Prop. 82 L

(2014–2015)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringar i opplæringslova og privatskolelova (krav om relevant kompetanse i undervisningsfag m.m.)

Tilråding frå Kunnskapsdepartementet 27. mars 2015, godkjend i statsråd same dagen. (Regjeringa Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

Denne proposisjonen inneheld framlegg til endringar i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) og lov 4. juli 2003 nr. 84 om private skolar med rett til statstilskot (privatskolelova). Kunnskapsdepartementet foreslår følgjande lovendringar:

endre reglane om krav om relevant kompetanse i undervisningsfag (kapittel 3)

klargjere kva avgjerder i skolesamanheng som barneverntenesta kan ta på vegner av barnet når barneverntenesta har overteke omsorga for barnet (kapittel 4)

endre namnet på faget religion, livssyn og etikk (RLE) (kapittel 5)

tekniske endringar i opplæringslova (kapittel 6)

Framlegget om å klargjere kva avgjerder i skolesamanheng som barneverntenesta kan ta på vegner av barn, er utarbeidd i samarbeid med Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet.

2 Høyring

Departementet sende høyringsbrev vedlagt høyringsnotat med framlegg til endringar i opplæringslova og privatskolelova ut til høyring 22. oktober 2014 med høyringsfrist 5. januar 2015. Det kom inn til saman 92 høyringssvar. Nokre av høyringsfråsegnene er sende inn på vegner av fleire kommunar, institusjonar eller organisasjonar. Det er derfor i realiteten 106 høyringsinstansar.

Høyringsinstansane sine synspunkt på dei enkelte framlegga er samanfatta under omtalen av kvart framlegg.

Høyringsbrevet har gått ut til desse høyringsinstansane:

Departementa

Barneombodet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

Datatilsynet

Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Bergen

Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultetet ved Universitetet i Tromsø

Det utdanningsvitskaplege fakultetet ved Universitetet i Oslo

Forbrukarombodet

Forbrukarrådet

Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG)

Forskingsrådet

Fylkesmennene

Helsedirektoratet

Helsetilsynet

Integrerings- og mangfaldsdirektoratet

Likestillings- og diskrimineringsombodet

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanninga (NOKUT)

Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring (NAFO)

Norsk institutt for forsking om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

Riksarkivet

Senter for IKT i utdanninga

Sentraleininga for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

Språkrådet

Statistisk sentralbyrå (SSB)

Statlege grunnskolar og vidaregåande skolar

Statlege høgskolar

Sysselmannen på Svalbard

Universitet

Utdanningsdirektoratet

VOX Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk

Riksrevisjonen

Sametinget

Sivilombodsmannen

Fylkeskommunane

Kommunane

Longyearbyen lokalstyre

Abelia

Akademikerne

Antirasistisk senter

Arbeidsgivarforeininga Spekter

Atferdssenteret

Barnevakten

Buddhistforbundet

Det Mosaiske Trossamfunn

Dysleksiforbundet

Elevorganisasjonen

Fafo

Fellesorganisasjonen (FO)

Forandringsfabrikken

Forum for Friskoler

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

Friskolenes Kontaktforum

Godkjente Norske Utenlandsskolers Forening (GNUF)

Hovedorganisasjonen Virke

Human Etisk Forbund

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Institutt for samfunnsforskning (ISF)

ISAAC Norge (International Society for Augmentative and Alternative Communication)

Islamsk Råd Norge

Jesus Kristi Kirke av Siste Dagers Hellige

Kristne Friskolers Forbund (KFF)

Organisasjonen for kommunesektoren (KS)

Landsforeningen for barnevernsbarn

Landsrådet for Noregs barne- og ungdomsorganisasjonar (LNU)

Landsorganisasjonen i Noreg (LO)

Lykkelige barn – nettverket for foreldre med høyt begavede barn

Lærernes Yrkesforbund (LY)

Læringsmiljøsenteret

Multikulturelt Initiativ- og Ressursnettverk (MIR)

Nordisk institutt for studium av innovasjon, forsking og utdanning (NIFU)

Noregs Handikapforbund

Norsk Barnevernlederorganisasjon (NOBO)

Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU)

Norsk foreldrelag for funksjonshemmede

Norsk Fosterhjemsforening

Norsk innvandrerforum

Norsk Lektorlag

Norsk religionshistorisk forening

Norsk Skoleleiarforbund

Norsk Studentorganisasjon

Norsk Montessoriforbund

Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL)

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Private grunnskolar

Private høgskolar

Private vidaregåande skolar

Redd Barna

Raudekrossen

Samarbeidsforum for estetiske fag (SEF)

Samarbeidsforum for funksjonshemmedes fellesorganisasjon (SAFO)

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL)

Skolenes landsforbund

Steinerskoleforbundet

Stiftelsen Barnas rettigheter

Utdanningsforbundet

UNICEF Noreg

Unio – Hovudorganisasjonen for universitets- og høgskoleutdanna

Universitets- og høgskolerådet

Vaksenopplæringsforbundet (VOFO)

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

3 Framlegg om å endre reglane om krav om relevant kompetanse i undervisningsfag

Framlegget går ut på å endre lovføresegna om relevant kompetanse i undervisningsfag slik at det kan innførast krav for alle lærarar. Samtidig foreslår departementet å oppheve det særlege høvet skolar med små ungdomstrinn har til å fråvike kompetansekrava for undervisning.

3.1 Bakgrunnen for framlegget

I 2012 vedtok Stortinget at lærarar skal ha relevant kompetanse i dei faga dei skal undervise i. Kravet om relevant fagkompetanse gjeld i dag berre dei lærarane som arbeider fast i skolen, og som er ferdig utdanna i 2014 eller seinare. Det vil seie at kravet ikkje gjeld alle dei som fylte krava for å bli tilsett i undervisningsstilling før 1. januar 2014.

I den politiske plattforma til regjeringa, Sundvolden-erklæringa, heiter det at regjeringa vil krevje at «alle lærere fra 1. trinn skal ha fordypning i de basisfagene de underviser i». Dette er utdjupa i strategien Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen, som regjeringa la fram hausten 2014. I strategien heiter det mellom anna:

«Gode lærere behersker faget sitt godt, skaper et positivt klima i klasserommet og varierer undervisningen ut fra elevenes behov. De har også kunnskap om grunnleggende ferdigheters betydning for læring. En kartlegging fra 2014 viser at mange lærere i grunnskolen i for liten grad har fordypning i undervisningsfagene sine.

Regjeringen vil at alle lærere i grunnskolen som underviser i de sentrale fagene matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk tegnspråk, skal ha fordypning i faget. For å nå dette målet, vil regjeringen skjerpe kompetansekravene og gjennomføre en omfattende satsing på videreutdanning for lærere.»

I strategien viser ein òg til det særlege høvet som skolar med små ungdomstrinn har til å fråvike kompetansekrava for undervisning:

«Regjeringen vil fremme forslag om å oppheve denne unntaksordningen. Skolene vil kunne få dekket sitt behov for en viss fleksibilitet gjennom den ordinære unntaksmuligheten for skoleeier. (…) Regjeringen mener det er viktig at reglene om lærerkompetanse skal være like, uansett skolestørrelse.»

Dette er bakgrunnen for at departementet no foreslår

å endre lovføresegna om relevant kompetanse i undervisningsfag slik at det kan innførast krav for alle lærarar

å oppheve det særlege høvet skolar med små ungdomstrinn har til å fråvike kompetansekrava for undervisning

3.2 Gjeldande rett

3.2.1 Opplæringslova og forskrift til opplæringslova

Opplæringslova med forskrift inneheld i dag to typar kompetansekrav for dei som skal undervise i skolen: 1) kompetansekrav for å kunne bli tilsett i undervisningsstilling og 2) krav om at lærarane må ha relevant kompetanse i faga dei skal undervise i. For begge typane kompetansekrav er det overordna kravet om relevant kompetanse fastsett i opplæringslova § 10-1 (tilsetjing) og § 10-2 (undervisning). Meir detaljerte krav er fastsette i forskrift til opplæringslova kapittel 14 Krav til kompetanse ved tilsetjing og undervisning.

Opplæringslova § 10-1 gjeld i utgangspunktet for alle som skal tilsetjast i undervisningsstilling i grunnskolen og i den vidaregåande skolen. Dersom det ikkje er søkjarar som fyller dei kompetansekrava for tilsetjing som er gitte i § 10-1 og dei tilhøyrande forskriftsføresegnene, kan likevel søkjarar som ikkje fyller kompetansekrava, tilsetjast mellombels. Dette følgjer av opplæringslova § 10-6. Ei slik mellombels tilsetjing skal vare til og med 31. juli, med mindre det er avtala ein kortare tilsetjingsperiode. Dersom det ikkje er søkjarar som fyller kompetansekrava for tilsetjing, er det òg mogleg å tilsetje ein søkjar som er i gang med relevant utdanning, på det vilkåret at utdanninga blir fullført, jf. opplæringslova § 10-6a.

Kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag i opplæringslova § 10-2 tok til å gjelde 1. januar 2014. Opplæringslova § 10-2 første ledd seier at tilsette som skal undervise, må ha relevant kompetanse i dei faga dei skal undervise i. Kva kravet inneber i ulike fag og på ulike årstrinn, går fram av forskrift til opplæringslova kapittel 14. Opplæringslova § 10-2 andre ledd opnar for at departementet òg kan fastsetje at det ikkje skal stillast krav om relevant fagkompetanse i enkelte fag. På barnetrinnet er til dømes krava avgrensa til å gjelde norsk, samisk, norsk teiknspråk og matematikk.

Det er i dag fastsett følgjande krav til kompetanse ved undervisning:

På barnetrinnet:

30 studiepoeng relevant kompetanse for å undervise i faga norsk, samisk, norsk teiknspråk eller matematikk

På ungdomstrinnet:

60 studiepoeng relevant kompetanse for å undervise i faga norsk, samisk, norsk teiknspråk, matematikk eller engelsk

30 studiepoeng relevant kompetanse for å undervise i dei fleste andre fag

På vidaregåande skole:

60 studiepoeng / 1 år relevant kompetanse for å undervise i alle fag, med unntak av faget prosjekt til fordjuping

Det går fram av forarbeida at det er skoleeigaren sitt ansvar å vurdere kva slags utdanning som kan seiast å vere relevant for å undervise i det aktuelle faget på det aktuelle trinnet.[1] Dette vil òg seie at eit fag ikkje nødvendigvis må samsvare nøyaktig med eit undervisningsfag for å kunne bli vurdert som relevant. Ifølgje forarbeida vil skoleeigaren til dømes «kunne vurdere om ei ingeniørutdanning kan seiast å innehalde tilstrekkeleg mange studiepoeng som er relevante for å undervise i matematikk».

Av opplæringslova § 10-2 tredje ledd går det fram at kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag ikkje gjeld

den som er mellombels tilsett etter § 10-6 eller etter arbeidsmiljølova (vikarar)

den som er tilsett på vilkår etter § 10-6a

den som før føresegna tok til å gjelde, hadde tilfredsstillande kompetanse for å bli tilsett i undervisningsstilling

den som etter at føresegna tok til å gjelde, fullfører den tidlegare allmennlærarutdanninga

Slik reglane er i dag, gjeld derfor kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag dei som har fast tilsetjing i skolen, og som har fullført lærarutdanninga si i 2014 eller seinare. Når det er eit skjeringspunkt 1. januar 2014, kjem det av at krava heng saman med dei nye grunnskolelærarutdanningane. Grunnskolelærarutdanningane erstatta den tidlegare allmennlærarutdanninga hausten 2010. Det første ordinære kullet avslutta derfor studiet våren 2014 og er det første som blir omfatta av kravet om relevant undervisningskompetanse. I ein overgangsperiode vil det kunne bli utdanna enkelte allmennlærarar, sjølv om institusjonane ikkje lenger tilbyr denne utdanninga. For at alle med allmennlærarutdanning skal vere likestilte, er også desse kandidatane fritekne for kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag.

Det følgjer av opplæringslova § 10-2 fjerde ledd at skoleeigaren om nødvendig kan avgjere at ein lærar kan undervise sjølv om vedkommande ikkje fyller kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget. Føresetnaden for dette er at skolen ikkje har nok kvalifiserte lærarar i faget. Ifølgje forarbeida til lova er det òg ein føresetnad at faga er fordelte mellom lærarane slik at krava kan bli fylte i størst mogleg grad. § 10-2 fjerde ledd opnar dermed for at skoleeigaren kan få gjennomført den opplæringa som elevane har rett og plikt til, også der læraren ikkje har relevant fagkompetanse. Det går fram av forarbeida at det er skoleeigaren sitt ansvar å vurdere om det kan setjast i verk tiltak som gjer det unødvendig å fråvike kompetansekrava. Det er presisert at dette ikkje inneber eit krav om å avslutte eller endre arbeidsforhold, eller om å tilsetje fleire lærarar enn det verksemda treng. Avgjerder etter § 10-2 fjerde ledd blir ikkje rekna som enkeltvedtak, og reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova gjeld derfor ikkje. Dersom skoleeigaren ser seg nøydd til å fråvike kravet, må det takast stilling til dette på nytt kvart skoleår.

I opplæringslova § 10-2 femte ledd er det gitt ein særleg regel for skolar med små ungdomstrinn, det vil seie ungdomstrinn som har færre enn 60 elevar og færre enn 5 lærarårsverk. Som i § 10-2 fjerde ledd føreset ei avgjerd om unntak etter femte ledd at verksemda ikkje har nok kvalifiserte lærarar i faget, og at faga er fordelte mellom lærarane slik at krava kan fyllast i størst mogleg grad. Men på små ungdomstrinn kan ein ta avgjerd om dette for heile ungdomstrinnet, det må ikkje gjerast per lærar per fag. Det er heller ikkje nødvendig å ta stilling til dette kvart år.

Kompetansekrava for tilsetjing og undervisning gjeld òg ved spesialundervisning. Spesialundervisning skal derfor i utgangspunktet bli gitt av ein lærar som fyller kravet om relevant fagkompetanse i faget. Etter opplæringslova § 5-5 tredje ledd kan likevel kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget fråvikast dersom ei konkret vurdering av eleven og den spesialundervisninga som skal bli gitt, tilseier det. Dette må i så fall gå fram av enkeltvedtaket om spesialundervisning og må grunngivast ut frå fagleg-pedagogiske årsaker. Det finst ikkje eit tilsvarande høve til å fråvike tilsetjingskrava.

Det er skoleeigaren sitt ansvar å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda. Dette følgjer av opplæringslova § 10-8. Skoleeigaren skal ha eit system som gir mellom anna undervisningspersonalet høve til nødvendig kompetanseutvikling. Formålet med slik kompetanseutvikling er å fornye og utvide den faglege og pedagogiske kunnskapen og å halde seg orientert om og vere på høgd med utviklinga i skolen og samfunnet.

3.2.2 Private skolar

Opplæringslova § 2-12 tredje ledd seier at kompetansekrava i § 10-1 (tilsetjing) og § 10-2 (undervisning) òg gjeld for private grunnskolar. Departementet kan likevel gjere unntak frå krava i andre og tredje ledd for utanlandske og internasjonale grunnskolar i Noreg.

For private skolar med rett til statstilskot slår privatskolelova § 4–2 første ledd fast at opplæringslova §§ 10–1 og 10-2 med tilhøyrande forskrifter gjeld tilsvarande. Ved skolar som er godkjende på grunnlag av ei anerkjend pedagogisk retning, følgjer det av privatskolelova § 4–2 tredje ledd at departementet kan godkjenne alternative kompetansekrav ved tilsetjing av undervisningspersonale. Vidare opnar forskrift til privatskolelova § 8A-1 for at departementet kan godkjenne alternative kompetansekrav for undervisning ved slike skolar. Ved tilsetjing på skolar som er godkjende på religiøst grunnlag, kan departementet òg godkjenne tilleggskompetansekrav, jf. privatskolelova § 4-2 tredje ledd andre punktum.

Regjeringa vil i 2015 òg fremje ein lovproposisjon med framlegg til endringar i privatskolelova. Kompetansereglane for private skolar med rett til statstilskot foreslår regjeringa i all hovudsak å føre vidare.

3.3 Høyringsframlegget

I høyringsnotatet foreslo departementet å endre opplæringslova slik at ho gjer det mogleg å stille krav om relevant kompetanse i undervisningsfag for alle lærarar. Departementet foreslo å oppheve opplæringslova § 10-2 tredje ledd andre punktum. Ei slik lovendring har til følgje at lærarar som fullførte utdanninga si før 1. januar 2014, ikkje lenger vil vere fritekne for kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag i § 10-2 første ledd. Ho har òg til følgje at dei som har fullført den tidlegare allmennlærarutdanninga etter 1. januar 2014, ikkje lenger vil vere fritekne for kravet.

Departementet forslo ikkje endringar i reglane om tilsetjing.

Departementet viste til regjeringsstrategien Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen i høyringsnotatet. Det går fram av strategien at formålet med å endre lovføresegna om relevant kompetanse i undervisningsfag er at ho skal gjelde for alle lærarar som underviser i faga matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk i grunnskolen. Departementet foreslo ikkje å regulere dette i opplæringslova, men meinte at den nærmare reguleringa av fag og årstrinn bør gå fram av forskrift til opplæringslova, i samsvar med måten kompetansekrava elles er regulerte på.

Dei gjeldande forskriftsføresegnene stiller ikkje krav om relevant fagkompetanse for å kunne undervise i engelsk på barnetrinnet. Dette følgjer av forskrift til opplæringslova § 14-2 siste ledd. Departementet orienterte derfor også om at det vil bli sendt på høyring eit framlegg om å endre dei gjeldande forskriftskrava slik at ein lærar må ha 30 studiepoeng relevant kompetanse for å kunne undervise i engelsk på barnetrinnet, uavhengig av når læraren fullførte utdanninga si.

Departementet foreslo òg å oppheve den særlege unntaksordninga for skolar med små ungdomstrinn som i dag er fastsett i opplæringslova § 10-2 femte ledd.

Departementet foreslo ikkje å oppheve det høvet skoleeigarane har til å fråvike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag etter § 10-2 fjerde ledd. Departementet viste til Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen, der det går fram at regjeringa meiner denne ordninga i utgangspunktet bør førast vidare i 10 år. Dette vil vere nødvendig for å kunne vidareutdanne lærarar som ikkje fyller kompetansekrava i dag, og for å kunne byggje tilstrekkeleg kapasitet og kvalitet i vidareutdanningstilboda. Målet er at alle grunnskolar skal kunne fylle krava i matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk innan utgangen av perioden på 10 år. For skolar der dette blir særleg vanskeleg, bør ordninga kunne førast vidare i 5 år til.

Det gjekk fram av høyringsnotatet at regjeringa ville trappe opp den statlege satsinga på vidareutdanning for å leggje til rette for at kompetansekrava kan fyllast. På bakgrunn av ei utvalsundersøking som SSB gjennomførte i 2014, meinte departementet at det årleg vil vere behov for om lag 3 500 studieplassar i norsk, matematikk og engelsk dersom kompetansekrava skal fyllast innan det har gått 10 år. Det var teke med i reknestykket at lærarar frå dei nye grunnskolelærarutdanningane i stor grad vil ha erstatta dei lærarane som i dag er over 60 år, når denne perioden er omme.

3.4 Høyringsfråsegner

80 høyringsinstansar har uttala seg om framlegget til endringar i reglane om krav om relevant kompetanse i undervisningsfag.

29 høyringsinstansar støttar departementet sitt framlegg om å innføre krav om relevant kompetanse i undervisningsfag for alle lærarar, 31 støttar det ikkje. 13 instansar kommenterer framlegget utan at dei tek tydeleg stilling til om dei støttar det eller ikkje. Dei resterande 7 høyringsinstansane har ikkje merknader til framlegget.

Det er færre som tek stilling til framlegget om å oppheve den særlege ordninga for små ungdomstrinn. I enkelte av fråsegnene er det noko uklart om den merknaden som er gitt, òg knyter seg til dette framlegget, men departementet forstår det slik at 22 av høyringsinstansane støttar framlegget, mens 20 ikkje gjer det. 38 instansar tek ikkje stilling eller har ingen merknader i det heile til dette framlegget.

Blant dei som heilt eller delvis støttar framlegget om å innføre krav om relevant kompetanse i undervisningsfag for alle lærarar, er det 5 fylkeskommunar og 9 kommunar.

Buskerud fylkeskommune skriv mellom anna:

«Solid fagkompetanse er et viktig fundament for å utøve lærergjerningen på en trygg og god måte. En faglig trygg lærer vil ha best forutsetninger for å gi god og variert undervisning som understøtter ulike elevers læring optimalt.

Det er et viktig grep at kravet om relevant kompetanse i økt grad gjøres gjeldende for fagene norsk, samisk, norsk tegnspråk, matematikk og engelsk i grunnskolen. Disse fagene inneholder grunnleggende ferdigheter som all annen utdanning bygger på.»

Blant dei andre som heilt eller delvis støttar framlegget, er Foreldreutvalet for grunnopplæringa, Språkrådet, NHO, fleire institusjonar innanfor høgare utdanning og Norsk Lektorlag. Den sistnemnde instansen held mellom anna fram dette:

«Norsk Lektorlag støtter forslaget om å endre reglene om krav om relevant kompetanse i undervisningsfag. Vi er glad for at departementet foreslår innskjerping av kravene. Dette har Norsk Lektorlag etterlyst lenge, og vi mener at innskjerpingen bør være sterkere selv om vi har forståelse for at alle slike innskjerpinger støter på praktiske hindringer og økonomiske begrensninger.»

NHO skriv at dei meiner «det er nødvendig med klare kompetansekrav for alle som underviser i hele grunnopplæringen. Den danner grunnlaget for elevenes mulighet til å lykkes i arbeidslivet og dermed være med på å gi viktige bidrag til landets humankapital – vårt viktigste konkurransefortrinn. For norsk næringsliv er det avgjørende betydning at grunnopplæringen holder høy kvalitet.»

Det humanistiske fakultet ved Universitetet i Oslo seier at dei «er positive til at unntaksbestemmelsen i § 10-2 oppheves, slik at flest mulig lærere får undervisningskompetanse i de fagene de underviser i. Vi mener dette vil heve fagenes stilling i skolen og at undervisningskvaliteten vil styrkes.»

Fleire høyringsinstansar meiner at kompetansekrava bør vere strengare og/eller gjelde i fleire fag. Somme høyringsinstansar meiner at det foreslåtte kravet bør innførast for alle fag i skolen. Enkelte meiner prinsipielt sett at det er uheldig at kompetansekrava skil mellom faga. Dette gjeld òg høyringsinstansar som i utgangspunktet ikkje støttar lovframlegget. Somme høyringsinstansar ønskjer òg at det skal innførast andre typar kompetansekrav enn dei som knyter seg til undervisningsfaga.

Enkelte høyringsinstansar meiner framlegget vil vere vanskeleg å gjennomføre dersom det blir vedteke.

Fylkesmannen i Finnmark sluttar seg til framlegget, men meiner det vil kunne vere utfordrande for fleire kommunar å få gjennomført vidareutdanning for alle dei lærarane som ikkje fyller krava, innan utgangen av perioden på 10 eller 15 år. I ei felles fråsegn skriv dei skolefagleg ansvarlege i Bremanger, Vågsøy, Selje, Eid, Gloppen, Hornindal og Stryn at det blir uråd å fylle lovkravet om relevant undervisningskompetanse for mange av skolane i regionen. Fylkesmannen i Rogaland har denne merknaden:

«I Lærarløftet er det lagt opp til at kompetansekrava skal kunne innfriast i løpet av ein tiårsperiode (15 år for skolar med særlege utfordringar) gjennom vidareutdanningssatsinga Kompetanse for kvalitet. Vi trur ikkje det er mogeleg for små skolar å klare dette. Det er så få lærarar på dei minste skolane at det reint faktisk og matematisk ikkje vil gå opp.»

Enkelte høyringsinstansar peikar på at det alt i dag er krevjande å få tak i lærarar med relevant kompetanse, og at det venteleg blir større mangel på lærarar i åra som kjem.

