Prop. 68 L

(2013–2014)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i opplæringslova, privatskolelova og folkehøyskoleloven (leksehjelp m.m.)

Tilråding fra Kunnskapsdepartementet 11. april 2014, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Denne proposisjonen inneholder forslag til endringer i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova), lov av 4. juli 2003 nr. 84 om private skolar med rett til statstilskudd (privatskolelova) og i lov 16. desember 2002 nr. 72 om folkehøyskoler (folkehøyskoleloven). Departementet foreslår følgende lovendringer:

endre ordningen med leksehjelp

innføre rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for ungdom som er over opplæringspliktig alder, men under 18 år, og søker om oppholdstillatelse

oppheve plikten til å gi gratis frukt og grønnsaker

innføre rett til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring

ta bort kravet om sakkyndig vurdering ved vedtak om inntil to år ekstra tid i videregående opplæring for elever med rett til særskilt språkopplæring

lovfeste fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel

innføre krav om politiattest ved tilsetting i folkehøyskole (folkehøyskoleloven)

tekniske endringer i opplæringsloven

2 Høring

Høringsbrev vedlagt høringsnotat med forslag om endringer i opplæringsloven, privatskoleloven og folkehøyskoleloven ble sendt på høring 6. september 2013 med høringsfrist 6. desember 2013. Det kom inn 54 høringssvar. I tillegg til forslagene som er omtalt i denne proposisjonen (kapittel 5, 6 og 7), inneholdt høringsnotatet av 6. september 2013 et forslag om presisering av opplæringslovens og privatskolelovens krav til forsvarlig system for å følge opp lovverket og forslag om å innføre en tydelig lovhjemmel i opplæringsloven og privatskoleloven for Utdanningsdirektoratets behandling av personopplysninger og fylkeskommunens behandling av personopplysninger i forbindelse med inntak til vidergående opplæring. Disse forslagene vil ikke bli fulgt opp i denne proposisjonen.

Høringsbrev vedlagt høringsnotat med forslag om rett til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring ble sendt på høring 6. desember med høringsfrist 17. januar 2014. Det kom inn 67 høringssvar.

Høringsbrev vedlagt høringsnotat med forslag om leksehjelp, oppheve plikten til å gi gratis frukt og grønnsaker og å innføre rett til opplæring for ungdom som søker oppholdstillatelse ble sendt på høring 18. desember 2013 med høringsfrist 29. januar 2014. Det kom inn 117 høringssvar.

Synspunktene fra høringsinstansene til de enkelte forslagene er nærmere oppsummert under omtalen av hvert forslag.

Høringsbrev har blitt sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Fylkesmennene

Statlige grunn- og videregående skoler

Fylkeskommunene

Kommunene

Private grunnskoler

Private videregående skoler

Universiteter/høyskoler

Abelia

Akademikerne

Antirasistisk senter

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Barneombudet

Datatilsynet

Det juridiske fakultet Universitetet i Bergen

Det juridiske fakultet Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultet Universitetet i Tromsø

Det Utdanningsvitenskapelige fakultet Universitetet i Oslo

Dysleksiforbundet

Elevorganisasjonen

Fafo

Faglige råd v/Utdanningsdirektoratet

Fellesorganisasjonen (FO)

Fleksibel utdanning Norge (FuN)

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

Foreldreutvalget for grunnskolen (FUG)

Forskningsrådet

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO)

Friskolenes Kontaktforum

Helsedirektoratet

Hovedorganisasjonen Virke

Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio)

Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)

Institutt for samfunnsforskning (ISF)

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

ISAAC Norge (International Society for Augmentative and Alternative Communication)

Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM)

Kristne Friskolers Forbund (KFF)

Kommunesektorens organisasjon (KS)

Landslaget for nærmiljøskolen (LUFS)

Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU)

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Longyearbyen lokalstyre

Lykkelige barn – Nettverk for foreldre med høyt begavede barn

Lærernes Yrkesforbund (LY)

Multikultuelt Initiativ- og Ressursnettverk (MIR)

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT)

Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO)

Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU)

Norges Handicapforbund

Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU)

Norsk foreldrelag for funksjonshemmede

Norsk innvandrerforum

Norsk Lektorlag

Norsk senter for flerkulturell verdiskapning

Norsk Skolelederforbund

Norsk Studentorganisasjon

Norsk Montessoriforbund

Norske Fag og Friskolers Forbund (NFFL)

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

Opplysningskontoret for frukt og grønt

Private Barnehagers Landsforbund (PBL)

Riksarkivet

Riksrevisjonen

Rådet for psykisk helse

Samarbeidsforum for estetiske fag (SEF)

Samarbeidsforum for funksjonshemmedes fellesorganisasjon (SAFO)

Sametinget

Samordna opptak

Sivilombudsmannen

Skolenes landsforbund

Språkrådet

Samarbeidsrådet for yrkesopplæring (SRY) v/Utdanningsdirektoratet

Statens lånekasse for utdanning

Statens råd for funksjonshemmede

Statistisk sentralbyrå (SSB)

Steinerskoleforbundet

Sysselmannen på Svalbard

Utdanningsdirektoratet

Utdanningsforbundet

Unio Hovedorganisasjonen for universitets- og høgskoleutdannede

Utlendingsdirektoratet (UDI)

Universitets- og høgskolerådet

VOX Nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk

Voksenopplæringsforbundet (VOFO)

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

3 Forslag om endringer i ordningen med leksehjelp

3.1 Bakgrunnen for forslaget

I regjeringens politiske plattform, Sundvolden-erklæringen, heter det at regjeringen vil «gi kommunene frihet til å avgjøre […] på hvilket trinn det skal tilbys leksehjelp». På denne bakgrunn foreslår departementet å endre opplæringslovens og privatskolelovens bestemmelser om leksehjelp, slik at ordningen skal gjelde hele grunnskolen, ikke bare 1.–4. årstrinn som i dag. Leksehjelpen skal fortsatt ha et samlet omfang på åtte uketimer, men kommunene og de private skolene skal stå fritt til å fordele disse timene på de ulike årstrinnene.

Plikten for kommunene til å tilby leksehjelp ble innført med virkning fra 1. august 2010. I Prop. 95 L (2009–2010) heter det om bakgrunnen for å foreslå en slik plikt inntatt i loven:

«St.meld. nr. 31 (2007–2008) Kvalitet i skolen understrekar kor viktig det er å styrkje opplæringa i fag, leksehjelp og dagleg fysisk aktivitet. Viktige målsetjingar i skolen er auka læring, trivsel og meistring for alle elevar, samt at skolen kan medverke til å utjamne sosiale forskjellar. Skolens rolle som reiskap for sosial utjamning må styrkjast. Det er forskjellar i kor mykje oppfølging av lekser elevane får heime. Alle elevar bør derfor få tilbod om leksehjelp, slik at også dei elevane som ikkje får så mykje støtte heimanfrå, kan ha betre nytte av det arbeidet dei gjer utanom skoletimane.

På denne bakgrunn er det løyvt midlar til leksehjelp i Prop. 1 S (2009–2010). Løyvinga gjeld til saman åtte timar gratis leksehjelp etter obligatorisk skoletid per veke for 1.–4. årstrinn, dvs. i gjennomsnitt to timar per veke for kvart av desse trinna. Dette er eit målretta tiltak for elevar og foreldre som ønskjer støtte i læringa, og er også i samsvar med strategien om tidleg innsats for betre læring.»

Tilbud om leksehjelp hadde eksistert også tidligere, men da bare som frivillig tilbud fra enkelte kommuner.

3.2 Gjeldende rett

Opplæringsloven § 13-7a om plikt for kommunen til å ha tilbud om leksehjelp lyder slik:

«Kommunen skal ha eit tilbod om leksehjelp for elevar på 1.–4. årstrinn.

Tilbodet skal vere gratis for elevane. Elevane skal ha rett til å delta på leksehjelptilbodet, men det skal vere frivillig om dei ønskjer å delta.

For krav om politiattest gjeld reglane i § 10-9.

Departementet gir nærmare forskrifter om leksehjelptilbodet.»

Kommunen plikter å tilby elever på 1.–4. årstrinn i den offentlige grunnskolen gratis leksehjelp. Alle elever skal ha rett til å delta i leksehjelptilbudet, men det skal være frivillig å delta. Den som ansettes i leksehjelpordningen, fast eller midlertidig, må fremlegge politiattest med slikt innhold som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd, jf. opplæringsloven § 10-9.

Med hjemmel i opplæringsloven § 13-7a fjerde ledd er det fastsatt forskrifter som regulerer tilbudet om leksehjelp, jf. kap. 1A i forskrift til opplæringsloven. Kapittel 1A inneholder én bestemmelse, § 1A-1. Den lyder slik:

«Alle elevar på 1.–4. årstrinn har rett til leksehjelp, jf. opplæringslova § 13-7a. Formålet med leksehjelpa er å gi eleven støtte til læringsarbeidet, kjensle av meistring, gode rammer for sjølvstendig arbeid og medverke til utjamning av sosiale forskjellar i opplæringa.

Leksehjelpa er ikkje ein del av opplæringa til eleven, men skal sjåast i samanheng med opplæringa. Leksehjelpa skal gi eleven hjelp med skolearbeidet.

Kommunen er ansvarleg for leksehjelpa og veljar korleis leksehjelpa skal organiserast. Det totale omfanget leksehjelp på 1.–4. årstrinn skal til saman vere minimum 8 timar kvar veke. Kvart årstrinn skal ha minimum ein time leksehjelp per veke. Kommunen avgjer korleis dei resterande timane fordelast mellom trinna.

Kommunen pliktar å informere foreldra om retten til leksehjelp og tilbodet som gis.

Kommunen pliktar å sørgje for at elevane har eit godt psykososialt miljø i leksehjelpa som fremjar helse, trivsel og læring. Dersom ein tilsett har kunnskap eller mistanke om at eleven sin rett ikkje blir oppfylt skal den tilsette undersøkje saka, varsle kommunen og om nødvendig og mogleg sjølv gripe inn. Eleven og foreldre kan be om tiltak som vedkjem det psykososiale miljøet. Kommunen pliktar snarast mogleg å behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Dersom vedtak ikkje er fatta innan rimeleg tid kan eleven og foreldre klage som om vedtak vart fatta.

Kommunen plikter å sørgje for forsvarleg tilsyn med elevane i leksehjelpa. Gruppa må ikkje vere større enn det som er trygt og pedagogisk forsvarleg.

Leksehjelpa skal vere gratis for eleven. Dersom leksehjelpa blir organisert som ein del av skolefritidsordninga, kan kommunen ikkje ta betalt for den tida eleven mottek leksehjelp etter denne føresegna. Dette gjeld og for elevar som ikkje deltek i skolefritidsordninga elles.»

Det er ikke noe i veien for at en kommune tilbyr mer leksehjelp enn de åtte minimumstimene. Noen kommuner gjør det i dag, men dette faller ikke innenfor dagens lovpålagte plikt.

Det er tilsvarende bestemmelser for private skoler som mottar statstilskudd. Departementet viser til privatskoleloven § 7-1e og forskrift til privatskoleloven kapittel 2B. Bestemmelsene her er omtrent identiske med dem som gjelder for offentlige skoler, se ovenfor. Den eneste forskjellen er at plikten for de private skolene som mottar statstilskudd til å tilby leksehjelp påligger den enkelte private skole, ikke kommunen.

Det følger av opplæringsloven § 2-12 at opplæringsloven § 13-7a om leksehjelp også gjelder for private grunnskoler godkjent etter opplæringsloven.

3.3 Høringen

3.3.1 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsforslaget å endre opplæringsloven § 13-7a første ledd på to punkter. For det første må det fremgå at leksehjelptilbudet skal være rettet mot elever i grunnskolen, altså 1.–10. årstrinn. For det andre må det fremgå at den nærmere fordelingen av leksehjelpen på årstrinnene skal fastsettes i forskrift.

Høringsforslaget omfattet også forslag om endringer i forskrift til opplæringsloven § 1A-1 første og tredje ledd. Her ble det foreslått at de åtte timene leksehjelp pr. uke må fordeles på årstrinnene slik kommunen bestemmer. Det ble også foreslått at gruppen som tilbudet skal være rettet mot er elever i grunnskolen, dvs. 1.–10. årstrinn.

Departementet foreslo i høringsforslaget tilsvarende endringer i privatskoleloven § 7-1e og i forskrift til privatskoleloven § 2 B-1.

3.3.2 Høringsuttalelser

96 av høringsinstansene har uttalt seg om forslaget om endringer i ordningen med leksehjelp. Et klart flertall av disse støtter eller har ingen merknader til forslaget. 73 høringsinstanser støtter forslaget og 14 høringsinstanser har ikke merknader. Fire høringsinstanser uttaler seg om forslaget, men tar ikke stilling til om de er for eller imot. Fem høringsinstanser er negative til forslaget om å gjøre leksehjelpordningen mer fleksibel for kommunene.

Blant dem som støtter forslaget er en rekke kommuner, deriblant Oslo kommune, Os kommune, Sarpsborg kommune, Drammen kommune, Ålesund kommune, Nes kommune og Meråker kommune. Flere av kommunene som støtter forslaget viser til erfaringer med leksehjelp som tilsier at behovet ofte er større på ungdomstrinnet enn på de lavere trinnene. Det pekes også på at det er positivt at kommunen får større fleksibilitet og mulighet til å rette leksehjelptilbudet inn mot de trinnene der behovet er størst. Nes kommune uttaler blant annet følgende:

«Leksehjelp er viktig for en del elever og må nå disse. Prinsippet for tidlig innsats vil fortsatt være gjeldende og være en viktig faktor ved tilbud om leksehjelp. […] Med det nye forslaget til lovendringer kan kommunen styre dette enda bedre selv ut i fra situasjonen i egen grunnskole.»

Fylkesmannen i Vestfold støtter også forslaget, og uttaler følgende:

«Fylkesmannen i Vestfold merker seg innvendinger mot dagens ordning. De handler om at behovet for leksehjelp er større på høyere enn på lavere trinn. Det kan hevdes at en forskyvning av timene til høyere trinn også kan være med å styrke skolens rolle som redskap for sosial utjevning på de høyeste klassetrinnene. Fylkesmannen ser behovet for at kommunen selv har adgang til å vurdere på hvilket trinn det er størst behov for leksehjelp. Samtidig må en slik eventuell dreining til ungdomstrinnet vurderes opp mot viktigheten av prinsippet om forebygging og tidlig innsats i skolen.»

Østfold fylkeskommune støtter under tvil forslaget, og sier følgende i sin høringsuttalelse:

«[…] Det kommer fram i departementets vurdering at det er ulike erfaringer om når i opplæringsløpet det er størst behov for leksehjelp. Prinsippet om tidlig intervensjon bør være tungtveiende enten det gjelder pedagogiske tiltak eller andre tiltak innenfor ulike sider ved barn og unges oppvekstsvilkår. St. meld. nr. 16 (2006–2007) …og ingen sto igjen, slår fast at skolen gjennom strategier for sosial utjevning skal gi alle elever mulighet til å realisere sitt læringspotensial. Midtlyngutvalget NOU 2009: 18 Rett til læring, sier følgende under kap. 13.1 Tidlig innsats og forebyggende tiltak: Et godt utgangspunkt ved skolestart øker sannsynligheten for å lykkes med videre skolegang, studier og arbeid. Jo tidligere barn og unge får hjelp, desto større er sannsynligheten for at større og mer komplekse problemer avverges. Undersøkelser viser at det har vært en tendens i norsk skole til å «vente og se» i stedet for å intervenere tidlig i barnas og elevens utvikling og læring. Det er forskningsbasert kunnskap som ligger til grunn for å gi barn gode arbeidsvaner så tidlig som mulig for på den måten å forebygge problemer og eventuelt behov for mer spesialiserte tiltak senere i utdanningsløpet.

Erfaring fra flere kommuner tilsier imidlertid at det også på de høyere trinnene i grunnskolen er behov for leksehjelp.

Østfold fylkeskommune støtter departementets forslag om å gjøre leksehjelptilbudet tilgjengelig for elever fra 1. til 10. årstrinn. Det forventes imidlertid at kommunene og skolene vektlegger prinsippet om tidlig intervensjon, og at fleksibiliteten og handlingsfriheten åpner for at leksehjelpen tilbys på det nivå hvor det etter en faglig vurdering forventes å gi best effekt.»

Et betydelig antall høringsinstanser som støtter forslaget har pekt på at det vil være behov for pedagogisk kompetanse hos dem som skal gi leksehjelpen, og at det bør stilles krav om kvalifikasjon som lærer. Det påpekes at tilstrekkelig faglig kompetanse hos den som gir leksehjelpen er avgjørende for at tilbudet skal ha effekt, og at behovet for fagkompetanse er større dersom leksehjelpen gis på ungdomstrinnet. Mange kommuner, deriblant Østre Toten, Bamble, Porsgrunn, Oslo og Aurskog-Høland, mener i tillegg at forslaget bør følges av økte bevilgninger til kommunene slik at tilbudet dekker lærerlønn, ikke bare fagarbeiderlønn.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet støtter forslaget, men peker samtidig på at det bør stilles krav til kommunene, blant annet til at den som gir leksehjelp skal beherske elevens morsmål.

Sametinget støtter også forslaget, men mener det er viktig å forskriftsfeste elevers rett til leksehjelp i faget samisk. Hvis ikke, mener Sametinget det er grunn til å anta at skoleeier ikke setter inn ressurser til dette.

Kommunenesektorens organisasjon støtter forslaget, og uttaler følgende:

«KS støtter forslaget om å endre bestemmelsene om leksehjelp. KS mener imidlertid at selve utformingen av lovparagrafen er uklar og bør omformuleres. Forslaget til ny § 13-7a første ledd gjør det uklart om det er en hjemmel til departementet til å fastsette forskrift, jf. forslaget til forskrift § 1A-1 første ledd, eller om det er kommunens fordeling av timene på årstrinnene, som er en forskrift. Forslaget til forskrift § 1A-1 første ledd, bidrar ikke til klargjøring. KS foreslår at man bruker formuleringer som ellers går igjen i opplæringsloven. Henholdsvis at «departementet kan gi/gir forskrifter om…» og Kommunen kan gi/gir forskrifter om…». Dette vil gjøre det tydelige hvem har myndighet til å fastsette hva, og hva slags vedtak som må fattes.

KS er ikke enig i departementets vurdering av at forslaget ikke har økonomiske konsekvenser for kommunene. Leksehjelp på ungdomstrinnet forutsetter fort annen kompetanse hos leksehjelperne enn hos leksehjelpere på 1.-4. årstrinn. Det kan derfor medføre økte kostnader å få relevant kompetanse til å gi kvalifisert leksehjelp på de høyere årstrinnene.»

Skolelederforbundet, Os kommune, Nedre Eiker kommune og Lierne kommune viser til at utfordringer knyttet til skoleskyss i kommuner med lange avstander kan bidra til at leksehjelpen ikke blir et reelt tilbud for noen elever. Enkelte av disse høringsinstansene peker på at det er flere skysselever på ungdomstrinnet, noe som bidrar til å vanskeliggjøre leksehjelptilbudet for de eldste elevene. Nesset kommune mener derimot at det er enklere å organisere skyss for elevene dersom leksehjelpen gis på ungdomstrinnet:

«I Nesset er omtrent halvparten av elevene avhengig av skoleskyss og leksehjelpa har vært tilpassa dette slik at den skulle være et reelt tilbud til alle. Dermed har leksehjelp-øktene blitt i lengste laget for småskolelever. Dette er lettere å regulere for eldre elever […]»

Utdanningsdirektoratet ber departementet klargjøre om forslaget også gjelder for private skoler som er godkjent bare for 8.–10. årstrinn, og for private skoler som er godkjent for 8.–10. årstrinn kombinert med videregående opplæring. Direktoratet ber også om avklaring på om disse skolene eventuelt skal tilby en forholdsmessig andel av de åtte timene til leksehjelp.

Fire høringsinstanser, Utdanningsforbundet, Unio, Arendal kommune og Fylkesmannen i Vestfold, har uttrykt at det er behov for en evaluering av hele leksehjelpordningen.

Av de fem høringsinstansene som er imot forslaget, fremhever Grue barne- og ungdomsskole at departementet bør avgjøre på hvilke trinn leksehjelpen skal gis, enten det er på mellomtrinnet eller ungdomstrinnet. Brandsfjord barne- og ungdomsskole ønsker heller at skoletiden blir utvidet og at leksehjelp til alle elever blir en fast del av den utvidete skoletiden. Sandnes kommune mener de foreslåtte endringene bare i liten grad vil øke kommunenes mulighet til å utforme skoletilbudet til elevene. Kommunen viser til at de økonomiske rammene for ordningen tvinger kommunen til å legge leksehjelpen til trinn der de faglige kravene ikke er for høye, og at målrettet bruk av styringstiltak med pedagoger innenfor det ordinære opplæringstilbudet vil være bedre ressursutnyttelse enn gratis leksehjelp. Nedre Eiker kommune mener leksehjelp bør tilbys på 1.–7. trinn. På ungdomstrinnet er det flere skysselever. Disse vil i mange tilfeller ikke kunne benytte seg av sin lovfestede rett til leksehjelp. Universitetet i Tromsø (UiT) viser til NOVA-rapporten, som evaluerte innføringen av rett til leksehjelp på 1.–4. trinn i grunnskolen i perioden 2011-2013. Rapporten trekker fram viktigheten av leksehjelp til de minste. UiT uttaler at universitetet er:

«bekymret for at en slik lovendring vil føre til at satsingen i småskolen kan skvises og at det bare blir en satsing i de øverste trinnene på leksehjelp. […] I den grad barn mangler ferdigheter de burde hatt når de begynner på skolen, er det viktig å kompensere for disse manglene. Og hvis foreldre av ulike årsaker ikke greier å kompensere for manglene, vil et leksehjelpstilbud kunne bidra positivt.»

3.4 Departementets vurderinger

Bakgrunnen for at dagens leksehjelptilbud gjelder for 1.–4. årstrinn er blant annet strategien om tidlig innsats for bedre læring. Tidlig innsats er viktig for å unngå at læringsutfordringer utvikler seg til store læringsproblemer på lengre sikt. Det er ønskelig at barn skal få gode arbeidsvaner og god hjelp allerede fra starten av sin skolegang. At tilbudet er gitt på 1.–4. årstrinn, betyr imidlertid ikke at det ikke kan være et like stort behov for leksehjelp på høyere trinn. Svært mange høringsinstanser har pekt på at behovet for leksehjelp erfaringsmessig er større på ungdomstrinnet enn på de lavere trinnene. Enkelte høringsinstanser melder om at leksehjelp på de laveste trinnene ikke har fungert i det hele tatt, og at det er større behov for å tilby leksehjelp på ungdomstrinnet. Faglig nivå og vanskelighetsgrad øker jo eldre eleven blir, og mange foreldre føler at de kommer til kort som leksehjelpere for sine barn, særlig fra og med ungdomstrinnnet.

Flere høringsinstanser trekker også fram viktigheten av leksehjelp til de minste. Departementet er enig i at tidlig innsats i skolen er avgjørende for et godt læringsutbytte hos elevene. Samtidig kan forholdene ved den enkelte skole gjøre det ønskelig å heller rette leksehjelptilbudet inn mot de eldre elevene, fordi behovet der er større. Her må ulike hensyn ved den enkelte skole veies mot hverandre. Etter departementets vurdering taler dette for at kommunene og skolene selv bør avgjøre på hvilke trinn elevene skal tilbys leksehjelp, for å få best mulig effekt av tiltaket. Departementet slutter seg til høringsuttalelsen fra Østfold fylkeskommune, som belyser dette på en god måte.

I høringen har flere pekt på at det bør stilles krav om bruk av faglig kompetent personale til leksehjelpen for at tilbudet skal gi elevene den hjelpen de trenger. Særlig gjelder dette for leksehjelp som tilbys på ungdomstrinnet. Flere mener at det ikke vil være mulig innenfor ordningens økonomiske rammer å tilby tilstrekkelig god leksehjelp, og at det burde vært satt av mer midler til dekning av lærerlønn. Til dette vil departementet bemerke at det i beregningene som lå til grunn for kompensasjonen for leksehjelpsordningen ble tatt utgangspunkt i fagarbeiderlønn. I tillegg ble det lagt inn et påslag på 25 prosent til administrasjon, slik at det er lagt inn en kostandsdekning for at pedagogisk personale kan hjelpe til i forbindelse med organiseringen av leksehjelpen, jf. omtale i Prop. 95 L (2009–2010). Kommunene står fritt til å benytte medarbeidere med annen kompetanse som leksehjelpere, for eksempel lærere. Det er også mulig å la annet personale enn pedagogisk personale gi leksehjelp – også på ungdomstrinnet. Dette beror på det personale den enkelte kommune råder over. Erfaringene så langt viser at bare om lag halvparten av elevene benytter seg av tilbudet om leksehjelp, mens kompensasjonen til kommunene er beregnet ut fra at alle elever benytter seg av ordningen. Selv om det er grunn til å forvente at en høyere andel av elevene benytter seg av tilbudet om leksehjelp dersom tilbudet gis til elever på høyere trinn, er det rimelig å forvente at det til enhver tid vil være en andel av elevene som ikke benytter seg av tilbudet. Slik sett skal det normalt være rom for å bruke også lærerkrefter til leksehjelp på for eksempel ungdomstrinnet.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet har i høringen uttrykt at det bør stilles krav til at den som gir leksehjelp skal beherske elevens morsmål. Departementet vil bemerke at spørsmålet om kompetansekrav til personalet som yter leksehjelp ikke er en del av lovforslaget, og spørsmålet har ikke vært på høring. Departementet vil samtidig peke på at minoritetsspråklige elever som ikke har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge den vanlige opplæringen i grunnskolen, har rett til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 2-8. Departementet legger til grunn at skoleeier legger til rette for at minoritetsspråklige elever kan ta del i leksehjelptilbudet på en måte som gjør at de får tilfredsstillende utbytte av leksehjelpen.

Når det gjelder spørsmålet om å forskriftsfeste elevers rett til leksehjelp i faget samisk, vil departementet understreke at det vil være opp til kommunen/den private skolen å avgjøre hvilke fag det skal gis leksehjelp i. Dette må vurderes ut fra lokale behov. Departementet ser ingen grunn til å forskriftsfeste hvilke fag det skal gis leksehjelp i.

Enkelte høringsinstanser har pekt på utfordringer knyttet til skoleskyss. Leksehjelpen legges normalt til etter skoletid, og elever som er avhengig av skyss som tilbys rett etter skoletid får da ikke mulighet til å delta på leksehjelpen. Departementet ser at det kan være en utfordring i enkelte kommuner å kombinere rett til skyss og plikt til å tilby leksehjelp. Plikten for kommunene til å tilby leksehjelp gir stort rom for fleksibilitet både når det gjelder tidspunkt, lengde og klassetrinn. Denne fleksibiliteten må etter departementets vurdering gjøre det mulig å organisere tilbudet på en formålstjenlig måte innenfor gjeldende rammer, som gjør at leksehjelpen blir et reelt tilbud for alle.

Departementet presiserer at lovforslaget også omfatter private skoler som er godkjent for 8.–10. årstrinn, og for private skoler som er godkjent for 8.–10. årstrinn kombinert med videregående opplæring. Plikten til å tilby leksehjelp gjelder imidlertid ikke for årstrinnene i videregående opplæring ved skoler som er godkjent for 8.–10. årstrinn kombinert med videregående opplæring.

Fire høringsinstanser har trukket frem behovet for en evaluering av leksehjelpordningen. Departementet viser til at Norsk Institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) og Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) evaluerte leksehjelptilbudet til 1.–4. årstrinn i 2013[1] . Det overordnete målet med evalueringen var å finne ut hvordan leksehjelpen utformes på skolene, og om tilbudet fungerer etter hensikten. Departementet ser ikke bort fra at det kan være hensiktsmessig med en ny evaluering når det har gått noe tid, for å få kunnskap om hvordan lovendringen som her foreslås har fungert.

Asker kommune har i sin høringsuttalelse bedt om at departementet presiserer om leksehjelptilbudet er rettet mot hele trinn, eller om skoleeier kan målrette leksehjelpen til noen elevgrupper på trinnet eller på tvers av trinn. Departementet vurderer det slik at det må ligge innenfor den kommunale handlefriheten å åpne for at skolene kan velge å rette leksehjelpen inn mot noen elevgrupper på trinnet eller på tvers av trinn, dersom kommunen finner at dette vil være den mest hensiktsmessige bruken av ressurser. Departementet legger til grunn at kommunen finner fornuftige løsninger lokalt innenfor det totale antall leksehjelptimer som skal gis i henhold til forskrift til opplæringsloven.

