen i netto driftsresultat fra 2005. Fra og med 2014 ble merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer ført i investeringsregnskapet, ikke i driftsregnskapet som tidligere. Endringen i hvordan merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer skulle inntektsføres i kommuneregnskapene medførte en reduksjon i netto driftsresultat på nærmere to prosentpoeng fra 2013 til 2014. For å kunne sammenlikne årene før og etter omleggingen, er det i figuren korrigert for dette for årene før 2014, slik at alle årene er sammenliknbare.

Med den endrede regnskapsføringen av merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer, har TBUs anbefaling vært at netto driftsresultat for kommunesektoren over tid bør utgjøre om lag 2 prosent av driftsinntektene. For kommunene (inkl. Oslo) er det anbefalte nivået på 1¾ prosent og for fylkeskommunene på 4 prosent. Anbefalingen gjelder kommunesektoren når også foretakene og de interkommunale selskapene er tatt med. Anbefalingen gjelder for sektoren som helhet og for henholdsvis kommunene og fylkeskommunene samlet, og ikke for den enkelte kommune og fylkeskommune.

Etter at netto driftsresultat i perioden 2007–2014 var i underkant av TBUs nåværende anbefaling på 2 prosent over tid, ble driftsresultatet kraftig forbedret og lå i perioden 2014–2018 på et nivå godt over anbefalingen.

I 2019 var netto driftsresultat i kommunesektoren som helhet på nivå med TBUs anbefaling. For kommunene var resultatet på 1,9 prosent i 2019, omtrent på nivå med anbefalingen og for fylkeskommunene var resultatet på 2,6 prosent i 2019, noe under anbefalingen for fylkeskommunene.

I 2020 var netto driftsresultat for sektoren som helhet på 3,0 prosent. For kommunene (inkl. Oslo) var driftsresultatet 2,6 prosent og for fylkeskommunene 5,4 prosent. Forbedringen i netto driftsresultat fra 2019 til 2020 skyldtes at inntektsveksten var høyere enn veksten i driftsutgiftene. Sektorens anslåtte merutgifter og mindreinntekter som følge av virusutbruddet ble anslått til om lag 9 mrd. kroner, når også effekten av lavere skatteinntekter, lavere pris- og lønnsvekst og lavere arbeidsgiveravgift trekkes inn. Driftsresultatene gjenspeiler at kommunesektoren ble kompensert for dette. I tillegg fikk sektoren økte inntekter fra Havbruksfondet, og pensjonskostnadene ble redusert i kjølvannet av innføring av ny offentlig tjenestepensjon og nye samordningsregler med folketrygden. Deler av forbedringen fra 2019 skyldtes også at øremerkede inntekter ikke ble brukt i 2020, og i stedet satt av til bundne fond til bruk i senere år.

Kommunesektoren har bygd opp solide disposisjonsfond

Netto driftsresultat kan benyttes til å finansiere årets investeringer, dekke inn underskudd eller avsettes til disposisjonsfond for senere bruk. Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunesektoren styrket de økonomiske bufferne betraktelig. For sektoren som helhet utgjorde disposisjonsfondene 11,6 prosent ved utgangen av 2020, jf. figur 8.2B. Disposisjonsfondene er relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene, men både kommunene og fylkeskommunene har samlet sett betydelige oppsparte midler.

Figur 8.2 Netto driftsresultat og disposisjonsfond1,2

¹ F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet. Denne endringen medførte en reduksjon i netto driftsresultat. I figuren er det korrigert for denne endringen ved at merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer er trukket fra netto driftsresultat og brutto driftsinntekter i årene før 2014, slik at tallene er sammenliknbare for hele perioden.

² Disposisjonsfond inkluderer også regnskapsmessige merforbruk.

³ Enkelte kommuner hadde netto driftsresultater eller disposisjonsfond som var større enn skalaen på y-aksen i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Store variasjoner mellom kommunene i driftsresultater og disposisjonsfond

Bak disse tallene skjuler det seg store variasjoner mellom kommuner og fylkeskommuner. Netto driftsresultat for alle kommunene er vist i figur 8.2C, hvor kommunene er gruppert etter innbyggertall og deretter innenfor hver gruppe sortert etter nivået på driftsresultatet. Driftsresultatet for de ulike gruppene er vist med de horisontale, blå strekene.

Driftsresultatene var jevnt over bedre, og variasjonen mellom kommunene mindre, blant de små kommunene enn i mellomstore og større. Dette skyldtes blant annet at inntektene fra Havbruksfondet i stor grad gikk til kommuner i disse gruppene. Resultatene gikk opp fra 2019 til 2020 i alle kommunegruppene, med unntak av de aller største kommunene, men de minste kommunene styrket resultatene mest.

Om lag 18 prosent av kommunene hadde et negativt netto driftsresultat i 2020. For enkelte kommuner var også disse driftsunderskuddene store. Over tid kan ikke en kommune ha negative driftsresultater uten å komme i ROBEK, men disposisjonsfondene i kommunene er store etter flere år med gode driftsresultater. Dette er vist i figur 8.2D, hvor kommunene er sortert på samme måte, og som viser disposisjonsfondene for alle kommunene etter at eventuelle regnskapsmessige merforbruk er trukket fra. Hvis verdien er negativ, innebærer det at kommunen har et akkumulert merforbruk som ikke kan dekkes ved hjelp av tilgjengelige disposisjonsfond. Hvis dette merforbruket er større enn tre prosent, eller ikke dekkes inn i løpet av to år etter at det oppsto, tilsier det normalt at kommunen blir meldt inn i ROBEK, jf. avsnitt 8.3.2.

De minste kommunene hadde de største disposisjonsfondene, tilsvarende nærmere 23 prosent av driftsinntektene, og kun én av dem hadde et akkumulert merforbruk. Også for de øvrige kommunegruppene hadde kommunene i snitt solide disposisjonsfond, men variasjonen er noe større blant kommunene med under 5 000 innbyggere enn i kommuner med over 5 000 innbyggere.

I om lag fire av fem kommuner tilsvarte disposisjonsfondene mer enn fem prosent av inntektene. Knapt 20 kommuner hadde relativt små disposisjonsfond på i størrelsesorden 0–2 prosent av inntektene. 17 kommuner hadde akkumulert merforbruk ved utgangen av 2020. Noen av disse er ført opp i ROBEK. For noen var 2020 det første eller andre året med et akkumulert merforbruk, og kommunen har i utgangspunktet to år på dekke inn merforbruket før den blir meldt inn i ROBEK, med mindre merforbruket overstiger 3 prosent av driftsinntektene. For enkelte gikk det akkumulerte merforbruket mer enn to år tilbake eller oversteg 3 prosent, og disse kommunene kan forventes å bli meldt inn i ROBEK etter at årsregnskapet for 2020 har blitt vedtatt av kommunestyret.

Netto driftsresultat og disposisjonsfond i sammenslåtte kommuner

Som en konsekvens av kommunereformen ble antallet kommuner redusert fra 422 til 356 fra 2019 til 2020. I figur 8.2E er netto driftsresultat siden 2015 vist for kommuner som har inngått i en sammenslåing og for øvrige kommuner. De sammenslåtte kommunene omfatter kommuner som i perioden 2015–2019 inngikk avtale om sammenslåing. De aller fleste av kommunesammenslåingene i denne perioden trådte i kraft i 2020.

Netto driftsresultat for disse kommunene lå i årene 2015–2017 over driftsresultatet i de øvrige kommunene, men svekket seg betydelig mer de to siste årene før sammenslåingen. I 2020 var imidlertid driftsresultatet igjen hakket bedre i de nye kommunene enn i kommunene som ikke inngikk i en sammenslåing.

Tilsvarende er disposisjonsfondene (inkl. regnskapsmessige merforbruk) vist i figur 8.2F. Disposisjonsfondene var gjennom hele perioden 2015–2020 høyere i sammenslåingskommunene, men disse kommunene har tært mer på fondene siden 2018 enn kommunene som har fortsatt som egen kommune, også i det første året etter sammenslåingen. Dette gjenspeiler noe svakere driftsresultater i disse kommunene i 2018 og 2019, samt at disposisjonsfondet har blitt benyttet til investeringer i større grad, jf. også figur 8.3F og omtalen under 8.4 om gjeldsutviklingen i sammenslåingskommunene.

8.3.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner eller fylkeskommuner i ROBEK må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene kontrolleres.

Kommuneloven § 28-1 har klare kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes. En kommune eller fylkeskommune blir meldt inn i ROBEK hvis vedtak om enten økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innebærer at et merforbruk i årsregnskapet er planlagt dekket inn eller faktisk må dekkes inn utover i løpet av to år etter at det oppsto. Kommuner som har opparbeidet seg et akkumulert merforbruk større enn tre prosent av driftsinntektene, omfattes også av ordningen. Det samme gjelder kommuner som ikke har fastsatt økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innen fristene som regelverket setter. ROBEK skal altså fange opp kommuner og fylkeskommuner som har underskudd i den løpende driften, ingen disposisjonsfond å trekke på og hvor underskuddene er såpass store at de ikke kan dekkes inn i løpet av to år.

Ved inngangen til mai 2021 var kun 13 kommuner og ingen fylkeskommuner ført opp i ROBEK.

Av kommunene i ROBEK hadde Moskenes, Fauske, Hamarøy og Giske de største akkumulerte merforbrukene ved årsskiftet, tilsvarende henholdsvis 33, 10, 9 og 3 prosent av driftsinntektene, jf. vedlegg 3. For de øvrige kommunene er det snakk om relativt beskjedne merforbruk på under 2 prosent.

I lys av de økonomiske resultatene i 2020 er det ventet at antallet ROBEK-kommuner vil gå litt opp fra dagens 13 i løpet av 2021.

8.3.3 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der også utgifter til bruttorealinvesteringer inngår, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens nettogjeld, slik det fremgår av figur 11.1D. Dersom aktivitetsveksten er på samme nivå som inntektsveksten, slik den var i 2020, trekker dette i retning av at underskuddene (de negative nettofinansinvesteringene) er på om lag samme nivå som året før.

Kommunesektoren hadde frem til 2014 betydelige underskudd, dvs. negative nettofinansinvesteringer. I årene 2015–2017 var underskuddene forholdsvis lave, før de steg igjen de to påfølgende årene og utgjorde om lag 33 mrd. kroner i 2019, tilsvarende 5,8 prosent av inntektene. Med foreløpige tall for 2020 avtok underskuddet til om lag 27,6 mrd. kroner, om lag 4,7 prosent av samlede inntekter. Bedringen må ses i sammenheng med den kraftige økningen i midlertidige overføringer fra statsforvaltningen i 2020.

8.4 Gjeld

Gjelden fortsatte å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

Selv om nettogjelden har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 11.6 er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, splittet opp for å illustrere dette.

Figur 8.3 Kommunesektorens gjeld

¹ F.o.m. januar 2018 skiller ikke statistikken mellom sertifikatgjeld og obligasjonsgjeld.

² Av hensyn til lesbarheten i figuren er ikke navnet på kommunen og fylkeskommunen tatt inn i de tilfellene sertifikatgjelden utgjør under 200 prosent av kommunens eller fylkeskommunens likviditet.

³ Enkelte kommuner hadde en netto renteeksponering større eller lavere enn skalaen på y-aksen i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) 625 mrd. kroner ved utgangen av 2020. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper, eller stod fremdeles ubrukt på konto. Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyr fra innbyggerne. Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak. For sykehjem og omsorgsboliger innebærer ordningen at staten dekker både renter og avdrag knyttet til prosjekter som fikk oppstartstilskudd under handlingsplan for eldreomsorgen i årene 1998–2003 og under opptrappingsplanen for psykisk helse i årene 1999–2004. Også i de senere årene har det blitt innført nye tilskuddsordninger for omsorgssektoren, men disse har vært utformet som investeringstilskudd.

Når dette trekkes fra, kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv, anslås til rundt 346 mrd. kroner, det vil si godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene, og i stor grad også avdragene, i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger og lignende.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 104 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2020 anslås til om lag 242 mrd. kroner. Det innebærer at ett prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med 2,4 mrd. kroner, eller 0,4 prosent av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2020 utgjorde pensjonsmidlene 582 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2020 tilsvarte netto renteeksponert gjeld i størrelsesorden 41 prosent av de samlede driftsinntektene. I årene 2014–2017 stabiliserte gjelden seg som andel av inntekt, jf. figur 8.1D, før gjeldsgraden økte igjen de to påfølgende årene. I 2020 lå den på om lag samme nivå som i 2019. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, og dette er nærmere omtalt i vedlegg 3. Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.

Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

I figur 8.3C er liknende øvelse gjort for enkeltkommuner. Søylene viser hver enkelt kommunes netto renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er gruppert etter innbyggertall og deretter sortert etter gjeldsgrad innen hver gruppe. Eksempelvis vil en renteeksponering på 50 prosent indikere at ved en økning i renten på ett prosentpoeng vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 prosent av driftsinntektene, før det tas hensyn til rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (for eksempel pensjonsmidler eller utleieboliger der leieinntektene dekker rentene). Kommuner med en negativ verdi vil i utgangspunktet tjene på en renteoppgang.

De minste kommunene var i utgangspunktet minst eksponert for en renteendring, med en netto renteeksponert gjeld tilsvarende kun 3 prosent av driftsinntektene. Kommuner med 5 000–50 000 innbyggere hadde høyest renteeksponering.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figuren illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået. Hvis det tas utgangspunkt i de ti kommunene som er mest eksponert for en endring i rentenivået, målt ved renteeksponert gjeld som andel av driftsinntektene, hadde disse kommunene en renteeksponert gjeld som var høyere enn de årlige driftsinntektene. Det vil si at en renteøkning på ett prosentpoeng vil binde opp mer enn én prosent av inntektene (før det tas hensyn til rentebindinger, renteeffekten på pensjonsmidlene, eventuelle leieinntekter og liknende).

Gjeldsutviklingen i sammenslåtte kommuner

Netto renteeksponert gjeld for kommuner som har inngått i en sammenslåing er vist i figur 8.3D. Gjeldsgraden var høyere i disse kommunene enn i de øvrige kommunene gjennom hele perioden 2015–2020, men økte betydelig mer i 2019 og 2020. Dette gjenspeiler at kommunene som skulle slås sammen investerte mer i bygg og anlegg i det siste året før sammenslåingen, og at det også har vært større investeringer i det første driftsåret i de nye kommunene enn i øvrige kommuner.

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Banker og kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak over halvparten av låneopptakene til kommunal sektor, jf. figur 8.3A.

I årene frem til finanskrisen i 2008 ble kommunesektorens gjeld i all hovedsak tatt opp i Kommunalbanken og Kommunekreditt. I årene etter finanskrisen har sertifikat- og obligasjonsmarkedet blitt en viktigere lånekilde for kommunene. Andelen av gjelden som har blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonslån økte fra 13 prosent i 2008 til oppunder 30 prosent i 2017. Veksten var spesielt sterk i sertifikatlån, det vil si lån med under ett års løpetid, særlig i 2014 og 2015, da om lag 1/3 av nye lån ble tatt opp i dette markedet.

I lys av denne utviklingen endret Kommunal- og moderniseringsdepartementet, med virkning fra 1. januar 2017, finansforskriften for kommuner og fylkeskommuner. Forskriften stiller krav til kommunenes og fylkeskommunenes finansreglementer og kvalitetssikringen av disse. Både administrasjonens og lokalpolitikernes ansvar ble tydeliggjort. Endringen innebar et tydeligere krav om at refinansieringsrisikoen ved eventuelle kortsiktige låneopptak skulle synliggjøres i rapporteringen fra administrasjonen til kommunestyret og fylkestinget, og det kom også klarere frem at kommunene og fylkeskommunene skulle ta hensyn til – og ta stilling til – risikoen som knytter seg til å ta opp kortsiktige lån.

De påfølgende årene ble en betydelig mindre del av nye lån tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet. Blant disse lånene var det samtidig en dreining fra sertifikatlån til obligasjonslån med lengre løpetid, og andelen sertifikatlån gikk derfor ned. Ifølge tall fra KOSTRA/SSB fortsatte denne utviklingen også i 2020.

Risikoen ved kortsiktig gjeld

Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering må rullere lånene jevnlig, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å fremskaffe rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Figur 8.3E forsøker å illustrere denne risikoen. Figuren viser de 103 kommunene og seks fylkeskommunene som ifølge KOSTRA-tall hadde utestående sertifikatlån ved utgangen av 2020. Langs den horisontale aksen vises hvor stor andel sertifikatlånene utgjorde av kommunenes samlete gjeld, mens den vertikale aksen viser forholdet mellom den enkelte kommunes sertifikatlån og likviditet ved utgangen av 2020. Likviditeten omfatter kommunens bankinnskudd og plasseringer i sertifikater, obligasjoner og aksjer, det vil si verdipapirer som raskt kan omsettes ved behov. Dersom disse verdiene overstiger kommunens sertifikatgjeld (verdien langs den vertikale aksen er under 100), er ikke kommunene avhengige av å få tatt opp nye lån for å kunne løse inn sertifikatlånene ved forfall. Dersom sertifikatgjelden er betydelig større enn likviditeten, vil kommunen derimot kunne være mer sårbar dersom situasjonen i sertifikatmarkedet skulle endre seg.

Ettersom figuren illustrerer situasjonen ved utgangen av 2020, gir den ikke nødvendigvis et presist bilde av kommunens og fylkeskommunens refinansieringsrisiko. Likviditeten kan for eksempel endre seg frem til lånene forfaller, forfallene kan være spredt utover en lengre periode, og kommunene vil kunne benytte trekkrettigheter eller liknende. Hvis likviditeten i tillegg var unormalt liten ved årsskiftet, vil sertifikatgjelden fremstå som relativt høy selv om sertifikatgjelden ikke er stor i forhold til kommunens økonomi. Kommuner og fylkeskommuner kan i tillegg ha refinansieringsrisiko knyttet til obligasjonslån. I henhold til innrapporterte regnskapstall vil i alt 10,2 mrd. kroner av obligasjonslånene ha forfall i 2020, og noe av dette vil måtte refinansieres. Figuren kan likevel tjene som en liten pekepinn på hvilken refinansieringsrisiko den enkelte kommune har påtatt seg.

Om lag 60 prosent av kommunene og fylkeskommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet, hadde ved årsskiftet tilstrekkelig likviditet til om nødvendig å løse inn sertifikatlånene uten behov for å ta opp nye lån.

Kommuneloven § 14-13 og tilhørende finansforskrift setter de overordnede rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse avgrensingene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement. Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp kortsiktige lån, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.

9 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

I dette kapitlet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2013 til 2020, og særlig utviklingen i løpet av det siste året.

Tallene er hentet fra KOSTRA, der ureviderte tall for 2020 ble publisert 15. mars 2021, IPLOS og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, videregående opplæring, barnevernet, omsorgssektoren og kommunehelsetjenesten.

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere over 80 år. I perioden 2013–2020 økte antall innbyggere i disse gruppene marginalt med nærmere 5 000 personer, noe som isolert sett indikerer et begrenset økt behov for kommunale tjenester. Økningen i aldersgruppen 80 år og over var på nærmere 16 000 personer, mens det var en nedgang i antall barn og unge med nærmere 11 000 personer. Samlet sett økte innbyggertallet i perioden 2013–2020 med vel 282 000 personer, tilsvarende 5,5 prosent.

Gjennom 2020 gikk antall barn noe ned. Det ble færre i barnekullene 1–5 år og 6–15 år, mens unge i aldersgruppen 16–18 år gikk noe opp. Det ble 5 700 flere eldre over 80 år. Totalt økte innbyggertallet med i underkant av 24 000 i løpet av 2020, tilsvarende 0,4 prosent.