KS viser til SSB-rapporten Framskrivinger av befolkning og arbeidsstyrke etter utdanning med alternative forutsetninger for innvandring frå 2014 og peikar på at dei nye framskrivingane tyder på ein lærarmangel på i underkant av 38 000 i 2025. KS seier vidare at dei ønskjer velkvalifiserte lærarar i skolen, men at dei ikkje støttar framlegget:

«Begrunnelsen for dette er at det er tvilsomt at dette kravet vil gi resultater som er i tråd med de ressurser som må legges inn for å sikre at kravene nås, og fordi kravene skal realiseres i en tidsperiode der det er all grunn til å tro at vil være vanskelig å få nok lærere som fyller dagens kvalifikasjonskrav.»

Sandnes kommune, som heller ikkje støttar framlegget, peikar på at skolane vil få store utfordringar med å finne vikarar for dei lærarane som skal delta i vidareutdanningssatsinga:

«Det er i dag vanskeligheter med å skaffe lærere med godkjent utdanning. Fra mange hold pekes det på økende lærermangel i årene som kommer. I en slik situasjon vil et omfattende program for videreutdanning av lærere, føre til at lærere med godkjent pedagogisk utdanning, men manglende faglig fordypning etter de nye bestemmelsene, blir erstattet av lærere som verken har godkjent pedagogisk utdanning eller faglig fordypning. Det er ikke ønskelig. Ikke minst av hensyn til elevene.»

Også fleire andre høyringsinstansar meiner at framlegget vil føre til store utfordringar når det gjeld å skaffe vikarar, og at dette kan påverke læringsmiljøet negativt i den perioden vidareutdanningssatsinga varer.

Fleire av høyringsinstansane som ikkje støttar framlegget, meiner det er problematisk å innføre kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget også for dei lærarane som alt jobba i skolen då kravet blei innført for første gong i 2014.

Utdanningsforbundet held fram at dei støttar departementet sine intensjonar om høg kompetanse i skolen, men går imot framlegget:

«Vi meiner krav til kompetanse for undervisning i fag ideelt sett bør omfatte alle fag på alle steg i alle skuleslag. Samstundes må vedtekne krav i lov og forskrift vere realistiske i notida slik at alle lærarar, skuleleiarar og skuleeigarar har rimeleg høve til å oppfylle krava utan at lærarar vert stempla som ukvalifiserte. Utdanningsforbundet meiner difor at vi må gå stegvis fram på vegen mot dette målet.

Utdanningsforbundet meiner dagens lovtekst i tilstrekkeleg grad varetar behovet for å styrkje fagkompetansen til lærarane i dei faga de skal undervise i og samstundes tek høgd for den faktiske situasjonen i skulen i dag. Vi meiner reglane for unnatak § 10-2 tredje ledd bør førast vidare, og går såleis mot departementet sitt framlegg til endring.

Vi meiner departementet gjennom sitt framlegg sender uheldige signal til mange lærarar som i dag er tilsette og gjer ein god jobb i skulen om at dei ikkje lenger er kvalifiserte til jobben dei gjer.»

Skolenes landsforbund støttar heller ikkje framlegget og meiner det vil gi urimelege konsekvensar for stillingsvernet i skolesektoren. Dei meiner endringa har til følgje at dei fleste lærarar no vil miste kompetansen sin i eitt eller fleire fag, og at mange skoleeigarar ikkje vil ha kapasitet til å tilby vidareutdanning i det omfanget det er behov for. Dersom skoleeigarane må nytte seg av unntaksordningane i stor grad, meiner Skolenes landsforbund at kompetansekravet ikkje vil gi den ønskte effekten når det gjeld kompetanseheving, men vil kunne resultere i svekt tillit til skolen. Også Steinerskoleforbundet og Rudolf Steinerhøyskolen meiner at framlegget grip inn i stillingsvernet for lærarar som alt er tilsette, og «som gjennom år har vist sin reelle kompetanse».

Stavanger kommune går mot framlegget og ber departementet vurdere om ikkje det er mogleg å oppnå den ønskte effekten med meir positivt retta tiltak:

«Stavanger kommune vil påpeke at en av norsk skoles fremste utfordringer fremover er å beholde og rekruttere kompetente lærere. I en slik situasjon kan det virke uheldig å endre ett lovverk med tilbakevirkende kraft på en måte som gjør at en rekke kommuner, skoler og enkeltlærere formelt sett defineres til å «ikke være gode nok». Dette kan skape ett unødvendig negativ fokus. Med mindre det tilføres svært store ressurser, for raskt å lukke det eventuelle gapet mellom reell formell kompetanse, og de formelle krav til kompetanse, risikerer man å skape en negativ oppfattelse av enkeltlærere, skoler og skolesystem.»

Utdanningsforbundet, Skolenes landsforbund og LO er redde for at framlegget skal føre til fleire deltidstilsette og mellombelse tilsetjingar.

Enkelte høyringsinstansar meiner forskingsfunn om samanhengen mellom formalkompetanse og elevprestasjonar ikkje er eintydige, og at det er usikkert om framlegget og vidareutdanningssatsinga vil føre til ei kompetanseheving som får dei intenderte effektane. Andre uroar seg over at det går mot eit faglærarsystem på barnetrinnet, slik at elevane mistar den tryggleiken det gir å kunne ha få vaksne å relatere seg til.

Somme høyringsinstansar viser til at skoleeigarane alt har eit ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda etter opplæringslova § 10-8, eller peikar på at framlegget vil gå ut over satsinga på andre fag eller andre typar kompetanseutvikling. KS held fram at kommunar, fylkeskommunar og skolar ønskjer å tilsetje lærarar som er best mogleg kvalifiserte til å undervise. KS fryktar at framlegget vil føre til at rektorar og skoleleiarar mistar eit viktig styringsmiddel for å sikre kvaliteten i opplæringa, og at dei må bruke tida si på å administrere formelle krav framfor å sikre god kompetanse samla sett på den enkelte skolen.

Kommunane Hyllestad, Askvoll, Fjaler, Solund, Gulen og Høyanger meiner framlegget bind opp vidareutdanningsmidlane til dei faga der det no skal stillast krav om relevant kompetanse for alle lærarar:

«Dette gjev lite rom for skuleeigar til å disponere arbeidskrafta slik dei meiner det vil vere best for skulen og elevane. Handlingsrommet er tilnærma lik null i den perioden dette skal gjennomførast. (…) Krav om fordjuping i fag også for dei lærarane som var tilsett før 1. januar 2014 vil gjere at midlane til vidareutdanning einsidig går til dei prioriterte faga og det meste av midlane går til individuell kompetanseheving.»

Enkelte høyringsinstansar peikar på at dei kommunale utgiftene vil auke dersom framlegget blir vedteke. Andre føreset at staten dekkjer meirutgiftene ved framlegget.

Bergen kommune støttar framlegget, men skriv:

«Per i dag har skoleeier ikke utgifter med lærere som tar videreutdanning i naturfag og matematikk. Denne ordningen bør innføres også for norsk og engelsk. Når det gjelder økte lønnsutgifter i forbindelse med at et betydelig antall lærere kommer over i en ny stillingskode etter videreutdanning forutsetter Bergen kommune at midler til dette settes av sentralt.

I forbindelse med kompetanseutviklingsforslagene for lærerne i grunnskolen mener Bergen kommune at statens tilskudd til vikarkostnader må økes fra 75 prosent til 100 prosent av årsverkkostnaden slik at kommunene ikke får uventede merutgifter.»

Skolenes landsforbund og Utdanningsforbundet meiner at den enkelte læraren ikkje skal måtte bere kostnaden ved endra kompetansekrav. Utdanningsforbundet skriv at dei ikkje er samde i departementet si vurdering av kva økonomiske og administrative konsekvensar framlegget kjem til å få:

«Departementet legg dagens system for vidareutdanning med ei vikarordning og ei stipendordning til grunn for sine kostnadsberekningar. Dagens system er eit tilbod om vidareutdanning – ikkje ei plikt. Viss ein lærar skal kunne påleggjast vidareutdanning etter at ei lovendring med tilbakeverkande kraft har medført at læraren ikkje lenger har relevant kompetanse, må det etter Utdanningsforbundet sitt syn vere ein absolutt føresetnad at slik vidareutdanning skjer utan omkostningar for den einskilde lærar. Det er kommunen/skuleeigar si plikt til å skaffe seg rett og nødvendig kompetanse. Framlegget frå departementet kan lesast som at utfordringar knytt til kompetansekravet vert privatisert og gjort til eit problem for læraren/profesjonen og ikkje vert plassert der det hører heime, hos skuleeigar.»

KS peikar på at det etter opplæringslova er kommunane og fylkeskommunane som har ansvaret for at skolane har den rette og nødvendige kompetansen:

«Dette innebærer at det eventuelt vil bli skoleeiers og arbeidsgivers ansvar å sørge for at berørte lærere har tilstrekkelig kompetanse. I høringsnotatet omtales nåværende system for videreutdanning, Kompetanse for kvalitet, uten at det fremgår eksplisitt hvordan departementet mener at utgiftene til videreutdanning skal fordeles ved en eventuell lovendring. Det slås fast at det er vanskelig å anslå hvor store merutgifter kommunene og fylkeskommunene vil få til videreutdanning. Et spørsmål er en eventuell fordeling mellom stat og kommunesektor, men det vil også være spørsmål om i hvilken grad lærerne selv skal bidra slik de i dag gjør innenfor Kompetanse for kvalitet. Høringsnotatet viser til gjeldende tariffavtaler og viser til at videreutdanning som gjennomføres for å fylle eventuelle nye kompetansekrav, vil kunne innebære økte lønnsutgifter. KS vil påpeke at det vil føre til økte lønnsutgifter. KS savner en nærmere redegjørelse av de mer arbeidsrettslige sidene ved forslaget, som for eksempel eventuelle konsekvenser for ansettelsesforholdet dersom en lærer ikke vil eller kan ta nødvendig videreutdanning. KS savner videre en vurdering av eventuelle nye rapporterings- og dokumentasjonskrav som følger av en lovendring.

Ved en eventuell lovendring forutsetter KS en utstrakt dialog om både organiseringen og finansieringen av videreutdanning og konsekvenser for kommunesektorens lønnsutgifter.»

Enkelte av universitets- og høgskolemiljøa som har uttala seg, er skeptiske til om det er stor nok kapasitet i universitets- og høgskolesektoren til å få gjennomført ei slik satsing på vidareutdanning som framlegget ber i seg.

Somme høyringsinstansar meiner at ein må halde på den særlege unntaksordninga for skolar med små ungdomstrinn som i dag er fastsett i opplæringslova § 10-2 femte ledd. Det er òg enkelte som peikar på at regelverket ser ut til å vere tilpassa tettbygde strøk, eller at framlegget vil skape press mot den desentraliserte skolestrukturen.

Dei skolefagleg ansvarlege i kommunane Bremanger, Vågsøy, Selje, Eid, Gloppen, Hornindal og Stryn skriv:

«Vi stiller oss særleg tvilande til framlegget om å oppheve opplæringslova §10-2 femte ledd. Dette vil vere uråd å leve opp til i overskueleg framtid.»

Kristne Friskolers Forbund (KFF) støttar ingen av endringsframlegga som er knytte til krav om relevant kompetanse i undervisningsfag, og skriv:

«KFF mener at det er inkonsekvent å ta vekk denne unntaksordningen med henvisning til den ordinære unntaksordningen, når det samtidig sies at sistnevnte skal tas vekk om ti år. Det vil fremdeles finnes små ungdomsskoler som nesten alltid har behov for unntak fordi de med maks fem ansatte vanskelig kan få lærere som har riktig kompetanse i alle fag. En ordning som gjør at disse må søke hvert år øker byråkratiet og papirarbeidet for skoleledelsen.»

Andre høyringsinstansar viser til at behovet for god lærarkompetanse er like stort på skolane med små ungdomstrinn, og støttar departementet sitt framlegg om å oppheve den særlege unntaksordninga.

Foreldreutvalet for grunnopplæringa støttar framlegget og skriv:

«Skoleeiers mulighet til å fravike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag gir skoleeier gode nok muligheter til å få gjennomført den opplæringen elevene har rett til.

I hvilket omfang undervisningspersonalet har relevant kompetanse i de fagene det undervises i, og i hvilken grad skoleeier bruker unntaksordningen bør belyses årlig, gjerne som en del av tilstandsrapporteringen. Foreldreutvalget foreslår at § 13-10 i opplæringsloven om tilstandsrapportering knytta til læringsresultat, frafall og læringsmiljø endres slik at også ressursinnsats i form av kompetanse og tidsbruk blir en del av tilstandsrapporteringen.»

3.5 Departementet sine vurderingar

3.5.1 Krav om relevant kompetanse i undervisningsfag for alle lærarar

Solid fagkompetanse er nødvendig for å kunne motivere og formidle kunnskap på ein god måte.[2] Lærarar som er fagleg trygge, er mindre bundne til faste opplegg og metodar. Dei kan i større grad variere og vidareutvikle undervisninga. Dei gir meir krevjande oppgåver og oppmodar i større grad elevane til å tenkje abstrakt. Forsking tyder på at den fagspesifikke kompetansen til lærarar har positiv effekt på læringsutbyttet til elevane, men at effekten kan minke over ein viss terskelverdi. Det kan òg vere slik at effekten av fagspesifikk kompetanse er større på dei øvste trinna av grunnopplæringa.

Ei kartlegging frå 2014 viser at mange lærarar i grunnskolen har fordjupa seg lite i faga dei underviser i. På 1.–4. årstrinnet oppgir omtrent 26 prosent av norsklærarane, 45 prosent av matematikklærarane og 65 prosent av engelsklærarane at dei har mindre enn 30 studiepoeng fordjuping i faget. På 5.–7. årstrinnet er det omtrent 20 prosent av norsklærarane, 33 prosent av matematikklærarane og 50 prosent av engelsklærarane som oppgir det same. På ungdomstrinnet oppgir omtrent 43 prosent av norsklærarane, 47 prosent av matematikklærarane og 34 prosent av engelsklærarane at dei har mindre enn 60 studiepoeng i faget. TALIS-undersøkinga[3] frå 2013 viser at om lag 43 prosent av lærarane jobbar på skolar der rektor rapporterer at mangel på gode og kvalifiserte lærarar står i vegen for at skolen kan gi undervisning av høg kvalitet til alle elevane.

Regjeringa vil at kravet om å ha relevant kompetanse i undervisningsfaget skal gjelde alle lærarar i grunnskolen som underviser i dei sentrale faga matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk. Dette går fram av Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen. Saman med ei omfattande satsing på vidareutdanning vil ei slik endring av kompetansekrava bidra til at det blir fleire lærarar i grunnskolen som har formell kompetanse i faga dei underviser i. Målet er at alle elevar skal få undervisning av lærarar med relevant fagkompetanse innan utgangen av ein 10-årsperiode.

Kravet om å ha relevant kompetanse i dei faga ein underviser i, rettar seg i dag berre mot lærarar som er ferdig utdanna frå og med 1. januar 2014. Dette går fram av opplæringslova § 10-2 tredje ledd andre punktum, som seier at kravet ikkje gjeld for den som før føresegna vart sett i kraft, hadde tilfredsstillande kompetanse etter dei krava som gjaldt for å bli tilsett i undervisningsstilling då. Etter same føresegna gjeld kravet heller ikkje dei som fullfører den tidlegare allmennlærarutdanninga etter 1. januar 2014. Å innføre kompetansekrav for undervisning for alle lærarar i grunnskolen som underviser i matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk, krev derfor lovendring.

Departementet meiner at den gjeldande føresegna om unntak for lærarar som er utdanna før 1. januar 2014, eller som fullfører den tidlegare allmennlærarutdanninga etter 1. januar 2014, bør opphevast. Opplæringslova § 10-2 vil då opne for at ein kan fastsetje forskrifter om krav til relevant kompetanse i undervisningsfag for alle fast tilsette lærarar, i alle fag og på alle årstrinn i grunnopplæringa.

At lærarar som i dag er fritekne etter § 10-2 tredje ledd andre punktum, berre skal vere omfatta av krava dersom dei underviser i matematikk, engelsk, norsk, samisk eller norsk teiknspråk i grunnskolen, vil gå fram av forskrift til opplæringslova. Slik departementet vurderer det, vil lovføresegna då bli meir oversiktleg. Det er dessutan i samsvar med kompetansekrava elles at den meir detaljerte reguleringa for ulike fag og ulike årstrinn er fastsett i forskrift. Dersom det seinare skulle vere aktuelt å endre kva fag og årstrinn krava skal gjelde for, vil dette skje ved at ein sender framlegg til forskriftsendringar ut til offentleg høyring på vanleg måte.

Somme høyringsinstansar ønskjer at det skal stillast krav i fleire fag, eller at det skal gjelde like krav i alle fag. Andre er opptekne av at dei yngste elevane ikkje må miste den tryggleiken det gir å kunne ha få vaksne å relatere seg til. I høyringsrunden har det òg komme merknader om økonomiske eller praktiske utfordringar i samband med den vidareutdanninga som vil vere nødvendig for å fylle dei krava departementet har foreslått. Departementet kan ikkje sjå at høyringsfråsegnene samla sett gir grunn til å foreslå at det skal innførast forskriftskrav for å kunne undervise i andre fag enn matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk i grunnskolen for den gruppa lærarar som fram til no har vore fritekne.

Dei nødvendige endringane i forskrift til opplæringslova vil bli foreslåtte i ei eiga høyring våren 2015. Dei noverande forskriftsføresegnene slår fast kor mange studiepoeng med relevant kompetanse ein må ha for å undervise i ulike fag på ulike årstrinn. Mange lærarar har utdanning som er målt i andre einingar, til dømes vekttal. Dette vil det bli teke omsyn til i framlegget til forskriftsendringar.

Forskriftsføresegnene om kompetansekrav stiller i dag ikkje krav om relevant fagkompetanse for å kunne undervise i engelsk på barnetrinnet. Dette følgjer av forskrift til opplæringslova § 14-2 siste ledd. Det vil derfor også bli sendt ut til høyring eit framlegg om å endre dei gjeldande forskriftskrava på barnetrinnet slik at ein lærar må ha 30 studiepoeng relevant kompetanse for å kunne undervise i engelsk på barnetrinnet, uavhengig av når læraren fullførte utdanninga si.

Slik departementet vurderer det, bør kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag framleis berre gjelde dei som arbeider fast i skolen. Departementet foreslår derfor ikkje å oppheve unntaka i § 10-2 tredje ledd første punktum for dei som er mellombels tilsette etter § 10-6 eller etter arbeidsmiljølova, eller dei som er tilsette på vilkår om å fullføre ei lærarutdanning dei har begynt på, etter § 10-6a. Dei som blir tilsette etter § 10-6 eller § 10-6a, vil i utgangspunktet ikkje fylle kompetansekrava for tilsetjing. Derfor blei det i Prop. 84 L (2011–2012) lagt til grunn at mellombels tilsette i svært mange tilfelle heller ikkje vil kunne fylle kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag, slik at skoleeigaren vil måtte vurdere om det er nødvendig å fråvike kravet. For at regelverket ikkje skulle vere unødvendig komplisert og tidkrevjande for skoleeigaren, blei krava derfor ikkje sette til å gjelde mellombels tilsette. Departementet meiner at det framleis er nødvendig å ta dette omsynet.

Lovframlegget og den varsla satsinga på vidareutdanning vil auke behovet for vikarar i grunnskolen i ein periode på 10–15 år. Skoleeigaren har eit ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda etter opplæringslova § 10-8. Dette inneber òg at skoleeigarar må gjere det dei kan for å få søkjarar med rett kompetanse, slik at dei tilset færrast mogleg utan godkjend utdanning i mellombels stilling. Vidareutdanning av lærarar vil likevel kunne føre til at somme elevar får opplæring av ein som er dårlegare kvalifisert enn den læraren dei normalt har, i den perioden læraren vidareutdannar seg. Slik departementet vurderer det, må omsynet til kompetanseheving og læraren sitt høve til å vidareutdanne seg her vege tyngre. Departementet går likevel ut frå at skoleeigarane gjer det dei kan for å tilsetje vikarar med best mogleg kompetanse.

Enkelte høyringsinstansar fryktar at dei foreslåtte endringane kan bidra til ei negativ oppfatning av lærarar og skolar som ikkje fyller krava. Departementet meiner at eit krav om at lærarane skal ha relevant fagkompetanse i det dei underviser i, kan gjere fleire merksame på kor viktig det er å ha dyktige lærarar med høg fagkompetanse. Slik departementet vurderer det, vil dette vere positivt både for norsk skole og for læraryrket. Framlegget gjer ingen av lærarane som jobbar i skolen i dag, «ukvalifiserte» som lærarar, men det gir føringar for kva fag ein lærar skal kunne undervise i. Det skal vere ein samanheng mellom kva lærarar har formell kompetanse i, og kva undervisningsoppgåver dei har. For den gruppa lærarar som fram til no har vore fritekne for kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag, vil kravet berre gjelde for undervisning i grunnskolen i faga matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk.

Departementet har ikkje foreslått endringar i reglane om tilsetjing. Departementet understrekar at kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag berre regulerer forholdet etter at ein er tilsett. Kravet hindrar ingen i å søkje ei ny stilling, og det er heller ikkje eit krav om å avslutte arbeidsforhold. I Prop. 84 L (2011–2012) gav departementet denne vurderinga:

«Det foreslåtte kravet om relevant kompetanse i undervisningsfaget vil berre regulere forholdet etter at ein er tilsett. Dersom ein søkjar oppfyller tilsetjingskrava, men ikkje oppfyller det foreslåtte kravet om relevant undervisningskompetanse i alle dei faga som vedkommande etter planen skal undervise i, skal søkjaren (som i dag) bli tilsett i vanleg, fast stilling som lærar fordi han oppfyller tilsetjingskrava. Eit nytt krav om relevant undervisningskompetanse vil ikkje vere til hinder for fast tilsetjing i slike situasjonar. Det vil likevel vere til hinder for at den som blir tilsett i fast stilling som lærar, kan undervise i dei faga han manglar tilstrekkeleg fagkompetanse i.

Sjølv om det er tilsetjingskrava i lov og forskrift som regulerer kven som kan tilsetjast, meiner departementet at skoleeigaren ved utlysning og tilsetjing må vurdere kva for fag stillinga tek sikte på å dekkje, og ta omsyn til kva krav som er stilte for å kunne undervise i desse faga. Der det ikkje melder seg søkjarar med rett fagkompetanse, bør ein vurdere om stillinga skal lysast ut på ny.

Der det er fleire søkjarar som oppfyller tilsetjingskrava, skal det etter gjeldande rett m.a. leggjast vekt på det undervisningsbehovet stillinga skal dekkje, jf. opplæringslova § 10–5. Men skoleeigaren skal også vurdere kor kvalifiserte søkjarane elles er for stillinga. Dette er ikkje foreslått endra.»

Kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag inneber heller inga plikt til å ta vidareutdanning. For lærarar som ikkje har tilstrekkeleg fagkompetanse i eit fag dei ønskjer å undervise i, kan vidareutdanning likevel vere eit alternativ.

Regjeringa har som mål at alle skolar skal kunne fylle dei foreslåtte krava i matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk innan det har gått 10 år. Den statlege satsinga på vidareutdanning er trappa opp for å leggje til rette for at kompetansekrava kan fyllast. Ein periode på 10 år vil vere nødvendig for å kunne vidareutdanne lærarar som ikkje fyller krava i dag, og for å kunne byggje tilstrekkeleg kapasitet og kvalitet i vidareutdanningstilboda. Det går fram av Lærerløftet at regjeringa derfor meiner at det unntakshøvet som skoleeigarane har i dag, bør førast vidare i denne perioden. Det er da sikta til det høvet skoleeigarane har til å fråvike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfagetter opplæringslova § 10-2 fjerde ledd. For skolar der det blir særleg vanskeleg å fylle kravet, har ein sagt at unntaksordninga bør kunne førast vidare i 5 år til.

