Meld. St. 13

(2015–2016)
Melding til Stortinget

Politiets rolle i den nasjonale kriseledelsen

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 4. desember 2015, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Innledning

1.1 Anmodningsvedtak

I forbindelse med Stortingets behandling av Prop. 61 LS (2014–2015) om nærpolitireformen, jf. Innst. 306 S (2014–2015), ble det fattet følgende anmodningsvedtak:

Vedtak nr. 644, 10. juni 2015

«Stortinget ber regjeringen i løpet av 2015 legge frem en sak med forslag om nasjonal kriseledelse, og klargjøre roller og ansvar, samt avklare hvordan regjeringen vil forholde seg til Gjørv-kommisjonens anbefaling om en skalerbar nasjonal operasjonssentral.»

NOU 2012: 14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen inneholder blant annet følgende anbefaling:

«Det bør etableres en nasjonal politioperativ sentral som en skalerbar del av operasjonssentralen i Oslo, for å muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som finner sted i flere distrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt.»

1.2 Meldingens innhold

Denne meldingen er en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak i forbindelse med behandlingen av Prop. 61 LS (2014–2015) om nærpolitireformen – om å legge frem en sak med forslag om nasjonal kriseledelse, og klargjøre roller og ansvar, samt avklare hvordan regjeringen vil forholde seg til Gjørv-kommisjonens anbefaling om en skalerbar nasjonal operasjonssentral.

Meldingen gir en forenklet oversikt over politiets rolle i den nasjonale kriseledelsen. For å gi en ramme rundt beskrivelsene av politiets ansvar og roller innenfor det nasjonale krisehåndteringsapparatet, beskriver meldingen likevel innledningsvis kort prinsippene for krisehåndtering og organiseringen av krisehåndtering i Norge. Meldingen omfatter ikke kriser oppstått i utlandet, hvor nasjonal kriseledelse kan være aktuelt.

Den generelle organiseringen av det nasjonale krisehåndteringsapparatet vil regjeringen komme nærmere inn på i den varslede stortingsmeldingen om samfunnssikkerhet som skal legges frem innen utgangen av 2016, jf. at kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 396 S (2014–2015) blant annet har bedt om en drøfting av beredskaps- og samfunnssikkerhetsarbeidet i en helhetlig sammenheng. I den varslede meldingen vil departementet også nærmere omtale Justis- og beredskapsdepartementets samordnings- og pådriverrolle innenfor samfunnssikkerhet og beredskap, jf. kgl. res. 15.06.2012 – Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, Justis- og beredskapsdepartementets samordningsrolle, tilsynsfunksjon og sentral krisehåndtering II. Virkeområde.

Denne meldingen beskriver politiets rolle og ansvar som den sentrale beredskapsaktøren. Meldingen vil særlig omtale Politidirektoratets samordnings- og koordineringsansvar i forbindelse med kriser og alvorlige hendelser som utfordrer kapasitet og kompetanse i ett eller flere politidistrikt, jf. hovedinstruks 18.12.2012 til Politidirektoratet § 1.2. Det vil videre bli gitt en omtale av arbeidet med å redusere antall operasjonssentraler fra 27 til 12. I dette arbeidet blir det lagt vekt på standardisering, bistand mellom politidistriktene og reservekapasitet ved to operasjonssentraler, slik at de kan fungere som backupsentral eller bistå med tilleggskapasitet ved større hendelser. Avslutningsvis gis det i tråd med anmodningen fra Stortinget en nærmere vurdering av spørsmålet om nasjonal operasjonssentral.

2 Prinsipper for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap

Det nasjonale samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet er basert på fire prinsipper; ansvar, nærhet, likhet og samvirke. De tre første prinsippene ble introdusert i St.meld. nr. 17 (2001–2002) Samfunnssikkerhet – veien til et mindre sårbart samfunn. Det fjerde prinsippet, samvirkeprinsippet, ble introdusert i Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet.

Ansvarsprinsippet betyr at den myndighet, virksomhet eller etat, som til daglig har ansvaret for et område, også har ansvaret for nødvendige beredskapsforberedelser og for den utøvende tjeneste ved kriser og katastrofer. Dette ansvaret omfatter også å planlegge hvordan funksjoner innenfor eget ansvarsområde skal kunne opprettholdes og videreføres dersom det inntreffer en ekstraordinær hendelse.

Likhetsprinsippet betyr at den organisasjon man opererer med under kriser skal være mest mulig lik den organisasjon man har til daglig. Likhetsprinsippet er en utdyping av ansvarsprinsippet, nemlig en understreking av at ansvarsforholdene internt i virksomheter/organisasjoner og mellom virksomheter/organisasjoner ikke skal endres i forbindelse med krisehåndtering.

Nærhetsprinsippet innebærer at kriser organisatorisk skal håndteres på et lavest mulig nivå. Den som har størst nærhet til krisen, vil vanligvis være den som har best forutsetninger for å forstå situasjonen og dermed er best egnet til å håndtere den. Nærhetsprinsippet må også sees i sammenheng med ansvarsprinsippet. En krise innenfor en kommunes eller annen virksomhets ansvarsområde er i utgangspunktet kommunens eller virksomhetens ansvar å håndtere. Nærhetsprinsippet gjelder ikke ved sikkerhetspolitiske kriser.

Samvirkeprinsippet stiller krav til at myndighet, virksomhet eller etat har et selvstendig ansvar for å sikre et best mulig samvirke med relevante aktører og virksomheter i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering. For å sikre best mulig utnyttelse av ressurser på tvers av sektorer, er det behov for samarbeid på tvers av ansvarsområder.

Erfaringer fra en rekke hendelser og øvelser har vist betydningen av at alle aktører må samvirke for at kriser skal håndteres best mulig. Samvirkeprinsippet er særlig tydelig i organiseringen av norsk redningstjeneste, der tjenesten er organisert som et samvirke mellom offentlige, frivillige og private aktører og frivillige organisasjoner under ledelse av to hovedredningssentraler (HRS) og underlagte lokale redningssentraler (LRS).

Samvirkeprinsippet innebærer ikke noen endringer i de grunnleggende ansvarsforholdene, men understreker behovet for at alle virksomheter og nivåer har et aktivt og bevisst forhold til gjensidige avhengigheter og hvilke aktører det vil være nødvendig å samhandle med, både når det gjelder forebyggende arbeid og i beredskapssituasjoner.

3 Organiseringen av det nasjonale krisehåndteringsapparatet

3.1 Nivåene i det nasjonale beredskapsapparatet

Regjeringen har det overordnede politiske ansvaret for styringen og håndteringen av kriser, herunder at det er etablert gode nok krisehåndteringssystemer. Hver enkelt statsråd har ansvaret for beredskapen innenfor sin sektor. Etter ansvarsprinsippet beholder hver enkelt statsråd sitt konstitusjonelle ansvar også ved uønskede og/eller ekstraordinære hendelser og kriser. I Meld. St. 29 (2011–2012) Samfunnssikkerhet er det gitt en redegjørelse for organiseringen av sentral krisehåndtering i Norge.

En god beredskapskultur er åpen, handlingsorientert, samarbeidsvillig, kunnskapssøkende og ikke minst risikoerkjennende. Ansvaret må ikke skyves over på andre.

