Prop. 33 L

(2023–2024)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i vassdragsreguleringsloven og energiloven (styrking av forsyningssikkerheten)

Tilråding fra Olje- og energidepartementet 8. desember 2023, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Olje- og energidepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i lov 14. desember 1917 nr. 17 om regulering og kraftutbygging i vassdrag (vassdragsreguleringsloven) og i lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. (energiloven). Formålet er å etablere virkemidler som samlet skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten i perioder med økt usikkerhet i det norske kraftsystemet og i energimarkedene rundt oss (styringsmekanisme).

I vassdragsreguleringsloven foreslås det en ny formålsbestemmelse i § 1 a og en ny § 29 a med et krav om at konsesjonærer skal utarbeide en strategi for å ivareta forsyningssikkerheten. Det foreslås også en endring i energiloven § 6-2 fjerde ledd som gir departementet hjemmel til å fastsette forskrifter for å unngå kraftrasjonering.

Energiloven ble endret ved endringslov 18. juni 2021 nr. 138, jf. Prop. 199 LS (2020–2021). I ettertid har departementet blitt oppmerksom på en inkurie, som foreslås rettet i denne proposisjonen, ved at feilaktige henvisninger i § 4-3 tredje ledd og § 6-1 tredje ledd tas ut. Endringene er av teknisk art og medfører ingen materielle endringer i loven.

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Om kraftsituasjonen og behovet for endringer

Norge har et væravhengig kraftsystem der forbruk og produksjon påvirkes av temperatur og nedbør. Vannkraft utgjør hoveddelen av norsk kraftproduksjon. Tilsiget i år med normale værforhold tilsvarer en produksjon anslått til om lag 140 TWh, men kan variere betydelig fra år til år. Samtidig varierer tilsiget mye gjennom året, og er normalt lavest på vinteren når kraftbehovet er størst.

Produksjon og forbruk av elektrisk kraft må skje i samme øyeblikk, og det er i praksis begrensede muligheter til å lagre strøm som er produsert. For å sikre tilstrekkelig krafttilgang i perioder der det er lite tilsig til vannkraftverkene, lagres vann i magasiner i deler av året hvor det er mye tilsig og lite forbruk. Norge har i dag en samlet magasinkapasitet på ca. 87 TWh. Muligheten til å lagre vann til bruk i perioder med størst behov for kraft er avgjørende for forsyningssikkerheten i det norske kraftsystemet. Gjennom tiår har vannkraftprodusentene utviklet kunnskap og erfaring med å disponere vannressursene over året og mellom år i Norge. Sammenkoplingen med det nordiske og europeiske kraftmarkedet bidrar til at det norske kraftsystemet har tilgang på annen produksjonskapasitet, for eksempel i perioder med svikt i vannkraftproduksjonen. Økt utvekslingskapasitet gir større muligheter for både eksport og import. Dette gir tilgang på nødvendig kraftimport i tørrår, men kan også føre til mer eksport i perioder.

Årshjulet for vannkraften med lagring av vann i perioder med mye tilsig og lite forbruk er naturgitt, men også basert på forventninger om prisutviklingen på kort og lang sikt. Prisen på kraft om vinteren og fram til vårsmeltingen er normalt høyere enn på sommeren, fordi forbruket er høyt og knappheten på vann er relativt større. Dette gjør at produsentene har insentiver til å spare på vannet fram til periodene der behovet er størst og prisene er høyest. Prissignalene i kraftmarkedet er derfor normalt med på å sørge for god forsyningssikkerhet i Norge.

Uventet svikt i tilsiget, kalde vintre, høyt forbruk og hendelser utenfor Norge kan likevel gi utfordringer for forsyningssikkerheten. Den særskilte kraftsituasjonen gjennom 2021–2022 illustrerer at beslutninger om magasindisponeringen skjer på usikkert grunnlag. Dette er omtalt i gjennomgangen av årsaker til kraftsituasjonen 2021–2022 i Prop. 1 S (2022–2023).

Prisforventninger som gir insentiver til økt produksjon før vinteren, kan gi lav magasinfylling gjennom vinterhalvåret og dermed redusert forsyningssikkerhet. I 2021 var prisene høyere på høsten enn hva markedet forventet at prisen ville være til vinteren. Alt annet likt var det da rasjonelt for produsentene å produsere mer på høsten, noe som bidro til den raske nedgangen i magasinfyllingen i de sørlige prisområdene i Norge. Høy vannkraftproduksjon og lite nedbør bidro til en nedgang i fyllingsgraden fram til slutten av september 2021. Dette er en periode der fyllingsgraden normalt øker. På dette tidspunktet var fyllingsgraden i sørlige Norge om lag 30 prosentpoeng under medianen. Utover høsten kom det mye nedbør og fyllingsgraden økte noe før tappesesongen, men den lå fremdeles nært historisk minimum utover 2021. Ved utgangen av året var fyllingsgraden i sørlige Norge 50,1 prosent. Dette er om lag 20 prosentpoeng under medianen.

I løpet av de første månedene av 2022 endret situasjonen i kraftmarkedet seg, som følge av Russlands militære invasjon av Ukraina. Situasjonen i kraftmarkedet ble enda mer usikker, og prisene steg ytterligere utover 2022. I Sørvest-Norge (NO2) var magasinfyllingen i første del av 2022 langt under normal fyllingsgrad og sank på det laveste ned til 18,8 prosent i uke 18, under minimum fyllingsgrad for årstiden. Gjennom vårsmeltingen kom det ikke nok tilsig til at fyllingsgraden kom seg opp til normalt nivå, og fyllingsgraden ble gjennom sommeren liggende rundt minste målte fyllingsgrad de siste 20 årene.

I Meld. St. 11 (2021–2022) ble det varslet at regjeringen, basert på flere ulike utredninger, ville følge opp kraftsituasjonen med en grundig og bred gjennomgang. Spesielt var det viktig å få innsikt i om det er egenskaper ved dagens kraftsystem i Norge, i samspill med landene rundt oss, som gir økt risiko for lange perioder med høye kraftpriser og/eller økt risiko for knapphet på kraft.

I gjennomgangen av kraftsituasjonen for 2021–2022 i Prop. 1 S (2022–2023) ble funnene fra utredningene departementet hadde innhentet presentert, deriblant vurderinger av produsentenes magasindisponering høsten 2021. På oppdrag fra Olje- og energidepartementet vurderte Sintef kraftsituasjonen 2021–2022, med spesielt fokus på magasindisponeringen i Sør-Norge som en av fire deler i oppdraget. Modelleringene fra Sintef viste at magasindisponeringen i stor grad var påvirket av prisforventningene og utviklingen i kraftmarkedene utenfor Norden. Sintefs rapport peker på at markedet gjennom denne perioden underestimerte hva som kunne skje frem i tid, og at magasinene ble disponert dristigere enn hva man ville gjort hvis produsentene hadde inkludert større prisusikkerhet i tappesesongen.

Utredningene har underbygget at det er en økt sårbarhet for uventede hendelser i det norske kraftsystemet. Magasinene disponeres ut fra usikre forventninger om fremtiden. Større usikkerhet i energimarkedene og en rask omstilling av energisystemene i Europa vil kunne prege energisystemet i Norge fremover. Et viktig tiltak for å møte større usikkerhet i kraftmarkedene i årene som kommer vil være å sikre at det holdes tilstrekkelige kraftreserver til å møte uventede situasjoner.

Uventede hendelser kan ha en effekt på kraftsituasjonen i Norge. Eksempler på dette kan være bortfall av importmuligheter eller en utvikling i tilsig eller temperaturer som er utenfor det historiske utfallsrommet. Hensynet til forsyningssikkerheten kan i slike perioder gjøre det ønskelig at aktørene opptrer mer varsomt i magasindisponeringen. På denne bakgrunn mener departementet at det er behov for nye tiltak og virkemidler som skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten. En styringsmekanisme er først og fremst relevant for kraftsystemets energisikkerhet, og er et tillegg til de grunnleggende mekanismer i kraftmarkedet som til enhver tid sikrer at det er balanse mellom forbruk og produksjon av strøm. Departementet legger til grunn at vannkraftprodusentenes magasindisponering normalt sammenfaller med den samfunnsmessige mest optimale bruken av vannkraftressursene over året og mellom år.

2.2 Styringsmekanisme for forsyningssikkerhet

Departementet foreslår endringer i energi- og vassdragslovgivningen for å tydeliggjøre og styrke det rettslige grunnlaget for en styringsmekanisme for vannkraft av hensyn til forsyningssikkerhet.

Styringsmekanismen omfatter flere tiltak som må sees i sammenheng. Forslaget til lovendringer gjelder en ny formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven om at vannkraftreguleringer og overføringer samlet skal bidra til forsyningssikkerheten for elektrisk energi, et forslag om å lovfeste krav om at konsesjonærer skal utarbeide strategier for å bidra til forsyningssikkerheten og en forskriftsfesting av en rapporteringsordning. I tillegg vil departementet i forskrift til energiloven presisere at når det på grunn av ekstraordinære forhold kan bli eller er knapphet på energi, vil det være grunnlag for å innføre kraftrasjonering.

Virkemidlene vil fungere i trappetrinn, der den nye formålsbestemmelsen om forsyningssikkerhet og kravet om å utarbeide strategier ligger i bunn. Dersom kraftsituasjonen blir mer krevende, vil første trinn være at myndighetene pålegger kraftprodusentene å rapportere om produksjon og prognoser for magasinfylling. I tillegg kan myndighetene kreve innsyn i strategiene. Dersom kraftsituasjonen forverres og ekstraordinære forhold tilsier at det kan bli knapphet på energi, kan myndighetene gripe inn overfor produsentene. I en slik situasjon vil det innføres kraftrasjonering. Ved kraftrasjonering vil det også være mulig å pålegge Statnett å begrense eksporten dersom dette er nødvendig av hensyn til forsyningssikkerheten.

De sentrale virkemidlene som inngår i styringsmekanismen kan inndeles i to ulike kategorier. Den nye formålsbestemmelsen og kravet til å utarbeide strategier for å bidra til forsyningssikkerhet skal gjelde til enhver tid. Pålegg om rapportering og innsyn i strategiene vil være aktuelt dersom kraftsituasjonen tilsier at energimyndighetene ønsker mer informasjon om disponeringen av regulert vann. Tilsvarende er adgangen til å gripe inn ved kraftrasjonering kun et relevant virkemiddel dersom det foreligger ekstraordinære forhold som tilsier at det kan bli eller er knapphet på elektrisk energi.

Det totale forslaget om styringsmekanismen omfatter også forslag til endringer i forskrift om internkontroll etter vassdragslovgivningen (IK-vassdrag) og energilovforskriften. Departementet presiserer at denne proposisjonen kun gjelder foreslåtte endringer i lov. Departementet vil ta med seg de delene av høringsinnspillene som gjelder de foreslåtte forskriftsendringene, og vil arbeide videre med disse etter at proposisjonen er behandlet av Stortinget.

