Prop. 87 L

(2015–2016)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Lov om informasjonstilgang m.m. for Barnevoldsutvalget

Tilråding fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet 18. mars 2016, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet fremmer med dette forslag til midlertidig lov: Lov om informasjonstilgang m.m. for Barnevoldsutvalget. Bakgrunnen for forslaget er at Kongen i statsråd 13. november 2015 satte ned et utvalg for å gjennomgå saker der barn og ungdom har blitt utsatt for grov vold, seksuelle overgrep eller alvorlig omsorgssvikt.

Formålet med loven er å gi utvalget tilgang til nødvendig taushetsbelagt informasjon, slik at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver på en god måte. Lovforslaget inneholder konkrete bestemmelser om:

Adgang til å gi opplysninger til utvalget. Enhver skal uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kunne gi de opplysninger til utvalget som er nødvendig for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver.

Utvalgets taushetsplikt. Medlemmene i utvalget, samt alle som vil utføre tjeneste eller arbeid for utvalget, vil underlegges taushetsplikt.

Utvalgets adgang til å behandle personopplysninger. Utvalget skal kunne behandle opplysninger som er nødvendige og relevante for utvalgets arbeid og uten samtykke fra dem opplysningene gjelder.

Forbud mot bruk av opplysninger som bevis i senere straffesak og sivil sak. Opplysninger utvalget mottar, kan ikke brukes som bevis i senere straffesak eller sivil sak mot den som avgir opplysningene.

Departementet har i tillegg vurdert proposisjonens forhold til menneskerettighetene – herunder vern om privatlivet, uskyldspresumsjonen og forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft til skade for borgerne – slik disse rettighetene er formulert i Grunnloven og EMK.

Ved utformingen av lovforslaget har departementet sett hen til hvordan forholdet til taushetsbelagte opplysninger er blitt ivaretatt og regulert ved nedsettelsen av andre sammenlignbare utvalg og i andre lovbestemmelser. Det vises blant annet til lovarbeidet og den særloven som ble vedtatt i forbindelse med nedsettelsen av Olsen-utvalget (2009–2010), som skulle undersøke forhold knyttet til at personer med kjent psykisk lidelse har tatt liv. Departementet har samtidig søkt å lage et utkast til lov som er tilpasset dette utvalgets arbeid og mandat.

2 Bakgrunn

2.1 Utvalgets mandat

13. november 2015 oppnevnte Kongen i statsråd et utvalg som skal undersøke saker der barn har vært utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt. Utvalget ledes av Ann-Kristin Olsen, og utvalgets offisielle navn er Barnevoldsutvalget. Barnevoldsutvalget består av personer med en faglig bakgrunn som gir bred erfaring med saker som omhandler vold, overgrep og omsorgssvikt mot barn og ungdom, og med erfaring fra de offentlige tjenestene som gruppen skal foreslå forbedringer for. Utvalget har også kompetanse på systemforståelse og samhandling mellom tjenester.

Departementet ønsker på dette punkt å gjengi utvalgets mandat, som beskriver bakgrunnen for utvalget og loven.

Mandat for utvalg som skal gjennomgå alvorlige saker der barn og ungdom har vært utsatt for vold, overgrep og omsorgssvikt

Bakgrunn

Regjeringen fremla høsten 2014 tiltaksplan for å bekjempe vold og seksuelle overgrep mot barn og ungdom (2014–2017), En god barndom varer livet ut. I tiltaksplanen rettes innsatsen mot forebyggende arbeid, det offentliges ansvar, barn og ungdoms deltagelse, rett hjelp til rett tid, og forskning og kompetanse. Planen er koordinert av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, i tett samarbeid med Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kunnskapsdepartementet. Regjeringen arbeider også nå med å utarbeide en opptrappingsplan som skal redusere forekomsten av vold i nære relasjoner, samt styrke ivaretakelsen av barn utsatt for vold og overgrep, jf. Stortingets anmodningsvedtak 623, 8. juni 2015, Innst. 315 S (2014–2015).

Ifølge tiltak 18 i tiltaksplanen vil «en ekspertgruppe […] få i oppdrag å analysere et utvalg saker der barn og ungdom har vært utsatt for vold og seksuelle overgrep. Hensikten er å avdekke svikt og utfordringer i det offentlige tjenesteapparatets håndtering av sakene.»

Bakgrunnen for tiltaket er at Norge har erfart mange alvorlige tilfeller der barn og ungdom har vært utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt. I forbindelse med slike tilfeller, oppstår det spørsmål om hvorvidt tjenesteapparatet kunne ha forebygget og forhindret dette. Dersom tjenesteapparatet har sviktet, er det viktig at vi forstår hvorfor, og at vi skisserer løsninger til hvordan vi kan bidra til å forhindre alvorlige tilfeller av vold, overgrep og omsorgssvikt i fremtiden.

Utvalgets oppgaver

Gjennomgang av enkeltsaker

Utvalget skal vurdere alvorlige saker der barn og ungdom har blitt utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt. Det forutsettes at dette har fått alvorlige følger for barnets liv, og at det er spørsmål om svikt i tjenesteapparatets håndtering av saken.

Hensikten er å avdekke hvorvidt, i hvilken grad og på hvilken måte det har forekommet svikt i det offentlige tjenesteapparats håndtering av disse sakene. Utvalget skal gi anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres.

Mulige eksempler på systemsvikt kan være manglende eller mangelfull samhandling eller kommunikasjon mellom tjenester, mangelfullt regelverk, svak forståelse av eksisterende regelverk, manglende kunnskap, organisasjonskultur, at essensielle tjenester eller samordningsmekanismer er fraværende, eller andre forhold. Departementet ønsker at arbeidet skal ha en mest mulig utforskende karakter, og ikke i for stor grad være bundet av eksisterende oppfatninger av hvorvidt, i hvilken grad eller på hvilken måte tjenesteapparatet svikter. Utvalget skal blant annet se på hvordan svikt kan oppstå mellom og i samspill mellom ulike etater, sektorer og nivåer.

I lys av erfaringer med utvalgets arbeid, skal utvalget blant annet vurdere hvorvidt det er hensiktsmessig å etablere en permanent undersøkelseskommisjon.

Det vil bli fremmet et lovforslag for å gi tilstrekkelig tilgang til taushetsbelagte opplysninger til en utvalgt krets i utvalget/sekretariatet. I forbindelse med lovforslaget vil det bli foretatt en nærmere avgrensning av hvilke saker utvalget skal kunne vurdere, hvilke taushetsbelagte opplysninger som skal kunne innhentes fra hvilke tjenester/etater, og hvordan taushetsbelagt informasjon skal behandles.

Gjennomgang av kunnskapsgrunnlag

I tillegg til å vurdere saker og i den forbindelse saksdokumenter fra relevante tjenester, skal utvalget benytte seg av andre kilder til kunnskap, for eksempel:

Relevant forskning i Norge og internasjonalt

Arbeider fra beslektede utvalg og ekspertgrupper

Informasjon om relevante tjenester i Norge og andre land

I tillegg til skriftlige kilder, kan utvalget innhente informasjon gjennom intervjuer.

Utvalget kan bestille delutredninger fra forskningsmiljøer eller andre fagmiljøer.

Rettslig ansvar

Det inngår ikke i utvalgets arbeid å ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med hendelsene.

I situasjoner hvor ansvarsforholdet til enkeltpersoner blir direkte eller indirekte berørt, skal utvalgets gjennomgang være i samsvar med de regler og prinsipper som er lagt til grunn i Justis- og beredskapsdepartementets rundskriv G-4875 Regler for granskingskommisjoner.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De økonomiske og administrative konsekvensene av foreslåtte tiltak skal – så langt det er hensiktsmessig og innenfor tidsfristen for utvalgets arbeid – utredes i samsvar med reglene i utredningsinstruksen.

Tidsavgrensning og rapport

Utvalget skal levere en NOU innen utgangen av 2016, med åpning for forlengelse til sommeren 2017.

Rapporten vil oppsummere funn og erfaringer fra de alvorlige sakene utvalget har gransket, og skal også inneholde anbefalinger om hvordan tjenesteapparatets håndtering kan forbedres, samt skissere behov for eventuelle lovendringer.

Utvalget kan også rapportere viktige funn underveis i sitt arbeid, dersom det er hensiktsmessig.

2.2 Høringen

Forslag til lov om informasjonstilgang m.m. for Barnevoldsutvalget ble sendt på høring 13. januar 2016 med frist 2. februar 2016. Den forkortede høringsfristen ble satt av hensyn til fremdriften i det allerede nedsatte utvalgets arbeid. Lovarbeidet er nødvendig for å gi utvalget tilgang til opplysninger det vil trenge for å gi råd om hvordan man kan unngå slike alvorlige hendelser i fremtiden. Ved vurderingen er det også lagt vekt på at lovendringen som foreslås kun skal gjelde midlertidig i tre år.

En av høringsinstansene, Datatilsynet, er kritisk til den korte høringsfristen på tre uker fordi «(e)n rask lovprosess innebærer at noen av fordelene som ellers gjør seg gjeldende gjennom en demokratisk prosess ikke får like stor effekt. Dette gjelder særlig den forutsigbarheten som forutsettes å være til stede når noe er regulert i lov.» Departementet vil her gjøre det klart at det ser på det som viktig med brede og gode høringsprosesser, og at den klare hovedregelen bør være at fristen settes til 3 måneder. Departementet har likevel vurdert det slik at en kortere høringsfrist er nødvendig, fordi utvalget allerede er nedsatt og er avhengig av loven for å kunne gjennomgå alvorlige saker slik mandatet foreskriver.

Forslaget ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Barnehusene

Barne-, ungdoms- og familieetaten

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Barneombudet

Datatilsynet

Fylkesmennene

Helsedirektoratet

Personvernnemnda

Politidirektoratet

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Statens helsetilsyn

Statsadvokatembetene

Utdanningsdirektoratet

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Kommunene

Kriminalomsorgen, regionkontorene

Landets regionale helseforetak

Advokatforeningen

Barnevernsproffene

Den norske Legeforening

Fellesorganisasjonen (FO)

KS

Landsforeningen for barnevernsbarn

LNU – Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO)

Politiets fellesforbund

Redd Barna

Voksne for barn

Følgende instanser oppgir at de enten ikke har merknader eller ikke ønsker å kommentere forslaget:

Arbeids- og sosialdepartementet

Kunnskapsdepartementet

Oslo statsadvokatembeter

Statens helsetilsyn

Barnevernforum for Midt-Troms

KS

Voksne for barn

Følgende instanser har uttalt seg om lovforslagets innhold:

Helse- og omsorgsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Barneombudet

Datatilsynet

Helsedirektoratet

Kripos

Politidirektoratet

Riksadvokaten

Trondheim kommune

Advokatforeningen

Fagforbundet

Landsforeningen for barnevernsbarn

Landsforeningen for Oppsøkende Sosialt Ungdomsarbeid

Norsk Sykepleierforbund

Redd Barna

Alle som har avgitt merknader, støtter hovedlinjene i lovforslaget. Barneombudet er «positiv til at ekspertutvalget får tilgang til taushetsbelagt informasjon for å kunne gjøre en best mulig vurdering av hvordan system fungerer». Politidirektoratet er «svært positive til det formål og mandat utvalget har fått, og mener at erfaringer utvalget gjør seg vil være nyttig i politiets arbeid med slike saker i fremtiden». Samtidig har flere av høringsinstansene kommet med konkrete merknader til lovteksten og forslag til mindre endringer i utformingen. Det har også kommet innspill til departementets vurderinger i høringsnotatet om hvordan utvalget skal velge saker og behandle taushetsbelagt informasjon.

3 Gjeldende rett

3.1 Innledning

Utvalg oppnevnt av det offentlige regnes som forvaltningsorganer, og vil i utgangspunktet omfattes av lov- og regelverk som gjelder for offentlige forvaltningsorganer generelt. Dette innebærer blant annet at forvaltningsloven, offentleglova og personopplysningsloven vil komme til anvendelse. Bestemmelsene om innsyn i opplysninger og dokumenter etter offentleglova og bestemmelsene i forvaltningsloven om lovbestemt taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger er blant de reglene som vil gjelde. Det samme gjelder reglene i personopplysningsloven, som blant annet oppstiller krav til behandling av personopplysninger.

Det er to hovedformer for taushetsplikt. Den forvaltningsmessige taushetsplikten er en generell taushetsplikt regulert i forvaltningsloven, og som i utgangspunktet gjelder for alle som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan. Enkelte tjenester er bundet av taushetsplikt som tar utgangspunkt i reglene i forvaltningsloven, men som er noe strengere enn det som følger av de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven. Profesjonsbestemt (eller yrkesmessig) taushetsplikt er en spesiell taushetsplikt som gjelder for visse yrkesutøvere og er strengere enn det som følger av de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven. Den profesjonsbestemte taushetsplikten følger av bestemmelser i særlover og gjelder blant annet for helsepersonell og ansatte ved familievernkontor.

I hvilken grad offentlige utvalg kan få tilgang til opplysninger fra andre offentlige myndigheter, vil særlig avhenge av hvilke opplysninger det er aktuelt å formidle og hvilken taushetsplikt som gjelder for det aktuelle forvaltningsorganet.

Personopplysningsloven inneholder bestemmelser om behandling av personopplysninger. Med «personopplysning» menes opplysninger og vurderinger knyttet til en enkeltperson. «Behandling» omfatter enhver bruk av personopplysninger som innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering av opplysninger eller en kombinasjon av disse. Loven inneholder krav som må være oppfylt for å kunne behandle personopplysninger. Dette innebærer at offentlige utvalg må oppfylle disse kravene for å kunne behandle personopplysninger.

Etter domstolsloven § 43 annet ledd kan en granskningskommisjon, kontrollutvalg eller annet særskilt organ som er oppnevnt av Kongen, Stortinget eller departementet for å avdekke kritikkverdige forhold eller for å granske faktiske forhold, kreve bevisopptak ved domstolene.