I forslaget som ble sendt på høring foreslo departmentet at det i opplæringsloven § 13-7a første ledd og privatskoleloven § 7-1e første ledd skulle tas inn et nytt andre punktum om at «Den nærmare fordelinga av leksehjelpa på årstrinna fastsetjast i forskrift». Departementet er kommet til at denne setningen tas ut av forslaget til ny lovtekst. Det følger av både opplæringsloven § 13-7a fjerde ledd og privatskoleloven § 7-1e fjerde ledd at «Departementet gir nærmare forskrifter om leksehjelptilbodet». Forskriftshjemmelen som ble foreslått i høringen er derfor ikke nødvendig. Det vises til innspillet i høringen fra Kommunesektorens organisasjon om at forslaget til ny § 13-7a første ledd er uklar.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det lovfestes at kommunene og de private skolene skal ha et tilbud om leksehjelp i grunnskolen. Følgelig kan de åtte timene til leksehjelp fordeles fritt på 1.–10. årstrinn. Dette gir kommunene og de private skolene fleksibilitet og handlefrihet til selv å bestemme innretningen av leksehjelpen på bakgrunn av lokale forhold og vurderinger.

3.5 Departementets forslag

På bakgrunn av ovenstående vurdering legger departementet fram forslag om nytt første ledd i opplæringsloven § 13-7a og en tilsvarende endring i nytt første ledd i privatskoleloven § 7-1e.

4 Forslag om å innføre rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for ungdom som er over opplæringspliktig alder, men under 18 år, og søker om oppholdstillatelse

4.1 Bakgrunnen for forslaget

Utlendingsloven § 4 slår fast at utlendinger under sitt lovlige opphold i riket har samme rettigheter og plikter som norske statsborgere dersom ikke annet følger av gjeldende rett. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) at den gir uttrykk for en prinsipperklæring om rettslig likestilling mellom utlendinger med lovlig opphold i Norge og norske statsborgere.

Ifølge opplæringsloven har barn i grunnskolealder rett til grunnskoleopplæring når det er sannsynlig at barnet vil oppholde seg i Norge i mer enn tre måneder. Det er imidlertid ingen rett til grunnskoleopplæring eller videregående opplæring for ungdom som er under 18 år, men over opplæringspliktig alder (vanligvis fra og med 16 år), og som søker asyl eller oppholdstillatelse på annet grunnlag.

Departementet mener at grunnskoleopplæring og videregående opplæring er en så grunnleggende og viktig del av grunnopplæringen i Norge at tilbudet også bør gjelde ungdom mellom 16 og 18 år som søker om opphold i landet. Det er betydningsfullt at disse ikke går ledige og at det kan iverksettes tiltak som beskjeftiger ungdommene på en positiv måte. Departementet mener at rett til opplæring vil være et viktig tiltak for denne gruppen og kan bidra til at disse får mulighet til å bygge opp sin kompetanse.

Departementet foreslår derfor å lovfeste rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for ungdom som er over opplæringspliktig alder, men under 18 år, og oppholder seg lovlig i landet i påvente av å få avgjort søknad om oppholdstillatelse. Det settes som vilkår at det må være sannsynlig at vedkommende skal være i landet i mer enn tre måneder. De som fyller 18 år i løpet av et skoleår, foreslås å få rett til å fullføre påbegynt skoleår. Dersom det ikke blir gitt oppholdstillatelse, skal retten til opplæring gjelde fram til det foreligger vedtak om endelig avslag på asylsøknaden.

Retten til opplæring skal ikke gjelde personer uten lovlig opphold i Norge.

4.2 Gjeldende rett

4.2.1 FNs barnekonvensjon og forholdet til norsk opplæringsrett

FNs barnekonvensjon har vært bindende for Norge siden 1991. I 2003 ble barnekonvensjonen med tilleggsprotokoller tatt inn i norsk lov gjennom menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 § 2 nr. 4. Det følger av menneskerettsloven at FNs barnekonvensjon gjelder som norsk lov og at konvensjonens bestemmelser ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Det fremgår av barnekonvensjonen artikkel 28, om barnets rett til utdanning, at alle barn har rett til gratis og obligatorisk grunnutdanning. Etter barnekonvensjonen defineres alle under 18 år som barn. Konvensjonen definerer ikke utdanning. Barnekomiteen[2] har lagt til grunn at grunnutdanningen er på ni år.

FN-komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter har kritisert Norge for at barn som søker asyl ikke har tilgang til gratis skolegang utover barne- og ungdomsskole.[3]

I en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling av 24. november 2010 problematiseres det hvorvidt det er i samsvar med barnekonvensjonen at barn i aldersgruppen 16–18 år som oppholder seg ulovlig i Norge, eller som søker asyl, opphold på humanitært grunnlag, familiegjenforening og lignende, ikke har rett til videregående opplæring eller grunnskoleopplæring. Lovavdelingen uttaler i sine avsluttende merknader om forholdet mellom opplæringslovens regler og barnekonvensjonen (BK):

«Videregående opplæring og grunnskoleopplæring for barn over opplæringspliktig alder er ikke obligatorisk i Norge. På den annen side er retten til disse typer opplæring relativt grunnleggende i det norske samfunnet. Dette gjelder etter vårt skjønn særlig grunnskoleopplæring for barn over opplæringspliktig alder. Det er få klare kilder å støtte seg på i tolkningen av BK. Etter en samlet vurdering er vi under tvil kommet til at også videregående opplæring må anses som en grunnleggende velferdsytelse i Norge, som må tilkomme alle barn som oppholder seg her over en viss tid.»[4]

Rettstilstanden i andre land, som det er naturlig å sammenligne seg med, er svært varierende når det gjelder rett til opplæring for barn over opplæringspliktig alder som søker om oppholdstillatelse. Enkelte land, herunder Sverige, gir rett til opplæring til denne gruppen i dag. Finland og Skottland gir ikke slike rettigheter. I Danmark har alle i prinsippet rett til videregående opplæring dersom man oppfyller kvalifikasjonskravene om blant annet å ha tilstrekkelige danskkunnskaper og ha til hensikt å gjennomføre hele opplæringsløpet. Det kan således se ut til at retten i Danmark ikke blir reell for de aller fleste som søker om oppholdstillatelse. Rettstilstanden i andre land gir derfor få holdepunkter for å konkludere med at det kan utledes rettigheter til opplæring for denne gruppen av Barnekonvensjonen.

Barnekonvensjonen fastsetter ingen eksplisitte rettigheter relatert til spørsmålet om rett til grunnskoleopplæring og rett til videregående opplæring for ungdom som er over opplæringspliktig alder, men under 18 år, og søker oppholdstillatelse. Det er vanskelig å konkludere sikkert med at barnekonvensjonen gir klare rettslige forpliktelser til å gi opplæring til asylsøkere og andre utlendinger som søker oppholdstillatelse i aldersgruppen 16–18 år.

4.2.2 Nærmere om rettighetene som utlendinger i dag har til opplæring etter opplæringsloven og forskrift til loven

4.2.2.1 Rett og plikt til grunnskoleopplæring for barn og unge i opplæringspliktig alder (6–16 år)

Hovedregelen er at alle barn og unge i Norge har rett og plikt til grunnskoleopplæring, jf. opplæringsloven § 2-1. Denne hovedregelen gjelder både for norske statsborgere og utlendinger. Unntaket er barn og unge som kun har kortvarig opphold i landet, jf. opplæringsloven § 2-1 annet ledd. Retten til grunnskoleopplæring gjelder når det er sannsynlig at barnet skal være i landet i mer enn tre måneder. Plikten til grunnskoleopplæring inntrer først når oppholdet i Norge har vart i tre måneder. Det fremgår av forarbeidene til opplæringsloven i Ot.prp. nr. 46 (1997–98) at bestemmelsen også omfatter barn av asylsøkere når det er sannsynlig at det blir gitt oppholdstillatelse eller dersom det tar lengre tid enn tre måneder å behandle søknaden. Det har ingen betydning for barnets rett og plikt til grunnskoleopplæring at oppholdet i landet er ulovlig. I slike tilfeller vil barnet ha rett til grunnskoleopplæring etter de samme reglene som gjelder for alle andre barn i Norge. Det er også understreket i forarbeidene at retten til grunnskoleopplæring gjelder uavhengig av om foreldrene har lovlig opphold i Norge.

4.2.2.2 Rett til videregående opplæring for ungdom (16–24 år)

Retten til videregående opplæring for ungdom er regulert i opplæringsloven § 3-1. Retten innebærer at ungdom, som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring, har rett til tre års heltids videregående opplæring. Hele retten må normalt tas ut i løpet av en sammenhengende periode på fem år (eventuelt seks når opplæringen helt eller delvis blir gitt i lærebedrift) regnet fra det tidspunktet vedkommende begynner i videregående opplæring, og innen utgangen av det året vedkommende fyller 24 år.

Generelle regler om inntak av utlendinger til videregående opplæring er regulert i forskrift til opplæringsloven § 6-3. I tillegg til de ordinære vilkårene for inntak – for denne gruppen vil det si vitnemål eller bekreftelse på at søkeren enten har gjennomgått allmenn grunnopplæring i utlandet i minst 9 år eller har kunnskap og ferdigheter på nivå med norsk grunnskole – er det et vilkår for inntak til videregående opplæring at søkeren har lovlig opphold i landet. Søkere som oppholder seg i Norge i påvente av vedtak om oppholdstillatelse og derfor har lovlig opphold i landet, har likevel ikke rett til videregående opplæring, jf. forskrift til opplæringsloven § 6-3 første ledd andre punktum. Personer som søker om oppholdstillatelse kan imidlertid tas inn til videregående opplæring i påvente av vedtak om oppholdstillatelse, men har ikke rett til å fullføre skoleåret dersom vedkommende får avslag på søknaden om oppholdstillatelse.

4.2.2.3 Rett til grunnskoleopplæring for voksne over opplæringspliktig alder (vanligvis over 16 år)

De som er over opplæringspliktig alder, det vil si vanligvis over 16 år, og som trenger grunnskoleopplæring, har rett til grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-1, dersom de ikke har rett til videregående opplæring for ungdom etter opplæringsloven § 3-1. Etter opplæringsloven § 4A-1 kalles alle over opplæringspliktig alder for «voksne». Retten etter denne bestemmelsen omfatter alle voksne som har behov for grunnskoleopplæring, uansett årsak. Det kan for eksempel gjelde voksne som på grunn av sykdom eller skade har behov for fornyet grunnskoleopplæring, voksne som tidligere har fått mangelfull grunnskoleopplæring, og voksne som formelt sett har fullført, men som likevel trenger mer opplæring. Voksne som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet for voksne, har rett til spesialundervisning på grunnskolens område etter opplæringsloven § 4A-2.

Det fremgår av forarbeidene til opplæringsloven § 4A-1 i Ot.prp. nr. 44 (1999–2000) kap. 2.1.1.4 at voksne som ikke har fått avgjort søknad om oppholdstillatelse ikke har rett til grunnskoleopplæring etter denne bestemmelsen, men de kan få ta del i opplæringen dersom kommunene har slike opplæringstiltak i gang.

4.2.2.4 Rett til videregående opplæring for voksne over 25 år

Voksne som har fullført grunnskolen, men som ikke har fullført videregående opplæring, har etter søknad rett til videregående opplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-3 fra og med det året de fyller 25 år. Det er et vilkår for inntak til videregående opplæring at søkeren har lovlig opphold i Norge, jf. forskriften til opplæringsloven § 6-3 første ledd første punktum. Søkere som oppholder seg i landet i påvente av vedtak om oppholdstillatelse, har likevel ikke rett til videregående opplæring, jf. forskriften til opplæringsloven § 6-3 første ledd annet punktum.

4.3 Høringen

4.3.1 Høringsforslaget

I høringsforslaget gikk departementet inn for å innføre rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for ungdom over opplæringspliktig alder som er under 18 år, og som søker om oppholdstillatelse.

Om rett til grunnskoleopplæring for ungdom som søker oppholdstillatelse, skrev departementet i høringsnotatet blant annet annet følgende:

«Mange unge som søker om oppholdstillatelse i Norge, kommer til landet med mangelfull grunnskoleopplæring fra hjemlandet. Når de er over opplæringspliktig alder har de ikke rett til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 2-1. Disse har heller ikke rett til grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-1. Departementet mener at det er viktig at ungdom over opplæringspliktig alder som er under 18 år og som søker om oppholdstillatelse gis rett til grunnskoleopplæring for voksne etter opplæringsloven § 4A-1, slik at de også eventuelt senere kan nyttiggjøre seg retten til videregående opplæring. Det er også betydningsfullt at ungdom i denne aldersgruppen ikke går ledige og at det kan iverksettes tiltak som beskjeftiger ungdommene på en positiv måte. Departementet mener at rett til grunnskoleopplæring vil være et viktig tiltak for denne aldersgruppen og bidra til at også unge som søker om oppholdstillatelse får et tilbud om å bygge opp sin kompetanse i denne perioden av livet. […]

På denne bakgrunn foreslår departementet å lovfeste rett til grunnskoleopplæring for ungdom over opplæringspliktig alder som er under 18 år og som oppholder seg lovlig i landet i påvente av å få avgjort søknad om oppholdstillatelse. Elever som fyller 18 år i løpet av et skoleår foreslås å få rett til å fullføre påbegynt skoleår. På tilsvarende måte som for retten til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 2-1, foreslår departementet at det settes som vilkår at det er sannsynlig at vedkommende skal være i landet i mer enn tre måneder.»

Om rett til videregående opplæring for ungdom som søker oppholdstillatelse, uttaler departementet i høringsnotatet følgende:

«Videregående opplæring er en så grunnleggende og viktig del av grunnopplæringen i Norge at den etter departementets vurdering også bør gjelde ungdom som søker om oppholdstillatelse. Det er også viktig at denne gruppen ungdom ikke går ledige, og at det kan iverksettes tiltak som beskjeftiger ungdommene på en positiv måte. Rett til videregående opplæring vil være et viktig tiltak for denne aldersgruppen og bidra til at også unge asylsøkere og andre som søker om oppholdstillatelse får et tilbud om å bygge opp sin kompetanse i denne perioden av livet, på samme måte som annen ungdom i Norge.

På denne bakgrunn foreslår departementet å lovfeste rett til videregående opplæring for ungdom over opplæringspliktig alder som er under 18 år og som oppholder seg lovlig i landet i påvente av å få avgjort søknad om oppholdstillatelse. Elever som fyller 18 år i løpet av et skoleår foreslås å få rett til å fullføre påbegynt skoleår. På tilsvarende måte som for retten til grunnskoleopplæring etter opplæringsloven § 2-1 og forslaget om rett til grunnskoleopplæring for asylsøkere og andre som søker om oppholdstillatelse mellom 16 og 18 år, foreslås at det settes som vilkår at det er sannsynlig at vedkommende skal bli i Norge mer enn tre måneder.»

Videre uttalte departementet i høringsnotatet at en innføring av rett til opplæring for ungdom som søker om oppholdstillatelse betyr at de øvrige bestemmelsene i opplæringsloven og forskriften kommer til anvendelse på lik linje med rettighetene til andre ungdommer. Dette innebærer blant annet rett til spesialundervisning og rett til særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter. De som omfattes av forslaget, vil dessuten få rett til nødvendig rådgivning og vil omfattes av oppfølgingstjenesten i videregående opplæring.

Departementets forslag omfatter dem som oppholder seg lovlig i landet, men kun fram til eventuelt endelig vedtak om avslag på søknaden om oppholdstillatelse. Med endelig vedtak forstås enten vedtak fra klageinstansen (Utlendingsnemnda), eller vedtak fra førsteinstansen (Utlendingsdirektoratet) som ikke er påklaget innen klagefristens utløp.

Om lovlig opphold heter det i departementets høringsnotat:

«Utlendinger som søker oppholdstillatelse har lovlig opphold i landet. Den som får endelig vedtak om avslag på søknad om oppholdstillatelse har plikt til å innrette seg etter vedtaket, og i asylsaker vil dette normalt bety å forlate riket. Når det foreligger vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, fastsetter utlendingsmyndighetene en frist for utreise. Oppholdet er lovlig inntil dato for fastsatt utreisefrist.»

De som oppholder seg i landet etter endelig vedtak om avslag på søknad om oppholdstillatelse, og de som oppholder seg ulovlig i landet etter fastsatt utreisefrist, vil ikke ha rett til opplæring etter forslaget.

Høringsforslaget vil verken medføre rett til å oppholde seg i Norge eller til å få tillatelse til å oppholde seg i Norge, og er ikke til hinder for effektuering av vedtak om avslag.

Om kommunens og fylkeskommunens ansvar for opplæring etter lovforslagene uttalte departementet:

«Kommunen har ansvar for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring for alle som er bosatte i kommunen, jf. opplæringsloven §§ 13-1 og 4A-4. Asylsøkende ungdom bosatt på mottak regnes i denne sammenhengen som bosatt i den kommunen der mottaket ligger. Det betyr at det er kommunen der mottaket ligger som vil få ansvaret for å gi grunnskoleopplæring for voksne til beboerne.

Fylkeskommunen har ansvar for å oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatte i fylkeskommunen, jf. opplæringsloven § 13-3. Asylsøkende barn bosatt på asylmottak regnes som bosatt i den fylkeskommunen der mottaket ligger. Det betyr at fylkeskommunen der mottaket ligger vil få opplæringsansvaret for den videregående opplæringen av beboerne. For søkere som ikke bor i mottak er det fylkeskommunen der barnet oppholder seg som har ansvaret for den videregående opplæringen.»

Departementet foreslo i høringsnotatet at rett til grunnskoleopplæring for ungdom over opplæringspliktig alder som søker oppholdstillatelse reguleres ved nytt tredje ledd i opplæringsloven § 4A-1. Rett til videregående opplæring for denne gruppen ble foreslått regulert ved et nytt siste ledd i opplæringsloven § 3-1.

Ytterligere foreslo departementet at hovedregelen om at det er et vilkår for rett til opplæring etter opplæringsloven § 3-1, § 4A-1 og § 4A-3 at søkeren har lovlig opphold i landet, presiseres i de respektive bestemmelsene.

Lovforslagene forutsetter at § 6-3 i forskrift til opplæringsloven må endres.

I høringsnotatet ble det sagt at det ikke er nødvendig å gjøre endringer i lov om private skoler med rett til statstilskudd (privatskoleloven). Ifølge privatskoleloven skal de private skolene stå åpne for alle som fyller vilkårene for inntak i offentlige skoler etter opplæringsloven §§ 2-1 tredje ledd og 3-1 første ledd.

4.3.2 Synspunkter fra høringsinstansene

78 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for ungdom over opplæringspliktig alder som er under 18 år, og som søker om oppholdstillatelse. 65 av disse støtter hovedintensjonen bak forslaget. Èn høringsinstans uttaler seg om forslaget, men tar ikke stilling til om den er for eller imot. 12 høringsinstanser har ikke merknader til forslaget. Noen av kommunene og fylkeskommunene har gitt administrative svar fordi det ikke har vært tid til å foreta en politisk behandling.

Blant dem som støtter hovedintensjonen bak forslaget er to fylkesmannsembeter, fire fylkeskommuner, 32 kommuner, Redd Barna, Barneombudet, Utdanningsforbundet, Kommunesektorens organisasjon, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Norsk lektorlag, Utdanningsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Foreldreutvalget for grunnopplæring, Forum for Friskoler, Skolelederforbundet og Elevorganisasjonen. Flere av disse høringsinstansene uttaler at det er betydningsfullt at ungdom i denne aldersgruppen ikke går ledige og at det kan iverksettes tiltak som beskjeftiger ungdommene på en positiv måte. Det understrekes av flere at dette er en gruppe i samfunnet som har et stort behov for både utdannelse og noe nyttig å fylle dagene med. Ytterligere uttales det at et tilbud om grunnskoleopplæring og videregående opplæring for ungdom mellom 16 og 18 år også kan være en fornuftig investering i mulig fremtidig arbeidskraft. Videre trekkes det fram av flere høringsinstanser at det i dag gis tilskudd til grunnskoleopplæring for unge asylsøkere mellom 16 og 18 år uten at en tilsvarende rett er lovfestet i opplæringsloven. Det hevdes da å være hensiktsmessig å følge dette opp med å rettighetsfeste ordningen. Noen peker på at forslaget vil gjøre kommunen bedre i stand til å tilby forutsigbare opplæringstilbud til alle som innehar rett.

Horten kommune støtter forslaget og uttaler at en lovfestet rett vil sikre at ungdommer mellom 16 og 18 år får opplæring uansett hvilken kommune de oppholder seg i mens de venter på å få avgjort søknad om oppholdstillatelse. Ytterligere uttaler kommunen at det er viktig at ungdommene både får en mulighet til meningsfull beskjeftigelse og nyttig kompetanseheving. Også Asker kommune støtter forslaget og bemerker at forslaget bekrefter praksis og er hensiktsmessig overfor målgruppen.

Sarpsborg kommune er positiv til forslaget og uttaler blant annet følgende:

«Argumentasjonen om at ungdom mellom 16 og 18 år ikke bør gå ledige mens de venter på å få innvilget opphold, er særlig viktig. Alle barn og unge bør få muligheter til å bygge opp sin kompetanse i form av utdanning.

Forslaget om rett til grunnskoleopplæring for ungdom over opplæringspliktig alder som er under 18 år og som søker oppholdstillatelse, vil i hovedsak innebære en lovfesting av en ordning som pr i dag eksisterer.»

Sørum kommune støtter også høringsforslaget og uttrykker dette slik i sin høringsuttalelse:

«Sørum kommune støtter forslaget om å innføre foreslått rett da det er viktig at denne gruppen ungdom ikke går ledige, og at det kan iverksettes tiltak som beskjeftiger ungdommene på en positiv måte og som gir mulighet til å bygge opp sin kompetanse uansett hvordan søknad om oppholdstillatelsen ender. Sørum kommune støtter at søkere må ha lovlig opphold i landet for å få rett til videregående opplæring etter bestemmelsen. De som oppholder seg ulovlig i landet bør følgelig ikke ha rett til videregående opplæring.»

Fylkesmannen i Vest-Agder er positiv til forslaget og uttaler blant annet følgende:

«Vi er enig i at retten til grunnskole- og videregående opplæring begrenses til de som er under 18 år og har lovlig opphold mens de avventer endelig vedtak om oppholdstillatelse. Dette innebærer at endelig avslag må medføre at retten til opplæring også faller bort. Som departementet legger vi vekt på at det er viktig at ungdommene ikke går ledige men får en meningsfylt aktivitet som også gir grunnlag for kontinuitet i utdanningen uten avbrudd dersom de får innvilget søknaden om opphold. Vi er enig i at de som er mindreårige får fullføre skoleåret selv om det innebærer at de fyller 18 år i mellomtiden.»

Noen høringsinstanser som støtter hovedintensjonen bak forslaget, har likevel kommentarer og dels innvendinger til enkelte elementer i forslaget. Flere av disse høringsinstansene peker blant annet på at det er ønskelig at regelverket utformes på en slik måte at man ikke blir stående med «halvgått løp» i påvente av avgjørelse om oppholdstillatelse etter fylte 18 år, også utover påbegynt skoleår. Heller ikke etter fylte 18 år bør man settes i en situasjon hvor man må avbryte en flerårig utdanning i påvente av oppholdstillatelse.

Flere høringsinstanser, blant dem Barneombudet, Røde kors og Redd Barna, mener at forslaget også bør gjelde ungdom uten lovlig opphold i Norge. Redd Barna uttrykker dette slik i sin høringsuttalelse:

«Redd Barna støtter forslaget om å utvide retten til opplæring for ungdom i alderen 16-18 år til også å omfatte barn som søker om oppholdstillatelse.

Vi er kritisk til at barn uten lovlig opphold utelukkes fra denne retten, etter departementets forslag. Det strider med barnekonvensjonen, og vil ha svært negative konsekvenser for barna det gjelder.

Redd Barna anbefaler at alle barn gis rett til videregående opplæring, uavhengig av oppholdsstatus. Dette kan gjøres ved å endre § 3-1 i opplæringslova slik at retten til videregående opplæring blir parallell med § 2-1 i opplæringslova og omfatte alle barn som det er sannsynlig at skal være i Norge i mer enn tre måneder.»

Dersom det ikke blir gitt oppholdstillatelse, mener enkelte høringsinstanser at retten til opplæring bør gjelde frem til utløpet av den utreisefristen som blir fastsatt av utlendingsmyndighetene. Det er videre kommet innspill om at regelverket bør utformes på en slik måte at man ikke blir stående med «halvgått løp», i påvente av avgjørelse om oppholdstillatelse etter fylte 18 år, også utover påbegynt skoleår. Heller ikke etter fylte 18 år bør man settes i en situasjon hvor man må avbryte en flerårig utdanning i påvente av oppholdstillatelse.

Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring uttrykker dette slik i sin høringsuttalelse:

«Forslår at de får rett til å fullføre den utdanningen de kom i gang med i kraft av denne bestemmelsen.»

Østfold fylkeskommune peker på at forslaget vil gi økte administrative konsekvenser fordi omfanget av virksomheten og tilbudet som fylkeskommunen skal gi vil vokse. Dette vil kreve økte administrative ressurser.

Lånekassen peker i sin høringsuttalelse på at det er nødvendig å gjøre enkelte endringer i forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2014-2015 dersom det skal tildeles utstyrsstipend til personer som får rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1. Lånekassen peker også på at det kan være særskilte forvaltningsmessige utfordringer ved å tildele utstyrsstipend til denne gruppen, og at dette vil medføre økte administrative kostnader i Lånekassen.

Utdanningsdirektoratet har i sin høringsuttalelse foreslått språklige endringer i lovteksten:

«Forslaget til ordlyd i andre punktum i både § 3-1 ellevte ledd og § 4A-1 tredje ledd, omtaler «opplæring etter paragrafen». Utdanningsdirektoratet tilrår at ordlyden i begge bestemmelsene endres til «opplæring etter denne paragrafen», slik ordlyden er foreslått i nytt siste ledd i opplæringsloven § 4A-3. Dette for å gjøre det tydeligere at det er retten til opplæring etter den aktuelle bestemmelsen det siktes til.»

4.4 Departementets vurderinger og forslag

Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg, er positive til forslaget om å innføre rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for ungdom over opplæringspliktig alder som er under 18 år, og som søker om oppholdstillatelse.

Departementet viser til vurderingene i høringsnotatet der det uttales at grunnskoleopplæring og videregående opplæring er en så grunnleggende og viktig del av grunnopplæringen i Norge at tilbudet også bør gjelde ungdom mellom 16 og 18 år som søker om opphold i landet. Videre mener departementet at det er svært viktig at disse ikke går ledige og at det kan iverksettes tiltak som beskjeftiger ungdommene på en positiv måte. Departementet mener at rett til opplæring vil være et viktig tiltak for denne gruppen og kan bidra til at disse får mulighet til å bygge opp sin kompetanse.

Barneombudet, Røde kors og Redd Barna har uttrykt bekymring for at forslaget ikke gjelder ungdom uten lovlig opphold i Norge. Noen høringsinstanser har også kommentert at dersom det ikke blir gitt oppholdstillatelse, bør retten til opplæring gjelde frem til utløpet av den utreisefristen som blir fastsatt av utlendingsmyndighetene. Ytterligere mener enkelte høringsinstanser at regelverket bør utformes på en slik måte at man ikke blir stående med «halvgått løp», i påvente av avgjørelse om oppholdstillatelse etter fylte 18 år, også utover påbegynt skoleår. Til dette vil departementet bemerke at det i forslaget er lagt vekt på å finne en balanse mellom hensynet til den enkeltes behov for opplæring og andre viktige samfunnshensyn, slik som innvandringsregulerende hensyn.

Departementet vil understreke at en innføring av rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for ungdom som søker om oppholdstillatelse, betyr at de øvrige bestemmelsene i opplæringsloven og forskriften kommer til anvendelse på lik linje med rettighetene til andre ungdommer. Dette innebærer blant annet rett til spesialundervisning og rett til særskilt språkopplæring. De som omfattes av forslaget vil dessuten få rett til nødvendig rådgivning og vil omfattes av oppfølgingstjenesten i videregående opplæring.

