Prop. 83 L

(2016–2017)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i motorferdselloven (forsøksordning for catskiing)

Tilråding fra Klima- og miljødepartementet 5. april 2017, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Klima- og miljødepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag (motorferdselloven).

Forslaget er å åpne for et forsøk om catskiing. Begrepet catskiing benyttes normalt om transport av skiløpere opp på fjellet med tråkkemaskin eller liknende stor beltevogn for at de kan stå på ski ned igjen utenfor preparerte skibakker.

Departementet foreslår at motorferdselloven § 4 a endres slik at departementet gis hjemmel til å gi forskrift om kommunalt forsøk om løyper for persontransport med tyngre beltekjøretøy på vinterføre til utgangspunkt for alpin skikjøring (catskiing). Forsøksordningen begrenses til seks år og et representativt utvalg bestående av seks kommuner. Ordningen skal evalueres etter fire år. Evalueringen ferdigstilles slik at en eventuelt permanent lovendring kan tre i kraft før forsøksordningen utløper.

Forslaget i proposisjonen bygger på forslaget som Miljødirektoratet sendte på høring 29. oktober 2015.

2 Bakgrunnen for lovforslaget

I Prop. 35 L (2014–2015) la regjeringen frem forslag om adgang for kommuner til å etablere løyper for fornøyelseskjøring med snøscooter. Målet med lovendringen var å styrke det lokale selvstyret. Derfor ble det også varslet at departementet ville sende på høring et forslag om catskiing. Høringen av saken viser at catskiing kan gi nye muligheter for lokal næringsutvikling, men også at aktiviteten kan ha ikke ubetydelige ulemper for reiseliv, friluftsliv, naturmangfold og reindrift. Det er lite erfaring med catskiing andre steder, og det er også usikkert hvilket omfang det vil bli, og dermed hvor mye negative effekter det vil bli dersom regelverket endres. Departementet foreslår derfor ingen varig, generell endring av motorferdselloven, men i stedet en forsøksordning begrenset i tid og omfang.

3 Gjeldende rett

Motorisert ferdsel i utmark er som hovedregel forbudt, jf. § 3 i motorferdselloven. Det fremgår av motorferdsellovens forarbeider at utgangspunktet for reguleringen av motorisert ferdsel i utmark, er å begrense ferdselen til formål og behov som har en allment akseptert nytteverdi, og derved begrense unødvendig kjøring og fornøyelseskjøring. Samtidig skal regelverket sikre at den kjøring som er tillatt skjer til minst mulig skade og ulempe for naturmiljø og friluftsliv. Fra forbudet gjør motorferdselloven med tilhørende forskrifter imidlertid flere unntak som i all hovedsak knytter seg til nyttekjøring. I 2015 ble det åpnet for at kommunene innenfor nærmere fastsatte rammer kan etablere løyper for fornøyelseskjøring med snøscooter. Slik styrket regjeringen det lokale selvstyret.

I dagens regelverk er det ikke hjemmel for catskiing. Enkelte av de gjeldende reglene har likheter med eventuelle regler for catskiing.

Forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag åpner for eksempel for opparbeiding og preparering av skiløyper og skibakker for allmennheten og for konkurranser, når det foretas av kommune, hjelpekorps, idrettslag, turlag eller turistbedrifter. Denne tillatelsen åpner for selve opparbeidingen og prepareringen av løypene og eventuelle bakker, og det forutsettes at dette gjøres for allmennheten. Bestemmelsen åpner ikke for persontransport til gitte utgangspunkt for å kunne stå eller gå på ski.

I forskrift av 7. november 2005 nr. 1264 om tillatelse til bruk av beltebil kan «fylkesmannen […] etter forslag fra kommunestyret gi adgang til bruk av beltebil i de tilfeller hvor det tidligere har vært drevet rutetransport med beltebil etter løyve med hjemmel i tidligere samferdselslov 4. juni 1976 nr. 63», se § 1. I § 2 andre punktum heter det: «Kjøring bør bare tillates langs de samme traséer hvor rutetransport med beltebil tidligere har vært drevet med løyve». Dette vil i praksis si at det kan gis tillatelse til kjøring til turisthytter der det tidligere var rutetransport etter tidligere samferdselslov, og dette er gjort i noen få tilfeller. Et konkret eksempel er beltebilkjøringen fra Høvringen til Smukksjøseter turisthytte i Rondane.

Motorferdsel i utmark for fornøyelse har som hovedregel vært forbudt i Norge, men med unntak for Nord-Troms og Finnmark som har hatt snøskuterløyper åpne for allmennheten. Våren 2015 ble det åpnet for at kommuner kan fastsette løyper for kjøring i snøscooterløyper, se motorferdselloven § 4 a og forskrift om bruk av motorkjøretøy i utmark osv. § 4 a.

Med hjemmel i § 6 i forskrift om bruk av motorkjøretøy i utmark osv. kan det også gis dispensasjon til motorferdsel i utmark. Denne bestemmelsen hjemler ikke dispensasjon for catskiing, se rundskriv T-1/96 punkt 7.3.2. Her heter det blant annet: «Ved vurderingen av om det foreligger et «særlig behov» vil det være av betydning om kjøringen er nødvendig og har et akseptert nytteformål eller bærer preg av unødvendig kjøring», og «Miljøverndepartementet har lagt til grunn at snørekjøring ikke kan tillates etter forskriftens § 6. Snørekjøring er unødvendig kjøring uten nytteformål og oppfyller således ikke kravet i forskriftens § 6 om «særlig behov som ikke knytter seg til turkjøring». Det næringsmessige formål for transportøren har ikke betydning.»

4 Internasjonal rett

Catskiing har sitt opphav i Canada. I dag er catskiing etter det departementet erfarer tillatt i Canada, USA, New Zealand, Japan og Chile. I Europa ser det ut til at bare Makedonia og Italia har tillat catskiing.