Undersøkelser som foretas av et særskilt oppnevnt utvalg reiser flere prinsipielle spørsmål som ikke er løst i alminnelig forvaltningsrett.

Nedenfor er det gitt en kort beskrivelse av lovbestemmelser som kan være særlig relevant for offentlig oppnevnte utvalg knyttet til regler om taushetsplikt i forvaltningsloven og offentlighetsloven. Det gis også en kortfattet beskrivelse av Justisdepartementets rundskriv G-4875 om «regler for granskningskommisjoner».

3.2 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. fvl. § 1. Utgangspunktet er dermed at forvaltningsloven gjelder for offentlig nedsatte utvalg. Dette innebærer blant annet at fvl. § 13 til 13 f, som omhandler regler om taushetsplikt og begrensninger i taushetsplikten gjelder med mindre det er gjort unntak for reglene i eller i medhold av lov.

Det følger av § 13 første ledd at enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om blant annet «noens personlige forhold».

Opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted regnes i utgangspunktet ikke som et personlig forhold som er underlagt taushetsplikt, jf. bestemmelsens annet ledd. Dersom slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige, er de likevel underlagt taushetsplikt.

§ 13 a og b inneholder unntak og begrensninger i taushetsplikten (rettslige grunnlag) som gir forvaltningsorganer adgang, men ingen plikt til å formidle opplysninger. Unntakene i § 13 a er begrunnet i at det ikke er behov for beskyttelse, og åpner for at opplysninger formidles:

Etter samtykke fra den eller de taushetsplikten skal beskytte. Et slikt samtykke skal være informert, frivillig og kan når som helst trekkes tilbake.

I statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»).

Når ingen berettiget interesse tilsier at de holde hemmelig. Eksemplet i loven er når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.

§ 13 b inneholder unntak og begrensninger som er begrunnet i ulike private eller offentlige interesser. Taushetsplikten er ikke til hinder for:

At opplysninger formidles til de som er parter i saken.

At opplysninger brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for. Loven viser til saksforberedelse, avgjørelse, oppfølgning og kontroll som eksempler.

At opplysningene brukes for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen.

At forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet, og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag.

At forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver.

Særlig de tre siste kulepunktene (forvaltningsloven § 13 b nr. 4, 5 og 6) åpner for formidling av opplysninger for å ivareta formål som ligger utenfor det som er nødvendig for å ivareta organets oppgaver i den enkelte saken, eller av hensyn til den eller de saken gjelder.

Det følger av § 13 c, at forvaltningsorganet skal sørge for at taushetsplikten blir kjent for den det gjelder og at organet kan kreve at vedkommende underskriver taushetserklæring. Bestemmelsen inneholder også regler om oppbevaring og lagring av opplysninger underlagt taushetsplikt. Det fremgår av bestemmelsen at taushetsplikten som hovedregel bortfaller etter 60 år.

§ 13 d regulerer tilgang til taushetsbelagte opplysninger til bruk for forskning. Det fremgår av bestemmelsen at departementet etter nærmere bestemte vilkår kan bestemme at forvaltningsorganet kan eller skal gi opplysninger til bruk for forskning, og at dette skjer uten hinder av taushetsplikt etter § 13. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 13 e som regulerer taushetsplikten til forskere som har fått tilgang til taushetsbelagte opplysninger.

Forvaltningsloven § 13 f regulerer forholdet til bestemmelser om taushetsplikt og opplysningsplikt i andre lover. I tilfeller der taushetsplikt følger av bestemmelser i lov, forskrift eller instruks, av hensyn til private interesser, gjelder forvaltningslovens bestemmelser i § 13 til 13 e som utfyllende regler med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov. Videre følger de av annet ledd at bestemmelse om rett eller plikt til å gi opplysninger ikke begrenser lovbestemt taushetsplikt, med mindre vedkommende bestemmelse fastsetter eller klart forutsetter taushetsplikten ikke skal gjelde.

Utvalgets oppsummeringsrapport vil ikke være et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, jf. § 2 første ledd a og b. Dette innebærer at bestemmelsene i lovens kapittel IV, V og VI ikke kommer til anvendelse.

Utvalget vil være bundet av reglene i forvaltningsloven om habilitet, jf. § 6 flg.

3.3 Offentleglova

Lov om rett til innsyn i dokument i offentlige verksemd (offentleglova) vil gjelde for utvalget mens det er i arbeid. Ifølge hovedregelen om innsyn i § 3 er alle saksdokumenter i forvaltningen offentlige med mindre noe annet er bestemt i lov eller i medhold av lov.

Begrepet «saksdokument» er definert slik i lovens § 4 annet ledd:

«Saksdokument for organet er dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt.»

Dette innebærer at skriftlige rapporter, uttalelser og lignende sendt til et offentlig oppnevnt utvalg omfattes av lovens dokumentbegrep.

Informasjon som er innhentet under forklaring for et offentlig oppnevnt utvalg vil være dokument i lovens forstand i den grad opplysningene er nedtegnet på et medium for senere lesing, lytting fremvisning, overføring eller lignende, jf. lovens § 4 første ledd.

Offentleglova inneholder flere bestemmelser som gir hjemmel for å unnta opplysninger eller dokumenter fra offentlighet jf. kapittel 3 i loven:

Når det gjelder dokumenter som inneholder taushetsbelagte opplysninger, fremgår det av § 13 første ledd at:

«Opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov, er unnatekne frå innsyn.»

Dette innebærer at lovbestemt taushetsplikt går foran den generelle retten til innsyn i forvaltningens dokumenter. Bestemmelsen innebærer en plikt til ikke å gi innsyn i opplysninger underlagt taushetsplikt. § 11 i loven om meroffentlighet, kommer derfor ikke til anvendelse overfor opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Når deler av et dokument unntas offentlighet, er det i loven åpnet for også å unnta resten av dokumentet fra offentlighet, jf. § 12 i loven.

Loven åpner også for å unnta dokumenter som utvalget selv har utarbeidet for sin interne saksforberedelse («organinterne dokumenter»), jf. § 14.

Loven har også en bestemmelse som åpner for utsatt offentlighet, jf. § 5. Bestemmelsen innebærer blant annet at offentlige utnevnte utvalg har anledning til å utsette innsyn inntil sluttrapporten er fremlagt og offentliggjort.

Det vises for øvrig til Justisdepartementets veileder G-0419 N Rettleiar til offentleglova.

3.4 Personopplysningsloven

Formålet med personopplysningsloven er å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger. Videre skal loven bidra til at personopplysninger blir behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, herunder behovet for personlig integritet, privatlivets fred og tilstrekkelig kvalitet på personopplysninger.

Personopplysningsloven inneholder en rekke bestemmelser som blant annet stiller krav til offentlige organer (og andre) som behandler personopplysninger som helt eller delvis skjer med elektroniske hjelpemidler. Hvilke krav som stilles avhenger blant annet av hvilke opplysninger det gjelder.

Det fremgår av § 2 i loven at alle opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson skal regnes som personopplysning. Videre fremgår det at enhver bruk av personopplysninger, som f.eks. innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering eller en kombinasjon av slike bruksmåter, regnes som behandling av personopplysninger.

Hva som skal regnes som personsensitive opplysninger er uttømmende regulert i samme bestemmelse. Blant disse er opplysninger om helseforhold, og at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling. Når det gjelder begrepet «helseforhold», fremgår det av forarbeidene til den gamle personregisterloven at begrepet også kan omfatte opplysninger om «sosiale forhold». Det er derfor lagt til grunn at alle opplysninger i en barnevernssak skal regnes som personsensitive.

§ 8 i loven omhandler vilkår for behandling av personopplysninger. Dersom behandlingen omfatter personsensitive opplysninger må også vilkårene i § 9 være oppfylt. Bestemmelsene åpner blant annet for behandling av personsensitive opplysninger etter samtykke fra den registrerte, og dersom det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling.

Kapittel VI i loven omhandler melde- og konsesjonsplikt. Som hovedregel kreves det konsesjon fra Datatilsynet for å behandle personsensitive opplysninger, jf. lovens § 33. Konsesjonsplikten gjelder imidlertid ikke for behandling av personopplysninger i organ for stat eller kommune når behandlingen har hjemmel i egen lov.

3.5 Rundskriv G-4875 Regler for granskingskommisjoner

Det er et klart utgangspunkt at utvalget skal ha fokus på systemsvikt og å lære av feil som er begått for å unngå tilsvarende hendelser i fremtiden.

Det er lagt opp til at utvalget skal innhente informasjon både gjennom skriftlig dokumentasjon og ved intervju med enkeltpersoner. Ved innhenting av opplysninger ved intervju vil spørsmål om ansvarsforhold kunne bli et tema. Det er derfor viktig at rettssikkerheten blir ivaretatt for intervjuobjektene.

I mandatet er det vist til at i situasjoner hvor ansvarsforholdet til enkeltpersoner direkte eller indirekte blir berørt, skal utvalgets gjennomgang så langt de passer være i samsvar med de regler og prinsipper som er lagt til grunn i justisdepartementets rundskriv G-4875 Regler for granskingskommisjoner. I rundskrivet er det gitt nærmere veiledning om oppnevning av granskingskommisjoner og om de saksbehandlingsregler som må eller bør følges. Det som sies om selve oppnevningen av granskingskommisjoner retter seg særlig mot det departementet som i det enkelte tilfelle forbereder spørsmål om å nedsette en slik kommisjon. Det som sies om saksbehandlingsreglene og om forholdet til andre myndigheter, retter seg derimot særlig mot granskingskommisjonen selv.

Når det gjelder spørsmål om habilitet fremgår det av rundskrivet at man bør anse som parter, ikke bare de personer som det på det aktuelle tidspunkt er spørsmål om å rette kritikk mot, men alle som får sitt forhold gransket av kommisjonen. Det fremgår av rundskrivet at de personer det kan bli aktuelt å rette kritikk mot, bør sikres visse partsrettigheter under kommisjonens arbeid. Rundskrivet gir uttrykk for at en del hovedprinsipper for kontradiktorisk saksbehandling må følges av granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige. De personer som det er aktuelt å reise kritikk mot, må alltid få adgang til å forklare seg for kommisjonen. De må også gjøres kjent med beviser og påstander, og få anledning til å imøtegå disse. Det forutsettes i rundskrivet at offentlige myndigheter vil samarbeide med en granskingskommisjon og gi de opplysninger og dokumentasjon som kommisjonen ber om, så langt det kan skje uten hinder av taushetsplikten.

4 Forholdet til menneskerettighetene

4.1 Innledning

Ved utformingen av alminnelig lovgivning må staten holde seg innenfor de grenser som trekkes opp av Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner. Etter departementets vurdering ligger lovforslaget, godt innenfor de rammene Grunnloven og menneskerettskonvensjonene setter.

De mest sentrale konvensjonene er Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP), som begge ble gjennomført i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf. § 2. Disse konvensjonene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. § 3.

I det følgende omtales aktuelle menneskerettslige problemstillinger knyttet til lovforslaget.

4.2 Retten til privatliv

Grunnloven § 102 første ledd første punktum lyder:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon».

Bestemmelsen ble innført i forbindelse med grunnlovsreformen i 2014, og bygger blant annet på EMK art. 8 og SP art. 17. Grunnloven § 102 skal tolkes i lys av de nevnte konvensjonsbestemmelsene, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57.

En sentral side av retten til privatliv er individets rett til å bestemme over egne personopplysninger. Den foreslåtte ordningen vil gi utvalget muligheten til å innhente taushetsbelagte og sensitive opplysninger knyttet til enkeltpersoner, uten samtykke fra disse. Dette vil innebære et inngrep i enkeltindividets rett til vern av sitt privatliv etter Grunnloven § 102.

Til forskjell fra EMK artikkel 8, er ordlyden i grunnlovsbestemmelsen taus om adgangen til å begrense retten til privatliv. Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at det er tillatt å gripe inn i rettighetene etter første ledd første punktum, dersom inngrepet har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 60.

Departementet mener at lovforslaget tilfredsstiller kravet om tilstrekkelig lovhjemmel. Formålet med inngrepet er å avdekke svikt i offentlige tjenester, for igjen å søke å forhindre grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt overfor barn og ungdom, hvilket departementet anser å være et legitimt formål.

Departementet har vurdert om inngrepet vil være et forholdsmessig inngrep for å nå dette formålet. I forholdsmessighetsvurderingen ligger det at inngrepet ikke må gå mer utover hensynene bak retten til privatliv enn hva som er nødvendig for å ivareta det aktuelle og legitime formålet bak inngrepet.

Det er klart at innhenting og analyse av det aktuelle materialet i seg selv er egnet til å nå målet. Inngrepet skal imidlertid ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Det må derfor vurderes om formålet kan oppnås ved tiltak som ikke er, eller er mindre, inngripende overfor enkeltpersonene opplysningene gjelder.

Departementet har vurdert muligheten for å innhente materialet i anonymisert form eller å innhente materialet ved samtykke fra de berørte individene.

Som redegjort for under pkt. 6.1 mener departementet at hverken anonymisering eller samtykke vil være tilstrekkelig som hjemmelsgrunnlag for å sikre utvalget tilgang til nødvendige opplysninger. Departementet anser derfor både anonymisering og samtykke som uegnet for å oppnå utvalgets formål.

For å ivareta personvernet og sikre at behandlingen av personopplysninger skjer på en betryggende måte, foreslår departementet flere tiltak.

For det første skal kun en utvalgt krets i utvalget vil gis tilgang til opplysningene i ikke-anonymisert form. For det andre skal utvalget som helhet være underlagt taushetsplikt. For det tredje vil tilgangen på de taushetsbelagte opplysningene kun gjelde for en tidsbegrenset periode. For det fjerde skal opplysninger utvalget mottar lagres forsvarlig ut fra retningslinjene i mandatet, og skal slettes når utvalgets arbeid opphører.