Lånekassen peker i sin høringsuttalelse på at det er nødvendig å gjøre enkelte endringer i forskrift om tildeling av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2014–2015, dersom det skal tildeles utstyrsstipend til personer som får rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1. Departementet vil fastsette nødvendige endringer i utdanningsstøtteregelverket når eventuelle endringer i opplæringsloven er fastsatt.

Lånekassen peker videre på at det kan være særskilte forvaltningsmessige utfordringer ved å tildele utstyrsstipend til denne gruppen og at dette vil medføre økte administrative kostnader i Lånekassen. Departementet vil understreke at kompensasjonen for økte utgifter til forvaltning av ordningen omfattes av den økte tildelingen til driftsutgifter i Lånekassen som ble vedtatt i statsbudsjettet for 2014.

Én høringsinstans har påpekt at forslaget vil gi økte administrative konsekvenser fordi omfanget på virksomheten og tilbudet som fylkeskommunen skal gi, vil vokse. Dette vil kreve økte administrative ressurser. Departementetunderstreker at for å kompensere for dette, er nivået for tilskuddssatsen satt 20 % høyere enn gjennomsnittskostnaden for elever i videregående opplæring.

Departementet vil foreta språklige endringer i forslaget til lovtekst i samsvar med Utdanningsdirektoratets forslag. På bakgrunn av Utdanningsdirektoratets innspill endres lovteksten i nytt siste ledd i opplæringsloven § 3-1 og nytt tredje ledd i opplæringsloven § 4A-1 i forhold til det som ble sendt på høring. I tillegg endres ordet «føresegna» til «paragrafen» i siste punktum i de respektive bestemmelsene. Disse språklige endringene medfører ingen materiell endring av bestemmelsene.

4.5 Departementets forslag

På bakgrunn av ovenstående vurdering foreslår departementet, i samsvar med høringsutkastet, at det innføresrett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for ungdom under 18 år over opplæringspliktig alder, og som søker om oppholdstillatelse. Det foreslås at retten reguleres ved nytt tredje ledd i opplæringsloven § 4A-1 og nytt tolvte ledd i opplæringsloven § 3-1.

Departementet foreslår også at hovedregelen om at det er et vilkår for rett til opplæring etter opplæringsloven § 3-1, § 4A-1 og § 4A-3 at søkeren har lovlig opphold i landet, presiseres i de respektive bestemmelsene.

Lovforslagene forutsetter at § 6-3 i forskrift til opplæringsloven må endres.

Det er ikke nødvendig å gjøre endringer i lov om private skoler med rett til statstilskudd (privatskoleloven). Ifølge privatskoleloven skal de private skolene stå åpne for alle som fyller vilkårene for inntak i offentlige skoler etter opplæringsloven §§ 2-1 tredje ledd og 3-1 første ledd.

5 Forslag om å oppheve plikten til å gi gratis frukt og grønnsaker

5.1 Bakgrunnen for forslaget

Fra 1. august 2008 ble det innført en plikt for kommuner og private skoler til å gi alle elever ved ungdomsskoler og kombinerte barne- og ungdomsskoler gratis frukt og grønnsaker. Formålet med lovforslaget er å oppheve denne plikten og slik gi skoleeiere og private skoler frihet til å avgjøre om de vil ha en skolefruktordning. Ordningen med frukt og grønnsaker er kostbar, og regjeringen vil prioritere å bruke midlene på andre skoletiltak.

5.2 Gjeldende rett

Skoleeiers plikt til å gi elever gratis frukt og grønnsaker er i dag lovfestet i opplæringsloven § 13-5 og er nærmere regulert i forskrift til opplæringsloven § 18-2.

I opplæringsloven § 13-5 heter det at:

«Skoleeigaren skal gi elevane gratis frukt og grønsaker. Departementet kan gi nærmare forskrifter om ansvaret for ordninga og omfanget av plikta.»

Av forskriften fremgår det at:

«Kommunen skal kvar skoledag gi alle elevar ved ungdomsskolar og kombinerte skolar gratis frukt og grønsaker.»

Plikten er begrenset til skoler med ungdomstrinn, noe som omfatter både rene ungdomsskoler (8. – 10. trinn) og skoler som er en kombinert ungdoms- og barneskole (1. – 10. trinn). I sistnevnte tilfelle skal også barneskoleelevene ha gratis frukt og grønnsaker hver dag. Det er ikke gitt forskrifter om mengde eller kvalitet.

Plikten gjelder også for private skoler godkjent etter privatskoleloven, jf. privatskoleloven § 7-1c og forskrift til privatskoleloven § 7B-1. Ordningen gjelder ikke for private skoler godkjent etter opplæringsloven § 2-12.

5.3 Høringen

5.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet at offentlige og private skoler ikke lenger skal ha en lovfestet plikt til å etablere og ha en ordning med gratis frukt og grønnsaker. En opphevelse av plikten vil innebære at det blir valgfritt for skoleeiere og styret for de private skolene om de vil tilby gratis frukt og grønnsaker i skolen, og om de vil ha en skolefruktordning.

Om valgfriheten og mulighetene for skolefruktordninger, skrev departementet:

«Lovendringen vil stille skoleeierne fritt til å velge om de vil ha en skolefruktordning og til å velge hvordan en slik ordning eventuelt skal innrettes. Departementet er kjent med at mange skoleeiere og skoler har ulike lokale ordninger for måltider og frukt og grønt, både med og uten egenandeler. I dag har rene barneskoler med 1.–7. trinn tilbud om en abonnementsordning på skolefrukt, som subsidieres over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. I 2013 var det om lag 50 prosent av barneskolene og 17 prosent av elevene på barneskolene som benyttet seg av abonnementsordningen. Ordningen er i Prop. 1 S Tillegg 1 (2013–2014) besluttet utvidet til å omfatte også de som til nå har hatt en gratisordning. Abonnementsordningen kan imidlertid bli gjenstand for vurderinger, særlig med tanke på å bli mer treffsikker. Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet vil være en viktig ressurs for skoler og skoleeiere ved å samle og formidle kunnskap og erfaringer.»

Departementet viste også til at flere høringsinstanser var imot en plikt til å tilby frukt og grønnsaker da bestemmelsen skulle innføres. Om dette skrev departementet:

«Ved innføringen av lovbestemmelsen var flere høringsinstanser imot forslaget som følge av at plikten reduserer den lokale handlingsfriheten til kommunene. Yrkesorganisasjonens sentralforbund (YS), Kommunesektorens organisasjon (KS) og flere kommuner, herunder Bergen, Stavanger og Oslo, støttet dermed ikke lovforslaget. KS viste blant annet til at det må vises tillit til lokale folkevalgte gjennom å gi tilstrekkelig handlingsrom til å utforme politikk basert på lokale forutsetninger, og at å pålegge en plikt til dette er et eksempel på regulering som er med på å redusere lokale folkevalgte til utførere av oppgaver detaljbestemt av staten.»

Det ble understreket i høringsnotatet at den foreslåtte lovendringen ikke er et uttrykk for at departementet mener at daglig inntak av frukt og grønnsaker ikke er viktig i et folkehelseperspektiv. Om dette uttalte departementet blant annet:

«Skolen skal legge vekt på å fremme elevers fysiske og psykiske helse jf kapittel 9A i opplæringsloven. I dette ligger også å legge til rette for sosiale arenaer som for eksempel tid til og samling rundt måltid, og å styrke elevenes bevissthet omkring kosthold, matglede og helse. Etter departementets vurdering kan dette ivaretas like godt selv om man opphever skolens lovfestede plikt til å gi elevene på ungdomskoler og kombinerte ungdoms- og barneskoler gratis frukt og grønnsaker.»

Departementet viste også til at skolen bidrar aktivt til engasjement for fysisk aktivitet og bevegelsesglede både i og utenfor skoletiden. Blant annet har elever på 5.–7. trinn, i tillegg til kroppsøvingsfaget, rett til jevnlig fysisk aktivitet som skal utgjøre 76 timer til sammen innenfor disse trinnene, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-1a. Departementet viste også til at det høsten 2013 ble opprettet et nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet som skal bidra til å styrke barnehagens og skolenes rolle som helsefremmende og forebyggende arenaer for barn og ungdom. Senteret skal blant annet bidra med kunnskap og veiledning om hvordan god ernæring og daglig fysisk aktivitet kan være en naturlig integrert del av skoledagen.

5.3.2 Høringsuttalelser

80 høringsinstanser har kommet med tilbakemelding til forslaget om å oppheve plikten til å gi elever i ungdomsskoler og kombinerte barne- og ungdomsskoler daglig frukt og grønnsaker. 32 av disse støtter forslaget. 6 instanser har kommentarer uten at det kommer til uttrykk om de er for eller imot forslaget, og 42 støtter det ikke. Mange kommuner har gitt innspill til departementets forslag. Ikke alle kommunene har hatt mulighet til å behandle høringen politisk på grunn av kort høringsfrist, og en del har derfor gitt administrative svar.

Blant høringsinstansene som støtter forslaget er det 26 kommuner. Blant andre er Bergen, Skien, Tromsø, Haugesund, Bærum, Arendal, Drammen og Askøy positive til forslaget. Stavanger kommune, som også støtter forslaget, mener midlene heller bør brukes til å styrke kompetansen i skolen.

Ålesund kommune støtter også den foreslåtte endringen og uttaler at:

«Ordninga har gitt skolene utfordringer knytta til logistikk og bemanning. Den har kosta mer enn det som har blitt tilført av midler. Departementets forslag om å bruke midlene til andre skoletiltak er etter vår mening riktig.»

Flere peker på at ordningen er viktig for elever som ikke har med seg mat på skolen, men at dette bare gjelder en liten del av elevene og at det derfor er få elever som har et reelt behov for gratis frukt og grønnsaker. Aurskog-Høland, som støtter forslaget, uttaler blant annet:

«For elever som av ulike grunner ikke har med seg mat på skolen har skolefruktordningen vært svært positiv. For noen har det daglige tilbudet om frukt vært det eneste mattilbudet de har hatt på skolen. Men det er samtidig vanskelig å se at man kan forsvare en så kostnadskrevende ordning når behovet er reelt hos bare et fåtall av elevene. Skolene er derfor enige i at det er positivt dersom midlene som brukes til dette i dag i stedet brukes på andre skoletiltak.»

Sørum kommune støtter forslaget og peker på at elevene som ikke har med seg mat på skolen, kan ivaretas selv om man opphever plikten til å gi gratis frukt og grønnsaker:

«Skolene kan imidlertid likevel ivareta muligheten til å legge vekt på å fremme elevers fysiske og psykiske helse ved å legge til rette for sosiale arenaer som for eksempel tid til og samling rundt måltid, og å styrke elevenes bevissthet omkring kosthold, matglede og helse. Skolene kan også fortsatt sørge for noe mat- og fruktservering til elever som en ser ikke har med mat og drikke til skolen. Disse elevene er tross alt ikke i flertall.»

KS støtter forslaget og mener skolefruktordning er et tiltak som bør styres lokalt. Også NHO støtter forslaget, men fremhever at det er viktig at avviklingen av plikten ikke oppfattes som uttrykk for at kosthold ikke er viktig for elevene. NHO viser til at det er viktig at elevene lærer seg god ernæring og mener dette bør ligge inne i kompetansemålene til aktuelle fag.

Fylkesmannen i Augt-Agder er positiv til at plikten avskaffes, men mener skoleeier bør stimuleres til å innføre lokale ordninger med bl.a. mat og frukt som kan bidra til sunne matvaner hos elevene. Fylkesmannen viser til at sunne matvaner sammen med fysisk aktivitet, er svært viktig som forebyggende tiltak i et folkehelseperspektiv.

Norsk lektorlag mener skolefruktordningen er gunstig for elevenes læring, men vil ikke ta stilling til om det er staten eller foreldrene som skal dekke kostnaden. Det vises til at gratis mat til barn og unge i skoletiden vil være et gode, men at det i første rekke er et helsepolitisk og sosialpolitisk tiltak, og derfor ikke bør gå på bekostning av midler budsjettert til utdanning.

Flere av høringsinstansene som ikke støtter forslaget, viser til at ordningen med frukt og grønnsaker er positiv for elevene og derfor bør videreføres. Det vises blant annet til at elevenes læringsutbytte og konsentrasjon blir bedre, og at elevene får sunnere kostholdsvaner. Av høringsinstansene som ikke støtter forslaget, er det 18 kommuner. Mange av disse viser til at ordningen har fungert godt og at det er behov for en gratis skolefruktordning. Det er også flere skoler som har sendt inn høringssvar med ønske om at den eksisterende skolefruktordningen skal videreføres. Elevorganisasjonen støtter ikke forslaget, og trekker blant annet frem at mat i skolen har stor betydning for læringsutbyttet til den enkelte elev og at skolefrukt fremmer et sunnere kosthold blant elevene.

Østfold fylkeskommune mener det er uheldig at et velfungerende folkehelsetiltak, som både øker inntaket av helsemessig gode produkter, reduserer inntaket av usunne produkter og samtidig utjevner sosial ulikhet, skal opphøre.

Utdanningsforbundet, som ikke støtter forslaget, uttaler blant annet:

«Utdanningsforbundet konstaterer at departementet vel å fokusere på kommunane sin fleksibilitet og handlefridom i staden for omsynet til elevane sitt beste, og heller ikkje lyttar til staten si eiga ekspertise på ernæringsområdet. Utdanningsforbundet meiner det er ein klar samanheng mellom ernæring og læring. Svoltne elevar er ukonsentrerte og urolege, og dei lærer mindre. Vi meiner skulen også kan vere ein arena for å byggje opp gode og sunne kostvanar hos barn og unge, og såleis førebyggje kroniske sjukdommar som til dømes overvekt og diabetes. Vi meiner det bør setjast av tilstrekkeleg tid, minimum 20 minutt til å gjennomføre eit godt skulemåltid. På sikt bør målsetjinga vere eit varmt, variert måltid i skulen.»

Mange av høringsinstansene som ikke støtter forslaget, viser til at gratis frukt og grønnsaker på skolen bidrar til å utjevne sosiale forskjeller. Flere mener også at ordningen bør utvides til å gjelde elever på alle trinn i grunnskolen, og noen mener departementet bør vurdere å gi et gratis sunt måltid til elevene hver dag.

FUG støtter ikke forslaget, og mener at tilbudet heller burde bli utvidet til å omfatte hele grunnskolen og at det på sikt burde innføres et daglig sunt måltid for alle elever i grunnskolen. FUG viser blant annet til at skolen skal medvirke til å utjevne sosiale forskjeller og at det derfor er helt nødvendig at måltidene er gratis.

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet støtter ikke forslaget og begrunner det blant annet med at:

«Ordningen med gratis frukt og grønnsaker, slik den er i dag, er et viktig tillegg til teoretisk kunnskap om ernæring. IMDi kan ikke se at departementet har anført viktige faglige argumenter for avviklingen av ordningen. En studie blant nesten 3000 elever ved norske barne- og ungdomsskoler viser at gratis frukt på skolen gir sunnere spisevaner (Øverby, Klepp og Bere 2012), og at usunt kosthold er mest vanlig blant familier der foreldrene hadde et generelt sett lavt utdanningsnivå. Departementet viser til at ordningen er kostbar. Helsedirektoratet argumenterer i sin rapport «Frukt og grønnsaker i skolen – beregning av samfunnsøkonomisk lønnsomhet» 2005 for at gratis frukt og grønnsaker i skolen er et samfunnsøkonomisk lønnsomt tiltak».»

Helsedirektoratet mener opphevelsen av plikten er et stort tilbakeskritt for folkehelsearbeidet og støtter heller ikke forslaget. Helsedirektoratet uttaler blant annet:

«Undersøkelser Helsedirektoratet har vært med på har vist at gratis frukt og grønt i skolen har vært spesielt viktig for barn med foreldre med lav inntekt og utdannelse. Frukt og grønt på skolen kan også være særlig viktig for de barn som ikke har spist frokost, som ikke har med matpakke eller som ikke får frukt og grønt hjemme. Erfaring viser at satsing på gode måltider i skolen har positiv effekt på elevenes konsentrasjon og læringsutbytte. Det uttales i Folkehelsemeldingen at det er en «langsiktig ambisjon å utvide ordningen med gratis frukt og grønt til alle elever i grunnskolen». Undersøkelsene har vist at i områder der man har hatt abonnementsordninger med foreldrebetaling for frukt og grønt har de med lavest inntekt vært blant de som ikke har deltatt. Altså har de som trenger det mest falt utenfor ordningen. Undersøkelsene har også vist at der hvor man har hatt gratis frukt og grønt i skolen, så har også forbruket av frukt og grønt i hjemmene økt. Det virker som om barnas vaner med spising av frukt og grønt i skolen øker foreldrenes forbruk av frukt og grønt. Tilgjengelighet er en viktig faktor for inntak.»

Skolelederforbundet mener skolefruktordningen bør beholdes ut fra et folkehelseperspektiv, og viser til at mange unge beveger seg for lite og spiser usunt.

Også organisasjonene Skolenes landsforbund, Nasjonalforeningen for folkehelsen og Landslaget for nærmiljøskolen er negative til forslaget og mener at dagens ordning bør utvides til å gjelde hele grunnskolen.

Kristne Friskolers Forbund gir ikke uttrykk for om de er for eller mot forslaget, men avgir følgende svar på høringen:

«Departementet foreslår å oppheve plikten kommuner og private skoler i dag har til å tilby elevene frukt og grønnsaker. KFF støtter ønsket om at skoleeier skal få større handlefrihet, men kan ikke se at dette forslaget bidrar til det så lenge midlene ikke blir værende hos skoleeier. KFF lurer endog på om det vil være lovlig, ut fra den rigide lovtolkningspraksis vi har nevnt over, å bruke av det generelle statstilskuddet til frukt og grønnsaker.»

5.4 Departementets vurderinger og forslag

5.4.1 Generelt om forslaget

I høringen foreslår departementet å oppheve plikten kommuner og private skoler med statstilskudd har til å gi elever ved ungdomsskoler og kombinerte barne- og ungdomsskoler gratis frukt og grønnsaker hver dag. Forslaget innebærer at offentlige og private skoler ikke lenger skal ha en lovfestet plikt til å ha en ordning med gratis frukt og grønnsaker. Det blir dermed valgfritt for skoleeierne og styret ved de private skolene om de vil ha en skolefruktordning og hvordan denne eventuelt skal innrettes.

Ordningen med daglig frukt og grønnsaker er kostbar, og departementet ønsker å bruke midlene på andre skoletiltak og gi kommunene større handlefrihet. Mange av høringsinstansene støtter departementet i denne vurderingen, og viser blant annet til at pengene heller bør brukes til å styrke kompetansen i skolen. Noen trekker frem at midlene ikke må forsvinne ut av skolebudsjettene, men omfordeles til andre læringsfremmende tiltak. Departementet vil understreke at midlene skal gå til kompetansehevende tiltak for lærere, og dermed fortsatt komme elevene til gode.

Det er mange høringsinstanser som ikke støtter forslaget fordi de mener dagens skolefruktordning har positive virkninger for elevene. Det vises blant annet til bedre læringsutbytte og gode helsemessige effekter. Elevene spiser for eksempel mindre usunt og er mer opplagte. Flere instanser viser også til at ordningen er viktig i et folkehelseperspektiv.

Departementet er enig i at skolefruktordningen er positiv for elevene. Det understrekes også at forslaget ikke er uttrykk for at departementet ikke mener at daglig frukt og grønnsaker er viktig i et folkehelseperspektiv. Departementet vil imidlertid prioritere å bruke midlene på andre skoletiltak, og gi kommunene større handlefrihet.

Forslaget innebærer at det blir valgfritt for skoleeierne og styret for de private skolene om de vil ha en skolefruktordning og hvordan denne eventuelt skal innrettes. Skoleeierne kan velge å tilby gratis frukt og grønnsaker i skolen. Skoleeierne kan også velge om de vil tilby andre skolefruktordninger der elevene betaler en viss egenandel. Skoleeiere og skoler som ikke er omfattet av dagens ordning, har opprettet ulike lokale ordninger for måltider og frukt og grønt, både med og uten egenandeler. Rene barneskoler med 1.–7. trinn har i dag tilbud om en abonnementsordning på skolefrukt, som subsidieres over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett. I 2013 var det om lag 50 prosent av barneskolene og 17 prosent av elevene på barneskolene som benyttet seg av abonnementsordningen. Ordningen er i Prop. 1 S Tillegg 1 (2013–2014) besluttet utvidet til å omfatte også de som til nå har hatt en gratisordning. Skolene som tidligere har gitt elevene gratis frukt og grønnsaker kan derfor velge å tilby en abonnementsordning, slik mange barneskoler gjør i dag.

Kristne Friskolers Forbund stiller i sitt høringssvar spørsmål ved om det vil være tillatt for godkjente privatskoler å kjøpe frukt og grønnsaker innenfor det statstilskudd skolene mottar. Departementet vil vise til privatskoleloven § 6-3 første ledd som fastsetter at alle offentlige tilskudd og skolepenger skal komme elevene til gode. Så lenge statstilskuddet disponeres i samsvar med regler som følger av privatskoleloven med forskrift, er det etter departementets vurdering intet i veien for at skolen kjøper frukt og grønnsaker til elevene.

Noen av høringsinstansene trekker frem viktigheten av tilrettelegging av måltider og tilstrekkelig fysisk aktivitet i skolehverdagen. Departementet vil i denne sammenheng vise til at det følger av opplæringsloven kapittel 9a at skolen skal legge vekt på å fremme elevers fysiske og psykiske helse. I dette ligger også å legge til rette for sosiale arenaer som for eksempel tid til og samling rundt måltid, og å styrke elevenes bevissthet omkring kosthold og helse.

Departementet vil også vise til at det legges til rette for fysisk aktivitet i skolen. I tillegg til kroppsøvingsfaget har elever på 5. – 7. trinn rett til jevnlig fysisk aktivitet som skal utgjøre 76 timer til sammen innenfor disse trinnene, jf. forskrift til opplæringsloven § 1-1a. Skolene står også fritt til å arbeide for mer fysisk aktivitet, enten dette gjøres gjennom å benytte fysisk aktivitet som metode i andre fag, eller gjennom å tilrettelegge for aktiviteter og fasiliteter som får elevene til å bli mer fysisk aktive. Departementet vil også nevne at det høsten 2013 ble opprettet et nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet som skal bidra til å styrke barnehagenes og skolenes rolle som helsefremmende og forebyggende arenaer for barn og ungdom. Senteret skal blant annet bidra med kunnskap og veiledning om hvordan god ernæring og daglig fysisk aktivitet kan være en naturlig integrert del av skoledagen.

Mange høringsinstanser peker på at skolen skal være en arena for sosial utjevning og at dagens gratisordning bidrar til dette. Helsedirektoratet viser for eksempel til at skolefruktordningen har vært særlig viktig for elever med foreldre med lav inntekt og utdannelse, og som ikke har med matpakke eller får frukt og grønnsaker hjemme. Disse elevene faller også ofte utenfor en eventuell abonnementsordning.

Departementet er opptatt av at skolen skal være en arena som bidrar til å utjevne sosiale forskjeller, og mener dette kan ivaretas selv om plikten til å tilby gratis frukt og grønnsaker faller bort. Det må være opp til skoleeierne å finne gode lokale løsninger som også ivaretar elevgruppen nevnt ovenfor.

Det er mange av høringsinstansene som mener ordningen bør opprettholdes, og at den i tillegg bør utvides til å gjelde elever på alle trinn i grunnskolen. I forlengelsen av dette har flere høringsinstanser også pekt på at departementet bør se på muligheten for å gi elevene et sunt måltid hver dag. Departementet vil vise til at formålet med forslaget er å gjøre handlefriheten til kommunene større, og å bruke midlene på andre skoletiltak. En utvidelse av ordningen vil dermed ikke være i samsvar med departementets intensjon bak forslaget.

5.4.2 Departementets forslag

På bakgrunn av departementets ønske om å gjøre handlefriheten til kommunene større og å bruke midlene på andre skoletiltak foreslår departementet, i samsvar med høringsforslaget, å oppheve plikten kommuner og private skoler med rett til statstilskudd har til å gi elevene gratis frukt og grønnsaker.

6 Rett til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring

6.1 Bakgrunnen for forslaget

Påbygging til generell studiekompetanse er et eget programområde i videregående opplæring,[5] som elever i yrkesfaglige utdanningsprogrammer kan velge å søke etter Vg2. Påbygging er et alternativ til å gå ut i lære i en virksomhet og består av et skoleår med en fagsammensetning og et timetall som til sammen ivaretar kravene til generell studiekompetanse. Det er en del av den såkalte ungdomsretten til videregående opplæring.

Påbygging som et tilbud etter to år i yrkesfaglig videregående opplæring, ble innført som en generell ordning fra starten av skoleåret 1996–1997. Da søkte 1 700 elever dette tilbudet. I skoleåret 2012–2013 søkte 15 214 elever. Dette utgjør omtrent halvparten av elevene som opprinnelig begynte på et yrkesfaglig utdanningsprogram.

Det er bare påbygging etter Vg2 som er regulert i tilbudsstrukturen for videregående opplæring, jfr. blant annet årlige rundskriv fra Utdanningsdirektoratet – sist Udir-1-2013. Noen fylkeskommuner gir imidlertid etter søknad tilbud om påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring – med svennebrev, fagbrev eller yrkeskompetanse. Denne formen for påbygging kommer som et tillegg til ungdomsretten og er pr. i dag ingen individuell og lovfestet rett. Elever som ønsker et slikt tilbud, er avhengig av å bo i «riktig» fylkeskommune og er da prisgitt det tilbudet som hver enkelt fylkeskommune gir.

Flere undersøkelser, blant annet fra Evalueringen av Kunnskapsløftet[6] , viser at mange elever velger påbygging til generell studiekompetanse fremfor å gå ut i lære. De fleste velger dette påbyggingsåret fordi de ønsker generell studiekompetanse og har planer om senere å ta høyere utdanning, ikke fordi de ikke får læreplass. Søkertallene i videregående opplæring viser at mange elever begynner videregående opplæring på et yrkesfaglig utdanningsprogram, men med sikte på å avslutte med generell studiekompetanse. Andre elever er etter avsluttet grunnskole umotivert for et studieforberedende løp, men er samtidig opptatt av ikke å stenge dører til videre utdanning. Ved å ta det avsluttende påbyggingsåret i stedet for å fortsette det yrkesfaglige løpet med læretid, oppnår elevene generell studiekompetanse, som åpner muligheten for senere å ta høyere utdanning. Dette har utviklet seg til å bli en slags «tredje vei» gjennom videregående opplæring. Ønsket om høyere utdanning og å tangere foreldres utdanningsnivå er en internasjonal trend. Andre opplever usikkerhet knyttet til om en del fag- og svennebrev har verdi og status på arbeidsmarkedet. Dette gjør at mange unge opplever generell studiekompetanse som et tryggere alternativ. Forskning fra blant annet evalueringen av Kunnskapsløftet underbygger en slik påstand.

Bare i overkant av halvparten av elevene på påbygging oppnår generell studiekompetanse ved å fullføre og bestå påbyggingsåret. En stor andel av elevene mangler faglige forutsetninger for å bestå ett eller flere av fagene, og strykprosenten i påbyggingsåret er svært høy. Dette er uheldig, ikke bare for eleven som stryker og de belastningene det medfører for den enkelte, men også for samfunnet som har behov for personer med fullført og bestått videregående opplæring.

Ett av sektormålene for grunnopplæringen, blant annet omtalt i Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei, er at alle elever og lærlinger som er i stand til det, skal gjennomføre videregående opplæring. I meldingen til Stortinget er det presentert ulike tiltak for økt gjennomføring. Blant disse er bedre sikkerhetsnett mot frafall, økt fleksibilitet i fag- og yrkesopplæringen og nye karriere- og utdanningsmuligheter gjennom blant annet alternative yrkesfaglige veier og muligheter for påbygging.

Ett særlig tiltak – og som har vært gjenstand for høring – er å lovfeste en rett til påbygging til generell studiekompetanse for elever med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring.

Når det nedenfor brukes begrepet «ungdom», menes dem som er elever og lærlinger før utløpet av det året de fyller 24 år. Fra og med det året de fyller 25 år er de nedenfor benevnt som «voksne».

6.2 Gjeldende rett

Retten til videregående opplæring for ungdom er hjemlet i opplæringsloven § 3-1. Retten gjelder ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring og gir rett til tre års heltids videregående opplæring, eventuelt lenger dersom en læreplan i et fag forutsetter det. Dette kalles ungdomsretten. Denne retten gjelder både elever, lærlinger og lærekandidater. Retten må normalt tas ut etter en sammenhengende periode på fem år, i gitte tilfeller seks år og innen utløpet av det året vedkommende fyller 24 år. Ved omvalg kan tidsperioden utvides med inntil ett år.

