NOU 2019: 26

Rusreform – fra straff til hjelp

Utredning fra Rusreformutvalget oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. mars 2018.

Avgitt til Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet 19. desember 2019.

Digitale vedlegg: Rapporter og delutredninger bestilt fra eksterne aktører:

Innspill om terskelverdier innhentet fra eksterne aktører:

Skriftlige innspill til utvalget:

Fra utvalgets øvrige arbeid:

Til Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet

Rusreformutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 23. mars 2018 for å «forberede gjennomføringen av regjeringens rusreform der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til egen bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten». Utvalget avgir med dette sin utredning med utkast til lovendringer. Utredningen er ikke enstemmig idet utvalgsmedlem Rune Solberg Swahn prinsipalt dissenterer, men han slutter seg subsidiært i det vesentlige til flertallets forslag. Dessuten dissenterer utvalgsmedlemmene Swahn og Trine Funder Amundal hva gjelder hvilken øvre mengdegrense for straffrihet som skal gjelde for enkelte typer narkotika.

Oslo, 19. desember 2019

Runar Torgersen (leder)

Henriette Sinding Aasen

Trine Funder Amundal

Kenneth Arctander Johansen

Moses Deyegbe Kuvoame

Mona Michalsen

Sverre Martin Nesvåg

Rune Solberg Swahn

Anne Helene Fraas Tveit

Wibecke Årst

Tore Sørensen (sekretariatsleder)

Ingrid Rindal Lundeberg

Alf Butenschøn Skre

Forkortelser

AIHW

Australian Institute of Health and Welfare

Akan

Arbeidslivets kompetansesenter for rus og avhengighetsproblematikk

AVdir

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Bufdir

Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet

BUP

Psykisk helsevern for barn og unge (barne- og ungdomspsykiatri)

CDT

Comissões para a Dissuasão da Toxicodependência (Portugals nemnder for frarådning av narkotikabruk)

CEB

Chief Executives Board for Coordination

CESCR

Committee on Economic, Social and Cultural Rights (FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter)

CND

The Commission on Narcotic Drugs (FNs kommisjon for narkotiske stoffer)

CRC

Committee on the Rights of the Child

Difi

Direktoratet for forvaltning og ikt

ECOSOC

Economic and Social Council (FNs økonomiske og sosiale råd)

EMCDDA

European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (Europeisk overvåkningssenter for narkotika og narkotikamisbruk)

EMD

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen

EMK

Konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (Den europeiske menneskerettighetskonvensjon)

ESPAD

European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs

EU

Den europeiske union

Fafo

Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon

FHI

Folkehelseinstituttet

FN

De forente nasjoner

GHB

gammahydroksybutyrat

HF

helseforetak

ICD

International Classification of Diseases (Den internasjonale statistiske klassifikasjonen av sykdommer og beslektede helseproblemer)

IDT

Instituto da Droga e da Toxicodependência (Portugals institutt for narkotika og rusavhengighet)

ILO

International Labour Organization (Den internasjonale arbeidsorganisasjonen)

IMoLIN

International Money Laundering Information Network

IP

Individuell plan

KDI

Kriminalomsorgsdirektoratet

KORFOR

Regionalt kompetansesenter for rusmiddelforskning i Helse Vest

KoRus

Regionale kompetansesentre – Rus

KRUS

Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter

LAR

legemiddelassistert rehabilitering

LNTS

League of Nations Treaty Series

MDMA

3,4-metylendioksymetamfetamin

MI

motiverende intervju

NA

Narcotics Anonymous

NAKU

Nasjonalt kompetansemiljø om utviklingshemming

NAPHA

Nasjonalt kompetansesenter for psykisk helsearbeid i kommunene

ND

Narkotikaprogram med domstolskontroll

NIBR

Norsk institutt for by- og regionforskning

NIDA

National Institute on Drug Abuse

NIM

Norges institusjon for menneskerettigheter

NKROP

Nasjonal kompetansetjeneste for samtidig rusmisbruk og psykisk lidelse

NKTSB

Nasjonal kompetansetjeneste tverrfaglig spesialisert rusarbeid

POD

Politidirektoratet

RG

Rettens gang

Rt.

Rettstidende

SERAF

Senter for rus- og avhengighetsforskning

SICAD

Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências (Portugals generaldirektorat for intervensjon mot avhengighetsadferd og avhengighet)

SINTEF

Stiftelsen for Industriell og Teknisk Forskning ved Norges Tekniske Høgskole

SIRUS

Statens institutt for rusmiddelforskning

SLT

Samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak

SSB

Statistisk sentralbyrå

THC

tetrahydrocannabinol

TSB

tverrfaglig spesialisert rusbehandling

Udir

Utdanningsdirektoratet

UN

United Nations

UNAIDS

The Joint United Nations Programme on HIV/AIDS

UNDP

United Nations Development Programme

UNGASS

United Nations General Assembly Special Session (spesialsesjon i FNs generalforsamling)

UNHCHR

United Nations High Commissioner for Human Rights (FNs høykommissær for menneskerettigheter)

UNODC

United Nations Office on Drugs and Crime (FNs kontor for narkotika og kriminalitet)

UNTS

United Nations Treaty Series

WHO

World Health Organization (Verdens helseorganisasjon)

Del 1
Mandat og sammendrag

1 Utvalgets oppnevning, mandat og arbeid

1.1 Oppnevning og sammensetning av utvalget

Ved kongelig resolusjon 23. mars 2018 ble det oppnevnt et utvalg for å «forberede gjennomføringen av regjeringens rusreform der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten».

Rusreformutvalget ble gitt følgende sammensetning:

  • Runar Torgersen (leder), førstestatsadvokat, Riksadvokatembetet. Oslo

  • Henriette Sinding Aasen, professor ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen. Bergen

  • Trine Funder Amundal, spesialist i rus- og avhengighetsmedisin ved St. Olavs hospital HF. Trondheim

  • Kenneth Arctander Johansen, informasjonsansvarlig i Rusmisbrukernes interesseorganisasjon (RIO). Oslo

  • Moses Deyegbe Kuvoame, førsteamanuensis ved Fakultet for helse- og sosialvitenskap, Universitetet i Sørøst-Norge, Porsgrunn

  • Mona Michalsen, ruskonsulent i Søgne kommune. Kristiansand

  • Sverre Martin Nesvåg, forskningsleder ved Regionalt kompetansesenter for rusmiddelforskning i Helse Vest, Stavanger universitetssjukehus HF. Sandnes

  • Rune Solberg Swahn, politiinspektør ved seksjon for etterretning og forebygging, Politidirektoratet. Ås

  • Anne Helene Fraas Tveit, psykologspesialist, seksjonsleder ved ruspoliklinikken, Lovisenberg Diakonale Sykehus. Oslo

  • Wibecke Årst, styreleder i MARBORG. Tromsø

Utvalgets sekretariat har vært lagt til Helse- og omsorgsdepartementet, som også har stilt lokaler til rådighet for sekretariat og utvalgets møter. Sekretariatet har bestått av:

  • Tore Sørensen (leder), seniorrådgiver

  • Alf Butenschøn Skre, seniorrådgiver

  • Ingrid Rindal Lundeberg, seniorrådgiver

  • Louise Sandaker Hannon, redaksjonsassistent (fra 28. oktober til 11. desember 2019)

  • Johan Ludvig Stang, redaksjonsassistent (fra 28. oktober til 11. desember 2019)

1.2 Utvalgets mandat

I foredraget til den kongelige resolusjonen er bakgrunnen for og formålet med oppnevningen av Rusreformutvalget beskrevet som følger:

«1. Bakgrunn

Regjeringen vil gjennomføre en rusreform for å sikre et bedre tilbud til personer med rusproblemer og avhengighet, der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.
Bakgrunnen for rusreformen er en erkjennelse av at rusproblematikk i all hovedsak er en helseutfordring. Straffeforfølgning av bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk har bidratt til stigmatisering, marginalisering og sosial utstøting og kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging.
I dag ligger ansvaret for å gi reaksjoner på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk til justissektoren. Legemiddelloven § 24 omfatter de mindre alvorlige forhold, som bruk og besittelse av små kvanta av cannabis og narkotiske legemidler ervervet på illegal måte til eget bruk. Besittelse ut over dette regnes som oppbevaring og vil således kunne straffes etter straffeloven § 162

Henvisningen til straffeloven § 162 viser til straffebudet mot narkotikalovbrudd i den tidligere straffeloven av 1902. Den tilsvarende bestemmelsen i gjeldende straffelov av 2005 er § 231.

som rammer narkotikalovbrudd som ikke er knyttet til eget bruk og som regnes som del av den profesjonelle narkotikaomsetningen.
Behandling og oppfølging av personer med rusproblemer og avhengighet er både delt, men også et felles ansvar for spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Også arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) og andre sektorer har viktige oppgaver knyttet til forebygging og tjenester til personer med rusproblematikk.
Tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB) i spesialisthelsetjenesten og tjenestetilbudet er regulert i spesialisthelsetjenesteloven. Helse- og omsorgtjenester til mennesker med rusproblemer på kommunalt nivå reguleres av Helse- og omsorgstjenesteloven.
Rett til nødvendige helse og omsorgstjenester fra begge nivåer reguleres i pasient- og brukerrettighetsloven.

2. Utvalgets arbeidsoppgaver

Utvalget skal forberede gjennomføringen av regjeringens rusreform der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.
Utvalget skal utrede og foreslå en modell for å oppnå formålet med rusreformen. Den valgte modellen må sikre at tjenester og tilbud som i dag rettslig og organisatorisk ligger til kommunesektoren, spesialisthelsetjenesten og andre relevante sektorer, som arbeids- og velferdssektoren, barnevernet, utdanningssektoren mv, kan inngå i tilbudet til den enkelte bruker. Utvalget må utrede og foreslå hvordan modellen skal forankres organisatorisk og administrativt. Modellen kan ikke forutsette endring av dagens prinsipielle ansvars- og oppgavefordeling mellom kommunal helse- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjeneste.
Utvalget skal utrede, og foreslå nødvendige lovendringer for å gjennomføre reformen i form av konkrete lovutkast. I arbeidet inngår også utredning av de foreslåtte endringenes forhold til Norges folkerettslige forpliktelser, blant annet FNs narkotikakonvensjoner og menneskerettighetene.
Utvalget skal levere sin innstilling innen 31.12.2019.

3. Utvalgets sammensetting

Det foreslås at utvalget skal bestå av ti medlemmer, inkludert leder. Det foreslås et bredt sammensatt utvalg som ledes av en jurist med høy anseelse og med evne til å se både de prinsipielle og praktiske spørsmålene saken reiser, samt erfaring fra tidligere utvalgsarbeid. Personer med erfaring fra kommunal helse- og omsorgstjeneste, spesialisthelsetjenesten, politi og påtalemyndigheter samt brukerrepresentanter er representert i utvalget. Den foreslåtte sammensetningen av utvalget reflekterer bred og relevant erfaring og kompetanse. I tillegg er kjønn, minoritetsperspektiv og geografisk tilknytning vektlagt.
Kjønnsfordelingen er behandlet i samsvar med Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv, publikasjon Q-4/2005. Utvalget er foreslått sammensatt av fem kvinner og fem menn og oppfyller kravene i likestillings- og diskrimineringsloven § 28 første ledd bokstav b.

4. Økonomiske og administrative konsekvenser

Kostnader til utvalgets arbeid dekkes innenfor Helse- og omsorgsdepartementets og Justis- og beredskapsdepartementets budsjettramme. Forslag fra utvalget som regjeringen ønsker å følge opp vil bli utredet i tråd med utredningsinstruksen og vil bli vurdert i de årlige budsjettprosessene. Spørsmålet om nedsetting av utvalget har vært forelagt Finansdepartementet i tråd med utredningsinstruksen.»

Rusreformutvalgets mandat ble gitt i vedlegg 1 til foredraget til den kongelige resolusjonen:

«1. Formål

Regjeringen ønsker å endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika fra straff til hjelp, behandling og oppfølging.
Regjeringen vil gjennomføre en rusreform for å sikre et bedre tilbud til rusavhengige, der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.

Kilde: Politisk plattform 14. januar 2018.

Bakgrunnen for rusreformen er en erkjennelse av at rusproblematikk i all hovedsak er en helseutfordring. Straffeforfølgning av bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk har bidratt til stigmatisering, marginalisering og sosial utstøting og kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging.
Rusreformen innebærer med dette et betydelig skifte i norsk ruspolitikk. Et skifte i tenkningen og holdningen til hva et rusproblem er – og ikke minst – hvordan vi som samfunn skal møte dette problemet.
I regjeringens politiske plattform slås det videre fast at:
  • Regjeringen vil føre en kunnskapsbasert ruspolitikk, med mål om forebygging av rusproblemer, skadereduksjon og begrensing av skadevirkninger. Å redde liv og å sikre verdighet må alltid ligge i bunn for en human rusomsorg.

  • Regjeringen vil ikke legalisere bruk og besittelse av narkotika, men dette er ikke til hinder for mer vekt på skadereduksjon.

  • Politiet skal kunne pålegge at den rusavhengige skal møtes med helserettede tiltak, og manglende oppfølging vil medføre sanksjoner.

  • Regjeringen setter med dette ned et offentlig utvalg for forberedelse av rusreformen (Rusreformutvalget).

2. Utvalgets oppdrag

Utvalget skal forberede gjennomføringen av regjeringens rusreform der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.
Utvalget skal utrede og foreslå en modell for å oppnå formålet med rusreformen.
Portugal flyttet i 2001 den rettslige reguleringen av bruk og besittelse av narkotiske stoffer fra straffelovgivningen til helse- og sosialsektoren (begrenset til opptil 10 brukerdoser), gjennom opprettelse av såkalte kommisjoner; The Portuguese Commission for the Dissuasion of Drug Addiction (CDT). Brukere blir pålagt av politiet å møte for kommisjonen som vurderer hva slags sanksjoner, og eventuelt tjenestetilbud, som vil være hensiktsmessig overfor den enkelte bruker.
Utvalget står fritt til å se til andre lands erfaringer med lignende tilnærminger, men skal særskilt vurdere erfaringer fra Portugal og den portugisiske modellen med tanke på hvorvidt denne, eller deler av denne, kan være egnet i en norsk sammenheng.
Modellen må understøtte regjeringens målsetting om bedre tjenestetilbud til brukerne, og være i tråd med internasjonale anbefalinger om rehabilitering og reintegrering bl.a. fra FN og EMCDDA. Den valgte modellen må sikre at tjenester og tilbud som i dag rettslig og organisatorisk ligger til kommunesektoren, spesialisthelsetjenesten og andre relevante sektorer, som arbeids- og velferdssektoren, barnevernet, utdanningssektoren mv, kan inngå i tilbudet til den enkelte bruker. Utvalget må videre sikre at hensynet til barn som pårørende ivaretas, at barnets omsorgssituasjon vurderes og at barnets beste legges til grunn.
Utvalget må utrede og foreslå hvordan modellen skal forankres organisatorisk og administrativt.
Modellen kan ikke forutsette endring av dagens prinsipielle ansvars- og oppgavefordeling mellom kommune og spesialisthelsetjeneste.
Utvalget skal utrede, og foreslå nødvendige lovendringer for å gjennomføre reformen i form av konkrete lovutkast. I arbeidet inngår også utredning av de foreslåtte endringenes forhold til Norges folkerettslige forpliktelser, blant annet FNs narkotikakonvensjoner og menneskerettighetene.
Utkast til regelverksendringer og organisering må legge til rette for rolleavklaring og god samhandling mellom politi og påtalemyndighet, kommunal helse- og omsorgstjeneste, spesialisthelsetjeneste samt andre relevante aktører.
Utvalget skal blant annet utrede:
  • Mengde illegale rusmidler som skal falle inn under definisjonene av bruk og besittelse til eget bruk.

  • Hvilke tilbud/sanksjoner som skal gis ut ifra den enkeltes livssituasjon, alvorlighetsgrad av rusproblem og individuelle behov, herunder

    • overfor brukere som gjentatte ganger bryter forbudet om bruk og besittelse til eget bruk

    • overfor bruker som ikke følger opp de tilbud/tidligere sanksjoner som er gitt

  • Hvorvidt og i så fall på hvilken måte, personer som bryter lov/forskrift grunnet beruselse eller påvirkning av alkohol, samt personer som får bistand av politi/ambulanse ved overdoser, skal inngå i modellen.

  • Om forsøk på anskaffelse av illegale rusmidler til eget bruk skal inngå i modellen.

  • Hvorvidt og i så fall på hvilken måte, dagens alternative straffereaksjoner, vilkår ved påtaleunnlatelse mv, som benyttes ved bruk og besittelse til eget bruk skal inngå i modellen.

  • I hvilken grad foreslåtte endringer i regelverk og foreslåtte tilbud og sanksjoner er i samsvar med prinsippet om samtykkebasert helsehjelp.

Regjeringen forutsetter at utvalget legger opp til en åpen arbeidsform og på egnet måte tar imot innspill og drøfter sentrale tema med ulike fagmiljøer, statlige råd, bruker- og interesseorganisasjoner mv. for å sikre ivaretagelse av ulike perspektiver og en bredest mulig oppslutning om den valgte modellen.
Utvalget må være oppmerksom på arbeider som er i [sic] igangsatt på tilgrensende områder, for eksempel regjeringens nasjonale strategi for samordnet tilbakeføring etter gjennomført straff (2017–2021). I strategien fremgår det blant annet at regjeringen vil vurdere det samlede straffereaksjons- og behandlingstilbudet under straffegjennomføring for personer med rusproblemer eller avhengighet, og om innretningen av dette bør endres. Strategien er tverrdepartemental og er forankret i Justis- og beredskapsdepartementet.

3. Økonomiske og administrative konsekvenser, lovteknikk m.m.

Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes og fremgå av utredningen i samsvar med Utredningsinstruksen – Instruks om utredning av statlige tiltak (2016) kapittel 2.
Utvalget skal synliggjøre hvordan forslag til rusreform kan gjennomføres uten økte bevilgninger.
Utvalgets budsjett vil bli fastsatt særskilt. Om godtgjøring gjelder de til enhver tid gjeldende bestemmelsene i Statens personalhåndbok om godtgjøring mv. til leder, medlemmer og sekretærer i utvalg.
Utvalget skal utforme lovforslag i tråd med reglene i Justisdepartementets veiledning Lovteknikk og lovforberedelse (2000), jf. utredningsinstruksen punkt 4-1. For å oppnå brukervennlige regler, bør lovforslaget ha god systematikk og et enkelt og klart språk.
Om arkivordningen gjelder arkivforskrifta § 1-2 og eventuelle utfyllende bestemmelser.

4. Frist

Utvalget skal avgi sin utredning til Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet innen 31. desember 2019.»

1.3 Utvalgets forståelse og avgrensning av sitt mandat

Utvalget har i henhold til sitt mandat avgrenset sin utredning til befatning med illegale rusmidler (narkotika) som faller inn under benevnelsene bruk og innehav tilegen bruk (og tilhørende erverv). Utvalgets forslag til modell vil således ikke omfatte annen befatning med narkotika, herunder tilvirkning og innførsel.

Utvalget har fått i oppdrag å utrede mengde (terskelverdier) av ulike typer narkotika som skal falle inn under definisjonene av bruk og besittelse til egen bruk etter rusreformen. Utvalget har lagt til grunn at dagens vurderinger av hvorvidt befatningen med narkotika anses som brudd på henholdsvis legemiddelloven (besittelse) eller straffeloven (oppbevaring), ikke er bindende for utvalgets forslag til mengde narkotika som vil falle inn under bruk og innehav av narkotika til egen bruk etter rusreformen.

I mandatet henvises det til regjeringens politiske plattform av 14. januar 2018, der det slås fast at regjeringen ikke vil legalisere bruk og besittelse av narkotika. Dette tolker utvalget som en presisering av at forbudet mot all befatning med narkotika skal videreføres, samt at utvalgets oppdrag ikke omfatter å utrede former for tillatt og regulert omsetning av rusmidler som i dag er oppført på narkotikalisten. Dette gjelder uavhengig av det enkelte rusmiddels antatte skadepotensial. Utvalget har derfor ikke vurdert spørsmål av betydning for legalisering av rusmidler som det i dag er ulovlig å benytte, besitte eller omsette, selv om utvalget er godt kjent med det offentlige ordskiftet om dette temaet.

Uttrykket avkriminalisering benyttes ikke i utvalgets mandat og heller ikke i regjeringens generelle omtale av rusreformen. I mandatet benyttes formuleringene «Regjeringen ønsker å endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika fra straff til hjelp, behandling og oppfølging» og «ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten». Utvalgets forståelse av disse formuleringene er at regjeringen, gjennom lovendring, ønsker å fjerne straffansvaret knyttet til overtredelse av forbudet mot bruk og besittelse av narkotika til egen bruk. Utvalget har derfor gjennomgående valgt å benytte uttrykket avkriminalisering i sin utredning.

Med avkriminalisering menes i denne utredningen at visse handlinger ikke lenger er straffbare. Likevel kan de aktuelle handlingene forbli ulovlige. Utvalgets forslag gjelder altså kun rettsvirkningen av å overtre forbudet mot befatning med narkotika.

Mandatet er ikke entydig med tanke på hvilke brukere eller brukergrupper av narkotika som skal omfattes av avkriminaliseringen. Eksempelvis ønsker regjeringen å «endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika», noe som kan tilsi at personkretsen som omfattes av avkriminaliseringen, skal gjelde alle brukere av narkotika. Samtidig kan formuleringen om at «Regjeringen vil gjennomføre en rusreform for å sikre et bedre tilbud til rusavhengige», forstås som en innsnevring til en mindre gruppe brukere med en diagnostisert ruslidelse, eventuelt et kjent, alvorlig og omfattende rusproblem.

Utvalget har lagt til grunn at reformens formål om å «sikre et bedre tilbud til rusavhengige» (vår utheving) ikke utelukker at avkriminaliseringen kan omfatte bruk og besittelse av narkotika til egen bruk helt generelt. Utvalget har således ikke forstått mandatet slik at det står i veien for utvalgets forslag til en modell for avkriminalisering som omfatter alle grupper av brukere, uavhengig av alder og bruksmønster.

Herunder slike brukere som ofte kategoriseres som eksperimentbrukere, rekreasjonsbrukere og problembrukere. Se omtale i utredningens kapitler 4 og 15.

Utvalget kan av mandatet heller ikke utlede at det nødvendigvis skal trekkes et skille mellom ulike typer av narkotika. Utvalget forutsetter med dette at regjeringens intensjon er at avkriminalisering av bruk og besittelse av narkotika – i den grad det har gode grunner for seg – kan omfatte alle typer og varianter av slike rusmidler, herunder legemidler som benyttes med formål om å oppnå ruseffekt.

I mandatet fremkommer det at politiet skal kunne pålegge at en person som tas for bruk og besittelse av narkotika til egen bruk, møtes med helserettede tiltak. Utvalget har ikke tolket dette som en forutsetning om at politiet skal gis adgang til å pålegge helsetjenestene å behandle en person som tas for bruk og besittelse av narkotika til egen bruk. Denne delen av mandatet forstås heller ikke som en forutsetning om adgang til å påtvinge den enkelte bruker av narkotika behandling i helsetjenestene eller å motta tjenester fra andre deler av velferdssektoren uten samtykke.

Videre har utvalget lagt til grunn en forståelse av uttrykket helserettede tiltak som ikke utelukkende sammenfaller med helsehjelp slik dette defineres i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3, men som omfatter ulike helse- og velferdstilbud, avhengig av den enkeltes situasjon og behov. Det vises til utredningens kapittel 15 for nærmere omtale av utvalgets forståelse av helserettet hjelp samt grenseoppgangen mellom slik hjelp og politiets pålegg.

1.4 Møter og arbeidsform i utvalget

Utvalget hadde sitt første møte 21. juni 2018. Det siste møtet ble avholdt 7. og 8. november 2019. Til sammen har utvalget hatt 16 ordinære utvalgsmøter. Av disse har fire møter gått over to dager. Dette utgjør til sammen 20 møtedager. De fleste møtene har vært avholdt i Oslo, men utvalget har også avholdt utvalgsmøter i Bergen, Trondheim og Tromsø.

Rusreformutvalget har utredet en rekke spørsmål av ulik karakter knyttet til å utforme en modell for gjennomføring av rusreformen. Innledningsvis, men også under utredningsarbeidet, har utvalget innhentet relevant kunnskap og mottatt en rekke innspill.

Mandatet forutsatte at utvalget på egnet måte skulle ta imot innspill og drøfte aktuelle temaer med ulike fagmiljøer, statlige råd, bruker- og interesseorganisasjoner med videre for å sikre ivaretagelse av ulike perspektiver på rusreformen.

Utvalget opprettet for dette formål en nettside, rusreformutvalget.no, der publikum fortløpende har blitt orientert om utvalgets møtevirksomhet og den tematikken som har blitt behandlet i de respektive utvalgsmøter. Utvalget har imidlertid ikke delt detaljer fra utvalgets diskusjoner eller konklusjoner underveis i prosessen. Heller ikke dokumenter som har blitt innhentet eller utarbeidet i forbindelse med utvalgets utredningsarbeid, har blitt gjort offentlig tilgjengelig.

På utvalgets nettside har det vært anledning for alle interesserte til å skrive til utvalget, og disse innspillene er løpende publisert på nettsiden. Utvalget har i perioden 20. september 2018 til 17. november 2019 mottatt i overkant av 80 skriftlige innspill på nettsiden, hvorav flere er skriftliggjøring av muntlige innlegg fra innspillsmøtene, se omtale nedenfor. Både organisasjoner og privatpersoner har bidratt med innspill, inkludert personer som selv har erfaring med bruk av narkotika. En oversikt over hvem som har gitt skriftlig innspill finnes i utredningens vedlegg 2. Innspillene finnes tilgjengelig på regjeringen.no.

For å sikre at utvalget skulle motta innspill fra særlig relevante aktører, ble det 22. november 2018 sendt en egen invitasjon til å avgi innspill til utvalget til en rekke brukerorganisasjoner på rusfeltet, ruspolitiske organisasjoner, kompetanse- og fagmiljøer, direktorater med flere. Invitasjonene er senere også sendt til andre virksomheter utvalget underveis fant relevante for sitt utredningsarbeid. Rusreformutvalgets invitasjon, samt oversikt over aktører som mottok invitasjon til å avgi innspill, foreligger som digitale vedlegg til utredningen.

Utvalget har innhentet dokumentasjon på områder av særlig interesse for utredningen, herunder statistiske opplysninger fra Politidirektoratet, Statistisk sentralbyrå (SSB) med flere. Det er videre innhentet skriftlig materiale også fra virksomheter som utvalget har hatt grunn til å tro har særlig kompetanse eller kunnskap om særskilte forhold, for eksempel knyttet til hva som kan regnes som alminnelige brukerdoser av ulike rusmidler, priser og bruksmønster med videre. Utvalgte deler av innhentet dokumentasjon og innkomne svar følger som digitale vedlegg til utredningen.

Utvalget har avholdt fem innspillsmøter.

Innspillsmøtene ble lagt opp slik at utvalget tok imot personer og virksomheter enkeltvis, og hver av disse holdt et 10 minutters muntlig innlegg for utvalget. Utvalget la ingen begrensninger på hvilke områder relatert til rusreformen det kunne gis innspill til, men stilte enkelte oppklarende og supplerende spørsmål underveis.

Invitasjon til innspillsmøtene ble lagt ut på utvalgets nettside samt formidlet i e-post til aktuelle instanser, herunder brukerorganisasjoner, intresseorganisasjoner og fagmiljøer. Innspillsmøtene ga mulighet for direkte dialog mellom utvalget og de som ønsket å gi innspill. For at flest mulig skulle få anledning til å møte utvalget, ble det arrangert innspillsmøter i ulike regioner, henholdsvis i Oslo 3. november 2018, Stavanger 9. januar 2019, Bergen 14. februar 2019, Trondheim 13. mars 2019 og Tromsø 10. april 2019. En oversikt over hvilke instanser som avga innspill til utvalget i muntlig form på innspillsmøtene finnes i utredningens vedlegg 1.

Utvalget arrangerte også en egen konferanse i Oslo den 27. mai 2019 med tematikken «Barn og unge i rusreformen». Hensikten med denne konferansen var å drøfte uroen og bekymringene mange har uttrykt når det handler om mulige konsekvenser av rusreformen overfor barn og unge. Utvalget ønsket å belyse hvorvidt en slik uro har forskningsmessig belegg, og samtidig se på hva samfunnet bør og kan gjøre for å forebygge uheldige konsekvenser reformen kan ha for holdninger til og bruk av narkotika. Konferanseprogrammet foreligger som digitalt vedlegg til utredningen.

Utvalgets medlemmer representerer i seg selv mye ekspertise på de aktuelle områdene som er omfattet av utredningen. Utvalget fant det likevel hensiktsmessig å invitere representanter for ulike etater og enkeltpersoner til å innlede om bestemte temaer på noen av utvalgets møter. Innledere er oppgitt nedenfor i den rekkefølgen innleggene ble holdt. Tittel/yrke og arbeidssted er nevnt slik det ble oppgitt da avtale om innlegg ble gjort.

  • Anne-Line Bretteville-Jensen, avdelingsdirektør, Folkehelseinstituttet: «Narkotikabruk i Norge – omfang, forbruk, marked og aktører samt om narkotikabrukere i og utenfor behandling»

  • Linn Gjersing, forsker, Folkehelseinstituttet: «Hva vil avkriminalisering si for de ‘tunge’ brukerne?»

  • Thomas Anton Sandøy, forsker, Folkehelseinstituttet: «Ungdom i alternative straffereaksjonsspor»

  • Ole Røgeberg, seniorforsker/nestleder, Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning: «Verdier, oppfatninger og virkemidler i ruspolitikken»

  • Håvard Berge, Kriminalitetsforebyggende team, Kristiansand kommune, og Grete Pedersen, leder forebyggende seksjon, Kristiansand politistasjonsdistrikt: «System og praksis rundt bruk av ungdomskontrakt» (Kristiansand kommune)

  • Jørn Jacobsen, professor, Universitetet i Bergen: «Straff, rus og sosial rettferdighet: grunnlagstenkning om overgang fra strafferettslig til helserettslig tilnærming til bruk av illegale rusmidler»

  • John Reidar Nilsen, forsker, Universitetet i Bergen: «Politiets oppgaver på rusfeltet før og etter rusreformen: lovgrunnlag, forebyggende arbeid, oppgavefordeling og grensegang mellom politi, barnevern og helsetjeneste»

  • Karl Harald Søvig, professor og dekan, Universitetet i Bergen: «Forholdet mellom tvang og samtykkebasert helsehjelp på rusfeltet»

  • David C. Vogt, førstelektor i filosofi, Universitetet i Bergen, foredrag: «Tre grunner til å avkriminalisere narkotika»

  • Marit Grung, spesialrådgiver, Bergen kommune: «Rusreform og kommunale tjenestetilbud»

  • John-Petter Sødahl Jamt, psykiatrisk sykepleier, St. Olavs hospital HF: «Helse- og overdoseteamet i Trondheim kommune»

  • Johnny Bäckström, prosjektleder, Konfliktrådet: «Organisering av ruskontrakter i Trøndelag»

  • Unni Korshavn, avdelingsleder, St. Olavs hospital HF: «Rusbehandlingstilbudet St. Olavs Hospital»

  • Bjørn Henning Østenstad, professor, universitetet i Bergen: «Problemstillinger av særlig interesse for Rusreformutvalgets arbeid i NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven – Forslag til felles regler om tvang og inngrep uten samtykke i helse- og omsorgstjenesten»

Sekretariatet har i løpet av 2018 og 2019 hatt egne møter med følgende instanser og virksomheter:

  • 17. desember 2018 – møte med Helsedirektoratet om pakkeforløp for tverrfaglig spesialisert rusbehandling

  • 8. januar 2019 – møte med Kompetansesenter for kriminalitetsforebygging, blant annet om SLT-modellen (Samordning av lokale rus og kriminalitetsforebyggende tiltak)

  • 31. januar 2019 – møter med følgende tiltak i Oslo kommune:

    • Prindsen mottakssenter

    • Brukerrommet

    • Uteseksjonen

    • LASSO (lavterskel substitusjonsbehandling i Oslo), Dalsbergstien hus

    • Ungdom og rus, legevakten i Oslo

  • 13. februar 2019 – møter med følgende tiltak i Bergen kommune:

    • Strax-huset (brukerrommet)

    • Senter for Narkotikaprogram med domstolskontroll (ND-senter)

  • 18. februar 2019 – møte i Sentrumssamarbeidet, Oslo kommune og Oslo politidistrikt

  • 22. mai 2019 – møte med to representanter fra International Narcotics Control Board (INCB) under deres besøk i Helse- og omsorgsdepartementet

  • 10. september 2019 – møte med Brendan Hughes, ekspert på narkotikalovgivning ved European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA) under hans besøk i Oslo

  • 16. september 2019 – møte med uteseksjonen i Oslo kommune

  • 30. september 2019 – møte med tingrettsdommer Åsa Bech i Oslo tingrett

Den 5. mars 2019 deltok utvalgsleder, sekretariat og medlemmer av utvalget på uteseksjonens patruljering i Oslo sentrum. Utvalget besøkte den 10. april 2019 Kafé 103, som er et lavterskeltilbud for personer som bruker narkotika, i regi av Tromsø kommune.

I tillegg til innspillsmøter og andre møter med ulike aktører i Norge har utvalgets sekretariat og medlemmer av utvalget gjennomført studiereiser og deltatt på seminarer og konferanser i inn- og utland. Utvalgets sekretariat, utvalgsleder og/eller medlemmer av utvalget har vært representert på følgende konferanser og seminarer:

  • 21. august 2018 – Rusreformkonferansen, Foreningen for en tryggere ruspolitikk (FTR)

  • 15. oktober 2018 – Høring om livet i og rundt LAR om LAR-pasienters erfaringer, Skyggeutvalget

  • 18.–19. oktober 2018 – LAR-konferansen, Oslo universitetssykehus HF og Det medisinske fakultet, Universitetet i Oslo

  • 25. oktober 2018 – Forebygging etter rusreformen, fagkonferanse, Actis

  • 2.–4. november 2018 – Utdanningskonferansen 2018, Norsk narkotikapolitiforening

  • 9. november 2018 – Fagdag Narkotika i skolen, Forbundet mot rusgift (FMR)

  • 28. februar 2019 – seminar om georgiske og norske perspektiver på avkriminalisering av bruk av narkotika, The Georgian-Norwegian Rule of Law Association og Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet

  • 8. april 2019 – Dialogseminar om åpne russcener, Oslo kommune

  • 9. september 2019 – Drug Policy Reform in Norway, arrangert av professor Willy Pedersen som del av PROMENTA-satsingen ved Universitetet i Oslo

  • 20. september 2019 – Nordic Reform Conference, Foreningen for en tryggere ruspolitikk (FTR)

For å få innblikk i andre lands regelverk og erfaringer, spesielt knyttet til avkriminalisering og liberalisering av narkotikapolitikken, har sekretariat, utvalgsleder og medlemmer av utvalget vært på studiebesøk og deltatt på konferanser i USA, Portugal, Østerrike, Danmark og Sverige.

Utvalgsleder og sekretariatet deltok den 26.–28. november 2018 på konferansen New Frontiers in Drug Decriminalization i New York, i regi av Open Society Foundations og Drug Policy Alliance.

I perioden 4.–8. februar 2019 gjennomførte utvalget en felles studiereise til Portugal. Under studiebesøket møte utvalget følgende instanser og virksomheter:

  • Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências (SICAD)

    Generaldirektoratet for intervensjoner overfor avhengighetsadferd og avhengighet (utvalgets oversettelse).

  • Comissões para a Dissuasão da Toxicodependência (CDT)

    Kommisjon (nemnd) for fraråding av narkotikabruk (utvalgets oversettelse).

    , Lisboa

  • Polícia de Segurança Pública (PSP)

    Ordenspolitiet, avdeling for etterforskning, oversatt fra engelsk oversettelse som utvalget mottok fra SICAD i forbindelse med studiebesøket: Public Security Police, Division of criminal investigation.

    , Lisboa

  • Programa de Substituição em Baixo Limiar de Exigência, Ares do Pinhal, Associação para a Inclusão Social

    Mobilt lavterskel substitusjonstiltak i regi av en ikke-statlig organisasjon som arbeider for sosial inkludering.

    , Lisboa

  • Centro de Respostas Integradas (CRI) de Lisboa

    Senter for integrerte tjenestetilbud, herunder behandling med videre (utvalgets oversettelse).

  • The European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA)

    Det europeiske overvåkingssenter for narkotika og narkotikamisbruk. Oversettelse fra Folkehelseinstituttets nettsider, se Folkehelseinstituttet (2001).

    , Lisboa

  • Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade do Porto (FPCEUP).

    Fakultet for psykologi og pedagogikk, Universitetet i Porto.

    På dette møtet deltok også følgende organisasjoner, Porto:

    • Agência Piaget para o Desenvolvimento (APDES)

      En ikke-statlig organisasjon engasjert i sosialt utviklingsarbeid.

    • Consumidores Associados Sobrevivem Organizados (CASO)

      Nasjonal forening for brukere av illegale rusmidler.

    • À Unidade Desabituação Norte (UDN)

      Utvalget besøkte her en spesialisert avrusings- og behandlingsenhet.

    • Programa Integrado Apoio à Comunidade (PIAC)

      PIAC tilbyr et lokalt offentlig tjenestetilbud med formål om, ved indikasjon, å forebygge (mis)bruk av legale og illegale rusmidler og annen risikoadferd. Målgruppen for tiltaket er barn, unge og voksne under 26 år.

Den norske ambassaden i Lisboa bisto utvalget med logistikken under gjennomføringen av besøkene i Portugal.

I perioden 18.–22. mars 2019 deltok representanter fra sekretariatet samt ett utvalgsmedlem på «The sixty-second session of The United Nations Commission on Narcotic Drugs (CND)» i Wien, i regi av United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) i Wien.

Ved denne anledning ble det også avholdt bilaterale møter med:

  • Sveriges delegasjon

  • New Zealands delegasjon

  • Drug Policy Alliance

    Om Drug Policy Alliance, se Drug Policy Alliance (udatert).

  • Irlands delegasjon

  • Drug Policy Futures

    Om Drug Policy Futures, se Drug Policy Futures (2019b).

    (med deltagere fra Actis, IOGT, Europeans against drugs (EURAD) og Green Crescent)

  • Danmarks delegasjon

  • International Drug Policy Consortium

    Om International Drug Policy Consortium, se International Drug Policy Consortium (2019b).

    og Vienna NGO Committee on Drugs

    Om Vienna NGO Committee on Drugs, se Vienna NGO Committee on Drugs (2016).

  • Finlands delegasjon

  • Gesundheit Österreich GmbH

    Om Gesundheit Österreich GmbH, se Gesundheit Österreich GmbH (udatert).

Sekretariatet gjennomførte 25.–26. mars 2019 et studiebesøk i København i Danmark hvor det avla besøk ved

  • Stofintagelsesrummet H17

  • Mændenes Hjem

  • Stofintagelsesrummet Skyen

Under studiebesøket ble det avholdt møter med

  • politikommissær Thomas Ahlburg, seksjonsleder, Nærpoliti i Indre by, om politiets gatearbeid

  • forskerne Esben Houborg (Aarhus universitet, Danmark), Björn Johnson og Bengt Svensson (Malmø Universitet, Sverige) om dansk og svensk ruspolitikk

  • Nanna Gotfredsen, leder, Gadejuristen

Den 10.–12. juni 2019 deltok sekretariatet på «Drug policy and decriminalization», The Stockholm Criminology Symposium 2019.

Den 27.–29. august 2019 deltok et utvalgsmedlem på Nordisk rusmiddelseminar med temaet «forebygging» i Nuuk på Grønland.

I tillegg har utvalgets medlemmer og sekretariat holdt innlegg på en rekke seminarer og konferanser samt deltatt i debatter med videre.

Utvalget har, i tråd med utredningsinstruksen, vurdert de økonomiske og administrative konsekvensene som følger av utvalgets forslag til ny modell for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av narkotika til egen bruk. Som en del av dette arbeidet inngikk Helse- og omsorgsdepartementet den 31. mai 2019 en avtale med Oslo Economics om å utarbeide kostnads- og konsekvensanalyser på vegne av utvalget. Oppdraget omfatter en analyse knyttet til dagens regulering av narkotika til egen bruk og håndhevingen av den eksisterende kontrollpolitikken og en beskrivelse av kostnader direkte forbundet med opprettelse og drift av utvalgets forslag til ny reaksjonsmodell: «Rådgivende enhet for narkotikasaker». Endelige rapporter ble avgitt 28. november 2019 og foreligger som digitale vedlegg til utredningen.

Utredningens kapittel 4, «Narkotikasituasjonen i Norge», med redaksjonell tilpasning, er skrevet av Astrid Skretting, tidligere forsker ved Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS).

1.5 Mindretallets dissens – redaksjonell håndtering

Et av utvalgets medlemmer, Rune Solberg Swahn, har formulert en dissens, inntatt som utredningens kapittel 20. Det har vært vurdert om Swahns dissens skulle reflekteres i teksten for øvrig og systematisk påpekes alle steder der uttrykksmåten «utvalget mener» og lignende er benyttet og der medlemmets mening avviker fra flertallet. Det er imidlertid i samråd med utvalgsmedlem Swahn – og i lys av at han subsidiært i det vesentlige slutter seg til flertallets forslag – konkludert med at det er tilstrekkelig at hans dissens gjengis i sin helhet i ovennevnte kapittel 20 og for øvrig reflekteres i de deler av utredningsteksten der dette er av særlig betydning.

2 Sammendrag

2.1 Oversikt over utredningen og utvalgets forslag

Del I inneholder kapittel 1 om utvalgets oppnevning, mandat og arbeid og inneværende kapittel 2 med sammendrag over utredningens

  • del II om bakgrunn og forutsetninger for rusreform,

  • del III om rettslige rammer og virkemidler i narkotikapolitikken,

  • del IV om utvalgets vurderinger og forslag og

  • del V om foreslåtte lovendringer og merknader til bestemmelsene.

Utvalget er bedt om å forberede gjennomføringen av regjeringens rusreform, der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.

Når det gjelder tolkningen av mandatet, er utvalget delt i et flertall og et mindretall. Flertallet, alle utvalgsmedlemmene unntatt Swahn, har lagt til grunn at mandatet ikke er begrenset til bestemte grupper av personer som bruker narkotika. Mindretallet, utvalgsmedlem Swahn, forstår mandatet slik at det er avgrenset til kun å gjelde for personer med rusavhengighet. Mindretallets dissens er inntatt som utredningens kapittel 20. Subsidiært, for det tilfelle at det skal gjennomføres en endring fra straff til helse- og velferdstiltak i det omfanget flertallet har lagt til grunn, kan mindretallet i det vesentlige stille seg bak flertallets forslag til modell.

Basert på utvalgets utredning foreslås en modell der bruk av narkotika, og erverv og innehav av en begrenset mengde narkotika til egen bruk, er ulovlige handlinger som utløser en reaksjon i form av oppmøteplikt for en rådgivningstjeneste i kommunen. Politiet vil ha ansvaret for avdekking av narkotikabruk, og det foreslås at politiet gis hjemmel til visitasjon for å kunne håndheve forbudet. Det vil også være anledning til å gjennomføre rustesting for eventuelt å avkrefte at en person har brukt narkotika i et gitt tidsrom, dersom personen ønsker det. Det vil være politiet som treffer vedtak om oppmøteplikt for rådgivningsenheten i kommunen.

Etter gjeldende rett utløser bruk av narkotika straffansvar. Utvalget har lagt vekt på de negative konsekvensene som følger av strafflegging av brukere av narkotika, herunder stigmatisering og marginalisering. Det presiseres at andre straffebud som knytter rettsvirkninger til bruk av rusmidler, for eksempel straffebudet mot kjøring i ruspåvirket tilstand og bestemmelser om pliktmessig avhold fra rusmidler, ikke foreslås endret.

Utvalgets modell skaper muligheter for å intervenere i innbyggernes bruk av narkotika. Modellen vil bidra til å møte narkotikabruk med helse- og velferdsrettede tiltak. Av prinsipielle grunner foreslås det ikke hjemler til behandling ved tvang, eller til å yte helsehjelp uten personens samtykke. Utvalget foreslår ingen endringer i de eksisterende bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10, som hjemler tvangstiltak på grunnlag av rusmiddelbruk. Det foreslås ikke at rådgivningsenheten, eller andre offentlige tjenester innenfor helse- og velferdssektoren skal anvende straffelignende reaksjoner på narkotikabruk eller for eksempel brudd i et behandlingsforløp. Dette ville etter utvalgets syn være uheldig av hensyn til rollefordelingen mellom politiet og helse- og velferdstjenestene og tillitsforholdet mellom den enkelte og de offentlige hjelpetjenestene.

Innholdet i møtet mellom personen og rådgivningsenheten vil bero på hvorvidt personen selv ønsker rådgivning eller annen oppfølging for sin rusmiddelbruk eller andre omstendigheter i personens liv som har en tilknytning til rusmiddelbruken. Møteplikten er ment å tydeliggjøre at bruk av narkotika fortsatt er ulovlig, mens selve møtet er tenkt å danne grunnlag for at personen får hjelp og oppfølging dersom det er behov for det. Personen vil også få informasjon om potensielle konsekvenser og risikofaktorer forbundet med rusmiddelbruk.

Utvalgets forslag innebærer at politiet også etter utvalgets foreslåtte modell registrerer avdekkede tilfeller av bruk av narkotika eller befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk. Sakene vil kunne inngå i grunnlagsmaterialet for de av politiets forvaltningsoppgaver der opplysninger om en persons rusmiddelbruk er relevante.

Etter utvalgets syn vil det være naturlig å gjennomføre tiltak som gjør at tidligere registrerte straffereaksjoner for handlinger som foreslås avkriminalisert, ikke fremgår av attester og vandelsvurderinger. Utvalget skisserer også enkelte tiltak som vil være egnet til å styrke tjenestetilbudet rettet mot innbyggernes bruk av narkotika.

I figur 2.1 gis en oversikt over modellen som utvalgets flertall foreslår, og som utvalgsmedlem Swahn subsidiært kan stille seg bak.

2.2 Bakgrunn og forutsetninger for rusreform

I utredningens del II beskrives noen grunnleggende forutsetninger for rusreformen.

Kapittel 3 trekker opp noen historiske hovedlinjer i norsk narkotikapolitikk. Redegjørelsen beskriver fremveksten av narkotikakontroll fra vedtagelsen av opiumsloven i 1913 og frem til den straffedominerte fase fra 1965. Fra midten av 1960-tallet og frem til 1984 fant det sted en meget betydelig skjerping av straffansvaret for de mest alvorlige narkotikalovbruddene. På 1990-tallet fant det sted en betydelig økning i omfanget av strafflegging. I dette kapitlet omtales også kritikk som har vært fremsatt mot kriminalpolitikken som har blitt ført, samt forslag fra offentlige utvalg om avkriminalisering eller endringer i bruken av strafferettslige reaksjoner overfor personer som bruker narkotika. Videre beskrives utviklingen innen helse- og sosialpolitikken vedrørende narkotika fra innlemmingen av «narkomane» i edruskapsloven i 1957, tidligere rusreformer og opptrappingsplaner i nyere tid. Utviklingen av skadereduksjonstankegangen og brukermedvirkning beskrives også nærmere. Endelig beskrives kort det ruspolitiske organisasjonslivet og deretter de senere års utvikling frem mot dagens narkotikapolitiske situasjon.

I kapittel 4 gis en oversikt over narkotikasituasjonen i Norge i dag. Kapitlet gjengir sentrale forskningsfunn vedrørende hvem som bruker narkotika, hvilke narkotiske stoffer som brukes, og i hvilket omfang de brukes. Undersøkelser viser at cannabis er det mest utbredte illegale rusmiddelet i Norge, og at en større andel menn enn kvinner rapporterer å ha brukt cannabis. Etter cannabis er de sentralstimulerende stoffene kokain, amfetaminer og ecstasy/MDMA de mest brukte illegale stoffene som rapporteres. I likhet med cannabis er bruk av sentralstimulerende stoffer mest utbredt blant unge voksne.

I kapittel 5 gis en oversikt over tjenestetilbudet til personer med rusproblematikk. Narkotikabruk møtes og behandles i dag med ulik intensitet og ulik varighet i helsetjenestene. Tjenestene kan fremstå fragmenterte, gis på tvers av forvaltningsnivåer og ytes av aktører i både offentlig og privat sektor.

I kapittel 6 beskrives erfaringer i andre land med å redusere eller fjerne bruken av strafferettslige virkemidler samt med innføring av nye ikke-strafferettslige reaksjoner på narkotikalovbrudd. Utvalget er bedt om å vurdere erfaringer fra Portugal, og reformprosessen i dette landet beskrives derfor forholdsvis inngående. I 2001 ble bruk av narkotika, samt erverv og innehav av en mindre mengde narkotika til egen bruk, avkriminalisert. Samtidig ble det innført et sivilrettslig reaksjonssystem. Det ble også gjennomført en satsing på rusbehandling, herunder substitusjonsbehandling, og skadereduksjon. Utvalget har gjennomført en studietur til Portugal og vært i direkte kontakt med forskere, byråkrater, praktikere og brukere. Nemndene for fraråding av narkotikabruk er sentrale i den portugisiske modellen. Gjennomgangen av statistikk fra nemndenes saksbehandling viser at de aller fleste sakene gjelder personer uten rusavhengighet som er tatt med cannabis. I de aller fleste saker stanses saken etter gjennomført møte i nemnda, uten bruk av reaksjoner.

Erfaringene fra Portugal er mangefasetterte, og det kan ikke uten videre knyttes helt klare årsakssammenhenger mellom bestemte deler av reformen og utviklingen av narkotikasituasjonen og helsesituasjonen i landet. I norsk sammenheng har det vært bekymring for hvilken effekt avkriminalisering kan ha på ungdom og unge voksne i befolkningen. Prevalensen av narkotikabruk blant ungdom i Portugal ligger litt lavere enn gjennomsnittet i en europeisk skoleundersøkelse med sammenlignbare tall. Avstanden opp til gjennomsnittet har blitt noe lavere siden 2011. Det har i befolkningsundersøkelser som er gjennomført i årene etter reformen, vært svingninger i andelen som svarer at de har prøvd narkotika noen gang i livet, eller at de har brukt narkotika mer nylig. Samlet sett indikerer undersøkelser av hele befolkningen som er gjennomført i 2001 og senere, at flere i befolkningen har prøvd narkotika, eller bruker narkotika, sammenlignet med det året reformen trådte i kraft. Bildet nyanseres imidlertid av at det i 2012 var en lavere prosentandel blant personer i alderen 15–34 år som oppga av de hadde brukt cannabis det siste året eller den siste måneden, enn det var i 2001. En undersøkelse blant personer henholdsvis før og etter at de gjennomførte et møte med en av nemndene som er opprettet for å behandle saker om overtredelse av det sivilrettslige narkotikaforbudet, indikerer at nemndene har en forebyggende effekt. Undersøkelsen viste at mer enn halvparten mente at møtet bidro til en forandring i deres oppfatning om narkotika, og om lag tre fjerdedeler mente at møtet hadde hatt en innvirkning på deres egen narkotikabruk.

Portugals statistikk for narkotikautløste dødsfall, som ikke nødvendigvis er direkte sammenlignbar med norsk statistikk, viser et relativt sett svært lavt antall dødsfall per år, og det skjedde en reduksjon samtidig som reformen trådte i kraft. Antallet nye tilfeller av hiv/aids har gått svært mye ned etter at reformen ble gjennomført. Kriminaliteten økte noe i årene etter reformen, men lignende trender kunne ifølge en internasjonal forskningsartikkel også observeres i Spania og Italia.

I dette kapitlet beskrives det også erfaringer fra 16 andre utvalgte land i og utenfor Europa. Omtalen av disse landene er betraktelig kortere enn redegjørelsen for reformen i Portugal. Gjennomgangen viser en betydelig variasjon i hvilke tilnærminger landene har tatt til innbyggernes narkotikabruk. Det beskrives eksempler på de jure og de facto avkriminalisering av bruk av narkotika og befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk, med og uten innføring av hjemler til å anvende administrative reaksjoner på handlingene. Det gis også enkelte eksempler på legalisering av cannabis. Omtale av legalisering av cannabis beskrives blant annet for å belyse bredden av ulike tilnærminger som tas i staters lovgivning, og tempoet i lovendringer som har skjedd de senere år når det gjelder særlig cannabis. Gjennom disse beskrivelsene tydeliggjøres også skillet mellom avkriminalisering og legalisering som to ulike narkotikapolitiske tilnærminger.

Avslutningsvis i kapitlet sammenlignes erfaringer fra andre land, og noe av forskningen på virkninger av avkriminalisering i andre land beskrives. Forskningen gir ikke empirisk belegg for å anta at avkriminalisering av narkotikabruk, eller tilhørende befatning med narkotika til egen bruk nødvendigvis forårsaker nevneverdige endringer i prevalensen av bruk i befolkningen. Et trekk ved denne forskningen er at det meste gjelder lovendringer knyttet til cannabis, som er det illegale rusmiddelet som er mest utbredt i befolkningen. Dette er dessuten et rusmiddel som mye av den narkotikapolitiske debatten i andre land, herunder USA, har dreiet seg om. Det drøftes også i hvilken grad erfaringer fra andre land er overførbare til Norge.

2.3 Rettslige rammer og virkemidler i narkotikapolitikken

Utredningens del III beskriver rettslige rammer og virkemidler.

I kapittel 7 beskrives folkerettslige forpliktelser av betydning for narkotikapolitikken, herunder forpliktelser etter FNs narkotikakonvensjoner og internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Kapitlet beskriver også internasjonale anbefalinger om narkotikapolitikk, herunder fra instanser i FN-systemet, som FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC) og Verdens helseorganisasjon (WHO). Det beskrives en endring i den rådende tolkningen av narkotikakonvensjonene, som har betydning for statenes handlingsrom for å endre samfunnets reaksjoner på narkotikabruk fra strafferettslige reaksjoner til andre relevante tiltak. Forholdet til barns rett til beskyttelse mot de negative konsekvensene av narkotika, enhvers rett til den høyest oppnåelige helsestandard og retten til respekt for privatliv er beskrevet. En rekke aktører i FN-systemet, herunder FNs spesialrapportør for retten til helse, har tatt til orde for at statene bør avkriminalisere bruk og besittelse av narkotika til egen bruk, da strafflegging anses som et hinder for å yte god helsehjelp til utsatte grupper.

Som kjent er bruk av narkotika, og annen befatning med narkotika, uten lovlig adgang straffbart etter gjeldende norsk rett. I kapittel 8 beskriver utvalget de gjeldende straffebudene, med vekt på de narkotikalovbrudd som knytter seg til lovbryterens egen bruk. Det gis også en oversikt over rettstilstanden i Danmark, Finland og Sverige, samt i EU, om narkotikalovbrudd på strafferettens område.

Politiet disponerer en rekke metoder og fremgangsmåter for å effektuere dagens straffebud vedrørende narkotikabruk. Enkelte metoder innebærer bruk av tvang som krever hjemmel i lov. I kapittel 9 gis en oversikt over de straffeprosessuelle tvangsmidler som politiet kan benytte som ledd i etterforskningen av narkotikasaker.

Kapittel 10 inneholder en beskrivelse av bruk av strafferettslige virkemidler. Virkemidlene som beskrives, er bøtestraff, påtaleunnlatelse, oppfølging i konfliktråd og fengselsstraff (eventuelt subsidiær fengselsstraff som kommer til anvendelse for bøter som ikke er betalt og ikke kan inndrives). De fleste saker som bare gjelder bruk av narkotika, eller besittelse av noen få brukerdoser, avgjøres med forelegg. Dersom gjerningspersonen er under 18 år, benyttes gjerne alternativer til forelegg, blant annet påtaleunnlatelse med vilkår om inngåelse av ruskontrakt. Kapitlet beskriver blant annet den øvre mengdegrensen for bruk av forelegg, og utgangspunkter for fastsettelse av bøter for ulike typer stoff i ulike mengder. Det finnes i liten grad opplysninger om hvilke stoffer sakene gjelder, og, der saken gjelder overtredelse av straffeloven § 231, hvorvidt det er tale om befatning med narkotika til egen bruk eller narkotika med sikte på videresalg.

I kapittel 11 beskrives forebyggende tiltak og oppfølging av enkeltpersoner i og utenfor straffesak, herunder ved bruk av ruskontrakt. Kapitlet er ikke begrenset til rettslige rammer og virkemidler, da utvalget har ansett det mest hensiktsmessig fra et formidlingsperspektiv å samle omtalen av forebyggende innsatser her.

Kapitlet beskriver kommunenes plikt etter folkehelseloven til å drive forebyggende arbeid. Kommunenes arbeid innen tidlig identifisering og intervensjon spiller en viktig rolle i samfunnets samlede innsats for å forebygge rusproblemer i samfunnet. Skolene er en sentral arena for forebyggende innsatser mot unge mennesker, og tiltak i den forbindelse beskrives kort.

Politiet gjennomfører selvstendige forebyggende tiltak og har en rolle i samordningen av lokale forebyggende tiltak, gjennom lokale samarbeid etter modellen Samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT). Ruskontrakter benyttes også uten noen tilknytning til en straffesak, og dette er for sammenhengens skyld også behandlet i dette kapitlet, selv om det strengt tatt ikke utgjør et rettslig virkemiddel.

2.4 Utvalgets vurderinger og forslag

I utredningens del IV legger utvalget frem sine vurderinger og forslag. Formålet som søkes oppnådd med regjeringens rusreform, og henvisningen til erfaringene fra Portugal, innebærer at utvalget bør vurdere de bredere virkningene av å slutte å bruke strafferettslige virkemidler for å motvirke innbyggernes narkotikabruk. I kapittel 12 drøftes derfor tilsiktede virkninger, og mulige utilsiktede virkninger, av avkriminalisering av bruk av narkotika, og av tilhørende befatning med narkotika til egen bruk.

Utvalget tar utgangspunkt i at straff er samfunnets sterkeste virkemiddel for å motvirke og fordømme innbyggernes uønskede handlinger. Straff anses som et middel, og ikke som et mål i seg selv. Bruk av straff krever derfor en solid begrunnelse. Det er forventningen om de samlede konsekvenser av bruk av straff som eventuelt kan rettferdiggjøre samfunnets bruk av straff. På grunnlag av dette tar utvalget som utgangspunkt at straff bare kan rettferdiggjøres hvis kriminaliseringen er egnet til å redusere negative konsekvenser av rusmiddelbruk. I tillegg må det stilles krav om at andre reaksjoner og sanksjoner vil være formålsløse eller utilstrekkelige, og at nyttevirkningene av straff er klart større enn skadevirkningene.

Redusert stigma er et eksplisitt mål med rusreformen. Det finnes flere kilder til stigmatisering av personer med rusproblemer, og det kan stilles spørsmål ved hvor mye avkriminalisering isolert sett vil redusere stigmaet. Avkriminalisering vil imidlertid, etter utvalgets syn, i alle tilfeller legge til rette for ytterligere tiltak for å endre holdninger til denne gruppen i befolkningen. Avkriminalisering fremstår også som en nødvendig forutsetning for slike ytterligere tiltak. Når straff er samfunnets sterkeste virkemiddel for å fordømme en handling, er det vanskelig å se nevneverdig rom for å redusere stigmatiseringen av personer som har utviklet, eller står i fare for å utvikle, et rusproblem, uten at personenes egen bruk av rusmidler avkriminaliseres.

Et spørsmål som henger tett sammen med spørsmålet om stigma, er om en reform som erstatter straff for mindre narkotikalovbrudd knyttet til egen bruk med helse- og velferdsrettede tiltak, vil endre innbyggernes holdninger til narkotikabruk og personer som bruker narkotika. En holdningsendring, eller normalisering, kunne tenkes å senke terskelen for eksperimentering med narkotika. Spørsmålet er sammensatt og krevende å besvare. De endringene utvalget foreslår, vil være egnet til å signalisere at bruk av narkotika fortsatt er ulovlig, samtidig som det reageres på bruk med tilbud om hjelp. Muligheten for en sivilrettslig reaksjon, og den meget høye strafferammen for omsetning av narkotika, jf. straffeloven § 231 og § 232, innebærer i seg selv et meget tydelig signal om at narkotika anses som et uønsket, og ikke et normalisert, fenomen i samfunnet.

Utvalget kan ikke se at det foreligger empirisk belegg for at avkriminalisering av bruk eller besittelse til egen bruk nødvendigvis vil føre til nevneverdig økning i bruken av narkotika. I lys av den samlede mengden av internasjonal forskning som nå foreligger, som ikke dokumenterer noen klar sammenheng mellom endringer i straffelovgivningen og bruken av rusmidler i samfunnet, hefter det en betydelig tvil ved antagelsen om at straffebud mot bruk av narkotika og innehav av narkotika til egen bruk samlet sett har en preventiv virkning som ikke kan oppnås med andre, mindre inngripende virkemidler. Utvalget har derfor kommet til at den beste tilgjengelige kunnskapen per i dag ikke danner grunnlag for noen sikker forventning om at avkriminalisering av brukere av narkotika vil føre til en nevneverdig økning i bruken av narkotika i befolkningen. Det presiseres at denne vurderingen ikke er gjort for legalisering av omsetning av rusmidler, som det ligger utenfor utvalgets mandat å utrede. Utvalgets forslag skiller seg på prinsipielt og praktisk viktige måter meget klart fra legalisering. Blant annet vil salg av narkotika fremdeles medføre et strengt straffansvar, og politiet vil fremdeles ha hjemmel til å gripe inn overfor brukere av narkotika, se omtale av utvalgets forslag til politiets virkemidler og vedtaksmyndighet nedenfor.

I regjeringens mandat til utvalget heter det at straffeforfølgning av bruk og besittelse av narkotika til egen bruk «kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging». Utvalget antar at innretningen av det offentliges reaksjoner på rusmiddelbruk har betydning for graden av hjelpesøkende adferd hos personer med problematisk bruk av narkotika, og at fjerning av straffereaksjoner mot brukere vil kunne bidra til å styrke kontakten med det offentlige hjelpeapparatet. Enkelte empiriske studier fra andre land støtter denne hypotesen, og utvalget har ikke funnet empiriske holdepunkter som svekker den.

Både Københavns politi og representanter for politiet i Lisboa har fremholdt at en dreining bort fra straffeforfølging av brukere av narkotika har gjort det enklere å skape kontakt mellom politiet og brukermiljøene. Utvalget har fått innspill fra politi også i Norge om at en god dialog med personer i brukermiljøene gir muligheter til å avdekke aktører i distribusjonsleddet, og at det kan være aktuelt ikke å «stresse» brukere som selv gjør noen småsalg, fordi brukerne i stedet kan hjelpe politiet med å etterforske personer lenger opp i distribusjonskjeden. Andre har stilt seg tvilende til en slik mulig effekt.

Noen polititjenestepersoner som har uttalt seg til utvalget, har gitt uttrykk for at helse- og sosialtjenester i kommunen ikke i tilstrekkelig grad har tatt ansvar for oppfølging av personer som bruker narkotika. Dette har, hevdes det, medført at politiet har måttet gripe inn med sine straffeprosessuelle hjemler, selv om straffeforfølging som sådan har vært ansett som lite formålstjenlig. Dette skaper en dobbeltrolle, hvor politiet anvender strafferettslige virkemidler – for eksempel anmeldelse av forholdet og avgjørelse av saken med en påtaleunnlatelse med vilkår – der polititjenestepersoner selv anser formålet med inngrepet som hjelp og ikke straff. Utvalget mener at en overføring «fra straff til helse», som regjeringens mandat til utvalget forutsetter, innebærer en klarere plassering av ansvar for å gi innbyggerne oppfølging for rusrelatert helse- og velferdsproblematikk hos kommunens helse-, omsorgs- og sosialtjenester og en klarere håndhevingsrolle for politiet.

Utvalget er ikke kjent med forskning om hvorvidt avkriminalisering på nasjonalt nivå, ikke bare i lokale «frisoner» eller lignende, påvirker omfanget av bruk av narkotika på offentlig sted i et samfunn. Offentlige myndigheter vil også etter en avkriminalisering av brukere av narkotika ha virkemidler til å gripe inn overfor bruk av narkotika, og befatning med narkotika, i det offentlige rom. Eksempelvis danner forstyrrelse av offentlig ro og orden eller den lovlige ferdsel, samt forulemping av andre, grunnlag for innbringelse og arrestasjon etter politiloven § 9. Avkriminaliseringen som ligger i utvalgets forslag, rører heller ikke ved politiets rettslige adgang til å iverksette etterforskning dersom det er rimelig grunn til å undersøke om en person selger narkotika, noe som fra tid til annen foregår åpenlyst i åpne rusmiljøer. Slike handlinger vil fremdeles være belagt med straff på inntil to års fengsel, jf. straffeloven § 231. Bruk av nye kommunikasjonsverktøy har ført til en desentralisering av omsetningen av narkotika, noe som innebærer at forekomsten av åpne rusmiljøer i mindre grad fremstår som avgjørende for spørsmålet om nyrekruttering til narkotikabruk.

Etter utvalgets vurdering gir den beste tilgjengelige kunnskapen et nokså klart grunnlag for å konstatere at kriminalisering av bruk av narkotika har utilsiktede negative virkninger. Samtidig synes det ikke å være godt empirisk belegg for en eventuell preventiv effekt av straffleggingen, i hvert fall ikke en effekt det ikke er grunn til å tro kan oppnås gjennom bruk av alternative virkemidler. Etter dette kan utvalget ikke se at begrunnelseskravet for strafflegging av disse handlingene er oppfylt. Det kan likevel ikke gis en sikker og uttømmende beskrivelse av hva som vil være konsekvensene av avkriminalisering og innføring av et sivilrettslig forbud, som omtales nærmere nedenfor. Dette henger sammen med at mye bruk av narkotika i befolkningen, og aktiviteten i narkotikamarkedet, holdes skjult. Det gjør det utfordrende å samle kunnskap om dagens situasjon. Det vil være av betydning å overvåke gjennomføringen av reformen og påfølgende utviklinger. Slik overvåking og oppfølging er omtalt særskilt i kapittel 17 nedenfor.

Kapittel 13 inneholder utvalgets vurderinger av virkeområdet for den foreslåtte modellen, det vil si hvor grensen skal trekkes mellom ulovlig og straffbar befatning med narkotika til egen bruk. Tilfeller av befatning med narkotika til egen bruk kan i prinsippet sorteres etter blant annet de følgende egenskapene: egenskaper ved personen, ulike typer handlinger, egenskaper ved rusmiddelet og egenskaper ved situasjonen.

Utvalgets flertall foreslår at modellen ikke skal avgrenses til personer som oppfyller kriteriene for en ruslidelse, og finner det altså formålstjenlig å inkludere også personer uten ruslidelser som sådan i den foreslåtte modellen. Et mindretall, utvalgsmedlem Swahn, forstår mandatet slik at regjeringens reform skal være avgrenset til personer med rusavhengighet, se Swahns dissens i kapittel 20.

For å gjennomføre reformen i praksis må ikke bare den rene bruken, men også handlinger som med nødvendighet henger sammen med bruken, omfattes. Dette gjelder erverv (med eller uten vederlag) og innehav. Uttrykket «innehav» omfatter både handlinger som utgjør besittelse etter legemiddelloven § 24 første ledd, og handlinger som utgjør oppbevaring etter straffeloven § 231 første ledd, såfremt det er tale om en mindre mengde til egen bruk, i tråd med utvalgets forslag til mengdebegrensninger. Forsøkshandlinger, for eksempel forsøk på erverv av narkotika som blir avbrutt, bør omfattes av utvalgets foreslåtte modell. Medvirkningshandlinger vil derimot ikke nødvendigvis være et holdepunkt for at personen bør ha oppfølging for rusmiddelbruk. Medvirkningshandlinger foreslås derfor ikke omfattet av utvalgets modell. Utvalget foreslår at innførsel og tilvirkning av narkotika til egen bruk forblir straffbart.

Utvalget drøfter hvorvidt bestemte typer rusmidler bør være unntatt fra reformen, og konkluderer med at det vil være formålstjenlig å inkludere alle stoffer som regnes som narkotika i modellen. Reformens formål er å treffe brukerne med bestemte virkemidler, mens salg av narkotika skal forbli straffbart, som i dag. For kun å omfatte brukeres befatning med narkotika til egen bruk, og ikke selgere, kunne regelen utformes slik at ethvert erverv og innehav var omfattet, så lenge det var på det rene at stoffet kun var til egen bruk. Gode grunner, herunder hensynet til praktisk gjennomførbarbarhet og begrensning av hvor store mengder narkotika som er i omløp, tilsier imidlertid et behov for en mengdebegrensning.

Beslagsstatistikk innhentet fra Kripos tilsier at de fleste beslag som gjøres, gjelder mindre mengder stoff. Ved hjelp av et nytt system, som er implementert fra første halvår i 2019, kan beslagsstatistikk nå sorteres etter ulike typer stoff og ulike mengdekategorier. En oppstilling Kripos har gjort, viser at halvparten av alle beslag første halvår 2019, gjaldt cannabis, og litt under en tredjedel av alle beslag var cannabis i mengder på inntil 5 gram. Statistikken gir en indikasjon på hvor stor andel av beslag som kan omfattes av utvalgets modell gitt bestemte terskelverdier, men det er ikke kjent for det enkelte beslag om det var tale om stoff til egen bruk eller ikke. Som det fremgår ovenfor, vil kun stoff som er tiltenkt innehaverens egen bruk, omfattes av modellen.

Utvalget har kontaktet en rekke instanser og organisasjoner med empirisk kunnskap om adferd blant ulike grupper av brukere av narkotika med sikte på å belyse den faktiske adferden i narkotikamarkedet i dag. Utvalgets spørsmål gjaldt blant annet hva som vil utgjøre et realistisk spenn fra høyt til lavt for hvilken mengde som erverves utelukkende til egen bruk, og hvilken mengde som forbrukes i løpet av et døgn. Tilbakemeldingene tegner et heterogent bilde, og tilsier et spenn i hva som kan anses som forventet variasjon blant brukerne. Samtidig vil tilgjengelig informasjon om disse handlingene, som foregår i det skjulte, ikke være tilstrekkelig god til å utarbeide en statistisk modell for å beregne nøyaktig hvor stor andel av dagens kjøp og innehav av narkotika som ville omfattes av en gitt terskelverdi. Den konkrete fastsettelsen av terskelverdier, som angir den kvantitative grensen mellom ulovlig (men ikke straffbar) og straffbar befatning med narkotika til egen bruk, beror på en avveining mellom en rekke relevante hensyn. Dersom terskelverdiene settes relativt lavt, vil det kunne innebære at flere brukere straffes for befatning med narkotika til egen bruk, men det vil samtidig kunne gjøre det vanskeligere for selgere av narkotika å innrette seg etter terskelverdiene, og vice versa dersom terskelverdiene settes relativt høyt.

Utvalget har ved denne konkrete vurderingen delt seg i et flertall og et mindretall, bestående av utvalgsmedlemmene Amundal og Swahn. Mindretallet foreslår like eller lavere terskelverdier sammenlignet med flertallets forslag.

I kapittel 14 behandler utvalget spørsmål knyttet til avdekking av bruk og tilhørende befatning med narkotika og vedtak om oppmøteplikt for en ny rådgivende enhet. Vedtaket om oppmøteplikt utgjør den første av tre deler i en ny reaksjonsmodell som er beskrevet nærmere i kapittel 15 (se nedenfor).

Modellen utvalget foreslår, innebærer en avkriminalisering av bruk av narkotika og erverv og innehav av narkotika til egen bruk. Det vil derfor ikke lenger være anledning til å benytte straffeprosessuelle tvangsmidler for å avdekke dette. Utvalget mener at det er behov for adekvate virkemidler for å avdekke avkriminalisert narkotikabruk, og foreslår derfor at politiet gis visse nye hjemler til å avdekke narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk. Det er blitt vurdert, men ikke ansett formålstjenlig, å gi nye inngrepshjemler til andre offentlige tjenester enn politiet, for eksempel skoler eller helsetjenester. Det er også vurdert om deler av arbeidslivet med særlige krav til risikostyring, og foreldre eller andre pårørende, bør gis en slik hjemmel. Utvalget foreslår heller ikke at disse gruppene gis nye inngrepshjemler på generell basis, men at dette eventuelt reguleres i særlovgivning for den enkelte sektor ved behov.

Utvalget foreslår, i tråd med forutsetningen i mandatet, at politiet er den offentlige instansen som treffer vedtak om oppmøteplikt for rådgivningsenheten. Modellen som foreslås, legger opp til at rådgivningsenheten, der det anses hensiktsmessig, kan være en vei inn til hjelpeapparatet ved at man kan henvende seg dit for å komme i dialog med relevante tjenester.

Utvalget har drøftet hvilke virkemidler politiet bør kunne ta i bruk for å identifisere brukere i målgruppen for sivilrettslige tiltak. Relevante momenter ved vurderingen er formålseffektivitet, forstått som en rimelig grad av håndhevingsintensitet, ressurseffektivitet, forholdsmessig maktbruk og respekt for den enkeltes privatliv. Behovet for avdekking foreslås løst i nye bestemmelser i politiloven.

Det foreslås å gi hjemmel til å gjennomføre visitasjon av person, gjenstander og oppbevaringssted dersom det er sannsynlighetsovervekt for at personen innehar narkotika. Det foreslås ikke hjemmel til å gjennomsøke personens bolig etter narkotika. Dataransaking, som innebærer ransaking og beslag av elektronisk bevis, anses ikke som et forholdsmessig inngrep i saker som gjelder personens befatning med mindre mengder narkotika til egen bruk.

Utvalgets forslag er ikke til hinder for at politiet kan benytte eksisterende straffeprosessuelle hjemler til ransaking og andre etterforskningsmetoder med sikte på å avdekke narkotikasalg eller andre former for befatning med narkotika som forblir straffbart. Disse hjemlene omfatter blant annet adgang til på nærmere vilkår å foreta ransaking overfor tredjepersoner, for eksempel en kjøper som ikke selv mistenkes for å ha begått en straffbar handling. Disse straffeprosessuelle hjemlene vil være tilgjengelige også etter gjennomføringen av en slik reform som utvalget foreslår.

Dersom politiet anser det overveiende sannsynlig at en person er påvirket av narkotika, eller har brukt narkotika, kan politiet gjennomføre en undersøkelse av personen ved hjelp av metoden «tegn og symptomer». Dette er en serie med undersøkelser av blant annet pupillstørrelse og tidsoppfatning som undervises ved Politihøyskolen. Resultatene gir en foreløpig indikasjon på hvorvidt personen er påvirket av visse typer rusmidler. Det lar seg ikke gjøre å gjennomføre undersøkelsen uten personens medvirkning.

Dersom politiet, enten på grunnlag av tegn og symptomer eller på grunn av andre omstendigheter, anser det overveiende sannsynlig at personen har brukt narkotika, skal personen gis tilbud om å gjennomføre en foreløpig rustest, eventuelt tilbud om å bli fremstilt for prøvetaking. Det legges til grunn at metoder som anvendes i forbindelse med foreløpig rustesting og rustesting etter vegtrafikkloven § 22 a, vil kunne anvendes så langt de passer. Dersom politiet vurderer det som overveiende sannsynlig at personen har brukt narkotika, er beviskravet for å treffe vedtak om oppmøteplikt oppfylt. Formålet med tilbud om rustesting er da å gi personen en mulighet til å tilbakevise dette.

Det finnes personer med rusavhengighet som overtrer narkotikalovgivningen nærmest daglig, og som er kjenninger av så vel politiet som offentlige helse- og velferdstjenester. Det vil, som i dag, påligge politiet å utøve et visst skjønn med hensyn til om det fremstår som nødvendig og formålstjenlig å reagere formelt i det enkelte tilfellet. Når det gjelder situasjoner der politiet bistår personer ved overdoser, mener utvalget at det bør tas stilling til oppfølgingen av disse personene som en del av tiltaket om å utarbeide pakkeforløp for oppfølging etter ikke-dødelige overdoser i Nasjonal overdosestrategi (2019–2022). I situasjoner der politiet bistår og ambulansepersonell eller annet helsepersonell ikke har sett til personen, kan det etter omstendighetene være formålstjenlig at det treffes et vedtak om oppmøteplikt for å legge til rette for adekvat oppfølging.

Utvalget har vurdert hvilket beviskrav som bør oppstilles for at politiet skal kunne gi pålegg om oppmøte for rådgivningsenheten. For å reagere strafferettslig kreves det at det er bevist utover enhver rimelig tvil at en person har begått lovbruddet. Politiets pålegg i utvalgets foreslåtte modell vil være sivilrettslige avgjørelser. Utvalget har vurdert, men ikke funnet det nødvendig, å fastsette et beviskrav som er høyere enn et krav om sannsynlighetsovervekt, som er det alminnelige utgangspunktet i sivilretten.

Etter utvalgets syn er det ikke nødvendig med en forkynning av pålegg om oppmøte for rådgivningsenheten etter bestemmelsene i domstolloven. Det er tilstrekkelig at politiet på en hensiktsmessig måte i den enkelte sak forsikrer seg om at meddelelsen er mottatt av pliktsubjektet. Det stilles ikke særskilte vilkår for beslutningskompetanse innad i politiet.

Ettersom kapasitet, kompetanse og tjenestetilbud i stor grad varierer mellom de ulike kommunene, har utvalget ikke valgt ut én bestemt måte å fastsette oppmøtetidspunktet for rådgivningsenheten på. Generelle regler om dette kan utarbeides lokalt i samarbeid mellom politiet og kommunen ved rådgivningsenheten.

Politiets oppgaveløsing omfattes av forvaltningslovens bestemmelser. Utvalget anser politiets beslutninger vedrørende visitasjon og rustesting som prosessledende avgjørelser, idet de ikke utgjør et enkeltstående tiltak overfor personen, men inngår i en prosess som vil kunne munne ut i vedtak om oppmøteplikt for rådgivningsenheten. Dette pålegget anses som et enkeltvedtak. Etter forvaltningsloven § 42 vil det være opp til politiet og eventuelt Politidirektoratet å avgjøre om en klage skal gis oppsettende virkning. Det vil derimot ikke være noen selvstendig klageadgang på politiets beslutninger angående visitasjon og rustesting. Klage over feil i slike beslutninger vil kunne påklages som en del av en eventuell klage på vedtaket om oppmøteplikt eller tas opp gjennom eksisterende mekanismer for varsling om påståtte feil i politiets tjenesteutøvelse.

Avdekket narkotika kan beslaglegges og destrueres. Utvalget har vurdert om det bør vedtas et eksplisitt skjønnsmessig unntak fra regelen om beslaglegging av narkotika, utover det som allerede ligger i ordet «kan». Problemstillingen fremstår blant annet aktuell for opiatavhengige brukere med tydelige abstinenssymptomer, eller der det fremstår sannsynlig at brukeren vil begå vinningskriminalitet eller selge seksuelle tjenester for å skaffe penger til å kjøpe en ny brukerdose til erstatning for det beslaglagte. Etter utvalgets oppfatning er det vanskelig å regulere beslag i slike tilfeller uttømmende. Som i dag vil politiet utøve et visst skjønn med hensyn til hvilke situasjoner som krever at det reageres formelt på mer eller mindre kjent bruk av narkotika i et belastet miljø.

Politiets beslag av narkotika bør sendes til Kripos for registrering og destruksjon, som i dag. Etter dagens regler om narkotikasaker som avgjøres med forelegg, er det anledning til å avgjøre saken uten å rekvirere analyse av stoffet. Dette vil videreføres i utvalgets foreslåtte ordning, med den forskjell at den foreslåtte mengden som vil omfattes av utvalgets forslag, for noen stoffer er høyere enn dagens foreleggsgrenser, se kapittel 13.

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvorvidt personer som bryter lov eller forskrift under påvirkning av alkohol, skal inngå i modellen, og har kommet til at denne gruppen bør holdes utenfor. Kriminelle handlinger begått under påvirkning av alkohol vil spenne meget vidt, men slike forhold vil regelmessig kreve reaksjoner av en art som ligger utenfor en slik sivilrettslig modell som utvalget foreslår. Det vil her være tale om andre uønskede handlinger enn rusbruken som sådan, og utvalget antar at det vil kunne være handlinger som krever en adekvat reaksjon, blant annet av hensyn til fornærmede i saken. Dette er en oppgave som tilligger straffesakskjeden.

I kapittel 15 beskrives samfunnets reaksjoner på bruk av narkotika. Regjeringens mål med rusreformen er å endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika, fra straff til hjelp, behandling og oppfølging. Utvalget foreslår en ny modell med en tredelt struktur. Den første delen er et pålegg om møteplikt for rådgivningsenheten. Den andre delen er selve møtet, hvor det vil bli gitt generell informasjon om narkotikaforbudet, konsekvenser av narkotikabruk og offentlige hjelpetilbud. Dersom personen samtykker, kan det gjennomføres en kartlegging og individuelt tilpasset rådgivning. Den siste delen er ytterligere oppfølging og behandling basert på den enkeltes behov og samtykke.

I velferdsretten står samtykkeprinsippet sterkt. Prinsippet danner en ramme for kartlegging og oppfølging av mulige rusrelaterte problemer hos den enkelte. Utvalgets forslag innebærer at helsehjelp skal gis på en måte som harmonerer med disse bestemmelsene. Slik kartlegging, individuell rådgivning, og eventuelt ytterligere oppfølging, skal bare gjøres på grunnlag av et informert samtykke.

Utvalgets forslag til reaksjonsmodell innebærer at politiet kan pålegge en person å møte for en rådgivningsenhet i kommunen der det avdekkes bruk av narkotika eller tilhørende befatning til egen bruk. Det anses ikke påkrevet å innhente samtykke fra personen saken gjelder, til å dele disse opplysningene. Deling av slik informasjon antas å falle innenfor det eksisterende lovfestede unntaket fra politiets taushetsplikt, jf. politiregisterloven § 30 første ledd, jf. politiregisterforskriften § 9-6 første ledd nr. 3 om utlevering av opplysninger til virksomheter som yter tjenester etter spesialisthelsetjenesteloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Rådgivningsenheten vil være en lovpålagt funksjon for kommunene, som lovreguleres gjennom en bestemmelse i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 7.

Utvalget har vurdert om personer som ikke aksepterer tilbud om helse- og velferdstiltak, skal ilegges noen form for sanksjoner. Rusreformens formål er å møte bruk av narkotika og besittelse av narkotika til egen bruk med tilbud om hjelp, og det er etter utvalgets oppfatning utelukket å tilbakeføre personer til straffesakskjeden hvis de ikke tar imot eller avbryter hjelpen som tilbys. Utvalget mener at også administrative sanksjoner bør utelukkes. Eventuelle unntak fra hovedregelen om at enhver skal stå fritt til å ta imot eller avslutte helsehjelp eller andre velferdstjenester, reguleres av eksisterende hjemler for bruk av tvang i lovgivningen på helserettens område. Foranlediget av drøftelsen i kapittel 7 om Norges forpliktelser etter FNs narkotikakonvensjoner – hvor det er gitt uttrykk for en viss tolkningstvil i spørsmålet om konvensjonene krever bruk av administrative sanksjoner etter en avkriminalisering – gir utvalget uttrykk for sitt syn på bruk av administrative gebyrer i tilfeller der oppmøteplikten ikke oppfylles.

Utvalget finner det ikke formålstjenlig å foreslå at reaksjonene «trappes opp» ved gjentatte overtredelser. Hvis en person nylig har vært pålagt oppmøteplikt og er kjent for tjenestene, vil det etter omstendighetene kunne være en adekvat håndtering at stoffet beslaglegges, uten at det innkalles til en ny samtale hos rådgivningsenheten. Rådgivningsenheten vil kunne foreta en vurdering av hensiktsmessigheten av å innkalle personen til møte etter mottatt melding fra politiet.

Utvalget foreslår ingen straffelignende reaksjoner for personer under 18 år. Rusmiddelbruk innebærer en større risiko for skadevirkninger for barn og unge enn for voksne. I tillegg har samfunnet et særskilt ansvar for å sørge for gode oppvekstsvilkår for denne gruppen. Utvalget mener det gjennom helse- og sosialfaglige intervensjoner vil være mulig å motivere unge til å reflektere over sin rusmiddelbruk, og til å redusere eller avslutte denne, uten bruk av en straffetrussel. Utvalget foreslår ingen utvidet adgang til bruk av tvang overfor barn og unge, for eksempel i form av tvungen rustesting, som ikke allerede følger av dagens regelverk i helse- og omsorgstjenesteloven, barnevernloven eller lov om psykisk helsevern.

Utvalget har i henhold til mandatet vurdert om dagens alternative straffereaksjoner bør inngå i den nye modellen for samfunnets reaksjon på bruk og befatning med narkotika til egen bruk. Alternative straffereaksjoner forutsetter at en handling er straffbar. Ettersom utvalget foreslår å avkriminalisere narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk, er det ikke aktuelt å innføre alternative straffereaksjoner, som forutsetter et underliggende straffbart forhold.

Utvalget anbefaler ikke å innføre tvungen rusmiddeltesting, eller rustesting under trussel om straffelignende tiltak, som en del av oppfølging og kontroll. Den foreslåtte modellen er likevel ikke til hinder for at slik rusmiddeltesting kan avtales frivillig.

I kapittel 16 redegjøres det for hvordan utvalgets foreslåtte modell bør forankres organisatorisk og administrativt, og for hvordan modellens funksjoner bør innrettes.

Utvalget har, i henhold til sitt mandat, særskilt vurdert erfaringer fra reformen i Portugal, særlig de såkalte frarådningsnemndene. Etter utvalgets syn fremstår det ikke nødvendig å opprette nemnder som i Portugal for å gjennomføre en rusreform i tråd med regjeringens intensjoner. Utvalget foreslår en modell som er integrert i eksisterende etater som allerede ivaretar oppgaver overfor personer i sammenheng med deres rusmiddelbruk. En tydelig forankring i de sentrale helsemyndighetene var et uttalt suksesskriterium i den portugisiske tilnærmingen. Utvalgets modell er forankret i de ordinære helse- og velferdstjenestene, med et hovedansvar lagt til det kommunale forvaltningsnivået.

Utvalget foreslår å opprette en rådgivende enhet for narkotikasaker, enten i hver kommune, eller gjennom interkommunalt samarbeid mellom to eller flere kommuner der dette fremstår hensiktsmessig. Enhetens primære funksjon vil være å gi råd, informasjon og veiledning til personer som ilegges møteplikt for enheten på bakgrunn av avdekket narkotikabruk eller befatning med narkotika til egen bruk. Utvalget mener det er nødvendig med en flerfaglig tilnærming for å kunne gi tilstrekkelig rådgivning og for å foreta en helhetlig og forsvarlig vurdering av behov hos personer med rusproblematikk. Utvalget foreslår derfor at rådgivningsenheten skal ha tilgang på både helsefaglig, herunder medisinskfaglig, psykologfaglig og sosialfaglig, så vel som erfaringsbasert kompetanse.

Saksgangen i den foreslåtte modellen vil innebære en meldings- og mottaksfase, en gjennomføringsfase og en avslutningsfase. Når politiet avdekker narkotikabruk eller befatning med narkotika til egen bruk som omfattes av utvalgets foreslåtte modell, melder politiet fra til rådgivningsenheten og ilegger personen oppmøteplikt for enheten. I hovedsak skal melding gå til personens bostedskommune for oppfølging der. På bakgrunn av meldingen fra politiet innkaller kommunen personen til et møte med rådgivningsenheten. Den nærmere mekanismen for hvordan oppmøtetidspunkt fastsettes og innkalling formidles, vil kunne fastsettes på lokalt nivå i samråd mellom politidistriktet og kommunen.

Utvalget foreslår at rådgivningsenheten gis en adgang til å vurdere hvorvidt det er formålstjenlig å kreve at møteplikten oppfylles i det konkrete tilfellet, og til unntaksvis å beslutte at personer ikke innkalles. En slik skjønnsmessig adgang er hovedsakelig tenkt anvendt overfor personer som allerede er kjent for tjenestene og står i kontakt med aktuelle offentlige hjelpetjenester. Dette gir en mulighet til å prioritere bruken av tilgjengelige ressurser på en formålstjenlig måte og kan også bidra til å unngå en uhensiktsmessig belastning for personer som ellers ville bli innkalt til oppmøte med korte mellomrom.

Selve møtet med personen som er ilagt oppmøteplikt, gjennomføres i form av en samtale. Utvalget antar at det i utgangspunktet vil være tilstrekkelig med én person fra enheten til stede i møtet. Møtet vil ha to alternative innretninger avhengig av hvorvidt vedkommende som er ilagt møteplikt samtykker, eller ikke, til kartlegging av rusmiddelbruk, livssituasjon for øvrig samt mulig tjenestebehov. Det første alternativet omfatter personer som ikke gir samtykke til kartlegging og vil bestå av generell rådgivning og informasjon, som er obligatorisk i kraft av oppmøteplikten personen er ilagt av politiet. Det andre alternativet omfatter personer som samtykker til slik kartlegging.

Utvalgets forslag innebærer at saken avsluttes fra rådgivningsenhetens side etter gjennomført møte, og eventuell formidling av kontakt med, eller henvisning til, relevante tjenester. Eventuell videre oppfølging skjer i de respektive tjenestene, etter personens samtykke og på grunnlag av personens tjenestebehov. Dersom personen ikke samtykker til videre oppfølging, men har et behandlingstrengende rusproblem eller annen lidelse, mener utvalget at rådgivningsenheten bør kunne oppfordre personen til å vurdere å medvirke til kartlegging. Denne formen for motivering er relevant når det knyttes en viss bekymring til vedkommendes liv og helse.

Utvalget har vurdert om barn og unge burde følges opp utenfor utvalgets foreslåtte modell. Etter utvalgets syn er det verken kostnadseffektivt eller faglig hensiktsmessig å lage to spor for reaksjoner på egen narkotikabruk basert på alder, hvorav det ene ligger i helse- og omsorgstjenesten og det andre for eksempel i barneverntjenesten. Utvalgets oppfatning er at barn og unge bør omfattes av den foreslåtte reaksjonsmodellen. Det vil imidlertid kunne være andre tiltak som er relevante overfor barn enn overfor voksne, herunder tiltak i barneverntjenesten som kan iverksettes uten barnets samtykke.

Etter utvalgets forslag skal rådgivende enhet imidlertid styrkes med barnevernfaglig kompetanse i alle saker som omhandler barn og unge under 18 år i den tverrfaglige vurderingen av tjenestebehov.

Barn og unge under 18 år som er ilagt møteplikt for enheten, skal innkalles med foreldre eller foresatte. Unntak kan gjøres dersom møteplikt for foreldre eller foresatte av særlige grunner bør unnlates, for eksempel der det er konkrete grunner til å tro at underretning til foreldre om narkotikabruk vil kunne medføre at barnet utsettes for fare. Foresatte kan gi samtykke til kartlegging av behandlings- og tjenestebehov, samt videre oppfølgingstilbud, på vegne av barn under 16 år. Ungdom som har fylt 16 år kan, etter eget ønske og dersom ungdommens modenhet tilsier det, gjennomføre samtale med rådgivningsenheten om kartlegging av egen rusmiddelbruk med videre alene, eller med en annen tillitsperson enn foreldre eller foresatte. Dette følger av alminnelige bestemmelser om mindreåriges stilling i pasient- og brukerrettighetsloven. Så lenge ungdommen er under 18 år, har foreldre, eller andre som har foreldreansvaret, likevel rett til å motta informasjon som er nødvendig for å oppfylle foreldreansvaret, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-4 fjerde ledd.

Saksbehandlingen i rådgivende enhet reguleres av gjeldende lovgivning i kommunens tjenester, i sektorlovgivning og de alminnelige reglene om saksbehandlingen i forvaltningen som følger av forvaltningsloven kapittel III. Utvalget har ikke sett behov for å fravike gjeldende lovregulering. Forhold ved enhetens saksbehandling kan påklages etter alminnelige klageregler, men for tjenester som ytes av øvrige helsetjenester, gjelder klageadgangen som er nedfelt i den respektive sektorlovgivningen.

Behovet for et forsvarlig kunnskapsgrunnlag for riktig oppfølging, og ikke minst hensynet til brukerens rettssikkerhet, tilsier at narkotikasaker registreres. Utvalget legger til grunn at opplysninger bør registreres. Adgangen til registeroppføringer bør begrenses til ansatte i kommunen som har tilknytning til rådgivningsenheten for narkotikasaker.

Utvalget foreslår at registrering av opplysninger inntil videre gjøres i eksisterende systemer i helse- og omsorgstjenesten fremfor at det utvikles og etableres et nytt journalsystem for rådgivende enhets saksbehandling og oppfølging. Utvalget legger til grunn at det kan gis adekvat beskyttelse av personopplysninger i systemene som kommunen benytter per i dag. Der hvor samtalen omfatter helsehjelp, altså der personen har samtykket til kartlegging av rusmiddelbruk med videre, vil det skrives journal på vanlig måte. På sikt kan det etableres egne moduler i journalsystemene, av hensyn både til personvern og muligheten for å skape mer treffsikker statistikk til evaluering og forskning.

Utvalget foreslår at også personer som ikke har fulle rettigheter til helsehjelp eller ikke er medlemmer av folketrygden, bør omfattes av den foreslåtte modellen. Det ville etter utvalgets oppfatning av prinsipielle grunner være svært uheldig å trekke et skille basert på nasjonalitet som får betydning for om befatning med narkotika til egen bruk skal være straffbar eller ikke. Omfanget av eventuelle helse- og velferdsrettede tiltak som kan tilrettelegges gjennom rådgivningsenheten i slike tilfeller, må vurderes konkret etter omstendighetene i saken.

I saker der barn er pårørende til en person som bruker narkotika, bør det alltid vurderes om barnet kan ha selvstendig oppfølgingsbehov fra andre deler av tjenesteapparatet, herunder tiltak fra barneverntjenesten. Det bør i så fall sikres at barnet kommer i kontakt med riktig instans, enten det er i kommunen eller i spesialisthelsetjenesten.

I kapittel 17 redegjør utvalget for sitt syn på evaluering og oppfølging av rusreformen. Utvalget peker på enkelte kunnskapsbehov for en videre utvikling av en kunnskapsbasert ruspolitikk. Det legges til grunn at det bør utarbeides en plan for evaluering som inngår i kvalitetsarbeidet knyttet til modellen som utvalget foreslår. Funn i evalueringen vil kunne danne grunnlag for korrigerende eller forsterkende tiltak som bidrar til at formålene med reformen nås. Det legges til grunn at en systematisk evaluering bør pågå i en tiårsperiode, om den ikke gjøres tidsubestemt. Utvalget peker her også på ytterligere utredningsbehov på rusfeltet som sådan.

Utvalgets modell innebærer at politiet vil ha oppgaver knyttet til håndhevingen av det sivilrettslige forbudet mot narkotikabruk. I den anledning vil politiet nødvendigvis håndtere opplysninger om enkeltpersoners narkotikabruk. I kapittel 18 vurderer derfor utvalget i hvilken grad politiet skal lagre opplysninger om sivilrettslige narkotikasaker, og for hvilke formål slike opplysninger skal kunne brukes.

Utvalget mener det vil være en god løsning å registrere opplysninger om håndheving av det sivilrettslige forbudet mot narkotikabruk og tilhørende befatning i politiets registre. For å unngå å etablere nye kostbare datasystemer kan registreringen inngå i eksisterende systemer for straffesaksbehandling eller systemer for saksbehandling av andre oppgaver.

Utvalget er kjent med at det i noen land som har gjennomført avkriminalisering, også er tatt skritt for å slette tidligere ilagte straffereaksjoner for handlingene, eller at det er vedtatt særskilte regler slik at slike reaksjoner ikke skal fremgå av politiattester. Utvalget foreslår en ordning der tidligere straffereaksjoner for overtredelse av legemiddelloven § 24 slettes, og hvor det kan søkes om å få slettet straffereaksjoner for overtredelse av straffeloven § 231, som etter reformen ikke lenger er straffbare.

Utvalget skisserer et tiltak for å lempe på gjeldsbyrden til personer med alvorlige rusproblemer, som samtidig vil kunne bidra til å styrke motivasjonen for rusbehandling.

Kapittel 19 beskriver økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag. Der drøftes det også i hvilken grad en rusreform kan gjennomføres uten økte bevilgninger. Det vises til Oslo Economics’ utredning av kostnader knyttet til dagens regulering og kostnader knyttet til utvalgets foreslåtte modell (inntatt som digitale vedlegg til utredningen).

Utvalgsmedlem Swahns dissens er inntatt i kapittel 20. Swahn forstår mandatet slik at utvalgets oppdrag er å foreslå en modell som skal gjelde for rusavhengige. Det anses utfordrende å kommunisere rundt betydningen av avkriminalisering. Det vil være relativt enkelt å sende et klart og tydelig budskap om at narkotika fortsatt er ulovlig, men mange vil trolig tolke summen av samfunnets signaler ved en avkriminalisering som at narkotika nå har blitt lovlig. Særlig gjelder dette brukere av narkotika og potensielle brukere av narkotika. En slik fortolkning vil påvirke befolkningens tilbøyelighet til å prøve narkotika. Det anses sannsynlig at politiet vil endre sin praksis i retning av å bruke betydelig mindre ressurser på å avdekke bruk og besittelse av narkotika, og muligheten til å ivareta det kriminalitetsforebyggende samfunnsoppdraget i politiets forvaltningsvirksomhet vil bli svekket. Informasjonsmengden i den enkelte sak vil bli mindre når det ikke iverksettes etterforskning, men i stedet bruker for eksempel et registreringsskjema for å registrere tid, sted, situasjon og mengde. Avkriminalisering vil også svekke effektiviteten i arbeidet med å returnere utenlandske borgere som begår narkotikakriminalitet.

Swahns prinsipale anbefaling er å videreføre dagens mulighet for bruk av straff, med enkelte presiseringer. Bruk av straff overfor narkotikaavhengige anbefales som hovedregel ikke, og dette kan reguleres gjennom for eksempel påtaledirektiv. For å styrke helsehjelpen bør det i tillegg til den styrkede helsehjelpen som flertallet foreslår, opprettes «drop-in»-plasser som er døgnkontinuerlig tilgjengelige. Dagens alternative straffereaksjoner bør utvides for ikke-avhengige brukere av narkotika. Det bør innføres en obligatorisk foreldreveiledningssamtale dersom personer under 18 år tas for bruk og besittelse av narkotika. Swahn kan subsidiært stille seg bak utvalgets anbefalte modell, med to justeringer, dersom Stortinget skulle vedta avkriminalisering for bruk og besittelse til egen bruk for alle typer narkotika og for alle brukergrupper. Swahn anbefaler for det første at terskelverdiene som utgjør den kvantitative øvre grensen for utvalgets foreslåtte modell bør settes lavere enn det flertallet foreslår (se kapittel 13). For det annet anbefaler Swahn at politiet gis avdekkingshjemler som strekker seg like langt som dagens adgang til ransaking (se kapittel 14).

2.5 Merknader til utvalgets lovforslag og samlet lovutkast

I utredningens del V beskrives lovforslag som anses nødvendige for å gjennomføre utvalgets foreslåtte reform.

I kapittel 21 drøfter utvalget enkelte spørsmål om regelstruktur. Det legges til grunn at bestemmelser om politiets og rådgivningsenhetens oppgaver bør innlemmes i henholdsvis politiloven og helse- og omsorgstjenesteloven fremfor å gis samlet i én ny lov. Enkelte detaljer, først og fremst terskelverdiene som angir de øvre mengdebegrensningene for straffrihet etter utvalgets foreslåtte modell, foreslås regulert i forskrift.

Kapittel 22 og 23 inneholder henholdsvis merknader til de enkelte bestemmelsene, og selve lovutkastet.

Figur 2.1 Flytskjema for utvalgets foreslåtte modell (1 av 2)

Figur 2.1 Flytskjema for utvalgets foreslåtte modell (1 av 2)

Figur 2.2 Flytskjema for utvalgets foreslåtte modell (2 av 2)

Figur 2.2 Flytskjema for utvalgets foreslåtte modell (2 av 2)

Del 2
Bakgrunn og forutsetninger for rusreform

3 Hovedlinjer i norsk narkotikapolitikk

3.1 Innledning

Norge har, sammenlignet med andre europeiske land, hatt en restriktiv narkotikapolitikk med høye strafferammer. En norsk rusreform som innebærer en dreining vekk fra straff, mot helsehjelp for brukere, vil utgjøre et historisk skifte i norsk ruspolitikk. Reformen innebærer en endring i tenkningen og holdningen til hva et rusproblem er, og hvordan vi som samfunn skal møte dette problemet. Bakgrunnen er en erkjennelse av at rusproblematikk først og fremst er en helseutfordring, ikke et straffepolitisk anliggende. I regjeringens mandat til Rusreformutvalget heter det:

«Straffeforfølgning av bruk og besittelse av illegale rusmidler til eget bruk har bidratt til stigmatisering, marginalisering og sosial utstøting og kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging.»

I dette kapitlet går utvalget nærmere gjennom bakgrunnen for regjeringens rusreform ved å trekke hovedlinjene i norsk narkotikapolitikk, fra den straffedominerte fase fra omkring 1965 til den straffekritiske og helserettede tilnærmingen på 2000-tallet frem til dagens avkriminaliseringsdebatt.

Et karakteristisk trekk ved rusfeltets historie er at narkotikalovgivningen og det rettshåndhevende apparat som har vokst frem, har vært sterkt preget av hvilket syn på bruk av narkotika som til enhver tid har vært dominerende. Bestemte handlinger i relasjon til bestemte illegale rusmidler har blitt kriminalisert. Sentrale spørsmål er hvordan og hvorfor lovgivningen definerer bestemte handlinger som kriminelle, og hvordan overtredelser som følge av det straffes.

Houborg (2011); Ødegård (2011).

Kriminaliseringsprosesser kan imidlertid ikke bare ses i lys av selve lovgivningen (de jure), men også ut fra hvordan myndighetene faktisk håndhever lovgivningen (de facto). Det kan være stor avstand mellom uttalte narkotikapolitiske formål og politikk i praksis. Det er derfor viktig å se narkotikapolitikken ikke bare ut fra hvordan regelverket har blitt utformet, men også i lys av hvordan det har blitt implementert, og hvilke konsekvenser dette har hatt på individ- og samfunnsnivå.

Formålet med gjennomgangen er å synliggjøre bakgrunnen for dagens regulering av narkotika til egen bruk og håndhevingen av reglene på rusfeltet. En slik historisk rekonstruksjon av politikk, rett og praksis vil kunne bidra til å belyse både tilsiktede og utilsiktede effekter av lovgivningen. Samtidig vil fremstillingen bidra til å synliggjøre rusreformens utgangspunkt og dens utfordringer.

I punkt 3.2 beskrives fremveksten av kontrollpolitikken, hovedsakelig gjennom kriminalisering av befatning med narkotika til egen bruk. Rettspolitisk kritikk av kriminaliseringen behandles i punkt 3.3. I punkt 3.4 behandles utviklingstrekk i bruken av straff, før hovedlinjer i helse- og sosialpolitikken på rusfeltet behandles i punkt 3.5. I punkt 3.6 gis en oversikt over behandlingstilbud og tiltak som tar sikte på skadereduksjon. Punkt 3.7 tar for seg brukermedvirkning og brukerorganisasjoner. Øvrig ruspolitisk organisasjonsliv beskrives overordnet i punkt 3.8. Avslutningsvis, i punkt 3.9, omtales kort noen forhold som synes å ha vært av betydning for dagens debatt om avkriminalisering,

3.2 Fremveksten av narkotikakontroll

3.2.1 Opiumslovene

Kriminalisering var ikke et sentralt tema i den første narkotikapolitiske periode, fra opiumslovene av 1913 og frem til kriminalpolitikkens gjennombrudd i 1965.

Brit Bergesen Lind gjorde den første undersøkelsen av norsk narkotikapolitikk, se Lind (1974). Lind karakteriserer utviklingen i ulike perioder ut fra overordnede kjennetegn som «beredskapsfasen» (1913–1928), «den helsedominerte fase» (1928–1965) og «den strafferettsdominerte fase» (1965–).

Perioden blir omtalt som en strafferettslig «beredskapsfase»,

Lind (1974).

men narkotikapolitikken i Norge, og i store deler av Europa, ble frem til slutten av 1950-årene betraktet primært som et medisinsk anliggende.

Ødegård (2011).

Bruken var i hovedsak knyttet til en liten andel voksne som hadde lovlig tilgang til morfin gjennom helsevesenet. Ikke-medisinsk bruk av narkotika ble sett på som et helseproblem og var mest utbredt blant medisinsk personell og pasienter som var blitt avhengige gjennom medisinering og legeforeskrevede smertestillende preparater. Narkotikakontrollen hadde primært konsentrert seg om faglige kvalitetsstandarder for legers utskrivningspraksis og å sikre mot uautorisert bruk av legemidler utenfor det medisinske systemet.

Schiøtz (2017).

Helselovgivningen ble derfor skjerpet og kontrolltiltak innført for å hindre økende ikke-medisinsk bruk av medikamenter blant helsepersonell og for å få bedre kontroll med markedsføring og produksjon av potensielt avhengighetsskapende medikamenter. Samtidig ble det tidlig etablert et internasjonalt samarbeid på narkotikafeltet i form av forpliktende avtaler om streng kontroll med produksjon og innførsel av opiater og kokain som begrenset handlefriheten i narkotikapolitikken i årene fremover.

Hauge (1989b).

I Norge ble det som fremstilles som den første narkotikapolitiske fase, innledet av at den første loven om narkotika ble vedtatt.

