NOU 2020: 3

Ny lov om universiteter og høyskoler

Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 22. juni 2018.

Avgitt til Kunnskapsdepartementet 13. februar 2020.

Til Kunnskapsdepartementet

Universitets- og høyskolelovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 22. juni 2018 for å gjennomgå regelverket for universiteter og høyskoler. Utvalget gir med dette sin utredning.

Oslo, 13. februar 2020

Helga Aune

leder

Irene Dahl Andersen

Sofie Carlsen Bergstrøm

Sunniva Cristina Bragdø-Ellenes

Dag Olav Hessen

Stine Jørgensen

Kjell Magne Mælen

Haakon Riekeles

Britt Elin Steinveg

Karl Harald Søvig

Therese Sofie Aasen sekretariatsleder

Erling H. Dietrichson

Anni Terese Haugen

Karin Helle

Kate Hermansen

Steinar Johannessen

Mariann Nilsen

Irene Tveite-Strand

1 Lovforslag

Figur 1.1 

Figur 1.1

Lov om universiteter og høyskoler (Universitets- og høyskoleloven)

Kapittel 1 Formål og virkeområde

§ 1-1. Formålet med universiteter og høyskoler

Universiteter og høyskoler skal

  • a) frembringe og spre ny kunnskap basert på vitenskapelige og kunstneriske metoder i tråd med internasjonale standarder

  • b) bidra til et høyt kompetansenivå i samfunnet, gjennom dialog, dannelse og personlig utvikling for den enkelte

  • c) bygge virksomheten på og utbre forståelse for respekt for menneskeverdet, åndsfrihet, likeverd, demokrati, likestilling og rettsstatens prinsipper og

  • d) bidra til en miljømessig, sosial og økonomisk bærekraftig utvikling.

§ 1-2. Lovens virkeområde

Loven gjelder for universiteter og høyskoler som gir utdanningstilbud akkreditert etter denne loven, eller som har oppnådd akkreditering, jf. § 15-1, som

  • a) universitet

  • b) vitenskapelig høyskole eller

  • c) høyskole.

Hvilken kategori den enkelte institusjon tilhører, avgjøres av Kongen på grunnlag av en faglig vurdering fra Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT).

Kongen kan på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT bestemme at enkelte av lovens regler skal gjelde tilsvarende for andre institusjoner.

Loven gjelder for universiteter og høyskoler med virksomhet i riket. Loven gjelder for Svalbard og Jan Mayen hvis ikke annet er fastsatt av Kongen. Kongen kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forhold.

Kongen kan bestemme at virksomhet som utføres utenfor riket, helt eller delvis skal omfattes av lovens bestemmelser.

Etter avtale med fremmed stat eller internasjonal organisasjon kan lovens virkeområde utvides eller innskrenkes på avgrensede saksområder.

§ 1-3. Anvendelse av forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i denne loven.

Kapittel 2 Virksomhet og ansvar

§ 2-1. Institusjonenes oppgaver

Universiteter og høyskoler skal

  • a) tilby høyere utdanning på høyt internasjonalt nivå, basert på det fremste innenfor forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap

  • b) utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå

  • c) bidra til livslang læring og etter- og videreutdanning

  • d) bidra til å spre og formidle resultater fra forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid

  • e) legge til rette for at institusjonens ansatte og studenter kan delta i samfunnsdebatten

  • f) bidra til innovasjon og verdiskaping basert på resultater fra forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og

  • g) samarbeide med relevante aktører for å styrke virksomhetens kvalitet og relevans.

§ 2-2. Ansvar for vedlikehold og videreutvikling av norsk fagspråk

Universiteter og høyskoler har ansvar for å vedlikeholde og videreutvikle norsk fagspråk.

Institusjonen skal tilby eksamen på den målformen studenten ønsker.

§ 2-3. Særlig ansvar for enkelte institusjoner

Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet og Universitetet i Stavanger har et nasjonalt ansvar for å bygge opp, drive og vedlikeholde museer med vitenskapelige samlinger og publikumsutstillinger.

Departementet kan i samråd med en institusjon legge driften av en oppgave til denne institusjonen, uten at institusjonens styre har ansvaret for den faglige virksomheten.

§ 2-4. Faglig frihet og ansvar

Universiteter og høyskoler skal fremme og verne om akademisk frihet, og om de ansatte som utøver denne.

Institusjonene har et ansvar for å sikre at undervisning, forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid holder et høyt faglig nivå og utøves i overensstemmelse med anerkjente vitenskapelige, kunstfaglige, pedagogiske og etiske prinsipper.

Universiteter og høyskoler har ellers rett til å utforme sitt eget faglige og verdimessige grunnlag innenfor de rammer som er fastsatt i eller i medhold av lov.

Universiteter og høyskoler kan ikke gis pålegg eller instrukser om

  • a) læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller i det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet eller

  • b) individuelle ansettelser eller utnevnelser.

Den som gir undervisning ved en institusjon under denne loven har et selvstendig faglig ansvar for innhold og opplegg av undervisningen innenfor de rammer som institusjonen fastsetter, eller som følger av lov eller i medhold av lov.

Den som er ansatt i stilling hvor forskning eller faglig eller kunstnerisk utviklingsarbeid inngår i arbeidsoppgavene, har rett til å velge emne og metode for sin forskning eller sitt utviklingsarbeid innenfor de rammer som følger av ansettelsesforholdet eller særskilt avtale.

Universiteter og høyskoler skal sørge for åpenhet om resultater fra forskning eller faglig eller kunstnerisk utviklingsarbeid. Den som er ansatt i stilling som nevnt i sjette ledd, har rett til å offentliggjøre sine resultater og skal sørge for at slik offentliggjøring skjer. Det relevante forskningsgrunnlaget skal stilles til rådighet i overensstemmelse med god skikk på vedkommende fagområde. Styret kan samtykke til utsatt offentliggjøring når legitime hensyn tilsier det. Det kan ikke avtales eller fastsettes varige begrensninger i retten til å offentliggjøre resultater utover det som følger av lov eller i medhold av lov.

§ 2-5. Egenbetaling

Statlige universiteter og høyskoler kan ikke kreve betaling fra studenter for ordinære utdanninger som fører frem til en grad eller yrkesutdanning. Departementet kan i særskilte tilfeller, etter søknad, godkjenne unntak fra denne bestemmelsen.

Departementet kan gi forskrift om universiteter og høyskolers adgang til å ta betaling fra studenter og om adgang til å kreve inn andre utgifter knyttet til studiene.

§ 2-6. Grader og yrkesutdanninger

Kongen bestemmer hvilke grader og yrkesutdanninger en institusjon kan gi, den tid det enkelte studium skal kunne gjennomføres på, og hvilken tittel graden eller yrkesutdanningen gir rett til.

Departementet kan gi forskrift om et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk og om institusjonenes adgang til å gi grader og yrkesutdanninger i samarbeid med andre institusjoner.

Departementet kan gi forskrift om krav til høyere grad og om omfang av selvstendig arbeid i høyere grad.

Departementet kan gi forskrift om nasjonale rammeplaner for enkelte utdanninger.

Departementet kan gi forskrift om at det skal avholdes obligatoriske nasjonale deleksamener i enkelte fag eller emner, og om resultatet skal føres på vitnemålet.

Departementet kan gi forskrift om at bestemte emner inntil 20 studiepoeng skal inngå i en grad.

§ 2-7. Beskyttelse av universiteters og høyskolers egennavn

Departementet skal fastsette egennavn for statlige universiteter og høyskoler. Private universiteter og høyskoler fastsetter egennavnet sitt selv. Universiteters og høyskolers egennavn skal beskrive hvilken institusjonskategori institusjonen tilhører og skal registreres i Enhetsregisteret.

Bruken av betegnelsene høyskole, vitenskapelig høyskole og universitet er beskyttet. Bare en institusjon som er akkreditert som vitenskapelig høyskole eller universitet kan benytte slik betegnelse. Betegnelsen høyskole kan bare benyttes av institusjoner som er akkreditert som høyskole eller som er akkreditert for å tilby enkeltstudier etter denne loven. Departementet bestemmer hvilke betegnelser institusjonene skal benytte på andre språk.

Departementet kan etter søknad gi dispensasjon for etablerte sammensatte betegnelser som ikke er egnet til å forveksles med betegnelsene nevnt i andre ledd.

Betegnelsen universitetssykehus kan bare benyttes av virksomhet som er godkjent som universitetssykehus etter nærmere regler fastsatt med hjemmel i spesialisthelsetjenesteloven.

Den som forsettlig eller uaktsomt bruker en beskyttet institusjonsbetegnelse, kan ilegges overtredelsesgebyr av departementet. Foretak kan ilegges slikt overtredelsesgebyr selv om ingen enkeltperson har utvist skyld som beskrevet i første punktum. Departementet kan gi forskrift om utstedelse av, størrelse på, forfall av, klage på, overprøving av og lemping av overtredelsesgebyret. Med mindre klagen gis oppsettende virkning, er vedtak om overtredelsesgebyr tvangsgrunnlag for utlegg.

§ 2-8. Titler

En institusjon som har rett til å gi doktorgrad eller tilsvarende, kan på de samme fagområder tildele graden æresdoktor (doctor honoris causa) for betydningsfull vitenskapelig eller kunstnerisk innsats, eller fremragende arbeid til gavn for vitenskapen eller kunsten.

Departementet kan, ved forskrift eller enkeltvedtak, forby bruk av titler som uriktig gir inntrykk av å være av samme karakter som titler som er beskyttet etter første ledd, eller § 2-6 første ledd, eller som på en misvisende måte er egnet til å forveksles med disse.

Den som forsettlig eller uaktsomt tildeler eller bruker en tittel, alene eller som en del av en annen tittel, uten å ha rett til dette etter første ledd eller i strid med forbud gitt i medhold av andre ledd, kan ilegges overtredelsesgebyr av departementet. Foretak kan ilegges slikt overtredelsesgebyr selv om ingen enkeltperson har utvist skyld som beskrevet i første punktum. Departementet kan gi forskrift om utstedelse av, størrelse på, forfall av, klage på, overprøving av og lemping av overtredelsesgebyret. Med mindre klagen gis oppsettende virkning, er vedtak om overtredelsesgebyr tvangsgrunnlag for utlegg.

§ 2-9. Forsøk

Departementet kan, etter søknad fra styret, gi tillatelse til at det kan gjøres avvik fra loven og forskriftene til loven i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk.

Kapittel 3 Organisering og ledelse ved statlige institusjoner

§ 3-1. Styrets ansvar

Styret er det øverste organet ved institusjonen. Alle beslutninger ved institusjonen truffet av andre enn styret, treffes etter delegasjon fra styret og på styrets ansvar. Styret kan delegere sin avgjørelsesmyndighet til andre ved institusjonen i den utstrekning det ikke følger av denne loven at styret selv skal ta avgjørelsen, eller det er andre særlige begrensninger i adgangen til å delegere.

Styret har ansvar for at virksomheten holder høy kvalitet, og for at institusjonen drives effektivt og i overensstemmelse med de rammer og mål som gis av overordnet myndighet.

Styremedlemmene er uavhengige i utførelsen av sine verv.

Departementet kan gi skriftlig instruks til styret når instruksjonsmyndigheten ikke er avskåret, jf. § 2-4 fjerde ledd.

§ 3-2. Styrets oppgaver

Styret selv skal fastsette strategi og budsjett for institusjonens virksomhet.

Styret skal sørge for at institusjonens regnskap er i samsvar med lover, forskrifter og eventuelle retningslinjer.

Styret selv skal fastsette instruks for rektor og føre tilsyn med rektors daglige ledelse av virksomheten.

Styret selv skal fastsette virksomhetens interne organisering. Ansatte og studenter må høres i beslutninger om endringer av organisering.

§ 3-3. Styrets sammensetning

Styret skal ha elleve medlemmer og bestå av

  • a) fire medlemmer valgt blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling

  • b) ett medlem valgt blant de teknisk og administrativt ansatte

  • c) to medlemmer valgt blant studentene og

  • d) fire eksterne medlemmer.

Departementet og styret oppnevner to av de eksterne styremedlemmene hver.

Departementet utpeker ett av de eksterne styremedlemmene til å være styrets leder.

Departementet og styret oppnevner ett varamedlem hver. Styret selv skal fastsette regler om varamedlemmer for de valgte styremedlemmene.

Styret selv kan fastsette en annen styresammensetning enn fastsatt i første ledd. Ansatte i undervisnings- og forskerstilling, teknisk og administrativt ansatte, studenter og eksterne skal være tilfredsstillende representert i styret. Ingen av disse gruppene skal ha flertall alene.

Styreleder og styremedlemmer har krav på en rimelig godtgjørelse for vervet. Godtgjørelsen fastsettes av departementet.

Departementet kan i særlige tilfeller fastsette en annen styresammensetning eller styreordning enn beskrevet i denne loven.

§ 3-4. Valg og oppnevning av styret

Eksterne styremedlemmer, styremedlemmer som er ansatt ved institusjonen, og varamedlemmer for disse, oppnevnes og velges for fire år. Valg av styremedlemmer blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling og valg av styremedlemmer blant ansatte i teknisk- og administrativ stilling gjøres hver for seg.

Hvis de midlertidig ansatte i undervisnings- og forskerstilling utgjør mer enn 25 prosent av de ansatte i undervisnings- og forskerstilling ved institusjonen, skal denne gruppen velge ett av styremedlemmene fra de ansatte i undervisnings- og forskerstilling. Det skal foretas særskilt valg for denne gruppen. Slikt styremedlem velges for ett år.

Styremedlemmer fra studentgruppen, og varamedlemmer for disse, velges for ett år.

Departementet kan i særlige tilfeller forlenge styrets funksjonsperiode og styremedlemmenes tjenestetid.

Ingen kan gjenvelges som styremedlem hvis vedkommende har fungert sammenhengende i vervet i åtte år ved begynnelsen av den nye valgperioden.

Kravene i likestillings- og diskrimineringsloven om representasjon av begge kjønn skal være oppfylt innen den enkelte valg- og oppnevningskrets.

Styret selv skal fastsette nærmere regler om valgene.

§ 3-5. Rektor

Rektor står for den daglige ledelsen av virksomheten. Rektor skal holde styret orientert om institusjonens virksomhet og resultatutvikling.

Styret ansetter rektor, med mindre rektor velges etter bestemmelsene i tredje til sjette ledd og § 3-6.

Styret selv kan bestemme at rektor skal velges. Både institusjonens ansatte og eksterne kandidater er valgbare som rektor. Styret selv kan fastsette nærmere regler om nominasjon av eksterne kandidater, og om kandidatenes kvalifikasjoner.

Valgperioden er normalt fire år. Ingen kan gjenvelges som rektor hvis vedkommende vil ha fungert i dette vervet i et sammenhengende tidsrom på åtte år ved den nye valgperiodens begynnelse.

Den som blir valgt som rektor, ansettes i en åremålsstilling og får permisjon fra sin ordinære stilling hvis vedkommende allerede er fast ansatt ved institusjonen.

Styret selv skal fastsette nærmere regler om valget.

§ 3-6. Valg av rektor

Hvis styret har bestemt at rektor skal velges, skal stemmene når de telles opp vektes slik at stemmene til de ansatte vektes 75 prosent og stemmene til studentene vektes 25 prosent.

§ 3-7. Styrets saksbehandling

Styrelederen skal i samråd med rektor sørge for behandling av aktuelle saker som hører inn under styret.

Styreleder, det enkelte styremedlem og rektor kan kreve at styret behandler bestemte saker.

Styrebehandling varsles på hensiktsmessig måte og med nødvendig frist.

Rektor forbereder saker som skal behandles av styret i samråd med styrets leder. Rektor legger sakene frem for styret. En sak skal forberedes og fremlegges slik at styret har et tilfredsstillende behandlingsgrunnlag.

Styret skal behandle saker i møte, med mindre styrets leder finner at saken kan forelegges skriftlig eller behandles på annen betryggende måte. Styremedlemmene og rektor kan kreve møtebehandling.

Styret skal sørge for størst mulig grad av åpenhet om arbeidet sitt. Styrets møter skal holdes for åpne dører. Styret kan bestemme at møtene skal holdes for lukkede dører, eller at bestemte saker skal behandles for lukkede dører. Behandling av spørsmål om lukking av dørene skjer for lukkede dører.

Styrebehandlingen ledes av styrelederen. Hvis styrelederen ikke kan delta, velger styret ett av de andre styremedlemmene til å lede styrebehandlingen.

Rektor har rett til å delta i behandlingen av saker og til å uttale seg. Styret kan, hvis det er nødvendig for forsvarlig saksbehandling i styret, bestemme at rektor ikke skal delta i behandlingen av den enkelte sak.

Styret kan kreve at rektor gir styret en nærmere redegjørelse om bestemte saker. Slik redegjørelse kan også kreves av det enkelte styremedlem.

§ 3-8. Styreinstruks

Styret selv skal fastsette en styreinstruks som gir nærmere regler om styrets arbeid og saksbehandling.

Instruksen skal blant annet inneholde regler om hvilke saker som skal styrebehandles, og rektors arbeidsoppgaver og plikter overfor styret. Instruksen skal også inneholde regler for innkalling og møtebehandling.

§ 3-9. Vedtaksførhet

Styret er vedtaksført når mer enn halvparten av medlemmene deltar i styrebehandlingen.

Har noen forfall, skal varamedlemmet innkalles.

§ 3-10. Alminnelig flertallskrav

Avgjørelser treffes med alminnelig flertall av de avgitte stemmene. Ved stemmelikhet er møtelederens stemme avgjørende.

§ 3-11. Lovlighetskontroll

Tre eller flere medlemmer av styret kan sammen bringe avgjørelser truffet av styret inn for departementet til kontroll av om avgjørelsen er lovlig. Et slikt krav må fremmes innen tre uker fra vedtaket ble truffet. Spørsmål om det foreligger brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av lov om offentlige anskaffelser eller statsansatteloven kan ikke lovlighetskontrolleres.

Krav om lovlighetskontroll fremsettes for styret. Hvis styret opprettholder avgjørelsen, oversendes saken til departementet.

Krav om lovlighetskontroll hindrer ikke at den påklagde avgjørelsen iverksettes, med mindre styret eller departementet bestemmer at iverksettelse av avgjørelsen utsettes.

Ved lovlighetskontroll skal styret eller departementet ta stilling til om avgjørelsen

  • a) er innholdsmessig lovlig

  • b) er truffet av noen som har myndighet til å treffe slik avgjørelse og

  • c) er blitt til på lovlig måte.

Departementet eller styret skal oppheve avgjørelsen hvis det er gjort slike feil at den er ugyldig.

§ 3-12. Adgang til å avsette styret

Hvis styret ved sine disposisjoner bringer institusjonens virksomhet i fare, kan Kongen i statsråd avsette styret og oppnevne et midlertidig styre inntil nytt styre er valgt og oppnevnt.

Kongen i statsråd kan avsette et styremedlem dersom særlig tungtveiende grunner taler for det eller særlige omstendigheter svekker tilliten til styremedlemmet.

§ 3-13. Søksmål

Staten ved departementet representerer staten i søksmål om institusjonen, hvis ikke annet følger av annet ledd.

Staten ved institusjonen representerer staten i søksmål om institusjonens enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og enkeltvedtaket ikke kan påklages til departementet eller klageorgan utenfor institusjonen.

Departementet kan bestemme at staten ved institusjonen skal representere staten også i andre saksforhold om institusjonen.

§ 3-14. Eiendomsforvaltning

Styret ved en institusjon som har forvaltningsansvar for egne eiendommer, kan selv avhende fast eiendom med departementets samtykke eller etter generelle regler gitt av departementet.

Departementet kan gi forskrift om leie og bortleie av fast eiendom.

§ 3-15. Eierskap i selskaper

En institusjon kan, innenfor generelle retningslinjer fastsatt av departementet, være eier i et selskap når det er av interesse for institusjonens faglige virksomhet og til nytte for samfunnet. Institusjonen må ikke begrense sin selvstendighet i faglige spørsmål og kan ikke skille ut sine ordinære undervisnings- og forskningsoppgaver.

Mindretallets forslag

Et mindretall (Dahl-Andersen, Riekeles og Steinveg) foreslår at § 3-3 første til tredje ledd skal lyde:

Styret skal ha elleve medlemmer og bestå av

  • a) fire medlemmer valgt blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling

  • b) ett medlem valgt blant de teknisk og administrativt ansatte

  • c) to medlemmer valgt blant studentene og

  • d) fire eksterne medlemmer.

Departementet oppnevner de eksterne styremedlemmene og to eksterne varamedlemmer.

Styret selv fastsetter regler om varamedlemmer for de valgte styremedlemmene.

Et mindretall (Hessen og Søvig) foreslår at lovens bestemmelser om styreleder, rektor og administrerende direktør skal lyde:

§ x-x. Styrets sammensetning

Styret skal ha elleve medlemmer og bestå av fire medlemmer valgt blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, ett medlem valgt blant de teknisk og administrativt ansatte, to medlemmer valgt blant studentene og fire eksterne medlemmer.

Departementet utpeker ett av de eksterne styremedlemmene til å være styrets leder. Hvis rektor er valgt, er rektor styrets leder, og trer inn i styret i stedet for ett medlem valgt blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling.

Styret selv kan fastsette en annen styresammensetning enn fastsatt i første ledd. Slikt vedtak må treffes med tilslutning av minst halvparten av styrets medlemmer. Ansatte i undervisnings- og forskerstilling, teknisk og administrativt ansatte, studenter og eksterne skal være tilfredsstillende representert i styret. Ingen av disse gruppene skal ha flertall alene. § xx første ledd gjelder tilsvarende.

Styret selv kan fastsette at styret skal ha et flertall av eksterne medlemmer. Slikt vedtak må treffes med tilslutning av minst to tredjedeler av styrets medlemmer. Ansatte i undervisnings- og forskerstilling, teknisk og administrativt ansatte og studenter skal være tilfredsstillende representert i styret.

Styreleder og styremedlemmer har krav på en rimelig godtgjøring for vervet. Godtgjøringen fastsettes av departementet.

Departementet kan i særlige tilfeller fastsette en annen styresammensetning eller styreordning enn bestemt i første ledd eller fastsatt etter tredje eller fjerde ledd.

§ x-x. Valgt rektor

Rektor kan utpekes ved valg dersom styret treffer vedtak om dette. Slikt vedtak må treffes med tilslutning av minst halvparten av styrets medlemmer. Både institusjonens ansatte og eksterne kandidater er valgbare som rektor. Styret kan fastsette nærmere regler om nominasjon av eksterne kandidater. Hvis rektor er valgt, gjelder følgende om rektor:

  • 1. Rektor er styrets leder. Rektor har på styrets vegne det overordnede ansvar for og ledelse av institusjonens virksomhet og fører tilsyn med denne. Rektor, og i dennes sted prorektor, har rett til å delta i møter i alle institusjonens styrer og utvalg.

  • 2. Rektor avgjør saker i det omfang disse ikke kan utsettes til styret kan komme sammen i møte. Rektor kan også gis fullmakt til å avgjøre løpende saker som bør avgjøres før det neste styremøte, og som ikke kan anses som viktige nok til at ekstraordinært møte innkalles. I sak om avskjed eller suspensjon kan rektor bare beslutte kortvarig suspensjon i tjenesten i påvente av styrets behandling.

  • 3. Valgperioden er normalt fire år. Ingen kan gjenvelges som rektor hvis vedkommende vil ha fungert i dette vervet i et sammenhengende tidsrom på åtte år ved den nye valgperiodens begynnelse.

  • 4. Den som blir valgt som rektor, trer inn i en åremålsstilling hvis ikke vedkommende allerede er fast ansatt ved institusjonen.

  • 5. Ved opptelling skal stemmene vektes etter en fordelingsnøkkel fastsatt av styret, innenfor følgende rammer:

    • a) ansatte i undervisnings- og forskerstilling 51–71 prosent

    • b) teknisk og administrativt ansatte 5–25 prosent og

    • c) studenter 15–30 prosent.

  • 6. Styret fastsetter nærmere regler om valget.

§ x-x. Rektor

Rektor skal ansettes på åremål med mindre rektor er valgt. Styret foretar utlysning og ansettelse av rektor. Ansettelsesprosessen skal sikre at rektor har legitimitet som institusjonens øverste faglige og administrative leder, og at studentene og de ansatte blir hørt. Styret bestemmer om det skal gis innstilling, og hvem som skal innstille.

Rektor er daglig leder for institusjonens faglige og administrative virksomhet i samsvar med de rammer og pålegg styret fastsetter.

Rektor er sekretær for styret og skal i samråd med styrets leder forberede og gi tilrådning i de sakene som legges frem for styret. Rektor har rett til å delta i møter i alle institusjonens styrer, råd og utvalg.

Rektor er ansvarlig for iverksetting av styrets vedtak, og for at disponering av ressurser og eiendom skjer i samsvar med de vedtak som er truffet av styret.

Rektor skal på styrets vegne påse at den samlede økonomi- og formuesforvaltning skjer i samsvar med departementets generelle bestemmelser om økonomiforvaltningen og forutsetninger for tildeling av bevilgninger.

Rektor utarbeider og legger frem for styret budsjettforslag og årsregnskap og holder styret løpende orientert om regnskapets stilling i forhold til budsjettet og andre forhold av betydning for institusjonens virksomhet.

§ x-x. Institusjonens administrerende direktør

Dersom styret har vedtatt at rektor skal velges, skal det ved institusjonen være en administrerende direktør.

Direktøren er øverste leder for den samlede administrative virksomhet ved institusjonene, innenfor de rammer styret fastsetter.

Direktøren er sekretær for styret. Direktøren skal, etter samråd med rektor, forberede og gi tilrådning i de saker som legges frem for styret. Direktøren er også, personlig eller ved en av sine underordnede, sekretær for de øvrige styringsorganer ved institusjonen.

Direktøren er ansvarlig for iverksetting av de vedtak som treffes i styret, og for disponering av ressurser og eiendom i samsvar med de vedtak som er gjort av styret. Hvis direktøren blir oppmerksom på faktiske eller rettslige forhold som har sentral betydning for iverksettingen av vedtaket, skal han eller hun gjøre styret oppmerksom på dette på en egnet måte.

Direktøren utarbeider og legger frem styrets budsjettforslag basert på de rammer for virksomheten som er gitt av styret og rektor.

Direktøren er for øvrig ansvarlig for at den samlede økonomi- og formuesforvaltning skjer i samsvar med departementets generelle bestemmelser om økonomiforvaltningen og forutsetninger for tildeling av bevilgninger. Direktøren utarbeider og legger frem for styret årsregnskap, og holder rektor løpende orientert om regnskapets stilling i forhold til budsjettet og om andre forhold av betydning for institusjonenes virksomhet.

Direktøren har generell anvisningsmyndighet og er legitimert til å utferdige bindende dokument om institusjonenes eiendommer, så langt ikke annet følger av lov eller fremgår av vedkommende hjemmelsdokument.

Dette mindretallet (Hessen og Søvig) foreslår subsidiært at § 3-3 skal lyde:

§ 3-3. Styrets sammensetning

Styret skal ha elleve medlemmer og bestå av fire medlemmer valgt blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling, ett medlem valgt blant de teknisk og administrativt ansatte, to medlemmer valgt blant studentene og fire eksterne medlemmer oppnevnt av departementet.

Departementet og styret oppnevner hver to av de eksterne styremedlemmene. Departementet og styret oppnevner hver ett av de eksterne varamedlemmene.

Styret utpeker styrelederen blant de eksterne medlemmene. Hvis rektor er valgt, er rektor styrets leder, og trer inn i styret i stedet for ett medlem valgt blant ansatte i undervisnings- og forskerstilling.

Styret kan fastsette en annen styresammensetning enn fastsatt i første ledd. Ansatte i undervisnings- og forskerstilling, teknisk og administrativt ansatte, studenter og eksterne skal være tilfredsstillende representert i styret. Ingen av disse gruppene skal ha flertall alene.

Ekstern styreleder og styremedlemmer har krav på en rimelig godtgjørelse for vervet. Godtgjørelsen fastsettes av departementet.

Departementet kan i særlige tilfeller fastsette en annen styresammensetning eller styreordning enn bestemt i første ledd eller fastsatt etter andre eller tredje ledd.

Et mindretall (Bragdø-Ellenes, Hessen og Riekeles) foreslår at § 3-6 skal lyde:

§ 3-6. Valg av rektor

Hvis styret har bestemt at rektor skal velges, skal stemmene vektes når de telles opp etter en fordelingsnøkkel fastsatt av styret, innenfor følgende rammer:

  • a) ansatte i undervisnings- og forskerstilling 51–71 prosent

  • b) teknisk og administrativt ansatte 5–25 prosent og

  • c) studenter 15–30 prosent.

Foretas valget i særskilt valgforsamling, skal denne ha en tilsvarende sammensetning.

Et mindretall (Søvig) foreslår at § 3-11 utgår.

Kapittel 4 Organisering og ledelse ved private institusjoner

§ 4-1. Institusjonens organisering og ledelse

Private universiteter og høyskoler skal være aksjeselskap etter aksjeloven eller stiftelser etter stiftelsesloven.

Styret skal ha representanter fra studenter og ansatte. Styret skal betå av minst fem medlemmer. Hvis styret har mer enn ti medlemmer, skal hver av gruppene studenter og ansatte ha minst to medlemmer hver. Kravene i likestillings- og diskrimineringsloven om representasjon av begge kjønn skal være oppfylt innen den enkelte valg- og oppnevningskrets.

Det skal være størst mulig åpenhet om styrets arbeid. Styret skal etablere og gjennomføre systematiske kontrolltiltak (internkontroll) for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av lov overholdes. Departementet kan gi forskrift om internkontroll.

Styret skal sørge for at studentene får den utdanningen som er forutsatt som grunnlag for akkrediteringen, at alle vilkår for eventuelle offentlige tilskudd overholdes, og at virksomheten drives i samsvar med lover og forskrifter.

Styret selv skal treffe vedtak om at det etter styrets skjønn er forsvarlig å starte opp et nytt studieår. Vedtaket skal treffes før studiestart.

§ 4-2. Delegasjon

Styret kan delegere sin avgjørelsesmyndighet til andre ved institusjonen i den utstrekning det ikke følger av denne loven at styret selv skal treffe vedtak, eller det er andre begrensninger i adgangen til å delegere.

§ 4-3. Taushetsplikt

Bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13e gjelder for private universiteter og høyskoler.

§ 4-4. Krav til kjønnsbalanse

Private universiteter og høyskoler skal regnes som offentlige organer etter likestillings- og diskrimineringsloven bestemmelser om kjønnsbalanse i offentlige utvalg.

Kapittel 5 Private universiteter og høyskoler – økonomisk tilsyn med mer

§ 5-1. Statstilskudd og egenbetaling

Private institusjoner som er akkreditert som høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet, og som tilfredsstiller kravene i denne loven, kan etter søknad til departementet kjennes berettiget til statstilskudd til dekning av driftskostnader for den akkrediterte virksomheten.

Private høyskoler som tilfredsstiller kravene i denne lov, og som ikke har akkreditering som nevnt i første ledd, kan, etter søknad til departementet, kjennes berettiget til statstilskudd til dekning av driftskostnader for utdanninger som er akkreditert av NOKUT dersom det foreligger særlige samfunnsmessige behov.

Alle private universiteter og høyskoler skal benytte statstilskudd og egenbetaling fra studentene til den akkrediterte utdanningen og innenfor lovens formål.

Private universiteter og høyskoler som mottar statstilskudd, skal la tilskudd og egenbetaling komme studentene til gode. Private universiteter og høyskoler som mottar statstilskudd, kan ikke foreta utdelinger.

Private universiteter og høyskoler som ikke mottar statlig tilskudd, kan ikke foreta utdelinger som medfører at egenkapitalen blir lavere enn 20 prosent av eiendelene.

Departementet kan gi forskrift om vilkår for statstilskudd.

§ 5-2. Avtaler med nærstående

Private universiteter og høyskoler kan ikke overfor nærstående gjennomføre avtaler eller på annen måte overføre midler på vilkår som avviker fra det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter.

Institusjonen skal kunne dokumentere at det ikke er gjennomført avtaler i strid med første ledd.

Hvis departementet ber om det, skal nærstående til private universiteter og høyskoler gi departementet innsyn i dokumentasjon om avtaler som nevnt i første ledd.

Departementet kan gi forskrift om avtaler med nærstående, herunder hvem som regnes som nærstående og krav om dokumentasjon.

§ 5-3. Tilsyn

Departementet fører tilsyn med private universiteter og høyskoler.

Private universiteter og høyskoler plikter å bistå under tilsynet. De skal gi opplysninger som kan ha betydning for oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av denne loven. Departementet kan kreve at institusjonen dokumenterer og redegjør for slike opplysninger, for eksempel ved å utlevere eller sammenstille regnskapsmateriale med bilag, korrespondanse og styreprotokoller. Tilsynsmyndigheten skal få adgang til de lokalene institusjonen disponerer.

Tilsynsmyndigheten kan kreve at revisor og regnskapsfører utleverer opplysninger etter andre ledd uten hinder av lovbestemt eller avtalt taushetsplikt.

Departementet kan gi forskrift om institusjonens plikt til å bistå under tilsynet, blant annet om hvordan opplysninger skal gis, og om adgang til institusjonens lokaler.

§ 5-4. Rapportering

Private universiteter og høyskoler skal rapportere regnskapsinformasjon og sammenstilte data om studietilbud, studenter og personale til departementet.

Private universiteter og høyskoler må gi særskilt melding til departementet ved fusjon, fisjon, salg, omdanning og avvikling av virksomheten. De skal melde fra før slike endringer gjennomføres.

Departementet kan gi forskrift om private institusjoners rapporteringsplikt og meldeplikt, hva rapporteringer skal inneholde, og formkrav.

§ 5-5. Regnskap og revisjon

Private universiteter og høyskoler er regnskapspliktige etter regnskapsloven § 1-2 og etter denne loven. Regnskapslovens unntak for små foretak i § 3-1 andre ledd, jf. § 1-6, gjelder ikke for private universiteter og høyskoler.

Private universiteter og høyskoler skal ha et økonomisk skille mellom de akkrediterte delene av virksomheten og de ikke-akkrediterte delene av virksomheten. Regnskapene skal kunne dokumentere at institusjonen opprettholder et slikt skille mellom delene av virksomheten.

Regnskapene for private universiteter og høyskoler skal revideres av en statsautorisert eller registrert revisor, jf. revisorloven § 3-1.

Departementet kan gi forskrift om krav til regnskapet, dokumentasjon og revisjon.

§ 5-6. Pålegg om retting

Hvis departementet avdekker brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven eller i grunnlaget for tilskuddet, kan departementet pålegge institusjonen å rette dette innen en gitt frist.

§ 5-7. Krav om tilbakebetaling av statstilskudd

Hvis statstilskudd disponeres i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven eller grunnlaget for tilskuddet, kan departementet kreve tilskuddet tilbakebetalt. Vedtak om tilbakebetaling av statstilskudd er tvangsgrunnlag for utlegg.

§ 5-8. Tvangsmulkt

For å sikre at pålegg som er gitt etter § 5-6 blir fulgt, kan departementet bestemme at den pålegget retter seg mot, skal betale en tvangsmulkt til staten. Tvangsmulkten fastsettes som løpende dagsmulkt fra utløpet av fristen som er satt i pålegget, og inntil forholdet er rettet.

Departementet kan gi forskrift om utstedelse av, størrelse på, forfall av, klage på og lemping av tvangsmulkt.

§ 5-9. Overtredelsesgebyr

Hvis en institusjon overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, kan departementet ilegge institusjonen et overtredelsesgebyr. Overtredelsesgebyr kan ilegges foretak selv om ingen enkeltperson har utvist skyld.

Institusjonen fastsetter størrelsen på overtredelsesgebyret i hvert enkelt tilfelle. Med mindre klagen gis oppsettende virkning, er vedtak om overtredelsesgebyr tvangsgrunnlag for utlegg.

Departementet kan gi forskrift om utstedelse av, størrelse på, forfall av, klage på og lemping av overtredelsesgebyret.

§ 5-10. Tilbaketrekking av akkreditering

Hvis en institusjon ikke retter alvorlige forhold som er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, innen fristen etter § 5-6, kan departementet trekke akkrediteringen av institusjonen eller studietilbudet tilbake.

Departementet kan gi forskrift om saksbehandling ved tilbaketrekking av akkreditering etter denne bestemmelsen.

Kapittel 6 Opptak til høyere utdanning

§ 6-1. Krav om generell studiekompetanse

Opptakskravet til lavere grads studier ved universiteter og høyskoler er generell studiekompetanse. Generell studiekompetanse oppnås etter å ha fullført og bestått norsk videregående opplæring med de krav til fagsammensetning og timefordeling som departementet fastsetter.

Den som er tatt opp som student ved en institusjon etter denne loven, har adgang til åpne studier ved de øvrige institusjonene, såfremt opptakskravet er generell studiekompetanse og søkeren ikke er tatt opp etter § 6-4 første og andre ledd.

§ 6-2. Kvalifikasjoner som likestilles med generell studiekompetanse

For søkere som ikke har generell studiekompetanse, kan departementet gi forskrift om at også annen utdanning eller kombinasjon av utdanning og yrkespraksis skal være generelt opptaksgrunnlag for søkere som har fylt 23 år i opptaksåret, og som kan dokumentere minst fem års fulltids arbeidserfaring og/eller utdanning. Krav til fagsammensetning og timefordeling gjelder også for disse.

Søkere som har fullført høyere utdanning med et omfang på 60 studiepoeng eller fullført fagskoleutdanning med et omfang på 120 studiepoeng og som kan dokumentere norskkunnskaper i henhold til § 6-1 første ledd, får generell studiekompetanse hvis de ikke har oppnådd dette tidligere.

§ 6-3. Søkere med utdanning fra utlandet

Søkere med 3-årig videregående utdanning fra de andre nordiske landene er kvalifiserte for opptak uten tilleggskrav i norsk når den videregående utdanningen gir generelt opptaksgrunnlag til universiteter og høyskoler i de respektive landene.

Søkere som har utdanning fra land utenfor Norden må dokumentere bestått utdanning på nivå med norsk 3-åring videregående opplæring som gir generell studiekompetanse i henhold til GSU-listen. Disse søkere må dokumentere kunnskaper i norsk på minimum nivå med B2-prøven.

Departementet kan gi forskrift om nærmere krav til norskkunnskaper.

§ 6-4. Unntak fra kravet om generell studiekompetanse

Institusjonene kan gjøre unntak fra bestemmelsen om generell studiekompetanse i særskilte tilfeller hvor søkeren kan dokumentere at det på grunn av varig sykdom, funksjonsnedsettelse eller lignende har vært umulig å oppfylle kravet om generell studiekompetanse. Institusjonen kan gi slike søkere opptak til enkeltstudier dersom de har de nødvendige faglige forutsetninger for å kunne gjennomføre det aktuelle studiet.

Institusjonene kan gi søkere som er 25 år eller eldre i opptaksåret, og som ikke har generell studiekompetanse, opptak til enkeltstudier dersom de på grunnlag av realkompetanse har de nødvendige kvalifikasjonene for det aktuelle studiet. Departementet kan gi forskrift om dokumentasjon, saksbehandling og eventuell samordning.

Departementet kan i forskrift unnta enkelte studier eller fag fra kravet om generell studiekompetanse.

§ 6-5. Forskrift om opptak

Departementet kan gi forskrift om nasjonal samordning av opptak, om rangering av søkere og om klagebehandling.

Departementet kan gi forskrift om spesielle opptakskrav når hensynet til gjennomføringen av studiet gjør dette nødvendig.

§ 6-6. Adgangsregulering

Departementet kan gi forskrift om adgangsregulering når det er nødvendig etter en samlet vurdering av utdanningen i Norge. Når kapasitetshensyn krever det, kan styret regulere adgangen til det enkelte studiet eller deler av det, innenfor de rammene og målene som departementet angir.

§ 6-7. Opptak til høyere grads studier

Det skal være eget opptak til høyere grads studier. Styret ved institusjonen kan fastsette faglige minstekrav ved opptak til høyere grads studier.

Kapittel 7 Læringsmiljø og studentrepresentasjon

§ 7-1. Læringsmiljø

Alle studenter har rett til et godt og inkluderende læringsmiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Et læringsmiljø er forholdene som virker inn på studentenes muligheter til å tilegne seg kunnskap, og som er av betydning for studentenes fysiske og psykososiale helse. I et helhetlig læringsmiljø inngår fysiske, tilrettelagte, digitale, organisatoriske, pedagogiske og psykososiale forhold.

Styret har ansvaret for at læringsmiljøet på institusjonen er av høy kvalitet og gir studentene gode rammer for læring. Læringsmiljøet skal være fullt forsvarlig ut fra en samlet vurdering av hensynet til studentenes helse, trivsel og læring.

En student har rett til å varsle om kritikkverdige forhold ved institusjonen. Gjengjeldelse mot studenten som varsler er forbudt.

Institusjonens arbeid med læringsmiljøet skal dokumenteres og inngå som en del av institusjonens interne system for kvalitetssikring etter § 15-3.

§ 7-2. Forholdet til studentsamskipnadene

Alle institusjoner som omfattes av denne loven skal være tilknyttet en studentsamskipnad, jf. studentsamskipnadsloven. Departementet avgjør hvilken studentsamskipnad den enkelte institusjon skal være tilknyttet.

Styret ved utdanningsinstitusjonen skal samarbeide med studentsamskipnaden om å legge forholdene til rette for et godt læringsmiljø, og å bedre studentvelferden ved utdanningsinstitusjonen. Utdanningsinstitusjonen har hovedansvaret for læringsmiljøet og studentsamskipnaden har hovedansvaret for studentvelferden.

§ 7-3. Universell utforming

Universiteter og høyskoler skal sørge for at institusjonens alminnelige funksjoner er universelt utformet. Plikten til universell utforming omfatter institusjonens fysiske omgivelser, informasjon- og kommunikasjonsteknologien (IKT) og det digitale læringsmiljøet. Universell utforming innebærer at omgivelsene må utformes på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig uten særskilt tilpasning.

Plikten til universell utforming gjelder ikke utforming som innebærer en uforholdsmessig byrde for institusjonen. Når institusjonen skal vurdere om utformingen innebærer en uforholdsmessig byrde, skal det særlig legges vekt på dens effekt for å bygge ned barrierene for studenter med funksjonsnedsettelse, de nødvendige kostnadene ved utformingen, institusjonens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn. Plikten anses oppfylt dersom institusjonen oppfyller krav til universell utforming i lover eller forskrifter.

Universiteter og høyskoler skal ha handlingsplaner for universell utforming.

§ 7-4. Individuell tilrettelegging ved funksjonsnedsettelse og særskilte behov

Studenter med funksjonsnedsettelse og studenter med andre særskilte behov har rett til egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen, for å sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter.

Retten gjelder ikke tilrettelegging som innebærer en uforholdsmessig byrde for institusjonen. Når institusjonen skal vurdere om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde, skal det særlig legges vekt på dens effekt for å bygge ned barrierene for studenter med funksjonsnedsettelse og andre særskilte behov, de nødvendige kostnadene ved utformingen, institusjonens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.

Tilretteleggingen må ikke føre til en reduksjon av de faglige kravene som stilles i den enkelte utdanningen.

Universiteter og høyskoler skal ha handlingsplaner for tilrettelegging for studenter med funksjonsnedsettelse og andre særskilte behov.

§ 7-5. Tilrettelegging for gravide studenter og studenter med omsorg for barn

En student som er gravid, har rett til utsatt eksamen hvis eksamensdatoen er i perioden mellom tre uker før termin og seks uker etter fødsel. Barnets eventuelle andre forelder har rett til utsatt eksamen hvis eksamensdatoen er i perioden mellom fødsel og to uker etter fødsel. Institusjonen kan gi nærmere regler om utsatt eksamen. Bestemmelsene i arbeidsmiljøloven §§ 12-1 til 12-5 og § 12-7 gjelder så langt de passer.

En student som får barn under studiene, har rett til permisjon fra studiene under svangerskap og til omsorg for barn. I permisjonsperioden har studenten fortsatt status som student ved institusjonen og har rett til å gjenoppta sine studier på tilsvarende nivå som før permisjonen. Universiteter og høyskoler skal legge til rette for at studenter som er i permisjon etter første ledd, kan gjenoppta sine studier så raskt som mulig etter endt permisjon.

§ 7-6. Studentombud

Styret skal sørge for at alle studenter har tilgang til et studentombud.

Studentombudet skal være en uavhengig bistandsperson og kan ikke instrueres i sitt virke.

Studentombudet skal gi studenter råd og hjelp i saker knyttet til studiesituasjonen og bidra til at studentenes rettigheter og plikter ivaretas på best mulig måte.

Studentombudet skal bidra til at saker kan løses nærmest der de oppstår, men har ikke selv myndighet til å avgjøre saker. Studentombudet kan selv avgjøre om vedkommende vil bistå en student i en sak eller ikke.

§ 7-7. Tilsyn med læringsmiljøet

Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med at kravene i § 7-3 overholdes. Arbeidsmiljøloven kapittel 18 gjelder så langt det passer.

Direktoratet for forvalting og IKT skal føre tilsyn med det digitale læringsmiljøet.

NOKUT skal føre tilsyn med institusjonens arbeid med læringsmiljøet og at dette inngår som en del av institusjonens interne system for kvalitetssikring.

Departementet kan gi forskrift om krav til læringsmiljøet, om tilsyn med læringsmiljøet og om institusjonens plikter vedrørende tilrettelegging for et godt og inkluderende læringsmiljø og ivaretakelse av studentene i deres studiesituasjon.

§ 7-8. Læringsmiljøutvalg

Universiteter og høyskoler skal ha et læringsmiljøutvalg. Læringsmiljøutvalget skal bidra til at bestemmelsene i dette kapittelet blir gjennomført, og sikre studentenes medvirkning i alle prosesser som berører læringsmiljøet.

Studentene og institusjonen skal ha like mange representanter hver i utvalget. Utvalget velger leder vekselvis blant institusjonens og studentenes representanter annethvert år.

Studentsamskipnaden skal ha observatørstatus i læringsmiljøutvalget.

§ 7-9. Studentorgan

Studentene kan opprette et studentorgan for å ivareta studentenes interesser og fremme studentenes synspunkter overfor institusjonens styre. Tilsvarende kan studenter ved den enkelte avdeling eller grunnenhet opprette et studentorgan for denne.

Det skal avholdes valg blant studentene til organet som er nevnt i første ledd.

Institusjonen skal legge forholdene til rette slik at studentorganene kan drive sitt arbeid på en tilfredsstillende måte. Det skal være dialog om omfanget av tilretteleggingen mellom institusjonen og det øverste studentorganet, og tiltakene skal fremgå av et skriftlig dokument utformet av institusjonen. Institusjonen skal vederlagsfritt stille egnede lokaler og nødvendig utstyr til rådighet for studentorganene.

Studentorganene skal høres i alle saker som angår studentene på det aktuelle nivå. Institusjonen skal sende saker som berører studentinteresser på høring til studentorganene så god tid i forveien at studentorganene har mulighet til å behandle og uttale seg om dem.

§ 7-10. Studentenes representasjon i institusjonens organer

Studentene skal ha minst 20 prosent av medlemmene i alle kollegiale organ som har beslutningsmyndighet. Hvis dette ikke utgjør mer enn ett medlem, skal studentene ha rett til å møte med ytterligere én student med tale- og forslagsrett.

Bestemmelsen i første ledd kan fravikes dersom det delegerende organ enstemmig bestemmer noe annet.

Kapittel 8 Undervisning, vurdering, sensur, klage og utstedelse av vitnemål

§ 8-1. Studieåret

Studieåret er normalt 10 måneder. Styret​ skal fastsette undervisningsterminene. Et studieår på fulltid er normert til et omfang på 60 studiepoeng.

§ 8-2. Offentlige forelesninger

Forelesninger er offentlige. Når forelesningenes art tilsier det, eller det er fastsatt egenbetaling for det aktuelle fag eller studium, kan styret likevel bestemme at visse forelesninger bare skal være for institusjonens studenter eller visse grupper av studenter.

§ 8-3. Utdanningsplan

Institusjonen skal utarbeide en utdanningsplan for studenter som tas opp til studier av 60 studiepoengs omfang eller mer.

Utdanningsplanen skal være et virkemiddel for at studenten gjennomfører studiet.

Utdanningsplanen skal inneholde bestemmelser om institusjonens ansvar og forpliktelser overfor studenten, og studentens forpliktelser overfor institusjonen og medstudenter.

Departementet kan gi forskrift om innholdet i utdanningsplaner.

§ 8-4. Studentenes taushetsplikt

En student som i studiesammenheng får kjennskap til noens personlige forhold, har taushetsplikt etter reglene som gjelder for yrkesutøvere på vedkommende livsområde. Institusjonen skal utarbeide taushetsplikterklæring som de studentene dette er aktuelt for må underskrive.

§ 8-5. Rett til å gå opp til eksamen

Den som oppfyller kravene til opptak etter §§ 6-1 til 6-4, og andre krav for å gå opp til eksamen i vedkommende fag eller studium, har rett til å gå opp til eksamen. Dette gjelder også studenter som ikke er opptatt ved faget eller studiet.

Oppmelding etter denne bestemmelsen kan nektes dersom studenten ikke har fulgt obligatorisk undervisning, fått godkjent obligatorisk arbeid eller gjennomført obligatorisk praksis.

Styret kan gi forskrift om adgangen til å gå opp til eksamen, og kan fastsette regler om særskilt oppmeldingsfrist og eksamensavgift for personer som går opp til eksamen uten å være tatt opp som student. Eksamensavgiften skal dekke institusjonens merutgifter ved å holde eksamen for denne gruppen. Slik eksamensavgift kan også fastsettes der institusjonen har fastsatt egenbetaling for studiet eller faget. Departementet kan gi forskrift om egenbetaling for eksamen.

§ 8-6. Gjennomføring av eksamen

Universiteter og høyskoler skal sørge for at studentenes kunnskaper og ferdigheter blir prøvd og vurdert på en upartisk og faglig betryggende måte. Vurderingen skal også sikre det faglige nivået ved vedkommende studium. Institusjonen skal sørge for en ekstern evaluering av vurderingen eller vurderingsordningene.

Den muntlige delen av en eksamen eller prøve skal være offentlig med mindre hensynet til gjennomføringen av eksamenen eller prøven tilsier noe annet. Styret kan gjøre unntak fra regelen om offentlig eksamen etter ønske fra vedkommende eksamenskandidat når tungtveiende hensyn taler for det.

Styret kan gi forskrift om avleggelse og gjennomføring av eksamener og prøver, vilkår for å gå opp til eksamener og prøver på nytt og for adgang til ny praksisperiode.

§ 8-7. Gjennomføring av førstegangssensur

Styret oppnevner sensor ved eksamen når resultatet inngår på vitnemålet eller innregnes i karakter for vedkommende studium. Vurderingsuttrykket ved eksamen, prøve, bedømmelse av oppgave eller annen vurderingssituasjon skal være utmerket/bestått/ikke-bestått, en gradert skala med fem trinn fra A til E for bestått og F for ikke bestått, eller bestått/ikke-bestått.

Det skal være minst to sensorer, hvorav minst én ekstern, ved

  • a) skriftlig eksamen hvor karakterfastsettelsen er gradert fra A til F eller utmerket/bestått/ikke-bestått

  • b) selvstendig arbeid i forbindelse med både lavere og høyere grad uavhengig av vurderingsuttrykket

  • c) bedømmelse av muntlig eller utøvende prestasjon og

  • d) vurdering av praksisstudier eller lignende.

Institusjonen skal utarbeide skriftlig sensorveiledning til alle eksamener. Sensorveiledningen skal være tilgjengelig for studentene etter at karakteren er fastsatt.

Sensuren skal foreligge innen 15 virkedager fra eksamen er avlagt, hvis ikke særlige grunner gjør det nødvendig å bruke mer tid. Styret kan gjøre unntak for enkelteksamener og kan i midlertidig forskrift etter § 8-6 tredje ledd fastsette en lengre frist når det ikke er mulig å skaffe det antall kvalifiserte sensorer som er nødvendig for å avvikle sensuren innen 15 virkedager. Styret kan i forskrift etter § 8-6 tredje ledd fastsette lengre frist for avhandlinger og tilsvarende større skriftlige arbeider.

§ 8-8. Klage over formelle feil ved eksamen​

Den som har vært oppe til eksamen eller prøve, kan klage over formelle feil innen tre uker etter at vedkommende ble eller burde vært kjent med det forhold som begrunner klagen. Studenten må fremsette klagen for institusjonen.

Hvis det er begått feil som kan ha hatt betydning for studentens prestasjon eller bedømmelsen av denne, skal institusjonen oppheve sensurvedtaket. Hvis feilen kan rettes opp ved ny sensur av innleverte arbeider, foretar institusjonen ny sensurering. I motsatt fall avholder institusjonen ny eksamen eller prøve med nye sensorer. Studenten kan påklage karakterfastsetting ved ny sensurering etter § 8-10.

Finner institusjonen eller klageinstansen at det er begått formelle feil, og det er rimelig å anta at dette kan ha hatt betydning for én eller flere studenters prestasjon eller for bedømmelsen av prestasjonen, kan institusjonen bestemme at det skal foretas ny sensurering eller avholdes ny eksamen eller prøve.

Styret eller lokal klagenemnd ved institusjonen er klageinstans for institusjonens vedtak etter denne bestemmelsen.

§ 8-9. Rett til begrunnelse

Studenten har rett til å få en begrunnelse for karakterfastsettingen av sin prestasjon. Krav om begrunnelse må fremsettes innen én uke dersom karakteren ble kunngjort elektronisk for studenten, og studenten kan fremsette krav om begrunnelse på tilsvarende måte. Ved annen type kunngjøring må krav om begrunnelse fremsettes innen én uke fra studenten fikk kjennskap til karakteren, likevel ikke mer enn tre uker fra karakteren ble kunngjort.

Ved bedømmelse av muntlige, utøvende eller praktiske ferdigheter må krav om begrunnelse fremsettes umiddelbart etter at karakteren er meddelt studenten.

Begrunnelse for karakterfastsettelsen skal være gitt innen to uker etter at studenten har bedt om det. I begrunnelsen skal det gjøres rede for de generelle prinsippene som er lagt til grunn for bedømmelsen, og den konkrete bedømmelsen av studentens prestasjon. Institusjonen bestemmer om sensorene skal gi begrunnelsen muntlig eller skriftlig.

§ 8-10. Klage over karakterfastsetting

En student kan klage skriftlig over karakteren for sine egne prestasjoner innen tre uker etter at eksamensresultatet er kunngjort. Har studenten krevd begrunnelse for karakterfastsetting etter § 8-9 eller klaget over formelle feil ved oppgavegivning, eksamensavvikling eller gjennomføring av vurderingen etter § 8-8, løper klagefristen fra studenten har fått begrunnelsen for karakterfastsettingen eller resultatet av klagen over formelle feil foreligger. Studenten skal ha mulighet til å begrunne klagen.

Det er individuell klagerett ved gruppeeksamen. En eventuell endring av karakter etter klage vil bare gjelde for den som har klaget.

Ved bruk av løpende vurdering kan institusjonen bestemme om studenten kan fremsette klage etter separat prøve, oppgave eller annen fremvisning av kompetanse, eller når resultatet fra fag, emne eller emnegruppe er kunngjort.

Bedømmelse av muntlig prestasjon og vurdering av praksisstudier eller lignende som etter sin art ikke lar seg etterprøve, kan ikke påklages.

§ 8-11. Gjennomføring av klagesensur

Ved klage etter § 8-10 skal institusjonen foreta ny sensurering. Studentens begrunnelse og sensorveiledningen skal gjøres tilgjengelig for klagekommisjonen. Hvis studenten har fått en skriftlig begrunnelse for karakterfastsettingen, skal denne også gjøres tilgjengelig for klagekommisjonen. Institusjonen skal gjennomføre klagesensuren uten ugrunnet opphold.

Det skal være to sensorer, hvorav minst én ekstern, ved klagesensuren.

Ved ny sensurering kan endring gjøres både til gunst og ugunst for klager. Hvis den endelige karakteren er fastsatt på grunnlag av både skriftlig og muntlig prøve og karakteren endres etter ny sensur av den skriftlige delen av eksamenen, skal ny muntlig prøve avholdes for å fastsette endelig karakter.

Karakterfastsetting ved ny sensurering etter denne bestemmelsen kan ikke påklages.

§ 8-12. Ph.d.-kandidatenes rettigheter og plikter

Når eksamen, studieemner og prøver tas som en del av doktorgradsprogrammet, gjelder rettigheter og plikter som følger av denne loven tilsvarende for ph.d.-kandidater.

§ 8-13. Vitnemål

Institusjonen skal utstede vitnemål om fullført utdanning, så fremt minst 60 av studiepoengene som skal inngå i grunnlaget for graden, er avlagt ved denne institusjonen. Det samme gjelder tildeling av grad. Institusjonen skal på forespørsel gi en student som ikke har avsluttet en utdanning karakterutskrift for de eksamener eller prøver vedkommende har bestått.

Institusjonen skal samtidig utstede et vitnemålstillegg som nærmere beskriver studentens kvalifikasjoner, til bruk ved godkjenning av vedkommendes kvalifikasjoner i utlandet (Diploma Supplement). NOKUT​ kan gi retningslinjer for innholdet i Diploma Supplement.

For en student som går opp til eksamen etter § 8-5 første ledd andre punktum, skal institusjonen angi på vitnemålet eller karakterutskriften dersom studentens kunnskaper og ferdigheter er prøvd på en annen måte enn for studenter som er tatt opp ved studiet.

Det skal fremgå av vitnemålet hvor mange ganger en eksamen er avlagt.

Det skal fremgå av vitnemålet dersom utdanningen er gitt i samarbeid med andre institusjoner, jf. § 2-6 andre ledd.

Institusjonen skal tildele autorisasjon for helsepersonell i forbindelse med utstedelse av vitnemål, i den utstrekning det er fastsatt i forskrift gitt i medhold av helsepersonelloven.

Kapittel 9 Godkjenning av høyere utdanning

§ 9-1. Generell godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

NOKUT avgjør, etter søknad fra enkeltpersoner, om høyere utdanning som er gjennomført i utlandet skal få generell godkjenning. Dette innebærer at utdanningen i nivå og omfang godkjennes som likestilt med akkreditert norsk høyere utdanning, jf. §§ 15-1 og 15-2.

NOKUTs vedtak om generell godkjenning av utenlandsk utdanning skal være i tråd med Lisboakonvensjonen.

Vedtak om godkjenning av utenlandsk utdanning kan bare påklages av den vedtaket gjelder. Klageinstansen kan ikke overprøve NOKUTs vurdering av den avlagte utdanningens nivå og omfang.

§ 9-2. Faglig godkjenning av utenlandsk høyere utdanning

Universiteter og høyskoler som tilbyr akkrediterte studier etter denne loven, kan godkjenne utenlandsk høyere utdanning som del av egne studier. Godkjenningen er en faglig vurdering av om studenten har oppnådd et bestemt faglig nivå, det vil si et læringsutbytte tilsvarende det som er fastsatt for de aktuelle emnene ved den aktuelle institusjonen. En slik godkjenning innebærer at studenten skal få uttelling i studiepoeng tilsvarende dette faglige nivået. Departementet kan pålegge institusjonene å samordne praksisen sin.

Ved godkjenning av utenlandsk høyere utdanning tatt i en stat som har ratifisert Lisboakonvensjonen, skal utdanningsinstitusjonen godkjenne den utenlandske høyere utdanningen med mindre den kan påvise betydelige forskjeller mellom utdanningen det søkes godkjenning av, og utdanningen den sammenlignes med.

Universiteter og høyskoler som er institusjonsakkrediterte avgjør selv søknader fra enkeltpersoner om en høyere utdanning fra utlandet er faglig jevngod med studier ved institusjonen. Godkjenning etter denne bestemmelsen gir rett til å bruke den tittelen som er fastsatt for studiet utdanningen er jevnført med.

For vurdering av utenlandsk doktorgrad i andre tilfeller enn hvis en person søker på en utlyst stilling ved institusjonen, kan styret ved institusjonen bestemme at søkeren skal betale et vederlag som dekker institusjonens utgifter til vurderingen.

§ 9-3. Faglig godkjenning av utdanning tatt ved en institusjon som er regulert av denne loven

Universiteter og høyskoler som tilbyr akkrediterte studier etter denne loven, skal godkjenne beståtte studier, emner, fag, eksamener eller prøver fra andre utdanningsinstitusjoner som er regulert av denne loven, i den grad de oppfyller de faglige kravene til en bestemt eksamen, et bestemt emne, en bestemt grad eller en bestemt utdanning ved institusjonen. Den godkjennende institusjonen bestemmer selv hvilken uttelling utdanningen skal gi i studiepoeng, og skal sikre at det ikke gis dobbel uttelling for samme faginnhold innenfor samme grad.

Departementet kan gi forskrift om godkjenning, saksbehandling og klageadgang etter denne bestemmelsen.

§ 9-4. Faglig godkjenning av dokumentert realkompetanse og norsk utdanning tatt ved en institusjon som ikke er regulert av denne loven

Universiteter og høyskoler som tilbyr akkrediterte studier etter denne loven, kan godkjenne dokumentert realkompetanse eller utdanning fra norske utdanningsinstitusjoner som ikke er regulert av denne loven, som deler av egne studier. Godkjenningen er en faglig vurdering av om studenten har oppnådd et bestemt faglig nivå, det vil si et læringsutbytte tilsvarende det som er fastsatt for de aktuelle emnene. En slik godkjenning innebærer at det skal gis uttelling i studiepoeng tilsvarende dette faglige nivået. Departementet kan pålegge institusjonene å samordne praksisen sin.

Universiteter og høyskoler som er institusjonsakkreditert etter denne loven, kan i særlige tilfeller selv avgjøre søknader fra enkeltpersoner om å godkjenne dokumentert realkompetanse som faglig jevngod med studier ved egen institusjon. Institusjonen kan i slike tilfeller kreve at søkeren avlegger en prøve eller tilleggsprøve, for å kontrollere de dokumenterte kunnskapene. Godkjenning etter denne bestemmelsen gir rett til å bruke den tittelen som er fastsatt for studiet det er jevnført med.

Departementet kan gi forskrift om godkjenning, saksbehandling og klageadgang etter denne bestemmelsen.

Kapittel 10 Sanksjoner ved uønsket adferd

§ 10-1. Skikkethetsvurdering

Skikkethetsvurdering skal avdekke om studenten har de nødvendige forutsetninger for å kunne utøve yrket. En student som oppfyller minst ett av kriteriene i forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning ny § x «Vurderingskriterier» på en måte som utgjør en mulig fare for liv, fysisk eller psykisk helse, rettigheter eller sikkerhet til de pasienter, brukere, barnehagebarn, elever eller andre studenten kommer i kontakt med under praksisstudiene eller under fremtidig yrkesutøvelse, er ikke skikket for yrket.

Institusjonen skal gjøre en løpende skikkethetsvurdering av alle studenter som er omfattet av kravet om skikkethetsvurdering, gjennom hele studiet.

Hvis det er begrunnet tvil om en student er skikket, skal institusjonen åpne sak om skikkethetsvurdering.

En student som ikke er skikket for yrket, kan utestenges fra studiet i inntil fem år. Studenten skal ikke utestenges for en lengre periode enn det som er nødvendig ut fra årsaken til at studenten er vurdert som uskikket.

Vitnemål for fullført utdanning forutsetter at studenten er vurdert som skikket for yrket.

Departementet kan gi forskrift om hvilke utdanninger som er omfattet av skikkethetsvurdering, og om saksbehandlingen i skikkethetssaker.

§ 10-2. Falskt vitnemål ved opptak

Bruk av falske vitnemål eller andre falske dokumenter ved opptak til høyere utdanning er forbudt. Tilsvarende gjelder for dokumenter utstedt av falske institusjoner.

Den som har søkt opptak etter kapittel 6 eller søkt godkjenning etter kapittel 9 i denne loven ved bruk av falskt vitnemål eller andre falske dokumenter eller dokumenter utstedt av falske institusjoner, vil få dokumentene inndratt og vil ikke gis opptak eller få godkjent utdanning i inntil ett år.

Dersom en institusjon under denne loven, NOKUT eller Samordna opptak oppdager at en søker har levert falskt vitnemål eller andre falske dokumenter eller dokumenter utstedt av falske institusjoner, skal de anmelde forholdet til politiet.

Departementet kan i forskrift gi utfyllende bestemmelser om hva som anses som falske vitnemål, falske dokumenter og dokumenter utstedt av falske institusjoner.

§ 10-3. Falskt vitnemål og fusk ved eksamen, prøve eller godkjenning av kurs

Eksamen, prøve eller godkjenning av kurs kan annulleres hvis studenten

  • a) ved hjelp av falskt vitnemål eller annen form for uredelig opptreden har skaffet seg adgang til å gå opp til vedkommende eksamen eller prøve, eller til å delta i vedkommende kurs, eller

  • b) forsettlig har forsøkt å fuske eller forsettlig eller grovt uaktsomt har fusket i forbindelse med gjennomføring av, eller forut for endelig sensur av, vedkommende eksamen eller prøve, eller under gjennomføring av vedkommende kurs.

Godskriving eller godkjenning av utdanning, eller fritak for eksamen eller prøve, kan annulleres hvis studenten har oppnådd dette ved hjelp av falskt vitnemål eller annen form for uredelig opptreden.

En student som har opptrådt som beskrevet i denne bestemmelsen, kan, med mindre det er grunn til kun å annullere eksamen, prøven eller godkjenningen av kurs, utestenges fra institusjonen og fratas retten til å gå opp til eksamen ved institusjoner etter denne loven i inntil to år. En student som forsettlig har medvirket til opptreden som beskrevet i denne bestemmelsen, kan utestenges fra institusjonen og fratas retten til å gå opp til eksamen ved institusjoner etter denne loven i inntil to år.

Adgangen til å annullere foreldes ikke.

Etter avgjørelse om annullering skal studenten tilbakelevere eventuelt vitnemål eller karakterutskrift til institusjonen. Blir ikke vitnemålet eller karakterutskriften levert tilbake til institusjonen i rett tid, kan institusjonen kreve namsmannens hjelp til tilbakelevering i samsvar med reglene i tvangsfullbyrdelseslovens kapittel 13.

Hvis vitnemålet kan danne grunnlag for autorisasjon for yrkesutøving, skal institusjonen gi melding om annulleringen til vedkommende myndighet.

Dersom en institusjon etter denne loven, NOKUT eller Samordna opptak oppdager at en søker har levert falskt vitnemål eller andre falske dokumenter eller dokumenter utstedt av falske institusjoner, skal de anmelde forholdet til politiet.

§ 10-4. Forstyrrende opptreden

En student kan bortvises med umiddelbar virkning hvis studenten forstyrrer undervisningen eller medstudenters arbeid.

Hvis en student opptrer på en måte som virker grovt forstyrrende for medstudenters arbeid eller for virksomheten ved institusjonen ellers, og opptredenen fortsetter tross skriftlig advarsel fra styret, kan studenten bortvises fra nærmere bestemte områder ved institusjonen for inntil ett år.

Hvis studenten etter skriftlig advarsel fra styret fortsatt ikke respekterer et vedtak om bortvisning, kan studenten utestenges fra studiet og fratas retten til å gå opp til eksamen ved institusjoner etter denne loven i inntil ett år.

§ 10-5. Grovt klanderverdig opptreden

Hvis en student opptrer grovt klanderverdig, kan vedkommende utestenges fra studier med klinisk undervisning og praksisstudier, og fratas retten til å gå opp til eksamen i disse studiene, ved institusjoner etter denne loven i inntil tre år. Bestemmelsen omfatter situasjoner der studenten overfor pasienter, brukere, barnehagebarn, elever eller andre som studenten har å gjøre med som del i klinisk undervisning eller praksisstudier, har

  • a) grovt klanderverdig opptrådt på en slik måte at det er skapt fare for liv eller helse

  • b) gjort seg skyldig i grove brudd på taushetsplikt eller

  • c) gjort seg skyldig i grovt usømmelig opptreden.

Institusjonen skal informere Helsedirektoratet om utestenging etter denne bestemmelsen for studenter som følger utdanninger som kan utløse rett til autorisasjon etter helsepersonelloven § 48 første ledd.

§ 10-6. Krav om politiattest

I studier der studenter kan komme i kontakt med mindreårige som del av klinisk undervisning eller praksisstudier, kan institusjonen kreve at studentene legger frem politiattest som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd, ved opptak til og underveis i studiet. I tillegg gjelder særlige regler om politiattest for bestemte typer yrkesutøving tilsvarende for studenter som deltar i praksisstudier eller klinisk undervisning.

Institusjonen kan utelukke en student som er dømt eller har vedtatt forelegg for forhold som innebærer at vedkommende må anses som uskikket til å delta i arbeid med pasienter, brukere, barnehagebarn, elever eller andre, fra praksisstudier eller klinisk undervisning. Et vilkår for å utelukke studenten er at slik deltakelse må anses som uforsvarlig på grunn av kontakten studenten får med de nevnte gruppene i denne forbindelse.

Institusjonen kan midlertidig utelukke en student som er siktet eller tiltalt for straffbart forhold som omtalt i politiregisterloven § 39 første ledd eller i politiattester i medhold av andre ledd, fra praksisstudier eller klinisk undervisning. Studenten kan utelukkes til rettskraftig dom foreligger eller saken er henlagt, hvis dette er nødvendig av hensyn til sikkerhet eller behandlingsmiljø for pasienter, brukere, barnehagebarn, elever eller andre som studenten vil komme i kontakt med i denne forbindelse.

Departementet kan gi forskrift om saksbehandling ved utestenging grunnet straffbare forhold.

§ 10-7. Graden philosophiae doctor

Institusjonen kan vedta tvungen avslutning av doktorgradsutdanning ved vitenskapelig uredelighet etter forskningsetikkloven § 8 andre ledd. Departementet eller særskilt klageorgan oppnevnt av departementet, jf. § 12-1 åttende ledd, er klageinstans for vedtak om tvungen avslutning etter dette leddet.

Institusjonen kan også vedta tvungen avslutning av doktorgradsutdanningen når en kandidat i vesentlig grad ikke oppfyller sine forpliktelser etter doktorgradsavtalen. Lokal klagenemnd ved institusjonen er klageinstans for vedtak om tvungen avslutning etter dette leddet.

Ved fusk på eksamen eller prøver underveis i doktorgradsutdanningen kan institusjonen vurdere om disse skal annulleres etter § 10-3 første og andre ledd, eller om forholdet er så alvorlig at det gir grunnlag for tvungen avslutning etter første og andre ledd i denne bestemmelsen.

Klage over ikke godkjent doktorgradsavhandling skal behandles av lokal klagenemnd ved institusjonen.

Styret kan fastsette forskrift for doktorgradsutdanningen, herunder regler om tvungen avslutning.

§ 10-8. Ph.d-kandidater med ansettelsesforhold

Ph.d.-kandidater som har et ansettelsesforhold ved institusjonen, er unntatt fra reglene om bortvisning og utestenging etter dette kapittelet.

§ 10-9. Forbud mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet

Studenter og ansatte skal ikke bruke klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet i forbindelse med undervisning eller tilsvarende, inkludert på turer, ekspedisjoner og lignende i tilknytning til utdanningsinstitusjonens undervisning. Forbudet gjelder ikke når bruken av slike plagg er begrunnet i klimatiske, pedagogiske, lærings-, helse- eller sikkerhetsmessige forhold.

En student som tross skriftlig advarsel har brukt klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet i strid med første ledd, kan bortvises i inntil ett år. Hvis studenten til tross for skriftlig advarsel ikke etterkommer et vedtak om bortvisning, kan studenten utestenges fra utdanningen i inntil ett år. Vedtak om bortvisning kan treffes av rektor eller den rektor bemyndiger. Vedtak om utestenging treffes av styret selv eller lokal klagenemnd ved institusjonen. Vedtak om bortvisning eller utestenging kan påklages, jf. § 12-1.

Dersom en ansatt opptrer i strid med forbudet i første ledd, skal den ansatte bes om å fjerne klesplagget. Gjentatte brudd på forbudet kan være grunnlag for oppsigelse.

§ 10-10. Vedtaksmyndighet og klageinstans

Vedtak etter §§ 10-2 til 10-5 treffes av styret selv eller lokal klagenemd ved institusjonen, jf. § 12-1.

Vedtak om at en student ikke er skikket for yrket, jf. 10-1, treffes av styret selv eller lokal klagenemd ved institusjonen, jf. § 12-1, etter innstilling fra institusjonenes skikkethetsnemnd.

Vedtak om å utelukke en student fra klinisk undervisning eller praksisstudier, jf. 10-6, treffes av lokal klagenemd ved institusjonen, etter uttalelse fra institusjonen.

Departementet eller særskilt klageorgan oppnevnt av departementet, jf. § 12-1 åttende ledd, er klageinstans.

§ 10-11. Rett til å få dekket utgiftene til advokat

Studenten har rett til å få dekket utgifter til bistand fra advokat eller annen talsperson når

  • a) sak om bortvisning eller utestenging etter §§ 10-4 andre og tredje ledd eller § 10-5 er reist, eventuelt fra skriftlig advarsel etter § 10-4 andre ledd første ledd er gitt

  • b) sak om utestenging etter § 10-3 tredje ledd er reist

  • c) sak om utelukkelse fra klinisk undervisning eller praksisstudier etter § 10-6 er reist ved lokal klagenemnd ved institusjonen eller

  • d) sak etter § 10-1 er reist i skikkethetsnemnda.

Utgiftene dekkes av institusjonen, etter sats fastsatt etter salærforskriften. Vedtak om salærnedsettelse etter salærforskriften § 7 kan påklages til departementet eller særskilt klageorgan oppnevnt av departementet, jf. § 12-1 åttende ledd.

§ 10-12. Domstolsprøving av vedtak om bortvisning eller utestenging

Studentene kan bringe vedtak om bortvisning, utestenging og skikkethetsvurdering inn for prøving ved tingretten i den rettskrets institusjonens administrasjon har sitt hovedsete. Slikt søksmål må reises innen tre måneder etter at endelig vedtak foreligger. Retten kan prøve alle sider av vedtaket.

Forliksmegling foretas ikke.

Institusjonen dekker alle omkostninger ved søksmålet for tingretten, herunder salær til saksøkers advokat. Krav om dekning av saksomkostninger skal fremmes for institusjonen og behandles etter reglene i § 10-11.

Kapittel 11 Ansettelser

§ 11-1. Forholdet til arbeidsmiljøloven og statsansatteloven

For ansettelsesforhold ved institusjoner etter denne loven gjelder de alminnelige reglene i arbeidsmiljøloven og statsansatteloven, med de særregler som følger av denne loven.

§ 11-2. Utlysning av undervisnings- og forskerstillinger

Ansettelsesorganet fastsetter selv kvalifikasjonskravene og sørger for utlysning av undervisnings- og forskerstillinger. Hvis det ene kjønnet er klart underrepresentert innen den aktuelle stillingskategorien på vedkommende fagområde, skal de som er av dette kjønnet spesielt inviteres til å søke.

§ 11-3. Sakkyndig bedømming og innstilling i undervisnings- og forskerstillinger

Ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger skjer på grunnlag av innstilling. Innstilling skjer ut fra sakkyndig bedømming etter de kvalifikasjonskrav som er gitt i utlysningen. Det skal gjennomføres intervju, prøveforelesninger eller andre prøver, med mindre det er åpenbart unødvendig. Ansettelsesorganet kan i særskilte tilfeller bestemme at kravet om sakkyndig bedømming kan fravikes for undervisnings- og forskerstillinger som ikke er førstestillinger eller professorstillinger. I stillinger hvor det stilles krav om pedagogiske kvalifikasjoner, skal det foretas en særskilt vurdering av om søkerne oppfyller disse. Styret gir nærmere regler om bedømming.

I sakkyndig komité skal begge kjønn være representert.

Styret selv bestemmer hvem som skal innstille, og skal fastsette nærmere regler om innstilling med mer.

§ 11-4. Ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger

Ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger foretas av styret, eller etter styrets beslutning av underordnet organ eller ett eller flere ansettelsesutvalg.

Styret selv skal fastsette sammensetningen av ansettelsesutvalg for undervisnings- og forskerstillinger. Studentene skal være representert i ansettelsesorganet, hvis ikke styret enstemmig bestemmer noe annet.

Det skal legges vekt på likestillingshensyn ved ansettelse.

Departementet kan gi forskrift om fremgangsmåte og kriterier for ansettelse eller opprykk i undervisnings- og forskerstilling.

§ 11-5. Midlertidig ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger

Dersom det til fast undervisnings- og forskerstilling ved en høyere utdanningsinstitusjon ikke har meldt seg søker som etter fastsatte vilkår eller ansettelsesmyndighetens vurdering er klart kvalifisert for fast ansettelse, og det ikke er sannsynlig at kvalifisert søker vil melde seg ved ny kunngjøring, kan likevel en søker ansettes for begrenset tid når:

  • a) muligheten for tidsbegrenset ansettelse er nevnt i kunngjøringen, og

  • b) vedkommende, etter ansettelsesmyndighetens vurdering, har forutsetninger for å skaffe seg de nødvendige kvalifikasjoner i løpet av ansettelsesperioden.

Ansettelsesmyndigheten skal fastsette ansettelsesperioden, som ikke må vare over tre år. Ansettelsesperioden kan likevel forlenges med den tid det tar å få gjennomført en forsvarlig vurdering av vedkommendes kvalifikasjoner, men ikke ut over seks måneder. Tidsrommet kan deretter ikke forlenges, og ny tidsbegrenset ansettelse av vedkommende kan heller ikke skje. Ved utløpet av ansettelsesperioden har vedkommende krav på å bli vurdert for fast ansettelse før stillingen kunngjøres på ny. Blir arbeidstakeren ikke funnet kvalifisert til fast ansettelse, må vedkommende fratre uten oppsigelse, selv om ansettelsestiden har vart i mer enn tre år.

Dersom det ikke har vært mulig å få søkere som tilfredsstiller kompetansekravene for ansettelse etter første ledd, og det på grunn av undervisningssituasjonen er helt nødvendig å foreta ansettelse, kan det foretas midlertidig ansettelse for inntil tre år i og seks måneder i lavere stilling som vedkommende tilfredsstiller kompetansekravene til.

Permisjoner som vedkommende har krav på etter lov eller tariffavtale, skal ikke medregnes ved beregning av ansettelsesperioden etter første og annet ledd.

Ved statlige universiteter og høyskoler skal vikar for arbeidstaker som har permisjon for å være valgt eller åremålsansatt leder fratre stillingen uten oppsigelse når stillingens faste innehaver gjeninntrer, selv om vikariatet har vart i mer enn tre år. Har vikariatet vart i mer enn tre år, skal vedkommende om mulig tilbys annen passende stilling i virksomheten. Vikaren har også fortrinnsrett til ansettelse i staten på samme vilkår som etter statsansatteloven §§ 19 og 24. Fortrinnsrett til ansettelse i staten inntrer ved fratreden og varer inntil to år etter fratreden.

§ 11-6. Kallelse

Når særlige grunner taler for det, kan styret selv foreta ansettelse i undervisnings- og forskerstillinger uten forutgående utlysning. Slik ansettelse kan ikke foretas hvis mer enn ett medlem av styret motsetter seg dette.

I statlige universiteter- og høyskoler kan styret selv i tillegg, når særlige grunner taler for det, foreta ansettelse i stilling som prorektor eller leder for avdeling og grunnenhet uten forutgående utlysning.

§ 11-7. Ansettelse på åremål

Ansettelse på åremål kan benyttes for

  • a) rektor

  • b) prorektor

  • c) leder for avdeling og grunnenhet

  • d) studentombud

  • e) postdoktorstilling

  • f) stipendiat

  • g) vitenskapelig assistent

  • h) spesialistkandidat

  • i) undervisnings- og forskerstilling når skapende eller utøvende kunstnerisk kompetanse inngår som et vesentlig element i kompetansekravet

  • j) stilling på innstegsvilkår

Åremålsperioden etter første ledd bokstavene a, b og c skal være fire år. Ingen kan være ansatt på åremål etter bokstavene a og b i en sammenhengende periode på mer enn åtte år, og ikke mer enn tolv år etter bokstav c. Når særlige grunner taler for det, kan departementet, etter forslag fra styret, fastsette en annen åremålsperiode enn fire år.

Åremålsperioden for ansatte nevnt i første ledd bokstavene d og i kan være fire til seks år. Ingen kan være ansatt på åremål etter denne bestemmelsen i en sammenhengende periode på mer enn tolv år.

For stillinger etter første ledd bokstavene e til h gir departementet forskrift om varighet, om arbeidets omfang og innhold og om adgangen til å fornye ansettelsesforholdet. Departementet kan gi forskrift om beregning av ansettelsestid for stipendiater etter statsansatteloven § 9. Det ikke er adgang til å gi ansettelse til mer enn én periode som postdoktor.

For stillinger etter første ledd bokstav j kan departementet gi forskrift om vilkår for å ansette i stillingen og om varighet. Oppnås de fastsatte kompetansekravene, skal vedkommende ansettes i fast stilling ved utløpet av åremålsperioden.

§ 11-8. Særregler for visse typer bistillinger

Det kan benyttes midlertidig ansettelse i inntil 20 prosent av undervisnings- og forskerstilling. Det kan ansettes på åremål i bistilling. Åremålsperiodene kan være fra to til seks år. Departementet kan gi forskrift om varighet og om vilkår for fratredelse.

§ 11-9. Enerett til bruk av visse stillingstitler

Stillingsbetegnelsen professor kan bare benyttes om stillinger på høyeste vitenskapelige eller kunstneriske nivå ved universiteter og høyskoler som har akkreditering som institusjon eller for enkeltstudier etter denne loven. Departementet kan gi forskrift om at andre titler på undervisnings- og forskerstillinger skal gis tilsvarende beskyttelse.

Såfremt NOKUT bekrefter at en annen institusjon, som ikke kommer inn under denne loven, tilbyr høyere utdanning og utfører forskning eller kunstnerisk utviklingsarbeid av tilsvarende nivå på ett eller flere fagfelt, kan departementet bestemme at professortittelen og annen beskyttet tittel kan benyttes ved institusjonen. Bedømmelsen av kvalifikasjonene skal i det vesentlige være den samme som ved en institusjon som går inn under denne loven.

Den som har hatt stilling med vernet tittel etter første ledd i minst ti år, eller som etter kortere tjenestetid blir pensjonert fra slik stilling, har rett til å bruke tittelen.

Den som er avskjediget eller fradømt sin stilling, har ikke rett til å bruke vernet tittel.

Den som forsettlig eller uaktsomt bruker en vernet tittel, alene eller som del av en tittel, kan straffes med bøter.

§ 11-10. Særskilte ansettelsesbestemmelser for statlige universiteter og høyskoler

Styret ansetter avdelingsledere og administrativ leder dersom styret vedtar å opprette slike stillinger.

Styret kan fastsette at avdelingsleder skal ansette leder for grunnenhet, hvis denne skal ansettes.

Ansettelser av prorektor og leder for avdeling og grunnenhet skal skje på grunnlag av innstilling fra et innstillingsutvalg. Styret selv skal fastsette innstillingsutvalgets sammensetning med mer. Studentene skal være representert i innstillingsutvalget, hvis ikke styret enstemmig bestemmer noe annet.

Ansettelse i teknisk eller administrativ stilling skjer i ansettelsesråd oppnevnt etter reglene i statsansatteloven. Styret bestemmer om det skal være ett eller flere ansettelsesråd ved institusjonen.

Hvis styret ansetter i en annen administrativ stilling enn nevnt i tredje ledd, skal dette skje etter innstilling fra rektor.

§ 11-11. Avskjed, oppsigelse, suspensjon eller ordensstraff ved statlige universiteter og høyskoler

Det er ansettelsesorganet som selv avgjør sak om avskjed, oppsigelse, suspensjon eller ordensstraff i tråd med reglene i statsansatteloven § 30 første ledd.

Klage over vedtak som nevnt i første ledd avgjøres av departementet når vedtaket er fattet av styret, og ellers av styret selv.

§ 11-12. Likestilling

Universiteter og høyskoler skal arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene for samtlige kategorier av stillinger ved institusjonen.

Et mindretall (Hessen og Søvig) foreslår at § 11-6 første ledd om ansettelse på åremål skal lyde:

Ansettelse på åremål kan benyttes for

  • a) rektor

  • b) administrerende direktør

  • c) prorektor

  • d) leder for avdeling og grunnenhet

  • e) studentombud

  • f) postdoktorstilling

  • g) stipendiat

  • h) vitenskapelig assistent

  • i) spesialistkandidat

  • j) undervisnings- og forskerstilling når skapende eller utøvende kunstnerisk kompetanse inngår som et vesentlig element i kompetansekravet

  • k) stilling på innstegsvilkår

Kapittel 12 Lokal klagenemnd og nasjonale klageorganer

§ 12-1. Lokal klagenemnd ved institusjonen og særskilte nasjonale klageorganer

Universiteter og høyskoler skal opprette en lokal klagenemnd ved institusjonen som skal behandle klager over enkeltvedtak og, etter styrets bestemmelse, andre klagesaker for studentene. Flere institusjoner kan opprette klagenemnd sammen. Samarbeidende institusjoner skal sammen fastsette regler for sammensetning av nemnda, innenfor de rammene som følger av denne bestemmelsens andre og tredje ledd.

Den lokale klagenemnda skal ha fem medlemmer med personlige varamedlemmer. Leder og varamedlem for leder skal fylle de lovbestemte kravene for lagdommere. Leder og varamedlem for leder skal ikke være ansatt ved institusjonen. To av medlemmene skal være studenter.

Representanter for institusjonens eier eller medlemmer av institusjonens styre kan ikke være medlem av den lokale klagenemnda.

Den lokale klagenemnda er vedtaksfør når lederen eller varamedlem for leder og to andre medlemmer er til stede.

Bestemmelsene om inhabilitet i forvaltningsloven kapittel II gjelder ved behandlingen av saker i institusjonens administrasjon. Når en klage skal behandles i lokal klagenemnd, er den som har vært med på å forberede eller treffe vedtaket, inhabil til å delta i klagenemndas behandling av vedtaket, eller i forberedelsen av saken for klagenemnda.

Styret ved institusjonen kan ikke instruere den lokale klagenemnda i enkeltsaker, eller overprøve klagenemndas vedtak.

Departementet kan opprette særskilte nasjonale klageorganer som skal behandle klager over enkeltvedtak for bestemte områder og over avgjørelser etter offentleglova.

Departementet kan gi forskrift om saksbehandlingen i klagesaker.

§ 12-2. Organ for internasjonalt utdanningssamarbeid

Departementet har opprettet et forvaltningsorgan som skal arbeide for å samordne og fremme internasjonalt utdanningssamarbeid gjennom hele utdanningsløpet. Forvaltningsorganet er administrativt underlagt departementet.

Enkeltvedtak om tildeling av midler som forvaltningsorganet treffer, kan påklages til det organet som har delegert vedtaksmyndigheten. Klageorganet kan ikke overprøve forvaltningsorganets skjønnsmessige vurderinger.

Departementet kan gi forskrift om forvaltningsorganets saksbehandling, mandat, organisering og øvrige administrative forhold.

Kapittel 13 Behandling av personopplysninger

§ 13-1. Innhenting og behandling av personopplysninger i studieadministrative systemer

Institusjonen kan behandle personopplysninger om en søker, student eller doktorgradskandidat når formålet med behandlingen er å ivareta den registrertes rettigheter eller å oppfylle institusjonens oppgaver og plikter etter denne loven.

Institusjonen kan behandle opplysninger om navn, fødselsnummer, midlertidig fødselsnummer, D-nummer og karakterer fra videregående opplæring og universiteter og høyskoler hentet fra offentlige myndigheter, offentlige systemer for vitnemål og statlige, fylkeskommunale og private utdanningsinstitusjoner, når dette er nødvendig for å oppfylle formålet som er nevnt i første ledd. Innhenting av opplysningene kan skje elektronisk.

Institusjonen kan også behandle opplysninger om helse, sosiale forhold og andre sensitive personopplysninger som studenten selv har gitt institusjonen, eller har samtykket til at institusjonen skal få, når disse opplysningene er nødvendige for formål som er nevnt i første ledd. Disse begrensningene i institusjonens adgang til å behandle slike opplysninger gjelder ikke for nødvendig behandling etter § 10-1 til § 10-5.

Institusjonen kan treffe vedtak ved helt eller delvis automatisert saksbehandling i sine studieadministrative systemer. Den personen som vedtaket retter seg mot, kan kreve at vedtaket overprøves manuelt av utdanningsinstitusjonen.

Institusjonen kan motta og behandle studentens politiattest elektronisk i sine studieadministrative systemer ved studier der det kreves at studenten skal legge frem politiattest, jf. § 10-6. Politiattest som er utstedt og signert digitalt, kan bare leveres til institusjonen i digital form. Studenten selv innhenter og formidler politiattesten til institusjonen.

Departementet kan gi forskrift om behandling og registrering av personopplysninger i studieadministrative systemer.

§ 13-2. Innhenting og behandling av personopplysninger i Samordna opptak

Samordna opptak er en nasjonal samordningstjeneste for behandling av søknader om opptak til lavere grads studier ved universiteter og høyskoler. Samordna opptak, utdanningsinstitusjonene og andre organer som deltar i det samordnede opptaket kan behandle personopplysninger​ om en søker når formålet er å behandle en søknad om opptak til høyere utdanning.

Bestemmelsene i § 13-1 andre, tredje og fjerde ledd gjelder tilsvarende for Samordna opptak.

Forvaltningsorganet som er ansvarlig for Samordna opptak, er behandlingsansvarlig for personopplysningene i det samordnede opptaket. Departementet kan gi forskrift om behandling og registrering for det samordnede opptaket.

§ 13-3. Nasjonal vitnemåls- og karakterportal

Nasjonal vitnemåls- og karakterportal skal sikre sannferdig informasjon om vitnemål og karakterer med det formål å forhindre bruk av forfalsket dokumentasjon ved synliggjøring av egen kompetanse. Staten ved departementet eier portalen.

En persons fødselsnummer, D-nummer og informasjon som kan identifisere utdanningsinstitusjonene som i databasene sine har opplysninger om personens utdanningsresultater, innhentes automatisk til portalen, uavhengig av om portalen er tatt i bruk av den personen informasjonen gjelder. Vitnemål og karakterer skal bare innhentes fra utdanningsinstitusjonene når personen selv legger til rette for dette i portalen. Den registrerte bestemmer hvem som skal få tilgang til informasjonen i portalen, hvilken informasjon det skal gis tilgang til, og for hvilket tidsrom.

Forvaltningsorganet som er ansvarlig for Vitnemålsportalen er også behandlingsansvarlig for personopplysningene i portalen. Departementet kan gi forskrift om portalen, blant annet om hvilke opplysninger som skal registreres, og hvordan opplysningene skal behandles.

§ 13-4. Register for sanksjonerte søkere og studenter

Register for sanksjonerte søkere og studenter er et offentlig eid register som skal sikre effektiv informasjonsutveksling. Formålet med registeret er å hindre at en student eller søker som har mistet rettigheter som følge av vedtak nevnt i andre ledd, får slike rettigheter ved en annen institusjon. Informasjonen i registeret skal gjøres tilgjengelig for universiteter, høyskoler, Samordna opptak og NOKUT når informasjonen er nødvendig for deres virksomhet.

Universiteter og høyskoler skal registrere vedtak etter § 10-1 til § 10-5 i sitt studieadministrative system, slik at vedtak som får konsekvenser for opptak til studier og rett til å gå opp til eksamen ved andre institusjoner, overføres til registeret for sanksjonerte søkere og studenter. Når vedtakets periode er utløpt, skal informasjonen om vedtaket slettes både fra det studieadministrative systemet og fra registeret.

Forvaltningsorganet som er ansvarlig for Register for sanksjonerte søkere og studenter, er også behandlingsansvarlig for personopplysningene i registeret.

§ 13-5. Rapportering til database for vitenskapelig publisering

Databasen for vitenskapelig publisering har som formål å samle og tilgjengeliggjøre oversikt og statistikk over norsk forskning, for eksempel informasjon om forskningsprosjekter, publikasjoner og datasett.

Så langt lovbestemt taushetsplikt ikke er til hinder for det, kan departementet ved forskrift eller enkeltvedtak gi pålegg til institusjoner om å rapportere til databasen for vitenskapelig publisering navn og fødselsnummer for forfattere av vitenskapelige publikasjoner ved institusjonen. Fødselsnumrene skal bare være tilgjengelige for behandlingsansvarlig, databehandler​ og den som er registrert.

Forvaltningsorganet som er ansvarlig for database for vitenskapelig rapportering, er også behandlingsansvarlig for personopplysningene i databasen. Departementet kan gi forskrift med regler om hvordan rapporteringen skal skje.

§ 13-6. Rapportering til database for statistikk om høyere utdanning

Personopplysninger som nevnt i andre og tredje ledd kan behandles i en database for statistikk om høyere utdanning. Formålet med databasen er å legge til rette for å utarbeide statistikk og å gjennomføre utredninger og forskning, og for departementets forvaltning og styring av høyere utdanning.

For studenter ved universiteter og høyskoler kan følgende personopplysninger behandles:

  • a) fødselsnummer

  • b) midlertidig fødselsnummer

  • c) navn

  • d) statsborgerskap

  • e) opplysninger knyttet til utdanning fra universiteter og høyskoler som studieprogresjon og karakterer.

For doktorgradskandidater og ansatte ved universiteter og høyskoler kan følgende personopplysninger behandles:

  • a) fødselsnummer

  • b) midlertidig fødselsnummer

  • c) ID-type og ID-nummer

  • d) navn

  • e) statsborgerskap

  • f) opplysninger knyttet til stillingsforhold og finansiering av stillingen.

Departementet kan pålegge universiteter og høyskoler å rapportere personopplysninger som nevnt i andre og tredje ledd til databasen for statistikk om høyere utdanning. Innhenting av opplysningene kan skje elektronisk.

Personopplysningene i databasen kan utleveres og sammenstilles til forskning og utredning i samsvar med formålet i første ledd. Opplysningene kan også utleveres til andre departementer og statlige organer som etter personopplysningsloven​ har adgang til å behandle slike opplysninger.

Departementet er behandlingsansvarlig for databasen. Departementet kan gi forskrift om behandlingen av opplysninger i databasen.

Kapittel 14 NOKUT

§ 14-1. NOKUTs myndighet og formål

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) er et statlig forvaltningsorgan som er faglig uavhengig i oppgavene nevnt i § 14-2.

Formålet med NOKUTs virksomhet overfor universiteter og høyskoler er å bidra til at samfunnet kan ha tillit til kvaliteten i norsk høyere utdanning og godkjent høyere utenlandsk utdanning. I tillegg skal virksomheten stimulere til kvalitetsutvikling som sikrer et høyt internasjonalt nivå i utdanningstilbudene ved institusjonene.

§ 14-2. NOKUTs faglige uavhengighet

NOKUT er faglig uavhengig i følgende oppgaver:

  • a) akkreditere institusjoner og studieprogram

  • b) revidere akkrediteringer

  • c) føre periodiske tilsyn med institusjonenes systematiske kvalitetsarbeid

  • d) føre tilsyn med at institusjonene etterlever krav som stilles i lov og forskrift som faller innenfor NOKUTs forvaltningsområde

  • e) gi generell godkjenning av høyere utdanning og

  • f) gjennomføre evalueringer for å kunne bedømme kvaliteten i høyere utdanning.

NOKUT skal bistå institusjonene i deres utviklingsarbeid.

NOKUTs utøvelse av faglig skjønn i saker etter denne bestemmelsen kan ikke overprøves.

§ 14-3. NOKUTs evalueringer

Departementet kan pålegge NOKUT å foreta evalueringer etter § 14-2 første ledd bokstav f. Alle evalueringer som foretas av NOKUT er offentlige, og NOKUT skal bidra til at disse gjøres kjent.

§ 14-4. NOKUTs styre

NOKUT ledes av et styre som har det overordnede ansvaret for virksomheten og de beslutninger som NOKUT treffer.

Styret oppnevnes av departementet og består av ni medlemmer. Ett medlem skal være student ved universitet eller høyskole, og ett medlem skal være student ved fagskole. Ett medlem skal oppnevnes blant NOKUTs ansatte og skal ha stemmerett i saker som angår de ansattes forhold. Det skal oppnevnes varamedlemmer, herunder personlige varamedlemmer for de ansattes og studentenes medlemmer. Departementet oppnevner styrets leder.

Styrets funksjonstid er fire år. Studentmedlemmer oppnevnes for to år.

Medlemmer av styret kan ikke inneha ledende stilling eller verv ved institusjoner etter denne loven.

Styret ansetter daglig leder for NOKUT på åremål. Åremålsperioden skal være seks år.

Kapittel 15 Akkreditering av institusjoner og studietilbud

§ 15-1. Akkreditering av studietilbud og institusjoner​

Akkreditering er et vilkår for å kunne tilby høyere utdanning. Akkreditering forstås i loven som en faglig bedømming av om en høyere utdanningsinstitusjon eller et studietilbud fyller standarder og kriterier gitt av departementet og NOKUT. Akkrediterte studietilbud skal være i samsvar med Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Studietilbud fra nye tilbydere kan bare akkrediteres dersom studietilbudet minst fører til en bachelorgrad.

NOKUTs akkreditering av institusjoner og studietilbud skal baseres på evaluering foretatt av eksterne sakkyndige oppnevnt av NOKUT.

Hvis NOKUT finner at en institusjon eller et studietilbud ikke oppfyller fastsatte standarder og kriterier, skal det gis en frist for å rette forholdene. Hvis standardene og kriteriene fortsatt ikke er oppfylt, skal NOKUT trekke akkrediteringen av institusjonen eller studietilbudet tilbake.

Departementet kan gi forskrift om standarder og kriterier for akkreditering av institusjoner og studietilbud.

§ 15-2. Adgang til å opprette egne studietilbud

Institusjoner som er akkreditert som universitet, har fullmakt til selv å akkreditere studietilbud institusjonene skal tilby, innenfor de grenser som følger av Kongens bestemmelser om hvilke grader og yrkesutdanninger en institusjon kan gi, jf. § 2-6.

Institusjoner som er akkreditert som vitenskapelig høyskole eller høyskole, har fullmakt til selv å akkreditere studietilbud de skal tilby på lavere grads nivå. Innenfor fagområder der de kan tildele doktorgrad eller tilsvarende, kan institusjonene selv akkreditere studietilbud de skal tilby på lavere og høyere grads nivå. For fagområder der institusjonene ikke kan tildele doktorgrad, må de søke NOKUT om akkreditering av studietilbud på høyere grads nivå.

Institusjonenes akkrediteringer skal bygge på standarder og kriterier som nevnt i § 15-1 første ledd, og vurderingen av studietilbud skal være dokumentert.

Styret skal fastsette studieplan for det faglige innholdet i studietilbudene. Planen skal inneholde bestemmelser om vurderingsformer, obligatorisk kurs, praksis og lignende.

Fullmakter etter første og andre ledd kan trekkes tilbake av departementet dersom institusjonene ikke har et tilfredsstillende kvalitetsarbeid som sikrer og videreutvikler kvaliteten i utdanningen, jf. § 15-3.

§ 15-3. Internt system for kvalitetssikring

Universiteter og høyskoler skal ha et tilfredsstillende internt system for kvalitetssikring, som skal sikre og videreutvikle kvaliteten i utdanningen. Studentevalueringer skal inngå i systemet for kvalitetssikring.

Departementet kan gi forskrift om krav til kvalitetssikringssystemer og kvalitetsarbeid.

Kapittel 16 Avsluttende bestemmelser

§ 16-1. Ikrafttredelse

Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

§ 16-2. Overgangsbestemmelser

Kongen kan gi nærmere overgangsbestemmelser.

§ 16-3. Endringer i andre lover

Fra lovens ikrafttredelse gjøres følgende endringer i andre lover:

Studentsamskipnadsloven

Ny § 5A i lov om studentsamskipnader skal lyde:

§ 5A. Plikt til å samarbeide

Studentsamskipnad og tilknyttede utdanningsinstitusjoner skal samarbeide om velferdstilbud og læringsmiljø, på en slik måte at partene har hovedansvar for sine områder slik de følger av studentsamskipnadsloven med forskrift og lov om universiteter og høyskoler.

Studentsamskipnaden og de tilknyttede utdanningsinstitusjonene skal fastsette nærmere regler om ansvarsfordelingen mellom de tilknyttede utdanningsinstitusjoner og studentsamskipnaden.

For å ivareta samarbeidet på best mulig måte skal det avtales regelmessige møter mellom ledelsene for utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnaden.

Forslag til ny tolkelov

Ny § x-x i forslag til ny tolkelov skal lyde:

§ x-x. Bevilling som statsautorisert translatør

Departementet gir bevilling som statsautorisert translatør etter søknad. Bevilling gis til person som er myndig etter norsk lov og som har bestått statsautorisasjonsprøven.

Bevillingen gir rett til å bruke tittelen statsautorisert translatør. Tittelen skal ikke brukes om oversetting på andre språk enn de språk bevillingen gjelder for. Departementet kan gi forskrift om statsautorisasjonsordningen og om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner, jf. yrkeskvalifikasjonsloven.

Tittelen statsautorisert translatør kan bare benyttes av den som er gitt bevilling i henhold til denne bestemmelsen.

Den som i strid med bestemmelsen forsettlig eller uaktsomt bruker slik tittel, alene eller som del av tittel, kan straffes med bøter.

§ 16-4. Opphevelse av eldre lover

Fra lovens ikrafttredelse oppheves følgende lover:

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler.

2 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Figur 2.1 

Figur 2.1

2.1 Utvalgets mandat

Universitets- og høyskolelovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 22. juni 2018 for å gjennomgå og vurdere regelverket for universiteter, høyskoler og studentvelferd. Utvalget fikk følgende mandat:

Kunnskapsdepartementet setter ned et lovutvalg som skal gjøre en helhetlig gjennomgang og vurdering av regelverket for universiteter, høyskoler og studentvelferd. Målet med utvalgets arbeid er å utforme et regelverk som tydelig beskriver ansvar, rettigheter og plikter, både for universitetene og høyskolene, og for studenter og ansatte. Regelverket skal ha god struktur og være skrevet i et godt og klart språk. Lovutvalget skal foreslå:
  • Ny lov for universiteter og høyskoler

  • Endringer i forskriftene gitt med hjemmel i universitets- og høyskoleloven

  • Endringer i studentsamskipnadsloven og -forskriften

Bakgrunn
Universiteter og høyskoler er store og viktige samfunnsinstitusjoner som er avhengige av høy tillit i samfunnet. Institusjonene skal være arenaer for fri meningsutveksling og dannelse av ny innsikt som kan bringe samfunnet videre. Universitetene og høyskolene skal bidra med kunnskap til å løse vår tids store samfunnsutfordringer og bidra til ny verdiskapning.
Departementets styring er basert på at institusjonene skal ha stor grad av autonomi og faglig frihet. Alle universiteter og høyskoler har og skal ha lovfestet faglig frihet og ansvar. Departementets samlede styring av sektoren må ta hensyn til dette, om det er styring gjennom eierskap, regelverk, organisering, finansiering eller på annen måte.
Alle universiteter og høyskoler i Norge er regulert av universitets- og høyskoleloven. Siste gang regelverket for universiteter og høyskoler ble helhetlig vurdert var i NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler. Blant annet på bakgrunn av dette ble universitets- og høyskoleloven vedtatt av Stortinget i 2005, og ga for første gang en felles lov for statlige og private universiteter og høyskoler. Dette ga likere regulering av private og statlige institusjoner. I dette lovarbeidet ble det imidlertid ikke foretatt en fullstendig gjennomgang av alle bestemmelsene som hadde ligget i tidligere lovverk. En rekke lovbestemmelser ble derfor i hovedsak videreført, og resultatet er at mange lovbestemmelser har vært stort sett uforandret over flere tiår. Siden 2005 har universitets- og høyskoleloven blitt revidert en rekke ganger, men det har bare blitt foretatt endringer i avgrensede deler av loven.
Mandat for utvalget
Utvalget skal vurdere og foreslå endringer i universitets- og høyskoleloven og forskriftene som er fastsatt av Kunnskapsdepartementet med hjemmel i loven. Utvalget skal også vurdere og foreslå endringer i studentsamskipnadsloven og -forskriften.
Målet for utvalgets arbeid er et regelverk som tydelig beskriver ansvar, rettigheter og plikter, både for universitetene og høyskolene, og for studenter og ansatte, der dette ikke er fastsatt i annet regelverk. Regelverket bør ikke være mer omfattende enn nødvendig, og det må være tilpasset institusjonenes ansvar og oppgaver. Regelverket skal være skrevet i et klart og enkelt språk.
Universitets- og høyskoleloven har en rekke forskriftshjemler, og den vesentligste delen av den samlede reguleringen er fastsatt i forskrift. Gjennomgangen av regelverket skal også peke på områder der forskrifter kan bli bedre og tydeligere.
Arbeidet med studentvelferd er viktig for virksomheten til universiteter og høyskoler. I dag er ansvaret for studentvelferden delt mellom universitetene og høyskolene og studentsamskipnadene. En vurdering av reguleringen av universitetene og høyskolene skal derfor også se på om regelverket som gjelder for studentsamskipnadene kan bli bedre og tydeligere.
Utvalget skal særlig vurdere:
  • Strukturen i regelverket, herunder forholdet mellom universitets- og høyskoleloven og nasjonale og lokale forskrifter

  • Forholdet til tilgrensende lov- og regelverk som sektoren må forholde seg til, f.eks. forvaltningsloven, arbeidsmiljøloven og statsansatteloven

  • Bestemmelsene om studentenes rettigheter, læringsmiljø og plikter

  • Bestemmelsene om eksamen og klage

  • Bestemmelsene om ansettelse, herunder spørsmålet om midlertidighet

Utvalget skal på bakgrunn av vurderingene og avveining mellom ulike hensyn, fremme forslag til ny universitets- og høyskolelov. Utvalget står fritt til å vurdere om studentsamskipnadsloven tas inn i en ny lov for universiteter og høyskoler. Utvalgets lovforslag skal ha god struktur og være skrevet i et godt og klart språk slik at forslaget også forstås av de som ikke er jurister. Utvalget skal vektlegge hensynet til effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser.
Utvalgets arbeid skal følge utredningsinstruksen. Dette innebærer bl.a. at utvalgets arbeid må besvare følgende spørsmål:
  • Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?

  • Hvilke tiltak er relevante?

  • Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?

  • Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?

  • Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?

  • Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Utvalgets utredning skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte.
Dersom utredningen berører prinsipielle spørsmål, skal utredningen drøfte disse balansert, systematisk og helhetlig.
Når det skal utredes tiltak som utvalget forventer gir vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, skal det gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse, jf. eget rundskriv om dette. I slike analyser skal det være et nullalternativ.
Forslag til endringer i lover og forskrifter skal utformes med utgangspunkt i Justis- og beredskapsdepartementets veileder «Lovteknikk og lovforberedelse».
Utvalget må sørge for god dialog med universiteter, høyskoler og andre sentrale aktører, f.eks. studentsamskipnader og helseforetak, underveis i arbeidet.
Utvalgets arbeid skal resultere i en norsk offentlig utredning (NOU), som skal leveres Kunnskapsdepartementet senest 1. februar 2020.