Den samfunnsmessige betydningen av arbeidet utvalget skal gjøre må tillegges stor vekt. På bakgrunn av det ovennevnte mener departementet at innhenting av taushetsbelagte opplysninger er et forholdsmessig inngrep, og at lovforslaget således ikke er i strid med Grunnloven § 102.

4.3 Uskyldspresumsjonen

På bakgrunn av at utvalgets saksutvalg ikke er begrenset til saker hvor det foreligger fellende dom, vil utvalget potensielt komme til å få innsyn i, og uttale seg om, saker der det foreligger frifinnende dom og potensielt saker som ikke har blitt behandlet for domstolene. Dette reiser enkelte problemstillinger som må drøftes i relasjon til Grunnloven § 96 annet ledd.

Grunnloven § 96 annet ledd lyder:

«Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven».

Bestemmelsen kom inn i Grunnloven ved revisjon i 2014. Høyesterett har lagt til grunn at bestemmelsen «grunnlovfester innholdet i SP artikkel 14 nr. 2 og EMK art. 6 nr. 2», jf. Rt. 2014 s. 1161 avsnitt 29. Innholdet og rekkevidden av Grunnloven § 96 annet ledd skal fastlegges i lys av disse internasjonale forpliktelsene, jf. Rt. 2014 s. 1292 avsnitt 14.

Presumsjonen om uskyld rommer flere regler og prinsipper. I denne sammenheng er det to regler som er relevante. Den første er begrensninger i forhold til uttalelser om straffeskyld før det foreligger en avgjørelse av skyldspørsmålet, og den andre er begrensninger med hensyn til uttalelser om straffeskyld etter at det er avsagt frifinnende dom i en straffesak.

Disse to reglene legger begrensninger på uttalelser som offentlige myndigheter kan komme med, se bl.a. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) sin dom Allenet De Ribemont mot Frankrike (1995) para. 36.

I de tilfeller hvor det ikke foreligger en avgjørelse av skyldspørsmålet vil det kunne utgjøre en krenkelse av uskyldspresumsjonen dersom offentlige myndigheter uttaler seg på en måte som er skyldkonstaterende, se EMDs dom Böhmer mot Tyskland (2002) para. 54. Hvorvidt en uttalelse gir uttrykk for en skyldkonstatering må bero på en konkret vurdering hvor selve ordbruken vil være sentral.

Det kan reises spørsmål ved om det vil stride mot uskyldspresumsjonen å legge til grunn for utvelgelsen av saker at barn har blitt utsatt for grov vold, seksuelle overgrep eller alvorlig omsorgssvikt.

Etter departementets syn vil ikke dette være skyldkonstaterende fordi det kun legges til grunn at handlingene har skjedd mot fornærmede, uten at det antydes noe om potensielle gjerningspersoner eller skyld for øvrig. Oppgaven til utvalget er å undersøke hvorvidt, og eventuelt hvordan, det offentlige har sviktet, og i mandatet er det eksplisitt presisert at det ikke skal vurderes om straffbare forhold har blitt begått.

I de tilfeller hvor det foreligger endelig frifinnelse i en sak skal offentlige myndigheter avstå fra å komme med uttalelser som er egnet til å så tvil om frifinnelsen. Hvorvidt uttalelsen er av en slik karakter må vurderes konkret, og selve ordbruken vil være et sentralt moment.

På bakgrunn av uskyldspresumsjonen er det gitt konkrete føringer for utvalgets arbeid. Det fremgår eksplisitt av mandatet til utvalget at det ikke skal vurderes hvorvidt straffbare forhold har blitt begått. Videre skal ikke utvalget uttale seg skyldkonstaterende i tilfeller hvor det ikke foreligger en endelig avgjørelse av skyldspørsmålet, og utvalget skal ikke komme med uttalelser som kan så tvil om riktigheten av en frifinnende dom. Dette gjelder både for utformingen av utvalgets rapport, men også for uttalelser i andre sammenhenger. For øvrig har utvalget taushetsplikt, hvilket begrenser adgangen til å uttale seg om taushetsbelagte opplysninger.

Departementet mener at de føringer som er gitt utvalget i mandatet medfører at utvalget ved utvelgelse av sakene og ved omtalelse av sakene ikke krenker uskyldspresumsjonen, jf. Grunnloven § 96 annet ledd.

4.4 Forholdet til Grunnloven § 97

Grunnloven § 97 lyder:

«Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft»

Bestemmelsen inneholder et generelt forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft til skade for borgerne. Kjerneområdet for bestemmelsen er vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovendringen. Etter omstendighetene vil også inngrep i etablerte rettigheter og posisjoner med virkning fremover i tid kunne rammes av bestemmelsen. Den sistnevnte formen kalles gjerne uegentlig tilbakevirkning.

På bakgrunn av at utvalget skal få tilgang til taushetsbelagt informasjon, skrev departementet i høringsnotatet at enkeltpersoner som den taushetsbelagte informasjonen gjelder kan ha hatt en forventning om konfidensialitet, slik at dette anses som en etablert rettighet.

Justis- og beredskapsdepartementet har i sitt høringssvar kommentert at

«En forventning om konfidensialitet kan som et klart utgangspunkt ikke gi grunnlag for etablering av noen rettighet. Noe slikt kan først bli aktuelt dersom det foreligger en avtale om konfidensialitet, et endelig vedtak som slår fast at informasjonen er konfidensiell, eller lignende».

Departementet deler Justis- og beredskapsdepartementet syn på at en forventning om konfidensialitet som et utgangspunkt ikke gir grunnlag for etablering av en rettighet. Det vises til Lovavdelingens tolkningsuttalelse av 12.06.2009 i forbindelse med lovforslaget knyttet til Olsen-utvalget (2009–2010). I den anledning uttalte Lovavdelingen at etter deres syn «… er det ikke gitt at den forventningen om konfidensialitet som reglene om taushetsplikt gir grunnlag for, kan ses som en etablert rettighet med et slikt vern».

Departementet vil påpeke at uansett hvilken konklusjon som trekkes om dette, er det ikke noe absolutt forbud mot inngrep i etablerte rettigheter.

Det følger av Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) at det bare er «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning som rammes av Grunnloven § 97. Det må foretas en interesseavveining mellom hensynet til den som rammes av inngrepet og de samfunnsmessige hensyn som ligger til grunn for inngrepet. I Borthen-dommen uttales følgende om den konkrete avveiningen:

«Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt».

Denne rettsoppfatningen er lagt til grunn i senere dommer, se bl.a. Rt. 2013 s. 1345 avsnitt 94 flg.

I den konkrete avveiningen tar departementet utgangspunkt i at taushetsplikt er av stor betydning for den opplysningene gjelder, og at taushetsplikt er en viktig forutsetning for tillitt mellom borgerne og utøvere av en rekke profesjoner.

Samtidig legger departementet vekt på at inngrepet er begrenset ved at det kun er en utvalgt krets i utvalget som vil gis tilgang til opplysningene i ikke-anonymisert form, at samtlige medlemmer av utvalget er underlagt taushetsplikt og at opplysningene vil bli slettet når utvalgets arbeid opphører. På dette grunnlag mener departementet at utvalgets tilgang til opplysninger som er underlagt taushetsplikt ikke medfører et betydelig inngrep i den enkeltes forventning om konfidensialitet. Den samfunnsmessige betydningen av utvalgets arbeid må tillegges stor vekt. Dette gjelder kunnskapsbygging for å forebygge alvorlige voldssaker mot barn og unge. Dette formålet sett i forhold til inngrepet med dets begrensninger medfører etter departementets syn at inngrepet ikke er «klart urimelig eller urettferdig».

Departementet mener på denne bakgrunn at lovforslaget ikke rammes av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

5 Nærmere retningslinjer for valg av saker og behandling av opplysninger

5.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til mandatets punkt om at det «i forbindelse med lovforslaget vil … bli foretatt en nærmere avgrensning av hvilke saker utvalget skal kunne vurdere, hvilke taushetsbelagte opplysninger som skal kunne innhentes fra hvilke tjenester/etater, og hvordan taushetsbelagt informasjon skal behandles.»

Departementet viste videre til at loven vil danne den absolutte ytre rammen for utvalgets arbeid. I det tilfelle at mandatets angivelse av arbeidsoppgaver er videre enn hva loven tillater, må mandatet tolkes innskrenkende. Dernest ble det presisert at innenfor lovens rammer vil utvalget ha noe fleksibilitet i sin utvelgelse av saker, valget av metode og hvordan funnene og vurderingene av disse skal presenteres i en NOU.

I høringsnotatet la departementet til grunn at utvalget skal vurdere saker der barn har vært utsatt for grov vold, seksuelle overgrep eller alvorlig omsorgssvikt og hvor det kan ha skjedd en systemsvikt, i hovedsak saker der det foreligger dom. Det ble videre lagt til grunn at det også kan være saker hvor det ikke foreligger dom som er relevant for gjennomgangen – for eksempel saker som har vært håndtert av barnevernet eller fylkesmannen. I høringsnotatet ble det listet opp en rekke hensyn utvalget skal ta når det velger saker. Utvalget skal konsentrere seg om:

Alvorlige saker.

Godt opplyste saker, der man ved hjelp av et tydelig kildemateriale kan fastslå at barn eller ungdom har vært utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt, og at saken i tillegg anses som egnet til å belyse tjenesteapparatets håndtering.

Saker som ikke er på mistankestadiet. For eksempel skal saker der det kun foreligger en anmeldelse og ingen annen dokumentasjon på saken, ikke vurderes av utvalget.

Utvalget bør unngå å velge saker som er under pågående utredning av tjenester eller tilsynsmyndigheter, slik at arbeidet ikke forstyrrer andre tjenesters eller tilsynsmyndigheters vurderinger. Så langt mulig bør utvalget konsentrere seg om saker som er avsluttet eller inne i en avsluttende fase.

Ved å legge til grunn at utvalget velger saker i tråd med de hensyn som angis ovenfor, argumenterte departementet i høringsnotatet for at utvalget bør få tilgang til et bredt kildemateriale som kan belyse de ulike hendelsesforløpene. Dersom utvalget har bestemt seg for å gå dypere inn i en bestemt sak, skal utvalget kunne samle inn all annen informasjon som er relevant for å vurdere de konkrete hendelsesforløpene, fra barnevern, skole, helsetjenester, politiet m.m.

Politidirektoratets register for straffesaker (STRASAK) ble i høringsnotatet nevnt som et sentralt register for utvalgets arbeid med å velge ut saker. I tilfeller der det foreligger dom om vold eller seksuelle overgrep mot barn, er det på bakgrunn av strenge beviskrav lagt til grunn at et slikt forhold har forekommet. Det ble også vist til at saker hvor det foreligger en avgjørelse fra påtalemyndigheten i form av visse typer henleggelser (for eksempel henleggelse på grunn av gjerningspersonens strafferettslige tilregnelighet på gjerningstidspunktet) eller påtaleunnlatelse kan være relevante for utvalget. Også Fylkesmannen, Statens helsetilsyn eller andre tilsyns- eller kontrollorganer ble nevnt som en naturlig kilde for å finne relevante saker.

Departementet presiserte i høringsnotatet at innhenting av opplysninger og dokumenter skal skje av den utvalgte kretsen i utvalget: leder, nestleder og sekretariat. Informasjonen vil kodes, med tallkode eller i annet egnet form, slik at resten av utvalget får tilgang til opplysningene i anonymisert form.

Videre ble følgende retningslinjer stilt opp for behandling av personopplysninger:

Det ble i høringsnotatet vist til at opplysningene vil behandles elektronisk av utvalget i egen arkivdel med streng tilgangsstyring, et arkiv som bare den utvalgte kretsen i utvalget vil ha tilgang til.

Det ble videre presisert at utvalget løpende skal vurdere hvorvidt de personopplysninger som til enhver tid behandles, er relevante og nødvendige for å gjennomføre oppgavene i utvalgets mandat. I tillegg ble det stilt som kriterium at opplysningene skal slettes/destrueres når utvalgets arbeid opphører.

Det ble videre understreket at ingen personopplysninger, med mindre opplysningene allerede er offentlig kjent, vil gjøres kjent gjennom utvalgets sluttrapport. Utvalgets NOU vil av hensyn til utvalgets taushetsplikt kun inneholde informasjon som ikke kan knyttes til bestemte personer.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at utvalget ikke skal ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med hendelsene. Departementet uttrykte endelig at utvalget ikke skal uttale seg skyldkonstaterende i tilfeller hvor det ikke foreligger en endelig avgjørelse av skyldspørsmålet, og at utvalget heller ikke skal komme med uttalelser som kan så tvil om riktigheten av en frifinnende dom.

5.2 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene har uttalt seg om departementets retningslinjer for hvordan utvalget skal gå frem for å velge saker. Helsedirektoratet ønsker en ytterligere presisering, sammenlignet med høringsnotatet:

«Saker som skal vurderes [i henhold til høringsnotatet] er 'alvorlige saker der barn og unge har blitt utsatt for grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt'. Det er slik vi ser det viktig at loven nærmere beskriver hvilke saker som skal velges til utvalgets arbeid. Tjenestene må ha et tydelig hjemmelsgrunnlag for å kunne gjøre unntak fra sin taushetsplikt, og for enkelt kunne finne frem til aktuelle saker og rett informasjon. Dette vil bidra til å ivareta personvernet til barn og voksne i saker som ikke skal inngå i utvalgets arbeid.»

Noen av høringsinstansene har også merknader knyttet til politiets utlevering av opplysninger og tilgang til straffesaksregistret STRASAK. Justis- og beredskapsdepartementet skriver:

«I høringsnotatet … fremstår det som noe uklart hva slags tilgang man mener at utvalget skal ha til STRASAK. Ut fra lovutkastet legger vi til grunn at utvalget ikke skal gis direkte tilgang til STRASAK, og at formidling av opplysninger fra politiet skal skje gjennom utlevering».