5 Høringsforslaget

Miljødirektoratet gjennomførte høsten 2015 høring av forslag til endringer i motorferdselloven og forskrift om bruk av motorkjøretøy i utmark osv. for å åpne for catskiing innenfor visse rammer.

Motorferdselloven § 4 a, andre ledd, åpner i dag for at departementet kan gi kommunestyret, eller annet folkevalgt organ som kommunestyret bestemmer, myndighet til i forskrift å fastsette løyper for fornøyelseskjøring med snøskuter på vinterføre. Miljødirektoratet foreslo at bestemmelsen tilføres et nytt ledd, som åpner for at departementet i forskrift også kan gi kommunene adgang til å fastsette løyper for catskiing (endring i kursiv):

«§ 4 a. (Forskrift om bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag)

Motorkjøretøyer kan i utmark og på islagte vassdrag bare brukes i samsvar med forskrift gitt av departementet.

Departementet kan gi kommunestyret, eller annet folkevalgt organ som kommunestyret bestemmer, myndighet til i forskrift å fastsette løyper for kjøring med snøscooter på vinterføre. I kommunene Finnmark og Nord-Troms (kommunene Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord) omfatter myndigheten også adgang til i forskrift å tillate kjøring ut av løypa på islagt vann for å raste.

Departementet kan tilsvarende gi kommunestyret, eller annet folkevalgt organ som kommunestyret bestemmer, myndighet til i forskrift å fastsette løyper for persontransport med tyngre beltekjøretøy på vinterføre til utgangspunkter for alpin skikjøring (catskiing).

Løypene skal ikke legges i verneområder, foreslåtte verneområder eller nasjonale villreinområder. Løypene skal ikke være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften eller kreve terrenginngrep. Ved fastsetting av løypene skal kommunen ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet. Kommunen skal også ta hensyn til naturmangfold, bolig- og hytteområder, landskap, kulturminner og kulturmiljø og sikkerheten for dem som kjører og andre. Før fastsetting av løypene skal kommunen utrede virkningen løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i influensområdet, samt kartlegge og verdsette friluftslivsområdene der løypene planlegges, og vurdere disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen.

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om løypene og kommunens saksbehandling, herunder regler om klage på kommunens vedtak om fastsetting av løyper etter andre og tredje ledd.»

Med alpin skikjøring menes aktiviteter som slalåm, telemark, kjøring med brett mv. Bestemmelsen åpner for å fastsette løyper til områder utenfor preparerte alpinbakker som er egnet for slikt formål. Med «vinterføre» menes mark som er dekket av naturlig vintersnø. Hele løypa skal være dekket av et bærende snølag, og løypene kan ikke brukes når deler eller flekker i løypa ikke lenger er dekket av snø. Det er en forutsetning at aktiviteten utføres på et underlag som ikke gir markskade.

Bestemmelsen avgrenser bruk av løypene til å gjelde tyngre beltekjøretøy. Med tyngre beltekjøretøy menes tråkkemaskiner, beltevogner e.l. Tyngre beltekjøretøy er kjøretøy med egenvekt over 400 kg, jf. skillet mellom beltebil og beltemotorsykkel i kjøretøyforskriften § 2-5. Bruken av ordet «beltekjøretøy» innebærer at også beltegående motorvogner med konstruktiv hastighet på 30 km/t eller mindre omfattes. Snøskutere eller ATV med belter vil imidlertid ikke komme inn under definisjonen. Løyper for snøskuter må dermed fastsettes etter andre ledd.

Videre foreslo Miljødirektoratet at det fastsettes en ny bestemmelse i forskrift om bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag § 4b, som skulle gi kommunene hjemmel til å fastsette løyper for persontransport i forbindelse med alpin kjøring. Direktoratet fremmet to forslag til bestemmelser, ett med generell adgang til å fastsette slike løyper, og ett forslag der løypene bare kan fastsettes med utgangspunkt i eksisterende alpinanlegg.

6 Høringen

6.1 Høringsorganene og innkomne svar

Forslag til endringer i motorferdselloven ble sendt på høring 29. oktober 2015 med frist for uttalelse 18. desember 2015 til følgende instanser og organisasjoner:

Departementene

Fylkesmennene

Fylkeskommunene

Kommunene

Alpinanleggenes landsforening

Bad, park og idrett

De alpine redningsgruppene

Den norske turistforeningen

Finnmarkseiendommen

Foreningen Fjellfanten

Framtiden i våre hender

Friluftsrådenes landsforbund

Greenpeace Norge

Innovasjon Norge

Kommunesektorens organisasjon

Miljøstiftelsen Bellona

Natur og ungdom

NHO Reiseliv

Norges Bondelag

Norges fjellstyresamband

Norges hyttelag

Norges hytteforbund

Norges Idrettsforbund og olympiske komite

Norges Jeger- og Fiskerforbund

Norges Miljøvernforbund

Norges Naturvernforbund

Norges Røde Kors

Norges Skiforbund

Norges Skogeierforbund

Norges vassdrag og energidirektorat

Norsk Bonde- og Småbrukarlag

Norske Reindriftssamers landsforbund

Norske tindevegledere (NORTIND)

Norsk allmenningsforbund

Norsk folkehjelp

Norsk friluftsliv

Norskog

Politidirektoratet

Riksadvokaten

Riksantikvaren

Regjeringsadvokaten

Landbruksdirektoratet

SABIMA

Sametinget

Statskog SF

Utmarkskommunenes sammenslutning

Vegdirektoratet

Verneområdestyrene

Villreinnemndene

Villreinrådet i Norge

Virke

WWF-Norge

Økokrim

Høringsbrevet ble også lagt ut på Miljødirektoratets nettside.