9.1 Barnehage

Etter en lengre periode med sterk vekst i barnehagesektoren, gikk antall barn i aldersgruppen 1–5 år noe ned etter 2013. Antall barn med barnehageplass har også blitt redusert, jf. figur 9.1A, men ikke like mye. Barnehagedekningen gikk dermed opp fra 90,0 prosent i 2013 til 92,7 prosent i 2020, jf. figur 9.1B. Halvparten av plassene var i kommunale barnehager.

For de eldste barna har dekningsgraden stabilisert seg rundt 97 prosent, mens den fortsatt økte for 1–2-åringene i 2020. I 2020 gikk 85,4 prosent av 1–2-åringene i barnehage, en økning på 1,1 prosentpoeng fra året før.

Samtidig økte avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass med 0,7 timer fra 2013 til 2020, jf. figur 9.1C. Fra 2019 til 2020 var den avtalte oppholdstiden tilnærmet uendret.

Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk gikk marginalt ned, både i de kommunale og i de private barnehagene, jf. figur 9.1D. I de kommunale barnehagene ble antall årsverk redusert med vel 100 årsverk i 2020, tilsvarende ca. 0,3 prosent, mens i de private barnehagene ble antall årsverk redusert med vel 200 årsverk i 2020, tilsvarende ca. 1,2 prosent. Nedgangen er noe lavere enn nedgangen i antall barn i barnehagene.

Dette gjorde at bemanningstettheten i grunnbemanningen økte i 2020. Bemanningsnormen for barnehagene stiller krav om minimum én ansatt i grunnbemanningen per tre barn under tre år, og én ansatt per seks barn over tre år. Barn skal regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år. Normen ble innført 1. august 2018, men barnehagene hadde ett år på å innfri kravet. Barnehager som ikke innfrir kravet etter 1. august 2019 må søke om dispensasjon. For å kunne sammenlikne barnehager med ulik sammensetning av barn, justeres det for alder og oppholdstid. I beregningen av barn per ansatt og barn per barnehagelærer teller derfor barn under tre år som to barn.

Kommunale barnehager har litt bedre bemanningstetthet enn private barnehager, og i 2020 var den i snitt på 5,6 barn per ansatt. De private barnehagene økte bemanningstettheten fra 5,8 barn per ansatt i 2018 til 5,7 barn per ansatt i 2020. Forskjellene mellom de kommunale og de private barnehagene har slik blitt mindre etter innføringen av bemanningsnormen.

Siden 2017 har andelen barnehager som oppfyller det nåværende kravet om maksimum seks barn over tre år per ansatt økt fra 55 til 99 prosent, jf. figur 9.1E. Totalt gikk det 2 400 barn i barnehagene som ikke oppfylte bemanningsnormen i 2020. Dette var en stor forbedring fra 2018 da tallet var 86 100.

Pedagognormen innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder i grunnbemanningen for hvert syvende barn under tre år og minst én pedagogisk leder for hvert fjortende barn over tre år. Pedagognormen måtte bli innfridd innen 1. august 2018. Før dette var kravet henholdsvis ni og atten barn per pedagogisk leder. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år om gangen, slik at en person som ikke oppfyller utdanningskravet kan jobbe som pedagogisk leder.

Figur 9.1 Utvikling i barnehagesektoren

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

I 2020 var det 69 prosent av barnehagene som oppfylte pedagognormen uten dispensasjon, jf. figur 9.1F, en økning fra 64 prosent i 2019. I gjennomsnitt er det 13,3 barn per barnehagelærer. Ifølge Utdanningsdirektoratet manglet det rundt 2 500 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet om maks 14 barn per pedagogisk leder for alle barnehager, og vel 500 årsverk om barnehager med dispensasjon holdes utenom.

En stadig større andel av grunnbemanningen var utdannede barnehagelærere. I 2015 var andelen 37,5 prosent, mens den i 2020 hadde økt til 41,6 prosent.

9.2 Grunnskole

Elevtallet i grunnskolen var lenge stabilt, men økte svakt i perioden 2013–2019, jf. figur 9.2A. Veksten var relativt sett noe høyere i de private skolene, der 4,2 prosent av elevene går.

Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, økte svakt gjennom perioden. Fra 2005 var det først og fremst spesialundervisningen som økte, jf. figur 9.2A og B. Andelen elever som fikk spesialundervisning økte frem til 2011, før den de neste årene ble lavere. Etter 2015 stabiliserte andelen seg på barne- og mellomtrinnet, mens den fortsatte å gå svakt nedover på ungdomstrinnet. Samtidig fikk elevene som hadde spesialundervisning i snitt flere timer, jf. figur 9.2C. Det har lenge vært et politisk mål å forbedre den tilpassede opplæringen slik at alle elever får et bedre læringsutbytte i den ordinære undervisningen. Samtidig har det vært et ønske om å redusere andelen som får spesialundervisning, og særlig unngå at barn tas ut av elevgruppen og klassefellesskapet for å få et eget tilbud. Nedgangen i andelen som får spesialundervisning kan derfor ha sammenheng med at flere skoler har jobbet med å forbedre den tilpassede opplæringen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging, innenfor rammen av det ordinære opplæringstilbudet. Bedre kvalitet på det ordinære tilbudet kan gjøre behovet for særskilte ordninger for enkeltelever mindre, slik at behovet for spesialundervisning reduseres. Andelen elever med spesialundervisning øker med elevtrinnene, jf. figur 9.2B.

De siste tre årene har også lærertettheten økt, jf. figur 9.2D. «Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2» er en indikator som viser antall elever per lærer i ordinær undervisning, hvor ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norskopplæring ikke regnes med. Gruppestørrelse 2 gikk ned på alle trinn i grunnskolen, men nedgangen var størst på 1.–4. trinn. Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 ble redusert fra 16,8 elever i 2013 til 15,8 elever i 2020.

Fra 2015 er det bevilget betydelige økonomiske ressurser til flere lærere i grunnskolen, og fra høsten 2018 er det innført en norm for lærertetthet på 1.–10. trinn. Normen for gruppestørrelse 2 var skoleåret 2018–2019 maksimalt 16 elever per lærer på 1.–4. trinn og maksimalt 21 elever per lærer på 5.–10. trinn. Fra og med høsten 2019 ble normen skjerpet til 15 på 1.–4. trinn og 20 på 5.–10. trinn. Normen gjelder på hvert hovedtrinn på skolenivå.

Tall per 1. oktober 2020 viste at 83 prosent av skolene oppfylte lærernormen på 1.–4. trinn, en økning på fem prosentpoeng fra året før. På 5.–7. trinn oppfylte ca. 93 prosent av skolene kravet, mens 88 prosent oppfylte kravet på 8.–10. trinn. I 2020 er det blitt drøyt 200 flere årsverk i den ordinære undervisningen, samtidig som det har blitt ca. 1 800 færre elever i offentlige grunnskoler siden 2019. Dette har bidratt til at flere skoler oppfyller normen. Ifølge Utdanningsdirektoratet er det behov for nærmere 500 årsverk for at alle skolene skal oppfylle lærernormen, forutsatt at det ikke er omdisponering av lærerressurser mellom trinn internt på skolen eller mellom skoler.

Figur 9.2 Utvikling i grunnskolesektoren

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

Gjennomsnittlige grunnskolepoeng for elevene i 10. klasse har økt jevnt de siste årene, jf. figur 9.2F, både nasjonalt og i alle fylker. Grunnskolepoeng er en samlet poengsum beregnet ut fra alle standpunkt- og eksamenskarakterene på vitnemålet, og danner grunnlag for opptak til videregående skole. Avgangselevene fra grunnskolen våren 2020 hadde i snitt 43,1 grunnskolepoeng. Jentene hadde i snitt 4,4 grunnskolepoeng mer enn guttene. Andelen som står uten vurderingsgrunnlag i norsk (begge målformer), engelsk og kroppsøving er redusert med 0,1 prosentpoeng fra 2019 til 2020. I matematikk er det ingen endring.

For skolefritidsordningen (SFO) var det i perioden 2013–2018 en liten og jevn reduksjon i andelen elever i SFO, etter at det i årene frem mot 2013 hadde vært en liten, men jevn økning. Andelen barn i alderen 6–9 år som hadde plass i SFO ble redusert fra 60,8 prosent i 2019 til 58,4 prosent i 2020.

9.3 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet på begynnelsen av 2000-tallet, flatet veksten ut, og siden 2013 har elevtallet vært relativt stabilt. Årskullene ble mindre, men en større andel av 16–18-åringene var i videregående opplæring, og antallet lærlinger og lærekandidater gikk opp, jf. figur 9.3A og B. En stadig mindre andel av elevene sluttet også i løpet av skoleåret. I 2013 sluttet 4,8 prosent, mens i 2020 var andelen redusert til 3,8 prosent.

Avtalte årsverk i videregående opplæring, hvor tallene ikke er sammenliknbare lengre tilbake enn til 2015, har ligget stabilt på noe i overkant av 33 000 avtalte årsverk i perioden fra og med 2015. Lærertettheten ble noe redusert fra 2019 til 2020, jf. figur 9.3C.

Etter opplæringsloven har alle ungdommer som har fullført grunnskolen rett til tre års videregående opplæring. De har rett til ett omvalg, dvs. inntil to år ekstra videregående opplæring, etter søknad. Ungdomsretten må tas ut i løpet av fem år, det vil si innen utgangen av det året personen fyller 24 år. I alt 78,1 prosent av 2013-kullet, som er det siste tilgjengelige året i statistikken, fullførte sin videregående opplæring med oppnådd studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år, jf. figur 9.3D. Andelen som fullførte er den høyeste siden statistikken ble publisert for første gang for 17 år siden (kullet som startet i 1994). Andelen elever som fullførte innen fem år lå lenge rundt 70 prosent, men har økt de siste årene. For elevene som startet videregående opplæring i 2013, var økningen på 0,5 prosentpoeng fra året før.

Det er variasjon mellom fylkeskommunene i andelen som fullfører og består de enkelte utdanningsprogrammene, jf. figur 9.3E og F. Innenfor idrettsfag var andelen av elever som fullførte innen fem år på 88,4 prosent. For de yrkesfaglige utdanningsprogrammene var andelen lavere, med 67,5 prosent. Variasjonen er også større mellom fylkeskommunene for yrkesfaglige enn for de studieforberedende utdanningsprogrammene. Innenfor begge retningene var andelen høyest i Sogn og Fjordane (91,6 og 75,2 prosent for henholdsvis studieforberedende og yrkesfaglig) og lavest i Finnmark (henholdsvis 78,2 og 58,9 prosent). Forskjellene mellom fylkeskommunene har derfor blitt stadig mindre over tid.

Variasjonen var også relativ stor mellom de forskjellige yrkesfaglige utdanningsprogrammene. Mens det i snitt var 81,4 prosent av elevene innen medier og kommunikasjon som fullførte innenfor seks år, var det kun 49,2 prosent av elevene i restaurant- og matfag som fullførte innenfor seks år. Oppmerksomheten om å få elevene gjennom videregående opplæring har økt, og det jobbes mer systematisk både på skoleeiernivå og skolenivå. I tillegg har samarbeidet mellom fylkeskommunene og fylkeskommunenes samarbeid med kommunene, blitt bedre. Kunnskapsdepartementet har i samarbeid med fylkeskommunene identifisert kritiske faser i videregående opplæring og arbeidet med tiltak knyttet til disse.

Figur 9.3 Utvikling i videregående opplæring

1 Årstallet tilsvarer kullet som startet videregående opplæring fem år tidligere. For eksempel henviser 2019 til elevene til 2013-kullet. Tall for 2014-kullet blir publisert 14. juni 2021.

² Tall for Trøndelag fylkeskommune er splittet i Nord- og Sør-Trøndelag

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet.

9.4 Barnevern

Det kommunale barnevernet har ansvaret for barn bosatt i sin kommune og står for førstelinjetjenesten i barnevernet. Dette innebærer å håndtere alle oppgaver som i barnevernloven ikke er lagt til et statlig organ. Dette vil for eksempel omfatte vurderinger av bekymringsmeldinger, hjelpetiltak som veiledning og økonomisk støtte, tjenester som har samarbeidsflater med andre kommunale tjenester (barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten/helsestasjonene) og akuttberedskap. Det statlige barnevernet har på sin side ansvaret for andrelinjetjenesten, for institusjoner, spesialiserte fosterhjem eller spesialiserte hjelpetiltak.

Omfanget av de kommunale barnevernstjenestene økte kraftig i flere år. Antall årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok imot hjelp fra barnevernet gikk opp, jf. figur 9.4A og C, også når det blir sett opp mot veksten i antallet barn og unge. Mens det frem mot 2015 var en tendens til at en stadig større andel av barna mottok omsorgstiltak, kan økningen de påfølgende par årene hovedsakelig forklares ved at flere barn mottok hjelpetiltak. Fra 2017 til 2020 gikk antall undersøkelser og tiltak ned, men avtalte årsverk har økt. Andelen barn med undersøkelse og barn med barnevernstiltak har blitt noe redusert, jf. figur 9.4B.

Figur 9.4 Utviklingen i barnevernet

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Et hovedskille når det gjelder tiltak, går mellom barn og unge som mottar hjelpetiltak i hjemmet, og barn og unge som er plassert utenfor hjemmet. Definisjonen av omsorgstiltak er barn som barnevernet har overtatt omsorgen for gjennom vedtak i fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, mens hjelpetiltak inkluderer alle øvrige tiltak, også barn som er plassert utenfor hjemmet.

Tallene for barn plassert utenfor hjemmet inkluderer både de barna som barnevernet har overtatt omsorgen for, og barn som er plassert utenfor hjemmet, hvor plasseringen er hjemlet som et hjelpetiltak eller som et akuttvedtak. Ettersom ett barn kan ha flere tiltak og flere plasseringer i løpet av året, er dette kun oppgitt ved utgangen av året. Av de nærmere 37 000 barna med barneverntiltak ved utgangen av 2020, hadde om lag 61 prosent hjelpetiltak i hjemmet, mens 39 prosent var plassert utenfor hjemmet. Over lengre tid var det en sterkere vekst i tall på barn som ble plassert utenfor hjemmet, men siden 2014 har disse andelene vært relativt stabile.

Når barnevernstjenesten har grunn til å anta at et barn har behov for hjelp fra barnevernet, skal de undersøke barnets omsorgssituasjon. Hvis det er grunnlag for å åpne undersøkelse, skal barnevernstjenesten snarest og senest innen tre måneder undersøke innholdet i bekymringsmeldingen. Over tid har saksbehandlingstiden ved undersøkelsene gått ned. I 2013 ble 75 prosent av undersøkelsene behandlet i løpet av tre måneder, mens i 2020 ble 91 prosent behandlet innen fristen.

For flertallet av barna og familiene som kommer i kontakt med barnevernet, er det tilstrekkelig med hjelpetiltak i hjemmet (hovedsakelig råd og veiledning, tilbud om besøkshjem og avlastningstiltak, økonomisk hjelp og deltakelse i ansvarsgruppe og samarbeidsteam), jf. figur 9.4D, som viser barn og unge med ulike tiltak ved utgangen av 2020. Plassering av barn og unge utenfor hjemmet er bare aktuelt dersom barnevernets hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig for å sikre barnet en forsvarlig omsorgssituasjon.

9.5 Helse og omsorg

Omfanget av helse- og omsorgstjenester tildelt av kommunen har økt over tid. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester, jf. figur 9.5A og B. Andelen mottakere som var under 67 år i 2013 var på ca. 37,7 prosent. Denne andelen har økt gradvis frem mot 2020, mens andelen mottakere over 80 år har blitt redusert. I 2020 var ca. 41,8 prosent av personene som mottok kommunale helse- og omsorgstjenester under 67 år, og innenfor hjemmebaserte tjenester gis om lag 69 prosent av timene til denne aldersgruppen. Andelen innbyggere i de tre eldre aldersgruppene som mottar institusjons- og/eller hjemmetjenester har blitt gradvis redusert de siste årene, jf. figur 9.5C og D. Det kan ha sammenheng med at antallet eldre i alle aldersgruppene øker, mens behovet for institusjons- og hjemmetjenester ikke øker like mye.

Figur 9.5 Utviklingen i omsorgstjenestene

¹ Nedgang i antall brukere med hjemmetjenester fra 2018 til 2019 kan for noen kommuner skyldes ny IPLOS-spesifikasjon, der «rehabilitering utenfor institusjon» f.o.m. 2019 ikke lenger registreres som omsorgstjeneste, men som et kjennetegn ved mottakeren.

² Brukerdata (IPLOS), endringer fra 2018 til 2019: Innføring av ny IPLOS-versjon har ført til mangelfulle registeringer i enkelte kommuner, som kan medføre utslag i tall for enkelttjenester og grupperinger av tjenester i publiseringen. Kommunereformen har for enkelte sammenslåtte kommuner gitt utfordringer med å samkjøre databaser, slik at noen tall for både nye og utgåtte kommuner kan inneholde feil. Noen kommuner har ikke rapportert 2019-tall. Her er 2018-tall kopiert til 2019-årgangen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I løpet av perioden 2013–2020 ser den institusjonsbaserte omsorgen i økende grad ut til å ha blitt forbeholdt dem med størst behov, mens tallet på mottakere med lite eller middels bistandsbehov har gått ned innen den institusjonsbaserte omsorgen, jf. figur 9.5A. Statistikken for mottakere av omsorgstjenester hadde noen svakheter i 2019, jf. fotnotene til figur 9.5, så en må være litt varsom med å tolke resultatene. Samlet sett viser utviklingen over tid en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester. Den gjennomsnittlige pleietyngden per tjenestemottaker økte både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten frem til 2019. Innen hjemmetjenestene økte gjennomsnittlig bistandsbehov per mottaker fra 8,4 timer i uka i 2013 til 9,6 timer i 2020.

Figur 9.6 Utviklingen i helse- og omsorgstjenestene

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Ressursinnsatsen økte betydelig i perioden 2015 til 2020, med i gjennomsnitt 2,2 prosent årlig, jf. figur 9.6A. I 2020 økte antall årsverk med i overkant av 1 600. En høyere andel av de brukerrettede årsverkene hadde også helsefaglig utdanning, jf. figur 9.6B. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har blitt bygd ut, og målt per 10 000 innbyggere i alderen 0–20 år økte antall avtalte årsverk fra 33,6 i 2015 til 46,3 i 2020, jf. 9.6C.

Legedekningen og fysioterapidekningen har også økt over tid, men var om lag uendret fra 2019 til 2020, jf. figur 9.6D. Innen rusomsorg og psykiatri har det blitt flere årsverk av sykepleiere og personer med videreutdanning i psykiatrisk helsearbeid i kommunene, jf. 9.6E. Førstnevnte økte fra 4,3 til 4,6 årsverk per 10 000 innbyggere fra 2015 til 2020, mens sistnevnte økte fra 8,0 til 8,5 i samme periode. Også årsverk av personer med videreutdanning i rusarbeid økte i perioden, fra 2,5 årsverk per 10 000 innbyggere i 2015 til 3,2 årsverk per 10 000 innbyggere i 2020.

Tilråding

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om Kommuneproposisjonen 2022.

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak om Kommuneproposisjonen 2022 i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til vedtak om Kommuneproposisjonen 2022

I

Stortinget gir Kommunal- og moderniseringsdepartementet fullmakt til å fordele etter skjønn 1 372 millioner kroner for 2022. Beløpet foreslås bevilget over kapittel 571 Rammetilskudd til kommuner og kapittel 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner.

Vedlegg 1
Inntekter og utgifter i kommunesektoren 2018–2021

Tabell 1.1 Kommuneforvaltningens inntekter og utgifter 2018–2021. Bokførte verdier i mill. kroner og prosentvis endring fra året før.

Mill. kroner

Prosentvis endring fra året før

2018

2019

2020¹

2021²

2020¹

2021²

A.