Kripos, Riksadvokaten og Politidirektoratet viser til at Kripos er ansvarlig for STRASAK, og at STRASAK reguleres av politiregisterloven. Kripos uttaler:

«Det opplyses for ordens skyld at Kripos er behandlingsansvarlig for straffesaksregisteret (STRASAK), jf. politiregisterloven § 48-4. Utlevering fra STRASAK er regulert i politiregisterforskriften § 48-7. Etter de generelle reglene om utlevering kan politiet og påtalemyndigheten utlevere opplysninger dersom det er adgang til dette etter reglene om taushetsplikt i politiregisterloven kapittel 6. Den mest treffende bestemmelsen vil her være utlevering til offentlige organer i deres interesse, jf. politiregisterloven § 30. Det bemerkes likevel at adgangen til å utlevere opplysninger kan variere fra register til register, med særlige bestemmelser om hvilken form opplysninger kan utleveres i. Politiet må således vurdere hvilke opplysninger som kan utleveres til utvalget ut fra politifaglige hensyn.»

Politidirektoratet anser kriteriet om at utvalget ikke skal gå inn i pågående saker som særlig viktig for politiets del:

«I utgangspunktet er det ikke heldig å utlevere opplysninger i saker som fortsatt er under etterforskning. Vi påpeker at det kan tenkes tilfeller der dette ikke synes problematisk, men i disse tilfellene bør innsynsretten være betinget av at politiet finner utlevering av opplysninger forsvarlig etter en konkret vurdering. Direktoratet mener derfor at politiet bør ha en mulighet til å avstå fra å utlevere opplysninger ut fra hensynet til etterforskningen.»

Politidirektoratet viser til at andre henleggelsestyper enn de som er nevnt i høringsnotatet (henleggelse der gjerningspersonen er strafferettslig utilregnelig) kan være relevante for utvalget:

«Når det gjelder saker som er henlagt, mener Politidirektoratet at utvalget bør kunne få tilgang til et videre utvalg av saker enn det som her skisseres, for eksempel også saker som er henlagt etter bevisets stilling. Det avgjørende for utvalgets arbeid er å kunne fastslå at barnet har lidd overlast, og har hatt behov for hjelp fra offentlige tjenester/etater. Dette kan være utvetydig fastslått selv om bevissituasjonen er slik at ingen kan tiltales for forholdet.»

5.3 Departementets vurderinger og forslag

Gjennom å presisere hvilke saker utvalget skal konsentrere seg om, har departementet forsøkt å balansere mellom flere hensyn. Innsamlingen av opplysninger skal gjøres i henhold til visse relevanskriterier for å unngå at utvalget gis adgang til taushetsbelagt informasjon som ikke er nødvendig for å utføre oppgavene i mandatet. Samtidig er utvalget avhengig av tilstrekkelig fleksibilitet til å kunne forfølge egne hypoteser om hvor systemet svikter. En viktig beveggrunn for å nedsette et ekspertutvalg er for å få belyst en sak på en åpen og kritisk måte, også med mulighet til å lete etter svikt på nye områder som andre kanskje ikke har tenkt på før. De kriterier departementet har vektlagt – at utvalget skal vurdere opplyste saker som ikke er på mistankestadiet, og som i tillegg ikke forstyrrer pågående etterforskning eller tilsynsvirksomhet – er momenter som må inngå i en totalvurdering når utvalget vurderer å be om opplysninger i en sak.

Helsedirektoratet ønsker en nærmere presisering av hvilke saker utvalget skal kunne vurdere, samt hvilke opplysninger utvalget skal kunne innhente. Departementet er her av den oppfatning at det ikke er mulig eller hensiktsmessig å gi en uttømmende oversikt som regulerer dette. Det er som nevnt et sentralt hensyn at utvalget bør ha en viss frihet til å velge saker. Departementet frykter at et utforskende arbeid vanskeliggjøres dersom man går for langt i å regulere hvilke opplysninger utvalget skal kunne innhente. Departementet opprettholder av disse grunner relevanskriterier angitt i pkt. 3.1, som et forslag til hvordan man kan balansere mellom utvalgets handlingsrom på den ene siden og faren for at utvalget for mye informasjon på den andre.

Når det gjelder Justis- og beredskapsdepartements bemerkning om utvalgets tilgang til STRASAK, er departementet enig i at opplysninger skal gis gjennom utlevering, og at utvalget ikke er ment å ha direkte tilgang til straffesaksregistret. Det bør også presiseres her at det i lovforslaget legges opp til at offentlig myndigheter gis adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til utvalget. Tjenestene har ikke plikt til å utlevere opplysninger. Dette gjelder på generelt grunnlag for alle tjenester, og ikke bare politiet.

I forbindelse med at STRASAK nevnes som et sentralt register som utvalget kan innhente informasjon fra, har Kripos, Riksadvokaten og Politidirektoratet påpekt at forholdet til politiregisterloven ikke er direkte berørt høringsnotatet. Departementet vil i denne forbindelse vise til at det følger av lovens § 2 at enhver gis adgang til å gi informasjon til utvalget, uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Dette innebærer at opplysninger underlagt taushetsplikt som er regulert i flere lover – herunder forvaltningsloven, barnevernloven, opplæringsloven, barnehageloven og politiregisterloven – er ment å omfattes av bestemmelsen og kan gis til utvalget.

Politidirektoratet har tolket departementets intensjoner riktig når det gjelder at utvalget bør unngå å gå inn i saker som er under pågående etterforskning av politiet, og at det i den grad det eksisterer tvilstilfeller så bør det være tjenesten selv, her politiet, som foretar en vurdering av om det er fornuftig å avgi opplysninger til utvalget.

Hva gjelder Politidirektoratets merknad om at det er flere andre henleggelsestyper som kan være relevante enn strafferettslig tilregnelighet, for eksempel saker henlagt etter bevisets stilling, så vil departementet vise til at sakene utvalget ser på skal være godt opplyste: det skal være hevet over tvil hva barnet har blitt utsatt for, og at barnet kan ha hatt behov for hjelp fra myndighetene. Sakene skal heller ikke være på mistankestadiet, for eksempel saker der det kun foreligger anmeldelse og ingen annen dokumentasjon. Departementet utelukker ikke at saker av de henleggelsestyper Politidirektoratet nevner, kan være innenfor disse retningslinjene ut fra en totalvurdering. Dette vil blant annet avhenge av hvor godt opplyst saken ellers er.

6 Lovforslaget

6.1 Behovet for midlertidig lov

6.1.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at det er en grunnleggende samfunnsoppgave å beskytte barn mot ulike former for vold, overgrep og omsorgssvikt. Ansvaret omfatter blant annet å avdekke, stanse, gi nødvendig behandling og følge opp det enkelte barn. For å kunne utføre denne samfunnsoppgaven på en god måte, er det viktig å ha kunnskap om det offentlige tjenesteapparatets håndtering av saker der barn er blitt drept eller utsatt for grov vold, seksuelle overgrep eller alvorlig omsorgssvikt. Hensikten er å lære slik at det offentlige tjenesteapparatet kan bidra til at tilsvarende hendelser ikke skal skje i fremtiden. Departementet mener at utvalget må ha tilgang til dokumenter og opplysninger i konkrete saker for å vurdere tjenesteapparatets håndtering av den enkelte sak.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at alle opplysninger som det er aktuelt å innhente fra konkrete saker må regnes som personlige opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Mange av opplysningene vil også måtte regnes som personsensitive, jf. § 2 nr. 8 i personopplysningsloven. Departementet viste i høringsnotatet til at dersom utvalget skal kunne få tilgang til slike opplysninger fra konkrete saker, må særlig tre betingelser være til stede:

For det første må de tjenestene eller yrkesutøverne som det er aktuelt å innhente opplysninger fra, ha adgang til å formidle opplysninger til utvalget uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Det er i tillegg et selvstendig og vesentlig poeng at lovhjemmelen bør være klarest mulig, slik det ikke oppstår tvil om hvorvidt offentlige myndigheter og profesjonsutøvere kan gi opplysninger til utvalget uten å bryte lovbestemt taushetsplikt.

Departementet vurderte de mest aktuelle bestemmelsene i dagens lovgivning som på gitte vilkår åpner for formidling av opplysninger. Departementet la likevel i høringsnotatet til grunn at dagens taushetspliktbestemmelser er til hinder for at utvalget skal kunne gå detaljert og systematisk inn i konkrete utvalgte saker.

Det ble i høringsnotatet vist til at noen grunnlag som åpner for formidling av opplysninger underlagt taushetsplikt er felles for tjenester og lover som regulerer taushetsplikt. Dette gjelder blant annet adgangen til å formidle opplysninger etter samtykke, samt adgangen til å formidle «anonymiserte» opplysninger.

Departementet viste til at i saker som involverer barn, er utgangspunktet at foreldre med del i foreldreansvaret må samtykke dersom formidlingen skal skje på grunnlag av samtykke. I visse tilfeller kan det også være nødvendig eller tilstrekkelig kun med barnets samtykke. Et samtykke skal være reelt frivillig og kan når som helst trekkes helt eller delvis tilbake. Med utgangspunkt i at utvalget skal vurdere saker om grov vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt, argumenterte departementet for at det hverken vil være hensiktsmessig eller tilstrekkelig alene å basere formidling av opplysninger på samtykke.

Lovbestemt taushetsplikt er heller ikke til hinder for at opplysninger gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»). Som juridisk grunnlag for formidling av opplysninger er dette unntaket begrenset til tilfeller der behovet for beskyttelse er ivaretatt ved at den eller de opplysningene gjelder er effektivt vernet mot å bli identifisert. Dette innebærer at de opplysningene gjelder ikke skal kunne identifiseres gjennom de opplysningene som blir gitt. Vedkommende må heller ikke kunne identifiseres gjennom krysskopling av de opplysningene som det er aktuelt å gi og andre opplysninger.

Disse begrensningene innebærer etter departementets syn at heller ikke anonymisering er et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for å gi utvalget tilgang til opplysninger i konkrete saker. For det ikke vil være mulig å innhente og kople sammen opplysninger fra flere tjenester i samme sak, uten at de som skal be om opplysninger kan identifisere saken og det barnet saken gjelder. Det vil heller ikke være mulig å benytte dette hjemmelsgrunnlaget dersom identiteten til barnet eller familien er, eller kan bli kjent for hele eller deler av utvalget. Dersom utvalget skulle basere seg på anonymisering, vil dette derfor blant annet utelukke å gå inn i saker som er blitt omtalt i mediene på en måte som har identifisert barnet eller foreldrene.

For det andre må det sikres at utvalgets egen taushetsplikt er regulert på en hensiktsmessig måte. Uten særskilt lovregulering, er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13-13 f som vil gjelde. Etter departementets oppfatning er det imidlertid gode grunner til en særskilt lovregulering av utvalgets taushetsplikt. Dette har særlig sammenheng med at utvalget kan få innsyn i svært personsensitive opplysninger fra flere ulike tjenester og som på sin side er bundet av ulike former for taushetsplikt.

Etter departementets oppfatning er det både behov for å lovregulere hvilke opplysninger som skal være underlagt taushetsplikt, samt å regulere utvalgets adgang til å formidle disse opplysningene. Når det gjelder spørsmålet om hvilke opplysninger som skal være underlagt taushetsplikt, argumenterte departementet i høringsnotatet for at det bør gå klart frem av loven at taushetsplikten omfatter alle opplysninger som innhentes fra konkrete saker. Videre foreslo departementet at utvalgets adgang til å formidle taushetsbelagte opplysninger bør være mer begrenset enn det som følger av de alminnelige reglene i forvaltningsloven.

For det tredje må det sikres at utvalget har tilstrekkelig lovhjemmel til å behandle de opplysningene de mottar. Utover samtykke er hjemmel i lov det mest aktuelle behandlingsgrunnlaget ved behandling av personsensitive opplysninger.

6.1.2 Høringsinstansenes syn

De av høringsinstansene som har uttalt seg om lovforslaget, er enige i departements vurdering av at en lovhjemmel er ønskelig og nødvendig for at utvalget skal gis tilgang til taushetsbelagt informasjon.

Datatilsynet uttaler:

«Vi er positive til at departementet går inn for å sikre klar lovhjemmel i saker som innebærer et vesentlig inngrep i enkeltindividets grunnleggende rett til vern av sitt privatliv … Når det i saker som denne ikke finnes tilstrekkelig hjemmel i gjeldende rett til å gjøre unntak fra taushetsplikt, er vi enige med departementet i at lovhjemmel er nødvendig.»

Helsedirektoratet uttaler:

«Helsedirektoratet støtter det samfunnsmessige hensynet bak forslaget til midlertidig lov som gir utvalget tilgang til opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt.»

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet uttaler:

«Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet ser på utvalgets gjennomgang av alvorlige volds- og overgrepssaker mot barn som en unik mulighet til økt kunnskap om hvordan man kan arbeide for å håndtere forebygge alvorlige tilfeller av vold, overgrep og omsorgssvikt i fremtiden. Dersom utvalget ikke skulle få tilgang til i utgangspunktet taushetsbelagte opplysninger fra involverte offentlige tjenester, vil det kunne medføre at utvalget går glipp av informasjon av avgjørende betydning for slik læring.»

6.1.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener også etter høringen at det er behov for en lovbestemmelse som åpner for at offentlige myndigheter og yrkesutøvere uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan gi opplysninger til utvalget.

Som vist i punkt 6.1.1 er hverken anonymisering eller samtykke tilstrekkelige grunnlag for utvalgets innhenting av opplysninger.

Det er videre et behov for en særskilt tilpasset regulering av utvalgets taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger, som følge av at utvalget kan få innsyn i svært personsensitive opplysninger fra flere ulike tjenester som på sin side er bundet av ulike former for taushetsplikt.

Departementet holder også etter høringen fast ved at en uttrykkelig lovhjemmel for behandling av personopplysninger både er hensiktsmessig og nødvendig.