En god organisasjons- og ledelseskultur kan ikke vedtas, den blir skapt, formet og endret ut fra hva som er riktig å gjøre. Organisasjonskulturen viser hva som er forventet og hva som er suksesskriteriene på en arbeidsplass. Når en kultur skal endres må dette starte i utdanningsløpet og samhandling må tidlig inn i arbeidet.

Det er tre nivåer i det nasjonale beredskapsapparat:

Strategisk nivå benyttes gjerne om det sentrale nivået, dvs. regjeringen, Kriserådet og departementene. Dette omtales også som nivå 1.

Operasjonelt nivå benyttes gjerne om statlige forvaltningsorganer (direktorater, etater og tilsyn) underlagt et departement og som arbeider med hele landet som virkefelt. Dette omtales også som nivå 2.

Taktisk nivå benyttes gjerne om regionalt og lokalt nivå. Dette omfatter blant annet politidistrikter og særorgan, fylkesmenn, kommuner, og region- og distriktskontorer til statlige forvaltningsorganer. Dette omtales også som nivå 3.

3.1.1 Strategisk nivå (nivå 1)

Regjeringen og departementene utgjør det strategiske nivået.

Hver enkelt statsråd har ansvaret for beredskapen innenfor sin sektor. Dette omfatter ansvaret for å forebygge uønskede hendelser, ansvaret for å planlegge for å kunne håndtere hendelser som oppstår og å evaluere og følge opp læringspunkter.

For å understøtte den enkelte statsråds og regjeringens overordnede ansvar for at krisesituasjoner håndteres på en god måte, er det etablert en struktur for sentral krisehåndtering basert på følgende elementer:

Utpeking av et lederdepartement

Krisekoordinering gjennom Kriserådet

Krisestøtteenheten (KSE) som bidrar med støttefunksjoner til lederdepartementet og Kriserådet i deres krisekoordinering

Lederdepartementet har ansvaret for å koordinere håndteringen av krisen på departementsnivå. Lederdepartementet overtar imidlertid ikke andre departementers ansvarsoppgaver, og hvert enkelt departement ivaretar på vanlig måte ansvaret for tiltak innenfor sine respektive sektorer. Lederdepartementet skal blant annet ta initiativ til at Kriserådet innkalles og lede rådets møter.

Justis- og beredskapsdepartementet er fast lederdepartement i sivile nasjonale kriser med mindre noe annet er bestemt.

Justis- og beredskapsdepartementet arbeider kontinuerlig med å bedre evnen til å ivareta rollen som lederdepartement. Gjennom opprettingen av et døgnbemannet sivilt situasjonssenter, lagt til Krisestøtteenheten i Justis- og beredskapsdepartementet, har departementet vesentlig styrket evnen til rettidig varsling og analyse av situasjonsbildet i kriser – som grunnlag for nødvendige beslutninger. Videre har Justis- og beredskapsdepartementet lagt ned betydelig arbeid i revidering av det nasjonale beredskapssystemet og beredskapsplanverket, på bakgrunn av erfaringer fra både hendelser og øvelser.

Revidert versjon av Sivilt beredskapssystem (SBS) ble fastsatt ved kongelig resolusjon 10. april 2015. Arbeidet ble koordinert med revisjon av revidert Beredskapssystem for forsvaret (BFF). Revisjonsarbeidet bidrar blant annet til en bedret mulighet for en hurtig nasjonal respons ved krisehåndtering i regi av NATO.

Nasjonalt beredskapsplanverk ble fastsatt i første versjon sommeren 2015. Dette er et rammeverk som skal gi personell som jobber med sikkerhet og beredskap i departementene både oversikt over sentral krisehåndtering; aktører, roller og ansvar, og en veiledning i hvordan kriser håndteres på sentralt nivå. Videre skal rammeverket gi en oversikt over det nasjonale beredskapsplanverket, herunder ulike nasjonale, scenariospesifikke sektorovergripende beredskapsplaner. Rammeverket må sees i sammenheng med «Støtte og samarbeid», som er en beskrivelse av totalforsvaret i dag, som ble utgitt 9. april 2015 av Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet i fellesskap. En videreutviklet versjon skal foreligge innen utgangen av 2016.

Det er iverksatt kompetansehevingstiltak og forbedring av tekniske løsninger for sikker kommunikasjon og informasjonsdeling. Jevnlige øvelser omfatter samhandling med andre departementer, Kriserådet og egne underlagte etater.

3.1.2 Operasjonelt nivå (nivå 2)

Det er en rekke direktorater, etater og tilsyn som har viktige beredskapsoppgaver og sentrale funksjoner i nasjonal krisehåndtering. Forsvarsstaben, Helsedirektoratet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Post- og teletilsynet, Politidirektoratet og Politiets sikkerhetstjeneste/Den sentrale enhet er eksempler på virksomheter som ofte vil være involvert i nasjonal krisehåndtering.

Politidirektoratets rolle i nasjonal krisehåndtering er mer utfyllende beskrevet i pkt. 3.3.1 nedenfor.

I henhold til instruks kgl.res. 24. juni 2005 skal Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap bistå Justis- og beredskapsdepartementet og øvrige departementer med koordinering av håndtering av større kriser og katastrofer i fredstid på sivil side, ved sikkerhetspolitiske kriser og i krig. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap skal også sammenstille og analysere informasjon fra fylkesmennene, involverte etater og internasjonale nettverk.

Som det fremgår av Prop. 1 (2015–2016), vil regjeringen styrke koordineringen på direktoratsnivå under større hendelser og kriser. Som et ledd i oppfølgingen av tilsynsrapport fra Helse- og omsorgsdepartementet, nedsatte Justis- og beredskapsdepartementet høsten 2014 en arbeidsgruppe med deltakelse fra Justis- og beredskapsdepartementet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Politidirektoratet for å utrede styrket tverrsektoriell koordinering på direktoratsnivå under kriser og større hendelser. Arbeidsgruppens innstilling ble avgitt i oktober, og departementet arbeider nå med oppfølging av forslagene.

Arbeidsgruppens konklusjon er at det er behov for å styrke koordineringen mellom direktoratene under kriser og større hendelser, og det foreslås på denne bakgrunn å etablere en formalisert struktur for blant annet å bedre evnen til informasjonsdeling, samordnet krisekommunikasjon, etablering av et felles situasjonsbilde og mer effektiv ressursutnyttelse på tvers av sektorer. Forslaget endrer ikke gjeldende prinsipper for krisehåndtering basert på ansvar, nærhet, likhet og samvirke. Oppfølgingen av arbeidsgrupperapporten vil bli nærmere omtalt i stortingsmeldingen om samfunnssikkerhet som legges frem i 2016.

3.1.3 Taktisk nivå (nivå 3)

Dette omfatter blant annet politidistrikter og særorgan, fylkesmenn, kommuner, og region- og distriktskontorer til statlige forvaltningsorganer.

Politidistriktene og særorganene har et selvstendig ansvar for å løse samfunnsoppdraget innenfor sine respektive områder, og de skal i utgangspunktet selv håndtere alle politioppgaver ved uønskede og /eller ekstraordinære hendelser. Dette innebærer at politimesteren har ansvar for, og kommandoen ved, politiets håndtering av alle hendelser i eget distrikt. Operasjonsleder er delegert myndighet til å lede den daglige operative hendelsesstyrte politiinnsatsen.

Fylkesmannen er regjeringens og statens øverste representant i fylket. Fylkesmannen har også et regionalt samordningsansvar ved håndtering av uønskede hendelser.