Inntekter i alt

577 103

604 213

621 034

647 188

2,8

4,2

Løpende inntekter

573 335

599 724

616 727

642 789

2,8

4,2

Gebyrer

79 558

84 247

79 797

86 136

-5,3

7,9

Bompenger

3 462

3 659

3 392

3 484

-7,3

2,7

Trygde- og pensjonspremier

3 813

3 817

2 867

2 975

-24,9

3,8

Renter og utbytte mv.

16 955

21 186

19 575

17 901

-7,6

-8,6

Eiendomsskatt

14 205

14 748

14 769

14 761

0,1

-0,1

Skatt på inntekt og formue

195 987

205 264

203 214

221 327

-1,0

8,9

Overføringer fra staten

253 998

260 770

286 206

288 929

9,8

1,0

Bompenger

1 429

2 459

2 078

2 159

-15,5

3,9

Andre innenl. overføringer

5 988

6 680

7 014

7 484

5,0

6,7

Bøter, inndragninger mv.

101

110

110

100

0,0

-9,1

Frie banktjenester

2 730

2 902

3 176

3 176

9,5

0,0

Kapitalinntekter

3 768

4 489

4 307

4 400

-4,1

2,1

Salg av fast realkapital

2 697

3 489

3 307

3 400

-5,2

2,8

Salg av fast eiendom

1 071

1 000

1 000

1 000

0,0

0,0

B.

Utgifter i alt

597 839

637 347

648 653

677 040

1,8

4,4

Løpende utgifter

515 267

543 748

554 119

580 263

1,9

4,7

Lønnskostnader

296 681

312 377

318 552

334 677

2,0

5,1

Produktinnsats

127 712

135 027

138 174

145 594

2,3

5,4

Produktkjøp husholdningene

27 112

28 321

29 622

30 939

4,6

4,4

Renter

12 189

14 027

12 688

11 587

-9,5

-8,7

Produksjonssubsidier mv.

8 997

9 982

11 843

12 369

18,6

4,4

Stønader til husholdningene

19 717

19 144

17 522

18 301

-8,5

4,4

Sosialhjelpsstønader

7 003

7 018

6 758

7 058

-3,7

4,4

Andre stønader

12 714

12 126

10 764

11 242

-11,2

4,4

Overføringer ideelle org.

19 872

21 650

22 624

23 630

4,5

4,4

Overføringer til staten

2 747

2 976

2 842

2 921

-4,5

2,8

Andre overføringer

240

244

252

246

3,3

-2,4

Kapitalutgifter

82 572

93 599

94 534

96 777

1,0

2,4

Anskaffelse fast realkapital

80 559

90 190

91 125

93 677

1,0

2,8

Kjøp av fast eiendom

458

1 000

1 000

1 000

0,0

0,0

Kapitaloverf. næringsv.

1 555

2 409

2 409

2 100

0,0

-12,8

C.

Nettofinansinvestering (A-B)

-20 736

-33 134

-27 619

-29 851

-

-

¹ Foreløpige tall

² Anslag

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Vedlegg 2
Korrigerte inntekter i kommuner og fylkeskommuner

2.1 Frie inntekter

I dette vedlegget presenteres kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 2020, korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Som frie inntekter regnes her rammeoverføringer og skatt på inntekt og formue fra personer, samt naturressursskatt. Det vises videre tall for frie inntekter inkludert eiendomsskatt og konsesjonskraft- og hjemfallsinntekter, også der havbruksinntekter og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift inkluderes i beregningene. Korrigerte frie inntekter i 2020 for kommunene er gruppert etter fylke (tabell 2.1) og etter innbyggertall (tabell 2.2). Tabell 2.3 inneholder tall for korrigerte frie inntekter for fylkeskommunene, mens tabell 2.4 viser tall for den enkelte kommune.

Oversiktene over korrigerte frie inntekter er utarbeidet med sikte på å vise sammenliknbare tall for kommunene for 2020, og er ikke utarbeidet med sikte på å vise utviklingen over tid. Tallene for 2020 er derfor ikke direkte sammenliknbare med tall for tidligere år.

2.2 Frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for, og hvilke utgifter kommunene har ved å gi disse tjenestene.

Når man skal sammenlikne inntektsnivået mellom kommunene, er det derfor relevant å ta hensyn til at kommunene har ulikt utgiftsbehov. I tabellene som blir presentert i dette vedlegget er nivået på de frie inntektene korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

I beregningen tas det utgangspunkt i summen av rammetilskudd og skatteinntekter, som sammen utgjør de frie inntektene. I 2020 utgjorde de frie inntektene over 70 prosent av de samlede inntektene i kommunesektoren. Den delen av de frie inntektene som inngår i utgiftsbehovet, blir korrigert ved hjelp av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Frie inntekter for 2020 er korrigert med kostnadsnøkkelen for 2020. Driftsutgifter til barnehage, skole, pleie og omsorg, helse- og sosialtjenester og administrasjon inngår i kommunenes utgiftsbehov, og det korrigeres for variasjonen i kostnadene til drift av disse tjenestene. De resterende inntektene blir deretter lagt til i beregningen.

Kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov – som er lite kostnadskrevende å drifte – vil få justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov – som er kostnadskrevende å drifte – vil få justert ned sine inntekter.

Det er viktig å huske på at det er visse begrensninger knyttet til å bruke korrigerte frie inntekter når man sammenlikner inntektsnivået mellom kommuner. Viktige inntektskomponenter, som øremerkede tilskudd og gebyrer, er ikke med i beregningene.

For å få et mål på de korrigerte frie inntektene som er mest mulig sammenliknbart, er blant annet skjønnstilskudd til å dekke utgifter som følge av ekstraordinære hendelser som naturskader og lignende holdt utenom beregningen. I 2020 er også skjønnstilskudd og andre tilskudd relatert til covid-19 som for eksempel kompensasjon for redusert foreldrebetaling for SFO og barnehage, kompensasjon for merutgifter til smittevern med mere holdt utenfor.

Utgiftsutjevningen i inntektssystemet korrigerer i prinsippet for kostnadsforskjeller kommunene ikke selv kan påvirke, med hensyn til å tilby et likeverdig tjenestetilbud innenfor de nasjonale velferdstjenestene og tjenester av nasjonal karakter. Også etter utgiftsutjevningen er det elementer i inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren som fører til ulikt inntektsnivå mellom kommuner. Regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet og skjønnstilskuddet er ulikt fordelt mellom kommunene, og fører til forskjeller i inntektsnivå. Samtidig kommer en betydelig andel av kommunesektorens inntekter gjennom skatteinntekter, og forskjeller i skattenivå utjevnes kun delvis i inntektssystemet.

I beregningen av kommunenes utgiftsbehov for 2020 er det brukt innbyggertall per 1. juli 2019, siden det ble benyttet tilsvarende innbyggertall ved beregningen av utgiftsbehovet og fordelingen av rammetilskudd i 2020. Når vi beregner korrigerte frie inntekter per innbygger for 2020, er det brukt innbyggertall per 1. januar 2020.

For å få et mest mulig fullstendig bilde av kommunenes frie inntekter, er kommunenes korrigerte frie inntekter beregnet med og uten eiendomsskatt og konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter. Eiendomsskatten er en frivillig skatt som den enkelte kommune kan velge å innføre i sin kommune. I 2020 hadde 319 kommuner inntekter fra eiendomsskatt. Se også rapport fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) fra november 2020 for mer informasjon om kommunenes inntekter fra konsesjonskraft/hjemfall og eiendomsskatt.

Korrigerte frie inntekter inkludert havbruksinntekter og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift

I tabellene er det egne kolonner hvor havbruksinntekter og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift er inkludert i tillegg.

I 2020 ble det utbetalt 2,25 mrd. kroner fra Havbruksfondet til kommuner og fylkeskommuner. Disse inntektene har de senere årene svingt fra år til år. Alle kommuner og fylkeskommuner som det fremgår av Akvakulturregisteret at har klarerte lokaliteter for oppdrett av laks, ørret og regnbueørret i sjøvann, får en respektiv andel av inntektene som skal fordeles årlig. Jo høyere andel av lokalitetskapasiteten den enkelte kommune/fylkeskommune står registrert med i Akvakulturregisteret, dess større andel av midlene som skal fordeles, vil tilfalle dem. Siden havbruksinntekter i prinsippet er frie inntekter, har vi derfor inkludert også disse inntektene i beregningen.

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift er et av de viktigste virkemidlene for å stimulere til vekst og verdiskaping i hele Norge. Kommuner hjemmehørende i soner med lavere sats på arbeidsgiveravgiften enn den ordinære satsen på 14,1 prosent, får isolert sett lavere lønnskostnader enn andre kommuner, noe som gir rom for økt tjenesteproduksjon. Lavere arbeidsgiveravgift har derfor tilsvarende virkning som økte frie inntekter. Alternativt kan man se på den lavere arbeidsgiveravgiften som et redusert utgiftsbehov som det ikke tas hensyn til i utgiftsutjevningen. Vi viser derfor også korrigerte frie inntekter der fordelene av differensiert arbeidsgiveravgift er inkludert.

Fordelen ved differensiert arbeidsgiveravgift er beregnet som differansen mellom beregnet arbeidsgiveravgift ved full sats, det vil si 14,1 prosent av avgiftsgrunnlaget, og faktisk innkrevd arbeidsgiveravgift for 2020. Datagrunnlaget er fra Skattedirektoratet. Denne fremgangsmåten beregner i utgangspunktet fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift for alle inntekter og utgifter, også gebyrer og øremerkede tilskudd. Som en tilnærming justerer vi derfor med den andelen som frie inntekter anslagsvis utgjør av samlede inntekter for hver kommune og fylkeskommune. Det er ikke justert for midlertidige lettelser i arbeidsgiveravgiften i 2. termin 2020.

Kommentarer til beregningsgrunnlaget

For eiendomsskatt har vi benyttet foreløpige 2020-tall som ble publisert 15. mars i år. Det er ikke rapportert inn foreløpige tall for eiendomsskatt for 17 kommuner, og for disse kommunene er det benyttet 2019-tall.

Kommunene Lillesand, Bjørnafjorden, Stjørdal og Selbu var i 2020 med i et forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene. Disse kommunene fikk derfor et betydelig uttrekk fra rammetilskuddet i 2020. Med det skisserte beregningsopplegget for korrigerte frie inntekter ville disse kommunene fått et svært lavt nivå på korrigerte frie inntekter, og tallene ville ikke vært sammenliknbare med øvrige kommuner. Vi har valgt å korrigere for forsøket ved å legge trekket tilbake i rammetilskuddet i beregningene. Selv om forsøksmidlene egentlig ikke er frie inntekter, gir dette et rimelig bilde av nivået på korrigerte frie inntekter for disse kommunene. Det er ikke korrigert for andre forsøk eller saker med særskilt fordeling.

Oslo har foruten rent kommunale oppgaver også fylkeskommunale og delegerte statlige oppgaver. Inntektsnivået for Oslo fylkeskommune er ikke direkte sammenliknbart med inntektsnivået for de øvrige fylkeskommunene. Vi har derfor valgt ikke å presentere tall for korrigerte frie inntekter for Oslo som fylkeskommune i 2020. Inntektsnivået for Oslo i tabell 2.4 er beregnet med utgangspunkt i Oslos rent kommunale oppgaver.

2.3 Variasjon i korrigerte frie inntekter for kommunene

I tabell 2.1 vises de frie inntektene korrigert for variasjoner i utgiftsbehovet når kommunene er gruppert fylkesvis.

De korrigerte frie inntektene, eksklusiv eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter, havbruksinntekter og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift, varierer fra 96 prosent av landsgjennomsnittet for kommunene i Innlandet til 108 prosent av landsgjennomsnittet for kommunene i Troms og Finnmark (Alt. 1 i tabell 2.1). Når eiendomsskatt, konsesjonskraftinntekter, havbruksinntekter og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift er inkludert i beregningen, varierer korrigerte frie inntekter fra 95 prosent for kommunene i Vestfold og Telemark til 117 prosent for kommunene i Troms og Finnmark (Alt. 4 i tabell 2.1).

Tabell 2.1 Frie inntekter i 2020 korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Kommuner gruppert fylkesvis. Tabellen viser prosent av landsgjennomsnittet av inntekt per innbygger. Landsgjennomsnitt = 100.

Fylke

Antall kommuner

Alt. 1

«Eksklusiv»

Alt. 2

«Inklusiv»

Alt. 3

«Inklusiv + havbruk»

Alt. 4

«Inklusiv + havbruk og DAA»

03 Oslo

1

106

105

104

103

11 Rogaland

23

99

99

98

98

15 Møre og Romsdal

26

98

100

100

100

18 Nordland

41

100

104

106

110

30 Viken

51

99

97

96

96

34 Innlandet

46

96

99

98

99

38 Vestfold og Telemark

23

97

96

95

95

42 Agder

25

97

98

97

97

46 Vestland

43

99

102

103

102

50 Trøndelag

38

99

99

100

100

54 Troms og Finnmark

39

108

110

112

117

Hele landet

356

100

100

100

100

Alternativ 1: Korrigerte frie inntekter eksklusiv eiendomsskatt, konsesjonskraft-/ hjemfallsinntekter

Alternativ 2: Korrigerte frie inntekter inklusiv eiendomsskatt, konsesjonskraft-/ hjemfallsinntekter

Alternativ 3: Som i alternativ 2, pluss midler fra Havbruksfondet

Alternativ 4: Som i alternativ 3, pluss fordel av differensiert arbeidsgiveravgift

Tabell 2.2 Frie inntekter i 2020 korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Kommuner gruppert etter innbyggertall. Tabellen viser prosent av landsgjennomsnittet av inntekt per innbygger. Landsgjennomsnitt = 100.

Kommunegruppe

Antall kommuner

Alt. 1

«Eksklusiv»

Alt. 2

«Inklusiv»

Alt. 3

«Inklusiv + havbruk»

Alt. 4

«Inklusiv + havbruk og DAA»

< 2 072 innbyggere

69

109

114

120

125

2 072 – 4 005 innbyggere

68

102

107

109

112

4 005 – 7 905 innbyggere

68

99

102

103

105

7 905 – 20 000 innbyggere

68

98

98

99

99

> 20 000 innbyggere

58

99

97

96

96

Bergen, Stavanger, Trondheim

3

100

100

99

99

Kraftkommuner

21

106

155

156

157

Oslo

1

106

105

104

103

Hele landet

356

100

100

100

100

Alternativ 1: Korrigerte frie inntekter eksklusiv eiendomsskatt, konsesjonskraft-/ hjemfallsinntekter

Alternativ 2: Korrigerte frie inntekter inklusiv eiendomsskatt, konsesjonskraft-/ hjemfallsinntekter

Alternativ 3: Som i alternativ 2, pluss midler fra Havbruksfondet

Alternativ 4: Som i alternativ 3, pluss fordel av differensiert arbeidsgiveravgift

Tabell 2.2 viser frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehovet for kommuner gruppert etter innbyggertall. I tabellen er kommuner med færre enn 20 000 innbyggere (utenom kraftkommuner) fordelt i fire grupper. De mest folkerike kommunene er skilt ut i egne grupper: kommuner med flere enn 20 000 innbyggere eksklusiv de fire største kommunene; Bergen, Stavanger og Trondheim; og Oslo. I tillegg er 21 kommuner med høye inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og hjemfall skilt ut som egen gruppe. Kraftkommuner er her definert som kommuner hvor inntektene fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og hjemfall er høyere enn 70 prosent av landsgjennomsnittet for ordinær skatt.

Tabell 2.2 viser at sammen med kraftkommunene er det de minste kommunene som har det høyeste nivået på korrigerte frie inntekter.

2.4 Variasjon i korrigerte frie inntekter for fylkeskommunene

Tabell 2.3 viser nivået på fylkeskommunenes frie inntekter i 2020 (rammetilskudd og skatt på inntekt og naturressursskatt) korrigert for variasjoner i utgiftsbehov, med og uten havbruksinntekter og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift. Korrigerte frie inntekter varierer fra 94 prosent av landsgjennomsnittet for Rogaland til 120 prosent av landsgjennomsnittet for Troms og Finnmark, når en ikke inkluderer havbruksinntekter og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift (Alt. 1). Fylkeskommunene i Nord-Norge ligger høyt sammenliknet med landsgjennomsnittet, og når havbruksinntekter og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift inkluderes i beregningen forsterkes dette.

Fra og med 2020 er det innført nytt inntektssystem for fylkeskommunene, som gradvis fases inn over fire år. I justering for utgiftsbehovet i dette avsnittet er den nye kostnadsnøkkelen for 2020 benyttet, selv om nytt inntektssystem ikke er fullt ut innfaset. Tallene for fylkeskommunene må derfor ses i sammenheng med den gradvise innfasingen av nytt inntektssystem, og en ekstra tapskompensasjon til flere fylkeskommuner for endringer i inntektssystemet.

Tabell 2.3 Frie inntekter i 2020 korrigert for variasjoner i utgiftsbehov for fylkeskommunene. Tabellen viser prosent av landsgjennomsnittet av inntekt per innbygger. Landsgjennomsnitt = 100.

Fylke

Alt. 1

Alt. 2

«Havbruk»

Alt. 3

«Havbruk og DAA»

11 Rogaland

94

94

94

15 Møre og Romsdal

102

102

101

18 Nordland

116

118

121

30 Viken

95

94

94

34 Innlandet

97

96

96

38 Vestfold og Telemark

98

97

97

42 Agder

100

99

99

46 Vestland

106

106

106

50 Trøndelag

96

97

97

54 Troms og Finnmark

120

121

125

Hele landet

100

100

100

Alternativ 1: Korrigerte frie inntekter i prosent av landsgjennomsnitt

Alternativ 2: Som i alternativ 1, pluss midler fra Havbruksfondet

Alternativ 3: Som i alternativ 2, pluss fordel av differensiert arbeidsgiveravgift

2.5 Tabell for enkeltkommuner

Dette avsnittet inneholder tall for enkeltkommuner. Tabell 2.4 viser den enkelte kommunes frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov for 2020, både med og uten eiendomsskatt og konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter (Alt. 1 og 2). I tillegg vises en kolonne (Alt. 4) for korrigerte frie inntekter der eiendomsskatt og konsesjonskraft-/hjemfallsinntekter samt havbruksinntekter og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift er inkludert.

Tabell 2.4 Frie inntekter i 2020 korrigert for variasjoner i utgiftsbehov for kommunene. Tabellen viser prosent av landsgjennomsnittet av inntekt per innbygger. Landsgjennomsnitt = 100.

