Prop. 114 L

(2016–2017)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i passloven og ID-kortloven (tilpasning til nye systemer)

Tilråding fra Justis- og beredskapsdepartementet 21. april 2017, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Justis- og beredskapsdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til endringer i lov 19. juni 1997 nr. 82 om pass (passloven) og i lov 5. juni 2015 nr. 39 om nasjonalt identitetskort (ID-kortloven). Endringene innebærer en harmonisering av reglene om utstedelse av pass og nasjonale ID-kort, som planlegges innført i løpet av 2018. De foreslåtte endringene er også en tilpasning til innføringen av nye systemer og rutiner for utstedelse av pass og nasjonale ID-kort. Det er særlig behov for mer fleksible regler som i større grad gir rom for regulering gjennom forskrift. Gjeldende regler om passets gyldighetstid og passgebyrets størrelse foreslås derfor erstattet av forskriftshjemler, i samsvar med ID-kortloven. Nærmere regler om behandling og avgjørelse av søknader som mottas på utenriksstasjonene foreslås også fastsatt i forskrift.

Passloven § 8 om passregisteret foreslås presisert slik at det klart fremgår at registeret omfatter biometrisk ansiktsfoto. Bestemmelsen foreslås også omredigert og supplert med forskriftshjemler og nye bestemmelser om tilgang til og utlevering av opplysninger etter modell av ID-kortloven fra 2015. De foreslåtte endringene i passloven viderefører i all hovedsak gjeldende rett, men legger i likhet med ID-kortloven § 11 til rette for utlevering av opplysninger fra passregisteret når det er nødvendig for å kontrollere et pass eller innehaverens identitet. Forslaget innebærer at slik utlevering kan skje ved direkte søk gjennom politiets planlagte taps- og verifikasjonstjeneste. Det foreslås også en tilføyelse både i ID-kortloven og i passloven som legger til rette for systematisk formidling av opplysninger til Folkeregisteret om hvem som har fått utstedt pass eller nasjonalt ID-kort. Øvrige endringsforslag er i hovedsak av lovteknisk karakter.

2 Bakgrunn

Forslagene til endringer i passloven og ID-kortloven er ledd i arbeidet med å modernisere utstedelsen av pass og realisere ordningen med nasjonale ID-kort.

Riksrevisjonen har uttalt at rutinene for utstedelse av pass har svakheter, jf Riksrevisjonen Dokument 1 (2015–2016) for budsjettåret 2014. Det er iverksatt en rekke tiltak for å redusere risikoen knyttet til saksbehandling, produksjon og utstedelse av pass. Instruksen for passregisteret er revidert, og det er gjennomført opplæringstiltak og utarbeidet maler for saksbehandlingen lokalt.

Innføringen av nye systemer og rutiner for utstedelse av pass og nasjonale ID-kort vil avhjelpe resterende mangler og bidra til helhetlig organisering og styring av passforvaltningen. Nytt saksbehandlingssystem innrettes slik at alle søknader om pass skal gjennomgå en totrinns søknadsbehandling som sikrer en grundigere bakgrunnssjekk mot politiets registre. I denne prosessen vil biometrisk gjenkjenning bli brukt som metode. I høringsnotatet ble det på denne bakgrunn foreslått en rekke endringer i passloven og enkelte tilsvarende justeringer i ID-kortloven. Hensikten er å gjøre lovverket fleksibelt og tidsriktig og legge til rette for harmoniserte forskrifter om utstedelse av pass og ID-kort.

3 Høringen

Høringsnotatet med forslag til endringer i passloven og ID-kortloven, ble sendt på høring 23. november 2016 med høringsfrist 17. februar 2017. Høringsnotatet ble sendt på høring til følgende instanser:

Departementene

Barneombudet

Datatilsynet

Domstoladministrasjonen

Forbrukerombudet

Helsedirektoratet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Politidirektoratet

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Riksarkivet

Sametinget

Spesialenheten for politisaker

Statistisk sentralbyrå

Statsadvokatene

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Sysselmannen på Svalbard

Tolldirektoratet

Utdanningsdirektoratet

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Utlendingsnemnda (UNE)

Amnesty International Norge

Antirasistisk senter

Den Norske Advokatforening

Den Norske Dommerforening

Innvandrernes landsorganisasjon

Kommunesektorens organisasjon (KS)

Landsorganisasjonen i Norge

Norges Juristforbund

Norsk forening for kriminalreform (KROM)

Norsk Senter for Menneskerettigheter

OMOD (Organisasjon mot offentlig diskriminering)

Norsk politilederlag

Politiets fellesforbund

Redd Barna, Rettighetssenteret

Rettspolitisk forening

Røde Kors

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen

Det juridiske fakultet ved Universitetet i Tromsø

Følgende instanser hadde realitetsmerknader til forslaget:

Datatilsynet

Politidirektoratet

Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Utlendingsdirektoratet

Sysselmannen på Svalbard

Nasjonalt ID-senter

Advokatforeningen

Gatejuristen

NTL

Høringsuttalelsene omtales i tilknytning til de ulike endringsforslagene.

4 Gjeldende rett

4.1 Passloven

Lov 19. juni 1967 nr. 82 om pass (heretter kalt passloven) gir overordnede rammer for retten til pass, hvem som er passmyndighet, vilkår for å få utstedt pass, regler om passhindringer, gyldighetstid, innlevering og beslag av pass. Loven har også regler om passregister og behandling av personopplysninger i passregisteret i forbindelse med passforvaltning og passkontroll.

4.1.1 Ansvarlig myndighet og vilkår for pass

Politiet er gitt kompetanse til å utstede pass etter passloven § 2. I utlandet utstedes pass av de utenriksstasjoner som har fått myndighet til det. Enkelte honorære konsuler er gitt myndighet til å utstede nødpass etter samtykke fra nærmeste utenriksstasjon. Utenriksdepartementet er administrativt ansvarlig for passutstedelser ved utenriksstasjonene. Politidirektoratet er faglig ansvarlig for saksbehandlingen ved passutstedelser både i politidistriktene og ved utenriksstasjonene. Etter passloven § 2 tredje ledd er Justis- og beredskapsdepartementet klageinstans for vedtak etter passloven. Kompetansen til å behandle klager over politidistriktenes og utenriksstasjonenes vedtak etter loven er delegert til Politidirektoratet.

