Prop. 95 L

(2023–2024)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringar i karantenelova (informasjonsplikt, godtgjering og reaksjonar m.m.)

Tilråding frå Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet 19. april 2024, godkjend i statsråd same dagen. (Regjeringa Støre)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet fremmar i denne proposisjonen forslag til endringar i lov 19. juni 2015 nr. 70 om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og statsansatte (karantenelova). Forslaga følger i hovudsak opp forslag som blei fremma av Karantenelovutvalet i rapporten «Tillit forplikter». Det blir foreslått endringar i reglane om saksforbod, om informasjonsplikta politikarar har etter lova, om godtgjering for politikarar som blir ilagde karantene, og om reaksjonar ved brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Det blir også foreslått at lova får ei ny formålsføresegn. Forslaga skal vere med på å gi eit klarare og meir føreseieleg regelverk, noko som bidrar til tillit til forvaltninga og det politiske systemet, og som gjer det mogleg å sette i verk effektive reaksjonar ved brot på forpliktingane etter lova.

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innleiing

Mobilitet mellom politikk, offentleg forvaltning og næringsliv er både positivt og ønskeleg. Samtidig er det viktig at overgangar mellom politikk, offentleg forvaltning og næringsliv ikkje fører til misbruk av informasjon, til at nokon får særlege konkurransefordelar, eller til at det oppstår mistanke om det. Dette er svært viktig med tanke på tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. I særlege tilfelle kan derfor politikarar (dvs. statsrådar, statssekretærar og politiske rådgivarar i departementa), embetsmenn og statstilsette ileggast karantene eller saksforbod når dei går over til stillingar og verv utanfor statsforvaltninga eller etablerer eiga næringsverksemd. Dette er det gitt reglar om i karantenelova. Det tidsmessige skiljet som karantene og saksforbod representerer, har som formål å bidra til å oppretthalde tilliten til forvaltninga og det politiske systemet.

Karantenelovutvalet fekk i mandat å gjennomgå og fremme forslag til endringar i delar av karantenelova som regulerer overgangen for politikarar til stillingar eller verv utanfor statsforvaltninga og etablering av eiga næringsverksemd. Bakgrunnen for at utvalet blei oppnemnt, var mellom anna at Karantenenemnda i enkelte av årsmeldingane sine hadde peikt på at det kan reisast spørsmål om korleis ein skal forstå nokre av føresegnene i lova, og at det kan vere behov for å vurdere enkelte endringar i regelverket. Spørsmål om endringar i karantenereglane for politikarar er også behandla i Innst. 393 S (2018–2019) frå Stortingets presidentskap om representantforslag om å stramme inn karanteneordninga for tidlegare medlemmer av regjeringa, statssekretærar og politiske rådgivarar i regjeringsapparatet. Representantforslaget som låg til grunn for innstillinga, Dokument 8:77 S (2018–2019), blei lagt fram for det daverande Kommunal- og moderniseringsdepartementet til uttale av Stortingets presidentskap. Kommunal- og moderniseringsministeren viste i uttalen sin til at Karantenenemnda hadde bedt departementet om ei klargjering av regelverket og ein eventuell lovrevisjon, og at departementet ville følge opp dette. Representantforslaget blei ikkje vedtatt. Stortingets presidentskap viste i Innst. 393 S (2018–2019) til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet allereie var i gang med å vurdere ein revisjon av karantenelova, etter innspel frå Karantenenemnda sjølv, og at det var formålstenleg å vente på dette arbeidet.

Karantenelovutvalet leverte rapporten sin til departementet 28. mai 2021.

I karantenelova er det delvis parallelle reglar som gjeld for politikarar, embetsmenn og statstilsette som går over til stillingar eller verv utanfor statsforvaltninga eller etablerer eiga næringsverksemd. Enkelte av forslaga gjeld berre politikarar og er tatt inn i kapittel 2 i lova. Dette er forslag knytte til informasjonsplikt, varigheit av saksforbod og unntak frå retten til godtgjering for ilagd karantene. Spørsmålet om det eventuelt vil vere behov for tilsvarande endringar i reglane som gjeld for embetsmenn og statstilsette, har ikkje vore utgreidd. Departementet foreslår derfor ikkje endringar i føresegnene som særleg gjeld for embetsmenn og statstilsette, no.

Enkelte av dei foreslåtte endringane vil også gjelde for embetsmenn og statstilsette. Dette er forslag til ny formålsføresegn, revidert definisjon av saksforbod, endra skyldkrav for at lovbrotsgebyr skal kunne ileggast, og ei ny føresegn om stans og tilbakekrevjing av godtgjering ved brot på karantene. Departementets vurdering av konsekvensane av forslaga som gjeld embetsmenn og statstilsette, går fram under omtalen av dei enkelte forslaga i proposisjonen.

2.2 Karantenelovutvalet

2.2.1 Samansetning og mandat

Karantenelovutvalet blei oppnemnt av det daverande Kommunal- og moderniseringsdepartementet 24. juni 2020. Ni medlemmer representerte dei politiske partia på Stortinget i stortingsperioden 2017–2021. Dei andre medlemmane av utvalet var, i tillegg til leiaren, ein representant frå privat næringsliv, ein tidlegare departementsråd og ein representant frå embetsverket i Justis- og beredskapsdepartementet.

Utvalet hadde denne samansetninga:

Leiar: Endre Skjørestad (Sandnes), advokat

Reier Søberg (Oslo), tidlegare departementsråd i Nærings- og fiskeridepartementet

Fredrik Bøckman Finstad (Oslo), ekspedisjonssjef i Justis- og beredskapsdepartementet

Målfrid Baik (Tromsø/Vadsø/Oslo), regiondirektør i NHO Arktis

Frank Sve (Stranda), FrP

Heidi Grande Røys (Florø), SV

Torill Selsvold Nyborg (Sotra), KrF

Berit Jagmann (Oslo), R

Ulf Lund Halvorsen (Tønsberg), MDG

May Britt Vihovde (Haugesund), V

Per Jordal (Lysekloster), Sp

Snorre Wikstrøm (Oslo), Ap

Kristin Holm Jensen (Nordre Follo), H

Marit Berger Røsland erstatta Kristin Holm Jensen frå februar 2021.

Dette er mandatet til utvalet:

«Bakgrunn

I Prop. 1 S (2018–2019) for Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), fremgår det at departementet vil følge opp den anmodningen som Karantenenemnda har gitt i årsmeldingen for 2017. Her har Karantenenemnda bedt departementet om å se nærmere på godtgjørelsesreglene i karanteneloven.

Karantenenemnda har i sin årsmelding for 2018 vist til at informasjonsplikten knyttet til vurdering av brudd på loven, eller brudd på vedtak truffet av nemnda, ikke er tilstrekkelig klargjort i loven eller forarbeidene til loven. Nemnda har anmodet om at departementet foretar en lovrevisjon. Nemnda har bedt om at gjeldende sanksjonsregler gjennomgås, og om det bør vurderes om andre sanksjoner kan være aktuelle ved klare brudd på ilagt karantene eller saksforbud. Nemnda viser til at det kan vurderes å gi lovhjemmel for trekk i godtgjørelsen eller bortfall av godtgjørelsen.

Innst. 393 S (2018–2019) (Dokument 8:77) fra Stortingets presidentskap om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Karin Andersen, Arne Nævra, Kari Elisabeth Kaski, Petter Eide og Freddy André Øvstegård om å stramme inn karanteneordningen for tidligere medlemmer av regjeringen, statssekretærer og politiske rådgivere i regjeringsapparatet, ble behandlet i Stortinget 6. juni 2019. Forslaget ble ikke vedtatt.

Kommunal- og moderniseringsminister Monica Mæland svarte i sin redegjørelse til Stortinget at Karanteneloven ble vedtatt av et enstemmig Storting. Hun konkluderte med at: «Jeg er glad for at presidentskapet har vist støtte til at departementet får muligheter til å utrede nærmere de forslagene som er fremmet av Karantenenemnda. Departementet vil i arbeidet også se hen til representantforslaget, og eventuelle lovendringer vil selvsagt bli fremmet til Stortinget på vanlig måte.»

Karantenenemnda har i årsmeldingen for 2019 bedt departementet vurdere om det i lovarbeidet kan tas inn i mandatet om det skal gis en særskilt formålsbestemmelse i karanteneloven. I tillegg har nemnda bedt om at det vurderes om informasjonsplikten skal utvides til å gjelde i 18 måneder i saker der den tidligere politikeren får seks måneder karantene og 12 måneder saksforbud.

Karanteneloven

Lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og statsansatte (karanteneloven) trådte i kraft 1. januar 2016.

Statsråder, statssekretærer og politiske rådgivere, som tiltrer stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller etablerer næringsvirksomhet, kan bli ilagt karantene og/eller saksforbud. Dette gjelder ikke ved overganger til partipolitisk arbeid eller politisk verv i Stortinget, kommuner og fylkeskommuner.

Karanteneloven kapittel 2 regulerer tidligere politikeres overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen. Karantenenemnda er gitt myndighet til å treffe vedtak om karantene og saksforbud ved politikeres overgang til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen, eller ved etablering av næringsvirksomhet. Dette fremgår av karanteneloven § 4. Nemnda er et uavhengig forvaltningsorgan administrativt underlagt KMD, og KMD ivaretar sekretariatsfunksjonen for nemnda.

Karanteneloven regulerer også politikeres overgang til embete eller stilling i departementene. Slike overganger reguleres av karanteneloven kapittel 3. I tillegg regulerer karanteneloven embetsmenn og statsansattes overgang til stilling mv utenfor statsforvaltningen. Slike overganger reguleres av karanteneloven kapittel 4.

Karanteneloven skal sikre tilliten til det politiske systemet og forvaltningen. Karantene kan i særlige tilfeller ilegges i inntil seks måneder etter fratreden når:

det foreligger en konkret forbindelse mellom politikerens tidligere ansvarsområder og arbeidsoppgaver eller bestemte saker som var til behandling i departementet i politikerens funksjonstid, og interessene til virksomheten politikeren blir tilknyttet eller etablerer, eller

politikerens ansvar og arbeidsoppgaver har gitt eller kan gi virksomheten politikeren blir tilknyttet eller etablerer særlige fordeler, eller

overgangen på annen måte kan være egnet til å svekke tilliten til forvaltningen generelt.

På samme vilkår kan politikere ilegges saksforbud i inntil 12 måneder etter fratreden. Dersom det foreligger tungtveiende grunner, kan det ilegges saksforbud på inntil 12 måneder i tillegg til karantene på seks måneder. Dette er regulert i karanteneloven §§ 6 og 7.

Brudd på karanteneloven kan medføre ileggelse av ulike reaksjoner som pålegg om å bringe ulovlig forhold til opphør, ileggelse av tvangsmulkt, inndragelse av inntekt og ileggelse av overtredelsesgebyr.

Problemstillinger som skal drøftes i utvalget

Utvalget skal vurdere og komme med forslag til endringer i karanteneloven kapittel 1, 2 og 3. Utvalget skal vurdere og eventuelt komme med forslag til endringer i:

Karanteneloven § 8. Utvalget skal vurdere om det skal være adgang til å gjøre unntak fra hovedregelen om kompensasjon. Konkret skal det vurderes om godtgjørelse ikke skal gis i tilfeller der politikeren går tilbake til en stilling som ikke er omfattet av karantenereglene, eller i tilfeller der stillingen, næringsvirksomheten eller vervet er en bistilling. Utvalget skal også se på om det fortsatt skal gis godtgjørelse for ilagt karantene dersom politikeren oppretter et foretak med sikte på rådgivningsvirksomhet innenfor tidligere arbeidsområde som politiker. Utvalget skal også vurdere om det kan være aktuelt å gi kompensasjon for ilagt saksforbud.

Karanteneloven § 2 tredje ledd. Definisjonen av saksforbud innebærer «et tidsbegrenset forbud mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområder».

Utvalget skal vurdere om definisjonen av saksforbud er tilstrekkelig klar og dekkende for å ilegge en begrensning ved overgang til stilling eller i forbindelse med utøvelse av egen næringsvirksomhet. Utvalget skal vurdere om praksis fra Karantenenemnda oppfattes som enhetlig, og om saksforbud som ilegges kan være utfordrende å etterleve. Utvalget skal vurdere spørsmål om etterlevelse er enkelt å ivareta for den tidligere politikeren, for ny arbeidsgiver og for berørte departement.

Karanteneloven § 5. Utvalget skal vurdere på hvilken måte informasjonsplikten skal oppfylles i etterkant av at det er truffet vedtak om karantene og/eller saksforbud. Utvalget skal vurdere om det er behov for særskilte saksbehandlingsregler knyttet til informasjonsplikten. Utvalget skal vurdere spørsmål om partsinnsyn. Utvalget skal vurdere om det kan være aktuelt å gi bestemmelser om informasjonsplikten skal være inntil 18 måneder etter fratreden i saker det ilegges seks måneder karantene og 12 måneder saksforbud.

Kapittel 5 om administrative sanksjoner. Utvalget skal vurdere om gjeldende sanksjonsregler bidrar til å understøtte formålet med karanteneloven og sikrer god etterlevelse av vedtak. Utvalget skal vurdere om det kan være aktuelt med andre sanksjoner enn någjeldende når det foreligger klare brudd på ilagt karantene eller saksforbud. Utvalget skal særskilt vurdere om det bør gis lovhjemmel for helt eller delvis bortfall av godtgjørelse ved brudd på ilagt karantene.

Utvalget skal vurdere om det skal gis en egen formålsbestemmelse som gjelder for politikeres overgang til stilling mv. utenfor statsforvaltningen.

Utvalget skal vurdere om det skal gis egne fristregler for vedtak knyttet til reaksjoner og sanksjoner som avviker fra forvaltningsloven.

Utvalget skal ikke vurdere reglene om fratredelsesytelse for politikere som følger av håndbok for politisk ledelse.

Utvalget skal vurdere og eventuelt foreslå språklige endringer som bidrar til klargjøring og forenkling av regelverket.

Utvalget skal utrede økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene i samsvar med utredningsinstruksen.

Utvalget skal legge frem sin rapport for KMD innen 1. februar 2021.

Arbeidsform og kostnader

Arbeidet skal utføres innenfor de rammene som stilles til rådighet av KMD. Eventuelle avvik fra mandatet som foreslås av utvalget, må avklares med KMD. KMD ivaretar sekretariatsfunksjonen for utvalget.»

2.2.2 Hovudpunkt frå rapporten frå Karantenelovutvalet

Overordna omsyn

Eit samla utval fremma forslag til enkelte endringar i karantenelova. Utvalet viste til at lovforslaga bygger på ulike omsyn. Overordna la utvalet vekt på at det er viktig at formålet med lova er klart både for politikarane og for allmenta. Ei klart formulert formålsføresegn kan gjere det lettare å forstå dei andre føresegnene i lova og ha ein pedagogisk funksjon overfor alle som les lova. Det er vidare sentralt at dei ulike føresegnene er dekkande og forståelege, og at dei kan etterlevast av politikarane og praktiserast av Karantenenemnda. I vurderinga av føresegnene både om informasjonsplikta og om reaksjonar ved brot la utvalet vekt på at den gruppa som er omfatta av karanteneregelverket, må seiast å ha særlege føresetnader for å forstå innhaldet av føresegnene og kva tilliten til forvaltninga og det politiske systemet betyr. Det er viktig at allmenta oppfattar regelverket som rimeleg, også når det blir samanlikna med for eksempel føresegner som gjeld i velferdsforvaltninga. Som moment som taler for justeringar i føresegnene, viste utvalet til reglane i folketrygdlova om uriktige opplysningar og brot på føresetnadene for ei yting. Utvalet meinte at regelverket også bør bidra til å redusere faren for og eventuelle mistankar om misbruk.

Formålsføresegn

Utvalet foreslo at lova skal ha ei eiga formålsføresegn. Karantenelova har inga formålsføresegn i dag.

Reglane om saksforbod

Utvalet foreslo endringar i reglane om saksforbod. Utvalet foreslo at ein politikar kan ileggast saksforbod i inntil 18 månader etter å ha fråtredd som politikar dersom det er særleg tungtvegande grunnar til det. Etter gjeldande lov kan ein politikar som hovudregel ileggast saksforbod i inntil 12 månader etter å ha fråtredd som politikar. Dersom det er særleg tungtvegande grunnar til det, kan det ileggast saksforbod i inntil 12 månader i tillegg til ein karantene på inntil 6 månader. Forslaget inneber dermed at perioden ein politikar kan ileggast saksforbod i utan at det samtidig blir gjort vedtak om karantene, blir utvida frå 12 til 18 månader i særlege tilfelle. Utvalet foreslo i tillegg at det i lova blir klargjort i definisjonen av saksforbod kva forbodet mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområde inneber, og at det under dette blir gjort tydeleg at det inneber eit forbod mot å drive påverknadsarbeid.

Utvalet gjekk ikkje vidare med punkta i mandatet som gjaldt vurdering av Karantenenemnda sin praksis ved ilegging av saksforbod. Når det gjaldt spørsmålet om praksisen frå Karantenenemnda kan oppfattast som einskapleg, viste utvalet til at kvar sak i utgangspunktet er unik, og at det er mange forhold som blir lagde til grunn for vurderinga av saksforbod. Kvar sak må derfor vurderast individuelt. Sjølv om det er nokre felles trekk som samla sett kan påverke vurderinga, meinte utvalet at det på generelt grunnlag er utfordrande å ta stilling til om praksisen frå nemnda kan oppfattast som einskapleg. Når det gjeld spørsmålet om det er enkelt å etterleve vedtak om saksforbod, uttalte utvalet at grunnlaget for å kunne svare på spørsmålet om saksforbod er enkelt å vareta for ein ny arbeidsgivar og for aktuelle departement, er avgrensa. Utvalet gjekk derfor ikkje nærmare inn på dette spørsmålet.

Informasjonsplikt

Utvalet fremma fleire forslag til endringar i informasjonsplikta som politikarane har overfor Karantenenemnda. Utvalet foreslo at politikarar skal ha ei generelt utforma informasjonsplikt overfor Karantenenemnda som ikkje er konkret knytt til overgangar som er omfatta av lova. Dei foreslo vidare at det blir presisert i lova at opplysningane skal vere fullstendige og givast i rett tid, og at det blir innført ei aktsemdsnorm for politikarane som ein del av informasjonsplikta. Utvalet foreslo også at informasjonsplikta politikarar har om overgang til nye stillingar mv., blir utvida frå 12 til 18 månader etter fråtredinga. Dette forslaget har samanheng med forslaget om at ein politikar i særlege tilfelle kan ileggast saksforbod i inntil 18 månader etter fråtredinga, utan at det samtidig må ileggast karantene. Utvalet meinte at politikarar bør ha informasjonsplikt i det same tidsrommet som dei kan ileggast karantene og saksforbod. Utvalet foreslo i tillegg at informasjonsplikta til politikarar skal utvidast til også å omfatte endringar i arbeidsoppgåver, ansvar og organisatorisk plassering i ei stilling, eit verv eller eiga næringsverksemd.

Reglane om godtgjering

Utvalet fremma forslag om unntak frå retten til godtgjering for politikarar som blir ilagde karantene. Utvalet foreslo for det første at godtgjering ikkje skal givast for karantene ved overgang til eiga næringsverksemd som ein politikar har oppretta etter å ha tiltredd det politiske embetet eller den politiske stillinga, eller ved overgang til næringsverksemd som ikkje tidlegare har hatt reell drift. For det andre foreslo utvalet at godtgjering ikkje skal givast ved overgang til bistilling eller bierverv. Utvalet foreslo at gjeldande rett om at det ikkje skal givast godtgjering for ilagt saksforbod, blir vidareført.

Reglane om reaksjonar

Utvalet fremma forslag om fleire endringar i reglane om reaksjonar ved brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Utvalet foreslo ei ny føresegn som gir heimel for at det kan gjerast vedtak om at godtgjering skal stansast og krevjast tilbakebetalt ved brot på vedtak om karantene. Vidare foreslo utvalet endringar i føresegna om lovbrotsgebyr. Utvalet foreslo at skyldkravet blir endra frå forsett eller grov aktløyse til alminneleg aktløyse. Vidare foreslo utvalet ei endring av utforminga av føresegna, slik at det går fram av lova kva for brot som kan føre til at det kan ileggast lovbrotsgebyr.

Saksbehandlingsreglane

Utvalet fremma ikkje forslag til endringar i saksbehandlingsreglane. Slik utvalet ser det, bør forvaltningslova komme til bruk og supplere karantenelova der karantenelova ikkje har eigne reglar. Utvalet meinte at det ikkje er omstende eller særlege omsyn eller behov som taler for ei anna regulering. Utvalet peikte samtidig på at Karantenenemnda må tilpasse saksbehandlinga si til reglane i karantenelova og forvaltningslova ut frå omstenda i kvar enkelt sak.

2.2.3 Høyringa

Det daverande Kommunal- og moderniseringsdepartementet sende forslaga til endringar i karantenelova på høyring 22. desember 2021. Høyringsfristen var 22. mars 2022. Høyringsnotatet blei sendt til desse høyringsinstansane:

Departementa

Karantenenemnda

Regjeringsadvokaten

Riksrevisjonen

Sivilombodet

Advokatforeningen

Akademikerne

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Hovedorganisasjonen Virke

KS – Kommunesektorens organisasjon

LO Stat

Næringslivets Hovedorganisasjon

Norsk Presseforbund

Norsk Redaktørforening

Unio

YS Stat

Arbeidarpartiet

Framstegspartiet

Høgre

Kristeleg Folkeparti

Miljøpartiet Dei Grøne

Pasientfokus

Raudt

Senterpartiet

Sosialistisk Venstreparti

Venstre

Departementet fekk 14 fråsegner frå høyringa. Desse høyringsinstansane hadde realitetsmerknader:

Karantenenemnda

Akademikerne

Unio

YS Stat

Det kom dessutan inn to anonyme høyringssvar. Det eine tar opp forhold som ikkje har noko med forslaget å gjere.

Desse instansane svara at dei ikkje hadde merknader:

Forsvarsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet

Klima- og miljødepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Nærings- og fiskeridepartementet

Samferdselsdepartementet

Statistisk sentralbyrå

3 Karantenelova

3.1 Oversikt over karantenelova

Lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og statsansatte (karantenelova) tredde i kraft 1. januar 2016 og er i store trekk ei vidareføring av dei tidlegare retningslinjene om same tema, jf. Prop. 44 L (2014–2015) Lov om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og tjenestemenn (karanteneloven).

Lova omfattar politikarar, embetsmenn og statstilsette som går over til stillingar eller verv utanfor statsforvaltninga eller etablerer eiga næringsverksemd. Dette er regulert i kapittel 2 og 4 i lova. Karantenelova har også føresegner om restriksjonar når politikarar går over til embete eller stillingar i eit departement. Dette er regulert i kapittel 3. Overgang til partipolitisk verksemd eller politiske verv i Stortinget, kommunar og fylkeskommunar er ikkje omfatta av lova, jf. § 1. Lova definerer politikarar og politiske stillingar som noverande eller tidlegare medlemmer av regjeringa, statssekretærar og politiske rådgivarar, jf. § 2.

Bakgrunnen for lova er dels å finne i internasjonal utvikling på områda forvaltningsetikk, openheit og innsyn og dels i ei aukande interesse i norsk offentlegheit for forholdet mellom politikk og administrasjon og overgang til kommunikasjonsbransjen for ein del sentrale politikarar.

