Prop. 104 L

(2013–2014)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i utlendingsloven m.m. (unntak fra taushetsplikt)

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 23. mai 2014, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet legger med dette frem forslag om endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven, utl.). Forslaget innebærer en lovfesting av visse unntak fra taushetsplikten for ansatte i asylmottak, barnevernets omsorgssentre og andre barneverninstitusjoner når utlendingsmyndighetene er mottaker av opplysningene.

Forslaget innebærer at ansatte i mottak og barnevernets omsorgssentre mv. får plikt til å utlevere opplysninger om en beboer til utlendingsmyndighetene når dette etterspørres. Utlendingsmyndighetene må rette en konkret henvendelse til mottaket eller barnevernet, og opplysningene må være relevante for behandling av den aktuelle utlendingssaken. Forslaget innebærer også en rett for ansatte i asylmottak og barnevernet til å gi opplysninger av eget tiltak til utlendingsmyndighetene.

For mottaks- og barnevernsansatte som jobber med enslige, mindreårige asylsøkere, foreslår departementet at unntaket fra taushetsplikten avgrenses til opplysninger som kan belyse visse forhold; beboerens opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner, alder og om det er forhold ved den mindreårige som gjør vedkommende særlig sårbar. Særlig sårbarhet som kan ha betydning for behandling av den mindreåriges sak kan typisk være om den mindreårige er eller står i fare for å bli utsatt for menneskehandel, tvangsekteskap, kjønnslemlestelse mv.

2 Bakgrunnen for lovforslaget

I NOU 2004: 20 Ny utlendingslov ble det fremmet forslag om at det for utlendingsforvaltningen skulle gjøres unntak for bestemmelsene om taushetsplikt i sosialtjenesteloven og barnevernloven. Høringsinstansene som uttalte seg om forslaget til ny utlendingslov var svært delte i synet på dette, og en rekke rettshjelps- og menneskerettsorganisasjoner var kritiske til forslaget. Utlendingsdirektoratet (UDI), Utlendingsnemnda (UNE), Politidirektoratet, Justis- og politidepartementet m.fl. støttet forslaget, og noen etterlyste også en videre adgang til informasjonsinnhenting.

I Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven), uttalte Arbeids- og inkluderingsdepartementet at det syntes klart ønskelig å fastsette videre unntak fra ulike taushetspliktsbestemmelser enn hva man har i dag, men at dette burde utredes nærmere. Det ble derfor ikke foreslått noen utvidelse av utlendingsmyndighetenes adgang til å få opplysninger om utlendinger som befinner seg i mottak. Videre ble, som en følge av at barnevernet overtok ansvaret for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år i mottaksfasen, barnevernloven endret ved lov 30. mai 2008 nr. 36. Lovendringen førte til at det ble opprettet omsorgssentre for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år. Ansatte i omsorgssentre ble etter dette bundet av taushetspliktsreglene i barnevernloven § 6-7, som henviser til taushetspliktsreglene i forvaltningsloven §§ 13–13 e.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet[1] sendte i juni 2009 på høring et forslag om endring av reglene for taushetsplikt for mottaksansatte. Forslaget gikk ut på at utlendingsmyndighetene skal ha rett til, uten hinder av taushetsplikten etter forvaltningsloven, å få utlevert opplysninger om den enkelte beboer fra ansatte i mottak. For ansatte i barnevernets omsorgssentre mv. ble det foreslått at taushetsplikten etter barnevernloven fortsatt skal gjelde, men med unntak for opplysninger om en beboers opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner og alder, med mindre opplysningene er mottatt under behandling av beboeren. Det ble også foreslått å lovfeste en rett for ansatte i mottak og barnevernets omsorgssentre mv. til å gi utlendingsmyndighetene opplysninger av eget tiltak. Se nærmere om forslaget i kapittel 5.1.1.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet sendte forslaget til følgende høringsinstanser:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet (NAV)

Barneombudet

Datatilsynet

Domstolsadministrasjonen

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon (HSH)

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

Advokatforeningen

Akademikerne

Den norske dommerforening

Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio)

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Norges Juristforbund

Politiets Fellesforbund

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

African Youth in Norway (AYIN)

Amnesty International Norge

Antirasistisk Senter

Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

Flyktninghjelpen

Grenseland – forum for asylsøkere og flyktninger

Helsingforskomiteen

Human Rights Service (HRS)

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Juridisk Rådgivning for kvinner (JURK)

Juss-Buss

Jussformidlingen

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM)

Kontoret for fri rettshjelp

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

NORAD

Norsk Folkehjelp

Norsk Innvandrerforum

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR)

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

PRESS – Redd Barna Ungdom

Redd Barna

Rettspolitisk forening

Røde Kors

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

SOS Rasisme

UNHCR Stockholm

Bispedømmene (11 stykker)

Den norske kirke – Kirkerådet

Islamsk Råd

Kristent Interkulturelt Arbeid (KIA)

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Arbeiderpartiet

Demokratene

Det liberale folkepartiet

Fremskrittspartiet

Høyre

Kristelig Folkeparti

Kystpartiet

Miljøpartiet De grønne

Norges Kommunistiske Parti

Pensjonistpartiet

Rødt

Senterpartiet

Sosialistisk Venstreparti

Venstre

I oktober 2009 ble det oppnevnt et offentlig utvalg med mandat til å vurdere organisering og rammer for tilbudet til personer som søker asyl i Norge. Bakgrunnen for oppnevnelsen var at regjeringen ønsket en helhetlig gjennomgang av mottakstilbudet for asylsøkere. I juni 2011 la utvalget frem sin rapport NOU 2011: 10 I velferdsstatens venterom, hvor også reglene om taushetsplikt for mottaksansatte ble gjennomgått.

I NOU 2011: 10 anbefaler utvalget at taushetsplikt for mottaksansatte bør reguleres av forvaltningsloven, uansett driftsoperatør, og at taushetsplikten også bør gjelde overfor utlendingsmyndighetene. Utredningen har vært på høring, og flere av innspillene fra høringsinstansene knytter seg til reglene om taushetsplikt for mottaksansatte. De mest relevante innspillene er tatt med under overskriften «høringsinstansenes syn» nedenfor, da forslaget i høringsbrevet av 11. juni 2009 og utvalgets utredning i NOU 2011: 10 i det vesentlige knytter seg til samme problemstilling. Enkelte av høringsinstansene har i innspill til NOU 2011: 10 også vist til sine uttalelser i forbindelse med nevnte høringsbrev.

3 Gjeldende rett

3.1 Overordnet ansvar for drift av asylmottak og omsorgssentre

Asylmottak og omsorgssentre er statens botilbud til personer som har søkt om beskyttelse (asyl). Det følger av utl. § 95 at «en utlending som søker beskyttelse, skal gis tilbud om innkvartering». Videre fremgår det av barnevernloven (bvl.) § 5A-1 at barnevernet «skal gi barn som har kommet til riket og søkt asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar, tilbud om opphold på et omsorgssenter for mindreårige». Dersom barnevernet finner grunn til å sette inn særlige tiltak overfor barn som har søkt beskyttelse, kan andre av barnevernets botiltak være aktuelle, herunder plassering i andre barneverninstitusjoner som er regulert i bvl. §§ 4-24, 4-26, 4-27 og 4-29.

Med «mottak» menes i dag transittmottak, ordinære mottak og mottak for enslige mindreårige mellom 15–18 år. Med «omsorgssenter» menes barnevernets sentre for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år. Det er først og fremst asylsøkere som har en søknad om beskyttelse til behandling som bor i mottak og omsorgssentre. Personer som har fått innvilget opphold og som venter på å bli bosatt eller som har fått avslag og skal forlate landet, kan også bo i mottak.

UDI har det overordnede ansvaret for driften av statlige mottak. Det utøvende ansvaret for mottaksdriften er imidlertid tillagt kommuner og private aktører, hvor sistnevnte også omfatter ideelle organisasjoner. Private aktører er desidert størst, nesten ¾ av alle mottak i Norge drives av privat driftsoperatør. Dernest følger kommuner, med en andel på 19 pst., og ideelle organisasjoner med en andel på 8 pst.

Felles retningslinjer for drift av mottak er nedfelt i ulike rundskriv og rutinebeskrivelser, utarbeidet av UDI. Retningslinjer for hvilke opplysninger som skal og kan registreres, nedtegnes og oppbevares om den enkelte beboer fra vedkommende ankommer mottaket og frem til bosetting eller retur, fremgår blant annet av RS 2008-026 Krav til databehandling og taushetsplikt i statlige mottak. Dette innebærer at det finnes forholdsvis detaljerte beskrivelser av hvilke opplysninger om beboere som skal samles inn og lagres på mottakene.

3.2 Taushetsplikt innenfor samme forvaltningsorgan

Reglene om taushetsplikt for forvaltningsorganer reguleres av forvaltningsloven (fvl.) §§ 13–13 f. Utlendingsforvaltningen, herunder UDI, UNE og Politiets utlendingsenhet (PU), anses som forvaltningsorganer etter fvl. § 1 og er underlagt taushetspliktsreglene i loven. Etter fvl. § 13 b første ledd nr. 3 kan taushetsbelagte opplysninger i en viss utstrekning gjøres tilgjengelige for andre tjenestemenn «innen organet eller etaten».

Spørsmålet om hvorvidt mottakene kan anses å være en del av utlendingsforvaltningen, ble vurdert av Justis- og politidepartementets Lovavdeling i en prinsipputtalelse av 4. august 2005. Lovavdelingen uttalte her at det ikke er «naturlig å anse et kommunalt asylmottak for å ligge innenfor den «etaten» som den statlige utlendingsforvaltningen utgjør». Selv om UDI har det overordnede ansvaret for mottaksdriften, regnes mottakene etter dette ikke som en del av utlendingsforvaltningen.

3.3 Taushetsplikt i mottak med kommunal driftsoperatør

Mottak med kommunal driftsoperatør er å anse som forvaltningsorganer etter forvaltningsloven (fvl.), og er dermed underlagt taushetspliktreglene i fvl. §§ 13–13 f. Disse bestemmelsene oppstiller taushetsplikt om opplysninger de ansatte eller andre som utfører tjenester for forvaltningsorganet mottar om «noens personlige forhold». Opplysningene kan gjøres kjent for andre dersom den opplysningene gjelder samtykker, jf. fvl. § 13 a nr. 1. I de tilfellene der det ikke foreligger samtykke, beror adgangen til å formidle opplysninger på en tolkning av de øvrige bestemmelsene i loven om unntak fra taushetsplikt, jf. fvl. §§ 13 a flg. Unntaksbestemmelsene i forvaltningsloven gir de ansatte i visse tilfeller en rett til å videreformidle informasjon om beboerne i kommunale mottak, men de pålegges ikke en opplysningsplikt.

Det følger av fvl. § 13 b første ledd nr. 5 første alternativ at taushetsplikten ikke er til hinder for at et organ opplyser et annet organ «om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet». Det er bare opplysninger som kan relateres til forholdet mellom asylsøkeren og mottaket som vil være omfattet. Utenfor faller opplysninger om forhold fra før vedkommende kom i kontakt med mottaket, og opplysninger som ikke kan sies å angå mottakets virksomhet. Beboerens forhold til andre beboere, gjester eller andre vil for eksempel ikke være omfattet.

Det andre alternativet i fvl. § 13 b første ledd nr. 5 gjelder utlevering av taushetsbelagte opplysninger som er nødvendige for å fremme avgiverorganets oppgaver. Med hjemmel i denne bestemmelsen kan i utgangspunktet alle typer opplysninger utleveres, men bare i den utstrekning dette er nødvendig for å fremme mottakets oppgaver. Det vil ikke være et tilstrekkelig grunnlag for utlevering at opplysningene kan ha interesse for UDI i deres saksbehandling.

Etter fvl. § 13 b nr. 6 er taushetsplikten heller ikke til hinder for at mottakene anmelder eller gir politiet eller andre kontrollmyndigheter opplysninger om lovbrudd, når det finnes ønskelig av allmenne hensyn eller forfølgingen av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver.

3.4 Taushetsplikt i mottak med privat driftsoperatør

Mottak med privat driftsoperatør anses ikke som forvaltningsorganer, og i utgangspunktet er de derfor ikke omfattet av forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt. Taushetsplikt for ansatte i slike mottak reguleres i RS 2011-003 Reglement for drift av statlige mottak (driftsreglementet). Rettslig sett er driftsreglementet å anse som en avtale mellom den private operatøren og UDI. Driftsreglementet pålegger de mottaksansatte samme taushetsplikt som etter fvl. §§ 13–13 f. Det er imidlertid gjort et eksplisitt unntak fra taushetsplikten overfor UDI i RS 2008-026 Krav til databehandling og taushetsplikt i statlige mottak.

Ansatte i mottak med privat driftsoperatør har således adgang til å formidle taushetsbelagte opplysninger til UDI, enten på forespørsel fra UDI eller av eget tiltak. De har likevel ikke en aktiv informasjons- eller rapporteringsplikt overfor UDI. Det er ikke utformet nærmere retningslinjer eller rutiner for hvilke opplysninger eller på hvilken måte de aktuelle opplysningene skal videreformidles til UDI.

Innad i mottaket, altså mellom de ansatte, og overfor andre organer, gjelder forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt, med de unntak som er omtalt under kapittel 3.3 om mottak med kommunal driftsoperatør.

3.5 Taushetsplikt for ansatte i barnevernet

Ansatte i barnevernet, herunder ansatte i barnevernets omsorgssentre og i andre barneverninstitusjoner, har taushetsplikt etter barnevernloven (bvl.) § 6-7, jf. fvl. §§ 13–13 e. Det følger av bvl. § 6-7 at «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for (…) et omsorgssenter for mindreårige etter denne loven, har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e». Det følger videre av bvl. § 6-7 tredje ledd første punktum at «[o]pplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6, bare kan gis når dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens, institusjonens, senteret for foreldre og barns eller omsorgssenteret for mindreåriges oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse».

Adgangen til å gi opplysninger til andre forvaltningsorganer er således mer begrenset etter barnevernloven enn etter forvaltningsloven. Dette innebærer at det som hovedregel må foreligge samtykke fra den mindreåriges representant for at barnevernsansatte kan videreformidle taushetsbelagte opplysninger om barnet til utlendingsmyndighetene.