2.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har vært sammensatt slik:

  • Helga Aune, advokat, utvalgsleder (Oppegård)

  • Irene Dahl Andersen, klinikksjef (Sarpsborg )

  • Sofie Carlsen Bergstrøm, student (Oslo)

  • Sunniva Cristina Bragdø-Ellenes, førsteamanuensis (Kristiansand)

  • Dag Olav Hessen, professor (Oslo)

  • Stine Jørgensen, vicedirektør (København)

  • Kjell Magne Mælen, instituttleder (Tromsø)

  • Haakon Riekeles, samfunnsøkonom (Oslo)

  • Britt Elin Steinveg, kommunedirektør (Tromsø)

  • Karl Harald Søvig, professor (Bergen)

Utvalgets sekretariat har vært ledet av prosjektleder Therese Sofie Aasen. Sekretariatet har forøvrig bestått av:

  • Erling H. Dietrichson, fagdirektør

  • Anni Terese Haugen, førstekonsulent

  • Karin Helle, seniorrådgiver

  • Kate Hermansen, seniorkonsulent

  • Steinar Johannessen, seniorrådgiver

  • Mariann Nilsen, førstekonsulent

  • Irene Tveite-Strand, seniorrådgiver

Noen av medlemmene i sekretariatet har deltatt i perioder av utvalgets oppnevningstid og andre har deltatt i hele oppnevningsperioden.

2.3 Utvalgets arbeid

Utvalget hadde sitt første møte 12.-13. september 2018. Det har i alt vært 15 møter, de fleste over to dager. Møtene har stort sett vært avholdt i Oslo, men utvalget har også hatt møter i Tromsø, Rygge og Grimstad. Det siste utvalgsmøtet ble avholdt i Oslo 10. desember 2019.

Utvalget har invitert en rekke fagpersoner til flere av utvalgsmøtene. Disse har bidratt med sin fagekspertise og sine praktiske erfaringer. Utvalget har fått muntlige innlegg og presentasjoner fra følgende:

  • Lars Vasbotten, avdelingsdirektør, Kunnskapsdepartementet

  • Elisabeth Harlem Eide, seniorrådgiver, Kunnskapsdepartementet

  • Sverre Rustad, avdelingsdirektør, Kunnskapsdepartementet

  • Åsa Sandnes, seniorrådgiver, Kunnskapsdepartementet

  • Dag Rune Olsen , rektor ved Universitetet i Bergen

  • Arne Krumsvik, rektor ved Høyskolen Kristiania

  • Trine Syvertsen, styreleder ved OsloMet

  • Bente Lie, avdelingsdirektør, Kunnskapsdepartementet

  • Bente Mørck Krogdahl, seniorrådgiver, Kunnskapsdepartementet

  • Geir Sverre Andersen, seniorrådgiver, Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning

  • Katrine Elida Aaland, seniorrådgiver, Kunnskapsdepartementet

  • Kjetil Knarlag, Universell

  • Erling Hjelmeng, studiedekan, juridisk fakultet, Universitetet i Oslo

  • Seunn Smith-Tønnessen, universitetsdirektør, Universitetet i Agder

  • Lars Petter Maltby, Eyde Cluster

  • Kristin Wallevik, dekan, Universitetet i Agder

  • Arne Isaksen, professor, Universitetet i Agder

  • Tor Helge Aas, førsteamanuensis, Universitetet i Agder

  • Bernt Inge Øhrn, daglig leder, Mechatronics Innovation Lab

  • Øystein Lund, tilsynsdirektør, NOKUT

  • Håvard Tvinnereim, seksjonssjef, NOKUT

  • Sveinung Eikeland, viserektor, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

  • Ingrid Melve, fagdirektør, Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning

  • Christian Jørgensen, professor, Universitetet i Bergen

  • Morten Hald, styreleder, Universitetssenteret på Svalbard (Unis)

  • Anita Maurstad, visedirektør, Norges arktiske universitetsmuseum i Tromsø

  • Marianne Abeler, advokat, Simonsen Vogt Wiig

  • Kari Kildahl, institusjonsansvarlig for skikkethetsvurdering, OsloMet

  • Hanne Monclair, seniorrådgiver, Kunnskapsdepartementet

  • Kari Bjørke, fagdirektør, Kunnskapsdepartementet

En forutsetning for utvalgets arbeid, har vært å ha god dialog med dem som er berørt av regelverket for universiteter og høyskoler og studentsamskipnader. Utvalget avholdt et kombinert utvalgs- og innspillsmøte ved Universitetet i Agder i mars 2019, der temaet var samarbeid mellom universitets- og høyskolesektoren og næringslivet, og samspillet mellom forskning, utdanning og innovasjon. Utvalget møtte universitetets ledelse og representanter fra næringslivet i Agder. Det ble avholdt et kombinert utvalgs- og innspillsmøte i Tromsø i mai 2019 om digitalisering og universiteter og høyskolers regionale betydning. Der hadde utvalget møter med ledelsen ved Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet og Norges arktiske universitetsmuseum, Universitetssenteret på Svalbard AS (UNIS) og Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit). Utvalget fikk også en presentasjon av NOU 2019: 5 med forslag til ny forvaltningslov av advokat Marianne Abeler, som var medlem i forvaltningslovutvalget.

Utvalget har avholdt flere innspillsmøter om de ulike temaene som er regulert i universitets- og høyskoleloven

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven).

og studentsamskipnadsloven

Lov 14. desember 2007 nr. 116 om studentsamskipnader (studentsamskipnadsloven).

. Innledningsvis i arbeidet arrangerte utvalget et innspillsmøte på Universitetet i Bergen for alle studenter. Møtet ble strømmet på utvalgets nettside. Utvalget arrangerte også to innspillsmøter med fagforeninger, og har hatt møter med Norsk studentorganisasjon, Samskipnadsrådet, Universitets- og høgskolerådet, og Språkrådet.

Utvalgsleder Helga Aune har i tillegg til dette vært invitert til ulike møter og seminarer der hun har presentert utvalgets arbeid og mottatt innspill. Møtene har vært med blant andre Universitetet i Oslo, Næringslivets hovedorganisasjon, Forskerforbundet, Akademiet for yngre forskere, Parat og Leger i vitenskapelige stillinger. Utvalgsleder og utvalgsmedlem Kjell Magne Mælen har besøkt Samisk høgskole for å få innspill til arbeidet. Utvalgsleder Helga Aune og utvalgsmedlem Kjell Magne Mælen har også deltatt på innspillmøte om kunstnerisk utviklingsarbeid og kunstutdanning, som UHR-Kunst, design og arkitektur arrangerte i samarbeid med utvalget. Videre deltok utvalgsleder Helga Aune og sekretariatet på universitets- og høyskolejuristenes seminar ved Universitetet i Sørøst-Norge i april 2019, der de mottok innspill om praktiseringen av universitets- og høyskoleloven ved institusjonene. Utvalgsmedlem Britt Elin Steinveg deltok på vårmøtet til Universitets- og høgskolerådets fagstrategiske enhet for helse- og sosialfaglig utdanning og forskning i Tromsø i mai 2019.

Utvalget overvar overrekkelsen av NOU 2019: 12 om livslang læring fra Markussen-utvalget til regjeringen i juni 2019, der det ble gitt en presentasjon av innholdet i utredningen.

NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne.

Utvalget har i tillegg til dette mottatt og vurdert en rekke innspill til arbeidet via sin nettside.

https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/

Innspillene er offentlig tilgjengelig på nettsiden.

Kunnskapsdepartementets analyseteam har på oppdrag fra utvalget kartlagt de øvrige nordiske lands regulering og styring av universiteter og høyskoler. Analyseteamets rapport «Styring av høyere utdanning og forskning i Danmark, Finland og Sverige, med vekt på rettslig regulering» følger som digitalt vedlegg 1.

Advokatfirmaet Deloitte Legal har på oppdrag fra utvalget utredet spørsmålet om å lovfeste en rett for studenter ved universiteter og høyskoler til å få filmet muntlig eksamen. Deloitte Legal vurderte forholdet til personvernregleverket og arbeidsrettslige regler, og betydningen av en slik rett for studenter, sensorer og utdanningsinstitusjoner. Utredningen følger som digitalt vedlegg 2.

Utvalgets hovedoppgave har vært å utforme et forslag til ny universitets- og høyskolelov som er mer oversiktlig og brukervennlig enn dagens lov. I den forbindelse har utvalget vært i kontakt med både Språkrådet og Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling. Utvalget har i tillegg engasjert språkkonsulenter fra byrået Totaltekst for å gjennomgå utredningen og forslag til lovtekst, for å få innspill om klart språk.

2.4 Oppbygging av utredningen

Utvalgets forslag til ny universitets- og høyskolelov er tatt inn i kapittel 1. Utvalget har ønsket å foreslå en lov som skal kunne gjelde flere år fremover.

Kapitlene 2 til 7 i utredningen inneholder bakgrunnsstoff.

Kapittel 2 beskriver utvalgets mandat, sammensetning og arbeid.

Et sammendrag av utvalgets vurderinger og forslag finnes i kapittel 3.

Kapittel 4 gir et historisk tilbakeblikk med vekt på utviklingen av universitets- og høyskolesektoren og den rettslige reguleringen av sektoren. Kapittelet inneholder også en beskrivelse av studentsamskipnadenes utvikling fra opprettelsen av den første studentsamskipnaden i 1939 og frem til i dag.

I kapittel 5 beskriver utvalget de viktigste politiske reformene som de siste årene har vært med på å forme og utvikle universitets- og høyskolesektoren, og som danner dagens politiske landskap.

Kapittel 6 handler om utviklingstrekk som utvalget mener er relevante for universiteter og høyskoler i årene fremover. Utvalget har sett hen til disse utviklingstrekkene når det har utarbeidet lovforslaget.

Kapittel 7 behandler regulering og styring av universiteter og høyskoler i øvrige nordiske land. Dette er gjort i form av et sammendrag av rapporten utvalget har fått utarbeidet om regulering og styring av universiteter og høyskoler i Danmark, Sverige og Finland. Rapporten er digitalt vedlegg 1 til utredningen.

I kapitlene 8 til 35 drøfter utvalget de ulike temaene som universitets- og høyskoleloven skal regulere.

I kapittel 8 drøfter utvalget myndighetenes samlede styring av universitets- og høyskolesektoren. Hensikten er å sette loven inn i en sammenheng, der rettslig regulering kun er ett av flere styringsvirkemidler overfor universiteter og høyskoler. I kapittelet drøftes myndighetens samlede styringstrykk overfor universiteter og høyskoler, herunder regulering av tilbudet av ulike utdanninger rundt om i landet.

I kapittel 9 drøfter utvalget strukturen i regelverket, og lov- og forskriftsverkets omfang og brukervennlighet.

I kapittel 10 drøfter utvalget virkeområdet for universitets- og høyskoleloven, med hovedvekt på hva som bør være lovens stedlige virkeområde i en tid der deler av studier kan tas utenlands og på nett.

I kapitlene 11 til 14 diskuterer utvalget hva universiteter og høyskolers formål bør være, hvilke oppgaver institusjonene skal ha og om noen institusjoner skal ha et særlig ansvar for enkelte oppgaver. Utvalget foreslår en ny formålsparagraf som fremhever institusjonenes betydning for samfunnet. Den bringes på linje med formålsparagrafene i barnehageloven og opplæringsloven samtidig som utvalget foreslår å skille tydeligere enn dagens lov mellom universiteter og høyskolers formål og deres oppgaver.

Kapittel 14 behandler institusjonenes ansvar for å vedlikeholde og utvikle norsk fagspråk, og Samisk høgskoles rolle som ivaretaker av samiske språk i utdanning og forskning.

I kapittel 15 drøfter utvalget prinsippet om akademisk frihet og hvordan dette skal være nedfelt i loven. Utvalget viser til de vurderinger Underdal-utvalget gjorde om akademisk frihet forut for lovfestingen av prinsippet i dagens universitets- og høyskolelov. I tillegg peker utvalget på noen nye utfordringer som kan tilsi at det er behov for å fremheve institusjonenes ansvar for å sikre den akademiske friheten.

I kapittel 16 drøfter utvalget bestemmelsen om institusjonenes adgang til å søke om tillatelse til å gjøre tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk som innebærer unntak fra universitets- og høyskoleloven med forskrifter.

Kapitlene 17 til 25 handler om ulike tema som angår studentenes rettigheter og plikter.

I kapittel 17 drøfter utvalget reglene om opptak til høyere utdanning. Både bestemmelsene i loven og i opptaksforskriften er sentrale.

Kapittel 18 handler om gratisprinsippet i høyere utdanning.

I kapittel 19 gjennomgår utvalget reglene om studentenes rett til et godt læringsmiljø. Utvalget vurderer hva som bør være elementer i et godt læringsmiljø og hvordan dette bør være reflektert i loven. Videre drøftes spørsmål om universell utforming, rett til individuell tilrettelegging for studenter med funksjonsnedsettelser, rett til individuell tilrettelegging ved graviditet og etter fødsel, krav til læringsmiljøutvalg, institusjonenes plikt til å arbeide forebyggende mot trakassering og seksuell trakassering, permisjon fra studiene, ordningen med studentombud og lovfesting av en mentorordning for studentene.

I kapittel 20 drøfter utvalget regler om studentrepresentasjon.

I kapittel 21 drøfter utvalget reglene om undervisning, vurdering, sensur, klage på eksamen og utstedelse av vitnemål.

Kapittel 22 handler om regler om fusk, falskt vitnemål og uredelig opptreden, og hvilke sanksjoner institusjonene kan benytte overfor studenter som bryter reglene: Annullering av eksamen eller prøve, tap av retten til å gå opp til eksamen, bortvisning og utestengning.

I kapittel 23 drøfter utvalget reglene om skikkethet og politiattest. Utvalget drøfter når institusjonen kan kreve politiattest fra en søker eller en student, og hvilke konsekvenser eventuelle anmerkninger på politiattesten bør få for søkeren eller studenten. Utvalget har vurdert kravene til skikkethetsvurderinger, regler om saksgang i skikkethetssaker og konsekvenser av at en student blir funnet uskikket til å utøve yrket vedkommende utdanner seg til. Dette er i dag regulert både i loven og i skikkethetsforskriften.

I kapittel 24 drøfter utvalget studentenes rett til å få dekket utgifter til advokat i saker om bortvisning, utestenging og når sak er reist i skikkethetsnemnda.

Kapittel 25 handler om ph.d.-kandidatene. Formålet er å klargjøre hvilke regler som gjelder for henholdsvis ph.d.-kandidater, studenter og begge gruppene.

I kapittel 26 drøfter utvalget systemet for behandling av klage på enkeltvedtak som ikke gjelder karakter på eksamen. Universiteter og høyskoler er forvaltningsorganer som treffer en lang rekke enkeltvedtak av forskjellig karakter. Det finnes flere klagenemnder, både lokalt ved institusjonene og på nasjonalt nivå. Dagens regler om saksbehandlingen av vedtak er plassert flere steder i loven, og er derfor uoversiktlige.

Kapittel 27 behandler regler om styret og den daglige ledelsen ved utdanningsinstitusjonene. Det skilles mellom statlige utdanningsinstitusjoner og private utdanningsinstitusjoner. Sistnevnte skal være organisert etter aksjeloven eller stiftelsesloven. Utvalget drøfter styringsform for de statlige institusjonene, og regler om styrets funksjon og sammensetning. I tillegg gjennomgås regler for styreleder og rektor, den øvrige ledelsen ved institusjonene og styrets arbeid.

I kapittel 28 drøfter utvalget reglene om ansettelser ved universiteter og høyskoler. Utvalget drøfter behovet for særregler om ansettelser i universitets- og høyskoleloven og utfordringer med høy bruk av midlertidige ansettelser.

Kapittel 29 handler om akkreditering av høyere utdanningsinstitusjoner og tilsyn med kvalitetsarbeidet ved institusjonene. Myndigheten til å akkreditere og føre tilsyn er lagt til Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT), og reguleringen av NOKUT som akkrediterings- og tilsynsorgan, drøftes.

I kapittel 30 drøfter utvalget institusjonenes fullmakt etter loven til å opprette og akkreditere egne studietilbud.

Reglene om godkjenning av utdanning drøftes i kapittel 31. Dette gjelder både regler om generell godkjenning av høyere utdanning, som NOKUT treffer vedtak om, og regler om faglig godkjenning, som institusjonene treffer vedtak om.

I kapittel 32 drøfter utvalget enkelte bestemmelser i mastergradsforskriften

Forskrift 1. desember 2005 nr. 1392 om krav til mastergrad (mastergradsforskriften).

, knyttet til muligheten institusjonene har til å opprette femårige integrerte mastere.

I kapittel 33 gjennomgår og drøfter utvalget reglene om økonomisk tilsyn med private utdanningsinstitusjoner. Private universiteter og høyskoler som tilfredsstiller kravene i universitets- og høyskoleloven, kan etter søknad få statstilskudd til dekning av driftskostnader for utdanninger som er akkreditert av NOKUT.

I kapittel 34 gjennomgår utvalget regler for behandling av personopplysninger og ulike registre. Personopplysningsloven gjelder for behandling av personopplysninger som helt eller delvis skjer ved bruk av elektroniske og digitale hjelpemidler. I kapitlet omtales ulike studieadministrative systemer som Samordna opptak, Nasjonal vitnemåls- og karakterportal, register for utestengte studenter, database for statistikk om høgre utdanning og database for vitenskapelig publisering.

Kapittel 35 behandler diverse bestemmelser, blant annet om beskyttelse av universiteter og høyskolers egennavn, bevilling som statsautorisert translatør, ansatte i vitenskapelig samling, grunnlagsmateriale for almanakker og forbud mot bruk av plagg som helt eller delvis dekker ansiktet.

I kapittel 36 drøfter utvalget studentsamskipnadsloven med forskrift, med vekt på universiteter og høyskoles og studentsamskipnaders plikt til å samarbeide om visse målsettinger.

I kapittel 37 gir utvalget en oversikt over utvalgets forslag til endringer i andre lover og i forskrifter, blant annet forslag til endringer i studentsamskipnadsloven, den nye tolkeloven og mastergradsforskriften.

I kapittel 38 er det gitt en samlet redegjørelse for de økonomiske og administrative konsekvensene av utvalgets forslag til ny universitets- og høyskolelov og endringer i andre lover og i forskrifter.

Merknader til de enkelte paragrafene i forslag til ny universitets- og høyskolelov er tatt inn i kapittel 39.

3 Sammendrag av utvalgets vurderinger og forslag

Figur 3.1 

Figur 3.1

3.1 Innledning

Utvalgets mandat har vært å gjøre en helhetlig gjennomgang av regelverket for universiteter og høyskoler. Det er 17 år siden sist regelverket ble gjennomgått, i NOU 2003: 25 (Ryssdalutvalget). Ryssdalutvalgets mandat var primært å foreslå en felles lov for private og statlige universiteter og høyskoler, og derfor ble ikke alle bestemmelsene i loven utredet. Mange eldre bestemmelser ble likevel videreført.

Dagens lov har vært endret flere ganger etter at den ble vedtatt i 2005. Samlet har dette ført til at rettskildebildet på universitets- og høyskolefeltet har blitt fragmentert og uoversiktlig. Mange av merknadene i forarbeidene til dagens bestemmelser gir liten veiledning til brukerne av loven, utover å fastslå at bestemmelsene er en videreføring av tidligere lovverk. Dagens lov er lang og kan være vanskelig for brukerne å orientere seg i. Utvalgets vurdering er at det er vanskelig å identifisere alle rettigheter og plikter som følger av loven. Dette kan gjøre at regelverket ikke får den gjennomslagskraften det er ment å ha, samtidig som det kan svekke rettsikkerheten til studenter og ansatte.

I perioden etter at dagens lov ble vedtatt har regjeringen gjennomført flere politiske reformer i sektoren, hvorav to sentrale er Kvalitetsreformen, som ble iverksatt fra 2003, og Strukturreformen, som ble lansert i 2015. Etter utvalgets syn har det vært fornuftig å vurdere regelverket i lys av disse reformene.

Utvalgets arbeid har fulgt to hovedspor. For det første har utvalget systematisk gjennomgått alle forhold loven regulerer, og utredet om dagens bestemmelser bør videreføres, endres eller fjernes. For det andre har utvalget gjennomgått regelverket med tanke på å rydde og strukturere. Utvalgets målsetting har vært å utforme en lov som tydeligere enn dagens lov beskriver formål, oppgaver, ansvar, rettigheter og plikter for universitetene og høyskolene, for studentene og for de ansatte. Resultatet av dette arbeidet er et lovforslag som har fått en helt ny struktur i forhold til gjeldende lov. Utvalget har noen steder valgt å ta ut bestemmelser av loven som det mener er unødvendige. I andre tilfeller har bestemmelser blitt delt opp i flere enkeltbestemmelser for å skape bedre oversikt. Utvalget har også foreslått språklige forbedringer for å gjøre bestemmelsene lettere å forstå og bruke, og foreslått enkelte nye bestemmelser i loven.

3.2 Utvalgets tolkning og avgrensning av sitt mandat

Utvalget drøftet mandatet på sitt første møte i september 2018. Det var enighet om å arbeide etter de to hovedsporene som er beskrevet i punkt 3.1, med å gjennomgå alle lovens bestemmelser og gi loven en bedre struktur. I dette arbeidet var utvalgets medlemmer enige om at noen grunnleggende prinsipper og bærende hensyn skulle være gjennomgående i analysen av regelverket og det materielle arbeidet med loven. I det følgende omtales disse prinsippene og hensynene. Utvalget gir også noen eksempler på hvordan utvalget har trukket prinsippene og hensynene inn i sitt arbeid.

Prinsippet om akademisk frihet skulle sikres og styrkes ifølge mandatet. Dette betød at prinsippet måtte trekkes inn i drøftingene av ulike temaer i loven. Vurderingen av prinsippet er dermed ikke begrenset til vurderingen av lovbestemmelsen om akademisk frihet, men ligger til grunn for forslaget til ny formålsparagraf. Videre har prinsippet vært viktig i vurderingen av regler for styring og ledelse og i spørsmålet som ytringsfriheten til forskere.

Gratisprinsippet skal ifølge mandatet ligge fast. Utvalget har i denne sammenheng kun tillatt seg å peke på at det kan være behov for å vurdere dette prinsippet nærmere når det gjelder institusjonenes ansvar for etterutdanning. Dette har vært tema for andre utvalg og dermed har dette utvalget avgrenset seg mot å gå i dybden i tematikken.

Samfunnsmandatet til universiteter og høyskoler har vært et annet bærende hensyn for utvalgets arbeid. Utvalget har gjennom å foreslå en ny formålsparagraf ønsket å tydeliggjøre den samfunnsoppgaven som institusjonene har når det gjelder forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid, undervisning og formidling. Utvalget ser dette i sammenheng med de store utfordringene som verden står overfor og som beskrives i FNs bærekraftsmål. Den nye formålsparagrafen tar bærekraftsmålene opp i seg ved at den stiller forventninger til sektoren om å bidra til en miljømessig, sosial og økonomisk bærekraftig utvikling.

Utvalget har vurdert autonomi for institusjonene som et prinsipp for sektoren. Prinsippet er viktig for å sikre institusjonenes selvstyre. Dette gjelder både faglig autonomi og styrets autonomi til å fatte beslutninger av strategisk betydning for virksomhetens drift. Autonomien begrenses av loven og de konsekvenser som følger av forvaltningsmodellen der en statsråd har et sektorovergripende ansvar. Ettersom institusjonene er forvaltningsorganer vil det, satt på spissen, handle om en maktfordeling mellom styrenes selvstyrerett og statsrådens adgang til å gi styringsdirektiver til styrene. For å tydeliggjøre dette skillet og sikre etterprøvbar dokumentasjon på styring foreslår utvalget at instrukser skal skje skriftlig. Lovforslaget er utformet med sikte på å sikre institusjonene minst like stor grad av autonomi som i dag. Prinsippet om autonomi har eksempelvis vært trukket inn i utvalgets arbeid med regler om styring og ledelse, regler om klage, opptak til høyere utdanning, gradsforskriften med mer.

Hensynet til rettssikkerhet har vært et overordnet hensyn i utvalgets arbeid. Loven skal sikre at studentene og de ansatte ved universiteter og høyskoler får de rettighetene de har krav på. Rettssikkerhet er grunnleggende for å sikre likebehandling og tillit til de avgjørelser og vedtak som treffes. Eksempler på forhold der utvalget har vurdert tiltak for å styrke rettssikkerheten er regler om sanksjoner overfor studenter, regler om klage og klagebehandling og forslaget om styremedlemmers adgang til å be om legalitetskontroll der de mener et styrevedtak er lovstridig. I tillegg fremhever utvalget forvaltningslovens regler om habilitet. Alle som takker ja til å sitte i komitéer for å vurdere vitenskapelig kompetanse bør eksempelvis bli minnet om habilitetsreglene.

Utvalget har tolket mandatet til primært å be om en gjennomgang av lovens bestemmelser og bidra med en god struktur på loven. I tillegg gir mandatet mulighet til å foreslå endringer i forskriftsregelverket. Innenfor denne rammen har utvalget besluttet at dets primære oppgave er å foreslå ny lovstruktur. I dette ligger også vurderinger av at enkelte bestemmelser som i dag står i forskrift løftes opp i loven, og omvendt. Når lovstrukturen er på plass, vil det være naturlig å igangsette et arbeid med passende fagekspertise som kan vurdere hvordan forskriftsregelverket kan struktureres på en mer hensiktsmessig måte.

I dagens lov er beslutningsmyndighet noen steder lagt til «Kongen» eller «Kongen i statsråd». Når myndigheten er lagt til «Kongen i statsråd» betyr det at den ikke kan delegeres. Der den er lagt til «Kongen», kan myndigheten delegeres til for eksempel et departement. Grunnen til at lovgiver legger myndighet til «Kongen» eller «Kongen i statsråd» er at den anser de aktuelle avgjørelsene for å være av så stor betydning at de som et utgangspunkt bør treffes av Kongen i statsråd, det vil si av regjeringen ved kongelig resolusjon. Utvalget har ikke vurdert bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven som legger myndighet til «Kongen» eller «Kongen i statsråd», og om det i en del tilfeller kan være mer hensiktsmessig og praktisk å legge myndigheten til departementet. Utvalget peker likevel på at dette kan vurderes.

Under arbeidet har utvalget kommet til at tiden var inne til å tydeliggjøre universiteters og høyskoler formål og samfunnsoppgave. En ny lovtekst ville ikke være tilfredsstillende dersom den i motsetning til gjeldende lov ikke tydelig skilte mellom universiteters og høyskoler formål og oppgaver.

Mandatet åpner for at utvalget kan vurdere studentsamskipnadsloven og forskriften. Utvalget har begrenset seg til å drøfte den flaten som eksisterer i dag mellom universitets- og høyskoleloven og samskipnadsloven. Dette gjelder plikt til samarbeid om studentvelferd.

3.3 Overordnet om forslaget til ny universitets- og høyskolelov

Utvalget foreslår en ny lov om universiteter og høyskoler, som skal avløse dagens lov om universiteter og høyskoler.

Hovedtrekkene i dagens lov foreslås videreført. Lovforslaget bygger på de samme prinsippene om akademisk frihet, gratisprinsippet og institusjonenes autonomi som gjeldende lov.

Utvalget anbefaler omfattende endringer i struktur og utforming av loven. Den nye loven skal være lettere å orientere seg i, og tydelig angi rettigheter og plikter. Utvalget foreslår flere materielle endringer for å bedre regelverket. Endringene er foreslått på bakgrunn av mottatte innspill og utredninger utvalget har gjort. Under følger en gjennomgang av de viktigste vurderingene og endringene i lovforslaget.

Utvalget foreslår en ny formålsparagraf for universiteter og høyskoler. Hovedinnholdet er at universiteter og høyskoler skal frembringe og spre ny kunnskap, bidra til høyt kompetansenivå og dannelse, bygge på og fremme forståelse for grunnleggende humanistiske verdier og bidra til en bærekraftig utvikling. Den nye formålsparagrafen knytter institusjonene tettere til deres betydning for samfunnet, den enkelte og det verdigrunnlaget samfunnet bygger på. Nytt er også at paragrafen inneholder en henvisning til bærekraft. Den nye formålsbestemmelsen sikrer en sammenheng mellom grunnleggende verdier i utdanningssystemet, jf. formålsbestemmelsene i barnehageloven og opplæringsloven.

Lovforslaget skiller tydeligere enn dagens lov mellom hva som er universiteter og høyskolers formål, og hvilke oppgaver de har. Oppgavene er listet opp i en egen bestemmelse innledningsvis i den nye loven.

Utvalget har vurdert lovfestingen av prinsippet om akademisk frihet. Et samlet utvalg mener prinsippet skal ligge fast og fortsatt fremgå av loven. Utvalget foreslår at bestemmelsen også skal presisere institusjonenes ansvar for å verne om de ansattes utøvelse av den akademiske friheten.

I utredningen drøfter utvalget myndighetenes samlede styring av universitets- og høyskolesektoren, der akkrediterings-, kvalitetssikrings- og finansieringssystemet for universiteter og høyskoler er sentralt, ved siden av regelverk. Utvalget mener styringen samlet sett bør bli noe mindre enn i dag, og peker på at institusjonene i større grad bør samordne seg og gjøre prioriteringer som møter samfunnets behov. Utvalget anbefaler at instrukser og pålegg til institusjoner bør skje skriftlig for å unngå uklarhet om instruksjonsmyndigheten er benyttet eller ikke. Utvalget foreslår at krav om dette blir nedfelt i den nye loven. Utvalget er delt med hensyn til videreføring av reguleringen i gradsforskriften. Et flertall i utvalget ønsker å videreføre gradsforskriften som nasjonalt styringsvirkemiddel over utdanningstilbudet, mens et mindretall mener gradsforskriften gir noen institusjoner særrettigheter uten noen nærmere begrunnelse og griper for sterkt inn i institusjonenes autonomi. Dette mindretallet mener at institusjonene selv bør utvikle sine fagporteføljer uten begrensningene som følger av gradsforskriften.

Når det gjelder reglene om institusjonens styre og den daglig ledelsen, har utvalget kommet til flere felles konklusjoner samtidig som utvalget er delt i noen spørsmål. Et enstemmig utvalg foreslår: Å videreføre hovedregelen om at styrene for statlige universiteter og høyskoler skal ha elleve medlemmer, å videreføre bestemmelsene om styring og ledelse ved private høyskoler og å presisere i loven at styremedlemmer skal opptre uavhengig.

Utvalget er delt i synet på styringsmodell for statlige universiteter og høyskoler. Et flertall i utvalget foreslår at statlige universiteter skal ha ekstern styreleder. Institusjonene bestemmer da selv om rektor skal ansettes eller velges. Mindretallet foreslår å videreføre dagens ordning med at statlige universiteter og høyskoler selv kan bestemme om de skal ha ekstern styreleder og ansatt rektor eller om de skal ha valgt rektor, som også er styrets leder. Når det gjelder oppnevning av eksterne styremedlemmer, foreslår et flertall i utvalget at institusjonene selv oppnevner to av de eksterne styremedlemmene og departementet oppnevner de andre to. Et mindretall mener at departementet bør oppnevne alle de eksterne medlemmene. Der rektor velges, mener et flertall av utvalgsmedlemmene at det ikke bør være ulik vekting av stemmene til grupper av ansatte. Et mindretall mener dagens regler om vekting av stemmene til de ansatte bør videreføres.

Et flertall i utvalget foreslår å innføre en ny bestemmelse om at tre eller flere styremedlemmer ved en statlig institusjon kan kreve lovlighetskontroll av et styrevedtak. Et mindretall i utvalget støtter ikke dette forslaget.

Et samlet utvalg går inn for å oppheve bestemmelsen om blind sensur. Blind sensur vil si at sensor i klagerunden ikke får tilgang til opprinnelig karakter, sensors begrunnelse for denne eller begrunnelsen for klagen. Bestemmelsen om at institusjonen skal fastsette ny karakter hvis karakteren ved ny sensur avviker med to eller flere karakterer fra opprinnelig sensur, foreslår utvalget også å ta ut av loven.

For å styrke studentenes rettssikkerhet foreslår utvalget å innføre et krav om to sensorer ved alle eksamener hvor vurderingsuttrykket er gradert, også ved lavere grad. Utvalget mener dette kan bidra til å redusere antallet klager. Utvalget foreslår videre å innføre en ny karakterskala med vurderingsuttrykket utmerket – bestått – ikke bestått, som kommer i tillegg til A-F skalaen og bestått/ikke bestått.

Utvalget foreslår ikke å gi studentene en rett til å få filmet muntlig og utøvende eksamener. Advokatfirmaet Deloitte Legal har på oppdrag fra utvalget utredet mulige konsekvenser av å innføre en rett for studentene til å få filmet muntlig og utøvende eksamener. Hensikten med en slik mulighet måtte være å sikre bedre etterprøvbarhet på disse eksamenene ved en eventuell klage. På bakgrunn av utredningen foreslår utvalget ikke å innføre en slik rett. Tiltaket vil medføre betydelige kostnader i tillegg til negative personvern- og arbeidsrettslige konsekvenser. Utredningen viser at andre tiltak er bedre egnet til å ivareta studentenes interesser totalt sett. Advokatfirmaet Deloitte Legal viser i sin utredning eksempelvis til at krav om to sensorer ved muntlig eller utøvende eksamen kan være et tiltak, selv om ikke tiltaket i seg selv er egnet til å ivareta etterprøvbarheten bedre enn i dag.

Utvalget har vurdert muligheten for å lovfeste en mentorordning for studentene, men er kommet til at det per i dag ikke foreligger tilstrekkelig kunnskap om at et slikt tiltak vil ha positiv effekt.

Utvalget foreslår enkelte justeringer i loven for å styrke studentenes rett til å drive studentpolitisk arbeid og å være representert i institusjonens organer.

Utvalget har gjennomgått bestemmelsene i dagens lov om fusk, falskt vitnemål, ulike former for uredelig opptreden, skikkethetsvurdering og krav om politiattest. Utvalget har også vurdert bestemmelsene om sanksjoner for brudd på disse reglene. Utvalget foreslår i det vesentlige å videreføre gjeldende rett på disse områdene, men har gjort vesentlige endringer i utforming og strukturering av bestemmelsene for å forenkle regelverket. Disse bestemmelsene har stor betydning for den enkelte student, og klare og enkle regler vil bidra til å styrke rettsikkerheten.

Når det gjelder regulering av ph.d.-kandidaters rettsposisjon, foreslår utvalget noen presiseringer i loven for å klargjøre denne. Forslagene endrer imidlertid ikke gjeldende rett.

Utvalget foreslår å samle alle bestemmelser som gjelder ansettelse ved universiteter og høyskoler i ett kapittel i loven. Med unntak av enkelte justeringer viderefører lovforslaget gjeldende regulering av ansettelser.

Utvalget foreslår i hovedsak å videreføre dagens regler om akkreditering av institusjoner og studietilbud, fullmakt for institusjonene til å opprette egne studietilbud, og reglene om NOKUTs virksomhet. Ut fra hensynet til lovens brukervennlighet, foreslår utvalget å omstrukturere og omformulere bestemmelsene på disse områdene noe.

Reglene om institusjonenes vedtak om andre forhold enn karakterer, og klage over slike vedtak, er nøye vurdert av utvalget. Utvalget foreslår flere endringer i loven som skal bidra til forenkling og klargjøring. Dette medfører ikke vesentlige materielle endringer i dagens vedtaks- og klagesystem.

3.4 Regelverket for studentsamskipnader

Utvalget har begrenset seg til å vurdere grenseflatene mellom universitets- og høyskoleloven og studentsamskipnadsloven med forskrift, og har særlig sett på reguleringen av det delte ansvaret for studentvelferden. På dette punktet har utvalget vurdert om regelverket for studentsamskipnader kan bli bedre og tydeligere.

Under arbeidet har utvalget avdekket at samarbeidet mellom utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene ikke fungerer optimalt alle steder. Utvalget foreslår derfor å innføre en bestemmelse i universitets- og høyskoleloven som presiserer at utdanningsinstitusjonene skal samarbeide med studentsamskipnadene om å legge forholdene til rette for et godt læringsmiljø. Bestemmelsen klargjør også at utdanningsinstitusjonene har hovedansvaret for læringsmiljøet mens studentsamskipnadene har hovedansvaret for studentvelferden. Samme bestemmelse slår fast at utdanningsinstitusjonene skal være tilknyttet en studentsamskipnad.

For å fremheve hvordan utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene skal samarbeide om studentvelferden, foreslår utvalget å flytte reglene i studentsamskipnadsforskriften § 14, der samarbeidet er regulert, opp i studentsamskipnadsloven.

Utvalget anbefaler at det settes ned en arbeidsgruppe som gjennomgår og avklarer spørsmålet om hvilke ansvarsområder som tilligger henholdsvis utdanningsinstitusjon og studentsamskipnad, eller om det er en offentlig oppgave. Utvalget mener også at det er behov for å utrede hvem utdanningsinstitusjonene skal kunne tilby fri stasjon til, utover studentsamskipnadene. Utvalget mener, slik situasjonen er i dag, at det ikke er grunn til å slå sammen universitets- og høyskoleloven og studentsamskipnadsloven.

4 Historisk tilbakeblikk

Figur 4.1 

Figur 4.1

4.1 Universitets- og høyskolesektoren

4.1.1 Innledning

Dette kapittelet gir en oversikt over hovedtrekkene og de viktigste prinsipielle endringene i utviklingen av lovverket for universitets- og høyskolesektoren fra 1811 og frem til i dag. Bredden av temaer som regelverket for universiteter og høyskoler regulerer er vidt, og favner blant annet styring, akkreditering, ansettelse, studentrettigheter, eksamen, klage, opptak og eiendomsforvaltning. En mer inngående beskrivelse av og bakgrunnen for de enkelte reglene er behandlet nærmere i kapitlene der de ulike temaene naturlig hører hjemme.

Universiteter, vitenskapelige høyskoler og private høyskoler

En fullstendig oversikt over lover, forskrifter og vedtekter for universiteter og høyskoler før 1989 står i Ot.prp. nr. 62 (1988–89) Lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler (universitetsloven), s. 81.

har vært regulert av flere lover siden 1811. Dagens universitets- og høyskolelov inneholder enkelte regler som har vært tilnærmet uforandret siden 1970-tallet. I tillegg har det ikke være foretatt en systematisk og helhetlig gjennomgang av regelverket der begrepsbruk og systematikk har vært vurdert, siden 1995. Loven som kom i 2005 videreførte også mange regler, uten å gå inn i detaljer i regelverket.

Denne fremstillingen legger størst vekt på utviklingen fra 1989, da den første felles universitetsloven ble vedtatt, og frem til i dag. Proposisjonen som lå til grunn for loven fra 1989, inneholder en grundig og god fremstilling av tidligere utvikling, se Ot.prp. nr. 62 (1988–89) Lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler (universitetsloven).

4.1.2 Perioden 1811–1989

4.1.2.1 Fra én til mange høyere utdanningsinstitusjoner

I Norge fantes det frem til 1948 bare ett universitet, og det lå i Oslo. Det Kongelige Frederiks Universitet ble stiftet i 1811. Først i 1948 ble Universitetet i Bergen etablert som Norges andre universitet.

Utviklingen innen høyere utdanning sto imidlertid ikke stille mellom 1811 og 1948. De første høyskolene ble opprettet som lærerseminarer med Trondenes Seminarium som det første, og allerede 15 år etter opprettelsen av det første universitetet. Trondenes seminarium ble flyttet til Tromsø i 1848 og kom slik til å danne grunnlaget for fremveksten av det som senere ble Universitet i Tromsø. Det ble også opprettet seminarer i Asker, Holt, Klæbu, Stord og Holmestrand.

På 1900-tallet utviklet høyskolesektoren i Norge seg betydelig. En rekke vitenskapelige høyskoler ble etablert, som Norges landbrukshøgskole (1897), Norges tekniske høgskole (1910), Norges tannlegehøyskole (1927), Norges veterinærhøgskole (1935) og Norges handelshøyskole (1936). I tillegg kom Menighetsfakultetet (1907) og Norges lærerhøgskole (1922). Norge fikk også en idrettshøgskole, en arkitekthøyskole og en musikkhøgskole rundt 1970.

Fra cirka 1970 ble det også etablert distriktshøyskoler, og i 1977 ble kategorien «regionale høgskoler» introdusert. Disse inkluderte de allerede eksisterende lærerskolene, de tekniske skolene og andre lignende postgymnasiale institusjoner, som for eksempel sykepleierutdanninger.

4.1.2.2 Utvikling av høyere utdanning i Norge

I Norge, som i resten av Europa, har det vært tradisjon for å betrakte universiteter og høyskoler som bærere av en kulturarv basert på en vitenskapelig tenkemåte, en humanistisk rasjonalitet, et filosofisk-pedagogisk dannelsesideal og forskningsbasert undervisning. Universiteter og høyskolers fremste samfunnsoppgave har alltid vært å tilby høyere utdanning og forskning. I tillegg har kunnskapsformidling vært viktig. Utviklingen av utdanningsinstitusjoner er tett sammenvevd med utviklingen i samfunnet for øvrig. Selv om det i dag regnes som en selvfølge at alle som vil og som har oppnådd generell studiekompetanse, kan starte på høyere utdanning, har det ikke alltid vært slik.

Utdanning ved Universitetet i Oslo var fra opprettelsen og til langt utover 1900-tallet forbeholdt de få. I stor grad gikk høyere utdanning i arv, i den betydning at det var de samme lagene av befolkningen som fikk tilgang til lengre utdanninger som teologi, jus og medisin.

Utover på 1900-tallet ble universitetsutdanning tilgjengelig for flere. Den største veksten i antall studenter på første halvdel av 1900-tallet skyldtes nettopp at mange nye utdanningsinstitusjoner ble etablert, for eksempel Norges tekniske høgskole og Norges landbrukshøgskole. Dette gjorde at flere fikk tilgang til ulike former for postgymnasial utdanning.

Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen) ble etablert i 1947. Opprettelsen av Lånekassen muliggjorde at mange flere hadde mulighet til å ta høyere utdanning.

Utviklingen etter 1955 er beskrevet slik i Ot.prp. nr. 62 (1988–89) side 10:

Fra 1955, og særlig fra tidlig på 1960-tallet, gikk vi inn i en helt ny utdanningssituasjon i Norge – og i Europa for øvrig. Den postgymnasiale utdanningssektor har i denne perioden vært karakterisert med tre stikkord: eksplosjon, identitetskrise og demokratisering.

Utviklingen førte til en sterk vekst både i antall studenter og i antall ansatte ved institusjonene. I tillegg var det et politisk ønske om utdanning i hele landet, såkalt desentralisert utdanning, og dette førte til at distriktshøyskolene ble opprettet. Det gjorde det enklere å ta utdanning i nærheten av hjemstedet, noe som også ga lettere tilgang til høyere utdanning. Å ta utdanning ut over gymnas ble dermed stadig vanligere. I tillegg tok stadig flere kvinner høyere utdanning.

Institusjonene ble mer demokratiske. Gjennom endringer i lov om universitetet i Oslo i 1955 fikk dosentene adgang til fakultetsrådene på linje med professorene. Studentene fikk representasjonsrett både i fakultetsrådene og i Det akademiske kollegium. I tillegg bidro et økende politisk engasjement hos studentmassen, som følge av 1968-generasjonens inntreden i høyere utdanning, til en enda sterkere demokratisering av universitetene. Studentene fikk større innflytelse på egen studiehverdag og også mer påvirkning på utviklingen av høyere utdanning. På 1970-tallet ble alle kollegiene gjort om til representative organer. Dette førte til at alle grupper ved institusjonene ble representert i kollegiet, og alle medlemmene av styringsorganet hadde én stemme hver.

Utover på 1980-tallet økte studentmengden kraftig, noe som hang sammen med at Europa og også Norge gikk inn i en periode med økende ungdomsledighet. Mange ungdommer valgte å ta høyere utdanning, og myndighetene økte antallet studieplasser kraftig for å legge til rette for at flere skulle kunne studere ved en høyskole eller et universitet. Fra 1988 til 1990 økte det samlede studenttallet ved landets universiteter og høyskoler fra 109 300 til 132 800, en økning på 22 prosent.

4.1.2.3 Lover

Den første loven om norsk høyere utdanning er Fundats for Det kongelige Norske Frederiks Universitet i Christiania, vedtatt i 1824. Denne loven ble endelig opphevet først i 1989.

Ved etableringen av Universitetet i Bergen ble det vedtatt en egen lov for dette universitetet, etter modell av loven for Universitetet i Oslo. Senere ble to nye universiteter etablert: i Trondheim (1968) og i Tromsø (1968). Av disse var det bare Universitetet i Trondheim som ble regulert med en egen lov. I 1975 ble det vedtatt en ny lov for Universitet i Oslo, mens Universitetet i Bergen fikk ny lov i 1980. Fremveksten av de nye utdanningsinstitusjonene førte til at det etter hvert ble vedtatt mange enkeltlover om høyere utdanning.

En del vitenskapelige høyskoler hadde også egne lover. Stortinget vedtok for eksempel i 1962 en egen lov om Norges landbrukshøgskole, og i 1963 en egen lov om Norges handelshøgskole. I 1976 ble det også vedtatt en lov om Norges veterinærhøgskole. Høyskolene, som ikke var vitenskapelige høyskoler, var ikke regulert gjennom egne lover, men i forskrifter.

I tillegg fantes det en lov for grader og eksamener ved universiteter og høyskoler, se kongelig resolusjon av 19. juni 1970. Denne loven omfattet etter hvert de fleste høyere utdanningsinstitusjonene.

Et intrikat system av flere lover og utfyllende forskrifter førte til at lov- og forskriftsverket ble stort og uoversiktlig. Det var behov for å rydde opp og samle særlovene. I første omgang ble det vedtatt å regulere universitetene og de vitenskapelige høyskolene i én lov. Denne loven, lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler, trådte i kraft i 1989.

4.1.3 Lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler fra 1989

I 1989 vedtok Stortinget for første gang en felles lov for statlige universiteter og vitenskapelige høgskoler, jf. Ot.prp. nr. 62 (1988–89). Loven trådte i kraft 1. januar 1990. Loven la til rette for å styrke universitetenes og de vitenskapelige høyskolenes egenforvaltning samtidig som departementet skulle drive en mer overordnet styring av virksomhetene. Endringene, som innebar at disse institusjonene fikk større autonomi enn tidligere, var i tråd med andre endringer i staten, og innebar at alle universitetene og de vitenskapelige høyskolene ble underlagt den samme overordnede reguleringen. Loven medførte at disse institusjonene fikk større fullmakter, og stor grad av myndighet til selv å fatte enkeltvedtak og avgjøre klagesaker. De fleste institusjonene hadde tre adskilte styringsnivåer: instituttene, fakultetene (avdelingene) og styret, og det ble lovfestet at institusjonene skulle være inndelt i minst to nivåer; institusjon og avdeling.

I tillegg ble reglene om eksamen gjort gjeldende for de regionale høyskolene med flere, se FOR-1989-05-19-351

Vedtak om at lov 19. juni 1970 nr. 58 om eksamener og grader ved universiteter og høgskoler skal omfatte Statens høgskole for kunsthåndverk og design i Bergen og Statens håndverks- og kunstindustriskole, og hjemmel for høgskolene til å tildele gradene høgskolekandidat, cand.mag., kunstfagkandidat og designkandidat.

og lovvedtak 16. juni 1989 nr. 77.

Avgjørelser og vedtak på institusjonene, som tidligere hadde blitt klagebehandlet av departementet, ble nå sikret en toinstansbehandling ved institusjonen. Avdelingen eller instituttet skulle avgjøre saker i første instans, og fakultetsstyret, universitetsstyret eller styrets klagenemnd skulle avgjøre klagesaker. Dette hang sammen med den demokratiseringsprosessen som hadde funnet sted i høyere utdanning fra 1970-tallet og utover.

Styret, som besto av ni medlemmer, skulle være det øverste ansvarlige organet for institusjonen. Rektor skulle være leder av styret, og prorektor skulle være medlem av styret. Loven inneholdt dessuten regler om styrets sammensetning, oppgaver og ansvar, nærmere regler om rektor og prorektor, og mer detaljerte bestemmelser om valg av styret. «Det akademiske kollegium», som hadde vært det øverste organet ved institusjonen, ble fjernet som begrep. Det akademiske kollegium ble erstattet av et råd med en nærmere bestemt fordeling av representanter for akademisk ansatte, for teknisk-administrativt ansatte og for studenter. Alle institusjoner skulle ha et slikt råd. Rådets hovedoppgave var å gi styret råd i saker som gjaldt hovedlinjene i institusjonens virksomhet: langsiktig planlegging, retningslinjer og prinsipper for ressursbruk og samordning av studietilbud, budsjett og større organisasjonsendringer.

Den akademiske friheten ble lovfestet for første gang. I formålsbestemmelsen i § 3 andre ledd sto det: «Institusjonene kan ikke gis pålegg om innholdet i undervisningen og forskningen.» Departementet skrev i forarbeidene at dette var det «en sikker tradisjon for», men at det likevel ønsket å lovfeste prinsippet. Formuleringen skulle understreke den «fundamentale rolle universitetene og de vitenskapelige høgskolene har som institusjoner for uavhengig tenkning og lærefrihet. Innenfor det enkelte fag skal ikke institusjonene kunne instrueres i hva det skal forskes eller undervises i, og heller ikke hvilke resultater forskningen skal føre til uten at det er hjemmel for det.»

Loven fastsatte at det skulle være en administrerende direktør som hadde det daglige ansvaret for institusjonens administrasjon, og som var sekretær for styret.

4.1.4 Universitets- og høgskoleloven fra 1995

4.1.4.1 1989–1993

For de regionale høyskolene fantes det ikke egne lover. Styringsordningen for disse var fastsatt i en kongelig resolusjon av 20. februar 1976 og la til grunn at det var egne regionale høyskolestyrer for 17 regioner. Disse tilsvarte fylkesinndelingen, med unntak av Aust- og Vest-Agder og Oslo–Akershus. Den faglige virksomheten ble styrt direkte fra departementet, som fastsatte hvilke fag den enkelte høyskolen kunne gi eksamen i, rammeplaner for disse fagene, opptaksreglement og så videre. I tillegg var det egne lover for noen typer utdanning, for eksempel utdanning av lærere, ortopediingeniører og reseptarer.

I 1988 la et regjeringsoppnevnt utvalg frem NOU 1988: 28 Med viten og vilje. Utvalget forutsatte at ordningen med egne regionale høyskolestyrer skulle opprettholdes, og at mindre høyskoler skulle samles i større enheter. Utredningen foreslo å opprette det nasjonale Norgesnettet for samarbeid og arbeidsdeling i høyskolesektoren.

I 1991 la Anne Lise Bakken og Einride Hveding

Bakken, Anne-Lise og Einride Hveding. Styringsordning for regionale høgskoler: en utredning for Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. NSD 2209. Oslo: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, 1991.

, på oppdrag fra departementet, frem en utredning om styringsordningen for de regionale høyskolene. Utredningen konkluderte blant annet med at de regionale høyskolestyrene burde nedlegges. I stedet burde det etableres egne lokale høyskoler, der alle enkeltinstitusjonene for høyere utdanning i fylket/distriktet (blant annet distriktshøyskoler, ingeniørhøyskoler og lærerhøyskoler) skulle inngå.

I 1991 la regjeringen frem St.meld. nr. 40 (1990–91) Fra visjon til virke. Mange av forslagene i utredningen ble fulgt opp i meldingen, og det ble også lagt til rette for en ordning med større og mer sammensatte institusjoner og en enklere styringsstruktur. Stortinget sluttet seg til hovedprinsippene om utdanningsadministrasjon i meldingen. Stortinget ba samtidig regjeringen om å fremme forslag til en felles lov for høyere utdanning.

4.1.4.2 NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler. Lov og rett i Norgesnett

I 1993 begynte arbeidet med å skrive en ny, felles lov for statlige universiteter og høyskoler (de tidligere regionale høgskolene). Denne skulle igjen legge bedre til rette for faglig samarbeid og konsentrasjon. Antall institusjoner ble redusert, og Norge gikk fra å ha 98 mindre statlige høyskoler til å få 26 store høyskoler. Sammenslåingen fikk effekt fra 1. januar 1994. Begrunnelsen for sammenslåingene var å oppnå samordning, effektivisering og bedre styringslinjer både mellom stat og institusjon og innad i institusjonene. En ny lov som omfattet alle høyere statlige utdanningsinstitusjoner, skulle legge grunnlaget for Norgesnettet.

Utvalget som la frem NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler. Lov og rett i Norgesnett ble ledet av Jan Fridthjof Bernt og hadde i sitt mandat et særlig ansvar for å se på styreform og myndighetsfordeling. Utvalget skulle «vurdere og gi tilråding om en styringsstruktur som er egnet både i universitets- og høgskolesektoren, herunder vurdere ulike modeller for sammensetning av styret». I tillegg skulle utvalget vurdere «hvilke organisatoriske, juridiske og praktiske konsekvenser ekstern representasjon vil medføre for de ulike styringsorganer».

Utvalget la vekt på at styrene skulle være kollegiale organer, altså at de skulle være satt sammen på en slik måte at alle medlemmer hadde lik stemme når styret skulle ta beslutninger. Styret skulle ha ansvar for å lede og å utøve kontroll, og det skulle være ansvarlig overfor departementet. Ved sammensetning av styrer måtte kompetansehensynet stå over hensynet til representativitet, men utvalget understreket også at det ikke trengte å være noen motsetning mellom et kompetent og et representativt styre. Bruk av eksterne representanter måtte begrunnes med at institusjonene kunne tjene på å bli tilført kompetanse utenfra, og ikke med at det var behov for statlig kontroll. Utvalget mente også at styringen måtte tilpasses høyere utdanningsinstitusjoners egenart.

I tillegg foreslo utvalget at alle institusjoner skulle ha et universitets- eller høgskoleråd, slik det også sto i loven av 1989.

Utvalget foreslo å utvide ansvarsområdet til styrene. De mente at det burde være sterkere fokus på akademisk lederskap, og at strategiske styringsfunksjoner skulle være faglig basert. Utvalget foreslo at styrene skulle ha eksterne medlemmer, og ikke være rene interne styringsorganer.

Utvalgets mandat omfattet også å se på regler for studentopptak og regulering av studieadgang. Utvalget foreslo å lovfeste en generell rett til høyere utdanning for alle som oppfylte de generelle opptakskravene. Dette var i samsvar med praksis, men hadde ikke tidligere vært nedfelt i lov. Forslaget innebar at alle som oppfylte de generelle opptakskravene, kunne begynne på et studium, forutsatt at studiet ikke var adgangsregulert.

Utvalget foreslo også å forskriftsfeste regler om arbeidsmiljø for studenter, bestemmelser om taushetsplikt for studenter og utvidede regler om utestenging og bortvisning av studenter. Bortvisning av studenter som følge av grovt forstyrrende adferd på campus var et nytt forslag, og var ment å være et mindre inngripende tiltak enn utestenging.

Utvalget foreslo videre at regjeringen skulle ha myndighet til å fastsette hvilke institusjoner som skulle tildele ulike grader, yrkesutdanninger og utdanningsprogrammer. I tillegg foreslo de å innføre regler om studieplaner, der institusjon og student sammen skulle inngå en forpliktende avtale om progresjon og utvikling i studiet, og at styret skulle fastsette eksamensreglementet. Utvalget foreslo å lovfeste en hovedregel om at det skulle være minst to sensorer ved hver eksamen, og at bare én av dem kunne være knyttet til institusjonen. I tillegg ønsket utvalget å beholde den allerede etablerte ordningen med at studenter kunne klage over både formelle og materielle feil ved eksamen.

4.1.4.3 Lov om høgre utdanning i 1995

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fremmet i 1994 en proposisjon for Stortinget, Ot.prp. nr. 85 (1993–94) Om lov om høgre utdanning. Lovforslaget bygde på NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler. Lov og rett i Norgesnett. Lovforslaget fulgte i stor grad opp forslagene i utredningen.

Lovforslaget inneholdt bestemmelser om hva institusjonenes formål skulle være. Videre foreslo departementet at institusjonene skulle ha en plikt til å formidle kunnskap om og utbre forståelse for vitenskapens metode og resultater. Departementet foreslo dessuten å videreføre bestemmelsen om akademisk frihet, som hadde blitt lovfestet i 1989.

Departementet foreslo at styrets størrelse kunne variere mellom ni, elleve og 13 medlemmer, og at alle grupper ved institusjonen skulle være representert i styret. Departementet la opp til at institusjonene kunne oppnevne eksterne medlemmer til styret.

Et viktig forslag var lovfesting av regler for opptak og adgangsregulering av studier. Departementets begrunnelse for å lovfeste dette var som følger: «Adgang til opptak og eksamen ved universiteter og høgskoler berører grunnleggende utdanningspolitiske spørsmål. For å hindre flest mulig ubegrunnede ulikheter, må det på dette område formuleres en politikk på overordnet nivå.» Studenttilstrømningen på 1990-tallet var stor, og mange studier var ikke adgangsregulerte.

Den nye loven, lov om høgre utdanning, ble vedtatt av Stortinget, se Innst. O. nr. 40 (1994–1995). Hovedprinsippene som Berntutvalget og odelstingsproposisjonen hadde lagt til grunn, ble vedtatt. Fra 1995 var det én lov som gjaldt for all statlig høyere utdanning.

Lovforslaget ble på noen få områder endret ved behandlingen i Stortinget. Et viktig punkt var at studentene skulle ha to medlemmer i alle kollegiale organer som hadde beslutningsmyndighet, mens det i lovforslaget bare var foreslått én representant. I tillegg vedtok Stortinget å flytte myndigheten til å beslutte adgangsbegrensning fra departementet til Stortinget. Regjeringen måtte da be om samtykke fra Stortinget for å regulere adgangen til det enkelte studiet eller deler av det. All regulering av studier eller deler av studier måtte legges frem for Stortinget i egne proposisjoner, hvert år. Dette var en følge av det sterke presset på høyere utdanning og det viktige samfunnsmandatet som høyere utdanning hadde. Dimensjonering av studiene ble et viktig virkemiddel for å oppnå at flere tok høyere utdanning og Norge fikk en høyt utdannet befolkning.

Da Stortinget 17. juni 1997 behandlet St.prp. nr. 59 (1996–97) og Innst. S nr. 260 (1996–97) Om regulering av opptaket til studium ved universiteta studieåret 1997–98, fattet de følgende vedtak: «Stortinget ber Regjeringen fremlegge som egen sak i løpet av høsten 1997 en samlet gjennomgang og vurdering av dimensjonering innen høyere utdanning når det gjelder ulike profesjonsstudier og tiltak for å møte etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft.»

I tillegg inneholdt innstillingen følgende om begrunnelsen for behovet for både sterk styring av dimensjoneringen og tilsyn med adgangsreguleringen: «Det har vært et overordnet mål å gi tilbud til flest mulig utdanningssøkende, både for å møte den individuelle etterspørsel og for å dekke arbeidslivets behov for personer med høgre utdanning. I en periode med høy arbeidsledighet har det også vært satset på utdanning for å motvirke ledighet. Argumentet har vært at høgre utdanning gir et godt grunnlag for omstilling og skifte av yrke, og kunnskaper gir gode forutsetninger både for allsidig personlig utvikling og for entreprenørskap og industriell nyskaping.»

4.1.5 Perioden 1995–2005

4.1.5.1 Mjøsutvalget

Våren 1998 oppnevnte Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet et utvalg som ble ledet av daværende rektor ved Universitetet i Tromsø, Ole Danbolt Mjøs. To år senere la utvalget frem NOU 2000: 14 Frihet med ansvar. Om høgre utdanning og forskning i Norge. Utvalgets mandat var bredt. De skulle blant annet «gi ei samla framstilling og vurdering av universitet og høgskolar som utdannings- og forskingsinstitusjonar». I tillegg skulle utvalget vurdere

behov for endringar i universitets- og høgskolesektoren ut frå dei lovpålagde oppgåvene og i lys av nye krav frå studentar, samfunns- og næringsliv, […] behov for endringar i universitets- og høgskolesektoren som følgje av auka internasjonalisering, u-landssamarbeid og utvikling av ein internasjonal kompetansemarknad, […] dimensjoneringsspørsmåla, […] rekruttering til høgre utdanning, […] tilpassinga mellom utdanningssystemet og arbeidslivet i ein breid samanheng, m.a. i lys av OECD sin gjennomgang av norsk høgre utdanning, […] gradsstrukturen, […] korleis ein kan utvikle incitamentsstrukturen (m.a. finansieringsprinsipp i forhold til institusjonane og studiefinansieringa) med sikte på best mogleg ressursutnytting, […].

Et flertall i utvalget foreslo å styrke institusjonenes selvstendighet og autonomi. Samtidig foreslo utvalget å etablere «et uavhengig fagorgan for akkreditering og evaluering i høgre utdanning». Utvalget understreket at prinsippet om «lik rett til utdanning for alle er helt sentralt i kunnskapssamfunnet», men for å legge grunnlaget for sterke og innovative forskningsmiljøer var det nødvendig med klare prioriteringer, og myndighetenes oppgave skulle være å utforme de langsiktige og strategiske vurderingene. Utvalget foreslo å legge til rette for et resultatbasert finansieringssystem.

Mjøsutvalget ønsket også bedre tilrettelegging for internasjonalisering, et bredere samarbeid internasjonalt og økt studentmobilitet både inn og ut av Norge. Utvalget foreslo også å gå over til det gjeldende karaktersystemet i Europa, ECTS (European Credit Transfer System)

European Commission. European Credit Transfer and Accumulation System (ECTS) https://ec.europa.eu/education/resources-and-tools/european-credit-transfer-and-accumulation-system-ects_en hentet 16.1.2020.

. ECTS er et felles system som gjør det enklere å sammenligne karakterer og omfang av studiepoeng. Dette ville gi en felles karakterskala for norsk høyere utdanning med fem beståttkarakterer, A–E, og F som strykkarakter, i tillegg til karakterene bestått/ikke bestått.

I tillegg foreslo utvalget tiltak for å øke kvaliteten i undervisningen. Utvalget mente det måtte være bedre sammenheng mellom læringsformene og evalueringen, og at det måtte legges større vekt på fortløpende tilbakemeldinger under studiene. De foreslo også å etablere «systemer som skaper en større grad av gjensidig forpliktelse i læringsprosessen mellom student og institusjon».

Når det gjaldt utdanningsinstitusjonenes rolle for forskningen, mente utvalget blant annet at «[u]ndervisningen ved institusjonene bør være forskningsbasert i vid forstand», og at «[l]edelsens handlefrihet […] i større grad [bør] benyttes til å føre en aktiv personalpolitikk for å framme kvalitet og utdanning og forskning med utgangspunkt i den enkelte ansattes faglige forutsetninger og interesser».

Utvalget ønsket å fremheve forskningen og utviklingsarbeidets sentrale betydning for de yrkesrettede utdanningene ved høyskolene.

Utvalget foreslo å avvikle den gjeldende gradsstrukturen og etablere en felles gradsstruktur som omfattet flest mulig utdanninger i universitets- og høyskolesektoren. Hovedelementene i det nye gradssystemet skulle være en lavere bachelorgrad med en tidsramme på tre eller tre og et halvt år og en mastergrad innenfor en samlet tidsramme på fem år. Hovedmodellen skulle være en treårig bachelorgrad og så en toårig mastergrad. I tillegg kunne man for de mastergradene som ga grunnlag for opptak til doktorgradsstudier, etablere mastergrader som hadde et sideordnet fagopplegg på lavere nivå. Utvalget foreslo at normert studietid for doktorgradsutdanningen skulle være tre år ved fulltidsstudium og fire år ved 25 prosent pliktarbeid ved institusjonene.

Når det gjaldt opptak og dimensjonering av studier, mente utvalget at totalkapasiteten i høyere utdanning burde møte individenes etterspørsel, og at individenes ønsker og samfunnets behov også skulle være retningsgivende for fordelingen av kapasiteten. I tillegg ønsket utvalget at institusjonene skulle ha stor grad av frihet til selv å bestemme sammensetningen av de ulike utdanningene. De skulle dessuten kunne omdisponere kapasiteten innenfor ulike utdanninger og fagområder i takt med endringer i etterspørselen. Utvalget ønsket å gi institusjonene insentiver til å tilpasse seg etterspørselen etter utdanning.

Utvalget delte seg i to i synet på hvilken tilknytningsform institusjonene skulle ha til staten. Flertallet ønsket at universiteter og høyskoler skulle organiseres som selvstendige rettssubjekter og reguleres av en særlov. Mindretallet ønsket organisering som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Flertallet ønsket dessuten at institusjonene skulle ledets av et styre som besto av elleve personer, der alle grupper var representert, men der flertallet (seks styremedlemmer) kom utenfra. Institusjonene skulle i tillegg ha et faglig kollegium bestående av avdelingsledere, med et særskilt ansvar i faglige spørsmål.

4.1.5.2 Gjør din plikt – krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning.

Mjøsutvalgets utredning la grunnlag for Kvalitetsreformen. Utdannings- og forskningsdepartementet la våren 2001 frem St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning. Mange av elementene Kvalitetsreformen la vekt på, preger universitets- og høyskolesektoren den dag i dag. Stortinget vedtok reformen gjennom sin behandling av stortingsmeldingen i juni 2001, jf. Innst. S. nr. 337 (2000–2001).

I St.meld. nr. 27 (2000–2001) var departementets utgangspunkt at forholdet mellom student og institusjon skulle styrkes, og at institusjonene måtte legge til rette for tettere oppfølging av studentene i hele læringsløpet. Departementet foreslo at studentene kunne tas opp til treårige studieløp, og at institusjonene skulle legge vekt på studentaktive undervisningsformer i kombinasjon med evalueringer som fremmer læring. I tillegg foreslo departementet å innføre utdanningsplaner som bindende avtaler mellom student og institusjon.

Departementet fulgte opp Mjøsutvalgets forslag om å innføre en felles gradsstruktur i høyere utdanning med nye betegnelser for de ulike gradsnivåene. I tillegg skulle det legges bedre til rette for internasjonalt institusjonssamarbeid og studentmobilitet.

I stortingsmeldingen understreket regjeringen at det skulle legges til rette for samarbeid og arbeidsdeling mellom institusjonene. Målet var en sektor med variasjon og mangfold. Departementet mente at det ikke var rom for flere breddeuniversiteter ut over de fire som var etablert per 2001, at betegnelsen vitenskapelig høyskole burde avvikles, og at de eksisterende vitenskapelige høyskolene burde benevnes som universiteter. De høyskolene som hadde rett til å tildele doktorgrad, skulle kunne søke om overgang til universitetsbenevnelse.

Departementet foreslo å gjøre om universiteter og høyskoler til forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Frem til da hadde institusjonene vært regnet som vanlige forvaltningsorganer. Videre foreslo departementet at institusjonene skulle få større frihet i faglige, økonomiske og organisatoriske spørsmål. Departementet foreslo dessuten tiltak for mer fleksibel bruk av personalressurser.

Ved å endre tilknytningsform og innføre et tydeligere skille mellom departementet og institusjonene ønsket departementet å understreke institusjonenes selvstendige ansvar for å utforme sin egen fremtid. Departementet foreslo flere tiltak for å bidra til at styrets sammensetning, styrets kompetanse og tilgangen på styringsmidler skulle føre til økt vilje og evne til styring, ansvar og omstilling i institusjonene. Departementet anbefalte at institusjonene fortsatt skulle ha valgt rektor som leder av institusjonens styre. De foreslo videre å øke andelen eksterne styremedlemmer på bekostning av representanter for de ansatte ved institusjonen. Departementet foreslo dessuten at universitetene og høyskolene selv skulle ha hovedansvaret for å sikre kvaliteten i sine tilbud. Alle institusjoner skulle utarbeide planer for kvalitetsarbeid og innføre systemer som dokumenterte kvalitetsarbeidet. Det allerede etablerte Norgesnettrådet skulle ha overoppsyn med kvalitetsutviklingen.

Departementet foreslo også en ny finansieringsmodell for universiteter og høyskoler. Denne skulle premiere kvalitet i undervisning og forskning. Modellen skilte mellom en basisbevilgning, en studentfinansiering basert på avlagte studiepoeng og uteksaminerte kandidater, og forskningsfinansiering, basert på en insentivbasert beregningsmodell og særskilte strategiske forskningsstrategier.

4.1.5.3 Iverksetting av Kvalitetsreformen

Bondevik II-regjeringen fulgte opp St.meld. nr. 27 (2000–2001) og la i 2002 frem fem stortingsmeldinger og to odelstingsproposisjoner. Kvalitetsreformen ble iverksatt fra studieåret 2003–2004.

Gjennom Kvalitetsreformen fikk universitetene og høyskolene større autonomi til selv å organisere virksomheten sin og ta ansvar for kvaliteten i utdanning og forskning ved egen institusjon. Kvalitetsreformen var langt på vei en studiereform, der målet var at studentene skulle lykkes bedre. Institusjonene skulle i større grad bruke studentaktiviserende undervisnings- og vurderingsformer. De skulle dessuten ta i bruk et nytt karaktersystem og utdanningsplaner som skulle bidra til tettere oppfølging av studentene. Med Kvalitetsreformen innførte Norge de sentrale elementene i Bologna-prosessen i norsk høyere utdanning. Nærmere 50 ulike gradsbetegnelser ble erstattet med gradene bachelor, master og ph.d., som skulle tilbys som sammenhengende studieløp. Allerede i 2002 var det innført lovkrav om systemer for kvalitetssikring ved institusjonene i tråd med Bologna-prosessen. Økt internasjonalisering av norsk høyere utdanning var også en vesentlig del av reformen. Reformen innebar videre at Stortinget vedtok å opprette Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) i 2002. NOKUT startet sin virksomhet 1. januar 2003. Hovedoppgaven for NOKUT var å akkreditere og kontrollere kvaliteten i utdanninger og ved institusjoner som fikk større faglige fullmakter.

Endringene besto også av et nytt finansieringssystem for høyere utdanning, innføring av nettobudsjettering, ny studiestøtteordning og innføring av nye vurderingsformer.

4.1.6 Perioden fra 2004 og frem til i dag

4.1.6.1 Ryssdalutvalget

Bondevik II-regjeringen satte i desember 2002 ned et utvalg som skulle «utrede forhold knyttet til den overordnede styringen av høyere utdanning i Norge, og legge frem forslag til et felles lovverk for statlige og private universiteter og høyskoler, samt utrede ny tilknytningsform for statlige institusjoner». Utvalget ble ledet av Anders Ryssdal.

Målsetningen var å etablere et felles og helhetlig rammeverk for offentlig godkjent høyere utdanning. Regjeringen mente det var viktig for å legge til rette for større grad av likebehandling av statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner, og for å sikre studentene like rettigheter og plikter. I tillegg mente regjeringen at det ville være lettere å føre en felles koordinerende politikk for både statlige og private institusjoner, siden endringer i regelverket ville skje for alle institusjoner samtidig. Tidligere hadde oppdatering av regelverket krevd endringer i to lovverk.

Ryssdalutvalget la i september 2003 frem NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler. Et samlet utvalg mente at de statlige institusjonene måtte sikres uavhengighet. I tillegg mente utvalget at institusjonene selv måtte kunne fastsette sin egen organisatoriske virksomhet, slik at denne ble best mulig tilpasset institusjonens behov. Utvalget var delt i mange spørsmål, også i spørsmålet om hvilken organisasjonsform som best sikret slik uavhengighet. Flertallet ønsket en særlov som gjorde statlige institusjoner til egne rettssubjekter i form av selveiende institusjoner. Mindretallet mente at institusjonene var best tjent med å fortsatt være organisert som forvaltningsorganer med utvidede lovfestede fullmakter. Det var enighet om at statens direkte styring av sektoren måtte begrenses til rammestyring. Den faglige virksomheten skulle ikke styres av politiske myndigheter.

Utvalgets oppgave var blant annet å foreslå regler som var felles for private og statlige høyere utdanningsinstitusjoner. Utvalget foreslo derfor at loven skulle inneholde en omfattende felles regulering av institusjonenes oppgaver og plikter, felles rettigheter for studentene og til dels felles regler for de ansatte, uavhengig av eierform ved institusjonen.

Utformingen av formålsbestemmelsen ble spesielt viktig, og den måtte gjenspeile institusjonenes samfunnsoppdrag. Dessuten foreslo utvalget at prinsippet om akademisk og kunstnerisk frihet også skulle gjelde for de private institusjonene. Det samme gjaldt prinsippet om at institusjonene ikke kunne gis instrukser eller pålegg om det faglige innholdet i undervisning eller forskning.

I tillegg foreslo utvalget identiske faglige bestemmelser for alle institusjoner. Forslaget om NOKUTs tilsyn med faglig virksomhet underbygde at de faglige fullmaktene skulle være like for alle.

Flertallet i utvalget foreslo også å lovfeste institusjonenes mulighet til å ta egenbetaling fra studentene. Utgangspunktet skulle være at utdanningen fortsatt skulle være gratis, og reguleringen innebar derfor en lovfesting av «gratisprinsippet». Bestemmelsen innebar at hvis institusjonene mottok statstilskudd for de enkelte studiene, skulle de ikke kunne kreve egenbetaling fra studentene. I lovforslaget ble dette uttrykt som at gratisprinsippet bare gjaldt der hvor utdanningen ikke var fullfinansiert av staten, eller «det ikke gjennom forutsetninger for tildeling av midler fra offentlige myndigheter eller andre er forutsatt at virksomheten skal være gratis.»

Utvalgets flertall mente det burde være større rom for å kunne kreve egenbetaling for etter- og videreutdanning som var rettet mot bedrifter eller studenter som allerede var i arbeid. I tillegg foreslo utvalgets flertall at det skulle kunne tas betaling fra studenter som gikk opp som privatister. Mindretallet mente at spørsmålet om egenbetaling ikke burde knyttes til graden av statlig finansiering, og at flertallets forslag, sammen med forslaget om innføring av en ny organisasjonsmodell, ville innebære å innføre et nytt prinsipp i høyere utdanning.

4.1.6.2 Endringer som fulgte av den nye universitets- og høyskoleloven av 2005

Departementet fulgte opp Ryssdalutvalgets utredning med et forslag om en ny felles lov for universiteter og høyskoler i Ot.prp. nr. 79 (2003–2004). En viktig og prinsipiell konklusjon i odelstingsproposisjonen var at høyere utdanning i Norge fremdeles skulle være et offentlig ansvar. Hovedtyngden av utdanningen skulle skje ved de offentlig eide institusjonene og være gratis for studentene. For regjeringen var det viktig å etablere et felles rammeverk for all offentlig godkjent høyere utdanning. Hensikten var å sikre stor grad av likebehandling mellom institusjoner og like rettigheter og plikter for alle studenter, uavhengig av eierform.

Departementet foreslo at formålsbestemmelsen i loven skulle være lik for private og statlige institusjoner. Det samme gjaldt reguleringen av institusjonenes overordnende formål og virksomhet. Samtidig kom de private høyere utdanningsinstitusjonenes selvstendige rolle og ansvar til uttrykk i loven, jf. universitets- og høyskoleloven § 8-1 fjerde ledd. Loven skulle gjelde for private institusjoner som tilbød offentlig godkjente utdanninger, altså utdanning som var akkreditert av NOKUT.

Departementet understreket at en ny felles lov ikke skulle begrense muligheten for å representere et faglig-pedagogisk alternativ eller et alternativ med basis i religiøse eller etiske begrunnelser. Hver institusjon skulle ha rett til å utforme sitt eget faglige og verdimessige grunnlag innenfor lovens rammer. Loven skulle styrke den akademiske og kunstneriske friheten.

Den nye loven inneholdt to separate deler med regler for styring og ledelse: én del for private institusjoner og én del for statlige institusjoner. De statlige institusjonene skulle fortsette å være forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Ifølge bestemmelsene om styreansvar skulle styrene kunne konsentrere seg om det overordnede strategiske ansvaret for institusjonen. Statlige institusjoner kunne velge mellom to ulike styringsmodeller: en modell med valgt rektor som styrets leder, og en modell der rektor er ansatt og departementet utpeker en ekstern styreleder.

Bestemmelsene om studentenes rettigheter og plikter ble i stor grad videreført fra den tidligere loven, noe som medførte enkelte endringer for de private institusjonene. Studentenes krav om minst 20 prosent representasjon i alle kollegiale organer gjaldt tidligere bare for offentlige institusjoner. Nå skulle dette også gjelde for de private. Videre skulle alle studenter som var opptatt til studier med et omfang på 60 studiepoeng eller mer, inngå forpliktende utdanningsplaner. En slik bestemmelse gjaldt ikke tidligere for private institusjoner. Videre fastsatte loven at alle institusjoner skulle ha en egen klagenemnd med fem medlemmer. To av medlemmene skulle være studenter. Tidligere hadde ikke dette vært normen for de private institusjonene.

4.1.7 Lovendringer etter 2005

Etter at lov om universiteter og høyskoler ble vedtatt 1. april 2005, er det blitt gjort en rekke endringer i loven. Mange av disse har vært justeringer og korrigeringer, og ikke endringer i selve rettstilstanden på området. Jan Fridthjof Bernt skriver følgende i forordet til sin kommentarutgave (2. utgave 2016)

Bernt, Jan Fridthjof. Universitets- og høyskoleloven av 2005 – med kommentarer. 2. utgave. Bergen: Fagbokforlaget, 2016.

:

Loven og forarbeidene til den bærer i noen grad preg av den litt turbulente og ikke alltid like ryddige tilblivelsesprosessen, og loven fremstår nå som en stedvis utilstrekkelig gjennomarbeidet blanding av gamle og nye regler. Vi har også spørsmål hvor det nå er genuin usikkerhet om hva som er riktig lovforståelse.

Bernts kommentarutgave inneholder en omfattende oversikt over endringer som er gjort siden 2005, se side 8–15. Nedenfor omtaler vi noen av disse endringene. Andre endringer som er gjort siden 2005 er omtalt under de respektive kapitlene.

4.1.7.1 Akademisk frihet

Regjeringen nedsatte i 2005 et utvalg ledet av Arild Underdal, som skulle vurdere lovfesting av individuell akademisk frihet. Utvalget la frem NOU 2006: 19 Akademisk frihet. I utredningen definerte utvalget begrepet akademisk frihet slik at det skulle dekke de oppgavene universiteter og høyskoler har ifølge universitets- og høyskoleloven. Kunstnerisk utviklingsarbeid ble også inkludert. Utvalget gjorde en grundig vurdering av begrepets ulike sider.

Utvalget anbefalte å utforme daværende § 1-5 på en ny måte som skulle klargjøre prinsippet om akademisk frihet og gi det en fastere rettslig forankring. I lovvedtak 14. desember 2007 nr. 117 vedtok Stortinget en ny og revidert bestemmelse. Bestemmelsen fikk et nytt første ledd, om at institusjonene skal «fremme og verne akademisk frihet». Videre skulle de ha «et ansvar for å sikre at undervisning, forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid holder et høyt faglig nivå, og utøves i overensstemmelse med anerkjente vitenskapelige, kunstfaglige, pedagogiske og etiske prinsipper». Paragrafen fikk også et nytt fjerde ledd om ansattes rettigheter og plikter.

4.1.7.2 Godkjenning og godskriving av høyere utdanning

I april 2006 satte departementet ned et utvalg som skulle utrede problemstillinger knyttet til systemet for godkjenning og godskriving av høyere utdanning i Norge. Utvalget skulle særlig se på godkjenning av utenlandsk utdanning og vurdere behov for endringer som kunne bidra til bedre integrering av innvandrere i det norske arbeidsmarkedet.

Ot.prp. nr. 83 (2007–2008) fulgte opp forslaget til endringer fra Brautasetutvalget. De foreslåtte endringene innebar i hovedsak en ny strukturering av godkjennings- og godskrivningsbestemmelsene i en generell godkjenningsbestemmelse og en faglig godkjenningsbestemmelse, se universitets- og høyskoleloven §§ 3-4 og 3-5.

4.1.7.3 NOKUT

Ot.prp. nr. 71 (2008–2009) inneholdt forslag til endringer i bestemmelsene som omhandlet formål og oppgaver for NOKUT. Dette forslaget var en oppfølging av en ekstern evaluering som departementet gjorde av NOKUT i 2007–2008. Endringene skulle gi NOKUT større fleksibilitet og handlingsrom i tilsynsarbeidet og legge til rette for at NOKUT bedre kunne bidra til kvalitetsutviklingsarbeidet ved universitetene og høyskolene. Stortinget vedtok forslagene.

4.1.7.4 Styring og ledelse

I 2016, jf. Prop. 41 L (2015–2016) Endringer i universitets- og høyskoleloven (modell for styring og ledelse mv.), foreslo departementet at modellen med ekstern styreleder og ansatt rektor skulle være hovedmodellen. Dette er den ordningen som gjelder i dag, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-3 andre ledd, som sier at det er departementet som utpeker en av de eksterne styremedlemmene til å være styrets leder. I Innst. 209 L (2015–2016) støttet Stortingets flertall at dette skulle bli lovens hovedmodell. Komiteen sa også at

uansett valg av ledelsesmodell er god strategisk ledelse av universitetene og høyskolene av stadig større betydning. Generelle forventinger fra samfunnet, flere midler som er konkurranseutsatt, økte krav til internasjonalisering, bedre forskningskvalitet, bidrag til innovasjon og samarbeid med arbeids- og næringslivet, samt høy studiekvalitet og relevans, stiller større krav til UH-sektoren. […] God ledelse er avgjørende for å klare å lykkes med dette samfunnsoppdraget […].

De foreslåtte endringene inngikk i et bredt spekter av kvalitetsfremmende tiltak som skulle legge til rette for mer robuste fagmiljøer og utvikling av universitets- og høyskolesektoren, jf. Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren, behandlet i Stortinget 11. juni 2015, se Innst. 348 S (2014–2015).

4.2 Studentsamskipnadene

4.2.1 Opprettelsen av studentsamskipnadene

Stortinget vedtok lov om studentsamskipnaden i Oslo 17. juni 1939. Loven var et direkte resultat av studentenes initiativ til et organisert samarbeid mellom utdanningsinstitusjonen, Kirke- og undervisningsdepartementet og studentene for å kunne ta opp spørsmål knyttet til studentenes velferdsbehov.

Berg, Einride (red.). Studentsamskipnadenes plass i norsk høyere utdanning: Studentsamskipnaden i Ås 40 år. Oslo: Landbruksbokhandelen, 1996 s. 10.

I 1948 ble loven endret til lov om studentsamskipnader, og med lovendringen ble ordningen landsomfattende. Det var imidlertid opp til studentene ved lærestedene å avgjøre om det skulle opprettes en studentsamskipnad eller ikke. Loven regulerte blant annet pliktig medlemskap, semesteravgift og organisering av styret, der studentene, departementet og utdanningsinstitusjonen skulle være representert. Styret ble dermed en samarbeidsplattform for partene. Studentene hadde mulighet til å være i flertall i styret.

Studentsamskipnadene hadde fra opprettelsen i 1939 studentenes velferdsbehov for øye, noe den historiske utviklingen i årene etter krigen illustrerer. Invasjonen av Norge 9. april 1940 gjorde at ledelsen av studentsamskipnaden i Oslo ble spredt geografisk, og arbeidet med studentsamskipnadene fortsatte først for fullt etter frigjøringen i 1945.

Berg (1996) s. 12.

Boligmangel var et stort problem etter krigen og Studentsamskipnaden i Oslo inngikk en avtale med Direktoratet for fiendtlig eiendom om at boligbrakkene som tyskerne hadde hatt i Oslo-området, skulle overlates til studentsamskipnaden.

Ottosen, Kristian. Studentvelferd i vekst, førti år i studentenes tjeneste. Oslo: Studentsamskipnaden i Oslo, 2005.

Boligforholdene fortsatte imidlertid å være dårlige, og det ble klart at studentsamskipnadene ville måtte bygge egne boliger til studentene. Boligbygging kom i gang for alvor fra 1950.

En særlig utfordring var å sikre studentenes økonomiske situasjon. For å klare å komme gjennom studiene var studentene ofte avhengige av å ha foreldre eller andre private aktører som kunne bidra økonomisk. Studentsamskipnaden tok opp spørsmålet om studiefinansiering med regjeringen. Regjeringen så verdien av å få flere inn i høyere utdanning, og 6. juni 1947 trådte lov om Statens lånekasse for studerende ungdom i kraft. Studentene kunne nå få lån, mot et løfte om å betale tilbake lånet når de kom i arbeid. Statens lånekasse gjorde det mulig for flere å begynne å studere.

En annen utfordring var at mange av kvinnene som fikk barn under utdanningen, sluttet for å ta vare på barna. Et viktig tiltak for å gjøre det mulig for studenter å fullføre sine studier selv om de ble foreldre, var opprettelsen av et barnehagetilbud. Den første barnehagen for studenter: «Studentens Småbarnsstue» ble åpnet i Oslo 6. desember 1952.

Ottosen (2005) s. 90–98.

Ved Universitetet i Oslo var det alt fra gjenåpningen av universitetet i 1945 et ønske om å opprette og organisere en helsetjeneste for studenter. Noe av bakgrunnen var at det for studenter fra andre byer var komplisert å få refundert utgifter hvis de måtte til lege i Oslo. Det var også behov for en helsetjeneste som kunne foreta en årlig helsekontroll av alle studenter. Våren 1954 var helsetjenesten på plass, og den ga arbeidet med tilrettelegging for studentvelferd et løft.

Ottosen (2005) s. 99–115.

Fra og med 1950-tallet begynte antall nye studenter å synke. Studentsamskipnadene, som til da hovedsakelig hadde blitt finansiert gjennom semesteravgiften, innså derfor at de ville få store økonomiske problemer i de kommende årene. De tok opp problemet med Finansdepartementet, og det førte til at studentsamskipnadene fikk statsbevilgning fra og med 1954. Dette sikret at studentsamskipnadene gjennom mer langsiktige planer ble i stand til å løse de oppgavene som fulgte av lovens formålsparagraf.

Ottosen (2005) s. 115–123.

4.2.2 Studentvelferd og samarbeidet med utdanningsinstitusjonene

Studentsamskipnadenes tilknytning til lærestedene har vært sterk fra starten av, men ble enda tydeligere ved lov 9. mai 1986 om organisering av velferd for elever og studenter. Den presiserte at utdanningsinstitusjonene hadde ansvar for å legge til rette for å løse velferdsoppgavene, og at de hadde plikt til å stille egnende lokaler til rådighet for studentsamskipnadene (også kalt «fri stasjon»).

De første årene etter at studentsamskipnadene ble etablert, ble de brukt til å få på plass grunnleggende ordninger som skulle ivareta studentenes velferd, blant annet finansiering, boliger og helsetjenester. Med årene har både antall studenter i høyere utdanning og antall utdanningsinstitusjoner økt.

Studentsamskipnadenes formål er å ivareta studentenes velferdsbehov ved de enkelte lærestedene. Oppfatningen av hva studentenes velferdsbehov består av, har utviklet seg over tid i takt med samfunnsendringer og avhengig av behovene ved de enkelte lærestedene. Studentsamskipnadene leverer nå også tjenester som et supplement til offentlige tjenester, for eksempel tilbud om psykolog, fastlege og rådgivningstjenester.

Frem til 2019 er en rekke studentsamskipnader blitt opprettet, og enkelte har etter hvert slått seg sammen som følge av Strukturreformen i universitets- og høyskolesektoren.

Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet.

Per i dag er det totalt 14 studentsamskipnader.

Nord studentsamskipnad (Studentinord)

Norges arktiske studentsamskipnad

Studentsamskipnaden i Agder (SiA)

Studentsamskipnaden i Gjøvik, Ålesund og Trondheim (Sit)

Studentsamskipnaden i Innlandet (SINN)

Studentsamskipnaden i Indre Finnmark (SSO)

Studentsamskipnaden i Molde (SiMolde)

Studentsamskipnaden i Oslo og Akershus (SiO) (opprettet i 1938)

Studentsamskipnaden i Stavanger (SiS)

Studentsamskipnaden i Sørøst-Norge (SSN)

Studentsamskipnaden i Volda (SiVolda)

Studentsamskipnaden i Østfold (SiØ)

Studentsamskipnaden i Ås (SiÅs)

Studentsamskipnaden på Vestlandet (Sammen)

De grunnleggende elementene i ordningen er fortsatt de samme som ved etableringen, men det har skjedd store endringer i sektoren for høyere utdanning og i samfunnet for øvrig. Dette har påvirket studentsamskipnadene og behovet for tjenestene de tilbyr. Samskipnadene som gruppe har utviklet og utvidet tjenestetilbudet sitt over tid. Enkelte samskipnader kan i dag med rimelighet kalles store markedsaktører som gir tilbud til en stor andel studenter. Studentsamskipnadenes virksomhet har flere steder blitt kommersialisert til en viss grad, ved at velferdstilbudene også er tilgjengelige for andre enn studenter, mot betaling eller til høyere pris.

5 Den politiske konteksten – kvalitet og struktur

Figur 5.1 

Figur 5.1

5.1 Innledning

I tiden som har gått siden dagens universitets- og høyskolelov ble utarbeidet og vedtatt, er det særlig to store politiske reformer som har preget universitets- og høyskolesektoren: Kvalitetsreformen og Strukturreformen, se punkt 5.2 og 5.3. Andre viktige politiske initiativer som har bidratt til å forme rammebetingelsene for universitets- og høyskolesektoren de senere årene, er introduksjonen av Langtidsplan for forskning og høyere utdanning og Kvalitetsmeldingen. I denne perioden har norsk forskning og høyere utdanning blitt stadig mer orientert mot internasjonalt samarbeid.

Professor Ivar Bleiklie har analysert hvordan utviklingen i høyere utdanning fra 1990-årene til vår tid har vært drevet frem av reformer basert på en styringsmodell hvor kvalitet og effektivitet i forvaltning og drift av høyere utdanningsinstitusjoner skulle oppnås ved hjelp av styrings- og ledelsesteknikker inspirert av privat sektor – benevnt New Public Management (NPM)

Bleiklie, Ivar. New Public Management or Neoliberalism, Higher Education. I Encyclopedia of International Higher Education Systems and Institutions. Teixeira, Pedro Nuno; Jung Cheol Shin m.fl. (red.). Springer, Dordrecht, 2018. Hentet fra https://doi.org/10.1007/978-94-017-9553-1_143-1.

. Bleiklie skriver:

Summing […], recent comparative studies suggest that NPM-inspired reforms have had a global impact on HE (les: Higher Education) internationally in four respects: (1) the ideology in terms of which reforms are justified focusing on more efficient institutions and higher quality of teaching and research, (2) the emergence of formal structural arrangements for institutional evaluation and competitive research funding, (3) the emergence of managerial structures and proliferation of formal procedures in order to ascertain the achievement of efficiency and quality goals, and, (4) although universities still may enjoy considerable institutional autonomy, the connection between institutional and individual autonomy has been seriously weakened, if not severed.

5.2 Kvalitetsreformen

Mjøs-utvalgets utredning, NOU 2000: 14 Frihet med ansvar. Om høgre utdanning og forskning i Norge, beredte grunnen for Kvalitetsreformen. Utvalget presenterte et omfattende forslag til et kvalitetsløft for høyere utdanning og forskning. Forslagene ble til konkret politikk gjennom St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – Krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning. Universitets- og høyskoleloven fra 2005, som bygger på NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler (Ryssdal-utvalget), var også et ledd i Kvalitetsreformen. Kvalitetsreformen var en vidtrekkende reform med endringer både i utdanningene og i styringen og finansieringen av universiteter og høyskoler. Den ble innført gradvis i perioden 2001–2005, men den største og mest omfattende omleggingen skjedde på studiesiden med virkning fra og med høstsemesteret 2003.

5.2.1 Endringer i studiene

Kjernen i Kvalitetsreformen var at studentene skulle lykkes med gjennomføring av studiene. Det skulle skje gjennom strukturerte og integrerte utdanningsløp, bedre utnyttelse av studieåret, økt vekt på læringsmiljø, mer studentaktive læringsformer, tettere oppfølging, mer tilbakemelding underveis i studiene og et insentivbasert finansieringssystem.

Økt internasjonalisering av studiene var en sentral målsetting i Kvalitetsreformen. Alle studenter som ønsket det, skulle få tilbud om opphold i utlandet som en del av studiet. Flere studenter fra andre land ved norske læresteder skulle også være et mål i internasjonaliseringsarbeidet. Et annet mål var at norske miljøer skulle være attraktive arbeidsplasser for utenlandske akademikere. En forutsetning var at universiteter og høyskoler utviklet studietilbud på engelsk. Fellesgrader med universiteter og høyskoler i andre land ble introdusert som et virkemiddel for å lykkes i dette arbeidet. Helhetlig og systematisk kvalitetsarbeid skulle i større grad enn tidligere prege høyere utdanning. Universiteter og høyskoler ble pålagt å etablere interne systemer for kvalitetssikring. På nasjonalt nivå ble NOKUT opprettet for å sikre og fremme kvalitet i høyere utdanning og fagskoleutdanning.

5.2.2 Endringer i styringen

Kvalitetsreformen skulle også styrke strategisk kapasitet og gi bedre ledelse ved institusjonene gjennom økte fullmakter, for eksempel når det gjaldt mulighetene til å opprette og legge ned studietilbud. Reformen åpnet for å ansette faglige ledere på alle nivåer. Den innebar også flere eksternt utpekte styremedlemmer ved institusjonene, og studentene fikk en styrket posisjon i styrene.

Siden dagens universitets- og høyskolelov ble vedtatt i 2005, har universiteter og høyskoler hatt mulighet til å velge mellom to styre- og ledelsesmodeller. Den ene modellen har valgt rektor og ansatt direktør, der rektoren også er styreleder. Direktøren er styrets sekretær og institusjonens øverste administrative leder. Den andre modellen har rektor ansatt som øverste leder, og rektor har også rollen som styrets sekretær. I sistnevnte modell peker Kunnskapsdepartementet ut ett av de eksterne styremedlemmene til å være styrets leder.

Flere fullmakter skulle også bidra til et smidigere samspill med samfunns- og arbeidsliv. Institusjonene fikk samtidig større handlingsrom gjennom innføring av nettobudsjettering og nye fullmakter til å organisere den eksternt finansierte virksomheten.

5.2.3 Endringer i finansieringen

Som del av Kvalitetsreformen ble det innført et nytt finansieringssystem for universiteter og høyskoler. Tidligere ble institusjonene finansiert ut fra innsatsfaktorer, for eksempel antall studenter og studieplasser. Det nye finansieringssystemet var delvis resultatbasert, med indikatorer for resultater fra både utdanning og forskning. Målet var å belønne institusjoner som bidro til at studentene gjennomførte utdanningene de startet på, og som oppnådde gode forskningsresultater, for eksempel ved å tiltrekke seg konkurranseutsatt ekstern finansiering og å øke volumet på og kvaliteten i den vitenskapelige publiseringen. På den ene siden innebar Kvalitetsreformen at institusjonene fikk økt frihet til selv å velge hvordan de skulle arbeide for å oppnå gode resultater og høyere kvalitet. På den andre siden innebar reformen at institusjonene fikk mer ansvar for faktisk oppnådde resultater, blant annet gjennom koblingen til finansiering i det nye finansieringssystemet. For å øke den norske forskningskapasiteten fulgte myndighetene gjennom hele 2000-tallet opp Kvalitetsreformen med en betydelig satsing på øremerkede stipendiatstillinger til universiteter og høyskoler.

5.2.4 Resultater

Resultatutviklingen i universitets- og høyskolesektoren har vært gunstig på flere av de sentrale områdene i Kvalitetsreformen. I 2003 hadde 62 prosent av de som begynte i høyere utdanning åtte år tidligere, fullført en grad. I 2018 hadde dette tallet steget til 66 prosent.

Statistisk sentralbyrå (SSB). Gjennomføring ved universiteter og høgskoler https://www.ssb.no/hugjen hentet 16.1.2020.

Den vitenskapelige publiseringen har økt betydelig, langt mer enn veksten i antall faglig ansatte alene skulle tilsi. En evaluering av publiseringsindikatoren viste at publiseringsøkningen har skjedd uten at det har gått på bekostning av kvaliteten i publiseringen.

Dansk center for forskningsanalyse. Evaluering af den norske publiceringsindikator. Århus: Aarhus Universitet, 2014.

Antall avlagte doktorgrader er mer enn doblet siden 2003, fra 723 til 1564 i 2018.

NIFU (Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning). FoU-statistikkbanken. Doktorgrader http://www.foustatistikkbanken.no/nifu/?language=no hentet 30.08.2019.

Antall studenter på utvekslingsopphold i 2018 var langt høyere enn i 2003. Særlig er det flere innreisende utvekslingsstudenter, antallet er nesten tredoblet. Antallet utenlandske studenter som tar hele grader i Norge har i samme periode økt betydelig, mens tallet på norske studenter som tar hele grader utenlands, nesten ikke har vokst.

NSD. Database for statistikk om høgre utdanning. Internasjonalisering https://dbh.nsd.uib.no/statistikk/kategori_internasjonalisering.action hentet 30.08.2019.

Disse tallene gir grunnlag for å si at internasjonaliseringen på utdanningssiden i langt større grad har skjedd hjemme enn ute.

5.3 Strukturreformen

Den andre store politisk initierte reformen i universitets- og høyskolesektoren er Strukturreformen. Sektoren gikk i perioden 2015–2017 gjennom omfattende institusjonsfusjoner som reduserte antall statlige høyere utdanningsinstitusjoner fra 33 til 21. Den bakenforliggende motivasjonen for Strukturreformen var målet om bedre kvalitet. Allerede i 2008 pekte NOU 2008: 3 Sett under ett – Ny struktur i høyere utdanning (Stjernø-utvalget) på at den skjerpede konkurransen om studenter, ansatte og forskningsmidler satte det norske systemet for høyere utdanning under press. Utvalget viste til at mange små og perifert beliggende studiesteder slet med rekruttering av både studenter og ansatte. Flere evalueringer tydet på sviktende kvalitet i utdanninger og forskning som er sentrale for velferdssamfunnet. Mulighetene for at høyskoler kunne bli universitet bidro til en spredning av ressurser og opprettelse av mange små og smale master- og doktorgradsprogrammer. For å skape større og mer robuste enheter foreslo derfor Stjernø-utvalget å endre strukturen i høyere utdanning ved å slå sammen institusjoner.

5.3.1 Konsentrasjon for kvalitet

Stjernø-utvalgets forslag ble de første årene fulgt opp gjennom SAK-prosesser (samarbeid, arbeidsdeling, konsentrasjon). Enkelte institusjoner slo seg sammen, men det store endringstrykket oppsto først med Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Ifølge meldingen var strukturendringer nødvendige ut fra både globale, nasjonale og regionale behov.

Større, mer solide og mer profilerte institusjoner skulle bidra til å ruste sektoren bedre for fremtiden. Stortingsmeldingen la til grunn at Norge trenger akademiske miljøer som kan hevde seg i den internasjonale konkurransen om forskningsmidler, de beste studentene og ansatte. Bare gjennom dette kan norske akademiske miljøer bidra til å drive forskningsfronten fremover og delta i den verdensomspennende kunnskapsdugnaden for å møte store globale utfordringer. Utfordringene kan være klimaendringer, sikkerhet og beredskap, ny teknologi, sykdommer og epidemier, migrasjon, fattigdom, tap av biologisk mangfold og sikker tilgang på rent vann, ren energi og mat. Som nasjon trenger vi en kunnskapsbase for å håndtere omstillinger, demografiske endringer og teknologiske skifter. Bedrifter og offentlige virksomheter trenger tilgang på godt kvalifisert arbeidskraft og solid forskning. Konkurransekraften til et høykostland som Norge avhenger av tilgang på en arbeidsstyrke med høy og relevant kompetanse, god omstillingsevne og evne til å delta i den teknologiske utviklingen. Dette er nødvendige forutsetninger for å opprettholde velferdsstaten. Landet består av regioner med ulike fortrinn og ulik næringsstruktur. Derfor er det nødvendig med institusjoner som klarer å ivareta regionenes behov og bidra til videre utvikling av egen region. Dette siste er blitt tydelig understreket ved introduksjonen av utviklingsavtaler.

For å vurdere om de enkelte institusjonene hadde tilstrekkelig solide fagmiljøer, la departementet i stortingsmeldingen vekt på en rekke kriterier: årsverk i førstestillinger, søkning, gjennomføring i studiene, studentenes tidsbruk, vitenskapelig publisering, eksterne forskningsinntekter, størrelse på doktorgradsutdanningene, internasjonal orientering og samspill og samarbeid. Hensikten med kriteriene var ikke å gi en helhetlig vurdering av kvaliteten ved institusjonene, men at de skulle representere de mest relevante faktorene i struktursammenheng.

5.3.2 Resultater

Strukturprosessene som fulgte etter Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet, førte til følgende institusjonssammenslåinger:

  • Høyskolene i Harstad og Narvik gikk inn i Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet. Høgskolen i Tromsø og Universitetet i Tromsø hadde alt i 2009 slått seg sammen på frivillig grunnlag.

  • Høyskolene i Nord-Trøndelag og Nesna samt Universitetet i Nordland dannet Nord universitet.

  • Høyskolene i Sør-Trøndelag, Ålesund og Gjøvik gikk inn i NTNU.

  • Høyskolene i Bergen, Sogn og Fjordane samt Stord/Haugesund dannet Høgskulen på Vestlandet.

  • Kunsthøgskolen i Bergen gikk sammen med Universitetet i Bergen.

  • Høyskolen i Buskerud og Vestfold, og høyskolen i Telemark slo seg sammen til det som siden er blitt Universitetet i Sørøst-Norge.

  • Høyskolene i Lillehammer og Hedmark dannet Høgskolen i Innlandet.

I privat del av sektoren har det også skjedd fusjoner:

  • Misjonshøgskolen i Stavanger, Haraldsplass diakonale høgskole, Høgskolen Betanien og Diakonhjemmet Høgskole slo seg i 2016 sammen til VID vitenskapelige høgskole. Fra og med 2018 er også Høyskolen Diakonova innlemmet i VID.

I tillegg kjøpte Høyskolen Kristiania i 2017 opp Westerdals Oslo School of Arts, Communication and Technology og i 2019 Musikkteaterhøyskolen og Norges dansehøyskole. Øvrige statlige og private høyere utdanningsinstitusjoner har ikke gjort strukturendringer på institusjonsnivå etter at Konsentrasjon for kvalitet ble lagt frem. Per desember 2019 er det i alt 21 statlige universiteter og høyskoler under Kunnskapsdepartementet og ni institusjonsakkrediterte private høyskoler.

NOKUT. Akkrediterte institusjonar https://www.nokut.no/databaser-og-fakta/akkrediterte-institusjonar/ hentet 6.12.2019.

Det er foreløpig for tidlig å si om målene med Strukturreformen er nådd. Forskningsrådet utlyste i 2018 en forskningsbasert evaluering av reformen. Evalueringen ble tildelt et prosjekt ledet av Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU).

I prosjektet inngår også forskere fra Universitetet i Bergen (Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap), Ghent Universitet (Centre for Higher Education Governance Ghent), Kungliga Tekniske Högskolan i Stockholm og Aarhus Universitet (Dansk Center for Forskningsanalyse).

5.4 Økende internasjonalisering

Internasjonaliseringen av både høyere utdanning og forskning har vært økende de siste tiårene. Å styrke nasjonens evne til å møte de utfordringene og mulighetene denne utviklingen byr på, har vært en viktig motivasjon for både Kvalitetsreformen og Strukturreformen. Med internasjonalisering menes både at forskere er oppdatert om den internasjonale forskningsfronten og kan trekke inn slike forskningsresultater i egen forskning og undervisning, at studenter og forskere kan reise utenlands på studie- og forskningsopphold, og tilsvarende at utenlandske forskere og studenter kan søke seg til norske læresteder. Det strategiske perspektivet på internasjonalt utdanningssamarbeid ble understreket i St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning.

St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning definerer internasjonalisering slik: «Internasjonalisering er utveksling av ideer, kunnskap, varer og tjenester mellom nasjoner over etablerte landegrenser og har følgelig enkeltlandet som ståsted og perspektiv. Innenfor utdanning vil internasjonalisering være prosessen med å integrere en internasjonal, interkulturell og global dimensjon i mål, organisasjon og handling.»

Stortingsmeldingen slo fast at kvalitet og relevans er grunnleggende kriterier for internasjonaliseringen og den inneholdt klare forventninger til universiteter og høyskoler om større strategisk oppmerksomhet på internasjonalisering. Institusjonene ble oppfordret til å konsentrere institusjonsavtaler om forsknings- og utdanningssamarbeid til færre, men kvalitativt bedre aktører. Ifølge stortingsmeldingen er kortere utvekslingsopphold positivt, fordi studentene da bringer med seg hjem impulser som også andre studenter kan ha glede av. Erasmus+ er EUs program for utdanning, opplæring, ungdom og idrett. Deltakelse i utdanningsdelen av Erasmus+ skal bidra til at flere unge, gjennom studier og opplæring i andre land, opparbeider seg den kompetansen det faktisk er behov for. Dette skal gjøre dem mer attraktive på arbeidsmarkedet i sitt eget hjemland, og det skal også bidra til arbeidsmobilitet mellom de europeiske landene. Kunnskapsdepartementet lanserte i 2016 strategiske mål for utdanningssamarbeidet i Erasmus+. Blant annet er det et mål at programmet skal bidra til økt kvalitet i norsk utdanning og til at norsk utdanning hevder seg internasjonalt. Aktiviteten i Norge skal økes, og Erasmus+ skal brukes som et virkemiddel i utviklingen av norsk politikk. Gjennom avtaler mellom norske og utenlandske universiteter og høyskoler skal programmet blant annet legge til rette for økt studentutveksling og samarbeid om fellesgrader.

Den hittil siste forskningsmeldingen, Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer, slår fast at internasjonalt samarbeid om forskning er viktig, men at internasjonaliseringsarbeidet bør bli mer målrettet og strategisk. Norske myndigheter og høyere utdanningsinstitusjoner bør etterstrebe god sammenheng mellom nasjonal og internasjonal virkemiddelbruk, og mellom utdanning og forskning i internasjonalt samarbeid. Ifølge stortingsmeldingen er EUs rammeprogrammer en viktig arena for internasjonalisering av norsk forskning. I 2014 la regjeringen frem Strategi for forsknings- og innovasjonssamarbeidet med EU. I strategien er hovedmålene at samarbeidet skal bidra til økt kvalitet, økt innovasjonsevne, økt velferd og videreutvikling av det norske forsknings- og innovasjonssystemet.

Samarbeid utenfor Europa er også viktig for Norge. Panorama-strategien fra 2015 handler om det bilaterale samarbeidet om forskning og høyere utdanning med Brasil, India, Japan, Kina, Russland og Sør-Afrika. Denne strategien hviler også på prinsippene kvalitet og relevans, i tillegg til gjensidighet og langsiktighet.

5.5 Langtidsplanen – et nytt verktøy

I 2014 kom den første langtidsplanen for forskning og høyere utdanning i Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2015–2024. Formålet med planen var å skape større forutsigbarhet og langsiktighet i prioriteringer og bevilgninger til satsing på disse politikkområdene. Planen inneholdt tverrgående og overordnede mål, seks langsiktige, delvis tematiske prioriteringer og konkrete opptrappinger for den kommende fireårsperioden. I tråd med forutsetningene da den første versjonen ble lagt frem, reviderte regjeringen planen etter fire år. Det resulterte i Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028. De overordnede målene ligger fast: Planen skal bidra til styrket konkurransekraft og innovasjonsevne og til at vi klarer å møte store samfunnsutfordringer og utvikle fagmiljøer av fremragende kvalitet. Fire langsiktige prioriteringer er videreført fra første versjon: 1) hav, 2) klima, miljø og miljøvennlig energi, 3) fornyelse i offentlig sektor og bedre offentlige tjenester, og 4) muliggjørende og industrielle teknologier. En femte prioritering er ny: samfunnssikkerhet og samhørighet i en globalisert verden. Den nye prioriteringen er et resultat av at humanioraperspektivene fikk lite oppmerksomhet i den første planen, og at den generelle samfunnsutviklingen går i retning av et stadig mer komplekst trusselbilde og økende polarisering. Planen om økonomiske satsinger i inneværende fireårsperiode er rettet mot et teknologiløft, forskning og utviklingsarbeid for fornyelse og omstilling i næringslivet og kvalitet i høyere utdanning.