Definisjonen av og innhaldet i karantene og saksforbod er felles for politikarar, embetsmenn og statstilsette. Paragraf 2 i lova definerer karantene som eit tidsavgrensa forbod mot å tiltre ei ny stilling eller eit nytt verv utanfor statsforvaltninga eller etablere næringsverksemd. I karanteneperioden kan ikkje politikaren, embetsmannen eller den statstilsette ha kontakt med eller opptre på vegner av den nye arbeids- eller oppdragsgivaren på nokon måte. Politikaren, embetsmannen eller den statstilsette kan ikkje besøke kontora eller installasjonane til selskapet eller delta på studiereiser, seminar eller liknande som den nye verksemda arrangerer. Den mindre inngripande restriksjonen saksforbod er definert som eit tidsavgrensa forbod mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområde. Eit saksforbod hindrar dermed ikkje tiltreding i stilling eller verv eller oppstart av næringsverksemd. I perioden med saksforbod kan ein politikar, embetsmann eller statstilsett likevel ikkje delta i saksbehandling, drøftingar eller møte der saksområde som er definerte i saksforbodet, blir behandla.

Vedtak om karantene og saksforbod for politikarar blir gjorde av Karantenenemnda, jf. karantenelova § 4. Politikarar har informasjonsplikt overfor Karantenenemnda. Informasjonsplikta er regulert i karantenelova § 5. Seinast tre veker før overgang til ei stilling eller eit verv utanfor statsforvaltninga eller etablering av næringsverksemd skal politikaren gi nemnda alle dei opplysningane nemnda treng for å gjere vedtak. Informasjonsplikta gjeld i 12 månader etter fråtredinga.

Vedtak om karantene og saksforbod blir gjorde av tilsettingsmyndigheita for embetsmenn og statstilsette, jf. karantenelova §§ 13 og 14. Som hovudregel er det berre embetsmenn og statstilsette som har enkelte leiande stillingar, eller som på grunn av arbeidet sitt har ein eigen klausul i arbeidskontraktane sine, som kan ileggast karantene eller saksforbod. Desse personane har informasjonsplikt overfor tilsettingsmyndigheita om overgangar som er omfatta av lova, i 12 månader etter at dei fråtrer embetet eller stillinga, jf. § 15.

Karantenelova stiller opp felles vilkår for at politikarar kan ileggast karantene og saksforbod, jf. §§ 6 og 7. Karantene eller saksforbod kan ileggast i særlege tilfelle når det er ein konkret forbindelse mellom dei tidlegare ansvarsområda og arbeidsoppgåvene i den politiske stillinga eller bestemte saker som var til behandling i departementet i funksjonstida til politikaren, og interessene til den verksemda politikaren blir knytt til eller etablerer. Karantene eller saksforbod kan vidare ileggast i særlege tilfelle dersom ansvaret og arbeidsoppgåvene politikaren har hatt tidlegare, har gitt eller kan gi verksemda politikaren blir knytt til eller etablerer, særlege fordelar, eller overgangen på annan måte kan vere eigna til å svekke tilliten til forvaltninga generelt. Vilkåret om at det skal ligge føre eit særleg tilfelle, inneber at karantene og saksforbod berre skal nyttast i unntakstilfelle og etter ei streng vurdering av om det er nødvendig, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 14, merknad til § 6. Embetsmenn og statstilsette som har leiande stillingar etter § 13 i lova, eller der arbeidsgivaren har tatt inn ein klausul i arbeidsavtalen om at dei kan ileggast karantene eller saksforbod etter § 14, kan i hovudsak ileggast karantene eller saksforbod etter dei same vilkåra som politikarar. Føresegnene i §§ 13 og 14 har likevel ei noko anna utforming.

Risikoen for at det kan skje misbruk av opplysningar, kombinert med avgrensa høve til kontroll, kan gi grobotn for mistankar, noko som kan svekke tilliten til offentleg forvaltning og styresett. Det tidsmessige skiljet som karantene og saksforbod representerer, har som formål å bidra til å oppretthalde tilliten til det politiske systemet og forvaltninga.

Karantene kan ileggast i inntil 6 månader etter fråtredinga, medan saksforbod er avgrensa til inntil 12 månader etter fråtredinga. Ved særleg tungtvegande grunnar kan politikarer bli ilagde saksforbod i inntil 12 månader i tillegg til karantene på inntil 6 månader, totalt 18 månader. Embetsmenn og statstilsette kan berre ileggast saksforbod i totalt 12 månader etter fråtredinga.

Karantene inneber at stillingar eller verv ikkje kan tiltreast og næringsverksemd ikkje etablerast før karanteneperioden er over. Inntektstapet som følger av dette, skal kompenserast. I karanteneperioden mottar politikarar, embetsmenn og statstilsette ei godtgjering som tilsvarar lønna vedkommande hadde ved fråtredinga, med tillegg av feriepengar, jf. §§ 8 og 16. Eventuell lønn for anna arbeid mv. som vedkommande har i karanteneperioden, går til frådrag.

Karantenelova gir heimel for fleire reaksjonar som kan nyttast ved brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova, jf. §§ 18, 19 og 20. Dette er felles reglar som gjeld for både politikarar, embetsmenn og statstilsette. Det er Karantenenemnda som har myndigheit til å gjere vedtak om reaksjonar for politikarar. For embetsmenn og statstilsette er det tilsettingsmyndigheita som kan gjere slike vedtak. Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita kan gi pålegg om tiltak for å få slutt på dei ulovlege forholda og gjere vedtak om tvangsmulkt for at pålegget skal bli gjennomført. Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita kan vidare gjere vedtak om heil eller delvis inndraging av inntekt som er oppnådd ved brot på føresegner gitt i eller i medhald av lova eller i vedtak gjorde i medhald av lova. Dersom det er snakk om grovt aktlaust eller forsettleg brot kan Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita gi pålegg om å betale eit lovbrotsgebyr til statskassa.

Forvaltningslova gjeld for saksbehandlinga i Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita, med dei særlege føresegnene som går fram av karantenelova, jf. karantenelova § 3. Det er ikkje høve til å klage på vedtak gjort etter lova etter reglane i forvaltningslova. Politikaren, embetsmannen eller den statstilsette kan be om ny vurdering av vedtaket av Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita. Etter å ha mottatt den nye vurderinga kan politikaren, embetsmannen eller den statstilsette reise søksmål om gyldigheita av vedtaket.

3.2 Karantenenemnda

Karantenenemnda gjer vedtak om karantene og saksforbod for politikarar, jf. § 4, og om reaksjonar overfor politikarar som bryt forpliktingane etter karantenelova eller vedtak gjort av Karantenenemnda, jf. §§ 18, 19 og 20. Karantenenemnda er ei uavhengig nemnd som administrativt ligg under Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Det tidlegare Karanteneutvalet, som blei oppnemnt ved kongeleg resolusjon 7. oktober 2005, skifta 1. januar 2016 namn til Karantenenemnda samtidig som karantenelova tredde i kraft. Grunngivinga for å opprette eit uavhengig organ som behandlar desse sakene, er at det skal sikre integritet og nøytralitet ved avgjerder om karantene og saksforbod for politikarar. I St.meld. nr. 23 (2004–2005) Om bruk av karantene for politisk leiing i departementa ved overgang til stilling utanfor staten blei det vist til at det særleg ved regjeringsskifte med ny politisk leiing er behov for at avgjerder er uavhengige av departementa, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 8.1.1.

Forskrifta til karantenelova gir mellom anna reglar om samansetninga av Karantenenemnda, om funksjonstida og om saksbehandlinga. Nemnda består av ein leiar, ein nestleiar og tre andre medlemmer. Minst to av medlemmene skal ha vore statsråd, statssekretær eller politisk rådgivar. Minst to av medlemmene skal ha juridisk embetseksamen eller master i rettsvitskap. For at nemnda skal vere vedtaksfør, krevst det at minst tre av medlemmene deltar i behandlinga av ei sak. Nemnda avgjer saker ved alminneleg fleirtal, og leiaren har dobbeltstemme ved stemmelikskap.

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har sekretariatsfunksjonen for Karantenenemnda. Sekretariatet innhentar nødvendig informasjon og skriv forslag til vedtak. Sekretariatet skal avvise saker som fell utanfor karantenelova, og Karantenenemnda kan gi sekretariatet fullmakt til å avgjere saker som er openbert uproblematiske. Sekretariatet skal også gjennomføre vedtaka Karantenenemnda gjer om reaksjonar ved brot.

3.3 Tilsettingsmyndigheita

Tilsettingsmyndigheita gjer vedtak om karantene og saksforbod for embetsmenn og statstilsette, jf. §§ 13 og 14. Det er også tilsettingsmyndigheita som gjer vedtak om reaksjonar ved eventuelle brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova, jf. §§ 18, 19 og 20. Føresegner om tilsettingsmyndigheit er gitt i statstilsettelova. Kven som er tilsettingsmyndigheit i den enkelte verksemda, går fram av personalreglementet i verksemda. Embetsmenn blir utnemnde av Kongen i statsråd. Det same gjeld statstilsette som blir tilsette av Kongen. Tilsettingsmyndigheita for desse er dermed Kongen i statsråd. Det er likevel ikkje vurdert som formålstenleg at Kongen i statsråd skal gjere vedtak etter karantenelova. Kongens kompetanse som tilsettingsmyndigheit etter karantenelova er derfor delegert til departementa og Statsministerens kontor ved kongeleg resolusjon 5. februar 2016.

3.4 Historisk utvikling

3.4.1 Stortingsmeldingar mv.

Det daverande Administrasjonsdepartementet fekk 26. mars 1993 overlevert NOU 1993: 15 Forvaltningsetikk – om verdier, holdninger og holdningsskapende arbeid i statsforvaltningen. Dette var på mange måtar starten på arbeidet med spørsmål om integriteten til forvaltninga og korleis tilliten til forvaltninga og det politiske systemet kan styrkast.

Det daverande Arbeids- og administrasjonsdepartementet fremma St.meld. nr. 11 (2000–2001) Om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører. Stortingsmeldinga drøftar to problemstillingar: 1) forholdet mellom politisk leiing og embetsverk, inkludert overgangar frå politisk stilling til departementsstilling, og 2) forholdet mellom forvaltninga og andre tunge samfunnsinteresser og -aktørar og problem som kan oppstå når embets- og tenestemenn går over til stillingar og verv mv. utanfor statsforvaltninga eller etablerer næringsverksemd. Stortingsmeldinga drøftar særleg grensedraginga mot partipolitikken og omsynet til å verne strategiane og planane til regjeringa og sensitive opplysningar som regjeringa mottar. Dei mest prinsipielle drøftingane om problem knytte til overgangar mellom politikk og embetsverk, dei ulike rollene til embetsverket, karantene mv. finn vi her.

Det daverande Moderniseringsdepartementet fremma St.meld. nr. 23 (2004–2005) Om bruk av karantene for politisk leiing i departementa ved overgang til stilling utanfor staten. Meldinga følger opp dei prinsipielle vurderingane i St.meld. nr. 11 (2000–2001) og legg i all hovudsak desse vurderingane til grunn også for politikarar i departementa som søker stillingar og verv utanfor staten eller etablerer næringsverksemd.

I perioden frå 1995 til 2005 skjedde det ei rask utvikling internasjonalt i form av tilrådingar og rettleiingar frå organisasjonar som OECD, EU, GRECO og Europarådet på områda interessekonfliktar, «post-public employment» og korrupsjon. I norsk offentlegheit blei det også større interesse for og merksemd om dei same problemstillingane.

3.4.2 Tidlegare retningslinjer om karantene og saksforbod

I St.meld. nr. 11 (2000–2001) Om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører blei det drøfta om det eksisterande regelverket, som teieplikt, lojalitetsplikt og habilitet m.m., er tilstrekkeleg til å vareta tilliten til forvaltninga og tilsette i statsforvaltninga. Denne problemstillinga blir tatt opp igjen i St.meld. nr. 23 (2004–2005) Om bruk av karantene for politisk leiing i departementa ved overgang til stilling utanfor staten. Det er eit skilje mellom lover og reglar som arbeidsgivaren kan vise til medan ein arbeidstakar enno er i embetet eller stillinga, og dei som kan visast til etter fråtredinga. Høvet til å gripe inn overfor arbeidstakaren blir vesentleg redusert etter fråtredinga. Dette utgjer del av grunngivinga for at det daverande Moderniseringsdepartementet i 2005 fastsette tre retningslinjer om karantene og saksforbod:

retningslinjer om informasjonsplikt, karantene og saksforbod for politikarar ved overgang til ny stilling mv. utanfor statsforvaltninga

retningslinjer for bruk av karantene ved overgang frå politisk stilling til departementsstilling

retningslinjer for karantene og saksforbod ved overgang til ny stilling mv. utanfor statsforvaltninga (som gjaldt for embetsmenn og statstilsette)

3.4.3 NOU 2012: 12 Ventetid – et spørsmål om tillit

Ved kongeleg resolusjon 24. oktober 2011 blei det oppnemnt eit utval som skulle evaluere karantenereglane i staten (Evalueringsutvalet). Evalueringsutvalet skulle gjennomgå erfaringane med retningslinjene knytte til karantene og saksforbod og vurdere om karantenereglane hadde verka slik det var tenkt. Evalueringsutvalet leverte utgreiinga si til det daverande Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet 27. juni 2012. Utvalet gjekk i hovudsak inn for å føre vidare praktiseringa av regelverket og foreslo at reglane blei lovfesta i form av ei eiga lov om overgang frå politisk stilling i departementa til andre stillingar mv. For dei øvste embetsmennene og statstilsette foreslo Evalueringsutvalet endringar i lov 4. mars 1983 om statens tjenestemenn mv. (som no er oppheva og erstatta med lov 16. juni 2017 nr. 67 om statens ansatte mv. (statstilsettelova)). I 2014 sende det daverande Kommunal- og moderniseringsdepartementet eit forslag på høyring om å samle dei gjeldande reglane om karantene og saksforbod i ei felles lov.

3.5 Anna regelverk som skal vareta integriteten og tilliten til forvaltninga

3.5.1 Offentlegheit

Mykje av informasjonen om kva som går føre seg i statlege verksemder er offentleg tilgjengeleg informasjon. Ei open forvaltning er viktig for tilliten. Hovudregelen etter offentleglova er at saksdokumenta til forvaltninga er offentlege, og alle kan be om innsyn i dokumenta. Det er unntak frå denne hovudregelen som krev ein heimel, jf. § 3. Formålet med offentleglova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå allmenta, jf. § 1. Vidare er det eit sentralt moment at forvaltninga er ein viktig informasjonsbank, og at borgarane gjennom innsynsretten får tilgang til den viktige ressursen kvalitetssikra offentleg informasjon i seg sjølv er.

Det er likevel enkelte unntak frå retten til innsyn, som skal vareta offentlege eller private interesser. Det er mellom anna unntak frå retten til innsyn i opplysningar som er underlagd teieplikt i lov eller i medhald av lov og dokument som er graderte av tryggleiksgrunnar. Det er også mellom anna unntak frå retten til innsyn i dokument eit organ har utarbeidd eller innhenta til bruk i si eiga interne saksførebuing.

3.5.2 Reglar om teieplikt

Forvaltningslova § 13 første ledd pålegg alle som utfører tenester eller arbeid for eit forvaltningsorgan, teieplikt. Teieplikta rettar seg mot opplysningar om personlege forhold, tekniske innretningar og framgangsmåtar og drifts- eller forretningsforhold som det kan vere viktig å hemmeleghalde med tanke på konkurranse. Teieplikta gjeld normalt i 60 år etter at vedkommande har avslutta arbeidet eller tenesta. Opplysningane kan heller ikkje utnyttast i eiga næringsverksemd eller i arbeid eller teneste for andre.

Mykje av den informasjonen ein politikar, embetsmann eller statstilsett har om interne forhold i forvaltninga og politiske vurderingar, fell utanfor reglane om teieplikt i forvaltningslova, som omfattar person- og næringsopplysningar. Sikkerheitslova skal bidra til mellom anna å trygge Noregs suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerheitsinteresser, jf. § 1. Beskyttelsesinstruksen med forskrifter har reglar om gradering av dokument som treng vern av andre grunnar enn dei som sikkerheitslova angir, jf. § 1 i instruksen. Føresetnaden for å kunne gi eit dokument gradering etter desse føresegnene er at det kan gjerast unntak frå innsyn for dokumentet etter offentleglova, og at skadevilkåra etter § 4 i instruksen er oppfylte. Den som får tilgang til eit dokument som er gradert etter beskyttelsesinstruksen, har teieplikt om dei opplysningane dokumentet inneheld.

Brot på teieplikta kan straffast med bot eller fengsel i inntil eitt år eller inntil tre år dersom brota er grove, jf. straffelova §§ 209 og 210. Brot på teieplikt etter sikkerheitslova kan straffast med bot eller fengsel inntil eitt år, jf. sikkerheitslova § 11-4.

3.5.3 Reglar om habilitet

Det blir stilt krav til habilitet for embetsmenn og statstilsette ved førebuing av og avgjerder i forvaltningssaker, jf. forvaltningslova § 6. Forutan offentlege tenestemenn gjeld reglane om habilitet tilsvarande for alle andre som utfører teneste eller arbeid for eit forvaltningsorgan, jf. forvaltningslova § 10. Formålet med habilitetsreglane er å sikre korrekte avgjerder og bidra til å oppretthalde tilliten og truverdet til forvaltninga. Etter forvaltningslova § 6 kan inhabilitet oppstå mellom anna fordi ein offentleg tenestemann sjølv er part eller har nære band til parten, er i slekt med eller har ein spesiell relasjon til ein part. Også «andre særegne forhold» kan gjere vedkommande inhabil, som nær vennskap eller uvennskap eller at avgjerda kan utgjere ein særleg fordel, eit særleg tap eller ei særleg ulempe for han eller henne sjølv eller nokon vedkommande har nær personleg tilknyting til.

3.5.4 Saklegheitskrav til forvaltninga

Saksbehandlingsreglane som gjeld for forvaltninga, skal bidra til å sikre at avgjerder blir tatt på sakleg grunnlag, utan at nokon blir tilgodesett på ein urimeleg måte. Forvaltninga skal streve etter nøytralitet i saksbehandlinga og unngå usakleg forskjellsbehandling. Ved avgjerder skal det ikkje leggast vekt på usaklege og utanforliggande omsyn. Forvaltninga skal under utøvinga av skjønn og myndigheit berre legge vekt på formål og omsyn som er relevante ifølge den aktuelle lova eller regelverket som utgjer grunnlaget for avgjerda.

4 Formålsføresegn

4.1 Gjeldande rett

Karantenelova har inga formålsføresegn i dag. Formålet med karantenelova går meir indirekte fram av dei materielle vilkåra for å ilegge karantene eller saksforbod.

I Prop. 44 L (2014–2015) punkt 5.2 drøftar departementet omsyn både for og imot ilegging av restriksjonar ved overgang til nye stillingar, noko som tidlegare var regulert i tre ulike retningslinjer. Det overordna formålet med regelverket er å styrke tilliten til offentleg forvaltning og til det politiske systemet ved overgang til ny stilling mv. i eller utanfor statsforvaltninga. Ein overgang til privat sektor kan vere med på å spreie kunnskapen om statsforvaltninga og det politiske systemet og på den måten fremme tillit. Slike overgangar betyr også at vedkommande går over i ei ny rolle. Med det kan det oppstå eit behov for å verne intern informasjon i statsforvaltninga og for å skjerme forretningshemmelegheiter mv. hos andre verksemder som statsforvaltninga har fått tilgang til. Tilliten frå allmenta er avhengig av at det politiske systemet fungerer slik det er ønskeleg, og oppfyller visse krav. Men det er ikkje tilstrekkeleg for å sikre denne tilliten at dette faktisk skjer, det må også vere synleg for allmenta. Organisatoriske og prosessuelle løysingar, som karantenereglane er eit eksempel på, kan bidra til å synleggjere at både forvaltninga og politikarane innrettar seg etter gjeldande reglar og retningslinjer. Departementet uttaler vidare at det er viktig å verne om den spesielle kunnskapen og innsikta ein person har fått i eit embete eller ei stilling i den politiske leiinga eller embetsverket i statsforvaltninga. Denne kunnskapen skal ikkje kunne utnyttast utanfor forvaltninga til skade for offentlege eller private interesser eller til å sikre ein bestemt privat aktør ein urimeleg fordel samanlikna med andre aktørar. Det er særleg viktig å unngå at aktørar utanfor forvaltninga får ei innsikt som kan brukast til å motverke offentleg politikk og reguleringar eller på annan måte fremme særinteressene deira. Det er viktig å verne forretningshemmelegheiter og annan privat informasjon ved overgangen til ny stilling mv., slik at spreiing av denne typen informasjon ikkje fører til konkurransevriding. Sjølv om det faktisk ikkje skjer misbruk av opplysningar, kan det at misbruk er mogleg, og avgrensa høve til kontroll gi grobotn for ein mistanke som kan svekke tilliten til offentleg forvaltning og styresett.

Dei viktigaste argumenta mot restriksjonar ved overgang til ny stilling mv. er omsynet til at det står den enkelte fritt å søke arbeid, og til at verksemdene har behov for rekruttering og mobilitet i arbeidsstyrken. Omsynet til rekruttering og mobilitet knyter seg til eit generelt ønske om overgang av arbeidskraft mellom offentleg og privat sektor. At dei som står for avgjerder i privat sektor, har kjennskap til og erfaring frå offentleg sektor, kan vere med på å skape større forståing for dei enkelte avgjerdene som blir tatt i det offentlege, og for offentlege avgjerdsprosessar generelt. Jo meir omfattande restriksjonar ein legg på overgangar frå stillingar i statsforvaltninga, desto vanskelegare kan det bli å rekruttere til offentlege stillingar.

Da karanteneregelverket blei lovfesta, hadde det samanheng med at dei omsyna ein ønskte å vareta, ikkje kunne sikrast godt nok på nokon annan måte. Reglar om teieplikt, lojalitetsplikt og det generelle kravet til saklegheit i forvaltninga sikrar ikkje godt nok at sensitive opplysningar blir skjerma på ein forsvarleg måte. Det kan for eksempel vere vanskeleg å påvise brot på reglane etter fråtredinga. Reglar om karantene og saksforbod set eit tidsmessig skilje mellom rolla som politikar eller tilsett i statsforvaltninga og tilsetting i andre sektorar av arbeidslivet eller i andre former for verksemd. Dette tidsmessige skiljet kan redusere den faktiske risikoen eller sannsynet for brot på teieplikta eller annan bruk av sensitive opplysningar og usaklege avgjerder før overgangen. Det kan vere med på å styrke tilliten til statsforvaltninga og det politiske systemet.

Departementet uttaler i Prop. 44 L (2014–2015) punkt 5.2 at omsyna til at det skal vere restriksjonar ved overgangar som dei som er nemnde over, er overordna omsyn som i større eller mindre grad gjer seg gjeldande ved alle dei tre overgangssituasjonane karantenelova omfattar. Departementet uttaler at det likevel er ulike omsyn som ligg til grunn for restriksjonane som gjeld for dei ulike overgangane. Særleg er det eit skilje mellom reglane som gjeld overgang til stillingar mv. utanfor statsforvaltninga, og overgang frå politiske stillingar til departementsstillingar. I Prop. 44 L (2014–2015) punkt 9.1.3 viser departementet til utgreiinga frå lovutvalet som evaluerte dei tidlegare retningslinjene for karantene og saksforbod (Evalueringsutvalet, NOU 2012: 12). Dette utvalet framheva at det er andre grunnar til å ha restriksjonar ved overgang frå politisk leiing til departementsstilling enn ved overgang frå politisk stilling til stilling utanfor statsforvaltninga. Ved overgang frå politisk stilling til departementsstilling er det rollefordelinga mellom den politiske leiinga og embetsverket, arbeidsordninga innanfor embetsverket og omsynet til ei ny politisk leiing som kan tale for visse restriksjonar. Omsynet til å motverke at fordelar utanfrå kan påverke myndigheitsutøvinga til ein politikar, eller at overgangen gir urettkomne fordelar til ein privat part eller skaper risiko for misbruk av informasjon, gjer seg ikkje gjeldande ved overgang til ei departementsstilling. Departementet sa seg einig i vurderingane dette utvalet gjorde, og uttalte at det er viktig å oppretthalde skiljet mellom politikk og embetsverk, og at allmenta oppfattar at sentralforvaltninga tar dei nødvendige forholdsreglane for å oppretthalde dette skiljet.