Fylkesmannen skal på regionalt nivå samordne den sivile krisehåndteringen, mellom sivile og militære myndigheter, for å sikre optimale løsninger i samarbeid med berørte aktører, og i samsvar med instrukser, retningslinjer og lover. Når uønskede hendelser er varslet eller har oppstått, skal fylkesmannen og berørte politimestere umiddelbart etablere gjensidig kontakt for å vurdere situasjonen.

Fylkesberedskapsrådet er et organ for samordning både i det kriseforebyggende arbeidet og under krisehåndteringen. Fylkesberedskapsrådet skal bestå av representanter for regionale aktører med ansvar for kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner samt ledere fra politiet og øvrige nødetater, Forsvaret, Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner og statlige og fylkeskommunale etater som har vesentlige beredskapsoppgaver. I tillegg kan det vurderes deltakelse fra andre sentrale beredskapsaktører. Beredskapsrådet for Svalbard ledes av Sysselmannen.

I 2010 ble kommunene pålagt en generell beredskapsplikt gjennom sivilbeskyttelsesloven. Den kommunale beredskapsplikten pålegger kommunene selv å ta ansvar for et systematisk, kontinuerlig og kvalitetsmessig godt arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap, og vurdere behovet for beredskapsforberedelser. For at kommunene skal være forberedt på å håndtere uønskede hendelser, skal det utarbeides en overordnet beredskapsplan. Den skal blant annet inneholde plan for kommunal kriseledelse. Kommunen skal i planen avklare hvem som skal gjøre hva, når og hvordan, herunder hvordan kriseledelsen skal være bemannet.

Kommunalt beredskapsråd er et forum for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Beredskapsrådet ledes av ordføreren og består av personer fra politisk og administrativ ledelse i kommunen og lokale/regionale representanter fra sentrale eksterne samarbeidsetater for eksempel politiet, Sivilforsvaret, frivillige organisasjoner, Mattilsynet, lokalradioen, handelsstanden, dameier, eiere av kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner, som for eksempel kraftselskaper, og Statens vegvesen.

3.2 Politi – og lensmannsetaten

3.2.1 Politi – og lensmannsetatens rolle og ansvar

Politi- og lensmannsetaten skal beskytte personer, eiendom og lovlig virksomhet, sikre orden og trygghet i samfunnet, forebygge straffbare handlinger og forfølge straffbare forhold. Politiets primæroppgaver er beskrevet i politiloven § 2. For å kunne ivareta disse oppgavene er politiet gitt fullmakter bl.a. i politiloven §§ 7 og 27. Utfyllende bestemmelser er gitt i politiinstruksen.

I henhold til politiloven § 27 første ledd tilligger det politiet å iverksette og organisere redningsinnsats der menneskers liv eller helse er truet, hvis ikke en annen myndighet er pålagt ansvaret, se nærmere omtale av redningstjenesten under kapittel 5.

I ulykkes- og katastrofesituasjoner tilligger det politiet å iverksette tiltak som er nødvendig for å avverge fare og begrense skade, jf. politiloven § 27 tredje ledd. Inntil ansvaret blir overtatt av annen myndighet, har politiet ansvar for å iverksette tiltak samt organisere og koordinere hjelpeinnsatsen. Bestemmelsen innebærer at politiet har et sektorovergripende ansvar for å håndtere ulykker og katastrofer i fred på alle samfunnsområder i den innledende fasen. I en akuttfase er politimesteren gitt myndighet til å fatte beslutninger på andre myndigheters ansvarsområder for å avhjelpe situasjonen.

Flere typer ulykker, for eksempel skogbrann, flom og skred, kan inneholde elementer av redningstjeneste. Selv om andre aktører har sektoransvar innenfor dette beredskapsområdet, tilsier erfaring at politiet ofte må håndtere en slik hendelse i en tidlig fase. Ved en rekke tilfeller av flom og uvær de senere år har politiets ressurser og kompetanse vært sentral i den kritiske initialfasen av krisehåndteringen, og i den videre koordinering overfor kommuner, fylkesmenn og andre offentlige og private aktører.

I sitt arbeid med den lokale beredskapen samarbeider politiet med de øvrige nødetatene, kommunene, Forsvaret, det lokale næringslivet, frivillige organisasjoner og befolkningen for øvrig. Politiet er blant annet ansvarlig for evakuering, generell bistand til befolkningen, vakthold og sikring, samt etterforsking. Politiet har også ansvar for varsling av pårørende til savnede eller omkomne, i tillegg til et særskilt ansvar for å lede og iverksette søk etter antatt omkomne, og ta hånd om døde personer.

Ved alle typer hendelser kan politiet knytte til seg rådgivere og liaisoner fra andre etater og virksomheter.

3.2.2 Nærpolitireformen

Nærpolitireformen, som er beskrevet i Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen), ble behandlet på Stortinget 10. juni 2015.

Målet med reformen er å sikre tilstedeværelse av et kompetent, effektivt og lokalt nærpoliti der folk bor, og utvikle gode fagmiljøer som er rustet til å møte dagens og morgendagens kriminalitetsutfordringer. Reformen handler blant annet om å skape sterke fagmiljøer i det enkelte distrikt og ha tilstrekkelig ressurser til å kunne håndtere ulike typer hendelser. Det er også gitt føringer for et tettere samarbeid mellom politiet og kommunene.

Sikkerhet og beredskap er viktige temaer både når det gjelder organiseringen av ressursene på nasjonalt, politidistrikt og lokalt nivå.

3.3 Politidirektoratet

3.3.1 Politidirektoratets rolle og ansvar

Politidirektoratet har ansvaret for overordnet faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene og politiets særorgan. I tråd med ansvars- og likhetsprinsippet, vil dette også gjelde ved kriser.

Politidirektoratet er i sin hovedinstruks fra Justis- og beredskapsdepartementet gitt et samordnings- og koordineringsansvar i forbindelse med kriser og alvorlige hendelser som utfordrer kapasitet og kompetanse i ett eller flere politidistrikt. Dette innebærer et ansvar for å ha tilfredsstillende beredskap, gode systemer og rutiner, og tilstrekkelig kompetanse og kapasitet for å kunne håndtere denne type kriser og alvorlige hendelser effektivt og sikkert. Politidirektoratet har et særlig ansvar for raskt å sørge for at ansvarsfordelingen er klarlagt, og at samvirket mellom de ulike aktører fungerer, herunder å koordinere samvirke med andre etater og sørge for at departementet får rask og tilstrekkelig informasjon (hovedinstruksen § 1.2).

Politimestrene og sjefene for særorganene har et selvstendig ansvar for å ivareta politiets oppgaver, også i ekstraordinære situasjoner eller kriser. Direktoratet koordinerer blant annet samarbeidet mellom berørte politimestre og sjefer for særorgan, og behandler spørsmål om policy. Ved alvorlige hendelser kan Politidirektoratet også gi råd til berørte politimestre og sjefer for særorgan, sørge for at personell- og materiellressurser er disponible, og om nødvendig gi operasjonsordrer til politidistriktet.

Ved alvorlige hendelser eller kriser har Politidirektoratet også et ansvar for samordning og koordinering av innsats som utfordrer kapasitet og kompetanse i et eller flere politidistrikt. Nasjonal oversikt og koordinering av bistandsressurser er en viktig del av krisehåndteringen. Der flere politidistrikt anmoder om den samme ressurs, er det viktig å prioritere slik at ressursene blir satt inn der behovet er størst. Dette gjelder også for Forsvarets bistand til politiet. Politidirektoratet skal i saker om håndhevelsesbistand sørge for at departementet får rask og tilstrekkelig informasjon.