I høringsnotatet viste departementet til hvilke virkemidler som kan brukes ved kraftrasjonering i energiloven og tilhørende forskrifter. Ved kraftrasjonering har myndighetene adgang til å pålegge at enkelte forbrukere reduserer sitt forbruk. Det kan også være aktuelt å ta i bruk rekvisisjon, der rasjoneringsmyndigheten enten krever at kraftprodusentene sparer mer vann, eller at produsenter må produsere mer enn planlagt. I tillegg til tvangsmessige leveringsinnskrenkninger og rekvisisjon av kraft, vil rasjoneringsmyndigheten kunne ta i bruk ytterligere virkemidler, innenfor rammene av EØS-retten.

Et virkemiddel i en kraftrasjoneringssituasjon kan være å pålegge at Statnett fastsetter lavere overføringskapasitet på mellomlandsforbindelsene (eksportrestriksjoner). Etter departementets vurdering kan dette også gjøres før man pålegger norske bedrifter og husholdninger å redusere forbruk. I en anstrengt eller en svært anstrengt kraftsituasjon vil tilgang til import være svært viktig for forsyningssikkerheten. Hvorvidt eksportbegrensninger er et relevant virkemiddel for å unngå kraftrasjonering av norske bedrifter og husholdninger, vil derfor bero på en konkret vurdering av situasjonen. Forholdet til EØS-avtalen eller annet handelsregelverk er blant de spørsmålene som da også må vurderes konkret i lys av den aktuelle situasjonen.

2.3 Høringen

2.3.1 Utsending av høringsnotat med forslag til endringer

Olje- og energidepartementet fremmet i et høringsnotat 26. juni 2023 forslag til endringer i vassdragsreguleringsloven og energiloven, samt forslag til endringer i forskrift om internkontroll etter vassdragslovgivningen (IK-vassdrag) og energilovforskriften. Høringsfristen var 8. september 2023. Høringsdokumentene ble lagt ut på departementets hjemmeside med invitasjon også til andre enn de som sto på høringslisten til å komme med uttalelser.

Høringsdokumentet ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:

Departementene

Brønnøysundregistrene

Datatilsynet

Digitaliseringsdirektoratet

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

Finanstilsynet

Forbrukerrådet

Konkurransetilsynet

Landbruksdirektoratet

Miljødirektoratet

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

Politidirektoratet

Regelrådet

Regjeringsadvokaten

Reindriftsforvaltningen

Riksantikvaren

Skattedirektoratet

Statistisk sentralbyrå

Vegdirektoratet

Sametinget

Fylkeskommunene

Statsforvalterne

Bane NOR

Finnmarkseiendommen

Norges Bank

Norges forskningsråd

Norges Handelshøyskole

Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet – NTNU

Statkraft Energi AS

Statnett SF

Statskog SF

Universitetet for miljø og biovitenskap

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo v/ Nordisk Institutt for Sjørett

Universitetet i Stavanger

Universitetet i Tromsø

Agder Energi Nett AS

Akademikerne

Aktieselskabet Saudefaldene

Aktieselskabet Tyssefaldene

Akershus Energi AS

Alta Kraftlag SA

Alut AS

Andøy Energi AS

Andøy Energi Nett AS

Arendals Fossekompani ASA

Arendals Vasdrags Brugseierforening

Arva

AS Eidefoss

Asker Nett AS

Ballangen Energi AS

Barents Nett AS

Bindal Kraftlag SA

BKK Nett AS

Breheim Nett AS

Bømlo Kraftnett AS

Dalane Kraft AS

DE Nett AS

Den Norske Advokatforening

Den Norske Turistforening

Distriktenes energiforening – Defo

Drangedal Kraft AS

Eidefoss Vannkraft AS

EL & IT forbundet

Elinett AS

Elmea AS

Elvenett AS

El-verket Høland AS

Elvia AS

Energiveteranene

Enida AS

Etna Nett AS

Everket AS

Eviny Fornybar AS

Fagne AS

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Finndøla Kraftverk DA v/Skagerak Energi

Firdakraft AS

Fjellnett AS

Foreningen til Bægnavassdragets Regulering

Foreningen til Hallingdalsvassdragets Regulering

Foreningen til Randsfjords regulering v/Hadeland Kraftproduksjon

Foreningen til Tyrifjords Regulering v/Skagerak Energi

Fornybar Norge

Framtiden i våre hender

Friluftslivets Fellesorganisasjon

Føie AS

Føre AS

Glitre Energi Nett AS

Glomma Kraftproduksjon AS

Glommens og Laagens Brukseierforening

Gloppen Energi AS v/Sogn og Fjordane Energi

Greenpeace Norge

Griug AS

Grunnåi kraftverk AS v/Skagerak Energi AS

Gudbrandsdal Energi Produksjon AS

Hadeland Kraftproduksjon AS

Hafslund Eco Vannkraft AS

Halden Kraftproduksjon AS v/Akershus Energi AS

Haldenvassdragets Brukseierforening v/Akershus Energi AS

Hallingdal Kraftnett AS

Hammerfest Energi AS

Handelshøyskolen BI

Havnett AS

Helgeland Kraft Vannkraft AS

Hemsil Nett AS

Herøya Nett AS

Hydro Energi AS

Hålogaland Kraft Nett AS

Indre Hordaland Kraftnett AS

Industri Energi

ISalten Nett AS

Jæren Everk AS

KE Nett AS

Klive AS

KS-Kommunesektorens organisasjon

Kvam Energi Nett AS

Kystnett AS

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK)

Lede AS

Lega Nett AS

Leikanger Kraft AS v/Sognekraft AS

Linja AS

Lnett AS

Lucerna AS

Luostejok Kraftlag Nett AS

Lyse Kraft DA

Lyse Produksjon AS

Lysna AS

Løvenskiold Fossum Kraft AS

Mellom AS

Meløy Nett AS

Midtnett AS

Miljøstiftelsen Bellona

Modalen Kraftlag SA

Natur og ungdom

Naturvernforbundet

NEAS AS

NettiNord AS

Nettselskapet AS

Nordkraft AS

Nordkyn Kraftlag SA

Nord-Salten Kraft AS

Nordvest Nett AS

Norefjell Nett AS

Norges Bondelag

Norges Jeger- og Fiskerforbund

Norges Kulturvernforbund

Norges Miljøvernforbund

Norges Skogeierforbund

Norgesnett AS

Norsk bonde- og småbrukarlag

Norsk Hydro ASA

Norsk Industri

Norsk institutt for kulturminneforskning

Norsk institutt for naturforskning

Norsk institutt for skog og landskap

Norsk institutt for vannforskning

Norsk Skogbruksforening (NORSKOG)

Norske Reindriftsamers Landsforbund

Norske Samers Riksforbund

NTE Energi AS

Numedals-Laugens Brugseierforening

Næringslivets Hovedorganisasjon – NHO

Okken Kraft AS

Opplandskraft DA

Otra Kraft DA

Otteraaens Brugseierforening

Pasvik Kraft AS

Porsa Kraftlag AS

Rakkestad Energi AS

Ramfoss Kraftlag

Rauma Energi Produksjon AS

Ren Røros Strøm AS

Repvåg Kraftlag SA

Ringerikskraft Produksjon AS

RK Nett AS

Rollag Elektrisitetsverk AS

Romsdalsnett AS

Rødøy-Lurøy Kraftverk AS

Røros E-verk Nett AS

Samarbeidande Kraftfylke

Samarbeidsrådet for biologisk mangfold – SABIMA

Samarbeidsrådet for naturvernsaker

Samfunns- og næringslivsforskning

Samfunnsbedriftene

Sandøy Nett AS

Sarpsfoss Limited

Selbu Energiverk AS

Setredalen Kraft AS

SFE Produksjon AS

SINTEF Energiforskning

Sira-Kvina Kraftselskap DA

SISO Energi AS

Skafså Kraftverk ANS

Skagerak Kraft AS

SkiakerNett AS

Skien Kraftproduksjon AS

Skiens Brukseierforening

SKS Produksjon AS

Smisto Kraft AS

Småkraft AS

SMÅKRAFT USPP 1 AS

Småkraftforeninga

S-Nett AS

Sognekraft Produksjon AS

Stannum AS

Stardalen Kraft AS

Stranda Energi AS

Straumen Nett AS

Stryn Energi AS

Sundsbarm kraftverk DA

SuNett AS

Sunnhordland Kraftlag AS

Sunnmøre Energi AS

Svabo Industrinett AS

Svelgen Kraft AS

Svorka Energi

Sygnir AS

Sør-Aurdal Energi AS

Tafjord Kraftproduksjon AS

Tekna

Tensio TN AS

Tensio TS AS

Tindra Nett AS

Tinfos AS

Tokagjelet AS

Trollfjord Nett AS

Troms kraft AS

Troms Kraft Produksjon AS

Trønder Energi

TrønderEnergi Kraft AS

Tussa Energi

Tverrelva kraftverk AS

Ustekveikja Kraftverk DA

Uvdal Kraftforsyning SA

Vang Energiverk AS

Vassdragsregulantens fagforum

Vestall AS

Vesterålskraft Produksjon AS

Vestmar Nett AS

Vest-Telemark Kraftlag AS

Vest-Telemark Kraftlag Nett AS

Vevig AS

Virke Hovedorganisasjon

Vissi AS

Viul Kraft AS

VOKKS Kraft AS

Vonett AS

Voss Energi Produksjon AS

WWF Norge

Ymber Produksjon AS

ZERO

Østerdalen Kraftproduksjon AS

Østfold Energi AS

Øst-Telemarkens Brukseierforening

Å Energi Vannkraft

Departementet mottok 42 høringssvar med totalt 39 høringsuttalelser i den alminnelige høringen av lovforslaget. Høringsuttalelsene er lagt ut på departementets hjemmeside. 35 av høringsuttalelsene inneholder realitetsmerknader. Flere av høringsinstansene støttet hovedinnretningen i forslaget, men hadde merknader til enkelte av endringsforslagene. Noen privatpersoner uttalte seg ikke om innholdet i høringsforslaget, men uttrykte motstand mot forslaget generelt.

Justis- og beredskapsdepartementet meddelte at de ikke hadde merknader til forslaget.

Følgende høringsinstanser hadde realitetsmerknader:

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)

Rogaland fylkeskommune

Oslo kommune

Statkraft AS

Statnett SF

Advokatforeningen

Alcoa Norway AS

Arendals Vasdrags Brugseierforening

Distriktsenergi

Elkem ASA

EPEX SPOT

European Federeation of Energy Traders (EFET)

Eviny Fornybar AS

Foreningen til Bægnavassdragets Regulering

Fornybar Norge

Hafslund Eco Vannkraft

Huseierne

Industri Energi

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK)

LO Norge

Lyse Produksjon AS

NordPool

Norsk Hydro ASA

Otteraaens Brugseierforening

Samfunnsbedriftene Energi

Skagerak Kraft AS

Tensio AS

Å Energi

2.3.2 Hovedinntrykk fra høringen

Mange høringsinstanser, både kraftprodusenter og andre, er positive til at det foreslås endringer i vassdragsreguleringsloven og energiloven for å etablere virkemidler som samlet skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten. Flere har merknader til de enkelte forslagene og kommer med forslag til justeringer av ordlyden i bestemmelsene. De sentrale merknadene som knytter seg til de enkelte endringsforslagene er gjengitt under hvert enkelt forslag.