Lind (1974).

Gjennom lov 21. juni 1913 om ind- og utførsel av opium m.m. (opiumsloven) ble det gitt særskilte lovbestemmelser om stoffer som i dag omtales som narkotika. Den direkte foranledningen til opiumsloven var Norges tilslutning til en konvensjon undertegnet i Haag i 1912 om kontroll av den internasjonale opiumshandelen (se kapittel 7 for en redegjørelse for det folkerettslige samarbeidet om bekjempelse av narkotikaproblemer).

International Opium Convention, Haag, 23. januar 1912, League of Nations, Treaty Series, vol. 8, s. 187. Konvensjonen trådte i kraft for Norge 12. november 1914. Om bakgrunnen for opiumsloven av 1913, se Ot.prp. nr. 19 (1913) s. 1–3 og Ot.prp. nr. 28 (1963–64) s. 15.

Overholdelse av konvensjonen krevde nye hjemler i norsk intern rett for restriksjoner på omsetning av opium, blant annet for å innskrenke inn- og utførsel av råopium og opium preparert for røyking.

Det ble lagt til grunn at overtredelser av forskriftene kunne straffes med bøter etter dagjeldende straffelov § 361 om overtredelse av forskrifter om legemidler, gift eller andre sunnhetsfarlige stoffer, eller om nødvendig § 339 nr. 2 om overtredelse av forskrifter gitt under trussel om straff.

Ot.prp. nr. 19 (1913) Om utfærdigelse av en lov om ind- og utførsel av opium m. m. s. 4. Se også Straffelovrådet (1967) s. 6.

Det ble derfor ikke inntatt noen egen straffebestemmelse i loven.

Den 1. juni 1928 vedtok Stortinget en ny lov om opium med videre. Etter lovens § 1 kom den til anvendelse på «opium og andre bedøvende stoffer, som ansees egnet til misbruk og kan lede til lignende skadevirkning – efter Kongens nærmere bestemmelse».

Bakgrunnen for utarbeidelsen av loven av 1928 var en oppfatning av at bestemmelsene for ulovlig befatning med opium og andre farlige stoffer ikke var tilstrekkelige til å motarbeide den internasjonale organiserte «smughandel».

Ot.prp. nr. 38 (1928) Om utferdigelse av en lov om opium m.v. s. 1.

Dette kom til uttrykk blant annet gjennom en henstilling fra generalsekretæren for Folkeforbundet til medlemslandene om å skjerpe straffene i sin nasjonale lovgivning,

Ot.prp. nr. 38 (1928) s. 1.

og en ny opiumskonvensjon ble inngått i 1925.

International Opium Convention, Gèneve 19. februar 1925, League of Nations, Treaty Series, vol. 81, s. 319. Norge sluttet seg til konvensjonen 16. mars 1931.

En henvendelse fra Oslo politikammer til Justisdepartementet beskrev utfordringer i bekjempelsen av kokainomsetning.

Ot.prp. nr. 38 (1928) s. 4.

På den annen side ville det, etter politikammerets vurdering, som i det vesentlige ble tiltrådt av riksadvokaten, «formentlig ikke være praktisk og heller ikke rettferdig å sette straff for kjøpere av giften; dels vil beviset for salg derved kunne svikte, kfr. straffeprosesslovens § 177, og derhos er vel de fleste, som misbruker giften, i den forfatning, at kurbehandling – og ikke straff – burde være det rette».

Ot.prp. nr. 38 (1928) s. 5.

Den nye loven forbød innførsel, omsetning, sending, gjennomførsel, utførsel og tilvirkning av stoffer som ikke var til medisinsk, vitenskapelig eller teknisk bruk, og ga regjeringen kompetanse til å gi nærmere bestemmelser om dette. Overtredelser av loven av 1928 ble gjort straffbare med bøter eller fengsel i inntil 6 måneder (eller begge deler), jf. lovens § 4. Dette svarte til straffenivået for overtredelse av brennevinslovgivningen.

Ot.prp. nr. 38 (1928) s. 6.

Loven var i stor utstrekning en fullmaktslov som ga regjeringen mulighet til å fastsette bestemmelser i forskrift. Blant annet skulle regjeringen fastsette hvilke stoffer som skulle omfattes av forbudet. Loven etablerte dermed dagens ordning med en narkotikaliste fastsatt i forskrift som kan oppdateres fortløpende uten behov for lovendringer.

Se någjeldende forskrift 14. februar 2013 nr. 199 om narkotika.

Som i all etterfølgende narkotikalovgivning ble det i fastsettelsen av strafferamme i opiumsloven ikke skilt mellom lovbrudd som gjaldt ulike typer stoffer. Erverv (med eller uten vederlag) og besittelse uten lovlig atkomst ble gjort straffbart, med samme strafferamme som innførsel og omsetning. Straffebudet ble ikke avgrenset mot kjøp av stoff til egen bruk, slik Oslo politikammer hadde tatt til orde for, men lovens ordlyd rammet derimot ikke uttrykkelig selve bruken av rusmidlene.

3.2.2 Den strafferettsdominerte periode

3.2.2.1 Forestillingen om narkotikaproblemet som epidemi

På 1960-tallet oppsto et nytt narkotikaproblem som skulle medføre en svært betydelig endring av samfunnets reaksjoner på narkotikalovbrudd. For det første fikk bruken innpass i yngre aldersgrupper, og det ble særlig uttrykt bekymring om ungdommers bruk av narkotika. Bekymringen knyttet til voksne menneskers ikke-medisinske bruk av legemidler kom i bakgrunnen. Et hovedtema var frykten for en fremtidig utvikling av narkotikabruken og forestillingen om den «unge narkotikabrukeren» som svak, et lett påvirkelig offer for moderne rotløshet, tap av mening og fremmedgjøring.

Evang (1973).

I tillegg oppsto et nytt bruksmønster

Sandberg og Pedersen (2010).

knyttet til nye stoffer, først og fremst cannabis, men også sterke hallusinogene stoffer. Oppmerksomheten ble i stor grad rettet mot farene ved bruk av cannabis, som ble sett på som et meget skadelig stoff som kunne føre til psykotiske tilstander, og hvor engangsbruk kunne føre til dyp avhengighet.

Schiøtz (2017).

Bruk av narkotika ble nå primært forstått som et sosialt fenomen og ikke lenger hovedsakelig som enkeltindivider som utviklet avhengighet på bakgrunn av medisinsk behandling. Bruken var ikke primært knyttet til bestemte problemer ved den enkelte ungdom, men ved særskilte normer, holdninger og verdier i en definert gruppe – ungdom brukte narkotika for rusens skyld, til egen nytelse og i fellesskap med andre i miljøer der den sosiale kontrollen var svak.

En epidemimodell ble styrende for forståelsen av narkomani.

Hauge (2000).

Narkotikaproblemet ble ikke bare knyttet til sosialt avvik, mangel på uformell sosial kontroll og kriminalitet, men ble også sett på som smittsomt. I Skandinavia hadde helsedirektør Karl Evang og den svenske legen Nils Bejerot stor betydning for den sosialmedisinske epidemimodellens gjennomslag. I en toneangivende artikkel i Läkartidningen i 1965 skriver Bejerot at «hver misbruker bør […] betraktes som en potensiell smitterisiko for epidemiens videre utvikling».

Bejerot (1965) i Läkartidningen, s. 4234, sitert på norsk i Ødegård (2011) s. 5.

Smittefare- og epidemimetaforene ble grunnleggende og udiskutable forestillinger i synet på narkotika, og medisinskfaglige oppfatninger om stoffenes sterkt skadelige og avhengighetsskapende virkninger preget debatten.

3.2.2.2 Åpne russcener og den politiske debatten om narkotikaproblemet

Mot slutten av 1960-tallet oppsto også et nytt narkotikarelatert fenomen som i flere tiår skulle bli gjenstand for økt bekymring, debatt og omfattende medieoppmerksomhet: «åpne russcener».

En åpen russcene kan defineres som en permanent konsentrasjon av rusmiddelmisbrukere i et bestemt offentlig område der salg og bruk av narkotika skjer åpenlyst, se Bless, Koot og Freeman (1995).

Den første åpne russcenen for narkotika i Norge ble etablert våren 1966, da en gruppe ungdommer som brukte og omsatte narkotika, i all hovedsak cannabis, begynte å samle seg i Slottsparken i Oslo.

Olsen og Skretting (2006).

Det samme skjedde i Nygårdsparken i Bergen.

Lundeberg og Mjåland (2017).

Dette markerte starten på det åpne rusmiljøet som et storbyproblem, et problem som skulle få stor oppmerksomhet og kontrollpolitisk betydning i tiden fremover. I starten besto denne russcenen av ungdom fra relativt gode kår, inspirert av ungdomsopprør og hippiekultur i USA og Europa, og den ble satt i sammenheng med en eksperimenterende og opposisjonell livstil i protest mot foreldregenerasjonens konformitetspress og materialistiske verdier.

Christie (1968), Olsen (under utgivelse).

Denne lille ansamlingen av ungdom i Slottsparken fikk omfattende dekning i norske medier.

Ødegård (2011).

Slottsparkmiljøet ble fremstilt som en smittekilde som kunne spre seg til en hel ungdomsgenerasjon. Bekymringen var knyttet til at miljøets rusadferd var et uttrykk for en aksepterende holdning til nytelsesbruk av cannabis blant relativt alminnelige unge mennesker, som ikke bare var forbeholdt en liten, avvikende subkultur.

Ordskiftet om problemet med åpne russcener var til tider tilspisset. For eksempel lød et spørsmål fra en stortingsrepresentant til justisministeren i 1970 slik:

Stortingstidende inneholdende 114. ordentlige Stortings forhandlinger 1969–70, forhandlinger i Stortinget. 20. mai 1970, spørsmål 8 s. 2796.

«Vil Justisministeren foerta (sic) seg noe for å rive opp i det internasjonale narkotikamiljøet i Slottsparken som på grunn av at tilreisende ungdom lærer å bruke stoffet der, er blitt en smittekilde for hele landet, og er Justisministeren merksam på at Oslos sentrale park og Slottets omgivelser på denne måte blir tilsvinet og dermed skjemmer landets hovedstad?»

I svaret fra justisministeren, som bygget på en redegjørelse fra politimesteren i Oslo, ble det blant annet uttalt at det «dreier seg om en viss type ungdom som gjerne slår seg til på bestemte sentrale steder i storbyene, særlig i tunnelbaner, torv og parker, hvor de på grunn av sitt ofte påfallende ytre og sin opptreden som regel ikke unnlater å vekke oppmerksomhet – ja, irritasjon».

Ødegård (2011).

Politiets vurdering var at denne ungdomsgruppen som sådan ikke representerte noe «vesentlig ordensmessig problem», men det ble opplyst at en i tiden fremover ville «ha sin oppmerksomhet rettet på forholdene».

Ødegård (2011).

De åpne russcenene endret karakter utover 1970-tallet. Fra å omfatte middelklasseungdom og hippiekultur ble russcenene tilholdssted for en ny subkultur av vanskeligstilte mennesker med belastet sosial bakgrunn som brukte sterkere stoffer.

Olsen og Skretting (2006).

Rusmiljøene ble en arena for profittbasert omsetning av stoff utenfor helsevesenet og medisinsk kontroll, og denne distribusjonen vakte bekymring. Mange som frekventerte miljøet, bar synlig preg av livsstilen og rusbruken og fremsto slitne og med dårlig helsetilstand. Det oppsto en offentlig og politisk debatt om at unge mennesker som både brukte ulovlige stoffer og var i en dårlig helsetilstand, oppholdt seg i storbyenes sentrum.

Olsen (under utgivelse).

Det handlet nå også om marginaliserte grupper som skaffet seg rusmidler ved hjelp av ulike kriminelle aktiviteter, såkalt narkotikarelatert kriminalitet.

Selv om det ikke fantes sikre tall over omfanget av problemet, ble siste halvdel av 1960-tallet og første del av 1970-tallet preget av panikk, og debatten inneholdt sterke elementer av moralsk fordømmelse og av stereotype karakteristikker av de gruppene som var i befatning med narkotika.

Christie (1968); Sander (2011).

Endringen i narkotikapolitikken fra 1960-tallet og til i dag må forstås ut fra at problemets karakter faktisk endret seg, men også at forestillingen om problemets karakter endret seg.

Ødegård (2011) s. 4.

En sterk bekymring knyttet til forestillingen av rusmisbruk som smittefarlig, med stort vekstpotensial, er beskrevet som den avgjørende drivkraften bak nødvendigheten av å innføre en formell sosial kontroll av misbrukere gjennom kriminalisering av narkotika.

Se også Houborg (2011) om en tilsvarende situasjon i Danmark.

Ifølge en analyse av språkbruk og argumentasjon i Stortinget om narkotikaproblemet i perioden 1966–2001 var debattene i perioden 1966–1976 preget av stor grad av enighet, og i liten grad egentlig diskusjon.

Sander (2011) del 6.1.

En overordnet konklusjon i studien er at stereotype fremstillinger preget de narkotikapolitiske debattene, mens vitenskapelige konstruksjoner av narkotikaproblemet har spilt en underordnet rolle.

Sander (2011).

Dette innebærer at narkotikapolitikken i liten grad ble gjenstand for kritisk drøfting.

Sander (2011).

3.2.2.3 Nye lovbestemmelser i møte med nye former for bruk av narkotika: legemiddelloven av 1964 § 43 og straffeloven av 1902 § 162 (1964–68)

Lov 20. juni 1964 nr. 5 om legemidler med videre (legemiddelloven av 1964) avløste opiumsloven av 1928. Lovens § 22 gjorde det forbudt «uten lovlig adkomst å være i besittelse av narkotika mv. og å skaffe seg adgang til å få kjøpt slike varer under falske opplysninger». En forskriftsbestemmelse gitt i medhold av loven forbød også selve bruken av stoffene.

Skretting og Amundsen (2018); Skretting (2013). Se også Straffelovrådet (1967) s. 8 og 19. I Høyesteretts kjennelse publisert i Rt. 1967 s. 612, ble det avgjort under dissens at lov 4. desember 1992 nr. 132 om legemidler mv. ga tilstrekkelig hjemmel til forskriftens straffebud mot bruk, selv om bruk ikke var nevnt i hjemmelsloven. Bestemmelsene ga ikke grunnlag for rettsvillfarelse som utelukket straffeskyld.

Den alminnelige strafferammen for overtredelse av loven, eller forskrifter, forbud eller påbud gitt med hjemmel i loven, ble satt til bøter eller fengsel inntil tre måneder, jf. § 43. Bestemmelsens tredje ledd hevet strafferammen til 2 år dersom den straffbare handlingen gjaldt stoffer som var omfattet av lovens kapittel VI om narkotika med videre.

Se også omtale av bestemmelsen i Straffelovrådet (1967), s. 7.

I september 1966 ba Justis- og politidepartementet Straffelovrådet, Det sakkyndige råd for strafferettslige spørsmål,

Det sakkyndige råd for strafferettslige spørsmål var et ekspertorgan som ble opprettet i 1947. Organet skulle utrede og legge frem forslag til endringer i straffelovgivningen etter nærmere oppdrag fra Justisdepartementet. Rådet besto av faste sakkyndige medlemmer og ble ledet av en jurist. Annen ekspertise kunne bli engasjert i enkeltutredninger etter behov. Rådet var virksomt frem til 2000. I 2019 ble Straffelovrådet imidlertid gjenopprettet.

vurdere spørsmålet om hvorvidt den gjeldende straffebestemmelsen for ulovlige handlinger vedrørende narkotika var tilstrekkelig. Dette omfattet en vurdering av forhøying av strafferammen og den lovtekniske utformingen og plasseringen av straffebestemmelsen.

Straffelovrådet (1967).

På dette tidspunktet var den strengeste straff som var blitt idømt for ulovlige handlinger knyttet til narkotika, ubetinget fengsel i 10 måneder.

Ot.prp. nr. 46 (1967–68) Om lov om endrede straffebestemmelser for overtredelser av regler i lovgivningen om narkotika m. m. s. 15.

Bakgrunnen for at disse spørsmålene nå ble viet fornyet interesse fra et strafferettslig synspunkt, var at narkotikaproblemer ble ansett å ha antatt en ny form (se punkt 3.2.2.1). I departementets proposisjon på grunnlag av Straffelovrådets innstilling i 1967 beskrives en ny og annerledes rusproblematikk, der stoffene brukes i grupper av ungdomsmiljøer og skaffes til veie gjennom internasjonale «narkotikabander» heller enn via ordinære medisinske kanaler.

Ot.prp. nr. 46 (1967–68) s. 5.

Straffelovrådet påpekte samtidig at «forbud og straff i seg selv er utilstrekkelig til å løse vedkommendes personlige og sosiale problemer», og at det «overfor mange misbrukere først og fremst vil være behov for hjelpe- og støttetiltak, og i flere tilfelle for et kurativt påvirkningsarbeid».

Se Straffelovrådet (1967) s. 15–16.

Konklusjonen om at det likevel var behov for å strafflegge besittelse og bruk av narkotika synes hovedsakelig å støtte seg til tre grunnleggende synspunkter:

For det første viste Straffelovrådet til Bejerots forskning på smitterisiko forbundet med narkotikabruk, og la til grunn at «enhver misbruker av narkotiske stoffer – i en situasjon som den vi har nå – [må] betraktes som en potensiell smitterisiko for epidemiens videre utvikling».

Straffelovrådet (1967) s. 16. Se også Ot.prp. nr. 46 (1967–68) s. 14, der Straffelovrådet skriver om en utvikling med «et epidemi-lignende narkotika-misbruk blant ungdom». Se også Ot.prp. nr. 46 (1967–68) s. 7, der departementet beskriver Straffelovrådets syn: «I denne forbindelse pekes det på at enhver narkotikamisbruker i den situasjon som vi nå har, representerer en potensiell smitterisiko for andre.»

Samfunnet måtte «søke å hindre utglidning på dette område ved å anvende midler som kan virke bremsende, herunder sanksjoner av strafferettslig karakter».

Straffelovrådet (1967) s. 16.

For det andre ble det lagt vekt på den antatte virkningen straffebud har på befolkningens atferd:

«Straffebud mot uhjemlet besittelse og uberettiget bruk av narkotika kan virke med til å forme almenhetens innstilling til slike giftstoffer og til å prege almenhetens adferd på dette område. Denne moral- og vanedannende virkning må anses å ha særlig betydning i en tid da bruk av slike midler blir mer alminnelig kjent enn før og appellerer til nyfikenhet og interesse, ikke minst blant ungdom. Den omstendighet at uberettiget bruk er straffbar, må også antas å virke avskrekkende overfor en del av dem som ellers kan tenkes å ville innlate seg på misbruk av narkotika.»

Straffelovrådet (1967) s. 16.

For det tredje ble det lagt vekt på at strafferettslige reaksjoner i visse tilfeller kan skape et handlingsrom for nødvendig medisinsk behandling. Det ble i denne forbindelse vist til muligheten for å bruke påtaleunnlatelse eller betinget dom for å iverksette terapeutiske tiltak og muligheten for iverksette kurativt påvirkningsarbeid ved fullbyrdelse av en dom på ubetinget fengselsstraff.

På grunnlag av Straffelovrådets innstilling ble det i 1968 vedtatt endringer i bestemmelsene i legemiddelloven av 1964 om straff for bruk og besittelse av narkotika.

Se lov 14. juni 1968 om endrede straffebestemmelser for overtredelser av regler i lovgivningen om narkotika m.m.

Lovens § 22 første ledd ble revidert slik at det fremgikk uttrykkelig av bestemmelsen at også bruk av narkotika uten lovlig atkomst var forbudt og straffbart, med en strafferamme på bøter eller fengsel i inntil 3 måneder, jf. § 43 første ledd. Etter § 43 annet ledd var innførsel, utførsel, gjennomførsel, omsetning, utlevering, sending eller besittelse av narkotika, jf. lovens kapittel VI, straffbart med bøter eller fengsel inntil 2 år.

I lovvedtaket fra 1968 ble det også innført en ny § 162 i straffeloven av 1902. Denne nye § 162 oppstilte en strafferamme på fengsel i inntil 6 år:

«Den som til et større antall personer eller mot betydelig vederlag eller under andre særlig skjerpende omstendigheter ulovlig overdrar eller medvirker til å overdra stoffer som etter lov eller regler fastsatt med hjemmel i lov anses som narkotika, straffes med fengsel inntil seks år. Bøter kan anvendes sammen med fengselsstraff.
På samme måte straffes ulovlig tilvirkning, innførsel, utførsel, gjennomførsel, erverv, utlevering, sending eller oppbevaring av slike stoffer for å foreta omsetning som nevnt i første ledd, eller medvirkning hertil.»

Se lov 14. juni 1968 om endrede straffebestemmelser for overtredelser av regler i lovgivningen om narkotika m.m.

Bestemmelsen fikk etter hvert det uoffisielle kortnavnet «proffparagrafen».

Ot.prp. nr. 62 (1980–81) Om lov om endringer i straffeloven m.m. s. 25.

En viktig kontrollpolitisk diskusjon som ble reist i kjølvannet av lovreformarbeidet, var spørsmålet om farlighetskriteriet, nærmere bestemt om lovovertredelser som omfattet cannabis, skulle straffes mildere. Skadevirkningen av cannabis i forhold til andre stoffer ble i proposisjonen fra 1967 viet særskilt oppmerksomhet. Bakgrunnen var en særskilt orientering om hallusinogener og marihuana utarbeidet av dosent dr.med. Nils Retterstøl som var bilagt Straffelovrådets innstilling. På grunnlag av tilgjengelig forskning basert på materiale fra Bengalen, Egypt og USA, og med henvisning til foreliggende forskningslitteratur, konkluderte Retterstøl slik:

«Det er neppe tvil om at marihuana må sies å være et farlig stoff. Det er forståelig, og etter min mening, riktig at man forsøker å forhindre at dette stoff vinner innpass i vårt land, så meget mer som marihuana overhodet ikke har noen anvendelse som legemiddel.»

Straffelovrådet (1967), bilag 1 s. 28.

På grunnlag av denne sakkyndige vurderingen la departementet til grunn at bruk av marihuana ikke i særlig grad fører til fysisk avhengighet av stoffet, men at det kan medføre psykisk avhengighet. Videre ble det påpekt at cannabis og cannabisharpiks var underlagt vidtgående kontrolltiltak etter FNs narkotikakonvensjon av 1961, og at en derfor ikke uten å bryte konvensjonen kunne gå inn for å behandle marihuana «som et forholdsvis uskyldig stoff».

Ot.prp. nr. 46 (1967–68) s. 18.

Departementet bemerket videre at man «[u]ansett hvor store eller små skader brukerne av marihuana måtte påføre seg selv» måtte ta hensyn til at den som bruker stoffet i en gruppe, i praksis vil påvirke andre til å gjøre det samme, og at «når man først har etablert et narkotikamiljø, vil det lett kunne skje en utglidning til verre misbruk».

Ot.prp. nr. 46 (1967–68) s. 18.

Selv om det i lovendringsdebatten ble differensiert mellom ulike stoffer og deres potensial for avhengighet og skader ved bruk, ble det ikke foreslått ulike strafferammer for bruk eller salg av ulike stoff. Frykten for ufarliggjøring av mildere stoffer ved et slikt skille ble ansett som viktig. Oppfatningen av cannabisbruk som et startpunkt for misbruk og av den sosiale smittefaren ved enhver bruk gjorde det ikke ønskelig å forskjellsbehandle rusmidlene i strafferettslig forstand. Signaleffekten om farligheten av alle stoffer ble fortsatt ansett som et viktig narkotikabekjempende virkemiddel.

3.2.2.4 Straffeskjerpelser (1972–1981)

Strafferammene for narkotikalovbrudd i straffeloven § 162 ble i perioden 1972–1981 hevet to ganger. Etablering av et tydeligere skille mellom brukere og storskalaselgere (de profesjonelle) ble en viktig kriminalpolitisk distinksjon for de straffeskjerpende forslagene i denne perioden. En moralsk fordømmelse av selgere som profitterte på andres ulykke, var en dominerende bakgrunn for lovendringsdebatten.

Ødegård (2011).

For å ramme disse ble strafferammen i § 162 først hevet fra 6 til 10 år i 1972.

Lov 21. april 1972 nr. 18 om endringer i den alminnelige borgerlige straffelov 22. mai 1902 nr. 10.

I forarbeidene til lovendringen ble det lagt til grunn at

«narkotikaforbrytelser av profesjonell karakter må betraktes som noen av de mest alvorlige forbrytelser i vårt samfunn. […] Det understrekes at det er med sikte på å ramme profesjonelle narkotikaforbrytere at forhøyelsen foreslås. Forslaget har ingen betydning for straffene overfor de rene brukere, som mer må betraktes som offere [sic] enn som gjerningsmenn».

Ot.prp. nr. 5 (1971–72) Om lov om endringer i den alminnelige borgerlige straffelov av 22. mai 1902 nr. 10s. 5.

I 1981 ble straffen ytterligere skjerpet. Justis- og politidepartementet konstaterte at strafferammen på inntil 10 år var «sprengt» – straffutmålingspraksis hadde beveget seg «helt opp mot maksimumsgrensen».

Ot.prp. nr. 62 (1980–81)s. 28.

Det ble blant annet vist til dommer der det var utmålt 9 års fengsel for to personer som fungerte som kurérer for et parti på 14 kilo heroin, og 10 års fengsel for personer som hadde stått for planlegging og gjennomføring av omsetning av store mengder hasj. Departementet la til grunn at det kunne tenkes enda grovere tilfeller enn dette, og at det for de grovere tilfellene ville være behov for en enda høyere strafferamme. På dette grunnlaget ble det foreslått å heve strafferammen til fengsel i inntil 15 år. Departementet presiserte at det ved dette ikke mente det var grunn til noen skjerping i straffutmålingspraksis for mindre alvorlige overtredelser av straffeloven § 162.

Ot.prp. nr. 62 (1980–81)s. 28–29.

Den foreslåtte lovendringen ble vedtatt samme år.

Lov 12. juni 1981 nr. 62 om endringer i straffeloven m.m. (reglene om betinget dømte, prøveløslatte m.m., heving av strafferammen for grove narkotikalovbrudd, oppheving av livstidsstraffen).

Forestillingen om «de profesjonelle» som lå til grunn for straffeskjerpelsene, skulle imidlertid bli omdiskutert i de kriminalpolitiske diskusjonene som fulgte på 1980-tallet (se omtale nedenfor). Bakgrunnen var blant annet en undersøkelse av bruk av «proffparagrafen» som ble gjort av straffelovrådet (1982), som, i tråd med funn i flere tidligere og senere studier,

Lind (1974); Bødal (1982); Shammas, Sandberg og Pedersen (2014).

viste at paragrafen først og fremst rammet narkomane med tung rusmiddelbruk og dårlige levekår, stikk i strid med intensjonen i loven om å ramme bakmenn.

3.2.2.5 Omorganisering av straffebestemmelsene for narkotikalovbrudd og fastsetting av gjeldende strafferammer (1984)

Straffelovrådet avga i 1982 en innstilling etter mandat fra Justisdepartementet om å foreslå endringer i gjerningsbeskrivelsen og strafferammen i straffeloven § 162. Bakgrunnen for mandatet var en oppfatning om at forholdet mellom legemiddelloven § 43 og straffeloven § 162, samt ordlyden i § 162, gjorde bestemmelsen vanskelig tilgjengelig.

Historikken er beskrevet i NOU 1982: 25 Narkotikalovbrudd, ran og heleri s. 7–10. Se også Ot.prp. nr. 23 (1983–84) s. 20.

Straffelovrådet la til grunn at narkotika utgjør en fare for menneskers liv og helse, i likhet med enkelte andre straffbare handlinger som bar lovens strengeste straff. Samtidig ble det påpekt at sammenligningen av disse handlingene var vanskelig, ettersom det var tale om skade på personer som selv medvirket til den risiko de utsatte seg for.

NOU 1982: 25 s. 34.

Basert på en undersøkelse av rettspraksis

Forsker Kåre Bødal gjennomførte denne undersøkelsen, som ble publisert i boken 350 narkotikaselgere i 1982.

konstaterte rådet videre at «klientellet etter strl. § 162 er blitt mindre profesjonelt preget» enn det man regnet med ved innføringen av bestemmelsen i 1968, at det hadde blitt flere saker etter bestemmelsen enn antatt, og at mange av de domfelte var preget av vanskelige familie- og oppvekstforhold:

«De rene profesjonister som selv ikke bruker narkotika, er i klart mindretall i domsmaterialet, og de helprofesjonelle toppfigurer innen internasjonal, organisert narkotikadistribusjon er knapt nok representert i materialet. Det store flertall av de domfelte selgerne ser ut til å ha utviklet seg gradvis fra stoffmisbrukere til selgere.»

NOU 1982: 25 s. 32.

Straffelovrådet la dessuten til grunn at det var vanskelig å vurdere hvor stor betydning den enkelte selger i virkeligheten har:

«Om en selger trekker seg ut eller blir satt ut av spill, kommer kanskje andre inn. Så lenge det finnes et marked som gir utsikt til stor fortjeneste med akseptabel risiko, må man regne med at det finnes leverandører som vil utnytte situasjonen.»

NOU 1982: 25 s. 34.

Det ble videre stilt spørsmål ved om straffenivået har betydning for straffens allmennpreventive virkning overfor omsetning av narkotika:

«De store narkoforhandlerne vil satse på sjansen for å unngå straff; de aller største vil oppholde seg i utlandet, langt utenfor norsk rekkevidde. Om maksimumsstraffen i tilfelle av oppdagelse og pågripelse er 15, 20 eller 21 år, må antas å spille en underordnet rolle.»

NOU 1982: 25 s. 35

Rådet mente videre at det for straffebestemmelsenes allmennpreventive virkning var «langt viktigere at grensekontrollen og narkotikapolitiets spanings- og etterforskningsvirksomhet er mest mulig effektiv».

NOU 1982: 25 s. 35.

Straffelovrådet fant likevel tilstrekkelige grunner som talte for en adgang til å benytte lovens strengeste straff. En høyere strafferamme ble ansett ønskelig dersom man skulle lykkes å få tak i en av de «virkelig store organisatorer av den internasjonale handel med de aller farligste narkotika». Videre ble det anført at straffeskjerpelsen kunne ha en viss symbolverdi «som uttrykk for samfunnets syn på straffverdigheten av forholdet».

NOU 1982: 25 s. 34–35.

Det ble derfor foreslått å heve maksimumsrammen til fengsel i inntil 21 år for grove narkotikalovbrudd som gjaldt et meget betydelig kvantum av særlig farlig stoff. For grove narkotikaovertredelser skulle maksimalstraffen være fengsel i 15 år dersom saken gjaldt et særlig farlig stoff, og fengsel i 10 år for andre typer narkotika. Dersom det gjaldt et «ubetydelig kvantum av stoff som ikke regnes til de særlig farlige», skulle forholdet etter Straffelovrådets forslag derimot ikke straffes etter straffeloven § 162, men etter det mildere straffebudet i legemiddelloven § 43.

Se Straffelovrådets lovutkast § 162 første ledd annet punktum.

Straffelovrådet foreslo følgende definisjon av særlig farlig stoff: «heroin, morfin, amfetamin, kokain, LSD og andre stoffer som i farlighetsgrad kan sidestilles med noen av disse».

NOU 1982: 25 s. 58.

For de andre stoffene påpekte rådet at det var en «slik vesensforskjell i farlighet sammenliknet med de harde stoffene, at det også bør komme til uttrykk i strafferammen».

Straffelovrådets lovutkast § 162 tredje ledd tredje punktum, inntatt i NOU 1982: 25 s. 35.

Det ble dessuten ansett som ønskelig å muliggjøre en enklere behandling av de mindre alvorlige narkotikaovertredelsene, gjennom en avgjørelse om bøteforelegg eller en advarsel gitt av politiet.

NOU 1982: 25 s. 33 og 47.

Straffelovrådets forslag ville innebære at momenter som i praksis har stor betydning for påtalemaktens og domstolenes faktiske reaksjoner på narkotikalovbrudd, nemlig stoffets art og farlighet, ble nedfelt i loven.

Slik Justisdepartementet la til grunn i Ot.prp. nr. 23 (1983–84) s. 18–19.

Straffelovrådets forslag om å la stoffets farlighet få avgjørende betydning ble ikke videreført i Justis- og politidepartementets proposisjon. Departementet medga at det var problematisk at den eksisterende bestemmelsen, som ikke skilte mellom ulike typer stoffer, ga «så liten veiledning med hensyn til straffverdigheten av de enkelte lovbrudd og derved ved straffutmålingen».

Ot.prp. nr. 23 (1983–84) Om lov om endringer i straffeloven m. v. (narkotikalovbrudd, ran og heleri) s. 19.

Imidlertid mente departementet at det ville være uheldig om en ulik maksimumsstraff «skulle bidra til en større sosial akseptering av for eksempel cannabis eller tolkes slik at myndighetene ser på en betydelig omsetning av slike stoffer som mindre alvorlig».

Ot.prp. nr. 23 (1983–84) s. 19.

Samtidig med hevingen av strafferammen for de mest alvorlige narkotikalovbruddene til inntil 21 års fengsel ble strafferammen for bruk eller besittelse av narkotika satt til fengsel i inntil 6 måneder, jf. legemiddelloven § 43 annet ledd. For besittelse innebar dette en reduksjon fra den tidligere strafferammen på inntil 2 år, mens det for bruk innebar en dobling av strammerammen. Som følge av hevingen av strafferammen for bruk av narkotika gikk lovbruddet fra å være en forseelse til en forbrytelse, jf. dagjeldende straffelov § 3. Etter departementets syn fikk man dermed markert lovbruddets grovhet. Forsøk på bruk av narkotika ble etter dette straffbart, noe som etter departementet syn ikke var urimelig.

Ot.prp. nr. 23 (1983–84) s. 15–16.

Det ble påpekt at det var hensiktsmessig at politiet, som følge av hevingen av strafferammen for bruk, heretter kunne pågripe og varetektsfengsle personer som var mistenkt kun for bruk av narkotika.

Se Ot.prp. nr. 23 (1983–84) s. 15.

Perioden 1965–1984 ble dermed en fase preget av straffeskjerpelser og kontrolltiltak.

Hauge (1992).

Den strafferettslige utviklingen i denne perioden står i en særstilling i både norsk og internasjonal målestokk.

Olsen (under utgivelse).

Det hersket en sterk tiltro til effekten av høye straffer, og avskrekkelse av dem som sto i fare for å begynne å bruke narkotika, særlig de unge, preget straffediskusjonene.

3.2.3 Straffelovkommisjonens forslag til avkriminalisering (2002)

Mens straffelovgivningen i 1980- og 1990-årene hadde gått mest i straffeskjerpende retning, kan Straffelovkommisjonens

Straffelovkommisjonen var et ekspertutvalg som først ble oppnevnt i 1980 for å foreta en fullstendig revisjon av hele straffelovgivningen, se Finstad (2005–2007). Kommisjonens utga i perioden 1983–2002 flere utredninger. Delutredningen NOU 2002: 4 Ny straffelov – Straffelovkommisjonens delutredning VII, der avkriminalisering ble foreslått, var det siste arbeidet kommisjonen utførte.

innstilling i 2002 betraktes som et tydelig brudd i norsk narkotikakontrollpolitikk. For første gang fremmet et offentlig utvalg forslag til lovendringer for å avkriminalisere bruk av narkotika, samt erverv og besittelse av narkotika til egen bruk.

Flertallet i Straffelovkommisjonen, som gikk inn for å avkriminalisere bruk av narkotika, besto av medlemmene Coward, Hauge og Sulland, se NOU 2002: 4 s. 80–81 og s. 330–331. Mindretallet, som ikke sluttet seg til forslaget om avkriminalisering, besto av lederen Høgetveit og medlemmet Fossgard, se NOU 2002: 4, s. 81 og 331.

Forslaget må ses i sammenheng med en sterk økning i bruk av narkotikastraffer fra midten av 1990-tallet, som nådde en foreløpig historisk topp i 2001,

FHI (2018c).

uten at de høye strafferammene hadde noen beviselig avskrekkende effekt på befolkningens bruk av narkotika.

Rettssosiologen Ragnar Hauge, som var medlem av kommisjonen, beskriver hvordan den strenge strafferettspolitikken var basert på en oppfatning av at narkotikaproblemet forverret seg, uten at dette hadde forskningsmessig belegg, se Hauge (2000).

Innstillingen ga generelt uttrykk for et langt mer nyansert syn på straff som adferdsstyrende virkemiddel enn det synet som tidligere hadde preget narkotikadebatten.

Andenæs (2002).

Kommisjonen la til grunn at det kreves en moralsk begrunnelse for å gjøre en bestemt handlemåte straffbar, ettersom selve straffleggingen innebærer at staten tilfører innbyggerne et tilsiktet onde.

NOU 2002: 4 kapittel 4.2.3.

Det ble påpekt at lovgiver

«i mange sammenhenger har hatt en for optimistisk tro på hva som kan oppnås med straff. I mange tilfeller kan det se ut til å ha vært en kort vei fra en handlingstype har vært mislikt av de styrende myndigheter, til den har blitt belagt med straff. Forholdet mellom straffens nyttevirkninger og omkostninger har ikke alltid blitt tilstrekkelig vurdert i denne sammenhengen».

NOU 2002: 4 s. 83.

Kommisjonens flertall, som foreslo avkriminalisering, anså det å hindre utbredelsen av narkotika som en oppgave av helse- og sosialpolitisk art, der andre virkemidler enn straff måtte benyttes.

NOU 2002: 4 kapittel 9.11.1.

Det ble lagt vekt på at skadefølgeprinsippet, som innebærer at «straff bare bør brukes som reaksjon på handlinger som medfører, eller kan medføre, at noen påføres skade», tilsier at den enkeltes egen bruk av narkotika ikke rettferdiggjør bruk av straff mot brukeren.

NOU 2002: 4 kapittel 4.2.2.

Videre ble menneskelige hensyn knyttet til belastningen ved den stigmatiseringen som straffeforfølgningen innebærer, brukt som argument for avkriminalisering. Det ble lagt til grunn at den «stigmatiserende effekt som en strafforfølgning har, vil […] kunne føre til at de sosiale båndene til ikke-brukende miljøer svekkes, og at vedkommende lettere vil kunne fortsette i et brukermiljø».

NOU 2002: 4 kapittel 9.11.1.

Også et lavt straffenivå vil ramme urimelig, mente kommisjonens flertall. For de langtkomne brukerne talte etter flertallets syn «rent menneskelige hensyn» for en avkriminalisering. Kommisjonen påpekte også at det finnes hjemler for å gripe inn overfor brukere av narkotika innen helse- og velferdsretten og barnevernloven.

NOU 2002: 4 kapittel 9.11.1.

Annen befatning med narkotika skulle fortsatt være straffbart, jf. kommisjonens lovutkast § 25-1, som i stor grad videreførte straffeloven 1902 § 162. Kommisjonen sto også samlet om en nedkriminalisering ved et forslag om en reduksjon av maksimumsstraffene for narkotikaforbrytelser og en reduksjon av narkotikastraffene generelt.

Kritikken mot kriminaliseringen og straffenivået på narkotikafeltet innebar en prinsipiell drøfting av behovet for å unngå uforklart forskjellsbehandling i lovreguleringen. I innstillingen ble det argumentert for at det var et misforhold mellom straffenivået for narkotikalovbrudd og for annen kriminalitet, for eksempel særdeles alvorlige sedelighetssaker og drap. Kommisjonen fremhevet også som et problem at strafferammene i Norge sto i en særstilling i forhold til de andre nordiske landene. Det ble vist til at maksimumsstraffen for narkotikaforbrytelser hadde blitt betydelig forhøyet i løpet av relativt kort tid, fra maksimumsstraffen på inntil 2 års fengsel som gjaldt frem til 1968, til den betydelige skjerpelsen til inntil 21 års fengsel i 1984, uten at det hadde hatt «nevneverdig betydning for omfanget av den ulovlige narkotikaomsetningen her i landet».

NOU 2002: 4 kapittel 9.11.3.

Kommisjonen foreslo 10 års fengsel som øverste strafferamme for grov narkotikaovertredelse.

Dette forslaget var dermed i stor grad harmonisert med straffenivået i de øvrige nordiske land. Maksimumsstraffen for narkotikalovbrudd i Sverige og Finland var på fengsel i inntil 10 år, mens det i Danmark var 16 år.

Bestemmelsen om grov narkotikaovertredelse skulle bare komme til anvendelse på overtredelser som gjaldt «et meget betydelig kvantum av et særlig farlig stoff».

NOU 2002: 4 kapittel 1.9.11.

Kommisjonen kom til enighet om at det er en vesensforskjell i farlighet mellom cannabisstoffene og de harde stoffene, slik som heroin, kokain og amfetamin, og at dette burde gjenspeiles i lovgivningen. Det ble dermed foreslått å lovfeste et skille i straffebestemmelsen på grunnlag av farligheten til stoffet som overtredelsen gjelder, noe som også var blitt foreslått av Straffelovrådet om lag 20 år tidligere.

NOU 1982: 25.

Befatning med cannabis ble, basert på en slik vurdering av farlighet, ikke ansett som en handling som kunne betegnes som en grov narkotikaovertredelse. Kommisjonen påpekte at slike lovbrudd like fullt vil kunne straffes med flere års fengsel, og at forslaget dermed ikke kunne utlegges som noen form for aksept av for eksempel cannabis.

NOU 2002: 4 kapittel 9.11.1.

Skyldkravet for uaktsom narkotikaovertredelse ble foreslått hevet til grov uaktsomhet.

Forslaget var en dramatisk endring i forhold til den daværende lovgivning,

Se også Andenæs (1994a).

og disse endringene ble ikke videreført i departementets behandling av Straffelovkommisjonens innstilling. Departementet la vekt på at en avkriminalisering ville bli oppfattet som en legitimering av narkotikabruk.

Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) Om lov om straff (straffeloven).

Signaleffekten av en avkriminalisering overfor unge ble det mest tungtveiende argumentet fra Justisdepartementet for å videreføre straffetrusselen mot bruk av narkotika.

Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28 s. 93–94.

I tillegg ble hensynet til skader og belastninger for pårørende gjort tydelig gjeldende. Etter departementets syn hadde kommisjonen lagt til grunn en for snever forståelse av skadefølgeprinsippet:

«Et flertall i Straffelovkommisjonen trekker skadefølgeprinsippet så langt at det går inn for å avkriminalisere narkotikamisbruk, jf. utredningen side 80–81. Her gjør imidlertid synspunktet om at en avkriminalisering kan tolkes som en legitimering seg gjeldende. I tillegg kommer at alvorlig misbruk i betydelig grad også fører til psykiske skader og belastninger hos gjerningspersonenes nære pårørende. Indirekte har det derfor en skadevirkning. I tillegg kommer de store samfunnsmessige virkningene narkotikamisbruk fører med seg. Etter departementets syn tilsier derfor skadefølgeprinsippet at bruk av narkotika fortsatt bør være straffbart. Straffens preventive virkninger er særlig viktige for å hindre at barn og unge begynner å bruke narkotika i en sårbar oppvekstsituasjon».

Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 91.

Departementet uttalte også at det generelt er uenig i at bare helse- og sosialpolitiske virkemidler bør brukes for å bekjempe narkotikabruk. Det ble vist til at «et slikt syn ikke har fått gjennomslag ellers i Europa».

Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) s. 94.

Imidlertid støttet departementet langt på vei kommisjonen i at det overfor langtkomne brukere er uhensiktsmessig med straff. Generelt erkjente departementet at «menneskelige hensyn» bør spille en større rolle, særlig i møte med «langvarige rusmisbrukere», og at alternative straffereaksjoner oftere skal tas i bruk i saker om «mindre alvorlige narkotikaovertredelser».

Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) s. 90.

Dette signaliserte en vilje til mer tilpassede reaksjoner overfor problembrukere. Departementet tok samtidig avstand fra synspunktet om at «det er moralsk uakseptabelt å – reelt sett – straffe tunge misbrukere i den hensikt å holde andre fra å bruke stoff».

Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) s. 94.

Det å straffe den enkelte for samtidig å avholde andre fra å gjøre tilsvarende handlinger var ifølge departementet kjernen i allmennprevensjonen, og det ble vist til at straffleggingen var viktig for å markere grunnleggende verdier i samfunnet.

Departementet la til grunn at andre reaksjoner eller sanksjoner ikke ville være tilstrekkelige, men drøftet i den forbindelse bare tvangshjemlene i sosialtjenesteloven og barnevernloven eksplisitt. Disse tvangstiltakene ville ikke kunne benyttes overfor personer «som er i en nybegynnerfase med narkotikabruk». På et slikt tidlig stadium mente departementet at strafferettslige tiltak ville være nødvendige for å sette grenser.

Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) s. 94.

Avgjørende argumenter for departementets beslutning om ikke å ta til følge forslaget om avkriminalisering synes dermed å ha vært at strafflegging markerer at narkotika er uønsket i samfunnet, og at strafflegging for innbyggerne, særlig unge, til å avstå fra å eksperimentere med narkotika.

Hvorvidt det fantes empirisk bevis for at bruk av straff faktisk hadde hatt en preventiv effekt, og om avskrekking hadde vært et virkningsfullt virkemiddel for å redusere rusmiddelbruk blant unge, ble ikke drøftet i denne forbindelse.

3.2.4 Offentlige utredninger av alternativer til straff (2010–2011)

3.2.4.1 Stoltenbergutvalget

Det siste tiåret har en kontrollpolitisk vilje til oppmykning av straffenivået kommet til uttrykk i en rekke initiativ til å utrede behovet for straff samt å utvikle og finne modeller for et større mangfold av alternative straffereaksjoner.

I 2009 satte regjeringen ned et utvalg ledet av Thorvald Stoltenberg (Stoltenbergutvalget) med formål om å vurdere og foreslå tiltak for den gruppen av narkotikabrukere som var mest marginalisert, og som hadde de største psykiske og somatiske helseutfordringene. Utvalgets mandat var omfattende, men omhandlet ikke en vurdering av avkriminalisering. Oppdraget var å finne ut «hvordan hjelpetilbudene bedre kan innrettes, tilrettelegges og tilpasses den aktuelle målgruppen».

Stoltenbergutvalget (2010) s. 9.

Utvalget avga i juni 2010 sin rapport, som besto av 22 forslag knyttet til forebygging, behandling og alternative straffereaksjoner for å bedre de rusavhengiges hverdag.

Stoltenbergutvalget (2010) s. 9.

To av disse forslagene innebar å innføre straffefrie reaksjoner for mindre alvorlige narkotikalovbrudd.

Stoltenbergutvalget (2010) s. 15–16.

I saker om bruk eller besittelse av brukerdoser med narkotiske stoffer skulle det tilbys avtaler om oppfølging som alternativ til påtale og anmerkning i strafferegisteret (forslag 3) dersom rusbrukeren samtykker i et behandlingsopplegg eller godtar andre former for kontroll og oppfølging. Utvalget foreslo (forslag 4) at slike tiltak skulle organiseres under en nemndsordning, etter inspirasjon fra Portugal-modellen. Slike tverrfaglige nemnder skulle vurdere tiltak for personer som pågripes for bruk og besittelse av narkotika. I forslaget ble det satt en absolutt grense for personer som tas for kjøp og salg av narkotika, selv om disse lovbruddene var knyttet til egen bruk. Enhver form for kjøp og salg skulle fortsatt straffeforfølges av politi og rettsapparat. Forslaget innbar med andre ord å avkriminalisere bruk og besittelse av brukerdoser, men å opprettholde straffenivået for annen mindre alvorlig narkotikakriminalitet knyttet til egen bruk.

3.2.4.2 Alternative straffereaksjoner for mindre alvorlig narkotikalovbrudd

Behovet for å konkretisere Stoltenbergutvalgets forslag førte til at regjeringen 16. desember 2010 oppnevnte en arbeidsgruppe som skulle se nærmere på alternative reaksjoner mot mindre alvorlig narkotikarelatert kriminalitet.

Justis- og politidepartementet (2011).

Mandatet innebar «å tenke nytt om reaksjoner ved narkotikarelatert kriminalitet» og vurdere disse overfor ulike målgrupper.

Justis- og politidepartementet (2011) s. 4.

Arbeidsgruppen utredet, vurderte og konkretiserte Stoltenbergutvalget to forslag, om å tilby avtaler om oppfølging som alternativ til påtale og anmerkning i strafferegisteret og å etablere tverrfaglige nemnder som skulle vurdere tiltak for personer som pågripes for bruk og besittelse av narkotika. Selv om Stoltenbergutvalgets forslag innebar avkriminalisering, var dette ikke en politisk aktuell løsning. Arbeidsgruppen vurderte dermed ikke dette spørsmålet nærmere. I juli 2011 publiserte arbeidsgruppen sin rapport.

Justis- og politidepartementet (2011) s. 4.

Forslagene i rapporten innebar en nedkriminalisering, ettersom straffenivået skulle reduseres og gjeldende straffereaksjoner erstattes med mindre inngripende reaksjonsformer. Det ble lagt vekt på at reaksjonene skulle være fleksible og tilpasses lovovertrederens særlige situasjon og forhold til narkotikabruk. Intervensjonene skulle inntas som vilkår for en betinget straffereaksjon, som hovedregel en betinget påtaleunnlatelse, alternativt en betinget dom. Personens samtykke var en forutsetning for deltagelse. Ved fravær av samtykke, eller dersom vedkommende gjentatte ganger brøt vilkårene for de alternative reaksjonene, skulle saken bli behandlet som en ordinær straffesak.

Arbeidsgruppen gikk imidlertid ikke inn for at disse programmene skulle implementeres innenfor en ny organisatorisk struktur, slik Stoltenbergutvalgets forslag om innføring av system med en nemndsmodell ville innebære. Tiltakene skulle heller videreutvikles innenfor rammen av den allerede eksisterende ordningen med oppfølgingsteam, underlagt konfliktrådets organisasjon.

Til forskjell fra hos Stoltenbergutvalget ble ikke målgruppen for tiltakene begrenset til utelukkende å omfatte lovbrudd knyttet til bruk og besittelse av narkotika, jf. legemiddelloven § 24 første ledd og § 31 annet ledd). Arbeidsgruppen la til grunn at mange narkotikabrukere som oppbevarer og selger små kvanta for å finansiere egen forbruk, det vil si handlinger i det nedre sjiktet av dagjeldende straffelov § 162 første ledd, også vil kunne være hjelpetrengende. Av individualpreventive grunner burde disse ikke ekskluderes fra muligheten til å nyttiggjøre seg alternativ til straff. Arbeidsgruppen fant imidlertid ikke grunn til å gå nærmere inn på grensedragningen over hva som skal regnes som små og store kvanta, men mente dette spørsmålet burde bli overlatt til påtalemyndigheten og domstolene.

Arbeidsgruppens rapport ble sendt på høring,

Se Justis- og beredskapsdepartementet (2012) for å lese høringsuttalelsene.

men forslagene ble ikke, etter det utvalget er kjent med, ytterligere fulgt opp av departementet. Utvalget tar forbehold om at rapportenes faglige anbefalinger og metodikk for oppfølging kan ha hatt innflytelse på kriminalomsorgens praksis innenfor de allerede eksisterende – og på det tidspunktet kommende – alternative straffereaksjonene, herunder ruskontrakt som vilkår ved påtaleunnlatelse, Narkotikaprogram med domstolskontroll og ungdomsoppfølging.

3.3 Tidlig kriminaliseringskritikk

Opprettholdelse av straffenivået har i hele kriminaliseringsfasen vært forankret i en bred politisk enighet. Utenfor de politiske miljøene vokste det imidlertid tidlig frem en tydelig kritisk offentlighet, kanskje særlig fra de samfunnsfaglige forskningsmiljøene. I Norge kom en narkotikapolitisk opposisjon, representert av sentrale forskere og jurister, med kritikk av narkotikaforbudets uheldige virkninger sterkest til uttrykk fra midten av 1980-tallet.

Noen av de mest toneangivende kritikerne av narkotikapolitikken på den tiden var Brit Bergesen Lind, Ketil Lund, Ketil Bruun, Johs. Andenæs, Nils Christie og Ragnar Hauge.

Brit Bergesen Lind var blant de første som studerte utviklingen av den norske narkotikakontrollpolitikken.

Ifølge Willy Pedersen (2010) ble «det kritiske programmet» først lansert i doktoravhandlingen til Brit Bergersen Lind (senere Denstad), se Lind (1974).

Lind viste hvordan bestemte myndighetspersoner i helse- og justissektoren var premissleverandører for forståelsen av narkotikaproblemet. Hun diskuterte også hvordan mediene sterkt bidro til å sette narkotikaproblemet på dagsordenen, men at mediedekningen samtidig skapte en offentlig panikk ved å tegne et uproporsjonalt bilde av farene ved og den faktiske utbredelsen av narkotika.

Christie og Bruuns bok Den gode fiende

Christie og Bruun (1985).

var en av de første utgivelser i Norden som på bakgrunn av forskning tok opp spørsmålet om kontrollpolitikkens legitimitet og konsekvenser. Blant annet stilte de spørsmål ved forestillingene om stoffenes farlighet som lå til grunn for straffetenkningen, og de påviste problemer som oppstår ved å trekke grenser mellom de ikke-aksepterte psykoaktive stoffer, som cannabis og heroin, og de aksepterte, som tobakk og brennevin. Brukerne av narkotika straffes, mens brukerne av andre rusmidler går fri. Det ble hevdet at oppfatningene om aksepterte og ikke-aksepterte stoffer er kulturelt og historisk betinget og vil skifte over tid.

Videre ble den såkalte trappetrinnshypotesens

«Gateway»-teorien, eller «trappetrinnshypotesen», ble første gang lansert i det anerkjente tidsskriftet Science i 1975 av den medisinske sosiologen Denise B. Kandel, se Kandel (1975). Hypotesen, som fikk stort gjennomslag, sier at personer som bruker mildere rusmidler, som for eksempel cannabis, øker risikoen for også å prøve tyngre rusmidler, som amfetamin, kokain og heroin. På grunn av utbredelsen av cannabis, og fordi det ofte er det første illegale rusmidlet som blir utprøvd, har det ofte fått betegnelsen «inngangsportstoffet». Se nærmere om teorien i Melberg, Jones og Bretteville-Jensen (2010).

empiriske grunnlag, der cannabis ble betraktet som inngang til bruk av heroin, utfordret. Denne forestillingen var en straffepolitisk viktig forutsetning, som Christie og Bruun mente var misvisende. Det ble også pekt på at «narkotikahaiene» først og fremst var en politisk figur, uten empirisk belegg. Det kategoriske skillet mellom brukere og bakmenn som lå til grunn for den samtidige straffetenkningen, tegnet ikke et realistisk bilde av de faktiske forhold. I tillegg ble det stilt spørsmål om hvorvidt mange av de skadevirkninger som er tillagt bruken av stoffene, i realiteten kan tilbakeføres til selve kontrollsystemet og de sanksjoner brukerne utsettes for.

Christie og Bruun pekte mot det de mente var misvisende forestillinger som lå til grunn for kriminalpolitikken og kostnadene ved den. Samtidig pekte de på mulige pragmatiske reformer. Det var imidlertid de mer ytterliggående politiske forslagene, som legalisering og anbefalingen om å selge hasj på apotek, som fikk mest offentlig oppmerksomhet. De prinsipielle innvendingene mot den eksisterende straffepolitikken fikk ikke politisk gjennomslag.

Kritikken mot den repressive straffelinjen satte også kontrollskadene av straff og innsattes perspektiv på dagsordenen.

Andenæs (1994b); Giertsen (1995); Hauge (1992); Mathiesen (1965).

Det ble argumentert med at straff hadde utilsiktede konsekvenser, og pekt på det uforholdsmessige i å idømme misbrukere lange fengselsstraffer – uten at de høye strafferammene hadde noen beviselig effekt.

En pioner i den fengselskritiske forskningen nasjonalt og internasjonalt er den norske rettssosiologen Thomas Mathiesen. I sin doktoravhandling The defences of the weak (1965) gjennomførte han en av de første etnografiske studiene av fengslenes indre liv. Hans studie bidro til å synliggjøre de innsattes perspektiv og opplevelse av straff og fengselsinstitusjonenes indre liv. Mathiesen dokumenterte smerten ved å sone og hvordan en fangekultur oppstår som et forsvar mot lidelsene, krenkelsene og den umyndiggjøring som et frihetstap innebærer. For en diskusjon av boka og norsk fengselsetnografi, se Lundeberg og Mjåland (2012).

Stigma knyttet til straffeforfølging ble diskutert, og det ble også pekt på at fengsel primært fungerer som en «forbryterskole», gjennom en kriminaliseringsprosess der lovbrytere gjennom soningsoppholdet tilegner seg ferdigheter og sosiale relasjoner som bidrar til at risikoen for tilbakefall til rus og kriminalitet øker.

Hauge (2001).

Dette ble underbygget av tilbakefallsstudier, som viste at siktede for narkotikalovbrudd har høyere tilbakefallsprosent enn siktede i andre lovbruddsgrupper.

Bøldal (1972); Thorsen, Lid og Stene (2009).

Denne forskningen fikk politisk betydning, ved krav om mer humane og innholdsrike fengselsforhold og bedring av innsattes ytringsfrihet. Den bidro også til at innsatte selv fikk en tydeligere stemme i straffediskusjonene, særlig gjennom opprettelsen av den innsattdrevne organisasjonen Norsk forening for kriminalreform (KROM) i 1968.

Et vedvarende tema har også vært at straff rammer sosialt skjevt.

Bødal og Fridhov (1989).

To studier problematiserte anvendelsen av tidligere straffelovs § 162 (proffparagrafen) og satte særlig to forhold på den politiske dagsordenen:

De første empiriske studiene som gjorde dette til tema, var Bøldals (1982) bok om 350 narkotikaselgere og Bøldal og Fridhovs (1989) undersøkelse Straff som fortjent?, som kartla til sammen 440 narkotikaselgere som i perioden 1980–1988 var dømt til mer enn 3 års fengsel etter den såkalte proffparagrafen (straffeloven § 162).

For det første rammet narkotikalovgivningen hovedsakelig de sosialt og økonomisk vanskeligstilte, og for det andre var de fleste av de domfelte etter straffeloven § 162 også brukere av narkotika og ikke først og fremst involvert i den illegale narkotikaøkonomien som profittmaksimerende selgere.

Oppmerksomheten om denne gråsoneproblematikken som forskningen påviste, førte imidlertid ikke til en liberalisering av lovgivningen. At kontrollpolitikken rammet den flytende overgangen mellom bruker og selger på en uheldig måte, ble diskutert ved flere anledninger, men fikk ingen konsekvenser for lovgivningen. Straff ble fastslått som nødvendig for å markere samfunnets syn på alvorligheten av å være i befatning med narkotika.

Levekårsundersøkelsene blant innsatte i fengsler spilte senere en viktig rolle i å besvare hvem de innsatte var, og hva som skiller dem fra andre befolkningsgrupper.

Bødal (1982); Friestad og Hansen (2004); Revold (2015).

Denne forskningen dokumenterte at innsatte i fengsler generelt er fattigere og dårligere stilt enn den øvrige befolkningen, og at innsatte med rusproblemer er særlig dårlig stilt. På denne bakgrunn ble det tydeliggjort at innsatte utgjør en særlig sårbar gruppe fanger som har behov for omfattende hjelpetiltak, knyttet til både somatisk og psykisk helse og rusbehandling.

Samtidig ble det også problematisert at den allmennpreventive begrunnelsen fikk en så sentral rolle i strafferetten på narkotikafeltet.

Jacobsen (2004a).

Straffeteorienes individualpreventive formål handler om å straffe for å forhindre at vedkommende skal gjenta handlingen, det vil si befatningen med narkotika, mens det allmennpreventive formålet innebærer at straff skal avskrekke andre fra å utføre bestemte handlinger. Professor Johs. Andenæs har påpekt at den politiske situasjonen på narkotikafeltet var dominert av en moralsk indignasjon og hevnmotiver og en overbevisning om at lovovertrederen fortjener straff. Slike situasjoner, hevder han, gjør at preventive grunner blir brukt mer ukritisk i straffelovgivningen.

Andenæs (1994b).

Straff blir brukt som virkemiddel for å uttrykke en moralsk fordømmelse ved å påføre gjerningspersonen et onde, og dette er straffens formål.

Straffens manglende virkning ble underbygget av undersøkelser som viste at bruk av narkotika økte nærmest i takt med straffenivået på 1990-tallet.

Hauge (1996); Ødegård, Bretteville-Jensen og Skretting (2002).

Den mest markante økningen i bruk av narkotiske stoffer skjedde på 1990-tallet, etter at maksimumsstraffen på 21 år var innført. Bruken av straff rammet imidlertid i liten grad de stereotype storselgerne som var det primære målet. Den rammet i stedet i stor utstrekning de hjelpetrengende og vanskeligstilte brukerne og hindret heller ikke økende innførsel og bruk av narkotika.

Den utbredte bruken av fengselsstraff overfor behandlingstrengende rusmiddelbrukere med store utfordringer på flere livsområder, samt forholds- og hensiktsmessigheten av slik straff, ble en viktig del av den videre avkriminaliseringsdebatten. Andenæs stilte med sin kjente formuleringspørsmål om hvorvidt dette innebar en «feilinvestering i straff».

Andenæs stilte spørsmålet om hvorvidt «narkotikapolitikken har vært vårt århundres største feilinvestering i straff» for første gang i 1994, i artikkelen «Liberalisering av narkotikalovgivningen», se Andenæs (1994a). Imidlertid ble denne diskusjonen kanskje først offentlig etter at et intervju av ham der samme sitat fremgikk, ble vist i en Brennpunkt-dokumentar om narkotikapolitikk 27. august, se Brennpunkt (1996).

Det ble også vist til kontrollpolitikkens utilsiktede effekt – dens kriminalitetsskapende effekt på en rekke områder. Andenæs fremhever det han kaller «en skyggeside» ved narkotikakriminaliteten som man ikke har ved andre forbrytelser: «Det er den strenge kriminaliseringen som skaper det høye prisnivået, og dermed brukerens behov for å finansiere sitt forbruk ved tyveri og andre lovbrudd (eller for kvinnenes vedkommende prostitusjon).»

Andenæs (1994b) s. 80.

Oppmerksomheten var også knyttet til at et høyt straffenivå kunne føre til en brutalisering av narkotikamiljøet med økt vold.

De kriminaliseringskritiske diskusjonene hadde en relativ liten påvirkning på samtidig praktisk politikk. Med henblikk på dette har tidligere høyesterettsdommer Ketil Lund karakterisert norsk narkotikapolitikk som en «virkelighetsresistent misgjerning».

Foss og Strøm-Gundersen (2010).

På denne bakgrunn kan det hevdes at det på det narkotikapolitiske feltet i Norge har vært stor avstand mellom politikk og vitenskap.

Fjær (2005); Pedersen (2010); Skretting (2014).

Samtidig har de problemstillingene som ble reist, vært viktige ved at de ga grobunn for en mer markant motstand mot straffskjerpelser, som skulle følge utviklingen på 1980-tallet. Forskningen har skapt oppmerksomhet om kontrollkostnadene generelt og soningsforholdene for innsatte med rusproblemer spesielt og gitt grunnlag for å utvikle tiltak som har bidratt til å gjøre fengselsopphold mindre belastende, mer meningsfulle og konstruktive.

3.4 Historiske utviklingstrekk i bruk av straff

3.4.1 Økende omfang

Kontrollpolitikk og straff i et samfunn kan ikke bare studeres gjennom lovgivningen. Det må også undersøkes hvordan den faktisk har kommet til anvendelse. Selv om den norske narkotikalovgivningen i stor grad har stått uendret siden 1980-tallet, har straff blitt brukt i ulik grad overfor ulike brukergrupper. Dette har sammenheng med det handlingsrommet de rettshåndhevende organer har i implementering av lovverket. Den faktiske rettshåndhevelsen vil være avhengig av en rekke forhold, som prioritering, ressurser og hvilke politistrategier som til enhver tid regnes som de mest effektive. Håndhevingsintensiteten og straffeutmåling vil også variere ut fra de skiftende narkotikapolitiske utfordringene og ulike forestillinger om hva som er den mest tilgjengelige og hensiktsmessige reaksjonsformen.

Narkotikakriminalitet blir hovedsakelig avdekket av politiet. Omfanget av saker vil dermed i stor grad være betinget av politiets prioriteringer og innsats og kan ikke uten videre forstås som et speilbilde av den til enhver tid faktisk forekommende narkotikabruk.

En historisk oversikt over narkotikasakene viser at bruk av straff har vært omfattende, men at strafferettspraksisen på narkotikafeltet har gjennomgått betydelige endringer fra 1980 og til i dag.

Narkotikasakenes dominans i kriminalitetsbildet kan illustreres ved å se på hvor stor andel narkotikasakene har utgjort av den registrerte kriminaliteten for alle lovbruddskategorier.

Norsk kriminalstatistikk viser ikke hvilket rusmiddel narkotikasakene gjelder.

Siktede for narkotikaforbrytelser utgjorde i 1970 3,45 prosent av alle siktede, mens andelen i 2007 hadde økt til 40 prosent. I 2009 var narkotikakriminalitet hovedlovbrudd i 43 prosent av alle forbrytelsessakene og den klart største forbrytelsesgruppen.

Lid og Stene (2011).

Totalt steg andelen straffedømte for narkotikaovertredelser i perioden 1980–2002 fra 6 til 42 prosent.

Hauge (2004).

Statistikk fra de siste tiårene viser at siden første tiltale ble tatt ut mot en cannabisbruker i 1965, har det vært en dramatisk økning i omfang av siktelser for narkotikalovbrudd frem til 2014.

Tallmaterialet viser antallet saker og ikke antall personer. I noen tilfeller vil samme person ha begått flere overtredelser i løpet av året.

Mens antallet narkotikalovbrudd i perioden 1974–1979 lå relativt stabilt på om lag 900 personer i året, viser statistikken utover 1980- og 1990-tallet en nærmest eksplosiv økning i antall straffereaksjoner.

Skretting og Amundsen (2018).

I 1980 gjaldt dette 1400 siktede. På 1990- tallet skjedde en fordobling i antall saker til om lag 3000 på årsbasis. Politiets anmeldelser av bruk og besittelse av narkotika økte med 405 prosent fra 1993 til et foreløpig historisk toppnivå i 2013.

Shammas, Sandberg og Pedersen (2014).

Utviklingen siden 2014 viser at omfang av saker fortsatt ligger på et høyt nivå, men at det samtidig har skjedd en markant nedgang, som illustreres i figur 3.1.

Figur 3.1  Antall anmeldte narkotikalovbrudd 1993–2018

Figur 3.1 Antall anmeldte narkotikalovbrudd 1993–2018

Siden toppnivået i 2013 har det skjedd en betydelig reduksjon i denne type straffesaker. Sammenlignet med 2014 viser tallene fra 2018 en 20,7 prosent nedgang i antall anmeldte narkotikalovbrudd etter legemiddelloven.

POD (2019a).

I 2018 ble det påtaleavgjort 18 738 forhold som gjaldt narkotikalovbrudd etter legemiddelloven, som utgjorde 55 prosent av alle narkotikalovbruddene.

Nedgangen kan ha sammenheng med at politiet i mindre grad aktivt oppsøker situasjoner for å avdekke bruk. Særlig gjelder dette av sosiale og helsemessige hensyn knyttet til vanskeligstilte heroinbrukere.

POD (2019a).

Dette må ses i sammenheng med at riksadvokaten i 2014 ga politiet instruks om at straffeforfølgningen av mindre alvorlige narkotikasaker skal nedprioriteres, og at alternative reaksjoner heller skal velges når det er mulig.

Riksadvokaten (2/2014).

3.4.2 Fra fengsel til bot og oppfølging

De kriminalpolitiske diskusjonene har ikke bare handlet om straffenivået, men også om hva som skal være straffens innhold og formål. Selv om narkotikasakene har vært dominerende i kriminalstatistikken, har narkotikastraffenes omfang og innhold variert betydelig siden de siste straffebestemmelsene ble innført på midten av 1980-tallet.

I starten ble så å si samtlige narkotikasaker behandlet av domstolene, og de fleste sakene medførte idømmelse av betinget etter ubetinget fengselsdom.

Sandøy og Hauge (2019) s. 41.

På 1980-tallet endret imidlertid de strafferettslige reaksjonsformene seg betydelig. Forelegg ble den dominerende reaksjonen for overtredelse av legemiddelloven. Disse endringene hadde sammenheng med domstolenes rettsskapende rolle i straffeutmålingen. Domstolene, anført av Høyesterett, begynte i økende grad å idømme bøtestraff fremfor fengselsstraff i slike saker. På 1990-tallet gjaldt dette også de mildeste narkotikastraffene hjemlet i straffeloven knyttet til erverv og oppbevaring av mindre mengder narkotika, som ikke var knyttet til videresalg. Dette førte til at påtalemyndigheten endret sin rettspraksis. Forelegg ble den foretrukne reaksjonen, og færre saker ble brakt for domstolen. I 1980 var forelegg nesten ikke i bruk.

Sandøy og Hauge (2019) s. 41.

I 1990 ble forelegg ilagt i omtrent halvparten av sakene og i 2010 i 69 prosent av sakene.

Sandøy og Hauge (2019) s. 42.

Samtidig økte bruken av betinget påtaleunnlatelse, særlig overfor unge. Betinget påtaleunnlatelse var en ubetydelig reaksjonsform på begynnelsen av 2000-tallet. Imidlertid har påtalemyndigheten endret sin praksis, slik at betinget påtaleunnlatelse nå har blitt den mest brukte reaksjonen for aldersgruppen 15–17 år (se kapittel 10). Bakgrunnen er at ileggelse av forelegg ble betraktet som en lite hensiktsmessig reaksjon overfor unge, fordi det ble antatt å ha liten rehabiliterende effekt. I aldersgruppen 15–17 år ble betinget påtaleunnlatelse i 2014 brukt dobbelt så ofte som forelegg.

Sandøy og Hauge (2019) s. 44, figur 2.2, oversikt over reaksjonstype i aldersgruppen 15–17 år, 2002–2014, basert på tall fra SSB.

Dette innebærer at påtalemyndigheten unnlater å fremme straffesak såfremt den siktede ikke begår ny kriminalitet og overholder nærmere bestemte individuelt tilpassede vilkår om oppfølging av hjelpetiltak. Dreiningen mot mer rehabiliteringsrettede reaksjonsformer med unge som målgruppe viser seg også i at ungdomsstraff og ungdomsoppfølging ble innført i 2014.

Se Prop. 135 L (2010–2011) Endringer i straffeloven, straffeprosessloven, straffegjennomføringsloven, konfliktrådsloven m.fl. (barn og straff).

Forelegg er imidlertid fortsatt den klart dominerende reaksjonsformen som ilegges voksne lovovertredere. Strafferettsapparatet skiller således i stor grad skiller mellom voksne og unge i valg av reaksjonsform.

Endringene viser samtidig at påtalemyndigheten har fått en viktigere rolle i praktisering av narkotikalovgivningen knyttet til narkotikabruk. Den ilegger en større andel av reaksjonene enn tidligere og bruker mer differensierte reaksjonsformer, med varierende vilkår og inngrepsnivå.

Lid (2016) s. 55.

Selv om vilkår i straffegjennomføring formelt blir regnet som mindre tyngende enn tradisjonell straff, vil det av den unge lovovertrederen kunne føles langt mer inngripende enn tidligere reaksjoner, som bot. Det er dermed omdiskutert om disse reaksjonene kan betegnes som mildere eller mindre inngripende, og om disse endringene skal karakteriseres som et tegn på en faktisk oppmykning og nedkriminalisering.

Se Holmboe (2017); Lid (2016); Sandøy (2018).

En rettsutvikling med gradvis reduksjon i straffenivået med bruk av forelegg og en noe lavere håndhevingsintensitet kan samtidig indikere at det i en viss utstrekning i praksis er en bevegelse mot en faktisk ned- og avkriminalisering av bruk av narkotika. Særlig gjelder dette overfor de mest marginaliserte og hjelpetrengende brukerne.

3.4.3 Rehabilitering og fengselsstraff

En økt behandlingsoptimisme i kriminalpolitikken viser seg i at det i de siste tiårene har vært en betydelig satsing på å tilby hjelp, tjenester og tiltak med rusavhengige straffedømte som målgruppe (se kapittel 10). Et mer differensiert straffegjennomføringstilbud er etablert for å styrke kriminalomsorgens mulighet for behandling og forebyggende arbeid.

Lundeberg og Mjåland (2019).

Straffegjennomføringsloven av 2001 bedret også muligheten for soning etter § 12, som åpner for at deler av straffen kan gjennomføres ved behandlingsinstitusjon utenfor fengsel (se kapittel 10). Kriminalomsorgens ansatte har også som oppgave å gi hjelp til å motivere de innsatte til å starte en endringsprosess, jf. straffegjennomføringsloven § 3.

Det er straffens individualpreventive begrunnelse som kommer sterkest til uttrykk i stortingsmeldingen Straff som virker – mindre kriminalitet – tryggere samfunn, som kom ut i 2008.

St.meld. nr. 37 (2007–2008) Straff som virker – mindre kriminalitet – tryggere samfunn.

Her lanseres også den såkalte tilbakeføringsgarantien, som slo fast at innsatte skal garanteres individuelt tilrettelagthjelp til å skaffe seg en tilfredsstillende bolig, utdanning eller opplæring, arbeids-, helse- og sosialtjenester og økonomisk rådgivning. Garantien innebar også et krav om et sektoroverskridende forpliktende samarbeid for å danne en bro over glippsonen mellom fengsel og kommunen for å hindre tilbakefall.

Se særlig St.meld. nr. 37 (2007–2008) kapittel 14 om tilbakeføringsgarantien. Regjeringens nasjonale strategi for samordnet tilbakeføring etter gjennomført straff (2017–2021) viser en satsing på å samordne og forbedre det samlede straffereaksjons- og behandlingstilbudet under straffegjennomføring for personer med rusproblemer eller avhengighet.

Denne økte rehabiliterende satsingen kan tolkes som et uttrykk for en revitalisering av individualprevensjonens rolle i kriminalpolitikken. Alternative og individuelt tilrettelagte straffeinnsatser fremstilles som potensielt både mer kriminalitetsforebyggende, humane, nyttige og konstruktive investeringer i straff.

3.5 Hovedlinjer i helse- og sosialpolitikken

3.5.1 Innledning

Den norske narkotikapolitikken handler om langt mer enn bare straff og kontroll.

Skretting (2014).

Helse, behandling og forebygging er og har vært bærende prinsipper i narkotikapolitikken, som i ruspolitikken generelt. I stortingsmeldingen fra 1975 om narkotikaproblemer ble misbruk av avhengighetsskapende stoffer omtalt primært som et helseproblem.

St.meld. nr. 66 (1975–76) Om narkotikaproblemer, s. 3.

Men også 40 år før dette var det en forståelse av at rusproblematikk hadde helsemessige og sosiale implikasjoner som krevde en annen tilnærming enn den straffeorienterte. Dette kom blant annet uttrykk gjennom opprettelsen av edruelighetsnevndene i 1932, se omtale i punkt 3.5.2.

Den delen av helse- og sosialpolitikken som omfatter rusfeltet, har imidlertid gjennomgått en betydelig utvikling de siste tiårene, og tilbudene for brukere som ønsker hjelp, er blitt mer mangfoldige og bruker- og rettighetsorienterte. Synet på personer som bruker narkotika, har også endret seg. Avhengighet eller bruk av rusmidler som medfører skade, betraktes i større grad ut fra et helse- og sykdomsperspektiv enn som uttrykk for personens moralske karakter. Men også før dette hadde helsemessige og sosiale hensyn en viss gjennomslagskraft i tilnærmingen til personer med rusproblemer.

En viktig bakgrunn for å forstå dagens narkotikapolitiske situasjon og diskusjoner er de endringer i sosial- og helsepolitikken som fulgte lovreformene på 1980-, 1990- og 2000-tallet. En mer rettighetsorientert, helsesentrert og skadereduserende tilnærming fikk gradvis større betydning. Sosialtjenesten, og senere helsetjenesten, fikk hovedansvaret for rusfeltet. Et endret syn på rusproblemet kom også til uttrykk i at helseperspektivet fikk en stadig sterkere forankring i det rusfaglige arbeidet, både på statlig og kommunalt nivå. Det ble samtidig lagt større vekt på tverrsektorielle løsninger. Dette politiske skiftet kommer tydelig til uttrykk i tidsperiodens sentrale dokumenter, reformer, begivenheter og i den videre utviklingen av et mer differensiert behandlings- og tjenestetilbud.

3.5.2 Lov om edruelighetsnevnder og behandling av drikkfeldige og narkomane (edruskapsloven)

En autoritet knyttet til avholdsbevegelsen, legen og skribenten Johan Scharffenberg, foreslo tidlig på 1900-tallet at det skulle opprettes edruskapsnemnder og steder som skulle gi alkoholikere og familiene deres råd og hjelp. Disse ideene var grunnleggende for det som ble lov 26. februar 1932 om edruelighetsnevnder og behandling av drikkfeldige (edruskapsloven). I alle kommuner hvor det var gitt bevilling til salg eller skjenking av brennevin, vin, fruktvin, mjød eller øl med mer enn 2,5 volumprosent alkohol skulle det oppnevnes en «særskilt edruelighetsnevnd», heretter omtalt som edruskapsnemnd. Edruskapsnemndene skulle «virke for bedre edruelighetsforhold i kommunen», jf. lovens § 3. Dette omfattet blant annet å «ta seg av drikkfeldige og yde råd og hjelp til deres pårørende», jf. bestemmelsens første ledd nr. 1.

Nemndene hadde plikt til å iverksette undersøkelser dersom de mottok melding fra vedkommende selv eller pårørende, verge, overformynder, prest, lege, vergerådet, fattigstyret, forsorgs- og verneforeninger eller politiet, jf. § 4. Politiet skulle i henhold til lovens § 4 nr. 3 gi melding til edruskapsnemnden i oppholdskommunen om alle personer som var ilagt straff for beruselse tre ganger i løpet av de siste 12 månedene.

Lovens §§ 4 til 7 hjemlet relativt betydelige inngrep overfor de såkalt drikkfeldige. Nemden kunne opplyse saken ved å undersøke vedkommendes hjem og oppta forklaring fra vedkommende selv eller andre personer som var kjent med forholdene. Nemndene kunne også innhente uttalelser fra andre offentlige myndigheter, jf. lovens § 4 nr. 4.

Gjennom samtaler med personen skulle nemnden «søke å bevege vedkommende til bedre livsførsel», jf. § 5 første ledd. Dette kunne omfatte blant annet å hjelpe personen til å få arbeid, eller å få personen til å inngå i en ordning hvor lønn ble forvaltet av personens ektefelle eller en annen person. Nemdene kunne videre foreslå at personen oppsøkte lege, eller tok opphold i et kursted.

Etter lovens §§ 6 og 7 kunne det treffes beslutning om anbringelse i kursted, pleiehjem, tvangsarbeidsanstalt eller annen godkjent anstalt, dersom drikkingen førte til at personen 1) mishandlet sin ektefelle eller sine barn, eller utsatte barna for «sedelig forderv eller vanrøkt», 2) forsømte sin forsørgelsesplikt, 3) voldte fare for sig selv eller andre, eller gjentatte ganger forulempet sine omgivelser, 4) falt fattigvesenet eller sin familie til byrde, eller 5) forødet eller forspilte sitt gods «så det må fryktes for at det kan opstå trang for ham selv eller hans familie».

Lov 26. februar 1932 nr. 1 om edruelighetsnevnder og behandling av drikkfeldige §§ 4, 5, 6 og 7. Lovens tittel ble endret ved lov 5. juni 1964 nr. 15 og lov 12. juni 1987 nr. 70 (lov om edruskapsvern).

Beslutning om dette ble truffet av vergemålsretten etter begjæring fra edruskapsnemnden. Såfremt personen avga et skriftlig løfte om å leve totalavholdende, og dette ble ansett troverdig, kunne saken utsettes, og dersom løftet ble holdt i ett år, kunne saken heves, jf. § 11.

På 1950-tallet anslo Helsedirektoratet at det var om lag 500 misbrukere av opioider og amfetamin og nesten 3000 misbrukere av barbiturater.

Waal (2014) s. 11.

I en innstilling avgitt til Sosialdepartementet i 1950 påpekte Alkoholistforsorgkomitéen at man savnet generelle regler om det offentliges adgang til å «ta seg av narkomane og om tvangsmessig adgang til å behandle disse folk i sykehus eller kursted».

Innstilling II fra Alkoholistforsorgskomitéen om utbygging av vår alkoholistforsorg, avgitt 1950 s. 29. Innstillingen er inntatt som vedlegg til Ot.prp. nr. 54 (1957).

På grunnlag av komiteens innstilling ble det i 1957 gjort endringer i edruskapsloven som brakte «narkomane» inn under lovbestemmelsene om behandling av «drikkfeldige».

Lov 6. juli 1957 om endringer i lov om edruelighetsnevnder og behandling av drikkfeldige av 26. februar 1932.

Dette innebar at kommunale edruskapsnemnder blant annet kunne pålegge innleggelse av en person til undersøkelse, behandling eller kur på grunnlag av vedkommendes narkotikabruk, jf. lovens § 6 a. På nærmere vilkår kunne nemndene vedta anbringelse i kursted eller sykehus i inntil to år uten personens samtykke, jf. § 7.

Et forsøk med et behandlingstilbud for narkomane ble etablert på Ørje Kursted, før pasientene i 1961 ble overført til den første spesialiserte institusjonen for behandling av personer som var avhengige av narkotika, Statens klinikk for narkomane på Hov i Land.

Waal (2014) s. 12. Se også Johansen mfl. (2018) s. 248.

Om lag ti år etter lovendringen ble det i Ot.prp. nr. 46 (1967–68) påpekt at ordningen ikke fungerte særlig effektivt. To tiår senere ble det konstatert at utskillelsen av saker om rusmisbruk i en særskilt nemnd innebar en «oppsplitting og særbehandling» som edruskapsvernet led under.

Se NOU 1985: 18 Lov om sosiale tjenester mv. s. 29.

I 1984–87 hadde om lag tre fjerdedeler av alle kommuner fått dispensasjon fra lovkravet om egne edruskapsnemnder. Det ble ofte i stedet opprettet en ordning med felles helse- og sosialstyre.

Se NOU 1985: 18 kapittel 16.2.1.

Edruskapsloven ble beskrevet som den av sosiallovene som virket mest foreldet, idet den blant annet la stor vekt på tvang begrunnet «vel så mye i samfunnsbeskyttelse som i hjelp til den enkelte».

NOU 1985: 18 s. 30.

Utformingen av lovens vilkår ble oppfattet som «svært moraliserende», og det ble påpekt at lovens saksbehandlingsregler bidro til å gjøre den lite anvendelig: «De er temmelig kompliserte og er i stor utstrekning bygget på et straffeprosessuelt mønster. De virker derfor nokså fremmed for et moderne, behandlingsorientert hjelpeapparat.»

NOU 1985: 18 s. 30.

3.5.3 Lov om sosiale tjenester mv. (sosialtjenesteloven)

Sosialtjenesteloven av 1991 avløste edruskapsloven av 1932. Dagens ordning med fylkesnemnder ble opprettet, og det ble utformet nye bestemmelser om bruk av tvang overfor personer med rusmiddelproblemer.

Se Ot.prp. nr. 29 (1990–91) kapittel 6 og 9 for en nærmere redegjørelse.

Noe av bakgrunnen for dette finner vi i at synet på problematisk rusmiddelbruk som uttrykk for karakterbrist og dårlig moral som måtte reguleres av særlover etter hvert ble erstattet med et mer nyansert syn på hva som var de bakenforliggende årsakene til rusproblemer, både på individ- og samfunnsnivå. Lovreguleringen av tjenestesiden, behandlingstilbud, sosial omsorg med videre var frem til begynnelsen av 1990-årene til dels både gammeldags og utdatert, og det ble erkjent at det var et behov for å revidere lovverket knyttet til disse sektorene. Regelverket knyttet til edruskapsvern og alkoholistomsorgen med videre var både preget av et foreldet syn på brukere av rusmidler og lite egnet til å møte nye grupper av rusmiddelbrukere:

«Samfunnsutviklingen har ført til at de sosiale problemene har endret karakter. Lovene er derfor dårlig tilpasset dagens problemer og er mindre effektive instrumenter i realiseringen av målene i sosialpolitikken.»

NOU 1985: 18 s. 11.

Blant annet på denne bakgrunn satte Sosialdepartementet ned et utvalg som skulle utrede forslag til ny sosialtjenestelov,

NOU 1985: 18.

som ble fremmet for Stortinget i 1990.

Ot.prp. nr. 29 (1990–91).

Sosialtjenesteloven trådte i kraft i 1993

Lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (opphevet).

og avløste tre tidligere lover som til da hadde regulert rusfeltet, herunder hva gjelder behandling og sosialfaglige tiltak.

Henholdsvis lov 5. juni 1964 nr. 2 om sosial omsorg, lov 26. februar 1932 nr. 1 om edruskapsvern og edruskapsnemnder og lov 30. mars 1984 nr. 13 om fylkeskommunalt ansvar for alkoholistinstitusjoner m.v.

Den kommunale sosialtjenesten fikk etter den nye loven et overordnet ansvar for tjenester til personer med rusproblemer, og ansvaret omfattet også forebyggende tiltak, jf. § 3-1, og den enkelte brukers familie og nettverk, jf. § 6-1. I tillegg ble det gitt adgang for kommunene til å fremme saker om tilbakehold av rusmiddelmisbrukere i «egnet» institusjon i inntil tre måneder med sikte på avrusing og for å motivere til å «etablere en positiv innstilling til behandling».

Ot.prp. nr. 29 (1990–91) Om lov om sosiale tjenester m.v. (sosialloven) s. 7.

Avgjørelsesmyndigheten i tvangssaker fremmet etter sosialtjenesteloven ble lagt til fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker. En vesensforskjell fra tidligere tvangslovgivning var imidlertid at det var vedkommendes risiko for skade på seg selv som utgjorde vilkår for anvendelse av tvang, ikke hensynet til tredjepart eller samfunnet generelt. Et unntak var bestemmelsen om tvang overfor gravide rusmiddelbrukere, som ble begrunnet med hensyn til mulig skade hos fosteret.

3.5.4 Rusreform I og II

Fra og med 1993 var behandlingen av personer med rusproblemer underlagt sosialtjenesteloven, og sosialfaglige perspektiv og sosialpedagogisk

Sosialpedagogikk er et fagområde innen pedagogikk som behandler oppdragelse og undervisning i vekselvirkning med samfunnet. I videre betydning brukes begrepet om det praktiske arbeidsområdet på grensen mellom sosialt og pedagogisk arbeid ved barneinstitusjoner, fritidshjem, ungdomsklubber og spesialinstitusjoner, se Tjeldvoll (2014).

behandlingsmetodikk hadde en fremtredende posisjon i behandlingstilbudene. Kommunene og fylkeskommunene hadde et delt økonomisk ansvar for rusbehandling i institusjon, og fylkeskommunene hadde det overordnede ansvaret for at det fantes rusbehandlingstilbud i fylket, jf. sosialtjenesteloven

Lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (opphevet).

§§ 7-1 og 7-2.

En utfordring i rusfeltet var blant annet den uønskede variasjonen som fantes nasjonalt, både med tanke på tilgang til behandling og variasjoner i faglig kvalitet på det behandlingstilbudet som ble gitt. Etter hvert var man også i økende grad oppmerksom på at personer med rusproblemer også kunne ha store utfordringer knyttet til psykisk helse, mange også med en høy somatisk sykdomsbelastning,

Se også Ostling mfl. (2014).

og dødeligheten var høy blant dem med den mest alvorlige rusmiddelbruken. Det var videre en erkjennelse av at det var et behov for å sikre høyere faglige standarder og bidra til mer likeverdige tjenestetilbud, ikke minst samme tilgang til rusbehandling i hele landet.

Allerede i 2002 var det blitt gjennomført en sykehusreform

Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) Om lov om helseforetak m.m.

der staten overtok eierskapet til de fylkeskommunale sykehusene gjennom opprettelsen av de regionale helseforetakene.

I 2003 vedtok Stortinget å overføre deler av det fylkeskommunale ansvaret for rusmiddelmisbrukere (Rusreform I).

Ot.prp. nr. 3 (2002–2003) Om lov om endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. og i enkelte andre lover (statlig overtakelse av deler av fylkeskommunens ansvar for rusmiddelmisbrukere).

Det ble da trukket et skille mellom spesialiserte helsetjenester (til rusmiddelmisbrukere), som ble et statlig ansvar, og institusjoner for rusmiddelbrukere, som omfattet såkalte spesialiserte sosiale tjenester og omsorgsinstitusjoner, som forble på fylkeskommunalt nivå. En målsetting for Rusreform I var «[å] legge det organisatoriske grunnlaget for en styrking av spesialisthelsetjenesten overfor rusmiddelmisbrukere».

Ot.prp. nr. 54 (2002–2003) Om lov om endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (Rusreform II og rett til individuell plan).

I januar 2004 trådte Rusreform II i kraft. De regionale helseforetakene overtok med det hele ansvaret for spesialisthelsetjenester til rusmiddelavhengige, som tidligere hadde ligget til fylkeskommunene. Kommunens ansvar for rusmiddelmisbrukere forble i hovedsak uendret etter rusreformen. Fortsatt var kommunen forpliktet til å yte sosiale tjenester etter sosialtjenesteloven og tjenester etter kommunehelsetjenesteloven også til personer med rusproblematikk. Sosialtjenesten fikk beholde sin status som henvisende instans, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 3-12, og fastlegene fikk henvisningsrett til rusbehandling.

Reformen var viktig for rusfeltet, ikke minst fordi ruslidelser nå ga pasientrettigheter etter pasientrettighetsloven

Lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven).

og rett til behandling i spesialisthelsetjenesten i den nye disiplinen som fikk navnet «tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelmisbruk», nå oftest kalt tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB).

De regionale helseforetakene ble tillagt ansvaret for å sørge for at det tilbys TSB til innbyggerne i de respektive regioner, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a første ledd nr. 5. Det tverrfaglige aspektet var et bevisst valg og avgjørende for å kunne beholde den sosialfaglige og miljøterapeutiske behandlingsmetodikken som allerede var en sentral del av behandlingstilbudene, i tillegg til den medisinske kompetansen som ble tilført gjennom overføring til spesialisthelsetjenesten.

Samtidig som det ble etterstrebet en mer helserettet rusbehandling, var det likevel en forståelse av at det var behov for å styrke samhandlingen mellom sosialtjenesten og spesialisthelsetjenesten. Et sentralt virkemiddel i den sammenhengen var en lovfestet rett til individuell plan for pasienter med behov for langvarige og koordinerte helsetjenester.

For nærmere omtale av individuell plan, se Helsedirektoratet (2015c).

Rusreformen ble evaluert i 2006.

Lie, Nesvåg og Allred (2006).

Evalueringsrapporten konkluderte med at det forvaltningsmessige målet om statlig overtagelse av kommunalt og fylkeskommunalt ansvar, der behandlingstilbudet ble underlagt de samme lovkrav som gjaldt for spesialisthelsetjenesten for øvrig, ble innfridd. Derimot kunne evalueringen ikke påvise at pasientenes behandlingsbehov ble ivaretatt på samme måte som i spesialisthelsetjenesten for øvrig, eller at bemanningsfaktoren i TSB var på samme nivå som på andre spesialisthelseområder. Rapporten pekte også på at reformens øvrige mål, som tverrfaglige og helhetlige tjenester, individuell tilrettelegging med videre ikke syntes å være nådd, med unntak av at tjenestene faktisk var blitt mer tverrfaglige:

«Til nå synes implementeringen av rusreformen å ha ført til et mer fragmentert og rigid tilbud, med mange brudd i behandlingsforløpene og mindre individuelt tilpasset behandling som resultat. Den største utfordringen for de tverrfaglige spesialiserte tjenestene for rusmiddelmisbrukere blir dermed å utvikle samhandlingsmodeller og praksisformer som oppfyller faglige krav til sammenhengende og tilpasset behandling […].»

Lie og Nesvåg (2006) s. 136.

3.5.5 NAV-reformen og lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven)

I 2005 la regjeringen frem forslag til ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV-reformen).

St.prp. nr. 46 (2004–2005).

Reformen samordnet med dette tre tidligere etater: den kommunale sosialtjenesten og de statlige etatene Aetat (Arbeidsmarkedsetaten) og trygdeetaten, regulert gjennom NAV-loven.

Lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen.

Bakgrunnen for reformen var en opplevelse av at disse tre etatene, som til dels hadde felles formål, ikke samhandlet godt nok, bidro til fragmenteringen av velferdstjenestene

NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning. Om samordning av Aetats, trygdeetatens og sosialtjenestens oppgaver, s. 89.

og brukere ble kasteballer mellom systemene.

St.meld. nr. 14 (2002–2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, s. 4.

Den nye konstruksjonen fikk navnet «Ny arbeids- og velferdsforvaltning» med akronymet NAV, som nå er etatens egennavn.

Reformen hadde følgende mål:

  • flere i arbeid og aktivitet, færre på stønad

  • enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov

  • en helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning

    St.prp. nr. 46 (2004–2005) s. 9–10.

Det ble lagt opp til stor grad av frihet for den statlige delen av NAV-etaten og kommunen til å velge organisering internt. Den statlige delen av NAV og kommunen avtaler seg imellom hvilke tjenester som skal inngå i den kommunale delen av NAV-kontoret, jf. NAV-loven § 14 om samarbeid og oppgavedeling. Det betyr at det finnes variasjoner i tjenesteinnhold mellom de ulike NAV-kontorene.

Se omtale på NAVs nettsider, NAV (2013b).

Generelt skulle reformen sikre at etatene samarbeider om å yte tjenester til personer med behov for tjenester fra flere instanser, og at ingen faller mellom tjenestene eller forblir i en uavklart situasjon. Dette gjelder i stor grad også mennesker med rusproblemer, som kan motta statlige ytelser, som arbeidsavklaringspenger, sykepenger, uføretrygd med videre, men også kan ha nytte av arbeidsrettede tiltak, som er organisert på kommunalt nivå. Mange kan også ha behov for økonomisk sosialhjelp, midlertidig bolig med videre, som ligger til sosialtjenesten.

Sosialtjenesten har beholdt sin rett til å henvise til TSB samt anledning til å fremme saker om tvangstiltak overfor rusmiddelavhengige etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10, avhengig av hvordan kommunene har organisert sitt rusarbeid.

3.5.6 Opptrappingsplan for rusfeltet (2007–2010) og Meld. St. 30 (2011–2012)

3.5.6.1 Opptrappingsplan for rusfeltet (2007–2010) (2012)

Det har vært utarbeidet flere stortingsmeldinger på rusfeltet, henholdsvis i 1975,

St.meld. nr. 66 (1975–76) Om narkotikaproblemer.

1985,

St.meld. nr. 13 (1985–86) Om narkotikaproblemene og narkotikapolitikken.

1996

St.meld. nr. 16 (1996–97) Narkotikapolitikken.

og 2011

Meld. St. 30 (2011–2012) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk. Alkohol – narkotika – doping.

som har tatt sikte på å samle kunnskap og gi retning til det ruspolitiske arbeidet. I 1979 la regjeringen frem en plan for økt innsats mot narkotikaproblemer,

St.prp. nr. 138 (1978–79) Om plan for økt innsats mot narkotikaproblemer.

som også tilførte feltet økonomiske ressurser, og som la vekt på sosialfaglige tiltak og behandling, forebygging og kontroll.

Skretting (2013).

Også i perioden 2003–2005 og 2006–2008 hadde regjeringen dedikerte handlingsplaner mot rusmiddelproblemer,

Sosialdepartementet (udatert) og Arbeids- og sosialdepartementet (2005).

forankret i henholdsvis Sosialdepartementet og Arbeids- og sosialdepartement.

Etter hvert så man likevel et behov for en mer systematisk opprustning av rusfeltet og som et uttrykk for at helseperspektivet var blitt langt mer fremtredende, var det daværende helseminister Sylvia Brustad, som i 2007 lanserte Opptrappingsplan for rusfeltet (2007–2010).

Helse- og omsorgsdepartementet (2007).

Planen skulle opprinnelig løpe ut 2010, men ble forlenget frem til 2012.

Bakgrunnen for opptrappingsplanen var den bekymringen som har vært til stede hva gjelder bruk av narkotika i samfunnet siden 1960-årene, og ikke minst den høye overdosedødeligheten. Planen var også et svar på de mangler og utfordringer tjenesteapparatet sto overfor, både faglig og kapasitetsmessig. Det ble blant annet vist til Helsetilsynet, som hadde påpekt at «en økende andel av personer med rusmiddelavhengighet har omfattende og sammensatte problemer, og at de ikke mottar nødvendige og forsvarlige tjenester».

Helse- og omsorgsdepartementet (2007) s. 12.

Opptrappingsplanen tok også utgangspunkt i erfaringer fra rusreformen av 2004 og de behov for videreutvikling av kompetanse og samhandling som fulgte av denne. Helsedirektoratet omtalte opptrappingsplanens mål og tiltak på følgende måte:

«Opptrappingsplanen […] har blant annet som intensjon å gi rusreformen et faglig innhold, med tiltak for å ruste opp kapasiteten i kommuner og spesialisthelsetjenesten, samt øke kvaliteten på det samlede tilbudet.»

Helsedirektoratet (2012b) s. 5.

Det ble videre vektlagt at tjenestene nå skulle ha mer individuelt tilrettelagt utforming, og at det var behov for bedre samhandling og mer sammenhengende forløp.

Helsedirektoratet (2012b).

Helsedirektoratet anslår at rusfeltet samlet sett ble styrket med 1,035 milliarder kroner (prisjustert 2012)

Helsedirektoratet (2012b) s. 6.

i forbindelse med opptrappingsplanen. I og med at planen som sådan ikke ble evaluert, og at man i liten utstrekning hadde konkret kunnskap for eksempel om kapasitet i de kommunale tjenestene fra før planen ble iverksatt, er det vanskelig å si noe entydig om effektene av opptrappingsplanen.

3.5.6.2 Meld. St. 30 (2011–2012) Se meg! En helhetlig rusmiddelpolitikk

Opptrappingsplanen ble avløst av en ny melding til Stortinget på rusfeltet i 2012,

Meld. St. 30 (2011–2012).

som blant annet pekte på betydningen av å komme tidligere inn i problemforløp, å skape bedre sammenheng i og mellom tjenestenivåer samt bidra til helhetlige og sammenhengende tjenestetilbud. Meldingen varslet også den kommende overdosestrategien, og ikke minst gikk meldingen gjennom Stoltenbergutvalgets rapport om narkotika fra 2010,

Stoltenbergutvalget (2010).

med tilhørende forslag.

3.5.7 Samhandlingsreformen (2012–2016) og lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.

Stortingsmeldingen om samhandlingsreformen, Samhandlingsreformen – Rett behandling – på rett sted – til rett tid, ble lagt frem i 2008. Allerede i forordet til reformen omtales personer med rusproblemer som en av gruppene som taper på manglende samhandling.

St.meld. nr. 47 (2008–2009) Samhandlingsreformen.

I presentasjonen av reformen ble det lagt vekt på behovet for samhandlende tjenestenivåer – derav navnet – for å sikre gode tjenester og forløp og forebygge behandlingsavbrudd. Videre ble det lagt vekt på behovet for en «venstreforskyvning» av ressursene, det vil si mer penger til forebygging for å hindre økt sykdomsbelastning i fremtiden.

I tillegg til ulike økonomiske insentiver, som for eksempel kommunenes betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter og overføring av ressurser fra helseforetakene til kommunene, var de lovpålagte samarbeidsavtalene

Se nærmere om samarbeidsavtalene i Helse- og omsorgsdepartementet (udatert).

mellom de regionale helseforetakene og kommunen et sentralt virkemiddel for å oppnå målene i samhandlingsreformen.

De store reformene som allerede var implementert, som Rusreformene og NAV-reformen, samt samhandlingsformen som var igangsatt, forutsatte også endringer i reguleringen av de kommunale helsetjenestene.

I 2010 la Helse- og omsorgsdepartementet frem forslag til en egen helse- og omsorgstjenestelov

Prop. 91 L (2010–2011).

til erstatning for kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. I tillegg ble det foreslått endringer i andre lover, blant annet i pasientrettighetsloven og spesialisthelsetjenesteloven.

Den nye helse- og omsorgstjenesteloven,

Lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m.

som trådte i kraft i 2012, tydeliggjorde primærhelsetjenestens ansvar overfor personer med rusproblematikk, jf. § 3-1 annet ledd. For personer med rusproblemer kunne det også ses som en ytterligere forsterkning av helseperspektivet knyttet til rusmiddelbruk som allerede var uttrykt gjennom Rusreform II i 2004.

Den delen av kapittel 6 av sosialtjenesteloven som omhandlet tilbakehold uten samtykke overfor personer med rusproblematikk, ble, med små endringer i ordbruken, tatt inn i helse- og omsorgstjenestelovens kapittel 10. Se for øvrig utredningens kapittel 5 for nærmere omtale av tjenestetilbud og tiltak overfor personer med rusproblematikk.

3.5.8 Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020)

I 2015 la regjeringen frem et forslag til en ny opptrappingsplan for rusfeltet for perioden 2016–2020.

Prop. 15 S (2015–2016) Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020).

Opptrappingsplanen tar utgangspunkt i tre innsatsområder; tidlig innsats for å forebygge rusavhengighet, behandling og oppfølgingstjenester etter behandling. Planen er hovedsakelig innrettet mot mennesker som allerede har – eller som står i fare for å utvikle – et rusproblem. De rent primærforebyggende innsatser forutsettes ivaretatt innenfor rammene av folkehelsearbeidet.

Opptrappingsplanen har en økonomisk ramme på 2,4 milliarder kroner.

I henhold til Prop. 1 S (2019–2020) er opptrappingsplanens økonomiske målsetting allerede oppfylt.

Veksten i TSB er eksplisitt holdt utenfor og skal ivaretas gjennom den såkalte gylne regel, som ble gjeninført i 2015.

Prop. 1 S (2014–2015) Helse- og omsorgsdepartementet: Regelen om at psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling hver for seg skal ha årlig vekst som er større enn veksten i somatikk, videreføres og innebærer at disse fagområdene gis høy prioritet.

Planen legger til grunn at utfordringene på rusfeltet er størst i kommunal sektor, og planen tar derfor sikte på å bidra til kapasitetsvekst i kommunalt rusarbeid. Samtidig er det også tiltak i planen som skal bidra til kvalitetsutvikling i tjenestene, mer tilpassede og fleksible tjenester og ikke minst økt brukermedvirkning.

Helsedirektoratet har fått ansvaret for å følge opp Helse- og omsorgsdepartementets tiltak i planen og koordinerer også innsatsen fra berørte direktorater og andre aktører. FAFO evaluerer planen på oppdrag fra Helsedirektoratet og har levert to rapporter i forbindelse med evalueringsoppdraget.

Hansen mfl. (2018 a og b).

3.6 Behandlingstilbud og skadereduksjon

3.6.1 Behandlingstilbudene

Med utgangspunkt i bekymringen for bruk av narkotika i ungdomsgenerasjonen ble tiltak som uteseksjonen i Oslo opprettet i 1969. I Bergen ble det i 1971 opprettet et psykiatrisk (ungdoms)team (PUT), som skulle gi behandling til ungdom med rusproblematikk. I 1974 ble et tilsvarende team opprettet i Oslo.

Statens helsetilsyn (2000).

St.meld. nr. 66 (1975–76) Om narkotikaproblemer fremmet forslag om å formalisere polikliniske psykiatriske ungdomsteam, og slike team begynte å vokse frem mot slutten av 1970 årene, forankret i psykisk helsevern. Med statens overtagelse av den fylkeskommunale sykehusdriften i 2002,

Ot.prp. nr. 66 (2000–2001) Om lov om helseforetak m.m.

fulgte PUT-ene med og er i dag mange steder en del av det polikliniske rusbehandlingstilbudet innen TSB.

Fra 1970-årene ble institusjonsbehandling en sentral del av tilnærmingen til personer med rusproblemer, spesielt de unge. I tidens ånd ble disse institusjonene i stor utstrekning organisert som bo- og arbeidskollektiver, hvor solidaritets- og fellesskapsideologien fra 1970-årene var fremherskende. Det første kollektivet i Norge, Sollia, ble opprettet av Statens klinikk for narkomane i 1970.

Fekjær (2016) s. 65.

Hivproblematikken blant injiserende brukere medførte også en betydelig vekst i antall institusjonsplasser fra siste halvdel av 1980-tallet.

Sosial- og helsedepartementet (1996).

Mange av rusbehandlingstilbudene ble opprettet av stiftelser og organisasjoner, ideelle og religiøse. Dette har bidratt til at det har vært et mangfold av faglige behandlingstilnærminger og perspektiver på rusmiddelbruk og rusproblematikk.

Mjåland (2008).

Med Rusreform II i 2004 fikk de regionale helseforetakene (RHF-ene) tillagt ansvaret for å yte TSB i sine regioner. I tillegg til selv å ha både akutt-, avrusings-, poliklinisk behandlings- og døgnbehandlingstilbud i egen regi anskaffer RHF-ene en betydelig mengde døgnplasser fra private tilbydere gjennom anbudskonkurranser. De private aktørene som leverer helsetjenester er omfattet av de faglige kompetansekrav som følger av å være en spesialisthelsetjeneste og må følge de nasjonale faglige retningslinjer på rusfeltet som utgis av Helsedirektoratet. De står dermed noe mindre fritt enn tidligere til selv eksklusivt å definere innhold og innretning (herunder lengde på døgnbehandling) av sitt behandlingstilbud.