Politidirektoratet er fra 1.10.2015 gitt myndighet til å anmode Forsvarets Operative Hovedkvarter (FOH) om håndhevelsesbistand fra Forsvarets helikoptre stasjonert på Rygge. Dette vil kunne bidra til at bistanden kan gis raskere enn tidligere. Det er etablert liaisonordning som bindeledd mellom Forsvaret og politiet, i Politidirektoratet og Forsvarets Operative Hovedkvarter.

Politidirektoratet vil bare i helt spesielle tilfeller gripe inn i den operative virksomheten. Dette kan være aktuelt for eksempel i saker av vesentlig nasjonal betydning eller hvor Politidirektoratets deltakelse kan være avgjørende for gjennomføring av politioperasjonen. Slik inngripen kan skje ved at politidirektøren enten bruker sin instruksjonsmyndighet, selv overtar ansvaret for politioperasjonen eller overlater ansvaret for den til en annen politimester eller sjefen for et særorgan.

3.3.2 Situasjonssenteret i Politidirektoratet

I Politidirektoratets nye lokaler i Oslo vil direktoratet etablere et situasjonssenter. Dette skal være døgnbemannet og erstatte dagens ordning med hjemmevakt utenfor kontortid. Situasjonssenteret skal ha oversikt over ulike hendelser i politidistriktene og således til en hver tid kunne presentere et situasjonsbilde for politidirektøren og holde Justis- og beredskapsdepartementet informert om hendelser departementet bør være informert om.

Ved større hendelser vil situasjonssenteret, i tillegg til å overvåke situasjonen, utarbeide overordnede situasjonsrapporter og formidle politidirektørens beslutning om overføring av politiressurser til de politidistrikter som har behov for det. Videre vil situasjonssenteret kunne holde andre direktorater oppdatert, og på den måten bidra til et tverrsektoriell situasjonsbilde. Situasjonssenteret vil også spille en viktig rolle i arbeidet med f. eks. prioritering av hvilke bistandsressurser fra Forsvaret som skal benyttes hvor. Dersom det oppstår behov for at en politimester gis ledelsen av en aksjon som pågår over flere politidistrikt, vil situasjonssenteret bidra med beslutningsgrunnlag for avgjørelsen.

Senteret skal være Politidirektoratets faste kontaktpunkt i beredskapsspørsmål, og skal under en krise sørge for at departementet og samvirkeaktører får rask og tilstrekkelig informasjon.

Situasjonssenteret vil være bemannet av personell med bred erfaring og kompetanse i krisehåndtering. Situasjonssenteret etableres i tilrettelagte lokaler med egnet infrastruktur og IKT-løsninger.

Situasjonssenterets kommunikasjons- og krisehåndteringsverktøy vil bidra til å sikre riktig informasjonsdeling og oppfølging av rapporteringsrutiner mellom Politidirektoratet og aktuelle samvirkeaktører. Politidirektoratets nye krisehåndteringslokaler er særlig tilrettelagt for å støtte liaisoneringstjeneste fra PST og Forsvaret.

Situasjonssenteret skal ivareta Politidirektoratets operasjonelle rolle ved alvorlige hendelser og krisehåndtering, men overtar ikke operasjonssentralens funksjon.

3.4 Politidistriktenes operasjonssentraler

3.4.1 Operasjonssentralenes rolle og ansvar

Politiets operasjonssentral er politimesterens operative ledelseselement i den daglige tjenesten og styrer de operative enhetene på grunnlag av fastsatte prioriteringer. Det medfører at operasjonssentralen til enhver tid må ta stilling til hvilke oppdrag som skal prioriteres, og hvilke ressurser som skal benyttes i det enkelte oppdrag.

Operasjonssentralene er avgjørende for politiets evne til å respondere med god kvalitet på ulike hendelser. Arbeidet for å skape mer robuste operasjonssentraler i politidistriktene videreføres, både med hensyn til bemanning, kompetanse og utstyr.

Politidirektoratet vil standardisere operasjonssentralene i de nye politidistriktene. Fordelene ved dette er blant annet at en operatør skal kunne flytte mellom forskjellige distrikter uten omfattende opplæring. Tiltaket legger også til rette for bistand på tvers av distrikter ved kriser.

Direktoratet vil også styrke kapasiteten til videreutdanningen av politiets operasjonsledere og innføre krav om slik utdanning i forbindelse med etableringen av nye operasjonssentraler.

Politiet vil, når nærpolitireformen er gjennomført, ha 12 operasjonssentraler med vesentlig større kapasitet enn dagens operasjonssentraler. De nye sentralene vil håndtere langt flere saker enn dagens sentraler gjør, og følgelig ha et langt bredere erfaringsgrunnlag. Det er gjennomført omfattende opplæringsprogram for de tilsatte ved operasjonssentralene. Samtidig utvikles det gode rutiner for bistand distriktene imellom (nabohjelp). Dette gir det enkelte politidistrikt langt bedre forutsetninger for å håndtere ulike typer hendelser.

Det er grunn til å anta at de operasjonssentralene som håndterer det største antallet oppdrag, også vil ha større kapasitet til å håndtere komplekse hendelser. Den enkelte ansattes kompetanse og kapasitet vil avhenge av erfaringer som erverves gjennom håndtering av oppdrag. Man kan derfor anta at ansatte som håndterer flere hendelser, opparbeider større kapasitet til å løse krevende oppgaver enn ansatte som håndterer et mindre antall hendelser. Likeledes vil en operasjonssentral som har kapasitet til å håndtere mange hendelser, ha større muligheter til å konsentrere ressursene rundt prioriterte hendelser gjennom å nedprioritere mindre alvorlige hendelser og dermed frigjøre kapasitet.

Dette pekte også 22. juli kommisjonen på i sin omtale av ledelse og styring av politiets ressurser:

«I enkelte distrikter er aktiviteten lav og kapasiteten begrenset. Selv i større distrikter er kapasiteten ved operasjonssentralene ofte så begrenset at selv en ganske liten hendelse vil utfordre funksjonaliteten. Det bør derfor vurderes om ikke tiden er inne for å iverksette tiltak slik at distriktene blir mer robuste og har den nødvendige bærekraft.»

3.4.2 Samlokalisering av nødmeldesentralene

For å sikre god informasjonsflyt og godt samarbeid mellom nødetatene, skal nødmeldingstjenesten for politi (112) og brann (110) samlokaliseres. De nye nødmeldesentralene skal klargjøres slik at helsetjenestens AMK-sentraler kan plasseres samme sted. Det er ikke tatt beslutning om helsetjenestens AMK-sentraler skal samlokaliseres med politi og brann. Helse- og omsorgsdepartementet har satt i gang en utredning om optimal organisering av medisinsk nødmeldetjeneste med vekt på AMK-sentralene.

Politihøgskolens opplæring av politidistriktenes stabsmedlemmer er et annet viktig bidrag til bedret samhandling med brann og helse.

Politidirektoratet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og Direktoratet for nødkommunikasjon samarbeider om å utarbeide felles planer og prosesser for gjennomføring av samlokaliseringen.