5.6 Kultur for kvalitet i utdanningen

Strukturreformen la grunnlag for sammenslåinger som virkemiddel for å få utdanning og forskning av bedre kvalitet. Med Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning (Kvalitetsmeldingen) rettet regjeringen blikket mot utdanningsvirksomheten ved universiteter og høyskoler. Målet med Kvalitetsmeldingen er imidlertid langt på vei det samme som med Strukturreformen: å ruste samfunnet bedre til å møte utfordringer og å bidra til å utvikle samfunnet globalt, nasjonalt og regionalt. For å oppnå det må universiteter og høyskoler tilby oppdaterte og relevante utdanninger som motiverer til læring og gjennomføring. Kvalitet i høyere utdanning innebærer at studentene skal oppnå best mulig læringsresultater og personlig utvikling, møte relevante utdanninger som forbereder dem godt på fremtidig yrkeskarriere og aktiv deltakelse i et demokratisk og mangfoldig samfunn. Regjeringen understreker i stortingsmeldingen at kvaliteten i norsk høyere utdanning gjennomgående er god, og at det beste vi har nasjonalt, kan måle seg med det beste som finnes internasjonalt. Likevel er det stadig rom for å bli bedre. Målene for Kvalitetsmeldingen er at

  • alle studenter skal møte krevende og engasjerende studier

  • alle studenter skal møtes som ansvarlige deltakere i egen læring og integreres godt i det sosiale og akademiske fellesskapet

  • studieprogrammene skal ha tydelige læringsmål og god helhet og sammenheng

  • alle studenter skal møte aktiviserende og varierte lærings- og vurderingsformer, der digitale muligheter utnyttes

  • studieprogrammene skal utvikles i samarbeid med arbeidslivet

  • alle studenter skal møte undervisere med god faglig og utdanningsfaglig kompetanse

  • utdanning og undervisning skal verdsettes høyere i akademia

For å stimulere til kvalitetskultur og kvalitetsutvikling i utdanningene krever regjeringen blant annet at institusjonene utvikler meritteringssystemer for de som gir utdanning, og at de i større grad benytter fagfellevurdering og kollegaveiledning i utdanningsvirksomheten sin. Videre er det etablert en kvalitetsarena for utlysning av prosjektmidler som skal stimulere til kunnskap, kompetanse og innovasjon i utdanningene. Arenaen forvaltes av Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku).

5.7 Pågående politiske prosesser

Kunnskapsdepartementet har satt i gang flere politiske prosesser med relevans for høyere utdanning. Kompetansereformen Lære hele livet skal sikre at arbeidstakere som trenger det, får faglig påfyll, slik at de kan takle omstillinger bedre og stå lenger i arbeidslivet.

Som et ledd i Kompetansereformen har regjeringen satt ned et utvalg som skal finne ut mer om hva slags kompetanse norsk arbeidsliv vil trenge i fremtiden. Kompetansebehovsutvalget har utgitt to NOU-er, en om kunnskapsgrunnlaget og en om utfordringer for kompetansepolitikken. Se Kompetansebehovsutvalget https://www.regjeringen.no/no/dep/kd/org/styrer-rad-og-utvalg/kompetansebehovutvalget/id2556616/ hentet 16.1.2020.

Universiteter og høyskoler har som tilbydere av etter- og videreutdanning en viktig rolle i Kompetansereformen.

Norske studenter drar ikke på utveksling utenlands i så stor utstrekning som regjeringen ønsker. I en kommende stortingsmelding om mobilitet vil regjeringen foreslå ulike tiltak for å stimulere til at flere reiser på utenlandsopphold i løpet av studietiden.

Etter planen skal regjeringen legge frem en stortingsmelding om arbeidsrelevans våren 2021. Ambisjonen for stortingsmeldingen er å styrke kvaliteten og arbeidsrelevansen i høyere utdanning. Utdanningen skal forberede studentene bedre på arbeidslivet, og arbeidslivet skal få tilgang på relevant kompetanse som kan bidra til utvikling og omstilling. Ambisjonene skal nås gjennom

  • bedre og mer gjensidig samarbeid mellom universiteter og høyskoler og arbeidslivet om samfunnets kunnskapsbehov, utvikling av høyere utdanning og studentenes læring

  • å styrke kvaliteten på praksis i utdanninger med mye obligatorisk praksis

  • å styrke arbeidstilknytningen til utdanninger som har svak arbeidstilknytning i dag, inkludert økt bruk av praksis

  • å styrke innovasjon og entreprenørskap i høyere utdanning

Regjeringen besluttet i 2019 at det skal utarbeides en stortingsmelding om styringspolitikk for statlige universiteter og høyskoler. Meldingen skal etter planen legges frem våren 2021. Regjeringen ønsker å sikre en helhetlig styringspolitikk som på best mulig måte legger til rette for universitetenes og høyskolenes langsiktige faglige og strategiske utvikling. Meldingen skal sette rammer for utviklingen av høyere utdanning og forskning de neste 20 årene.

6 Utviklingstrekk fremover

Figur 6.1 

Figur 6.1

6.1 Innledning

Basert på analyser av utviklingstrekk og megatrender globalt og nasjonalt mener utvalget at det kan identifiseres følgende ti utviklingstrekk som vil være relevante å se hen til ved utformingen av en ny lov:

  • endringer i studentpopulasjonen

  • læring hele livet

  • digitalisering og kunstig intelligens

  • åpen forskning

  • strammere offentlige finanser

  • økende forventninger til universitets- og høyskolesektoren om bidrag til samfunnsutviklingen

  • FNs bærekraftmål og Parisavtalen

  • polarisering og mistro til vitenskap

  • økende internasjonalisering

  • likestilling og mangfold

6.2 Den globale og den nasjonale konteksten

Universiteter og høyskoler er sentrale institusjoner for å frembringe og spre kvalitetssikret kunnskap i samfunnet og for allmenndannelsen i befolkningen. De er en del av en stadig tettere sammenvevd verden og må forholde seg til globale megatrender som kommer til å prege verden fremover. Samtidig er det enkelte utviklingstrekk som er mer spesifikke for Norge og som vil påvirke rammevilkårene for universiteter og høyskoler.

De globale megatrendene er formulert på ulike måter i ulike kilder.

Se for eksempel: ZukunftsInstitut. Megatrends https://www.zukunftsinstitut.de/dossier/megatrends/ hentet 16.1.2020; SITRA. Megatrends https://www.sitra.fi/en/topics/megatrends/ hentet 16.1.2020; Zynk Kommunikasjon, Analyse & Ledelse for KS. Polarisert samfunn, eliter under press. Hentet fra https://www.ks.no/contentassets/88fcd4bb46ca40969085566916d8ceba/zynk-endelig-trendrapport-ks.pdf.

Men følgende temaer går igjen i de fleste:

  • globalisering

    Store norske leksikon. Globalisering https://snl.no/globalisering hentet 16.1.2020.

    og økende gjensidig avhengighet

  • demografiske endringer, herunder migrasjon, mobilitet og økende urbanisering

  • risiko, sikkerhet og økende spenninger, inkludert klimaendringer og ressursknapphet

  • høyere utdannet befolkning og kunnskapskultur, inkludert teknologiske gjennombrudd

  • forskyvning av verdens økonomiske tyngdepunkt

  • individualisering, helse og sunnhet

  • økt polarisering og eliteforakt

I Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017 peker regjeringen på flere av de samme internasjonale utviklingstrekkene, men også på forhold som er særlig relevante for Norge:

  • lavere avkastning av oljefondet (Statens pensjonsfond utland)

  • mulig svekket verdi av petroleumsformuen

  • synkende produktivitetsvekst

  • aldrende befolkning, inkludert færre i arbeidsfør alder til å bære byrdene

  • klimaendringer

  • økt migrasjon

  • digitalisering og automatisering

Boks 6.1 OECD: Trender som vil forme utdanningssektoren

OECD gir hvert tredje år ut Trends shaping education. Denne publikasjonen beskriver hvordan globale megatrender vil kunne forme utdanningssektoren i fremtiden. I den siste utgaven fremhever OECD fem knipper av utviklingstrekk:

  • Verdens økonomiske tyngdepunkt forskyves mot Sørøst-Asia. Stadig flere mennesker løftes ut av fattigdom, og middelklassen vokser globalt. Det er økende mobilitet på tvers av landegrenser av både varer, tjenester og mennesker.

  • Fremveksten av sosiale medier har skapt ekkokamre der forutinntatte meninger bekreftes, og den felles offentligheten settes under press. Det er synkende valgdeltakelse i mange demokratier. Ulikhetene innad i mange land øker, blant annet mellom byene og distriktene.

  • Verden står overfor mer sammensatte sikkerhetsutfordringer enn tidligere. Trusler som terrorisme, antibiotikaresistens, cyberkriminalitet, lavere jobbsikkerhet, klimaendringer og miljøødeleggelser gjør at mange mennesker er utrygge på fremtiden.

  • Gjennomsnittlig levealder øker stadig. I vestlige land lever de fleste mennesker lenge etter tradisjonell pensjonsalder, og de er sunnere og rikere enn tidligere tiders eldre. Det får konsekvenser for utdanning, arbeidsmarked og pensjonssystemer.

  • Verden har blitt mer individualistisk. Enkeltmenneskets tilknytning til tradisjonelle fellesskap i lokalsamfunnet eller på arbeidsplassen er svekket. Digitale fellesskap og nettverk får større betydning. Familiemønstre og kjønnsroller er i endring. Forbruket virtualiseres gjennom netthandel og strømmetjenester. Forbruket øker, men samtidig er mange opptatt av etisk og mer miljøvennlig forbruk.

Kilde: OECD. Trends Shaping Education 2019: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/trends_edu-2019-en.pdf?expires=1571380487&id=id&accname=oid029201&checksum=B8F682603053A5B3DAF3F4C925939526

6.3 Ti utviklingstrekk som vil prege universitets- og høyskolesektoren

6.3.1 Endringer i studentbefolkningen

I 1969 var det ca. 27 000 studenter ved norske universiteter og høyskoler.

Statistisk sentralbyrå (SSB). Statistisk årbok 1970, tabell 399 side 301 https://www.ssb.no/a/histstat/aarbok/1970.pdf.

I 2019 er tallet steget til ca. 261 000. Høyere utdanning har blitt et massefenomen, men potensialet for ytterligere vekst i studenttallet vil sannsynligvis være mindre fremover. Fallende fruktbarhet vil på lengre sikt gi lavere ungdomskull.

Statistisk sentralbyrå (SSB). Statistikkbanken, fødte https://www.ssb.no/statbank/list/fodte hentet 18.10.2019.

Økende studietilbøyelighet og økt omfang av etter- og videreutdanning vil kunne trekke i motsatt retning når det gjelder antall studenter. Statistisk sentralbyrås (SSB) fremskrivning av studenttallet anslår en vekst på ti prosent mot 2060. Nivået på fremtidig innvandring vil også kunne påvirke studenttallet. De siste årene har innvandringen til Norge sunket markant. Hvordan den vil utvikle seg i fremtiden, er usikkert. Ettersom den eksisterende innvandrerbefolkningen er relativt ung, vil innvandrere og etterkommere av innvandrere på sikt utgjøre en økende del av studentmassen. I 2018 var denne andelen tolv prosent, mens den ifølge SSBs fremskrivning av studenttallet vil være 25 prosent i 2060. Befolkningsveksten vil trolig fortsette å komme særlig i de store byene, mens folketallet vil kunne gå ytterligere tilbake i distriktene.

Statistisk sentralbyrå (SSB). Statistikkbanken, folkemengde etter tettbygd/spredtbygd https://www.ssb.no/statbank/list/beftett hentet 18.10.2019.

Studentbefolkningen vil bli mer heterogen etter hvert som flere tar høyere utdanning. Psykiske problemer er mer utbredt blant ungdom enn tidligere, noe som også vil stille høyere utdanningsinstitusjoner overfor nye og flere utfordringer. Den siste undersøkelsen av studentenes egenrapporterte helse og trivsel viste en forverring i deres psykiske helse.

Knapstad, Marit, Ove Heradstveit og Børge Sivertsen. Studentenes helse- og trivselsundersøkelse 2018. Hovedresultater. Hentet fra https://shotstorage.blob.core.windows.net/shotcontainer/SHOT2018.pdf. Oslo: SiO (Studentsamskipnaden i Oslo og Akershus), 2018 s. 4.

De siste ungdomskullene har vært mindre involvert i rus og kriminalitet og mer orientert mot skoleprestasjoner og utdanning enn tidligere ungdomskull. De studerer i større grad de fagområdene der utdanningsmyndighetene mener behovene for kompetent arbeidskraft er størst. På slutten av 1990-tallet var humaniora det største fagområdet målt i antall studenter. I 2018 var helse- og sosialfag det største fagområdet, tett fulgt av økonomisk-administrative fag og matematisk-naturvitenskapelige og teknologiske fag.

Diku (Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning). Tilstandsrapport for høyere utdanning 2019. Diku rapportserie 05/2019 tabell 2.2 s. 18. https://diku.no/rapporter/diku-rapportserie-05-2019-tilstandsrapport-for-hoeyere-utdanning-2019.

6.3.2 Læring hele livet

Utvalget viser til at regjeringen ønsker å gjennomføre en kompetansereform for at befolkningens kompetanse ikke skal «gå ut på dato», og at flere skal stå i arbeid lenger.

Regjeringen. Lære hele livet https://www.regjeringen.no/no/tema/utdanning/voksnes_laering_og_kompetanse/innsiktsartikler/lare-hele-livet/id2600403/ hentet 18.10.2019.

Hurtigere omstilling i samfunnet, ikke minst på grunn av teknologiske endringer, gjør at grunnutdanningene blir raskere utdatert, og at arbeidsstokkens behov for faglig påfyll øker. Universiteter og høyskoler er sammen med fagskoler viktige aktører i arbeidet med å sørge for et relevant etter- og videreutdanningstilbud av god kvalitet. Et ekspertutvalg har vurdert behovet for etter- og videreutdanning, om utdanningssystemet er i stand til å imøtekomme disse behovene, og om rammebetingelsene for investering i ny kompetanse er gode nok. Ekspertutvalget leverte sin utredning i juni 2019.

NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne.

I utredningen foreslås det en rekke tiltak for å styrke både tilbudet av og etterspørselen etter påfyll av kunnskap gjennom hele livet, også innenfor høyere utdanning. Et utvidet etter- og videreutdanningstilbud og større behov for jevnlig oppdatering av kunnskapen kan stimulere til endring av eksisterende opptaksmodeller og gradsstrukturer. Internasjonalt snakkes det for eksempel om abonnementsordninger for høyere utdanning.

Deloitte. Insights https://www2.deloitte.com/us/en/insights/industry/public-sector/future-of-public-higher-education-study.html hentet 18.10.2019.

Livslang læring handler ikke bare om arbeidsstyrkens behov for å oppgradere kompetansen sin. Flere friske pensjonister vil kunne benytte seg av høyere utdanningstilbud med dannelse og selvutvikling som siktemål. Også blant de helt unge, under normal studiealder, vil det kunne bli flere studenter. For særskilt talentfulle og motiverte elever er det allerede mulig å ta universitetsfag mens de er i videregående opplæring.

Teknisk ukeblad. Birk (19) tar universitetsfag på masternivå – samtidig med sisteåret på videregående https://www.tu.no/artikler/birk-19-tar-universitetsfag-pa-masterniva-samtidig-med-sistearet-pa-videregaende/437805 hentet 05.11.2019.

6.3.3 Digitalisering og kunstig intelligens

Digitalisering og kunstig intelligens endrer stadig nye bransjer. Høyere utdanning vil også bli påvirket. Bruk av digitale verktøy i undervisningen kan styrke det pedagogiske tilbudet, for eksempel gjennom mer varierte læringsformer, læringsanalyse og mer individuelt tilpasset opplæring. Teknologien bidrar også til økt spredning av digitale undervisningstilbud, som kan benyttes uavhengig av tid og rom. Massive Open Online Courses (MOOCs) er eksempler på at det er et stadig økende tilbud av strømmede ordinære forelesninger på nettet. Strømming av undervisningen gjør at mange studenter tilbringer mindre tid på campus enn før. Til tross for at universiteter og høyskoler i en viss forstand virtualiseres, vil det fortsatt være behov for fysiske læringsarenaer. Det er et grunnleggende menneskelig behov å møtes ansikt til ansikt, og utdanningsinstitusjonene har behov for at studentene er til stede for å sikre gode læringsmiljøer. Mange studier inneholder dessuten obligatoriske arbeidskrav, slik som gruppeundervisning eller laboratorieforsøk, som stadig vil gjøre det påkrevd at studentene møter opp på campus. Campusene må likevel kanskje i større grad enn hittil tiltrekke seg et bredere tilbud av servicefunksjoner for fortsatt å være attraktive studiesteder.

Statsbygg. Kunnskapsgrunnlag for universitets- og høgskolesektoren. Rapport B, 2018 s. 85.

Innenfor forskning åpner digitalisering og kunstig intelligens for innsamling og analyse av store datamengder i en helt annen skala enn før. Datamengden som samles inn gjennom sensorer og tingenes Internett

Store norske leksikon. Tingenes Internett https://snl.no/tingenes_internett hentet 21.10.2019.

, vokser eksponentielt.

Titan.uio.no. Data er den nye naturressursen https://titan.uio.no/node/1601 hentet 18.10.2019.

Utviklingen stiller også universiteter og høyskoler overfor nye utfordringer. Det gjelder for eksempel hvordan teknologi utnyttes best i pedagogisk øyemed, og hvordan store datasett kan bevares og tilrettelegges for gjenbruk i forskningen. Mange av dataene som genereres for eller som kan brukes i forskning, omhandler personopplysninger. Det vil stille institusjonene og de enkelte ansatte overfor krav om å ivareta informasjonssikkerhet, personvern, forskningsetikk og forskningsansvarlighet.

6.3.4 Åpen forskning

Åpen forskning er en pågående prosess som påvirker hvordan forskning utføres og kunnskap deles.

European Commission. Open Science https://ec.europa.eu/research/openscience/index.cfm hentet 18.10.2019.

Åpen forskning betyr at det legges til rette for at alle forskningsresultater, – artikler og – data, som hovedregel skal publiseres på en måte som gjør at materialet blir gratis tilgjengelig for offentligheten. Åpen publisering av artikler innebærer også en endring i kostnads- og arbeidsfordelingen. Mens publisering frem til nå stort sett har skjedd i abonnementsbaserte tidsskrifter, er det et ønske om å gå over til åpen tilgang. Da må institusjonene eventuelt også overta en del av arbeidet med publiseringen, for eksempel å gjøre artikler tilgjengelige i åpne digitale arkiver.

Mer åpenhet om forskningsresultater, forskningsdata og selve forskningsprosessen vil stimulere til økt spredning og bruk av resultater og data. Det vil også gi mer innovasjon og høyere samfunnsmessig avkastning av ressursene som investeres i forskning. Engasjerte borgere vil i større grad bidra til datainnsamling og til folkefinansiering av forskning og være med på å sette prioriteringer.

Se for eksempel The Globe Program, som baserer seg på datainnsamling om Jordens miljø blant annet fra den engasjerte allmennheten: The Globe Program. A Worldwide Science and Education Program https://www.globe.gov/ hentet 18.10.2019.

Forskningen må i større grad involvere og samordnes med andre samfunnsaktører. Ikke minst gjelder det den utfordringsdrevne forskningen, der engasjement fra og samspill med næringsliv, offentlige myndigheter og sivilsamfunn er nødvendig for å finne gode løsninger som kan anvendes i større skala. Selv om utviklingen går i retning av større åpenhet, skjer dette i ulik takt innenfor ulike fagfelt og i ulike deler av verden.

6.3.5 Strammere offentlige finanser

Flere eldre og relativt færre i yrkesaktiv alder vil gi økt press på velferdsstatens tjenestetilbud. Ved fremleggingen av statsbudsjettet for 2020 varslet regjeringen at Norge må føre en strammere finanspolitikk fremover. Det gir mindre rom for nye og kostbare budsjettsatsinger, og krever evne og vilje til å omprioritere mellom sektorene. Norske universiteter og høyskoler har i internasjonal sammenheng en høy andel basisfinansiering direkte over offentlige budsjetter. Basisfinansieringen har vært økende de senere årene, fra 74 prosent i 2007 til 76 prosent i 2018. I flere andre europeiske land er det derimot gjennomført til dels betydelige kutt i budsjettene til universiteter og høyskoler i løpet av samme periode. Store kutt i overføringene til universiteter og høyskoler er foreløpig ikke et tema i Norge. Regjeringens ABE-reform (avbyråkratisering og effektivisering) har riktignok gitt årlige budsjettkutt fra 0,5 til 0,8 prosent i budsjettet til hver universitets- og høyskoleinstitusjon hvert år siden 2014. Til tross for ABE-reformen har det vært realvekst i sektorens samlede budsjetter i perioden, blant annet fordi summen av nye satsinger overstiger kuttene. Universitets- og høyskolesektoren kan likevel komme til å trenge flere og mer sammensatte finansieringskilder fremover, for å kunne realisere nye satsinger og innfri egne ambisjoner. Mange europeiske land, inkludert de nordiske, tilbyr som hovedregel fortsatt gratis høyere utdanning. I Norge er det bred politisk enighet om at gratisprinsippet skal bestå, se kapittel 18. Det vil imidlertid kunne bli nødvendig å vurdere avgrensningene av prinsippet på nytt, for eksempel i lys av forventningene til universiteter og høyskoler om å øke tilbudet om livslang læring. Etter- og videreutdanning vil i større grad enn i dag kunne bli betalingsstudier i fremtiden.

6.3.6 Økende forventninger om bidrag til samfunnsutviklingen

Politikere og offentlige myndigheters forventninger til universiteter og høyskolers bidrag i samfunnsutviklingen har stadig vokst de siste tiårene. Det handler om mer enn å utdanne flere kandidater med høy og relevant kompetanse og å bidra til den internasjonale kunnskapsutviklingen gjennom forskning av høy kvalitet. Samfunnsoppdraget er i større grad enn før rettet mot innovasjon og nyskaping i samspill med næringsliv og offentlig sektor. Universiteter og høyskoler skal være motorer i den regionale utviklingen, og de skal bidra til nødvendig omstilling i næringslivet, jf. at betydningen av petroleumssektoren i norsk økonomi vil være fallende i årene som kommer. Det forventes også mer enn tidligere at universitets- og høyskolesektoren skal bidra til å møte vår tids samfunnsproblemer, som er både komplekse og globale i sin natur, for eksempel klimaendringer.

Å møte store samfunnsutfordringer er ett av tre mål for regjeringens langtidsplan for forskning og høyere utdanning for perioden 2019–2028, jf. Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning 2019–2028.

Videre vil det at vi lever lenger og fødselstallet går ned, kreve at det offentlige tjenestetilbudet endres. I denne omstillingen er høyere utdannings samspill med samfunnet helt nødvendig for å finne nye og innovative løsninger. Flere har derfor tatt til orde for at universiteter og høyskolers samlede oppdrag har blitt for stort.

European Science Foundation. Higher Education Looking Forward. Relations between Higher Education and Society. 2008. Hentet fra http://archives.esf.org/fileadmin/Public_documents/Publications/HELF.pdf s. 55.

Det er likevel ikke grunn til å tro at forventningene til hva denne sektoren skal løse, vil bli mindre. Kunnskap står i sentrum både for universiteter og høyskolers virksomhet, og for samfunnsutviklingen. Institusjonene i sektoren har forskjellige utgangspunkt og forutsetninger for å møte forventningene. Noen institusjoner er små og spesialiserte, mens andre er store breddeinstitusjoner. Omfanget av forskning og faglig utviklingsarbeid er ulikt, og det samme gjelder graden av integrering i nasjonalt og internasjonalt nettverkssamarbeid. Det er sektoren samlet som må løse samfunnsoppdraget, og ikke den enkelte institusjon for seg. Mer arbeidsdeling vil kunne bli nødvendig for å utnytte knappe ressurser mer effektivt.

6.3.7 FNs bærekraftsmål og Parisavtalen

FNs bærekraftsmål (2030-agendaen) skal bidra til at verden oppnår en utvikling som er både sosialt, miljømessig og økonomisk bærekraftig.

FN-sambandet. Fattigdom https://www.fn.no/Tema/Fattigdom/Fattigdom hentet 18.10.2019.

Klimaendringer og tap av mangfold og natur er en overordnet trussel mot en slik utvikling. Gjennom Parisavtalen

FN-sambandet. Parisavtalen https://www.fn.no/Om-FN/Avtaler/Miljoe-og-klima/Parisavtalen hentet 30.12.2019.

av 2015 har Norge forpliktet seg til innen 2030 å redusere nasjonale klimagassutslipp med minst 40 prosent i forhold til 1990-nivå.

Målet er nedfelt i lov 16. juni 2017 nr. 60 om klimamål (klimaloven) https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2017-06-16-60.

Utdanning, forskning og innovasjon er sentrale virkemidler for å nå både bærekraftsmålene og målet i Parisavtalen. Universiteter og høyskoler har derfor en sentral rolle å spille i oppfølgingen av begge disse globale fellesløftene for en bedre fremtid.

6.3.8 Polarisering og mistro til vitenskap

I mange vestlige land er det en tiltakende polarisering og splittelse i befolkningen langs flere politiske skillelinjer. En skillelinje som har blitt viktigere går forenklet sagt mellom en høyt utdannet, urban og globalt orientert del av befolkningen og en lavere utdannet, mer rural og mer nasjonalt orientert del av befolkningen.

Den britiske forfatteren og kommentatoren David Goodhart har blitt kjent for å sette merkelappene «anywheres» og «somewheres» på disse to gruppene. Se Goodhart, David. The Road to Somewhere. The New Tribes Shaping British Politics. Penguin, 2017.

Selv om det er flere som tar høyere utdanning, vil det fortsatt være mange som ikke tar slik utdanning. Både splittelsen i befolkningen i Storbritannia i etterkant av folkeavstemningen om fortsatt medlemskap i EU (Brexit), og «de gule vestenes» opprør i Frankrike fra høsten 2018 er eksempler på en slik polarisering langs nye politiske skillelinjer. Andre utviklingstrekk som kan bidra til polarisering i befolkningen er økende økonomisk ulikhet og globalisering. Sosiale medier har fått en økende betydning som informasjonskilde, og vi har sett eksempler på hvordan de blir benyttet til å forsterke polariseringen ved at de brukes til å spre desinformasjon, løgn og propaganda. Dette kan også påvirke resultatene i demokratiske valg. Når politikken og samfunnet blir mer polarisert er det desto viktigere med kilder til kunnskap som har bred aksept på tvers av skillelinjer. Samtidig kan polarisering påvirke universiteter og høyskolers evne til å fylle denne rollen. I USA har universitetene blitt en stadig større arena for identitetspolitikk.

Det vil si politisk mobilisering til fordel for grupper som deler en felles identitet, og som tar utgangspunkt i at gruppen har blitt utsatt for urettferdighet eller marginalisering, se Wikipedia. Identitetspolitikk https://no.wikipedia.org/wiki/Identitetspolitikk hentet 05.11.2019.

Autoritære og halvautoritære politiske regimer er på fremmarsj over hele verden. I flere kvasidemokratier og selverklærte illiberale demokratier er verdier som akademisk frihet under press. De sosiale mediene er effektive talerør for grupper som fornekter forskningsbasert, kvalitetssikret kunnskap. Mistillit til vitenskap øker, illustrert for eksempel gjennom vaksinemotstandere og klimaskeptikere, som har blitt mer synlige i offentligheten. Det er spor av denne utviklingen også i Norge. En internasjonal spørreundersøkelse viste at nordmenn, sammen med saudi-arabere og amerikanere, er mest skeptiske til at klimaet endrer seg, og mest tilbøyelige til å mene at mennesket bare delvis er ansvarlig.

Aftenposten. Nordmenn øverst på listen over klimaskeptikere sammen med USA og Saudi-Arabia https://www.aftenposten.no/norge/i/VbkQp6/Nordmenn-overst-pa-listen-over-klimaskeptikere-sammen-med-USA-og-Saudi-Arabia hentet 18.10.2019.

Universiteter og høyskoler er som institusjoner for kunnskap og dannelse spesielt viktige for å styrke tilliten til vitenskap og faktakunnskap.

6.3.9 Økende internasjonalisering

Forskning og høyere utdanning er internasjonale aktiviteter og norske forskere samarbeider stadig mer med forskere i andre land. Stadig flere internasjonalt mobile forskere kommer til Norge og arbeider ved universiteter og høyskoler. I 2007 var 16,7 prosent av det faglige personalet ved norske universiteter og høyskoler innvandrere med utdanning fra utlandet. I 2014 var denne andelen steget til 22,3 prosent.

NIFU (Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning). FoU-statistikkbanken. Mangfold, populasjon og innvandringsstatus http://www.foustatistikkbanken.no/nifu/?language=no hentet 29.11.2019.

En høy andel utlendinger i det faglige personalet kan imidlertid gjøre det mer krevende å bevare norsk som fagspråk, jf. kapittel 14. Det er også langt flere internasjonale studenter i Norge enn for bare ti år siden. Riktignok er andelen internasjonale studenter i Norge fortsatt lav, også sammenlignet med de andre nordiske landene, men det er et politisk mål om mer studentutveksling, særlig å få flere norske studenter på opphold i utlandet. Antallet doktorgradsutdannede i verden er sterkt økende. Det er flere som satser på en akademisk karriere og konkurransen om stillinger hardner til. Norge er et attraktivt land for utenlandske søkere til akademiske stillinger.

Frølich, Nicoline; Rune B. Reiling; Hebe Gunnes; Marte Mangset m.fl. Attraktive akademiske karriereveier? Søkning, rekruttering og mobilitet i UH-sektoren. NIFU-rapport 2019:10 s. 8.

Disse faktorene tilsier at antallet utlendinger som kommer for å jobbe ved norske universiteter og høyskoler vil fortsette å vokse. Internasjonal mobilitet bidrar til mer mangfold i norsk universitets- og høyskolesektor. Det er imidlertid tegn til stagnasjon i tallet på internasjonalt mobile studenter, særlig fra Asia. En årsak kan være at land som Kina etter hvert har fått et godt utbygd høyere utdanningssystem.

Van Damme, Dirk. The Growth of International Student Mobility Is Faltering. International Higher Education 93. Spring 2018.

6.3.10 Likestilling og mangfold

Oppmerksomheten på det å legge til rette for likestilling og mangfold på ulike arenaer i samfunnet, som arbeidsliv, politikk og idrett, blir større. Mangel på likestilling og mangfold kan lett dokumenteres ved statistikk og vitenskapelige rapporter og er et resultat av et samspill mellom mange samvirkende faktorer som fører til at folk ikke får like muligheter.

Kompleksiteten er dokumentert i blant annet #UngIDag-utvalgets NOU 2019: 19 Jenterom, gutterom og mulighetsrom – Likestillingsutfordringer blant barn og unge. Se også Stoltenberg-utvalgets NOU 2019: 3 Nye sjanser – bedre læring. Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp.

Dette omtales som forskjellsbehandling på strukturelt grunnlag. Lovgivningen har i økende grad utviklet seg fra et individuelt vern mot diskriminering til et større fokus på de som «eier strukturene», det vil si myndighetene og styret som virksomhetens øverste organ. Det har resultert i regler om aktivitetsplikt og rapporteringsplikt om hvilke tiltak virksomheten har satt i gang for å sikre et systematisk arbeid for å oppnå likestilling og mangfold.

Lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2017-06-16-51. Se §§ 24, 26 samt § 26 a, § 26b og § 26c.

Mangfold i ledelsen og blant de ansatte bedrer innovasjonen og lønnsomheten for bedriftene til beste for samfunnet.

Finans Norge. Mangfold – fordi det lønner seg https://www.finansnorge.no/aktuelt/nyheter/2019/04/mangfold--fordi-det-lonner-seg/ hentet 18.10.2019.

Kjennetegn ved personer, for eksempel kjønn, sosial bakgrunn, innvandrerstatus og funksjonsnedsettelser, skal ikke være til hinder for at den enkelte skal få brukt sine evner og få fulgt sine interesser i utdanning og arbeid.

Etter at høyere utdanning ble et massefenomen, representerer universitets- og høyskolesektoren i større grad enn for 50 år siden et tverrsnitt av befolkningen. Det er fortsatt likevel lite mangfold i mange fagmiljøer. For eksempel søker kvinner seg i stor grad til studier som kvalifiserer for yrker i offentlig sektor, for eksempel helse- og sosialfag og lærerutdanninger. Menn dominerer innenfor de tekniske fagene, som i stor grad retter seg mot behov i det private næringslivet.

Diku (Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning). Tilstandsrapport for høyere utdanning 2019. Vedlegg. Diku rapportserie 05/2019. Figur V2.7 side 18. Hentet fra https://diku.no/rapporter/diku-rapportserie-05-2019-tilstandsrapport-for-hoeyere-utdanning-2019.

Siden gutter generelt får dårligere karakterer enn jenter på skolen, er imidlertid flertallet av fagene med høyest inntakskrav i ferd med å bli kvinnedominerte fag, for eksempel medisin, jus og psykologi.

Se Aune, Helga. Like læringsmuligheter for jenter og gutter i barnehage og skole. Bergen: Fagbokforlaget, 2019. I boken gis det praktiske pedagogiske eksempler på hvordan likestilling og mangfold må integreres i pedagogikken i tråd med rammeplanen og læreplanens kompetansemål.

Menn er likevel fortsatt overrepresentert i toppstillingene i akademia.

Personer med lavt utdannede foreldre studerer i mindre grad enn de med høyt utdannede foreldre, og de har høyere frafall fra studiene.

Statistisk sentralbyrå (SSB). Frafall i universitets- og høgskoleutdanninger. SSB Analyse 2019/17 https://www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/halvparten-av-bachelorstudentene-fullforer-ikke-pa-normert-tid hentet 05.11.2019.

Ungdom med innvandrerbakgrunn i Norge har høye forventninger til å lykkes i livet. En ny studie antyder at mange av dem også får det til. To viktige årsaker er at de gjør mer lekser enn norsk majoritetsungdom, og de ønsker å gjøre foreldrene sine stolte.

forskning.no. Så skoleflinke er ungdom med innvandrerbakgrunn https://forskning.no/partner-barn-og-ungdom-innvandring/sa-skoleflinke-er-ungdom-med-innvandrerbakgrunn/369103 hentet 31.12.2019.

Foreløpig er antallet faglig ansatte med bakgrunn som andregenerasjons innvandrere marginalt i norsk akademia. Videre innsats for å øke mangfoldet blant studenter og ansatte vil fortsette å stå på agendaen for universiteter og høyskoler fremover.

6.3.11 Utviklingstrekkene og utvalgets arbeid

Der det er relevant har utvalget trukket inn i sine vurderinger de utfordringene og mulighetene disse utviklingstrekkene stiller universitets- og høyskolesektoren overfor. I noen tilfeller har det resultert i forslag om endringer i loven. For eksempel mener utvalget at universiteter og høyskoler skal spille en sentral rolle i å oppfylle FNs bærekraftsmål. Utvalget foreslår derfor å inkludere bærekraft i lovens formålsbestemmelse. En annen problemstilling som utvalget har drøftet er at hetsing og trakassering av faglig ansatte som ytrer seg i samfunnsdebatten er et økende problem. Utvalget har derfor foreslått en presisering i bestemmelsen om akademisk frihet, slik at institusjonenes ansvar for å verne om de ansattes utøvelse av den akademiske friheten kommer klarere frem.

Publisering av forskningsartikler i internasjonale tidsskrifter innebærer at de er vurdert og kvalitetssikret av fagfeller. Dette indikerer at forskningen holder høy kvalitet. Det er også et klart ønske fra norske utdanningsinstitusjoner å markere seg internasjonalt. I tillegg blir det stadig flere faglig ansatte med utenlandsk bakgrunn i universitets- og høyskolesektoren. Utvalget ser at dette kan føre til at mange velger å bruke for eksempel engelsk som fagspråk. Utvalget fremhever derfor universitetene og høyskolenes ansvar for å utvikle og ivareta det norske fagspråket, slik at samfunnsdebatten kan gjennomføres på norsk.

Utvalget mener det er viktig at loven er teknologinøytral, det vil si at den ikke forutsetter bruk av en bestemt form for teknologi, kommunikasjonsmåter eller lignende. Lovens ordlyd må med andre ord være formulert på en slik måte at den ikke hindrer bruk av ny teknologi. Et eksempel i dagens lov er § 4-1 (2) om valg til studentorgan: «[D]et [skal] avholdes urnevalg blant studentene, med mindre det i allmøte enstemmig er bestemt noe annet.» Utvalget foreslår derfor å fjerne begrepet «urnevalg» fra loven, da det kan oppfattes som om valg må gjennomføres ved at stemmesedler av papir legges i en urne.

7 Nordisk rett

Figur 7.1 

Figur 7.1

7.1 Innledning

Kunnskapsdepartementets analyseteam har på oppdrag fra utvalget kartlagt de øvrige nordiske lands regulering og styring av universiteter og høyskoler. Analyseteamets rapport «Styring av høyere utdanning og forskning i Danmark, Finland og Sverige, med vekt på rettslig regulering» følger som digitalt vedlegg 1. Rapporten beskriver flere ulike forhold ved styringen av universitets- og høyskolesektoren i de tre landene, blant annet lovregulering, finansiering, dimensjonering, opptakssystem og stillingsstruktur. Rapporten bygger på offentlige dokumenter og intervjuer med representanter for myndigheter i de tre landene. Under følger et sammendrag av rapporten.

7.2 Rettslig regulering i Danmark, Finland og Sverige

Systemet for høyere utdanning varierer fra land til land. Mens Danmark og Finland har et binært system som skiller mellom universiteter og høyskoler, og også har ulike lover for de ulike institusjonskategoriene, har Sverige et enhetlig system med et felles lovverk for universiteter og høyskoler. I alle de tre landene er det mellom 30 og 40 høyere utdanningsinstitusjoner. Disse styres i hovedsak av utdanningsdepartementene i de respektive landene. I både Danmark, Finland og Sverige har myndighetsorganer under departementene ulike roller i styringen av universiteter og høyskoler. Utdanningsinstitusjonenes tilknytningsform og eierform varierer. I Danmark er universiteter og høyskoler selveiende institusjoner, med unntak av kunsthøyskolene som er statsinstitusjoner. I Finland er de fleste universitetene offentligrettslige subjekter, to er stiftelser, mens yrkeshøyskolene er aksjeselskaper. I Sverige er universiteter og høyskoler statlige institusjoner, med unntak av to institusjoner som er organisert som stiftelser.

I alle landene er styret institusjonenes høyeste organ, men krav til styresammensetningen varierer. Ved de danske og svenske universitetene er det krav om eksternt styreflertall og ekstern styreleder. I Finland utgjør eksterne styremedlemmer ved de offentligrettslige universitetene minimum 40 prosent av styret. I alle de tre landene er rektor ansatt av styret, og i Sverige er rektor medlem av styret.

Departementene i de tre landene har noe ulik rolle i oppnevning av styret. I Danmark er et innstillingsorgan og et utpekningsorgan sentrale aktører i arbeidet med styreoppnevninger. Styreleder for universitetene skal godkjennes av departementet, mens styret for profesjonshøyskolene velger leder blant de eksterne styremedlemmene. I Finland har ikke departementet noen rolle i oppnevning av verken styret eller rektor. Derimot er det kollegiale organer på hver institusjon som oppnevner eksterne styremedlemmer. I stiftelsesuniversitetene oppnevner det kollegiale organet styret etter høring hos grunnleggerne. Grunnleggerne har også en rolle i å nominere tre av syv medlemmer til styret. Styret velger selv styreleder blant de eksterne medlemmene. I Sverige utnevner regjeringen både styreleder, eksterne styremedlemmer og rektor. I alle landene angir loven kvalifikasjonskrav og oppgaver for rektor og det er også lovbestemmelser om at studentene skal være representert i styrer og utvalg.

Forskningens frihet er hjemlet i den danske universitetsloven. Det er ikke tilsvarende hjemmel i lov om profesjonshøyskoler. I Finland er undervisningsfrihet, forskningsfrihet og kunstnerisk frihet hjemlet i lovene for universiteter og yrkeshøyskoler. Forskningens frihet er lovfestet i den svenske universitets- og høyskoleloven. I en utredning om styring og ressurstildeling i universitets- og høyskolesektoren i Sverige har et utvalg foreslått å lovfeste også utdanningens frihet.

Både det danske og det svenske finansieringssystemet skiller mellom bevilgninger til utdanning og bevilgninger til forskning. I Finland derimot opereres det med én bevilgning til institusjonene. Alle de tre landene har elementer av resultatbaserte bevilgninger.

Danmark og Finland har begge fireårige avtaler mellom departementet og den enkelte institusjon, og i begge landene er det knyttet finansiering til avtalene. I Sverige er det ikke innført avtaler med de statlige institusjonene.

I Danmark kan institusjonene overføre så mye midler de ønsker fra ett år til et annet og institusjonene har låneadgang. Også i Finland kan lærestedene ta opp lån og også beholde overskudd. I Sverige er det en egen statlig bank der universiteter og høyskoler kan låne penger til infrastruktur. Institusjonene har mulighet til å overføre ti prosent av midlene til utdanning, mens det er ubegrenset når det gjelder forskningsmidler.

I Danmark må universitetene begrunne behovet for nye bygg overfor myndighetene. Blir planen godkjent, har institusjonene mulighet til å låne penger for å realisere prosjektet. Det er ingen begrensninger med hensyn til hvilke banker institusjonene kan låne fra. I Finland eies og forvaltes bygningsmassen i universitets- og høyskolesektoren av egne selskaper. Institusjonene leier av disse selskapene. Svenske universiteter og høyskoler verken eier eller bygger selv. Det statlige organet Akademiska hus tar seg av disse oppgavene.

Statens rolle i dimensjoneringen av høyere utdanning er relativt ulik i de tre landene. I Danmark har staten en sterk rolle i arbeidet, og har etablert et system der arbeidsmarkedsbehov, praksisplasser og kandidatenes tilknytning til arbeidsmarkedet gir sterke føringer på dimensjoneringen. I Finland er institusjonene gitt et utdanningsansvar for gitte fagområder, og skal dette utvides til andre områder, må institusjonene søke departementet. Antall kandidater innenfor hvert område er også del av avtalene mellom institusjonene og departementet, og finansieringen er koplet til slik at institusjonene ikke får finansiering for flere kandidater enn angitt i avtalen. I Sverige har lærestedene stor frihet til å opprette og nedlegge studier, men de må søke om såkalte yrkeseksamener. Dette kan være for eksempel lege, tannlege eller kunstfag. Studentenes etterspørsel er den viktigste faktoren i dimensjoneringen i Sverige, med noen unntak i fag som lærer og sykepleie, der det er sterkere statlig styring. Departementet har dessuten satt et øvre tak på hvor mange studenter institusjonene kan ta opp.

Opptakssystemene er ulike landene imellom. I Danmark er det to veier inn i høyere utdanning: opptak på grunnlag av karakterer og opptak etter kriterier fastsatt av institusjonene med tilhørende vurdering av den enkelte søker. Også i Sverige er det et kvotesystem der minst en tredjedel tas opp på grunnlag av karakterer, minst en tredjedel på grunnlag av opptaksprøve (högskoleprovet) og maksimum en tredjedel på grunnlag av realkompetanse etter kriterier fastsatt av institusjonene. I Finland er opptaksprøver mye brukt. Finske myndigheter iverksetter endringer fordi mange søkere bruker lang tid mellom avsluttet videregående opplæring og å klare opptaksprøvene.

I alle tre landene er det et lovfestet gratisprinsipp for studenter innenfor EØS. I Danmark er det imidlertid adgang til å ta betalt for etter- og videreutdanning og deltidsutdanning. I Finland er det adgang til å ta begrenset studieavgift for enkeltemner og erfaringsbaserte spesialiseringsutdanninger. I alle tre landene kan institusjonene tilby oppdragsutdanning til virksomheter.

I Danmark og Finland er stillingsstrukturen forskjellig fra universitetene til høyskolene. Eksempelvis er det bare universitetene som bruker professortittelen. Sverige har derimot enhetlig stillingsstruktur på tvers av institusjonskategorier. I både Danmark og Finland er cirka halvparten av personalet (eksklusive stipendiater) ansatt på midlertidige kontrakter. I Finland er de universitetsansatte ikke lenger statsansatte etter Universitetsreformen i 2010. I Sverige er midlertidigheten på rundt 30 prosent.

8 Myndighetenes styring av universiteter og høyskoler

Figur 8.1 

Figur 8.1

8.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Myndighetenes styring av universitets- og høyskolesektoren bør samlet sett bli noe mindre enn i dag.

  • Institusjonene bør i større grad samordne seg og gjøre prioriteringer som samlet sett møter samfunnets behov.

  • En ny lovbestemmelse om at pålegg og instrukser til universiteter og høyskoler må gis skriftlig.

  • En ny lovbestemmelse som presiserer at styremedlemmer skal opptre uavhengig, for å klargjøre at departementet eventuelt må instruere institusjonen gjennom styret som kollegialt organ.

  • Universiteter og høyskoler skal fortsatt være rammefinansiert, men finansieringssystemet bør vurderes i lys av blant annet mål om livslang læring.

  • De institusjonene som fortsatt ønsker å forvalte egen eiendom, kan gjøre det.

  • Departementets gjennomgang av styringspolitikken skal også vurdere styringsaktiviteter overfor private høyskoler.

  • Departementets gjennomgang av styringspolitikken skal gjøres i tett sammenheng med oppfølging av forslaget til ny universitets- og høyskolelov.

Et flertall i utvalget foreslår følgende:

  • Forskrift om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert studietid ved universiteter og høyskoler (gradsforskriften) videreføres som i dag.

  • Kunnskapsdepartementet skal jevnlig vurdere hvilke utdanninger det er hensiktsmessig å forbeholde enkelte institusjoner.

Et mindretall i utvalget foreslår følgende:

  • Departementet skal ikke gjennom gradsforskriften avgjøre hvilke institusjoner som kan tilby bestemte utdanninger.

8.2 Innledning

Universitetene og høyskolene skal med sin virksomhet sørge for at samfunnet og arbeidslivet har tilgang på kunnskap og kompetanse av høy kvalitet og relevans, og bidra til utvikling og omstilling gjennom innovasjon og formidling av kunnskap. Dette skjer i et samspill mellom undervisning og formidling, og i tillegg har de ansvar for forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid.

Universitets- og høyskolesektoren er en betydelig sektor i Norge. Ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) var det i 2018 cirka 293 000 studenter i høyere utdanning, hvorav cirka 43 000 studerte ved private høyskoler.

Statistisk sentralbyrå (SSB). Studenter i høyere utdanning https://www.ssb.no/utdanning/statistikker/utuvh hentet 16.1.2020.

Ifølge Database for statistikk om høgre utdanning (DBH) var det cirka 37 500 ansatte ved universiteter og høyskoler.

Kapitlet gir en beskrivelse av styringen av den statlige delen av universitets- og høyskolesektoren, og av myndighetenes styringsvirkemidler. Kapitlet har også en omtale av akkrediterings-, kvalitetssikrings- og finansieringssystemet for universiteter og høyskoler. Dette gjelder også for de private institusjonene. Formålet med fremstillingen er å se på regelverket i sammenheng med andre virkemidler.

8.3 Styring av universitets- og høyskolesektoren

Samfunnet har høye og økende forventninger til hva sektoren skal oppnå. Det følger av universitets- og høyskoleloven

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven).

§§ 1-1 og 1-3 at universiteter og høyskoler skal utdanne kandidater som er relevante for arbeidslivets behov, og tilby etter- og videreutdanning. Ved institusjonene skal det utføres forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå. Universiteter og høyskoler skal også formidle resultater og forståelse av akademiske metoder og verdier til allmennheten, bidra til innovasjon, verdiskapning og regional utvikling samt samarbeide med og sikre kunnskapsdeling mellom næringsliv og offentlig forvaltning. Institusjonene skal aktivt søke eksterne inntekter og bidra til å løse de utfordringer samfunnet står overfor.

8.3.1 Særtrekk

Statlige universiteter og høyskoler er organisert som forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Det innebærer at de er en del av staten som juridisk person, med særskilte fullmakter på en del områder, for eksempel økonomiske fullmakter og fullmakter til å eie aksjer i selskap og til å inngå leieavtaler utover budsjettåret.

Universiteter og høyskoler som selv forvalter eiendom, kan avhende eiendom i tråd med instruks om avhending av statlig eiendom m.v. (avhendingsinstruksen).

Regjeringen. Avhendingsinstruksen https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/avhendingsinstruksen/id272394/ hentet 16.1.2020.

Institusjonene skal sikre at den faglige virksomheten holder høyt nivå, og at den utføres i overensstemmelse med anerkjente faglige og etiske prinsipper, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-5 første ledd, jf. Ot.prp. nr. 67 (2006–2007)

Ot.prp. nr. 67 (2006–2007) Om lov om endring i lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler.

. Universiteter og høyskoler kan ikke instrueres om læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller i det faglige og kunstneriske utviklingsarbeidet, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-5 tredje ledd. De kan heller ikke instrueres om individuelle ansettelser eller utnevnelser.

Institusjonene finansieres i stor grad over statsbudsjettet. Statlige universiteter og høyskoler er nettobudsjetterte, som blant annet innebærer at institusjonene disponerer alle sine inntekter, og at de kan overføre overskudd fra ett år til et annet. Institusjonene avgjør selv hvor mye som brukes på drift og investeringer, såfremt ikke noe annet er bestemt av departementet.

Universiteter og høyskoler har styrer som er det øverste organet ved institusjonen. I utgangspunktet har ikke forvaltningsorganer styrer, men historisk har universiteter og høyskoler hatt det. Dagens kollegiale beslutningsorgan gir institusjonene et strategisk beslutningsnivå, der både studenter, ansatte og eksterne medlemmer deltar i styringen av institusjonene. Styrene fastsetter institusjonenes interne organisering og har ansvaret for at ressurser disponeres effektivt og i tråd med formålet.

8.3.2 Stortingets lovgiverkompetanse

Styring gjennom lov er en viktig del av statens myndighetsutøvelse. Lovforslag fremmes av regjeringen, og vedtas av Stortinget. Dette innebærer at Stortinget i siste instans er det organet som avgjør utformingen av lover.

Stortinget kan i sin behandling av et lovforslag både endre lovteksten og legge inn premisser for tolkningen av nye og gamle regler gjennom de momenter som stortingskomiteen gir uttrykk for i sin innstilling til loven. Stortinget kan også be om særskilte oppfølginger eller utredninger eller lignende av de bestemmelsene det vedtar. Disse endringene kan medføre at den rettsstillingen som regjeringen har ønsket å oppnå, endres eller får et annet uttrykk.

Som lovgiver har Stortinget mulighet til å tillegge forvaltningen særskilte oppgaver eller å fjerne disse. I tillegg kan Stortinget flytte oppgaver fra ett nivå i forvaltningen til et annet. Stortinget kan gi underliggende forvaltningsorganer en myndighet som regjeringen mener burde ha ligget på et overordnet nivå, eller omvendt. Stortinget kan vedta at enkelte bestemmelser skal forvaltes av for eksempel organer som er underlagt et departement, eller at eksempelvis styrene ved en type institusjon selv skal bestemme i særlige saker. Stortinget kan imidlertid ikke innskrenke Kongens rett til å bestemme på områder som i Grunnloven er lagt til Kongen gjennom et prerogativ.

8.3.3 Anmodningsvedtak

Anmodningsvedtak innebærer at Stortinget ber om at regjeringen følger opp en sak, utreder tiltak eller kommer tilbake til Stortinget med en sak, for eksempel i form av en lovbestemmelse, utredning, plan eller lignende.

Anmodningsvedtak har bare virkning mellom Stortinget og regjeringen, og en tredjeperson kan ikke påberope seg anmodningsvedtak som rettslig grunnlag for en plikt eller rettighet.

Antall anmodningsvedtak har vokst kraftig, og siden årtusenskiftet er antallet mer enn fordoblet.

8.3.4 Konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar

Det generelle utgangspunktet er at regjeringen har det øverste ansvaret for forvaltningen, og at statsråden er konstitusjonelt og parlamentarisk ansvarlig for de sidene av driften ved en virksomhet som han eller hun kan styre. Overfor statlige universiteter og høyskoler kan statsråden ikke styre læreinnholdet i undervisningen, innholdet i forskningen eller i det faglige og kunstneriske utviklingsarbeidet. Statsråden kan heller ikke styre individuelle ansettelser og utnevnelser, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-5.

Statsrådens konstitusjonelle ansvar er et rettslig straffeansvar for handlinger han eller hun foretar i egenskap av regjeringsmedlem eller departementssjef. Statsråden har det konstitusjonelle ansvaret for sitt departements ansvarsområde. Det konstitusjonelle ansvaret brukes i svært sjeldne og alvorlige tilfeller.

Jf. Innst. 47 S (2012–2013) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om sak om departementenes tilskuddsforvaltning s. 19.

Det parlamentariske ansvaret er et politisk ansvar som ligger på den enkelte statsråd i henhold til Grunnloven § 15. Det innebærer at regjeringen eller den enkelte statsråd har plikt til å søke avskjed dersom den ikke lenger har Stortingets tillit ved at vedkommende får et mistillitsvotum mot seg. Spørsmålet om det foreligger mistillit, er en politisk vurdering. Det er ingen faste grenser for når et slikt ansvar kan gjøres gjeldende, utover hva flertallet på Stortinget mener er kritikkverdig. Hvis det blir vedtatt mistillit, vil den enkelte statsråd måtte gå av. Hvis hele regjeringen stiller seg bak den statsråden det handler om, vil hele regjeringen måtte gå av.

8.4 Virkemidler

Statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar er forbundet med statsrådens mulighet til å styre sektoren han eller hun er ansvarlig for. Hvis Stortinget gjennom lovgivning har gitt institusjonene selvråderett i enkelte spørsmål, vil ikke statsråden kunne bli ansvarlig for vedtak som institusjonene har fattet, og som ligger innenfor rammene av de områdene hvor institusjonene har selvråderett.

Styringsvirkemidlene kan deles inn i fem hovedtyper: regelverk, organisering, finansiering, styringsdialog og andre virkemidler.

8.4.1 Regelverk

Universitets- og høyskoleloven legger overordnede rammer for institusjonenes virksomhet. Loven gjenspeiler intensjonen i Kvalitetsreformen om å gi institusjonene større ansvar for egen virksomhet og å gjøre departementets styring mer strategisk og overordnet. Dette bygger på en oppfatning om at institusjonene selv er best egnet til å styre egen virksomhet og også utviklingen av egen fagportefølje.

Mer enn 200 forskrifter er hjemlet i loven, se trykt vedlegg 2. Disse forskriftene er fastsatt av departementet, av NOKUT eller av universitetene og høyskolene selv. De sentrale forskriftene omfatter blant annet forskrifter om felles rammeplan for helse- og sosialfagutdanninger, om skikkethetsvurdering, om krav til mastergrad, om opptak til høyere utdanning, om grader og yrkesutdanninger som kan gis av bestemte institusjoner, om kvalitet i høyere utdanning og om ansettelse og opprykk i undervisnings- og forskerstillinger.

Kvalitetsreformen la også rammene for kvalitetssikring av studieprogrammer. Institusjonenes autonomi ble sikret ved regler om at institusjonene selv kunne opprette studier på forskjellige nivåer etter institusjonskategori. Kvaliteten i studiene ble sikret gjennom blant annet NOKUTs akkrediteringsvedtak, og forskriftsregulerte krav til kvalitet ved opprettelse av studietilbud. Både studiekvalitetsforskriften

Forskrift 1. februar 2010 nr. 96 om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning (studiekvalitetsforskriften).

og studietilsynsforskriften

Forskrift 7. februar 2017 nr. 137 om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning (studietilsynsforskriften).

inneholder bestemmelser om institusjoners kvalitetsarbeid, om akkreditering av institusjoner og studietilbud, og om NOKUTs virksomhet.

Ved siden av systemet for kvalitetssikring av studietilbud og institusjoner som gjennomføres av NOKUT, regulerer Kunnskapsdepartementet i gradsforskriften hvilke institusjoner som kan gi enkelte utdanninger.

Forskrift 16. desember 2005 nr. 1574 om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert studietid ved universiteter og høyskoler (forskrift om grader og beskyttede titler).

Forskriften omfatter svært mange institusjoner og utdanninger. De viktigste er medisin, psykologi, master i rettsvitenskap, teologi og veterinær. Utdanningene som er regulert i gradsforskriften, omfattet 11 630 registrerte studenter i 2018. Dette utgjør 4,5 prosent av det totale antallet studenter. Andelen varierer mellom institusjonene. For Universitetet i Oslo, Universitetet i Bergen og Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet utgjør andelen studenter innenfor disse utdanningene mellom 13 og 20 prosent av de registrerte studentene.

Jf. tabell 8.1.

I tillegg er den statlige delen av universitets- og høyskolesektoren underlagt lover og regler som gjelder statlig virksomhet generelt, for eksempel statsansatteloven

Lov 16. juni 2017 om statens ansatte mv. (statsansatteloven).

. Andre sentrale regelverk er blant annet reglementet for økonomistyring i staten (økonomiregelverket) og bestemmelser om økonomistyring i staten.

Finansdepartementet. Reglement for økonomistyring i staten. Hentet fra https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fin/vedlegg/okstyring/reglement_for_okonomistyring_i_staten.pdf.

Formålet med disse regelverkene er å sikre at statlige midler brukes effektivt og i tråd med Stortingets budsjettvedtak og forutsetninger for øvrig. Dessuten har Stortinget på enkelte områder innført sektorvis lovgivning som direkte berører deler av virksomheten, for eksempel forskningsetikkloven

Lov 28. april 2017 nr. 23 om organisering av forskningsetisk arbeid (forskningsetikkloven).

.

8.4.2 Styringsdialogen

Styringsdialogen er en samlebetegnelse på dokumenter, rapporter, politiske signaler og møter av styringskarakter mellom departementet og de statlige universitetene og høyskolene. Et viktig element i styringsdialogen er etatsstyringen. Dette er aktiviteter av faglig og administrativ karakter som departementet gjennomfører for å påvirke og følge opp resultatene og oppgaveløsningen til institusjonene. Den formelle styringsdialogen kan deles i fire hovedaktiviteter: tildelingsbrev, årsrapport, etatsstyringsmøter og tilbakemeldingsrapport.

Det overordnede prinsippet for departementets styring av universiteter og høyskoler er mål- og resultatstyring. Institusjonene skal selv følge dette prinsippet i styringen av virksomheten. Kunnskapsdepartementet har fastsatt fire overordnede sektormål for universitets- og høyskolesektoren.

Prop. 1 S (2019–2020) Kunnskapsdepartementet s. 180.

I tillegg har departementet fastsatt 14 nasjonale styringsparametere for områder som institusjonene skal følge opp spesielt. Departementet forventer at institusjonene setter sine egne virksomhetsmål, som viser hvordan den enkelte institusjon bidrar til å oppfylle sektormålene.

Departementet sender tildelingsbrev til universiteter og høyskoler etter Stortingets vedtak om statsbudsjettet. Tildelingsbrevet stiller bevilgningen til disposisjon for institusjonen. Det angir forutsetninger for bruken av pengene, inkludert sektormål og nasjonale styringsparametere, og fastsetter rapporteringskrav. I 2016 inngikk departementet utviklingsavtaler med noen av institusjonene, og fra 2019 er det inngått utviklingsavtaler mellom departementet og samtlige statlige universiteter og høyskoler. Disse er tatt inn som del av tildelingsbrevene. Utviklingsavtalene skal bidra til institusjoner med tydeligere særpreg og bedre arbeidsdeling i sektoren.

I årsrapporten rapporterer institusjonene oppnådde resultater for foregående år og beskriver planer for inneværende år.

Etatsstyringsmøtene avholdes mellom departementet og styrene ved institusjonene. De gjennomføres i første halvår, og i utgangspunktet er det etatsstyringsmøte annet hvert år for hver enkelt institusjon. Møtene handler i stor grad om hvilke mål og ambisjoner den enkelte institusjon har satt seg, og hvordan disse målene bidrar til at sektoren samlet når sine overordnede mål. Departementet gir en tilbakemelding til institusjonene om blant annet ambisjoner, resultater, måloppnåelse, strategiske prioriteringer og utfordringer. Også de institusjonene som ikke har hatt etatsstyringsmøte får en tilbakemelding, basert på departementets vurdering av årsrapport, rapportering og andre strategiske dokumenter.

I tillegg er det utstrakt kontakt og dialog mellom departementet og institusjonene på mange ulike arenaer, for eksempel i møter om konkrete temaer. Eksempler på temaer kan være bruken av midlertidige ansettelser i universitets- og høyskolesektoren, arbeidet med å bekjempe seksuell trakassering, hvordan departementet og institusjonene kan måle effekter av sammenslåinger, eller planer for investeringer i bygg. Initiativene til slike møter kan komme fra både departementet og institusjonene, eventuelt andre, som for eksempel arbeidstaker- eller interesseorganisasjoner.

Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning

Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning.

viser til at etatsstyringsmøtene etter hvert har utviklet seg til å være en langsiktig strategidiskusjon mellom Kunnskapsdepartementet og den enkelte institusjon. Dialogen er konsentrert om institusjonens langsiktige strategiske mål, satsinger, profil og utfordringer. Institusjonens deltakelse i møtene er også endret. Tidligere var den administrative ledelsen sterkt representert sammen med rektor, mens det nå er en klar overvekt av styremedlemmer, både de valgte og de som er oppnevnt av departementet. Dialogen i møtene gjenspeiles også i departementets tilbakemeldinger etter møtene og i institusjonenes årsplaner. Tildelingsbrevene har i samme periode fått færre detaljerte føringer og blitt mer overordnede.

8.4.3 Budsjett og finansiering

Universiteter og høyskoler får en rammebevilgning over statsbudsjettet. Den omfatter både langsiktige og strategiske midler, som er fastsatt på bakgrunn av særskilte prioriteringer over tid for de ulike institusjonene, og den resultatbaserte uttellingen for utdannings- og forskningsresultater.

Kunnskapsdepartementet. Finansiering av universiteter og høyskoler. Hentet fra https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/kd/vedlegg/uh/finansiering.pdf.

Styret ved den enkelte institusjon har ansvar for å forvalte den samlede rammebevilgningen best mulig og gjøre nødvendige prioriteringer. Rammefinansieringen gir institusjonene handlingsrom ved at institusjonene selv har ansvar for å prioritere aktiviteter og områder de vil satse på for å medvirke til å nå sektormålene og egne virksomhetsmål.

I utgangspunktet er statlige forvaltningsorganer bruttobudsjettert. Det innebærer at Stortinget fastsetter virksomhetenes utgifter og inntekter. Bruttobudsjetterte virksomheter kan normalt overføre inntil fem prosent av driftspostene på budsjettet til neste budsjettermin. For statlige universiteter og høyskoler er det gjort unntak fra hovedprinsippene for statsbudsjettet ved at de er nettobudsjetterte. Det innebærer at Stortinget ikke treffer separate vedtak om rammene for inntektene og de utgiftene som inntektene finansierer. Institusjonenes inntekter og utgifter fremgår i stedet som vedlegg til statsbudsjettet og statsregnskapet.

Nettobudsjettering innebærer også unntak fra ettårsprinsippet, kontantprinsippet og prinsippet om realistisk budsjettering ved at det gir adgang til ubegrenset overføring av ubrukte bevilgninger og eksterne inntekter.

Videre er det slik at basisbevilgningen til institusjonene bevilges over én post i budsjettet og inkluderer driftsutgifter, investeringer og overføringer til andre. Dette representer et unntak fra prinsippet om artsinndeling av statsbudsjettet.

Muligheten til å overføre penger fra ett år til et annet gir handlingsrom til å foreta prioriteringer og omdisponeringer, men styrene har også ansvar for at bevilgede midler brukes til formålet. Det er viktig at institusjonene har planer for disponeringen av ubrukte midler, såkalte avsetninger. Riksrevisjonens undersøkelse av ubrukte budsjettmidler i universitets- og høyskolesektoren viser blant annet til at manglende planer får konsekvenser for styrenes oppfølging av virksomhetenes totale økonomiske ressurser. Videre viser undersøkelsen at institusjonenes ufullstendige planer for disponering av ubrukte midler reduserer virksomhetenes muligheter til å forvalte de ubrukte budsjettmidlene i tråd med universitets- og høyskoleloven og økonomireglementet.

Riksrevisjonen. Revisjonsrapport for 2018 om ubrukte budsjettmidler ved universiteter og høyskoler. Hentet fra https://www.riksrevisjonen.no/globalassets/rapporter/no-2019-2020/ubruktebudsjettmidleruh.pdf.

Stortinget bevilger normalt større investeringer i bygg og utstyr, og har på den måten kontroll over større investeringer i sektoren. Universiteter og høyskoler kan ikke ta opp lån.

I internasjonal målestokk mottar norske universiteter og høyskoler en høy andel av inntektene i form av direkte statlige bevilgninger.

Hægeland m.fl. Finansiering for kvalitet, mangfold og samspill. Nytt finansieringssystem for universiteter og høyskoler. Forslag fra ekspertgruppe oppnevnt av Kunnskapsdepartementet 8. april 2014. Hentet fra https://www.regjeringen.no/contentassets/95742f2460c74ee5aecf9dd0d2a8fc9f/finansieringuh_rapport.pdf.

Som et ledd i Kvalitetsreformen fikk universiteter og høyskoler i 2002 et delvis resultatbasert finansieringssystem. Innføringen av nytt finansieringssystem var en del av en internasjonal trend der flere land gikk bort fra innsatsbasert finansiering, for eksempel basert på antall studieplasser eller ansatte, og over til finansiering som i større grad er basert på resultater. I 2014 nedsatte Kunnskapsdepartementet en ekspertgruppe som vurderte finansieringssystemet. Ekspertgruppen la frem sine vurderinger og forslag i rapporten Finansiering for kvalitet, mangfold og samspill. Nytt finansieringssystem for universiteter og høyskoler i 2015.

Hægeland m.fl.

Selv om systemet er evaluert og justert flere ganger, senest med budsjettvirkning fra og med 2017, består grunntrekkene: Institusjonene mottar én samlet ramme fra staten, og denne disponerer de fritt i tråd med formålet med virksomheten. Denne rammen, eller grunnbevilgningen, er delt i en basisdel og en resultatbasert del. I gjennomsnitt utgjør basisdelen om lag 70 prosent av grunnbevilgningen og resultatdelen om lag 30 prosent, men fordelingen kan variere noe mellom institusjonene. I resultatdelen er finansieringen basert på åtte indikatorer for utdanning, forskning og samspill med omverdenen. Indikatorene med åpen budsjettramme er:

Se Kunnskapsdepartementet. Orientering om forslag til statsbudsjettet 2020 for universitet og høgskolar for nærmere spesifikasjon av indikatorene. Hentet fra https://www.regjeringen.no/contentassets/31af8e2c3a224ac2829e48cc91d89083/orientering-om-forslag-til-statsbudsjettet-2020-for-universitet-og-hogskular.pdf

  • avlagte studiepoeng

  • antall utvekslingsstudenter, inkludert studenter under Erasmus+-ordningen

  • antall ferdigutdannede kandidater

  • antall doktorgradskandidater

Indikatorene med lukket budsjettramme er

  • midler fra EU

  • midler fra Norges forskningsråd og regionale forskningsfond

  • inntekter fra bidrags- og oppdragsaktiviteter (BOA-indikatoren)

  • vitenskapelig publisering (publiseringspoeng)

For indikatorene med åpen budsjettramme er det en fast sats som gir uttelling uavhengig av andre institusjoner. For indikatorene med lukket budsjettramme konkurrerer institusjonene om midler innenfor en fastsatt ramme. Hver enkelt institusjons uttelling er derfor avhengig av det samlede resultatet for sektoren. Finansieringssystemet før og etter endringene med budsjettvirkning fra og med 2017 er beskrevet i et eget kapittel i Prop. 1 S (2015–2016).

Prop. 1 S (2015–2016) Kunnskapsdepartementet.

Formålet med systemet er å oppfordre til resultatforbedring og å gi insentiver for at sektoren når de målene departementet har satt. Fra og med 2006 er finansieringssystemet felles for statlige og private universiteter og høyskoler. Deler av bevilgningen er likevel øremerket bestemte formål. Det gjelder for eksempel rekrutteringsstillinger. Departementet forventer at institusjonene ansetter i alle rekrutteringsstillingene de har fått øremerket bevilgning til. Det får likevel normalt ikke konsekvenser, for eksempel i form av omfordeling av midler, dersom en institusjon ikke klarer å ansette i alle rekrutteringsstillingene.

Ulike utdanninger er fordelt på seks kategorier, som har hver sine satser. Satsene skal ikke nødvendigvis dekke de faktiske kostnadene ved en studieplass, men er en måte å beregne finansieringen av studieplasser. Når institusjonene får nye studieplasser, forventer departementet en tilsvarende økning i antall avlagte studiepoeng påfølgende år.

I tillegg setter departementet mål for antall uteksaminerte kandidater fra bestemte helse- og sosialfaglige utdanninger og lærerutdanninger. Dette er utdanninger der det er særlig viktig at sektoren utdanner nok kandidater til å møte behovene i samfunnet.

Finansieringssystemet gir uttelling for resultater som anses som særskilt viktige i et nasjonalt perspektiv. Det gir også institusjonene et handlingsrom ved at de selv kan prioritere aktiviteter og områder de vil satse på for å nå sektor- og virksomhetsmål. Det er opp til institusjonene å vurdere i hvilken grad den interne budsjettfordelingen skal knyttes opp til de nasjonale insentivene, og om det er behov for at institusjonene selv fastsetter insentiver for å støtte egne strategier.

Et finansieringssystem basert på kvantitative indikatorer kan ikke dekke alle sider av virksomhetene. Deler av oppgavene til universiteter og høyskoler lar seg ikke enkelt måle eller telle, for eksempel utvikling av kvalitet i forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid, utdanning og formidlings- og kunnskapsoverføring. Det var noe av bakgrunnen for at ekspertgruppen, som i 2015 la frem forslag til justeringer av systemet, foreslo å innføre utviklingsavtaler med finansiering knyttet til mer kvalitative vurderinger av måloppnåelse.

Felles krav til struktur og finansiering fører til større organisasjonsmessig likhet, men ikke nødvendigvis likere faglig tilbud. Institusjonene kan ha behov for å ha ulike tilbud for å konkurrere med de andre institusjonene.

8.4.4 Bygg og eiendom

Bygg og eiendom er viktige rammebetingelser for institusjonene. Kunnskapsdepartementet har delegert fullmakter til universiteter og høyskoler til blant annet å avhende fast eiendom i henhold til avhendingsinstruksen og bruke salgsinntekter til kjøp, vedlikehold eller bygging av lokaler til undervisnings- og forskningsformål. Departementet har også gitt fullmakt til å inngå leieavtaler utover budsjettåret i henhold til instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig, sivil sektor.

Hvis en institusjon ønsker et nytt bygg, vil den ofte ikke ha økonomi til å betale for det innenfor de eksisterende rammene. Nye bygg forutsetter derfor ofte politiske prioriteringer og særskilte bevilgninger over statsbudsjettet. I dag er det ulike forvaltningsmodeller med ulike finansieringskilder for utvikling av bygg. Denne ordningen er i stor grad historisk betinget og et resultat av politiske prioriteringer. Tre fjerdedeler av institusjonenes bygningsmasse eies av staten, og én fjerdedel leies i det private markedet på kommersielle vilkår. Av arealet eid av staten forvalter institusjonene to tredjedeler, såkalt selvforvaltet areal, og Statsbygg forvalter én tredjedel. Leide lokaler forvaltes av utleieren. Etter Strukturreformen har de fleste institusjonene arealer i alle forvaltningskategoriene.

Selvforvaltet areal innebærer at institusjonene har ansvar for å forvalte, drifte og vedlikeholde arealet selv. Seks institusjoner, Universitetet i Oslo, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Universitetet i Bergen, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet og Norges idrettshøgskole omtales som selvforvaltende institusjoner fordi de har en overvekt av selvforvaltet areal.

Bygg forvaltet av Statsbygg inngår i statens husleieordning, en internstatlig ordning der institusjonene betaler kostnadsdekkende husleie. Husleien dekker forvaltning, drift og verdibevarende vedlikehold, avskrivninger og en fastsatt avkastning på investert kapital. Avskrivninger og renter av investeringsbeløpet tilbakeføres til statskassen.

Siden 2015 har Kunnskapsdepartementet bedt alle statlige universiteter og høyskoler om å lage egne campusutviklingsplaner som skal danne grunnlag for styrenes prioriteringer av byggeprosjekter. Behovsvurderingene skal gjøres på grunnlag av gjeldende instrukser, i hovedsak utredningsinstruksen og instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig, sivil sektor.

Institusjonene kan ikke ta opp lån. Dette er en direkte konsekvens av myndighetenes behov for styring og kontroll av statlige virksomheter. Finansieringskostnaden er generelt sett høyere ved lån enn ved bruk av egenkapital, noe som gjør det økonomisk irrasjonelt for staten å låne i markedet. Videre vil låneadgang flytte investeringer i universitets- og høyskolesektoren ut av prioriteringene i de årlige budsjettprosessene, og svekke regjeringens og Stortingets samlede styring av statlige investeringer.

Regjeringen har fått gjennomført en områdegjennomgang av bygge- og eiendomspolitikken i statlig, sivil sektor, og i denne ble det blant annet foreslått at selvforvaltet areal i universitets- og høyskolesektoren blir overført til Statsbygg.

Regjeringen. Områdegjennomgang – Bygge- og eiendomspolitikken i statlig sivil sektor. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/omradegjennomgang-bygg--og-eiendomspolitikken-i-statlig-sivil-sektor/id2641914/ hentet 16.1.2020.

Regjeringen vil vurdere hvordan gjennomgangen bør følges opp.

8.4.5 Andre styringsvirkemidler

Departementet gjennomfører også aktiviteter som er uten et formelt og tydelig styringspreg, men som likevel kan påvirke utviklingen ved universitetene og høyskolene. Veiledning om regelverk, fremvisning av gode eksempler på kvalitetsutvikling og seminarer om økonomiforvaltning er noen slike aktiviteter, som i praksis er styringsvirkemidler. Departementet får i tillegg utarbeidet årlige tilstandsrapporter for høyere utdanning, som også har en slik funksjon, ved at de synliggjør institusjonenes resultater gjennom de ulike indikatorene departementet bruker.

Diku (Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning). Tilstandsrapport for høyere utdanning 2019. Diku rapportserie 05/2019. Hentet fra https://diku.no/rapporter/diku-rapportserie-05-2019-tilstandsrapport-for-hoeyere-utdanning-2019.

Mange andre lager også statistikk og analyse som viser resultater, utfordringer og muligheter, og også disse kan ses som styringsvirkemidler.

8.5 Samordning

Det er mekanismer for nasjonal samordning på mange områder i universitets- og høyskolesektoren. Et eksempel på dette er Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring, som har læringsutbyttebeskrivelser som angir hva kandidatene på ulike nivåer i høyere utdanning som et minimum skal kunne etter å ha bestått eksamen.

Regjeringen. Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. https://www.regjeringen.no/no/tema/utdanning/voksnes_laering_og_kompetanse/artikler/nasjonalt-kvalifikasjonsrammeverk/id601327/ hentet 16.1.2020.

Finansiering gjennom Norges forskningsråd og Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku) kan også bidra til samordning ved at institusjoner samarbeider om søknader og lærer av erfaringer. For eksempel skal Norges forskningsråds Norsk veikart for forskningsinfrastruktur blant annet sørge for at investeringene skjer i prosjekter som er nasjonalt viktige. De aller fleste infrastrukturene etableres som et samarbeid mellom flere forskningsinstitusjoner, og de inngår i mange tilfeller også i større internasjonale nettverk.

Departementet har sett behov for ytterligere nasjonale samordningsinitiativer, og Meld. St. 25 (2016–2017) Humaniora i Norge beskriver såkalte rektormøter.

Meld. St. 16 (2016–2017).

Dette er en ny type forum der politisk ledelse i departementet og ledelsen ved universiteter og høyskoler kan ha en strategisk diskusjon om utviklingen av sektoren på områder der det er behov for bedre koordinering. Koordineringsbehovet skyldes at uavhengige prioriteringer hos 21 institusjoner med høy grad av autonomi i sum ikke alltid er optimale for det nasjonale behovet. Dette kan for eksempel gjelde beslutninger om oppbygging eller nedlegging av studietilbud ved den enkelte institusjon, eller beslutninger om prioriteringer i forskningen. Det er også etablert samarbeidsforum mellom universiteter med medisinutdanning og helseforetak.

Universitets- og høgskolerådet er en interesseorganisasjon der universiteter og høyskoler er medlemmer. Universitets- og høgskolerådet har mange organer med samordnende funksjoner, for eksempel de åtte fagstrategiske organene og andre fellesstrategiske enheter. Medlemmene er hovedsakelig ledere ved faglige enheter på det aktuelle området. Dette er imidlertid ikke beslutningsorganer med myndighet til å fatte og gjennomføre vedtak, og de skiller seg dermed fra de overnevnte samordningstiltakene. I tillegg er det konkurranse om blant annet studenter mellom medlemmene, noe som kan svekke samordning på flere områder. Universitets- og høgskolerådet har heller ikke mulighet til å instruere sine medlemmer som gjør at samordning er basert på frivillig tilslutning til vedtak.

8.6 Dimensjonering av høyere utdanning

Universiteter og høyskoler har en viktig oppgave i å tilby grunnutdanninger som er relevante for arbeids- og samfunnslivets nåværende og fremtidige behov. Det er også økende oppmerksomhet om behovet for etter- og videreutdanninger. Den samlede studieporteføljen blant norske universiteter og høyskoler må til enhver tid ha utdanninger som er relevante og av god kvalitet.

Regjeringen har nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra Kunnskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Finansdepartementet som skal vurdere systemet for dimensjonering av høyere utdanning. Kunnskapsdepartementet har gitt Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) i oppdrag å undersøke hvordan dimensjoneringen av studietilbudet foregår ved universiteter og høyskoler, slik at arbeidsgruppen får et bedre grunnlag for sine vurderinger. NIFU-rapport 2019:15 Styrt eller søkerstyrt? En undersøkelse av hvordan universiteter og høyskoler dimensjonerer sine studietilbud viser blant annet at institusjonene i større grad forsøker å styre tilbudet av studieplasser, men at både såkalt overbooking og varierende grad av oppmøte fra studenter kompliserer dette.

Høst, Håkon; Per Olaf Aamodt; Elisabeth Hovdhaugen og Lars Lyby. Styrt eller søkerstyrt? En undersøkelse av hvordan universiteter og høyskoler dimensjonerer sine studietilbud. NIFU-rapport 2019:15.

Institusjonene har ansvar for å dimensjonere sine studietilbud innenfor gjeldende rammebevilgninger, i dialog med arbeidsliv og berørte parter. Statsråden og regjeringen har imidlertid ansvar for at det samlede utdanningstilbudet møter samfunnets behov. Vanlige føringer fra departementet som påvirker institusjonenes dimensjonering av høyere utdanning, er øremerking av tildelinger til fagområder eller institusjoner og fastsetting av kandidatmåltall. Føringer presiseres også i styringsdialogen, i utviklingsavtaler og i overordnede faglige og politiske prioriteringer.

I tillegg har gradsforskriften bestemmelser om hvilke institusjoner som kan tilby bestemte utdanninger, blant annet jus, medisin, teologi, psykologi og veterinær. Forskriften begrenser dimensjoneringen for de regulerte utdanningene ved at de bare kan tilbys ved bestemte institusjoner. I disse tilfellene er det institusjonene som faller inn under forskriften, som har ansvaret for å utdanne nok kandidater innenfor de regulerte utdanningene.

8.7 Øremerking av bevilgninger

Når Stortinget bevilger midler til nye studieplasser, kan det legges føringer for hvor disse tildeles. I perioden 2006 til 2018 ble det tildelt midler til studieplasser slik at årlig opptak er økt med 12 236 plasser. Midlene ble tildelt 27 statlige og private institusjoner. Av dette er 3075 såkalte strategiske studieplasser, som institusjonene kan disponere til det formålet de ønsker. Dette vil si studieplasser som institusjonene selv kan benytte i tråd med behov som er i regionen, og som tar hensyn til institusjonens profil, tilgangen på kvalifiserte søkere og behovet i arbeidslivet. Resten av studieplasstildelingene er øremerket konkrete fagområder som blant annet helse, realfag og teknologiske fag, lærerutdanning, musikk og jus. Det er ulik grad av føringer på slike tildelinger. Noen plasser er øremerket konkrete studieprogrammer, mens for andre, for eksempel studieplasser i IKT, er det opp til institusjonene selv å fordele plassene på ulike studieprogrammer de tilbyr på det aktuelle fagområdet. På denne måten styrer myndighetene hvilke fagretninger som skal styrkes gjennom økt kapasitet i utdanningene.

8.8 Kandidatmål

Kandidatmåltall er et minstekrav til antall kandidater, altså antall studenter som uteksamineres, fra enkelte studieprogrammer. Kunnskapsdepartementet setter kandidatmål for helse- og lærerutdanningene, men ingen andre studier. Dette er utdanninger der det er særlig viktig at universitetene og høyskolene når målene for å møte behov i samfunnet. I den årlige orienteringen om forslag til statsbudsjett for universiteter og høyskoler («Blått hefte»), spesifiseres kandidatmåltallene for hver enkelt institusjon.

Se for eksempel Kunnskapsdepartementet. Orientering om forslag til statsbudsjettet 2020 for universitet og høgskolar s.13. Hentet fra https://www.regjeringen.no/contentassets/31af8e2c3a224ac2829e48cc91d89083/orientering-om-statsbudsjettet-2020-for-universitet-og-hogskular-til-publisering.pdf.

Kandidatmåltallet spesifiserer både antall, type utdanning innenfor lærer- og helsefag, og minstekrav til antallet. Kandidatmåltallene er en form for styrt dimensjonering som legger føringer på institusjonenes prioriteringer.

8.9 Styring og ledelse ved institusjonene

Universitets- og høyskoleloven slår fast at styret er det øverste organet ved institusjonen. Styret har det overordnede ansvaret for at virksomheten holder høy kvalitet og utføres i tråd med regelverket, og med rammer og mål trukket opp av overordnet myndighet. Styret skal utforme strategier, legge planer, fastsette mål- og resultatkrav for virksomheten og bruke institusjonens samlede ressurser effektivt. Eksterne styremedlemmer oppnevnes av Kunnskapsdepartementet. Loven slår videre fast at styret selv fastsetter virksomhetens interne organisering på alle nivåer.

Det at universiteter og høyskoler har egne styrer, faglig frihet og omfattende fullmakter, fratar ikke statsråden ansvaret for den samlede strukturen og overordnede styringen av sektoren. Regjeringen og statsråden har et overordnet ansvar for høyere utdanning og forskning innenfor de rammene Stortinget har satt, og har derfor behov for å kunne påvirke utviklingen i sektoren og for å ivareta hensyn til helheten i utdanningssystemet. Universitets- og høyskolelovens bestemmelser om institusjonenes faglige fullmakter avskjærer styring ved instruks på dette området, mens lovens bestemmelser om institusjonenes ansvar og oppgaver gir et klart signal om at statsråden forventes å innta en tilbaketrukket styringsposisjon, og at institusjonene selv er best egnet til å vurdere og fatte beslutninger om utviklingen av egen virksomhet.

Med tanke på institusjonenes viktige samfunnsoppdrag og forventningene til universitets- og høyskolesektoren, er det avgjørende at institusjonene ledes godt. Universitets- og høyskoleloven fra 2005 sidestilte disse to ledelsesmodellene:

  • valgt rektor og ansatt direktør, der rektoren også er styreleder, og der direktøren er øverste administrative leder og styrets sekretær

  • ekstern styreleder utpekt av Kunnskapsdepartementet, og ansatt rektor som er øverste faglige og administrative leder og også styrets sekretær

I Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet – Strukturreform i universitets- og høyskolesektoren (Strukturmeldingen) gikk regjeringen inn for å gjøre ansatt rektor og ekstern styreleder til lovens hovedmodell. Dette ble fulgt opp med lovendring i 2015, jf. Prop. 41 L (2015–2016).

Prop. 41 L (2015–2016) Endringer i universitets- og høyskoleloven (modell for styring og ledelse mv.).

Men loven gir fortsatt åpning for at institusjoner som selv ønsker det, kan velge rektor. For at en institusjon skal skifte til hovedmodellen, kreves det nå alminnelig flertall i styret.

Over tid har en stadig større del av institusjonene gått over til ansatt rektor. Medregnet Universitetet i Stavanger, som gikk over til ansatt rektor i 2019, har nå ti av 21 institusjoner besluttet å ha denne modellen.

8.10 Utvalgets vurderinger

8.10.1 Styringen samlet sett

Universiteter og høyskoler har og må ha autonomi og omfattende frihet, jf. punkt 15.3. Samtidig er det samlet sett behov for å styre sektoren for at målene nås og samfunnets behov dekkes. Siden statlige universiteter og høyskoler er forvaltningsorganer, har departementet plikt til å fastsette overordnede mål og styringsparametere for dem, jf. økonomiregelverket §§ 4 og 7. Selv om økonomiregelverket og styringsmodellen i utgangspunktet gir institusjonene stort ansvar for egen virksomhet, medfører for eksempel budsjettprioriteringer med resultatbevilgninger, bestemmelser om studentenes rettigheter og plikter, øremerkinger av tildelinger, rammeplaner og vilkår for akkreditering at det samlet sett er omfattende styring av universitets- og høyskolesektoren. Det følger for eksempel i dag av universitets- og høyskoleloven § 9-2 fjerde ledd at styret fastsetter den interne organiseringen på alle nivåer. Dette innebærer likevel ikke at statsrådens instruksjonsmyndighet juridisk sett er avskåret, jf. over. Samtidig har loven enkelte bestemmelser som angår organiseringen, for eksempel at alle studenter skal ha tilgang til et studentombud, og at det ved institusjonene skal være et læringsmiljøutvalg, jf. §§ 4-17 første ledd og 4-3 tredje ledd.

I behandlingen av statsbudsjettet kan både Stortinget og departementet øremerke midler til blant annet studieplasser og bestemme både på hvilke utdanninger de skal opprettes og hvor de geografisk skal lokaliseres. Gradsforskriften fastsetter hvilke universiteter som kan tildele gradene som er regulert i forskriften, blant annet medisin, teologi, psykologi, fireårig lærerutdanning og master i rettsvitenskap. Andre institusjoner som ønsker å satse på utdanningene som er regulert i forskriften, kan ikke gjøre det uten at forskriften endres.

Videre vil prioriteringer og aktiviteter fra både NOKUT, Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku) og Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning, Norges forskningsråd og andre påvirke universitetene og høyskolene, og følgelig ha en styringseffekt.

Utvalget mener at sentrale myndigheters samlede styring av universitets- og høyskolesektoren i dag er omfattende, og at dette på lang sikt kan virke negativt inn på universiteter og høyskolers rom til å utvikle virksomheten. En konsekvens av at alle institusjoner møtes med like krav, like samfunnsoppdrag, likt regelverk og likt finansieringssystem, er at det er blitt mindre forskjell mellom institusjonene.

Utvalget anbefaler derfor at den samlede styringen blir noe mindre enn i dag. Institusjonene har etter Kvalitetsreformen og den styrkede autonomien som fulgte med denne, selv tatt større ansvar, både for måloppnåelsen samlet sett og for drift av virksomhetene. For å dekke nasjonale behov og sørge for sektorens samlede samfunnsoppdrag, vil dette forutsette større grad av samordning og arbeidsdeling mellom institusjonene. Utvalget ser positivt på den utviklingen som skjer i sektoren i regi av blant andre Universitets- og høgskolerådet. Vi mener at et slikt nettverk kan bidra godt til samordning.

For å sikre at styringen av institusjonene er transparent, foreslår utvalget at pålegg og instrukser må gis skriftlig, jf. forslaget til § 3-1. Vi foreslår også å presisere at styremedlemmer skal opptre uavhengig, for å klargjøre at departementet eventuelt må instruere institusjonen gjennom styret som kollegialt organ.

For øvrig viser utvalget til at departementet vil gjennomgå styringspolitikken for statlige universiteter og høyskoler. Vi anbefaler at departementet i denne gjennomgangen også vurderer departementets styringsaktiviteter overfor private høyskoler. Utvalget mener det er svært viktig at departementets gjennomgang av styringspolitikken gjøres i tett sammenheng med oppfølgingen av forslaget til ny universitets- og høyskolelov.

8.10.2 Gradsforskriften

8.10.2.1 Gjeldende rett

Forskrift om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert studietid ved universiteter og høyskoler (gradsforskriften) er fastsatt av Kunnskapsdepartementet.

Forskrift 16. desember 2005 nr. 1574.

Forskriften regulerer hvilke grader og yrkesutdanninger som kan tildeles av ulike universiteter og høyskoler, hvilke institusjoner som kan gi særlige utdanninger som gir rett til beskyttet tittel, og normert studietid for utdanningene. Gradsforskriften regulerer ikke kvaliteten i utdanningene den omfatter.

Hensynet bak gradsforskriften er myndighetenes behov for en overordnet nasjonal styring med tilbudet av ulike utdanninger i ulike deler av landet.

8.10.2.2 Utvalgets vurderinger

Et av de politiske målene bak Kvalitetsreformen var å gjøre institusjonene til robuste enheter med evne til å utvikle og styre egen virksomhet. Utvalget mener at større og mer likeverdige institusjoner vil bidra til at det er lettere å utvikle strategier som på nasjonalt nivå gir nødvendig arbeidsdeling. Mer autonomi og større institusjoner ville styrke institusjonenes evne til å ivareta kvaliteten i studietilbudene, men kvaliteten skulle også sikres gjennom sentrale forskrifter og tilsyn fra NOKUT. Dette ville også styrke institusjonenes evne til god regional tilgang på kompetanse.

Utvalgets flertall, bestående av medlemmene Dahl Andersen, Bergstrøm, Jørgensen, Hessen, Riekeles, Steinveg og Søvig mener at gradsforskriften bidrar til en nasjonal styring av sentrale utdanninger og hindrer uhensiktsmessig konkurranse mellom utdanningsinstitusjoner. Innenfor medisin foreligger det for eksempel en fersk utredning fra et ekspertutvalg (Grimstad-utvalget) som anbefaler at den nasjonale kapasiteten skal økes. Ekspertutvalget anbefaler at dette bør skje ved å tildele flere plasser til de universitetene som allerede har medisinske fagmiljø og utdanning, og at disse får i oppdrag å ha tilbud utenfor egen nærregion i samarbeid med helsevesenet. Flertallet mener at det også er fullt mulig at opprettelse av en rekke nye tilbud i eksempelvis jus vil gi økt tilgang på studenter og kompetanse i én region på bekostning av tilsvarende tilgang i en annen region. Gradsforskriften, slik den i dag er utformet, er et av styringsverktøyene som bør videreføres. Flertallet mener at dagens forskrift er en hensiktsmessig måte å regulere det nasjonale behovet for forskjellige utdanninger, regionale kompetansebehov, kostnader og konsekvenser for kvalitet på fordi det er Stortinget og Kunnskapsdepartementet som tildeler studieplasser og ressurser. Dette skjer for å sikre tilstrekkelig opptak til sentrale yrker i den hensikt å dekke fremtidens behov, samt at ressursene totalt sett innenfor sektoren blir mest mulig effektivt utnyttet. Det er fortsatt behov for nasjonal styring innenfor enkelte utdanninger i sektoren, men Kunnskapsdepartementet bør jevnlig vurdere hvilke utdanninger det er hensiktsmessig at er forbeholdt enkelte institusjoner, og hvilke institusjoner som bør ha rett til å tilby disse utdanningene ut fra en helhetlig vurdering.

Utvalgets mindretall, bestående av utvalgsleder Aune og medlemmene Bragdø-Ellenes og Mælen, peker på at gradsforskriften har sin opprinnelse før Kvalitetsreformen i høyere utdanning og innskrenker institusjonenes autonomi. Forskriften regulerer mange og vidt forskjellige utdanninger, uten en nærmere begrunnelse for hvorfor disse reguleres særskilt. Forskriften inneholder heller ikke kriterier som må oppfylles for å gi en av de regulerte utdanningene, men gir konkrete institusjoner en rett til å tilby visse utdanninger.

Forskriften begrenser institusjonenes mulighet til å dekke regionale og nasjonale kompetansebehov og begrenser således institusjonenes mulighet til å oppfylle sitt samfunnsoppdrag når de ikke kan tilby etterspurte utdanninger. Universiteter og høyskoler har en klar regional rolle ved å utdanne kandidater til regionens arbeidsmarked, men også på et mer strategisk nivå ved at institusjonene samarbeider med kommuner og fylkeskommuner om regionplaner og med næringsliv om studier og forskning.

Tabell 8.1 viser at universitetene hovedsakelig rekrutterer studenter fra egen region.

Jf. Sveinung Eikeland (prorektor UiT), i foredrag til Universitets- og høyskoleutvalget i mai 2019, med tall fra Samordna opptak, hovedopptaket høsten 2016 (første året etter sammenslåingen av UiT, Høgskolen i Harstad og Høgskolen i Narvik, og sammenslåingen av Universitetet i Nordland, Høgskolen i Nesna og Høgskolen i Nord-Trøndelag til Nord universitet).

Dette påvirker institusjonenes strategiske valg av studietilbud og således hva slags kompetanse universitetene strategisk sett kan tilføre regionens arbeidsmarked. Mangel på utdanningstilbud kan ha som konsekvens at enkelte regioner ikke får tilstrekkelig kapasitet innenfor enkelte yrker eller at regionen går glipp av den beste kompetansen. Det betyr at dersom et universitet eller en høyskole ikke tilbyr en viss type utdanning, så vil arbeidsgivere i regionen sannsynligvis ha større vanskeligheter med å rekruttere folk med den tiltrengte kompetansen.

Tabell 8.1 Institusjonenes rekruttering av studenter fra egen region

Institusjon

Andel studenter rekruttert fra egen region (i prosent)

Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet (UiT)

67 (Nord-Norge)

Universitetet i Bergen (UiB)

55 (Hordaland og Sogn og Fjordane)

Universitetet i Stavanger (UiS)

73 (Rogaland)

Universitetet i Oslo (UiO)

71 (Oslo/Viken)

Universitetet i Agder (UiA)

60 (Agderfylkene)

OsloMet – storbyuniversitetet

72 (Oslo/Viken)

I Kunnskapsdepartementets tildelingsbrev til institusjonene for 2019 står det følgende: «Universiteter og høyskoler skal dimensjonere sine studietilbud i forhold til fremtidige behov i arbeidslivet, både regionalt og nasjonalt.» Dette oppdraget lar seg ikke gjennomføre for institusjoner som ikke har tillatelse til å tilby etterspurte utdanninger.

Figuren 8.2 viser at for tre av utdanningene som er omfattet av gradsforskriften, psykologi, juridiske fag og medisin, er andelen studenter fra Oslo og Hordaland på henholdsvis 37, 34 og 31 prosent. Disse studentgruppene i gjennomsnitt utgjør 26 prosent av studentene på studietilbudene som er tatt med. Dette gir en stor skjevhet i mulighetene til å velge studium for de regionale studentgruppene. En konsekvens kan være at potensialet i de nasjonale studentgruppene ikke unyttes fordi studentene søker mot sitt regionale tilbud.

Figur 8.2 Andel førstevalgssøkere fra Oslo eller Hordaland

Figur 8.2 Andel førstevalgssøkere fra Oslo eller Hordaland

Gradsforskriften begrenser i praksis også kapasiteten på etterspurte utdanninger, slik at det på flere av utdanningene kreves svært høyt karaktersnitt for å komme inn. Som en konsekvens velger flere å ta slike utdanninger ved utenlandske institusjoner. I 2018 tok 47 prosent av norske medisinstudenter utdanningen utenfor Norge, og 38,6 prosent av nasjonalt praktiserende leger har sin utdanning fra et utenlandsk universitet.

Jf. Grimstad, Hilde m.fl. Studieplasser i medisin i Norge. Behov, modeller og muligheter. Utredning fra Grimstadutvalget, oppnevnt av Kunnskapsdepartementet september 2019 s. 7; Helsedirektoratet, NHSP 2020–2023 Kunnskapsgrunnlag til underprosjektet «Helsepersonell med utdanning fra utlandet» s. 13.

Også innenfor psykologi tar flere studenter utdanningen i utlandet.

Overgangen til det norske arbeidsmarkedet kan være problematisk. Høsten 2019 gikk 163 tidligere studenter med fullført masterutdanning i psykologi fra ELTE-universitet i Ungarn til sak mot staten fordi de ikke har fått adgang til å bli autoriserte som «psykolog» i Norge. Se for eksempel artikkel i Khrono. ELTE-rettssaka: Forventar dom innan tre veker https://khrono.no/elte-psykologi-psykologistudenter/elte-rettssaka-forventar-dom-innan-tre-veker/414817 hentet 7.11.19.

Innenfor juridiske fag er det anslått at det i 2025 vil være en underdekning på 7000 jurister, gitt dagens «produksjonstakt».

Jf. Strandbakken, Asbjørn m.fl. Behovet for juridisk kompetanse og utdanning fram mot 2025. En utredning for Kunnskapsdepartementet, avgitt 25. februar 2013 s. 91.

Flere jusstudenter med bachelorgrad i rettsvitenskap fra institusjoner som ikke har tillatelse til å tilby en mastergrad, får sin bachelorgrad godkjent ved en utenlandsk institusjon og tar mastergraden der. Så langt utvalget har kjennskap til, er det særlig danske universiteter som er aktuelle. EØS-reglene legger til rette for at kandidater med master i rettsvitenskap fra andre EØS-land, kan praktisere som advokater i Norge.

Se blant annet forskrift 20. desember 1996 nr. 1181 til domstolloven kapittel 11 (advokatforskriften) kap 10, I EØS-advokaters adgang til å yte rettshjelp på permanent basis i Norge.

Gradsforskriften ser ikke ut til å forholde seg til at flere studenter tar studier som er regulert i forskriften ved utenlandske institusjoner, og på den måten kommer inn på det norske arbeidsmarkedet. Dette viser også vanskelighetene med å sentralstyre et utdannings- og arbeidsmarked som er internasjonalt.

Utdanning i utlandet er ønskelig av flere grunner, se punkt 12.3.9 om internasjonalisering. Andelen studenter som velger å ta utdanningen i utlandet får likevel konsekvenser på flere plan og må hensyntas av Norge som nasjon. Utviklingsmulighetene av fagmiljøene nasjonalt påvirkes av hvor mange studenter som tar sin utdanning i enten utlandet eller i Norge. Dersom flere studenter kan få utdanningen i hjemlandet vil også fagmiljøene hjemme blir større. Større fagmiljøer vil kunne være positivt for utviklingen i regionene og arbeidsmarkedene lokalt.

Det kan hevdes at rekruttering til enkelte av fagmiljøene som skal tilby utdanningene kan være en utfordring. Studiekvalitetsforskriften stiller krav om blant annet nivået på fagmiljøene som kan tilby masterutdanning. Rekrutteringsutfordringene kan reduseres ved at tilbud etableres ved flere studiesteder, og gode ordninger for samarbeid og mobilitet. Flere rekrutteringsarenaer vil kunne øke tilgangen på vitenskapelige ansatte, som i kombinasjon med samarbeid mellom institusjonene, vil gjøre fagmiljøene mer robuste.

Mengden utenlandsstudenter viser at gradsforskriften ikke gir myndighetene den kontrollen de var tenkt å ha på antallet personer som tar ulike typer utdanning. Behovet for å sikre at det utdannes nok studenter med en ønsket kompetanse, reguleres best gjennom andre styringsvirkemidler enn gradsforskriften, blant annet øremerking av studieplasser over statsbudsjettet. Det er lite som taler for at de privilegerte institusjonene etter gradsforskriften ville ha lagt ned sine studier selv om flere universiteter skulle få mulighet til å tilby de forskriftsregulerte utdanningene (og godkjennelse fra NOKUT). Sikring av et minimumsantall studenter på visse utdanninger vil derfor ikke bli hemmet av at gradsforskriften fjernes.

Det er heller ikke gradsforskriften som hindrer universiteter og høyskoler i å starte opp svært kostbare studier uten at dette er i tråd med nasjonale politiske målsetninger. Universiteters og høyskolers autonomi til å opprette og nedlegge studietilbud, prioritere forskningsområder og etablere strategier, begrenses i hovedsak av deres økonomiske handlingsrom som fastsettes i statsbudsjettet. Det vil derfor ikke være mulig for institusjoner å ta ansvaret for kostbare utdanninger (gjelder spesielt medisin), uten at dette kommer som en satsning gjennom statsbudsjettet.

Utvalgets mindretall, bestående av utvalgsleder Aune, og medlemmene Bragdø-Ellenes og Mælen, mener på bakgrunn av dette at gradsforskriften ikke bygger opp under føringene om mer autonomi som ble lagt gjennom Kvalitetsreformen og oppfølgingen av denne. Forskriften legger heller ikke til rette for kapasitetsutnyttelse og utvikling av fagmiljøer. Den hindrer på flere områder institusjoner i å utføre samfunnsoppdraget med å dekke regionale kompetansebehov. Stortinget og regjeringen har et overordnet ansvar for sektoren og ivaretar dette gjennom lover, budsjettrammer, øremerkede midler og forskrifter om blant annet kvalitetskrav. Innenfor disse rammene bør det være institusjonene selv som utvikler sine fagporteføljer uten begrensningene som følger av gradsforskriften.

8.10.3 Budsjett og finansiering

Finansieringssystemet har flere elementer. Det er flere aktører som kan påvirke systemet, for eksempel arbeidsgruppen som vurderer systemet for dimensjonering av høyere utdanning og oppfølging av NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling. Livslang læring for omstilling og konkurranseevne. Utvalget anbefaler at departementet ser disse arbeidene i sammenheng og følger opp med mål om et enklere finansieringssystem. Utvalget mener likevel det er sentralt at institusjonene finansieres gjennom rammebevilgning, og at de i størst mulig grad selv må kunne gjøre prioriteringer.

8.10.4 Bygg og eiendom

Utvalget viser til områdegjennomgangen av bygg og –eiendomspolitikken i statlig sivil sektor, og anbefaler at departementet i oppfølgingen av denne legger stor vekt på at institusjonene bør ha stor frihet. I oppfølgingen mener vi at regjeringen bør ta hensyn til at areal og infrastruktur er et viktig virkemiddel for å kunne utvikle utdanningstilbud og nå strategiske forskningsmål. Bygningsmassen er tett integrert i virksomheten og brukes som et strategisk virkemiddel i utviklingen av universitetene og høyskolene, både som campus og som aktør i steds- og byutviklingen. I mange situasjoner tildeles penger til prosjekter og sentre som har begrenset levetid, ofte fem år. I slike tilfeller kan det være nødvendig at institusjonene agerer raskt og omprioriterer slik at arealer for slike satsninger er klare i løpet av 12–15 måneder. I slike situasjoner er det ikke mulig for institusjonene å vente på «neste budsjettår», og de må kunne gjøre nødvendige prioriteringer og investeringer. Universitets- og høyskolesektoren er i stor omstilling, og eiendomsfullmakten er ett av virkemidlene for å løse samfunnsoppdraget. Utvalget mener at institusjonene selv bør bestemme over egne ressurser og innsatsfaktorer i størst mulig grad, for at samfunnet skal få høyere utdanning og forskning av best mulig kvalitet.

8.10.5 Andre styringsvirkemidler

På noen områder er det viktig med likhet mellom institusjonene, for eksempel innenfor lærerutdanninger og helseutdanninger. Utvalget anbefaler at departementet fortsatt sørger for slik likhet gjennom å fastsette forskrifter med rammeplaner, men at disse ikke bør være mer detaljert enn nødvendig, se nærmere omtale i punkt 9.3.7. Som nevnt over anbefaler utvalget at institusjonene i større grad samordner seg og gjør prioriteringer som i sum møter samfunnets behov. Det bør gi tilsvarende mindre behov for å bruke andre styringsvirkemidler. Utvalget anbefaler at departementet og institusjonene vinner erfaringer, og at de tilpasser den samlede bruken av styringsvirkemidlene i tråd med dette.

9 Strukturen i regelverket

Figur 9.1 

Figur 9.1

9.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Ny struktur i universitets- og høyskoleloven.

Utvalget anbefaler følgende:

  • Det settes i gang et arbeid med å gjennomgå sentrale og lokale forskrifter under universitets- og høyskoleloven, for eksempel ved å sette ned en arbeidsgruppe med representanter fra både myndighetssiden og institusjonene. Et slikt arbeid bør omfatte:

    • Gjennomgang av forskriftshjemlene i universitets- og høyskoleloven og vurdere behovet;

    • vurdering av å flytte forskriftsmyndighet fra institusjonene til departementet på enkelte områder;

    • gjennomgang av de sentrale forskriftene under universitets- og høyskoleloven med sikte på å samle dem i én eller noen få forskrift(er);

    • rydding i begrepsbruken i lov og forskrifter;

    • gjennomgang og oppdatering av rundskriv under universitets- og høyskoleloven.

  • Institusjonene samarbeider om å utvikle maler eller «mønsterforskrifter» på noen områder. Dette kan særlig være aktuelt for regler om studentrettigheter, hvor hensynet til autonomi ikke veier tungt.

9.2 Rettskildene

9.2.1 Innledning

En sentral del av utvalgets mandat er å vurdere strukturen i regelverket for universiteter og høyskoler. I dette ligger blant annet at utvalgets lovforslag skal ha god systematikk og at utvalget skal vurdere forholdet mellom universitets- og høyskoleloven og nasjonale og lokale forskrifter.

Regelverket er over årene blitt omfattende og uoversiktlig. Dette har flere årsaker. Universiteter og høyskoler er store institusjoner som utøver forvaltningsmyndighet, og de har også selv myndighet til å utarbeide regelverk på flere områder. Relativt hyppige lov- og forskriftsendringer fra myndighetenes side har også bidratt til at regelverket har blitt omfattende. I tillegg kommer rundskriv, brev fra Kunnskapsdepartementet med uttalelser om hvordan regelverket skal forstås, og klageavgjørelser. Samlet gir disse tre elementene uttrykk for forvaltningspraksis.

Rettskildeprinsippet lex superior innebærer at rettsregler av høyere rang går foran regler av lavere rang hvis det er motstrid mellom reglene. Prinsippet fungerer som en harmoniseringsnorm som innebærer at regler av høyest rang, for eksempel Grunnloven, gir et tungtveiende bidrag ved lovtolkningen for å unngå regelkonflikt. Prinsippet innebærer at det som følger av én rettsregel, ikke kan endres av en rettsregel av lavere rang. For eksempel kan ikke en lov endres ved forskrift.

I det videre vil særlig universitets- og høyskoleloven, forskrifter og forvaltningspraksis bli omtalt. Det er særlig disse rettskildene som fører til noen spesifikke utfordringer for universitets- og høyskolesektoren. Utvalget har avgrenset omtalen som gjelder regelverksstruktur, mot lov om studentsamskipnader

Lov 14. desember 2007 nr. 116 om studentsamskipnader (studentsamskipnadsloven).

og forskriftene under den.