Søkere har rett til inntak på ett av tre alternative utdanningsprogrammer på videregående trinn 1 som de har søkt på og til to års videregående opplæring innenfor det samme utdanningsprogrammet. Har en elev tatt to år i skole på et yrkesfaglig studieprogram og fortsetter normalløpet med to år i bedrift for å få fag- eller svennebrev, har ikke eleven rett til påbygging etterpå. Ungdomsretten er da brukt opp. Det er mulig å søke påbygging lokalt etter et slikt yrkesfaglig løp, men det foreligger ingen lovfestet rett for den enkelte.

Omfanget av videregående opplæring i tid er regulert i opplæringsloven § 3-2. Her har departementet hjemmel til å forskriftsfeste den samlede tiden til opplæring, også for lærlinger og lærekandidater.

Opplæringsordningen, det vil si hovedstrukturen for videregående opplæring, er regulert i opplæringsloven § 3-3. Det gjelder blant annet hva den videregående opplæringen skal føre frem til, at opplæringen i skole skal omfatte tre trinn, at fagopplæringen normalt er to år i skole og to år i bedrift (2+2-modellen) og at fylkeskommunen har plikt til å tilby opplæring i skole, dersom det ikke finnes tilstrekkelig med læreplasser i bedrift.

Innholdet i retten til opplæring er regulert i forskrift til opplæringsloven og læreplanverket, herunder fag- og timefordelingen. Forskriftene er gitt med hjemmel i opplæringsloven § 3-4. I § 1-3 i forskrift til opplæringsloven heter det at den videregående opplæringen skal være i overensstemmelse med Læreplanverket for Kunnskapsløftet.

I Utdanningsdirektoratets årlige rundskriv om fag- og timefordeling og tilbudsstruktur – sist Udir-1-2013 – er blant annet påbygging nærmere omtalt, både hvem påbygging er beregnet for og fag- og timefordelingen i dette programområdet.

Retten til videregående opplæring for voksne er regulert i opplæringsloven § 4A-3. Voksne som har fullført grunnskolen eller tilsvarende, men som ikke har fullført videregående opplæring, har etter søknad rett til videregående opplæring. Denne retten inntrer fra og med det året de fyller 25 år.

Opplæringsloven § 4A-3 sier videre at opplæringen skal tilpasses den voksnes livssituasjon, at den skal kunne oppfylles gjennom fjernundervisningstilbud, at den voksne skal ha rett til å fullføre opplæringsløpet og at den voksne skal ha rett til opplæring i overensstemmelse med den opplæringstiden som er fastsatt i læreplanen. Det er også regulert samme sted at opplæringen er gratis og at voksne har rett til realkompetansevurdering og kompetansebevis.

Det vises også til § 6-45 tredje ledd i forskrift til opplæringsloven. Her heter det at voksne med rett til videregående opplæring etter § 4A-3 i opplæringsloven «til vanleg» skal få tilbud om opplæring i overensstemmelse med den sluttkompetansen de ønsker. Det kan i denne vurderingen også legges vekt på mulighetene som den enkelte har til å oppnå yrkes- eller studiekompetanse.

6.3 Høringen

6.3.1 Høringsforslaget

I sitt høringsforslag av 6. desember 2013 sier departementet følgende:

«Departementet foreslår å gi en rett til påbygging for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen. Retten skal komme i tillegg til, ikke i stedet for, den eksisterende retten i dag til å ta påbygging etter to år i et yrkesfaglig utdanningsprogram. Den skal altså være et supplement til Vg3 påbygging til generell studiekompetanse.

I opplæringslovens § 3-1 vil det bli foreslått et nytt ellevte ledd som lovfester denne retten.

Her vil ungdom med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring gis rett til påbygging for å oppnå generell studiekompetanse. Retten vil være et tillegg til ungdomsretten på tre år som er regulert i § 3-1 første ledd og gjelde den som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere. Retten vil ha ubegrenset varighet med hensyn til når den kan tas ut. Det foreslås i bestemmelsen ingen egen forskriftshjemmel for departementet. Det legges til grunn at departementet har forskriftshjemmel i dagens § 3-4 i opplæringsloven.

I opplæringslovens § 4A-3 vil det bli foreslått et nytt syvende ledd som lovfester denne retten til påbygging for dem som er kommet til det året da de fyller 25 år. Det gjelder dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten etter opplæringsloven § 3-1, men som tar påbyggingen som voksne (fra og med det året de fyller 25 år).

Retten til påbygging til generell studiekompetanse skal ikke gjelde dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som voksen.»

6.3.2 Synspunkter fra høringsinstansene

Det er mottatt innspill fra 67 høringsinstanser. Åtte høringsinstanser har sagt at de ikke har kommentarer til forslaget. Av de resterende 59 høringsinstansene støtter 58 hovedintensjonen bak forslaget om påbygging. Blant disse er to fylkesmannsembeter, tolv fylkeskommuner, to kommuner, Sametinget, Barneombudet, Utdanningsforbundet, KS, VOX, Norsk lektorlag, Utdanningsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) og Elevorganisasjonen. Én høringsinstans uttaler seg om forslaget, men tar ikke stilling til om den er for eller imot.

Enkelte høringsinstanser støtter forslaget uten å gi noen begrunnelse. Andre støtter fullt ut den begrunnelsen som er gitt i departementets høringsnotat om forslaget. Noen høringsinstanser har egne kommentarer og begrunnelser. Blant annet anføres det at forslaget er både erfarings- og forskningsbasert og dermed godt begrunnet. Det understrekes at med dette forslaget vil flere kunne fullføre fag- og yrkesopplæringen og deretter gå ut i arbeidslivet som fagarbeidere før de eventuelt velger å benytte retten til påbygging til generell studiekompetanse. Noen vil da ta med seg denne kunnskapen inn i høyere utdanning. Andre vil kanskje fortsette som fagarbeidere og bli i yrket de først er utdannet til. Det trekkes av noen frem at en del fylkeskommuner allerede har gitt slike tilbud og at disse har vist seg å være en suksess. Det anføres som hensiktsmessig å følge dette opp med å rettighetsfeste ordningen. Noen peker på at forslaget bidrar til fleksibilitet i opplæringsløpet og hindrer blindveier i utdanningssystemet. Det hevdes videre at forslaget vil gi flere motiverte og faglig sterkere elever inn i påbyggingsklassene enn det man har i dag. Videre vises det til at elever med fagbrev ofte har jobberfaring og at de kan dele denne med andre elever i klassen. En slik ordning vil også gi en elev med fagbrev økt motivasjon for å gjennomføre det påbegynte yrkesprogrammet, fordi vedkommende vet at muligheten for påbygging senere fortsatt er til stede. Dessuten mener noen at den foreslåtte ordningen vil gi et påbyggingstilbud med færre timer og færre fag. Dette vil gjøre det lettere å bestå.

Skolelederforbundet sier det i sin høringsuttalelse slik:

«Frafalls- eller strykprosenten på VG3 påbygg til generell studiekompetanse er faretruende høy. Dette skoleåret er usedvanlig utfordrende for elevene, og det er særlig i kjernefagene norsk og matematikk elevene stryker. Elever som ikke gjennomfører Vg3 påbygg har brukt opp sin 3-årige opplæringsrett, og står derfor uten rett til videre opplæring. Samtidig har de heller ikke oppnådd yrkeskompetanse på videregående nivå. Dette skader både enkeltelevens fremtidsutsikter og selve samfunnsøkonomien, det har frafallsregnestykket vist. Skremmende nok har også sammenhengen mellom å falle fra opplæringsløpet på dette tidspunktet og senere arbeidsledighet og arbeidsuførhet, blitt godt dokumentert. […]

I tillegg, og kanskje enda viktigere, kan dette øke tilgangen på kvalifiserte fagarbeidere, og gi flere yrkesutøvere som har høyskole og universitetsutdannelse kombinert med yrkeserfaring og fagbrev. Alt tyder på at mangelen på fagarbeidere ligger an til å bli stor i fremtiden, som et konkret eksempel kan underskuddet på helsearbeidere for å håndtere «eldrebølgen» nevnes. En arbeidsstokk med høyt kompetente fagarbeidere kan dessuten gjøre oss mindre avhengig av importert arbeidskraft for å løse grunnleggende samfunnsoppgaver i fremtiden.»

Noen høringsinstanser, som støtter hovedintensjonen bak forslaget, har likevel kommentarer og forbehold, dels også innvendinger til enkelte elementer i forslaget.

Nedenfor pekes på innspill som to eller flere høringsinstanser står bak.

De som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som voksne, bør få rett til påbygging, dvs. at retten til dette ikke skal være begrenset til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten. Et betydelig antall høringsinstanser peker nettopp på dette forholdet.

Det er ønskelig at det gis en tilsvarende rett motsatt vei, slik at også elever som har tatt et studieforberedende skoleløp senere kan få rett til et yrkesfaglig skoleløp. Dette må gjelde enten de ulike løpene tas etter hverandre eller om det skjer en overgang fra ett løp til ett annet underveis i skoleløpet. Noen høringsinstanser viser i den sammenheng til kapittel 6 i Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei hvor blant annet dette er drøftet. Det ønskes også utviklet modeller som legger til rette for slike løp og overganger. Det pekes i tillegg på et behov for og et ønske om en videreutvikling av den såkalte TAF-ordningen hvor det er mulig å ta yrkesfag og studieforberedende fag samtidig som parallelle løp. Denne ordningen er en kombinasjonsutdanning basert på teoriundervisning i skole og praksis i en moderne industribedrift. Flere ønsker at denne ordningen bygges ut slik at den kan gjelde alle yrkesfaglige linjer.

Noen høringsinstanser mener at retten til påbygging – for et begrenset antall plasser – også bør gjelde før fullført og bestått fag- og yrkesopplæring, men at et slikt inntak i så fall må være basert på karakterer fra Vg1 og Vg2.

Andre hevder at retten til påbygging ikke bør være begrenset til ett år, men at den som benytter seg av retten må kunne bruke lengre tid – 1 ½ år eller så lang tid som vedkommende mener å ha behov for.

Dersom rett til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring innføres, mener noen at retten til påbygging som Vg3, dvs. dagens ordning, samtidig må reduseres.

Noen ønsker presisert at enkelte praksiskandidater ikke skal omfattes av ordningen. Det gjelder dem som tar fagprøve som praksiskandidater, fordi det av disse ikke kreves dokumentert bestått i fellesfagene ved oppmelding til fagprøve. Det samme gjelder dem som får dispensasjon for inntil to fellesfag, jfr. § 3-67 i forskrift til opplæringsloven.

Andre har synspunkter på hva påbyggingen skal inneholde – hvor mange timer og hvilke fag, noen også at påbyggingstilbudet må inneholde færre timer og fag enn i den påbyggingsretten som finnes i dag (Vg3).

Noen mener at retten til påbygging bør gis tilbakevirkende kraft slik at den gjelder alle som er interessert i et slikt tilbud, uansett når fag- og yrkesopplæringen er fullført og bestått. Det hevdes at alle som ønsker det bør få del i høyere utdanning og at dette vil være fordelaktig både for samfunnet og den enkelte.

Det påpekes som viktig at det settes av nødvendige midler til gjennomføring av tilbudet, at tilbudet til enhver tid og under skiftende behov opprettholdes som et reelt tilbud i fylkeskommunene og at det til enhver tid finnes et tilstrekkelig antall læreplasser.

Det har også kommet innspill fra enkeltstående høringsinstanser, dvs. hvor den enkelte er alene om synspunktene i innspillet. Departementet vil i det følgende peke på de viktigste.

Én høringsinstans er bekymret for at forslaget skal vanskeliggjøre situasjonen for dem som har utenlandsk videregående opplæring og som trenger ekstra fag for å oppnå generell studiekompetanse. Muligheten til påbygging ønskes ikke redusert for dem som har gyldig oppholdstillatelse i Norge.

Det er fra en annen høringsinstans pekt på at lovforslaget, slik det er formulert, vil medføre at noen elever vil falle utenfor retten til påbygging selv om de har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring. Dette gjelder elever som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring innen utløpet av det året de fyller 24 år, men ikke som en del av ungdomsretten. Samme høringsinstans har også pekt på at loven må formuleres slik at ikke bare elever, men også lærlinger er inkludert. Det begrunnes med at de fleste som velger påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring nettopp antas å ha status som lærling.

I tillegg til påbygging hevdes at ulike yrkesfagveier må prioriteres. Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei peker på behovet for å forbedre karriere- og utdanningsmulighetene for yrkesfaglige utdanningsprogrammer. Videre kreves at yrkesfagenes status må heves, blant annet gjennom ytterligere utvikling av nasjonale kvalifikasjonsrammeverk.

Det er fremmet ønske om at oppstart av påbyggingsår også kan skje fra januar, ikke bare fra høsten hvert år. Dette vil komme dem til gode som fullfører og består fag- og yrkesopplæringen utover høsten. Da kan det bli for lenge å vente med påbygging til neste høst.

Det er pekt på at loven, eller forarbeidene til loven, må presisere hvorvidt begrensningen til ett års påbygging skal gjelde ett skoleår eller om det skal gjelde rettens omfang. For voksne kan det være av stor betydning at retten til påbygging kan tas over en lengre periode og deles opp. Det samme kan gjelde innvandrere med dårlig språknivå.

Staten må i sine rammeoverføringer ta høyde for forskjeller fylkene imellom, blant annet slik at typiske «yrkesfagfylker» blir ekstra tilgodesett.

Det pekes på at forslaget vil ha administrative konsekvenser fordi omfanget på virksomheten og tilbudet som fylkeskommunen skal gi vil vokse. Dette vil kreve økte administrative ressurser.

Innenfor en normalordning må det være mulig å bygge på med et annet yrkesfaglig tredje år i stedet for det ordinære påbyggingstilbudet. Som eksempel pekes på Vg3 Landbruk med tanke på dem som skal inn i landbruksnæringen.

Grenseoppgangen mellom ung og voksen, jfr. at påbygging til generell studiekompetanse ikke skal gjelde dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som voksen, passer ikke alltid godt for dem som har kommet til landet som innvandrere. Disse har i forhold til dem som er oppvokst i landet kommet hit «sent» og undertiden for sent til å få rettigheter til utdanning som de og samfunnet har behov for. Noen av disse tar nettopp en slik fag- og yrkesopplæring som voksne. Alder hevdes derfor i denne sammenheng å være et uhensiktsmessig kriterium for hva slags rettigheter man skal få.

Særlig om private skoler

Departementet har i sitt høringsnotat av 6. desember 2013 bedt spesielt om synspunkter fra høringsinstansene om private skoler og påbygging. Det er kommet noen innspill om dette. Disse vil bli omtalt i det følgende.

En elev som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring ved en privatskole vil ha rett til påbygging til generell studiekompetanse ved en offentlig skole på lik linje med andre elever. Noen mener derfor at også det motsatte må gjelde, slik at en elev med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring fra en offentlig skole må kunne ta påbygging til generell studiekompetanse ved en privatskole. Det hevdes at offentlige og private skoler på dette området må være likestilt. Noen mener også at dette må komme klart frem av lovens ordlyd, alternativt av lovens forarbeider.

Andre mener at dersom eleven har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen på en privatskole, må eleven kunne fortsette på «sin» skole og ta påbygging til generell studiekompetanse på denne.

Det må klargjøres om det er nødvendig med en egen godkjenning for private skoler til å gi et slikt påbyggingstilbud eller om det er tilstrekkelig at skolen kan gi påbygging etter dagens ordning som Vg3.

Andre stiller spørsmål ved om en eventuell rett til påbygging til generell studiekompetanse ved private skoler skal gjelde alle slike skoler eller bare private skoler omtalt i § 11-1 i forskrift til privatskoleloven, dvs. skoler for voksne søkere uten rett.

Det hevdes at skoler godkjent etter privatskoleloven ikke har tilbud om opplæring særskilt organisert for voksne. Dersom retten til påbygging kan tas ved en slik skole, ønskes det tydeliggjort at tilbudet som gis ved de private skolene ikke er spesielt organisert for voksne.

Det påpekes at retten til påbygging må gjelde enten eleven har fullført og bestått sin fag- og yrkesopplæring med to års lærlingtid eller med ett års skolegang.

6.4 Departementets vurderinger og forslag

6.4.1 Generelt

I departementets høringsnotat datert 6. desember 2013 heter det følgende:

«Som beskrevet i pkt. 1.3 ovenfor velger mange elever å avbryte fag- og yrkesopplæringen for ikke å redusere muligheten til høyere utdanning. Dette kan være uheldig. Fag- og yrkesopplæring gir en kompetanse som Norge har behov for. Prognoser om behov for fremtidig arbeidskraft understreker dette.

Departementet mener at det å gi elevene en rett til påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring har mange fordeler. Flere vil kunne fullføre fag- og yrkesopplæringen og gå ut i arbeidslivet og eventuelt ta kunnskapene fra arbeidslivet med seg inn i en høyere utdanning på et senere tidspunkt. Dette er gunstig for den enkelte og for samfunnet. Departementet mener at forslaget vil føre til en mer attraktiv fag- og yrkesopplæring blant unge. Det vil kunne bidra til at flere både velger og fullfører et slikt utdanningsløp.

Med rett til påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring vil elever kunne fullføre fag- og yrkesopplæringen uten å tape sine muligheter til senere å få generell studiekompetanse om de ønsker dette. Samtidig vil det ikke «tvinge» elever til å søke seg direkte fra to-årig yrkesutdanningsløp til påbygging tredje året i videregående opplæring, men heller stimulere dem til å gå den yrkesfaglige veien videre til fag- eller svennebrev. Man vil da kunne oppnå at en del blir i det yrket de er utdannet for – noen kanskje for alltid, andre for noen år. Samtidig har de som velger å gjøre dette, muligheten for å revurdere sitt yrkesvalg og søke seg til høyere utdanning om de ønsker det – enten umiddelbart etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring eller etter noen år i det yrket de er utdannet i. Målet er å gjøre det mer attraktivt å gå ut i lære og fullføre fag- og yrkesopplæringen. Et slikt tiltak kan også bidra til bedre resultater i påbyggingsåret og gi mindre frafall i videregående opplæring.

Dette vurderes som viktige hensyn å ta for å foreslå en rett for denne gruppen som går utover dagens ungdomsrett.

Departementet mener at et forslag i tråd med ovennevnte vil imøtekomme både elevenes søkemønster og utdanningsambisjoner og behovet for flere fagarbeidere. Den økte etterspørselen etter dette tilbudet i de fylkeskommunene som allerede tilbyr dette viser behovet og ønskene. Det er samtidig urettferdig at bostedsfylket skal være avgjørende for om en elev får et slikt tilbud når det ikke er en lovfestet rett. Ordningen bør være lik uansett bosted.

En studie fra Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) om påbygging i fem fylker viser at en større andel elever fullfører og består påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring sammenlignet med Vg3 påbygging. Dette kan ha mange grunner, eksempelvis alder, motivasjon, opptakskrav, lavere uketimetall og at elevene har bedre faglige forutsetninger.

Det er generelt sett ønskelig at flere ungdommer velger læreplass etter Vg2 da det er mangel på arbeidskraft i en del yrker. På den annen side kan dette for enkelte fylkeskommuner være en utfordring fordi noen fylkeskommuner har for få læreplasser. Departementet viser her til arbeidet for å øke antallet læreplasser, blant annet gjennom en samfunnskontrakt, omtalt i Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei.

Det er mulig at innføring av en slik påbyggingsrett vil påvirke elevenes søkemønster slik at færre vil søke påbygging som tredje år i videregående opplæring mens flere i stedet vil søke påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring. I noen fylkeskommuner som gir begge tilbudene har man sett klare tendenser til en slik vridning i elevenes søkemønster. Innføring av en rett til påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring for alle kan påvirke denne utviklingen ytterligere. Dette er i så fall en ønsket utvikling fra departementets side. »

Noen høringsinstanser har påpekt at det må gis en rett til påbygging også motsatt vei, slik at elever i studieforberedende skoleløp får en rett til å gå videre i et yrkesfaglig skoleløp. Dette kan skje etter at det studieforberedende løpet er avsluttet, alternativt ved en overgang underveis i løpet. Det er videre foreslått en ytterligere utvikling av TAF-ordningen, en videre adgang til å ta studieforberedende og yrkesfaglige løp parallelt og generelt større fleksibilitet i utdanningssystemet. Det pekes på at ulike yrkesfagveier må prioriteres og at det er behov for å heve yrkesfagenes status, blant annet gjennom utvikling av et nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk. Det er av noen høringsinstanser vist til Meld. St. 20 (2012–2013) På rett vei der ulike sider av fag- og yrkesopplæringen er drøftet, og forskjellige tiltak og modeller er skissert.

Departementet har i denne omgang begrenset seg til å foreslå en rett til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring, blant annet for å styrke fag- og yrkesopplæringen og for å bidra til å redusere frafallet i videregående opplæring. Departementet vurderer ulike andre tiltak omtalt i nevnte melding til Stortinget. Andre forslag enn rett til påbygging har foreløpig ikke vært gjenstand for høring og er derfor ikke tema for denne lovproposisjonen. I regjeringens politiske plattform er for øvrig et yrkesfagløft fremhevet, og flere tiltak er i den sammenheng skissert som aktuelle.

Noen høringsinstanser ønsker at retten til påbygging også bør gjelde for et begrenset antall elever som ikke har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen, men at disse plassene må bero på en vurdering av karakterer fra Vg1 og Vg2.

Departementet er kjent med at slike tilbud er gitt i enkelte fylkeskommuner og overlater til fylkeskommunene å vurdere om slike tilbud fortsatt skal bli gitt. Men den lovbestemte retten som departementet her foreslår krever at fag- og yrkesopplæringen er fullført og bestått.

Et par høringsinstanser hevder at dersom forslaget til påbygging til generell studiekompetanse for dem med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring blir vedtatt, må samtidig retten til påbygging etter dagens ordning – i Vg3 – bli redusert.

Departementet legger til grunn at dette tilbudet trolig vil bli mindre attraktivt på grunn av det forslaget som nå fremmes. Dette har skjedd i de fylkeskommunene som allerede har hatt tilbud om påbygging til generell studiekompetanse for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen.

Videre har enkelte høringsinstanser uttrykt bekymring for at retten til påbygging skal reduseres for dem med gyldig oppholdstillatelse og utenlandsk videregående opplæring og som trenger ekstra fag for å oppnå generell studiekompetanse.

Departementet har ikke tatt sikte på å fremme et forslag som vil redusere mulighetene for dem med gyldig oppholdstillatelse og som har sin videregående opplæring fra utlandet. Denne gruppen skal ha rett til påbygging til generell studiekompetanse på lik linje med andre etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring.

Det er også kommet innspill om at det settes av nødvendige midler til gjennomføring av tilbudet, at det opprettholdes som et reelt tilbud i fylkeskommunene og at det sikres nok læreplasser.

Departementet understreker at det er snakk om å innføre en lovfestet rett. Alle fylkeskommuner må sørge for at tilbudet blir en realitet og til enhver tid og under skiftende behov blir fulgt opp lokalt.

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet holde fast ved forslaget som er fremmet om påbygging til generell studiekompetanse for dem som har fullført fag- og yrkesopplæringen.

6.4.2 Rettighet for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i kraft av ungdomsretten

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Departementet foreslår at retten til påbygging til generell studiekompetanse gis til de elever som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten etter opplæringslovens § 3-1. De må ha tatt ut hele retten innen utgangen av det året de fyller 24 år.

De som ikke tar ut sin rett til videregående opplæring som ungdomsrett, får rett til videregående opplæring etter 25 år, dvs. som voksenrett. Det vises til omtale av dette under pkt. 1.2 Gjeldende rett.

Målgruppen for den retten som her foreslås innført er fortrinnsvis ungdom. En utvidet påbyggingsrett skal være en hjelp for unge som har problemer med å vurdere og å ta stilling til hva slags utdanning og yrke de skal velge. Mange av disse velger å ta påbygging som tredje år i videregående opplæring for ikke å risikere tap av senere muligheter. Hvis de vet at de kan fullføre fag- og yrkesopplæringen og samtidig ha mulighet til senere å få generell studiekompetanse, er sannsynligheten stor for at flere vil fullføre og bestå fag- og yrkesopplæringen og at færre vil stryke i påbyggingsåret enn om de tar dette som tredje år i videregående opplæring.

De som fullfører videregående opplæring som voksne er ikke i samme situasjon. De antas å være mer modne til å ta de rette valgene om egen opplæring og yrke. At disse skal få en ubetinget rett til påbygging i tillegg til den utdanningen de allerede har tatt, faller utenfor formålet med forslaget som blant annet er at flere skal fullføre og bestå fag- og yrkesopplæringen. Dette taler etter departementets syn for å innføre retten til påbygging som en rett for dem som har tatt videregående opplæring som en del av ungdomsretten. Det understrekes imidlertid at voksne etter § 6-27 i forskrift til opplæringsloven, nevnt ovenfor under pkt. 1.2 om gjeldende rett, «til vanleg» skal få tilbud om opplæring i overensstemmelse med den sluttkompetansen som de ønsker.

Fylkeskommuner som allerede i dag gir et slikt tilbud har varierende praksis. Noen gir det som en utvidet ungdomsrett bare til dem som har tatt opplæringen som del av ungdomsretten. Andre fylkeskommuner gir tilbudet til alle, også til dem som bruker voksenretten til å ta videregående opplæring. Undertiden er tilbudet til voksengruppen avhengig av at det er ledige plasser. Noen fylkeskommuner begrenser tilbudet til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i noen yrker, for eksempel i helserelaterte yrker som helsefagarbeider, hudpleier, apotektekniker, tannpleier og helsesekretær.»

Det er i sitatet ovenfor feilaktig henvist til § 6-27 i forskrift til opplæringsloven. Henvisningen skal være til § 6-45 tredje ledd.

En del høringsinstanser har påpekt at retten til påbygging til generell studiekompetanse ikke bør være begrenset til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen i kraft av ungdomsretten, men at den også bør omfatte dem som har tatt denne opplæringen i kraft av voksenretten.

Vox sier det slik i sin høringsuttalelse:

«Vox er delvis enig i det som er sagt om at voksne som tar fag- og yrkesopplæring trolig har tenkt nøye gjennom valget sitt. Dessuten har voksne, som ikke har generell studiekompetanse, mulighet til å søke opptak til høyere utdanning basert på realkompetanse. Vi ønsker likevel å peke på at også for dem som velger fagopplæring i voksen alder, kan rett til påbygging være viktig. Vox ønsker derfor ikke å skille i loven mellom dem som har tatt fag- og yrkesopplæring etter ungdomsretten og dem som har fått opplæring etter voksenretten.»

Utdanningsforbundet har samme syn på dette og sier det i sin høringsuttalelse slik:

«Retten til Vg3 påbygging gis både ungdom og voksne, men Kunnskapsdepartementet forutsetter imidlertid at fag- og yrkesopplæringen er fullført og bestått som en del av ungdomsretten. Det syns vi er uheldig. Også de som fullfører en fag- og yrkesopplæring etter voksenretten bør kunne omfattes av ordningen, selv om et overordnet formål med lovendringen er å gjøre det mer attraktivt for ungdom (under 24 år) å gå ut i lære og fullføre fag- og yrkesopplæringen.»

Departementet har forståelse for det synet som en del høringsinstanser har gitt uttrykk for på dette punktet, men understreker likevel at målgruppen for forslaget fortrinnsvis er ungdom. Dessuten er et mål med tilbudet om påbygging at flere skal fullføre og bestå fag- og yrkesopplæringen. Dette hensynet gjør seg ikke gjeldende for voksne som har tatt sin fag- og yrkesopplæring som voksne, men som ønsker ytterligere utdanning utover dette.

Det er pekt på at alder er et dårlig kriterium for hvem som skal få rettigheter etter utdanningssystemet, særlig for innvandrere som ofte kommer «sent» til landet.

Inkluderings- og mangfoldsdirektoratet uttrykker dette slik i sin høringsuttalelse:

«Mange innvandrere kommer «for sent» til landet for å få rettigheter til utdanning de og samfunnet har behov for. Det foreslås i høringen at retten til påbygging til generell studiekompetanse ikke skal gjelde de som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring som voksen. Grenseoppgangen mellom ung og voksen, med tilhørende rettigheter, passer langt bedre for de som er oppvokst i landet. Når det ønskes økt fleksibilitet i utdanningssystemet, bør det legges opp til ulik behandling for å oppnå resultatlikhet. IMDi ønsker derfor at innvandrere som fullførte en fagopplæring som voksne, også skal ha en mulighet til en gratis påbygning, og at KD vurderer andre begrensende kriterier enn alder.»