Gjennomføringen av samlokalisering mellom politiets operasjonssentraler og 110-sentralene vil bli knyttet opp mot prosessene i nærpolitireformen. Resultatoppfølgingen av prosessen vil koordineres med aktivitetene innenfor Programmet for forbedringer av nødmeldetjenesten.

3.4.3 Ressurser fra andre politidistrikt, herunder backup-sentraler

Ved omfattende eller langvarige hendelser som utfordrer ett politidistriktets egne ressurser, kan politimesteren be om bistand i form av ressurser fra andre politidistrikt. Også Utrykningspolitiets mannskap og patruljer er en viktig ressurs, som kan gjøres tilgjengelig for å styrke politidistriktet.

Politidirektoratet pålegger i dag politidistriktene å ha samarbeidsavtaler med andre distrikter om «overføring av operasjonssentralens funksjoner». En kartlegging av ordningen viser at de færreste operasjonssentralene er tilstrekkelig dimensjonert når det gjelder antallet operatørplasser til å drifte et annet distrikts sentral over tid. Direktoratet vil, som en del av nærpolitireformen/prosjekt nye politidistrikter, bygge opp teknisk kapasitet og antall operatørplasser ved to av politiets operasjonssentraler slik at disse har tilleggskapasitet til drift av en annen sentral dersom denne skulle bli satt ut av spill (brann, terror, sabotasje, etc.). Backup-sentralene skal kun etableres i ekstraordinære tilfeller og ikke ved ordinær drift.

Politidistriktene Oslo og Sør-Vest vil få tilført ekstra operatørplasser i forbindelse med etableringen av de nye operasjonssentralene. Disse sentralene vil ha en backup-funksjon etter at de er etablert, og de øvrige politidistriktene må inngå samarbeidsavtale om «overføring av operasjonssentralens funksjoner» med enten Oslo eller Sør-Vest.

En slik sentralisering av funksjonen som backup-sentral vil gi store fordeler ved at det bl.a. kan utarbeides standard prosedyrer og rutiner for overtakelse og drift, samt at det gir muligheter for å trene på slik overtakelse. Politiets driftsorganisasjon vil få fastlagte rutiner for omkobling av operasjonssentralene, og politidistriktene som har ansvaret for sentralene, vil få et særskilt ansvar for opplæring og trening.

Nabohjelp betegnes som bistand mellom politidistrikt som ikke omfattes av de nasjonale bistandsressursene eller bistand fra særorgan. Nabohjelp betyr ikke nødvendigvis bistand fra nærmeste beliggende politidistrikt, det kan like gjerne være bistand mellom politidistrikter som ligger langt fra hverandre. Nabohjelpen kan utløses ved behov for ressurser eller behov for spesiell kompetanse for å håndtere en hendelse.

3.4.4 Felles nødnett

Det er viktig for samfunnssikkerheten at nødetatene og andre beredskapsaktører har et felles og funksjonelt kommunikasjonssystem. Ved innføring av Nødnett har nødetatene og andre innsatsaktører i redningstjenesten fått et felles digitalt og kryptert kommunikasjonssystem. Nødnett kan benyttes både til kommunikasjon internt i nødetatene, mellom nødetatene og mellom nødetatene og andre beredskapsaktører. Det er således et viktig verktøy for samhandling mellom aktørene både i redningsaksjoner, krisesituasjoner og andre hendelser. I løpet av 2015 er Nødnett utbygd i hele landet. Politiet benytter Nødnett som primært radiosamband i den daglige tjenesten.

3.5 Politiets sikkerhetstjeneste

3.5.1 Politiets sikkerhetstjenestes rolle og ansvar

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) har som oppgave å forebygge og etterforske lovbrudd knyttet til rikets sikkerhet (straffeloven overtredelser av kapittel 17 og § 184 og sikkerhetsloven), ulovlig etterretningsvirksomhet og spredning av masseødeleggelsesvåpen.

Politiets sikkerhetstjeneste ledes av Den sentrale enhet (DSE) som er et sentralt politiorgan underlagt Justis- og beredskapsdepartementet faglig og administrativt. Ved etterforsking av straffesaker er Politiet sikkerhetstjeneste underlagt den høyre påtalemyndighet. Det er egne PST-enheter i alle politidistrikter som arbeider med Politiets sikkerhetstjenestes oppgaver under ledelse av politimesteren, unntatt i Oslo hvor oppgavene utføres av Den sentrale enhet.

Politiets sikkerhetstjeneste er en sentral rådgivingsinstans for politidistriktet og vil kunne bidra med etterretningsopplysninger innenfor sitt ansvarsområde. Politiets sikkerhetstjeneste utarbeider trusselvurderinger som danner grunnlag for beredskapsnivået, og anbefaler spesielle og generelle tiltak for å forebygge eller avverge uønskede hendelser.

Politiets sikkerhetstjeneste er i gang med å etablere et situasjonssenter som vil bedre evnen til å styre og koordinere både den daglige operative tjenesten og håndteringen av ekstraordinære hendelser og kriser. Situasjonssenteret skal til enhver tid ha et oppdatert situasjonsbilde på Politiets sikkerhetstjenestes ansvarsområder.

Nærpolitireformen vil innebære større PST-enheter over hele landet. Gjennomføringen av reformen skal sikre at enhetene i de nye politidistriktene samarbeider nært med politidistriktet for øvrig, særlig i det forebyggende arbeidet.

For å påse at Politiets sikkerhetstjeneste utfører samfunnsoppdraget med like god kvalitet over hele landet, er det nedsatt en arbeidsgruppe ledet av Justis- og beredskapsdepartementet, og med deltagelse fra Politidirektoratet og Politiets sikkerhetstjeneste. Gruppen skal anbefale tiltak som sikrer at Politiets sikkerhetstjenestes faglige ansvar for kvaliteten i oppgaveløsningen koordineres med ansvaret den enkelte politimester har for gjennomføringen i eget distrikt. Dette vil gi oppgaveløsning basert på kunnskap om eget distrikt, og som samtidig ivaretar helhet og sammenheng i Politiets sikkerhetstjenestes arbeid med utfordringene over hele landet.

3.5.2 Felles kontraterrorsenter

Felles kontraterrorsenter er et samarbeid mellom Politiets sikkerhetstjeneste og Etterretningstjenesten. Det ble etablert i 2014, og innebærer en sterkere formell struktur for samhandlingen innenfor kontraterrorarbeidet. Erfaringen så langt er at Felles kontraterrorsenter har bidratt til bedre informasjonsutveksling, analyseproduksjon og hendelseshåndtering.

Gjennom Felles kontraterrorsenter er evnen til å koordinere og dele informasjon knyttet til sektor- og grenseoverskridende sikkerhetsutfordringer styrket.

3.6 Politiets spesialenheter og beredskapsressurser

De nasjonale beredskapsressursene, Beredskapstroppen, Bombegruppen, Politiets helikoptertjeneste, krise- og gisselforhandlerne og Den Kongelige Politieskorte er en del av Oslo politidistrikt, og yter bistand over hele landet etter nærmere retningslinjer. De skal være en felles ressurs for hele landet. Det er i den forbindelse uttrykt behov for å vurdere om de kan utnyttes bedre dersom den administrative organiseringen endres. Det er også behov for å vurdere hvilke nasjonale beredskapsressurser norsk politi skal ha i fremtiden, og innretningen på disse.