Utgangspunktet i passloven § 1 er at norske borgere etter søknad har rett til å få utstedt pass. Grunnvilkåret for å få utstedt pass er at søkeren godtgjør sin identitet og norske statsborgerskap etter passloven § 3, og at det ikke foreligger passhindringer som følger av passloven § 5.

Etter § 3 fjerde ledd skal det betales et gebyr på kr 450 for utstedelse og fornyelse av pass til voksne og kr 270 for pass til barn.

4.1.2 Innhold, gyldighetstid og oppbevaring

Passloven § 6 gir regler om passets innhold, gyldighetstid og oppbevaring. Etter bestemmelsens tredje ledd er passet gyldig i ti år etter utstedelsesdagen, såfremt departementet ikke har gitt regler om begrenset gyldighetstid i forskrift. I forskrift om pass av 9. desember 1999 (passforskriften) er det fastsatt kortere gyldighetstid for pass utstedt til barn under 16 år, ekstrapass og nødpass. Etter passforskriften er det også hjemmel for å fastsette en begrenset gyldighetstid hvis det foreligger «særlige grunner.» Et eksempel på dette kan være begrenset gyldighetstid for pass til søkere som ikke har oppbevart tidligere pass på en betryggende måte.

Etter passloven § 6 tredje ledd kan gyldighetsområdet begrenses hvis vilkårene for passhindring etter passloven § 5 er til stede. I slike tilfeller kan man også etter en konkret vurdering få utstedt pass med begrenset gyldighetstid. Dette kan være en praktisk løsning hvis søkeren har sterke velferdsgrunner for å få gjennomført en reise, jf. rundskriv 2015/002 Retningslinjer for passmyndighetens behandling av saker iht passloven m/forskrifter (RPOD-2015-002). Passets gyldighetstid skal da settes til det tidsrom som er nødvendig for å gjennomføre reisen.

Etter passloven § 7 kan passet kreves innlevert hvis de generelle vilkårene for å få utstedt pass etter §§ 3 og 4 ikke er til stede, hvis det foreligger passhindringer etter § 5 eller passet er manipulert, skadet eller slitt. Det samme gjelder hvis passets opplysninger ikke lenger er i samsvar med innehaverens utseende. Etter passforskriften § 16 skal pass som er vedtatt tilbakekalt registreres som ugyldig i passregisteret. Dette innebærer at passet automatisk blir ugyldig ved eventuell tilbakekallelse.

4.1.3 Behandling av personopplysninger ved passforvaltningen

Behandling av personopplysninger i forbindelse med passforvaltning reguleres av personopplysningsloven og passlovens bestemmelser om behandling av personopplysninger i passregisteret. Passloven § 8 gir regler om opprettelse av passregister, hvilke typer av pass som kan registreres, hvilke opplysninger som kan registreres, tilgang til registeret og hvem som er behandlingsansvarlig. I passloven § 6 a er det gitt bestemmelser om innsyn, retting og sletting.

4.2 ID-kortloven

Lov 5. juni 2015 nr. 39 om nasjonalt identitetskort (heretter kalt ID-kortloven) er bygget opp etter mønster av passloven, og regulerer hvem som har rett til å få utstedt nasjonalt ID-kort. I likhet med passloven regulerer den hvem som har rett til å få utstedt nasjonalt ID-kort, i hvilke situasjoner søknad om ID-kort kan avslås, regler om innholdet i ID-kortet, regler om tilbakekall, regler om beslag og innlevering, regler om opprettelse av et nasjonalt ID-kort register og regler om behandling av personopplysninger knyttet til forvaltningen av nasjonale ID-kort.

4.3 Internasjonale forpliktelser

FN-s luftfartsorganisasjon ICAO utformer krav, spesifikasjoner og anbefalinger om beste praksis for utstedelse av pass og reisedokumenter. Dette gjelder blant annet bruk av biometri og sertifikater i forbindelse med grensekontroll. ICAOs globale standarder for bruk av biometri i reisedokumenter er fulgt opp av EU ved rådsforordning (EF) nr. 2252/2004 om biometri i pass og reisedokumenter. Forordningen er en videreutvikling av Schengen-regelverket og er bindende for Norge. De viktigste tekniske ICAO-kravene er samlet i standarden Doc 9303, og Norge er forpliktet til å oppfylle minstekravene i standarden. ICAO har gitt anbefalinger om beste praksis ved utstedelse av pass. Det fremheves at utstedelse av pass og reisedokumenter bør skje etter en standardisert prosedyre underlagt sentral kontroll. Det anbefales at oppgaver knyttet til passutstedelse organiseres slik at ikke en person kan gjennomføre hele saksbehandlingsprosessen.

5 Nærmere om forslagene

5.1 Passforvaltning – regulering av gyldighetstid og gebyr, mv.

5.1.1 Forslagene i høringsnotatet

Når det gjelder saksbehandlingen ved utstedelse av pass foreslås ingen endringer i hvem som er overordnet myndighet i passaker, med unntak av at det foreslås lovfestet at Politidirektoratet er klageinstans i alle saker, jf. forslag til endring i § 2 tredje ledd i passloven. Dette er i tråd med gjeldende praksis og også i samsvar med ID-kortloven § 13.

I passloven § 3, som angir vilkårene for utstedelse av pass, ble det foreslått å oppheve bestemmelsens fjerde ledd som fastsetter passgebyret. Det anses uhensiktsmessig å lovfeste størrelsen på passgebyret, da gebyrer skal undergis jevnlig (årlig) evaluering for å sikre kostnadseffektiv drift. Det ble derfor foreslått at passgebyret reguleres i forskrift, og at forskriftshjemmelen utformes slik at gebyret knyttes til søknad om pass og ikke lenger til utstedelse av pass, jf. forslag til § 12 første ledd bokstav c.