Departementet legger til grunn at de som har valgt å ta fag- og yrkesopplæring i voksen alder i stor grad har tatt et yrkesvalg. Behovet for påbygging for denne gruppen antas derfor å være mindre.

Oslo kommune har i sitt høringsinnspill påpekt at lovforslaget slik det er formulert vil medføre at noen elever vil falle utenfor retten til påbygging selv om de har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring. Dette gjelder elever som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring innen utløpet av det året de fyller 24 år, men ikke har gjort det som en del av ungdomsretten. Oslo kommune sier det slik i sin høringsuttalelse:

«Oslo kommune støtter i hovedsak forslaget til endring slik det foreligger i høringsnotatet. Den foreslåtte lovformuleringen fra departementet vil med en ordrett fortolkning kunne utelukke en del ungdommer som ikke består videregående opplæring som del av ungdomsretten, men som likevel fullfører og består fag- og yrkesopplæring før de blir 25 år. Departementet bør vurdere om det kan være mer hensiktsmessig å begrense retten til påbygging til de som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring før de ble 25 år, i stedet for å begrense det til de som har fullført og bestått med ungdomsrett.

[…]

I lovteksten står det: «den som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring som ein del av ungdomsretten..» En ordrett tolkning av dette betyr at de som har fullført, men ikke bestått opplæringen, ikke har en slik rett, selv om de på et senere tidspunkt skulle ta om igjen fag og dermed ha bestått fag- og yrkesopplæring før eventuelt fylte 25 år.

Det vil også være slik at «som en del av ungdomsretten» ekskluderer fra retten til påbygging de som begynner i videregående skole med ungdomsrett, men som ikke beholder ungdomsretten gjennom hele opplæringsløpet på grunn av at de bruker lengre tid enn normert. Det vil si at de fullfører Vg3 yrkesopplæring uten at de har ungdomsrett, men eventuelt før fylte 25 år.

Eksempel:

[En ungdom tar Vg 1 og Vg2 i videregående skole i et yrkesfag rett etter ungdomsskolen. Ungdommen har en del ikke beståtte fag og får ikke læreplass etter Vg2. Ungdommen velger da å gå ut i ordinært arbeid, og tar samtidig opp igjen de fagene som ikke var bestått. Etter å ha arbeidet i tre år, får ungdommen lærekontrakt. Ungdommen har ikke lenger ungdomsrett. Denne ungdommen vil ikke få rett til påbygging når ungdommen har fullført og bestått fagopplæringen.

Det samme ville være tilfellet dersom ungdommen i stedet for å arbeide, gikk samme Vg2 om igjen — ungdommen ville da heller ikke ha ungdomsrett ved inngåelse av lærekontrakt /fullføring av yrkesfagløpet.]

En streng tolkning av «som en del av ungdomsretten» vil også utelukke de som har fullført og bestått yrkesopplæring som privatist. En ungdom tar ikke privatisteksamen som en del av ungdomsretten, men ungdomsretten vil være brukt opp når ungdommen har oppnådd yrkeskompetanse. Det samme vil gjelde de som har tatt videregående yrkesopplæring i utlandet. Det kan synes strengt å ekskludere disse fra retten til påbygging når de selv i forkant har dekket utgiftene til å oppnå kompetansen eller når de kommer flyttende til Norge etter at de har fullført yrkesfagopplæringen.

Den foreslåtte formuleringen fra departementet vil derfor kunne utelukke en del ungdommer som ikke har bestått videregående opplæring som del av ungdomsretten, men som likevel har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring før de ble 25 år.

[…]

De fleste begynner i videregående skole når de er 16 år og har brukt opp ungdomsretten når de er 19-21 år. Dersom man ønsket å gi tilbudet til alle ungdommer som fullfører og består fag- og yrkesopplæring mens de er unge, kan forslaget i stedet gjelde alle som har fullført fag- og yrkesopplæring og som er under 25 år. Da ville forslaget også kunne fange opp de gruppene av ungdom nevnt ovenfor som vil kunne falle utenfor ordningen.»

Departementet vil på bakgrunn av dette innspillet foreslå inntatt et eget punktum i lovteksten, slik at de gruppene av elever som Oslo kommune peker på også blir tilgodesett med rett til påbygging. Departementet foreslår derfor inntatt et eget annet punktum i både opplæringsloven § 3-1 ellevte ledd og § 4A-3 syvende ledd. Det har ved departementets høringsforslag ikke vært meningen at disse elevgruppene ikke skal få den samme retten til påbygging som dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i kraft av ungdomsretten.

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet foreslå at rett til påbygging til generell studiekompetanse skal gjelde både dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som del av ungdomsretten og andre som har fullført og bestått samme opplæring innen utløpet av det året de fyller 24 år.

6.4.3 Retten gis ikke tilbakevirkende kraft

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Et spørsmål som henger nært sammen med problemstillingen ovenfor, er om ordningen skal gis tilbakevirkende kraft, altså fra hvilket tidspunkt ordningen skal gis virkning.

Formålet med forslaget er at flere i fremtiden skal fullføre og bestå. Målgruppen er dem som i tiden fremover tar fag- og yrkesopplæring og velger å fullføre dette løpet fremfor å «sikre seg» generell studiekompetanse gjennom påbygging i Vg3. På en slik bakgrunn foreslås ikke at ordningen gis tilbakevirkende kraft.

Praksis i de fylkeskommunene som i dag gir tilbudet er varierende på dette punktet. Noen gir tilbudet med full tilbakevirkende kraft slik at enhver som er kvalifisert kan søke, uansett når opplæringen er gjennomført, i hvert fall dersom det er ledige plasser. Andre begrenser tilbudet til dem som for eksempel har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen etter innføring av Kunnskapsløftet.

Departementet foreslår at retten gis til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere.»

Et fåtall høringsinstanser har påpekt at retten til påbygging til generell studiekompetanse bør gis til alle, ikke bare dem som fullfører og består fag- og yrkesopplæring fra 2014 og fremover. De hevder at alle som ønsker høyere utdanning bør få anledning til dette og at det vil gagne både den enkelte og samfunnet.

Barneombudet sier det slik i sin høringsuttalelse:

«Elever som er ferdig med fag- og yrkesutdanningen vil normalt være over 18 år. Dermed faller de utenfor Barneombudets mandat, og det er ikke nødvendig at Barneombudet tar stilling til spørsmålet om tilbakevirkende kraft. Vi vil likevel påpeke at det å få flest mulig til å gjennomføre høyere utdanning er viktig både for enkeltmennesket og for samfunnet, noe som taler for at ordningen kan gis tilbakevirkende kraft. »

Departementet peker på at retten til påbygging er ment å bidra til at flere i fremtiden skal fullføre og bestå videregående opplæring. Til grunn for forslaget ligger et ønske om økt gjennomføring samtidig som man vil unngå at mange velger påbygging som tredje år i videregående opplæring utelukkende for å sikre seg generell studiekompetanse. Forslaget har ikke til hensikt å sikre dem som tidligere har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring retten til ekstra utdanning gjennom påbygging.

Noen ønsker fortsatt å gi tilbud til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring før 2014. Oslo kommune sier det slik:

«Oslo kommune kan imidlertid ikke se at bestemmelsen vil være til hinder for at fylkeskommunen fortsatt kan tilby opplæring til flere enn de som har rett. Oslo kommune ønsker derfor fortsatt å kunne tilby påbygging etter yrkeskompetanse for de som har fullført før 2014.»

Departementet har ikke innsigelser til at tilbudet gis til andre enn dem som har rett.

De fleste høringsinstanser støtter imidlertid det forslaget som er sendt på høring om at retten skal være begrenset til dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere.

Telemark fylkeskommune sier det slik i sin høringsuttalelse:

«Telemark fylkeskommune mener det er riktig at utvidelsen av retten ikke gis tilbakevirkende kraft. Ved å åpne opp for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere, blir innføringen mer forutsigbar for fylkeskommunene, en vil vinne erfaring, og tilbudet vil kunne bygges opp litt etter litt. »

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet holde fast ved at retten til påbygging til generell studiekompetanse skal gjelde dem som fullfører og består fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere.

6.4.4 Varigheten av retten

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«En problemstilling departementet har vurdert er varigheten av retten, dvs. når retten må tas ut. Det kan reises spørsmål om retten må tas ut innen en viss alder, umiddelbart etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring eller først et visst antall år etter at fag- og yrkesopplæringen er fullført og bestått.

Hvis varigheten gjøres kort, vil virkningen av det som ønskes oppnådd falle bort. Det er et ønske at flere skal forbli i det yrket de har valgt. Er varigheten kort, vil mange raskt ta påbygging for å sikre seg retten til generell studiekompetanse. Det må derfor åpnes opp for at det kan gå en del år før man eventuelt ombestemmer seg og i stedet for å bli i yrket heller vil velge annen og høyere utdanning. Hvis retten på den annen side ikke avgrenses i tid, risikerer man intet ved å bli i yrket. Muligheten for påbygging vil bestå uansett. Dessuten kan en god tilleggseffekt være at enkelte kan gå tilbake til videre opplæring dersom de av ulike grunner ikke lenger kan utføre yrket. Ved sykdom og uførhet vil dette kunne bidra til større muligheter for å fortsette i arbeid.

Noen av fylkeskommunene som gir et slikt tilbud i dag setter ingen begrensninger slik at retten kan tas ut når som helst, uavhengig både av tid og alder. Andre fylkeskommuner setter en begrensning, for eksempel slik at retten må tas ut senest to år etter avsluttet fag- og yrkesopplæring.

Departementet foreslår at retten til påbygging kan tas som en utvidet del av retten til videregående opplæring. Forutsetningen er da at fag- og yrkesopplæringen på forhånd er fullført og bestått som en del av ungdomsretten, jfr. pkt. 1.4.2 foran. De som ønsker å ta påbygging før utløpet av det året de fyller 24 år, vil gjøre dette som en del av ungdomsretten etter opplæringsloven § 3-1. Det forutsetter at retten er tatt ut innen utløpet av det året de fyller 24 år.

For dem som tar ut retten senere foreslås at påbyggingen tas som en del av voksenretten etter opplæringsloven kap. 4A. Dette vil blant annet ha betydning for studiestøtten, se nedenfor under pkt. 1.5. »

Det har ikke kommet innvendinger til denne delen av forslaget.

Holtålen kommune støtter denne delen av forslaget og sier:

«At retten vil ha ubegrenset varighet med hensyn til når den kan tas ut, vil være positivt i den forstand at flere velger å fortsette utdanning etter å ha opparbeidet seg noe yrkeserfaring. »

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet holde fast ved at retten til påbygging må tas ut innen utløpet av det året da man fyller 24 år. Tas den ut senere, vil den være en del av voksenretten. Da gjelder ingen tidsbegrensning for når den kan tas ut.

6.4.5 Forholdet mellom påbygging til generell studiekompetanse og praksisbrev

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Departementet har vurdert om tilbudet om påbygging til generell studiekompetanse som her foreslås, også skal gis til praksisbrevkandidater.

Praksisbrev kan oppnås gjennom en forsøksordning der videregående opplæring tilrettelegges med vekt på praktisk opplæring de første årene og med en mulighet til å avlegge en praksisbrevprøve etter to års opplæring. I denne perioden er eleven formelt å betrakte som en praksisbrevkandidat. Etter disse to årene skal kandidaten kunne oppnå og få dokumentert en yrkeskompetanse som arbeidslivet kan bruke. Etter praksisbrevprøven skal kandidaten kunne fortsette opplæringen og oppnå full kompetanse innen faget i løpet av ordinær opplæringstid.

Fylkeskommuner som i dag har dette tilbudet er stort sett samstemte i at disse kandidatene som et minimum for å ta påbygging må ha fullført og bestått fag- eller svennebrev. I tillegg kreves av de fleste fylkeskommunene at disse kandidatene har bestått i fellesfagene, eventuelt har fått vitnemål. Disse fellesfagene kan tas på en såkalt «lærlingskole», alternativt som privatist. Noen fylkeskommuner vurderer også realkompetansevurdering og standpunktkarakterer i fellesfagene som tilstrekkelig for å kunne ta påbygging.

Departementet mener at slike kandidater kan gis rett til påbygging dersom de tilfredsstiller de kravene som stilles for rett til påbygging for andre. Det er ikke meningen at praksisbrevkandidater skal gis en «snarvei» til påbygging. De må som andre ha fullført og bestått fag- og yrkesopplæring. »

Det er få høringsinnspill om praksisbrevkandidater. En høringsinstans ønsker presisert at de praksisbrevkandidatene som ikke har bestått i fellesfag, eventuelt har fått dispensasjon fra å ta disse fagene, ikke skal være omfattet av dem som har rett til påbygging.

Departementetser at dette synspunktet er helt i tråd med uttalelser i høringsnotatet. Her heter det at praksisbrevkandidater ikke skal gis noen snarvei til påbygging, men at de kan gis en slik rett dersom de tilfredsstiller de kravene til påbygging som er stilt for andre.

På bakgrunn av ovennevnte fastholder departementet sitt syn at praksisbrevkandidater kan gis rett til påbygging til generell studiekompetanse dersom de tilfredsstiller de samme kravene som stilles til andre, for å få denne retten.

6.4.6 Hvordan påbyggingsretten skal utformes

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Hvordan påbyggingsretten skal utformes, vil variere avhengig av om retten tas ut som ungdom eller som voksen. Tas den ut som ungdom, kan gjeldende læreplan følges – med eller uten nødvendige tilpasninger. Tas den ut som voksen, må det legges vekt på den voksnes behov for og ønske om opplæring.

Det vanligste i dag er at fylkeskommuner tilbyr et helårlig skoleår på enten 30 eller 23 timer pr. uke som påbygging. I førstnevnte tilfelle – 30 timer pr. uke – er tilbudet normalt det samme som det påbyggingstilbudet man i dag har rett til som tredje år i videregående opplæring,[7] ofte slik at elevene går i samme klasse enten de går tredje eller fjerde året som påbygging. I sistnevnte tilfelle – 23 timer pr. uke – gis ikke opplæring i kroppsøving og programfag fra utdanningsprogram for studiespesialisering. Noen fylkeskommuner tilbyr også halvårige påbyggingskurs over 19 uker. Påbyggingstilbud kan som alternativ til ordinær skoleundervisning utformes også som kveldskurs og som nettundervisning. Her er også praksis noe varierende fylkeskommunene imellom. Det varierer også ettersom påbyggingen gjelder ungdom eller voksne.

Ved lovfesting av en ny utvidet rett til påbygging, vil det nye påbyggingstilbudet bli nærmere omtalt i forskrifts- og læreplanverket til opplæringsloven.»

Det er i høringen kommet synspunkter på hvordan påbyggingen skal utformes rent innholdsmessig – hvor mange timer og hvilke fag tilbudet skal bestå av, at det må være færre fag og timer enn dagens påbyggingstilbud i Vg3 og om «fradrag» for allerede beståtte fag.

Departementet har i høringsnotatet klart gitt uttrykk for at det nye påbyggingstilbudet vil bli nærmere omtalt i forskrifts – og læreplanverket til opplæringsloven. I denne sammenheng må det vurderes om det kan være identisk med det som i dag eksisterer for Vg3, eller om det i større eller mindre grad skal avvike fra dette.

Det er i høringsinnspill også pekt på at det innenfor en normalordning bør være mulig å bygge på med et annet yrkesfaglig tredje år enn påbygging. Vg3 Landbruk er nevnt som eksempel med tanke på dem som ønsker seg inn i landbruksnæringen.

Departementet bemerker at det forslaget som er fremmet i høringsnotatet, jfr. sitat ovenfor, gjelder påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring, ikke alternativer til påbygging Vg3 i den ordningen som vi har i dag. Hvis høringsinnspillet derimot er ment slik at påbygging til generell studiekompetanse etter fullført fag- og yrkesopplæring skal kunne erstattes med Vg3 Landbruk, er dette noe som må vurderes når det nærmere innholdet av påbyggingsretten skal utformes.

Noen høringsinstanser mener at retten til påbygging ikke bør være begrenset til ett år, men gjerne være noe lengre – 1 ½ år, eventuelt så lenge den enkelte har behov for. Det begrunnes med at det er mye å komme gjennom faglig for en som tar påbygging, og at ett år derfor kan være i snaueste laget for å komme gjennom alt stoffet på en tilfredsstillende måte. Noen som tar påbygging kan ha vært borte fra skolearbeid i mange år. Et annet hensyn å ta er at det kan dreie seg om innvandrere som har svake norskkunnskaper.

Sametinget uttrykker dette slik i sin høringsuttalelse:

«Det er imidlertid tvilsomt at lovendringen vil bidra til at flere som tar påbygg til generell studiekompetanse, vil bestå og få studiekompetanse. Elever som tar påbygg til studiekompetanse, må i løpet av et år tilegne seg det teoristoffet som elever som følger studieforberedende program bruker to år på (Vg2 og Vg3). Selv om elevene som tar påbygg, vil være eldre og har tilegnet seg fagkunnskaper og praktisk kunnskap på ulike områder, vil det være en utfordring å tilegne seg den type og mengde teorikunnskaper som det legges opp til i påbyggingsåret. Det tar en tid for elevene å komme inn i faget og repetere det som de har lært tidligere, for så å komme videre når de har hatt opphold i flere år. For at flest mulig skal klare å gjennomføre påbygging til generell studiekompetanse, bør det vurderes å utvide tilbudet med påbygging fra 1 år til 1 ½ år.»

Til dette vil departementet bemerke at fylkeskommuner som allerede tilbyr påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring kan vise til gode gjennomføringstall. Det synes ikke som om det er behov for et tilbud som varer lenger enn ett år. Departementet vil likevel følge utviklingen i søking og gjennomføring i påbygging i årene fremover og vurdere endringer, dersom det viser seg at en stor andel av elevene ikke klarer å gjennomføre løpet på ett år.

Noen ønsker at retten til påbygging også bør kunne skje fra januar, ikke kun fra starten av skoleåret om høsten. Dette begrunnes med at en fag- og yrkesopplæring av og til avsluttes i løpet av høsten og at det da blir lenge å vente til neste høst for å bruke retten til påbygging. Andre har kommentert at det må tas stilling til om begrensningen til ett års påbygging skal forstås som ett skoleår eller om det skal gjelde rettens omfang. For voksne og innvandrere pekes det på at det kan ha betydning om retten til påbygging kan tas over en lengre periode og deles opp.

Departementet vil ta stilling til disse forholdene når det nærmere innholdet av retten til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring skal utformes gjennom forskrifts- og læreplanverket til opplæringsloven.

På bakgrunn av ovennevnte vil departementet holde fast ved at det nærmere innholdet av påbyggingsretten vil bli nærmere omtalt i forskrifts- og læreplanverket til opplæringsloven. Det vil i den sammenheng bli vurdert om retten til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring skal være identisk med den retten til påbygging som man har i dag.

6.4.7 Retten til utdanningsstøtte

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Utdanningsstøtteordningen er et viktig utdanningspolitisk virkemiddel som blant annet har som formål å gi alle like muligheter til utdanning. Utdanningsstøtteordningen er regulert i lov om utdanningsstøtte av 1. april 2005 nr. 15, samt forskrifter om tildeling av utdanningstøtte som fastsettes årlig. Lånekassen administrerer to ulike ordninger for utdanningstøtte:

Støtteordningen for elever som tar videregående opplæring med rett etter opplæringsloven § 3-1 (ungdomsrett). Dette er en ordning som i hovedsak består av stipend – et grunnstipend som er behovsprøvd mot forsørgernes økonomi, et bostipend som bare gis til elever som må flytte hjemmefra på grunn av lang avstand mellom foreldrehjemmet og skolen og et utstyrsstipend som skal bidra til dekning av utgifter til nødvendig utstyr i opplæringen.

Støtteordningen for studenter i høyere utdanning og all annen utdanning/opplæring som tas uten rett etter opplæringsloven § 3-1. Støtten gis som lån, og studenter som ikke bor sammen med foreldrene kan få inntil 40 prosent av lånet gjort om til utdanningsstipend etter hvert som de fullfører utdanningen. Utdanningsstipendet er behovsprøvd mot egen økonomi.

Elever som har brukt opp ungdomsretten sin etter opplæringsloven § 3-1, og som tar påbygging for å få generell studiekompetanse, får i dag utdanningsstøtte etter den ordningen som er beskrevet i punkt 2 ovenfor. Dette gjelder både hvis de tar påbyggingsåret umiddelbart etter fullført fag- og yrkesutdanning og hvis de venter en periode med dette.

Støtteordningen for elever med ungdomsrett (punkt 1 ovenfor) er utformet på bakgrunn av at foreldrene har et forsørgeransvar for barnet så lenge det fortsetter med «vanleg» skolegang, jfr. barnelovens § 68. I begrepet «vanleg skulegang» inkluderes videregående opplæring som eleven har lovfestet rett til etter opplæringslovens § 3-1.

Når det innføres en rett til påbygging etter fullført fag- og yrkesopplæring, må det vurderes etter hvilken støtteordning elevene skal få støtte.

For elever som går direkte over i påbygging etter fullført fag- og yrkesopplæring, synes det hensiktsmessig at utdanningsstøtte tildeles etter støtteordningen for elever med ungdomsrett (punkt 1 ovenfor). Disse elevene er i et sammenhengende løp, og det synes derfor naturlig at det gis støtte til fag- og yrkesopplæringen og påbyggingsåret etter det samme regelverket.

En del elever vil ha et opphold mellom fullført fag- og yrkesopplæring og påbyggingsåret. Så lenge dette avbrekket ikke er for langt, vil foreldrene fortsatt ha et forsørgeransvar for barnet under opplæringen. Barnelovens § 68 sier at forsørgerplikten varer så lenge barnet «vil halde fram» med «slik vanleg skulegang.» Også for denne gruppen foreslår departementet at det blir gitt støtte etter ordningen for elever med ungdomsrett (punkt 1 ovenfor). Det foreslås at denne støtteordningen skal gjelde for alle elever som tar påbyggingsåret innenfor aldersgrensen som gjelder for ungdomsretten etter opplæringsloven § 3-1. Elever som tar påbyggingsåret innen utgangen av det året vedkommende fyller 24 år, vil dermed få utdanningsstøtte etter ordningen beskrevet i punkt 1 ovenfor. Dette er det samme som gjelder for andre elever som av ulike grunner ikke bruker opp hele ungdomsretten sin innen dette tidspunktet.

Dette vil også bety at det gis støtte etter samme støtteordning både til de elevene som velger å ta påbygging før de har fullført fag- og yrkesopplæringen, og til dem som tar det etter fullført fag- og yrkesopplæring.

Departementet foreslår at varigheten av retten til påbygging ikke skal begrenses, jfr. pkt. 1.4.4 ovenfor. Dette betyr at også godt voksne personer som har tatt fag- og yrkesopplæring med ungdomsrett etter at retten til påbygging ble innført, får en lovfestet rett til å ta påbygging for å få generell studiekompetanse. Foreldrene vil ikke lenger ha et forsørgeransvar under opplæringen. For denne gruppen synes det mest hensiktsmessig å gi utdanningsstøtte etter den ordningen som er beskrevet i punkt 2 ovenfor.

Departementet foreslår å gi en rett til påbygging for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen. Retten skal komme i tillegg til, ikke i stedet for, den eksisterende retten i dag til å ta påbygging etter to år i et yrkesfaglig utdanningsprogram. Den skal altså være et supplement til Vg3 påbygging til generell studiekompetanse.

I opplæringslovens § 3-1 vil det bli foreslått et nytt ellevte ledd som lovfester denne retten.

Her vil ungdom med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring gis rett til påbygging for å oppnå generell studiekompetanse. Retten vil være et tillegg til ungdomsretten på tre år som er regulert i § 3-1 første ledd og gjelde den som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere. Retten vil ha ubegrenset varighet med hensyn til når den kan tas ut. Det foreslås i bestemmelsen ingen egen forskriftshjemmel for departementet. Det legges til grunn at departementet har forskriftshjemmel i dagens § 3-4 i opplæringsloven.

I opplæringslovens § 4A-3 vil det bli foreslått et nytt syvende ledd som lovfester denne retten til påbygging for dem som er kommet til det året da de fyller 25 år. Det gjelder dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten etter opplæringsloven § 3-1, men som tar påbyggingen som voksne (fra og med det året de fyller 25 år).

Retten til påbygging til generell studiekompetanse skal ikke gjelde dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som voksen.»

Det har ikke kommet noen høringsinnspill om dette. På denne bakgrunn vil departementet holde fast ved det som er sitert ovenfor fra høringsnotatet.

6.4.8 Særlig om lovteksten

Det er i departementets lovforslag operert med begrepet «eleven».

Det er i høringen kommet innspill om at det også bør fremgå av lovteksten at lærlinger er inkludert, særlig siden mange av dem som vil søke påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring vil ha status som lærling når de søker.

Oslo kommune sier i sin høringsuttalelse om dette:

«I forslaget til lovtekst benyttes begrepet «elevar som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring». De fleste som består fag- og yrkesopplæring, gjør dette som lærlinger. Vi foreslår derfor at lovteksten bruker «den» eller «den det gjeld» i stedet for «elevar.»

Departementet er enig i dette innspillet og vil foreslå å endre lovteksten i tråd med dette.

6.4.9 Private skoler

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Departementet understreker at en elev som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring ved en privatskole vil ha rett til påbygging til generell studiekompetanse ved en offentlig skole på lik linje med andre elever. Departementet ber imidlertid om innspill dersom høringsinstansene har synspunkter på private skoler og påbygging. »

Noen høringsinstanser mener at også det motsatte må gjelde slik at en elev med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring ved en offentlig skole må ha rett til påbygging til generell studiekompetanse ved en privatskole.

Departementet mener at en slik adgang foreligger forutsatt at den private skolen har godkjenning for å tilby påbygging til generell studiekompetanse, og eleven etter søknad får plass på skolens påbyggingstilbud. Mange private skoler gir i dag tilbud om påbygging. Det gjelder skoler etter § 11-1 i forskrift til privatskoleloven, det vil si skoler for voksne søkere uten rett. Men det gjelder også andre private skoler, det vil si private skoler som kan ta inn ungdom og voksne søkere med rett, jfr. privatskoleloven § 3-1. Det nærmere innholdet av retten til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring skal vurderes og nærmere utformes gjennom forskrifts- og læreplanverket til opplæringsloven, se pkt. 6.4.6 ovenfor. Dersom påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring etter en slik vurdering innholdsmessig blir identisk med dagens påbyggingstilbud i Vg3, legger departementet til grunn at en privatskole med godkjenning til å gi påbygging etter dagens ordning også kan gi tilbud om påbygging til generell studiekompetanse etter fullført fag- og yrkesopplæring. Hvis derimot påbygging til generell studiekompetanse etter fullført fag- og yrkesopplæring får et annet innhold enn påbygging etter dagens ordning til Vg3, forutsetter departementet at en privatskole må søke om driftsendring for å få nødvendig godkjenning.

Videre hevdes i høringen at offentlige og private skoler på dette området må være helt likestilt og at dette må komme klart frem av lovens ordlyd, alternativt av lovens forarbeider.

Departementet mener på bakgrunn av det som er sagt ovenfor om påbygging ved private skoler at en likestilling som ønsket ikke er aktuell. Hvis den foreslåtte retten blir innført, må fylkeskommunene for offentlige skolers vedkommende sørge for at slike tilbud foreligger lokalt slik at elevenes rett kan oppfylles. For private skoler vil en elev være avhengig av at det finnes en privatskole som har slik godkjenning, og videre at eleven får plass etter søknad ved denne skolens tilbud.

Et par høringsinstanser hevder at retten til påbygging må gjelde enten eleven har fullført og bestått sin fag- og yrkesopplæring med to års læretid eller med ett års skolegang.

Departementet er enig i at kravet for rett til påbygging til generell studiekompetanse er fullført og bestått fag- og yrkesopplæring. Hvordan dette er oppnådd, er i denne forbindelse uten betydning.

Det er av en høringsinstans påpekt at skoler godkjent etter privatskoleloven ikke har tilbud om opplæring særskilt organisert for voksne. Dersom retten til påbygging kan tas ved en slik skole, ønskes det derfor tydeliggjort at tilbudet som gis ved en privat skole ikke er spesielt organisert for voksne.