Ved Stortingets behandling av nærpolitireformen (Prop. 61 LS 2014–2015)) fattet Stortinget et anmodningsvedtak med tilslutning til at politireserven opprettholdes som en forsterkningsressurs. Dette vedtaket vil bli fulgt opp ved at departementet utarbeider retningslinjer for hvilke oppdrag politireserven skal benyttes til, hvor stor styrken skal være, hvordan den skal organiseres, og hvilken opplæring og trening den skal ha.

Justis- og beredskapsdepartementet vil oppnevne et uavhengig utvalg som skal utrede innretning og fremtidig organisering av særorganene, herunder også politiets nasjonale beredskapsressurser.

3.7 Påtalemyndigheten

I Norge er påtalemyndigheten integrert i politiet. Påtalemyndighet utøves under overordnet faglig ledelse av den høyere påtalemyndighet (riksadvokaten og statsadvokatene).

Påtalemyndigheten i politiet har ansvar for at etterforskning utføres i samsvar med lov og instrukser (herunder om metodebruk og bruk av tvangsmidler), og kan gi pålegg om innretningen av etterforskningen. For øvrig treffer den avgjørelser om å reise tiltale og henlegge straffesaker, fatter andre påtaleavgjørelser, og fører saker for domstolene. Påtalemyndigheten skal blant annet sikre objektivitet og rettssikkerhet i straffeforfølgningen, og utøver således kontroll med denne delen av politiets virksomhet.

Etterforskning, metodebruk og bruk av tvangsmidler kan være sentralt i tilknytning til for eksempel terroranslag.

4 Politiets innsats, ledelse og planverk

4.1 Politiinnsatsen

4.1.1 Innledning

Politiets døgnkontinuerlige tjenesteform er basis i politiets beredskap, både ved ordinære og ekstraordinære situasjoner, jf. omtale av politiets beredskapssystem i 4.2. Alle som uteksamineres fra Politihøgskolen har gjennomgått en grunnleggende opplæring som innsatspersonell. Den generelle politiberedskapen ivaretas gjennom innsatspersonellets alminnelige vakt- og patruljetjeneste i politidistriktene.

Med innsatspersonell i politiet menes tjenestepersoner som er godkjent for bruk av politiets skytevåpen og som gjennomfører pålagt årlig vedlikeholdstrening. Innsatspersonellets hverdag er preget av store variasjoner og raske endringer i arbeidsoppgavene. De må kunne omstille seg fra trivielle hverdagsoppgaver til krevende og akutte oppdrag, noen ganger på meget kort tid med liten tid til planlegging.

Den operative tjenesten stiller særlige krav til breddekompetanse og personlige egenskaper, med hovedvekt på kunnskaper om, og evne til, forebygging, dialog og konflikthåndtering. Innsatspersonell skal også ha kompetanse og trening i krisehåndtering og skarpe situasjoner.

Den operative politiinnsatsen ledes på tre nivåer i politidistriktene:

Politimester

Operasjonsleder (eventuelt stabssjefen i de tilfeller det er etablert stab)

Innsatsleder.

4.1.2 Politimesteren

Politidistriktene ledes av en politimester som har totalansvaret for politiets virksomhet innenfor politidistriktets geografiske område.

Politimesteren har ansvar for og kommandoen ved politiets håndtering av alle hendelser i eget politidistrikt.

4.1.3 Operasjonslederen og politimesterens stab

Operasjonsleder, som er politidistriktets operative leder, disponerer politidistriktets til enhver tid tilgjengelige operative ressurser og har ansvaret for den planlagte operative og hendelsesstyrte politiinnsatsen. Unntak fra dette er ressurser som er besluttet satt inn i spesielle oppdrag som f. eks. gjennomføring av hemmelig ransaking.

Ved større hendelser kan politimesteren forsterke sitt ledelsesapparat. Det kan skje enten ved å forsterke operasjonssentralen, eller ved å etablere stab. Når det settes stab, avhenger av operasjonssentralens kompetanse og kapasitet. I de mindre politidistriktene settes det stab ved en del hendelser som i de største politidistriktene håndteres av operasjonssentralen. Der politimesteren setter stab, beholder operasjonsleder sitt ansvar for kommunikasjon og koordinering med innsatslederen (se 4.1.4). Staben overtar ansvaret for innhenting av etterretningsinformasjon, utarbeider planer for arbeidet og skaffe til veie nødvendige ressurser for å kunne gjennomføre aksjonen. Det er politimesteren, som på grunnlag av stabens tilrådning, beslutter hvordan en hendelse skal håndteres.

4.1.4 Innsatslederen

Ved hendelser som krever koordinerende ledelse, skal det alltid utpekes en innsatsleder. Politiets innsatsleder har lederansvaret når flere enheter settes inn for å løse et oppdrag. Taktisk ledelse kan også bestå av flere nivå med delledere (for eksempel aksjonsleder, objektleder eller fagleder) under innsatslederen.

Innsatsleder er avhengig av å være til stede der hendelsen skjer for å kunne ivareta sine lederoppgaver. Det kan derfor være behov for flere innsatsledere på vakt, avhengig av avstander og transportbehov. For å sikre en god kompetanse stilles det krav til opplæring og trening for innsatsledere, og det er viktig at det er et tilstrekkelig antall hendelser som gir innsatsledere mulighet til å fungere i funksjonen for å vedlikeholde kunnskapen.

4.2 Politiets beredskapsplanverk

Politiets beredskapssystem (PBS) beskriver politiets ansvar og roller, herunder arbeid med samfunnssikkerhet generelt og håndtering av akutte uønskede hendelser spesielt. Det er utformet i tråd med overordnede styringsdokumenter og lovverk, og forholder seg til både Sivilt beredskapssystem (SBS) og Beredskapssystem for Forsvaret (BFF) i sin oppbygging. Politiets beredskapssystem er under revisjon for å bli tilpasset ny struktur og reform i politiet (nærpolitireformen).

Politiets beredskapssystem består av tre deler som tilsammen utgjør en helhetlig dokumentasjon av politiets beredskap:

PBS I gir retningslinjene for politiets beredskapsarbeid og kan benyttes som oppslagsbok for den enkelte tjenesteperson og er et verktøy for ledere på alle nivå. Boken er tilgjengelig for alle og brukes av politiets samvirkeaktører i deres beredskapsarbeid.

PBS II omfatter Politidirektoratets styringsdokumenter til politidistrikt og særorgan på beredskapsområdet. Dette er retningslinjer og føringer som skal danne grunnlag for politidistriktenes og særorganenes egne planer, og som er med på å sikre felles oppgaveløsning og enhetlig planverk.

PBS III er politidistriktenes og særorganenes planverk som tilpasses lokale forhold. Planene skal ta utgangspunkt i føringene i PBS I og PBS II og kan blant annet inneholde følgende elementer:

Beredskapsplaner – Aksjonsplaner – Objektplaner – Øvelsesplaner

Instrukser – Ordrer – Tiltakskort – Evalueringsrapporter

PBS WEB er et elektronisk oppslagsverk med mulighet for søk og oppslag på tvers av politidistriktene, noe som gir mulighet for kompetansedeling og samarbeid innenfor plan- og beredskapsarbeidet.

Politiet har et eget terror-/sabotasjeplanverk. Ved bruk av dette planverket er det et tett samarbeid mellom Politidirektoratet og Politiets sikkerhetstjeneste/ Den sentrale enhet.