Det ble også foreslått endringer i passloven § 6 som regulerer innhold, gyldighetstid og oppbevaring av pass. Passloven § 6 første ledd annet punktum om fellespass ble foreslått opphevet fordi bestemmelsen ikke lenger praktiseres. I forlengelsen av dette ble det også foreslått å oppheve § 6 tredje ledd fjerde punktum om begrenset gyldighetsområde for fellespass.

Passloven § 6 tredje ledd ble foreslått endret slik at passets gyldighetstid ikke lenger lovfestes. Gyldighetstiden er foreslått regulert i forskrift, og dette er i realiteten ingen materiell endring fra dagens regelverk som gir departementet kompetanse til å forlenge og redusere gyldighetstiden.

Forslag til endringer i § 6 a i passloven viderefører innholdet i någjeldende § 6 a tredje og fjerde ledd om innhenting og etterfølgende sletting av biometrisk personinformasjon som ledd i utførelsen av passkontroll ved grensepassering eller annet kontrollsted. Derimot ble någjeldende § 6 a første ledd om innsyn, retting og sletting av uriktige opplysninger foreslått opphevet. Disse forholdene er uansett regulert i personopplysningsloven, og det anses mer hensiktsmessig å gi en mer utdypende regulering av disse spørsmålene i forskriften, jf. forslag til nytt siste ledd i § 8. Likeledes ble det foreslått å oppheve någjeldende § 6 a annet ledd om sletting av personinformasjon som mellomlagres hos passprodusenten. Det følger allerede av personopplysningsloven § 11, jf. § 28 at personopplysninger ikke skal lagres lenger enn nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen. Av den grunn ble en tilsvarende bestemmelse heller ikke inntatt i ID-kortloven, jf. merknadene i Prop. 66 L (2014–2015) punkt 6.3.5. Det ble imidlertid understreket at det er viktig med utførlige bestemmelser om sletting av mellomlagret informasjon i databehandleravtalen mellom politiet og foretaket som skal produsere pass og nasjonale ID-kort. Någjeldende § 6 a siste ledd om at slettereglene ikke berører arkivloven ble også foreslått opphevet, idet det er unødvendig å nevne uttrykkelig at arkivloven gjelder.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet støtter forslaget om å knytte passgebyret til søknadsbehandlingen, og ikke til faktisk utstedt pass. Politidirektoratet viser til at det er de tvilsomme sakene som er mest ressurskrevende å behandle og mener på denne bakgrunn at det er urimelig at de kostnadskrevende sakene ikke skal belegges med gebyr. Gatejuristen er av motsatt oppfatning og mener at passgebyrets størrelse fortsatt bør lovfestes.

Ingen høringsinstanser hadde innsigelser mot de øvrige forslagene som er omtalt i punkt. 5.1.1.

5.1.3 Departementets vurderinger

Forslagene om å overføre reguleringen av passets gyldighetstid og gebyr til forskrift tilsvarer reguleringsmodellen for det nasjonale ID-kortets gyldighetstid og gebyr og har samme begrunnelse, jf. ID-kortloven § 14 første ledd bokstav a og b og Prop. 66 L (2014–2015) punkt 9 og 11. Ny gebyrmodell er under utarbeidelse og vil sammen med spørsmålene om gyldighetstid bli redegjort for i forbindelse med departementets forslag til nye forskrifter om pass og ID-kort. Endringsforslagene i §§ 2, 6, 6 a og 12 opprettholdes.

5.2 Begrenset gyldighetstid og gyldighetsområde

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet et nytt siste ledd i passloven § 5 som innebærer at pass kan utstedes med begrenset gyldighetsområde eller gyldighetstid i situasjoner hvor det foreligger passhindring. Begrenset gyldighetsområde innebærer at passet utstedes for enkeltland eller noen utvalgte land. Bestemmelsen om begrenset gyldighetsområde er etter sitt innhold en videreføring av någjeldende § 6 tredje ledd siste punktum. Når det gjelder begrenset gyldighetstid i de tilfellene der det foreligger passhindring etter § 5 annet og tredje ledd, følger det av Politidirektoratets rundskiv 2015-002 punkt 8.3.6 at det kan utstedes pass med begrenset gyldighetstid dersom sterke velferdsmessige grunner taler for det. Eksempler på dette kan være velferdsgrunner som dødsfall eller alvorlig sykdom i nærmeste familie eller andre viktige familiebegivenheter.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet uttaler følgende:

«I likhet med Kripos vil heller ikke Politidirektoratet gå imot forslaget om å åpne for også å kunne begrense gyldighetsområdet i tillegg til muligheten til begrenset gyldighetstid. Vi finner imidlertid grunn til sterkt å understreke at muligheten til begrenset gyldighetsområde må benyttes med utpreget varsomhet.»

5.2.3 Departementets vurderinger

Departementet bemerker på bakgrunn av uttalelsen fra Politidirektoratet og Kripos at forslaget er ment som en snever unntaksregel, slik praksis også er i dag. Dersom vilkårene for å nekte utstedelse av pass etter § 5 annet og tredje ledd er oppfylt, er den klare hovedregelen at det ikke skal utstedes pass til vedkommende person. En grunnleggende forutsetning for å utstede pass med begrenset gyldighetsområde er at formålene med å nekte utstedelse av pass fortsatt kan oppnås. Dette kan være vanskelig å vurdere, og i de tilfellene der det er tvil bør konklusjonen regelmessig være at det ikke utstedes pass. Departementet mener imidlertid også at det i enkelte særlige tilfeller kan være behov for å kunne gjøre unntak fra bestemmelsene om passhindring, og opprettholder derfor forslaget.

5.3 Passregisteret

5.3.1 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet uttalte departementet at selv om de sentrale reglene om behandling av opplysninger i passregisteret i hovedsak er på plass, er det nødvendig å påse at regelverket samlet sett er tydelig og tilgjengelig, og gir tilstrekkelig støtte for overordnet organs og lokalt personells etterlevelse. Departementet så derfor behov for en del redaksjonelle, språklige og innholdsmessige endringer i passlovens regler om behandling av opplysninger, og for en omstrukturering av forholdet mellom lov, forskrift og instruks.