Barne- og likestillingsdepartementet uttalte i Ot.prp. nr. 28 (2007–2008) Lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester mv. (Omsorgen for enslige mindreårige asylsøkere inntil bosetting eller retur), side 49 at:

«Ut i fra en generell vurdering av hva som kan anses å være nødvendig for å fremme omsorgssenterets oppgaver, mener departementet at § 6-7 tredje ledd første punktum gir omsorgssenteret en adgang til å formidle opplysninger til utlendingsmyndighetene i visse tilfeller. Adgangen vil kunne foreligge dersom omsorgssenteret finner at formidling av opplysningene etter en konkret vurdering er nødvendig for å ivareta barnets beste, herunder å ivareta barnets beste ved behandlingen av asylsøknaden eller å sikre barnet en best mulig bosetting eller retur».

I henhold til bvl. § 5A-6 skal omsorgssenteret i løpet av barnets opphold på senteret foreta en kartlegging av barnets situasjon og behov som grunnlag for etterfølgende bosetting i en kommune. Denne kartleggingen skal gjøres i samarbeid med barnet. Kartleggingsmappen eller innholdet i denne kan ikke uten samtykke fra representanten oversendes andre myndigheter. For øvrig gjelder også her unntaket i bvl. § 6-7, slik at disse opplysningene kan utleveres til utlendingsmyndighetene dersom det vurderes å være til barnets beste.

3.6 Taushetsplikt/opplysningsplikt på annet grunnlag

Mottaksansatte og ansatte i barnevernet kan også være underlagt taushetsplikt etter særlover. Et eksempel på slik særlovgivning er taushetsplikt for helsepersonell etter helsepersonelloven § 21. Taushetsplikten gjelder for alle som defineres som helsepersonell, jf. helsepersonelloven § 3, og som yter helsehjelp i Norge. Dersom en mottaksansatt faller inn under definisjonen «helsepersonell», og yter helsehjelp i mottaket, vil den mottaksansatte ha taushetsplikt etter helsepersonelloven § 21. Taushetsplikt etter særlover gjelder for ansatte i alle typer mottak.

I visse tilfeller foreligger det også en opplysningsplikt eller meldeplikt til andre forvaltningsorganer uten hensyn til taushetsplikt etter forvaltningsloven. For ansatte i mottak og omsorgssentre vil særlig bvl. § 6-4 annet ledd om meldeplikt til barnevernet og avvergelsesplikten i kjønnslemlestelsesloven § 2 være aktuelle. Mottakene og omsorgssentrene melder i dag fra til UDI ved mistanke om eller kjennskap til at en beboer er offer for menneskehandel. Dersom opplysningene kan ha relevans for barnets utlendingssak, blir det innhentet samtykke fra representanten.

En annen aktuell bestemmelse er straffeloven § 139, som inneholder en plikt til å søke å avverge visse straffbare handlinger der man får kunnskap om dette. Avvergingsplikten gjelder uten hensyn til taushetsplikt.

3.7 Mottaksansattes kompetanse og rolle

I UDIs rundskriv RS 2011-003 Reglement for drift av statlige mottak (driftsreglementet), fremgår det at «mottaksansattes rolle skal primært være å veilede beboerne, samt legge til rette for å realisere målsettingene i dette dokumentet». Videre fremgår det at mottakene skal ivareta beboernes behov for trygghet og sikkerhet. I de ordinære mottakene skal de mottaksansatte bidra til at beboerne kan ivareta egen livssituasjon under mottaksoppholdet, samt forberede dem på bosetting i Norge eller retur til hjemlandet. Mottaksansatte har ingen rolle i selve asylsaksbehandlingen. Ansatte i mottak har ulik bakgrunn, både med hensyn til utdanning, arbeidserfaring, alder og nasjonalitet.

I NOU 2011: 10 Velferdsstatens venterom ble blant annet mottaksansattes kompetanse og rolle drøftet. Her fremgår det at mottaksansatte i relasjon til beboere skal være veiledere og tilretteleggere, men at de ikke skal være deres hjelpere. Samtidig skal mottakene sikre den enkelte beboers behov for trygghet. Videre skal de ansatte tilrettelegge for trivsel og aktivitet, og bidra til at beboerne, ved hjelp av tilstrekkelig informasjon, kan ivareta sin egen livssituasjon. Mottak skal ikke betraktes som en institusjon, men som et botilbud for mennesker i en spesiell livssituasjon, der enkeltindivider kan ha spesielle behov.

Siden botilbudet til enslige, mindreårige asylsøkere også omfatter nødvendig omsorg, er kravene til bemanning og kompetanse strengere for mottak for enslige mindreårige og omsorgssentre enn for andre mottak. Det kreves blant annet døgnbemanning i mottak for enslige, mindreårige asylsøkere. I tillegg er det krav om at enkelte av de ansatte skal ha barnefaglig kompetanse. UDI har utarbeidet en rekke retningslinjer for arbeid med barn i mottak.

3.8 Personvern og internasjonale forpliktelser

3.8.1 Personopplysningsloven

Personopplysningsloven angir minimumsstandarder for behandling av personopplysninger. Loven gjennomfører EUs personverndirektiv i norsk rett. Formålet med loven er «å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger». Loven skal også «bidra til at personopplysningene blir behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, herunder behovet for personlig integritet, privatlivets fred og tilstrekkelig kvalitet på opplysningene».

Personopplysningsloven § 2 skiller mellom «personopplysninger», som er opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson, og «sensitive personopplysninger», som er opplysninger om blant annet rasemessig eller etnisk bakgrunn, politisk, filosofisk eller religiøs oppfatning og helsemessige forhold. Etter lovens § 8 er det kun anledning til å behandle personopplysninger, det vil si samle inn, registrere, sammenstille, lagre, utlevere, eller en kombinasjon av dette, dersom den registrerte enten har samtykket, det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling, eller det er nødvendig blant annet for å utøve offentlig myndighet. For behandling av sensitive personopplysninger er det en høyere terskel, og det listes i § 9 opp flere alternative tilleggsvilkår. Ett mulig grunnlag for behandling av sensitive personopplysninger er at aktuell behandling av informasjon har hjemmel i lov.

Ifølge personopplysningsloven § 11 kan, i tillegg til at vilkårene i §§ 8 og 9 må være oppfylt, personopplysninger bare benyttes «til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet». Dette prinsippet om formålsbestemthet skal skape forutberegnelighet for den enkelte. I forarbeidene til personopplysningsloven (Ot.prp. nr. 92 (1998–1999)), fremgår det at «[f]ormålet må være tilstrekkelig konkret og avgrenset til at det skaper åpenhet og klarhet om hva behandlingen skal tjene til». En viktig følge av formålsbestemthetsprinsippet er grensen mot såkalt sekundærbruk, at opplysningene ikke skal brukes til andre formål enn de opprinnelig var samlet inn for. Dette kommer til utrykk i lovens § 11 første ledd bokstav c, om at personopplysninger ikke kan «brukes senere til formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen, uten at den registrerte samtykker». Med uforenlige formål menes typisk at den nye bruken virker mot de interesser som den opprinnelige bruken skulle fremme.

Nødvendighetsprinsippet er et grunnleggende personvernprinsipp og innebærer at behandling av personopplysninger ikke skal være mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra formålet. Kravet til at metoden er nødvendig for å oppnå formålet innebærer at formålet ikke kan nås på en mindre inngripende måte ved bruk av andre metoder. Nødvendighetsprinsippet stiller videre krav til opplysningenes kvalitet og relevans. Dette kommer til uttrykk i personopplysningsloven § 11 bokstav d om at opplysningene må være «tilstrekkelige og relevante for formålet med behandlingen».

Lovens § 19 gir regler for informasjonsplikt når det samles inn opplysninger fra den registrerte. Den behandlingsansvarlige skal av eget tiltak informere den registrerte om navn og adresse til den behandlingsansvarlige, hva som er formålet med behandlingen, om opplysningene vil bli utlevert og hvem som er mottaker, om det er frivillig å gi fra seg opplysningene og annet som gjør den registrerte i stand til å bruke sine rettigheter etter loven på best mulig måte, for eksempel retten til innsyn.

For behandling av personopplysninger kreves det melding til Datatilsynet, jf. personopplysningsloven § 31, mens det for behandling av sensitive personopplysninger kreves konsesjon fra Datatilsynet, jf. § 33. Konsesjon er ikke nødvendig «for behandling av personopplysninger i organ for stat eller kommune når behandlingen har hjemmel i egen lov», jf. lovens § 33 tredje ledd.

3.8.2 Internasjonale forpliktelser

Det er i denne sammenheng relevant å vurdere Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen). Disse konvensjonene er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2, og har i henhold til lovens § 3 forrang ved motstrid med annen norsk lovgivning. På utlendingsfeltet er disse konvensjonene også inkorporert gjennom den generelle inkorporasjonsbestemmelsen i utl. § 3.

3.8.2.1 Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8

EMK artikkel 8 (1) beskytter fire særskilte interesser; privatlivet, familielivet, hjemmet og korrespondanse. Bestemmelsen oppstiller et forbud for staten mot å gjøre inngrep i disse. Bestemmelsens primære formål er å begrense statens maktutøvelse. Kjernen i bestemmelsen er den fysiske integritet og vern mot misbruk av personopplysninger. Myndighetenes innsamling av informasjon vedrørende en person uten samtykke kan komme i strid med vedkommendes rett til privatliv.

Etter EMK artikkel 8 (2) kan det imidlertid gjøres unntak fra forbudet i første ledd dersom følgende tre kumulative vilkår er oppfylt: Det er hjemmel i lov, inngrepet fremmer ett av de legitime formålene i bestemmelsen og inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn, av hensyn til ett eller flere oppregnede forhold (nasjonal sikkerhet, offentlig trygghet, landets økonomiske velferd, forebygge uorden eller kriminalitet, beskytte helse eller moral, eller andres rettigheter og friheter). Det må med andre ord foreligge tungtveiende samfunnsinteresser, og tiltaket må stå i et rimelig forhold til det formålet som skal fremmes gjennom tiltaket. Inngrepet må ikke gjøres mer omfattende enn det som kreves for å oppnå det bestemte formålet. Behovet for inngrepet må vurderes opp mot ulempen for den enkelte (proporsjonalitet).

3.8.2.2 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17

SP artikkel 17 fastslår at ingen må utsettes for vilkårlige eller ulovlige inngrep i privat- eller familieliv, hjem eller korrespondanse, eller ulovlige inngrep på ære eller omdømme. Retten til privatliv innebærer at myndighetene bare kan kreve opplysninger om private forhold som er strengt nødvendige for samfunnslivet. Ethvert lovhjemlet inngrep må være i overensstemmelse med konvensjonens bestemmelser og formål. Det må dessuten fremstå som rimelig under de konkrete omstendigheter. SP artikkel 17 er ikke ansett å gi en videre rett til privatliv enn EMK artikkel 8. Det vises derfor til beskrivelsen av EMK artikkel 8 ovenfor.

3.8.2.3 FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen)

Et av de grunnleggende prinsippene i barnekonvensjonen er forbudet mot diskriminering i artikkel 2. Ifølge denne bestemmelsen skal statene respektere og sikre de rettighetene som er fastsatt i konvensjonen for ethvert barn innenfor deres jurisdiksjon, uten diskriminering av noe slag.

I henhold til barnekonvensjonen artikkel 3 (2) påtar partene seg «å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel». Videre er hensynet til barnets beste et grunnleggende prinsipp. Ifølge barnekonvensjonen artikkel 3 (1) skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger utført av offentlig myndighet som berører barn.

Barnekonvensjonen artikkel 22 retter seg spesielt til barn som søker beskyttelse (asyl). Det fremgår av bestemmelsen at barn har rett til behørig beskyttelse og humanitær hjelp, i tråd med gjeldende menneskerettigheter. Barnet har også rett til hjelp med å finne sine foreldre og skaffe til veie de opplysninger som er nødvendig for at barnet skal kunne gjenforenes med sine foreldre. Finner man ikke foreldrene, har barnet rett til samme beskyttelse som ethvert annet barn som permanent eller midlertidig er berøvet sitt familiemiljø.

Bestemmelsen i barnekonvensjonen artikkel 16 dekker samme rett til privatliv som EMK artikkel 8 og SP artikkel 17. Barn er også omfattet av disse bestemmelsene, og det som fremgår ovenfor gjelder derfor også for barn.

4 Rettstilstanden i andre land

4.1 Sverige

I Sverige er Migrationsverket og Migrationsdomstolen henholdsvis første- og anneninstans i asylsaksprosessen. Migrationsverket og mottakene anses som samme organ, og Migrationsverket har driftsansvar for alle mottakene. Etter den svenske offentlighetsloven kan det, såfremt det er nødvendig, utveksles relevante opplysninger innenfor samme myndighetsorgan. Det gjelder derfor vanligvis ingen taushetsplikt for overbringelse av relevante opplysninger mellom mottakene og andre deler av Migrationsverket.

Enslige, mindreårige asylsøkere gis botilbud/omsorg i regi av kommunale sosialnemnder. Av den svenske utlendingsloven fremgår det at såkalte «socialnemnder» har plikt til å gi opplysninger til utlendingsmyndighetene dersom disse ber om det, og opplysningene er nødvendige for å avgjøre en sak om oppholdstillatelse. Samme lovbestemte opplysningsplikt har helsevesenet når de sender legeattester til Migrationsverket i asylprosessen.

Migrationsverket og Migrationsdomstolen er selvstendige organer. Det utveksles likevel mye informasjon mellom organene i forbindelse med klageprosessen. Migrationsdomstolen får for eksempel tilgang til alt materiale som finnes om den enkelte asylsøker hos Migrationsverket ved oversendelse av saken, og domstolen kan også få tilgang til materiale som finnes hos mottakene. Det forekommer også at informasjon utveksles mellom Migrationsverket og politiet. Dersom dette skjer fordi politiet har tatt over saken, anvendes bestemmelsen i kapittel 10 § 2 i offentlighetsloven, siden det da er nødvendig at politiet får tilgang til tilstrekkelig informasjon for å kunne hjelpe Migrationsverket med å håndheve utvisningsavgjørelsen. Om politiet ønsker informasjon om andre saker, for eksempel på grunn av mistanke om alvorlige straffbare handlinger, kan det gjøres unntak fra taushetsplikten ifølge kapittel 10 §§ 22 – 24. Ved mindre alvorlige brudd brukes en generalklausul i loven, som åpner for at myndighetene kan få tilgang til informasjon når det er åpenbart at behovet for at opplysningene overleveres er større enn behovet for taushetsplikt.