Kommune

Alt. 1

«Eksklusiv»

Alt. 2

«Inklusiv»

Alt. 3

«Inklusiv + havbruk»

Alt. 4

«Inklusiv + havbruk og DAA»

0301 Oslo

106

105

104

103

03 Oslo

106

105

104

103

1101 Eigersund

99

101

101

100

1103 Stavanger

104

101

101

100

1106 Haugesund

96

96

96

95

1108 Sandnes

97

94

93

93

1111 Sokndal

97

102

101

100

1112 Lund

97

97

96

96

1114 Bjerkreim

97

103

102

101

1119 Hå

95

90

89

89

1120 Klepp

96

92

91

90

1121 Time

96

91

91

90

1122 Gjesdal

95

94

93

93

1124 Sola

103

97

97

96

1127 Randaberg

100

98

97

97

1130 Strand

95

95

95

95

1133 Hjelmeland

105

136

140

141

1134 Suldal

103

172

174

175

1135 Sauda

102

130

129

130

1144 Kvitsøy

109

106

120

123

1145 Bokn

111

127

139

138

1146 Tysvær

98

119

120

119

1149 Karmøy

95

95

95

94

1151 Utsira

155

159

158

162

1160 Vindafjord

103

103

104

104

11 Rogaland

99

99

98

98

1505 Kristiansund

96

98

98

97

1506 Molde

98

101

101

100

1507 Ålesund

99

97

97

96

1511 Vanylven

100

96

98

103

1514 Sande

101

96

96

98

1515 Herøy

99

94

94

94

1516 Ulstein

98

95

95

94

1517 Hareid

95

93

93

92

1520 Ørsta

95

94

94

93

1525 Stranda

99

100

101

102

1528 Sykkylven

96

93

93

92

1531 Sula

95

91

91

90

1532 Giske

95

94

94

94

1535 Vestnes

98

98

99

100

1539 Rauma

96

100

100

102

1547 Aukra

95

210

213

211

1554 Averøy

95

99

101

100

1557 Gjemnes

98

98

100

99

1560 Tingvoll

98

99

101

102

1563 Sunndal

98

111

110

112

1566 Surnadal

98

103

102

106

1573 Smøla

100

104

130

134

1576 Aure

112

117

121

126

1577 Volda

99

97

98

97

1578 Fjord

114

125

127

128

1579 Hustadvika

98

100

100

100

15 Møre og Romsdal

98

100

100

100

1804 Bodø

100

102

102

104

1806 Narvik

102

107

107

110

1811 Bindal

105

126

147

152

1812 Sømna

102

101

104

109

1813 Brønnøy

98

99

101

106

1815 Vega

106

104

112

117

1816 Vevelstad

118

115

139

146

1818 Herøy

104

103

118

119

1820 Alstahaug

98

99

101

105

1822 Leirfjord

103

103

104

109

1824 Vefsn

98

101

100

104

1825 Grane

106

115

114

120

1826 Hattfjelldal

107

125

125

130

1827 Dønna

107

106

124

129

1828 Nesna

108

105

108

114

1832 Hemnes

98

125

124

129

1833 Rana

98

103

102

106

1834 Lurøy

114

114

134

141

1835 Træna

129

122

129

137

1836 Rødøy

108

120

151

158

1837 Meløy

101

118

120

125

1838 Gildeskål

104

119

138

143

1839 Beiarn

108

132

131

138

1840 Saltdal

98

99

100

105

1841 Fauske

99

108

108

112

1845 Sørfold

108

152

162

168

1848 Steigen

105

107

123

128

1851 Lødingen

104

101

109

115

1853 Evenes

109

108

109

114

1856 Røst

125

123

122

129

1857 Værøy

119

116

115

121

1859 Flakstad

108

108

110

115

1860 Vestvågøy

98

97

97

101

1865 Vågan

99

99

100

104

1866 Hadsel

98

99

103

107

1867 Bø

101

101

106

112

1868 Øksnes

98

96

102

106

1870 Sortland

98

98

100

104

1871 Andøy

97

98

98

103

1874 Moskenes

112

116

115

120

1875 Hamarøy

109

130

142

147

18 Nordland

100

104

106

110

3001 Halden

95

94

94

93

3002 Moss

96

97

96

96

3003 Sarpsborg

95

97

97

96

3004 Fredrikstad

95

96

95

94

3005 Drammen

97

92

92

91

3006 Kongsberg

98

97

96

96

3007 Ringerike

95

93

93

92

3011 Hvaler

98

107

106

105

3012 Aremark

102

102

101

101

3013 Marker

97

99

98

98

3014 Indre Østfold

98

94

94

93

3015 Skiptvet

95

96

96

95

3016 Rakkestad

95

96

95

95

3017 Råde

95

95

95

94

3018 Våler

96

96

96

95

3019 Vestby

97

96

95

94

3020 Nordre Follo

101

96

95

95

3021 Ås

97

95

95

94

3022 Frogn

101

96

96

95

3023 Nesodden

98

94

93

93

3024 Bærum

111

105

105

104

3025 Asker

105

100

99

98

3026 Aurskog-Høland

97

94

94

93

3027 Rælingen

98

93

93

92

3028 Enebakk

96

91

90

89

3029 Lørenskog

100

98

98

97

3030 Lillestrøm

99

96

95

94

3031 Nittedal

99

97

96

96

3032 Gjerdrum

101

96

95

94

3033 Ullensaker

98

93

93

92

3034 Nes

96

93

93

92

3035 Eidsvoll

96

92

92

91

3036 Nannestad

97

92

92

91

3037 Hurdal

97

96

95

94

3038 Hole

100

95

95

94

3039 Flå

103

120

120

121

3040 Nesbyen

99

107

107

108

3041 Gol

99

112

111

112

3042 Hemsedal

104

114

113

114

3043 Ål

103

110

110

111

3044 Hol

105

138

137

138

3045 Sigdal

97

100

99

99

3046 Krødsherad

102

104

103

103

3047 Modum

95

93

92

92

3048 Øvre Eiker

96

91

91

90

3049 Lier

100

95

94

94

3050 Flesberg

101

105

104

104

3051 Rollag

100

115

115

116

3052 Nore og Uvdal

105

137

136

137

3053 Jevnaker

95

94

93

93

3054 Lunner

95

94

94

93

30 Viken

99

97

96

96

3401 Kongsvinger

97

96

95

96

3403 Hamar

96

99

98

98

3405 Lillehammer

96

99

98

97

3407 Gjøvik

95

96

95

94

3411 Ringsaker

95

96

96

95

3412 Løten

95

94

94

93

3413 Stange

95

95

95

94

3414 Nord-Odal

98

97

96

98

3415 Sør-Odal

96

96

96

97

3416 Eidskog

97

96

95

97

3417 Grue

99

98

98

99

3418 Åsnes

98

96

95

97

3419 Våler

98

98

98

99

3420 Elverum

95

97

96

95

3421 Trysil

97

104

103

105

3422 Åmot

102

113

113

114

3423 Stor-Elvdal

99

102

102

106

3424 Rendalen

101

111

110

114

3425 Engerdal

105

107

106

112

3426 Tolga

102

101

101

105

3427 Tynset

97

101

100

104

3428 Alvdal

99

102

101

105

3429 Folldal

104

105

104

109

3430 Os

108

109

109

113

3431 Dovre

99

96

96

100

3432 Lesja

100

110

110

114

3433 Skjåk

100

116

116

119

3434 Lom

99

107

106

110

3435 Vågå

98

106

106

109

3436 Nord-Fron

97

107

106

107

3437 Sel

97

100

99

103

3438 Sør-Fron

99

115

115

116

3439 Ringebu

101

110

109

110

3440 Øyer

98

105

104

104

3441 Gausdal

96

98

98

97

3442 Østre Toten

96

95

94

94

3443 Vestre Toten

95

96

96

95

3446 Gran

95

91

91

90

3447 Søndre Land

97

92

92

93

3448 Nordre Land

96

102

102

103

3449 Sør-Aurdal

99

105

104

108

3450 Etnedal

105

108

107

112

3451 Nord-Aurdal

97

103

102

106

3452 Vestre Slidre

102

111

110

113

3453 Øystre Slidre

100

111

111

114

3454 Vang

103

112

111

116

34 Innlandet

96

99

98

99

3801 Horten

95

90

89

89

3802 Holmestrand

99

94

93

93

3803 Tønsberg

97

92

92

91

3804 Sandefjord

96

91

91

90

3805 Larvik

96

91

90

90

3806 Porsgrunn

96

99

99

98

3807 Skien

95

94

94

93

3808 Notodden

96

100

99

98

3811 Færder

101

96

95

94

3812 Siljan

99

99

98

98

3813 Bamble

97

101

100

99

3814 Kragerø

97

102

101

101

3815 Drangedal

99

100

100

101

3816 Nome

97

99

99

100

3817 Midt-Telemark

102

102

101

101

3818 Tinn

107

138

137

138

3819 Hjartdal

101

120

119

121

3820 Seljord

99

103

102

104

3821 Kviteseid

104

103

102

104

3822 Nissedal

102

119

119

121

3823 Fyresdal

103

121

120

121

3824 Tokke

106

145

145

146

3825 Vinje

103

144

143

144

38 Vestfold og Telemark

97

96

95

95

4201 Risør

97

97

97

98

4202 Grimstad

95

95

95

94

4203 Arendal

95

93

93

92

4204 Kristiansand

97

96

95

95

4205 Lindesnes

98

99

99

98

4206 Farsund

96

97

96

96

4207 Flekkefjord

96

98

100

100

4211 Gjerstad

100

100

99

101

4212 Vegårshei

102

102

101

101

4213 Tvedestrand

96

98

97

97

4214 Froland

95

96

95

95

4215 Lillesand¹

95

93

93

92

4216 Birkenes

96

96

95

95

4217 Åmli

100

107

107

108

4218 Iveland

100

111

111

110

4219 Evje og Hornnes

95

92

91

93

4220 Bygland

103

118

117

119

4221 Valle

105

159

158

158

4222 Bykle

131

245

243

243

4223 Vennesla

95

97

96

95

4224 Åseral

106

144

143

143

4225 Lyngdal

101

96

95

95

4226 Hægebostad

99

94

94

94

4227 Kvinesdal

97

113

113

112

4228 Sirdal

115

199

198

197

42 Agder

97

98

97

97

4601 Bergen

99

100

99

98

4602 Kinn

102

103

106

106

4611 Etne

97

104

105

104

4612 Sveio

96

92

94

94

4613 Bømlo

96

96

99

98

4614 Stord

96

96

95

95

4615 Fitjar

98

102

106

106

4616 Tysnes

102

103

113

114

4617 Kvinnherad

97

111

114

115

4618 Ullensvang

106

141

141

142

4619 Eidfjord

116

225

224

224

4620 Ulvik

107

120

119

120

4621 Voss

98

102

101

101

4622 Kvam

98

114

116

115

4623 Samnanger

98

109

109

109

4624 Bjørnafjorden¹

98

93

94

93

4625 Austevoll

111

106

116

115

4626 Øygarden

97

99

100

99

4627 Askøy

95

90

90

89

4628 Vaksdal

97

118

118

118

4629 Modalen

126

229

228

227

4630 Osterøy

96

97

99

98

4631 Alver

99

102

103

103

4632 Austrheim

103

106

108

107

4633 Fedje

120

121

125

128

4634 Masfjorden

102

135

140

142

4635 Gulen

105

118

137

138

4636 Solund

113

110

150

152

4637 Hyllestad

106

109

126

128

4638 Høyanger

99

149

153

153

4639 Vik

101

124

124

125

4640 Sogndal

103

109

109

109

4641 Aurland

108

186

185

185

4642 Lærdal

102

112

111

112

4643 Årdal

102

118

117

118

4644 Luster

98

118

118

119

4645 Askvoll

99

97

105

107

4646 Fjaler

99

98

101

103

4647 Sunnfjord

102

103

102

102

4648 Bremanger

99

122

129

130

4649 Stad

100

99

99

101

4650 Gloppen

97

98

98

100

4651 Stryn

95

94

93

95

46 Vestland

99

102

103

102

5001 Trondheim

98

99

99

98

5006 Steinkjer

97

97

97

96

5007 Namsos

103

103

105

109

5014 Frøya

128

124

150

154

5020 Osen

106

104

121

126

5021 Oppdal

98

105

105

107

5022 Rennebu

99

112

112

116

5025 Røros

98

103

102

105

5026 Holtålen

99

100

99

104

5027 Midtre Gauldal

94

94

93

93

5028 Melhus

95

93

92

92

5029 Skaun

96

95

94

94

5031 Malvik

95

94

94

93

5032 Selbu¹

96

100

99

99

5033 Tydal

108

164

163

167

5034 Meråker

98

113

113

114

5035 Stjørdal¹

96

91

90

90

5036 Frosta

98

96

96

95

5037 Levanger

95

94

93

93

5038 Verdal

95

95

94

94

5041 Snåsa

102

104

104

108

5042 Lierne

107

115

114

120

5043 Røyrvik

120

133

132

139

5044 Namsskogan

114

150

150

156

5045 Grong

102

110

109

114

5046 Høylandet

106

105

104

111

5047 Overhalla

101

101

100

104

5049 Flatanger

114

116

158

162

5052 Leka

115

113

160

166

5053 Inderøy

102

101

100

101

5054 Indre Fosen

101

96

95

95

5055 Heim

104

105

112

116

5056 Hitra

99

101

119

123

5057 Ørland

101

97

98

101

5058 Åfjord

107

119

131

135

5059 Orkland

101

97

98

98

5060 Nærøysund

102

102

114

118

5061 Rindal

99

104

103

107

50 Trøndelag

99

99

100

100

5401 Tromsø

104

103

103

105

5402 Harstad

102

103

104

108

5403 Alta

112

112

114

121

5404 Vardø

120

117

116

123

5405 Vadsø

111

109

108

115

5406 Hammerfest

115

142

149

156

5411 Kvæfjord

105

104

110

116

5412 Tjeldsund

111

107

111

117

5413 Ibestad

110

107

133

138

5414 Gratangen

113

110

122

127

5415 Lavangen

112

106

114

120

5416 Bardu

103

121

120

125

5417 Salangen

107

105

109

114

5418 Målselv

102

105

105

108

5419 Sørreisa

103

98

98

103

5420 Dyrøy

111

106

124

130

5421 Senja

109

107

114

119

5422 Balsfjord

100

103

102

107

5423 Karlsøy

112

117

138

146

5424 Lyngen

110

109

110

121

5425 Storfjord

116

127

126

136

5426 Kåfjord

114

122

123

133

5427 Skjervøy

110

107

123

131

5428 Nordreisa

102

101

102

111

5429 Kvænangen

122

139

159

169

5430 Kautokeino

118

115

115

124

5432 Loppa

135

130

166

178

5433 Hasvik

133

126

134

145

5434 Måsøy

131

127

154

163

5435 Nordkapp

111

109

118

125

5436 Porsanger

113

113

112

119

5437 Karasjok

119

113

112

121

5438 Lebesby

129

149

163

172

5439 Gamvik

136

131

131

141

5440 Berlevåg

138

146

145

153

5441 Tana

118

116

115

125

5442 Nesseby

134

129

138

151

5443 Båtsfjord

118

118

120

128

5444 Sør-Varanger

110

115

116

122

54 Troms og Finnmark

108

110

112

117

Hele landet

100

100

100

100

Alternativ 1: Korrigerte frie inntekter eksklusiv eiendomsskatt, konsesjonskraft-/ hjemfallsinntekter

Alternativ 2: Korrigerte frie inntekter inklusiv eiendomsskatt, konsesjonskraft-/ hjemfallsinntekter

Alternativ 3: Som i alternativ 2, pluss midler fra Havbruksfondet

Alternativ 4: Som i alternativ 3, pluss fordel av differensiert arbeidsgiveravgift

¹ Kommunene Lillesand, Bjørnafjord, Stjørdal og Selbu var i 2020 med på et forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene. Disse kommunene fikk som følge av dette et betydelig uttrekk i rammetilskuddet og ville med det skisserte beregningsopplegget for korrigerte frie inntekter fått et svært lavt nivå på korrigerte frie inntekter uten at dette ville vært sammenliknbart med kommuner som ikke er med i forsøket. Vi har derfor valgt å korrigere for forsøket ved å legge til forsøkstrekket til rammetilskuddet i beregningene, slik at korrigerte frie inntekter for disse kommunene blir som om de ikke var med i forsøket.

Vedlegg 3
Finansielle indikatorer

Omtalen av den økonomiske situasjonen i kommunene og fylkeskommunene er basert på foreløpige KOSTRA-tall fra 2020 publisert av Statistisk Sentralbyrå (SSB) 15. mars 2021. Dette er ureviderte regnskapstall og bygger på rapporter fra i alt 339 kommuner og ni fylkeskommuner. Av de kommunene som ikke har rapportert, tilhører de fleste de to nordligste fylkene. Blant fylkeskommunene er det Troms og Finnmark som ikke har rapportert inn tall til KOSTRA.

Følgende indikatorer er brukt i dette vedlegget for å beskrive den økonomiske situasjonen:

Netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene

Disposisjonsfond i prosent av driftsinntektene

Merforbruk i driftsregnskapet i prosent av driftsinntektene

Arbeidskapital (fratrukket premieavvik) i prosent av driftsinntektene

Langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) i prosent av driftsinntektene

Sertifikatlån i prosent av langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser

Netto renteeksponering i prosent av driftsinntektene

Brutto driftsinntekter for kommunesektoren samlet var på om lag 588 mrd. kroner i 2020, hvorav fylkeskommunenes del (eksklusiv Oslo) var på om lag 89 mrd. kroner.

Alle tall det vises til i dette vedlegget, omfatter i tillegg til kommunekassen og fylkeskommunekassen også kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper.

3.1 Definisjon av indikatorene

Netto driftsresultat viser hva kommunen/fylkeskommunen sitter igjen med av løpende inntekter etter at løpende utgifter er trukket fra. I tillegg til inntekter og utgifter knyttet til den ordinære driften, inngår også finansinntekter (renteinntekter, mottatt utbytte og eventuelle kursgevinster på finansielle omløpsmidler) og finansutgifter (renteutgifter, avdrag på lån og eventuelle kurstap på finansielle omløpsmidler).

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anser et driftsresultat på om lag to prosent for kommunesektoren samlet som nødvendig over tid, for å sitte igjen med tilstrekkelige midler til investeringer og for å ha en sunn økonomi på sikt. Det anbefalte nivået er henholdsvis 1¾ prosent for kommunene (inklusiv Oslo) og 4 prosent for fylkeskommunene. Anbefalingene refererer til kommunene og fylkeskommunene når også kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper er tatt med.

Netto driftsresultat kan benyttes til finansiering av investeringer eller avsettes til senere bruk, og gir dermed en indikasjon på kommunens/fylkeskommunens økonomiske handlefrihet. Den delen av netto driftsresultat som settes av til senere bruk, settes av til disposisjonsfond eller bundne fond, avhengig av om de oppsparte inntektene var øremerkede eller ikke.

Disposisjonsfond er oppsparte midler som fritt kan benyttes til finansiering av drifts- eller investeringsutgifter.

Dersom driftsregnskapet viser merforbruk i bunnlinjen, gjenspeiler det at driftsutgiftene til tiltak som skal finansieres av frie inntekter, har vært større enn de frie inntektene, og kommunen/fylkeskommunen har heller ikke tilstrekkelige disposisjonsfond å tære på. Et merforbruk skal dekkes inn i løpet av to år. Dette kan bare skje gjennom fremtidig sparing i form av positive netto driftsresultater. Indikatoren som brukes her viser ikke bare årets merforbruk, men også kommunenes og fylkeskommunenes tidligere merforbruk som ikke er dekket inn. Indikatoren kan altså si noe om hvilket omstillingsbehov kommunen eller fylkeskommunen har for den løpende driften. Både disposisjonsfondet og akkumulert merforbruk gjenspeiler kommunens/fylkeskommunens frie egenkapital, det vil si egenkapitalen som ikke er øremerket særskilte formål og som kan brukes både til løpende drift og til investeringer, men et akkumulert merforbruk innebærer at denne delen av egenkapitalen er negativ.

Arbeidskapitalen er lik omløpsmidler fratrukket kortsiktig gjeld (inklusive premieavvik). Arbeidskapitalen gir uttrykk for kommunenes og fylkeskommunenes likviditet, det vil si deres evne til å betale forpliktelsene etter hvert som de forfaller. Arbeidskapitalen omfatter bankinnskudd, verdipapirer (aksjer, sertifikater og liknende) og kortsiktige fordringer, fratrukket kassakredittlån, sertifikatlån og leverandørgjeld. Premieavvik er regnskapsteknisk definert under kortsiktige fordringer/gjeld, men er i realiteten bare en periodiseringspost. Premieavviket er derfor trukket fra i indikatoren for arbeidskapital for å få et bedre mål på likviditeten. Utviklingen i arbeidskapital bestemmes av forskjellen mellom årets tilgang og bruk av midler, korrigert for årets endring i ubrukte lånemidler.

Langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser er gjeld som er tatt opp til investeringer. Dette vil også omfatte kortsiktig finansiering, som sertifikatlån og lignende, når disse har finansiert investeringer i bygg, anlegg og andre varige driftsmidler. Indikatoren gir uttrykk for kommunens eller fylkeskommunens utestående, brutto låneopptak.

Sertifikatlån er kortsiktige lån med løpetid på inntil tolv måneder. Det betales ikke avdrag i løpetiden, og ved lånets utløp må låntaker enten nedbetale eller fornye avtalen. Variabelen angir hvor stor del av kommunenes langsiktige gjeld som er sertifikatlån og gir uttrykk for i hvilken grad kommunen eller fylkeskommunen går i sertifikatmarkedet når den skal ta opp lån. Ettersom kommunen og fylkeskommunen ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Når sertifikatgjelden som andel av langsiktig gjeld ses sammen med indikatoren for langsiktig gjeld, kan den også gi inntrykk for hvor stor sertifikatgjelden er i forhold til driftsinntektene. Dette kan ses opp mot indikatoren for arbeidskapital for å kunne gi uttrykk for hvilken refinansieringsrisiko kommunen eller fylkeskommunen har påtatt seg.

Netto renteeksponering tar utgangspunkt i kommunenes langsiktige gjeld. Deler av gjelden vil likevel være knyttet til forhold som ikke, eller bare delvis, belaster kommuneøkonomien. Kommunene og fylkeskommunene har utlån til andre. Staten dekker renteutgifter på investeringer foretatt innen rentekompensasjonsordningene for skoler, sykehjem, kirkebygg og transporttiltak i fylkene. Innen selvkostregulerte tjenester blir renter og avdrag dekket gjennom gebyrene fra innbyggerne. I tillegg har kommunene og fylkeskommunene likviditet (bankinnskudd og plasseringer i sertifikater og obligasjoner), der effekten av en renteendring vil være den motsatte av effekten på gjeldssiden. Ved å korrigere for disse forholdene lages en indikator som i større grad gir uttrykk for hvor eksponert kommunene og fylkeskommunene er for en endring i rentenivået.

3.2 Fylkeskommuner

Netto driftsresultat

Tabell 3.1 viser de finansielle nøkkeltallene for fylkeskommunene i 2020. Netto driftsresultat for fylkeskommunene utenom Oslo utgjorde 5,4 prosent av driftsinntektene i 2020. Dette var en økning fra 2019 da netto driftsresultat var på 2,6 prosent. Netto driftsresultat i 2020 ligger godt over det anbefalte nivået fra TBU på 4 prosent over tid. Nordland hadde et netto driftsresultat på 9,6 prosent av driftsinntektene, det høyeste blant fylkeskommunene. Innlandet hadde et netto driftsresultat på 7,8 prosent, mens Rogaland og Vestland hadde netto driftsresultat på 7,4 prosent av driftsinntektene.

Figur 3.1 viser utviklingen i netto driftsresultat for fylkeskommunene utenom Oslo de siste tre årene.

Figur 3.1 Netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene for fylkeskommunene utenom Oslo i 2018, 2019 og 2020¹

¹ For fylker som slo seg sammen i 2020, er tallene for de tidligere fylkene slått sammen for 2018 og 2019.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Tabell 3.1 Finansielle nøkkeltall i prosent av driftsinntektene for fylkeskommunene utenom Oslo i 2020. Sertifikatlån er oppgitt i prosent av langsiktig gjeld ekskl. pensjonsforpliktelser

Fylkeskommune

Netto driftsresultat (prosent)

Disposisjonsfond (prosent)

Merforbruket i driftsregnskapet (prosent)

Arbeidskapital ekskl. premieavvik (prosent)

Langsiktig gjeld ekskl pensjonsforpliktelser (prosent)

Sertifikatlån (prosent)

Netto renteeksponering (prosent)

Viken

5,4

13,5

0,0

17,6

53,0

0,0

6,7

Innlandet

7,8

17,2

0,0

24,4

65,6

19,6

-1,0

Vestfold og Telemark

3,9

18,1

0,0

21,2

78,5

15,0

20,4

Agder

5,9

14,0

0,0

24,6

67,4

7,7

14,1

Rogaland

7,4

10,8

0,0

14,3

79,9

0,8

47,7

Vestland

7,4

8,4

0,0

19,9

98,4

14,0

46,4

Møre og Romsdal

1,3

12,1

0,0

19,6

109,0

22,8

56,9

Trøndelag

0,6

13,3

0,0

22,6

118,2

0,0

61,1

Nordland

9,6

18,1

0,0

23,0

56,5

0,0

4,6

Troms og Finnmark

Landet uten Oslo

5,4

12,9

0,0

19,9

79,9

8,0

28,5

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Disposisjonsfond og merforbruk

Disposisjonsfond utgjorde for fylkeskommunene utenom Oslo 12,9 prosent, jf. tabell 3.1. Dette er en liten økning fra 2019. Vestfold og Telemark og Nordland hadde høyest disposisjonsfond med 18,1 prosent. Ingen av fylkeskommunene som har rapportert inn tallene, hadde et merforbruk i 2020.

Arbeidskapital

Arbeidskapital (eksklusiv premieavvik) utgjorde for fylkeskommunene utenom Oslo 19,9 prosent av driftsinntektene i 2020, jf. tabell 3.1. Dette var en oppgang fra 2019 og indikerer at fylkeskommunenes likviditet samlet sett hadde bedret seg.

Langsiktig gjeld

Langsiktig gjeld eksklusiv pensjonsforpliktelser utgjorde 79,9 prosent av de totale driftsinntektene for fylkeskommunene samlet, eksklusiv Oslo, jf. tabell 3.1. Dette var en nedgang fra 2019. Den langsiktige gjelden økte jevnt fra 2005 til 2019, jf. figur 3.2, som også viser sammensetningen av gjelden. To fylkeskommuner hadde langsiktig gjeld på over 100 prosent av driftsinntektene i 2020, jf. tabell 3.1.

Figur 3.2 Fylkeskommunenes langsiktige gjeld og renteeksponering i prosent av driftsinntektene 2005–2020¹

¹ Tallene for 2020 er ekskl. Troms og Finnmark fylkeskommune, som ikke hadde rapportert.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Sertifikatlån

Sertifikatlån utgjorde 8,0 prosent av langsiktig gjeld eksklusiv pensjonsforpliktelser for fylkeskommunene utenom Oslo, jf. tabell 3.1. Dette var en nedgang fra 2019, da sertifikatlån utgjorde 12,9 prosent av langsiktig gjeld.

Netto renteeksponering

Netto renteeksponering i prosent av totale driftsinntekter viser hvilken effekt en renteøkning vil ha på fylkeskommunenes inntekter. I 2020 utgjorde netto renteeksponering 28,5 prosent av totale driftsinntekter for fylkeskommunene samlet utenom Oslo, jf. tabell 3.1. Det vil si at en renteøkning på 1 prosentpoeng isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med om lag 0,3 prosent av driftsinntektene. Netto renteeksponering varierte fra -1,0 prosent for Innlandet fylkeskommune, noe som indikerer at fylkeskommunen ville tjene på en renteoppgang, til 61,1 prosent for Trøndelag fylkeskommune.

3.3 Kommuner

Netto driftsresultat

De foreløpige ureviderte tallene for 2020, basert på regnskapstall fra 339 kommuner, viser at netto driftsresultat for alle kommuner inklusiv Oslo var på 2,6 prosent av totale driftsinntekter, jf. tabell 3.2. I 2019 var netto driftsresultat som andel av driftsinntektene 1,9 prosent.

Tabell 3.2 viser fylkesvise gjennomsnitt for finansielle nøkkeltall for kommunene i 2020. Kommunene i Rogaland hadde høyest netto driftsresultat på 3,8 prosent etterfulgt av kommunene i Trøndelag og Oslo kommune, som hadde gjennomsnittlig netto driftsresultat på hhv. 3,7 og 3,5 prosent. Fylkesvise gjennomsnittstall viser at netto driftsresultat i syv fylker oversteg det anbefalte nivået fra TBU på 1¾ prosent over tid.

I alt 60 av de 339 kommunene som har rapportert inn til KOSTRA, hadde et negativt netto driftsresultat i 2020. Dette var en nedgang på 114 kommuner fra 2019 og tilsvarte om lag 18 prosent av kommunene som har rapportert inn tallene.

Tabell 3.2 Fylkesvise gjennomsnitt for finansielle nøkkeltall i kommunene i 2020 i prosent av driftsinntektene. Sertifikatlån er oppgitt i prosent av langsiktig gjeld ekskl. pensjonsforpliktelser

Fylke

Netto driftsresultat (prosent)

Disposisjonsfond (prosent)

Merforbruket i driftsregnskapet (prosent)

Arbeidskapital ekskl. premieavvik (prosent)

Langsiktig gjeld ekskl pensjonsforpliktelser (prosent)

Sertifikatlån (prosent)

Netto renteeksponering (prosent)

Viken

3,0

14,0

0,1

22,8

121,0

12,5

52,2

Oslo

3,5

9,3

0,0

-3,9

76,6

0,0

18,4

Innlandet

1,3

12,9

-0,1

25,0

115,0

13,1

45,0

Vestfold og Telemark

1,9

11,0

-0,1

23,8

104,7

15,7

42,7

Agder

2,3

13,3

-0,1

24,1

112,7

10,1

47,9

Rogaland

3,8

13,6

0,0

20,6

106,6

11,1

37,4

Vestland

1,7

10,3

-0,1

19,4

106,7

8,4

49,5

Møre og Romsdal

0,8

7,7

-0,9

18,4

129,0

17,1

73,8

Trøndelag

3,7

12,2

0,0

30,4

125,8

3,5

54,2

Nordland

1,8

9,4

-0,8

21,9

122,7

2,8

45,6

Troms og Finnmark

1,6

7,2

-0,3

18,6

136,3

9,2

20,3

Landet

2,6

11,4

-0,1

18,7

111,0

9,4

43,4

¹ Negativt fortegn viser et merforbruk.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Disposisjonsfond og merforbruk

Kommunene hadde disposisjonsfond på i gjennomsnitt 11,4 prosent av driftsinntektene i 2020. Dette var en svak nedgang fra 2019. Nivået på disposisjonsfond varierte i stor grad mellom kommunene, også på fylkesnivå, jf. tabell 3.2. Kommunene i Viken hadde høyeste disposisjonsfond i prosent av driftsinntektene med 14,0 prosent.

Merforbruket i landet var på 0,1 prosent, jf. tabell 3.2. Dette var en nedgang fra 2019. Kommunene i Møre og Romsdal og i Nordland hadde i snitt høyest samlet merforbruk med hhv. 0,9 og 0,8 prosent.

Arbeidskapital

Arbeidskapital (eksklusiv premieavvik) gir et bilde av likviditeten til kommunene. Målt som andel av driftsinntektene var arbeidskapitalen på 18,7 prosent i 2020, jf. tabell 3.2. Dette var en økning fra 2019. Arbeidskapitalen vil til en viss grad følge utviklingen i driftsresultatet, og sterkere driftsresultat i 2020 enn 2019 tilsa også at likviditeten i sektoren skulle gå noe opp.

Langsiktig gjeld

Langsiktig gjeld eksklusiv pensjonsforpliktelser utgjorde 111,0 prosent av totale driftsinntekter for kommunene samlet ved utgangen av 2020. Dette var en økning i forhold til 2019. I alle fylker utenom Oslo hadde kommunene i snitt en langsiktig gjeld på over 100 prosent av driftsinntektene.

Figur 3.3 Kommunenes langsiktige gjeld og renteeksponering 2005–2020 i prosent av driftsinntektene

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Sertifikatlån

Sertifikatlån utgjorde 9,4 prosent av langsiktig gjeld eksklusiv pensjonsforpliktelser for hele landet, jf. tabell 3.2. Dette var en reduksjon fra 2019.

Netto renteeksponering

I 2020 utgjorde netto renteeksponering 43,4 prosent av totale driftsinntekter for hele landet, jf. tabell 3.2. Det indikerer at en renteøkning på 1 prosentpoeng isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med om lag 0,4 prosent av driftsinntektene. Dette var en reduksjon fra 2019. Netto renteeksponering varierte fra 18,4 prosent i Oslo til 73,8 prosent i Møre og Romsdal.

Tabell 3.3 Finansielle nøkkeltall for kommunene i 2020 i prosent av driftsinntektene. Sertifikatlån er oppgitt i prosent av langsiktig gjeld ekskl. pensjonsforpliktelser

Kommune

Netto driftsresultat (prosent)

Disposisjonsfond (prosent)

Merforbruk i driftsregnskapet (prosent)¹

Arbeidskapital ekskl. premieavvik (prosent)

Langsiktig gjeld ekskl. pensjonsforpliktelser (prosent)

Sertifikatlån (prosent)

Netto renteeksponering (prosent)