4.2 Forslaga frå Karantenelovutvalet

Karantenelovutvalet foreslo å innføre ei formålsføresegn i karantenelova. Utvalet la vekt på at ei formålsføresegn kan ha ein pedagogisk funksjon både overfor dei som er omfatta av lova, og overfor allmenta og i tillegg kan gi retning for kva åtferd som er forventa ved overgangar. Utvalet meinte at ei formålsføresegn som klargjer omsyna bak regelverket, vil ha betydning for korleis dei andre reglane i lova skal tolkast. Utvalet meinte at formålsføresegna må slå fast at hovudformålet med lovverket er å sikre tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. Vidare må føresegna tydeleggjere at ingen skal oppnå særlege konkurransefordelar ved overgangar som er omfatta av lova, og at intern informasjon generelt og forretningsinformasjon i andre verksemder skal vernast for å unngå konkurransevridingar.

4.3 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet foreslo i høyringsnotatet å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om å ta inn ei formålsføresegn i lova. Departementet viste til at ei formålsføresegn kan ha ein viktig pedagogisk funksjon og også gi føringar for korleis lova skal tolkast og praktiserast. Departementet kom til at formålsføresegna som blei foreslått av utvalet, er dekkande og fungerer godt for overgangar som er omfatta av lova. Det er det same berande omsynet som gjer seg gjeldande for alle overgangar som er omfatta av lova, nemleg tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. Departementet påpeikte likevel at karantenelova kapittel 3, som gir reglar om restriksjonar når politikarar går til eit embete eller ei stilling i eit departement, er særleg grunngitt i å medverke til å oppretthalde klare skilje mellom dei ulike rollene politikarane og embetsverket har. Departementet foreslo derfor å supplere formålsføresegna som blei foreslått av Karantenelovutvalet, slik at også dette omsynet kjem klart fram av lova i forslag til formålsføresegn.

4.4 Synet til høyringsinstansane

YS Stat støttar forslaget om å ta inn ei formålsføresegn i lova.

Akademikerne er einig i vurderinga av at å innføre ei formålsføresegn i karantenelova vil vere pedagogisk godt grunngitt. Akademikerne meiner likevel at det ved utforminga av føresegna ikkje er tatt tilstrekkeleg omsyn til at føresegna også vil legge føringar ved overgangar for embetsmenn og statstilsette. Akademikerne er einig i at tilliten til forvaltninga og det politiske systemet er eit berande omsyn også ved overgangar for embetsmenn og statstilsette, men meiner at det også er andre omsyn som gjer seg gjeldande ved slike overgangar. Akademikerne framhevar at arbeidstakarar naturleg vil oppleve at eit atterhald om ein karanteneklausul eller eit saksforbod kan vere til hinder når dei vurderer å byte arbeidsgivar. Omsynet til ein dynamisk arbeidsmarknad og til at arbeidstakaren har behov for føreseielege tilhøve, må også tilleggast vekt ved vurderinga av om karantene og saksforbod skal ileggast. For arbeidstakarar finst det andre måtar å sikre omsyna til forvaltninga på. Arbeidsgivaren kan mellom anna i kraft av styringsretten til ein viss grad gjere endringar i arbeidsoppgåvene til den statstilsette ved ei varsla oppseiing. Dei same omsyna gjer seg ikkje gjeldande i like stor grad ved vurderinga av karantene og saksforbod for politikarar. Akademikerne er bekymra for at den einsidige utforminga av formålsføresegna vil føre til at desse omsyna får mindre vekt i vurderinga av om det skal ileggast karantene og saksforbod.

Unio er kritisk til at fleire av dei foreslåtte endringane skal gjelde for embetsmenn og statstilsette utan at det er konsekvensutgreidd. Det gjeld mellom anna formålsføresegna.

Karantenenemnda støttar forslaget frå departementet om å ta inn ei eiga formålsføresegn i karantenelova. Karantenenemnda meiner det ikkje bør takast inn ei særskild regulering som berre gjeld overgangar som er regulerte i kapittel 3, som gjeld for politikarar som tiltrer eller trer inn igjen i eit embete eller ei stilling i eit departement. Formålsføresegna bør, slik Karantenenemnda ser det, vere generell og omfatte alle overgangar som karantenelova gjeld for. Karantenenemnda peiker i høyringssvaret sitt også på at karantenelova bygger på prinsippet om at overgangar mellom politiske stillingar og privat næringsverksemd ikkje er eit generelt problem, men tvert imot ønskelege, og at dei bidrar til verdifull kompetanseoverføring mellom ulike sektorar. Dette er også bakgrunnen for at karantene og saksforbod berre skal nyttast i unntakstilfelle og etter ei streng vurdering av om det er nødvendig.

4.5 Vurderingar og forslag frå departementet

Karantenelova har ein viktig funksjon i å motverke at informasjon som ein person har tileigna seg i eit embete eller ei stilling som politikar eller som tilsett i statsforvaltninga, og som ikkje er allment kjend, kan brukast slik at nokon får særlege konkurransefordelar, eller misbrukast for å vareta særinteresser og for å motverke at det oppstår mistanke om dette. Det tidsmessige skiljet som karantene og saksforbod inneber, skal bidra til dette. Slik departementet vurderer det, bør det takast inn ei formålsføresegn i karantenelova som klargjer kva som er formålet med lova, både for politikarane, for embetsmenn og statstilsette som har forpliktingar etter lova, og for allmenta. Ei formålsføresegn kan ha ein viktig pedagogisk funksjon, som igjen kan styrke tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. Dette vil også kunne gi nyttige bidrag til og føringar for tolkinga og praktiseringa av føresegnene i lova.

Vurderinga til Karantenelovutvalet var at formålsføresegna bør slå fast at hovudformålet med lova er å sikre tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. Vidare meinte utvalet at formålsføresegna må gjere det tydeleg at ingen skal oppnå særlege konkurransefordelar ved overgangar som er omfatta av lova, og at intern informasjon generelt og forretningsinformasjon i andre verksemder skal vernast for å unngå konkurransevridingar. Departementet meiner at desse omsyna er beskrivande for formålet med karantenelova. Departementet vil understreke at overgangar mellom politikk, statsforvaltning og næringsliv er eit gode for samfunnet. Slike overgangar sikrar verdifull kompetanseoverføring mellom politikk og statsforvaltning og næringsliv, organisasjonsliv og frivillig sektor og kan bidra til mobilitet og brei rekruttering. Samtidig kan ikkje alle som har viktige verv og posisjonar i samfunnet, ha ei rettkommen forventning om at dei i alle situasjonar og heilt uhindra kan gå over i nye roller; enkelte må forvente at det i visse tilfelle må ileggast restriksjonar. Det er viktig at lova balanserer desse omsyna på ein god måte. Utgangspunktet skal framleis vere at karantene og saksforbod berre skal nyttast i unntakstilfelle og etter ei streng vurdering av om det er nødvendig.

Departementet foreslår ei mindre språkleg endring i bokstav c i formålsføresegna som utvalet har foreslått. Det er at «adgang til» blir erstatta med «tilgang til», slik at formålet med lova er å verne forretningsinformasjon som statsforvaltninga har fått tilgang til i andre verksemder. Dette er ei reint språkleg endring som ikkje er meint å endre det materielle innhaldet i forslaget frå utvalet.

Forretningsinformasjon som det er behov for å verne, kan vere underlagd teieplikt etter forvaltningslova § 13 første ledd nr. 2. Etter denne føresegna har alle som utfører tenester eller arbeid for eit forvaltningsorgan, teieplikt om tekniske innretningar og framgangsmåtar og drifts- eller forretningsforhold som det vil vere av konkurransemessig betydning å halde hemmeleg av omsyn til den som opplysningane angår. Embetsmenn og statstilsette kan ha teieplikt om intern informasjon og forretningsinformasjon hos andre verksemder etter instruks. Teieplikta gjeld også etter at ein politikar, embetsmann eller statstilsett har fråtredd. Brot på teieplikta er straffbart, jf. straffelova § 209. Reglane i karantenelova om karantene og saksforbod kjem i tillegg til reglane om teieplikt og skal bidra til å sikre tilliten til at informasjon ikkje blir brukt til å gi aktørar særlege fordelar. Sjølv om det faktisk ikkje skjer misbruk av opplysningar, kan risikoen for misbruk og det at det er avgrensa høve til å kontrollere om dette skjer gi grobotn for ein mistanke som kan svekke tilliten til offentleg forvaltning og styresett, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 5.2.1. Desse omsyna blei det også lagt vekt på av lovutvalet som evaluerte dei tidlegare retningslinjene om karantene og saksforbod, og som foreslo lovfesting av reglane, jf. NOU 2012: 12 punkt 3.2.

Akademikerne meiner at omsynet til ein dynamisk arbeidsmarknad og behovet for føreseielege tilhøve for arbeidstakarane også må tilleggast vekt ved vurderinga av om karantene og saksforbod skal ileggast. Akademikerne viser til at det for embetsmenn og statstilsette finst alternativ til karantene og saksforbod for å sikre omsyna til forvaltninga, og dei er bekymra for at den einsidige utforminga av formålsføresegna vil føre til at desse omsyna får mindre vekt i vurderinga av om karantene og saksforbod skal ileggast. Departementet viser til at karantene og saksforbod ikkje vil vere aktuelt for store grupper av embetsmenn og statstilsette. Som utgangspunkt vil karantene og saksforbod særleg vere aktuelt for enkelte leiarstillingar og for enkelte andre embetsmenn og statstilsette dersom stillingane er av ein slik karakter at det gir sakleg grunn til å ta inn ein klausul om karantene og saksforbod i arbeidskontrakten deira. Den som har ei leiande stilling i eit departement (dvs. departementsråd, assisterande departementsråd og ekspedisjonssjef) eller er øvste leiar av eit anna statleg forvaltningsorgan, kan ileggast karantene og saksforbod direkte med heimel i karantenelova § 13. Den som har ei slik stilling, må vere førebudd på å bli ilagd karantene og saksforbod dersom han eller ho går over i ei anna stilling mv. utanfor statsforvaltninga. For andre tilsette i staten er utgangspunktet at dei berre kan ileggast karantene eller saksforbod dersom det er tatt inn ein klausul om dette i arbeidskontrakten deira, jf. karantenelova § 14. Dette er av omsyn til det generelle behovet for føreseielege tilhøve i arbeidsforholdet deira. Ein slik klausul kan berre takast inn i arbeidskontrakten dersom stillinga er av ein karakter som gir sakleg grunn til det, jf. karantenelova § 14 første ledd. Avgjerande moment vil vere om ansvaret og arbeidsoppgåvene som ligg til stillinga, og den tilgangen til sensitiv informasjon arbeidstakaren vil få, tilseier at ein direkte overgang kan gi nokon særlege fordelar, eller at det sett utanfrå framstår som ei uheldig rolleblanding og dermed kan svekke tilliten til forvaltninga. Høvet til å ta inn ein klausul om karantene og saksforbod i arbeidskontrakten er ikkje avgrensa til visse typar stillingar. I praksis vil det likevel vere særleg aktuelt for stillingar med eit sjølvstendig ansvar (leiaransvar) på deira område og for eksempel ved tilsetting av kommunikasjonssjef og enkelte kommunikasjonsrådgivarar. Departementet vil vidare streke under at embetsmenn og statstilsette berre kan ileggast karantene og saksforbod «i særlige tilfeller» etter karantenelova §§ 13 og 14. Dette vilkåret inneber at det i det enkelte tilfellet skal vurderast strengt om det er nødvendig å ilegge karantene eller saksforbod. Vurderinga må ta omsyn til konkrete omstende ved den enkelte overgangen, der utgangspunktet er at karantene eller saksforbod berre skal nyttast i unntakstilfelle. Den foreslåtte formålsføresegna inneber ingen endringar i dette.

Innanfor ramma av styringsretten kan arbeidsgivaren gjere endringar i arbeidsoppgåvene til embetsmenn og statstilsette. Når ein embetsmann eller ein statstilsett har informert tilsettingsmyndigheita om overgang til ny stilling eller verv utanfor statsforvaltninga eller etablering av næringsverksemd, kan dette gi arbeidsgivaren sakleg grunn til å gjere endringar i arbeidsoppgåvene til vedkommande. Endringar av arbeidsoppgåver i oppseiingstida kan brukast som eit alternativ til karantene eller saksforbod for embetsmenn og statstilsette dersom det blir vurdert som tilstrekkeleg.

Formålsføresegna som er foreslått, vil femne heile karantenelova og må dermed vere dekkande for dei omsyna som gjer seg gjeldande for alle overgangar som er omfatta av lova. Departementet vurderer det slik at den foreslåtte formålsføresegna er dekkande for alle overgangar som er omfatta av lova. Som påpeikt i høyringsnotatet gjer det same overordna omsynet seg gjeldande for alle overgangar som er regulerte av lova, nemleg tilliten til forvaltninga og det politiske systemet. Reglane som gjeld overgang frå å vere politikar til å tiltre eit embete eller ei stilling i eit departement, skal likevel særleg medverke til å oppretthalde klare skilje mellom dei ulike rollene til politikarane og embetsverket. Omsynet til å verne intern informasjon og til å motverke at overgangar gir nokon særlege konkurransefordelar, gjer seg ikkje gjeldande for desse overgangane.

Karantenenemnda uttaler i høyringsfråsegna si at formålsføresegna ikkje bør ta inn ei særskild regulering som berre gjeld for politikarar som tiltrer eit embete eller ei stilling i eit departement. Formålsføresegna bør vere generell og omfatte alle overgangar som karantenelova gjeld for. Departementet viser til at det er nettopp for at formålsføresegna skal vere dekkande for alle omsyna lova skal vareta, departementet foreslår ei supplering av den formålsføresegna Karantenelovutvalet foreslo, slik at også omsynet til eit klart skilje mellom den politiske leiinga og embetsverket går klart fram av lova.

Karantenelovutvalet foreslo at ei formålsføresegn blir tatt inn som ny § 1 i karantenelova. Dette ville få som konsekvens at alle føresegnene i lova og alle tilvisingane i dei enkelte føresegnene må forskyvast med éin paragraf. Departementet viser til at det er vanleg at formålsføresegna blir tatt inn som første paragraf i lover. Slik departementet vurderer det, har ei forskyving av alle føresegnene i karantenelova nokre uheldige sider, særleg i ein situasjon der det berre er nokre av føresegnene i lova som blir endra materielt sett. Det kan gjere det vanskelegare å finne fram i lova og skaffe seg oversikt over forarbeid og tidlegare praksis. Departementet foreslår derfor at formålsføresegna blir tatt inn i lova som ny § 1 a.

5 Informasjonsplikt for politikarar

5.1 Gjeldande rett

5.1.1 Innleiing

For at Karantenenemnda skal få behandla alle overgangar som er omfatta av lova, er politikarar pålagde ei informasjonsplikt ved overgang til stilling eller verv utanfor statsforvaltninga og ved etablering av næringsverksemd. Informasjonsplikta for politikarar er regulert i karantenelova § 5.

Politikarar skal uoppfordra og på eige initiativ informere Karantenenemnda om alle overgangar som er omfatta av lova. Lova har reglar om kva slags informasjon dei skal gi, og ein frist for å gi informasjonen. Det er utarbeidd eit standard meldingsskjema om overgangar med ein rettleiar som angir konkrete spørsmål om den politiske stillinga eller det politiske embetet og den nye stillinga, vervet eller næringsverksemda.

5.1.2 Kva for overgangar politikaren skal informere Karantenenemnda om

Informasjonsplikta gjeld alle overgangar til stillingar eller verv utanfor statsforvaltninga og ved etablering av eiga næringsverksemd som skjer innan eitt år etter fråtredinga frå den politiske stillinga eller det politiske embetet. Det er i dette tidsrommet Karantenenemnda som hovudregel kan ilegge karantene eller saksforbod. Informasjonsplikta gjeld for alle overgangar som finn stad i dette tidsrommet, også i dei tilfella politikaren har hatt fleire overgangar til stillingar eller verv etter fråtreding.

Informasjonsplikta gjeld ved overgang til privat verksemd, anten verksemda er kommersiell eller ideell, og ved overgang til interesseorganisasjonar. Overgang til statseigde verksemder som er organiserte som eigne rettssubjekt, som statsføretak og statsaksjeselskap, er også omfatta. I tillegg er overgang til stillingar i kommunal sektor og oppstart av eiga næringsverksemd omfatta. Informasjonsplikta gjeld anten overgangen skjer i form av ei ordinær tilsetting, eit verv i styret for ei verksemd eller andre organ eller i form av tenesteyting, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 14, merknad til § 5. Informasjonsplikta gjeld ikkje ved overgang til partipolitisk arbeid eller politiske verv i Stortinget, kommunar og fylkeskommunar. Slike overgangar er ikkje omfatta av karantenelova, jf. § 1 tredje ledd.

5.1.3 Kva slags informasjon politikaren skal gi

Ved overgang til ny stilling utanfor statsforvaltninga skal politikaren gi Karantenenemnda opplysningar om den nye arbeidsgivaren og verksemda og om ansvar og oppgåver i den nye stillinga. Politikaren må for eksempel gi opplysningar om kva for bransje verksemda opererer innanfor, og kva for produkt eller tenester dei leverer. Tilsvarande opplysningar skal politikaren gi ved overgang til verv eller ved etablering av eiga næringsverksemd. Ved overgang til ein interesseorganisasjon vil det vere relevant å gi opplysningar om kva for bransjar og interesser organisasjonen arbeider for.

Politikaren skal vidare gi Karantenenemnda opplysningar om ansvars- og arbeidsområda som låg til det tidlegare politiske embetet eller den politiske stillinga, og om saker som blei behandla i departementet i funksjonstida til politikaren, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 14, merknad til § 5. I meldingsskjemaet til Karantenenemnda blir politikaren mellom anna bedd om å opplyse om han eller ho har deltatt i politikkutforming, lovarbeid eller arbeid med budsjettsaker, om kjennskap til budsjettsaker og om eventuell tilgang til konfidensiell informasjon som har betydning for den nye arbeidsgivaren eller eiga næringsverksemd. Dette er opplysningar som er sentrale når Karantenenemnda skal vurdere om politikaren bør ileggast karantene eller saksforbod i samband med overgangen.

5.1.4 Når politikaren skal informere om overgangen og saksbehandlinga i Karantenenemnda

Politikaren skal gi Karantenenemnda alle nødvendige opplysningar seinast tre veker før han eller ho tiltrer i den nye stillinga eller vervet eller etablerer næringsverksemd. Karantenenemnda har frist på to veker til å gjere vedtak om karantene og saksforbod, rekna frå det tidspunkt politikaren har oppfylt informasjonsplikta etter § 5, jf. § 9 første ledd første punktum. Fristen har til formål å sikre ei forsvarleg behandling av saka i Karantenenemnda, samtidig som saksbehandlinga ikkje skal føre til at overgangen blir unødvendig forseinka. Politikaren kan ikkje tiltre stilling eller verv, eller etablere næringsverksemd, før Karantenenemnda har gjort endeleg vedtak i saka, jf. § 9 første ledd andre punktum.

5.2 Forslaga frå Karantenelovutvalet

5.2.1 Informasjonsplikt ved endringar i stilling, verv eller eiga næringsverksemd

Karantenelovutvalet foreslo å innføre ei plikt for politikarar til å gi opplysningar til Karantenenemnda om endringar i arbeidsoppgåver, ansvar og organisatorisk plassering i stillinga, vervet eller næringsverksemda i 18 månader etter fråtredinga som politikar. Utvalet foreslo å ta dette inn i nytt andre ledd til føresegna om informasjonsplikt.

Utvalet viste til at den gjeldande føresegna om informasjonsplikt i karantenelova § 5 er konkret knytt til sjølve overgangen til ny stilling eller nytt verv eller til etableringa av eiga næringsverksemd. Utvalet påpeikte at det kan skje endringar i ei stilling når det gjeld både arbeidsoppgåver, ansvar og organisatorisk plassering, etter at politikaren har tiltredd. Slike endringar kunne hatt betydning for korleis Karantenenemnda vurderte nødvendigheita av karantene og saksforbod dersom desse forholda hadde vore kjende da nemnda behandla saka. Utvalet peikte på at det same gjeld ved overgang til verv og ved etablering av eiga næringsverksemd. For at Karantenenemnda skal kunne vareta dei omsyna karantenelova bygger på, meinte utvalet det er viktig at Karantenenemnda blir gjord kjend med eventuelle endringar som skjer innanfor det tidsrommet det kan ileggast karantene eller saksforbod, slik at nemnda kan vurdere om det er grunn til å gjere om det opphavlege vedtaket.

Utvalet viste også til folketrygdlova § 21-3, som regulerer opplysningsplikta for den som mottar ei yting frå folketrygda. Etter denne føresegna har den som mottar ei trygdeyting, plikt til å underrette om endringar som kan vere avgjerande for om vedkommande framleis har rett til ytinga.

Forslaget frå utvalet inneber at politikarar har plikt til å informere Karantenenemnda om endringar i arbeidsoppgåver. Informasjonsplikta omfattar endringar i kva for bransjar og kundar verksemda rettar seg mot, kva for produkt og tenester verksemda produserer og leverer, og endringar som gjeld kontakt med myndigheitene, politisk påverknadsarbeid eller arbeid med søknader om offentleg støtte. Utvalet peikte på at dette er eksempel på faktiske forhold som Karantenenemnda legg vekt på når dei vurderer om ein politikar skal ileggast karantene eller saksforbod ved overgang til stilling eller verv utanfor statsforvaltninga, eller ved etablering av eiga næringsverksemd, og som politikaren eksplisitt blir bedd om å opplyse om i meldingsskjemaet til Karantenenemnda. Eventuelle endringar i arbeidsoppgåver i form av nye kundar eller tenester innanfor same sektor eller bransje og nye reint administrative arbeidsoppgåver i verksemda er ikkje omfatta av den foreslåtte informasjonsplikta etter at ein politikar har tiltredd ei stilling mv.

Karantenelovutvalet foreslo vidare at plikta til å informere Karantenenemnda også skal omfatte endringar i ansvar og organisatorisk plassering. Dette gjeld situasjonar der stillinga blir endra frå underordna stilling til leiarstilling i verksemda, der ansvarsområde som ligg til ei leiarstilling, blir endra til nye sektorar og bransjar, eller der ei leiarstilling får nytt eller utvida ansvar for myndigheitskontakt og påverknadsarbeid.

Utvalet vurderte det slik at informasjonsplikta ved endringar i stilling mv. bør følge dei vanlege reglane om informasjonsplikt i karantenelova, slik at informasjon om endringane skal givast til Karantenenemnda seinast tre veker før dei kan settast i verk. Dei vanlege fristane for Karantenenemnda til å gjere vedtak gjeld også i desse tilfella.

5.2.2 Informasjonsplikt i 18 månader etter fråtreding som politikar

Karantenelovutvalet foreslo at informasjonsplikta ved overgang til ny stilling mv. og endringar i arbeidsoppgåver, ansvar og organisatorisk plassering skal gjelde for overgangar og endringar som finn stad innan 18 månader etter fråtreding som politikar. Utvalet foreslo at dette blir regulert i forslag til nytt andre ledd i føresegna om informasjonsplikt.

Utvalet viste til at når informasjonsplikta i dag er avgrensa til 12 månader frå fråtredinga som politikar, er det grunngitt med at Karantenenemnda ikkje kan gjere vedtak om saksforbod i inntil 18 månader utan at det samtidig blir gjort vedtak om karantene. Utvalet viste til at Karantenenemnda dermed ikkje kan ilegge restriksjonar i form av karantene og saksforbod for ein overgang som skjer etter at det har gått 12 månader frå politikaren fråtredde.