Det ble videre vist til at man under arbeidet med ny ID-kortlov gjorde en vurdering av hvordan de overordnede reglene om behandling av opplysninger i det tilsvarende ID-kortregisteret burde utformes. ID-kortloven danner derfor modell for departementets forslag til endringer i passloven.

For å etablere samsvar mellom ID-kortloven § 9 første ledd og passloven ble det foreslått at det også i passloven nedfelles at passregisteret kan kobles mot ID-kortregisteret. Etter mønster fra ID-kortloven § 9 siste ledd ble det videre foreslått en ny forskriftshjemmel i § 8 siste ledd, slik at nærmere regler om hvilke opplysninger som kan registreres, hvem som er behandlingsansvarlig og om innsyn, retting, sperring og sletting av opplysninger i passregisteret kan samles og utdypes i forskrift.

Utover dette ble det som noe nytt foreslått et tillegg i § 8 annet ledd siste punktum om at ansiktsfoto av verge eller foresatte kan inntas i registeret ved søknad om pass til mindreårige eller personer uten rettslig handleevne. Begrunnelsen for forslaget var å gjøre det mulig å kontrollere om personer opptrer med ulike identiteter for å få registrert barn.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet etterlyser klarere hjemmel for lagring av biometrisk personinformasjon i passregisteret siden utkastet § 8 annet ledd «viderefører» eksisterende ordlyd i passloven og uttaler:

«Selv om det fremgår av forarbeidene Ot.prp.nr.64 (2008–2009) at denne bestemmelsen gir hjemmel til lagring av biometrisk informasjon, fremgår ikke dette klart av lovens ordlyd.»

Videre etterlyser tilsynet sletteregler for lagring av biometrisk ansiktsfoto i passregisteret.

5.3.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig med Datatilsynet i at adgangen til å lagre biometri med fordel kan komme klarere frem i lovteksten og foreslår at ordet «biometrisk» plasseres foran «ansiktsfoto» i § 8 første ledd. Det foreslås ikke særskilte sletteregler for biometriske opplysninger i loven. Som nevnt i punkt 5.3.1 vil det bli gitt nærmere regler om blant annet sletting i forskriften, og det vil i denne sammenheng bli vurdert om det er hensiktsmessig å gi særskilte regler om sletting av biometriske opplysninger.

Departementet opprettholder forslaget om hjemmel for lagring av biometrisk ansiktsfoto av verge og foresatt ved søknad om pass til mindreårige og personer uten rettslig handleevne. ID-kortloven § 9 foreslås endret tilsvarende.

5.4 Utlevering av opplysninger fra passregisteret

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått en ny § 10 som regulerer utlevering av opplysninger fra passregisteret. Etter første ledd første punktum skal det kunne utleveres opplysninger for å kontrollere passet eller innehaverens identitet (verifisering), jf. også den tilsvarende bestemmelsen i ID-kortloven § 11 første ledd. Etter forslag til § 10 første ledd annet punktum skal opplysninger om utstedte pass også kunne utleveres til Folkeregisteret. Utlevering etter første ledd kan i henhold til forslaget til § 10 tredje ledd skje i form av direkte søk som går ut på treff eller ikke-treff, jf. den tilsvarende bestemmelsen i ID-kortloven § 11 annet ledd.

Som begrunnelse for hvorfor det skal kunne utleveres opplysninger til Folkeregisteret anførte departementet følgende i høringsnotatet:

«Forholdet mellom passregisteret og Folkeregisteret som statens sentrale register med opplysninger om befolkningen, står i en særstilling. Det forutsettes å være samsvar mellom de folkeregistrerte opplysningene om en person og opplysningene i utstedte pass. Ved avdekking av falske identiteter i passregisteret skal politiet sende melding til Folkeregisteret. I forslaget til ny folkeregisterlov foreslås en ny ordning som vil gjøre det mulig å registrere en identitet som «unik» i Folkeregisteret dersom Folkeregisteret kan knyttes til justisforvaltningens registrering av biometri, jf. Prop. 164 L (2015–2016) Lov om folkeregistrering (folkeregisterloven), punkt 10.3.

I tråd med intensjonen i forslaget til ny folkeregisterlov – og med forbehold om at forslaget vedtas av Stortinget – foreslår departementet å presisere i passloven at opplysning om passutstedelse kan utleveres til Folkeregisteret.»

Om forslaget til § 10 annet ledd uttalte departementet følgende:

«Offentlige organer og private aktører kan ha behov for mer utfyllende opplysninger fra passregisteret for å fremme sine oppgaver etter lov eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Dette kan være opplysninger som omfattes av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. Forvaltningsloven § 13 b gir ikke hjemmel for utlevering av taushetsbelagte opplysninger fra passregisteret i slike situasjoner, og utlevering ville derfor nødvendiggjøre en særskilt utleveringshjemmel i passloven.

Departementet har inntatt et forslag til slik utleveringshjemmel i mottakers interesse i lovutkastet, men vil foreta en nærmere vurdering i lys av høringsinstansenes syn på det reelle behovet for en slik bestemmelse, herunder om hvilke opplysninger som anses relevante.»

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet, Politidirektoratet og Utlendingsdirektoratet støtter forslaget om utlevering av opplysninger for å verifisere passets ekthet, jf. utkastet § 10 første ledd første punktum. Datatilsynet etterlyser imidlertid en bedre begrunnelse og drøftelse av konsekvenser av den foreslåtte hjemmelen til å utlevere opplysninger om utstedte pass til Folkeregisteret.

Både Datatilsynet,Utlendingsdirektoratet og Advokatforeningen er kritiske til utkastet til § 10 annet ledd som hjemler utlevering av opplysninger fra passregisteret til private og offentlige organer når det er nødvendig for å fremme mottakerens oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomheten blir utøvd på en uforsvarlig måte.