3001 Halden

1,8

5,5

0,0

4,8

130,2

30,8

55,4

3002 Moss

2,4

11,0

1,8

16,4

112,5

0,0

51,1

3003 Sarpsborg

1,5

9,9

0,0

7,4

99,8

28,2

37,9

3004 Fredrikstad

0,0

7,8

0,0

14,2

110,9

19,8

47,6

3005 Drammen

4,3

17,6

0,0

14,2

175,5

0,0

98,8

3006 Kongsberg

1,1

5,6

-0,1

19,1

186,7

21,7

62,9

3007 Ringerike

1,3

9,1

0,0

19,2

132,2

0,0

50,4

3011 Hvaler

-1,9

8,0

0,0

21,5

152,7

0,0

65,0

3012 Aremark

5,8

6,6

0,0

14,8

104,8

0,0

14,4

3013 Marker

5,2

20,8

0,0

32,1

92,5

0,0

33,3

3014 Indre Østfold

5,1

10,5

-0,1

19,0

92,9

9,1

27,2

3015 Skiptvet

3,2

7,5

0,0

14,0

75,2

0,0

20,5

3016 Rakkestad

0,7

16,1

0,0

16,8

106,4

0,0

53,0

3017 Råde

2,4

12,7

0,0

21,9

94,7

0,0

46,2

3018 Våler (Østfold)

-2,6

8,8

0,0

3,2

56,8

0,0

26,9

3019 Vestby

2,4

21,5

0,0

23,5

130,4

0,0

50,5

3020 Nordre Follo

1,0

11,4

0,0

12,4

142,0

0,0

68,9

3021 Ås

0,5

8,3

0,0

40,7

139,4

42,4

57,9

3022 Frogn

-2,5

3,5

-0,1

22,8

169,7

4,1

106,9

3023 Nesodden

2,1

10,3

0,0

9,1

103,9

0,0

46,0

3024 Bærum

6,0

30,8

0,0

40,9

91,0

4,8

16,5

3025 Asker

3,9

18,2

0,0

37,7

107,0

22,0

53,9

3026 Aurskog-Høland

5,0

12,2

0,0

18,0

100,1

32,3

40,0

3027 Rælingen

2,2

9,5

0,0

18,9

149,7

0,0

91,2

3028 Enebakk

0,9

16,0

0,0

39,1

139,6

17,4

88,3

3029 Lørenskog

2,5

10,1

0,0

20,7

151,6

13,1

96,7

3030 Lillestrøm

4,8

11,0

0,0

23,4

119,2

34,1

51,6

3031 Nittedal

4,1

15,0

0,0

32,2

128,8

14,0

48,8

3032 Gjerdrum

2,3

33,0

0,0

50,4

112,3

0,0

24,5

3033 Ullensaker

2,0

4,9

0,0

21,0

177,4

17,7

92,9

3034 Nes

4,9

14,8

-0,3

23,0

94,6

0,0

35,6

3035 Eidsvoll

1,4

17,9

0,0

41,4

123,9

18,4

35,6

3036 Nannestad

4,1

25,9

0,0

45,8

119,0

32,7

33,6

3037 Hurdal

3,6

6,2

0,0

10,6

97,2

0,0

44,7

3038 Hole

4,5

11,8

0,0

13,8

66,7

0,0

22,9

3039 Flå

4,0

12,3

0,0

21,6

85,5

0,0

37,5

3040 Nesbyen

-1,1

0,3

-1,1

11,5

98,6

10,6

69,3

3041 Gol

2,9

13,7

0,0

29,8

91,1

0,0

38,6

3042 Hemsedal

8,1

23,5

0,0

42,9

66,3

0,0

-4,3

3043 Ål

0,4

13,3

0,0

26,9

74,4

0,0

22,9

3044 Hol

1,0

9,8

0,0

24,6

82,3

0,0

2,7

3045 Sigdal

3,8

16,6

0,0

36,6

65,5

0,0

-3,7

3046 Krødsherad

8,4

38,6

0,0

68,2

134,3

0,0

24,1

3047 Modum

1,5

6,8

0,0

13,0

89,5

0,0

19,5

3048 Øvre Eiker

0,2

6,3

0,0

10,6

90,3

0,0

32,6

3049 Lier

5,3

12,1

0,0

16,4

119,9

34,0

49,4

3050 Flesberg

-2,5

0,6

0,0

8,1

147,1

0,0

94,9

3051 Rollag

5,6

12,0

0,0

22,2

55,2

0,0

5,9

3052 Nore og Uvdal

1,3

5,3

0,0

18,1

58,0

0,0

-10,2

3053 Jevnaker

3,0

9,7

0,0

10,4

95,3

0,0

47,5

3054 Lunner

2,7

4,3

0,0

20,9

140,9

0,0

82,9

Viken

3,0

14,0

0,1

22,8

121,0

12,5

52,2

0301 Oslo

3,5

9,3

0,0

-3,9

76,6

0,0

18,4

Oslo

3,5

9,3

0,0

-3,9

76,6

0,0

18,4

3401 Kongsvinger

3,7

19,2

0,0

30,0

122,4

0,0

50,0

3403 Hamar

3,2

17,4

-0,2

32,0

119,2

17,2

48,9

3405 Lillehammer

-1,4

4,1

0,0

12,8

148,6

19,4

68,7

3407 Gjøvik

-2,0

15,4

0,0

45,8

112,6

31,3

41,4

3411 Ringsaker

2,1

18,3

0,0

30,9

112,5

0,0

33,3

3412 Løten

2,6

25,8

0,0

31,1

90,1

10,3

17,9

3413 Stange

1,1

20,3

0,0

29,0

106,5

0,0

35,7

3414 Nord-Odal

-0,8

0,5

-0,8

20,5

158,8

0,0

98,9

3415 Sør-Odal

1,3

10,5

0,0

19,5

121,4

0,0

67,5

3416 Eidskog

0,0

7,6

0,0

17,4

94,0

0,0

59,2

3417 Grue

0,0

3,4

0,0

6,3

88,1

0,0

51,6

3418 Åsnes

-4,3

4,9

-3,3

0,1

98,6

0,0

75,4

3419 Våler (Hedmark)

1,2

7,5

0,0

15,8

111,8

0,0

76,4

3420 Elverum

1,0

0,6

0,0

9,7

154,8

27,3

82,0

3421 Trysil

0,4

21,9

0,0

12,7

94,8

51,2

23,7

3422 Åmot

6,3

3,9

0,0

12,0

97,4

0,0

72,6

3423 Stor-Elvdal

2,6

26,2

-0,2

19,1

66,9

0,0

35,0

3424 Rendalen

-4,4

40,1

-0,2

54,2

73,0

0,0

-5,4

3425 Engerdal

-2,1

17,2

0,0

32,6

86,7

0,0

-33,9

3426 Tolga

1,0

11,0

0,0

14,2

100,1

0,0

62,2

3427 Tynset

3,6

10,4

0,0

23,6

79,7

0,0

29,3

3428 Alvdal

2,0

11,9

0,0

18,9

94,4

0,0

60,2

3429 Folldal

4,1

7,6

0,0

15,0

68,4

0,0

30,8

3430 Os

9,2

17,1

0,0

21,0

81,8

0,0

41,4

3431 Dovre

4,7

5,1

-0,2

5,9

81,5

0,0

23,5

3432 Lesja

3,7

13,3

-0,1

26,2

101,0

0,0

-51,6

3433 Skjåk

5,1

14,2

-0,1

38,6

98,8

0,0

-7,5

3434 Lom

3,6

15,6

-0,2

35,8

97,4

0,0

11,1

3435 Vågå

6,7

16,8

-0,2

26,2

94,3

0,0

27,0

3436 Nord-Fron

6,2

10,7

0,0

23,7

82,6

0,0

39,7

3437 Sel

3,5

14,0

-0,1

19,5

85,7

0,0

25,0

3438 Sør-Fron

0,3

8,5

0,0

21,7

71,0

0,0

21,3

3439 Ringebu

0,7

17,8

0,0

29,8

125,3

0,0

53,0

3440 Øyer

1,7

10,5

0,0

15,5

111,1

26,2

35,2

3441 Gausdal

-0,4

8,8

0,0

22,5

137,0

0,0

46,1

3442 Østre Toten

3443 Vestre Toten

-1,8

4,4

-0,1

14,7

185,2

57,3

103,5

3446 Gran

2,0

9,0

0,0

18,1

95,8

1,8

41,3

3447 Søndre Land

-0,6

10,6

0,0

66,1

129,3

0,0

61,3

3448 Nordre Land

1,7

11,2

-1,1

17,5

97,2

0,0

17,3

3449 Sør-Aurdal

2,4

13,2

0,0

13,6

83,9

16,7

43,6

3450 Etnedal

2,7

26,7

0,0

25,9

73,6

0,0

7,4

3451 Nord-Aurdal

0,9

24,3

0,0

22,9

79,2

13,9

28,1

3452 Vestre Slidre

1,3

23,8

0,0

29,0

75,8

0,0

10,6

3453 Øystre Slidre

1,7

15,0

0,0

33,4

148,4

0,0

49,1

3454 Vang

1,8

11,8

0,0

54,8

93,5

4,5

2,9

Innlandet

1,3

12,9

-0,1

25,0

115,0

13,1

45,0

3801 Horten

0,6

10,1

0,0

22,0

145,0

25,2

80,2

3802 Holmestrand

2,6

15,0

0,0

31,1

123,1

18,9

50,4

3803 Tønsberg

1,8

7,6

0,0

21,9

114,2

22,2

54,8

3804 Sandefjord

4,4

20,0

0,0

43,4

38,9

43,6

-8,5

3805 Larvik

2,2

9,4

-0,2

26,2

122,8

3,2

53,3

3806 Porsgrunn

1,6

7,1

0,0

22,7

118,2

16,7

50,5

3807 Skien

1,8

12,9

-0,2

18,7

101,0

11,7

42,0

3808 Notodden

1,4

8,4

0,0

16,6

113,0

0,0

51,3

3811 Færder

1,6

13,3

0,0

22,5

127,5

17,0

45,0

3812 Siljan

-0,6

11,5

0,0

35,4

70,2

34,1

-20,2

3813 Bamble

2,4

18,9

0,0

39,3

135,4

8,6

57,8

3814 Kragerø

-1,1

2,5

0,0

4,0

132,4

15,6

75,0

3815 Drangedal

-0,6

3,9

0,0

7,6

141,4

23,6

78,9

3816 Nome

0,5

0,7

0,0

0,0

92,2

0,0

57,2

3817 Midt-Telemark

-2,6

0,4

-1,0

0,6

98,9

26,1

63,9

3818 Tinn

4,5

9,7

0,0

23,3

74,0

12,1

4,3

3819 Hjartdal

3820 Seljord

1,8

4,5

0,0

3,9

80,5

0,0

32,4

3821 Kviteseid

-2,1

3,1

0,0

1,2

67,7

0,0

25,1

3822 Nissedal

-3,0

2,1

0,0

21,5

126,4

0,0

22,4

3823 Fyresdal

2,8

5,0

0,0

13,7

47,9

0,0

-1,6

3824 Tokke

3,2

11,9

0,0

14,8

58,3

0,0

5,3

3825 Vinje

0,0

6,8

0,0

14,2

104,8

0,0

42,9

Vestfold og Telemark

1,9

11,0

-0,1

23,8

104,7

15,7

42,7

4201 Risør

1,2

11,1

0,0

19,1

121,7

22,9

54,2

4202 Grimstad

1,5

10,1

0,0

27,2

106,7

0,0

30,8

4203 Arendal

0,2

3,4

0,0

7,0

127,3

20,4

67,1

4204 Kristiansand

3,4

17,9

0,0

27,0

120,6

5,2

63,7

4205 Lindesnes

0,2

11,9

0,0

21,4

108,3

15,1

33,7

4206 Farsund

3,1

14,1

0,0

31,3

105,5

0,0

28,2

4207 Flekkefjord

2,5

11,0

0,0

13,9

89,0

0,0

53,7

4211 Gjerstad

-0,3

13,0

0,0

32,4

147,3

0,0

77,9

4212 Vegårshei

-2,1

4,8

0,0

19,8

132,4

0,0

58,0

4213 Tvedestrand

4214 Froland

-1,7

1,9

-1,6

2,5

132,6

0,0

79,5

4215 Lillesand

2,3

5,5

0,0

16,4

154,6

55,4

71,4

4216 Birkenes

-1,5

6,3

0,0

24,0

111,7

0,0

64,7

4217 Åmli

6,5

23,2

0,0

30,5

83,5

13,8

39,2

4218 Iveland

7,1

30,2

0,0

37,9

53,3

0,0

-14,7

4219 Evje og Hornnes

2,9

11,6

0,0

12,6

85,7

0,0

38,2

4220 Bygland

1,2

23,7

0,0

34,2

90,2

0,0

39,8

4221 Valle

6,5

13,8

0,0

38,5

74,2

0,0

-11,7

4222 Bykle

18,2

43,4

0,0

83,1

47,3

0,0

-96,2

4223 Vennesla

2,9

19,0

0,0

30,7

83,1

18,2

13,6

4224 Åseral

8,7

49,5

0,0

151,0

77,1

0,0

-60,9

4225 Lyngdal

0,5

6,5

0,0

30,6

117,1

0,0

67,1

4226 Hægebostad

3,0

10,7

0,0

23,5

94,0

0,0

32,9

4227 Kvinesdal

1,8

15,6

0,0

21,8

60,4

0,0

14,2

4228 Sirdal

14,3

35,0

0,0

56,9

78,5

0,0

-34,0

Agder

2,3

13,3

-0,1

24,1

112,7

10,1

47,9

1101 Eigersund

4,1

19,1

0,0

23,1

111,3

0,0

36,8

1103 Stavanger

4,4

13,6

0,0

15,7

108,7

0,0

37,0

1106 Haugesund

2,1

8,9

0,0

10,5

80,9

1,1

24,7

1108 Sandnes

2,6

12,5

0,0

25,6

132,0

29,7

56,3

1111 Sokndal

3,9

20,3

0,0

52,7

98,5

0,0

.