Departementet er positiv til at det skjer en tydeliggjøring i tilfeller som nevnt. Ellers vises til det som er sagt ovenfor om at det finnes påbyggingstilbud for voksne i privatskoleregi.

På bakgrunn av ovennevnte vil departementetpeke på at en elev som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring ved en offentlig skole, kan ta påbygging til generell studiekompetanse ved en privatskole, dersom denne skolen har nødvendig godkjenning for å tilby slik påbygging og eleven etter søknad får plass ved skolen. Av dette følger også at en elev med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring ved en privatskole kan ta påbygging ved «sin» privatskole dersom denne har slik godkjenning.

6.5 Departementets forslag

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette følgende:

«Departementet foreslår å gi en rett til påbygging for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen. Retten skal komme i tillegg til, ikke i stedet for, den eksisterende retten i dag til å ta påbygging etter to år i et yrkesfaglig utdanningsprogram. Den skal altså være et supplement til Vg3 påbygging til generell studiekompetanse.

I opplæringslovens § 3-1 vil det bli foreslått et nytt ellevte ledd som lovfester denne retten.

Her vil ungdom med fullført og bestått fag- og yrkesopplæring gis rett til påbygging for å oppnå generell studiekompetanse. Retten vil være et tillegg til ungdomsretten på tre år som er regulert i § 3-1 første ledd og gjelde den som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere. Retten vil ha ubegrenset varighet med hensyn til når den kan tas ut. Det foreslås i bestemmelsen ingen egen forskriftshjemmel for departementet. Det legges til grunn at departementet har forskriftshjemmel i dagens § 3-4 i opplæringsloven.

I opplæringslovens § 4A-3 vil det bli foreslått et nytt syvende ledd som lovfester denne retten til påbygging for dem som er kommet til det året da de fyller 25 år. Det gjelder dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten etter opplæringsloven § 3-1, men som tar påbyggingen som voksne (fra og med det året de fyller 25 år).

Retten til påbygging til generell studiekompetanse skal ikke gjelde dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som voksen.»

På bakgrunn av mottatte høringsinnspill, fortløpende kommentert under kapittel 6.4 ovenfor, fastholder departementet i all hovedsak sitt forslag. Forslaget er også støttet av et klart flertall, selv om en del høringsinstanser har hatt kommentarer på enkelte punkter.

Departementet foreslår imidlertid på bakgrunn av mottatte høringsinnspill to endringer. For det første foreslås at retten til påbygging til generell studiekompetanse også skal gjelde for dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring innen utløpet av det året de fyller 24 år, selv om nevnte opplæring ikke er tatt i kraft av ungdomsretten. Dette foreslås gjennomført ved et nytt annet punktum i begge lovbestemmelsene som er gjenstand for endring. For det annet foreslås en mindre justering i lovteksten for at også lærlinger skal være omfattet. Dette foreslås gjort ved at begrepene «elev» og «elevar» i forslaget byttes ut med begreper som «andre», «dei» og «dei som».

7 Forslag om å ta bort kravet om sakkyndig vurdering ved vedtak om inntil to år ekstra tid i videregående opplæring for elever med rett til særskilt språkopplæring

7.1 Bakgrunnen for forslaget

Elever i videregående opplæring med et annet morsmål enn norsk eller samisk, kan ha behov for ekstra tid til å gjennomføre videregående opplæring. Noen av disse elevene har for eksempel kommet til Norge sent i opplæringsløpet og har derfor vanskeligheter med å bruke norsk som opplæringsspråk. Opplæringsloven § 3-1 gir elever som har rett til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 3-12, rett til videregående opplæring i inntil to år ekstra når eleven trenger det i forhold til opplæringsmålene. Hvorvidt en elev har rett til særskilt språkopplæring, avgjøres av fylkeskommunen ved en kartlegging av elevens norskferdigheter, jf. opplæringsloven § 3-12. Om eleven har rett på ekstra tid i videregående opplæring, avgjøres etter at PP-tjenesten har foretatt en sakkyndig vurdering av elevens behov og utbytte av utvidet tid, jf. § 3-1 femte ledd.

I forbindelse med at lovforslag om innføringstilbud var på høring høsten 2011, fikk departementet innspill fra flere høringsinstanser om at saksbehandlingsreglene for vedtak om ekstra tid i videregående opplæring for elever med rett til særskilt språkopplæring bør endres. 1. august 2012 ble innføringstilbud tillatt ved at opplæringsloven § 3-12 fikk et nytt femte ledd. Innføringstilbud innebærer at nyankomne elever fra språklige minoriteter får et særskilt organisert opplæringstilbud i inntil to år. Formålet med innføringstilbud er at elevene skal lære norsk godt nok til å kunne delta i ordinær opplæring.

Departementet ba Utdanningsdirektoratet 1. november 2012 om å innhente erfaringer fra fylkeskommunene om bruk av sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten ved vedtak om utvidet tid i videregående opplæring for denne elevgruppen. Det ble undersøkt hvorvidt fylkeskommunene anser dagens ordning som hensiktsmessig og hvordan ordningen praktiseres. 17 fylkeskommuner kom med tilbakemelding, og de fleste ga uttrykk for at dagens ordning med sakkyndig vurdering ikke er hensiktsmessig og at det er tilstrekkelig at dette vurderes av fylkeskommunen.

7.2 Gjeldende rett

Rett til utvidet tid i videregående opplæring er regulert i opplæringsloven § 3-1 femte ledd. Bestemmelsen gir elever som har rett til særskilt språkopplæring etter § 3-12, rett til videregående opplæring i inntil to år ekstra dersom eleven har behov for ekstra tid.

Den ekstra opplæringstiden kommer i tillegg til de tre årene eleven har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1. Retten til utvidet tid i videregående opplæring innebærer heltids opplæring i inntil to år ekstra. Vedtak om utvidet opplæringstid kan fattes gjennom hele opplæringsløpet. Ekstra tid kan dermed benyttes tidlig i løpet, for eksempel ved at Vg1 tas over to år, eller det kan tas på slutten dersom det viser seg at eleven har behov for mer tid for å fullføre.

Opplæringsloven § 3-1 femte ledd lyder:

«Elev som etter reglane i kapittel 5 har rett til spesialundervisning, har rett til vidaregåande opplæring i inntil to år ekstra når eleven treng det i forhold til opplæringsmåla for den enkelte. Før fylkeskommunen gjer vedtak om utvida opplæringstid, skal det liggje føre sakkunnig vurdering av dei særlege behova eleven har. Retten gjeld også for elevar som har rett til opplæring i og på teiknspråk etter § 3-9, rett til opplæring i punktskrift etter § 3-10 eller rett til særskild språkopplæring etter § 3-12.»

Hvorvidt en elev har rett til særskilt språkopplæring, avgjøres av fylkeskommunen ved en kartlegging av elevens norskferdigheter, jf. opplæringsloven § 3-12. Før fylkeskommunen fatter vedtak om utvidet opplæringstid etter § 3-1, skal det foreligge en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten av elevens behov for mer tid i videregående opplæring. Det er ikke et vilkår at eleven har kommet til Norge sent i skoleløpet. Det avgjørende for retten er elevens konkrete behov for utvidet tid, noe som avgjøres ut fra en vurdering av elevens behov for språkopplæring og utbytte av ekstra tid. Dette undersøkes og fastsettes i den sakkyndige vurderingen. Den sakkyndige vurderingen må konkludere med at eleven vil ha utbytte av å få utvidet tid for at fylkeskommunen skal kunne fatte vedtak om ekstra tid i videregående opplæring.

7.3 Høringen

7.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet foreslo departementet å ta bort kravet om sakkyndig vurdering ved vedtak om inntil to år ekstra tid i videregående opplæring for elever med rett til særskilt språkopplæring. Departementet reiste spørsmål ved om det er nødvendig og hensiktsmessig med en sakkyndig vurdering for denne elevgruppen. Dette fordi behovet til disse elevene vil være knyttet til språkopplæring og således basert på en annen type vurdering enn den PP-tjenesten ellers gjør. Kartleggingen av elevens norskferdigheter som blir sentral her, gjøres av fylkeskommunen.

Departementet viste til undersøkelsen som Utdanningsdirektoratet utførte for departementet, omtalt i kapittel 7.1, og at de fleste fylkeskommunenes tilbakemelding var at kravet om sakkyndig vurdering, i tillegg til fylkeskommunenes kartlegging av norskferdigheter, var unødvendig. Fylkeskommunene ga blant annet tilbakemelding om at dagens ordning fører til at det blir en uryddig saksgang hvor en stor del av utredningen må skje i skolen og at det blir mye formaliteter, rapportskriving og klientifisering av elever som i utgangspunktet ikke trenger bistand fra PP-tjenesten. Fylkeskommunene pekte også på at PP-tjenesten sjelden kjenner elevene fra før og at det derfor er vanskelig for PP-tjenesten å utøve sin sakkyndighet på en god måte. Fylkeskommunene har derimot god kjennskap til de minoritetsspråklige elevene og har blant annet fulgt dem gjennom kartlegging, planlegging, gjennomføring og evaluering av særskilt språkopplæring og annen opplæring. På bakgrunn av dette er det flere fylker som mener at fylkeskommunene vil være i bedre stand til å dokumentere behovet for utvidet tid enn PP-tjenesten.

Om resultatene av undersøkelsen uttalte departementet:

«Etter departementets vurdering er dette viktige synspunkter og vurderinger. Dersom sakkyndig vurdering ikke er egnet i denne type saker og vurderingene gjøres like godt eller bedre av fylkeskommunen, vil en sakkyndig vurdering kun være unødvendig tids- og ressursbruk. Dersom denne oppgaven blir lagt til fylkeskommunen vil det frigjøre kapasitet hos PP-tjenesten og medføre kortere saksbehandlingstid både i denne type saker og andre saker.»

I høringsforslaget uttaler departementet at etter departementets vurdering vil vedtak om utvidet tid for denne elevgruppen bli fattet på et forsvarlig og riktig grunnlag selv om PP-tjenesten ikke er med i vurderingen av om eleven har behov for ekstra tid. Om dette sier departementet:

«Vedtakene vil fremdeles bli truffet av fylkeskommunen på bakgrunn av en grundig vurdering av elevenes språkkunnskaper. I tillegg mener departementet at fylkeskommunens kompetanse og oppgaver i språkkartleggingen og opplæringen av eleven, gjør de egnet og kompetent til å vurdere om eleven har behov for ekstra tid i videregående opplæring. Det kan være en viss fare for at andre behov som eleven har, ikke blir oppdaget dersom PP-tjenesten ikke er med i vurderingen. Dette kan etter departementets syn ikke være et avgjørende argument for å opprettholde dagens ordning. Ved mistanke om at eleven har andre behov, skal skolen kontakte PP-tjenesten. Dagens ordning er ikke til for å fange opp andre behov som eleven kan ha, selv om det kan skje i enkelttilfeller. Departementet understreker at det bare er i tilfeller der utvidet tid er språklig begrunnet, jf. § 3-12, at sakkyndig vurdering ikke er nødvendig. Dersom det er en mer sammensatt begrunnelse for at eleven trenger ekstra tid i videregående opplæring, for eksempel at eleven har behov for spesialundervisning i tillegg til særskilt språkopplæring, må PP-tjenesten utarbeide en sakkyndig vurdering etter reglene for spesialundervisning. Departementet vil videre fremheve at lovforslaget ikke innebærer noen endringer i elevenes rettigheter til utvidet tid. Det er bare saksbehandlingsreglene som foreslås endret. Rettigheten til utvidet til består uendret, forslaget innebærer at det legges til rette for en bedre og raskere oppfyllelse av rettigheten.»

Departementet pekte i høringsforslaget på at utvidet tid i videregående opplæring er særlig aktuelt for elever som følger eller skal følge et innføringstilbud. Dette fordi elever i innføringstilbud bruker av sin rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1, noe som betyr at elevene ikke automatisk har rett til ett eller to år ekstra for å fullføre videregående opplæring. Det vil derfor være hensiktsmessig at det gis utvidet tid til dette. Det er viktig at vedtak om utvidet tid fattes raskt for disse elevene. En sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten kan medføre forlenget saksbehandlingstid, noe som vil være uheldig for de elevene det gjelder. I vedtaket om innføringstilbud kan det gjøres avvik fra læreplanverket for den aktuelle eleven i den utstrekning dette er nødvendig for å ivareta elevens behov, jf. opplæringsloven § 3-12 femte ledd. Det er bare i perioden eleven går i innføringstilbud at det kan gjøres avvik fra læreplanverket på denne bakgrunn. Det er ikke nødvendig å fatte vedtak om spesialundervisning med forutgående sakkyndig vurdering for å gjøre avvik etter § 3-12. I disse situasjonene er det tilstrekkelig med fylkeskommunens vurdering, noe som er begrunnet med at elevene kartlegges underveis i opplæringen og at det er denne kartleggingen som ligger til grunn for hvilken språkopplæring eleven har behov for, og hvilke avvik fra læreplanverket som er nødvendig for å ivareta elevens behov.[8]

Departementet mente derfor at:

«Ettersom fylkeskommunen både fatter vedtak om særskilt språkopplæring og innføringstilbud, herunder vurderer og avgjør om det skal gjøres avvik fra læreplanverket, fremstår det som lite hensiktsmessig at det må foreligge en sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten før fylkeskommunen kan fatte vedtak om utvidet tid. Her vil det etter departementets mening være mest hensiktsmessig og effektivt at fylkeskommunen også vurderer om eleven har behov for utvidet tid. Departementet kan ikke se at det foreligger noen tungtveiende grunner for at PP-tjenesten skal vurdere og utarbeide en sakkyndig vurdering i disse tilfellene.»

Når det gjelder elevene med vedtak om særskilt språkopplæring, men som ikke går i innføringstilbud, kan situasjonen være noe annerledes. Disse elevene går ikke i et fastsatt tilbud hvor det er lagt opp til at de skal bruke lengre tid. Disse elevene har heller ikke avvik fra læreplanen. Selv om disse elevene som oftest ikke har fullt så store språkutfordringer som elever i innføringstilbud, kan også disse ha behov for lengre tid. Om dette uttalte departementet:

«Hvorvidt sakkyndig vurdering er mer hensiktsmessig her enn for elever i innføringstilbud, kan det stilles spørsmål ved. Etter departementets vurdering er det imidlertid neppe grunn til å ha ulike saksbehandlingsregler for disse to gruppene, ettersom også disse elevene får utvidet tid basert på en vurdering av behovet for språkopplæring og utbyttet av utvidet tid.»

Departementet viste i høringsnotatet til at den foreslåtte endringen innebærer at saksbehandlingsreglene for utvidet tid for elever med særskilt språkopplæring endres, slik at det er tilstrekkelig at fylkeskommunen undersøker og vurderer elevens behov og utbytte av utvidet tid i videregående opplæring. Dette gjelder tilsvarende for private skoler ettersom det følger av privatskoleloven § 3-3 fjerde ledd at opplæringsloven § 3-1 femte ledd gjelder så langt det passer for elever ved private videregående skoler.

7.3.2 Høringsuttalelser

26 høringsinstanser har kommet med tilbakemelding til dette lovforslaget. 22 høringsinstanser støtter forslaget om å ta bort kravet til sakkyndig vurdering, to instanser har kommentarer uten å gi uttrykk for om de er for eller imot forslaget, én støtter delvis forslaget, og én støtter det ikke.

Av høringsinstansene som har kommet med tilbakemelding er det 11 fylkeskommuner, og alle er positive til lovendringen. Oslo kommune støtter forslaget og viser til at elever med rett til særskilt språkopplæring har behov for mer opplæring i norsk språk, og at dette behovet knytter seg til innvandringshistorie og ikke nødvendigvis til lærevansker som behøver utredning eller sakkyndig vurdering fra PP-tjenesten. Troms fylkeskommune mener forslaget fører til at man unngår en klientifisering av elever som i utgangspunktet ikke trenger bistand fra PPT.

Telemark fylkeskommune skriver at:

«Mange elever som burde hatt nytte av dette tilbudet benytter seg ikke av det, og det er derfor viktig å forenkle denne prosessen. Særskilt norskopplæring er dessuten ikke å regne som spesialundervisning, og det er derfor ikke riktig å kreve sakkyndig vurdering i forbindelse med vedtak om ekstra tid i videregående skole.»

Fjell kommune ønsker forslaget om å fjerne kravet til sakkyndig vurdering velkommen, og skriver at:

«Fylkeskommunen sin kompetanse på kartlegging av minoritetsspråklege er så god og grundig, at det er unødvendig å bruke PPT for å vurdere om eleven har behov for ekstra tid i videregåande skule.»

Utdanningsforbundet støtter forslaget, så lenge kravet om sakkyndig vurdering ikke tas bort for andre tilfeller i § 3-1 femte ledd enn foreslått. Organisasjonene NAFO, NHO, FUG og ISAAC støtter også lovforslaget. KS skriver at de er positive til departementets forslag og mener det rydder i forholdet mellom spesialundervisning, som krever sakkyndig vurdering, og språklig tilrettelagt opplæring, som ikke krever sakkyndig vurdering.

Barneombudet er enig i at fylkeskommunens språkkartlegging burde være tilstrekkelig til å fatte vedtak og at dette vil føre til effektivisering, men mener at skoleeier kan være tilbøyelig til å la økonomiske prioriteringer gå foran elevens beste og at elever kan trenge en sakkyndig vurdering i de tilfeller der fylkeskommunen avslår retten. Barneombudet mener derfor at eleven må samtykke dersom det skal fattes vedtak uten sakkyndig vurdering.

Helse- og omsorgsdepartementet gir ikke uttrykk for om departementet er for eller mot forslaget, men etterspør en vurdering av fylkeskommunenes kompetanse til å kartlegge elevenes behov for særskilt språkopplæring og hvordan det skal kvalitetssikres at det blir gjort en grundig og individuelt tilpasset vurdering og kartlegging av denne gruppen.

Likestillings- og diskrimineringsombudet mener kravet om sakkyndig vurdering bør bli stående, og viser til at forskning har vist at språklige minoritetselever med andre typer læringsvansker i tillegg til språkvansker, for eksempel dysleksi, risikerer å bli stående uten et lovpålagt tilrettelagt tilbud for sin nedsatte funksjonsevne. Dermed kan effektiviseringshensyn komme i direkte konflikt med hensynet til sentrale menneskerettighetsforpliktelser om et likeverdig undervisningstilbud.

7.4 Departementets vurderinger og forslag

7.4.1 Generelt om forslaget

Elever med rett til særskilt språkopplæring kan ha behov for ekstra tid til å gjennomføre videregående opplæring. Det kan for eksempel være at eleven har kommet til Norge sent i opplæringsløpet og derfor har vanskeligheter med å bruke norsk som opplæringsspråk. Noen av disse elevene kan ha behov for å gå ett eller to år i innføringstilbud for å lære norsk før de følger ordinære klasser, noe som innebærer at de bruker av sin rett til videregående opplæring. Etter gjeldende rett gir opplæringsloven § 3-1 elever som har rett til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 3-12, rett til videregående opplæring i inntil to år ekstra når eleven trenger det i forhold til opplæringsmålene. Hvorvidt en elev har rett til særskilt språkopplæring, avgjøres av fylkeskommunen ved en kartlegging av elevens norskferdigheter, jf. opplæringsloven § 3-12. Om eleven har rett på ekstra tid i videregående opplæring, avgjøres etter at PP-tjenesten har foretatt en sakkyndig vurdering av elevens behov og utbytte av utvidet tid, jf. § 3-1 femte ledd.

Nesten alle høringsinstansene som har kommet med tilbakemelding er positive til forslaget, og fremhever at det ikke er nødvendig eller hensiktsmessig med et krav om sakkyndig vurdering for å fatte vedtak om utvidet tid for denne elevgruppen. Det oppgis at behovet til disse elevene knytter seg til norskferdigheter og ikke nødvendigvis lærevansker som behøver bistand fra PP-tjenesten. Departementet mener det vil være unødvendig tids- og ressursbruk at PP-tjenesten skal utarbeide sakkyndig vurdering i slike saker. Departementet vil særlig trekke frem at fylkeskommunene allerede foretar kartleggingen av elevenes norskferdigheter, noe som vil være sentralt i vurderingen av elevens behov for utvidet tid. I tillegg har fylkeskommunen god kjennskap til disse elevene og deres behov, blant annet gjennom opplæring og kartlegging. Departementet mener derfor at vedtak om utvidet tid for denne elevgruppen vil bli fattet på et forsvarlig og riktig grunnlag selv om PP-tjenesten ikke er med i vurderingen av om eleven har behov for ekstra tid.

Helse- og omsorgsdepartementet etterspør en vurdering av fylkeskommunenes kompetanse til å kartlegge elevenes behov for særskilt språkopplæring, og hvordan det skal kvalitetssikres at det blir gjort en grundig og individuelt tilpasset vurdering og kartlegging av denne gruppen. Departementet vil understreke at forslaget ikke innebærer noen endring i oppgavene til fylkeskommunen når det gjelder å vurdere om en elev har rett til særskilt språkopplæring etter § 3-12. Fylkeskommunen har allerede i dag plikt til å kartlegge minoritetsspråklige elevers ferdigheter i norsk før det blir fattet vedtak om særskilt språkopplæring. Det kan også legges til at skoleeier har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten, og et system som gir anledning til nødvendig kompetanseutvikling, jf. opplæringsloven § 10-8.

Utdanningsforbundet støtter forslaget så lenge det ikke gjelder andre tilfeller enn foreslått. Departementet vil understreke at forslaget om å ta bort kravet til sakkyndig vurdering bare gjelder for elever med vedtak om særskilt språkopplæring etter § 3-12. Dersom det foreligger en mer sammensatt begrunnelse for at eleven trenger ekstra tid i videregående opplæring, for eksempel at eleven har behov for spesialundervisning i tillegg til særskilt språkopplæring, må PP-tjenesten utarbeide en sakkyndig vurdering.

Barneombudet støtter i utgangspunktet forslaget, men foreslår at det stilles krav om samtykke fra eleven dersom det skal fattes vedtak uten sakkyndig vurdering. Dette fordi skoleeier kan være tilbøyelig til å la økonomiske prioriteringer gå foran elevens beste. Barneombudet viser til at utvidet tid gir økte utgifter for fylkeskommunene, og at elever som ikke går i innføringstilbud kan ha behov for en sakkyndig vurdering i de tilfeller der fylkeskommunene avslår retten. Departementet kan ikke se at det skal være nødvendig å stille krav om samtykke fra eleven, slik ombudet foreslår. Departementet vil understreke at fylkeskommunen ikke kan avslå en elevs rett til ekstra tid i videregående opplæring fordi oppfyllelse av retten gir økte utgifter. Departementet vil også peke på muligheten eleven har til å klage til fylkesmannen, dersom det ikke innvilges utvidet tid og eleven selv mener han/hun har behov for dette.

Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) mener kravet om sakkyndig vurdering bør bli stående og viser til at forskning har vist at språklige minoritetselever med andre typer læringsvansker i tillegg til språkvansker, for eksempel dysleksi, risikerer å bli stående uten et lovpålagt tilrettelagt tilbud for sin nedsatte funksjonsevne. LDO mener derfor at effektiviseringshensyn kan komme i direkte konflikt med hensynet til sentrale menneskerettighetsforpliktelser om et likeverdig undervisningstilbud. LDO peker også på at forslaget samsvarer dårlig med satsningen mot frafall av minoritetselever, ettersom endringen vil kunne ramme minoritetselever som sliter og står i fare for å falle ut av videregående utdanning. Departementet vil understreke at det bare er i tilfeller der eleven kan få utvidet tid på grunn av at eleven har rett til særskilt språkopplæring, at sakkyndig vurdering ikke er nødvendig. I tilfeller der det foreligger en mer sammensatt begrunnelse for at eleven trenger ekstra tid i videregående opplæring, for eksempel at eleven har behov for spesialundervisning i tillegg til særskilt språkopplæring, må PP-tjenesten utarbeide en sakkyndig vurdering. Departementet vil også vise til at dagens ordning med sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om ekstra tid i videregående opplæring, ikke har som hensikt å få kartlagt behov for spesialundervisning. Dette skal gjøres uavhengig av retten til utvidet tid dersom skolen antar at eleven også kan ha behov for spesialundervisning. Forslaget om å ta bort kravet til sakkyndig vurdering innebærer at det legges til rette for en bedre og raskere oppfyllelse av å få vedtak om utvidet tid. Departementet kan ikke se noen grunn til at dette ikke samsvarer med arbeidet om å hindre frafall av minoritetselever i videregående skole.

7.4.2 Departementets forslag

Departementet foreslår, i samsvar med høringsnotatet, at kravet om sakkyndig vurdering ved vedtak om inntil to år ekstra tid i videregående opplæring tas bort for elever som har rett til særskilt språkopplæring etter § 3-12. Forslaget innebærer at saksbehandlingsreglene for utvidet tid for elever med særskilt språkopplæring endres, slik at det er tilstrekkelig at fylkeskommunen undersøker og vurderer elevens behov og utbytte av utvidet tid i videregående opplæring. Dette gjelder tilsvarende for private skoler, ettersom det følger av privatskoleloven § 3-3 fjerde ledd at opplæringsloven § 3-1 femte ledd gjelder så langt det passer for elever ved private videregående skoler.

8 Forslag om lovfesting av fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel

8.1 Bakgrunnen for forslaget

Det er et overordnet prinsipp i norsk straffegjennomføring at domfelte, innenfor de rammene som følger av straffegjennomføringsloven og de begrensningene som følger av frihetsberøvelsen, har de samme rettighetene og pliktene som befolkningen for øvrig. Ifølge opplæringsloven har alle barn og unge i Norge rett til grunnskoleopplæring. Også voksne som trenger grunnskoleopplæring har rett til slik opplæring såfremt de ikke har rett til videregående opplæring. Retten til grunnskoleopplæring gjelder også for innsatte i fengsel, og gir dem en rett til opplæring under soning.

Det følger direkte av opplæringsloven § 13-3 fjerde ledd første punktum at det er fylkeskommunen som har ansvaret for videregående opplæring i fengsel. Etter opplæringsloven § 13-3 fjerde ledd andre punktum kan staten pålegge fylkeskommunen ansvaret for «anna» opplæring i fengsel, og etter avtale av 15. juli 1988 mellom staten og den enkelte fylkeskommune, er fylkeskommunen gitt ansvaret også for grunnskoleopplæring innenfor kriminalomsorgen i sitt fylke. I praksis har således fylkeskommunen ansvaret for både grunnskoleopplæring og videregående opplæring i fengsel. Fylkeskommunene får tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen under statsbudsjettets kapittel 225 post 68. Kunnskapsdepartementet fastsatte 1. mars 2002 egne retningslinjer for forvaltning av dette tilskuddet, senest revidert 28. juni 2011.

Departementet foreslår å lovfeste fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel slik at fylkeskommunens ansvar for denne opplæringen kommer eksplisitt til uttrykk i opplæringsloven på lik linje med fylkeskommunes ansvar for videregående opplæring.

8.2 Gjeldende rett

Etter opplæringsloven § 2-1 har alle barn og unge rett og plikt til tiårig grunnskoleopplæring. Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende opplæring har etter opplæringsloven § 3-1 rett til videregående opplæring. De som er over opplæringspliktig alder og som trenger grunnskoleopplæring, har rett til grunnskoleopplæring for voksne, forutsatt at de ikke har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1, jf. opplæringsloven § 4A-1. Voksne som har fullført grunnskolen, men som ikke har fullført videregående opplæring, har rett til videregående opplæring fra og med det året de fyller 25 år, jf. opplæringsloven § 4A-3.

Ifølge opplæringsloven § 13-1 første ledd har kommunen ansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring for alle som er bosatt i kommunen. Opplæringsloven har ingen særskilt bestemmelse som hjemler ansvaret for grunnskoleopplæring når den foregår i fengsel.

Fylkeskommunens plikt til å sørge for videregående opplæring er regulert i opplæringsloven § 13-3. Etter paragrafens første ledd skal fylkeskommunen oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatt i fylkeskommunen. Fylkeskommunen har også ansvaret for videregående opplæring i fengsel, jf. paragrafens fjerde ledd første punktum.