4.2 Danmark

I Danmark er Udlændingestyrelsen og Flyktningenævnet henholdsvis første- og anneninstans i asylsaksprosessen. Mottakene drives av kommunene og Røde Kors, og det er den danske straffeloven, persondataloven og forvaltningsloven som regulerer taushetsplikten for begge disse operatørene. Den danske forvaltningsloven har, i likhet med den norske, regler som setter skranker for utveksling av taushetsbelagte opplysninger mellom ulike forvaltningsorganer.

Det finnes imidlertid spesialregler i den danske utlendingsloven § 9 b, hvor det fremgår at det danske Justitsministerium i anledning søknad om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag kan innhente de saksdokumenter som har inngått i saken samt innhente helseopplysninger fra driftsoperatør og Udlændingestyrelsen. For øvrig gjøres det ifølge utlendingsloven § 42 h unntak fra taushetsplikten når det er nødvendig for å ivareta administrasjonen i forbindelse med driften av mottaket, utbetaling av kontantytelser og dersom det er nødvendig for at asylsøkeren skal kunne delta i ulike aktiviseringstilbud, som undervisning, sport og andre fritidsaktiviteter.

På bakgrunn av den danske organiseringen av utlendingsfeltet, og de relativt sterke taushetspliktreglene i forvaltningsloven, inngår som hovedregel ikke opplysninger fra mottak i behandlingen av en asylsøknad. Unntaket er ved behandling av søknad på humanitært grunnlag, der det som nevnt er anledning til å innhente helseopplysninger fra mottak og Udlændingestyrelsen.

5 Lovforslaget

5.1 Generelt

5.1.1 Forslaget

I høringsbrev av 11. juni 2009 foreslo departementet å lovfeste unntak fra taushetspliktsreglene for mottaksansatte, uavhengig av driftsoperatør, og for ansatte i omsorgssentre og andre tiltak etter barnevernloven. Forslaget gikk ut på at ansatte ikke skal ha taushetsplikt overfor utlendingsmyndighetene for relevante personopplysninger om personer som har søkt beskyttelse og som er innkvartert i mottak, i barnevernets omsorgssentre og andre tiltak etter barnevernloven. Det er informasjon i saker om beskyttelse (asyl) som er mest relevant. Forslaget omfattet imidlertid også innhenting av opplysninger til bruk i andre saker etter utlendingsloven, for eksempel dersom en beboer har søkt om familiegjenforening eller utlendingsmyndighetene vurderer å fatte vedtak om utvisning.

Opplysninger som de ansatte besitter kan være egnet til å bekrefte eller avkrefte opplysninger asylsøkeren har gitt til utlendingsmyndighetene, og eventuelt gi grunnlag for å igangsette videre undersøkelser. Det kan for eksempel være opplysninger om hvilket språk beboeren snakker til daglig eller andre forhold som er egnet til å si noe om beboerens identitet og tilknytning til det område eller land vedkommende har oppgitt å komme fra. Videre kan det dreie seg om opplysninger av betydning for fastsettelse av alder, eller hvilken kontakt søkeren har med eventuell familie. Det ble foreslått at det skal være en plikt for ansatte i mottak og barnevernets omsorgssentre mv. til å gi opplysninger når dette blir etterspurt av utlendingsmyndighetene. Samtidig foreslo departementet å innføre en rett for de ansatte til å gi opplysninger om beboere på eget initiativ.

Det fremgår av høringsbrevet at bestemmelsen ikke er ment å omfatte saker om tilrettelegging for og oppfølging av beboere i mottak.

For ansatte i barnevernets omsorgssentre og andre tiltak etter barnevernloven, foreslo departementet at unntaket fra taushetsplikten kun skulle gjelde opplysninger om en beboers opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner og alder. Opplysninger som var mottatt under behandling av beboeren, skulle likevel ikke kunne overleveres utlendingsmyndighetene.

Reglene som ble foreslått utgjør en klargjøring og lovfesting av allerede gjeldende rett og praksis for mottak med privat driftsoperatør, men de medfører også en utvidelse ved at unntaket fra taushetspliktsreglene gjelder for hele utlendingsforvaltningen, ikke bare UDI slik det er i dag. I tillegg innebærer forslaget en opplysningsplikt for de mottaksansatte, ikke bare en opplysningsrett. For barnevernet er forslaget en endring sammenlignet med dagens rettstilstand. Barnevernsansatte vil få en opplysningsrett og -plikt som går lenger enn bvl. § 6-7.

Bakgrunnen for forslaget er et behov for å utvide adgangen til informasjonsinnhenting fra mottak, for at utlendingsmyndighetene skal ha et best mulig grunnlag for å behandle, avgjøre og ellers følge opp en sak etter utlendingsloven. I høringsbrevet ble det vist til at mottaksansatte kan få opplysninger om beboere gjennom sitt daglige virke i mottaket, som utlendingsmyndighetenes saksbehandlere ikke vil ha tilgang til uten å rette en forespørsel dit. Videre ble det vist til at det er av avgjørende betydning for en riktig og effektiv behandling av utlendingssaker at sakene er tilstrekkelig opplyst og bygger på et korrekt faktagrunnlag. Konsekvensen av at viktig informasjon ikke kommer frem til beslutningstakerne i utlendingsforvaltningen kan være at oppholdstillatelse gis på mangelfullt grunnlag, eller at asylsaker avslås selv om det foreligger sterke humanitære grunner.

Videre fremgikk det av høringsbrevet at utlendingsmyndighetenes behov for opplysninger må veies mot beboernes behov for tillit til de ansatte. Det ble vist til at det kan være problematisk at en beboer ikke kan gi opplysninger av personlig karakter uten at utlendingsmyndighetene har rett til innsyn i disse. Departementet mente imidlertid at unntak fra taushetsplikten for ansatte i mottak ikke er et uforutsigbart eller uforholdsmessig inngrep overfor beboeren. Det ble vist til at personer som bor i mottak er i Norge fordi vedkommende har søkt om beskyttelse. Formålet med oppholdet er med andre ord at norske myndigheter skal behandle beboerens søknad om beskyttelse. Dersom opplysninger ikke kan videreformidles til utlendingsmyndighetene, kan det bli fattet vedtak på mangelfullt beslutningsgrunnlag.

Departementet foreslo i høringsbrevet at reglene tas inn i en ny bestemmelse i utlendingsloven § 84 a, som blir en spesialregel som går foran de generelle reglene i forvaltningsloven og barnevernloven.

I NOU 2011: 10 ble det anbefalt at taushetsplikt for mottaksansatte reguleres av forvaltningsloven, uansett driftsoperatør. Utvalget mente videre at taushetsplikten også bør gjelde overfor utlendingsmyndighetene.

5.1.2 Høringsinstansenes syn på departementets høringsbrev av juni 2009

24 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget i høringsbrevet, hvorav åtte uttrykker støtte (Justis- og politidepartementet (JD), Politidirektoratet (POD), Politiets utlendingsenhet (PU), Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet (Bufdir), Politiets fellesforbund, Utlendingsdirektoratet (UDI), Regjeringsadvokaten og Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS).

Ni høringsinstanser uttaler at de er uenige i forslaget (Fellesorganisasjonen, Fagforbundet,Redd Barna, Norsk Forening for Asylmottaksarbeidere, Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS), Barneombudet, Norsk Folkehjelp, Juss-Buss og Vergeforeningen Følgesvennen). Flere av høringsinstansene som er imot forslaget mener det bør være et enhetlig regelverk, men at dette må innebære full taushetsplikt for alle mottaksansatte.

Tolv høringsinstanser har ikke merknader til forslaget (Barne- og likestillingsdepartementet (BLD), Arbeids- og velferdsdirektoratet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Kunnskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Miljøverndepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet).

UDI mener forslaget i all hovedsak imøtekommer utlendingsforvaltningens behov, men at det bør utvides til også å omfatte tilrettelegging og oppfølging av beboere i mottak. UDI mener avgrensningen kan hindre UDI i å iverksette oppfølging av beboere som selv ikke innser at tiltak er nødvendig, for eksempel flytting til forsterket mottak eller ekstra vakthold, og der mottaket selv ikke finner å ha hjemmel for utlevering av opplysninger.

Politiets fellesforbund, JD, POD og PU støtter forslaget og mener det vil kunne bedre muligheten til å avklare og fastsette søkerens identitet, noe som blant annet kan bidra til å effektivisere arbeidet med uttransportering av beboere med endelig avslag på asylsøknaden. PU mener at begrepet «utlendingsmyndighetene» må klargjøres. Bufdir støtter forslaget, da det vil bidra til å styrke en enhetlig behandling av enslige, mindreårige asylsøkere i Norge.

Utlendingsnemnda (UNE) mener forslaget bør endres fra «kan anmode om» til «har rett til å få». Datatilsynet tiltrer en endring som innebærer like regler for kommunale og private driftsoperatører, men mener at endringene som foreslås er problematiske fordi de legger til rette for økt utveksling av sensitive personopplysninger. Tilsynet stiller spørsmål ved om de mottaksansatte har kompetanse til å foreta de etterspurte vurderingene.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) ønsker en klargjøring av hvilke organ/etater som utgjør «utlendingsmyndighetene». IMDi mener det vil kunne fremstå som en uheldig sammenblanding av roller dersom IMDi skal være en instans som skal be om eller behandle mottatte opplysninger. IMDi er uenig i at tolker som har oppdrag i mottak skal omfattes av unntaket fra taushetsplikten. IMDi peker på at flere undersøkelser viser at «mange kvier seg for å bruke tolk fordi de er redde for at tolken skal lekke informasjon», samt at retningslinjene for god tolkeskikk sier at unntak fra taushetsplikt etter forvaltningsloven ikke skal gjelde tolker.

Advokatforeningen støtter et forslag om å klargjøre reglene for taushetsplikt og en harmonisering av reglene for statlige og kommunalt drevne mottak. Foreningen støtter likevel i svært begrenset grad lovforslaget, da de mener det er dårlig sammenheng mellom forslaget og det som søkes oppnådd. NOAS mener det burde vært full taushetsplikt for alle typer mottak, og at lovforslaget sammenfaller dårlig med de formål statlige mottak skal ivareta.

Fagforbundet stiller seg kritisk til forslaget, og mener hensynet til asylsøkernes rettsikkerhet ved opphold i Norge veier så tungt at utlendingsmyndighetene bør unngå å bruke de ansatte i mottak og omsorgssentre til å innhente informasjon om asylsøkerne.

Fellesorganisasjonen er også kritisk til forslaget. Organisasjonen viser til at taushetsplikt og konfidensialitet er et viktig prinsipp i sosial- og helsefaglig arbeid, og de mener at forslaget vil svekke grunnlaget for et godt arbeid. Vergeforeningen Følgesvennen mener forslaget er et brudd på de rettigheter barn har til omsorg og privatliv, og at det virker som om departementet ikke har klart å skille mellom et ønske om og behov for utvidet tilgang til unntak fra taushetsplikt.

5.1.3 Høringsinstansenes syn på utvalgets forslag i NOU 2011: 10

23 høringsinstanser uttalte seg om mottaksansattes taushetsplikt da utredningen var på høring. Av disse uttaler seks at de er uenige i utvalgets anbefaling (Arbeids- og velferdsdirektoratet, Hero, UDI, POD,Folkehelseinstituttet og Bufdir). Tolv høringsinstanser uttalte at de støtter utvalgets anbefaling (BLD, Fagforbundet, Norsk psykologforening, Den norske kirke, Link AS, NOAS, Juss-Buss, Amnesty, Datatilsynet, Norsk Folkehjelp, Barneombudet og Redd Barna). I tillegg har fem høringsinstanser uttalt seg om utformingen av utvalgets forslag (Sunndal kommune, UNE, Salangen kommune, Helsedirektoratet og Driftsoperatørforum). Mange av høringsinstansene mener at alle operatører bør forholde seg til samme regelverk når det gjelder taushetsplikt.

BLD ønsker et enhetlig regelverk, men mener at det ikke bør åpnes for at opplysninger kan formidles til utlendingsmyndighetene uten asylsøkerens samtykke.

UDI mener utvalget ikke tar tilstrekkelig hensyn til UDIs samfunnsoppgave og plikt til å opplyse asylsaken i avveiningen mot rettssikkerhetshensyn, privatlivets fred og mottaksarbeidernes oppdrag og arbeidssituasjon. Direktoratet påpeker at informasjon fra mottaksansatte er svært viktig for utlendingsmyndighetene i arbeidet med å identifisere og følge opp sårbare personer. Videre er det behov for informasjon fra mottaksansatte i forbindelse med retur av utreisepliktige personer, herunder opplysninger knyttet til identitet.

Arbeids- og velferdsdirektoratet kan ikke se at unntak fra taushetsplikten vil være et inngrep i rettssikkerheten til asylsøkere, eller at tillitsforholdet mellom ansatte og beboere vil skades. Direktoratet mener det er av vesentlig betydning at utlendingsmyndighetene har tilstrekkelig informasjon slik at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes; et vedtak på feilaktig grunnlag vil ha alvorlige konsekvenser for den det gjelder. Arbeids- og velferdsdirektoratet har tillit til at unntak fra taushetsplikten vil bli brukt med fornuft og varsomhet til den enkelte brukers beste, og ikke vil bære preg av overvåkning.

Norsk Folkehjelp mener asylsøkeres rettssikkerhet og behov for privatliv uten overvåking må veie tyngre enn myndighetenes behov for innhenting av opplysninger. NOAS mener unntak fra taushetsplikten i mottak drastisk vil kunne redusere tilliten til norske utlendingsmyndigheter, i tillegg til å bidra til en dårligere bosituasjon for mennesker på flukt. NOAS ber departementet vurdere om det er nødvendig med egne regler utover forvaltningslovens bestemmelser.

5.1.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder i hovedsak forslaget slik det ble skissert i høringsbrevet fra 2009. I dag varierer reglene for taushetsplikt etter om mottaket har privat, ideell eller kommunal driftsoperatør. I likhet med mange av høringsinstansene, mener departementet at reglene for taushetsplikt for mottaksansatte bør være enhetlige, slik at mottaksansatte og beboere i alle mottak har like regler å forholde seg til.