6.2 Adgang til å gi opplysninger til utvalget

6.2.1 Forslag i høringsnotatet

Departementet understreket i høringsnotatet behovet for at utvalget skal ha et best mulig grunnlag for å kunne avgi en rapport med råd og anbefalinger til myndighetene om håndtering av saker om vold, seksuelle overgrep og alvorlig omsorgssvikt. Det ble derfor vist til at utvalget bør ha anledning til blant annet å innhente opplysninger om konkrete saker fra de tjenester og personer som har hatt befatning med den enkelte saken.

Som nevnt i punkt 6.1.1 om behovet for lovendringer la departementet i høringsnotatet til grunn at det er noen særtrekk ved disse sakene som innebærer at hverken samtykke, anonymisering eller andre grunnlag for videreformidling av opplysninger vil være tilstrekkelige for å sikre utvalget tilgang til de opplysningene som er nødvendige for å gi utvalget et tilstrekkelig helhetsbilde av sakene.

Departementet utformet derfor i høringsnotatet et forslag til lovbestemmelse som innebærer at offentlige myndigheter uhindret av lovbestemt taushetsplikt kan gi opplysninger til utvalget. Det ble samtidig foreslått at det samme skal gjelde for yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt etter en rekke lover.

Den foreslåtte bestemmelsen ble utformet slik at den gir adgang til å gi utvalget tilgang til taushetsbelagte opplysninger, men ingen plikt til å forklare seg eller gi opplysninger til utvalget.

Av hensyn til personvernet til de personene sakene gjelder ble det i høringsnotatet foreslått at bare utvalgets leder, nestleder og sekretariat skal få full tilgang til sakene. De øvrige medlemmene skal få tilgang til sakene etter at opplysninger om navn og adresse til dem saken direkte gjelder er fjernet.

Det ble også presisert at tilgangen til opplysninger er begrenset til de opplysninger som er nødvendige for at utvalget skal kunne utføre sine oppgaver.

6.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har gitt uttrykk for at de er uenige i at det er behov for en bestemmelse som gir utvalget tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Noen høringsinstanser har imidlertid synspunkter til hvordan forslaget i høringsnotatet var utformet.

Redd Barna gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at de støtter departementets utgangspunkt, men uttaler samtidig at denne type saker lett kan være av en slik karakter at det vil forekomme uvilje mot å avgi forklaring. De reiser derfor spørsmål om det bør åpnes for forklaringsplikt og uttaler:

«Departementet viser til at det under tidligere lovarbeid har blitt gjort en vurdering om at de som skulle forklare seg «vil være innstilt på å gi opplysninger frivillig, og at det derfor ikke er nødvendig med en plikt, men enn rett til å gi opplysninger.» Redd Barna mener likevel at det ikke er utenkelig med situasjoner der hensynet til for eksempel beskyttelse av egen arbeidsplass renomme, gjør at informanter vil la være å forklare seg, med mindre de blir presentert for en plikt til å avgi forklaring.

Redd Barna mener etter dette at den midlertidige lov bør åpne for forklaringsplikt for de instanser og personer som utvalget anser å sitte på mulig relevant informasjon til sakens opplysning.»

Enkelte høringsinstanser har synspunkter knyttet til forslaget i høringsnotatet om at sekretariatet og deler av utvalget skal få tilgang til saker i sin helhet, mens de øvrige medlemmene skal få tilgang til sakene etter at opplysninger om navn og adresse til dem saken direkte gjelder er fjernet.

Politidirektoratet, Kripos og Helsedirektoratet har merknader knyttet til begrepet anonymisering. Helsedirektoratet uttaler:

«Når det gjelder begrepsbruken i høringsnotatet, vil Helsedirektoratet gjøre oppmerksom på at opplysninger ikke nødvendigvis fremstår som anonyme selv om navn og adresse fjernes. Denne begrepsbruken må dermed klargjøres i lovproposisjonen.

Anonyme opplysninger var i tidligere helseregisterlov definert som «opplysninger der navn, fødselsnummer og andre personentydige kjennetegn er fjernet, slik at opplysningene ikke lenger kan knyttes til en enkeltperson». Sletting av navn og fødselsnummer kan hindre en identifisering av personen, direkte og indirekte. Men det er ikke alltid at dette er tilstrekkelig for ikke å kunne identifisere vedkommende. Det kan være andre opplysninger som bosted, utdannelse, yrke, skole, fastlege m.m. som kan identifisere personen. Opplysningene vil da ikke være anonyme.

Opplysninger som direkte eller indirekte kan knyttes til en enkeltperson anses som personopplysninger og er underlagt regler for behandling og taushetsplikt, jf. personopplysningsloven § 2 første ledd nr. 1. Opplysninger som er indirekte identifiserbare er opplysninger der navn, fødselsnummer og andre personentydige kjennetegn er fjernet, men hvor opplysningene likevel kan knyttes til en enkeltperson. Opplysninger der man ikke har navn eller adresse, men opplysninger som fødselsdato, skole, bydel/kommune, fastlege, helsestasjon m.m., vil dermed kunne være indirekte identifiserbare.»

Helse- og omsorgsdepartementet uttaler:

«Det følger av lovutkastets § 2, første ledd at opplysninger i uanonymisert form kan gis til utvalgets leder, nestleder og sekretariat. Videre følger det av § 2, annet ledd at «Opplysninger om navn og adresse til dem saken direkte gjelder skal fjernes før de øvrige medlemmene i utvalget får tilgang til dokumentene i den enkelte saken. Ut i fra hensynet til personvernet stiller HOD spørsmål om informasjon som etter annet ledd skal fjernes er noe vel begrenset. Ut fra en avveining av de hensyn som gjør seg gjeldene for dette spørsmålet, ber vi BLD om å vurdere om ytterligere informasjon bør fjernes fra dokumentene som hele utvalget skal få tilgang til.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet minner om at også andre opplysninger enn navn og adresse vil kunne identifisere de personene saken direkte gjelder og uttaler:

«For å ivareta hensynet til de berørte bedre, anbefaler vi derfor at bestemmelsen gis en noe annerledes utforming. KMDs foreslår følgende formulering: «Direkte identifiserende opplysninger om dem saken direkte gjelder skal fjernes før de øvrige medlemmer i utvalget får tilgang til dokumentene i den enkelte sak.» Basert på en slik formulering vil for eksempel også fødselsnummer måtte fjernes dersom dokumenter inneholder denne informasjonen. Vi legger til grunn at vår alternative formulering ikke vil innebære at arbeidet med å anonymisere materialet blir vesentlig tyngre. Samtidig vil formuleringen sikre at alle direkte identifiserende kjennetegn fjernes før utvalgets øvrige medlemmer gis tilgang til materialet.»

6.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener også etter høringen at taushetspliktbestemmelsene i dagens lovgivning ikke i tilstrekkelig grad vil gi utvalget tilgang til de opplysningene de trenger for fullt ut å kunne ivareta sitt mandat. Dette innebærer at det er behov for en lovbestemmelse som åpner for at offentlige myndigheter og yrkesutøvere uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan gi opplysninger til utvalget.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan en slik bestemmelse bør utformes, har departementet merket seg at Redd Barna mener det bør åpnes for forklaringsplikt for de instanser og personer som utvalget anser å sitte på mulig relevant informasjon til sakens opplysning.

Som vist i høringsnotatet la Helse- og omsorgsdepartementet i forbindelse med arbeidet med Olsen-utvalget frem en lovproposisjon med forslag om forklaringsplikt.[1] Loven ble likevel vedtatt av Stortinget uten forklaringsplikt, men i stedet med en bestemmelse om at utvalget kan gis tilgang til nødvendige opplysninger.

Som begrunnelse for endringen viste komiteen til at de som skulle forklare seg «vil være innstilt på å gi opplysninger frivillig, og at det derfor ikke er nødvendig med en plikt, men enn rett til å gi opplysninger.»[2] Det ble også vist til at det må gå klart frem av loven at helsepersonell og andre kan gi forklaringer og opplysninger uten å bryte taushetsplikt.

Så vidt departementet kjenner til skal Olsenutvalget ikke ha hatt noen problemer med å få tilgang til nødvendige opplysninger selv om den midlertidige loven ikke inneholdt en bestemmelse om forklaringsplikt.

På denne bakgrunn mener departementet også etter høringen at det bør være tilstrekkelig med en lovbestemmelse som gir adgang til å formidle opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt.

I høringsnotatet ble bestemmelsen om opplysninger til utvalget formulert slik at det var offentlige myndigheter og yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt som skulle gis adgang til å formidle opplysninger til utvalget. Selv om det ikke gikk direkte frem av lovbestemmelsen la departementet samtidig til grunn at bestemmelsen ville omfatte enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan.

Departementet har i utkastet valgt å utforme lovbestemmelsen på en annen måte enn forslaget som ble sendt på høring. Utkast til lovbestemmelse er nå formulert slik at det eksplisitt går frem at adgangen til å gi utvalget nødvendige opplysninger uten hinder av taushetsplikt gjelder «enhver». Som en konsekvens av denne endringen har departementet også tatt ut henvisningen til yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt. Dette har sammenheng med at også disse uansett vil omfattes av begrepet «enhver».

Departementet er opptatt av å ivareta personvernet til de personene som er omhandlet i de sakene utvalget skal gå inn i på en god måte. For å ivareta personvernet ble det i høringsnotatet foreslått at bare sekretariatet og utvalgets leder og nestleder skulle få tilgang til sakene i sin helhet.

Når det gjelder de øvrige syv medlemmene, ble det i høringsnotatet foreslått at disse skulle få tilgang til sakene etter at opplysninger om navn og adresse til dem saken direkte gjelder var fjernet.

Flere høringsinstanser har under høringen hatt synspunkter om hvordan forslaget i høringsnotatet forholder seg til «anonymisering» som rettslig grunnlag for formidling av opplysninger. Departementet vil derfor vise til at begrepet «anonymisering» som rettslig grunnlag for formidling av opplysninger kun er aktuelt i tilfeller der de personene sakene gjelder er effektivt vernet mot å bli identifisert. Anonymisering forutsetter med andre ord at de personene sakene gjelder hverken direkte eller indirekte gjennom krysskopling av opplysninger skal kunne identifiseres eller knyttes til opplysninger.

Departementet er enig med Politidirektoratet, Kripos og Helsedirektoratet i at forslaget ikke vil innebære at de personene sakene gjelder er sikret anonymitet. Dette fordi det å utelate navn og adresse ikke fullt ut kan sikre de personene sakene gjelder mot å bli identifisert.

Barnevoldsutvalget består i alt av ni personer (leder og nestleder, samt syv øvrige medlemmer). I tillegg er det opprettet et sekretariat på tre personer. Departementet understreker derfor at denne problemstillingen er begrenset til å gjelder hvilken tilgang syv av utvalgets ni medlemmer skal ha til de sakene utvalget velger å gå inn i.

Departementet vil samtidig vise til at forslaget i høringsnotatet bygger på en avveining mellom hensynet til personvern og hensynet at utvalget skal ha gode rammebetingelser i arbeidet med å gå igjennom noen utvalgte saker. I høringsnotatet ble det derfor foreslått at opplysninger som antas å være lett å fjerne tas ut, mens opplysninger som kan være mer komplisert eller tidkrevende å fjerne blir stående.

Departementet tror at et krav om å fjerne alle opplysninger som direkte eller indirekte kan knyttes til bestemte personer både vil kunne bli svært ressurskrevende og vanskelig å gjennomføre i praksis. Det vil være en omfattende oppgave å skulle gå gjennom samtlige saker med det formål å sikre at alle opplysninger som direkte eller indirekte kan identifisere personene i saken blir fjernet. Departementet viser også til at det fremgår av lovutkastet at hele utvalget – også de syv øvrige medlemmene – vil være bundet av streng lovbestemt taushetsplikt. Vi vil også nevne at utvalget består av kompetente og erfarne fagpersoner som er vant til å håndtere sensitive personopplysninger underlagt taushetsplikt. Videre vil departementet understreke at oppsummeringsrapporten ikke under noen omstendighet skal inneholde opplysninger som direkte eller indirekte kan identifisere de personene sakene gjelder. I den sammenhengen skal de personene sakene gjelder dermed være effektivt vernet mot identifikasjon.

Departementet har samtidig merket seg de synspunktene som har fremkommet under høringen. Med utgangspunkt i forslaget fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår departementet at det presiseres i bestemmelsen at også andre direkte identifiserbare opplysninger skal fjernes i tillegg til navn og adresse før de øvrige syv medlemmene i utvalget får tilgang til dokumentene i den enkelte saken. Dette vil for eksempel innebære at også opplysninger om fødselsnummer fjernes før de resterende medlemmene i utvalget får tilgang til dokumentene. Etter departementets oppfatning vil hensynet til personvern dermed være godt ivaretatt i det fremlagte forslaget.

Forslaget avviker etter dette noe fra forslaget som ble sendt på høring, jf. utkast til § 2.

6.3 Utvalgets taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger

6.3.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at utvalget er et offentlig organ. Dette innebærer blant annet at dersom ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, er det de alminnelige reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f som vil gjelde.

Departementet la samtidig til grunn at det er behov for en særskilt lovregulering av både taushetsplikten og adgangen til å formidle opplysninger, og la frem forslag til egne bestemmelser om dette.

Taushetsplikten

Når det gjelder taushetsplikten ble det i høringsnotatet foreslått at medlemmene i utvalget og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget (sekretariatet) skal ha taushetsplikt i medhold av den generelle bestemmelsen i forvaltningsloven §13. Denne bestemmelsen innebærer blant annet en plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysninger om «noens personlige forhold».

I følge forvaltningsloven § 13 annet ledd regnes opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted ikke som et personlig forhold, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige. Departementet la i den forbindelse til grunn at de opplysningene det er aktuelt å formidle til utvalget typisk vil være opplysninger som regnes som personlige forhold underlagt taushetsplikt, og at taushetsplikten dermed vil omfatte alle opplysninger utvalget mottar om barn og familier. Dette uavhengig av hva opplysningen gjelder eller hvilken offentlig instans som har formidlet opplysninger til utvalget.