3.6.2 Skadereduksjon

3.6.2.1 Økt oppmerksomhet om skadereduksjon

Skadereduksjonstilnærmingen i folkehelsearbeidet knyttet til håndteringen av befolkningens rusproblemer fikk på 1990-tallet økt innflytelse både i forskning, politikk og praksis.

Rhodes og Hedrich (2010).

En viktig bakgrunn var den sterke økningen av injiserende heroinbrukere over hele Europa med dårlig helsetilstand.

Ødegård (2011).

Antallet heroinbrukere i Norge fordoblet seg i løpet av 1990-tallet.

Antallet sprøytebrukere økte fra 4000–5000 i 1989 til 9000–12 000 i 1999, se Ødegård, Bretteville-Jensen og Skretting (2002).

Mange av brukerne av heroin og andre stoffer hadde høy sykdomsbelastning. Dødeligheten i gruppen var høy, og narkotikadødsfallene fikk stadig større oppmerksomhet i mediene.

Ødegård (2011).

Hivepidemien på 1980-tallet og den raske spredningen av hiv blant injiserende brukere bidro til å sette fart i utviklingen av skadereduserende tiltak. De åpne russcenene, ofte svært synlige, ble dominert av stadig flere særlig forkomne injiserende brukere. Dette førte til at den offentlige og politiske bekymringen økte.

Begrepet «skadereduksjon» omfatter den politikk og de tiltak som søker å redusere skader av rusmiddelbruk, og må forstås som et mangfoldig begrep som inkluderer et vidt spekter av «skader» (helseskader, sosiale skader, økonomiske skader), ikke bare på brukere av narkotika selv, men også på nærstående og samfunnet for øvrig. En slik bred forståelse av skadereduserende tiltak og målet med disse kom første gang politisk tydelig til uttrykk i stortingsmeldingen fra 1996:

«Selv om målet for vår innsats er rusfrihet, vil det forekomme situasjoner der misbrukerne ikke har et uttalt ønske om å komme seg ut av misbruket. I disse tilfellene må hjelpeapparatet bidra til skadereduserende og stabiliserende tiltak. […] Med skadereduksjon forstås tiltak for å redusere de skadelige virkningene av et pågående narkotikamisbruk, for den enkelte misbrukers helse og for samfunnet. Eksempler på slike tiltak er informasjon til misbrukere for å forebygge overdoser, og utdeling av rene sprøyter og kanyler for å forebygge smitte og hindre spredning av leverbetennelser og HIV. Tiltakene er forankret i en helsemessig tilnærming til narkotikamisbrukere og de akutte helseproblemene misbruket ofte fører med seg.»

St.meld. nr. 16 (1996–97) s. 26.

Skadereduksjon var likevel kontroversielt, fordi tiltakene var rettet mot å hindre skadene ved rusmiddelbruk og ikke rusmiddelbruk i seg selv.

Blindheim (2003).

Visjonen om et narkotikafritt samfunn, som etter utvalgets forståelse først ble uttrykt i et offentlig policydokument i forbindelse med stortingsmeldingen fra 1985,

St.meld. 13 (1985–86) s. 6.

ble oppfattet å være under press. Det ble en opphetet debatt knyttet til om skadereduksjon innebar en undergraving av forbudet og en liberalisering av narkotikapolitikken ved at nullvisjonen om et narkotikafritt samfunn med dette ble forlatt.

Schiøtz (2017).

I stortingsmeldingen om narkotikapolitikken fra 1996 ble det uttalt at det «ikke [er] realistisk å tro at narkotikaproblemene skal kunne løses innen overskuelig framtid».

St.meld. nr. 16 (1996–97) s. 9.

Ifølge stortingsmeldingen skulle en restriktiv narkotikapolitikk, og visjonen om et narkotikafritt samfunn, likevel stå ved lag:

«Liberalisering ville først og fremst ha den negative signaleffekten at samfunnet ikke lenger vurderer narkotika som et alvorlig problem. Liberalisering ville også etter alt å dømme øke tilgjengeligheten av narkotika og føre til økt misbruk. Det er derfor viktig å holde fast ved det langsiktige, overordnede politiske målet; å arbeide fram mot et samfunn fritt for misbruk av narkotika.»

St.meld. nr. 16 (1996–97) s. 9.

3.6.2.2 Smittevern og lavterskeltilbud

Det første skadereduserende tiltaket, som ble innført i 1988, møtte – til tross for motstanden mot liberalisering av narkotikapolitikken – lite motstand.

Skretting (1996).

Det dreide seg om utdeling av rene sprøyter og kanyler for å forebygge overdoser, smitte og spredning av sykdommer. Sprøyteutstyr ble i oppstarten først kun utdelt fra «aidsinformasjonsbussen» i Oslo. I dag er imidlertid sprøyteutdeling nærmest et landsdekkende tiltak.

Olsen og Skretting (2006).

En viktig skadereduserende satsing, spesielt i storbyene, har vært en utbygning av gatenære lavterskel helsetilbud og væresteder som drives både av kommuner og ideelle organisasjoner. Et fellestrekk ved tiltakene er at målgruppen er personer med rusproblemer, de er åpne på dagtid og uten timebestilling eller egenandeler med videre (derav «lavterskel»).

3.6.2.3 Legemiddelassistert rehabilitering (LAR)

Tiltak for å forebygge overdosedødsfall og redusere skader av heroinbruk har vært hovedformålet for mange skadereduserende tiltak. Etablering av substitusjonsbehandling i Norge, kalt legemiddelassistert rehabilitering (LAR), har kanskje vært den største og viktigste satsingen. Det første metadontiltaket i Norge ble igangsatt i Oslo på begynnelsen av 1990-tallet som et forsøksprosjekt for hivpositive sprøyteinjiserende brukere med langtkommet immunsvikt.

Sosial- og helsedepartementet (1996) s. 49.

Metadonbehandling var imidlertid ikke ukontroversielt.

Skretting (1997).

Motstanden synes å være knyttet til det tradisjonelle målet om rusfrihet for alle som bruker narkotika, og forestillingen om det narkotikafrie samfunnet. I tillegg ble det også problematisert fra ulikt hold at legemidler kunne komme til erstatning for annen behandling eller andre rehabiliterende innsatser.

I 1997 vedtok Stortinget likevel substitusjonsbehandling

Substitusjonsbehandlingen hadde først navnet metadonassistert rehabilitering – MAR. Etter at andre medikamenter enn metadon, primært buprenorfin, ble tatt i bruk, ble navnet på tiltaket endret til legemiddelassistert behandling – LAR.

som et permanent og landsdekkende tilbud.

St.meld. nr. 16 (1996–97) og Innst. S. nr. 184 (1996–1997) om 1) narkotikapolitikken og 2) forslag fra stortingsrepresentant Ellen Chr Christiansen om å legalisere narkotika og å avkriminalisere brukerne. Som en kuriositet i denne sammenhengen kan det nevnes at Stortinget under sin behandling av saken ikke bifalt følgende forslag (forslag nr. 10) fra representant Ellen Chr. Christiansen (uavhengig): «Stortinget ber Regjeringen legge frem de nødvendige forslag for å legalisere narkotika og å avkriminalisere brukerne.»

På relativt kort tid ble LAR den dominerende behandlingen for opioidavhengighet. I 2017 var det nærmere 7600 pasienter i LAR.

Per 31. desember 2017 var det registrert i alt 7622 pasienter i LAR, se Waal mfl. (2018) s. 4.

En av de viktigste grunnene til denne økningen har vært endring av inntakskriterier og de dokumenterte positive effektene, særlig i form av lavere sykelighet, dødelighet og kriminell aktivitet.

Se for eksempel Bukten (2012) og Strang mfl. (2012).

3.6.2.4 Fra sprøyterom til brukerrom

En kraftig økning i overdosedødsfall fra 1980, med 60 dødsfall,

I 1980 ble det registrert 60 overdosedødsfall. I 2000 var tallet økt til 267, se Ødegård, Bretteville-Jensen og Skretting (2002).

til toppåret i 2001, med hele 405 døde, var foranledningen for en prøveordning med et såkalt sprøyterom i Oslo i 2005. Formålet med sprøyterom er å forebygge overdoser, å styrke brukerens verdighet, å øke brukerens kontakt med helse- og sosialfaglige tjenester og å bedre hygienen rundt inntak av rusmidler.

Olsen og Skretting (2007).

Målgruppen for disse tiltakene var hardt belastede brukere som i et visst omfang inntok narkotikaen i det offentlige rom.

I lovgivningen om sprøyterom, som først ble vedtatt som en midlertidig lov i 2004, ble det slått fast at personer med lovlig adgang til sprøyterommet ikke skal straffes for inntaket av narkotika, eller besittelse av en brukerdose som skal inntas på sprøyterommet.

Dette ble vedtatt som midlertidig lov 2. juli 2004 nr. 64 om prøveordning med lokaler for injeksjon av narkotika § 2 bokstav b. Slike handlinger er ellers straffbare med inntil seks måneders fengsel, jf. lov 4. desember 1992 nr. 132 om legemidler § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd. Den midlertidige loven om sprøyterom ble gitt virkningstid på tre år fra ikrafttredelsen, jf. den opprinnelige loven § 7. I 2007 ble dette forlenget til fem år, se lov 15. juni 2007 nr. 34. Straffritaksregelen står i gjeldende lov 2. juli 2004 nr. 64 om ordning med brukerrom for inntak av narkotika § 4 bokstav b.

Både i og i umiddelbar nærhet av sprøyterommene ble besittelse av narkotika til egen bruk i praksis straffritt for rommets brukere.

Sprøyterommet førte til en narkotikapolitisk debatt med mange vanskelige prinsipielle avveininger, først og fremst fordi mange mente dette la til rette for bruk av skadelige og forbudte stoffer.

Skretting (2001).

Det ble oppfattet som et skritt i retning av å legalisere narkotika og med det svekke Norges posisjon i internasjonalt narkotikasamarbeid.

Det ble også fryktet at narkotikabrukere som også er selgere, i praksis ville bli gitt en slags frisone. Videre ble det også argumentert med at sprøyterom går på tvers av prinsippet om likhet for retten, siden enkelte brukere ville få adgang til å bruke narkotika uten frykt for straff. At noen brukergrupper skulle fritas for straff, og at dette skulle forbeholdes bruken av de mest skadelige narkotiske stoffene, var ikke i tråd med den øvrige narkotikapolitiske reguleringen.

På tross av at sprøyterom kanskje har vært det mest kontroversielle tiltaket, ble forsøksloven gjort permanent i 2009.

Se endringslov 19. juni 2009 nr. 69.

Evalueringene av ordningen har vist at en slik plassorientert avkriminalisering kan skape bedre betingelser for skadereduksjon ved at rusbrukere slipper kontroll og straff, i mindre grad blir stigmatisert, får være i fred og kan ta seg tid til å tilberede stoff til egen bruk, med mindre risiko for feildosering og hurtige injiseringer.

Olsen og Skretting (2007).

I 2016 ble det etablert et sprøyterom også i Bergen kommune.

Inntil 2018 var det bare heroin som var omfattet av straffrihet, og injisering var eneste tillatte inntaksmåte. Det ble av flere problematisert at sprøyteromsordningen ikke understøttet Switch-kampanjen, som var et av de viktigste tiltakene i Nasjonal overdosestrategi.

Switch-kampanjen og andre tiltak er videreført og nye tiltak påbegynt i ny nasjonal overdosestrategi for perioden 2019–2022, se Helsedirektoratet (2014c).

Kampanjen handler om å motivere til overgang fra injisering til tryggere inntaksmåter, hovedsakelig inhalering, som er langt mindre helseskadelig enn injisering og reduserer faren for overdose til et minimum.

I 2018 erklærte regjeringen i sin politiske plattform

Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, se Regjeringen (2018).

at den ville «styrke innsatsen mot overdosedødsfall, ved at det i brukerrom åpnes for å injisere flere stoffer som gir risiko for overdosedødsfall. Det skal også gis opplæring i overgang fra injisering til mer skånsom bruk for tunge rusavhengige». Regjeringen la deretter frem forslag til endringer i sprøyteromsloven,

Prop. 13 L (2018–2019).

som ble vedtatt av Stortinget samme år. Endringene innebar også at betegnelsen «sprøyterom» ble endret til «brukerrom».

Lov 20. desember 2018 nr. 113 om endringer i sprøyteromsloven m.m. (utvidelse av type narkotiske stoffer m.m.) del III.

3.6.2.5 Heroinassistert behandling (HAB)

Stoltenbergutvalget hadde allerede i 2010 foreslått et tidsbegrenset forsøksprosjekt der behandling med heroin skulle inkluderes i LAR. Dette ble møtt med stor motstand i fagmiljøene. Det ble tatt til orde for at slik behandling ble ansett som lite kostnadseffektivt, og at det i stedet burde satses på å videreutvikle tilbudet om annen substitusjonsbehandling.

Vegstein 2010. Se også Waal, Ohldieck og Clausen (2017).

I 2018 gikk regjeringen likevel inn for å gjennomføre forsøk med heroinassistert behandling. Opprettelsen av et forsøksprosjekt har vært planlagt i 2019, men er ennå ikke igangsatt.

Se omtale av forsøksprosjektet på regjeringens nettsider, Regjeringen (2019a). For en beskrivelse av prosjektet, se rapport av Eide mfl. (2019).

Formålet er å nå en svært hjelpetrengende gruppe rusavhengige og hjelpe dem til å få et mer verdig liv. Målgruppen for heroinassistert behandling er en liten gruppe mennesker med omfattende rusavhengighet som det har vist seg vanskelig å nå med dagens behandlingstilbud.

3.7 Brukermedvirkning, brukerkompetanse og brukerorganisasjoner

3.7.1 Brukermedvirkning på individnivå

Forvaltningsloven av 1967 § 11 innførte en generell veiledningsplikt for forvaltningsorganer, som for så vidt var et uttrykk for at borgeres rettigheter overfor staten ble tydeligere.

Lov 10. februar 1967 nr. 10 om behandlingsmåten i forvaltningssaker.

Dette ble enda tydeligere fra 1995, da det i § 11 første ledd ble lagt til følgende: «Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte.»

Lov 12. januar 1995 nr. 4 om endringer i forvaltningsloven m.v.

Fra midten av 1970-tallet og utover 1980- og 1990-tallet gjennomgikk forvaltningen store endringer gjennom forvaltningspolitiske programmer og handlingsplaner, med vekt på avbyråkratisering, demokratisering og en mer «brukerrettet» tilnærming i alle deler av offentlig sektor, også innenfor velferdssektoren.

Direktoratet for forvaltning og IKT (2010).

Retten til brukermedvirkning ble tatt inn i regelverket da sosialtjenesteloven

Lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. (opphevet) § 8-4 «Plikt til å rådføre seg med klienten»: «Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med klienten. Det skal legges stor vekt på hva klienten mener.»

erstattet den tidligere sosialomsorgsloven.

Lov 5. juni 1964 nr. 2 om sosial omsorg (opphevet).

Før dette var det for eksempel i sosialtjenesten en generell plikt til å opplyse en sak så godt som mulig, men ikke eksplisitt uttrykt at brukeren skulle kunne komme til orde, eller at vedkommedes mening skulle tillegges vekt ved tjenesteutformingen. Dagens sosialtjenestelov pålegger kommunene en plikt til å rådføre seg med tjenestemottager ved utformingen av tjenestetilbudet, jf. § 42.

Pasient- og brukerrettighetsloven av 1999 ga pasienter og brukere av helsetjenesten rett til medvirkning, jf. lovens § 3-1.

Lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter, sist endret ved lov 21. juni 2019 nr. 43.

Brukermedvirkning på individnivå, forstått som (reell) innflytelse på utformingen og utmålingen av tjenestetilbud, det være seg i kommunen likevel i spesialisthelsetjenesten, forekommer nok derimot i varierende grad i den daglige tjenesteutøvelsen. Det vil i stor grad være kommunen som vurderer en persons tjenestebehov etter pasient- og brukerrettighetsloven 2-1 a. Tjenester som tilbys, kan i utgangspunktet være tjenester kommunene allerede har tilgjengelig, og de utmåles i henhold til kommunenes ressurser. Det vil i den sammenhengen alltid måtte ligge krav om forsvarlighet til grunn for tjenesteyting.

Spesialisthelsetjenesten skal på samme måte foreta en vurdering av hvorvidt en person har krav på spesialisthelsetjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 b, og fastsetter på hvilket nivå behandling skal gis (for eksempel døgnbehandling eller poliklinisk behandling), samt frist for behandlingsstart.

Under gjennomføring av behandling, både i poliklinikk og i TSB-institusjon, gjelder også pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1.

Ordningen med fritt sykehusvalg og fritt behandlingsvalg, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-4, er også tenkt å gi pasienter større grad av valgfrihet innen helsesektoren og kan ses i sammenheng med den «brukerrettingen» av forvaltningen som er nevnt ovenfor.

3.7.2 Brukermedvirkning på systemnivå

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10 pålegger kommunene et ansvar for å sikre pasienters og brukeres innflytelse på systemnivå. Tilsvarende bestemmelse finnes i NAV-loven § 6.

Se mer om brukermedvirkning i utredningens kapittel 5.

3.7.3 Brukerkompetanse

At egenerfaring med rusproblemer anses som en ressurs i arbeidet med rehabilitering av andre personer med rusproblemer, er ikke av ny dato. Et eksempel er opprettelsen av organisasjonen Alcoholics Anonymous (AA) i 1935, som fikk en avlegger i Narcotics Anonymous (NA) i 1953.

Se omtale av NA på deres nettsider, Narcotics Anonymous (2019).

Tanken var at personer som hadde sluttet å bruke rusmidler, kunne støtte og bistå hverandre i å opprettholde rusfrihet. Selvhjelp og selvhjelpsgrupper

Se mer om selvhjelp og selvhjelpsgrupper hos Nasjonalt kompetansemiljø for selvorganisert selvhjelp (2019).

bygger på samme idé om at et egenopplevd problem kan løses gjennom interaksjon med andre som har opplevd det samme, samtidig som den enkelte selv kan bistå andre i deres håndtering av sine problemer og utfordringer.

I tillegg er erfaring som pasient og tjenestemottager etter hvert blitt ansett som en viktig kompetanse i behandlings- og rehabiliteringsarbeidet. Det er opprettet egne stillinger som erfaringskonsulenter, medarbeidere med brukererfaring med videre.

Se mer om erfaringskompetanse hos Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helsearbeid (udatert).

3.7.4 Brukerorganisasjoner

Brukerorganisasjonene

Organisasjonen A-larm (den gang A-Klinikkens venner) ble etablert i 1995 som den første brukerorganisasjonen, og RIO Rusmisbrukernes Interesseorganisasjon ble etablert året etter, i 1996. Andre organisasjoner er Foreningen for Human Narkotikapolitikk (FHN), proLAR, MARBORG og Det nytter! (en bruker- og pårørendeorganisasjonen på rusfeltet under Stiftelsen KRAFT).

på rusfeltet vokste frem på 1990-tallet, da rettighetsperspektivet og brukermedvirkning i større grad fikk gjennomslag og etter hvert også ble lovfestet i helse- og sosialsektoren. Organisasjonene har betydd svært mye for anerkjennelsen av brukermedvirkning. Felles for mange av brukerorganisasjonene i Norge er at de etter hvert har blitt godt integrert i både nasjonale og internasjonale organisasjons- og fagnettverk og med det fått en faglig tyngde som har bidratt til at de nå er sentrale premissleverandører for politikkutformingen på rusfeltet, et felt der de ruspolitiske organisasjonene, religiøse og ideelle, nesten hadde rådd grunnen alene.

3.8 Ruspolitiske organisasjoner

3.8.1 Tradisjonelle ruspolitiske organisasjoner

I Norge er det en rekke organisasjoner som på ulikt vis arbeider for å forebygge og redusere bruk av rusmidler i befolkningen.

Det er svært mange organisasjoner som kan anses å falle inn under definisjonen av en ruspolitisk organisasjon. Utvalget nevner her paraplyorganisasjoner som Actis og Fagrådet, som omfavner flere organisasjoner, og enkeltorganisasjoner som Ungdom Mot Narkotika (UMN), Forbundet Mot Rusgift (FMR) og Norsk Narkotikapolitiforening (NNPF).

Noen har alkohol som hovedtema, andre narkotika, men de fleste synes å forholde seg til begge deler. Felles for mange av disse organisasjonene, hva enten de har hatt politisk eller religiøs forankring, er at de springer ut av avholdsbevegelsen.

Eksempler på slike organisasjoner var Arbeidernes Edruskapsforbund (1932), nå Arbeiderbevegelsens Rus- og Sosialpolitiske Forbund og Kristenfolkets Edruskapsråd (1925).

De ruspolitiske organisasjonene har hatt stor politisk gjennomslagskraft og har vært premissleverandører for mye av den ruspolitiske utviklingen, ikke minst som pådrivere for utvikling av behandlings- og rehabiliteringstilbud. Selv om det ideologiske utgangspunktet har vært forskjellig, har i all hovedsak disse organisasjonene vært omforent i sin holdning til narkotika og nesten uten unntak sluttet opp om målet om det «narkotikafrie samfunn». Få av disse organisasjonene har tatt til orde for å lempe på forbudslinjen hva angår narkotika, uavhengig av det enkelte rusmiddels skadepotensial. Enkelte har også vært tydelige motstandere av skadereduserende tiltak, det være seg utlevering av brukerutstyr, substitusjonsbehandling eller etablering av sprøyterom, og nå også avkriminalisering.

Se Endal (2003).

Actis, Fagrådet innen rusfeltet i Norge, Forbundet Mot Rusgift, Landsforbundet mot stoffmisbruk, Rusmisbrukernes interesseorganisasjon og Ungdom Mot Narkotika er eksempler på organisasjoner som stilte seg tvilende til eller gikk imot forslag om permanent videreføring av sprøyteromsloven i 2008, jf. Ot.prp. nr. 59 (2008–2009). Forbundet Mot Rusgift (FMR) har også markert seg tydelig mot avkriminalisering, se for eksempel presisering av FMRs standpunkt på deres nettside, Forbundet Mot Rusgift (2018).

3.8.2 «Nye» ruspolitiske organisasjoner

Utover 2000-tallet har imidlertid den relativt homogene massen av ruspolitiske organisasjoner og virksomheter blitt utfordret av nye organisasjoner, ofte kalt rusliberalister, som argumenterer både for avkriminalisering og til dels også legalisering.

Eksempler på slike «nye» organisasjoner er Foreningen Tryggere Ruspolitikk (FTR), Normal og EmmaSofia.

Disse aktørene fremholder det uforholdsmessige i straffetilnærmingen knyttet til bruk av narkotika, peker på negative konsekvenser av en repressiv kontrollpolitikk, nasjonalt og globalt, og stiller spørsmål ved enkelte forbudte rusmidlers faktiske skadepotensial. Dessuten fremheves ofte det rent prinsipielle knyttet til personlig valg og retten til å bestemme over hva man velger å tilføre sin egen kropp.

Tidligere var flere slike organisasjoner marginalisert og avfeid som lite seriøse legaliseringstilhengere, men de siste årene har de hatt en ikke-ubetydelig påvirkningskraft i samfunnsdebatten, ikke minst på politiske partier. Spesielt gjelder dette for ungdomspartiene, hvorav flere nå også argumenterer for å legalisere narkotika, i alle fall cannabis.

Se for eksempel på nettsiden til Fremskrittspartiets Ungdom (2016) om ti grunner til å legalisere cannabis.

3.9 De senere års utvikling frem mot dagens diskusjon om avkriminalisering

Forståelsen av narkotikaproblemet har gjennomgått betydelige endringer siden det oppsto i Norge på midten av 1960-tallet, og de politiske tiltakene har vært forankret i ulike perspektiver.

Ødegård (2011).

Men på tross av en tydeligere helsetilnærming og brukerorientering er fortsatt de to til dels motsetningsfylte hovedlinjene med henholdsvis straff og hjelp beskrivende for dagens narkotikapolitiske situasjon. Stadig flere behandlingstilbud og skadereduserende tiltak innføres, og personer med ruslidelser defineres som syke i den forstand at ruslidelser utløser rett til nødvendig helsehjelp både på kommunalt- og spesialisthelsetjenestenivå. Samtidig opprettholdes en repressiv narkotikapolitikk som antas å kunne hindre eller begrense tilgangen til helsehjelp og produsere en rekke kontrollskader.

Erkjennelsen av at straffeforfølging kan hindre hjelp, og bidra til stigma og marginalisering, har i større grad preget den politiske debatten de senere år og gjort at diskusjonen om avkriminalisering igjen har blitt satt på den politiske dagsordenen. Dette har også sammenheng med at avkriminalisering har fått bred internasjonal og forskningsmessig anerkjennelse.

En viktig internasjonal begivenhet som fikk stor oppmerksomhet, var Portugals avkriminalisering av bruk, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk, i 2001 (se utredningens kapittel 6). Dette fikk etter hvert internasjonal aksept gjennom omtale som beste praksis av presidenten for kontrollorganet International Narcotics Control Board (INCB) i 2015.

Sipp (2015) s. 5.

Både FNs generalsekretær, FNs spesialrapportør for retten til helse

«Special Rapporteur on the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health» (2010) kapittel III og VII.

og FNs høykommissær for menneskerettigheter har anbefalt stater å vurdere nedkriminalisering eller avkriminalisering av besittelse og bruk av narkotika. Hovedargumentet er at strafflegging på flere vis er til hinder for å fremme retten til helse,

UNHCHR (2015) avsnitt II og VII.

og at det bør vurderes alternativer til strafflegging av dem som bruker narkotika.

FNs generalsekretær Ban Ki-moon, se United Nations Secretary-General 2015:

«Our shared response to this challenge is founded on the international drug control conventions. In full compliance with human rights standards and norms, the United Nations advocates a careful re-balancing of the international policy on controlled drugs. We must consider alternatives to criminalization and incarceration of people who use drugs and focus criminal justice efforts on those involved in supply. We should increase the focus on public health, prevention, treatment and care, as well as on economic, social and cultural strategies.»

Også blant annet Verdens helseorganisasjon (WHO) og FNs utviklingsprogram (The United Nations Development Programme) har erklært et ønske om avkriminalisering.

Av vesentlig betydning for anerkjennelsen av avkriminalisering er også en relativ unison helse- og medisinskfaglig forskning.

Csete mfl. (2016); Houborg, Frank og Bjerge (2014); Olsen (2017).

Det rådende synet i internasjonal forskning om ruspolitikk er at avkriminalisering vil være det klart beste alternativet i et folkehelseperspektiv. Kriminalisering av narkotikabruk og -besittelse og intensivert straffeforfølging av brukere har store negative implikasjoner for rusbrukeres livssituasjon og helse. En kunnskapsoppsummering publisert av en internasjonal ekspertgruppe i det internasjonale medisinske tidsskriftet The Lancet konkluderer med at kriminalisering

«have contributed directly and indirectly to lethal violence, communicable-disease transmission, discrimination, forced displacement, unnecessary physical pain, and the undermining of people's right to health».

Csete mfl. (2016) s. 1429.

En annen viktig internasjonal begivenhet var FNs spesialsesjon om narkotika (UNGASS), som ble holdt i New York i 2016. Frem mot UNGASS mobiliserte sivilsamfunnet, spesielt brukerorganisasjonene, støttet av både forskermiljøer og ruspolitiske aktivister, opp mot sine respektive lands delegasjoner med tanke på å fremme helse- og menneskerettighetssituasjonen for brukere av narkotika og hindre de konsekvensene av stigma som påføres brukere av narkotika gjennom kriminaliseringsregimene. Menneskerettighetsperspektivet, vektlegging av kontrollskader og krav om avkriminalisering av bruk og befatning med narkotika til egen bruk var elementer i dette.

Den internasjonale utviklingen må antas å ha hatt betydning for at avkriminalisering ble satt på den narkotikapolitiske dagsordenen i Norge fra om lag 2015. Særlig har det helserettslige perspektivet blitt avgjørende for oppslutningen om endringen i den ruspolitiske tilnærmingen.

Dette var helseminister Bent Høies utgangspunkt i 2016, da han for første gang i et debattinnlegg i Dagbladet under tittelen «Hjelp, ikke straff, narkotikabrukere»

Høie (2016).

lanserte ideen om en rusreform. Den ruspolitiske programerklæringen helseministeren uttrykte i dette innlegget, innebar at oppfølging av personer som tas for narkotikabruk, skulle flyttes fra justissektoren til helsetjenesten.

Utgangspunktet for ministerens syn var en erkjennelse av at «[s]traff og bøter mot narkotikabruk og besittelse gjør ofte mer skade enn gagn på både samfunn og den enkelte». I innlegget skiller Høie mellom «nye brukere» og de «som er avhengige av stoffer», men var klar på at en reform må gjelde alle brukere:

«Å gi dem bøter og et rulleblad kan gjøre skråplanet brattere. Disse bør heller hjelpes på rett spor, der man kan gripe fatt i de bakenforliggende årsakene for at de søker rus. Å bli tatt for narkotikabruk bør bli et vendepunkt, ikke ende opp som den [sic] første av mange stopp på en kriminell løpebane.»

I samme debattinnlegg uttrykte Høie at å kalle dette for avkriminalisering ikke var heldig, fordi dette ikke utelukkende handlet om å slutte å straffe, men om å erstatte straff med hjelp:

«Derfor synes jeg ordet avkriminalisering er lite heldig. Det holder ikke bare å si [at] vi ikke skal straffe og bøtelegge brukere. Vi må også sette kommunene, Nav og helsetjenesten i stand til å gjøre det som trengs for å følge opp dem som tas for bruk og besittelse.»

Argumentene mot straff for bruk av narkotika som Høie igjen brakte på den politiske agendaen, var på mange måter de samme som kriminaliseringskritikerne hadde forfektet fra 1980-tallet. Også motargumentene i det offentlige ordskiftet i dag følger de samme hovedlinjene som ved tidligere anledninger da avkriminalisering har vært brakt på banen, for eksempel av straffelovkommisjonen i 2002

Se Justis- og politidepartements vurderinger av straffelovkommisjonens forslag om avkriminalisering i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 91.

og Stoltenbergutvalget i 2010.

Se høringsuttalelser til Stoltenbergutvalgets rapport om narkotika på regjeringens nettsider, Regjeringen (2010).

Argumentene mot avkriminalisering er blant annet knyttet til den såkalte signaleffekten: Det antas at når straffetrusselen fjernes, vil narkotikabruk ufarliggjøres, normaliseres og øke, spesielt i ungdomsbefolkningen. Videre pekes det på hva avkriminalisering kan bety for politiets mulighet til effektivt å etterforske innførsel og omsetning, og hva eventuell økt bruk kan bety for samfunnssikkerheten.

Se eksempel kronikk i Frøya Nyheter, Pollestad (2019).

Utvalget redegjør blant annet for denne argumentasjonen i utredningens kapittel 12.

4 Narkotikasituasjonen i Norge

4.1 Innledning

I det følgende gis en kortfattet oversikt over narkotikasituasjonen i Norge. Datakildene er blant annet spørreundersøkelser i ulike deler av befolkningen, beslag av narkotika, narkotikalovbrudd, narkotikarelaterte dødsfall og pasienter i behandling for narkotikaproblemer. Det vil variere hvorvidt det foreligger opplysninger frem til og med 2018. For mer utfyllende informasjon henvises det til de angitte kildene.

Først gjøres det i punkt 4.2 rede for narkotikabruk i befolkningen generelt, deretter, i punkt 4.3, for problembruk. Forhold ved narkotikamarkedet omtales i punkt 4.4, og i punkt 4.5 gjøres det rede for konsekvenser av narkotikabruk, herunder skader og narkotikautløste dødsfall. Avslutningsvis omtales narkotikakriminalitet i punkt 4.6.

4.2 Bruk av narkotika

4.2.1 Oversikt

Det er flere faktorer som påvirker bruk av narkotika. Hvorvidt en person prøver et narkotisk stoff, hvorvidt han eller hun fortsetter å bruke stoffet, og hvor ofte og hvor mye som brukes, vil blant annet avhenge av pris og tilgjengelighet, lovgivning, opplevd sannsynlighet for straffereaksjoner, sosial påvirkning, normklima og individuelle faktorer.

Når vi skal gi et bilde av personer som rapporterer bruk av narkotika, kan disse personene deles inn i grupper:

  • eksperimentbrukere, det vil si de som bruker / har brukt narkotika én eller noen få ganger og så slutter / har sluttet

  • rekreasjonsbrukere, det vil si de som bruker / har brukt narkotika mer eller mindre jevnlig, men uten at det nødvendigvis fører / har ført til nevneverdige problemer

  • problembrukere, det vil si de som bruker / har brukt narkotika i et omfang som fører til helsemessige, sosiale og/eller økonomiske problemer

Akutte skader som følge av bruk kan inntreffe blant alle de tre gruppene, men risikoen for negative konsekvenser vil vanligvis øke med hva og hvor mye som brukes, samt varighet av bruken. Spørreskjemaundersøkelser i den generelle befolkningen gir først og fremst informasjon om eksperiment- og rekreasjonsbruk. Personer som bruker narkotika eller andre rusmidler på en slik måte at de kan klassifiseres som problembrukere, er av ulike grunner vanskeligere å nå med slike undersøkelser. Dette gjelder eksempelvis de som injiserer heroin eller andre opioider. For å få kunnskap om omfanget av den mer problematiske bruken, må en derfor ha spesialundersøkelser. En tilnærming kan her være å innhente informasjon fra personer som er i kontakt med ulike hjelpe-/behandlingstjenester på grunn av sin rusmiddelbruk.

4.2.2 Bruk i befolkningen som helhet

Daværende Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)

Statens institutt for rusmiddelforskning er nå en del av Folkehelseinstituttet.

, Folkehelseinstituttet (FHI) og Statistisk sentralbyrå (SSB) har i en årrekke foretatt spørreundersøkelser om bruk av rusmidler blant et representativt utvalg av befolkningen i alderen 16–64 år.

Undersøkelsene viser at cannabis er det mest utbredte illegale rusmiddelet i Norge. Figur 4.1 viser andelen som i perioden 1985–2018 har oppgitt å ha brukt cannabis henholdsvis noen gang, i løpet av de siste 12 måneder og i løpet av de siste 4 uker. Vi ser at andelen som oppga å ha brukt cannabis noen gang, økte fra rundt 9 prosent i årene 1985–1991 til et gjennomsnitt på 22 prosent for perioden 2013–2018. Andelen som oppga nylig bruk, er langt lavere, og fra midten av 1990-tallet og frem til 2018 har den vært ganske stabil, ved at rundt 5 prosent har oppgitt bruk i løpet av de siste 12 måneder og rundt 2 prosent i løpet av de siste fire uker. Til sammenligning var det 83 prosent som i 2018 oppga å ha drukket alkohol i løpet av de siste 12 måneder.

Bye (2018).

Det er viktig å understreke at de fleste som rapporterer bruk av cannabis, bare har brukt stoffet noen få ganger. Det ser med andre ord ut til at de fleste som oppgir å ha brukt cannabis noen gang, er det vi kan kalle eksperimentbrukere.

Figur 4.1 Andel i alderen 16–64 år som oppga å ha brukt cannabis noen gang, siste 12 måneder og siste 4 uker, 1985–2018

Figur 4.1 Andel i alderen 16–64 år som oppga å ha brukt cannabis noen gang, siste 12 måneder og siste 4 uker, 1985–2018

Kilde: SIRUS/SSB/FHI.

Spørreskjemaundersøkelsene viser ellers at en større andel menn enn kvinner rapporterer å ha brukt cannabis. Ser vi på årene 2016–2018 samlet, finner vi at 28 prosent blant menn oppga å ha brukt cannabis noen gang, mens det samme gjaldt rundt 18 prosent av kvinner. Tilsvarende var det snaut 6 prosent blant menn og 3 prosent blant kvinner som oppga bruk i løpet av de siste 12 måneder, og henholdsvis 3 og 1 prosent som oppga bruk i løpet av de siste fire uker.

Hvorvidt en person har brukt cannabis, varierer også mye med alder. Figur 4.2 illustrerer dette ved at det er langt høyere andeler i de yngste enn i de eldste aldersgruppene som for årene 2016–2018 oppga å ha brukt cannabis henholdsvis noen gang, i løpet av de siste 12 måneder og i løpet av de siste fire uker. Men har man først prøvd cannabis én gang, er det en erfaring man har med seg livet ut, slik at andelen for noen gangs bruk stort sett reflekterer andelen som prøvde cannabis mens de var unge.

Figur 4.2 Andel i ulike aldersgrupper for årene 2016–2018 samlet som oppga å ha brukt cannabis noen gang, siste 12 måneder og siste 4 uker

Figur 4.2 Andel i ulike aldersgrupper for årene 2016–2018 samlet som oppga å ha brukt cannabis noen gang, siste 12 måneder og siste 4 uker

Kilde: SSB/FHI.

Undersøkelsene for 2016–2018 viser ellers at de fleste som prøver cannabis, gjør dette første gang mens de er i tenårene; gjennomsnittlig debutalder i aldersgruppen 16–64 år var 18,9 år. Mer enn to av tre (69 prosent) av dem som oppga å ha brukt, var 19 år eller yngre første gang de prøvde, og bare 2 prosent var over 30 år.

Bretteville-Jensen og Skretting (2019).

Cannabis brukes ofte sammen med alkohol eller andre rusmidler. Eksempelvis viser en undersøkelse at halvparten av dem som oppga å ha brukt cannabis, hadde drukket alkohol like før første gang de brukte stoffet.

Pape, Rossow og Storvoll (2009).

En tilsvarende andel oppga å ha brukt alkohol i forkant av cannabisbruken forrige gang de brukte rusmiddelet.

Selv om omtrent en fjerdedel av befolkningen oppgir at de har prøvd cannabis, har – som allerede nevnt – de fleste av dem bare brukt stoffet én eller noen få ganger. For årene 2016–2018 oppga i overkant av 20 prosent av dem som hadde brukt cannabis noen gang, at det bare dreide seg om én gang. For mer enn to av tre var bruken begrenset til ti eller færre ganger. Disse kan karakteriseres som eksperimentbrukere. De øvrige av dem som oppga å ha brukt cannabis, vil hovedsakelig være rekreasjonsbrukere, da de rapporterte en noe mer hyppig bruk. Rundt 16 prosent av dem som hadde prøvd cannabis, oppga å ha brukt stoffet mer enn 50 ganger i løpet av livet. Enkelte av disse kan ha utviklet et mer problematisk bruksmønster, men som nevnt vil trolig problembrukere være underrepresentert i slike generelle befolkningsstudier.

Etter cannabis er de sentralstimulerende stoffene kokain, amfetaminer (amfetamin/metamfetamin) og ecstasy/MDMA (3,4-metylendioksymetamfetamin) de mest brukte illegale stoffene som rapporteres i befolkningsundersøkelsene. Figur 4.3 gir en oversikt over andel i aldersgruppen 16–64 år som for årene 2016–2018 samlet oppga å ha brukt disse stoffene. Mens det var 4–5 prosent som oppga å ha brukt de ulike stoffene noen gang, rapporterte i underkant av 1 prosent å ha brukt et sentralstimulerende stoff i løpet av de siste 12 måneder. Også her var det forskjell mellom menn og kvinner ved at en omkring dobbelt så høy andel menn som kvinner oppga å ha brukt stoffene henholdsvis noen gang og i løpet av de siste 12 måneder.

Figur 4.3 Andel kvinner og menn i alderen 16–64 år for årene 2016–2018 samlet som oppga å ha brukt ulike sentralstimulerende stoffer noen gangsiste 12 måneder

Figur 4.3 Andel kvinner og menn i alderen 16–64 år for årene 2016–2018 samlet som oppga å ha brukt ulike sentralstimulerende stoffer noen gangsiste 12 måneder

Kilde: SSB/FHI.

I likhet med cannabis er bruk av sentralstimulerende stoffer mest utbredt blant unge voksne. Figur 4.4 viser andel i alderen 16–34 år som for årene 2016–2018 samlet oppga å ha brukt de ulike sentralstimulerende stoffene henholdsvis noen gang og i løpet av de siste 12 måneder. Mellom 5 og 9 prosent oppga å ha brukt de ulike stoffene noen gang, mens mellom 1 og 3 prosent rapporterte bruk i løpet av de siste 12 måneder. Andelen menn blant unge voksne som rapporterte bruk, var stort sett dobbelt så høy som blant kvinner.

Figur 4.4 Andel kvinner og menn i alderen 16–34 år som for årene 2016–2018 samlet oppga å ha brukt ulike sentralstimulerende stoffer noen gang og siste 12 måneder

Figur 4.4 Andel kvinner og menn i alderen 16–34 år som for årene 2016–2018 samlet oppga å ha brukt ulike sentralstimulerende stoffer noen gang og siste 12 måneder

Kilde: SSB/FHI.

Ser vi på bruk av de ulike stoffene i et europeisk perspektiv, finner vi at andelen som i Norge rapporterer bruk, er lavere enn gjennomsnittet for Europa som helhet når det gjelder cannabis, mens den er på omtrent samme nivå eller noe høyere for kokain, amfetaminer og MDMA.

EMCDDA (2019a).

4.2.3 Bruk blant ungdom

Norge inngår i den store europeiske skoleundersøkelsen The European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs (ESPAD), som omfatter 15–16-åringer i omkring 35 land. I Norge foretas undersøkelsen blant tiendeklassinger. Den første undersøkelsen fant sted i 1995, og undersøkelsen er deretter gjennomført hvert fjerde år. På samme måte som for befolkningen som helhet er cannabis det mest brukte narkotiske stoffet blant ungdom. Figur 4.5 viser andelen som i de ulike undersøkelsesårene oppga at de hadde brukt cannabisstoffene hasj eller marihuana henholdsvis noen gang og i løpet av de siste 30 dager. Mens det var en økning fra 6 prosent i 1995 til 12 prosent i 1999 i andelen som oppga å ha brukt cannabis noen gang, har det deretter vært en nedgang til 7 prosent i 2015.

Det ble gjennomført en ny ESPAD-undersøkelse i 2019, men resultatene vil ikke foreligge før i 2020.

Andelen som rapporterte at de hadde brukt cannabis i løpet av de siste 30 dagene, er naturlig nok lavere. Ellers fremkommer det at litt over halvparten som oppga å ha brukt cannabis, bare hadde brukt hasj eller marihuana én eller to ganger. I denne undersøkelsen er det ingen vesentlige kjønnsforskjeller, verken når det gjelder bruk noen gang eller bruk i løpet av de siste 30 dager.

Figur 4.5 Andel 15–16-åringer som for årene 1995–2015 samlet oppga å ha brukt cannabis henholdsvis noen gang og siste 30 dager

Figur 4.5 Andel 15–16-åringer som for årene 1995–2015 samlet oppga å ha brukt cannabis henholdsvis noen gang og siste 30 dager

Kilde: SIRUS/FHI.

Det er igjen viktig å understreke at denne type undersøkelser ikke gir noe bilde av andelen som har eller vil få problemer knyttet til bruk av rusmidler. For de fleste vil det begrense seg til eksperimenterende bruk. Andelen 15–16-åringer som oppga at de hadde brukt cannabis mer enn fem ganger, har i perioden 2003–2015 variert mellom 2 og 3 prosent.

Siden den europeiske skoleundersøkelsen ESPAD gjennomføres likt i landene som deltar, gir den en god mulighet til å sammenligne rusmiddelbruk blant de yngste i Norge med samme aldersgruppe i andre land. Som det fremgår av figur 4.6, befinner norske 15–16-åringer seg helt i nedre del av sjiktet når det gjelder noen gangs bruk av cannabis. Mens det i land som Tsjekkia og Frankrike i 2015 var over 30 prosent i samme aldersgruppe som oppga at de hadde brukt cannabis noen gang, var den tilsvarende andelen for Norge 7 prosent. Ser vi på de andre nordiske landene, topper Danmark målingen med 12 prosent, Finland har 8 prosent, mens Island og Sverige lå på samme nivå som Norge, med 7 prosent.

Figur 4.6 Andel 15–16-åringer i ulike land som oppga å ha brukt cannabis noen gang (2015)3

Figur 4.6 Andel 15–16-åringer i ulike land som oppga å ha brukt cannabis noen gang (2015)3

1 Belgia (Flandern): Begrenset geografisk dekning.

2 Latvia, Spania og USA: Begrenset sammenlignbarhet.

3 De oransje søylene er andelen jenter og de blå søylene andelen gutter. Oppgitt i prosent.

Kilde: ESPAD Report 2016.

Ungdata er en annen kilde til informasjon om bruk av cannabis blant ungdom i Norge. Dette er lokale undersøkelser der skoleelever på ungdomstrinnet og i videregående skoler over hele landet svarer på spørsmål om ulike sider ved egen livssituasjon, deriblant bruk av rusmidler. Undersøkelsene koordineres av Velferdsforskningsinstituttet NOVA, som også sammenstiller resultatene.

Bakken (2018b og 2019).

Andelen blant elever på ungdomstrinnet som oppga å ha brukt cannabis, endret seg lite fra ungdatamålingene startet i 2010 og frem til 2016. De siste årene har det imidlertid vært en liten økning. Mens 3 prosent for årene 2016–2018 samlet oppga at de hadde brukt cannabis i løpet av siste år, var den tilsvarende andelen for årene 2017–2019 4 prosent. Blant elever i videregående skole har økningen vært mer markant. Mens det for årene 2016–2018 var 13 prosent som oppga å ha brukt cannabis i løpet av siste år, var andelen 18 prosent for årene 2017–2019.

Som det fremgår av figur 4.7, var andelen gutter som i disse undersøkelsene oppga å ha brukt cannabis i løpet av det siste året, høyere enn andelen jenter. Dette gjelder både for elever på ungdomstrinnet og elever i videregående skole. Det har også vært en markant økning i andelen som har blitt tilbudt hasj eller marihuana. Undersøkelsene viser at på slutten av videregående oppga halvparten av guttene og hver tredje jente at de hadde blitt tilbudt hasj eller marihuana.

Figur 4.7 I løpet av det siste året

Figur 4.7 I løpet av det siste året

Kilde: Bakken (2019).

Ellers viser spørreskjemaundersøkelser blant ungdom at sentralstimulerende stoffer som amfetamin, kokain og lignende er svært lite utbredt. Som det fremgår av tabell 4.1, var det omkring 1 prosent som i de to siste ESPAD-undersøkelsene (2011 og 2015) oppga at de noen gang hadde brukt amfetamin, ecstasy, kokain eller LSD. Utviklingen i bruk av amfetamin og ecstasy følger ellers utviklingen for cannabis, med en moderat topp i 1999, etterfulgt av lavere andeler i 2011 og 2015. Andelen som rapporterte bruk av kokain, var noe høyere i 2007 enn i 2011 og 2015, mens utviklingen i LSD-bruk har vært stabil i perioden 2007–2015.

Tabell 4.1 Andel 15–16-åringer i Norge som oppga at de noen gang hadde brukt amfetamin, ecstasy, kokain eller LSD, 1995–2015

1995

1999

2003

2007

2011

2015

Amfetamin

1,1

2,6

1,7

2

1,3

1,2

Ecstasy

2

2,5

1,4

1,8

1,3

1,2

Kokain

0,9

1,3

1

1,9

1,2

1,1

LSD

0,9

1,5

0,9

1,5

1,1

1,2

Kilde: SIRUS/FHI.

På samme måte som for bruk av cannabis befinner norske 15–16-åringer seg helt i det nedre sjiktet sammenlignet med andre land i Europa også når det gjelder bruk av andre narkotiske stoffer. Det samme gjelder for våre naboland Sverige, Danmark og Finland.

4.2.4 Rekreasjonsbruk og bruk i selekterte grupper

Såkalte «eksperiment- og rekreasjonsbrukere» har et bruksmønster som, i alle fall på det aktuelle tidspunktet, ikke nødvendigvis innebærer en helseskade eller risiko for slik skade. I internasjonal forskningslitteratur brukes gjerne uttrykket «recreational drug use», ofte oversatt til «rekreasjonsbruk» på norsk, altså bruk av rusmidler i rekreasjonsøyemed. Dette forstås blant annet som bruk av narkotika i sosiale sammenhenger, men hvor rusmidlet i seg selv ikke er hovedgrunnen til samværet. Motivasjonen for slik bruk kan forstås som en tilpasning og tilhørighet til en (sub-)kultur og livsstil, hvor bruk av narkotika inngår. Rekreasjonell bruk kan imidlertid også være bruk av narkotika av enkeltpersoner alene, for eksempel som å bruke cannabis i helgen i hovedsak som andre benytter alkohol. Gruppen rekerasjonsbrukere kan også omfatte personer som benytter narkotika i forbindelse med seksuell aktivitet, for eksempel såkalt «chemsex».

Se mer om chemsex i artikkel om «Chemsex på norsk», se Slagstad (2019).

Felles i for brukergruppene er at brukeren ikke opplever bruken som problematisk og heller ikke identifiserer seg som avhengig eller som «misbruker».

Moshuus, Rossow og Vestel (2002).

Også det sporadiske elementet ved slik bruk fremholdes:

«Begrepet «rekreasjonsbruker» eller «sporadisk bruker» henviser nettopp til at personen bare bruker det aktuelle rusmiddelet av og til. For tyngre stoffer, som heroin og amfetamin, er det fremdeles mindre vanlig å skille mellom rekreasjonsbrukere og misbrukere, selv om det også her gjøres i økende grad.»

Lund mfl. (2010).

Mange rekreasjonsbrukere kan være mer aktive i det vi gjerne kaller «utelivet». I 2014 ble det gjennomført en undersøkelse om bruk av rusmidler blant 1084 personer påtruffet ved utesteder/nattklubber i Oslo.

I 2017 ble det foretatt en tilsvarende undersøkelse som både omfattet utesteder i Oslo (1018 personer) og andre byer på Østlandet (987 personer).

Bretteville-Jensen (2017).

De som inngikk i undersøkelsen i 2017, hadde en gjennomsnittsalder på i overkant av 25 år, og omkring to tredjedeler var menn. Informasjon om rusmiddelbruk ble samlet inn gjennom spørreskjema, alkometermålinger og analyser av spytt-/salivaprøver. Her gjengis noen hovedfunn fra spørreskjemaundersøkelsene. Det må imidlertid bemerkes at resultatene fra salivaprøvene viste at mens det ikke var stor forskjell på resultat av salivaprøver og selvrapportert bruk av cannabis i løpet av de siste 48 timer (henholdsvis 12,5 og 10,8 prosent), var det en langt større andel med positiv salivaprøve for kokain enn hva gjaldt selvrapportert bruk (henholdsvis 13,6 og 3,7 prosent).

Cannabis var også her det mest brukte illegale rusmiddelet, både når det gjaldt bruk noen gang og bruk i løpet av de siste 12 måneder (tabell 4.2). I 2017 oppga omkring to av tre påtruffet ved utesteder/nattklubber i Oslo å ha prøvd stoffet noen gang, mens i overkant av én av tre oppga bruk i løpet av de siste 12 måneder. Det var ingen klar (signifikant) forskjell i andel som oppga å ha brukt cannabis i de to undersøkelsesårene. For amfetamin og NPS (nye psykoaktive stoffer) var det en nedgang fra 2014 til 2017 i bruk noen gang, og nedgangen var størst når det gjaldt bruk av NPS (fra 8 prosent til 2 prosent). Bruk i løpet av de siste 12 måneder var uendret for alle de fem stoffene som inngikk i undersøkelsen, bortsett fra en svak økning for MDMA/ecstasy.

Tabell 4.2 Andel påtruffet ved utesteder i Oslo og andre byer på Østlandet som oppga bruk av ulike narkotiske stoffer noen gang og siste 12 måneder, 2014 og 2017

Bruk noen gang

Oslo 2014

Oslo 2017

Andre byer 2017

Cannabis

67

63

48

Amfetaminer

16

12

13

MDMA/ecstasy

21

23

14

Kokain

25

24

17

NPS

8

2

2

Bruk siste 12 md.

Cannabis

41

38

22

Amfetaminer

6

5

4

Kokain

11

14

5

MDMA/Ecstasy

15

14

7

NPS

1

1

1

Kilde: FHI.

Ser vi på bruk av narkotika blant dem som frekventerer utelivet i byer på Østlandet utenom Oslo, finner vi at bruk av cannabis, kokain og MDMA/ecstasy ser ut til å være mindre vanlig her enn i Oslo. Dette gjelder både bruk noen gang og bruk i løpet av de siste 12 måneder. Eksempelvis rapporterte 63 prosent av dem som inngikk i Oslo-utvalget i 2017, at de hadde prøvd cannabis minst én gang i løpet av livet, mens den tilsvarende andelen i de øvrige byene var 48 prosent. Mens omtrent 14 prosent i Oslo oppga å ha brukt sentralstimulerende stoffer som MDMA/ecstasy og kokain i løpet av de siste 12 måneder, var det henholdsvis 5 og 7 prosent i øvrige østlandsbyer som oppga det samme. I 2017 ble bruk av amfetamin og NPS rapportert på samme nivå i Oslo som de andre byene.

Mens de fleste som rapporterer å ha brukt narkotika i befolkningen som helhet, trolig er det vi vil kalle eksperimentbrukere, er det grunn til å tro at en langt større andel av dem som rapporterte bruk i de to utelivsstudiene, er det vi vil kalle rekreasjonsbrukere. Noen av dem vil også kunne være problembrukere.

4.3 Problembruk

4.3.1 Innledning

For å få best mulig informasjon om problemfylt bruk av narkotika kan det være formålstjenlig å gå til grupper en vet eller har grunn til å tro bruker narkotika på måter som fører til problemer både for dem selv, deres nære omgivelser og samfunnet generelt. Eksempel på slike grupper er innsatte i norske fengsler og personer som påtreffes i tilknytning til ulike lavterskel hjelpe-/helsetilbud for personer med rusmiddelproblemer.

4.3.2 Bruk blant innsatte i fengsler

Selv om en i Norge i dag sjelden settes i varetekt eller idømmes fengselsstraff for bruk av narkotika i seg selv, er det grunn til å tro at mange som sitter i varetekt eller soner dommer, har erfaring med bruk av narkotika. Dette bekreftes av en omfattende undersøkelse om bruk av rusmidler blant 1499 innsatte (1396 menn, 96 kvinner, 7 ubesvart) i 57 fengselsenheter i perioden 2013–2014.

Bukten mfl. (2016).

Av dem som inngikk i undersøkelsen, oppga 65 prosent at de hadde brukt én eller flere typer narkotika/medikamenter noen gang. Omkring 60 prosent oppga å ha brukt cannabis og omkring 50 prosent amfetamin og kokain. Noe over 40 prosent oppga å ha brukt ecstasy, en tredjedel oppga å ha brukt GHB, i underkant av en tredjedel oppga å ha brukt LSD, og en fjerdedel oppga å ha brukt heroin. En snau fjerdedel oppga å ha brukt anabole steroider og syntetiske cannabinoider. I underkant av en tredjedel oppga å ha injisert narkotika noen gang, mens en fjerdedel oppga at de hadde hatt perioder med daglig bruk av sprøyte.

De innsatte ble også spurt om bruk av rusmidler i løpet av de siste seks månedene før innsettelse. Det fremkom da at halvparten oppga daglig bruk av narkotika og/eller medikamenter (ikke forskrevne) i løpet av de siste seks månedene før innsettelse. Omkring en tredjedel oppga å ha brukt cannabis daglig, mens en fjerdedel oppga daglig bruk av benzodiazepiner og en tiendedel daglig bruk av (ikke-forskrevne) LAR-medisiner. Om lag 7 prosent oppga å ha brukt heroin daglig.

Halvparten av dem som inngikk i undersøkelsen, oppga å ha vært påvirket av rusmidler da de begikk lovbruddet de var fengslet for. Videre oppga omtrent halvparten å ha siktelser eller domfellelser knyttet til rusmiddelrelatert kriminalitet (bruk og besittelse, innførsel og omsetning samt kjøring i beruset tilstand).

Når det gjaldt bruk av rusmidler under soning/varetekt, oppga 35 prosent å ha brukt narkotika og/eller ikke-forskrevne medikamenter mens de sonet sin fengselsdom eller satt i varetekt. Flest oppga bruk av cannabis (30 prosent), etterfulgt av ikke-forskrevne LAR-medisiner (18 prosent) og ulike former for benzodiazepiner (17 prosent). Ellers oppga 11 prosent at de hadde brukt sprøyte under nåværende eller tidligere fengselsopphold. Undersøkelsen peker med andre ord i retning av at mange innsatte i norske fengsel er det vi vil kalle problembrukere av narkotika.

4.3.3 Problembrukere i syv byer

Høsten 2013 ble det foretatt en undersøkelse av til sammen 1020 problembrukere av narkotika i Oslo, Bergen, Stavanger/Sandnes, Kristiansand, Trondheim og Tromsø.

Gjersing og Sandøy (2014).

Av disse oppga 60 prosent å ha injisert amfetamin, 43 prosent å ha injisert heroin, mens 29 prosent oppga å ha injisert både amfetamin og heroin, alt i løpet av de siste fire uker. Samlet oppga 80 prosent å ha tatt stoff i sprøyte i løpet av de siste fire uker. Mens det i Oslo var en større andel som oppga å ha injisert heroin enn amfetamin, var amfetamin vanligere å injisere i de andre byene. Av andre stoffer brukt ved injisering i løpet av de siste fire uker, oppga 26 prosent å ha injisert piller og 19 prosent morfin. Når det gjaldt bruk av narkotika uten å ha injisert, oppga 82 prosent å ha brukt cannabis i løpet av de siste fire uker, 83 prosent å ha inntatt piller, 19 prosent å ha røykt eller sniffet heroin, 22 prosent å ha sniffet eller spist amfetamin og 9 prosent å ha spist eller sniffet morfin. Ellers oppga 11 prosent å ha brukt metadon (ikke forskrevet) og 16 prosent Subutex/Suboxone (ikke forskrevet) i løpet av de siste fire uker.

Undersøkelsen ble gjentatt i 2017 blant 497 personer.

Gjersing (2017).

De som ble intervjuet i 2017, var svært like de i 2013, bortsett fra at gjennomsnittsalderen var steget med to år (fra 41,5 år til 43,8 år), at en lavere andel hadde en ustabil bosituasjon (henholdsvis 17 prosent i 2017 mot 29 prosent i 2013) og at en høyere andel var i LAR (henholdsvis 51 prosent i 2017 mot 40 prosent i 2013). På samme måte som i 2013 var det også i 2017 flest, 57 prosent, som oppga å ha injisert amfetamin i løpet av de siste fire uker, mens 32 prosent oppga å ha injisert heroin, 21 prosent piller og 18 prosent morfin. Om annen bruk av narkotika i 2017 oppga 78 prosent å ha brukt cannabis, 73 prosent å ha spist piller, 16 prosent å ha spist eller sniffet heroin og 23 prosent å ha spist eller sniffet amfetamin, alt i løpet av de siste fire uker. Det var også i 2017 en viss andel som oppga å ha brukt illegal metadon (12 prosent) og Subutex/Suboxone (24 prosent) i løpet av de siste fire uker.

4.3.4 Beregning av antall problembrukere

Selv om det foreligger undersøkelser blant ulike grupper av problembrukere av narkotika, gir ikke slike undersøkelser informasjon om hvor mange det dreier seg om. For å få et bilde av omfang av problembruk må en bruke andre, indirekte tilnærminger. I Norge har Folkehelseinstituttet ved hjelp av to slike indirekte indikatorer – en dødelighetsmultiplikator (mortality multiplier) og en behandlingsmultiplikator (treatment multiplier)

EMCDDA (1997).

– gjort beregninger av antall som inngår i ulike grupper av problembrukere. Det må imidlertid understrekes at det er store usikkerhetsintervaller ved slike estimater.

Mens det foreliggende estimatet over antall sprøytebrukere gir et bilde av situasjonen i 2016, gir estimatene over antall problembrukere for de ulike stoffene et bilde av situasjonen i 2013.

FHI (udatert).

Ettersom usikkerhetsintervallene for de ulike estimatene som nevnt er relativt store, er det imidlertid grunn til å tro at en estimering av dagens situasjon vil ligge innenfor de samme intervallene. Da mange problembrukere av narkotika bruker flere stoffer, må det også understrekes at estimatene for de ulike gruppene ikke kan summeres for å anslå et samlet antall problembrukere av narkotika i Norge.

  • Antall aktive sprøytebrukere ble i 2016 beregnet til 8 700 personer (usikkerhetsintervall 7 400–10 500).

  • Antall med høyrisikobruk av opioider (heroin mv.) ble i 2013 beregnet til 9 000 personer (usikkerhetsintervall 6 700–14 000). De ca. 7 000 i legemiddelassistert rehabilitering (LAR) er ikke medregnet.

  • Høyrisikobruk av cannabis ble i 2013 beregnet til å omfatte 0,4 prosent av befolkningen i aldersgruppen 16–64 år. Dette tilsvarer 12 300 personer (usikkerhetsintervall 7 000–17 600).

  • Antall med høyrisikobruk av amfetaminer ble i 2013 beregnet til 11 900 personer (usikkerhetsintervall 6 300–17 600).

  • Antall med høyrisikobruk av kokain ble i 2013 beregnet til 5 000 personer (usikkerhetsintervall 900–9 200).

4.4 Narkotikamarkedet

4.4.1 Innledning

Da det av naturlige årsaker ikke finnes omsetningstall for narkotika slik det gjør for alkohol og tobakksvarer, må vi også når det gjelder narkotikamarkedet, ta i bruk indirekte metoder for å danne oss et bilde. Det må videre nevnes at dette er et marked som har gjennomgått store endringer i de senere år ved at deler av omsetningen nå foregår via ulike kanaler på Internett. Selv om omsetningen via Internett trolig er liten sammenlignet med det totale markedet, ser den ut til å være økende.

Kripos (udatert).

4.4.2 Beslag

Ved siden av spørreundersøkelser om bruk av rusmidler er beslag av ulike stoffer som gjøres av toll og politi, en indikator som kan gi et bilde på omfang og endringer i narkotikamarkedet. Av det samlede antall beslag av narkotika som gjøres i Norge, utgjør cannabis den klart største andelen. Ifølge Kripos utgjorde hasj, marihuana og cannabisplanter til sammen 46 prosent av antall beslag i 2018. Antall cannabisbeslag har i perioden 2016-2018 vært omkring 13 500 (figur 4.8). Når det gjelder beslaglagt mengde, har det vært noe variasjon fra år til år. På samme måte som i Europa for øvrig, har styrkegraden (innholdet av THC

Tetrahydrocannabinol, det aktive virkestoffet i cannabis.

) økt i de senere årene, selv om det kan være store variasjoner.

Figur 4.8 Antall beslag av ulike stoffer 2010–2018

Figur 4.8 Antall beslag av ulike stoffer 2010–2018

Kilde: Kripos.

Amfetaminer utgjorde i 2018 den nest største gruppen av narkotikabeslagene (17 prosent). Det har vært en jevn nedgang i antall beslag av amfetamin/metamfetamin, fra i overkant av 7200 i 2014 til litt over 5000 i 2018, mens beslaglagt mengde har variert. Rundt 2010 utgjorde metamfetamin størstedelen av beslagene av amfetaminer, både i antall og mengde. Dette er imidlertid endret, ved at metamfetamin nå utgjør en mindre del av så vel antall (figur 4.8) som mengde. En gjennomgang av styrkegrad på 2018-beslagene viste en økning for amfetamin og en nedgang for metamfetamin.

Det har i de senere år vært en jevn økning i antall belag av kokain, fra 800–900 årlige beslag i årene rundt 2010 til noe over 1300 beslag i 2018. Beslaglagt mengde har i de siste årene variert fra 83 kg til noe over 100 kg. Når det gjelder styrkegrad, har det vært en betydelig økning i senere år. Også for MDMA (ecstasy) har det vært en jevn økning i antall beslag, mens beslaglagt mengde har vært relativt stabil.

Ellers har det gjennom flere år vært en nedgang i antall beslag av heroin, fra 1575 i 2010 til 635 i 2018, mens det har vært relativt store variasjoner i beslaglagt mengde.

4.4.3 Priser

Det foreligger naturlig nok heller ingen oversikt over hva de ulike stoffene koster. På samme måte som for andre varer er det imidlertid grunn til å tro at prisen for større mengder er relativt lavere enn for det som gjerne kalles brukerdoser. Det kan ellers være grunn til å tro at prisen i noen grad avhenger av hvor i landet en befinner seg. Eksempelvis viste den tidligere nevnte undersøkelsen av narkotikabruk på gateplan i syv norske byer

Gjersing (2017).

at det gjennomgående var stor prisforskjell mellom Oslo og Bergen på den ene side og de andre fem byene på den annen (tabell 4.3). Mens de som inngikk i undersøkelsen fra Oslo og Bergen i 2017-undersøkelsen, oppga å ha betalt kr 100 (median) for ett gram hasj, oppga de i Stavanger/Sandnes, Tromsø og Kristiansand å ha betalt kr 150 og i Trondheim kr 200. Når det gjaldt heroin, oppga de i Oslo og Bergen å ha betalt henholdsvis kr 200 og kr 250 (median) for en brukerdose på 0,2 gram, mens de i Stavanger/Sandnes, Trondheim og Tromsø oppga å ha betalt kr 400/425. Det fremkom ellers at mens de i Oslo oppga å ha betalt kr 600 for ett gram kokain, oppga de i Bergen å ha betalt kr 1 350. Den viktigste grunnen til forskjellen i pris er trolig tilgangen på de ulike narkotiske stoffene.

Tabell 4.3 Medianpris i kroner for hasj, kokain, heroin og amfetamin i ulike norske byer, 2017.

Oslo

Bergen

Stavanger/Sandnes

Trondheim

Tromsø

Kristiansand

1 g hasj

100

100

150

200

150

150

1 g kokain

600

1 350

1 000

1 000

400

0,2 g heroin

200

250

400

400

425

300

0,2 g amfetamin

100

150

100

175

200

150

Kilde: FHI.

4.5 Konsekvenser av narkotikabruk

4.5.1 Innledning

Bruk av narkotika kan føre til ulike konsekvenser. Det vil eksempelvis være stor forskjell på konsekvensene av moderat bruk av cannabis og langvarig og omfattende bruk av amfetaminer og opioider. I tillegg til hva slags stoff som brukes, vil hvor mye som brukes, og måten stoffet eller stoffene inntas på, ha betydning både for omfang og type av skader og problemer. De fysiske og sosiale omgivelsene knyttet til bruken vil også være viktig. Det vil ikke være mulig å gi et fullstendig bilde av de ulike konsekvenser bruk av narkotika kan medføre, men her gis noen eksempler.

4.5.2 Helsemessige og sosiale konsekvenser

4.5.2.1 Oversikt

For dem som får problemer med sin rusmiddelbruk, finnes det et bredt spekter av ulike hjelpe- og behandlingstilbud, dels i regi av kommunene, dels i regi av spesialisthelsetjenesten. Kommunene har ansvar for de grunnleggende helse- og sosialtjenestene, mens mer spesialisert behandling for rusmiddelproblemer er et ansvar for spesialisthelsetjenesten. Problembrukere av narkotika vil også kunne pådra seg ulike somatiske og psykiske lidelser som en konsekvens av sin bruk. Dette gjelder eksempelvis hivinfeksjon og hepatitt C ved deling av sprøyter, sår og infeksjoner som følge av sprøytebruk samt psykoser utløst av cannabis eller andre stoffer. Videre kan problembruk av narkotika utløse dødsfall. Det er ellers grunn til å tro at mange problembrukere av narkotika har en generell oversykelighet både når det gjelder somatiske sykdommer og psykiske lidelser.

4.5.2.2 Hjelpe- og omsorgsmottagere i kommunene

Ved siden av ordinære tjenester rettet mot befolkningen som helhet har mange av de store kommunene ulike hjelpetilbud rettet mot personer med rusmiddelproblemer. Dette gjelder eksempelvis lavterskel helsetilbud, omsorgs- og overnattingstilbud, sprøyteutdeling, sprøyterom og så videre Det foreligger så langt ingen systematisk oversikt over antall personer som mottar slike hjelpetjenester, ei heller over antall pasienter i primærhelsetjenesten med ulike narkotikarelaterte lidelser/sykdommer.

Gjennom arbeidet med det som er gitt betegnelsen Brukerplan, foretas det imidlertid en kartlegging i et stort antall kommuner over helse- og sosialtjenestemottagere som har rusmiddelproblemer.

Hustvedt mfl. (2018).

Kartleggingen for 2017 omfattet i overkant av 23 000 tjenestemottagere med alkohol- og/eller narkotikaproblemer i 267 kommuner. Det fremgår at 16 prosent injiserte narkotika, 8 prosent var bostedsløse, mens 19 prosent hadde en annen utilfredsstillende bosituasjon. Det ble ellers anslått at 14 prosent av tjenestemottagerne med rusmiddelproblemer ble vurdert å ha en meget dårlig levekårsindeks, mens 20 prosent hadde et alvorlig psykisk helseproblem kombinert med rusmiddelproblemer.

4.5.2.3 Behandling i spesialisthelsetjenesten

Når det gjelder behandling i spesialisthelsetjenesten, har vi først og fremst informasjon om pasienter i behandling for selve rusmiddelproblemet. I Norsk pasientregister (NPR) foreligger det fra og med 2010 data over hvor mange pasienter som har mottatt slik behandling. Dette omfatter så vel pasienter i behandlingstiltak innen TSB som pasienter i behandling for rusmiddelproblemer innen psykisk helsevern (PHV). Av de omkring 18 500 som var i behandling for narkotikaproblemer i 2018, var i underkant av 30 prosent i døgnbehandling, mens noe over 70 prosent var i ulike former for poliklinisk behandling.

Norsk pasientregister (2018).

Figur 4.9 viser utviklingen i antall pasienter i behandling i spesialisthelsetjenesten for narkotikaproblemer i perioden 2010–2018. Som det fremgår, har det vært en økning i antall i behandling med problembruk av opioider som hoveddiagnose, samtidig som det har vært en nedgang i antall pasienter diagnostisert med problemer med bruk av «flere stoffer». Det er grunn til å tro at dette delvis er et resultat av bedre diagnosesetting. Det har også vært en økning i antall pasienter i behandling med problembruk av cannabis som hoveddiagnose, mens antall pasienter i behandling for problemer med andre narkotiske stoffer har vært relativt stabilt. Det må her bemerkes at hoveddiagnose indikerer det stoffet pasienten vurderes å ha størst problemer knyttet til, men at det i de fleste tilfeller også vil dreie seg om problembruk av andre stoffer.

Jevnt over fremkommer det at 30 prosent av pasientene er kvinner og 70 prosent menn. Ser vi på pasientene i 2018, finner vi ellers at i overkant av 25 prosent av pasientene var i 20-årene, mens i underkant av 30 prosent var i 30-årene. Videre er det store forskjeller i aldersfordeling mellom pasienter med de ulike hoveddiagnosene. I 2018 var eksempelvis opp mot 60 prosent av cannabispasientene i 20-årene, mens det samme gjaldt 8 prosent av dem som var i behandling for problemer med bruk av opioider. Det kan også nevnes at de fleste som var i behandling for problembruk av opioider, var i LAR. I de første årene LAR var tilgjengelig i Norge, sto mange på venteliste for å få sin søknad vurdert eller for å påbegynne behandlingen. Dette gjelder nå bare et lite mindretall.

Waal mfl. (2019).

Figur 4.9 Antall pasienter i behandling for ulike narkotikaproblemer / avhengighet (hoveddiagnose ICD-10-kode F11–F15 samt F19) i spesialisthelsetjenesten, 2010–2018

Figur 4.9 Antall pasienter i behandling for ulike narkotikaproblemer / avhengighet (hoveddiagnose ICD-10-kode F11–F15 samt F19) i spesialisthelsetjenesten, 2010–2018

Kilde: Norsk pasientregister.

4.5.2.4 Nye pasienter

Mange som er i behandling for narkotikaproblemer, har vært i slik behandling over lang tid. Dette gjelder spesielt pasienter i LAR. Andre kan ha behov for flere behandlinger med større eller mindre mellomrom. Dette gjør at antall pasienter i behandling i et bestemt år i stor grad gjenspeiler situasjonen for personer som har hatt problemer med sin narkotikabruk over lang tid. Antall nye pasienter i et gitt år vil derfor i større grad gi et bilde av hvor mange som for første gang får så omfattende problemer med sin narkotikabruk at det er nødvendig med behandling i spesialisthelsetjenesten.

I 2018 ble det tatt inn 2716 nye personer i behandling for narkotikaproblemer (TSB/PHV).

Norsk pasientregister (2018).

Den vanligste hoveddiagnosen var cannabisproblemer (39 prosent), deretter fulgte «flere samtidige rusmiddelproblemer/flere stoffer» (22 prosent). Problemer med opioider, som utgjør den vanligste hoveddiagnosen for alle pasienter som er i behandling for rusmiddelproblemer, utgjorde 11 prosent blant nye pasienter, amfetaminer 10 prosent, sedativer og hypnotika 13 prosent, kokain 3 prosent, mens 1 prosent ble diagnostisert til å ha problemer med andre stoffer.

En ny pasient er her definert som en pasient tatt inn i behandling i spesialisthelsetjenesten med hoveddiagnosen «lidelser og atferdsforstyrrelser som skyldes bruk av narkotiske stoffer» i 2018 (ICD-10-kode F11–F16, F18, F19), og som ikke har vært i slik behandling etter 2009. Ettersom norsk pasientregister ble etablert for denne gruppen i 2009, vet vi ikke hvor mange som har vært i slik behandling før 2009.

4.5.3 Narkotikautløste dødsfall

Mens antall narkotikautløste dødsfall i 2015 og 2016 på landsbasis var henholdsvis 288 og 284, var det en nedgang til 247 i 2017.

FHI (2018).

I 2018 var antallet tilbake på tilsvarende nivå som foregående år da 286 personer døde.

FHI (2019).

Nedgangen i narkotikautløste dødsfall i 2017 kan dermed være en tilfeldig variasjon, men kan også skyldes endringer i tilgang til eller renhetsgraden på narkotika det året. I perioden 2003–2018 har antallet variert rundt et gjennomsnitt på 266 slike dødsfall per år (se figur 4.10). 73 prosent av dødsfallene i 2018 var forgiftningsulykker, og 82 prosent var knyttet til bruk av opioider, som er en samlebetegnelse for naturlige og syntetiske stoffer som etterligner virkningen av opium.

Inndelingen etter type opioider for 2018 er som følger:

  • andre opioider, som legemidlene morfin, kodein og oksykodon (28 prosent)

  • heroin (23 prosent)

  • syntetiske opioider, somsom buprenorfin, fentanyl og petidin (17 prosent)

  • metadon (14 prosent)

Figur 4.10 Antall narkotikautløste dødsfall i perioden 2003–2018

Figur 4.10 Antall narkotikautløste dødsfall i perioden 2003–2018

Kilde: FHI.

Antall narkotikautløste dødsfall i Norge er relativt høyt sammenlignet med andre land i Europa. Dette er imidlertid tall som må tolkes med varsomhet, blant annet på grunn av systematisk underrapportering i enkelte land og ulike analyse- og rapporteringsrutiner.

EMCDDA (2019a).

4.5.4 Smittsomme sykdommer

Når det gjelder sykdommer direkte relatert til bruk av narkotika, har vi først og fremst informasjon om hivinfeksjon og hepatitt. Antall diagnostiserte med hivinfeksjon der sprøytebruk antas å være smittemåte, er lav i Norge. I de senere år gjelder dette færre enn ti tilfeller per år.

Blystad mfl. (2019).

Av de seks meldte tilfellene i denne gruppen i 2018, er fem menn og én kvinne. Fire av disse er innvandrere som ble smittet i sitt opprinnelige hjemland før de kom til Norge. I to av tilfellene er personen født i Norge, hvorav én antas smittet her i landet, mens én antas smittet i Øst-Europa.

Av de meldte tilfellene av hepatitt C i de senere år (omkring 650 de siste par år), antas sprøytebruk å være smittemåten i de langt fleste tilfeller der smittemåte er kjent. Det er ikke kjent hvor mange av de tilmeldte tilfellene som er akutte, eller hvor mange som er kroniske infeksjoner hvor smitten kan ha skjedd for mange år siden. Det var i 2018 ingen rapporterte tilfeller av akutt hepatitt B, der sprøytebruk antas å være smittemåte. Antallet i de foregående år har vært fem eller færre. Det er også få tilfeller av meldte tilfeller av kronisk hepatitt B, der sprøytebruk antas å være smittemåte.

4.5.5 Sosiale konsekvenser og kostnader

Problemer med narkotikabruk vil først og fremst ramme personen selv, men kan i tillegg ramme pårørende og samfunnet for øvrig. Eksempelvis har mange med langvarig og risikofylt narkotikabruk økonomiske problemer ved at de aldri har vært integrert i eller hatt en stabil tilknytning til arbeidslivet. De tjener derfor lite og mottar offentlig støtte. Mange vil være utelukket fra ulike sosiale arenaer og føle seg stigmatisert. Ellers vil mange pårørende og venner få sin livskvalitet forringet på grunn av andres problemfylte rusmiddelbruk. En studie gjennomført i Norge om hvorvidt folk var bekymret for andres bruk av rusmidler og tobakk, viste at bekymring knyttet til andres drikking var mest utbredt (31 prosent), etterfulgt av andres sigarettrøyking (26 prosent) og andres bruk av narkotiske stoffer (10 prosent).

Moan, Storvoll og Lund (2017).

Blant dem som bekymret seg, forårsaket imidlertid andres røyking og narkotikabruk hyppigere bekymring enn hva gjaldt drikking av alkohol.

4.6 Narkotikakriminalitet

4.6.1 Innledning

Det er grunn til å tro at bruk av narkotika er en faktor i ulike former for vinnings- og voldskriminalitet. Omfanget er imidlertid ikke kjent, da det ikke foretas systematisk registrering av hvorvidt bruk av rusmidler inngår i slike lovbrudd. Tilgjengelig informasjon er, som allerede nevnt, beslag av narkotika som gjøres av toll og politi. Videre har vi informasjon om registrerte brudd på narkotikabestemmelsene i legemiddel- og straffeloven. Vi har også informasjon om antall saker/prøver der det påvises bruk av narkotika hos førere av motorkjøretøy.

4.6.2 Narkotikalovbrudd

Narkotikaforskriften

Forskrift 14. februar 2013 nr. 199 om narkotika.

fastsetter hva som er narkotika. Omgang med mindre mengder narkotika – bruk og besittelse til egen bruk – straffes etter legemiddelloven § 31, mens omgang med større mengder – tilvirkning, innførsel omsetning osv. – straffes etter straffeloven §§ 231 og 232.

Kriminalstatistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB) gir en oversikt over antall anmeldte, antall etterforskede, antall siktede og antall reaksjoner for narkotikalovbrudd. En må her være oppmerksom på at narkotikalovbrudd er det som kalles «lovbrudd uten offer», i den forstand at det sjelden eller aldri er lovbrudd der anmeldelser kommer fra allmennheten. Det vil derfor være innsatsen fra politi og tollvesen som avgjør hvor mange lovbrudd som anmeldes, etterforskes og fører til straffereaksjoner. Forskjeller fra ett år til et annet vil derfor til en viss grad kunne ha sammenheng med kontrollinnsats, slik at det ikke nødvendigvis avspeiler forskjeller i det faktiske antallet lovbrudd.

Figur 4.11 viser utviklingen i antall straffereaksjoner for narkotikalovbrudd for perioden 2005–2017. Som vi ser, har det vært en nedgang de siste årene, både når det gjelder reaksjoner for brudd på straffeloven og brudd på legemiddelloven.

Figur 4.11 Antall straffereaksjoner for narkotikalovbrudd 2005–2017

Figur 4.11 Antall straffereaksjoner for narkotikalovbrudd 2005–2017

Kilde: SSB.

Strafferammene for narkotikalovbrudd økte frem til midten av 1980-tallet, da så godt som alle narkotikasaker ble brakt inn for domstolene og endte med idømmelse av betinget eller ubetinget fengselsdom. Utover 1990-tallet tok imidlertid de strafferettslige virkemidlene gradvis nye former, og forelegg ble etter hvert den dominerende reaksjonsformen (figur 4.12). I noen grad har også samfunnsstraff og betinget påtaleunnlatelse blitt tatt i bruk.

Sandøy og Hauge (2019).

I tiåret fra 1980 til 1990 gikk antall narkotikasaker som ble avgjort med forelegg, opp, fra så godt som ingen til omkring halvparten. Dette var nesten uten unntak saker som gjaldt overtredelse av legemiddelloven, det vil si saker som gjaldt bruk eller besittelse av små mengder. Utover 1990-tallet ble også stadig flere av de mindre narkotikalovbruddene under straffeloven avgjort ved forelegg. Dreiningen fra fengselsstraff til bruk av forelegg har ført til en gradvis reduksjon i straffenivået i mindre narkotikasaker. Det har imidlertid også vært en viss straffereduksjon i mer alvorlige saker.

Figur 4.12 Andel ulike reaksjoner for narkotikalovbrudd, 1980–2015

Figur 4.12 Andel ulike reaksjoner for narkotikalovbrudd, 1980–2015

Kilde: SSB.

4.6.3 Narkotikabruk i trafikken

På samme måte som for alkohol setter vegtrafikkloven grenser for påvirkning av ulike narkotiske stoffer for førere av motorkjøretøy. Oslo universitetssykehus har ansvar for å analysere prøver i saker der fører mistenkes for å være påvirket av et rusmiddel. Alkohol er fortsatt det rusmiddelet som påvises i flest saker fra bilførere mistenkt for kjøring i beruset tilstand. I 2018 ble det påvist alkohol i 3069 prøver av totalt 8336

Årving, Middelkoop og Hjelmeland (2019).

saker. THC (tetrahydrocannabinol), som er virkestoffet i cannabis, ble påvist hyppigst etter alkohol (i 42 prosent av analyserte saker). Andre stoffer som påvises hyppig, er amfetamin og klonazepam (virkestoffet i Rivotril), som ble påvist i henholdsvis 33 og 22 prosent av tilfellene. Forekomsten av de vanligste stoffene har endret seg lite sammenlignet med tidligere år. Hovedbudskapet for 2018 er at

  • antall saker hvor politiet har bedt om analyse for andre stoffer enn bare alkohol, er det høyeste noen gang

  • antall saker med påvist metamfetamin har sunket med 44 prosent fra 2017, mens amfetamin har hatt en liten økning på 5 prosent

  • det ses en fortsatt økning i MDMA, GHB og kokain

  • det har vært en stor økning av designerbenzodiazepinet diklazepam, som nå er det tolvte hyppigst påviste stoffet

5 Tjenestetilbud og tiltak overfor personer med rusproblematikk

5.1 Innledning

I Norge er helsetjenestene og det sosiale sikkerhetsnettet godt utbygget sammenlignet med mange andre land. Også tjenestetilbudet til brukere av narkotika må anses å være relativt mangfoldig og omfattende. Mange av de tiltakene som oppgis som sentrale i avkriminaliseringsreformen i Portugal, finnes allerede i Norge og har vært her i mange år. Likevel er det et vedvarende problem at mennesker med rusproblemer ikke alltid får nødvendig oppfølging og behandling. Dette kan i særlig grad gjelde personer med omfattende rusproblematikk i kombinasjon med psykiske lidelser.

Se blant annet Helsetilsynet (2019a) og Helsetilsynet (2019b).

Å gi et fullstendig oversiktsbilde av tjenestetilbudet til personer med rusproblematikk er krevende. Ikke alle kommuner tilbyr tjenestetilbudene som nevnes i dette kapittelet, og enkelte kommuner tilbyr tjenester som ikke nevnes her. Tjenestetilbudet vil kunne variere på bakgrunn av kommunenes størrelse, identifisert problemomfang, utfordringsbildet i befolkningen og ikke minst den enkelte kommunes prioritering av rusfeltet.

Språkbruken på helsefeltet kan være tvetydig. For eksempel brukes uttrykkene «tjeneste» og «tiltak» både om de konkrete tilbudene en person kan motta, og om selve tjenesteyterne. I dette kapittelet gis et riss av de offentlige helse- og velferdstilbudene som omfatter eller retter seg særlig mot personer med rusproblematikk, samt noen sentrale tjenesteytere. Utvalget redegjør først for hvordan tjenestene er organisert og styres i punkt 5.2, og deretter for hvilke sektorer og tjenester som kan inngå i det samlede tjenestetilbudet til personer som bruker narkotika, og hvordan disse er regulert. Utvalget omtaler her i hovedsak tjenestetilbud som følger av regelverket for helse- og velferdstjenesten, og redegjør for den kommunale helse- og omsorgstjenesten (primærhelsetjenesten) i punkt 5.3. Utvalget redegjør så for tjenestetilbud som ikke direkte følger av regelverket, som lavterskel helsetjenester og brukerrom, i punkt 5.4.

Tjenestetilbudet i spesialisthelsetjenesten omtales i punkt 5.5. Deretter omtales arbeids- og velferdsforvaltningen og barneverntjenesten i henholdsvis punkt 5.6 og 5.7. Det fylkeskommunale ansvaret for tannhelsetjenester er omtalt i punkt 5.8. Kriminalomsorgen omtales kort i punkt 5.9 og frivillig sektor i punkt 5.10. Utvalget tar deretter for seg brukermedvirkning i punkt 5.11 og omtaler samhandling mellom tjenester og tjenestenivåer i punkt 5.12. Oppfølging etter rusbehandling (ettervern) omtales i punkt 5.13. I punkt 5.14 redegjør utvalget nærmere for tvang overfor personer med rusproblematikk etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10.

5.2 Organisering og styring av de offentlige helse- og velferdstjenestene

Ansvaret for offentlige tjenestetilbud til personer med rusproblemer ligger både på kommunalt nivå og i spesialisthelsetjenesten. I tillegg til helse- og omsorgstjenestene er en rekke ulike offentlige aktører involvert, herunder sosialtjenesten, barneverntjenesten og boligkontor med videre. Også private tjenesteleverandører, både ideelle og kommersielle, yter tjenester på vegne av det offentlige. De regionale helseforetakene (RHF) anskaffer over halvparten av det samlede antallet døgnbehandlingsplasser innenfor TSB fra private leverandører for å oppfylle sitt sørge-for-ansvar innen rusbehandling. Også kommunene anskaffer tjenester som inngår i det lovpålagte kommunale tjenestetilbudet fra private aktører. I tillegg er det flere ideelle aktører som enten på frivillig basis eller finansiert av statlige tilskuddsmidler yter tjenester som skal supplere og utfylle de offentlige tjenestetilbudene.

Det kommunale selvstyret, jf. blant annet kommuneloven § 2-1,

Prinsippene knyttet til det kommunale selvstyret har hittil ikke vært lovfestet, men har vært gjenstand for flere utredninger. Gjennom Prop. 46 L (2017–2018) fremmet regjeringen forslag om å lovfeste det kommunale selvstyret. Ny lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) hjemler det kommunale og fylkeskommunale selvstyret og prinsipper for de nasjonale myndigheters forhold til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret, jf. §§ 2-1 og 2-2.

innebærer at kommuner og fylkeskommuner i stor utstrekning står fritt til å organisere sine tjenestetilbud, herunder rusarbeid, etter lokale behov og utfordringer. Dette medfører at tilbudene på kommunalt nivå kan være organisatorisk forankret på ulike steder, og at både navn og innhold kan variere.

Som eier av de regionale helseforetakene har staten større anledning til å styre disse tjenestene enn hva den har overfor kommunene. Staten kan blant annet sette vilkår for tildeling av ressurser etter helseforetaksloven § 16. Når det gjelder kommunene, kan staten for eksempel anmode kommunen om å prioritere midlene gitt i rammetilskudd på bestemte måter (kommunenes frie inntekter

Om frie inntekter, se artikkelen «Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner» på Regjeringens nettsider, se Regjeringen (udatert).

). Føringer gitt gjennom anmodning er i langt mindre grad forpliktende for kommunene enn vilkårsadgangen er overfor helseforetakene.

Se omtale av frie inntekter og opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020) i rapport av Håkonsen, Kallager og Lunder (2017).

Utvalget er klar over at det på tross av statens anledning til tettere styring av tjenestetilbudet i spesialisthelsetjenesten likevel finnes variasjoner og varierende grad av samordning og samhandling. Mens noe av denne variasjonen er ønsket, finner tilsynsmyndighetene også en del uønsket variasjon.

Se blant annet Helsetilsynet (2019b).

Heller ikke rusbehandlingstilbudene i spesialisthelsetjenesten er standardiserte eller organisatorisk plassert på samme sted i de respektive helseforetakene.

Styring av tjenestene gjøres også gjennom kontroll av kommuner og helseforetak i form av tilsyn. Etter kommuneloven § 30-2 kan fylkesmannen «føre tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov». Statens helsetilsyn (som overordnet organ) og fylkesmannen er gitt myndigheten til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenestene etter reglene i heletilsynsloven. Se også helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 om statlig tilsyn. Fylkesmannen behandler også rettighetsklager etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 og sosialtjenesteloven § 47 og fører tilsyn med barneverntjenesten.

Se omtale av ulike roller innen barnevernet, jf. Fylkesmannen (2019).

For helsetjenestene vil forsvarlighetskravene i helselovgivningen være betydningsfulle i tilsynssammenheng, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1 og 4-2 og spesialisthelsetjenesteloven § 2-2. I tillegg har helsepersonell et individuelt ansvar for forsvarlighet etter helsepersonelloven § 4. For forsvarlighetskravet i sosialtjenesten gjelder i hovedsak forvaltningslovens regler, jf. sosialtjenesteloven § 41 og utdypende tekst i Rundskriv til lov om sosiale tjenester i NAV, kapittel 5.

AVdir (35-2012).

I tillegg til lovkrav, rundskriv med videre er også nasjonale faglige retningslinjer styrende for hva som til enhver tid kan anses for å være innenfor forsvarlighetskravet til helsetjenestene. Slike retningslinjer gis på områder med behov for nasjonal normering, blant annet med formål om å hindre uønsket variasjon og sikre god kvalitet i tjenestene.Se mer om nasjonale faglige retningslinjer på Helsedirektoratets nettsider, jf. Helsedirektoratet (2019h). Etter helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5, er det Helsedirektoratet som er gitt ansvar for å utvikle, formidle og vedlikeholde nasjonale faglige retningslinjer og veiledere for helsetjenesten. Nasjonale faglige retningslinjer skal inneholde systematisk utviklede faglige anbefalinger som etablerer nasjonale standarder for utredning, behandling og oppfølging av pasientgrupper, brukergrupper eller diagnosegrupper. Helsedirektoratet har blant annet publisert retningslinjer som har til formål å dekke hele bredden av rusbehandling.Se Helsedirektoratets publiseringer av retningslinjer på deres nettside, jf. Helsedirektoratet (udatert d).

Helsedirektoratet – og andre direktorater – produserer også veiledere til bruk for kommuner med anbefalinger, men med mindre normerende kraft enn nasjonale retningslinjer.

I denne sammenhengen vil utvalget trekke frem Sammen om mestring – veileder i lokalt psykisk helsearbeid og rusarbeid

Helsedirektoratet (2014e).

og den digitale veiviseren Bolig for velferd

Se Husbanken (udatert).

om kommunenes boligsosiale arbeid som eksempler på normerende materiell for kommunal sektor. Her finner kommunene eksempler på hvordan de kan organisere, utvikle og tilrettelegge sine tjenester i tråd med det som anses for å være beste tilgjengelige praksis på feltet.

5.3 Kommunal helse- og omsorgstjeneste (primærhelsetjenesten)

5.3.1 Innledning

Kommunene er etter helse- og omsorgstjenesteloven pliktige til å yte nødvendig helsehjelp til den som oppholder seg i kommunen, jf. § 3-1 første ledd. Annet ledd tydeliggjør at ansvaret omfatter alle «pasient- og brukergrupper», herunder personer med «rusmiddelproblem».

Retten til nødvendig helsehjelp fra kommunens helse- og omsorgstjeneste er forankret i pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a.

Tilbud kommunene skal ha til sine innbyggere, er (ikke uttømmende) listet opp i helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 og omfatter blant annet – av særlig betydning for personer med rusproblematikk – helsefremmende og forebyggende tjenester (nr. 1), hjelp ved ulykker og andre akutte situasjoner (nr. 3), utredning, diagnostisering og behandling (nr. 4), sosial, psykososial og medisinsk habilitering og rehabilitering (nr. 5) og plass i institusjon (nr. 6 bokstav c).

5.3.2 Kommunalt rusarbeid (rus- og psykisk helsetjeneste)

5.3.2.1 Innledning

Kommunalt rusarbeid er vanligvis en del av den kommunale helse- og omsorgstjenesten, men kan ofte også ha sosialfaglig personell. Utvalget velger her å omtale den kommunale rustjenesten sammen med den psykiske helsetjenesten. Bakgrunnen for dette er både at helsemyndighetene i all hovedsak omtaler disse fagfeltene samlet, og at over halvparten av landets kommuner har valgt å organisere rusarbeid og psykisk helsearbeid i samme enhet/avdeling eller team.

Ose mfl. (2018).

Utvalget er klar over at noen kommuner har organisert sitt rusarbeid med utgangspunkt i sosialtjenesten, men hovedinntrykket er at de fleste kommunene nå har en egen rustjeneste eller dedikert personell som ivaretar det kommunale rusarbeidet. En organisering som den i Sandnes kommune kan være illustrerende, i alle fall for større kommuner:

«Tjenestene for rus og psykisk helse ligger under kommunaldirektør for levekår sammen med NAV, flyktningenheten, boligtjenester, tjenester for funksjonshemmede og AKS. Mestringsenheten (ME) utgjør hovedtilbudet i kommunens rustjeneste og samler rus- og psykisk helsetjenester i samme enhet. Rus- og psykisk helsefeltet ble slått sammen for 8–9 år siden og er en bydekkende tjeneste som gir psykisk helse- og rustjenester til voksne.»

Se Hansen mfl. (2018b).

I de minste kommunene kan oppgavene, både innen rusfeltet og psykisk helsefeltet, falle på én enkelt medarbeider eller et mindre team av kommunens ansatte.

5.3.2.2 Nøkkeltall fra kommunalt psykisk helse- og rusarbeid

I 2018 rapporterte kommunene 12 563 årsverk i kommunalt psykisk helse- og rusarbeid

Frem til 2015 rapporterte kommunene adskilt på årsverk og ressursinnsats i kommunalt rusarbeid (IS-8) og kommunalt psykisk helsearbeid (IS-24) til Helsedirektoratet. I 2015 ble rapporteringen samlet i en felles rapport (IS-24/8). Det er således ikke lenger mulig å skille ut kommuners årverksinnsats på rusfeltet. Siden mange kommuner uansett bruker de samme personellressursene både i rusarbeid og psykisk helsearbeid, unngår man nå dobbelrapportering av årsverk, som i en viss grad var tilfellet før 2015.

rettet mot voksne og 232 årsverk i tjenester rettet mot barn og unge.

Ose mfl. (2018).

Også personell i andre deler av kommunal sektor, herunder ansatte i pleie- og omsorgstjenestene og i NAV, utfører betydelige arbeidsoppgaver overfor personer med rusproblematikk og psykiske helseproblemer i kommunene, men uten at dette kan tallfestes.

I 2018 kartla 268 kommuner gjennom Brukerplan

«Brukerplan er et verktøy for kommuner som ønsker å kartlegge omfang og karakteren av rusmiddelmisbruk i kommunen. Fra og med 2015 omfatter kartleggingene i tillegg personer med kjent psykisk helseproblem, uten rusproblemer», se Helse Stavanger (2016).

23 762 voksne brukere av kommunale tjenester med rusproblemer.

Hustvedt mfl. (2019) s. 1.

Det ble kartlagt 230 brukere med rusproblematikk under 18 år som mottok kommunale tjenester.

Utvalget ser ikke dette tallet som et sikkert estimat for hvor mange under 18 år som kan ha et rusproblem. De fleste barn og unge som har rus som en del av sine utfordringer, er sannsynligvis i kontakt med barnevernet, ikke sosialtjenesten eller helse- og omsorgstjenestene.

På aggregert nivå, det vil si dersom alle landets kommuner hadde deltatt i kartleggingen, anslås det at det totalt ville vært kartlagt om lag 28 000 tjenestemottagere med rusproblematikk. Kjønnsfordelingen blant tjenestemottagere med rusproblemer har ligget stabilt på 30 prosent kvinner og 70 prosent menn. Kjønnsfordelingen er lik som i TSB, inkludert LAR. Gjennomsnittsalder på kartlagte brukere var i 2018 på 43 år.

Brukerplan-rapporten viser de kartlagte brukernes score på ulike levekårsområder.

Levekårsområder i Brukerplan:

– bolig

– meningsfull aktivitet

– økonomi

– fysisk helse

– psykisk helse

– rusmiddelbruk

– sosial fungering

– nettverk

Samlet sett befinner hoveddelen av kartlagte brukere med rusproblemer seg i de segmentene rapporten kaller «gul» og «rød», altså en situasjon der man har middels til dårlig score på de ulike levekårsområdene.

Hustvedt mfl. (2019) s. 32.

Ifølge Brukerplan-rapporten omfatter dette 86 prosent av de kartlagte brukerne. Brukere med samtidige ruslidelser og psykiske lidelser (ROP) scorer særlig dårlig på levekårsområdene i Brukerplan. Med utgangspunkt i Helsedirektoratets avgrensning av ROP-lidelse til brukere med omfattende bruk av rusmidler og alvorlige psykiske helseproblemer ble antall personer med ROP-lidelse på nasjonalt nivå beregnet til om lag 6000 personer.

Lie (2017) s. 6.

5.3.2.3 Ruskonsulent

Mange kommuner har ruskonsulenter. I motsetning til for eksempel medisinskfaglig kompetanse, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 annet ledd, er kommunen ikke lovpålagt å ha en særlig rusfaglig kompetanse. Likevel finnes det én eller flere ruskonsulentstillinger i mange kommuner. Ruskonsulent er ingen egen utdanningsretning eller linje og stillingen innehas ofte av personell med sosialfaglig eller helsefaglig utdanning, eventuelt med videreutdanning innen rus- og psykisk helsearbeid. Generelt har personell i kommunalt rus- og psykisk helsearbeid helse- og sosialfaglig utdanning på høyskolenivå.

Ose mfl. (2018) s. 69.

Ruskonsulenter finnes i rustjenester forankret i helse- og omsorgstjenestene, men kan også finnes i sosialtjenesten. Stillingsbetegnelsen finnes også i spesialisthelsetjenesten.

Typiske oppgaver for en ruskonsulent kan være rådgivning og veiledning, psykososial oppfølging, praktisk bistand og hjelp til å komme i arbeid eller utdanningsløp eller henvisning til TSB. Ruskonsulenten kan også føre samtaler med formål om rusmestring. Enkelte kommuner tilbyr for eksempel såkalte hasjavvenningskurs.

For innretning av hasjavvenningstilbud, se blant annet manualen fra Ungdomstjenesten, Kristiansand kommune (2019) og nettsiden Hasjavvenning (udatert).

Arendal kommune beskriver ruskonsulentens oppgaver slik:

«Ruskonsulenten svarer blant annet på spørsmål om tjenestetilbud, søknadsrutiner og andre relevante spørsmål før, under og etter institusjonsopphold.
Ruskonsulenten kan henvise deg og bistå med å hjelpe deg inn til behandling. Ruskonsulenten vil sørge for at du får oppfølging mens du er i behandling og i god tid før du blir utskrevet, slik at du har noe å komme ut til.»

Om ruskonsulent i Arendal kommune, se Arendal kommune (2018).

5.3.3 Fastlege

Enhver person som er bosatt i Norge, skal være sikret en fast allmennlege å forholde seg til.

Se forskrift 29. august 2012 nr. 842 om fastlegeordning i kommunene § 1.

Dette gjelder følgelig også personer som bruker narkotika. Brukerplan-rapporten for 2018 viser at fastlegetjenesten er den mest brukte kommunale helse- og omsorgstjenesten blant brukere med rusproblematikk (83 prosent av de kartlagte har benyttet sin fastlege).

Hustvedt mfl. (2019) s. 42.

Fastlegen er den som i stor grad henviser pasienter til rusbehandling, og har videre en sentral rolle i LAR.

Se retningslinjer i Helsedirektoratet (2010) og Helsedirektoratet (2019b).

Utvalget mener det er grunn til å tro at fastlegene i en viss utstrekning møter pasienter med rusproblematikk som ikke er kjent av de øvrige helse- og velferdstjenestene. Trolig behandler fastlegene pasienter for rusproblematikk. Utvalget er imidlertid ikke kjent med om det finnes tall for hvor mange personer med rusproblematikk som utelukkende mottar behandling fra fastlege.

5.3.4 Psykolog i kommunal helse- og omsorgstjeneste

Krav om psykologkompetanse i kommunenes helse- og omsorgstjeneste blir lovfestet med virkning fra 2020.

Krav om psykologfaglig kompetanse blir lovfestet fra 2010, se blant annet Meld. St. 26 (2014–2015) og omtale i høringsnotat i Regjeringen (2016).

Det er imidlertid ikke fastsatt noe krav om antall psykologårsverk per innbygger eller lignende. Helsedirektoratet oppgir at det per april 2019 er gitt tilskudd til 590 psykologstillinger i 365 kommuner/bydeler.

Kunngjøring av ordningen for 2019, regelverk m.m., se Helsedirektoratet (udatert b).

Psykologårsverkene i kommunene skal tjene et bredt spekter av formål. I tilskuddsordningen for rekruttering av psykologer i de kommunale helse- og omsorgstjenestene heter det at «rekruttering av flere psykologer i de kommunale helse- og omsorgstjenestene er en av regjeringens satsinger for å styrke kvalitet og kompetanse i det tverrfaglige arbeidet innen psykisk helse og rus, vold- og traumefeltet».

Kunngjøring av ordningen for 2019, regelverk m.m., se Helsedirektoratet (udatert b).

Videre skal psykologkompetansen benyttes på systemnivå, til kvalitets- og kompetanseutviklingsarbeid, til helsefremmende og forebyggende arbeid samt lavterskel tjenestetilbud og utadrettet arbeid.

I 2018 var 72 psykologårsverk knyttet til psykisk helse- og rusarbeid i kommunene for voksne, mens 330 årsverk var knyttet til tjenester rettet mot barn og unge.

Ose mfl. (2018) s. 74.

Med psykologkompetansen bundet opp i arbeidet med barn og unge er det usikkert i hvilken grad psykologårsverkene kommer personer med etablert rusproblematikk til gode. Imidlertid kan det tenkes en indirekte effekt som følge av at psykologkompetansen generelt bidrar til å heve kvaliteten på de øvrige tjenestene, for eksempel gjennom psykologens bidrag i kompetansehevende tiltak, opplæring og veiledning av annet personell med videre.

5.3.5 Prehospitale tjenester

Leger og annet helsepersonell i ambulanse- og legevakttjeneste samt personell i brann- og redningstjeneste er også i kontakt med brukere av narkotika. Dette kan være tilfelle ved ulykker, vold, overgrep og ved abstinenstilstander og komorbide

«Komorbiditet, samtidige sykdommer (samsykelighet), forekomst av flere ulike sykdommer eller lidelser samtidig hos samme person.», jf. Malt (2018).

psykiatriske tilstander.

Prehospitale tjenester har alltid hatt en viktig rolle i arbeidet med å forebygge dødsfall som skyldes narkotikaoverdoser. Eksempelvis yter ambulansetjenesten livredding ved overdoser, så vel som oppfølging i det kritiske tidsrommet etter at en person er vekket til live. Prehospitale tjenester kan også stå i en særstilling for å kunne oppdage risikofull eller skadelig bruk av rusmidler. På samme måte som personell i somatiske sykehusavdelinger kan for eksempel ambulansepersonell og legevakt kople pasienten til kommunale rustjenester for oppfølging. Dette skjer i dag i varierende grad, og utvalget viser her til den nasjonale overdosestrategien samt til tiltaket om pakkeforløp for oppfølging av ikke-dødelige overdoser.

Se Helsedirektoratet (2019c) s. 1.

Legevakten i Oslo har et eget tiltak for oppfølging av unge som legges inn med rusmiddelforgiftninger: Ungdom og rus. Formålet er å forhindre nye innleggelser og forebygge skadelig bruk gjennom å gi informasjon, råd og veiledning til ungdom som innlegges med rusmiddelforgiftning, samt tilbud om videre oppfølging. En klar majoritet av pasientene er lagt inn med alkoholforgiftning.

Se nærmere om Ungdom og rus på Oslo kommunes nettsider, Oslo kommune (udatert b).

5.3.6 Helsestasjon og skolehelsetjeneste

Kommunen plikter etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 å tilby helsetjeneste i skoler og helsestasjonstjeneste. Helsestasjon og skolehelsetjenesten er ikke tjenester til personer med rusproblemer som sådan, men er en del av det alminnelige forebyggende og helsefremmende arbeidet. Skolehelsetjenesten og helsestasjon for ungdom kan også være en del av oppfølgingstilbudet til ungdom med risikoadferd knyttet til rusmidler. Utvalget er kjent med at disse flere steder inngår i oppfølging av både frivillige ruskontrakter/ungdomskontrakter og tilsvarende kontrakter som inngås som vilkår ved påtaleunnlatelse. Se nærmere omtale av slike kontrakter i utredningens kapittel 10, 11 og 15.

Helsestasjonen er en viktig instans for å snakke med gravide kvinner om deres bruk av rusmidler, også narkotika. I konsultasjonene som anbefales fra Helsedirektoratet, er rusmiddelbruk nevnt som tema for oppfølging. Utvalget viser her til Helsedirektoratets retningslinjer for skolehelsetjenesten og helsestasjon.

Se Helsedirektoratet (2017b).