Departementet fastholder forslaget om at det lovfestes en tydelig plikt for ansatte i mottak til å gi opplysninger til utlendingsmyndighetene når dette etterspørres. En plikt for den mottaksansatte til å gi informasjon vil gi klarere rammer for den ansatte, og forutsigbarhet for beboeren. Mottaksansatte bør også ha rett, men ikke plikt, til å gi opplysninger til utlendingsmyndighetene på eget initiativ.

Flere høringsinstanser har fremhevet viktigheten av at utlendingsmyndighetene har tilstrekkelig informasjon om saken før vedtak fattes. Ansatte i mottak vil i forbindelse med sitt daglige arbeid få tilgang til opplysninger som kan være nyttige for utlendingsmyndighetenes saksbehandling. Tilgang til slik informasjon vil gi utlendingsmyndighetene et bedre grunnlag å fatte vedtak på. Dessuten kan bedre tilgang til personopplysninger gi mulighet for å avdekke ulike former for kriminalitet, herunder svært alvorlige lovbrudd som krigsforbrytelser og menneskehandel.

Det følger av utl. § 93 fjerde ledd at asylsøkere «plikter å gjøre sitt beste for å fremlegge nødvendig dokumentasjon og medvirke til innhentingen av nødvendige opplysninger». Konsekvensen av at viktig informasjon ikke kommer frem til beslutningstakerne i utlendingsforvaltningen, kan være at tillatelse blir gitt på mangelfullt grunnlag eller at saker avslås selv om det foreligger sterke humanitære grunner. En annen konsekvens kan være at det blir vanskeligere for utlendingsmyndighetene å returnere beboere som har fått endelig avslag på søknad om opphold. Tungtveiende hensyn taler derfor for at slik informasjon skal videreformidles til utlendingsmyndighetene.

Departementet mener gode rutiner vedrørende informasjon til beboerne kan veie opp for mulige uheldige virkninger av et unntak fra taushetspliktsreglene. Beboeren bør ved tildeling av plass på mottak informeres om at utlendingsmyndighetene kan innhente informasjon fra mottaket, og at de ansatte har plikt til å gi slik informasjon på forespørsel. Viktigheten av at utlendingsmyndighetene får tilgang til relevante opplysninger i utlendingssaken oppveier etter departementets mening i det vesentlige ulempene ordningen får for beboerne. Det er dessuten en begrenset tidsperiode asylsøkere bor på mottak før de skal bosettes eller returnere til hjemlandet.

UDI mener det bør vurderes om lovbestemmelsen om unntak fra taushetsplikt også bør gjelde saker om tilrettelegging og oppfølging av beboere i mottak. Dette var ikke en del av departementets forslag i høringsbrevet og faller således utenfor forslaget her. Det bemerkes for øvrig at mottaksansatte, som tidligere nevnt, enten gjennom driftsreglementet eller som kommunal instans, er pålagt taushetsplikt etter forvaltningsloven. For private mottak gjelder et generelt unntak for opplysninger som gis til UDI. Dette vil fremdeles gjelde, selv om unntaket om informasjon til bruk i sak etter utlendingsloven lovfestes. For kommunale mottak vil det være vid adgang til å oversende opplysninger til UDI, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 5 (at forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag), eventuelt at beboeren selv samtykker til informasjonsutvekslingen.

Forslaget medfører en utvidelse av hvem som kan innhente opplysninger fra mottak, sammenlignet med dagens praksis. I dag gjelder dette kun UDI, mens forslaget omfatter «utlendingsmyndighetene». Med begrepet «utlendingsmyndighetene» menes i denne sammenheng UDI, UNE og PU. IMDi har oppgaver knyttet til integrering og bosetting etter at søknad om beskyttelse er behandlet, og er ikke på samme måte en naturlig del av behandlingen av utlendingssaken. IMDi omfattes derfor ikke av unntaket fra taushetsplikten. Innad i de ulike delene av utlendingsforvaltningen, utlendingsmyndighetene imellom og utad, vil alminnelige regler om taushetsplikt gjelde. PU kan for eksempel ikke gi opplysninger videre til andre deler av politiet, utover hva forvaltningsloven § 13 b, jf. straffeprosessloven § 61 c og politiloven § 24, tillater.

5.2 Mottaksansattes rolle og arbeidssituasjon

5.2.1 Forslaget

Departementet fremhevet i høringsbrevet at det er viktig for ansatte i mottak og barnevernet å ha klarhet omkring hva som tilligger deres rolle.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

BLD viser i sin høringsuttalelse i forbindelse med NOU 2011: 10 til at det å pålegge ansatte opplysningsplikt, som siden kan bli brukt mot asylsøkeren i utlendingssaken, vil vanskeliggjøre de ansattes rolle og relasjonen til beboerne. BLD mener det er viktig for at de ansatte skal kunne utøve sitt virke på best mulig måte, at asylsøkerne har tillit til dem. Det må også tas hensyn til at ansatte kan misforstå, feilinformere og i verste fall utnytte en posisjon som vil innebære betydelig makt.

Bufdir støtter forslaget, men viser til at ansatte i omsorgssentre vil kunne oppleve situasjoner som faglig og etisk utfordrende. I sin høringsuttalelse til NOU 2011: 10, uttaler Bufdir at det i vurderingen av mottaksansattes taushetsplikt må ses hen til hvilken rolle mottaksansatte skal ha. Dersom mottakene skal være en del av kontrolldelen av utlendingsforvaltningen, og de ansatte i mottakene primært skal ha en tilretteleggerrolle i forhold til botilbudet, mener Bufdir at opplysninger kan formidles UDI på forespørsel. Skal ansatte derimot ha en utvidet rolle som krever et tillitsforhold, er det mer problematisk å gi informasjon til UDI uten samtykke fra den enkelte/verge. I noen mottak, for eksempel i mottak med enslige, mindreårige asylsøkere, har de ansatte også en omsorgsrolle. Det kan begrense relasjonen hvis ansatte skal kunne gi informasjon til UDI uten samtykke.

NOAS, Juss-Buss og Norsk forening for asylmottaksarbeidere mener forslaget vil sette mottaksansatte i en slags angiverrolle. Juss-Buss mener hensynet til tillitsforholdet mellom beboere og ansatte ikke rettferdiggjør unntak i taushetsplikten for ansatte i mottak, og at opphold på asylmottak ikke bør anses som en del av en løpende asylsøknad. Norsk forening for asylmottaksarbeidere viser til at en slik rolle vil gjøre mottaksansatte til en ufrivillig maktfaktor i saksbehandlingen, en makt som kan misbrukes både av beboere og ansatte. Det nye regelverket vil sannsynligvis skape mer aggresjon og medføre en generelt høyere sikkerhetsrisiko.

Videre mener Norsk forening for asylmottaksarbeidere at forslaget innebærer et helt nytt prinsipp og en ny rolle for mottaksansatte, fordi mottakene per i dag er en nøytral part i utlendingssaken. De ønsker at dette prinsippet skal videreføres. Foreningen viser til at deres rolle i dag er å støtte og hjelpe mennesker i en vanskelig livssituasjon, herunder skape tillit, og at forslaget vil undergrave dette tillitsforholdet. Foreningen tror forslaget vil føre til flere vilkårlige avgjørelser, og ønsker ikke å bidra til uthuling av de rettigheter flyktninger har til integritet, menneskeverd og likebehandling.

Fagforbundet mener de ansatte vil få en uheldig dobbeltrolle, og at det vil kunne føre med seg konfliktsituasjoner.

Norsk Folkehjelp er kritisk til forslaget og ønsker å fremheve at mottak vil være det første trygge stedet for mennesker som har vært på flukt fra konfliktområder. Mottak skal være et botilbud, og det er et generelt prinsipp at mottaksarbeidere ikke har noe med saksbehandlingen å gjøre. De mener for øvrig at den enkelte mottaksansatte ikke skal kontakte utlendingsmyndighetene på eget initiativ; dette må gå gjennom den alminnelige linjen i mottaket. Norsk Folkehjelp mener videre at en informasjonsplikt vil sette mange medarbeidere i en svært vanskelig situasjon, særlig i mottak for enslige, mindreårige asylsøkere og omsorgssentre. Selv om de ansatte ikke skal fremskaffe ny informasjon, mener de at «i praksis synes det åpenbart at forslaget legger opp til økt årvåkenhet fra mottaksansattes side overfor informasjon som vil være av interesse for utlendingsmyndighetene».

Unntak fra taushetsplikten vil etter Fellesorganisasjonens mening i noen tilfeller være svært problematisk knyttet til profesjoners yrkesetikk. Yrkesetikken til barnevernspedagoger, sosionomer og vernepleiere slår fast at den primære lojaliteten skal være overfor den mest utsatte parten. Dette gjelder særlig for barn. Fellesorganisasjonen støtter at lovforslaget ikke innebærer unntak fra yrkesmessig taushetsplikt, men mener at dette kan føre til underlige forskjeller i behandling av beboere i mottak og omsorgssentre. Forskjellene vil være knyttet til hvilket personell som mer eller mindre tilfeldig er ansatt på mottaket eller omsorgssenteret.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Advokatforeningen, Norsk forening for asylmottaksarbeidere, Barneombudet og Datatilsynet stiller spørsmål som knytter seg til hvorvidt mottaksansatte har nødvendig kompetanse for å foreta de etterspurte vurderingene.

Hero viser i sin høringsuttalelse i forbindelse med NOU 2011: 10 til at taushetsplikten er med på å styrke de mottaksansattes rolle som en del av utlendingsforvaltningen. Hero kjenner seg ikke igjen i beskrivelsen i utredningen av problematikken rundt taushetsplikt. Deres erfaring er snarere at tydelighet på at det forventes lojalitet overfor oppdragsgiver (staten ved UDI) styrkes gjennom unntaket fra taushetsplikten.

5.2.3 Departementets vurdering

Flere høringsinstanser har etterlyst en klargjøring av mottaksansattes rolle. Departementet mener en lovfesting av reglene kan bidra til større tydelighet og forutsigbarhet for mottaksansatte, med hensyn til hvilken rolle de skal ha. Enhetlige regler og praksis når det gjelder taushetsplikt vil også kunne være med på å bidra til dette.

Som det fremgår av kapittel 3.7 om mottaksansattes kompetanse og rolle, er mottaksansattes rolle hovedsakelig å drifte mottaket og å veilede og legge til rette for beboerne i mottaket. Omsorgsoppgaver er ikke en av primæroppgavene i ordinære mottak. Departementet legger til grunn at mottaksansatte ved å utføre sine primæroppgaver vanligvis ikke vil komme i etiske, juridiske eller praktisk vanskelige situasjoner, der unntak fra taushetsplikt overfor utlendingsmyndighetene påfører den ansatte en uforholdsmessig stor byrde. For enslige, mindreårige asylsøkere derimot, har mottaksansatte omsorgsoppgaver. Det er derfor gjort unntak for opplysninger om enslige, mindreårige asylsøkere, slik at kun enkelte opplysninger kan utleveres til utlendingsmyndighetene. Se nedenfor i kapittel 5.4.

Forslaget innebærer ikke en vesentlig endring i de mottaksansattes rolle. Departementet understreker at den nye ordningen med økt utlevering av opplysninger ikke er ment å ha et slikt omfang at det er grunn til å frykte at den vil medføre økt sikkerhetsrisiko for de ansatte, eller at mottaksansatte vil bli oppfattet som å ha vesentlig innflytelse på utfallet av saksbehandlingen. Forslaget legger ikke opp til at de ansatte skal foreta undersøkelser eller overvåke beboerne, verken på eget initiativ eller etter henvendelse fra utlendingsmyndighetene. Mottaksansatte pålegges ikke en aktiv, undersøkende rolle for informasjonsinnhenting, se nærmere om dette i kapittel 5.3.

Flere høringsinstanser mener forslaget setter de mottaksansatte i en vanskelig lojalitetskonflikt. Etter departementets mening vil enhetlige regler skape forutberegnelighet både for mottaksansatte og beboere, og motvirke at de ansatte opplever at de kommer i en slik konflikt. Det vil også klargjøre de mottaksansattes lojalitetsplikt overfor UDI som oppdragsgiver, slik også Hero fremhever. Det presiseres at forslaget ikke innebærer at de ansatte på eget initiativ skal gi opplysninger til utlendingsmyndighetene. Plikten til å gi opplysninger til utlendingsmyndighetene oppstår først når utlendingsmyndighetene har sendt en forespørsel knyttet til en konkret beboer. Først på dette tidspunktet oppstår plikten til å nedtegne eventuell informasjon den mottaksansatte måtte besitte om den navngitte beboeren. Departementet har likevel valgt å innføre en rett for mottaksansatte til å gi utlendingsmyndighetene opplysninger på eget initiativ, blant annet fordi mottaksansatte i sin utøvelse av arbeidet kan få informasjon om forhold som de selv mener det er viktig at utlendingsmyndighetene får kjennskap til.

Flere høringsinstanser mener mottaksansatte ikke har den nødvendige kompetanse for å foreta de etterspurte vurderinger når utlendingsmyndighetene ber om det. Opplysningsplikten stiller etter departementets mening ikke spesielle krav til kompetanse. Mottaksansatte skal kun nedtegne og oversende etterspurt informasjon, og ikke foreta en vurdering av hvorvidt informasjonen er relevant for utlendingsmyndighetene i deres saksbehandling. Informasjon fra mottaksansatte bør kvalitetssikres av utlendingsmyndighetene som har etterspurt informasjonen.

Om en mottaksansatt innehar relevante opplysninger om en beboer, må det vanligvis avklares i linjen på det enkelte mottak om informasjonen på eget initiativ skal bringes videre til utlendingsmyndighetene. Overbringelsen bør vanligvis skje via mottaksleder eller den han/hun bemyndiger. Spørsmålet om hvorvidt svar på henvendelser fra utlendingsmyndighetene skal anonymiseres av hensyn til den ansattes sikkerhet, blir et spørsmål om unntak fra partsinnsyn, jf. forvaltningsloven § 19. Dette må avgjøres konkret i hvert tilfelle.

Informasjon fra mottaksansatte vil uansett sjelden kunne benyttes direkte i vedtak uten ytterligere undersøkelser eller kvalitetssikring. Det forutsettes i forslag til ny bestemmelse at bare opplysninger som er relevante for avgjørelsen av en sak etter utlendingsloven er omfattet, jf. formuleringen «opplysninger (…) til bruk i sak etter loven her». Dette medfører at de mottaksansattes opplysningsplikt avgrenses mot vage og skjønnsmessige antagelser som er lite etterprøvbare, se nærmere om dette i kapittel 5.3.3.