Departementet vil komme tilbake til når og korleis ein skal foreslå å stramme inn unntaksordninga. Unntaksordninga i opplæringslova § 10-2 fjerde ledd gjeld i dag for alle fag og alle årstrinn der det er stilt krav om relevant undervisningskompetanse, ikkje berre i matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk i grunnskolen. Framtidige innstrammingar vil derfor ta omsyn til kva fag og kva årstrinn som er prioriterte i vidareutdanningssatsinga.

Det er viktig at unntaksordninga ikkje er med på å undergrave målet med krava, som er at fleire lærarar skal ha relevant kompetanse i faga dei underviser i. Departementet vil derfor følgje med på korleis bruken av unntaksordninga utviklar seg. Det vil bli regelmessig kartlagt i kor stor grad det er lærarar med relevant fagkompetanse som underviser i dei ulike faga. Departementet meiner Grunnskolens Informasjonssystem (GSI) vil vere eigna til dette, og vil sjå nærmare på korleis GSI kan vidareutviklast for å handsame slik informasjon. På bakgrunn av dette vil departementet vurdere fortløpande om det er grunn til å foreslå endringar i § 10-2 fjerde ledd om skoleeigaren sitt høve til å fråvike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag.

3.5.2 Den særlege ordninga for skolar med små ungdomstrinn

Slik departementet vurderer det, bør kompetanseføresegnene i opplæringslova med forskrifter vere like uansett kor stor skolen er, og kor i landet du bur. Departementet ser at det å få tak i den ønskte kompetansen kan vere meir utfordrande enkelte stader i landet. Det høvet skoleeigarane har til å fråvike kravet om relevant kompetanse i undervisningsfagetter opplæringslova § 10-2 fjerde ledd, må likevel vere tilstrekkeleg også ved dei små ungdomstrinna. Departementet meiner derfor at den særlege ordninga i § 10-2 femte ledd bør opphevast.

Dersom ordninga for små ungdomstrinn blir oppheva, må skoleeigaren også her vurdere minst ein gong i året om det er nødvendig å fråvike regelverket. Vidare vil det ikkje vere mogleg å ta avgjerd om å fråvike regelverket for heile ungdomstrinnet samla. Sidan det er snakk om ungdomstrinn med færre enn 60 elevar og færre enn 5 lærarårsverk, kan ikkje departementet sjå at ei slik endring vil få store praktiske konsekvensar. Omsynet til at det bør stillast like krav til alle skolar, må vege tyngre. Dette vil òg gi eit enklare regelverk.

Når og korleis § 10-2 fjerde ledd skal strammast inn, er noko departementet vil komme tilbake med framlegg om. Dette blir derfor ikkje nærmare omtala her.

3.6 Departementet sitt framlegg

Departementet foreslår, i samsvar med høyringsframlegget, å oppheve opplæringslova § 10-2 tredje ledd andre punktum og femte ledd.

Framlegget har til følgje at alle lærarar som fullførte utdanninga si før 1. januar 2014, ikkje lenger vil vere fritekne for kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag i § 10-2 første ledd. Det har òg til følgje at dei som har fullført den tidlegare allmennlærarutdanninga etter 1. januar 2014, ikkje lenger vil vere fritekne for kravet i § 10-2 første ledd. Vidare inneber det at den særlege ordninga for skolar som har ungdomstrinn med færre enn 60 elevar og færre enn 5 lærarårsverk, vil falle bort.

4 Framlegg om å klargjere kva avgjerder i skolesamanheng barneverntenesta kan ta på vegner av barnet når barneverntenesta har overteke omsorga for barnet

4.1 Bakgrunnen for framlegget

I den politiske plattforma til regjeringa Solberg, Sundvolden-erklæringa, går det fram at regjeringa vil gi barn som barnevernet har omsorga for, ein betre tilpassa skolegang.

Fleire av elevrettane etter opplæringslova og privatskolelova er utforma slik at foreldra må samtykkje, søkje eller på annan måte gjere eit val for at eleven skal få nytta den aktuelle retten. Slik regelverket er i dag, er det ikkje uttrykkjeleg regulert kven som kan ta slike avgjerder på vegner av barnet når barneverntenesta har teke over omsorgsansvaret for barnet.

For at barnet sine rettar etter opplæringslova og privatskolelova med forskrifter skal vere sikra på ein god måte, må det gjerast klart kva skolesaker barneverntenesta kan ta avgjerder om på vegner av barnet etter ei omsorgsovertaking. At det er klart kven som kan ta avgjerder på vegner av barnet, er dessutan ein viktig føresetnad for god samhandling mellom skolen og barneverntenesta.

Etter ei omsorgsovertaking er det den kommunale barneverntenesta som har det faste og heilskaplege ansvaret for den vidare oppveksten og omsorga til barnet. Samtidig har foreldra framleis eit avgrensa foreldreansvar. I vurderinga av kven som skal kunne ta avgjerder på vegner av barnet i skolesaker, bør ein leggje stor vekt på kven som har dei beste føresetnadene for å sørgje for interessene til barnet i det aktuelle spørsmålet. Særleg gjeld dette for avgjerder som heng nært saman med den faglege og sosiale utviklinga til barnet, og der dei som har omsorga for barnet, har dei beste føresetnadene for å vite kva behov barnet har. Samtidig bør ein ta omsyn til at foreldra framleis bør kunne ta avgjerder i spørsmål som blir rekna som sentrale delar av foreldreretten, ettersom foreldra held fram med å ha eit avgrensa foreldreansvar ved ei omsorgsovertaking.

4.2 Gjeldande rett

Opplæringslova og privatskolelova inneheld ei rekkje rettar som skal sikre at barn og unge får den opplæringa dei har krav på. Fleire av rettane er utforma slik at foreldra må samtykkje, søkje eller på annan måte gjere eit val for at eleven skal få nytta den aktuelle retten. Til dømes krev opplæringslova § 5-4 samtykke frå foreldra til eleven før det blir gjort sakkunnig vurdering, og før det blir gjort vedtak om spesialundervisning.

I ein del tilfelle står det uttrykkjeleg i den aktuelle føresegna at foreldra har rett til å ta avgjerder. I andre tilfelle kan ein slutte seg til dette av innhaldet i føresegna og alderen på barnet i det enkelte tilfellet. Barnelova § 32 slår fast at barn som har fylt 15 år, sjølv avgjer spørsmål om val av utdanning. For enkelte spørsmål er det regulert i opplæringslova at barnet sjølv tek avgjerder frå barnet er 15 år, eller i somme tilfelle frå barnet går på 8. trinnet. Elles må det vurderast i det enkelte tilfellet om eit spørsmål kan avgjerast av barnet eller foreldra til barnet. Barnelova §§ 31 til 33 har føresegner om barnet sin medråderett og sjølvråderett og vil vere retningsgivande for vurderinga av kva spørsmål barnet kan avgjere sjølv.

Forutan samtykke i samband med spesialundervisning er foreldra sine rettar i opplæringslova og privatskolelova knytte til forhold som val av målform og skole, fritak frå undervisning, tiltak som gjeld det fysiske og psykososiale miljøet, opplæring i og på samisk og teiknspråk, opplæring i finsk, bortvising m.m.Det er òg visse oppgåver som er lagde til foreldra i samband med foreldresamarbeid og deltaking i utval.

4.2.1 Barnevernlova

Etter barnevernlova § 4-12 kan fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker i nærmare fastsette tilfelle gjere vedtak om at barneverntenesta skal overta omsorga for barnet. Føresegna omfattar ulike former for mishandling og alvorleg omsorgssvikt.

Vidare følgjer det av barnevernlova § 4-8 at fylkesnemnda etter nærmare fastsette vilkår kan gjere vedtak om forbod mot flytting eller vedtak om omsorgsovertaking i tilfelle der barnet alt er plassert utanfor heimen av foreldra sjølve eller med hjelp frå barneverntenesta som eit frivillig hjelpetiltak etter § 4-4 fjerde ledd i lova. Det er eit vilkår for vedtak om omsorgsovertaking etter barnevernlova § 4-8 at det er svært sannsynleg at flytting vil føre til ein situasjon som nemnd i barnevernlova § 4-12.

Etter barnevernlova § 4-6 andre ledd kan leiaren for barneverntenesta og påtalemakta gjere eit mellombels vedtak om å plassere barnet utanfor heimen. Føresegna gjeld når det er fare for at barnet blir vesentleg skadelidande ved å bli verande i heimen.

Etter ei omsorgsovertaking er det den kommunale barneverntenesta som har det faste og heilskaplege ansvaret for den vidare oppveksten og omsorga til barnet, jf. barnevernlova § 4-16. Føresegna pålegg òg barneverntenesta å følgje utviklinga til forelda og å tilby foreldra rettleiing og oppfølging. Vidare går det fram av barnevernlova § 4-18 at fosterheimen eller institusjonen der barnet er plassert, utøver den daglege omsorga på vegner av barneverntenesta.

I tilfelle der barneverntenesta tek over omsorga for eit barn, har foreldra framleis eit avgrensa foreldreansvar for barnet. Det avgrensa foreldreansvaret inneber at foreldra framleis har ein viss råderett over barnet. Etter ei omsorgsovertaking er dermed ansvaret for og råderetten over barnet delte mellom barneverntenesta, som har ansvaret for omsorga som heile, fosterforeldra eller barneverninstitusjonen, som står for den daglege omsorga, og foreldra, som har eit avgrensa foreldreansvar.

Barneverntenesta kan fremje sak om å ta frå foreldra heile foreldreansvaret, jf. barnevernlova § 4-20.

4.2.2 Foreldreomgrepet og det avgrensa foreldreansvaret

Det er ikkje særskilt regulert korleis ein skal forstå foreldreomgrepet i opplæringslova og privatskolelova i dei tilfella der barnevernet har overteke omsorga for barnet. Av forarbeida[4] til barnevernlova går det fram at vanleg oppfølging når det gjeld skole, høyrer til den daglege omsorga, mens forhold som gjeld val av skole, utdanning og religiøse spørsmål er ein del av det avgrensa foreldreansvaret.

I Prop. 106 L (2012–2013) blei det lagt til grunn at det er foreldra til barnet som skal samtykkje til sakkunnig vurdering og spesialundervisning også etter omsorgsovertaking. For andre avgjerder i skolesamanheng går det verken fram av barnevernlova, opplæringslova, privatskolelova eller forarbeida til desse om det er barneverntenesta eller foreldra som kan ta avgjerder på vegner av barnet.

4.3 Høyringsframlegget

I høyringsnotatet foreslo departementet å klargjere i opplæringslova og privatskolelova om det er foreldra eller barneverntenesta som kan ta avgjerder i skolesaker på vegner av barnet etter ei omsorgsovertaking.

Departementet foreslo at barneverntenesta skal kunne ta avgjerder på vegner av barnet i alle skolesaker som er regulerte i opplæringslova og privatskolelova, og som ikkje uttrykkjeleg leggjast til foreldra. Framlegget har for det første til følgje at det er barneverntenesta som skal bestemme og opptre på vegner av barnet i saker som må reknast for vanleg oppfølging av skolegangen til barnet, slik som foreldresamarbeid, rett til informasjon, rett til varsel ved bortvising m.m. Departementet viste dessutan til at framlegget inneber at det er barneverntenesta som skal ta avgjerder på vegner av barnet mellom anna i saker som gjeld

spesialundervisning

tiltak retta mot det fysiske og psykososiale skolemiljøet

val av ein annan offentleg skole enn nærskolen

fritak frå delar av opplæringa og tidleg eller utsett skolestart

grunnskoleopplæring i og på teiknspråk

skyss eller innlosjering

Hovudgrunnen departementet gav for framlegget om at barneverntenesta skal ha avgjerdsretten i dei fleste skolesaker, var at det vil vere det beste for barnet. Høyringsnotatet inneheldt denne grunngivinga:

«For at barn som barnevernet har overtatt omsorgen for, skal få oppfylt sine rettigheter etter opplæringsloven og privatskoleloven, er det av vesentlig betydning at det er den som har best forutsetninger for å ivareta barnets interesser i skolesammenheng, som gis rett til å ta avgjørelser på barnets vegne.

Mange av avgjørelsene som i opplæringsloven og privatskoleloven er lagt til elevens foreldre, er nært knyttet til elevens utvikling, faglig og sosialt. De som ivaretar den daglige omsorgen, vil gjennom leksehjelp, vurdering fra lærer og samvær med barnet ha best forutsetninger for å kjenne til og ivareta barnets behov.»

Vidare foreslo departementet at foreldra skal ha rett til å ta avgjerder på vegner av barnet når det gjeld val av privat skole, fritak frå heile opplæringsplikta, fritak frå undervisning ut frå religionen eller livssynet til foreldra, krav om opplæring i og på samisk og i finsk og val av målform. Grunngivinga for framlegget var at desse avgjerdene er knytte til forhold som religion, livssyn, kulturell samkjensle og identitet, som ofte er særskilt viktig for foreldra.

Departementet foreslo at ny føresegn i opplæringslova og privatskolelova skal gjelde ved omsorgsovertaking etter barnevernlova § 4-12 og dessutan ved akuttvedtak om plassering utanfor heimen etter barnevernlova § 4-6 andre ledd og ved vedtak om flytteforbod eller omsorgsovertaking etter barnevernlova § 4-8. Departementet viste til at dei same omsyna langt på veg gjer seg gjeldande i desse tilfella, ettersom barnet blir flytta eller blir buande utanfor heimen utan at foreldra samtykkjer til det, og det er andre enn foreldra som står for den daglege omsorga for barnet. I høyringsnotatet viste departementet òg til tilsvarande regulering av samtykke til helsehjelp i pasient- og brukarrettslova kapittel 4.

Framlegget har til følgje at det er barneverntenesta som etter ei omsorgsovertaking skal kunne ta avgjerder på vegner av barnet i skolesaker i alle tilfelle der avgjerdsretten ikkje eksplisitt leggjast til foreldra. Departementet viste i høyringsnotatet til at fosterforeldra eller institusjonen der barnet bur, utøver den daglege omsorga for barnet etter ei omsorgsovertaking, men at retten til å ta avgjerder på vegner av barnet ligg hos barneverntenesta. Når det gjeld kva høve fosterforeldre og institusjonar skal ha til å ta avgjerder i skolesaker, sa departementet dette:

«Hvilke spørsmål som fosterforeldre eller barneverninstitusjonen i praksis kan ta stilling til, må avklares mellom barneverntjenesten og fosterhjemmet eller barneverninstitusjonen. Det forutsettes at barneverntjenesten orienterer skolen om hvem som utøver den daglige omsorgen for barnet og hvilke avgjørelser fosterforeldrene eller barneverninstitusjonen kan ta på vegne av barneverntjenesten.»

I høyringsnotatet presiserte departementet at framlegget ikkje får konsekvensar for kven som har rettsleg klageinteresse i enkeltvedtak som er treft med heimel i opplæringslova eller privatskolelova. Departementet presiserte vidare at framlegget ikkje får konsekvensar for kva avgjerder barnet sjølv kan ta, eller kva avgjerder barnet skal høyrast i. Framlegget gjeld berre om det er foreldra eller barneverntenesta som har rett til å ta avgjerda der barnet ikkje kan ta ho sjølv.

4.4 Høyringsfråsegner

Det er 48 høyringsinstansar som har uttala seg om framlegget. 34 høyringsinstansar støttar framlegget om å klargjere kven som kan ta avgjerder i skolesaker på vegner av barnet etter omsorgsovertaking. 12 høyringsinstansar har ingen merknader til framlegget, og 2 høyringsinstansar har uttala seg om framlegget, men tek ikkje stilling til om dei er for eller imot. Av dei som støttar framlegget, har 16 høyringsinstansar merknader til delar av framlegget.

Dei fleste høyringsinstansane støttar framlegget om at barneverntenesta som hovudregel skal kunne ta avgjerder på vegner av barnet i skolesaker etter ei omsorgsovertaking. Dei fleste støttar òg framlegget om at foreldra framleis skal kunne ta enkelte avgjerder på vegner av barnet etter ei omsorgsovertaking. Oslo kommune meiner at det ikkje er vurdert grundig nok kva slags ansvarssystem som sikrar utdanningsløpet til elevane der avgjerdsretten ligg til foreldra. Randaberg kommune meiner at foreldre ikkje bør ha rett til å ta avgjerder som gjeld barnet og undervisninga når barneverntenesta har teke over omsorga for barnet.

Likestillings- og diskrimineringsombodet stiller seg undrande til at departementet mellom anna grunngir endringsframlegga med at det er tidkrevjande å gi informasjon til dei føresette i tilfelle der barnevernet har overteke omsorga for barna. Ombodet meiner at dette ikkje verkar som ein sakleg grunn til å ta avgjerdsrett frå føresette i saker som gjeld barna deira.

Alle høyringsinstansane som uttalar seg om spesialundervisning, støttar framlegget om at barneverntenesta skal kunne samtykkje til sakkunnig vurdering, spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp. Arendal kommune, som støttar framlegget, seier dette:

«Tidligere har man risikert at saksgang har kunnet ta svært lang tid, når man skal få godkjenning av biologiske foreldre til å fremme en søknad. Som for eksempel utredning av behov for spesialundervisning. Dette har kunnet ført til at tiltak settes inn for sent og at vansker blir mer omfattende enn det ellers kunne blitt.»

Det er fire høyringsinstansar som ikkje støttar departementet sitt framlegg om at foreldra til barnet skal kunne samtykkje til fritak frå heile opplæringsplikta, eller meiner framlegget ikkje er godt nok grunngitt. Asker kommune, som ikkje er samd i framlegget, held fram:

«Det er verken hensiktsmessig eller praktisk at foreldrene skal kunne bestemme fritak for skoleplikt når barneverntjenesten har omsorgen for barnet. Det bør utredes/kommenteres nærmere hva dette innebærer i praksis når det ikke er foreldrene som skal undervise dem.»

KS og Fylkesmannen i Rogaland peikar på at departementet ikkje har grunngitt godt nok kvifor det skil mellom fritak frå heile og delar av opplæringsplikta når det gjeld kven som kan samtykkje på vegner av barnet. Fylkesmannen i Rogaland skriv:

«Vi meiner det ikkje er grunn til å skilje mellom heilt eller delvis fritak her. Terskelen for å gi fritak vil i alle tilfelle vere høg og skal vere basert på at det vil vere urimeleg overfor barnet å gjennomføre opplæringsplikta. Vi meiner at foreldra ikkje er nærmast til å kjenne barnet sine behov i desse tilfella. Det er i tillegg krav om sakkunnig vurdering der fritak blir tilrådd.»

Dei fleste høyringsinstansane støttar departementet sitt framlegg om at det er barneverntenesta som skal kunne krevje tiltak som gjeld det fysiske eller psykososiale miljøet. Telemark fylkeskommune meiner at også foreldra bør ha rett til å be om tiltak:

«Barn som barneverntjenesten har overtatt omsorgen for er ofte særlig sårbare for et utfordrende psykososialt miljø. Sjøl etter at barnevernstjenesten har overtatt omsorgen kan barna fortsatt ha verdifull kontakt med én eller begge foreldrene. Disse vil i en del tilfeller være bedre i stand til å fange opp signaler fra barna om mobbing eller andre utslag av et krevende skolemiljø enn en barnevernsinstitusjon eller et fosterhjem.»

Dei fleste høyringsinstansane støttar framlegget om at foreldra skal kunne velje skoletype (privat eller offentleg) også etter ei omsorgsovertaking. Landsforeningen for barnevernsbarn held fram at val av privat skole ikkje bør få urimelege konsekvensar for barnet. Foreldreutvalet for grunnopplæringa seier at både råderetten til foreldra og kommuneøkonomien kan bli meir avgjerande enn det beste for barnet ved val av privat skole. Steinerskoleforbundet og Steinerhøyskolen meiner at barn som går på ein privatskole ved omsorgsovertaking, bør få halde fram på denne skolen. Dei grunngir synspunktet med at stabilitet er viktig.

Språkrådet peikar på at når barneverntenesta har høve til å søkje barnet inn på ein annan offentleg skole enn den skolen barnet soknar til, er det viktig at barneverntenesta ser skolevalet i samanheng med kva målform foreldra har valt. Dei viser i denne samanhengen til at det er kommunane som etter lokal folkerøysting vel kva målform som skal vere hovudmålet ved dei enkelte skolane, og at det ikkje er utenkjeleg at eit barn etter ei omsorgsovertaking blir flytta til ein skole som har eit anna hovudmål.

Alle høyringsinstansane som uttalar seg om fritak frå delar av undervisninga ut frå religionen eller livssynet til foreldra, støttar framlegget om at det er foreldra som skal kunne krevje slikt fritak også etter ei omsorgsovertaking. Departementet foreslo òg at skolen si plikt til å informere om reglane for fritak og innhaldet i opplæring skal reknast for å vere oppfylt når barneverntenesta er informert. Til dette seier KS:

«KS ser at dette kan være en hensiktsmessig saksgang, men det krever at pliktene til hhv skole og barnevern tydeliggjøres og at det må vurderes hvilke dokumentasjonskrav som følger av en slik saksgang.»

Av høyringsinstansane som uttalar seg om val av målform, er alle utanom Fylkesmannen i Rogaland samd i framlegget om at foreldra skal kunne velje målform for barnet også etter ei omsorgsovertaking. Fylkesmannen i Rogaland gir uttrykk for at dette bør avgjerast av den som er nærmast til å vurdere kva som er best for barnet, og viser til at valet av målform kan få følgjer for om barnet føler samkjensle med andre elevar i klassen.

Av høyringsinstansane som uttalar seg om rett til å krevje opplæring i og på samisk og i finsk, støttar alle framlegget frå departementet om at foreldra skal ha rett til å krevje dette også etter ei omsorgsovertaking. Språkrådet, som er samd i departementet sitt framlegg på dette punktet, meiner at det bør komme tydelegare fram kva rettar og høve barn som har rett til opplæring i og på samisk og i finsk, har til å lære språket etter ei omsorgsovertaking dersom foreldra ikkje krev eller har kravd slik opplæring tidlegare.

Språkrådet er skeptisk til å la barneverntenesta få rett til å ta avgjerder om teiknspråkopplæring på vegner av barnet etter ei omsorgsovertaking, og seier dette:

«Vi kan ikke regne med at den lokale barneverntjenesten har den nødvendige kompetansen om tegnspråk til å foreta en slik avgjørelse, og det bør legges opp til ei ordning som er slik at det ved uenighet mellom foreldre og barneverntjeneste skal hentes inn en faglig og sakkyndig vurdering fra tegnspråkfaglig hold.»

Dei andre høyringsinstansane støttar eller har ingen særskilde merknader til framlegget om at barneverntenesta får avgjerdsrett i saker om teiknspråkopplæring. Institutt for lærarutdanning og pedagogikk seier at dei frå ein spesialpedagogisk ståstad vil seie seg samd i framlegget om at barneverntenesta får rett til å ta avgjerder på vegner av barnet i saker om grunnskoleopplæring i og på teiknspråk. KS held fram dette:

«KS ser dilemmaet i om spørsmålet skal vurderes som vesentlig eller ikke, men velger å støtte departementets forslag om at barnevernet får avgjørelsesmyndigheten i saker om tegnspråkopplæring (oppll. § 2-6). KS støtter departementets forutsetning om at barneverntjenesten ivaretar foreldrenes ønske med hensyn til tegnspråkopplæring dersom dette lar seg forene med å sikre barnet en forsvarlig opplæring.»

Landsforeningen for barnevernsbarn ser det som ønskjeleg at retten til å klage er noko tydelegare formulert. Dei viser til at det er heilt vesentleg at dei partane det gjeld, får informasjon om retten til å klage og korleis dette skal gjerast.

Nittedal kommune, KS, Fylkesmannen i Rogaland og Nasjonalt senter for fleirkulturell opplæring har merknader til avgjerder som ikkje er omtala i høyringa. Dei saknar ei vurdering og ein omtale av kven som har avgjerdsretten når det gjeld mellom anna fritak frå vurdering, særskild språkopplæring og punktskriftopplæring, og kven som har avgjerdsretten når det gjeld varsel om bortvising, deltaking i utval m.m. Landsforeningen for barnevernsbarn held fram at den som ikkje har samtykkerett, bør ha informasjonsrett når det gjeld mellom anna val av målform og rett til opplæring i og på samisk og i finsk.