Flere av høringsinstansene har synspunkter på om det er behov for flere virkemidler for å styrke forsyningssikkerheten. Noen støtter forslagene og mener det er viktig at myndighetene styrker oppfølgingen av aktørene i kraftmarkedet, ettersom myndighetene har det overordnede ansvaret for forsyningssikkerhet. Flere av aktørene i kraftmarkedet fremhever imidlertid at det er markedet som er best egnet for å ivareta forsyningssikkerhet, siden prissignalene gir insentiver til å spare vann til knapphetssituasjoner. Enkelte høringsinstanser, spesielt aktører i kraftmarkedet, advarer mot at myndighetene innfører virkemidler som griper inn i markedet. Disse mener at myndighetene bør avstå fra å innføre nye virkemidler, og advarer mot at de nye virkemidlene kan virke mot sin hensikt og svekke insentivene til å spare vann.

Generelt er høringsinstansene positive til forslaget om å innføre en formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven om at landets vannkraftressurser skal forvaltes og utnyttes til beste for allmennheten. Det er ulike syn på om forsyningssikkerhet bør fremheves spesielt. Noen høringsinstanser peker på at forsyningssikkerhet ikke er det eneste hensynet som bør ivaretas ved reguleringer. Mange foreslår at forsyningssikkerhet ikke bør fremheves spesielt. Andre foreslår at loven i tillegg bør tydeliggjøre regulantenes forpliktelser for å forebygge flom.

De fleste høringsinstansene viser forståelse for at myndighetene har behov for mer innsyn i disponeringen av magasinene når det nærmer seg en knapphetssituasjon, og at informasjonsutveksling mellom markedet, myndighetene og offentligheten inngir tillit. De fleste høringsinstansene støtter forslaget om å forskriftsfeste rapportering samt forslaget om å kreve strategier for forsyningssikkerhet. Flere av innspillene fra bransjen er knyttet til om «disponeringsstrategi» er et egnet begrep for strategiene.

Flere av aktørene i kraftmarkedet advarer mot å gripe inn i markedet ved kraftrasjonering, særlig dersom dette vil skje på et tidligere tidspunkt enn i dag. Spesielt advares det mot å gripe inn i kapasiteten på mellomlandsforbindelsene. Høringspartene viser bl.a. til at mellomlandsforbindelsene er et viktig bidrag til norsk forsyningssikkerhet, og mener det er viktig at kapasiteten i størst mulig grad opprettholdes. Det pekes på at eksportbegrensninger kan føre til mottiltak fra andre land som gjør Norge mer sårbar for lite tilsig til magasinene og uventede hendelser. Norge har overføringsforbindelser til mange land og prinsipper for likebehandling mellom land, antas å måtte legges til grunn.

Departementet viser til at formålet med de foreslåtte endringene er å etablere virkemidler som samlet skal bidra til å styrke forsyningssikkerheten i perioder der man opplever økt usikkerhet i det norske kraftsystemet og i energimarkedene rundt oss. Departementet opprettholder i all hovedsak forslaget som ble sendt på høring, men har basert på innspillene i høringen foreslått noen mindre justeringer i ordlyden i enkelte bestemmelser.

Departementet merker seg høringsinnspillene som gjelder begrensning på eksport, og har ikke sett behov for å foreslå lovendringer på dette punktet, jf. omtale i 2.2.

3 Endringer i vassdragsreguleringsloven og energiloven

3.1 Forslag til ny formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven

3.1.1 Gjeldende rett

Tiltak i norske vassdrag som utnytter vannet til energiproduksjon er normalt underlagt konsesjonsplikt i henhold til én eller flere lover. Vannressursloven er den alminnelige loven for vannressurser og har generelle regler for opptreden i vassdrag. Vannressursloven gjelder for alle typer vassdragstiltak, og stiller alminnelige krav og restriksjoner til bruk, planlegging og gjennomføring av tiltak i vassdrag, jf. Ot.prp. nr. 39 (1998–99) s. 12.

Formålet med vannressursloven er å sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann, jf. vannressursloven § 1. Vannkraftverk med produksjon under 40 GWh og mindre reguleringer behandles etter vannressursloven § 8. Vannkraftverk over 40 GWh, samt reguleringer og overføringer over konsesjonsgrensen i vassdragsreguleringsloven § 3 behandles etter vassdragsreguleringsloven.

Vannressursloven § 5 første ledd pålegger «enhver» en aktsomhetsplikt for å unngå skade på eller ulempe i vassdraget for allmenne eller private interesser. Det følger av § 5 i vannressursloven at regulantene har et ansvar for å manøvrere aktivt innenfor manøvreringsreglementet for å redusere skader for allmenne eller private interesser. Dette kan f.eks. gjelde forhåndstapping for å redusere skade rundt et magasin pga. høy vannstand og/eller for å redusere maksimal flomvannføring i vassdraget nedstrøms magasinet. Hensynet til forsyningssikkerhet inngår ikke i denne aktsomhetsplikten.

Vassdragsreguleringsloven (vregl.) regulerer større vannkraftutbygginger (stor vannkraft) i norske vassdrag. Loven gjelder for vassdragsreguleringer, overføringer over 500 naturhestekrefter eller med minst 3000 naturhestekrefter i hele vassdraget og vannkraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh (stor elvekraft), jf. vregl. §§ 1 og 3. Konsesjoner gitt etter vassdragsreguleringsloven gjelder normalt på ubegrenset tid. For andre enn staten kreves det tillatelse fra Kongen (konsesjon) for vassdragsreguleringer, jf. vregl. § 3. Tillatelser til reguleringer og overføringer gjort av staten, senere overført til Statkraft, omtales som «statsreguleringer».

Det følger av vregl. § 5 at konsesjon kan gis når «fordelene ved tiltaket overstiger de skader og ulemper for allmenne eller private interesser» som blir berørt av tiltaket. Dette kriteriet for tildeling av konsesjon ble justert i forbindelse med innføringen av energiloven i 1990. Reguleringens bidrag i form av økt kraftproduksjon og fleksibilitet er relevante momenter når man vurderer nytten av tiltaket. På ulempesiden er virkninger for allmenne og private interesser, herunder miljø og andre brukerinteresser, de viktigste elementene i konsesjonsmyndighetenes vurdering.

Når det gis konsesjon til tiltak etter vassdragsreguleringsloven settes en rekke vilkår, herunder et manøvreringsreglement. Manøvreringsreglementet er et ufravikelig vilkår i konsesjonen. Manøvreringsreglementet setter grensene for reguleringen gjennom høyeste og laveste regulerte vannstand og angir hvilke overføringer som inngår i konsesjonen. I tillegg kan manøvreringsreglementet inneholde avbøtende tiltak av hensyn til miljø, landskap, friluftsliv og andre private og allmenne interesser. Eksempel på avbøtende tiltak kan være krav om sesongmessige restriksjoner i fyllingen av magasinet, hastighet på nedtapping eller krav om minstevannføring ut av magasinet eller nedstrøms kraftverksutløpet.

Manøvreringsreglementet fastsetter rammene for hvor mye vann som kan lagres og utnyttes til energiproduksjon. Ut over kravene i manøvreringsreglementet kan konsesjonæren disponere reguleringen fritt, gitt reglene om aktsomhetsplikt mv. Tappingen av et magasin skjer ut fra en helhetlig optimalisering av vannressursene og kraftverkene i hele vassdraget ved bruk av vannverdier.

NVE kan gi tillatelse til å fravike reglementet etter vannressursloven § 40 i alvorlige faresituasjoner, f.eks. ved flom. Det er for øvrig ikke adgang til å fravike manøvreringsreglementet med mindre det ikke vil ha miljømessige konsekvenser, jf. vregl. § 16 andre ledd.

For å utnytte vann til produksjon av elektrisitet må utbygger ha rettigheter til vannfallet. For andre enn staten kreves det konsesjon etter vannfallrettighetsloven for erverv av fallrettigheter, dersom vannfallet er over konsesjonsgrensen i loven. Vannfallrettighetsloven skal sikre at vannkraftressursene forvaltes til beste for fellesskapet gjennom offentlig eierskap på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Konsesjoner kan bare gis til offentlige aktører, jf. vannfallrettighetsloven § 1. Offentlige aktører er i denne sammenhengen statsforetak, kommuner, fylkeskommuner eller foretak hvor disse direkte eller indirekte innehar minst 2/3 av kapitalen og stemmene, og organiseringen er slik at det åpenbart foreligger reelt offentlig eierskap.

Energiloven gjelder for produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi og skal sikre at dette foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte, jf. energiloven § 1-1. Energiloven tilrettelegger for konkurranse innenfor både produksjon og omsetning av energi. Utbygging og drift av nett er naturlig monopolvirksomhet, og kontrollen med nettselskapenes inntekter er hjemlet i energiloven. Energiloven regulerer i tillegg markedsplass for omsetning av energi, overføringsforbindelser til utlandet, fjernvarmeanlegg, systemansvar, leveringskvalitet og energiplanlegging. Regelverket for kraftrasjonering og kraftforsyningsberedskap er også hjemlet i energiloven. Alle anlegg for produksjon av energi må ha konsesjon etter energiloven § 3-1, men loven gjelder imidlertid ikke regulering og utbygging av vassdrag, jf. energiloven § 1-1 fjerde ledd.

3.1.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet en ny formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven. Departementet påpekte at det for det første er grunn til å fremheve mer generelt at lovens formål er at landets vannkraftressurser skal forvaltes til det beste for allmennheten. For reguleringer og overføringer, foreslo departementet i tillegg å tydeliggjøre den særlige betydningen disse ressursene har i et forsyningssikkerhetsperspektiv.

Departementet viste til at vannkraft står for om lag 90 prosent av den samlede normalårsproduksjonen i Norge. Det norske kraftsystemet er væravhengig, og fyllingsgraden i magasinene varierer over året og mellom år. Norge er avhengig av import i tørre år når det er lite vann i magasinene, selv om vi har kraftoverskudd i normale år. Risikoen for energiknapphet oppstår normalt på våren. Det er store variasjoner i de enkelte magasinenes egenskaper, bruksområde, produksjonskapasitet og hvor mye vann de kan lagre i forhold til hvor lang tid det tar å produsere kraft av vannet som er lagret. Det er også ulik grad av flaskehalser i kraftnettet omkring.

Vannkraftverk som utnytter regulerte magasiner er fleksible og kan i ulik grad styre produksjonen i tråd med etterspørselen. Denne fleksibiliteten er avgjørende for det norske kraftsystemet og forsyningssikkerheten. Fleksible vannkraftverk som kan produsere når det er behov for kraft, er et av de viktigste verktøyene i det norske kraftsystemet for å ivareta forsyningssikkerheten.

Departementet foreslo på denne bakgrunn å innføre en ny formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven, med en spesifisering om at reguleringer og overføringer samlet skal bidra til en god forsyningssikkerhet i Norge. Forslaget gjelder også for statsreguleringer.

Departementet foreslo en bestemmelse som angir at formålet med loven er at vannkraftressursene skal utnyttes til det beste for allmennheten. Dette dekker alle relevante hensyn som loven ivaretar, herunder hensynet til naturmangfold, flom, ferdsel mv. I tillegg foreslo departementet i høringen å tydeliggjøre viktigheten av at konsesjonærene bidrar til god forsyningssikkerhet, ved at dette tas direkte inn i lovteksten.