Tjenestene regnes som en del av det kommunale psykisk helse- og rusarbeidet, og 45 prosent av årsverkene rettet mot barn og unge er forankret i helsestasjon og skolehelsetjenesten.

Ose mfl. (2018).

5.3.7 Fengselshelsetjenesten

Kommuner med fengsler har ansvaret for å yte helse- og omsorgstjenester til innsatte, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-9. Innsatte har krav på helse- og omsorgstjenester av samme kvalitet som tjenestene til den øvrige befolkningen, tilpasset den enkeltes individuelle behov.

Helsedirektoratet (2013).

En relativt høy andel innsatte i norske fengsler har problemer knyttet til rusmidler, enten ved at de bruker narkotika under soningen, ved at de soner dommer for narkotikaforbrytelser, eller en kombinasjon. Se også utredningens kapitler 4 og 10.

Som følge av Opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020)

Prop. 15 S (2015–2016).

ble fengselshelsetjenesten tilført ressurser i 2017 og 2018. Det finnes imidlertid ikke tall for hvor mange innsatte som mottar helse- og omsorgtjenester fra fengselskommunen på grunn av rusproblematikk. Utvalget legger til grunn at utfordringene knyttet til rusproblematikk og soning i fengsel langt fra er løst, og viser i den forbindelse til arbeidet med den nasjonale strategien for samordnet tilbakeføring etter gjennomført straff.

Departementene (2017). Se blant annet tiltak 6: «Vurdere det samlede straffereaksjons- og behandlingstilbudet under straffegjennomføring for personer med rusproblemer eller avhengighet, og om innretningen av dette bør endres.»

5.3.8 Øyeblikkelig hjelp døgntilbud (ØHD) – rus

Kommunenes plikt til å tilby øyeblikkelig hjelp døgntilbud (ØHD) følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-5 tredje ledd. Kommunen skal tilby slik hjelp når det antas at hjelpen er «påtrengende nødvendig».

Fra januar 2017 ble plikten utvidet til også å gjelde pasienter med psykiske lidelser eller rusproblemer. Hensikten var å styrke det samlede tjenestetilbudet til brukerne i målgruppen. Pasienter som nevnes som aktuelle for slik innleggelse, er pasienter «som har behov for en innleggelse i et trygt miljø, for eksempel i påvente av oppstart av døgnbehandling i tverrfaglig spesialisert behandling av ruslidelse (TSB)»

Helsedirektoratet (2019a) s. 24.

, men kan også være pasienter «som gjennomgår kortvarig og ukomplisert avrusning, og som har behov for tilgang til medisinskfaglig kompetanse».

Helsedirektoratet (2019a) s. 24. For organisering av ØHD for pasienter med psykisk helse- og/eller rusproblematikk, se blant annet Ose mfl. (2018).

I 2018 rapporterte 212 kommuner innleggelser i ØHD i kategorien «psykisk helse og rus», med totalt 3111 opphold. Det reelle antallet personer med rusproblemer eller psykiske helseproblemer kan imidlertid være høyere enn oppgitt, ettersom en somatisk tilstand kan ha foranlediget innleggelsen og dermed blitt registrert som årsak.

Helsedirektoratet (2019a.) s. 25.

5.3.9 Pleie og omsorg (hjemmetjenester, sykehjem mv.)

Ifølge Helsedirektoratet utgjør psykisk helsehjelp en stor del av kommunens helsetilbud til pasienter som ikke har behov for innleggelse, såkalte hjemmeboende pasienter. Ofte omtales ikke rusproblematikk spesifikt, men som et vedheng til omtalen av psykisk helse. Eksempler på tjenester som ytes, kan være ambulante psykiske helsetjenester, psykiatrisk hjemmesykepleie og generell oppfølging av personer med psykisk helse- og rusproblematikk.

Helsedirektoratet (2019d) s. 8.

I tillegg kan hjemmetjenesten ha ansvar for utlevering av medikamenter til personer i substitusjonsbehandling og for oppfølging av andre somatiske sykdommer, herunder følgeskader av rusmiddelbruk.

Personer med rusproblemer kan ofte ha psykiske plager eller lidelser i tillegg til rusproblemene. Mennesker med psykiske lidelser dør tidligere enn resten av befolkningen, og rusmiddelbruk øker også risikoen for tidlig død.

Wahlbeck mfl. (2011). Studien viser forhøyet dødelighetsrisiko for personer med psykiske lidelser. Rapporten tar for seg forventet levealder for personer som fikk døgnbehandling for psykiske lidelser i sykehus i Danmark, Finland og Sverige i perioden 1987–2006 og konkluderte med at pasienter med psykiske lidelser hadde to til tre ganger høyere dødelighet enn den øvrige befolkningen i alle tre landene. En av grunnene til at personer i disse gruppene dør tidligere, er oppgitt å være manglende oppfølging fra helsepersonell, som igjen knyttes til holdninger til personer med psykiske lidelser. I norsk sammenheng, og mer direkte relatert til rusmiddelbruk, kan det vises til undersøkelsen Skardhamar og Skirbekk (2013). Undersøkelsen viste at straffedømte generelt lever kortere enn ikke-straffedømte. Menn som er fengslet for narkotikalovbrudd og -bruk hadde en påtagelig høyere relativ dødelighetsrisiko – 11,9 prosent høyere enn ikke-straffedømte. For kvinner er dette forholdstallet enda høyere, 15,6 prosent.

Befolkningens gjennomsnittlige levealder som sådan har økt og selv om gruppen med rusproblematikk har høyere risiko for tidlig død, lever også denne gruppen lenger enn tidligere, ikke minst på grunn tilbudet om substitusjonsbehandling.

Waal mfl. viser til en aldrende populasjon i LAR, på tross av at nedre aldergrense er tatt vekk. Gjennomsnittsalderen er 45,6 år. LAR-populasjonen i Norge er ifølge rapporten en av de eldste i Europa (2019).

De får dermed de samme aldersrelaterte helseproblemene som alle andre grupper i befolkningen. Omfattende rusmiddelbruk kan også medføre at slike helseproblemer oppstår tidligere enn de ellers ville ha gjort, slik at denne gruppen vil kunne ha behov for tidligere og mer omfattende tjenester fra pleie- og omsorgstjenesten.

Behovene kan omfatte sykehjemtilbud, som har høyere grad av omsorgsnivå enn de institusjonene og botiltakene som er omtalt i neste punkt. Utvalget er kjent med at det både i Oslo

Stovnerskogen sykehjem, Oslo kommune. Se om rusavhengighet på sykehjem i Wallander (2017).

og Stavanger

Stokka sykehjem, Stavanger kommune. Se omtale Stavanger kommune (udatert).

er etablert egne sykehjemsavdelinger for personer med rusproblematikk, hvor det ikke kreves avhold fra rusmidler for å få plass.

5.3.10 Kommunal institusjon og kommunale botiltak

5.3.10.1 Kommunal helse- og omsorgsinstitusjon

Det fremgår av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 6 bokstav c at kommunen er pliktig til å tilby plass i institusjon for å tilby «nødvendige helse- og omsorgstjenester,» jf. § 3-1 første ledd. For personer med rusproblematikk kan plikten ivaretas gjennom tilbud om plass i «institusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester for rusmiddelavhengige», etter forskrift om kommunal helse- og omsorgsinstitusjon § 1 bokstav b.

Det finnes ingen objektive kriterier for når plass i institusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester for rusmiddelavhengige anses som nødvendig helsehjelp. I en eventuell klagesak vil en klageinstans vurdere hvorvidt et kommunalt tjenestetilbud, som alternativ til institusjonsplass, kan anses å oppfylle kravene til forsvarlighet, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1.

Det har ikke lyktes utvalget å finne en samlet oversikt over antall døgnplasser i institusjon med heldøgns helse- og omsorgstjenester for rusmiddelavhengige. Det er imidlertid grunn til å tro at det bare er de største kommunene som har institusjoner for personer med rusproblemer i egen regi. Noen kommuner eier selv slike døgnplasser, som tildeles etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2, mens andre kommuner anskaffer slike plasser for enkeltbrukere ved å kjøpe tjenesten av private ideelle eller kommersielle tjenesteleverandører.

Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet finnes det ingen helhetlig oversikt over kommunenes kjøp av slike tilbud fra ideelle eller kommersielle tilbydere.

Helse- og omsorgsdepartementet har en tilskuddsordning dedikert til institusjonsdrift i ideell regi.

Prop. 1 S (2018–2019) s. 220: «Målet med ordningen er å støtte opp om frivillige eller ideelle organisasjoner som driver institusjonsbaserte dag- og døgntiltak med oppfølging og rehabilitering av personer med rusproblemer og/eller prostitusjonserfaring. Tiltakene det gis tilskudd til skal være et supplement til det offentlige tiltaksapparatet, og bidra til styrking og samordning av samfunnets samlede innsats overfor målgruppene.»

Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet tilbys om lag 350 plasser gjennom virksomheter som mottar tilskudd, med en kapasitetsutnyttelse på om lag 70 prosent.

Prop. 1 S (2018–2019) s. 221.

Kommunene benytter slike tilbud til sine brukere i varierende grad. Det stilles kommunal dekningsgaranti for 20 prosent forbrukte liggedøgn ved institusjoner som mottar tilskudd.

Prop. 1 S (2018–2019) s. 221.

Det finnes heller ikke ideelle/private tjenestetilbud tilgjengelig for formålet i alle kommuner eller regioner.

Generelt synes det å ha funnet sted en bevegelse bort fra bruk av institusjonsplasser også i russammenheng, i retning av etablering i egen bolig, eventuelt med oppfølgingstjenester. Dette har vært både et verdimessig, faglig og økonomisk begrunnet valg. Å bo mest mulig selvstendig og integrert i samfunnet er ansett som en verdi i seg selv.

Dette har vært en utvikling siden HVPU-reformen fra 1991. Se for eksempel omtale av «normaliseringsprinsippet» i St.meld. nr. 47 (1989–90) s. 4. St.prp. nr. 63 (1997–98) fulgte opp med følgende formulering: «For denne gruppen er det særlig viktig å ha en bolig som gir menneskelig verdighet, å bli trukket med i et fellesskap og unngå sosial isolasjon, og å ha tilgang på meningsfylt aktivitet og om mulig sysselsetting», se punkt. 4.2.1 «Forebygging og tidlig hjelp». Utvalget viser også til innledningen i Hansen og Grødem (2012) s. 7–11. Se også debattinnlegg i Dagsavisens nettutgave, Bergo (2019).

Institusjonsopphold antas ikke alltid å ha overføringsverdi til mestring av tilværelse i egen bolig. Derfor fremstår det mer hensiktsmessig både faglig og økonomisk at kommunens ressurser benyttes til å bistå personer med rusrelaterte problemer i egen bolig, i stedet for at det betales for dyre institusjonsopphold. Se også omtale av kommunenes boligsosiale arbeid i punkt 5.3.11. De samme faglige problemstillingene har gjort seg gjeldende ved bruk av langvarige institusjonsopphold i TSB. Imidlertid angår ikke dette spørsmålet om økonomisk prioritering fra kommunens side, siden behandling i spesialisthelsetjenesten ikke medfører kostnader for kommunen. Men det er kjent at kommunen og spesialisthelsetjenesten ikke alltid er omforent om hva som er grunnlaget for pasientens behov, hva enten det er for døgnplassering, omsorg eller behandling. Dette kan ha sammenheng med ulike perspektiver på forsvarlig ressursbruk både fra kommunen og spesialisthelsetjenesten.

5.3.10.2 Kommunale botiltak

I kommunene finnes det ulike former for botiltak for personer med rusproblematikk, eventuelt i kombinasjon med psykiske lidelser. Dette kan være i form av samlokaliserte boliger, bofellesskap med videre. Avhengig av hva som er inngangen til tilbudet, om vedkommende er tildelt plass etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 eller har inngått en husleieavtale med kommunen, vil oppholdet kunne reguleres henholdsvis av forskrift om rettigheter og tvang i rusinstitusjon

Forskrift 26. august 2016 nr. 1003 om rettigheter og bruk av tvang under opphold i institusjon for behandling, omsorg og rehabilitering av personer med rusmiddelproblemer.

eller husleieloven

Lov 26. mars 1999 nr. 17 om husleieavtaler (husleieloven).

. Dette gjelder uavhengig av bemanning eller av om det ytes helse- og omsorgstjenester i direkte tilknytning til botilbudet.

Ved tiltak som reguleres av husleieloven, er det begrenset hva slags husregler og kontrolltiltak kommunen kan iverksette overfor beboerne

Se mer om dette i rapport fra NAPHA (2017a).

. Ofte er det likevel en forutsetning for å få leiekontrakt ved kommunale botiltak at leietager tar imot tjenestetilbud. Ettersom enkelte av tilbudene derfor synes å befinne seg i grenseland mellom institusjon og bolig, kan den rettslige reguleringen i praksis fremstå som uklar. Uklarheten aktualiseres eksempelvis ved kontrolltiltak knyttet til rusmiddelbruk og krav om etterlevelse av ordensregler som går utover alminnelige regler for borettslag. Spørsmålet om hvilken lov som regulerer tilfellet, har også betydning for klageadgang ved utskrivelse (fra institusjon) eller fravikelse av bolig.

Enkelte botiltak driftes av ideelle organisasjoner på oppdrag fra kommunene eller ved at kommunen kjøper tilbudet. Det finnes ingen samlet oversikt over antall plasser i slike botiltak, men i 2018 var 40 prosent av årsverkene i kommunalt psykisk helse- og rusarbeid bundet opp i boliger med bemanning.

Ose mfl. (2018).

Det er imidlertid ikke klart hvordan disse årsverkene er fordelt mellom psykisk helsefeltet og rusfeltet.

5.3.11 Boligsosialt arbeid

Arbeidet med boliger til vanskeligstilte kalles ofte «boligsosialt arbeid» og omfatter et bredt spekter av innsatser for vanskeligstilte på boligmarkedet, herunder personer med rusproblematikk. Både helse- og omsorgstjenesten og sosialtjenesten er viktige aktører i arbeidet innen økonomi og oppfølging av bosatte med rusproblemer. Akkurat hvor det boligsosiale arbeidet er forankret, kan variere fra kommune til kommune.

Boligsosialt arbeid kan være regulert av helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 nr. 5 om sosial og psykososial rehabilitering eller nr. 6 bokstav b om praktisk bistand og opplæring, mv. Arbeidet kan også ligge til sosialfaglig personell i NAV eller (ideelt sett) i et samarbeid på tvers av sektorene. Utvalget viser til den nasjonale strategien for boligsosialt arbeid for en nærmere beskrivelse av dette tverrgående arbeidet.

Departementene (2014).

I flere kommuner er det boligsosiale arbeidet forankret i et såkalt boligkontor. Et eksempel på en slik praksis er den som er beskrevet i Sarpsborg kommune:

«Boligkontoret kan gi informasjon, råd og veiledning om å skaffe eller beholde egen bolig. Boligkontoret har ansvar for saksbehandling av boligsosiale saker.»

Sarpsborg kommune (2018).

Kommunene er etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-7 pålagt å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte, det vil si personer som «ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet». Også sosialtjenesteloven § 15 pålegger kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen å medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte.

Medvirkningsansvaret etter lov 18. desember 2009 nr. 30 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 15 er nærmere forklart i rundskriv fra AVdir (35-2012) punkt 3.15.1. Det finnes ingen tilsvarende forklaring av medvirkningsansvaret etter lov 24. juni om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. § 3-7.

Personer med utfordringer knyttet til rus eller psykisk helse kan falle innunder betegnelsen vanskeligstilte på boligmarkedet. Ingen av disse bestemmelsene gir en person et rettskrav på varig bolig, for eksempel rett til kommunal bolig, men bare krav på bistand fra kommunen til å fremskaffe bolig. Et unntak fra dette fremgår imidlertid av sosialtjenesteloven § 27, som forplikter kommunen til å finne midlertidig botilbud for dem som ikke klarer det selv.

5.4 Ikke-lovpålagte tjenestetilbud

5.4.1 Innledning

I tillegg til de tjenester kommunen er pålagt å yte gjennom regelverket, finnes det ulike tjenestetilbud som kommunene kan opprette på frivillig basis. Ofte handler det likevel om alternative former for organisering og tilgjengeliggjøring av tjenestetilbud som til dels også ytes i de ordinære tjenestene. Dette kan være prosjekter og utviklingstiltak initiert av helsemyndighetene, og som er delvis finansiert gjennom statlige tilskuddsmidler. Det kan også være mer permanente tjenestetilbud som supplerer de lovpålagte tjenestene.

5.4.2 Rask psykisk helsehjelp

Rask psykisk helsehjelp (RPH) er et lavterskel korttids behandlingstilbud rettet mot personer over 16 år med milde til moderate angst- og depresjonslidelser og søvnvansker. Ordningen ble startet av Helsedirektoratet i 2012

De tolv første RPH-tiltakene ble evaluert av Folkehelseinstituttet, se Smith, Alves og Knapstad (2016). Rapporten viste lovende resultater med tanke på symptomlindring og arbeidsdeltakelse etter behandling. Se også artikkelen «Rask psykisk helsehjelp», NAPHA (2019a).

og nevnes her fordi den i 2017 ble utvidet til å omfatte personer med begynnende rusproblemer.

Helsedirektoratet i en e-post til Rusreformutvalget 15. august 2019.

Ordningen er en pågående satsing og fremmes gjennom en statlig tilskuddordning. Per i dag er det gitt tilskudd til 62 kommuner/bydeler fordelt på 54 RPH-tiltak.

Se kunngjøring av tilskuddordning på Helsedirektoratets nettsider, Helsedirektoratet (udatert c).

5.4.3 Oppsøkende tjenester – utekontakt

Kommunen kan ha ulike former for oppsøkende tjenester, herunder utekontaktordning. Enkelte steder yter slike team også tjenester til voksne, men etter utvalgets forståelse opererer de fleste i hovedsak med målgruppen 13–23 år. Kommunene som har slike tjenester, organiserer dette på ulikt vis og med ulik kompetanse.

Utekontaktene oppsøker miljøer der unge i risikogrupper oppholder seg, og slik oppsøkende virksomhet kan være av stor betydning. Eksempelvis er oppsøkende team i posisjon til å identifisere unge som er i risiko for å utvikle rusproblemer, og til å hjelpe unge med å knytte kontakt med hjelpeapparatet. Utekontakter kan tjene som viktige brobyggere mellom hjelpetjenestene og unge med mistillit til «systemet». Oppsøkende tjenester kan også bidra til å samle og formidle kunnskap om risikomiljøer, hvilket igjen kan gi grunnlag for å forebygge og intervenere på bedre måter.

Det er omlag 90 kommuner som har etablert en oppsøkende tjeneste, se også omtale av oppsøkende sosialt arbeid i utredningens kapittel 11. Det finnes ingen overordnede faglige retningslinjer eller lignende for oppsøkende arbeid. Utvalget finner heller ikke at det foreligger oppsummert kunnskap av nyere dato fra oppsøkende virksomhet nasjonalt.

Uteseksjonen i Oslo ved leder Børge Erdal mfl. i møte med utvalget sekretariat 31. januar 2019.

5.4.4 Aktivt oppsøkende behandlingsteam

Enkelte personer med alvorlige og komplekse problemer fanges ikke opp av det ordinære tjenesteapparatet. Det er godt dokumentert at bruk av aktivt oppsøkende behandlingsteam med tverrfaglig sammensetning er effektivt i slike tilfeller.

Eksempler på slike aktivt oppsøkende behandlingsteam er såkalte Assertive Community Treatment Team og Flexible Assertive Community Treatment Team (ACT- og FACT-team).

Se nærmere om ACT og FACT på Helsedirektoratets nettsider, Helsedirektoratet (2015a) og evalueringen av ACT-team, sluttrapport fra Landheim mfl. (2014).

Disse teamene yter samtidige tjenester både fra kommunene og spesialisthelsetjenesten og er forankret i samarbeidsavtaler mellom kommuner og helseforetak.

Slike ambulante team vil gå ut over minimumskravet i samarbeidsavtalene som følger av lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. kapittel 6. Se omtale av dette i krav til samarbeidsavtaler på Helsedirektoratets nettsider, Helsedirektoratet (2014f) og i veileder fra Helse- og omsorgsdepartementet (udatert).

Modellene er utarbeidet innen feltet for psykisk helse, for å ivareta psykosepasienter. En stor andel pasienter som mottar bistand fra slike team, har imidlertid også rusproblematikk. Modellene har vist seg å ha effekt også på psykoselidelser i kombinasjon med rusproblematikk. Enkelte steder er det også etablert såkalte ROP-team

ROP – rus- og samtidige psykiske lidelser.

, som retter seg konkret mot brukere med rusproblemer og samtidige psykiske lidelser.

I 2018 var det åtte ACT-team og 17 FACT-team. Helsedirektoratet anslår på bakgrunn av en rapport fra 2017, at det er et potensial for å etablere flere ACT- og FACT-team i Norge.

Landheim mfl. (2017).

Helsedirektoratet opplyser at det også gis tilskudd til såkalte tverrfaglige samhandlings- eller behandlingsteam direkte rettet mot rusfeltet.

Bydel Sagene opprettet i 2018 RusFACT Sagene, et eget FACT-team rettet mot personer med rusrelaterte problemer.

Det eksisterer imidlertid ingen oversikt over hvor mange kommuner som benytter denne tilnærmingen i sitt rusarbeid, i eller utenfor samarbeid med spesialisthelsetjenesten.

5.4.5 Skadereduserende tiltak – lavterskel helsetilbud og brukerrom

5.4.5.1 Lavterskel helsetilbud

Ved lavterskel helsetjenester for personer med rusproblematikk trenger brukerne verken å bestille time eller betale for tilbudet. Kommunene plikter å tilby nødvendige (og forsvarlige) helse- og omsorgstjenester, men står fritt til å velge hvordan tilbudene skal organiseres. Det er således ikke alle kommuner som har slike lavterskeltilbud til narkotikabrukere. Noen steder i landet tilbys lavterskeltjenester i et samarbeid mellom kommuner og ideelle virksomheter. Ideelle virksomheter regnes som sentrale aktører innen gatenære tilbud.

Det finnes ingen nasjonal oversikt over lavterskel helsetilbud eller over hvor mange som benytter slike tiltak. I Brukerplan-rapporten for 2018 oppgis det at 12 prosent av kartlagte brukere, om lag 2800 personer, benyttet seg av lavterskeltilbud i kommunene.

Hustvedt mfl. (2019).

I forbindelse med den nasjonale overdosestrategien drifter KoRus-Øst et fagnettverk av lavterskelhelsetiltak som i løpet av 2019 skal omfatte 35 kommuner.

Ifølge opplysninger utvalget har mottatt fra Helsedirektoratet.

Tiltakene yter helsehjelp, for eksempel i form av sårstell og oppfølging av skader som følge av injiseringspraksis, tilbyr vaksinasjon, og kan bidra til videreformidling i tjenesteapparatet. Personellet kan også ha støttesamtaler med pasientene. Tiltakene kan inngå som en del av oppfølging av enkeltpasienter, for eksempel oppfølging av medisinering med videre. Lavterskeltiltakene kan være stasjonære, slik som feltpleien ved Prindsen mottakssenter i Oslo,

Oslo kommune (udatert a).

eller ambulante, slik som helse- og overdoseteamet i Trondheim.

Trondheim kommune (2019).

Kommunene plikter å ha ordninger som gjør brukerutstyr for injeksjon gratis og enkelt tilgjengelig for alle injiserende rusmiddelbrukere som oppholder seg i kommunen, jf. smittevernloven § 7.

Helsedirektoratets brev til landets fylkesmenn, se Helsedirektoratet (2018b).

Utlevering av brukerutstyr er viktig i skadereduksjonsarbeidet for å forebygge smitte av blodbårne sykdommer som hiv og hepatitt C som følge av praksisen med å dele brukerutstyr. I tillegg forebygger det infeksjoner som oppstår ved bruk av forurenset utstyr. Av de 298 kommunene som i 2017 svarte på en undersøkelse om utdeling av utstyr for skadereduksjon ved rusmiddelbruk, var det 93 kommuner som delte ut slikt utstyr.

Hustvedt og Nesvåg (2018).

Brukerutstyr deles ofte ut ved lavterskel helsetjenestetilbud i de store kommunene. I de mindre kommunene er det mer vanlig at hjemmesykepleie, legekontor og legevakt deler ut slikt utstyr.

Gjennom innsats knyttet til overdoseforbygging, smittevern og annen helsehjelp er personell i lavterskel tjenestetilbud viktige kontaktpunkter for brukere av narkotika og kan fungere som bindeledd mellom brukere og det øvrige tjenesteapparatet. Brukere av lavterskelhelsetilbud tilhører ofte gruppen personer med de mest alvorlige ruslidelsene og med generelt dårlig allmennhelsetilstand. Flere har alvorlige psykiske og somatiske lidelser. Lavterskel helsetilbud behandler i en viss utstrekning helsetilstander som optimalt sett burde vært behandlet på somatiske sykehusavdelinger, og møter også pasienter med alvorlige psykiske lidelser.

Utvalget finner ikke en samlet oversikt over helsetilstanden blant brukere av lavterskel helsetiltak. I møter med ulike lavterskeltilbud, blant annet med Strax-huset i Bergen og Prindsen mottakssenter i Oslo, er imidlertid utvalget blitt informert om at brukergruppen har til dels alvorlige og ubehandlede somatiske og psykiske lidelser.

5.4.5.2 Brukerrom

Brukerrom er regulert av brukerromsloven og brukerromsforskriften.

Lov 2. juni 2004 nr. 64 om ordning med brukerrom for inntak av narkotika og forskrift 17. desember 2004 nr. 1661 om ordning med brukerrom for inntak av narkotika.

Det foreligger ingen plikt for kommunene å tilby brukerrom, men der slike rom er etablert, anses det å være en kommunal helse- og omsorgstjeneste, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 5-6. Kommunene står fritt til å opprette brukerromsordning (under forutsetning om godkjenning, jf. brukerromsloven § 3), men ordningen kan ikke driftes av andre enn kommunen selv.

I Norge finnes det bare brukerrom (tidligere sprøyterom) i Oslo og Bergen. Per første halvår 2019 har brukerrommet i Bergen 655 registrerte brukere. Fra begynnelsen av januar til utgangen av juli 2019 ble det foretatt om lag 4700 injeksjoner i dette rommet. Brukerommet i Oslo har over 3000 registrerte brukere, inkludert personer som av ulike grunner ikke lenger benytter seg av tilbudet. Ved annet tertial 2019, rapporterte brukerrommet i Oslo 21 576 besøk fordelt på 803 unike brukere.

Formålet med brukerromsordningen er blant annet å bidra til økt verdighet, opplæring i mindre skadelige måter å innta rusmidler på, redusert smittefare og økt kontakt mellom brukeren av ordningen og helsetjenestene, jf. brukerromsloven § 1.

Personellet i brukerrommene har langt på vei samme rolle som ved øvrige lavterskel helsetilbud. En viktig forskjell fra andre tilbud er imidlertid at man i brukerrom gis adgang til straffritt å besitte og bruke (injisere eller inhalere) én brukerdose narkotika. For brukerrom stilles det dessuten særskilte krav til personalets kompetanse og til tjenestene som inngår i ordningen.

5.4.6 Aktivitets- og arbeidsrettede tilbud utenfor arbeids- og velferdsforvaltningen

Både frivillige og ideelle organisasjoner, så vel som brukerorganisasjoner, er sentrale tilbydere av aktivitetstilbud til personer med rusproblemer.

Også kommunene har aktivitets- og arbeidsrettede tiltak. Av årsverkene i kommunalt psykisk helse- og rusarbeid går 13 prosent til ulike arbeids- og aktivitetstiltak.

Ose mfl. (2018).

Tilbud kan være av sosial karakter, i tillegg til turer, friluftsliv, idrettsaktiviteter med videre.

Se for eksempel tilbud som Frelsesarmeens gatefotball og «Lyset i hverdagen» i Bærum kommune.

Arbeidsrettede tilbud er ofte knyttet til renovasjon og enklere vedlikeholdsoppgaver eller arbeid ved serveringssteder.

For eksempel tilbud som «I jobb» (tidligere «Lønn som fortjent») i regi av Kirkens Bymisjon, «Nyttig arbeid» i regi av Velferdsetaten i Oslo kommune, samt salg av gatemagasiner som =Oslo.

Tiltakene omtales ofte som viktige for rehabilitering, ved at de bygger sosiale ferdigheter hos brukere samt bidrar til en meningsfylt hverdag.

5.5 Spesialisthelsetjenesten

5.5.1 Tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB)

5.5.1.1 Innledning

De regionale helseforetakene (RHF-ene) skal sørge for at personer med fast bopel eller oppholdssted innen helseregionen tilbys spesialisthelsetjeneste i og utenfor institusjon, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a. Rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten følger av pasient- og brukerettighetsloven § 2-1 b.

Rusbehandling i spesialisthelsetjenesten omfatter øyeblikkelig hjelp (rusakuttmottak),

Om akuttilbudet i TSB, se Næss, Erlandsen og Sjåfjell (2019).

avrusingstilbud, poliklinisk behandling, døgnbehandling – herunder institusjonsplasser som kan ta imot rusmiddelavhengige med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven §§ 10-2 til 10-4 og substitusjonsbehandling.

5.5.1.2 Nøkkeltall i TSB

I 2018 mottok 32 343 personer over 18 år TSB.

Helsedirektoratet (2018a).

Det totale antallet pasienter er noe redusert sammenlignet med 2017. Om lag to tredjedeler av pasientene var menn. Det var på samme tid en nedgang i både oppholdsdøgn og polikliniske konsultasjoner.

Den største andelen pasienter (8057 pasienter) var mellom 30 og 39 år. I 2018 var om lag 160 pasienter i aldersgruppen 13–17 år. Omfanget av pasienter i denne aldergruppen har vært på samme nivå de siste fem årene. Det har imidlertid vært en økning i andel pasienter under 18 år sammenlignet med 2017. I 2018 var 209 pasienter under 19 år i rusbehandling. Fra Helsedirektoratet opplyses det at også psykisk helsevern for barn og unge arbeider med rusmiddelbruk, uten at dette kommer tydelig frem gjennom aktivitetsrapporteringen, da det sjelden settes en rusrelatert hoveddiagnose. Barn og unge med rusproblematikk kan også være plassert i statlige barneverninstitusjoner, jf. barnevernloven § 4-24 (se omtale i punkt 5.7 om barneverntjenesten).

Ved utgangen av 2018 mottok 7762 personer LAR.

Waal mfl. (2019).

Gjennomsnittsalderen var 46,6 år, og gruppen som mottar LAR, er aldrende, på tross av at nedre aldersgrense for inkludering i LAR er fjernet. Andelen kvinner er 30 prosent.

Aktivitetsdata fra TSB viser fordelingen av antall pasienter i poliklinikk, døgnbehandling, akuttplasser med videre. Kapasitet for døgnplasser i TSB er noe redusert fra 2017. Ved utgangen av 2018 var døgnplasskapasiteten på 1889 plasser. Av disse er 1115 plasser i privat regi. Den såkalte dekningsraten i 2018 for døgnplasser i TSB var 45 plasser per 100 000 innbyggere over 18 år og har vist en svak nedgang de siste årene.

Helsedirektoratet (udatert a).

Det publiseres ingen samlet oversikt over kompetanse i TSB. Den siste samlede oversikten utvalget har funnet frem til, er fra 2014.

Helsedirektoratet (2014b). Den gangen var 4050 personer ansatt i tverrfaglig spesialisert behandling av ruslidelser (TSB). Av disse hadde 70 prosent helse- og sosialfaglig bakgrunn. Andelen ansatte med helsefaglig bakgrunn, som leger, sykepleiere, vernepleiere og psykologer, var 45 prosent. Andelen ansatte uten relevant rusfaglig bakgrunn var forholdsvis høy i TSB (30 prosent) sammenlignet med psykisk helsevern og det kommunale rus- og psykisk helsearbeidet.

Gjennom Statistisk sentralbyrås (SSB) publiseringer finner utvalget at det i 2018 var 4516 årsverk i TSB.

SSB (2019b).

Andelen ansatte med helsefaglig bakgrunn, som leger, sykepleiere, vernepleiere og psykologer med videre, er om lag 55,7 prosent. Andelen sosialfaglig personell (sosionomer og barnevernspedagoger) utgjør om lag 16,5 prosent, mens andelen uten helse- og sosialfaglig utdanning er på 19,3 prosent. Personell med utdanning fra videregående skole, eller med annen universitets- eller høgskoleutdanning utgjør 8,5 prosent.

5.5.1.3 Henvisning

Henvisningsrett til spesialisthelsetjenesten er blant annet knyttet til reglene om finansiering av helsetjenester, herunder særlig reglene om refusjon og takster etter reglene i folketrygdloven

Lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd.

og poliklinikkforskriften.

Forskrift 19. desember 2007 nr. 1761 om godtgjørelse for å yte poliklinisk helsehjelp i spesialisthelsetjenesten.

Henvisning fra lege er ofte en forutsetning for godtgjørelse, og det er vanligvis leger som henviser pasienter til spesialisthelsetjenesten. Annet helsepersonell vil likevel kunne henvise,

Lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. § 4 annet ledd.

også der en henvisning ikke utløser refusjon. Dette innebærer at spesialisthelsetjenesten også må rettighetsvurdere slike henvisninger.

Se henvisningsveileder, Helsedirektoratet (2015b).

Henvisninger til TSB står i en særstilling, da andre instanser enn lege og helsepersonell har henvisningsrett til TSB.

Se for eksempel skriv fra St. Olavs hospital HF (2019).

Følgende instanser har per i dag henvisningsrett til TSB:

  • sosialtjenesten i kommunene (fikk slik rett i forbindelse med rusreformen 2004)

  • fastlege / allmennpraktiserende lege

  • privatpraktiserende legespesialister

  • leger i andre deler av spesialisthelsetjenesten

  • leger i fengselshelsetjenesten

  • psykologer, herunder privatpraktiserende og i kommunen (fikk slik rett i 2015)

  • barneverntjenesten

5.5.1.4 Rettighetsvurdering

Vurderingen av henvisninger til TSB er en spesialistvurdering på lik linje med vurdering av andre henvisninger til spesialisthelsetjenesten. TSB er likevel i særstilling sammenlignet med andre disipliner i spesialisthelsetjenesten med sitt krav om tverrfaglighet. For å sikre at sosial-, psykolog- og medisinskfaglig kompetanse er ivaretatt, er det krav om en tverrfaglig sammensetning av vurderingsenheter. Vurderingsenhetene har ansvar for å vurdere pasienter med hensyn til all behandling som tilbys innenfor TSB, fra avrusing til døgnbehandling med videre. Bruker- og pasientrettighetsloven § 2-2 setter en frist på ti virkedager for å informere pasienten om hvorvidt vedkommende har rett til helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten. Dersom slik rett er gitt, skal det samtidig informeres om når utredning eller behandling skal igangsettes. Rettighetsvurderingen gjøres blant annet ved bruk av kost/nytte-prinsippet, slik at det skal være et rimelig forhold mellom forventet nytte og kostnaden ved behandling, jf. prioriteringsforskriften § 2. Frist for oppstart av utredning eller behandling settes ut fra alvorlighetskriterier. Såkalte prioriteringsveiledere

Helsedirektoratet (2015d).

gir føringer for hvordan pasientens tilstand skal vurderes. Det skal videre fastsettes på hvilket nivå behandling skal gis, det være seg poliklinikk eller døgnbehandling, herunder korttids- eller langtidsopphold.

5.5.1.5 Innholdet i behandlingen

Som ved kommunale helse- og omsorgstjenester kan behandling innenfor TSB variere. Det politiske ønsket om mangfold gjør seg også gjeldende innenfor TSB. Rusbehandling har tradisjonelt hatt et sosialfaglig perspektiv, se omtale i utredningens kapittel 3. Selv om andelen helsefaglig personell har økt, er en del av metodikken som anvendes innenfor TSB, forankret i sosialfaglige tradisjoner. Ettersom kommunene selv også besitter en relativt omfattende tverrfaglig kompetanse, er det ikke alltid åpenbart hva som skiller behandlingen i TSB fra kommunal behandling og oppfølging.

Nasjonale retningslinjer legger også føringer for tilbyderne av spesialisthelsetjenester innen TSB. Tilgjengelig fagkompetanse og bestemte behandlingsmetoder og -ideologier, kan imidlertid være utslagsgivende for innholdet i behandling i en gitt poliklinikk eller ved en bestemt døgnbehandlingstjeneste.

Faglige retningslinjer er relativt svake innenfor rusfeltet. Dette skyldes blant annet at det i mindre grad finnes forskning på rusfeltet enn i andre disipliner i spesialisthelsetjenesten. Utvalget anser at det er et potensial for å innrette behandling av ruslidelser etter forskningsfunn i større grad enn det gjøres i dag, under forutsetning av at det forskes mer konkret på metodikk og effekt innen rusbehandling.

Pakkeforløpene på rusfeltet samt det nye kvalitetsregisteret for behandling av skadelig bruk eller avhengighet av rusmidler (KVARUS)

Se nærmere om kvalitetsregistret på Helse Stavanger (2019).

har som ambisjon å bidra til å redusere uønsket variasjon i rusbehandling samt å bidra til ny kunnskap om effekten av ulike faglige tilnærminger.

5.5.1.6 Tverrfaglig spesialisert rusbehandling i fengsel

Spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a pålegger de regionale helseforetakene ansvaret for å sørge for at personer som oppholder seg i helseregionen, får tilbud om nødvendige spesialisthelsetjenester i og utenfor institusjon. Dette ansvaret omfatter også innsatte i fengsler i regionen, der helseforetakene skal tilby TSB, herunder poliklinikk- og substitusjonsbehandling. Nasjonale faglige retningslinjer, prioriteringsveiledere med videre regulerer også spesialisthelsetjenestens rusarbeid i fengsel.

Kriminalomsorgen har 13 såkalte rusmestringsenheter i norske fengsler.

Se nærmer om rusmestringsenheter i Helsedirektoratet og KDI (2016).

Enhetene skal tilby rehabilitering og behandling og er organisert som et samarbeid mellom kriminalomsorgen og spesialisthelsetjenesten. I tillegg finnes det to såkalte Stifinner-prosjekter ved Oslo og Bredtveit fengsel (fra 2018 kalt Tyrili Stifinnerteam)

Tyrilistiftelsen Forskning og Utvikling (2019).

hvor kriminalomsorgen, i samarbeid med Stiftelsen Tyrili, tilbyr et rehabiliteringsopplegg for innsatte med rusproblemer. Det er etablert tre nye rusenheter inspirert av stifinnermodellen i Indre Østfold avdeling Eidsberg, Trondheim og Bjørgvin, basert på samarbeid mellom kriminalomsorgen og spesialisthelsetjenesten.

KDI (udatert a).

Det var 447 søkere i 2018, hvorav 227 fikk plass ved en rusmestringsenhet. Stifinneravdelingene i Oslo og Bredtveit fengsler, til sammen 25 plasser, hadde 92 søkere i 2018, og 51 fikk plass. De tre nye rusenhetene inspirert av stifinnermodellen (Indre Østfold, avdeling Eidsberg, Trondheim og Bjørgvin fengsler) hadde 218 søkere, hvorav 121 fikk plass i 2018.

Jf. KDI videreformidlet til Rusreformutvalget fra Justis- og beredskapsdepartementet.

Utvalget viser i denne sammenhengen også til tiltak i den nasjonale strategien for samordnet tilbakeføring etter gjennomført straff.

Departementene (2017). Se blant annet tiltak 6: «Vurdere det samlede straffereaksjons- og behandlingstilbudet under straffegjennomføring for personer med rusproblemer eller avhengighet, og om innretningen av dette bør endres.»

5.5.2 Psykisk helsevern – utredning av somatiske lidelser i poliklinikk

Pasienter med samtidige ruslidelser og psykiske lidelser kan motta behandling både i TSB og i psykisk helsevern. Helsedirektoratet oppgir at pasienter med alvorlige psykiske lidelser og samtidig ruslidelse i stor grad mottar behandling for sin rusproblematikk i psykisk helsevern. Rapportering av aktivitetsdata er inndelt etter sektor. Dette medfører at pasienter som mottar behandling for rusproblematikk i psykisk helsevern, ikke er medregnet i det totale antallet pasienter (om lag 33 000 pasienter) som oppgis å ha mottatt behandling i TSB i 2018.

Helsedirektoratet (2018a).

At mennesker med ruslidelser også kan ha alvorlige psykiske lidelser, er ingen ny erkjennelse. Heller ikke utfordringene som har heftet ved samhandling mellom psykisk helsevern og TSB om pasienter med sammensatte behov, er av ny dato. Samarbeid med pasientens fastlege står sentralt, særlig for polikliniske pasienter. Utvikling av pakkeforløp skal bidra til bedre samhandling gjennom å sikre bedre utredninger av personer som kan tenkes å ha behov for samtidige forløp i psykisk helsevern og rusbehandling.

Også pasienter med mindre alvorlige psykiske lidelser og mindre alvorlig rusmiddelbruk vil i noen tilfeller behandles i psykisk helsevern. Pasienter med psykiske lidelser i kombinasjon med rusproblematikk blir ikke utredet for somatiske lidelser i tilstrekkelig grad. Dette fremholder Helsetilsynet i en rapport basert på et landsomfattende tilsyn.

Rapport fra Helsetilsynet (2019b).

Helsetilsynet slo fast at kartlegging og utredning av pasienters somatiske helsetilstand manglet eller var utilstrekkelig i over halvparten av alle distriktspsykiatriske sentre (DPS). Utvalget viser her også til Helsedirektoratets pakkeforløp om somatisk helse og levevaner ved psykiske lidelser og rusmiddelproblemer.

Pakkeforløpet er tilgjengelig på Helsedirektoratets nettsider, se Helsedirektoratet (2018e).

Her tydeliggjøres forventninger til et helhetlig helsetilbud og behovet for at somatisk helse skal utredes også når pasienten er henvist med ruslidelse som primærfokus. Her vil samarbeid med pasientens fastlege fremstå nærliggende.

5.5.3 Somatiske sykehusavdelinger

Spesialisthelsetjenesten kommer i kontakt med brukere av narkotika også ved dagbehandling og innleggelser i somatiske sykehusavdelinger og poliklinikker.

Det har imidlertid ikke vært gode systemer for å møte pasientenes rusmiddelbruk, selv når rus var del av bakgrunnen for innleggelse eller kunne ha betydning for bedring av tilstanden. I Helse- og omsorgsdepartementets oppdragsdokument til de regionale helseforetakene i 2013 og i 2015 ble problemene løftet frem, og helseforetakene ble bedt om å etablere systemer for å oppdage og håndtere underliggende rusproblemer hos pasienter i somatiske avdelinger.

Se Regjeringens nettsider om styringsdokumenter, Regjeringen (2019e).

Utvalget er kjent med at det er iverksatt flere arbeider på dette området. For eksempel har Helse Vest etablert et regionalt nettverk som skal se nærmere på hvordan rusrelaterte problemer hos pasienter i somatiske avdelinger kan oppdages og håndteres. Nettverket ledes av KORFOR, Helse Vest.

Om KORFOR, se nettside KORFOR (2019).

Også andre helseforetak er involvert i dette arbeidet, for eksempel St. Olavs hospital HF.

Se prosjektrapport, St. Olavs hospital (2018c).

Helsepersonell i somatiske avdelinger kan ha særlig god anledning til å intervenere ved avdekking av rusproblematikk gjennom korte intervensjonssamtaler om rusmiddelbruk og somatisk helse. Det kan likevel være mer betydningsfullt med langvarig kontakt og oppfølging enn korte intervensjoner. Det er derfor av betydning at helsepersonell i somatikken formidler kontakt med rustjenester i kommunen, eventuelt henviser videre til rusbehandling i spesialisthelsetjenesten.

5.6 Arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV)

5.6.1 Innledning

NAV er tuftet på et samarbeid mellom stat og kommune. Hvilke tjenester som skal inngå i den kommunale delen av NAV-kontoret, bygger på avtale med staten. Innholdet i tjenestene varierer derfor på tvers av ulike NAV-kontorer.

NAV (2013b).

Mennesker med rusproblemer kan motta arbeidsavklaringspenger, sykepenger og uføretrygd mv. Mange er likevel avhengig av økonomisk sosialhjelp. Sosiale tjenester tildeles etter sosialtjenesteloven. Kommunen har ansvar for å yte sosiale tjenester til personer som oppholder seg i kommunen, jf. sosialtjenesteloven § 3. Tjenestene skal være forsvarlige, jf. § 4. Forvaltningslovens generelle regler gjelder med de særreglene som er fastsatt i sosialtjenesteloven, jf. sosialtjenesteloven § 41 og utdypende regulering i Rundskriv til lov om sosiale tjenester i NAV kapittel 5.

Rundskriv fra AVdir (35-2012).

Tildeling av sosiale tjenester tar utgangspunkt i søkerens individuelle behov. Retten til tjenester avhenger ikke av årsaken til personen har et behov, for eksempel et rusproblem. Arbeids- og sosialdepartementet opplyser at det ikke finnes noen samlet oversikt over personer med rusmiddelproblematikk som for eksempel er deltagere i kvalifiseringsprogram og andre arbeidsrettede tiltak, eller som mottar råd og veiledning fra NAV etter sosialtjenesteloven § 17 med videre.

Innsatte i fengsler har krav på sosiale tjenester, herunder økonomisk sosialhjelp, etter de samme reglene som befolkningen for øvrig. Den innsattes oppholdskommune i forkant av soning har ansvaret for å yte hjelp, jf. sosialtjenesteloven § 3 annet ledd.

Lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Kommunen har et medvirkningsansvar for arbeidet med vanskeligstilte på boligmarkedet, jf. sosialtjenesteloven § 15. Kommunen er dessuten forpliktet til å finne midlertidig botilbud til personer som ikke klarer det selv, jf. § 27. For å finne gode løsninger for personer med rusproblemer, og for å bidra til at det iverksettes tiltak for overgang til tilrettelagt eller varig bolig, er det sentralt at det utvikles gode samarbeidsstrukturer mellom sosialtjenesten og helse- og omsorgstjenesten.

5.6.2 Nøkkeltall om rus fra arbeids- og velferdsforvaltningen

Brukerplan-rapporten for 2018 viser at 49 prosent av kartlagte personer med rusmiddelproblematikk mottok råd og veiledning fra arbeids- og velferdsforvaltningen i 2018.

Hustvedt mfl. (2019) s. 41.

Økonomi og gjeldsrådgivning kan være betydningsfullt for personer med rusrelaterte problemer, men det registreres ikke hvor mange personer med rusproblematikk som mottar slik rådgivning.

Økonomiske ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen, herunder økonomisk sosialhjelp etter sosialtjenesteloven § 18 og ulike trygdeytelser, er viktigste kilde til inntekt for langt de fleste brukere av tjenesteapparatet i kommunene. Utvalget viser til Brukerplan-rapporten for 2018 for et oversiktsbilde av ulike tjenester og andel brukere som mottar tjenester fra NAV.

Hustvedt mfl. (2019) s. 41.

5.6.3 Modeller med varig arbeid som mål

Arbeid er en viktig dimensjon i de fleste menneskers liv. Arbeid gir enkeltpersoner en sikker og stabil økonomi, bidrar til sosial integrering og kan fylle hverdagen med mening.

Tradisjonelle tilnærminger til å få personer med psykiske lidelser eller ruslidelser i arbeid har ofte lagt opp til en skjermet og trinnvis kvalifisering til ordinært arbeid. Tiltak hvor en person plasseres direkte inn i en ordinær arbeidssituasjon, synes imidlertid å ha bedre effekt. Eksempler på slike modeller kan være individuell jobbstøtte (individual placement and support, IPS), jobbmestrende oppfølging (JMO) og jobbstøtte (supported employment, SE).

Se omtale av individuell jobbstøtte (IPS) på NAPHAs nettsider, NAPHA (2019b), om jobbmestrende oppfølging (JMO) på NAVs nettsider, NAV (2013a) og om SE på NAKUs nettsider, NAKU (2019).

Slike tilbud skal også tilbys personer med rusproblemer. Likevel kan ting tyde på at rusproblematikk kan ekskludere enkelte deltagere fra slike tiltak. Bare 13 prosent av brukere med rusproblemer kartlagt gjennom Brukerplan i kommunene i 2018 oppgis å være i arbeid. I dette inngår også tiltak i regi av NAV. Bare 7 prosent i gruppen oppgis å være i ordinært arbeid.

Tradisjonelt har det blitt lagt vekt på å mestre rusproblemet, eller bli rusfri, før man kan prøve seg i arbeid, utdanning mv. Erfaring fra psykisk helsefeltet er imidlertid at arbeid parallelt med behandling kan ha god effekt.

Se blant annet rapportene Uni Research Helse og Uni Research Rokkansenteret (2016); Nøkleby, Blaasvær og Berg (2017) og Oslo Universitetssykehus (2015).

Utvalget er kjent med at IPS er tatt i bruk på rusfeltet i Helse Bergen i samarbeid med NAV.

Se nettsiden til Helse Bergen Haukeland universitetssjukehus, Helse Bergen (2016).

Videre var det 89 av 395 kommuner som i 2018 svarte bekreftende på spørsmål om hvorvidt de hadde tatt i bruk IPS eller SE på rusfeltet.

Ose mfl. (2018) s. 156.

5.7 Barneverntjenesten

5.7.1 Innledning

Barn som vokser opp i hjem som preges av rusmiddelbruk, har større risiko for å utvikle egne psykiske og fysiske helseproblemer samt atferdsproblemer og vanskeligheter på skolen enn andre barn.

Se blant annet artikkel fra Borgestadklinikken (2012) og rapport fra Torvik og Rognmo (2011).

Rusmiddelbruk i ung alder hos barnet selv kan være uttrykk både for forhold ved barnet og for forhold ved barnets omsorgssituasjon som kan gi behov for tiltak fra barnverntjenesten.

Barnevernloven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Etter barnevernloven § 4-4 første ledd skal barneverntjenesten bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter ved råd, veiledning og hjelpetiltak. Hjelpetiltak skal ha som formål å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien. Etter barnevernloven § 4-4 tredje ledd kan fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker iverksette kompenserende tiltak ved pålegg til foreldre. Det kan pålegges tilsyn, meldeplikt og urinprøver.

Etter barnevernloven § 4-4 femte ledd kan fylkesnemnda vedta foreldrestøttende tiltak overfor barn som har vist alvorlige atferdsvansker, jf. § 4-24 første ledd, eller som er i ferd med å utvikle slike alvorlige atferdsvansker. Tiltakene har som formål å redusere barnets atferdsvansker og kan gjennomføres uten barnets samtykke. Slike foreldrestøttende tiltak kan også gjennomføres uten barnets samtykke når tiltakene iverksettes som ledd i avslutningen av et institusjonsopphold med hjemmel i § 4-24.

5.7.2 Særlig om barn som bruker rusmidler

Etter barnevernloven § 4-24 første ledd kan et barn som har vist alvorlige atferdsvansker, blant annet ved vedvarende bruk av rusmidler, uten eget samtykke eller samtykke fra den som har foreldreansvaret for barnet, plasseres i institusjon for observasjon, undersøkelse og korttidsbehandling i opptil fire uker. Dersom det er behov for mer langvarig behandling, kan det etter annet ledd treffes vedtak om plassering i opptil tolv måneder. Barn kan også legges inn ved slik institusjon med samtykke, jf. § 4-26 første ledd.

Det er et statlig ansvar å tilby plass i institusjon. Dette fremgår av barnevernloven kapittel 5. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har en oversikt over institusjoner som benyttes ved ulike former for plasseringer etter bestemmelsene i barnevernloven, på sine nettsider.

Bufetat (udatert).

Det er av avgjørende betydning at barn og unge som på grunnlag av sin rusmiddelbruk anbringes på institusjon, hva enten det er med eller uten samtykke, faktisk får den hjelpen de har behov for. Videre skulle det kunne forutsettes at i den grad tvang og tvangsmidler benyttes, gjøres det i henhold til gjeldende regelverk og på mest mulig skånsom måte. Tilsyn med barneverninstitusjoner viser at dette ikke alltid er tilfelle, verken når det gjelder behandling og oppfølging eller anvendelse av tvang.

Helsetilsynet gjennomførte i 2018 et landsomfattende tilsyn med barneverninstitusjoner. Temaet for tilsynet var forsvarlig omsorg og bruk av tvang, med barnas rett til medvirkning som integrert tema. Fylkesmennene rapporterte svikt på alle tilsynsområdene:

«Tilsynet viser at i institusjoner med lovbrudd svikter det gjennomgående i systematisk arbeid for å gi forsvarlig omsorg og i arbeidet med å bruke tvang i henhold til regelverket. I tillegg er det avdekket store mangler i bemanning og kompetanse ved mange institusjoner. Det ble avdekket at barn med problemer knyttet til rus og psykisk helse bodde i institusjoner uten ansatte med tilstrekkelig kompetanse på områdene. Svikten i bemanning og kompetanse innebærer at barn ikke får de rammene og den faglige oppfølgingen de har behov for og krav på i institusjonen. Dette er alvorlig fordi det kan føre til utrygghet, manglende behandling og god utvikling hos barna.»Helsetilsynet (2019c) s. 3.

TvangslovutvalgetNOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven – Forslag til felles regler om tvang og inngrep uten samtykke i helse- og omsorgstjenesten. har undersøkt valg av hjemmel for tilbakehold av barn i institusjon uten samtykke på grunnlag av barnets bruk av rusmidler. Det er barnevernloven § 4-24 som oftest kommer til anvendelse, fremfor helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2, som også kunne ha blitt benyttet i slike tilfeller. Anvendelse av barnevernloven § 4-24 innebærer, ifølge Tvangslovutvalget, at institusjonen der barnet holdes tilbake, ikke trenger å dokumentere de samme krav til kompetanse som det ville kreves av spesialisthelsetjenesten i saker etter helse-og omsorgstjenesteloven § 10-2. Videre gir bestemmelsen i barnevernloven adgang til å fatte vedtak om tilbakehold i inntil 12 måneder av gangen, mens bestemmelsen i helse- og omsorgstjenesteloven hjemler vedtak med varighet på inntil 3 måneder av gangen.

Rusreformutvalget er kjent med at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Helsedirektoratet i samarbeid har utarbeidet utkast til samhandlingsforløp for kartlegging og utredning av psykisk helse og rus hos barn i barnevernet, som har vært på høring.Høringen ble avsluttet 8. juli 2019. Se omtale på Helsedirektoratets nettsider, Helsedirektoratet (2019e).

I høringsbrevet fremkommer det at «[m]ålet med samhandlingsforløpet er å bidra til at barn og unge i barnevernet blir kartlagt og utredet tidlig for sine eventuelle psykiske vansker og rusmiddelproblemer slik at de sikres nødvendig helsehjelp når de har behov for det, i kombinasjon med riktig tiltak fra barnevernet»Se høringsbrevet på Helsedirektoratets nettsider. Helsedirektoratet (2019e)..

Utvalget mener at rusbehandlingstilbud for barn og unge må være et tydelig ansvar for spesialisthelsetjenesten på lik linje som for voksne. Utvalget mener derfor at det i tillegg til pakkeforløp som skal sikre god samhandling, også må tydeliggjøres at de regionale helseforetakene har et overordnet faglig ansvar for tilbudet til barn og unge med rusproblematikk, både i og utenfor barneverninstitusjonene i regionen.

5.7.3 Nøkkeltall fra barnevernet knyttet til rusmiddelbruk hos barn og unge

Det finnes ikke noe estimat over antall barn og unge under 18 år som kan ha en rusmiddelbruk som tilsier et behandlingsbehov for rusmiddelbruken i seg selv. Ofte opptrer rusmiddelbruken, i den grad den er særlig bekymringsfull, sammen med annen adferdsproblematikk eller kriminalitet. Likevel kan det være av interesse å se hen til omfanget av bekymringsmeldinger til barneverntjenesten samt plassering i institusjon som skyldes barnets egen rusmiddelbruk.

I 2018 ble det sendt 1648 bekymringsmeldinger til barnevernet vedrørende barns egen rusmiddelbruk.

SSB (2019a).

Det fremkommer imidlertid ikke i statistikken hvorvidt meldingene gjelder alkohol eller narkotika. Det var 296 nye barn som mottok hjelpetiltak fra barnevernet på grunnlag av egen rusmiddelbruk i 2018,

Bufdir (2019).

og det ble fattet 195 vedtak av barneverntjenesten i saker om barns egen rusmiddelbruk.

SSB (2019a).

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet bruker uttrykket «atferdsplassering» for saker etter §§ 4-24 og 4-26 og skiller mellom «lav risiko», «høy risiko» og «rusplasseringer».

Bufdir (2015).

Av antall barn i institusjon ved utgangen av 2017 opplyser Barne- og familiedepartementet til Rusreformutvalget at det var 185 barn som var plassert på barneverninstitusjon i disse tre kategoriene, hvorav 80 barn var på såkalt rusplassering (Oslo kommune ikke iberegnet). Departementet ga ikke tilsvarende oppdaterte tall for 2018. Oslo kommune skiller ikke ut plasseringer som følger av rusmiddelbruk, men oppgir at det i 2018 var 20 plasseringer i kategoriene «lav risiko» og «høy risiko», inkludert nye plasseringer i 2018. Dette er plasseringer som skyldes sammensatte utfordringer, der rus ofte inngår som en del av atferdsproblematikken.

Oslo kommune ved barne- og familieetaten i e-post til rusreformutvalget 5. november 2019.

5.8 Særlig om fylkeskommunenes ansvar for tannhelsetjenester

Etter tannhelsetjenesteloven

Lov 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten.

har fylkeskommunen ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten. Den offentlige tannhelsetjenesten omfatter tannhelsetjeneste som utføres på ulike persongrupper med rett til tannhelsehjelp etter tannhelsetjenesteloven § 2-1.

Personer med rusproblemer har rett til samme tannhelsehjelp som den øvrige befolkningen frem til året de fyller 20 år. Gruppene som har rett til nødvendig tannhelsehjelp i den offentlige tannhelsetjenesten, er opplistet i tannhelsetjenesteloven § 1-3. Gjennom budsjettvedtak har Stortinget bevilget midler til tannhelsehjelp også for andre grupper, blant annet til personer med rusproblemer, men Stortingets bevilgning gir i seg selv ikke en rett til slik hjelp. Fylkeskommunen kan imidlertid fatte egne vedtak der pasienter med rusproblematikk kan gis rett til tannhelsehjelp som prioritert gruppe, jf. tannhelsetjenesteloven § 1-3 bokstav e.

Regjeringen har lagt frem forslag om lovfesting av det kommunale ansvaret for å tilby tannhelsetjenester til personer med rusavhengighet og innsatte i fengsler og viser til at «dette er hovedsakelig en kodifisering av gjeldende rett».

Prop. 71 L (2016–2017). Selv om Stortinget formelt vedtok lovforslaget innholdsmessig, vedtok de samtidig et «utsettelsesvedtak», der ingen av vedtakene på tannhelseområdet trer i kraft før prøveordning med kommunalt ansvar er iverksatt og evaluert og regjeringen har kommet tilbake med ny sak til Stortinget, jf. Innst. 378 L (2016–2017) vedtak bokstav B, romertall II og IV.

5.9 Kriminalomsorgen

Kriminalomsorgen kan etter utvalgets oppfatning ikke kalles tjenesteyter i samme forstand som de øvrige aktørene som omtales i dette kapittelet. Likevel vil utvalget peke på at det utføres et betydelig rusrelatert arbeid i fengsler og i regi av friomsorgen. Rusmestringsenhetene er allerede omtalt ovenfor i punkt 5.5.1.6, og kriminalomsorgen gjennomfører også såkalte russamtaler

Se nærmere om russamtalen på KRUS (2009).

og har ulike programmer i egen regi rettet mot innsatte og domfelte med rusproblematikk. Disse anses likevel å falle innunder alternative straffereaksjoner og omtales nærmere i utredningens kapittel 10.

5.10 Særlig om brukerorganisasjoner og frivillig og ideell sektor

Foruten å fremme interessene til brukere av tjenesteapparatet driver brukerorganisasjonene selv ulike tiltak for personer med rusproblematikk. Eksempler på dette er aktivitetstilbud, drift av brukerstyrte sentre

Se for eksempel Sagatun brukerstyrt senter i Hamar kommune, jf. Sagatun Brukerstyrt Senter (udatert).

og såkalt likepersonsarbeid, for eksempel ved å bistå enkeltbrukere i møtet med tjenestene.

Frivillige organisasjoner og stiftelser utfører en betydelig andel av innsatsen i helsesektoren. På rusfeltet er denne innsatsen svært mangfoldig og inkluderer blant annet lavterskel helsetjenester, aktivitetstilbud, arbeidsrettede tilbud, væresteder og kaféer, institusjonsdrift mv. En del av disse aktørene tilbyr også helse- og omsorgstjenester, både til helseforetakene og kommunene. Se også omtale i punkt 5.3.10 om institusjoner med heldøgns helse- og omsorgstjenester med videre.

Mye av innsatsen er i samarbeid med kommunene. Uten at dette defineres nærmere, pålegger helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10 tredje ledd kommunen å legge til rette for samarbeid med frivillige organisasjoner som arbeider med de samme oppgaver som helse- og omsorgstjenesten. Kommunen skal også legge til rette for samarbeid med frivillig sektor, jf. folkehelsetjenesteloven § 4 tredje ledd.

Det finnes ingen helhetlig oversikt over frivillige og ideelle aktører eller over andel av innsatsen på rusfeltet som utføres av frivillig og ideell sektor.

Samarbeid med frivillig sektor på rusfeltet omtales blant annet i forbindelse med de såkalte casekommunene i evalueringen av opptrappingsplanen for rusfeltet (2016–2020), Hansen mfl. (2018b).

Flere tiltak hel- eller delfinansieres imidlertid over statsbudsjettet. Ifølge Helsedirektoratet ble det utbetalt 927,6 millioner kroner fra direktoratets tilskuddsordninger til frivillige og ideelle organisasjoner i 2018. Av dette ble 732,2 millioner kroner utbetalt til organisasjoner innen rus- og psykisk helse-feltet.

Helsedirektoratet (2019d).

5.11 Særlig om brukermedvirkning

5.11.1 Brukermedvirkning på individ- og systemnivå

Brukermedvirkning er ikke en tjeneste, men omtales i dette kapittelet i kraft av å være et tverrgående krav til tjenesteytere og tjenesteleveranse. Brukermedvirkning kan foregå på ulikt vis og på ulike nivåer:

«Brukerperspektivet kan dreie seg om ulike grader av brukerinvolvering. Brukerorientering kan ha to betydninger; at fagfolk setter seg ned og prøver å tenke som brukere, eller at brukere orienteres om de beslutninger fagpersoner eller tjenestesteder har fattet. Brukermedvirkning – enten det er på system-, eller individnivå – innebærer at brukeren er med på å utforme tilbudet sammen med fagfolk. Brukerstyring er når brukere styrer tjenesten eller tiltaket.»

Larsen, Aasheim og Nordal (2006) s. 7.

Retten til medvirkning for den enkelte bruker av helsetjenestene er forankret i pasient- og brukerrettighetsloven § 31. Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-10 pålegger kommunene et ansvar for å sikre pasienters og brukeres innflytelse på systemnivå. Tilsvarende bestemmelse finnes i NAV-loven § 6.Lov 16 juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen. Sosialtjenesteloven § 42 pålegger kommunene en plikt til å rådføre seg med tjenestemottager ved utformingen av tjenestetilbudet. Kravet fremkommer også i pakkeforløpene både for rus og for psykisk helse, konkretisert til bruk av feedbackverktøy.

«Det bør benyttes et system hvor brukeren/pasienten på en systematisk måte kan gi tilbakemelding til behandleren om hvordan han/hun opplever behandlingen og relasjonen til behandler. Erfaringer tilsier at bruken av FIT/KOR-verktøyet eller tilsvarende feedbacksystemer gir pasientene økt medvirkning i behandlingen.», jf. Helsedirektoratet (2018g) kapittel 3, «Planlegging og behandling».

På systemnivå kan det sies at brukermedvirkning, eller brukerinnflytelse, er relativt godt etablert i tjenestene og forvaltningen. Utvalget er kjent med såkalte brukerråd

Se for eksempel Hamar kommune (2018) og Tromsø kommune (2013).

i flere kommuner. Ifølge Helse- og omsorgsdepartementet er det brukerråd i alle de regionale helseforetakene, og det er etablert flere brukerråd ved lokale helseforetak. Også sentrale helsemyndigheter, som Helsedirektoratet, har et overordnet brukerråd

Se mer om Helsedirektoratets brukerråd på Helsedirektoratet (2019f).

i tillegg til et eget brukerråd (BrukerRop) for psykisk helse- og rusfeltet.

Brukermedvirkning på individnivå, forstått som (reell) innflytelse på utformingen av tjenestetilbud til den enkelte er nok i noe mindre grad til stede i den daglige tjenesteutøvelsen. KoRus Midt evaluerer brukertilfredshet med kommunale tjenester for personer med rusmiddelproblemer

St. Olavs hospital (2018a) og St. Olavs hospital (2018b).

i forbindelse med opptrappingsplanen for rusfeltet.

Prop. 15 S (2015–2016).

I den kvalitative delen av rapporten vises det til at det er variasjoner i graden av opplevd innsyn, for eksempel i egen økonomi og i egne saker som behandles i tjenesteapparatet. Imidlertid uttrykker flere av informantene at det å delta i undersøkelsen ga en opplevelse av å kunne påvirke tjenestene.

Flere kommuner og helseforetak tar også i bruk verktøy som for eksempel klient- og resultatstyrt praksis (KOR). Slike verktøy bidrar både til økt brukermedvirkning og gir behandler løpende informasjon om hvorvidt den terapeutiske innsatsen oppleves å ha effekt for enkeltbrukere og pasienter.

Se NAPHA (2016).

Utvalget ser at kommunenes og spesialisthelsetjenestens organisering og valg av innretning på tjenestetilbudene til personer med rusproblemer ikke nødvendigvis alltid åpner for individuell tilpasning, og at kommunene ikke alltid har (økonomisk og faglig) rom til å «skreddersy» løsninger for sine brukere. Det kan i en viss utstrekning synes som om at «det vi har, er det du får» eller «one size fits all». Dette kan illustreres ved følgende utsagn fra en av informantene i rapporten nevnt ovenfor knyttet til innsyn og medvirkning i egen sak og rusbehandling, en kvinne i 20-årene:

«Absolutt. Jeg føler jo at jeg har hatt påvirkning, altså brukermedvirkning hele veien, men det er jo på en måte vanskelig å ha brukermedvirkning når tilbudene er så pass innskrenket, da. Som den faste timen i uka.»

St. Olavs hospital (2018b) s. 50.

5.11.2 Brukerkompetanse i tjenestene

Erfaring fra å være mottager av tjenester anses nå som en viktig kompetanse i behandlings- og rehabiliteringsarbeid.

Se mer om erfaringskompetanse hos Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helsearbeid, jf. Nasjonalt senter for erfaringskompetanse innen psykisk helse (udatert).

Flere kommuner har ansatt såkalte erfaringskonsulenter, eller medarbeidere med brukererfaring, eller har avtaler med brukerorganisasjoner om likepersonsarbeid.

Se mer om likepersonsarbeid på NAPHAs nettsider, jf. NAPHA (2017b).

105 kommuner/bydeler rapporterte i 2018 at de har til sammen 147 årsverk som dekkes av personer med erfaringskompetanse i psykisk helse- og rusarbeid.

Ose mfl. (2018).

5.12 Særlig om samhandling

5.12.1 Innledning

Mennesker med sammensatte utfordringer kan ha behov for tjenester fra flere sektorer og forvaltningsnivåer. For at tjenestene fra én sektor skal anses å være forsvarlige, kan det forutsette et samarbeid og samhandling med en annen sektor.

Det foreligger generelle krav til forvaltningsmessig samarbeid i de fleste deler av helse- og velferdssektoren. Dette er for å sikre at de respektive sektorer oppfyller sine plikter etter eget lovverk, for eksempel i helse-og omsorgstjenesteloven § 3-4 og sosialtjenesteloven § 13. Bestemmelser om samhandlingsverktøyet individuell plan (IP), se omtale nedenfor, finnes i flere deler av velferdssektoren. Også kriminalomsorgen skal samarbeide med andre aktører for å sikre at domfelte får de tjenester de har krav på etter lovverket, jf. straffegjennomføringsloven § 4.

5.12.2 Samarbeidsavtalene mellom kommuner og de regionale helseforetakene

Etter bestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven § 6-1 første ledd er kommunene forpliktet til å inngå samarbeidsavtaler med det regionale helseforetaket eller det helseforetak det regionale helseforetaket bestemmer.Se også vurdering av samarbeidsavtalene i Deloitte og KS (2014). Formålet er ifølge bestemmelsens annet ledd «å bidra til at pasienter og brukere mottar et helhetlig tilbud om helse- og omsorgstjenester».

Helse- og omsorgstjenesteloven § 6-2 lister opp minimumskravene til innholdet i avtalene som skal sikre nødvendig samhandling mellom kommuner og helseforetak. Av særlig interesse for personer med rusproblematikk er kravet i første ledd nr. 2 om «retningslinjer for samarbeid i tilknytning til innleggelse, utskrivning, habilitering, rehabilitering og lærings- og mestringstilbud for å sikre helhetlige og sammenhengende helse- og omsorgstjenester til pasienter med behov for koordinerte tjenester» og i første ledd nr. 5 om «retningslinjer for samarbeid om utskrivningsklare pasienter som antas å ha behov for kommunale tjenester etter utskrivning fra institusjon».

Utfordringer knyttet til samhandling mellom kommune og spesialisthelsetjeneste synes oftest å forekomme i forbindelse med døgnbehandling av personer med rusproblematikk.

Forskrift om kommunal betaling for utskrivningsklare pasienter legger noen ytterligere føringer for samhandlingen mellom helseforetak og kommunene.

Forskrift 18. november 2011 nr. 1115 om kommunal betaling for utskrivningsklare pasienter. Forskriften § 9 tredje ledd lyder: «For pasienter i psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengighet med behov for kommunale helse- og omsorgstjenester etter utskrivning, skal helseinstitusjon omfattet av spesialisthelsetjenesteloven ved behov, og før pasienten er utskrivningsklar, også kalle inn relevante samarbeidspartnere for å starte arbeidet med å utarbeide en samlet plan for videre behandling og oppfølging, herunder plan for eventuell samtidig poliklinisk eller ambulant behandling i spesialisthelsetjenesten.»

Helseforetaket har etter forskriftens § 7 særlig ansvar for å vurdere en pasients behov for tjenester fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten etter utskrivning. Foretaket skal også etter § 8 varsle kommunen om innlagt pasient dersom det vurderes behov for slike tjenester. Egnet bolig er særskilt nevnt.

Partene står fritt til å inngå samarbeidsavtaler som går utover minimumskravene, for eksempel om felles finansiering av ambulante tverrfaglige team, som ACT og FACT, se omtale i punkt 5.4.4 om samhandlingsteam.

Utvalget viser også til anbefalinger fra KS knyttet til god samhandling i rus- og psykisk helsearbeid.

Deloitte og Høgskolen i Sørøst-Norge (2016).

5.12.3 Individuell plan og pakkeforløp

Retten til individuell plan (IP) følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-5. Kommunene er etter helse- og omsorgstjenesteloven § 7-1 pliktige til å utarbeide IP for dem som har behov for langvarige og koordinerte tjenester. IP er også forankret i sosialtjenesteloven §§ 28 og 33, i spesialisthelsetjenesteloven § 2-5, i psykisk helsevernloven § 4-1 og i barnevernloven § 3-2 a. Skolen er forpliktet til å delta i arbeidet med IP etter opplæringsloven § 15-5.

Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator kapittel 5, tydeliggjør ansvar og roller i forbindelse med opprettelse, innhold og gjennomføring av IP. Formålet med forskriften er også å «[s]tyrke samhandlingen mellom tjenesteyter og pasient og bruker og eventuelt pårørende, og mellom tjenesteytere og etater innen et forvaltningsnivå eller på tvers av forvaltningsnivåene», jf. § 1.Forskrift 16 desember 2011 om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator.

Kommunene oppgir at IP er utarbeidet for om lag 14 prosent av personer med rusproblemer som mottar kommunale tjenester.

Hustvedt mfl. (2019).

Imidlertid er det langt flere som har fungerende ansvarsgrupper og eventuelt andre typer planer. I TSB er det nasjonalt bare 13,4 prosent av pasientene som har fått utarbeidet eller igangsatt utarbeidelse av IP. Det er likevel usikkerhet knyttet til tallene, ettersom virksomhetene i TSB ikke alltid rapporterer på IP og informasjon mangler for 47 prosent av pasientene.

Helsedirektoratet (2018a).

For utvalget fremstår det som om IP er uforholdsmessig lite benyttet som verktøy, særlig fordi mange pasienter som er vurdert å ha behov for samarbeidsmøter, ikke har fått utarbeidet IP. Utvalget peker også på Stortingets vedtak om at det skal utarbeides en IP for alle pasienter etter døgnbehandling i TSB.

Innst. 345 S (2017–2018), Vedtak 841.

På bakgrunn av at IP ikke er tatt i bruk i det omfang som synes mulig, så kan det antas at planen som samhandlingsverktøy, ikke har fungert slik det var tenkt. Helsedirektoratet har nå utarbeidet pakkeforløp for TSB, som er under implementering i tjenestene.

Helsedirektoratet (2018g).

Det knytter seg store forventninger til at pakkeforløpene skal kunne bidra til å avhjelpe mange av de utfordringene som samarbeidsavtalene og IP ikke har løst:

«Pakkeforløpene skal legge til rette for gode individuelle behandlingsforløp gjennom bedre samhandling mellom sektorene, klare ansvarsforhold og gode overganger. Forløpene er et utviklingsarbeid som bygger på nasjonale faglige retningslinjer og veiledere.»

Helsedirektoratet (2018d).

Utvalget peker på at IP og pakkeforløpene ikke gir pasientene rett på tjenester, verken fra primær- eller spesialisthelsetjenesten, som ikke allerede følger av gjeldende rett. Pakkeforløpene vil imidlertid kunne bidra til å avdekke uidentifiserte behandlings- og tjenestebehov og til å sikre at pasienter henvises videre til riktig behandlings- og oppfølgingsinstans.

5.13 Særlig om oppfølging etter døgnbehandling (ettervern)

Oppfølging etter døgnbehandling, ofte kalt ettervern, omtales i mange sammenhenger som om det var et særskilt tjenestetilbud eller som et tjenestetilbud som mangler. Det følger imidlertid ingen særlig rett til oppfølging kun ved å ha mottatt TSB i døgninstitusjon. Oppfølging etter døgnbehandling er heller ingen egen tjeneste, verken etter spesialisthelsetjenesteloven eller helse- og omsorgstjenesteloven. De tjenestene som kan inngå i et oppfølgingsarbeid, er de samme tjenestene man i utgangspunktet kan ha rettskrav på i henhold til regelverket for de respektive sektorer. Dette gjelder enten man har mottatt rusbehandling i døgninstitusjon eller i poliklinikk eller man ikke har mottatt TSB i det hele tatt.

Oppfølgingstjenester kan således være en pakke av ulike tjenester og kan være svært forskjellige avhengig av den enkeltes situasjon, ønsker og behov. Oppfølgingstjenester kan ytes fra forskjellige sektorer og kan omfatte samtaler med ruskonsulent, videre behandling i poliklinikk, hjelp til å finne bolig og praktisk bistand til å mestre boforhold. Det kan også være tale om økonomiske ytelser fra NAV, trygdeytelser, gjelds- og økonomirådgivning eller bistand til å komme i arbeid eller inn i kvalifiserings- eller utdanningsløp.

Betegnelsen «ettervern» kan synes å henge igjen fra da tiltak overfor personer med rusproblematikk ofte ble kalt «rusvern».

Utvalget er klar over at enkelte kommuner i landet fremdeles bruker «rusvern» som betegnelse på sine tjenester til personer med rusproblemer.

Før rusreformen av 2004 drev institusjonene i stor utstrekning eget oppfølgingsarbeid etter utskrivning. Noen institusjoner driver fremdeles slikt oppfølgingsarbeid på vegne av og etter avtale med den enkelte pasients hjemkommune. Selv om oppfølgingsarbeid ikke er en spesialisthelsetjeneste (utover for eksempel oppfølging i poliklinikk), kan det antas at oppfølgingsarbeid fremdeles i en viss utstrekning ytes av de private, og da særlig de ideelle tilbyderne av døgnbehandling, uten vederlag.

Utvalget har fått en rekke innspill knyttet til oppfølging av pasienter etter utskrivning fra døgnbehandling i rusinstitusjon. Mange opplever det som paradoksalt at man investerer store ressurser i behandling uten å sikre at effekten av behandling vedlikeholdes etter institusjonsopphold, når kunnskapsgrunnlaget tilsier at tilbakefallsrisikoen etter rusbehandling er høy. Spesielt fra brukerorganisasjonene på rusfeltet er det pekt på behov for å rettighetsfeste oppfølgingstjenester etter rusbehandling.

Utvalget tar ikke stilling til disse problemstillingene her, men viser til de kravene som ligger til samhandling mellom spesialisthelsetjenesten og kommunen, som det er redegjort for i punkt 5.12. Disse vil langt på vei, dersom de faktisk etterleves, kunne bidra til bedre og mer sammenhengende tjenestetilbud, også med tanke på tett og individuell oppfølging av personer som har vært i behandling for sitt rusproblem.Se også Dokument 8:179 S (2017–2018).

5.14 Særlig om tvangstiltak overfor personer med rusproblemer

I enkelte tilfeller der en person bruker rusmidler på en måte som utgjør en særlig risiko for fysisk eller psykisk helseskade, men ikke samtykker til behandling, kan det anvendes tvang overfor vedkommende. Etter helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2 kan en person på nærmere vilkår tas inn institusjon i spesialisthelsetjenesten uten samtykke og holdes tilbake der i opptil tre måneder for «undersøkelse og tilrettelegging av behandling». Etter samme lovs § 10-3 kan også gravide kvinner tas inn på tilsvarende institusjon uten samtykke og holdes tilbake der i hele svangerskapet «dersom misbruket er av en slik art at det er overveiende sannsynlig at barnet ellers vil bli født med skade, og dersom hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig». Hensikten med en slik innleggelse er å forhindre eller redusere sannsynligheten for at det ufødte barnet påføres skade som følge av rusmiddelbruk under svangerskapet. Under tvangsoppholdet skal også kvinnen selv tilbys hjelp for sin rusmiddelbruk og hjelp til å kunne ivareta barnet.

Kommunen er gitt ansvaret for å reise slike saker for fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker,

Om fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, se Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker (udatert).

som fatter vedtak i saken, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 10-8. Fylkesnemndas vedtak kan bare overprøves av domstolene, og frist for å reise søksmål for tingretten er én måned. Selve tvangsoppholdet gjennomføres i spesialisthelsetjenesten, som etter spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a første ledd nr. 5 skal sørge for at det tilbys «tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengighet, herunder institusjonsplasser som kan ta imot rusmiddelavhengige med hjemmel i helse- og omsorgstjenesteloven​ §§ 10-2 til 10-4».

Dette forutsetter et godt samarbeid mellom tjenestenivåene og at det foreligger gode rutiner og prosedyrer for slike saker. Pasienter som er innlagt på institusjon uten samtykke, utgjør en svært liten andel av pasientene i TSB. Inngrepet er imidlertid av alvorlig karakter, og utvalget vil understreke at både kommunen og spesialisthelsetjenesten må anses å ha et særlig ansvar for å gi pasienter i en slik situasjon god oppfølging, både under og etter institusjonsoppholdet.

For prosessen knyttet til saksforberedelse, prosessen frem til vedtak er behandlet i fylkesnemnd, og selve gjennomføringen av tvangsoppholdet viser utvalget til Helsedirektoratets veileder om tvangstiltak overfor personer med rusmiddelproblemer

Helsedirektoratet (2016a).

og forskrift om rettigheter og tvang i rusinstitusjon.

Forskrift 26. august 2016 nr. 1003 om rettigheter og bruk av tvang under opphold i institusjon for behandling, omsorg og rehabilitering av personer med rusmiddelproblemer. Forskriften er gitt med hjemmel i lov 24. juni 2011 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. § 12-4 om særlige bestemmelser ved opphold i institusjon og lov 2. juli om spesialisthelsetjenesten m.m. § 3-14 om adgang til tilbakeføring ved rømming fra behandling for rusmiddelavhengighet m.m.

Utkast til ny diagnoseuavhengig lov om bruk av tvang ble levert 18. juni 2019.

NOU 2019: 14.

Dersom slik lov vedtas, vil den erstatte eksisterende lovverk. Utvalget er kjent med at det skulle utvikles en komponent om bruk av tvang etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10 innenfor pakkeforløp på rus- og psykisk helsefeltet. Helse- og omsorgsdepartementet har opplyst utvalget om at dette arbeidet er utsatt i påvente av at høringen av Tvangslovutvalgets forslag ferdigstilles.

Omfanget av tvang overfor personer med rusmiddelproblemer er i utgangspunktet lavt sammenlignet med antall personer som mottar behandling i TSB. I det følgende bygger utvalget på opplysninger innhentet fra Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

Statistikken fra fylkesnemndene ble innhentet fra Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker den 7. august 2019.

og Helse- og omsorgsdepartementet. Sentralenheten oppgir at fylkesnemnda i 2018 behandlet 116 midlertidige og 110 ordinære vedtak etter helse- og omsorgstjenesteloven § 10-2. Det ble videre behandlet 23 midlertidige vedtak og 11 ordinære vedtak etter § 10-3 (gravide). Tallene gjelder ikke nødvendigvis antall personer underlagt tvang, fordi det kan ha vært fattet flere vedtak overfor samme person. Antallet ordinære vedtak kan også omfatte personer som har hatt et midlertidig vedtak i forkant av at ordinært vedtak ble fattet. Den offentlig part, kommunene, fikk medhold i 99 prosent av alle midlertidige vedtak, 97 prosent av alle ordinære vedtak etter § 10-2 og 96 prosent av alle midlertidige vedtak og 91 prosent av alle ordinære vedtak etter § 10-3.

Utvalget har i utredningens kapittel 15 redegjort for sitt syn på hvorvidt bruken av tvang skal inngå i eller utvides innenfor utvalgets foreslåtte modell. Rusreformutvalget er kjent med Tvangslovsutvalgets arbeid og refererer også til deres utredning i sine vurderinger i kapittel 15.

NOU 2019: 14.

Utvalget har på denne bakgrunn søkt etter oppdatert kunnskap om effekt av anvendelse av tvang i behandlingssammenheng. Utvalget finner ikke lett tilgjengelige data vedrørende tvangssaker. Sentralenheten opplyser at de per i dag ikke har mulighet til å hente opplysninger om alder, kjønn, geografi og type rusmiddel i saker etter § 10-2. Etter utvalgets forståelse blir slike variabler registrert i Norsk pasientregister (NPR), men registreringen av personer underlagt tvang etter helse- og omsorgsloven kapittel 10 praktiseres ulikt på institusjonene, slik at det er utfordrende å hente ut slik statistikk fra NPR.

Etter reglene i helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 10 skilles det ikke mellom type rusmiddel, herunder mellom alkohol og narkotika. I tvangssakene har det imidlertid vært langt færre som har et rusproblem knyttet til alkohol enn til narkotika, og dette gjaldt særlig for kvinner.

Lundeberg, Mjåland og Nilssen (2010) s. 11 og 18 og Lundeberg, Mjåland og Søvig (2014).

Det antas at det samme er tilfelle i dag, men det finnes altså ingen samlet oversikt av nyere dato.

Det finnes heller ingen oversikt over vedtak som av ulike grunner ikke blir iverksatt, vedtak som avsluttes på initiativ fra kommunene, eller over personer som avbryter behandling før vedtaket utløper, uten at disse hentes tilbake til institusjonen. Utvalget har heller ikke kunnet bringe på det rene antall pasienter/saker med «avtalt tvang», det vil si tilbakehold i institusjon på grunnlag av eget samtykke etter helse- og omsorgstjenesteloven § 10-4.

Rusreformutvalget er imidlertid ikke bedt om å vurdere bruken av tvangsbestemmelsene i helse- og omsorgstjenesteloven eller foreslå endringer i disse. Utvalget viser her til Tvangslovutvalgets utredning og forslag om ny felles tvangsbegrensningslov

NOU 2019: 14.

, der også helse- og omsorgslovens kapittel 10 er omtalt.

Utvalget mener det er viktig å styrke kunnskapsgrunnlaget om bruk av tvang, tatt i betraktning at tilbakehold av mennesker i institusjon uten samtykke må anses å være et svært inngripende tiltak. Dette gjelder etter utvalgets oppfatning selv om antall personer som utsettes for slike tiltak, er begrenset. I tråd med Tvangslovutvalgets vurderinger av kunnskapsgrunnlaget når det gjelder anvendelse av tvang på rusfeltet, vil Rusreformutvalget også understreke behovet for mer kunnskap om hvilke personer bestemmelsene i kapittel 10 anvendes overfor, samt behovet for mer kunnskap om effekt av tilbakehold uten samtykke.

Det foreligger ikke mye norsk forskning om effekt av tilbakehold uten samtykke, men noe forskning viser at tvangsinnleggelse kan ha positiv effekt for noen rusmiddelavhengige. Se for eksempel Kristensen, Opsal og Clausen (2018) og Pasareanu mfl. (2017). For en vurdering av kunnskapsgrunnlaget for tvang på rusfeltet, se også NOU 2019: 14.

6 Erfaringer fra rusreform i andre land

6.1 Innledning

Punkt 2 i utvalgets mandat ber utvalget om å «særskilt vurdere erfaringer fra Portugal og den portugisiske modellen, med tanke på hvorvidt denne, eller deler av denne, kan være egnet i en norsk sammenheng». Utvalget står også fritt til å se til andre lands erfaringer med lignende tilnærminger.

I punkt 6.2 beskrives Portugals rusreform, som fant sted i perioden 1998–2001. I punkt 6.3 beskrives erfaringer fra noen utvalgte europeiske land og deretter fra noen utvalgte land utenfor Europa. Ettersom Portugal er uttrykkelig nevnt i mandatet, er det viet betydelig mer plass til omtalen av dette landet enn av andre land.

Formålet med redegjørelsen er å belyse eksempler på justering av samfunnets reaksjoner overfor bruk av narkotika – og annen befatning med narkotika forbundet med egen bruk – bort fra ileggelse av straffereaksjoner overfor brukeren. Kapittelet viser en betydelig variasjon i narkotikapolitiske tilnærminger og virkemidler.

Et element i Portugal-modellen som har fått mye oppmerksomhet, er avkriminaliseringen av bruk av narkotika samt erverv og besittelse til egen bruk. Med «avkriminalisering» menes i denne utredningen at gitte handlinger ikke lenger er straffbare eller ikke lenger straffes i praksis. De aktuelle handlingene forblir ulovlige etter en avkriminalisering, og denne ulovligheten kan danne grunnlag for rettslige konsekvenser, for eksempel administrative sanksjoner. Samfunnets reaksjoner på de avkriminaliserte handlingene kan dermed fremdeles være inngripende. Dette er en praktisk og prinsipielt viktig forskjell mellom avkriminalisering og legalisering. Legalisering innebærer at handlingen blir lovlig. Det er mest vanlig å tale om legalisering der lovendringen gjelder produksjon og omsetning av et stoff. Også for rusmidler som legalt produseres og omsettes, vil den rettslige reguleringen av slike aktiviteter normalt inneholde begrensninger som danner yttergrenser for lovlig produksjon og omsetning av rusmiddelet. I Norge er det for eksempel ikke bare ulovlig, men også straffbart med bøter eller fengsel i inntil 6 måneder å overtre bestemmelsene gitt i eller i medhold av alkoholloven, jf. lovens § 10-1 første ledd.

Avkriminaliseringsreformer varierer betydelig fra land til land, og i visse tilfeller er det også betydelige forskjeller mellom områder innad i land. De kan være formalisert, detaljstyrt og rettsliggjort i større eller mindre grad.

Se Hughes og Stevens (2010).

En de jure avkriminaliseringsreform innebærer at endringer er rettsliggjort gjennom lovendring. En de facto avkriminalisering innebærer at straffbare handlinger i henhold til instruks eller fast praksis ikke blir straffeforfulgt. At straffebud ikke håndheves, kan i større eller mindre grad være et uttalt resultat av politiets strategiske overveielse og vurderinger av ressursprioriteringer.

Viktige forhold som beskrives, er blant annet hvordan innehav og erverv av narkotika til egen bruk defineres, hvordan brukerdoser defineres, hvilket rom for skjønn som gis de rettshåndhevende myndighetene, og hvilke reaksjoner et lovbrudd kan utløse. Andre relevante spørsmål er hvordan håndhevingsregimet er organisert, hvordan loven faktisk blir praktisert, og hvilke konsekvenser håndhevingen har for ulike berørte grupper i samfunnet. Dette er store og komplekse spørsmål, som ikke kan besvares i sin fulle bredde for hvert enkelt land som behandles i det følgende. Enhver sammenligning av rettstilstanden i ulike land reiser metodologiske utfordringer. Hvert land har sine unike politiske og rettslige kontekster, som naturligvis ikke kan beskrives fullt ut innenfor rammen av et kapittel i en utredning som hovedsakelig gjelder rusreform i Norge. Dette kan medføre at det skjuler seg ulikheter og nyanser under overflaten. Redegjørelsen kan likevel bidra til å utvide forestillingsevnen for regelutforming og virkemiddelbruk, også i Norge. Den gir et grunnlag for å lære av andre beslutningstakeres erfaringer, selv om ikke alle erfaringene nødvendigvis kan overføres direkte til en norsk kontekst.

I punkt 6.4 beskrives sammenligninger på tvers av land som har forsøkt å synliggjøre effekter av rusreform, hvor det sentrale spørsmålet er om fjerning av straffereaksjoner forårsaker endringer i rusmiddelbruken i befolkningen. Av åpenbare forskningsetiske grunner er det krevende å forske på hvilken effekt rusreform har på befolkningen, og et perfekt eksperiment kan neppe skapes. Derimot har forskere gjort mange forsøk på å kontrollere for ulikheter mellom sammenlignede land for å undersøke hvilke effekter rusreform eventuelt kan ha. Mulige virkninger av avkriminalisering er også drøftet i kapittel 12.

6.2 Portugal

6.2.1 Innledning

Rusreformen i Portugal, som ble utredet og gjennomført i 1998–2001, har vakt betydelig interesse og diskusjon internasjonalt.

Under utvalgets studietur til Portugal i februar 2019 opplyste myndighetene at de i 2018 hadde mottatt 60 internasjonale studiebesøk til det offentlige organet som koordinerer landets narkotikapolitikk.

Den såkalte Portugal-modellen er beskrevet i internasjonal litteratur,

Hughes og Stevens (2010); EMCDDA (2011a); Hughes og Stevens (2012); Babor mfl. (2018); Silvestri (2014).

på norsk av blant annet Rusmisbrukerens Interesseorganisasjon (RIO) i samarbeid med Senter for rus- og avhengighetsforskning (SERAF) og OsloMet – storbyuniversitetet.

Johansen, Adriaenssen Johannessen og Johansen (2018).

Redegjørelsen i det følgende bygger på en gjennomgang av denne litteraturen og informasjon innhentet under utvalgets studietur til Portugal i februar 2019.

Programmet for studieturen er beskrevet nærmere i kapittel 1.

6.2.2 Portugal før reformen

6.2.2.1 Historisk og politisk utgangspunkt

Fra 1926 til 1974 var Portugal et diktatur

Julsrud mfl. (2019).

som til en viss grad var isolert fra resten av Europa. Etter åpningen av Portugals grenser innebar landets geografiske plassering at mye av innførselen av narkotika til Europa naturlig passerte gjennom landet.

Hughes og Stevens (2010) s. 1001.

Etter nærmere 40 år med diktatur og isolasjon ble bruk av narkotika forbundet med en motkulturell strømning og sett som et uttrykk for frihet. Bruken av narkotika som etter hvert utviklet seg, var ikke forbeholdt bestemte grupper og spredte seg til ulike sosiale lag.

Dette ble meddelt utvalget i et foredrag av dr. João Goulão.

Andelen av befolkningen i narkotika i Portugal som har brukt narkotika, har historisk sett blitt betraktet som lav.

Hughes og Stevens (2010) s. 1001; Hughes og Stevens (2012) s. 109. En utfordring i beskrivelsen av Portugal forut for reformen er mangelen på nasjonale data, se Laqueur (2015). Statistikk som viser prevalens av narkotika i den generelle befolkningen for denne perioden, er svært begrenset, se Loo, van Beusekom og Kahan (2002). Kvaliteten på dataene knyttet til overdoser og narkotikarelaterte helseskader, dødsfall og kriminalitet er omdiskutert.

Det fantes lite statistikk om bruk av narkotika i Portugal før en befolkningsundersøkelse ble gjennomført i 2001.

Laqueur (2015).

Da hadde landets rusreform allerede trådt i kraft. Undersøkelsen viste at 7,8 prosent i alderen 15–64 år hadde brukt et illegalt rusmiddel noen gang i løpet av livet og 3,4 prosent i løpet av de siste 12 månedene.

Se omtale av kilden til denne statistikken i punkt 6.2.7.5 om narkotikabruk nedenfor.

Til tross for manglende statistikk vokste bekymringen for narkotikabruk som et folkehelseproblem utover 1980- og 1990-tallet. Dette gjaldt særlig den økende andelen av brukerne som injiserte heroin.

Félix og Portugal (2017); Laqueur (2015).

Forekomsten av heroinavhengige i Portugal ble da antatt å være blant de høyeste i Europa. Oppmerksomheten om narkotikaproblemet hadde også sammenheng med at åpne russcener i sentrum av byene var i sterk fremvekst. Casal Ventoso i Lisboa, som opprinnelig var et slumområde med stor sosial nød i utkanten av byen,

Hughes (2006) s. 85.

ble omtalt som det største åpne narkotikamarkedet i Europa.

Laqueur (2015) s. 750. Se også Loo, van Beusekom og Kahan (2002) s. 61.

Situasjonen i dette området var prekær, og mediedekningen av det presserende hjelpebehovet fikk stor betydning.

Se Silvestri (2014) s. 42, med henvisning til Hughes (2006) og til egne intervjuer i Portugal som bekreftet Hughes’ fremstilling.

Så mange som 5 000 mennesker oppsøkte dette området daglig for å erverve narkotika, hovedsakelig heroin.

Hughes (2006) s. 85.

Mange kom fra sosialt dårlige kår, var vanskeligstilte og hjelpetrengende og brukte harde narkotiske stoffer.

Prevalensen av hiv, aids, tuberkulose og hepatitt økte i løpet av 1990-tallet.

Johansen, Adriaenssen Johannessen og Johansen (2018) s. 8.

Fra 1990 til 1998 økte antallet narkotikarelaterte tilfeller av aids fra 4,3 til 54,7 per én million innbyggere.

Loo, van Beusekom og Kahan (2002) s. 52.

Mellom 1990 og 1997 økte antallet kjente narkotikabrukere med aids fra 47 til 590 personer.

Hughes og Stevens (2010) s. 1001.

En undersøkelse av hivinfeksjon blant injiserende brukere som ble gjennomført i 1998/99, viste at 48 prosent av undersøkte personer i Lisboa var hivpositive og 14 prosent på landsbasis. Ifølge EMCDDA hadde Portugal den høyeste hivprevalensen i Europa blant injiserende brukere i 1999.

Gjengitt i Hughes og Stevens (2010) s. 1001.

De åpne rusmiljøene der heroininjiserende brukere kjøpte stoffet, ble alminnelig kjent.

Hughes og Stevens (2010) s. 1001.

Antallet akutte narkotikarelaterte dødsfall økte svært mye i løpet av 1990-tallet, fra i underkant av 100 til i overkant av 200 per år i perioden 1990–1997. På slutten av tiåret (1999) hadde antallet økt til 369 dødsfall per år, noe som utgjorde en økning på 57 prosent sammenlignet med 1997.

Hughes og Stevens (2010) s. 1001. Se også Johansen, Adriaenssen Johannessen og Johansen (2018).

Antallet behandlingsepisoder innen rusbehandling for narkotikabruk økte fra 56 438 i 1990 til 288 038 i 1999.

Loo, van Beusekom og Kahan (2002) s. 53–54.

Behandlingsepisodene i 1999 var fordelt på 27 750 pasienter. Tall fra 1997 viste at 95,4 prosent av pasienter ved sentre for avhengighetsbehandling var heroinbrukere.

Loo, van Beusekom og Kahan (2002) s. 54.

Substitusjonsbehandling var lite utbredt.

Personer som ble straffet for befatning med en mindre mengde narkotika til egen bruk ble i praksis ilagt en bot.

På denne bakgrunn ble helseutfordringene knyttet til bruk av narkotika tydelig satt på den politiske dagsordenen. Reformarbeidet som ble igangsatt mot slutten av 1990-tallet (se nedenfor), kan ses i lys av at skadereduksjonstilnærmingen på denne tiden fikk økt innflytelse i både forskning, politikk og praksis.

Rhodes og Hedrich (2010).

6.2.2.2 Rettstilstanden før reformen

Bruk, salg, erverv, besittelse og dyrking av narkotika til egen bruk var straffbelagt med bøter eller inntil 3 måneders fengsel, jf. Portugals narkotikalov av 1993

Decreto-Lei n.º 15/93 (Engelsk oversettelse: Decree-Law no. 15/93: Anti-Drug Legislation).

artikkel 40 nr. 1. Hvis mengden overskred det som ble regnet som tre dagers gjennomsnittlig bruk, var strafferammen inntil 1 års fengsel, jf. artikkel 40 nr. 2. Virkeområdet for disse bestemmelsene ble betydelig begrenset etter ikrafttredelsen av en ny lov i 2001 i forbindelse med landets rusreform (se nedenfor). Narkotikaloven av 1993 er fremdeles i kraft og inneholder viktige bestemmelser om blant annet definisjonen av ulike klasser av narkotika og straffebud mot produksjon og omsetning av narkotika.

I fortalen til narkotikaloven fremheves det at loven skal bidra til å bekjempe produksjon og omsetning av narkotika. Merknader om strafflegging av bruk av narkotika utgjør en betydelig del av fortalen til narkotikaloven. Fortalen viser til forarbeider til lovgivning fra 1983, hvor det ble uttalt at personer med rusavhengighet først og fremst burde anses som behandlingstrengende. I fortalen gis det også uttrykk for at lovgivningen, så langt det lar seg gjøre, skal bidra til at personer med rusavhengighet eller sporadisk bruk av narkotika mottar behandling og rehabilitering, og at de bør reintegreres i samfunnet. Fortalen er meget klar på at straffebudene ikke bør praktiseres slik at de stempler eller vanskeliggjør livet for personer som bruker narkotika sporadisk: «[I]t is necessary above all to avoid them being labelled, marginalised, pushed into an impasse or towards avenues whose only way out is drugs.»

Fortalen til narkotikaloven, avsnitt 43 (i engelsk oversettelse).

For å fremme disse målene ga narkotikaloven adgang til å unnlate å reagere med straff på overtredelser av straffebudet i artikkel 40. Overfor personer med rusavhengighet ga lovens artikkel 44 og 45 adgang til å gjøre straffereaksjoner betinget på vilkår av at personen samtykket til å motta behandling. Personer som bare sporadisk

Fra den engelske oversettelsen: «[…] where the offender is an occasional consumer only […]».

brukte narkotika, kunne fritas fra straff dersom mengden narkotika ikke overskred tre dagers forbruk, jf. artikkel 40 nr. 3.

I år 2000 hadde Portugal 145 fengselsinnsatte per 100 000 innbyggere, som relativt sett er et meget høyt tall, og størst andel narkotikadømte blant de innsatte, sammenlignet andre land i Vest-Europa.

Laqueur (2015) s. 757.

Det var en økende bekymring i ulike deler av samfunnet, herunder i justis- og helsesektoren, for den sosiale ekskluderingen og marginaliseringen av personer som brukte narkotika, og strafflegging ble i økende grad sett på som en del av problemet, snarere enn som en løsning.

Hughes og Stevens (2010) s. 1001–1002.

6.2.3 Utredning og gjennomføring av reformen

6.2.3.1 Ekspertkommisjon og regjeringens strategi og handlingsplan

Den 16. februar 1998 oppnevnte Portugals regjering en kommisjon bestående av ni fageksperter som skulle utrede og foreslå en ny helhetlig narkotikapolitikk. Ekspertkommisjonens rapport ble overlevert til regjeringen 2. oktober 1998.

Se Portugals ministerråds resolusjon nr. 46/99, 22. april 1999. Ekspertkommisjonen ble ledet av dr. João Goulão.

Forslaget fra ekspertkommisjonen ble i det vesentlige lagt til grunn for landets første narkotikastrategi, som ble vedtatt av regjeringen det påfølgende året.

Se Portugals ministerråds resolusjon nr. 46/99, 22. april 1999, hvor strategien er vedlagt. Tilgjengelig i engelsk oversettelse, med et forord skrevet av José Sócrates, med tittelen «The National Drug Strategy», fra nettsidene til SICAD. Den endelige versjonen av strategiplanen ble, ifølge forordet til dokumentet, utarbeidet av dr. Pedro Silva Pereira og statsråd José Sócrates.

Regjeringens strategidokument beskrev seks overordnede mål:

Punkt 9 i strategidokumentet.

  • bidra til en hensiktsmessig og effektiv strategi i EU og internasjonalt med hensyn til begrensning av etterspørselen og tilbudet av narkotika, herunder bekjempelse av ulovlig omsetning (trafficking) og hvitvasking

  • formidle bedre informasjon om fenomenene narkotika og narkotikaavhengighet, samt farene ved de enkelte stoffene, med et preventivt siktemål

  • redusere omfanget av narkotikabruk, særlig i de yngre delene av befolkningen

  • sikre nødvendige ressurser til behandling og sosial reintegrering av personer med narkotikaavhengighet

  • beskytte folkehelsen og sikkerhet for mennesker og eiendom

  • bekjempe ulovlig omsetning (trafficking) av narkotika og hvitvasking

Strategien baserte seg på åtte såkalte strukturerende prinsipper. Ut fra sammenhengen og innholdet i prinsippene, som er nærmere forklart i rapporten, fremstår dette som verdivalg som ligger til grunn for valg av virkemidler:

  • internasjonalt samarbeid

  • forebygging

  • humanisme

  • pragmatisme

  • sikkerhet

  • koordinering og rasjonalisering av ressurser

  • subsidiaritet

    Dette er i strategidokumentet forklart som at oppgaver som hovedregel bør legges til et forvaltningsnivå nær befolkningen, med mindre oppgavens natur tilsier at oppgaven bør løses på et høyere forvaltningsnivå. Se strategidokumentet s. 20–21.

  • deltagelse

Basert på disse målene og prinsippene beskrev strategiplanen 13 tiltak:

Strategidokumentet punkt 10.

  • styrke internasjonalt samarbeid

  • avkriminalisere bruk av narkotika og innføre et sivilrettslig forbud

  • rette oppmerksomhet mot primærforebygging

  • bedre kvaliteten på og responskapasiteten til helse- og omsorgstjenestene for narkotikaavhengige

  • utvide skadereduksjonstiltak

  • styrke initiativer for å støtte sosial reintegrering og sysselsetting, herunder positiv forskjellsbehandling

  • sikre tilgang til behandling for innsatte i fengslene med narkotikaavhengighet og utvide skadereduksjonstiltak i fengsler

  • sikre de nødvendige mekanismer for behandling av narkotikaavhengige som et alternativ til fengselsstraff eller annen straff

  • styrke vitenskapelig forskning og kompetansebygging innen narkotika og narkotikaavhengighet

  • etablere metoder og prosedyrer for evaluering av offentlige og private tiltak på feltet

  • etablere en forenklet modell for tverrdepartemental politisk samordning for utviklingen av en nasjonal narkotikastrategi. Institute for Drugs and Drug Addiction skulle få ansvaret for primærforebygging, regionale tjenester og etablering av partnerskap med lokale myndigheter

  • styrke kampen mot narkotikaomsetning og hvitvasking samt bedre grensesnittet mellom ulike nasjonale og internasjonale myndigheter

  • doble offentlige midler til blant annet forebygging, forskning og opplæring, til 32 milliarder portugisiske escudo (10 prosent per år) over de neste fem årene

Ekspertkommisjonen hadde en enstemmig anbefaling om å avkriminalisere bruk av narkotika, men det var et dissenterende mindretall i kommisjonen i spørsmålet om å avkriminalisere besittelse og erverv av narkotika til egen bruk.

Strategidokumentet punkt 22.

I regjeringens strategiplan, som bygget på og videreutviklet forslagene i ekspertkommisjonens rapport, ble det derfor viet plass til begrepsavklaring og drøftelser av egnetheten av ulike tilnærminger.

På grunn av Portugals folkerettslige forpliktelser etter FNs narkotikakonvensjoner (se kapittel 7), ble det ikke ansett som noen aktuell løsning å etablere en regulering for legal omsetning av narkotiske stoffer (legalisering). Det måtte fremdeles være forbudt å erverve og besitte narkotika til egen bruk. Det ble lagt til grunn at narkotikakonvensjonene ikke krever at overtredelser av forbudet skal være straffbart, såfremt det kan reageres med administrative sanksjoner på lovbruddet.

Strategidokumentet punkt 27.

Strategidokumentet

Redegjørelsen for begrunnelsen baserer seg på dokumentets punkt 27.

begrunner valget om å avkriminalisere bruk av narkotika, samt erverv og besittelse av narkotika til egen bruk, med at det ikke fremstår som rettmessig å strafflegge brukere av narkotika basert på strategiens humanistiske prinsipp. Det er også lagt til grunn at slik strafflegging verken er hensiktsmessig eller nødvendig for å oppnå strategiens mål.