KS understrekar føresetnaden frå departementet om at barneverntenesta må orientere skolen om kven som utøver den daglege omsorga for barnet, og kva avgjerder fosterforeldre eller barneverninstitusjon kan ta på vegner av barneverntenesta. Fylkesmannen i Rogaland, Foreldreutvalet for grunnopplæringa og Landsforeningen for barnevernsbarn held fram kor viktig det er å gjere tydeleg kva avgjerder fosterforeldra eller barneverninstitusjonen kan ta på vegner av eit barn som barneverntenesta har overteke omsorga for. Landsforeningen for barnevernsbarn viser mellom anna til at det er fosterforeldra eller institusjonen som har den faktiske daglege omsorga, og at dei som oftast kjenner barnet vesentleg betre enn saksbehandlaren i barnevernstenesta.

Redd Barna og UNICEF Noreg understrekar kor viktig det er at barnevernet sikrar barnet sin rett til å seie meininga si i saker som gjeld skolen. UNICEF Noreg oppmodar departementet til å ta inn ei forplikting for barneverntenesta i forarbeida, mens Redd Barna ber om at det kjem ei eiga føresegn om at barnet har rett til å medverke og til å bli høyrt i skolesaker når barneverntenesta har teke over omsorga for barnet.

Oslo kommune støttar framlegget om at den nye lovføresegna også skal gjelde barn som får vedtak om mellombels plassering utanfor heimen etter barnevernlova § 4-6 andre ledd, og ved vedtak om flytteforbod og omsorgsovertaking etter barnevernlova § 4-8. KS ber departementet om at ordlyden i framlegget til ny § 15-6 i opplæringslova blir i samsvar med dei paragrafane i barnevernlova som gir heimel for omsorgsovertaking, og dei paragrafane som berre er plasseringsparagrafar.

Når det gjeld økonomiske og administrative konsekvensar, etterlyser KS ei drøfting av moglege rapporterings- og dokumentasjonskrav som kan følgje av lovframlegga.

4.5 Departementet sine vurderingar

4.5.1 Generelt

For at eit barn som barnevernet har overteke omsorga for, skal få oppfylt rettane sine etter opplæringslova og privatskolelova, er det svært viktig at det er avklara kven som kan ta avgjerder på vegner av barnet i saker der rettane er utforma slik at foreldra må samtykkje, søkje eller på annan måte gjere eit val for at barnet skal få nytta den aktuelle retten.

Verken barnevernlova, opplæringslova eller privatskolelova regulerer direkte om det er barneverntenesta eller foreldra som i skolesamanheng skal ta avgjerder på vegner av barnet etter ei omsorgsovertaking. Høyringsinstansane som uttalar seg om framlegget, er positive til at dette blir regulert i opplæringslova og privatskolelova.

Dei fleste høyringsinstansane støttar framlegget om at barneverntenesta skal kunne ta avgjerder på vegner av barnet i dei fleste skolesaker når barneverntenesta har overteke omsorga for barnet. Dei fleste høyringsinstansane støttar òg framlegget om at foreldra framleis skal kunne ta enkelte avgjerder i skolesaker på vegner av barnet. Randaberg kommune meiner at foreldre ikkje bør ha rett til å ta avgjerder som gjeld barnet og undervisninga når barneverntenesta har teke over omsorga for barnet.

Departementet meiner det er svært viktig at den som får rett til å ta avgjerder på vegner av barnet, er den som har dei beste føresetnadene for å sørgje for interessene til barnet i skolesamanheng. Særleg gjeld dette for avgjerder som heng nært saman med den faglege og sosiale utviklinga til eleven, og der dei som står for den daglege omsorga gjennom leksehjelp, vurdering frå lærar og samvære med barnet, vil ha dei beste føresetnadene for å vite kva behov barnet har, og for å sikre desse behova. Samtidig vil departementet peike på at foreldre som har mista omsorga for eit barn, framleis har eit avgrensa foreldreansvar, og at foreldra derfor bør kunne ta enkelte typar avgjerder på vegner av barnet også etter ei omsorgsovertaking. Departementet viser i denne samanhengen til at barneverntenesta kan fremje sak om å ta frå foreldra heile foreldreansvaret, jf. barnevernlova § 4-20. Av forarbeida til barnevernlova går det fram at forhold som val av skole, utdanning og religiøse spørsmål er ein del av det avgrensa foreldreansvaret som foreldra beheld etter ei omsorgsovertaking.

Likestillings- og diskrimineringsombodet stiller seg undrande til at departementet mellom anna grunngir endringsframlegga med at det er tidkrevjande å gi informasjon til dei føresette i tilfelle der barnevernet har overteke omsorga for eit barn. Departementet vil understreke at tidsaspektet kan ha innverknad på barnet si moglegheit til å få oppfylt rettane sine etter opplæringslova og privatskolelova. Dersom ein skole må bruke lang tid på å hente inn samtykke til for eksempel spesialundervisning, kan dette føre til forseinkingar og i verste fall medføre at eleven ikkje får oppfylt rettane sine.

4.5.2 Rett for barnet til å ta avgjerder og til å bli høyrt

Redd Barna og UNICEF Noreg understrekar kor viktig det er at barnevernet sikrar barnet sin rett til å seie meininga si i saker som gjeld skolen.

Retten til å seie meininga si og til å bli høyrt er ein grunnleggjande rett barn har etter barnekonvensjonen artikkel 12. Retten barn har til å vere med på avgjerder, er òg nærmare regulert i barnelova § 31. Departementet vil understreke at framlegget ikkje får konsekvensar for kva avgjerder barnet sjølv kan ta, eller for barnet sin rett til å bli høyrt. Departementet føreset at både foreldra og barneverntenesta sørgjer for at barnet blir høyrt i saker der dei kan ta avgjerder på vegner av barnet. Departementet vil i denne samanhengen vise til at barn og unge som barnevernet har omsorga for, har rett til nødvendig og tilpassa informasjon og skal få høve til å medverke, jf. barnevernlova § 4-1 andre ledd.

4.5.3 Klagerett

Landsforeningen for barnevernsbarn ser det som ønskjeleg at retten til å klage er noko tydelegare formulert. Departementet vil understreke at det må avgjerast i det enkelte tilfellet kven som har rett til å klage, basert på reglane om klagerett og rettsleg klageinteresse i forvaltningslova. Den eller dei som kan ta avgjerder på vegner av barnet i ein type spørsmål, vil òg kunne klage på vegner av barnet dersom det blir gjort enkeltvedtak i saka. Departementet vil understreke at også andre enn partane og den som opptrer på vegner av parten, kan ha rettsleg klageinteresse i det enkelte tilfellet. Det kan derfor hende at foreldra kan ha rettsleg klageinteresse i ei sak der avgjerdsretten ligg til barneverntenesta.

4.5.4 Omsorgsovertaking, flytteforbod og akuttplassering

I høyringsnotatet foreslo departementet at føresegnene om kven som kan ta avgjerder på vegner av barnet, skal gjelde ved omsorgsovertaking etter barnevernlova § 4-12, ved akuttvedtak om plassering utanfor heimen etter barnevernlova § 4-6 andre ledd og ved vedtak om flytteforbod eller omsorgsovertaking etter barnevernlova § 4-8. Oslo kommune har sagt at dei støttar dette framlegget. Ingen andre høyringsinstansar har uttala seg om kva tilfelle føresegnene bør gjelde for.

Slik departementet ser det, vil omsyna som gjer seg gjeldande ved vedtak etter barnevernlova § 4-12, langt på veg også vere til stades ved mellombelse vedtak om å plassere barn utanfor heimen etter barnevernlova § 4-6 andre ledd og ved vedtak om forbod mot flytting og omsorgsovertaking etter barnevernlova § 4-8. Akkurat som § 4-12, har § 4-6 andre ledd og § 4-8 til følgje at barnet blir flytta eller blir buande utanfor heimen utan at foreldra samtykkjer til det, og at det er andre enn foreldra som står for den daglege omsorga på vegner av barneverntenesta. Departementet viser i denne samanhengen òg til tilsvarande regulering av samtykke til helsehjelp i pasient- og brukarrettslova kapittel 4.

Departementet vil understreke at vedtak om omsorgsovertaking, flytteforbod og akuttplassering er vedtak som blir gjorde utan samtykke frå foreldra. Framlegget om å klargjere kven som kan ta avgjerder på vegner av barnet i skolesaker, gjeld ikkje i tilfelle der barnet blir plassert i fosterheim eller institusjon med samtykke frå foreldra. I slike tilfelle er det opp til foreldra og barneverntenesta å avklare kven som skal ta ulike avgjerder på vegner av barnet, og foreldra gir ikkje frå seg meir avgjerdsrett enn dei sjølve ønskjer.

Terskelen for at det skal kunne gjerast vedtak om omsorgsovertaking, flytteforbod og akuttplassering, er svært høg. Slike tvangstiltak skal berre nyttast dersom det er til beste for barnet, og dersom mindre inngripande tiltak ikkje strekk til. Når det gjeld mellombels akuttvedtak etter § 4-6 andre ledd, er hovudvilkåret at det er fare for at barnet blir «vesentlig skadelidende ved å forbli i hjemmet». Det er med andre ord snakk om ein akutt skaderisiko som ikkje kan hindrast ved mindre inngripande tiltak. Ved mellombels akuttvedtak vil barnet vere i ein situasjon der det er nødvendig at nokon tek avgjerder for barnet fram til fylkesnemnda og domstolane avklarar den vidare omsorgssituasjonen. Departementet viser elles til at det er mogleg å klage på akuttvedtak til fylkesnemnda, og at barneverntenesta må fremje hovudsak innan det har gått seks veker, elles fell vedtaket bort.

Departementet held fast på at framlegget til nye føresegner om avgjerdsretten til barneverntenesta skal gjelde ved omsorgsovertaking, flytteforbod og akuttplassering. I vurderingane nedanfor brukast omgrepet «omsorgsovertaking» som ei samlenemning for alle tilfella som er nemnde over.

4.5.5 Rett for barneverntenesta til å ta avgjerder på vegner av barnet

I høyringsnotatet foreslo departementet at det ved omsorgsovertaking er barneverntenesta som skal ta avgjerder på vegner av barnet i skolesaker i dei tilfella der avgjerdsretten ikkje eksplisitt er lagd til foreldra (omtala i kapittel 4.5.6).

I høyringsnotatet gjorde departementet greie for vurderinga av dei avgjerdene der det kan vere omsyn som trekkjer i ulike retningar. Enkelte avgjerder og rettar som etter opplæringslova og privatskolelova ligg til eleven sine foreldre, høyrer naturleg inn under omsorgsansvaret og var derfor ikkje særskilt omtala i høyringsnotatet. Departementet vil understreke at framlegget har til følgje at det er barneverntenesta som kan ta avgjerder i alle saker der avgjerdsretten ikkje eksplisitt leggjast til barnet sine foreldre, også i saker som ikkje er omtala i høyringsnotatet. Det vil òg vere barneverntenesta som kan bestemme og opptre på vegner av barnet i saker som må reknast som vanleg oppfølging av skolegangen, slik som foreldresamarbeid, deltaking i utval m.m.

Etter barnevernlova § 4-16 har barneverntenesta eit ansvar for å rettleie og følgje opp foreldra etter ei omsorgsovertaking. Foreldra vil dermed vere involverte i barnet sin situasjon også i saker der avgjerdsretten ligg til barneverntenesta. Departementet føreset at barneverntenesta tek omsyn til kva foreldra meiner i avgjerder som barneverntenesta kan ta på vegner av barnet i skolesamanheng. Kva foreldra meiner, vil særleg vege tungt i tilfelle der det blir rekna som sannsynleg at barnet skal førast tilbake til foreldra innan kort tid.

Opplæringslova og privatskolelova med forskrifter pålegg skolane ei plikt til å gi enkelte opplysningar uoppmoda til barnet sine foreldre. I tilfelle der barneverntenesta har teke over omsorga for barnet, inneber framlegget frå departementet at skolen vil ha oppfylt denne informasjonsplikta dersom barneverntenesta er informert, med mindre det dreier seg om informasjon i samband med ei avgjerd som eksplisitt er lagd til foreldra. Foreldra og barneverntenesta kan òg ha rett til innsyn i opplysningar om barnet sjølv om skolen ikkje har noka plikt til å gi informasjonen uoppmoda. Retten til innsyn i opplysningar i tilfelle der skolen ikkje har plikt til å gi slik informasjon uoppmoda, vil vere avhengig av alderen på barnet, teieplikt m.m. som er regulert i andre lover enn opplæringslova og privatskolelova.

4.5.5.1 Sakkunnig vurdering, spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp (oppll. kap. 5)

Departementet foreslo i høyringsnotatet at barneverntenesta skal kunne samtykkje til sakkunnig vurdering, spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp. Retten til spesialundervisning er ein sentral individuell rett som skal bidra til at alle elevar skal få eit tilfredsstillande utbytte av opplæringa, uansett kva føresetnader dei har. Det er derfor svært viktig at retten til å samtykkje ligg hos den som har dei beste føresetnadene til å vurdere kva barnet treng. I nokre tilfelle kan det vere vanskeleg og tidkrevjande for ein skole å hente inn samtykke frå foreldra til barnet, noko som kan forseinke særskilde tiltak som barnet har behov for, og i verste fall medføre at slike tiltak ikkje blir sette i verk. Dersom tiltak for særskild tilrettelegging kjem for seint i gang, kan eventuelle læringsutfordringar bli meir omfattande enn dersom tiltak kjem i gang tidleg.

For elevar som får spesialundervisning, kan både undervisningsmetoden og målet for opplæringa avvike frå den ordinære opplæringa. Spørsmål om rett til spesialundervisning er noko dei fleste foreldre opplever som vesentleg. På den andre sida heng spørsmål om spesialundervisning nært saman med den daglege oppfølginga av eleven. Fosterforeldre eller barneverninstitusjon vil gjennom dialog med lærar, tilbakemelding på prøvar, leksehjelp og samhandling med barnet få eit godt grunnlag til å vurdere om barnet får tilfredsstillande utbytte av opplæringa, eller om barnet har behov for særskilde tiltak. Foreldre som ikkje har den daglege omsorga for barnet, vil i utgangspunktet ikkje ha same grunnlaget for å vurdere kva barnet treng.

Alle høyringsinstansane som har uttala seg om dette spørsmålet, støttar framlegget frå departementet. Departementet held fast på framlegget i høyringsnotatet om at det er barneverntenesta som skal kunne samtykkje til sakkunnig vurdering, spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp på vegner av barnet etter ei omsorgsovertaking.

4.5.5.2 Tiltak som gjeld det psykososiale og fysiske miljøet (oppll. kap. 9a)

Dei fleste høyringsinstansane støttar òg framlegget om at det er barneverntenesta som skal kunne krevje tiltak som gjeld det psykososiale og fysiske miljøet. Fylkeskommunen i Telemark meiner at både barneverntenesta og foreldra skal ha rett til å be om slike tiltak, og grunngir dette med at foreldra kan ha viktig informasjon om det barnet opplever på skolen.

Retten til å be om tiltak inneber at skolen snarast mogleg må behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Departementet ser at det kan vere tilfelle der foreldra har informasjon om korleis barnet har det som vil vere nyttig for skolen i vurderinga av om det skal setjast i verk tiltak. Departementet kan likevel ikkje sjå at det er nødvendig at foreldra, i tillegg til barneverntenesta, skal ha rett til å be om tiltak som gjeld skolemiljøet. Foreldra kan uansett informere både barneverntenesta og skolen, og skolen vil alltid ha eit sjølvstendig ansvar for å vurdere om det skal setjast i verk tiltak. Departementet held fast på framlegget i høyringsnotatet om at det er barneverntenesta som skal ha rett til å krevje tiltak som gjeld det fysiske og psykososiale miljøet.

4.5.5.3 Val av ein annan offentleg skole enn nærskolen (oppll. § 8-1)

Departementet foreslo i høyringsnotatet at det er barneverntenesta som skal kunne søkje eleven inn på ein annan offentleg grunnskole enn nærskolen. Retten til å søkje barnet inn på ein annan offentleg grunnskole enn den skolen barnet soknar til, handlar ofte om praktiske forhold, det psykososiale miljøet eller eventuelle særskilde behov. Slik departementet vurderer det, er det dei som har omsorga for barnet, som står nærmast til å vurdere både praktiske forhold og kva barnet treng når det gjeld særskild tilrettelegging og psykososialt miljø.

Det er berre Språkrådet som har merknader til denne delen av framlegget. Språkrådet peikar på at det er viktig å sjå skolevalet i samanheng med kva målform foreldra har valt. Departementet ser at det kan bli avgjerande for målforma kva offentleg skole barnet går på, sidan det er kommunen som vel hovudmål for den enkelte skolen. Slik departementet vurderer det, medfører det likevel liten risiko å gi barneverntenesta rett til å søkje barnet inn på ein annan offentleg skole enn nærskolen. Ved val av plasseringsstad for barnet skal det mellom anna takast omsyn til kva språkleg bakgrunn barnet har, jf. barnevernlova § 4-15. For det andre har elevane rett til å høyre til i ei eiga elevgruppe når foreldra til minst ti elevar på same årstrinnet (1.–7.) i ein kommune ønskjer opplæring på eit anna hovudmål enn det kommunen har vedteke. Departementet føreset dessutan at barneverntenesta ved søknad om annan offentleg skole vil ta omsyn til kva målform foreldra har valt dersom dette samsvarer med omsynet til kva som totalt sett er best for barnet.

Departementet held fast på framlegget i høyringsnotatet om at det er barneverntenesta som skal kunne søkje eleven inn på ein annan skole enn nærskolen.

4.5.5.4 Rett til teiknspråkopplæring i grunnskolen (oppll. § 2-6)

Språkrådet er skeptisk til framlegget om at barneverntenesta skal kunne velje om barnet skal nytte retten til teiknspråkopplæring. Dei foreslår at det blir henta inn ei sakkunnig teiknspråkfagleg vurdering ved usemje mellom barneverntenesta og foreldra til barnet. Dei andre høyringsinstansane som uttalar seg om denne delen av høyringa, støttar framlegget frå departementet.

Teiknspråk er eit fullverdig språk på linje med norsk og samisk, og retten til opplæring i og på teiknspråk kan samanliknast med retten til opplæring i og på samisk etter opplæringslova § 6-2. Språk er viktig for identitet og kulturell samkjensle, og valet av om barnet skal ha grunnskoleopplæring i og på teiknspråk, kan vere svært viktig for foreldra. Samtidig heng dette valet nært saman med kva behov og føresetnader barnet har, og med barnet sitt høve til å få eit forsvarleg utbytte av opplæringa. Slik departementet vurderer det, vil dei som har omsorga for barnet, ha betre føresetnader enn foreldre utan omsorgsansvar, til å vurdere kva behov og føresetnader barnet har.

Departementet vurderer det slik at omsynet til at barnet skal få ei forsvarleg opplæring, må vege tyngre enn råderetten til foreldra. Departementet held derfor fast på framlegget i høyringsnotatet om at barneverntenesta skal ha rett til å ta avgjerder om teiknspråkopplæring på vegner av barnet etter ei omsorgsovertaking. Departementet føreset at barneverntenesta hentar inn nødvendig kompetanse om teiknspråkopplæring ved behov, og at barneverntenesta legg vekt på kva foreldra meiner om teiknspråkopplæring dersom dette samsvarer med å sikre barnet ei forsvarleg opplæring. Departementet viser elles til at det ved val av plasseringsstad for barnet mellom anna skal takast omsyn til kva språkleg bakgrunn barnet har, jf. barnevernlova § 4-15.

4.5.5.5 Særskild språkopplæring, punktskrift og ASK (oppll. §§ 2-8, 2-14 og 2-16)

Enkelte høyringsinstansar har sagt at dei saknar ei vurdering av kven som kan krevje særskild språkopplæring, punktskrift og alternativ og supplerande kommunikasjon (ASK) på vegner av barn som barneverntenesta har teke over omsorga for. Departementet vil understreke at framlegget har til følgje at det er barneverntenesta som etter ei omsorgsovertaking kan ta avgjerder i alle saker som ikkje eksplisitt er lagde til foreldra. Framlegget har derfor òg til følgje at det er barneverntenesta som kan ta avgjerder om særskild språkopplæring, punktskrift og ASK på vegner av barnet.

Retten til særskild språkopplæring, punktskrift og ASK er sentral for at elevar med behov for slik opplæring skal kunne få eit forsvarleg utbytte av opplæringa. Slik departementet vurderer det, vil den som har omsorga for barnet, vere den nærmaste til å vurdere om barnet treng særskild språkopplæring, punktskrift og ASK. Departementet held fast på framlegget i høyringsnotatet om at avgjerder om språkopplæring, punktskrift og ASK skal liggje til barneverntenesta etter omsorgsovertaking.

4.5.5.6 Skyss eller innlosjering (oppll. § 7-1)

Det er ingen høyringsinstansar som har konkrete merknader til framlegget om at det skal liggje til barneverntenesta å velje skyss eller innlosjering ved omsorgsovertaking etter barnevernlova. Departementet held fast på framlegget i høyringsnotatet.

4.5.5.7 Fosterforeldre og barneverninstitusjon

Enkelte høyringsinstansar har sagt at det bør gjerast tydeleg kva avgjerder fosterforeldre og barneverninstitusjon kan ta på vegner av barn som barneverntenesta har overteke omsorga for.

Departementet vil understreke at det etter ei omsorgsovertaking er den kommunale barneverntenesta som har omsorgsansvaret for barnet, og som dermed har rett til å ta avgjerder på vegner av barnet, jf. barnevernlova § 4-16. Fosterheimen eller institusjonen der barnet er plassert, står for den daglege omsorga på vegner av barneverntenesta, jf. barnevernlova § 4-18. Kva spørsmål fosterforeldra eller barneverninstitusjonen i praksis kan ta stilling til, må avklarast mellom barneverntenesta og fosterheimen eller barneverninstitusjonen. Avgjerda om å overlate skolespørsmål til fosterforeldra eller institusjonen må takast med utgangspunkt i forholda i den enkelte saka og det ein må rekne med er til beste for det enkelte barnet. Det vil uansett vere barneverntenesta som har det faste og heilskaplege ansvaret for barnet og dermed òg ansvar for å følgje opp og føre kontroll med barnet sin situasjon.

Departementet ser at skolane treng å få avklara kva avgjerder fosterforeldre og barneverninstitusjon i praksis kan ta på vegner av barnet. Departementet føreset at barneverntenesta orienterer skolen om kven som utøver den daglege omsorga for barnet, og kva avgjerder fosterforeldra eller barneverninstitusjonen kan ta på vegner av barneverntenesta.

4.5.6 Rett for foreldra til å ta avgjerder på vegner av barnet

Departementet foreslo i høyringsnotatet at foreldra skal kunne ta avgjerder på vegner av barnet når det gjeld val av privat skole, fritak frå heile opplæringsplikta, fritak frå undervisning ut frå religionen eller livssynet til foreldra, krav om opplæring i og på samisk og i finsk og val av målform.

4.5.6.1 Val av privat skole (oppll. § 2-1)

Dei fleste høyringsinstansane støttar framlegget om at foreldra skal kunne velje privat skole for barnet sitt også etter ei omsorgsovertaking. Landsforeningen for barnevernsbarn peikar på at det å velje privatskole ikkje bør få urimelege konsekvensar for barnet, og Steinerskoleforbundet og Steinerhøyskolen meiner at barn som går på ein privatskole ved omsorgsovertaking, bør få halde fram med å gå på denne skolen.