5 Redningstjenesten

5.1 Politiets rolle i redningstjenesten

Den norske redningstjenesten koordineres administrativt av Justis- og beredskapsdepartementet og omfatter land, sjø og luftredningstjeneste. Redningstjenesten utøves som et samvirke mellom offentlige, frivillige og private aktører under ledelse av to hovedredningssentraler og underordnede lokale redningssentraler.

Regjeringen har med hjemmel i politiloven fastsatt ny organisasjonsplan for redningstjenesten (ref. kgl. res. 19.06.2015), som blant annet tydeliggjør politiets sentrale rolle og ansvar i redningstjenesten.:

Politimester i vedkommende distrikt leder hovedredningssentralene (HRS) og de lokale redningssentralene (LRS).

Politiet ivaretar ledelsen på skadested på land (innsatsleder).

Det øverste operative nivået i redningstjenesten er hovedredningssentralene Hovedredningssentral Sør-Norge og Hovedredningssentral Nord-Norge. Videre er det nå 28 lokale redningssentraler som under hovedredningssentralene har ansvar for redningstjenesten. Politimesteren er øverste ansvarlig for redningsaksjoner som ledes av lokal redningssentral, og rapporterer til en av hovedredningssentralene.

Politidirektoratet har ingen operativ rolle i redningstjenesten. Ved redningsaksjoner som krever betydelige politiressurser over tid, vil Politidirektoratet ha som oppgave å bistå det/de politidistriktet/politidistriktene med ekstra politiressurser fra andre distrikt.

For å styrke samarbeidet mellom aktørene i redningstjenesten, vil det bli opprettet rednings- og beredskapsråd i alle politidistriktene/LRS-områdene. Rednings- og beredskapsrådene vil omfatte alle etater, virksomheter og frivillige organisasjoner, som har en rolle både i redningstjenesten og andre beredskapssituasjoner i fredstid.

5.2 Lokale redningssentraler

Hver av de 28 lokale redningssentralene (LRS) har i dag et geografisk virkeområde som er identisk med et politidistrikt eller Svalbard. Det normale er at redningsaksjoner ledes av politidistriktets operasjonssentral og eventuelt politimesterens stab. Utviklingen og styrkingen av operasjonssentralene i politiet har ført til at disse i dag sammen med politiets operative stab i praksis ivaretar LRS-funksjonen, og at redningsledelsen i liten grad innkalles selv ved store redningsaksjoner. Det er politimesteren i vedkommende distrikt som har ansvar for å varsle redningsledelsen ved hendelser som vil kunne kreve redningsledelsens involvering. I følge ny organisasjonsplan for redningstjenesten skal redningsledelsen innkalles dersom politimesteren eller minst to andre medlemmer i redningsledelsen krever det.

Når nærpolitireformen er implementert, vil antallet lokale redningssentraler bli redusert til 13 (en for hvert politidistrikt og Svalbard).

5.3 Redningshelikoptrene

Justis- og beredskapsdepartementet eier redningshelikoptrene, og har fag- og budsjettansvar for den offentlige redningshelikoptertjenesten. Forsvaret opererer helikoptrene i henhold til avtale mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet, og Forsvaret har ansvaret for vedlikehold og logistikk av flåten (systemansvar).

Redningshelikoptrenes prioriterte oppgave er søk og redning, men i tillegg utfører de også luftambulanseoppdrag og andre samfunnsnyttige oppdrag som blant annet bistand til politiet. I arbeidet med å styrke transportberedskapen til politiet, har Justis- og beredskapsdepartementet i brev av 16. januar 2012 til Hovedredningssentralene, Politidirektoratet og Forsvarets operative hovedkvarter klargjort politiets bruk av redningshelikoptre.

6 Om nasjonal operasjonssentral

6.1 Innledning

I 22. juli-kommisjonens rapport NOU 2012: 14 (kap. 14, side 337) drøfter de tiltak kommisjonen mener er nødvendig for å styrke politiets evne til å levere resultater. Der heter det:

«Kommisjonen mener at:

Operasjonssentralene bør være utrustet og bemannet for å kunne fylle sin viktige rolle. Det er de ikke i dag.

I enkelte distrikter er aktiviteten lav og kapasiteten begrenset. Selv i større distrikt er kapasiteten ved operasjonssentralene ofte så begrenset at selv en ganske liten hendelse vil utfordre funksjonaliteten. Det bør derfor vurderes om ikke tiden er inne for å iverksette tiltak slik at distriktene blir mer robuste og har den nødvendige bærekraft.

Politiet mangler en infrastruktur og en ordning for å muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som skjer ved flere distrikter eller overskrider kapasiteten ved et enkeltdistrikt.»

Kommisjonen anbefalte blant annet følgende (s.459):

«Det bør etableres en nasjonal politioperativ sentral som en skalerbar del av operasjonssentralen i Oslo, for å muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som finner sted i flere distrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt.»

I «Samledokument for enighet mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre om Nærpolitireformen» fremgår det under pkt.: (1) Politidirektoratets oppgaver og ansvar:

«Disse medlemmer viser til Gjørv-kommisjonens anbefaling nr. 17 der det står: «Det bør etableres en nasjonal politioperativ sentral som en skalerbar del av operasjonssentralen i Oslo, for å muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som finner sted i flere distrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt». Disse medlemmer mener det er avgjørende at det er klare og tydelige retningslinjer for hvordan nasjonale kriser skal håndteres. Disse medlemmer ber regjeringen i løpet av 2015 legge frem en sak til Stortinget med forslag om nasjonal kriseledelse, og klargjøre roller og ansvar, samt avklare hvordan Regjeringen vil forholde seg til Gjørv-kommisjonens anbefaling om en skalerbar nasjonal operasjonssentral. Disse medlemmer mener at en eventuell nasjonal operasjonssentral er noe mer og noe annet enn situasjonssenteret i Politidirektoratet.»

I Prop 61 LS (2014–2015) pkt 12.4.4 skrev Justis- og beredskapsdepartementet:

«22. juli-kommisjonen anbefalte at det etableres en nasjonal politioperativ sentral som en skalerbar del av operasjonssentralen i Oslo (NOU 2012: 14 kapittel 14 og 19). Formålet med tiltaket ville være å oppnå en koordinert samhandling ved en hendelse som finner sted i flere distrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt. Etter at 22. juli-kommisjonen fremla sin rapport, er behovet for større politidistrikter blitt tydeligere. Gjennom den nye politidistriktsinndelingen og nye krav til bemanning av operasjonssentralene, vil det enkelte politidistrikt få bedre forutsetninger for å håndtere hendelser. Videre er det lagt til rette for bistand politidistriktene imellom (nabohjelp). Departementet ønsker å satse på sterkere politidistrikter og operasjonssentraler, på utvikling av gode rutiner for bistand distriktene imellom, og på bruk av de nasjonale beredskapsressursene.

Det arbeides med å etablere et situasjonssenter i Politidirektoratet. Situasjonssenteret skal bidra til å gi et nasjonalt situasjonsbilde, og på den måten styrke forutsetningene for en tilfredsstillende håndtering av hendelser.»