9.2.2 Institusjonenes autonomi

Norske universiteter og høyskoler har i dag stor grad av autonomi og kan fastsette regler for styring og forvaltning av egen virksomhet. Som vist i kapittel 4 om historisk tilbakeblikk og kapittel 8 om myndighetenes styring av universiteter og høyskoler, er institusjonenes autonomi i dag et resultat av en lang og gradvis utvikling i den statlige delen av sektoren. Institusjonenes autonomi er begrenset av lovgivningen.

Universitets- og høyskoleloven

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven).

legger rammene for institusjonens virksomhet og departementets styring. Loven er felles for statlige og private universiteter og høyskoler, men har også bestemmelser som gjelder enten for statlige eller for private institusjoner. Loven gir institusjonene et stort ansvar for egen virksomhet, men den gir også grunnlag for mer detaljert styring gjennom flere ulike forskriftshjemler.

Universitets- og høyskoleloven er ett av flere regelverk som setter skranker for handlingsrommet til universiteter og høyskoler. Én skranke er reglementet for økonomistyring i staten (økonomireglementet), som fastsettes av Finansdepartementet. Motstykket til økonomireglementet for privat sektor er blant annet regnskapsloven. Videre begrenses institusjonenes handlingsrom av for eksempel forvaltningsloven

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

, likestillings- og diskrimineringsloven

Lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven).

, forskningsetikkloven

Lov 28. april 2017 nr. 23 om organisering av forskningsetisk arbeid (forskningsetikkloven).

, statsansatteloven

Lov 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statsansatteloven).

og arbeidsmiljøloven

Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven).

.

Regjeringen har et overordnet ansvar for universitets- og høyskolesektoren og har dermed et legitimt behov for å kunne påvirke utviklingen i sektoren og for å ivareta hensynet til helheten i systemet for høyere utdanning. Institusjonenes autonomi og de lovfestede fullmaktene er likevel et klart signal om at statsråden som utøver den politiske styringen forventes å innta en tilbaketrukket styringsposisjon, og at institusjonene selv er best egnet til å vurdere treffe beslutninger om utviklingen av egen virksomhet.

9.2.3 Grunnloven og folkerettslige forpliktelser

Grunnloven legger føringer for og grunnlaget for rettskildebildet for universitets- og høyskolesektoren. Alle underliggende rettsregler skal være i tråd med Grunnloven. Grunnloven § 109 gir enhver rett til utdanning. I motsetning til hva tilfellet er med grunnleggende opplæring, er det ingen rett å motta høyere utdanning. Derimot fastsetter § 109 andre ledd en rett til «like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner».

Enkelte internasjonale konvensjoner har også fått høyere rang enn andre norske rettsregler gjennom lovgivning, og går foran dersom det er motstrid. Flere av menneskerettighetskonvensjonene, som Europarådets konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, har bestemmelser om forrang ved motstrid.

Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) § 3, jf. § 2.

Det samme gjelder EØS-avtalen. Bestemmelser som skal oppfylle Norges forpliktelser etter avtalen, skal gå foran andre bestemmelser som regulerer samme forhold ved konflikt mellom bestemmelsene.

Lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) § 2.

Dette innebærer at de inkorporerte internasjonale konvensjonene som er gitt forrang, også setter grenser for reguleringen av universitets- og høyskolesektoren. For eksempel vil studenter fra EØS-land ha samme tilgang til utdanning som studenter fra Norge.

9.2.4 Lov og forskrift

Dagens universitets- og høyskolelov inneholder både overordnede bestemmelser, som for eksempel bestemmelser om formålet med høyere utdanning og akademisk frihet, og regler som er spesialiserte og detaljerte, som regler om klage ved eksamen. Loven regulerer mange ulike forhold, som styring og organisering av universiteter og høyskoler, ansattes rettigheter, studenters rettigheter, regler om akkreditering og tilsyn og regler om saksbehandling og klageordninger.

Universitets- og høyskoleloven er en «rammelov». Det innebærer at myndighet til å fastsette regler i forskrift er delegert fra Stortinget til forvaltningen. I universitets- og høyskoleloven er det rundt 70 forskriftshjemler som gir departementet eller andre mulighet til å fastsette forskrifter. Hensikten med forskriftshjemler er at det skal være mulig å fastsette detaljerte regler uten å måtte endre loven. Mange av de samme kravene gjelder til forskriftsendringer som til lovendringer, for eksempel utredningskrav og krav til høring. Likevel kan forskrifter endres enklere enn lov, og forskriftshjemler gir på den måten fleksibilitet. Samtidig er ofte forvaltningen, gjennom sin kjennskap til egen sektor, best egnet til å fastsette detaljerte regler.

I universitets- og høyskoleloven er departementet gitt myndighet til å gi forskrift på områder som lovgiveren mener krever nasjonale fellesbestemmelser. Et eksempel er universitets- og høyskoleloven § 3-7 første ledd, der departementet er gitt myndighet til å gi forskrift om nasjonal samordning av opptak.

Loven gir flere steder institusjonene rett og plikt til å fastsette egne regler. Institusjonene fastsetter både egne lokale forskrifter og en rekke andre regler som kan fremstå som forskrifter. Rettslig sett er det bare normeringer som fyller vilkårene i forvaltningsloven

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

§ 2 bokstav c) og som er gitt i samsvar med vilkårene i forvaltningsloven § 38 som er forskrifter. Typiske eksempler på regulering som ikke er forskrifter, er ordensregler, delegasjonsvedtak og interne instrukser. Fellestrekket er at ett eller flere av vilkårene for å være en forskrift ikke er oppfylt, for eksempel fordi avgjørelsen ikke innebærer «utøving av offentlig myndighet» eller ikke er «bestemmende for rettigheter eller plikter». Det fremkommer av loven når institusjonen selv har myndighet til å fastsette reglene, ved at det enten står «styret selv» eller «styret» i bestemmelsene. Det står i universitets- og høyskoleloven § 3-9 syvende ledd at «styret selv gir forskrift om avleggelse av og gjennomføring av eksamener og prøver […]», mens det i § 3-10 står «styret kan fastsette at eksamenskandidater […]». «Styret selv» innebærer et delegasjonsforbud og da er det styret som skal fastsette reglene. Står det «styret», kan styret velge om det vil fastsette reglene selv eller delegere myndigheten til for eksempel en avdeling ved institusjonen.

Lovens forskriftshjemler kan hver for seg gi utspring til mer enn én forskrift. Det finnes i dag flere hundre forskrifter innenfor den delen av Kunnskapsdepartementets forvaltningsområde som gjelder høyere utdanning. Lovdata kategoriserer alle forskriftene som sentrale, siden alle er gitt på statlig nivå. Imidlertid er bare noen av dem vedtatt av departementet og gjelder for hele sektoren, mens resten er lokale forskrifter for den enkelte institusjon. Selv om de er vedtatt av forskjellige institusjoner, ser flere av forskriftene ganske like ut fordi de omtaler de samme temaene, som lokale opptak, studier, eksamen og grader. En oversikt over sentrale forskrifter som er hjemlet i universitets- og høyskolelovens finnes i trykt vedlegg 2 til utredningen. Forskriftene er fastsatt av Kunnskapsdepartementet.

9.2.5 Rammeplaner

Rammeplaner for ulike utdanninger er fastsatt som forskrifter. Alle nasjonale rammeplaner er hjemlet i universitets- og høyskoleloven § 3-2. Rammeplaner er et særskilt styringsverktøy som gir departementet myndighet til å fastsette nærmere bestemmelser om omfang, læringsutbytte, oppbygning av studier og eksamen for en rekke utdanninger. Ordningen innebærer et avvik fra hovedregelen i universitets- og høyskoleloven § 1-5 tredje ledd bokstav a, som sier at institusjonene ikke kan instrueres i faglige spørsmål. Bestemmelsen er et uttrykk for at institusjonene skal ha en stor grad av autonomi til selv å fastsette krav i utdanningene som tilbys, som krav til læringsutbytte, faglig innhold og omfang.

Begrunnelsen for rammeplaner har vært og er at det er et behov for en nasjonal samordning av kravene til blant annet faglig innhold, læringsutbytte og omfang og krav til praksis for visse utdanninger. De fleste utdanninger som er styrt gjennom rammeplaner, har tradisjonelt vært treårige og yrkesrettede, og de blir tilbudt på mange læresteder i hele landet. De siste årene har enkelte rammeplanstyrte utdanninger fått utvidet omfang. For eksempel er nå grunnskolelærerutdanningene femårige masterstudier. De rammeplanstyrte utdanningene er i all hovedsak tidligere høyskolestudier, slik som lærer-, sykepleie- og ingeniørutdanninger.

Alle studenter som begynte på en utdanning da den eldste rammeplanen gjaldt, vil beholde en rett til å fullføre utdanningen sin under den samme rammeplanen frem til en «sluttdato». Dette kan gi lange overgangsperioder der to eller flere rammeplaner for «samme» utdanning gjelder samtidig. Når man beregner hvor lang overgangsperioden må være, må det legges inn ekstra tid. Den ekstra tiden skyldes at overgangsperioden må ta høyde for at studentene får barn, blir syke eller har avbrudd i studiene av andre årsaker. Hvis rammeplanen endres slik at utdanningsløp og innholdskrav avviker sterkt fra det som gjaldt tidligere, ønsker både myndigheter og utdanningsinstitusjoner at studentene fullfører under den rammeplanen de begynte under. Alternativet er at studentene må søke om innpassing og godskriving av tidligere gjennomførte emner for å kunne følge ny rammeplan. Hvis studenten ikke rekker å fullføre før den gamle rammeplanen opphører, må han eller hun ofte ta hele eller deler av studiet på nytt, fordi de «gamle» fagene ikke vil tilfredsstille kravene i de nye rammeplanene.

9.2.6 Forvaltningspraksis og rundskriv

Departementet har ansvaret for å forvalte og fortolke bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven og sentrale forskrifter. Dette gjøres gjennom rundskriv, som er orienteringer fra departementet til underliggende etater og institusjonene om hvordan regler og forskrifter skal forstås. Nesten årlig sendes det ut et oppdatert rundskriv om opptaksforskriften, og det finnes også et rundskriv om skikkethetsforskriften.

Henholdsvis rundskrivene F-03-18 (Kunnskapsdepartementet. Rundskriv F-03-18: Forskrift om opptak til høgre utdanning – endringar) og F-07-16 (Kunnskapsdepartementet. Rundskriv F-07-16: Forskrift om skikkethetsvurdering i høyere utdanning), jf. forskrift 30. juni 2006 nr. 859 om skikkethetsvurdering i høyere utdanning (skikkethetsforskriften) og forskrift 6. januar 2017 nr. 13 om opptak til høgre utdanning (opptaksforskriften).

Kunnskapsdepartementet mottar mange henvendelser fra institusjoner og enkeltpersoner om hvordan loven skal tolkes i enkeltsaker. Svarene fra departementet inneholder tolkninger av enkeltbestemmelser i loven, og noen ganger tolkninger av forskriftene. Samlet gir disse brevene fra departementet uttrykk for gjeldende forvaltningspraksis. Forvaltningspraksis tillegges vekt som rettskilde når institusjonene bruker loven. Det finnes ingen samlet oversikt over departementets uttalelser som er tilgjengelig for dem som bruker loven.

Klageavgjørelser i lokale og sentrale klagenemnder, og klageavgjørelser som treffes av departementet, er også en viktig del av forvaltningspraksis. Avgjørelser fra de sentrale klagenemndene er til en viss grad tilgjengeliggjort på internett.

Se eksempelvis Unit (Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning). Felles klagenemnd https://www.unit.no/tjenester/felles-klagenemnd hentet 7.1.2020.

Det finnes ingen samlet oversikt over klageavgjørelser fra institusjonenes egne klagenemnder eller over departementets klageavgjørelser.

9.3 Utvalgets vurderinger

9.3.1 Innledning

Utvalget har fått flere innspill om at regelverket for universiteter og høyskoler er uoversiktlig, fragmentert og vanskelig å finne frem i. Det fremgår også av utvalgets mandat at utvalget skal vurdere strukturen i regelverket og at utvalgets lovforslag «skal ha god struktur og være skrevet i et godt og klart språk slik at forslaget også forstås av de som ikke er jurister.» I tillegg er det kommet innspill om at det enkelte steder er et uklart forhold mellom lov og forskrift, mellom forskrifter og mellom rundskriv og forskrift. Norsk studentorganisasjon har spilt inn at det er viktig at lovverket er utformet slik at det er tilgjengelig for studentene. NOKUT skriver blant annet dette i et innspill til utvalget:

Se innspill fra NOKUT https://www.universitetsoghøyskolelovutvalget.no/innspill/mottatte-innspill/

Behovet og potensialet for en rettsteknisk forenkling av regelverksstrukturen på universitets- og høyskolesektoren er etter vår oppfatning betydelig. Det bør blant annet foretas en fornyet vurdering og tydeliggjøring av hvilke type regler som skal reguleres på de ulike nivåene av lov- og forskriftshierarkiet, overlappende regulering i ulike forskrifter bør reduseres og en del av gjeldende forskrifter bør antakelig slås sammen, kortes ned eller avskaffes.

Utvalget er enig i at rettskildebildet i og rundt universitets- og høyskoleloven er komplekst. Mengden av forskrifter, både sentrale og lokale, rammeplaner, rundskriv og tolkninger, gjør regelverket uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig for mange av dem som skal bruke det.

9.3.2 Ny struktur i universitets- og høyskoleloven

Utvalget har vurdert flere mulige måter å strukturere bestemmelsene i loven på. Hensynet til brukervennlighet, det vil si at de som bruker loven, lett finner frem til de bestemmelsene som er relevante for dem, har stått sentralt. Utvalget foreslår å samle de bestemmelsene som tematisk hører sammen i ulike kapitler, på en tydeligere måte enn i dag. Utvalget mener forslaget viser tydeligere hvor de enkelte reglene kan finnes. Utvalget har vurdert å dele kapitlene inn i deler, noe som kunne gitt bedre oversikt, men har forkastet en slik løsning. Etter utvalgets mening er kapittelinndelingen i lovforslaget såpass tydelig at en inndeling i kapitteldeler ikke er nødvendig.

Kapitlene er samlet rundt følgende temaer:

  • institusjonenes formål og oppgaver

  • organisering og ledelse ved institusjonene

  • rettigheter og plikter for studentene

  • rettigheter og plikter for de ansatte

  • regler om klage og klagenemnder

  • registre og behandling av personopplysninger

  • akkreditering av institusjoner eller studietilbud og tilsyn

Lovforslaget skiller i utgangspunktet ikke mellom private og statlige institusjoner, men der det er nødvendig er det opplyst om at reglene bare gjelder for enten private eller statlige institusjoner.

Klarspråksprinsippene ligger til grunn for hele lovforslaget. Dette gjelder både inndelingen av kapitler, hvordan de enkelte bestemmelsene er utformet rent visuelt, og formuleringene i bestemmelsene. Når det gjelder visuell utforming av lovbestemmelsene, har utvalget for eksempel forsøkt, så langt det har latt seg gjøre, å bruke opplisting der det er naturlig, i stedet for «prosatekst». Å liste opp oppgaver eller vilkår i en lovbestemmelse gir bedre leservennlighet.

Et styrende hensyn har vært å utforme innholdet i bestemmelsene tydeligere enn i dag, for å klargjøre plikter og rettigheter for dem som faller inn under loven. Et eksempel på dette er reglene om skikkethet, der noen av de sentrale bestemmelsene i dag står i skikkethetsforskriften. Utvalget foreslår å flytte noen av disse inn i loven, og samtidig rydde i lovbestemmelsen slik at plikter og rettigheter kommer klart frem. Et annet eksempel er den såkalte NOKUT-paragrafen i dagens § 2-1. Her har utvalget foreslått flere endringer, som etter utvalgets syn klargjør NOKUTs myndighet og formål og i hvilke oppgaver organet ikke kan instrueres.

Utvalget har hatt som mål å utforme en lov som ikke er mer omfattende enn nødvendig, jf. mandatet. Likevel inneholder det nye lovforslaget noen flere bestemmelser enn dagens lov. Mange bestemmelser i dagens lov er etter utvalgets mening unødvendig lange, med mange og lange ledd. Det gjør dem vanskelige å finne frem i. Dette har noen steder ført til at utvalget har valgt å skille ut enkeltledd i egne bestemmelser. Dette kan medføre at loven blir lengre, men utvalget mener slike grep er nødvendige for å lette lesingen og forståelsen av loven. Utvalget foreslår også å fjerne bestemmelser som vi mener er unødvendige. For eksempel foreslår utvalget å fjerne bestemmelsen i dagens § 2-1 sjette ledd, som gir NOKUT hjemmel til å gi utfyllende forskrift om de samme emnene departementet kan gi forskrift om.

9.3.3 Valg mellom lov og forskrift

Lovfestede regler gir brukerne best oversikt over regelverket. Lovprosesser sikrer at viktige og prinsipielle spørsmål blir hørt av dem som bruker loven, og bestemmelsene blir drøftet av vårt øverste folkevalgte organ. Bestemmelser i lov gir sterkere rettigheter. Det er tidkrevende og omfattende å fremme og vedta et lovforslag i Stortinget. Lovendringsforslag må først utredes og deretter sendes på høring, og til slutt fremmes forslaget til behandling i Stortinget. Prosessen sikrer at forslaget får en demokratisk behandling, men innebærer at lovendringer tar lang tid.

Forskriftsendringer er også underlagt krav om høring, og er dermed et tregere styringsmiddel enn for eksempel instrukser. Forskrifter kan derimot fastsettes eller endres relativt raskt sammenliknet med lov og bidrar til et fleksibelt system der det er mulig å tilpasse regelverket etter skiftende behov. Ved valg av lov eller forskrift må det gjøres en avveining i det enkelte tilfellet mellom hensynet til hvor inngripende rettsregelen er for den enkelte og hensynet til et fleksibelt og oversiktlig system.

I valget mellom å plassere regler i lov eller forskrift er utgangspunktet at alle spørsmål som er av en slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dem, bør reguleres i lov og ikke overlates til forskrift.

Justis- og beredskapsdepartementet. Lovteknikk og lovforberedelse. Veiledning om lov- og forskriftsarbeid s. 23. Utarbeidet av Justisdepartementets lovavdeling, 2000.

Det er videre slik at jo mer inngripende eller omstridte tiltak som iverksettes, desto sterkere grunn er det til å kreve at Stortinget har tatt uttrykkelig stilling til iverksettelsen av det konkrete tiltaket. Rettssikkerhetshensyn tilsier også at grunnleggende saksbehandlingsregler tas inn i lov og ikke overlates til forskriftsregulering, og at rettigheter og plikter i størst mulig grad fremgår av loven. En fordel ved å plassere regler i lov er at det da er lettere for brukeren å skaffe seg tilgang til dem. Derimot kan veldig tekniske og detaljerte regler med fordel plasseres i forskrift, særlig dersom reglene retter seg mot en begrenset krets av personer.

Justisdepartementets lovavdeling (2000) s. 23–24.

Utvalgets vurdering er at det er viktig å beholde dagens ordning der universitets- og høyskoleloven er en rammelov. En rammelov bidrar til å sikre at myndighet til å fastsette regler ligger på det nivået der kunnskapen om hva reglene faktisk skal regulere, er størst. At mange regelsett fastsettes på institusjonen, gir institusjonene mer autonomi enn om reglene blir fastsatt i departementet eller av Stortinget. I tillegg sikrer en rammelov et mer fleksibelt regelverk.

9.3.4 Forskriftshjemler

Utvalget har fått innspill om at det høye antallet forskriftshjemler i universitets- og høyskoleloven, med den påfølgende omfattende forskriftsfestingen, kan innebære et rettssikkerhetsproblem og et demokratisk problem. Grunnen er at det gir forvaltningen svært vide rammer til å fastsette regler som er bestemmende for rettighetene og pliktene til en stor krets mennesker, uten at Stortinget har tatt stilling til reglene. I tillegg er det et rettssikkerhetsproblem når det høye antallet forskrifter gjør det svært krevende for borgere å finne frem til reglene og forstå hva som er deres rettigheter.

Utvalget er enig i at utstrakt bruk av delegering av myndighet til å fastsette forskrifter forskyver maktbalansen fra lovgiveren til den utøvende makt. Utvalget mener likevel det er mange gode grunner for å delegere forskriftsmyndighet innenfor høyere utdanning, jf. omtale i punkt 9.3.3 om valg mellom lov og forskrift.

Utvalget har også fått innspill fra Universitetet i Sørøst-Norge på innspillsmøte 2. april 2019 om at man bør vurdere å samle alle bestemmelsene som gir forskriftsfullmakt i én lovbestemmelse. Justisdepartementets lovavdeling har uttalt følgende:

Justisdepartementets lovavdeling (2000) s. 105.

Ved utforming av lovbestemmelser som gir hjemmel til å gi forskrifter, må det legges vekt på å få klart frem hva hjemmelen skal omfatte. Det bør for det første fremgå hvilket saklig område forskriftshjemmelen gjelder for.

Utvalget mener det vil bli mer uklart hva forskriftshjemmelen skal omfatte om alle forskriftshjemler samles i én lovbestemmelse. Når hjemmelen er koblet sammen med området bestemmelsen gjelder for, vil også det saklige området forskriftshjemmelen gjelder for, komme tydeligere frem.

Utvalget anbefaler at det gjøres en gjennomgang av alle forskriftshjemlene for å vurdere hvilke av hjemlene det er behov for og ikke.

9.3.5 Sentrale eller lokale forskrifter?

Både departementet, NOKUT, styret ved institusjonene og avdelinger ved institusjonene har i dag myndighet til å fastsette forskrifter. Selv om de ulike instansene har forskriftsmyndighet på ulike områder, kan bestemmelser i noen tilfeller overlappe eller komme i konflikt med hverandre. Det er lite trolig at de ulike nivåene koordinerer seg imellom når de fastsetter forskrifter.

Utvalget mener en av årsakene til at regelverket er blitt komplekst og fragmentert, er at forskriftsmyndighet er blitt delegert nedover til flere ulike nivåer. Årsaken til at mer detaljerte regler fastsettes på lokalt nivå er blant annet at de skal kunne tilpasses behovene ved den enkelte institusjon.

Mandatet for utvalgets arbeid har blant annet vært å utforme forslag til et mer oversiktlig lov- og forskriftsverk. Utvalget mener det i regelverksutviklingen må være et mål at forskrifter som regulerer de samme spørsmålene på ulike institusjoner, blir mer like. Dette vil bidra til en mer helhetlig tolkning og praksis ute på institusjonene.

I dag finnes det svært mange lokale forskrifter fastsatt av institusjonene. For disse forskriftene ser utvalget et behov for å gjøre en helhetlig gjennomgang, og vurdere om noen av bestemmelsene kan fastsettes sentralt av departementet i stedet for lokalt på institusjonen. Dette gjelder for eksempel regler om opptak, grader, og vurdering og eksamen. På disse områdene mener utvalget at hensynet til nasjonal likhet og forutsigbarhet for studentene kan tale for nasjonal regulering. Dersom det finnes en rekke ulike lokale forskrifter, kan det øke risikoen for et regelverkssystem der det er vanskelig for studenter og ansatte å finne frem til hva som gjelder ved det enkelte studiestedet. At de lokale forskriftene også ofte har ulike navn, selv om de regulerer samme type forhold, bidrar også til at det er vanskelig å finne frem i regelverket.

Med nasjonale regler vil det ha mindre betydning hvilket universitet eller høyskole en student velger å gå på, med hensyn til hvilke rettigheter studenten har, eksempelvis til å ta eksamen på nytt. I tillegg kan flere nasjonale regler bidra til å lette studentmobiliteten og føre til at det blir lavere terskel for å bytte fra en utdanningsinstitusjon til en annen.

Et hensyn mot slik sentralisering av regelverk er at institusjonene fratas noe av sin autonomi og frihet til selv å regulere forhold ved egen institusjon.

Utvalget påpeker at selv om forskriftsmyndighet flyttes fra institusjonene til departementet på enkelte områder, vil det likevel være et behov for at den enkelte institusjon fastsetter utfyllende regler. Ett eksempel er hjemmelen styret ved institusjonen i dag har til å fastsette avvikende regler om sensurfrist når særlig tungtveiende grunner gjør det nødvendig. Lokal forskriftsmyndighet sikrer at reglene blir best mulig tilpasset forholdene ved den enkelte institusjon, og dette bidrar til at institusjonene i mindre grad fratas autonomien sin. Utvalget mener derfor at det verken er ønskelig eller mulig å fjerne alle lokale forskrifter. Samtidig mener utvalget at det er mulig å begrense mengden av dem.

Av hensyn til likhet og forutsigbarhet for studentene anbefaler utvalget at departementet utreder spørsmålet om å flytte forskriftsmyndighet fra institusjonene til departementet på enkelte områder. Dette gjelder for eksempel regler om opptak, grader og vurdering og eksamen. Dette utelukker ikke at institusjonene kan beholde noe av myndigheten til å fastsette egne regler tilpasset den enkelte virksomheten, men innenfor rammene av det som er sentralt fastsatt i forskrift.

Utvalget mener at den store mengden forskrifter til en viss grad er en konsekvens av at institusjonene selv kan fastsette regler på en rekke områder. Slik bør det fortsatt være. Utvalget mener også at det vil være en fordel om enkelte av reglene institusjonene fastsetter, er likere. Dette gjelder særlig regler om studentrettigheter, regler om fusk og regler om forsvarlig saksbehandling, hvor hensynet til autonomi ikke veier tungt. Likere regler kan gjøre det lettere for studenter hvis de skifter utdanningssted, og det kan gjøre det lettere for institusjonene å dele erfaring om beste praksis, forståelse og utvikling av regelverk med mer. Utvalget anbefaler derfor at institusjonene samarbeider om å utvikle maler eller «mønsterforskrifter», for eksempel gjennom Universitets- og høgskolerådet.

9.3.6 Samling i én forskrift?

Områder der departementet i dag har myndighet til å fastsette forskrifter, er blant annet grader, opptak, rammeplaner, egenbetaling og NOKUT. Reglene som er gitt på disse områdene er relativt detaljerte, men utvalget mener likevel reglene bør samordnes nasjonalt og være like i hele sektoren.

Utvalget mener det kan være hensiktsmessig å samle alle eller noen sentrale forskrifter under universitets- og høyskoleloven i én forskrift. Reglene som i dag er fastsatt i egne forskrifter, kan inngå som kapitler i en overordnet forskrift. Et tilsvarende grep er gjort med forskrifter under opplæringsloven.

Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova).

Forskrifter til opplæringsloven

Forskrift 23. juni 2006 nr. 724 til opplæringslova.

er omfattende, men det at det er én forskrift, gjør det enklere å finne frem til de aktuelle bestemmelsene. Å samle sentrale forskrifter i færre forskrifter eller i én forskrift vil gjøre regelverket mer tilgjengelig og enklere å finne frem i. Dersom alle forskriftene samles i én forskrift, kan det også føre til en forenkling av regelverket ved at enkelte bestemmelser ikke trenger å gjentas. Utvalget understreker at alle forskriftsbestemmelser må gjennomgås innholdsmessig og harmoneres med hverandre. Det er ikke nok å slå forskriftene sammen formelt sett.

9.3.7 Rammeplaner

Utvalget mener at rammeplaner kan være en utfordring for institusjonenes autonomi, siden de innebærer at departementet vedtar regler og krav til utdanninger. Utvalget anbefaler likevel å videreføre en lovhjemmel for departementet til å gi rammeplaner for enkelte utdanninger. Dette er en forutsetning for at det skal være mulig å sikre felles nasjonale regler og krav til like utdanninger som tilbys på ulike steder i landet. Utvalget viser til målene for og erfaringene med arbeidet med å samle og fornye de helsefaglige rammeplanene gjennom Rethos-prosjektet, se faktaboks.

Boks 9.1 Rethos-prosjektet

I forbindelse med behandlingen av Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd – Samspill i praksis ga Stortinget sin tilslutning til en rekke forslag for å styrke kvaliteten og relevansen i de helse- og sosialfaglige grunnutdanningene på universitets- og høyskolenivå.

Målet for utviklingsarbeidet er å utarbeide nasjonale retningslinjer for hver enkelt av grunnutdanningene i helse- og sosialfag. Det skal også utarbeides retningslinjer for enkelte videre- og masterutdanninger. Retningslinjene skal være førende for institusjonenes arbeid med utdanningene.1

1 Regjeringen. Retningslinjer for helse- og sosialfagutdanningene RETHOS, oktober 2017. Hentet fra https://www.regjeringen.no/contentassets/d8466abdfa714e7dac938f82083d8583/mandat-retningslinjer-for-helse--og-sosialfagtutdanningene-rethos.pdf.

9.3.8 Forvaltningspraksis og rundskriv

De hyppige uttalelsene fra departementet i enkeltspørsmål, som fremstår som tolkningsuttalelser, har betydning for forståelsen av loven. Disse er vanskelig tilgengelig utenfor departementet, og dette bidrar til å komplisere rettskildebildet. Det at det ikke finnes en samlet og lett tilgjengelig oversikt over forvaltningspraksis på et rettsområde med så mange brukere, kan være uheldig og føre til ulik praksis på institusjonene. Utvalget har vurdert om departementet bør lage et system hvor sentrale tolkningsuttalelser samles og kan gjenfinnes på nett. Et slikt system kan være arbeidsbesparende og oppklarende, og det kan skape en mer ensartet praksis ved institusjonene. På den annen side har departementets tolkningsuttalelser liten selvstendig vekt som rettskilde, selv om tolkningsuttalelser over tid kan danne forvaltningspraksis som kan ha større vekt. En ulempe med et slikt system er at institusjonene kan legge for stor vekt på tolkningsuttalelsene i forhold til for eksempel lovtekst og forarbeider. Systemet vil også være ressurskrevende å etablere og vedlikeholde. Utvalget vil derfor kommet til at det ikke vil anbefale dette.

Utvalget har fått innspill fra Universitetet i Sørøst-Norge om at rundskrivene i noen tilfeller strider mot det som står i forskrift. Utvalget anbefaler derfor at departementet gjennomgår og oppdaterer rundskriv som tilhører universitets- og høyskoleloven. For øvrig bemerker utvalget at ved motstrid mellom rundskriv og forskrift, går forskrift foran.

9.3.9 Begrepsbruk

Utvalget har fått innspill om inkonsekvent bruk av terminologi og utydelige formuleringer i lovverket. Utvalget er enig i at det er uheldig med ulik terminologi i lovverket. Begrepsbruken må være ensartet både i lov og i forskrifter.

Hvilke ord og uttrykk som brukes i lov og forskrift er avgjørende for terminologien som brukes i en sektor. Dagens lov er ikke konsekvent og bruker flere steder forskjellige termer for å beskrive mer eller mindre samme meningsinnhold. Loven bruker for eksempel termene «studieprogram», «studietilbud», «studium», «utdanning» og «utdanningstilbud» om hverandre. Dette gjør at de som bruker loven ikke kan være sikre på meningsinnholdet i en enkelt term, og det kan i verste fall føre til feil bruks av loven. Slike feil eller feiltolkninger kan også bli med videre inn i rundskriv og tolkningsuttalelser. Dette er uheldig.

Utvalget har hatt som mål å rydde i terminologien i loven. Utvalget har sett hen til anbefalingene fra arbeidsgruppen som ble nedsatt av Kunnskapsdepartementet i 2017, som hadde i oppgave å se på begrepsbruk, definisjoner og tellemåter i statistikk for universitets- og høyskoleutdanning og fagskoleutdanning. Med den tiden utvalget har hatt til rådighet har det imidlertid ikke vært mulig å gå dypt inn i arbeidet med terminologi. Utvalget anbefaler derfor at arbeid med å rydde i terminologien i loven videreføres i forbindelse med lovproposisjonen.

Utvalget anbefaler at departementet i forbindelse med lovproposisjonen setter av tid og ressurser til å gjennomgå lovbestemmelsene i samarbeid med Språkrådet. Utvalget anbefaler også at deler av lovforslaget testes på brukere. I forlengelsen av dette arbeidet anbefaler utvalget at begrepsbruken i forskriftene bringes i tråd med loven.

10 Universitets- og høyskolelovens virkeområde

Figur 10.1 

Figur 10.1

10.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Lovens bestemmelse om virkeområde videreføres, med noen mindre språklige endringer.

10.2 Gjeldende rett

Universitet- og høyskolelovens

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven).

virkeområde er regulert i § 1-2. Lovens saklige virkeområde fremgår av første, andre og tredje ledd, mens lovens stedlige virkeområde fremgår av femte, sjette og syvende ledd. Fjerde ledd regulerer adgangen til å gjøre unntak fra loven i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk. Lovens virkeområde angir både hvilke utdanningsinstitusjoner loven gjelder for, og hvor de kan tilby utdanning for at de skal falle under lovens virkeområde. Utgangspunktet er at norske lover gjelder for virksomhet i riket. Hensikten med at universitets- og høyskoleloven presiserer lovens stedlige og saklige virkeområde, er å stille visse krav til de institusjonene som tilbyr utdanning som faller under denne loven, blant annet i hvilken grad de skal kunne velge hvor utdanningen tilbys. Et sentralt hensyn er at det skal være mulig å føre tilsyn med utdanningsinstitusjonenes virksomhet og kvaliteten på studietilbudene deres. Økt mobilitet mellom norske og internasjonale utdanningsinstitusjoner, og samspillet med det internasjonale samfunnet er viktig for universitets- og høyskolesektoren. Økt mobilitet og internasjonalisering må likevel ikke gå på bekostning av de nasjonale kravene som er stilt for at et studietilbud skal lede frem til en norsk grad, og for at studietilbudet skal ha høy kvalitet.

10.2.1 Lovens stedlige virkeområde

Før lovendringen i 2005,

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) Om lov om universiteter og høyskoler.

da reguleringen av private og statlige institusjoner ble felles, var ikke det stedlige virkeområdet for utdanningsinstitusjonene lovregulert. Ryssdal-utvalget

NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler.

forslo å lovregulere stedlig virkeområde. I lys av økende internasjonalisering vurderte utvalget i hvilken grad utdanningsinstitusjonene skulle kunne bruke sine faglige fullmakter til å tilby studier eller tildele norske grader utenfor Norge.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) punkt 3.2.4.

Hovedregelen er at loven gjelder for universiteter og høyskoler med «virksomhet i riket», jf. universitets- og høyskoleloven § 1-2 femte ledd. Loven gjelder for Svalbard og Jan Mayen hvis ikke annet fastsettes av Kongen. Videre fremgår det at Kongen kan fastsette særlige regler under hensyn til de stedlige forholdene. Bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven må i all hovedsak anses som offentligrettslige, og da gjelder loven i utgangspunktet ikke på Jan Mayen og Svalbard, jf. lov om Svalbard

Lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard.

§ 2 andre ledd og lov om Jan Mayen

Lov 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen.

§ 2. Det er derfor nødvendig med en særlig hjemmel for at loven skal gjelde virksomhet på disse stedene.

Loven gjelder ikke for virksomhet som utføres utenfor riket, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-2 sjette ledd. Utenlandske utdanningsinstitusjoner, eller norske utdanningsinstitusjoner med virksomhet i utlandet, har dermed ikke krav på norsk akkreditering av utdanningen de tilbyr utenlands. Kongen kan bestemme at loven likevel skal gjelde helt eller delvis for slik virksomhet.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) merknad til § 1-2 sjette ledd.

For å tilpasse lovens virkeområde til den internasjonale utviklingen åpner universitets- og høyskoleloven § 1-2 syvende ledd for å avtale med en fremmed stat eller internasjonal organisasjon at lovens virkeområde skal utvides eller innskrenkes på avgrensede saksområder.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) merknad til § 1-2 syvende ledd.

Lovens virkeområde innebærer at utenlandske eller norske utdanninginstitusjoner som ikke har virksomhet i riket, i utgangspunktet ikke vil ha rettskrav på å tilby utdanning med norsk akkreditering eller bli vurdert for statstilskudd.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) merknad til § 1-2.

Hvis en norsk utdanningsinstitusjon har akkreditering i Norge, kan institusjonen ha deler av virksomheten eller organiseringen i utlandet, men alle forhold som kan påvirke kvalitetssikringen av delen som skjer i utlandet, må være avklart.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) merknad til § 1-2.

I Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) punkt. 3.2.4 fremhever departementet de sentrale hensynene bak bestemmelsen om stedlig virkeområde:

Det sentrale er at kvalitetssikringen av den virksomhet som norske institusjoner er ansvarlig for, må skje i Norge, og at tildeling av grader og avvikling av eksamen har et tydelig fundament i virksomheten i Norge. I tillegg er det en absolutt forutsetning at NOKUT kan kontrollere at alle sider av institusjonenes akkrediterte utdanningstilbud er kvalitetssikret.

Hvis det oppstår avgrensningsspørsmål for hvordan lovens virkeområde skal forstås, har Kongen hjemmel til å bestemme at loven skal gjelde for virksomhet i utlandet.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) punkt 3.2.4.

Hjemmelen åpner for at Kongen kan gi retningslinjer som klargjør forhold som er viktige for den kvalitetssikringen NOKUT skal gjøre, og for eventuelle samarbeid med utenlandske institusjoner.

Akkreditering fra NOKUT har avgjørende betydning for studenters rett til utdanningsstøtte. Det er Lånekassen som fatter vedtak om godkjenning for utdanningsstøtte, men det sentrale vilkåret er at utdanningen er akkreditert etter universitets- og høyskoleloven. Akkrediteringen vil dermed ha svært stor betydning for institusjoner som tilbyr utdanning.

10.3 Utfordringer med dagens regelverk

Gjennom forvaltningen av reglene om akkreditering og stedlig virkeområde har det vist seg at det ikke er klart hva som kreves for at en institusjon skal ha sin «virksomhet i riket.» Hvis en institusjon har deler av virksomheten i utlandet, kan det være vanskelig å vurdere om institusjonen faller under lovens virkeområde eller ikke.

Uttalelsene i forarbeidene som kan belyse hva som utgjør «virksomhet i riket», er svært knappe:

Departementet anser det som viktig å oppstille en hovedregel i loven der det slås fast at loven gjelder for virksomhet ved institusjoner i Norge. Dette vil ikke være til hinder for at norske institusjoner kan etablere studietilbud i andre land, innenfor de lovmessige rammer som gjelder for høyere utdanning i disse landene. Det vil heller ikke være til hinder for at deler av undervisningen ved norske institusjoner, som leder frem til norske grader, kan organiseres i utlandet. Det sentrale er at kvalitetssikringen av den virksomhet som norske institusjoner er ansvarlig for, må skje i Norge, og at tildeling av grader og avvikling av eksamen har et tydelig fundament i virksomheten i Norge. I tillegg er det en absolutt forutsetning at NOKUT kan kontrollere at alle sider av institusjonenes akkrediterte utdanningstilbud er kvalitetssikret.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) punkt 3.2.4.

Bestemmelsen oppstiller en hovedregel om at loven kun gjelder for universiteter og høyskolers virksomhet i riket. […] Bestemmelsen vil ikke være til hinder for at norske institusjoner har deler av sin akkrediterte virksomhet eller undervisning organisert i utlandet. Dersom en institusjon skal organisere akkreditert norsk utdanning i utlandet må forhold knyttet til kvalitetssikringen av slike tilbud være avklart.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) merknad til § 1-2.

Selv om en institusjon har deler av studietilbudet sitt i utlandet, er det flere måter institusjonen kan organisere virksomheten på for å få akkreditert studieprogrammene sine. En mulig måte er å opprette fellesgrader med utdanningsinstitusjoner i utlandet. NOKUT kan godkjenne at deler av et studieprogram tas i utlandet, og at dette inngår i en fellesgrad («joint degree»).

En internasjonal fellesgrad blir utviklet i samarbeid mellom to eller flere utdanningsinstitusjoner fra ulike land. Det må foreligge en avtale mellom utdanningsinstitusjonene som regulerer ansvarsfordelingen, og det skal gå frem av vitnemålet at studiet er gitt i samarbeid med andre utdanningsinstitusjoner. Både statlige og private institusjoner må søke NOKUT om akkreditering dersom fellesgraden ikke ligger innenfor de fullmaktene institusjonen allerede har. Når norske utdanningsinstitusjoner gir fellesgrader i samarbeid med utdanningsinstitusjoner i utlandet, har den norske utdanningsinstitusjonen ansvaret for å sikre at de utenlandske utdanningsinstitusjonenes del av studietilbudet er akkreditert eller godkjent i tråd med nasjonale regler i samarbeidslandene.

NOKUT har akkreditert flere internasjonale fellesgrader.

Dersom en institusjon ønsker å tilby et studieprogram som har deler av eller hele utdanningen i utlandet, er det også andre måter den kan oppnå akkreditering på hvis den ikke oppfyller lovens krav om stedlig virkeområde:

  • Den kan inngå et samarbeid med en allerede akkreditert institusjon. Denne kan akkreditere deler av et studieprogram som finner sted i utlandet.

  • Den kan søke om akkreditering i landet hvor utdanningen finner sted. Vilkårene som stilles for dette, vil variere fra land til land.

  • Den kan inngå samarbeid med en institusjon i utlandet, slik at studentene formelt blir tatt opp ved den utenlandske institusjonen.

I en pågående sak for EFTAs overvåkningsorgan, ESA, har problemstillingen rundt lovens virkeområde blitt satt på spissen: En norsk aktør har klaget inn for ESA et avslag på akkreditering av studieprogrammer som i hovedsak foregår i andre EØS-land enn Norge. Studieprogrammene som ble tilbudt, hadde elleve uker av semesteret i utlandet. Aktiviteten som fant sted i Norge, besto av en to dager lang samling, et tre dager langt bibliotekkurs, to skriftlige eksamener og hjemmeeksamen i tre fag. Ifølge NOKUT var ikke dette tilstrekkelig til å utgjøre «virksomhet i riket.» Aktøren har anført at NOKUTs vedtak er i strid med EØS-avtalens regler om etableringsrett og fri bevegelighet av tjenester. Selv om aktøren senere gjorde endringer i studieprogrammet som innebar at en større del av opplegget skulle finne sted i Norge, fikk virksomheten avslag med samme begrunnelse.

Spørsmålet i saken er om bare utdanningstilbud der en betydelig del av utdanningen foregår i Norge, omfattes av virkeområdet til universitets- og høyskoleloven, og i tilfelle hvor stor andel «en betydelig del» kan sies å være. Saken har reist spørsmål ved om § 1-2 femte og sjette ledd er i overensstemmelse med EØS-avtalen artikkel 36. Denne bestemmelsen fastsetter at det innenfor rammene av EØS-avtalen ikke skal «være noen restriksjoner på adgangen til å yte tjenester innen avtalepartenes territorium for statsborgere i en av EFs medlemsstater eller en EFTA-stat som har etablert seg i en annen av EFs medlemsstater eller EFTA-stat enn tjenesteytelsens mottager». Utdanning faller innenfor artikkel 36 når det er en tjeneste som en privat aktør tilbyr mot godtgjørelse, noe som er tilfellet med tilbudet fra denne aktøren. Spørsmålet er om vilkåret om stedlig virkeområde utgjør en restriksjon etter artikkel 36.

10.3.1 Lovens saklige virkeområde

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 1-2 første ledd at loven gjelder for universiteter og høyskoler som gir utdanningstilbud som er akkreditert etter loven, eller som har oppnådd akkreditering, jf. § 3-1, som

  1. universitet,

  2. vitenskapelig høyskole eller

  3. høyskole.

Akkreditering er definert som en faglig bedømmelse av om en høyere utdanningsinstitusjon eller et studietilbud oppfyller standarder og kriterier fra departementet og NOKUT. Akkreditering er et vilkår for å kunne tilby høyere utdanning under universitets- og høyskoleloven. Kriteriene for akkreditering er basert på internasjonale standarder og sikrer at alle nye studieprogrammer oppfyller de nasjonale kvalitetskravene til høyere utdanning. Hvis en utdanningsinstitusjon har oppnådd akkreditering som universitet, har den mulighet til selv å akkreditere visse studietilbud. Utdanningsinstitusjoner som er akkreditert som vitenskapelig høyskole eller høyskole, har fullmakt til selv å akkreditere studietilbud på lavere grads nivå. Hvis utdanningsinstitusjonene ikke har fullmakt til å selv å akkreditere et studietilbud, må de søke NOKUT om å få akkreditert tilbudet.

I utgangspunktet er muligheten til å søke om akkreditering åpen for alle tilbydere, både etablerte institusjoner og nye tilbydere. Akkrediteringsprosessen foregår i to steg: Først gjør NOKUT en administrativ vurdering for å sikre at kriteriene som er satt av departementet og NOKUT for å kontrollere at kvaliteten på den høyere utdanningen hos institusjonene, er møtt. Dersom denne administrative vurderingen blir godkjent, er det neste steget at NOKUT foretar en faglig vurdering av kvaliteten på utdanningen og studieprogrammet.

Kongen avgjør hvilken kategori den enkelte institusjonen tilhører, på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT, se over. Med «Kongen» menes kongen i statsråd. Departementet kan ikke overprøve NOKUTs akkrediteringer. Det er bare Kongen som har myndighet til å endre en institusjonsbetegnelse.

Kongen kan på grunnlag av en faglig vurdering fra NOKUT bestemme at enkelte av lovens regler skal gjelde tilsvarende for andre institusjoner, jf. tredje ledd. Bakgrunnen er at enkelte institusjonstyper kan være organisert på en måte som ikke er forenlig med alle lovens krav. Unntaket i tredje ledd gjør at loven kan skreddersys til slike utdanningsinstitusjoner. Bestemmelsen er til nå brukt for at Politihøgskolen, Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter og Forsvarets høgskole kan være omfattet av universitets- og høyskoleloven.

10.4 Internasjonale utviklingstrekk

10.4.1 Lisboakonvensjonen

Lisboakonvensjonen

UNESCO/Europarådet: Konvensjon om godkjenning av kvalifikasjoner vedrørende høyere utdanning i Europaregionen av 11. april 1997 (Lisboakonvensjonen). Hentet fra https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/kd/vedlegg/uh/lisboakonvensjonen/f-4260_web.pdf.

om godkjenning av kvalifikasjoner innen høyere utdanning i Europaregionen ble ratifisert av Norge i april 1999. Hensikten med konvensjonen er å legge til rette for større akademisk mobilitet. Målet er felles løsninger på praktiske problemstillinger når det gjelder godkjenning av kvalifikasjoner i høyere utdanning. I Norge er NOKUT tildelt oppgaven som nasjonalt senter for informasjon om Lisboakonvensjonen. Lisboakonvensjonen legger vekt på at saksbehandlingen av søknader om godkjenning av utdanning skal skje på en rettferdig og åpen måte etter et system som er åpent for innsyn, og som er forutsigbart og ikke-diskriminerende.

10.4.2 Bologna-prosessen

Bologna-prosessen startet opp i 1999 og er nå et samarbeid mellom europeiske utdanningsministre fra 46 land. Norge deltar i samarbeidet. Målet er å skape større mobilitet for studenter og lærere mellom de ulike landenes universiteter og høyskoler. For å nå målet har man valgt å lage sammenlignbare akademiske grader og å sikre kvaliteten og nivået på disse gjennom samarbeid. Ved å etablere samme vilkår og poengsystemer i de ulike landene skal det bli lettere å studere i utlandet og konvertere oppnådde resultater til å gjelde også i hjemlandet. Mange av endringene i Kvalitetsreformen i høyere utdanning var et resultat av Bologna-prosessen.

10.5 Utvalgets vurderinger

Det er viktig å sikre kvaliteten på høyere utdanning som tilbys i Norge, og som leder til norske grader. Den norske modellen for kvalitetssikring innebærer at NOKUT er det eneste organet som kan akkreditere høyere utdanning i Norge, med de konsekvenser dette får for statstilskudd og rett til utdanningsstøtte. Andre land har valgt andre og mer åpne løsninger. Noen anerkjenner for eksempel akkrediteringer fra EQAR-registrerte (European Quality Assurance Register for Higher Education

EQAR (The European Quality Assurance Register for Higher Education). Registered agencies https://www.eqar.eu/register/agencies/ hentet 16.1.2020.

) akkrediteringsorganer i andre land.

Utvalget mener i utgangspunktet at det er behov for å klargjøre nærmere hva som skal regnes som virksomhet i riket. Det er imidlertid naturlig å avvente avgjørelsen fra ESA og eventuelle videre avklaringer fra EFTA-domstolen før det foreslås en eventuell endring av lovteksten om stedlig virkeområde. Dersom det blir behov for en lovendring, har utvalget et forslag til en lovteknisk måte å gjøre det på: Man kan presisere vilkåret om virksomhet i riket, og samtidig gi en nærmere beskrivelse av vilkåret for å anses som etablert i riket etter EØS-retten. En slik reguleringsmåte vil tydeliggjøre at NOKUT skal akkreditere universiteter og høyskoler som primært er etablert i riket og driver sin virksomhet her. Det er hos disse tilbyderne NOKUT skal vurdere kvalitetskravene. Et slikt vilkår underbygger formålet med akkrediteringssystemet.

I påvente av en avgjørelse i ESA-saken foreslår utvalget å videreføre dagens bestemmelse om lovens virkeområde.

Utvalget mener at det norske systemet for akkreditering fungerer tilfredsstillende. Kravene til kvaliteten på høyere utdanning som tilbys under universitets- og høyskoleloven, står sterkt, og akkrediteringssystemet skal sikre at disse kravene overholdes. NOKUT må kunne kontrollere kravene til kvalitet og gjør i dag dette gjennom tett kontakt med institusjonene og deres studenter.

Som et rettslig utgangspunkt vil en utdanning være underlagt kravene i landet der utdanningen foregår. For NOKUTs del innebærer dette at kravet til at virksomheten foregår «i riket», jf. § 1-2 femte ledd, må være oppfylt for at de skal kunne vurdere akkreditering. Det er ikke krav om at utdanningsinstitusjonen må rette sitt tilbud mot norske studenter, eller om at tilbyderen opprinnelig er etablert i Norge, så lenge virksomheten foregår i riket.

Når det gjelder grensen for hva som utgjør «virksomhet i riket», mener utvalget det er tilstrekkelig at kriteriene er fastsatt av departementet, og at NOKUT følger en ensartet praksis for akkreditering. Det er viktig at kvalitetssikringen skjer i Norge, og at tildeling av grader og avvikling av eksamen har et tydelig fundament i virksomheten i Norge.

11 Formål

Figur 11.1 horisonter

Figur 11.1 horisonter

Elind Rui Blix, 2020

Det største i det minste

Trolig oppsto det første liv for 3,5 milliarder år siden. Akkurat når og hvordan får vi trolig aldri vite. En tid etter dette, kanskje for omtrent tre milliarder år siden, maktet de første organismene å kombinere CO2 (som det var mye av i den unge atmosfæren), vann og solenergi til å danne karbohydrat og vann. En nesten mirakuløs reaksjon som var begynnelsen på en langsom revolusjon – dannelsen av en oksygenholdig atmosfære. Det skulle allikevel gå nesten 2,5 milliarder år før det begynte å bli oksygennivåer slik vi kjenner dem i dag – som er akkurat passe for høyere liv som oss selv.

De første som klarte dette kunststykket var ganske sikkert blågrønnbakteriene. Det finnes fossile rester av kolonidannende blågrønnbakterier (stromatolitter) fra tre milliarder år tilbake som er ganske lik dagens stromatolitter. Det vi ser i nedre del av illustrasjonen er et stilisert utdrag av en slektning, Nostoc, en annen kolonidannende blågrønnbakterie. Blågrønnbakteriene finnes i tallrike arter og former i hav, innsjø og fuktige steder på land. Og mange av dem har et annet triks på lager som også har vært avgjørende for livet på jorda – de kan binde nitrogen fra atmosfæren! Nitrogen som er byggesteinen i våre proteiner. Og enda en ting: utgangspunktet for alle planters kloroplaster er en blågrønnbakterie som i en fjern fortid inngikk et evig kompaniskap med en urcelle, alle planters mor.

Som en sol og måne på himmelen står to kiselalger. Representanter for en annen av de viktige primærprodusentene i havet. Disse mikroskopiske organismene binder enorme mengder CO2. Dermed bidrar de til at ikke den globale oppvarmingen går enda raskere, og de er bunnplanken i havets næringskjeder. Verdens viktigste økosystemtjeneste.

Hvordan vet vi alt dette, og uendelig mye mer om det mikroskopiske livet vi avhenger av? Forskning selvsagt!

Dag Olav Hessen

Figur 11.2 

Figur 11.2

11.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • En ny formålsparagraf i fire ledd. Hovedinnholdet er at universiteter og høyskoler skal frembringe og spre ny kunnskap, bidra til høyt kompetansenivå og dannelse, bygge på og fremme forståelse for grunnleggende humanistiske verdier og bidra til en bærekraftig utvikling.

  • Ny formålsparagraf knytter institusjonene tettere til deres betydning for samfunnet, den enkelte og det verdigrunnlaget samfunnet bygger på.

  • Henvisningen til bærekraft er ny sammenlignet med dagens bestemmelse.

  • Formålsparagrafen bringes på linje med formålsparagrafene i barnehage- og opplæringslovene, ved å inkludere en henvisning til verdigrunnlaget for universiteter og høyskoler.

  • Det skilles tydeligere enn dagens lov mellom universiteter og høyskolers formål og deres oppgaver.

11.2 Gjeldende rett

Universitets- og høyskoleloven § 1-1 fastsetter lovens formål. Bestemmelsen angir tre målsettinger, eller oppgaver, som universiteter og høyskoler skal jobbe med. Lovens formål er å legge til rette for at institusjonene kan utføre disse oppgavene. De tre oppgavene er formulert som:

  1. å tilby høyere utdanning på høyt internasjonalt nivå,

  2. å utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå og

  3. å formidle kunnskap om virksomheten og utbre forståelse for prinsippet om faglig frihet, og anvendelse av vitenskapelige og kunstneriske metoder og resultater, både i undervisningen av studenter, i egen virksomhet for øvrig, og i offentlig forvaltning, kultur og næringsliv.

I universitetsloven av 1995 var formålsbestemmelsen formulert som krav til hva universiteter og høyskoler skulle drive med. Det var formulert kvalitative mål som skulle fungere som en målestokk, og grunnlag for evaluering av om en institusjon var god nok til å komme inn under loven.

NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler punkt 9.1.3.

Ryssdal-utvalget

NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler.

ønsket i stedet å innføre en formålsbestemmelse som skulle reflektere utdanningsinstitusjonenes målsettinger. Kvalitetssikringen av utdanningsinstitusjonene i seg selv er nå et administrativt anliggende, og fremgår av kapittel 2 i loven.

Ryssdal-utvalgets vurdering bygger blant annet på en delutredning om kvaliteten i norsk høyere utdanning i et internasjonalt perspektiv. Basert på delutredningen ble målsettingen om et høyt internasjonalt nivå formulert med bakgrunn i utfordringene som den økende internasjonaliseringen medførte.

NOU 2003: 25 punkt 7.1.2.1.

Det stilles samfunnsmessige krav til høy kvalitet og relevans fra utdanningsinstitusjonenes resultater. Ryssdal-utvalget vektla at den økende internasjonaliseringen innenfor høyere utdanning og forskning skulle reflekteres i loven og at det var av betydning at utdanningsinstitusjonene i Norge skulle holde et faglig nivå som gjorde dem i stand til å møte den internasjonale konkurransen.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) Om lov om universiteter og høyskoler punkt 3.1.2.

Dette er reflektert i de to første oppgavene loven skal legge til rette for; å tilby høyere utdanning på høyt internasjonalt nivå og å utføre forskning, og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå.

Den siste oppgaven loven skal legge til rette for er at universiteter og høyskoler skal formidle kunnskap om virksomheten og utbre forståelse for prinsippet om faglig frihet, og anvendelse av vitenskapelige og kunstneriske metoder og resultater. Dette gjelder både i undervisningen av studenter, i egen virksomhet for øvrig, og i offentlig forvaltning, kultur og næringsliv. I Kvalitetsreformen lå det en større forventning til at utdanningsinstitusjonene skulle samarbeide med andre aktører.

Kvalitetsreformen er en reform i universitets- og høyskolesektoren som ble iverksatt ved studiestart i 2003. Det ble innført ny gradsstruktur med bachelor-, mastergrad og ph.d.-grad, vekttall ble erstattet med studiepoeng i samsvar med det felles europeiske systemet European Credit Transfer System, ECTS, og det ble etablert nye metoder for kvalitetssikring.

Denne forventningen er reflektert i formålsbestemmelsen. Utdanningsinstitusjonene har et ansvar for næringsmessig anvendelse av forskningsresultater utviklet ved institusjonene.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) punkt 3.1.4.

Bestemmelsen er utformet for å synliggjøre utdanningsinstitusjonenes ansvar for at forskningsresultater blir utnyttet på en måte som kommer samfunnet til gode, i næringslivet, i offentlig forvaltning og i kulturlivet.

Formålsparagrafen i § 1-1 suppleres av universitets- og høyskoleloven § 1-3 om utdanningsinstitusjonenes virksomhet. Denne bestemmelsen angir arbeidsmåter og oppgaver som utdanningsinstitusjonene skal følge for å fremme lovens formål i § 1-1. Bestemmelsen om lovens formål og institusjonenes virksomhet angir samlet sett det overordnede samfunnsoppdraget universiteter og høyskoler har.

11.3 Utvalgets vurderinger

11.3.1 Innledning

Utvalget mener at formålsparagrafen i universitets- og høyskoleloven bør uttrykke det overordnede samfunnsformålet med universiteter og høyskoler. Den bør gi en begrunnelse for hvorfor vi mener Norge skal ha universiteter og høyskoler. Dagens formålsbestemmelse i universitets- og høyskoleloven § 1-1 er formulert som en målsettingsbestemmelse og angir hva loven skal legge til rette for, nemlig at universiteter og høyskoler kan tilby utdanning, utføre forskning og formidle kunnskap. Bestemmelsen setter oppgavene utdanning, forskning og formidling i sentrum, i stedet for å begrunne og beskrive hensikten med universiteter og høyskolers virksomhet. I tillegg er det mange overlappende formuleringer mellom formålsparagrafen (§ 1-1) og paragrafen om institusjonenes virksomhet eller oppgaver (§ 1-3). Utvalget ser behov for å tydeliggjøre hva som på den ene siden er formålet med universiteter og høyskoler, og hva de på den andre siden skal gjøre for å realisere dette formålet. Formålsparagrafen bør etter utvalgets syn tegne «en høyere himmel» over institusjonenes virksomhet.

11.3.2 En del av samfunnsfundamentet

Universiteter og høyskoler skal bygge virksomheten på sentrale demokratiske verdier som tanke- og ytringsfrihet. De skal bidra til å utvide den menneskelige erkjennelsen ved å søke etter sann og holdbar kunnskap basert på vitenskapelige og kunstneriske metoder. Kunnskapen som universiteter og høyskoler frembringer, må tilflyte samfunnet. Våre teknologisk avanserte og sosialt komplekse samfunn fungerer best med tilførsel av kunnskap og kompetanse fra blant annet høyere utdanningsinstitusjoner. Universiteter og høyskoler må i dialog og samarbeid med omverdenen bidra til kunnskapsbaserte løsninger på vår tids store samfunnsutfordringer som for eksempel klimaendringer og bærekraftig utvikling.

Det er en klar sammenheng mellom velstandsnivå og livskvalitet i et land, for eksempel målt ved Human Development Index (HDI), og hvor godt utbygd og tilgjengelig det høyere utdanningssystemet er for befolkningen. I moderne, velutviklede land er universiteter og høyskoler en del av samfunnsfundamentet. De nordiske landene, som alle har satset på gratis høyere utdanning, ligger blant de 15 best plasserte landene.

United Nations Development Programme. Human Development Report http://hdr.undp.org/en/2018-update hentet 09.09.2019.

Høyere utdanning kommer ikke bare samfunnet til gode. Det bidrar også til at enkeltmennesker får realisert sitt potensial. Når formålet med universitets- og høyskoleloven skal formuleres, er det avgjørende å ha med seg begge disse perspektivene. De høyere utdanningsinstitusjonene skal gjennom kunnskapsutvikling og tilførsel av kompetanse bidra både til å bygge samfunnet de er en del av, og til å utvikle enkeltmennesket. Akademia kan bidra til å fremme viktige samfunnsverdier som demokratisk deltakelse, likestilling og likeverd.

Høyere utdanning retter seg i stor grad mot nasjonale behov, siden studenter fra Norge først og fremst studerer i Norge. Det kommer i liten grad internasjonale studenter til Norge, selv om det har vært en økning de siste årene. Norske forskere retter seg mer mot utlandet enn tidligere, og internasjonalisering har vært et stikkord de siste tiårene. Høyere utdanningsinstitusjoner inngår også i et internasjonalt akademisk samfunn. Våre utdanningsinstitusjoner bygger i stor grad på kunnskap som er utviklet andre steder enn i Norge, selv om norske institusjoner selvsagt bidrar både med forskning på norske forhold og med forskning på et nivå som gjør dem til en del av den internasjonale forskningsfronten.

Tankefrihet er en grunnleggende akademisk verdi. Universiteter og høyskoler skal være uavhengige enheter i den forstand at de ikke er underlagt direkte kontroll fra myndigheter og andre maktsentre, for eksempel store selskaper eller interesseorganisasjoner. Uten en slik uavhengighet vil ikke universitets- og høyskolesektoren kunne være det nødvendige maktkritiske korrektivet som et velfungerende demokrati trenger. Skal borgerne kunne gjøre seg opp kvalifiserte meninger, må viktige samfunnsspørsmål belyses fra ulike sider. Et fritt akademia kan bidra til dette.

Det inngår i universiteter og høyskolers samfunnsansvar å legge til rette for at ansatte kan delta i samfunnsdebatten med kunnskap og innsikt basert på forskning og kunstnerisk utviklingsarbeid. Dette har de ansatte tilegnet seg gjennom anerkjente metoder, og formidlet videre etter gitte kriterier, for eksempel fagfellevurdering. Universiteter og høyskoler må øke forståelsen for metodene som brukes, og for hvordan stadig mer sikker kunnskap utvikles. De ansatte skal kunne bruke sin rett til å ytre seg både generelt og om saksfelt de har dyptgående kunnskaper om og innsikt i uten å måtte frykte sanksjoner. I land med autoritære politiske regimer vil ofte trusselen mot akademikeres ytringsfrihet komme fra myndighetene. I liberale demokratier som Norge er det primært sosialt press, i form av aktivisme, kampanjer, netthets eller andre former for digital uthenging, som kan begrense akademikeres frihet. Å ytre seg om kontroversielle spørsmål kan ha en høy pris for den enkelte. Det er derfor sentralt at universiteter og høyskoler støtter opp om ansatte som ytrer seg med utgangspunkt i kunnskap og innsikt basert på forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid.

Utvalget mener dette er det overordnede svaret på spørsmålet om hvorfor universiteter og høyskoler skal drive med utdanning, forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og formidling, og ha utstrakt samfunnskontakt. Nedenfor går utvalget nærmere inn på ulike sider ved institusjonenes samfunnsmandat, som å utdanne kandidater, møte store samfunnsutfordringer med kunnskap, bidra til bærekraftig utvikling, dele kunnskap med samfunnet og bidra til personlig dannelse og utvikling.

11.3.3 Nyutdannede kandidater

Å utdanne nye kandidater er kanskje universitets- og høyskolesektorens viktigste bidrag til samfunnet. Universiteter og høyskoler forsyner årlig næringslivet og offentlig sektor med høyt kvalifisert arbeidskraft som det er behov for. I 2018 uteksaminerte norske universiteter og høyskoler over 47 000 kandidater.

Diku (Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning). Tilstandsrapport for høyere utdanning 2019 s. 3. Diku rapportserie 05/2019. Hentet fra https://diku.no/rapporter/diku-rapportserie-05-2019-tilstandsrapport-for-hoeyere-utdanning-2019.

Etter hvert som Norge har utviklet seg til et stadig mer høyteknologisk og avansert industri- og velferdssamfunn, har etterspørselen etter høyt utdannet arbeidskraft vokst. Utbyggingen av velferdsstaten har åpnet for nye yrkesgrupper, og befolkningen forventer stadig bedre tjenester. Behovet for ufaglært arbeidskraft minsker. I et høykostland som Norge må særlig det eksportrettede næringslivet konkurrere på kvalitet og nyskaping. Når avanserte produkter, prosesser og tjenester skal utvikles, er det behov for høy kompetanse. Økende automatisering og robotisering vil ytterligere forsterke disse trendene fremover.

Samfunnsbygging og regional utvikling har stått sentralt i utbyggingen av universitets- og høyskolesektoren i Norge. Etableringen av Universitetet i Tromsø i 1968 og distriktshøyskolene på 1970-tallet er eksempler på det. Høyere utdanning skulle være tilgjengelig der folk bodde, og ikke bare i de større byene i Sør-Norge. Norge har hatt et fortrinn når det gjelder andelen høyt utdannede i befolkningen, men dette forspranget er i ferd med å bli mindre. I 2008 hadde 46 prosent av 25–34-åringer i Norge høyere utdanning, mot 35 prosent i gjennomsnitt for OECD-landene. For 2018 er tilsvarende tall 48 og 44 prosent.

OECD. Education at a Glance 2019. Table A1.2 s. 52. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development, 2019.

11.3.4 Samfunnsutfordringer og bærekraftig utvikling

På forskningsområdet har myndighetene gjennom flere tiår hatt økende forventninger til hva universiteter og høyskoler skal bidra med. På 1980-tallet dreide forventningene seg i stor grad om å bidra til tradisjonelle vekstmål, for eksempel å skape grunnlag for ny økonomisk vekst og arbeidsplasser gjennom mer næringsrettet forskning. Etter hvert som samfunnsutfordringene har endret karakter og blitt mer komplekse, har også universiteter og høyskolers perspektiv på disse utfordringene utvidet seg. Etter årtusenskiftet har vedvarende samfunnsutfordringer, som bekjempelse av fattigdom, aldrende befolkning i vestlige land, migrasjon, klimaendringer, forurensning og bærekraftige energi- og transportsystemer, fått økende forskningspolitisk oppmerksomhet. Innretningen på EUs rammeprogrammer for forskning er en god illustrasjon på denne dreiningen i forskningspolitisk fokus: Mens næringsrelevant forskning dominerte programmene for 20–30 år siden, har de samfunnsrettede temaene kommet stadig sterkere med i de siste rundene av programmet.

Det kommende programmet, Horisont Europa, foreslår å konsentrere forskningen enda mer om de store samfunnsutfordringene, gjennom konseptet «missions».

Konseptet «missions» i Horisont Europa har foreløpig ikke fått noen offisiell norsk oversettelse.

Missions skal være et virkemiddel for å bryte store samfunnsutfordringer ned til mindre og mer håndgripelige problemstillinger. Missions kan for eksempel være deloppgaver som plastfrie hav eller utslippsfri bilpark. Målet er å mobilisere bredt for å finne løsninger. Tilsynelatende teknologisk funderte problemer kan løses bedre med bidrag fra forskere på andre fagfelt. Sivilsamfunnet skal involveres. For eksempel kan engasjerte borgere mobiliseres til å hjelpe forskere med datainnsamling i sanntid, etter hvert som sensorteknologi og lignende blir mer utbredt i samfunnet.

Mazzucato, Mariana. Mission-Oriented Research & Innovation in the European Union s. 20. Brussel: EU-kommisjonen, 2018.

Dreiningen mot de store samfunnsutfordringene er også nedfelt i norsk forskningspolitikk, blant annet i Langtidsplan for forskning og høyere utdanning.

Meld. St. 4 (2018–2019) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning s. 8.

Her er «møte store samfunnsutfordringer» ett av tre overgripende mål.

Samfunnsutfordringer angår ikke bare forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid, men også utdanningene. Universiteter og høyskoler må sørge for at studentene har dannelse, kunnskaper og ferdigheter som gjør dem i stand til å bidra til å løse vår tids utfordringer, både i arbeidslivet og som samfunnsborgere.

Høsten 2015 vedtok FNs generalforsamling 17 mål for hvordan vi skal oppnå en bærekraftig utvikling innen 2030. Bærekraftig utvikling kan defineres som utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner får dekket sine behov.

Verdenskommisjonen for miljø og utvikling. Vår felles framtid. Oslo: Tiden, 1987.

Begrepet bærekraftig utvikling omfatter miljømessig, sosial og økonomisk bærekraft. Alle dimensjonene må være ivaretatt for at utviklingen skal kunne kalles bærekraftig. En økonomisk vekst som reduserer fremtidige generasjoners muligheter for å få dekket sine behov, er ikke miljømessig bærekraftig. En miljøpolitikk som ikke tar hensyn til behovene verdens fattigste har i dag, er ikke sosialt bærekraftig. En sosial utjevning uten verdier å fordele er ikke økonomisk bærekraftig. FNs 17 bærekraftsmål bygger på en erkjennelse av hvor tett sammenvevd de tre dimensjonene i bærekraftsbegrepet er. Bærekraftsmålene er koblet til virksomheten ved universiteter og høyskoler på to måter: For det første fremhever FN utdanning, forskning og innovasjon som sentrale faktorer for å nå målene. For det andre omfatter bærekraftsmålene de store samfunnsutfordringene i vår tid, og disse er det forventet at universiteter og høyskoler i stadig større grad er med på å løse. Det er dermed nødvendig at universiteter og høyskoler bidrar til en bærekraftig utvikling. Dette betyr at bærekraftsperspektivet bør inngå i forskning og undervisning.

Alle de tre bærekraftsdimensjonene, miljømessig, sosial og økonomisk, inngår i de 17 bærekraftsmålene. Mål nummer 17 understreker betydningen av samarbeid for å nå målene. Samarbeid med andre samfunnsaktører i både inn- og utland er en viktig del av universiteter og høyskolers oppgaver. Det utstrakte internasjonale samarbeidet om høyere utdanning og forskning gir viktige bidrag til mellommenneskelig forståelse på tvers av språklige, kulturelle, politiske og religiøse skillelinjer.

11.3.5 Kunnskapsdeling

Åpenhet og delingskultur har blitt et fremtredende trekk ved samfunnet de siste 15–20 årene, også innenfor forskning samt faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid. Kunnskapsdeling har nytteverdi for hele befolkningen, ikke bare for de som har høyere utdanning. Åpen tilgang handlet først om vitenskapelige publikasjoner, men etter hvert har åpen tilgang til og deling av forskningsdata kommet til. Bakgrunnen for kravet om åpen tilgang var stadig økende abonnementspriser på vitenskapelige tidsskrifter og stigende profittmarginer i forlagene som gir ut denne typen litteratur. Utviklingen av internett, er også en drivkraft bak kravet. Ikke alle som kunne ha nytte av tilgang til resultater av forskning samt faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid, vil få det med et abonnementsbasert system. Dette gjelder for eksempel praktikere i ulike profesjoner, små bedrifter, myndigheter, og forskere i lavinntektsland. Hvis man i dag skulle bygd opp en mekanisme for spredning av forskningsresultater, ville man neppe valgt en abonnementsløsning. Fra å ha vært en aktivistdrevet kampanje rundt årtusenskiftet har kravet om åpen tilgang blitt offisiell politikk, også i Norge.

Begrunnelsen for åpen tilgang er at kunnskap bak betalingsmurer, som dermed er forbeholdt de innvidde, hemmer den samfunnsmessige avkastningen av forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid. I denne sammenhengen er publisering av negative og positive funn like viktig. Forskningen og det faglige og kunstneriske utviklingsarbeidet ved universiteter og høyskoler må derfor være offentlig tilgjengelig med mindre det gjelder rettslige begrensninger for deling.

11.3.6 Langsiktig, nysgjerrighetsdrevet forskning

Samfunnets forventninger og forskningens orientering mot økt samfunnsnytte må ikke komme i veien for den langsiktige, grunnleggende og nysgjerrighetsdrevne forskningen. Erfaring viser at forskning samt faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid som det ikke er lett å se samfunnsnytten av, likevel senere kan få betydning for og bli brukt på helt nye områder. Vi må derfor ha en universitets- og høyskolesektor som gjennom utdanning og forskning samt faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid bidrar til å løse de problemene vi står midt oppi, og som samtidig gir rom for faglige aktiviteter der nytteverdien ikke er direkte åpenbar.

Selv om så å si enhver vitenskapelig anvendelse bygger på grunnleggende innsikt, er det utvilsomt mye forskning samt faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid som aldri kommer til nytte i konkret forstand. Dermed skal man være varsom med å begrunne grunnforskningen med at den før eller senere vil gi arbeidsplasser og økonomisk avkastning. Likevel: I utgangspunktet er nesten alle avanserte produkter basert på helt grunnleggende innsikt. Det vesentlige poenget her er at det er vanskelig å forutse hvilke typer grunnleggende kunnskap og innsikt som på sikt kan føre til nyttige resultater. Det mer prinsipielle poenget er at det ikke alltid skal være denne typen nytte som legitimerer forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid. Erkjennelse har en egenverdi.

11.3.7 Dannelse og personlig utvikling

I tillegg til den rent faglige utviklingen har universiteter og høyskoler som mål å utvikle dugelige og reflekterte samfunnsborgere. I begrepet utdanning inngår også dannelse. Dannelse forbindes særlig med de klassiske disiplinfagene på universitetene. Dette er en oppgave som nok har kommet noe i bakgrunnen de siste tiårene, blant annet fordi den største ekspansjonen i høyere utdanning har skjedd innenfor de kortere, yrkesrettede profesjonsutdanningene. Vel så viktig er kanskje alle reformene høyere utdanning har vært gjennom, ikke minst når det gjelder styring. I likhet med offentlig sektor for øvrig har universiteter og høyskoler møtt skjerpede krav om effektivitet og resultater (måloppnåelse). Myndighetenes oppmerksomhet er vendt fra styring via ressursinnsats til finansiering basert på oppnådde resultater.

Den norske Kvalitetsreformen og den felleseuropeiske Bologna-prosessen innebærer blant annet en strømlinjeforming av studieløpene i en 3+2+3-struktur (bachelor + master + ph.d.). Denne omleggingen kan til en viss grad stå i motsetning til dannelsesidealet som tydeligst kommer til uttrykk i den amerikanske liberal arts-tradisjonen. Gjennom et «freshman year» skal studentene få smakebiter fra alle fagområdene ved det klassiske universitetet. Forberedende ved de gamle universitetene i Norge hadde elementer av denne tradisjonen i seg. Etter Kvalitetsreformen er omfanget av ex.phil. redusert og i større grad tilpasset de enkelte fakultetene (ex.fac.). De organiserte studieprogrammene vil kunne oppleves som et hinder for å ta emner på tvers av ulike fag.

I 2007 tok enkelte institusjoner i universitets- og høyskolesektoren (Universitetet i Oslo, Universitetet i Bergen og daværende Høgskolen i Bodø) initiativ til et frittstående «dannelsesutvalg». Formålet med utvalget var å skape debatt om innholdet i høyere utdanning, sentrert rundt følgende spørsmål: 1) I lys av evalueringer av Kvalitetsreformen, Bologna-prosessen og Lisboa-strategien: Hvordan ivaretas den akademiske dannelsen (kritisk refleksjon, innsikt i vitenskapelig tenkemåte og erkjennelseslære, fordypning, saklighetslære og etisk kompetanse) i universitets- og høyskolestudier? 2) Hva kjennetegner den helhetlige etiske og vitenskapelige standarden innenfor høyere utdanning? 3) Hvordan formidles universitetenes og høyskolenes grunnverdier til nye generasjoner akademikere? 4) Hvordan ivaretas universitetenes og høyskolenes ansvar for samfunnsbyggingen og for den demokratiske dannelsen?

I sin forståelse av begrepet dannelse legger utvalget til grunn den amerikanske liberal arts-tradisjonen og de egenskapene en liberal arts-utdanning skal dyrke frem i studentene, blant annet slik det går frem av Yale Universitys åtte punkter om dannelsesbegrepet

Dannelsesutvalget for høyere utdanning. Kunnskap og dannelse foran et nytt århundre. Innstilling fra Dannelsesutvalget for høyere utdanning s. 72, 2009.

:

I omskrevet form dreier disse seg om å kunne forholde seg nysgjerrig og prøvende til verden og tenke om verden, men ikke om verden i disipliner. Det dreier seg om å kunne knytte sammen flere erkjennelsesformer og kunne sette faktaopplysninger inn i videre rammer og anvende flere kilder og metoder i søken etter kunnskap og integrere dem, samt å kunne uttrykke seg presist og nyansert. Ikke minst omfatter Yales dannelsesbegrep evnen og viljen til å kunne strekke seg intellektuelt.

Dannelsesutvalget forsøkte å formulere en mulig vei videre for å styrke dannelseselementene i utdanningene ved norske universiteter og høyskoler.

Lovutvalget vil i denne sammenhengen peke på revisjonen av formålsparagrafene for barnehager og grunnopplæringen etter forslag fra Bostad-utvalget

NOU 2007: 6 Formål for framtida.

. Formålsparagrafene i barnehageloven

Lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven).

og opplæringsloven

Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova).

vektlegger de samme grunnleggende verdiene som akademia er bygd på, blant annet respekt for menneskeverdet og naturen, åndsfrihet, likeverd, demokrati, likestilling og vitenskapelig tenkemåte.

Det sistnevnte gjelder bare opplæringsloven.

Dette er bare delvis uttrykt i dagens universitets- og høyskolelov. Utvalget mener det bør være sammenheng mellom lovene når det gjelder verdigrunnlag for virksomhetene på alle nivåer i utdanningssystemet, fra barnehage til doktorgrad. Det er ikke mindre viktig å uttrykke det humanistiske verdigrunnlaget eksplisitt i en lov for universiteter og høyskoler. Utvalget vil derfor foreslå at formålsparagrafen for universiteter og høyskoler uttrykker et verdigrunnlag i tråd med tilsvarende formuleringer i lovene for barnehager og grunnopplæringen.

Høyere utdanning gir rom for personlig utvikling. Universitets- og høyskolesektoren tilbyr utdanninger som gir grunnlag for å utvikle både yrkesspesifikke ferdigheter og mer generiske akademiske ferdigheter. Hovedvekten ligger på det første i profesjonsutdanningene, og på det siste i disiplinutdanningene. De generiske akademiske ferdighetene omfatter evne til kritisk tenkning, selvrefleksjon, kommunikasjons- og samarbeidsevner og samfunnsbevissthet. Å lære å tilegne seg ny kunnskap er en ferdighet alle vil kunne ha nytte av gjennom hele livet. Studenter må læres opp i metodisk, selvstendig og kritisk tenkning, og de må evne å bruke ny informasjon. I en tid hvor internett og sosiale medier inneholder informasjon av varierende kvalitet, er det viktigere enn noensinne å øve opp evnen til kritisk refleksjon og kildekritikk. Det samme gjelder analytiske ferdigheter for å kunne se komplekse saksforhold fra ulike vinkler. Slike ferdigheter er verdifulle utover det å utøve et yrke eller å fylle en stilling. I et demokratisk perspektiv vil det øke motstandskraften mot lettkjøpt og polariserende retorikk også være et godt vern mot forutinntatte holdninger.

11.3.8 Høyere utdanning og arbeid

For den enkelte ligger verdien av høyere utdanning på flere plan. Statistikk fra OECD viser at høyt utdannede i gjennomsnitt tjener bedre enn de som har fullført videregående opplæring som høyeste utdanning. I 2017 var lønnsforskjellen 26 prosent i favør av de høyt utdannede i Norge. Denne forskjellen er imidlertid mindre i Norden enn i de fleste andre land. OECD-gjennomsnittet ligger på 57 prosent høyere lønn for høyt utdannede.

OECD (2019) Table A4.1 s. 93.

Denne gruppen er bedre beskyttet mot arbeidsledighet og har høyere yrkesdeltakelse enn andre utdanningsgrupper. Det gjelder også i Norge, hvor ledigheten i utgangspunktet er svært lav. I 2018 var sysselsettingsgraden blant høyt utdannede i Norge ni prosentpoeng høyere enn blant de med videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning.

OECD (2019) Table A3.1 s. 79.

Personer med høy utdanning har også betydelig lavere risiko for sykefravær enn de med kort utdanning. Det henger imidlertid ikke nødvendigvis bare sammen med utdanningens lengde. Det skyldes snarere at jobber med lavere krav til utdanning ofte er mer ensformige og fysisk belastende enn yrker som krever høy utdanning.

Statens arbeidsmiljøinstitutt. Arbeidsrelaterte helseproblemer og sykefravær https://stami.no/arbeidsrelaterte-helseproblemer-og-sykefravaer/ hentet 10.09.2019.

Sammenhengen mellom høyere utdanning og positive utfall i arbeidslivet kan komme av at utdanningen i seg selv gir kunnskap og ferdigheter som er nyttige. Det kan imidlertid også være et resultat av at de som kommer inn på høyere utdanning, i utgangspunktet har bedre forutsetninger for å lykkes, eller av at høyere utdanning fungerer som en signaliseringsmekanisme i arbeidsmarkedet. Det er grunn til å tro at alle tre forklaringer er delvis riktige. For at høyere utdanning skal ha en positiv effekt for arbeidslivet, er det derfor nødvendig både å se at høyt utdannede lykkes bedre enn andre i arbeidsmarkedet, og å sørge for at kvaliteten er høy, og at innholdet i utdanningen er relevant.

Fremover vil arbeidslivet sannsynligvis gjennomgå betydelige omstillinger, blant annet som følge av hurtig og omfattende digitalisering og automatisering av arbeidsprosesser. Den teknologiske transformasjonen vil kreve kunnskap som ikke nødvendigvis var tilgjengelig da dagens arbeidstakere tok sin første utdanning. Mange studier viser en sammenheng mellom gode grunnleggende ferdigheter, formell utdanning og evne til å takle teknologisk omstilling.

NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne s. 120.

11.3.9 Mangfold i sektoren

I Norge er det et mål å legge til rette for at alle som ønsker det og er kvalifisert, skal ha mulighet til å studere. Sektoren må dermed gi gode tilbud til en svært mangfoldig studentmasse, fra de som går ut av videregående opplæring med toppkarakterer, til de med dårligere karakterer, og til godt voksne studenter som kommer inn i høyere utdanning på grunnlag av realkompetanse. Mangfold handler imidlertid ikke bare om karakterer og fase i livet, men også om kjønn, innvandrerstatus, religiøs tilhørighet, sosioøkonomisk bakgrunn og bosted. For å ivareta denne svært heterogene studentmassen er det viktig med mangfold blant institusjonene. Det kan være mange ulike dimensjoner av mangfold, for eksempel faglig profil, undervisningsformer, mulighet for deltidsstudier, sammensetning av ansatte, størrelse og verdigrunnlag.

Det er et spørsmål om dagens opptaksregler til høyere utdanning sikrer tilstrekkelig mangfold i studentmassen. De best kvalifiserte søkerne ut fra de gjeldende rangeringsreglene blir tatt opp, uavhengig av bakgrunn. Manglende mangfold blant studentene påvirker ikke bare studiemiljøet, men også for eksempel rekrutteringen til hele yrkesgrupper. Debatten om kjønnskvotering av gutter til psykologistudiet er illustrerende.

Mange ønsker å studere i nærheten av der de bor. Et godt geografisk distribuert utdanningstilbud som gir studiesøkende valgmuligheter tilpasset deres ulike interessefelt, er et gode både for samfunnet og for den enkelte. I dag fastsetter gradsforskriften

Forskrift 16. desember 2005 nr. 1574 om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert tid ved universiteter og høyskoler (forskrift om grader og beskyttede titler).

hvilke grader den enkelte institusjon kan tildele. Forskriften regulerer den geografiske tilgjengeligheten av noen utdanningstilbud ved at det bare er utvalgte universiteter og høyskoler som kan tildele visse grader, blant annet i medisin, psykologi og rettsvitenskap. Hvis variasjonen av tilbud er for dårlig fordelt over landet, vil universiteter og høyskoler kunne gå glipp av mange talenter, og samfunnet vil kunne gå glipp av kompetent arbeidskraft. Dette kan også få betydning for universiteter og høyskolers mulighet til å dekke regionale kompetansebehov. Samtidig er antallet kvalifiserte lærerkrefter begrenset, og det er en fare for at fagmiljøene blir for små dersom utdanningene tilbys på for mange steder i landet.

Strukturreformen som har preget sektoren de siste fem årene, har ført til at 33 statlige universiteter og høyskoler gjennom fusjoner er redusert til 21. Det har ført til færre høyskoler og flere universiteter. Siden mange høyskoler har oppnådd universitetsstatus, og universiteter har fusjonert med eller tatt opp i seg høyskoler, har institusjonene blitt likere – i hvert fall på overflaten. Samtidig har ikke alle, verken institusjoner eller fagmiljøer, forutsetninger for å bli like gode på alle oppgavene sektoren skal løse. Noen institusjoner og miljøer skal ligge i den internasjonale forskningsfronten, mens andre primært skal være mer regionalt orientert.

De private høyskolene, der mange av de små er livssynsbaserte, bidrar til at det samlet sett fortsatt er et relativt mangfoldig institusjonslandskap i Norge. Behovet for arbeidsdeling, profilering og faglig spissing har likevel neppe blitt mindre.

12 Oppgaver

Figur 12.1 

Figur 12.1

12.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • En ny bestemmelse om universiteter og høyskolers oppgaver.

  • Ny bestemmelse om institusjonenes oppgaver kalles «Institusjonenes oppgaver», som er mer presist enn «Institusjonenes virksomhet» i dagens universitets- og høyskolelov § 1-3.

  • Bestemmelsen om effektiv ressursbruk og tilførsel av eksterne ressurser i dagens universitets- og høyskolelov § 1-3 bokstav c videreføres ikke.

  • At universiteter og høyskoler skal bidra til livslang læring, i tillegg til etter- og videreutdanning, inkluderes i bestemmelsen om oppgaver.

  • Plikten til å samarbeide med andre aktører gjøres generell, ved at ingen samarbeidsaktører er nevnt særskilt i loven.

  • Å skille tydeligere enn i dagens lov mellom universiteter og høyskolers formål og deres oppgaver.

  • Øvrig innhold i dagens universitets- og høyskolelov § 1-3 videreføres.

12.2 Gjeldende rett

Formålsparagrafen i universitets- og høyskoleloven § 1-1 suppleres av § 1-3 om utdanningsinstitusjonenes virksomhet. § 1-3 angir arbeidsmåter og oppgaver som utdanningsinstitusjonene skal følge for å fremme lovens formål i § 1-1. Bestemmelsen om lovens formål og institusjonenes virksomhet angir samlet sett det overordnede samfunnsoppdraget universiteter og høyskoler har.

Ifølge universitets- og høyskoleloven § 1-3 skal universiteter og høyskoler fremme lovens formål ved å

  1. tilby høyere utdanning som er basert på det fremste innen forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap,

  2. utføre forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid,

  3. forvalte tilførte ressurser effektivt og aktivt søke tilføring av eksterne ressurser,

  4. bidra til å spre og formidle resultater fra forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid,

  5. bidra til innovasjon og verdiskapning basert på resultater fra forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid,

  6. legge til rette for at institusjonenes ansatte og studenter kan delta i samfunnsdebatten.

  7. bidra til at norsk høyere utdanning og forskning følger den internasjonale forskningsfronten og utviklingen av høyere utdanningstilbud,

  8. samarbeide med andre universiteter og høyskoler og tilsvarende institusjoner i andre land, lokalt og regionalt samfunns- og arbeidsliv, offentlig forvaltning og internasjonale organisasjoner og

  9. tilby etter- og videreutdanning innenfor institusjonens virkeområde.

Hvordan institusjonene skal arbeide konkret for å fremme målene vil blant annet avhenge av ressurser, finansiering, størrelse og institusjonens profil.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) Om lov om universiteter og høyskoler, merknad til § 1-3.

At utdanningsinstitusjonene skal arbeide for å fremme lovens formål ved å tilby høyere utdanning som er basert på det fremste innen forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap innebærer ikke at institusjonene skal være de fremste på ethvert område, men at de skal være faglig oppdatert og formidle kunnskap i fag så langt det er naturlig. For å kunne tilby utdanning basert på det fremste innenfor forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid må institusjonene ha fagmiljøer for de fagretninger som tilbys.

Bernt, Jan Fridthjof. Norsk lovkommentar. Til universitets- og høyskoleloven § 1-3.

Utdanningsinstitusjonene skal effektivt forvalte tilførte ressurser og aktivt søke tilføring av eksterne ressurser. Kravet kan hevdes å være selvsagt, og er en lovfesting av forventninger til hvordan universiteter og høyskoler driftes.

Utdanningsinstitusjonene skal bidra til å spre og formidle resultater fra forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid.

Det er en forventning at institusjonene oppmuntrer studenter og ansatte til å delta i debatt om samfunnsspørsmål og virksomheten til utdanningsinstitusjonene. Utdanningsinstitusjonene kan ikke legge restriksjoner på deltakelse i den offentlige debatten.

For at universiteter og høyskoler skal kunne tilby utdanning og utføre forskning på høyt internasjonalt nivå i henhold til § 1-3 bokstav g, må institusjonene sørge for å delta i den internasjonale forskningsfronten, og følge utviklingen av utdanning internasjonalt. Samarbeid og nettverksbygging er en viktig komponent i arbeidet med å utvikle utdanningstilbud, og som en del av forskning. Utdanningsinstitusjonene skal derfor samarbeide med andre universiteter og høyskoler, både nasjonalt og internasjonalt og med lokalt og regionalt samfunns- og arbeidsliv, offentlig forvaltning og internasjonale organisasjoner, jf. § 1-3 bokstav h.

Utdanningsinstitusjonene skal tilby videre- og etterutdanning innenfor egne virkeområder, jf. § 1-3 bokstav i. Institusjonene har et ansvar for å bidra til at tilegnelse av kunnskap er en kontinuerlig prosess, som ikke kan anses som avsluttet når en grad avlegges. Det er ikke et krav at institusjonene selv har slike tilbud, det er åpent for at de kan samarbeide med andre tilbydere. Utdanningsinstitusjonene har likevel et samfunnsmessig ansvar får at tilbudene finnes, og må der det et nødvendig ta initiativ til disse selv.

NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler. Lov og rett i Norges-nett merknad til § 2.

12.3 Utvalgets vurderinger

12.3.1 Innledning

Bestemmelsen om institusjonenes virksomhet bør gjenspeile universitets- og høyskolesektorens kjerneoppgaver. Tredelingen av institusjonenes kjerneoppgaver i utdanning, forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og formidling brukes i mange land, selv om det kan variere fra land til land om høyskolene har et forskningsoppdrag. Bak disse tre virksomhetsområdene skjuler det seg sammensatte og til dels gjensidig avhengige oppgaver. Overordnet har disse oppgavene ligget fast lenge, selv om innholdet i og utførelsen av dem har endret seg over tid. Hva som ligger i formidlingsoppgaven er det vanskelig å oppsummere med få ord. Bestemmelsens formulering av de ulike elementene i formidlingsoppgaven bør være i tråd med måten vi forstår formidling på i dag. I tillegg til tradisjonell formidling av faglig innsikt bør oppgaven også romme samfunnskontakt i vid forstand, for eksempel deltakelse i offentlige debatter, utvalgsarbeid og øvrig meningsdannende arbeid der det er naturlig. Vi kan ikke forvente at alle i like stor grad deltar i denne typen utadrettet arbeid, men generelt må det være et mål at kunnskap og innsikt kommer samfunnet til gode også på denne måten. Utvalget ser formidling som en del av samfunnskontrakten for universitets- og høyskolesektoren. Dette utdypes nærmere under punkt 12.3.6 om formidlingsbegrepet.

12.3.2 Høyt internasjonalt nivå

Universiteter og høyskoler må strebe etter høy kvalitet i både utdanning og forskning. Denne forventningen er uttrykt på litt forskjellige måter i henholdsvis § 1-1 og § 1-3 i dagens universitets- og høyskolelov. I henhold til § 1-1 skal institusjonene tilby utdanning og utføre forskning og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå. Ifølge § 1-3 skal utdanningen bygge på det fremste innenfor forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og erfaringskunnskap. Videre følger det av § 1-3 bokstav g at universiteter og høyskoler skal bidra til at norsk forskning og høyere utdanning følger den internasjonale forskningsfronten og utviklingen av høyere utdanningstilbud.

Hvis vi tar utgangspunkt i en vanlig forståelse av ordlyden, synes ikke utvalget det er opplagt hva som ligger i «høyt internasjonalt nivå» i alle fag og innenfor alle deler av virksomheten. Utvalget oppfatter uttrykket mer som en ambisjon om at alle, og særlig de som ikke er på dette nivået, skal strekke seg. Innenfor forskning er de fleste fagområder internasjonale i sin natur. Forskerne samarbeider og publiserer gjerne i internasjonale nettverk. I mange fag, særlig innenfor medisin og naturvitenskap, er det utviklet indikatorer for vurdering av kvaliteten i forskningen, blant annet basert på vitenskapelig publisering.

I mer nasjonalt orienterte fag, som språk, litteratur, jus og historie, er det imidlertid mindre åpenbart hva som er høyt internasjonalt nivå. Det er viktig at forskning på temaer og fagfelt der forskerne primært skriver om norske forhold for et norsk publikum, ikke nedvurderes fordi resultatene ikke er publisert internasjonalt. Uavhengig av om publiseringen i hovedsak skjer nasjonalt eller internasjonalt, er det viktig at fagmiljøene bidrar til å bevare og videreutvikle norsk som fagspråk.

En arbeidsgruppe oppnevnt av Nasjonalt råd for kunstnerisk utviklingsarbeid, Universitets- og høgskolerådet, leverte en rapport i 2015

Universitets- og høgskolerådet (UHR). Forskning og utviklingsarbeid innen fagområdet kunst 1995–2015: 20 år med kunstnerisk utviklingsarbeid. Hentet fra https://www.uhr.no/_f/p1/i9e87d801-71b1-4518-a915-9d8e890c9a42/2015-forskning_og_utviklingsarbeid_innen_fagomr_det_kunst.pdf.

, hvor det heter følgende om kunstnerisk utviklingsarbeid i Norge i en internasjonal sammenheng: «Kunstnerisk utviklingsarbeid i Norge tar utgangspunkt i kunstnerens særlige erfaring og refleksjon, og er slik i overensstemmelse med den internasjonale kategorien «research in the arts». Høyt kunstnerisk nivå er et sentralt krav til kunstnerisk utviklingsarbeid i Norge.» Videre redegjøres det, med henvisning til disse formuleringene fra Central Saint Martins College of Art and Design i London, for kunst som et fagområde som kommuniserer i en fagfellekontekst:

  • Art and design practices are intellectual pursuits in their own right not requiring translation to other terms in order to have sense and coherence

  • Art and design works embody «meaning» through their interior symbolic languages and syntax (formal organisation)

  • Art and design works embody «meaning» through their discursive relationship to other works in their field and their corresponding cultural positions

  • Art and design works can be read by those trained in the subject in the same way that, for example, mathematicians read mathematics or philosophers read philosophy.

    Gjengitt i Malterud, Nina m.fl. Forslag til program for kunstnerisk kompetanseutvikling i kunstutdanningsinstitusjonene. Innstilling fra en arbeidsgruppe nedsatt av Kunsthøgskolen i Bergen, Kunsthøgskolen i Oslo og Norges musikkhøgskole. Avgitt 3. november 2000. Hentet fra http://ekstern.filer.uib.no/kmd/W3-publisering/Forskning/Kunstnerisk%20utviklingsarbeid/k-utredning-2000.pdf.

Innenfor utdanning er det foreløpig ikke etablert tilsvarende internasjonale kvalitetsstandarder som i forskning samt faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid. Det finnes lignende hierarkier som er basert på institusjoners renommé, og som forsterkes av de ulike universitetsrangeringene som har blitt utbredt de siste 15–20 årene. Disse bygger ofte på diskutable kriterier, og de er neppe et godt sammenligningsgrunnlag for de fleste høyere utdanningsinstitusjoner.

Piro, Fredrik; Elisabeth Hovdhaugen; Mari Elken; Gunnar Sivertsen m.fl. Nordiske universiteter og internasjonale universitetsrangeringer. Hva forklarer nordiske plasseringer og hvordan forholder universitetene seg til rangeringer? NIFU-rapport 2014:25 s. 7.

Det finnes også jevnlige undersøkelser av studenttilfredshet på både nasjonalt (Studiebarometeret

NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen). Studiebarometeret http://www.studiebarometeret.no/no/ hentet 16.1.2020.

) og europeisk nivå (Eurostudent

eurostudent.eu. Social and Economic Conditions of Student Life in Europe https://www.eurostudent.eu/ hentet 16.1.2020.

). Disse er basert på studentenes subjektive opplevelse, som kan være preget av ulikt forventningsnivå ved forskjellige studier og i forskjellige land.

I løpet av de siste par tiårene har de aller fleste land vi vanligvis sammenligner oss med, opprettet kvalitetssikrings- og akkrediteringsorganer tilsvarende NOKUT. Disse organene undersøker om det finnes kvalitetssikringssystemer knyttet til utdanningene. I tillegg sikrer organene at det er en faglig minstestandard ved akkreditering eller reakkreditering av studier. NOKUT har i samarbeid med søsterorganer i Sverige og Nederland gjort forsøk med å vurdere kvaliteten i utvalgte masterstudier innenfor samme fagområder på tvers av landene.

NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen). Hvilke faktorer har betydning for å oppnå høy kvalitet i mastergradsprogrammer? https://www.nokut.no/nyheter-2016/hvilke-faktorer-har-betydning-for-a-oppna-hoy-kvalitet-i-mastergradsprogrammer/ hentet 16.1.2020.

England har innført et tilsvarende evalueringssystem på utdanningssiden som på forskningssiden. Det heter Teaching Excellence Framework (TEF). Alt i alt er sammenligningsgrunnlaget per i dag noe begrenset på utdanningssiden.

Utvalget ser at det kan være utfordrende å fastslå hva som er «høyt internasjonalt nivå» i mange fag. Likevel mener utvalget at formuleringen «høyt internasjonalt nivå» gir et riktig signal om nivået og kvaliteten vi ønsker på norsk forskning og høyere utdanning. Utvalget anbefaler derfor å la denne formuleringen bli stående i loven, og at den skal gjelde for både forskning og utdanning.

12.3.3 Arbeidsrelevante utdanninger og dimensjonering

Universiteter og høyskoler må utdanne nok kandidater med relevant kompetanse og relevante kvalifikasjoner. Dimensjoneringen av høyere utdanning, det vil si hvor mange studenter som tas opp til studier, har blitt løst på ulike måter over tid. Frem til omkring år 2000 var det stor vekt på sentral dimensjonering av studieplasser. Innenfor de fleste utdanninger må institusjonene først og fremst forholde seg til studentenes etterspørsel på den ene siden, og til arbeids- og samfunnslivets behov på den andre. I praksis er det i stor grad søkningen som avgjør dimensjoneringen.

Høst, Håkon; Per Olaf Aamodt; Elisabeth Hovdhaugen og Lars Lyby. Styrt eller søkerstyrt? En undersøkelse av hvordan universiteter og høyskoler dimensjonerer sine studietilbud. NIFU-rapport 2019:15 s. 8.

Det er likevel stadig innslag av sentral dimensjonering, blant annet gjennom kandidatmåltall for visse helsefaglige og pedagogiske utdanninger, nye studieplasser med faglig øremerking og forskriftsregulering av hvilke institusjoner som kan tildele hvilke grader. Myndighetene blir stadig mer opptatt av både å treffe riktig på antall kandidater av ulike slag, jf. kompetansebehovsutvalget

Se kompetansebehovsutvalget https://kompetansebehovsutvalget.no/ hentet 16.1.2020.

, og å gi kandidatene en mest mulig relevant utdanning, jf. den kommende stortingsmeldingen om arbeidslivsrelevans.

Mange studenter, særlig i profesjonsutdanningene, har i dag praksis som en integrert del av studieløpet. Innenfor de klassiske disiplinstudiene, for eksempel i humaniora, samfunnsvitenskap og naturvitenskap, er det stadig slik at de fleste studentene ikke har formalisert kontakt med arbeids- og samfunnslivet under studiene. Utvalget viser til at Kunnskapsdepartementet har pålagt institusjonene å opprette råd for samarbeid med arbeidslivet (RSA). Dette skal være fora der representanter for arbeidstakere og -givere møter «sin» utdanningsinstitusjon for å drøfte spørsmål om blant annet utdanningsbehov og -tilbud i regionen. RSA er en formalisert arena som kan bidra til å styrke institusjonenes dialog og samarbeid med omgivelsene.

Mye tyder på at norsk høyere utdanning har god arbeidslivrelevans. Hvis en institusjon søker NOKUT om akkreditering av et nytt studietilbud, må institusjonen godtgjøre at det finnes et arbeidsmarked for kandidatene. NOKUT akkrediterer riktignok bare et mindretall av tilbudene innenfor høyere utdanning, men institusjonene som har rett til selv å akkreditere hele eller deler av studietilbudet sitt, må også forholde seg til dette kravet. De jevnlige kandidatundersøkelsene viser at de aller fleste som uteksamineres fra universiteter og høyskoler, får relevant jobb forholdsvis raskt. En nylig gjennomført undersøkelse blant arbeidsgivere viser at de jevnt over er fornøyde med nyutdannede kandidater fra norske universiteter og høyskoler.

Støren, Liv Anne; Rune B. Reiling; Siv-Elisabeth Skjelbred; Marthe E. S. Ulvestad m.fl. Utdanning for arbeidslivet. Arbeidsgivers forventninger til og erfaringer med nyutdannede fra universiteter, høyskoler og fagskoler. NIFU-rapport 2019:3.

Utvalget mener likevel at studienes arbeidslivstilknytning kan bli enda bedre. Det er viktig at utdanningsinstitusjonene jobber for å utvikle studietilbud som er tilpasset arbeidslivets behov, og som forbereder studentene godt på virkeligheten som møter dem etter endt studium. Ikke minst gjelder dette de tradisjonelle korte profesjonsutdanningene. Særlig innenfor helse- og sosialfagene har det de siste årene vært en vektforskyvning fra praksisnær kunnskap til akademiske meritter. Utdanningene er styrket med mer forskningskompetent undervisningspersonell. Det har vært betydelig vekst i forskningsaktiviteten. Samtidig kan det stilles spørsmål ved om man i for stor grad taper den kunnskapsutviklingen som foregår i praksisfeltet av syne. Det er et konstant dilemma å ta stilling til hvilken type kunnskap og hvilke kvalifikasjoner som skal vektlegges i fag hvor den praktiske kunnskapen er sentral. Bakgrunnen til de som underviser og innretningen på den forskningen som bedrives vil ha betydning for relevansen av utdanningene.

Verdsettingen av det praksisnære er ivaretatt gjennom dagens universitets- og høyskolelov § 1-3 bokstav a, som stiller krav om at utdanninger skal baseres på blant annet det fremste innenfor erfaringskunnskap. Utvalget spør seg likevel om det å gi arbeids- og samfunnsrelevant utdanning burde uttrykkes eksplisitt i loven. Utvalget ser at det kan være argumenter for dette, blant annet for å sikre at de korte profesjonsrettede utdanningene er tett på praksisfeltet de skal forsyne med kompetente kandidater. Det er imidlertid en risiko for at en slik tilnærming vil sette disiplinstudier som ikke er like tydelig yrkesrettet, under press. Studier i humaniora, men også samfunnsfag, blir i offentlig debatt ofte trukket frem som lite matnyttige. Noen tar også til orde for at slike studier bør nedskaleres, med henvisning til manglende arbeidslivsrelevans.

Se for eksempel Aftenposten. Utdanninger som ikke etterspørres, bør få mindre støtte https://www.aftenposten.no/meninger/kronikk/i/y3Gk02/utdanninger-som-ikke-etterspoerres-i-arbeidslivet-boer-faa-mindre-stoette-trond-blindheim-og-thor-oeivind-jensen hentet 16.1.2020.

Et krav i loven om arbeidsrelevante utdanninger vil kunne bidra til dette presset. Det vil etter utvalgets vurdering være uheldig. Utvalget har derfor konkludert med at det ikke er hensiktsmessig å foreslå en slik eksplisitt formulering i lovteksten.

12.3.4 Kvalitet, tilgjengelighet og regional forankring

God geografisk tilgjengelighet av studietilbud er viktig. Selv om systemet for høyere utdanning legger til rette for at alle kan studere nærmest hvor som helst i Norge, velger mange å studere i regionen de kommer fra. Selv institusjoner som beskriver seg som internasjonalt orienterte forskningsuniversiteter, for eksempel Universitetet i Bergen og Universitetet i Oslo, rekrutterer en stor del av studentmassen fra egen landsdel. Og når studentene etter hvert ender opp med en grad, går en stor del ut i det regionale arbeidsmarkedet. I tillegg begynner mange å studere når de er voksne og kanskje allerede er etablert med familie og barn, og dette forsterker stedbundetheten. Institusjonene må også treffe denne gruppen for å bidra til at regionene får nok høyt utdannet arbeidskraft, jf. behovet for en mangfoldig sektor.

UiT – Norges arktiske universitet har i innspill til lovutvalget spurt om ikke universitets- og høyskoleloven burde slå fast at styrene har plikt til å sørge for tilgjengelig høyere utdanning for alle, uavhengig av bosted. Bakgrunnen for innspillet er at de høyere utdanningsinstitusjonene har en sterk regional forankring. UiT tar også til orde for at institusjonene gjennom loven bør få plikt til å sørge for kvalitet ved alle tilgjengelige studiemiljøer. Dette er for å sikre både tilgjengeligheten av og kvaliteten på tilbudet. Se innspill fra UiT om universitetenes og høyskolenes regionale forankring: https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/innspill/mottatte-innspill/.

Hensynene til tilgjengelighet og kvalitet kan delvis stå i motsetning til hverandre. Strukturreformen dreide seg om institusjonsstrukturen, ikke om studiestedsstrukturen. Det er likevel klart at det finnes studiesteder der man kan stille spørsmål ved kvaliteten. Det gjelder både antall ansatte og undervisere, deres kompetanse og studentgrunnlaget. Det er ikke gitt at alle studiesteder må opprettholdes for at institusjonene samlet kan nå ut til alle i landet som ønsker og er kvalifisert for å ta høyere utdanning. Nett- og/eller samlingsbaserte studietilbud har hittil stort sett vært et supplement til ordinære campusbaserte tilbud, men ved hjelp av stadig bedre teknologiske løsninger kan de kanskje bli en erstatning. Den teknologiske utviklingen gjør også at den tradisjonelle studenten er mindre på campus enn før. Hensyn til kritisk masse og størrelse på fagmiljøet kan ivaretas ved utveksling av personale, fysisk eller digitalt, uten å legge ned studiesteder. Den fysiske utvekslingen har imidlertid ulemper, som mer reising med derav følgende klimakonsekvenser, og lite effektiv tidsbruk.

Universiteter og høyskoler har stor frihet til selv å fastsette studietilbudet i samsvar med regionens kompetansebehov. Det ligger imidlertid enkelte begrensninger på institusjonenes autonomi, blant annet i gradsforskriften. Hvis vi tar utgangspunkt i at den jevne studiesøker er opptatt av å studere nær hjemstedet, kan det som følge av reguleringene i gradsforskriften oppstå et misforhold mellom regional tilgjengelighet av visse studietilbud og regionens kompetansebehov.

Betydningen av gradsforskriften er nærmere drøftet under punkt 8.10.2.

Bakgrunnen for reguleringene er blant annet fordeling av nasjonalt ansvar for sentrale utdanninger. Innenfor den friheten universiteter og høyskoler har, gitt de begrensningene som ligger i gradsforskriften og kandidatmåltall, mener utvalget at det er institusjonene selv som best kan vurdere hvordan de skal oppfylle regionenes kompetansebehov gjennom kvalitativt gode og godt tilgjengelige studietilbud. Utvalget mener at det er en del av institusjonenes samfunnsmandat å foreta slike vurderinger. Institusjonene bør blant annet vurdere de mulighetene ny teknologi tilbyr når det gjelder å gjøre høyere utdanning av god kvalitet mer tilgjengelig i både tid og rom.