1112 Lund

2,8

6,2

0,0

23,1

93,3

0,0

31,8

1114 Bjerkreim

5,6

12,7

-0,1

28,4

49,3

56,0

-6,5

1119 Hå

6,2

17,3

0,0

22,3

91,4

0,0

28,8

1120 Klepp

4,9

15,1

0,0

16,6

87,7

32,2

35,9

1121 Time

1,7

6,6

0,0

10,0

120,6

11,3

62,6

1122 Gjesdal

1,6

9,9

0,1

17,5

119,5

16,1

60,4

1124 Sola

4,1

11,3

0,0

10,2

119,7

31,1

51,2

1127 Randaberg

-0,3

6,1

0,0

22,9

153,9

37,7

91,6

1130 Strand

2,2

12,2

0,0

22,9

129,3

0,0

57,1

1133 Hjelmeland

7,9

18,6

0,0

35,1

100,0

0,0

16,8

1134 Suldal

5,6

33,4

0,0

58,4

52,7

0,0

-54,4

1135 Sauda

3,7

17,0

0,0

33,3

100,1

0,0

42,4

1144 Kvitsøy

3,7

30,5

0,0

32,0

69,7

0,0

0,9

1145 Bokn

0,9

25,9

0,0

118,0

119,2

0,6

-21,4

1146 Tysvær

6,5

24,3

0,0

37,4

118,1

0,6

32,0

1149 Karmøy

4,1

13,3

0,0

24,2

74,0

0,0

3,1

1151 Utsira

9,1

22,5

0,0

27,9

68,1

0,0

2,2

1160 Vindafjord

5,8

18,3

0,0

26,1

67,3

13,2

9,1

Rogaland

3,8

13,6

0,0

20,6

106,6

11,1

37,4

4601 Bergen

2,4

12,2

0,0

13,6

90,2

0,0

32,1

4602 Kinn

-1,2

2,2

0,0

7,1

152,5

0,0

89,0

4611 Etne

38,8

4612 Sveio

2,1

17,6

0,0

42,9

96,0

43,4

17,4

4613 Bømlo

1,7

7,3

0,0

7,3

91,8

0,0

63,1

4614 Stord

4,0

5,6

0,0

18,1

152,0

23,5

53,0

4615 Fitjar

2,6

16,2

0,0

24,4

78,2

0,0

28,5

4616 Tysnes

0,6

19,6

0,0

21,5

69,5

0,0

23,7

4617 Kvinnherad

2,4

13,7

0,0

62,2

129,2

0,0

72,9

4618 Ullensvang

0,3

2,7

0,0

14,9

81,4

27,1

48,9

4619 Eidfjord

4,8

20,7

0,0

45,4

77,8

0,0

53,2

4620 Ulvik

5,4

7,0

0,0

26,9

74,4

0,0

38,2

4621 Voss

-2,3

4,2

0,0

20,7

90,4

0,0

29,9

4622 Kvam

1,3

8,0

0,0

29,5

146,7

20,8

64,8

4623 Samnanger

0,6

3,6

0,0

9,0

108,0

0,0

61,4

4624 Bjørnafjorden

1,8

22,5

0,0

42,2

139,7

6,3

51,1

4625 Austevoll

6,8

21,0

0,0

22,5

111,2

0,0

38,6

4626 Øygarden

0,0

3,3

-0,1

22,5

129,8

12,9

94,5

4627 Askøy

1,6

6,4

0,0

15,8

149,3

34,4

80,7

4628 Vaksdal

4,1

19,4

0,0

58,9

127,4

39,5

50,3

4629 Modalen

6,3

10,5

0,0

22,0

58,5

0,0

24,2

4630 Osterøy

-1,2

4,5

-1,8

11,5

102,8

21,6

46,7

4631 Alver

0,5

10,9

0,0

26,1

135,5

29,3

92,0

4632 Austrheim

4,5

3,1

-0,3

5,1

104,7

0,0

76,8

4633 Fedje

8,7

9,8

0,0

17,8

62,5

0,0

18,0

4634 Masfjorden

5,1

24,7

0,0

27,8

68,1

0,0

20,9

4635 Gulen

11,6

30,9

0,0

39,4

65,9

0,0

3,3

4636 Solund

13,6

23,0

0,0

59,9

109,8

0,0

31,4

4637 Hyllestad

7,8

14,4

0,0

23,7

96,6

0,0

49,8

4638 Høyanger

2,5

8,8

0,0

5,8

118,1

0,0

77,4

4639 Vik

2,8

11,3

0,0

14,5

106,7

0,0

78,0

4640 Sogndal

4641 Aurland

1,8

20,6

0,0

41,6

71,3

0,0

29,3

4642 Lærdal

5,3

7,5

0,0

27,3

118,6

0,0

68,8

4643 Årdal

-1,3

2,0

0,0

17,2

83,0

0,0

30,4

4644 Luster

4,4

15,1

0,0

29,0

92,7

0,0

27,5

4645 Askvoll

2,8

12,6

0,1

17,3

88,9

0,0

49,3

4646 Fjaler

-1,4

3,9

0,1

14,0

117,7

32,0

92,7

4647 Sunnfjord

0,7

4,6

0,1

23,7

124,7

3,4

74,6

4648 Bremanger

1,9

0,2

-1,8

-3,2

76,3

0,0

37,8

4649 Stad

4,3

12,8

0,0

19,2

122,3

0,0

80,7

4650 Gloppen

-1,5

0,5

-2,8

4,0

131,4

2,2

87,4

4651 Stryn

0,6

5,8

0,0

24,4

100,1

0,0

31,5

Vestland

1,7

10,3

-0,1

19,4

106,7

8,4

49,5

1505 Kristiansund

2,0

2,9

0,0

4,1

148,2

44,6

79,2

1506 Molde

3,0

5,9

0,0

9,5

150,8

0,0

99,1

1507 Ålesund

-2,2

0,8

-2,5

20,0

129,2

15,9

63,1

1511 Vanylven

-1,4

8,4

0,0

10,0

81,6

0,0

38,3

1514 Sande

1,8

0,0

-0,4

28,9

109,1

0,0

64,6

1515 Herøy (Møre og Romsdal)

-0,4

7,3

0,0

23,1

136,4

11,1

97,2

1516 Ulstein

0,4

5,7

0,0

14,6

208,1

57,2

150,4

1517 Hareid

-1,0

1,0

0,0

4,6

138,5

0,0

93,8

1520 Ørsta

0,4

8,6

0,0

14,1

122,9

24,3

74,4

1525 Stranda

-1,5

8,9

0,0

14,3

165,7

0,0

132,2

1528 Sykkylven

-0,4

3,1

0,0

2,2

100,9

0,0

67,5

1531 Sula

-0,2

12,5

0,0

35,9

136,1

47,5

61,9

1532 Giske

0,0

0,0

-3,2

23,2

148,0

29,1

100,0

1535 Vestnes

-1,8

0,2

-1,4

1,4

101,3

0,0

103,5

1539 Rauma

-6,3

0,6

-5,6

3,4

127,3

34,3

80,8

1547 Aukra

22,6

119,1

0,0

123,5

75,4

0,0

-65,0

1554 Averøy

6,0

11,6

0,0

19,4

111,1

0,0

53,2

1557 Gjemnes

-2,5

10,6

0,0

22,9

100,8

0,0

50,5

1560 Tingvoll

2,6

13,1

0,0

15,9

100,1

0,0

71,8

1563 Sunndal

-0,2

17,2

0,0

21,8

83,7

15,4

29,2

1566 Surnadal

1,6

3,1

0,0

10,3

89,1

0,0

54,0

1573 Smøla

8,7

18,9

0,0

27,1

100,2

0,0

36,0

1576 Aure

4,8

14,5

0,0

22,1

90,6

0,0

27,1

1577 Volda

2,6

6,2

0,0

18,8

141,1

22,4

98,7

1578 Fjord

0,8

1,3

0,0

16,9

125,5

0,0

71,7

1579 Hustadvika

0,4

3,7

0,0

23,8

111,5

0,0

73,8

Møre og Romsdal

0,8

7,7

-0,9

18,4

129,0

17,1

73,8

5001 Trondheim

4,0

12,4

0,0

43,8

117,4

-7,3

34,7

5006 Steinkjer

1,9

9,3

0,0

25,5

158,6

4,1

86,4

5007 Namsos

4,4

13,6

0,0

20,6

108,9

0,0

46,2

5014 Frøya

18,9

27,2

0,0

62,9

186,9

0,0

62,6

5020 Osen

5,1

23,8

0,0

22,3

79,3

0,0

18,3

5021 Oppdal

1,9

16,1

-0,2

31,6

57,7

0,0

-8,0

5022 Rennebu

7,0

18,3

0,0

25,8

79,4

0,0

31,3

5025 Røros

0,5

3,8

0,0

7,1

93,6

0,0

49,7

5026 Holtålen

-0,7

9,9

0,0

16,8

132,5

71,7

75,9

5027 Midtre Gauldal

0,7

5,7

0,0

16,9

109,1

0,0

71,4

5028 Melhus

4,2

16,9

0,0

29,5

126,4

24,9

63,7

5029 Skaun

1,6

19,4

0,0

25,2

129,0

0,0

63,8

5031 Malvik

1,3

7,9

0,0

21,5

160,6

18,2

55,3

5032 Selbu

2,0

8,7

0,0

22,4

119,0

0,0

68,1

5033 Tydal

10,3

23,3

0,0

33,2

60,6

0,0

-18,2

5034 Meråker

5035 Stjørdal

5,8

10,9

0,0

16,1

116,0

9,5

62,0

5036 Frosta

4,2

4,5

0,0

6,4

87,6

0,0

66,0

5037 Levanger

-1,2

2,4

0,0

9,8

155,7

7,7

107,9

5038 Verdal

3,2

6,9

0,0

8,6

153,6

0,0

54,6

5041 Snåase – Snåsa

1,4

11,2

0,0

3,3

112,8

0,0

87,4

5042 Lierne

1,6

7,8

0,0

23,7

86,7

0,0

37,1

5043 Raarvihke – Røyrvik

-0,9

2,0

0,0

13,9

102,3

0,0

61,2

5044 Namsskogan

2,9

22,5

0,0

44,4

85,3

0,0

26,6

5045 Grong

0,9

16,9

0,0

21,6

117,1

0,0

78,4

5046 Høylandet

2,3

12,7

0,0

17,3

106,7

0,0

66,5

5047 Overhalla

3,5

18,0

0,0

23,0

133,2

0,0

67,5

5049 Flatanger

19,7

11,6

0,0

33,2

90,0

0,0

38,1

5052 Leka

7,3

26,6

0,0

45,4

50,7

0,0

1,7

5053 Inderøy

3,1

9,8

0,0

19,3

116,0

7,8

56,6

5054 Indre Fosen

0,8

4,0

0,0

19,8

167,6

73,7

94,3

5055 Heim

-1,9

5,2

0,0

13,4

99,8

0,0

49,7

5056 Hitra

7,0

18,6

0,0

34,0

150,7

0,0

50,6

5057 Ørland

2,1

10,2

0,0

21,5

197,3

13,7

124,8

5058 Åfjord

4,3

17,3

0,0

42,9

156,1

0,0

77,3

5059 Orkland

7,0

17,8

0,0

22,5

106,5

7,6

56,5

5060 Nærøysund

4,4

22,5

0,0

24,8

132,1

0,0

89,6

5061 Rindal

1,5

11,7

0,0

13,0

73,9

0,0

32,9

Trøndelag

3,7

12,2

0,0

30,4

125,8

3,5

54,2

1804 Bodø

-1,0

5,0

0,0

26,0

159,1

12,1

68,7

1806 Narvik

-1,5

1,0

0,0

1,9

120,4

0,0

62,1

1811 Bindal

9,4

39,3

0,0

52,1

106,4

0,0

37,9

1812 Sømna

-0,4

15,3

0,0

16,7

76,1

0,0

28,1

1813 Brønnøy

1,3

7,6

0,0

32,4

134,2

0,0

61,3

1815 Vega

0,0

1816 Vevelstad

2,6

35,9

0,0

55,9

75,6

0,0

-6,7

1818 Herøy (Nordland)

12,0

46,0

0,0

57,5

133,6

0,0

47,4

1820 Alstahaug

3,3

7,3

0,0

12,6

143,8

0,0

71,4

1822 Leirfjord

0,9

6,2

0,0

11,5

74,8

0,0

33,3

1824 Vefsn

0,8

13,0

0,0

20,1

113,9

0,0

41,7

1825 Grane

-1,6

13,0

0,0

40,3

91,3

0,0

2,3

1826 Hattfjelldal

7,2

24,9

-0,2

51,3

40,6

0,0

-32,9

1827 Dønna

5,5

21,4

0,0

29,8

121,2

0,0

48,5

1828 Nesna

-0,3

3,3

0,0

19,4

97,2

0,0

49,8

1832 Hemnes

4,5

11,6

0,0

13,4

101,1

0,0

61,2

1833 Rana

7,0

21,9

1,0

46,0

120,6

0,0

14,5

1834 Lurøy

16,4

48,2

0,0

65,4

48,2

0,0

-48,3

1835 Træna

1836 Rødøy

9,1

30,6

0,0

49,8

73,9

0,0

-1,9

1837 Meløy

1838 Gildeskål

8,0

17,2

0,0

109,4

115,7

0,0

-35,5

1839 Beiarn

1,6

23,5

0,0

183,4

132,8

0,0

-102,6

1840 Saltdal

0,2

0,1

-1,5

-2,9

73,0

0,0

-15,8

1841 Fauske – Fuossko

-0,4

0,1

-9,9

12,8

177,4

0,0

121,2

1845 Sørfold

1848 Steigen

3,4

2,2

0,0

2,0

102,3

0,0

79,3

1851 Lødingen

1853 Evenes

6,5

10,3

0,0

14,9

134,8

0,0

83,0

1856 Røst

6,7

24,0

-0,1

23,9

92,5

0,0

19,7

1857 Værøy

4,8

5,0

0,0

18,2

68,4

0,0

16,2

1859 Flakstad

2,1

18,0

0,0

24,6

76,1

0,0

27,7

1860 Vestvågøy

-2,4

1865 Vågan

2,2

9,7

-0,1

-7,4

167,9

0,0

100,7

1866 Hadsel

1,9

3,8

-0,5

10,9

154,9

0,0

107,4

1867 Bø

1868 Øksnes

7,6

12,1

0,0

23,4

121,2

0,0

55,6

1870 Sortland

3,5

13,0

0,0

19,2

93,7

0,0

50,1

1871 Andøy

-1,8

3,2

0,0

24,0

100,0

0,0

51,9

1874 Moskenes

-6,5

0,1

-33,0

-10,2

96,3

0,0

90,0

1875 Hamarøy

5,9

0,1

-8,7

-5,2

52,0

0,0

23,6

Nordland

1,8

9,4

-0,8

21,9

122,7

2,8

45,6

5401 Tromsø

1,7

1,9

-0,1

-3,3

142,4

11,5

90,0

5402 Harstad

1,3

13,4

0,0

19,2

133,9

29,6

64,5

5403 Alta

0,0

2,6

0,0

12,5

129,0

0,0

77,3

5404 Vardø

9,0

27,4

-0,4

24,2

124,1

0,0

62,6

5405 Vadsø

0,5

7,1

0,0

41,4

209,4

74,6

128,2

5406 Hammerfest

0,6

9,4

0,0

120,3

301,9

0,0

222,6

5411 Kvæfjord

6,6

19,2

0,0

17,6

75,0

0,0

29,5

5412 Tjeldsund

5413 Ibestad

7,3

11,5

0,0

26,6

162,0

0,0

100,7

5414 Gratangen

10,2

14,4

0,0

28,6

91,3

0,0

32,4

5415 Loabák – Lavangen

-0,5

10,5

-1,4

8,9

93,3

0,0

54,7

5416 Bardu

-0,2

3,5

-3,4

2,4

115,3

0,0

74,2

5417 Salangen

5,6

13,9

0,0

14,0

88,2

0,0

57,6

5418 Målselv

0,3

3,8

0,0

17,2

121,0

0,0

82,5

5419 Sørreisa

-1,2

1,0

-0,7

-1,9

111,4

0,0

60,1

5420 Dyrøy

1,2

1,5

-0,1

4,2

116,0

0,0

97,3

5421 Senja

5422 Balsfjord

4,3

7,3

0,0

22,9

95,2

0,0

42,5

5423 Karlsøy

10,4

27,4

0,0

37,0

119,9

0,0

30,7

5424 Lyngen

-3,2

6,9

0,0

21,7

188,4

0,0

124,4

5425 Storfjord – Omasvuotna – Omasvuono

-0,8

2,1

0,0

22,2

167,2

8,4

105,7

5426 Gáivuotna – Kåfjord – Kaivuono

0,4

0,1

-3,0

19,7

143,8

0,0

85,3

5427 Skjervøy

4,8

17,9

0,0

18,3

103,5

0,0

55,6

5428 Nordreisa

1,0

4,5

0,0

7,0

107,0

0,0

50,2

5429 Kvænangen

9,5

14,4

0,0

22,5

141,6

0,0

67,5

5430 Guovdageaidnu –Kautokeino

6,4

14,5

0,0

30,0

67,6

0,0

17,5

5432 Loppa

7,8

23,2

0,0

39,3

27,9

0,0

-30,4

5433 Hasvik

0,9

24,9

0,0

31,3

41,3

0,0

-5,6

5434 Måsøy

8,6

30,0

0,0

45,9

77,7

0,0

-7,1

5435 Nordkapp

5,2

18,4

0,0

21,0

113,3

22,8

53,9

5436 Porsanger – Porsáŋgu – Porsanki

5437 Kárášjohka –Karasjok

3,3

0,2

-1,9

8,0

78,6

0,0

48,2

5438 Lebesby

9,4

29,6

0,0

37,3

105,7

0,0

22,7

5439 Gamvik

5440 Berlevåg

5,4

20,8

0,0

32,4

214,4

0,0

149,6

5441 Deatnu-Tana

5442 Unjárga – Nesseby

4,7

16,7

0,0

23,6

87,2

0,0

47,3

5443 Båtsfjord

2,8

15,5

0,0

20,6

154,1

0,0

77,4

5444 Sør-Varanger

0,3

5,7

-0,1

23,1

147,3

0,0

106,3

Troms og Finnmark

1,6

7,2

-0,3

18,6

136,3

9,2

20,3

Landet

2,6

11,4

-0,1

18,7

111,0

9,4

43,4

¹ Negativt fortegn viser et merforbruk

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Vedlegg 4
Skjønnstilskudd i 2020

4.1 Fordelingen av skjønnsmidler i 2020

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Dette gjelder bevilgningene over kap. 571, post 64 og kap. 572, post 64. I 2020 fordelte departementet et samlet skjønnstilskudd på i overkant av 6 660 mill. kroner. Av dette gikk 3 184 mill. kroner til kommunene og 3 482 mill. kroner til fylkeskommunene. Av dette utgjorde skjønnsmidlene begrunnet med utbruddet av covid-19 henholdsvis 2 000 og 3 100 mill. kroner. For en fullstendig oversikt over hvordan disse midlene ble fordelt vises det til regjeringen.no. I tillegg ble det tildelt prosjektskjønnsmidler på 11,6 mill. kroner.

Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Statsforvalteren fordeler fylkesrammene videre til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet. Tabell 4.3 viser fylkesvis fordeling av skjønnstilskuddet til kommunene (via statsforvalterne) og fylkeskommunene.

Kommunene

Totalt ble det bevilget 3 184 mill. kroner i skjønnstilskudd til kommunene i 2020. Av dette utgjorde kommunenes basisramme 950 mill. kroner, som ble fordelt av statsforvalteren etter retningslinjer gitt fra departementet. Statsforvalterens skjønnsmidler består av ordinært skjønnstilskudd og statsforvalterens prosjektskjønnsmidler. Se omtale av statsforvalterens prosjektskjønnsmidler senere i dette vedlegget.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet holder hvert år tilbake en del av skjønnstilskuddet til uforutsette hendelser i en reservepott. I 2020 ble det holdt tilbake 120 mill. kroner i reservepott til kommunene. Av dette gikk om lag 23 mill. kroner til kompensasjon for naturskade. Blant annet ble det utbetalt 18,4 mill. kroner til Nittedal kommune i forbindelse med kvikkleireskred. Om lag 14,6 mill. kroner gikk til kompensasjon til andre uforutsette hendelser, basert på søknader fra enkeltkommuner, og det ble utbetalt 25,5 mill. kroner til kommuner som fikk redusert veksttilskudd som følge av sammenslåing. I forbindelse med nysaldert budsjett ble det overført 40,1 mill. kroner fra fylkeskommunenes reservepott til kommunenes ramme. Sammen med de resterende 60 mill. kroner fra kommunenes reservepott ble disse midlene ved utgangen av året fordelt til kommunene med de høyeste utgiftene per innbygger til smittevern og oppfølging av TISK-strategien, som følge av utbrudd av covid-19, se nærmere omtale under Ekstra bevilgninger – covid-19 – kommune i dette kapitlet.

Det fordeles også skjønnstilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunesektoren. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordelte i 2020 11,6 mill. kroner til fornyings- og innovasjonsprosjekter (prosjektskjønnsmidler), se nærmere omtale senere i dette kapitlet. I tillegg fordeler også statsforvalterne skjønnstilskudd til utviklingsprosjekter i kommunene, se nærmere omtale av disse midlene senere i dette kapitlet.

Ekstra bevilgninger – covid-19 – kommunene

I forbindelse med utbruddet av covid-19, ble det i 2020 bevilget totalt 2 000 mill. kroner i ekstra skjønnsmidler til kommunene. Midlene ble fordelt til statsforvalterne, som fordelte midlene videre til kommunene. Ekstra skjønnsmidler ble fremmet i flere ulike proposisjoner gjennom året, se tabell 4.1. Tidlig i pandemien ble midlene fordelt med et likt beløp i kroner per innbygger, men etter hvert som pandemien utviklet seg, ble fordelingen av midlene mer målrettet til kommuner med store utgifter til smittevern og TISK-oppgaver som følge av større utbrudd. Statsforvalterne spilte en viktig rolle gjennom hele 2020, ved blant annet å samle inn informasjon om utviklingen i koronarelaterte utgifter, og fordele fylkesrammene til kommunene.

Tabell 4.1 Oversikt over koronabevilgninger bevilget over kap. 571.64 Skjønnstilskudd, kommuner 2020

Prop./Innst.

Dato bevilget

Beløp (1 000 kr)

Prop. 52 S/Innst. 197 S

19.03.2020

250 000

Prop. 67 S/Innst. 216 S

31.03.2020

150 000

Prop. 127 S/Innst. 360 S

19.06.2020

400 000

Prop. 142 S/Innst. 19 S

09.10.2020

500 000

Prop. 48 S/Innst. 172 S

17.12.2020

700 000

Sum kommuner

2 000 000

I tillegg ble 100 mill. kroner fra departementets reservepott brukt som kompensasjon for merutgifter grunnet utbruddet av covid-19.

Ekstra bevilgninger forebygging flomskade

I 2020 ble det bevilget 100 mill. kroner over kommunenes skjønnsramme til forebygging av flomskader. Midlene ble fordelt i fylkesrammer til statsforvalterne, og ved fordeling av midlene ble det tatt hensyn til at enkelte fylker er mer flomutsatt enn andre. Statsforvalterne fordelte midlene videre til kommunene etter søknad. Av dette er 167 000 kroner tilbakebetalt som følge av at midlene ikke ble brukt til formålet i 2020.

Fylkeskommunene

Det samlede skjønnstilskuddet for fylkeskommunene utgjorde vel 2 700 mill. kroner i 2020. Av dette fordelte departementet 332 mill. kroner direkte til fylkeskommunene i forbindelse med Prop. 1 S (2019–2020). 50 mill. kroner ble avsatt til uforutsette hendelser. Av denne reservepotten ble det utbetalt om lag 9,9 mill. kroner til Møre og Romsdal fylkeskommune som kompensasjon for en feil i beregningsgrunnlaget for fordelingen av midler til tunnelsikkerhet i tabell C i Grønt hefte 2020. I forbindelse med nysalderingen av budsjettet for 2020 ble det overført 40,1 mill. kroner fra fylkeskommunenes skjønnsramme til kommunerammen, for å kompensere for ekstra kostnader i forbindelse med utbruddet av covid-19.

Ekstra bevilgninger – covid-19 – fylkeskommunene

I forbindelse med utbruddet av covid-19 ble det i 2020 bevilget totalt 3 100 mill. kroner i ekstra skjønnsmidler til fylkeskommunene. Hovedsakelig er midlene kompensasjon for bortfall av inntekter fra kollektivtrafikken, mens 100 mill. kroner ble gitt for å styrke smittevernsarbeidet i videregående skole. Samlet kompensasjonsbehov for bortfall av inntekter fra kollektivtrafikk var lavere enn bevilgningen, og deler av bevilgningen ble derfor tilbakeført til statskassen, slik det var forutsatt i Prop. 142 S (2019–2020). Av 3 000 mill. kroner begrunnet med mindreinntekter innenfor kollektivtrafikken ble derfor 2 285 mill. kroner utbetalt. Midlene er fordelt til fylkeskommunene fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samarbeid med Samferdselsdepartementet.

Tabell 4.2 Oversikt over koronabevilgninger bevilget over kap. 572, post 60 Skjønnstilskudd, fylkeskommuner 2020

Prop./Innst.

Formål

Beløp (1 000 kr)

Prop. 117 S/Innst. 360 S

Inntektsbortfall kollektivtrafikk

1 500 000

Prop. 142 S/Innst. 19 S

Inntektsbortfall kollektivtrafikk

1 500 000

Prop. 48 S/Innst. 172 S

Smittevern i videregående skole

100 000

Sum fylkeskommuner

3 100 000

Statsforvalternes fordeling av tilbakeholdte skjønnsmidler

Statsforvalteren har ansvaret for den kommunevise fordelingen av fylkesrammene fastsatt av departementet. Det enkelte embete fordeler på forhånd en andel av sin fylkesramme i statsbudsjettet, men alle embeter er pålagt å holde tilbake minst fem prosent av den tildelte rammen til uforutsette hendelser til fordeling gjennom året. I 2020 holdt statsforvalterne tilbake om lag 372 mill. kroner til fordeling gjennom året. Dette tilsvarer i underkant av 40 prosent av den totale rammen. Det er stor variasjon mellom embetene i størrelsen på de tilbakeholdte midlene. Innenfor midlene til fordeling gjennom året ligger både tilbakeholdte skjønnsmidler til kommuner oppført i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), midler til uforutsette hendelser samt prosjektmidler, se egen omtale under.

Tabell 4.3 Fylkesvis fordeling av skjønnstilskudd til kommunene og fylkeskommunene i 2020 (mill. kroner)

Fylke

Kommuner, kap. 571, post 64

Tilbakeholdt til fordeling gjennom året

Fylkeskommuner, kap. 572, post 64

Totalt skjønnstilskudd

Oslo og Viken

132

27

Innlandet

94

33

33

Vestfold og Telemark

65

21

30

Agder

55

13

20

Rogaland

63

19

0

Vestland

163

37

89

Møre og Romsdal

61

10

23

Trøndelag

110

82

40

Nordland

83

83

43

Troms og Finnmark

124

47

54

Sum fylkesvis fordeling

950

372

332

1 282

Reservepott

120

50

170

Herav kompensasjon bortfall veksttilskudd

25

Totalt skjønnstilskudd (ekskl. prosjektskjønn og flommidler)

1 070

382

1 452

Prosjektskjønn

14

0

14

Flommidler

100

0

100

Samlet skjønnsbevilgning 2020 (ekskl. koronaskjønn)

1 184

382

1 566

Koronaskjønn

2 000

3 100

5 100

4.2 Statsforvalternes bruk av prosjektskjønnsmidler til fornying og innovasjon i kommunene

Statsforvalteren skal gi en del av skjønnsrammen som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. For å sikre en viss grad av samordning og felles struktur mellom fylkene har departementet gitt retningslinjer for skjønnstildelingen, men statsforvalteren har myndighet til å tilpasse skjønnsfordelingen til lokale forhold i hvert enkelt fylke. Formålet med prosjektmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Prosjektenes formål skal være å styrke kommunen i rollene som tjenesteprodusent, myndighetsorgan, lokaldemokratisk arena eller som samfunnsutvikler. Prosjektene kan omfatte alle tjenesteområdene i kommunen. Statsforvalterens arbeid med fornying og innovasjon må sees i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Statsforvalteren skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkene.

I 2020 fordelte statsforvalterne om lag 171 mill. kroner til totalt 223 prosjekter. Hvert prosjekt fikk i snitt om lag 766 000 kroner i støtte. Til sammenlikning ble 259 fornyings- og innovasjonsprosjekter tildelt om lag 144 mill. kroner i 2019[18] .

Midler som ble fordelt til fornyings- og innovasjonsprosjekter varierte betydelig mellom fylkene i 2020. Dette har en naturlig sammenheng med antall kommuner i fylket, men det er også stor variasjon mellom fylkene i størrelsen på skjønnsrammen og hvor stor del av skjønnsrammen som settes av til fornyingsprosjekter.

Figur 4.1 viser fordeling av prosjektskjønnsmidler per fylke. Nordland fordelte mest skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter med 35 mill. kroner til 42 prosjekter, tett fulgt av Trøndelag som fordelte om lag 29 mill. kroner til 33 prosjekter. Embetet som fordelte minst midler, er Rogaland med om lag 6 mill. kroner til ti prosjekter.

Søknads- og rapporteringsdatabasen for prosjektmidler (ISORD) har vært benyttet til tildeling av prosjektskjønnsmidler siden 2016. Denne databasen skal bidra til et mer helhetlig system for søknad, behandling og rapportering av prosjektsskjønnsmidler. Databasen skal også bidra til å videreformidle resultatene fra prosjektene til offentligheten. Alle prosjekter vises på den offentlige siden https://prosjektskjonn.fylkesmannen.no/offentlig. Denne siden er åpen for alle og kan for eksempel benyttes av kommuner for å se hvilke prosjekter som har vært gjennomført tidligere. Etter hvert som prosjektene blir ferdig, legges også rapportene ut på denne siden.

Embetene fordeler normalt midlene etter søknader fra kommunene. Det er et stort mangfold blant prosjektene, både i omfang, tema, metode og involverte parter. Av prosjekter registrert i ISORD i 2020 er det mange som omfatter flere sektorer, mens andre omfatter hele kommunen. Over 60 prosent av prosjektene er samarbeidsprosjekter.

Vi ser av figur 4.2 at 36 prosent av fornyings- og innovasjonsprosjektene omfatter hele kommunen. Fordelingen på sektorer viser at det er mange prosjekter innen administrasjon og styring, kommunehelse, oppvekst og pleie og omsorg.

Et prosjekt kan ha flere mål og benytte ulike virkemidler. De fleste prosjektene hadde som mål å styrke kommunen innenfor rollene som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Over 80 prosent av prosjektene benyttet opplæring og erfaringsdeling som virkemiddel. Andre virkemidler brukt i prosjektene er blant annet interkommunale samarbeid, innovasjon, ulike tiltak for kommunikasjon mot innbyggere, IKT (for eksempel bruk av nye tekniske løsninger), planlegging, styringssystemer og organisatoriske virkemidler. Organisatoriske virkemidler innebærer ofte politiske og administrative endringer i kommunen.

Figur 4.1 Statsforvalterens prosjektskjønnsmidler, tildelt per fylke (mill. kroner)

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Figur 4.2 Statsforvalterens prosjektskjønnsmidler. Prosjekter fordelt på sektorer¹

¹ Ett og samme prosjekt kan berøre flere sektorer. Summen av søylene vil derfor overstige 100 prosent.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

4.3 Utviklings- og fornyingsprosjekter finansiert av departementets prosjektskjønnsmidler

Kommunal- og moderniseringsdepartementet setter hvert år av midler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Tilskuddet fordeles av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og prosjektene skal komme kommunesektoren til gode. I 2020 ble det benyttet til sammen om lag 12 mill. kroner til slike prosjekter. Prosjektene som ble finansiert i 2020 omtales her.