Etter opplæringsloven § 13-3 fjerde ledd andre punktum kan departementet i særlige tilfeller «påleggje fylkeskommunen oppgåver i samband med anna opplæring i fengsel». Grunnskoleopplæring er slik «anna opplæring» som fylkeskommunen kan pålegges ansvaret for. Med virkning fra 1. januar 1989 har departementet via avtale av 15. juli 1988 med den enkelte fylkeskommune, pålagt fylkeskommunen ansvaret for grunnskoleopplæring i fengsel. Departementet har gitt statlig tilskudd til dekning av nødvendige driftsutgifter ved fengselsundervisningen etter retningslinjer for forvaltning av tilskudd til kriminalomsorgen under statsbudsjettets kap. 225 post 68. I retningslinjene er det henvist til ovennevnte avtale.

8.3 Høringen

8.3.1 Høringsforslaget fra departementet

I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste i opplæringsloven at fylkeskommunen har ansvaret for grunnskoleopplæring i fengsel. Departementet uttalte at bakgrunnen for forslaget var å tydeliggjøre opplæringsansvaret:

«Departementet er opptatt av at alle som har rett til opplæring etter opplæringsloven får et best mulig tilbud. En tydeliggjøring av hvem som har ansvaret for å gi elevene det tilbudet de har krav på er da sentralt. En klar plassering av opplæringsansvaret vil sikre at det forvaltningsnivået som har ansvaret, får opparbeidet god kompetanse og systemer og rutiner for opplæringstilbudet. Fengselsundervisningen er i praksis basert på forvaltningssamarbeidsmodellen, der offentlige instanser som har ansvaret for ulike tjenester, går inn i fengselet for å yte dem. Opplæringen innenfor kriminalomsorgen befinner seg således i skjæringspunktet mellom to institusjoner: skole og fengsel. Etter departementets vurdering vil forvaltningssamarbeidet fungere best når ansvaret for skolens bidrag i samarbeidet er klart plassert i loven til ett forvaltningsnivå. Dette forutsetter at det ikke er tvilsomt hvilke oppgaver som ligger til den enkelte part.

Etter gjeldende rett kan departementet i «særlege tilfelle» pålegge fylkeskommunen ansvaret for «anna opplæring i fengsel», jf. § 13-3 fjerde ledd annet punktum. Gjennom avtale med den enkelte fylkeskommune som har fengsel i sitt fylke, pålegger departementet årlig fylkeskommunene ansvaret for grunnskoleopplæring i fengsel.

Dette betyr at fylkeskommunen i realiteten har ansvaret for all fengselsundervisning. Det er imidlertid bare ansvaret for den videregående opplæringen som er særskilt regulert i opplæringsloven. Dette kan gi inntrykk av at fylkeskommunens ansvar for fengselsundervisning er begrenset til videregående opplæring. At ansvaret for grunnskoleopplæring i fengsel ikke er særskilt regulert kan også gi inntrykk av at grunnskoleopplæring ikke er/kan være en del av fengselsundervisningen. På bakgrunn av dette mener departementet det er uheldig at ikke ansvaret for grunnskoleopplæringen i fengsel er lovfestet på samme måte som for videregående opplæring.»

Det ble i høringsnotatet understreket at forslaget er en lovfesting av gjeldende praksis. Departementet skrev blant annet dette:

«Endringen som foreslås vil ikke innebære at fylkeskommunene blir pålagt nye oppgaver når det gjelder opplæring i fengsel, eller at innsatte i fengsel får nye rettigheter. Departementets forslag vil derimot føre til at fylkeskommunens ansvar for fengselsundervisningen ikke lengre vil være avtalebasert. Et resultat av dette vil være at avtalen mellom staten og den enkelte fylkeskommune bortfaller. Departementet foreslår at fylkeskommunen fremdeles skal kompenseres fullt ut, gjennom tilskudd basert på innrapportering. For at det ikke skal oppstå uklarheter i denne forbindelse foreslås dette inntatt i lovbestemmelsen.

Forslaget vil medføre at avtalen mellom staten og hver enkelt fylkeskommune bortfaller, men vil for øvrig ikke ha noen praktiske konsekvenser. Forslaget vil være en videreføring av det opplæringsansvaret fylkeskommunen har i dag.»

Departementet foreslo i høringsnotatet at den generelle hjemmelen til å pålegge fylkeskommunen ansvar for annen opplæring i fengsel fjernes dersom fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel lovfestes i tråd med forslaget. Departementet skrev bant annet dette:

«Unntakshjemmelen i § 13-3 fjerde ledd annet punktum har hatt til formål å gi hjemmel for å pålegge fylkeskommunen ansvaret for å gi grunnskoleopplæring til innsatte. Når det nå foreslås å lovfeste fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel, kan departementet ikke se behovet for en slik unntakshjemmel. Departementet foreslår derfor å fjerne unntakshjemmelen i § 13-3 fjerde ledd annet punktum samtidig som fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel lovfestes.»

I høringsnotatet ble det også foreslått å lovfeste fengslenes ansvar for nødvendige lokaler. Om dette skrev departementet:

«Når det gjelder undervisningslokalene for fengselsundervisningen, vil departementet foreslå at ansvaret for lokalene til fengselsundervisningen følger samme begrensning som i dag gjelder for undervisning i barnevernsinstitusjoner og helseinstitusjoner. Dette innebærer at det er fengselets eier som har ansvaret for at opplæringen har egnede lokaler, når opplæringen skjer i institusjonen. Ansvaret omfatter kun selve lokalene og ikke undervisnings- og datautstyr. Lokalene skal være gratis for fylkeskommunen. Departementet foreslår at ansvaret, i likhet med ansvaret etter opplæringsloven §§ 13-2 og 13-3a, skal gjelde både lokale til selve opplæringen og nødvendige tilleggslokaler, for eksempel personalrom. Hvis opplæringen foregår utenfor institusjonen, for eksempel i en ordinær videregående skole, har institusjonen ikke ansvar for lokalene.»

8.3.2 Synspunkter fra høringsinstansene

20 høringsinstanser har uttalt seg om dette lovforslaget. Av disse støtter 18 forslaget om lovfesting av fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel. Blant disse er tre fylkesmannsembeter, ni fylkeskommuner, Utdanningsforbundet og KS. Det er én høringsinstans som ikke tar direkte stilling til forslaget, mens én høringsinstans i prinsippet er uenig i forslaget.

8.3.2.1 Lovfesting av fylkeskommunens ansvar

Flertallet av høringsinstansene som har uttalt seg gir uttrykk for at de oppfatter forslaget om å lovfeste fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel, som en lovfesting av gjeldende praksis.

Fylkesmannen i Hordaland støtter forslaget og uttaler blant annet:

«Fylkesmannen i Hordaland ser det som positivt at lovteksten blir endra slik at fylkeskommunanes ansvar for grunnskoleopplæring følgjer direkte av lova. Det vil vere i tråd med gjeldande praksis som er basert på avtala mellom staten og den enkelte fylkeskommune med verknad frå 1. januar 1989 og tilskotsordninga for feltet.»

Oslo kommune støtter forslaget og uttaler blant annet:

«Forslaget innebærer en videreføring av det opplæringsansvaret fylkeskommunen har i dag. Oslo kommune mener det er riktig at dette fremgår av loven og at det også nedfelles i loven at fylkeskommunen har rett til refusjon for utgiftene fra staten.».

Buskerud fylkeskommune støtter også forslaget, som de oppfatter som en lovfesting av dagens praksis. Fylkeskommunen legger til at flere innsatte med ikke-etnisk norsk bakgrunn kan ha behov for dette opplæringsnivået for å kunne nyttiggjøre seg av videregående opplæring.

Møre og Romsdal fylkeskommune støtter forslagets intensjon om å klargjøre hva som ligger i «anna opplæring», men uttaler at de i prinsippet er uenige i at fylkeskommunen får ansvar for opplæring på grunnskoleområdet.

I høringen ble det foreslått at fylkeskommunen skal ha ansvaret for «grunnskoleopplæring, spesialpedagogisk hjelp og vidaregåande opplæring» for innsatte i fengsel. Enkelte høringsinstanser har foreslått at det bør vurderes om «spesialpedagogisk hjelp» i lovteksten skal erstattes av «spesialundervisning». Blant disse er Fylkesmannen i Hordaland, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Utdanningsdirektoratet.

8.3.2.2 Finansiering og omfang av opplæring i kriminalomsorgen

Flere av høringsinstansene har hatt merknader til tilskuddordningen og til avgrensingen av hvem som har rett til opplæring i fengsel.

Hedmark fylkeskommune uttaler i denne forbindelse følgende:

«I forslag til nytt pkt 3 i § 13-2a brukes begrepet refusjon. Dette betyr at dagens ordning med forhåndstilskudd opphører. Det står at fylkeskommunen skal kompenseres fullt ut for opplæring som gis til rettighetselever. Dette må tolkes dit hen at fylkeskommunen ikke får kompensasjon for opplæring gitt til innsatte som ikke har rettigheter etter opplæringsloven. […] Hedmark fylkeskommune ser det som viktig at nåværende tilskuddsordning opprettholdes og frykter at en endring vil gå ut over bredden i opplæringstilbudet til de innsatte.»

Fylkesmannen i Hordaland har følgende merknad til finansiering og omfang av opplæring i kriminalomsorgen:

«I høyringsnotatet påpeikar også departementet at fylkeskommunane står fritt til å gje meir opplæring og undervisning enn kva dei er pålagt etter opplæringslova. Fylkesmannen i Hordaland oppfattar dette som om opplæringstilbodet i kriminalomsorga ikkje nødvendigvis er avgrensa til innsette med rett etter opplæringslova. […] I merknadene til lovforslaget (sjette avsnitt, s. 15) fastslår departementet at fylkeskommunane skal kompenserast fullt ut for opplæring som blir gjeve rettigheitselevar. Fylkesmannen i Hordaland stiller spørsmål ved kva denne formuleringa tyder og ser ikkje at denne formuleringa er i samsvar med dagens tilskotsordning.»

8.4 Departementets vurderinger og forslag

8.4.1 Generelt

Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg er positive til forslaget om å lovfeste fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel. Det oppgis at forslaget oppfattes som en lovfesting av allerede gjeldende praksis.

8.4.2 Nærmere om tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen

I høringen la departementet til grunn at forslaget til lovendring ikke vil medføre endringer i gjeldende praksis og at forslaget ikke har økonomiske konsekvenser.

Fylkesmannen i Hordaland påpeker at departementets forslag til lovtekst kan åpne for både praktiske og økonomiske konsekvenser. Det vises i denne sammenheng til at «rett til refusjon» avviker fra dagens ordning med tilskudd basert på budsjettinnspill. Departementet er enig i at begrepet «refusjon» ikke er dekkende for tilskuddsordningen til fengselsundervisningen slik den praktiseres i dag. Departementet foreslår derfor å endre forslaget til lovtekst på dette punktet. Departementet viser til at tilskuddsordningen fremgår av statsbudsjettets kap. 225 post 68 og retningslinjene for forvaltning av tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen. På denne bakgrunn foreslås at tredje ledd i lovteksten slik den ble sendt på høring, fjernes.

I høringen ble det presisert at forslaget ikke hadde til hensikt å medføre endringer i verken fylkeskommunens ansvar, tilskuddsordningen eller innsattes rettigheter. Departementet fremholder at lovendringen ikke skal medføre endringer i tilskuddsordningen, og legger til grunn at driftsutgiftene til fengselsundervisningen, som i dag, skal dekkes etter retningslinjene for forvaltning av tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen.

8.4.3 Om bortfall av avtalen mellom staten og fylkeskommunene

15. juli 1988 inngikk departementet avtale med de fylkeskommunene som den gang hadde ansvar for fengselsundervisning. Avtalen gir retningslinjer for statstilskudd til undervisning for innsatte i fengsel innenfor grunnskolen og den videregående skolens område.

Når det i høringen ble foreslått å lovfeste fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel, ble det samtidig foreslått at avtalen mellom staten og den enkelte fylkeskommune om statstilskudd til fengselsundervisningen skulle bortfalle. En endring som foreslått, vil innebære at fylkeskommunens ansvar for å gi grunnskole- og videregående opplæring følger direkte av opplæringsloven. Lovforslaget berører ikke den gjeldende tilskuddsordningen og retningslinjer for forvaltning av tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen under statsbudsjettets kap. 225, post 68. Behovet for avtalen av 15. juli 1988 er således ikke lenger tilstede, og bortfall av avtalen vil etter departementets vurdering ikke ha konsekvenser verken for fylkeskommunens ansvar for fengselsundervisningen eller innretningen, omfanget og tilskuddet til denne.

Det fremgår av punkt 5 i avtalen om statstilskudd til fengselsundervisningen at avtalen er gjeldende fra 1. januar 1989 og frem til den blir oppsagt. Oppsigelsesfristen er ett år. Departementet vil si opp avtalen i overenstemmelse med dette, fra en nærmere angitt dato.

8.4.4 Omfanget av fylkeskommunens ansvar

I høringen ble det foreslått at fylkeskommunen skal ha ansvaret for «grunnskoleopplæring, spesialpedagogisk hjelp og vidaregåande opplæring» for innsatte i fengsel. Departementet ønsker å presisere at «spesialpedagogisk hjelp» som følge av en inkurie ble inntatt i høringsforslaget. Noen høringsinstanser har stilt spørsmål ved om departementet ønsker å presisere at fylkeskommunen også har ansvar for spesialundervisning til innsatte i fengsel. Til dette vil departementet vise til at ansvaret for å gi spesialundervisning følger implisitt av fylkeskommunens ansvar for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring og videregående opplæring etter opplæringsloven. På denne bakgrunn kan departementet ikke se behovet for en slik presisering i lovteksten.

Enkelte høringsinstanser stiller spørsmål ved at fylkeskommunens ansvar i lovforslaget avgrenses til opplæring til rettighetselever. Til dette vil departementet påpeke at fylkeskommunen står fritt til å gi opplæring også til innsatte som ikke har rettigheter etter opplæringsloven. Fylkeskommunen kan for øvrig tilby mer og annen opplæring enn hva den er pålagt etter opplæringsloven, og slik opplæring vil kunne omfattes av tilskuddsordningen, jf. retningslinjenes del I kap. 1.1.

Departementet foreslo i høringen å fjerne dagens § 13-3 fjerde ledd annet punktum som gir departementet hjemmel til å pålegge fylkeskommunen ansvaret for «anna opplæring i fengsel». En slik endring vil innebære at fylkeskommunen ikke vil bli pålagt av departementet å gi opplæring utover den plikten som følger av opplæringsloven.

Ingen av høringsinstansene har innsigelser mot at ansvaret for å tilby egnet undervisningslokale lovfestes i tråd med Rundskriv G-1/2008 Rundskriv om forvaltningssamarbeid mellom opplæringssektoren og kriminalomsorgen utgitt 20.10.2008 av Justis- og politidepartementet og Kunnskapsdepartementet. I rundskrivet er det presisert at kriminalomsorgen har ansvaret for å skaffe til veie egnede undervisningslokaler i fengslene.

8.4.5 Forslag fra departementet

På bakgrunn av innspill fra høringsinstansene og ovenstående vurderinger vil departementet foreslå noen justeringer i lovteksten. Når det gjelder fylkeskommunens ansvar for «spesialpedagogisk hjelp» ble dette som følge av en inkurie inntatt i høringsforslaget. Departementet foreslår at dette strykes. Departementet foreslår i tillegg noen mindre justeringer i lovteksten av språklig karakter.

I høringen ble det foreslått at også det økonomiske ansvaret for fengselsundervisningen reguleres i lovteksten. Som det fremgår av departementets vurdering i pkt. 8.4.2 over, vil en slik presisering ikke være nødvendig. Departementet foreslår derfor at lovteksten i høringsforslaget endres også på dette punktet ved at tredje ledd i den foreslåtte lovteksten fjernes.

På bakgrunn av ovenstående vurderinger legger departementet fram forslag om lovfesting av fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring og videregående opplæring for innsatte i fengsel i ny § 13-2 a. Som følge av ny § 13-2 a må det inntas henvisning til den nye bestemmelsen i opplæringsloven § 13-1 første ledd andre punktum. Forslaget innebærer at nåværende fjerde ledd i § 13-3 oppheves.

9 Forslag om å innføre krav om politiattest ved tilsetting i folkehøyskole (folkehøyskoleloven)

9.1 Bakgrunnen for forslaget

Opplæringsloven og privatskoleloven fastsetter krav om framleggelse av politiattest ved tilsettinger i faste og midlertidige stillinger på både grunnskolenivå og videregående nivå, jf. opplæringsloven § 10-9 og privatskoleloven § 4-3. Kravet om framleggelse av politiattest gjelder uavhengig av stillingskategori. Hvilke overtredelser i straffeloven som skal anmerkes på politiattesten, følger av politiregisterloven § 39 første ledd. Dette er begrenset til forhold som anses relevante i forhold til å beskytte barn og unge, fortrinnsvis seksualforbrytelser, grove volds- og ransforbrytelser og grove narkotikaforbrytelser.

Personer som er dømt for seksuelle overgrep mot mindreårige, kan ikke tilsettes fast eller midlertidig i offentlige grunnskoler eller i grunnskoler godkjent etter privatskoleloven. Dette gjelder også skolefritidsordingen, musikk- og kulturskoler mv. I andre tilfeller må konsekvensene av merknader på politiattesten vurderes konkret. Dette følger av opplæringsloven § 10-9 tredje ledd og privatskoleloven § 4-3 tredje ledd.

Også i offentlige videregående skoler og i videregående skoler godkjent etter privatskoleloven må det framlegges politiattest ved tilsetting. På videregående nivå er det imidlertid ikke noe forbud mot å tilsette personer som er dømt for visse overgrep. Hvilke konsekvenser eventuelle merknader på politiattesten skal få må vurderes konkret av tilsettingsmyndigheten i hvert enkelt tilfelle.

Lov 16.12.2002 nr. 72 om folkehøyskoler (folkehøyskoleloven) har ingen bestemmelse om krav til politiattest.

I forbindelse med høring av forslag til endringer i opplæringsloven § 10-9 og privatskoleloven § 4-3 i 2011 uttalte Folkehøgskolerådet i sin uttalelse av 10. mai 2011:

«Folkehøgskolerådet har ingen merknader til det framlagte forslaget, men mener at også [...] folkehøgskoleloven burde ha med samme passus om politiattest og ber om at dette synspunktet blir tatt med i det videre arbeidet.»

9.2 Gjeldende rett

Folkehøyskoleloven § 2 bokstav f. bestemmer at en folkehøyskole skal ha et styre som det øverste ansvarlige organ. Eieren av folkehøyskolen fastsetter sammensetningen av styret. Elever og tilsatte skal være sikret representasjon i styret, og de skal selv velge sine representanter som har tale-, forslags- og stemmerett på styremøtene. Styret skal føre tilsyn med skolens drift. Styret er også tillagt kompetansen til å tilsette og si opp skolens personale.

Folkehøyskoleforskriften § 15 første punktum fastsetter at den som tilsettes som lærer i folkehøyskolen må oppfylle kravene til kompetanse for undervisning i grunnskolen eller videregående skole etter opplæringsloven.

Folkehøyskoleloven har ingen bestemmelse om krav til politiattest.

9.3 Høringen

9.3.1 Høringsforslaget

I høringsnotatet ble det foreslått å innføre krav om politiattest ved tilsetting i fast eller midlertidig stilling i folkehøyskole.

Departementet uttalte blant annet følgende:

«Folkehøyskolene har i dag totalt knappe 750 lærerstillinger (omregnet til 100 prosent stillinger). Det samlede antall tilsatte i folkehøyskolene er rundt 850 (lærere, inspektører, rektorer).

Antall elever på folkehøyskolenes langkurs utgjør vel 11 prosent av et årskull 19-åringer. Kjønnsmessig er det flest jenter som går på folkehøyskole (knappe 60 prosent).

Departementet vil peke på at folkehøyskolene er en del av det samlede utdanningssystemet i Norge. Departementet ønsker å innføre krav om politiattest i folkehøyskolene på samme måte som i skoler som driver etter opplæringsloven og privatskoleloven. Departementet har i denne sammenheng merket seg at Folkehøgskolerådet har bedt om at det innføres regler om politiattest også i folkehøyskoler.

Et viktig formål bak krav om politiattest i folkehøyskolen vil være å bidra til å motvirke seksuelle overgrep mot ungdom.

Departementet foreslår etter dette å innføre krav om at den som skal tilsettes fast eller midlertidig i folkehøyskolen må legge fram politiattest med tilsvarende innhold som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd. Departementet foreslår at styret ved folkehøyskolen, som etter folkehøyskoleloven § 2 bokstav f. er tilsettingsmyndighet, vurderer konsekvensene av eventuelle merknader på politiattesten i den enkelte tilsettingssak. På samme måte som i offentlige og private videregående skoler innebærer forslaget ikke noe yrkesforbud, idet elevenes alder tilsier at det bør være tilstrekkelig at tilsettingsmyndigheten har tilgang til informasjonen i en politiattest når den skal avgjøre spørsmålet om tilsetting. Departementet presiserer at kravet om politiattest vil være begrenset til nytilsettinger, og at styret ikke kan kreve slik attest av personer som allerede er tilsatt. Departementet presiserer også at politiattest ikke skal innhentes for alle søkere, kun for den søker som får tilbud om tilsetting.»

9.3.2 Høringsuttalelser

Åtte av høringsinstansene har uttalt seg til forslaget om innføring av krav om politiattest ved tilsetting i folkehøyskole. Alle disse støtter departementets forslag om å innføre krav om politiattest ved tilsetting i fast eller midlertidig stilling i folkehøyskole.

Hedmark fylkeskommune uttaler at forslaget ikke berører fylkeskommunen, men at:

«[...] det må være åpenbart at det skal stilles samme krav til lærerstilling som i annen offentlig eller privat skole.»

Høgskolen i Sør-Trøndelag peker på viktigheten av at det innføres krav til politiattest:

«Dette fordi det bør stilles samme krav om politiattest for tilsetting i folkehøyskole som i grunn- og videregående opplæring.»

9.4 Departementets vurderinger

Departementet vil vise til at folkehøyskolene er en del av det samlede utdannningssystemet i Norge, og at vel 11 prosent av et årskull 19-åringer går på langkurs ved folkehøyskole. Selv om flertallet av elevene på folkehøyskole er over 18 år, finnes det også mindreårige elever. På folkehøyskolenes langkurs i 2013/2014 er det totalt rundt 200 elever under 18 år. Departementet peker også på at elevene bor på internat.

Etter departementets vurdering taler derfor gode grunner for at styret ved enkelte folkehøyskole gis hjemmel til å avgjøre om de som skal tilsettes fast eller midlertidig ved skolen, må legge fram politiattest. Departementet bemerker at dette vil være mest aktuelt ved skoler som har mindreårige elever. Departementet har dermed justert forslaget noe i forhold til høringsforslaget.

Departementet viser til at alle de høringsinstansene som har uttalt seg til dette punktet i høringsnotatet, støtter forslaget. Departementet peker spesielt på at Folkehøgskolerådet har bedt om at det innføres regler om politiattest i folkehøyskoler, og at rådet støtter departementets lovforslag.

9.5 Departementets forslag

Departementet legger på denne bakgrunn fram forslag til ny § 6 i folkehøyskoleloven om at styret ved den enkelte folkehøyskole avgjør om de som skal tilsettes fast eller midlertidig ved skolen, må legge fram politiattest med tilsvarende innhold som er nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd. Forslaget til ny § 6 innebærer at styret ved skolen i så fall vurderer konsekvensene av eventuelle merknader på politiattesten i den enkelte tilsettingssak.

10 Forslag om tekniske endringer i opplæringsloven § 2-12 tredje ledd og § 5-5 andre ledd

10.1 Forslag om teknisk endring i opplæringsloven § 2-12 tredje ledd

Ved tidligere lovjustering er det kommet inn feil i en henvisning i opplæringsloven § 2-12 tredje ledd.

Opplæringsloven § 2-12 regulerer private grunnskoler som ikke mottar statstilskudd, og bestemmelsens andre og tredje ledd lister opp hvilke bestemmelser i opplæringsloven skolene må følge.

Opplæringsloven § 2-12 tredje ledd lyder nå:

«For private grunnskolar gjeld også §§ 2-2, 2-5 første, andre, tredje og sjette ledd, 2-9, 2-10, 2-11, 8-2, 9-1, 9-2, 9-3, 9-4, 9-5, 9-6, kapittel 9a, §§ 10-1, 10-2, 10-6, 10-6a, 10-9, 11-1, 11-2, 11-3, 11-4, 11-7, 11-10, 13-3b, 13-7a, 13-10, 14-1, 15-3 og 15-4.»

Opplæringsloven § 14-1 fjerde ledd hjemlet tidligere blant annet kartleggingsprøver og nasjonale prøver på grunnskolen. Etter en lovendring er tilsvarende hjemmel regulert i opplæringsloven § 14-4. Riktig henvisning i § 2-12 tredje ledd skal derfor være § 14-4 og ikke § 14-1. Lovendringen som her foreslås skal bringe ordlyden i tråd med gjeldende rett.

Forslaget til teknisk endring har ikke vært på høring. Forslaget innebærer ingen materiell endring. Departementet foreslår at opplæringsloven § 2-12 tredje ledd blir endret slik at feilen rettes opp.

10.2 Forslag om teknisk endring i opplæringsloven § 5-5 andre ledd

Ved en tidligere lovjustering er det kommet inn feil i opplæringsloven § 5-5 andre ledd.

Opplæringsloven § 5-5 andre ledd første punktum lyder nå:

«Skolen skal kvart halvår utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven. Skolen sender oversikta og vurderinga til eleven eller til foreldra til eleven og til kommunen eller fylkeskommunen.»

Ifølge bestemmelsens nåværende ordlyd skal den skriftlige oversikten utarbeides «kvart halvår». Ordene «kvart halvår» skal imidlertid være «ein gong i året», jf. lov 21 juni 2013 nr. 84 med ikrafttredelse 1. august 2013. Ved denne loven ble det også innført et nytt andre punktum i bestemmelsen, der det fremgår at elevens utvikling skal vurderes ut fra målene som er satt i den individuelle opplæringsplanen. Ved en inkurie ble «kvart halvår» gjeninnført og det nye andre punktumet fjernet fra 1. januar 2014 med lov 22 juni 2012 nr. 53. Lovendringen som her foreslås skal bringe ordlyden i tråd med gjeldende rett.

Forslaget til teknisk endring har ikke vært på høring. Forslaget innebærer ingen materiell endring. Det opprinnelige endringsforslaget om å gå over fra halvårlig til årlig rapportering, samt at elevens utvikling skal vurderes ut fra målene som er satt i den individuelle opplæringsplanen, var gjenstand for høring høsten 2012. Departementet viser til Prop. 129 L (2012–2013) Endringer i opplæringslova og privatskolelova (spesialundervisning med mer) kapittel 4.

Departementet foreslår at opplæringsloven § 5-5 andre ledd blir endret slik at feilen rettes opp. Ny § 5-5 andre ledd skal lyde:

Skolen skal ein gong i året utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven. Utviklinga til eleven skal vurderast ut i frå måla som er satt i eleven sin individuelle opplæringsplan. Skolen sender oversikta og vurderinga til eleven eller til foreldra til eleven og til kommunen eller fylkeskommunen.

11 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene

11.1 Leksehjelp

Kostnadene til en time leksehjelp på barnetrinnet er beregnet til samme kostnad uavhengig av hvilket trinn leksehjelpen gis på. Å flytte (deler av) timene til 5.–7. trinn vil derfor ikke ha noen merkostnader for kommunene. En time leksehjelp på ungdomstrinnet er kostnadsberegnet til om lag det samme som på barnetrinnet. Å flytte timene eller deler av disse til ungdomstrinnet, vil derfor heller ikke ha merkostnader for kommunene.

Om lag halvparten av elevene på 1.–4. trinn benytter seg av dagens tilbud om leksehjelp. Kompensasjonen til kommunene er beregnet ut fra at alle elevene benytter seg av leksehjelpen. Det er grunn til å forvente at en høyere andel av elevene benytter seg av tilbudet om leksehjelp dersom tilbudet gis til elever på høyere trinn. Det er likevel rimelig å forvente at det til enhver tid vil være en andel av elevene som ikke benytter seg av tilbudet. Dette gir noe fleksibilitet til kommunene med tanke på dimensjoneringen av tilbudet sett opp mot hvilken kompetanse de benytter i leksehjelpstilbudet.

De vurderingene som er gjort ovenfor gjelder tilsvarende for private skoler. Kompensasjon for leksehjelp på ungdomstrinnet ligger allerede inne i tilskuddet til private skoler.