Når foreldre vel privat grunnskole, kan det henge nært saman med den religiøse eller filosofiske overtydinga deira. Det er ein grunnleggjande foreldrerett[5] å kunne gjere dette valet, og slik departementet vurderer det, bør denne retten liggje hos foreldra også etter ei omsorgsovertaking. Departementet presiserer at det er typen skole foreldra bør kunne velje, og ikkje den konkrete skolen. Foreldra bør for det første kunne velje at barnet skal gå på privat skole framfor offentleg skole. I tillegg bør foreldra kunne velje mellom private skolar ut frå det grunnlaget skolane er godkjende etter, til dømes religiøst eller anerkjend pedagogisk retning. Departementet vil òg understreke at det kan vere ulike typar skolar innanfor eit godkjenningsgrunnlag, til dømes ulike religiøse retningar.

Når foreldra skal kunne velje kva type skole barnet skal gå på, vil dei skoletypane som finst i nærområdet der barnet bur, danne ei naturleg ramme for valfridommen deira. Slik departementet vurderer det, bør ikkje foreldra kunne velje ein type privat skole som ligg langt borte frå heimen der barnet bur, sidan dette vil kunne vere uheldig for barnet og gi urimelege praktiske konsekvensar for barneverntenesta eller dei som har den daglege omsorga for barnet.

Departementet vurderer det slik at det er liten risiko for at foreldra sitt val av skoletype vil få negative konsekvensar for barnet. Alle grunnskolar i Noreg må vere godkjende etter enten privatskolelova eller opplæringslova, og det er eit krav at opplæringstilbodet i private skolar skal vere jamgodt med tilbodet i offentleg skole. Departementet vil òg peike på at barneverntenesta kan fremje sak om å ta frå foreldra heile foreldreansvaret, jf. barnevernlova § 4-20.

Ved val av privatskole vil det vere visse ekstrautgifter til skolegang og eventuelt òg til skyss dersom den private skolen ligg i ein annan kommune enn den kommunen eleven er busett i. Slik departementet vurderer det, bør foreldre som etter ei omsorgsovertaking vel privat skole for barnet sitt, på lik linje med andre foreldre vere økonomisk ansvarlege for eventuelle utgifter til skolegang og skyss som følgje av dette valet. At foreldra er villige til å betale eventuelle ekstrautgifter vil dermed vere ein føretsetnad for at foreldra skal kunne velje skoletype.

4.5.6.2 Fritak frå undervisning ut frå religionen og livssynet til foreldra (oppll. § 2-3a og prskol. § 3-12)

Departementet foreslo i høyringsnotatet at det er foreldra til barnet som skal kunne krevje fritak frå undervisninga ut frå eigen religion og eige livssyn også etter ei omsorgsovertaking. I høyringsframlegget er det presisert at skolen si plikt til å informere om reglane for fritak og innhaldet i opplæring likevel skal reknast for å vere oppfylt når barneverntenesta er informert.

Dei fleste høyringsinstansane støttar framlegget. Når det gjeld informasjonsplikta for skolen, meiner KS at framlegget krev at det blir gjort tydeleg kva plikter høvesvis skolen og barnevernet har, og at det må vurderast kva dokumentasjonskrav som følgjer av ein slik saksgang.

Barneverntenesta har etter barnevernlova § 4-16 eit ansvar for å følgje opp foreldra etter ei omsorgsovertaking. Departementet føreset at barneverntenesta informerer foreldra om reglane for fritak og innhaldet i opplæring og gjer sitt til at foreldra får reelt høve til å krevje fritak dersom dei opplever delar av undervisninga som barnet skal få, som krenkjande eller støytande ut frå eigen religion eller eige livssyn. Departementet finn ikkje at det er grunnlag for ei særskild regulering av dette.

Departementet held fast på framlegget i høyringsnotatet om fritak frå undervisning ut frå religion og livssyn.

4.5.6.3 Val av målform (oppll. § 2-5)

Departementet foreslo i høyringsnotatet at foreldra skal kunne velje målform også etter ei omsorgsovertaking. Dei fleste høyringsinstansane støttar framlegget. Fylkesmannen i Rogaland meiner at det avgjerande må vere kva som er best for barnet, og viser til at valet av målform kan få følgjer for om barnet føler samkjensle med andre elevar i klassen.

Kva målform barnet får opplæringa si på, vil verke inn på kva målform barnet kjem til å føretrekkje. Val av målform handlar om kulturell samkjensle og identitet, noko som kan reknast for å vere vesentleg for foreldra. Dersom foreldra ikkje krev ei anna målform, er konsekvensen at barnet får opplæring på den målforma som skolen har vedteke. Departementet ser at omsynet til samkjensle med dei andre elevane kan vere relevant i samband med val av målform, men slik departementet vurderer det, er det liten risiko for at det vil få uheldige konsekvensar for barnet å la foreldra avgjere målforma også etter ei omsorgsovertaking. Departementet held fast på framlegget om at foreldra skal ha rett til å avgjere målforma også etter ei omsorgsovertaking.

4.5.6.4 Opplæring i og på samisk og i finsk (oppll. §§ 2-7 og 6-2)

Språket er viktig for identiteten og den kulturelle samkjensla til barnet, og spørsmål om opplæring i og på samisk og i finsk kan vere svært viktige for foreldra. Slik departementet vurderer det, bør foreldra framleis ha rett til å krevje opplæring i og på samisk og i finsk etter ei omsorgsovertaking. Høyringsinstansane som uttalar seg om dette, støttar framlegget frå departementet.

Språkrådet støttar framlegget om at foreldra skal ha rett til å krevje opplæring i og på samisk og i finsk også etter ei omsorgsovertaking, men meiner det bør komme tydelegare fram kva rettar og høve barn har til slik opplæring etter ei omsorgsovertaking. Språkrådet viser i denne samanhengen til opplæringslova § 2-5 femte ledd, som gir rett til opplæring på det opphavlege hovudmålet for barn som blir flytta til ein skole med eit anna opplæringsmål. Dei viser òg til at tilsvarande rettar manglar i lovverket for barn som har rett til opplæring i og på samisk og i finsk. Til dette vil departementet kommentere at lovframlegget berre gjeld kven som kan ta avgjerder på vegner av barnet, ikkje vilkåra for og innhaldet i rettane etter opplæringslova. Departementet ser at det kan oppstå situasjonar der flytting av ein elev i samband med ei omsorgsovertaking kan få følgjer for rettane til eleven, til dømes dersom ein elev blir flytta ut frå eit samisk distrikt. Framlegg om å utvide retten til opplæring i og på samisk og i finsk har ikkje vore på høyring, og departementet vil derfor ikkje foreslå at barn som barnevernet har omsorga for, skal ha rett til opplæring i og på samisk og i finsk på andre vilkår enn andre barn.

Departementet viser elles til at det ved val av plasseringsstad for barnet mellom anna skal takast omsyn til kva språkleg bakgrunn barnet har, jf. barnevernlova § 4-15. Departementet legg derfor til grunn at eit barn ikkje vil bli flytta bort frå eit område som gir rett til opplæring i og på samisk og i finsk, med mindre dette totalt sett er det beste for barnet.

4.5.6.5 Fritak frå heile opplæringsplikta (oppll. § 2-1)

Departementet foreslo i høyringsnotatet at foreldra skal ha rett til å samtykkje til fritak frå heile opplæringsplikta, mens barneverntenesta skal kunne samtykkje til delvis fritak. Det er fire høyringsinstansar som ikkje støttar dette framlegget. Mange høyringsinstansar støttar framlegget som heile, men uttalar seg ikkje særskilt om samtykke til fritak frå opplæringsplikta.

Ein elev kan få fritak frå heile eller delar av opplæringa dersom omsynet til eleven tilseier det. Det er likevel berre i heilt spesielle unntakstilfelle at omsynet til eleven kan gi grunn til fritak. Føresegna kan til dømes nyttast til å gi fritak frå heile eller delar av opplæringsplikta for elevar med alvorlege funksjonshemmingar eller til å gi delvis fritak ved å la elevar som presterer høgt, hoppe over eit årstrinn. Det er kommunen som etter opplæringslova kan ta avgjerder om fritak frå opplæringsplikta. Det er eit krav at det ligg føre ei sakkunnig vurdering, og at foreldra samtykkjer skriftleg til at eleven får fritak. Fritak frå heile opplæringa, altså at eleven ikkje må gjennomføre grunnskoleopplæring, blir svært sjeldan nytta.

Samtykke til fritak frå heile opplæringsplikta må ein sjå i samanheng med val av skole og utdanning. Dette er spørsmål som er rekna for å liggje i det avgrensa foreldreansvaret som foreldre framleis har etter ei omsorgsovertaking. Departementet ser likevel at spørsmål om fritak òg heng nært saman med kva behov og føresetnader eleven har. Dette er det den som har omsorga for barnet, som står nærmast til å vurdere.

Slik departementet vurderer det, vil det vere liten risiko for at det får uheldige konsekvensar for barnet at kommunen må hente inn samtykke frå foreldra før kommunen gir fritak frå heile opplæringsplikta. Det vil vanlegvis ikkje vere slik som til dømes for spesialundervisning, at det er særskilt viktig med ei rask avgjerd.

Det vil òg vere liten risiko for at barnet får fritak i tilfelle der barnet bør få opplæring. Kommunen kan berre gi fritak frå opplæringsplikta dersom det ligg føre ei sakkunnig vurdering, og dersom omsynet til barnet tilseier at barnet skal få eit slikt fritak. Departementet vil òg peike på at barneverntenesta kan fremje sak om å ta frå foreldra heile foreldreansvaret, jf. barnevernlova § 4-20.

Departementet viser elles til at elevar som blir fritekne for grunnskoleopplæring, har rett til å fullføre den opplæringa dei blei fritekne for, på eit seinare tidspunkt. Eit fritak avkortar derfor ikkje elevrettane, og fritekne elevar har framleis rett til tiårig grunnskole.

Departementet forstår argumentet frå høyringsinstansane om at det vil vere lite tenleg å skilje mellom heilt eller delvis fritak frå opplæringsplikta, men finn ikkje grunn til å leggje avgjerande vekt på dette. Departementet vil understreke at fritak frå heile opplæringsplikta svært sjeldan er aktuelt, slik at det i praksis ikkje vil bli ei utfordring som kommunen eller barneverntenesta vil stå framfor særleg ofte.

Etter ei totalvurdering held departementet fast på framlegget i høyringsnotatet om at barneverntenesta skal kunne samtykkje til delvis fritak frå opplæringsplikta, mens det er foreldra som skal kunne samtykkje til fritak frå heile opplæringsplikta.

4.5.7 Særleg om lovteksten

I høyringsnotatet foreslo departementet at hovudregelen om avgjerdsretten til barneverntenesta blir formulert slik:

«Dersom barneverntenesta har overteke omsorga etter barnevernlova §§ 4-6 andre ledd, 4-8 eller 4-12, har barneverntenesta rett til å ta avgjerder på vegner av barnet.»

Barnevernlova § 4-12 gjeld omsorgsovertaking, mens barnevernlova § 4-8 gjeld vedtak om flytteforbod eller omsorgsovertaking for barn som alt er plasserte utanfor heimen. Barnevernlova § 4-6 andre ledd gjeld akuttvedtak om plassering utanfor heimen.

KS ber departementet om at ordlyden i framlegget til ny § 15-6 i opplæringslova blir i samsvar med dei paragrafane i barnevernlova som gir heimel for omsorgsovertaking, og dei paragrafane som berre er plasseringsparagrafar.

Departementet er samd med KS i at ordlyden er noko upresis, og foreslår denne formuleringa:

Dersom barneverntenesta har overteke omsorga etter barnevernlova §§ 4-8 eller 4-12, har barneverntenesta rett til å ta avgjerder på vegner av barnet. Tilsvarande gjeld ved vedtak om flytteforbod etter barnevernlova § 4-8 og vedtak om plassering etter barnevernlova § 4-6 andre ledd.

4.6 Departementet sitt framlegg

Departementet foreslår, i samsvar med høyringsframlegget, å ta inn ei ny føresegn i opplæringslova og privatskolelova som gjer det klart om det er foreldra eller barneverntenesta som kan ta avgjerder på vegner av barnet i skolesaker i tilfelle der det er gjort tvangsvedtak som inneber at foreldra ikkje lenger har den daglege omsorga for barnet. Framlegget gjeld for tilfelle der det er gjort vedtak om omsorgsovertaking etter barnevernlova § 4-12, akuttvedtak om plassering utanfor heimen etter barnevernlova § 4-6 andre ledd og vedtak om flytteforbod eller omsorgsovertaking etter barnevernlova § 4-8. Departementet viser i denne samanhengen til tilsvarande regulering av samtykke til helsehjelp i pasient- og brukarrettslova kapittel 4. Departementet foreslår å endre ordlyden i framlegget til lovtekst noko i forhold til høyringsframlegget for å få tydelegare fram at framlegget òg gjeld i andre tilfelle enn ved omsorgsovertaking.

Framlegget får ikkje konsekvensar for kven som har rettsleg klageinteresse i enkeltvedtak som er gjorde med heimel i opplæringslova eller privatskolelova. Framlegget får heller ikkje konsekvensar for kva avgjerder barnet sjølv kan ta, eller kva avgjerder barnet skal høyrast i. Det framlegget handlar om, er berre om det er foreldra eller barneverntenesta som har rett til å ta avgjerda der barnet ikkje kan ta ho sjølv.

Departementet foreslår at føresegnene blir utforma slik at hovudregelen etter ei omsorgsovertaking er at barneverntenesta kan ta avgjerder på vegner av barnet, og at det blir gitt ei uttømmande oppramsing av dei avgjerdene som likevel ligg hos foreldra.

Framlegget frå departementet inneber at foreldra har rett til å ta desse avgjerdene på vegner av barnet etter ei omsorgsovertaking:

Val av privat skole

Fritak frå heile opplæringsplikta

Fritak frå undervisning ut frå religionen eller livssynet til foreldra

Krav om opplæring i og på samisk og i finsk

Val av målform.

I alle andre skolesaker foreslår departementet at det er barneverntenesta som skal kunne ta avgjerder på vegner av barnet etter ei omsorgsovertaking.

Framlegget inneber òg at det er barneverntenesta som bestemmer og opptrer på vegner av barnet i saker som må reknast for vanleg oppfølging av skolegangen til barnet, slik som foreldresamarbeid, rett til informasjon, rett til varsel ved bortvising m.m.

Der avgjerdsretten er lagd til foreldra i forskriftene til opplæringslova og privatskolelova, vil dei foreslåtte lovføresegnene bli retningsgivande i vurderinga av kven som kan ta avgjerder på vegner av barnet etter ei omsorgsovertaking.

5 Framlegg om å endre namnet på faget religion, livssyn og etikk (RLE)

5.1 Bakgrunnen for framlegget

Framlegget går ut på å endre § 2-3 og § 2-4 i opplæringslova slik at namnet på faget religion, livssyn og etikk (RLE) blir endra til kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE). Framlegget er forankra i den politiske plattforma til regjeringa Solberg, Sundvolden-erklæringa.

Framlegget til endringar i opplæringslova må sjåast i samanheng med departementet sitt framlegg til endringar i læreplanen for religion, livssyn og etikk. Dette framlegget har vore på høyring samtidig med framlegget til lovendring. Framlegget til endring av læreplanen gjeld innføring av eit krav om at om lag halvparten av undervisningstida i faget skal brukast til kristendomskunnskap. Kunnskapsdepartementet foreslår òg å endre namnet på faget i læreplanen til kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE).

På grunn av den sterke posisjonen kristendommen har i norsk historie, ønskjer regjeringa at det skal brukast meir tid på og leggjast større vekt på denne religionen i undervisninga enn det som er tilfellet på dei fleste skolar i dag. Av same grunn er det ønskjeleg å reflektere denne religionen i namnet på faget. Departementet vil understreke at det ikkje blir foreslått å endre innhaldet i faget elles. Kravet i opplæringslova om at undervisninga ikkje skal vere forkynnande, blir ført vidare. Undervisninga skal halde fram med å presentere ulike verdsreligionar og livssyn objektivt og kritisk. Dessutan skal undervisninga framleis vere pluralistisk og såleis byggje på ein sameksistens av ulike grunnsyn. Ulike livssyn skal anerkjennast som likeverdige og bidra til mangfald.

5.2 Historikk

Sidan faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering (KRL) blei innført i norsk skole i 1997, har det vore gjort fleire endringar i faget.

I 2003 sa Menneskerettskomiteen i FN i saka Leirvåg mfl. mot Noreg[6] at faget KRL, inkludert fritaksordninga, var i strid med FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP) artikkel 18 nr. 4, som seier at foreldre har fridom til å sørgje for at barna deira får ei religiøs og moralsk oppseding som samsvarer med deira eiga overtyding. Som oppfølging av kritikken frå Menneskerettskomiteen blei det gjort følgjande endringar i opplæringslova i 2005:

Ei føresegn om at den som underviser i KRL-faget, skal ta utgangspunkt i formålet i lova, blei oppheva. Den dåverande formålsføresegna inneheldt ei formulering om at skolen skal hjelpe til med å gi elevane «ei kristen og moralsk oppseding».

Føresegnene om fritak blei skilde ut som ei eiga lovføresegn, som gjeld for heile skoleverksemda (ikkje berre religionsfaget).

Det blei presisert i forarbeida at elevar som hadde fått fritak, skulle få tilbod om tilpassa undervisning med eit tydeleg pedagogisk innhald.

Skoleeigaren fekk ei lovfesta plikt til å gi informasjon om reglane for fritak.

Omgrepet «religiøse aktivitetar» blei bytt ut med «aktivitetar».

Det blei òg gjort endringar i læreplanen i faget i 2005.

Eit fleirtal i Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) kom i storkammerdom mot Noreg 29. juni 2007 (Folgerø mfl.)[7] til at KRL-faget, slik det var etter ordninga frå 1997, ikkje samsvarte med krava i den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK)[8] fordi faget ikkje tok stort nok omsyn til den religiøse og filosofiske overtydinga til foreldra.

Endringane som blei gjorde i lova og læreplanen i 2005, kom i hovudsak kritikken i dommen frå EMD i møte.[9] Som følgje av dommen i EMD blei det likevel gjort fleire endringar i opplæringslova i 2008, slik at det ikkje skulle vere tvil om at faget er i samsvar med menneskerettane.[10] Desse endringane blei gjorde:

I føresegnene om fritak frå aktivitetar i opplæringa kom det inn eit krav om god informasjon om innhaldet i opplæringa.

Namnet på faget blei endra frå kristendoms-, religions- og livssynskunnskap (KRL) til religion, livssyn og etikk (RLE).

Det blei presisert i lova at opplæringa i faget skal vere objektiv, kritisk og pluralistisk.

5.3 Gjeldande rett

Opplæringslova § 2-3 handlar om innhald og vurdering i grunnskoleopplæringa og lyder slik:

§ 2-3 Innhald og vurdering i grunnskoleopplæringa

Grunnskoleopplæringa skal omfatte religion, livssyn og etikk, norsk, matematikk, framandspråk, kroppsøving, kunnskap om heimen, samfunnet og naturen, og estetisk, praktisk og sosial opplæring. Ein del av undervisningstida etter § 2-2 kan brukast til fag og aktivitetar som skolen og elevane vel, til leirskoleopplæring og til opplæring på andre skolar eller på ein arbeidsplass utanfor skolen. Kommunane avgjer sjølv korleis timar ut over minstetimetalet gitt i forskrifter etter § 2-2 skal brukast.

Grunnskolen er delt i eit barnetrinn og eit ungdomstrinn. Barnetrinnet omfattar 1.-7. årstrinn og ungdomstrinnet omfattar 8.-10. årstrinn.

Departementet gir forskrifter om fag, om mål for opplæringa, om omfanget av opplæringa i faga og om gjennomføringa av opplæringa. Departementet gir forskrifter om aktivitetar som ikkje er opplæring i fag. Departementet gir forskrifter om vurdering av elevar og privatistar og om klage på vurderinga, om eksamen og om dokumentasjon.

Elevane skal vere aktivt med i opplæringa. Undervisningspersonalet skal tilretteleggje og gjennomføre opplæringa i samsvar med læreplanar gitt etter lova her. Rektor skal organisere skolen i samsvar med første leddet og forskrifter etter tredje leddet og i samsvar med og forskrifter etter § 1-5.

Etter søknad frå kommunen kan departementet gi ein skole løyve til avvik frå første leddet og frå forskrifter om læreplanar dersom kravet til opplæringa samla ikkje blir mindre. Før slikt løyve blir gitt, må det liggje føre fråsegn frå samarbeidsutvalet.

Opplæringslova § 2-4 handlar om undervisninga i faget religion, livssyn og etikk og lyder slik:

§ 2-4 Undervisninga i faget religion, livssyn og etikk

Religion, livssyn og etikk er eit ordinært skolefag som normalt skal samle alle elevar. Undervisninga i faget skal ikkje vere forkynnande.

Undervisninga i religion, livssyn og etikk skal gi kjennskap til kristendommen, andre verdsreligionar og livssyn, kjennskap til kva kristendommen har å seie som kulturarv og til etiske og filosofiske emne.

Undervisninga i religion, livssyn og etikk skal bidra til forståing, respekt og evne til dialog mellom menneske med ulik oppfatning av trudoms- og livssynsspørsmål.

Undervisninga i religion, livssyn og etikk skal presentere ulike verdsreligionar og livssyn på ein objektiv, kritisk og pluralistisk måte. Dei same pedagogiske prinsippa skal leggjast til grunn for undervisninga i dei ulike emna.

Faget fekk namnet religion, livssyn og etikk ved ei lovendring i 2008.[11] Det opphavlege namnet var kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering (KRL), endra til kristendoms-, religions- og livssynskunnskap i 2002. Namneendringa i 2008 var ei av fleire lovendringar som kom som følgje av Folgerø-dommen i 2007. Sjølv om ikkje namnet direkte blei kritisert i dommen, meinte departementet at ei endring var riktig for å signalisere at alle religionar og livssyn, inklusiv kristendom, skal ha ei kvalitativ likeverdig behandling i undervisninga.

Det følgjer av opplæringslova § 2-12 andre ledd at § 2-4 om undervisninga i faget religion, livssyn og etikk i opplæringslova med forskrifter òg gjeld for private grunnskolar.

Det er ingen føresegner om RLE-faget i lov 4. juli 2003 nr. 84 om private skolar med rett til statstilskot (privatskolelova). Etter privatskolelova § 2-3 skal private skolar drive verksemda si etter læreplanar godkjende av departementet. Skolane kan enten følgje den læreplanen som gjeld for offentlege skolar, eller læreplanar som på annan måte sikrar elevane jamgod opplæring.

5.4 Høyringsframlegget

Departementet foreslo i høyringsnotatet å endre opplæringslova § 2-3 og § 2-4 slik at namnet på faget religion, livssyn og etikk (RLE) blir endra til kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE).

Høyringsnotatet omfatta òg eit framlegg til endringar i læreplanen for religion, livssyn og etikk. Læreplanen har status som forskrift. Endringane departementet har foreslått i læreplanen, er å innføre eit krav om at om lag halvparten av undervisningstida i faget skal brukast til kristendomskunnskap, og å endre namnet på faget til kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE).

Høyringsnotatet frå departementet inneheldt ei relativt omfattande vurdering av korleis framlegga samsvarer med dei internasjonale pliktene Noreg har etter menneskerettane. Det er særleg retten til utdanning departementet har vurdert, slik denne kjem til uttrykk i EMK, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP), FN-konvensjonen om barnerettane og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK). I lys av Folgerø-dommen er det i første rekkje staten sine plikter etter EMK, nærmare bestemt føresegna om retten til utdanning i artikkel 2 i den første tilleggsprotokollen til EMK (EMK P1-2), endringane er vurderte opp mot.

Også forholdet til nasjonal diskrimineringslovgiving er vurdert i høyringsnotatet.

I høyringa vurderte departementet endringsframlegga til å liggje innanfor rammene av både nasjonal diskrimineringslovgiving og internasjonale krav til vern av menneskerettane.