Etikkportalen

Departementet har gitt KS 350 000 kroner i økonomisk støtte i 2020 til prosjektet Etikkportalen. Departementet etablerte www.etikkportalen.no i 2010 i samarbeid med KS. Departementet har hvert år siden gitt KS tilskudd for å drifte portalen. På portalen får kommunene tilgang til informasjon og erfaringer som kan understøtte det lokale arbeidet med å holde en høy etisk standard i kommunal virksomhet. Denne støtten dekker også utgifter til det tilknyttete registeret over rapporter fra forvaltningsrevisjoner i kommunesektoren. Registeret er et verktøy for kunnskapsspredning, og et sted hvor blant annet kontrollutvalgene og revisjonsenhetene kan hente gode ideer. Registeret kan også bidra til bedre samspill mellom statlig tilsyn og den kommunale egenkontrollen.

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS)

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS) ble stiftet høsten 2000 etter initiativ fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. GKRS er en ideell forening og et uavhengig organ som har til formål å fremme og utvikle god kommunal regnskapsskikk for kommuner og fylkeskommuner. God kommunal regnskapsskikk utfyller rammeverket for kommuneregnskapet i lov og forskrift og bidrar til ensartet praksis for regnskapsføring i sektoren. Bakgrunnen for foreningens virksomhet er at regnskapsreglene for kommuner og fylkeskommuner kun gir rammer og prinsipper, og dermed ikke uttømmende regnskapsregler gjennom lov og forskrifter. Det er ikke hensiktsmessig at hver kommune selv må definere god kommunal regnskapsskikk. Det kan medføre ulik praksis, noe som ikke er ønskelig. GKRS sin virksomhet er ikke tidsavgrenset og det vil være behov for finansiering i overskuelig fremtid. Departementet har i 2020 gitt økonomisk støtte til prosjektet med om lag 400 000 kroner. Medlemmene i foreningen er Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) og Norges kommunerevisorforbund (NKRF). De representerer den faglige kompetansen innenfor kommunalt regnskap (regelforvalter, regnskapsprodusenter, brukere og revisorer).

Utviklingsprogram for styrket internkontroll

KS fikk i 2020 utbetalt om lag 1 mill. kroner til Utviklingsprogram for styrket internkontroll. Målet med utviklingsprogrammet er å styrke kommunenes og fylkeskommunenes kompetanse og arbeid med internkontroll. Programmet er innrettet for særlig å treffe de kommunene som har mest behov for å styrke dette arbeidet, og for å ha et særlig fokus på områder der internkontrollreguleringen endres fra å være i sektorlovgivningen til å være i kommuneloven. KS har i 2020 blant annet etablert en nettside (www.ks.no/internkontroll) med verktøy om internkontroll, artikler og en veileder. Videre er det utviklet ulike e-læringsverktøy rettet mot ulike grupper i kommunene. Utviklingsprogrammet fortsetter i 2021 med ulike arrangementer, møteplasser og nettverk for ulike grupper av kommuner.

Akson – utvikling av journalløsning i kommunene

Kommunene har behov for bedre journalløsninger og enklere samhandling med andre aktører i helse- og omsorgssektoren. Departementet ga i 2020 KS 6,5 mill. kroner i støtte til arbeidet med Akson, et tiltak for etablering av en nasjonal løsning for helhetlig samhandling og en felles kommunal journal utenfor Midt-Norge. En rekke kommuner bidrar med fagpersoner med nøkkelkompetanse. Gitt den krevende situasjonen kommunene stod i med covid-19-pandemien, ga deltakende kommuner uttrykk for at de ikke ville kunne fortsette sine bidrag inn i utredningsarbeidet, uten at det ble stilt midler til frikjøp til disposisjon.

Klart språk i kommunene

KS fikk 2,5 mill. kroner til Program for klart språk i kommunesektoren i 2020. Programmet var et femårig program som ble avsluttet i 2020. Programmet hadde som mål å øke bevisstheten om klart språk i kommunene og legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner forbedrer den skriftlige kommunikasjonen med sine målgrupper. Gjennom programmet er det arrangert blant annet regionale grunnkurs for de som skal lede klarspråkprosjekt i egne kommuner og fylkeskommuner.

Fremtidens kommuner – Arendalskonferansen

Arendal kommune mottok 100 000 kroner i 2020 til konferansen Fremtidens kommuner – Arendalskonferansen. Konferansen arrangeres av Arendal kommune i samarbeid med blant annet KS og en rekke aktører innen frivillig sektor. Konferansen er en møteplass for innovasjon og nyskaping i kommunene, og ble i 2020 arrangert digitalt.

Digihjelpen

KS, Kompetanse Norge og Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider om å hjelpe kommunal sektor til å kunne etablere et lavterskeltilbud for innbyggere i grunnleggende digital kompetanse – Digihjelpen. KS fikk 1 mill. kroner i 2020 til dette arbeidet. Målet er at alle kommuner skal tilby innbyggere med svake digitale ferdigheter hjelp til å komme i gang med bruk av digitale verktøy, slik at de kan ta i bruk digitale innbyggertjenester fra det offentlige

Vedlegg 5
Oversikt over øremerkede tilskudd

Overføringer til kommunene bevilges som hovedregel på postene 60–69 (60-poster) på statsbudsjettet. Tabell 5.1 inneholder samtlige 60-poster, med unntak av rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner og kompensasjonsordningen for merverdiavgift. Bevilget beløp i saldert budsjett for 2021, som ble vedtatt i desember 2020, er oppgitt i tabellen. Senere endringer i statsbudsjettet for 2021 inngår ikke. Der én post inneholder flere tilskuddsordninger, er disse angitt i kursiv. For opplysninger om den enkelte post og/eller tilskuddsordning vises det til Prop. 1 S for ansvarlig departement.

Tabell 5.1 Tilskuddsordninger bevilget over 60-poster på statsbudsjettet

Kap.

Post

Navn

Saldert budsjett 2021 (i 1 000 kroner)

Kunnskapsdepartementet

225

Tiltak i grunnopplæringen

60

Tilskudd til landslinjer

243 207

63

Tilskudd til samisk i grunnopplæringen

87 660

64

Tilskudd til opplæring av barn og unge som søker opphold i Norge

36 265

66

Tilskudd til skoleturer i forbindelse med handlingsplan mot antisemittisme

15 480

67

Tilskudd til opplæring i kvensk eller finsk

9 185

68

Tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen

302 816

69

Tilskudd for fullføring av videregående opplæring

691 500

226

Kvalitetsutvikling i grunnopplæringen

61

Tilskuddsordning til veiledning for nyutdannede nytilsatte lærere

61 919

64

Programfinansiering 0–24-samarbeidet

40 529

227

Tilskudd til særskilte skoler

63

Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner

43 502

231

Barnehager

63

Tilskudd til tiltak for å styrke den norskspråklige utviklingen for minoritetsspråklige barn i barnehage

144 549

66

Tilskudd til økt barnehagedeltakelse for minoritetsspråklige barn

17 342

240

Fagskoler

60

Driftstilskudd til fagskoler

1 025 451

61

Utviklingsmidler til fagskoler

44 543

286

Regionale forskningsfond

60

Regionale forskningsfond, tilskudd til forskning

194 982

291

Bosetting av flyktninger og tiltak for innvandrere

60

Integreringstilskudd

6 035 134

61

Særskilt tilskudd ved bosetting av enslige, mindreårige flyktninger

992 285

62

Kommunale innvandrertiltak

250 006

292

Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

60

Tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

1 060 508

61

Kompetansekartlegging i mottak før bosetting

546

Kulturdepartementet

315

Frivillighetsformål

60

Tilskudd til frivilligsentraler

206 800

323

Musikk og scenekunst

60

Landsdelsmusikerordningen i Nord-Norge

23 000

Justis- og beredskapsdepartementet

430

Kriminalomsorgen

60

Refusjoner til kommunene, forvaringsdømte mv.

86 200

433

Konfliktråd

60

Tilskudd til kommuner

13 611

451

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

60

Refusjoner til kommunene

120 000

490

Utlendingsdirektoratet

60

Tilskudd til vertskommuner for asylmottak

149 329

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

541

IT- og ekompolitikk

60

Bredbåndsutbygging

264 082

553

Regional- og distriktsutvikling

61

Mobiliserende og kvalifiserende næringsutvikling

780 770

62

Kompetansepiloter

16 920

63

Interreg og Arktis 2030

104 548

Interreg

56 100

Arktis 2030

46 900

Sekretariat nordområdeforum Vadsø

1 500

65

Omstilling

99 046

Omstillingsprogrammer

55 000

Innovasjon Norge: nasjonalt kompetanseorgan

13 000

Ekstraordinnær omstilling Andøy

15 000

Statens hus

16 000

567

Nasjonale minoriteter

60

Rom

3 729

573

Kommunestruktur

60

Kommunesammenslåing

53 200

575

Ressurskrevende tjenester

60

Toppfinansieringsordning

11 023 904

590

Planlegging og byutvikling

65

Områdesatsing i byer

65 195

Arbeids- og sosialdepartementet

621

Tilskudd til sosiale tjenester og sosial inkludering

63

Sosiale tjenester og tiltak for vanskeligstilte

152 085

Tilskudd til utvikling av de sosiale tjenestene i NAV-kontoret

152 085

Helse- og omsorgsdepartementet

714

Folkehelse

60

Kommunale tiltak

95 336

Tilskudd til Rustelefonen (Oslo kommune)

7 600

Folkehelse – områdesatstinger i Oslo

4 500

Nettverket av Sunne kommuner

800

Program for teknologiutvikling i vannbransjen

5 000

Tiltaksutvikling innen program for folkehelsearbeid i kommunene

77 000

740

Helsedirektoratet

60

Gjesteinnbyggeroppgjør for fastleger

87 149

761

Omsorgstjeneste

60

Kommunale kompetansetiltak

9 273

61

Vertskommuner

932 308

63

Investeringstilskudd – rehabilitering

3 264 567

64

Kompensasjon for renter og avdrag

728 000

65

Forsøk med statlig finansiering av omsorgstjenestene

2 625 071

67

Utviklingstiltak

75 269

Kompetansehevende tiltak for lindrende behandling og omsorg ved livets slutt i kommunene

14 600

Utviklingssenter for sykehjem og hjemmetjenester

43 600

Kompetansehevende tiltak i tjenestene til personer med utviklingshemming

7 500

Sekretariatsfunksjon for kommunene i helsefellesskap

9 500

68

Kompetanse og innovasjon

489 591

Kommunalt kompetanse- og innovasjonstilskudd

351 700

Implementering av velferdsteknologiske løsninger fra prosjekt til drift

20 700

Helseinnovasjonssenteret i Kristiansund

10 100

Hospitering mellom spesialisthelsetjenesten og kommunale helse- og omsorgstjenester

10 000

Forsøk med nye arbeids- og organisasjonsformer i omsorgstjenestene

10 100

Økonomisk belønningsordning for kommuner som innfører fritt brukervalg

4 000

Modellutvikling Klinisk ernæringsfysiolog som ressurs for omsorgstjenesten

5 000

Aktivitetstilbud og besøksverter

78 000

69

Investeringstilskudd – netto tilvekst

806 835

762

Primærhelsetjeneste

60

Forebyggende helsetjenester

420 961

Tilskudd til helsestasjon og skolehelsetjenesten

389 400

Områdesatsinger i og utenfor Oslo

8 400

Frisklivs-, lærings- og mestringstilbud

18 200

Rehabiliteringsformål

4 961

61

Fengselshelsetjeneste

188 963

Tilskudd til helse- og omsorgstjenester og tannhelsetjenester til innsatte i fengsler

184 400

Narkotikaprogram med domstolskontroll (ND)

4 500

63

Allmennlegetjenester

854 787

Testing ved grenseoverganger

556 000

Alis-avtaler

102 000

Pilot primærhelseteam

51 900

Digital hjemmeoppfølging

12 000

Pilot oppfølgingsteam

8 500

Spesialistutdanning i allmennmedisin

63 600

Lønnstilskudd avansert klinisk sykepleie

10 000

Legevakt – oppfølging av akuttmedisinforskriften

8 000

Legevakt – pilotprosjekt

11 000

Alis-kontor

20 000

765

Psykisk helse, rus og vold

60

Kommunale tjenester

230 507

Rask psykisk helsehjelp

12 000

Tilbud til barn og unge med behov for langvarig og sammensatt oppfølging

3 000

Utvikling av tilbud til mennesker med behov for langvarig og sammensatt oppfølging

215 000

62

Rusarbeid

455 178

783

Personell

61

Tilskudd til kommuner

160 416

2755

Helsetjenester i kommunene mv.

62

Fastlønnsordning fysioterapeuter

475 000

Barne- og familiedepartementet

840

Tiltak mot vold og overgrep

61

Tilskudd til incest- og voldtektssentre

104 917

846

Familie- og oppveksttiltak

60

Barne- og ungdomstiltak i større bysamfunn

44 220

61

Nasjonal tilskuddsordning for å inkludere barn og unge

516 597

Nasjonal tilskuddsordning for å inkludere barn og unge

371 597

Forsøk med frikortordninger

145 000

62

Utvikling i kommunene

115 159

Støtte til oppfølgings- og losfunksjoner for ungdom

55 100

Foreldrestøttende tiltak i kommunene

35 400

Tilskudd til systematisk identifikasjon og oppfølging av utsatte barn

24 409

Pris for årets ungdomskommune

250

854

Tiltak i barne- og ungdomsvernet

60

Kommunalt barnevern

820 000

61

Utvikling i kommunene

66 872

Tilskudd til å stimulere utviklingsprosjekter i kommunale læringsnettverk

31 750

62

Tilskudd til barnevernsfaglig videreutdanning

26 703

855

Statlig forvaltning av barnevernet

60

Refusjon av kommunale utgifter til barneverntiltak

385 036

882

Kirkebygg og gravplasser

61

Tilskudd til fredete og verneverdige kirkebygg

59 320

Nærings- og fiskeridepartementet

919

Diverse fiskeriformål

60

Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner

1 000 000

Landbruks- og matdepartementet

1142

Landbruksdirektoratet

60

Tilskudd til veterinærdekning

174 945

Tilskudd klinisk veterinærvakt utenom ordinær arbeidstid

136 800

Administrasjonstilskudd

5 800

Stimuleringstilskudd til kommuner med dårlig næringsgrunnlag for veterinærtjenester samt Svalbard

32 200

Samferdselsdepartementet

1320

Statens vegvesen

64

Utbedring på fylkesveier for tømmertransport

20 000

65

Tilskudd til fylkesveier

175 000

Tilskudd til fylkesveier som er viktige for næringstransport

100 000

Tilskudd til fv. 353 «Gassveien» i Bamble

75 000

1330

Særskilte transporttiltak

60

Utvidet TT-ordning for brukere med særskilte behov

300 600

1332

Transport i byområder mv.

63

Særskilt tilskudd til store kollektivprosjekter

2 630 000

65

Konkurransen Smartere transport

16 800

66

Tilskudd til byområder

2 805 300

Belønningsmidler for bedre kollektivtransport mv. i byene

363 000

Belønningsmidler i bymiljø-/byvekstavtaler

1 156 000

Reduserte billettpriser på kollektivtrafikk

309 000

Reduserte bompenger og bedre kollektivtilbud

925 000

Fjerning av rushtidsavgift på Nord-Jæren

52 000

1360

Kystverket

60

Tilskudd til fiskerihavneanlegg

34 300

Klima- og miljødepartementet

1420

Miljødirektoratet

60

Tilskudd til ivaretakelse av naturmangfold i kommuneplanlegging

1 000

61

Tilskudd til klimatiltak og klimatilpassing

224 244

Klimasats

217 844

Klimatilpasningstiltak

6 400

62

Tilskudd til grønn skipsfart

13 820

63

Returordning for kasserte fritidsbåter

1 000

64

Skrantesykeprøver fra fallvilt

1 200

65

Tiltak til kommuner med ulverevir i Hedmark, Akershus og Østfold

20 560

69

Oppryddingstiltak

92 962

1429

Riksantikvaren

60

Kulturminnearbeid i kommunene

8 600

Olje- og energidepartementet

1820

Norges vassdrags- og energidirektorat

60

Tilskudd til flom- og skredforebygging

68 000

Fotnoter

1)

Ordinær bruk av premiefond kommer i tillegg

2)

Svendsen, Hilde J., Falko Müller, Harald Thune-Larsen og Svein Bråthen (2017): Utgiftsbehov til ferjer og hurtigbåter. Rapport nr. 1701, Møreforsking Molde. Departementet har gjort noen justeringer i beregningen av kriteriet sammenlignet med Møreforskings forslag, jf. Prop. 113 S (2018–2019) Kommuneproposisjonen 2020.

3)

Tveter, Eivind, Kenneth Løvold Rødseth, Jorunn H. Rødal, Karoline L. Hoff og Harald Thune-Larsen (2020): Forslag til nye kriterier for båter i inntektssystemet for fylkeskommunene. Rapport nr. 2003. Møreforsking Molde.

4)

Inntektsmodellen er nærmere beskrevet i vedlegg 3 i høringsnotatet Forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene (www.regjeringen.no/id2622524).

5)

Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi november 2020.

6)

Når utgifter benyttes som eneste innsatsfaktor, endres effektivitetsbegrepet fra teknisk effektivitet til kostnadseffektivitet.

7)

Skjevhetskorrigeringen tar blant annet hensyn til at det er lettere å ligge på effektivitetsfronten og få en målt effektivitet på 1 når det er få sammenliknbare kommuner. Alle kommuner har skjevhetskorrigert effektivitetsscore mindre enn 1, mens det ikke er tilfellet for de ordinære scorene.

8)

Analysene gjennomføres for to og to år av gangen. Det er derfor mulig å følge utviklingen over tid gjennom å se på forskjellen i målt effektivitet mellom de to årene som inngår i samme analyse, se figur 5.1.

9)

NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd – Produktivitetskommisjonens første rapport. Finansdepartementet.

10)

NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferd – Produktivitetskommisjonens første rapport. Finansdepartementet.

11)

Politisk selvtillit viser til i hvilken grad folk mener de forstår politikk og opplever at de selv er kvalifisert for å delta.

12)

Segaard, Signe Bock (red. 2020): Det norske lokaldemokratiets legitimitet. Tillit, deltakelse og ulikhet, Rapport 2020:10 Institutt for samfunnsforskning. https://www.regjeringen.no/id2741396/

13)

Haugsgjerd, Atle og Signe Bock Segaard (2020): Politisk tillit, lokaldemokrati og legitimitet. Kunnskapsstatus og utviklingstrekk. Rapport 2020:6. Institutt for samfunnsforskning. https://www.regjeringen.no/id2699645/

14)

Arnesen, Sveinung (2020): «Demokratisk legitimitet – betydning av representasjon og prosess.» I Segaard (red.): Det norske lokaldemokratiets legitimitet. Tillit, deltakelse og ulikhet. Rapport 2020:10, side 25, Institutt for samfunnsforskning.

15)

Bergh, Johannes og Dag Arne Christensen (2020): Ulikhet i innvandrerernes valgdeltakelse i Norge. I Segaard (red.): Det norske lokaldemokratiets legitimitet. Tillit, deltakelse og ulikhet. Institutt for samfunnsforskning.

16)

Agenda Kaupang (2020): Innbyggerforslag. R1021139/2020. https://www.regjeringen.no/id2791197/

17)

Ryssevik, Jostein og Hanna Jones (2020): KMDs organisasjonsdatabase. Status etter første datainnsamlingsrunde, 2020. Ideas2evidence rapport 17:2020. https://www.regjeringen.no/id2833672/

18)

Rapporteringen i Kommuneproposisjonen for 2021 var feil for Møre og Romsdal. Det ble ikke tildelt midler til fornyings- og innovasjonsprosjekter i Møre og Romsdal i 2019 som følge av en overgangsperiode.