Første del av formålsbestemmelsen skal sikre at loven ivaretar flere sentrale hensyn. Siden hensynet til forsyningssikkerhet er så grunnleggende for utbygging av kraftproduksjon, foreslo departementet at forsyningssikkerhet bør fremheves særskilt i loven som regulerer kraftutbygging i Norge. Senere tids hendelser har styrket behovet for tydeliggjøring. Forslaget sender et viktig signal til alle produsenter om at den regulerbare vannkraftproduksjonen er ryggraden i det norske kraftsystemet, og det forventes at ressursene forvaltes på en forsvarlig måte.

Etter departementets syn er det summen av alle vannkraftmagasiner og overføringer som er avgjørende for den norske forsyningssikkerheten. Formålsbestemmelsen skal gjenspeile nettopp dette. Det norske kraftsystemet er værbasert. Hensyn til flomdemping, tilsigssvikt og lokale forskjeller tilsier at ansvaret for forsyningssikkerheten ikke bør pålegges den enkelte vannkraftprodusent. Man er avhengige av at alle som har tillatelser til vassdragsreguleringer og overføringer bidrar til en god forsyningssikkerhet. Formålsbestemmelsen blir operasjonalisert med et ansvar for hver enkelt produsent om å ha en strategi for å ivareta forsyningssikkerheten. Kravet om å ha en slik strategi synliggjør produsentenes ansvar for forsyningssikkerhet i praksis. På denne bakgrunn mener departementet at forsyningssikkerheten best styrkes gjennom en ny formålsbestemmelse.

Forsyningssikkerhet er kraftsystemets evne til å kontinuerlig levere strøm av en gitt kvalitet til sluttbrukere. Sikker tilgang på strøm er grunnleggende for alle samfunnsfunksjoner, og kraftforsyningen er definert som en samfunnskritisk funksjon. En bestemmelse om hensynet til god forsyningssikkerhet kan dekke både energisikkerhet, effektsikkerhet og driftssikkerhet. Departementet la til grunn at det kun er energisikkerhet som skal sikres i en formålsbestemmelse, da øvrige virkemidler vil være tilstrekkelig til å sikre tilfredsstillende effekt- og driftssikkerhet.

Vassdragsreguleringsloven gjelder kraftutbygging i norske vassdrag og inneholder bestemmelser om konsesjonskriterier, vilkår, avbøtende tiltak og adgang til revisjon. Sammen med konsesjonen og tilhørende vilkår, vil formålsbestemmelsen sette de sentrale rammene for konsesjonærenes atferd. Også for utbygde vannkraftreguleringer er det viktig at lovverket er egnet til å ivareta de relevante interesser i reguleringenes driftstid. Forslaget til en ny formålsbestemmelse skal synliggjøre at forsyningssikkerhet er et relevant og sentralt hensyn etter loven, både overfor energimyndighetene og konsesjonærene.

Departementet la til grunn at en formålsbestemmelse vil få betydning for konsesjonærenes vektlegging av forsyningssikkerhet i vanndisponeringen gjennom året. Formålsbestemmelsen vil understøtte kravet om å utarbeide strategier for forsyningssikkerhet. At de som har fått rettigheter i konsesjoner etter vassdragslovgivningen, som et motstykke skal bidra til forsyningssikkerheten, kan også ses som del av konsesjonærenes samfunnsansvar.

Etter departementets syn endrer ikke forslaget på den grunnleggende ansvarsfordelingen for forsyningssikkerheten mellom aktørene.

3.1.3 Høringsinstansenes syn

Mange høringsinstanser støtter forslaget om å innføre en formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven, og har ikke merknader til ordlyden om at vannkraftressursene skal forvaltes og utnyttes til det beste for allmennheten.

Flere høringsinstanser har imidlertid kommentert forslaget om å fremheve forsyningssikkerhet som et spesifikt hensyn i formålsbestemmelsens andre punktum. Noen peker på at det blir feil å nevne forsyningssikkerhet spesielt, og enkelte mener andre hensyn bør nevnes i tillegg, bl.a. hensynet til flom.

Fornybar Norge peker på at den andre setningen i formålsbestemmelsen trekker frem forsyningssikkerhet som et eksplisitt hensyn, uten å nevne andre viktige hensyn som inngår i en ressursutnyttelse til det beste for allmennheten. Fornybar Norge mener at ordlyden bør justeres, for å sikre bedre balanse mellom de ulike hensynene som loven skal ivareta, og for å sikre konsistens på tvers av lover som regulerer aktørenes virksomhet. Videre mener Fornybar Norge at det er viktig å presisere at reguleringer og overføringer samlet skal bidra til god forsyningssikkerhet, slik departementet har foreslått.

Skagerak Kraft mener at det er uheldig å trekke frem ett hensyn over andre i den nye formålsparagrafen i vassdragsreguleringsloven, og mener derfor at den andre setningen i ny § 1 a er overflødig. De viser til at hensynet til forsyningssikkerhet ligger allerede innbakt i formålsparagrafens første setning, på lik linje med andre viktige hensyn.

Statkraft viser til at formålsbestemmelsen slik den er foreslått, potensielt kan komme i konflikt med andre reguleringer og mekanismer i kraftmarkedet. Dersom det innføres nye reguleringer som påvirker markedsmekanismene mener Statkraft det vil kunne føre til en markant svekking av forsyningssikkerheten. De mener at den andre setningen i forslaget bør fjernes eller justeres for å være mer i tråd med den øvrige reguleringen.

Landssamanslutninga for vasskraftkommunar (LVK) deler departementets intensjon med forslaget og begrunnelsen for det, men mener de valgte formuleringer er for vage og foreslår justeringer i ordlyden. LVK mener deres forslag på en bedre måte passer sammen med plikten for den enkelte konsesjonær til å utarbeide en disponeringsstrategi. LVK mener plikten til å bidra til god forsyningssikkerhet påligger konsesjonær. De mener det er lite formålstjenlig å stille krav til en «samlet» styrking av forsyningssikkerheten.

3.1.4 Departementets vurdering

Departementet registrerer at de fleste høringspartene støtter forslaget om å innføre en ny formålsbestemmelse og er enige i formålet om at «landets vannkraftressurser skal utnyttes til beste for allmennheten». Departementet opprettholder forslaget.

Departementet merker seg at flere høringsinstanser peker på at det er flere andre hensyn enn forsyningssikkerhet som også må ivaretas ved regulering og overføringer. Departementet er enig i at flere hensyn er relevante, men mener likevel det er viktig å fremheve hensynet til forsyningssikkerhet spesielt i formålsbestemmelsen for å tydeliggjøre det ansvaret den enkelte konsesjonær har for å bidra til forsyningssikkerheten. Dette må også sees i sammenheng med kravet til å utarbeide strategier for å ivareta forsyningssikkerhet. Departementet opprettholder derfor ordlyden i tråd med høringsforslaget.

3.2 Forslag om krav til strategi for å bidra til forsyningssikkerheten

3.2.1 Gjeldende rett

Som en aktør i kraftmarkedet disponerer konsesjonærene vannressursen innenfor konsesjonen, vilkårene og manøvreringsreglementets grenser. Disponeringen av magasinene ut over disse rammene vil være basert på konsesjonærens prisforventninger, magasinenes mulighet for lagring, tilsig, kapasiteten til øvrige magasiner og kraftverk i samme vassdrag mv. I dag er det ikke krav om at konsesjonærene utarbeider egne strategier for å bidra til forsyningssikkerheten.

Gjennom arbeidet med rapporteringsordningen i 2022/2023 har NVE hatt dialog med produsentene om de ukentlige rapportene og prognosene. Flere produsenter har valgt å gi NVE innsyn i sine interne strategier for magasindisponering. Dette er strategier som noen produsenter har utarbeidet for å ta høyde for helheten i risikobildet, og som synliggjør hvordan produsentene styrer disponeringen av magasinene.

Alle vassdragsanlegg som har konsesjon etter vassdragsreguleringsloven må etablere internkontroll i samsvar med forskrift om internkontroll etter vassdragslovgivningen (IK-vassdrag). IK-vassdrag er fastsatt i medhold av vannressursloven §§ 54 og 58 og vassdragsreguleringsloven § 31. Formålet med kravet om internkontroll er å sikre at den ansvarlige etablerer systemer og rutiner for planlegging og gjennomføring av tiltak og utarbeiding av handlingsplaner som sikrer at anleggene driftes i samsvar med lovverk, konsesjoner, pålegg og godkjenninger.

IK-vassdrag forplikter den «ansvarlige» til å innføre og praktisere internkontroll for anlegg som omfattes av forskriften, jf. IK-vassdrag § 4. Den ansvarlige for konsesjonspliktige anlegg etter vassdragsreguleringsloven er konsesjonæren, jf. IK-vassdrag § 2 b, jf. § 3 a. Dvs. at det er konsesjonæren som er forpliktet til å «utarbeide og gjennomføre rutiner og prosedyrer som sikrer at krav fastsatt i eller i medhold av vassdragslovgivning knyttet til miljø og sikkerhet er oppfylt», jf. IK-vassdrag § 5 første ledd.

3.2.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringen en ny lovbestemmelse som stiller krav om at konsesjonærer skal utarbeide strategier for å ivareta forsyningssikkerheten, og foreslo korttittelen «disponeringsstrategi». Strategiene skal vise hvordan konsesjonærene vil ivareta forsyningssikkerheten. Det ble foreslått at kravet skal gjelde for konsesjonærer for reguleringer og overføringer, samt tilsvarende statsreguleringer. Kravet vil ikke gjelde for elvekraftverk (kraftverk uten egen regulering) med konsesjon etter vassdragsreguleringsloven, og reguleringsanlegg uten konsesjon. Kravet om å ha en strategi skal gjelde til enhver tid, uavhengig av kraftsituasjonen.

Kravet må sees i sammenheng med forslaget til en ny formålsbestemmelse, der formålet om at konsesjonspliktige reguleringer og overføringer samlet skal bidra til god forsyningssikkerhet fremgår særskilt. Med en slik formålsangivelse, er det også nærliggende å stille krav om at det utarbeides egne strategier for å oppnå dette formålet.

Strategiene er ment å synliggjøre hvordan konsesjonæren arbeider for å sikre nødvendig magasinfylling gjennom året av hensyn til forsyningssikkerheten. Strategiene bør beskrive rutiner og prosedyrer for hvordan konsesjonæren håndterer utviklingen av kraftsituasjonen, og hvordan organisasjonen forankrer dette internt. Strategiene trenger ikke inneholde prognoser, måltall eller magasinvolum. For å kunne stille mer detaljerte krav om innholdet i strategiene, foreslo departementet at det også fastsettes en forskriftshjemmel for ytterligere utfylling av kravet.

Departementet ba høringsinstansene særskilt om innspill til hvilke innholdskrav som eventuelt bør stilles til en strategi.

Strategiene vil kunne inneholde informasjon som kan være svært nyttig for energimyndighetene dersom kraftsituasjonen utvikler seg på en måte som tilsier at departementet må utvise særlig årvåkenhet. Departementet foreslo derfor i tillegg en bestemmelse som gir departementet hjemmel til å kreve strategiene fremlagt. Departementet legger opp til at denne myndigheten vil delegeres til NVE.

Informasjon som samles inn av energimyndighetene vil kunne være markedssensitiv, og departementet foreslo at konsesjonærene må fremlegge strategiene uten hinder av taushetsplikt. Departementet la til grunn at NVE vil etablere rutiner for å sikre at innrapportert informasjon behandles og lagres i tråd med gjeldende regelverk for håndtering av slik markedssensitiv informasjon.