5.5 Høyringsfråsegner

5.5.1 Generelt

73 høyringsinstansar har uttala seg om framlegget til endringar i RLE-faget. Fordi framlegga til endringar i opplæringslova og læreplanen heng saman, omtalar departementet her høyringsfråsegnene samla for framlegget til namneendring (lovendring) og framlegget om å innføre ein regel om tidsbruk (endring i læreplanen), sjølv om proposisjonen berre gjeld lovendringane.

Tolv av høyringsinstansane har uttrykt at dei støttar begge framlegga. Tre høyringsinstansar støttar berre framlegget til namneendring, mens fire høyringsinstansar berre støttar framlegget om å innføre ein regel om tidsbruk. Ein høyringsinstans uttrykkjer verken støtte eller motstand, men har ein kommentar som gjeld forholdet til menneskerettane. Ein annan høyringsinstans har uttrykt seg på ein måte som gjer det uklart om instansen støttar eller går imot høyringsframlegga.

Eit fleirtal av høyringsinstansane som har uttala seg, førti instansar, er imot begge framlegga. Tolv høyringsinstansar har ingen merknader eller tek framlegga «til etterretning».

Dei tolv høyringsinstansane som støttar begge framlegga, er kommunar, i tillegg til Troms fylkeskommune. Ti av desse grunngir ikkje støtta utover å vise til høyringsnotatet.

Bergen kommune, som støttar framlegga, seier dette:

«Bergen kommune ser navneendringen i faget RLE i sammenheng med samarbeidsavtalen inngått mellom Høyre, Frp, Venstre og Kristelig Folkeparti i etterkant av stortingsvalget i 2013. Bergen kommune støtter forslaget om å sikre like rammer for undervisningen og er enig i at dette kan bidra til en likere praksis på landets skoler når det gjelder bruk av tid på kompetansemålene knyttet til kristendomskunnskap enn tilfellet er i dag. Bergen kommune legger videre til grunn at hensynet til informasjon og kunnskap i faget blir presentert på en objektiv, kritisk og pluralistisk måte, og at undervisningen ikke skal være indoktrinerende.»

Arendal kommune, som òg støttar framlegga, held fram:

«[Kommunen] vurderer endringene som foreslås som mindre omfattende. Det står også i dag i læreplanen at kristendomskunnskap skal ha den kvantitativt største andelen av lærestoffet på grunn av kristendommens særlige plass i norsk kultur og historie. Men det står ikke noe om tidsbruk på de ulike kompetansemålene. Ved lovendringen vil kristendommens plass gjøres tydeligere, men innholdet i faget endres ikke. Det skal fortsatt legges stor vekt på kunnskap om andre religioner.»

Justis- og beredskapsdepartementet peikar på at høyringsnotatet har ein noko knapp omtale av forholdet til artikkel 18 nr. 4 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP) og av fråsegna frå Menneskerettskomiteen i FN i saka Leirvåg mfl. Justis- og beredskapsdepartementet anbefaler å ta inn ein noko meir omfattande omtale av desse forholda i proposisjonen. Same departementet anbefaler i tillegg at proposisjonen skildrar betre kva retningslinjer opplæringslova § 2-3a gir når det gjeld høvet til fritak frå KRLE-faget.

I det vidare vil departementet omtale dei høyringssvara som er negative til framlegga som blei sende ut til høyring. Dei representerer et breitt utval, frå enkeltkommunar til trudoms- og livssynsminoritetar som Human-Etisk Forbund og Hedningsamfunnet, kristne organisasjonar som Kristent pedagogisk forum, Det teologiske menighetsfakultet, Norsk religionspedagogisk forskerforum og ei rekkje utdanningsinstitusjonar (fleire høgskolar, UiO, UiT, NTNU, UiB). Også Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn (STL) er imot framlegget.

For betre oversikt er argumenta mot framlegget til namneendring og argumenta mot framlegget om å innføre ein regel om tidsbruk i læreplanen omtala kvar for seg.

5.5.2 Høyringsfråsegner mot namneendringa

Fleire høyringsinstansar, mellom andre Kristent pedagogisk forum, Kirkelig pedagogisk senter og NTNU, framhevar at det eksisterande fagnamnet femnar om religionen kristendommen òg, og at endringa slik sett er både unødvendig og ulogisk.

Mange høyringsinstansar, mellom andre Høgskolen i Østfold, Kristent pedagogisk forum, Det teologiske menighetsfakultet, Norsk religionspedagogisk forskerforum, Det utdanningsvitskaplege fakultet ved UiO, Institutt for lærarutdanning og pedagogikk ved UiT og NLA Høgskolen, peikar vidare på at namneendringa skaper unødvendig støy og uro rundt eit fag som no treng ro. Dette blir illustrert med at framlegget har vore problematisert av trudoms- og livssynsminoritetar, men òg frå kristent hald, frå det blei kjent at regjeringa ønskjer endringa.

Høgskolen i Østfold skriv mellom anna dette:

«Høgskolens hovedinnvending er imidlertid at navneendringen skaper unødvendig uro og konflikt rundt et fag som de siste årene har vært preget av konstruktivt arbeid med å realisere fagets viktige mål. Etter vårt syn innebærer forslaget om navneendring en reell fare for at den striden som tidligere har vært rundt faget vil blusse opp igjen. Samtidig bidrar det til et negativt fokus på forholdet mellom kristendommens og andre religioners og livssyns plass i undervisningen. Navneendring vil dermed, etter vårt syn, undergrave formålet med faget; at det «… skal være en møteplass for elever med ulik bakgrunn, der alle skal bli møtt med respekt» (sitat Kunnskapsløftet).»

Kristent pedagogisk forum seier:

«De siste årene har det blitt en viss ro rundt faget. Det har kommet signaler om at flere lærere nå er kommet dit at de føler seg nokså trygge på faget og dets posisjon og dermed kan bruke mer krefter på pedagogisk utviklingsarbeid. […]Det vår vurdering at både skolen og samfunnet har utviklet seg siden endringen av fagnavnet fra KRL til RLE i 2008. Da K-en forsvant i 2008, ble også en del nye kristne grunnskoler etablert. Dette bidrar også til at situasjonen i 2014/2015 er en annen enn for 6 år siden. En endring av fagnavnet til KRLE framstår ikke som viktig i dag.»

Det teologiske menighetsfakultet skriv dette i høyringssvaret sitt:

«Vi mener det er uklokt å endre navnet på faget fra RLE til KRLE. Vi ønsker ro rundt faget, ikke nok en opprivende debatt om fagets legitimitet i norsk skole. MF er opptatt av å sikre et bredt og inkluderende fag, fordi skolen og det norske samfunnet mer enn noen gang trenger elever og borgere med kompetanse på religion og livssyn. Vi finner det også problematisk at faglige endringsforslag kommer i forbindelse med nye regjeringserklæringer, uten at lærere, elever, foresatte eller fagmiljø er blitt forespurt. Dermed fremstår forslaget mer som symbolpolitikk enn som et kunnskapsbasert forslag.»

Institutt for lærarutdanning og pedagogikk ved UiT held fram:

«Med tanke på den roen som nå hersker rundt RLE-faget i skolen, framstår forslaget om navnendring fra RLE til KRLE særdeles uklokt. Departementets argumentasjon for navneendring synes å ta lite hensyn til kritiske innspill som er kommet fra de som forholder seg til faget til daglig.»

Nittedal kommune trekkjer fram faren for at mange foreldre og elevar kan oppleve ei namneendring som støytande, og at trua og livssynet deira blir sette på som annanrangs i høve til kristendommen. Human-Etisk Forbund peikar på at reverseringa departementet no foreslår, å ta K-en inn att i fagnamnet, gir eit uheldig signal som kan tolkast som mindre likeverd og dårlegare forankring i menneskerettane. Organisasjonen meiner vidare at framlegget om å ta K-en inn att i fagnamnet òg gir eit sterkt signal om kva religion som er viktigast, om kva religion som framleis skal dominere i undervisninga, og om at andre religionar og livssyn kjem i andre rekkje.

Om dette seier Det utdanningsvitskaplege fakultet ved UiO:

«Da Stortinget endret fagets navn til RLE var argumentet å signalisere at alle religioner og livssyn skulle ha en kvalitativt likeverdig behandling i undervisningen. I mai 2013 gikk et stort flertall i KUF-komiteen mot både endring av navn og innføring av en tidsbestemmelse. Vi vil framheve betydningen av at endringer i et verdifag som RLE har et bredt parlamentarisk grunnlag og at navneendring nå kan så tvil om sentrale intensjoner i faget.»

Dette seier Fredrikstad kommune om det same temaet i høyringssvaret sitt:

«Det er viktig at opplæringen i faget oppleves som objektiv, kritisk og pluralistisk, slik lovteksten formulerer det. En navneendring vil kunne oppleves slik at kristendom har en særstilling og skape inntrykk av at opplæringen om kristendommen er kvalitativ ulik opplæringen om andre religioner og livssyn.»

Enkelte høyringsinstansar, mellom andre Kristent pedagogisk forum, meiner at det å ta inn ein K i RLE vil gjere at faget i mindre grad blir oppfatta som eit breitt og interessant fag, og at færre lærarstudentar derfor vil velje det. Dette vil kunne gi utfordringar når det gjeld kompetansen til KRLE-lærarar.

Høgskolen i Oslo og Akershus seier mellom anna:

«Selv om det foreslåtte KRLE-faget etter loven skal være et ordinært skolefag, vil K-en gjøre at det ikke oppleves slik. Både det symbolske i navneendringen og mer kristendom i forhold til andre religioner og livssyn vil framprovosere fritak som splitter elevene. Fritak vil dessuten i særlig grad ramme nettopp kristendomsdelen. […] Som reaksjon mot den varslede K-en planlegges også privatskoler med alternativ livssynsprofil. De gruppene som kan minst om kristendommen fra før, vil lære enda mindre ved den foreslåtte endringen.»

5.5.3 Høyringsfråsegner mot å innføre ein regel om tidsbruk

Høyringsinstansane som er mot framlegget om å innføre ein regel om tidsbruk i læreplanen, peikar på fleire forhold som talar mot denne måten å regulere korleis læraren skal bruke undervisningstida på.

Mange av høyringsinstansane, mellom andre Utdanningsforbundet, LO, Høgskolen i Østfold, Høgskolen i Sør-Trøndelag, Oslo kommune og Nittedal kommune, viser til at framlegget bryt med det gjennomgåande prinsippet for alle fag i grunnskolen om at læraren skal regulere tidsbruken ut frå sitt eige faglege skjønn og justere reguleringa etter måloppnåinga til elevane. Dei peikar på at departementet ikkje gir nokon god grunn for at akkurat RLE-faget treng ei særskild regulering. Framlegget om ein eigen regel om tidsbruk i læreplanen i dette faget vil svekkje grunnlaget for at faget skal vere eit ordinært fag på linje med dei andre faga. Mange viser òg til at læreplanen sjølv presiserer at det skal vere rom for lokale variasjonar i fordelinga mellom hovudområda i faget for å nå kompetansemåla. Desse høyringsinstansane meiner at framlegget er i strid med dette prinsippet.

Både Nedre Eiker kommune og enkelte andre høyringsinstansar peikar på at RLE-faget har mange kompetansemål i forhold til kor mange undervisningstimar det er i faget på ungdomstrinnet. Dette vil i praksis seie at elevane vil få mindre tid til mange kompetansemål innanfor dei andre hovudområda i læreplanen (andre religionar, filosofi og etikk). Nedre Eiker kommuneviser òg til at enkelte lærarar som underviser i RLE-faget i dag, har uttrykt at dei ikkje ønskjer å undervise i dette faget dersom det kjem eit krav om «at om lag halvparten av undervisningstida» skal brukast på kristendomskunnskap.

Mange høyringsinstansar viser til at kristendommen alt tel meir enn dei andre religionane i dag, og at dette går fram av læreplanen. Desse høyringsinstansane er ikkje usamde i at kristendommen skal telje meir enn dei andre religionane og livssyna, sidan denne religionen spelar ei så viktig rolle i Noreg. Men dei meiner at han tel nok slik reglane er i dag, noko som gjer framlegget unødvendig. Enkelte høyringsinstansar meiner òg at framlegget vil bidra til å svekkje både faget og kristendomsundervisninga som framlegget er meint å skulle styrkje.

Ein del høyringsinstansar framhevar at grunngivinga for framlegget verkar politisk-religiøst, og at det ikkje finst fagleg prov for at kristendomsundervisninga i dagens RLE-fag ikkje er god eller omfattande nok.

Fleire høyringsinstansar, mellom andre Ullensaker kommune og Human-Etisk Forbund, peikar på at det er eit dårleg grep å redusere undervisninga i kunnskapen om andre religionar og livssyn, filosofi og etikk i møte med det nye, mangfaldige samfunnet. Desse høyringsinstansane meiner mindre kunnskap om minoritetane vil bidra til fleire fordommar og misforståingar og kan gi betre grobotn for bruk av religiøse merkelappar som skjellsord i skolegardane.

Mange høyringsinstansar peikar på at RLE-faget har vore gjennom fleire turbulente år med debatt og konfliktar, og at faget har hatt ei positiv utvikling den siste tida, med meir ro, aksept og balanse mellom dei ulike religionane. Fleire av desse høyringsinstansane seier at det er viktig å halde fram denne positive utviklinga for at faget skal få den legitimiteten det treng som eit felles fag i skolen. I lys av dette meiner desse høyringsinstansane at det er svært uheldig at regjeringa foreslår endringar som har opna opp tidlegare konfliktlinjer, som skaper unødvendig uro, og som ikkje bidreg til å løyse verken prinsipielle eller praktiske utfordringar i skolen.

Somme høyringsinstansar, mellom andre Nittedal kommune og Høgskolen i Oslo og Akershus, meiner framlegga (òg framlegget til namneendring) vil føre til at fleire elevar og føresette søkjer fritak, og at faget ikkje lenger vil bli oppfatta som samlande, slik intensjonen er.

Human-Etisk Forbund og Redd Barna seier at dei er skuffa over at faget ikkje er blitt evaluert, i tråd med tilrådinga frå Barnekomiteen i FN i 2010. Dei viser til at både Stålsett-utvalet (NOU 2013: 1) og Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn har teke opp att kravet om evaluering, og meiner at eventuelle endringsframlegg bør vere tufta på kunnskap og fagleg grunnlag, noko ei evaluering ville kunne gitt.

Nokre av høyringsinstansane, mellom andre Høgskolen iOslo og Akershus (HIOA) og Kristent pedagogisk forum, peikar på at framlegget vil verke uheldig inn på rekrutteringa av RLE-lærarar i lærarutdanninga. HIOA hevdar i sitt høyringssvar at symbolkrafta i K-en er så sterk at ho åleine vil føre til at dei fleirspråklege studentane ikkje ønskjer å studere og undervise i faget. HIOA skriv vidare at med svakare rekruttering må vi rekne med fleire ufaglærte (K)RLE-lærarar og dårlegare kristendomsundervisning.

HIOA seier elles dette:

«Få bestrider at kristendommen er viktig og skal ha plass deretter. Og – som allerede påpekt – den er godt dekket i dagens RLE-plan, med formuleringen om at kristendomskunnskap skal ha «den kvantitativt største andelen av lærestoffet» (læreplanen i RLE, avsnittet «Formål»). Kristendomskunnskap er allerede sikret gjennom flest kompetansemål, som skal styre undervisningen, slik det også ble påpekt fra fagmiljøene straks KRLE-forslaget ble kunngjort.

RLE-faget rommer kristendom, andre religioner/livssyn og filosofi/etikk og består ikke bare av avgrensede og gjensidig utelukkende størrelser. Her er sammenlikning, tverrgående temaer, ulike perspektiver. F.eks. tilhører Tanak/GT både jødedom og kristendom, og religionskritikk er også en del av kristendommens virknings-historie. I filosofi og etikk opptrer en rekke tenkere som også tilhører kristendomshistorien. Redigering og alternative vinklinger kan raskt gi «om lag halvparten» kristendomsundervisning uten lovendring. Forslaget om å lovfeste at om lag halvparten av undervisningstiden i faget skal øremerkes kristendomskunnskap, framstår som unødvendig.»

5.6 Departementet sine vurderingar

5.6.1 Generelle vurderingar

RLE-faget er eit ordinært skolefag som skal samle alle elevar uavhengig av etnisk bakgrunn og religiøs eller filosofisk overtyding. Undervisninga i faget skal gi kjennskap til alle dei sentrale verdsreligionane og til etiske og filosofiske emne. Undervisninga skal òg bidra til forståing, respekt og evne til dialog mellom menneske med ulik oppfatning av trudoms- og livssynsspørsmål. Undervisninga skal ikkje vere forkynnande, og ho skal presentere dei ulike religionane og livssyna på ein objektiv, kritisk og pluralistisk måte. Dette følgjer av opplæringslova § 2-4.

RLE-faget er utforma på ein måte som gir elevar med ulik bakgrunn og religiøst opphav, eller ikkje-religiøst opphav, ei felles forankring i kunnskap og forståing om kvarandre og andre når det gjeld religiøs eller etisk/filosofisk ståstad. Å kunne tilby elevar slik kunnskap og samle dei innanfor ramma av eitt religions- og livssynsfag, fremjar toleranse og forståing mellom ulike kulturar, religionar og livssyn. Denne kompetansen er vurdert til å ha svært stor verdi for den oppveksande generasjonen, i eit samfunn som i større og større grad er prega av mangfald og integrasjon. Samtidig har kristendommen spelt ei sentral rolle i norsk historie. Kristendommen har òg ein sterk posisjon i det norske samfunnet i dag. Det er vanskeleg å forstå norsk historie, norsk kultur og delar av norsk kunst utan å ha god kjennskap til kristendommen.

Formålet med endringsframlegga som har vore på høyring – å endre opplæringslova § 2-3 og § 2-4 slik at namnet på faget religion, livssyn og etikk (RLE) blir kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE), og å innføre eit krav i læreplanen om at om lag halvparten av undervisningstida i faget skal brukast til kristendomskunnskap – er å sikre at kunnskap om kristendommen har ein sentral plass i faget, og å sikre like rammer for undervisninga. Slik departementet vurderer det, er det ingen motsetnad mellom eit breitt og ope religions- og livssynsfag og det å gi kristendomskunnskap noko meir plass i faget enn i dag.

Sjølve namneendringa har ingen materielle følgjer, men slik departementet vurderer det, er ho viktig for å synleggjere den kvantitative fordelinga av dei ulike religionane i faget. Innføringa av «kristendom» i namnet vil samtidig reflektere betre den posisjonen kristendommen har i norsk historie. Kristendomskunnskap utgjer den største delen av faget allereie ved at det er knytt fleire kompetansemål til kristendomskunnskap enn til dei andre religionane og til livssyn og etikk. Det går òg fram av læreplanen at kristendomskunnskap skal ha den kvantitativt største delen av lærestoffet. Slik departementet vurderer det, er det derfor naturleg å reflektere den posisjonen kristendommen har i faget, i namnet òg. Framlegget om å innføre eit krav om at om lag halvparten av undervisningstida skal brukast på kristendomskunnskap, er endå eit argument for å ta inn «kristendom» i namnet på faget.

Departementet foreslår ingen endringar i kompetansemåla i faget. Dei enkelte delane av faget skal framleis sjåast i samanheng.

Eit fleirtal av høyringsinstansane er imot både framlegget om å endre namnet på faget religion, livssyn og etikk og imot framlegget om å innføre eit krav i læreplanen om at om lag halvparten av undervisningstida i faget skal brukast til kristendomskunnskap. Berre tolv høyringsinstansar uttrykkjer full støtte til framlegga. I lys av dette ønskjer departementet å understreke at regjeringa har forplikta seg i regjeringsplattforma og gjennom avtale med samarbeidspartia på Stortinget til å gjennomføre endringane i RLE-faget. Dette står regjeringa fast på. I det vidare vil departementet kommentere hovudinnvendingane som er komne mot høyringsframlegget. Omtalen femnar berre departementet sine vurderingar når det gjeld lovframlegget om å endre namnet på faget frå religion, livssyn og etikk (RLE) til kristendom, religion, livssyn og etikk (KRLE) i opplæringslova § 2-3 og § 2-4.

Enkelte høyringsinstansar har peika på at det er unødvendig å leggje til «kristendom» i fagnamnet, ettersom omgrepet «religion» alt femnar om kristendom. Til dette vil departementet kommentere at sjølv om omgrepet «religion» femnar om kristendom, hindrar ikkje det at religionen kristendom kan trekkjast tydelegare fram i fagnamnet.

Enkelte høyringsinstansar har peika på at K-en i namnet kan verke støytande for somme elevar og foreldre. Til dette vil departementet understreke at namneendringa i seg sjølv ikkje får følgjer for innhaldet i faget. Dessutan har kristendom uansett størst plass i faget, også i dag. Slik departement ser det, er det naturleg at namnet reflekterer dette. Departementet viser til det Norsk Lektorlag skriv i høyringsfråsegna si: «å tilføye K foran RLE, vil representere en presisering av det faktiske innholdet i faget».

Somme høyringsinstansar har vist til at det er viktig at opplæringa i faget blir oppfatta som objektiv, kritisk og pluralistisk, slik lovteksten formulerer det, og at ei namneendring vil bidra til det motsette. Dei hevdar at det å ta K-en inn att i namnet vil sende eit uheldig signal som kan tolkast som at andre religionar og livssyn kjem i andre rekkje, og skape eit inntrykk av at opplæringa om kristendommen er kvalitativ ulik opplæringa om andre religionar og livssyn.

Departementet vil understreke at namneendringa ikkje er meint å signalisere at kristendomskunnskap skal få kvalitativ forrang i undervisninga i faget. Tvert imot skal alle religionar og livssyn framleis behandlast kvalitativt likt, og undervisninga skal vere nøytral og ikkje bere preg av forkynning. Men sjølv om det er eit viktig omsyn at alle religionar og livssyn skal behandlast kvalitativt likt i undervisninga, bør det òg leggjast vekt på omsynet til kristendommen sin plass i faget. Slik departementet ser det, gir den foreslåtte lovendringa få haldepunkt for å tolke det nye namnet som om opplæringa om kristendommen skal vere kvalitativ ulik opplæringa om andre religionar og livssyn.

Enkelte høyringsinstansar har peika på at den foreslåtte endringa kan føre til at fleire elevar og føresette vil melde om fritak. Eit utslag av dette kan bli at faget ikkje lenger blir oppfatta som samlande, slik intensjonen er.

Departementet vil halde fram at sidan innhaldet i faget ikkje blir endra, gir ikkje dei foreslåtte endringane noko større grunnlag for å melde om fritak, slik somme høyringsinstansar fryktar. Departementet understrekar at elevane ikkje kan få fritak frå opplæring om kunnskapsinnhaldet i dei ulike emna i læreplanen, berre frå «aktivitetar» som dei opplever som utøving av ein annan religion enn deira eigen, jf. opplæringslova § 2-3a.

Når det gjeld kravet frå fleire høyringsinstansar om ei evaluering av faget, meiner departementet at den foreslåtte namneendringa ikkje har materielle følgjer og derfor heller ikkje krev ei evaluering på førehand. Dette stiller seg annleis ved vurdering av innhaldsmessige endringar i faget. Departementet vil på lengre sikt vurdere om det kan vere tenleg med ei evaluering, slik Barnekomiteen i FN tilrådde i ei fråsegn frå 2010.

5.6.2 Forholdet til det nasjonale diskrimineringsvernet

Det følgjer av lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion og livssyn § 6 at det er forbode å diskriminere på grunnlag av etnisitet, religion og livssyn. Diskrimineringslovgivinga set rammer for korleis RLE-faget kan utformast. Departementet vurderer at endringsframlegga ikkje vil vere i strid med den nasjonale diskrimineringslovgivinga.

5.6.3 Forholdet til Noregs folkerettslege plikter

Eit spørsmål som må vurderast, er om dei foreslåtte endringane ligg innanfor grensene for Noregs folkerettslege plikter. Når det gjeld menneskerettane, er det formålstenleg å vurdere dei to framlegga som har vore på høyring – framlegget til namneendring (lovendring) og framlegget om å innføre ein regel om tidsbruk (endring i læreplanen) – under eitt.