12.3.5 Livslang læring

Dagens universitets- og høyskolelov § 1-3 bokstav i pålegger universiteter og høyskoler en plikt til å tilby etter- og videreutdanning innenfor institusjonens virkeområde. Gjennom regjeringens kompetansereform og i NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling (Markussen-utvalget) uttrykker myndighetene store forventninger til at også universiteter og høyskoler skal bidra til å oppgradere arbeidsstokken gjennom hele yrkeskarrieren. Det vil si at de ikke bare først og fremst skal tilby bachelor- og masterutdanninger. Lovutvalget deler Markussen-utvalgets syn på at livslang læring er viktigere enn før, blant annet på grunn av teknologisk omstillingstakt og fordi vi må stå i jobb lenger. Samtidig må dette gjennomføres på en måte som hindrer at universiteter og høyskoler begynner å konkurrere om å tilby korte, skreddersydde kurs i et kommersielt marked. Det er viktig at sektoren selv får styre hvordan de skal ivareta tilbud om livslang læring.

Når dagens etter- og videreutdanningstilbud ved mange institusjoner fremstår som underutviklet, handler det vel så mye om rammebetingelser og prioriteringer for virksomheten, på både tilbuds- og etterspørselssiden. Dette foreslår Markussen-utvalget tiltak for å bøte på. Den kommende stortingsmeldingen om Kompetansereformen vil også se på hindre og insentiver for at universitetene og høyskolene skal utvikle og oppskalere etter- og videreutdanningstilbud. Andre bestemmelser i universitets- og høyskoleloven enn formålsparagrafen kan også være relevante for etter- og videreutdanning, blant annet avgrensningen av gratisprinsippet. Se kapittel 18 om gratisprinsippet.

Innenfor etterutdanning, det vil si den delen av etter- og videreutdanning universiteter og høyskoler kan ta seg betalt for, konkurrerer institusjonene med diverse kommersielle tilbydere. Hvor tungt institusjonene skal gå inn i dette markedet, er et strategisk valg. Det ligger innenfor institusjonenes autonomi å gjøre slike vurderinger. Utvalget vil foreslå å supplere etter- og videreutdanning i lovteksten med begrepet livslang læring. Livslang læring formidler bedre enn etter- og videreutdanning hva dette faktisk handler om – å lære hele livet. Det vil også være i tråd med Markussen-utvalgets tilrådninger, som mener at utdanning er utdanning uavhengig av når i livsløpet den tas.

NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling — Livslang læring for omstilling og konkurranseevne, s. 121.

12.3.6 Formidlingsbegrepet

Tradisjonelt har formidling blitt betraktet som en enveis aktivitet. Ansatte ved universiteter og høyskoler sprer gjennom ulike kanaler innsikt og resultater fra egen forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid til det omliggende samfunnet. Kunnskapsspredning, både for å popularisere fagene for et bredere publikum og for å opplyse samfunnsdebatten, er stadig en viktig del av formidlingsoppdraget. Formidling rommer imidlertid langt mer, ikke minst samarbeid og dialog med omverdenen. Det bygger på en forståelse av kunnskapsproduksjon som en ikke-lineær prosess. I møtet med ulike aktører i samfunnet, som bedrifter, organisasjoner og offentlige etater, vil de ansatte kunne få ideer og impulser til nye forskningsspørsmål eller utdanningsprogrammer. Kort sagt vil kontakten med samfunnet kunne gi den faglige virksomheten nye retninger og bidra til å styrke kvaliteten og relevansen i både forskning og utdanning. Betydningen av flerveis kommunikasjon med aktører utenfor universitets- og høyskolesektoren må etter utvalgets vurdering gå frem av måten formidlingsoppdraget formuleres på i loven. Paragrafen om institusjonenes virksomhet må med andre ord favne både den tradisjonelle formidlingsaktiviteten og den mangfoldige dialogen universiteter og høyskoler skal føre med samfunnet.

12.3.7 Mangfoldig samarbeid

Universiteter og høyskoler samarbeider med et bredt spekter av aktører i samfunnet. Samarbeidet omfatter et mangfold av aktiviteter. Dette er dokumentert i en spørreundersøkelse blant faglig ansatte i sektoren.

Thune, Taran; Per Olaf Aamodt og Magnus Gulbrandsen. Noder i kunnskapsnettverket: Forskning, kunnskapsoverføring og eksternt samarbeid blant vitenskapelig ansatte i UH-sektoren. NIFU-rapport 2014:23. Denne undersøkelsen kartlegger hvor stor andel av de faglig ansatte som har deltatt i ulike former for formidling og kunnskapsspredning i løpet av en treårsperiode. Respondentene ble bedt om å krysse av for deltakelse i til sammen 22 ulike typer kunnskapsoverføring / eksternt samarbeid. NIFU finner at 93 prosent av respondentene har deltatt på minst én aktivitet i løpet av treårsperioden. Hyppigst forekommende er deltakelse på konferanser rettet mot brukere eller allmennhet og publisering av populærvitenskapelig artikkel. 54 prosent sier de har deltatt på begge aktiviteter. Lavest andel (en prosent) har lisensiering av forskningsresultater til bruker. Den variabelen som gir mest utslag på omfanget av den enkelte ansattes samarbeid, er tidligere arbeidserfaring. Det å ha vært ansatt utenfor UH-sektoren slår positivt ut på alle former for kunnskapsspredning og samarbeid med både offentlig og privat sektor.

Det store flertallet av de ansatte er aktive i formidling, kunnskapsoverføring og samarbeid med omverdenen. De faglig ansatte er viktige knutepunkter i det nasjonale kunnskapsnettverket.

Samarbeid med næringslivet er viktig både nasjonalt og regionalt for å gi norske bedrifter tilgang på høy kompetanse og relevant forsknings- og utviklingsarbeid (FoU). Ofte speiler den faglige profilen i de mer teknologisk orienterte fagmiljøene ved universiteter og høyskoler strukturen i det regionale næringslivet. Det er et mangeartet samarbeid som inkluderer felles FoU-prosjekter, doktorgradsutdanning, gaveprofessorater, praksisplasser for studenter, studentoppgaver, kompetanseheving for ansatte i bedriftene og kommersialiseringsaktiviteter. Universiteter og høyskoler samarbeider med andre ord med næringslivet ikke bare om forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid, men også om utdanning og innovasjon.

Kunnskapstriangelet er et begrep fra innovasjonsteori som ofte brukes om universiteter og høyskolers samarbeid med eksterne aktører om utdanning, forskning og/eller innovasjon. Begrepet samskaping kan brukes om innovasjonsaktiviteter som foregår i samarbeid mellom ulike aktører, som studenter og forskere fra UH-sektoren og ulike bedrifter eller offentlige virksomheter.

Universitets- og høyskoleloven § 1-3 bokstav h nevner en rekke aktører i inn- og utland som universiteter og høyskoler skal samarbeide med. Denne listen er ikke uttømmende. Forskningsinstitutter er for eksempel ikke nevnt, selv om de er viktige samarbeidspartnere for universiteter og høyskoler. Et eksempel på det er det tette forholdet mellom NTNU og SINTEF i Trondheim, som til dels deler både lokaler og personale. Mange universiteter og høyskoler er dessuten eiere eller medeiere i forskningsinstitutter. Det gjelder for eksempel NORCE, som eies av institusjoner fra Kristiansand i sør til Tromsø i nord. Strategisk samarbeid med forskningsinstitutter er viktig, blant annet for å posisjonere seg til de industri- eller samfunnsorienterte delene av EUs rammeprogram for forskning. Her bidrar nemlig instituttenes anvendte profil til å styrke søknadene. Å spille på bredden i forskningsmiljøene øker sjansen for gjennomslag.

Det finnes også andre samarbeidspartnere for universiteter og høyskoler som dagens lov ikke nevner, blant annet ideelle organisasjoner, kunst- og kulturinstitusjoner og skoler. Det vil også kunne variere både mellom institusjoner og over tid hvilke aktører som er de viktigste eksterne samarbeidspartnerne. For ikke å utelukke relevante samarbeidspartnere vil det etter utvalgets mening være mest hensiktsmessig å ikke nevne noen aktører eksplisitt. Utvalget foreslår derfor en generell formulering om at universiteter og høyskoler skal samarbeide med relevante eksterne aktører for å styrke virksomhetens kvalitet og relevans.

12.3.8 Innovasjon

Universiteter og høyskoler skal bidra til innovasjon og verdiskaping basert på resultater fra den faglige virksomheten, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-3 bokstav e. Innovasjon kan betraktes først og fremst som et økonomisk begrep. Det betegner introduksjon av nye eller forbedrede produkter eller tjenester i et marked med formål om å skape økonomisk gevinst. Denne forståelsen av innovasjon er mest relevant for det private næringslivet. I videre forstand kan imidlertid innovasjonsbegrepet omfatte også offentlig sektor og det som kalles sosial innovasjon. I offentlig sektor vil innovasjon handle om å forbedre eller utvide tjenestetilbudet til befolkningen ved å ta i bruk ny teknologi, nye prosesser eller nye organisasjonsformer. Sosial innovasjon omfatter utvikling av nye løsninger på ulike samfunnsproblemer, gjerne knyttet til miljømessig eller sosial bærekraft. Denne typen innovasjon innebærer ofte endringer på systemnivå som fører til positiv utvikling i samfunnet. Det er ofte ideelle, ikke-kommersielle organisasjoner som driver den frem. Verken innovasjon i offentlig sektor eller sosial innovasjon har i utgangspunktet økonomisk gevinst som mål, men det vil ofte være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Utvalget mener det bør legges et bredt innovasjonsbegrep til grunn for forståelsen av denne oppgaven i universitets- og høyskoleloven. Universiteter og høyskoler skal bidra til innovasjon i mer snever økonomisk forstand, men utvikling og kommersialisering av produkter og tjenester i et marked er relevant bare for en mindre del av fagmiljøene ved institusjonene. Et bredt innovasjonsbegrep som også favner innovasjon i offentlig sektor og sosial innovasjon, vil kunne være relevant for den faglige aktiviteten i en langt større del av virksomheten.

12.3.9 Internasjonalisering

Flere studenter tar hele eller deler av utdanningen utenfor hjemlandet, og mer av forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid foregår i internasjonale nettverk. Drivkrefter bak utviklingen er høyere etterspørsel etter og større investeringer i høyere utdanning og forskning globalt, reduserte transport- og kommunikasjonskostnader og et økende internasjonalt arbeidsmarked for høyt kvalifisert arbeidskraft.

I Norge har tilnærmingen til internasjonalisering i høyere utdanning blitt stadig mer strategisk. Frem til 1970-årene handlet internasjonalisering om å sende studenter til utlandet på områder der Norge hadde liten kapasitet. I 1980- og 1990-årene var man mer opptatt av den økte språk- og kulturforståelsen som utenlandsstudier gir.

Etter hvert har oppmerksomheten blitt rettet mot kvalitet og relevans som grunnleggende kriterier for internasjonaliseringen av høyere utdanning. Dette er slått fast som tydelige prinsipper i St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning. Stortingsmeldingen kom med klare forventninger til institusjonene om større strategisk oppmerksomhet på internasjonalisering. Universiteter og høyskoler fikk beskjed om å konsentrere institusjonsavtalene om færre, men kvalitativt bedre aktører. Ifølge stortingsmeldingen er kortere utvekslingsopphold positivt, fordi studentene da bringer med seg impulser hjem som også andre studenter kan ha glede av. Det er flere utenlandske studenter som kommer på utvekslingsopphold til Norge, enn det er norske studenter som drar på utveksling til utlandet. Dette forholdet er noe av bakteppet for den kommende stortingsmeldingen om mobilitet.

Den hittil siste stortingsmeldingen om forskning, Meld. St. 18 (2012–2013) Lange linjer, tok opp internasjonalisering av forskning. Stortingsmeldingen slo fast at høy grad av internasjonalisering i forskningen er positivt, men at internasjonaliseringsarbeidet bør bli mer målrettet. Stortingsmeldingen fremhevet EUs rammeprogrammer som en viktig arena for internasjonalisering av norsk forskning, blant annet fordi det er krav om internasjonalt samarbeid i prosjektene, noe som kan bidra til utvikling av ideer og ny kunnskap.

Oversikt over publiseringsutviklingen viser at bare 17 prosent av artikler med norske forfattere hadde utenlandsk medforfatter i 1981, mens tilsvarende andel i 2016 var 66 prosent. Internasjonalt publiseringssamarbeid har lenge vært normen i matematiske, naturvitenskapelige, teknologiske og medisinske fag, og omfanget har økt betydelig også i humaniora. Norge er likevel et lite land også i denne sammenhengen, med godt under en prosent av verdens vitenskapelige publisering.

Å delta i nasjonale og internasjonale nettverk og prosjekter for forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid er viktig for å få nye impulser og perspektiver og tilgang til nye metoder. Norske ansatte i universitets- og høyskolesektoren bør samarbeide med sine fremste kollegaer i verden der de har faglige forutsetninger for det, både for å bli bedre og for å øke bruken av forskningsresultater fra andre land.

Begge de tidligere nevnte stortingsmeldingene vektlegger kvalitet og relevans i det internasjonale samarbeidet. Dette er fortsatt gjeldende politikk når det gjelder internasjonalisering. Utvalget mener at internasjonalisering av forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og høyere utdanning kan være både et mål i seg selv og et virkemiddel. Impulser fra internasjonalt samarbeid kan ha en egenverdi for den enkelte ansatte og student. Samtidig bør samarbeidet føre til høyere kvalitet og styrket relevans i den faglige aktiviteten. Innenfor de fleste fagfelt er det vanskelig å se for seg at norske forskere vil kunne bli fremragende uten å delta i internasjonalt samarbeid. De store samfunnsutfordringene er internasjonale i sin natur. Hvis man samarbeider internasjonalt om forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og høyere utdanning for å møte disse utfordringene, vil også løsningene bli mer relevante. I dagens universitets- og høyskolelov er ikke internasjonalisering fremhevet spesielt, annet enn at § 1-3 bokstav h inneholder en forventning om at universiteter og høyskoler skal samarbeide med tilsvarende institusjoner i andre land. Utvalget mener det vil være hensiktsmessig å koble forventningene om samarbeid til de strategiske målene for internasjonalisering, slik at det skal bidra til kvalitet og relevans i den faglige virksomheten.

12.3.10 Effektiv ressursbruk og eksterne ressurser

Den gjeldende universitets- og høyskoleloven slår fast i § 1-3 bokstav c at universiteter og høyskoler skal forvalte tilførte ressurser effektivt og aktivt søke tilføring av eksterne ressurser. Etter utvalgets vurdering er ikke effektiv ressursbruk en oppgave på linje med de andre som er lovfestet i paragrafen om institusjonenes virksomhet. Utvalget forstår det mer som en grunnleggende forutsetning for driften av virksomheten.

Tilføring av eksterne ressurser er avgjørende for at universiteter og høyskoler skal realisere sine formål. For eksempel kanaliserer både Forskningsrådet og EU betydelige midler gjennom forskningsprogrammer med mål om å møte de store samfunnsutfordringene. Universiteter og høyskoler må delta i konkurransen om disse og andre eksterne midler. Utvalget mener det er unødvendig å lovfeste at institusjonene skal søke om eksterne midler. Fagmiljøene har egeninteresse av å hente inn ekstern finansiering for å kunne realisere sine ambisjoner og nå sine mål.

Utvalget foreslår at kravet om at universiteter og høyskoler skal forvalte tilførte ressurser effektivt og aktivt søke tilføring av eksterne ressurser, tas ut av loven, siden dette oppfattes som unødvendig. Utvalget vil presisere at vi med dette forslaget ikke mener å redusere kravet til institusjonene på disse punktene. Det er et generelt krav til alle aktører som mottar statlige midler, at de skal bruke dem effektivt, jf. regelverk for økonomistyring i staten.

Regjeringen. Regelverk for økonomistyring i staten https://www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og-budsjett/statlig-okonomistyring/reglement-for-okonomistyring-i-staten/id438887/ hentet 16.1.2020.

Det er styrets ansvar å sørge for at tilførte ressurser forvaltes effektivt.

13 Museer og nasjonale fellesoppgaver

Figur 13.1 

Figur 13.1

13.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Bestemmelsen i dagens § 1-4 første ledd om at universiteter og høyskoler har et særlig ansvar for grunnforskning og forskerutdanning innenfor de områdene der de tildeler doktorgrad videreføres ikke.

  • Bestemmelsen i dagens § 1-4 andre ledd om enkelte institusjoners særskilte nasjonale ansvar for å bygge opp, drive og vedlikeholde museer med vitenskapelig samlinger og publikumsutstillinger videreføres.

  • Bestemmelsen i § 1-4 tredje ledd om at departementet kan gi enkelte institusjoner et særskilt nasjonalt ansvar for forskning eller undervisning på bestemte fagområder videreføres ikke.

  • Bestemmelsen i dagens § 1-4 fjerde ledd om at departementet i samråd med en institusjon kan legge driften av en nasjonal fellesoppgave til institusjonen, uten at institusjonens egne styringsorganer har ansvaret for den faglige virksomheten videreføres, men med den justering at bestemmelsen ikke begrenses til «nasjonale» oppgaver.

13.2 Gjeldende rett

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 1-4 første ledd at universiteter og høyskoler har et særlig ansvar for grunnforskning og forskerutdanning innenfor områdene der de tildeler doktorgrad.

Universitets- og høyskoleloven § 1-4 andre ledd sier at Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo, Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet og Universitetet i Stavanger har et særskilt nasjonalt ansvar for å bygge opp, drive og vedlikeholde museer med vitenskapelige samlinger og publikumsutstillinger. Departementet kan gi nærmere forskrift om samarbeid og arbeidsdeling mellom universitetene på dette området.

Departementet kan gi enkelte institusjoner et særskilt nasjonalt ansvar for forskning eller undervisning på bestemte fagområder, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-4 tredje ledd. Departementet kan også gi enkelte institusjoner et særskilt nasjonalt ansvar for å bygge opp, drive og vedlikeholde forskningsbiblioteker, kunnskapsbanker og databaser samt museer med vitenskapelige samlinger og publikumsutstillinger innenfor særskilte fagområder.

Universitets- og høyskoleloven § 1-4 fjerde ledd sier videre at departementet i samråd med en institusjon kan legge driften av en nasjonal fellesoppgave til institusjonen, uten at institusjonens egne styringsorganer har ansvaret for den faglige virksomheten.

13.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at bestemmelsen om at universiteter og høyskoler har et særlig ansvar for grunnforskning og forskerutdanning innenfor områdene der de tildeler doktorgrad, ikke kan ha særlig betydning i seg selv. Det er heller institusjonenes ambisjoner og strategier, og andre deler av regelverket, som i praksis påvirker hvilke områder institusjonene driver grunnforskning og forskerutdanning innenfor. For eksempel har forskrift om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning (studietilsynsforskriften)

Forskrift 7. februar 2017 nr. 137 om tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning (studietilsynsforskriften).

regler om akkreditering av studietilbud, inkludert doktorgrad. For alle utdanninger er det krav om at fagmiljøet skal drive forskning eller kunstnerisk utviklingsarbeid og faglig utviklingsarbeid, jf. studietilsynsforskriften § 2-3 femte ledd. Fagmiljøet skal kunne vise til dokumenterte resultater med en kvalitet og et omfang som er tilfredsstillende for studietilbudets innhold og nivå.

Utvalgets vurdering er at institusjonenes grunnforskning og forskerutdanning følger av institusjonenes egne strategier og prioriteringer, og av regelverket for akkreditering av doktorgrader. Utvalget anser derfor at universitets- og høyskoleloven § 1-4 første ledd er unødvendig, og at bestemmelsen i tråd med målsettingen om å forenkle regelverket ikke bør videreføres i ny lov. Utvalget legger til grunn at dette ikke vil ha betydning for ansvaret institusjonene faktisk har for grunnforskning, jf. forslag til § 2-1.

Universitetene i Oslo, Bergen, Tromsø og Trondheim har over lang tid bygd opp vitenskapelige museer. Arkeologisk museum i Stavanger ble innlemmet i Universitetet i Stavanger fra 1. januar 2009. Universitets- og høyskoleloven § 1-4 andre ledd ble senere samme år endret for at den også skulle nevne Universitetet i Stavanger som ett av universitetene med ansvar for museum. Utvalget mener at universitets- og høyskolelovens bestemmelse om museene ikke er en forutsetning for institusjonenes satsing på museer; for eksempel har Universitetet i Agder naturmuseum og botanisk hage.

Til tross for at universitets- og høyskoleloven § 1-4 andre ledd kan sies å ha liten rettslig betydning som forutsetning for at det drives forskningsbasert museumsvirksomhet, mener utvalget likevel at bestemmelsen i § 1-4 andre ledd skal videreføres. Ivaretakelse og oppbygging av og forsking på natur- og kulturhistoriske samlinger er av nasjonal og internasjonal verdi, og formidling til allmenheten av samlingene og forskningsresultater er viktig. Utvalget viser dessuten til at universitetsmuseene har særskilte oppgaver etter kulturminneloven

Lov 9. juni 1978 nr. 50 om kulturminner (kulturminneloven).

med tilhørende forskrifter. Vi mener derfor at det er gode grunner til å videreføre § 1-4 andre ledd.

Utvalget mener det er unødvendig at loven har en bestemmelse om at departementet kan gi institusjoner særskilt nasjonalt ansvar, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-4 tredje ledd. Tatt i betraktning at statlige universiteter og høyskoler skal være forvaltningsorganer, kan departementet uansett gi enkeltinstitusjoner et særlig ansvar gjennom andre styringsvirkemidler, for eksempel styringsdialog eller tildelinger over statsbudsjettet. Vi viser til at politikken for og styringen av universitets- og høyskolesektoren har lagt stor vekt på frivillig samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon. Det har vært et mål at institusjonene selv skal komme frem til hensiktsmessige løsninger.

Jf. blant annet Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet.

Dette henger også sammen med utgangspunktet om institusjonenes autonomi der de selv skal beslutte hvilke satsingsområder de skal prioritere. Vi peker i denne sammenhengen på at Samisk høgskole har et spesielt og særlig ansvar overfor det samiske og samisk språklige. Samisk høgskole skal være en allsamisk høyskole, som også har ansvar for det samiske og samisk språklige i Sápmi. Samisk høgskole er således en særegen høyere utdanningsinstitusjon som departementet kan tildele et særlig ansvar gjennom ulike styringsvirkemidler som for eksempel styringsdialog eller tildelinger over statsbudsjettet.

Departementet bør ikke gi private universiteter og høyskoler slikt ansvar uten at det er del av finansieringen over statsbudsjettet. Hvis det skulle være aktuelt å styre private universiteter og høyskoler på en slik måte, bør det altså gjøres med finansiering som styringsvirkemiddel. Vi foreslår derfor at universitets- og høyskoleloven § 1-4 tredje ledd ikke videreføres.

Utvalget viser til at det er en rekke eksempler på at departementet har etablert fellesfunksjoner for universitets- og høyskolesektoren, og organisert disse etter bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 1-4 fjerde ledd. For eksempel var BIBSYS og Samordna opptak i tillegg til Artsdatabanken organisert etter denne bestemmelsen. Artsdatabanken bidrar til kunnskap om naturmangfold, og er nå omorganisert til et forvaltningsorgan under Klima- og miljødepartementet. I dag er det ikke noen virksomheter som er organisert etter § 1-4 fjerde ledd. Utvalget mener imidlertid at det kan tenkes situasjoner der det er hensiktsmessig med slik organisering, for eksempel i oppstartsfasen for en ny og liten virksomhet. Av den grunn anbefaler utvalget at bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 1-4 fjerde ledd videreføres i ny lov. For å ta høyde for de praktiske behovene som kan oppstå, bør bestemmelsen ikke begrenses til nasjonale fellesoppgaver, men omtale oppgaver generelt.

14 Norsk som fagspråk

Figur 14.1 

Figur 14.1

14.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Dagens ordning med en egen lovbestemmelse om ansvar for utvikling og vedlikehold av norsk fagspråk videreføres.

  • En rett til å få eksamensoppgavene på den målformen studentene ønsker lovfestes.

14.2 Gjeldende rett

Universitets- og høyskoleloven § 1-7 pålegger alle universiteter og høyskoler et ansvar for å vedlikeholde og utvikle norsk fagspråk. Universiteter og høyskoler skal utarbeide individuelt tilpassede språkstrategier og bidra til at det blir utviklet termer både på bokmål og nynorsk, blant annet ved å sørge for at det utarbeides oppdaterte termlister med parallell terminologi.

Se Ot.prp. nr. 71 (2008–2009) Om lov om endringer i lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler s. 19–20.

Institusjonene har også ansvar for å vise at vedlikehold og utvikling av norsk fagspråk er en forpliktende del av undervisningen, og for å medvirke til at det blir utviklet norskspråklige læremidler for høyere utdanning. Institusjonene skal også drive formidling på norsk. Ansvaret for å utvikle og vedlikeholde norsk fagspråk skal ikke være ikke til hinder for at institusjonene bruker og utvikler fremmedspråklig kompetanse, for eksempel engelsk.

Universitets- og høyskolerådet har en «språkpolitisk plattform», der rådet anbefaler at den enkelte institusjon utarbeider en språkstrategi.

Universitets- og høgskolerådet (UHR). Språkpolitisk plattform https://www.uhr.no/ressurser/sprakpolitisk-plattform hentet 16.1.2020.

Denne må være utformet slik at den ivaretar og fremmer bruk av norsk språk, likevel slik at engelsk eller annet internasjonalt språk kan brukes der det er hensiktsmessig. Alle institusjonene har nå utviklet sine egne språkpolitiske retningslinjer.

Tidligere lov om universiteter og høgskoler (1995)

Lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler (universitetsloven).

hadde en bestemmelse om at undervisningsspråket til vanlig skulle være norsk. Denne bestemmelsen ble tatt ut ved en revisjon av loven i 2002.

Jf. Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) ) Om lov om endringer i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler og lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell.

Begrunnelsen var at institusjonene som et ledd i internasjonalisering av utdanning og forskning skulle kunne bygge opp et bredere tilbud på et fremmedspråk, fortrinnsvis på engelsk. Samtidig ble det også understreket at det fremdeles ville være en viktig oppgave å bevare og videreutvikle norsk som fagspråk.

Da dagens universitets- og høyskolelov ble vedtatt i 2005 ble det ikke lovfestet noe krav om norsk som fagspråk. Spørsmålet ble tatt opp i St.meld. nr. 35 (2007–2008) Mål og Meining. Ein heilskapleg norsk språkpolitikk. I Ot.prp. nr. 71 (2008–2009) ble det å utvikle og holde levende et fullstendig vitenskapelig fagspråk på norsk holdt frem som en språkpolitisk utfordring. Utdannings- og forskningssektoren ble pekt på som strategisk viktig for å beholde norsk som fagspråk. I 2009 ble det derfor på nytt vedtatt å lovfeste ansvaret for språkutviklingen.

Se Kgl. res 19. juni 2009 nr. 676 om Ikraftsetting av lov 19. juni 2009 nr. 96 om endringer i lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler.

Samisk høgskole er en utdannings- og forskningsinstitusjon som rekrutterer studenter og ansatte fra hele Sápmi

Sápmi er den tradisjonelle betegnelsen på samenes historiske bosetningsområde.

. Samisk høgskole skal ivareta samiske språk i utdanning, forskning, formidling og administrasjon. Styret for høyskolen har i sin strategi pekt på at den innenfor sine rammer skal bidra til styrking og utvikling av det samiske samfunnet. Dette gjelder både næringer, språk og kultur. Samisk høgskole skal være ledende i Sápmi med hensyn til å utvikle solide samiskspråklige og samiske studier fra nybegynnernivå til doktorgradsnivå.

14.3 Innspill fra Språkrådet og Noregs mållag

Utvalget har mottatt innspill om språk fra Språkrådet og Noregs mållag.

Se innspill fra Språkrådet og Noregs mållag https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/innspill/mottatte-innspill/

Språkrådet foreslår at lovbestemmelsen om norsk fagspråk endres. Språkrådet mener at

[…] dagens lovbestemmelse om at universiteter og høgskoler har et ansvar for å vedlikeholde og videreutvikle norsk fagspråk, har hatt liten virkning, til tross for at forarbeidene uttrykkelig presiserer hva dette ansvaret innebærer. I løpet av de ti årene som er gått siden bestemmelsen ble innført, har bruken av engelsk i høyere utdanning og forskning fortsatt å øke. Derfor kan det være nødvendig å konkretisere meningsinnholdet i lovbestemmelsen og løfte den inn i formålsbestemmelsen (nåværende § 1-1) og bestemmelsen om institusjonenes virksomhet (nåværende § 1-3).

Språkrådet anbefaler at lovutvalget vurderer å ta inn i lovteksten følgende punkter fra forarbeidene til nåværende § 1-7:

  • utforme lokale språkpolitiske retningslinjer

  • gjøre det tydelig at norsk fagspråk er en forpliktende del av undervisningen

  • medvirke til å utvikle norskspråklige læremidler for høyere utdanning

  • bidra til at det blir utviklet nye fagtermer på norsk, både bokmål og nynorsk

Videre foreslår Språkrådet at formuleringen «bidrar til å sikre norsk fagspråk på begge målformer» tas inn i lovens formålsbestemmelse, og at følgende formulering tas inn som nytt bokstavpunkt i bestemmelsen om institusjonenes virksomhet: «sørge for at norsk fagspråk på både bokmål og nynorsk blir utviklet, brukt og gjort tilgjengelig».

Språkrådet begrunner forslaget sitt slik:

Endringene Språkrådet foreslår, er en utdyping av meningsinnholdet i den nåværende bestemmelsen. Dersom endringene tas inn, vil systematisk språkarbeid bli et tema i overordnede strategier og styringsdokumenter. Endringene vil også kunne føre til en økt bevissthet om ansvaret for norsk fagspråk, og det vil komme tydeligere fram hvilke konkrete tiltak som kan gjennomføres for å oppfylle lovkravet.

Språkrådet foreslår i tillegg at utvalget tydeliggjør merknaden til bestemmelsen.

Noregs mållag er samstemt med Språkrådet om at det er viktig å skjerpe bestemmelsen om ansvar for norsk fagspråk. Mållaget ber om at hensynet til at Norge har to offisielle språk blir tillagt vekt. Mållaget skriver:

Noregs Mållag meiner difor at formålsparagrafen må sikra norsk fagspråk på både bokmål og nynorsk. Den nye lova må slå klårt fast at høgare utdanning har ansvar for å ta vare på og vidareutvikla norsk fagspråk på begge målformer, og staten må setja i verk straffetiltak mot dei som saboterer gjennomføringa av denne lova.

Noregs mållag skriver følgende om studentrettigheter og målform:

Det er viktig å hegna om retten til å få eksamen på eige språk. I dag er dette sikra i ei forskrift til mållova og i nokre av eksamensforskriftene til einskilde UH-institusjonar. I dag er ikkje private høgskular omfatta av denne retten, det bør dei bli, og den nye lova må slå denne retten klårare fast. Høgare utdanningsinstitusjonar som ikkje gjev nynorskstudentane eksamen på nynorsk, skal møta sanksjonar.
Om ein skal sikra norsk fagspråk, må studentane få rett på undervisning på norsk til og med bachelor, og dei må gjevast ein rett til å skriva bachelor- og masteroppgåver på norsk. I fag der lærebøker eller undervisning er på engelsk, skal det finnast norskspråkleg støttemateriell.»

Språkrådet og Noregs mållag ber om at det innføres systemer for å belønne bruk av norsk som fagspråk.

Noregs mållag kommenterer også studentsamskipnadsloven.

Lov 14. desember 2007 nr. 116 om studentsamskipnader (studentsamskipnadsloven).

Mållaget påpeker at studentsamskipnadene ikke er pålagt å tilrettelegge for bruk av begge målformer, gjennom eksempelvis tospråklige brosjyrer, skjemaer og så videre. Mållaget krever derfor

[…] at lov om studentsamskipnader blir endra, slik at studentsamskipnadene lyt følgja mållova og blir rekna som nasjonale statsorgan. Alternativt må studentane sine språkrettar løysast gjennom andre vedtak som sikrar like gode språklege vilkår som mållova ville ha gjeve dei.

14.4 Utvalgets vurderinger

Utvalget mener at kravet om at høyere utdanningsinstitusjoner skal ha et særskilt og lovhjemlet ansvar for norsk som fagspråk, bør videreføres. Utvalget ser at det å bevare norsk som fagspråk og bidra til at fagspråket videreutvikles og brukes er en viktig oppgave for universiteter og høyskoler. Utvalget deler Språkrådets og Noregs mållags betraktning om at norsk som fagspråk er under press. Det å ha en levende norsk terminologi og levende norske faguttrykk er svært viktig på de fleste områder i samfunnet, blant annet for å kunne trekke forskning inn i norsk, offentlig debatt. Utvalget er enig i at kunnskap som tilegnes på en utdanningsinstitusjon vil spres og brukes også i andre sektorer. For å kunne kommunisere godt med elever, brukere, klienter, pasienter og så videre, må man ha et godt og dekkende ordforråd som alle som bruker norsk som daglig tale kan forstå. Dersom de som forsker og underviser ved universiteter og høyskoler, i stor grad går over til for eksempel engelske ord og uttrykk i medisin- og sykepleierutdanningen, vil det kunne påvirke hvordan helsepersonell kommuniserer med pasienter, noe som igjen kan føre til avstand og fremmedgjøring mellom behandlere og de som blir behandlet. Det samme gjelder på andre fagområder. Uten et godt utviklet og levende norsk fagspråk står dessuten deler av samfunnsdebatten i fare for å forvitre. Det er derfor viktig at institusjonene som tilbyr høyere utdanning, legger til rette for og deltar aktivt i å utvikle norske faguttrykk og norsk terminologi som igjen kan brukes i andre deler av samfunnet. I et innlegg i Aftenposten 25. november 2019 viser Språkrådets direktør Åse Wetås til en undersøkelse der det blant annet vises at tre av fire studenter velger å skrive på norsk på eksamen, men en tredjedel av dem som brukte norsk i de undersøkte besvarelsene, hadde mange engelske faguttrykk i tekstene sine.

Kristiansen, Marita. Språklige utfordringer i høyere utdanning. En undersøkelse av språkbruk i eksamensbesvarelser på bachelornivå. Hentet fra https://www.sprakradet.no/globalassets/vi-og-vart/rapporter-og-undersokelser/sprak-i-eksamensbesvarelser_endelig.pdf.

Ansvaret for å finne frem til relevante norske faguttrykk hvilte på studentene.

Utvalget har merket seg Språkrådets forslag om at det tas inn bestemmelser om ansvar for fagspråk både i bestemmelsen om formål og i bestemmelsen om virkeområde, og at bestemmelsen blir presisert ved at punkter fra forarbeidene til gjeldende § 1-7 tas inn i loven.

Utvalget ser at dette kan bidra til å tydeliggjøre og understreke ansvaret for norsk som fagspråk. Etter en vurdering av hva som er en hensiktsmessig struktur i loven, mener utvalget at bestemmelsen om fagspråk er best tjent med å stå for seg selv. Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens ordning med å ha en bestemmelse om språk i en egen bestemmelse. Når det gjelder forslaget om å lovfeste enkelte av punktene fra forarbeidene til gjeldende § 1-7 ser utvalget det ikke som ønskelig å lage en så detaljert lovbestemmelse. Punktene som Språkrådet foreslår å ta inn i selve lovbestemmelsen, er tiltak eller virkemidler for å oppnå at norsk som fagspråk vinner terreng. Hvilke tiltak eller virkemidler som er nødvendige, kan variere over tid, og det er derfor utvalgets oppfatning at det er bedre at disse er nevnt i merknaden til bestemmelsen, ikke i selve lovteksten. Merknadene kan videreføres, og på den måten vil de fremdeles tjene som veileder i tolkningsspørsmål.

Noregs mållag ønsker at det lovfestes at vedlikehold og videreutvikling av språket skal skje på begge målformer. Utvalget mener at denne formuleringen kan bidra til å presisere at vi har to offisielle, likestilte målformer i Norge. Utvalget ønsker likevel ikke at dette kravet lovfestes, fordi det kan tolkes som at det skal være et krav om at alt skriftlig materiale skal publiseres, eller tilgjengeliggjøres på andre måter, på begge målformer. Det må imidlertid være et ansvar for sektoren at begge målformer blir brukt. Utvalget foreslår at institusjonene selv vurderer hvordan dette ansvaret best kan fordeles. Dette ansvaret kan presiseres i merknaden til bestemmelsen.

Utvalget mener at det er hensiktsmessig å ta inn en bestemmelse om alle studenters rett til å få eksamensoppgavene på den målformen de ønsker (bokmål eller nynorsk ved norske eksamensoppgaver). Mållova

Lov 11. april 1980 nr. 5 om målbruk i offentleg teneste (mållova).

gjelder ikke for private institusjoner. Det gjør heller ikke forskrift om målform i eksamensoppgåver.

Forskrift 7. juli 1987 nr. 4148 om målform i eksamensoppgåver.

Studenter ved private institusjoner har derfor i dag ikke rett til å avlegge eksamen på enten bokmål eller nynorsk. Utvalget ønsker å endre dette og foreslår at en slik rett tas inn som et nytt andre ledd i bestemmelsen om språk.

Utvalget foreslår å endre ordlyden i bestemmelsen. I stedet for at universiteter og høyskoler skal ha ansvar for «vedlikehold og videreutvikling av» norsk fagspråk foreslår utvalget at institusjonene skal ha ansvar for å «vedlikeholde og videreutvikle» norsk fagspråk. Endringen er i tråd med klarspråk-prinsipper og innebærer ingen innholdsmessig endring.

15 Akademisk frihet

Figur 15.1 

Figur 15.1

15.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Å presisere i paragrafens første ledd at institusjonene også har ansvar for å verne om de ansattes utøvelse av den akademiske friheten.

  • Å videreføre øvrig innhold i dagens bestemmelse § 1-5 om faglig frihet og ansvar.

15.2 Gjeldende rett

Den akademiske friheten knyttet til universitetene og høyskolenes rett til selvbestemmelse i faglige spørsmål ble lovfestet i lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler

Lov 16. juni 1989 nr. 77 om universiteter og vitenskapelige høgskoler (universitetsloven).

i 1989. Prinsippet om individuell akademisk frihet var tidligere å anse som ulovfestet rett. Underdalutvalget foreslo at individuell akademisk frihet for ansatte i undervisnings- og forskerstillinger skulle lovfestes.

NOU 2006: 19 Akademisk frihet – Individuelle rettigheter og institusjonelle styringsbehov.

Dette ble fulgt opp av departementet. En lovfesting skulle klargjøre hva retten til akademisk frihet innebar, og tydeliggjøre roller og plikter for aktører på alle nivåer og slik styrke virksomheten ved universitetene og høyskolene.

Ot.prp. nr. 67 (2006–2007) Om lov om endring i lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler punkt 5.3.1.

Som en følge av dette ble individuell akademisk frihet lovfestet i universitets- og høyskoleloven § 1-5, som har denne ordlyden:

(1) Universiteter og høyskoler skal fremme og verne akademisk frihet. Institusjonene har et ansvar for å sikre at undervisning, forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid holder et høyt faglig nivå, og utøves i overensstemmelse med anerkjente vitenskapelige, kunstfaglige, pedagogiske og etiske prinsipper.
(2) Universiteter og høyskoler har ellers rett til å utforme sitt eget faglige og verdimessige grunnlag innenfor de rammer som er fastsatt i eller i medhold av lov.
(3) Universiteter og høyskoler kan ikke gis pålegg eller instrukser om
  1. læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller i det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet

  2. individuelle ansettelser eller utnevnelser.

(4) Den som gir undervisning ved institusjon under denne lov har et selvstendig faglig ansvar for innhold og opplegg av denne innenfor de rammer som institusjonen fastsetter eller som følger av lov eller i medhold av lov.
(5) Den som er ansatt i stilling hvor forskning eller faglig eller kunstnerisk utviklingsarbeid inngår i arbeidsoppgavene, har rett til å velge emne og metode for sin forskning eller sitt utviklingsarbeid innenfor de rammer som følger av ansettelsesforholdet eller særskilt avtale.
(6) Universiteter og høyskoler skal sørge for åpenhet om resultater fra forskning eller faglig eller kunstnerisk utviklingsarbeid. Den som er ansatt i stilling som nevnt i femte ledd har rett til å offentliggjøre sine resultater og skal sørge for at slik offentliggjøring skjer. Det relevante forskningsgrunnlaget skal stilles til rådighet i overensstemmelse med god skikk på vedkommende fagområde. Styret kan samtykke til utsatt offentliggjøring når legitime hensyn tilsier det. Det kan ikke avtales eller fastsettes varige begrensninger i retten til å offentliggjøre resultater utover det som følger av lov eller i medhold av lov.

En lovfesting av institusjonenes plikt til å fremme og verne om den akademiske friheten skal styrke lovens formål om å legge til rette for at utdanningsinstitusjonene kan tilby utdanning og utføre forskning, og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid på høyt internasjonalt nivå.

Ot.prp. nr. 67 (2006–2007) punkt 5.3.2.

Når første ledd leses i sammenheng med femte ledd innebærer bestemmelsen en begrensning i arbeidsgivers rett til å instruere ansatte i faglige spørsmål.

Ot.prp. nr. 67 (2006–2007) merknad til § 1-5.

Underdalutvalget la til grunn at akademisk frihet på individnivå var nødvendig for at institusjonene skulle kunne utføre dette samfunnsoppdraget.

NOU 2006: 19 Akademisk frihet – Individuelle rettigheter og institusjonelle styringsbehov punkt. 6.2.2.

Den akademiske friheten innebærer at utdanningsinstitusjonene kan utforme sitt eget faglige og verdimessige grunnlag, innenfor rammer som følger av lov, og rammene som settes av plikten til å verne den akademiske friheten. Prinsippet om individuell akademisk frihet gjelder også for institusjonene som har et alternativt verdimessig eller faglig grunnlag. For den enkelte ansatte ved disse institusjonene kan det imidlertid være noen begrensninger i den akademiske friheten, for eksempel verdibegrunnede rammer for undervisningen. Begrensningene må være legitime og tydelig formidlet før ansettelse hvis den skal begrense den ansattes akademiske frihet.

Ot.prp. nr. 67 (2006–2007) merknad til § 1-5.

Universiteter og høyskoler har en faglig autonomi, noe som innebærer at det ikke kan gis pålegg eller instrukser om læreinnholdet i undervisning og forskning. Dette er avgjørende for utdanningsinstitusjonenes faglige uavhengighet og for å sikre den akademiske friheten for den enkelte ansatte. Det kan heller ikke gis pålegg eller instrukser om individuelle ansettelser eller utnevnelser fra institusjonens eier eller overordnet myndighet. Bestemmelsen må ses opp mot lovbestemmelser og regelverk som regulerer særskilte prosedyrer for ansettelser, for eksempel i forsker- og undervisningsstillinger.

Ot.prp. nr. 67 (2006–2007) punkt 7.3.

Den som underviser ved en institusjon under loven, har et selvstendig faglig ansvar for innhold og opplegg i undervisningen innenfor rammene som institusjonen fastsetter. Dette utgjør kjernen i den individuelle akademiske friheten. Undervisningen må imidlertid være egnet til å lede frem til den aktuelle eksamenen eller graden. Studieplanen kan også sette begrensninger for valgfriheten rundt undervisningen. Underviserne har uansett frihet når det gjelder fremstilling av materiale og synspunkter. Fagets kjerneinnhold vil være satt av den faglige ledelsen, men undervisere har et spillerom når det gjelder både fremstilling, perspektiver som fremheves, og det rent kildemessige, så lenge temaene i studieplanen blir ivaretatt.

Bernt, Jan Fridthjof. Universitets- og høyskoleloven av 2005 – med kommentarer. 2. utg. Bergen: Fagbokforlaget, 2016.

Videre kan undervisningsfriheten begrenses av lov eller i medhold av lov, for eksempel av nasjonale rammeplaner gitt av departementet, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-3 nr. 2.

Ansatte med arbeidsoppgaver hvor det inngår forskning, eller faglig eller kunstnerisk utviklingsarbeid, har rett til å velge emne og metode for sin forskning eller sitt utviklingsarbeid innenfor rammene som følger av ansettelsesforholdet eller særskilt avtale, jf. femte ledd i § 1-5. Retten til selv å velge metode for forskning er kjernen i den akademiske friheten på individnivå. Når den ansatte opptrer innenfor rammene av ansettelsesforholdet og særskilte avtaler, har vedkommende rett til å utføre sine forskningsoppgaver og sitt utviklingsarbeid uten inngrep fra avtaleparter eller oppdragsgivere. Bestemmelsen gjelder også for ansatte i kombinerte stillinger.

Ot.prp. nr. 67 (2006–2007) punkt 8.3.

Ansatte i stillinger hvor forskning, faglig eller kunstnerisk utviklingsarbeid inngår i arbeidsoppgavene, har en lovfestet rett til å offentliggjøre resultatene sine, jf. § 1-5 sjette ledd. Offentliggjøringen skal oppfylle kravet om at forskningsresultater og metode skal kunne kritiseres. Offentliggjøring anses som en del av arbeidsforpliktelsen til ansatte i stilling med forskning eller utviklingsarbeid. Det relevante forskningsgrunnlaget må stilles til rådighet i tråd med god skikk på vedkommende fagområde.

Ot.prp. nr. 67 (2006–2007) punkt 9.1.

Lovfesting av retten til offentliggjøring skal være et vern mot sensur.

Styret kan samtykke til utsatt offentliggjøring når legitime hensyn tilsier det, jf. sjette ledd fjerde setning. For eksempel kan styret gi slikt samtykke for å beskytte legitime patentrettslige eller konkurransemessige interesser eller for å ta hensyn til løpende forskningsarbeid. Styret i denne sammenhengen er enten styret selv, eller noen styret har delegert sin avgjørelsesmyndighet til. En slik avgjørelse kan ikke fattes uten forskerens samtykke.

Ot.prp. nr. 67 (2006–2007) punkt 9.1.

Det kan ikke avtales eller fastsettes varige begrensninger i retten til å offentliggjøre resultater utover det som følger av lov eller i medhold av lov. Unntak kan eksempelvis gjøres der det foreligger regler om taushetsplikt, eller der det er behov for å verne forsvarshemmeligheter.

15.3 Utvalgets vurderinger

15.3.1 Underdalutvalget

Bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 1-5 om institusjonenes akademiske frihet kom inn første gang i lov om universiteter og vitenskapelige høgskoler fra 1989. Dagens bestemmelse er et resultat av Underdalutvalgets utredning fra 2006 med tilhørende forslag om å lovfeste den til da ulovfestede beskyttelsen av akademisk frihet for den enkelte faglig ansatte.

NOU 2006: 19.

I sin NOU drøfter Underdalutvalget begrepet akademisk frihet, dets begrunnelse og dets legitime begrensninger, og utvalget drøfter utfordringer som kan sette den individuelle akademiske friheten under press. Utredningen tar også opp skjæringsflaten mellom styringsbehov, både statlige og institusjonelle, og den akademiske friheten til enkelte ansatte. Underdalutvalget får frem nyanser i betydningen av akademisk frihet for den ansattes forskjellige roller som forsker, underviser og formidler. Underdalutvalget legger til grunn at kjernen i akademisk frihet er som følger:

[…] the freedom to conduct research, teach, speak, and publish, subject to the norms and standards of scholarly inquiry, without interference or penalty, wherever the search for truth and understanding may lead.

Fra Global Colloquium of University Presidents (2005), sitert i NOU 2006: 19 s. 12.

Utvalget deler Underdalutvalgets forståelse av begrepet akademisk frihet, og utvalgets resonnementer og vurderinger. Lovutvalget vil imidlertid drøfte enkelte mulige utfordringer for den akademiske friheten som enten har blitt tydeligere eller har kommet til etter at Underdalutvalget leverte sin NOU. Det gjelder polarisert debattklima i samfunnet, undergraving av demokratiet i noen land, og åpen forskning. I tillegg har vi noen refleksjoner om forholdet mellom den vedvarende høye midlertidigheten i faglige stillinger og akademisk frihet og noen refleksjoner om studentenes akademiske frihet.

15.3.2 Forholdet mellom den enkelte ansatte og institusjonen

Etter lovfestingen av den individuelle akademiske friheten med virkning fra og med 2008 er både institusjonens og den enkelte faglige ansattes formelle rett til faglig selvstyre ivaretatt i universitets- og høyskoleloven. Det reelle handlingsrommet vil være avhengig av rammebetingelser som ressurstilgang og styringspraksis, se tabell 15.1.

Tabellen er en oppdatering av tabell 2.1 i NOU 2006: 19 s. 13.

Tabell 15.1 Frihet som formell rett til selvstyre og frihet som reelt handlingsrom

Formell rett til selvstyre

Reelt handlingsrom

For institusjonen

Ivaretatt gjennom universitets- og høyskolelovens § 1-5 første til tredje ledd

Avhenger av ressurstilgang, styringspraksis og andre forhold som ikke er regulert i loven

For individet

Ivaretatt gjennom universitets- og høyskolelovens § 1-5 fjerde til sjette ledd

Avhenger av blant annet ressurstilgang og styringspraksis

Underdalutvalget fant at det først og fremst var mangel på midler som kunne innskrenke den enkelte forskers mulighet til å forfølge egne forskningsspørsmål:

Så langt utvalgets informasjon rekker, synes overstyring som innebærer krav om at en forsker eller lærer skal gå på akkord med egne faglige vurderinger, eller ikke kunne offentliggjøre resultater av eget faglig arbeid, ikke å være noe stort problem ved norske universiteter og høyskoler. Uformelt press kan ta mange former og er langt vanskeligere å kartlegge. Det vi trygt kan si er at for de fleste forskere utgjør rammebetingelser som innsnevrer mulighetene til å forfølge egne ideer eller drive aktiv forskning innenfor eget fagområde – i første rekke knapphet på forskningsmidler og tid – et betydelig større problem. I noen tilfeller kan slike begrensninger stille en forskers faglige integritet på prøve, eksempelvis ved å friste til uforsvarlige forenklinger av opplegget for en bestemt undersøkelse. Knapphet på forskningsmidler og tid virker likevel primært ved å kanalisere forskningsinnsats i retning av prioriterte områder og ved å innskrenke aktivitetsmulighetene for en forsker innenfor ikke-prioriterte områder.

NOU 2006: 19 s. 25.

Underdalutvalget konkluderer videre med at det ikke er entydig hvordan endringer i styring og finansiering virker inn på den individuelle akademiske friheten:

Det skyldes at noen tiltak – spesielt de som kommer til uttrykk i spesifikke prioriteringer eller generelle insentivsystemer – innskrenker mulighetsrommet for noen, men utvider det for andre. Flertydigheten bunner også i at effektene av viktige reformer – blant annet i organisering, styring og ledelse av universiteter og høyskoler – i høy grad avhenger av hvilken utforming de gis lokalt og av den praksis de genererer.

NOU 2006: 19 s. 33.

Dette utvalget har ikke grunnlag for å si at rammebetingelsene er vesentlig annerledes i dag sammenlignet med situasjonen da Underdalutvalget la frem sin NOU. På makronivå fremstår finansieringsbildet stabilt, jf. boks 15.1. Om lag tre fjerdedeler av de samlede inntektene i universitets- og høyskolesektoren kommer stadig fra den direkte bevilgningen over statsbudsjettet. Andelene fra Norges forskningsråd og EU er de samme som i 2007. Tallene viser samtidig at systemet for forskning og utviklingsarbeid (FoU) er i vekst. Det har blitt både flere forskere og mer forskningsmidler. Midlene til den frie forskningen gjennom Norges forskningsråd har økt mer enn rådets samlede bevilgninger. Samtidig har tematiske prioriteringer blitt enda tydeligere, blant annet gjennom innføringen av langtidsplanen for forskning og høyere utdanning.

I perioden siden Underdalutvalget har sektoren snarere blitt mindre avhengig av ekstern finansiering for å utføre forskning. Andelen FoU finansiert over grunnbevilgningen er høyere enn i 2007, og andelen næringslivsfinansiering er halvert i denne perioden. Dette bildet vil imidlertid kunne variere mye både mellom fagområder og mellom institusjoner. På fagområder der den eksterne finansieringen ved enkelte institusjoner utgjør halvparten eller mer av FoU-ressursene, for eksempel innenfor realfag og teknologi, kan ressursknapphet bli en alvorlig begrensning for de forskerne som ikke når opp i konkurransen om eksterne midler. Økt oppmerksomhet på vitenskapelig publisering i kombinasjon med bortfall av særavtalen om lønns- og arbeidsvilkår, har ført til mer skjevfordeling av FoU-tid. Mange institusjonsstyrer prioriterer i større grad enn tidligere å sette av ressurser sentralt til ulike satsinger og satsingsområder. Slike satsinger vil kunne utvide mulighetene for noen faglig ansatte og innskrenke dem for andre. Selv om noen tendenser har blitt tydeligere, mener lovutvalget derfor at Underdalutvalgets konklusjon fra 2006 om at lokal praksis har stor betydning for hvordan endringer i finansiering og styring ved universiteter og høyskoler virker inn på den individuelle akademiske friheten, fortsatt er dekkende.

Boks 15.1 Utviklingen i rammebetingelser ved universiteter og høyskoler

Noen makrotall som kan belyse utviklingen i rammebetingelser ved universiteter og høyskoler siden Underdalutvalgets NOU ble lagt frem:

  • Andelen grunnbevilgning, det vil si den direkte tildelingen fra Kunnskapsdepartementet, av totale inntekter var 74 prosent i 2007 og 76 prosent i 2018. Andelen inntekter fra Norges forskningsråd og EU var henholdsvis syv prosent og en prosent av de totale inntektene begge år. Andelen resultatbaserte midler innenfor grunnbevilgningen lå begge årene på i overkant 30 prosent. Med andre ord har finansieringsmønsteret for sektoren vært stabilt i perioden, selv om det kan være større endringer på enkelte institusjoner eller innenfor enkelte fagområder.

  • Andel FoU finansiert over grunnbevilgningen har økt fra 63 prosent i 2007 til 70 prosent i 2017. Andelen FoU finansiert av næringslivet har falt fra drøye fire prosent til drøye to prosent i samme periode.

  • Antall ansatte i undervisnings- og forskerstillinger har økt med 30 prosent siden 2007. Andelen førsteamanuenser og professorer i disse stillingene har økt fra 49 prosent i 2007 til 56 prosent i 2018. Det har med andre ord blitt flere som konkurrerer om forskningsmidlene.

  • Veksten i grunnbevilgningen har i stor grad kommet i form av bundne midler, i hovedsak øremerket til studieplasser og rekrutteringsstillinger. Avsetningene i sektoren har i gjennomsnitt ligget rundt ti prosent som andel av statstilskuddet de siste årene, men variasjonen er stor mellom institusjonene.

  • Små driftsmidler øremerket til forskning (Småforsk-midler) ble innført etter forskningsmeldingen i 20051. Øremerkingen ble fjernet for cirka ti år siden. Utvalget er ikke kjent med at det har vært noen store systematiske spørreundersøkelser i sektoren om forskningsvilkårene de siste ti årene.

  • Bevilgninger til frittstående prosjekter i Forskningsrådet har vokst med 123 prosent siden 2007. Dette er betydelig mer enn veksten både i Forskningsrådets samlede bevilgninger og i bevilgningene til programmer. Andelen innvilgede søknader til frittstående prosjekter har gått litt opp, men er stadig forholdsvis lav. Langtidsplanen for forskning og høyere utdanning har vært førende for prioriteringer innenfor programmene etter at den ble lansert i 2014. Prosjektene i Forskningsrådet har i gjennomsnitt blitt større i omfang, og det har blitt litt flere prosjekter.

  • Den tidligere særavtalen om lønns- og arbeidsvilkår ved universiteter og høyskoler bortfalt fra 1. august 2007. Det har ført til økende skjevfordeling av forskningstid ut fra oppnådde resultater.

  • Insentiver i finansieringssystemet videreføres i stor grad i intern ressursfordeling ved institusjonene, i noen tilfeller ned på individnivå.

1 St.meld. nr. 20 (2004–2005) Vilje til forskning.

Kilde: Forskningsrådet, Prosjektbanken; NIFU, FoU-statistikkbanken; Tilstandsrapporter for høyere utdanning.

15.3.3 Undergraving av demokratiet

Universiteter og høyskoler er, i likhet med et uavhengig rettsvesen og frie medier, viktige bærebjelker i vårt demokratiske samfunn. Akademia fungerer best som kritisk korrektiv til myndighetene og andre maktbaser i samfunnet når friheten i faglige spørsmål er ivaretatt og blir respektert. Fra land som ligger relativt nær Norge, og som også er blant våre allierte, er det flere ferske eksempler på at både enkeltakademikere, fagområder og akademiske institusjoner utsettes for sanksjoner fra styresmaktene. I flere øst-europeiske land, blant annet Polen, Tsjekkia og Russland, er kjønnsstudier under press, blant annet finansielt, fordi fagområdet oppfattes å utfordre verdiene makthaverne står for. Lengst har det gått i Ungarn, som høsten 2018 la ned alle studieprogrammene i kjønnsstudier med den begrunnelsen at kjønnsstudier er en ideologi og ikke en vitenskap.

Independent. Hungarian Prime Minister Viktor Orban bans gender studies programmes https://www.independent.co.uk/news/world/europe/hungary-bans-gender-studies-programmes-viktor-orban-central-european-university-budapest-a8599796.html hentet 16.1.2020.

Ungarske myndigheter har også tvunget det private Central European University (CEU) til å flytte store deler av virksomheten ut av landet.

The Guardian. The Central European University is the latest victim of the Trump era https://www.theguardian.com/commentisfree/2018/dec/04/central-european-university-latest-victim-trump-era hentet 16.1.2020.

CEU er tungt finansiert av den ungarsk-amerikanske finansmannen og filantropen George Soros, som er kritisk til den sittende regjeringen i Ungarn. I Tyrkia fikk tusenvis av ansatte ved universiteter og høyskoler sparken etter kuppforsøket sommeren 2016 fordi det ble påstått at de var illojale mot makthaverne.

Forskerforum. Frykter at Tyrkias akademia raseres https://www.forskerforum.no/de-onsker-en-islamsk-stat-da-ma-de-destruere-den-vi-har/ hentet 16.1.2020.

Retten til frihet i faglige spørsmål både for institusjonene og for den enkelte faglig ansatte er beskyttet i gjeldende universitets- og høyskolelov. Utvalget vil videreføre lovfestingen av akademisk frihet i forslaget til ny lov. Dette er en formell garanti for den akademiske friheten, men i gitte situasjoner er det likevel ingen reell beskyttelse. Folkevalgte regjeringer kan, som vi har sett, bevege seg i autoritær retning og legge føringer på så vel rettsvesen som medier ved hjelp av legale midler. Lover kan endres, eller myndighetene kan stille seg over lovene.

I NOU 2006: 19 s. 39 trekkes Ungarn frem som et land der den akademiske friheten er konstitusjonelt beskyttet. Utviklingen i Ungarn har dermed kunnet skje selv om den akademiske friheten formelt sett er beskyttet i landets grunnlov.

Utvalget ser ikke tegn til at norske myndigheter har grepet inn i den lovfestede akademiske friheten på en slik måte. Selv om innskrenking av den akademiske friheten ikke er noen reell trussel i Norge i dag, vil utvalget likevel poengtere den demokratiske betydningen av akademisk frihet, i lys av den negative utviklingen vi har sett i noen land i våre nærområder.

15.3.4 Polarisert debattklima

De siste 15–20 årene har mulighetene for å ytre seg i det offentlige rom blitt betydelig utvidet gjennom sosiale medier og gjennom kommentarfelt i nettaviser og andre medier. På den ene siden kan det betraktes som en positiv utvikling at samfunnsdebatten har blitt demokratisert. Det har åpnet seg rom for nye stemmer, stemmer som ofte ikke slapp så lett til i tradisjonelle medier. Det har blitt enklere å finne sammen med meningsfeller. På den andre siden har denne utviklingen medført at deler av samfunnsdebatten preges av lavt saklighetsnivå, personangrep og ekkokammereffekt, særlig i uredigerte debattarenaer på nett. Ekkokammereffekt vil si at deltakerne på debattarenaen søker og får bekreftelse på allerede forutinntatte meninger.

I tillegg er det en økende tendens til at personer opplever ytringer og handlinger som kontroversielle og som en krenkelse av egen identitet eller integritet. Dette utviklingstrekket inngår ofte i det som kan beskrives som en kulturkamp der forsvarere av tradisjonelle verdier og hierarkier står mot ulike minoritetsgrupper som kjemper for eller forsvarer egne rettigheter eller synspunkter. Både fremveksten av nye debattarenaer og senket terskel for å oppleve krenkelser har ført til et mer polarisert debattklima. Et slikt debattklima kan bidra til å innskrenke den akademiske friheten til den enkelte faglige ansatte på flere måter, ved at ytringer og handlinger fører til større påkjenninger enn tidligere. Det kan ha en høy pris å delta som formidler i debatten om kontroversielle samfunnsspørsmål. Hets, sjikane, mobbing og regelrette trusler kan skremme ansatte fra å delta i slike debatter med forskningsbasert kunnskap. Utfordringen har i tillegg en kjønnsdimensjon. Flere studier viser at kvinner er mer utsatt for netthets enn menn, og ofte hets av grov seksualisert karakter.

Nyere undersøkelser fra Norge viser at både kvinnelige journalister og kvinnelige politikere hetses på grunn av sitt kjønn, se Kilden kjønnsforskning.no. Unge kvinner er dobbelt så utsett for netthets som menn http://kjonnsforskning.no/nb/2015/04/unge-kvinner-er-dobbelt-sa-utsett-netthets-som-menn hentet 16.1.2020 og Amnesty International. Kvinnelige politikeres erfaringer med netthets juni 2018. Hentet fra https://amnesty.no/sites/default/files/3688/Kvinnelige%20politikere_RAPPORT.pdf.

Kvinnelige ansatte ved universiteter og høyskoler vil følgelig kunne rammes hardere enn mannlige av et usivilisert debattklima. Hvis det skjer i større skala at ansatte trakasseres til taushet i det offentlige ordskiftet, utgjør det også en utfordring for universiteter og høyskolers plikt til å formidle.

I ytterste konsekvens kan trakassering påvirke den enkelte ansattes rolle som forsker. Kanskje vil de som utsettes for hets unnlate å gå inn i visse forskningsspørsmål, eller kanskje de vil forandre fremgangsmåte for å undersøke spørsmålene. Det vil i så fall begrense den faglige friheten både i valg av problemstilling og i valg av metode. Som undervisere vil ansatte kunne utsettes for kampanjer fra studenter som oppfatter ytringer som krenkende.

Utvalget understreker at ledelsen på alle nivåer ved institusjonen har ansvar for å støtte og beskytte ansatte som etter å ha benyttet seg av sin akademiske ytringsfrihet utsettes for kampanjer, hets, mobbing eller lignende. Etter utvalgets vurdering er det en rimelig tolkning av § 1-5 første ledd at det ligger innenfor institusjonenes lovpålagte ansvar å stå bak sine ansatte i slike situasjoner. Følgelig kan det argumenteres for at det ikke er nødvendig å skjerpe inn denne paragrafen. Med tanke på tilspissingen av debattformen i samfunnet de siste 10–15 årene, slik vi har beskrevet over, mener utvalget likevel at det er hensiktsmessig å presisere i lovteksten at institusjonenes ansvar for å fremme og verne om akademisk frihet, også omfatter ansvar for den enkelte ansatte som benytter denne friheten. En slik presisering tydeliggjør ledelsens ansvar for å beskytte de ansatte mot trakassering og hets. Den kan også bidra til å beskytte den ansatte mot å bli utsatt for sanksjoner fra arbeidsgivers side i en situasjon der den ansatte har benyttet seg av sin akademiske ytringsfrihet og møtt motbør ledelsen opplever som ubehagelig. Slike sanksjoner kan være å frata den ansatte oppgaver eller å fjerne vedkommende fra en stilling utelukkende på bakgrunn av ytringen. Utvalget foreslår derfor følgende omformulering av § 1-5 første ledd: Universiteter og høyskoler skal fremme og verne om akademisk frihet, og om de ansattes utøvelse av denne.

15.3.5 Åpen forskning

Etter utvalgets vurdering inngår det i universiteter og høyskolers samfunnsoppdrag å gjøre resultatene fra den faglige virksomheten tilgjengelige for dem som måtte ha nytte av det. Åpen forskning, det vil si forskning der forskningsresultater og –data blir tilgjengelige for offentligheten, er måten å få dette til på. Se punkt 11.3.5 om kunnskapsdeling.

Siden Underdalutvalgets NOU kom i 2006, har forventninger om og krav til åpen publisering fra både myndigheter og forskningsfinansiører blitt flere og tydeligere. I Norge har regjeringen vedtatt nasjonale retningslinjer for åpen tilgang til vitenskapelige artikler og lagt frem en nasjonal strategi for tilgjengeliggjøring og deling av forskningsdata. Plan S er et initiativ som ble lansert i september 2018 for å gjøre all offentlig finansiert forskning åpent tilgjengelig.

Bak initiativet Plan S står cOAlition S, en sammenslutning av europeiske forskningsråd, inkludert vårt eget Norges forskningsråd, og andre finansiører av forskning. Plan S har fra starten av blitt støttet av EU, og stadig flere finansiører også i land utenfor Europa slutter seg til initiativet. Kjernen i Plan S er at de deltakende forskningsfinansiørene fra og med 2021 vil kreve at alle artikler som bygger på forskning de finansierer skal være umiddelbart tilgjengelige fra publiseringstidspunktet. Plan S gjelder foreløpig ikke vitenskapelige monografier og antologier.

Mulighetene til å publisere åpent har blitt betydelig bedre i løpet av perioden etter 2006. Det er etablert et stort antall åpne tidsskrifter, riktignok av varierende kvalitet.

Såkalte røvertidsskrifter, som har utilstrekkelig eller manglende fagfellevurdering og er etablert utelukkende for å tjene penger på akademikeres publiseringsbehov, er et kjent fenomen.

I løpet av 2019 har Norge i forhandlinger med de fire største tidsskriftsforlagene oppnådd å åpne opp sentrale tidsskrifter for norske forskere gjennom såkalte publiser og les-avtaler.

Publiser og les-avtaler innebærer at landets forskning publiseres åpent i tidsskrifter som ennå ikke er åpne, men som inngår i en overgangsavtale om å bli åpne i løpet av de neste 3–5 årene.

Plan S-veilederen anerkjenner at det er flere veier frem til åpen tilgang, blant annet vil såkalt hybrid publisering bli godtatt. Hybrid publisering er frikjøp av artikler i lukkede tidsskrifter.

cOAlition S godtar følgende typer publisering som åpne:

• Åpne kanaler: Forskeren publiserer i et åpent tidsskrift eller på en åpen publiseringsplattform.

• Lukkede kanaler (abonnementstidsskrifter) med deponering i åpent vitenarkiv: Forskeren publiserer i et lukket tidsskrift og deponerer enten den publiserte versjonen (Version of Record) eller forfatterens fagfellevurderte og aksepterte manuskript (Author’s Accepted Manuscript) i et åpent vitenarkiv umiddelbart.

• Lukkede kanaler (abonnementstidsskrifter) som er del av transformative avtaler: Forskeren publiserer i et lukket tidsskrift som er på vei til å bli åpent. cOAlition S har tydeliggjort at flere typer overgangsavtaler støttes: «transformative agreements» (for eksempel publiser og les-avtaler), «model agreements» (for Learned Society-utgivere og mindre forlag) og «transformative journals» (nye modeller er kontinuerlig under utvikling).

Jf. cOAlition S. Plan S. Principles and Implementation https://www.coalition-s.org/addendum-to-the-coalition-s-guidance-on-the-implementation-of-plan-s/principles-and-implementation/ hentet 21.1.2020.

Koalisjonen bak Plan S vil riktignok ikke støtte frikjøp økonomisk, fordi de vil unngå å stimulere til økt omfang av dobbeltbetaling, det vil si først betaling gjennom abonnement og så gjennom frikjøp.

Etter utvalgets vurdering vil kravene i Plan S være fullt forenlige med akademisk frihet og den enkelte forskers rett til å velge publiseringskanal. I tilfeller der hybrid publisering er eneste mulighet, vil imidlertid det reelle handlingsrommet kunne innskrenkes ved at knappe ressurser som ellers kunne gått til forskning, benyttes til frikjøp av enkeltartikler. Arbeidet med åpen tilgang til publikasjoner har skutt fart etter lanseringen av Plan S. Utvalget anser det som sannsynlig at de aller fleste tidsskrifter om noen få år vil være åpne, og at dette vil være den nye normen for vitenskapelig kommunikasjon. I lys av de stadig bedre mulighetene for å publisere åpent og dermed imøtekomme krav fra finansiører og myndigheter ønsker utvalget å peke på institusjonenes ansvar for å legge til rette for åpen publisering og de enkelte ansattes ansvar for å benytte seg av muligheten. Utvalget vil argumentere for at det er i tråd med vitenskapens normer og etikk å publisere på en måte som gjør resultatene tilgjengelige for alle som kan tenkes å ha nytte av dem, heller enn i lukkede tidsskrifter. Etter forskningsetikkloven har forskningsinstitusjonene og den enkelte forsker ansvar for å sikre at all forskning skjer i henhold til anerkjente forskningsetiske normer.

Lov 28. april 2017 nr. 23 om organisering av forskningsetisk arbeid (forskningsetikkloven) § 4 Forskeres aktsomhetsplikt og § 5 Krav til forskningsinstitusjoner.

Å gjøre forskning tilgjengelig er en viktig forskningsetisk norm. Universiteter og høyskolers formål, om å være kilder til forskningsbasert kunnskap som tas i bruk ute i samfunnet, oppfylles bedre om denne kunnskapen er åpent tilgjengelig. Forskningens betydning for samfunnet vil øke med åpen publisering.

Underdalutvalget vektlegger at den individuelle akademiske friheten innebærer både rettigheter og plikter. Rettighetene gjelder blant annet friheten til å velge forskningsobjekt, metode og publiseringsmåte. Pliktene er å respektere vitenskapens normer og etikk.

Se utvalgsmedlem Johan Giertsens vedlegg 3 til NOU 2006: 19 s. 61.

Underdalutvalget foreslo en bestemmelse som ga den ansatte både rett og plikt til å offentliggjøre resultatene av forskningen. Både Kunnskapsdepartementet i den påfølgende lovproposisjonen og Stortinget ved behandling av proposisjonen var primært opptatt av rettighetssiden ved publisering.

Ot.prp. nr. 67 (2006–2007), Innst. O. nr. 4 (2007–2008) Innstilling fra kirke, utdannings- og forskningskomiteen om lov om endringer i lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler.

Det skyldtes for det første at det var viktig å avskjære institusjonene eller andre fra å hindre den enkelte forsker i å publisere resultater. Dette er særlig relevant i forbindelse med oppdragsforskning, der forskere fritt må kunne publisere funn som går på tvers av oppdragsgivers interesser. For det andre skyldtes det at institusjonen i lys av det den gang ferske insentivsystemet med resultatbasert uttelling for publikasjoner, ikke skulle kunne pålegge den enkelte ansatte å publisere for å maksimere institusjonens uttelling. I proposisjonen sier departementet dette om Underdalutvalgets forslag om å lovfeste plikt til offentliggjøring:

Departementet ønsker likevel ikke å fremme et forslag om lovfesting av en individuell plikt til offentliggjøring da pliktbegrepet i lovteksten kan gi inntrykk av at institusjonen har adgang til å pålegge den enkelte forsker en produksjonsplikt i form av krav om å offentliggjøre et bestemt antall ganger innenfor et gitt tidsrom. […] I stedet for å lovfeste en plikt til å offentliggjøre forskningsresultater foreslår departementet å lovfeste en mer generell bestemmelse hvor det fremgår at forskere skal sørge for offentliggjøring av sine forskningsresultater.

Ot.prp. nr. 67 (2006–2007) s. 14–15.

Ved behandlingen i Stortinget sluttet Kirke- utdannings- og forskningskomiteen seg til departementets vurdering på dette punktet. Komiteen understreket imidlertid formidler- og publikasjonsansvaret som hviler på den enkelte institusjon og forsker.

Åpen tilgang til vitenskapelige publikasjoner («open access») var ikke et eksplisitt tema for Underdalutvalget og heller ikke i den videre drøftingen av akademisk frihet i departementets lovproposisjon og i Stortinget. Dette gjenspeiler at åpen tilgang den gang fortsatt var lite utbredt. Det kan synes som om publiseringssystemet som eksisterte da, med lukkede abonnementsbaserte tidsskrifter, ble tatt for gitt. I følgende utsagn i lovproposisjonen fra departementet om bestemmelsen om offentliggjøring av forskningsresultater kan det imidlertid leses inn relevans for spørsmålet om åpen tilgang:

Bestemmelsen gir heller ikke institusjonen en selvstendig rett til å gripe inn i forskerens rådighet over sine resultater og bestemme at disse skal offentliggjøres på et bestemt tidspunkt eller på en bestemt måte.

Bakgrunnen for formuleringen «på en bestemt måte» var imidlertid publiseringsindikatoren og inndelingen av publiseringskanaler i nivå 1 og 2, der nivå 2 gir høyere uttelling. Departementet ønsket å poengtere at institusjonene ikke kunne presse de ansatte til å ha publisering i nivå 2-kanaler som førstevalg, hvis deres egne foretrukne kanaler lå på nivå 1. Utvalget mener formuleringen likevel ikke er til hinder for at institusjonene kan pålegge sine ansatte å publisere åpent. Utvalget mener det er en god løsning å regulere dette spørsmålet i retningslinjer for åpen publisering ved institusjonene og eventuelt også i arbeidsavtalene til de faglig ansatte, slik at det klart fremgår at de ansatte som hovedregel skal publisere åpent.

Det er ikke uproblematisk at ansatte ved universiteter og høyskoler gir fra seg bruksrettigheter til publikasjoner når de inngår avtaler om publisering med privateide tidsskrifter. Plan S stiller derfor også krav om at forfatterne må sikre seg rettigheter til publikasjonene uten restriksjoner på gjenbruk, fortrinnsvis gjennom en «Creative Commons Attribution License CC BY». Kunnskapsdepartementet har gitt Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit) i oppdrag å utrede rettighets- og lisensspørsmål i forbindelse med åpne vitenskapelige publikasjoner og datasett i Norge. Spørsmål om forskningsinstitusjonenes ansvar og rettigheter som arbeidsgivere og problemstillinger knyttet til bruk av Creative Commons-lisenser blir også vurdert. Resultatet av dette oppdraget forelå først i sluttfasen av utvalgets arbeid. Utvalget går derfor ikke nærmere inn på rettighetsspørsmålet.

Medlemmet Søvig er enig i at åpen publisering vil være et fremtidig krav. Imidlertid er det store forskjeller mellom ulike fag. Et krav om åpen publisering kan legge unødige begrensninger på forskerne slik situasjonen er i dag. Særlig ved sampublisering med forfattere i andre land kan det være aktuelt med publisering i tidsskrift som ikke fyller kravene i Plan S.

15.3.6 Midlertidighet

Om bruken av midlertidige stillinger ved universiteter og høyskoler og hvordan det kan påvirke den akademiske friheten, uttaler Underdalutvalget:

Endelig hører det med at en høy andel ekstern prosjektfinansiering tenderer til å øke andelen midlertidig ansatt vitenskapelig personale, også ut over rekrutteringsnivået. Mange midlertidig ansatte vil oppleve sin egen arbeidssituasjon som usikker. Høy avhengighet av ekstern finansiering kan i slike tilfelle antas å gi seg utslag i større interesse for og mer fleksibel tilpasning til de tematiske og andre prioriteringer som gjøres av aktuelle finansieringskilder. Fra finansieringskildenes og brukernes perspektiv vil dette i utgangspunktet være positivt, men for institusjonene og forskningssystemet i stort byr situasjonen også på faremomenter. Mest alvorlig er muligheten for at stor sårbarhet kan svekke noe av det materielle fundament som profesjonell integritet henter styrke fra.

NOU 2006: 19 s. 31.

Utvalget slutter seg til denne vurderingen fra Underdalutvalget. Se mer om midlertidighet i punkt 28.5.6.

15.3.7 Studentenes akademiske frihet

Om studenters (og stipendiaters) akademiske frihet uttaler Underdalutvalget:

[…] i den grad en student eller stipendiat driver egen, kvalifisert forskning, vil det som er sagt om forskerrollen komme til anvendelse. Tilsvarende vil gjelde for rollene som lærer og formidler. Det ligger imidlertid én meget viktig begrensning i det forhold at den frihet som er tilordnet disse rollene er knyttet til kompetanse, bekreftet gjennom Akademias etablerte normer og prosedyrer for vurdering og godkjenning. En student har ikke (stadfestet) forskerkompetanse, og derved heller ikke de rettigheter og plikter som følger med forskerrollen.

NOU 2006: 19 s. 15.

Utvalget vil understreke at oppmerksomheten omkring og omfanget av studentaktiv forskning har økt siden NOU 2006: 19 ble lagt frem. Ikke sjelden blir masterstudenter inkludert i forskergrupper og/eller -prosjekter. Noen ganger blir de forfattere av publikasjoner i fagfellevurderte kanaler. Utvalget presiserer at i de tilfellene der forskning utført av studenter lever opp til anerkjente praksiser og standarder i akademia, gjelder den akademiske friheten også studentene, ikke bare faglig ansatte med formalisert forskerkompetanse. Det samme gjelder innenfor undervisning, når for eksempel masterstudenter underviser studenter på lavere nivå. For øvrig har studenter, i likhet med alle andre, ytringsfrihet, jf. Grunnlovens § 100.

15.3.8 Samarbeid og akademisk frihet

Spørsmål om akademisk frihet kan også opptre i forbindelse med at institusjonene samarbeider med andre i undervisning og forskning. Tematikken har særlig vært diskutert i forbindelse med oppdragsforskning, hvor et aktuelt spørsmål har vært eventuelle restriksjoner ved publisering. Man kan også tenke seg problemstillinger i forbindelse med samarbeid over landegrensene, hvor hjemlige institusjoner inngår avtaler med institusjoner eller forskere i andre land med andre tradisjoner. For å klargjøre institusjonens plikt til å sikre den akademiske friheten i forbindelse med ulike former for samarbeid, har utvalget vurdert å innføre en egen bestemmelse som presiserer at plikten til å sikre den akademiske friheten også gjelder ved samarbeid med andre. Utvalget har imidlertid blitt stående ved at dagens bestemmelse, med de suppleringene som er foreslått, er tilstrekkelig. Kravet om å fremme og verne akademisk frihet gjelder også ved samarbeid med andre, både myndigheter og private aktører i inn- og utland.

16 Forsøk

Figur 16.1 

Figur 16.1

16.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Bestemmelsen om forsøk i dagens lov § 1-2 fjerde ledd videreføres, med noen språklige justeringer. Bestemmelsen om forsøk skilles ut i en egen paragraf.

16.2 Gjeldende rett

Etter universitets- og høyskoleloven § 1-2 fjerde ledd kan departementet vedta at en institusjon kan gjøre avvik fra loven og forskrifter til loven. Slike avvik kan bare gjøres når styret ved institusjonen har vedtatt å innstille på dette overfor departementet. Avviket fra lov eller forskrift må gjelde tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk. Forsøk etter universitets- og høyskoleloven § 1-2 fjerde ledd kan være aktuelt i tilfeller der institusjonen ønsker å prøve ut tiltak som ikke er hjemlet i loven, for eksempel i forbindelse med nye vurderingsformer underveis i studiet eller ved avsluttende eksamen, eller hvis den ønsker å gjennomføre opptak på grunnlag av annen kompetanse enn det som følger av opptaksforskriften

Forskrift 6. januar 2017 nr. 13 om opptak til høgre utdanning (opptaksforskriften)

.

Den gjeldende bestemmelsen er en videreføring av universitetsloven av 1995 § 2a.

Lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler (universitetsloven).

Denne regelen ble tilføyd gjennom lovvedtak av 15. juni 1999 nr. 48. Stortinget ba i Innst. S. nr. 12 (1998–1999)

Innst. S. nr. 12 (1998–99) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om statsrådets protokoller for tidsrommet 1. januar–30. juni 1998, samt Planleggings- og samordningsdepartementets protokoll for tidsrommet 1. juli–31. desember 1997.

om at regjeringen fremmet et forslag om en lovhjemmel om forsøksvirksomhet i lov om universiteter og høgskoler. Bakgrunnen for ønsket om en forsøkshjemmel var at Stortinget så at universiteter og høyskoler sto foran store omstillinger i forbindelse med kompetansereformen

St.meld. nr. 42 (1997–98) Kompetansereformen.

og i konkurranse med nye aktører som tilbød utdanning. Det fremgår av Kirke-, utdannings- og forskningskomiteens merknad i Innst. S. nr. 12 (1998–99) s. 45:

Komiteen viser til at lov om universiteter og høgskoler utgjør rammeverket for styringen av høyere utdanning. Komiteen mener det er ønskelig å gi de universitetene og høyskolene som ønsker det større frihet til å organisere seg selv og prøve ut nye styringsordninger. Dagens lovgivning gir liten mulighet for å prøve ut nye ordninger. Komiteen mener derfor det bør innarbeides en forsøksparagraf i loven som gir departementet mulighet til å dispensere fra lovens bestemmelser.

16.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget har merket seg at departementet har gode erfaringer med bestemmelsen om forsøk. Forsøkshjemmelen har vært et nyttig verktøy for å kunne prøve ut nye tiltak. Enkelte forsøk har ført til at loven senere har blitt endret. Innføring av nasjonal deleksamen i utvalgte fag er et eksempel. Dette ble først prøvd ut som et forsøk, ved at Kunnskapsdepartementet i 2014 ga NOKUT i oppdrag å lage en mulighetsstudie og et pilotprosjekt for å innføre nasjonale deleksamener i tre utdanninger som var rammeplanstyrte; grunnskolelærerutdanningen, sykepleieutdanningen og bachelorutdanning i regnskap og revisjon fra 2015. I dag gir universitets- og høyskoleloven § 3-2 tredje ledd hjemmel for dette: «Departementet kan fastsette at det skal avholdes obligatoriske nasjonale deleksamener i enkelte fag eller emner, og om resultatet skal føres på vitnemålet». Andre eksempler på regelendringer med basis i forsøk er opptak gjennom den såkalte Y-veien for søkere som mangler generell studiekompetanse, men som har relevant fagbrev, svennebrev eller annen yrkeskompetanse. Forsøkshjemmelen har også vært benyttet til forsøk med å innføre strengere opptakskrav til noen realfagstudier.

Utvalget mener det kan være gode grunner til å prøve ut tiltak som er i strid med eller ikke er hjemlet i loven, fordi dette kan gi ny erfaring og læring både for institusjoner og studenter. Forsøk kan også legge til rette for innovativ og utviklingsorientert tenkning. Vellykkede forsøk kan danne grunnlag for senere lovendringer.

I møter utvalget har hatt med faglige ansatte ved universiteter og høyskoler, har det kommet innspill om at enkelte bestemmelser i loven kan oppleves som rigide, og at bestemmelser i noen tilfeller kan tolkes slik at de hindrer utprøving av nye læringsformer, vurderingsformer, metoder for opptak med videre. Utvalget legger til grunn at større spennvidde i vurderings- og læringsformer kan øke studentenes motivasjon og læring.

Utvalgets erfaring er at begrunnelsen som ble gitt i 1998 for å ha en hjemmel for å gjøre midlertidig unntak fra loven, fortsatt er til stede. Institusjonene kan møte både organisatoriske, praktiske og rettslige utfordringer som det ikke er tenkt på innenfor lovens rammer. En forsøkshjemmel gir en mulighet til å teste ut måter å løse slike utfordringer på. Pedagogiske forsøk er i høy grad aktuelt. Utviklingen i teknologi går raskt, og en forsøkshjemmel kan være viktig for å fange opp fremtidige muligheter til evalueringer eller til pedagogisk tilnærming som vi ikke kjenner i dag.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre bestemmelsen om forsøk i ny lov. Det virker imidlertid ikke naturlig å ha bestemmelsen i samme lovbestemmelse som lovens virkeområde. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen om forsøk får en egen lovbestemmelse. En egen bestemmelse gjør at det blir lettere for institusjonene å finne frem til muligheten for forsøk, noe som igjen kan bidra til flere gode forsøk. For å gjøre bestemmelsen enklere å forstå og praktisere foreslår utvalget at ordlyden omformuleres, slik at institusjonen ved styret søker departementet om tillatelse til å gjøre avvik fra loven i forbindelse med tidsavgrensede eller organisatoriske forsøk, i stedet for at styret innstiller til departementet om å gjøre forsøk. Den foreslåtte ordlyden vil være i tråd med ordlyden i tilsvarende bestemmelse i opplæringsloven.

Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) § 1-5.

En tillatelse fra departementet om å gjennomføre et forsøk vil bli gitt for et bestemt tidsrom. Alle forsøk bør evalueres i etterkant, og resultatet av evalueringen bør formidles til departementet.

17 Opptak

Figur 17.1 

Figur 17.1

17.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Reglene i lov og forskrift om generell studiekompetanse som grunnlag for opptak til høyere utdanning videreføres.

  • Enkelte av bestemmelsene som i dag fremgår av opptaksforskriften foreslås nå lovfestet.

  • Bestemmelsen om dispensasjonsvurdering for søkere uten generell studiekompetanse som i dag er hjemlet i opptaksforskriften § 3-2 foreslås videreført i loven med den endring at denne vurderingen ikke begrenses til søkere under 25 år slik dagens bestemmelse gjør.

  • Bestemmelsen om særskilt vurdering av søkere med generell studiekompetanse som i dag følger av opptaksforskriften § 7-13, forslås ikke videreført.

  • Bestemmelsen om tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn som i dag følger av opptaksforskriften § 7-9, foreslås ikke videreført.

Utvalget anbefaler følgende:

  • Departementet bør i samarbeid med utdanningsinstitusjonene vurdere om generell studiekompetanse gjør en søker tilstrekkelig forberedt.

17.2 Gjeldende rett

17.2.1 Studentopptak

Det følger av universitets- og høyskoleloven

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven).

§ 3-7 fjerde ledd at «departementet kan fastsette adgangsregulering når det er nødvendig etter en samlet vurdering av utdanningen i landet». Slik regulering vil i praksis skje gjennom behandlingen av det årlige budsjettet, i form av bindende forutsetninger for budsjettildelingene til de enkelte institusjonene. Bestemmelsen gir departementet myndighet til å fastsette slike begrensninger også ved enkeltvedtak eller forskrift, utenfor eller uavhengig av budsjettbehandlingen. Den gir altså departementet adgang til å regulere opptaket selv om institusjonen mener at den har kapasitet til å ta opp flere studenter på det aktuelle studiet. Bestemmelsen har blant annet blitt brukt til å begrense antall leger som utdannes i landet.

Boks 17.1 Opptakstall fra det samordnede opptaket for studieåret 2019/2020

Opptakstall fra det samordnede opptaket for studieåret 2019/2020 viser følgende om antall søkere og antall studieplasser i høyere utdanning:

  • 773 999 studieønsker ble behandlet i det samordnede opptaket.

  • 135 521 søkere ble behandlet i hovedopptaket.

  • 121 018 søkere er kvalifisert for opptak til høyere utdanning.

  • 99 319 søkere har fått tilbud om studieplass ved hovedopptaket.

  • 57 482 søkere har fått tilbud om studieplass på sitt førstevalg.

  • 21 699 kvalifiserte søkere sto per 18. juli uten tilbud.

Institusjonene hadde til dette opptaket meldt inn 58 741 studieplasser til Samordna opptak, mot 57 462 plasser i fjor. Det vil si at antallet studieplasser økte med 1 279 eller 2,2 prosent.

Ved årets opptak ble 39 845 tilbud gitt til menn, mens 59 474 tilbud ble gitt til kvinner. Dette gir en kvinneandel på 59,9 prosent.

I tillegg til det nasjonale samordnede opptaket skjer opptak til de fleste master- og videreutdanninger gjennom lokale opptak ved den enkelte utdanningsinstitusjonen. Da bruker søkerne institusjonens søknadsportal, og dette opptaket kan ha andre frister og opptakskrav enn hvis man søker gjennom Samordna opptak.

Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) per 2010 hadde 65,7 prosent av dem som ble tatt opp til høyere utdanning fullført en grad innen åtte år.1 I 2018 var det omkring 278 000 studenter ved universitetene og høyskolene. En analyse fra SSB fra 2019 viser at bare et knapt flertall av studentene på bachelorutdanninger fullfører graden på normert tid. De eldste studentene er dårligst til å fullføre, og flere kvinner enn menn fullfører.2 En forskningsoppsummering har sett nærmere på mulige årsaker til dette frafallet, jf. NIFUs arbeidsnotat 03/2019 Årsaker til frafall i høyere utdanning3. Denne rapporten er nærmere omtalt under punkt 17.4.2.

1 Statistisk sentralbyrå (SSB). Gjennomføring ved universiteter og høgskoler https://www.ssb.no/hugjen hentet 16.1.2020.

2 Statistisk sentralbyrå (SSB). Frafall i universitets- og høgskoleutdanninger. SSB Analyse 2019/17 https://www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/halvparten-av-bachelorstudentene-fullforer-ikke-pa-normert-tid hentet 05.11.2019.

3 Hovdhaugen, Elisabeth. Årsaker til frafall i høyere utdanning. En forskningsoppsummering av studier basert på norske data. NIFU Arbeidsnotat 2019:3. Hentet fra https://nifu.brage.unit.no/nifu-xmlui/bitstream/handle/11250/2593810/NIFUarbeidsnotat2019-3.pdf?sequence=1&isAllowed=y.

Bestemmelsen gir departementet et generelt og sterkt styringsinstrument for å påvirke sammensetningen av det samlede utdanningstilbudet. Departementet kan for eksempel gripe inn og sette begrensninger i opptaket på studier eller fag hvor de mener det er overkapasitet, eller de kan bruke bestemmelsen som et virkemiddel til å få overført ressurser fra ett studium eller fag til et annet. I Ot.prp. nr. 40 (2001–2002)

Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) Om lov om endringer i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler og lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell.

punkt 12.1.9, merknad til § 39 nr. 2, s. 69, uttaler departementet at:

denne muligheten har vært lite brukt de siste årene, men departementet ønsker å videreføre den av hensyn til fremtidig behov for samordning av opptakskapasitet på nasjonalt nivå.

Det følger videre av § 3-7 femte ledd at «[n]år kapasitetshensyn eller ressurshensyn krever det, kan styret selv regulere adgangen til det enkelte studium eller deler av det, innenfor de rammer og mål som gis av departementet». I forbindelse med behandlingen av denne bestemmelsen står det følgende i Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) punkt 12.1.9, merknad til § 39 nr. 1, s. 69:

Når styret skal regulere adgangen til det enkelte studium, er det lite hensiktsmessig at departementet på vegne av universitetenes styrer må forelegge retningslinjer for opptak for Stortinget.

Boks 17.2 Generell studiekompetanse og rangering av søkere ved opptak til høyere utdanning – kort historikk

Opprinnelig fastsatte universitetene og de vitenskapelige høyskolene opptaksreglene sine selv, mens departementet fastsatte opptaksreglene for høyskolesektoren. I NOU 1988: 28 Med viten og vilje foreslo Hernesutvalget å innføre felles regler for generell studiekompetanse, basert på bestått eksamen fra allmennfaglig studieretning i videregående opplæring. Det skulle fremdeles være mulig å fastsette spesielle opptakskrav, men de skulle begrenses mest mulig. Utvalget mente likevel at begynnerundervisningen ved universiteter og høyskoler burde forutsette «høyeste faglige nivå» fra videregående skole.

I september 1990 oppnevnte departementet en arbeidsgruppe for å utrede og fremme forslag til opplegg for et samordnet studentopptak til all grunnutdanning innen høyere utdanning (Bjørn Pedersenutvalget). Utvalgets mandat var blant annet å sikre optimal utnyttelse av studiekapasiteten og rasjonell og betryggende behandling av søkerne, herunder personvernhensyn. Som ledd i arbeidet, skulle arbeidsgruppen utarbeide forslag til et informasjonssystem som kan håndtere opptaket.

Utvalget leverte i desember 1990 en beskrivelse av det mangfoldet som utgjorde regelverket for opptak til høyere utdanning. I høyskolesektoren var det ulike opptaksregler for hver enkelt utdanning eller for samme høyskoleslag, og disse var fastsatt av departementet. Universitetsloven av 19891 ga departementet myndighet til å fastsette det generelle opptaksgrunnlaget for både universiteter og høyskoler, mens universitetene og de vitenskapelige høyskolene fortsatt kunne fastsette regler om rangering og spesielle opptakskrav. Det var styret ved den enkelte institusjonen som fastsatte de spesielle opptakskravene, mens rangeringsreglene ble fastsatt på avdelingsnivå.

Dette førte til ulike opptaksregler innenfor samme institusjon og ulike opptaksregler til det samme studiet ved flere universiteter. Det var vanskelig å orientere seg når det gjaldt både opptakskrav og regler for rangering av søkerne og opptak til høyere utdanning var særdeles uoversiktlig.

I mai 1991 leverte Bjørn Pedersenutvalget en ny utredning med forslag til felles regler for opptak til høyere utdanning, før de i sin tredje rapport i januar 1992 kom med forslag til veien videre.

Med bakgrunn i forslagene fra Bjørn Pedersen-utvalget ble universitetene og de vitenskapelige høyskolene høsten 1991 bedt av departementet om å endre opptaksreglene sine slik at de fulgte de samme prinsippene som reglene for høyskolene. Dette resulterte i en viss harmonisering, men det var fremdeles forskjeller når det gjaldt hvor mye skolepoeng telte i forhold til annen erfaring. Det var også et gjennomgående trekk at tilleggspoeng for alder ga mindre uttelling ved opptak til universiteter og vitenskapelige høyskoler enn fullført høyere utdanning.

Samtidig med Bjørn Pedersenutvalget la Blegenutvalget frem NOU 1991: 4 Veien videre til studie- og yrkeskompetanse for alle. Blegen-utvalget anbefalte at det ble etablert et felles grunnlag for opptak til høyere utdanning med de fagkravene som fortsatt ligger i generell studiekompetanse.

Anbefalingene fra de to utvalgene lå til grunn for etableringen av tjenesten Samordna opptak og det felles regelverket som ble fastsatt etter at Stortinget vedtok en ny felles lov om universiteter og høyskoler i 19952. Departementet fastsatte generell studiekompetanse i november 1995, med virkning fra opptak til studieåret 1996/1997 for universiteter og høyskoler.

Universitets- og høyskoleloven av 1995 hjemlet departementets rett til å fastsette regler om utdanningskrav for opptak og regler om rangering av søkere til universiteter og høyskoler. Departementet forskriftsfestet det generelle grunnlaget for opptak som student (generell studiekompetanse) med krav til fagsammensetning og timefordeling i videregående opplæring.

I St.meld. nr. 49 (1996–97) Prinsipp for rangering av søkjarar til studium ved universitet og høgskolar gjorde departementet rede for prinsippene de la til grunn ved rangering av kvalifiserte søkere til høyere utdanning. Departementet mente blant annet at det burde være et felles regelverk for rangering av søkere til universiteter og høyskoler, og at dette burde innføres fra studieåret 1999/2000. Dette ville medføre at den foreslåtte primærvitnemålskvoten ville omfatte de tre årskullene som da hadde fullført treårig utdanning etter Reform 94.

I NOU 2003: 30 I første rekke. Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle foreslo Søgnenutvalget å erstatte generell studiekompetanse med et nytt begrep: «generelt studieforberedt». Utvalget foreslo at fullført videregående opplæring skulle gjøre elevene generelt studieforberedt, uavhengig av utdanningsprogram. Forslaget møtte sterk motstand, ikke minst i universitets- og høyskolesektoren. Da departementet la frem St.meld. nr. 30 (2003–2004) Kultur for læring, som var en oppfølging av Søgnenutvalgets arbeid, foreslo de å utvide kravene til generell studiekompetanse til også å omfatte et annet fremmedspråk enn engelsk. Dette forslaget fikk flertall i Stortinget, men det ble ikke gjennomført på grunn av regjeringsskiftet etter stortingsvalget i 2005.

1 Lov 16. juni 1989 nr. 77 om universiteter og vitenskapelige høgskoler (universitetsloven).

2 Lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler (universitetsloven).

17.2.2 Grunnlaget for opptak til høyere utdanning – generell studiekompetanse

I dag er det formelle grunnlaget for opptak til lavere grads studier ved universiteter og høyskoler generell studiekompetanse, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-6 første ledd. Det fremgår av denne bestemmelsen at det generelle grunnlaget for opptak som student er fullført og bestått norsk videregående opplæring med de kravene til fagsammensetning og timefordeling som departementet fastsetter. Fagsammensetning og timefordeling følger av opptaksforskriften

Forskrift 6. januar 2017 nr. 13 om opptak til høgre utdanning (opptaksforskriften). Opptaksforskriften inneholder opptakskrav og regler for rangering av søkere. Den ble fastsatt i januar 2017 og er basert på opptaksforskriften fra januar 2007.

§ 2-1 første ledd. Fagkravene er oppgitt i klokketimer, slik at søkeren må ha bestått fagene norsk med 393 timer, matematikk med 224 timer, engelsk, historie og naturfag med 140 timer hver, og samfunnsfag med 84 timer. For norsk og historie er det mulig med en viss reduksjon i timeantallet for søkere med samisk eller finsk bakgrunn, jf. opptaksforskriften § 2-1 andre ledd.

Universitets- og høyskoleloven § 3-6 første ledd andre punktum hjemler departementets mulighet til å fastsette at også annen utdanning, eller en kombinasjon av utdanning og yrkespraksis, kan være et generelt opptaksgrunnlag. Det har departementet gjort i opptaksforskriften § 2-1 første ledd bokstav b. Etter denne bestemmelsen kan også personer som ikke har bestått norsk videregående opplæring med de fastsatte kravene til fagsammensetning og timefordeling, søke om opptak til høyere utdanning. Søkere som fyller 23 år i løpet av opptaksåret, og som kan dokumentere minimum fem års fulltids arbeidserfaring og/eller utdanning, får på bakgrunn av dette generelt opptaksgrunnlag, det vil si generell studiekompetanse. Omsorg for barn og militær førstegangstjeneste

Likestilt med førstegangstjeneste er siviltjeneste. Siviltjeneste ble avskaffet i 2012, men søkere som har avtjent siviltjeneste før dette tidspunktet vil også på lik linje med de som har avtjent førstegangstjeneste få uttelling ved opptak til høyere utdanning.

likestilles med arbeidserfaring. Som utdanning gjelder bestått årstrinn i videregående opplæring, godkjent årskurs fra folkehøyskole og/eller eksamen fra utdanning som har vart i minst ett år. Også disse søkerne må oppfylle fagkravene og timefordelingsantallet som følger av opptaksforskriften § 2-1 første ledd. Denne bestemmelsen omtales ofte som 23/5-regelen.

Prinsippet om 23/5-regelen ble presisert i Ot.prp. nr. 79 (2003–2004)

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) Om lov om universiteter og høyskoler.

i merknaden til universitets- og høyskoleloven § 3-6 første ledd:

Annet generelt opptaksgrunnlag vil bl.a. være […] individuell vurdering av yrkespraksis/utdanning ved 23 års alder, […] kombinert med eksamen i spesifiserte allmenne fag.

I tillegg er man etter opptaksforskriften § 2-2 første ledd kvalifisert for opptak til høyere utdanning hvis man har bestått videregående utdanning fra et av de andre nordiske landene. Dette følger av Reykjavik-erklæringen fra 1971

St.prp. nr. 7 (1996–97) Om samtykke til godkjenning av avtale av 3. september 1996 mellom Danmark, Finland, Island, Noreg og Sverige om tilgjenge til høgare utdanning.

(revidert en rekke ganger siden). Denne nordiske avtalen gjelder gjensidig godkjenning av utdanning. Avtalen omfatter godkjenning av studieperioder og eksamener og muligheten til å kombinere utdanning fra flere nordiske land. I artikkel 1 i Reykjavik-erklæringen står det:

Partene forplikter seg gjensidig til å gi utdanningssøkende som er bosatt i et annet nordisk land adgang til sin offentlige høyere utdanning på samme eller likeverdige vilkår som søkere fra sitt eget land. En utdanningssøkende som er berettiget til å søke høyere utdanning i det land vedkommende er bosatt, er også berettiget til å søke høyere utdanning i de andre nordiske land. Partene forplikter seg videre til på beste måte å arbeide for at tilsvarende anvendes på private, offentlig godkjente og finansierte høyere utdanningsinstitusjoner.

Det er ikke tilleggskrav om norsk når den videregående utdanningen gir generelt opptaksgrunnlag til universiteter og høyskoler i de respektive landene.

Søkere som har utdanning fra land utenfor Norden, må i tillegg til å dokumentere bestått utdanning på nivå med norsk treårig videregående opplæring som gir generell studiekompetanse i henhold til GSU-listen, dokumentere kunnskaper i norsk på et nærmere definert nivå, jf. opptaksforskriften § 2-2 andre ledd. GSU-listen inneholder informasjon om hva slags utdanning søkere med utenlandsk utdanning må ha for å kunne få opptak til universiteter og høyskoler i Norge. Listen er bindende ved opptak til lavere grad ved universiteter og høyskoler. Den er veiledende for opptak til høyere grads studier og når NOKUT vurderer generell godkjenning av utenlandsk utdanning. Tildeling av utdanningsstøtte fra Lånekassen er også forankret i GSU-listens nivåvurderinger.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-6 sjette ledd at den som er tatt opp som student ved en utdanningsinstitusjon under loven, har adgang til delta i åpne studier ved de øvrige utdanningsinstitusjonene. Dette forutsetter at opptakskravet til studiet er generell studiekompetanse, og at søkeren ikke er tatt opp med hjemmel i lovbestemmelsens andre, tredje eller fjerde ledd. En søker oppnår altså «nasjonal» generell studiekompetanse hvis hun eller han får godkjent generell studiekompetanse ved én institusjon som er regulert av universitets- og høyskoleloven. Unntak fra kravet om generell studiekompetanse for enkelte fag eller studier etter universitets- og høyskoleloven § 3-6 andre, tredje og fjerde ledd, kan således ikke gjøres gjeldende ved andre studier eller institusjoner enn der unntaket i sin tid ble innvilget.

Det finnes flere unntak fra kravet om generell studiekompetanse. For noen studier er det også fastsatt spesielle opptakskrav i tillegg til kravet om generell studiekompetanse. Dette er omtalt under i punkt 17.2.4 og under utvalgets vurderinger i punkt 17.4.3.

Det følger av opptaksforskriften § 2-3 at søkere som er tatt opp til høyere utdanning på grunnlag av regler om unntak fra kravet om generell studiekompetanse, jf. kapittel 3 i opptaksforskriften, og som har bestått en slik utdanning på minst ett år (60 studiepoeng), får generell studiekompetanse hvis de kan dokumentere norskkunnskaper. De som har fullført fagskoleutdanning med et omfang på 120 studiepoeng (tilsvarende to studieår), vil også oppnå generell studiekompetanse, men må ikke på samme måte som de som har tatt høyere utdanning, dokumentere norskkunnskaper, jf. opptaksforskriften § 2-4, se punkt 17.4.2 for en nærmere omtale av dette.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-7 niende ledd at dersom en institusjon har rekruttert utenlandske studenter ved å benytte eksterne formidlingstjenester, har institusjonen blant annet ansvar for at studentene har fått tilfredsstillende informasjon om de studier vedkommende er opptatt til, herunder om studiets oppbygging, hvilken tid studiet er normert til og hvilke faglige krav som stilles.

17.2.3 Unntak fra kravet om generell studiekompetanse

17.2.3.1 Y-vei

For søkere som ikke har generell studiekompetanse, og som ønsker å studere innenfor enkelte ingeniørutdanninger, følger det av opptaksforskriften § 3-3 at det er mulig å søke om opptak til en spesielt tilrettelagt ingeniørutdanning. Dette opptaksgrunnlaget omtales ofte som «Y-veien». Y-veien er spesielt tilrettelagte studieprogrammer for søkere som ikke har generell studiekompetanse, men som har relevant fagbrev fra videregående opplæring. Y-veien gir i utgangspunktet ikke generell studiekompetanse.

Y-veien ble opprinnelig startet som et forsøk etter universitets- og høyskoleloven § 1-2 fjerde ledd basert på sviktende rekruttering ved enkelte ingeniørutdanninger. I 2007 ble den fastsatt som en alternativ vei for opptak til spesielt tilrettelagt ingeniørutdanning. Etter forslag fra enkelte institusjoner har det senere blitt etablert flere tilbud basert på relevant fagbrev, primært som tiltak for å få flere søkere til studier der fagmiljøene har slitt med rekrutteringen.

I Meld. St. 13 (2011–2012) Utdanning for velferd. Samspill i praksis foreslo Kunnskapsdepartementet å etablere forsøk med Y-vei for opptak til sykepleier-, vernepleier-, barnevernspedagog- og barnehagelærerutdanning. Stortinget sluttet seg til dette, og i 2015 ble det bevilget midler til utvikling av slike forsøk. Unntaket var at sykepleierutdanningen ikke skal bruke Y-vei, men en tre-semesterordning (kalt TRES), også dette etter mønster fra arbeidet med økt rekruttering til ingeniørutdanningen.

17.2.3.2 Realkompetansevurdering

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-6 andre ledd at utdanningsinstitusjonene kan gi søkere som er 25 år eller eldre i opptaksåret, opptak til enkeltstudier hvis de på grunnlag av realkompetanse har de nødvendige kvalifikasjonene for det aktuelle studiet. Realkompetanse omtales ofte som dokumentert kunnskap, dokumenterte ferdigheter og generell kompetanse tilegnet uavhengig av læringsarena gjennom formell, ikke-formell og uformell læring. Formell læring er den læring som skjer i utdanningssystemet, eventuelt for autorisasjons- og/eller sertifiseringsformål. Ikke-formell læring er strukturert opplæring gjennom kurs og andre tilbud som ikke inngår i utdanningssystemet, mens uformell læring skjer gjennom livet på arenaer som ikke først og fremst er beregnet på strukturert læring.

Bestemmelsen om opptak og fritak på grunnlag av realkompetansevurdering ble innført ved en lovendring som trådte i kraft 1. januar 2001, jf. Ot.prp. nr. 58 (1999–2000)

Ot.prp. nr. 58 (1999–2000) Om lov om endring i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler.

. Dette var ledd i oppfølgingen av Kompetansereformen på 1990-tallet, jf. St.meld. nr. 42 (1997–98)

St.meld. nr. 42 (1997–1998) Kompetansereformen.

og Innst. S. nr. 78 (1998–1999)

Innst. S. nr. 78 (1998–1999) Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om kompetansereformen.

, der Stortinget konkluderte med at realkompetanse skulle kunne gi avkortning i utdanning. I motsetning til den såkalte 23/5-bestemmelsen i opptaksforskriften § 2-1 andre ledd er det ikke krav til fagsammensetning eller timefordeling ved realkompetansevurdering.

Universitetene og høyskolene må vurdere kvalifikasjonene opp mot det faget søkeren ønsker å studere. Søkeren må ha de faglige forutsetningene for å kunne gjennomføre det aktuelle studiet, jf. opptaksforskriften § 3-1 tredje ledd. Dokumentert realkompetanse kan både gi opptak til høyere utdanning og gi grunnlag for fritak for hele eller deler av et studium, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-5 andre ledd.