Det ble samtidig foreslått presisert at dersom utvalget mottar opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal tilsvarende strenge taushetsplikt gjelde. Dette har sammenheng med at utvalget vil motta opplysninger fra tjenester og personell med strengere taushetsplikt enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler.

I forslaget ble det også presisert at taushetsplikten skal omfatte opplysninger som er fremkommet under forklaring for utvalget. Det ble samtidig vist til at dette er ment som en presisering som uansett ville fulgt av bestemmelsens første ledd.

I forslaget som ble sendt på høring ble det foreslått at også § 13 c og f i forvaltningsloven skal gjelde for utvalget. Forvaltningsloven §13 c regulerer blant annet taushetspliktens varighet. Det følger av bestemmelsen at taushetsplikten bortfaller etter 60 år.

I høringsnotatet ble det imidlertid foreslått at taushetsplikten skulle gjelde for 100 år. Dette ble begrunnet i at taushetsplikten til utvalget bør vare like lenge som taushetsplikten til alle tjenestene det er aktuelt å innhente opplysninger fra, og at taushetsplikten i barnevernssaker bortfaller først etter 100 år.

Adgangen til å formidle opplysninger

Departementet foreslo i høringsnotatet en egen bestemmelse i loven som regulerer utvalgets adgang til å formidle opplysninger.

For det første ble det foreslått at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at opplysninger gjøres kjent for dem de direkte gjelder. For det andre ble det foreslått at utvalget i en viss utstrekning skal kunne formidle opplysninger til andre.

I høringsnotatet ble det foreslått at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at opplysninger gjøres kjent for dem som de direkte gjelder. Videre ble det foreslått at taushetsplikten heller ikke skal være til hinder for at opplysninger formidles etter samtykke eller ved «anonymisering». Med anonymisering menes at opplysninger gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates. Det ble presisert i bestemmelsen som ble sendt på høring at slike opplysninger bare kan gis når behovet for beskyttelse må anses ivaretatt. I tillegg kan opplysninger gis dersom de er alminnelig tilgjengelig andre steder.

Utover disse ovenfor nevnte grunnlagene, ble det i høringsnotatet lagt frem forslag om adgang til formidling av opplysninger som er vesentlig snevrere enn etter forvaltningslovens alminnelige regler. For at utvalget skal kunne ivareta sine oppgaver ble det likevel foreslått en viss adgang:

For det første ble det foreslått at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at opplysninger gis til offentlige myndigheter og yrkesutøvere når dette er nødvendig for å innhente opplysninger til utvalget. Videre ble det foreslått at opplysninger skal kunne brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for. Det ble presisert at bestemmelsen skal tolkes strengt i lys av hva som er utvalgets oppgaver og formål.

For det tredje ble det foreslått at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at opplysninger er tilgjengelige for utvalget og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget i den utstrekning som trengs for en «hensiktsmessig arbeids- og arkivordning».

6.3.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har under høringen gitt uttrykk for at de er uenige i behovet for en særskilt tilpasset regulering av utvalgets taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger. Enkelte høringsinstanser har imidlertid kommet med synspunkter på utformingene av de foreslåtte bestemmelsene.

Justis- og beredskapsdepartementet har følgende merknad til forslaget til bestemmelsen om utvalgets taushetsplikt (§ 3):

«Det er fastsatt i forslaget til § 3 første ledd at medlemmene i utvalget og alle som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget, skal ha taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13. I forslaget til tredje ledd går det videre fram at de samme personene skal ha taushetsplikt om «opplysninger som er fremkommet under forklaring for utvalget». På side 30 nest siste avsnitt i høringsnotatet er det derimot sagt at dette er en presisering som uansett ville fulgt av første ledd. Dette stemmer ikke med ordlyden. En generell taushetsplikt for opplysninger som har kommet fram under forklaring for utvalget, vil omfatte langt mer enn det som utgjør opplysninger om «personlige forhold» etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, og forretningshemmeligheter etter § 13 første ledd nr. 2. Dersom bestemmelsen i § 3 tredje ledd bare er ment å omfatte det som uansett følger av første ledd, er det ikke behov for den, og den kan uansett ikke ha en slik ordlyd. Spørsmålet er om det er behov for en mer omfattende taushetsplikt for utvalget og de som arbeider for utvalget, slik bestemmelsen etter sin ordlyd gir uttrykk for. Dette må eventuelt komme tydelig til uttrykk i en framtidig proposisjon. Reguleringen av utvalgets taushetsplikt bør i alle tilfeller samles i ett felles ledd i § 3.»

Helsedirektoratet støtter forslaget i høringsnotatet om begrensninger i adgangen til å videreformidle opplysninger til andre offentlige myndigheter. Direktoratet har samtidig en merknad knyttet til forslaget om at taushetsplikten skal gjelde i 100 år og uttaler:

«Det følger av helselovgivningen at opplysninger som utgis fra helse- og omsorgstjenesten er helseopplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt. Taushetsplikten etter pasientjournalloven gjelder alle som behandler helseopplysninger etter loven, og alle som får adgang eller kjennskap til opplysningene fra en pasientjournal. Formålet med den profesjonsbestemte taushetsplikten som følger opplysningene er å bidra til å verne om pasientens integritet, sikre befolkningens tillitt til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten og sikre kvalitet i helse- og omsorgstjenesten. At taushetsplikten følger opplysningene når de leveres ut fra en pasientjournal, betyr at utvalgets medlemmer og sekretariatet får samme strenge taushetsplikt for helseopplysninger som etter helsepersonelloven. Helsepersonelloven gir i §§ 22 flg. adgang på bestemte vilkår til å unnta fra lovbestemt taushetsplikt. Ingen av disse unntakene innebærer at taushetsplikten oppheves etter et visst antall år. Dette betyr at taushetsplikten etter helsepersonelloven varer livet ut. Denne profesjonsbestemte taushetsplikten som vil gjelde for utvalget vil dermed gå foran forvaltningsloven regler og den foreslåtte bestemmelsen i § 3 tredje ledd på 100 år.»

Justis- og beredskapsdepartementet har også en merknad til forslaget til bestemmelse om adgangen til å gi opplysninger (§ 4). Merknaden gjelder adgangen til å gi opplysninger når ingen berettiget interesse tilsier at opplysningene skal være hemmelige:

«Det bør etter vår vurdering tas inn i den midlertidige loven § 4 et unntak fra taushetsplikten som helt eller delvis tilsvarer forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Dersom noen har stått offentlig fram med sin historie om overgrep, vold eller liknende, vil det normalt ikke være noen grunn til at ikke også utvalget kan videreformidle de samme opplysningene. Det vil i slike situasjoner ikke være noen grunn til å måtte innhente eksplisitt samtykke, siden opplysningene allerede er offentlige. Det vil også være viktig å ha et slikt unntak dersom loven skal inneholde en mer omfattende taushetsplikt for utvalget enn det som følger av forvaltningsloven § 13.»

Helse- og omsorgsdepartementet stiller på sin side spørsmål ved behovet for adgang til å formidle opplysninger som følger av lovutkastets § 4, nummer 4; at «opplysninger er tilgjengelige for utvalget og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning», og uttaler:

«Slik HOD har forstått forslaget skal det fremgå fullt ut av lovutkastets § 2 hvilke taushetsbelagte opplysninger utvalget og «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget» – sekretariatet – skal ha tilgang til. HOD kan derfor ikke se behovet for denne adgangen til å formidle ytterligere taushetsbelagte opplysninger til utvalget eller sekretariatet «for en hensiktsmessig arbeids- eller arkivordning».

6.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Taushetsplikten

Departementet mener også etter høringen at taushetsplikten til utvalget og sekretariatet bør reguleres i en egen bestemmelse i den midlertidige loven.

Når det gjelder merknaden fra Justis- og beredskapsdepartementet om regulering av taushetsplikten for opplysninger som er fremkommet under forklaring, vil departementet vise til at forslaget i høringsnotatet på dette punktet var basert på tilsvarende bestemmelse i den midlertidige loven som ble vedtatt av Stortinget i forbindelse med Olsen-utvalget (2009–2010) som skulle undersøke forhold knyttet til at personer med kjent psykisk lidelse har tatt liv.

Som nevnt ovenfor la departementet i høringsnotatet til grunn at forslaget om regulering av taushetsplikten for opplysninger fremkommet under forklaring, var ment som en presisering av den generelle taushetsplikten etter bestemmelsens første ledd. Dette innebærer at det ikke var departementets intensjon å foreslå en regulering som innebærer en strengere taushetsplikt for opplysninger som har fremkommet under forklaring enn opplysninger som har kommet til utvalget på en annen måte.

På bakgrunn av høringen har departementet valgt å ta ut forslaget i høringsnotatet om et eget ledd som fastslår at personer som nevnt i første ledd har taushetsplikt om opplysninger som er fremkommet under forklaring for utvalget.

Dette innebærer at opplysninger som fremkommer under forklaring vil være underlagt den samme taushetsplikten som andre opplysninger som blir formidlet til utvalget, jf. utkast til § 3 første ledd. Også de øvrige bestemmelsene i loven vil gjelde uavhengig av om opplysningene har fremkommet under forklaring eller på annen måte.

Når det gjelder varigheten av taushetsplikten viser departementet til høringsuttalelsen fra Helsedirektoratet knyttet til reguleringen av taushetsplikt på helseområdet. Departementet er enig med direktoratet i at taushetsplikten til utvalget må gjelde like lenge som taushetsplikten til de tjenestene det er aktuelt å innhente opplysninger fra.

I utkastet har departementet derfor foreslått en presisering om at dersom utvalget mottar opplysninger som er undergitt taushetsplikt som først bortfaller på et senere tidspunkt enn 100 år, skal tilsvarende strenge taushetsplikt gjelde.

Forslaget til bestemmelse om taushetsplikt avviker etter dette noe fra forslaget som ble sendt på høring. Departementet har også omarbeidet bestemmelsen noe sammenlignet med forslaget som ble sendt på høring, jf. utkast til § 3.

Adgangen til å formidle opplysninger

Departementet la i høringsnotatet frem et forslag om en egen bestemmelse som regulerer utvalgets adgang til å formidle opplysninger. Bestemmelsen ble utformet for å ivareta utvalgets behov for å formidle opplysninger og samtidig ivareta personvernet til dem opplysningene gjelder.

Departementet mener også etter høringen at adgangen til å formidle opplysninger bør reguleres særskilt i den midlertidige loven. Videre mener departementet at adgangen til å formidle opplysninger til andre bør være å vesentlig snevrere enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler. På bakgrunn av høringen har departementet imidlertid gjort enkelte endringer i det forslaget som ble sendt på høring.

Justis- og beredskapsdepartementet viser i sin høringsuttalelse til at det bør tas inn i den midlertidige loven et unntak fra taushetsplikten som helt eller delvis tilsvarer forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Det følger av denne bestemmelsen at taushetsplikten ikke er til hinder for at «opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder».

I forslaget som ble sendt på høring ble det foreslått at taushetsplikten blant annet ikke skal være til hinder for at opplysninger gis dersom «opplysningene er alminnelig tilgjengelig andre steder». Denne delen av bestemmelsen ble utformet på bakgrunn av en bestemmelse med tilsvarende ordlyd i den midlertidige loven som ble vedtatt i forbindelse med Olsenutvalget (2009–2010).

Etter departementets oppfatning omfatter det forslaget som ble sendt på høring reelt sett de samme unntakstilfellene som følger av forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Dette innebærer at forslaget nettopp vil kunne omfatte tilfeller der noen har stått offentlig frem med sin historie om overgrep, vold eller liknende. På bakgrunn av høringsuttalelsen fra Justis- og beredskapsdepartementet har departementet likevel valgt å endre bestemmelsen i tråd med ordlyden i forvaltningsloven § 13 a nr. 3.

Videre er departementet enig med Helse- og omsorgsdepartementet i at utvalgets og sekretariatets tilgang til opplysninger er ment å uttømmende reguleres i § 2 i loven. Departementet har derfor tatt ut av utkast til lovbestemmelse om adgang til å formidle opplysninger at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at opplysninger er «tilgjengelige for utvalget og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning».

Forslaget til bestemmelse om adgang til å formidle opplysninger avviker etter dette noe fra forslaget som ble sendt på høring, jf. utkast til § 4.

6.4 Utvalgets adgang til å behandle personopplysninger

6.4.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet understreket departementet at forslaget vil innebære at utvalget vil innhente personlige, og ofte personsensitive opplysninger. For å kunne behandle (herunder innsamle, registrere, sammenstille og lagre) personsensitive personopplysninger må minst ett av vilkårene både i personopplysningsloven §§ 8 og 9 være oppfylt.

På bakgrunn av at hverken anonymisering eller samtykke anses som tilstrekkelige grunnlag for utvalgets innhenting av opplysninger, la departementet i høringsnotatet til grunn at en uttrykkelig lovhjemmel for behandling av personopplysninger både er hensiktsmessig og langt på vei også nødvendig.

Departementet foreslo derfor i høringsnotatet en egen bestemmelse om behandling av personopplysninger, se forslaget til § 5.