I lys av Folgerø-dommen er det i første rekkje staten sine plikter etter EMK, nærmare bestemt føresegna om retten til utdanning i artikkel 2 i den første tilleggsprotokollen til EMK (EMK P1-2), endringane må vurderast opp mot. Departementet vil òg knyte nokre kommentarar til fråsegna frå Menneskerettskomiteen i FN i saka Leirvåg mfl., til føresegna i artikkel 18 nr. 4 i SP, til artikkel 29 nr. 1 i FN-konvensjonen om barnerettane og til artikkel 13 nr. 1 i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK).

5.6.3.1 EMK første tilleggsprotokoll artikkel 2

Spørsmålet som blir vurdert her, er kva plikter for staten som kan utleiast av EMK P1-2, og om desse avgrensar høvet til å gjennomføre endringsframlegga.

Den norske omsetjinga av EMK P1-2 er teken inn som vedlegg til lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettslova), med denne ordlyden:

Art. 2 Rett til utdanning

Ingen skal bli nektet retten til utdanning. Funksjoner staten påtar seg i utdanning og undervisning, skal den utøve med respekt for foreldres rett til å sikre slik utdanning og undervisning i samsvar med deres egen religiøse og filosofiske overbevisning.

Føresegna har to delar: retten til utdanning for alle og rett for foreldre til å sikre utdanning og undervisning for barna sine i samsvar med si eiga religiøse og filosofiske overtyding. I samsvar med EMD sin praksis må dei to delane tolkast i lys av kvarandre. Det sentrale for spørsmålet her er den andre delen, retten for foreldre til å sikre utdanning og undervisning for barna sine i samsvar med si eiga religiøse og filosofiske overtyding. Det var denne delen av føresegna som stod sentralt då EMD behandla det dåverande KRL-faget i Folgerø-dommen.

Ordlyden i artikkel 2 gir ikkje i seg sjølv svar på om dei foreslåtte endringane vil stri mot føresegna. Ein må gå til EMD sin rettspraksis for å slå fast det nærmare innhaldet i retten til utdanning etter EMK P1-2 og finne haldepunkt for korleis ein skal forstå føresegna. Folgerø-dommen, som EMD avsa i storkammer, er heilt sentral for spørsmålet som blir vurdert her, ettersom han gjaldt eit saksforhold som kan samanliknast med dette. EMD har vist til dommen i ei rekkje seinare dommar. Departementet kan ikkje sjå at det er komme andre, nyare saker frå EMD etter Folgerø-dommen som er relevante for spørsmålet vårt.

Det sentrale spørsmålet i Folgerø-dommen var om det dåverande KRL-faget krenkte foreldra sin «rett til å sikre slik utdanning og undervisning i samsvar med deres egen religiøse og filosofiske overbevisning», jf. andre punktumet i EMK P1-2. Dette er det naturlege utgangspunktet å ta også for vurderinga av om eit nytt KRLE-fag vil liggje innanfor ramma av EMK.

I avsnitt 84 av Folgerø-dommen gjer EMD greie for generelle prinsipp for tolkinga av innhaldet i EMK P1-2, som domstolen hadde slått fast i sin tidlegare rettspraksis. Basert på desse generelle prinsippa la EMD i avsnitt 85 til grunn at spørsmålet domstolen måtte ta stilling til i den konkrete saka, var om staten Noreg hadde sikra at informasjon og kunnskap i KRL-faget var blitt presenterte på ein objektiv, kritisk og pluralistisk måte, eller om undervisninga i faget gjekk føre seg på ein måte som bar preg av indoktrinering, og som ikkje respekterte den religiøse og filosofiske overtydinga til foreldra, i strid med EMK P1-2.[12]

EMD kom i dommen med fleire fråsegner som har innverknad på korleis departementet vurderer endringsframlegga. Domstolen seier mellom anna at sjølv om særinteresser i eit demokratisk system enkelte gonger må vike for fleirtalet, er det likevel eit krav at det må finnast ein balanse som sikrar ei rettvis og rimeleg behandling av minoritetar, og som hindrar utnytting av ei dominerande stilling (avsnitt 84 (f)[13] ). Vidare peikar domstolen på at det i prinsippet er konvensjonsstatane som har myndigheita til å planleggje og fastsetje læreplanen/pensumet i faget, og at dei løysingane statane vel, kan variere frå stat til stat (avsnitt 84 (g)[14] ). Ein viss variasjon ut frå eigenarta ved staten må altså aksepterast. Staten må sikre at informasjon og kunnskap i religionsfaget blir presenterte på ein objektiv, kritisk og pluralistisk måte. Staten vil bryte mot konvensjonen dersom han legg til rette for at undervisninga i faget kan gå føre seg på ein måte som ber preg av indoktrinering, og som ikkje respekterer den religiøse og filosofiske overtydinga til foreldra. Domstolen framheva òg at styresmaktene har ei plikt til å sørgje for at den religiøse og filosofiske overtydinga til foreldra ikkje blir avfeia på grunn av aktløyse, dårleg dømmekraft eller som ledd i å omvende nokon til ei anna tru (avsnitt 84 (i)[15] ). Staten har altså ei plikt til å sørgje for at den generelle politikken blir følgd konkret opp.

Spørsmålet om EMK P1-2 var krenkt, blei strukturert i to ledd i dommen. Denne tilnærmingsmåten er følgd opp i seinare praksis.

Først vurderte fleirtalet om det låg føre ei skeivfordeling i favør av kristendom som dei meinte var problematisk i lys av staten si plikt til å sikre at informasjon og kunnskap i faget blir presenterte på ein objektiv, kritisk og pluralistisk måte. Fleirtalet konkluderte med at det låg føre ei slik skeivfordeling, og gjekk på det grunnlaget vidare til spørsmålet om det fanst ei god nok fritaksordning. Denne toledda vurderinga inneber at jo lenger staten går i å etablere ei undervisningsform som går på akkord med krava til objektivitet, kritisk distanse og pluralisme, jo vidare kan ein rekne med at høvet til fritak frå slik undervisning vil måtte vere. Forhold som spelte inn i vurderinga til EMD, var korleis innhaldet i og måla for KRL-faget var skildra i lov, forarbeid og læreplan, sett i samanheng med den kristne formålsparagrafen i lova og kva verknader faget på denne bakgrunnen ville kunne ha på elevane. Desse forholda blei så sette opp mot det avgrensa høvet til fritak.

Ut frå den konkrete vurderinga EMD gjorde i Folgerø-dommen, vurderer departementet det slik at hovudgrunnen til at fleirtalet i EMD underkjende KRL-faget, var kombinasjonen av den dåverande kristne formålsparagrafen i opplæringslova og den klare overvekta av kristendom i samansetjinga av faget. Overvekta av kristendom i faget kom mellom anna til uttrykk i føresegna i opplæringslova § 2-4 første ledd om å fremje forståing og respekt for kristne og humanistiske verdiar, sett i samanheng med § 2-4 fjerde ledd, som indikerte at religiøse aktivitetar kunne inngå i faget. Fleirtalet i EMD meinte at den avgrensa retten til fritak ikkje kompenserte for dette. At kristendomskunnskap kvantitativt utgjorde ein større del av faget enn kunnskap om andre religionar og livssyn, var ikkje i seg sjølv problematisk ifølgje EMD, jf. avsnitt 89[16] (omsett av departementet):

Det faktum at kunnskap om kristendom representerte ein større del av pensumet i grunnskolen enn kunnskap om dei andre religionane og livssyna, kan, slik domstolen ser det, ikkje i seg sjølv reknast som eit brot på prinsippa om ei pluralistisk og objektiv undervisning. I lys av den historia og tradisjonen kristendommen har i staten Noreg, må dette reknast for å falle inn under staten sitt handlingsrom ved planlegging og fastsetjing av pensum/læreplan.

På bakgrunn av argumentasjonen til fleirtalet i EMD i Folgerø-dommen vurderer departementet det slik at dei foreslåtte endringane i RLE-faget ikkje vil krenkje EMK P1-2.

Etter dei omfattande endringane ein har gjort i faget i tida fram til og med 2008 for å komme innvendingane til Menneskerettskomiteen og EMD i møte, og etter endringane i Grunnlova § 2, verkar det klart at faget i dag ligg innanfor norma som EMD sette opp i Folgerø-dommen. Opplæringslova gir desse retningslinjene for den gjeldande fritaksordninga:

Etter opplæringslova § 2-3a skal skolen vise respekt for den religiøse og filosofiske overtydinga til elevar og foreldre og sikre alle elevar retten til likeverdig opplæring. Elevar har rett til fritak frå dei aktivitetane i opplæringa som dei ut frå eigen religion eller eige livssyn opplever som utøving av ein annan religion eller tilslutning til eit anna livssyn. På same grunnlag har elevar rett til fritak frå aktivitetar dei opplever som støytande eller krenkjande. Alle foreldre og elevar skal kvart år få skriftleg melding om retten til fritak frå aktivitetar i opplæringa.

Opplæringslova gir ikkje rett til fritak frå opplæring i dei ulike emna i læreplanen for fag. Skolen skal tidleg gi god informasjon om innhaldet i læreplanar og om aktivitetar knytte til desse planane. Retten til fritak frå aktivitetar er ikkje avgrensa til fag, men gjeld alle aktivitetar i skoletida. I slike tilfelle skal skolen gi tilbod om alternative aktivitetar.

Når det er gitt melding om fritak, skal skolen gjennomføre fritaket og gi tilpassa alternativ opplæring innanfor dei rammene som læreplanen set. For elevar under 15 år gir foreldra melding om fritak. Elevar som har fylt 15 år, gir sjølve melding om fritak. Ein treng ikkje å oppgi grunn for meldinga, og ho skal ikkje sendast som søknad. Dersom skolen ikkje godtek melding om fritak frå aktivitetar, kan foreldre, og elevar over 15 år, klage på avslaget. Skolen skal følgje opp klagen etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova.

Departementet vil understreke at både utforminga og implementeringa av den gjeldande fritaksføresegna i opplæringslova § 2-3a utgjer eit sjølvstendig vern av dei konvensjonsbestemte rettane til foreldra. Slik departementet vurderer det, fungerer fritaksordninga godt i praksis. Dette ser ein mellom anna på at det har blitt færre klagesaker.

EMD har sagt at det kan aksepterast at faget inneheld ein større del kristendomskunnskap på grunn av den historia og tradisjonen kristendommen har i Noreg. Det at kristendomskunnskap med dei foreslåtte endringane får ein kvantitativt noko større plass enn kunnskap om andre religionar og livssyn enn i dag, vil slik departementet ser det, ikkje endre faget slik at det kjem i strid med det EMD sa i Folgerø-dommen. Den gjeldande fritaksordninga blir ført vidare, og den norske staten vil framleis sikre omsynet til at informasjon og kunnskap i KRLE-faget blir presenterte på ein objektiv, kritisk og pluralistisk måte. Likeins vil ikkje endringane føre til at undervisninga i faget kan gå føre seg på ein måte som ber preg av indoktrinering, og som ikkje respekterer den religiøse og filosofiske overtydinga til foreldra, i strid med EMK. Når det gjeld framlegget om å endre namn på faget, vil departementet nemne at EMD ikkje la vekt på KRL-namnet i si samla vurdering.

5.6.3.2 SP artikkel 18 nr. 4

Menneskerettskomiteen i FN kom i 2003 med ei fråsegn i saka Leirvåg mfl. der komiteen vurderte KRL-faget ut frå føresegna i SP artikkel 18 nr. 4.[17] Saka dreidde seg om KRL-faget slik det var utforma i 1997, akkurat som i Folgerø-dommen.

Slik lyder føresegna i SP artikkel 18 nr. 4:

Konvensjonspartene forplikter seg til å respektere foreldres, og i tilfelle vergers, frihet til å sørge for sine barns religiøse og moralske oppdragelse i samsvar med deres egen overbevisning.

I spørsmålet om det låg føre eit konvensjonsbrot i saka Leirvåg mfl., delte komiteen vurderingane sine i to. Først såg komiteen på om undervisninga i KRL-faget gjekk føre seg på ein måte som tilfredsstilte krava om at slik undervisning skulle vere nøytral og objektiv. Her konkluderte komiteen med at undervisninga ikkje tilfredsstilte krava i konvensjonen. Deretter vurderte komiteen om fritaksordninga var tilstrekkeleg til å sikre foreldra og elevane sine rettar etter konvensjonen. På dette punktet konkluderte komiteen med at han ikkje heldt regelverket om fritak for å vere tilstrekkeleg. Når det gjaldt implementeringa av fritaksretten, peika komiteen mellom anna på at regelverket om fritak innebar at foreldre som ønskte å søkje om fritak, blei pålagde ei «considerable burden». I dette låg at elevar og foreldre blei pålagde å skaffe seg kunnskap om dei ulike sidene ved KRL-faget, slik at dei kunne ta stilling til kva delar av faget dei ønskte å søkje om fritak frå. Med eit slikt system var det ikkje sikkert at alle som ønskte å søkje om fritak, faktisk gjorde det. Komiteen viste òg til at faget ikkje skilde klart nok mellom kunnskapsformidling og religiøs praksis, noko som gjorde det vanskeleg å praktisere fritaksretten på ein måte som tilfredsstilte krava i konvensjonen. På denne bakgrunnen meinte komiteen at det låg føre brot på SP artikkel 18 nr. 4.

Fleire av momenta som ligg til grunn for vurderinga av forholdet til EMK i Folgerø-dommen, blei òg vektlagde i vurderinga av SP artikkel 18 nr. 4 i saka Leirvåg mfl. Fordi det er mange av dei same momenta som er viktige for vurderingane etter både EMK P1-2 og SP artikkel 18 nr. 4, går ikkje departementet like grundig inn på vurderinga av korleis endringsframlegget samsvarer med SP artikkel 18 nr. 4. Slik departementet ser det, verkar det relativt klart, etter endringane som er gjorde i faget i perioden 2005–2008, at framlegga som har vore på høyring, ikkje vil vere i strid med SP artikkel 18 nr. 4.

5.6.3.3 FN-konvensjonen om barnerettane artikkel 14 og artikkel 29 nr. 1 og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar artikkel 13 nr. 1 og nr. 3

Spørsmålet om menneskerettslege krav til utforminga av religionsundervisninga er òg regulert av FN-konvensjonen om barnerettane artikkel 29 nr. 1 og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK) artikkel 13 nr. 1 og nr. 3.

Etter barnekonvensjonen artikkel 14 har barnet rett til tanke-, samvits- og religionsfridom. Staten skal respektere retten og plikta foreldra har til å rettleie barnet om utøvinga av dei rettane han eller ho har på ei måte som samsvarer med den gradvise utviklinga til barnet.

Slik lyder barnekonvensjonen artikkel 29 nr. 1:

1 Partene er enige om at barnets utdanning skal ta sikte på:

a) å utvikle barnets personlighet, talenter og psykiske og fysiske evner så langt det er mulig,

b) å utvikle respekt for menneskerettighetene og de grunnleggende friheter og for prinsippene nedfelt i De forente nasjoners pakt,

c) å utvikle respekt for barnets foreldre, dets egen kulturelle identitet, språk og verdier, for de nasjonale verdier i det land barnet bor, landet hvor han eller hun eventuelt kommer fra og for kulturer som er forskjellige fra barnets egen kultur,

d) å forberede barnet til et ansvarlig liv i et fritt samfunn i en ånd av forståelse, fred, toleranse, likestilling mellom kjønnene og vennskap mellom alle folkeslag, etniske, nasjonale og religiøse grupper og personer som tilhører urbefolkningen,

e) å fremme respekten for det naturlige miljø.

Slik lyder ØSK artikkel 13 nr. 1 og nr. 3:

1. Konvensjonspartene anerkjenner retten for enhver til utdannelse. De er enige om at utdannelsen skal ta sikte på den fulle utvikling av mennesket; karakter og forståelsen av dets verdighet, og skal styrke respekten for menneskerettighetene og de grunnleggende friheter. De er videre enige om at utdannelse skal gjøre det mulig for alle å delta på en nyttig måte i et fritt samfunn, fremme forståelse, toleranse og vennskap mellom alle nasjoner og alle rasegrupper, etniske og religiøse grupper samt fremme De Forente Nasjoners arbeid for bevarelse av freden.

3. Konvensjonspartene forplikter seg til å respektere foreldres og, når det er aktuelt, formynderes frihet til å velge andre skoler for sine barn enn dem som er opprettet av offentlige myndigheter, forutsatt at førstnevnte oppfyller eventuelle minstekrav til undervisningsstandard fastsatt eller godkjent av den enkelte stat, og til å sikre sine barn en religiøs og moralsk undervisning som er i samsvar med deres egen overbevisning.

Utgangspunktet etter EMK og SP er at det blir stilt eit grunnleggjande krav om at undervisninga skal vere objektiv og pluralistisk og ikkje indoktrinerande. Barnekonvensjonen og ØSK har eit anna utgangspunkt. Desse konvensjonane legg større vekt på å sikre dei sjølvstendige rettane til elevane. På den måten fokuserer dei meir på dei positive pliktene staten har når det gjeld utforminga av undervisninga.

Departementet finn ikkje haldepunkt for at barnekonvensjonen og ØSK er til hinder for dei foreslåtte endringane. Staten har etter dei to konvensjonane ei aktiv plikt til å leggje til rette for religiøst og livssynsmessig mangfald for elevane, og slik departementet vurderer det, er ikkje endringsframlegga i strid med denne plikta. Kristendomskunnskap har alt i dag ein meir sentral plass i religionsfaget enn kunnskap om andre religionar og livssyn, og utforminga av faget elles ber klart preg av å leggje til rette for religiøst og livssynsmessig mangfald. Barnekomiteen har sagt om barnekonvensjonen artikkel 29 nr. 1 at undervisninga skal utformast slik at det blir vist respekt for ulikskap. Slik departementet ser det, vil ikkje dei foreslåtte endringane medføre brot på dette prinsippet.

5.7 Departementet sitt framlegg

Departementet foreslår, i samsvar med høyringsnotatet, å leggje til ordet «kristendom» i namnet på faget religion, livssyn og etikk i opplæringslova § 2-3 første ledd, i opplæringslova § 2-4 første, andre, tredje og fjerde ledd og i overskrifta til § 2-4. Namnet på faget blir etter dette kristendom, religion, livssyn og etikk. Endringa har ingen materielle følgjer.

6 Framlegg om tekniske endringar i opplæringslova § 2-12 tredje ledd og § 13-2 andre ledd

6.1 Framlegg om teknisk endring i opplæringslova § 2-12 tredje ledd

I samband med ei tidlegare lovjustering har det komme inn ein feil i ei tilvising i opplæringslova § 2-12 tredje ledd.

Opplæringslova § 2-12 regulerer private grunnskolar som ikkje mottek statstilskot, og andre og tredje ledd i føresegna listar opp kva føresegner i opplæringslova skolane må følgje.

Opplæringslova § 2-12 tredje ledd lyder no:

For private grunnskolar gjeld også §§ 2-2, 2-5 første, andre, tredje og sjette ledd, 2-9, 2-10, 2-11, 8-2, 9-1, 9-2, 9-3, 9-4, 9-5, 9-6, kapittel 9a, §§ 10-1, 10-2, 10-6, 10-6a, 10-9, 11-1, 11-2, 11-3,1 11-4, 11-7, 11-10, 13-3b, 13-7a, 13-10, 14-4, 15-3 og 15-4.

I samband med ei tidlegare lovjustering i opplæringslova § 2-12 tredje ledd fall tilvisinga til opplæringslova § 14-1 ut ved ein feil. Opplæringslova § 14-1 regulerer statleg tilsyn og skal òg gjelde for private grunnskolar som ikkje mottek statstilskot. Lovendringa departementet foreslår, skal bringe ordlyden i føresegna i tråd med gjeldande rett.

Framlegget til teknisk endring har ikkje vore på høyring. Framlegget inneber inga materiell endring. Departementet foreslår å endre opplæringslova § 2-12 tredje ledd slik at feilen blir retta opp.

6.2 Framlegg om teknisk endring i opplæringslova § 13-2 andre ledd

Opplæringslova § 13-2 gjeld plikta for fylkeskommunen til å sørgje for grunnskoleopplæring, spesialpedagogisk hjelp og vidaregåande opplæring i institusjonar etter barnevernlova.

Opplæringslova § 13-2 andre ledd lyder no:

Ansvaret omfattar barn og unge i institusjonar i fylkeskommunen som den statlege regionale barnevernmyndigheita har ansvaret for etter barnevernlova § 5-1, og barn og unge i private og kommunale institusjonar som er godkjende etter barnevernlova § 5-8. Dersom opplæringa skjer i institusjonen, skal institusjonen sørgje for nødvendige lokale til formålet.

«Statlig regional barnevernmyndighet» blei 1. januar 2014 endra til «Barne-, ungdoms- og familieetaten» fleire stader i barnevernlova, mellom anna i barnevernlova § 5-1, som opplæringslova § 13-2 andre ledd viser til. Det er derfor naturleg å endre namnet også i opplæringslova § 13-2 andre ledd. Framlegget til teknisk endring har ikkje vore på høyring. Framlegget inneber inga materiell endring. Departementet foreslår å endre opplæringslova § 13-2 andre ledd slik at ordlyden blir i tråd med regelverket elles ved at «den statlege regionale barnevernmyndigheita» blir endra til «Barne-, ungdoms- og familieetaten».

7 Økonomiske og administrative konsekvensar av framlegga

7.1 Framlegget om å endre reglane om krav om relevant kompetanse i undervisningsfag

Dei foreslåtte endringane vil ha til følgje at kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag vil gjelde for langt fleire lærarar enn i dag. Departementet foreslår å endre opplæringslova slik at ho opnar for å innføre krav for alle fast tilsette lærarar. Det vil òg bli foreslått å regulere i forskrift at dei lærarane som er fritekne for kravet i dag, framover berre skal vere omfatta av kravet dersom dei underviser i faga matematikk, engelsk, norsk, samisk eller norsk teiknspråk i grunnskolen. I andre fag og på andre trinn vil desse lærarane framleis vere fritekne for kravet om relevant undervisningskompetanse.

Innføringa av krav om relevant fagkompetanse for alle lærarar som skal undervise i matematikk, engelsk, norsk, samisk eller norsk teiknspråk i grunnskolen, heng nært saman med regjeringa si satsing på vidareutdanning. Den statlege satsinga på vidareutdanning har lagt til rette for at kompetansekrava kan fyllast. Regjeringa ønskjer framleis å ha tett dialog med partane om innretninga av vidareutdanningssatsinga, og korleis kapasiteten i universitets- og høgskolesektoren kan utnyttast på ein best mogleg måte. Departementet meiner det vil vere tilstrekkeleg kapasitet i universitets- og høgskolesektoren til at det er mogleg å nå krava innan det har gått 10 år.

Våren 2014 gjennomførte SSB ei utvalsundersøking av den faglege fordjupinga i undervisningsfaga hos lærarane i grunnskolen. Utvalsundersøkingar vil alltid vere noko usikre, men departementet meiner at undersøkinga gir eit godt grunnlag for å anslå kor mange lærarar i grunnskolen som ikkje fyller dei foreslåtte kompetansekrava. Ut frå undersøkinga legg departementet til grunn at om lag 38 500 av dei lærarane som underviser i matematikk, norsk eller engelsk i dag, ikkje vil fylle dei foreslåtte krava for å undervise i desse faga. Dette utgjer likevel ikkje 38 500 lærarårsverk, ettersom mange lærarar underviser i fleire fag og dermed blir talde fleire gonger når målgruppa blir talfesta. Det er relativt få lærarar som underviser i samisk og norsk teiknspråk. Kor mykje fagleg fordjuping desse lærarane har, er derfor vanskeleg å klargjere gjennom ei utvalsundersøking, og SSB-undersøkinga tok ikkje for seg dette.