Datatilsynet uttaler følgende til dette spørsmålet:

«Datatilsynet støtter ikke departementets forslag om å gi hjemmel for å utlevere mer utfyllende opplysninger fra passregisteret i mottakerens interesse. Pass kan nektes på en lang rekke grunnlag, jf. passloven § 5, og vi antar at det vil kunne være lagret mye sensitive personopplysninger i passregisteret om konkrete enkeltpersoner.»

Politidirektoratet har ingen betenkeligheter med forslaget forutsatt at det bare åpnes for å utlevere opplysninger fra passregisteret til private eller offentlige aktører som fremgår av det fysiske passet. Politidirektoratet er enig i at det gis en generell hjemmel for å utlevere opplysninger fra passregisteret, men understreker samtidig at det er behov for regulering av adgangen til utlevering i forskrift.

5.4.3 Departementets vurderinger

Departementet opprettholder forslaget til § 10 første ledd første punktum og § 10 siste ledd om at opplysninger kan utleveres når det er nødvendig for å kontrollere et pass eller innehaverens identitet, og at slik tilgang kan skje ved direkte søk. Det vises her også til at ingen av høringsinstansene hadde innvendinger mot forslaget.

Når det gjelder den foreslåtte hjemmelen for utlevering av opplysninger om utstedte pass til Folkeregisteret ble det i høringsnotatet gitt en grundig beskrivelse av behovet for ordningen. Videre har Stortinget nå vedtatt ny folkeregisterlov, jf. lov 9. desember 2016 nr. 88 om folkeregistrering (folkeregisterloven) og Innst. 65 L (2016–2017) der det legges opp til en ny ordning som vil gjøre det mulig å registrere en identitet som «unik» dersom Folkeregisteret kan knyttes til justisforvaltningens registrering av biometri. Departementet mener at dette vil være et viktig bidrag til å unngå misbruk og falske identiteter, og forslaget opprettholdes derfor. Departementet foreslår samme ordning for utlevering av opplysninger i forbindelse med utstedelse av nasjonale ID-kort, se punkt 5.7.

Departementet har merket seg at flere høringsinstanser var kritiske til forslaget til § 10 annet ledd som åpner for at det kan utleveres opplysninger fra passregisteret til offentlige og private mottakere i deres interesse. Bestemmelsen er laget etter mønster fra politiregisterloven §§ 30 og 31, hvoretter politiet kan utlevere opplysninger når det er nødvendig for å ivareta mottakerens lovpålagte virksomhet eller for å forhindre uforsvarlig virksomhet. Det er riktig som Datatilsynet fremhever at passregisteret kan inneholde en rekke sensitive opplysninger i de tilfellene der utstedelse av pass nektes etter § 5. De samme opplysningene vil imidlertid også regelmessig være registrert i politiets registre, som reguleres av politiregisterloven. På denne bakgrunn vil politiet uansett kunne utlevere disse opplysningene til offentlige og private mottakere så sant vilkårene i politiregisterloven §§ 30 og 31 er oppfylt. Det fremsto derfor som hensiktsmessig å gi den samme hjemmelen for politiet som forvaltningsorgan.

Som nevnt ovenfor ga departementet i høringsnotatet uttrykk for at man ville foreta en nærmere vurdering i lys av høringsinstansenes syn på det reelle behovet for en slik bestemmelse, herunder hvilke opplysninger som anses relevante. Siden ingen av høringsinstansene har gitt uttrykk for et særlig behov, og siden utleveringsadgangen etter forslaget til § 10 første ledd første punktum dekker det mest sentrale behovet for utlevering, opprettholdes ikke forslaget til § 10 annet ledd. Det samme gjelder for det tilsvarende forslaget til ID-kortloven § 11 annet ledd, jf. punkt 5.7 nedenfor.

5.5 Lovtekniske endringer i passloven

5.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet forslo flere lovtekniske endringer i passloven §§ 1, 2, 6, 7, 8 a og 11. Endringsforslagene gikk i det alt vesentlige ut på at enkelte bestemmelser er flyttet til andre paragrafer eller at ordlyden ble redigert.

5.5.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

Ingen høringsinstanser hadde merknader, og forslagene opprettholdes.

5.6 Forskrifter

5.6.1 Forslaget i høringsnotatet

Som omtalt tidligere ble det foreslått å omstrukturere passlovgivningen ved at flere forhold som i dag er regulert i loven fremtidig vil bli regulert i forskrift. I tillegg til dette ble det i forskriftshjemmelen (nåværende § 9) foreslått presisert at det mer spesifikt angis på hvilke områder Kongen kan gi forskrift, jf. forslaget til § 12. Disse forslagene medfører ingen realitetsendringer.

5.6.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

Ingen høringsinstanser hadde merknader, og forslagene opprettholdes.

5.7 Forslag til endringer i ID-kortloven

5.7.1 Forslaget i høringsnotatet

Forslagene til endringer i ID-kortloven var begrunnet i et ønske om ensartet regulering av de samme forhold i passloven og ID-kortloven. Forslagene til passloven § 10 første ledd annet punktum (utlevering av opplysninger til Folkeregisteret) og § 10 annet ledd (utlevering av opplysninger i mottakerens interesse) ble foreslått tilføyd i § 11 i ID-kortloven. Videre ble en feil i ID-kortloven § 13 om klageadgang foreslått korrigert slik at den kun omhandler klage over de materielle vedtakene om innvilgelse eller avslag på søknad om nasjonalt ID-kort. Nærmere regler om klage over avslag på begjæring om innsyn, retting, sperring og sletting av opplysninger i nasjonalt ID-kortregister fastsettes i forskrift.

5.7.2 Høringsinstansenes syn og departementets vurderinger

Høringsinstansenes merknader til passloven § 10 første ledd annet punktum og annet ledd gjaldt også for de tilsvarende endringsforslagene i ID-kortloven, jf. punkt 5.4.2.

Departementet viser til merknadene i punkt 5.4.3 og frafaller forslaget til § 11 annet ledd. De øvrige endringsforslagene opprettholdes. I tillegg er det på samme måte som i passloven § 8 foreslått å tilføye ordet «biometrisk» foran «ansiktsfoto» i ID-kortloven § 9 første ledd, jf. merknadene i punkt 5.3.3.