Karantenelovutvalet foreslo at saksforbod i særlege tilfelle kan ileggast i inntil 18 månader frå fråtredinga utan at det samtidig må ileggast karantene, jf. punkt 6.2.2. Utvalet vurderte det slik at informasjonsplikta til politikaren når det gjeld overgang til ny stilling mv., bør strekke seg over det same tidsrommet som restriksjonar i form av karantene og saksforbod kan ileggast i.

5.2.3 Informasjonsplikt etter at Karantenenemnda har gjort vedtak om karantene og saksforbod

Karantenelovutvalet foreslo ei vidare formulert informasjonsplikt som ikkje er konkret knytt til overgang til ny stilling mv. Utvalet foreslo at ei slik vidare formulert informasjonsplikt blir nedfelt i nytt første ledd i føresegna om informasjonsplikt.

Utvalet viste til at formålet med ei vidare formulert informasjonsplikt er å gi eit tydelegare rettsleg grunnlag for Karantenenemnda til på eige initiativ å kunne innhente opplysningar frå politikaren også etter at det er gjort vedtak i ei sak. Utvalet viste til at det etter at Karantenenemnda har gjort vedtak om karantene eller saksforbod, kan oppstå situasjonar der Karantenenemnda har behov for informasjon. Dette gjeld for eksempel når det i offentlegheita blir reist spørsmål om ein politikar har handla i strid med eit vedtak i Karantenenemnda. Det kan også dreie seg om tips om at ein politikar som er ilagd karantene eller saksforbod, har starta opp i ei verksemd eller på annan måte handla på vegner av ein ny arbeidsgivar i den aktuelle perioden. Utvalet foreslo ikkje særskilde saksbehandlingsreglar knytte til informasjonsplikta i slike situasjonar, men viste til at dei generelle reglane i forvaltningslova kjem til bruk.

5.2.4 Krav til at politikaren utviser aktsemd og gir fullstendige opplysningar

Utvalet foreslo at det blir presisert i lova at opplysningane skal givast i rett tid og vere fullstendige, og at det blir innført ei aktsemdsnorm som del av informasjonsplikta. Utvalet foreslo at dette blir nedfelt i første ledd i føresegna om informasjonsplikt.

Utvalet meinte at ei aktsemdsnorm kan verke haldningsskapande og medverke til å understreke ansvaret politikaren har for å overhalde informasjonsplikta og gi fullstendige opplysningar til Karantenenemnda.

Utvalet såg hen til den svenske lova om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet, der det er tatt inn ei aktsemdsføresegn. Statsrådar og statssekretærar skal i samband med overgang til ny stilling eller etablering av næringsverksemd streve etter å handle slik at det ikkje oppstår risiko for økonomisk skade for staten, at nokon får ein utilbørleg fordel, eller at tilliten frå allmenta kan skadast. Karantenelovutvalet viste til at den svenske føresegna mellom anna er grunngitt med at statsrådar og statssekretærar har nokon av dei høgaste stillingane i landet (Regeringens proposition 2017/18: 162 Vissa vilkor för statsråd och statssekreterare punkt 4.6).

Utvalet såg i tillegg hen til praksis for personar som mottar ytingar frå folketrygda, og viste til at den som mottar ei trygdeyting, må bekrefte at opplysningane som blir gitt til Nav, er korrekte, og at føresetnadene for å motta ytinga er oppfylte. Ytinga kan falle bort og krevjast tilbakebetalt dersom ein gir uriktige opplysningar eller held tilbake opplysningar som har betydning for retten til ytinga.

5.2.5 Forskriftsheimel

Utvalet foreslo at det blir fastsett ein forskriftsheimel, slik at departementet seinare kan gi nærmare føresegner om informasjonsplikta i forskrift dersom det blir vurdert som formålstenleg, for eksempel knytt til korleis politikaren skal gi informasjonen. Utvalet viste til at ein slik forskriftsheimel er gitt i karantenelova § 15 fjerde ledd om informasjonsplikt for embetsmenn og statstilsette.

5.3 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet foreslo i høyringsnotatet at det blir innført ei informasjonsplikt ved endringar i arbeidsoppgåver, ansvar og organisatorisk plassering, slik Karantenelovutvalet foreslo. Departementet viste til at dette er viktig for at formålet med karantenelova skal bli realisert, særleg i tilfelle der det skjer vesentlege endringar kort tid etter tiltreding i ny stilling mv.

Departementet foreslo vidare at informasjonsplikta blir utvida i tid, slik at ho omfattar alle overgangar som finn stad inntil 18 månader etter fråtredinga. Departementet viste til at dette gir god samanheng med forslaget om at saksforbod i særlege tilfelle kan ileggast i 18 månader etter fråtredinga utan at politikaren samtidig blir ilagd karantene (sjå punkt 6).

Departementet foreslo også at politikaren skal ha ei generell informasjonsplikt overfor Karantenenemnda. Departementet viste til at eit tydelegare rettsleg grunnlag for informasjonsplikt, også etter at Karantenenemnda har gjort vedtak om karantene eller saksforbod, mellom anna kan bidra til å støtte opp under handhevinga av lova.

Når det gjeld aktsemdsnorma knytt til informasjonsplikta, sa departementet seg einig med utvalet i at statsrådar, statssekretærar og politiske rådgivarar er gitt tillit til å ha nokre av dei høgaste embeta og verva i samfunnet. Ei lovfesting av at politikarar må opptre aktsamt, kan derfor signalisere dei forventningane samfunnet må kunne ha til personar som har slike posisjonar. Departementet viste til at aktsemdsplikta inneber at politikarane må sette seg inn i kva dei er forplikta til etter karantenelova, og forvisse seg om at dei har forstått kva som krevst etter regelverket. Samtidig kan det innvendast at ei eiga aktsemdsplikt knytt til informasjonsplikta først og fremst vil ha ein haldningsskapande funksjon og ikkje utgjere ei sjølvstendig plikt som kan sanksjonerast. Departementet foreslo derfor at føresegna blir gitt ei anna språkleg utforming enn det utvalet foreslo, for at dette skulle komme betre fram.

Departementet foreslo også ein forskriftsheimel, slik at utfyllande reglar om informasjonsplikta kan givast i forskrift.

5.4 Synet til høyringsinstansane

Karantenenemnda viser til at det daverande Kommunal- og moderniseringsdepartementet i høyringsnotatet til karantenelova da reglane blei lovfesta, foreslo at politikarar skulle ha ei informasjonsplikt overfor Karantenenemnda i 18 månader etter fråtreding, men at det blei fastsett i karantenelova § 5 at informasjonsplikta skulle gjelde i 12 månader etter fråtredinga. Karantenenemnda viser til at det er ilagt maksimal karantene og saksforbod i få saker, og er derfor i tvil om det er tilstrekkeleg grunngitt at ei informasjonsplikt i 18 månader bør gjelde alle politikarar. Karantenenemnda erfarer at informasjonsplikt i 12 månader er tilstrekkeleg i dei fleste tilfella. Praksis viser at jo lengre tid som har gått frå fråtreding til tiltreding i ny stilling mv., desto meir sannsynleg er det at det ikkje lenger er behov for verken karantene eller saksforbod. Karantenenemnda meiner at ei generell informasjonsplikt for alle politikarar i 18 månader etter fråtreding kan gjere det vanskelegare for den enkelte å bevege seg mellom politiske verv og næringslivet. Ei så lang informasjonsplikt kan verke for inngripande overfor politikarar med svært kortvarige politiske verv. Karantenenemnda ser likevel at behovet for ei utvida informasjonsplikt unntaksvis kan oppstå, og at det derfor kan vere grunnlag for å ta inn ein heimel i karantenelova § 5, slik at Karantenenemnda kan gjere vedtak om forlengd informasjonsplikt i saker der særleg tungtvegande grunnar tilseier det. Karantenenemnda ber departementet vurdere denne løysinga.

Når det gjeld forslaget om informasjonsplikt ved endringar i arbeidsoppgåver mv. i ei ny stilling, verv eller næringsverksemd, er det, slik Karantenenemnda vurderer det, ein del utfordringar ved det som ikkje er drøfta av utvalet eller i høyringsnotatet. Nemnda viser til at arbeidsforhold er dynamiske og endrar seg over tid, og at arbeidsoppgåver som ligg til ei stilling, sjeldan vil vere fullstendig førehandsdefinerte og uttømmande ved tilsettinga. Karantenenemnda meiner derfor at forslaget i praksis kan bryte med prinsippet om at arbeidsgivaren i kraft av styringsretten sin kan gjere endringar innanfor ramma av arbeidsforholdet. Karantenenemnda meiner vidare at det bør gå fram av lovføresegna at ei informasjonsplikt ved endringar i innhaldet i stillinga berre gjeld vesentlege endringar. Karantenenemnda meiner at den foreslåtte aktsemdsnorma knytt til informasjonsplikta kan bidra til tolkingstvil om kva det inneber å vere aktsam. Karantenenemnda foreslår derfor at ei slik aktsemdsnorm ikkje blir tatt inn i lova. Dei meiner også at det er lite heldig å ha reglar om informasjonsplikt i både lov og forskrift.

5.5 Vurderingar og forslag frå departementet

5.5.1 Innleiing

Informasjonsplikta er ei sentral forplikting etter karantenelova. Departementet vil derfor understreke betydninga av informasjonsplikta for at formålet med karantenelova kan bli realisert. Med tanke på tilliten til forvaltninga og det politiske systemet er det viktig at informasjonsplikta er dekkande for behovet, og at informasjonsplikta blir etterlevd. Departementet foreslår fleire endringar i karantenelova § 5 om informasjonsplikt for politikarar overfor Karantenenemnda.

5.5.2 Informasjonsplikt i 18 månader etter fråtreding som politikar

Både det tidlegare Evalueringsutvalet som leverte utgreiinga NOU 2012: 12 (omtalt i punkt 3.4.3), og departementet under oppfølginga av forslag frå dette utvalet da karantenereglane blei lovfesta, la til grunn at ein måtte sjå spørsmålet om varigheita av informasjonsplikta i samanheng med kor lang tid etter fråtreding det kan gjerast vedtak om karantene og saksforbod, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 8.2.2 og 8.2.3. Evalueringsutvalet foreslo at informasjonsplikta skulle omfatte overgangar innan eitt år etter fråtredinga. Eitt år var den maksimale varigheita av saksforbod etter dei retningslinjene som gjaldt før reglane blei lovfesta. Departementet foreslo i høyringsnotatet til dagens karantenelov at informasjonsplikta skulle gjelde i 18 månader etter fråtreding. Dette hadde samanheng med forslag om at politikarar i særlege tilfelle kunne ileggast restriksjonar i inntil 18 månader etter fråtreding, dvs. 6 månader karantene etterfølgd av 12 månader med saksforbod. Dette innebar at politikarar ikkje kunne ileggast restriksjonar ved overgangar som skjedde meir enn eitt år etter fråtredinga. Departementet foreslo på denne bakgrunnen at informasjonsplikta skulle gjelde for overgangar som skjedde innan eitt år etter fråtreding frå den politiske stillinga, da det var i dette tidsrommet politikarane kunne ileggast restriksjonar, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 8.2.5.

Departementet foreslår å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om at informasjonsplikta til politikarar etter karantenelova § 5 blir utvida i tid, slik at ho omfattar alle overgangar som finn stad inntil 18 månader etter fråtreding frå det politiske embetet eller den politiske stillinga, jf. forslaget til § 5 andre ledd første punktum. Ei slik utviding av informasjonsplikta i tid gir god samanheng med forslaget om at saksforbod i særlege tilfelle kan ileggast i 18 månader frå fråtredinga frå det politiske embetet eller den politiske stillinga utan at politikaren samtidig blir ilagd karantene, jf. forslaget til endring av maksimal varigheit av saksforbod, som er omtalt i punkt 6.

Karantenenemnda viste i høyringsfråsegna til at behovet for å ilegge karantene og saksforbod blir mindre etter kvart som tida går. Karantenenemnda meinte også at ei generell informasjonsplikt for alle politikarar i 18 månader etter fråtreding kan gjere det vanskelegare for den enkelte å bevege seg mellom politiske verv og næringslivet. Departementet deler vurderinga av at behovet for restriksjonar i form av karantene eller saksforbod i dei fleste tilfelle avtar jo lengre tid som har gått sidan politikaren fråtredde. Eit saksforbod i inntil 18 månader er også meint å gjelde i unntakstilfelle, når det er særleg tungtvegande grunnar til det. Forslaget om å utvide informasjonsplikta til 18 månader etter fråtreding inneber inga endring i dette. Det skal framleis vere ein høg terskel for at Karantenenemnda skal ilegge saksforbod av så lang varigheit. Forslaget skal dermed ikkje føre til restriksjonar for den enkelte når det gjeld mobilitet mellom politikk og næringsliv, utover det som allereie følger av karantenelova i dag.

Forslaget om å utvide informasjonsplikta i tid til 18 månader vil også omfatte politikarar som har hatt mindre ansvar som politikar og kort erfaring. I slike tilfelle kan det vere openbert at Karantenenemnda ikkje vil gjere vedtak om saksforbod. Departementet legg til grunn at det for overgangar som blir melde inn til Karantenenemnda meir enn eitt år etter at politikaren fråtredde, generelt vil vere svært avgrensa kva forhold som kan grunngi saksforbod. Det kan for eksempel gjelde situasjonar der departementet har vore involvert i anbod eller forhandlingar om store innkjøp eller for tida har til behandling store konsesjonstildelingar eller andre omfattande avtalar, tillatingar eller løyve, slik som nemnt i Prop. 44 L (2014–2015) punkt 8.4.5. Departementet foreslår at den same høge terskelen for å ilegge saksforbod i inntil 18 månader blir vidareført, jf. punkt 6.5.2. Slik departementet vurderer det, bør nemnda kunne vurdere forenkla saksbehandling av overgangar som blir melde inn meir enn eitt år etter at politikaren fråtredde, dersom overgangane framstår som openbert uproblematiske.

Informasjonsplikta skal som i dag omfatte alle overgangar, som skjer innan 18 månader etter at nokon fråtrer som politikar, også når overgangen ikkje skjer direkte etter fråtredinga frå den politiske stillinga eller det politiske embetet, men politikaren har hatt fleire overgangar etter fråtreding. Dette er i dag presisert i karantenelova § 5 andre ledd. Departementet vurderer det som unødvendig å føre vidare denne presiseringa, da slike overgangar i utgangspunktet er omfatta av den alminnelege regelen om informasjonsplikt. Den endra ordlyden inneber såleis inga endring i gjeldande rett.

Karantenenemnda foreslo at departementet burde vurdere ein heimel for at nemnda kan gjere vedtak om forlengd informasjonsplikt i saker der det er særleg tungtvegande grunnar til det. Departementet meiner at ei slik føresegn ikkje fullt ut varetar behovet for at informasjonsplikta bør gjelde i det same tidsrommet som politikarar kan bli ilagde restriksjonar i form av karantene og saksforbod. Departementet viser til at forslaget ikkje vil sikre at sakene i praksis kjem inn til nemnda i det aktuelle tidsrommet. Forslaget vil heller ikkje sikre at nemnda får dei opplysningane dei treng for å kunne vurdere om ein politikar i særlege tilfelle bør ileggast saksforbod utover eitt år etter fråtredinga. Eit eksempel kan vere ein politikar som straks etter fråtredinga går over til ei stilling i statsforvaltninga som ikkje er omfatta av karantenelova og derfor ikkje skal meldast inn til Karantenenemnda. Dersom vedkommande på eit seinare tidspunkt (mellom 12 og 18 månader etter fråtreding som politikar) går over til ei ny stilling (der tungtvegande grunner tilseier at politikaren bør ileggast eit saksforbod), vil overgangen ikkje bli fanga opp av den løysinga Karantenenemnda foreslår. Eit anna eksempel kan vere at politikaren melder inn ein overgang som blir vurdert som openbert uproblematisk av Karantenenemnda, og der det under behandlinga i nemnda derfor ikkje kjem fram at politikaren kan ha kunnskap og informasjon som kan tilseie at det for andre overgangar bør ileggast saksforbod over eitt år. I slike tilfelle vil ikkje Karantenenemnda ha grunnlag for å gjere vedtak om utvida informasjonsplikt. Departementet meiner derfor at ei utviding av informasjonsplikta i tid bør omfatte alle overgangar som skjer innan 18 månader etter fråtreding som politikar.

5.5.3 Krav til at opplysningane skal givast i rett tid og vere fullstendige

For at omsyna karantenelova bygger på, skal kunne realiserast, meiner departementet det er avgjerande at informasjonsplikta blir overhalden, og at informasjon om overgangar som er omfatta av lova, er fullstendig og blir gitt i rett tid. Departementet foreslår derfor å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om å presisere i karantenelova at politikaren skal gi Karantenenemnda dei opplysningane dei treng for å gjere vedtak etter lova, og at opplysningane skal givast i rett tid og vere fullstendige slik at tilliten til forvaltninga og det politiske systemet blir varetatt, jf. forslaget til § 5 første ledd. Også i dag inneber informasjonsplikta ei plikt til å gi informasjon til nemnda innan dei fristane som er fastsette i lova, og til å gi fullstendig informasjon, slik at nemnda har grunnlag for å vurdere om politikaren bør ileggast karantene eller saksforbod. Slik departementet vurderer det, kan det likevel vere gode grunnar til at dette går fram av sjølve lovteksten. Ei slik presisering kan både ha ein pedagogisk funksjon og understreke ansvaret politikaren sjølv har for å gi all den informasjonen nemnda treng, i rett tid. Departementet foreslår ei noko annleis språkleg utforming av plikta til at informasjonen skal givast i rett tid og vere fullstendig, enn det som var foreslått av Karantenelovutvalet. Dette er ei reint språkleg endring, ikkje ei realitetsendring.

I høyringsnotatet foreslo departementet å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om å innføre ei aktsemdsplikt knytt til informasjonsplikta. Aktsemdsplikta var først og fremst meint å ha ein haldningsskapande funksjon og ikkje utgjere ei sjølvstendig plikt som kan sanksjonerast. Karantenenemnda uttalte i høyringssvaret sitt at ei aktsemdsnorm kan bidra til tolkingstvil om kva det inneber å vere aktsam, og meinte derfor at ei slik aktsemdsnorm ikkje bør takast inn i lova. Departementet ser at ei slik haldningsskapande aktsemdsplikt i lova kan skape uklarheit sett i samanheng med den aktsemdsplikta som er fastsett i reglane om reaksjonar i kapittel 5 i lova. Her er kravet til aktsemd knytt til føresetnaden for å kunne ilegge reaksjonar ved brot på lova. Slik departementet vurderer det, kan det derfor framstå som uklart at aktsemd knytt til informasjonsplikta berre skal ha ein pedagogisk funksjon, medan kravet til aktsemd knytt til reglane om reaksjonar utgjer eit vilkår for at reaksjonar kan ileggast. Departementet meiner at ei tilvising i lovteksten til aktsemdsplikta knytt til informasjonsplikta ikkje har materiell betydning utover forslaget om at informasjonen skal givast i rett tid og vere fullstendig. På denne bakgrunnen foreslår departementet at det ikkje blir vist til ei aktsemdsplikt i lovføresegna om informasjonsplikta til politikarane.

5.5.4 Informasjonsplikt ved endringar i stilling, verv eller eiga næringsverksemd

Karantenenemnda si vurdering av om ein politikar skal ileggast karantene eller saksforbod, bygger på dei opplysningane politikaren gir Karantenenemnda før overgangen, og som ligg til grunn på dette tidspunktet. Dersom det etter ein overgang skjer endringar i den nye stillinga, vervet eller næringsverksemda, kan dette innebere at føresetnaden for vedtaket i Karantenenemnda ikkje lenger er til stades. Endringar som skjer etter tiltreding, kan derfor gjere at ein overgang blir problematisk etter karantenelova sjølv om Karantenenemnda ikkje hadde grunnlag for å ilegge karantene eller saksforbod ut frå dei opplysningane nemnda hadde på vedtakstidspunktet. Endringar kan også innebere at det ikkje lenger er grunnlag for karantene eller saksforbod, sjølv om det var grunnlag for det da overgangen blei meld inn til Karantenenemnda. Informasjonsplikt ved endringar i ny stilling, verv eller næringsverksemd kan derfor vere viktig for å realisere formålet med karantenelova, nemleg å motverke at nokon får særlege fordelar av overgangar, vareta tilliten til forvaltninga generelt og motverke at det blir ilagt restriksjonar ved overgangar utover det som er nødvendig.

Slik departementet vurderer det, må ei informasjonsplikt ved endringar finne ein rimeleg balanse mot andre omsyn. Som også Karantenelovutvalet skriv i rapporten sin, vil ikkje alle endringar i stilling, verv eller næringsverksemd gi grunnlag for at vurderinga til Karantenenemnda blir annleis. Ei rekke endringar som naturleg skjer i eit arbeids- eller oppdragsforhold, vil vere ubetydelege sett opp mot dei omsyna som ligg til grunn for vedtak i Karantenenemnda og det formålet karantenelova skal vareta.

Departementet vil peike på at det er vanleg i eit tilsettingsforhold at både arbeidsoppgåver og ansvar gradvis endrar seg over tid. Dette påpeikte også Karantenenemnda i høyringsfråsegna. Departementet vurderer det slik at det ikkje vil vere formålstenleg verken for politikarar eller for dei nye arbeids- eller oppdragsgivarane deira at alle endringar skal meldast inn til Karantenenemnda. Det ville innebere ei uforholdsmessig ulempe for både politikaren og den nye arbeids- eller oppdragsgivaren. Det ville også utgjere eit lite formålstenleg hinder for overgangar og mobilitet mellom politiske embete og stillingar og stillingar og verv utanfor statsforvaltninga. Dersom politikaren får ei ny stilling eller eit nytt verv hos den same arbeids- eller oppdragsgivaren i det tidsrommet han eller ho har informasjonsplikt, vil vedkommande uansett vere omfatta av informasjonsplikta slik reglane er i dag.

For at Karantenenemnda skal kunne vareta dei omsyna karantenelova bygger på, foreslår departementet at politikarar skal ha informasjonsplikt overfor Karantenenemnda om enkelte endringar i stillinga mv. som finn stad i det tidsrommet da Karantenenemnda kan gjere vedtak om karantene eller saksforbod. For å finne ein rimeleg balanse mot andre omsyn, slik det er gjort greie for ovanfor, har departementet vurdert ulike alternativ for korleis ei slik informasjonsplikt kan utformast. Departementet meiner at informasjonsplikta berre bør omfatte endringar som kunne ha hatt betydning for vedtaket Karantenenemnda gjorde i samband med overgangen. Departementet oppfattar at dette også har vore intensjonen med forslaget frå Karantenelovutvalet.