Fellesorganisasjonen viser i sin høringsuttalelse til at yrkesetikken til visse grupper tilsier at den primære lojaliteten skal være overfor den mest utsatte parten, og at unntaket fra taushetsplikten derfor vil kunne bli svært problematisk. Departementet mener det ikke er grunn til å tro at lovforslaget vil bli særlig problematisk i praksis. Ansatte som ikke er bundet av yrkesmessig taushetsplikt vil måtte rette seg etter de reglene som fremgår av utlendingsloven og forvaltningsloven. Leger og annet helsepersonell vil imidlertid være bundet av særlover knyttet til deres profesjon.

5.3 Nærmere om opplysninger som kan eller skal videreformidles til utlendingsmyndighetene

5.3.1 Forslaget

Det er av avgjørende betydning for riktig og effektiv behandling av utlendingssaker at sakene er tilstrekkelig opplyst og bygger på et korrekt faktisk grunnlag. Det er derfor ønskelig med regler som sikrer tilgang til relevante opplysninger som finnes hos mottaksansatte. For å sikre notoritet, og for å etablere et etterprøvbart system, foreslo departementet at det blir gitt utfyllende forskriftsbestemmelser om hvilke opplysninger som er relevante og på hvilken måte disse skal innhentes. Forskriftsbestemmelsene skal bidra til å gi ansatte og beboere forutsigbarhet med hensyn til hvilke opplysninger som kan viderebringes til utlendingsmyndighetene.

Bare opplysninger som er relevante for avgjørelsen av en konkret sak etter utlendingsloven omfattes av høringsbrevets forslag til unntak fra taushetsplikten, jf. formuleringen «opplysninger (…) til bruk i sak etter loven her». For eksempel kan opplysninger som mottaksansatte har om en asylsøker være egnet til å bekrefte eller avkrefte opplysninger asylsøkeren selv har gitt til utlendingsmyndighetene, og eventuelt gi grunnlag for å igangsette videre undersøkelser. Videre kan politiet ha behov for ellers taushetsbelagte opplysninger om beboeren i forbindelse med uttransportering etter endelig avslag på søknad om beskyttelse.

Departementets forslag omfatter kun informasjon som mottaket eller omsorgssenteret allerede besitter. Forslaget åpner derfor ikke for at utlendingsmyndighetene kan pålegge ansatte i mottak eller omsorgssentre å ta etterforskningslignende skritt eller iverksette aktiv observasjon av beboerne. Utlendingsmyndighetene skal imidlertid kunne kreve at ansatte i mottak eller omsorgssentre nedtegner informasjon som ikke tidligere er nedtegnet.

Det fremgikk av høringsbrevet at forespørsler om utlevering av opplysninger skal være skriftlig, inneholde en referanse til den aktuelle sak/beboer, og konkret angi hva som etterspørres. Svaret fra mottaket skal også være skriftlig.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

POD mener opplysningene i utgangspunktet bør være kvalitetssikret så langt som mulig, men det vil likevel være viktig for utlendingsforvaltningen å benytte opplysninger som ikke er kvalitetssikret, siden de sammen med andre opplysninger kan bidra til å opplyse saken. Rettssikkerheten vil bli ivaretatt idet opplysningene bare vil være en del av grunnlaget for å fastsette identitet. Videre mener direktoratet at lovverket må beskrive på hvilken måte opplysninger skal gis. POD og JD mener det er behov for å avklare hvilken type informasjon som reguleres. Det kan være vanskelig å skille mellom «eksisterende dokumentasjon» og «at det ikke kan kreves at det produseres ny dokumentasjon».

PU mener avgrensningen mot at det kan gjennomføres undersøkelser for å fremskaffe ny informasjon, er uheldig. PU foreslår at skranken heller bør være mot informasjon som vil være «uforholdsmessig tidkrevende å innhente». PU og POD mener det bør klarlegges nærmere hvordan vilkåret «opplysninger om beboere» skal avgrenses mot opplysninger om tredjeperson.

UNE mener fremgangsmåten ved informasjonsutveksling bør beskrives nærmere. Nemnda antar at innhenting av informasjon ofte vil komme i tillegg til, og ikke i stedet for, annen utredning. I sin uttalelse i forbindelse med NOU 2011: 10, og i forbindelse med henvisning til hensynet til beboerens anledning til kontradiksjon, viser UNE til forvaltningsloven § 17 annet og tredje ledd om forvaltningens plikt til å gjøre parten kjent med opplysninger om parten eller av betydning for parten. Når parten gjøres kjent med slike opplysninger, vil dette også åpne for partens kontradiksjon.

Fornyings- og administrasjonsdepartementet(FAD) mener integritets- og personvernhensyn tilsier at en rekke opplysninger ikke deles med utlendingsmyndighetene. Departementet foreslår derfor at unntak fra taushetsplikten begrenses til å gjelde informasjon tilsvarende som for omsorgssentre. Andre opplysninger som kan være relevant for saken, for eksempel opplysninger om kjønnslemlestelse og tvangsekteskap, mener FAD bør baseres på søkerens samtykke.

Datatilsynet mener det kan være grunn til å spørre om de forholdene man ønsker informasjon om, og som er beskrevet i høringsbrevet, i det hele tatt kan si noe om en person. De frykter at loven legger til rette for ukvalifisert gjetning, med derpå dårlig opplysningskvalitet, noe som kan få alvorlige følger for den enkelte.

Bufdir mener skriftlighet, også i en utdypningsrunde, vil rydde eventuell tvil av veien, både når det gjelder utdypningens innhold og selve informasjonsutvekslingen. Direktoratet mener videre at leder alltid bør stå som avsender av opplysningene, ikke den enkelte ansatte.

IMDi peker på at det av forslaget ikke fremgår noen tidsavgrensning for ansattes opplysningsplikt og -adgang og foreslår at forslaget avgrenses til pågående saker. IMDi mener videre at det bør lages overgangsregler som sikrer at unntakene fra taushetsplikt ikke skal gjelde for asylsøknader som ble fremmet før de nye bestemmelsene trer i kraft.

Advokatforeningen mener kriterier for måten opplysningene kan nedtegnes og formidles på samsvarer dårlig med det grunnleggende utgangspunkt om at forslaget kun gjelder eksisterende opplysninger. Forslaget bryter med all annen forvaltningspraksis det offentlige har for innsamling av personopplysninger, der nedtegnelse i journal avgrenser muligheten til videreformidling av opplysninger. Foreningen mener forslaget må begrenses til allerede nedtegnet informasjon, og at utlendingsmyndighetene ikke kan inngå i samtaler med den ansatte eller at informasjonen presenteres anonymt ved at mottaksleder står som avsender.

Advokatforeningen mener videre at foruten dokumenterte opplysninger om at en søker benytter ulike identiteter, synes opplysningene som kan utveksles å ha liten informativ verdi og være uten noen saklig sammenheng med avgjørelsen av en asylsøknad. Siden informasjonen er innhentet uten tolk, vil det knytte seg stor usikkerhet til opplysningene. Foreningen savner en vurdering av hvordan opplysningene skal journalføres av utlendingsmyndighetene og en presisering av hvilken informasjon som vil bli gitt beboerne, og de etterlyser en problematisering av spørsmålet om innsyn og kontradiksjon.

Juss-Buss mener det er en fare for at opplysningene som skal kunne utleveres kan være basert på vage antagelser om særdeles viktige spørsmål, og at kvaliteten på disse opplysningene svekker nødvendigheten av å utlevere dem. Juss-Buss mener det grunnleggende hensynet til kontradiksjon ikke er ivaretatt hvis beboerne ikke får innsikt i eller mulighet til å kommentere hvilke opplysninger som blir gitt ut om dem. Fagforbundet stiller spørsmål ved kvaliteten av den informasjon som eventuelt vil blir gitt fra de ansatte i mottakene, og viser til at betydningen av hva som observeres alltid er avhengig av kontekst og forståelsesramme.

NOAS anser det som rettssikkerhetsmessig klart betenkelig at forvaltningen skal basere vurderingene på tilfeldig informasjon, kanskje basert på misforståelser og andre uheldige forhold, fra mottaksansatte. Organisasjonen savner en problematisering av spørsmålet om innsyn og kontradiksjon. De ønsker også at departementet problematiserer spørsmålet om innsyn og eventuell mulighet for å kommentere opplysningene det gjelder.

Vergeforeningen Følgesvennen mener det er uakseptabelt at den ansatte som kommer med informasjonen ikke skal oppgis som kilde. Foreningen understreker at det er viktig at vergen og den mindreårige får informasjon om og mulighet til å imøtegå alle utleverte opplysninger før beslutning i saken tas. Omtrentlige uttalelser bør ikke nedtegnes, utveksles eller tillegges troverdighet. Dersom det ikke stilles strenge krav til etterprøvbarhet, frykter de at rykter, misforståelser og personlige motsetninger får fritt spillerom, noe som vil være en fare for den enslige, mindreårige asylsøkerens rettsikkerhet.

Norsk Folkehjelp mener informasjonen det legges opp til å samle inn, vil være tolkningsavhengig, sensitiv, dels spekulativ og lite etterprøvbar. Norsk Folkehjelp problematiserer også muligheten for kontradiksjon og innsyn i opplysningene.

Norsk forening for asylmottaksarbeidere viser til at de mottaksansatte har varierende kvalifikasjoner, utdannelse, nasjonaliteter og erfaring. Når enhver har rett til å rapportere, vil kvaliteten av opplysningene være preget av tilfeldigheter og basert på subjektive oppfatninger. Foreningen mener derfor at lovforslaget strider mot likebehandlingsprinsippet, som bør råde i utlendingssaker.

LDO mener det kan være fare for misbruk av personlige og sensitive opplysninger, særlig hvis ansatte baserer sin informasjon på etniske, kjønns-, alders- og adferdsstereotyper, noe som kan forekomme. Ombudet mener at de opplysningene det legges opp til som relevante, kan gi grunnlag for feilslutninger. Retningslinjene må derfor være klarere med hensyn til hva som er relevante opplysninger, og hvilken vekt opplysningene skal ha. Departementet må også forhindre at beboere gir uriktige opplysninger om hverandre. Departementet må videre ta i betraktning at ansatte bevisst gir feil informasjon om en asylsøker.

Redd Barna er skeptisk til at mye av den type informasjon som det legges opp til å samle inn, er tolkningsavhengig, dels spekulativ og lite etterprøvbar. De mener partene umiddelbart må få en gjenpart av de opplysningene som er videreformidlet for å sikre kontradiksjon knyttet til informasjonsutvekslingen.

5.3.3 Departementets vurdering

Av forslag til ny bestemmelse fremgår det at bare opplysninger som er relevante for en sak etter utlendingsloven er omfattet. Vage, skjønnsmessige antagelser og usikker informasjon som er lite etterprøvbar bør ikke oversendes utlendingsmyndighetene. Opplysninger som vil kunne gi grunnlag for å iverksette videre undersøkelser kan imidlertid overbringes utlendingsmyndighetene. Alle innkomne opplysninger skal kvalitetssikres på samme måte som opplysninger innhentet fra andre kilder og gjennom ulike verifiseringsmetoder. Opplysninger om utlendingens språk eller alder er eksempler på opplysninger som kan gi grunnlag for videre undersøkelser, for eksempel gjennom språktest, aldersundersøkelse eller tilleggsintervju.

Flere høringsinstanser etterlyser en liste over hva som er «relevante opplysninger». Departementet mener det er lite hensiktsmessig og ikke praktisk mulig å gi en uttømmende liste om hvilke opplysninger utlendingsmyndighetene skal kunne innhente. Relevante opplysninger kan for eksempel dreie seg om opplysninger om hvilket språk beboeren snakker til daglig eller andre forhold som er egnet til å si noe om beboerens identitet og tilknytning til det område eller land vedkommende har oppgitt å komme fra. Videre kan det dreie seg om opplysninger av betydning for fastsettelse av alder, eller hvilken kontakt søkeren har med eventuell familie. Informasjon om menneskehandel, kjønnslemlestelse eller tvangsekteskap er andre eksempler på hva som kan være av betydning for avgjørelsen av beboerens utlendingssak.

FAD foreslår at unntaket fra taushetsplikten skal begrenses til bare å gjelde informasjon tilsvarende som for omsorgssentre, det vil si opplysninger om opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner og alder. Opplysninger om alder og omsorgspersoner er kun aktuelle for mindreårige, og forslaget innebærer derfor at det bare kan anmodes om å utlevere opplysninger om en beboers opprinnelsesland og identitet. Departementet mener dette i for stor grad begrenser hvilke opplysninger som kan utleveres. Selv om begrepet «identitet» kan tolkes vidt og vil omfatte mange av de opplysningene utlendingsmyndighetene ønsker overlevert, er det likevel viktig at utlendingsmyndighetene også får kjennskap til andre relevante opplysninger. De hensyn som tilsier begrensninger i hvilke opplysninger som skal overleveres for barn, gjør seg dessuten ikke gjeldende for voksne i samme grad. Departementet har derfor valgt ikke å foreslå en slik begrensning i hva slags informasjon som kan bringes videre til utlendingsmyndighetene.

Det presiseres at utlendingsmyndighetene i den enkelte sak står fritt til å velge om det skal innhentes opplysninger fra mottaket. Formålet med forslaget er ikke at det skal innhentes opplysninger i alle saker, det vil uansett bli altfor arbeidskrevende for både mottak og utlendingsmyndigheter. Det beror på en konkret vurdering i den enkelte sak om informasjon skal innhentes og hvilken betydning den skal få i saksbehandlingen. Ved bruken av opplysningene må det ses hen til de svakheter slik informasjon kan ha. Det er likevel viktig at utlendingsmyndighetene har mulighet til å innhente slik informasjon, og at denne anvendes i tråd med prinsipper for forsvarlig saksbehandling, som blant annet er nedfelt i forvaltningsloven.

PU og POD ber om en klarlegging av hvordan vilkåret «opplysninger om en beboer» skal avgrenses mot opplysninger om tredjeperson. Utgangspunktet er at utlendingsmyndighetene ikke kan kreve å få utlevert taushetsbelagte opplysninger om tredjepersoner som besøker mottak eller omsorgssenter, jf. formuleringen «opplysninger om en beboer til bruk i sak etter loven her». Mottaksansatte vil uansett sjelden besitte relevante og taushetsbelagte opplysninger om tredjepersoner. Det kan imidlertid tenkes tilfeller der det foreligger opplysninger om tredjepersoner som er relevant i utlendingssaken til en beboer i mottaket. Et eksempel kan være dersom en mindreårig, som har oppgitt å være enslig, får besøk av omsorgspersoner i mottaket.