Departementet viste i høringsnotatet til at personopplysningsloven inneholder en rekke plikter som retter seg mot den «behandlingsansvarlige». Etter personopplysningsloven § 2 nr. 4 er en behandlingsansvarlig definert som den som bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke hjelpemidler som skal brukes. I Ot.prp. nr. 92 (1998–99) side 102 er dette presisert slik: «Den behandlingsansvarlige er den som alene eller sammen med andre har bestemmelsesrett over personopplysningene og den elektroniske behandlingen av disse.» Personverndirektivet gir i artikkel 2 d klart uttrykk for at det kan fastsettes hvem som er behandlingsansvarlig i lov eller i medhold av lov, og dette er også i samsvar med norsk praksis. Både fysiske og juridiske personer kan inneha bestemmelsesrett og derved være behandlingsansvarlig, jf. Ot.prp. nr. 92 (1998–99) side 102. På side 103 i proposisjonen framgår det imidlertid at det bare er personer som har sivilprosessuell partsevne, jf. tvisteloven § 2-1, som kan være behandlingsansvarlig. Det er altså en forutsetning at vedkommende kan opptre som saksøkt i en tvist for domstolene. Kravet til partsevne er særlig begrunnet i at det kan bli nødvendig å bruke rettsapparatet for å gjennomføre krav mot den behandlingsansvarlige.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at utvalgetsleder tilfredsstiller dette kravet, i egenskap av å være en fysisk person, jf. tvisteloven § 2-1 nr. 1 bokstav a. For å unngå eventuelle uklarheter foreslo departementet høringsnotatet at det er utvalgets leder som skal regnes som behandlingsansvarlig. Videre foreslo departementet at det i bestemmelsens annet ledd uttrykkelig fremgår at utvalget uten samtykke kan behandle de opplysninger som er nødvendige og relevante for formålet med gruppens arbeid. Dette omfatter både opplysninger som er personsensitive, og opplysninger som ikke er det.

I høringsnotatet viste departementet til at det i henhold til personopplysningsloven § 28 første ledd, så skal opplysninger som hovedregel ikke lagres lenger enn det som er nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen. For å ivareta personvernet til de personene opplysningene gjelder, foreslo departementet derfor å lovfeste at alle opplysninger som er innhentet fra konkrete saker skal slettes når utvalget har avsluttet sitt arbeid. Dette vil i praksis innebære at opplysningene vil bli slettet kort tid etter at utvalget har levert sin sluttrapport med vurderinger og anbefalinger.

Departementet viste videre til at det ifølge personopplysningsloven § 33 fjerde ledd ikke er konsesjonsplikt når et organ for stat eller kommune behandler personopplysninger og behandlingen har hjemmel i egen lov. For at det ikke skal være noe tvil om rettstilstanden, foreslo departementet likevel at det lovfestes i bestemmelsens tredje ledd at utvalget ikke trenger konsesjon fra Datatilsynet.

Når det gjelder bestemmelsen i personopplysningsloven § 20 om varslingsplikt ved innsamling av opplysninger fra andre enn den registrerte, viste departementet i høringsnotatet til at bestemmelsen åpner for å unnlate slik varsling dersom innsamlingen eller formidlingen av opplysninger er uttrykkelig fastslått i lov, jf. lovens § 20 annet ledd bokstav a. Dette innebærer at utvalget ikke trenger å varsle de personene opplysningene gjelder om at opplysninger innhentes. Departementet viste samtidig til at den registrerte ved forespørsel i utgangspunktet blant annet vil ha rett å få vite hvilke opplysninger om vedkommende utvalget behandler, jf. reglene i kap. III i personopplysningsloven.

6.4.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene er uttrykkelig imot forslaget om at utvalgets adgang til å behandle opplysninger bør reguleres i en egen bestemmelse i den midlertidige loven. Det har kommet enkelte merknader på hvordan denne konkrete bestemmelsen var utformet i høringsnotatet. I høringsnotatet viste departementet til at varsling av de registrerte ikke er nødvendig i henhold til personopplysningsloven når behandlingen er regulert i lov. Datatilsynet har i denne forbindelse gitt følgende uttalelse:

«Departementet argumenterer for at varsling av de registrerte ikke er nødvendig fordi personopplysningsloven gjør unntak for denne plikten dersom en behandling er regulert i lov. Når loven oppstår som følge av en hasteprosess er sannsynligheten for at de berørte er gjort kjent med regelverket – som i realiteten er et lovfestet unntak fra gjeldende rett, liten. Vi mener derfor at det bør utredes nærmere om og eventuelt hvordan de registrerte kan varsles om at deres opplysninger vil bli gjort gjenstand for utredning. Informasjon til de registrerte er en viktig forutsetning for å sette dem i stand til å benytte seg av sine rettigheter etter personopplysningsloven. Dette er grunnleggende rettigheter som retten til innsyn i opplysninger og rett til å vite hvem som behandler hvilke opplysninger om en selv. Innsyn er nødvendig blant annet for å kontrollere om opplysninger om en selv er korrekte, feilaktige eller misvisende. Informasjon om behandling av personopplysninger om en selv er også avgjørende for at den registrerte skal kunne benytte seg av sin rett til å kreve opplysninger rettet eller slettet.»

Departementet la i høringsnotatet til grunn at utvalgets leder tilfredsstiller kravet til behandlingsansvarlig. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet at det er utvalgets leder som skal regnes som behandlingsansvarlig. Datatilsynet viser til at departementets forslag i høringsnotatet er uvanlig:

«I lovforslaget er utvalgets leder utpekt som behandlingsansvarlig, jf. personopplysningsloven § 2. Denne løsningen innebærer at utvalgets leder som sådan er definert som den som bestemmer formålet med behandlingen av personopplysninger og hvilke opplysninger som skal brukes. Ved en eventuell rettstvist betyr dette at utvalgets leder er den et søksmål rettes mot. Dette er en uvanlig løsning og det bør derfor begrunnes hvorfor akkurat denne løsningen er valgt og om det tilfredsstiller kravene til behandlingsansvarlig, ut over det at utvalgets leder er en person som har rettslig partsevne. Det er i så fall et stort ansvar for utvalgets leder å bære.

Det mest vanlige innenfor forvaltningen er at et organ eller foretak ved øverste leder har behandlingsansvaret, mens den det daglige ansvaret delegeres til den som er nærmest den daglige driften.»

Av personvernhensyn foreslo departementet å lovfeste at alle opplysninger som er innhentet fra konkrete saker, skal slettes når utvalget har avsluttet sitt arbeid. I den forbindelse har Helsedirektoratet bedt departementet vurdere om opplysningene kan slettes fortløpende i arbeidet:

«Det er ikke vurdert i høringsnotatet om det kan være aktuelt å slette opplysningene fortløpende for bedre å kunne ivareta kravene til personvern i lovverket. Vi ber om at det vurderes om opplysninger for eksempel kan slettes fortløpende i saker som er ferdig vurdert og allerede anonymisert.»

6.4.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener også etter høringen at utvalgets adgang til å behandle personsensitive opplysninger bør reguleres i en egen bestemmelse i den midlertidige loven.

Departementet har merket seg Datatilsynets merknad om at departementet bør vurdere om de registrerte bør varsles om at deres opplysninger behandles. Departementet vil igjen vise til at varsling ikke er nødvendig i henhold til personopplysningsloven dersom behandlingen er regulert i lov. Datatilsynet ber departementet vurdere om ikke de registrerte bør varsles likevel, blant annet fordi det er liten sannsynlighet for at de er kjent med lovens innhold. Departementet har forståelse for Datatilsynets syn, men departementet mener at et krav om å varsle alle registrerte vil være ressurskrevende og vanskelig å gjennomføre i praksis. Utvalgets arbeidsbetingelser i den korte perioden utvalget arbeider, må veie tungt i dette tilfellet. Selv om departementet ikke går inn for at alle registrerte personer må varsles, vil departementet vise til at utvalget må behandle evt. innsynsbegjæringer som kommer, jf. reglene i kap. III i personopplysningsloven. Departementet viser også i denne forbindelse til at utvalget etter mandatet ikke skal uttale seg om mulig straffeansvar, og at de har streng taushetsplikt om all personsensitiv informasjon det mottar. Individuelle opplysninger inngår som del av et større datagrunnlag der formålet er læring om tjenester og systemer.

I høringsnotatet foreslo departementet at det skulle presiseres i loven at utvalgsleder var behandlingsansvarlig, jf. forslag til § 5, første ledd.

Forslaget var basert på uttalelser i forarbeidene til den midlertidige loven som ble vedtatt av Stortinget i forbindelse med Olsen-utvalget (2008–2009), der ble lagt til grunn at det var utvalgets leder som var behandlingsansvarlig i henhold til personopplysningsloven.[3]

Departementet har imidlertid merket seg uttalelsen fra Datatilsynet om at det er en uvanlig løsning at utvalgsleder står som behandlingsansvarlig. Videre har departementet merket seg at dette et stort ansvar for utvalgets leder å bære, og at det mest vanlige innenfor forvaltningen er at et organ eller foretak ved øverste leder har behandlingsansvaret, mens det daglige ansvaret delegeres til den som er nærmest den daglige driften. Departementet deler denne oppfatningen, og har på denne bakgrunn tatt ut forslaget fra høringsnotatet om at utvalgsleder skulle være behandlingsansvarlig. Departementet legger etter dette til grunn at det er departementet selv som overordnet organ som skal være behandlingsansvarlig.

Departementet har også vurdert Helsedirektoratets forslag om at opplysninger bør slettes underveis i arbeidet. Departementet har kommet frem til at det ikke er nødvendig å slette opplysningene fortløpende. Opplysningene lagres i arkiv med streng tilgangsstyring, og slettes når utvalgets arbeid opphører. I tillegg er det kun en utvalgt krets som har tilgang til opplysningene i perioden. Departementet har i vurderingen også lagt vekt på at utvalget bare arbeider i et og et halvt år. I denne perioden bør det være en praktisk mulighet for den utvalgte kretsen i utvalget å kunne gå tilbake for å sjekke opplysningene underveis i arbeidet – for eksempel at bestemte krysskoplinger av opplysninger stemmer.

Forslaget avviker etter dette noe fra forslaget som ble sendt på høring, jf. utkast til § 5.

6.5 Forbud mot bruk som bevis i senere straffesak og sivil sak

6.5.1 Forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en lovbestemmelse som forbyr bruk av opplysninger gitt i forklaring til utvalget som bevis i senere straffesak eller sivil sak mot den som ga opplysningene.

Som beskrevet i høringsnotatet er ikke bestemmelsen rettslig påkrevd av hensyn til vernet mot tvungen selvinkriminering da det ikke foreligger noen forklaringsplikt overfor utvalget, og således ikke et tvangselement.

I høringsnotatet drøftet departementet om det uansett burde innføres en lovbestemmelse om at opplysninger utvalget mottar, ikke skal brukes som bevis i en eventuell senere straffesak eller sivil sak mot den som gir opplysningene.

I mangel av en slik lovbestemmelse vil det være en risiko for at flere avstår helt eller delvis fra å forklare seg for utvalget, for eksempel i frykt for erstatningssøksmål eller strafferettslige sanksjoner.

Departementet anser lovbestemmelsen som et nødvendig virkemiddel for å sikre at utvalget får best mulig tilgang til opplysninger, og at forklaringene som gis til utvalget er mest mulig fullstendige. Utvalget er avhengig av dette for å kunne realisere sitt formål. En bestemmelse som verner mot at forklaringer gitt til utvalget brukes som bevis i senere straffesak eller sivil sak, kan fremme trygghet og vilje til å forklare seg fritt.

I høringsnotatet vurderte departementet betydningen av at en slik lovbestemmelse i ytterste konsekvens kan medføre at straffbare og straffverdige handlinger som samfunnet har en berettiget interesse i å reagere mot, ikke lenger kan straffes.

Slik lovforslaget er utformet i §§ 3 og 4 taler mye for at denne motforestillingen vil ha liten praktisk relevans. Utvalget er som helhet underlagt taushetsplikt, og har kun en begrenset adgang til å videreformidle opplysninger. Departementet påpeker for øvrig at formålet med utvalgets arbeid, i henhold til mandatet, er å vurdere mulige systemfeil og foreslå reformer, og ikke å vurdere mulig straffeansvar.

Hensynet til å fremme viljen til å forklare seg fritt var også et bakenforliggende hensyn ved innføring av tilsvarende bestemmelse for Olsen-utvalget (2009–2010), se § 5 i lov om utvalg som skal undersøke forhold knyttet til at personer med kjent psykiske lidelse har tatt liv, jf. Ot.prp. nr. 90 (2008–2009) punkt 9.1.

6.5.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen og Redd Barna har uttalt seg om forslaget om forbud mot bruk av opplysninger gitt i forklaring til utvalget som bevis i straffesaker eller sivile saker. De to høringsinstansene er gjennomgående positive til forslaget.

Advokatforeningen uttaler at

«De hensyn som normalt begrunner taushetsplikt for de grupper fagpersoner forslaget gjelder, bør imidlertid hensynstas så langt det er mulig. Advokatforeningen støtter derfor særlig forslaget om forbud mot å bruke opplysninger som kommer frem, som bevis i straffesaker og i sivile rettssaker».

Videre uttaler Advokatforeningen at

«I tillegg til de grunner som er fremhevet i høringsnotatet side 33, vil Advokatforeningen peke på at en risiko for at taushetsplikt blir opphevet, kan føre til at tilliten til reglene om taushetsplikt generelt svekkes, og at vi kan få en utvikling der noen vil unngå å oppsøke for eksempel helsepersonell av frykt for at taushetsplikt ikke vil gjelde.

Den som får informasjonen bør heller ikke ha anledning til å formidle informasjonen til myndigheter, som på dette grunnlag eventuelt kan starte etterforskning eller annen undersøkelse rettet mot individer, med mindre de alminnelige reglene om avvergingsplikten kommer til anvendelse. Først da får man varetatt de hensyn som taushetsplikten ellers ville ha sikret».

Redd Barna støtter forslaget og uttaler at

«For at utvalget skal få tilgang til alle sider og underliggende fakta i en sak er betydningen av sanksjonsfri ordning avgjørende. At utvalget ikke skal ta stilling til sivilrettslig- eller strafferettslig skyld eller ansvar og ikke skal vurdere administrative reaksjoner overfor personer eller virksomheter vil åpenbart ha den virkning at utvalget vil kunne få fram flere opplysninger enn for eksempel tilsynsmyndighetene og politiet. Dette vil kunne gi et bedre grunnlag for grundige analyser av årsaksforholdene og dermed for læring og endring av praksis.