Departementet har vurdert om informasjonsplikta bør omfatte forhold som har vore avgjerande for vedtaket i Karantenenemnda. Departementet meiner at ein fordel med dette alternativet vil vere at nemnda blir sett i ein posisjon til å vurdere om desse forholda er blitt endra på ein slik måte at det gir grunnlag for ei anna vurdering. I så fall må nemnda synleggjere alle føresetnadene for vedtaka sine, noko som i praksis kan vere vanskeleg. Ei slik utforming av lovføresegna vil også kunne gjere det utfordrande for politikaren å ta stilling til kva for informasjon og føresetnader som faktisk låg til grunn for vedtaket i nemnda. Departementet har derfor også vurdert om informasjonsplikta ved endringar i stilling mv. kan utformast slik at ho berre gjeld vesentlege endringar. Ei særleg ulempe med dette alternativet er at det er vanskeleg å avgrense på ein eintydig måte kva som utgjer ei vesentleg endring. Ei slik avgrensing vil også innebere at politikaren sjølv må bere risikoen for at han eller ho gjer ei riktig vurdering av kva som utgjer ei vesentleg endring. Dei tidlegare retningslinjene om informasjonsplikt, karantene og saksforbod for politikarar la opp til at politikaren sjølv skulle vurdere om kvar enkelt overgang kunne vere problematisk, og dermed måtte meldast til det daverande Karanteneutvalet. Da karantenelova blei vedtatt, blei informasjonsplikta utvida til å gjelde alle overgangar som er omfatta av lova. Grunngivinga for dette var at politikaren ikkje skulle bere risikoen for at han eller ho gjorde ei riktig vurdering av om ein overgang er uproblematisk eller ikkje, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 8.2.5. Konsekvensen av å utforme informasjonsplikta slik at ho omfattar vesentlege endringar, kan bli at endringar som det ikkje var meininga at informasjonsplikta skulle omfatte, likevel blir melde inn til behandling hos Karantenenemnda.

Departementet foreslår derfor at informasjonsplikta ved endringar i stilling, verv eller eiga næringsverksemd blir konkretisert til å omfatte endringar i dei sektorane eller bransjane politikaren skal arbeide med, kontakt med myndigheitene og organisatorisk plassering, jf. forslaget til § 5 tredje ledd bokstav a til c. På denne måten blir informasjonsplikta knytt til konkrete forhold som kan ha betydning for vurderinga i Karantenenemnda av om politikaren bør ileggast karantene eller saksforbod. Dette er også informasjon politikarane blir bedde om å opplyse om i standard meldingsskjema til Karantenenemnda. Departementet vurderer det slik at forslaget er i samsvar med formålet med informasjonsplikta ved endringar slik ho blei foreslått av Karantenelovutvalet. Departementet foreslår at føresegna blir gitt ei anna språkleg utforming for at det skal komme klarare fram kva for endringar som er omfatta av informasjonsplikta.

Informasjonsplikta ved endringar vil etter forslaget omfatte endringar i kva for sektorar og bransjar politikaren skal arbeide med. Dette vil omfatte endringar i kva for produkt og tenester politikaren skal arbeide med, og kva for kundegrupper politikaren sitt arbeid rettar seg mot. Informasjonsplikta vil etter forslaget også omfatte endringar i kontakten politikaren skal ha med myndigheitene. Dette vil mellom anna omfatte endringar i politisk påverknadsarbeid eller søknader om offentleg støtte. Vidare vil informasjonsplikta omfatte endringar i den organisatoriske plasseringa i den nye stillinga eller vervet. Dette vil omfatte situasjonar der det skjer organisatoriske endringar hos den nye arbeids- eller oppdragsgivaren som for eksempel inneber at den nye stillinga blir endra frå underordna stilling til leiarstilling.

Karantenelovutvalet foreslo at ei informasjonsplikt ved endringar også skulle omfatte endringar i ansvaret som ligg til stillinga mv. Etter forslaget frå Karantenelovutvalet ville dette omfatte mellom anna endring av ansvarsområde som ligg til ei leiarstilling, til nye sektorar og bransjar. Departementet meiner at slike endringar allereie vil vere omfatta av informasjonsplikta ved endringar i kva for sektorar og bransjar politikaren skal arbeide med. For å unngå uklarheiter om rekkevidda av informasjonsplikta ved endringar foreslår derfor departementet at ei generell formulering om endringar i ansvaret som ligg til ei stilling mv., ikkje blir tatt med i lovføresegna. Ei rekke endringar knytte til ansvaret i ei stilling eller eit verv vil uansett vere omfatta av føresegna slik departementet no foreslår å utforme henne.

Departementet foreslår ikkje eigne reglar om saksbehandling eller fristar knytte til informasjonsplikt ved endringar i ny stilling, verv eller næringsverksemd. Plikta politikaren har til å informere om slike endringar, og fristen for Karantenenemnda for å gjere vedtak skal følge dei vanlege reglane. Politikaren skal også, på same måte som for informasjonsplikta ved overgang til ny stilling mv., uoppfordra og på eige initiativ gi informasjon om endringar til Karantenenemnda seinest tre veker før overgangen eller før endringa trer i kraft, jf. forslaget til § 5 fjerde ledd.

Ei informasjonsplikt ved endringar i stilling, verv eller næringsverksemd inneber at endringane ikkje kan settast i verk av politikaren eller politikaren sin nye arbeids- eller oppdragsgivar før Karantenenemnda har behandla saka og ein eventuell karantene eller eit saksforbod har gått ut. Karantenenemnda har frist på to veker til å treffe vedtak, rekna frå det tidspunktet politikaren har oppfylt informasjonsplikta, jf. karantenelova § 9 første ledd første punktum. Av denne føresegna går det vidare fram at politikaren ikkje kan tiltre stilling eller verv eller etablere næringsverksemd før Karantenenemnda har gjort endeleg vedtak i saka. Dette følger av systemet i lova, med ein lovpålagt informasjonsplikt for politikaren og ein lovpålagt frist for Karantenenemnda til å gjere endeleg vedtak i saka. Departementet foreslår at det blir fastsett i lova at heller ikkje endringar som er omfatta av informasjonsplikta etter § 5 tredje ledd kan settast i verk før Karantenenemnda har gjort endeleg vedtak i saka, jf. forslaget til § 9 første ledd tredje punktum. Dersom Karantenenemnda gjer vedtak om karantene og saksforbod kan endringane ikkje settast i verk før karantenen eller saksforbodet for desse forholda har gått ut.

5.5.5 Ei generelt utforma informasjonsplikt

Departementet foreslår å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om at politikaren skal ha ei generell informasjonsplikt overfor Karantenenemnda, jf. forslaget til § 5 første ledd første punktum. Eit tydelegare rettsleg grunnlag for at Karantenenemnda kan innhente informasjon også etter at det er gjort vedtak om karantene eller saksforbod, kan bidra til å støtte opp under handhevinga av lova. Dersom det er aktuelt for Karantenenemnda å vurdere å ilegge lovbrotsgebyr, må dei informere politikaren om at vedkommande kan ha rett til ikkje å gi opplysningar til nemnda, jf. forvaltningslova § 48.

5.5.6 Forskriftsheimel

Departementet foreslår å innføre ein forskriftsheimel, slik at det seinare er mogleg å gi utfyllande reglar om informasjonsplikta i forskrift dersom det skulle vere behov for det, jf. forslaget til § 5 femte ledd. Karantenenemnda rådde i høyringssvaret sitt frå å regulere informasjonsplikta nærmare i eiga forskrift, fordi dei meinte det er lite heldig å ha reglar om informasjonsplikt i både lov og forskrift. Departementet viser til at karantenelova allereie har ein forskriftsheimel knytt til informasjonsplikta for embetsmenn og statstilsette. Departementet peiker samtidig på at dersom det skal fastsettast nye materielle plikter for politikarar knytte til informasjonsplikta, må det vurderast om desse pliktene bør fastsettast i lov og ikkje i forskrift.

6 Saksforbod

6.1 Gjeldande rett

Saksforbod kan nyttast i tillegg til karantene eller som eit alternativ til karantene dersom det er formålstenleg og tilstrekkeleg for at dei omsyna karantenelova bygger på, skal varetakast. Saksforbod er definert som eit tidsavgrensa forbod mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområde, jf. karantenelova § 2 tredje ledd. Eit saksforbod inneber dermed ei tidsavgrensa innskrenking i dei arbeidsoppgåvene politikarar, embetsmenn eller statstilsette kan involvere seg i når dei tiltrer nye stillingar eller verv eller startar opp eiga næringsverksemd. Eit vedtak om saksforbod inneber ikkje eit forbod mot å tiltre stillinga eller vervet eller etablere næringsverksemda – i motsetning til eit vedtak om karantene, som inneber at politikaren, embetsmannen eller den statstilsette må utsette tiltredinga i den nye stillinga eller vervet eller etableringa av næringsverksemda til etter utløpet av karanteneperioden.

Vilkåra for å ilegge saksforbod er dei same som for karantene. Det går fram av karantenelova § 6, jf. § 7, for politikarar og av §§ 13 og 14 for embetsmenn og statstilsette. Saksforbod kan ileggast i særlege tilfelle dersom ansvaret og arbeidsoppgåvene politikaren, embetsmannen eller den statstilsette har hatt tidlegare, kan gi verksemda vedkommande blir knytt til eller etablerer, særlege fordelar, eller overgangen på annan måte kan vere eigna til å svekke tilliten til forvaltninga generelt. Politikarar og tilsette i leiande stillingar i eit departement eller eit anna statleg forvaltningsorgan kan også ileggast saksforbod i særlege tilfelle dersom det ligg føre ein konkret forbindelse mellom det tidlegare ansvaret og dei tidlegare arbeidsoppgåvene deira eller bestemte saker som var til behandling i departementet eller forvaltningsorganet i funksjonstida deira, og interessene til verksemda dei blir knytte til eller etablerer. Vilkåret om at det skal ligge føre eit særleg tilfelle, inneber at karantene og saksforbod berre skal nyttast i unntakstilfelle og etter ei streng nødvendigheitsvurdering, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 14, merknadene til §§ 6, 7, 13 og 14 i lova.

Dersom vilkåra er oppfylte, kan Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita gjere vedtak om karantene, saksforbod eller begge delar. Terskelen for å ilegge saksforbod er like høg som terskelen for å ilegge karantene.

Saksforbod er særleg aktuelt i dei tilfella innsikta eller posisjonen til politikaren, embetsmannen eller den statstilsette har vore avgrensa til spesielle saker eller saksområde, eller i tilfelle der berøringspunkta mellom dei tidlegare ansvarsområda til vedkommande og interessene til den nye verksemda lar seg avgrense. Saksforbod kan ikkje ileggast dersom det vil innebere at vedkommande blir utestengd frå arbeidsoppgåver som er ein sentral eller vesentleg del av den nye stillinga, vervet eller næringsverksemda. I slike tilfelle må det i staden ileggast karantene.

Politikarar kan som hovudregel ileggast saksforbod i inntil 12 månader etter fråtreding frå det politiske embetet eller den politiske stillinga, jf. karantenelova § 7 første ledd. Karantene kan ileggast i inntil 6 månader etter fråtreding som politikar, jf. § 6. Dersom det er særleg tungtvegande grunnar til det, kan ein politikar bli ilagd saksforbod i inntil 12 månader i tillegg til ein karantene på inntil 6 månader, jf. § 7 andre ledd. Det inneber at saker eller saksområde for politikarar kan bli «skjerma» i inntil 18 månader etter at ein politikar har fråtredd. Dette kan vere aktuelt dersom departementet har vore involvert i anbod eller forhandlingar om store innkjøp eller har til behandling store konsesjonssaker eller andre omfattande avtalar, tillatingar eller løyve, og prosessen strekker seg langt fram i tid etter at politikaren fråtredde, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 8.4.5. Embetsmenn og statstilsette kan bli ilagde saksforbod i inntil 12 månader etter at dei fråtrer embetet eller stillinga i statsforvaltninga. For embetsmenn og statstilsette er det ikkje heimel for å ilegge saksforbod utover dette tidsrommet.

6.2 Forslaga frå Karantenelovutvalet

6.2.1 Definisjonen av saksforbod

Karantenelovutvalet meinte det er formålstenleg å gi ein meir omfattande definisjon av saksforbod i lova for at dette skal vere klart og føreseieleg. Karantenelovutvalet foreslo ein definisjon av saksforbod der det går fram at eit saksforbod inneber forbod mot å drive påverknadsarbeid, gi råd til eller opptre på vegner av andre og delta i saksbehandling, møte eller forhandlingar i bestemte saker eller på bestemte saksområde.

Utvalet meinte at denne definisjonen ville femne breidda i kva som kan omfattast av eit saksforbod, og kva ein tidlegare politikar ikkje kan involvere seg i ved ilagt saksforbod. Utvalet peikte på at relativt mange tidlegare politikarar melder overgang til kommunikasjonsselskap eller interesseorganisasjonar eller opprettar eigne rådgivingsselskap der påverknadsarbeid og lobbyverksemd inngår som ein del av den nye stillinga. Utvalet ønskte derfor å tydeleggjere eit forbod mot å drive påverknadsarbeid.

6.2.2 Varigheita av saksforbod for politikarar

Karantenelovutvalet foreslo at karantenelova bør opne for at ein politikar kan ileggast saksforbod i inntil 18 månader etter fråtreding når særlege grunnar tilseier det, utan at politikaren samtidig må ileggast karantene. Utvalet foreslo at høvet til å ilegge ein politikar saksforbod av så lang varigheit skal gjelde i dei tilfella Karantenenemnda etter gjeldande rett kan ilegge saksforbod i inntil 12 månader i tillegg til ein karantene på inntil 6 månader, og eventuelt andre tilfelle med tilsvarande behov for skjerming av saker eller saksområde i eit lengre tidsrom. Føresetnaden er at saksforbodet kan avgrensast slik at politikaren ikkje blir utestengd frå arbeidsoppgåver som er ein sentral eller vesentleg del av den nye stillinga, vervet eller næringsverksemda, slik at det reelt sett medfører eit «arbeidsforbod». Utvalet meinte at hovudregelen framleis må vere at saksforbod kan ileggast i inntil 12 månader, men at det kan utvidast til 18 månader når «særlig tungtveiende grunner» tilseier det.

6.3 Forslaget i høyringsnotatet

I høyringsnotatet viste departementet til at definisjonen av saksforbod som blei foreslått av Karantenelovutvalet, er dekkande for kva restriksjonar som følger av eit saksforbod, og at ein slik definisjon gir meir informasjon og rettleiing om kva eit saksforbod inneber. Departementet meinte at dette kan bidra til klargjering. Departementet foreslo i høyringsnotatet ein revidert definisjon av saksforbod, men definisjonen blei gitt ei noko anna språkleg utforming enn det som var foreslått av utvalet. Departementet foreslo at aktivitetane som er omfatta av eit saksforbod, blir stilte opp som eksempel, og at desse ikkje skal vere uttømmande for kva eit saksforbod kan omfatte. Slik departementet vurderte det, var definisjonen formålstenleg og dekkande for både politikarar, embetsmenn og statstilsette, da innhaldet i eit saksforbod er det same for alle overgangane. Departementet foreslo også å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om at saksforbod i særlege tilfelle kan ileggast i inntil 18 månader etter fråtreding som politikar utan at det samtidig må ileggast karantene. Departementet meinte at det i enkelte tilfelle kan vere behov for å skjerme saker eller saksområde i ein lengre periode, og peikte på at det ser ut til å vere mangelfullt grunngitt kvifor enkelte avgrensa område ikkje kan skjermast sjølv om det ikkje er behov eller grunnlag for karantene.

6.4 Synet til høyringsinstansane

Akademikerne støttar at innhaldet i eit saksforbod blir klargjort i lova. Dei ser dette som ei presisering og tydeleggjering av kva det inneber å få eit saksforbod, og ikkje ei utviding av føresegna. Unio er kritisk til at fleire av dei foreslåtte endringane skal gjelde for embetsmenn og statstilsette utan at det er konsekvensutgreidd. Det gjeld mellom anna definisjonen av saksforbod.

6.5 Vurderingar og forslag frå departementet

6.5.1 Definisjonen av saksforbod

Definisjon av saksforbod er gitt i karantenelova § 2 tredje ledd. Føresegna gjeld både for overgang for politikarar til stillingar mv. utanfor statsforvaltninga som er omfatta av kapittel 2 i lova, og for overgang for embetsmenn og statstilsette som er omfatta av kapittel 4. Departementet vurderer det slik at definisjonen av saksforbod som Karantenelovutvalet foreslo, er dekkande for kva restriksjonar som følger av eit saksforbod. Samanlikna med dagens føresegn gir forslaget meir informasjon og rettleiing til dei som er omfatta av lova, og til allmenta om kva eit saksforbod inneber. Dette bidrar til klargjering. Departementet foreslår derfor at definisjonen av saksforbod i karantenelova § 2 tredje ledd blir endra.

Departementet foreslår at definisjonen av saksforbod i lova får ei noko anna språkleg utforming enn det Karantenelovutvalet foreslo. Departementet foreslår at aktivitetane som utvalet meinte kunne omfattast av eit saksforbod, og forbodet mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområde blir stilte opp som typiske eksempel på kva eit saksforbod kan omfatte. Slik departementet ser det, gir dette ei betre språkleg utforming av føresegna, og ein unngår også at definisjonen blir oppfatta som uttømmande slik at aktivitetar utilsikta fell utanfor definisjonen i lova. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at saksforbod blir definert som eit tidsavgrensa forbod mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområde, og at dette mellom anna omfattar å drive påverknadsarbeid, gi råd til eller opptre på vegner av andre og delta i saksbehandling, møte eller forhandlingar, jf. forslaget til § 2 tredje ledd.

Departementet vurderer det slik at den foreslåtte definisjonen er formålstenleg og dekkande for overgang til stilling eller verv utanfor statsforvaltninga og ved etablering av næringsverksemd for både politikarar, embetsmenn og statstilsette. Innhaldet i eit saksforbod er det same for alle overgangane, og det er ønskeleg med ei klargjering for alle som er omfatta av lova.

6.5.2 Varigheita av saksforbod for politikarar

Departementet vurderer det slik at det er formålstenleg at karantenelova opnar for at politikarar kan bli ilagde saksforbod i inntil 18 månader i særlege tilfelle, utan at dei samtidig må ileggast karantene. Som påpeikt av Karantenelovutvalet kan det i særlege tilfelle ligge føre eit behov for å skjerme saker eller saksområde i ein lengre periode. Utvalet peikte også på at det synest mangelfullt grunngitt i dagens karantenelov kvifor enkelte avgrensa område ikkje skal kunne skjermast sjølv om det ikkje er behov for eller grunnlag for karantene. Departementet viser til at også Karantenenemnda i årsmeldinga for 2019 har peikt på at det bør vurderast ein heimel for saksforbod i inntil 18 månader, utan at det er eit krav at det samtidig må ileggast karantene. Departementet ser at det i enkelte tilfelle kan ligge føre slike klare behov.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at politikarar kan ileggast saksforbod i inntil 18 månader etter fråtreding, utan at det er eit vilkår at Karantenenemnda samtidig gjer vedtak om karantene, jf. forslaget til § 7 andre ledd. Forslaget gjeld berre for overgangar for politikarar, som er regulert i karantenelova kapittel 2. Forslaget vil ikkje gjelde overgangar for embetsmenn og statstilsette, som er regulerte i kapittel 4 i lova, der det heller ikkje i dag er heimel for å ilegge restriksjonar som strekker seg utover 12 månader etter fråtreding frå embetet eller stillinga i staten.

For at politikarar skal kunne ileggast saksforbod i eit så langt tidsrom, er det, som i dag, ein føresetnad at det er særleg tungtvegande grunnar for det. Departementet viser til Prop. 44 L (2014–2015) punkt 8.4.5, som beskriv situasjonar der eit saksforbod i 18 månader kan vere aktuelt. Ein aktuell situasjon kan vere når departementet har vore involvert i anbod eller forhandlingar om store innkjøp eller har til behandling store konsesjonssaker eller andre omfattande avtalar, tillatingar eller løyve, og prosessen strekker seg langt fram i tid etter at politikaren gjekk av. Etter forslaget frå departementet vil det vere i slike tilfelle, og i tilfelle med tilsvarande behov for skjerming, at det vil vere høve til å ilegge saksforbod i inntil 18 månader etter fråtreding. Forslaget inneber såleis ei vidareføring av den same høge terskelen for ilegging av restriksjonar i 18 månader. Hovudregelen skal framleis vere at saksforbod kan ileggast i inntil 12 månader etter fråtreding. Det er vidare ein føresetnad, som gjeld generelt ved ilegging av saksforbod, at saksforbodet ikkje stenger politikaren ute frå sentrale eller vesentlege delar av den nye stillinga, vervet eller næringsverksemda.

7 Reglane om godtgjering for politikarar

7.1 Gjeldande rett

7.1.1 Reglane i karantenelova om godtgjering i karantenetida

Ein politikar som blir ilagd karantene, får kompensasjon for inntektstapet i form av godtgjering. Etter karantenelova § 8 første ledd mottar ein politikar ei godtgjering i karantenetida som tilsvarar lønna vedkommande hadde ved fråtredinga som politikar, med tillegg av feriepengar. Lønn eller vederlag for anna arbeid, verv eller oppdrag politikaren mottar eller tener opp i karantenetida, går til frådrag i godtgjeringa, jf. § 8 andre ledd.

I karantenetida er politikaren også omfatta av ei ordning som tilsvarar gruppelivsordninga som følger av dei til kvar tid gjeldande hovudtariffavtalane i staten, jf. § 8 tredje ledd. Regjeringsmedlemmer som blir ilagde karantene, opprettheld også medlemskap i pensjonsordninga for stortingsrepresentantar og regjeringsmedlemmer til karantenetida er over, jf. stortings- og regjeringspensjonslova § 1-2 tredje ledd. Statssekretærar og politiske rådgivarar opprettheld medlemskap i Statens pensjonskasse, jf. lov om Statens pensjonskasse § 20 første ledd bokstav g.

Etter karantenelova blir det ikkje gitt godtgjering dersom politikaren er ilagd saksforbod. I praksis er det heller ikkje gitt godtgjering for karantene ved enkeltståande verv, som for eksempel styreverv, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 8.5.1.

7.1.2 Utbetaling av godtgjering i karantenetida

Godtgjeringa blir utbetalt av Statsministerens kontor. Dette er nærmare omtalt i Håndbok for politisk ledelse. Eventuelle trekk i godtgjeringa for mottatt eller opptent inntekt i karantenetida blir gjorde av Statsministerens kontor på bakgrunn av opplysningar frå politikaren. Det går fram av Håndbok for politisk ledelse at Statsministerens kontor straks skal underrettast dersom det i eller etter karanteneperioden skjer endringar i inntektsforholda som gjer det nødvendig å avkorte eller tilbakebetale heile eller delar av godtgjeringa.

7.1.3 Reglane om fråtredingsyting for politikarar

Reglane om godtgjering for ilagd karantene må ikkje forvekslast med reglane om fråtredingsyting for politikarar. Statsrådar, statssekretærar og politiske rådgivarar kan etter søknad få innvilga fråtredingsyting i inntil tre månader etter at dei fråtredde det politiske embetet eller den politiske stillinga. Vilkåra for dette følger av det til kvar tid gjeldande stortingsvedtaket og Reglement om arbeidsvilkår for departementenes politiske ledelse § 14. Formålet med ordninga er å sikre politikarar som ikkje kan gå direkte over i anna inntektsgivande arbeid eller verksemd, inntekt i ein avgrensa periode. Den første månaden etter fråtredinga utgjer fråtredingsytinga 100 prosent av den regulative godtgjeringa som politikar. Frå 16. august 2021 blei det gjort endringar i ordninga som mellom anna inneber at fråtredingsytinga for andre og tredje månad utgjer 80 prosent av den regulative godtgjeringa i staden for 100 prosent, sjå Håndbok for politisk ledelse punkt 8.1. Reduksjonen er mellom anna grunngitt med at den enkelte da vil ha eit sterkare incentiv til å skaffe seg inntektsgivande arbeid etc.

7.2 Forslaga frå Karantenelovutvalet

7.2.1 Godtgjering ved overgang til eiga næringsverksemd

Karantenelovutvalet foreslo at det ikkje blir gitt godtgjering for ilagd karantene ved overgang til næringsverksemd som ein politikar har oppretta etter å ha tiltredd det politiske embetet eller den politiske stillinga. Det same gjeld ved overgang til næringsverksemd som ikkje tidlegare har vore i reell drift. Utvalet foreslo eit nytt andre ledd i føresegna om godtgjering der det går fram at godtgjering ikkje blir gitt ved ilagd karantene for slike overgangar. Unntaket omfattar overgang til eiga verksemd, både eiga rådgivningsverksemd og andre former for næringsverksemd.