IMDi peker på at det av forslaget ikke fremgår noen tidsavgrensning for ansattes opplysningsplikt og -adgang, og direktoratet foreslår at forslaget avgrenses til pågående saker. Departementet mener det ikke bør være en tidsbegrensning i adgangen til å innhente informasjon; den bør gjelde uavhengig av om det er innvilget oppholdstillatelse eller ikke og uavhengig av om vedkommende fremdeles bor i mottaket. Nye opplysninger i saken kan tilsi at en oppholdstillatelse må vurderes trukket tilbake, eller PU kan ha behov for opplysninger i forbindelse med gjennomføring av tvangsretur. Departementet mener det ikke er nødvendig å klargjøre dette nærmere i lovteksten.

Flere høringsinstanser har tatt opp problemstillinger knyttet til kontradiksjon. Det er i høringsbrevet foreslått at henvendelser fra utlendingsmyndighetene til mottak skal skje skriftlig. Referat fra samtaler skal nedtegnes. Etter departementets mening vil skriftlighetskravet bidra til å løse mange av de problemene høringsinstansene har tatt opp knyttet til informasjonsinnhentingen. Dokumentasjonen journalføres på saken, i tråd med regler for dette. Asylsøkere vil kunne be om partsinnsyn på vanlig måte. Videre fremgangsmåte og rutiner for sikker kommunikasjon ved informasjonsinnhenting må utarbeides av mottaksapparatet og utlendingsmyndighetene, i tråd med ny lovbestemmelse om taushetsplikt for mottaksansatte, samt personopplysningsloven. Dette gjelder også bruk av elektronisk post for å formidle opplysningene til utlendingsmyndighetene.

Forvaltningen har plikt til å gjøre parten kjent med «opplysninger om parten eller av betydning for parten», jf. fvl. § 17 annet ledd. Dette innebærer ikke at utlendingsmyndighetene må videreformidle enhver opplysning til asylsøkeren, men informasjon som det legges vekt på i behandlingen av saken skal alltid forelegges søkeren for kommentar. Det vil derfor ikke være nødvendig for beslutningstaker å informere asylsøkeren om opplysninger som er mottatt fra mottaksansatte når opplysningene verken fører til ytterligere undersøkelser eller blir vektlagt i vedtaket.

Informasjon fra mottaksansatte vil for øvrig som oftest komme i tillegg til, og ikke i stedet for, annen utredning av saken. Informasjon fra mottaksansatte alene, som ikke er kvalitetssikret, og hvor asylsøkeren ikke er gitt mulighet til å imøtegå informasjonen, kan ikke brukes som en del av begrunnelsen i vedtaket. Departementet presiserer at opplysninger som utlendingsmyndighetene ønsker å legge vekt på i vedtak må være kvalitetssikret.

5.4 Særskilte regler for enslige, mindreårige asylsøkere

5.4.1 Forslaget

I høringsbrevet 11. juni 2009 foreslo departementet at det for ansatte i omsorgssentre for enslige, mindreårige asylsøkere, og for ansatte ved andre tiltak etter barnevernloven, skal være begrenset opplysningsplikt sammenlignet med opplysningsplikten som gjelder opplysninger om voksne asylsøkere. Det ble vist til at omsorgssentrenes rolle er annerledes enn for ordinære mottak, idet de ansatte også fungerer som omsorgspersoner for barn som er i en særlig sårbar situasjon. Departementet foreslo derfor at ansatte i omsorgssentre bare kan gi opplysninger om beboerens opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner og alder. Det ble også foreslått unntak fra opplysningsplikten dersom opplysningene er mottatt «under behandling».

Departementets begrunnelse for å innføre en opplysningsplikt og -rett for ansatte i omsorgssentre, med de ovennevnte begrensningene, var at det som regel vil være til barnets beste at disse opplysningene videreformidles til utlendingsmyndighetene, slik at de kan tas hensyn til ved behandling av barnets utlendingssak.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

UDI mener opplysningsplikten og -retten må omfatte opplysninger om alle barn som har søkt asyl, uavhengig av om de er enslige mindreårige eller har foreldre eller andre omsorgspersoner her.

BLD viser i forbindelse med sin høringsuttalelse til NOU 2011: 10 til at det er viktig at asylsøkeren har tillit til de mottaksansatte, dette er særlig viktig for barn og deres følelse av tilhørighet og trygghet. I sitt daglige arbeid med barna vil de ansatte i mottak bli kjent med personlige forhold, og av hensyn til barnas integritet og personvern bør det ikke åpnes for at opplysningene kan formidles til utlendingsmyndighetene uten samtykke. FAD er enig i at opplysninger om opprinnelses land, identitet, omsorgspersoner og alder kan oversendes utlendingsmyndighetene, da dette er til barnets beste.

Bufdir støtter forslaget om unntak fra taushetsplikt for ansatte i omsorgssentre, til tross for at de ansatte vil kunne oppleve situasjoner som kan være faglig og etisk utfordrende. Direktoratet mener forslaget vil bidra til at enslige, mindreårige asylsøkere møtes og behandles på en mer helhetlig måte av de ulike forvaltningsorganene som har ansvar for barna. Enslige, mindreårige asylsøkere kommer til Norge for å få prøvd sin asylsak. Det vil øke rettssikkerheten til barna at saken blir så godt opplyst som mulig før utlendingsforvaltningen skal avgjøre asylsaken. Når dette formidles barna allerede ved ankomst, mener direktoratet at det vil tydeliggjøre omsorgsansvaret og ikke forringe omsorgen og behandlingen av barna.

Prinsipielt støtter Bufdir unntaket om at opplysninger som fremkommer under behandling fortsatt er underlagt taushetsplikt, men stiller spørsmålstegn ved hvordan et slikt skille lar seg praktisere. Det fremstår som uklart hva som er å anse som en behandlingssituasjon. Det bør derfor defineres (eller knyttes til profesjon) hva som ligger i begrepet «behandling». Bufdir mener for øvrig at det, for å sikre et oversiktlig regelverk, bør inntas en henvisning til den nye bestemmelsen i barnevernloven.

IMDi er enig i formålet bak å avgrense mot opplysninger som er fremkommet i en behandlingssituasjon, men mener det vil kunne være svært vanskelig for barn i omsorgssentre å forstå hvem av de ansatte som har hvilken rolle, og at barna trolig vil være tilbakeholdne med å åpne seg i behandlingssituasjoner. For den som mottar informasjonen kan det også i praksis være vanskelig å holde adskilt informasjon man mottar som behandler fra annen informasjon man får om barnet.

Flere høringsinstanser, som Norsk Folkehjelp og Redd Barna, har kommentarer knyttet til barns behov for omsorg, tillit og trygghet. Det er blant annet vist til at manglende tillit er ødeleggende for de ansattes mulighet til å gi omsorg. Redd Barna mener at lovforslaget vil innebære en svekkelse av omsorgstilbudet til barna og er svært skeptisk til forslaget. Norsk Folkehjelp mener det er svært alvorlig at det foreslås å oppheve taushetsplikten angående barn. Tillit er et problematisk område allerede i dag, og de mener en konsekvens av forslaget vil bli at barn i en sårbar situasjon lukker seg ytterligere.

LDO mener omsorgssituasjonen til barn tilsier at kun en begrenset mengde opplysninger kan overføres til utlendingsmyndighetene. Fellesorganisasjonen tror ikke at forslaget om å beholde taushetsplikt kun i behandlingssituasjoner er tilstrekkelig for å sikre god oppfølging av beboere i mottak og omsorgssentre. Vergeforeningen Følgesvennen mener opplysningsplikten fremstår som vilkårlig overvåkning av barna, og at konsekvensen av forslaget vil være at barn regulerer sin sosiale kontakt med barn som er fra andre områder.

Fagforbundet mener det vil være uheldig om barnevernet kommer i en dobbeltrolle i forhold til sin innsats for barnets beste. Norsk senter for menneskerettigheter(SMR) mener at ved å innføre en opplysningsplikt til utlendingsmyndighetene, fratas medarbeidere i mottak og omsorgssentre muligheten til å foreta en egen vurdering av barnets beste.

Barneombudet er kritisk til lovforslaget. Barneombudet mener det er meget betenkelig at ansatte i mottak skal ha plikt til å videreformidle informasjon tatt ut av sin sammenheng. Ansatte vil komme i en enda vanskeligere mellomposisjon, som fører til en ytterligere sammenblanding av roller som omsorgsarbeider og som en del av utlendingsmyndighetene. Ombudet mener at barn i mottak er sårbare og har mye høyere grad av psykiske problemer enn majoritetsbefolkningen, og at forslaget vil forverre barns omsorgssituasjon i mottak. For å sikre at det kun gis informasjon til utlendingsmyndighetene når det er til barnets beste, bør det være krav om at vergen samtykker til at informasjon gis. De mener forslaget legger opp til at de ansatte skal trekke skjønnsmessige slutninger som de ikke har forutsetninger for å trekke. Barneombudet mener videre at ansatte i mottak vil kunne vegre seg mot å gå inn i samtaler med barna, i redsel for at de skal få høre noe som kan brukes mot beboerne i deres utlendingssak.

Folkehelseinstituttet viser i sin høringsuttalelse i forbindelse med NOU 2011: 10 til at de reagerer spesielt på sammenblandingen av rollene blant de mottaksansatte som både omsorgspersoner og kontrollører. Dette kan føre til utrygghet blant barna, samtidig som det vil være et hinder for en rask normalisering av deres hverdag.

5.4.3 Departementets vurdering

Flere høringsinstanser har i sine tilbakemeldinger vist til at hensynet til barn og deres behov for trygghet og omsorg må tillegges stor vekt. Departementet er enig i dette, men mener det er viktig at enkelte opplysninger om barn kan videreformidles til utlendingsmyndighetene. Dette fordi det er av avgjørende betydning for en riktig og effektiv behandling av utlendingssaker at sakene er tilstrekkelig opplyst og bygger på et korrekt faktisk grunnlag. Det vil også som regel være til det beste for barnet at opplysninger videreformidles slik at de kan tas med i vurderingen ved behandling av saken, for eksempel i vurderingen av om det bør innvilges opphold eller om det beste for barnet er å returnere til omsorgspersoner i hjemlandet.

Departementet foreslår å utvide mottakenes og barnevernets plikt til på anmodning også å videreformidle opplysninger som gjelder særlig sårbarhet, slik som opplysninger om at barnet er eller står i fare for å bli utsatt for menneskehandel, tvangsekteskap eller kjønnslemlestelse. Dette er forhold som kan ha stor betydning for barnets beskyttelsesbehov, og det fremstår urimelig og lite hensiktsmessig dersom slike opplysninger kun kan formidles om voksne, men ikke om barn uten representantens samtykke.

SMR mener at ved å innføre en opplysningsplikt til utlendingsmyndighetene fratas ansatte i mottak og omsorgssentre muligheten til å foreta en egen vurdering av barnets beste. Departementet mener den mest sentrale barnets beste-vurderingen i disse tilfellene vil være den som foretas i utlendingssaken; om det beste for barnet er å bli Norge eller returnere til familie i hjemlandet, og at en opplysningsplikt vil gjøre utlendingsmyndighetene bedre i stand til å vurdere hva som er barnets beste.

Departementet mener videre at det er viktig å gi utlendingsmyndighetene mulighet til å vurdere barnets beste ut i fra alle relevante saksforhold, for eksempel kunnskap om den mindreåriges kontakt med foreldre i hjemlandet og foreldrenes oppholdssted. Utlendingsmyndighetene vil i mange tilfeller kunne gjøre vurderinger og undersøkelser som barnevernet ikke har tilsvarende mulighet for å gjøre, blant annet på grunn av erfaring fra oppsporingsarbeid, kunnskap om den mindreåriges hjemland samt bedre verifiseringsmuligheter. Dersom det ikke skal gjelde en opplysningsplikt, vil arbeid med å oppspore den mindreåriges omsorgspersoner kunne bli vanskeligere, kanskje umulig. Det kan være mange grunner til at barna under asylintervjuet ikke forteller om alt det som blir etterspurt eller det som er riktig om sin historie og bakgrunn, for eksempel fordi de ikke husker eller har fortrengt det de har opplevd. I slike tilfeller vil kanskje ikke historiene deres komme frem før de har kommet over i et trygt bomiljø, i asylmottak eller i et omsorgssenter. Departementet mener at dersom den ansatte blir anmodet om å gi utlendingsmyndighetene relevante opplysninger, for eksempel om kontakt med omsorgspersoner, bør den ansatte være pliktig til å gi slike opplysninger.

Departementet mener, som tidligere nevnt, at forslaget ikke vil endre de ansattes, herunder de som arbeider med enslige, mindreårige asylsøkere, rolle i vesentlig grad. Det legges ikke opp til en omfattende innhenting av opplysninger, og de ansatte har heller ingen plikt til å oversende opplysninger på eget initiativ.

Departementet foreslår å utvide reglene som ble foreslått i høringsbrevet om ansatte som arbeider i barnevernets omsorgssentre og andre barneverninstitusjoner, til også å omfatte ansatte som jobber med enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15–18 år som bor i mottak. Barn under 15 år har i utgangspunktet et større behov for omsorg, men mange av de samme hensynene knyttet til tillit til de ansatte og omsorgsbehov gjør seg også gjeldende for barn mellom 15–18 år.

Barn som bor i mottak sammen med sine foreldre, er ikke omfattet av reglene for enslige, mindreårige asylsøkere. Disse barna vil i hovedsak motta sin omsorg fra foreldrene, og har derfor ikke det samme forholdet til eller behov for omsorg fra de mottaksansatte.

Det fremgikk av forslaget til ny § 84 a i utlendingsloven at utlendingsmyndighetene kan anmode om opplysninger om en beboers opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner og alder, med «mindre opplysningene er mottatt under behandling». Formålet med dette var å gjøre unntak for opplysninger som ble gitt ansatte i fortrolighet i kraft av å være omsorgsperson for vedkommende. Departementet er enig med de høringsinstansene som har påpekt at begrepet «under behandling» kan være egnet til å skape forvirring rundt hvem som utfører behandleroppgaver i mottak, og hva slags opplysninger som kan bringes videre til utlendingsmyndighetene. Det er grunn til å tro at en situasjonsbestemt taushetsplikt vil bli svært vanskelig å praktisere, og departementet har derfor valgt ikke å opprettholde forslaget. Departementet viser for øvrig til at helsepersonell som jobber i mottak eller i barnevernet uansett er bundet av taushetspliktsreglene i helsepersonelloven, og de er derfor unntatt fra forslaget.