Et funn i ekspertkommisjonens rapport var at adgangen til å gjøre reaksjoner betinget på vilkår om samtykke til behandling for rusavhengighet ble lite benyttet. Det samme gjaldt den skjønnsmessige adgangen til å gi en advarsel fremfor å gi en straff. I praksis ble overtredelser straffet med bøter, og noen få domfelte ble ilagt fengselsstraff. Det ble derfor konkludert med at praktiseringen av narkotikaloven av 1993 ikke samsvarte med lovgiverens intensjoner.

Strategidokumentet punkt 34.

Når det gjelder hensynet til bekjempelse av ulovlig omsetning, er det vist til at slike handlinger fremdeles vil være belagt med straffansvar, og at fortsatt innsats mot omsetning vil bidra til å begrense tilgjengeligheten av stoffene. Når det gjelder trafikksikkerhet, er det i strategidokumentet vist til at ruspåvirket kjøring fremdeles vil være straffbart, og at lovgivningen om dette nylig var skjerpet.

Det er også påpekt at det ikke var godtgjort at straffeforfølgning av en person utgjorde den mest hensiktsmessige og effektive måten å intervenere overfor bruk av narkotika på. For førstegangsbruk eller sporadisk bruk ble det å iverksette den strafferettslige tiltakskjeden ansett som en overdreven reaksjon. Når det gjelder personer med rusavhengighet, burde det heller sørges for behandling, noe som kunne gjøres basert på lovgivning som gjorde narkotikabruk til et sivilrettslig lovbrudd. På grunnlag av dette ble det konkludert med at kriminaliseringen av den rene bruk av narkotika, samt erverv og besittelse til egen bruk, var uforholdsmessig, mindre fleksibelt enn et sivilrettslig forbud og unødvendig.

I regjeringens resolusjon som vedtok strategidokumentet, ble det besluttet å opprette en arbeidsgruppe som skulle revidere narkotikalovgivningen.

Se Portugals ministerråds resolusjon nr. 46/99, 22. april 1999.

Strategidokumentet ga begrunnede retningslinjer for arbeidsgruppens oppdrag.

Se strategidokumentet punkt 30–32.

For det første ble det presisert at det ikke var ønskelig eller nødvendig å lage noe nytt straffebud for bruk av narkotika, eller erverv eller besittelse av narkotika til egen bruk, på offentlig sted. Som begrunnelse for dette ble det blant annet vist til at myndighetene alltid vil ha anledning til å gripe inn overfor overtredelser av et sivilrettslig forbud, og at det kunne være uheldig å knytte grensen for straffbarhet til skillet mellom offentlig sted og privat sted, fordi dette skillet tidvis kan være vanskelig å fastslå på forhånd.

For det andre ble det presisert at det var grunn til å kunne reagere ulikt på «myke» og «harde» narkotiske stoffer, selv om alle narkotiske stoffer som følge av narkotikakonvensjonene måtte være omfattet av det sivilrettslige forbudet.

For det tredje ble det presisert at reaksjonene på det sivilrettslige forbudet må være tilpasset til den enkeltes situasjon og respektere det humanistiske prinsippet som strategien bygger på. Blant annet fremsto det hensiktsmessig å gi en advarsel for førstegangslovbrudd og for mindre alvorlige forhold. Det ble ikke ansett nødvendig å gi nye tvangshjemler til politiet og andre rettshåndhevende myndigheter, ettersom det etter portugisisk rett allerede fantes tvangsmidler for å undersøke lovbrudd, sikre offentlig ro og orden og straffeforfølge personer involvert i ulovlig omsetning av narkotika.

Strategidokumentet punkt 32.

På grunnlag av regjeringens strategidokument ble det utarbeidet en detaljert handlingsplan som beskrev mer konkrete handlingspunkter frem mot året 2004 og identifiserte de berørte statlige myndighetene.

Plano de Acção Nacional de Luta Contra a Droga – Horizonte 2004 Plano de Actividades 2001–2002.

I handlingsplanen forpliktet regjeringen seg til å øke offentlige bevillinger på narkotikaområdet med 10 prosent årlig frem mot 2004,

Portugals ministerråds resolusjon nr. 39/2001.

og planen inneholdt føringer for fordeling av nye offentlige bevilgninger til ulike tiltak i den nye narkotikapolitikken.

EMCDDA (2011a) s. 16.

6.2.3.2 Endringer i rettslig regulering og omlegging av myndighetsorganer og tjenestetilbud i forbindelse med reformen

I forbindelse med reformen ble det gjennomført en rekke endringer i reguleringen på narkotikaområdet.

Etter at ekspertkommisjonen hadde avgitt sin rapport i 1998, men før regjeringen vedtok narkotikastrategien i 1999, etablerte regjeringen et nasjonalt narkotikainstitutt med et lovbestemt ansvar for blant annet å innhente data og sørge for koordinering av offentlige organer med sikte på å forbedre beslutningsgrunnlaget for narkotikapolitikken og styrke tiltak på området.

Decreto-Lei n.º 31/99, 5. februar 1999. Instituttet benevnes på engelsk «Portuguese Institute on Drugs and Drug Addiction (IPDT)», se EMCDDA (2011a) s. 16.

Det nasjonale narkotikainstituttet ble etablert blant annet på grunnlag av et eksisterende kontor for narkotikaspørsmål i landets justisministerium. Ved en endring i 2002 ble instituttet slått sammen med et kontor for forebygging og behandling av narkotikaproblemer og innordnet under landets helseministerium.

EMCDDA (2011a) s. 16.

Instituttet ble senere erstattet av et direktorat for intervensjoner overfor avhengighetsadferd og avhengighet (heretter benevnt SICAD, som er et akronym for direktoratets portugisiske navn).

Direktoratets navn er «Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências», og organet bruker selv det engelske navnet «General-Directorate for Intervention on Addictive Behaviours and Dependencies».

Dermed ble disse ansvarsoppgavene knyttet til avhengighetsproblematikk for både legale og illegale rusmidler samlet i ett offentlig organ.

Den mest sentrale blant endringene i rettstilstanden var vedtagelsen i år 2000 av en egen lov om bruk av narkotika, samt erverv og besittelse av narkotika til egen bruk, samt den helsemessige og sosiale velferden til personer som bruker slike stoffer uten medisinsk forskrivning (heretter benevnt lov nr. 30/2000).

En engelsk oversettelse av loven er publisert av Portugals myndigheter, under tittelen «Law n.º 30/2000, of 29 November. Defines the legal framework applicable to the consumption of narcotics and psychotropic substances, together with the medical and social welfare of the consumers of such substances without medical prescription».

Loven gjennomførte en avkriminalisering, som er nærmere beskrevet i punkt 6.2.4 nedenfor, og etablerte et sivilrettslig forbud med reaksjoner som er beskrevet i punkt 6.2.5 og 6.2.6 nedenfor. Straffebudene mot bruk av narkotika, samt erverv og besittelse av narkotika til egen bruk, i narkotikaloven, som er omtalt i punkt 6.2.2.2 ovenfor, ble imidlertid bare delvis opphevet. Dette innebærer at det fremdeles eksisterer et straffebud som i prinsippet kan komme til anvendelse på handlinger som faller utenfor virkeområdet til brukerloven. Lov nr. 30/2000 trådte i kraft 1. juli 2001, og samme år ble det vedtatt en lov som fastsatte nærmere bestemmelser om nemnder for behandlingen av enkeltsaker, og om politiets og nemndenes behandling av slike saker.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001, endret ved Decreto-Lei n.º 114/2011.

Ved to lover vedtatt i 2000, som ble erstattet av én lov i 2003, ble det opprettet to nasjonale råd for å styrke koordineringen og videreutviklingen av narkotikapolitikken. For det første ble det etablert et råd bestående av statsministeren og tolv øvrige regjeringsmedlemmer med ansvarsområder som berøres av narkotikapolitikken.

«Conselho Interministerial do Combate à Droga e à Toxicodependência». Se Decreto-Lei n.º 1/2003 artikkel 1 og 2.

Rådet møtes én gang årlig og har opprettet en teknisk kommisjon bestående av representanter for statsrådene og den nasjonale koordinatoren for narkotikaspørsmål,

Den nasjonale koordinatoren er direktøren for SICAD.

som igjen har underkommisjoner for særskilte spørsmål.

Decreto-Lei n.º 1/2003 artikkel 4. Opplysninger om opprettelsen av teknisk kommisjon og underkommisjoner er gitt utvalget fra SICAD.

For det andre ble det opprettet et nasjonalt råd for bekjempelse av narkotika og rusavhengighet med deltagelse fra sivilsamfunnet. Rådet ledes av statsministeren eller helseministeren og består av representanter for 22 ulike instanser i offentlig og privat sektor.

«Conselho Nacional do Combate à Droga e à Toxicodependência».

Rådet har representanter for blant annet forebyggende og behandlende tjenester, riksadvokatembetet, domstolene, sammenslutningen for lokale styresmakter, utdanningssektoren, det nasjonale ungdomsrådet, trossamfunn, ideelle private organisasjoner og mediene.

Decreto-Lei n.º 1/2003 artikkel 4 og artikkel 12.

I 2001 ble det vedtatt nye lovbestemmelser om tiltak innen forebygging og skadereduksjon på narkotikaområdet, under henvisning til prinsippene om pragmatisme og humanisme som lå til grunn for regjeringens narkotikastrategi.

Decreto-Lei n.º 183/2001. Se engelskspråklig omtale av loven i Soares (2016). Se også EMCDDA (2011a). Det er henvist til prinsippene om pragmatisme og humanisme i første avsnitt av lovens fortale.

Loven pålegger myndighetene gradvis å innføre en rekke tjenester, eventuelt i samarbeid med andre offentlige organer og private virksomheter, etter behov.

Decreto-Lei n.º 183/2001 artikkel 2. Se også Soares (2016).

Loven omfatter bestemmelser om blant annet støttekontorer for rusavhengige,

Decreto-Lei n.º 183/2001 kapittel II.

mottakssentre,

Decreto-Lei n.º 183/2001 kapittel III.

beredskapsovernatting,

Decreto-Lei n.º 183/2001 kapittel IV.

kontakt- og informasjonssentre for narkotika,

Decreto-Lei n.º 183/2001 kapittel V.

mobile behandlingstjenester for forebygging av smittsomme sykdommer,

Decreto-Lei n.º 183/2001 kapittel VI.

lavterskel substitusjonsbehandling,

Decreto-Lei n.º 183/2001 kapittel VII.

sprøyteutlevering

Decreto-Lei n.º 183/2001 kapittel VIII.

og brukerrom.

Decreto-Lei n.º 183/2001 kapittel X.

6.2.4 Avkriminaliseringen – grensen mellom ulovlig og straffbar befatning med narkotika

Lov nr. 30/2000 artikkel 1 nr. 2 fastslår at bruk av narkotika, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk, er et administrativt lovbrudd. Lovens artikkel 2 nr. 2 oppstiller en mengdebegrensning for erverv og innehav som administrative lovbrudd: «[T]he acquisition and possession for own use of the substances referred to in the preceding paragraph shall not exceed the quantity required for an average individual consumption during a period of 10 days.»

SICAD har offentliggjort en engelsk oversettelse av loven.

Dagsforbruket, som etter denne bestemmelsen kan multipliseres med ti, beregnes ikke individuelt for den enkelte person, men er fastsatt på grunnlag av verdier fastsatt i en forordning fra 1996.

Portaria n.º 94/96.

Disse mengdeangivelsene har blant annet blitt brukt ved vurderingen av grovheten av narkotikalovbrudd.

På grunnlag av lovbestemmelsen og verdiene i forordningen kan blant annet de følgende øvre grensene regnes ut: 1 gram amfetamin, 1 gram MDMA, 1 gram heroin, 2 gram kokain, 5 gram hasj og 25 gram marihuana.

Se også EMCDDAs oversikt over terskelverdier, EMCDDA (2015) og Laqueur (2015) s. 752.

Mengdebegrensningene er formidlet på en pedagogisk måte overfor publikum gjennom materiell som tydeliggjør hvor grensen går mellom sivilrettslig og strafferettslig narkotikalovbrudd, i antall gram av de forskjellige stoffene. Disse terskelverdiene har ikke blitt endret siden lovens vedtagelse i 2000. For stoffer det ikke er fastsatt slike faste verdier for, foretas en konkret vurdering av om stoffet var til personens egen bruk, innenfor begrensningen satt i lovens artikkel 2 nr. 2. I 2013 ble det vedtatt å innlemme nye psykoaktive stoffer (som ikke hadde vært undergitt det samme regelverket) i ordningen som lov nr. 30/2000 opprettet.

Tittel i offisiell engelsk oversettelse: «Decree-Law 54/2013 of 17 April 2013». Se lovens artikkel 10 nr. 2 og artikkel 13.

Etter lovens ordlyd er det med andre ord to vilkår, som begge må være oppfylt, i saker som gjelder erverv og innehav, for at forholdet skal regnes som et administrativt lovbrudd og ikke et straffbart forhold:

  • For det første må rusmiddelet som erverves eller besittes, være til personens egen bruk.

  • For det andre må mengden ikke overskride terskelverdien som er fastsatt for stoffet.

Erverv og innehav av narkotika med sikte på videresalg faller derfor utenfor bestemmelsen og er fremdeles straffbart etter narkotikaloven, se omtale i punkt 6.2.2.2 ovenfor. Det samme gjelder erverv og besittelse av narkotika til egen bruk som overskrider mengdebegrensningene som følger av brukerloven artikkel 2 nr. 2.

Se SICAD (2014) side 113, med engelskspråklig omtale av dom avsagt den 5. august 2008 av landets høyesterett (Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n.º 8/2008). Dommen er publisert i Diário da República n.º 150/2008, Série I de 2008-08-05, s. 5235–5254.

Ifølge en feltstudie fra Portugal er det en viss variasjon i praktiseringen av reglene, som enkelte steder innebærer at påtalemyndigheten og domstolene henviser personer til reaksjonsmodellen for administrative lovbrudd også i tilfeller der vedkommende var i besittelse av en mengde til egen bruk som overskred terskelverdiene, eller der personen hadde omsatt narkotika for å finansiere eget forbruk, altså forhold som etter lovens ordlyd er straffbare også etter reformen.

Silvestri (2014) s. 15. Dette ble også bekreftet under utvalgets studietur. Utvalget har blant annet fått opplyst at domstoler kan kreve en mer nøyaktig veiing av stoffet enn det som gjøres av politiet, slik at for eksempel emballasje fjernes før målingen. Enkelte dommere har lagt til grunn at terskelverdiene skal anvendes på virkestoffet og ikke på bruttovekten av stoffet, for eksempel slik at grensen på 1 gram gjelder for heroin i ren form, og at en høyere terskel må legges til grunn for stoffet i den normale styrkegraden som omsettes til brukerne.

Det avgjørende for at personer i slike tilfeller ble overført til nemndsbehandling og ikke straffeforfulgt, synes å være at saken knyttet seg til personens egen bruk av narkotika.

Det å inneha narkotika som ikke er til egen bruk, omfattes ikke av avkriminaliseringen og er straffbart etter narkotikaloven artikkel 21. Dersom det anses bevist at en gitt mengde narkotika er tiltenkt flere personer på deling, men bare én av disse personene er i besittelse av stoffet når det avdekkes, forekommer det imidlertid at regelverket praktiseres slik at mengden kan deles på flere personer og dermed likevel omfattes av lov nr. 30/2000.

Opplysning mottatt fra en ansatt ved narkotikanemnda i Lisboa i møte med utvalgets sekretariat.

Dersom for eksempel tre personer sammen har en mindre mengde stoff som er innenfor terskelverdiene multiplisert med tre, kan de tre på denne måten alle bli omfattet av brukerlovens bestemmelser. De kan da få en sivilrettslig reaksjon, fremfor at de straffeforfølges for besittelse av narkotika som overskrider terskelverdiene, eller medvirkning til dette.

6.2.5 Politiets oppgaver og myndighet knyttet til avdekking av narkotika og pålegg om oppmøte

Politiets ansvar for å avdekke og etterforske tilvirkning, innførsel, distribusjon og omsetning av narkotika ble ikke endret ved reformen i Portugal. I forbindelse med avkriminaliseringen av brukere av narkotika som erverver og innehar en liten mengde til egen bruk (se punkt 6.2.4 ovenfor), ble politiet ilagt oppgaver knyttet til håndhevingen av det nye sivilrettslige forbudet.

I henhold til lov nr. 30/2000 artikkel 4 nr. 1 skal politiet fastslå identiteten til personer som bruker narkotika. Bestemmelsen gir politiet hjemmel til å søke etter og beslaglegge narkotika i personens besittelse. Beslaglagt narkotika oversendes den stedlige nemnda for narkotikasaker (se punkt 6.2.6 nedenfor). I tilfeller der personens identitet ikke kan fastslås på stedet, kan politiet innbringe

Originalspråket: «deter». Offisiell engelsk oversettelse: «detain». Se også Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 9 nr. 4.

personen, såfremt det anses nødvendig for å sørge for at personen fremstilles for en nemnd, jf. artikkel 4 nr. 2. Slik innbringelse reguleres av alminnelige bestemmelser i portugisisk rett om innbringelse for å fastslå en persons identitet.

Originalspråket: «detenção». Offisiell engelsk oversettelse: «detention». Se til sammenligning den norske politiloven § 8 første ledd nr. 3, som gir politiet adgang til å innbringe personer som ikke oppgir nærmere bestemte personalia, eller som gir opplysninger herom som det er grunn til å tvile på riktigheten av.

Ifølge opplysninger gitt til utvalget fra politiet i Lisboa gir dette adgang til å holde på personen i seks timer.

Møte med PSP Lisboa 5. februar 2019.

Personer som innbringes på dette grunnlaget, har rett til å kontakte familiemedlemmer og en advokat etter personens eget valg.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 9 nr. 5.

Politiet kan, på nærmere angitte vilkår, fremstille personen for helsepersonell dersom vedkommendes fysiske eller psykiske tilstand tilsier det, eventuelt i samråd med nemnda.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 10.

I tilfeller der personen er innbrakt, kan vedkommende fremstilles direkte for en nemnd, etter avtale med nemnda.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 12 nr. 1.

Ved avdekking av overtredelse av det sivilrettslige forbudet mot bruk, erverv og innehav skal politiet utarbeide en rapport om

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 9 nr. 1.

  • hva lovbruddet består i (forholdet som utgjør en lovovertredelse)

  • dato, klokkeslett, sted og omstendigheter for hendelsene

  • andre forhold vedrørende personen og vedkommendes bosted

  • hvilke skritt politiet har tatt i sakens anledning

  • hvilke bevis som foreligger, herunder angivelse av vitner som kan bekrefte opplysningene i saken

Rapporten skal sendes nemnda innen 36 timer etter hendelsen.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 9 nr. 2.

Når rapporten er utarbeidet, skal personen pålegges å møte for en nemnd for behandling av saken, og oppmøtetidspunktet skal være innen 72 timer etter hendelsen. Politiet skal informere eventuelle verger så snart det lar seg gjøre.

Under utvalgets studiereise til Portugal ble det opplyst fra politiet i Lisboa at det normalt tok omtrent én time å behandle slike saker.

Møte med PSP Lisboa 5. februar 2019.

Dersom politiet mener at et stoff er narkotika, men dette benektes av personen, kan det sendes til analyse for å avklare spørsmålet.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 17.

Dersom analysen bekrefter at stoffet var narkotika, kan det offentliges kostnader ved analysen kreves dekket av personen. Utvalget har fått opplyst at det er meget sjelden at personer bestrider at stoff politiet avdekker, er narkotika.

Opplysning mottatt fra en ansatt ved narkotikanemnden i Lisboa i møte med utvalgets sekretariat. Kostnaden som kreves dekket, er opplyst å ligge rundt 250 euro.

Dersom det i forbindelse med en straffesak fremkommer at tiltalte har overtrådt det sivilrettslige forbudet, skal det sendes en melding om dette fra rettsorganet som behandler saken, til den stedlige nemnda.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 41.

Dersom saken gjelder et barn under 16 år, skal nemnda sørge for at barnet ivaretas av offentlige helsetjenester. Saken registreres kun for statistiske formål og registreres ikke som en overtredelse begått av barnet.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 14 nr. 6.

6.2.6 Helserettede tiltak og reaksjoner

6.2.6.1 Innledning

I strategien for Portugals nye narkotikapolitikk, som er omtalt ovenfor, ga regjeringen uttrykk for at et forbud mot bruk av narkotika, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk, skulle opprettholdes. Overtredelser av forbudet skulle imidlertid møtes med mer hensiktsmessige og forholdsmessige tiltak enn strafferettslige reaksjoner. Strafferettslige reaksjoner ble dermed erstattet med et helhetlig og tverrfaglig system som var ment å fremme helse og velferd.

Se Portuguese Government (1999).

Samtidig utviklet man innsatsen i det forebyggende arbeidet, gjorde lavterskel- og skadereduserende tiltak mer mangfoldige og brukernære, utvidet og kortet ned ventetiden til poliklinisk behandling og døgnbehandling og styrket oppfølging etter behandling.

Félix og Portugal (2017); Hughes og Stevens (2010); Laqueur (2015).

Utbygging av lavterskel metadonprogrammer var en viktig satsing for å begrense etterspørselen av narkotika. Tverrfaglige og oppsøkende helseteam ble opprettet og sørget for mobil metadonutdeling og behandling av infeksjoner som hiv og hepatitt.

Gonçalves, Lourenço og Da Silva (2015); Loo, van Beusekom og Kahan (2002).

Som en del av denne overføringen av ansvar fra justissektoren til helsetjenestene ble det opprettet en ny form for rettslig pålagte intervensjoner overfor brukere av narkotika. Formålet med disse intervensjonene, og nemndene som ble opprettet for å forvalte regelverket, er å gi informasjon om rusmidler og deres skadevirkninger, fraråde ulovlig bruk av slike rusmidler og motivere personer med rusrelaterte problemer til å motta helsehjelp.

Silvestri (2014) s. 16.

Selv om det etter reformen er helserettede tiltak, og ikke strafferettslige reaksjoner, som anvendes overfor brukere av narkotika, innebærer nemndenes avgjørelser en konstatering av at det har funnet sted et lovbrudd, og nemndene kan under denne synsvinkelen også ses som en del av rettshåndhevingsapparatet. I henhold til en grunnverdi om at nemndene først og fremst skal behandle og ikke straffe («tratar, não punir»), blir straffelignende reaksjoner derimot betraktet som en siste utvei.

Silvestri (2014) s. 16. Se også SICAD (2013) s. 6. I regjeringens strategidokument, blant annet på s. 39, omtales straff som ultima ratio.

Intervensjonstilnærmingen har fellestrekk med det som kalles terapeutisk jus («therapeutic jurisprudence»).

Se David Wexler (2013): Therapeutic Jurisprudence: The Law as a Therapeutic Agent. Wexler (2013, s. 27) beskriver terapeutisk juss som «an attempt to humanize the law by incorporating insights from psychology, criminology, and social work into the law and its administration». Dette handler om at retten er noe mer enn et redskap for regulering og instrumentell konfliktløsning.

Det terapeutiske perspektiv innebærer at psykologiske og sosiale faktorer utgjør en viktig del av tilnærmingen, og at intervensjonen skal tilpasses den enkeltes behov og endringsvilje her og nå.

Se SICAD (2013).

6.2.6.2 Nemndenes sammensetning og organisering

Nemndenes virksomhet er styrt av lov nr. 30/2000 og nr. 130-A/2001. Det er etablert nemnder i hvert av Portugals 18 distrikter.

EMCCDA (2011a).

Hver nemnd består av tre faste nemndsmedlemmer, hvorav én er nemndsleder, jf. lov nr. 30/2000 artikkel 7. Et av nemndsmedlemmene skal være jurist

Ordlyden i den engelske oversettelsen av loven er «legal expert».

og oppnevnes av justisministeriet. De to øvrige skal ha rusfaglig ekspertise og oppnevnes av helseministeriet. I en ikke-uttømmende opplisting av yrkesgruppene disse nemndsmedlemmene kan velges fra, nevnes leger, psykologer, sosiologer og sosialarbeidere. Det fremgår av SICADs retningslinjer for nemndenes arbeid at nemndsmedlemmene velges blant høyerestående offentlige tjenestepersoner.

SICAD (2013) s. 7. Ordlyden i den engelske oversettelsen er «senior public servants».

Nemndsmedlemmene bistås av et tverrfaglig sekretariat.

Se Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 6 og 7.

Sekretariatet består gjerne av 3 til 5 personer, og denne funksjonen koordineres av SICAD.

SICAD (2013) s. 7.

Sekretariatet kan inneha psykologfaglig, juridisk og sosialfaglig kompetanse. Det tverrfaglige teamet ivaretar funksjoner knyttet til blant annet å evaluere personens tilstand, å etablere kontakt med helsetjenester og å undersøke om den behandling som inngår som et vilkår for prøvetid, faktisk gjennomføres.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 7. Se også Silvestri (2014) s. 11–12.

For å oppfylle sine lovbestemte oppgaver kan nemndene hente inn bistand fra andre offentlige myndigheter (sosial- og helsesektoren, politi og andre administrative instanser) etter behov i den enkelte sak, jf. lov nr. 30/2000 artikkel 9 nr. 2.

Nemndene er organisert med sikte på å sikre

Se Silvestri (2014) og SICAD (2013).

  • fleksibilitet: Avgjørelsene skal i stor grad baseres på skjønn.

  • lokal orientering: Oppfølgingen skal være tilpasset lokale forhold og tjenestetilbud.

  • informasjon: Det legges vekt på å gi informasjon og råd om bruk av narkotika.

  • brukermedvirkning: Den enkelte skal gis anledning til å bli hørt.

  • myndiggjøring: Brukeren skal gis bedre evne til å foreta reflekterte valg om konsekvensen av videre bruk av narkotika.

Nemndene samarbeider med andre instanser, herunder politiet, utdanningsinstitusjoner og sivilsamfunnet, og det er etablert avtaler og protokoller for slikt samarbeid.

SICAD (2019a) s. 143.

Utvalget kjenner ikke til andre land som har valgt tilsvarende organisatorisk løsning for å håndtere narkotikalovbrudd.

6.2.6.3 Nemndenes saksbehandling

Når en person møter for nemnda, vil saksbehandlingen innebære et visst element av utspørring og en mulighet for kontradiksjon og medvirkning. Møtet skal være uformelt og foregår i et ordinært møterom, hvor det er et bevisst mål å unngå å skape et asymmetrisk maktforhold mellom deltagerne.

Silvestri (2014) s. 20.

En ansatt i nemndas sekretariat gir parten informasjon om prosessen, mulighet til å stille spørsmål og til eventuelt å korrigere opplysninger som nemnda allerede har mottatt om personen og vedkommendes rusmiddelbruk.

Omfanget av informasjonsinnhenting og vurderinger kan tilpasses behovene i den enkelte sak. Dersom parten benekter at stoffet saken gjelder, er narkotisk eller psykoaktivt, eller hvis politiet har gitt uttrykk for tvil om dette, skal nemnda sørge for analyse av stoffet så langt det er nødvendig for å avklare sakens faktum.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 17.

Informasjonsinnhentingen og kartleggingen som er beskrevet i tabell 6.1, gjøres hovedsakelig av nemndas sekretariat. Et medlem av sekretariatet legger frem saken for minst to av nemndsmedlemmene, som treffer avgjørelse i saken.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 35.

Nemndens vurdering av personens rusmiddelbruk, og hvilke tiltak eller sanksjoner som fremstår passende, legges frem for personen, som gis mulighet til å uttale seg. I møtet med nemnda kan det fastsettes datoer for videre oppfølging av personen.

Silvestri (2014) s. 17–18.

Møtene i nemndene er lukket for allmennheten, men lederen av nemnda kan tillate at en støtteperson er til stede dersom parten ønsker det.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 13 nr. 6.

Parten kan be om at en behandler etter eget ønske kan delta i saksbehandlingen.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 19.

Nemnda kan, på eget initiativ eller etter anmodning fra parten, innkalle medlemmer av partens husstand eller partens nærmeste pårørende for å belyse partens historikk og livssituasjon, samt for å involvere familiemedlemmer i oppfølgingen av parten.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 15.

Nemnda kan, på eget initiativ eller etter anmodning fra parten, innkalle tjenestepersonen i politiet som har skrevet innrapporteringen, til nemnda for å belyse sakens faktum.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 18.

I utgangspunktet kan møtet med personen inneholde momentene som er beskrevet i tabell 6.1.

Tabell 6.1 Skjematisk fremstilling av mulig innhold i nemndsmøtet1

Første fase: Evaluering

1. Strukturert intervju og anamnese

Innhenting av opplysninger om personlige, familiære og sosiale forhold, personens nåværende og tidligere bruk av narkotika (herunder frekvens og kontekst for bruk). Intervjueren skal være oppmerksom på mulige tegn til psykiske lidelser

2. Vurdering av motivasjon

Vurdering av risikoen ved bruk av narkotika og personens motivasjon for endring og vilje til å ta imot behandling

Kan utelates dersom risikoen ved personens rusmiddelbruk anses å være lav (se nedenfor)

3. Vurdering av narkotikabruk

Vurdering av narkotikarelaterte problemer

Bruk av ASSIST (Alcohol, Smoking and Substance Involvement Screening Test) for å kartlegge grad av avhengighet

4. Nærmere vurdering av problemer knyttet til narkotikabruk

Kliniske (fysiske og mentale) problemer

Sosial fungering og nettverk

Hvordan personen forholder seg til egen narkotikabruk og problemer knyttet til bruk

5. Evaluering av risikonivå

Lav / moderat / høy

Andre fase: Individuell intervensjon

Valg av strategi for intervensjonen, basert på risikonivå.

Sanksjoner inngår som ett av flere mulige virkemidler i intervensjonen

Lav risiko

Forebygging og opplæring

Moderat risiko

Bevisstgjørende motivasjonssamtale. Oppfølging og henvisning til eventuelle tjenester personen har behov for

Høy risiko

Bevisstgjørende motivasjonssamtale. Monitorering og oppfølgning samt henvisning til spesialiserte helsetjenester

Dersom personen har injisert rusmidler i løpet av de siste tre månedene, henvises personen alltid til spesialiserte helsetjenester

1 Tabellen bygger videre på en oversikt utarbeidet av nemnda i Aveiro, som er gjengitt på engelsk i Silvestri (2014) s. 18, oversatt av utvalget fra engelsk til norsk. Bearbeidelsen baserer seg på SICAD(2013) kapittel 4, Silvestri (2014) s. 17–18 og samtale med kilder i Lisboa.

Personen er lovpålagt å møte for nemnda. Hvis personen ikke møter opp, skal nemndas leder ta alle nødvendige skritt for å komme i kontakt med personen og forsøke å motivere personen til å møte opp innen en ny, rimelig frist, jf. lov 130-A artikkel 13 nr. 3. Hvis dette ikke lykkes etter gjentatte forsøk, som også kan involvere bruk av oppsøkende tjenester på stedet,

Opplysning mottatt fra en ansatt ved nemnda i Lisboa i møte med utvalgets sekretariat.

ber nemnda politiet om å forkynne et innkallingsbrev for personen. Hvis det fortsatt ikke lykkes å få tak i personen, forsøker nemnda å spore opp personen ved å kontakte helse- og sosialtjenester, sjekke om vedkommende er innlagt på sykehus eller innsatt i fengsel. Ifølge opplysninger mottatt fra SICAD under utvalgets studietur kan det i ytterste konsekvens være straffbart å unnlate å møte etter å ha mottatt et forkynt innkallingsbrev, men det er ukjent i hvilken grad et slikt straffebud håndheves.

Dersom personen ikke møter, kan nemnda behandle saken og treffe vedtak, jf. lov 130-A/2001 artikkel 13 nr. 5.

Ifølge SICAD oppfyller de aller fleste pålegget om å møte. En undersøkelse gjennomført i 2015 viste at dette var tilfelle i mer enn 92,7 prosent av sakene.

SICAD, «The intervention of the Commissions for the Dissuasion of Drug Addiction and changes behavior from the perspective of the indicted. Decriminalization: 15 years later», presentasjon datert juni 2017.

6.2.6.4 Rett til å la seg bistå av advokat og klagerett

Parten kan la seg bistå av en advokat i saken, og nemnda kan oppnevne advokat på partens vegne dersom det anses nødvendig.

Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 13 nr. 1.

Parten kan kreve rettslig overprøving av nemndas avgjørelser om reaksjoner etter alminnelige bestemmelser i portugisisk rett om administrative lovbrudd, jf. lov nr. 130-A/2001 artikkel 31 og forutsetningsvis artikkel 8 nr. 2.

6.2.6.5 Statistikk om saksbehandlingen i nemndene: antall saker, typer rusmidler og egenskaper ved innkalte personer

Antall saker samt fordeling på kjønn, alder og arbeid eller utdanning

Figur 6.1 viser antallet saker for nemndene og antall enkeltpersoner som er innkalt per år, for årene 2001–2018. Som det fremgår, har nemndenes saksmengde økt mer eller mindre jevnt siden 2001, med et fall i antall saker fra 12 847 i 2017 til 11 201 i 2018.

Figur 6.1 Antall saker og innkalte personer

Figur 6.1 Antall saker og innkalte personer

Kilde: SICAD (2019a).

Selv om politiet har den primære rollen som avdekker og henviser, fungerer også domstolene som en inngang til nemndene. I 2018 ble 85 prosent av saker henvist fra politiet og 15 prosent fra domstolene.

SICAD, (2019a) s. 141. Silvestri (2014 s. 15) opplyser at andelen saker som ble henvist fra domstolene, varierte fra 14 prosent til 30 prosent av totalen i årene 2002–2013, ifølge tall forfatteren innhentet fra SICAD.

Statistikken om saksinntak viser at de som møter for nemnda er unge. I figur 6.2 er personene som ble innkalt i 2018, fordelt på aldersgrupper. Som det fremgår, utgjør personer i alderen 16–24 år litt over halvparten (52,6 prosent) av alle innkalte personer.

Figur 6.2 Aldersfordeling i 2018

Figur 6.2 Aldersfordeling i 2018

Kilde: SICAD(2019a) s. 143.

Dette kan indikere at politiet er særlig oppmerksomme på unges rusmiddelbruk og prioriterer å gripe inn overfor unge. Bekymringen kan ha sammenheng med at unge blir betraktet som mer sårbare og mindre i stand til å overskue konsekvensene av fortsatt bruk av rusmidler. En tanke om at inngripen er mer legitim og hensiktsmessig for denne gruppen enn for andre, og den uttalte målsettingen i regjeringens narkotikastrategi om å forhindre bruk av narkotika særlig i de yngre delene av befolkingen, kan ligge til grunn for dette. Tallene kan også være et utslag av at unge mennesker eksperimenterer med narkotika, og at eksperimenteringen avtar i voksen alder.

Det er også et markant trekk ved sakene at det store flertallet gjelder menn. Kjønnsfordelingen var i 2018 91 prosent menn og 9 prosent kvinner.

SICAD (2019a) s. 143.

I 2017 var de tilsvarende prosentandelene henholdsvis 92,6 og 7,4.

SICAD (2019b).

Den mannlige overvekten er interessant, siden det ikke gjenspeiler de reelle kjønnsforskjellene i rusbruk i befolkningen.

EMCDDA (2019c), se avsnittet om «Drug use».

Tall fra EMCDDA for 2016 viser at 5 prosent av kvinnene og 10,9 prosent av mennene i alderen 15–34 år rapporterte at de hadde brukt cannabis siste år. Som det fremgår nedenfor, gjelder de fleste sakene som nemndene behandler, cannabis. For kokain var de tilsvarende tallene 0,3 prosent for kvinner og 0,4 prosent for menn. I hele EU er det kjønnsforskjeller i bruk av narkotika, men kjønnsforskjellene varierer betydelig mellom land.

EMCCDA (2005a).

Overrepresentasjonen av menn kan ha sammensatte årsaker. Det kan blant annet ha sammenheng med at menn av ulike grunner oftere får politiets oppmerksomhet enn kvinner. Forskning på åpne russcener i Norge har vist at flere menn enn kvinner oppholder seg der.

Gjersing og Sandøy (2014).

Unge og vanskeligstilte gutter som lever under trangbodde og usatte familieforhold, inntar oftere rusmidler i offentlige, politiovervåkede områder, i mangel av andre meningsfulle aktiviteter og alternativer.

Domosławski (2011).

Politiets aktiviteter og prioriteringer av en sterkere patruljeringsinnsats i det som betraktes som belastede nabolag, høyner risikoen for å bli tatt i bestemte områder mer enn andre.

Skogan (2006).

Det kan antas at kvinnelige brukere sjeldnere blir utsatt for politiets oppmerksomhet fordi de i mindre grad bruker rusmidler åpenlyst, ofte har en mer perifer rolle i den gatenære illegale rusøkonomien og ikke like ofte er involvert i narkotikarelatert kriminalitet. Kjønnede offerkonstruksjoner kan også bidra til at hjelpe- og kontrollapparatet behandler kvinnelige brukere mildere, fordi kvinner blir oppfattet som mer sårbare og stigmautsatte enn menn.

Lundeberg og Mjåland (2017).

Under utvalgets besøk i Portugal ble denne antagelsen bekreftet av et nemndsmedlem i Lisboa, som kommenterte at politiet i større grad velger å la kvinner slippe å møte for nemnda av slike grunner.

At menns narkotikarelaterte kriminalitet oftere blir avdekket, handler også om kjønnsforskjeller i risikooppfatninger og risikoavvergelsesstrategier.

Grundetjern (2015).

En bestemt mannlig selvpresentasjonsform, en form for gateopptreden, kan påkalle politiets oppmerksomhet.

Under utvalgets studietur til Portugal ble det opplyst at personer med minoritetsbakgrunn i mindre grad kontakter helsetjenestene for å få behandling for rusproblemer. Det var ikke mulig å fremskaffe statistikk som belyser i hvilket omfang personer med minoritetsbakgrunn blir innkalt til nemndene.

Når det gjelder brukernes sosiale bakgrunn, er tilgjengelig statistikk noe begrenset, men det finnes data for personenes arbeids- og utdanningssituasjon, se figur 6.3.

Figur 6.3 Innkalte personers primære beskjeftigelse i 2018

Figur 6.3 Innkalte personers primære beskjeftigelse i 2018

Kilde: SICAD(2019a) s. 143.

Statistikk fra perioden 2001–2013 viste at 40 prosent var i arbeid, 28 prosent hadde oppgitt status som arbeidsløs, 18 prosent som elever/studenter og 4 prosent var innsatt.

Tall fra Silvestri (2014), som har studert CDT-avgjørelser i perioden 2011–2013.

I 2018 hadde de aller fleste (9 223 av 10 517) sivilstatus som enslig.

SICAD (2019a), s. 144.

Personens forhold til rusmidler: Vurdering av avhengighet og risiko samt type rusmiddel

De aller fleste ble ikke klassifisert som rusavhengige, og få ble ansett å ha et alvorlig rusproblem. I 2018 ble det foretatt en vurdering av rusavhengighet for 7 656 av de totalt 10 517 personene som var innkalt. Figur 6.4 A viser avhengige og ikke-avhengige. Av de 7 656 personene ble risiko knyttet til bruk kartlagt for 5 681 personer. Resultatene fremgår av figur 6.4 B.

Figur 6.4 Utfall av vurdering av rusavhengighet og vurdering av risiko i 2018

Figur 6.4 Utfall av vurdering av rusavhengighet og vurdering av risiko i 2018

Kilde: SICAD (2019a) s. 149.

Utviklingen i antallet personer vurdert som enten rusavhengige eller ikke rusavhengige i årene 2001–2018 er vist i figur 6.5.

Figur 6.5 Andel personer vurdert som enten rusavhengige eller ikke rusavhengige, 2001–2018

Figur 6.5 Andel personer vurdert som enten rusavhengige eller ikke rusavhengige, 2001–2018

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

På den ene side kan den lave andelen rusavhengige fremstå påfallende, ettersom personer med rusproblemer er en brukergruppe det vil kunne antas at politiet oftere kommer i kontakt med, og som kan ha behov for oppfølging. At rusavhengige ikke utgjør en større andel i statistikken, kan tenkes å skyldes at politiet allerede er kjent med brukerne og vet at brukerne allerede har kontakt med hjelpetiltak. Nytten av å reagere formelt fra politiets side kan i slike tilfeller fremstå som begrenset. En slik antagelse er forenelig med det faktum at de aller fleste som innkalles, ikke er registrert med tidligere overtredelser av det sivilrettslige narkotikaforbudet, se figur 6.6.

På den annen side kan disse tallene være et utslag av at det i stor grad er unge mennesker som bringes inn for nemndene (se aldersfordelingen ovenfor) og et resultat av særskilt oppmerksomhet rettet mot unge menneskers narkotikabruk fra politiets side. Disse tallene kan også henge sammen med at opplysningene om overtredelsen oppbevares i fem år. Dersom det ikke oppdages nye overtredelser i femårsperioden destrueres saksmappen. Etter destruering av saksmappen behandler nemndene en eventuell ny overtredelse begått av personen som førstegangsovertredelse av forbudet.

Figur 6.6 Første gangs overtredelse eller gjentatt overtredelse av narkotikaforbudet i perioden 2001–2017

Figur 6.6 Første gangs overtredelse eller gjentatt overtredelse av narkotikaforbudet i perioden 2001–2017

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

De aller fleste sakene omhandler bruk av cannabis, se figur 6.7. Dette er ikke overraskende, i og med at cannabis er det desidert mest brukte illegale rusmiddelet i befolkningen, også i Portugal. En feltstudie fra 2014 konstaterte at et meget betydelig flertall av sakene gjaldt rekreasjonsbrukere av cannabis som var tatt for første gang.

Silvestri (2014) s. 14.

Dette synes å være forenelig med tall for 2017. Nesten ingen av tilfellene gjaldt bruk av amfetamin eller hallusinogener.

Se også Silvestri (2014), som fant at under 1 prosent av tilfellene gjaldt amfetamin eller hallusinogener.

Figur 6.7 Oversikt over fordeling av type narkotika i nemndas saker i perioden 2001–2017

Figur 6.7 Oversikt over fordeling av type narkotika i nemndas saker i perioden 2001–2017

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

Saker som gjaldt bruk av flere stoffer, gjaldt ofte enten kokain og heroin eller kokain og cannabis, se figur 6.8.

Figur 6.8 Kombinasjoner av narkotika (2001–2017)

Figur 6.8 Kombinasjoner av narkotika (2001–2017)

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

6.2.6.6 Nemndenes vedtak

Oversikt

Figur 6.9 viser nemndenes vedtak fordelt på ulike typer utfall for årene 2001–2017. Som det fremgår, har det vært en betydelig vekst i antallet vedtak fra første hele år i 2002 til 2017, med to tydelige «bølgedaler» i perioden 2004–2008 og 2010–2012. Flertallet av vedtakene gjelder ikke-avhengige personer som får saken stilt i bero, jf. lov nr. 30/2000 artikkel 11 nr. 1. I 2017 ble i underkant av 10 prosent av sakene stanset mens en person som ble ansett som rusavhengig, mottar behandling. I underkant av 20 prosent av vedtakene i 2017 innebar en reaksjon, for eksempel overtredelsesgebyr eller pålegg om jevnlig oppmøte ved en helsestasjon eller annet sted bestemt av nemnda. I de følgende avsnittene gjennomgås de mulige utfallene av nemndenes saksbehandling: stansing av saken med prøvetid, reaksjon, betinget reaksjon eller betinget fullbyrdelse, samt frifinnelse.

Figur 6.9 Type vedtak fordelt på år (2001–2017)

Figur 6.9 Type vedtak fordelt på år (2001–2017)

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

Stansing av saken med prøvetid, jf. artikkel 11

I tilfeller der det ikke er registrert tidligere overtredelser begått av parten, og parten ikke er rusavhengig, skal saken stanses, jf. lov nr. 30/2000 artikkel 11. Dette innebærer at partens rusmiddelbruk kartlegges og forholdet registreres, og at saken deretter stilles i bero i inntil to år, jf. artikkel 13 nr. 1. Det kan treffes en begrunnet avgjørelse om å forlenge denne perioden med ett år. Dersom saken gjelder en part uten rusavhengighet, og parten ikke på nytt tas for narkotikabruk i løpet av denne perioden, skal saken lukkes, jf. artikkel 13 nr. 2 bokstav a.

I tilfeller der det ikke er registrert tidligere overtredelser begått av parten, og parten er rusavhengig, skal saken stanses dersom parten samtykker til behandling, jf. artikkel 11 nr. 2. Dersom det foreligger samtykke til behandling fra en part med rusavhengighet, kan nemnda stanse saken også i tilfeller der det er registrert tidligere overtredelser begått av parten. Når saken stanses på grunnlag av partens samtykke til å ta imot behandling, skal det avklares hvilken institusjon parten skal behandles av, og institusjonen skal rapportere til nemnda hver tredje måned om hvorvidt behandlingen fremdeles pågår eller er avbrutt, jf. artikkel 12 nr. 3. Såfremt parten ikke avbryter behandlingen av grunner som kan klandres parten selv,

Vilkårets ordlyd i den engelske oversettelsen er at personen «undergoes treatment and does not interrupt it unduly», jf. artikkel 13 nr. 2 bokstav b.

skal saken lukkes ved utløpet av prøvetiden, jf. artikkel 13 nr. 2 bokstav b.

Som omtalt i punkt 6.2.6.5 ovenfor destrueres opplysningene om en persons overtredelse av forbudet etter fem år, dersom det ikke er avdekket nye overtredelser. Etter destruering regnes en eventuell ny overtredelse som et førstegangstilfelle.

En avgjørelse om å stanse saken kan ikke overprøves, jf. artikkel 11. nr. 4.

Reaksjon, jf. artikkel 15–18

I henhold til lov nr. 30/2000 artikkel 15 nr. 1 kan overtredelse av forbudet mot bruk, erverv og besittelse sanksjoneres ved overtredelsesgebyr eller ikke-økonomiske reaksjoner. Reaksjoner skal i henhold til artikkel 15 nr. 3 anvendes med sikte på å forhindre bruken av narkotika og psykotrope stoffer. Ved avgjørelsen skal det tas hensyn til følgende momenter, jf. samme bestemmelse nr. 4:

  1. overtredelsens alvorlighetsgrad

  2. brukerens skyldgrad ved overtredelsen

  3. hva slags type stoff overtredelsen gjelder

  4. om bruk skjedde på offentlig eller privat sted

  5. i tilfelle bruk på offentlig sted: hvilket offentlig sted

  6. i tilfelle ikke-avhengig bruker: om bruken har skjedd leilighetsvis eller vanemessig

  7. brukerens personlige økonomiske forhold

Overtredelsesgebyr kan bare ilegges personer som ikke er rusavhengige, jf. artikkel 15 nr. 1 og 2. Gebyret fastsettes innenfor rammer angitt i lovens artikkel 16. Bestemmelsen angir to ulike nivåer, avhengig av hvilken klassifisering stoffet saken gjelder har i Portugals narkotikalovgivning. Dersom saken gjelder for eksempel heroin, kokain, MDMA eller amfetamin,

Stoffer inntatt i henholdsvis liste I-A, I-B, II-A og II-B i medhold av narkotikaloven.

kan det fastsettes et gebyr på minimum € 25 og maksimum € 600, jf. artikkel 16 nr. 1.

Lovteksten angir et minimumsnivå i den tidligere valutaen escudo. Maksimumsgrensen i artikkel 6 nr. 1 følger den nasjonale minstelønnen, som i 2019 ble oppgitt å være € 600.

Dersom saken gjelder for eksempel cannabis

Stoffer inntatt i henholdsvis liste I-C og IV i medhold av narkotikaloven.

kan det fastsettes et gebyr på minimum € 25 og maksimum € 150, jf. artikkel 16 nr. 2. Gebyrets størrelse i hver enkelt sak, innenfor disse rammene, fastsettes etter en individuell vurdering. Utvalget har fått opplyst fra nemnda i Lisboa at et normalt nivå for overtredelsesgebyr der en person tas med cannabis for annen gang (første gangen blir saken stanset, se ovenfor), ofte vil være fra € 30 til € 40, avhengig av mengden. Deretter kan nivået øke gradvis ved gjentagelser.

Nemndene har kompetanse til å ilegge en rekke ikke-økonomiske reaksjoner, jf. artikkel 17 nr. 2:

  1. yrkesforbud for eksempel ved yrker som krever autorisasjon (og lignende), dersom yrkesutøvelsen kan medføre en fare for brukerens eller andres helse

  2. forbud mot å oppholde seg på bestemte steder

  3. forbud mot å omgås (gi husvære, oppsøke, ta imot besøk av) visse personer

  4. forbud mot å forlate landet uten særskilt tillatelse

  5. plikt til jevnlig oppmøte på et sted bestemt av nemnda

  6. tap av retten til å besitte og bære våpen

  7. beslag av gjenstander som tilhører brukeren, dersom disse medfører en risiko for brukeren eller for omgivelsene, eller dersom det er nærliggende at gjenstandene benyttes til fremtidige lovbrudd

  8. tap av retten til å disponere over midler som brukeren mottar fra offentlige myndigheter, som skal disponeres av CDT på brukerens vegne dersom brukeren samtykker i dette

Varigheten av reaksjoner etter artikkel 17 nr. 2 skal være på minst én måned og maksimalt tre år, jf. artikkel 24.

Som et alternativ til gebyr etter artikkel 16 og reaksjonene nevnt i artikkel 17 nr. 2 kan saken i stedet avgjøres ved at parten pålegges å gi et pengebidrag til en veldedig organisasjon eller avtjene samfunnsnyttig tjeneste, jf. artikkel 17 nr. 3. Dette kan bare besluttes med partens samtykke.

Dersom nemnda på grunnlag av brukerens personlige forhold, samt typen og mengden narkotika som er brukt, legger til grunn at brukeren ikke vil begå nye overtredelser, kan forholdet avgjøres ved at nemnda gir parten en advarsel, jf. artikkel 18 nr. 1, jf. artikkel 17 nr. 1. Advarselen skal omfatte en muntlig reprimande, hvor parten advares om konsekvensene av sine handlinger og gis en sterk oppfordring om ikke å begå nye overtredelser, jf. artikkel 18 nr. 2.

Figur 6.10 viser antallet reaksjoner fra 2001 (kun annet halvår) til 2017. Som det fremgår, har det vært en vekst i bruken av reaksjoner.

Figur 6.10 Reaksjoner fordelt etter type, 2001–2017

Figur 6.10 Reaksjoner fordelt etter type, 2001–2017

Kilde: Tall mottatt fra SICAD.

Betinget reaksjon og betinget fullbyrdelse, jf. artikkel 14 og 19

Selv om vilkårene for ileggelse av en reaksjon er oppfylt, kan nemnda beslutte å gjøre reaksjonen betinget hvis saken gjelder en part som er rusavhengig, og parten samtykker til å ta imot behandling, jf. artikkel 14. Ved ileggelse av en betinget reaksjon fastsettes det en prøvetid på inntil tre år, jf. lov nr. 30/2000 artikkel 14 nr. 2. Dersom parten i løpet av prøvetiden avbryter eller ikke påbegynner behandlingen, og dette skyldes forhold som parten selv rår over,

I den engelske oversettelsen av loven er vilkåret formulert på følgende måte: «[…] for reasons attributable to him or her […]», jf. artikkel 14 nr. 3.

kommer reaksjonen til anvendelse, jf. artikkel 14 nr. 3. I motsatt fall lukkes saken uten at reaksjonen kommer til anvendelse, jf. artikkel 14 nr. 4.

Nemnda kan også gjøre fullbyrdelsen av en allerede besluttet reaksjon betinget, jf. artikkel 19. Dette kan gjøres dersom saken gjelder en part som er rusavhengig, og det enten ikke finnes plausible behandlingstilbud for personen eller personen ikke samtykker til behandling, jf. artikkel 19 nr. 1. I slike tilfeller skal det fastsettes vilkår om at personen jevnlig melder seg til en helsetjeneste med sikte på en forbedring av personens tilstand. Betinget fullbyrdelse av en reaksjon kan også besluttes dersom saken gjelder en part som ikke er rusavhengig, såfremt dette etter nemndas vurdering fremstår som hensiktsmessig med tanke på å oppnå målet om å forhindre nye overtredelser, jf. artikkel 19 nr. 2.

Uavhengig av om parten anses rusavhengig eller ikke, kan nemnda ved en avgjørelse om betinget fullbyrdelse fastsette vilkår som nevnt i artikkel 7 nr. 2 bokstav a til d (se omtale ovenfor), jf. artikkel 19 nr. 3. Prøvetiden for betinget fullbyrdelse etter artikkel 19 skal settes til minst én måned og maksimalt tre år, jf. artikkel 24. Ved prøvetidens utløp lukkes saken, og reaksjonen faller bort, med mindre parten gjentatte ganger har brutt vilkårene i avgjørelsen, jf. artikkel 23.

Frifinnelse

Dersom kommisjonen kommer til at sakens faktum ikke innebærer noen overtredelse av forbudet mot bruk av narkotika, eller mot erverv eller besittelse av narkotika til egen bruk, skal saken avsluttes, jf. lov nr. 130-A/2001, artikkel 27 nr. 1. Saken registreres da kun for statistiske formål.

6.2.7 Utviklingen i Portugal etter reformen

6.2.7.1 Utfordringer med å analysere effekter av avkriminalisering og andre tiltak i Portugals rusreform

En undersøkelse av virkningene av reformen i Portugal må ta høyde for at avkriminaliseringen til en viss grad kan ses som en videreføring av en utvikling som hadde begynt før avkriminaliseringen trådte i kraft i 2001.

Laqueur (2015) s. 748.

Som vist i punkt 6.2.2.2 inneholdt den tidligere narkotikalovgivningen mekanismer som gjorde det mulig å unnlate å straffe brukere. Brukere som fikk en straff før reformen, ble i praksis ilagt en bot.

Laqueur (2015) s. 748. Mindre enn 1 prosent av innsatte i fengsel året før reformen sonet straff for besittelse av narkotika.

Bruk, innehav og erverv forble ulovlig etter reformen, men er ikke lenger straffbart. Derimot finnes det en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, som riktignok bare benyttes i en liten andel av sakene, se punkt 6.2.6.6 ovenfor. Politiet er ansvarlig for avdekking av narkotika også som følge av reformen. Antallet narkotikarelaterte møter mellom politiet og befolkningen ble ifølge Laqueur ikke endret etter reformen, se punkt 6.2.7.7 nedenfor. Slike elementer av kontinuitet før og etter reformen har betydning for i hvilken grad det fremstår nærliggende å anta en årsakssammenheng mellom reformen og utviklingen i Portugal i årene fra 2001 og til i dag.

De mulige effektene av lovendringer og satsinger som inngikk i reformen, kan heller ikke bedømmes uavhengig av konteksten i Portugal på slutten av 1990-tallet, herunder den politiske oppslutningen som muliggjorde reformen.

Slik det også er lagt til grunn i for eksempel en utredningsrapport om narkotikapolitikk fra Storbritannias innenriksdepartement, se Home Office (2014) s. 51.

Utviklingene som beskrives, må også ses i lys av at bredere europeiske og globale trender kan ha betydning for utviklingen innenfor et gitt enkeltland.

6.2.7.2 Stigma

Reduksjon av stigmatiseringen av personer som bruker narkotika, var et viktig mål for reformen, og dette trekkes også frem av flere som en viktig konsekvens av reformen. I forskningen på Portugal-modellen er det i liten grad undersøkt empirisk hvilke forhold i straffesakskjeden som faktisk virket stigmatiserende, og i så fall på hvilken måte, og hvordan den sivilrettslige tilnærmingen og de ulike reaksjonene som erstattet straff, faktisk har bidratt til redusert opplevd stigma. Dr. João Goulão, som var en av opphavspersonene for reformen og i dag leder for SICAD, har uttalt: «[T]he biggest effect has been to allow the stigma of drug addiction to fall, to let people speak clearly and to pursue professional help without fear.»

Hawkes (2011).

Det finnes flere eksempler på slike utsagn fra ansatte i nemndssystemet.

Se gjengivelse i Laqueur (2015) s. 768 og Silvestri (2014) s. 35.

Avstigmatisering og hjelpesøkende adferd følger ikke nødvendigvis av en avkriminalisering, men avhenger av hva som erstatter straff, måten andre reaksjoner pålegges brukere av narkotika og hvordan de følges opp. At brukere etter avkriminalisering slipper straff og strafferegistrering og belastningene knyttet til dette, kan bidra til å begrense stigmatisering. Straff innebærer i seg selv en moralsk fordømmelse som uunngåelig i større eller mindre grad vil virke stigmatiserende. Dette uttrykket for fordømmelse kan sies å være en del av formålet med bruk av straff (se kapittel 12).

Som omtalt ovenfor skal oppmøte for nemnda skje innen en frist på 72 timer etter hendelsen.

Se Decreto-Lei n.º 130-A/2001 artikkel 11 nr. 1.

Saken behandles og avgjøres dermed innen svært kort tid, noe som kan antas å innebære en redusert belastning for personen saken gjelder.

6.2.7.3 Brukernes erfaringer med nemndene og synet på egen bruk av rusmidler etter intervensjonen

Et viktig hensyn i vurderingen av nemndenes virksomhet er brukernes erfaring med nemndsprosessen. Et hovedformål med å erstatte en straffesaksmodell med en nemndsmodell var å redusere og fjerne unødig stigma som fulgte med å bli gjenstand for straffeforfølgning.

Under studiereisen til Portugal møtte utvalget representanter fra brukerforeningen Consumidores Associados Sobrevivem Organizados (CASO). De ga uttrykk for at det var stor variasjon mellom de ulike provinsene i nemndenes behandling av saker, noe som kunne føre til manglende forutberegnelighet. Dette kan knyttes til den store graden av skjønn som lovverket gir nemndsmedlemmene når saken gjelder personer med rusavhengighet.

Nemndenes arbeid kan også vurderes ut fra dens virkninger på personenes rusmiddelbruk og helse, altså om nemndene bidrar til å redusere samlede negative konsekvenser av narkotikabruk. SICAD gjennomførte en undersøkelse av hvordan personer oppfattet nemndsprosessen, og hvilken betydning reaksjonene og oppfølgingen fra nemnda har hatt for omfang av rusmiddelbruk og problematisk bruk samt endringer i risikobevissthet og helse- og livssituasjon.

SICAD har utarbeidet en kortfattet oversikt med hovedfunn i studien på engelsk, se SICAD (2017a) og SICAD (2017b). Spørreundersøkelse ble gjennomført før intervensjonen (T0) i 2014 og etter at intervensjonen var gjennomført (T1), inntil første trimester av 2016. Studien omfatter også en analyse av saksdokumenter og nemndsavgjørelsene fattet i samme periode. Målgruppen var personer over 18 år som var innkalt for første gang. Det ble innhentet svar på den første spørreundersøkelsen fra 892 personer, som innebar en svarprosent på 54 (T0). 336 av disse personene fylte i ettertid ut et spørreskjema om nemndsprosessen og effekten på risikobevissthet og bruk av rusmidler (T1). Studien viste at det for ikke-rusavhengige vanligvis ble brukt «brief intervention»-metodikk, mens rusavhengige ble henvist til rusbehandling.

Hovedfunn som fremgår av det engelskspråklige sammendraget, er blant annet følgende:

  • 61 prosent svarte bekreftende på spørsmål om de tror kontakten med nemnda bidro til å forandre deres oppfatninger om narkotika. 26 prosent svarte at de hadde fått økt kunnskap om virkningene av narkotika.

  • 52 prosent svarte at de hadde fått mer kunnskap om risiko forbundet med narkotika. Blant dem som hadde sporadisk eller jevnlig bruk av cannabis som ikke ble klassifisert som problematisk bruk, hadde en tredjedel fått økt risikooppfatning.

  • 74 prosent svarte at kontakten med nemnda hadde betydning for endring av egen narkotikabruk, hovedsakelig at de hadde avsluttet eller redusert egen narkotikabruk. 20 prosent svarte at kontakten med nemnda hadde betydning for endring av eget konsum av alkohol.

  • For 56 prosent av respondentene var det ingen endring på spørsmålet om de hadde brukt narkotika nylig (siste 30 dager). 42 prosent av respondenter som tidligere hadde svart bekreftende, svarte nå avkreftende. 2 prosent som tidligere hadde svart avkreftende, svarte nå bekreftende.

  • Blant dem som fortsatt brukte cannabis, oppga en tredjedel at de nå hadde en lavere bruksfrekvens. En fjerdedel av dem som hadde brukt alkohol og narkotika, hadde sluttet med blandingsbruk.

  • 89 prosent svarte at de anså nemndene som et viktig eller svært viktig alternativ til domstolene.

Denne studien indikerer at nemndene har en betydelig forebyggende betydning, særlig i møte med unge rekreasjonsbrukere av cannabis som ikke har utviklet et rusproblem. Et slikt funn passer godt med Verdens helseorganisasjon (WHO) og FNs kontor for narkotika og kriminalitets kunnskapsbaserte anbefaling om å bruke korte intervensjoner («brief interventions») og motiverende intervju (MI) som et forebyggende tiltak overfor ungdom og voksne (se omtale i kapittel 7).

Som vist i punkt 6.2.6.5 ovenfor, gjelder de fleste sakene nemndene behandler unge cannabisbrukere uten tidligere saker. Nemnda representerer dermed den første kontakten brukeren har hatt med en myndighetsinstans der deres bruk av narkotika er tema. Nemnda oppnår på den måten kontakt med en stor gruppe brukere som ikke har hatt kontakt med hjelpeapparatet, og bidrar til å bevisstgjøre brukerne med tanke på forbudet, omfang av egen rusbruk og i hvilken grad fortsatt bruk kan være problematisk.

Ifølge ansatte i nemndene bidrar fraværet av muligheten for en straffelignende reaksjon ved første overtredelse til at personen saken gjelder, blir mer mottagelig for råd og anbefalinger.

Silvestri (2014) s. 23.

På denne bakgrunn synes en viktig effekt av Portugal-modellen å være at den bidrar til faktorer som kan forebygge narkotikabruk i de yngre delene av befolkningen. Dette oppnås primært med det som må kunne betraktes som en lite kostnads- og ressurskrevende intervensjon og et nokså mildt inngrep i den enkelte brukers liv sammenlignet med en straffereaksjon.

6.2.7.4 Helse og dødelighet

Reformen i Portugal var ment å senke terskelen for helseoppsøkende adferd, skape bedre betingelser for skadereduksjon og få flere i behandling.

Det finnes noen holdepunkter for at tilgangen til rusbehandling ble betraktelig bedre i tiåret etter reformen. Antallet polikliniske rusbehandlingssentre økte fra 53 i 1998 til 79 i 2010. Antallet rusavhengige i behandling, både poliklinisk og døgnbehandling, økte fra 23 654 personer i 1998 til 38 532 personer i 2008.

Laqueur (2015) s. 768.

Dette omfattet også personer i substitusjonsbehandling, som utgjorde omtrent tre fjerdedeler av pasientene.

Laqueur (2015) s. 768.

Tilgjengelig substitusjonsbehandling kan ha positive virkninger i form av lavere sykelighet, dødelighet og kriminell aktivitet.

Se for eksempel Bukten (2012), WHO (2009) og Strang mfl. (2012).

I forskningslitteraturen trekkes også slike lavterskeltilbud frem som et av de avgjørende virkemidlene i arbeidet med å redusere problemet med åpne russcener.

Bless, Korf og Freeman (1995) og Waal, Gjersing og Clausen (2011).

Samtidig er den lave terskelen for å motta slik behandling i Portugal, og den relativt sett lave graden av oppfølgning og kontroll, omdiskutert.

Coelho (2015).

Portugal har etter reformen fortsatt hatt en høy forekomst av hiv og hepatitt C (HCV).

Hughes og Stevens (2012).

Antallet nye hiv- eller aidsdiagnoser hos rusavhengige har imidlertid falt betydelig, se figur 6.11, som inneholder tall fra 2008 til 2017.

Figur 6.11 Antall narkotikaavhengige diagnostisert med hiv eller aids (nye diagnoser)

Figur 6.11 Antall narkotikaavhengige diagnostisert med hiv eller aids (nye diagnoser)

Kilde: SICAD (2019b).

Antall overdosedødsfall i Portugal kan belyses av flere kunnskapskilder. I Portugals innrapportering av dødsfall til EMCDDA, som følger kriterier basert på den internasjonale standarden International Classification of Diseases (ICD),

Det er opplyst i SICAD (2019b) s. 7, at tallene som rapporteres fra Portugal til EMCDDA, velges etter følgende kriterier:

«ICD 10 codes: F11 to F12, F14 to F16, F19, X42, X62 and Y12 (these last 3 codes are combined with the codes T 40.0–9), X41, X61 and Y11 (these last 3 codes are combined with the code T 43.6) and X44, X64 and Y14 (these last 3 codes are combined with the codes T 40.0–9 and T 43.6). In 2013 began the implementation of the medical certificate online and, in 2014, the Information System of Death Certificates included, for the first time, all the deaths recorded in the country.»

er det oppgitt 30 narkotikautløste dødsfall i 2016.

EMCDDA (2019c) .

Opioider ble påvist i forbindelse med omtrent tre av fire dødsfall.

EMCDDA (2019c).

I Portugals nasjonale spesifikke register for overdosedødsfall ble det ifølge SICAD registrert 38 overdosedødsfall i 2017.

Figur 6.12 Narkotikautløste dødsfall, Portugal, 1999–2017

Figur 6.12 Narkotikautløste dødsfall, Portugal, 1999–2017

1 EMCDDA (2019d). Noter hitsettes fra tabellen:

«National definitions usually refer to acute deaths directly related to drug consumption (‘overdoses’, ‘poisonings’ or ‘drug-induced’). Note that, in a few countries, the figures might include also a limited number of cases of deaths indirectly related to drug use (e.g. accidents with positive toxicology). Note in addition that in some countries, statistics published at national level may differ from those presented here, owing to differences of case definition used at national level. […]

Portugal: starting from publication year 2019 reported Portuguese data are based on EMCDDA definition for General Mortality Register so called ‘Selection B’ as National definition.»

Kilde: EMCDDA (2019d), Overdose deaths, national definition1 og SICAD (2019b), s. 7.

Registrering av narkotikautløste dødsfall i Portugal var av begrenset kvalitet inntil 2010, da EMCCDA og Instituto da Droga e da Toxicodependência (IDT) implementerte kvalitetssikrede prosedyrer i tråd med internasjonale standarder.

Hughes og Stevens (2012) s. 107. Se også Johansen mfl. (2018) s. 15. Det ble påpekt i EMCDDAs Statistical Bulletin i 2010 (note til tabell DRD-2:i) at tallene som hadde blitt innrapportert fra Portugal, medførte en betydelig overrapportering, fordi alle tilfeller av positive toksikologiske funn av narkotika var blitt rapportert, uavhengig av vurderingen av dødsårsak.

Hughes og Stevens har analysert to alternative datakilder for narkotikarelaterte dødsfall i årene umiddelbart etter reformen. Den ene datakilden i undersøkelsen, med tall fra både før og etter reformen, er antallet positive funn i toksikologiske undersøkelser ved obduksjoner. Disse tallene har to svakheter: For det første påvirkes de absolutte tallene av antallet toksikologiske undersøkelser som gjennomføres. Det fant sted en økning i slike undersøkelser fra 2005 til 2009. For det andre vil slike data også inneholde funn for narkotika uten at narkotikaen nødvendigvis hadde noen sammenheng med dødsfallet eller er blitt vurdert som årsaken til dødsfallet. Antallet narkotikarelaterte dødsfall basert på slike data viser en tydelig nedgang fra 2000 til 2002 og en økning fra 2004 til 2008.

Hughes og Stevens (2012) s. 107.

Det finnes data fra 2001 (samme år som reformen trådte i kraft) der dødsårsak er registrert i henhold til den internasjonale standarden International Classification of Diseases (ICD).

Hughes og Stevens (2012) s. 107.

Også disse tallene viser en tydelig nedgang de første årene etter reformen.

Det er krevende å knytte en årsakssammenheng mellom bestemte deler av reformen i Portugal, hver for seg, og reduksjonen av antall dødsfall ved årtusenskiftet.

Hughes og Stevens (2012).

Som nevnt tidligere i kapittelet omfattet reformen ikke bare avkriminalisering og innføring av helserettede reaksjoner på narkotikabruk, men også en satsing på blant annet forebygging, behandling og skadereduksjon.

De rapporterte narkotikautløste dødsfallene i Norge (se kapittel 4) viser et betydelig høyere antall enn i Portugal. Land har ulike forutsetninger for å avdekke og rapportere de reelle årsakene til narkotikautløste dødsfall, og sammenligninger mellom land må derfor gjøres med varsomhet.

Se blant annet EMCDAA (2019e). Se også EMCDDA (2018h) s. 6.

Ulikheter i rapporterte tall kan til dels skyldes blant annet kvaliteten og utbredelsen av rettstoksikologiske undersøkelser i forbindelse med obduksjon, i hvilken grad informasjon er tilgjengelig for fagpersonen som avgjør dødsårsak i det enkelte tilfellet, hvilket kodifikasjonssystem som benyttes, og kvaliteten på rapporteringssystemet.

EMCDDA (2018h) s. 6.

En sammenligning av antallet rapporterte dødsfall mellom land må derfor leses med forbehold om at ulikheter både kan skyldes variasjoner i den faktiske forekomsten av slike dødsfall og av hvorvidt dødsfallene rapporteres.

6.2.7.5 Narkotikabruk

Hvilken sammenheng det er mellom endringer i lovgivningen og bruken av rusmidler i befolkningen, er et sentralt spørsmål i den internasjonale forskningen på narkotikapolitikk (se punkt 6.4 nedenfor og kapittel 12). I hvilken grad reformen i Portugal forårsaket en endring i bruken av narkotika i befolkningen, har vært omdiskutert, ettersom spørsmålet kan besvares noe ulikt, avhengig av hvilke datakilder som undersøkes.

Se en sammenligning av ulike synspunkter på dette i Hughes og Stevens (2012) s. 103.

Hughes og Stevens hevder at de beste indikatorene for aktuelle trender i befolkningen er nylig bruk (det vil si i løpet av de siste 12 månedene) eller nåværende bruk (de siste 30 dagene).

Hughes og Stevens (2012) s. 105, med videre henvisninger til publikasjoner fra UNODC, WHO og EMCDDA.

Datagrunnlaget om narkotikabruk i Portugal er begrenset, da det ikke ble gjort befolkningsundersøkelser av bruken av alkohol og narkotika før 2001, samme år som reformen trådte i kraft.

Laqueur (2015) s. 765.

Det foreligger befolkningsundersøkelser for årene 2001, 2007, 2012 og 2016/17, publisert av SICAD.

Balsa, Vital og Urbano (2018).

Figur 6.13 Prevalens for bruk av et illegalt rusmiddel i Portugal, 2001–2016/17 (prosent)

Figur 6.13 Prevalens for bruk av et illegalt rusmiddel i Portugal, 2001–2016/17 (prosent)

Kilde: Balsa, Vital og Urbano (2018) s. 28–30. (2001: n = 14 184, 2007: n = 12 202, 2012: n = 5 355 og 2016/17: n = 9 632).

Prevalensen av bruk av et illegalt rusmiddel fremgår av figur 6.13. I likhet med i Norge er cannabis det mest brukte illegale rusmiddelet i Portugal. Prevalensen for bruk av cannabis fremgår av figur 6.14. Som det fremgår av figuren, har prosentandelen som svarer at de har brukt cannabis noen gang i livet, vært høyere i årene etter reformen enn i reformåret. Tallene viser en «topp» i 2007. Når det gjelder nylig bruk (siste 12 måneder) og nåværende bruk (siste 30 dager), viser disse tallene liten økning eller ingen endring i prevalensen frem til 2007, deretter en reduksjon til under 2001-nivå i 2012, og så en økning til over 2001-nivå i 2016/17.

Figur 6.14 Prevalens av cannabisbruk i Portugal, 2001–2016/17 (prosent)

Figur 6.14 Prevalens av cannabisbruk i Portugal, 2001–2016/17 (prosent)

Kilde: Balsa, Vital og Urbano (2018) s. 28–30. (2001: n = 14 184, 2007: n = 12 202, 2012: n = 5 355 og 2016/17: n = 9 632).

Det er en nokså liten andel som svarer at de har brukt andre stoffer enn cannabis. Prevalensen av bruk noen gang i livet fremgår av figur 6.15. Som for statistikken om cannabisbruk noen gang i livet, var 2007 et «toppår» for mange stoffer, og en lignende tendens var synlig i tallene for nylig og nåværende bruk.

Balsa, Vital og Urbano (2018) s. 28–30.

Ettersom andelen av befolkningen som opplyser å ha brukt disse stoffene, er såpass liten, bør tallene tolkes med varsomhet.

Figur 6.15 Prevalens for bruk av andre illegale rusmidler enn cannabis noen gang i livet (15–64 år, prosent)

Figur 6.15 Prevalens for bruk av andre illegale rusmidler enn cannabis noen gang i livet (15–64 år, prosent)

Kilde: Balsa, Vital og Urbano (2018) s. 28. (2001: n = 14 184, 2007: n = 12 202, 2012: n = 5355 og 2016/17: n = 9673).

Portugal deltar i The European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs (ESPAD), som samler sammenlignbare data om rusmiddelbruk blant 15–16 år gamle skoleelever i 35 europeiske land hvert fjerde år. Prosentandelen av spurte elever i årene 1995, 1999, 2003, 2007, 2011 og 2015 som hadde brukt cannabis, eller et annet illegalt rusmiddel enn cannabis, noen gang i livet, fremgår av figur 6.16.

Hibell mfl. (1997); Hibell mfl. (2000); Hibell mfl. (2004); Hibell mfl. (2009); Hibell mfl. (2012); ESPAD (2016).

For å se tallene i lys av utviklingen i andre land i Europa er tilsvarende prosentandeler for alle ESPAD-landene samlet tatt med i figuren. En slik sammenligning av prosentandelen for enkeltland og den samlede prosentandelen for alle landene i undersøkelsen gjøres også i ESPAD-rapportene.

Figur 6.16 Prevalens av bruk av cannabis og andre illegale rusmidler noen gang i livet, 15–16-åringer,  1995–2015

Figur 6.16 Prevalens av bruk av cannabis og andre illegale rusmidler noen gang i livet, 15–16-åringer, 1995–2015

Kilde: ESPAD

Både i Portugal og i ESPAD-landene sett under ett fant det sted en betydelig økning i perioden 1995–2003 i andelen som svarte at de hadde brukt cannabis noen gang i livet. Portugal ligger stadig lavere enn ESPAD-landene samlet sett, men differansen er redusert fra seks prosentpoeng i 2007 til ett prosentpoeng i 2011 og 2015. Differansen mellom Portugal og ESPAD-landene samlet i den første undersøkelsen etter avkriminalisering (2003) var noe mindre enn året før avkriminalisering (1999), men større enn i den første ESPAD-undersøkelsen (1995). Også for bruken av andre stoffer fant det sted en betydelig økning i annen halvdel av 1990-tallet. Portugal ligger lavere enn det samlede ESPAD-nivået også for disse stoffene, og det har ikke skjedd en slik reduksjon av differansen fra 2011 som for cannabis. Det foreligger også enkelte andre spørreundersøkelser som omfatter skoleungdom i Portugal, men disse gir ikke grunnlag for sammenligninger med andre europeiske land på samme måte som ESPAD-resultatene. Resultatene i disse andre undersøkelsene harmonerer med en oppadgående trend fra slutten av 1990-tallet og frem til de første årene av 2000-tallet, og deretter en reduksjon frem mot 2006/2007.

Se Hughes og Stevens (2012) s. 104, for en fremstilling av resultater fra Health Behaviour in School-aged Children/World Health Organization, ESPAD, Estudo sobre o Consumo de Álcool, Tabaco e Droga, em alunos do ensino público og Inquérito Nacional em Meio Escolar.

Når det gjelder problematisk bruk

Med «problematisk bruk» menes i denne sammenhengen EMCDDAs definisjon, som omfatter injeksjonsbruk eller langvarig/jevnlig bruk av opiater, kokain eller amfetamin.

av rusmidler, er det estimert at Portugal har 33 290 personer med problematisk bruk av opiater,

Se EMCDDA (2019d). Laveste og høyeste estimat er henholdsvis 24 070 og 48 565, som tilsvarer henholdsvis 3,77 og 7,6 per 1 000 innbyggere i alderen 15–64 år. Estimatet er fra 2015.

det vil si 5,21 per 1 000 innbyggere i alderen 15–64 år. Dette er relativt sett høyt, sammenlignet med Norges estimerte rate på 2,68 per 1 000 i EMCDDAs statistikk.

EMCDDA (2019d). Laveste og høyeste estimat for Norge gir en rate på henholdsvis 1,99 og 4,15 per 1 000 innbyggere i alderen 15–64 år. Estimatet er fra 2013.

Når det gjelder injiserende brukere, er det estimert en rate på 2,06 for Portugal og 2,52 for Norge per 1 000 innbyggere i alderen 15–64 år.

EMCDDA (2019d). Estimat for Portugal fra 2015 og for Norge fra 2016.

En annen mulig kilde til kunnskap om bruk er antallet beslag og omfanget av beslaglagt narkotika i et land. Portugal er imidlertid, som følge av sin geografiske plassering, et kjent transittland for narkotika på vei til EuropaEMCDDA (2019c)., og beslaglagt narkotika vil derfor ikke nødvendigvis ha vært ment for det portugisiske markedet. Det er også en kjensgjerning at antallet beslag, og hvilken type beslag som gjøres, avhenger av politiets oppgaveløsing, herunder hvilke ressurser og metoder de har til rådighet, samt hvilken del av narkotikamarkedet som prioriteres i politiets arbeid. Beslagsstatistikk for narkotika fra før reformen trådte i kraft, viser en økning i antallet beslag for heroin, kokain og hasj frem til et toppår i 1999, og deretter en reduksjon eller utflating.

Antallet beslag er beskrevet og fremstilt visuelt i Laqueur (2015) s. 759–760.

I årene etter at reformen trådte i kraft, var antallet beslag av kokain og hasj stabilt eller økende, mens den påbegynte nedgangen i antallet heroinbeslag fortsatte frem til 2004, før antallet økte. Statistikk for mengden beslaglagt stoff varierte for de ulike stoffene og ulike år og er preget av at det noen enkeltår er beslaglagt svært mye. For heroin var det slike topper særlig i 2000–2001, mens det for kokain var et nokså jevnt nivå frem til en topp i 2006. Mengden beslaglagt hasj har variert svært mye.

Mengden beslaglagt stoff er beskrevet og fremstilt visuelt i Laqueur (2015) s. 760–761.

Selv om endringene beskrevet ovenfor fant sted i årene etter at avkriminaliseringen trådte i kraft, er det ikke uten videre gitt at det kan etableres en årsakssammenheng mellom reformen og endringene i statistikken over år. Utviklingen viser ikke en entydig trend når tallene fra Portugal fra ulike årstall sammenlignes. En avkriminalisering antas å kunne ha betydning for i hvilken grad det tales åpent om bruk av narkotika, og i hvilken grad det svares ærlig om for eksempel bruk av narkotika i spørreundersøkelser.

Denne mulige feilkilden er omtalt i for eksempel Miech mfl. (2015) s. 343.

Det er krevende å vurdere om en slik effekt gjør seg gjeldende, og i så fall i hvilken grad. En sammenligning av statistikk fra Portugal med statistikk fra Spania og Italia (land som har en sammenlignbar geografisk plassering) i årene etter reformen viste at utviklingen i Portugal for det meste er tilsvarende som i disse landene, noe som kan tilsi at endringene skyldes bredere regionale eller globale trender.

Hughes og Stevens (2010) s. 1006–1008.

Av disse grunnene må det derfor utvises varsomhet ved tolkingen av disse tallene.

I punkt 6.2.7.3 ovenfor beskrives funnene fra en studie av personer som har møtt for nemndene. Studien viste at personene hadde en større bevissthet om virkninger og risiko knyttet til narkotika, og at mange opplevde at møtet med nemndene førte til opphør eller reduksjon av nylig narkotikabruk. Dersom avkriminalisering førte til endrede priser i det illegale narkotikamarkedet, kunne dette tenkes å endre konsumet. Det er imidlertid ikke påvist noen klar effekt av avkriminalisering på prisdannelsen i det illegale narkotikamarkedet i Portugal.

Se Félix og Portugal (2017) som omfattet opiater og kokain. Se også Laqueur (2015) s. 762–763, som identifiserer en nedgang i pris for noen stoffer, men konstaterer at prisutviklingen i Portugal har slike likheter med prisutviklingen i Italia og Spania at det er mer naturlig å se dette som en effekt av bredere trender og ikke som en effekt av avkriminaliseringen i Portugal.

På grunnlag av det ovenstående er det vanskelig å konstatere hvilken effekt avkriminalisering som sådan, eller de andre enkeltelementene i Portugals rusreform, har hatt på omfanget av bruken av narkotika i Portugal. De endrede vilkårene for brukerne som en avkriminalisering innebærer, må ses i sammenheng med at de portugisiske myndighetene etter reformen har styrket det forebyggende befolkningsrettede arbeidet og lyktes med å ta i bruk andre virkemidler enn trusselen om straff for å kommunisere risiko- og skadepotensialet forbundet med bruk av narkotika.

6.2.7.6 Betydningen av nemndsmodellen

Selve prosessen i nemndene utgjør en viktig del av den portugisiske modellen, men er i liten grad blitt gjenstand for forskning. Spørsmålet er hvilken rolle nemndene har hatt, og hva som er resultatene av nemndenes arbeid.

En nemndsmodell gir muligheter for å fungere som en selvstendig, enhetlig og spesialisert institusjon utenfor det ordinære forvaltnings- og hjelpeapparatet. En slik relativt frittstående rolle kan innebære fordeler. Nemndene treffer ikke bare avgjørelser om reaksjoner ved sivilrettslige narkotikalovbrudd, men kan også forvalte bestemte former for oppfølging over tid (se punkt 6.2.6.6 ovenfor) i samarbeid med andre relevante organisasjoner og tjenester og kontrollere gjennomføringen av slik oppfølging. Dette kan trolig ha betydning overfor personer som har begrensede ressurser til å ivareta egne behov, fremme sine rettigheter og påtale tilfeller av mangelfull tjenesteyting på egne vegne.

Nemndenes tverrfaglige sammensetning av spesialisert kompetanse fremstår betydningsfull. Kvalifikasjonskrav skal sikre at medlemmene har god innsikt i de rusfaglige og juridiske spørsmålene sakene reiser. En slik saklig spesialisering som man finner i nemndene, har trolig fordeler. Videre kan daglig erfaring med dette rusfaglige saksområdet sørge for både et bedre faglig nivå på særskilte spørsmål som er relevant for disse sakene, og større grad av likebehandling enn hvis saksbehandlingen var mer desentralisert til flere organer.

Nemndene kan også sies å ha en symbolsk betydning, ved at de er et klart uttrykk for dreiningen fra straff til helse i narkotikapolitikken. Nemndene ligger administrativt under helseministeriet, ikke under justisministeriet. At nemndene samtidig har en rettshåndhevende funksjon, kan bidra til å ivareta innbyggernes opplevelse av at forbudet håndheves, at narkotikaproblemet er under kontroll, og at det tas på alvor av myndighetene. På den annen side kan det fremstå betenkelig å legge en rettshåndhevende oppgave, med hjemmel til å ilegge blant annet overtredelsesgebyr eller reiseforbud som reaksjon på lovbruddet, til et forvaltningsorgan på helseområdet.

Den korte ventetiden fra forholdet blir avdekket til det treffes avgjørelse i nemnda, er et vesentlig aspekt ved modellen. At modellen er organisert på en måte som gjør en så rask respons mulig, må kunne antas å ha stor betydning, ved at man begrenser eller unngår negative konsekvenser som venting kan ha på personens velferd. Uavklarte saker fører til større passivitet, usikkerhet knyttet til fremtiden og kan skape problemer for planleggingen og oppfølgingen til hjelpetjenester personen benytter seg av. Det fremstår også hensiktsmessig at reaksjonen kommer så kort tid etter handlingene med tanke på nemndenes pedagogiske oppgave. Til sammenligning var Portugals straffesakssystem, som håndterte narkotikasaker før avkriminaliseringen, overbelastet.

Laqueur (2015) s. 756.

6.2.7.7 Kriminalitetsbekjempelse og samfunnssikkerhet

I en artikkel fra 2015 av Hannah Laqueur er det lagt til grunn at det er lite grunnlag for å hevde at de relativt beskjedne endringene i rettstilstanden i Portugal har innvirket på utviklingene i forekomsten av kriminalitet i landet.

Laqueur (2015) s. 772.

I artikkelen påpekes det at en sammenstilling av narkotikarelaterte pågripelser (for straffbare forhold før reformen) og nemndshenvisninger (straffrie forhold etter reformen) ikke viser nevneverdige endringer i omfanget av politiets kontakt med befolkningen i forbindelse med bruk eller omsetning av narkotika fra og med ikrafttredelsen av avkriminaliseringen i 2001. Dette er illustrert i figur 6.17 som viser antallet avdekkede antatte gjerningspersoner for ulike typer narkotikalovbrudd i Portugal.Figuren er bygget over samme lest som figur 1 i Laqueur (2015), og utvidet med sammenlignbare tall i Portugals årlige innrapportering til EMCDDA for årene 2010-2013. De straffbare handlingene er avdekket av politiet. Avkriminaliserte brukersaker er i det vesentlige, men ikke utelukkende, avdekket av politiet. På bakgrunn av disse tallene ser det ikke ut til at avkriminaliseringen førte til en vesentlig endring i politiets faktiske avdekking av narkotikabruk, eller en såkalt «net widening»-effekt.«Net-widening» er et begrep brukt i kontrollpolitiske analyser av konsekvensene av at alternative reaksjonsmåter er valgt istedenfor straff, Cohen (1985). De nye tiltakene kjennetegnes av i større grad å være individuelt tilpasset. Reaksjonen skal gjøre den enkelte lovovertreder bedre i stand til selv å forstå at handlingen er uønsket, og gjøre vedkommende bedre rustet til å unngå fremtidige gjentagelser. På denne måten kan grad av inngrep overfor den enkelte økes, samtidig som stadig flere fanges inn. I praksis kan dette føre til en utvidelse av kontrollsystemets nedslagsfelt ved at flere får befatning med politiet, heller enn at det opprinnelige straffetiltaket blir byttet ut med et alternativ. Se Johansen (2015) for en utdypende fremstilling av «net-widening» på norsk. Avdekkingen var mye høyere årene umiddelbart før avkriminaliseringen enn den hadde vært i de foregående årene, og noe lavere årene umiddelbart etter avkriminaliseringen, før antallet begynte å stige igjen. Laqueur har påpekt at funnet er interessant fordi en har sett at omfanget av politiets intervensjoner overfor bruk av narkotika i andre land som har gjennomført en avkriminalisering, enten har økt (fordi det er blitt mindre arbeidskrevende for politiet å intervenere etter avkriminaliseringen) eller minket.

Laqueur (2015) s. 753–754.

Figur 6.17 Avdekking av antatte narkotikalovbrudd, antatte gjerningspersoner fordelt på type lovbrudd (1995–2013)

Figur 6.17 Avdekking av antatte narkotikalovbrudd, antatte gjerningspersoner fordelt på type lovbrudd (1995–2013)

Kilde: Portugals årlige innrapportering til EMCDDA, 2000–2014.

En viktig endring etter reformen er reduksjonen i antallet domfellelser og i straffenivået for andre typer narkotikalovbrudd enn innehav til egen bruk. Antallet domfellelser som omhandlet narkotikahandel («drug trafficking»), sank med 40 prosent i tiåret etter reformen. I 2010 var antallet personer som satt fengslet for narkotikakriminalitet som ikke knyttet seg til egen bruk, nesten halvert (fra 3 647 personer i 2000 til 1 950 personer i 2010).

Laqueur (2015) s. 757–758.

Det skjedde også en betydelig nedgang i andelen av innsatte som var dømt for narkotikalovbrudd: I 2000 utgjorde personer dømt for narkotikakriminalitet som ikke knyttet seg til egen bruk, 43 prosent av alle innsatte, mens bare 21 prosent av fengslede i 2010 var dømt for narkotikakriminalitet.

Laqueur (2015) s. 757.

Derimot var det ikke veldig store endringer i politiets avdekking av antatte gjerningspersoner i den samme perioden, se figur 6.17. Dette har blitt sett som uttrykk for at synet på brukere som primært behandlingstrengende som ligger til grunn for reformen, gjenspeiler seg i domstolenes praksis. Det endrede synet fremtrer også i saker som omhandler personer som selv bruker narkotika, men som har begått narkotikalovbrudd som fremdeles er straffbare etter reformen.

Laqueur (2015) s. 758: «[C]riminal courts embraced de facto practices of greater leniency for at least some drug users and purveyors whose behavior remained criminally sanctioned.»

Se også omtale av praktiseringen av lovgivningen om avkriminaliserte narkotikalovbrudd i punkt 6.2.4, der det beskrives at påtalemyndigheten og enkelte domstoler etter hva det er opplyst overfører saker som strengt tatt ikke er omfattet av avkriminaliseringens virkeområde etter ordlyden i lovgivningen, til nemndene for oppfølging, fremfor å strafforfølge forholdet.

Avkriminaliseringen førte dermed til en endring i praksis som innebar reduksjon i straff og hyppigere bruk av ikke-straffende reaksjoner for narkotikalovbrudd.

Vidt rom for skjønnsbruk og lav terskel for inngrep kan tenkes å føre til større aktivitet og kontaktsøking og et kontrollnivå som kan oppleves som stigmatiserende. Samtidig vil politiet, med et tydeligere hjelpende formål, kunne oppnå kontakt med og bidra til oppfølging av flere brukere som ikke tidligere har mottatt hjelp. Dette kan resultere i at politiet i mindre grad enn tidligere tar i bruk inngripende tiltak og heller bruker ressurser på å henvise til hjelp. Politiets henvisningsrolle, som reformen la opp til, kan dermed ha bidratt til å endre kontakten og tillitsforholdet mellom brukere og politi på en positiv måte ved at brukere i mindre grad unngår politiet av frykt for straffeforfølgning.

Som nevnt ovenfor skjedde det en satsing på substitusjonsbehandling og skadereduksjon i forbindelse med reformen. Det har blitt påpekt at økningen av metadonassistert behandling for rusavhengige fjernet en mulig drivkraft for kriminalitet.

Silvestri (2014) s. 38.

Praktikere som ble intervjuet i en studie publisert i 2014, uttalte at de opplevde en nedgang i kriminalitet som var forbundet med rusavhengighet.

Silvestri (2014) s. 38.

Dette gjaldt særlig lovbrudd begått mot eiendom.

I forbindelse med reformen ble det målt om det fant sted noen endring i forekomsten av enkelte typer straffbare handlinger som etter sin art kan være naturlig å se i sammenheng med ulovlig narkotikabruk.

Se omtale i Laqueur (2015) s. 771. De straffbare handlingene var tyveri, ran, overfall og visse typer svindel. Resultatene ble publisert av IDT.

Det registrerte antallet av slike handlinger økte fra 160 492 i 1999 til 175 502 i 2003, det vil si en økning på om lag 9 prosent. Den samlede mengden kriminalitet i Portugal økte med 7 prosent fra 2003 til 2009, noe som tilsvarte utviklingen i de nærliggende landene Spania og Italia, og det var ingen endring i voldskriminalitet.

Laqueur (2015) s. 772.

Laqueurs studie av tilgjengelige data fra perioden konkluderer med at det er lite grunnlag for å knytte endringene i kriminalitet til avkriminaliseringen som sådan.

Laqueur (2015) s. 772.

6.2.7.8 Sikkerhet i trafikken og på arbeidsplasser

Et særskilt spørsmål er om avkriminalisering i Portugal kan ha påvirket sikkerheten i trafikken og på arbeidsplasser. Det er begrensede data tilgjengelig for å besvare spørsmålene, men tilgjengelige data gir ikke holdepunkter for å tro at det har skjedd en negativ utvikling på disse samfunnsområdene.

Etter at avkriminalisering av narkotikabruk trådte i kraft i 2001, falt antallet trafikkuhell med skadelidte fra 4,3 per 1 000 innbyggere til 3 per 1 000 innbyggere i 2012. Ratioen har deretter økt til 3,5 per tusen innbyggere i 2018, som er det siste tilgjengelige tallet.

Pordata (2019b).

Utvalget kjenner ikke til statistikk for ruspåvirkning hos sjåfører i Portugal som gir sammenlignbare tall før og etter reformen. Legrand og kolleger har analysert prevalensen av alkohol, ulovlig narkotika og psykoaktive medisiner hos omkomne sjåfører i Finland, Norge, Portugal og Sverige.

Legrand mfl. (2014).

Datamaterialet var fra 1 118 sjåfører som omkom innen 24 timer etter et trafikkuhell, i perioden 2006–2009.

Finland: 483 (nesten samtlige sjåfører som omkom i 2006–2008), Norge: 193 (59 prosent av omkomne sjåfører i perioden 2006–2008), Portugal: 285 (79 prosent av sjåførene som ble undersøkt i 2009), Sverige: 157 (94 prosent av omkomne sjåfører i 2008). Den lavere andelen av prøver som ble innhentet i Norge skaper en risiko for seleksjonsskjevhet i datagrunnlaget, ved at det kan ha blitt tatt prøver oftere i ulykkessituasjoner der det var mistanke om ruspåvirket kjøring. Dette er drøftet på side 26 i artikkelen.

Studien ble gjennomført med standardisering av datainnsamling og analyse og en kvalitetssikring av de involverte laboratoriene, som gjør det mulig å sammenligne data mellom land.

Legrand mfl. (2014) s. 25–26.

I Portugal var det en noe høyere prevalens av alkohol, men gjennomgående lav prevalens av de narkotiske stoffene som ble målt. Narkotika ble påvist i dødsulykker i Norge i større grad enn i Portugal. For enkelte stoffer var det en markant forskjell mellom Norge og Portugal. Særlig gjaldt dette amfetamin (Norge: 7,4 prosent, Portugal: 0 prosent), THC (Norge: 6,1 prosent, Portugal: 0 prosent) og benzodiazepiner (Norge: 9,7 prosent, Portugal: 1,8 prosent).

Legrand mfl. (2014) s. 21.

I Norge omfattet studien en noe lavere andel av det totale antallet omkomne sjåfører enn i de andre landene i undersøkelsen, noe som kan ha bidratt til den relativt sett høye prevalensen i de norske resultatene.

Antallet arbeidsulykker i Portugal har blitt redusert fra avkriminaliseringen trådte i kraft. I 2001 inntraff 244 936 arbeidsulykker, hvorav 365 fatale. I 2017 (siste tilgjengelige tall) inntraff 209 390 arbeidsulykker, hvorav 140 var fatale.

Pordata (2019a).

Utvalget er ikke kjent med undersøkelser av rusbruk i risikofylte yrker i Portugal.

6.2.7.9 Administrative og økonomiske konsekvenser

Det er på det rene at reformen i seg selv innebar en betydelig økning av det offentliges budsjetter knyttet til forebyggende innsatser, se omtale ovenfor av regjeringens strategidokument i 1999. Det er krevende å gjøre en detaljert analyse av ringvirkningene av slike tiltak. Gonçalves og da Silva har beregnet sosiale kostnader ved ruspolitikken i Portugal i en artikkel fra 2015. Sosiale kostnader defineres på følgende vis: «In practice, social costs of drug use in any given year are viewed as a sum of public expenditure on drugs, private costs (incurred by individual drug users) and costs incurred by society (indirect costs, such as lost productivity).»

Gonçalves, Lourenço og da Silva (2015).

Det konkluderes der med at samlede sosiale kostnader falt med 18 prosent fra 1999 til 2010. I en rapport utarbeidet av SICAD i 2014 er det derimot opplyst at data om offentlige kostnader på narkotikaområdet var spede og hullete, og en økonomisk analyse var ikke mulig å gjennomføre.

SICAD (2014). Se også Laqueur (2015) s. 768 fn. 35 med videre henvisninger til kilder som belegger at det mangler data om dette.

I en kvalitativ undersøkelse publisert i 2014 uttalte eksperter som var intervjuet, at det var frigjort kapasitet hos politiet og domstolene og frigjort soningsplasser.Silvestri (2014).

6.3 Eksempler på rusreform i andre land

6.3.1 Oversikt

Gjennomgangen nedenfor beskriver utviklingen i 16 utvalgte land med sikte på å belyse eksempler på justering av samfunnets reaksjoner overfor innbyggernes bruk av narkotika – og annen befatning med narkotika forbundet med egen bruk – bort fra ileggelse av straffereaksjoner. I en slik fremstilling må det nødvendigvis gjøres en utvelgelse av land.

For en mer omfattende undersøkelse av avkriminalisering i flere land, se Eastwood, Fox og Rosmarin (2016): For en komparativ analyse av regelverk i ni land, se Hughes mfl. (2018). Utredningen er inntatt som Annex I til rapport avgitt i 2019 av en arbeidsgruppe nedsatt av Irlands helseminister.

Utvalget har, i tråd med veiledningen i mandatet, prioritert å undersøke land der det er valgt tilnærminger til håndtering av egen ikke-medisinsk bruk av narkotika med en viss likhet med Portugal-modellen. Land det fremstår naturlig å sammenligne med Norge, er gitt prioritet. Det er som hovedregel lagt vekt på å fremstille regler eller praksiser som er permanente og landsdekkende (nasjonalt eller på delstatsnivå), fremfor geografisk avgrensede lokale prosjekter.

Flertallet av landene som er beskrevet, har gjennomført en avkriminalisering de facto eller de jure. Disse landene er i det følgende sortert etter hvorvidt det også er innført andre former for sanksjoner mot ulovlig befatning med narkotika til egen bruk, se punkt 6.3.2 og 6.3.3.

Enkelte erfaringer fra land der det er innført regulert omsetning av cannabis til egen ikke-medisinsk bruk, blant annet knyttet til hvordan offentlige myndigheter har gått frem for å kartlegge virkninger av liberalisering av cannabis, kan være av interesse også med tanke på en regelendring som kun består i avkriminalisering. Slike erfaringer er derfor omtalt særskilt i punkt 6.3.4.

I punkt 6.3.5 behandles erfaringer med straffrihet i forbindelse med brukerrom for narkotika.

6.3.2 Fjerning av straffereaksjoner (de facto eller de jure) uten bruk av administrative sanksjoner

6.3.2.1 Belgia

De fleste former for befatning med narkotika er straffbart i Belgia, men bruk er ikke i seg selv straffbart. I 2003 ble det innført nye regler for tilfeller der en voksen besitter inntil 3 gram cannabisprodukt eller én dyrket cannabisplante til personlig bruk.

Sleiman (2005) s. 14–15. Se også Eastwood, Fox og Rosmarin (2016) s. 17–18.

I slike tilfeller kan politiet foreta en forenklet registrering av forholdet.

Lovendringen som ble vedtatt i 2003, ble annullert av landets domstoler fordi lovteksten ikke oppfylte kravene til presisjon i strafferettslig lovgivning, og ble erstattet av et direktiv, se Moniteur Belge (2005). Se direktivets avsnitt D.1.

Forholdet kan danne grunnlag for en bot, men forfølging av slike forhold skal i henhold til et direktiv utstedt av landets justisministerium og høyere påtalemyndighet gis laveste prioritet.

Service Public Federal Justice, C-2005/09061, avsnitt C.1. Se også EMCDDA (2018a) s. 13.

Informasjon om forenklede registreringer oversendes månedlig fra politiet til påtalemyndigheten, men føres ikke inn i en sentralisert database for straffesaker.

C-2005/09061.

Cannabisproduktet eller -planten saken gjelder, kan i disse sakene bare beslaglegges og destrueres dersom lovbryteren samtykker til det.

C-2005/09061 avsnitt D.6. Se også Sleiman (2005) s. 15.

Reglene om forenklet registrering av cannabissaker som beskrevet ovenfor gjelder ikke dersom handlingene er utført med mindreårige til stede eller har medført skade på andre og heller ikke i følgende tilfeller:

C-2005/09061 avsnitt C.3. Se også Sleiman (2005) s. 15.

  • besittelse i en institusjon underlagt kriminalomsorgen eller barnevernet,

  • besittelse på en skole eller lignende institusjon, eller i deres umiddelbare nærhet,

  • åpenlys besittelse

    Fr. «détention ostentatoire».

    på et offentlig sted eller sted som er tilgjengelig for allmennheten eller

  • besittelse i andre konkrete situasjoner der påtalemyndigheten har utstedt direktiver for å ivareta ro og orden i folkeansamlinger.

I slike tilfeller straffeforfølges forholdet etter alminnelige regler.

I kjølvannet av nedprioriteringen av straffeforfølging av dyrking av cannabis til personlig bruk har det forekommet tilfeller av organisert fellesdyrkning av cannabisplanter (såkalte «cannabis social clubs»). Dette er blitt straffeforfulgt av belgiske myndigheter.

Decorte (2019).

I forbindelse med endringen av narkotikalovgivningen i 2003 ble det opprettet en ny offentlig stilling for å bistå påtalemyndigheten i narkotikasaker med sosialt rettet arbeid, blant annet med sikte på å henvise lovbrytere som bruker narkotika, til behandling og rådgivning. Ordningen ble ikke godt mottatt av påtalemyndigheten og rettshjelpere, som påpekte at slike funksjoner allerede var ivaretatt av ansatte i domstolsapparatet. Denne siden ved lovendringen ble derfor ikke fulgt opp i praksis.

Sleiman (2005) s. 97 om såkalte «justice case managers».

I ESPAD-undersøkelsen for 2003 (se omtale av ESPAD-undersøkelsene i punkt 6.2.7.5 ovenfor) oppga 32 prosent av spurte elever i Flandern at de hadde prøvd cannabis noen gang i livet. Denne andelen har falt i hver av ESPAD-undersøkelsene som er gjennomført siden. I 2015 oppga 17 prosent (ett prosentpoeng over nivået for alle ESPAD-landene samlet) at de hadde prøvd cannabis noen gang i livet.

6.3.2.2 Danmark

I henhold til lov om euforiserende stoffer er det straffbart å ha befatning med narkotika uten lovlig adgang. Bruk av narkotika er ikke i seg selv straffbart. En nærmere fremstilling av de danske rettskildene gis i punkt 8.3.

Fra 1964 til 2004 praktiserte Danmark en de facto avkriminalisering av besittelse av narkotika til egen bruk. Overfor slike lovbrudd ble det som hovedregel reagert med en advarsel.

En advarsel er formelt en strafferettslig reaksjon, men innebærer at forholdet ikke forfølges videre, se den danske retsplejeloven § 722.

Som en respons på økende prevalens av narkotikabruk ble det fra 2004 innført en regel om at besittelse av narkotika til egen bruk som hovedregel skulle føre til minst en bot. Ordningen med advarsler ble dermed avskaffet.

I 2007 ble bøtenivået betydelig forhøyet, men det ble innført en unntaksbestemmelse som åpnet for å reagere med kun en advarsel i saker om besittelse av narkotika til egen bruk når lovbryteren er en person med alvorlige rusproblemer: «Advarsel kan i almindelighed ikke meddeles, medmindre sociale forhold taler for at meddele en advarsel og besiddelsen af stoffet er udslag af en stærk afhængighed som følge af et længere og vedvarende misbrug af euforiserende stoffer.»

Lov om euforiserende stoffer § 3 første ledd tredje punktum.

Dette tar sikte på å omfatte personer som bruker narkotika hver dag, og at personen ikke har annen innkomst enn offentlige ytelser og ingen oppsparte midler av betydning.

Houborg og Pedersen (2013).

I rettspraksis

Dom avsagt av Vestre landsret 9. september 2009, publisert som U.2010.79V.

og retningslinjer fra Rigsadvokaten

Se Rigsadvokatmeddelelsens (instruks til påtalemyndigheten) avsnitt om narkotika avsnitt 1 (Overblik: Politiets sagsbehandling).

synes det å være lagt til grunn at advarsel etter denne bestemmelsen skal gis dersom vilkårene er oppfylt.

Avviklingen av praksisen med å reagere med advarsler i 2004, og anvendelsen av unntaksbestemmelsen som ble innført i 2007, har vært omdiskutert. En utredning av praktiseringen av narkotikalovgivningen i 2002–2008 (altså i perioden hvor lovendringen fant sted) på oppdrag fra Justitsministeriet konkluderte i 2013 med at adgangen til å gi advarsel ikke ble benyttet i det omfang som loven åpner for,

Houborg og Pedersen (2013).

noe som indikerer at lovgivers intensjoner med bestemmelsen ikke oppfylles. I analysen ble det konstatert at personer som hadde en historikk i rusbehandling og mottok kontanthjelp eller førtidspensjon, var involvert i litt over en tiendedel av alle besittelsessaker både før og etter lovendringen i 2004. For denne gruppen falt andelen saker som ble avgjort med advarsler, fra 16–18 prosent før lovendringen til 3–9 prosent etter lovendringen i 2004. Forskerne konkluderte med at en nulltoleransepolitikk hadde blitt prioritert over sosiale hensyn, selv om straffebestemmelsen åpnet for å ta slike hensyn.

Houborg og Pedersen (2013) s. 49–50.

Utredningen fra 2013 vekket offentlig interesse, og landets justisminister har siden gitt uttrykk for at advarselsregelen bør gis større oppmerksomhet av politiet.

Dahlin (2016).

I 2018 ble slike advarsler benyttet på 96 (0,4 prosent) av totalt 24 051 forhold som gjaldt besittelse av narkotika til egen bruk, og det var ikke-ubetydelige variasjoner i denne prosentandelen mellom de ulike politikretsene.