Departementet vurderte om et krav om strategier burde plasseres i energiloven, vassdragsreguleringsloven eller vannressursloven. Siden strategiene skal sees i sammenheng med formålsbestemmelsen om forsyningssikkerhet, mente departementet at kravet til å utarbeide strategier burde hjemles i vassdragsreguleringsloven.

Manglende etterlevelse av et pålegg om å fremlegge strategien etter høringsforslagets § 29 a tredje ledd bør også være forbundet med sanksjoner. Departementet foreslo på denne bakgrunn å endre vassdragsreguleringsloven § 35 første ledd nr. 2 slik at manglende etterlevelse av et pålegg etter vassdragsreguleringsloven § 29 a tredje ledd kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Departementet kunne ikke se at det var nødvendig å innføre en hjemmel for å ilegge straff for tilsvarende brudd.

3.2.3 Høringsinstansenes syn

3.2.3.1 Begrepet «disponeringsstrategi»

Flere høringsinstanser mener det er uheldig at den foreslåtte bestemmelsen om krav til å utarbeide strategier for å bidra til forsyningssikkerhet knyttes opp mot begrepet «disponeringsstrategi». Begrepet «disponeringsstrategi» brukes i dag om den operative disponeringen hos kraftprodusentene fra flom til kraftrasjonering. Flere av høringsinstansene peker på at bruk av begrepet «disponeringsstrategi» kan gi inntrykk av at det er hele disponeringen som reguleres av ny § 29 a, og ikke kun situasjonen ved energiknapphet.

Hafslund Eco mener bruk av ordet «strategi» kan forstås som mer situasjonsbestemt og mer omfattende enn systemer og rutiner, og at andre deler av høringsforslaget underbygger at det som foreslås innført er en rutine, og ikke en strategi. Ordet «rutine» er etter deres syn mer i tråd med internkontroll-begrepet.

Fornybar Norge peker på at bruk av begrepet «disponeringsstrategi» kan gi inntrykk av at det er hele disponeringen som ønskes regulert, altså langt mer enn forsyningssikkerhet. Bestemmelsen bør reflektere at kravet gjelder et internt styringsdokument som omhandler selskapets prosesser og rutiner for å følge med på utviklingen av kraftsituasjonen, og særlig hvordan selskapet forholder seg til endringer i kraftsituasjonen og forankrer beslutninger om magasindisponering etter hvert som kraftsituasjonen blir knappere, eller man observerer risikofaktorer eller større usikkerhet enn normalt. De foreslår å endre navnet til «Rutiner for å bidra til forsyningssikkerhet».

Norsk Hydro og Eviny Fornybar støtter uttalelsen fra Fornybar Norge. Skagerak Kraft har et tilsvarende innspill som Fornybar Norge, og foreslår at dokumentet alternativt kan kalles «Rutine ved energiknapphet».

Lyse Produksjon peker på at alle regulanter har disponeringsstrategier. For å unngå at begrepet «disponeringsstrategi» knyttes spesifikt til forsyningssikkerhet, foreslår de å endre ny § 29 a første ledd til «… planer som tar hensyn til forsyningssikkerheten skal inngå i konsesjonærenes disponeringsstrategier».

Statkraft ønsker et tydelig skille mellom kravet om et rutinedokument fra allerede eksisterende disponeringsstrategier, og foreslår å endre navnet til «Krav om rutiner for å bidra til forsyningssikkerhet».

3.2.3.2 Konsesjonærens ansvar for disponeringsstrategien

Flere av høringsinstansene peker på behovet for at konsesjonær må kunne delegere ansvaret etter ny § 29 a til den som har fått delegert oppgaver med å disponere vannet. Flere, slik som Otteraaens Brugseierforening og Arendals Vasdrags Brugseierforening, ønsker at konsesjonæren etter ny § 29 a skal ha et «sørge for»-ansvar etter bestemmelsen, slik at ansvaret kan overføres til den som fatter løpende disponeringsbeslutninger, typisk produsent.

Fornybar Norge mener konsesjonæren må kunne delegere ansvaret etter ny § 29 a, og ønsker at ordlyden i § 29 a første ledd endres for å reflektere dette. Fornybar Norge peker på at et «sørge for»-ansvar vil samsvare bedre med NVEs forslag til ny kraftrasjoneringsforskrift. Fornybar Norge viser videre til at det i dag finnes lovbestemmelser for beredskap og flom som beskriver et tilsvarende «sørge for»-ansvar, jf. vassdragsreguleringsloven § 23 første ledd og energiloven § 9-1 andre ledd.

Å Energi mener at det i de fleste vassdrag med flere kraftverkseiere og brukseierforeninger vil være mer hensiktsmessig å pålegge ansvaret med å utarbeide disponeringsstrategier til den enkelte vannkraftprodusenten, ettersom det er denne aktøren som reelt sett beslutter tapping/produksjon i henhold til sin andel av magasinbeholdningen i det felleseide reguleringsanlegg/-kraftverket. Å Energi mener endringen til et «sørge for»-ansvar vil gjøre det mulig å tilpasse praksis til den konkrete situasjonen i hvert enkelt vassdrag. Å Energi ønsker at departementet ved dette klargjør at konsesjonær har anledning til å delegere ansvaret for å utarbeide disponeringsstrategi til kraftprodusentene.

Skagerak Kraft mener det er viktig at det fremgår tydelig hvem som sitter med ansvaret for å utarbeide disponeringsstrategien. Skagerak Kraft mener det etter høringsforslaget er uklart hvem som faktisk er ment å inneha det juridiske ansvaret for å utarbeide strategiene for å ivareta forsyningssikkerheten, og viser til Fornybar Norges forslag om at ny § 29 a bør endres til å bli et «sørge for»-ansvar.

Statkraft foreslår at ordlyden i ny § 29 a endres slik at konsesjonær har et «sørge for»-ansvar etter bestemmelsen.

Hafslund Eco mener ansvaret for disponeringsstrategien formelt bør ligge hos konsesjonæren. Hafslund Eco viser i likhet med flere andre høringsinstanser til at ansvaret for den daglige disponeringen ofte er avtalt å ligge til en operatør. Innholdet i de foreslåtte kravene til disponeringsstrategien og særlig kravene om å vurdere kraftsituasjonen, blir best ivaretatt av en operatør som opptrer i markedet. Hafslund Eco mener derfor det er den som disponerer vannet som bør utarbeide disponeringsstrategien.

3.2.3.3 Konsesjonærens individuelle eller samlede ansvar

Flere av høringsinstansene, slik som Norsk Hydro, har påpekt at ingen enkeltkonsesjonærer eller enkeltprodusenter har et ansvar for å ivareta forsyningssikkerhet alene, men at forsyningssikkerhet er noe som oppnås kollektivt. Flere høringsinstanser peker på at også andre enn konsesjonærene har et ansvar for å bidra til og sikre forsyningssikkerheten. Lyse Produksjon uttaler at en tilstrekkelig god forsyningssikkerhet «skjer i samspillet mellom vassdragsregulanter, kraftprodusenter, forbrukere, den systemansvarlige og reguleringsmyndighetene». Eviny Fornybar har uttalt at det ikke er den enkelte kraftprodusent som sikrer nasjonens forsyningssikkerhet, «men summen av kraftproduksjon fra mange produsenter og mulighet for import av kraft sammen med systemansvarlig bidrar til at den nasjonale forsyningssikkerheten opprettholdes i anstrengte perioder».

Fornybar Norge uttaler at det viktigste verktøyet for å ivareta forsyningssikkerhet er aktørenes kommersielle vurderinger, og at dette prinsippet er helt fundamentalt for et velfungerende kraftsystem. Fornybar Norge uttaler at det er positivt at den nye formålsparagrafen ikke endrer på den grunnleggende ansvarsfordelingen for forsyningssikkerheten mellom energimyndighetene, systemansvarlig og vannkraftprodusentene, og at den nye formålsbestemmelsen skal sees i sammenheng med kravet til å utarbeide strategier etter ny § 29 a. Fornybar Norge mener at det i ny § 29 a bør presiseres at konsesjonæren skal «bidra til» forsyningssikkerhet, ettersom ingen konsesjonær kan ivareta forsyningssikkerheten alene.

Hafslund Eco mener ordlyden «ivareta forsyningssikkerhet» indikerer at det stilles strengere krav til konsesjonæren enn formuleringen «bidra til god forsyningssikkerhet», og foreslår at det kun er formuleringen «bidra til god forsyningssikkerhet» som brukes ved endringen. Statkraft har et tilsvarende forslag på dette punktet, og viser til at det er produsentenes kommersielle insentiver i disponeringen som i sum sikrer en god forsyningssikkerhet.

Å Energi har i høringsinnspillet sitt foreslått endringer i ny § 29 a, men ikke foreslått å endre bruk av ordlyden «ivareta» forsyningssikkerhet. Arendals Vasdrags Brugseierforening har i sitt høringssvar sluttet seg til Å Energis høringsinnspill.

Foreningen til Bægnavassdragets Regulering har stilt seg bak høringsuttalelsene fra Fornybar Norge, Hafslund Eco, Skagerak Kraft og Å Energi.

Statnett mener alle aktørene i markedet bør ha et ansvar for forsyningssikkerheten og for å minimere risikoen for kraftrasjonering. Statnett er positiv til departementets forslag om ny § 29 a, og anser forslaget for å være et godt bidrag for å ivareta forsyningssikkerheten og nyttiggjøre seg av vannkraftprodusentenes kompetanse om vanndisponering.

DSB mener et krav om en permanent disponeringsstrategi «virker som et fornuftig virkemiddel, blant annet for å bevisstgjøre enkeltaktørene om at de alle har et ansvar for å bidra til felles forsyningssikkerhet».

LVK og Nkom støtter departementets forslag om å innføre en plikt til å utarbeide en strategi for å ivareta forsyningssikkerhet, slik det er foreslått i ny § 29 a. LO Norge mener at forslaget om at aktørene skal utarbeide en strategi for å sikre forsyningssikkerheten «understreker ansvaret til kraftprodusentene». Tensio mener de foreslåtte endringene vil bidra til å forbedre forsyningssikkerheten og forebygge og håndtere energiknapphet.

3.2.3.4 Når disponeringsstrategien skal følges

Noen høringsinstanser har reist spørsmål rundt når disponeringsstrategien skal følges.

Fornybar Norge skriver at i henhold til høringsnotatet skal strategiene synliggjøre hvordan konsesjonæren arbeider for å sikre nødvendig magasinfylling gjennom året av hensyn til forsyningssikkerhet, og beskrive rutiner og prosedyrer for hvordan konsesjonæren håndterer utviklingen av kraftsituasjonen og hvordan organisasjonen forankrer dette internt. Strategiene trenger ikke inneholde prognoser, måltall eller magasinvolum. Fornybar Norges forståelse er at departementet ønsker å stille krav til at selskapene skal ha systemer på plass og administrative, interne styringsdokumenter som synliggjør selskapets rutiner og prosesser i arbeidet med forsyningssikkerhet. Fornybar Norge skriver videre at de legger til grunn at rutinene kan inngå i vannkraftprodusentenes mer generelle disponeringsstrategi, på samme måte som planer og rutiner for å håndtere kraftdisponeringen i andre situasjoner.