17.2.3.3 Dispensasjon i særskilte tilfeller

Det følger videre av universitets- og høyskoleloven § 3-6 tredje ledd at utdanningsinstitusjonene i særskilte tilfeller også kan gjøre unntak fra bestemmelsen om generell studiekompetanse for søkere som er under 25 år (dispensasjon). To vilkår må være oppfylt for at en institusjon skal kunne gi dispensasjon: For det første må institusjonen vurdere om det foreligger varig sykdom, funksjonsnedsettelse eller lignende tilstand. Dette er et absolutt krav. For det andre må institusjonen vurdere om søkerens tilstand er av en slik karakter at det ikke har vært mulig for søkeren å oppfylle enkelte krav om generell studiekompetanse.

Ifølge Rundskriv F-03-18 er formålet med dispensasjonsadgangen å hindre åpenbar urimelig behandling av enkeltsøkere. Institusjonene kan bare bruke bestemmelsen i tilfeller der helt spesielle hensyn gjør seg gjeldende. Som ved opptak på grunnlag av realkompetanse i henhold til opptaksforskriften § 3-1 må institusjonen gjøre en konkret vurdering av om studenten er kvalifisert for det studiet vedkommende søker om opptak til. Søkeren må godtgjøre at han eller hun har de nødvendige faglige forutsetningene for å gjennomføre det aktuelle studiet. Dokumentasjon kan for eksempel være attest fra lege, annet helsepersonell, pedagogisk-psykologisk tjeneste eller tilsvarende.

Dispensasjonsbestemmelsen kan forveksles med rangering på grunnlag av «særskilt vurdering», jf. forskriften § 7-13. Bestemmelsen om særskilt vurdering i forskriften gjelder også søkere som er under 25 år og har personlige utfordringer som har innvirket på resultatet fra videregående opplæring. Forskjellen er at søkere som rangeres på grunnlag av «særskilt vurdering», i motsetning til søkere som ber om en dispensasjonsvurdering, har oppnådd generell studiekompetanse, jf. omtalen av denne bestemmelsen under punkt 17.3.6.3.

Universitets- og høyskoleloven § 3-6 tredje ledd gjelder bare for søkere som er under 25 år. Det vil si at søkere som fyller 25 år i opptaksåret, ikke vil kunne vurderes etter bestemmelsen selv om de oppfyller vilkårene ellers. Søkere over 25 år som ikke oppfyller kravet om generell studiekompetanse, kan søke om opptak basert på realkompetansevurdering i henhold til universitets- og høyskoleloven § 3-6 andre ledd, jf. punkt 17.2.3.2.

17.2.3.4 Unntak for enkelte studier

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-6 fjerde ledd at departementet i forskrift kan unnta enkelte studier eller fag fra kravene om generell studiekompetanse. Dette har departementet gjort i opptaksforskriften §§ 3-4 til 3-9.

Det første unntaket fra kravet om generell studiekompetanse gjelder for opptak til spesielt tilrettelagt ingeniørutdanning, jf. § 3-3. For at en søker skal bli tatt opp til denne utdanningen, må vedkommende ha relevant fag- eller svennebrev. Se ellers omtale av Y-veien under punkt 17.2.3.1.

Et annet unntak gjelder for enkelte arkitekturfag og tekniske fag, jf. opptaksforskriften § 3-4. Dette gjelder for integrerte masterstudier i tilfeller der søkeren har bestått nærmere angitte forkurs.

Unntaket i opptaksforskriften § 3-5 gjelder for opptak til enkelte språkfag hvis søkeren har samisk, finsk eller kvensk tilknytning.

Det mest brukte unntaket følger av opptaksforskriften § 3-6 og gjelder for opptak til enkelte kunstfag. For opptak til kunstfag er det ofte krav om opptaksprøve, jf. opptaksforskriften § 4-9. Institusjonen gjør en konkret vurdering av om søkeren er kvalifisert for det studiet vedkommende søker om opptak til, selv om vedkommende ikke har generell studiekompetanse. Bestemmelsen kan bare brukes i enkelttilfeller der helt spesielle hensyn knyttet til den spesifikke søkeren gjør seg gjeldende. Institusjonen må gjøre en vurdering etter opptaksforskriften § 3-6 før en søker eventuelt kan avlegge opptaksprøve i henhold til opptaksforskriften § 4-9.

Opptaksforskriften §§ 3-7, 3-8 og 3-9 hjemler mulighet til å gjøre unntak fra kravet om generell studiekompetanse for opptak til studium i henholdsvis akvakultur – havbruk og fiskerifag, nautikk, og serviceledelse og markedsføring.

17.2.4 Spesielle opptakskrav

Det har vært et prinsipp at tilnærmet like studier skal ha samme opptakskrav. Det er likevel lang tradisjon for å kreve spesielle fag fra videregående opplæring for opptak til enkelte studier. Tidligere var det som regel fagmiljøene selv som foreslo spesielle opptakskrav (også unntak fra kravet om generell studiekompetanse), men i senere år er dette endret. Departementet har siden 1995 fastsatt spesielle opptakskrav. I 2004 foreslo departementet å fastsette poeng- og karakterkrav til lærerutdanninger (vedtatt i 2005). Begrunnelsen var et ønske om å styrke kvaliteten i utdanningen, tiltrekke seg bedre kandidater og heve statusen til læreryrket.

Universitets- og høyskoleloven § 3-6 femte ledd gir departementet hjemmel til å fastsette spesielle opptakskrav i forskrift når hensynet til gjennomføringen av studiet gjør det nødvendig. Utdanningsinstitusjoner som ønsker å innføre spesielle opptakskrav for lavere grad, må i dag søke Kunnskapsdepartementet. Spesielle opptakskrav følger av kapittel 4 i opptaksforskriften og gjelder for opptak til alle lavere grads studier ved universiteter og høyskoler. Spesielle opptakskrav er fastsatt i tilfeller der studiet forutsetter særlige kunnskaper eller ferdigheter. Spesielle opptakskrav er også ment å være et virkemiddel for å sikre høyere inntakskvalitet på nye studenter.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 1-2 fjerde ledd at departementet, etter innstilling fra styret ved utdanningsinstitusjonen, kan vedta at institusjonen kan gjøre avvik fra loven og forskriftene til loven i forbindelse med tidsavgrensede pedagogiske eller organisatoriske forsøk. Hvilke forsøksordninger med spesielle opptakskrav som gjelder på et visst tidspunkt, går frem av opptaksforskriften kapittel 4, som fastsetter hvilke studier de gjelder for, og i hvilken tidsperiode.

I dag er det forsøksordninger med spesielle opptakskrav til flere studier. Det finnes blant annet en forsøksordning med krav om fordypning i realfag i matematikk (R2) for opptak til spesifiserte studieprogrammer ved for eksempel Universitetet i Bergen og Universitetet i Oslo. Det stilles dessuten karakterkrav i engelsk for opptak til noen få engelskspråklige utdanningsprogrammer. For opptak til medisin, odontologi, ernæring, farmasi, informatikk og ingeniørutdanning er det krav om spesifikke programfag i realfag, mens det for opptak til grunnskolelærerutdanning og femårig integrert lektorutdanning er fastsatt poeng- og karakterkrav. Til sykepleierutdanning er det fra opptaksåret 2018/2019 karakterkrav i fellesfagene norsk og matematikk. For de fleste kunstutdanninger er det krav om opptaksprøve.

Stortinget har tidligere bedt departementet om å åpne for at utdanningsinstitusjoner som ønsker det, skal kunne bruke intervju ved opptak til lærerutdanninger. En slik mulighet er lagt inn i opptaksforskriften, men det er foreløpig ingen institusjoner som har varslet at de ønsker å ta den i bruk.

17.2.5 Rangering av søkere ved opptak

17.2.5.1 Innledning

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-7 andre ledd at departementet kan gi forskrift om rangering av opptaket til høyere utdanning. Dette er gjort i opptaksforskriften kapittel 7. Bestemmelsene om rangering av søkere gjelder for opptak til lavere grads studier, inkludert det lokale opptaket.

Det har i senere år vært en del oppmerksomhet rettet mot særbehandling av det ene kjønn i forhold til det andre ved opptak til høyere utdanning. Bruk av kjønnspoeng er et virkemiddel for å jevne ut kjønnsforskjellene i høyere utdanning. Under punkt 17.4.5 går utvalget nærmere inn på vurderinger om dette.

Boks 17.3 Politisk påvirkning i videregående opplæring

Opptaksforskriften brukes i økende grad politisk for å styre elevenes fagvalg i videregående opplæring. Et eksempel på dette var da departementet fastsatte den første felles forskriften for regionale høyskoler i 19911, og samtidig varslet at de ville innføre en ordning med tilleggspoeng for søkere som i videregående opplæring hadde valgt studieretningsfag over to år. Dette ble omtalt som en «fordypning» i et konkret fag. I forskrift til opplæringsloven lå det den gangen bare krav om én fordypning for å få vitnemål. Dette førte til at mange elever valgte enklere fag for å oppnå gode karakterer. Da fordypningspoeng (nå generelt omtalt som tilleggspoeng) ble innført fra og med opptaket til studieåret 1993/1994, ga det raskt det ønskede resultatet: Flere elever i videregående opplæring valgte minst én ekstra fordypning.

I 1995 ble det laget en strategi for å få flere i videregående opplæring til å velge realfag. Denne strategien inneholdt også bestemmelser om å gi tilleggspoeng ved opptak til høyere utdanning hvis elevene hadde valgt realfag som studieretningsfag. Bestemmelser om realfagspoeng ble fastsatt i opptaksforskriften, med virkning fra opptak til studieåret 1996/1997.

I 1999 fastsatte departementet, etter at Stortinget hadde drøftet prinsippene for rangering av kvalifiserte søkere, de første felles forskriftene om henholdsvis opptakskrav og rangering. Det var først i 2007 at det kom en felles forskrift som omfattet opptaket til lavere grads studier, inkludert klagebestemmelser, og som dannet grunnlaget for dagens forskrift om opptak til høyere utdanning.

1 Forskrift 12. desember 1991 nr. 812 om opptak til regionale høgskoler.

17.2.5.2 Kvoter for førstegangsvitnemål og ordinær kvote

Opptak til et studium skjer på grunnlag av rangering innenfor kvoter. En kvote er et bestemt antall eller en bestemt andel av studieplassene som fordeles blant søkere som tilfredsstiller nærmere bestemte krav. Alle kvalifiserte søkere som innen fastsatte frister for opptaket dokumenterer at de oppfyller kriteriene for en gitt kvote, konkurrerer om studieplass i denne kvoten. Grunnlaget for rangering er den dokumentasjonen som kvalifiserer søkeren for et studium. Søkere med høy poengsum skal rangeres foran søkere med lav poengsum. Søkere som tilhører samme kvote, og som har lik poengsum, skal rangeres etter alder, og eldre søkere skal gå foran yngre søkere. Ti dager etter studiestart kan hver utdanningsinstitusjon – hvis noen av søkerne som har fått plass på grunnlag av rangering, ikke har møtt opp – tilby ledige studieplasser til kvalifiserte søkere uten hensyn til rangeringen ellers.

Alle som søker om opptak til høyere utdanning, tilhører i utgangspunktet det som kalles ordinær kvote. Dette gjelder også søkere som er under 22 år i opptaksåret. I ordinær kvote er beregningsgrunnlaget karakterene fra videregående opplæring, og eventuelle forbedrede karakterer og karakterer i nye fag oppnådd som privatist etter fullført videregående opplæring. I tillegg teller eventuelle realfagspoeng, språkpoeng, alderspoeng og tilleggspoeng for fullført folkehøyskole, fullført militær-/siviltjeneste eller allerede fullført høyere utdanning eller fagskoleutdanning. Ved opptak til enkelte utdanninger kan det gis inntil to tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn når nærmere kriterier er oppfylt. Det finnes også andre spesielle kvoter, blant annet av geografisk art. De sistnevnte går ut på at søkere fra noen landsdeler får søke i en nærmere definert kvote som gjør at de lettere kommer inn på det aktuelle studiet. Dette er omtalt under punkt 17.2.5.4.

Kvote for førstegangsvitnemål gjelder for søkere som er under 22 år i opptaksåret, og som etter tre år i videregående opplæring har fått et vitnemål som gir generell studiekompetanse. Søkeren blir automatisk poengberegnet i begge kvoter (både i kvoten for førstegangsvitnemål og i ordinær kvote) og havner i den kvoten som gir best uttelling. Innenfor kvoten for førstegangsvitnemål er det bare karakterpoeng og eventuelle tilleggspoeng for realfag og fremmedspråk, og eventuelt tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn, som teller med i søknaden om opptak til høyere utdanning. Det vil si at tilleggspoeng for alder, førstegangstjeneste, annen utdanning som er tatt etter videregående skole, eller fag som søkeren har forbedret, ikke teller med i beregningen i kvoten for førstegangsvitnemål.

Kvoten for førstegangsvitnemål er på 50 prosent av de tildelte studieplassene. Opptak til lavere grads studier i høyere utdanning har blitt organisert i to slike kvoter i over 20 år. Kvotene har hatt noe ulike innretninger og navn, men har bestått av én kvote for såkalte unge søkere som ikke har hatt mulighet til å opparbeide seg tilleggspoeng eller forbedre karakterene sine, og én ordinær kvote. Hensikten har vært, og er, at siden det eksisterer en mulighet for å forbedre fag, må man sikre at søkere som kommer rett fra videregående skole, også har mulighet til å konkurrere om studieplassene. I kvoten for førstegangsvitnemål er det ofte litt lavere poenggrenser for å komme inn på de forskjellige utdanningene enn i ordinær kvote.

17.2.5.3 Vurdering av opptak på grunnlag av særskilt vurdering

Særskilt vurdering er hjemlet i opptaksforskriften § 7-13. Det er en vurdering søkere med generell studiekompetanse kan søke om å få. Hensikten med bestemmelsen i § 7-13 er å ivareta søkere som ikke har hatt mulighet til å vise sine egentlige ferdigheter i løpet av videregående opplæring, ved å gi dem rett til særskilt vurdering. Bestemmelsen skal i utgangspunktet ivareta en sårbar gruppe.

En søker kan få en slik vurdering hvis forhold som et annet morsmål enn norsk, sykdom i løpet av skoletiden eller funksjonsnedsettelse gir grunn til å tro at karakterene ikke gir et rett bilde av søkerens kvalifikasjoner. Det er lærere i videregående skole som vurderer elevenes kvalifikasjoner i fag, og som avgjør karakternivå. Slike vurderinger og retten til å klage på dem følger av opplæringsloven

Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova).

og medfølgende forskrifter.

17.2.5.4 Tilleggspoeng

Tilleggspoeng kan deles inn i to hovedgrupper. Noen tilleggspoeng gis som følge av at elevene tar bestemte fag i videregående opplæring, mens andre gis etter at videregående opplæring er fullført.

17.2.5.4.1 Tilleggspoeng fra videregående opplæring

I dag får søkere tilleggspoeng for språk- og realfag de tar i videregående opplæring. Tilleggspoeng i språkfag får elevene når de tar fordypning i et tredjespråk, det vil si et annet språk enn norsk og engelsk. For realfag får søkere tilleggspoeng for å ta for eksempel fysikk, kjemi og biologi.

Elever kan få maksimalt fire tilleggspoeng for fag de tar i videregående opplæring. Hensikten med å gi slike tilleggspoeng er å forberede søkerne bedre på høyere utdanning. Hvilke fag som gir poeng, henger imidlertid til en viss grad sammen med politiske mål og et ønske om å stimulere elever til å ta visse fag fremfor andre. For eksempel er det ikke så mange år siden man for første gang ga tilleggspoeng for språk. Årsaken var at elevene i videregående opplæring i mindre grad enn før ønsket å ta et tredje fremmedspråk. Myndighetene mente at dette på lengre sikt ville gi færre med kompetanse i språk, noe som igjen kunne føre til problemer for Norges samarbeid med andre land.

17.2.5.4.2 Tilleggspoeng etter videregående opplæring

Andre typer tilleggspoeng forbereder ikke nødvendigvis søkerne på høyere utdanning, men de gir dem utvilsomt en fordel i konkurransen om studieplass i ordinær kvote. Dette er tilleggspoeng som gis etter at videregående opplæring er fullført. Søkere kan få maksimalt åtte tilleggspoeng for alder (to poeng per år i fire år) og maksimalt to tilleggspoeng for å ha gjennomført ett år med enten folkehøyskole, fagskole, høyere utdanning, militær førstegangstjeneste eller siviltjeneste. Hvis en søker har tatt 120 studiepoeng ved en fagskole eller 60 studiepoeng ved et universitet eller en høyskole, og ikke har generell studiekompetanse fra før, og bruker dette for å oppnå generell studiekompetanse, vil vedkommende imidlertid ikke få tilleggspoeng for disse utdanningene.

I tillegg kan søkere få tilleggspoeng på grunnlag av kjønn.

Tilleggspoeng for kjønn kan fås både i kvoten for førstegangsvitenmål og i ordinær kvote. Tilleggspoeng kan gis ved opptak til studier der det ene kjønn er klart overrepresentert i både studentmassen og i yrket for øvrig. Tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn er bare relevant for studier der det er meget stor konkurranse om studieplassene, og der ett kjønn blir utkonkurrert av det andre kjønn på grunn av høyere poengsum. Bruk av tilleggspoeng for kjønn er omdiskutert. Tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn innebærer at man bevisst velger å gi søkere av det ene kjønn et gode som det andre kjønn ikke får (positiv særbehandling). Formålet er å oppnå større grad av likestilling mellom kjønnene på et overordnet nivå og dermed jevne ut strukturelle forskjeller i samfunnet. Dette kan bidra til at det over tid oppstår ønskede endringer i samfunnsstrukturer. Positiv særbehandling kan oppfattes som urettferdig fordi en person av et bestemt kjønn kommer inn på et studium på bekostning av en student av det motsatte kjønn som har høyere konkurransepoengsum.

Stortinget ba i anmodningsvedtak nr. 605 i 2016 regjeringen om å «utrede utforming og innføring av ekstrapoeng til gutter og jenter som søker på studier der det er for eksempel 80 prosent eller mer av det motsatte kjønn […]».

Kunnskapsdepartementet har derfor satt ned en arbeidsgruppe som skal se nærmere på rangeringsregelverket spesielt og opptaksregelverket generelt. Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) foretar i denne forbindelse en evaluering av rangeringsregelverket som vil bli lagt frem tidlig 2020. Arbeidet med å gjennomgå opptaksregelverket vil trolig bli sluttført våren 2020.

Det å kunne gi tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn ved opptak til høyere utdanning må vurderes konkret opp mot de kriteriene som fremgår av norsk lov, inkludert likestillingsregelverket, nasjonal praksis og praksis fra EFTA-domstolen og EU-domstolen, og opp mot behovet i samfunnet.

Grunnloven § 98 slår fast at alle er like for loven, og at ikke noe menneske må utsettes for usaklig eller urimelig forskjellsbehandling av andre. I utgangspunktet åpner ikke ordlyden i Grunnloven § 98 opp for et unntak for positiv særbehandling, men kontroll- og konstitusjonskomiteen presiserte følgende i Innst. 186 S (2013–2014)

Innst. 186 S (2013–2014) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om grunnlovsforslag fra Per-Kristian Foss, Martin Kolberg, Marit Nybakk, Jette F. Christensen, Anders Anundsen, Hallgeir H. Langeland, Per Olaf Lundteigen, Geir Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande om grunnlovfesting av sivile og politiske menneskerettigheter, med unntak av romertall X og romertall XXIV.

kapittel 2.1.6 s. 25:

Tolkningen av likhetsprinsippet gjøres mer tilgjengelig med forslaget om å beskrive ikke-diskrimineringsprinsippet i samme bestemmelse. Slik understrekes at privilegier ikke skal leses på samme måte som kvotering eller positiv forskjellsbehandling som har som mål å utjevne en eksisterende forskjell i mulighetsfordeling mellom grupper eller personer på grunnlag av egenskaper hos den enkelte […].

Stortinget mener altså at positiv særbehandling vil være tillatt etter Grunnloven dersom den ikke går lenger enn det som er saklig og forholdsmessig for å oppnå reell likestilling.

EUs likestillingsdirektiv

Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union. Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/54/EF av 5. juli 2006 om gjennomføring av prinsippet om like muligheter for og likebehandling av menn og kvinner i forbindelse med arbeid og yrkesdeltakelse (EUs likebehandlingsdirektiv).

er gjennomført i norsk rett gjennom likestillings- og diskrimineringsloven

Lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven).

. Direktivet forbyr direkte og indirekte diskriminering, trakassering på grunn av kjønn, seksuell trakassering og instruksjon om diskriminering, jf. direktivet artikkel 2. EUs likestillingsdirektiv åpner for positiv særbehandling i arbeidslivet, jf. direktivet artikkel 3.

Det fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven § 11 at tre krav må være oppfylt for at positiv særbehandling ikke skal være i strid med loven.

For det første er det et krav om at særbehandlingen skal være egnet til å fremme formålet til loven. Særbehandlingen må rettes inn mot den gruppen som står svakest på det aktuelle området. Den dårlige utgangsposisjonen kan skyldes ulike forhold. Det neste kravet er at tiltaket må være forholdsmessig. Det skal være et rimelig forhold mellom formålet man ønsker å oppnå, og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er for den eller dem som blir stilt dårligere. Det siste kravet er at særbehandlingen må stoppe når formålet med den er oppnådd. Det klare utgangspunktet er at positive særtiltak bare skal være for en avgrenset periode. For noen grupper kan det være behov for kontinuerlig positiv særbehandling for å oppnå reell likestilling. Likevel bør man ved utgangen av den opprinnelig avgrensede perioden vurdere om man skal fortsette med særbehandlingen.

Etter at den nye likestillings- og diskrimineringsloven trådte i kraft 1. januar 2018, ble opptaksforskriften § 7-9 om tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn endret slik at det er mulig å gi tilleggspoeng ved opptak til alle studier hvor menn eller kvinner er sterkt underrepresentert i utdanning og yrke.

17.2.5.5 Spesielle kvoter

I tillegg til ordinær kvote og kvote for førstegangsvitnemål finnes det spesielle kvoter som ofte har et geografisk eller etnisk tilsnitt. De spesielle kvotene fremgår av opptaksforskriften § 7-3. For eksempel har Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet en del kvoter for samiskspråklige søkere og for søkere med tilknytning til Nord-Norge. Geografiske kvoter anses ikke å være i strid med diskrimineringsregelverket. Innenfor enkelte utdanninger finnes det også spesielle kvoter for å kvotere inn søkere med relevant arbeidserfaring eller beståtte forkurs.

17.2.6 Opptak til høyere grads utdanning

Opptak til høyere grads studier som bygger på lavere grad (vanligvis bachelor), følger av universitets- og høyskoleloven § 3-6 syvende ledd. Med «høyere grad» menes nivået over bachelorutdanningen. Bestemmelsen gjelder det faglige grunnlaget for opptak til påbygging til mastergrad, doktorgradsstudier og andre påbyggingsstudier (for eksempel praktisk-pedagogisk utdanning (PPU)). Utdanningsinstitusjonen kan fastsette både faglige minstekrav og spesielle krav ved opptak til disse studiene, med mindre departementet har fastsatt opptakskrav i forskrift, for eksempel i mastergradsforskriften

Forskrift 1. desember 2005 nr. 1392 om krav til mastergrad (mastergradsforskriften).

, eller i rammeplan. Faglige minstekrav for opptak kan være nødvendige ut fra hensynet til studiekvalitet og fornuftig ressursdisponering, også i situasjoner hvor det er fysisk mulig å ta imot flere studenter.

17.2.7 Nasjonal samordning av opptaket

Boks 17.4 Samordna opptak – kort historikk

Før det samordnede opptaket ble innført, sendte søkere ofte inn flere søknader, siden mange studier hadde strengt regulert adgang. Dette førte ikke bare til mye arbeid for opptakskontorene, men også til at mange av studieplassene kunne bli stående ledige, fordi noen søkere fikk flere tilbud og tok imot tilbud fra flere institusjoner. Ingen hadde oversikt over hvor mange som søkte, bare hvor mange søknader som var kommet inn på hvert enkelt studiested.

På bakgrunn av en anbefaling fra Bjørn Pedersenutvalget ble det i 1991 opprettet et sekretariat som fikk navnet «Samordnet opptak». Samordnet opptak var først organisert som et toårig prosjekt som skulle utvikle og drive et sentralt register over søkere til høyere utdanning. Samordnet opptak fastsatte felles søknadsfrister, siste frist for utsendelse av tilbud om studieplass og felles svarfrist for å takke ja til studieplass. Samordnet opptak kunne gi statistiske data om opptaket, og det ble også gjennomført et pilotprosjekt med en modell for samordnet opptak for grupper av studier som før hadde hatt egne opptak ved hver enkelt høyskole. I april 1993 vedtok departementet å videreføre tjenesten som da fikk det endelige navnet «Samordna opptak». Departementet oppnevnte også en styringsgruppe som i tillegg til å ha det løpende ansvaret for Samordna opptak fikk i oppgave å foreslå en nasjonal opptaksmodell for opptak til grunnutdanninger ved universiteter og høyskoler.

I Ot.prp. nr. 85 (1993–94)1 s. 66 står det om bestemmelsen om det samordnede opptaket:

Fordi svært mange søker studieplass ved flere institusjoner, er det et uttalt behov for å kunne samordne informasjonsmateriell, søknadsfrister og den praktiske gjennomføringen av opptaket, både av hensyn til søkerne og av hensyn til institusjonene. Det arbeides videre med å finne fram til en metode hvor søkerne bare får tilbud om én studieplass ved siste opptaksrunde. Dermed vil man bedre kunne motvirke at studieplasser blir stående ledige fordi de som får den, har tatt imot studieplass andre steder.

1 Ot.prp. nr. 85 (1993–94) Om lov om høgre utdanning.

17.2.7.1 Innledning

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-7 første og andre ledd at departementet kan gi forskrift om nasjonal samordning av opptak og forskrift om klagebehandling og rangering av søkerne. Opptaksforskriften er vedtatt med hjemmel i denne lovbestemmelsen.

I merknaden til § 3-7 første ledd i Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) står det blant annet følgende:

Departementet kan pålegge institusjonene å delta i nasjonal samordning av opptak. Et eventuelt pålegg om slik deltakelse vil måtte skje i dialog med aktuelle institusjoner og institusjonene kan eventuelt pålegges delvis samordning.

I dag deltar alle statlige og noen private utdanningsinstitusjoner i det samordnede opptaket. Samordna opptak sørger for at hver søker bare får tilbud om én studieplass, og eventuelt en ventelisteplass. Tjenesten Samordna opptak er en del av Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit). Søkere kan klage på vedtak om opptak i det samordnede opptaket til en egen nasjonal klagenemnd.

17.2.7.2 Den nasjonale opptaksmodellen

Den nasjonale opptaksmodellen (NOM) har vært i bruk fra og med studieåret 1995/1996. Et nasjonalt og enhetlig opptaksregelverk og endringsprosedyrer som innebærer at det varsles i rimelig tid før elever i videregående opplæring velger programfag, innebærer at viktige prinsipper som forutsigbarhet, likebehandling og oversiktlighet ivaretas. Den nasjonale opptaksmodellen ble utviklet på grunnlag av resultatene fra prøveprosjekter med felles nasjonalt opptak til sykepleier- og ingeniørutdanning på begynnelsen av 1990-tallet.

Opptak til lavere grads studier skjer primært gjennom tjenesten Samordna opptak, der de ulike utdanningsinstitusjonene som hovedregel saksbehandler opptaket for hverandre. Alle statlige høyskoler og universiteter må delta i det samordnede opptaket for lavere grads studier, mens det er frivillig for private høyskoler. Det er likevel slik at mange private høyskoler deltar i ordningen, fordi de da får fordelen av å eksponere sine studier og samarbeid i saksbehandlingen. Av store private høyskoler som ikke deltar, er blant andre Handelshøyskolen BI og Høyskolen Kristiania. Hos disse skjer opptaket lokalt ved den enkelte utdanningsinstitusjonen.

Fra 2020 omfatter Samordna opptak også opptak til fagskoleutdanninger.

17.2.7.3 Klageordning

Vedtak om opptak til høyere utdanning er et enkeltvedtak, og søkerne kan klage i henhold til forvaltningsloven

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

§ 28. Etter universitets- og høyskoleloven § 3-7 andre ledd kan departementet fastsette forskrift om klagebehandling, og det har det gjort i opptaksforskriften kapittel 8. Hvis en søker mener at det er gjort en feil i forbindelse med behandlingen av søknaden, må søkeren klage så raskt som mulig og senest tre uker etter at vedkommende har fått vedtaket.

Kunnskapsdepartementet har oppnevnt nasjonal klagenemnd for å behandle klager på enkeltvedtak som Samordna opptak fatter om opptak til lavere grads studier ved universiteter og høyskoler. Bestemmelser om klagenemndas sammensetning er fastsatt i opptaksforskriften § 8-2. Lederen for nemnda skal oppfylle kravene som stilles til lagdommere, jf. bestemmelsens andre ledd. Den nasjonale klagenemnda behandler ikke klager på lokale opptak. Det gjør klagenemnda ved den enkelte utdanningsinstitusjonen. Den nasjonale klagenemnda behandler heller ikke klager på vedtak om opptak på grunnlag av realkompetanse, klager på opptak etter at det er innvilget dispensasjon fra enkelte av kravene om generell studiekompetanse, eller klager på vurderinger av spesielle opptakskrav som omfatter ferdigheter eller opptaksprøver fastsatt av institusjonen. Det er klagenemnda ved den aktuelle utdanningsinstitusjonen som behandler slike klager. Vedtakene til nasjonal klagenemnd er endelige, og søkerne kan ikke klage på dem.

Det er Unit som fungerer som sekretariat for nasjonal klagenemnd. De har ansvar for å forberede og tilrettelegge klagesakene for nemnda og å innkalle til møter i samråd med nemndas leder.

En generell omtale av andre klageordninger gis i kapittel 26.

17.3 Opptakssystem i de andre nordiske landene

17.3.1 Sverige

I Sverige skiller de mellom «grundläggande behörighet» og «särskild behörighet» ved opptak til høyere utdanning. Det kreves grundläggande behörighet for opptak til all høyere utdanning på grunnivå. For å få grundläggande behörighet må man ha fullført og bestått «högskoleförberedande program» eller yrkeseksamen. For sistnevnte er det spesifikke krav til svensk og engelsk.

Selv om enkelte studier krever grundläggande behörighet, har de fleste studier også krav om särskild behörighet. Hva den innebærer, varierer mellom utdanninger. Den särskilde behörigheten er inndelt i «områdebehörigheter», der det er felles opptakskrav for større fagområder med utgangspunkt i fag i gymnasieskolan (tilsvarer norske videregående opplæring). Dette er henholdsvis humaniora/juridik/teologi, arkitektur/naturresurser, beteendevetenskap/ekonomi/samhällsvetenskap, undervisning, fysik/matematik/teknik og farmaci/medicin/naturresurser/naturvetenskap/odontologi/omsorg/vård. For enkelte studier er det krav om bestemte typer arbeidserfaring for å oppnå särskild behörighet.

Alt i alt kreves det särskild behörighet for så mange studier at man egentlig ikke kan si at det er et krav om generell studiekompetanse ved opptak til høyere utdanning i Sverige.

17.3.2 Danmark

Opptak til de fleste høyere utdanninger i Danmark krever en «gymnasial eksamen», men for noen studier godkjennes også andre utdanninger eller kvalifikasjoner som opptaksgrunnlag. I tillegg har de fleste høyere utdanninger spesifikke opptakskrav, det vil si krav om «bestemte gymnasiale fag på bestemte niveauer», bestemte minimumskarakterer i «krævede fag» eller et bestemt minimumsgjennomsnitt fra den gymnasiale eksamen.

Som i Sverige er normalen spesielle opptakskrav.

I Danmark skjer opptaket til høyere utdanning i to kvoter: kvote 1 og kvote 2. De fleste søkere får studieplass i kvote 1. Kvote 1 er for søkere som har vitnemål fra «adgangsgivende gymnasial eksamen», og som har et karaktersnitt fra videregående opplæring på et visst nivå. Kvote 2 er for alle andre søkere og ses på som en mer helhetlig vurdering. I kvote 1 finnes det en bonusordning for tidlig studiestart. Den går ut på at søkere som søker innen to år etter at de har avsluttet videregående opplæring, får karaktergjennomsnittet sitt ganget med 1,8.

I det danske opptakssystemet er det ikke mulig å forbedre karakterene fra videregående opplæring. Søkere kan bare ta nye fag som de trenger for å oppfylle et spesielt opptakskrav. I Danmark har man sett en tendens til at elever velger «lette» fag på videregående skole for å få et høyere karaktergjennomsnitt, og at de i ettertid tar fag de trenger for å oppfylle spesielle opptakskrav. For å motvirke denne tendensen vil det fra og med 2020 bli regnet en ny gjennomsnittskarakter. Dette er imidlertid bare aktuelt for studier som krever faget/fagene søkeren har tatt i ettertid, og bare hvis søkerens gjennomsnitt blir lavere ved at de nye fagene tas med. Den nye beregningen gjelder bare i kvote 1.

17.3.3 Finland

Opptak til finsk høyere utdanning krever minimum den finske «matriculation examination», som elevene tar ved avslutning av allmennfaglig videregående skole, eller en yrkeskvalifikasjon basert på minst tre års videregående opplæring. Opptaket er vanligvis basert på karakterer enten fra videregående opplæring eller fra opptaksprøve, eller på en kombinasjon av disse. I tillegg kan det gjelde spesifikke språkkrav (finsk, svensk med videre).

Bruk av opptaksprøver er svært utbredt. Institusjonene har en del frihet til å velge opptaksmetode og opptakskrav, og det er også forskjeller i opptakskrav mellom universiteter og «yrkeshögskoler» (tilsvarer høyskoler i Norge). Det gjør at det i praksis heller ikke i Finland finnes et system med generell studiekompetanse.

17.3.4 Island

Hovedregelen for opptak til islandsk høyere utdanning er fullført og bestått studieforberedende videregående skole (completed matriculation examination) eller tilsvarende. Det er også mulig å bli tatt opp på grunnlag av realkompetansevurdering.

Den islandske loven for høyere utdanning åpner for at universitetet og høyskolene kan fastsette tilleggskrav for opptak, for eksempel opptaksprøve. Her er minimumskravene satt nasjonalt, mens universitetene og høyskolene har frihet til selv å stille tilleggskrav.

17.4 Utvalgets vurderinger

17.4.1 Innledning

Det er et politisk omforent prinsipp at høyere utdanning skal være en mulighet for alle, uavhengig av sosioøkonomisk bakgrunn. Utvalget viser til at opptaksreglene blant annet skal sikre at de som ønsker det, i størst mulig grad skal kunne ta høyere utdanning og på den måten utvikle sin kompetanse i den retningen de ønsker. Grunnloven § 109 andre ledd sier at «statens myndigheter skal sikre […] like muligheter til høyere utdanning på grunnlag av kvalifikasjoner». Forutsatt at søkeren er kvalifisert, handler dette om å gi alle like muligheter til å ta utdanning, uavhengig av eventuelle personlige utfordringer eller den enkeltes økonomiske bakgrunn. Like muligheter sikrer vi i Norge blant annet gjennom universell utforming, individuell tilrettelegging og økonomisk støtte fra Lånekassen.

Høyere utdanning, og måten utdanningsinstitusjonene ivaretar kompetansebygging på, er av grunnleggende betydning både for den enkeltes liv og for samfunnet. I dag er høyere utdanning et knapphetsgode som skal fordeles på mange. Opptaksreglene er på den ene siden et regelsett som skal sikre at opptaket, eller konkurransen om plassene, foregår på best mulig måte, og der forvaltningsrettens grunnprinsipper om likebehandling, forutberegnelighet og åpenhet ivaretas. På den andre siden er opptaksreglene et system som skal sikre at studentene som kommer inn på høyere utdanning, tilfredsstiller grunnleggende kvalitative krav, og at de er tilstrekkelig forberedt til å gjennomføre høyere utdanning.

Hovedhensikten med opptaksreglene er at søkerne skal komme inn på ønsket studium, og at universitetene og høyskolene skal rekruttere de riktige studentene. Utvalget mener derfor at opptakskravene må utformes slik at søkere enkelt kan finne dem, og at studentene skjønner hva som er de faglige forutsetningene for å kunne gjennomføre det aktuelle studiet.

I tillegg er opptaksregelverket og opptakskravene et system som skal sikre kvalitet. Gjennom utvelgelseskriteriene som opptaksregelverket ivaretar, «siles» søkerne inn i studiene. For å få studieplass er det på de aller fleste studier tilstrekkelig at søkeren oppfyller et av opptaksgrunnlagene. På enkelte studier er det imidlertid nødvendig å ha de beste karakterene, riktig fagsammensetning og maksimale tilleggspoeng.

Det har vært et uttalt ønske fra både universitets- og høyskolesektoren, fra søkere og ikke minst fra rådgivere i videregående skole at regelverket skal være enkelt og forutsigbart. Kvoteordninger, tilleggspoeng og rangeringsregler medfører at det er mye å sette seg inn i for å kunne finne ut av eller gi gode råd om hvordan man kommer inn på ønsket utdanning. Det kan være vanskelig å skjønne hvilke fag i videregående opplæring som kvalifiserer til ønsket utdanning. Det kan nok også være vanskelig for studieveiledere å se hele bildet og gi gode råd. Mange elever forstår heller ikke fullt ut hva de ulike opptakskvotene innebærer, og at hvis de for eksempel satser på å forbedre karakterene etter videregående opplæring, konkurrerer de i en annen kvote (ordinær kvote), der inntakskravene (nesten alltid) er høyere enn i kvoten for førstegangsvitnemål.

Utvalget mener at det er viktig at det blir utviklet et robust opptaksregelverk, og at det er utfordrende å få til dette. De ulike kravene til regelverket spenner vidt. Regelverket må være tilgjengelig, oversiktlig og forutsigbart for de som skal bruke det. Regelverket skal også sikre at studentene er kvalifisert for å gjennomføre det studiet de søker på. For å sikre at de som tas opp er kvalifisert, og for å øke sjansen for at studentene fullfører studiet, stilles det særskilte opptakskrav til mange studier. Hyppige endringer og mange særskilte opptakskrav kan gjøre regelverket komplisert. Brukerne av regelverket er mange, elever i videregående skole, rådgivere, foreldre og alle de som jobber med opptak på høyskoler og universiteter, og de har ulike forutsetninger for å kunne forstå reglene.

Utvalget mener også at det kan være problematisk at dagens regelverk fører til at elever i den videregående skolen må velge fag og retning på utdanning allerede i første klasse på videregående skole hvis de ønsker å komme inn på bestemte studier. Ikke alle elever vil være i stand til å vite hvilken utdanning de bør satse på allerede da. Å ha mulighet til å bli tatt opp på et studium er dessuten ikke alltid det samme som mulighet til å gjennomføre studiet. Mange studenter har ikke tilstrekkelige forutsetninger for å fullføre det studiet de begynner på. Det følger blant annet av tilstandsrapporten for høyere utdanning fra 2019

Diku (Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning). Tilstandsrapport for høyere utdanning 2019. Diku rapportserie 05/2019. Hentet fra https://diku.no/rapporter/diku-rapportserie-05-2019-tilstandsrapport-for-hoeyere-utdanning-2019.

at bare 45 prosent av bachelorstudentene fullfører på normert tid. 20 prosent faller fra. For toårige masterstudier er tallene henholdsvis 49 prosent og ti prosent

Men Norge er ikke det eneste landet som har utfordringer med dårlig gjennomføring og høyt frafall. Også andre land har høyt frafall, og faktisk fullfører norske heltidsstudenter på bachelornivå i større grad på normert tid enn gjennomsnittet for de OECD-landene som har data om dette. Se OECD. Education at a Glance 2019. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development.

. Utvalget vil rette oppmerksomheten mot at det finnes gode alternativer til høyere utdanning, som for eksempel fagutdanning.

Dagens opptakssystem har bidratt til en massiv økning i antall privatister som tar opp fag fra videregående opplæring, ofte over flere år. I 2016 meldte 71 020 personer seg opp til privatisteksamen i fag i videregående skole. Siden 2009 har antallet som melder seg opp til privatisteksamen, økt med 71 prosent (2009: 41 363, 2016: 71 020).

Utvalget mener at det bør sees på andre mulige systemer for opptak. I andre land er det ordninger med nasjonale opptaksprøver. I Danmark er det nå innført en ordning der studentene ikke kan ta opp igjen fag fra videregående skole, og søkerne må bruke et «førstegangsvitnemål». Kanskje kan slike systemendringer bidra til å redusere presset på karakterer og motvirke at elevene tar opp igjen fag fra videregående opplæring.

Det er ikke bare selve opptaksregelverket som kan gjøre det komplisert å komme inn på ønsket utdanning. Ikke alle får plass på de studiene de ønsker. Mange studier har begrenset antall plasser. Det kan medføre at bare en liten andel av de som faktisk oppfyller opptakskravene til disse studiene, får tilbud om studieplass. Studier som medisin, jus, psykologi, veterinær, flere ingeniørstudier og odontologi har flere kvalifiserte søkere enn antall studieplasser. Søkerne må da konkurrere på grunnlag av karakterer fra videregående opplæring, noe som i praksis innebærer krav om gode karakterer. I 2019 ble det for opptak til medisin krevd cirka 68 poeng

For beregning av poeng se Samordna opptak. Universitet og høgskole – Poengberegning https://www.samordnaopptak.no/info/opptak/poengberegning/index.html hentet 16.1.2020.

for å komme inn på studiet ved Universitetet i Oslo, for profesjonsstudiet i psykologi var det krav om cirka 66 poeng, og for opptak til studiet i rettsvitenskap var det for opptak i 2019 ved Universitetet i Oslo et krav om cirka 62 poeng. At det på en del studier er en begrensning i antall studieplasser skyldes at det ikke kan tilbys en uendelig mengde studieplasser innen et fag.

Forskrift 16. desember 2005 nr. 1574 om grader og yrkesutdanninger, beskyttet tittel og normert studietid ved universiteter og høyskoler (forskrift om grader og beskyttede titler).

Det er i utgangspunktet institusjonene selv som bestemmer dimensjoneringen av studieplassene. I noen grad skyldes dette også departementets overordnede styring. Enkelte studier, for eksempel medisin og jus (mastergrad i rettsvitenskap) tilbys bare ved enkelte universiteter. Det vises til punkt 8.6 og 8.10.2, hvor dimensjonering av studieplasser er nærmere omtalt.

17.4.2 Bør det generelle opptakskravet skjerpes?

Utvalget har drøftet om det generelle opptakskravet bør skjerpes.

På systemnivå viser frafalls- og gjennomføringsstatistikken at det er en sammenheng mellom differensierte opptakskrav og omfanget av frafall og gjennomføring. I arbeidsnotatet Årsaker til frafall i høyere utdanning

Hovdhaugen (2019).

fra Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) står det følgende på side 16:

Både Hovdhaugen og Aamodt (2005) og Hovdhaugen (2009) viser at dropout i stor grad er relatert til studentens bakgrunn: gutter har større risiko for frafall enn jenter, eldre studenter slutter oftere i utdanning enn yngre, og de som kommer fra samme region som universitet ligger i har større risiko for å slutte. Det er ingen signifikant effekt av å ha innvandrerbakgrunn på risiko for å slutte helt, og heller ingen signifikante forskjeller mellom fagområder. Det som derimot har aller størst effekt er karakterer fra videregående skole og om begge foreldrene har høy utdanning, ved at høy sosial bakgrunn og gode karakterer minsker risikoen for frafall.

Også nyere forskning viser til at karakterer fra videregående skole har innvirkning på frafall. NIFU viser til følgende på side 17 i notatet:

[G]enerelt har de fleste profesjonsutdanningene lavere frafall enn generelle bachelorutdanninger. Derimot finner studien også at frafallet har økt kraftig de siste 10 årene, med 10 prosentpoeng. Studien bekrefter det som er funnet i mange andre studier: at menn har høyere frafall enn kvinner, og at studenter med høyere karaktersnitt har lavere risiko for frafall. Videre finner de at «et karaktersnitt på 4 eller mer betydelig reduserer tendensen for studiefrafall» (Nedregård & Abrahamsen 2018:8).

Når det gjelder variasjon i opptakskravene, viser arbeidsnotatet på side 17 og 18 til en rapport fra 2013:

I alle fagområdene der det er variasjon i opptakskarakterene (HF, SV, MN, sykepleie, førskolelærer, ingeniør og allmennlærer) er det imidlertid en klar lineær sammenheng mellom karakter og antall studiepoeng studenten klarer å ta. Studenter som har 50,0 eller høyere i opptakspoeng fra videregående tar 55 til 60 studiepoeng per år, mens studenter som har 34,9 poeng eller lavere kun tar mellom 30 og 40 studiepoeng per år (Hovdhaugen et al 2013:26f). Videre viser samme studie at det er en klar lineær sammenheng mellom karakterer og fullføring/frafall for studenter på HF, SV, MN, ingeniørutdanning og allmennlærerutdanning for studenter som har under 44,9 opptakspoeng, der sannsynligheten for å fullføre faller relativt bratt. Størst er forskjellen i MN-fag og SV-fag, der har bare 10 prosent av studenter med 34,9 opptakspoeng eller lavere har fullført utdanningen sin i løpet av fem år etter oppstart (to år utover normert tid), mens tilsvarende andel for de med 45 poeng eller mer er 60 prosent på SV og 75 prosent på MN. Til sammenligning er det forholdsvis moderat frafall etter karakter i både sykepleie og førskolelærer: her fullfører drøyt 70 prosent av studentene med de laveste karakterene (34,9 opptakspoeng eller lavere). Dermed ser vi at sammenhengen mellom karakterer og fullføring gjelder i noen fagområder, men ikke i alle (Hovdhaugen et al 2013:31f).

NIFU viser også på side 21 og 22 til undersøkelser om spesielle opptakskrav og effekten av dem:

With og Mastekaasa (2014) undersøker innføringen av spesifikke opptakskrav i allmennlærerutdanningen og viser med beregninger hvilken effekt ulike typer opptakskrav har på fullføringsandelen i allmennlærerutdanningen. Fullføringen er ikke veldig god til normert tid: av de som ikke hadde krav knyttet til spesifikke fag fra videregående har 20 prosent fullført til normert tid, mens tilsvarende tall blant de som innfri kravet om minst 35 karakterpoeng og minst karakter 3 i norsk og matematikk er drøyt 40 prosent og dersom det i tillegg kreves karakter 4 i stedet for 3 er fullføringen på 55 prosent til normert tid (With & Mastekaasa 2014:196). For alle grupper øker fullføringen dersom man gir dem mer tid, men forskjellene mellom gruppene opprettholdes etter 7 år har 75 prosent av gruppen som oppfyller de strengeste kravene fullført, mot 40 prosent av gruppen uten opptakskrav. With og Mastekaasa tolker dette som at «de strengere opptakskravene fra 2005 først og fremst førte til at man ikke lenger tok inn studenter som likevel ikke fullførte utdanningen, men at tiltaket hadde liten effekt på kvaliteten på lærer som faktisk endte opp med gjennomført utdanning» (With & Mastekaasa 2014:197). Dermed støtter denne studien opp om antakelsen at økte opptakskrav i en utdanning vil kunne bidra til å redusere frafallet. Utfordringen her er at noen fagområder vil slite med å fylle plassene med skjerpede opptakskrav, og det har for eksempel vist seg i lærerutdanning. En annen studie viser også at det var nedgang i søkningen, samtidig som studiestabiliteten blant lærerstudenter etter første studieår gikk opp i 2005-kullet, sammenlignet med 2003-kullet (Hovdhaugen et al 2013). En tidligere studie av allmennlærerutdanningen (Næss & Vibe 2006) viser at det er en klar økning i andel som følger normert studieprogresjon til andre studieår etter innføringen av Kvalitetsreformen blant læresteder som har opptakskrav, sammenlignet med læresteder som ikke hadde opptakskrav på allmennlærerutdanningen (dvs. der alle søkere fikk plass), og det er også en liten men signifikant nedgang i frafallsraten etter første studieår. Lærerstudenter ved studiene som har opptakskrav produserer videre flere studiepoeng enn lærerstudenter på studiesteder som ikke har spesifikke opptakskrav (Næss & Vibe 2006:49).

Til slutt i oppsummeringen på side 30 og 31 viser NIFU igjen til forholdet mellom karakterer og frafall:

Felles for mange av disse studiene er at de viser at sosial bakgrunn (i form av foreldres utdanningsnivå) og særlig tidligere karakter […] har mye å si, i hvert fall for det å slutte helt i utdanning. Derimot er det flere studier som peker på at karakterer ikke har like mye å si for det å skifte studiested. Dermed er det ikke sikkert at strengere opptakskrav er svaret på alle spørsmål relatert til frafall og fullføring. I tillegg er det slik at mange studier i det masseutdanningssystemet som Norge har ikke har anledning til å sette særlig mye strengere opptakskrav enn de allerede har, dersom de skal klare å ta opp og utdanne så mange kandidater som målet fra Kunnskapsdepartementet tilsier at de skal. Dette vises blant annet i With og Mastekaasa (2014) som ser på hvilke konsekvenser de første strengere opptakskravene på lærerutdanningen hadde. Det finnes ikke noen oppfølgingsstudier som har sett nærmere på hvilke konsekvenser dagens opptakskrav har.

En stor undersøkelse fra Danmarks Evalueringsinstitut i 2015 konkluderer slik om emnet:

Uddannelses- og Forskningsudvalget 2014-15. Gymnasiekarakterers betydning for succes på videregående uddannelser. Hentet fra https://www.ft.dk/samling/20141/almdel/fiv/bilag/140/1505261.pdf.

Undersøgelsen viser, at studerende med høje adgangsgivende karakterer gennemsnitligt set
  • (a) har mindre sandsynlighed for at falde fra inden for det første år på studiet,

  • (b) har større sandsynlighed for at klare sig godt nok til at blive optaget på en ph.d.-uddannelse, og

  • (c) har mindre sandsynlighed for at ende i ledighed, når de er færdige med deres uddannelse.

Utvalget mener at det er en sammenheng mellom karakterer fra videregående opplæring, differensierte opptakskrav og omfanget av frafall og gjennomføring i høyere utdanning. Frafallsanalysen Statistisk sentralbyrå (SSB) gjorde for Kunnskapsdepartementet, viste at gjennomføringen av bachelorstudier på normert tid er over dobbelt så høy blant dem som har 50 karakterpoeng eller flere, som blant dem som har 30 eller færre. Frafallet ved normert tid pluss to år er seks ganger så høyt i sistnevnte gruppe.

Statistisk sentralbyrå (SSB). Frafall i universitets- og høgskoleutdanninger. SSB Analyse 2019/17 https://www.ssb.no/utdanning/artikler-og-publikasjoner/halvparten-av-bachelorstudentene-fullforer-ikke-pa-normert-tid hentet 05.11.2019.

Dette viser at det er en sammenheng mellom opptaksregler og frafall og gjennomstrømning ved universitetene og høyskolene. Utvalget mener derfor det er hensiktsmessig å se på om endrede opptakskrav kan gi mindre frafall og bedre gjennomstrømning.

Utvalget viser også til at det som nevnt fremgår av arbeidsnotatet Årsaker til frafall i høyere utdanning at det for en rekke studier er en sammenheng mellom lave karakterer fra videregående opplæring og frafall («drop-out») fra studiet.

Utvalget viser til at flere undersøkelser peker på at svake karakterer og langt opphold mellom videregående og høyere utdanning antas å påvirke gjennomføringsevnen, og at også manglende skrive- og leseferdigheter påvirker det samme.

I 2015 publiserte NIFU en rapport om overgangen fra videregående opplæring til høyere utdanning.

Lødding, Berit og Per Olaf Aamodt. Studieforberedt etter studieforberedende? Overgangen mellom studieforberedende utdanningsprogram og høyere utdanning belyst gjennom gruppesamtaler med lærere, studenter og elever. NIFU-rapport 2015:28.

NIFU undersøkte om de studieforberedende utdanningsprogrammene i videregående opplæring faktisk forbereder elevene på overgangen til høyere utdanning. Metoden var gruppeintervjuer med elever og lærere i videregående opplæring og med studenter og faglig ansatte i høyere utdanning innenfor ulike fag og institusjoner. Alle intervjuene tok utgangspunkt i kompetansemål for norsk i videregående opplæring.

Et av momentene mange universitets- og høyskolelærere fremhevet, var at nye studenter har sviktende ferdigheter i skriving, og NIFU mente at det var interessant «at studentenes skriveferdigheter tematiseres i så ulike utdanninger som jus, ingeniør/sivilingeniør, lektorutdanning og idrettsfag».

NIFU (2015) s. 33.

Også flere av de intervjuede lærerne i videregående skole uttrykte bekymring for elevenes skriveferdigheter. Dette bekreftet til en viss grad også studentene og elevene, som fortalte at de hadde prioritert å skrive innenfor bestemte sjangre som de følte at de behersket, og at dette hadde gitt et svakt grunnlag for kravene som stilles i høyere utdanning.

NIFU (2015) s. 80.

I den forbindelse bemerket NIFU følgende:

[Det er] interessant å merke seg forutsetninger i Kunnskapsløftet om at skriveopplæring skal foregå i alle fag, og at dette budskapet i begrenset grad synes å være mottatt i grunnopplæringen.

NIFU (2015) s. 20.

En annen bekymring universitets- og høyskolelærere hadde, var at de nye studentene hadde sviktende leseferdigheter. Dette bekreftet også flere lærere i videregående skole. Ifølge dem er det et økende problem at elevene, og ikke minst mange av guttene, har lite trening i å lese lange tekster. Universitets- og høyskolelærerne viser i tillegg til at mange studenter har svake ferdigheter i å trekke ut essensen av det de leser, og i å vurdere informasjon kritisk. NIFU mener at flere av svakhetene ved videregående opplæring slik de går frem av denne undersøkelsen, er i tråd med den forståelsen som Ludvigsenutvalget har:

Det gjelder for eksempel stofftrengsel og behov for fordypning samt dypere forståelse fremfor kjennskap til et mangfold av temaer på en overfladisk måte.

NIFU (2015) s. 77.

Utvalget ser at ved å innføre særlige minstekrav til for eksempel karakter så signaliserer man at et bestått fag fra videregående opplæring ikke er tilstrekkelig for å klare kravene som studentene møter i høyere utdanning. I dag er det tilstrekkelig å kun ha bestått fagene (karakteren 2) for å ha et gyldig vitnemål og oppnå generell studiekompetanse. En konsekvens av skjerpede opptakskrav kan bli at den videregående opplæringen må endre kravene til fagsammensetning eller til læringsutbytte. Det kan også føre til mindre interesse for fag som ikke teller med i opptaksgrunnlaget, og til en innsnevring av den brede fagsammensetningen i videregående opplæring. Nye opptakskrav, som et skjerpet krav til generell studiekompetanse, kan skape et større skille mellom store og mindre institusjoner i universitets- og høyskolesektoren, i byene og ute i distriktene. Det vil også komplisere studie- og karriereveiledningen. Det vil dessuten tvinge elevene til å velge retning på utdanningen tidligere, allerede i ungdomsskolen.

Liedutvalget fikk i oppdrag å vurdere endringer i videregående opplæring. Bakgrunnen var at det ikke har skjedd dyptgripende endringer i videregående opplæring siden Reform 94, og at elevene i hovedsak møter samme tilbud og organisering i opplæringen som for 20 år siden. Fylkeskommunens ansvar for videregående opplæring og prinsippene for trepartssamarbeidet i fagopplæringen mellom nasjonale myndigheter, skoleeier (det vil si fylkeskommunen) og arbeidsliv har også stort sett vært uendret siden Reform 94. Liedutvalget leverte en delrapport i desember 2018

NOU 2018: 15 Kvalifisert, forberedt og motivert – Et kunnskapsgrunnlag om struktur og innhold i videregående opplæring.

og en hovedrapport i desember 2019.

NOU 2019: 25 Med rett til å mestre – Struktur og innhold i videregående opplæring.

Et av spørsmålene som Liedutvalget stilte i sin første utredning, og som de forsøkte å besvare i sin endelige rapport, er om generell studiekompetanse er for generell. Dette spørsmålet er også relevant i en opptaksdiskusjon. Liedutvalget foreslår i sin hovedrapport at retten til videregående opplæring skal utvides fra en rett til tre års opplæring til en rett til fullføring med studie- eller yrkeskompetanse. Det vises til at mange elever starter i videregående opplæring med et svakt faglig grunnlag, og de står i fare for å ikke gjennomføre opplæringen. Det foreslås flere tiltak som skal hjelpe elevene til å mestre opplæringen slik at de blir kvalifisert for videre utdanning, arbeidslivet og aktiv samfunnsdeltakelse. Opplæringen skal tilrettelegges slik at elevene ikke lenger må gå i takt. Liedutvalget foreslår at omfang og innretting av fellesfagene endres og at de studieforberedende utdanningsprogrammene endres. Dette vil få konsekvenser for påbygging til generell studiekompetanse.

Utvalget vil videre peke på at utfordringene når det gjelder gjennomføringen og frafallet i høyere utdanning i mange tilfeller henger sammen med den læringen elevene får i videregående skole. Disse problemene kan ikke løses ved å heve inntakskravet til høyere utdanning. Utvalget mener derfor at en endring av kunnskapsforvaltningen i grunnskole og videregående skole må skje i samarbeid med høyere utdanning, slik at dagens høye frafall ved universiteter og høyskoler ikke fortsetter.

Det er ikke alle som vil, kan eller bør ta høyere utdanning. Det finnes gode og viktige alternativer til høyere utdanning. Studier ved universiteter og høyskoler er av en akademisk, teoretisk karakter. For dem som er mer praktisk enn teoretisk anlagt, vil utdanning ved for eksempel en fagskole, som legger mer vekt på praktisk erfaring og kompetanse, være et godt alternativ. Norge står midt oppi en viktig omstilling i norsk økonomi og næringsliv. Det er estimert at Norge vil trenge opp mot 100 000 flere fagarbeidere innen 2030. Regjeringen har uttalt at den ønsker å løfte fagskolene, og mener at satsingen vil føre til at mange studenter og bransjer får ny og spennende kunnskap. Utvalget presiserer at fagskoleutdanning skal gjøre folk kvalifisert for arbeidslivet. Hensikten er ikke primært å gjøre dem kvalifisert for høyere utdanning. Utvalget mener at fagskoleutdanning er en påbygging av videregående opplæring, ikke en alternativ vei inn i høyere utdanning. Å gjøre veien til høyere utdanning lettere for fagskolestudenter er med på å devaluere fagskoleutdanningen.

Utvalget viser for øvrig til omtalen av NIFUs kartlegging ovenfor. Der går det frem at universiteter og høyskoler mener lese- og skriveferdighetene til nye studenter er så svake at det går utøver evnen til å tilegne seg læring. Man kan derfor spørre seg om bare bestått karakter i norskfaget er tilstrekkelig for å gjennomføre høyere utdanning. Hvis myndighetene av forskjellige grunner ikke ønsker å stille høyere norskkrav ved opptak til høyere utdanning, må de i alle fall ikke lempe på dette kravet. Arbeidet med å styrke lese- og skriveferdigheter må skje allerede i barnehage og grunnskole. Det er når karakterene kommer i ungdomsskole og videregående at det er tydelige forskjeller på jenter og gutters skrive- og leseferdigheter. Det er denne effekten som universiteter og høyskoler får se konsekvensene av både ved opptak og gjennomføring av studiene.

Aune, Helga. Like læringsmuligheter for jenter og gutter i barnehage og skole. Bergen: Fagbokforlaget, 2019.

I Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden – Fagskoleutdanning ble det slått fast at søkere med fagskoleutdanning ikke trenger å oppfylle kravet i norsk. Opptaksforskriften § 2-4 første ledd ble etter dette endret slik at disse søkerne ikke lenger møter krav om norsk. «Søkjarar som har fullført 2-årig fagskoleutdanning (120 fagskolepoeng/studiepoeng frå fagskole) som er godkjend etter lov 20. juni 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning eller lov 8. juni 2018 nr. 28, får generell studiekompetanse», jf. opptaksforskriften § 2-4 første ledd.

I lys av funnene NIFU-rapporten viser til, mener utvalget det er betenkelig at de studentene som først oppnår generell studiekompetanse ved å studere to år ved en fagskole, og som ønsker å studere videre ved et universitet eller en høyskole, ikke møter de samme kravene til norskkunnskaper som de som får generell studiekompetanse fra videregående opplæring. Selv de som ikke hadde generell studiekompetanse fra videregående skole, men som har oppnådd generell studiekompetanse etter å ha bestått 60 studiepoeng fra et universitet eller en høyskole må oppfylle kravene til norsk. I henhold til tidligere forskrift om opptak til høyere utdanning fikk gruppen med bakgrunn fra fagskoleutdanning generell studiekompetanse under forutsetning av at de også oppfylte kravet om norsk (393 timer), jf. omtalen av dette opptaksgrunnlaget under punkt 17.2.3. Bestemmelsen i opptaksforskriften § 2-4 om opptak på grunnlag av fullført fagskoleutdanning kan få urimelige utslag, fordi norskfagets mange karakterer ikke kan vektes inn for denne gruppen i opptaket. Norskfaget teller mye for gjennomsnittskarakteren for elever med vitnemål fra norsk videregående opplæring. Bestemmelsen kan dessuten ha uheldige konsekvenser for denne gruppens evne til å gjennomføre utdanningen. Utvalget foreslår derfor at det presiseres i lovforslaget at også søkere som får opptak på bakgrunn av fagskoleutdanning må oppfylle kravet til norskkunnskaper som følger av kravet til generell studiekompetanse.

Utvalget stiller videre spørsmål ved om bestemmelsen i opptaksforskriften § 2-4 om opptak på grunnlag av fullført fagskoleutdanning er heldig utformet. Bestemmelsen presiserer ikke at dette gjelder søkere som ikke hadde generell studiekompetanse, slik tilsvarende bestemmelse i § 2-3 gjør for dem som tar høyere utdanning og ikke i utgangspunktet har generell studiekompetanse. Dette betyr at saksbehandlere i opptaket må dobbeltbehandle slike søknader. Dette er uheldig og kan neppe ha vært Kunnskapsdepartementets intensjon når departementet endret opptaksforskriften.

Selv om ikke høyere utdanning er for alle og mange faller fra underveis i studiet, mener utvalget at løsningen ikke nødvendigvis ligger i å gjøre porten inn til høyere utdanning smalere enn den er i dag. Ved å heve opptakskravene kan vi risikere å miste verdifulle søkere. Mange er unge når de velger hvilken utdanning de skal søke seg til. De fleste bruker tid på å modnes i studiet, og for noen er det riktig å skifte studium underveis. Opptaksreglene må etter utvalgets mening ta høyde for dette. Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens opptakskrav om generell studiekompetanse. Utvalget foreslår også å videreføre dagens unntak fra kravet om generell studiekompetanse. Enkelte av bestemmelsene som i dag fremgår av opptaksforskriften foreslås nå lovfestet.

17.4.3 Spesielle opptakskrav

Utvalget har merket seg en tydelig tendens til at enkelte fagmiljøer ønsker spesielle opptakskrav. Slike krav kan være at søkerne har tatt spesielle fag i videregående opplæring, eventuelt kombinert med karakterkrav, eller det kan være poeng- og karakterkrav i fagene som inngår i generell studiekompetanse. Ved det samordnede opptaket til studieåret 2018/2019 hadde 35 prosent av studiene spesielle opptakskrav utover generell studiekompetanse i form av krav til fagsammensetning og fordypning i fag og/eller minstekrav til karakter.

Utvalget viser til at Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning (Kvalitetsmeldingen) foreslo at universitetene og høyskolene selv burde kunne stille andre «utfyllende spesielle opptakskrav» til enkeltstudier, altså strengere krav enn det som følger av dagens regelverk. Bakgrunnen for forslaget var blant annet at mange studenter stryker i sentrale emner, særlig innen realfag og teknologistudier. Det er en oppfatning om at generell studiekompetanse ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å gjennomføre enkelte studier. I Prop. 64 L (2017–2018) Endringer i universitets- og høyskoleloven (NOKUTs oppgaver, eksamen og personvern mv.) foreslo derfor Kunnskapsdepartementet en lovendring som åpnet for at institusjonene skulle ha mulighet til selv å stille spesielle og strengere krav for opptak til enkeltstudier.

Forslaget ble ikke vedtatt i Stortinget. Flertallet i utdannings- og forskningskomiteen la vekt på at det ville bli mer krevende og kostbart å administrere det samordnede opptaket, at det ville bli vanskeligere for søkere å orientere seg om opptakskravene, og at det kunne oppstå A- og B-utdanninger innenfor enkelte utdanningstyper som tilbys ved ulike institusjoner, jf. Innst. 381 L (2017–2018)

Innst. 381 L (2017–2018) Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Sandra Borch, Per Olaf Lundteigen, Ole André Myhrvold og Geir Pollestad om økt bruk av tre som byggemateriale.

.

Fra studieåret 2018/2019 og i fem år fremover skal Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU), Universitetet i Bergen, Universitetet i Oslo (UiO) og Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet teste ut om det å kreve matematikk R2 (naturfaglig matematikk på høyeste nivå i videregående opplæring) for flere studier innen realfag, natur- og miljøfag fører til andre resultater. Fra og med studieåret 2019/2020 er også Universitetet i Stavanger med i forsøksordningen. UiO tester dette på sitt informatikkstudium. Alle, med unntak av NTNU, tester det også på sin lektorutdanning i realfag. Bakgrunnen for at disse institusjonene søkte om å få teste ut krav om ekstra kunnskaper i matematikk, var et ønske om at studentene skulle ha bedre matematiske forkunnskaper, og at de skulle ha hatt matematikk alle årene i videregående opplæring. Slik skulle man få studenter som hadde bedre forutsetninger for å gjennomføre de aktuelle realfagsstudiene.

Utvalget ser at det finnes argumenter mot spesielle opptakskrav. Flere spesielle opptakskrav kan bidra til å svekke kravet om generell studiekompetanse. Videregående opplæring har fremdeles preg av å være en allmenndannende utdanning som består av et vidt spekter av fag, og elevene må bestå alle fagene for å kunne søke om opptak til høyere utdanning.

Når det gjelder spørsmålet om karakterer er det beste kriteriet for opptak til høyere utdanning, eller om man burde vurdere andre ordninger – som at opptaket også baseres på en nasjonal opptaksprøve, eller at det ikke er anledning til å ta opp igjen fag for å forbedre karaktersnittet –, mener utvalget at universitetene og høyskolene er de beste til å vurdere hvilket grunnlag som bør kreves for å kunne gjennomføre studier ved institusjonene. Det er også institusjonene som vet hva det betyr å være best mulig studieforberedt. Utvalget anbefaler derfor at forslag til eventuelle endringer i opptaksgrunnlaget, for eksempel en eventuell skjerping av karakterkravet ved opptak til enkelte utdanninger og en minimumsgrense for poeng ved opptak, bør være gjenstand for utredninger og analyser som kobler studentenes gjennomføring av studier sammen med resultatene deres fra videregående opplæring. Kontakten mellom videregående opplæring og høyere utdanning bør derfor også bli tettere. Utvalget ber departementet i samarbeid med utdanningsinstitusjonene å vurdere om generell studiekompetanse gjør en søker tilstrekkelig studieforberedt.

Utvalgsmedlemmet Søvig mener at den kommende loven allerede nå bør inneholde regler som hindrer at mange unge bruker den første delen av sitt voksenliv til å ta om igjen fag fra videregående. Regelverket bør i større grad gi uttelling for akademisk utdanning fremfor gjentakelse av videregående. Dessuten bør man for enkelte utdanninger vurdere om de høye inntakskravene gir skjev rekruttering. Det er ikke gitt at de som lykkes desidert best i videregående, alltid er mest egnet til høyere utdanning.

17.4.4 Tilleggspoeng for språkfag fra videregående opplæring

I dag får søkere tilleggspoeng for språk- og realfag de tar i videregående opplæring. Tilleggspoeng i språkfag får elevene når de tar fordypning i et tredjespråk, det vil si et annet språk enn norsk og engelsk. For realfag får søkere tilleggspoeng for å ta for eksempel fysikk, kjemi eller biologi. Som omtalt under gjeldende rett punkt 17.2.5.3.1 så kan elever få maksimalt fire tilleggspoeng for fag de tar i videregående opplæring.

Utvalget er kjent med at enkelte fylkeskommuner opplever at regelen om språkpoeng fører til mange privatisteksamener i programfag i fremmedspråk. Privatistkontorene opplever at både nåværende og tidligere elever, samt voksne med og uten rett til videregående opplæring, melder seg opp som privatist i fremmedspråk på alle nivåer. Dette er utelukkende for å få flest mulig karakterer i tillegg til full uttelling for språkpoeng. Disse fagene kan ikke føres på vitnemålet, men tas med i poengberegningen av Samordna opptak når disse personene søker om opptak til høyere utdanning.

Her følger et eksempel som viser hvordan søkere med et svakt karaktersnitt kan komme inn på konkurranseutsatte studier foran søkere med opprinnelig bedre snitt:

En person har tatt studiekompetansefagene som voksen med voksenrett.

Voksenrett er for personer over 25 år som har fullført grunnskolen eller tilsvarende i Norge eller et annet land, men ikke fullført videregående opplæring, samt de som har fullført videregående opplæring i et annet land, men som ikke får godkjent denne opplæringen i Norge.

Studiekompetansefagene er de seks fagene man må ha bestått for å få generell studiekompetanse,

De seks fagene tilsvarer ett år på videregående skole men kan også tas som privatist.

og de kan tas enten som en del av videregående skole eller i tillegg til praksis etter 23/5-regelen. Personen har fått 2,5 i snitt. For å forbedre snittet sitt, melder personen seg opp som privatist og avlegger eksamen i fremmedspråk (som programfag) da vedkommende snakker og skriver to språk, for eksempel arabisk og hebraisk. Personen avlegger så eksamen på nivå II og III i begge disse språkene. Til sammen blir dette åtte eksamener (fire skriftlige og fire muntlige). Siden dette er et språk som brukes i den regionen personen opprinnelig kom fra, er det ikke utenkelig at personen får karakteren 6 på disse åtte eksamenene. Hvis det legges til åtte seksere stiger karaktersnittet fra 2,5 til 4,25. I tillegg vil personen få 1,5 språkpoeng. Da får personen et snitt på 4,4 konkurransepoeng.

Utvalget stiller spørsmål ved om dette systemet med tilleggspoeng for språk sikrer at søkere har de rette forutsetningene for å gjennomføre et studium hvor det er krav om over 4 i snitt for å komme inn. Personen har oppnådd dette snittet fordi vedkommende er blitt testet i sitt morsmål eller tilsvarende, og dette kan oppfattes som urimelig for søkere som har et karaktersnitt fra videregående opplæring på 4,3, og som blir forbigått ved opptak til et studium.

Utvalget mener derfor at Kunnskapsdepartementet bør se nærmere på reglene om språkpoeng. Det er utvalgets oppfatning at dagens regler for tildeling av språkpoeng ikke er rettferdig overfor søkere som ikke har denne muligheten, og slik denne praksisen har utviklet seg umulig kan være i henhold til hensynet bak innføringen av disse språkpoengene. Et mulig alternativ som departementet kan vurdere er at det bare gis språkpoeng for programfag tatt på høyeste nivå (fremmedspråk nivå III), samtidig som det ikke gis uttelling for lavere nivå (både når det gjelder karakterer og i form av språkpoeng) hvis man allerede har bestått eksamen på et høyere nivå. Dette er i samsvar med gjeldende regelverk fra Utdanningsdirektoratet for føring av vitnemål for videregående opplæring. Ifølge dette regelverket er det bare karakter på øverste nivå som føres på vitnemålet.

Jf. Utdanningsdirektoratet. Føring av vitnemål og kompetansebevis for videregående opplæring i Kunnskapsløftet 2020, punkt 5.8 https://www.udir.no/eksamen-og-prover/dokumentasjon/vitnemal-og-kompetansebevis/foring-vitnemal-kompetansebevis-vgs/ hentet 16.1.2020.

17.4.5 Tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn og forholdet til EUs likestillingsdirektiv

I Samordna opptaks sluttstatistikk fra 2017 fremgår det at kjønnsfordelingen ved opptak til studier ved universiteter og høyskoler har vært stabil de siste 10 årene. I 2017 var det 58,2 prosent kvinner som møtte til studiestart. Til sammenligning var det 58,5 prosent kvinner som søkte opptak til høyere studier. Kjønnsforskjellen i den totale studentmassen skyldes i hovedsak at flere kvinner enn menn søker om opptak. For studier med stor konkurranse om studieplassene er det høy grad av sammenheng mellom andel kvalifiserte søkere og andel tilbud fordelt på kjønn.

I dag kan det underrepresenterte kjønn få inntil to tilleggspoeng ved opptak til studier hvor kjønnsfordelingen i studiet og yrket er særdeles skjev. Departementet har, som nevnt under gjeldende rett punkt 17.2.5.3.2, lagt til grunn en 80–20-fordeling som grense for hva som regnes som særdeles skjev kjønnsfordeling. Tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn innebærer at myndighetene bevisst velger å gi søkere av det ene kjønn et gode som det andre kjønn ikke får (positiv særbehandling).

Grunnlovens likhets- og ikke-diskrimineringsprinsipp gjelder alle mennesker. Grunnloven § 98 første ledd fastslår at «alle er like for loven».

I enkelte tilfeller kan det åpnes for positiv særbehandling. Dersom formålet med forskjellsbehandlingen er å fremme likestilling, er det likestillings- og diskrimineringsloven § 9 som gjelder. Bestemmelsen åpner for lovlig forskjellsbehandling av det ene kjønn når forskjellsbehandlingen har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå lovens formål og tiltaket ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller dem som forskjellsbehandles.

Å gi tilleggspoeng til det ene kjønn ved opptak til høyere utdanning må regnes som en direkte forskjellsbehandling på grunn av kjønn. Slik forskjellsbehandling er i utgangspunktet forbudt, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 6. Loven åpner likevel for at direkte forskjellsbehandling kan tillates i visse sammenhenger. Ifølge likestillings- og diskrimineringsloven § 11, kan positiv særbehandling som har til formål å fremme likestilling og hindre diskriminering tillates hvis

  • a) særbehandlingen er egnet til å fremme lovens formål,

  • b) det er et rimelig forhold mellom formålet man ønsker å oppnå og hvor inngripende særbehandlingen er for den eller de som stilles dårligere og

  • c) særbehandlingen opphører når formålet med den er oppnådd.

Positiv særbehandling omfatter tiltak som skal bidra til å hindre eller dempe strukturelle og institusjonaliserte skjevheter mellom kvinner og menn. Særbehandling er kun tillatt overfor grupper og individer som ellers ville hatt svakere muligheter innenfor det aktuelle samfunnsområdet. Positiv særbehandling må derfor være rettet mot det underrepresenterte kjønn.

Jo mer inngripende tiltak det er snakk om, desto strengere skal vilkårene for særbehandling tolkes. Dette skyldes at positiv særbehandling av det ene kjønn kan være svært inngripende og oppleves urettferdig for personer som tilhører det kjønn som kommer dårligere ut som følge av tiltaket. Den strenge tolkningen av vilkårene for positiv særbehandling er blant annet en følge av at likestillings- og diskrimineringsloven må tolkes i samsvar med EUs likestillingsdirektiv (2006/54/EF). EU-domstolen og EFTA-domstolen har lagt seg på en restriktiv linje i denne type saker, jf. omtalen av dette nedenfor.

Utvalget mener at det i visse tilfeller er hensiktsmessig og ønskelig å kunne særbehandle ett kjønn fremfor det andre for å oppnå større grad av likestilling mellom kjønnene på et overordnet nivå, og dermed jevne ut strukturelle forskjeller i samfunnet. Dette kan bidra til at det over tid oppstår ønskede endringer i samfunnsstrukturer og mindre diskriminering av individet. Men utvalget stiller spørsmål ved om en slik særbehandling i form av tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn er i overenstemmelse med likestillingsregelverket og EUs likestillingsdirektiv.

17.4.5.1 EUs regelverk og rettspraksis – forskjellsbehandling av kjønn ved ansettelse

Europaparlaments- og rådsdirektiv 2006/54/EF av 5. juli 2006 om gjennomføring av prinsippet om like muligheter for og likebehandling av menn og kvinner i forbindelse med arbeid og yrkesdeltakelse (likestillingsdirektivet) gjelder kjønnslikestilling. Likestillingsdirektivet er gjennomført i norsk rett gjennom likestillings- og diskrimineringsloven. Direktivet innebærer også en kodifisering av EU-domstolens rettspraksis. Dette fremgår av rådsdirektivets fortale punkt 1. Direktivet gjelder i utgangspunktet likestilling mellom menn og kvinner i arbeidsmarkedet, men legges også til grunn for likestilling generelt.

Av rådsdirektivets fortale punkt 22 fremgår følgende om mulighetene for å særbehandle ett kjønn fremfor det andre (dansk versjon):

I henhold til traktatens artikel 141, stk. 4, og for at sikre fuld ligestilling mellem mænd og kvinder i praksis på arbejdsmarkedet er princippet om ligebehandling ikke til hinder for, at medlemsstater opretholder eller vedtager foranstaltninger, der tager sigte på at indføre specifikke fordele, der har til formål at gøre det lettere for det underrepræsenterede køn at udøve en erhvervsaktivitet eller at forebygge eller opveje ulemper i den erhvervsmæssige karriere. I betragtning af den nuværende situation og under hensyntagen til erklæring nr. 28 i Amsterdam- traktaten bør medlemsstaterne i første række bestræbe sig på at forbedre kvindernes stilling på arbejdsmarkedet.

EU-domstolen (tidligere EF-domstolen) har behandlet en rekke saker hvor det har vært spørsmål om lovligheten av positiv særbehandling til fordel for kvinner i henhold til det tidligere likebehandlingsdirektivet (rådsdirektiv 76/207/EØF). Av saker i EU-domstolen er blant annet sak C-450/93 (Kalanke)

European Court Reports. Case C-450/93. Kalanke v. Freie Hansestadt Bremen. Hentet fra https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61993CJ0450.

, sak C-409/95 (Marschall)

European Court Reports. Case C-409/95. Marschall v. Land Nordrhein-Westfalen. Hentet fra https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61995CJ0409.

, sak C-407/98 (Abrahamsson)

European Court Reports. Case C-407/98. Abrahamsson og Anderson v. Fogelqvist. Hentet fra https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1574154457437&uri=CELEX:61998CJ0407.

og C-158/97 (Badeck)

European Court Reports. Case C-158/97. Badeck m.fl. v. Staatsgerichtshof des Landes Hessen. Hentet fra https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A61997CJ0158.

av interesse.

Marschall-saken gjaldt ansettelse. En mannlig arbeidssøker ble forbigått av en kvinne på grunn av (tysk) nasjonal lovgivning som krevde at kvinnelige søkere skulle foretrekkes ved like kvalifikasjoner dersom kvinner var underrepresentert. Dersom det var individuelle forhold hos den mannlige arbeidssøkeren som veide tyngre, gjaldt ikke denne regelen. Domstolen slo fast at ordningen kunne tillattes under visse forutsetninger. Det var et krav at kvinner var underrepresentert, og at den kvinnelige og den mannlige søkeren hadde like gode kvalifikasjoner. Det ble også stilt et krav om at søkerne skulle gis en objektiv og individuell vurdering, og at det ikke skulle gis et ubetinget fortrinn til en kvinnelig søker.

Kalanke-saken omhandlet fortrinnsrett til kvinner i forbindelse med ansettelse. I denne saken var det italieneren Guiseppe Tesauro som var generaladvokat

EU-domstolen består av 28 dommere og ni generaladvokater. Generaladvokaten bistår domstolen og skal være fullstendig upartisk og uavhengig. Han eller hun fremsetter forslag til avgjørelse i de saker som de blir forelagt. Ofte følger domstolen generaladvokatens forslag.

. I sin innstilling

Forslag til afgørelse fra generaladvokat Tesauro – sag C-450/93 fremsat den 6. april 1995. Hentet fra http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=040AA2073AD5295B69571F54C2838405?text=&docid=99456&pageIndex=0&doclang=DA&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2309016.

drøftet Tesauro sakens rettslige sider med utgangspunkt i det daværende likebehandlingsdirektivet 76/207. I innstillingen ble de forskjellige typene positiv diskriminering gjennomgått, og selv om de var ulike, hadde alle det til felles at de formelt var å anse som brudd på det grunnleggende prinsippet om likhet for loven. Videre drøftet generaladvokaten hva som menes med direktivets formulering «like muligheter». Generaladvokaten hevdet tilsynelatende at de eneste formene for positiv særbehandling av kvinner som kan tillates, er de som er nødvendige for å fjerne hindringer som gjør at kvinner og menn ikke kan konkurrere på likt grunnlag. Det må kreves at det er virkemidler som tar sikte på at kjønnene starter med samme utgangspunkt i konkurransen, ikke virkemidler som garanterer det ene kjønn et mer fordelaktig sluttresultat.

Tesauro konkluderte med å slå fast at etter hans syn tillater ikke direktivet den type positiv diskriminering av kvinner som den tyske lovgivningen hjemlet. Som begrunnelse viste han til at formålet med likebehandlingsdirektivet var å sikre begge kjønn like muligheter, ikke å garantere kvinner jobben i tilfeller der omstendighetene var like.

Da EU-domstolen avsa sin dom et halvt års tid etter at generaladvokaten hadde avgitt sin innstilling, kom den til samme resultat. De sentrale delene av domstolens begrunnelse kommer frem i premissene 22–24, som lyder slik (i den danske versjonen):

  • 22 En national ordning, som giver kvinder en absolut og ubetinget fortrinsstilling ved udnævnelse eller forfremmelse, går videre end til at fremme lige muligheder og overskrider dermed grænserne for den i direktivets artikel 2, stk 4, fastsatte undtagelse.

  • 23 Dessuden erstatter en sådan ordning – for så vidt som den tilsigter at skabe lige repræsentation af kvinder i forhold til mænd i alle lønklasser og på alle kompetenceniveauer på et arbejdssted – den i artikel 2, stk 4, omhandlede målsætning om at fremme lige muligheder med det resultat, som kun virkeliggjørelsen af sådanne lige muligheder kan føre til.

  • 24 De forelagte spørsmål skal derfor besvares med, at direktivets artikel 2, stk 1 og 4, er til hinder for en national lovgivning, der som i denne sag – når ansøgerne af forskelligt køn, der er udvalgt med henblik på forfremmelse, er lige kvalificerede – automatisk giver kvindelige ansøgere en fortrinsstilling på områder, hvor kvinder er underrepræsenteret, idet der antages at foreligge underrepræsentation, når kvinder ikke udgør mindst halvdelen af de ansatte i de enkelte lønklasser i den pågældende personale-gruppe, og dette også gælder for de forskellige kompetenceniveauer i organisationsplanen.

Etter dette konkluderte EU-domstolen med å slå fast at nasjonal lovgivning som automatisk gir kvinner fortrinnsrett i tilfeller der de er det underrepresenterte kjønn var i strid med EUs likebehandlingsdirektiv.

Abrahamsson-saken gjaldt ansettelse av en professor ved et universitet i Sverige. Etter den svenske högskoleforordningen var det tidligere adgang til å foretrekke søkere av det underrepresenterte kjønn, selv om søkeren ikke var likt kvalifisert med søkere av det overrepresenterte kjønn. Domstolen la til grunn at dersom søkerne var like godt kvalifisert, skulle disse vurderes objektivt og individuelt for at ordningen skulle kunne anses å være forenlig med direktivet. Domstolen slo imidlertid fast at det ikke var i strid med direktivet

[A]t en ansøger, der tilhører det underrepræsenterede køn, kan foretrækkes frem for en medansøger af det motsatte køn, når ansøgerne med hensyn til kvalifikationer kan anses for jævnbyrdige eller tilnærmelsesvis jævnbyrdige, forudsat at ansøgningerne vurderes objektivt under hensyntagen til alle ansøgeres særlige, personlige forhold.

Det kan sluttes av dette at det ikke er adgang til å gi en ubetinget fortrinnsrett til søkere av det underrepresenterte kjønn, men at ved «like» kvalifikasjoner kan det, etter en individuell og objektiv vurdering, være tillatt å særbehandle det underrepresenterte kjønn.

I Badeck-saken tok domstolen stilling blant annet til spørsmål om særbehandling av kvinner innen akademia. Domstolen kom til at likebehandlingsdirektivets artikkel 2 (1) og (4) ikke var til hinder for at kvinner ble gitt fortrinnsrett til stillinger innenfor offentlig forvaltning dersom en kvinnelig og mannlig søker var likt kvalifisert og kvinner var underrepresentert. Vilkåret var videre at det ikke var mer tungtveiende rettslige grunner for et annet resultat, og at søkerne ble bedømt objektivt ut fra deres særlige, personlige forhold.

Domstolen tok deretter stilling til om det var i strid med direktivet å tildele minst halvparten av utdanningsplassene (praksisplasser) til kvinner i fag innenfor offentlig sektor der kvinner var underrepresentert. Kravet om at kvinnelige søkere var like godt kvalifisert som mannlige søkere, gjaldt da ikke. Domstolen vektla at andelen menn kunne økes dersom det ikke var tilstrekkelig med kvinnelige søkere. Ordningen innebar ikke at det ble innført en fast kvote. Domstolen uttalte følgende i premiss 52:

Den i hovedsagen omhandlede bestemmelse må ses som udtryk for en indskrænkende fortolkning af begrebet lige muligheder for kvinder. Det er ikke tale om stillinger, som forbeholdes kvinder, men om uddannelsespladser, der skal give mulighed for at opnå de nødvendige kvalifikationer til senere at få adgang til kvalificeret arbejde i den offentlige forvaltning.

Videre la domstolen vekt på at dette gjaldt utdanningsplasser (praksisplasser) som ikke ble tilbudt av staten alene, men som også ble tilbudt i privat sektor, og der var ikke menn utelukket. Ordningen var en del av en rekke tiltak som tok sikte på å fjerne årsakene til at kvinner hadde dårligere muligheter til arbeid. Denne ordningen anså domstolen for å være i tråd med direktivet siden det var mulig for menn å få slike utdanningsplasser (praksisplasser) innenfor privat sektor.

Disse sakene ble også omtalt i Ot.prp. nr. 77 (2000–2001)

Ot.prp. nr. 77 (2000–2001) Om lov om endringer i likestillingsloven mv. (plikt til å arbeide for likestilling, skjerping av forbudet mot forskjellsbehandling på grunn av kjønn, forbud mot seksuell trakassering mv.).

. Blant annet skriver Barne- og familiedepartementet på side 60 følgende om hvordan dommene forstås:

Både Kalankesaken, Marschallsaken og Badecksaken tar stilling til såkalt ‘moderat kvotering’, dvs. at kvinner bare går foran menn hvis de er like godt (eller tilnærmet like godt) kvalifisert. Europakommisjonen har utledet enkelte konklusjoner med utgangspunkt i de tre første dommene. Det framholdes for det første at tiltak som faller inn under positiv særbehandling skal anses som unntak fra likebehandlingsprinsippet. For det andre gjelder denne unntaksadgangen i artikkel 2 (4) bare tiltak som har til hensikt å eliminere eller redusere faktiske forskjeller mellom kjønnene. For det tredje konkluderes det med at automatisk fortrinnsrett til kvinner når det gjelder ansettelse eller forfremmelse på områder hvor de er underrepresentert ikke er tillatt. Dette må ses i sammenheng med at EF-domstolen har slått fast at positiv særbehandling skal være et middel for å oppnå like muligheter og ikke likt resultat. Til sist konkluderes med at fortrinnsrett kan tillates dersom den nasjonale regelen ikke gir automatisk fortrinnsrett og regelen garanterer like godt kvalifiserte mannlige søkere en objektiv vurdering av deres situasjon der en tar i betraktning alle kriterier som knytter seg spesifikt til hver enkelt kandidat uavhengig av kjønn.

17.4.5.2 Svensk rettspraksis – forskjellsbehandling av kjønn ved opptak til høyere utdanning

Særbehandling av ett kjønn fremfor et annet og særbehandling på bakgrunn av etnisitet ved opptak til enkelte studier har ved flere anledninger blitt klaget inn for svenske rettsinstanser på bakgrunn av påstått diskriminering. Den mest kjente saken omhandler særbehandling av ett kjønn ved opptak til veterinærstudiet og ble fremmet for Svea hovrätt.

Tidligere var det i Sverige mulig å diskriminere direkte på grunn av kjønn ved opptak til høyere utdanning, jf. kapittel 7, § 12 i den tidligere Högskoleforordningen. Formålet med denne bestemmelsen var å sikre en bedre kjønnsfordeling i studiene. Bestemmelsen var i likhet med bestemmelsen i den norske opptaksforskriften, kjønnsnøytral. I Sverige ble den primært brukt for å særbehandle menn (og dermed diskriminere kvinner) ved opptak til veterinær-, odontologi-, medisin-, og psykologistudiet. Bestemmelsen ble avskaffet som følge av dommen i veterinærsaken.

Saken for Svea hovrätt

Svea hovrätt. Dom meddelad den 21. december 2009. Hentet fra https://socwork.gu.se/digitalAssets/1448/1448141_svea-hovr--tt-t-3552-09.pdf

, og før det Uppsala tingrett, gjaldt spørsmålet om hvorvidt kvinner hadde blitt diskriminert på grunn av kjønn ved opptak til veterinærstudiet ved Sveriges landbruksuniversitet. Kvinner og menn ble vektet ulikt i kvoten for dem som hadde folkehögskoleutdanning. Denne kvoten var i utgangspunktet liten i forhold til «ordinær»-kvoten. Særbehandlingen, som hadde til formål å øke antall menn på studiet, besto i at mennene ble bedre vektet i loddtrekningen, slik at de hadde større sjanse for å bli tildelt plass. I 2006 fikk menn alle de aktuelle studieplassene (tre i alt), og også året etter gikk alle plassene i denne kvoten til menn (fem i alt).

Retten konkluderte med at det hadde skjedd en direkte diskriminering av kvinner som hadde søkt opptak på studiet, idet de som følge av særbehandlingen hadde mindre sjanse til å få studieplass enn det menn hadde. Retten uttalte at selv om hensynet til en bedre kjønnssammensetning i yrket kan legitimere en slik særbehandling, fant retten imidlertid at muligheten til å oppnå økt likestilling mellom kjønnene gjennom slik særbehandling var «högst begransad». Uttalelsene i denne dommen viser at det er veldig lite rom for direkte kjønnsdiskriminerende tiltak.

17.4.5.3 Utvalgets vurdering av forskjellsbehandling av kjønn ved opptak til høyere utdanning

Utvalget viser til at for at ett kjønn skal kunne særbehandles fremfor det andre må særbehandlingen være egnet til å fremme likestillings- og diskrimineringslovens formål. I dette ligger for det første at tiltaket må fremme likestilling og hindre diskriminering. For det andre ligger det i dette et krav om at tiltaket faktisk er egnet og fungerer i praksis.

Positiv særbehandling skal veie opp for de ulempene enkelte har, som følge av ulike muligheter som skyldes historiske og kulturelle forhold (omtales som strukturelle forhold) og i visse tilfeller kan positiv særbehandling være nødvendig for å sikre reelt like muligheter og forhindre diskriminering. Det må altså foreligge barrierer som hindrer at personer som tilhører underrepresenterte grupper, får samme muligheter som andre. Selv om barrierer ofte gir utslag i underrepresentasjon, er ikke underrepresentasjon nødvendigvis alene nok til å legitimere særtiltak, dersom det ikke kan påvises at det foreligger barrierer eller ulemper knyttet til kjønn.

Regelen om positiv særbehandling krever at det må være et rimelig forhold mellom det formålet man ønsker å oppnå og hvor inngripende forskjellsbehandlingen er, for den eller dem som stilles dårligere. I vurderingen av forholdsmessighet er det vesentlig å vurdere effekten av tiltaket opp mot hvor inngripende det er. Hvor strengt forholdsmessighetsvilkåret skal tolkes når det gjelder positiv særbehandling ved opptak til utdanning, er ikke helt klart. EU-domstolen har tatt stilling til lovligheten av positiv særbehandling i forbindelse med praksisplasser, men har foreløpig ikke vurdert lovligheten av tilleggspoeng ved opptak til studier.

I og med at tiltaket må opphøre når formålet er nådd, er den klare hovedregelen at særbehandlingstiltak skal være midlertidige.

Det rettslige spørsmålet ved forskjellsbehandling på grunn av kjønn ved opptak til høyere utdanning, er om det at det forhold at gutter har dårligere karakterer fra videregående (og ungdomsskolen) kan sies å være begrunnet i at gutter har fått færre muligheter enn jenter til å lykkes i skolen. For universiteter og høyskoler er spørsmålet om de skal rette opp den urett som gutter har vært utsatt for på lavere utdanningsnivåer. Utvalget viser til at EU-domstolens avgjørelser har trukket opp grensene for forholdsmessighetsvurderingen i saker om positiv særbehandling av kvinner ved ansettelser. Selv om disse dommene gjelder særbehandling i arbeidslivet, må de også få virkning for vurderingene vi gjør når det er snakk om opptak til studier ved universiteter og høyskoler. Utvalgsmedlem Stine Jørgensen påpeker i boken På vei – kjønn og rett i Norden i kapittelet «Køn og uddannelse» at prinsippet om ikke-diskriminering på basis av kjønn er et grunnleggende prinsipp i EU-retten.

Jørgensen, Stine. Køn og uddannelse. I På vei – kjønn og rett i Norden. Eva Maria Svensson m.fl. (red.). Göteborg: Makadam förlag, 2011.

Videre skriver hun følgende:

[U]anset at EU ikke har en selvstændig kompetence på uddannelsesområdet, følger det af fast praksis, at de enkelte landes nationale indretninger på uddannelsesområdet skal leve op til de unionsretlige krav.

Det er også klart at denne særbehandlingen, i henhold til gjeldende likestillings- og diskrimineringslov, også må gjelde for menn. Formålet må være å fremme like muligheter, og ikke resultatlikhet. Særbehandling er ansett å være et unntak fra likebehandlingsprinsippet. Adgangen til å gi positiv særbehandling er derfor snever.

På grunnlag av de omtalte dommene mener utvalget at det kan utledes at en regel om automatisk og ubetinget fortrinnsrett for det underrepresenterte kjønn er i strid med likestillingsdirektivet. Selv om avgjørelsene fra EU-domstolen gjelder ansettelser, mener utvalget at de rettslige prinsippene også er relevante når man skal vurdere lovligheten av å særbehandle det ene kjønn fremfor det andre ved opptak til høyere utdanning, slik at en automatisk særbehandling er i strid med EU-domstolens praksis. Det må stilles krav om at samtlige søkere skal gis en objektiv og individuell vurdering, slik at det er mulig for den best kvalifiserte søkeren å få studieplassen.

Å ikke få en studieplass på grunn av kjønn vil være langt mer inngripende enn å ikke få en praksisplass, som var tema for Badeck-dommen. Det er nærliggende å sammenligne et avslag på studieplass på grunn av kjønn med et avslag på stilling på grunn av kjønn. Det kan til og med argumenteres for at det å bli forbigått av en dårligere kvalifisert søker ved opptak til utdanning er enda mer inngripende enn å bli forbigått av en dårligere kvalifisert kandidat til en utlyst stilling, ettersom det å bli utelukket fra en utdanningsretning vil innebære at man utelukkes fra en hel yrkesretning, ikke bare fra den enkelte stillingen. Svenske domstoler har lagt seg på en restriktiv linje og vist til at positiv særbehandling kun er tillatt ved likeverdige kvalifikasjoner.

Likestillingsdirektivet er ikke til hinder for positiv diskriminering av ett kjønn over et annet. Derimot, hvor ett kjønn blir foretrukket på helt matematisk grunnlag, uten noen form for utøvelse av skjønn, mener utvalget dette strider mot direktivet. Utvalget legger til grunn at det er dette som gjøres når det underrepresenterte kjønn automatisk får tilleggspoeng ved opptak til enkelte studier.

Utvalget stiller derfor spørsmål ved om tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn er i overenstemmelse med likestillingsregelverket og EUs likestillingsdirektiv. Utvalget mener at det å gi tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn trolig ikke tilfredsstiller forholdsmessighetskravet i loven, og det foretas heller ikke en individuell vurdering ved forskjellsbehandlingen.

Utvalget mener det er betenkelig at det skal være anledning til å drive slik radikal særbehandling ved opptak til høyere utdanning når det ikke er anledning til å gjøre lignende tiltak i arbeidslivet. Selv om likestillings- og diskrimineringsloven er endret slik at både menn og kvinner kan særbehandles, er det ikke fritt frem hvis forskjellsbehandlingen ikke er forholdsmessig.

Utvalget viser til at Stortinget i et anmodningsvedtak har bedt regjeringen legge til rette for særbehandling ved opptak hvor det er meget skjev fordeling av kjønn i utdanningen. Hvis særbehandling ved opptak er Stortingets intensjon, er det utvalgets oppfatning at en slik presisering også burde fremkomme av likestillings- og diskrimineringsloven. Utvalget registrerer at dette ikke ble gjort i forbindelse med at denne loven ble vedtatt i 2017.

Utvalget mener at kjønnsubalansen i høyere utdanning, og i arbeidslivet, er et resultat av at gutter har dårligere karakterer fra ungdomsskolen og videregående skole. Karakternivået får direkte konsekvenser for de valgmuligheter de får til å søke seg inn på utdanninger. Det er sterk konkurranse om utdanningsplasser, og når jentene år etter år systematisk får bedre karakterer enn guttene, så vil det skape et kjønnsdelt arbeidsliv. Karakterene vitner om studentens kompetansenivå. Universiteter og høyskoler skal, når de gir undervisning, kunne forutsette at studentene har et tilfredsstillende kompetansenivå, slik at studentene klarer å henge med i undervisningen og fullføre studiene til normert tid.

Det rettslige instrumentet som mest tydelig formulerer hindringene i veien for like læringsmuligheter uavhengig av kjønn, er FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. I artikkel 5a pålegger konvensjonspartene å treffe alle tiltak som er nødvendig for å endre menns og kvinners adferdsmønstre, med sikte på å avskaffe fordommer og praksis som bygger på stereotype manns- og kvinneroller, eller på forestillingen om at et av kjønnene er det andre underlegent eller overlegent.

FN. FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering mot kvinner av 18. desember 1979, implementert i norsk lov ved Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett.

Stereotype kjønnsrolleoppfatninger kan forklares som forutinntatte kjønnsrolleoppfatninger. Nyere forskning viser hvordan kjønnsrolleoppfatninger kan hemme like muligheter og få direkte konsekvenser for de mulighetene barn får til å lære. Alle barn har rett til like læringsmuligheter uavhengig av kjønn, jf. Grunnloven § 109, likestillingsloven, barnehageloven og opplæringsloven. Når statistikken er så klar på at gutter ikke lykkes like godt som jenter i skolen, så må det gjøres en innsats for å sikre at pedagogikken utformes på en slik måte at guttene får like læringsmuligheter som jentene. Dersom det aksepteres som en sannhet at gutter er mer umodne enn jenter og guttene derfor får leke for seg selv, mens jentene får førskoleaktiviteter i tillegg til frileken, så får jentene øve seg på læring litt mer enn guttene. Bevissthet om hvordan slike fordommer kan føre til ulike læringsmuligheter er en krevende øvelse for foreldre så vel som for lærere. Det betyr at likestillingsperspektivet må tas med i utformingen av de pedagogiske virkemidlene som benyttes i undervisningen.

Aune (2019).

I NOU 2019: 19 Jenterom, gutterom og mulighetsrom. Likestillingsutfordringer blant barn og unge beskrives kjønnsstereotypiene i familien, barnehagen, grunnopplæringen og fritidsaktiviteter, og hvordan disse fører til kjønnsdelte utdanningsvalg. Tiltakene som anbefales i NOUen fremgår av del III og handler blant annet om kompetanseløft om likestilling i barnehage og skole, behov for kjønns- og likestillingsperspektiv i lærerutdanning og i læremidler med videre. Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp er også utredet i NOU 2019: 3 Nye sjanser, bedre læring – Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp.

Utvalget mener det kan stilles spørsmål ved om opptaksforskriften § 7-9 er i samsvar med likestillings- og diskrimineringsloven og EUs likestillingsdirektiv 2006/54/EF. Dette skyldes for det første at utvalget er usikre på om tilleggspoeng basert på kjønn er et tiltak som faktisk er egnet til å fremme likestilling (vilkår 1), slik loven krever. Det kan også stilles spørsmål ved om tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn er i overenstemmelse med forholdsmessighetsvilkåret i likestillings- og diskrimineringsloven (vilkår 2). Å ikke komme inn på et studium til tross for at man er best kvalifisert, er inngripende.

Hvis målet er å jevne ut den skjeve kjønnsbalansen i høyere utdanning, mener utvalget at det må iverksettes tiltak i tråd med anbefalingene i NOU 2019: 19 for å gjøre noe med utfordringene som ligger i utdanningsløpet på nivået under høyere utdanning. Myndighetene bør ta andre målrettede grep enn å tildele tilleggspoeng for å bekjempe skjevheten i kjønnsbalansen i utdanningen så vel som i samfunnet. Utvalget foreslår at muligheten for å gi tilleggspoeng basert på kjønn fjernes i opptaksforskriften.

Utvalgsmedlemmet Bergstrøm ønsker å understreke hvor alvorlig det er hvis skjevheter i kjønnsfordelingen i høyere utdanning vedvarer. Tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn har til nå vært et mulig tiltak for å rette på en eventuell skjevhet, og dersom tiltaket forsvinner må det erstattes med et annet. Bergstrøm mener det er behov for en tolkning av EU-direktivet om likestilling og diskriminering i tilknytning til opptak til høyere utdanning, og mener tolkningen bør etterspørres fra EFTAs overvåkingsorgan, ESA. Bergstrøm foreslår at det skal settes i gang et arbeid hvor man ser på ulike modeller der opptakssystemet kan fungere som en sikkerhetsventil som sørger for at studieprogrammer ikke har en vedvarende skjev kjønnsfordeling. Tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn skal vurderes som ett av alternativene. For å forhindre eventuelle mistolkninger av regelverket ønsker Bergstrøm at dette arbeidet skal inkludere at modellene vurderes av ESA.

17.4.6 Utfordringer med dispensasjonsregelen og særskilt vurdering

17.4.6.1 Dispensasjonsregelen – unntak fra generell studiekompetanse

Utvalget viser til at det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-6 tredje ledd at institusjonene i særskilte tilfeller kan gjøre unntak fra bestemmelsen om generell studiekompetanse for søkere under 25 år. Dette er nærmere regulert i opptaksforskriften § 3-2 om dispensasjon fra kravet om generell studiekompetanse. Temaet er omtalt under gjeldende rett punkt 17.2.3.3.

En søker må oppfylle strenge vilkår for å få dispensasjon. Søkeren må dokumentere at det på bakgrunn av funksjonsnedsettelse, varig sykdom eller lignende har vært umulig å oppfylle enkelte av kravene for å oppnå generell studiekompetanse. Formålet med forskriftshjemmelen er å hindre åpenbar urimelig behandling av enkeltsøkere. Forslaget ble i sin tid fremmet med utgangspunkt i konkrete saker der søkere hevdet at de ikke hadde mulighet for å fullføre og bestå videregående opplæring (for eksempel på grunn av spesifikke lese-, skrive- eller matematikkvansker), eller at de ikke var i stand til å gjennomføre kravet om fem års arbeidserfaring eller annen skolegang. Gitt at visse krav er oppfylt, har utdanningsinstitusjoner myndighet til å innvilge dispensasjon fra de fastsatte kravene om generell studiekompetanse.

Utvalget har mottatt innspill fra Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit),

Se innspill fra Unit https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/files/2019/03/Unit-Innspill-til-Universitets-og-høyskolelovutvalgets-5.-møte-om-opptak-fra-Unit.docx.

og det viser til at bakgrunnen for den øvre aldersgrensen på 25 år var at eldre søkere kunne kvalifisere seg for opptak ved å søke om opptak på grunnlag av realkompetanse. Units oppfatning er imidlertid at dispensasjonsbestemmelsen og bestemmelsen om realkompetanse regulerer så ulike tilfeller, og har så ulike begrunnelser, at ikke begge kan eller bør fange opp de samme søkergruppene. Det er utvalget enig i.

Etter utvalgets vurdering har ikke den øvre aldersgrensen en hensiktsmessig funksjon eller begrunnelse. Realkompetansevurdering har i utgangspunktet en nedre aldersgrense på 25 år for å forhindre at ungdom unnlater å fullføre videregående skole. Samtidig sikrer man at søkere som kan tas opp ut fra realkompetanse, har relevant erfaring fra yrkespraksis, omsorgsarbeid og lignende. Aldersgrensen for å søke om dispensasjon fra kravene om generell studiekompetanse ble satt fordi denne gruppen i teorien har mulighet til å søke på grunnlag av realkompetansevurdering etter fylte 25 år. Et slikt grunnlag for å søke vil i de aller fleste tilfeller være uaktuelt for denne gruppen.

Siden det er ulike hensyn som begrunner disse to bestemmelsene, og ulike vurderinger som gjøres, mener utvalget det virker urimelig at søkere som kvalifiserer seg for dispensasjon, mister denne muligheten det året de fyller 25. Dispensasjonssøkerne må dokumentere varig sykdom, funksjonsnedsettelse eller lignende for å få innvilget dispensasjon. Bakgrunnen for at søkeren søker om dispensasjon, vil i de aller fleste tilfeller ikke bortfalle ved at søkeren fyller 25 år. Bestemmelsen om dispensasjon oppnår best formålet dersom lov eller forskrift ikke fastsetter noen øvre aldersgrense for denne søkergruppen. Utvalget foreslår derfor å fjerne kravet om at søkeren må være under 25 år for å kunne få unntak fra generell studiekompetanse, og dette foreslås lovfestet.

17.4.6.2 Særskilt vurdering – på bakgrunn av generell studiekompetanse

Særskilt vurdering er hjemlet i opptaksforskriften § 7-13. Det er en vurdering søkere med generell studiekompetanse kan be om å få. Hensikten med bestemmelsen i § 7-13 er å ivareta søkere som ikke har hatt mulighet til å vise sine egentlige ferdigheter i løpet av videregående opplæring, ved å gi dem en rett til særskilt vurdering. Bestemmelsen skal i utgangspunktet ivareta en sårbar gruppe, men utvalget har fått tilbakemelding fra Unit om at regelen er svært vanskelig å praktisere.

Som omtalt under punktet om gjeldende rett, punkt 17.2.5.2, skal en søker få en slik vurdering hvis forhold som et annet morsmål enn norsk, sykdom i løpet av skoletiden eller funksjonsnedsettelse gir grunn til å tro at karakterene ikke gir et rett bilde av søkerens kvalifikasjoner.

Det er lærere i videregående skole som vurderer elevenes kvalifikasjoner i fag, og som avgjør karakternivå. Slike vurderinger og retten til å klage på dem følger av opplæringsloven og medfølgende forskrifter. En særskilt vurdering foretatt av saksbehandlere i høyere utdanning som ikke kjenner eleven, overprøver dermed skolens faglige vurderinger. I dette ligger det en forutsetning om at lærerens vurderinger ikke har vært korrekte og ikke har tatt inn over seg elevens faktiske kunnskapsnivå.