Utvalet viste til at dersom ein politikar opprettar eiga næringsverksemd innanfor same område som vedkommande arbeidde med eller hadde ansvar for som politikar, vil reglane i karantenelova i mange tilfelle tilseie at politikaren blir ilagd karantene. Slik utvalet såg det, bør ikkje ein politikar ha krav på godtgjering i karantenetida i slike situasjonar. Utvalet vurderte det slik at dette kan opne for omgåing av regelverket om fråtredingsyting eller mistanke om slik omgåing. Utvalet viste til at politikarar kan oppnå ein lengre periode med ytingar, inntil tre månader etter utløpet av den perioden dei kan få fråtredingsyting, ved å opprette eiga næringsverksemd. Utvalet meinte at dette er med på å undergrave tilliten til karanteneregelverket, og peikte på at det er eit omsyn som gjer seg særleg sterkt gjeldande i lys av det sterke kontroll- og sanksjonsregimet personar som mottar trygdeytingar, er underlagde.

Utvalet uttalte at det kan tenkast at restriksjonar knytte til å drive næringsverksemd og ha inntekt, utan at dette blir kompensert, kan støyte mot grunnlovsmessige eller menneskerettslege grenser. Utvalet viste som eksempel til retten til privatliv og retten til eigedom etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 8 og tilleggsprotokoll 1 artikkel 1, retten til arbeid etter Grunnlova § 110 og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar artikkel 6. Utvalet gjekk likevel ut frå at det her er tale om ein restriksjon som er så avgrensa at han ikkje støyter mot slike rettar, sjølv om dei ikkje hadde høve til å gå grundig inn i desse problemstillingane. Utvalet har viste til at restriksjonen berre kjem til bruk ved etablering av eiga næringsverksemd innanfor dei områda som ein politikar var involvert i eller hadde ansvar for som politikar. Politikaren kan ta alle stillingar og vil få godtgjering dersom vedkommande blir ilagd karantene. Dersom ein politikar opprettar næringsverksemd som ikkje har tilknyting til ansvars- og arbeidsområda vedkommande hadde som politikar, vil reglane i karantenelova tilseie at det ikkje blir ilagd karantene. Det vil da ikkje oppstå ein situasjon der ein politikar blir ilagd karantene utan godtgjering i karantenetida. Restriksjonen er også klart avgrensa i tid, særleg når ein ser hen til den perioden ein politikar kan få fråtredingsyting. Av dei same grunnane vurderte utvalet det slik at denne restriksjonen heller ikkje er å rekne som eit yrkesforbod. Utvalet peikte på at det er tale om ein tidsavgrensa restriksjon for ein bestemt og klart avgrensa overgang.

Restriksjonen er, slik utvalet vurderte det, også sakleg grunngitt og forholdsmessig sett opp mot dei omsyna ein søker å vareta. Utvalet viste til at det er ein snever, klart avgrensa og kortvarig restriksjon i høvet til å etablere eiga næringsverksemd. Restriksjonen har til formål å vareta viktige samfunnsomsyn, som tilliten til forvaltninga og det politiske systemet og tilliten til karanteneregelverket. Restriksjonen skal også motverke at reglane om godtgjering og fråtredingsyting blir omgått. Utvalet peikte på at desse omsyna også grunngir at slike overgangar kan og bør behandlast ulikt andre overgangar som er omfatta av karantenelova.

Karantenelovutvalet la vekt på at omsynet til å motverke omgåing av reglane om fråtredingsyting gjer seg særleg gjeldande når ein politikar opprettar eiga næringsverksemd etter å ha fråtredd det politiske embetet eller den politiske stillinga. Dersom ein politikar har oppretta og drive eiga verksemd før vedkommande tiltredde som politikar, meinte utvalet at desse omsyna ikkje vil gjere seg gjeldande på same måte. Eit unntak frå retten til godtgjering for ein politikar som på denne måten går tilbake til det tidlegare virket sitt, kan, slik utvalet vurderte det, verke urimeleg for politikaren. Utvalet foreslo derfor at unntak frå retten til godtgjering ikkje skal gjelde for eiga verksemd som var etablert før politikaren tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga, under føresetnad av at verksemda har vore etablert med drift og aktivitetar. Har verksemda ikkje vore i drift («sovande selskap»), foreslo utvalet at overgangen skal omfattast av unntaket frå retten til godtgjering.

7.2.2 Godtgjering ved overgang til bistilling

Karantenelovutvalet foreslo at det ikkje blir gitt godtgjering for ilagd karantene ved overgang til stilling, verv eller næringsverksemd i form av bistilling eller bierverv. Utvalet foreslo at dette blir tatt inn i forslaget til nytt andre ledd i føresegna om godtgjering.

Utvalet viste til at formålet med reglane om godtgjering er å kompensere for inntektstapet når tiltreding i nytt arbeid eller eiga næringsverksemd som utgjer hovudsysselsettinga og hovudinntektskjelda til politikaren, må utsettast på grunn av eit vedtak om karantene. Utvalet viste til at det ikkje er gitt at ein politikar opprettheld det tidlegare lønnsnivået ved overgang til ny stilling etter fråtreding som politikar. Utvalet vurderte det slik at politikarar slik sett blir sidestilte med andre arbeidstakarar, der lønnsnivået er ulikt i ulike stillingar og i ulike verksemder. Dersom karantene ved overgang til bistilling eller bierverv skulle kompenserast med godtgjering, kunne det, slik utvalet vurderte det, vere ein måte for politikarar å oppretthalde det tidlegare lønnsnivået på. Utvalet påpeikte at det ikkje er formålet med godtgjeringa, og etter deira syn kunne ei slik ordning bidra til å svekke tilliten til systemet hos allmenta. Utvalet har i vurderinga også sett hen til overgang til styreverv, der det etter praksis ikkje blir tilkjent godtgjering dersom ein politikar blir ilagd karantene.

7.2.3 Godtgjering for ilagt saksforbod

Utvalet vurderte det slik at det ikkje bør bli gitt godtgjering for ilagd saksforbod. Utvalet viste til at godtgjeringa er ein kompensasjon for inntektstap som følger av karantene, og skal kompensere for at politikaren i karantenetida ikkje kan utføre arbeid og dermed ikkje har inntekt. Politikarar får kompensert inntektstap ved ilagd karantene dersom dei blir ilagde både karantene og saksforbod. Dersom dei berre blir ilagde saksforbod, kan dei starte i ny stilling eller eiga næringsverksemd med innskrenkingar i utføringa av enkelte oppgåver, men dei vil motta lønn eller kunne ha inntekt. Utvalet viste dessutan til at Karantenenemnda ikkje kan ilegge saksforbod som inneber at politikarar blir utestengde frå ein vesentleg del av den nye stillinga eller næringsverksemda.

7.3 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet foreslo i høyringsnotatet å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om å innføre unntak frå retten til godtgjering ved overgang til eiga næringsverksemd som ein politikar har oppretta etter å ha tiltredd det politiske embetet eller den politiske stillinga, og ved overgang til næringsverksemd som ikkje tidlegare har hatt reell drift. Departementet la vekt på at risikoen for at reglane om godtgjering opnar for omgåing, og at risikoen for slik omgåing i seg sjølv kan bidra til å svekke tilliten til det politiske systemet og til karanteneinstituttet. Departementet foreslo også å følge opp forslaget frå utvalet om at godtgjering ikkje skal tilkjennast for karantene som blir ilagd ved overgang til bistillingar eller bierverv. Departementet la vekt på at godtgjering i slike tilfelle ikkje er i samsvar med formålet med reglane om godtgjering, da ei bistilling kjem i tillegg til ei hovudstilling, slik at politikaren allereie er sikra inntekt frå anna arbeid. I høyringsnotatet delte departementet også vurderinga til Karantenelovutvalet av at det ikkje bør tilkjennast godtgjering for saksforbod. Departementet la vekt på at eit saksforbod ikkje er til hinder for at politikaren kan tiltre ei ny stilling, verv eller næringsverksemd og ha inntekt. Departementet peikte også på at det ville by på utfordringar å utarbeide ein god regel for korleis godtgjering for saksforbod skal bereknast, og at det ved overgang til ny stilling i tillegg vil vere eit spørsmål om ei godtgjering for saksforbod skal gå til politikaren sjølv eller til den nye arbeidsgivaren, som pliktar å betale lønn til politikaren.

7.4 Synet til høyringsinstansane

Ingen av høyringsinstansane har uttalt seg om forslaget.

7.5 Vurderingar og forslag frå departementet

7.5.1 Godtgjering ved overgang til eiga næringsverksemd

7.5.1.1 Innleiing

Mobilitet mellom politikk, offentleg forvaltning og næringsliv er både positivt og ønskeleg. Politikarar står fritt til å etablere eiga næringsverksemd etter å ha fråtredd det politiske embetet sitt eller den politiske stillinga si.

Dersom ein politikar opprettar næringsverksemd som ikkje har samanheng med det tidlegare politiske embetet eller den politiske stillinga, vil det ikkje vere grunnlag for å ilegge karantene eller saksforbod. Ein slik overgang vil vere uproblematisk etter karantenelova. Ein politikar som derimot etter fråtredinga opprettar eiga næringsverksemd innanfor det same området som vedkommande arbeidde med eller hadde ansvar for som politikar, vil i mange tilfelle bli ilagd karantene. Politikaren vil i slike tilfelle ha rett til godtgjering i karanteneperioden. Godtgjeringa skal kompensere for inntektstapet som følge av at drifta av næringsverksemda må utsettast. Ein konsekvens av dei gjeldande reglane er at politikarar har rett til godtgjering også i situasjonar der det blir oppretta eiga næringsverksemd som aldri blir aktiv eller får reell drift. Reglane i karantenelova kan dermed opne for omgåing av dei omsyna som grunngir rett til godtgjering ved ilagd karantene. Dette gjeld først og fremst i situasjonar der det oppstår mistanke om at opprettinga av ei næringsverksemd innanfor same område som vedkommande arbeidde med eller hadde ansvaret for som politikar, er motivert av retten til godtgjering dersom Karantenenemnda gjer vedtak om karantene.

7.5.1.2 Nærmare om forslaget

Betydninga av å oppretthalde tilliten til det politiske systemet er eit sentralt omsyn bak karantenelova. Dette omsynet tilseier at karantenelova ikkje bør opne for risikoen for ei omgåing av reglane om godtgjering i karanteneperioden. Det er også viktig at karantenelova blir praktisert på ein måte som fremmar tillit. Slike omsyn kan tilseie at ein politikar som opprettar eiga næringsverksemd etter å ha tiltredd det politiske embetet eller den politiske stillinga, og innanfor det området vedkommande arbeidde med eller hadde ansvar for som politikar, ikkje skal få godtgjering ved ilagd karantene. Tilsvarande gjeld for ilagd karantene ved overgang til eiga næringsverksemd som ikkje tidlegare har vore i reell drift. Departementet har vurdert korleis desse omsyna best kan varetakast.

Departementet foreslår å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om at ein politikar som blir ilagd karantene ved overgang til eiga næringsverksemd, ikkje skal få godtgjering i karantenetida dersom næringsverksemda er oppretta etter at politikaren tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga, eller dersom næringsverksemda ikkje tidlegare har hatt reell drift («sovande selskap»), jf. forslaget til § 8 andre ledd første punktum. Departementet foreslår at det blir presisert i lova at unntaket frå retten til godtgjering ved overgang til næringsverksemd som ikkje tidlegare har hatt reell drift, gjeld overgang til eiga næringsverksemd. Det er særleg i desse tilfella det kan vere risiko for omgåing av dei omsyna som grunngir reglane om godtgjering, eller det kan oppstå mistanke om det. Heilt uavhengig av om ei slik omgåing skjer eller ikkje, meiner departementet at risikoen for slik omgåing i seg sjølv kan bidra til å svekke tilliten til det politiske systemet og til karantenereglane. Departementet meiner det kan framstå som lite formålstenleg og rimeleg at det blir utbetalt godtgjering i slike tilfelle.

Det foreslåtte unntaket frå retten til godtgjering vil også gjelde for politikarar som etablerer eiga næringsverksemd, og som har reelle planar om aktivitetar og drift i selskapet. Departementet har derfor vurdert om det i staden bør fastsettast ein skjønnsmessig regel om unntak frå retten til godtgjering i tilsvarande situasjonar som lovføresegna er meint å dekke. Slik departementet vurderer det, vil det vere store utfordringar med å utøve slikt skjønn, mellom anna når det gjeld å vurdere kva som for den enkelte er formålet med å etablere ei næringsverksemd og om det ligg føre relle planar for drift og aktivitetar i verksemda. Departementet har derfor ikkje foreslått ein skjønnsmessig regel om unntak frå retten til godtgjering.

Dersom ein politikar går tilbake til eiga næringsverksemd som har vore etablert med drift og aktivitetar før vedkommande tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga, er situasjonen, slik departementet ser det, ein annan. I slike tilfelle kan eit unntak frå retten til godtgjering framstå som urimeleg overfor politikaren. Departementet meiner at det ved slike overgangar heller ikkje vil vere same risiko for omgåing av omsyna bak reglane om godtgjering, eller for at det oppstår mistanke om det. Departementet foreslår derfor at unntaket frå retten til godtgjering ikkje skal gjelde dersom politikaren går over til eiga næringsverksemd der det tidlegare har vore reelle aktivitetar.

Unntaket frå retten til godtgjering for ilagd karantene gjeld både ved overgang til eiga rådgivingsverksemd og andre former for næringsverksemd som er oppretta etter at politikaren tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga, eller som ikkje tidlegare har hatt reell drift. Departementet meiner det ikkje er grunn til å forskjellsbehandle ulike former for næringsverksemd i denne samanhengen. Unntaket vil omfatte overgang til eiga etablert verksemd, anten verksemda er kommersiell eller ideell.

Eit vedtak om karantene som inneber at ein tidlegare politikar ikkje kan starte eiga næringsverksemd, kan ileggast i inntil seks månader etter fråtredinga som politikar, jf. karantenelova § 6. Eit slikt vedtak kan berre ileggast dersom vilkåra i § 6 i lova er oppfylte. Som omtalt ovanfor gjeld det foreslåtte unntaket oppretting av næringsverksemd etter at politikaren tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga, innanfor dei same områda som vedkommande arbeidde med eller hadde ansvar for som politikar, eller der verksemda ikkje tidlegare har hatt reell drift. Dersom ein politikar etablerer næringsverksemd som ikkje har tilknyting til det tidlegare politiske embetet eller den politiske stillinga, vil det ikkje vere grunnlag for karantene etter reglane i karantenelova. Dersom verksemda politikaren etablerer, skal ha aktivitet innan fleire område, kan det vere aktuelt at politikaren i staden for karantene blir underlagd eit saksforbod på dei områda som har samanheng med det politiske embetet eller den politiske stillinga.

7.5.1.3 Vurdering av forholdet til Grunnlova og forpliktingar etter internasjonale konvensjonar

Forslaget som er omtalt ovanfor, inneber ei avgrensing av retten til å drive næringsverksemd og ha inntekt utan at det blir gitt kompensasjon. Lovforslaget vil potensielt kunne røre ved både Grunnlova og ei rekke føresegner i internasjonale menneskerettskonvensjonar, slik som vern om eigedom, retten til arbeid og respekt for privatliv og familieliv. Departementet har derfor vurdert om forslaget kan vere i strid med Noregs forpliktingar etter internasjonale konvensjonar eller Grunnlova.

Det er Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK) som står sentralt i denne vurderinga. Dei to konvensjonane er gjorde til norsk lov gjennom menneskerettslova § 2. Føresegnene i desse konvensjonane går ved motstrid framfor føresegner i anna lovgiving, jf. menneskerettslova § 3. Avgrensingar i retten til godtgjering etter karantenelova må halde seg innanfor rammene i Grunnlova og desse konvensjonane.

Retten til arbeid er verna etter ØSK artikkel 6 og Grunnlova § 110. Retten til respekt for privatliv og familieliv er verna av EMK artikkel 8. Vern om eigedom er verna etter EMKs tilleggsprotokoll 1 artikkel 1.

Retten til arbeid – Grunnlova § 110

Grunnlova § 110 lyder:

«Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for at kvart arbeidsført menneske kan leve av arbeidet sitt eller næringsverksemda si. Den som ikkje sjølv kan forsyte seg, har rett til stønad frå det offentlege.

Nærare føresegner om medråderetten til dei tilsette på arbeidsplassen blir fastsette i lov.»

Grunnlova § 110 fastslår at den enkelte har ein grunnleggande rett til å forsørge seg sjølv og familien sin ved arbeid eller næringsverksemd. Også kollektive omsyn er viktige etter føresegna, ikkje minst omsynet til at staten ikkje skal påførast unødige utgifter til å gi økonomisk støtte til arbeidsdyktige personar som kan forsørge seg sjølve.

Grunnlova § 110 har karakter av å vere ei programerklæring om statens ansvar for å føre ein sysselsettingspolitikk som motverkar arbeidsløyse. Føresegna gir ikkje individuelle rettar til borgarane. Føresegna inneheld heller ikkje konkrete krav til kva staten skal gjere eller ikkje gjere for å sikre målet om full sysselsetting. Omgrepet «næringsverksemd» er føydd til Grunnlova § 110 første ledd første punktum i 2014. Statens ansvar går no derfor ut på å legge forholda til rette for at alle arbeidsdyktige menneske kan tene til livsopphald ved arbeid eller næringsverksemd. Statens overordna ansvar for å hindre arbeidsløyse omfattar dermed også ansvar for å legge forholda til rette for at menneske kan livnære seg ved eiga næringsverksemd, men tilføyinga inneber ikkje at statens myndigheiter har ansvar for å legge forholda til rette for at den enkelte fritt kan etablere næringsverksemd, jf. Dokument 16 (2011–2012) Rapport til Stortingets presidentskap fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven punkt 38.5.4.

Det går fram av Dokument 16 (2011–2012) punkt 38.2.1:

«Stortinget hadde altså en klar oppfatning om at verken første eller annet ledd i Grunnloven § 110 skulle innebære individrettigheter, men at de skulle fungere som politiske programerklæringer. Denne forståelsen av bestemmelsen er ikke endret i etterfølgende rettspraksis. Det kan tale for at dersom bestemmelser utformes som en plikt for statens myndigheter til å legge forholdene til rette, vil enkeltindivider ikke kunne håndheve rettigheten ved hjelp av domstolene.»

Slik departementet vurderer det, inneheld føresegna i Grunnlova § 110 ikkje individuelle rettar eller plikter som er til hinder for lovforslaget.

Retten til arbeid – ØSK artikkel 6

Retten til arbeid er ein grunnleggande rett og er nedfelt i ØSK artikkel 6. Artikkel 6 pålegg konvensjonspartane å respektere og sikre mellom anna retten til arbeid og rettferdige og gode arbeidsvilkår, jf. artiklane 6 og 7.

Artikkel 6 lyder:

«1. Konvensjonspartene anerkjenner retten til arbeid, som omfatter mulighet for enhver til å tjene sitt levebrød ved arbeid som han fritt har valgt eller godtatt; og skal treffe de nødvendige tiltak for å trygge denne rettighet.

2. De tiltak som skal iverksettes av en konvensjonspart for å oppnå den fulle virkeliggjørelse av denne rettighet, skal omfatte teknisk og yrkesmessig veiledning, fastsettelse av retningslinjer og fremgangsmåter for å sikre en jevn økonomisk, sosial og kulturell utvikling, samt full og produktiv sysselsetting under forhold som trygger grunnleggende politiske og økonomiske friheter for den enkelte.»

Ekspertkomiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettar har utarbeidd generelle kommentarar («General Comments») som inneheld tolkinga deira av det materielle innhaldet i rettane. I motsetning til konvensjonen er ikkje desse generelle kommentarane bindande for statane, men vil etter omstenda kunne ha vekt som rettskjelde ved fortolkinga.

Det går fram av ØSK artikkel 2 nr. 1 at kvar statspart har forplikta seg til å ta skritt med sikte på at rettane som er anerkjende i konvensjonen, gradvis blir realiserte fullt ut med alle eigna verkemiddel, og da særleg lovgivingstiltak. Det inneber at dei overordna rettane til arbeid, rettferdige og gode arbeidsvilkår, sosial tryggleik, ein tilfredsstillande levestandard mv. framstår som målsettingar som statane skal arbeide for å realisere, ikkje berre kvar for seg, men også gjennom internasjonalt samarbeid, jf. Meld. St. 39 (2015–2016) Individklageordningene til FNs konvensjoner om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, barnets rettigheter og rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne punkt 6.1.

ØSK artikkel 6 pålegg konvensjonspartane å sette i verk tiltak for å oppnå full sysselsetting. ØSK artikkel 6 etablerer likevel ikkje individuelle rettar av relevans for det aktuelle lovforslaget. General Comments nr. 18 (6. februar 2006) nemner særleg retten til arbeid for kvinner, ungdom, eldre, innvandrarar og personar med nedsett funksjonsevne. Også barnearbeid er særleg omtalt. Departementet har elles ikkje funne haldepunkt i General Comments nr. 18 for at ØSK artikkel 6 er til hinder for lovforslaget. Departementet ser det derfor slik at ØSK artikkel 6 ikkje synest å vere til hinder for lovforslaget.

Respekt for privatliv og familieliv – EMK artikkel 8

Retten til respekt for privatliv og familieliv er verna av EMK artikkel 8. Føresegna lyder slik:

«1. Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse.

2. Det skal ikke skje noe inngrep av offentlig myndighet i utøvelsen av denne rettighet unntatt når dette er i samsvar med loven og er nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlig trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter eller friheter.»

Hovudformålet med EMK artikkel 8 nr. 1 er å verne privatlivet til individet mot inngrep frå statsmakta. Kva som ligg i «privatliv», er ikkje klart definert, men omgrepet er breitt definert av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD). Det er EMD som gjennom sin praksis må avgjere om eit statleg tiltak representerer eit inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8, eller om tiltaket fell utanfor den sfæren føresegna vernar.

Retten til respekt for privatliv etter EMK artikkel 8 omfattar ikkje berre private aktivitetar. Profesjonelle eller ervervsmessige aktivitetar kan også vere verna av retten til respekt for privatliv. Sjå Niemietz mot Tyskland (saksnr. 13710/88, 16. desember 1992) og Halford mot Storbritannia (saksnr. 20605/92, 25. juni 1997).

Den sentrale problemstillinga som må avklarast er, slik departementet vurderer det, om det foreslåtte unntaket for utbetaling av godtgjering i karanteneperioden utgjer eit inngrep i retten til respekt for privatliv og familieliv. Departementet har derfor undersøkt om praksis frå EMD som gjeld retten til privatliv etter EMK artikkel 8, er relevant for denne tematikken, utan å ha funne nokon slik relevans.

Slik departementet vurderer det, støyter lovforslaget ikkje mot EMK artikkel 8.

Vern om eigedom – EMKs tilleggsprotokoll 1 artikkel 1

EMKs tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 (P1-1) lyder:

«Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettslige alminnelige prinsipper.

Bestemmelsene ovenfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendig for å kontrollere at eiendom blir brukt i samsvar med allmennhetens interesse eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»

Forslaget til ny § 8 andre ledd inneber at politikarar som blir ilagde karantene etter § 6, ikkje får kompensert tap av inntekt ved overgang til næringsverksemd i visse situasjonar. Det gjeld for det første der ein politikar har etablert næringsverksemda etter at vedkommande tiltredde som politikar. For det andre omfattar forslaget tilfelle der næringsverksemda var etablert da politikaren tiltredde som politikar, men ikkje tidlegare har hatt reell drift. Det er i begge tilfella eit vilkår at verksemda skal operere innanfor dei same områda som vedkommande arbeidde med eller hadde ansvar for som politikar, fordi det er da det etter karantenelova vil vere grunnlag for at politikaren blir ilagd karantene. Spørsmålet er om dette utgjer eit inngrep i eigedomsretten etter P1-1.