Statkraft har et lignende innspill, og skriver at de forstår kravet om å utarbeide en disponeringsstrategi som et krav om utarbeidelse av et administrativt dokument som utelukkende skal beskrive rutiner i situasjoner med knapphet på elektrisk energi.

Norsk Hydro forstår høringsforslaget slik at prosedyrer og rutiner som er særskilt beskrevet i disponeringsstrategien får anvendelse når kraftsituasjonen er stram, importmuligheter usikre og markedsmessige virkemidler hos systemoperatør kan bli utilstrekkelige.

Skagerak Kraft mener det bør fremkomme tydelig av lovforslaget at disponeringsstrategien er noe selskapene skal følge når myndighetene erklærer kraftsituasjonen som særs anstrengt eller ved rasjonering, og at dette må knyttes til objektive kriterier som reflekterer faktisk fare for en rasjoneringssituasjon.

3.2.3.5 Fremlegging av disponeringsstrategien

Enkelte høringsinstanser kommenterer forslaget om ny § 29 a tredje ledd i høringsnotatet som åpner for at departementet kan treffe enkeltvedtak om at disponeringsstrategien skal fremlegges dersom dette vurderes som nødvendig av hensyn til vurderinger om forsyningssikkerhet.

Advokatforeningen mener det kan være hensiktsmessig at departementet utdyper når det vil være nødvendig av hensyn til vurderinger om forsyningssikkerhet å fremlegge disponeringsstrategien.

LVK mener at det må stilles andre krav til disponeringsstrategi, herunder at disponeringsstrategien skal innsendes energimyndigheten automatisk etter at den er formalisert og vedtatt. LVK foreslår at ny § 29 a andre ledd i høringsnotatet suppleres med en ny setning om at konsesjonæren uten opphold skal sende strategien til energimyndigheten, og at høringsforslaget § 29 a tredje ledd første punktum dermed blir overflødig.

Hafslund Eco har til de foreslåtte endringene i forskrift om internkontroll etter vassdragslovgivningen påpekt at det ikke er foreslått å endre § 6, som stiller krav til dokumentasjon av etterlevelsen av krav som følger av § 5.

3.2.3.6 Overtredelsesgebyr

DSB og Nkom støtter forslaget om at manglende etterlevelse av et pålegg om å fremlegge disponeringsstrategien etter ny § 29 a tredje ledd i høringsnotatet bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Fornybar Norge mener overtredelsesgebyr vil være en mer proporsjonal reaksjon for manglende etterlevelse av pålegg om fremlegging av disponeringsstrategi enn straff. Norsk Hydro har et tilsvarende innspill.

Distriktsenergi mener dagens lovverk er tilstrekkelig som styringsverktøy i en kraftrasjoneringssituasjon, og at det ikke er behov for en strengere regulering med gebyrer og straff.

3.2.4 Departementets vurdering

3.2.4.1 Begrepet «disponeringsstrategi»

Departementet merker seg at flere høringsinstanser reagerer negativt på at ny § 29 a omtaler den foreslåtte strategien med korttittelen «disponeringsstrategi». Høringsinstansene viser til at dette allerede er et innarbeidet bransjebegrep som beskriver hele den operative disponeringen hos kraftprodusentene, også disponering i normalsituasjoner, og ikke kun er avgrenset til disponering i situasjoner med energiknapphet.

Flere av høringsinstansene har kommet med alternative forslag til tittel, bl.a. rutiner eller plan.

Departementet viser til at det, som en del av forberedelsen av høringsforslaget, var et særskilt fokus på hva den foreslåtte strategien burde kalles. NVE organiserte bl.a. et digitalt møte der aktørene ble bedt om å komme med forslag til tittel, og hvor utkast til innholdsfortegnelse ble delt. NVE og departementet valgte å opprettholde tittelen etter møtet, da det ikke kom frem sterke innvendinger.

Departementet mener at navnet på strategien i størst mulig grad bør gjenspeile det faktiske innholdet og hva myndighetene ønsker å regulere, som er hensynet til forsyningssikkerhet. Departementet er derfor enig med flere av høringsinstansene om at man bør unngå en korttittel som allerede brukes om noe annet i dag. Departementet foreslår at man i lovteksten unngår å bruke korttittel på strategien.

Departementet opprettholder forslaget om å kalle dokumentet for «strategi». Dokumentet skal være et fast krav, og skal blant annet være bevisstgjørende for virksomhetens bidrag til forsyningssikkerhet.

3.2.4.2 Konsesjonærens ansvar for strategien

Departementet viser til høringsinnspillene om konsesjonærens mulighet til å delegere ansvaret eller oppgaven med å utarbeide strategien. Departementet holder fast ved at ansvaret for at strategien blir utarbeidet skal ligge hos konsesjonæren. Det er konsesjonæren som har ansvaret for at bestemmelser i eller i medhold av vassdragsreguleringsloven blir oppfylt. Departementet mener det heller ikke er behov for at konsesjonæren skal kunne delegere ansvaret for å oppfylle ny § 29 a til en annen. En fri adgang til å delegere ansvaret ville dessuten gjøre det vanskelig å føre tilsyn med at bestemmelsen overholdes.

Departementet mener samtidig at det ikke bør være noe i veien for at konsesjonæren kan sette bort den praktiske oppgaven med å utarbeide strategien til en annen. Konsesjonæren vil i slike tilfeller ha det endelige ansvaret for at strategien utarbeides i tråd med bestemmelsen. Departementet mener en presisering om at konsesjonæren skal sørge for at strategien utarbeides vil være i tråd med intensjonen i høringsnotatet, samtidig som at det kommer fram at konsesjonæren fortsatt har det endelige ansvaret for at strategien utarbeides. Departementet vil derfor foreslå en språklig justering i § 29 a første ledd om at konsesjonæren skal «sørge for å utarbeide» en strategi for forsyningssikkerhet.

3.2.4.3 Konsesjonærens individuelle eller samlede ansvar

Departementet er enig i at forsyningssikkerhet er noe som oppnås kollektivt. God forsyningssikkerhet forutsetter et godt og velfungerende samspill mellom ulike aktører, også forbrukere, den systemansvarlige og energimyndighetene. Dette er i tråd med departementets forslag til ny formålsbestemmelse i vassdragsreguleringsloven.

Det er ulike oppfatninger mellom høringsinstansene om hvor stort ansvar den enkelte konsesjonær skal ha for å bidra til forsyningssikkerheten. Departementet er enig i at ingen enkeltkonsesjonær kan ivareta forsyningssikkerheten alene, slik flere høringsinstanser peker på. Departementet foreslår på denne bakgrunn å justere ordlyden i ny § 29 a første ledd sammelignet med høringsforslaget, slik at det kommer klarere frem at strategien skal vise hvordan den enkelte konsesjonæren skal bidra til forsyningssikkerhet.

Departementet viser til at dette ikke endrer på den enkelte konsesjonærens plikt til å sørge for at strategien blir utarbeidet. Departementet mener den språklige justeringen kan bidra til at den enkelte konsesjonæren i desto større grad blir oppmerksom på hvor stort deres bidrag til forsyningssikkerheten er. En slik bevisstgjøring er en viktig del av styringsmekanismen. Innholdet i og omfanget av strategien bør være proporsjonalt med hvor stort konsesjonærens bidrag til god forsyningssikkerhet er.

3.2.4.4 Når strategien skal følges

Departementet viser til at kravet til å ha en strategi vil være et fast krav. I høringsnotatet er det pekt på at strategien som omtales i ny § 29 a kan innarbeides i planer for magasindisponering og beredskapsplanlegging, på samme måte som planer for håndtering av en flomsituasjon. Strategien behøver ikke å inneholde prognoser, måltall eller magasinvolum. Departementet opprettholder høringsforslaget om at ny § 29 a andre ledd angir et overordnet innholdskrav. I lovforslaget er bestemmelsen inntatt i første ledd annet punktum. Nærmere innholdskrav mv. kan bestemmes i forskrift, jf. ny § 29 a fjerde ledd.

Departementet mener det vil virke mot sin hensikt om loven skulle spesifisere nærmere i hvilke situasjoner strategien skal følges. Som departementet har nevnt i høringsnotatet, er formålet med å innføre krav om strategien bevisstgjøring av hvordan reguleringsmagasin disponeres, og hvordan den enkelte konsesjonæren ved disponering av magasinene kan bidra til forsyningssikkerhet.

3.2.4.5 Fremlegging av strategien

Departementet opprettholder forslaget om at energimyndighetene kan kreve at konsesjonæren fremlegger strategien dersom det vurderes å være nødvendig av hensyn til forsyningssikkerhet. Bestemmelsen foreslås inntatt i § 29 a andre ledd. Strategien vil kunne inneholde taushetspliktig informasjon, og opplysningene må behandles i henhold til gjeldende regelverk. Departementet mener det er riktig at et slikt pålegg om å fremlegge strategien bør fattes som et enkeltvedtak. Departementet tar sikte på at myndigheten etter ny § 29 a andre ledd vil bli delegert til NVE.

Om fremlegging av strategien vil være «nødvendig av hensyn til vurderinger om forsyningssikkerhet» vil bero på en konkret helhetsvurdering. Fremleggingen må ha saklig sammenheng med en konkret forsyningssikkerhetssituasjon.

Departementet mener det ikke er hensiktsmessig at strategien skal sendes inn til energimyndighetene automatisk etter utarbeidelse. Konsesjonærene skal selv ha kontroll med at strategien utarbeides og følges i henhold til regelverket. Automatisk innsending av strategien kan også skape en forventning om at energimyndighetene skal godkjenne strategien. Dette ville ikke være i tråd med departementets høringsforslag. Departementet mener det er mer hensiktsmessig at nærmere innholdskrav til hva strategien skal inneholde, fastsettes i forskrift. At kravene til innhold i strategien overholdes, vil følges opp på lik linje med andre tilsynsoppgaver.

3.2.4.6 Overtredelsesgebyr

Departementet viser til at flere høringsinstanser er positive til at det innføres hjemmel for å sanksjonere manglende etterlevelse av pålegg om å fremlegge strategien etter ny § 29 a andre ledd med overtredelsesgebyr. Departementet antar at behovet for å kunne sikre fremlegging av strategien ivaretas gjennom muligheten for å kunne fatte vedtak om tvangsmulkt ved manglende etterlevelse av pålegget. Det er imidlertid ønskelig å kunne reagere på en eventuell manglende etterlevelse gjennom overtredelsesgebyr. Muligheten for å kunne reagere med overtredelsesgebyr understreker viktigheten av å etterleve pålegg om å fremlegge strategien. Departementet opprettholder forslaget om å endre § 35 første ledd nr. 2 slik at energimyndigheten kan ilegge overtredelsesgebyr for manglende etterlevelse av pålegg om å fremlegge strategien.

Departementet vurderte i høringsnotatet at det ikke var nødvendig å innføre en hjemmel for å ilegge straff for denne overtredelsen. Departementet holder fast ved denne vurderingen. Departementet viser samtidig til at bestemmelsen i vassdragsreguleringsloven § 36 er samordnet med § 35, slik at de samme bestemmelsene som kan medføre overtredelsesgebyr i utgangspunktet også gir hjemmel for straff. For å klargjøre at det ikke knyttes straff til overtredelse av pålegg etter § 29 a andre ledd, foreslår departementet en presisering av dette i § 36 første ledd som et nytt andre punktum.