Brev fra Rigsadvokaten til Gadejuristen 13. mars 2019.

Den vedvarende lave andelen av saker om besittelse av narkotika til egen bruk som avgjøres med advarsel i årene fra 2004 til 2018, fremstår som en indikasjon på at det i praksis har vært krevende å gjennomføre bestemmelsen om advarsler, fremfor bøter, til personer med alvorlige ruslidelser.

Etter en avtale mellom politiet og København kommune er det innført en frisone for besittelse av narkotika til egen bruk i bydelen Vesterbro. Plasseringen av frisonen henger sammen med at det i denne bydelen er etablert brukerrom. Ordningen gjelder for personer som er i målgruppen for brukerrommene, det vil si personer med sterk avhengighet som følge av vedvarende bruk av narkotika. Etter det utvalget har fått opplyst fra representanter for lavterskeltilbud og fra lokalpoliti for området, har ordningen i praksis hovedsakelig fungert etter hensikten: Det er etablert et fungerende forhold mellom brukere av narkotika i området og politiet. Dette innebærer at politiet er i en bedre posisjon til å gripe inn overfor annen kriminalitet enn befatning med narkotika til egen bruk og andre utfordringer som gjør seg gjeldende i rusmiljøet, og politiet er i stand til å ivareta behovene til gruppen på en bedre måte.

6.3.2.3 Georgia

Ved dom avsagt 30. juli 2018 av Georgias konstitusjonsdomstol ble en bestemmelse om sivilrettslige reaksjoner på illegal bruk av marihuana kjent ugyldig.

Avgjørelse i sak N1/5/1282, «Citizens of Georgia – Zurab Japaridze and Vakhtang Megrelishvili v. the Parliament of Georgia».

Domstolen kom til at bestemmelsen var uforenelig med artikkel 16 i landets konstitusjon, som oppstiller et konstitusjonelt krav om selvbestemmelse og autonomi for innbyggerne. Forbudet ble ansett å fremme et legitimt formål, men konsekvensene av forbudet ble ansett å være uproporsjonale sammenlignet med konsekvensene av den enkeltes bruk av marihuana. Befatning med narkotika, også marihuana til egen bruk, har tradisjonelt vært belagt med strengt straffansvar i landet. Det ventes rettsavgjørelser som tar stilling til forholdet mellom forfatningen og forbud mot andre rusmidler enn cannabis, som saken fra 2018 gjaldt.

6.3.2.4 Storbritannia – forsøksordningen i Lambeth, London

Besittelse av narkotika til egen bruk er straffbart med fengsel i Storbritannia.

Misuse of Drugs Act 1971, Section 5.

I bydelen Lambeth i London ble det fra juli 2001 til juli 2002 gjennomført en forsøksordning der saker som gjaldt besittelse av mindre mengder cannabis, ble håndtert ved at politiet beslagla stoffet og ga personen en advarsel. Formålet med forsøket var å prøve ut en ordning som ville innebære at færre ble anmeldt for narkotikalovbrudd, og som samtidig kunne frigjøre ressurser i politiet til andre oppgaver.

Babor mfl. (2018) s. 200–201.

Forskning på forsøket har konkludert med at det fikk en rekke ulike konsekvenser:

Babor mfl. (2018) s. 200–201, med videre henvisning til to artikler: Adda, McConnell og Rasul (2014) og Kelly og Rasul (2014).

  • en økning i antallet cannabisrelaterte lovbrudd

  • reallokering av politiressurser til ikke-narkotikarelatert kriminalitet og, i noe mindre grad, til kriminalitet som gjaldt hardere narkotiske stoffer

  • lavere boligpriser

  • flere sykehusinnleggelser knyttet til hardere stoffer

  • personer som ble innlagt på sykehus var i en mer alvorlig tilstand

Noen av effektene vedvarte i flere år etter at forsøket ble avsluttet. Forskningsfunnene skiller seg fra det meste av den publiserte forskningen på virkninger av avkriminalisering, ved at det i studiene er funnet tydelige effekter.

Babor mfl. (2018) s. 201.

En del av forklaringen på effektene antas å knytte seg til narkotikaturisme til bydelen, noe en i mindre grad ville ha skapt dersom ordningen var gjennomført i hele London.

Babor mfl. (2018) s. 201, med henvisning til Adda, McConnell og Rasul (2014).

I en kunnskapsoppsummering er det lagt til grunn at erfaringene fra Lambeth-forsøket antageligvis ikke er overførbare til tiltak med et større geografisk anvendelsesområde.

Babor mfl. (2018) s. 205: «The Lambeth case represents change in a restricted geographical area within a larger city (London), and findings from it are probably not applicable to changes with wider geographic application.»

6.3.2.5 Tyskland

Bruk av narkotika er ikke straffbart i Tyskland. Blant annet dyrking/tilvirkning, import, kjøp og innehav av narkotika til egen bruk er straffbart, men domstolene har adgang til å frita tiltalte for straff dersom saken gjelder en liten mengde stoff til egen bruk.

Jf. Gesetz über den Verkehr mit Betäubungsmitteln (BtMG) § 29 (1) nr. 1 og (5).

Tysklands narkotikalov § 31 a gir dessuten påtalemyndigheten en skjønnsmessig adgang til å unnlate straffeforfølging av befatning med narkotika til egen bruk dersom lovbryterens skyldgrad er liten, og allmenne hensyn ikke tilsier straffeforfølgning.

BtMG § 31a.

Tysklands forfatningsdomstol behandlet i 1994 spørsmålet om hvorvidt strafflegging av innehav av cannabis til egen bruk var i strid med forfatningens krav til forholdsmessighet ved inngrep overfor den enkelte.

Bundesverfassungsgericht, avgjørelse avsagt 9. mars 1994 (BVerfGE 90, 145), se særlig avsnitt 187–191. Se også artikkel 2 i Tysklands forfatning.

Etter domstolens vurdering innebærer leilighetsvis personlig bruk av cannabis ingen nevneverdig grad av skyld hos brukeren og liten fare for skade, såfremt det ikke foreligger omstendigheter som innebærer at bruk direkte berører barn, finner sted i en militærforlegning, skole mv., eller brukeren utøver et yrke som gjør bruken problematisk. I fravær av slike omstendigheter, påpekte domstolen, tilsier ikke allmenne interesser straffeforfølgning av forholdet. Retten kom på dette grunnlaget til at påtalemyndigheten, for å overholde forfatningens krav om forholdsmessighet, må avstå fra straffeforfølgning i slike tilfeller.

Avsnitt 190.

Straffebudet ble derimot ikke kjent ugyldig av domstolen, ettersom unntaksbestemmelsen i eksisterende lovgivning åpner for å unnlate straffeforfølgning.

De tyske delstatene har vedtatt retningslinjer for å konkretisere hva som anses som en liten mengde narkotika til egen bruk, slik at lovgivningen praktiseres i tråd med uttalelsene i 1994-avgjørelsen. En gjennomgang av slike retningslinjer i 2006 viste at de sprikte i ikke ubetydelig grad, både med tanke på arten av narkotiske stoffer og mengdebegrensningene som var angitt.

Schäfer og Paoli (2006). Se særlig side 6–8.

I nyere oversikter er det angitt at grensene for cannabis varierer fra 6 til 15 gram, hvor et flertall av delstatene har fastsatt en grense på 6 gram.

EMCDDA (2015) og Eastwood, Fox og Rosmarin (2016) s. 22.

Når det gjelder andre narkotiske stoffer, er mengdebegrensningene styrt av lokal rettspraksis, men noen delstater har fastsatte grenser for ecstasy (f.eks. 3 gram), heroin (f.eks. 1 gram), kokain (f.eks. 1 eller 3 gram) og amfetamin (f.eks. 3 gram).

EMCDDA (2015) og lokale retningslinjer for Schleswig-Holstein: Richtlinie zur Umsetzung des § 31 a des Betäubungsmittelgesetzes.

Det er lagt til grunn at politiet kan gjennomføre avhør av lovbryteren, blant annet med sikte på å avdekke bakmenn, samt undersøke og uskadeliggjøre eller destruere stoffet, også i saker der straffeforfølgning unnlates i medhold av narkotikaloven § 31 a.

Se for eksempel lokale forskrifter for Schleswig-Holstein (op.cit.) og for Berlin: Gemeinsame Allgemeine Verfügung zur Umsetzung des §31a BtMG, JustV III CS 3.

Mange delstater i Tyskland anvender et kvalitetssikret program for tidlig intervensjon overfor førstegangsbrukere av narkotika («Frühintervention bei erstauffälligen Drogenkonsumenten», forkortet FreD). Målgruppen er i første rekke personer mellom 14 og 18 år, men omfatter også personer inntil 25 år som er kommet i politiets søkelys for første gang som følge av bruk av narkotika. Programmet består hovedsakelig av en innledende samtale og et åtte timers kurs med sikte på å forebygge rusmiddelavhengighet og kriminell adferd. Inntak i programmet krever ikke at det er opprettet en straffesak mot personen. FreD er blitt evaluert i en undersøkelse gjennomført i samarbeid mellom 17 EU-land i regi av EMCDDA fra 2007 til 2010, hvor prosjektet ble implementert i 11 land. Evalueringen av prosjektet viste at 90,6 prosent av deltagerne gjennomførte kurset på en fullgod måte, og så mange som 84,6 prosent av respondentene sa at de ville anbefale opplegget til andre.

EMCDDA (udatert b).

Prevalensen av cannabisbruk i Tyskland er i et mellomsjikt i europeisk sammenheng: 13,3 prosent av unge voksne (15–34 år) oppgir å ha brukt cannabis i løpet av det siste året. De tilsvarende tallene for MDMA, amfetamin og kokain er henholdsvis 1,3 prosent, 1,9 prosent og 1,2 prosent. Det var i 2015 2,8 høyrisikobrukere av opioider per 1 000 innbyggere.

EMCDDA (2018d).

6.3.2.6 Østerrike

Bruk av narkotika er ikke nevnt som et eget lovbrudd i Østerrikes lovgivning, men de fleste former for befatning med narkotika til egen bruk er straffbar.

Suchtmittelgesetz (SMG) § 27. En engelskspråklig gjennomgang av lovbestemmelsene er tilgjengelig i Gesundheit Österreich GmbH (2018).

Narkotikalovgivningen gir påtalemyndigheten adgang til å unnlate straffeforfølgning av befatning med narkotika når handlingene utelukkende knytter seg til mistenktes egen bruk av narkotika eller en annens bruk såfremt mistenkte ikke drar noen fordel av dette.

SMG § 35.

Det er vedtatt at mistanke om bruk av narkotika hos en skoleelev eller vernepliktig i militæret skal håndteres gjennom en henvisning fra henholdsvis skoleverket og militæret til helsetjenesten og ikke ved anmeldelse til politiet. Skoler kan i første omgang i stedet følge opp saken ved hjelp av leger tilknyttet skolen.

Etter en lovendring i 2016 skal saker om besittelse av narkotika til egen bruk (eller til andres personlige bruk som lovbryteren ikke drar fordel av) som avdekkes av offentlige institusjoner, henvises til helsetjenestene, uten at det innledes straffeforfølgning.

SMG § 13 (2a).

Der hvor forholdet er avdekket av politiet, skal saken henvises direkte til helsetjenesten, og det skal samtidig sendes en orientering om henvisningen til påtalemyndigheten.

SMG § 13 (2b).

Det er fastsatt en omfattende liste med maksimalgrenser for innehav som kan anses å være til egen bruk, se utdrag i tabell 6.2.

Verordnung des Bundesministers für Gesundheit über die Grenzmengen der Suchtgifte (Suchtgift-Grenzmengenverordnung – SGV). Se også EMCDDA (2015).

Tabell 6.2 Grenser for innehav som kan anses å være til egen bruk, Østerrike (utdrag)

Delta-9-tetrahydrocannabinol (THC)

20 gram

Heroin

3 gram

Ecstasy (MDMA)

30 gram

Kokain

15 gram

Amfetamin

10 gram

LSD

0,01 gram

Når helsetjenesten mottar en henvisning som gir rimelig grunn til å tro at en person har brukt narkotika, skal de innkalle personen til en legeundersøkelse. Helsetjenesten kan likevel unnlate å innkalle personen dersom saken utelukkende gjelder cannabis eller sopp som inneholder psilocin, psilotin eller psilocybin, og det er den første saken registrert på personen i løpet av en femårsperiode.

Basert på gjennomført undersøkelse av personen skal helsetjenesten vurdere om det er nødvendig med helserettede tiltak, som kan omfatte:

  1. overvåkning av personens helsetilstand,

  2. medisinsk behandling,

  3. psykologisk rådgivning og støttetiltak,

  4. psykoterapi og

  5. psykososial rådgivning og støttetiltak.

Dersom slike tiltak vurderes som nødvendige, skal helsetjenesten motivere personen til å ta imot tjenestene, og sørge for at tiltaket gjennomføres.

SMG § 12.

I 2017 kom helsetjenesten til at 56 prosent av mottatte saker ikke krevde tiltak. Blant de 44 prosent av tilfellene der det ble ansett som nødvendig med tiltak, gjaldt de fleste av sakene cannabis (28 prosent), opioider (7 prosent) og sentralstimulerende stoffer (5 prosent).

Beregning mottatt fra Gesundheit Österreich GmbH.

I flertallet av provinsene ble et flertall av sakene som gjaldt cannabis, besluttet løst utelukkende gjennom psykososial rådgivning og støttetiltak. Flertallet av sakene som gjaldt opioider, ble besluttet løst gjennom helsehjelp fra en lege.

Gesundheit Österreich GmbH (2018) s. 24–26. Se også Horvath mfl. (2018).

Der en sak er avdekket av politiet, og det er gitt melding til påtalemyndigheten om henvisningen fra politi til helsetjenesten, stiller påtalemyndigheten saken i bero i ett år. Såfremt påtalemyndigheten ikke i løpet av denne ettårsperioden mottar melding fra helsetjenesten om at personen ikke følger opp besluttede tiltak, unnlater påtalemyndigheten å forfølge saken videre. Det fremgår imidlertid ikke av regelverket om helsetjenesten har noen plikt til på eget initiativ å gi opplysninger til påtalemyndigheten om manglende oppfølging fra pasientens side. Under en studietur til Østerrike ble det opplyst til utvalget at manglende oppfølging av tiltak besluttet av helsetjenesten kan ha betydning for behandlingen av eventuelle nye lovbrudd begått av personen.

6.3.3 Fjerning av straffereaksjoner (de facto eller de jure) og innføring av administrative sanksjoner

6.3.3.1 Australia

I løpet av 1980- og 1990-tallet ble det vedtatt lovendringer i delstaten Sør-Australia samt fastlandsterritoriene Australian Capital Territory og Northern Territory som endret reaksjonene på besittelse av en begrenset mengde cannabis. Gjennom lokal lovgivning ble det innført et sivilrettslig reaksjonssystem med hjemmel til å ilegge et administrativt gebyr for slike overtredelser. En lignende lovendring ble gjennomført i delstaten Vest-Australia i 2004, men den ble betydelig endret i 2011. De sivilrettslige ordningene har enten fortrengt eller eksisterer side om side med et tradisjonelt straffansvar for befatning med narkotika til eget forbruk.

I Sør-Australia kan det utstedes et sivilrettslig gebyr («Cannabis Expiation Notice», forkortet CEN) til personer som er i besittelse av inntil 100 gram marihuana eller 20 gram hasjisj, eller som dyrker én cannabisplante, til egen bruk.

Jf. Controlled Substances Act 1984 section 45A, og Controlled Substances (Controlled Drugs, Precursors and Plants) Regulations 2014 section 14 og schedule 5. Se også Eastwood, Fox og Rosmarin (2016).

Avkriminaliseringen gjelder også bruk av cannabis, unntatt på offentlig sted og enkelte andre steder. Overtredelse av forbudet kan føre til ileggelse av et gebyr på inntil 300 australske dollar. Størrelsen på gebyret avhenger av om det er tale om bruk, besittelse, eller dyrking.

Ifølge informasjon publisert av det offentlig finansierte rettshjelpstiltaket Legal Services Commission of South Australia kan for eksempel bruk av cannabis, besittelse av inntil 25 gram marijuana eller inntil 5 gram hasjisj føre til et gebyr på 150 australske dollar. Dyrking av cannabis, eller besittelse av 25–100 gram marijuana eller 5–20 gram hasjisj, fører til et gebyr på 300 australske dollar. Se Legal Services Commission of South Australia (2012).

Muligheten til straffritt å dyrke cannabis er blitt snevret inn siden ordningen ble innført i 1987. Det maksimale antallet planter som kan dyrkes straffritt, er gradvis blitt redusert fra 10 til én plante, og bruk av hydroponisk metode eller andre særlige fremgangsmåter som fremmer vekst og styrkegrad, er igjen gjort straffbart.

I Australian Capital Territory har politiet adgang til å utstede et sivilrettslig gebyr på 100 australske dollar («Simple Cannabis Offence Notice») til personer som besitter inntil 50 gram cannabis, eller som dyrker inntil to cannabisplanter, til eget forbruk.

Jf. Drugs of Dependence Act 1989 section 171A.

Dersom gebyret betales innen fristen, anses personen ikke skyldig i å ha begått en straffbar handling. Dersom gebyret ikke betales, kan det innledes straffesak. Territoriet har vedtatt å legalisere bruk av cannabis, og dyrking og innehav til egen bruk med samme mengdebegrensninger som per i dag gjelder for det sivilrettslige gebyret.EMCDDA (2019f). Lovendringen er ventet å tre i kraft i 2020. Legaliseringen vil ikke gjelde for personer under 18 år, og heller ikke for bruk av cannabis i nærheten av mindreårige eller på offentlig sted. Legaliseringen omfatter ikke omsetning av cannabis.

I Northern Territory har politiet adgang til å ilegge et sivilrettslig gebyr til personer som er i besittelse av inntil 50 gram cannabis, eller som dyrker inntil to planter.

Misuse of Drugs Act 2017, part IIB og schedule 3. Det tilsvarende gjelder for besittelse av 1 gram cannabisolje, 10 gram hasjisj eller 10 gram cannabisfrø.

Botens størrelse er satt til to bøteenheter, som i 2018–2019 samlet tilsvarer 310 australske dollar.

Misuse of Drugs Act, section 20(2). Se Territory Revenue Office (2019) om bøtesatsene.

I Vest-Australia ble det i 2004 innført en ordning som hadde vesentlige likhetstrekk med de sivilrettslige gebyrene omtalt ovenfor, men ordningen ble avviklet etter et politisk maktskifte i delstaten. Hvorvidt avkriminaliseringen førte til en økning i bruk av cannabis, har vært et omdiskutert tema.

Eastwood, Fox og Rosmarin (2016) s. 15–16.

I 2010 ble det vedtatt en ordning der politiet i stedet for å utstede et gebyr kan pålegge lovbryteren å delta i et intervensjonsprogram knyttet til cannabisbruk («Cannabis intervention requirement», forkortet CIR).

Misuse of Drugs Act 1981, part IIIA.

Formålet med intervensjonen er å informere deltagerne om helsemessige og sosiale konsekvenser av å bruke cannabis, lovgivningen på området og egnede måter å håndtere cannabisbruk på.

Misuse of Drugs Act 1981, section 8J (1), Misuse of Drugs Act 1981, Western Australia (2019).

Personen kan delta i programmet uten å erkjenne skyld, og oppfyllelse av en CIR utgjør en sperre for strafferettslig eller sivilrettslig forfølging av forholdet eller forholdene som saken gjaldt. CIR kan imidlertid gis kun én gang til voksne, og to ganger til mindreårige – etter at CIR er gjennomført, vil eventuelle nye cannabislovbrudd straffeforfølges. En utredning gjennomført av delstatsforsamlingen i Vest-Australia som ble ferdigstilt i november 2019 konkluderer med at straffebud mot narkotikabruk og besittelse av narkotika til egen bruk bør erstattes med sivilrettslige forbud.

Legislative Council Western Australia (2019).

Konsekvensene av avkriminalisering i Australia, og eventuelt omfanget av disse, er omdiskutert.

Se for eksempel Single, Christie og Ali (2000).

En gjennomgang av undersøkelser av virkningene av avkriminalisering i Australia indikerer at avkriminalisering var forbundet med en liten økning i cannabisbruk, hovedsakelig blant personer over 25 år.

Babor mfl. (2018) s. 197.

Endringene førte til færre negative konsekvenser for personer som ble tatt for cannabis, men samtidig ble det ilagt flere reaksjoner for cannabis enn tidligere som følge av at det ble enklere for politiet å behandle sakene.

Babor mfl. (2018) s. 197.

I et oversiktsnotat om avkriminalisering av narkotikabruk og innehav av narkotika til egen bruk som er publisert av National Drug & Alcohol Research Centre, et rusforskningssenter ved University of New South Wales, er det uttalt at avkriminalisering

  • reduserer samfunnskostnader, særlig innen justissektoren,

  • reduserer sosiale kostnader for enkeltpersoner,

  • ikke fører til økning i bruk av narkotika,

  • ikke fører til økning i annen kriminalitet, og

  • kan føre til en økning i antallet personer som kommer i kontakt med straffetiltakskjeden, som følge av såkalt «net-widening».Hughes mfl. (2016) s. 1. Senteret har publisert en rekke mer detaljerte forskningsrapporter om mulige virkninger av narkotikapolitiske valg.

Særlig reformen i Sør-Australia er gjort til gjenstand for forskning.Hughes og Stevens (2010) s. 1000. En evaluering av virkningene av avkriminaliseringen omfattet en studie av personer i Sør-Australia og Vest-Australia, i en periode der avkriminalisering var gjennomført i Sør-Australia men ikke i Vest-Australia. Studien tok sikte på å undersøke hvordan en strafferettslig og sivilrettslig reaksjon for lignende lovbrudd påvirket personen som var ilagt reaksjonen. Resultatene av undersøkelsen viste at personer som var ilagt en reaksjon i Vest-Australia hadde en større grad av frykt og mistillit overfor politiet enn personer som var ilagt en sivilrettslig reaksjon i Sør-Australia. Respondentene som var ilagt en straffereaksjon i Vest-Australia oppga å ha større problemer med arbeid, sosiale relasjoner og bolig enn personer som var ilagt en sivilrettslig reaksjon for samme type lovbrudd i Sør-Australia. Undersøkelsen viste også at personer som ble ilagt straffereaksjonen i Vest-Australia hadde en høyere sannsynlighet for å på nytt komme i kontakt med straffesakskjeden enn personer som ble ilagt den sivilrettslige reaksjonen i Sør-Australia. Det kunne derimot ikke påvises ulikheter i personenes syn på vanskeligheter med å reise utenlands, dannelsen av et selvbilde som kriminell eller selvrapportert bruk av narkotika etter lovbruddet.Se fremstillinger av funnene i Babor mfl. (2018) s. 197 og Hughes og Stevens (2010) s. 1000, med videre henvisninger.

En undersøkelse publisert i 1994 som belyste befolkningens kunnskap og oppfatninger viste at personer i Australian Capital Territory og Sør-Australia - som var de eneste to områdene i Australia hvor det på undersøkelsestidspunktet var gjennomført avkriminalisering - i større grad var feilinformert om den rettslige statusen til cannabis enn befolkningen ellers i landet. Mens om lag 10 prosent av befolkningen i de fleste områder feilaktig trodde at det var lovlig å bruke cannabis, gjaldt dette 34 prosent i Sør-Australia og 43 prosent i Australian Capital Territory.Se omtale av undersøkelsen i Single, Christie og Ali (2000), s. 168.

Antallet utstedte CEN i Sør-Australia økte betydelig i noen år etter innføringen, fra 6000 saker i 1987–1988 til omkring 17 000 i 1993–1994. Økningen i antallet saker knyttes ikke til en økning i bruk og beskrives derfor som et tilfelle av «net widening».

Se for eksempel Single, Christie og Ali (2000) s. 167.

Dette utfallet er blitt forklart med at politiet ved hjelp av CEN kunne reagere på en lite arbeidskrevende måte overfor forhold som tidligere ble håndtert uformelt på stedet uten opprettelse av en straffesak. Ordningen ble godt mottatt i justissektoren.

Single, Christie og Ali (2000) s. 167.

En sammenligning av Sør-Australia med andre områder i Australia i årene etter avkriminalisering og innføring av CEN-ordningen viste at det hadde funnet sted en økning i bruk av cannabis i flere av de undersøkte områdene, og at en økning i delstaten Sør-Australia ikke kunne knyttes til avkriminaliseringen.

Donnelly, Hall og Christie (1995) s. 281–287.

I en artikkel som sammenlignet flere områder i Australia med og uten gjennomført avkriminalisering, er det ikke påvist signifikant effekt av avkriminalisering på sannsynligheten for bruk av cannabis i befolkningen samlet sett.

Williams og Bretteville-Jensen (2014) s. 20–32, se særlig s. 30 og 31.

Studien fant imidlertid at avkriminalisering i noen grad var forbundet med en lavere debutalder hos personer som ville ha begynt å bruke cannabis. Effekten gjorde seg gjeldende de første fem årene etter lovendringen.

«[W]e find that individuals who would have started using cannabis in adulthood under criminalization respond to decriminalization by initiating at younger ages.»

I den samme perioden på fem år etter avkriminalisering fant forskerne også en liten økning i andelen av befolkningen som oppga å ha prøvd cannabis noen gang. Slike effekter kunne ifølge denne studien ikke påvises etter at avkriminaliseringen hadde vært i kraft i fem år.

For hele Australia var gjennomsnittsalderen for debut med cannabis for personer som noensinne har prøvd stoffet, 18,7 år i 2016, som innebærer en svak nedgang fra 19,1 år i 1995.

Australian Institute of Health and Welfare (2017) «key findings» (juni 2017), tabell 27: «Average age of initiation of lifetime drug use, people aged 14 years and older, 1995 to 2016 (years)».

6.3.3.2 Italia

Innehav av narkotika til egen bruk er ulovlig etter italiensk rett, men ble avkriminalisert i 1975.

Eastwood, Fox og Rosmarin (2016) s. 22.

Selve bruken er ikke i seg selv ulovlig eller straffbart.

Ved første gangs overtredelse av forbudet mot innehav til egen bruk reageres det normalt med en formell advarsel og en oppfordring til å avstå fra nye overtredelser. Deretter reageres det med administrative sanksjoner: først og fremst midlertidig inndragning av førerrett for motorvogn med et straffende formål,

EMCDDA (2018e) s. 3–4.

men loven hjemler også midlertidig inndragning av våpenløyve, pass eller oppholdstillatelse.

Maresca (2015).

Etter en lovendring i 2014 er det innført et skille mellom mindre farlige og mer farlige illegale rusmidler. Klassifiseringen av rusmiddelet saken gjelder, avgjør om rettighetsinndragningen får en varighet på 1–3 måneder (mindre farlige stoffer) eller 2–12 måneder (mer farlige stoffer).

EMCDDA (2018e) s. 3–4.

Disse administrative sanksjonene kan kombineres med helserettede tiltak.

6.3.3.3 Spania

Spania innførte i 1971 lovgivning om narkotika som gjør mange former for befatning med narkotika straffbart. Det ble presisert i en høyesterettsavgjørelse kort tid etter vedtagelsen at straff etter bestemmelsene var ment å ramme adferd som fremmet andres bruk av narkotika, og derfor ikke skulle ramme innehav av narkotika kun til egen bruk.

Marks (2019) s. 193–223, s. 202, med videre henvisninger til rettspraksis.

Deling (overdragelse uten vederlag) av narkotika innenfor en lukket krets anses heller ikke som en straffbar handling.

Marks (2019) s. 204.

I 1992 ble det innført en adgang til å reagere sivilrettslig mot personer som bruker eller innehar narkotika på offentlig sted, og mot virksomheter som tolererer bruk og besittelse av narkotika i offentlig tilgjengelige lokaler.

Marks (2019) s. 193–223, s. 203.

Forut for dette var bruk av narkotika og innehav av narkotika til egen bruk ikke gjenstand for straffereaksjoner eller sivile reaksjoner etter spansk rett. Etter en lovendring i 2015 kan det også reageres sivilrettslig overfor dyrking av cannabis til egen bruk hvis planten er synlig fra et offentlig sted.

Marks (2019) s. 204. Se også Eastwood, Fox og Rosmarin (2016) s. 33.

Reaksjonene kan bestå i et administrativt gebyr fra € 601 til € 30 000.

Arana (2019) s. 4.

Det følger av etablert praksis at det tillates en mengde tilsvarende inntil fem dagers forbruk, som er ansett å svare til følgende tallfestede mengdebegrensninger: 100 gram marihuana, 25 gram hasjisj, 2,4 gram ecstasy, 3 gram heroin eller 7,5 gram kokain.

Se Eastwood, Fox og Rosmarin (2016) s. 32 og oversikt over terskelverdier EMCDDA (2015).

Kollektiv dyrking av cannabis til egen bruk innenfor en lukket krets av personer som kjenner hverandre og samarbeider uten profittmotiv (såkalte «cannabis clubs» eller «social clubs»), er ikke nødvendigvis straffbart. Det er påpekt i juridisk litteratur at den rettslige grensedragningen mellom straffri deltagelse i cannabisdyrking i en «social club» og straffbar deltagelse i tilvirkning av cannabis – som kommer til uttrykk i en rekke høyesterettsdommer i enkeltsaker – ikke er entydig og klar.

Marks (2019).

Enkelte lokale folkevalgte organer har vedtatt lovgivning som nærmere angir rammene for «social clubs» innenfor deres lokale jurisdiksjon.

Se Arana (2019) s. 6 om områdene Navarre, Baskerland og Catalonia.

Prevalensen av cannabisbruk i Spania er i det øvre sjiktet i europeisk sammenheng: 17,1 prosent av unge voksne (15–34 år) rapporterer å ha brukt cannabis det siste året. De tilsvarende tallene for MDMA, amfetamin og kokain er henholdsvis 1,3 prosent, 1 prosent og 3 prosent. Det var i 2015 2,2 høyrisikobrukere av opioider per 1000 innbyggere.

EMCDDA (2018g).

6.3.3.4 Sveits

Bruk av narkotika og de fleste former for befatning med narkotika til egen bruk er straffbart i Sveits. Etter en lovendring i 2012 anses innehav av inntil 10 gram cannabis til egen bruk, eller til felles bruk med en annen voksen person, ikke lenger som en straffbar handling.

Loi fédérale sur les stupéfiants et les substances psychotropes du 3 octobre 1951, nr. 812.121) artikkel 19b nr. 2.

En sak om ulovlig bruk av cannabis kan avgjøres ved et forenklet gebyr på 100 sveitsiske franc, såfremt det gjelder en person over 18 år.

Loi fédérale sur les stupéfiants et les substances psychotropes du 3 octobre 1951, nr. 812.121) artikkel 28b.

6.3.3.5 Tsjekkia

Innehav av narkotika ble avkriminalisert i Tsjekkia i 1990 i kjølvannet av overgangen fra det kommunistiske regimet til demokrati. Som følge av økende oppmerksomhet på sosiale problemer knyttet til narkotika ble det i 1998 vedtatt nye straffebud som rammet innehav av narkotika i mer enn små mengder.

Kriteriet er oversatt til engelsk som «greater than small amount». Se Mravčík (2015) s. 705–707.

Rettstilstanden i landet er blitt endret en rekke ganger siden, blant annet gjennom fastsettelse av maksimalbegrensninger på hva som anses som «mer enn små mengder». I henhold til en avgjørelse fra Tsjekkias høyesterett gjelder i dag grenser for straffrihet som fremgår av tabell 6.3.

Mravčík (2015) s. 705–707.

Tabell 6.3 Øvre grenser for straffrihet i Tsjekkia

Metamfetamin

1,5 gram

Heroin

1,5 gram

Kokain

1 gram

Ecstasy (MDMA/MDA/MDEA)

4 tabletter à 0,4 gram pulverstoff eller krystaller

LSD

5 lapper, tabletter, kapsler eller krystaller

Cannabis (delta-9-THC)

10 gram tørr vare

Hasjisj

5 gram

Sopp (psilocybin)

40 stk.1

1 Oversettelse fra «40 fruiting bodies», se Mravčík (2015).

Slike lovbrudd er ikke straffbare forhold, men overtredere kan ilegges et sivilrettslig gebyr på inntil 15 000 tsjekkiske koruna.

EMCDDA (2018b).

I 2010 ble dyrking av inntil fem cannabisplanter til eget forbruk avkriminalisert, og straffene for cannabislovbrudd ble betydelig redusert. I en studie av data fra 2008 og 2012 (henholdsvis før og etter lovendringen) kunne det ikke påvises at liberaliseringen og den ytterligere avkriminaliseringen for eget forbruk av cannabis hadde påvirket debutalderen. Det er påpekt i artikkelen at bruk av cannabis allerede var nokså utbredt i landet før disse lovendringene.

Červený mfl. (2017) s. 122–129, s. 123.

6.3.4 Regulert omsetning av cannabis til egen ikke-medisinsk bruk

6.3.4.1 Canada

Canada har avskaffet straffeforfølgning og vedtatt legalisering av omsetning, dyrking og innehav av cannabis med virkning fra 17. oktober 2018.

Cannabis Act (2018) (S.C. 2018, c. 16).

Aldergrensen for befatning med cannabis er 18 år. Det er tillatt å inneha inntil 30 gram lovlig kjøpt cannabis, å dele med andre voksne, å dyrke inntil fire planter til personlig forbruk med utgangspunkt i godkjente frø eller stiklinger og å tilberede cannabisbaserte produkter slik som drikke eller mat, såfremt det ikke dreier seg om å tilvirke et konsentrert cannabisprodukt. Spiselige produkter og konsentrater gjort lovlig med utsatt ikrafttredelse ett år etter ikrafttredelsen av de øvrige bestemmelsene. Provinser og territorier i landet er gitt en viss myndighet til å gi nærmere bestemmelser med hjemmel i loven. Blant annet kan det vedtas en senkning av mengdebegrensningen for lovlig innehav, ytterligere begrensninger i adgangen til dyrking, økning av aldersgrensen for kjøp, samt for eksempel betingelser for omsetningstillatelse, plassering og åpningstider for utsalgssteder.

Det er belagt med strengt straffansvar å selge eller gi cannabis (eller produkter som påstås å være cannabis) til en person under 18 år

Cannabis Act (2018) section 10, som innebærer en strafferamme på fengsling i inntil 14 år.

eller å involvere en person under 18 år i et cannabisrelatert lovbrudd.

Cannabis Act (2018) section 14, som innebærer en strafferamme på fengsling i inntil 14 år.

Det er også belagt med straffansvar å omsette cannabisprodukter som antas å appellere til ungdom, å emballere cannabisprodukter på en måte som antas å appellere til ungdom eller å selge gjennom selvbetjente automater eller lignende. Det er også straffbart å promotere cannabisbruk, unntatt i sammenhenger hvor unge personer ikke blir utsatt for promoteringen.

Med tanke på det korte tidsrommet som har gått siden legaliseringen trådte i kraft, vil det neppe være mulig å trekke klare konklusjoner om varige konsekvenser av lovendringen på omfanget av bruk og bruksmønstre eller andre utilsiktede og tilsiktede konsekvenser av avskaffelsen av forbudspolitikken.

Det føderale organet Statistics Canada har siden februar 2018 gjennomført kvartalsvise undersøkelser av cannabisbruk i landet, med et uttalt mål om å kunne overvåke mulige endringer i bruk etter legaliseringen av cannabis. En undersøkelse gjennomført i første kvartal av 2019 (det første kvartalet som har forløpt siden legalisering trådte i kraft) viser at 18 prosent av befolkningen over 15 år rapporterte å ha brukt cannabis de siste tre månedene, opp 4 prosentpoeng sammenlignet med en undersøkelse i 2018.

Se undersøkelse gjennomført av det føderale organet Statistics Canada (2019).

Det var minimale endringer i alle provinser unntatt Ontario, hvor prosentandelen økte fra 14 prosent til 20 prosent. Undersøkelsen viste en nedgang i andelen brukere som skaffet seg tilgang til cannabis gjennom «dealere» eller venner og familie. 47 prosent av brukerne skaffet seg tilgang til cannabis på lovlig vis.

6.3.4.2 Nederland

Omsetning og innehav av narkotika er straffbart etter Nederlands lovgivning. Siden 1970-tallet har imidlertid landets myndigheter i det vesentlige unnlatt å straffeforfølge overtredelser av forbudet mot innehav av cannabis til egen bruk, og lovgivningen praktiseres i dag slik at omsetning av cannabis til voksne forbrukere fra såkalte «coffee shops» mange steder aksepteres av myndighetene.

van Ooyen-Houben (2017).

Det rettslige grunnlaget for toleransepolitikken på statlig nivå er påtalemyndighetens skjønnsmessige adgang til å unnlate straffeforfølgning selv om de rettslige og faktiske betingelser for forfølgning er til stede,

van Ooyen-Houben (2017) s. 629.

tilsvarende det vi i norsk straffeprosess omtaler som opportunitetsprinsippet. Nederlands påtalemyndighet har utstedt en instruks om å unnlate straffeforfølging på nærmere vilkår. Dette gjøres av hensyn til å skille markedene og miljøene for myke og harde stoffer fra hverandre, og av hensyn til offentlig ro og orden.

van Ooyen-Houben (2017) med oversatt sitat fra Aanwijzing Opiumwet utstedt av påtalemyndigheten 1. mars 2015.

Salg aksepteres bare i mengder inntil 5 gram, og kundene må være over 18 år. Det er ikke tillatt å reklamere for narkotika, og virksomhetene er ansvarlige for å unngå forstyrrelser av ro og orden i nærområdet. Coffee shops kan ikke ha et lager på mer enn 500 gram cannabis.

MacCoun (2011) s. 1900.

Coffee shops tolereres dersom de har en tillatelse fra kommunale myndigheter, som utgjør grunnlaget for toleransepolitikken på lokalt nivå. Flertallet av kommunene (69,7 prosent i 2014, og da særlig de mindre kommunene) fører en nulltoleransepolitikk hvor ingen slike tillatelser gis, mens de øvrige kommunene gir tillatelser til et visst antall virksomheter.

van Ooyen-Houben (2017) s. 630–631.

På lokalt nivå kan det fastsettes bestemmelser om for eksempel minstekrav til avstand til skoler, forbud mot utendørs servering og begrensninger av åpningstider.

Konsekvensene av toleransepolitikken har vært omdiskutert, blant annet grunnet problemer med narkotikaturisme, ordensforstyrrelser og narkotikakriminalitet, noe som har medvirket til visse skjerpelser av politikken i senere år.

van Ooyen-Houben (2017) 653–656.

I forskning på betydningen av coffee shops er det blitt påpekt at fraværet av håndheving av forbudet i seg selv ikke synes å ha påvirket cannabisbruk, men at bruken økte fra 1984 til midten av 1990-tallet samtidig med en gradvis innføring av de facto legalisering og kommersialisering av cannabisutsalg.

Se MacCoun og Reuter (2001) s. 126. Se også MacCoun (2011).

Etter at aldersgrensen for kjøp i coffee shops ble hevet fra 18 til 19 år i 1996, avtok bruken i en periode fra 1997 og 2005. Det er ikke påvist en årsakssammenheng med vitenskapelig sikkerhet. Til støtte for en hypotese om en slik sammenheng er det likevel pekt på at aksept for kommersielle utsalg i bybildet åpner for andre former for promotering av cannabis overfor unge og en ny rolle for cannabis i ungdomskulturen, enn i en tilstand hvor stoffet bare er avkriminalisert.

En studie fra 2010 sammenlignet data om cannabisbruk blant unge samlet inn gjennom skoleundersøkelser i USA, Canada og Nederland i 2005–2006. På dette tidspunktet hadde Nederland en mer liberal cannabispolitikk enn de to andre landene. Det kunne ikke påvises forskjeller i bruken av cannabis mellom landene, annet enn at jenter i Nederland i mindre grad oppga å ha brukt cannabis.

Simons-Morton mfl. (2010) s. 64–69.

I mars 2017 fantes det 567 coffee shops i Nederland.

EMCDDA (2018f).

Tidligere estimater av omsetningen har konkludert med en samlet omsetning på mellom € 875 millioner og € 1,25 milliarder, med om lag € 515 150 i gjennomsnittlig omsetning for coffee shops i Amsterdam.

van Ooyen-Houben (2017) s. 658–659.

Et iboende paradoks i toleransepolitikken er at leverandørleddet bakenfor coffee shops, som under denne ordningen får del i betydelige verdier, nødvendigvis er kriminelle aktører som omsetter cannabis ulovlig. På denne bakgrunn er det fremsatt lovforslag om å åpne for eksperimentering med regulering av et begrenset antall virksomheter som leverandører. Lovforslaget ble vedtatt i underhuset i januar 2019,

Lovvedtak 34 997, tilgjengelig i engelsk oversettelse fra Nederlands regjering se Government of the Netherlands (udatert). Se også omtale i INCB (2018a) s. 98–99.

og vil på et senere tidspunkt bli behandlet i overhuset.

Prevalensen av bruk i siste år blant unge voksne (15–34 år) var på 15,7 prosent, som er i det øvre sjiktet av landene omfattet av EMCDDA.

EMCDDA (2018f).

En større andel av Nederlands unge voksne oppgir å ha brukt MDMA og amfetamin i løpet av det siste året enn i noe annet europeisk land, og landet ligger i øvre sjikt når det gjelder bruk av kokain.

EMCDDA (2018f) s. 21–22.

På den annen side er antallet høyrisikobrukere av opioider i det nedre sjiktet i Europa, med 1,3 per 1 000 innbyggere.

EMCDDA (2018f) s. 22.

6.3.4.3 USA

Tilvirkning, import, innehav, bruk og omsetning av narkotiske stoffer er straffbart i medhold av føderal lovgivning.

Controlled Substances Act 1970, part D.

Siden 1970-tallet har imidlertid en rekke delstater endret lokal lovgivning i retning av mildere straffansvar og innføring av sivilrettslige sanksjoner for innehav av mindre mengder cannabis.

Grucza mfl. (2018) s. 68.

En rekke delstater har i løpet av de senere år legalisert kommersiell omsetning av cannabis. De første delstatene som vedtok legalisering av begrensede mengder cannabis til rekreasjonell bruk, var Washington

The Washington State Legislature (2012).

og Colorado,

Colorado Legislative Council (2012).

begge i 2012. Ifølge en oversikt utarbeidet i desember 2018 var cannabis til rekreasjonell bruk legalisert i ti delstater i USA samt District of Columbia.

Alaska, California, Colorado, District of Columbia, Maine, Massachusetts, Michigan, Nevada, Oregon, Vermont, Washington, se National Conference of State Legislatures (2019).

Lovendringene i retning av legalisering av cannabis på delstatsnivå i USA har vært gjenstand for betydelig offentlig interesse og debatt, også i Norge.

Siden avkriminalisering på delstatsnivå tok til på 1970-tallet, har det vært forsket på tilsiktede og utilsiktede konsekvenser av regelendringene, herunder hvorvidt de har ført til færre cannabisrelaterte pågripelser, og hvorvidt det har påvirket bruk av cannabis, særlig i yngre deler av befolkningen. En studie på tvers av delstater fra 2003 viste en negativ sammenheng mellom straffenivå for bruk av cannabis og andelen unge som oppgir å ha brukt cannabis i løpet av de siste 30 dagene, noe som gir en viss støtte til hypotesen om at reduksjon eller avskaffelse av straff kan lede til økt bruk.

Pacula, Chriqui og King (2003).

En studie av konsekvenser av avkriminalisering i California viste at skoleungdom på 12. klassetrinn i delstaten oppfattet cannabis som mindre farlig, og at risikoen for bruk av cannabis økte, etter avkriminalisering.

Miech mfl. (2015).

Studien undersøkte data fra 2007–2013, og avkriminalisering i delstaten fant sted i 2012. Selv om forfatterne ikke hevder å påvise en årsakssammenheng mellom avkriminalisering og endringen i oppfatninger og bruk, gir resultatene en viss støtte til hypotesen om at avkriminalisering av cannabis ga en signaleffekt som innebærer at ungdom oppfatter stoffet som mindre farlig. Forfatterne peker imidlertid også på at forutgående reklamekampanjer for medisinske cannabisprodukter i California, og ungdommers økte tilgang til media, kan ha hatt betydning for konsekvensene av avkriminaliseringen i delstaten i denne perioden.

Miech mfl. (2015) s. 343. Det er blant annet pekt på at inntil 40 prosent av annonseomsetningen for uavhengige aviser kunne tilskrives cannabisreklamekampanjer, og at reklame for medisinsk cannabis ble kringkastet i radio og TV.

En studie fra 2018, der data fra fem delstater som avkriminaliserte cannabis i 2008–2014, ble sammenlignet med en gruppe på 27 delstater som ikke har avkriminalisert cannabis, fant ikke økning i bruk av cannabis som kunne tilskrives avkriminaliseringen.

Grucza mfl. (2018).

I den amerikanske debatten om cannabispolitikk er avkriminalisering av mindre mengder til egen bruk blitt trukket frem av enkelte fagmiljøer som en mellomposisjon som reduserer de økonomiske og menneskelige kostnadene knyttet til bruk av straff, og samtidig unngår risikoen for økning i bruk av cannabis blant ungdom som knyttes til legalisering.

Grucza mfl. (2018) s. 67 og 74, med videre henvisninger.

Endringene i lovgivningen på delstatsnivå i retning av legalisering har de senere år skjedd i et slikt omfang og tempo at det på dette tidspunktet fremstår krevende å trekke klare konklusjoner om eventuelle konsekvenser på kortere eller lengre sikt. Mange av lovendringene er blitt foreslått gjennom borgerinitiativer og vedtatt gjennom direkte folkeavstemninger. Et interessant aspekt i denne sammenhengen er hvordan myndighetene i slike tilfeller har innrettet seg for å overvåke mulige konsekvenser av endringene. Colorado gir et eksempel på en transparent og systematisk prosess i så måte:

I etterkant av folkeavstemningen om legalisering i Colorado i 2012 ble det vedtatt av delstatens folkevalgte at myndighetene skulle samle statistikk om nærmere angitte parametere som ble sett i sammenheng med legaliseringen av cannabis, blant annet

Se fullstendig liste i Colorado Sentate Bill 13-283 (2013).

  • kontakt mellom befolkningen og politi foranlediget av cannabis,

  • informasjon fra skolene, herunder antallet utvisninger og politisaker knyttet til bruk og salg av ulike kategorier av narkotika,

  • cannabisrelaterte pågripelser,

  • betydningen av cannabis for organisert kriminalitet,

  • trafikkuhell, herunder dødsfall og alvorlige personskader, knyttet til cannabispåvirkning

  • tilgang til cannabis for personer under 21 år,

  • kontakt med medisinske nødhjelpstjenester og giftinformasjon knyttet til cannabis,

  • lekkasje av cannabis fra Colorado til andre delstater, og

  • barn som er negativt påvirket av narkotika, særlig cannabis

Delstatsmyndighetene i Colorado fikk deretter gjennomført analyser av hvilke data som eksisterte fra før, og hva som måtte skaffes til veie for å oppfylle disse kravene på en god måte.

Colorado Office of the Governor (2014).

I oktober 2018 ble det publisert en omfattende sammenstilling av data om disse parameterne.

Colorado Department of Public Safety (2018).

Et uttalt formål med 2018-rapporten var å etablere utgangsverdier for vurderinger av legaliseringspolitikkens konsekvenser i samfunnet – ettersom historisk statistikk for en del av parameterne manglet eller av ulike grunner ikke var direkte sammenlignbar med ny statistikk – som et beslutningsgrunnlag for prioriteringer og eventuelle justeringer i ruspolitikken.

Colorado Department of Public Safety (2018) s. 1.

I mange delstater har det vært gjennomført programmer i justissektoren som tar sikte på hjelp og rehabilitering fremfor straffeforfølgning av personer som har problemer med rusmidler. Et kjent eksempel på et slikt program er Law Enforcement Assisted Diversion (LEAD), som ble opprettet i 2011. Formålet med programmet er å flytte oppfølgingen av personer mistenkt for mindre alvorlige narkotika- eller prostitusjonslovbrudd fra straffeapparatet til en sosial lavterskeltjeneste og forhindre tilbakefall til ny kriminalitet. Programmet innebærer at politiet overfører personer som kvalifiserer til programmet, direkte til en sosialtjeneste uten at det innledes straffeforfølging.

Se Collins, Lonczak og Clifasefi (2017).

Mange andre tiltak er innført som alternative reaksjoner i tilknytning til en konkret straffesak. Et kjent eksempel på et program innenfor straffesaksapparatet er Hawaii’s Opportunity Probation with Enforcement (HOPE). Kjernen i programmet er oppfølging og kontroll, herunder tilfeldig og relativt hyppig rustesting, av personer som er løslatt på prøve eller ilagt prøvetid for en betinget straffereaksjon. Formålet er å skape en høy oppdagelsesrisiko for nye lovbrudd samt ilegge raske og forholdsmessige reaksjoner i tilfelle nye overtredelser.

Se for eksempel Bartels (2019) s. 26.

6.3.4.4 Andre land som har tatt skritt med sikte på legalisering

Luxembourgs regjering har erklært at de innen 2021 vil gjennomføre en reform der cannabis legaliseres til ikke-medisinsk bruk.

Deutch (2019).

Luxembourg vil i så fall bli den første staten i Europa som gjennomfører en de jure legalisering av cannabis til ikke-medisinsk bruk. Ifølge en uttalelse fra landets helseminister vil legaliseringen bare gjelde for landets egne innbyggere, og det vil ikke være tillatt å bruke cannabis på offentlig sted.

Van Dyck (2019).

New Zealand har besluttet å gjennomføre en bindende folkeavstemning i 2020 om legalisering av cannabis. Regjeringen har kunngjort at aldergrensen for lovlig befatning etter forslaget vil være 20 år. I henhold til dette forslaget vil det innføres en begrenset adgang til dyrking i private hjem, og regulering av kommersielle leverandører.

The New Zealand Government (2019).

Etter gjeldende rett er bruk og innehav av narkotika straffbart med fengsel i inntil 6 måneder, bøter eller begge deler,

Misuse of Drugs Act 1975 No 116, section 7.

men en særskilt lovbestemmelse fastslår at bruk og besittelse av narkotika ikke skal straffeforfølges med mindre allmenne hensyn tilsier det, og at det i den forbindelse i den enkelte sak blant annet skal vurderes om en helserettet tilnærming vil være mer fordelaktig.

Misuse of Drugs Amendment Bill (nr. 119-1), section 7 amended.

6.3.5 Straffrihet i forbindelse med brukerrom for narkotika

I en rekke større byer er det etablert ordninger hvor brukere kan innta medbrakt narkotika med rent utstyr i hygieniske omgivelser, under oppsyn av kvalifisert personale. Et overordnet formål med slike ordninger er å redusere negative konsekvenser av rusmiddelbruk blant utsatte personer med alvorlige ruslidelser.

Enkelte uformelle eksperimenter med brukerrom er kjent fra 1970-tallet,

Se for eksempel Laenen mfl. (2018) s. 77.

og fra 1980-tallet er det blitt etablert offisielle brukerrom i en rekke europeiske storbyer.

Se EMCDDA (2018c).

Brukerrom finnes også i Australia og Canada.

International Network of Drug Consumption Rooms (2015).

Brukerrommene eies og driftes av det offentlige eller av ideelle organisasjoner.

Ifølge en oversikt publisert av EMCDDA i 2018 finnes det totalt 78 offisielle brukerrom i Europa, inkludert et rom i Oslo og et i Bergen.

Figur 6.18 Plassering og antall brukerrom i Europa

Figur 6.18 Plassering og antall brukerrom i Europa

Kilde: EMCDDA

Det ligger i sakens natur at det kreves en form for toleranse fra det offentlige for besittelse og bruk av narkotika – enten de jure eller de facto gjennom for eksempel lokale overenskomster mellom tjenesten og rettshåndhevende myndigheter – for at brukerrom skal kunne nå sine målgrupper og fungere etter hensikten. Dette gjelder som et minimum for brukerens egen befatning med dosen som skal inntas, og de handlingene ansatte ved brukerrommene foretar for å tilrettelegge for inntak av en brukerdose på en måte som kan redusere skaderisikoen ved inntaket.

Omfanget av straffriheten kan være mer eller mindre presist avgrenset med tanke på hvem den gjelder for, hvilken type og mengde rusmiddel og den geografiske rekkevidden. For eksempel har man i København, som nevnt ovenfor, valg å gjøre hele bydelen der byens brukerrom er plassert, til en frisone, basert på en skriftlig overenskomst. Tidvis vil de nærmere vilkårene for straffrihet hvile på et pragmatisk og noe mer uformelt grunnlag – i Paris er for eksempel hovedreglene forankret i nasjonal lovgivning, men enkelte av vilkårene for straffrihet i området omkring brukerrommet er basert på en muntlig avtale mellom brukerrommet og det lokale politiet.

Laenen mfl. (2018) s. 72.

I Nederland finnes det ikke noe skriftlig rettslig rammeverk som unntar brukerrommene eller deres brukere fra straffansvar.

Laenen mfl. (2018) s. 77.

Ifølge en kunnskapsgjennomgang publisert av EMCDDA evner brukerrom i stor grad å nå og opprettholde kontakt med svært marginaliserte målgrupper. Kontakten har ført til umiddelbare forbedringer i hygiene og medført mindre risikofylt inntak av rusmidler samt andre helsefordeler og forbedringer med hensyn til offentlig ro og orden. Evalueringer av lokalsamfunnet omkring brukerrommene viser samlet sett en positiv virkning av brukerrom, blant annet i form av en reduksjon i injeksjoner og sprøytespisser på offentlig sted. En studie av brukerrommet i Sydney fant ikke bevis for at det forårsaket noen økning eller reduksjon av antallet tyverier og ran i området. Det har av enkelte som har vært skeptiske eller kritiske til brukerrom, blitt hevdet at muligheten til å injisere narkotika på en tryggere måte fører til økt bruk eller mer hyppig bruk, men det er ikke funnet belegg for denne påstanden.

EMCDDA (2018c).

6.4 Sammenligninger og oppsummering av erfaringer i andre land

6.4.1 Oversikt

Gjennomgangen viser en nokså stor variasjon i de undersøkte landene. Variasjonen gjør seg gjeldende langs flere dimensjoner. For det første fremgår det at enkelte land har gjennomført nokså betydelige reformer innenfor eksisterende lovgivning, uten å endre ved et rettslig utgangspunkt om at bruk av narkotika fremdeles er straffbart. Det mest iøynefallende tilfellet er Nederland, hvor gjeldende lovtekst fremdeles oppstiller et straffansvar for kjøp og bruk av cannabis, samtidig som myndighetene tolererer at rusmiddelet omsettes kommersielt.

For det andre trekkes det i mange land et skille mellom ulike typer narkotika. Rusmiddelet cannabis står i en særstilling blant de undersøkte landene – mange av eksemplene på avkriminalisering gjennom lovgivning, toleransepolitikk eller rettsavgjørelser gjaldt spesifikt for dette rusmiddelet. Der det gis straffrihet i forbindelse med besøk i brukerrom, anses dette derimot mest aktuelt for de mer farlige rusmidlene.

For det tredje skiller enkelte land mellom brukere med og uten rusproblemer. Reglene om straffrihet i forbindelse med brukerrom vil gjelde personer med alvorlige rusproblemer. Frisonen i København gjelder ikke for personer som ikke er i målgruppen for brukerrom. I Danmark og i Portugal vil det i henhold til landenes lovgivning ha betydning for det offentliges reaksjon på bruken om personen har en rusmiddelavhengighet. En forskjell er imidlertid at vurderingen i Danmark gjøres av politiet på stedet, mens den i Portugal gjøres av nemndene. Som beskrevet ovenfor om erfaringene fra Danmark, synes det å ha vært utfordrende å gjennomføre et slikt skille når det gjelder avgjørelsen om hvorvidt det skal gis en advarsel i stedet for en bot for forholdet. Derimot har anvendelsen av et slikt skille tilsynelatende ikke bydd på problemer når det gjelder vurderingen av om en person har slike rusproblemer at vedkommende er i målgruppen for frisonen i København.

I tillegg gjør en rekke andre ulikheter seg gjeldende, blant annet hvilke responser, om noen, som kommer til anvendelse der egen bruk (eller tilhørende befatning med narkotika til egen bruk) ikke lenger straffeforfølges, eventuelle aldersgrenser og svært ulike maksimalgrenser for mengder av rusmidler som kan innehas straffritt. Gjennomgangen viser også eksempler på at land har vedtatt unntak fra avkriminalisering, ved at ulike omstendigheter knyttet til det enkelte lovbruddet kan medføre at adferden likevel straffeforfølges, av hensyn til andre verneverdige interesser, for eksempel mindreårige.

Med variasjon for alle disse parameterne kan et forsøk på å gjøre gjennomgangen mer oversiktlig gjennom å visualisere de undersøkte landene langs én dimensjon, fra det mest liberale til det mest repressive, lede til misforståelser. Et eksempel på at en endimensjonal analyse basert på for eksempel formelt straffansvar ikke gir et dekkende bilde av samfunnets reaksjoner på besittelse av narkotika til egen bruk, kan gis ved å sammenligne Portugal og Østerrike. Mens Portugal har avkriminalisert erverv og innehav til egen bruk og pålegger oppmøte i nemnder som kan vedta administrative sanksjoner eller ulike former for helserettede oppfølgingstiltak, har Østerrike formelt beholdt et straffebud. Østerrikes lovbestemte ordning med oppfølging av overtredelser utelukkende gjennom helsevesenet, uten hjemler for overtredelsesgebyrer eller lignende i den forbindelse, kan imidlertid gi mindre inngripende resultater for den enkelte, og maksimalbegrensningene for hvilke mengder av rusmidlene som kan anses å være til eget forbruk, er høyere i Østerrike enn i Portugal (for eksempel tre ganger høyere for heroin). Østerrikes ordning med helserettet oppfølging uten igangsettelse av straffesak omfatter dessuten uttrykkelig innehav av rusmidler også utover det personen skal bruke selv, dersom det er ment å deles med en annen uten vinning for den saken gjelder.

En måte å skape oversikt over ulikheter mellom de undersøkte statene på er å sammenstille i hvilken grad type rusmiddel og kategorisering av brukeren (fra rekreasjonsbruker til bruker med alvorlige rusmiddelproblemer) har betydning for om befatning med narkotika de jure eller de facto unntas fra straffansvar, se tabell 6.4. Tabellen må leses med forbehold om at det er gjort forenklinger for oversiktens skyld, slik at enkelte nyanser går tapt.

Tabell 6.4 

Straffrihet avhengig av type illegalt rusmiddel?

Straffrihet avhengig av at personen har en rusrelatert lidelse eller lignende?

Australia

Ja

Nei

Belgia

Ja

Nei

Danmark

Nei

Ja. Ordningen med frisone i København og regelen om advarsel i stedet for bot er begrenset til personer med rusavhengighet og en vanskelig sosioøkonomisk situasjon.

Georgia

Ja

Nei

Italia

Nei

Nei

Nederland

Ja

Nei

Portugal

Nei

Nei

Spania

Nei

Nei

Sveits

Ja

Nei

Tsjekkia

Nei

Nei

Tyskland

Nei

Nei

Østerrike

Nei. Men forenklet vurdering første gang hvis cannabis eller sopp.

Nei

Straffrihet ifm. brukerrom i Europa

Ja. Tilbudet retter seg som regel mot brukere av harde stoffer.

Ja. Tilbudet retter seg som regel mot personer med et etablert rusproblem.

Portugal, Italia, Spania, Tsjekkia, Tyskland og Østerrike praktiserer ulike former for straffrihet som omfatter mindre farlige og mer farlige typer rusmidler, og som omfatter alle kategorier av brukere. Belgia, Nederland, Sveits, Georgia og enkelte områder i Australia praktiserer ulike former for straffrihet for cannabis som omfatter alle kategorier av brukere. I forbindelse med brukerrom, og i Danmark, praktiseres derimot i varierende grad ulike former for straffrihet som kun gjelder personer med alvorlige rusmiddelproblemer.

Med tanke på virkninger i befolkningen må det kunne antas at endringer som gjelder de mindre farlige rusmidlene, har betydning for straffansvaret til et høyere antall innbyggere, idet cannabis er det av de illegale rusmidlene som en størst andel av befolkningen oppgir å ha prøvd. Endringer som gjelder kun personer med problematisk bruk eller rusmiddelavhengighet, vil ha betydning for straffansvaret til en mindre andel av befolkningen, men dette er en gruppe som i de fleste land står for en vesentlig del av det samlede antallet narkotikalovbrudd og en vesentlig del av totalkonsumet av narkotika.

Mengdebegrensninger for straffrihet spriker i meget stor grad, både når det gjelder tallstørrelser og målemetode (herunder om grensen gjelder brutto mengde av et bestemt produkt eller kun mengden av det psykoaktive virkestoffet). I enkelte land foreligger ikke utvetydige grenser, mens det i andre land finnes meget detaljerte tabeller for ulike stoffer, som også varierer mellom ulike geografiske områder i landet eller med unntak for bestemte type steder. Rettsvirkningene som knyttes til mengdebegrensningene, varierer også. Av denne grunn vil det føre for langt, og trolig være lite fruktbart, å gjøre en komparativ sammenstilling av mengdebegrensninger i inneværende kapittel.

6.4.2 Empiriske undersøkelser av effekter av avkriminalisering på bruk av narkotika i befolkningen

I internasjonal forskning på effekter av endringer i narkotikalovgivningen fremstår spørsmålet om virkninger på bruk i befolkningen som et sentralt tema.

Se for eksempel Bretteville-Jensen (2019b) s. 220.

Utvalget har fått presentert forskningsfunn og har også selv undersøkt kilder til empirisk kunnskap om virkninger av avkriminalisering på bruk av narkotika i befolkningen.

Blant annet gjennom foredrag holdt av Ole Røgeberg, Anne Line Bretteville-Jensen, Caitlin Hughes, Alex Stevens og Brendan Hughes. Av nylige vitenskapelige bidrag til kunnskap om eventuelle effekter av endringer i lovgivning vises det til Stevens (2019); Kotlaja og Carson (2019); Grucza mfl. (2018), Miech mfl. (2015).

I en gjennomgang av forskning på konsekvensene av avkriminalisering av narkotika er det i boken Drug Policy and the Public Good pekt på flere begrensninger i eksisterende forskning:

Babor mfl. (2018) s. 192.

  • Det kan være enklere å studere rettstilstanden slik den kommer til uttrykk i lovtekster enn faktisk praksis, men det kan være betydelige forskjeller mellom lovens ordlyd og praksis. Selv om en lovendring, for eksempel avskaffelsen av et straffebud, kan tidfestes nøyaktig, kan det være vanskeligere å tidfeste når håndhevingen av dette straffebudet opphørte. I praksis kan landets rettshåndhevende myndigheter ha innført en de facto avkriminalisering før dette er blitt vedtatt de jure gjennom en lovendring.

  • Konsekvensene av endringer i håndhevingen kan først komme fullt til syne etter mange år.

  • Straffebud som har til hensikt å ramme bruk av narkotika, rammer ofte direkte kun innehav av narkotika. Det samlede antallet saker kan også inneholde saker der personen ikke selv bruker narkotika. Det er en fare for at eventuelle skiller i nasjonal rett mellom innehav til egen bruk og oppbevaring med sikte på videresalg går tapt i internasjonale studier.

  • Et overveiende flertall av studiene undersøker kun lovendringer i én retning, nemlig reduksjon eller avskaffelse av straff, og de fleste studiene gjelder kun ett rusmiddel, nemlig cannabis.

Ved siden av begrensningene som er nevnt ovenfor, kan det også pekes på at grunnlaget for undersøkelsene ofte er spørreundersøkelser, hvor respondentene selv gir opplysningene om sin bruk av narkotika. Det vil kunne være ukjente forskjeller i graden av ærlighet mellom ulike grupper av respondenter. Personer kan vegre seg for å innrømme straffbare handlinger, selv i anonyme undersøkelser, og eksisterende underrapportering av egen erfaring med bruk av narkotika kan på denne måten reduseres som følge av en avkriminalisering.

Denne mulige feilkilden er omtalt i for eksempel Miech mfl. (2015), s. 343.

Til tross for disse begrensningene, foreligger det funn i empirisk forskning som etter utvalgets syn er egnet til å belyse spørsmålet om virkninger av lovgivningen.

Én mulig kilde til kunnskap er den forskningen som foreligger om utviklingen i land som har gjennomført lov- eller praksisendringer som reduserer eller fjerner bruken av strafferettslige virkemidler overfor brukere av narkotika. En rekke slike studier av enkeltland er omtalt i tilknytning til landene som beskrives ovenfor i dette kapittelet. Slike studier fra enkeltland kan være av interesse, men det er samtidig en risiko for at det er andre forhold i landet, ved siden av endringen i lovgivning eller praksis, som har betydning for resultatene. For eksempel har det i USA vært en sterk bevegelse i retning av legalisering av cannabis, og det ble gjennomført mye omtalte reformer for medisinsk bruk av cannabis, som gjør at virkningene av en avkriminalisering kan bli annerledes i en amerikansk delstat enn i andre land. I Tsjekkia er prevalensen av cannabis svært høy, noe som kan forårsake at effektene av en endring i cannabispolitikken der vil kunne være annerledes enn i andre land.

Det er derfor av betydning å undersøke internasjonale studier som sammenligner data på tvers av land, med sikte på å undersøke mulige effekter av avkriminalisering som sådan. Disse studiene er interessante i den forstand at de kan få frem hvilken virkning av lovgivningen som kan observeres, kontrollert for slike faktorer som innebærer ulike nasjonale kontekster for lovgivningen og forhold på individnivå.

I en nylig publisert tverrfaglig gjennomgang av forskning på effekten av liberalisering av cannabislovgivning på bruk blant personer under 25 år, ble det konkludert med at avkriminalisering av cannabis eller legalisering av cannabis til medisinsk bruk ikke forårsaker økt bruk:

«Our systematic review and meta-analysis of 41 research articles published across disciplines (epidemiology, economics and social policy) and using a variety of datasets and statistical methods shows that cannabis decriminalisation or legalisation of use for medical purposes do not result in higher levels of use among youths. Legalisation of use for recreational purposes appears to possibly result in a small increase.»

Melchior mfl. (2019).

Funnene i to studier fra Australia og USA som viste uheldige effekter på bruk i befolkningen, som er omtalt ovenfor,Williams og Bretteville-Jensen (2014) og Miech mfl. (2015). betegnes som tilsynelatende «outliers».

Melchior mfl. (2019) s.4.

Dette innebærer i seg selv ingen kritikk av de to studiene som sådan, det betyr bare at forfatterne av denne gjennomgangen anser de to studiene som avvik fra funn i de øvrige gjennomgåtte studiene.

Tre forskere ved EMCDDA har undersøkt hvorvidt det kan påvises en sammenheng mellom på den ene siden skjerping eller på den annen side lemping (det vil si nedkriminalisering eller avkriminalisering) av straffansvaret for cannabis og prevalensen av cannabisbruk i løpet av de siste 12 månedene blant personer mellom 15 og 34 år. Dette er gjort ved å undersøke prevalensen i årene før og etter lovendringen. Resultatene er visualisert i figur 6.19, hvor stiplede linjer viser prevalensen i land som skjerpet straffansvaret, og heltrukne linjer viser land som lempet på det. Hypotesen om straffens preventive virkning skulle tilsi at de heltrukne linjene steg ved året for lovendringen, og at de stiplede linjene falt. Som det fremgår av figuren, tegner det seg ikke noe slikt mønster. Analysen, som riktig nok har et enkelt forskningsdesign, viser ingen klar sammenheng mellom lovendringen og prevalensen av cannabisbruk i denne delen av befolkningen.

Se også omtale av en lignende tidligere undersøkelse i EMCDDA (2017b) s. 22–23, og Bretteville-Jensen (2019b) s. 222–223.

Figur 6.19 Cannabisbruk før og etter lovendringer i utvalgte land, bruk i løpet av de siste 12 månedene blant personer mellom 15 og 34 år (prosent)

Figur 6.19 Cannabisbruk før og etter lovendringer i utvalgte land, bruk i løpet av de siste 12 månedene blant personer mellom 15 og 34 år (prosent)

Kilde: Reprodusert fra Hughes, Matias og Griffiths (2018).

I en artikkel publisert i 2013 presenteres en analyse av bruk av narkotika blant unge i alderen 15–24 år i 15 EU-medlemsland.

Vuolo (2013).

Artikkelen undersøker sammenhengen mellom bruk i løpet av den siste måneden og faktorer på individnivå (blant annet kjønn, utdanningsnivå og hvorvidt personen bor i distriktet, i en småby eller en storby) og egenskaper på nasjonalt nivå (blant annet hvorvidt bruk av et illegalt rusmiddel til eget forbruk var straffbart, brutto nasjonalprodukt og antallet pasienter i substitusjonsbehandling per 100 000 innbyggere). Studien fant en negativ effekt av avkriminalisering på bruk av rusmidler, det vil si at sannsynligheten for at respondenter oppga å ha brukt narkotika den siste måneden, var lavere i stater der besittelse til eget forbruk ikke var straffbart. Det skal bemerkes at studien kun synes å ha undersøkt virkninger av de jure avkriminalisering, altså av lovendringer og ikke praksisendringer.

Se tabell 3 i artikkelen, hvor det fremgår av Nederland ikke er registrert som et land som har avkriminalisert. Se omtale av Nederland, hvor det etter lovens ordlyd er straffbart å ha befatning med narkotika, men hvor det tolereres omsetning av cannabis til egen bruk, i punkt 6.3.3.2 ovenfor.

I en artikkel publisert i 2018 presenteres en analyse av sammenhengen mellom cannabisbruk i løpet av de siste fire ukene hos 12–15-åringer og cannabispolitikk i 27 land. Landenes politikk er fordelt på fire kategorier, avhengig av hvilken rettslig status cannabis har i de ulike landenes rettssystemer. Kontrollert for blant annet landenes brutto nasjonalprodukt og hvor utbredt cannabisbruk var i landet i hele befolkningen, fant forfatterne ingen sammenheng mellom cannabispolitikk og bruk hos 12–15-åringer i de siste fire ukene.

Kotlaja og Carson (2019).

Studien tyder på at andre faktorer enn eksistensen av en straffetrussel var bestemmende for om personer i disse aldersgruppene nylig hadde brukt cannabis.

En artikkel fra 2015 som baserte seg på data fra en internasjonal skoleundersøkelse i 38 land, gjennomført i 2001/2002, 2005/2006 og 2009/2010, fant en positiv sammenheng mellom liberalisering av cannabispolitikk og sannsynligheten for bruk av cannabis blant ungdom.

Shi, Lenzi og An (2015) .

Dette gjaldt for bruk noen gang i livet, siste års bruk og jevnlig bruk. I en artikkel publisert tidligere i år ble det imidlertid hevdet at 2015-studien hadde mangler som hadde virket inn på resultatet. I en ny analyse av datamaterialet, der det også ble tatt med tall for Sverige for 2005/2006 og 2010/2010 (som manglet i 2015-artikkelen) og tall for respondenter som ikke hadde svart på antall søsken (som dermed hadde blitt regnet som ufullstendige svar og blitt holdt utenfor analysen) og justert for kjønnssammensetning, ble det ikke påvist noen statistisk signifikant effekt av liberalisering på bruken i befolkningen.

Stevens (2019).

På grunnlag av foreliggende forskning, uttales blant annet det følgende i boken Drug Policy and the Public Good i 2018:

«[T]here is now a considerable literature that examines many types of changes in user sanctions in many different countries, and the overall finding is that short-term effects on use are quite modest, if they can be detected at all.»

Babor mfl. (2018) s. 192.

«Perhaps the best summary at present would be to conclude that reducing user sanctions can affect consumption, but it need not and, at least if applied across populations generally, does not seem to produce very large effects on consumption.»

Babor mfl. (2018) s. 206.

Dette er forenelig med en oppsummering av kunnskap utarbeidet eller innhentet av FN-organer de siste ti årene, publisert av FN i mars 2019, hvor det er lagt til grunn at narkotikapolitikk basert på strafflegging ikke fremstår egnet til å bekjempe illegal bruk av narkotika.

Se rapport publisert på nett: UN (2019) s. 5: «Punitive drug policies continue to be used in some communities, despite being ineffective in reducing drug trafficking or in addressing non-medical drug use and supply.»

I en nylig norsk publikasjon om cannabis, påpekes det at den foreliggende forskningslitteraturen er mangelfull, idet det er «mange spørsmål vi gjerne skulle hatt sikre og detaljerte svar på.»

Bretteville-Jensen (2019b) s. 230.

Det trekkes imidlertid forsøksvis noen konklusjoner, blant annet den følgende om virkningene av avkriminalisering:

«En legalisering av cannabis vil mest sannsynlig gi økt forbruk gjennom reduserte priser og økt tilgjengelighet […] Om, og eventuelt hvor mye, cannabisbruken vil øke ved en avkriminalisering er vanskeligere å forutse og vil avhenge av hvilke reaksjoner som erstatter forbudet. Hvor problematisk en økning i forbruket vil være vil avhenge av hvem og hvordan cannabis brukes. Stor økning blant unge og marginaliserte grupper vil gi større negative konsekvenser enn hvis det er voksne, velfungerende, sporadiske brukere med god fysisk og psykisk helse som bruker mer enn før. Dersom produksjon og salg forblir forbudt, vil man uansett forvente mindre effekter på forbruket enn ved en full legalisering.»

Bretteville-Jensen (2019b) s. 230–231, kilder utelatt.

I lys av disse empiriske funnene er det grunn til å stille spørsmål ved noen forutsetninger som har ligget til grunn for antagelser om at straffetrusselen har stor betydning for innbyggernes narkotikabruk. Den foreliggende empirien svekker det som har vært en rådende hypotese om at det å fjerne straffansvar for brukere av narkotika nødvendigvis fører til en økning av bruken i befolkningen.

6.4.3 Hvorvidt erfaringer fra andre land kan anses å ha overføringsverdi til Norge

Som påpekt tidligere i dette kapitlet og i punkt 12.3, er det svært mange forhold som kan tenkes å påvirke rusmiddelbruk i befolkningen, og endringer i lovgivningen inngår bare som én av mange faktorer. Som omtalt ovenfor, viser forskning på virkninger av avkriminalisering i andre land at det samlet sett er vanskelig å påvise noen effekt overhodet på narkotikabruken i befolkningen. Dette tilsier at nettopp andre faktorer enn lovgivning og lovendringer som sådan har stor betydning for rusmiddelbruken i befolkningen.

Det vil alltid kunne stilles spørsmål ved om erfaringer fra andre land, og funn i internasjonal forskning på tvers av land, er overførbare til norske forhold. Utgangspunktet bør være at funn fra studier som har sammenlignet mange forskjellige land, kan antas å være overførbare også til Norge, med mindre det kan påpekes relevante forskjeller mellom Norge og de undersøkte landene som gir grunn til å tro at forholdene stiller seg annerledes her til lands.

På den ene side er bruken av narkotika i Norge ikke utpreget høy sammenlignet med mange andre europeiske land. Det kan tenkes at det derfor er et større potensial for rekruttering av nye brukere i Norge enn i enkelte andre land, der bruken av narkotika historisk har vært mer utbredt før en avkriminalisering fant sted.

Bretteville-Jensen (2019b) s. 230.

På den annen side er det en relativt høy levestandard i Norge og et høyt utdanningsnivå blant unge voksne.

Se for eksempel Steffensen (2016).

Dette kan tilsi at det er bedre forutsetninger for å fange opp personer som står i fare for å utvikle et rusmiddelproblem, enn i land der levestandarden er lavere, og offentlige utdanningssystemer og velferdstjenester har mer begrensede midler enn det som er tilfelle i Norge.

Flere land som har avkriminalisert handlinger forbundet med bruk av narkotika, for eksempel Portugal, Spania og Italia, har en geografisk plassering som innebærer at narkotika passerer gjennom landet på vei fra produksjonsland og inn i Europa. Norge befinner seg ikke på samme måte langs en transportrute for slike stoffer. Norge har dessuten et straffenivå for omsetning av narkotika som er meget høyt sammenlignet med mange andre land i Europa.

En uttømmende drøftelse av mulig relevante likheter og ulikheter, og nærmere vekting av hvorvidt det er grunn til å tro at slike forhold gjør at Norge vil skille seg fra hvert enkelt annet land som er undersøkt i den forskningen som er beskrevet ovenfor, vil føre for langt i dette kapittelet.

Tilsiktede og mulige utilsiktede virkninger av avkriminalisering i Norge er drøftet nærmere i utredningens kapittel 12.

Del 3
Rettslige rammer og virkemidler i narkotikapolitikken

7 Folkerettslige forpliktelser og internasjonale anbefalinger i narkotikapolitikken

7.1 Innledning

I henhold til mandatet skal utvalgets rapport inneholde en vurdering av forholdet mellom endringene utvalget foreslår, og «Norges folkerettslige forpliktelser, blant annet FNs narkotikakonvensjoner og menneskerettighetene». I dette kapitlet drøftes forholdet mellom Norges folkerettslige forpliktelser og en mulig forflytning av ansvaret for samfunnets reaksjon mot narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk fra justissektoren til helsetjenesten.

I punkt 7.2 gis en kortfattet oversikt over utviklingstrekk i internasjonal narkotikapolitikk, herunder den rettslige reguleringen og anbefalinger om narkotikapolitikk i FN-systemet, fra annen halvdel av 1900-tallet og til i dag.

En sentral kilde til folkerettslige forpliktelser av betydning for norsk narkotikapolitikk er FNs tre konvensjoner om narkotikakontroll. Norges handlingsrom for rusreform innenfor disse konvensjonene drøftes i punkt 7.3. To sentrale spørsmål som behandles i den forbindelse, er i hvilken grad konvensjonene tillater at statspartene avkriminaliserer bruk av narkotika, samt befatning med mindre mengder til egen bruk, og hvorvidt det i så fall må innføres administrative sanksjoner i stedet for straffleggingen.

En rekke menneskerettskonvensjoner gjelder ikke bare som folkerettslig bindende tekster, men også som lovgivning etter norsk intern rett, jf. menneskerettighetsloven § 2. Det er likevel naturlig å behandle dem i det inneværende kapitlet, se punkt 7.4, ettersom det er ønskelig å gi en samlet fremstilling av folkerettslige forpliktelser. Folkerettslige forpliktelser mellom stater må ses i lys av hverandre, herunder må narkotikakonvensjonene leses i lys av menneskerettighetskonvensjonene. Den eneste av menneskerettighetskonvensjonene som omtaler narkotika uttrykkelig, er barnekonvensjonen, jf. dens artikkel 33. Andre menneskerettslige forpliktelser som behandles i dette kapitlet, er retten til den høyest oppnåelige helsestandard og retten til privatliv og familieliv.

I punkt 7.5 gis en kortfattet oversikt over øvrige internasjonale anbefalinger om narkotikapolitikk, herunder spørsmålet om strafflegging, forebygging, behandling, rehabilitering og skadereduksjon. I henhold til utvalgets mandat skal utvalgets foreslåtte modell «være i tråd med internasjonale anbefalinger om rehabilitering og reintegrering bl.a. fra FN og EMCDDA». Det presenteres også anbefalinger fra enkelte uavhengige ekspertgrupper og ikke-statlige internasjonale organisasjoner. For sammenhengens skyld presiseres det at internasjonale anbefalinger om håndteringen av innbyggernes bruk av narkotika også kommer til uttrykk i uttalelser fra internasjonale organisasjoner som er beskrevet flere steder i kapitlet, herunder i punkt 7.2 og i tolkingen av konvensjoner som gjøres i punkt 7.3 og 7.4.

7.2 Oversikt: Dreiningen fra krigsretorikk til en helseorientert narkotikapolitikk

7.2.1 FNs narkotikakonvensjoner som et fundament for internasjonalt samarbeid i annen halvdel av 1900-tallet

Internasjonalt narkotikapolitisk samarbeid ble i annen halvdel av 1900-tallet hovedsakelig tuftet på kontroll gjennom FNs tre internasjonale narkotikakonvensjoner, som er beskrevet nærmere i punkt 7.3 (se også kapittel 3). Konvensjonene har etablert et samlet reguleringsregime for stoffer som heretter for enkelthets skyld omtales samlet som «narkotika». Konvensjonene innebærer forpliktelser til å kriminalisere ulike former for ulovlig befatning med narkotika. Samtidig berører narkotikapolitikk en rekke interesser som er vernet av andre konvensjoner, ikke minst internasjonale menneskerettighetskonvensjoner, som de senere tiårene er blitt viet stadig større oppmerksomhet innen det internasjonale narkotikapolitiske samarbeidet. Dette gjelder blant annet statenes forpliktelser knyttet til enhvers rett til den høyest oppnåelige helsestandard.

Det internasjonale samarbeidet var lenge preget av en nullvisjon og oppfatningen om at det var mulig å oppnå en verden helt fri for ulovlig narkotika. Virkemidlene som ble ansett relevante for å oppnå en slik nullvisjon, har langt på vei vært av repressiv karakter. Dette kom til uttrykk gjennom krigsretorikk, som klarest ble formulert da den amerikanske presidenten Richard Nixon erklærte krig mot narkotikaondet i 1971.

Se omtale av denne politikken i for eksempel Babor mfl. (2018) s. 234–235. Også i Norge har krigsmetaforen blitt brukt i politisk retorikk om narkotikaproblemet, for eksempel under behandlingen av tilleggsbevilgninger til økt innsats mot narkotikaproblemer i 1981, hvor saksordføreren uttalte: «Vi må erklære holdningskrig mot dem som forsøker å få til en sosial akseptering av hasj og marihuana.» Se Stortingstidende (1981–82), s. 742, høyre spalte.

Selv om det narkotikapolitiske arbeidet også har omfattet elementer av forebygging av bruk og rekruttering av nye brukere, samt rehabilitering av allerede etablerte brukere, har målet vært å utrydde narkotika og narkotikabruk. Et strengt forbud mot enhver befatning med narkotika, også enkeltpersoners befatning med narkotika til egen bruk, har vært ansett som et viktig element i dette arbeidet. FNs generalforsamling avholdt i 1998 en spesialsesjon om narkotika (UNGASS) under slagordet «A drug-free world – We can do it!».

Slagordet ble lansert av lederen for det daværende FN-programmet for narkotikakontroll (UNDCP). Se Transnational Institute (2005).

Slagordet uttrykker en streng kontrollpolitikk og en nullvisjon for bruk av narkotika.

7.2.2 Skadereduksjon som en utfordring for kontrollregimet

Som beskrevet i kapittel 3 og 6 har det funnet sted en gradvis endring i mange lands tilnærminger til innbyggernes bruk og besittelse av narkotika til egen bruk. Bruk av strafferettslige virkemidler har blitt revurdert, og skadereduksjonsperspektivet har fått en mer fremtredende plass i håndteringen av hivproblematikken blant injiserende brukere og utfordringer knyttet til åpne russcener i Europa. Dette innebærer i noen tilfeller innføring av praksiser som er beslektet med praksiser som fantes forut for den strenge kontrollperioden i annen halvdel av 1900-tallet.

Et eksempel er heroinassistert behandling i Storbritannia. Et program for heroinassistert behandling ble opprettet i 2019 i Middlesbrough i Storbritannia. Britiske leger kunne fra 1920-tallet til begynnelsen av 1960-tallet forskrive heroin til avhengige pasienter basert på en faglig vurdering. Se British Medical Association (2013) s. 89–90.

Konvensjonene ble utfordret gjennom smitteverntiltak som utdeling av brukerutstyr for injisering. I Norge kom dette til uttrykk blant annet gjennom den såkalte sprøytebussen (egentlig AIDS-Informasjonsbussen) i Oslo i 1988.

Se omtale av tiltaket i Skretting, Ervik og Øie (1994).

Senere kom også opprettelsen av ordninger der brukere straffritt kunne bruke narkotika under oppsyn av kvalifisert helse- og sosialfaglig personell, såkalte sprøyterom eller brukerrom i Norge.

Se lov 2. juni 2004 nr. 64 om ordningen med brukerrom for inntak av narkotika og forskrift 17. desember 2004 nr. 1661 om ordning med brukerrom for inntak av narkotika.

Slike tilbud ble tidligere ansett å være i strid med FNs narkotikakonvensjon av INCB

International Narcotics Control Board (INCB) ble etablert i 1968 med hjemmel i 1961-konvensjonen. Det har 13 medlemmer, valgt av ECOSOC etter tilrådinger dels fra WHO (3 medlemmer) og dels fra medlemsstatene (10 medlemmer). Medlemmene skal være uavhengige av sine nasjonale regjeringer og velges i kraft av sin personlige fagkompetanse. Rådet overvåker statenes oppfølging og implementering av konvensjonene og rapporterer til ECOSOC gjennom CND. Sekretariatet er lagt til Wien som en del av UNODC.

. INCB har imidlertid de siste årene gitt uttrykk for at slike rom er forenelig med konvensjonene, gjennom en påminnelse til de statene som har etablert slike tilbud, om at særskilte vilkår må være oppfylt for at sprøyterom ikke skal være i strid med konvensjonene.

INCB (2018b) s. 65, pkt. 502.

Det er naturlig å se Portugals rusreform i forlengelsen av utviklingen av skadereduksjonstiltak. Reformen avkriminaliserte bruk av narkotika, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk, og innførte i stedet et system med helserettede reaksjoner på innbyggernes narkotikabruk (se kapittel 6). Avkriminaliseringen og innføringen av helserettede reaksjoner inngikk som ett av flere virkemidler for å redusere de negative konsekvensene av narkotika. INCBs umiddelbare reaksjon på reformprosessen i Portugal var at landet brøt sine forpliktelser etter narkotikakonvensjonene.

INCB (1999) s. 56, pkt. 449:

«In April 1999, a draft law was approved in Portugal stipulating that drug users will face fines rather than jail sentences. Under the new law, the abuse and possession of drugs for personal use will no longer be criminal offences but only administrative offences. As the Board has stated repeatedly, this is not in line with the international drug control treaties, which require that drug use be limited to medical and scientific purposes and that States parties make drug possession a criminal offence.»

Siden har INCB endret sin posisjon og anser i dag Portugal-modellen å være i henhold til narkotikakonvensjonene, se punkt 7.3.2 nedenfor.

7.2.3 Folkehelse og menneskerettighetsperspektiver – fra straff til helse

I takt med utviklingen av skadereduksjonstenkningen har også folkehelseperspektivet fått gjennomslagskraft. De negative helsemessige konsekvensene av en narkotikapolitikk bygget på forbud, kontroll og straffeforfølgning, og som kriminaliserer en gruppe mennesker, har i større grad fått plass som tema på den internasjonale arenaen. Dette kommer til uttrykk for eksempel i en erkjennelse av utilsiktede konsekvenser av det internasjonale samarbeidet om narkotikakontroll i en rapport publisert av FNs kontor for narkotika og kriminalitet (UNODC)

United Nations Office on Drugs and Crime, eller FNs kontor for narkotika og kriminalitet, bistår medlemslandenes arbeid for å bekjempe ulovlige narkotiske stoffer og kriminalitet. Dette omfatter blant annet utvikling av kunnskapsressurser for forebygging av narkotikabruk og bekjempelse av ulovlig tilvirkning og omsetning av narkotika. Kontoret får retningslinjer for sitt arbeid gjennom resolusjoner vedtatt av FNs narkotikakommisjon (CND) og FNs kriminalitetskommisjon (CCPCJ).

i 2009. UNODC pekte blant annet på negative virkninger for personer som bruker narkotika:

UNODC (2009).

«The fifth unintended consequence is the way the authorities perceive and deal with the users of illicit drugs. A system appears to have been created in which those who fall into the web of addiction find themselves excluded and marginalized from the social mainstream, tainted with a moral stigma, and often unable to find treatment even when motivated to seek it.
These unintended consequences constitute some of the international community’s most challenging problems. In order to address them, the multilateral system needs to be re-invigorated and, in a sense, modernized.»

I det samme dokumentet fremhevet UNODC behovet for å endre ved det som har vært et sterkt fokus på rettshåndhevelse, på bekostning av folkehelseperspektivet.

UNODC (2009) s. 94: «While the need for a balanced approach was recognised at least as far back as the International Conference on Drug Abuse and Illicit Trafficking (June 1987), the emphasis on law enforcement to the detriment of public heath [sic] remains an issue to be addressed.»

En studie av offentlige uttalelser fra høytstående FN-tjenestepersoner i forbindelse med FNs generalforsamlings spesialsesjon om narkotika i 2016 (UNGASS 2016) peker på en dreining av oppmerksomhet bort fra strafflegging og til de muligheter som ligger i konvensjonene for å bruke behandling som alternativ til strafflegging.

Mostyn og Gibbon (2018).

I et åpent brev til FNs generalsekretær uttalte følgende instanser i FN-systemet at kriminalisering av narkotikabruk og besittelse til egen bruk har en rekke negative konsekvenser for helse, sikkerhet og menneskerettigheter for berørte enkeltmennesker og samfunn:

UN Working Group on Arbitrary Detention (2016).

  • FNs arbeidsgruppe mot vilkårlig fengsling

  • FNs spesialrapportør for utenomrettslige og vilkårlige henrettelser

  • FNs spesialrapportør for tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff

  • FNs spesialrapportør for retten til helse

  • FNs barnerettighetskomité

I en felles uttalelse fra tolv enheter i FN-systemet om bekjempelse av diskriminering i helsetjenestene tas det til orde for endring og avskaffing av straffelovgivning som har negative konsekvenser for tilgangen til helsetjenester. Ifølge avsenderne omfatter dette blant annet lovgivning som kriminaliserer bruk av narkotika eller innehav av narkotika til egen bruk.

UNAIDS mfl. (2017) s. 3.

Internasjonale organisasjoners ruspolitikk, og endringer i disse holdningene og anbefalingene over tid, må ses i sammenheng med endringer i medlemsstatenes nasjonale narkotikapolitikk samt ny vitenskapelig kunnskap om rusmidlene og brukerne av rusmidler.

USA har spilt en lederrolle siden de tidligste mellomstatlige tiltakene knyttet til samarbeid om bekjempelse av opiumshandelen på begynnelsen av 1900-tallet, og det er naturlig å se utformingen og vedtagelsen av FNs narkotikakonvensjoner på 1960–1980-tallet delvis i sammenheng med interne politiske forhold i USA.

Slik også Babor mfl. (2018) s. 234.

I takt med legaliseringen av cannabis til medisinsk og deretter rekreasjonell bruk i mange av USAs delstater i nyere tid (se omtale i utredningens kapittel 6) er det blitt påpekt at landet nå inntar en mindre hard linje enn tidligere i internasjonale samarbeidsfora knyttet til dette spørsmålet. Enkelte land i Asia og Midtøsten fremstår i dag som de klareste tilhengerne av en kontrollpolitikk basert på en strengere fortolkning av narkotikakonvensjonene.

Ibid., s. 235–236.

Ved siden av statenes stemmer i internasjonale organisasjoner har ikke-statlige organisasjoner, herunder brukerorganisasjoner, politiforbund og ulike fagmiljøer, vært betydningsfulle pådrivere for å reformere retorikk og innhold i ruspolitikken. Frem mot UNGASS om narkotika i New York i 2016 mobiliserte sivilsamfunnet, spesielt brukerorganisasjoner, overfor sine respektive lands delegasjoner med tanke på å fremme helse- og menneskerettighetssituasjonen for brukere av narkotika og å rette søkelyset mot konsekvensene av stigma som påføres brukerne gjennom kriminaliseringsregimene.

Helseminister Bent Høie uttalte da han åpnet Rusreformkonferansen 21. august 2018,

I regi av organisasjonen Foreningen Tryggere Ruspolitikk.

at hans egen holdningsendring i ruspolitikken kom i forbindelse med at flere brukerorganisasjoner i rusfeltet

Foreningen for human narkotikapolitikk, Normal Norge, proLar, LAR-nett, EmmaSofia og Marborg.

gikk sammen om et opprop i forbindelse med forberedelsene til UNGASS 2016. Oppropet ble støttet av en rekke privatpersoner, politikere, akademikere og kulturarbeidere fra inn- og utland. Oppropets anbefalinger for Norges bidrag til UNGASS lød:

Knutsen mfl. (2016).

  1. Menneskerettigheter må ligge til grunn for all internasjonal ruspolitikk.

  2. Norge må kreve at land i Asia og Midtøsten umiddelbart slutter med dødsstraff for og internering av brukere og selgere av illegale rusmidler.

  3. Bruk og besittelse av rusmidler til eget bruk må avkriminaliseres helt, uten at straff erstattes med nye og inngripende sanksjoner.

  4. Norge må være åpne om at de aller fleste som bruker illegale rusmidler, ikke har rusproblemer. I et demokrati har disse rett til å slippe straff og forfølgelse.

  5. Skadereduserende tiltak med lav terskel, bedre boliger, styrket ettervern og andre hjelpetiltak for dem som får problemer med rusmidler, må gjøres bredt tilgjengelige og være reelt frivillige.

  6. Norge bør gå inn for på en fornuftig måte å regulere det som i dag er illegale rusmidler, innenfor loven, i stedet for et generelt forbud som virker mot sin hensikt, med katastrofale følger både hjemme og i utlandet.

I Norges innlegg til CND i forkant av UNGASS 2016 ble det tatt til orde for at helseperspektivet og menneskerettigheter i større grad måtte anerkjennes som grunnleggende i narkotikapolitikken:

«We recognize with satisfaction that a perspective grounded in health and public health is far more often included and paid attention to now than before. The same is true of a human rights-based approach. While not satisfactory on all levels, we see the acceptance for and the inclusion of civil society is improving.
All these developments show us moving in a direction we appreciate. However, we still have a long way to go in reaching a sufficient balancing of health and control. We need a broader recognition that the perspective of public health and human rights is actually essential to limiting the problematic use of and demand for drugs. In that way we will also strengthen the efforts of the criminal justice sector in limiting the illegal trade in narcotic drugs – while approaching the issue in a more humane way. Those hit hardest by the problems created by the trade of narcotic drugs may benefit from that.»

Innlegg under CNDs 59. sesjon, 15. mars 2016.

Talen vekket oppmerksomhet internasjonalt. Ifølge Ann Fordham, leder av den ikke-statlige organisasjonen International Drug Policy Consortium (IDPC), plasserte innlegget Norge i en «ledende rolle i det internasjonale samfunnet, sammen med Portugal, Sveits, EU og en håndfull andre land, som nå promoterer en helsepolitisk tilnærming til stoffbruk og brukere».

Renland (2017).

Sammen med Verdens helseorganisasjon (WHO) utarbeidet UNODC i 2018 en publikasjon som inneholder en rekke begrunnelser for hvorfor behandling er å foretrekke fremfor domfellelse og straff for personer med ruslidelser («Rationale for treatment as an alternative to conviction or punishment»).

UNODC og WHO (2018a).

Publikasjonen tar ikke sikte på å fremme avkriminalisering, men blant annet på å streke opp det mulighetsrommet statene har på dette området innenfor rammene av narkotikakonvensjonene.

I november 2018 vedtok koordineringsorganet for toppledere i FN-systemet (United Nations System Chief Executives Board for Coordination), som ledes av FNs generalsekretær, en fellesposisjon for narkotikapolitikk i FN-systemet. Fellesposisjonen omfatter blant annet de følgende tre punktene:

CEB (2019) punkt III og vedlegg I.

«We, therefore, commit to stepping up our joint efforts and supporting each other:
  • To promote alternatives to conviction and punishment in appropriate cases, including the decriminalization of drug possession for personal use, and to promote the principle of proportionality […];

  • To call for changes in laws, policies and practices that threaten the health and human rights of people;

  • To promote measures aimed at reducing stigma and eliminating discrimination and achieving universal coverage of evidence-based prevention, treatment and rehabilitation»

Det bør for ordens skyld bemerkes at FNs generalsekretær ved vedtagelsen påpekte at posisjonsdokumentet ikke i seg selv er ment som en anbefaling som sådan til statene om deres nasjonale narkotikapolitikk, men som en intern rettesnor for FNs arbeid.

CEB (2019).

Det ble vedtatt å opprette en arbeidsgruppe for å utarbeide operasjonaliserbare handlingspunkter basert på fellesposisjonen og samle kunnskap som kan bidra til at medlemsstater kan treffe informerte og evidensbaserte valg i narkotikapolitikken.

CEB (2019) punkt 21.

Fellesposisjonen i FN-systemet gjenspeiler det som nå fremstår som hovedstrømningen i det internasjonale narkotikapolitiske samarbeidet de senere årene, og særlig etter UNGASS 2016. FNs narkotikakonvensjoner har ligget til grunn uendret gjennom tiår hvor staters og internasjonale organisasjoners tilnærming til narkotikapolitikk har gjennomgått betydelige endringer. Dette har ledet til diskusjon i akademia om en påtagelig spenning mellom konvensjonenes ordlyd og statsparters praksis, blant annet knyttet til regulering av personlig bruk av narkotika, skadereduksjon, menneskerettighetsspørsmål og legalisering av produksjon og omsetning av cannabis.

Se blant annet Boister (2016) og Hall (2017). Hall var medlem av INCB fra 2012 til 2014.

7.3 FNs narkotikakonvensjoner av 1961, 1971 og 1988

7.3.1 Oversikt og utgangspunkter for tolkingen

Siden vedtagelsen av den internasjonale opiumskonvensjonen av 1912 har det eksistert et multilateralt rettslig forpliktende samarbeid for å motarbeide illegal omsetning av narkotiske stoffer.

Grunnlaget for opiumskonvensjonen av 1912 ble lagt på det som regnes som den første internasjonale konferansen om narkotikaproblemet, i Shanghai i 1909 (Shanghai Opium Commission). Se omtale i Boister (2001) s. 27. Se også UNODC (2009) s. 33 flg.

De sentrale konvensjonene som særskilt regulerer det internasjonale samarbeidet om narkotika (i det øvrige omtalt samlet som narkotikakonvensjonene), er i dag:

  • Single Convention on Narcotic Drugs, 1961 (1961-konvensjonen, også kalt Den alminnelige narkotikakonvensjon på norsk). Endret ved protokoll i 1972.

  • Convention on Psychotropic Substances, 1971 (1971-konvensjonen).

  • Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, 1988 (1988-konvensjonen).

Norge er part til de tre konvensjonene samt endringsprotokollen av 1972 til 1961-konvensjonen. De to første konvensjonene hadde til formål å etablere et samlet internasjonalt kontrollregime for narkotiske og psykotrope stoffer. Gjennom vedtagelsen av 1988-konvensjonen ble kontrollregimet utvidet til også å gjelde stoffer som kan anses som forstadier

Engelsk: «precursors, chemicals and solvents».

til de stoffene som allerede var omfattet av de to tidligere konvensjonene. I det følgende skilles det ikke mellom narkotika og de andre betegnelsene som benyttes i konvensjonene, og «narkotika» brukes for enkelhets skyld som en samlebetegnelse på samme måte som det engelske uttrykket «drugs» som benyttes i internasjonal sammenheng. 1988-konvensjonen tilførte dessuten sterkere bestemmelser om bekjempelse av «trafficking» og hvitvasking samt bestemmelser som styrker internasjonalt rettslig samarbeid i straffesaker om narkotikalovbrudd. Bestemmelsene i den enkelte konvensjon som gjelder forbud mot narkotika, må ses i sammenheng, ettersom de nyere konvensjonene til dels bygger på og utfyller de eldre. Samarbeidet er i dag forankret i UNODC i samarbeid med WHO.

I henhold til folkerettslig sedvanerett står traktaters ordlyd sentralt ved utlegningen av det rettslige meningsinnholdet.

Dette kommer til uttrykk i Wien-konvensjonen om traktatretten av 1969 artikkel 31 og 32. Norge er ikke part til Wien-konvensjonen, men sentrale regler om traktattolking i konvensjonens artikler 31–33 anses i hovedsak å gi uttrykk for folkerettslig sedvanerett. Se blant annet Den internasjonale domstol, Case Concerning the Arbitral Award of 31 July 1989 (Guinea-Bissau mot Senegal), dom avsagt 12. november 1991, avsnitt 48.

Ordlyden skal tolkes i god tro, i overensstemmelse med en normal språklig forståelse av uttrykkene i den konteksten uttrykkene er anvendt, sett i lys av traktatens kontekst, innhold og formål.

Se Wien-konvensjonen, artikkel 31 nr. 1 og 2.

Det anses å være et overordnet formål med narkotikakonvensjonene å fremme helse og velferd.

Se første avsnitt i fortalen i henholdsvis 1961- og 1971-konvensjonen («[c]oncerned with the health and welfare of mankind») og 1988-konvensjonen («[d]eeply concerned by the magnitude of and rising trend in the illicit production of, demand for and traffic in narcotic drugs and psychotropic substances, which pose a serious threat to the health and welfare of human beings […]»). Et tilsvarende syn er lagt til grunn i INCB (2015) s. 1: «The ultimate goal of the three international drug control conventions is to protect public and individual health and welfare.» Se også FNs generalforsamlings resolusjon A/RES/69/201 (12. februar 2015), hvor fortalens syvende avsnitt bemerker at narkotikakonvensjonene «are concerned with the health and welfare of humankind». Se også fortolkning av konvensjonenes overordnede formål i Lines (2014) s. 164–169.

Etterfølgende omstendigheter, herunder avtaler inngått mellom konvensjonspartene, samt hvordan partene har praktisert konvensjonen, vil være relevante ved vurderingen av hvordan ordlyden skal forstås.

Se Wien-konvensjonen artikkel 31 nr. 3.

Det samme gjelder andre folkerettslige regler som kommer til anvendelse på forholdet mellom konvensjonspartene.

Forarbeider til en konvensjon, eller rapporter fra konferansen der konvensjonen ble fremforhandlet, tillegges normalt ikke selvstendig vekt ved fortolkninger av traktater. Slike dokumenter kan likevel unntaksvis ha betydning som supplerende momenter ved tolkingen, idet de belyser bakgrunnen og konteksten for ordlyden i bestemmelsene.

Se Wien-konvensjonen artikkel 31 nr. 4 og artikkel 32.

Ved fastleggingen av Norges folkerettslige forpliktelser etter en konvensjon vil det være naturlig å se hen til relevante uttalelser fra eventuelle konvensjonsorganer.

Se Høyesteretts uttalelser om betydningen av konvensjonsorganers uttalelser i for eksempel Rt. 2009 s. 1261 avsnitt 40–44, som Høyesterett i plenum sluttet seg til i Rt. 2012 s. 1985 (Lengeværende barn I) avsnitt 136. Se også Høyesteretts uttalelser og rettskildebruk i Rt. 2015 s. 93 (Maria-saken) avsnitt 57 og 64.

Hvor stor vekt konvensjonsorganenes uttalelser skal tillegges, vil blant annet kunne avhenge av hvor klart uttalelsene kan anses å gi uttrykk for overvåkningsorganets forståelse av partenes forpliktelser etter konvensjonen.

International Narcotics Control Board (INCB) er et konvensjonsorgan under de tre narkotikakonvensjonene med ansvar for å overvåke etterlevelsen av statenes konvensjonsforpliktelser.

Se beskrivelse av konvensjonsorganet i Boister (2001) s. 482–484.

Konvensjonsorganet skal i henhold til 1961-konvensjonen artikkel 15 nr. 1, 1971-konvensjonen artikkel 18 nr. 1 og 1988-konvensjonen artikkel 23 nr. 1 avgi en årlig rapport der det redegjør for blant annet informasjon innhentet fra statsparter, samt observasjoner og anbefalinger til statspartene. Dersom INCB mener at en statspart misligholder sine forpliktelser, kan organet be om informasjon fra staten, be om konsultasjoner om emnet, publisere rapporter og på nærmere angitte betingelser formelt gjøre de øvrige statspartene oppmerksomme på at en statspart misligholder sine konvensjonsforpliktelser.

Se hovedsakelig 1961-konvensjonen artikkel 14, 1971-konvensjonen artikkel 19 og 1988-konvensjonen artikkel 22.

Det kan få folkerettslige og politiske konsekvenser dersom andre statsparter anser at en av partene har brutt sine forpliktelser etter konvensjonen. I forarbeidene til lovgivningen om brukerrom i Norge er det lagt til grunn at det i utgangspunktet er grunn til å legge vekt på uttalelsene til INCB, men det er samtidig bemerket at INCB er et rådgivende kontrollorgan uten myndighet til å treffe rettslig bindende avgjørelser. Videre uttales det:

Ot.prp. nr. 56 (2003–2004), gjengitt i Ot.prp. nr. 59 (2008–2009), kapittel 5.2. I sistnevnte proposisjon, på s. 23–24, uttalte departementet at INCBs vurderinger av og uttalelser om brukerrom var «for unyansert», og at «INCB i sin konklusjon for ensidig vektlegger kontrollaspektet og i for liten grad nødvendigheten av å ivareta denne gruppen mennesker».

«Uttalelsene fra INCB om tolkningen av konvensjonene kan derfor ikke anses som avgjørende i seg selv. Det må også ses hen til om INCBs tolkning er uttrykk for en festnet oppfatning som har fått bred aksept.»

For hver av de tre narkotikakonvensjonene foreligger det kommentarutgaver, utarbeidet i regi av FNs generalsekretær.

UN (1973); UN (1976a); UN (1976b); UN (1988).

Kommentarutgavene beskriver blant annet hendelsesforløpet under forhandlingsmøtene og kan på denne måten kaste lys over hvilken forståelse statspartene la til grunn under forhandlingene.

7.3.2 Krever narkotikakonvensjonene at ulovlig bruk av narkotika, eller erverv eller besittelse av narkotika til egen bruk, skal være straffbart?