11.2 Forslag om å innføre rett til grunnskoleopplæring og videregående opplæring for ungdom som er over opplæringspliktig alder, men under 18 år, og søker oppholdstillatelse

11.2.1 Forslaget om rett til grunnskoleopplæring for ungdom som er over opplæringspliktig alder, men under 18 år, og søker oppholdstillatelse

Forslaget om et nytt tredje ledd i opplæringsloven § 4A-1 vil i hovedsak innebære en lovfesting av en ordning som per i dag eksisterer. Tilskudd til grunnskoleopplæring for barn og unge asylsøkere mellom 16–18 år som bor i asylmottak og omsorgssenter og som får slik opplæring bevilges over statsbudsjettet som egen tilskuddsordning, jf. Prop. 1 S (2013–2014) og omtalen av kap. 225 post 64 Tilskott til opplæring av unge asylsøkjarar og barn av asylsøkjarar.

De som søker om asyl (herunder også de som søker om opphold på humanitært grunnlag) og bor i mottak, er allerede omfattet av dagens tilskuddsordning til grunnskoleopplæring, selv om de ikke har rett til opplæring. Merkostnader ved forslaget om rett til grunnskoleopplæring vil derfor i sin helhet knytte seg til de som søker familiegjenforening, samt asylsøkere som ikke bor i mottak. Om lag 20 % av asylsøkerne som er mellom 16–18 år følger i dag grunnskoleopplæring. Av de som søker familiegjenforening anslår departementet at også om lag 20 % av aldersgruppen vil ha behov for grunnskoleopplæring.

11.2.2 Forslaget om rett til videregående opplæring for ungdom som er over opplæringspliktig alder, men under 18 år, og søker oppholdstillatelse

Departementet legger til grunn at om lag 25 % av målgruppen vil ha behov og mulighet for videregående opplæring. Det gis tilskudd til opplæring per elev basert på gjennomsnittskostnader for elever i videregående opplæring. Et videregående opplæringstilbud til denne målgruppen vil kunne kreve noe mer ressurser enn kostnadene for en gjennomsnittselev i videregående skole, blant annet på grunn av språkutfordringer og eventuell rett til særskilt språkopplæring og spesialundervisning. For å kompensere for dette, er nivået for tilskuddssatsen satt 20 % høyere enn gjennomsnittskostnaden for elever i videregående opplæring.

I tillegg kommer utgifter ved at elevene i videregående opplæring får utstyrsstipend. Kunnskapsdepartementet legger til grunn at gruppen vil ha rett til utstyrsstipend gjennom Lånekassen. Øvrige stipend eller lån vil ikke være aktuelle da det ikke gis grunnstipend, bostipend, med videre til elever i asylmottak eller annen institusjon. Videre skal det etableres et manuelt system for saksbehandling av søknader fra de av elevene som er uten gyldig person- eller d-nummer (gis til personer som ikke oppfyller vilkårene for å få tildelt fødselsnummer).

Budsjettbehovet for 2014 er basert på UDIs prognoser for antall asylsøkere. De samlede merkostnadene ved forslaget er beregnet til 15,6 mill. kroner i 2014, og i 2015 utgjør helårsvirkningen 38,5 mill. kroner. Tallene inkluderer lånekasseutgifter. De årlige bevilgningene vil variere avhengig av størrelsen på asylankomstene.

Forslaget om en lovfestet rett til videregående opplæring for ungdom som søker oppholdstillatelse og som kommer til landet før de fyller 18 år, innebærer at det etableres en ny tilskuddsordning på statsbudsjettets kap. 225 post 64 som forvaltes på samme måte som tilskuddet til grunnskoleopplæring. Posten vil dermed få to tilskuddsordninger: «Tilskudd til grunnskoleopplæring for barn og unge som søker om oppholdstillatelse» og «Tilskudd til videregående opplæring for unge som søker om oppholdstillatelse». De nye tilskuddsordningene knyttes ikke opp til barnets bosted.

For skoleeier vil endringsforslaget ha beskjedne administrative konsekvenser blant annet knyttet til organisering av tilbud for disse elevene.

I Prop. 1 S (2013–2014) er kap. 225 post 64 styrket med 15,4 mill. kroner, samt lånekasseutgifter på om lag 200 000 kroner på kap. 2410 for å ta høyde for merutgiftene ved lovforslaget.

11.3 Forslag om å oppheve plikten til å gi gratis frukt og grønnsaker

Lovforslaget vil innebære en reduksjon av rammetilskuddet til kommunene med 107,2 mill. kroner i 2014, og helårseffekten av avviklingen vil utgjøre 257,3 mill. kroner. I 2014 reduseres tilskuddet til private grunnskoler med 2,6 mill. kroner og til private grunnskoler i utlandet med 152 000 kroner. Helårseffekten vil utgjøre en reduksjon på 5,2 mill. kroner til private grunnskoler og 304 000 kr til private grunnskoler i utlandet.

11.4 Påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått yrkesopplæring

I departementets høringsnotat av 6. desember 2013 heter det om dette:

«Innføring av rett til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring innebærer en utvidelse av elevers rett til videregående opplæring. Departementet har anslått at minst 2 500 elever vil benytte seg av dette tilbudet allerede i skoleåret 2014-2015, og at det vil ha en årlig kostnad for fylkeskommunene på om lag 235 mill. kroner. Fylkeskommunen vil bli kompensert for kostnadene gjennom rammetilskuddet til fylkeskommunene. I Prop. 1 S (2013–2014) er det foreslått å bevilge 106 mill. kroner til dette i 2014, hvorav 98 mill. kroner foreslås lagt inn i rammetilskuddet til fylkeskommunene, og resten foreslås lagt inn til Lånekassen. Elevene som tar påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring vil få rett til støtte etter ungdomsretten gjennom Lånekassen.

Det antas at forslaget ikke vil ha vesentlige administrative konsekvenser.»

Én høringsinstans har påpekt at noen fylker må få økte rammeoverføringer fordi de må tilgodeses som typiske «yrkesfagsfylker.»

Departementet vil her påpeke at søkning til yrkesfag ligger inne som kriterium i fylkeskommunenes kostnadsnøkkel som utgiftsutjevning. Fylkeskommunene er dermed kompensert for at flere tar yrkesfag.

Det er også påpekt av en høringsinstans at forslaget vil gi økte administrative konsekvenser fordi omfanget på virksomheten og tilbudet som fylkeskommunen skal gi vil vokse.

Departementet mener på sin side at hverken omfang eller tilbud som nevnt neppe vil vokse mer enn at tilbudet må kunne håndteres med de administrative ressursene som til enhver tid står til rådighet. Dessuten er det sannsynlig at innføring av en rett til påbygging til generell studiekompetanse etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring vil redusere bruken av dagens påbyggingstilbud.

På bakgrunn av ovennevnte fastholder departementet sitt syn om at forslaget ikke vil gi vesentlig økte økonomiske eller administrative konsekvenser utover de 235 mill. kronene som er bevilget til formålet.

11.5 Forslag om å ta bort kravet om sakkyndig vurdering ved vedtak om inntil to år ekstra tid i videregående opplæring for elever med rett til særskilt språkopplæring

Forslaget om å ta bort kravet til sakkyndig vurdering ved vedtak om inntil to år ekstra tid i videregående opplæring for elever med rett til særskilt språkopplæring innebærer en forenkling av saksbehandlingsreglene. Forslaget fører til at fylkeskommunen kan treffe vedtak om utvidet tid for disse elevene uten at det foreligger en sakkyndig vurdering, noe som innebærer mindre administrasjon hos PP-tjenesten og fylkeskommunen. Dette fører etter departementets syn til en bedre utnyttelse av ressursene innenfor fylkeskommunenes gjeldende budsjettrammer. Forslaget vil derfor etter departementets vurdering ikke innebære økte økonomiske kostnader for fylkeskommunene.

11.6 Forslag om lovfesting av fylkeskommunes ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel

Forslaget om lovfesting av fylkeskommunens ansvar for grunnskoleopplæring i fengsel, er en lovfesting av gjeldende praksis og innebærer ikke at det innføres nye plikter for fylkeskommunen eller nye rettigheter for innsatte i fengsel. Forslaget om lovfesting av fylkeskommunens ansvar for fengselsundervisningen vil medføre at behovet for avtalen mellom staten og hver enkelt fylkeskommune av 15. juli 1988 bortfaller. Lovforslaget berører ikke den gjeldende tilskuddsordningen og retningslinjer for forvaltning av tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen under statsbudsjettets kap. 225 post 68. På denne bakgrunn legges til grunn at forslaget ikke vil medføre administrative eller økonomiske konsekvenser.

11.7 Forslag om innføring av krav om politiattest ved tilsetting i folkehøyskole

Forslaget om innføring av krav om at den som skal tilsettes fast eller midlertidig i folkehøyskolen må legge fram politiattest med tilsvarende innhold som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd vil kunne føre til utstedelse av flere politiattester, men i et meget begrenset omfang. Det vises her til at forslaget er begrenset til nytilsettinger, og at det ikke skal innhentes politiattest for de rundt 850 personene som i dag er tilsatt ved landets folkehøyskoler. Departementet legger på denne bakgrunn til grunn at lovforslaget ikke vil ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser for politietaten spesielt eller staten generelt, og at merutgifter vil bli dekket innenfor gjeldende budsjettrammer.

11.8 Tekniske endringer i opplæringsloven § 2-12 tredje ledd og § 5-5 andre ledd

De foreslåtte lovendringene vil ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser.

12 Merknader til lovforslagene

12.1 Endringer i opplæringsloven

Til § 2-12 tredje ledd

I tredje ledd erstattes henvisningen til § 14-1 med en henvisning til § 14-4 fordi henvisningen ved en inkurie ikke ble rettet opp i en tidligere lovjustering.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 10.

Til § 3-1 femte ledd

I nytt fjerde punktum slås det fast at kravet om sakkyndig vurdering ikke gjelder for elever med rett til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 3-12.

For elever som har rett til spesialundervisning i tillegg til særskilt språkopplæring, vil det fortsatt være PP-tjenesten som er sakkyndig instans. Endringen gjelder bare for elever med rett til særskilt språkopplæring etter opplæringsloven § 3-12.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 7.

Til § 3-1 nytt ellevte ledd

Begrepet «yrkesopplæring» er brukt flere steder i lovteksten. Det er ment å omfatte blant annet treårig fagopplæring som ikke kan dokumenteres med fag- eller svennebrev. Retten til påbygging skal gjelde både elever og lærlinger, i § 4A-3 også voksne.

Første punktum gir den som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som ungdomsrett etter opplæringslovens § 3-1 en lovfestet rett til ett års påbygging til generell studiekompetanse. Et grunnleggende vilkår for retten er fullført og bestått fag- og yrkesopplæring som del av ungdomsretten etter opplæringslovens § 3-1. Et annet vilkår for retten er at det må søkes om slik opplæring.

Andre punktum gir rett til dem som har fullført fag- og yrkesopplæring før utløpet av det året de fyller 24 år, men som likevel ikke har tatt denne opplæringen i kraft av ungdomsretten. Det vises til kapittel 6.4.2 ovenfor hvor noen slike tilfeller er nevnt. Alle disse tilfellene vil være omfattet av andre punktum.

Tredje punktum sier at retten er et tillegg til ungdomsretten på tre år som er regulert i bestemmelsens første ledd. Den gjelder dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere.

Fjerde punktum sier at det ikke er noen begrensning for når retten må tas ut bortsett fra det at den må tas ut innen utløpet av det året da eleven fyller 24 år. Den må ikke bare være påbegynt, men være helt tatt ut innen dette tidspunktet. Hvis ikke, må den tas ut som voksenrett, se nedenfor om § 4A-3.

I femte punktum heter det at kravet om at ungdomsretten til videregående opplæring må tas ut i løpet av en sammenhengende periode på fem år, undertiden seks år, her ikke gjelder. Det er fullt mulig å fullføre et yrkesfaglig videregående løp først, arbeide som fagarbeider noen år og deretter ta påbyggingsåret. Kravet for at opplæringen kan sies å være tatt i kraft av ungdomsretten er bare at den tas ut og fullføres innen utløpet av det året da eleven fyller 24 år.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 6.

Til § 3-1 nytt tolvte ledd

Første punktum presiserer hovedregelen om at søkere må ha lovlig opphold i landet for å få rett til videregående opplæring etter bestemmelsen. De som oppholder seg ulovlig i landet vil følgelig ikke ha rett til videregående opplæring. Utlendinger som søker oppholdstillatelse har lovlig opphold i landet. For utlendinger som har fått avslag på søknad om oppholdstillatelse er oppholdet lovlig inntil dato for fastsatt utreisefrist.

Andre punktum innskrenker hovedregelen i første punktum.For ungdom som oppholder seg lovlig i landet i påvente av å få avgjort søknad om oppholdstillatelse, gjelder retten til videregående opplæring kun dersom de er under 18 år, og det er sannsynlig at de skal være i Norge i mer enn tre måneder. Retten til videregående opplæring for dem under 18 år som søker om opphold i landet, medfører ikke rett til å få oppholdstillatelse og er ikke til hinder for effektuering av vedtak om avslag om oppholdstillatelse. Nordiske borgere og EØS-borgere trenger ikke søke oppholdstillatelse i Norge.

Tredje punktum gir de som søker om oppholdstillatelse og som fyller 18 år i løpet av et skoleår, rett til å fullføre påbegynt skoleår.

Fjerde punktum avgrenser retten til videregående opplæring for dem som får avslag på søknad om oppholdstillatelse. Disse har rett til opplæring fram til søkeren får vedtak om endelig avslag på søknaden om oppholdstillatelse. Endelig vedtak forstås enten avslag fra klageinstansen (Utlendingsnemnda), eller vedtak fra førsteinstansen (Utlendingsdirektoratet) som ikke er påklaget innen klagefristens utløp.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 4.

Til § 4A-1 nytt tredje ledd

Første punktum presiserer hovedregelen om at søkere må ha lovlig opphold i landet, for å få rett til grunnskoleopplæring etter bestemmelsen. Voksne som oppholder seg ulovlig i landet, vil følgelig ikke ha rett til grunnskoleopplæring. Utlendinger som søker oppholdstillatelse, har lovlig opphold i landet. For utlendinger som har fått avslag på søknad om oppholdstillatelse, er oppholdet lovlig inntil dato for fastsatt utreisefrist.

Andre punktum innskrenker hovedregelen i første punktum.Voksne som oppholder seg lovlig i landet i påvente av å få avgjort søknad om oppholdstillatelse, har rett til videregående opplæring dersom de er under 18 år og det er sannsynlig at de skal være i Norge i mer enn tre måneder. Rett til grunnskoleopplæring for voksne under 18 år som søker om opphold i landet, medfører ikke rett til å få oppholdstillatelse og er ikke til hinder for effektuering av vedtak om avslag om oppholdstillatelse. Nordiske borgere og EØS-borgere trenger ikke søke oppholdstillatelse i Norge.

Tredje punktum gir de som søker om oppholdstillatelse og som fyller 18 år i løpet av et skoleår rett til å fullføre påbegynt skoleår.

Fjerde punktum avgrenser retten til grunnskoleopplæring etter bestemmelsen for dem som får avslag på søknad om oppholdstillatelse. Disse har rett til opplæring fram til søkeren får vedtak om endelig avslag på søknaden om oppholdstillatelse. Endelig vedtak forstås enten som avslag fra klageinstansen (Utlendingsnemnda), eller vedtak fra førsteinstansen (Utlendingsdirektoratet) som ikke er påklaget innen klagefristens utløp.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 4.

Til § 4A-3 nytt syvende ledd

Første punktum sier at retten til påbygging også gjelder voksne, men som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæringen som en del av ungdomsretten etter opplæringsloven § 3-1. Retten til ett års påbygging til generell studiekompetanse må sees i sammenheng med § 6-45 tredje ledd i forskrift til opplæringsloven. Den sier at voksne – «til vanleg» – skal «få tilbod om opplæring i samsvar med den sluttkompetansen dei ønskjer.» Et annet vilkår for retten er at det må søkes om slik opplæring.

Når det gjelder andre punktum vises til det som er sagt under merknaden til § 3-1 ellevte ledd andre punktum

I tredje punktum presiseres at retten gjelder dem som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014 eller senere.

I fjerde punktum fastslås at den foreslåtte regelen ikke setter noen begrensning for uttak av retten til påbygging etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring. Retten kan tas ut når som helst etter dette tidspunktet.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 6.

Til § 4A-3 nytt åttende ledd

Første punktum presiserer at søkeren må ha lovlig opphold i landet for å få rett til videregående opplæring etter bestemmelsen. Utlendinger som søker oppholdstillatelse har lovlig opphold i landet. For utlendinger som har fått avslag på søknad om oppholdstillatelse er oppholdet lovlig inntil dato for fastsatt utreisefrist.

Andre punktum gjør unntak fra første punktum. Bestemmelsen slår fast at voksne som oppholder seg lovlig i landet i påvente av å få avgjort søknad om oppholdstillatelse, likevel ikke har rett til opplæring etter denne paragrafen. Dette innebærer at asylsøkere og andre som søker om oppholdstillatelse ikke har rett til videregående opplæring for voksne. Dersom en utlending som søker beskyttelse i Norge får oppholdstillatelse, regnes han eller hun ikke lenger som asylsøker.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 4.

Til § 5-5 andre ledd

I første punktum erstattes «kvart halvår» med «ein gong i året». I nytt andre punktum er det presisert at grunnlaget for vurderingen av elevens utvikling er målene som er satt i elevens individuelle opplæringsplan. Endringene er en konsekvens av at «kvart halvår» ble gjeninnført og at nytt andre punktumet ble fjernet ved en inkurie ved en tidligere lovjustering.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 10.

Til § 13-1 første ledd

Som følge av ny § 13-2a er det inntatt henvisning til denne bestemmelsen i første ledd andre punktum.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 8.

Til ny § 13-2 a

Første ledd slår fast at fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle retten til opplæring for innsatte som har rett til grunnskole- og videregående opplæring etter opplæringsloven. Tilskudd til opplæring i kriminalomsorgen gis over statsbudsjettets kap. 225 post 28.

Andre ledd slår fast at dersom opplæringen skjer i fengsel, skal kriminalomsorgen sørge for egnede lokaler til opplæring og til nødvendige tilleggslokaler. Ansvaret omfatter kun lokalene og ikke undervisnings- og datautstyr. Dersom opplæringen ikke gis i fengselet, men på en ordinær skole, vil skoleeieren ha ansvaret som ellers.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 8.

Til 13-7 a første ledd

Første ledd er endret. Det understrekes at kommunen har plikt til å ha et tilbud om leksehjelp. I dette ligger ingen endringer i forhold til gjeldende rett. I tillegg fremgår det av første ledd at tilbudet skal være rettet mot elever i grunnskolen, altså 1. til 10. årstrinn. Dette er en endring sammenliknet med gjeldende rett hvor tilbudet bare skal gis på 1. til 4. årstrinn. Endringen innebærer at kommunen står fritt til å fordele timene til leksehjelp på de ulike årstrinnene. Timene til leksehjelp fastsettes i forskrift, jf. § 13-7a fjerde ledd.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 3.

12.2 Endringer i privatskoleloven

Til § 7-1e første ledd

Første ledd er endret. Det understrekes at den private skolen har plikt til å ha et tilbud om leksehjelp. I dette ligger ingen endringer i forhold til gjeldende rett. I tillegg fremgår det av første ledd at tilbudet skal være rettet mot elever i grunnskolen, altså 1. til 10. årstrinn. Dette er en endring sammenliknet med gjeldende rett hvor tilbudet bare skal gis på 1. til 4. årstrinn. Endringen innebærer at den private skolen står fritt til å fordele timene til leksehjelp på de ulike årstrinnene. Timene til leksehjelp fastsettes i forskrift, jf. § 7-1e fjerde ledd.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 3.

12.3 Endringer i folkehøyskoleloven

Til § 6

Første punktum innebærer at styret ved den enkelte folkehøyskole avgjør om de som skal tilsettes fast eller midlertidig i folkehøyskole, må legge fram politiattest med tilsvarende innhold som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd. Andre punktum innebærer at styret ved skolen vurderer konsekvensene av eventuelle merknader på politiattesten i den enkelte tilsettingssak.

Departementet viser til nærmere omtale i kapittel 9.

Tilråding

Kunnskapsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i opplæringslova, privatskolelova og folkehøyskoleloven (leksehjelp m.m.).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i opplæringslova, privatskolelova og folkehøyskoleloven (leksehjelp m.m.) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i opplæringslova, privatskolelova og folkehøyskoleloven (leksehjelp m.m.)

I

I lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa blir det gjort følgende endringer:

§ 2-12 tredje ledd skal lyde:

For private grunnskolar gjeld også §§ 2-2, 2-5 første, andre, tredje og sjette ledd, 2-9, 2-10, 2-11, 8-2, 9-1, 9-2, 9-3, 9-4, 9-5, 9-6, kapittel 9a, §§ 10-1, 10-2, 10-6, 10-6a, 10-9, 11-1, 11-2, 11-3, 11-4, 11-7, 11-10, 13-3b, 13-7a, 13-10, 14-4, 15-3 og 15-4.

§ 3-1 femte ledd skal lyde:

Elev som etter reglane i kapittel 5 har rett til spesialundervisning, har rett til vidaregåande opplæring i inntil to år ekstra når eleven treng det i forhold til opplæringsmåla for den enkelte. Før fylkeskommunen gjer vedtak om utvida opplæringstid, skal det liggje føre sakkunnig vurdering av dei særlege behova eleven har. Retten gjeld også for elevar som har rett til opplæring i og på teiknspråk etter § 3-9, rett til opplæring i punktskrift etter § 3-10 eller rett til særskild språkopplæring etter § 3-12. Kravet om sakkunnig vurdering gjeld ikkje for elevar med rett til særskild språkopplæring etter § 3–12.

§ 3-1 nytt ellevte og tolvte ledd skal lyde:

Den som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring som ein del av ungdomsretten etter første ledd, har etter søknad rett til eitt års påbygging til generell studiekompetanse. Det same gjeld andre som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring innan utgangen av det året dei fyller 24 år. Retten gjeld dei som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014, eller seinare. Retten kan takast ut når som helst innan utgangen av det året vedkommande fyller 24 år. Lovføresegna i tredje ledd om at retten må takast ut i løpet av ein samanhengande periode på fem, alternativt seks år, gjeld ikkje her.

Det er eit vilkår for rett til vidaregåande opplæring at søkjaren har lovleg opphald i landet. Ungdom som oppheld seg lovleg i landet i påvente av å få avgjort søknad om opphaldsløyve, har likevel berre rett til vidaregåande opplæring etter denne paragrafen når dei er under 18 år og det er sannsynleg at dei skal vere i Noreg i meir enn tre månader. Dei som oppheld seg lovleg i landet i påvente av å få avgjort søknad om opphaldsløyve, og som fyller 18 år i løpet av eit skoleår, har rett til å fullføre påbegynt skoleår. For dei som får avslag på søknaden om opphaldsløyve, gjeld retten til vidaregåande opplæring etter denne paragrafen fram til dato for endeleg vedtak.

§ 4A-1 nytt tredje ledd skal lyde:

Det er eit vilkår for rett til grunnskoleopplæring at søkjaren har lovleg opphald i landet. Dei som er over opplæringspliktig alder, og som oppheld seg lovleg i landet i påvente av å få avgjort søknad om opphaldsløyve, har likevel berre rett til grunnskoleopplæring etter denne paragrafen når dei er under 18 år og det er sannsynleg at dei skal vere i Noreg i meir enn tre månader. Dei som oppheld seg lovleg i landet i påvente av å få avgjort søknad om opphaldsløyve, og som fyller 18 år i løpet av eit skoleår, har rett til å fullføre påbegynt skoleår. For dei som får avslag på søknaden om opphaldsløyve, gjeld retten til grunnskoleopplæring etter denne paragrafen fram til dato for endeleg vedtak.

§ 4A-3 nytt syvende ledd skal lyde:

Den som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring som ein del av ungdomsretten etter § 3-1 første ledd, har etter søknad rett til eitt års påbygging til generell studiekompetanse. Det same gjeld andre som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring innan utgangen av det året dei fyller 24 år. Retten gjeld dei som har fullført og bestått fag- og yrkesopplæring i 2014, eller seinare. Retten kan takast ut når som helst etter fullført og bestått fag- og yrkesopplæring.

§ 4A-3 nytt åttende ledd skal lyde:

Det er eit vilkår for rett til vidaregåande opplæring at søkjaren har lovleg opphald i landet. Vaksne som oppheld seg lovleg i landet i påvente av å få avgjort søknad om opphaldsløyve, har likevel ikkje rett til opplæring etter denne paragrafen.

§ 5-5 andre ledd skal lyde:

Skolen skal ein gong i året utarbeide skriftleg oversikt over den opplæringa eleven har fått, og ei vurdering av utviklinga til eleven. Utviklinga til eleven skal vurderast ut frå måla som er sette i den individuelle opplæringsplanen til eleven. Skolen sender oversikta og vurderinga til eleven eller til foreldra til eleven og til kommunen eller fylkeskommunen.

§ 13-1 første ledd skal lyde:

Kommunen skal oppfylle retten til grunnskoleopplæring og spesialpedagogisk hjelp etter denne lova for alle som er busette i kommunen. Ansvaret gjeld ikkje elevar og andre som fylkeskommunen har ansvaret for etter §§ 13-2, 13-2a og 13-3a.

Ny § 13-2 a skal lyde:

§ 13-2 a Plikt for fylkeskommunen til å sørgje for grunnskole- og vidaregåande opplæring i fengsel

Fylkeskommunen har ansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring etter denne lova for innsette i fengsel innanfor vedkommande fylkeskommune.

Når opplæringa skjer i fengsel, skal kriminalomsorga sørgje for nødvendige lokale til formålet.

§ 13-3 fjerde ledd oppheves.

§ 13-3 nåværende femte og sjette ledd blir nye fjerde og femte ledd.

§ 13-5 oppheves.

§ 13-7 a første ledd skal lyde:

Kommunen skal ha eit tilbod om leksehjelp i grunnskolen.

II

I lov 4. juli 2003 nr. 84 om private skolar med rett til statstilskot blir det gjort følgende endringer:

§ 7-1 c oppheves.

§ 7-1 e første ledd skal lyde:

Skolen skal ha eit tilbod om leksehjelp i grunnskolen.

III

I lov 16. desember 2002 nr. 72 om folkehøyskoler blir det gjort følgende endringer:

§ 6 skal lyde:

§ 6 Politiattest

Styret ved den enkelte folkehøyskole avgjør om de som skal tilsettes fast eller midlertidig ved skolen, må legge fram politiattest med tilsvarende innhold som er nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd. Styret ved skolen vurderer i så fall konsekvensene av eventuelle merknader på politiattesten i den enkelte tilsettingssak.

Nåværende §§ 6 til 8 blir nye §§ 7 til 9.

IV

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.

Fotnoter

1) NOVA Rapport 6/13

2) FNs komité for barns rettigheter (barnekomiteen) har som oppgave å overvåke oppfølgingen av barnekonvensjonen.

3) FNs komité for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, Concluding Observations (juni 2005) avsnitt 22 og 43.

4) http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/agenda/tolkningsuttalelser/forvaltningsrett/opplaringsloven/-2-1---rett-til-opplaring-for-barn-med-u.html?id=629887

5) Et programområde er betegnelsen på en valgt retning i videregående opplæring.

6)

Markussen, E. og S.K. Gloppen (2012). Påbygg – et gode eller en nødløsning? En studie av påbygging til generell studiekompetanse i Østfold, Akershus, Buskerud, Rogaland og Nord-Trøndelag skoleåret 2010–2011. Oslo: NIFU

Vibe, N., M.W. Frøseth, E. Hovdhaugen og E. Markussen (2012). Strukturer og konjunkturer. Evaluering av Kunnskapsløftet. Sluttrapport fra prosjektet «Tilbudsstruktur, gjennomføring og kompetanseoppnåelse». Oslo. NIFU

Aarkrog, V. og S.W. Bang (2013). Resultater af evalueringer af Kunnskapsløftet: En syntese. Aarhus: Aarhus universitet

7) Vg3 påbygging omfatter i dag 701 timer fellesfag (140 timer historie, 56 timer kroppsøving, 140 timer matematikk (praktisk eller teoretisk), 84 timer naturfag og 281 timer norsk) og 140 timer programfag fra utdanningsprogram for studiespesialisering.

8) Prop. 84 L (2011–2012) s. 37