Miljødirektoratet har mottatt 83 høringsinnspill som svar på høringen. Høringsuttalelsene i sin helhet er å finne på www.miljodir.no/høringer. Følgende instanser og organisasjoner uttalte seg i høringen:

Arbeids- og sosialdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Olje- og energidepartementet

Samferdselsdepartementet

Utenriksdepartementet

Helsedirektoratet

Landbruksdirektoratet

Norges vassdrags- og energidirektorat

Politidirektoratet

Riksadvokaten

Riksantikvaren

Sametinget

Statens Vegvesen

Alpinanleggenes landsforening

Den Norske Turistforening

Foreningen Fjellfanten

Friluftsrådenes Landsforbund

Innovasjon Norge

Landsorganisasjonen i Norge

Naturvernforbundet

NHO Reiseliv

Norges Idrettsforbund

Norges Skiforbund

Norsk Friluftsliv

Norske Reindriftsamers Landsforbund

Reisemål Stryn og Nordfjord

Troms Turlag

Villreinrådet

Virke Reise Norge

Visit Troms Region

WWF Norge

Fylkesmannen i Aust-Agder

Fylkesmannen i Buskerud

Fylkesmannen i Hedmark

Fylkesmannen i Møre og Romsdal

Fylkesmannen i Nordland

Fylkesmannen i Oppland

Fylkesmannen i Rogaland

Fylkesmannen i Sogn- og fjordane

Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

Fylkesmannen i Telemark

Fylkesmannen i Troms

Fylkesmannen i Vest-Agder

Hedmark fylkeskommune

Nord-Trøndelag fylkeskommune

Finnmark fylkeskommune

Sør-Trøndelag fylkeskommune

Vest-Agder fylkeskommune

Balsfjord kommune

Beiarn kommune

Eid kommune

Gol kommune

Hemsedal kommune

Hol kommune

Jølster kommune

Kvænangen kommune

Leikanger kommune

Lenvik kommune

Lom kommune

Luster kommune

Oppdal kommune

Oslo kommune

Midtre Gauldal kommune

Målselv kommune

Nord-Fron kommune

Porsanger kommune

Rendalen kommune

Steinkjer kommune

Vefsn kommune

Vågå kommune

Våler kommune

Nordfjella og Fjellheimen Villreinnemnd

Rohkunborri nasjonalparkstyre

Villreinnemnda for Rondane og Sølnkletten

Villreinnemnda for Setesdalsområdet

Villreinnemnda for Snøhetta og Knutshø

Harpefossen Skisenter

Tamok AS

Harld Bohne

Tim Dassler

Per Erling Dahl

6.2 Hovedsynspunkt fra høringen

Miljødirektoratet har mottatt innspill fra 23 kommuner. Av disse støtter 12 kommuner forslaget om å åpne for catskiing. Kommunene som er positive til forslaget mener en åpning for catskiing kan bidra til å styrke næringsliv, stimulere til økt turisme og utvikling av kommuner som reisemål.

Av de 12 kommunene som støtter forslaget anbefaler 7 kommuner at alternativ 2 legges til grunn ved endring av regelverket. Det blir påpekt at catskiing kan være et godt alternativ til oppføring av store alpinanlegg, med de naturinngrep slike anlegg medfører. Det gir også mulighet for de kommuner som ikke har alpinanlegg til å tilby slik aktivitet.

Av de øvrige kommunene som støtter forslaget tilrår 4 kommuner at alternativ 1 legges til grunn. Én kommune har ikke gitt uttrykk for hvilket alternativ som støttes. Kommunene som tilrår at adgangen bør avgrenses til etablerte skisenter mener det vil være hensiktsmessig ut fra hensynet til natur og friluftsliv. I tillegg blir det påpekt at forslaget gir en mulighet for vekst og utvikling for skisentrene.

Det er 10 kommuner som uttrykker at de er negative til forslaget om å åpne for catskiing i Norge. Disse kommunene viser til hensynet til friluftsliv, naturmangfold og sikkerhet. Noen advarer også mot en uthuling av regelverket for motorferdsel i utmark. Flere av de som er negative til forslaget anbefaler alternativ 1 om det likevel skal åpnes for slik aktivitet. En kommune har ikke tatt direkte stilling til forslaget, men understreker viktigheten av varsomhet i forhold til den samlede motoriserte ferdselen i utmark.

Det er 6 fylkeskommuner som har avgitt uttalelse. Finnmark fylkeskommune støtter forslaget, og anbefaler at alternativ 2 legges til grunn da dette alternativet gir muligheter til etablering av løyper i områder som per i dag ikke er tilrettelagt for alpin skikjøring. Nord-Trøndelag fylkeskommunene og Sør-Trøndelag fylkeskommune støtter forslaget, men anbefaler at adgangen avgrenses til eksisterende anlegg, jf. alternativ 1. Aust-Ager fylkeskommune og Vest-Agder fylkeskommune uttrykker skepsis til forslaget, og påpeker flere negative konsekvenser. Hedmark fylkeskommune gir ikke uttrykk for om forslaget støttes eller ikke, men påpeker at det er viktig at kommunene overholder og etterfølger reglene for hvor det kan gis adgang til å åpne for catskiing.

Miljødirektoratet har mottatt høringsuttalelse fra følgende fylkesmenn: Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Nordland, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Telemark, Fylkesmannen i Buskerud og Fylkesmannen i Oppland. Fylkesmennene har uttalt seg om ulike konsekvenser av forslaget, og er i hovedsak negative til en åpning for catskiing i Norge. Ved en eventuell åpning anbefales alternativ 1.

Alpinanleggenes landsforening (ALF) støtter forslaget som gir mulighet for etablering av catskiing i tilknytning til etablerte alpinanlegg (alternativ 1). ALF anbefaler at det blir etablert en prøveordning som gjør at man kan evaluere erfaringer før en permanent tillatelse gis. Harpefossen skisenter, Reisemål Stryn og Nordfjord, Visit Tromsø-region AS og Tamok AS er også positive til forslaget. De to førstnevnte støtter alternativ 1, mens Visit Tromsø-regionen AS og Tamok AS mener alternativ 2 må legges til grunn ved endring av regelverket.