Det følger av ordlyden i konvensjonene at statene skal gjennomføre nødvendige lovgivningsmessige og administrative tiltak for å begrense tilvirkning, innførsel/utførsel, distribusjon, handel, bruk og besittelse av narkotika til medisinske og vitenskapelige formål. Dette kommer til uttrykk i 1961-konvensjonen artikkel 4 bokstav c og 1971-konvensjonen artikkel 5 og 7. Konvensjonene av 1961 og 1971 inneholder bestemmelser som krever forbud mot blant annet erverv og besittelse av narkotika, men åpner eksplisitt for andre tiltak enn reaksjoner av straffende art dersom lovbryteren selv ulovlig bruker narkotika.

1961-konvensjonen artikkel 36 nr. 1 og 38 nr. 1. 1971-konvensjonen artikkel 22 nr. 1 og 20 nr. 1.

Bestemmelsene anses imidlertid å rette seg mot slikt erverv og besittelse som skjer i forbindelse med tilvirkning og omsetning av narkotika.

Se blant annet Boister (2001) s. 123–124.

Den sentrale bestemmelsen for spørsmålet om hvorvidt statene er forpliktet til å strafflegge erverv og besittelse av mindre mengder narkotika til egen bruk (ikke knyttet til produksjon og omsetning av narkotika), er 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2:

«Article 3 – Offences and sanctions
[…]
  • 2. Subject to its constitutional principles and the basic concepts of its legal system, each Party shall adopt such measures as may be necessary to establish as a criminal offence under its domestic law, when committed intentionally, the possession, purchase or cultivation of narcotic drugs or psychotropic substances for personal consumption contrary to the provisions of the 1961 Convention, the 1961 Convention as amended or the 1971 Convention.»

Ordlyden i bestemmelsen tilsier at innehav, erverv og tilvirkning av narkotika til egen bruk, i strid med 1961-konvensjonens eller 1971-konvensjonens bestemmelser, i utgangspunktet skal være straffbare handlinger etter statspartenes nasjonale lovgivning. Det skal for ordens skyld påpekes at selve den ulovlige bruken av narkotika ikke er nevnt i bestemmelsen. Henvisningen til de tidligere konvensjonene og til konstitusjonelle prinsipper og rettsgrunnsetninger

Konvensjonen foreligger i offisielle språkversjoner på arabisk, kinesisk, engelsk, fransk, russisk og spansk. Unntak i artikkel 3 nr. 2 lyder slik i den franske versjonen: «Sous réserve de ses principes constitutionnels et des concepts fondamentaux de son système juridique, chaque Partie […]».

i hver enkelt statsparts rettssystem innebærer at ordlyden i artikkel 3 nr. 2 ikke gir uttrykk for en entydig klar folkerettslig forpliktelse til å strafflegge handlinger som omfattes av ordlyden.

Slik også Barrett (2018) s. 19:

«States need not criminalise such behaviour if to do so would be contrary to constitutional principles or the basic concepts of their legal system. It is therefore not an international obligation to do so, even if there was a clear push towards such measures.»

Se også Hughes, Matias og Griffiths (2018) på s. 2155:

«Article 3(2) of the 1988 United Nations Conventionon Illicit Traffic requests (although does not oblige) states to criminalize possession of drugs for personal use.»

Se også Boister (2001) s. 128:

«[…] it is not easy to discern what conduct is rendered unlawful by article 3(2).»

Ordlyden innebærer en mer forbeholden regel enn den samme bestemmelsens nr. 1 bokstav a og b om strafflegging av handlinger knyttet til produksjon og omsetning av narkotika (trafficking). Når artikkel 3 nr. 1 og 2 leses i sammenheng, er det derfor naturlig å forstå bestemmelsene slik at statspartene har større fleksibilitet med hensyn til lovgivning om handlinger knyttet til enkeltpersoners egen bruk av narkotika enn det som gjelder lovgivningen om personer eller virksomheter som produserer eller omsetter narkotika.

Slik også Krajewski (1999) s. 334–335.

Konvensjonen gir ikke nærmere veiledning for forståelsen av uttrykkene «konstitusjonelle prinsipper» og «rettsgrunnsetninger», og rekkevidden av denne fleksibiliteten i artikkel 3 nr. 2 lar seg derfor ikke avgrense presist på grunnlag av ordlyden alene. Et mulig tolkningsalternativ er at statene er forpliktet til å strafflegge med mindre det er konstatert at slik strafflegging ville være uforenelig med landets skrevne og uskrevne konstitusjonelle normer, med andre ord at nasjonale myndigheter ikke lovlig kan vedta slik lovgivning. Et annet tolkningsalternativ vil være at statene, som selv autoritativt avgjør hva som er de grunnleggende prinsippene og grunnsetningene i sine interne rettsordener, kan unnlate å belegge handlingene med straff dersom dette anses å komme i et motsetningsforhold til slike prinsipper og grunnsetninger. Ordlyden gjør det mest nærliggende å legge sistnevnte tolkingsalternativ til grunn, ettersom det vises til prinsipper og rettsgrunnsetninger, fremfor rettslige skranker, slik det gjøres i bestemmelsens nr. 1, som omhandler de mer alvorlige lovbruddene. Uavhengig av hvilket av disse tolkningsalternativene som legges til grunn, er det på det rene at ordlyden gir forhold i statspartenes interne rettsorden bestemmende betydning for omfanget av konvensjonsforpliktelsen.

Så langt forpliktelsen etter artikkel 3 nr. 2 rekker, må den ses i lys av samme artikkels nr. 4 bokstav d, som åpner for at statene kan anvende tiltak rettet mot behandling, undervisning, ettervern, rehabilitering og sosial reintegrering som alternativer til domfellelse eller straff:

«The Parties may provide, either as an alternative to conviction or punishment, or in addition to conviction or punishment of an offence established in accordance with paragraph 2 of this article, measures for the treatment, education, aftercare, rehabilitation or social reintegration of the offender.»

Det er lagt til grunn i juridisk litteratur at denne bestemmelsens opplisting av mulige alternative tiltak (behandling, utdanning, ettervern, rehabilitering og sosial reintegrering) ikke skal forstås uttømmende.

Boister (2001) s. 177–178.

I norske offentlige utredninger og rapporter har det vært lagt til grunn forskjellige fortolkninger av 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2. Straffelovkommisjonen la i 2002 til grunn at statspartene «står fritt med hensyn til å kriminalisere bruk og besittelse – derunder også kjøp eller annen ervervsmåte – av narkotika til eget bruk».

NOU 2002: 4 Ny straffelov, s. 330 annen spalte.

En arbeidsgruppe nedsatt av Justis- og politidepartementet i 2010 for å utrede alternative reaksjoner for mindre alvorlige narkotikalovbrudd la derimot til grunn at «statene har en plikt til å strafflegge forsettlig anskaffelse, besittelse, kjøp og salg av narkotiske stoffer til personlig bruk».

Justis- og politidepartementet (2011) s. 89.

I Stoltenberg-regjeringens stortingsmelding om en helhetlig ruspolitikk legges det til grunn at statspartene til 1988-konvensjonen i kraft av konvensjonens artikkel 3 er «forpliktet til å sette straff for forsettlig anskaffelse, besittelse, kjøp og salg av narkotiske stoffer til personlig bruk, når stoffet stammer fra ulovlig handel».

Meld. St. 30 (2011–2012) Se meg! – Alkohol – narkotika – doping, kapittel 4.2.1, boks 4.3.

Spørsmålet om hvorvidt 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 innebærer en forpliktelse til å vedta nasjonal lovgivning som strafflegger erverv og innehav som knytter seg til egen bruk av narkotika, har vært omdiskutert blant statspartene, og det foreligger ikke en omforent fortolkning eller praktisering av bestemmelsen.

EMCDDA (udatert a):

«The Conventions oblige each country to treat unauthorised supply as a criminal offence. The same is required for possession of drugs for personal use, but subject to a country’s ‘constitutional principles and the basic concepts of its legal system’. This clause has not been uniformly interpreted by European countries, and this is reflected in different legal approaches in this area.»

Noen stater har lagt til grunn at de står fritt til å unnlate å strafflegge etter de eldre konvensjonene som bestemmelsen viser til, mens andre har hevdet at konvensjonene forutsetter strafflegging av slike handlinger. Det er uttalt i kommentarene til 1988-konvensjonen at formuleringen i artikkel 3 nr. 2 var et resultat av kompromisser mellom stater som ønsket å regulere befatning med narkotika knyttet til personlig bruk i konvensjonen, og stater som ikke delte dette synet.

Se kommentar nr. 3.85–3.96.

Mens mange statsparter strafflegger erverv og innehav til egen bruk, er det også statsparter som ikke har slik lovgivning, se kapittel 6.

Se også Boister (2001) som skrev at det er en trend i retning av begrenset legalisering eller avkriminalisering av besittelse av narkotika til egen bruk, på s. 129. Se også Boister (2016).

Enkelte statsparter har gått lenger og tolerert eller regulert salg av cannabis som rusmiddel (ikke utelukkende til medisinsk bruk).

Konvensjonsorganet INCB har i ulike sammenhenger uttalt seg om avkriminalisering av erverv og innehav av narkotika til egen bruk, og organets posisjon har endret seg over tid. Som beskrevet i kapittel 6 medførte en lovendring i Portugal vedtatt i år 2000 at bruk av narkotika, samt erverv og innehav av narkotika til egen bruk, ikke lenger er straffbart. Slike handlinger er fremdeles ulovlige og kan møtes med sivilrettslige reaksjoner på nærmere angitte vilkår. INCBs umiddelbare reaksjon på lovforslaget var at dette stred mot Portugals forpliktelser etter 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2. Etter et besøk i Portugal i 2004 uttalte INCB i sin årsrapport at det er forenelig med narkotikakonvensjonene å unnta saker om mindre mengder narkotika fra straffeforfølgning.

Se INCB (2004) s.80, pkt. 538:

«While the practice of exempting small quantities of drugs from criminal prosecution is consistent with the international drug control treaties, the Board emphasizes that the objective of the treaties is to prevent drug abuse and to limit the use of controlled substances to medical and scientific purposes. The Board calls on the Government of Portugal to examine ways in which the commissions for the dissuasion of drug abuse can contribute towards preventing drug abuse.»

Det ble blant annet pekt på at bruk, erverv og besittelse fremdeles regnes som lovbrudd etter portugisisk rett.

Loc. cit.: «The Board examined the legal framework that has been applicable to drug-related offences involving small quantities of drugs since July 2001 and noted that the acquisition, possession and abuse of drugs had remained prohibited.» Se Portugals lov 30/2000 artikkel 2 nr. 1, som uttrykkelig beskriver erverv, besittelse og bruk som «an administrative offence».

INCBs posisjon har imidlertid ikke vært helt entydig i disse årene: I sin årsrapport for 2009 uttrykte organet bekymring for det de beskrev som en økende bevegelse mot avkriminalisering av besittelse av cannabis til egen bruk i Latin-Amerika.

Se INCBs (2009) s. 75, pkt. 453:

«The Board is concerned that the movement, if not resolutely countered by the respective Governments, will undermine national and international efforts to combat the abuse of and illicit trafficking in narcotic drugs. In any case, the movement poses a threat to the coherence and effectiveness of the international drug control system and sends the wrong message to the general public.»

INCB har senere uttalt seg mer uforbeholdent til støtte for reformen i Portugal. I årsrapporten for 2012 uttalte organet at Portugal, som er part til de tre narkotikakonvensjonene, «is fully committed to the objectives of those treaties».

Se INCB (2012) s. 16, pkt. 113.

I 2015 uttalte presidenten for INCB at Portugal-modellen er en «model of best practices», og at «[t]he whole procedure including the decision of the CDT can be considered as a complex alternative measure of education, treatment, aftercare, rehabilitation and social reintegration that is in full compliance with the three Drug Control Conventions».

Tale holdt av daværende INCB-president Werner Sipp under et CND-møte i 2015, se Sipp (2015).

Det er naturlig å forstå uttalelsen slik at overføringen av reaksjoner mot bruk av narkotika fra justissektoren til et forvaltningsorgan i helsesektoren ble ansett som en «alternative measure» i henhold til 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 4 bokstav d, som er omtalt ovenfor.

I INCBs årsrapport for 2015, påpekte dessuten INCB at statspartene har et visst handlingsrom når det gjelder sanksjonering av besittelse til eget forbruk:

«The deterrent effect of criminalizing drug possession depends on the specific circumstances of countries. The conventions oblige States to ensure that possession of drugs – even in small quantities – shall be a punishable offence. The 1988 Convention allows a certain flexibility regarding sanctions for possession for personal consumption, making that obligation subject to the constitutional principles and the basic concepts of the legal system of States. As the Board has stated on numerous occasions, the international drug control conventions do not require the incarceration of drug users. Rather, they oblige States parties to criminalize supply-related behaviour while encouraging them to consider prevention, treatment and rehabilitation as alternatives to punishment.»INCB (2015) s. 5–6 pkt. 35.

I den samme årsrapporten påpekte konvensjonsorganet at det overordnede formålet med narkotikakonvensjonene er å ivareta helse og velferd, jf. første avsnitt i fortalen til 1961-konvensjonen.

Første avsnitt i fortalen til 1961-konvensjonen lyder: «Concerned with the health and welfare of mankind». Se INCB (2015) s. 1: «The ultimate goal of the three international drug control conventions is to protect public and individual health and welfare.»

Det kan være nærliggende å se denne utviklingen i INCBs posisjon i sammenheng med den dreiningen som har skjedd mot en mer helseorientert tilnærming i det internasjonale narkotikapolitiske samarbeidet i omtrent det samme tidsrommet, se punkt 7.2 ovenfor.

INCBs uttalelser i årene etter reformen i Portugal fra år 2001 indikerer at det har skjedd en utvikling i retning av større vektlegging av konvensjonenes formål om å fremme helse og velferd og en mindre vektlegging av ordlyden i 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 om bruk av straff overfor personer som har befatning med en mindre mengde narkotika til egen bruk.

Sett i lys av den mottakelsen som reformen i Portugal har fått, fremstår det unaturlig å legge til grunn en streng fortolkning av ordlyden i denne bestemmelsen i konvensjonen. I en analyse publisert av EU-organet EMCDDA i 2005 er det lagt til grunn at konvensjonene lar det være opp til statene om handlinger knyttet til bruk av narkotika skal være straffbart eller møtes med andre reaksjoner.

EMCDDA (2005b) s. 7–8:

«The following general conclusion that may be drawn from the above, suggests that countries are legitimate to both criminalise drug use offences or choose other kinds of sanctions of non-criminal nature, as best measures to tackle the illicit use of drugs and its related problems.»

En slik forståelse understøttes av uttalelser fra instanser i FN-systemet, som de senere årene har anbefalt at statene avkriminaliserer, eller utreder å avkriminalisere, innehav av narkotika til egen bruk. Se uttalelser knyttet til retten til helse i punkt 7.2.3 og 7.4.2. Disse anbefalingene forutsetter, i likhet med INCBs uttalelser om Portugal-modellen, en forståelse av narkotikakonvensjonene som tillater statene å avkriminalisere innehav av narkotika til egen bruk.

I lys av det ovenstående er det forsvarlig å legge til grunn at det er forenelig med Norges forpliktelser etter narkotikakonvensjonene å avkriminalisere erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk, såfremt slik befatning med narkotika forblir ulovlig og kan møtes med andre tiltak som er egnet til å oppnå konvensjonenes formål.

Slik også Barrett (2018) s. 19 og Hughes, Matias og Griffiths (2018) s. 2155.

Særlig vekt legges i den forbindelse på de uttalelser konvensjonsorganet INCB har avgitt om reformen i Portugal, og variasjonen i statspartenes praksis på dette punktet.

Se utredningens kapittel 6 og UNODC (2009) s. 4:

«Countries vary considerably however in how they punish drug use and possession of drugs for personal use. In some countries personal, non-medical use of narcotic drugs and psychotropic substances is punished by imprisonment. In others, personal use is not a criminal offence or does not receive criminal justice sanctions.»

7.3.3 Krever narkotikakonvensjonene at det skal kunne ilegges sivilrettslige sanksjoner overfor personer som erverver eller innehar narkotika til egen bruk?

Under forutsetning av at 1988-konvensjonen artikkel innehav nr. 2 ikke krever strafflegging av erverv og besittelse av narkotika til egen bruk, oppstår spørsmålet om hvorvidt Norge er folkerettslig forpliktet til å ilegge administrative sanksjoner for slike lovovertredelser ved en eventuell avkriminalisering.

Som beskrevet i punkt 7.3.2 har konvensjonsorganet INCB uttalt at det er i samsvar med narkotikakonvensjonene å avkriminalisere erverv og innehav, slik det er gjort i Portugal. Det er imidlertid påpekt i den forbindelse at slike handlinger fortsatt er ulovlige, og at overtredelser er «punishable». På den annen side er det, som vist ovenfor, blitt fremhevet av INCB at 1988-konvensjonen gir statene fleksibilitet med hensyn til håndteringen av saker om mindre mengder narkotika knyttet til egen bruk. Konvensjonen artikkel 3 nr. 2 og nr. 4 bokstav d tillater dessuten at statspartene i stedet anvender tiltak med sikte på behandling, undervisning, ettervern, rehabilitering og sosial reintegrering. Spørsmålet om hvorvidt konvensjonene i tilfelle avkriminalisering krever at det innføres administrative sanksjoner, er imidlertid lite omtalt.

Hvorvidt 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 krever at erverv og innehav til egen bruk skal kunne sanksjoneres, eventuelt med en mulighet for alternative tiltak etter nr. 4 bokstav d, beror på hva som anses å utgjøre konstitusjonelle prinsipper og rettsgrunnsetninger i Norge, jf. unntaket i bestemmelsens nr. 2. Som beskrevet ovenfor er i punkt 7.3.2 det ikke enkelt å gi en presis avgrensning av dette. Hva som kan anses som en statsparts egne konstitusjonelle prinsipper og rettsgrunnsetninger, synes i stor grad å være opp til statsparten selv å definere, forutsatt at dette skjer i god tro. Ordlyden tilsier imidlertid ikke at det gjelder et krav om at de konstitusjonelle prinsippene og rettsgrunnsetningene skal være fastsatt uttrykkelig i statspartens konstitusjon. Se til sammenligning artikkel 3 nr. 10, som viser til konstitusjonelle skranker, som dermed – etter en rimelig forståelse av ordlyden – innebærer en høyere terskel for unntak fra bestemmelsen.

Engelsk: «constitutional limitations».

I en norsk kontekst er det grunn til å tro at Grunnlovens bestemmelser om individets rettigheter omfattes av uttrykket konstitusjonelle prinsipper. Dette omfatter blant annet retten til respekt for privatliv og familieliv, jf. Grunnloven § 102, og barns rett til helse jf. § 104 tredje ledd. Disse rettighetene er omtalt nedenfor i inneværende kapittel.

Foruten de menneskerettigheter som er gitt grunnlovs rang gjennom egne grunnlovsbestemmelser, følger det av Grunnloven § 92 at statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i Grunnloven og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter. I Holship-dommen, som ble avsagt av Høyesterett i plenum i 2015, er det lagt til grunn at § 92 er et «pålegg til domstolene og andre myndigheter om å håndheve menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett».

HR-2016-2554-P, avsnitt 70.

Denne konstitusjonelle plikten til å respektere og sikre menneskerettighetene tilsier at bestemmelser i menneskerettighetskonvensjoner som Norge er bundet av, vil kunne omfattes av konstitusjonelle prinsipper og rettsgrunnsetninger i vår interne rett, også rettighetsbestemmelser som ikke på selvstendig grunnlag er gitt grunnlovs trinnhøyde. Menneskerettighetskonvensjonene som er inkorporert gjennom menneskerettighetsloven av 1999, med forrang foran annen lovgivning, kan sies å ha en «semi-konstitusjonell karakter», i «en trinnhøyde mellom lov og Grunnlov».

Smith (1999) s. 272.

Myndighetenes plikt etter Grunnloven § 92 til å respektere og sikre menneskerettighetene omfatter blant annet retten for enhver til den høyest oppnåelige helsestandard både fysisk og psykisk, jf. konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12, som er omtalt i punkt 7.4.2. Dette tilsier at Norges eventuelle forpliktelse til å anvende sanksjoner overfor innehav eller erverv av en mindre mengde narkotika til egen bruk, må ses i lys av hvorledes dette vil innvirke på innbyggernes rett til den høyest oppnåelige helsestandard. En vektlegging av retten til helse, som innføringen av Grunnloven § 92 omfatter, harmonerer for øvrig godt med narkotikakonvensjonenes overordnede mål om å ivareta helse og velferd, og en økt oppmerksomhet i det internasjonale samfunnet om utilsiktede konsekvenser av kontrollpolitikken, se særlig punkt 7.2.3 og 7.4.

Se første avsnitt i fortalen til 1961-konvensjonen, og INCBs årsrapport for 2015, kapittel 1, som fremhever dette som konvensjonenes overordnede formål.

Dette tilsier at norske myndigheter ikke er forpliktet etter 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 til å ta i bruk sanksjoner på en måte som står i et motsetningsforhold til myndighetens plikt til å respektere, beskytte og oppfylle retten til respekt for privatliv, eller innbyggernes rett til den høyest oppnåelige helsestandard.

Ordlyden i 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 er ikke direkte til hinder for å tillegge grunnleggende prinsipper i norsk rett som ikke er nedtegnet i Grunnloven, betydning i den grad de kan anses som anerkjente prinsipper av tilstrekkelig høy rang eller rettsgrunnsetninger. Dette kan for eksempel omfatte skadefølgeprinsippet, som er lagt til grunn som et utgangspunkt og et grunnvilkår for strafflegging og innebærer krav om forholdsmessighet (se kapittel 12.2).

Skadefølgeprinsippet er lagt til grunn i forarbeidene til straffeloven av 2005, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003–2004), kapittel 7.5.1.

Det kan også omfatte prinsippet om at helsehjelp skal være samtykkebasert, som ble kodifisert i pasientrettighetsloven i 1999 og videreført i pasient- og brukerrettighetsloven fra 2011.

Se Halvorsen (2016).

Slike prinsipper i vår interne rett kan altså legitimere unntak fra konvensjonsbestemmelsen.

Det fremstår på grunnlag av det ovenstående mulig å gjennomføre en reform som ikke gjør bruk av sanksjoner, og som samtidig oppfyller konvensjonene i god tro, i kraft av unntaket i 1988-konvensjonens artikkel 3 nr. 2 som gjelder for konstitusjonelle prinsipper og rettsgrunnsetninger. Som det fremgår av drøftelsen ovenfor, er imidlertid grensedragningen for dette unntaket beheftet med noe usikkerhet.

For det tilfelle at det ikke anses tilstrekkelig sikkert at unntaket i artikkel 3 nr. 2 beskrevet ovenfor kommer til anvendelse, kan det vedtas en hjemmel for administrative sanksjoner, på nærmere angitte vilkår. Det kan ikke gis et klart svar på hvor vidtrekkende og inngripende en eventuell sanksjonshjemmel må være. Artikkel 3 nr. 4 bokstav d som er beskrevet ovenfor, innebærer at statspartene uansett står fritt til å tilby en rekke tiltak av ikke-straffende art overfor personer som bryter forbudet mot narkotika og selv bruker narkotika. Formålet med 1988-konvensjonen, som artikkel 3 nr. 2 må tolkes i lys av, tilsier at reaksjonene som anvendes, skal være egnet til å bidra til å motvirke den samlede etterspørselen og profitten i det illegale narkotikamarkedet, jf. fortalens syvende avsnitt:

«Desiring to eliminate the root causes of the problem of abuse of narcotic drugs and psychotropic substances, including the illicit demand for such drugs and substances and the enormous profits derived from illicit traffic.»

Dette målet må ses i sammenheng med retten til den høyest oppnåelige helse for innbyggerne og narkotikakonvensjonenes overordnede formål om å fremme helse og velferd.

Se utlegningen av formålet ovenfor, i punkt 7.3.1.

Behovet for en slik avveining kommer til uttrykk i konvensjonsorganet INCBs årsrapport fra 2015:

INCB (2015) s. 6.

«There are a number of unintended consequences that can flow from a variety of factors, including the unbalanced implementation of national and international drug control measures.
[…]
The challenge that States parties face is to implement their treaty obligations in a balanced way that minimizes the negative impact of drug abuse and measures to control drug trafficking, and to educate and treat victims of such trafficking.»

Eventuelle sanksjoner må dessuten innrettes på en måte som er egnet til å oppnå forebygging, tidlig intervensjon, behandling, opplæring, ettervern, rehabilitering og sosial reintegrering, jf. 1961-konvensjonen artikkel 38.

Nøyaktig hvor det rette balansepunktet for sanksjonering ligger, beror på en utpreget politisk vurdering, og utfallet av avveiningen vil neppe være lik for alle statsparter. Vurderingen vil også kunne være ulik i forskjellige nasjonale kontekster. Det fremstår klart at statspartene har et betydelig handlingsrom.

I Portugal-modellen, som er beskrevet av INCBs president som «best practice» i henhold til narkotikakonvensjonene, kan personer som har overtrådt det sivilrettslige forbudet mot bruk av narkotika, eller erverv eller besittelse av narkotika til egen bruk, pålegges en oppmøteplikt for en nemnd.

Portugals lov nr. 30/2000, artikkel 5.

Det er på det rene at sanksjonering av brukere av narkotika ikke anses som hovedformålet med ordningen.

Sipp (2015) s. 4: «The imposition of penal sanctions continues to be possible but is not the primary objective pursued by this framework which favours the treatment and rehabilitation of drug users.»

Det følger direkte av lovgivningen i Portugal at det ved første gangs overtredelse ikke skal ilegges en sanksjon, og sanksjoner i form av overtredelsesgebyr er utelukket for personer med rusavhengighet.

Portugals lov nr. 30/2000, artikkel 11 og 15 nr. 2.

Et mulig utfall av nemndens saksbehandling er at personen får en advarsel om konsekvenser av personens adferd og en oppfordring til å avstå fra narkotikabruk, men mer inngripende virkemidler kan også benyttes.

Portugals lov nr. 30/2000, artikkel 18.

I punkt 6.2.6.6 beskrives statistikk om utfallet av nemndenes saksbehandling. Som det fremgår der, ender et stort flertall av sakene med utfall som ikke kan beskrives som en sanksjon. Primærreaksjonen på narkotikabruk i Portugal-modellen, slik den praktiseres, er samtalen som personen pålegges å møte til.

Beskrivelsen av Portugal-modellen som en løsning helt i samsvar med konvensjonene må forstås slik at INCB anser at landet har truffet en balanse for sanksjonering som etter INCBs syn er optimal, og at den ikke nødvendigvis representerer et minimumsnivå for hvilken grad av sanksjonering som kreves etter narkotikakonvensjonene. Hvor minimumsnivået ligger, kan ikke fastslås med sikkerhet. Det kan meget vel være at det kan gjennomføres en variant av Portugal-modellen som utelater overtredelsesgebyrer, uten at ordningen kommer i strid med Norges forpliktelser etter narkotikakonvensjonene. Dette forutsetter trolig at ordningen innrettes på en måte som fremmer helse og velferd, og at det i god tro gjennomføres tiltak som er egnet til å begrense etterspørsel i det illegale narkotikamarkedet. Hvilke tiltak som fremstår egnet til å fremme slike formål, er et empirisk og faglig spørsmål. Internasjonale anbefalinger om forebygging av narkotikabruk utgitt i fellesskap av UNODC og WHO fremstår som en av flere relevante kilder for kunnskap om slike tiltak.

UNODC og WHO (2018b).

Innlemmelse av en mulighet for å ilegge overtredelsesgebyr på nærmere vilkår ville gi en høy grad av sikkerhet for at en rusreform som omfatter avkriminalisering av brukerne, ikke kommer i strid med Norges forpliktelser etter 1988-konvensjonen. Derimot kan innføringen av slike straffelignende administrative gebyrer etter omstendighetene komme til å stå i et motsetningsforhold til innbyggernes rett til privatliv mv. og retten til helse. Som det fremgår av det ovenstående kan det ikke oppstilles noen klar konklusjon om at 1988-konvensjonen artikkel 3 nr. 2 krever at statsparter som avkriminaliserer innbyggernes erverv og innehav av mindre mengder narkotika til egen bruk, og erstatter dette med et sivilrettslig forbud, skal innføre overtredelsesgebyrer for å håndheve forbudet.

7.3.4 Krever narkotikakonvensjonene at myndighetene skal beslaglegge brukerdoser i brukerens besittelse?

Et særskilt spørsmål som kan ha interesse for en reform fra straff til helse, er om det er forenelig med narkotikakonvensjonene å vedta en bestemmelse som tillater å unnlate beslaglegging av en mindre mengde av et rusmiddel dersom beslag fremstår lite formålstjenlig med tanke på personens helsetilstand eller andre allmenne hensyn. Slike hensyn kan for eksempel gjøre seg gjeldende i tilfeller der en sterkt avhengig person, som ikke ønsker rusbehandling, finansierer sin rusmiddelbruk gjennom vinningskriminalitet eller salg av seksuelle tjenester. Det kan etter omstendighetene fremstå sannsynlig at personen i et slikt tilfelle snarlig vil foreta nye slike handlinger for å skaffe en ny brukerdose av rusmiddelet for å unngå abstinenstilstand. På den annen side bør staten sørge for å begrense utbredelsen av narkotika.

Etter 1961-konvensjonen artikkel 37 skal det i henhold til statenes nasjonale lovgivning være anledning til å beslaglegge («seize») og konfiskere («confiscate») narkotika, stoffer og utstyr som er benyttet eller tenkt benyttet til lovbrudd som nevnt i konvensjonens artikkel 36. Artikkel 36 nr. 1 bokstav a nevner ulovlig innehav («possession») av narkotika. Det er noe uklart hvorvidt «possession» i denne sammenhengen omfatter innehav av narkotika ment for personlig bruk, eller om det kun omfatter innehav av narkotika som knytter seg til tilbudssiden av narkotikamarkedet. Det går frem av kommentaren til 1961-konvensjonen at det var delte meninger om dette spørsmålet under forhandlingene,

UN (1973) side 112.

og det anerkjennes at «[p]enalization of the possession of drugs for personal consumption amounts in fact also to a penalization of personal consumption».

UN (1973) side 113.

Uttalelsene i kommentaren er naturlig å forstå slik at det er en reell valgfrihet i tolkingen av «possession», blant annet gir forfatterne av kommentarene enkelte anbefalinger til de statspartene som forstår artikkel 36 slik at det ikke kreves bruk av straff for innehav til egen bruk.

UN (1973), side 113, kommentar nr. 21:

«If Governments choose not to punish possession for personal consumption or to impose only minor penalties on it, their legislation could very usefully provide for a legal presumption that any quantity exceeding a specified small amount is intended for distribution. It could also be stipulated that this presumption becomes irrebuttable if the amount the possession of the offender is in excess of certain limits.»

Det kan på grunnlag av dette være forsvarlig å tolke artikkel 37, jf. artikkel 36 nr. 1 bokstav a, slik at den ikke krever at statenes lovgivning skal gi hjemmel til å beslaglegge narkotika ment for egen bruk. Etter 1961-konvensjonen artikkel 4 bokstav c er statspartene likevel forpliktet til å ta skritt for å begrense bruk og innehav av narkotika til medisinske og vitenskapelige formål. Ved tolkingen av uttrykket «possession» i denne sammenhengen skal det, ifølge til kommentarene til konvensjonen, legges til grunn at dette omfatter innehav både til egen bruk og til videreformidling.

UN (1973) side 112–113, særlig avsnitt nr. 24, med videre henvisninger.

I henhold til samme konvensjons artikkel 33 skal statene ikke tillate innehav av narkotika med mindre det foreligger et særskilt rettslig grunnlag for innehavet: «The Parties shall not permit the possession of drugs except under legal authority.» Det vil kunne være vanskelig å komme til en klar konklusjon om at norsk lovgivning gir tilstrekkelig grunnlag for en effektiv etterlevelse av denne forpliktelsen, lest i sammenheng med artikkel 4 bokstav c, dersom det ikke foreligger en hjemmel for å konfiskere narkotika også i tilfeller hvor rusmiddelet utelukkende er tiltenkt innehaverens egen bruk.

UN (1973) side 113 (avsnitt nr. 24) og s. 402–403 (avsnitt nr. 1–3).

Slik konvensjonen er praktisert, kreves det imidlertid ikke at statene skal reagere på ethvert tilfelle av ulovlig innehav av narkotika til egen bruk.

Som beskrevet i kapittel 7, underkapittel om brukerrom, er det etablert ordninger i enkelte land, herunder Norge, der personer straffritt kan besitte små mengder narkotika i forbindelse med brukerrom. Norske myndigheter har lagt til grunn at dette ikke er i strid med narkotikakonvensjonene, og i 2018 ga INCB uttrykk for at brukerrom kan være forenelig med konvensjonene på nærmere angitte vilkår.

Se redegjørelse om forholdet til FNs narkotikakonvensjoner i forarbeidene til endringer i den daværende sprøyteromsloven i Prop. 13 L (2018–2019), kapittel 2.10, som gjengir og bygger på vurderinger i Ot.prp. nr. 56 (2003–2004) og Ot.prp. nr. 59 (2008–2009). Se også INCB (2018b).

Dette illustrerer at det er blitt ansett forenelig med konvensjonene formelt å tolerere at en avgrenset gruppe personer med alvorlige rusproblemer på nærmere angitte vilkår innehar en liten mengde narkotika, når dette skjer som ledd i tiltak for å redusere skadevirkningene av bruk av narkotika, og på en måte som ikke gir uttrykk for noen godkjenning av omsetning og bruk av rusmiddelet.

Ved siden av slike formelle grunnlag for toleranse må det legges til grunn at det i praksis i dag unnlates å reagere i et uvisst antall tilfeller der personer med kjent rusmiddelproblematikk antas å inneha narkotika. Det er i samsvar med dette lagt til grunn i forarbeidene til straffeloven av 2005 at det i liten grad er hensiktsmessig å straffeforfølge «langvarige, tunge misbrukere», og departementet viste til at politiet i praksis er «tilbakeholdende med å pågripe og straffeforfølge denne gruppen av narkotikamisbrukere».

Ot.prp. nr. 22 (2008–2009) Om lov om endringer i straffeloven 20. mai 2005 nr. 28.

Narkotikakonvensjonene anses ikke å være til hinder for et slikt håndhevelsesskjønn.

7.4 Internasjonale menneskerettigheter

7.4.1 Barns rett til å beskyttes mot ulovlig bruk av narkotika

Barnekonvensjonen fra 1989 er den eneste av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som eksplisitt omtaler narkotika, jf. artikkel 33:

«Partene skal treffe alle egnede tiltak, herunder lovgivningsmessige, administrative, sosiale og undervisningsmessige tiltak, for å beskytte barnet mot ulovlig bruk av narkotiske eller psykotrope stoffer, slik disse er definert i de relevante internasjonale traktater, og for å hindre at barn blir brukt i ulovlig produksjon og handel med slike stoffer.»

Hentet fra den norske oversettelsen av barnekonvensjonen, inntatt som vedlegg 8 til menneskerettsloven.

Bestemmelsens ordlyd er i samsvar med en utbredt enighet i norsk narkotikapolitikk om at det er nødvendig å forebygge bruk av narkotika blant barn og å hindre at barn involveres i produksjon og omsetning av narkotika.

Bestemmelsene i barnekonvensjonen gjelder som norsk lov og går ved motstrid foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3.

Det er stilt spørsmål ved om konvensjonsbestemmelsen helt eller delvis er til hinder for at statspartene avkriminaliserer bruk og besittelse av narkotika, eller om bestemmelsen i alle fall tilsier at statspartene bør opprettholde kriminalisering. Spørsmålet er om bestemmelsen må forstås slik at den oppstiller et krav om at statspartene strafflegger befatning med illegale rusmidler til egen bruk,

Se Dahlgren (2018) og Dahlgren og Stere (2012).

eller om andre tiltak, for eksempel sivilrettslige reaksjoner og beslaglegning av narkotika, kan være tilstrekkelig til å oppfylle forpliktelsen.

Ved tolkingen av innholdet i barnekonvensjonen artikkel 33 er det naturlig å legge vekt på veiledning i uttalelser fra konvensjonsorganet, FNs barnekomité. Barnekomiteen har ikke avgitt noen særskilt generell kommentar om tolkingen av artikkel 33, men har berørt artikkelen i andre uttalelser.

I generell kommentar nr. 15 (2013) om barnets rett til å nyte godt av den høyest oppnåelige helsestandard, jf. barnekonvensjonens artikkel 24, understreket komiteen viktigheten av en rettighetsbasert tilnærming til rusmiddelbruk og anbefalte at passende skadereduksjonsstrategier bør innføres for å minimere negative helsevirkninger. Komiteen understreket de negative konsekvensene av strafflegging.

CRC (2013). Se også HRC (2016), avsnitt 15:

«States policies towards adolescents are too often characterized by targeted or punitive interventions aimed at addressing problems such as juvenile delinquency and violence, as well as perceived challenges, including substance use and sexual activity. […] Stigmatizing, demonizing and discriminating against adolescents by, for example, criminalizing or pathologizing their behaviours and diversities, negatively affects their socially perceived roles, self-esteem, well-being and sense of empowerment. These approaches fail adolescents, their holistic development and their right to health.»

I generell kommentar nr. 20 (2016) om gjennomføringen av barns rettigheter i ungdomstiden pekte barnekomiteen på at statspartene har en forpliktelse til å beskytte ungdom mot ulovlig bruk av narkotiske og psykotropiske stoffer. I den forbindelse uttalte komiteen at statene bør sikre ungdommers rett til helse knyttet til bruk av slike stoffer, samt tobakk, alkohol og løsemidler, og gjennomføre forebygging, skadereduksjon og behandling uten diskriminering og med adekvate budsjettmidler. Alternativer til straffende eller repressiv rusmiddelpolitikk ble ønsket velkommen, og ungdommer burde etter komiteens syn motta presis og objektiv informasjon basert på vitenskapelig evidens med et mål om å forebygge og minimere skadene av rusmiddelbruk.

CRC (2016) avsnitt 64.

I generell kommentar nr. 21 (2017) om barn i gatesituasjoner behandles artikkel 33 i samme avsnitt som artikkel 24 om retten til helse, uten at komiteen foretar noe klart skille mellom innholdet i de to bestemmelsene. Det er nærliggende å se forbindelsen mellom disse bestemmelsene i lys av den økte oppmerksomheten om helseperspektivet i det internasjonale narkotikapolitiske samarbeidet, som er beskrevet i punkt 7.2.3 ovenfor.

Ved barnekomiteens behandling av en rapport fra Armenia i 2004 ga komiteen uttrykk for bekymring for at barn som bruker narkotika, ble ansett som kriminelle og ikke som barn med behov for omsorg og beskyttelse. Komiteen oppfordret til å sikre at barn som bruker narkotika, ikke kriminaliseres.

CRC (2004) avsnitt 62–63.

Ved behandlingen av en rapport fra Ukraina i 2011 anbefalte komiteen å forsterke skadereduksjonstiltak rettet mot ungdom. Komiteen anbefalte i den samme uttalelsen at statsparten skulle sikre at landets straffelovgivning ikke hindrer tilgang til slike tjenester, herunder gjennom å endre straffelovgivning som kriminaliserte barns innehav av narkotika til egen bruk.

CRC (2011) avsnitt 61.

Uttalelsene er ikke forenelige med en forståelse av barnekonvensjonen som innebærer at statene er forpliktet til å strafflegge befatning med narkotika til egen bruk. Derimot har komiteen, som det fremgår av det ovenstående, vektlagt forebyggende tiltak og skadereduksjon og anbefalt avkriminalisering av barns innehav av narkotika til egen bruk for å unngå at straffelovgivningen er til hinder for skadereduserende tiltak. FNs høykommissær for menneskerettigheter har, under henvisning til Barnekonvensjonen, anbefalt stater å slutte å straffeforfølge barn for narkotikalovbrudd.

UNHCHR (2015)

Som omtalt ovenfor, i punkt 7.2.3, var barnekomiteen en av avsenderne av et åpent brev til FNs generalsekretær i 2016 som påpekte en rekke negative konsekvenser av strafflegging av personer som bruker narkotika og innehar narkotika til egen bruk.

I lys av dette synes artikkel 33 å forstås slik at statene skal iverksette alle egnede tiltak for å forebygge og minimere skadene av illegal rusmiddelbruk for barn. Verken ordlyden eller konvensjonsorganets uttalelser gir belegg for å forstå bestemmelsen slik at statene er forpliktet til å anvende strafferettslige virkemidler mot brukere av narkotika i alminnelighet for å oppfylle forpliktelsen etter bestemmelsen. Derimot kan flere av barnekomiteens uttalelser som er gjengitt ovenfor, forstås slik at strafferettslige virkemidler overfor personer som bruker narkotika, har blitt ansett å innebære en rekke negative konsekvenser, blant annet at det kan hindre tilgangen til relevante hjelpetjenester.

Utvalget er ikke kjent med at barnekomiteen har uttalt seg om spørsmålet om administrative sanksjoner og hjemmel for beslag av narkotika. I hvilken grad slike virkemidler er egnede for å oppnå forpliktelsen etter barnekonvensjonen artikkel 33, synes å måtte vurderes konkret, basert på beste tilgjengelige kunnskap om forventede virkninger av slike virkemidler.

Det kan ikke gis et generelt svar på om artikkel 33 krever at det ved en eventuell avkriminalisering samtidig må innføres administrative sanksjoner mot narkotikabruk. Det avgjørende i den forbindelse synes å være om den aktuelle sanksjonen kan anses som et egnet virkemiddel for å oppfylle forpliktelsen etter artikkel 33, herunder at den beskytter barn og ikke kommer i veien for helserettede tiltak.

7.4.2 Retten til den høyest oppnåelige helsestandard

Enhver har rett til «den høyest oppnåelige helsestandard både fysisk og psykisk», jf. Den internasjonale konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 12.

Norsk oversettelse av konvensjonen publisert som vedlegg 4 til menneskerettsloven.

Barn har en Grunnlovsfestet rett til helse, jf. § 104 tredje ledd. Retten til helse fremgår også av barnekonvensjonen artikkel 24 og konvensjonen om avskaffelse av alle former for diskriminering mot kvinner artikkel 12. Bestemmelsene i disse konvensjonene gjelder som norsk lov og går ved motstrid foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. menneskerettsloven § 2 og § 3. Enhver har dessuten rett til vern av helse etter Den europeiske sosialpakt artikkel 11 og rett til sosial og medisinsk hjelp etter sosialpaktens artikkel 13.

Rettighetenes innhold er ikke presist angitt i disse dokumentenes ordlyd og må utledes av praksis.

Se Eide (2006).

En sentral kilde for veiledning ved tolkningen er FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheters (ØSK-komiteen) generelle kommentarer og uttalelser ved behandlingen av rapporter fra enkeltland om gjennomføringen av konvensjonen.

ØSK-komiteen har fastslått at retten til helse har fire elementer:

Se CESCR (2000) avsnitt 12. De fire elementene kalles gjerne «AAAQ-kravene», etter de engelske stikkordene availability, accessibility, acceptability og quality.

  • tilbud av blant annet helsetjenester og goder i tilstrekkelig utstrekning

  • tilgjengelighet for alle, uten forskjellsbehandling

  • respekt for medisinsk etikk og tilpasning til kultur, bakgrunn, kjønn og livssyklus

  • god kvalitet, basert på vitenskapelige og medisinske krav

ØSK artikkel 12 pålegger statene tre typer forpliktelser.

Se Eide (2006) og CESCR (2000) avsnitt 33.

For det første skal statene respektere retten, det vil si avstå fra å gripe negativt inn i individers helsesituasjon. Dersom staten formelt eller uformelt begrenser tilgang til goder og tjenester i helsevesenet til bestemte grupper, og det er sannsynlig at dette fører til skade, unødvendig morbiditet (sykdom) eller unngåelige dødsfall, utgjør dette et brudd på statens forpliktelse til å respektere innbyggernes rett til helse etter ØSK artikkel 12.

Se CESCR avsnitt 34 og 50.

Retten til helse innebærer også retten til selvbestemmelse over egen helse og kropp, herunder retten til å kunne velge ikke å ta imot medisinsk behandling.CESCR (2000) avsnitt 8. For det andre skal statene beskytte retten, det vil si hindre andre i å påvirke innbyggernes helse negativt. Mangelfulle tiltak for å motvirke tilvirkning, omsetning og konsum av tobakk, narkotika og andre skadelige stoffer kan utgjøre et brudd på statens forpliktelse til å beskytte innbyggernes rett til helse etter ØSK artikkel 12.

Se CESCR avsnitt 35 og 51.

For det tredje skal statene oppfylle retten, det vil si treffe nødvendige tiltak for å realisere den. Mangelfull overvåkning av helsetilstanden i befolkningen og mangelfull helseplanlegging som fører til at enkeltpersoner eller grupper, særlig marginaliserte eller sårbare grupper, ikke får nyte godt av helsevesenet, kan utgjøre brudd på statens forpliktelse til å oppfylle innbyggernes rett til helse etter ØSK artikkel 12.

Se CESCR avsnitt 36, 37 og 52.

ØSK artikkel 12 nr. 2 forplikter statene til å treffe nærmere angitte tiltak som del av statenes arbeid for å fremme innbyggernes helse. I henhold til bestemmelsens bokstav b skal statene treffe tiltak som er nødvendige for å «[f]orbedre alle sider ved hygienen i miljø og industri». ØSK-komiteen har tolket bestemmelsen til å omfatte tiltak for å «discourage the abuse of alcohol, and the use of tobacco, drugs and other harmful substances».

CESCR (2000) avsnitt 15.

I henhold til ØSK artikkel 12 nr. 2 bokstav d skal tiltakene statene iverksetter for å realisere retten til helse, omfatte tiltak som er nødvendige for å «[s]kape vilkår som trygger alle legebehandling og pleie under sykdom».

Hvordan en stats narkotikapolitikk bør innrettes for å fremme retten til den høyest oppnåelige helsestandard, avhenger av hva som etter beste tilgjengelige kunnskap anses å være de faktiske virkningene av politikken. Flere instanser i FN-systemet har gitt uttrykk for at kriminalisering av innehav av narkotika til egen bruk er til hinder for oppfyllelse av retten til helse. WHO har anbefalt å avkriminalisere bruk av narkotika, da dette vil være en «critical enabler» for å forbedre situasjonen for hivsmittede.

WHO (2014) s. 86–88, hvor avkriminalisering er omtalt som en av flere «critical enablers» for å beskytte personer som er smittet, eller i faresonen for å bli smittet, med hiv.

FNs spesialrapportør for retten til helse har anbefalt stater å avkriminalisere eller nedkriminalisere bruk og innehav av narkotika.

Special Rapporteur on the right of everyone to the enjoyment of the highest attainable standard of physical and mental health (2010) kapittel III og VII.

FNs høykommissær for menneskerettigheter har anbefalt stater å vurdere nedkriminalisering eller avkriminalisering av bruk og innehav av narkotika, ettersom strafflegging på flere vis er til hinder for å fremme retten til helse.

UNHCHR (2015) kapittel II og VII.

Atter flere enheter i FN-systemet har uttalt at kriminalisering av bruk av narkotika og innehav til egen bruk utgjør et hinder for å yte god helsehjelp til utsatte grupper, se omtale i punkt 7.2.3 ovenfor. Se i denne forbindelse også uttalelser med samme meningsinnhold fra FNs høykommissær for menneskerettigheter og FNs barnekomité gjengitt i punkt 7.4.1 ovenfor.

Disse internasjonale anbefalingene tilsier at å endre innretningen av nasjonal narkotikapolitikk fra straff til helse, gjennom en avkriminalisering av bruk og innehav og innføring av helserettede tiltak som reaksjon på narkotikabruk vil bidra til at Norge bedre respekterer og oppfyller innbyggernes rett til helse.

I utvalgets mandat er det lagt til grunn at strafflegging av bruk og innehav av narkotika til egen bruk «kan ha stått i veien for å møte den enkelte bruker med hensiktsmessige og tilpassede tilbud og oppfølging». I den grad strafflegging står i veien for å møte innbyggerne med hensiktsmessig og tilpasset helsehjelp, står straffleggingen i et motsetningsforhold til disse innbyggernes rett til den høyest oppnåelige helsestandard. Antagelsen i mandatet er drøftet i punkt 12.3.2.2, hvor det vises til en studie fra Sverige og en internasjonal sammenlignende studie som gir en slik antagelse et visst empirisk belegg. Hvorvidt det samme gjelder straffelignende administrative sanksjoner, for eksempel overtredelsesgebyr, vil avhenge av hvordan slike sanksjoner innrettes, og hvordan innbyggerne responderer på dem. Dersom slike sanksjoner svekker relasjonen mellom enkeltpersoner og tjenesteapparatet, slik at de reduserer marginaliserte og utsatte personers reelle muligheter til å nyte godt av helsevesenet, vil dette stå i et motsetningsforhold med retten til helse.

7.4.3 Retten til respekt for privatliv og familieliv, hjem og korrespondanse

Etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8 har enhver «rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse».

Norsk oversettelse inntatt som vedlegg 2 til menneskerettighetsloven.

EMK gjelder som norsk lov, jf. menneskerettighetsloven § 2, og denne rettigheten ble ved grunnlovsendringene i 2014 inkorporert på konstitusjonelt nivå i Grunnloven § 102.

I flere land, herunder Mexico, Sør-Afrika og Tyskland,

Mexico: Se avgjørelse avsagt av Mexicos høyesterett 31. oktober 2018, sak nr. 547/2018 og 548/2018, omtalt på engelsk i Peter Orsi, «Mexico court sets precedent on legal, recreational pot use», Associated Press, 1. november 2018.

Sør-Afrika: Se avgjørelse avsagt av Sør-Afrikas høyesterett 18. september 2018, sak nr. CCT 108/17.

Tyskland: Se omtalen i kapittel 6 av avgjørelse avsagt i 1994 av Tysklands føderale forfatningsdomstol.

er straffeforfølgning av voksne personer for besittelse av cannabis til egen bruk blitt konstatert å være uforenelig med konstitusjonelle bestemmelser om retten til respekt for privatliv eller beslektede bestemmelser om individets rett til autonomi som det er naturlig å se i sammenheng med retten til privatliv etter EMK artikkel 8 og retten til fri utvikling av personlighet etter FNs verdenserklæring om menneskerettigheter artikkel 22. I Georgia ble lovgivning som hjemlet sivilrettslige sanksjoner av et forbud mot cannabis, kjent forfatningsstridig og ugyldig i 2018, fordi det innebar et uforholdsmessig inngrep i innbyggernes autonomi, se omtale i kapittel 6.

Inngrep i utøvelsen av retten til privatliv mv. kan bare skje «når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter», jf. artikkel 8 nr. 2.

For å være forenelig med EMK artikkel 8 må inngrep i retten til respekt for privatliv mv. fremme et legitimt formål og være nødvendig i et demokratisk samfunn.

Tiltak for å forebygge og begrense skader som følge av bruk av narkotika må anses å ha til hensikt å fremme et legitimt formål. Slike tiltak springer ut av politiske mål om blant annet å forebygge uorden, beskytte helse og beskytte andres rettigheter, formål som er uttrykkelig nevnt i artikkel 8 nr. 2.

Ved vurderingen av om et inngrep i innbyggernes rettigheter etter artikkel 8 kan anses nødvendig i et demokratisk samfunn, tilkjennes statspartene i henhold til rettspraksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) en viss skjønnsmargin («margin of appreciation»). Dersom saken gjelder et politikkområde som av domstolen er blitt ansett som sensitivt for statspartene – herunder kontroversielle etiske eller moralske samfunnsspørsmål –, og det ikke kan finnes en konsensus mellom statenes nasjonale lovgivning, tilkjennes en noe videre skjønnsmargin.

Se for eksempel X, Y og Z mot UK (Application no. 21830/93), dom avsagt 22. april 1997, avsnitt 44:

«[…] Since the issues in the case, therefore, touch on areas where there is little common ground amongst the member States of the Council of Europe and, generally speaking, the law appears to be in a transitional stage, the respondent State must be afforded a wide margin of appreciation […].»

Se også Fretté mot Frankrike (Application no. 36515/97), dom avsagt 26. februar 2002, avsnitt 41.

Det samme gjelder i tilfeller der statene må avveie konkurrerende private og offentlige interesser eller konvensjonsrettigheter.

Ibid.

Det er på det rene at lovgivning i europeiske land varierer betydelig når det gjelder mulige rettslige konsekvenser av narkotikabruk og hvilke tvangsmidler som kan benyttes for å avdekke slik bruk (se kapittel 6 og 8), og det må legges til grunn at statene har en vid skjønnsmargin ved vurderingen av om inngrep i retten til privatliv og familieliv i denne forbindelse er forenelige med EMK artikkel 8.

Kravet om nødvendighet innebærer like fullt at det må påvises at inngrepet svarer til et presserende samfunnsmessig behov («pressing social need»). Det må også vises at inngrepet er forholdsmessig holdt opp mot formålet med inngrepet, tatt i betraktning relevante interesser som må avveies ved vurderingen.

Paradiso og Campanelli mot Italia (Application no. 25358/12), dom avsagt i storkammer 24. januar 2017, avsnitt 181.

Det påhviler i første rekke statspartene å foreta disse vurderingene, men EMD kan overprøve om argumentene som hevdes å begrunne inngrepet, er relevante og forholdsmessige og om rettighetene i tilstrekkelig grad ble respektert i beslutningsprosessen som ledet frem mot vedtagelsen av inngrepet.

Se for eksempel Paradiso og Campanelli mot Italia og A.-M.V. mot Finland (53251/13), dom avsagt 23. mars 2017, avsnitt 81–84.

Det følger av dette at det til grunn for et forslag om tiltak som griper inn i retten til privatliv og familieliv, må foretas en begrunnet vurdering av om tiltaket er forholdsmessig.

Norge er blitt innklaget for EMD for påstått brudd på EMK artikkel 8 gjennom beslag av førerkort på grunn av bruk av cannabis, jf. vegtrafikkloven § 34 femte ledd. Saken er ennå ikke behandlet av domstolen.

S.R. mot Norge (Application no. 43927/17). Saken ble kommunisert den 19. mars 2019. Dom og kjennelse om førerkortbeslaget saken gjelder, ble avsagt av Hålogaland lagmannsrett 15. september 2016 og er publisert i Lovdata som LH-2016-70592.

7.5 Internasjonale anbefalinger

7.5.1 Anbefalinger knyttet til den overordnede innretningen av narkotikapolitikken – målsettinger og bruk av strafferettslige virkemidler

7.5.1.1 UNODC

I 2010 publiserte UNODC et arbeidsdokument der det argumenteres for at en dreining fra en sanksjonsorientert til en helseorientert narkotikapolitikk, er i tråd med narkotikakonvensjonene.

UNODC (2010): Se blant annet s. iii (forord av skrevet av lederen for UNODC) og 2.

Det ble påpekt at det foreligger stadig mer bevis for at en helseorientert tilnærming er mest effektiv med tanke på å redusere ulovlig narkotikabruk og de sosiale skadene av slik bruk.

UNODC (2010) s. 2.

I dette dokumentet omtales også en helseorientert tilnærming til brukere av narkotika som ikke har et avhengighetsproblem. Dette omfatter opplæring, pålitelig informasjon og (kortvarige) intervensjoner i form av motivasjonssamtaler («brief motivational and behavioural counselling») som tar sikte på å integrere personen med rusproblem i samfunnet og forebygge sosial ekskludering.

UNODC (2010) s. 1.

7.5.1.2 Verdens helseorganisasjon (WHO)

I takt med en dreining mot mer vektlegging av helseperspektivet har WHO inntatt en mer aktiv rolle i diskusjoner om det internasjonale narkotikasamarbeidet. WHO anbefalte avkriminalisering i sine retningslinjer for hivforebygging, behandling og oppfølging overfor særlig utsatte grupper («key populations») fra 2014,

WHO (2014).

som også omfatter personer som bruker narkotika. Retningslinjen anbefaler nasjonene å utvikle politikk og lovverk som avkriminaliserer injisering og annen bruk av narkotika, blant annet for å forebygge innsettelse i fengsel. Videre anbefales land som i dag ikke tillater utlevering av brukerutstyr, sprøyter med videre, og som ikke tillater bruk av substitusjonslegemidler i behandling av opioidavhengige, å avkriminalisere og legalisere slike programmer. WHO anbefaler også at landene skal forby tvungen behandling for personer som brukere rusmidler.

UNAIDS har anbefalt avkriminalisering av narkotikabruk, samt erverv, besittelse og dyrking av narkotika til egen bruk, som en måte å beskytte menneskerettighetene til personer som bruker narkotika på.

UNAIDS (2019) s. 7.

7.5.1.3 Andre FN-organer

En rekke uttalelser fra enheter i FN-systemet er beskrevet i punkt 7.2.3 og 7.4 ovenfor. Til det som er omtalt der, kan det følgende tilføyes: FNs utviklingsprogram (UNDP) uttalte i 2015 at lovgivning som kriminaliserer bruk av narkotika og innehav av små mengder til egen bruk, er blant faktorene som bidrar til å hindre brukeres tilgang til grunnleggende tjenester, slik som bolig, utdanning, helsetjenester, sysselsetting, sosialtjenester og behandling.

UNDP (2015) se blant annet s. 13.

Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) har utarbeidet anbefalinger om håndtering av alkohol- og narkotikarelaterte problemer på arbeidsplassen.

ILO (1996). Se også sammendrag utarbeidet av EMCDDA i deres «Best Practice»-portal.

Organisasjonen anbefaler at rusproblematikk håndteres som et helseproblem og håndteres som ethvert annet helseproblem på arbeidsplassen, uten diskriminering.

ILO (1996) s. VIII første strekpunkt og avsnitt 2.1.4.

Arbeidsgivere bør respektere rusmiddellovgivningen og samarbeide med rettshåndhevende myndigheter der det foreligger skjellig grunn til mistanke om lovbrudd, men bør ikke anses å ha noen plikt til å ta skritt på vegne av rettshåndhevende myndigheter for å håndheve straffebud mot narkotika.

ILO (1996) avsnitt 2.2.

7.5.1.4 EU

EU har vedtatt en narkotikastrategi for 2013–2020 som bygger på de internasjonale narkotikakonvensjonene og den universelle menneskerettighetserklæringen,

Rådet for den Europeiske Union (2012).

som kan anses som et uttrykk for organisasjonens overordnede veivalg i narkotikapolitikken og har dannet grunnlaget for handlingsplaner for periodene 2013–2016 og 2017–2020.

Strategien skiller mellom på den ene side reduksjon av ulovlig etterspørsel, som vektlegger blant annet tidlig intervensjon, forebygging, skadereduksjon og rehabilitering,

Rådet for den Europeiske Union (2012) avsnitt 17–19.

og på den annen side reduksjon av ulovlig tilbud, som vektlegger kriminalitetsbekjempelse.

Rådet for den Europeiske Union (2012) avsnitt 20–22.

Strategien fremhever også blant annet betydningen av tre gjennomgående temaer: (1) koordinering, (2) internasjonalt samarbeid og (3) forskning, monitorering og evaluering.

EU-organet EMCDDA ble opprettet i 1993. Det sammenfatter tilgjengelig kunnskap med sikte på å bidra til en evidensbasert utforming av ruspolitikk på nasjonalt nivå. Norge er tilknyttet EMCDDA i kraft av en samarbeidsavtale som trådte i kraft i 2001.

Agreement between the European Community and the Kingdom of Norway on the participation of Norway in the work of the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addition, s. 24.

I møte med utvalget opplyste representanter for EMCDDA at de ikke har ønsket å anbefale en bestemt posisjon i den narkotikapolitiske debatten om legalisering og avkriminalisering, som oppfattes som et kontroversielt spørsmål blant medlemsstatene. Organets rolle anses å være å levere empirisk faktakunnskap om tilstanden i medlemslandene og et evidensbasert beslutningsgrunnlag for narkotikapolitiske spørsmål.

EMCDDAs nettbaserte «Best Practice»-ressurs om forebygging, behandling og skadereduksjon beskriver relevante tiltak for å begrense negative konsekvenser av narkotikabruk i ulike kontekster, med videre henvisninger til det vitenskapelige kunnskapsgrunnlaget for anbefalingene.

Se EMCDDA (udatert c).

Strafferettslige reaksjoner på bruk av narkotika som sådan er ikke omtalt i denne ressursen. EMCDDA har uttalt at det ikke er mulig å observere noen klar sammenheng mellom endringer i straffansvaret for brukere av cannabis og prevalensen av cannabisbruk i befolkningen mellom 15 og 34 år.

EMCDDA (2011b) s. 47. Se også en oppdatert tilsvarende analyse publisert av eksperter som arbeider ved EMCDDA, i Hughes, Matias og Griffiths (2018) s. 2155–2157.

7.5.1.5 The Lancet Commission on Drug Policy and Health

I forkant av UNGASS 2016 satte Johns Hopkins University og det vitenskapelige medisinske tidsskriftet The Lancet sammen en kommisjon bestående av eksperter innen helseforskning. Formålet var å bidra med et beslutningsgrunnlag basert på vitenskapelig kunnskap om narkotikapolitikk og folkehelse.

Se omtale av kommisjonen i Johns Hopkins University (udatert nett). Se også The Lancet (2016).

Kommisjonens rapport

Csete mfl. (2016).

konkluderer med at kriminalisering av brukere av narkotika har skadevirkninger som langt overskrider mulige positive effekter av en slik politikk. Det påpekes også at det finnes alternative måter å reagere overfor narkotikabruk på som gir mindre skadevirkninger. Rapporten munner ut i anbefalinger til statene om grep i narkotikapolitikken for å fremme FN-charteret, målene for bærekraftig utvikling og menneskerettighetene. Blant disse anbefalingene er at statene bør avkriminalisere bruk, innehav og småsalg. Kommisjonen viser til erfaringer fra blant annet Portugal og Tsjekkia.

Csete mfl. (2016) s. 1468.

Kommisjonen anbefaler også blant annet at skadereduksjonsprinsipper legges til grunn som en søyle i innretningen av en folkehelsetilnærming til ruspolitikken.

Csete mfl. (2016).

7.5.1.6 Global Commission on Drug Policy

Global Commission on Drug Policy (GCDP) er en ikke-statlig organisasjon (etablert i 2011), som blant annet består av nåværende og tidligere verdensledere og representanter med erfaring fra internasjonale organisasjoner. GCDP utga i 2011 rapporten War on drugs (stilisert War on drugs på rapportens forside),

Global Commission on Drug Policy (2011).

der de konstaterte at krigen mot narkotika har vært feilslått, og at skadene som påføres enkeltindivider og samfunn som følge av denne krigen, er langt større enn skadevirkningen av narkotikabruk i seg selv.

Global Commission on Drug Policy (2016).

Rapporten inneholder elleve anbefalinger på ulike områder knyttet til konkrete handlinger, på nasjonalt og globalt nivå, blant annet at kriminalisering erstattes med helsehjelp og behandlingstilbud, og at det (av det internasjonale samfunnet) oppfordres til forsøk med legal og regulert omsetning av nå illegale rusmidler (for eksempel cannabis). Stoltenbergutvalgets Rapport om narkotika (2010) har mange sammenfallende synspunkter og anbefalinger, og utvalgets leder, Thorvald Stoltenberg, var også medlem av GCDP.

GCDP har utgitt flere rapporter med annen relatert tematikk, og i 2014 lanserte gruppen fem «stier» til «narkotikapolitikk som virker».

Global Commission on Drug Policy (2014).

Avkriminalisering av narkotika til personlig bruk beskrives som en del av en slik politikk. I 2016 utga GCDP en ny rapport

Global Commission on Drug Policy (2016).

som bygde på de foregående, men hvor avkriminalisering som sådan var hovedtema. I rapporten trekkes flere elementer inn som begrunnelse for hvorfor en avkriminalisering (og legalisering) etter organisasjonens syn vil være det mest hensiktsmessige grunnlaget for en effektiv ruspolitikk og for så vidt juridisk (menneskerettighetsbasert) og moralsk sett en nødvendig utvikling. GCDP problematiserer videre straffebudene knyttet til bruk og innehav av narkotika til egen bruk opp mot at (befolkningens) respekt for loven undergraves. GCDP opprettholder i denne rapporten også sitt tidligere standpunkt om at en tvungen inngang til behandling, for eksempel gjennom såkalte «drug courts», ikke er et akseptabelt alternativ til avkriminalisering:

«The Commission reiterates its position in previous reports that drug courts are a conceptually flawed and insufficient approach. Drug treatment should be a matter for health professionals working in the health sector and should never involve the criminal justice system. Coercing people into treatment through the threat of a criminal sanction is wholly unethical and counterproductive.»

Global Commission on Drug Policy (2016) s. 20.

Når det gjelder sivilrettslige reaksjoner eller sanksjoner overfor personer som bruker eller besitter narkotika til erstatning for strafferettslige reaksjoner, fremholder GCDP at dette egentlig bare bidrar til å opprettholde forestillingen om bruk av narkotika som en umoralsk eller «sosialt uakseptabelt» handling som fremdeles må straffes. Kommisjonens anbefaling er derfor å fjerne enhver straffende reaksjon overfor personer som bruker narkotika:

«A number of countries have decriminalized drug possession and/or use. However, almost all rely on penalizing the user with civil sanctions. Thus, drug use is still unnecessarily deemed to be a socially unacceptable act that needs to be punished. The Commission advocates for a model of decriminalization that involves no punishment of people who use drugs. This must be the policy that countries strive to implement when reforming their drug laws, in recognition of their human rights obligations, and the need to uphold the principles of human dignity and the rule of law.»

Global Commission on Drug Policy (2016) s. 17.

7.5.1.7 Drug Policy Futures

Det internasjonale ikke-statlige samarbeidet Drug Policy Futures,

Drug Policy Futures (2019).

som blant annet de norske organisasjonene Actis og FORUT er tilknyttet, har tatt til orde for det som omtales som en tredje vei mellom ytterpunktene i internasjonal narkotikapolitikk, det vil si mellom angivelig krigføring mot narkotika og legalisering.

Se Drug Policy Futures (2019b) s. 41.

Drug Policy Futures har, på samme måte som UNODC, påpekt at konvensjonene ikke pålegger nasjonene å straffe bruk av narkotika (med fengselsstraff). Drug Policy Futures har formulert 13 anbefalinger om hva statene bør prioritere ved utformingen av narkotikapolitikk:

Se Drug Policy Futures (2019a) s. 46 flg.

  • «1. Reduce drug use prevalence

  • 2. Invest in prevention

  • 3. Mobilize communities

  • 4. Prioritize early intervention and assistance to vulnerable groups

  • 5. Prioritize screening and brief interventions

  • 6. Offer treatment, rehabilitation, and harm-reduction alternatives

  • 7. Foster reintegration of people who use drugs

  • 8. Support self-help groups for drug users and people in recovery

  • 9. Social programs = Effective drug policy programs

  • 10. Support alternative development

  • 11. Develop and implement alternatives to incarceration

  • 12. Implement the principle of proportionality in sanctions

  • 13. Focus on the special needs of women.»

7.5.1.8 International Drug Policy Consortium

Det internasjonale ikke-statlige samarbeidet International Drug Policy Consortium (IDPC), som blant annet de norske organisasjonene Foreningen for human narkotikapolitikk og Foreningen Tryggere Ruspolitikk er tilknyttet, har lagt vekt på nødvendigheten av å ta de utilsiktede negative konsekvensene av narkotikakontrollregimet på alvor. IDPC har lagt vekt på at narkotikapolitikken må innrettes på en måte som er egnet til å styrke bredere mål knyttet til helse, menneskerettigheter, utvikling, fred og sikkerhet, i tråd med FNs bærekraftsmål. Kriminalisering av personer som bruker narkotika, medfører at risikoer som denne gruppen er utsatt for, blir forsterket, og at kriminaliseringen skaper politiske og praktiske barrierer for å sørge for tilgjengelighet til helsetjenester, skadereduksjon og behandling for rusavhengighet. På dette grunnlaget har IDPC på vegne av sine medlemsorganisasjoner tatt til orde for at FN, og særlig UNODC og WHO, må innta en lederrolle for å fremme skadereduksjon og avkriminalisering av narkotikabruk samt besittelse av narkotika til egen bruk.

International Drug Policy Consortium (2019a) s. 3.

Den internasjonale ikke-statlige organisasjonen Human Rights Watch, som er medlem av IDPC, har uttalt at strafferettslige virkemidler i narkotikapolitikken har undergravd retten til helse og retten til privatliv, og har oppfordret statene til å avkriminalisere bruk og besittelse av narkotika.

Human Rights Watch (udatert):

«[A]s Human Rights Watch has repeatedly documented, this approach to drug policy has had devastating human rights consequences: undermining the rights to health and privacy; serving as an excuse for grossly disproportionate punishment, torture, and extrajudicial killings; and fueling the operations of organized criminal groups that commit abuses, corrupt authorities, and undermine the rule of law.

Human Rights Watch calls on governments to decriminalize all personal use and possession of drugs.»

7.5.2 Oppsummering av internasjonale anbefalinger og prinsipper for narkotikapolitikken

7.5.2.1 Helseperspektivet

Folkehelseperspektivet skal ligge til grunn for utviklingen av ruspolitikken. Det innebærer både å forebygge og redusere bruken i hele og i grupper av befolkningen og å redusere skadevirkningen av bruken gjennom lavterskeltjenester, adekvate behandlingstilbud til brukere av narkotika, rusbehandling og behandling for blodbårne sykdommer og virusinfeksjoner.

7.5.2.2 Menneskerettighetsperspektivet

Menneskerettighetsperspektivet står også sentralt i de fleste anbefalinger. Et hovedsiktemål er å forhindre brudd på menneskerettigheter som følger av kontrollpolitikken, som vilkårlig fengsling og uproporsjonale straffer for narkotikakriminalitet, herunder bruk og besittelse, og manglende tilgang til helsetjenester.

7.5.2.3 Sammensatte utfordringer og sammensatte løsninger

På bakgrunn av feltets kompleksitet anbefales en bred innsats knyttet til rusmiddelproblematikk. Dette innebærer involvering og koordinering av helse- og sosialsektoren samt alle andre deler av velferdssektoren, justissektoren og sivilsamfunnet.

7.5.2.4 Avkriminalisering

Det har de senere årene blitt økt oppmerksomhet i blant annet FN-systemet og sivilsamfunnet om de negative virkningene av strafflegging av bruk av narkotika og besittelse til egen bruk. Avkriminalisering av brukerne inngår ifølge svært mange internasjonale organisasjoner som del av en helhetlig og balansert narkotikapolitikk og beskrives som en nødvendig forutsetning for blant annet å redusere stigma og fremme helseperspektivet i narkotikapolitikken.

7.5.3 Anbefalinger om forebygging, behandling, rehabilitering og skadereduksjon

7.5.3.1 UNODC og WHOs internasjonale standarder for forebygging

I 2013 utarbeidet UNODC og WHO i samarbeid internasjonale standarder for forebygging av bruk av narkotika, som ble oppdatert i 2018.

Fra 2018 foreligger en oppdatert annenutgave, som en «pre-editing and pre-publication version». Dokumentet skal oversettes til alle FNs offisielle språk. Se UNODC og WHO (2018b). Publikasjonen er utviklet med støtte fra norske myndigheter, se s. iii.

Publikasjonen spenner fra forebyggende innsatser rettet mot gravide kvinner til forebyggende innsatser i skole, arbeidsliv, uteliv med videre.

Organisasjonene understreker at forebygging er en hovedbestanddel i en helseorientert tilnærming til ikke-medisinsk bruk av narkotika.

UNODC og WHO (2018b) s. 3.

Publikasjonen peker på begrensninger i tilgjengelig forskningsdata, men fremhever forebyggende tiltak som understøttes av forskningsmessig belegg.

Se s. 4–6 om kunnskapsgrunnlaget og tilnærmingen.

Det understrekes at forebygging ikke kan utvikles og gjennomføres isolert fra samfunnet for øvrig. Tiltakene må utvikles i en helhetlig helseorientert og balansert tilnærming, som omfatter (1) rettshåndhevelse og tiltak rettet mot å redusere tilbudet i det ulovlige markedet, (2) behandling av ruslidelser og (3) skadereduksjonstiltak.

Se s. 4.

Et hovedgrep i publikasjonen er å skille mellom fire ulike livsfaser i beskrivelsen av forebyggende tiltak: spedbarn og småbarn, barn, tidlig ungdom og ungdoms- og voksenlivet.

I publikasjonens del III er det beskrevet hva som karakteriserer et effektivt forebyggingssystem på nasjonalt nivå:

«An effective national drug prevention system delivers an integrated range of interventions and policies based on scientific evidence, in multiple settings, targeting relevant ages and levels of risk. This should come as no surprise given the complex interplay of factors that make children, youth and adults alike, vulnerable to substance use and other risky behaviours.»

UNODC og WHO (2018b) s. 50.

Et slikt integrert forebyggingssystem med tilstrekkelig bredde må bygge på

Side 50.

  • en støttende politikk og juridisk rammeverk

  • vitenskapelig evidens og forskning

  • koordinering av en rekke involverte sektorer og forvaltningsnivåer (helse- og sosialsektoren, skole, politi og påtalemyndighet, sivilsamfunnet med videre)

  • opplæring, både av dem som skal fatte beslutninger, og av dem som skal utføre oppgavene

  • en forpliktelse til å sørge for tilstrekkelige ressurser og vedlikehold av systemet over tid

Basert på en gjennomgang av 48 litteraturundersøkelser uttales det at korte intervensjoner

Engelsk: «brief interventions».

og motiverende intervju (IM) kan redusere rusmiddelbruk betraktelig.

Se 34–37.

Dette tiltaket er beskrevet i publikasjonens del om forebygging for ungdom og voksne. Publikasjonen gjengir tidligere anbefalinger fra WHO om å tilby korte intervensjoner til personer som bruker cannabis eller stimulerende stoffer når slik bruk avdekkes, utenfor spesialisthelsetjenestene.

Engelsk: «non-specialized health care settings». Se s. 36.

WHO har tidligere utarbeidet manualer og verktøy for screening og korte intervensjoner, som er omtalt i publikasjonen. Det er uttalt at det bør vurderes henvisning til spesialistbehandling for personer med vedvarende rusproblemer, og der korte intervensjoner ikke har effekt.

7.5.3.2 Anbefalinger om behandling og rehabilitering

UNODC og WHO lanserte et diskusjonsnotat i 2008 om prinsipper for behandling av rusavhengighet.

UNODC og WHO (2008).

I 2017 har de lansert et utkast til internasjonale standarder for behandling av ruslidelser.

UNODC og WHO (2017).

Publikasjonen lister opp tre mål for behandling:

  1. redusere bruk av rusmidler og trangen til å bruke rusmidler

  2. bedre helse- og velferdssituasjonen og sosial fungering for den enkelte

  3. forebygge fremtidig skade ved å redusere risiko for komplikasjoner og tilbakefall

I tillegg fremholdes det at behandling av ruslidelser må:

  1. være i samsvar med menneskerettighetserklæringen og FN-konvensjonene

  2. fremme personlig autonomi

  3. fremme individ- og samfunnssikkerhet

Videre settes det opp syv prinsipper for behandling:

  1. Behandling må (faktisk) finnes, være tilgjengelig, attraktiv og tilpasset.

  2. Det må sikres at etiske standarder implementeres i behandlingstilbudene.

  3. Behandling av ruslidelser må fremmes gjennom en effektiv koordinering av tiltak og innsatser i strafferettssystemet og i helse- og velferdstjenestene.

  4. Behandlingen må være evidensbasert og tilpasset spesifikke behov hos personer med ruslidelser.

  5. Behandlingen må være tilpasset behovene til ulike grupper i befolkningen.

  6. Det må sikres god styring av behandlingstilbud og programmer rettet mot personer med ruslidelser.

  7. Innretningen av behandlingen, tjenester og prosedyrer må støtte en integrert tilnærming til behandling, og nødvendige koplinger til andre tjenesteleverandører må kontinuerlig monitoreres og evalueres.

Utvalget viser til selve publikasjonen for en mer detaljert beskrivelse av anbefalt innhold i behandlingstjenester for personer med ruslidelser.

7.5.3.3 Anbefalinger om skadereduksjon

WHO har følgende anbefalinger om skadereduserende tiltak overfor personer som injiserer narkotika, med utgangspunkt i forebygging av hivsmitte:

WHO (2014).

  • «– All people from key populations who inject drugs should have access to sterile injecting equipment through needle and syringe programmes.

  • – All people from key populations who are dependent on opioids should be offered and have access to opioid substitution therapy.

  • – All people from key populations with harmful alcohol or other substance use should have access to evidence-based interventions, including brief psychosocial interventions involving assessment, specific feedback and advice.

  • – People likely to witness an opioid overdose should have access to naloxone

    Legemiddelet nalokson benyttes som motgift ved behandling av overdose og brukes internasjonalt av ambulansepersonell. I Norge deles nalokson ut i form av nesespray til brukere av narkotika og andre som er kan være på steder der overdoser skjer, se Helsedirektoratet (2019c).

    and be instructed in its use for emergency management of suspected opioid overdose.»

Slik utvalget vurderer det, har disse anbefalingene generell gyldighet med tanke på å forebygge ikke bare hivsmitte, men også annen blodbåren smitte og for å forebygge og redusere overdosedødsfall og skadelig injeksjonspraksis som sådan.

WHO peker også på at skadereduserende tiltak overfor personer som bruker narkotika, men som ikke injiserer, også er av stor betydning:

«Harm reduction interventions for people who use drugs but who do not inject are also important. They should include evidence-based drug dependence treatment and provision of non-injecting drug use paraphernalia as appropriate to the local context and patterns of drug use.»

8 Straffebud mot narkotikalovbrudd

8.1 Innledning

I dette kapitlet beskrives gjeldende strafferettslig regulering av ulovlig befatning med narkotika, med vekt på befatning med narkotika til egen bruk. Fremstillingen av rettstilstanden i Norge (punkt 8.2) er disponert etter straffebudene i legemiddelloven, matloven og straffeloven. Deretter beskrives rettstilstanden i Danmark, Finland og Sverige (punkt 8.3) samt EU-lovgivning om narkotikalovbrudd på strafferettens område (punkt 8.4). I et eget vedlegg til teksten er det inntatt en sammenstilling av de øvre kvantumsangivelsene i retningslinjer for påtalemyndigheten om bruk av forelegg i straffesaker om befatning med narkotika til egen bruk i Norge, Finland, Sverige og Danmark.

8.2 Rettstilstanden i Norge

8.2.1 Legaldefinisjonen av «narkotika»

«Narkotika» er definert i narkotikaforskriften

Forskrift 14. februar 2013 nr. 199 om narkotika, hjemlet i legemiddelloven § 22.

§ 3:

Ǥ 3. Definisjoner
Som narkotika regnes
  • a) stoffer, grupper av stoffer, droger, planter og sopper som er oppført i narkotikalisten, jf. § 4

  • b) salter, stereoisomere, estere og etere av stoffer og grupper av stoffer oppført på narkotikalisten, forutsatt at stoffene har, eller antas å ha, psykoaktiv effekt

  • c) blandinger (flytende, i fast form eller i gassfase) med innhold som nevnt i bokstav a) eller b).

Med psykoaktiv effekt menes effekt på sentralnervesystemet i form av stimulering eller nedstemthet med minst én av følgende virkninger: hallusinasjoner, forstyrrelser i motoriske funksjoner, tenkning, adferd, oppfattelse eller sinnsstemning.
Med blandinger menes oppløsninger, fortynninger, ekstrakter, konsentrater, tinkturer og produkter av enhver art, herunder farmasøytiske preparater, samt bearbeidede former av de aktuelle stoffer, droger, planter og sopper, forutsatt at bearbeidelsen ikke fører til en kjemisk endring av stoffene.»

Som det fremgår av bestemmelsens første ledd, er innholdet i den såkalte narkotikalisten, som gjelder som en del av narkotikaforskriften, jf. § 4, avgjørende for definisjonens avgrensning. Narkotikalisten inneholdt per november 2019 til sammen 571 stoffer, droger, planter eller sopper, som dermed omfattes av definisjonen av narkotika. I tillegg angis elleve grupper av kjemiske forbindelser som også skal regnes som narkotika. Myndigheten til å fastsette innholdet i narkotikalisten er delegert til Statens legemiddelverk.

Forskrift 5. mars 2013 nr. 1461 om delegering av departementets myndighet til Statens legemiddelverk etter narkotikaforskriften.

I henhold til narkotikaforskriften § 4 annet ledd første punktum skal narkotikalisten inneholde «de stoffer, planter og droger som kommer inn under Den alminnelige narkotikakonvensjon 30. mars 1961 eller Konvensjon om psykotrope stoffer 21. februar 1971». Det vises til nærmere omtale av disse konvensjonene i kapittel 7. I tillegg kan stoffer, grupper av stoffer, droger, planter og sopper oppføres «dersom de har, eller antas å ha, lignende effekt som de stoffer, planter og droger som kommer inn under konvensjonene», jf. annet punktum.

Som for enhver annen legaldefinisjon er det legitimt å stille spørsmål ved om den gjeldende definisjonen av «narkotika» er hensiktsmessig utformet. Sett fra en medisinskfaglig synsvinkel omfatter det juridiske narkotikabegrepet substanser med svært ulike farmakologiske egenskaper og er betydelig mer omfattende enn den tradisjonelle forståelsen av narkotika, som begrenser seg til morfinlignende bedøvende midler.

Westin mfl. (2011) s. 1574–1575.

Det er påpekt at samlebegrepet «narkotika» i mange sammenhenger er upresist, og at en av denne grunn heller bør bruke mer presise betegnelser knyttet til substansene som omtales (opioider, benzodiazepiner og så videre) samt et mer nøytralt og presist samlebegrep som «rusmidler».

Westin mfl. (2011) s. 1574–1575, med videre henvisning til World Health Organization, Lexicon of alcohol and drug terms.

Det ligger utenfor utvalgets mandat å ta stilling til om den gjeldende legaldefinisjonen av narkotika, som har direkte betydning for en lang rekke andre bestemmelser enn dagens forbud mot narkotikabruk og befatning med narkotika til egen bruk, bør endres.

8.2.2 Straffansvar for bruk og besittelse etter legemiddelloven

Legemiddelloven § 24 første ledd forbyr «uten lovlig adkomst å være i besittelse av eller å bruke narkotika og å skaffe seg adgang til å få kjøpt slike varer under falske opplysninger, f.eks. om navn, bosted, sykdom eller sykdomstegn».

Med hjemmel i legemiddelloven § 22 annet ledd er det dessuten i narkotikaforskriften § 5 inntatt et forbud mot «[t]ilvirkning, anskaffelse, omsetning, innførsel, utførsel, oppbevaring, besittelse og bruk av narkotika oppført i narkotikalisten med henvisning til denne bestemmelsen». Denne bestemmelsen har ikke praktisk betydning i straffesaker om befatning med narkotika, ettersom de strengere bestemmelsene i legemiddelloven § 24 og straffeloven § 231 (omtalt nedenfor) kommer til anvendelse.

Overtredelse av legemiddellovens bestemmelser, eller forskrifter, forbud eller påbud som er gitt med hjemmel i loven, straffes med bøter eller fengsel i inntil 3 måneder, eller begge deler, jf. lovens § 31 første ledd. Besittelse og bruk av narkotika, jf. § 24 første ledd, straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder, eller begge deler, jf. § 31 annet ledd.

Mens det er nokså selvforklarende hva det vil si å bruke narkotika, kan uttrykket besittelse volde noe tolkningstvil, først og fremst når det gjelder grensedragningen mot oppbevaring, som rammes av straffeloven § 231 (omtalt nedenfor).

Grensedragningen har for det første et intensjonsaspekt: Innehavet regnes som besittelse bare dersom rusmiddelet er til personens egen bruk. Dersom stoffet ikke er til egen bruk, men for eksempel beregnet på videresalg, anses forholdet som oppbevaring.Rt. 2010 s. 449, avsnitt 10. Se også riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014, s. 4.

For det andre har grensedragningen et mengdeaspekt. I Ot.prp. nr. 23 (1983–84) er grensedragningen beskrevet slik:

«Besittelse til forskjell fra oppbevaring, vil først og fremst forekomme i samband med den rene bruk og bør ses i sammenheng med dette. I de tilfelle hvor vedkommende blir tatt med en større mengde narkotika, vil dette i praksis bli sett på som oppbevaring, og dermed rammes det av straffeloven.»Ot.prp. nr. 23 (1983–84) s. 14.

Det er blitt lagt til grunn av riksadvokaten at grensen normalt går ved én til to brukerdoser.Riksadvokatens rundskriv nr. 1/1998, del IV. Mengdeaspektet kommer i praksis også til uttrykk i bøtesatser i politidistriktenes påtaledirektiver. For eksempel er det i direktivet for Oslo politidistrikt, som er gjengitt i kapittel 10, angitt en bøtesats for besittelse av cannabis som får anvendelse på mengder på inntil 2 gram. Satsene som er angitt for cannabismengder utover dette er derimot beskrevet som bøtesatser for oppbevaring.

For det tredje har grensedragningen et tidsaspekt, som er beslektet med mengdeaspektet. Innehav over lengre tid vil kunne regnes som oppbevaring, selv om det er på det rene at narkotikaen er til personens egen bruk. I Ot.prp. nr. 23 (1983–84) er det uttalt at legemiddelloven omfatter «den rent midlertidige besittelse av den type som normalt er forbundet med bruk» (utvalgets utheving).Ot.prp. nr. 23 (1983–84) s. 28. I Rt. 2005 s. 1319 ble det uttalt at mengden som saken gjaldt (13,14 gram hasj) var «klart meir enn det som kan reknast å vere til eigen bruk på heilt kort sikt» (utvalgets utheving).Rt. 2005 s. 1319, avsnitt 14. Forholdet ble ansett som oppbevaring etter straffeloven § 231 første ledd, og ikke besittelse etter legemiddelloven § 24 første ledd.

Uaktsom overtredelse av legemiddelloven er straffbart, jf. § 31 første ledd. Erfaringsmessig påtales langt færre uaktsomme overtredelser enn forsettlige overtredelser. Et nylig eksempel på uaktsomhetsansvar finnes i en avgjørelse fra Eidsivating lagmannsrett fra 2018.

Dom avsagt 14. desember 2018 (LE-2018-104344). Skyldspørsmålet om bruk av narkotika var rettskraftig avgjort i tingrettens dom.

Politiet var blitt varslet om at en person hadde blitt utsatt for vold av sin samboer og derfor hadde flyktet med bil fra stedet. En blodprøve av kvinnen avdekket at hun hadde alkohol og MDMA (ecstacy) i blodet. På grunn av voldssituasjonen ble hun frikjent for å ha kjørt bil i ruspåvirket tilstand, jf. straffeloven § 17 om nødrett. Hun ble imidlertid idømt en bot på kr 5 000 for overtredelse av legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd. Selv om hun benektet å ha tatt MDMA, ble det ansett som bevist utover enhver rimelig tvil at hun hadde inntatt stoffet, og at hun «i det minste var uaktsom i så måte».

Forsøk, for eksempel besittelse og bruk av knust kritt eller kalk i den tro at det var kokain, straffes som fullbyrdet overtredelse, jf. § 31 siste ledd. Medvirkning til besittelse eller bruk, for eksempel ved positivt å tilskynde en annen til å prøve narkotika, er straffbart etter straffeloven § 15. Bestemmelsen om strafferettslig medvirkningsansvar må imidlertid tolkes innskrenkende i lys av den alminnelige rettsstridsbegrensingen og blant annet enhvers rett til ytringsfrihet, jf. Grunnloven § 100.

Se Matningsdal (2019) kommentar 3.8 til straffeloven § 15.

Straffereaksjonen ved overtredelse av legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd, er som regel bot

Jf. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014, s. 7.

eller påtaleunnlatelse på vilkår som er nærmere beskrevet i utredningens kapittel 10 om bruk av strafferettslige reaksjoner.

Den største praktiske betydningen av hevingen av maksimumsstraffen for narkotikalovbrudd etter § 31 annet ledd fra lovens hovedregel om 3 måneders fengselsstraff til 6 måneder må antas å være at lovbruddets øvre strafferamme derved oppfyller vilkårene for en rekke tvangsmidler hjemlet i straffeprosesslovens fjerde del, herunder pågripelse og varetektsfengsling.

Etter straffeprosessloven § 171 kreves det for pågripelse at den straffbare handlingen kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder. Dette vilkåret er oppfylt dersom forholdet kan føre til fengsel i inntil 6 måneder, dersom det er uttrykkelig fastsatt at det i tillegg til fengselsstraffen kan idømmes en bot, slik tilfellet er etter § 31 annet ledd, se blant annet Høyesteretts kjæremålsutvalgs kjennelse inntatt i Rt. 2006 s. 65.

Behovet for å kunne pågripe og varetektsfengsle i mindre alvorlige narkotikasaker har vært omtalt i forbindelse med behandlingen av de alminnelige vilkårene for varetektsfengsling, se blant annet Ot.prp. nr. 53 (1983–84) Om lov om ikraftsetting og endring av den nye straffeprosesslov m.m., s. 21. Tilgjengelige straffeprosessuelle tvangsmidler i narkotikasaker er omtalt i kapittel 9 om straffeprosessuelle tvangsmidler i narkotikasaker.

8.2.3 Straffritak for bruk og besittelse av én brukerdose i brukerrom

Brukerromsloven

Lov 2. juli 2004 nr. 64 om ordning med brukerrom for inntak av narkotika.

§ 4 etablerer et begrenset straffritak for bruk og besittelse av narkotika til egen bruk. Bestemmelsen slår også fast at de ansattes rådgivning til personer som skal innta narkotika i brukerrom, for eksempel om hvor og hvordan en injeksjon bør gjøres, er lovlig:

Ǥ 4. Bruk av brukerromsordningen
Den som med lovlig adgang til en godkjent brukerromsordning
  • a) inntar narkotika i ordningens injiseringsrom eller inhaleringsrom, eller

  • b) besitter en brukerdose narkotika til eget bruk i brukerromsordningens lokaler eller tilstøtende behandlingsrom, kan ikke straffes for dette etter legemiddelloven​ § 31, jf. § 24 første ledd.

Det er tillatt for personalet i brukerromsordningen å gi brukerne individuell og konkret rådgivning i forbindelse med inntak av narkotika i injiseringsrommet og inhaleringsrommet.»

Straffritaket må ses i sammenheng med brukerrommenes formål, slik dette kommer til uttrykk i lovens formålsbestemmelse, se § 1 annet ledd:

«Brukerromsordningen skal bidra til økt verdighet for mennesker med langvarig narkotikaavhengighet ved å tilby hygieniske rammer for injisering av narkotika og motivere for mer skånsomme inntaksmåter. Videre skal brukerromsordningen bidra til økt helsemessig trygghet, blant annet forebygge infeksjoner og smitte og gi raskere hjelp ved overdoser, gjennom tilstedeværelse og tilsyn av helsepersonell. Formålet er også å bidra til økt mulighet for kontakt og samtaler mellom den enkelte bruker og hjelpeapparatet med sikte på tverrfaglig oppfølging og behandling.»

Dersom ordlyden i brukerromsloven § 4 tas strengt på ordet, kan besittelse utenfor, men i umiddelbar nærhet av brukerrommets lokaler ikke anses omfattet av straffriheten. I forbindelse med ikrafttredelsen av sprøyteromsordningen fra 1. februar 2005 ga imidlertid riksadvokaten retningslinjer for påtalemyndighetens arbeid, hvor det blant annet ble påpekt at politiet må respektere intensjonen bak opprettelsen av sprøyterom:

«Selv om oppbevaring av en brukerdose heroin er straffbart umiddelbart utenfor sprøyterommet, ville det være illojalt om politiet rutinemessig tok oppstilling utenfor slike steder for derved å kunne ransake personer på vei inn. På den annen side skal det selvsagt ikke være nok til straffrihet at man hevder å ‘være på vei til sprøyterommet’.
Det er etter riksadvokatens skjønn ikke mulig å gi presise generelle, retningslinjer som skal gjelde i alle byer hvor det etableres sprøyterom. Politimesteren må sørge for at operativt personell får de nødvendige direktiver basert på de lokale forhold til enhver tid.»

Retningslinje fra Riksadvokaten 22. desember 2004.

Det er antatt i forarbeidene at en bruker straffritt kan medvirke til en annen brukers injeksjon.

Departementets valg om ikke å la dette straffritaket for medvirkning fremgå uttrykkelig av lovteksten har vært gjenstand for kritikk, se Andorsen (2009).

Når det gjelder ansattes konkrete rådgivning til brukerne, følger det som nevnt av brukerromsloven § 4 annet ledd at dette ikke bare er staffritt, men tillatt og lovlig. Se også beskrivelse av brukerromsordningen (tidligere kalt sprøyterom) i kapittel 3 og 5.

8.2.4 Straffansvar etter matloven, jf. forskrift om såvarer

Innførsel og omsetning av frø som inneholder narkotiske stoffer, eller som stammer fra plante som inneholder narkotiske stoffer, er straffbart etter matloven § 28, jf. forskrift om såvarer § 39, jf. § 28. Innehav av frøene rammes derimot ikke av straffebudet.

Dom avsagt 20. februar 2013 av Hålogaland lagmannsrett, inntatt i RG 2013 s. 388. Tiltalens gjerningsbeskrivelse var at tiltalte «hadde» tolv cannabisfrø. Lagmannsretten fant det klart at tiltalte ikke på dette grunnlag kunne straffes for innføring eller omsetning av frøene.

Strafferammen er bøter eller fengsel i inntil 1 år, eller begge deler. Under særlig skjerpende omsetninger kan fengsel i inntil 2 år anvendes.

Straffebudets praktiske anvendelsesområde i norske domstoler er saker der domfelte har anskaffet cannabisfrø, eventuelt i kombinasjon med straffeloven § 231, som strafflegger tilvirkning og oppbevaring av cannabisplanter, se omtale av denne bestemmelsen nedenfor. For sammenhengens skyld påpekes det at oppføringen av cannabis på narkotikalisten, omtalt i punkt 8.2.1 ovenfor, ikke omfatter frøene, såfremt de ikke inneholder stoffet tetrahydrocannabinolum (THC).

Fra narkotikalisten: «Med cannabis menes de overjordiske deler av alle vekster av slekten cannabis (unntatt frøene), hvis harpiksen ikke er ekstrahert.»

Nylig underrettspraksis er beskrevet i en dom avsagt av Inntrøndelag tingrett fra 2016,

Dom avsagt 6. april 2016 (TINTR-2016-17254).

som gjaldt innførsel av 34 stk. cannabisfrø via brevpost fra Nederland:

«Det foreligger lite rettspraksis som gjelder innførsel av cannabisfrø. Påtalemyndigheten har vist til en dom fra Øst-Finnmark tingrett – TOSFI-2013-151825 som gjaldt innføring av 74 cannabisfrø, samt besittelse av 2 kapsler inneholdende dopingmidler. Retten kom til at straffen skulle settes til betinget fengsel i 30 dager med en prøvetid på 2 år.
I avgjørelsen er det vist til to upubliserte underrettsavgjørelser. Den første avgjørelsen er en tilståelsesdom fra Oslo tingrett av 18. juni 2013 hvor det ble ilagt 14 dager betinget fengsel for innførsel av 10 cannabisfrø. Den andre avgjørelsen er en tilståelsesdom fra Øst-Finnmark tingrett av 20. februar 2012 hvor det ble ilagt 14 dager betinget fengsel for innførsel av 30 cannabisfrø fra Nederland til Norge.»

8.2.5 Straffansvar etter straffeloven

Straffeloven § 231, som er inntatt i lovens kapittel om vern av folkehelsen og det ytre miljø, forbyr tilvirkning, innførsel, utførsel, erverv, oppbevaring, sending og overdragelse av narkotika.

Straffebudet kommer i praksis til anvendelse både for personer som har befatning med narkotika utelukkende til egen bruk, og personer som det er mer naturlig å betegne som selgere og distributører. I tråd med utvalgets mandat retter fremstillingen i det følgende seg særlig mot de delene av straffebudets gjerningsbeskrivelse som anses mest relevante i tilfeller av befatning med narkotika til egen bruk, nemlig tilvirkning, innførsel, erverv og oppbevaring.

Tilvirkning omfatter, slik det er uttrykt i en kommentarutgave til straffeloven, «enhver fremstilling eller produksjon av narkotika – både ved dyrking og ved kjemisk fremstilling».

Matningsdal (2019) merknad 4 til § 231.

Befatning med cannabisfrø og relevant utstyr med sikte på dyrking av cannabis kan medføre straff for forsøk på tilvirkning, jf. straffeloven § 16.

Se for eksempel Frostating lagmannsretts dom avsagt 29. november 2018 (LF-2018-163689), hvor det ble idømt en bot på kr 4 000 for forsøk på tilvirkning av cannabis. Domfelte, som opplyste at han brukte cannabis hver dag og ønsket å dyrke selv, slik at han slapp å kjøpe fra andre, hadde erkjent eierskap til frø og utstyr, og at hensikten var å tilvirke cannabis.

Ved straffutmåling for produksjon av cannabis tas det utgangspunkt i produksjonsanleggets kapasitet, under en normalbetraktning om at hver plante ville gitt 30–40 gram tørket marihuana (primært toppskudd) med en THC-konsentrasjon på omkring 7 prosent.

Se Høyesteretts dom avsagt 16. mars 2016 (HR-2016-592-A) avsnitt 20.

Innførsel omfatter det å transportere narkotika over en riksgrense. I nyere tid har bestemmelsen blant annet kommet til anvendelse på kjøp av narkotika til egen bruk via Internett som leveres med postforsendelse fra utlandet.

Et eksempel på domfellelse for innførsel til egen bruk finnes i Høyesteretts dom avsagt 4. september 2017 (HR-2017-1674-A). Domfelte hadde bestilt to postforsendelser inneholdende totalt 13 125 mikrogram LSD fra utlandet gjennom Internett. Høyesterett la til grunn at mengden tilsvarer 131 rusdoser, og straffen ble satt til samfunnsstraff i 45 timer med en gjennomføringstid på 100 dager, subsidiært fengsel i 45 dager.

Ordet erverv ble tatt i bruk ved en redaksjonell endring, det vil si uten noen tilsiktet realitetsendring, i forbindelse med omorganiseringen av narkotikastraffebudene i legemiddelloven og straffeloven i 1984.

Se NOU 1982: 25 s. 41 og Ot.prp. nr. 23 (1983–84) s. 28.

Uttrykket omsetning i den tidligere legemiddelloven § 43 ble erstattet med de to mer presise uttrykkene erverver og overdrar. «Erverv» anses i dag å omfatte enhver form for mottak til eie av narkotika fra andre, inkludert egenmektig tilegnelse gjennom for eksempel ran.

Se Matningsdal (2019) kommentar 6 til § 231 og Rt. 2009 s. 1531.

Ettersom legemiddelloven § 24 ikke rammer erverv, og § 231 ikke oppstiller noen nedre grense for mengden av stoff som erverves, vil også erverv av en liten mengde narkotika utelukkende tiltenkt egen bruk rammes av § 231.

Oppbevaring etter § 231 avgrenses nedad mot besittelse i den mildere bestemmelsen i legemiddelloven § 31, jf. § 24, se omtale av denne grensedragningen ovenfor. Innehav av narkotika som går utover det som regnes som besittelse, er å anse som oppbevaring etter § 231, også dersom narkotikaen utelukkende er ment til egen bruk.

Eksempler på domfellelse for oppbevaring av narkotika til egen bruk er Borgarting lagmannsretts dom LB-2012-6559, der det ble idømt 30 dagers fengsel for oppbevaring av 2 gram heroin, og Oslo tingretts dom avsagt 14. august 2018, der det ble idømt 36 dagers fengselsstraff for oppbevaring av 2,81 gram heroin.

Det ligger i sakens natur at stoff som ulovlig besittes eller oppbevares av domfelte, ofte også er blitt ulovlig ervervet forut for innehavet. Det kan på denne måten ilegges straff for to lovbrudd knyttet til det samme partiet narkotika i tilknytning til egen bruk.

Se for eksempel Hålogaland lagmannsretts dom avsagt 18. mars 2011 (LH-2010-203403), som gjaldt erverv av 15 gram hasj og oppbevaring av 14,5 gram hasj av det ervervede partiet. Domfelte hadde helseplager og oppga at han foretrakk å bruke hasj til smertelindring fremfor Tramadol, som var utskrevet av lege. Domfelte forklarte at Tramadol gjorde ham apatisk, usosial og sløv, og den ga ham abstinenser. Lagmannsretten la til grunn at

«selvmedisinering ved bruk av ulovlige narkotiske stoffer ikke er akseptert. Behovet for og hensiktsmessigheten ved det domfelte oppfatter som selvmedisinering er også noe usikkert, idet bruken av hasjisj etter det opplyste kommer i tillegg til bruken av Tramadol. De allmennpreventive hensyn taler i dette tilfellet med styrke for at det reageres med fengselsstraff».

Straffen ble fastsatt til 21 dager betinget fengsel, blant annet under henvisning til at personen også tidligere var dømt for narkotikalovbrudd.

Strafferammen for forsettlig overtredelse av § 231 er bot eller inntil 2 års fengsel. Medvirkning til og forsøk på overtredelse er straffbart med samme strafferamme, jf. straffeloven §§ 15 og 16. Uaktsom overtredelse straffes med bot eller inntil 1 års fengsel, jf. § 231 annet ledd.

Ved subsumsjon og straffutmåling i narkotikasaker står stoffets art og mengde helt sentralt, og etableringen av straffenivå for et bestemt narkotikum gjøres først og fremst ut fra farlighetsgraden. Vurderingen av farlighetsgraden av det enkelte stoffet skal ifølge Høyesterett i prinsippet skje «basert på den til enhver tid tilgjengelige fagkunnskap. Det må åpenbart være riktig å ta hensyn ikke bare til rusvirkningen; det må også legges vekt på tilvenningsfare, fare for alvorlige sykdommer og andre negative konsekvenser av bruk».

Rt. 2009 s. 1394, avsnitt 26.

Et eksempel på at faregraden justeres over tid, finnes i en dom avsagt i 2017, der Høyesterett kom til at LSD, vurdert på grunnlag av ny tilgjengelig kunnskap, måtte anses å ha en lavere farlighetsgrad enn det som var lagt til grunn i tidligere rettspraksis, og at dette innebar et lavere straffenivå.

Se HR-2017-1674-A, sammenholdt med Rt. 1999 s. 973.

For å oppnå ensartethet og likebehandling ved straffutmåling i narkotikasaker er det naturlig å sammenligne med straffenivået for andre stoffer gjennom en beregning av sammenlignbare rusdoser gitt tilgjengelig kunnskap om styrke og normal konsentrasjon.

Se Rt. 2012 s. 1316, avsnitt 15 og 16.

Ved overtredelser av straffeloven § 231 knyttet til egen bruk av narkotika er forelegg en praktisk viktig reaksjonsform. Riksadvokaten har fastsatt nærmere retningslinjer for avgjørelsen av slike saker med forelegg, herunder øvre mengdebegrensninger for ulike typer stoffer. Dette er omtalt i kapittel 10.

Mer alvorlige narkotikalovbrudd ligger utenfor utvalgets mandat. For sammenhengens skyld skal det likevel kort nevnes at straffeloven § 232 fastsetter høyere strafferammer for tre grader av forsettlig grov narkotikaovertredelse, som kan medføre fengsel i inntil 10 år (grov narkotikaovertredelse, jf. første ledd), 15 år (overtredelse som gjelder en meget betydelig mengde, jf. annet ledd første punktum) eller 21 år (overtredelse begått under særdeles skjerpende omstendigheter, jf. annet ledd annet punktum). Strafferammen for uaktsom grov narkotikaovertredelse er fengsel i inntil 6 år, jf. § 232 tredje ledd.

8.3 Rettstilstanden i Danmark, Finland og Sverige

8.3.1 Danmark

8.3.1.1 Den straffbare handlingen

Lov om euforiserende stoffer (lovbekentgørelse af 13. juni 2016) §§ 1 og 2 forbyr befatning uten lovlig adgang med visse typer stoffer som fastsettes nærmere av departementet. Gjerningsbeskrivelsen for ulovlig befatning rammer «ind- og udførsel, salg, køb, udlevering, modtagelse, fremstilling, forarbejdning og besiddelse». Bruk av stoffene er altså ikke nevnt i gjerningsbeskrivelsen, men innehav til egen bruk straffes etter bestemmelsen.

Alvorligere narkotikalovbrudd knyttet til omsetning av narkotika til et større antall personer, eller mot betydelig vederlag eller under andre særlig skjerpende omstendigheter, straffes etter straffeloven § 191.

Rigsadvokaten har gitt blant annet følgende eksempler på stoffmengder som i utgangspunktet bør anses omfattet av straffeloven § 191: ca. 10 kg hasj, ca. 25 gram heroin, ca. 50 gram amfetamin, ca. 150–200 tabletter ecstacy. Se Rigsadvokatmeddelelsen, Narkotika, avsnitt 4.

Straffebudet oppstiller en strafferamme på inntil 10 års fengsel. Strafferammen er hevet til 16 års fengsel hvis det er tale om en betydelig mengde særlig farlig eller skadelig stoff, eller overdragelsen i øvrig har en særlig farlig karakter.

8.3.1.2 Stofindtagelsesrum (brukerrom)

Stofindtagelsesrum (brukerrom) reguleres av bekendtgørelse om stofindtagelsesrum (bekendtgørelse nr. 972 af 28. juni 2016). Lov om eurforiserende stoffer inneholder ikke egne bestemmelser om straffrihet for lovlige brukere av stofindtagelsesrum (brukerrom), men det følger av forarbeidene til loven og instruks fra Rigsadvokaten at politiet ikke skal forfølge innehav i og i umiddelbar nærhet av slike rom.