Elever i videregående opplæring har lovfestet rett på tilrettelegging dersom de har behov for det. God tilrettelegging i grunnskoleopplæring og videregående opplæring tilsier at behovet for særskilt vurdering ved opptak til høyere utdanning ikke burde være til stede. Opplæringsloven og medfølgende forskrifter slår også fast at lærere i videregående opplæring plikter å vurdere elevenes kompetansenivå, og at standpunktkarakterene skal bygge på en samlet vurdering av elevenes kompetanse i et fag.

Unit har i sitt innspill vist til at de videregående skolene skal ivareta elever som har utfordringer i skolehverdagen, gjennom tilrettelegging. Søkere som ber om særskilt vurdering, må dokumentere at de ikke har fått den tilretteleggingen de burde ha fått i løpet av videregående opplæring. Unit skriver følgende:

[D]et har vist seg at det er vanskelig for søkere å fremskaffe slik dokumentasjon, noe som fører til at det [for] disse søkerne fordrer tett oppfølgning i søkeprosessen. Saksbehandler må ofte etterlyse dokumentasjon fra søkeren, og søkeren sliter med å få korrekt dokumentasjon fra rette myndigheter, f.eks. hvilken oppfølging de har fått fra PPT. I tillegg er dokumentasjonen søkeren må fremskaffe ofte sensitiv etter personopplysningsloven og GDPR, noe som stiller svært strenge krav til håndteringen av dokumentasjonen. At opplysningene karakteriseres som sensitive vil også i de fleste tilfeller bety at det oppleves belastende for søkerne å måtte dele opplysningene med saksbehandlere.

Utvalget viser til Units innspill og er enig i at det er den enkelte videregående skole som må ivareta elever som har utfordringer i skolehverdagen, gjennom tilrettelegging. Søkere som ber om særskilt vurdering ved opptak til høyere utdanning, må dokumentere at de ikke har fått den tilretteleggingen de burde ha fått i løpet av videregående opplæring. Dette betyr at den videregående skolen må utstede en bekreftelse på at eleven ikke har fått den tilretteleggingen vedkommende burde ha fått. Siden det i praksis vil være en bekreftelse på at skolen ikke oppfyller kravene i opplæringsloven, kan det hende at skolen ikke ønsker å utstede en slik bekreftelse. Og uten en slik bekreftelse vil ikke søkeren kunne bli særskilt vurdert.

Særskilt vurdering er ikke en ordning for å vurdere en søkers potensial. Det som skal vurderes, er de faktiske kunnskapene søkeren hadde da vedkommende gikk på videregående skole. Det at søkeren kunne ha oppnådd bedre resultater dersom situasjonen hadde vært annerledes, gir ikke grunnlag for opptak etter særskilt vurdering. Dette er en vanskelig vurdering å gjøre for en saksbehandler i forbindelse med opptak til høyere utdanning. Utvalget mener det er søkerens lærer som har best forutsetninger for å vurdere hvilke kunnskaper vedkommende hadde som elev. At en saksbehandler ved et universitet eller en høyskoles opptakskontor skal tilsidesette en faglærers vurdering av en elev, er etter utvalgets oppfatning betenkelig.

Unit har opplyst at særskilt vurdering er en ordning som i realiteten er aktuell for svært få søkere. I 2017 var det 1807 søkere som ba om å bli særskilt vurdert. Av disse var det bare 23 søkere som fikk opptak på et studium de ikke ville fått opptak til uten denne vurderingen.

Utvalget mener at denne sårbare gruppen best ivaretas i den videregående skolen og av personer som står eleven nærmest, ved at skolen for eksempel gir individuell tilrettelegging der det er behov for det. Bestemmelsen om særskilt vurdering er også vanskelig å praktisere for saksbehandlere og lite forutsigbar for søkerne. Denne søkergruppen representerer også en uforholdsmessig stor andel av klagene i den nasjonale klagenemnda. Utvalget anbefaler ikke å videreføre bestemmelsen om særskilt vurdering i opptaksforskriften. Hvis en søker mener at tilretteleggingen ikke har vært i samsvar med gjeldende regelverk i opplæringsloven, kan søkeren klage over dette.

17.4.7 Lovbestemmelse som ikke foreslås videreført

Som nevnt under gjeldende rett følger det av gjeldende universitets- og høyskolelov § 3-7 niende ledd at dersom en institusjon har rekruttert utenlandske studenter ved å benytte eksterne formidlingstjenester, har institusjonen blant annet ansvar for at studentene har fått tilfredsstillende informasjon om de studier vedkommende er opptatt til. Dette omfatter informasjon om studiets oppbygging, hvilken tid studiet er normert til og hvilke faglige krav som stilles. Det er utvalgets oppfatning at dette ikke bør reguleres i lov, men eventuelt forskriftsfestes hvis det anses nødvendig. Lovbestemmelsen er derfor ikke foreslått videreført.

18 Gratisprinsippet

Figur 18.1 

Figur 18.1

18.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Gratisprinsippet i norsk høyere utdanning skal ligge fast. Utvalget peker imidlertid på at de økonomiske utsiktene slik de er beskrevet i Perspektivmeldingen 2017 aktualiserer spørsmål om gratisprinsippets rammer bør fortsette å gjelde slik de er i dag.

  • Dagens lovbestemmelse om egenbetaling videreføres, med noen mindre språklige endringer.

  • Vurderingene av regelverket om egenbetaling gjøres når departementet følger opp Markussenutvalgets utredning i NOU 2019: 12.

18.2 Gjeldende rett

Universitets- og høyskoleloven

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven).

§ 7-1 første ledd slår fast at statlige universiteter og høyskoler ikke kan kreve egenbetaling fra studenter for ordinære utdanninger som fører frem til en grad eller yrkesutdanning. Departementet kan i særskilte tilfeller, etter søknad, godkjenne unntak fra dette. Departementet kan fastsette forskrift om universiteter og høyskolers adgang til å ta egenbetaling fra studenter og om adgangen til å kreve inn andre utgifter knyttet til studiene, jf. § 7-1 andre ledd. Med hjemmel i denne bestemmelsen har departementet fastsatt forskrift om egenbetaling ved universiteter og høyskoler (egenbetalingsforskriften)

Forskrift 15. desember 2005 nr. 1506 om egenbetaling ved universiteter og høyskoler (egenbetalingsforskriften).

.

Reglene om egenbetaling omtales ofte som gratisprinsippet i høyere utdanning. Før 2005 var det ikke et lovfestet prinsipp at høyere utdanning skulle være gratis. Det var imidlertid i praksis forutsatt at studenter ikke skulle betale for utdanning som var finansiert over statsbudsjettet.

Gratisprinsippet ble drøftet i NOU 2003: 25 (Ryssdalutvalget), i departementets forslag til ny lov og i komitébehandlingen av lovforslaget.

NOU 2003: 25 Ny lov om universiteter og høyskoler s. 24; Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) Om lov om universiteter og høyskoler s. 53; Innst. O. nr. 48 (2004–2005) Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om lov om universiteter og høyskoler s. 20.

Ryssdalutvalgets flertall mente at formålet med å lovfeste et gratisprinsipp var å sikre at institusjonene ikke tok egenbetaling for studier som er forutsatt dekket av statlige tildelinger.

I Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) foreslo departementet å lovfeste at statlige institusjoner som hovedregel ikke skal kunne ta egenbetaling fra studentene for studier som fører frem til en grad eller yrkesutdanning. Dette var en videreføring av gjeldede rett og en klarere avgrensning enn det som forslaget i NOU 2003: 25 innebar. Departementet pekte på at lovfestingen krever at det klargjøres hvilke studier institusjonene skal kunne ta egenbetaling for, for eksempel etter- og videreutdanningstilbud og studier som er lagt ut som fleksible eller desentraliserte løsninger. Departementet viste til at disse bare delvis er finansiert over institusjonenes grunnbudsjetter. Uten adgang til å ta egenbetaling for slike utdanninger vil det være vanskelig å opprettholde eksisterende omfang på tilbudene. I Innst. O. nr. 48 (2004–2005) sluttet et flertall i komiteen seg til departementets intensjon om at en lovfesting av gratisprinsippet var en videreføring av regelverket og praksis.

Innst. O. nr. 48 (2004–2005) s. 20.

Kjernen i gratisprinsippet er at institusjonene ikke kan ta egenbetaling dersom studietilbudet er fullfinansiert av staten, eller i tilfeller hvor det gjennom forutsetninger for tildeling er lagt til grunn at studiene skal være gratis. Gratisprinsippet gjelder ikke private høyskoler, men universitets- og høyskoleloven har bestemmelser om private høyskolers bruk av statstilskudd og egenbetaling, jf. kapittel 33.

Egenbetalingsforskriften åpner opp for unntak fra gratisprinsippet i § 3-2. Unntaket gjelder kurs, fag eller emner som ikke normalt er en del av studieprogram som fører frem til en grad eller yrkesutdanning, erfaringsbaserte mastergradsstudier og studenter som fyller opp plasser på programmer som er oppdragsfinansiert. I all hovedsak gjelder dette for det institusjonene i dag tilbyr som etter- og videreutdanninger eller som erfaringsbaserte mastergrader. I praksis stiller dette krav til at tilbudene er betydelig forskjellige fra de emnene som inngår i en grad. Dette er for å unngå at noen må betale for det andre får gratis. Universitets- og høgskolerådet har gjennom egne rapporter og utredninger forsøkt å tolke rammene for dette unntaket for å klargjøre hvilket rom universitetene og høyskolene som offentlige institusjoner har for å tilby etter- og videreutdanningskurs mot egenbetaling.

Gratisprinsippet innebærer ikke at institusjonene må dekke alle kostnader ved å studere. For eksempel må studenter selv dekke kostnader til livsopphold og reise til utdanningsstedet, også i utdanninger med praksis. Institusjonene har heller ikke plikt til å dekke studentenes kostnader til læremidler, jf. egenbetalingsforskriften § 3-3 første ledd. Departementet har lagt til grunn at læremidler er materiell som studentene med rimelighet betaler selv. Dette kan være lærebøker, kompendier, kopier, utskrifter, papir og lignende. På grunn av samfunnsutviklingen og en vurdering av hvilket studiemateriell en student nå med rimelighet bør betale selv, endret departementet forskriften i 2016. Nå følger det av § 3-3 tredje ledd at institusjonene kan kreve at studentene har egen bærbar datamaskin.

Det kan oppstå spørsmål om rekkevidden av gratisprinsippet, for eksempel i forbindelse med praksis som ledd i utdanningen eller i forbindelse med ekskursjoner. Utgangspunktet er at ekskursjoner og studieturer som er en del i den obligatoriske opplæringen skal være gratis. Eventuelt må institusjonene tilby et faglig fullgodt alternativ som ikke innebærer reise. Ved praksis i utdanningene er utgangspunktet motsatt, fordi studenter normalt må dekke reise- og levekostnader til utdanningen. Institusjonene kan imidlertid tilby studentene å dekke noen av kostnadene, for eksempel til reise eller bosted ved praksis i utdanningen. Dette gjøres i varierende grad.

Boks 18.1 Lånekassen

Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen) er et statlig forvaltningsorgan under Kunnskapsdepartementet. Lånekassen gir stipend og lån til utdanning og livsopphold ved utdanning i Norge og utlandet. Denne utdanningsstøtten skal bidra til like muligheter til utdanning uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, funksjonsdyktighet, økonomiske og sosiale forhold. Dette skal være med på å gi den enkelte mulighet til å ta utdanning, og det skal sikre samfunnet og arbeidslivet tilgang på kompetanse.

18.3 Andre nordiske land

18.3.1 Danmark

I Danmark har studenter fra EØS rett til gratis utdanning. Andre utenlandske studenter kan få såkalte friplasser, som kan gis med eller uten stipend til livsopphold. Rammene for friplasser settes i de årlige finanslover og budsjetter. Ifølge det danske Finansministeriet er finansloven et sentralt og avgjørende element i den praktiske utførelsen av finanspolitikken i Danmark. I følge Grundloven må en utgift ha hjemmel i en bevilgningslov, og skatter kan ikke innkreves før en bevilgningslov er vedtatt. Samtidig skal forslaget til finanslov for det kommende budsjettåret fremsettes for Folketinget senest fire måneder før budsjettårets begynnelse.

Finansministeriet. Finansloven https://www.fm.dk/arbejdsomraader/offentlige-finanser/finansloven hentet 16.1.2020.

Institusjonene kan tildele flere friplasser hvis de har overskudd fra etter- og videreutdanningsvirksomhet. Ministeren fastsetter nærmere regler om friplasser og stipend.

Det følger av den danske universitetsloven at institusjonene kan ta betalt for etter- og videreutdanning. Dette er regulert i en egen forskrift om inntektsgivende virksomhet, oppdrag og kurs. I utgangspunktet skal det være en relativt lik fordeling mellom finansiering fra staten og betaling fra den enkelte. Virksomheten skal ikke gå med overskudd. Institusjonene kan også ta betaling for deltakelse i undervisning fra ph.d.-studenter som er finansiert av eksterne midler. Ifølge universitetsloven kan universitetene ta betaling for deltidsstudenter, og de skal ta betaling for de «selvstuderendes» eksamen.

18.3.2 Finland

I Finland er gratisprinsippet lovfestet i universitetsloven og yrkeshøyskoleloven. Det er gratis høyere utdanning for dem som tar utdanning som leder til eksamen. For annen virksomhet kan institusjonene ta avgifter. Institusjonene kan ta avgift for åpen undervisning og studier uten eksamensrett, det vil si kurs, men det er et tak på 15 euro per studiepoeng. I lærerutdanning er kurs gratis. For erfaringsbasert spesialiseringsutdanning er grensen 120 euro per studiepoeng. Institusjonene kan ta avgifter for læremidler og for særskilte søknader og prøver, som er regulert i forskrifter.

Det følger av universitetsloven og yrkeshøyskoleloven at institusjonene skal ta avgifter på minst 1500 euro for utdanning som gis på annet språk enn finsk eller svensk, og som fører til en grad for dem som kommer fra utenfor EØS. Institusjonene må ha stipendsystem for å støtte studenter som deltar i avgiftsbelagt gradsutdanning.

Institusjonene kan tilby oppdragsutdanning som gir eksamen. Oppdragsgiveren dekker kostnadene og bestemmer hvem som deltar, men institusjonen må sikre at deltakerne er kvalifisert for opptak.

18.3.3 Sverige

I Sverige er høyere utdanning gratis for studenter fra EØS og Sveits. Studieavgiften for andre studenter fastsettes i forskrift. Institusjonene kan delta i samarbeid der utenlandske partnere tar studieavgift.

Universitetene og høyskolene kan drive oppdragsutdanning. Hovedprinsippet er at oppdragsutdanning ikke skal gå utover kjernevirksomheten. Institusjonene skal ta betalt for hva det faktisk koster å tilby slik utdanning, men de skal ikke ha økonomisk gevinst av oppdragsutdanning. Formålet skal være personalutvikling eller utdanning for å bidra til omstilling i arbeidslivet. Hvis det er en offentlig oppdragsgiver, kan utdanningen også ha bistandsformål. Oppdragsgiverne kjøper utdanning til grupper av ansatte, men ikke enkeltpersoner. Flere oppdragsgivere kan kjøpe utdanning på samme kurs. Det er separat opptak til oppdragsutdanning, og institusjonene kan ta opp studenter når som helst. Oppdragsutdanning er formelt sett ikke høyere utdanning, men på gitte kriterier kan den godkjennes som høyere utdanning i etterkant. Muligheten for oppdragsutdanning brukes i hovedsak av offentlige virksomheter, for eksempel helse- og skolevesen.

18.4 Utvalgets vurderinger

Utbredt tilgang til høyere utdanning er et viktig samfunnsgode. Det norske utdanningssystemet er tuftet på at alle skal gis lik rett og mulighet til utdanning, uavhengig av økonomisk situasjon. Staten har et særlig ansvar for finansieringen av institusjonene og for gode studiestøtteordninger. En høyt utdannet befolkning har stor økonomisk og samfunnsmessig verdi. Denne verdien er gjerne større enn den privatøkonomiske gevinsten den enkelte får av å ta høyere utdanning. Det gjelder særlig i Norge ettersom vi har en sammenpresset lønnsstruktur, med mindre forskjeller mellom lønnsnivået til høyt og lavt utdannet arbeidskraft enn det som er vanlig i mange andre land. Det taler for at det offentlige skal ta en stor del av kostnaden ved høyere utdanning. Høyere utdanning har uansett en kostnad for den enkelte i form av tapt arbeidsinntekt under studiene, og å ta betaling for studieplassen i tillegg til dette kan gjøre den totale kostnaden urimelig høy. Utvalget mener det er utelukket at statlige universiteter og høyskoler skal drive sin primærvirksomhet basert på forretningsmessige prinsipper.

Utvalgets oppfatning er at gratisprinsippet i norsk høyere utdanning bør ligge fast. Utdanning er et gode for den enkelte person og et gode for samfunnet. Utdanning er samtidig en kostbar investering for samfunnet. Diskusjonen om manglende oppmøte, gjennomstrømming og manglende fullføring av utdanning er stadig aktuell. Utvalget viser til Perspektivmeldingen 2017, der fremtidens utfordringer for landet og regjeringens strategi for å møte dem, ble presentert.

Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017.

Utgangspunktet i Norge er godt, men perspektivmeldingens analyse er at det vil bli endringer. I dag er mange i arbeid, og vi har store naturressurser og solide statsfinanser. Et godt utdanningssystem gjør at vi har en kompetent arbeidsstyrke som kan bidra til å håndtere de utfordringene vi står overfor. Når flere enkle arbeidsoppgaver automatiseres, stiller dette krav til at befolkningen må ha ny kunnskap for å utvikle samfunnet. Inntekt og velstand er også jevnere fordelt enn i de fleste andre land. Fra 2030 vil offentlige utgifter øke raskere enn inntektene med mindre tiltakene som det satses på fremover, bidrar til å unngå dette. Vi blir blant annet flere eldre, og vi lever lenger. I perspektivmeldingen beskrives det som et problem at utgiftene til staten fra slutten av 2020-tallet vil begynne å vokse mer enn inntektene. Oljeinntektene vil etter dagens analyser ikke veie opp for dette, og det er viktig at landet får flere ben å stå på. Dette gapet mellom utgifter og inntekter betyr at det må gjøres endringer. I perspektivmeldingen trekker regjeringen frem to strategier for å trygge velferdssamfunnet i fremtiden: øke yrkesdeltakelsen og ta i bruk nye og bedre løsninger i offentlig sektor.

Utvalget mener at de økonomiske utsiktene slik de er beskrevet i Perspektivmeldingen 2017, aktualiserer spørsmål om hvorvidt rammene for gratisprinsippets bør fortsette å gjelde slik de er i dag.

Meld. St. 29 (2016–2017).

Skal prinsippet endres, kan en mulig justering være at den enkelte som hovedregel skal ha rett til gratis utdanning i et visst antall år eller et visst antall grader, og at utdanning utover dette krever delvis egenbetaling. Denne typen endringer i gratisprinsippet vil innebære vanskelige avveininger mellom flere hensyn, som blant annet omstilling i møte med samfunnsendringer, kompetansebehov som spesialiseres eller generaliseres etter som samfunnets behov endrer seg, og tverrfaglighet i ulike yrker veid opp mot enkeltpersoners ønske om egenutvikling og kunnskapstilførsel. Utvalget har ikke fått gjennomført konsekvensutredninger når det gjelder disse og andre potensielle utfordringer.

Utvalget er kjent med at det ut fra dagens regler kan være vanskelig å definere hvilke utdanninger som skal være gratis, og i hvilke tilfeller institusjonene kan ta betalt fra studenter. Det kan være særlige problemstillinger ved etter- og videreutdanning. Videreutdanning er ofte definert som utdanning som gir studiepoeng, mens etterutdanning ikke gjør det. Egenbetalingsforskriften åpner for at offentlige institusjoner kan tilby etter- og videreutdanningstilbud mot betaling, og vi kan forstå at denne forskriften kan være kompleks for de institusjonene som skal praktisere dette. Vi mener at det bør legges stor vekt på læring hele livet gjennom etter- og videreutdanning, og understreker at det er viktig at institusjonene bruker handlingsrommet regelverket gir. Vi viser til at universiteter og høyskoler kan ta betalt for kurs, det vil si utdanning som ikke gir studiepoeng, jf. egenbetalingsforskriften § 3-2 bokstav a, jf. § 1-2 bokstav c.

Utvalget ser at det kan være mer hensiktsmessig å tydeliggjøre regelverket enn å åpne opp for mer egenbetaling, men vi foreslår at disse vurderingene av regelverket om egenbetaling tas når departementet følger opp Markussenutvalgets utredning.

NOU 2019: 12 Lærekraftig utvikling – Livslang læring for omstilling og konkurranseevne.

Utvalget går inn for at dagens lovbestemmelse om gratisprinsippet videreføres med bare noen mindre språklige endringer.

19 Studentenes læringsmiljø

Figur 19.1 

Figur 19.1

19.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Et eget kapittel i loven om læringsmiljø og studentrepresentasjon, for å synliggjøre viktigheten av at studentene skal ha et godt læringsmiljø og andre lovbestemte rettigheter for studentene.

  • En modernisering av begrepet læringsmiljø, med mindre fokus på det fysiske læringsmiljøet og større fokus på at læringsmiljøet inkluderer tilrettelegging, det psykososiale læringsmiljøet, det organisatoriske læringsmiljøet, og det digitale og pedagogiske læringsmiljøet.

  • Lovfesting av et forbud mot gjengjeldelse når en student varsler om kritikkverdige forhold.

  • Plikten til å ha læringsmiljøutvalg med en 50–50 fordeling mellom studentene og institusjonene videreføres.

  • Studentsamskipnadenes observatørstatus i læringsmiljøutvalget lovfestes. Å bestemme organiseringen av læringsmiljøutvalget for øvrig er opp til universitetene og høyskolene.

  • Presiseringen av at «styret skal innenfor sitt ansvarsområde arbeide for å forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering» videreføres ikke, fordi plikten fremgår av likestillings- og diskrimineringsloven.

  • Tilretteleggingsbestemmelsen i dagens § 4-3 femte ledd videreføres, slik at kravet om tilrettelegging gjelder både studenter med utfordringer av varig/alvorlig art og de med midlertidige utfordringer.

  • Tilretteleggingsbestemmelsen endres slik at den igjen fullt ut gjelder for Svalbard.

  • Bestemmelsen om studentombud videreføres med enkelte justeringer. Utvalget foreslår at studentombudets mandat fastsettes i loven, og at institusjonenes og departementets hjemmel til å gi forskrifter om studentombudet tas ut.

  • En rett til mentorordning for studentene lovfestes ikke.

19.2 Læringsmiljø og universell utforming

19.2.1 Gjeldende rett

Det følger av universitets- og høyskoleloven

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven).

§ 4-3 første ledd at studentene skal ha et godt studiemiljø, og at det er styret som har det overordnede ansvaret for dette. Bestemmelsens andre ledd stiller krav om at det fysiske og psykiske arbeidsmiljøet skal være fullt forsvarlig ut fra en samlet vurdering av hensynet til studentenes helse, sikkerhet og velferd.

Arbeidsmiljølovens

Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven).

bestemmelser gjelder i utgangspunktet ikke for studenter og elever. I arbeidsmiljøloven § 1-6 første ledd bokstav a er det imidlertid fastsatt at arbeidsmiljølovens bestemmelser om helse, miljø og sikkerhet gjelder for «elever ved institusjoner som har undervisning eller forskning som formål når disse utfører arbeid i virksomhet som går inn under loven». I forskrift om arbeidsmiljølovens anvendelse for personer som ikke er arbeidstakere

Forskrift 16. desember 2005 nr. 1568 om arbeidsmiljølovens anvendelse for personer som ikke er arbeidstakere (forskrift om aml. og ikke-arbeidstakere).

, er det presisert at «elever ved institusjoner som har undervisning eller forskning som formål skal når de utfører arbeid som ledd i praktisk opplæring, og arbeidet foregår under forhold som kan innebære fare for deres liv og helse, anses som arbeidstakere i forhold til arbeidsmiljøloven kapittel 1, 2, 3, 4, 5, 18 og 19, med unntak av § 19-2». Som hovedregel er det i stedet bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven § 4-3 som regulerer kravene til studenters arbeids- eller studiemiljø.

Kravene i § 4-3 andre ledd bokstavene a til i er fastsatt som funksjonsbestemmelser. Dette innebærer at institusjonene skal finne hensiktsmessige og kostnadseffektive løsninger som tilfredsstiller lovens krav. Det kan gjøres lokale vurderinger av hva som vil være tilfredsstillende standarder ved det enkelte studiested og for det enkelte studium. Studentene kan ikke etter denne bestemmelsen kreve de samme individuelle tilpasningene som en arbeidstaker har krav på etter arbeidsmiljøloven. Dette har bakgrunn i den grunnleggende forskjellen i relasjonen mellom student og utdanningsinstitusjon på den ene siden og arbeidstaker og arbeidsgiver på den andre.

Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) Om lov om endringer i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler og lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell punkt 12.1.10 merknader til § 44 nr. 2, s. 51.

En student med funksjonsnedsettelse eller andre særskilte behov kan kreve individuelle tilpasninger, jf. omtalen av dette under punkt 19.3.

Utdanningsinstitusjonene har ansvaret for å legge til rette for at den enkelte student skal ha de rette forutsetningene, både fysisk og psykisk, for å tilegne seg den kunnskapen som forventes av studiet. Læringsmiljø må ses i sammenheng med gjennomføring og læringsutbytte.

Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven

Lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven).

§ 17 at både statlige og private virksomheter rettet mot allmennheten har plikt til universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjoner. Plikten gjelder også for universiteter og høyskoler. Med universell utforming menes «utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse», jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 17 andre ledd. Universell utforming innebærer at omgivelsene utformes på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig uten særskilt tilrettelegging. Universell utforming ved utdanningsinstitusjonene løser likevel ikke ethvert behov for studenter som har en funksjonsnedsettelse. Derfor har universitets- og høyskoleloven supplerende regler om rett til individuell tilrettelegging både for studenter med funksjonsnedsettelse og for studenter med andre særskilte behov. Individuell tilrettelegging skal ikke erstatte universell utforming, men skal være et supplement i tilfeller der den universelle utformingen ikke dekker individuelle behov for tilrettelegging.

Ot.prp. nr. 44 (2007–2008) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven) kapittel 10.6.4 s. 180.

Individuell tilrettelegging omtales i punkt 19.3.

Det stilles de samme krav om universell utforming til statlige og private utdanningsinstitusjoner. Universell utforming er til nytte for hele studentmassen. Alle læresteder skal derfor ha handlingsplaner for universell utforming. Universell utforming følger også av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD)

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne av 13- desember 2006. Konvensjonen trådte i kraft i Norge 3. juli 2013. Hentet fra https://www.fn.no/content/download/3253/932995.

.

19.2.2 Utvalgets vurderinger

For studentene er et godt læringsmiljø en forutsetning for god studiekvalitet. Det kan være avgjørende både for nivået på læring og for om studenter velger eller føler seg tvunget til å avslutte sitt studieløp. Hvordan miljøet påvirker læringen, er avgjørende, og selv lave nivåer av støy, uheldige psykososiale forhold og dårlig organisering kan ta oppmerksomheten bort fra læring og grunnen til at studentene tar utdanning. Lovfestingen av studenters rett til et godt læringsmiljø skal sikre at studenter skal kunne fokusere på læring og utdanne seg til å bli kompetente og dannede samfunnsborgere. Et godt læringsmiljø skal også bidra til at individuelle forhold ved studenten, for eksempel funksjonsnedsettelser, ikke skal være til hinder for at han eller hun har lik mulighet til å ta høyere utdanning.

Utvalget viser til at bestemmelsen om læringsmiljø favner mye og at kravene som stilles til læringsmiljøet i universitets- og høyskoleloven fremstår som vage og utdaterte. Dette kan gjøre regelverket lite hensiktsmessig og vanskelig tilgjengelig for studentene.

Etter utvalgets vurdering er det nødvendig å oppdatere dagens bestemmelse om læringsmiljø i tråd med utviklingen som har skjedd siden bestemmelsen kom inn i loven. Bestemmelsen er i dag først og fremst rettet mot fysiske forhold ved utdanningsinstitusjonen, men sier lite om andre viktige faktorer som påvirker læringsmiljøet. Utvalget foreslår derfor å lage et eget kapittel om læringsmiljø i forslaget til ny lov.

Utvalget viser også til at gjeldende universitets- og høyskolelov ikke har noen klar definisjon av begrepet læringsmiljø utover at læringsmiljø regnes som «det fysiske og psykiske arbeidsmiljø». I tillegg lister § 4-3 andre ledd bokstav a til i opp krav til det fysiske arbeidsmiljøet. Hvordan begrepet læringsmiljø forstås, varierer fra institusjon til institusjon.

Utvalget har mottatt flere innspill om læringsmiljøet, blant annet fra Universell. Universell arbeider på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet og har et nasjonalt ansvar for å koordinere arbeidet som gjøres med universell utforming og tilrettelegging ved utdanningsinstitusjonene. Universell har foreslått å modernisere begrepet «læringsmiljø». Norsk studentorganisasjon har også kommet med tilsvarende innspill. Utvalget støtter hovedelementene i disse forslagene. Begrepet «læringsmiljø» bør etter utvalgets vurdering omfatte følgende elementer:

  • Fysisk læringsmiljø. Dette inkluderer bygninger og omgivelser og kravet til universell utforming. Med universell utforming menes tilpasning av produkter, omgivelser, programmer og tjenester på en slik måte at de kan brukes av alle mennesker i så stor utstrekning som mulig uten at det er behov for tilpasning og spesiell utforming.

  • Tilrettelagt læringsmiljø. Universell utforming løser ikke ethvert behov som studenter med funksjonsnedsettelse har, og derfor er supplerende regler om rett til individuell tilrettelegging nødvendig både for studenter med funksjonsnedsettelse og for studenter med andre særskilte behov. Individuell tilrettelegging skal ikke erstatte universell utforming, men er et supplement i tilfeller hvor den universelle utformingen ikke dekker individuelle behov for tilrettelegging, jf. FN-konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne.

  • Psykososialt læringsmiljø. Dette dreier seg først og fremst om de mellommenneskelige forholdene, hvor trivsel og samhandling står sentralt. Det psykososiale læringsmiljøet består av en rekke faktorer knyttet til studiet, medstudenter og institusjonen. Sosialt miljø, kultur og velferd bidrar til å fremme det psykososiale læringsmiljøet.

  • Organisatorisk læringsmiljø. Som en del av et godt læringsmiljø må det være et system for tilbakemelding og medvirkning, gjerne som en del av institusjonens kvalitetssystem. Organisatorisk læringsmiljø gjelder forhold relatert til hvordan studiene er organisert, ulike studieadministrative systemer, struktur og organisering av arbeidet med læringsmiljø med videre.

  • Digitalt læringsmiljø. Det digitale læringsmiljø handler om faktorer som berører bruk og utvikling av IKT i læring, og hvordan IKT brukes, integreres og utnyttes som en del av den pedagogiske virksomheten innenfor hvert enkelt fagområde.

  • Pedagogisk læringsmiljø. Det pedagogiske læringsmiljøet omhandler utforming av læringsmål, form og innhold for et studieprogram eller emne, slik som valg av læringsaktiviteter og vurderingsformer, eller hvordan det faglige innholdet ellers presenteres. Det pedagogiske læringsmiljøet påvirkes av studentenes forutsetninger for læring, med utgangspunkt i ulike læringsstiler, behov og preferanser, og av deres kulturelle og personlige bakgrunn.

De forskjellige begrepene glir noe over i hverandre, men har til felles at de berører studentenes studiesituasjon.

Det er også viktig at studentenes lovmessige vern ved varsling styrkes. I innspill til utvalget har studentombudet ved Universitetet i Oslo meldt om at cirka halvparten av studentene som henvender seg dit om kritikkverdige forhold velger å la være å melde fra til institusjonen.

Innspill fra studentombudet ved UiO https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/files/2019/06/Innspill-fra-UiO-om-læringsmiljø-og-eksamen.pdf.

Universitetet i Oslo viser også til at studenttillitsvalgte og saksbehandlere i «si fra»-mottakene har meldt fra om at studentenes frykt for negative konsekvenser er en av årsakene til at studenter ikke å varsler om kritikkverdige forhold ved institusjonen.

Studenter har rett til å varsle om kritikkverdige forhold ved utdanningsinstitusjonen, og flere av institusjonene har et «si fra»-system som legger til rette for at studenter kan varsle om kritikkverdige forhold. Studenter som varsler kan likevel bli utsatt for gjengjeldelse. Lovverket bør derfor sikre at studentene er omfattet av regler for varsling og vern mot gjengjeldelse. Det følger av arbeidsmiljøloven § 2 A-2 at «gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler i samsvar med § 2 A-1 er forbudt». Utvalget mener studenter som varsler må ha samme vern, og har inkorporert dette i lovforslaget.

Utvalget viser til at statlige og private utdanningsinstitusjoner som er rettet mot allmennheten, har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon, jf. likestillings- og diskrimineringsloven.

Universitetene og høyskolene har det overordnede ansvaret for studentenes læringsmiljø, mens studentsamskipnaden har i oppgave å ta seg av studentenes velferdsbehov ved det enkelte lærested, jf. studentsamskipnadsloven

Lov 14. desember 2007 nr. 116 om studentsamskipnader (studentsamskipnadsloven).

§ 3. Alle institusjoner som omfattes av universitets- og høyskoleloven, skal som hovedregel være tilknyttet en studentsamskipnad, jf. studentsamskipnadsloven § 4. Utdanningsinstitusjonen og studentsamskipnaden skal samarbeide om ansvaret for studiemiljøet og studentvelferden. Dette følger både av universitets- og høyskoleloven § 4-3 første ledd og av forskrift om studentsamskipnader § 16.

Regulering av forholdet mellom utdanningsinstitusjonene og studentsamskipnadene er nærmere omtalt i kapittel 36. For å tydeliggjøre utdanningsinstitusjonenes ansvar for studentenes læringsmiljø og studentvelferden, i samarbeid med studentsamskipnadene, foreslår utvalget at det tas inn en ny bestemmelse i universitets- og høyskoleloven om forholdet til studentsamskipnadene om at alle institusjoner skal være tilknyttet en studentsamskipnad. I tillegg skal bestemmelsen videreføre regelen i dagens § 4-3 første ledd andre punktum om at styret skal legge forholdene til rette for et godt og inkluderende læringsmiljø og arbeide for å bedre studentvelferden, i samarbeid med studentsamskipnadene. En slik bestemmelsen vil innebære noe dobbeltregulering, ettersom plikt til å være tilknyttet en studentsamskipnad også fremgår av studentsamskipnadsloven. Utvalget ønsker i utgangspunktet å unngå slik dobbeltregulering, men anser at det er hensiktsmessig i dette tilfellet for å sikre studentenes læringsmiljø og velferd generelt.

I dag har Arbeidstilsynet ansvar for tilsyn med § 4-3 sjette ledd. I Norsk studentorganisasjons gjennomgang av lovverket omkring læringsmiljøet ba de om en oversikt over tilsynene Arbeidstilsynet har utført med læringsmiljøet ved høyere utdanningsinstitusjoner i Norge

Norsk studentorganisasjon (NSO). Utredning av lovverket for studenters læringsmiljø. Med forslag til endringer. Hentet fra https://student.no/content/uploads/2014/05/Utredning-av-lovverket-for-studenters-læringsmiljø-11-05-2017.pdf.

. Det viste seg at det er gjennomført få eller ingen tilsyn i henhold til dagens § 4-3 sjette ledd. Der det er gjennomført tilsyn, har ikke studenter vært til stede. Utvalget ser med bekymring på dette siden Arbeidstilsynet har et lovpålagt ansvar for å føre slikt tilsyn. Utvalget anbefaler at Kunnskapsdepartementet går i dialog med Arbeidstilsynet, om hvordan dette arbeidet kan styrkes. Utvalget foreslår å lovfeste NOKUTs ansvar for tilsyn med institusjonens arbeid med læringsmiljøet gjennom deres tilsyn av kvalitetssystemet samt at DIFI skal føre tilsyn med det digitale læringsmiljøet. Dette fremgår av lovforslaget § 7-7.

19.3 Individuell tilrettelegging ved funksjonsnedsettelse og andre særskilte behov

19.3.1 Gjeldende rett

Grunnloven § 109 andre ledd sier at «statens myndigheter skal sikre […] like muligheter til høyere utdannelse på grunnlag av kvalifikasjoner». Det skal derfor være like muligheter for alle som er kvalifisert til å ta høyere utdanning, uavhengig av personlige forhold eller den enkeltes økonomiske bakgrunn. Dette sikres blant annet gjennom universell utforming og individuell tilrettelegging.

Ifølge universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd har studenter med funksjonsnedsettelse og studenter med særskilte behov rett til egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen. Tilretteleggingen skal sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter. Retten gjelder tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde for utdanningsinstitusjonen.

I Prop. 89 L (2018–2019) Endringer i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven (studentombud, trakassering og tilrettelegging) foreslo Kunnskapsdepartementet å styrke den retten studenter med funksjonsnedsettelse og studenter med andre særskilte behov har til å få studiehverdagen tilrettelagt. Lovendringen ga studentene en sterkere rett til tilrettelegging ved at det kun er når det foreligger en uforholdsmessig byrde for institusjonene at det ikke er krav om tilrettelegging. Før lovendringen var kravet at institusjonen måtte tilrettelegge så langt det var «mulig og rimelig». Endringen innebar at institusjonene nå må strekke seg lenger for å tilrettelegge. Lovforslaget skulle bidra til at studenter, med funksjonsnedsettelse og studenter med andre særskilte behov, får den samme muligheten til å ta høyere utdanning som andre studenter. Målet var også å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og å hindre at nye skapes. Lovendringen trådte i kraft 1. august 2019.

Tilretteleggingsplikten i både gjeldende og tidligere universitets- og høyskolelov omfatter flere persongrupper enn tilretteleggingsbestemmelsen i likestillings- og diskrimineringsloven. Sistnevnte bestemmelse omhandler bare tilrettelegging for studenter med funksjonsnedsettelse av en viss varighet og alvorlighetsgrad.

Kunnskapsdepartementet presiserte i lovproposisjonen at utdanningsinstitusjonen ikke har plikt til å iverksette tiltak som medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten, jf. den likelydende begrensningen i likestillings- og diskrimineringsloven § 21 andre ledd. Det må vurderes skjønnsmessig om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig stor byrde for virksomheten. Det understrekes at statlige og private utdanningsinstitusjoner som er rettet mot allmennheten, har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon. Når institusjonene skal vurdere om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde, skal de særlig legge vekt på tilretteleggingens effekt for å bygge ned barrierene for studenter med funksjonsnedsettelse, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, institusjonenes ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn.

Det fremgår av proposisjonen at siden statlige universiteter og høyskoler i hovedsak er finansiert over statsbudsjettet og private høyskoler baserer seg på en kombinasjon av offentlig støtte og privat betaling, skal det mye til for at utdanningsinstitusjonene skal kunne avslå individuell tilrettelegging med henvisning til at dette vil medføre en uforholdsmessig byrde. Tilretteleggingsplikten avgrenses likevel slik at tilretteleggingen ikke kan gå på bekostning av de faglige kravene som stilles i den enkelte utdanning.

Selv om individuell tilrettelegging kan være en utfordring for utdanningsinstitusjoner som har mange studieprogrammer med mye praksis eller obligatorisk fremmøte, vil også studenter i slike studieprogrammer ha krav på tilrettelegging med de begrensninger som følger av loven. Det vil si at tilretteleggingen ikke fører til at de faglige kravene i utdanningen reduseres.

Det ble gjort unntak for Svalbard, slik at lovendringen ikke gjelder der.

Boks 19.1 FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne artikkel 24

  1. Partene erkjenner at mennesker med nedsatt funksjonsevne har rett til utdanning. Med sikte på å virkeliggjøre denne rettigheten uten diskriminering, og på basis av like muligheter, skal partene sikre et inkluderende utdanningssystem på alle nivåer, samt livslang læring, som tar sikte på:

    1. at menneskets potensial og forståelsen av dets verdighet og egenverdi utvikles fullt ut, og at respekten for menneskerettighetene, de grunnleggende friheter og det menneskelige mangfold styrkes,

    2. at mennesker med nedsatt funksjonsevne får utvikle sin personlighet, sine anlegg og sin kreativitet, så vel som sine psykiske og fysiske evner, fullt ut,

    3. at mennesker med nedsatt funksjonsevne blir i stand til å delta effektivt i et fritt samfunn.

  2. For å virkeliggjøre denne rettighet skal partene sikre

    1. at mennesker med nedsatt funksjonsevne ikke stenges ute fra det allmenne utdanningssystemet på grunn av nedsatt funksjonsevne, og at barn med nedsatt funksjonsevne ikke stenges ute fra obligatorisk og gratis grunnskoleundervisning eller fra videregående opplæring på grunn av sin nedsatte funksjonsevne,

    2. at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til inkluderende, god og gratis grunnutdanning og videregående opplæring i sitt lokalsamfunn, på lik linje med andre,

    3. rimelig tilrettelegging ut fra den enkeltes behov,

    4. at mennesker med nedsatt funksjonsevne får nødvendig støtte, innenfor rammen av det allmenne utdanningssystemet, slik at det legges til rette for en effektiv utdanning,

    5. effektive støttetiltak tilpasset den enkeltes behov, i et miljø som gir størst mulig faglig og sosial utvikling, i tråd med målet om full inkludering.

  3. Partene skal gjøre det mulig for mennesker med nedsatt funksjonsevne å lære praktiske og sosiale ferdigheter slik at de lettere kan delta fullt ut i undervisningen på lik linje med andre, og som medlemmer av samfunnet. For dette formål skal partene treffe hensiktsmessige tiltak, herunder:

    1. å legge til rette for innlæring av punktskrift, alternativ skrift, alternative og supplerende kommunikasjonsformer, -midler og -formater, orienterings- og mobilitetsferdigheter, samt legge til rette for likemannsarbeid og mentorvirksomhet,

    2. å legge til rette for innlæring av tegnspråk og fremme av døvesamfunnets språklige identitet,

    3. å sikre at undervisningen av blinde, døve og døvblinde personer, og især barn, finner sted på de språk og i de kommunikasjonsformer og med de kommunikasjonsmidler som er best tilpasset den enkelte, og i et miljø som gir størst mulig faglig og sosial utvikling.

  4. Med sikte på å bidra til å virkeliggjøre denne rettighet skal partene treffe hensiktsmessige tiltak for å ansette lærere som kan tegnspråk og/eller punktskrift, herunder lærere med nedsatt funksjonsevne, og å lære opp fagfolk og personale som arbeider på alle nivåer i utdanningssystemet. Opplæringen skal omfatte bevisstgjøring om funksjonshemming og bruk av hensiktsmessige alternative og supplerende kommunikasjonsformer, -midler og -formater, samt undervisningsmetoder og undervisningsmateriell som er til hjelp for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

  5. Partene skal sikre at mennesker med nedsatt funksjonsevne får tilgang til høyere utdanning, yrkesrettet opplæring, voksenopplæring og livslang læring uten diskriminering og på lik linje med andre. For dette formål skal partene sikre rimelig tilrettelegging for mennesker med nedsatt funksjonsevne.

19.3.2 Utvalgets vurderinger

Ifølge Verdens helseorganisasjon (WHO) lever rundt 15 prosent av verdens befolkning med en form for funksjonsnedsettelse. Læringsmiljøundersøkelsen utført av Universell og TNS Gallup i 2012 viste også at 15 prosent av studentene ved universiteter og høyskoler har en form for varig (fysisk eller psykisk) funksjonsnedsettelse som påvirker muligheten til å gjennomføre høyere utdanning. Dette ble rapportert blant 8600 studenter på syv ulike læresteder i undersøkelsen.

Utdanningsinstitusjonene har ansvar for at alle studenter har et godt og inkluderende læringsmiljø av høy kvalitet. Det innebærer blant annet at de skal sikre at også studenter med funksjonsnedsettelse og studenter med andre særskilte behov av mer midlertidig karakter får kvalitetssikrede tilbud og tjenester tilpasset sitt behov. Rett til tilrettelegging følger også av FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD).

Utvalget viser til at tilretteleggingen ved universiteter og høyskoler skal ta utgangspunkt i forutsetningene og behovene til studenten som trenger tilrettelegging. Det må vurderes konkret hva den enkelte student har behov for. Tilrettelegging kan skje både gjennom generelle tiltak overfor hele studentgruppen eller gjennom spesifikke tiltak rettet kun mot den aktuelle studenten. Tilretteleggingen kan skje innenfor eller utenfor det ordinære undervisningsopplegget. Retten til tilrettelegging omfatter både fysiske og andre forhold ved lærestedet, undervisningsopplegget, læremidlene og eksamen. Tilretteleggingen skal sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter, både når det gjelder kvalitet, og når det gjelder omfang.

For at studentene skal få likeverdige muligheter i høyere utdanning er utdanningsinstitusjonene pålagt å arbeide forebyggende. Det handler om å utvikle universelle løsninger som inkluderer flest mulig studenter i de ordinære løsningene. Når universell utforming ikke er tilstrekkelig, skal utdanningsinstitusjonen sammen med studenten vurdere hva som vil være en egnet individuell tilrettelegging.

Formålet med tilretteleggingsplikten er å sikre like muligheter til å studere, ikke å sette studenter med funksjonsnedsettelse eller studenter med andre særskilte behov i en bedre posisjon enn andre studenter, eller å gi dem særlige rettigheter. For at man skal oppnå likebehandling, må det iverksettes konkrete tiltak tilpasset behovene til den enkelte student.

Prop. 81 L (2016–2017) Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) s. 327 om individuell tilrettelegging for elever og studenter.

Når det gjelder studenter med varig eller alvorlig grad av funksjonsnedsettelse og studenter med midlertidige utfordringer, foreslår utvalget at gjeldende lovbestemmelse videreføres, men med enkelte språklige justeringer. I forslaget presiserer utvalget at det må vurderes/avveies om tilretteleggingen innebærer en uforholdsmessig byrde for utdanningsinstitusjoner, det vil si en byrde som veier tyngre enn de positive effektene av tilretteleggingen for den enkelte student. Utvalget viser til at plikten til universell utforming og individuell tilrettelegging er avgrenset mot tiltak som medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten.

Dette følger av Prop. 81 L (2016–2017) punkt 22.2.2.7 s. 200.

Utvalget presiserer at tilretteleggingen ikke må føre til en reduksjon av de faglige kravene som stilles til utdanningen. Dette er også en videreføring av gjeldende rett. Det som menes med at de faglige kravene i utdanningen ikke skal reduseres, er for eksempel at studenten ikke kan fritas for obligatoriske deler av utdanningen. For eksempel kan ikke studenter med dyskalkuli fritas fra prøve i medikamentregning på sykepleierstudiet. En slik tilrettelegging vil i tilfelle føre til at deler av studiet ikke blir bestått eller avlagt, noe som igjen vil føre til at disse studentene for eksempel ikke får autorisasjon på grunn av at vitnemålet ikke er komplett. Utvalget understreker, slik det også ble gjort i forarbeidene til gjeldende bestemmelse, at det er viktig at alle som fullfører og består en utdanning, har oppnådd det fastsatte læringsutbyttet.

Utvalget viser til at gjeldende universitets- og høyskolelov gjelder på Svalbard, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-2 femte ledd som sier at loven gjelder for Svalbard hvis ikke annet er bestemt. Utvalget foreslår å videreføre denne bestemmelsen, jf. punkt 10.5. Kun ett sted i loven er det gjort unntak fra regelen om at loven gjelder på Svalbard, og det er i bestemmelsen om tilrettelegging for studenter med særskilte behov i § 4-3 femte ledd fjerde setning. Unntaket trådte i kraft 1. august 2019. Det følger av § 4-3 femte ledd fjerde setning at høyere utdanningsinstitusjoner på Svalbard bare «så langt det er mulig og rimelig» skal legge studiesituasjonen til rette for studenter med særskilte behov.

Utvalget mener at reglene om universell utforming og individuell tilrettelegging ved utdanningsinstitusjonene også skal gjelde fullt ut på Svalbard. Utvalget viser særlig til Norges forpliktelser etter FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne, som gjelder for hele det norske territoriet, også på Svalbard.

FNs konvensjon om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne av 13. desember 2006.

Norge signerte konvensjonen i 2007 og ratifiserte den i 2013. Det betyr at Norge er forpliktet til å følge det som står i konvensjonen. Konvensjonen artikkel 24, som omhandler retten til utdanning for mennesker med nedsatt funksjonsevne, er omtalt i boks 19.1.

FN-konvensjonen legger til grunn at alle mennesker har en iboende verdighet og verdi, like og umistelige rettigheter, og at dette er grunnlaget for frihet, rettferd og fred i verden. I artikkel 1 står formålet med konvensjonen, som er «å fremme, verne om og sikre mennesker med nedsatt funksjonsevne full og likeverdig rett til å nyte alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter, og å fremme respekten for deres iboende verdighet». Konvensjonspartene forplikter seg dermed til å sikre og fremme full gjennomføring av alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter for alle mennesker med nedsatt funksjonsevne, uten diskriminering av noe slag på grunn av nedsatt funksjonsevne, blant annet gjennom lovgivningstiltak for å virkeliggjøre rettighetene som er nedfelt i konvensjonen, jf. artikkel 4 nr. 1.

I dag er den eneste høyere utdanningsinstitusjonen på Svalbard Universitetssenteret på Svalbard (UNIS). UNIS er verdens nordligste høyere utdanningsinstitusjon og den ligger i Longyearbyen på 78º N. UNIS tilbyr emner på bachelor-, master- og doktorgradsnivå i arktisk biologi, arktisk geologi, arktisk geofysikk og arktisk teknologi. Tilbudet er svært populært blant studenter verden over. UNIS er et aksjeselskap som er eid av Kunnskapsdepartementet. Det ble etablert i 1993 for å gi utdanning på universitetsnivå i arktiske studier, gjennomføre forskning av høy kvalitet og bidra til utviklingen av Svalbard som en internasjonal forskningsplattform.

Utvalget mener at det er uheldig at studentene som velger å ta et semester ved UNIS, ikke får den samme muligheten for tilrettelegging som studenter på fastlandet. De vil da ikke ha de samme rettighetene som de har ved hjeminstitusjonen. Dette fører til at studenter med en rett til tilrettelegging ved sin institusjon på fastlandet, ikke nødvendigvis kan hevde den samme rettigheten når de oppholder seg ved UNIS på Svalbard.

De særlige forholdene som råder på Svalbard, gjør at det er behov for tilpasninger i regelverket i tråd med de overordnede målene i norsk svalbardpolitikk. Sentrale deler av velferdslovgivningen gjelder for eksempel ikke på Svalbard, blant annet på grunn av skattemessige forhold og målet om at Longyearbyen ikke skal være et livsløpssamfunn. Utvalget har forståelse for disse hensynene. Likevel er det utvalgets vurdering at en tilretteleggingsplikt i universitets- og høyskoleloven tilsvarende den som gjelder på fastlandet ikke vil legge press på øvrige offentlige tjenester. Den vil heller ikke utløse krav på andre ytelser eller andre typer tilrettelegging fra det offentlige. Utvalget mener Norges forpliktelser etter FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne må følges opp, og at tilretteleggingsplikten derfor må gjelde på Svalbard slik den gjelder på fastlandet. Utvalget foreslår derfor å fjerne bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd fjerde setning.

19.4 Individuell tilrettelegging ved graviditet og etter fødsel

19.4.1 Gjeldende rett

Det fremgår av universitets- og høyskoleloven § 4-5 første ledd at studenter som får barn under studiene, skal ha rett til permisjon fra studiene under svangerskap og til omsorg for barn, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-5 første ledd. Det betyr at studenten under permisjonen opprettholder sin status som student med de rettigheter som følger etter universitets- og høyskoleloven og tilhørende forskrifter. Det følger også av forskrift om studentsamskipnader

Forskrift 22. juli 2008 nr. 828 om studentsamskipnader (forskrift om studentsamskipnader).

§ 17 tredje ledd at studenter i fødselspermisjon etter universitets- og høyskoleloven § 4-5 første ledd kan velge om de vil betale semesteravgift og dermed ha mulighet til å benytte seg av studentsamskipnadens velferdstjenester under permisjonstiden. Studenter som ikke har behov for å benytte studentvelferdstjenestene under permisjonen kan velge ikke å betale semesteravgift.

En student har rett til utsatt eksamen ved fødsel, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-5 første ledd tredje setning. Rettighetene er forskjellige for mor og far noe som skyldes deres ulike biologiske funksjon i forbindelse med graviditet, fødsel og barsel. Bestemmelsen tar utgangspunkt i arbeidsmiljøloven, slik at mor har rett til utsatt eksamen hvis eksamensdatoen er i perioden fra tre uker før termin til seks uker etter fødsel, se arbeidsmiljøloven § 12-4 og folketrygdloven § 14-9 sjette ledd.

Lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven).

Når det gjelder rettigheter for far til å få utsatt eksamen, tar universitets- og høyskoleloven også her utgangspunkt i arbeidsmiljøloven, som gir far rett til to uker fri etter fødsel, jf. arbeidsmiljøloven § 12-3 første ledd. Institusjonene står fritt til å gi fedre (eller mødre) rett til lengre utsettelse, ettersom lovbestemmelsen kun angir en minimumsrettighet.

Det følger av barneloven § 4a tredje ledd at regler i lov eller forskrift som gjelder for en far, også gjelder for en medmor.

Lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barneloven).

Når det gjelder adopsjon gir arbeidsmiljøloven § 12-3 andre ledd rett til to uker permisjon i forbindelse med overtakelse av omsorg for barnet. Det er imidlertid ofte tilfellet at adoptivforeldre må være i adoptivbarnets land en lengre periode. Dette er ikke regulert særskilt i universitets- og høyskoleloven fordi det finnes mange ulike adopsjonsprosesser som det er vanskelig å ta høyde for i en lovtekst. Rett til permisjon skal så langt det er mulig også gjelde i forbindelse med adopsjon.

Se særmerknadene og omtalen av dette i Prop. 59 L (2013–2014) Endringer i universitets- og høyskoleloven.

Studentens rett til utsatt eksamen gjelder uansett eksamensform. En student som ønsker utsatt eksamen, må varsle utdanningsinstitusjonen i god tid. Institusjonen kan i eget regelverk fastsette frist for når en søknad om utsettelse må fremmes. Dersom det er flere studenter som har rett til utsatt eksamen av ulike årsaker, kan institusjonen samordne disse i én eksamen.

Lovbestemmelsen angir som nevnt en minimumsrettighet for studentene, men institusjonen skal, så langt det er mulig og rimelig, også bidra til å legge studiesituasjonen til rette for studenter som har særskilte behov, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-3 femte ledd. Dette innebærer at dersom utdanningsinstitusjonen mottar en søknad om utsettelse av eksamen utover det § 4-5 gir hjemmel for, så må den vurdere om studenten kan gis utvidet utsettelse fordi det er mulig og rimelig tatt i betraktning studentens særskilte behov.

19.4.2 Utvalgets vurderinger

Utvalgets inntrykk er at regelverket knyttet til permisjon under svangerskap og til omsorg for barn, fungerer tilfredsstillende. Det samme gjelder reglene om rett til utsatt eksamen ved graviditet. Utvalget foreslår derfor å videreføre gjeldende bestemmelser.

I og med at institusjonene skal legge til rette for at studenter som er i permisjon etter første ledd, kan gjenoppta sine studier så raskt som mulig etter endt permisjon, blir det et definisjonsspørsmål når permisjonen slutter. Når man tar permisjon fra et studium i mars, betyr det ikke nødvendigvis at man kan komme tilbake igjen i mars året etter. Dersom studenten ikke ønsker å bruke hele året til permisjon kan studenten ikke alltid, på grunn at studieløpet, gå tilbake til studiet når det passer studenten selv, men dette må tilpasses studieavviklingen ved institusjonen. Vanlig permisjonstid er ett år, men institusjonen må ta hensyn til forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2019–2020

Forskrift 15. mars 2019 nr. 254 om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2019–2020.

, der det fremgår at det kun gis foreldrepermisjon for studenter som er i fødselspermisjon/tar vare på barn i permisjon i 49 uker.

Utvalget er av den oppfatning at dette regelverket bør utdypes nærmere i forskrift.

19.5 Permisjon

19.5.1 Gjeldende rett

En student kan ha behov for å få permisjon fra studiet av ulike grunner. Permisjon er et tidsbegrenset opphold i studentens studieprogresjon. Utover rett til permisjon ved graviditet eller til omsorg for barn, jf. omtalen i punkt 19.4, kan en student få innvilget permisjon ved for eksempel førstegangstjeneste eller ved sykdom. Dette er imidlertid ikke regulert i loven. Institusjonene kan gi forskrift om slik permisjon og eventuelt vilkårene for det. Mange institusjoner har i egen forskrift krav om at en student bør ha gjennomført studier i minst ett semester før vedkommende kan søke om permisjon. Studenten kan normalt få innvilget permisjon for inntil ett år etter en konkret vurdering.

19.5.2 Utvalgets vurderinger

Utvalgets inntrykk er at regelverket rundt permisjon fungerer tilfredsstillende. Permisjonsadgangen for andre grupper enn gravide og studenter som har omsorg for barn er som nevnt ovenfor ikke regulert i universitets- og høyskoleloven i dag. Utvalget foreslår at myndighet til å fastsette regler om permisjon for andre grupper enn gravide og studenter med omsorg for barn fortsatt bør ligge til institusjonen. Utvalget antar at den enkelte utdanningsinstitusjon har best forutsetninger for å vurdere hva som skal være grunnlaget for å gi permisjon, og på hvilke vilkår permisjon skal gis ved det enkelte lærestedet. Utvalget presiserer at det ved alle typer permisjoner skal utarbeides en utdanningsplan, jf. gjeldene universitets- og høyskolelov § 4-2, som utvalget foreslår å videreføre i § 8-3.

19.6 Trakassering og seksuell trakassering

19.6.1 Gjeldende rett

19.6.1.1 Likestillings- og diskrimineringsloven

Likestillings- og diskrimineringsloven gjelder på alle samfunnsområder, også for universiteter og høyskoler, jf. likestillings- og diskrimineringsloven § 2 første ledd. Forbudet mot trakassering og seksuell trakassering i likestillings- og diskrimineringsloven § 13 første ledd bygger på lovens forbud mot diskriminering i § 6 første ledd:

Diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder eller kombinasjoner av disse grunnlagene er forbudt. Med etnisitet menes blant annet nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge og språk.

Likestillings- og diskrimineringsloven presiserer i § 13 andre ledd at «[m]ed trakassering menes handlinger, unnlatelser eller ytringer som har som formål eller virkning å være krenkende, skremmende, fiendtlige, nedverdigende eller ydmykende».

I likestillings- og diskrimineringsloven § 13 tredje ledd er seksuell trakassering definert som «enhver form for uønsket seksuell oppmerksomhet som har som formål eller virkning å være krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende, ydmykende eller plagsom».

Forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven § 13 tredje ledd beskriver seksuell trakassering slik

Prop. 81 L (2016–2017) Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) s. 178.

:

Med «seksuell oppmerksomhet» menes oppmerksomhet av seksuell karakter eller seksuelt betont oppmerksomhet. Oppmerksomheten kan være verbal, ikke-verbal eller fysisk. For eksempel kan forbudet omfatte eksplisitte spørsmål, ryktespredning om en persons seksuelle aktivitet eller gjentatte seksuelle spøker. Seksuell trakassering kan omfatte alt fra blikk, berøring, kommentarer til voldtekt og voldtektsforsøk. Å få tilsendt bilder eller videoer med seksuelt innhold via brev, telefon eller internett kan også omfattes. Det er ikke et krav av atferden er motivert av seksuelt begjær.
Oppmerksomheten må også være uønsket. Det vil si at den hverken må være velkommen eller gjensidig. […] Oppmerksomheten må videre ha som formål eller virkning å være «krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende, ydmykende eller plagsom». De nevnte virkningene er alternative vilkår, og det er derfor tilstrekkelig at ett av dem er oppfylt. Også uønsket seksuell oppmerksomhet som er plagsom er omfattet. Det innebærer at også den mer vennligsinnede seksuelle oppmerksomheten kan være omfattet. Om atferden er plagsom må avgjøres ut fra en helhetlig vurdering der en rekke momenter vil ha relevans. Blant annet om den som oppmerksomheten retter seg imot selv opplever atferden som plagsom, handlingens karakter, tid og sted for handlingen og relasjonen mellom handlingspersonen og den som den seksuelle oppmerksomheten retter seg mot […].

Forbudet mot seksuell trakassering gjelder for både ansatte og studenter ved utdanningsinstitusjonen.

Etter bestemmelsens sjette ledd skal «[a]rbeidsgivere og ledelsen i organisasjoner og utdanningsinstitusjoner […] innenfor sitt ansvarsområde forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering». I forarbeidene

Se merknadene til § 13 sjette ledd i Prop. 81 L (2016–2017).

presiseres det at vernebestemmelsen er todelt og består av en plikt til å forebygge slik trakassering og en plikt til å forhindre at slik trakassering fortsetter dersom den ansvarlige får kjennskap til at det forekommer.

Denne plikten retter seg mot alle utdanningsinstitusjoner, uavhengig av om institusjonen er statlig eller privat. Det er utdanningsinstitusjonens øverste organ, styret, som har ansvaret for å forebygge og forhindre trakassering og seksuell trakassering.

19.6.1.2 Universitets- og høyskoleloven

Selv om plikten til å arbeide forebyggende mot trakassering og seksuell trakassering følger av likestillings- og diskrimineringsloven, er plikten også presisert i universitets- og høyskoleloven § 4-3 første ledd siste setning.

Prop. 89 L (2018–2019) Endringer i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven (studentombud, trakassering og tilrettelegging).

Lovendringen ble vedtatt for å tydeliggjøre institusjonenes ansvar og understreke betydningen av forebyggende arbeid i høyere utdanning. Lovendringen trådte ikraft 1. august 2019.

19.6.2 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at det i den senere tid har vært mye oppmerksomhet rundt seksuell trakassering både i samfunnet generelt og ved universiteter og høyskoler spesielt. Studentenes helse- og trivselsundersøkelse (SHoT) i 2018 viste at én av fire studenter har blitt utsatt for en eller annen form for seksuell trakassering. SHoT er en landsomfattende spørreundersøkelse som har til hensikt å frembringe ny kunnskap om hvordan norske studenter har det. Undersøkelsen retter seg særlig mot samspill mellom helse, livskvalitet og studieprestasjon/-gjennomføring.

Boks 19.2 SHoT 2018

SHoT 2018 ble utført av Folkehelseinstituttet (FHI). Prosjektet var godkjent av regional komité for medisinsk- og helsefaglig forskningsetikk (REK), og alle deltakere fikk innledningsvis en detaljert orientering om undersøkelsens personvern og forskningsetikk.

Undersøkelsen kartlegger studentenes helse og trivsel i bred forstand ved å rette søkelyset mot blant annet forutsetninger og rammebetingelser for studentenes læring, og psykososiale forhold som påvirker studenthverdagen. Undersøkelsen er gjennomført tre ganger i intervaller på fire år (2010, 2014 og 2018). I 2018 ble 162 512 norske heltidsstudenter i alderen 18–35 år invitert til å svare på undersøkelsen. 50 054 studenter både i Norge og i utlandet svarte. Det gir en svarprosent på 31.

De vanligste formene for seksuell trakassering er verbal trakassering (seksuelle hentydninger og forslag, eller kommentarer om kropp, utseende eller privatliv) som 20 prosent av kvinnelige og fire prosent av mannlige studenter har opplevd, uønsket berøring, klemming eller kyssing, som 20 prosent av kvinnelige og fem prosent av mannlige studenter har blitt utsatt for, og nærgående blikk eller kroppsbevegelser, som rapporteres av 16 prosent av kvinnelige og to prosent av mannlige studenter. Totalt oppgir 4,7 prosent av kvinnelige og 0,4 prosent av mannlige studenter å ha blitt utsatt for voldtekt.

En rapport fra Arbeidsgruppen mot mobbing og trakassering i UH-sektoren (UHRMOT) peker på at universitets- og høyskolesektoren skiller seg fra andre sektorer på flere områder, «blant annet særlig ved at det er mange høyt utdannende, midlertidige ansatte. Midlertidig ansettelsesforhold anses som en risikofaktor».

Universitets- og høgskolerådet (UHR). Rapport fra Arbeidsgruppen mot mobbing og trakassering i UH-sektoren (UHRMOT) s. 15. https://uhrmot.no/rapporten-klar/ hentet 16.1.2020.

Den 22. august 2019 ble den nasjonale kartleggingen av mobbing og trakassering ved 26 universiteter og høgskoler lagt frem.

Ipsos. Nasjonal rapport. Mobbing og trakassering i universitets- og høyskolesektoren. Hentet fra https://www.nih.no/globalassets/dokumenter/komm/nasjonal-rapport---mobbing-og-trakassering-i-uh-sektoren-2019.pdf.

Undersøkelsen ble sendt ut til 42 778 ansatte ved 26 utdanningsinstitusjoner og den ble besvart av 17 984 respondenter. Dette tilsvarer en svarprosent på 42 prosent. Undersøkelsen omfattet bare ansatte, ikke studenter.

I kartleggingen rapporterte 18 personer om alvorlige seksuelle overgrep det siste året. Stipendiater oppgir oftere enn andre grupper å ha blitt utsatt for seksuelle overgrep.

Utvalget ser alvorlig på dette. Spesielt urovekkende er det at stipendiater har tre ganger så stor risiko for å bli utsatt for trakassering som andre ansatte. Utvalget viser til at stipendiater er i en sårbar situasjon fordi de er avhengig av veileder og andre høyere opp i systemet.

Utvalget mener forbudet mot trakassering og seksuell trakassering, og utdanningsinstitusjonenes plikt til å forebygge og forhindre slik trakassering, er viktig. Tallene fra SHoT-undersøkelsen og kartleggingen omtalt på foregående side, viser at det er all grunn til å jobbe systematisk med denne problematikken for å bedre studentenes trivsel, helse og læringsmiljø og de ansattes arbeidsmiljø. Utvalget er imidlertid kritisk til å regulere institusjonenes plikt til å arbeide for å forebygge og forhindre seksuell trakassering i universitets- og høyskoleloven når den samme plikten fremkommer tydelig i likestillings- og diskrimineringsloven § 13 sjette ledd. «Utdanningsinstitusjoner» er som pliktsubjekt også eksplisitt nevnt i bestemmelsens ordlyd. Denne formen for dobbeltregulering bidrar til å svekke helheten i lovverket og gir et lovverk som er mer omfattende enn det behøver å være. Det er i seg selv et viktig hensyn å sørge for at lover ikke blir for omfangsrike, ettersom det kan føre til at de blir vanskeligere å finne frem i. Utstrakt bruk av dobbeltregulering vil etter utvalgets vurdering redusere brukervennligheten. Utvalget viser i denne sammenheng til mandatet, som sier at utvalget skal foreslå en tydelig og brukervennlig lov.

Utvalget foreslår at bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 4-3 første ledd siste setning ikke videreføres.

19.7 Studentombud

19.7.1 Gjeldende rett

Ifølge universitets- og høyskoleloven § 4-17 første ledd skal alle studenter ha tilgang til et studentombud. Studentombudet er uavhengig og skal gi studenter råd og hjelp i saker tilknyttet studiesituasjonen, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-17 andre ledd. Det følger av bestemmelsens tredje ledd at departementet kan gi forskrift om studentombud. Slik forskrift er ikke gitt.

Lovbestemmelsen om studentombud kom inn i universitets- og høyskoleloven ved lov 21. juni 2019 nr. 61

Lov 21. juni 2019 nr. 61 om endringer i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven (studentombud, trakassering og tilrettelegging).

. I lovforslaget

Prop. 89 L (2018–2019) s. 44.

viste departementet til at:

[Tilbudet er] ment å være et lavterskeltilbud. Alle studenter skal ha tilstrekkelig tilgang til et studentombud, og ordningen må organiseres for å ivareta dette. Det er ikke et krav om at studentene skal ha fysisk tilgang til studentombudet. Tilgangen kan ikke regnes som tilstrekkelig hvis studentene i praksis har problemer med å få kontakt med ombudet fordi det har ansvar for et for stort antall studenter eller det av andre grunner er vanskelig å komme i kontakt med.
Universitetene og høyskolene velger selv hvordan de organiserer ordningen med studentombud, innenfor rammene som ligger i at studentene skal ha tilstrekkelig tilgang til ombudet. Institusjonene kan ha et eget studentombud eller samarbeide med andre institusjoner i universitets- og høyskolesektoren og/eller fagskolesektoren. Kravet til at studentombudet skal være uavhengig, innebærer at det kan være hensiktsmessig at det er institusjonens styre som ansetter og avsetter studentombudet. Studentombudet skal innplasseres i institusjonens organisasjon på en slik måte at uavhengigheten ivaretas best mulig. […]
Studentombudet skal være uavhengig av både institusjonen og studentene og kan derfor ikke instrueres i sitt virke, jf. andre ledd andre punktum. Institusjonen vil likevel ha administrativt ansvar for studentombudets virksomhet og kan fastsette rammer for ombudet i budsjett og mandat.

Studentombudets taushetsplikt følger av forvaltningsloven

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

§§ 13 til 13e, med de pliktene og begrensningene som følger av disse bestemmelsene, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-17 andre ledd andre punktum. Studentombudets taushetsplikt er knyttet til ombudsrollen og gjelder uansett hvilken arbeidsgiver ombudet har.

19.7.2 Utvalgets vurderinger

Et studentombud skal bidra til at studentenes rettigheter og plikter ivaretas av utdanningsinstitusjonene på en best mulig måte. Utvalget antar at når studentombudet hjelper studentene i deres saker, så vil klagesaker bli bedre forberedt, og studentene oppleve å være tryggere og bedre ivaretatt. Tilgang til et studentombud er ikke minst viktig for at studentene lett skal kunne søke råd i saker av sensitiv art, slik som saker om seksuell trakassering.

Utvalget mener at hensynet til utdanningsinstitusjonenes autonomi i utgangspunktet taler for at det bør være opp til institusjonene selv å bestemme om de skal ha en ordning med studentombud, og hvordan denne eventuelt skal organiseres. Flere av institusjonene hadde allerede et slikt tilbud før lovendringen i 2019. Utvalget mener imidlertid at hensynet til at studentene er sikret tilgang til et studentombud veier tyngre enn hensynet til institusjonenes autonomi. Utvalget foreslår derfor at den lovfestede ordningen med studentombud videreføres.

I dag er det opp til institusjonene å fastsette mandat for studentombudet. I tråd med hvordan ordningen er i dag, mener utvalget at studentombudet ikke skal kunne instrueres av utdanningsinstitusjonen. Etter utvalgets oppfatning er det da heller ikke naturlig at styret ved institusjonen fastsetter mandatet. Utvalget mener det er problematisk at styret skal kunne gi mandat til den eller dem som skal sørge for at styret gjør jobben sin overfor studentene. Utvalget foreslår derfor å ta inn studentombudets mandat i lovbestemmelsen. Utvalget vil også peke på at det er et paradoks at selv om det er institusjonene som finansierer driften av studentombudet, så kan styret ikke instruere personen som har vervet. Utvalget ber departementet å se på alternative finansieringsformer, for eksempel ved at tildelingen i statsbudsjettet omfordeles slik at departementet finansierer ordningen direkte.

Begrunnet i hensynet til studentombudets uavhengige rolle foreslår utvalget å ikke videreføre departementets hjemmel til å regulere ombudet nærmere i forskrift. Heller ikke institusjonene kan gi forskrift om ombudets ansvarsoppgaver.

Utvalget foreslår å videreføre at det ikke er lovfestet krav om mastergrad i rettsvitenskap eller tilsvarende kompetanse for å bli ansatt som studentombud. Det bør være opp til institusjonene å avgjøre hvilken kompetanse som kreves ved tilsetting av studentombudene. Utvalget mener likevel det er hensiktsmessig om studentombud har en viss juridisk kompetanse.

19.8 Læringsmiljøutvalg

19.8.1 Gjeldende rett

Universitets- og høyskoleloven stiller krav om at universiteter og høyskoler skal ha et læringsmiljøutvalg (ofte forkortet til LMU), jf. universitets- og høyskoleloven § 4-3 tredje ledd. Læringsmiljøutvalget skal bidra til at styret legger forholdene til rette for et godt studiemiljø og arbeider for å bedre studentvelferden på lærestedet. Videre skal læringsmiljøutvalget bidra til at styret jobber for at læringsmiljøet ved institusjonen, både det fysiske og psykiske arbeidsmiljøet, er fullt forsvarlig ut fra en samlet vurdering av hensynet til studentenes helse, sikkerhet og velferd, jf. bestemmelsens første og andre ledd.

Ideen om et læringsmiljøutvalg kan spores tilbake til tidlig på 2000-tallet og arbeidet med Kvalitetsreformen.

St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – krev din rett. Kvalitetsreform av høyere utdanning.

Bakgrunnen var spørsmål om deler av arbeidsmiljøloven burde utvides til også å gjelde studenter, som til da hadde manglet et organ som ivaretok arbeids- og læringsmiljøet. Begrepet læringsmiljøutvalg ble lansert i lovproposisjonen

Ot.prp. nr. 40 (2000–2001).

som førte til en felles universitets- og høyskolelov. Her ble utdanningsinstitusjonene også gitt ansvar for det helhetlige læringsmiljøet for alle studenter. I proposisjonen står det at et fullt forsvarlig læringsmiljø må utvikles i lys av teknisk og sosial utvikling i samfunnet, og ut fra det aktuelle studium og studieopplegg. Det ble derfor stilt krav til det fysiske arbeidsmiljøet og krav om at det skal opprettes et læringsmiljøutvalg ved institusjonene.

Læringsmiljøutvalget skal delta i planleggingen av tiltak som gjelder læringsmiljøet og nøye sikre studentenes kontroll og medbestemmelsesrett i saker som angår studentenes læringsmiljø. Læringsmiljøutvalget skal også holdes orientert om klager institusjonen mottar fra studenter om læringsmiljøet, og utvalget kan gi uttalelser om disse forholdene. Læringsmiljøutvalget rapporterer direkte til styret ved institusjonen og skal hvert år rapportere om institusjonens arbeid med læringsmiljø. Loven stiller krav om at studentene og institusjonen skal ha like mange representanter hver i utvalget. Det gjør at læringsmiljøutvalget er det eneste utvalget ved universiteter og høyskoler hvor studentene har like mange representanter som institusjonen. Dette gir studentene en tilsvarende representasjon i læringsmiljøutvalget som arbeidstakere har i arbeidsmiljøutvalget (AMU). Læringsmiljøutvalget velger hvert år en leder vekselsvis blant institusjonens og studentenes representanter. Studentrepresentasjon er et selvstendig mål med ordningen.

Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning (Kvalitetsmeldingen) viste til at læringsmiljøutvalgene hadde fått nye utfordringer etter Strukturreformen fordi de ofte må dekke flere studiesteder. For å styrke kunnskapsgrunnlaget om hvordan ordningen med læringsmiljøutvalgene fungerte, ga Kunnskapsdepartementet konsulentselskapet Oxford Research AS i oppdrag å evaluere læringsmiljøutvalgene. Evalueringsrapporten

Oxford Research. Evaluering av ordningen med LMU. Hentet fra https://oxfordresearch.no/wp-content/uploads/2018/04/Evaluering-av-ordningen-med-LMU.pdf.

forelå i april 2018. Evalueringen viste at det er stor variasjon i hvordan læringsmiljøutvalgene fungerer ved de ulike institusjonene, og hvilke oppgaver de konsentrerer seg om. Det er ulikheter når det gjelder utvalgenes organisering, ansatterepresentasjon, observatører, relasjon til fakulteter og ledelse, saksfelt og samarbeid med studentsamskipnadene.

19.8.2 Utvalgets vurdering

Utvalget ønsker ikke å oppheve ordningen med læringsmiljøutvalg. Utvalget ser klare utfordringer med dagens ordning og har av den grunn vurdert tre mulige alternativer for læringsmiljøutvalgene som utvalget ønsker å fremheve. Dette er hensyn utvalget mener er av betydning ved videreutviklingen av læringsmiljøutvalgene.

Det første alternativet er å foreslå ingen vesentlig endring i bestemmelsene om læringsmiljøutvalgene fra det som gjelder i dag. Det har vært delte meninger blant institusjonene om hvordan læringsmiljøutvalgene fungerer. Studentene som deltok på utvalgets innspillsmøte i Bergen 6. mars 2019, var opptatt av å bevare læringsmiljøutvalgene. De fremhevet at det er viktig å sikre studentene reell medvirkning.

Et annet alternativ er en strukturendring hvor man slår sammen læringsmiljøutvalget og utdanningsutvalget ved institusjonen. Det er også mulig å legge organiseringen av et slikt utvalg på et annet nivå ved institusjonen enn i dag. Det fremgår av evalueringen til Oxford Research at enkelte institusjoner tidligere har slått sammen disse to utvalgene og ønsker å gjøre det igjen.

For læringsmiljøutvalgene ved store institusjoner er det en utfordring at det er stor avstand mellom sakene og det faktiske læringsmiljøet. Evalueringen finner få eksempler på at læringsmiljøutvalget har direkte betydning for hvordan fakultet og institutt tar hensyn til læringsmiljøet.

Hvis læringsmiljøutvalgene og utdanningsutvalgene ble samorganisert og organiseringen av disse ble lagt på et lavere nivå enn i dag, kan dette styrke studentenes innflytelse over utdanningene. En negativ effekt kan bli at utdanningssaker havner i fokus på bekostning av læringsmiljøsaker, eller at dagens utdanningsutvalg blir mindre sentrale.

Utdanningsutvalgene ved institusjoner med mulighet for selvakkreditering har store oppgaver nå som flere institusjoner er blitt større etter Strukturreformen. I tillegg er utdanningsutvalgene ved mange institusjoner et sentralt ledd i kvalitetssikringssystemene og har store oppgaver med å sikre kvaliteten. En bekymring er derfor at læringsmiljøet vil bli nedprioritert i saker der man ikke kan se utdanningsspørsmål og læringsmiljøspørsmål i sammenheng. I tillegg er det praktiske bekymringer rundt sammensetning, ettersom studentene skal ha 50 prosent av setene i et slikt utvalg. Det vil kunne bli utvalg med svært mange medlemmer om disse slås sammen. Enkelte av oppgavene som i dag ligger hos henholdsvis læringsmiljøutvalgene og utdanningsutvalgene, er så ulike at en sammenslåing kan være lite hensiktsmessig. Hvis læringsmiljø- og utdanningsutvalg legges på institusjons- og fakultetsnivå, medfører dette i tillegg en større inngripen i institusjonenes organisering enn med dagens regulering. Utvalget mener dette vil være uheldig.

Det siste alternativet er å fjerne lovens krav til institusjonene om å ha en ordning med læringsmiljøutvalg. Få institusjoner gir inntrykk av at læringsmiljøutvalgene fungerer optimalt, og flere av institusjonene vil trolig ikke videreføre dette i sin nåværende form hvis lovkravet forsvinner. Det er mye som taler for en slik løsning. Det har vært vanskelig å påvise at ordningen har betydning for læringsmiljøet, og lovkravet innebærer en detaljstyring av hvordan institusjonene organiserer læringsmiljøarbeidet, som kanskje ikke er nødvendig. Kravet til læringsmiljøutvalg griper inn i institusjonenes autonomi.

Utvalget ønsker likevel ikke å oppheve ordningen. Det mest problematiske ved å avvikle lovkravet er at læringsmiljøutvalget er en arena for studentinvolvering. Dersom kravet om læringsmiljøutvalg fjernes, kan det oppfattes som et signal om at studentenes læringsmiljø ikke er viktig å prioritere. Utvalget foreslår derfor å beholde lovkravet om et læringsmiljøutvalg, men at det er opp til institusjonene selv, i dialog med studentene, å bestemme organiseringen av utvalget. En slik løsning vil etter utvalgets syn bevare mest mulig av institusjonens autonomi. De detaljerte kravene til organisering i dagens lovbestemmelse kan slå uheldig ut. Forslaget forutsetter fortsatt en 50–50 fordeling mellom studentene og institusjonene. I tillegg foreslås det å lovfeste at studentsamskipnadene skal ha observatørstatus i læringsmiljøutvalget. Dette vil sikre at studentsamskipnadene landet over får lik mulighet til innsyn i læringsmiljøutvalgenes virksomhet.

Når det gjelder utfordringene læringsmiljøutvalgene har fått etter Strukturreformen fordi de nå ofte må dekke flere studiesteder, viser utvalget til at lovforslaget ikke er til hinder for at en institusjon kan opprette lokale (under)læringsmiljøutvalg hvis den har flere geografisk adskilte undervisningssentre. Utvalget viser til at institusjonene bør ha et visst handlingsrom, og vil derfor ikke foreslå en presisering av dette i lovteksten. Utdanningsinstitusjonene har forskjellige størrelser, utfordringer og behov, og dette kan vanskelig reflekteres i loven.

19.9 Mentorordning

19.9.1 Bakgrunn

I Kvalitetsmeldingen

Meld. St. 16 (2016–2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning s. 74.

står det følgende:

Universitetene og høyskolene må etablere oppfølgings- og utviklingssystemer som bidrar til at personalet kan få vurdert sin utdanningsfaglige kompetanse. Elementer i en slik vurdering kan være tilbakemeldinger basert på student- og fagfellevurderinger, pedagogiske utviklingsoppgaver, ansvar for utdanningsledelse, utvikling av fremragende studietilbud, utprøving av nye undervisningsformer, samt veilednings- og mentorordninger.

I forbindelse med stortingsbehandlingen av Kvalitetsmeldingen gjorde Stortinget

Vedtak nr. 769 (2016–2017).

dette vedtaket:

Stortinget ber regjeringen utrede hvordan man trinnvis kan innføre en mentorordning i høyere utdanning.

Som en oppfølging av dette ga Kunnskapsdepartementet Universitetet i Bergen i oppdrag å utrede mentorordninger nasjonalt og internasjonalt. Utredningen er omtalt i Prop. 1 slik:

Prop. 1 S (2018–2019) Kunnskapsdepartementet s. 61.

Utgreiinga viser at det både nasjonalt og internasjonalt finst mange måtar å organisere mentorordningar i høgre utdanning på og at dei kan ha ulike formål. Ein forskjell er mellom ordningar som fokuserer på integrering i eit fagmiljø, og dei som fokuserer på arbeidslivet. Ordningane kan også ha ulike deltakarar, med mentorar frå dei tilsette, frå arbeidslivet eller frå meir erfarne studentar, og med mentoring éin-til-éin eller i grupper. Mentorordningane kan vere innretta mot ulike stadier i studiet og mot studium på ulike nivå, og ha ulikt omfang. Det varierer òg om mentorane deltar frivillig eller får lønn eller anna kompensasjon.

Stortinget gjorde to anmodningsvedtak om mentorordning i høyere utdanning 31. mai 2018

Anmodningsvedtakene ble vedtatt i forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 64 L (2017–2018) Endringer i universitets- og høgskoleloven (NOKUTs oppgaver, eksamen og personvern mv.).

. Det første lyder slik:

Stortinget ber regjeringen som del av den helhetlige gjennomgangen av regelverket for universiteter og høyskoler, utrede og foreslå hvordan man trinnvis kan innføre en faglig mentorordning for alle studenter på bachelornivå i høyere utdanning.

Det andre lyder slik:

Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget i statsbudsjettet for 2019 med en redegjørelse om oppfølgingen av utredningen av mentorordning i høyere utdanning, samt gi en beskrivelse av hvordan det trinnvis kan innføres en mentorordning for bachelorstudenter og studenter i andre deler av studieløpet.

Det første vedtaket gjelder universitets- og høyskolelovutvalget, det siste gjelder Kunnskapsdepartementet.

19.9.2 Utvalgets vurderinger

Utredningen

Utredning av mentorordning i høyere utdanning av Universitetet i Bergen https://www.regjeringen.no/contentassets/0551277915434a31aa2be99b7466c1e5/rapport-mentorordninger-i-hoyere-utdanning.pdf.

til Universitetet i Bergen viser at mentorordninger kan ligge tett opp til, og til dels overlappe med, andre virkemidler som fadderordninger for nye studenter, tilbakemeldinger på innlevert arbeid eller innleverte oppgaver, faglig veiledning på semester- eller masteroppgaver, karriereveiledning og så videre. Slike virkemidler kan variere mellom fagområder og mellom studienivåene. Mentorordningene bør derfor sees i sammenheng med institusjonenes øvrige tilbud til studentene, og mentorordningene vil også kunne få ulike virkninger på det øvrige tilbudet til studentene.

Utvalget er kjent med at i tildelingsbrevet til statlige universiteter og høyskoler for 2019 så har departementet vist til følgende som en oppfølging av det siste anmodningsvedtaket:

Universitetene og de statlige høyskolene skal starte opp nye mentorordninger i 2019. Omfang og innretning er avhengig av institusjonsstørrelse og eksisterende mentorordninger. Institusjonene må selv vurdere hvordan mentorordningene organiseres best mulig og ved hvilke studier de er mest hensiktsmessige i første omgang. Diku skal fremme arbeidet gjennom dialog og erfaringsdeling med institusjonene.

Kunnskapsdepartementet har bedt Direktoratet for internasjonalisering og kvalitetsutvikling i høyere utdanning (Diku) om å fremme arbeidet med mentorordninger gjennom dialog med institusjonene, seminarer og erfaringsdeling. Departementet har opplyst utvalget om at de tar sikte på å utlyse et oppdrag om ekstern evaluering av ordningen etter at den har virket i noen år. Evalueringen vil vise i hvilken grad ordningene forbedrer studiepoengproduksjon og gjennomføring, og hvorvidt bruken av mentorordninger bør utvides.

Utvalget har sett nærmere på om en mentorordning bør lovfestes eller kun følge av institusjonens egne kvalitetssikringssystemer. En mentorordning vil være avhengig av at den enkelte mentor er engasjert i oppgaven, setter av nok tid og ser seg tjent med å fungere som mentor.

En lovfesting av en mentorordning kan være med på å synliggjøre institusjonens ansvar overfor studenten. En mentorordning kan virke positivt inn på studiepoengproduksjon og gjennomføring. Studenten kan lære mer og på en bedre måte. Tiltaket kan gi studentene en mer givende studietid, gitt at ordningen fungerer etter hensikten. Utvalget mener imidlertid at å lovfeste en rett til mentorordning ikke er nødvendig eller det mest hensiktsmessige tiltaket for å oppnå slike resultater. Utvalget viser til at Kunnskapsdepartementet allerede har iverksatt flere tiltak knyttet til mentorordning. Rapporten fra Universitetet i Bergen gir heller ikke svar på om mentorordninger har positive effekter for studentene. Rapporten beskriver ulike måter å organisere mentorordninger på. Utvalget vet for lite om effektene av en slik ordning og i hvilken grad den kan bidra til å forbedre studiepoengproduksjon og gjennomføring. En lovendring bør vurderes først når det er mer kunnskap om effekten av ordningene som institusjonene er pålagt å iverksette, og hva som har vært suksesskriterier der man eventuelt har lykkes.

Innføring av mentorordning vil etter all sannsynlighet medføre kostnader. En lovendring bør ikke iverksettes før man kan være rimelig trygg på at tiltaket har positive konsekvenser som veier opp for kostnadene, jf. utredningsinstruksen.

20 Studentrepresentasjon

Figur 20.1 

Figur 20.1

20.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Studentenes stilling styrkes gjennom justeringer i reglene om studentorgan og studentrepresentasjon.

  • Kravet om at valg til studentorgan skal avholdes ved urnevalg fjernes.

  • Utdanningsinstitusjonene får en lovbestemt plikt til å stille lokaler vederlagsfritt til rådighet for studentarbeid.

  • Studenters rett til å bli hørt styrkes og presiseres, ved å innføre et krav om at institusjonene må sende saker som berører studentinteresser på høring til studentorganene så god tid i forveien at de har mulighet til å behandle og uttale seg om dem.

  • Ordlyden i gjeldende lov § 4-1 tredje ledd om at omfanget av tilretteleggingen skal spesifiseres i en avtale endres til «det skal være dialog om omfanget av tilretteleggingen mellom institusjonen og det øverste studentorganet, og tiltakene skal fremgå av et skriftlig dokument utformet av institusjonen».

20.2 Gjeldende rett

20.2.1 Studentorganer

Universitets- og høyskoleloven

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven).

§ 4-1 omhandler studentenes rett til å opprette et studentorgan for å ivareta sine interesser og fremme studentenes synspunkter overfor styret ved institusjonen. Bestemmelsen innebærer at studentorganet skal anerkjennes som en del av institusjonens organisatoriske nettverk.

Ot.prp. nr. 85 (1993–1994) Om lov om høgre utdanning s. 57.

Tilsvarende kan studentene ved den enkelte avdeling eller grunnenhet opprette et studentorgan for denne.

Det følger av § 4-1 andre ledd at når studenter velger representanter til studentorganet, skal det som hovedregel avholdes urnevalg blant studentene. Denne regelen ble tilføyd i § 27 av universitetsloven av 1995

Lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler (universitetsloven).

da kirke- utdannings- og forskningskomiteen vedtok loven. Begrunnelsen for å kreve urnevalg var at komiteen mente at «urneavstemninger kan gi større valgdeltagelse».

Innst. O. nr. 40 (1994–1995) Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om lov om universiteter og høgskoler (lov om høgre utdanning) s. 19.

Komiteen understreket videre at «dette er viktig både for studentorganets tillit og for at studentorganet er politisk representativt i forhold til egen velgermasse».

Innst. O. nr. 40 (1994–1995) s. 19.

Etter § 4-1 tredje ledd skal institusjonen «legge forholdene til rette slik at studentorganene kan drive sitt arbeid på en tilfredsstillende måte». Hva som er «tilfredsstillende», vil kunne variere og blant annet avhenge av institusjonens størrelse, studentmasse, organisering og finansiering. Kravet innebærer at institusjonene i samråd med studentorganet i hvert enkelt tilfelle må vurdere behovet for lokaliteter, kontorutstyr og eventuell dekning av studentorganets øvrige utgifter. Omfanget av tilretteleggingen skal spesifiseres i en avtale mellom institusjonen og øverste studentorgan. Det følger av forarbeidene til universitetsloven av 1995 at «tilfredsstillende arbeidsforhold er en forutsetning for at studentorganene skal fungere slik det er lagt opp til i loven».

Ot.prp. nr. 85 (1993–94) s. 57.

Det følger av § 4-1 siste ledd at studentorganet skal høres i alle saker som angår studentene.

20.2.2 Studentenes representasjon i institusjonenes organer

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 4-4 første ledd at «studentene skal ha minst 20 prosent av medlemmene i alle kollegiale organ som tildeles beslutningsmyndighet». I de tilfellene hvor 20 prosent ikke utgjør mer enn ett medlem, skal studentene ha rett til å møte med ytterligere én student med tale- og forslagsrett. Bestemmelsen gjelder for alle styringsorganer under styret som har fått delegert beslutningsmyndighet. Styret ved institusjonen skal ha elleve medlemmer, og to av disse skal være valgt blant studentene, jf. universitets- og høyskoleloven § 9-3. Dette innebærer at studentene har en lavere representasjon i styret enn i de øvrige kollegiale organene. Institusjonene skal ha et læringsmiljøutvalg, og i dette utvalget skal studentene og institusjonene ha like mange representanter, jf. universitets- og høyskoleloven § 4-3 tredje ledd. I dette utvalget har derfor studentene en høyere representasjon enn 20 prosent.

I universitetsloven av 1995 var regelen at studentene skulle ha minst 20 prosent, og aldri mindre enn to av medlemmene, i alle kollegiale organer som var tildelt beslutningsmyndighet i loven. Studentene mente det var nødvendig med minimum to studentrepresentanter, fordi studentenes kortvarige tilknytning til institusjonen, manglende erfaring og korte funksjonstid gjorde at de trengte muligheten til å rådføre seg med hverandre, og arbeide i team i de styrende organene.

NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler s. 126.

Som følge av dette ble organene ofte større enn det som var nødvendig eller ønskelig. Bestemmelsen ble derfor endret til dagens bestemmelse om at dersom 20 prosent bare utgjør ett medlem, har studentene rett til å møte med ytterligere én student med tale- og forslagsrett.

Det følger av bestemmelsens andre ledd at regelen i første ledd kan fravikes hvis det delegerende organet enstemmig beslutter det. Bestemmelsen vil først og fremst ha betydning for organer der studentene ikke har en slik interesse for virksomheten at de mener de trenger å være representert, eller der de mener det er tilstrekkelig å ha en mindre representasjon. Studentene har mulighet til å påvirke anvendelsen av unntaket i andre ledd ved at de er representert i «det delegerende organet».

20.3 Utvalgets vurderinger

20.3.1 Studentorganer

Utvalget mener at studentenes rett til å opprette et studentorgan og institusjonens plikt til å tilrettelegge for denne virksomheten er grunnleggende for den studentmedvirkningen vi har og ønsker å ha i universitets- og høyskolesektoren. Bestemmelsen er viktig for å ha et fungerende studentdemokrati ved institusjonene. Utvalget foreslår derfor å videreføre bestemmelsen om studentorgan, men med enkelte justeringer. Disse reglene omfatter ikke ph.d.-kandidater.

Utvalget har merket seg at lav deltakelse ved valg til studentorganene er en klar utfordring. Da ordningen med urnevalg ble tatt inn i loven, var det ikke mulig å gjennomføre digitale valg. Utvalget antar at urnevalg kan erstattes av digitale løsninger, og utvalget mener derfor at det må være opp til studentorganene selv å fastsette hvordan valgene skal foregå, men at loven må stille krav om at valg skal avholdes.

Institusjonene plikter å legge forholdene til rette slik at studentorganene kan drive sitt arbeid på en tilfredsstillende måte. Utvalget ser at begrepet «tilfredsstillende» kan være vanskelig å tolke, og at det kan føre til ulik praksis mellom institusjonene. Utvalget har mottatt innspill fra studenter om at institusjonene ikke oppfyller sin plikt til tilrettelegging. Dette bekrefter også tilstandsrapporten fra Norsk studentorganisasjon.

Norsk studentorganisasjon. Tilstandsrapport for studentdemokratiene. Oslo, 2018.

Utvalget mener bestemmelsen om at institusjonene skal legge til rette for studentarbeid, må åpne for variasjoner mellom institusjonene nettopp på grunn av institusjonenes ulike størrelser, fagområder og studentmasser. Utvalget mener likevel at loven bør stille enkelte minimumskrav til tilrettelegging. Egnede lokaler er avgjørende for driften av studentorganer, og bestemmelsen bør derfor presisere at utdanningsinstitusjonene har plikt til å stille slike lokaler vederlagsfritt til rådighet for studentarbeid. Når det gjelder ytterligere tilrettelegging, for eksempel rettferdig fordeling av midler til studentorganenes virksomhet, mener utvalget at det må det være opp til institusjonens styre å rådføre seg med det øverste studentorganet ved institusjonen om dette.

Utvalget foreslår videre å endre ordlyden i bestemmelsens tredje ledd andre setning. Forslaget innebærer ingen realitetsendring. Utvalget mener at bruken av ordet «avtale» i bestemmelsen er misvisende.

Bernt, Jan Fridthjof. Universitets- og høyskoleloven av 2005 – med kommentarer. 2. utg. s. 120. Bergen: Fagbokforlaget, 2016.

Studentorganene kan ikke pålegge institusjonen bestemte ytelser, og det er rettslig sett derfor ikke noe krav om at studentene og institusjonene må bli enige. Det er institusjonen som til slutt avgjør omfanget av tilretteleggingen. Utvalget foreslår derfor å endre ordlyden til at «det skal være dialog om omfanget av tilretteleggingen mellom institusjonen og det øverste studentorganet, og tiltakene skal fremgå av et skriftlig dokument utformet av institusjonen». Endringen er ikke ment å svekke studentenes rettigheter i forhold til dagens situasjon.

Bestemmelsens fjerde ledd regulerer studentorganenes rett til å bli hørt. Utvalget mener denne bestemmelsen er viktig, fordi retten til å bli hørt er avgjørende for studentenes medvirkning ved institusjonene. Utvalget mener det er behov for å presisere innholdet i denne retten nærmere, slik at det blir tydeligere når studentene skal bli hørt. I tillegg følger det av regler om forsvarlig saksbehandling at studentorganene har rett på tilstrekkelig tid til å uttale seg om saker som berører studentinteresser. Utvalget foreslår derfor å legge til en formulering i bestemmelsen om at institusjonene må sende saker som berører studentinteresser på høring til studentorganene så god tid i forveien at studentorganene har mulighet til å behandle og uttale seg om dem.

20.3.2 Studentenes representasjon i institusjonens organer

Bestemmelsen legger til rette for at studentene skal ha minst 20 prosent representasjon i alle kollegiale organer med beslutningsmyndighet. Etter utvalgets vurdering er denne medbestemmelsesretten et viktig demokratisk prinsipp. Studentene utgjør en høy prosentandel av menneskene som er tilknyttet institusjonene, og studentene er en viktig ressurs. Bestemmelsen bidrar til å sikre kontinuitet i arbeidet ved at studentene har rett til å delta med flere enn ett medlem i de kollegiale organene. Dette gjør at studentene kan arbeide i team. Utvalget foreslår derfor å videreføre dagens første ledd. Utvalget foreslår også å videreføre bestemmelsens andre ledd, som åpner for at første ledd kan fravikes hvis det delegerende organ enstemmig bestemmer det. Bestemmelsen gir studentene fleksibilitet med hensyn til hva de ønsker å engasjere seg i.

21 Undervisning, vurdering, sensur, klage på eksamen og utstedelse av vitnemål

Figur 21.1 

Figur 21.1

21.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Innføre krav om to sensorer, hvorav minst én ekstern, ved alle eksamener hvor vurderingsuttrykket er gradert, også ved lavere grad.

  • Klage over karakterfastsettelsen følger forvaltningslovens alminnelige regler om klage. Bestemmelsen om såkalt blind sensur i dagens lov § 5-3 fjerde ledd videreføres ikke.

  • Bestemmelsen om ny vurdering ved avvikende karakterer i dagens § 5-3 sjette ledd videreføres ikke.

  • Det innføres en ny karakterskala som kommer i tillegg til A-F skalaen og bestått/ikke bestått. Den nye skalaen er tredelt og vil få vurderingsuttrykket utmerket/bestått/ikke-bestått.

21.2 Innledning

Kapittelet gir en fremstilling av reglene om undervisning og læring, vurdering og sensur, klage over karakterfastsettelsen og formelle feil, gjennomføring og sensurering av eksamen samt utstedelse av vitnemål.

21.3 Undervisning og læring ved universiteter og høyskoler

21.3.1 Gjeldende rett

21.3.1.1 Utdanningsplan

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 4-2 at det skal utarbeides en utdanningsplan når en student er tatt opp til studier som har et omfang på 60 studiepoeng eller mer. Bestemmelsen om utdanningsplan ble tilføyd ved lov 28. juni 2002 nr. 62

Lov 28. juni 2002 nr. 62 om endringer i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler og lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell.

, jf. Ot.prp. nr. 40 (2001–2002)

Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) Om lov om endringer i lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler og lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell.

punkt 12.1.10, merknader til § 44b. Kravet om utdanningsplan skulle sikre et tettere og mer forpliktende forhold mellom institusjonen og den enkelte student. Utdanningsplanens formål er å vise hvordan institusjonen legger til rette for at studenten kan komme gjennom et definert læringsmål på normert tid.

Utdanningsplanen beskriver utdanningsinstitusjonens forpliktelser overfor studenten og studentens forpliktelser overfor institusjonen og medstudentene. Planen skal synliggjøre studentens ansvar for å oppfylle de studiekravene institusjonen stiller, blant annet i form av krav til deltakelse, obligatoriske arbeider og studieprogresjon. Utdanningsplanen skal utarbeides i samarbeid med studenten for at han eller hun skal kunne påvirke innholdet i egen utdanningsplan. Det tas i praksis utgangspunkt i et standardopplegg i form av elektroniske planer for den utdanningen studenten har blitt opptatt på, som tilpasses den enkelte. Retten til utdanningsplan innebærer at en student når som helst kan be om samtaler om personlig tilpasning eller revisjon av planen. Utdanningsplaner brukes også i forbindelse med forsinkelser i studiet av forskjellig karakter.

Utover at loven slår fast at det skal utarbeides en utdanningsplan når studenter er tatt opp til et studium av et omfang på 60 studiepoeng eller mer, inneholder ikke loven noen konkrete reguleringer når det gjelder undervisningen, bortsett fra at studentene skal prøves i det de har lært.

21.3.1.2 Studieåret

Universitets- og høyskoleloven § 3-8 setter rammene for omfanget av det studieåret institusjonene skal tilby. Bestemmelsens første ledd første punktum sier at et studieår normalt skal være på ti måneder. Uttrykket «normalt» innebærer at det må begrunnes særskilt hvis hovedregelen fravikes.

Se Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) pkt. 12.1.10, merknader til § 44a nr. 1 s. 71.

Hvor lenge studieterminene skal vare, altså lengden på høst- og vårsemesteret, skal bestemmes av styret ved institusjonen, jf. første ledd andre punktum. Et fullt studieår er normert til 60 studiepoeng, se første ledd tredje punktum. Dette er i overensstemmelse med systemet i ECTS (European Credit Transfer System).

21.3.1.3 Offentlige forelesninger og undervisning

Etter universitets- og høyskoleloven § 3-8 andre ledd er forelesninger

Med forelesning forstås her undervisning som hovedsakelig er basert på muntlig kommunikasjon til en gruppe tilhørere.

som hovedregel offentlige. Regelen om at forelesninger er åpne for alle ble fastslått som et generelt prinsipp for alle de statlige høyere utdanningsinstitusjonene i universitetsloven av 1995

Lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler (universitetsloven).

. Begrunnelsen for regelen er dels at utdanning er et kollektivt gode som alle skal kunne ta del i, dels at det er av offentlig interesse hva som undervises ved høyere utdanningsinstitusjoner. I andre ledd andre punktum er det hjemmel for å lukke forelesninger. Hvis det er spørsmål om kliniske demonstrasjoner eller formidling av taushetspliktbelagt materiale, vil styret etter omstendighetene ha en plikt til å lukke forelesningen.

Å lukke forelesninger kan også være nødvendig når tilstrømningen til forelesningene er så stor at det er problematisk å skaffe store nok auditorier, eller hvis for eksempel brannforskrifter eller fysiske forhold tilsier at det er nødvendig å begrense adgangen. Men en forelesning kan ikke stenges med den begrunnelse at man ønsker det for å holde nede eller redusere antallet «privatister» ved det aktuelle studiet fordi disse medfører en ekstra belastning på institusjonens eksamens- og kontrollapparat.

Se NOU 1993: 24 Lov om universiteter og høgskoler. Lov og rett i Norgesnett s. 178.

Opprinnelig ønsket departementet en litt annen formulering, som nok var ment å åpne for at man kunne lukke forelesningene også ut fra ressurshensyn – det vil si «når hensynet til egne studenters studiesituasjon tilsier begrenset deltakelse fra utenforstående».

Se Ot.prp. nr. 85 (1993–94) Om lov om høgre utdanning s. 71, se lovutkast § 44 nr. 3 andre punktum.

Dette ble imidlertid avvist av kirke-, utdannings- og forskningskomiteen, som ønsket å gå tilbake til lovutvalgets formulering «når forelesningens art tilsier det».

Se Innst. O. nr. 40 (1994–95) Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om lov om universiteter og høgskoler (lov om høgre utdanning) s. 26.

Institusjonene står fritt til å bestemme hva som skal være det faglige innholdet i undervisningen, jf. universitets- og høyskoleloven § 1-5 tredje ledd. Etter denne bestemmelsen kan ikke institusjonene «gis pålegg eller instrukser om læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller i det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet». Loven regulerer heller ikke hvordan den konkrete undervisningen skal foregå, eller hvordan studenten skal lære, utover at utdanningsinstitusjonen «skal sørge for at kandidatens kunnskaper og ferdigheter blir prøvet og vurdert på en upartisk og faglig betryggende måte», jf. § 3-9 første ledd.

Selv om loven ikke konkret regulerer undervisningen, følger det av Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR)

Forskrift 8. november 2017 nr. 1846 om Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring og om henvisningen til Det europeiske kvalifikasjonsrammeverket for livslang læring (forskrift om NKR og EQF). Se boks 21.1.

hvilke kvalifikasjoner studentene kan oppnå innenfor et utdanningssystem, se boks 21.1. Kvalifikasjonene beskrives gjennom læringsutbyttebeskrivelser av kunnskap

Med kunnskap menes forståelse av teorier, fakta, begreper, prinsipper og prosedyrer innenfor fag, fagområder og/eller yrker/yrkesfelt eller bransjer.

, ferdigheter

Ferdigheter beskriver evnen til å anvende kunnskap for å løse problemer og oppgaver. Det er ulike typer ferdigheter – kognitive, praktiske, kreative og kommunikative.

og generell kompetanse

Med generell kompetanse forstås evnen til å anvende kunnskap og ferdigheter på selvstendig vis i ulike situasjoner gjennom å vise samarbeidsevne, ansvarlighet, evne til refleksjon og kritisk tenkning i utdannings- og yrkessammenheng.

. NKR er et overordnet rammeverk som ikke inneholder fagspesifikke læringsutbyttebeskrivelser. Fagspesifikke læringsutbyttebeskrivelser finnes i læreplaner, utdanningsplaner, studieplaner, emneplaner, fagplaner og rammeplaner. Rammeverket er blant annet innført for å gjøre utdanningssystemene mer forståelige både nasjonalt og internasjonalt, og for å bidra til fleksible læringsveier og dermed styrke livslang læring.

Kunnskapsdepartementet. Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR). Hentet fra https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/kd/vedlegg/kompetanse/nkr2011mvedlegg.pdf.

Boks 21.1 Det nasjonale kvalifikasjonsrammeverket – en oversikt

Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring (NKR) ble fastsatt av Kunnskapsdepartementet 15. desember 2011. NKR er en nasjonal videreføring av to internasjonale prosesser, Bologna-prosessen og EQF-prosessen.1 Det grunnleggende prinsippet er at kvalifikasjonene beskrives gjennom læringsutbytte og ikke gjennom innsatsfaktorer.

NKR har syv nivåer som omfatter de kvalifikasjonene som finnes i det formelle norske utdanningssystemet. For at systemet skal være parallelt med EQF-systemet, starter nummereringen på nivå 2. NKR inneholder følgende nivåer:

  • nivå 2: fullført grunnskole

  • nivå 3: grunnkompetanse videregående opplæring (kompetansebevis for deler av videregående opplæring)

  • nivå 4: fullført videregående opplæring

  • nivå 5: fagskole

  • nivå 6: bachelorgrad m.v. (1. syklus av høyere utdanning)

  • nivå 7: mastergrad m.v. (2. syklus)

  • nivå 8: ph.d. m.v. (3. syklus)

Hvert nivå er beskrevet gjennom læringsutbyttebeskrivelser av kunnskap, ferdigheter og generell kompetanse.

Selv om læringsutbyttebeskrivelsene i kvalifikasjonsrammeverket tar utgangspunkt i nivåene i utdanningssystemet, er de også utformet for å kunne tjene som beskrivelser av kvalifikasjoner som oppnås på annen måte, for eksempel realkompetanse.

1 Bologna-prosessen er en europeisk prosess for Standardisering av høyere utdanning i Europa. I 2008 vedtok EU rekommandasjonen om et europeisk kvalifikasjonsrammeverk (EQF).

Når det gjelder krav til høyere grad og omfanget av det selvstendige arbeidet i en høyere grad, kan departementet imidlertid gi forskrift. Dette er gjort i mastergradsforskriften

Forskrift 1. desember 2005 nr. 192 om krav til mastergrad (mastergradsforskriften).