Lovforslaget vil utgjøre et unntak fra dagens regler om taushetsplikt i barnevernloven (bvl.) § 6-7. Av pedagogiske grunner foreslår departementet derfor også å endre bvl. § 6-7, ved at det inntas en henvisning til den foreslåtte utl. § 84 b, for å synliggjøre sammenhengen i reglene om taushetsplikt for barnevernsansatte. Det bemerkes at forslaget følgelig også innebærer en endring sammenlignet med reglene som beskrevet i Ot.prp. nr. 28 (2007–2008) Om lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester mv. kapittel 11.4, hvor det ble lagt til grunn at ansatte i omsorgssentre for mindreårige har taushetsplikt på lik linje med andre barnevernsansatte.

5.5 Hensynet til personvern

For en oversikt over regler knyttet til personvern, se ovenfor i kapittel 3.8.1.

5.5.1 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet mener forslaget i et personvernperspektiv er problematisk fordi de foreslåtte bestemmelsene legger til rette for økt utveksling av sensitive opplysninger. Som det fremgår ovenfor i kapittel 5.3, frykter Datatilsynet at det vil bli dårlig opplysningskvalitet. Tilsynet viser til at personopplysningslovens formål, uttrykt i lovens § 1, setter krav til tilstrekkelig kvalitet på opplysningene som behandles. Dette er et grunnleggende personvernhensyn som er spesielt viktig når opplysningene skal kunne danne grunnlag for så fundamentale beslutninger for det enkelte individ.

Når det gjelder spørsmålet om konsesjon, anser Datatilsynet det som underordnet, all den tid formidlingen av personopplysninger fra mottak til utlendingsmyndighetene ikke oppfyller personopplysningslovens grunnkrav. Tilsynet er ikke enig i at skriftlighetskravet kan oppfylles ved bruk av elektronisk post, og mener at dette vil være i strid med personopplysningslovens krav til sikker kommunikasjon. Dersom forslaget opprettholdes, mener tilsynet at bestemmelsen må harmoniseres med personopplysningsloven § 19, slik at beboere sikres en gjenpart av de opplysningene som er videreformidlet.

Advokatforeningen etterlyser en vurdering av om de foreslåtte regelendringer er i tråd med de vilkår som Datatilsynet har gitt for at UDI kan behandle personopplysninger. Foreningen etterlyser en redegjørelse for om det eksisterer nødvendige hjemler for å registrere opplysningene i utgangspunktet, og de mener forslaget fremstår som et potensielt uforholdsmessig inngrep i privatsfæren.

5.5.2 Departementets vurdering

Personopplysningsloven skiller mellom «personopplysninger» og «sensitive personopplysninger», se nærmere om dette ovenfor i kapittel 3.8.1. De opplysningene det i foreliggende forslag er tale om vil kunne ha ulik karakter. I det vesentligste vil det trolig være tale om ikke-sensitive personopplysninger, men noen opplysninger vil kunne være av sensitiv karakter. Et mulig grunnlag for å kunne behandle «personopplysninger» og «sensitive personopplysninger», er at det er hjemmel i lov. Dette vilkåret anses oppfylt ved den nye bestemmelsen som nå er foreslått.

Personopplysninger kan bare benyttes «til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet». Etter departementets mening må bruken av opplysninger som er samlet inn i mottak, eller observasjoner fra mottaksansatte, anses saklig begrunnet i utlendingsmyndighetenes virksomhet. Det vises til at formålet med innsamling og bruk av informasjon i mottak er begrunnet i at utlendingssaken skal være så godt opplyst som mulig før vedtak fattes. Beboere i mottak vil på forhånd bli gjort kjent med at informasjon på forespørsel kan bli videreformidlet til utlendingsmyndighetene. Dette må anses å være innenfor utlendingslovens formål, jf. utl. § 1, nemlig regulering av og kontroll av utlendingers inn- og utreise samt opphold i Norge.

Nødvendighetsprinsippet er et gjennomgående personvernprinsipp, og innebærer at behandling av personopplysninger ikke skal være mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra formålet. Det er av avgjørende betydning for en riktig og effektiv saksbehandling av utlendingssaker at sakene er tilstrekkelig opplyst. Konsekvensen av at viktig informasjon ikke kommer frem til beslutningstakerne kan være at oppholdstillatelse blir gitt på mangelfullt grunnlag, eller at saker feilaktig avslås. Mottaksansatte kan besitte viktig informasjon knyttet til alle faser i utlendingssaken, alt fra fastsettelse av identitet, selve saksbehandlingen og eventuell retur til hjemlandet. Mye av informasjonen som er basert på observasjoner fra mottaksansatte kan ikke skaffes på annen måte enn gjennom innhenting av informasjon fra mottak, og den er derfor nødvendig for å sikre en så god og rettferdig saksbehandling som mulig.

Nødvendighetsprinsippet stiller videre krav til opplysningenes kvalitet og relevans. Dette kommer til uttrykk i personopplysningsloven § 11 bokstav d om at opplysningen må være «tilstrekkelige og relevante for formålet med behandlingen». Departementet mener disse hensynene er tilstrekkelig ivaretatt i lovforslaget. Se nærmere om dette i kapittel 6.4, hvor det redegjøres for de krav som stilles til opplysningene som skal overleveres fra mottak til utlendingsmyndighetene, både når det gjelder krav til kvalitet og til at de må være relevante for saksbehandlingen.

Personopplysningsloven § 19 gir regler for informasjonsplikt når det samles inn opplysninger fra den registrerte. For å oppfylle vilkårene i bestemmelsen er det etter departementets oppfatning viktig at det opprettes gode rutiner for informasjon til beboerne. Beboerne må ved innflytting informeres om at utlendingsmyndighetene kan innhente informasjon fra mottak, og at informasjonen vil kunne bli brukt i vedtak eller til å foranledige nye undersøkelser. Det bør også klart komme frem at de mottaksansatte har plikt til å overlevere informasjon ved etterspørsel fra utlendingsmyndighetene.

For behandling av personopplysninger kreves det melding til Datatilsynet, jf. personopplysningsloven § 31, mens det for behandling av sensitive personopplysninger kreves konsesjon fra Datatilsynet, jf. lovens § 33. Søknad om konsesjon er ikke nødvendig i forbindelse med den foreliggende lovendringen, da innhenting av opplysninger fra mottakene vil bli hjemlet i lov gjennom forslaget her.

Etter departementets vurdering er ikke forslag til ny bestemmelse i utlendingsloven i strid med kravene til behandling av personopplysninger i personopplysningsloven.

5.6 Forholdet til internasjonale forpliktelser

For en oversikt over regler knyttet til internasjonale forpliktelser, se kapittel 3.8.2.

5.6.1 Høringsinstansenes syn

SMR påpeker at forholdet til Norges menneskerettighetsforpliktelser ikke er vurdert i høringsnotatet, særskilt personvern som en grunnleggende rettighet vernet i EMK artikkel 8, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 17 og barnekonvensjonen artikkel 16. Senteret viser til at det er et sentralt prinsipp i personvernet at bruk av personopplysninger må stå i forhold til formålet. SMR er bekymret for situasjonen for enslige, mindreårige asylsøkere, og viser til at unntak fra taushetsplikten vil kunne være et svært alvorlig inngrep overfor barn i en sårbar situasjon. Dette må vurderes opp mot EMK artikkel 8 og barnekonvensjonen artikkel 3 om barnets beste. De viser til at barnets beste må vurderes konkret i hver enkelt sak og ikke i form av en generell vurdering. Lovforslaget vil innebære at ansatte i mottak fratas muligheten til å gjøre en konkret vurdering.

JD påpeker at forslaget må vurderes i forhold til konvensjonsbestemmelsen om rett til respekt for hjem og privatliv, særlig EMK artikkel 8, FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 17 og barnekonvensjonen artikkel 16. Når det gjelder barn, understreker JD at departementet er av den oppfatning at det alltid vil være til barnets beste at sannheten komme frem.

Barneombudet mener forslaget er problematisk i forhold til flere artikler i barnekonvensjonen, herunder artiklene 22, 16 og 3. Vergeforeningen Følgesvennen anfører at observasjon av barns sosiale omgangskrets er et brudd på barnekonvensjon artikkel 16 om retten til privatliv.

Juss-Buss bemerker at det ifølge EMK artikkel 8 skal mye til for å gjøre inngrep i et privat hjem, som de mener at mottaket er for en asylsøker, og de mener at unntak i taushetsplikten vil være et uforholdsmessig inngrep. Når det gjelder barn i mottak, viser de til at alle barn i Norge skal behandles likt, jf. barnekonvensjonen artikkel 2, og at barn i omsorgssenter vil få et dårligere rettslig vern enn barn på barnehjem. Juss-Buss ber departementet utrede forholdet til våre internasjonale forpliktelser.

LDO viser til, under henvisning til menneskerettighetene og internasjonale konvensjoner, at samling av informasjon uten klare retningslinjer kan virke som en overvåkning av individer. Redd Barna mener forholdet til EMK artikkel 8 og barnekonvensjonen artikkel 16 burde vært utredet.

5.6.2 Departementet vurdering

Departementet har vurdert lovforslaget opp mot de folkerettslige regler som Norge er bundet av. Departementet har særlig vurdert om forslaget er i tråd med EMK artikkel 8, men også forholdet til SP og barnekonvensjonen er vurdert, se nedenfor.

5.6.2.1 Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)

I henhold til EMK artikkel 8 må et inngrep i enkeltmenneskers privatliv være «i samsvar med loven». Departementet mener forslaget til lovbestemmelse tilfredsstiller dette kravet.

Det er en forutsetning etter EMK artikkel 8 at inngrep i privatlivet anses som «nødvendig i et demokratisk samfunn». Hensynene for å lagre og utlevere informasjon om beboere i mottak må derfor veies mot belastningen beboeren vil bli påført gjennom inngrepet. Etter departementets mening kan opplysningene som fremskaffes fra mottaksansatte være svært viktige i saksbehandlingen. Utlendingsmyndighetene har dessuten en opplysnings- og undersøkelsesplikt i utlendingssaken, se utl. § 93 fjerde ledd, jf. forvaltningsloven § 17. Opplysninger fra mottak kan bidra til at utlendingssaken blir bedre opplyst. Opplysninger fra mottaket alene vil svært sjelden kunne være avgjørende i asylsaker, men kan komme i tillegg til informasjon som utlendingsmyndighetene fremskaffer på annen måte. Opplysningene vil også kunne foranledige nye undersøkelser. Dersom beboerne opplyses om at opplysninger om vedkommende vil kunne bli overlevert til utlendingsmyndighetene, vil ikke byrden for beboeren etter departementets mening bli for stor sett hen til fordelene det medfører i saksbehandlingen.

Mindreårige asylsøkere som kommer til Norge uten omsorgspersoner har et særlig behov for omsorg og trygghet. Dette er en av oppgavene til ansatte i mottak og omsorgssentre. Ved vurderingen av hvorvidt Norge oppfyller sine menneskerettslige forpliktelser etter EMK, må det derfor tas særskilt hensyn til at asylsøkeren er enslig mindreårig. Det betyr ikke at også informasjon angående enslige, mindreårige asylsøkere i mottak ikke kan overleveres til utlendingsmyndighetene, men departementet mener det er gode grunner for å begrense hvilke opplysninger som kan innhentes. Departementet foreslår derfor at kun opplysninger knyttet til beboerens opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner, alder og opplysninger som gjelder særlig sårbarhet, kan overleveres utlendingsmyndighetene. Det vises for øvrig til vurderingene vedrørende dette i kapittel 5.4.

Etter EMK artikkel 8 må inngrepet i retten til privatliv fremme ett eller flere av følgende formål: Nasjonal sikkerhet, offentlig trygghet, landets økonomiske velferd, forebygge uorden eller kriminalitet, beskytte helse eller moral, eller andres rettigheter og friheter. Innføringen av et unntak fra taushetsplikt for mottaksansatte kan etter departementets mening begrunnes i flere av disse formålene. Vilkåret om at inngrepet må forfølge ett eller flere av de opplistede formålene i EMK artikkel 8, må derfor anses oppfylt.

Samlet mener departementet at vilkårene i EMK artikkel 8 er oppfylt, og den aktuelle innsamlingen av informasjon medfører derfor ikke et brudd på retten til privatliv vernet i EMK artikkel 8.

5.6.2.2 Internasjonal konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17

SP artikkel 17 fastslår at ingen må utsettes for vilkårlige eller ulovlige inngrep i privat- eller familieliv, hjem eller korrespondanse, eller ulovlige inngrep på ære eller omdømme. SP artikkel 17 er ikke ansett å gi en videre rett til privatliv enn EMK artikkel 8, det vises derfor til vurderingen av EMK artikkel 8 ovenfor.

5.6.2.3 FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen)

Et av de grunnleggende prinsippene i barnekonvensjonen er forbudet mot diskriminering i artikkel 2. Som det fremgår ovenfor, mener Juss-Buss at barn i omsorgssentre vil få et dårligere rettslig vern enn barn på barnehjem. Departementet mener det er lite hensiktsmessig å sammenligne denne gruppen med norske barn som bor på barneverninstitusjoner. Barn som bor i asylmottak eller omsorgssentre lever i en uavklart situasjon med hensyn til om de skal bli i landet eller returnere til en omsorgssituasjon i hjemlandet. Departementet mener det ikke er i strid med artikkel 2 å innhente enkelte opplysninger om barn som bor på omsorgssentre eller mottak, blant annet for å få opplysninger om barnets omsorgspersoner. Det er i den foreslåtte bestemmelsen tatt hensyn til at enslige, mindreårige asylsøkere har behov for omsorg på linje med andre barn i en vanskelig situasjon.