6 Økonomiske og administrative konsekvenser

De foreslåtte lovendringene medfører ikke økonomiske og administrative konsekvenser av betydning. Nytt saksbehandlingssystem vil tilrettelegge for en mer effektiv og standardisert saksbehandling. Økonomiske og administrative konsekvenser av nye rutiner for søknadsbehandling vil bli nærmere utredet i samråd med Utenriksdepartementet i forskriftsarbeidet. Samlet sett antas imidlertid ikke endringene å medføre vesentlige administrative konsekvenser for utenriksstasjonene, politiet eller publikum.

Politidirektoratet har signert kontrakt om levering av tjenester for produksjon og utsendelse av nye pass og ID-kort. Anskaffelsen gjennomføres av Politidirektoratets IDeALT – program, og er finansiert gjennom bevilgninger over Justis- og beredskapsdepartementets budsjett.

Innføring av nytt system for produksjon av pass og nasjonale ID-kort kan påvirke utgifter til leverandør, IKT-kostnader og til personell. Dette vil kunne ha betydning for størrelsen på passgebyret. Forslaget om å forskriftsregulere passgebyret vil gjøre det enklere å øke passgebyret hvis produksjonskostnadene av pass og nasjonale ID-kort øker.

7 Merknader til de enkelte bestemmelsene

7.1 Endringer i passloven

Til § 1 annet og tredje ledd

Lovhenvisningene i passloven § 1 annet og tredje ledd er endret til offisielle korttitler. Henvisning til passloven § 6 a i tredje ledd er endret i samsvar med endringen i bestemmelsens innhold og overskrift.

Til § 2

Ordlyden i første ledd er endret til samme ordlyd som ID-kortloven og gir utrykk for at det er politiet som er ansvarlig myndighet for utstedelse av pass. Politidistriktene treffer vedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om pass og produksjon av passene skjer hos ekstern leverandør etter reglene i passloven. Annet ledd første punktum viderefører någjeldende ordning med at pass bare kan utstedes av utenriksstasjon som er gitt myndighet til det. Det er Utenriksdepartementet som øverste administrative myndighet for utenriksstasjonene som delegerer myndigheten. Annet ledd annet punktum er nytt og gir hjemmel til å gi nærmere regler i forskrift om behandling av søknader om pass ved utenriksstasjonene. Tredje ledd viderefører det materielle innholdet i nåværende tredje ledd med unntak av at behandling av klage på vedtak om pass nå er lagt til Politidirektoratet og ikke departementet. Politidirektoratet er klageorgan i alle saker om pass, også de som utstedes ved utenriksstasjonene. Kompetansen til å behandle klagesaker gjelder vedtak om innvilgelse eller avslag på søknad om pass. Den omfatter ikke klager på avgjørelser om innsyn, retting og sletting av opplysninger i passregisteret.

Til § 3 fjerde ledd

Någjeldende fjerde ledd oppheves og størrelsen på passgebyret reguleres i forskrift.

Til § 5 nytt femte ledd

Nytt femte ledd gir en klar forankring av adgangen til å utstede pass med begrenset gyldighetsområde og gyldighetstid til personer som omfattes av de skjønnsmessige passhindringene i annet og tredje ledd. Det vil etter omstendighetene kunne utstedes pass med begrensninger enten i gyldighetsområde eller i gyldighetstid, eller det kan utstedes pass med begge begrensninger, for eksempel i form av midlertidig pass.

Til § 6 første og tredje ledd

Første ledd annet punktum er tatt ut fordi det ikke lenger er praktisk å utstede fellespass da barn i dag har egne reisedokumenter og ikke er innskrevet i foreldrenes pass. Tredje ledd viderefører dagens hovedregel om at passet gjelder for innreise til alle stater. Reglene om gyldighetstid følger ikke lenger av § 6 tredje ledd, men av forskrift gitt i medhold av § 12.

Til § 6 a

Bestemmelsen viderefører det materielle innholdet i någjeldende tredje og fjerde ledd om innhenting og etterfølgende sletting av biometrisk personinformasjon som ledd i passkontroll ved grensestasjon eller annet kontrollsted. Reglene om innsyn i personopplysninger etter någjeldende § 6 a første ledd er tatt ut av bestemmelsen. Det samme gjelder nåværende siste ledd om forholdet til arkivlova. Någjeldende annet ledd om sletting av personinformasjon som mellomlagres i forbindelse med produksjon av pass er tatt ut av bestemmelsen. Denne bestemmelsen er overflødig da det følger av personopplysningsloven § 11, jf. § 28 at personopplysninger ikke skal lagres lenger enn det som er nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen.

Til § 7

Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett og er omredigert i tråd med bestemmelsene i ID-kortloven §§ 7 og 8. Det fremgår klart av bestemmelsen at det i de aktuelle tilfellene treffes vedtak om tilbakekall av pass. Plikten til å innlevere passet er en konsekvens av at det ikke lenger er gyldig. Det treffes ikke eget vedtak om innlevering, men i bestemmelsen annet ledd presiseres at passet skal innleveres når det er vedtatt tilbakekalt. Tredje ledd presiserer at passet skal tilbakeleveres til innehaveren hvis passmyndigheten ikke har fattet vedtak om tilbakekall innen utløpet av beslagsperioden jf. tredje ledd. Et beslag etter passloven kan bringes inn for retten og straffeprosessloven § 208 får tilsvarende anvendelse.

Til § 8

Bestemmelsen er omredigert og deler av innholdet i någjeldende § 8 er flyttet til andre bestemmelser i passloven. I annet og tredje ledd er «passinnehaver» endret til «passøker» for å klargjøre at informasjon om søkere som får avslag kan registreres i passregisteret. ID-kortloven § 9 gir tilsvarende adgang til å lagre søknadsinformasjon ved avslag på søknad om nasjonalt ID-kort. Annet ledd er slått sammen med nåværende tredje ledd og regulerer registrering av passinnehavers signatur og ansiktsfoto. Siste setning gir adgang til å registrere ansiktsfoto av foresatt eller verge til mindreårig eller person uten rettslig handleevne som søker om pass. Någjeldende femte ledd videreføres som tredje ledd. Hjemmelen i någjeldende syvende ledd for midlertidige passregister er uaktuell, og derfor ikke videreført. I nytt fjerde ledd gis hjemmel til å gi forskrift om behandling av personopplysninger i passregisteret.