Følgende myndigheter og organisasjoner er negative eller uttrykker skepsis til høringsforslaget ut fra de interesser de er satt til å ivareta: Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Innovasjon Norge, NHO Reiseliv og LO, Virke Reise Norge, Den norske turistforening (DNT), Norsk friluftsliv, Norges Skiforbund, Friluftrådenes landsforbund, Norges idrettsforbund, Norske reindriftssamers landsforbund, Naturvernforbundet, WWF, Villreinnemda for Setesdalsområdet, Villreinnemda for Snøhetta og Knutshø, Nordfjella og Fjellheimen villreinnemd, Villreinnemda for Rondane og Sølnkletten, Troms Turlag, Foreningen Fjellfanten og enkelte privatpersoner. Mange av høringsinstansene som ikke støtter forslaget har likevel understreket at alternativ 1 bør legges til grunn dersom det skal åpnes for catskiing.

Arbeids- og sosialdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Samferdselsdepartementet og Olje- og energidepartementet har ingen merknader til forslaget. De sistnevnte viser til uttalelser fra henholdsvis Vegdirektoratet og NVE.

Andre høringsinstanser, herunder Helse- og omsorgsdepartementet, Utenriksdepartementet, Sametinget, Riksantikvaren, Vegdirektoratet, Riksadvokaten, Politidirektoratet, Helsedirektoratet, Landbruksdirektoratet, Villreinrådet, Rohkunborri nasjonalparkstyre har uttalt seg om ulike forhold ved forslaget som berører sine fag- og interesseområder.

Flere av høringsinstansene, herunder Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Buskerud, Fylkesmannen i Oppland, Vest-Agder Fylkeskommune, Steinkjer kommune, Norsk friluftsliv og Naturvernforbundet, mener det er en fare for en uthuling av regelverket.

Fylkesmannen i Troms påpeker at loven endres fragmentarisk uten at den totale konsekvensen av lovendringene blir synlige eller vurdert.

Fylkesmannen i Oppland gir uttrykk for at det er uheldig å fremme forslag til endringer, uten at det ses på helheten i motorferdselloven med tilhørende forskrifter. Fylkesmannen mener at stadige lovendringer og forskriftssystem har ført til at saksbehandlingen rundt motorferdsel er unødvendig komplisert, og at det derfor er et generelt behov for opprydding i dagens regelverk og en oppdatering av rundskriv T-1/96.

Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Troms mener at forslaget ikke er i samsvar med mange års nasjonale føringer om å avgrense motorisert ferdsel i utmark.

Fylkesmannen i Troms mener at en åpning for catskiing vil undergrave intensjonen med forbudet mot heliskiing. Fylkesmannen i Buskerud viser til at en uthuling av regelverket vil føre til økt motorisert ferdsel i utmark, noe som igjen har betydning for folks holdninger knyttet til respekten for naturen og tanker om hvor det er åpnet for å ferdes med motorkjøretøy.

Vest-Agder Fylkeskommune viser til at det er vanskelig å se den prinsipielle forskjellen mellom transport av en isfisker som vil til et fiskevann, en jeger som vil inn til jakthytte med videre. Aust-Agder Fylkeskommune mener også at det kan virke uforståelig at kun frakt av mennesker for alpin skikjøring er tillatt, og at det sikkert også er andre grupper mennesker med andre interesser som kunne ønske seg en transportrute inn i fjellet.

Norsk Friluftsliv, Naturvernforbundet og Friluftsrådenes landsforbund mener kunnskapsgrunnlaget i høringsdokumentene er mangelfullt.

Norsk Friluftsliv og Naturvernforbundet mener forslaget også er i strid med grunnloven § 112 da konsekvensene av forslaget ikke er utredet. Det vises til at det ikke er foretatt vurderinger etter naturmangfoldlovens prinsipper og at utredningsinstruksen ikke er fulgt.

Friluftsrådenes landsforbund påpeker at vi i dag vet lite om omfang og skadevirkninger for naturmiljø, folkehelsekonsekvenser og endringer i friluftslivskultur som følge av adgangen til å åpne for snøskuterløyper. Naturvernforbundet, Friluftsrådenes landsforbund, Aust-Agder fylkeskommune, Vefsn kommune, Hemsedal kommune og Oslo kommune mener at erfaringer med etablering av snøskuterløyper, og konsekvensene av tidligere endringer i motorferdselregelverket, burde vært evaluert før det legges til rette for ytterligere oppmykning av lov og forskrift. Norsk friluftsliv mener erfaringene så langt viser at kommunene ikke setter av tilstrekkelig med ressurser til den lokale prosessen, og at kommunene ikke har den nødvendige friluftsliv/naturfaglige kompetansen som lovverket krever.

Hemsedal kommune mener at det må innhentes mer kunnskap om økt motorisert ferdsel i områder som er viktige for friluftsliv og naturmangfold.

Flere høringsinstanser, herunder Norsk Friluftsliv, Rendalen kommune og Friluftsrådenes landsforbund bemerker at de ikke kan se at det er noe stort press eller etterspørsel på åpning for slik aktivitet.

Kommunene som støtter forslaget om å åpne for catskiing argumenterer for at slik aktivitet kan bidra til økt verdiskaping og næringsutvikling i distriktene. Kommunene ser for seg at dette kan bidra til utvikling av vinterturisme og opplevelsesnæringer, noe som igjen kan være positivt for lokalt næringsliv. Det blir også påpekt at en slik åpning vil innebærer et produkt- og verdiskapingspotensial knyttet til eksisterende alpinnæring.

Visit Tromsø-reginen AS, Harpefossen skisenter, Reisemål Stryn og Nordfjord og Tamok AS er positiv til forslaget med tanke på utvikling av turist- og reiselivsnæringen. Visit Tromsø-regionen AS mener catskiing gir Nord-Norge mulighet til å få et europeisk nisjemarked, og at et tilbud i Norge vil vekke internasjonal interesse. Reiseliv Stryn og Nordfjord mener det er viktig at det legges til rette for å styrke eksisterende og støtte nye næringer i distriktene.