Etter lovteknisk gjennomgang besluttet departementet å slå sammen første ledd og andre ledd i § 29 a slik disse fremgår av høringsnotatet. Sammenslåingen innebærer ingen materielle endringer.

3.3 Forslag til ny forskriftshjemmel om rapportering for vannkraftproduksjon

3.3.1 Gjeldende rett

NVE innførte rapporteringsplikt i 2022 med hjemmel i energiloven (enl.) § 10-1 første ledd og energilovforskriften § 9-3. Bestemmelsene gir NVE, som rasjoneringsmyndighet etter enl. § 6-2 andre ledd, myndighet til å gi pålegg som er nødvendige for gjennomføring av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. Som rasjoneringsmyndighet har NVE et ansvar for å vurdere kraftsituasjonen løpende, herunder om det er behov for å innføre kraftrasjonering og orientere departementet når situasjonen tilsier det (Ot.prp. nr. 56 (2000–2001)).

I henhold til enl. § 6-2 fjerde ledd kan det fastsettes forskrifter om «planlegging og gjennomføring av kraftrasjonering». I energilovforskriften § 6-2 er det gitt flere bestemmelser om kraftrasjonering. Etter energilovforskriften § 6-2 tredje ledd bokstav a har rasjoneringsmyndigheten (NVE) ansvar for å «til enhver tid være informert om forhold som har betydning for vurderingen av kraftoppdekningen». Etter § 6-2 tredje ledd bokstav b skal NVE «analysere kraftsituasjonen og vurdere hvorvidt vilkårene for å iverksette eller terminere rasjonering er til stede». Rasjoneringsmyndigheten skal også til enhver tid være informert om forhold som har betydning for vurderingen av kraftoppdekningen, jf. forskrift om sikkerhet og beredskap i kraftforsyningen (kraftrasjoneringsforskriften) § 5, som er hjemlet i energilovforskriften.

Forskriftsbestemmelsene om kraftrasjonering etablerer en plikt for NVE om å være informert og en plikt til å analysere kraftsituasjonen. Bestemmelsene dannet det rettslige grunnlaget for NVEs vedtak om å innføre rapporteringsordning. Rapporteringsordningen er et virkemiddel for å unngå kraftrasjonering, og har supplert hvordan NVE kan få tilgang på informasjon etter energilovforskriften § 6-2.

3.3.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsforslaget at det innføres en forskriftshjemmel som gir rettslig grunnlag for å fastsette ytterligere pålegg om rapportering som et virkemiddel for å unngå kraftrasjonering.

Rapporteringsordningen har ifølge NVE bidratt til økt transparens og oppmerksomhet om aktørenes disponering. NVE mener erfaringen fra sommer og høst/vinter 2022/2023 er at rapporteringsordningen er svært nyttig. Man var da i en situasjon hvor det var stor usikkerhet rundt utviklingen av kraftsituasjonen framfor høsten. Det var viktig å iverksette tiltaket tidlig, slik at effekten kunne vare over tid uten å være direkte inngripende i markedet eller påvirke markedsadferden til produsentene. Rapporteringsordningen for sesongen 2022/2023 består både av rapport over forrige ukes produksjon og prognoser for magasinfylling frem i tid.

Rapporteringsordningen vil være et godt verktøy for energimyndighetene som gjør det mulig å følge produsentenes prognoser fram mot vårsmeltingen. Dersom utviklingen gir økt risiko for en anstrengt energisituasjon kan ytterligere tiltak vurderes. NVE peker også på at ordningen gir produsentene en bedre risikoforståelse for sin disponering.

Produsentenes prognoser kan inneholde taushetspliktig informasjon. Dette tilsier at pålegg om rapportering bør ha et klart hjemmelsgrunnlag. Departementet mener på den bakgrunn at det bør klargjøres at kompetansen til å fastsette forskrifter også omfatter innføring av virkemidler som er ment å forhindre en kraftrasjoneringssituasjon. Departementet foreslår at denne klargjøringen bør gjennomføres ved en justering av forskriftskompetansen i enl. § 6-2 fjerde ledd. NVE har foreslått å endre energilovforskriften § 9-1 b slik at NVE gis kompetanse til å fastsette forskrifter om virkemidler for å unngå kraftrasjonering.

NVE arbeider med å endre kraftrasjoneringsforskriften og har foreslått at hjemmel for å kunne gi pålegg om innrapportering av produksjonsstatistikk og/eller prognoser om forventet magasinfylling innenfor et gitt tidsrom bør forskriftsfestes i denne forskriften. En slik påleggshjemmel vil gi mulighet for å tilpasse omfang og innhold i de rapporteringskrav som stilles i den konkrete situasjonen.

Departementet foreslår at rapportering gjøres til et fast styringsvirkemiddel. Det skal gjøres en konkret vurdering av om rapporteringsplikt skal pålegges. Denne vurderingen skal gjøres kontinuerlig og spesielt i forkant av hver tappesesong, eller når situasjonen ellers tilsier det.

Rapportering vil være et virkemiddel som kan bidra til å unngå å komme i en svært anstrengt kraftsituasjon eller i kraftrasjonering. Det vil også være nyttig i NVEs vurderinger av kraftsituasjonen, da det bidrar til innsyn i detaljer om den ukentlige produksjonen til produsentene og oppdaterte prognoser. Etter departementets syn må det være opp til energimyndighetene å gjøre en konkret, skjønnsmessig vurdering av når rapporteringsplikten skal innføres, basert på en kontinuerlig vurdering av kraftsituasjonen og usikkerhetsfaktorer knyttet til forbruk, import og produksjon.

3.3.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser støtter forslaget til ny forskriftshjemmel for rapportering av vannkraftproduksjon.

Fornybar Norge er av den oppfatning at rapporteringsordningen kun må tas i bruk når myndighetene har et reelt behov for virkemiddelet. Terskelen for å offentliggjøre innrapporterte data og informasjon må være høy.For å unngå uheldige virkninger for markedsmekanismen og konkurransen i markedet, er Fornybar Norges utgangspunkt at innrapporterte data og informasjon ikke bør offentliggjøres. Dersom innrapporterte data og informasjon skal publiseres, må det publiseres på en slik måte at den enkelte aktørs disponering ikke blir synlig for andre.

LO Norge støtter lovforslagene generelt, herunder også en ordning med rapportering etter pålegg fra energimyndighetene.

Lyse Produksjon mener det er et godt forslag å videreføre rapporteringsordningen, og fremhever at det bidrar til trygghet for myndigheter og samfunnet for øvrig. Lyse Produksjon mener likevel at markedsløsninger i de aller fleste tilfeller vil håndtere også knapphetssituasjoner samfunnsøkonomisk rasjonelt, og at dette kunne kommet tydeligere frem i lovforslaget. Etter Lyse Produksjons syn bør det fremgå tydeligere krav til hvilke vurderinger som gjøres før innføring av rasjoneringstiltak. For øvrig viser Lyse Produksjon til Fornybar Norge sitt høringssvar, som de stiller seg bak.

Norsk Hydro er positiv til at rapporteringsordningen forankres i forskriften. Myndighetene har det overordnede ansvaret for forsyningssikkerheten. Det er viktig at myndighetene har mest mulig informasjon om den faktiske situasjonen. En formalisering vil skape større forutsigbarhet og forståelse for bruken av ordningen. Etter Norsk Hydros oppfatning er det viktig at produsentene ikke pålegges rapportering unødvendig. Myndighetene bør kommunisere til allmennheten dersom kraftsituasjonen er eller kan bli stram. Det er imidlertid viktig at dataene som innhentes gjennom rapporteringsordningen brukes med varsomhet slik at forretningshemmeligheter ikke kommer ut.

Samfunnsbedriftene Energi er opptatt av at det ikke legges rammer som hindrer markedet i å fungere slik det er tenkt, da dette heller ikke vil være samfunnsøkonomisk over tid. Dersom rapporteringsplikt innføres, anbefaler Samfunnsbedriftene Energi at det kun gjøres i helt spesielle situasjoner, og at det tas grep for at denne informasjonen holdes strengt konfidensielt.

Skagerak Kraft forstår at myndighetene har et ekstra behov for informasjon og oversikt i tiden før en eventuell rasjoneringssituasjon, og at det derfor kan være hensiktsmessig å forskriftsfeste en rapporteringsordning. Dette kan bidra til å øke tilliten mellom kraftprodusentene og myndighetene, og øke forståelsen for avveiningene kraftprodusentene står overfor ved opptakten til en eventuell rasjoneringssituasjon. Etter Skagerak Kraft sitt syn bør ikke informasjonen som kraftprodusentene rapporterer inn offentliggjøres. Statistikk og prognoser kan inneholde markedssensitiv informasjon og avsløre enkeltaktørers kjøremønster.

Skagerak Kraft anser det hensiktsmessig at rapporteringsordningen ikke er kontinuerlig, men iverksettes dersom visse kriterier er oppfylt. Rapporteringsordningen må etter Skagerak Kraft sitt syn kobles til et sett med objektive kriterier som reflekterer faktisk fare for en rasjoneringssituasjon, og avsluttes når denne eventuelle faren er over.

Statkraft mener det er bra at myndighetene har mulighet til å få innsyn gjennom rapporteringsordningen. Det er viktig for å få en felles forståelse og tillit i en anstrengt kraftsituasjon. Samtidig bør rapportering kun pålegges produsentene når kraftsituasjonen tilsier at det vil være behov for den. Dette vil sikre en mer effektiv og treffsikker rapportering.

Statnett støtter departementets forslag om at det innføres en forskriftshjemmel som gir rettslig grunnlag for å fastsette pålegg om rapportering som et virkemiddel for å unngå kraftrasjonering. Statnett er positiv til forslaget og mener det er et tiltak som vil gi god effekt til en lav kostnad.

Å Energi ser at energimyndighetene i en anstrengt kraftsituasjon kan ha nytte av en rapporteringsordning, men er imot offentliggjøring av sammenstilte data. Terskelen for å pålegge rapportering kan slik Å Energi ser det, for eksempel knyttes til Statnetts kategorisering av kraftsituasjonen. I likhet med energimyndighetene er Å Energi opptatt av at markedsmekanismen og konkurransen i kraftmarkedet skal fungere fritt lengst mulig. Magasindisponering basert på vannverdier bidrar til god forsyningssikkerhet. Av denne grunn anser Å Energi at rapportene bør være forbeholdt energimyndighetene, og at de ikke blir offentliggjort.

3.3.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår å utvide forskriftshjemmelen i energiloven § 6-2 fjerde ledd slik at den også omfatter virkemidler for å unngå kraftrasjonering. En tydeligere hjemmel vil etter departementets vurdering gi større forutsigbarhet og forståelse for bruk av rapporteringsordningen. Hjemmel for å innføre virkemidler på et tidligere tidspunkt enn etter at det er besluttet kraftrasjonering, kan både bidra til at situasjoner med energiknapphet forebygges og håndteres på en enklere måte, og med mindre alvorlige virkninger for dem som berøres. Etter departementets syn er det viktig å iverksette tiltak tilstrekkelig tidlig uten å være direkte inngripende i markedet eller påvirke markedsadferden til produsentene.