6.2 Vurdering og anbefaling

22. juli-kommisjonens anbefaling om etablering av en nasjonal skalerbar politioperativ sentral som en del av operasjonssentralen i Oslo, var som nevnt begrunnet med behovet for å koordinere politiets arbeid ved samtidige hendelser som finner sted i flere politidistrikter eller overskrider kapasiteten til det enkelte politidistrikt. Som sitatet fra kommisjonens rapport gjengitt i pkt. 6.1. viser, begrunnet kommisjonen sitt forslag med at de daværende operasjonssentralene ikke fylte sin viktige rolle, og at selv ved de større sentralene kunne en ganske liten hendelse utfordre funksjonaliteten. Dessuten manglet politiet en infrastruktur som muliggjorde en koordinert samhandling av en hendelse som skjer ved flere distrikt eller som overskrider kapasiteten ved et enkeltdistrikt.

Forslaget må ses i lys av situasjonen på det tidspunktet rapporten ble avgitt. Politiet hadde da 27 operasjonssentraler av svært ulik størrelse og kapasitet, og flere av sentralene var til tider betjent av én operatør. Dette gjaldt også operasjonssentralen i Nordre Buskerud politidistrikt den 22. juli 2011. Oppgavemengden varierte mye, hvilket igjen hadde betydning for muligheten til å bygge opp en variert kompetanse basert på erfaringer med ulike hendelser.

Nærpolitireformen innebærer en betydelig reduksjon i antall politidistrikt, med tilsvarende reduksjon i antallet operasjonssentraler og dermed større og mer robuste operasjonssentraler i alle distriktene. Operasjonssentralene blir organisert etter en felles modell som beskriver funksjon, oppgaver, dimensjonering og kompetansekrav. Ved å standardisere operasjonssentralene i de nye distriktene, kan operatørene flytte mellom distriktene, yte bistand og forsterke et distrikts operasjonssentral ved kriser. Det er de siste årene gjennomført et omfattende opplæringsprogram for de ansatte ved operasjonssentralene. De nye operasjonssentralene som etableres i forbindelse med nærpolitireformen vil håndtere flere hendelser, ha større kapasitet og bredere kompetanse til å håndtere alvorlige hendelser og kriser enn hva var tilfellet med 27 politidistrikter.

I tillegg til å øke kapasiteten ved de enkelte sentralene, er det viktig å kunne håndtere en situasjon der en sentral blir satt helt eller delvis ut av drift. Som et beredskapstiltak for å møte en slik situasjon vil Politidirektoratet bygge opp en beredskapskapasitet ved operasjonssentralene i Oslo politidistrikt og Sør-Vest politidistrikt, slik at disse kan fungere som backup-sentral eller yte tilleggskapasitet ved større hendelser som utfordrer kapasiteten ved de andre sentralene. Istedenfor å ha en skalerbar operasjonssentral i Oslo, vil man med dette få to sentraler som har kapasitet til å håndtere ekstraordinære hendelser.

I de nye politidistriktene skal det også etableres gode rutiner for bistand distriktene imellom (nabohjelp). Dette gir det enkelte politidistrikt langt bedre forutsetninger for å håndtere ulike typer hendelser.

Som nevnt pekte 22. juli kommisjonen også på manglende infrastruktur for å «muliggjøre en koordinert samhandling av en hendelse som skjer ved flere distrikt eller overskrider kapasiteten ved et enkeltdistrikt.» Politidirektoratets nye situasjonssenter vil være et viktig element i å sikre den infrastrukturen som kommisjonen etterlyste. Situasjonssenteret med nye IKT løsninger vil styrke Politidirektoratet som en beredskapsorganisasjon og bedre evnen til å håndtere ulike kriser. Samhandling mellom politidistrikt og særorgan i krisesituasjoner skal gjennomgås og øves. Situasjonssenteret skal være døgnkontinuerlig operativt og skal være Politidirektoratets faste kontaktpunkt i beredskapsspørsmål. Det skal under en krise sørge for at departementet og samvirkeaktører får rask og tilstrekkelig informasjon.

Samlet sett innebærer de tiltak som er iverksatt og som vil bli iverksatt at situasjonen er helt annerledes nå enn den var da 22. juli-kommisjonen kom med sin anbefaling. Fremtidens operasjonssentraler får langt større kapasitet og en bredere kompetanse. Politiet har etablert rutiner for «nabohjelp» og to av de største operasjonssentralene (Oslo og Sør-Vest) får en klart definert backup funksjon. Videre er politiet i ferd med å få på plass en helt annen infrastruktur som muliggjør bedre informasjonsflyt og god samhandling. Totalt sett vil dette være en mer robust og kostnadseffektiv løsning enn å etablere en nasjonal skalerbar operasjonssentral i Oslo.

Etablering av en nasjonal operasjonssentral i Oslo, vil innebære at en slik operasjonssentral vil få myndighet og ansvaret for styre politiressursene på nasjonalt nivå. Det vil være svært utfordrende. En slik operasjonssentral vil enten måtte ledes av politidirektøren eller av politimesteren i Oslo i hht. særskilt fullmakt.

Hverken Sverige eller Danmark har etablert nasjonale løsninger tilsvarende forslaget fra 22. juli-kommisjonen, dvs at et politidistrikt utpekes som fast nasjonal operasjonssentral for det tilfelle at flere samtidige hendelser overskrider kapasiteten til det enkelte distrikt og krever enhetlig ledelse på regionalt eller nasjonalt nivå.

Sverige har fra 1.1.2015 en nasjonal «ledningscentral». Den er organisert under «Nationella operativa avdelning» (Noa) som igjen er underlagt rikspolitisjefen. Nationella operativa avdelningen leder politiets operative virksomhet og har fullmakt til å fatte beslutninger om innsats og ressursforsterkninger i hele landet. Sjefen for Nationella operativa avdelning har overordnet ansvar for politiets operative virksomhet, blant annet etterretning, internasjonalt politiarbeid, grensekontroll, krisehåndtering og de nasjonale innsatsenhetene.

Danmark har et nasjonalt system for krisestyring, hvor «Den Nasjonale Operative Stab (NOST)» ivaretar en koordinerende funksjon, mens det i det enkelte politidistrikt etableres lokal beredskapsstab som ivaretar koordinering og samarbeid innenfor politidistriktets område. Ved ekstraordinære hendelser som berører flere politidistrikter, kan Rikspolitisjefen utpeke et politidistrikt som ansvarlig for å håndtere situasjonen eller samordne innsatsen.

En løsning med en nasjonal operasjonssentral i Oslo vil være i konflikt med prinsippet om at den enkelte politimester er ansvarlig for, og har kommandoen over, politiets håndtering av alle hendelser i eget politidistrikt (jf. nærhetsprinsippet). En nasjonal operativ sentral lagt til et annet politidistrikt/operasjonssentral kan skape uklare ansvarsforhold, noe som vil være svært uheldig ved omfattende og akutte hendelser. Dette er oppgaver som bør ivaretas av Politidirektoratet, både i dag og i et fremtidig direktorat med en styrket krisehåndteringsfunksjon.

I de ytterst få tilfellene hvor det vurderes nødvendig å gripe direkte inn i den operative krisehåndteringen, bør dette skje ved at politidirektøren bruker sin alminnelige instruksjonsmyndighet overfor vedkommende politimester. Dette er ikke en oppgave som bør tilligge en annen politimester.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene i denne meldingen har ikke økonomiske og administrative konsekvenser utover det som følger av nærpolitireformen, jf. Prop. 61 LS (2014–2015) og Innst. 306 (2014–2015). Den videre oppfølgingen av reformen vil bli innarbeidet i fremtidige budsjettfremlegg.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 4. desember 2015 om Politiets rolle i den nasjonale kriseledelsen blir sendt Stortinget.