Alpinanleggenes landsforening tror nye tilbud kan øke attraktiviteten til alpinanleggene og styrke driftsgrunnlaget nasjonalt, men også i konkurranse med internasjonale tilbud innen alpint reiseliv. Harpefossen skisenter viser også til at en åpning for catskiing kan styrke driftsgrunnlaget for skisenteret, men presiserer at alternativ 1 må legges til grunn. Dersom slike tilbud skal kunne etableres over alt vil skisenteret kunne ende opp i mange nye konkurrenter og et svekket driftsgrunnlag. Det blir også argumentert med at det rundt eksisterende alpinanlegg er større aksept for motorferdsel og aktiviteter.

Innovasjon Norge, NHO reiseliv og LO, Virke Reise, DNT, Troms Turlag, m.fl. mener at en åpning for catskiing i Norge kan gi negative konsekvenser for det naturbaserte reiselivet. Det blir påpekt at en åpning for catskiing vil bryte med merkevaren til Norge med vakker og uberørt natur preget av stillhet og ro.

I en felles uttalelse fra NHO Reiseliv og LO vises det til at norsk reiseliv har naturbasert reiseliv som en viktig brand, der renhet, uberørt natur, stillhet og fysisk aktivitet står sentralt. De mest etterspurte opplevelsene i Norge er tilknyttet naturen – det naturlige, det stille og det uberørte. Catskiing er et skritt i motorisert retning og bryter med den naturlige og strategisk valgte norske nisjen. For at Norge skal hevde seg i den internasjonale konkurransen som reisemålsdestinasjon, er det nødvendig å spisse produktet og viktig å tørre å velge sitt marked.

Innovasjon Norge viser også til at det nettopp er naturen som trekker mange turister til Norge. Trender i reiselivet viser at turistene ikke bare vil se på naturen, de vil oppleve den gjennom aktiviteter. Norge skiller seg ut som et sted der stillheten og det naturlig rår, og der man må bruke egne muskler og krefter for å komme seg til topps, og at dette er et fortrinn i konkurransen om turistene. Det påpekes at bærekraft er et av våre sterke kort i reiselivet, og økt motorisert ferdsel i utmark og naturen generelt vil virke negativt på det arbeidet som gjøres for å løfte bærekraft på agendaen i norsk reiseliv, og på Norges omdømme som bærekraftig.

Virke Reise Norge mener at en aktivitet som catskiing vil være uheldig for det naturbaserte reiselivet, og påpeker at gevinsten i form av ekstra turisme rundt catskiing trolig ikke vil oppveie de negative konsekvensene slik aktivitet vil ha for øvrige turister og brukere av fjellområdene. Dette påpekes også av Innovasjon Norge som viser til at catskiing kan gi økt omsetning for noen få enkeltbedrifter, men at effektene på lengre sikt for de mange vil være av mer negativ art. Flere av de øvrige høringsinstansene som uttrykker skepsis til forslaget mener også at en åpning for catskiing vil innebære økt verdiskaping for noen, men samtidig være negativt for andre.

Norges Idrettsforbund og Norges Skiforbund mener at en åpning for catskiing kan medføre risiko ved at en større brukergruppe uten tilstrekkelig erfaring kan innta utfordrende fjellområder, og med tilhørende fare for skredulykker.

NVE påpeker at en åpning for slik aktivitet vil medføre økt bruk av skredterreng. Som nasjonal skredmyndighet har NVE registrert en klar sammenheng mellom antall personer som beveger seg i skredutsatt terreng og antall skredulykker og dødsfall. Risikoen ved catskiing er todelt; både ved at beltevogner transporterer personer i skredutsatt terreng og ved at «kunder» kjører i skredutsatt terreng ned igjen.

Kvænangen kommune, Vest-Agder fylkeskommune, Aust-Agder fylkeskommune, Innovasjon Norge, Fylkesmannen i Oppland og Norges idrettsforbund viser også til risiko for skred og skredulykker.

Helsedirektoratet viser også til at forslaget kan medføre økt risiko for skader og ulykker. Direktoratet savner en nærmere omtale av det forventede behovet for, og omfanget av, en forsterket helsemessig- og akuttmessig beredskap – herunder behovet for økte helsemessige ressurser. De etterlyser også en nærmere beskrivelse av hvordan forslaget kan berøre frivillige organisasjoners innsats.

Flere høringsinstanser tar opp hensynet til friluftsliv, herunder DNT, Norsk friluftsliv, Oslo kommune, Norges idrettsforbund, Norges Skiforbund, Foreningen Fjellfanten, Friluftsrådenes landsforbund m.fl. I høringsinnspillene vises det til at Norge har en lang tradisjon med et friluftsliv hvor fysisk aktivitet, naturopplevelse og ro er viktige bærebjelker, og at denne friluftslivstradisjonen er lite forenlig med motorisert fornøyelseskjøring i utmark. Det blir også påpekt at stille natur er en grunnverdi i friluftslivet, og at dette betyr mye for mange utøvere. Norges Skiforbund og Norges idrettsforbund viser til at den urørte snøen er en vesentlig del av opplevelsen for utøvere av randonee-aktivitet og toppturer, og at opplevelsen av toppturer vil bli vesentlig redusert dersom områder trafikkeres av motorisert kjøretøy. DNT viser til økende interesse for toppturer på ski mange steder i landet.

Rendalen kommune mener catskiing vil skje i store sammenhengende fjellområder med helt spesielle naturverdier som folk gjerne oppsøker. Troms turlag mener at ved å tillate utvidet motorisert ferdsel vil flere og større områder blir berørt og i verste fall ødelagt som rekreasjonsområder. De direkte berørte områdene kan være små, men effekten av catskiing på ett fjell vil berøre en rekke tilgrensende fjell og områder.

Fylkesmannen i Telemark viser til at noen kommuner er spesielt godt egnet for catskiing med bratte fjell og flott natur. Dette er områder som kan få massivt besøk, noe som kan resultere i overbelastning på naturen og være til stor ulempe for det tradisjonelle friluftslivet i disse områdene.