Politikarar blir ikkje pålagde å betale tilbake allereie opptent inntekt, men lovforslaget vil kunne ramme framtidig inntekt frå ei eventuell næringsverksemd. Eit framtidig inntektstap er ikkje i seg sjølv verna av eigedomsretten etter P1-1, og det ligg derfor ikkje føre eit inngrep i eigedomsretten ved at forbodet vil kunne ramme framtidig inntekt. Dette er lagt til grunn mellom anna i EMDs storkammerdom Anheuser-Busch Inc. mot Portugal (saksnr. 73049/01, 11. januar 2007), der EMD uttaler i avsnitt 64:

«Article 1 of Protocol No. 1 applies only to a person’s existing possessions. Thus, future income cannot be considered to constitute «possessions» unless it has already been earned or is definitely payable.»

Det blir også vist til storkammerdommen Denisov mot Ukraina (saksnr. 76639/11, 25. september 2018), avsnitt 137.

Etter EMDs praksis vil likevel også regulering som påverkar verdien av kundegrunnlaget til verksemda, verksemda sitt gode namn og rykte eller verksemda generelt, kunne reknast som inngrep i eigedomsinteresser etter P1-1. Det gjeld for eksempel Könyv-Tár Kft mfl. mot Ungarn (saksnr. 21623/13, 16. oktober 2018) og Tre Traktörer Aktiebolag mot Sverige (saksnr. 10873/84, 7. juli 1989).

Karantenelova § 6 halden saman med forslaget til ny § 8 andre ledd inneber at det ikkje blir gitt godtgjering i karanteneperioden for overgang til ei verksemd som ikkje har hatt reell drift, eller som er oppretta etter at politikaren tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga. I slike tilfelle vil det ikkje ligge føre eit kundegrunnlag eller ein generell verdi av næringsverksemda som lovforslaget kan påverke. Departementet vurderer det slik at lovforslaget heller ikkje utgjer eit inngrep i eigedomsretten etter P1-1 på dette grunnlaget. Sjølv om departementet ser det som lite sannsynleg at lovforslaget vil påverke verdien av kundegrunnlaget eller verdien av verksemda generelt, kan det ikkje utelukkast prinsipielt.

EMK artikkel P1-1 vernar også i visse tilfelle rettkomne forventningar («legitimate expectations») om å oppnå eigarinteresser i framtida. Det blir vist til Pine Valley Developements mfl. mot Irland (saksnr. 12742/87, 29. november 1991) og Pressos Compania Naviera S.A. mfl. mot Belgia (saksnr. 17849/91, 20. november 1995). Det er ei viss usikkerheit knytt til å fastslå når det ligg føre ei rettkommen forventning som er verna. Det er ein føresetnad at forventninga har eit rimeleg grunnlag i gjeldande lovgiving og praksis. I dommen Pine Valley Developments blei klagarane rekna for å ha ei rettkommen forventning om å kunne bygge på ein eigedom i samsvar med eit byggeløyve som var blitt annullert av ein domstol etter at klagarane blei eigarar av eigedommen. I dommen Pressos Compania Naviera blei klagarane rekna for å ha ei rettkommen forventning om å kunne krevje erstatning for skadevaldande handlingar frå ein tredjemann. Som følge av ny lovgiving var det ikkje mogleg å fremme eit slikt erstatningskrav.

Den foreslåtte endringa av karantenelova § 8 inneber at politikarar ikkje lenger vil ha rett til godtgjering i karanteneperioden ved overgang til verksemd nemnd i § 8 andre ledd. Departementet viser til at lovforslaget ikkje vil gjelde tilfelle der ein politikar allereie mottar godtgjering i karanteneperioden som følge av ilagd karantene. Utover desse tilfella vil ei eventuell forventning om framtidig godtgjering vere så fjern og avleidd at det ikkje ligg føre ei rettkommen forventning som er verna etter P1-1.

Slik departementet ser det, vil bortfallet av retten til godtgjering ved overgang til verksemd som ikkje tidlegare har hatt reell drift, eller som er starta opp etter at vedkommande tiltredde som politikar, heller ikkje utgjere eit inngrep i ei rettkommen forventning.

Departementet vurderer det slik at EMKs tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 ikkje er til hinder for lovforslaget.

7.5.2 Godtgjering ved overgang til bistilling

Godtgjering for karantene har som formål å kompensere for inntektsbortfall fordi tiltreding i ny stilling eller overgang til næringsverksemd må utsettast på grunn av eit vedtak om karantene. Godtgjering ved overgang til bistilling eller bierverv står, slik departementet vurderer det, i ei anna stilling enn godtgjering ved overgang til ei hovudstilling eller hovudsysselsetting. Ei bistilling eller eit bierverv kjem i tillegg til ei hovudsysselsetting, og politikaren vil derfor allereie vere sikra inntekt. Omsyna bak godtgjeringsreglane gjer seg dermed ikkje gjeldande i like sterk grad i slike situasjonar som i tilfelle der godtgjeringa skal kompensere for inntektsbortfall i ei hovudsysselsetting. Departementet foreslår på denne bakgrunnen at forslaget frå Karantenelovutvalet blir følgt opp, og at det blir innført eit unntak frå retten til godtgjering dersom ein politikar blir ilagd karantene ved overgang til stilling, verv eller næringsverksemd som er ei bistilling eller eit bierverv, jf. forslaget til § 8 andre ledd andre punktum.

Departementet har vurdert om det bør vere nærmare kriterium for kva som skal reknast som bistilling eller bierverv, for eksempel knytt til stillingsbrøk eller liknande. Slik departementet vurderer det, er det vanskeleg å finne kriterium som vil vere eigna i alle situasjonar som kan oppstå. Departementet vurderer det slik at det er politikaren som er nærmast til å vurdere dette spørsmålet. Departementet meiner derfor at politikaren sjølv bør opplyse om den aktuelle overgangen gjeld bistilling eller bierverv eller hovudsysselsetting.

7.5.3 Godtgjering for ilagt saksforbod

Etter karantenelova skal ein politikar ved ilagd karantene få godtgjering som kompensasjon for det inntektstapet vedtaket om karantene inneber. Politikarar som blir ilagde eit saksforbod, har derimot ikkje rett til godtgjering. Slik departementet vurderer det, er det fleire ulikskapar mellom karantene og saksforbod som gir grunn til denne forskjellen. Eit saksforbod er eit tidsavgrensa forbod mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområde. Ein politikar som er ilagd saksforbod, kan tiltre ei ny stilling eller eit verv eller etablere næringsverksemd. Eit saksforbod kan ikkje utformast så vidt at det stenger politikaren ute frå ein vesentleg del av ei ny stilling eller næringsverksemd. Eit saksforbod vil derfor ikkje vere til hinder for at politikaren har inntekt frå det nye virket sitt.

Ein regel om godtgjering for ilagt saksforbod ved overgang til ny stilling ville også reise spørsmål om kven som skulle få ei eventuell godtgjering – politikaren sjølv eller den nye arbeidsgivaren. Det er den nye arbeidsgivaren som pliktar å betale lønn til politikaren. Som ein konsekvens av eit eventuelt saksforbod vil den tidlegare politikaren vere underlagd visse restriksjonar når det gjeld oppgåver og ansvar i den perioden saksforbodet gjeld. Eit saksforbod kan derfor også vere ei ulempe for den nye arbeidsgivaren. Departementet meiner også at det kan by på utfordringar å utarbeide ein god regel eller ein god praksis for korleis ei eventuell godtgjering for saksforbod skal bereknast.

Departementet vil av desse årsakene ikkje foreslå at det blir gitt godtgjering for ilagt saksforbod, men fører vidare gjeldande rett, som seier at det ikkje blir gitt godtgjering for saksforbod.

8 Reaksjonar ved brot på regelverket

8.1 Gjeldande rett

8.1.1 Innleiing

For å sikre at karantenelova blir etterlevd, er det gitt reglar som inneber at brot på forpliktingane etter lova eller vedtak gjorde med heimel i lova kan møtast med reaksjonar. Det kan gjerast vedtak om pålegg og tvangsmulkt, administrativ inndraging og lovbrotsgebyr. Dette er regulert i karantenelova kapittel 5, som gjeld for alle overgangane som er omfatta av lova. Det er Karantenenemnda som har myndigheit til å gjere vedtak om reaksjonar for politikarar. For embetsmenn og statstilsette er det tilsettingsmyndigheita som kan gjere slike vedtak. Brot på forpliktingane kan for eksempel skje ved at ein politikar, embetsmann eller statstilsett ikkje overheld informasjonsplikta ved overgang til ny stilling eller tiltrer ei stilling eller utfører arbeidsoppgåver i strid med vedtak om karantene og saksforbod. Dei ulike reaksjonane er nærmare omtalte i Prop. 44 L (2014–2015) punkt 12.

8.1.2 Pålegg og tvangsmulkt

Reglane om pålegg og tvangsmulkt er gitt i karantenelova § 18. Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita kan gi pålegg om at ulovlege forhold skal avsluttast. Tvangsmulkt kan fastsettast samtidig med at det blir gitt eit pålegg eller i eige vedtak. Tvangsmulkta løper frå fristen for å oppfylle pålegget har gått ut, og så lenge det ulovlege forholdet varer. Det er ikkje eit krav om at den som har brote reglane kan klandrast, det vil seie at det ikkje er eit krav om subjektiv skyld.

Formålet med tvangsmulkt er å tvinge fram ei oppfylling av pålegget. Utgangspunktet er derfor at tvangsmulkta bør vere så stor at det ikkje lønner seg å betale mulkta for deretter å halde fram med den lovstridige handlinga. Tvangsmulkta er knytt til godtgjeringa politikaren, embetsmannen eller den statstilsette mottar dersom vedkommande blir ilagd karantene. Det går fram av § 2 i forskrifta til karantenelova at tvangsmulkt som hovudregel skal tilsvare halvannan gong dagslønna vedkommande mottok før overgangen. Tvangsmulkta blir fastsett som ei dagmulkt.

Tvangsmulkta kan settast lågare eller høgare enn hovudregelen tilseier, dersom det er særlege grunnar til det. Dette er meint som ei unntaksføresegn, der det skal leggast vekt på om mulkta står i eit rimeleg forhold til brotet. Fordi mulkta fungerer som eit økonomisk press, må også den økonomiske evna til vedkommande og fortenesta ved brotet vektleggast i vurderinga.

8.1.3 Administrativ inndraging

Reglane om administrativ inndraging er gitt i karantenelova § 19. Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita kan gjere vedtak om at den som har brote karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova, skal få inntekta frå dette brotet inndratt heilt eller delvis. Ei slik inntekt kan for eksempel vere lønn, godtgjering eller andre økonomiske fordelar ein politikar, embetsmann eller statstilsett har fått ved å bryte forpliktingane sine. Formålet med inndraging er å stille den som bryt regelverket, i same stilling som om brotet ikkje hadde skjedd. Inntekta kan inndragast uavhengig av subjektiv skyld.

Utgangspunktet er at det er nettoinntekta som skal inndragast. Men i enkelte tilfelle kan det vere vanskeleg å fastslå nøyaktig kor stor inntekta er. I slike tilfelle blir det opna for at det kan brukast skjønn i fastsettinga av inndragingssummen, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 12.5.3. Inndraging kan berre skje dersom det ikkje vil vere urimeleg. Dette må vurderast konkret, mellom anna ut frå kva type brot det er snakk om, og omfanget av det.

Det endelege vedtaket om inndraging er tvangsgrunnlag for utlegg. Den inndratte inntekta går til statskassa.

8.1.4 Lovbrotsgebyr

Reglane om lovbrotsgebyr er gitt i karantenelova § 20. Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita kan ilegge lovbrotsgebyr til den som grovt aktlaust eller forsettleg bryt karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Det betyr at politikaren, embetsmannen eller den statstilsette må vere sterkt å klandre for brotet, ved at vedkommande forstod eller burde ha forstått at handlinga var i strid med forpliktingane etter karantenelova eller eit vedtak gjort med heimel i lova.

Ved eventuelle grovt aktlause eller forsettlege brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova må Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita gjere ei skjønnsbasert vurdering av om det skal ileggast eit lovbrotsgebyr. I denne vurderinga skal det særleg leggast vekt på kor grovt brotet er, graden av skyld, om politikaren, embetsmannen eller den statstilsette har hatt eller kunne ha oppnådd nokon fordel av brotet, den økonomiske evna til vedkommande og den preventive effekten, jf. karantenelova § 20 andre ledd. Det er føresett i Prop. 44 L (2014–2015) punkt 12.5.4 at terskelen for å ilegge lovbrotsgebyr skal vere høg, og at dette særleg kan vere aktuelt i tilfelle der andre reaksjonar ikkje er tilstrekkelege.

Å bli ilagd lovbrotsgebyr kan få store økonomiske konsekvensar for den det gjeld. I tillegg kan ein slik reaksjon ha mykje å seie for omdømmet. I Prop. 44 L (2014–2015) punkt 12.5.4 understrekar departementet at det, for at rettstryggleiken skal bli godt varetatt, er eit krav om klar sannsynsovervekt for å ilegge lovbrotsgebyr.

Ved utmåling av lovbrotsgebyr skal det leggast vekt på dei same momenta som i vurderinga av om lovbrotsgebyr skal ileggast eller ikkje. I § 4 i forskrifta til karantenelova er det av omsyn til at det skal vere føreseielege tilhøve, gitt reglar om maksimumssum for lovbrotsgebyr. Det kan ikkje ileggast høgare lovbrotsgebyr enn det som tilsvarar godtgjering for seks månaders karantene.

Dersom ikkje noko anna går fram av vedtaket om lovbrotsgebyr, forfell det til betaling fire veker etter at det endelege vedtaket er gjort. Eit endeleg vedtak om lovbrotsgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg.

8.2 Forslaga frå Karantenelovutvalet

8.2.1 Stans og tilbakekrevjing av godtgjering

Karantenelovutvalet foreslo ei ny føresegn i karantenelova som gir heimel for at Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita kan gjere vedtak om at ei tilkjend godtgjering skal stansast og krevjast tilbakebetalt heilt eller delvis ved brot på vedtak om karantene.

Slik utvalet vurderte det, gir ein slik heimel fleksibilitet til å tilpasse eit eventuelt vedtak om stans og tilbakekrevjing av godtgjering til det enkelte tilfellet. Utvalet viste til at i ein situasjon der ein politikar har utført arbeid og hatt inntekt i det tidsrommet vedkommande er ilagd karantene og har mottatt godtgjering, vil også inntekta som følge av brotet kunne inndragast etter karantenelova. Karantenenemnda må i slike tilfelle bruke skjønn når det gjeld kva for reaksjonar som skal nyttast, inkludert om det skal gjerast vedtak om inndraging av inntekt i kombinasjon med stans og heil eller delvis tilbakebetaling av godtgjering i alvorlege tilfelle.

Utvalet viste til at retten til godtgjering ved ilagd karantene har som formål å kompensere for inntektsbortfall når tiltreding i ny stilling eller eiga næringsverksemd må utsettast. Utvalet samanlikna reglane om godtgjering med reglane som gjeld for den som mottar trygdeytingar. Utvalet meinte at reglane om godtgjering har til felles med trygdeytingar at ytinga skal kompensere for tap av inntekt. Retten til godtgjering bygger på føresetnader og opplysningar som politikaren sjølv har gitt. Utvalet meinte at dette kan tilseie at dei same omsyna gjer seg gjeldande når føresetnadene for ei godtgjering blir brotne eller viser seg å ikkje stemme, som når føresetnadene for ei trygdeyting blir brotne eller viser seg å ikkje stemme. Utvalet meinte det kan stride mot omsynet til kva som er rimeleg, og rettsoppfatninga til allmenta dersom godtgjering under karantene blir oppretthalden i slike tilfelle. Utvalet viste i den samanhengen til den strenge praksisen Nav følger når det gjeld tilbakekrevjing av trygdeytingar og sanksjonering av misleghald av forpliktingane etter folketrygdlova (trygdemisbruk). Utvalet meinte det bør stillast vel så høge krav til statsrådar, statssekretærar og politiske rådgivarar når det gjeld å overhalde regelverk og forpliktingar, som til personar som mottar ulike trygdeytingar, særleg sett i lys av at dette er personar som er gitt tillit til å ha høge verv i samfunnet.

Utvalet viste i vurderinga si til reglane i folketrygdlova om brot på føresetnadene for ei yting og uriktige opplysningar. Den som mottar ei yting, pliktar å seie frå om endringar i forhold som kan vere avgjerande for om vedkommande framleis har rett til ytinga, eller for å kunne kontrollere storleiken på ytinga, jf. folketrygdlova § 21-3. Det kan gjerast nytt vedtak dersom det skjer ei endring i forhold som er av betydning for retten til den ytinga vedkommande mottar, jf. folketrygdlova § 21-6. Utvalet viste vidare til at eit krav om ei yting kan avslåast og ei innvilga yting haldast tilbake eller stansast heilt eller delvis dersom vedkommande mot betre vitande gir uriktige opplysningar, held tilbake opplysningar som er viktige for rettar eller plikter etter lova, eller utan rimeleg grunn lar vere å rette seg etter pålegg som er gitt med heimel i lova, jf. folketrygdlova § 21-7. Utbetalingar kan krevjast tilbake dersom den som har fått utbetalinga (mottakaren), eller nokon som handla på vegner av mottakaren, forstod eller burde ha forstått at utbetalinga kom av ein feil. Det same gjeld dersom vedkommande har utløyst utbetalinga ved forsettleg eller aktlaust å gi feilaktige eller mangelfulle opplysningar. Av Navs rundskriv til folketrygdlova kapittel 22 går det fram at dersom vilkåra for tilbakekrevjing er oppfylte, vil det i praksis bli gjort eit vedtak om tilbakekrevjing.

8.2.2 Lovbrotsgebyr

8.2.2.1 Skyldkravet for ilegging av lovbrotsgebyr

Slik utvalet vurderte det, er kravet til skyld etter gjeldande føresegn om lovbrotsgebyr (forsett eller grov aktløyse) eit strengt skyldkrav. Utvalet viste til at det kan vere utfordrande for Karantenenemnda å ta stilling til skyldkravet på bakgrunn av skriftleg saksbehandling. Utvalet vurderte derfor om lovbrotsgebyr bør kunne ileggast med redusert krav til skyld, slik at vanleg aktløyse er tilstrekkeleg, eller om lovbrotsgebyr også bør kunne ileggast på objektivt grunnlag, det vil seie utan omsyn til skyld.

Når det gjeld skyldkrav, viste utvalet til forarbeida til reglane i forvaltningslova om administrative sanksjonar, der det går fram at det som utgangspunkt bør gjelde eit krav om forsett eller aktløyse ved ilegging av administrative sanksjonar, jf. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 11.6 og punkt 13.2.4. I desse forarbeida er dette grunngitt med at sanksjonar har størst individual- og allmennpreventiv effekt der den som blir utsett for sanksjonen, har vore klar over eller burde ha vore klar over lovbrotet. Det blir vidare presisert i forarbeida at sanksjonsheimlar utan krav til skyld også kan vareta individual- og allmennpreventive omsyn ved å bidra til at både fysiske og juridiske personar i større grad tar forholdsreglar for å unngå lovbrot. Dessutan kan moralske omsyn tilseie at det ikkje bør reagerast med sanksjonar når gjerningspersonen ikkje kan klandrast. Prinsipielt bør ein derfor ta utgangspunkt i eit krav om skyld for å kunne ilegge administrative sanksjonar, særleg for fysiske personar. Alminneleg aktløyse vil ofte vere tilstrekkeleg som skyldkrav.

Karantenelovutvalet viste vidare til at Prop. 62 L (2015–2016) også drøftar om vanskar med å bevise skyld eller overdriven ressursbruk knytt til eit slikt bevis bør kunne føre til at ansvaret blir gjort objektivt, eller til at bevisbyrda blir snudd, slik at gjerningspersonen eventuelt må påvise at vedkommande har handla tilstrekkeleg aktsamt. Det går vidare fram av desse forarbeida at ilegging av administrative sanksjonar på objektivt grunnlag kan vere aktuelt innanfor enkelte forvaltningsområde, da særleg ved massebrot og der det er tale om mindre gebyr – for eksempel parkeringsgebyr.

Utvalet la vekt på at eit lovbrotsgebyr har ein pønal karakter, ved at det verkar som ein reaksjon mot ei uønskt handling og vil opplevast som ein reaksjon med eit klart pønalt preg. Eit vedtak om ilegging av lovbrotsgebyr vil nok også normalt kunne bli møtt med stor merksemd og få betydelege konsekvensar for den det gjeld. Utvalet meinte derfor det bør stillast krav om at politikaren har utvist skyld, for at lovbrotsgebyr skal kunne ileggast, men at det er tilstrekkeleg at politikaren har utvist alminneleg aktløyse.

Dersom skyldkravet blir endra frå forsett eller grov aktløyse til alminneleg aktløyse, meinte utvalet at føresegna vil bli enklare å praktisere for Karantenenemnda. Utvalet streka under at det bør stillast høge krav til aktsemd for politikarar som har nokon av dei aller høgaste verva i samfunnet, og at det ikkje skal mykje til for at det må kunne leggast til grunn at politikarar har forstått kva for forpliktingar dei har etter karanteneregelverket.

Utvalet foreslo i forlenginga av dette ei lovteknisk justering av føresegna om lovbrotsgebyr. Føresegna inneheld i dag momenta for vurderinga av om lovbrotsgebyr skal ileggast, og med kva for sum. Det går fram av karantenelova § 20 andre ledd at det ved vurderinga særleg skal leggast vekt på kor grovt lovbrotet er, graden av skyld, om lovbrytaren har hatt eller kunne ha oppnådd nokon fordel av brotet, den økonomiske evna til vedkommande og den preventive effekten. Slik utvalet vurderte det, er dette alminnelege moment i vurderingar som må gjerast i samband med ilegging og utmåling av reaksjonar som uansett vil gjelde ved bruken av lova. Utvalet meinte at det vil vere mindre behov for at desse momenta blir lista opp i lova, dersom skyldkravet blir endra til alminneleg aktløyse. Utvalet meinte derfor at andre ledd i den gjeldande føresegna burde utgå. Utvalet peikte på at ein da samtidig oppnår ei forenkling av regelverket ved at føresegna blir forkorta og noko mindre omfattande enn i dag.

8.2.2.2 Klargjering av i kva tilfelle lovbrotsgebyr kan ileggast

Utvalet foreslo at det i føresegna om lovbrotsgebyr blir klargjort i kva tilfelle lovbrotsgebyr kan ileggast. Utvalet meinte at det, saman med eit lågare skyldkrav, kan bidra til at føresegna blir klarare og enklare å handheve.

Utvalet viste til at karantenelova § 20 om lovbrotsgebyr er generelt utforma, slik at lovbrotsgebyr kan ileggast ved brot på føresegner gitt i lova eller vedtak gjorde i medhald av lova. At det i føresegna blir klargjort i kva tilfelle lovbrotsgebyr kan ileggast, er også i samsvar med tilrådingane frå Sanksjonsutvalet og mønsterføresegnene som er tatt inn i denne utgreiinga, jf. NOU 2003: 15 Fra bot til bedring punkt 13.3.1.2 og Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 7.4.3 og punkt 9.3. Ilegging av lovbrotsgebyr vil kunne vere aktuelt ved brot på informasjonsplikta etter karantenelova og ved brot på ilagde vedtak om karantene eller saksforbod.