Rigsadvokatmeddelelsen, Narkotika, avsnitt 2.2.

Ordningen gjelder for «personer på 18 år eller derover med en stærk afhængighed som følge af et længere og vedvarende misbrug af euforiserende stoffer», jf. bekendtgørelse om stofindtagelsesrum § 1. Rigsadvokaten har uttalt følgende vedrørende det geografiske omfanget hvor slik besittelse ikke skal forfølges:

«Det er Rigsadvokatens vurdering, at ‘i umiddelbar nærhed’ som udgangspunkt må omfatte (en del af) gaden, hvor stofindtagelsesrummet er beliggende, samt de umiddelbart tilstødende gader.
Med henblik på at sikre ensartethed i politiets håndhævelse i relation til det enkelte stofindtagelsesrum vil det kunne være hensigtsmæssigt, at politiet lokalt foretager en nærmere afgrænsning af det område i umiddelbar nærhed af stofindtagelsesrummet, hvor forbuddet mod besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug under visse omstændigheder ikke vil blive håndhævet af politiet.»

Rigsadvokatmeddelelsen, Narkotika, avsnitt 2.2.

8.3.1.3 Strafferettslige reaksjoner på ulovlig befatning med narkotika til egen bruk

Lov om euforiserende stoffer § 3 første ledd lyder:

«Overtrædelse af denne lov eller de i medfør af den udfærdigede forskrifter straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år. Ved udmåling af straffen, herunder ved fastsættelse af bøder, skal der lægges vægt på skadevirkningerne af de pågældende stoffer. Advarsel kan i almindelighed ikke meddeles, medmindre sociale forhold taler for at meddele en advarsel og besiddelsen af stoffet er udslag af en stærk afhængighed som følge af et længere og vedvarende misbrug af euforiserende stoffer. […]»

Se også omtale av erfaringene med advarselsordningen i Danmark i kapittel 6. Som det fremgår der, synes ordningen å ha blitt nokså lite brukt i praksis.

Rigsadvokaten har gitt retningslinjer for subsumsjonen og reaksjonsfastsettelsen i narkotikasaker i Rigsadvokatmeddelelsen (instruks til påtalemyndigheten). Som i Norge har det stor betydning hvorvidt rusmidlene anses å være til mistenktes egen bruk eller for videresalg. Normalreaksjonen ved besittelse til egen bruk er bøter, mens det som en klar hovedregel reageres med frihetsstraff i saker om besittelse med sikte på videresalg.

Rigsadvokatmeddelelsen, Narkotika, avsnitt 5.

Retningslinjene for vurderingen av om stoff i mistenktes besittelse er til egen bruk, hitsettes:

Rigsadvokatmeddelelsen, Narkotika, avsnitt 4.1.

«Når en person findes i besiddelse af euforiserende stoffer, skal det overvejes, om der er tale om besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug, eller besiddelse af euforiserende stoffer med henblik på videreoverdragelse, herunder videresalg.
Det beror på en konkret vurdering, om de euforiserende stoffer, som en person findes i besiddelse af, er bestemt til eget forbrug. Ved denne vurdering spiller mængden en stor rolle, og større kvanta kan almindeligvis ikke anses for bestemt til eget forbrug.
Skema 1: Mængder indtil det angivne anses som udgangspunkt som bestemt til eget forbrug [se tabell 8.1].
De i skema 1 anførte mængder er ikke udtryk for en absolut grænse, som i sig selv er eneafgørende for vurderingen af, om der er tale om besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug.
Der kan eksempelvis være konkrete omstændigheder, som indikerer, at besiddelse af mindre mængder euforiserende stoffer end de ovenfor angivne er bestemt til videreoverdragelse. Eksempler på sådanne omstændigheder kunne være, at:
  • Den mængde euforiserende stoffer, som den sigtede er i besiddelse af, er opdelt i mindre portioner, herunder i pakker forberedt til salg,

  • den sigtede er i besiddelse af værktøj (vægt mv.) til opvejning af små mængder narkotika,

  • den sigtede er i besiddelse af genstande til opbevaring af mindre portioner stof (eksempelvis ‘pølsemandsposer’),

  • den sigtede er i besiddelse af et regnskab, der kan antages at kunne henføres til gennemførte salg af euforiserende stoffer,

  • den sigtede er i besiddelse af et sortiment af flere forskellige typer stof,

  • den sigtede findes i besiddelse af euforiserende stoffer (eksempelvis små opdelte mængder narkotika, herunder eventuelt sammen med et større pengebeløb) på et sted, hvor der normalt foregår salg af euforiserende stoffer, eller

  • den sigtede findes i besiddelse af større kontantbeløb, der ikke står i rimeligt forhold til den sigtedes indkomst.»

Tabell 8.1 Øvre grense for formodning om at stoffet er til egen bruk fastsatt i Rigsadvokatmeddelelsen (Skema 1)

Hash

10 gram

Marihuana

50 gram

Hampeplanter

100 gram

Khat

3 kilo

Heroin/Kokain/Morfinbase

0,2 gram

Råopium

1,0 gram

Amfetamin

0,5 gram

Cannabinol/Hasholie

1,0 gram

Lægemiddeltabletter

10 stk.

Morfinpiller

5 stk.

Ecstasypiller

1-2 stk.

Som det fremgår av det siterte, tjener mengdeangivelsene som en fravikelig faktisk presumsjon til mistenktes fordel og ikke som en øvre grense for hva som skal anses å være til eget forbruk. I Rigsadvokatmeddelelsen er det også fastsatt bøtesatser for innehav av ulike typer og mengdeintervaller av narkotika til egen bruk. Ved innehav av stoff til egen bruk som overskrider det største mengdeintervallet fastsatt i tabellen, skal det som utgangspunkt reageres med frihetsstraff. Fra Rigsadvokatmeddelelsen hitsettes:

Rigsadvokatmeddelelsen, Narkotika, avsnitt 5.1.

Tabell 8.2 Utdrag fra bøtesatser fastsatt i Rigsadvokatmeddelelsen for saker om besittelse av narkotika til egen bruk (Skema 4):

Stofnavn

Stofmængde1

1. gangstilfælde

2. gangstilfælde (+ 50 pct.)

3. gangstilfælde og senere (+ 100 pct.)

Hash

50–99,9 gram

5 000 kr

7 500 kr

10 000 kr

Marihuana

250–499,9 gram

5 000 kr

7 500 kr

10 000 kr

Hampeplanter

250–999,9 gram

5 000 kr

7 500 kr

10 000 kr

Khat

2.000–2.999 gram

5 000 kr

7 500 kr

10 000 kr

Heroin

3–4,9 gram

8 000 kr

12 000 kr

16 000 kr

LSD

20–49 dosis

8 000 kr

12 000 kr

16 000 kr

Amfetamin

3–4,9 gram

8 000 kr

12 000 kr

16 000 kr

Kokain

3–4,9 gram

8 000 kr

12 000 kr

16 000 kr

Ecstasy

12–19 tabletter

8 000 kr

12 000 kr

16 000 kr

Morfinbase og klorid

3–4,9 gram

8 000 kr

12 000 kr

16 000 kr

Morfinpille

30–49 tabletter

8 000 kr

12 000 kr

16 000 kr

Råopium

3–4,9 gram

8 000 kr

12 000 kr

16 000 kr

Lægemidler bl.a.

Stesolid, Metadon og Ketogan

50–99 tabletter

6 000 kr

9 000 kr

12 000 kr

«De forhøjede bøder i gentagelsestilfælde anvendes således, at gentagelsesvirkningen indtræder i forhold til alle tidligere afgørelser efter lov om euforiserende stoffer og straffelovens § 191, uanset hvilket stof den tidligere afgørelse vedrørte, uanset om den tidligere sag vedrørte besiddelse eller videresalg mv., og uafhængigt af, om den tidligere sag er afgjort med bøde eller frihedsstraf, jf. bemærkningerne til lovforslaget til lov nr. 526 af 6. juni 2007 (L 201 af 28. marts 2007, de almindelige bemærkninger pkt., 2.4.4.4.).
Tidligere afgørelser om narkotikakriminalitet har gentagelsesvirkning i 10 år ved senere lovovertrædelser, der består i besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug, jf. forarbejderne til lovforslaget (L 201 af 28. marts 2007, de almindelige bemærkninger, pkt. 2.4.5.3.).
[…]
Med hensyn til tilfælde, hvor der foreligger flere overtrædelser af lov om euforiserende stoffer til samtidig pådømmelse, skal der ske en skønsmæssig, samlet vurdering af bødens størrelse, når flere overtrædelser bedømmes under én sag, jf. forarbejderne til lovforslaget (L 201 af 28. marts 2007, de almindelige bemærkninger, pkt. 2.4.5.5.)
Bøderne nedsættes for unge under 18 år og for personer med særlig lav indtægt i overensstemmelse med ordningen på færdselslovens område. Det er alderen og indtægtsforholdene på gerningstidspunktet, der er afgørende for spørgsmålet om bødenedsættelse.»

Dersom det er tale om innehav med sikte på videresalg, skal det som den «altovervejende hovedregel» reageres med frihetsstraff, uavhengig av mengde, men i enkelte førstegangstilfeller kan det reageres med bot.

Rigsadvokatmeddelelsen, Narkotika, avsnitt 5.3.

Bøtesatser og foreleggsgrenser for ulike typer stoff i Norge er beskrevet nærmere i kapittel 10. Det skal bemerkes at de øvre mengdeintervallene for bøtestraff i Danmark gjelder for relativt store mengder stoff, og at bøtesatsene angir relativt lave beløp, sammenlignet norske foreleggsgrenser og bøtesatser. Tabell 8.5 som er inntatt på slutten av dette kapittelet inneholder en sammenstilling av de øvre mengdebegrensningene for bøtesatser i Norge, Sverige, Danmark og Finland.

8.3.2 Finland

Strafflagen av 19. desember 1889 nr. 39 kapittel 50 § 1 gir følgende gjerningsbeskrivelse for narkotikabrott:

«Den som olagligen
  • 1) tillverkar eller försöker tillverka narkotika eller odlar eller försöker odla kokabuske, kat (Catha edulis) eller Psilocybesvampar,

  • 2) odlar eller försöker odla opiumvallmo, hampa eller kaktusväxter som innehåller meskalin för att användas som narkotika eller råvara för narkotika eller för att användas vid tillverkning eller produktion av narkotika,

  • 3) för eller försöker föra narkotika in i eller ut ur landet eller transporterar eller låter transportera narkotika eller försöker transportera eller försöker låta transportera narkotika,

  • 4) säljer, förmedlar, till någon annan överlåter eller på annat sätt sprider eller försöker sprida narkotika, eller

  • 5) innehar eller försöker anskaffa narkotika,

ska för narkotikabrott dömas till böter eller fängelse i högst två år.»

Straffebudet om grovt narkotikabrott i samme lov 50 kap. 2 § bærer en strafferamme på 1 til 10 års fengsel.

Bruk og besittelse til egen bruk er regulert i et eget, mildere, straffebud, jf. 50 kap. 2 a §: «Den som olagligen brukar narkotika eller för eget bruk innehar eller försöker anskaffa en liten mängd narkotika, skall för straffbart bruk av narkotika dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.»

Nærmere instrukser om reaksjonsfastsettelsen er gitt i Riksåklagarens anvisning Påföljder för straffbart bruk av narkotika.

Polisstyrelsen har publisert en retningslinje for hva som skal anses som «en liten mängd» i henhold til bestemmelsen, som er inntatt som tabell 8.3.

Polisstyrelsen, 11. desember 2018, Bilaga 1.

Det fremgår av dokumentet at rusmidlene inndeles i tre klasser, med ulikt nivå for reaksjonsfastsettelsen.

Tabell 8.3 Tabell för böttningesförvarande (Finland)

Klass

Narkotika

Liten mängd

Dagsböternas antal

1.

Hasch

Marijuana

Khat

Läkemedel i lindriga klassen

< 10 g

< 15 g

< 1 kg

< 100 st

Normaldagsböter: 10 db

Skala: 10–15 db

Skalan då det är fråga om fortgående bruk: 15–20 db

2.

Amfetamin

Amfetaminderivat (bl.a. Ecstasy)

Gamma

LSD

Läkemedel i mellersta klassen

< 3 g

< 10 st

< 150 ml

< 10 st

< 5 st

Normaldagsböter: 15 db

Skala: 10–20 db

Skalan då det är fråga om fortgående bruk: 20–25 db

3.

Heroin

Kokain

Läkemedel i stränga klassen

< 1 g

< 1,5 g

< 3 st

Normaldagsböter: 20 db

Skala: 10–25 db

Skalan då det är fråga om fortgående bruk: 20–30 db

Strafflagen 50 kap. 7 § oppstiller en egen regel om åtgärdseftergift i saker om narkotikalovbrudd som har sammenheng med egen bruk av narkotika. Åtgärdseftergift kan knytte seg både til påtale og straff og forstås som en hjemmel til å enten unnlate å påtale eller unnlate å utmåle en straff for et påtalt forhold. Lovbestemmelsen oppstiller to alternative vilkår for slik ettergivelse:

  • «det misstänkta brottet eller brottet med hänsyn till mängden och typen av narkotika, brukssituationen och omständigheterna även i övrigt bedömt som en helhet måste anses ringa»

  • «den som misstänks för brott eller gärningsmannen har sökt vård som godkänts av social- och hälsovårdsministeriet»

8.3.3 Sverige

8.3.3.1 Den straffbare handlingen

Narkotikastrafflagen (1968:64) 1 og 2 §§ oppstiller straffansvar for alminnelige og «ringa» (mindre alvorlige) narkotikalovbrudd:

«1 § Den som olovligen
  • 1. överlåter narkotika,

  • 2. framställer narkotika som är avsedd för missbruk,

  • 3. förvärvar narkotika i överlåtelsesyfte,

  • 4. anskaffar, bearbetar, förpackar, transporterar, förvarar eller tar annan sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk,

  • 5. bjuder ut narkotika till försäljning, förvarar eller befordrar vederlag för narkotika, förmedlar kontakter mellan säljare och köpare eller företar någon annan sådan åtgärd, om förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel, eller

  • 6. innehar, brukar eller tar annan befattning med narkotika

döms, om gärningen sker uppsåtligen, för narkotikabrott till fängelse i högst tre år.
Bestämmelser om straff för olovlig införsel och utförsel av narkotika och olovlig befattning i vissa fall med narkotika finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.
2 § Är brott som avses i 1 § första stycket med hänsyn till arten och mängden narkotika samt övriga omständigheter att anse som ringa, döms för ringa narkotikabrott till böter eller fängelse i högst sex månader.»

Det følger av Högsta domstolens dom i NJA 2017 s. 415 at den som har innehatt og brukt stoff, bare skal dømmes for bruk (lovbruddet «bruk» konsumerer lovbruddet «innehav»).

De øvre strafferammene for grovt og «sinnerligen grovt» narkotikalovbrudd er henholdsvis 7 og 10 års fengsel, jf. 3 §.

8.3.3.2 Straffrettslige reaksjoner på ulovlig befatning med narkotika til egen bruk

Riksåklagaren har i et rättspromemorior om nivåer for bøtestraff for enkelte typer lovbrudd inntatt en forholdsvis detaljert tabell om straffenivået for ringa narkotikabrott som avgjøres med bot, se RättsPM 2012/07, oppdatert mai 2019, s. 12–15. Bruk straffes med 30 dagsbøter,

I svensk strafferett kan bøtestraff fastsettes gjennom pennigbot eller dagsbot. Beregningen av dagsbot avhenger av siktedes forhold, først og fremst økonomiske forhold. Se Riksåklagarens retningslinjer (RåR 2007: 2) for nærmere angivelse av beregning av dagbotbeløpet.

uavhengig av stofftype. For innehav av ulike typer stoffer til egen bruk er det gitt trinnvise nivåer på mellom 30 og 150 dagsbøter avhengig av art og mengde. Maksimumskvantum for hvert stoff (som gir overtrederen 150 dagsbøter) ved avgjørelse etter narkotikastrafflagen 2 § fremgår av tabell 8.4.

Tabell 8.4 Høyeste mengdetrinn angitt i retningslinjer for å avgjøre «ringa narkotikabrott» med bøtestraff (Sverige)

Amfetamin

5 gram

Bensodiazepiner

250 tabletter

Cannabis

50 gram

GHB

50 cl

Heroin

0,05 gram

Khat

4 000 gram

Kokain

0,6 gram

LSD og ecstacy

50 tripper/tabletter alt. 5 gram

Metadon

5 tabletter (50 mg)

Opium

0,15 gram

Subutex (antall tabletter à 8 mg, 1 dose = 2 mg)

4 tabletter

Sopp (inneholdende psilocybin eller psilocin)

100 gram

«Syntetiska kantinoner» (ekskl. mefedron og MDPV)

5 gram

Tramadol (ren substans)

20 gram

Utover disse mengdene vil ulike former for frihetsstraff kunne komme til anvendelse på forholdet.

En undersøkelse publisert av Brottsförebyggande rådet viser at bruken av åtalsunderlåtelse (påtaleunnlatelse) for ringa narkotikabrott økte betraktelig fra 2005 til 2012. I 2012, som var det siste undersøkte året i denne studien, var ringa narkotikabrott den formen for lovbrudd der størst andel av saker (30 prosent) ble avgjort ved påtaleunnlatelse.

Brottsförebyggande rådet (2014) s. 12–14. Brottförebyggande rådet, «Kortanalys: Utvecklingen för åtalsunderlåtelser under 2000-talet», 2014.

8.4 Rettstilstanden i EU

EUs narkotikastrategi er beskrevet i kapittel 7. EUs medlemsstater har en rettslig forpliktelse til å ta nødvendige skritt for å sikre at de følgende handlingene er straffbare, såfremt de begås forsettlig og uten tillatelse, jf. Rådets rammeavgjørelse om ulovlig narkotikahandel artikkel 2. nr. 1:

Rådets rammeavgjørelse 2004/757/RIA av 25. oktober 2004, endret ved Europaparlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/2103 av 15. november 2017 og Kommisjonens delegerte direktiv (EU) 2019/369 av 13. desember 2018.

  • «a) produktion, fremstilling, udvinding, tilberedning, tilbud, udbud til salg, distribution, salg, levering på hvilke som helst betingelser, mæglervirksomhed, forsendelse, transitforsendelse, transport, import eller eksport af narkotika

  • b) dyrkning af opiumsvalmue, kokabusk eller cannabisplante

  • c) besiddelse eller køb af narkotika med henblik på udøvelse af en af de i litra a) anførte former for virksomhed

  • d) fremstilling, transport og distribution af prækursorer med viden om, at de skal anvendes i forbindelse med eller til ulovlig produktion eller fremstilling af narkotika.»

Medvirkning til og forsøk på slike handlinger skal også som hovedregel kunne straffes, jf. artikkel 3. Handlinger som er begått «udelukkende med henblik på personligt forbrug som defineret i national lovgivning» er derimot ikke omfattet av rammeavgjørelsens anvendelsesområde, jf. artikkel 2 nr. 2.

Straffenivået for handlingene omfattet av rammeavgjørelsen skal være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning, jf. artikkel 4 nr. 1. Det er angitt i bestemmelsen at den øvre strafferammen for de alvorligste lovbruddene, hvis de er begått innenfor rammen av en kriminell organisasjon, skal være på minst 10 års fengselsstraff.

8.5 Sammenstilling av kvantumsangivelser i Norge, Sverige, Danmark og Finland

Norge

Sverige

Danmark

Finland

Øvre grense for å reagere med forelegg mot befatning med stoff til egen bruk:1

Høyeste trinn i oversikt over nivå på «strafföreläggande» ved innehav til egen bruk:2

Øvre grense for formodning om at stoffet er til egen bruk:3

Øvre grense angitt i retningslinje om «bødestraff» for innehav til egen bruk:4

Øvre grense for «liten mängd»5 ved befatning med narkotika

til egen bruk:

Amfetamin

2 gram (også metamfetamin)

5 gram

0,5 gram

4,9 gram

<3 gram

Amfetaminderivat

<10 stk. (bl.a. ecstasy)

Benzodiazepiner

Antall tabletter tilsvarende inntil ca. 25 rusdoser, f.eks.:

50 stk. Sobril 25 mg

50 stk. Mogadon 5 mg

50 stk. Xanor 0,5 mg

75 stk. Valium 5 mg

250 tabletter

(se legemidler)

(se legemidler)

(se legemidler)

Cannabis

Hasjisj/marihuana: 15 gram

Cannabisfrø: 30 stk.

Urteblandinger o.l. inneholdende syntetiske cannabinoider: 2 gram

50 gram

Hash: 10 gram

Marihuana: 50 gram

Hampeplanter: 100 gram

Cannabinol/ hasholie: 1 gram

Hash: 99,9 gram

Marihuana: 499,9 gram

Hampeplanter: 999,9 gram

Hasch: <10 gram

Marijuana: <15 gram

Ecstacy

20 tabletter 100 mg MDMA

50 tabletter alt. 5 gram

1–2 stk.

19 tabletter

<10 stk.

GHB

1 dl (gjelder også GBL/ 1,4-butandiol)

50 cl

<150 ml (angitt som Gamma)

Heroin

0,5 gram

0,05 gram [sic]

0,2 gram

4,9 gram

<1 gram

Khat

15 kilogram

4 kilogram

3 kg

2,999 kilogram

<1 kg

Kokain

2 gram

0,6 gram

0,2 gram

4,9 gram

<1,5 gram

LSD

20 ruter/«drypp»

50 «tripper» alt. 5 gram

49 doser

<10 stk

Legemidler

10 tabletter (lægemiddeltabletter), bl.a. Stesolid, Metadon og Ketogan

99 tabletter

Lindriga klassen: <100 stk.

Mellersta klassen: <5 stk.

Stränga klassen: <3 stk.

MDMA

20 ecstacytabletter 100 mg MDMA

Metadon

5 tabletter (50 mg)

10 tabletter (innbefattet i legemidler)

99 tabletter (innbefattet i legemidler)

(se legemidler)

Morfinbase og klorid

(se opium)

0,2 gram (morfinbase)

4,9 gram

(se legemidler)

Morfinpille

(se opium)

5 stk.

49 stk.

(se legemidler)

Opium

(Opioder:) Antall tabletter tilsvarende inntil ca. 25 rusdoser, f.eks.

3 stk. Dolcontin 100 mg

75 stk. Temgesic 0,2 mg

2 stk. Subutex 8 mg

0,15 gram

1 gram (råopium)

4,9 gram (råopium)

PMMA (parametoksymetamfetamin)

1 gram

Rohypnol

(antall tabletter tilsvarende inntil ca. 25 rusdoser, se benzodiazepiner)

(se benzodiazepiner)

(se legemidler)

(se legemidler)

(se legemidler)

Subutex

2 tabletter à 8 mg

4 tabletter (antall tabletter à 8 mg. 1 dose = 2 mg)

(se legemidler)

(se legemidler)

(se legemidler)

Sopp (inneholdende psilocybin eller psilocin)

20 gram

100 gram

«Syntetiska kantinoner» (ex. mefedron och MDPV)

5 gram

Tramadol

20 gram (ren substans)

(se legemidler)

(se legemidler)

(se legemidler)

1 I henhold til Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014. Bot som reaksjon på overtredelse av straffeloven § 231 er begrenset til erverv og/eller oppbevaring som ikke tar sikte på videresalg. Ikke-uttømmende liste, basert på stoff med normal styrkegrad. For innførsel settes grensen ved halvparten av angitte mengder, med mindre saken gjelder utlending som også bortvises/utvises.

2 I henhold til åklagarmyndighetens rättspromemorior 2012: 7 (oppdatert mai 2019). Ang. dokumentets status: «Sammanställningen innebär som nämnts ovan en sammanfattning av praxis när det gäller straffmätning inom de aktuella områdena. Syftet är att underlätta för åklagare att nå en enhetlighet vid rättstillämpningen. Den innebär dock inte en rekommendation i fråga om straffmätning, utan det är upp till varje enskild åklagare att ta ställning till om den angivna straffnivån för ett visst brott är väl avpassad eller inte.»

3 I henhold til rigsadvokatens meddelelse: Narkotika, pkt. 4.1.: «Det beror på en konkret vurdering, om de euforiserende stoffer, som en person findes i besiddelse af, er bestemt til eget forbrug. Ved denne vurdering spiller mængden en stor rolle, og større kvanta kan almindeligvis ikke anses for bestemt til eget forbrug. […] [A]nførte mængder er ikke udtryk for en absolut grænse, som i sig selv er eneafgørende for vurderingen af, om der er tale om besiddelse af euforiserende stoffer til eget forbrug.»

4 I henhold til rigsadvokatens meddelelse: Narkotika, pkt. 5.1.: «Hvis en person findes i besiddelse af euforiserende stoffer, og det må antages, at stoffet er bestemt til eget forbrug, og mængden ikke overstiger de nedenfor fastsatte grænser, kan sagen afgøres med bøde og konfiskation af de euforiserende stoffer, jf. pkt. 5.8.» Det er naturlig å forstå dette som at saken kan avgjøres med bødeforelæg, jf. retsplejeloven § 832.

5 Se tabell om «böttningesförvarande» publisert av Polisstyrelsen, POL-2018-49612, bilag 1.

9 Straffeprosessuelle tvangsmidler i narkotikasaker

9.1 Innledning

I det følgende gis en oversikt over straffeprosessuelle tvangsmidler, det vil si inngrep hjemlet i straffeprosesslovens fjerde del, som politiet kan foreta som ledd i etterforskningen av narkotikasaker etter gjeldende rett. Adgangen til tvangsmiddelbruk etter utvalgets foreslåtte modell er beskrevet i kapittel 14.

Straffeprosessloven krever i de fleste tilfeller at beslutninger om bruk av et straffeprosessuelt tvangsmiddel treffes av påtalemyndigheten, eller at påtalemyndigheten fremmer en begjæring for retten om bruk av tvangsmiddelet. Dette sikter i utgangspunktet til påtalemyndigheten i politiet, jf. straffeprosessloven § 67 første ledd.

Påtalemyndighetens tjenestepersoner i politiet er politimestrene, visepolitimestrene, sjefen og den assisterende sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste, sjefen og den assisterende sjefen for Kripos, politiinspektørene, politiadvokatene, og politifullmektigene for så vidt de har juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap og gjør tjeneste i embete eller stilling som er tillagt påtalemyndighet, samt lensmennene og politistasjonssjefene, jf. straffeprosessloven § 55 første ledd nr. 3 og 4.

Straffeprosessloven § 170 a fastsetter et grunnleggende krav om hensiktsmessighet og forholdsmessighet ved bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler: «Et tvangsmiddel kan brukes bare når det er tilstrekkelig grunn til det. Tvangsmidlet kan ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep.»

Lovgiver har gjennom minstekrav til øvre strafferamme for det forhold som etterforskes, og også gjennom særskilte hjemler for etterforskning av bestemte straffbare handlinger, avgrenset adgangen til å bruke de enkelte tvangsmidlene. Dette kan ses som et minstekrav til hvor alvorlig forholdet må være før den anvendelsen av statens tvangsmakt som etterforskningsskrittet innebærer, overhodet kan anses rettmessig. Straffeprosessloven § 170 a får betydning ved at det i saker der kravet til strafferammen er oppfylt, alltid i tillegg må gjøres en skjønnsmessig vurdering av om forholdene i saken er av et slikt alvor med videre, og inngrepet er så vidt hensiktsmessig, at bruk av tvang kan anses forsvarlig i det konkrete tilfellet.

I de sakene utvalgets mandat retter seg mot, vil ransaking og beslag være de mest aktuelle tvangsmidlene.

Den adgangen enkelte offentlige myndigheter har til å gjennomføre undersøkelser som har likhetstrekk med straffeprosessuell ransaking med videre, for eksempel innen Forsvaret og kriminalomsorgen, omfatter som regel også å lete etter rusmidler som ikke er illegale, og henger dermed ikke med nødvendighet direkte sammen med straffbarheten av besittelse av narkotika. Slike undersøkelser er kort omtalt i kapittel 14 om avdekking.

Fremstillingen i det følgende er disponert etter straffebudene som rammer ulovlig befatning med narkotika, ordnet fra laveste til høyeste øvre strafferamme. Dette innebærer at tvangsmidlene omtalt i punkt 9.2 er hjemlet i alle narkotikasaker. Dersom saken gjelder overtredelse av straffeloven § 231 (narkotikaovertredelse), er i tillegg tvangsmidlene omtalt i punkt 9.3 hjemlet. Dersom saken gjelder overtredelse av straffeloven § 232 (grov narkotikaovertredelse), er i tillegg tvangsmidlene omtalt i punkt 9.4 hjemlet. Punkt 9.5 behandler søk med narkotikahund, et virkemiddel som har reist spørsmål om skjæringspunktet mellom etterforskning og forebyggende arbeid.

9.2 Tvangsmidler i saker om overtredelse av legemiddelloven § 24 første ledd og forskrift om såvarer § 39

9.2.1 Ransaking og beslag

9.2.1.1 Ransaking av hus eller rom som etter sin art er tilgjengelig for alle, av sted for en virksomhet som krever tillatelse av politiet, eller av militære bygninger og rom, jf. straffeprosessloven § 193

Bestemmelsen stiller ikke krav om at det må foreligge en konkret mistanke knyttet til det aktuelle stedet, men ransakingen må skje i forbindelse med en (allerede igangsatt) straffesak og skal skje i etterforskningsøyemed. I og med at vilkåret for etterforskning i straffeprosessloven § 224 også gjelder for det enkelte etterforskningsskritt, må det imidlertid være «rimelig grunn» til den aktuelle ransakingen. Det er lagt til grunn i juridisk teori at bestemmelsen ikke innebærer adgang til ransaking som ledd i «stikkprøvekontroll».

Bjerke, Keiserud og Sæther (2011b), pkt. 2 til bestemmelsen.

9.2.1.2 Ransaking av bolig, rom eller oppbevaringssted, jf. straffeprosessloven § 192

Ved skjellig grunn til mistanke om en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff, kan mistenktes bolig ransakes for å sette i verk pågripelse eller for å søke etter bevis eller etter ting som kan beslaglegges, eller som det kan tas heftelse i, jf. straffeprosessloven § 192. Ettersom adgangen til å ransake forutsetter at det foreligger en konkret mistanke om et straffbart forhold, kan det ikke foretas ransaking for å undersøke om man kan finne bevis for at noen kan ha begått andre (og for politiet ukjente) straffbare handlinger enn forholdet som ligger til grunn for ransakingen. Tilfeldighetsfunn fra en lovlig ransaking kan riktignok beslaglegges og benyttes som bevis, men det er aldri et lovlig ransakingsformål å søke etter slike bevis.

Ransaking kan foretas hos andre enn mistenkte, også for det tilfelle at det ikke er noen identifisert mistenkt i saken, såfremt det foreligger mistanke om en handling som kan medføre frihetsstraff. Straffeprosessloven § 192 tredje ledd fastsetter følgende tilleggsvilkår for slik ransaking hos tredjemann:

  • «1) handlingen er foretatt eller mistenkte pågrepet der,

  • 2) mistenkte har vært der under forfølgning på fersk gjerning eller ferske spor, eller

  • 3) det for øvrig er særlig grunn til å anta at mistenkte der kan pågripes, eller at det der kan finnes bevis eller ting som kan beslaglegges eller som det kan tas heftelse i.»

I forlengelsen av alternativ 3 i det siterte kan det bemerkes at politiet i en etterforskning av salg av narkotika vil kunne ta beslag i stoffet som utgjør gjenstanden for den straffbare handlingen som etterforskes, uten at det kreves en konkret mistanke rettet mot en bestemt selger, eller at det er opprettet straffesak mot kjøperen. Ransaking etter § 192 tredje ledd nr. 3 hos en annen enn selgeren for å finne narkotikaen må imidlertid skje som ledd i etterforskningen av et konkret straffbart forhold.

Uten skriftlig samtykke kan ransaking av mistenktes eller andres bolig mv. som utgangspunkt bare foretas etter beslutning av retten, jf. straffeprosessloven § 197. Dersom det er fare ved opphold, kan beslutningen treffes av påtalemyndigheten, jf. bestemmelsens annet ledd. Politimann kan foreta ransaking uten slik beslutning av retten eller påtalemyndigheten når mistenkte påtreffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor, eller når det er sterk mistanke om en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i mer enn 6 måneder, og det er nærliggende fare for at formålet med ransakingen ellers vil forspilles, jf. § 198.

Strafferammen etter legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd, som åpner for å idømme både bot og inntil 6 måneder fengsel, anses å oppfylle vilkåret «mer enn 6 måneder» slik det brukes i straffeprosessloven.

Se Rt. 2006 s. 65, avsnitt 9.

9.2.1.3 Beslag av ting som antas å ha betydning som bevis, jf. straffeprosessloven § 203

Ting som antas å ha betydning som bevis eller som antas å kunne inndras, kan beslaglegges inntil rettskraftig dom foreligger i saken, jf. straffeprosessloven § 203 første ledd. Bestemmelsen stiller ikke uttrykkelig krav til grunnlaget for mistanken, men det er lagt til grunn at det må foreligge skjellig grunn til mistanke om en straffbar handling.

Bjerke, Keiserud og Sæther (2011b), pkt. 10 til bestemmelsen, og Rt. 2000 s. 577, på s. 580. Handlingen behøver imidlertid ikke nødvendigvis å være straffbar i Norge.

Det stilles derimot ikke noe minstekrav til strafferammen i det aktuelle straffebudet.

Beslutning om beslag skal normalt treffes av påtalemyndigheten, jf. straffeprosessloven § 205. Politimann kan beslutte å ta beslag uten slik beslutning når han setter i verk beslutning om ransaking eller pågripelse, og ellers når det er fare ved opphold, jf. straffeprosessloven § 206.

Enhver som rammes av beslaget, kan i utgangspunktet kreve rettslig prøving av om det skal opprettholdes, jf. straffeprosessloven § 208. En forutsetning er imidlertid at vedkommende er kjent med beslaget. Etter § 208 a kan påtalemyndigheten beslutte utsatt underretning i inntil åtte uker dersom underretning vil være til vesentlig skade for etterforskningen i saken eller en annen verserende sak om en lovovertredelse hvor det kan besluttes utsatt underretning, eller hensynet til politiets etterforskningsmetoder eller omstendighetene for øvrig gjør det strengt nødvendig. Kriminalitetskravet i bestemmelsen – høyere straff enn fengsel i 6 måneder – er oppfylt i saker som gjelder legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 første ledd.

9.2.1.4 Nærmere om ransaking av datasystem (mobiltelefoner o.l.) samt beslag og gjennomgang av elektronisk lagrede opplysninger, jf. straffeprosessloven § 199 a

Politiets adgang til å foreta beslag omfatter ikke bare legemlige gjenstander, men også elektronisk lagrede opplysninger, jf. Rt. 1992 s. 904. Gjennomgang av et elektronisk lagringsmedium for informasjon betegnes som «ransaking av et datasystem» i straffeprosessloven § 199 a, noen ganger kalt dataransaking.

Se nærmere Sunde (2013).

Straffeprosessloven § 199 a gir politiet myndighet til å pålegge enhver som har befatning med datasystemet, å gi nødvendige opplysninger for å gi tilgang (passord og lignende) og til å foreta biometrisk autentisering (for eksempel avlesing av fingeravtrykk). Dersom noen nekter å etterkomme pålegg om biometrisk autentisering, kan det etter beslutning av påtalemyndigheten brukes tvang for å gjennomføre dette. Dersom det er fare ved opphold, kan politiet gjennomføre biometrisk autentisering ved tvang etter beslutning på stedet, jf. bestemmelsens annet ledd.

De alminnelige begrensningene i adgangen til ransaking og beslag, herunder at det ikke er tillatt å dra på «fisketur» for å avdekke mulige nye straffbare forhold, gjelder også ved ransaking av datasystem. Dersom det er tale om et allerede oppklart (eventuelt også tilstått) straffbart forhold, og det ikke foreligger skjellig grunn til mistanke om andre straffbare handlinger som personen kan ha begått, vil det ikke være adgang til å foreta gjennomgang av innholdet på personens mobiltelefon for å avdekke mulige nye forhold begått av personen eller andre i vedkommendes omgangskrets, like lite som det vil være adgang til å ransake vedkommendes husrom i slikt øyemed. Dersom politiet kommer over opplysninger om andre straffbare forhold, vil det imidlertid kunne iverksettes etterforskning av disse forholdene på selvstendig grunnlag.

For helhetens skyld nevnes at straffeprosessloven § 215 a gir påtalemyndigheten adgang til å gi pålegg om midlertidig sikring av elektronisk lagrede data som kan antas å ha betydning som bevis i en etterforskning. Dette omfatter i prinsippet alle former for data som er lagret elektronisk. Praktiske eksempler vil være trafikkdata (avsender og mottager av melding eller anrop) og innholdsdata (tekst, bilde, lyd, osv.) for elektronisk kommunikasjon.

9.2.2 Personransaking og kroppsundersøkelse, jf. straffeprosessloven §§ 195 og 157

Ved skjellig grunn til mistanke om en handling som kan medføre frihetsstraff, kan det gjennomføres personransaking etter straffeprosessloven § 195 og kroppslig undersøkelse etter straffeprosessloven § 157 første ledd.

Ransaking av person kan bare gjøres «dersom det er grunn til å anta at det kan føre til oppdagelse av bevis eller av ting som kan beslaglegges eller som det kan tas heftelse i», jf. § 195. Vilkårene for å foreta kroppslig undersøkelse, som blant annet kan omfatte undersøkelse av kroppens hulrom, er formulert noe annerledes, idet det kreves at undersøkelsen «antas å være av betydning for opplysningen av saken og ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep», jf. § 157. I forarbeidene til bestemmelsen er det uttalt at den i utgangspunktet bare bør benyttes i narkotikasaker, og at den ellers må brukes med stor varsomhet.

Bjerke, Keiserud og Sæther (2011a), pkt. 2 til § 157, med henvisning til Innst. O. nr. 37 (1980–81) s. 23.

Straffeprosessloven § 195 tredje ledd hjemler personransaking av andre enn mistenkte. For å gjennomføre dette kreves det at «særlige omstendigheter» taler for å foreta ransakingen. I en etterforskning av salg av narkotika vil en kjøper som ikke straffeforfølges, kunne falle inn under personkretsen «andre enn mistenkte» i relasjon til denne bestemmelsen. Kroppslig undersøkelse kan ikke foretas av andre enn mistenkte.

Begge tvangsmidlene krever i utgangspunktet samtykke fra den det gjelder, eller rettslig beslutning, men kroppslig undersøkelse kan besluttes av påtalemyndigheten «dersom formålet med undersøkelsen ellers kunne forspilles», og personransaking kan foretas etter beslutning av påtalemyndigheten dersom det er fare ved opphold, jf. straffeprosessloven §§ 157 tredje og fjerde ledd og 197 annet ledd. Hvis mistenkte påtreffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor, eller når det er sterk mistanke om en handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i mer enn 6 måneder, og det er nærliggende fare for at formålet med ransakingen ellers vil forspilles, kan personlig ransaking av mistenkte foretas av polititjenestemann uten beslutning av retten eller påtalemyndigheten, jf. § 198 første ledd. Det er ingen hjemmel for at polititjenestepersoner i hastetilfeller kan foreta kroppsundersøkelse uten beslutning fra påtalemyndigheten.

9.2.3 Pågripelse og varetektsfengsling, jf. straffeprosessloven §§ 171 og 183

En person som med skjellig grunn kan mistenkes for handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, kan etter straffeprosessloven § 171 pågripes når

  • «1) det er grunn til å frykte for at han vil unndra seg forfølgingen eller fullbyrdingen av straff eller andre forholdsregler,

  • 2) det er nærliggende fare for at han vil forspille bevis i saken, f.eks. ved å fjerne spor eller påvirke vitner eller medskyldige,

  • 3) det antas påkrevd for å hindre at han på ny begår en straffbar handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder, eller

  • 4) han selv begjærer det av grunner som finnes fyllestgjørende.»

Vil påtalemyndigheten beholde den pågrepne, må den snarest mulig og senest den tredje dagen etter pågripelsen fremstille ham for tingretten på det sted der fremstilling mest hensiktsmessig kan skje, med begjæring om fengsling, jf. straffeprosessloven § 183 første ledd.

Dersom personen er under 18 år, gjelder det et særvilkår om at pågripelse må være «særlig påkrevd», jf. straffeprosessloven § 174. Pågrepne under 18 år skal, hvis politiet ønsker å beholde personen i sin varetekt, fremstilles for retten snarest mulig og senest dagen etter pågripelsen, jf. straffeprosessloven § 183 annet ledd. I slike tilfeller skal dessuten barneverntjenesten varsles om saken og møte i rettsmøtet om fengsling.

9.2.4 Avlytting eller opptak av samtale der politiet selv deltar, eller der en av partene samtykker, jf. straffeprosessloven § 216 c

Etter straffeprosessloven § 216 l kan politiet ved teknisk innretning avlytte eller gjøre opptak av en samtale mellom personer der minst én av disse har samtykket, eller der politiet selv deltar, dersom noen med rimelig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på en handling som etter loven kan medføre frihetsstraff.

Vilkåret «rimelig grunn mistenkes» innebærer et svakt beviskrav. Det lignende vilkåret «rimelig grunn til å undersøke» benyttes i straffeprosessloven § 224, som regulerer adgangen til å iverksette etterforskning, og det er lagt til grunn i juridisk teori at vilkåret i § 216 l skal forstås på samme måte.

Bjerke, Keiserud og Sæther (2011a), pkt. 4 til § 216 l.

I lovforarbeidene er det lagt til grunn at opptak/avlytting etter straffeprosessloven § 216 l utgjør et forholdsvis lite inngripende tvangsmiddel.

Bjerke, Keiserud og Sæther (2011a), pkt. 4 til § 216 l, med henvisning til Ot.prp. nr. 60 (2004–2005) s. 139.

Beslutningen treffes av påtalemyndigheten, jf. bestemmelsens annet ledd.

Erfaringsmessig brukes dette tvangsmiddelet sjelden i saker om bruk eller besittelse i dag. Bestemmelsen innebærer for eksempel at politiet etter avtale med en person som kjøper narkotika til egen bruk, kan foreta avlytting eller opptak av samtalen mellom kjøper og selger som ledd i etterforskning av selgeren.

9.3 Ytterligere tvangsmidler i saker om narkotikaovertredelse, jf. straffeloven § 231 – skjulte etterforskningsmetoder

9.3.1 Bakgrunn

Frem til 1999 kunne telefonavlytting bare brukes i saker som gjaldt rikets sikkerhet, og i narkotikasaker. Den særskilte hjemmelen for telefonavlytting i narkotikasaker ble gitt i en midlertidig lov i 1976, som ble innlemmet som et nytt kapittel 16 a i straffeprosessloven i 1992 (som fremdeles i dag er lovens kapittel om telefonavlytting og annen kommunikasjonskontroll, også i saker som gjelder andre typer lovbrudd). Den historiske bakgrunnen for bruken av avlytting i narkotikasaker var at man anså slike saker som vanskelige å etterforske, fordi gjerningspersonene ofte skjuler sine spor, og fordi lovbruddene sjelden anmeldes til politiet.

Andenæs (2009) s. 328.

Adgangen til å benytte denne etterforskningsmetoden ble utvidet til andre straffbare forhold av en viss grovhet i 1999, blant annet med henvisning til utfordringen med kriminalitet begått av organiserte, lukkede kriminelle miljøer.

Andenæs (2009) s. 328.

Årsrapporten for 2017 fra Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll opplyste at noe over halvparten av sakene hvor det ble benyttet kommunikasjonskontroll, romavlytting og dataavlesing, gjaldt narkotikakriminalitet.

Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll (2017). Fremstilling av statistikk oppgis å bygge på tall fra riksadvokaten.

9.3.2 Kommunikasjonsavlytting og annen kontroll av kommunikasjonsanlegg, jf. straffeprosessloven kapittel 16 a

Dersom noen med skjellig grunn mistenkes for handling eller forsøk på handling som rammes av straffeloven § 231, kan det foretas kommunikasjonsavlytting (telefonavlytting), jf. straffeprosessloven § 216 a første ledd bokstav b, og annen kontroll av kommunikasjonsanlegg, jf. § 216 b første ledd bokstav b. Det kreves ikke noen bestemt mistenkt i saken som etterforskes. Tillatelse til kommunikasjonskontroll kan bare gis dersom det må antas at slik avlytting eller kontroll vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort, jf. straffeprosessloven § 216 c.

Kommunikasjonsavlytting er definert i § 216 a tredje ledd:

«Kommunikasjonsavlytting kan bestå i å avlytte samtaler eller annen kommunikasjon til og fra bestemte telefoner, datamaskiner eller andre anlegg for elektronisk kommunikasjon som den mistenkte besitter eller kan antas å ville bruke. Som kommunikasjonsavlytting regnes også identifisering av kommunikasjonsanlegg ved hjelp av teknisk utstyr, jf. § 216 b annet ledd bokstav c, som skjer ved å avlytte samtaler eller annen kommunikasjon.»

Annen kontroll av kommunikasjonsanlegg er definert i § 216 b annet ledd:

«Kontrollen kan gå ut på
  • a) å innstille eller avbryte overføring av samtaler eller annen kommunikasjon til eller fra bestemte telefoner, datamaskiner eller andre kommunikasjonsanlegg som den mistenkte besitter eller kan antas å ville bruke,

  • b) å stenge anlegg som nevnt i bokstav a for kommunikasjon,

  • c) å identifisere eller lokalisere anlegg som nevnt i bokstav a ved hjelp av teknisk utstyr,

  • d) at eier eller tilbyder av nett eller tjeneste som benyttes ved kommunikasjonen, skal gi politiet opplysninger om hvilke kommunikasjonsanlegg som i et bestemt tidsrom skal settes eller har vært satt i forbindelse med anlegg som nevnt i bokstav a, andre data knyttet til kommunikasjon, og den geografiske posisjonen til et slikt anlegg,

  • e) å overføre skjulte signaler til anlegg som nevnt i bokstav a, i forbindelse med tiltak som nevnt i bokstav c og d.»

Kommunikasjonskontroll krever i utgangspunktet en kjennelse avsagt av en domstol (tingretten), men dersom det ved opphold er stor fare for at etterforskningen vil lide, kan ordre fra påtalemyndigheten tre i stedet for rettens kjennelse, jf. § 216 d første ledd. Tillatelsen skal begrenses til et tidsrom som ikke er lenger enn strengt nødvendig, og kan ikke gis for mer enn 4 uker om gangen, jf. straffeprosessloven § 216 f.

9.3.3 Skjult kameraovervåking på offentlig eller privat sted, jf. straffeprosessloven § 202 a

Dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke om handling eller forsøk på handling som rammes av § 231, kan det foretas skjult kameraovervåking på eller fra offentlig sted samt på privat sted, jf. straffeprosessloven § 202 a første og annet ledd.

Tillatelse kan bare gis dersom det må antas at slik overvåking vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort, jf. bestemmelsens tredje ledd. Som kameraovervåking regnes vedvarende eller regelmessig gjentatt personovervåking ved hjelp av fjernbetjent eller automatisk virkende overvåkingskamera eller annet lignende utstyr som er fastmontert, jf. fjerde ledd. Manuell bruk av kamera som ikke er fastmontert, fjernbetjent eller automatisk virkende, faller dermed utenfor denne bestemmelsen. Lydopptak, samt kameraovervåking som det er opplyst om eller som foregår åpenlyst, faller også utenfor.

Bjerke, Keiserud og Sæther (2011a) punkt 4 og 5 til bestemmelsen.

Bestemmelsen gir ikke hjemmel for overvåking av noens private hjem, jf. § 202 a fjerde ledd tredje punktum. Tillatelse til skjult kameraovervåking gis av retten for et bestemt tidsrom, som ikke må være lenger enn strengt nødvendig og høyst 4 uker. Dersom det ved opphold er stor fare for at etterforskningen vil lide, kan ordre fra påtalemyndigheten tre i stedet for rettens avgjørelse.

9.3.4 Dataavlesing ved mistanke om hvitvasking av utbytte fra narkotikaovertredelse, jf. straffeprosessloven kapittel 16 d

I henhold til § 216 o første ledd bokstav b kan dataavlesing benyttes ved skjellig grunn til mistanke om hvitvasking eller selvvasking av utbytte fra (simpel) narkotikaovertredelse, jf. straffeloven §§ 337 og 340, jf. § 231. Straffebudene mot hvitvasking og selvvasking rammer den som forsettlig eller uaktsomt

  • «a) yter bistand til å sikre utbyttet av en straffbar handling for en annen ved for eksempel å innkreve, oppbevare, skjule, transportere, sende, overføre, konvertere, avhende, pantsette eller investere det, eller

  • b) gjennom konvertering eller overføring av formuesgoder eller på annen måte skjuler eller tilslører hvor utbyttet av en straffbar handling han selv har begått, befinner seg, stammer fra, hvem som har rådigheten over det, dets bevegelser, eller rettigheter som er knyttet til det.»

I denne definisjonen er gjenstand, fordring eller tjeneste som trer i stedet for utbyttet av en straffbar handling, likestilt med utbyttet.

Med dataavlesing menes «avlesing av ikke offentlig tilgjengelige opplysninger i et datasystem», jf. straffeprosessloven § 216 o første ledd. Bestemmelsen inngår i kapittel 16 d, som ble tilføyd i straffeprosessloven i 2016. Uttrykket betegner ingen klart avgrenset teknologisk fremgangsmåte, og det er i forarbeidene lagt til grunn at det kan vise til avlesing av blant annet

Prop. 68 L (2015–2016) kap. 14.1.

  • lydstrømmen som sendes fra en tilknyttet mikrofon til operativsystemets drivere

  • lydstrømmen som sendes ut til en tilknyttet høyttaler fra operativsystemets drivere

  • videostrømmen som sendes fra et tilknyttet kamera (webkamera) til operativsystemets drivere

  • tastetrykkene som sendes fra et tastatur til operativsystemets drivere

  • innholdet på en harddisk, minnepenn eller annet tilkoblet lagringsmedium

  • data som hentes inn fra eller sendes ut på Internett eller andre nettverk

  • data i fysiske og virtuelle minneområder

  • gjeldende IP-adresser for nettverksenhetene

  • geografisk koordinatinformasjon fra en tilknyttet GPS-enhet

  • signalstrømmen mellom tilkoblet skjerm og datautstyret

Det kan bare gis tillatelse til å avlese bestemte datasystemer eller brukerkontoer til nettverksbaserte kommunikasjons- og lagringstjenester som den mistenkte besitter eller kan antas å ville bruke. Avlesingen kan omfatte kommunikasjon, elektronisk lagrede data og andre opplysninger om bruk av datasystemet eller brukerkontoen, jf. § 216 o fjerde ledd.

Politiet kan bryte eller omgå beskyttelse i datasystemet (med andre ord «hacke» seg inn i datasystemet) dersom det er nødvendig for å kunne gjennomføre avlesingen. Tekniske innretninger og dataprogram kan installeres i datasystemet og i annen maskinvare som kan knyttes til datasystemet, jf. § 216 p.

Tillatelse etter første ledd kan bare gis dersom det må antas at dataavlesing vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort, jf. § 216 o tredje ledd. Når retten ikke bestemmer noe annet, kan politiet også foreta innbrudd for å plassere eller fjerne tekniske innretninger eller dataprogram som er nødvendig for å gjennomføre dataavlesingen, jf. § 216 p. Dersom det ved opphold er stor fare for at etterforskningen vil lide, kan ordre fra påtalemyndigheten tre i stedet for kjennelse av retten, jf. § 216 d første ledd.

9.4 Ytterligere tvangsmidler i saker om grov narkotikaovertredelse, jf. straffeloven § 232

9.4.1 Pågripelse og varetektsfengsling av hensyn til allmennhetens rettsfølelse og opplevd trygghet

Når noen mistenkes for et lovbrudd som kan medføre straff av fengsel i 10 år eller mer, eller forsøk på et slikt lovbrudd, og det foreligger tilståelse eller andre forhold som i særlig grad styrker mistanken, kan personen pågripes og varetektsfengsles, jf. straffeprosessloven §§ 172 og 184 annet ledd. Det skal ved vurderingen legges særlig vekt på om det er egnet til å støte allmennhetens rettsfølelse eller skape utrygghet dersom den mistenkte er på frifot, jf. § 172 annet punktum.

Grov narkotikakriminalitet er ikke i kjerneområdet for bestemmelsen, og det er stilt spørsmål om hvorvidt bruk av bestemmelsen i slike saker er forenelig med Norges forpliktelser etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, sett i lys av Den europeiske menneskerettighetsdomstolens praksis.

Se Bjerke, Keiserud og Sæther (2011a) punkt 8 til § 172, med videre henvisninger.

Fengslingsgrunnlaget benyttes derfor med varsomhet, men Høyesterett har uttalt at samfunnsmessige behov og rettshåndhevelseshensyn etter en individuell og konkret vurdering kan tilsi at dette fengslingsgrunnlaget anvendes i grove narkotikasaker.

Se blant annet Rt. 2005 s. 1167.

9.4.2 Skjulte etterforskningsmetoder

9.4.2.1 Plassering av teknisk peileutstyr (teknisk sporing), jf. straffeprosessloven §§ 202 b og 202 c

Når noen med skjellig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på handling som etter loven kan medføre straff av fengsel i 5 år eller mer, kan peileutstyr benyttes på kjøretøy, gods eller andre gjenstander for å klarlegge hvor mistenkte eller gjenstander befinner seg, jf. straffeprosessloven § 202 b. For eksempel kan politiet bruke peileutstyr for å avdekke destinasjonen til et parti narkotika i en operasjon der politiet på forhånd har fått kjennskap til en planlagt ulovlig innførsel. Plassering av teknisk peileutstyr etter denne bestemmelsen besluttes av påtalemyndigheten.

Dersom det gjelder saker med strafferamme på fengsel i 10 år eller mer, kan politiet plassere peileutstyr i klær eller gjenstander som den mistenkte bærer på seg, samt i veske eller annen håndbagasje som den mistenkte bærer med seg, jf. straffeprosessloven § 202 c. Dette kravet til strafferamme er oppfylt dersom narkotikaovertredelsen er grov, jf. straffeloven § 232 annet ledd. I slike tilfeller kan politiet på nærmere vilkår foreta innbrudd hvis det er nødvendig for å plassere teknisk peileutstyr. Tillatelse til teknisk sporing av denne typen må gis av retten ved kjennelse for 4 uker om gangen eller ved midlertidig ordre fra påtalemyndigheten.

9.4.2.2 Romavlytting, jf. straffeprosessloven § 216 m

Romavlytting er definert i straffeprosessloven § 216 m som «annen hemmelig avlytting enn kommunikasjonsavlytting ved tekniske midler». Romavlytting kan foretas når noen med skjellig grunn mistenkes for en handling eller forsøk på en handling som regnes som grov narkotikaovertredelse som omfatter en meget betydelig mengde, jf. straffeloven § 232 annet ledd, utført som ledd i aktivitetene til en organisert kriminell gruppe, jf. straffeloven § 79 bokstav c. Med organisert kriminell gruppe menes et samarbeid mellom tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst 3 år, eller der en ikke ubetydelig del av aktivitetene består i å begå slike handlinger.

Tillatelse til romavlytting kan bare gis dersom det må antas at avlytting vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken, og at oppklaring ellers i vesentlig grad vil bli vanskeliggjort, jf. § 216 m tredje ledd. Tillatelse til romavlytting kan bare gis for sted hvor det må antas at den mistenkte vil oppholde seg. Tillatelse til avlytting av offentlig sted eller annet sted som er tilgjengelig for et større antall personer, kan bare gis når det foreligger særlige grunner, jf. bestemmelsens fjerde ledd.

Tillatelse til romavlytting gis av retten, eller midlertidig ved ordre av påtalemyndigheten hvis det ved opphold er stor fare for at etterforskningen vil lide. Tillatelsen kan gis for to uker av gangen, jf. § 216 m sjette ledd.

9.4.2.3 Dataavlesing, jf. straffeprosessloven § 216 o

Dataavlesing, jf. straffeprosessloven § 216 o, som er beskrevet i punkt 9.3.1.4 ovenfor, kan benyttes ved skjellig grunn til mistanke om handling eller forsøk på handling som rammes av straffeloven § 232.

9.5 Virkemidler i skjæringspunktet mellom etterforskning og forebyggende arbeid – særlig om søk med narkotikahund

Utvalget er kjent med at aksjoner med narkotikahund i enkelte politidistrikter har vakt atskillig diskusjon, og det er blitt reist spørsmål om lovligheten av slike tiltak.

Bruk av narkotikahund til å undersøke personers eiendeler på et sted hvor mange befinner seg, for eksempel skolesekker som elever bærer med seg på en skole, er å anse som personransaking dersom vedkommende pålegges å finne seg i undersøkelsen.

Se gjengivelse av riksadvokatens avgjørelse av en klagesak i 1998 hvor politiet hadde gjennomført en narkotikaaksjon ved en videregående skole, i Myhrer (2001) avsnitt 3.2.1. Se også Riksadvokaten (30.09.1998): «Lovhjemmel kreves ikke hvis elevene reelt kan velge om de vil delta eller ikke under aksjonen. Dersom elevene derimot skal pålegges å finne seg i undersøkelse av klær eller skolesekk, må vilkårene for ransaking være til stede.»

Dette reguleres av straffeprosessloven § 195, som blant annet krever at det (på forhånd) foreligger skjellig grunn til mistanke om at den den undersøkte personen har begått en handling som kan medføre frihetsstraff, se nedenfor. Utvalget antar at oppbevaringsskap som enkeltelever disponerer på skolen, etter omstendighetene kan betraktes som oppbevaringssted som kan ransakes dersom det foreligger konkret mistankegrunnlag, se omtale av straffeprosessloven § 192 ovenfor. Det foreligger derimot ingen lovbestemmelse som hjemler forebyggende utvendig undersøkelse av personers eiendeler ved bruk av narkotikahund.

Utvalget har merket seg at Justis- og beredskapsdepartementet høsten 2013 meddelte at bruk av hund i rusforebyggende arbeid ikke skal gjennomføres på en slik måte at det kan ha karakter av kontroll eller ransaking som vil kreve lovhjemmel, for eksempel ved at hunden søker på elevene eller deres eiendeler uten at det foreligger konkret mistankegrunnlag.

Brev fra Justis- og beredskapsdepartementet (2018) og (2019).

Det vises også til en skriftlig besvarelse fra Justis- og beredskaps- og innvandringsministeren til Stortinget i 2018:

Brev fra Justis- og beredskapsdepartementet (2018), som var den skriftlige besvarelsen av spørsmål nr. 362 fra stortingsrepresentant Carl-Erik Grimstad.

«Søk etter narkotika rettet mot enkeltelever og deres eiendeler er et inngrep som krever et hjemmelsgrunnlag uavhengig av om det skjer som ledd i etterforskning eller forebygging. Utenfor straffeprosessloven, som krever kvalifisert mistanke, finnes ingen lovhjemmel som gir grunnlag for slike søk.»

Det må antas å være rom for demonstrering av søk med narkotikahund basert på samtykke innenfor visse rammer. Den alminnelige kompetansebegrensningen for umyndige personer i vår rettsorden tilsier at det må stilles skjerpede krav til bruk av mindreårige personers privatautonomi (samtykke) som grunnlag for handlinger som i utgangspunktet er å anse som straffeprosessuelle etterforskningsskritt.

I september 2012 formidlet Politidirektoratet et hefte utarbeidet av Oslo politidistrikt om rettslige rammer og fremgangsmåte for bruk av narkotikahund på skoler til alle politidistriktene.

Oslo politidistrikt (2012), se brev fra POD (2012).

Opplegget som beskrives i heftet, innebærer at elever ved skolestart får beskjed om forebyggende samarbeid mellom politiet og skolen. Elevene kan krysse av for om de ønsker å delta i slike aksjoner eller ikke, og de foresatte skal krysse av for at de er kjent med elevens standpunkt. Elever som ved skolestart har krysset av for at de ønsker å delta, kan trekke samtykket tilbake på stedet hvis de likevel ikke ønsker å delta i en konkret aksjon. Det er presisert i heftet at elever som ikke ønsker å delta, skal kunne gå ut av lokalet og ta med seg sekk og andre personlige eiendeler. Når det gjelder behandlingen av disse elevene, heter det:

«Elever som går ut må holdes godt atskilt fra hunden slik at den ikke får mulighet til å søke på disse.
Elevene som går ut skal ikke presses til å begrunne hvorfor de gikk ut, eller stilles andre nærgående spørsmål som kan gi inntrykk av at politiet har konkret mistanke mot dem. Politiet bør ikke ta personalia på elever som går ut alene av den grunn at de har gått ut.»

Det er blitt fremholdt av Elevorganisasjonen at aksjoner på skolen fører til en stigmatisering av enkeltelever og påvirker læringsmiljøet negativt.

Se for eksempel artikkel i NRK, Hjetland mfl. (2018)

Det antas at politidistrikter som anvender narkotikahund i søk på skoler, forutsetningsvis anser dette som et hensiktsmessig virkemiddel i sitt arbeid mot straffbar befatning med narkotika. Utvalget kjenner ikke til at det er gjennomført noen kartlegging av hvor mange funn som eventuelt gjøres under slike undersøkelser, eller hvilken virkning slike tiltak har på elevene, herunder hvordan det oppleves for elever som gjør bruk av sin rett til å forlate forsamlingen før søk med hund gjennomføres.

10 Strafferettslige reaksjoner

10.1 Innledning

I dette kapitlet gjøres det rede for strafferettslige reaksjoner som kan benyttes overfor personer som har begått narkotikalovbrudd knyttet til egen bruk.

Fremstillingen tar også sikte på å gi kunnskap om virkningen av straffeforfølgning for bruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk i Norge. Dette har stor betydning for å forstå de menneskelige og økonomiske kostnadene ved dagens praksis. Utvalget har i denne sammenhengen utelatt omtale av straffetiltak som i liten grad anvendes overfor denne gruppen, for eksempel soning med elektronisk kontroll (fotlenke).

Innledningsvis gjøres det rede for reaksjoner og oppfølging utenfor domstolen. Hovedvekten av saker om mindre narkotikalovbrudd blir i dag avgjort med forelegg (punkt 10.2) og påtaleunnlatelse (punkt 10.3). Videre beskrives konfliktrådenes rolle (punkt 10.4). Avslutningsvis gjøres det rede for hvordan personer med rusproblemer blir ivaretatt under soning av dom (punkt (10.5).

For en samlet vurdering av straffleggingen av narkotikabruk og tilhørende befatning med narkotika, se kapittel 12.

10.2 Forelegg

10.2.1 Oversikt

Bøter kan ilegges ved forelegg, som utferdiges av påtalemyndigheten uten domstolsbehandling, jf. straffeprosessloven § 255 første ledd. Et vedtatt forelegg, det vil si et forelegg som siktede har godtatt, har samme virkning som en dom, jf. straffeprosessloven § 258 annet ledd.

Forelegg er en praktisk viktig reaksjonsform for overtredelse av legemiddelloven § 24 og de minst alvorlige overtredelsene av straffeloven § 231. En stor andel av narkotikalovbruddene politiet avdekker knyttet til bruk og besittelse til egen bruk, avgjøres ved forelegg. I 2017 ble det totalt gitt 7613 forelegg.

SSB tabell 10651.

Dette utgjorde 72 prosent av de narkotikarelaterte straffereaksjonene. 61 prosent (4627) av foreleggene ble gitt for brudd på legemiddelloven. Antall straffereaksjoner for bruk av narkotika er betydelig høyere enn reaksjoner knyttet til mindre besittelser.

SSB tabell 10651.

Det vil normalt ikke være knyttet noen form for rehabiliterende oppfølging som kan antas å ha en individualpreventiv effekt til ileggelse av boten.

Bruk og besittelse av narkotika som faller inn under legemiddelloven § 31, straffes som oftest med bøter, selv om fengsel i inntil 6 måneder kan idømmes (se kapittel 9). Ved overtredelser av straffeloven § 231 første ledd vil forelegg kunne benyttes i saker som gjelder erverv og/eller oppbevaring som ikke tar sikte på videresalg, når mengden narkotika ikke overskrider de såkalte foreleggsgrensene fastsatt i riksadvokatens narkotikarundskriv, se tabell 10.1.

Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 s. 7.

Forelegg kan også benyttes i saker om innførsel, men da bare inntil halvparten av mengden som fremgår av tabellen. Som det fremgår av tabell 10.2 nedenfor, fastsettes dessuten forelegget til det dobbelte av det stoffets mengde ellers skulle tilsi.

Tabell 10.1 Foreleggsgrenser for erverv og/eller oppbevaring, jf. straffeloven § 231, fastsatt i riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014.

Heroin

Inntil 0,5 gram

Amfetamin, metamfetamin, kokain

Inntil 2 gram

PMMA (parametoksymetamfetamin)

Inntil 1 gram

LSD

Inntil 20 ruter/«drypp»

Cannabis (hasjisj/marihuana)

Inntil 15 gram

– cannabisfrø

Inntil 30 stk.

– urteblandinger o.l., inneholdende syntetiske cannabinoider

Inntil 2 gram

Khat

Inntil 15 kilo

GHB/GBL/1,4-butandiol

Inntil 1 dl

Sopp (psilocin/psilocybin)

Inntil 20 gram

Tabletter/kapsler o.l.:

– benzodiazepiner:

Antall tabletter tilsvarende inntil ca. 25 rusdoser, eksempelvis 50 tabletter Sobril 25 mg (oxazepam), 50 tabletter Mogadon 5 mg (nitrazepam), 50 tabletter Xanor 0,5 mg (alprazolam) og 75 tabletter Valium 5 mg (diazepam)

– sentralstimulerende stoffer

Inntil 20 tabletter ecstasy 100 mg (MDMA)

– opioider

Antall tabletter tilsvarende inntil ca. 25 rusdoser, eksempelvis 3 tabletter Dolcontin 100 mg (morfin), 75 tabletter Temgesic 0,2 mg (buprenorfin) og 2 tabletter Subutex 8 mg (buprenorfin)

I norsk rett er det ikke tradisjon for å fastsette rammer for størrelsen på bøtestraff i straffebudene, slik det gjøres for frihetsstraff. Ved utmåling av botens størrelse skal det legges vekt på lovbryterens inntekt, formue, forsørgelsesbyrde, gjeldsbyrde og andre forhold som påvirker den økonomiske evnen, jf. straffeloven § 53 annet ledd. Ved fastsettelsen av botens størrelse i forelegg medtas gjerne en viss tilståelsesrabatt, som faller bort dersom forelegget ikke vedtas, og saken må bringes inn for retten. Nivået på bøter vil rimeligvis endre seg over tid i lys av endrede samfunnsforhold.

Det er imidlertid fastsatt bøte- og påtaledirektiver for politidistriktene som standardiserer utmålingen av forelegg for visse typer straffbare handlinger, herunder de narkotikalovbruddene som kan avgjøres ved forelegg i henhold til riksadvokatens rundskriv omtalt ovenfor. Direktivene fastsetter bøtesatser avhengig av mengden innenfor foreleggsgrensene. Bøtesatser i Oslo politidistrikt er inntatt i tabell 10.2 som et eksempel på slike bøte- og påtaledirektiver. Om de andre mottatte direktivene kan det sies at det er en viss variasjon i nivået på bøtesatsene, og i hvor stor grad det skilles mellom ulike typer stoff og ulike mengdekategorier av stoffene. For eksempel har Nordland politidistrikt noe lavere satser enn Oslo for cannabis, men høyere satser enn Oslo for flere hardere stoffer.

Tabell 10.2 Bøtesatser for narkotikasaker i Oslo politidistrikt

Kroner

Cannabis

Bruk

3 500

Jevnlig bruk ca. 3 måneder

5 000

Besittelse av inntil 2 gram

4 000

Erverv/oppbevaring inntil 3 gram

4 500

Erverv/oppbevaring inntil 4 gram

5 000

Erverv/oppbevaring inntil 5 gram

5 500

Erverv/oppbevaring inntil 6 gram

6 000

Erverv/oppbevaring inntil 7 gram

6 500

Erverv/oppbevaring inntil 8 gram

7 000

Erverv/oppbevaring inntil 9 gram

7 500

Erverv/oppbevaring inntil 10 gram

8 000

Erverv/oppbevaring inntil 15 gram

10 000

Cannabisfrø – innførsel av inntil 30 stk.

6 000

Khat

Bruk

3 000

Jevnlig bruk ca. 3 måneder

3 500

Besittelse inntil 2 kilogram

3 000

Erverv/oppbevaring inntil 3 kilogram

3 500

Erverv/oppbevaring inntil 4 kilogram

4 000

Erverv/oppbevaring inntil 5 kilogram

4 500

Erverv/oppbevaring inntil 6 kilogram

5 000

Erverv/oppbevaring inntil 7 kilogram

5 500

Erverv/oppbevaring inntil 8 kilogram

6 000

Erverv/oppbevaring inntil 9 kilogram

6 500

Erverv/oppbevaring inntil 10 kilogram

7 000

Erverv/oppbevaring inntil 15 kilogram

8 000

Innførsel inntil 15 kilogram

8 000

Opiater

Tabletter inntil 25 rusdoser

5 000

Heroin:

a) bruk

2 000

b) besittelse, erverv eller oppbevaring inntil 0,5 gram

3 000

Sentralstimulerende stoffer

Kokain, amfetamin, metamfetamin (0,5 gram rusdose): bruk, besittelse inntil 2 gram, eller erverv/oppbevaring inntil 2 gram.

5 000

MDMA (150 mg rusdose)

Ecstasy 100 mg: inntil 20 tabletter

5 000

Benzodiazepiner og lignende

Inntil 25 rusdoser

4 000

Alprazolam (1 mg rusdose)

Xanor/Xanax

– 2 mg: inntil 13 stk.

– 1 mg: inntil 25 stk.

Diazepam (15 mg rusdose)

Valium

– 5 mg: inntil 75 stk.

Stesolid/Vival

– 5 mg: inntil 75 stk.

Klonazepam (1,5 mg rusdose)

Rivotril

– 2 mg: inntil 19 stk.

Oxazepam (45 mg rusdose)

Sobril

– 10 mg: inntil 113 stk.

– 15 mg: inntil 75 stk.

– 25 mg: inntil 50 stk.

Zolpidem (10 mg rusdose)

– 5 mg: inntil 50 stk.

Zopiklon (7,5 mg rusdose)

– 7,5 mg: inntil 25 stk.

Diverse

LSD (100 μg rusdose)

Bruk/besittelse, eller erverv/oppbevaring inntil 20 ruter/«drypp»

4 000

GHB (2 gram rusdose)

Bruk/besittelse, eller erverv/oppbevaring inntil 1 dl

5 000

Innførsel av narkotika til egen bruk.

Narkotikamengden det kan skrives forelegg for, halveres normalt ved innførsel.

2 x ovennevnte satser.

Innførsel av legemiddel (ikke narkotika)

3 500

Kilde: Oslo politidistrikt, Straffesaksbehandlingen ved Oslo politidistrikt (bøtedirektivet), versjon 1.1, 2. mai 2019, s. 14–18.

Forhøyede bøtesatser i belastede områder

Politiet har muligheten til å legge høyere bøter for narkotikalovbrudd begått i områder som på forhånd er definert som særlig belastet. I både Oslo og Bergen har det vært definert slike områder, knyttet til utordringer med åpne russcener. Et høyere kontroll- og straffenivå er ment å bidra til å motvirke spredningsfare, ordensforstyrrelse og kriminalitet i åpne russcener.

I direktiver for henholdsvis Oslo og Vest politidistrikt omtales muligheten for å sette bøtesatsene vesentlig høyere i forhåndsdefinerte geografiske områder.

Oslo politidistrikt (2019) s. 14. Vest politidistrikt (2018).

Politiet i Bergen innførte i perioden 2014–2017 forhøyede bøtesatser i tre soner av sentrum i tilknytning til åpne russcener, men dette praktiseres ikke lenger i dag. I Oslo er det i 2019 definert tre områder der det gis anledning til bruk av høyere bøtesatser.

Det fremgår av Oslo politiets opplysninger til utvalget at hva som har vært ansett som «belastende områder» har variert siden den forhøyede foreleggspraksisen ble innført i 2010. Per i dag er det tre områder som er definert som «belastende» der det skjer omfattende og åpenlys omsetning av narkotika og det blir gitt forhøyede bøter for narkotikabefatning. Det ene området avgrenses av Oslo sentralstasjon og gatene Bispegata, Rådhusgata, Dronningens gate og Biskop Gunnerus' gate. Det andre området er på Vaterland, og det tredje dekker et område på Nedre Grünerløkka.

Når disse forhøyede bøtene ilegges skal det som hovedregel skrives inn i selve forelegget, at «bøtesatsen er forhøyet under henvisning til at forholdet har skjedd i et definert område der det skjer omfattende omsetning av narkotika og at denne omsetningen skjer åpenlyst».

Et felles bøtedirektiv for Oslo, Øst, Sør-Øst, Agder og Sør-Vest politidistrikt er nå under utarbeidelse. Utvalget har fått opplyst at det i det nye bøtedirektivet blant annet vil bli en tydeligere grense mellom besittelse og oppbevaring. I tillegg vil satsene for heroin forhøyes og likestilles med de satsene som nå gjelder for kokain/amfetamin.

En beskrivelse av slik praksis er offentliggjort i en avgjørelse av Borgarting lagmannsrett fra 2013:

Dom avsagt 2. mai 2013 (LB-2012-205425).

«Oslo politidistrikt iverksatte i juni 2011 en særlig innsats mot de åpne rusmiljøene i Oslo. I særlig belastede områder, med åpenlys omsetning av narkotika, og som er sterkt trafikkerte og beferdete, ble det satt inn vesentlig mer synlig og sivilt politi, personer som kjøpte eller solgte narkotika ble i langt større utstrekning bortvist, og det ble etablert bedre samarbeid med blant annet helsevesenet og barneverntjenesten. Videre ble i det påtaledirektivet angitt bøtesatser for ‘Ordensforstyrrelser mm’, som i utgangspunktet er minimumssatser basert på siktede uten fast arbeid og uten fast bopel. For ‘kjøp/besittelse av narkotika på belastet område’ – med straffeloven § 162 første ledd som angitt hjemmel – er satsen 10 000 kroner ved forelegg etter tilståelse, jf. straffeloven § 59 andre ledd, mens påstanden i retten skal være 12 000 kroner. De belastede områdene er i direktivet angitt som nedre del av Grünerløkka, Vaterlandsområdet og området rundt Oslo sentralstasjon. Etter direktivet skal bøtesatsen økes i takt med mengde/stofftype.
For tilsvarende overtredelser i andre deler av byen skal det ifølge direktivet utstedes forelegg på 3 000 kroner.»

I det konkrete tilfellet som lagmannsrettssaken gjaldt, var tiltalte idømt et forelegg satt til direktivets minstesats på kr 10 000 for besittelse av 19 Rivotril-tabletter à to milligram. Ifølge lagmannsrettens dom injiserte tiltalte heroin og brukte Rivotril ulovlig for å dempe sosial angst, og han hadde en «utvilsomt stram» økonomi. Lagmannsretten ga uttrykk for «stor forståelse for at boten rammer ham hardt, og at den for ham framstår som urimelig høy», men fant ikke at dette kunne begrunne å redusere botens størrelse.

I en annen dom avsagt av Borgarting lagmannsrett i 2013 ble tiltalte idømt en bot på kr 14 000 for besittelse av 0,49 gram heroin og for å ha brutt pålegg gitt av politiet samme dag om å holde seg borte fra nedre del av Karl Johans gate.

Dom avsagt 22. april 2013 (LB-2013-11372).

Sistnevnte dom ble anket til Høyesterett, idet det ble anført at praksisen stred mot likhetsprinsippet og evneprinsippet for utmåling av bøter. Høyesteretts ankeutvalg sluttet seg til Borgarting lagmannsretts tidligere vurdering av de forhøyede bøtesatsene og tillot ikke anken fremmet.

Høyesteretts ankeutvalgs kjennelse og beslutning avsagt 1. oktober 2013 (HR-2013-2052-U).

10.2.2 Subsidiær fengselsstraff

Dersom overtrederen er over 18 år, skal det ved utmåling av bot fastsettes en subsidiær fengselsstraff som kan fullbyrdes dersom boten ikke betales og ikke kan inndrives, jf. straffeloven § 55 og straffeprosessloven § 456 annet ledd første punktum. Imidlertid skal subsidiær fengselsstraff bare kunne idømmes når den bøtelagte har evne til å betale boten, eller allmenne hensyn taler for fullbyrding. Fra 1. mai 2019 har det blitt mulig å sone bøtestraff gjennom samfunnsnyttig tjeneste etter straffegjennomføringsloven § 16 a. Formålet er å gi personer som ikke klarer å betale, en mulighet til å gjøre opp for seg uten å måtte sone i fengsel. Friomsorgen har ansvaret for gjennomføringen av bøtetjenestene. Personen må selv søke kriminalomsorgen om å få sone straffen gjennom samfunnsnyttig arbeid. Etter forskrift om straffegjennomføring § 8-2 skal timetallet tilsvare 2 timer bøtetjeneste for hver dag av den subsidiære fengselsstraffen.

Det er Statens innkrevingssentral som har ansvaret for inndrivelse av bøter, jf. lov om Statens innkrevingssentral § 1. Boten skal forsøkes inndrives i tre år. Det påligger innkrevingssentralen å følge god «inkassoskikk». Dersom personen ikke betaler, forsøkes det å ta dekning i skyldnerens eiendeler, lønn eller trygd.

Holmboe (2017) s. 19.

I tilfeller der boten ikke kan inndrives, sendes anmodning om soning av bøter til politidistriktene, som treffer vedtak om soning. Et alminnelig utgangspunkt for fastsettelsen av den subsidiære fengselsstraffen er 2 dager per kr 1000.

Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) s. 452.

På forespørsel fra utvalget har Statens innkrevingssentral opplyst at det ble sendt 6091 anmodninger om bøtesoning i 2017 og 5584 anmodninger om bøtesoning i 2018, hvorav henholdsvis 125 og 107 anmodninger gjaldt soning i et annet nordisk land. Disse anmodningene gjelder imidlertid ikke bare narkotikakriminalitet. Det har ikke latt seg gjøre å hente ut grunnlagsdata om de underliggende lovbruddene i sakene som den enkelte anmodning om soning knytter seg til. Statens innkrevingssentral har derfor ikke kunnet oppgi det nøyaktige antallet døgn bøtesoning som knytter seg til bøter for overtredelse av legemiddelloven.

Utvalget har fått opplyst fra Politidirektoratet at politiet ikke fører statistikk over hvilke personer som blir innkalt til bøtesoning, og at Kriminalomsorgsdirektoratet ikke registrerer kriminalitetstypen som ligger til grunn for bøter som subsidiær fengselsstraff sones for. Det foreligger derfor ikke statistikk som gjør det mulig å tallfeste omfanget av soning av fengselsstraff på grunnlag av bøter som utskrives for overtredelse av legemiddelloven.

10.2.3 Bortvisning og bøtelegging for ikke å etterkomme pålegg

Oppholdsforbud er et av tiltakene som er brukt i Portugal-modellen (se kapittel 6). Å vurdere ulike aspekter av Portugal-modellen er en del av utvalgets mandat, og den norske lovhjemmelen for og praktiseringen av oppholdsforbud i form av bortvisning har derfor interesse. Bortvisningssakene er et av politiets mange virkemidler utenfor straffesak. Imidlertid kan slike saker i mange tilfeller likevel ende med straff i form av bøteforelegg, og spørsmålet berøres derfor i denne sammenheng.

Oppholdsforbud eller bortvisning blir av politiet betraktet som en hensiktsmessig og skadereduserende tilnærming og er et ofte benyttet virkemiddel i tilknytning til åpne russcener. I politiets handlingsplaner fremgår det at politiet skal prioritere bruk av bortvisningshjemlene for å forebygge åpenlys bruk og befatning med narkotika.

POD (2019b) s 8.

Bortvisning eller oppholdsforbud, jf. politiloven § 7, er ikke et straffetiltak, men politiets hjemmel til å håndheve den offentlige ro og orden. Paragrafen er ikke spesielt utformet med henblikk på rusmiddelbrukere, men blir svært hyppig brukt i politiets arbeid for å «avverge og stanse lovbrudd», jf. politiloven § 7 tredje ledd. Bortvisning blir anvendt overfor ruspåvirkede personer det er grunn til å «mistenke» for å være i befatning med narkotika,

Vedtakene om bortvisning blir i politiets rettshåndhevelse ofte kort begrunnet med «mistanke nark.», uten at det skriftlig blir forklart nærmere omstendighetene for dette mistankegrunnlaget, se Lundeberg og Mjåland (2017).

for å hindre offentlig og åpenlys kjøp, bruk, salg og besittelse av narkotika, og for å forhindre annen kriminalitet når det er nærliggende fare for det.

Et vedtak om bortvisning blir gitt av den enkelte patrulje på grunnlag av egne observasjoner eller på grunnlag av informasjon som følge av spaning. Et bortvisningsvedtak angir tidsrom for bortvisningen, navn på den bortviste og eventuelle unntak fra forbudet om opphold (for eksempel for å gi adgang til lavterskeltilbud/hjelpetiltak eller bolig), se figur 10.1. Dersom for eksempel personen bruker lavterskeltilbudene som befinner seg innenfor den angitte bortvisningssonen til måltider, blir dette normalt godtatt av politiet og skrevet på vedtak om oppholdsforbud i det konkrete tilfellet.

Figur 10.1 Kart over bortvisningsområde i Bergen sentrum. Den bortviste får tildelt dette kartet av politiet og blir pålagt å holde seg borte fra det angitte området i 24 timer. Hvis dette pålegget brytes, utferdiges det et bøteforelegg. I 2019 ble dette forele...

Figur 10.1 Kart over bortvisningsområde i Bergen sentrum. Den bortviste får tildelt dette kartet av politiet og blir pålagt å holde seg borte fra det angitte området i 24 timer. Hvis dette pålegget brytes, utferdiges det et bøteforelegg. I 2019 ble dette forelegget oppgitt til å være 6000 kroner.

Det finnes ikke noen oppdatert oversikt over det totale omfanget av bortvisninger, men basert på tidligere undersøkelser – og at bortvisning fremstilles som en av politiets hovedstrategier – er det grunn til å tro anta antallet er stort.

I den såkalte Plata-aksjonen i Oslo, som startet i 2004, ble politiloven § 7 brukt til å fatte 2042 bortvisningsvedtak, se Olsen og Skretting (2006) s. 69. Nafstad fant at 5719 bortvisningsvedtak ble fattet i området rundt Oslo S i løpet av et halvt år i 2011, se Nafstad (2012) s. 114. En spørreundersøkelse gjort i Bergen viste at 50 prosent av brukerne i åpne russcener hadde opplevd å bli bortvist en eller flere ganger, se Lundeberg og Mjåland (2017). I Aftenposten 23. november 2012 vises det til en artikkel i Oslo-politiets internblad om at det i løpet av et år var registrert 13 046 bortvisninger, og at de fleste vises bort fordi de er i området for å kjøpe narkotika, se Kvilesjø og Hofoss (2012).

Dette underbygges av tall som viser at fra sommeren 2011 til 2015 ble det gitt omtrent 37 000 bortvisninger fra de åpne rusmiljøene i Oslo.

Disse tallene er innhentet fra politiet av Larsen (2016).

Dersom en person bryter et oppholdsforbud ilagt av politiet, kan vedkommende straffes, jf. politiloven § 30 jf. §§ 5 og 7. I praksis blir slike saker avgjort med bøteforelegg.

Det foreligger ikke tall over hvor mange som blir bøtelagt for å bryte et ilagt oppholdsforbud, men en undersøkelse i 2012 fant at dette skjedde i 6 prosent av i alt 5719 bortvisningsaker, noe som må regnes som et relativt høyt antall.

Nafstad (2012).

10.2.4 Utfordringer med bruk av bøtestraff for bruk av narkotika og andre narkotikarelaterte lovbrudd

I vår rettstradisjon er det et grunnleggende skille mellom bot og fengsel. Fengsel blir betraktet som en strengere straff, som ikke skal idømmes i stedet for bot, selv om den tiltalte ønsker det.

Morten Holmboe diskuterer disse prinsipielle spørsmålene knyttet til bøter og subsidiær fengselsstraff i Holmboe (2016) og Holmboe (2017).

Regelen i straffeloven § 55 om at det skal fastsettes en subsidiær fengselsstraff ved bøtelegging, innebærer likevel at en del personer med svak økonomi fengsles i bøtesaker.

Holmboe (2016).

Problemet på narkotikaområdet underbygges av at det er en overrepresentasjon av personer fra sosioøkonomisk vanskeligstilt bakgrunn som blir anmeldt, og som dermed kan ha dårligere betalingsevne enn andre.

Ung i Oslo-undersøkelsen gjennomført i 2018 viste at bruken av cannabis var høyere blant ungdom med foreldre med høy utdanning. Willy Pedersen og Tilmann Von Søest (2019) viser imidlertid i en nylig undersøkelse at risikoen for å bli «tatt» av politiet var mer enn syv ganger høyere for ungdom som har foreldre med lav utdanning, når andre forhold er like. Se Pedersen og Von Soest (under publisering).

I mange tilfeller har personer med rusproblemer også store, sammensatte utfordringer av ulik art, blant annet psykiske lidelser; de lever under ustabile og midlertidige boforhold, har mangelfull tilknytning til arbeidslivet og stor gjeld fra før.

Det er gjort noen undersøkelser av rusbruk, helse og livssituasjon, sosiale kjennetegn og bakgrunn av deltagere i de åpne russcenene. Gjersing og Sandøy undersøkte i 2014 og 2017 forholdene i syv norske storbyer (Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Tromsø, Sandnes og Kristiansand) og Lundeberg og Mjåland (2017) kartla brukere i Bergen i 2015. Disse undersøkelsene viser at brukere som frekventerer de åpne russcenene, ofte er preget av langvarig og omfattende misbruk av tyngre stoffer og er en økonomisk vanskeligstilt gruppe med en opphopning av levekårsutfordringer, som har omfattende hjelpebehov. 85 prosent oppgir trygd og sosialhjelp som sine inntektskilder. Omtrent tre av fire av brukerne er menn, og de fleste er i 40-årene. Halvparten av dem oppgir å være i LAR. 65 prosent oppgir at de hadde hatt én eller flere overdoser i løpet av livet. Unge og rekreasjonsbrukere er i liten grad til stede på de åpne russcenene. Se Gjersing og Sandøy (2014) og Lundeberg og Mjåland (2017).

En bot vil i en slik situasjon kunne innebære en ikke ubetydelig økonomisk belastning og påføre en ytterligere psykisk og sosial byrde i en allerede krevende hverdag.

Et rettssikkerhetsproblem som har blitt påpekt, er at den som nekter å vedta en bot, normalt ikke får rettshjelp og oppnevnt offentlig betalt forsvarer, jf. straffeprosessloven § 96 annet ledd nr. 2.

Holmboe (2016 og 2017).

Et problem med en bøteleggingssituasjon kan også være at noen opplever at de blir presset til å vedta boten uten tilstrekkelig betenkningstid, på tross av at de selv mener de ikke har gjort noe som er beviselig straffbart.

Nafstad (2012).

Enkelte brukere oppgir også at de har vedtatt et forelegg de ikke helt forstår grunnlaget for. I noen situasjoner kan påvirkning av rusmidler svekke vurderingsevnen i kontakten med politiet. Videre kan det forhastede ved situasjonen være drevet av en opplevelse av stigma eller ubehag ved å snakke ytterligere med politiet av frykt for å kunne bli innbrakt til avhør og mulighet for ytterligere inngripen og fare for påfølgende abstinensreaksjoner.

Selv om subsidiær fengselsstraff lenge har vært kritisert for å ramme sosialt skjevt,

Justisdepartementet diskuterte blant annet ordningen som et «gjeldsfengsel», se Holmboe (2017).

ble ordningen opprettholdt i den nye straffeloven av 2005. Bakgrunnen var en overbevisning om at trusselen om fengselsstraff ble ansett å være nødvendig for å skape et betalingspress.

Homboe (2016).

Samtidig ble det lagt vekt på at det kan være i strid med den alminnelige rettsfølelsen i befolkningen dersom tilbakefallsforbrytere som ikke betaler sine bøter, kan unngå fengsel. Denne tilbakefallsproblematikken er særlig aktuell på narkotikafeltet, der gjentatte lovbrudd kan være knyttet til en persons avhengighetsforhold til narkotika. Den avskrekkende effekten av bøtestraff vil dermed kunne være særlig liten overfor marginaliserte narkotikabrukere med få ressurser og lang kriminell historie.

Siktede for narkotikalovbrudd har høyere tilbakefallsprosent enn siktede i andre lovbruddsgrupper, se Thorsen, Lid og Stene (2009).

Spørsmålet om hvorvidt bøtelegging er kriminalitetsreduserende, må også ta i betraktning hvordan den bøtelagte har skaffet betalingsmidlene, og om andre uskyldige parter blir skadelidende. Statens innkrevingspraksis gir grunn til å spørre om ikke pengene ofte er skaffet enten ved at andre betaler boten, ved at betalingen går ut over forsørgelsen av familien, eller ved at det begås nye lovbrudd.

Holmboe (2017).

I de tilfeller der en narkotikasak avgjøres med bøtestraff, fremstår det nærliggende å anta at det i en del tilfeller kan medføre at den bøtelagtes familie eller andre nærstående betaler boten for å skåne personen fra fengselsoppholdet. Mange problembrukere er gjeldsbelastet og har få muligheter til å skaffe seg inntektsbringende arbeid. En kartlegging viser at 26 prosent av dem som sitter i fengsel, har ubetalte bøter,

Revold (2015) s. 46.

og det kan antas at mange av dem har problemer med narkotika (se punkt 10.5).

I underkant halvparten av dem som sitter i fengsel, oppgir å ha et narkotikaproblem, se Bukten m.fl. (2016).

Gjeld, narkotikaproblemer og kriminalitet er ofte tett knyttet sammen. Straffedømte personer med gjeldsbyrder på grunn av ubetalte bøter og annen gjeld har større vanskeligheter med å få innpass i det ordinære arbeidsmarkedet og vil dermed kunne være mer tilbøyelig til å løse pengeproblemer på ulovlig vis.

Todd-Kvam (2019).

Dette vil i så fall stride mot straffens formål.

Straff overfor særlig vanskeligstilte brukere av narkotika kan dermed få utilsiktede konsekvenser for den enkelte og samfunnet og ramme uskyldige barn og familier sosialt og økonomisk.

Samlet sett fremstår rusavhengige dårligere stilt til å ivareta sine interesser i beslutningsprosesser knyttet til narkotikaovertredelser når forelegg ilegges, inndrives og overprøves.

Gatejuristen har imidlertid gitt fri rettshjelp til mange brukere og har fremmet flere slike saker for domstolen.

Et annet problem med bøtesoningen er den lange ventetiden fra boten blir ilagt, til det blir avklart om, når og hvor boten skal sones. Venting blir av mange oppfattet som et mer destruktivt element av straffen enn selve soningen.

Laursen, Mjåland og Crewe fant på bakgrunn av intervjuer med 200 innsatte i syv ulike norske fengsler at ventetiden kunne oppleves som verre enn straffen, og at ventingen var en psykisk belastning som førte til mindre engasjement, deltagelse og livsmestring, se Laursen, Mjåland og Crewe (2019).

Mange straffedømte rapporterer at ventingen har en rekke negative konsekvenser for personens muligheter til livsutfoldelse og deltagelse i produktive aktiviteter. Uavklarte saker knyttet til ubetalte bøter over et lengre tidsrom fører til større passivitet og usikkerhet knyttet til fremtiden og kan skape problemer for planleggingen og oppfølgingen av hjelpetjenester personen benytter seg av.

Korte fengselsopphold, som bøtesoninger innebærer, skaper også dårlige betingelser for å gi et konstruktivt innhold i straffen for å kunne motivere den enkelte til å ta imot hjelp. Utilstrekkelig tid vanskeliggjør muligheten for å igangsette konstruktive tiltak og oppfølging ved behov. Mangel på behandlingstiltak vil i verste fall kunne bidra til å gjøre den betydelig forhøyede overdoserisikoen som er påvist ved løslatelse, enda høyere.

Ødegård mfl. fant at risikoen for overdosedødsfall var ti ganger høyere de to første ukene etter løslatelsen, se Ødegård mfl. (2010). Bukten mfl. fant at 85 prosent av alle dødsfall som skjer innen en uke etter løslatelsen, skyldes overdoser, se Bukten mfl. (2017).

Den ovennevnte kritikken mot bøtesoning førte til at det som tidligere omtalt (se punkt 10.2.2 ovenfor) fra 1. mai 2019 har blitt innført et nytt straffetiltak. Etter en lengre prøveordning er det blitt mulig å sone bøtestraff gjennom samfunnsnyttig tjeneste etter straffegjennomføringsloven § 16 a.

Ordningen trådte i kraft for kriminalomsorgen i øst, sør og vest 1. mai og i sørvest og nord fra 1. oktober.

Antallet som søker bøtetjeneste, er imidlertid betydelig lavere enn antatt.

Meld. St. 12 (2014–2015) Utviklingsplan for kapasitet i kriminalomsorgen.

Dette kan ha sammenheng med at «[d]en som er i stand til å gjennomføre tjenesten, slipper med det; den som er for nedkjørt til å gjennomføre noen tjeneste, risikerer fengsel», som Morten Holmboe uttrykker det.

Holmboe (2016b)

I en evalueringsrapport som ble utgitt i 2015, vises det til forhold som gjør at bøtetjenesten ikke er egnet for alle.

Denne prøveordningen ble evaluert i 2015 av Birgitte Langset Storvik, se Storvik (2015).

Et hovedproblem som trekkes frem er at målgruppen for bøtetjenesten har utfordringer på en rekke livsområder. Rusproblemer, ustabile boforhold og svak tilknytning til lokalmiljøet fremstilles som hovedårsaker.

10.3 Påtaleunnlatelse

10.3.1 Oversikt

Påtalemyndigheten kan unnlate å påtale en straffbar handling selv om det er bevist at vilkårene for straffbarhet er oppfylt, når «helt særlige grunner tilsier det», jf. straffeprosessloven § 69 første ledd. Påtaleunnlatelse er en såkalt positiv påtaleavgjørelse som konstaterer straffskyld, og må ikke forveksles med at forholdet henlegges. Påtaleunnlatelse kan være ubetinget eller betinget. Ubetinget påtaleunnlatelse innebærer et fritak for videre straffeforfølgning, mens betinget påtaleunnlatelse gis på vilkår om at vedkommende i en nærmere fastsatt prøvetid ikke gjør seg skyldig i en ny straffbar handling, jf. § 69 annet ledd. Det kan dessuten settes bestemte vilkår for reaksjonen, slik det fremgår av straffeloven § 37. Selv om det formelt sett er påtalemyndigheten som fastsetter vilkår, vil det i praksis bli avklart med siktede om personen samtykker til eventuelle vilkår som alternativ til påtale. Straffeprosessloven § 69 tredje ledd tredje punktum fastsetter at den siktede «så vidt mulig» skal få uttale seg om vilkårene før de fastsettes. De vilkårene som er mest relevant i saker som omhandler befatning med narkotika til egen bruk, er kravet om å avstå fra å bruke rusmidler og avgi nødvendige rusprøver, jf. straffeloven § 37 bokstav d og/eller å gjennomgå ulike former for behandlingstiltak for å motvirke misbruk, jf. straffeloven § 37 bokstav e. De særlige vilkår knyttet til å gjennomføre narkotikaprogram med domstolskontroll behandles under punkt 10.5.4. Vilkår knyttet til gjennomføring av strafferettslige reaksjoner i konfliktråd behandles under punkt 10.4.

I 2017 ble det utferdiget 2058 påtaleunnlatelser, hvorav 1434 gjaldt brudd på legemiddelloven.

POD (2019b).

I underkant av halvparten av sakene (44 prosent) er påtaleunnlatelsen gjort betinget.

Jf. Politidirektoratets statistikk over påtaleunnlatelser 2017. Betinget påtaleunnlatelse ble gitt i 913 av de totalt 2058 antall påtaleunnlatelsessakene i 2017. Dette omfattet både brudd på straffelovens § 231 og legemiddellovens § 31.

De fleste av disse gjaldt brudd på legemiddelloven; 74 prosent av sakene var betingede påtaleunnlatelser som følge av brudd på legemiddelloven, 17 prosent for straffeloven og 8 prosent for brudd på begge lover. Ungdom i alderen 15–20 år utgjorde 70 prosent av alle saker med betinget påtaleunnlatelse, det vil si omtrent 490 saker.

SSB tabell 10624, tall oppgitt i Oslo Economics’ rapport, se digitalt vedlegg s. 31.

Hvilke vilkår som ble gitt ved disse påtaleunnlatelsene, fremgår ikke av statistikken, men trolig gjelder det i hovedsak såkalte ruskontrakter (se under). Det er ikke kjent hvilke type(r) rusmidler sakene omfattet.

Påtaleunnlatelse er i liten grad brukt for overtredelse av legemiddelloven for voksne, selv om rehabiliterende hensyn skulle gjøre seg gjeldende. Betinget påtaleunnlatelse var også en ubetydelig reaksjonsform for unge på begynnelsen av 2000-tallet.

Lid (2016).

Imidlertid har påtalemyndigheten her endret sin praksis. Betinget påtaleunnlatelse er nå den mest brukte reaksjonsformen mot unge i aldersgruppen 15–17 år.

Lid, (2016) s. 55; Sandøy og Hauge (2019).

Bakgrunnen er at ileggelse av forelegg ble betraktet som en lite hensiktsmessig reaksjon overfor unge, fordi det ble antatt å ha en liten rehabiliterende effekt. I riksadvokatens rundskriv nr. 2/2014 om narkotikasaker fremgår det at påtaleunnlatelser bør anvendes i stedet for bot:

«Påtaleunnlatelse med prøvetid kan være en særlig egnet straffereaksjon overfor unge lovbrytere ved mindre alvorlig narkotikalovbrudd, hvor formålet er å forebygge videre rusbruk, og/eller stimulere til fortsatt rehabilitering. Særlig for ungdom mellom 15 og 18 år bør slike reaksjoner anvendes framfor illeggelse av bot.»

Riksadvokatens rundskriv nr 2/2014 s. 8.

I aldersgruppen 15–17 år ble betinget påtaleunnlatelse i 2014 brukt dobbelt så ofte som forelegg.

Sandøy og Hauge (2019) s. 44, figur 2.2, oversikt over reaksjonstype i aldersgruppen 15–17 år, 2002–2014, basert på tall fra Statistisk sentralbyrå.

10.3.2 Påtaleunnlatelse med vilkår om ruskontrakt med oppfølging og rustesting

Selv om bruken av påtaleunnlatelser er omfattende, finnes det ikke mange studier gjort av påtaleunnlatelse med vilkår om oppfølging og bruk av ruskontrakter. Imidlertid viser undersøkelsene som er gjort, og utredningen fra Politidirektoratet

POD (2019b).

at det er mange positive erfaringer med enkelte tiltak. Samtidig påpekes mange problematiske forhold og flere utfordringer i gjennomføringen.

Bresil (2012); Lid (2016); Lien og Larsen (2015).

Det som kalles påtaleunnlatelse med «ruskontrakt», benyttes ofte overfor ungdom som har begått mindre narkotikalovbrudd. Ruskontrakt omtales ofte også som «ungdomskontrakt». «Ruskontrakt» kan også inngå som et frivillig tilbud i saker med bekymring rundt rus som ennå ikke har endt i en straffesak (se kapittel 11 punkt 11.6). Ved påtaleunnlatelse er imidlertid «ruskontrakten» et vilkår for å slippe ordinær straff. «Kontrakten» inngås mellom på den ene side ungdommen og foresatte og på den annen side politi og kommune. I «kontrakten» forplikter ungdommen seg til å gjennomføre spesifiserte aktiviteter.

Beslutning om å tilby å avgjøre straffesaken med påtaleunnlatelse med «ruskontrakt» gjøres etter en konkret vurdering fra påtalemyndighetens side. Det kreves – som for påtaleunnlatelser for øvrig – at helt særlige grunner tilsier at påtale unnlates, og at ikke sterke allmennpreventive hensyn taler mot denne avgjørelsesmåten. Ung alder og rehabiliteringshensyn knyttet til narkotikabruk kan være slike helt særlige grunner som må foreligge for å velge påtaleunnlatelse med vilkår. En slik reaksjon brukes blant annet for å unngå den belastning og de negative følger en straffesak vil kunne ha for ungdommens videre utdanning og yrkesliv.

Oppfølgingen av den enkelte ungdom som er ilagt påtaleunnlatelse med ruskontrakt, skjer ofte gjennom ulike former for samarbeid mellom politiet og kommunene. Vilkårene i ruskontrakten kan for eksempel være deltagelse i ulike rusprogram i regi av kommunene, slik som hasjavvenningstiltaket Ut av tåka og andre programmer som legger til rette for individuell oppfølging og rehabiliterende prosesser, som Tidlig ute og TIUR-modellen (se omtale nedenfor). Ofte er rustesting en sentral del av kontrakten.

«Ruskontrakter» benyttes også ofte som en del av andre alternative straffereaksjoner. Dette kan være betinget fengselsdom, narkotikaprogram med domstolskontroll (ND-dom), såkalt § 12-soning i institusjon eller ungdomsoppfølging og ungdomsstraff, se omtale i punkt 10.5 nedenfor.

Tiltak for og oppfølging av ungdom som bruker narkotika, er i praksis sterkt varierende. I flere kommuner er det imidlertid igangsatt prosjekter for å etablere og forbedre samarbeidsstrukturer samt skape rammer for en mer ensartet praksis for oppfølging og reaksjoner knyttet til ungdommers bruk av narkotika. Noen av disse tiltakene fremstilles i det følgende.

10.3.3 TIUR-modellen

TIUR-modellen (Tidlig Intervensjon – Unge og Rus, heretter omtalt som TIUR) er et rusforebyggende tverrsektorielt tiltak basert på SLT-samarbeidet (samordning av lokale rus-og kriminalitetsforebyggende tiltak mellom kommune og politi, se kapittel 11). TIUR startet først som et prosjekt, men har nå blitt et permanent tiltak i Ringsaker kommune. Mange av ungdommene i TIUR har deltakelse i tiltaket som vilkår for påtaleunnlatelse.

Antallet ungdom som får oppfølgning gjennom Tiur har økt betydelig og nær fordoblet seg i perioden 2014-2019. I 2014 hadde TIUR 46 deltagere.Baklien og Bye (2017) s. 11. I 2019 fikk 79 ungdommer oppfølgning gjennom Tiur-modellen, hvorav 12 jenter og 67 gutter.Opplysningene er gitt av TIUR på epost 3. desember 2019. Det er dermed en betydelig større andel gutter i tiltaket, bare 15 prosent av de som følges opp er jenter. Halvparten (40 unge) hadde deltagelse i tiltaket som vilkår for påtaleunnlatelse. Det oppgis at 39 av det totale antall saker omhandler bruk av andre typer narkotikaDe andre narkotiske stoffene ungdommen forteller at de bruker er MDMA, kokain, amfetamin, LSD, fleinsopp og diverse tabletter, både ulike «adhd-medisiner», benzodiazepiner og opioider. Hva som oppgis som mest brukt varierer, men flere forteller om bruk av MDMA og kokain. enn cannabis, og at bruk av andre stoffer preger sakene i stadig større grad. De siste årene rapporterer flere særlig om bruk av MDMA og kokain.

Målet med TIUR-tiltaket er å forebygge at ungdom som har prøvd narkotika, fortsetter bruken og får problemer knyttet til rusmidler og kriminalitet. I håndbok for TIUR-modellen er målet angitt slik:

«Forebygge at ungdom i alder opp mot 24 år, som har debutert med narkotika, opprettholder sitt [sic] bruk med fare for å utvikle avhengighet og varige problemer knyttet til rus og kriminalitet. Virkemidler skal blant annet bestå av tidlig intervensjon, tverrprofesjonelt samarbeid og individtilpassede tiltak.»

Sykehuset Innlandet HF (2017) s. 6.

Gjennom etableringen av TIUR ønsket man å utvikle en god samarbeidsstruktur mellom politi og kommune i det rusforebyggende arbeidet. Tiltaket inkluderer barneverntjenesten, ungdomskontakten, NAV, helsestasjon for ungdom og politi, som sammen har utviklet kompetanse og metoder for tverrfaglig samarbeid. Samarbeidsformen skal sørge for en bedre organisering, med tydelige regler for koordinering, kommunikasjon og avklarte roller, oppgaver og funksjoner i behandling av den enkelte sak. TIUR tilstreber også høy grad av foreldremedvirkning.

De obligatoriske virkemidlene i TIUR består av avdekking og kartlegging av bruk av narkotika, oppfølging av enkeltungdom med samtaler, urinprøvekontroll hos politi eller hos helsesykepleier og en avslutningssamtale. Formålet med TIUR-modellen er å tilby en rekke tiltak som gjør det mulig å gi et helhetlig tilbud tilpasset den enkelte ungdoms særlige behov.

Tradisjonelt er det politiet som har hatt den viktigste rollen i å avdekke bruk av rusmidler. Et viktig mål for TIUR var å styrke den tverretatlige kunnskapen om narkotikabruk og å sørge for god avdekkingskompetanse blant alle som arbeider med ungdom, herunder ansatte i ungdomsskoler, videregående skole, barnevern, ungdomskontakt, ungdomshelsetjenesten, NAV, psykisk helse- og rustjenester, fritidsklubber og politi. Denne kompetansehevingen har bidratt til at