Helsedirektoratet ser at catskiing kan bli en viktig friluftsaktivitet for visse grupper, men påpeker at det er viktig at dette ikke går på bekostning av det tradisjonelle friluftslivet. Stillheten er under press i hverdagen, og opplevelse av stillhet og ro er en viktig faktor for at mange søker seg til naturen.

Kvænangen kommune viser til at alpin skikjøring er populært, og at flere vil kunne ta del i slik aktivitet ved å ta i bruk kjøretøy. Visit Tromsø-regionen AS mener topptur i stillhet ikke passer for alle, og at catskiing i kombinasjon med opplæring i forståelse for sikker adferd og bedømming av fare vil være et bidrag til friluftslivets gleder. Flere av de som støtter forslaget er også opptatt av hensynet til friluftslivet, men mener at det finnes egnede områder som ikke vil komme i konflikt med det tradisjonelle friluftslivet.

Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Telemark, WWF, Rendalen kommune, Villreinnemda for Setesdalsområdet og Sølen verneområdestyre påpeker at forslaget kan bidra til å gjøre lite tilgjengelige områder mer tilgjengelig for mennesker, og at det kan påvirke sårbare naturområder og sårbare arter gjennom økt ferdsel. WWF påpeker at dette kommer i tillegg til de tidligere endringene i motorferdselloven.

Gjennom høringsinnspill blir det vist til at vilt vil forstyrres både av den motoriserte ferdselen knyttet til transporten opp med beltekjøretøy, og av ferdselen av de som står på ski ned igjen. Skikjørerne vil følge mange forskjellige traseer og berøre store områder. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag mener at kommunene må se på påvirkninger i hele influensområdet, som forstyrrelser i og ved hekkelokaliteter for rovfugl, viktige lokaliteter for villrein, fjellrevhi med videre.

Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Møre og Romsdal, Fylkesmannen i Oppland og WWF påpeker at catskiing kan ha negative konsekvenser for hekkende rovfugler. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Fylkesmannen i Rogaland viser til at flere vanlige fjellarter har kommet med på den siste rødlista, herunder fjellrype, lirype og hare, noe som indikerer at utviklingen i fjellet går i feil retning. Fylkesmannen i Troms mener det er viktig å se på sumvirkninger, og at summen av omfang dispensasjoner til nyttekjøring, samt ferdsel i etablerte snøskuterløyper, alene kan være stor nok belastning for naturmangfold.

Når det gjelder hensynet til villrein har flere høringsinstanser omtalt dette særskilt, og understreker viktigheten av at det ikke åpnes for slik aktivitet i områder der dette kommer i konflikt med villreininteressene. Det blir vist til arealet for villrein blir mer og mer oppstykket, og at arten er sårbar og mindre robust overfor endringer i for eksempel klima. Fylkesmannen i Telemark, Aust-Agder Fylkeskommune, Vest-Agder Fylkeskommune, Villreinrådet, Nordfjella og Fjellheimen villreinnemd, Villreinnemda for Snøhettaog Knutshø .

Flere av de som støtter forslaget om å åpne for catskiing har også understreket viktigheten av å ivareta hensynet til naturmangfold. Disse legger til grunn at hensynet til naturmangfold ivaretas gjennom saksbehandling slik forslaget legger opp til.

Landbruksdirektoratet viser til at forslaget bidrar til å åpne for en arealintensiv og forstyrrende aktivitet i reinbeiteområdene. Dette er aktiviteter som utøves vinterstid, i en periode der reinen er ekstra sårbar og har behov for skjerming mot unødige forstyrrelser.

Norges Reindriftssamers landsforbund mener at motorferdsel i utmark i utgangspunktet ikke skal være tillatt utover nytteformål, og advarer mot å gi tillatelser til nye typer utmarks-/terrenggående fremkomstmidler som vil føre til økt motorisert ferdsel med påfølgende slitasje av utmark.

Flere andre peker også på utfordringer for reindriften, herunder Sametinget, Fylkesmannen i Troms, Fylkesmannen i Nordland og Fylkesmannen i Nord-Trøndelag.

Departementet viser til at det i høringen også er gitt mange innspill om innholdet i ny bestemmelse i forskrift om bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag. Departementet går ikke nærmere inn på disse nå, og vil vurdere disse nærmere når eventuell endringsforskrift vedtas.

7 Miljødirektoratets tilråding

Miljødirektoratet anbefalte i brev av 16. april 2015 at det ikke skulle åpnes for catskiing i Norge ut fra hensynet til naturmangfold, friluftsliv og sikkerhet. Etter å ha gjennomført høring om åpning for catskiing, fastholdt de denne konklusjonen. I sin tilrådning til Klima- og miljødepartementet av 1. mars 2016 fraråder Miljødirektoratet at regelverket endres slik at catskiing blir tillatt i Norge, og de mener at høringsuttalelsene i stor grad underbygger anbefalingen. Miljødirektoratet legger i denne sammenhengen stor vekt på høringsinnspill som har belyst hensynet til sikkerhet samt turist- og reiselivsnæringen. Nasjonale aktører anbefaler at det ut fra disse hensyn ikke bør åpnes for slik aktivitet. Direktoratet mener den samlede samfunnsnytten ved å åpne for et slikt tiltak ikke vil oppveie for ulemper for friluftsliv, naturmangfold, reindrift og naturbasert reiseliv, samt den økte risikoen for skader og ulykker. Etter direktoratets vurdering vil det gjerne være sammenfall mellom områder og fjelltopper som er attraktive for catskiing og områder som er attraktive for andre turfolk. En avgrenset gruppe mennesker som ønsker å betale for å ta seg opp til fjelltopper med motorisert transport kan slik forringe naturopplevelsen til øvrige brukere av området.