I henhold til barnekonvensjonen artikkel 3 annet ledd, påtar partene seg «å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel». Etter departementets mening oppfyller Norge sine forpliktelser til omsorg for enslige, mindreårige asylsøkere ved å iverksette spesielle tiltak som sikrer at barna får tilstrekkelig omsorg i omsorgssentre eller i ordinære mottak (for enslige, mindreårige asylsøkere over 15 år). Lovverket, for eksempel barnevernloven, og rundskriv fra UDI knyttet til barns rettigheter, bidrar til å sikre barn den sikkerhet og omsorg som er nødvendig. Rundskrivet RS 2011-034 Krav til omsorgsarbeid for enslige mindreårige i mottak gjelder omsorgsarbeid for enslige, mindreårige asylsøkere mellom 15–18 år.

Omsorgsarbeidet for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år ivaretas av barnevernet i henhold til barnevernloven. Det at ansatte i mottak og omsorgssentre gis adgang til å bringe videre informasjon om mindreårige beboerne til utlendingsmyndighetene endrer etter departementets syn ikke dette.

Et grunnleggende prinsipp i barnekonvensjonen, jf. artikkel 3 første ledd, er hensynet til barnets beste. Dette gjelder også i saker som omfatter enslige, mindreårige asylsøkere, og barnets beste skal vurderes konkret i hver handling som omfatter barn. Selv om det skal legge vekt på hva som er barnets beste er det også anledning til å legge vekt på andre hensyn, og disse kan også tillegges avgjørende vekt. Departementet har sett hen til vurderingen av barnets beste på generelt grunnlag og foreslår derfor en begrenset opplysningsplikt for ansatte i omsorgssentre og mottaksansatte som jobber med enslige, mindreårige asylsøkere. Den informasjon som gjenstår, og som kan bringes videre til utlendingsmyndighetene, er kun informasjon som det er særlig viktig at utlendingsmyndighetene kan få kjennskap til, for eksempel informasjon om omsorgspersoner i hjemlandet, og som utlendingsmyndighetene trenger for å vurdere hva som er det enkelte barns beste i den konkrete saken. Det vises for øvrig til at også etter gjeldende rett kan ansatte i barnevernet til en viss grad overlevere informasjon til utlendingsmyndighetene om barn, uten at dette utgjør et brudd på reglene om taushetsplikt, se kapittel 3.5 ovenfor. Departementet mener derfor at innføringen av en opplysningsplikt med hensyn til de angitte opplysningene ikke vil være i strid med artikkel 3 om barnets beste.

Bestemmelsen i barnekonvensjonen artikkel 16 dekker samme rett til privatliv som EMK artikkel 8 og SP artikkel 17. Det som fremgår ovenfor vil derfor også gjelde for barn. Det bemerkes at forslaget ikke innebærer at mottakene pålegges å innhente ny informasjon eller på noen måte følge med på enslige, mindreårige asylsøkere. Departementet mener derfor at det ikke vil være tale om en form for overvåkning som vil kunne innebære et brudd på barnets rett til privatliv vernet i artikkel 16.

På bakgrunn av det ovennevnte mener departementet at lovforslaget ikke er i strid med de internasjonale forpliktelser Norge er bundet av.

6 Økonomiske og administrative konsekvenser

6.1 Forslaget

Departementet skrev i høringsbrevet at forslaget kan medføre behov for ytterligere rutiner og opplæring i UDI. Forslaget kan også medføre noe lenger saksbehandlingstid i forbindelse med innhenting av opplysninger. På den annen side kan innhentet informasjon bidra til å belyse uklare forhold, og dermed redusere behovet for annen utredning. Etter departementets syn er det derfor grunn til å tro at forslaget totalt sett kan føre til kortere saksbehandlingstid.

6.2 Høringsinstansenes syn

JD mener forslaget ikke vil medføre behov for økte ressurser utover det som dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

UNE antar at innhenting av informasjon ofte vil komme i tillegg til, og ikke i stedet for annen utredning, og vil inngå i en helhetsvurdering i saken. Nemnda mener at selv om informasjonen ikke gir et vesentlig bidrag til å opplyse saken, vil en ny runde med informasjonsinnhenting føre til lenger saksbehandlingstid. Dersom UDI som følge av økt informasjonsinnhenting treffer flere negative vedtak fordi tvil som tidligere ville ha kommet utlendingen til gode ikke lenger foreligger, kan det føre til at UNE mottar flere klagesaker. Det bør derfor tas høyde for noe økt ressursbruk og saksbehandlingstid i UNE, uten at det er grunnlag for å konkretisere dette nærmere.

NOAS mener forslaget kan bidra til lengre saksbehandlingstid. Advokatforeningen stiller spørsmål ved de mulige virkninger dette lovforslaget kan få for samfunnet. Det antas at det ikke kan være en heldig utvikling dersom en slik rett og plikt til informasjonsinnhenting fra mottakene vil føre til at flere benytter seg av andre botilbud. Juss-buss viser til at departementet mener at det totalt sett kan bli kortere saksbehandlingstid, men sier at de frykter det vil ta tid å etterspørre informasjon, utrede denne og gi tilbakemelding.

6.3 Departementets vurdering

Det er et mindretall av mottakene som i dag er kommunalt drevne, og som derfor etter forslaget vil få andre regler om taushetsplikt å forholde seg til. I hovedsak er det tale om lovfesting av allerede gjeldende praksis i flertallet av mottak, og konsekvensene må dermed antas å være beskjedne. Når det gjelder Advokatforeningens spørsmål om virkninger lovforslaget kan få for samfunnet, og hvorvidt en rett og plikt til informasjonsinnhenting fra mottakene vil kunne føre til at flere benytter seg av andre tilbud, mener departementet at dette vil ha begrenset innvirkning på antall asylsøkere som bor i mottak. Som nevnt er det allerede mulig for de fleste mottakene å overlevere informasjon. På grunn av de begrensingene som ligger i unntaket for taushetsplikten antas heller ikke forslaget å påvirke andelen asylsøkere som bor i mottak i særlig grad.

Lovendringen kan medføre noe økt administrasjon i forbindelse med opplæring og innføring av rutiner. Endringer i retningslinjer for innhenting av informasjon og mulighet for kontradiksjon vil også kunne øke kostnadene noe. Siden informasjonsinnhentingen i hovedsak skal gjelde allerede registrerte opplysninger, antas det ikke at endringene medfører store konsekvenser for mottakene.

Enkelte høringsinstanser har pekt på at saksbehandlingstiden og ressursene brukt i hver enkelt sak i utlendingsforvaltningen kan bli påvirket av lovendringen. UNE mener denne formen for informasjonsinnhenting vil komme i tillegg til, ikke i stedet for, det som allerede gjøres i dag. Det er riktig at økt informasjonsinnhenting kan føre til at det blir gjennomført flere saksutredninger, for eksempel språktester eller aldersundersøkelser, enn tidligere. Departementet legger imidlertid til grunn at informasjonsinnhenting og kvalitetssikring av informasjon i vesentlig grad uansett er en nødvendig del av saksbehandlingen. Lovendringen gjør disse opplysningene lettere tilgjengelig. I så måte kan endringen medføre en effektivisering, samtidig som man sikrer at vedtak blir fattet på et best mulig grunnlag.

Samlet sett antas endringene i lovverket ikke å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Eventuelle økte kostnader forutsettes dekket innenfor gjeldende rammer.

7 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Utlendingsloven § 84 b

Det fremgår av bestemmelsens første ledd at opplysninger skal overleveres «etter anmodning». Med dette menes at de ansatte har en plikt til å overlevere informasjon til utlendingsmyndighetene når slik informasjon er etterspurt. Formuleringen forutsetter at det rettes en skriftlig henvendelse til mottaket med konkrete spørsmål knyttet til en angitt beboer. En anmodning fra utlendingsmyndighetene om å oversende fortløpende informasjon av interesse vedrørende én eller flere beboere, tilfredsstiller ikke kravet i loven.

Med begrepet «utlendingsmyndighetene» menes i denne sammenheng UDI, UNE og PU.

Formuleringen «ansatte som utfører arbeid eller tjeneste i mottak», omfatter alle ansatte ved asylmottak og andre som utfører tjeneste der. Det er derfor ikke bare faste eller midlertidige ansatte som er omfattet, men også for eksempel oppdragstakere. Det ligger en begrensning i at vedkommende må utføre arbeid eller tjenester for asylmottaket og ha et konkret arbeidsforhold med driftsoperatøren. Den ansatte eller den som utfører tjeneste der trenger ikke å ha oppgaver som er konkret knyttet til beboerne. Bestemmelsen gjelder ikke for tolker.

Bare opplysninger som er relevante for sak etter utlendingsloven er omfattet, jf. formuleringen «opplysninger (…) til bruk i sak etter loven her». Dette er ment både å gjelde opplysninger som er relevante i vurderingen av om vilkårene for oppholdstillatelse er oppfylt, samt opplysninger som kan være relevante for saksbehandlingsprosessen, herunder til bruk i tilrettelegging for asylintervju, for vurdering av prioritering av saken, for eksempel som følge av straffbare forhold, iverksetting av tvangsretur eller assistert retur. Det er ingen tidsbegrensning i adgangen til å innhente informasjon, og informasjonen kan innhentes uavhengig av om vedkommende fremdeles bor i mottaket.

Videre fremgår det av bestemmelsen at mottaksansatte har adgang til å gi informasjon til utlendingsmyndighetene på eget initiativ. I tillegg til å ha en plikt til å gi informasjon ved etterspørsel, kan derfor mottaksansatte også på eget initiativ gi utlendingsmyndighetene opplysninger som de tilegner seg i sitt daglige arbeid i mottaket. Hvilke opplysninger som skal kunne overleveres utlendingsmyndighetene, og fremgangsmåten for overlevering, kan bli nærmere regulert i forskrift.

I bestemmelsens annet ledd gis det regler om enslige, mindreårige asylsøkere, uavhengig av om de bor i mottak, omsorgssenter eller i en barneverninstitusjon. Ansatte har etter anmodning kun plikt til å bringe videre visse nærmere angitte opplysninger om enslige, mindreårige asylsøkere til utlendingsmyndighetene. Opplysningene dette gjelder er opplysninger om en beboers opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner, alder og opplysninger som gjelder den mindreåriges særlige sårbarhet. Med særlig sårbarhet hos den mindreårige, menes for eksempel opplysninger som at barnet er eller står i fare for å bli utsatt for menneskehandel, tvangsekteskap eller kjønnslemlestelse.

På samme måte som under første ledd, kan opplysningene også gis etter eget initiativ fra de ansatte, med de begrensningene som er gitt i bestemmelsens annet ledd.

Begrensningen gjelder personer som er registrert som enslige, mindreårige asylsøkere, selv om de er plassert i mottak for voksne på bakgrunn av resultat av aldersundersøkelse. Dersom det i vedtak om oppholdstillatelse legges til grunn at vedkommende ikke er mindreårig, gjelder ikke lenger begrensningen i annet ledd.

Bestemmelsen gjelder også for ansatte i andre barneverninstitusjoner etter bvl. kapittel 5. Dette er institusjoner et barn kan plasseres i dersom barnet for eksempel har rusproblemer, alvorlige atferdsproblemer, eller hun eller han trenger ekstra omsorg på grunn av lav alder eller andre spesielle behov.

Bestemmelsen gjelder ikke for ansatte som er underlagt taushetsplikt etter særlover. Et eksempel på slik særlovgivning er taushetsplikt for helsepersonell etter helsepersonelloven § 21. Taushetsplikten gjelder for alle som defineres som helsepersonell, jf. helsepersonelloven § 3, og som yter helsehjelp i Norge. Dersom en mottaks- eller barnevernsansatt faller inn under definisjonen «helsepersonell» og yter helsehjelp, vil den ansatte ha taushetsplikt etter helsepersonelloven § 21.

Tredje ledd gir hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift, herunder om hvilke opplysninger som kan utleveres etter første ledd, fremgangsmåten for innhenting av opplysningene og den videre behandling av de innhentede opplysninger.

Barnevernloven § 6-7

Det foreslås at det av pedagogiske grunner inntas en henvisning i barnevernloven § 6-7 tredje ledd til utlendingsloven § 84 b annet ledd. Henvisningen gjelder barn som har kommet til riket og søkt beskyttelse (asyl) uten foreldre eller andre med foreldreansvar, og som har opphold i omsorgssenter etter barnevernloven kapittel 5 A eller i andre barneverninstitusjoner etter lovens kapittel 5.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i utlendingsloven m.m. (unntak fra taushetsplikt).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i utlendingsloven m.m. (unntak fra taushetsplikt) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i utlendingsloven m.m. (unntak fra taushetsplikt)

I

I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her skal ny § 84 b lyde:

§ 84 b Unntak fra taushetsplikt for ansatte i mottak og omsorgssentre mv.

Ansatte som utfører arbeid eller tjeneste i mottak, skal etter anmodning gi utlendingsmyndighetene opplysninger om en beboer til bruk i sak etter loven her, herunder iverksetting av vedtak som innebærer at beboeren må reise ut av landet. De ansatte har adgang til å gi opplysninger om beboeren på eget initiativ. Opplysninger etter første og annet punktum kan gis uten hinder av reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 flg.

For beboere som er enslige, mindreårige asylsøkere, kan utlendingsmyndighetene bare anmode ansatte, som nevnt i første ledd og ansatte i omsorgssentre for mindreårige og barneverninstitusjoner, jf. barnevernloven kapittel 5 og 5 A, om opplysninger som gjelder den mindreåriges opprinnelsesland, identitet, omsorgspersoner, alder og særlige sårbarhet. De ansatte har adgang til å gi disse opplysningene på eget initiativ. Opplysninger etter første og annet punktum kan gis uten hinder av taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 flg. og barnevernloven § 6-7.

Kongen kan gi forskrift om hvilke opplysninger som skal gis etter første ledd, om fremgangsmåten for innhenting av opplysninger etter første og annet ledd, og den videre behandling av de innhentede opplysninger.

II

I lov 17. juli 1992 nr. 100 om barnevernstjenester skal § 6-7 tredje ledd nytt femte punktum lyde:

For barn som har kommet til riket og søkt beskyttelse (asyl) uten foreldre eller andre med foreldreansvar, og som har opphold i omsorgssenter for mindreårige, jf. lovens kapittel 5 A, eller i barneverninstitusjon etter lovens kapittel 5, gjelder reglene om utlevering av opplysninger i utlendingsloven § 84 b annet ledd.

III

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.

Fotnoter

1) Det overordnede ansvaret for regjeringens innvandrings- og flyktningpolitikk er senere overført til Justis- og beredskapsdepartementet.