Rapporteringsordningen er et godt verktøy for energimyndighetene. Erfaringene fra rapporteringsordningen har vist seg å være lite inngripende, og samtidig nyttig i en periode med stor usikkerhet rundt kraftsituasjonen. Ordningen bidrar dessuten til å oppnå bedre risikoforståelse hos produsentene, og er etter departementets vurdering et egnet verktøy for å ha oversikt over forsyningssikkerheten og bidra til å redusere risikoen for kraftrasjonering. Departementet ønsker derfor en permanent mulighet for en slik ordning, og ser behov for at det rettslige grunnlaget for rapporteringsordningen styrkes og klargjøres. Departementet merker seg samtidig at enkelte av høringsinstansene mener at terskelen for å innføre rapportering bør være høy, og at innholdet i rapporteringen må være relevant.

Omfang og innhold vil slik departementet ser det nødvendigvis måtte tilpasses til den konkrete situasjon. Rapporteringsplikten må omfatte informasjon av betydning for vurdering av kraftsituasjon og forsyningssikkerhet. Departementet bemerker at det heller ikke vil være ønskelig med rapportering utover det som er nødvendig, siden rapportering vil kreve ressurser og måtte håndteres administrativ også hos myndighetene. Hensikten er å gi myndighetene relevant informasjon for innsikt i kraftsituasjonen i bestemte perioder så lenge det er påkrevd, med et mål om at rapporteringsordningen avsluttes når det ikke lenger er grunn til å følge kraftsituasjonen like tett. Videre vil det være en overordnet målsetting at markedet skal virke så lenge som mulig, og i så stor utstrekning som mulig, slik at iverksettelse av tiltak som griper inn i markedet bare gjennomføres når det er nødvendig.

Departementet er bevisst på at produsentenes prognoser kan inneholde taushetspliktig informasjon. Dette mener departementet kan ivaretas ved at informasjonen kommuniseres på et aggregert nivå av hensyn til den enkelte produsent, og på en slik måte at informasjonen i minst mulig grad vil være egnet til å kunne påvirke markedet.

Med utgangspunkt i forskriftshjemmelen vil detaljene fastsettes i tilhørende forskrifter. Departementet merker seg høringsinstansenes innspill, og fastholder forslaget til utvidelse av forskriftshjemmelen i energiloven.

4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Lovforslaget innebærer ikke endringer i hvordan kraftsystemet og kraftmarkedet fungerer i dag. Rammevilkårene som gis i konsesjonene til vassdragsreguleringer, ligger også fast.

Kravet om å utarbeide strategier for å ivareta forsyningssikkerheten vil kunne medføre noe økte kostnader og administrasjon for konsesjonærene. Strategiene vil være en del av internkontrollsystemer som selskapene allerede skal ha i dag og som skal være avpasset etter virksomhetens art mv. Det legges derfor til grunn at dette ikke vil innebære en ekstra byrde av nevneverdig betydning for konsesjonærene. Departementet kan ikke se at forslaget vil ha noen miljømessige konsekvenser.

For NVE antas det at innføringen av styringsmekanismen vil medføre noe økte kostnader. Dette gjelder for det første en engangskostnad for etablering av styringsmekanismen. Dette vil inkludere implementering av ordningen, forskriftsarbeid, samt evaluering av dagens rapporteringsordning og etablering av en varig ordning. I tillegg vil innføringen av styringsmekanismen utløse økt prognosekjøring, oppfølging av ordningen og tilsynsarbeid. Oppfølging av tiltakene medfører behov for noe administrative ressurser i NVE. I statsbudsjettet for 2024 er det foreslått økte ressurser til NVE, bl.a. for å følge opp styringsmekanismen.

Forslaget om å rette henvisninger i energiloven § 4-3 tredje ledd og § 6-1 tredje ledd innebærer kun lovteknisk retting og vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser.

5 Merknader til lovforslaget

Endringene i vassdragsreguleringsloven

Til ny § 1 a

Det foreslås en ny paragraf med en formålsbestemmelse til loven. I første punktum fremgår det at landets vannkraftressurser skal utnyttes «til beste for allmennheten». I andre punktum spesifiseres det at vassdragsreguleringer og overføringer samlet skal bidra til god forsyningssikkerhet. Tilsvarende gjelder for reguleringer og overføringer som tidligere ble gjort av staten (statsreguleringer). Formålsbestemmelsen vil tilkjennegi og synliggjøre at forsyningssikkerhet er et sentralt formål med loven, men første punktum inkluderer også andre hensyn. Bestemmelsen medfører i seg selv ingen nye rettslige forpliktelser for aktørene, men vil være relevant ved tolking og anvendelse av øvrige bestemmelser i loven.

Til ny § 29 a

Det foreslås en ny paragraf om krav til å utarbeide strategier for å bidra til forsyningssikkerhet.

Første ledd angir at kravet gjelder for alle med konsesjon til overføringer og reguleringer etter § 3. Tilsvarende gjelder for reguleringer og overføringer som tidligere ble gjort av staten (statsreguleringer). Kravet vil ikke gjelde for kraftverk uten egen regulering (stor elvekraft) og anlegg uten konsesjon. Ansvaret for at strategien utarbeides påligger konsesjonæren. Konsesjonæren kan imidlertid delegere oppgaven med å utarbeide strategien til en annen dersom dette er hensiktsmessig. I andre punktum angis et minstekrav til hva strategiene skal inneholde. Etter departementets syn er det i utgangspunktet ikke hensiktsmessig med for detaljerte innholdskrav i loven. Det foreslås at slike krav kan fastsettes i forskrift, jf. forslaget til tredje ledd.

Andre ledd gir hjemmel for at departementet ved enkeltvedtak kan kreve strategien fremlagt. Kravet skal rettes mot den enkelte konsesjonær. Ved bruken av hjemmelen til å kreve strategien fremlagt skal det legges særlig vekt på den aktuelle og forventede kraftsituasjonen og energimyndighetens informasjonsbehov. Hvem som skal motta strategien vil fremgå av enkeltvedtaket.

Tredje ledd gir hjemmel til å fastsette forskrift med ytterligere krav til detaljer om innholdet, oppfølgingen og fremleggelsen av strategiene. Departementet vil kunne delegere kompetansen til å følge opp strategiene til Norges vassdrags- og energidirektorat.

Til § 35 første ledd nr. 2

Det foreslås å ta inn i § 35 første ledd nr. 2 en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr også ved manglende etterlevelse av et pålegg etter § 29 a andre ledd om å fremlegge strategien.

Til § 36 første ledd

Det foreslås innført en bestemmelse i første ledd nytt andre punktum som presiserer at manglende etterlevelse av et pålegg om å fremlegge strategien, ikke medfører straff.

Endringene i energiloven

Til § 4-3 tredje ledd første punktum

Ordlyden i energiloven § 4-3 tredje ledd første punktum foreslås endret ved at henvisningen til § 4-5 slettes. Organisert markedsplass drives både etter § 4-5 og § 4-5 a og departementet foreslår at ordlyden viser til organisert markedesplass, etter begge bestemmelser. Endringen som foreslås vil være i henhold til lovens oppbygning og innhold. Ved en inkurie ble ordlyden i § 4-3 tredje ledd første punktum ikke endret ved tilføyelsen av § 4-5 a ved endringslov 18. juni 2021 nr. 138. Feilen foreslås nå rettet.

Til § 6-1 tredje ledd første punktum

Ordlyden i § 6-1 tredje ledd første punktum foreslås endret ved at henvisningen til § 4-5 slettes. Organiserte markedsplasser drives både etter § 4-5 og § 4-5 a, og departementet foreslår at ordlyden viser til organisert markedsplass, etter begge bestemmelser. Endringen som foreslås vil være i henhold til lovens oppbygning og innhold. Ved en inkurie ble heller ikke ordlyden i § 6-1 tredje ledd første punktum endret ved tilføyelsen av § 4-5 a. Feilen foreslås nå rettet.

Til § 6-2 fjerde ledd

I § 6-2 fjerde ledd utvides forskriftskompetansen til også å gjelde forskrifter om virkemidler for å unngå kraftrasjonering. Forskriftshjemmelen er ment å gjelde virkemidler som kun skal tas i bruk av energimyndighetene dersom kraftsituasjonen blir mer krevende. Lovendringen vil gi det nødvendige hjemmelsgrunnlaget til å formalisere rapporteringsordningen i kraftrasjoneringsforskriften, jf. energilovforskriften.

Tilråding

Olje- og energidepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i vassdragsreguleringsloven og energiloven (styrking av forsyningssikkerheten).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i vassdragsreguleringsloven og energiloven (styrking av forsyningssikkerheten) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i vassdragsreguleringsloven og energiloven (styrking av forsyningssikkerheten)

I

I lov 14. desember 1917 nr. 17 om regulering og kraftutbygging i vassdrag gjøres følgende endringer:

Ny § 1 a skal lyde:

§ 1 a Formål

Landets vannkraftressurser skal forvaltes og utnyttes til beste for allmennheten. Loven skal legge til rette for at vassdragsreguleringer og overføringer samlet bidrar til god forsyningssikkerhet for elektrisk energi i Norge.

Ny § 29 a skal lyde:

§ 29 a Krav om strategi for å bidra til forsyningssikkerhet

Den som har konsesjon til vassdragsregulering eller overføring etter denne loven, skal sørge for å utarbeide en strategi for å bidra til forsyningssikkerhet. Strategien skal inneholde opplysninger om hvordan konsesjonæren ved utnyttelse av reguleringer og overføringer bidrar til god forsyningssikkerhet.

Departementet kan treffe enkeltvedtak om at strategien skal fremlegges dersom dette vurderes nødvendig av hensyn til vurderinger om forsyningssikkerhet. Dette gjelder uten hinder av taushetsplikt.

Departementet kan gi forskrift om krav til innholdet i strategien og om oppfølging og fremleggelse av strategien.

§ 35 første ledd nr. 2 skal lyde:

2. pålegg etter § 10 første ledd, § 29 a andre ledd eller § 32.

§ 36 første ledd nytt andre punktum skal lyde:

Overtredelse av enkeltvedtak som nevnt i § 29 a andre ledd medfører likevel ikke straff.

II

I lov 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi m.m. gjøres følgende endringer:

§ 4-3 tredje ledd første punktum skal lyde:

Enhver som helt eller delvis eier eller driver nett, produksjon eller organisert markedsplass, samt omsettere og sluttbrukere, plikter å rette seg etter den avregningsansvarliges instrukser under avregningskoordineringen, samt følge de bestemmelser om måling, avregning og fakturering som er fastsatt i eller i medhold av denne lov.

§ 6-1 tredje ledd første punktum skal lyde:

Enhver som helt eller delvis eier eller driver nett, produksjon eller organisert markedsplass, samt omsettere og sluttbrukere, plikter å rette seg etter den systemansvarliges instrukser under systemansvaret, samt følge de bestemmelser om systemansvaret som er fastsatt i eller i medhold av denne lov.

§ 6-2 fjerde ledd skal lyde:

Departementet kan gi forskrift om virkemidler for å unngå kraftrasjonering, planlegging og gjennomføring av kraftrasjonering, rekvisisjon av kraft og tvangsmessige leveringsinnskrenkninger.

III

Loven gjelder fra den tiden Kongen bestemmer. Kongen kan sette de ulike bestemmelsene i kraft til ulik tid.