Utover ønsket til enkelte kommuner og enkelte lokale og regionale reiselivsaktører kan Miljødirektoratet heller ikke se at høringen har avdekket et stort press eller ønske om å åpne for slik aktivitet. Bare 23 kommuner har gitt innspill, og disse er delt i synet på forslag til endring i regelverket. Ved en åpning ser de likevel ikke bort fra at det kan bli interesse og press for å få tilby en slik aktivitet flere steder i landet. Dersom det på tross av direktoratets anbefaling skal åpnes for catskiing, anbefales det at aktiviteten er avgrenset til eksisterende alpinanlegg.

8 Departementets vurderinger

Departementet viser til, som påpekt av flere i høringen, at catskiing kan gi nye muligheter for næring, men også at aktiviteten kan ha ikke ubetydelige ulemper for reisliv, friluftsliv, naturmangfold og reindrift, samt økt risiko for skred, skader og ulykker. Departementet vektlegger at det er lite erfaring med catskiing i andre land, og at det er usikkert hvilket omfang det vil bli, og dermed også hvordan de eventuelle negative effektene vil bli, dersom regelverket endres. Departementet foreslår derfor ingen varig, generell endring av motorferdselloven, men i stedet en tidsbegrenset lovhjemmel som åpner for en forsøksordning begrenset i tid og omfang.

Når erfaringene fra forsøksordningen er evaluert, vil departementet vurdere om det er grunnlag for en generell, varig endring av motorferdselloven. En evaluering vil i et eventuelt forslag til alminnelig lovendring gi et bedre grunnlag for vurdering i tråd med Grunnloven § 112. En slik vurdering av en lovhjemmel vil måtte bli nokså generell og overordnet, og av praktiske grunner ikke kunne belyse alle tenkelige lokale forhold. Det er først når kommunene skal utrede og fastsette lokale forskrifter om løyper det vil være mulig å si noe mer konkret om effekter på naturmangfold i tråd med prinsippet i Grunnloven § 112.

Selv om departementet ikke kan se at naturmangfoldloven kapittel II kommer direkte til anvendelse ved utarbeiding av lovproposisjoner, vil det med erfaring fra forsøksordningen være hensiktsmessig å drøfte de tema som disse bestemmelsene og Grunnloven § 112 legger opp til i en eventuell forslag om alminnelig lovendring. Departementet understreker likevel at kommuner som skal anvende lovhjemmel til å fastsette forskrift om catskiing har plikt til å foreta vurderinger i tråd med naturmangfoldloven kapittel II. Departementet vil også legge til grunn naturmangfoldloven kapittel II i utformingen av ny bestemmelse om catskiing i forskrift om endring i forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag. Departementet vil utforme en slik bestemmelse med sikte på å minimere negative effekter for naturmangfold, friluftsliv, reiseeliv og reindrift.

Departementet tilrår at forsøket gir kommunene anledning til å etablere løyper for catskiing innenfor de samme rammene som var foreslått i høringens alternativ 1, det vil si at løypene bare kan gå ut fra eksisterende alpinanlegg. I forsøket mener departementet at det vil være naturlig å fastsette løyper etter samme mal som for snøscooterløyper, se motorferdselloven § 4 a og forskrift om bruk av motorkjøretøy i utmark og på islagte vassdrag § 4 a. Det vil blant annet si at løypene ikke kan legges i verneområder og nasjonale villreinområder slik disse er definert i regionale planer, og at det stilles krav til kartlegging og utredning av virkninger for friluftsliv og naturmangfold.

Forsøksordningen begrenses til seks år og et representativt utvalg bestående av seks kommuner. Ordningen ingen skal evalueres etter fire år. Evalueringen ferdigstilles slik at en eventuelt permanent lovendring kan tre i kraft før forsøksordningen utløper. Departementet har foreslått endringer i Miljødirektoratets utkast til endringer i motorferdselloven § 4a, slik at forsøksordningen og de viktigste rammene for den lovfestes. Departementet vil komme tilbake til ytterligere kriterier for utvelging i forbindelse med utlysing av forsøksordningen og endringer i forskrift for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag.

9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Hvilket omfang catskiing vil kunne få i de maksimalt fem kommunene som kan omfattes av ordningen, henger blant annet sammen med hvor populær aktiviteten blir, hvor mye det koster å etablere slike tilbud, samt hvordan kommunene vil praktisere regelverket.

Eksisterende alpinanlegg ved fjell vil trolig enkelt kunne utvide sitt tilbud til også å omfatte catskiing, forutsatt at kommunen er positiv. For reiselivet vurderer reiselivsorganisasjonene at på grunn av motorferdsel og støy kan det økonomiske tapet for reiselivsnæringen totalt sett bli større enn gevinsten ved ny virksomhet.

Kommuner som skal fastsette lokale bestemmelser om catskiing vil måtte påregne noe ressurser til utredning og saksbehandling. For å sikre at hensynet til friluftsliv og naturmangfold ivaretas vil det være økt behov for oppsyn og kontroll med at transporten skjer lovlig. Oppsyn og kontroll med motorferdsel i utmark skjer i et samarbeid mellom Statens naturoppsyn og politiet. Tilstrekkelig oppsyn og kontroll vil være nødvendig for å forebygge og avdekke ulovlig kjøring og bygge opp den lokale respekten for regelverket.

NVE påpeker at åpning for catskiing vil medføre økt bruk av skredterreng. Som nasjonal skredmyndighet har NVE registrert en klar sammenheng mellom antall personer som beveger seg i skredutsatt terreng og antall skredulykker og dødsfall. Risikoen ved catskiing er todelt; både ved at beltevogner transporterer personer i skredutsatt terreng og ved at «kunder» kjører i skredutsatt terreng ned igjen. Forslaget vil derfor kunne innebære at antall redningsaksjoner økes og det må forventes en økning i politiets og frivillige organisasjoners bruk av ressurser på dette.