Til ny § 9

Bestemmelsen regulerer hvilke myndigheter som skal ha tilgang (rett til direkte søk) til passregisteret. Det gjelder passmyndigheten og ID-kortmyndigheten (politiet), KRIPOS og tilsatte i norsk grensekontroll. Kravet er at det må være tjenestemessig behov for tilgang i forbindelse med utstedelse, innlevering/beslag av pass eller grensekontroll. Bestemmelsen viderefører innholdet i någjeldende § 8 fjerde ledd og § 13 tredje ledd i passforskriften.

Til ny § 10

Bestemmelsen er ny. Første ledd første punktum gir adgang til utlevering av opplysninger om personer i passregisteret for å verifisere rett innehaver, om passet er gyldig, meldt savnet eller stjålet. Det kan også utleveres opplysninger for å verifisere tekniske opplysninger som dokumentnummer, utstedelsessted og eventuelle begrensninger i passets gyldighet. Bestemmelsen legger ingen begrensninger på hvem som kan få utlevert opplysninger fra passregisteret i verifiseringsøyemed. Av første ledd annet punktum følger at utlevering av opplysninger om utstedte pass til Folkeregisteret kan skje rutinemessig. Etter annet ledd kan utlevering av opplysninger foregå ved hjelp av tekniske løsninger for kontroll/verifikasjon av dokumenter.

Til ny § 11

Bestemmelsen viderefører det materielle innholdet i någjeldende § 8 a.

Til ny § 12

Etter bestemmelsen legges kompetansen til å gi forskrifter til Kongen og dette er en harmonisering med tilsvarende bestemmelse i ID-kortloven. Første ledd bokstav a gir Kongen adgang til å gi forskrift om søknadsbehandlingen, blant annet om godtgjøring av identitet, statsborgerskap og avgivelse av biometri. Bestemmelsen erstatter någjeldende §§ 9 og 3 annet ledd. Hjemmel til å gi forskrifter om «sentralt databasert register» (någjeldende § 9) videreføres i ny § 8 siste ledd. Første ledd bokstav b gir hjemmel til å gi forskrift om gyldighetstid (erstatter någjeldende § 6 tredje ledd første og annet punktum) Første leddbokstav c gir ny hjemmel for fastsetting av passgebyret til erstatning for någjeldende § 3 fjerde ledd. Bestemmelsens annet ledd gir hjemmel til å gi forskrift om gjennomføring av loven, blant annet bestemmelser om passets form og innhold, hvem som kan få utlevert opplysninger fra passregisteret og overgangsbestemmelser.

Til ny § 13

Bestemmelsen er en videreføring av någjeldende bestemmelse § 10.

Til ny § 14

Bestemmelsen erstatter någjeldende § 11 om ikraftsetting. Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer og bestemmelsene kan ikraftsettes til ulik tid.

7.2 Endringer i ID-kortloven

Til § 9 annet ledd

I første punktum er begrepet «biometrisk» tilføyd foran «ansiktsfoto» for å oppnå ensartethet med den tilsvarende presiseringen i passloven § 8 annet ledd. Nytt tredje punktum gir hjemmel for lagring av biometrisk ansiktsfoto også av foresatte eller verge ved søknad om nasjonalt ID-kort til mindreårige og personer uten rettslig handleevne, jf. passloven § 8 annet ledd og merknaden til bestemmelsen.

Til § 11 første ledd

Ordlyden er tilpasset passloven § 10 og har fått tilsvarende tilføyelse om utlevering av opplysninger om utstedte nasjonale ID-kort til Folkeregisteret. Det vises til de generelle merknadene i punkt 5.4 og merknadene til passloven § 10.

Til § 13

Bestemmelsen er endret slik at den bare omhandler klager på avslag på søknad om nasjonalt ID-kort. Den regulerer også klager hvor søker ikke har fått fullt medhold, for eksempel innvilgelse av nasjonalt ID-kort uten reiserett. Regler om behandling av klager på ID-kortmyndighetens behandling av personopplysninger som for eksempel avslag på begjæring om innsyn, retting, sperring og sletting, vil bli gitt i forskrift.

Tilråding

Justis- og beredskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i passloven og ID-kortloven (tilpasning til nye systemer).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i passloven og ID-kortloven (tilpasning til nye systemer) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i passloven og ID-kortloven (tilpasning til nye systemer)

I

I lov 19. juni 1997 nr. 82 om pass gjøres følgende endringer:

§ 1 annet og tredje ledd skal lyde:

Med unntak av § 8 og § 8 a gjelder loven ikke diplomatpass, spesialpass og tjenestepass utstedt i medhold av utenrikstjenesteloven § 1.

Kongen kan bestemme at § 6 annet ledd (innhenting og lagring av biometrisk personinformasjon i passet) og § 6 a (innhenting av biometrisk personinformasjon til gjennomføring av passkontroll) også skal omfatte diplomatpass, spesialpass og tjenestepass utstedt i medhold av utenrikstjenesteloven, samt utlendingspass og reisebevis for flyktninger utstedt i medhold av utlendingsloven.

§ 2 skal lyde:

§ 2 Ansvarlig myndighet

Politiet er ansvarlig myndighet for utstedelse av pass (passmyndighet).

I utlandet kan pass utstedes av utenriksstasjoner som har fått myndighet til det. Kongen gir forskrift om behandling og avgjørelse av søknad om pass som fremmes ved norsk utenriksstasjon.

Politidirektoratet er klageinstans for avgjørelser om pass etter loven.

§ 3 fjerde ledd oppheves.

§ 5 nytt femte ledd skal lyde:

Personer som omfattes av passhindringer etter annet og tredje ledd kan i særlige tilfeller få utstedt pass med begrenset gyldighetsområde og begrenset gyldighetstid.