. Kravene til omfang av selvstendig arbeid i ulike typer mastergrader følger av forskriften § 6.

21.3.2 Utvalgets vurderinger

21.3.2.1 Utdanningsplan

I 2015 gjennomførte Riksrevisjonen en undersøkelse av studiegjennomføring i høyere utdanning. Hovedkonklusjonene var at gjennomføringen i høyere utdanning er svak, og at innsatsen for å øke gjennomføringen og redusere frafallet har hatt beskjeden effekt.

Riksrevisjonen. Riksrevisjonens undersøkelse av studiegjennomføringen i høyere utdanning. Dokument 3:8 (2014–2015). Hentet fra https://www.riksrevisjonen.no/globalassets/rapporter/no-2014-2015/studiegjennomfoeringenihoeyereutdanning.pdf .

En sentral påstand i rapporten fra Riksrevisjonen var at utdanningsplanene ikke har fungert som et virkemiddel for økt progresjon, og at de heller blir tilpasset studentenes situasjon enn å tjene som et middel for å styre studentene i retning av normerte studieløp. Riksrevisjonen anbefalte derfor Kunnskapsdepartementet å vurdere hvordan utdanningsplanene kan bidra til at vi når det nasjonale målet om at studenter skal gjennomføre utdanningen på kortere tid.

Som en oppfølging av Riksrevisjonens rapport ble det i 2016 gjennomført en undersøkelse av institusjoners bruk av utdanningsplaner som et virkemiddel for gjennomføring av studiene.

Nordhagen, Inger C.; Malin Dahle og Øyvind Skjervheim. Utdanningsplaner – et virkemiddel for gjennomføring? Ideas2evidence-rapport 08:2016. Hentet fra http://ideas2evidence.com/sites/default/files/Endelig%20rapport_utdanningsplaner.pdf

Undersøkelsen ble utført av analyseselskapet Ideas2evidence, og oppdragsgiver var Kunnskapsdepartementet. Hovedfunnene når det gjaldt institusjonenes rutiner og praksis for fastsettelse, endring og oppfølging av utdanningsplaner, var blant annet at det ved mange utdanningsinstitusjoner var svært enkelt for studentene å legge opp til et studieløp med lavere progresjon enn normert tid. Dette skyldtes at institusjonene manglet rutiner for kontroll av progresjon og godkjenning av ikke-normerte løp. Blant annet brukte kun halvparten av studieadministrasjonene utdanningsplanen til å følge med på studentenes progresjon.

Når det gjaldt holdninger til gjennomføring og forsinkelse, og kommunikasjon av mål om gjennomføring, viste undersøkelsen at det generelt var god oppslutning om målet om å gjennomføre på normert tid blant alle aktørgruppene ved institusjonene. Riktignok mente mer enn halvparten av studentene at det ikke spilte noen rolle om de ble forsinket i studieløpet. I undersøkelsen ble også utdanningsplanen vurdert som virkemiddel, og det kom blant annet frem at de forskjellige aktørene hadde ulik oppfatning av formålet med planen:

Rektorat og instituttledere oppfatter det å sikre et tett og forpliktende forhold mellom lærested og den enkelte student som det viktigste målet. De administrativt ansatte og studentene oppfatter utdanningsplanen først og fremst som et planleggingsverktøy for studentene. Kun et mindretall av rektoratet og instituttledere oppfatter at det å styre studentene mot et normert studieløp er et av de viktigste formålene med utdanningsplanene, mens dette formålet oppfattes som viktigere blant administrativt ansatte og studenter.

Nordhagen (2016) s. 8.

Konklusjonen fra undersøkelsen var at utdanningsplanene i varierende grad, og mange steder i svært liten grad, fungerer som et virkemiddel for å få studenter til å gjennomføre på normert tid. På profesjonsutdanninger fungerer utdanningsplanen imidlertid ofte bedre som et virkemiddel, fordi studentene i mindre grad kan fastsette eller endre studieløpet selv.

Dersom utdanningsplanen i liten grad ses som et middel for å nå målet om gjennomføring på normert tid, er det også forståelig at lærestedene ikke har bedre rutiner og prosedyrer som sikrer at utdanningsplanene kan brukes til å oppnå økt gjennomføring, blant annet ved å styre studentenes progresjon.

Hensikten med en utdanningsplan er blant annet at den skal være et verktøy for tilpasning, slik at flere studenter gjennomfører studiene. Det er uvisst i hvilken grad utdanningsplaner brukes ved institusjonene, om alle studenter vet at de skal ha det, og om planen brukes og virker slik den er tiltenkt. Undersøkelsen viser at mange institusjoner tilsynelatende har lite kontroll over fastsettingen av ambisjonsnivået på utdanningsplanene: «[S]tudentene står fritt til å legge opp til den studieprogresjonen de ønsker. Flere læresteder har regelverk som tillater at studentene kan legge opp utdanningsplaner med svært lav studieprogresjon».

Nordhagen (2016) s. 10.

Utvalget mener at det må være en bedre kontroll over hvilken studieprogresjon studentene legger opp til. I undersøkelsen pekes det på at det mangler felles retningslinjer fra sentralt hold for bruk av utdanningsplaner, og at dette fører til varierende regelverk og praksis for utdanningsplaner. Utvalget oppfordrer utdanningsinstitusjonene til å samarbeide om å utvikle felles retningslinjer for å sikre enhetlig praksis på enkelte områder.

Utdanningsplaner brukes også i forbindelse med forsinkelser i studiet av forskjellig karakter. Utvalget mener det er viktig at utdanningsplanene fortsatt gir rom for individuell tilpasning.

Utvalget mener at utdanningsplanens hovedformål er å være et virkemiddel for gjennomføring, og at det er viktig at dette kommuniseres tydelig internt ved institusjonene og utad overfor studentene, slik at de styres mot normerte løp. Det er utvalgets oppfatning at dette formålet også bør fremgå tydeligere av lovteksten. Utvalget foreslår derfor å videreføre gjeldende bestemmelse med enkelte språklige endringer.

21.3.2.2 Studieåret, offentlige forelesninger og undervisning

Utvalget mener at lengden på og omfanget av et studieår bør ligge fast. Utvalget mener også at det er hensiktsmessig at institusjonene selv fastsetter sine undervisningsterminer.

Utvalget foreslår å videreføre hovedregelen om at forelesninger skal være offentlige. Men som i dag bør institusjonene i visse tilfeller ha mulighet og plikt til å lukke forelesningene. Dette er særlig aktuelt hvis hensikten er å ta hensyn til en tredjepart, slik som ved kliniske demonstrasjoner, eller hvis det som skal formidles, er taushetsbelagt.

Den økte oppmerksomheten omkring studenters læring innebærer at undervisere i større grad må reflektere over undervisningsformene. Utvalget mener det er viktig at lov- og forskriftsverket ikke setter begrensninger for nye og varierte måter å undervise og lære på. Utvalget mener at også institusjonens egne regler og føringer for undervisning og læring må gi rom for alternative måter å organiserer undervisning på for å legge til rette for at studentene får god og tilpasset læring. Universitets- og høyskoleloven § 3-8 regulerer ikke forelesning som undervisningsform. Utvalget ser heller ingen grunn til å nevne eller oppfordre til flere mulige undervisningsformer i loven, uten at det skal være noen plikter eller noe ansvar knyttet til dette. Valg av undervisningsform ligger innenfor institusjonens handlingsrom å ta stilling til.

Utvalget foreslår å videreføre dagens lovbestemmelser om undervisning og læring.

21.4 Vurdering

21.4.1 Gjeldende rett

21.4.1.1 Eksamen

Etter universitets- og høyskoleloven § 3-9 første ledd første punktum skal universiteter og høyskoler sørge for at studentenes kunnskaper og ferdigheter blir prøvd og vurdert på en upartisk og faglig betryggende måte. «Vurderingen skal også sikre det faglige nivået ved vedkommende studium», jf. bestemmelsens første ledd andre punktum.

Institusjonene bruker forskjellige typer vurderinger. Det skilles gjerne mellom underveisvurderinger og sluttvurderinger. En sluttvurdering har ofte form av å være en skriftlig eksamen, men kan også foregå på andre måter, for eksempel ved muntlig prøve, levering av et større selvstendig arbeid som et kunstverk, fremføring av et musikkrepertoar, en monolog, og så videre.

Det er viktig at studentene er godt informert om hvorvidt innleveringer, prosjekter og andre arbeider i løpet av studiet er rene underveisvurderinger med læring som formål, eller om de skal inngå i sluttvurderingen og dermed omfattes av kravet til sensorveiledning og mulighetene for klage.

Spørsmålet om de skriftlige besvarelsene er offentlige, reguleres ikke av universitets- og høyskoleloven. Etter offentlighetsloven

Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentlighetslova).

§ 26 kan en besvarelse til eksamen eller lignende prøve unntas fra offentlighet. Også karakterene og vitnemål kan unntas fra innsyn. De skriftlige besvarelsene (inklusive kunstverk og lignende) er som utgangspunkt studentens eiendom og kan ikke offentliggjøres uten hans eller hennes samtykke.

Det følger videre av universitets- og høyskoleloven § 3-9 tredje ledd at den muntlige delen av eksamener og prøver skal være offentlig med mindre hensynet til gjennomføringen tilsier noe annet. Kravet til offentlighet ble lovfestet allerede i universitetsloven av 1989

Lov 16. juni 1989 nr. 77 om universiteter og vitenskapelige høgskoler (universitetsloven).

(§ 51 tredje ledd), og er blitt videreført siden. Argumentet var at siden muntlig eksamen som regel ikke er etterprøvbar, «er det mye som taler for at denne bestemmelsen bør bli stående av prinsipielle rettssikkerhetsmessige og kvalitetssikringsmessige grunner».

Se Ot.prp. nr. 85 (1993–94) s. 76.

Styret kan gjøre unntak fra regelen om offentlig eksamen i det enkelte tilfellet etter ønske fra vedkommende eksamenskandidat, eller når tungtveiende hensyn taler for det, jf. bestemmelses tredje ledd siste punktum. Et eksempel på tilfeller hvor det må kunne gjøres unntak som en fast ordning, er kliniske eksamener i helsefag, der forholdet til pasienter eller klienter må gå foran prinsippet om åpenhet. Men hensynet til den enkelte student må også kunne være avgjørende når forholdene tilsier det. Det kan for eksempel være tungtveiende personlige grunner som gjør at det vil oppleves som urimelig belastende å ha andre til stede i eksamenslokalet under eksaminasjonen.

Det er institusjonene selv som gir nærmere forskrift om avleggelse og gjennomføring av eksamener og prøver, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-9 syvende ledd. Eksamensforskriftene skal inneholde nærmere vilkår for å gå opp til eksamen.

Der en student kan miste sin studierett på et fag, for eksempel på grunnlag av manglende progresjon, er det viktig at studenten er gitt opplysninger om de vilkårene som oppstilles for studieretten i eksamensforskrift.

Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) Om lov om universiteter og høyskoler. Merknader til § 3-9.

Det følger av § 3-10 at den som oppfyller kravene til opptak i henhold til universitets- og høyskoleloven § 3-6, og eventuelle andre krav for å gå opp til eksamen i vedkommende fag eller studium for eksempel visse obligatoriske arbeidskrav, har rett til å gå opp til eksamen. Dette gjelder også studenter som ikke er tatt opp til faget eller studiet, altså privatister. Det følger av bestemmelsens fjerde ledd at styret kan fastsette at de som ikke er tatt opp som studenter til vedkommende studium, skal dekke «institusjonens merutgifter ved å holde eksamen for denne gruppen eller eventuell egenbetaling fastsatt for studiet eller faget». I NOU 1993: 24 ble det lagt til grunn at den merbelastningen som den enkelte institusjon blir påført når den må holde eksamen for slike eksterne eksamenskandidater, burde dekkes særskilt på institusjonens budsjett.

Se NOU 1993: 24 s. 171.

Men departementet valgte imidlertid å gi adgang til å kreve refusjon fra disse eksamenskandidatene, under henvisning til at

[E]n utvidelse av den frie eksamensadgangen til hele det statlige høgre utdanningssystemet forutsetter at eksamensinstitusjonen kan kreve vederlag fra privatister for å dekke de merutgifter som følger av disse kandidatene.

Ot.prp. nr. 85 (1993–94) s. 68.

Prinsippet om rett til å gå opp til eksamen har blitt ansett som så viktig at det er blitt opprettholdt til tross for det har skapt store kapasitetsproblemer ved enkelte studier at et betydelig antall privatister har benyttet ordningen.

21.4.1.2 Obligatoriske arbeidskrav

I mange studieprogrammer stilles det krav om at studentene må ha levert og bestått oppgaver, laboratorieøvelser, fremføringer og lignende for å kunne gå opp til eksamen. Kravene følger av emnebeskrivelsen i studieplanen. Utdanningsinstitusjonene benytter ulike former for arbeidskrav og skiller hovedsakelig mellom obligatorisk aktivitet og tilstedeværelse i undervisningen. Obligatoriske arbeidskrav benyttes i en rekke emner som hjelp på veien mot å oppnå læringsutbyttet. Arbeidskravene er også med på å fremme progresjon og sikre at studentene deltar der det er nødvendig. Institusjonen kan nekte en student å melde seg opp til eksamen dersom vedkommende ikke har fulgt obligatorisk undervisning eller gjennomført obligatorisk praksis, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-10 andre ledd. Dette begrenser spesielt privatisters tilgang til å gå opp til eksamen.

21.4.1.3 Forprøve

For opptak til grunnskolelærer- og lektorutdanning må søkere ha et gjennomsnitt på minimum karakteren 4,0 i matematikk, jf. opptaksforskriften

Forskrift 6. januar 2017 nr. 13 om opptak til høgre utdanning (opptaksforskriften).

§ 4-7. Dette kravet ble innført fra og med opptaket til studieåret 2016/2017. Søkere som ikke oppfylte karakterkravet, men som kunne dokumentere et gjennomsnitt på minimum karakteren 3,0 i matematikk, kunne tidligere tas opp til utdanningen dersom de besto et forkurs i matematikk spesielt tilrettelagt for lærerutdanningen. Forkurset ble organisert som et årlig sommerkurs som ble avsluttet med nasjonal prøve (forprøve) i begynnelsen av august. Resultat fra denne forprøven ble gitt som bestått/ikke bestått. Karakteren ikke bestått kunne påklages, jf. universitets- og høyskoleloven § 5-3 femte ledd. Klagefristen kunne da settes kortere enn tre uker, men ikke kortere enn én uke.

I statsbudsjettet for 2020 har Kunnskapsdepartementet vist til at søkingen til lærerutdanningen gradvis har blitt bedre, og departementet vil derfor ikke videreføre ordningen med forkurs i matematikk for søkere til opptaket til lærerutdanningen fra og med opptaket 2020/2021 og denne bestemmelsen er derfor ikke foreslått videreført.

21.4.1.4 Nasjonal deleksamen

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-2 andre ledd at departementet kan fastsette nasjonale rammeplaner for enkelte utdanninger. I rammeplaner kan det bestemmes at institusjonene skal avholde nasjonale deleksamener, jf. bestemmelsens tredje ledd.

Departementet viste i Prop. 59 L (2013–2014)

Prop. 59 L (2013–2014) Endringer i universitets- og høyskoleloven.

til at målet med nasjonale deleksamener var å gi institusjonene mulighet til å sammenligne studiene sine med tilsvarende studier ved andre institusjoner.

Denne muligheten kan bidra til å utvikle studietilbudene. Det kan virke positivt inn på fagmiljøenes utvikling. Nasjonale deleksamener vil også gi potensielle arbeidsgivere, utdanningsinstitusjoner, myndigheter og andre aktører bedre informasjon om studentenes kunnskapsnivå. Videre vil nasjonale deleksamener bidra til å skape tillit i samfunnet fordi kunnskapen måles på en enhetlig måte ved alle institusjonene. Resultatene fra eksamenene vil i tillegg gi studenter og nye søkere bedre og sammenlignbar informasjon om det faglige nivået ved de ulike studiestedene. En nasjonal deleksamen vil være en deleksamen som gis samtidig ved alle de deltakende institusjonene og studiestedene. En nasjonal deleksamen skal gi grunnlag for sammenlignbar informasjon om fag eller tema som er felles for alle studie- eller fagplaner som gjelder den aktuelle utdanningen. Det er viktig at valg av tema, vurderingsform og sensurordning forankres i de berørte fagmiljøene.

En nasjonal deleksamen kan gjelde hele eller deler av et fag eller emne, men ikke hele studieprogrammet. Den kan være en integrert del av en ordinær eksamen, som teller i den avsluttende vurderingen av et helt emne eller i deler av et emne (integrert deleksamen). En nasjonal deleksamen kan også være en vurdering som gjøres utenom de ordinære vurderingene (isolert deleksamen). En isolert deleksamen kan omfatte hele eller deler av et emne.

Resultatet fra nasjonal deleksamen må enten telle med i endelige karakteren eller karakteren må synliggjøres på vitnemålet. Lovbestemmelsen gir hjemmel til å bestemme at karakteren på den nasjonale obligatoriske deleksamenen skal fremkomme på vitnemålet. De samme kravene og rettighetene som gjelder ordinær eksamen med hensyn til klage og sensur, gjelder også for nasjonale deleksamener.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) fikk høsten 2014 i oppdrag å lage en mulighetsstudie og et pilotprosjekt for gjennomføring av nasjonale deleksamener. I pilotprosjektet ble tre rammeplanstyrte utdanninger valgt ut. Pilotprosjektet omfattet bachelorgradsstudiene i henholdsvis sykepleie, regnskap og revisjon, og begge grunnskolelærerutdanningene. I medhold av universitets- og høyskoleloven § 3-2 ble utdanningsinstitusjonene pålagt å avholde nasjonale deleksamener.

21.4.2 Utvalgets vurderinger

Den tradisjonelle måten å måle hva studentene har lært på er gjennom sluttvurdering – eller eksamen – og påfølgende karakterfastsettelse. Fordi begrepet «eksamen» brukes gjennomgående i sektoren, velger utvalget primært å benytte begrepet «eksamen» i stedet for «sluttvurdering». Sensuren representerer et mål på faglige krav og standarder studentene har nådd. Den gir studenten en kvalifikasjon, som igjen gir et signal til omverdenen. Utvalget mener likevel det kan stilles spørsmål ved hva eksamen og eksamenskarakterer egentlig måler. Prøver en tradisjonell eksamen studentene i memorering eller forståelse, og er gode karakterer et bevis for god faglig forståelse? Hva som er den beste måten å måle studentenes læringsutbytte på, kan variere.

21.4.2.1 Underveisvurdering og eksamen

Vurdering i fag skal fremme læring og være et uttrykk for studentenes kompetanse. Studentene skal gjennom vurderingen få en tilbakemelding og god veiledning for videre arbeid. En god vurderingspraksis motiverer og har læring som mål. Underveisvurdering blir ofte omtalt som formativ vurdering eller vurdering for læring, fordi formålet er å fremme læring. Sluttvurdering eller «summativ» vurdering, omfatter eksamensresultater, og har til formål å uttrykke kompetansen til studentene etter endt læring i faget. Det er imidlertid ikke noe strengt skille mellom formativ og summativ vurdering, eller vurdering for og av læring, se faktaboks 21.2. For at underveisvurdering skal bidra til læring og gi informasjon om studentenes kompetanse, må den også bestå av vurdering av læring. Både i underveisvurdering og i eksamen er læringsutbyttebeskrivelsen for det aktuelle faget grunnlaget for vurdering, men en eksamen er tellende og blir reflektert på vitnemålet. Er den tellende vil også studenten kunne påklage resultatet. Underveisvurdering er i hovedsak ikke tellende og kan ikke påklages.

Gjeldende universitets- og høyskolelov har ikke definert hva som menes med vurdering, men utvalget mener følgende prinsipper kan legges til grunn:

  • Studentene skal forstå hva de skal lære, og hvilke forventninger utdanningsinstitusjonene har.

  • Studentene skal få tilbakemeldinger og råd fra underviseren underveis i studiet om status og om hvordan de eventuelt kan forbedre seg.

  • Studenten skal være involvert i eget læringsarbeid blant annet gjennom selvvurdering av arbeidet og utviklingen.

Studenten blir i løpet av studiet vurdert ut fra kompetansemålene og læringsutbyttet for det aktuelle studiet og ut fra progresjon. Formålet med vurderingene er å fremme læring underveis og å uttrykke kompetansen til studentene i løpet av studiet og ved studiets avslutning.

Boks 21.2 Formativ og summativ vurdering

Formativ vurdering er en vurderingsform som skal fremme læring. At vurderingsformen har læring som formål, skiller den fra andre vurderingsformer som har som formål å bedømme eller rangere prestasjoner. En lærer vurderer formativt når han eller hun undersøker og identifiserer hva studentene har forstått, eventuelt misforstått, og gir en tilbakemelding der oppmerksomheten rettes mot det studenten bør arbeide videre med, eller endrer undervisningen i tråd med vurderingen. Oppmerksomheten er altså på forbedringspotensialet, ikke på besvarelsens feil og mangler, og vurderingen tar sikte på å forme den videre læringsprosessen. Summativ vurdering finner sted ved avsluttet læringsløp. Der formativ vurdering peker mot fremtidig læring, peker summativ vurdering mot en allerede gjennomført prestasjon. Formålet med summativ vurdering er å avgjøre hvorvidt noe er holdbart eller ikke, og har kontroll, ikke læring, som siktemål.

Utvalget har mottatt innspill fra Universitets- og høgskolerådet (UHR) om nye lærings- og undervisningsformer.

Se innspill fra Universitets- og høgskolerådet https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/files/2019/09/UHR-Innspill-til-lovutvalget-27.-juni-2019.pdf.

UHR viser til at dagens lov og forskrifter i for stor grad er «basert på tradisjonell undervisning og vurdering», og i fortsettelsen skriver UHR følgende:

Når det gjelder undervisningsformer, omtales kun forelesninger i loven og med krav om at disse skal være offentlige om ikke forelesningens art krever noe annet, og styret kan avvike fra kravet om offentlighet. I dag er andre og mer studentaktive undervisningsformer svært utbredt og lovens fokus på forelesninger og krav om offentlighet har liten relevans. Om noe, bør den nye loven heller oppfordre til undervisnings- og læringsformer som i større grad krever aktiv deltakelse fra studentene.
Lovteksten som er knyttet til vurdering, er dels til hinder for utprøving av nye vurderingsformer, hovedsakelig på grunn av studentenes klagerett på delkarakterer. UH-loven har relativt rigide reguleringer av eksamensrelaterte spørsmål – inklusive sensurkrav og frister, klagerettigheter, klagebehandling, krav til sensorveiledning, etc. Alle synes å ta utgangspunkt i «tradisjonell» skoleeksamen, men i sin form gjelder dette alle former for tellende vurdering. I sum gjør disse reglene det vanskelig å ta i bruk alternative og mer varierte vurderingsformer, som i større grad kan bidra til en helhetlig og god testing av studentenes kunnskaper og ferdigheter. Selv om reglene er innført med det formål å beskytte studentenes interesser, kan effekten være at de hindrer alternative vurderingsformer som studentene ville være mer tjent med. Det må finnes løsninger som er gjennomførbare også for andre vurderingsformer enn tradisjonell skoleeksamen. UHR ønsker et regelverk som ikke er til hinder for kvalitetsutvikling og bruk av andre vurderingsformer.

Et innspill fra NHO til utvalget gir uttrykk for samme syn.

Utvalget har også mottatt et innspill fra professor Christian Jørgensen ved Universitetet i Bergen, som mener at vurdering «er preget av å være gammeldags, byråkratisert, og dårlig forankret i moderne pedagogikk». Han oppfordrer til å bruke formativ vurdering fordi den har «positive effekter på læring direkte, men også indirekte fordi det vektlegger undervisningsmetoder som studentene lærer bedre av».

Se innspill fra Christian Jørgensen https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/files/2019/08/Christian-Jørgensen-Inspill-om-vurdering.pdf.

Jørgensen foreslår blant annet at loven bør åpne for å la deltakelse i undervisningsaktivitet telle med i den endelige karakterfastsettingen:

I mange andre land er det tillatt å gi poeng som teller mot endelig karakter til studenter som tar del i læringsaktiviteter som har forventet læringsverdi. Eksempler kan være å kommentere på andre studenters arbeide, levere ekstra øvelser eller essays, undervise andre, etc.

I forlengelse av dette foreslår Jørgensen å tillate begrenset medstudentvurdering som grunnlag for arbeidskrav eller karakter:

Det bør åpnes for at studenter kan rette og godkjenne/poengsette hverandres innleveringer, såkalt «peer evaluation» eller «medstudentevaluering», så fremt rettingen skjer veiledet (basert på mal/fasit eller guidet av faglærer) og prosessen overvåkes/kvalitetssikres av en faglærer. Et eksempel kan være at man i innleveringer i matematikk må rette en annens innlevering, det skjer [i] auditoriet veiledet av faglærer som går gjennom hva som kreves, og kan overvåkes i ettertid av faglærer. Dette gir god læring hos den som retter, det kan gis mer skriftlig eller muntlig tilbakemelding som den som innleverte kan lære av. Det kan stilles krav til at rettinger og tilbakemelding lagres og kan spores (digitale verktøy åpner for dette) og at kvaliteten skal overvåkes og sikres av faglærer.

Utvalget mener det skal være rom for å ha andre vurderingsformer enn tradisjonelle eksamener. Etter utvalgets oppfatning er ikke gjeldende universitets- og høyskolelov til hinder for dette. Utvalget vil presisere at institusjonene har mulighet til å tilby varierte lærings- og vurderingsformer, slik som «underveisvurdering». Denne vurderingsformen skal ikke telle med i den endelige karakteren som fremkommer på vitnemålet, men har til hensikt å fremme studentenes læring. Denne vurderingen kan heller ikke påklages.

Utvalget er opptatt av institusjonenes autonomi. Målet er at den nye loven heller skal øke enn å redusere denne. Etter utvalgets vurdering er det vanskelig å se hvilke lovendringer som kan bøte på utfordringen UHR peker på når det skriver at «lovens fokus på forelesninger og krav om offentlighet har liten relevans», og at den nye loven heller bør «oppfordre til undervisnings- og læringsformer som i større grad krever aktiv deltakelse fra studentene». Utvalget ser det som mest hensiktsmessig med en rammelov som ikke stiller detaljerte krav til institusjonene, blant annet til hvordan institusjonen legger opp undervisningen.

Utvalget er positivt til at en begrenset medstudentvurdering kan gi grunnlag for å oppfylle et nærmere bestemt arbeidskrav. Utvalget ønsker imidlertid ikke å foreslå at medstudentvurdering skal telle som en del av karaktergrunnlaget. Vurderingen fra medstudenter blir da del av en endelig vurdering med medfølgende klageadgang. Utvalget er betenkt over at studenter på denne måten skal gis mulighet til å påvirke medstudenters karakterer. Det kan ikke utelukkes at ordningen kan bli misbrukt, og at vurderingen kan stride imot kravet om en lik vurdering. I praksis kan dette innebære urimelig høye krav til faglærerens veiledning og oppfølging.

Ved muntlig eller utøvende eksamen avgjør utdanningsinstitusjonene selv om slike vurderingsgrunnlag skal avholdes og hvordan de skal gjennomføres. En muntlig eller utøvende eksamen kan påklages hvis den er etterprøvbar. Er den etterprøvbar så følger den de samme reglene som gjelder for skriftlige eksamen. For en nærmere omtale av dette vises det til punkt 21.5 og 21.6 om sensur og klage.

21.4.2.2 Obligatoriske arbeidskrav

Utvalget har i innspillsmøte med sektoren blitt opplyst om at enkelte utdanningsinstitusjoner legger til grunn at dersom en student må få godkjent et arbeid etter faglige kriterier for å kunne gå opp til eksamen, har studenten anledning til å klage etter universitets- og høyskoleloven § 5-3 femte ledd dersom arbeidet ikke godkjennes. Dette medfører at også mange av de obligatoriske arbeidskravene hvor det foretas en underveisvurdering, faller innunder retten til å klage på et ikke godkjent arbeidskrav, jf. § 5-3 femte ledd.

Utvalgets oppfatning er at dette utfordrer utdanningsinstitusjonenes muligheter til å utvikle og ta i bruk gode og studentaktive læringsformer, hvor et element er å veilede studentene til egen læring. Utvalget er kjent med at flere institusjoner benytter seg av muligheten til å gi studentene som ikke består et arbeidskrav, en ny sjanse til å rette opp feil. Utvalget ser at dette kan være en god metode for å gi studentene mulighet til å ta eksamen.

Utvalget mener at det ikke er adgang til å klage på obligatoriske arbeidskrav som ikke teller med i den endelige karakteren, i motsetning til arbeidskrav som enten er en del av eksamen, eller som inngår på vitnemålet eller innregnes i en karakter som fremgår av vitnemålet for det aktuelle studiet. Utvalget viser imidlertid til at en beslutning om at en student ikke kan gå opp til eksamen, er et enkeltvedtak som kan påklages etter forvaltningslovens

Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).

regler om klage.

21.4.2.3 Nasjonal deleksamen

Bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 3-2 tredje ledd, som hjemler muligheten for å gjennomføre nasjonal deleksamen, representerer etter utvalgets mening en uheldig forskyvning av balansen i forholdet mellom institusjonell autonomi og statlig styring. En sterkere standardisering og ensretting av vurderingsformer gjennom nasjonale deleksamener på universitetsnivå vil kunne bidra til å svekke forskningsbasert undervisning. Utvalget mener at et pålegg fra Kunnskapsdepartementet om at det skal gjennomføres nasjonal deleksamen i et fag eller på bestemte fagområder, bryter med prinsippet om akademisk frihet og kan føre til faglig ensretting. Hvis det skal gjennomføres nasjonal deleksamen i fag eller emner, mener utvalget at det må skje etter fagmiljøenes eget ønske. Utvalget foreslår derfor at bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven § 3-2 tredje ledd ikke videreføres.

21.5 Sensur

21.5.1 Gjeldende rett

Gode ordninger for sensur er nødvendig for en uhildet og rettferdig karaktersetting og dermed for studentenes rettssikkerhet. Det er viktig at sensuren organiseres på en måte som bidrar til å sikre utdanningskvaliteten, og som inngir tillit både hos studentene og overfor potensielle arbeidsgivere eller utdanningsinstitusjoner. Det er også viktig med åpenhet og innsyn i sensurordningen.

21.5.1.1 Sensorveiledning

I Prop. 64 L (2017–2018) foreslo departementet å lovfeste et krav om sensorveiledning til eksamen.

Prop. 64 L (2017–2018) Endringer i universitets- og høyskoleloven (NOKUTs oppgaver, eksamen, personvern mv.).

Det følger derfor av universitets- og høyskoleloven § 3-9 andre ledd siste punktum at det skal utarbeides skriftlig sensorveiledning til alle eksamener. Dette kravet er absolutt og gjelder uavhengig av om det er en skriftlig eller muntlig skoleeksamen, hjemmeeksamen, prosjekt, individuell eksamen eller gruppeeksamen. I departementets omtale av «eksamen» er definisjonen i NOU 1993: 24 lagt til grunn:

med eksamen regnes i denne forbindelse alle enkeltprestasjoner i form av prøver, oppgaver og avhandlinger m.m. som er tellende og føres på vitnemålet, eller som inngår som en del av slike eksamener […].

Universitets- og høyskoleloven § 3-9 andre ledd siste punktum fastsetter ikke de nærmere krav til innholdet i sensorveiledningen, men den må være egnet til å ivareta hovedhensynet ved veiledningen, som er å sikre en så ensartet vurdering av eksamensoppgavene som mulig. Sensorveiledninger må kunne ha ulik innretning og ulikt omfang avhengig av de enkelte fagenes tradisjoner og egenart. Sensorveiledningen skal være tilpasset det arbeidet studenten skal prøves i. Det er institusjonen som har ansvaret for at det utarbeides sensorveiledning.

Departementet viste i lovproposisjonen til at sensorveiledningen kan utarbeides til hver enkelt eksamen, eller gjelde for en gruppe av emner eller eksamener hvis dette er mest hensiktsmessig. En sensorveiledning kan være et dokument som angir generelle retningslinjer for hvordan besvarelser skal vurderes, eller den kan helt eller delvis inneholde såkalte rettenøkler, fasiter eller mønsterbesvarelser. Departementet understreket at det ikke er hensiktsmessig at lovteksten beskriver et spesifikt og begrenset minimumskrav til sensorveiledningen, ettersom kravet om sensorveiledning gjelder alle typer eksamener, med alle de variasjoner dette innebærer. Det må derfor være opp til den enkelte institusjon å vurdere hva som er mest hensiktsmessig å inkludere i sensorveiledningen.

Selv om sensorveiledninger er utarbeidet for å hjelpe sensorene, følger det av universitets- og høyskoleloven § 5-3 tredje ledd at sensorveiledninger også skal gjøres tilgjengelig for studentene etter at sensuren foreligger. Med dette menes at studentene skal ha mulighet til å se veiledningen, men det er ikke krav om at den publiseres på nett eller offentliggjøres på andre måter. I lovproposisjonen viste departementet til at det for eksempel må anses som tilstrekkelig å la studentene lese veiledningen på studiekontoret eller lignende. Dette er spesielt aktuelt i tilfeller der eksamensoppgavene gjenbrukes i løpet av kort tid. Det kan være hensiktsmessig at sensorveiledningen offentliggjøres når den angir generelle retningslinjer for hvordan besvarelser skal vurderes, men det kan være uheldig å gjøre den offentlig hvis den inneholder rettenøkler eller fasiter som kan komme til å bli gjenbrukt ved en senere eksamen. Det er uansett opp til utdanningsinstitusjonene å vurdere hvordan sensorveiledningen skal gjøres tilgjengelig.

21.5.1.2 Gjennomføring av sensur

Universitetsloven av 1995 § 50 inneholdt et krav om at det alltid skulle være to sensorer, hvorav minst én ekstern. Bestemmelsen ble opphevet ved lov 28. juni 2002 nr. 62. Studentenes rettssikkerhet måtte i vesentlig grad vike for behovet for mindre ressurskrevende vurderingsformer. For å ivareta studentenes rettssikkerhet i en viss grad og sikre uavhengig kvalitetskontroll av det enkelte studium, ble det riktignok innført et krav om ekstern evaluering av vurderingsordningene, som fremgår av dagens universitets- og høyskolelov § 3-9 første ledd. Det er opp til den enkelte institusjon å bestemme hvordan den eksterne deltakelsen i vurderingen skal gjennomføres. Dette kan skje ved:

En ekstern deltakelse i den enkelte vurdering eller ved ekstern evaluering av vurderingsordningene. […] Systemet med ekstern evaluering av vurderingene eller vurderingsordningene skal også ivareta studentenes rettsikkerhet ved å sikre like og upartisk bedømmelse av studentene.

Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) punkt 12.1.10, merknader til § 50 nr. 1 side 74.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-9 andre ledd at det er styret som oppnevner sensor ved eksamen, prøve, bedømmelse av oppgave eller annen vurdering når resultatet inngår på vitnemålet eller innregnes i karakteren for det aktuelle studiet. Ved bedømmelse av et selvstendig arbeid i høyere grad skal det være minst to sensorer, hvorav minst én ekstern. For lavere grad er det ikke krav om to sensorer eller ekstern sensor. Ved klage er det derimot krav om to sensorer, hvorav minst én skal være ekstern. Dette gjelder uavhengig av utdanningsnivået.

Det fremgår av forarbeidene at sensors vurdering av typisk ekspressive prøver

Med ekspressive prøver menes besvarelser som ikke kan klassifiseres som riktige eller gale, det vil si blant annet essay, rapporter, avhandlinger, konserter og kunstverk.

, i motsetning til rene matematiske besvarelser, kan inneholde mye skjønn.

Omtalt i Prop. 64 L (2017–2018) punkt 4.5.4.

Det er derfor ikke usannsynlig at én sensor kan komme til et annet resultat enn en annen sensor. Forarbeidene viser til at når flere er sammen om sensuren, reduseres sjansen for at enkelte besvarelser får en lite representativ karakter. Når sensorer regelmessig sensurerer i fellesskap og det varierer hvem en sensor har som «med-sensor», vil det utvikle seg en «sensorkultur» for hva som er gode og mindre gode måter å løse oppgavene på. Dette medvirker til en likere og mer rettferdig vurdering av eksamensprestasjonene.

Departementet viste i Prop. 64 L (2017–2018) til følgende:

[S]elv om det ikke lenger er et krav i loven om to sensorer ved sensurering av eksamen i lavere grad, er det ingen hindringer i lovverket for at dette gjeninnføres av utdanningsinstitusjonene hvis dagens sensurordning oppfattes som lite tilfredsstillende. Det er heller ingen hindringer i lovverket for å la eksamensbesvarelsen vurderes av eksterne sensorer. Utdanningsinstitusjonene står med andre ord ganske fritt til å gjeninnføre en del av det som høringsinstansene har pekt på som problematisk ved dagens lovbestemmelser om eksamen og sensur.

21.5.1.2.1 Karakterskala

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-9 sjette ledd at «vurderingsuttrykket ved eksamen, prøve, bedømmelse av oppgave eller annen vurdering skal være bestått/ikke bestått eller en gradert skala med fem trinn fra A til E for bestått og F for ikke bestått».

Bestemmelsen kom inn i loven i 1995, og med dette ble det innført en felles nasjonal karakterskala som skulle korrespondere med tilsvarende karakterskalaer ved utenlandske institusjoner. Tanken var å gjøre resultatene fra norske utdanningsinstitusjoner mer kompatible med høyere utdanning i andre land. Karaktertrinnene A-F tilsvarer trinnene som benyttes i ECTS-systemet, som er et system for å sammenligne vekt og karakter på kurs på universitets- og høyskolenivå på tvers av land og institusjoner.

I merknadene til bestemmelsen Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) side 83 uttalte departementet følgende:

To prinsipper må ligge til grunn ved anvendelsen av karakterskalaen. Det første er at karaktersettingen i det enkelte tilfelle skal ta utgangspunkt i den verbale beskrivelsen som er gitt av de enkelte nivåene. Det andre er at i utgangspunktet skal den enkelte student vurderes opp mot hele skalaen, uansett studium og nivå. Disse prinsippene innebærer at det ikke på forhånd er definert en fast karakterfordeling som hvert enkelt kull eller hver enkelt studieenhet skal presses inn i. Departementet antar imidlertid at for større populasjoner og over tid vil en få en karakterfordeling som i det vesentlige tilsvarer den bestemte fordeling ECTS benytter. Dette innebærer at det ikke vil være nødvendig å benytte ECTS som et middel for å oversette det norske karaktersystemet.

21.5.1.2.2 Sensurfrist

Eksamenssensur skal foreligge tre uker etter at eksamen er gjennomført, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-9 fjerde ledd. Departementet har i flere uttalelser tolket bestemmelsen slik at det dreier seg om tre kalenderuker, og det skal ikke gjøres fradrag for eventuelle helligdager eller andre fridager i dette tidsrommet.

21.5.1.2.3 Begrunnelse for karakterfastsettelsen

Fastsettelse av karakter er et enkeltvedtak. Hovedregelen er at enkeltvedtak skal grunngis, og begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket treffes, jf. forvaltningsloven § 24. Dette gjelder bare så langt ikke annet fremgår av særlov. Gjeldende regler i universitets- og høyskoleloven avviker fra forvaltningslovens hovedregel ved at begrunnelsesplikt først inntrer når studenten ber om det.

En student kan i henhold til universitets- og høyskoleloven § 5-3 første ledd første punktum kreve å få begrunnelse for karakterfastsettingen for sin egen prestasjon ved eksamen.

I begrunnelsen for karaktervurderingen skal det redegjøres både for de generelle retningslinjene som er lagt til grunn for vurderingen og for den konkrete vurderingen av studentens besvarelse når det gjelder blant annet innhold og form. Det er utdanningsinstitusjonen som avgjør om sensorene skal gi begrunnelsen skriftlig eller muntlig. Men lovbestemmelsen er ikke til hinder for at utdanningsinstitusjonene delegerer til sensorene å avgjøre om det skal være skriftlig eller muntlige begrunnelse.

En del utdanningsinstitusjoner har innført en ordning med automatisk begrunnelse for eksamenskarakteren. Studenten mottar da karakter og begrunnelse for karakterfastsettingen samtidig. Det er opp til den enkelte utdanningsinstitusjon å vurdere om det skal gis en slik automatisk begrunnelse. Normalt skal begrunnelsen gis innen to uker etter at studenten har bedt om det.

21.5.2 Utvalgets vurderinger

21.5.2.1 Innledning

Utvalget viser til at det ikke kan gis pålegg eller instrukser om «læreinnholdet i undervisningen og innholdet i forskningen eller i det kunstneriske og faglige utviklingsarbeidet», jf. universitets- og høyskoleloven § 1-5 tredje ledd bokstav a. Dette innebærer at verken regjeringen, departementet eller andre kan legge føringer for hva det skal forskes på eller hvordan forskningen skal utføres. Bestemmelsen skal sikre at universiteter og høyskoler, som sentrale forskningsleverandører til samfunnet, er objektive og uavhengige av politisk styring i undervisning, forskning og faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid.

21.5.2.2 Sensorveiledning

Kravet om sensorveiledning har vært gjeldende siden 2018, men ble ved enkelte institusjoner praktisert før lovfestingen. Utvalget mener det er for tidlig å si noe om hvilken effekt kravet om å utarbeide sensorveiledning har fått for sensureringen, og om kravet har ført til større likhet mellom sensorenes vurderinger. Målet med sensorveiledning er at like oppgaver vurderes likt, ved at sensorer legger de samme retningslinjene til grunn for vurderingen og gjør vurderingen opp mot det fastsatte læringsutbyttet for emnet og studieprogrammet. Det vil likevel ikke være noen garanti for at sensorene vurderer besvarelser likt. Uten noen form for kontroll av at sensorene faktisk følger sensorveiledningene, kan tiltaket få mindre effekt enn det som er tiltenkt. Sensorene vil for eksempel fortsatt kunne gå utenfor sensorveiledningene, og vekte vurderingsmomentene annerledes enn forutsatt.

Utvalget mener imidlertid at sensorveiledningene gjør kvaliteten på eksamen bedre, fordi de bidrar til bedre kvalitetssikring av det fastsatte læringsutbyttet og trolig bedre samsensur. Veiledningen er også et pedagogisk verktøy for studentene. Dette gjelder spesielt sensorveiledninger som inneholder eksempler på beste praksis. Utvalget foreslår derfor å videreføre kravet til sensorveiledning i loven.

Utvalget viser også til at departementet, som omtalt under gjeldende rett punkt 21.5.1, har sett det som tilstrekkelig for å møte kravet om tilgjengeliggjøring av sensorveiledningen, at studentene kan få lese sensorveiledningen på et studiekontor hvis den ikke publiseres offentlig.

21.5.2.3 Gjennomføring av sensur – innledning

Etter innføringen av Kvalitetsreformen i 2003 er det ikke lenger et krav i loven ved sensurering av eksamener på lavere grads studier at to sensorer skal sensurere hver eksamen, eller at minst én av dem skal være ekstern. For at kvaliteten på sensureringen skal opprettholdes, er det viktig at det er et godt samsvar i vurdering og karaktersetting innenfor gruppen av sensorer.

Utvalget viser i denne sammenheng til en vitenskapelig artikkel, «Lavt sensorsamsvar – kan det bedres?», som peker på dette misforholdet.

Bjølseth, Gunnar; Anton Havnes og Per Lauvås. Lavt sensorsamsvar – kan det bedres? Uniped 04/2011, volum 34. Hentet fra https://www.idunn.no/uniped/2011/04/lavt_sensorsamsvar_kan_det_bedres.

Artikkelen viser at samsvaret er lavest ved såkalte ekspressive prøver – besvarelser som ikke kan klassifiseres som riktige eller gale, det vil si blant annet essay, rapporter, avhandlinger, konserter og kunstverk. I artikkelen vises det til at:

[…] tiltroen til at eksamensbesvarelser kan vurderes og karaktersettes nøyaktig og likt ikke har noen sterk basis i de empiriske studier som foreligger. Denne tiltroen holdes likevel ved like, som antydet av Price (2005), fordi det er for ubehagelig å ta innover seg at holdbarheten i våre sensurordninger er svak. Studenter flest ser også ut til å beholde tiltroen til sensureringen, selv når de kjenner til at sensorene vektlegger ulikt (Crook, Gross & Dymott, 2006). Bloxham (2009) viser til de vanligste årsakene til dårlig sensorsamsvar:
Komplekse læringsresultater kan ikke reduseres til noe som er enkelt å vurdere endimensjonalt og liketil. Samsvaret er størst når vurderingen gjelder enkle forhold og dårligere når det er mer sentrale – og viktigere – aspekter som vurderes. Men selv på de enkle forholdene kan det være stor variasjon. Selv i de tilfellene hvor kriteriene for vurdering er gjort eksplisitte, risikerer studentene at ulike sensorer vurderer deres arbeider ulikt.
Vurderingen må i stor grad baseres på faglig skjønn, og skjønnet utvikles over tid som ett aspekt av sosialiseringen inn i fag-, disiplin- og profesjonskonteksten, og utgjør de individuelle «locally constructed and tacit standards» (ibid., s. 212) som legges til grunn ved vurderingen. Sensorene betrakter seg etter hvert som eksperter i sensurering. Deres vurdering blir mer intuitiv enn systematisk og bevisst, og noen studier tyder på at erfarne sensorer ikke er mer konsistente i sine vurderinger enn mer uerfarne, bl.a. fordi de legger mindre vekt på vedtatte vurderingskriterier, -prosedyrer og andre støttetiltak i sensureringen. De baserer seg på sitt eget skjønn.

Artikkelen viser til at kombinasjonen av intuitiv og subjektiv vurdering, mangelfull profesjonalitet i vurderingen, og mangel på anledninger til å kalibrere eget skjønn mot andres svekker sensorsamsvaret ved typisk ekspressive prøver.

Formulering av læringsmål og læringskriterier er i dag vanlig. Disse tjener både til å styre studenters læring og til å gi grunnlag for vurdering. Å definere og klargjøre vurderingskriterier, er likevel noe annet enn å bruke dem likt i praksis. Utvalget mener en mulighet for å styrke lik praktisering kan være å gjeninnføre kravet om to sensorer, se punkt 21.5.2.3.2.

Artikkelen viser videre til at selv om det er uklart hvor stor betydning opplæring av sensorer og andre sensureringstiltak har, er det relativt bred enighet om at «kollektivitet er viktig. Lærere/sensorer må samtale om vurderingen når den foregår; på den måten kan det utvikles en felles forståelse og felles praksis. Studentene bør også innlemmes i vurderingspraksis og samtalene om læringsmål og kriterier». I artikkelen «Om vurdering av essaybesvarelser i høyere utdanning – en studie av vurderer-reliabilitet», blir det vist til at besvarelser der det i utgangspunktet var stort avvik mellom sensorene, også vil bli vurdert ulikt av nye sensorer:

Dette kan indikere at man ved å øke antall sensorer, i noen tilfeller kan beskytte studenten mot urimelige konsekvenser av den lave reliabiliteten, men i seg selv behøver ikke dette nødvendigvis å føre til noe «riktigere» eller «sannere» bedømming av studentens besvarelser. Det vi på den annen side kan sikre ved å øke antall sensorer, er at negative konsekvenser for studentene når det gjelder innbyrdes rangering vil reduseres. I praksis vil bruk av flere sensorer være sammenlignbar med sensureringer der man […] benytter moderatorer for å minimalisere uheldige konsekvenser ved opprinnelig lav reliabilitet. Det er imidlertid ikke mulig å si på forhånd hvilke besvarelser som vil vise seg å være lette eller vanskelige å bedømme. Med så store avvik mellom sensorene som vi har vist her, kan det være at man må spørre seg om det er særtrekk ved besvarelsene som gjør dem spesielt vanskelige å vurdere.

Asmyhr, Morten. Om vurdering av essaybesvarelser i høyere utdanning – en studie av vurderer-reliabilitet. Uniped 04/2011 (volum 34). Hentet fra https://www.idunn.no/uniped/2011/04/om_vurdering_av_essaybesvarelser_i_hoeyere_utdanning_en_st.

Artikkelforfatteren mener det kan se ut som om «sensorene forkaster ideen om å legge til grunn definerte kriterier siden det ikke synes å gi noen mening å anvende dem når det ikke er noen referanser til standarder». Forfatteren konkluderer med at de karakterene studentene fikk, «viste seg å være vel så avhengig av hvem som vurderte oppgavene som av kvaliteten på selve besvarelsen».

Et tiltak som muligens kan bidra til å redusere forskjeller ved sensurering som omtalt over, er å innføre en grovere karakterskala. Utvalget drøfter dette tiltaket i punktet nedenfor.

21.5.2.3.1 Karakterskala

Professor Christian Jørgensen ved Universitetet i Bergen har i et innspill til utvalget foreslått å innføre en tretrinns karakterskala av typen «utmerket/bestått/ikke bestått». Han skriver blant annet følgende:

Ved sensur er det ofte lett å gjenkjenne karakterene A, E og F mens skillet mellom B/C/D er mye vanskeligere å gjenkjenne presist. De fleste studentene skal ha en av disse mellomkarakterene, og typisk kan de være gode på noen faglige elementer og streve med andre. […] En bokstavkarakter basert på flere vurderingselementer øker arbeidsmengden ved sensur. Ved flere vurderingselementer må hvert element vurderes med fin oppløsning fordi det er en eller annen form for sum som bestemmer samlet karakter. Selv en liten forskjell på ett vurderingselement kan være det som krysser grensen mellom to bokstavkarakterer til slutt. Arbeidsmengden for å sette en rettferdig bokstavkarakter går opp. […] Det eneste tillatte alternativet i Norge i dag er «bestått/ikke bestått». Etter samtaler med mange undervisere hører jeg at de bekymrer seg for at studentene da vil krysse der gjerdet er lavest og legge nær minimal innsats i faget.»

Se innspill fra Christian Jørgensen https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/files/2019/08/Christian-Jørgensen-Innspill-om-tretrinns-karakterskala.pdf.

Videre argumenterer Jørgensen slik:

En grov karakterskala kan dreie undervisers arbeidsinnsats fra finmåling for repeterbar karaktersetting til tilbakemelding studentene kan utvikle seg på. Med en tretrinns skala gjenstår de to enkleste grensene: å gjenkjenne de aller flinkeste og de som ikke skal bestå emnet. Det blir dermed færre karaktergrenser, færre som er i en uklar sone som kan utløse klage, og enklere å avgjøre klagene. Muligheten for det øverste karakternivået gir studentene motivasjon til å stå på. […] Fordi størsteparten får «bestått» vil studentenes stress og angst antagelig gå ned. […] Med formativ vurdering og tilbakemelding skapes en indre motivasjon for faget heller enn en ytre motivasjon for karakteren, med positiv effekt på innsats og læring.

Utvalget viser til at en tretrinns karakterskala ikke harmonerer med Bolognaprosessen og den etterfølgende innføringen av A–F-karakterskalaen. På den andre siden skiller Norges A–F-skala seg fra skalaen i andre land. For eksempel har både USA og Storbritannia en karakterskala som går fra A til D og så til F uten et trinn E imellom. Ugraderte karakterskalaer var i bruk ved enkelte utdanningsinstitusjoner før innføringen av Kvalitetsreformen. Blant annet var graderingen «bestått med laud / bestått / ikke bestått» brukt ved Universitetet i Oslo. Tretrinnskalaen er også vanlig ved de eldste universitetene i Sverige.

Utdanningsinstitusjonene har også i det siste tatt til orde for å gå bort fra A–F- karakterskalaen i et forsøk på å senke karakterpresset ved enkelte studier. I dag er det ikke mulig å benytte andre karakterskalaer enn A–F eller bestått/ikke-bestått. Universitetet i Oslo og Universitetet i Bergen har vedtatt å bruke bestått/ikke-bestått i stedet for A–F ved enkelte innledende emner ved de juridiske fakultetene, nettopp som et tiltak for å dempe karakterpresset og begrense gjentak av eksamen.

Rett24. De juridiske fakultetene dropper karakterer tidlig i studiet https://rett24.no/articles/de-juridiske-fakultetene-dropper-karakterer-tidlig-i-studiet og Finansavisen. Jus-studier kutter karakterer https://finansavisen.no/nyheter/utdannelse/2019/11/18/7473432/jus-studier-kutter-karakter begge hentet 16.1.2020.

Eksamen må være egnet til å gi sensorene et grunnlag til å prøve studentenes læringsutbytte. Som omtalt over, har forskning og innspill til utvalget pekt på at karaktersettingen på eksamen kan være vilkårlig og personavhengig. Utvalget mener problemet kan avhjelpes ved at det innføres en mulighet til å benytte seg av en mindre detaljert karakterskala, i tillegg til at det blir krav om to sensorer, se punkt 21.5.2.3.2. Utvalget er enig i at muligheten for å nå det øverste karakternivået vil gi studentene motivasjon til å stå på. En underveisvurdering vil kunne gi studentene en pekepinn om hva de bør forbedre, enten for å komme helt til topps eller for å bestå faget. Utvalget foreslår derfor at det i tillegg til A–F-karakterskalaen og bestått/ikke-bestått innføres en mulighet for å benytte en tretrinns karakterskala med utmerket/bestått/ikke-bestått.

21.5.2.3.2 Krav om to sensorer ved eksamen

Utvalget mener at å gjeninnføre kravet om to sensorer ved gjennomføring og vurdering av eksamen kan bedre studentenes rettsikkerhet ved sensur. Krav om to sensorer innebærer av alle skriftlige eksamener hvor det brukes en gradert karakterskala utover bestått/ikke-bestått, vurderes av to sensorer som sammen fastsetter eksamenskarakteren basert på studentens prestasjon. Det er også krav om to sensorer ved selvstendig arbeid i forbindelse med både lavere og høyere grad uavhengig av vurderingsuttrykket, samt ved bedømmelse av muntlig eller utøvende eksamen, eller vurderinger av praksisstudier. Minst én av sensorene skal være ekstern. Når studentene blir vurdert av to sensorer, kan de føle seg tryggere på at karakteren er veloverveid og riktig.

Krav om to sensorer ved eksamen vil medføre økte kostnader sammenlignet med dagens ordning med én sensor. Å engasjere en ekstra sensor medfører også mer administrasjon i forbindelse med sensuren. Som nevnt foreslår utvalget også at minst én av sensorene skal være ekstern. Selv om dette kravet trolig vil medføre noe mer administrativt arbeid og økte kostnader for utdanningsinstitusjonen, mener utvalget at et krav om ekstern sensor i større grad enn i dag vil sikre likebehandling av studentene og objektivitet i vurderingen, særlig ved mindre studieretninger der interne sensorer kjenner studentene fra før. Krav om to sensorer hvorav minst én er ekstern, vil særlig bedre studentenes rettssikkerhet der det ikke er mulighet til å klage på eksamensresultatet fordi prestasjonen ikke er etterprøvbar. Dette kan for eksempel være tilfellet ved en muntlig eksamen.

21.5.2.3.3 Filming av muntlig og utøvende eksamen

Etter gjeldende rett kan ikke bedømmelsen av en muntlig prestasjon eller vurderingen av praksisstudier eller lignende som etter sin art ikke lar seg etterprøve, påklages, jf. universitets- og høyskoleloven § 5-3 femte ledd. Det er vilkåret «etter sin art ikke lar seg etterprøve» som avgjør om muntlig eller utøvende eksamen kan påklages. Det er institusjonene som tar stilling til hvordan muntlig eksamen legges opp og gjennomføres. Hvis en muntlig eksamen er filmet, kan den være etterprøvbar. Departementet har vist til følgende:

[D]ersom det er tatt videoopptak av en muntlig eksamen vil videoopptaket i seg selv ikke automatisk begrunne at det er klageadgang, fordi et videoopptak alene ikke nødvendigvis er tilstrekkelig til at eksamenen er etterprøvbar. Hvorvidt eksamen med bruk av videopptak vil kunne etterprøves på en måte som er tilfredsstillende, må vurderes av den enkelte utdanningsinstitusjon. Departementet vil i denne sammenhengen også peke på at bruk av videoopptak reiser spørsmål knyttet til personvern, for eksempel spørsmål om tilgang, lagring, hvem som eier opptaket og sletting av persondata, herunder at studenten vil måtte gi et reelt samtykke til videoopptak.

Se Prop. 64 L (2017–2018) s. 25.

Flertallet i utdannings- og forskningskomiteen på Stortinget har uttalt følgende:

[M]untlig eksamen bør filmes i de tilfellene kandidaten selv ønsker dette, slik at kandidaten får et bedre utgangspunkt ved en eventuell klage. Flertallet ber derfor regjeringen i sammenheng med den varslede gjennomgangen av universitets- og høyskoleloven vurdere om en ordning med videoopptak av muntlig eksamen kan la seg gjennomføre.

Se Innst. 318 L (2017–2018) Innstilling fra utdannings- og forskningskomiteen om Endringer i universitets- og høyskoleloven.

Utvalget har gitt Deloitte Legal i oppdrag å vurdere filming av muntlig og utøvende eksamen ved universiteter og høyskoler, og forholdet til personvernregelverket, studenter og utdanningsinstitusjonen. Vurderingen fra Deloitte Legal finnes i elektronisk vedlegg 2 til utredningen.

Deloitte Legal anbefaler ikke å innføre en plikt for institusjonene til å tilby filming av muntlig eller utøvende eksamen i tilfeller der studenten ønsker det. Deloitte Legal viser til at tiltaket vil medføre betydelige kostnader og ha negative konsekvenser for personvern og arbeidsrettslige forhold. Deloitte Legal vurderer det slik at alternative tiltak, for eksempel krav om to sensorer ved muntlig eller utøvende eksamen, er bedre egnet til å ivareta studentens interesser totalt sett. Deloitte Legal skriver følgende i sin oppsummering:

Filming av tradisjonell muntlig eksamen vil trolig gi studentene best rettssikkerhet ved at eksamensprestasjonen blir etterprøvbar og kandidatene får adgang til å klage på lik linje med andre etterprøvbare eksamensformer. Samtidig påpekes det av utdanningsinstitusjoner vi har intervjuet at tiltaket kan skape en tøffere eksamenssituasjon. Vår vurdering viser at tiltaket vil kunne etablere et inngrep i både kandidats og sensors personvern. Sammenlignet med skriftlig eksamen hvor partene forblir anonyme, er muntlig eller utøvende eksamen en mer direkte personlig vurdering ved at både kandidat og sensor kan identifiseres.
Filming kan oppleves som et kontrolltiltak for sensor, og gi arbeidstakere en følelse av at tilliten til profesjonen og den enkelte ansatte er svekket. Innføring av tiltaket er ressurs- og kostnadsdrivende, og krever betydelige økonomiske investeringer sammenlignet med andre alternative modeller. Man vil være avhengig av at hver institusjon har tilstrekkelig med midler for å gjennomføre tiltaket.
Vår anbefaling er derfor å gjeninnføre et krav om at muntlig eksamen skal avholdes med to sensorer (modell I, se punkt 3.1). Til tross for at dette tiltaket er kostnad- og ressurskrevende, er det etter vår vurdering det som er best egnet til å ivareta studenters rettssikkerhet uten at det samtidig oppstår en rekke andre utfordrende rettslige problemstillinger og forhold. Tiltaket vil trolig kunne øke objektivitet i bedømmelsen av kandidatens prestasjon og i større grad sikre likebehandling av kandidatene. Det antas derfor at det vil kunne føre til færre formelle klager. Dette tiltaket fremstår som klart mindre inngripende enn filming hva gjelder både kandidaters og sensorers rett til personvern.

Deloitte Legal har i sin utredning vurdert fem alternative tiltak til filming: plikt til å avholde eksamen med minst to sensorer, krav til detaljert sensorveiledning, obligatorisk begrunnelse av karakterfastsettingen, obligatorisk tilstedeværelse av studentrepresentant, og studenters adgang til å forsvare egen prestasjon. Ingen av de alternative tiltakene vil sikre etterprøvbarhet ved muntlig og utøvende eksamen, men tiltakene kan bidra til å bedre studentenes rettssikkerhet.

Utvalget slutter seg til hovedkonklusjonen i rapporten til Deloitte Legal om ikke å innføre plikt til å tilrettelegge for filming av muntlig eller utøvende eksamen. Når det gjelder Deloitte Legals alternative forslag om at en studentrepresentant skal være til stede under eksaminasjonen, mener utvalget at det i følge gjeldende universitets- og høyskolelov § 3-9 tredje ledd første punktum («den muntlige del av eksamener og prøver skal være offentlig med mindre hensynet til gjennomføringen av eksamenen eller prøven tilsier noe annet») er fullt mulig at en studentrepresentant, eller andre, overværer en muntlig vurdering.

Tilstedeværelse av en studentrepresentant ved muntlig eksamen vil kunne skape en objektiv ramme rundt eksamensgjennomføringen og bidra til at studentene føler seg tryggere og får økt tillit til den etterfølgende sensuren. Tiltaket vil innebære noen kostnader for utdanningsinstitusjonene, som må sørge for nødvendig opplæring i representantens rolle i tillegg til godtgjørelse for medgått tid og arbeid. Utvalget viser imidlertid til punkt 21.5.2.3.2, der utvalget foreslår å innføre et krav om to sensorer ved alle eksamener. Utvalget mener tilstedeværelse av en studentrepresentant i tillegg til dette vil være lite hensiktsmessig bruk av ressurser, samtidig som det i praksis vil være svært utfordrende for de studenttillitsvalgte i kull med mange studenter. Et krav om to fagsensorer er etter utvalgets vurdering alt i alt bedre egnet til å sikre riktig karakterfastsetting for studenter som går opp til muntlig eller utøvende eksamen.

Utvalgsmedlem Bergstrøm legger til i en merknad at selv om det i dag bare er mulig å gi klageadgang til studenter som eksamineres med muntlig eller utøvende eksamen, i tilfeller der eksamenen er etterprøvbar, er det likevel viktig at arbeidet med problemstillingen fortsetter. Klagemulighet og etterprøvbarhet ivaretar studentenes rettssikkerhet på en bedre måte. Dette gjelder særlig for de gruppene som har fått innvilget tilpasset eksamen på grunn av sykdom eller andre behov og som ender opp med å måtte benytte seg av muntlig vurderingsform. Det at det i realiteten ikke er mulig å klage på karakteren etter en muntlig vurderingsform, skaper et skille, og etter Bergstrøms vurdering inviterer det ikke til å øke variasjonen og tilpasningen av vurderingsformer. Studentene bør ha anledning til å klage på alle enkeltvedtak, og for å sikre at dette er en reell mulighet, anbefaler Bergstrøm at departementet fortsetter å se på muligheter for å gjøre endringer i dagens ordninger på grunnlag av kunnskapen som foreligger i rapporten til Deloitte Legal og teknologisk utvikling i samfunnet.

21.5.2.3.4 Sensurfrist

Nord universitet har i innspill til utvalget vist til at treukersfristen for å klage på sensur har blitt tolket strengt, og at det ikke er anledning til å forlenge fristen for å kompensere for «røde» dager, ferie eller lignende.

Se innspill fra Nord universitet https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/innspill/nord-universitet-v-studiedirektor-jan-atle-toska/.

Utvalget er kjent med at flere institusjoner støtter innspillet.

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 3-9 fjerde ledd at eksamenssensuren skal foreligge tre uker etter at eksamen er gjennomført. Utvalget viser til at dagens bestemmelse ikke tar hensyn til helligdager og andre fridager ved fristberegningen. Når man regner tre uker uten fratrekk for hellig- og fridager, får sensorene betraktelig kortere frist for å ferdigstille arbeidet. I mange tilfeller innebærer dette at sensorer må jobbe på helligdager og fridager, særlig når fristen går over en høytid. For å sikre bedre arbeidsforhold for sensorer mener utvalget at sensurfristen bør endres til 15 virkedager.

Det er viktig at fristen overholdes, siden en overtredelse av fristen kan medføre ulemper for studentene. Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen om at styret kan gjøre unntak fra sensurfristen for enkelteksamener, og at de i midlertidig forskrift kan fastsette en lengre frist når det ikke er mulig å skaffe nok kvalifiserte sensorer. Utvalget presiserer imidlertid at dette er en unntaksbestemmelse. Hvis styret vedtar en slik forskrift, skal den være midlertidig. Unntak fra sensurfristen skal kun gjelde for den aktuelle eksamenen og kan ikke brukes flere ganger.

21.5.2.3.5 Begrunnelse for karakterfastsettelsen

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 5-3 første ledd første punktum at studenten har «rett til begrunnelse» for karakterfastsettingen. Som omtalt under gjeldende rett punkt 21.5.1.2.3, skiller dette seg fra hovedregelen i forvaltningsloven § 24 om at enkeltvedtak skal begrunnes samtidig med at vedtaket treffes. Plikten til å gi begrunnelse etter universitets- og høgskoleloven inntrer først når studenten ber om det.

Retten til å kreve begrunnelse for sine eksamensprestasjoner må ses i sammenheng med klageadgangen. Begrunnelsesretten må også ses i sammenheng med institusjonens ansvar for studentenes læring, fordi begrunnelsen vil kunne være en viktig del av veiledningen for studenter som ikke oppnår de forventede resultater til eksamen. En grundig begrunnelse med tilstrekkelig veiledning som gjør studenten i stand til å se sine prestasjoner i lys av målene institusjonen har satt for besvarelsen, vil kunne være oppklarende. I noen tilfeller vil slik veiledning kunne bidra til at studenten ikke klager på en karakter vedkommende i utgangspunktet vurderte å klage på.

Det har vært diskutert om studenten skal få en begrunnelse automatisk, uavhengig av hvorvidt studenten har bedt om dette. Utvalget mener at et krav om en slik automatisk obligatorisk begrunnelse kan bedre studentenes rettsikkerhet på flere måter. Det er ikke alltid studenten benytter retten vedkommende har etter dagens regelverk til å be om begrunnelse. En begrunnelse dokumenterer til en viss grad sensureringen og kan øke tilliten til sensuren. En plikt til begrunnelse av alle vedtak om karakter kan også dempe behovet for å klage på karakteren fordi begrunnelsen kan skape større forståelse for den karakteren som er gitt. Forvaltningslovens plikt til å begrunne enkeltvedtaket er med på å sikre og synliggjøre at den som treffer vedtaket har vurdert saken korrekt. Begrunnelsen kan også øke den enkeltes forståelse for vedtakets innhold.

På den annen side vil et krav om obligatorisk begrunnelse føre til at det brukes tid og ressurser på å utforme begrunnelse også i tilfeller der studenten ikke ser det som nødvendig å be om karakterbegrunnelse. Flertallet, bestående av alle medlemmer bortsett fra Bergstrøm, mener dette ikke er riktig prioritering av ressurser. Særlig ved eksamener med mange kandidater er det en risiko for at sensor må utarbeide så mange begrunnelser at disse i praksis blir en uselvstendig rutinemessig reproduksjon. Flertallet mener at for eksempel en gjennomgang i plenum kan ha like god læringseffekt som en skriftlig begrunnelse. Flertallet i utvalget foreslår derfor å videreføre dagens ordning ved at det først er når studenten ber om det at sensor skal begrunne karakteren.

Utvalget mener også at det fortsatt skal være opp til den enkelte utdanningsinstitusjon å bestemme om sensoren skal gi muntlig eller skriftlig begrunnelse. Dette valget kan delegeres til sensorene. I tillegg foreslår utvalget at begrunnelsen for karakterfastsettelsen skal foreligge innen to uker etter at studenten har bedt om dette. Dette er en skjerping av kravene til sensor da gjeldende lovbestemmelse kun sier at karakterbegrunnelsen normalt skal foreligge innen to uker.

Mindretallet i utvalget, bestående av utvalgsmedlem Bergstrøm, ønsker å underbygge prinsippet om formativ vurdering også ved avsluttende eksamen. Forskning på tilbakemeldinger har vist at formativ vurdering fører både til økt læring og til motivasjon hos studentene.

Hernández, Rosario L. Does continuous assessment in higher education support student learning? Higher Education 64(4) oktober 2012 s. 489–502 og Hattie, John og Helen Timperley. The Power of Feedback. Review of Educational Research 77(1) mars 2007 s. 81–112.

Mindretallet ønsker å argumentere for rettssikkerheten til studentene og tilliten til karakterfastsettelsene både i arbeidslivet og blant studentene, og mener det er på høy tid at alle studenter får en begrunnelse for karakteren de mottar. Mindretallet mener at økt tillit til karakterfastsettelsen vil kunne bidra til å senke antallet klager og i sum være ressursbesparende for sektoren. Det finnes en rekke ulike måter å gjennomføre en obligatorisk tilbakemelding på, enten det er muntlig, skriftlig, digitalt eller i plenum ved eksamensoppgaver som har ett korrekt svar. Med nye digitale eksamensverktøy vil det åpne seg nye muligheter for å gi denne tilbakemeldingen på en enkel måte.

21.6 Klage på eksamen

21.6.1 Gjeldende rett

21.6.1.1 Klage over formelle feil

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 5-2 at den som har vært oppe til eksamen eller prøve, kan klage over formelle feil innen tre uker etter at han eller hun er, eller burde vært, kjent med forholdet som begrunner klagen.

Formelle feil kan for eksempel være feil ved eksamensavvikling, at oppgaven ligger utenfor pensum, eller feil ved gjennomføring av sensuren. Det kan også tenkes at det er formelle feil ved praksisgodkjenning, for eksempel hvis en godkjenning nektes på grunnlag av krav om ferdigheter som går utover det som er hjemlet i studieplanen.

Hvis det er begått formelle feil som kan ha hatt betydning for én eller flere studenters prestasjon eller for bedømmelsen av prestasjonen, skal sensurvedtaket oppheves. Institusjonen eller klagenemnda skal i henhold til universitets- og høyskoleloven § 5-2 fjerde ledd bestemme at det enten skal foretas ny sensurering, det vil si hvis feilen kan rettes opp ved ny sensurering av innleverte arbeider, eller at det skal avholdes ny eksamen eller prøve med nye sensorer. Dette gjelder uavhengig av om studenten ønsker det: «I enkelte tilfeller er det imidlertid behov for å kunne gjennomføre ny sensur eller ny prøve eller eksamen også for studenter som ikke ønsker det».

Se Ot.prp. nr. 85 (1993–94) s. 77.

Klage på formelle feil avgjøres i første instans av institusjonen. I praksis er det organet med det faglige ansvaret som tar avgjørelsen, men formelt rettes klagen til institusjonens klagenemnd hvis dette er tillagt funksjon som klageinstans i slike saker etter universitets- og høyskoleloven § 5-1 første ledd. Karakterfastsetting ved ny sensurering kan påklages etter reglene i universitets- og høyskoleloven § 5-3.

Formålet med å gjennomføre en ny sensur eller eksamen er å sikre at den karakteren studenten til slutt får, gir et mest mulig riktig bilde av hans eller hennes kunnskaper og ferdigheter. Ny sensurering og ny eksamen vil være aktuelt i tilfeller der den formelle feilen innebærer at studentene har hatt en urimelig fordel, for eksempel hvis eksamensoppgavene har vært kjent for noen på forhånd. I slike tilfeller vil det ikke være i samsvar med formålet at bare de som ønsker det får ny sensur eller ny eksamen. I andre tilfeller kan den formelle feilen være av en slik art at den ikke har bidratt til at studentene har skrevet en bedre eksamensoppgave enn det de reelt sett hadde kunnskaper til. Noen studenter kan også ha prestert dårligere enn det de faktisk har grunnlag for, for eksempel hvis den formelle feilen består i støy eller lignende i eksamenslokalet, eller en uklarhet eller feil i eksamensoppgaven. I slike tilfeller vil det være tilstrekkelig at de studentene som ønsker det, får tilbud om ny eksamen eller sensur.

I forbindelse med behandlingen av lovendringene i Prop. 59 L (2013–2014) uttalte departementet at det var av stor betydning for studentene at klager på formelle feil behandles raskt slik at en eventuell ny eksamen eller ny sensurering kan gjennomføres relativt kort tid etter eksamen.

Prop. 59 L (2013–2014) s. 40.

Derfor ble det foreslått at institusjonen behandler saken i første instans, med institusjonens klagenemnd som klageorgan. Utdanningsinstitusjonen vurderer klagen og om den skal tas til følge, og eventuelt hvilke tiltak som er nødvendige for å rette opp en eventuell formell feil. Dette tilsvarer ordningen etter forvaltningsloven § 33 andre ledd, som gir underinstansen myndighet til å oppheve eller endre et vedtak hvis den finner at en klage er begrunnet. Dersom utdanningsinstitusjonen ikke tar klagen til følge, skal den tilrettelegge saken og oversende den til klagenemnda, tilsvarende ordningen i forvaltningsloven § 33 fjerde ledd.

21.6.1.2 Klage over karakterfastsettelse

Tidligere fastslo forskrift om begrunnelse og klage ved universitets- og høgskoleeksamener § 2 første ledd følgende om klage på sensurvedtak:

Klage over innholdet av sensurvedtak fremsettes skriftlig. Finnes klagen å være berettiget, endres vedtaket. I motsatt fall gis klageren en skriftlig begrunnelse for sensuren, og en frist på tre uker til å meddele om klagen opprettholdes.

Forskrift 19. januar 1973 nr. 7 om begrunnelse og klage ved universitets- og høgskoleeksamener.

Klagebehandlingen foregikk slik at de opprinnelige sensorene først vurderte om klagen var berettiget, og hvis de kom frem til at den var det, kunne de endre karakteren. Hvis den opprinnelige sensoren ikke mente at klagen var berettiget, fikk klageren en ny frist for å vurdere om klagen skulle opprettholdes, før klagen eventuelt ble sendt videre til klagenemnda. Klagenemnda kunne bare endre karakteren dersom det var et «et påtakelig misforhold mellom eksamensresultat og eksamensprestasjon». Hva som skulle ligge i «påtakelig misforhold», ble oppfattet ulikt fra fag til fag, og mellom institusjonene.

I gjeldende universitets- og høyskolelov § 5-3 fjerde ledd fremgår kravene for klage på sensurvedtaket. Ifølge denne bestemmelsen skal ikke studentens begrunnelse for klagen, den opprinnelige karakteren eller en eventuell skriftlig karakterbegrunnelse fra den opprinnelig sensoren opplyses til den nye sensoren. Ordningen kalles «blind sensur». Dette er et avvik fra forvaltningslovens hovedregel om at saken skal være så godt opplyst som mulig og at sakens dokumenter oversendes klageinstansen, jf. forvaltningsloven §§ 33 og 34.

Ordningen med blind sensur ble, etter påtrykk fra Norsk studentorganisasjon (NSO), foreslått i Prop. 59 L (2013–2014). Lovbestemmelsen som gjaldt den gang tillot begge ordninger for klagesensur, altså både blind sensur og åpen sensur, og at det var opp til institusjonene å velge hvilken form som skulle brukes. NSO mente det var viktig med likebehandling ved klagesensur, og at det var uheldig at praksis ved universiteter og høyskoler ikke var lik. NSO mente også at «blind sensur» sikrer en nøytral vurdering og forhindrer at det oppstår et inntrykk blant studentene om at vurderingene i klagesensuren er påvirket av lojalitet til førstegangssensorene.

Etter gjeldende regler fastsettes ny karakter ved klagesensuren hvis sensor finner at det er avvik mellom prestasjon og karakter. Dette gjelder også når vurderingen er til ugunst for studenten. Den nye karakteren er den endelige karakter gitt at det ikke foreligger et avvik på to karakterer eller mer, jf. punkt 21.6.1.4.

21.6.1.3 Sensurfrist ved klage over karakter

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 5-3 fjerde ledd at en kandidat kan klage skriftlig over karakteren for sine egne prestasjoner innen tre uker etter at eksamensresultatet er kunngjort. Det skal da foretas ny sensurering. I motsetning til sensurfrist ved eksamen omtaler ikke loven nærmere sensurfrist ved klage. Det at «ny sensurering skal da foretas», er et unntak fra den alminnelige regelen i forvaltningsloven § 33 andre ledd, jf. forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav a, om at underinstansen først skal vurdere saken på nytt før saken sendes over til klageinstansen. Regelen er gitt for å få en raskere saksbehandling, jf. Ot.prp. nr. 85 (1993–94) s. 78:

Det er ikke fastsatt noen frist i universitets- og høyskoleloven for klagebehandling ved ny sensur. Dette innebærer at forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandlingstid gjelder, dvs. at klagen skal avgjøres uten ugrunnet opphold, jf. fvl. § 11a. Dersom klagen ikke behandles innen en måned, skal institusjonene sende ut foreløpig svar der det gjøres rede for årsaken til at klagen ikke kan behandles tidligere, og dersom det er mulig, angis når man regner med å få klagen behandlet.

Kunnskapsdepartementet. Rundskriv F-05-06: Veiledning i behandling av klagesaker ved institusjoner under lov om universiteter og høyskoler s. 9.

21.6.1.4 Vesentlig karakteravvik som følge av klage

Det følger av universitets- og høyskoleloven § 5-3 sjette ledd at i tilfeller hvor det er karakteravvik på to karakterer eller mer, må institusjonene foreta en ytterligere vurdering før den endelige karakteren fastsettes. I Prop. 64 L (2017–2018), hvor denne bestemmelsen ble foreslått, ble det vist til at enkelte studenter har opplevd stor forskjell mellom opprinnelig sensur og ny sensur i forbindelse med klage. I visse tilfeller har vurderingene av én og samme besvarelse resultert i en forskjell mellom de to sensurene på flere karakterer; i noen ekstreme tilfeller har studenter gått fra B til stryk eller omvendt.

Departementet viste i lovproposisjonen til at når karakteren endres vesentlig, fremstår det som lite forutsigbart for studentene. Når det er et vesentlig avvik mellom sensureringene, kan det tyde på at i hvert fall én av vurderingene ikke var gjort i samsvar med kriteriene som var fastsatt for karakterfastsettingen. Departementet viste til at dette kunne tyde på at institusjonenes egne rutiner for sensur, opplæring av sensorene og eventuell utarbeiding av sensorveiledninger, ikke alltid var gode nok. Hvis de ulike sensorene ikke la de samme prinsippene og kriteriene til grunn ved vurderingen, ville dette være et problem uavhengig av om sensuren var «blind» eller «åpen». Det var også derfor departementet i samme lovproposisjon foreslo å innføre krav om obligatorisk sensorveiledning til alle eksamener.

Det følger av forarbeidene til lovendringen som innførte kravet om ny vurdering ved vesentlig avvik, at det er opp til utdanningsinstitusjonene å bestemme hvordan ordningen skal gjennomføres. Fordi eksamener er forskjellige, må nødvendigvis også en ny vurdering kunne reflektere dette. En slik vurdering skal foretas på institusjonenes eget initiativ og ikke først når studenten ber om det, fordi den også skal gjennomføres i tilfeller hvor karakteren endres til ugunst. Også i tilfeller der karakteren endres til en bedre karakter, kan et stort avvik tyde på at den opprinnelige og/eller den nye sensuren ikke er gjennomført i samsvar med de fastsatte kriteriene for vurderingen.

21.6.1.5 Klage på gruppeeksamen

Gruppeeksamen er et samarbeid hvor det avgis en felles besvarelse, og hvor det ofte ikke er mulig å identifisere bidraget fra den enkelte. Departementet kommenterte i lovproposisjonen at det hadde merket seg at enkelte høringsinstanser hadde uttrykt skepsis til forslaget om klagerett på gruppeeksamen, og at noen også hadde vist til at det var uheldig at samme eksamensbesvarelse kunne resultere i forskjellige karakterer avhengig av om én eller flere av studentene i en gruppeeksamen klaget.

Prop. 64 L (2017–2018) s. 38.

For en student vil det å klage på karakteren innebære en risiko, fordi karakteren kan endres både til gunst og til ugunst for klageren, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-9 femte ledd. Departementet vurderte spørsmålet om klageadgang ved gruppeeksamen i lovproposisjonen og kom til at studentenes rettssikkerhet ble best ivaretatt hvis det lovfestes en individuell klagerett ved gruppeeksamen, også der hvor studentens bidrag ikke enkelt kan identifiseres. Hvis det at en student velger å klage på en gruppeeksamen, får konsekvenser for hele gruppen, vil det gå utover rettssikkerheten til de studentene som ikke ønsker å klage. En individuell rett til å klage må også innebære en individuell rett til ikke å klage. Hvis karakteren endres etter klage, skal den nye karakteren kun gjelde for den eller de studenten(e) som har klaget. Dette innebærer at for den eller de studenten(e) som ikke klager, vil karakteren gitt ved første sensur bli stående.

21.6.1.6 Klage på muntlig eller utøvende eksamen

Det er utdanningsinstitusjonene selv som avgjør om det skal avholdes muntlige eksamener, og hvordan disse skal gjennomføres. En muntlig eller utøvende eksamen kan påklages hvis den er etterprøvbar. Er den etterprøvbar, følger den de samme reglene som gjelder for skriftlig eksamen, jf. punkt 21.6.1.2.

21.6.2 Utvalgets vurderinger

21.6.2.1 Klage over formelle feil

Utvalget foreslår å videreføre retten til å klage på formelle feil, men påpeker at det er en stor ulempe for studenten å måtte ta en eksamen på nytt, og at denne ulempen forsterkes når saksbehandlingstiden er lang. Hvis en klage resulterer i at studenten må ta eksamen på nytt eller at det må foretas en ny sensurering, påpeker utvalget at dette må skje så raskt som mulig.

21.6.2.2 Klage over karakterfastsettelse

Antall klager over eksamenskarakteren har ved de fleste utdanningsinstitusjoner økt betydelig de senere årene. De flest studentene får samme karakter etter klage, som de hadde etter opprinnelig vurdering. Det skal skaffes klagesensorer til store antall klager, og behandlingen av den enkelte klage tar ofte lang tid. Som nevnt under gjeldende rett så følger klage over muntlig eller utøvende eksamen de samme reglene som for skriftlig vurdering, gitt at de er etterprøvbare.

Boks 21.3 Utvikling i antall klager

Utvalget har hentet inn tall fra Unit – Direktoratet for IKT og fellestjenester i høyere utdanning og forskning (Unit) som viser utviklingen i antall klager de siste fem år ved alle statlige og private institusjoner som bruker Felles studentsystem (FS). Tallene under gjelder for alle eksamener.

I perioden 2014–2018 mottok totalt 617 740 studenter eksamenssensur. Sensurvedtakene er slik fordelt per år:

  • 2014: 284 495

  • 2015: 291 598

  • 2016: 297 863

  • 2017: 299 742

  • 2018: 300 854

Summen av delsummene er større en totalsummen fordi én person kan få sensur i flere av disse årene, men vil telle som én person i sluttsummen.

I denne perioden var det totalt 83 163 studenter som klaget. Både klage på formell feil og klage over karakteren er inkludert i tallene. Per år er klagene fordelt slik:

  • 2014: 17 946

  • 2015: 21 013

  • 2016: 21 844

  • 2017: 23 269

  • 2018: 24 901

Som over er summen av delsummene større en totalsummen fordi én person kan inngå i flere år, men kun én gang i sluttsummen.

Det var til sammen 39 610 studenter som i denne perioden fikk endret sin karakter etter klage. 30 643 fikk en endring til gunst og 12 861 fikk en endring til ugunst. Fordelt per år blir dette slik:

Årstall

Gunst

Ugunst

Total

2014

5226

2184

7136

2015

7093

2973

9605

2016

7336

2817

9704

2017

8050

3006

10 598

2018

6954

2640

9289

Som over er summen av delsummene større enn totalsummen fordi én person kan inngå i flere år, men kun én gang i sluttsummen. Én person kan inngå både i oversikten for gunst og ugunst da personene kan gå opp i ett emne, men ned i ett annet emne hvis personen har klaget flere ganger. Majoriteten av de som klager får ikke endret karakter.

Det er 10 600 som har en endring opp eller ned på mer enn to karakterer:

Årstall

Ned2

Ned3

Ned4

Ned5

Opp2

Opp3

Opp4

Opp5

Totalt

2014

410

75

9

992

167

25

1

1665

2015

586

88

2

1513

276

30

2

2471

2016

528

71

5

1552

295

45

1

2476

2017

550

70

2

1

1781

328

41

8

2746

2018

288

37

1

1056

221

32

4

1628

Som over er summen av delsummene større enn totalsummen fordi én person kan inngå i flere år og i flere endringer, men kun én gang i sluttsummen.

Hovedregelen i forvaltningsloven er at en klage på enkeltvedtak skal rettes til det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd.

Forvaltningsloven.

Klagen skal inneholde «den endring som ønskes i det vedtak det klages over», jf. forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav d. «Tas klagen under behandling, kan klageinstansen prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av ham», jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Dette betyr at etter hovedregelen om klage, skal klageinstansen ha all informasjon om klagen, medregnet tidligere vedtak og annen informasjon som anses relevant for klagebehandlingen, se § 33 fjerde ledd. Nærmere omtale om forvaltningsloven og klagesystemer for andre vedtak enn karakterfastsettelse og formelle feil ved eksamen finnes i kapittel 26.

I 2014 ble det innført et krav om at klagesensor ikke skulle bli informert om karakter, sensors begrunnelse eller studentens redegjørelse for klagen, såkalt «blind sensur».

Lovvedtak 57 (2013–2014).

Dette er et unntak fra alminnelige klageregler som innebærer at saken skal opplyses så godt som mulig.

Utvalget mener at etter at ordningen med «blind sensur» har virket i noen år, viser erfaringene at ordningen har resultert i dårligere klagebehandling ved institusjonene og forsterket svakhetene ved sensurordningen i universitets- og høyskolesektoren. Det er likevel ikke klart for utvalget at det er en kausal sammenheng, siden noen av utfordringene kan ha blitt avdekket etter innføringen av blind sensur. En rekke universiteter og høyskoler har foreslått at det fremmes lovforslag om å vende tilbake til en tradisjonell klagesensur etter reglene som følger av forvaltningsloven. Utviklingen fra en klagesensur i henhold til forvaltningsloven og mot en helt ny førstegangssensur, som «blind sensur» i realiteten er, innebærer en svekkelse av klageadgangen fordi den som skal vurdere klagen ikke har tilgjengelig alle opplysninger om klagen.

Utvalget har også fått innspill om dette fra en rekke vitenskapelig ansatte som mener at ordningen er urettferdig og bryter med vanlig praksis for hvordan klagesaker ellers blir behandlet.

Se innspill fra Stein Bondevik mfl. https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/innspill/stein-bondevik/.

Utvalget er kjent med at Kunnskapsdepartementet i juli 2016 mottok en henvendelse fra de daværende dekanene ved de tre juridiske fakultetene i Norge.

Brev fra UiO Det juridiske fakultet til Kunnskapsdepartementet av 29. juni 2016 om anmodning om å revurdere ordningen med blind klagesensur. Hentet fra https://www.jus.uio.no/studier/aktuelle-saker/2016/bilder/kd-notat-blind-klagesensur.pdf.

Departementet ble i henvendelsen oppfordret til å revurdere ordningen med blind sensur. Dekanene mente i hovedtrekk at dagens ordning ikke representerer en reell klageordning etter forvaltningsloven kapittel VI. De var av den oppfatning at det ikke var noe som tilsa at den nye sensuren var av bedre kvalitet enn den opprinnelige, særlig ettersom klagesensorene hadde et dårligere sammenligningsgrunnlag enn sensorene som traff det opprinnelige vedtaket. Siden det ofte er studenter med resultater i det lavere sjiktet som klager, får klagesensorene i tillegg et skjevt bilde av nivået innenfor det respektive emnet. Utvalget har også fått innspill fra studiedekan ved Det juridiske fakultet i Oslo i forbindelse med arbeidet med utredningen, som fastholder sitt standpunkt fra 2016. Dekanen viser til dokumentasjon fra Det juridiske fakultet ved universitetet i Oslo som viser at ordningen med blind sensur gir svært uforutsigbare utslag for studenten. Ordningen med å sette en tredje karakter ved vesentlig karakteravvik fungerer heller ikke tilfredsstillende, ifølge dekanen.

Utvalget viser til at et sensurvedtak er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven ettersom det er bestemmende for studentens rettigheter og plikter. Utvalget setter spørsmål ved om det er grunn til å tro at ny sensur, med nye sensorer, gir kvalitativt bedre sensur enn den opprinnelige. Omtalen av manglende sensorsamsvar i punkt 21.5.2.3 underbygger dette. Omfanget av besvarelser i klageomgangen er mindre representativt. Det er derfor nærliggende å tenke at den nye sensuren blir kvalitativt dårligere.

Også i vurderingen fra dekanene pekes det på at det er sentralt at saken opplyses før forvaltningens vedtak:

Desto mer relevant informasjon som kan samles og systematiseres og analyseres som grunnlag for vedtaket, desto bedre anses grunnlaget for å være. Klageprosessen må sees i dette lyset. Der det avdekkes at vedtaket er fattet på feilaktig eller mangelfullt grunnlag, skal parten kunne komplettere bildet med nye opplysninger. Saken skal da behandles av et nytt organ, for å sikre at det er «nye øyne» som ser på saken. Dette vil redusere sannsynligheten for at den samme feilen gjøres om igjen. Det er ikke tenkelig at en klage over et annet enkeltvedtak enn sensur skulle føre til at saken behandles på nytt av et annet organ, på akkurat samme grunnlag som den opprinnelige saken, og uten at det nye organet har kjennskap til de vurderinger som er gjort av første instans og de momenter klager anfører.

Opplysning av saken er nødvendig for å sikre kvalitet på vedtaket. Hvis det er grunn til å tro at det hefter feil eller mangler ved det opprinnelige vedtaket, er det sentralt å utfylle saken med all tilgjengelig informasjon for å sikre et bedre vedtak i klageomgangen. Bedre opplysning av saken – det vil si at både styrker og svakheter som er avdekket ved besvarelsen og førstesensuren kommer frem – medvirker til å sikre at sensuren er faglig betryggende. Det er vanskelig å argumentere for at en annengangs sensur uten forbindelseslinjer til den opprinnelige sensuren, skal være mer faglig betryggende.

Utvalget deler dekanenes oppfatning om at en «ny sensurering med nye referanserammer med hensyn til nivå (en annen «bunke» til sensur), tvert imot bidrar til å svekke det faglige nivået». Utvalget mener at en klagebehandling etter forvaltningslovens regler, hvor studenten kan begrunne sin klage, gir bedre rettssikkerhet for studentene. Slik det er i dag er dette ingen klagesensur, men en ny førstesensur. Utvalget foreslår derfor at ordningen med blind sensur opphører, og at det innføres en ny lovbestemmelse som åpner for en reell klagebehandling.

Utvalget vil heller ikke videreføre kravet om at der hvor det foreligger et vesentlig karakteravvik, så må institusjonene foreta en ny vurdering. Utvalget mener at åpen sensur vil avhjelpe dette slik at det ikke resulterer i et så stort avvik mellom sensurene. Utvalget vil også understreke at dersom studenter kan begrunne klagen sin ved å påpeke feilvurderinger i sensuren, kan ressurser spares for klagesensorene og klagebehandlingen bli mer skjerpet. Dette skal ikke åpne for at studenter får mulighet til å legge til faglig informasjon i sin innleverte eksamensoppgave.

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen i § 3-9 femte ledd tredje punktum om at dersom det har vært holdt muntlig prøve i tilknytning til skriftlig eksamen og deretter satt en felles karakter ut fra en samlet vurdering av begge prøvene, så er de kun den skriftlige delen av prøven som kan påklages hvis den muntlige prestasjonen er av en slik art at den ikke kan påklages.

21.6.2.3 Sensurfrist ved klage over karakter

Utvalget har fått et innspill fra Universitetet i Stavanger hvor det ber om at utvalget ser nærmere på forståelsen av regelverket om sensurfrist ved klage over karakter.

Se innspill fra Universitetet i Stavanger https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/innspill/utdannings-og-forskningsavdelingene-ved-uis/

Universitetet i Stavanger har lagt følgende forståelse til grunn:

Ved klage over karakter for kandidatens egne, individuelle prestasjoner er sensurfristens utgangspunkt den dagen klagen kommer inn til universitetet, og ikke når klagefristen utløper. Dette resulterte i en endring av fristberegningen som innebar at sensorene fikk klagene fortløpende i stedet for oppsamlet ved klagefristens utløp. Vår erfaring viser at denne fortløpende klagebehandlingen har skapt stor frustrasjon hos sensorene. Det gis tilbakemeldinger på at det er vanskeligere å planlegge sensorperioden med andre oppdrag eller ferie avvikling.

Forvaltningsloven inneholder ingen alminnelige bestemmelser om konkrete frister for saksbehandlingen i offentlig forvaltning. Konkrete frister kan imidlertid angis i særlover, men heller ikke universitets- og høyskoleloven inneholder konkrete regler om sensurfrist ved klage. Utvalget mener at det er vanskelig å foreslå nærmere regler om konkrete sensurfrister ved klage, fordi omfanget av arbeidet med klage på karakterfastsettelse vil variere avhengig av antall oppgaver som skal sensureres og type eksamen. Klagesensur gjennomføres dessuten ofte når det er ferieavvikling ved institusjonene og det kan være vanskelig å skaffe sensorer.

Det følger av forvaltningsloven § 11 a at forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. Dersom det er sannsynlig at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det snarest mulig gis et foreløpig svar.

Hva som ligger i «uten ugrunnet opphold» vil variere fra sak til sak, og det vil måtte avgjøres på grunnlag av en konkret individuell vurdering av hensynet til en forsvarlig saksbehandling, sakens omfang, kompleksitet og tilgjengelige ressurser, jf. Ot.prp. nr. 75 (1993–94)

Ot.prp. nr. 75 (1993–94) Om lov om endringer i forvaltningsloven mv.

side 59:

Kriteriet «uten ugrunnet opphold» er utpreget skjønnsmessig, og betydningen vil kunne variere fra sak til sak. Departementet vil understreke at oppfyllelse av de rettssikkerhetsgarantier som ligger i forvaltningslovens saksbehandlingsregler, nødvendigvis vil medføre at saksbehandlingen etter omstendighetene kan bli tidkrevende. Hva som i det enkelte tilfellet vil være en forsvarlig saksbehandlingstid, vil som tidligere måtte variere med sakens art og omfang, tilgjengelige ressurser mv.

Utvalget ser at å sensurere etter hvert som klagene blir oversendt kan skape problemer for institusjonene og deres sensorer. Det blir da vanskelig å sammenlikne klagene som kommer inn først med de som kommer inn sent, men fortsatt innenfor fristen. Denne fristen kan imidlertid variere med flere uker fordi klagefristen er tre uker, men hvis studentene ber om begrunnelse, er fristen fortsatt tre uker etter at begrunnelsen er mottatt. Å avgjøre klagene etter hvert som de kommer inn, kan innebære at arbeidet utføres over et betydelig tidsrom. Samtidig mener utvalget at det er viktig at studentene mottar resultatet fra klagebehandlingen så raskt som mulig. Sensurvedtaket kan ha innvirkning på videre studier studenten har søkt opptak til. Hvis klagesensuren tar for lang tid, kan resultatet bli at studenten mister plassen, og hvis studenten får medhold i klagen, kan dette medføre at institusjonen blir erstatningsansvarlig for skade som følge av tapt progresjon/arbeidsinntekt. Dette tilsier at institusjonen bør vurdere klagene fortløpende og ikke vente til klagefristen løper ut. Utvalget viser til at ved første karakterfastsettelse, skal sensuren i utgangspunktet foreligge innen 15 virkedager etter eksamen er avlagt. Utvalget mener at også resultatet fra den nye sensuren bør foreligge innen 15 virkedager fra klagefristen har utløpt, slik at studentene mottar vedtak i klagesensuren så raskt som mulig.

21.6.2.4 Individuell klagerett ved gruppeeksamen

Utvalget har mottatt et innspill fra Nord universitet, som mener at individuell klagerett på gruppeeksamen har gitt uheldige utslag:

Vi mener denne bestemmelsen bør fjernes slik at det ikke er individuell klagerett på gruppeeksamen. En viktig del av formålet med gruppeeksamen er samarbeid og å ta ansvar for et felles prosjekt. Da bør studentene også ta felles ansvar for resultatet. Ved individuell klagerett så risikerer vi ulike resultat på samme eksamen. Dette har ført til at en gruppe med studenter som har levert eksamen sammen der enkelte har klaget har fått ulike resultater. Dette er uheldig av flere grunner. I enkelte tilfeller har studenter blitt stoppet i videre progresjon i studiene eller ikke fått adgang til praksisstudier etter å ha fått endret karakter etter klage, mens medstudenten som har levert eksakt samme eksamen har kunne fortsette som normalt. Vi kan også risikere at bachelor- og masteroppgaver som publiseres har ulik karakter for samme oppgave. I ekstreme tilfeller kan man risikere at en masteroppgave som er publisert er vurdert etter klage til stryk.

Se innspill fra Nord universitet https://www.universitetsoghoyskolelovutvalget.no/innspill/nord-universitet-v-studiedirektor-jan-atle-toska/

Utvalget viser til at utgangspunktet i forvaltningsloven er at det er klagerett på enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28. Selv om det ofte ikke er mulig å identifisere bidrag fra den enkelte i en gruppeeksamen, mener utvalget at studentenes rettsikkerhet best ivaretas gjennom en individuell klagerett. Det er også utvalgets vurdering at hvis karakteren omgjøres etter klage, skal den nye karakteren kun gjelde for den eller de studenten(e) som har klaget. Utvalget viser til at hvis en students valg om å klage på en gruppeeksamen får konsekvenser for hele gruppen, vil dette gå utover rettssikkerheten til de studentene som ikke ønsker å klage. En individuell rett til å klage må etter utvalgets vurdering også innebære en individuell rett til ikke å klage.

Utvalget mener at lovbestemmelsen om individuell klagerett på gruppeeksamen bør videreføres.

21.7 Utstedelse av vitnemål

21.7.1 Gjeldende rett

Etter universitets- og høyskoleloven § 3-11 første ledd utsteder universiteter og høyskoler vitnemål om fullført utdanning. Den som ikke har avsluttet utdanning skal få karakterutskrift for eksamenene eller prøvene vedkommende har bestått, jf. bestemmelsens andre ledd. Vitnemål og karakterutskrift utstedes på papir.

Vitnemålsportalen ble opprettet av departementet i 2016. Her kan studenter selv hente ut resultater fra høyere utdanning og dele dem med studiesteder, potensielle arbeidsgivere og andre relevante parter. Formålet med å etablere dette digitale systemet for utveksling av vitnemål og karakterer var å skape en tjeneste der personer på en enkel måte kan synliggjøre resultatene sine, og der mottakerne kan stole på at resultatene er korrekt gjengitt. Portalen er nærmere omtalt i punkt 34.6.

I tillegg til vitnemålet skal det utferdiges et Diploma Supplement. Dette er et vitnemålstillegg som «skal sikre rettferdig, internasjonal akademisk og yrkesmessig godkjenning av kvalifikasjonen». Tillegget følger vitnemålet og er bare gyldig sammen med dette.

Se Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) pkt. 12.1.10 merknader til universitets- og høyskoleloven § 53 nr. 1, s. 75.

Bruken av Diploma Supplement er viktig for å tydeliggjøre innholdet i det norske utdanningssystemet overfor andre lands institusjoner, arbeidsgivere med videre.

Se Ot.prp. nr. 79 (2003–2004) merknader til universitets- og høyskoleloven § 3-11.

Det er NOKUT som gir retningslinjer om innholdet i Diploma Supplement.

Det følger videre av tredje ledd at det skal angis på vitnemålet eller karakterutskriften dersom studentens kunnskaper og ferdigheter er prøvd på en annen måte enn for studenter som er tatt opp ved studiet. Dette gjelder privatister. At en student er privatist, skal imidlertid ikke føre til en merknad på vitnemålet hvis vedkommende er prøvd på samme måte som institusjonens egne studenter.

Se Ot.prp. nr. 40 (2001–2002) pkt. 12.1.10 merknad til § 53 nr. 3, s. 75.

Etter fjerde ledd skal det fremgå av vitnemålet dersom utdanningen er gitt i samarbeid med andre institusjoner, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-2 første ledd. Dette gjelder såkalte fellesgrader.

Helse- og omsorgsdepartementet kan i henhold til femte ledd pålegge den enkelte institusjon å gi autorisasjon for helsepersonell «i forbindelse med utstedelse av vitnemål, i den utstrekning det er fastsatt i forskrift gitt i medhold av lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v.».

21.7.2 Utvalgets vurderinger

Som nevnt under gjeldende rett skal utdanningsinstitusjonene utstede vitnemål for fullført utdanning.

Utvalget viser til at det følger av godskrivingsforskriften § 3 at for at utdanningsinstitusjonene skal kunne utstede vitnemål for fullført utdanning, «må minst 60 av studiepoengene som skal inngå i grunnlaget for graden, være avlagt ved institusjonen».

Forskrift 21. desember 2018 nr. 2221 om godskriving og fritak av høyere utdanning (godskrivingsforskriften).

Dette kravet ble presisert i forskriften i og med at utdanningsinstitusjoner kan godskrive og gi fritak for utdanning tatt ved en annen institusjon enn den vitnemålsutstedende. Tilleggsvilkåret er en følge av at utdanningsinstitusjonen må kunne gå faglig god for den utdanning som er lagt til grunn for graden og utstedelsen av vitnemålet. Utvalget foreslår å løfte dette opp i loven, slik at kravet tydelig fremkommer for de som bruker loven.

Flertallet i utvalget, alle medlemmene bortsett fra utvalgsmedlem Bergstrøm, ser at det i noen tilfeller er viktig for den enkelte student å kunne ta opp eksamener, der utfallet av eksamen av forskjellige grunner er blitt dårlig. Flertallet foreslår at eventuelle gjentak av eksamenen/prøven skal fremgå av vitnemålet. Utvalget presiserer at det er siste karakter som gjelder og studenten kan dermed ikke velge den beste. Grunnen til dette er at det er siste vedtak i en sak i dette tilfellet avlagt utdanning/enhet som er gjeldende. Dette følger av alminnelig forvaltningsrett. Siste karaktervedtak i et fag er også den mest relevante og oppdaterte karakteren. Utover dette foreslås det å videreføre lovbestemmelsen.

Mindretallet, bestående av utvalgsmedlem Bergstrøm, mener at enhver eksamen, uavhengig av gjentak, skal gjenspeile studentens ferdigheter. Å ta opp eksamen er for studentene i seg selv ugunstig, ettersom det i praksis krever at studenten tar mer enn 30 studiepoeng det kommende semesteret. Det er ulike årsaker til at noen tar eksamen om igjen. Det kan handle om nedsatt dagsform på eksamen eller i forkant, eller det kan være forhold som har påvirket eksamensforberedelsene. At gjentak fremkommer av vitnemålet, vil ikke ha konsekvenser for opptak til videre studier siden det der tas utgangspunkt i karaktersnitt. Derimot vil det kunne ha konsekvenser for studentens møte med arbeidslivet, og mindretallet ser det som svært uheldig at utdanningsinstitusjonene skal ha mulighet til å påføre enkelte studenter en slik ulempe.

Mindretallet ønsker derfor at eventuelle gjentak av eksamen eller prøve ikke skal fremgå av vitnemålet.

22 Fusk, falskt vitnemål og uredelig opptreden

Figur 22.1 

Figur 22.1

22.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår følgende:

  • Bestemmelsene om sanksjonsmuligheter overfor studenter samles i et nytt kapittel i loven med tittelen «Sanksjoner ved uønsket adferd».

  • Materielle endringer i bestemmelsene om fusk, falskt vitnemål og klanderverdig oppførsel:

    • Adgangen til å utestenge studenten ved fusk endres fra ett til to år.

    • Bruk av falskt vitnemål under studiet skal politianmeldes.

    • Et nytt første ledd i bestemmelsen om forstyrrende opptreden, som gir adgang til å umiddelbart bortvise studenter eller personer som forstyrrer undervisningen.

    • Vedtak om utestenging skal treffes ved simpelt flertall, ikke med to tredjedels flertall.

  • Strukturelle endringer som skal gjøre bestemmelsene mer brukervennlige og tilgjengelige:

    • Samle alle reaksjonsformer som retter seg mot fusk og falskt vitnemål i én bestemmelse.

    • Legge bestemmelsene om bruk av falskt vitnemål ved opptak inn i en ny bestemmelse, og plassere den sammen med de andre bestemmelsene som regulerer sanksjoner.

    • Dele bestemmelsen om bortvisning og utestenging i dagens § 4-8 i to bestemmelser, slik at én bestemmelse gjelder forstyrrende opptreden og en annen bestemmelse gjelder grovt klanderverdig opptreden.

    • Skille ut reglene om vedtaksmyndighet, klageinstans og rett til dekning av advokatutgifter i egne bestemmelser. Felles bestemmelser om dette vil etter forslaget gjelde i alle tilfellene hvor loven har gitt institusjonen en sanksjonsmyndighet.

22.2 Innledning

Hvis en student opptrer på en uakseptabel måte, har institusjonene mulighet til å ilegge studenten ulike sanksjoner. Uakseptabel adferd kan dreie seg om bruk av falskt vitnemål, fusk, grovt forstyrrende adferd eller grovt klanderverdig opptreden. Falskt vitnemål og fusk kan sanksjoneres ved at eksamen eller prøven annulleres, mens grovt forstyrrende adferd eller grovt klanderverdig opptreden kan sanksjoneres ved at studenten utestenges og/eller bortvises. Bestemmelsene om bruk av falskt vitnemål ved opptak blir også omtalt i dette kapittelet. Institusjonen kan utestenge en student dersom studenten er vurdert som uskikket for yrket eller dersom studenten har gjort seg skyldig i straffbare forhold. Regler om dette blir behandlet i kapittel 23.

Utvalget behandler i dette kapittelet de sivilrettslige reaksjonene ved fusk, falskt vitnemål og klanderverdig oppførsel etter universitets- og høyskoleloven. De samme forholdene kan også være straffbare etter straffeloven, men utvalget går ikke inn på dette.

22.3 Gjeldende rett

22.3.1 Falskt vitnemål eller falske dokumenter

Universitets- og høyskoleloven § 3-7 sjette ledd sier at «[b]ruk av falske vitnemål eller andre falske dokumenter er forbudt». Bestemmelsen presiserer at dette også gjelder for dokumenter utstedt fra falske institusjoner.

Hva et falskt vitnemål er, er definert i opptaksforskriften § 10-1 første ledd: «Eit vitnemål eller dokument er falskt dersom det inneheld skriftleg eller digital dokumentasjon som ikkje er sannferdig, eller dersom innhaldet i eit opphavleg, skriftleg eller digitalt, vitnemål eller dokument er manipulert eller endra.»

Forskrift 6. januar 2017 nr. 13 om opptak til høgre utdanning (opptaksforskriften).

Et vitnemål vil dermed være falskt både der innholdet har vært usant fra starten av, og der innholdet senere har blitt manipulert eller endret.

Kunnskapsdepartementet. Rundskriv F-14-09: Endringer i forskrift om opptak til høyere utdanning og kommentarer til forskriften.

At dokumentforfalskning omfatter manipulering av data, følger også av en høyesterettsdom fra 1991, den såkalte «BBS-dommen».

Rt. 1991 s. 532 (BBS-dommen).

Høyesterett uttaler i dommen: «Det er i og for seg klart at uberettigede endringer av data etter omstendighetene kan rammes som benyttelse av falskt dokument, […].»

Rt. 1991 s. 535.

«Falske dokumenter» vil være andre typer falske dokumenter enn falske vitnemål som danner grunnlag for opptak. Det kan for eksempel være vedlegg til vitnemålet, slik som karakterutskrifter, TOEFL-tester, opptaksbrev, anbefalingsbrev, oversettelser av dokumenter fra andre land og sertifikater.

Rundskriv