Det må kunne forventes en økning i personskader som følge av økt skiturisme i bratte fjellsider, både som følge av at flere vil sette utfor fra topper, og at flere som mangler trening med slike turer vil sette utfor. Faren for kollisjon vil også øke ved at en del av alpinsentrenes trafikk flyttes fra relativt trygge, preparerte og merkede løyper til mer risikofylt terreng med trær og andre hindringer i nedfartene. Avhengig av omfanget vil forslaget derfor kunne medføre noe mer behov for akuttmedisinsk beredskap. Dette, samt økt behov for helsehjelp som følge av skader, vil kunne medføre økte kostnader. Dette vil også kunne innebære behov for økt beredskap fra frivillige organisasjoner.

Departementet foreslår en avgrenset forsøksordning, hvilket også vil begrense de økonomiske og administrative konsekvensen. Etter at det er gjennomført en evaluering av forsøksordningen vil det være mulig å gjøre mer konkrete vurderinger av konsekvenser både for det offentlige og for private.

Eventuelle økte kostnader som påløper som følge av forsøksordningen, herunder økt oppsyn og kontroll, dekkes innenfor berørte departementers gjeldende budsjettrammer.

10 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til endringen i motorferdselloven § 4 a

Nytt tredje ledd første punktum gir departementet myndighet til å gi kommunestyret eller annet folkevalgt organ som kommunestyret bestemmer, myndighet til å fastsette løyper for catskiing. Kommunestyret vil ikke kunne delegere vedtaksmyndigheten til kommunens administrasjon. Kommunen kan bare åpne for persontransport i faste løyper, og vil ikke ha anledning til å åpne områder for kjøring utenfor løyper. Med «vinterføre» menes det mark som er dekket av naturlig vintersnø. Hele løypa må være dekket av et bærende snølag, og løypene kan ikke brukes når deler eller flekker i løypa ikke lenger er dekket av snø.

Bestemmelsen avgrenser bruk av løypene til å gjelde tyngre beltekjøretøy. Med tyngre beltekjøretøy menes tråkkemaskiner, beltevogner e.l. Tyngre beltekjøretøy er kjøretøy med egenvekt over 400 kg, jf. skillet mellom beltebil og beltemotorsykkel i kjøretøyforskriften § 2-5. Bruken av ordet «beltekjøretøy» innebærer at også beltegående motorvogner med konstruktiv hastighet på 30 km/t eller mindre omfattes. Snøskutere eller ATV med belter vil imidlertid ikke komme inn under definisjonen. Løyper for snøskuter må dermed fastsettes etter andre ledd, mens beltekjøretøy som ikke anses som som «tyngre» vil være omfattet av det generelle forbudet i første ledd.

Videre begrenser første punktum virkeområdet ved at det bare kan gis myndighet som en forsøksordning, begrenset i tid og til et antall kommuner. Departementet antar at forsøk i seks år i et geografisk representativt utvalg bestående av seks kommuner vil være tilstrekkelig. Bestemmelsen forutsetter at forsøksordningen skal evalueres før det eventuelt foreslås en alminnelig lovendring. Annet punktum klargjør at forsøksordningen ikke kan forlenges. Tredje punktum avgrenser kommunens kompetanse, slik at det bare kan lages løyper som tar utgangspunkt i eksisterende alpinanlegg. Dette innebærer at løypene bare kan fastsettes som en forlengelse av skiheis, og ikke som en forlengelse av preparert alpinløype, og heller ikke opp på fjelltopper nær skisenteret, men hvor det ikke går skiheiser.

Den myndighet som legges til departementet er ikke myndighet for departementet til å gi «forskrift» i forvaltningslovens forstand. Derimot er det tale om myndighet til å tildele kommunen myndighet til å gi forskrift. Departementet gis på denne måten kun «kompetansetildelingskompetanse».

Tilråding

Klima- og miljødepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et fremlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i motorferdselloven (forsøksordning for catskiing).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i motorferdselloven (forsøksordning for catskiing) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i motorferdselloven (forsøksordning for catskiing)

I

I lov 10. juni 1977 nr. 82 om motorferdsel i utmark og vassdrag mv. (motorferdselloven) skal § 4 a lyde:

§ 4 a (forskrifter om bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag)

Motorkjøretøyer kan i utmark og på islagte vassdrag bare brukes i samsvar med forskrift gitt av departementet.

Departementet kan gi kommunestyret, eller annet folkevalgt organ som kommunestyret bestemmer, myndighet til i forskrift å fastsette løyper for kjøring med snøscooter på vinterføre. I kommunene Finnmark og Nord-Troms (kommunene Kvænangen, Kåfjord, Lyngen, Nordreisa, Skjervøy og Storfjord) omfatter myndigheten også adgang til i forskrift å tillate kjøring ut av løypa på islagt vann for å raste.

Departementet kan i inntil seks kommuner gi kommunestyret, eller annet folkevalgt organ som kommunestyret bestemmer, myndighet til i forskrift å fastsette løyper for persontransport med beltekjøretøy på vinterføre til utgangspunkter for alpin skikjøring (catskiing) som et forsøk på inntil seks år. Forsøket kan ikke forlenges. Løypene skal ta utgangspunkt i eksisterende alpinanlegg.

Løyper som fastsettes etter annet og tredje ledd, skal ikke legges i verneområder, foreslåtte verneområder eller nasjonale villreinområder. Løypene skal ikke være til vesentlig skade eller ulempe for reindriften eller kreve terrenginngrep. Ved fastsetting av løypene skal kommunen ta særskilt hensyn til støy og andre ulemper for friluftslivet. Kommunen skal også ta hensyn til naturmangfold, bolig- og hytteområder, landskap, kulturminner og kulturmiljø og sikkerheten for dem som kjører og andre. Før fastsetting av løypene skal kommunen utrede virkningen løypene vil ha for friluftsliv og naturmangfold i influensområdet, samt kartlegge og verdsette friluftslivsområdene der løypene planlegges, og vurdere disse områdene opp mot øvrige friluftslivsområder i kommunen.

Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om løypene og kommunens saksbehandling, herunder regler om klage på kommunens vedtak om fastsetting av løyper etter andre, tredje og fjerde ledd.

II

Loven trer i kraft straks.