§ 6 overskriften og første ledd skal lyde:

§ 6 Passets innhold og oppbevaring

Pass skal bare inneholde opplysninger om en enkelt person.

§ 6 tredje ledd skal lyde:

Passet gjelder for alle statermed mindre gyldighetsområdet er begrenset etter § 5 femte ledd.

§ 6 a skal lyde:

§ 6 a Innhenting av biometrisk personinformasjon til gjennomføring av passkontroll (verifikasjon) mv.

Biometrisk personinformasjon (ansiktsfoto og fingeravtrykk) kan innhentes elektronisk av alle som passerer grensekontroll eller annet kontrollsted for kontroll av reisedokumenter.

Biometrisk personinformasjon innhentet etter første ledd skal slettes så snart som mulig etter at identiteten er verifisert mot gyldig reisedokument, eller når identiteten er fastslått på annen måte.

§ 7 skal lyde:

§ 7 Tilbakekall, innlevering og beslag

Pass kan tilbakekalles når

a) vilkårene etter §§ 3 og 4 ikke er til stede

b) vilkårene for nektelse etter § 5 er til stede

c) passets utseende eller innhold er endret

d) passet er skadet eller slitt eller av andre årsaker ikke er tjenlig som legitimasjonsdokument

e) passet ikke oppbevares betryggende av passinnehaveren eller finnes i uvedkommendes besittelse

Pass som er tilbakekalt etter første ledd skal innleveres. Hvis passet ikke innleveres frivillig, kan politiet ta det fra besitteren.

Politiet kan ta beslag i pass som forevises ved grensekontroll i inntil 3 uker når vilkårene i første ledd antas oppfylt. Passet skal tilbakeleveres hvis passmyndigheten ikke har vedtatt tilbakekall innen tre uker. Straffeprosessloven § 208 gjelder tilsvarende.

§ 8 skal lyde:

§ 8 Passregister

Det kan opprettes et sentralt passregister. Registeret kan kobles mot ID-kortregisteret. Også utlendingspass og reisebevis for flyktninger kan registreres i passregisteret.

Registeret kan inneholde passøkers navn, signatur, fødselsnummer, biometriskansiktsfoto, høyde, øyenfarge, hårfarge, fødested, utsendelsesadresse, samt passnummer, utstedende myndighet, utstedelsesdato og utløpsdato. Ved endring av navn eller lignende, og ved utstedelse av nytt pass, kan også tidligere data beholdes i registeret. Ved søknad om pass til mindreårige og personer uten rettslig handleevne kan biometrisk ansiktsfoto av foresatte eller verge inntas i registeret.

I registeret inntas for øvrig slike opplysninger som er nødvendig for forvaltning av registeret og utstedelse av pass.

Kongen gir forskrift om

a) hvilke opplysninger som kan registreres

b) hvem som er behandlingsansvarlig

c) innsyn, retting, sperring og sletting av opplysninger

Nåværende § 8 a blir ny § 11. Overskriften og første ledd innledningen skal lyde:

§ 11 Utlevering av opplysninger til andre formål

Opplysninger fra passregisteret kan utleveres til politiet til bruk

§ 9 skal lyde:

§ 9 Tilgang (rett til søk)

Passmyndigheten, ID-kortmyndigheten, Kripos og ansatte i norsk grensekontroll kan gis tilgang til opplysningene i passregisteret, eller opplysningene kan på annen måte gjøres tilgjengelig for dem, når det er tjenestemessig behov for opplysningene for utstedelse, innlevering eller beslag av pass, eller for utførelse av grensekontroll.

Nåværende §§ 10 til 12 blir nye §§ 13 til 15.

Ny § 10 skal lyde:

§ 10 Utlevering av opplysninger

Opplysninger fra passregisteret kan utleveres når det er nødvendig for å kontrollere et pass eller innehaverens identitet. Opplysninger om utstedte pass kan utleveres til registermyndigheten for Folkeregisteret.

Utlevering av opplysninger etter første ledd kan skje ved direkte søk som går ut på treff eller ikke treff.

Ny § 12 skal lyde:

§ 12 Forskrifter

Kongen gir forskrifter om

a) søknaden og søknadsbehandlingen, blant annet om godtgjøring av identitet, statsborgerskap og avgivelse av biometri

b) passets alminnelige gyldighetstid og om begrenset eller forlenget gyldighetstid

c) fastsetting og betaling av gebyr ved søknad om pass

Kongen kan gi forskrift om gjennomføring av denne loven, herunder om

a) passets form og innhold

b) hvem som kan få utlevert opplysninger fra passregisteret

c) overgangsbestemmelser

II

I lov 5. juni 2015 nr. 39 om nasjonalt identitetskort gjøres følgende endringer:

§ 9 annet ledd skal lyde:

Nasjonalt ID-kortregister kan inneholde opplysninger som er nødvendige for forvaltning av registeret og utstedelse av nasjonalt ID-kort, blant annet søkers navn, signatur, fødselsnummer, biometrisk ansiktsfoto, høyde, øyenfarge, hårfarge, serienummer eller annen entydig referanse for tilknyttet eID, og opplysninger om tap og tilbakekall av kortet. Ved endring av navn eller andre opplysninger, og ved utstedelse av nytt nasjonalt ID-kort kan også tidligere data beholdes i registeret. Ved søknad om nasjonalt ID-kort til mindreårige og personer uten rettslig handleevne kan biometrisk ansiktsfoto av foresatte eller verge inntas i registeret.

§ 11 første ledd skal lyde:

Opplysninger fra nasjonalt ID-kortregister kan utleveres når det er nødvendig for å kontrollere et nasjonalt ID-kort eller innehaverens identitet. Opplysninger om utstedte ID-kort kan utleveres til registermyndigheten for Folkeregisteret.

§ 13 første ledd skal lyde:

Avgjørelser om nasjonalt ID-kort etter denne loven kan påklages til Politidirektoratet.

III

Endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. De enkelte bestemmelser kan settes i kraft til ulik tid.