En motsatt løsning vil etter Redd Barnas oppfatning, medføre en underminering av hensikten med opprettelsen av utvalget».

6.5.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet oppfatter høringsinstansene som positive til forslaget, og foreslår derfor at det endelige lovforslaget utformes i overensstemmelse med høringsutkastet.

Departementet deler Advokatforeningens syn hva gjelder at de hensyn som normalt begrunner taushetsplikt bør hensynstas så langt det er mulig. Departementet understreker at den foreslåtte bestemmelsen om bevisforbud knytter seg til den enkelte som gir opplysninger. Det er kun overfor denne personen at opplysningene ikke kan brukes i en eventuell senere straffesak eller sivil sak i henhold til den foreslåtte bestemmelsen. Opplysninger som gjelder andre personer eller institusjoner enn den som forklarer seg for utvalget, skal ikke avskjæres som bevis i senere straffesak eller sivil sak i henhold til den foreslåtte bestemmelsen.

Departementet har søkt å ivareta hensynet til enkeltindividers forventning om konfidensialitet ved at utvalget er underlagt taushetsplikt og kun har en begrenset adgang til å videreformidle opplysninger. Det vises til punkt 6.2 og 6.3 for en nærmere redegjørelse.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene

Det antas at lovforslaget vil innebære økonomiske konsekvenser av liten betydning. Det kan tenkes at domstolene vil få merarbeid og derved økte kostnader, som følge av at utvalget har anledning til å begjære bevisopptak etter domstolsloven § 43.

Det antas videre at de administrative konsekvenser blir beskjedne, og kun vil bestå av noe arbeid for den enkelte behandler i forbindelse med å finne frem og viderebringe opplysningene til utvalget.

8 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 1

Lovens formål er å gi Barnevoldsutvalget tilgang til de taushetsbelagte opplysningene som er nødvendige for at utvalget skal kunne ivareta sitt mandat.

Utvalget skal vurdere saker der barn og ungdom har blitt utsatt for grov vold, seksuelle overgrep eller alvorlig omsorgssvikt. Hensikten er å vurdere svikt i det offentlige tjenesteapparatet, og å gi anbefalinger som kan bidra til at fremtidige tilfeller forebygges og forhindres.

Til § 2

Sakene utvalget skal gå inn i inneholder personlige opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt. Bestemmelsen innebærer at enhver uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan gi utvalgets leder, nestleder og sekretariat de opplysningene som er nødvendige for utvalgets arbeid. Dette gjelder enten taushetsplikten følger av forvaltningslovens alminnelige regler eller av bestemmelse i særlov. Bestemmelsen innebærer blant annet at alle offentlig ansatte som har vært i befatning med en sak utvalget ønsker å gjennomgå, kan gi opplysninger til utvalget uten hinder av taushetsplikt. Dette vil for eksempel omfatte ansatte i barnehagen, skolen, helsetjenesten, familievernet, politiet og barnevernet. Også andre som utfører oppgaver på vegne av offentlige tjenester og instanser kan etter bestemmelsen gi opplysninger til utvalget uten hinder av taushetsplikt.

Bestemmelsen omfatter også yrkesutøvere med lovbestemt taushetsplikt for eksempel i medhold av helsepersonelloven, helse- og omsorgstjenesteloven, tannhelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven, familievernkontorloven og friskolelova.

Til § 3

Bestemmelsen regulerer taushetsplikten til utvalget og til andre som utfører oppgaver på vegne av utvalget (utvalgets sekretariat).

Første ledd slår fast at medlemmene i utvalget og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget har taushetsplikt i henhold til forvaltningsloven § 13. Dette innebærer at taushetsplikten både omfatter medlemmene i utvalget og sekretariatet.

Det fremgår av annet punktum at forvaltningsloven § 13 c og f skal gjelde for utvalget, men at taushetsplikten bortfaller først etter 100 år. Dette er strengere enn hovedregelen i forvaltningsloven § 13 c tredje ledd om at taushetsplikten bortfaller etter 60 år. De øvrige bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 b, 13 d og 13 e om adgang til å formidle opplysninger gjelder ikke. Dette har sammenheng med at adgangen til å formidle opplysninger er uttømmende regulert i lovens § 4. Dette innebærer blant annet at adgangen til å gi opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6 ikke gjelder for utvalget.

Annet ledd innebærer en strengere taushetsplikt for utvalget enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler. I tilfeller der utvalget mottar opplysninger som er underlagt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, vil opplysningene være underlagt de samme strengere reglene for taushetsplikt som følger av vedkommende særlov. Det typiske eksemplet er opplysninger som gis til utvalget av leger eller annet helsepersonell. For slike opplysninger er det de strengere taushetspliktreglene i helselovgivningen som vil gjelde også for utvalget.

Tilsvarende gjelder dersom utvalget mottar opplysninger som først bortfaller på et senere tidspunkt enn det som følger av bestemmelsens første ledd. Dette har sammenheng med at taushetsplikten for helseopplysninger varer livet ut.

Til § 4

Adgangen til å formidle opplysninger er uttømmende regulert i § 4. Adgangen er tilpasset utvalgets oppgaver, formål og mandat, og er vesentlig snevrere enn det som følger av forvaltningslovens alminnelige regler.

Det følger av § 4 nr. 1 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger gjøres kjent for dem som de direkte gjelder. Denne delen av bestemmelsen bygger på forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Bestemmelsen må også ses i sammenheng med innsynsreglene i personopplysningsloven, særlig §§ 18 og 23. Det er utvalgets leder, nestleder eller sekretariat som må behandle eventuelle henvendelser om innsyn.

Det følger videre av § 4 nr. 2 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger gis når dette er nødvendig for å innhente opplysninger til utvalget. Denne unntaksbestemmelsen har sammenheng med at utvalgets leder, nestleder og sekretariat i forbindelse med innhenting av opplysninger vil være nødt til å gi enkelte opplysninger til dem utvalget ønsker å innhente opplysninger fra. Dette har sammenheng med at de som skal gi opplysninger til utvalget må settes i stand til å kunne identifisere saken. En viss formidling av opplysninger kan også være nødvendig for å avklare hvilke opplysninger som er relevant å gi til utvalget.

Det følger av § 4 nr. 3 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for. Bestemmelsen bygger på forvaltningsloven § 13 b nr. 2. Departementet vil likevel understreke at dette unntaket er ment å tolkes strengt og må ses i sammenheng med hva som er utvalgets oppgaver og mandat. Det vises også til lovens formålsbestemmelse i § 1.

I § 4 nr. 4 er det presisert at opplysninger også kan formidles etter samtykke fra den eller dem taushetsplikten er ment å beskytte. Dette unntaket for taushetsplikt tilsvarer forvaltningsloven § 13 a nr. 1. Departementet antar at unntaket i praksis ikke vil være veldig relevant for utvalget, men mener det likevel er hensiktsmessig å innta unntaket i lovbestemmelsen.

I § 4 nr. 5 er det presisert at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates. Bestemmelsen tilsvarer forvaltningsloven § 13 a nr. 2. Slike opplysninger kan bare gis når behovet for beskyttelse må anses ivaretatt.

Departementet vil understreke at dette grunnlaget kun er aktuelt i tilfeller der den eller de saken gjelder er effektivt vernet mot å bli identifisert, enten direkte eller gjennom krysskopling av opplysninger. Denne bestemmelsen må blant annet ses i sammenheng med utformingen av utvalgets sluttrapport. I den grad enkeltsaker omtales i utvalgets sluttrapport er det derfor nødvendig at de personene sakene gjelder er effektivt vernet mot identifikasjon.

Det fremgår av § 4 nr. 6 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder. Bestemmelsen tilsvarer forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Bestemmelsen vil for eksempel kunne omfatte tilfeller der noen har stått offentlig frem med sin historie om overgrep, vold eller liknende. I slike tilfeller vil utvalget kunne gi opplysninger uten hinder av taushetsplikt. Fordi de sakene utvalget vil få innsyn i vil inneholde svært personsensitive opplysninger, legger departementet likevel til grunn at bestemmelsen vil bli benyttet med varsomhet fra utvalgets side.

Til § 5

Bestemmelsen regulerer utvalgets behandling av personopplysninger. Bakgrunnen for bestemmelsen er at utvalget i sin gjennomgang av saker vil behandle en rekke personsensitive opplysninger uten samtykke fra dem opplysningene gjelder.

Første ledd presiserer at utvalget har en klar hjemmel i lov til å behandle de opplysninger som er nødvendige og relevante for formålet med utvalgets arbeid uten samtykke fra dem opplysningene gjelder. Vilkårene for å behandle sensitive personopplysninger er dermed oppfylt, jf. personopplysningsloven §§ 8 første ledd og 9 nr. 2.

Det fremgår videre av første ledd annet punktum at alle opplysninger i de sakene utvalget velger å gå inn i skal slettes når utvalget har avsluttet sitt arbeid. Bestemmelsen er gitt av hensyn til personvernet til dem opplysningene gjelder. Bestemmelsen innebærer at alle opplysninger fra sakene skal slettes kort tid etter at utvalget har levert sin sluttrapport med vurderinger og anbefalinger.

Det er presisert i bestemmelsens annet ledd at utvalget ikke trenger konsesjon etter personopplysningsloven kap. VI. Dette er i samsvar med personopplysningsloven § 33 fjerde ledd, der det fremgår at det ikke er konsesjonsplikt når et organ for stat eller kommune behandler personopplysninger og behandlingen har hjemmel i egen lov.

For øvrig vil de øvrige bestemmelsene i personopplysningsloven gjelde.

Til § 6

Bestemmelsen fastslår at opplysninger utvalget mottar ikke kan brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak mot den som har gitt opplysningene. Det er kun overfor denne personen at opplysningene ikke kan brukes i en eventuell senere straffesak eller sivil sak i henhold til den foreslåtte bestemmelsen. Opplysninger som gjelder andre personer eller institusjoner enn den som forklarer seg for utvalget, skal ikke avskjæres som bevis i senere straffesak eller sivil sak i henhold til den foreslåtte bestemmelsen.

Til § 7

Ifølge bestemmelsen skal lovens §§ 2, 4 og 5 kun gjelde i en tidsavgrenset periode. Det er disse bestemmelsene i loven som gir utvalget (og sekretariatet) adgang til å innhente, behandle og formidle opplysninger i saker der barn og ungdom har blitt utsatt for grov vold, seksuelle overgrep eller alvorlig omsorgssvikt. Formålet med loven er å gi utvalget tilgang til nødvendige opplysninger i denne perioden. Etter at utvalget har sluttført sitt arbeid vil det ikke være behov for disse lovbestemmelsene.

De øvrige bestemmelsene i loven om lovens formål (§ 1), taushetsplikt (§ 3) og bevisforbud (§ 6), skal imidlertid gjelde også utover virketiden for resten av loven.

Tilråding

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om lov om informasjonstilgang m.m. for Barnevoldsutvalget.

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om informasjonstilgang m.m. for Barnevoldsutvalget i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om informasjonstilgang m.m. for Barnevoldsutvalget

§ 1 Formålet med loven

Formålet med loven er å gi utvalg oppnevnt av Kongen i statsråd 13. november 2015 som skal gjennomgå alvorlige barnevoldssaker m.m., tilgang på opplysninger som er nødvendige for å få utført sitt arbeid i henhold til mandatet.

§ 2 Opplysninger til utvalget

Enhver kan uten hinder av taushetsplikt gi utvalgets leder, nestleder og sekretariat de opplysningene som er nødvendige for utvalgets arbeid.

Opplysninger om navn, adresse og andre direkte identifiserbare opplysninger om dem saken direkte gjelder, skal fjernes før de øvrige medlemmene i utvalget får tilgang til dokumentene i den enkelte saken.

§ 3 Taushetsplikt

Medlemmene i utvalget og enhver som utfører tjeneste eller arbeid for utvalget, har taushetsplikt i medhold av forvaltningsloven § 13. Forvaltningsloven §§ 13 c og 13 f gjelder tilsvarende, likevel slik at taushetsplikten først bortfaller etter 100 år.

Når personer som nevnt i første ledd mottar opplysninger som er undergitt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, skal de strengere reglene gjelde. Tilsvarende gjelder dersom de nevnte personene mottar opplysninger som er undergitt taushetsplikt som først bortfaller på et senere tidspunkt enn det som følger av første ledd.

§ 4 Adgangen til å formidle opplysninger

Taushetsplikten etter § 3 er ikke til hinder for:

1. At opplysninger gjøres kjent for dem som de direkte gjelder.

2. At opplysninger gis når dette er nødvendig for å innhente opplysninger til utvalget.

3. At opplysninger brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for.

4. At opplysninger gis etter samtykke fra den som har krav på taushet.

5. At opplysninger gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates. Slike opplysninger kan bare gis når behovet for beskyttelse må anses ivaretatt.

6. At opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.

§ 5 Behandling av personopplysninger

Utvalget kan behandle de opplysninger som er nødvendige og relevante for formålet med utvalgets arbeid, uten samtykke fra dem opplysningene gjelder. Opplysningene skal slettes når utvalget har avsluttet sitt arbeid.

Utvalget trenger ikke konsesjon etter personopplysningsloven kapittel VI.

§ 6 Forbud mot bruk av opplysninger som bevis i senere straffesak eller sivil sak

Opplysninger som utvalget mottar i medhold av § 2, kan ikke brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak mot den som har gitt opplysningene.

§ 7 Ikrafttredelse og opphør

Loven trer i kraft straks. §§ 2, 4 og 5 gjelder til og med 30. juni 2019.

Fotnoter

1)

Ot.prp. nr. 90 (2008–2009)

2)

Innst. O. nr. 132 (2008–2009)

3)

Ot.prp. nr. 90 (2008–2009), punkt 8.3.