Ut frå SSB-undersøkinga legg departementet til grunn at om lag 38 500 lærarar ikkje vil fylle dei krava departementet no foreslår å innføre i matematikk, norsk og engelsk. Dette talet gir ein indikasjon på kor mange som vil trenge vidareutdanning dersom alle skal fylle kompetansekrava innan utgangen av 10-årsperioden. I denne perioden vil lærarar frå dei nye grunnskolelærarutdanningane i stor grad ha erstatta dei lærarane som i dag er over 60 år. Lærarar som i dag er over 60 år, og som underviser i matematikk, norsk eller engelsk utan å ha tilstrekkeleg formalkompetanse til å kunne fylle dei foreslåtte krava, blir derfor ikkje rekna som ein del av målgruppa for vidareutdanning i denne samanhengen. Kandidatane frå dei nye grunnskolelærarutdanningane vil alle ha 30 eller 60 studiepoeng i dei undervisningsfaga dei har valt undervegs i lærarutdanninga. Departementet meiner derfor at det rundt rekna er mellom 33 000 og 35 000 av dei lærarane som i dag er under 60 år, som vil trenge vidareutdanning for å fylle kompetansekrava for undervisning i matematikk, norsk eller engelsk. Sidan utvalsundersøkinga ikkje gir informasjon om graden av fagleg fordjuping hos lærarane som underviser i samisk og norsk teiknspråk, er desse faga ikkje med i utrekningane til departementet. Slik departementet vurderer det, utgjer dette så få lærarar at det uansett ikkje vil ha mykje å seie for overslaget. Basert på desse føresetnadene vil det derfor vere behov for om lag 3 500 studieplassar i norsk, matematikk og engelsk kvart år dersom kompetansekrava skal fyllast innan det har gått 10 år.

Det noverande systemet for vidareutdanning inneheldt både ei vikarordning og ei stipendordning. I vikarordninga gir staten eit tilskot til vikarkostnader på 75 prosent av årsverkkostnaden for vidareutdanning som gir 60 studiepoeng i matematikk og naturfag. For vidareutdanning i andre fag gir staten eit tilskot på 60 prosent av årsverkkostnaden. Gjennom stipendordninga får lærarar 100 000 kr i stipend for ei vidareutdanning på 30 studiepoeng i prioriterte fag. I begge ordningane finansierer staten studieplassar til vidareutdanning ved universitet og høgskolar, mens skoleeigaren dekkjer kostnader i samband med reise, opphald, læremiddel og liknande.

Dersom ein legg den vikarordninga som gjeld i dag, til grunn som finansieringsordning for alle lærarar som er under 60 år og underviser i matematikk, norsk og engelsk, vil vidareutdanning i tråd med dei foreslåtte krava rundt rekna føre til statlege utgifter på mellom 0,9 og 1,1 mrd. kroner i året. Dersom ein legg den stipendordninga som gjeld i dag, til grunn som finansieringsordning for alle lærarar som er under 60 år og underviser i matematikk, norsk og engelsk, vil dei statlege utgiftene til vidareutdanning rundt rekna komme på mellom 0,5 og 0,6 mrd. kroner i året. Budsjettet for 2014 la til rette for 3 550 studieplassar for vidareutdanning av lærarar i året. Budsjettet for 2015 legg til rette for 5 050 studieplassar for vidareutdanning av lærarar i året. Gjeldande løyving på kap. 226 Kvalitetsutvikling i grunnopplæringa, post 22 Vidareutdanning for lærarar og skoleleiarar vil såleis dekkje dei utgiftene staten vil ha til vidareutdanning av tilstrekkeleg mange lærarar ut fra gjeldande ordning. Løyvinga dekkjer òg vidareutdanning i andre fag enn norsk, matematikk og engelsk i grunnskolen. Dimensjoneringa av vidareutdanningstilbodet blir vurdert i dei årlege budsjettframlegga.

Ved stipendordninga avtalar kommunane og lærarane korleis stipendet skal brukast, til dømes til livsopphald dersom lærarane tek ut permisjon utan løn, eller som meirinntekt dersom lærarane vel å studere heilt eller delvis på fritida. Stipendordninga legg føringar for at kommunen gir fridagar til lesedagar og eksamen etter avtaleverket. I kva grad kommunane gir støtte utover det statlege stipendet til eventuelt ytterlegare frikjøp, er ei lokal forhandlingssak. Ved stipendordninga er dei totale kostnadene til vidareutdanning dermed marginale for kommunane.

Ved vikarordninga er det vanskeleg å anslå dei kommunale utgiftene til vikarar. Dersom alle lærarar i matematikk, norsk og engelsk som ikkje fyller kompetansekrava, skulle få vidareutdanning gjennom vikarordninga innan det har gått 10 år, ville vikarutgiftene til kommunesektoren rundt rekna utgjere 100 mill. kroner i året.

Korleis studieplassane vil fordele seg mellom vikar- og stipendordninga, vil avhenge av statlege føringar, søkinga frå lærarane og godkjenning av studieplassar frå skoleeigarane. Departementet har lagt opp til at ein vesentleg del av vidareutdanninga skal skje gjennom stipendordninga, samtidig som kommunane bør ha eit visst høve til å velje ordning ut frå lokale behov. At vidareutdanning òg skal gjennomførast ved hjelp av stipendordninga, inneber at dei kommunale vikarutgiftene blir lågare enn overslaget ovanfor tilseier. Departementet understrekar at kravet om relevant kompetanse i undervisningsfag ikkje inneber ei plikt for lærarar til å delta i vidareutdanning, verken gjennom stipend- eller vikarordninga.

Kommunane har i dag eit ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda, jf. opplæringslova § 10-8. Dei skal òg ha eit system som gir mellom anna undervisningspersonale høve til nødvendig kompetanseutvikling. Kommunane har derfor utgifter til kompetanseutvikling av lærarar i dag òg. Ettersom kompetanseutviklingstiltaka og kostnader i samband med dei varierer ut frå lokale forhold, er det vanskeleg å anslå kor store dei isolerte kommunale meirutgiftene ved framlegget vil vere.

Lovframlegget inneber at kommunane, i tillegg til å vurdere kva kompetanseutviklingstiltak som er nødvendige i samsvar med det generelle ansvaret dei har etter § 10-8, bør planleggje korleis dei skal delta i satsinga på vidareutdanning med mål om å nå kompetansekrava i matematikk, engelsk, norsk, samisk og norsk teiknspråk innan utgangen av perioden på 10 år.

Lovframlegget får òg følgjer for skolar som er godkjende etter privatskolelova, jf. privatskolelova § 4-2 første ledd. Det følgjer av privatskolelova § 5-2 andre ledd bokstav i) at styret ved private skolar skal sørgje for å ha riktig og nødvendig kompetanse i verksemda, og at det skal ha eit system for nødvendig kompetanseutvikling. Vurderingane her gjeld derfor tilsvarande for skolar som er godkjende etter privatskolelova.

Undervisningspersonell blir løna etter tariffavtalar som i hovudsak gir løn ut frå formalkompetanse og ansiennitet. Vidareutdanning som personale tek for å fylle kravet om relevant undervisningskompetanse, vil derfor kunne føre til auka lønsutgifter for skoleeigarane etter det gjeldande avtaleverket.

Opninga for å fråvike kompetansekrava dersom dette er nødvendig på grunn av mangel på kvalifisert personale, tek omsyn til at det kan vere vanskeleg å finne lærarar med rett fagkompetanse i alle fag. Det er i dag skoleeigaren sjølv som må vurdere om det er eit reelt behov for å fråvike reglane. Slik departementet vurderer det, gir dette ei ordning med relativt få administrative konsekvensar for både kommunale og statlege styresmakter.

Departementet tek sikte på å stramme inn unntaksordninga i løpet av perioden på 10 år, men vil vurdere behovet på nytt dersom delen lærarar som fyller kompetansekrava, aukar raskt nok. Departementet vil komme tilbake til når og korleis ein skal foreslå å stramme inn unntaksordninga. Slike innstrammingar vil uansett ta omsyn til at lærarar som i dag er minst 60 år, ikkje er med i kostnadsrekninga for vidareutdanningssatsinga. Unntaksordninga i opplæringslova § 10-2 fjerde ledd gjeld i dag for alle fag og alle årstrinn der det er stilt krav om relevant undervisningskompetanse. Framtidige innstrammingar vil derfor òg ta omsyn til kva fag og kva årstrinn som er prioriterte i vidareutdanningssatsinga.

Departementet foreslår å oppheve den særlege ordninga for skolar med små ungdomstrinn, men meiner at skoleeigarane vil kunne få dekt behovet for ein viss fleksibilitet gjennom den ordinære unntaksordninga i § 10-2 fjerde ledd. Det er svært få lærarårsverk ved desse ungdomstrinna, og departementet meiner at ei slik endring ikkje vil føre til noko særleg meirarbeid for dei aktuelle skoleeigarane.

7.2 Framlegget om å klargjere kva avgjerder i skolesamanheng barneverntenesta kan ta på vegner av barnet når barneverntenesta har overteke omsorga for barnet

KS etterlyser ei drøfting av moglege rapporterings- og dokumentasjonskrav som kan følgje av lovframlegget.

Framlegget handlar om kven som kan ta avgjerder på vegner av barnet etter omsorgsovertaking, og fører ikkje til endringar i fastsette rettar og plikter i opplæringslova og privatskolelova. Det er ikkje foreslått noko krav om rapportering og dokumentasjon, og departementet meiner at lovframlegget heller ikkje vil gjere det nødvendig med meir dokumentasjon eller rapportering.

Fleire av rettane som etter opplæringslova og privatskolelova ligg til eleven sine foreldre, høyrer naturleg inn under den daglege omsorga som barneverntenesta overtek ansvaret for. For desse føresegnene vil endringsframlegget berre vere ei presisering.

For rettar der det i dag kan vere tvil om det er barneverntenesta eller foreldra som har rett til å ta avgjerder på vegner av barnet, vil endringa verke klargjerande.

For spesialundervisning og eventuelle andre tiltak der somme skolar i praksis har henta inn samtykke frå foreldra etter ei omsorgsovertaking, vil endringa føre til mindre administrasjon for skolen og barneverntenesta.

Dei foreslåtte endringane vil ikkje ha vesentlege økonomiske konsekvensar.

7.3 Framlegget om å endre namnet på faget religion, livssyn og etikk (RLE)

Framlegget om namneendring i opplæringslova § 2-3 og § 2-4 inneber ingen nye plikter eller rettar og vil ikkje ha økonomiske eller administrative konsekvensar for kommunane. Departementet foreslår ingen endringar i kompetansemåla, og departementet ser ikkje på namneendringa som så vesentleg at det vil vere behov for at skolane skaffar nye læremiddel i faget.

7.4 Framlegget om tekniske endringar i opplæringslova § 2-12 tredje ledd og § 13-2 andre ledd

Dei foreslåtte endringane vil ikkje ha økonomiske og administrative konsekvensar.

8 Merknader til lovframlegga

8.1 Endringar i opplæringslova

Til § 2-3

I første ledd første punktum blir ordet kristendom lagt til, slik at namnet på faget religion, livssyn og etikk blir endra til kristendom, religion, livssyn og etikk. Departementet viser til vurderingane i kapittel 5.6 og til departementet sitt framlegg i kapittel 5.7.

Til § 2-4

I overskrifta på føresegna og i første, andre, tredje og fjerde ledd blir ordet kristendom lagt til, slik at namnet på faget religion, livssyn og etikk blir endra til kristendom, religion, livssyn og etikk. Departementet viser til vurderingane i kapittel 5.6 og til departementet sitt framlegg i kapittel 5.7.

Til § 2-12

I tredje ledd blir tilvisning til § 14-1 lagt til. Departementet viser til nærmare omtale i kapittel 6.1.

Til § 10-2

Tredje ledd andre punktum og femte ledd blir oppheva. Departementet viser til vurderingane i kapittel 3.5 og til departementet sitt framlegg i kapittel 3.6.

Til § 13-2

I andre ledd første punktum blir «Statlig regional barnevernmyndighet» endra til «Barne-, ungdoms- og familieetaten». Departementet viser til nærmare omtale i kapittel 6.2.

Til ny § 15-6

Første ledd slår fast at det er barneverntenesta som har rett til å ta avgjerder på vegner av barnet når det er gjort vedtak etter barnevernlova §§ 4-6 andre ledd, 4-8 eller 4-12. Denne hovudregelen gjeld for dei avgjerdene som etter opplæringslova er lagde til barnet sine foreldre. Føresegna inneber at barneverntenesta mellom anna har rett til å samtykkje til spesialundervisning, søkje om ein annan offentleg skole enn nærskolen og ta avgjerder om skyss eller innlosjering. I tillegg inneber føresegna at det er barneverntenesta som tek avgjerder og opptrer på vegner av barnet i alle typar skolesaker som er ein del av den daglege oppfølginga av barnet.

Andre ledd slår fast at det likevel er foreldra som har rett til å ta avgjerder på vegner av barnet i enkelte saker. Foreldra har etter føresegna rett til å velje privat skole, jf. § 2-1, samtykkje til fritak frå heile opplæringsplikta, jf. § 2-1, velje målform, jf. § 2-5, krevje fritak frå delar av undervisninga med omsyn til religion eller livssyn, jf. § 2-3a, og krevje opplæring i finsk og i og på samisk, jf. §§ 2-7 og 6-2.

Val av privat skole inneber at foreldra skal kunne velje privat skole framfor offentleg skole og dessutan velje type privat skole. Dei skoletypane som finst i området der barnet bur, vil danne ei naturleg ramme for valfridommen deira, og det vil vere ein føresetnad at foreldra er villige til å betale eventuelle ekstrautgifter som følgje av det valet dei tek.

Etter opplæringslova § 2-3a har foreldra rett til å krevje fritak frå delar av undervisninga med omsyn til religion eller livssyn. Etter denne føresegna har skolen plikt til å gi foreldra årleg informasjon om reglane for fritak og innhaldet i undervisninga. Det er berre retten til fritak etter opplæringslova § 2-3a som blir lagd til foreldra etter andre ledd i ny § 15-6. Plikta for skolen til å gi årleg informasjon blir rekna for å vere oppfylt når barneverntenesta er informert.

Ny § 15-6 slår fast om det er barneverntenesta eller foreldra som kan ta avgjerder på vegner av barnet. Paragrafen får ingen følgjer for kva tilfelle og saker barnet sjølv kan ta avgjerder i. Paragrafen får heller ingen følgjer for forholdet mellom barneverntenesta og fosterforeldre eller barneverninstitusjon.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.5 og til departementet sitt framlegg i kapittel 4.6.

8.2 Endringar i privatskolelova

Til ny § 7-7 i privatskolelova

Første ledd slår fast at det er barneverntenesta som har rett til å ta avgjerder på vegner av barnet når det er gjort vedtak etter barnevernlova §§ 4-6 andre ledd, 4-8 eller 4-12. Denne hovudregelen gjeld for dei avgjerdene som etter privatskolelova er lagde til barnet sine foreldre. Ein må sjå føresegna i lys av tilsvarande føresegn i opplæringslova § 15-6, ettersom fleire av føresegnene i opplæringslova òg gjeld for barn i private skolar.

Andre ledd slår fast at det likevel er foreldra til barnet som tek avgjerder på vegner av barnet i enkelte saker. Foreldra har etter føresegna rett til krevje fritak frå delar av undervisninga med omsyn til religion eller livssyn, jf. § 3-12, og rett til å velje privat skole, jf. opplæringslova § 2-1.

Val av privat skole inneber at foreldra skal kunne velje privat skole framfor offentleg skole og dessutan velje type privat skole. Dei skoletypane som finst i området der barnet bur, vil danne ei naturleg ramme for valfridommen deira, og det vil vere ein føresetnad at foreldra er villige til å betale eventuelle ekstrautgifter som følgje av det valet dei tek.

Privatskolelova § 3-12 viser til opplæringslova § 2-3a, som gir foreldra rett til å krevje fritak frå delar av undervisninga ut frå eigen religion eller eige livssyn. Etter opplæringslova § 2-3a har skolen plikt til å gi foreldra årleg informasjon om reglane for fritak og innhaldet i undervisninga. Det er berre retten til fritak etter opplæringslova § 2-3a som blir lagd til foreldra etter andre ledd i den nye § 7-7. Plikta for skolen til å gi årleg informasjon blir rekna for å vere oppfylt når barneverntenesta er informert.

Ny § 7-7 slår fast om det er barneverntenesta eller foreldra som kan ta avgjerder på vegner av barnet. Paragrafen får ingen følgjer for kva tilfelle og saker barnet sjølv kan ta avgjerder i. Paragrafen får heller ingen følgjer for forholdet mellom barneverntenesta og fosterforeldre eller barneverninstitusjon.

Departementet viser til vurderingane i kapittel 4.5 og til departementet sitt framlegg i kapittel 4.6.

Tilråing

Kunnskapsdepartementet

tilrår:

At Dykkar Majestet godkjenner og skriv under eit framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringar i opplæringslova og privatskolelova (krav om relevant kompetanse i undervisningsfag m.m.).

Vi HARALD, Noregs Konge,

stadfester:

Stortinget blir bede om å gjere vedtak til lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova (krav om relevant kompetanse i undervisningsfag m.m.) i samsvar med eit vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringar i opplæringslova og privatskolelova (krav om relevant kompetanse i undervisningsfag m.m.)

I

I lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa blir det gjort følgjande endringar:

§ 2-3 første ledd første punktum skal lyde:

Grunnskoleopplæringa skal omfatte kristendom, religion, livssyn og etikk, norsk, matematikk, framandspråk, kroppsøving, kunnskap om heimen, samfunnet og naturen, og estetisk, praktisk og sosial opplæring.

§ 2-4 skal lyde:

§ 2-4 Undervisninga i faget kristendom, religion, livssyn og etikk

Kristendom, religion, livssyn og etikk er eit ordinært skolefag som normalt skal samle alle elevar. Undervisninga i faget skal ikkje vere forkynnande.

Undervisninga i kristendom, religion, livssyn og etikk skal gi kjennskap til kristendommen, andre verdsreligionar og livssyn, kjennskap til kva kristendommen har å seie som kulturarv og til etiske og filosofiske emne.

Undervisninga i kristendom, religion, livssyn og etikk skal bidra til forståing, respekt og evne til dialog mellom menneske med ulik oppfatning av trudoms- og livssynsspørsmål.

Undervisninga i kristendom, religion, livssyn og etikk skal presentere ulike verdsreligionar og livssyn på ein objektiv, kritisk og pluralistisk måte. Dei same pedagogiske prinsippa skal leggjast til grunn for undervisninga i dei ulike emna.

§ 2-12 tredje ledd skal lyde:

For private grunnskolar gjeld også §§ 2-2, 2-5 første, andre, tredje og sjette ledd, 2-9, 2-10, 2-11, 8-2, 9-1, 9-2, 9-3, 9-4, 9-5, 9-6, kapittel 9a, §§ 10-1, 10-2, 10-6, 10-6a, 10-9, 11-1, 11-2, 11-3,1 11-4, 11-7, 11-10, 13-3b, 13-7a, 13-10, 14-1, 14-4, 15-3 og 15-4.

§ 10-2 tredje ledd andre punktum og femte ledd blir oppheva.

§ 13-2 andre ledd skal lyde:

Ansvaret omfattar barn og unge i institusjonar i fylkeskommunen som Barne-, ungdoms- og familieetaten har ansvaret for etter barnevernlova § 5-1, og barn og unge i private og kommunale institusjonar som er godkjende etter barnevernlova § 5-8. Dersom opplæringa skjer i institusjonen, skal institusjonen sørgje for nødvendige lokale til formålet.

Ny § 15-6 skal lyde:

§ 15-6 Rett til å ta avgjerder på vegner av barnet når barneverntenesta har overteke omsorga

Dersom barneverntenesta har overteke omsorga etter barnevernlova §§ 4-8 eller 4-12, har barneverntenesta rett til å ta avgjerder på vegner av barnet. Tilsvarande gjeld ved vedtak om flytteforbod etter barnevernlova § 4-8 og vedtak om plassering etter barnevernlova § 4-6 andre ledd.

Det er likevel foreldra til barnet som har rett til å velje privat skole, jf. § 2-1, samtykke til fritak frå heile opplæringsplikta, jf. § 2-1, velje målform, jf. § 2-5, krevje fritak frå delar av undervisninga med omsyn til religion eller livssyn, jf. § 2-3a og krevje opplæring i finsk og i og på samisk, jf. §§ 2-7 og 6-2.

II

I lov 4. juli 2003 nr. 84 om private skolar med rett til statstilskot skal ny § 7-7 skal lyde:

§ 7-7 Rett til å ta avgjerder på vegner av barnet når barneverntenesta har overteke omsorga

Dersom barneverntenesta har overteke omsorga etter barnevernlova §§ 4-8 eller 4-12, har barneverntenesta rett til å ta avgjerder på vegner av barnet. Tilsvarande gjeld ved vedtak om flytteforbod etter barnevernlova § 4-8 og vedtak om plassering etter barnevernlova § 4-6 andre ledd.

Det er likevel foreldra til barnet som har rett til å krevje fritak frå delar av undervisninga med omsyn til religion eller livssyn, jf. § 3-12, og til å velje privat skole, jf. opplæringslova § 2-1.

III

Lova gjeld frå den tid Kongen fastset.

Fotnoter

1)

Prop. 84 L (2011–2012)

2)

Meir relevant forsking, med kjeldetilvisingar, er presentert i strategien Lærerløftet – På lag for kunnskapsskolen.

3)

The OECD Teaching and Learning International Survey (TALIS) gir internasjonale komparative data knytte til lærarprofesjonen.

4)

Ot.prp. nr. 44 (1991–92) og Innst. O. nr. 80 (1991–1992)

5)

Jf. EMK protokoll 1 artikkel 2.

6)

Klagesak nr. 1155/2003 4. november 2004 http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/Regjeringen-Bondevik-II/ufd/Nyheter-og-pressemeldinger/2004/Human-Rights-Committee-Communication-No-11552003.html?id=422478

7)

Lenkje til dommen: http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-81356#{"itemid":["001-81356"]}

8)

Føresegna om retten til utdanning i artikkel 2 i den første tilleggsprotokollen til EMK

9)

Sjå rundskriv F-10-08.

10)

Jf. Ot.prp. nr. 54 (2007–2008).

11)

Ot.prp. nr. 54 (2007–2008)

12)

Frå avsnitt 85 i dommen: «The question to be determined is whether the respondent State, in fulfilling its functions in respect of education and teaching, had taken care that information or knowledge included in the Curriculum for the KRL subject be conveyed in an objective, critical and pluralistic manner or whether it had pursued an aim of indoctrination not respecting the applicant parents’ religious and philosophical convictions and thereby had transgressed the limit implied by Article 2 of Protocol No.»

13)

Frå avsnitt 84 (f): «Although individual interests must on occasion be subordinated to those of a group, democracy does not simply mean that the views of a majority must always prevail: a balance must be achieved which ensures the fair and proper treatment of minorities and avoids any abuse of a dominant position (see Valsamis, cited above, § 27).»

14)

Frå avsnitt 84 (g): «However, the setting and planning of the curriculum fall in principle within the competence of the Contracting States.»

15)

Frå avsnitt 84 (i): «the competent authorities have a duty to take the utmost care to see to it that parents’ religious and philosophical convictions are not disregarded at this level by carelessness, lack of judgment or misplaced proselytism»

16)

Frå avsnitt 89: «[…]That being so, the fact that knowledge about Christianity represented a greater part of the Curriculum for primary and lower secondary schools than knowledge about other religions and philosophies cannot, in the Court’s opinion, of its own be viewed as a departure from the principles of pluralism and objectivity amounting to indoctrination (see, mutatis mutandis, Angeleni v. Sweden, no 10491/83, Commission decision of 3 December 1986, Decisions and Reports 51). In view of the place occupied by Christianity in the national history and tradition of the respondent State, this must be regarded as falling within the respondent State’s margin of appreciation in planning and setting the curriculum.»

17)

Fråsegna er tilgjengeleg på http://www.regjeringen.no/nb/dokumentarkiv/Regjeringen-Bondevik-II/ufd/Nyheter-og-pressemeldinger/2004/Human-Rights-Committee-Communication-No-11552003.html?id=422478