8.3 Forslaget i høyringsnotatet

Departementet uttalte i høyringsnotatet at det er viktig at karantenelova blir etterlevd, og at klare brot på regelverket får konsekvensar. Departementet foreslo i høyringsnotatet at det blir innført ei ny føresegn som gir heimel for at Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita kan gjere vedtak om at ei godtgjering skal stansast og krevjast tilbake ved brot på karantene. Departementet viste i høyringsnotatet til at politikarane som er omfatta av lova, har nokon av dei høgaste verva i samfunnet, og at det vil vere i strid med rettsoppfatninga til allmenta dersom godtgjeringa ikkje kan stansast og krevjast tilbakebetalt dersom føresetnaden for godtgjeringa blir broten. Departementet presiserte i høyringsnotatet at føresegna blir foreslått tatt inn i kapittel 5 i lova, om reaksjonar ved brot, og vil komme til bruk også for embetsmenn og statstilsette.

Departementet foreslo vidare i høyringsnotatet å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om endringar i karantenelova § 20 om lovbrotsgebyr. Departementet viste til at Karantenenemnda har streka under at det er krevjande å vurdere om skyldkravet som gjeld for lovbrotsgebyr, er oppfylt. Departementet meinte det bør stillast opp eit skyldkrav for at lovbrotsgebyr skal kunne ileggast, men at alminneleg aktløyse er tilstrekkeleg. Departementet støtta vurderinga til utvalet om at det må kunne stillast høge krav til aktsemd for politikarar som er omfatta av lova. Departementet foreslo på denne bakgrunnen at skyldkravet for at lovbrotsgebyr skal kunne ileggast, blir endra frå forsett eller grov aktløyse til alminneleg aktløyse. Departementet foreslo vidare å følge opp forslaget frå utvalet om ei lovteknisk endring av karantenelova § 20 om lovbrotsgebyr, slik at det går fram av lova kva for brot som kan føre til lovbrotsgebyr. Departementet viste til at dette kan føre til at føresegna blir klarare og enklare å praktisere. Departementet presiserte i den samanhengen at for å føre vidare gjeldande rett må føresegna konkretiserast slik at ho omfattar overgang til stilling eller verv utanfor statsforvaltninga eller etablering av næringsverksemd også for embetsmenn og statstilsette og for politikarar som går over til embete eller stilling i eit departement. Departementet foreslo vidare at momenta som i dag går fram av § 20 andre ledd for vurderinga av når lovbrotsgebyr skal ileggast, og for utmålinga, utgår. Departementet delte i høyringsnotatet vurderinga til Karantenelovutvalet av at dette er alminnelege moment som høyrer med i vurderinga uavhengig av om dei går fram av lova eller ikkje, og at ein kan oppnå ei forenkling eller forkorting av lova dersom dei utgår.

Karantenelovutvalet vurderte ikkje om det bør vere reglar om forelding av høvet til å gjere vedtak om reaksjonar for brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Dette spørsmålet var ikkje omfatta av mandatet til utvalet. I 2021 blei Karantenenemnda gjord kjend med ei rekke saker der politikarar ikkje hadde overhalde informasjonsplikta i samband med overgangar som hadde funne stad fleire år tilbake i tid. I høyringsnotatet drøfta departementet om det bør givast reglar om forelding av høvet til å gjere vedtak om inndraging og lovbrotsgebyr, men fremma ikkje forslag om slike reglar. Departementet viste mellom anna til at allmennpreventive omsyn og omsynet til rettsoppfatninga til allmenta kan tilseie at også eldre saker kan behandlast. Departementet la vekt på at det kan støyte mot rettsoppfatninga til allmenta dersom det etter lova ikkje skal vere mogleg å ilegge reaksjonar for tidlegare politikarar med grunngivinga at brotet ligg tilbake i tid. Departementet meinte at ein eventuell foreldingsfrist i så fall må vere svært lang, særleg med tanke på at det er tale om nokon av dei høgaste verva i samfunnet. Departementet viste også til at karantenelova opnar for utøving av skjønn når det gjeld å ilegge reaksjonar der det etter omstenda i saka blir vurdert som eigna. Dersom det er vanskeleg å få ei sak som ligg langt tilbake i tid tilstrekkeleg opplyst, kan omsynet til rettstryggleik tale for at det ikkje blir ilagt reaksjonar. Dette kan også i enkelte tilfelle tale for at svært gamle saker ikkje blir tatt opp til nærmare behandling.

8.4 Synet til høyringsinstansane

YS Stat støttar ei ny lovføresegn som gir heimel for stans og tilbakebetaling av godtgjering. YS Stat meiner at det bør takast inn eit tilsvarande skyldkrav som i folketrygdlova § 22-15. Etter denne føresegna kan ytinga krevjast tilbake dersom mottakaren «forsto eller burde ha forstått at utbetalingen skyldes en feil». YS Stat meiner det kan tenkast tilfelle der den som er ilagd karantene, verken «forsto eller burde ha forstått» at vedkommande handla i strid med vedtaket om karantene. YS Stat meiner at departementet med fordel kunne ha gjort greie for bakgrunnen for at stans og tilbakekrevjing av godtgjering skal kunne gjerast på objektivt grunnlag. YS Stat meiner vidare at ein dobbel reaksjon med vedtak om både inndraging og tilbakekrevjing av godtgjering kan ramme den det gjeld svært hardt, og at det bør takast inn i lova ei føresegn som regulerer i kva tilfelle det kan ileggast fleire reaksjonar samtidig. Om dette ikkje blir gjort, meiner YS Stat det vil vere nødvendig å klargjere dette i forarbeida. YS Stat støttar ikkje forslaget om å endre skyldkravet for å kunne ilegge lovbrotsgebyr frå forsett eller grov aktløyse til alminneleg aktløyse. Slik YS Stat les høyringsnotatet, er den viktigaste grunngivinga for å endre skyldkravet at det skal bli enklare å praktisere føresegna. YS Stat viser til at eit vedtak om lovbrotsgebyr normalt vil kunne bli møtt med stor merksemd, og at det kan få betydelege konsekvensar for den det gjeld. YS Stat støttar forslaget om klargjering av når det skal ileggast lovbrotsgebyr.

Akademikerne meiner at behovet for endringar i reglane om reaksjonar berre er grunngitt i rolla til politikarane, og at det ikkje er tatt uttrykkeleg stilling til kva endringane vil bety for embetsmenn og statstilsette. Som følge av dette meiner Akademikerne at forslaga må avgrensast til å gjelde politikarar. Når det gjeld forslaga om ein ny heimel for at det kan gjerast vedtak om stans og tilbakekrevjing av godtgjering, og endra skyldkrav for å kunne ilegge lovbrotsgebyr, viser Akademikerne til at forslaga er grunngitt med at det bør kunne stillast høge krav til aktsemd for politikarar som har nokon av dei aller høgaste verva i samfunnet. Når det gjeld forslaget om endra skyldkrav for å kunne ilegge lovbrotsgebyr, er det også grunngitt med at reglane skal bli enklare å praktisere for Karantenenemnda. Akademikerne stiller spørsmål ved om dei same omsyna gjer seg gjeldande for embetsmenn og statstilsette, og påpeiker at departementet ikkje uttaler seg om dette i høyringsnotatet. Akademikerne meiner at forslaga ikkje er tilstrekkeleg utgreidde, og kan ikkje støtte forslaga når det gjeld embetsmenn og statstilsette. Akademikerne meiner dette viser at ei lov som i utgangspunktet var tiltenkt politikarane, ikkje må få automatisk verknad for embetsmenn og statstilsette. Akademikerne meiner vidare at det er gode grunnar til at det for embetsmenn og statstilsette blir gitt reglar om forelding av høvet til å gjere vedtak om lovbrotsgebyr og inndraging, og at dette burde vore utgreidd.

Unio er kritisk til at fleire av dei foreslåtte endringane skal gjelde for embetsmenn og statstilsette, utan at dette er konsekvensutgreidd. Det gjeld mellom anna reglane om reaksjonar. Unio meiner at eventuelle endringar for embetsmenn og statstilsette først bør utgreiast gjennom ein eigen høyringsprosess, og at det vil vere i strid med utgreiingsinstruksen dersom departementet gjennomfører endringa også for statstilsette.

Karantenenemnda støttar at skyldkravet for å kunne ilegge lovbrotsgebyr blir endra frå forsett eller grov aktløyse til alminneleg aktløyse, under føresetnad av at departementet meiner at lovbrotsgebyr etter karantenelova ikkje fell inn under kategorien inngripande administrativ reaksjon, som nemnt i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 11.6. Karantenenemnda viser til at lovbrotsgebyr er ein reaksjon som har vist seg vanskeleg for nemnda å bruke i praksis. Saksbehandlinga til nemnda er skriftleg, og det har mellom anna vore vanskeleg å konstatere at skyldkravet er oppfylt. Karantenenemnda støttar også at det blir klargjort i lova i kva tilfelle lovbrotsgebyr kan ileggast. Karantenenemnda meiner vidare at omsynet til rettstryggleik, førehandsvisse og effektivitet tilseier at det blir fastsett foreldingsfristar for å ilegge reaksjonar etter karantenelova. Karantenenemnda viser også til at jo lengre tid det har gått frå politikaren har fråtredd, til det blir konstatert eit brot, desto vanskelegare blir det for nemnda å vurdere administrative sanksjonar. Karantenenemnda viser også til at det er gitt reglar om forelding av høvet til å ilegge lovbrotsgebyr i fleire andre lover.

8.5 Vurderingar og forslag frå departementet

8.5.1 Stans og tilbakekrevjing av godtgjering

8.5.1.1 Ny heimel for stans og tilbakekrevjing av godtgjering

Departementet foreslår å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om å ta inn ei ny føresegn i karantenelova som gir Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita heimel til å gjere vedtak om at ei tilkjend godtgjering skal stansast og krevjast tilbakebetalt heilt eller delvis dersom ein politikar, embetsmann eller statstilsett handlar i strid med eit vedtak om karantene, jf. forslaget til § 21.

Departementet viser til at dei første retningslinjene om informasjonsplikt, karantene og saksforbod for politikarar blei gitt i 2005. Da var det ein føresetnad at det skulle vere høve til å krevje ei godtgjering stansa og tilbakebetalt. Den gongen var reaksjonen ved brot på retningslinjene konvensjonalbot, jf. punkt 6 i retningslinjene. Det gjekk fram av kommentarane til denne føresegna at ei eventuell godtgjering som blei utbetalt som kompensasjon for karantene, ville bli stansa straks ved brot på forpliktingane, og ei allereie utbetalt godtgjering kunne krevjast tilbakebetalt. Det same gjekk fram av forordet til dei tidlegare retningslinjene for karantene og saksforbod som gjaldt for embetsmenn og statstilsette ved overgang til ny stilling mv. utanfor statsforvaltninga. Da Evalueringsutvalet leverte utgreiinga si i 2012, blei dei tidlegare retningslinjene vurderte, og det blei fremma forslag til ny lov, NOU 2012: 12 Ventetid – et spørsmål om tillit. Evalueringsutvalet nemnde i punkt 11 at ein eventuell kompensasjon for karantene kan krevjast tilbake. Utvalet følgde ikkje opp dette i vurderinga av nye reglar. At ei godtgjering for ilagd karantene kan stansast og krevjast tilbake ved brot på karantenen, er også omtalt under gjeldande rett i lovproposisjonen til den gjeldande karantenelova, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 12.1, men dette blei ikkje følgt opp i lovforslaget.

Godtgjering blir gitt som kompensasjon for inntektstap som følge av karantene. Formålet med forslaget til ny reaksjonsheimel er å motverke at det blir utbetalt godtgjering for ein karantene som ikkje blir overhalden. Stans og tilbakekrevjing vil kunne motverke at den som utøver arbeid eller aktivitetar i strid med eit vedtak om karantene, har økonomisk fordel eller vinning av brotet.

Storleiken på godtgjeringa er enkel å konstatere for Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita. Godtgjeringa tilsvarar tidlegare lønn. Statsministerens kontor utbetaler godtgjering til politikarar. Embetsmenn og statstilsette mottar godtgjering frå sin tidlegare arbeidsgivar. Det vil derfor ikkje vere tvil om kva som faktisk er utbetalt.

Eit vedtak om stans eller tilbakekrevjing av godtgjeringa er berre ein aktuell reaksjon i tilfelle der det er gjort vedtak om karantene som gir rett til godtgjering. Den som er ilagd eit saksforbod, har ikkje rett til godtgjering. I praksis blir det heller ikkje tilkjent godtgjering for ein eventuell karantene ved overgang til styreverv. I slike tilfelle er stans og tilbakebetaling av godtgjering dermed ikkje ein aktuell reaksjon. Stans og tilbakekrevjing av godtgjering er heller ikkje ein aktuell reaksjon ved brot på informasjonsplikta ved overgang til nye stillingar eller verv eller ved etablering av eiga næringsverksemd.

Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita kan i utgangspunktet gjere vedtak om fleire reaksjonar for eitt og same brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Reaksjonane som er heimla i karantenelova, har ulik verknad og ulike formål. Eit særleg spørsmål er likevel om det skal vere høve til å gjere vedtak om både inndraging og stans og tilbakekrevjing av godtgjering for same brot og overfor same person. Karantenelovutvalet skreiv i rapporten sin at når ei godtgjering kan krevjast tilbakebetalt heilt eller delvis, gir det føresegna den nødvendige fleksibiliteten til at bruken av føresegna kan tilpassast det enkelte tilfellet. Karantenelovutvalet viste vidare til at Karantenenemnda må bruke skjønn i vurderingane av kva reaksjonar som skal brukast, inkludert om det skal gjerast vedtak om inndraging av inntekt i kombinasjon med stans og heil eller delvis tilbakebetaling av godtgjering i alvorlege tilfelle.

YS Stat skriv i høyringssvaret sitt at ein dobbel reaksjon med vedtak om inndraging og stans og tilbakekrevjing av godtgjering vil ramme den det gjeld, svært hardt. YS Stat meiner at det anten bør regulerast i lova eller klargjerast i forarbeida i kva tilfelle det kan ileggast fleire reaksjonar samtidig. Departementet er einig i at dersom det for same person blir gjort vedtak om inndraging som følge av eit brot, samtidig som det også blir gjort vedtak om stans og tilbakekrevjing av heile godtgjeringa, vil det kunne ramme politikaren, embetsmannen eller den statstilsette hardt. Ein slik kombinasjon kan innebere at det blir ilagt reaksjonar som til saman går utover det å ha eit gjenopprettande formål. Slik departementet vurderer det, må derfor Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita ved brot på vedtak om karantene velje om dei vil reagere ved å gjere vedtak om inndraging av inntekta eller ved å gjere vedtak om heil eller delvis stans eller tilbakekrevjing av den utbetalte godtgjeringa. Inndraging av inntekt og stans eller tilbakekrevjing av godtgjering er derfor alternative reaksjonar. Det skal ikkje vere høve til å gjere vedtak om både inndraging av inntekt og stans eller tilbakekrevjing av godtgjering for same brot. Departementet viser til at dersom Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita meiner at det i alvorlege tilfelle er grunn til å reagere utover dette, vil det eventuelt også kunne gjerast vedtak om lovbrotsgebyr.

Akademikerne og Unio er kritiske til at den foreslåtte heimelen om stans og tilbakekrevjing av godtgjeringa skal gjelde for embetsmenn og statstilsette. Dei viser til at forslaget bygger på forslaget frå Karantenelovutvalet, og at vurderingane er gjorde med utgangspunkt i ei vurdering av korleis reglane slår ut for politikarane. Departementet viser til at det gjekk tydeleg fram av høyringa at endringane i reglane om reaksjonar også ville gjelde for embetsmenn og statstilsette. Det blei i den samanhengen vurdert som formålstenleg å gjennomføre endringane også for dei, da dei same omsyna gjer seg gjeldande for embetsmenn og statstilsette som har forpliktingar etter karantenelova.

8.5.1.2 Er stans og krav om tilbakebetaling av godtgjering ein administrativ sanksjon?

Departementet har vurdert om eit vedtak om stans av retten til godtgjering eller tilbakebetaling av ei allereie utbetalt godtgjering er ein administrativ sanksjon. Ein administrativ sanksjon er ein negativ reaksjon som kan ileggast av eit forvaltningsorgan, og som er rekna som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), jf. forvaltningslova § 43. Dersom eit vedtak om stans eller tilbakekrevjing av godtgjering er ein administrativ sanksjon, inneber det at forvaltningslova kapittel IX om administrative sanksjonar kjem til bruk. Kapittel IX inneheld mellom anna reglar om orientering om teierett og domstolsprøving.

I Engel mfl. mot Nederland 8. juni 1976 (nr. 5100/71, 501/71, 502,71, 534/72 og 5370/72) stiller Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) opp tre kriterium som skal vektleggast ved vurderinga av om ein reaksjon må reknast som straff etter EMK artikkel 6. Kriteria er klassifikasjonen etter nasjonal rett, kva karakter norma har, og kor alvorleg reaksjonen er. Den nasjonale klassifiseringa av den aktuelle reaksjonen er utgangspunkt for vurderinga. Dersom reaksjonen er klassifisert som straff etter nasjonal rett, er reaksjonen som hovudregel også straff etter EMK artikkel 6. Det andre kriteriet som skal vurderast, er kva karakter norma har. EMD har her lagt vekt på kva omsyn og formål sanksjonen skal, og i praksis er eigna til å, vareta. Ein strafferettsleg sanksjon har vanlegvis som formål å verke individual- og allmennpreventivt. At ein reaksjon har eit slikt formål, vil trekke i retning av at sanksjonen må reknast som straff etter EMK artikkel 6. Det tredje kriteriet som skal vektleggast, er innhaldet i reaksjonen og kor alvorleg han er. Engel-kriterium nummer to og tre er som utgangspunkt alternative. Vidare kan ein reaksjon bli rekna som straff etter ei samla vurdering av kriteria.

Formålet med forslaget til ny reaksjonsheimel er å motverke at den som handlar i strid med eit vedtak om karantene, har økonomisk fordel av brotet gjennom å motta godtgjering for karantenen og samtidig utøve aktivitetar eller ha inntekt frå arbeid i strid med karantenen. Føresegna skal også motverke at det blir utbetalt godtgjering for ein karantene som ikkje blir overhalden. Reaksjonen er av gjenopprettande karakter, og har ikkje eit pønalt formål. Reaksjonen er dermed ikkje klassifisert som straff. Reaksjonen har ikkje til formål å verke individual- eller allmennpreventivt. Verken karakteren ved norma, formålet med reaksjonen eller innhaldet i reaksjonen og kor alvorleg reaksjonen er, tilseier, slik departementet vurderer det, at eit vedtak om stans eller tilbakekrevjing av godtgjering er å rekne som straff. På denne bakgrunnen vurderer departementet det slik at eit vedtak om stans og eller tilbakekrevjing av godtgjering ikkje utgjer ein administrativ sanksjon.

8.5.1.3 Spørsmål om det bør gjelde eit skyldkrav

YS Stat støttar i høyringssvaret sitt at det blir gitt ei ny lovføresegn som gir heimel for stans og tilbakekrevjing av godtgjeringa. YS Stat meiner likevel at lovføresegna bør ha eit tilsvarande skyldkrav som i folketrygdlova § 22-15. Etter denne føresegna kan ei trygdeyting krevjast tilbake dersom mottakaren «forsto eller burde ha forstått» at utbetalinga kjem som følge av ein feil. YS Stat viser til at det kan tenkast tilfelle der den som er ilagd karantene, verken forstod eller burde ha forstått at vedkommande handla i strid med eit vedtak om karantene. YS Stat viser til at slik føresegna no er utforma, kan stans og tilbakekrevjing skje på objektivt grunnlag, uavhengig av skyld.

Departementet deler vurderinga til YS Stat om at det kan tenkast tilfelle der den aktuelle personen verken forstod eller burde ha forstått at ei handling er i strid med eit vedtak om karantene. I slike tilfelle kan stans og tilbakekrevjing på objektivt grunnlag og utan omsyn til skyld framstå som ein urimeleg og uforholdsmessig reaksjon. Slik departementet vurderer det, bør det derfor takast inn ei rimelegheitsavgrensing i føresegna, slik at stans og tilbakekrevjing av ei godtgjering berre kan skje dersom det ikkje vil vere urimeleg. Ei tilsvarande avgrensing er tatt inn i føresegna om administrativ inndraging i § 19 i karantenelova. Departementet viser til at inndraging som reaksjon, på same måte som stans og tilbakekrevjing, er meint å ha ein gjenopprettande funksjon. Inndraging kan skje på objektivt grunnlag, det vil seie utan omsyn til skyld. Inndraging kan likevel berre skje dersom det ikkje er urimeleg. Departementet meiner det vil skape god samanheng i lova å ta inn ei tilsvarande rimelegheitsavgrensing i føresegna om stans og tilbakekrevjing av godtgjering. Av forarbeida til karantenelova går det fram at det må vurderast konkret om inndraging i det enkelte tilfellet er urimeleg. Moment i vurderinga kan vere at brotet er av ein svært beskjeden art eller har eit svært beskjedent omfang, jf. Prop. 44 L (2014–2015) punkt 14, særmerknaden til § 19.

8.5.1.4 Tvangsfullbyrding

I høyringa foreslo departementet ikkje reglar om vedtak om at tilbakekrevjing av godtgjering skal vere tvangsgrunnlag for utlegg. Departementet meiner det vil vere upraktisk om Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita må reise søksmål og oppnå dom for å kunne tvangsfullbyrde eit slikt vedtak. Ein regel om at vedtak i Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita er tvangsgrunnlag for utlegg, er gitt i karantenelova § 19 om inndraging og § 20 om lovbrotsgebyr. Departementet meiner at tilsvarande bør gjelde for vedtak om tilbakebetaling av ei utbetalt godtgjering. Departementet foreslår at det går fram av føresegna at eit endeleg vedtak om tilbakekrevjing av godtgjering er tvangsgrunnlag for utlegg. Dette vil innebere at godtgjeringa kan inndrivast etter reglane i tvangsfullbyrdingslova. Slik departementet vurderer det, bør høvet til å krevje tvangsfullbyrding etter tvangsfullbyrdingslova først vere til stades når vedtaket er endeleg. Det vil seie at tvangsfullbyrding ikkje kan krevjast så lenge ein politikar, embetsmann eller statstilsett har bedt om ei ny vurdering av vedtaket, eller før fristen for å be om ny vurdering av vedtaket er ute. Tilsvarande gjeld også etter karantenelova § 19 om inndraging og § 20 om lovbrotsgebyr. Summen går til Statsministerens kontor (som utbetaler godtgjering til politikarar som er ilagde karantene) eller til arbeidsgivaren (som utbetaler godtgjering til embetsmenn og statstilsette som er ilagde karantene).

8.5.2 Lovbrotsgebyr

Departementet foreslår å følge opp forslaget frå Karantenelovutvalet om å endre skyldkravet for ilegging av lovbrotsgebyr i karantenelova § 20, slik at Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita kan ilegge lovbrotsgebyr til den som aktlaust bryt karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova.

Forslaget i høyringsnotatet om å endre skyldkravet for lovbrotsgebyr til alminneleg aktløyse blei støtta av Karantenenemnda i høyringsrunden. Karantenenemnda viste til at endra skyldkrav vil innebere at sanksjonen blir enklare å handheve. Akademikerne og YS Stat støtta ikkje forslaget. Akademikerne viste til at forslaget om endra skyldkrav blir grunngitt med omsynet til at føresegna skal bli enklare å praktisere for Karantenenemnda, som er vedtaksmyndigheit for politikarane, og at det bør stillast høge krav til aktsemd for politikarar som har nokon av dei aller høgaste verva i samfunnet. Akademikerne stilte spørsmål ved om same omsyn gjer seg gjeldande for embetsmenn og statstilsette. YS Stat viste i høyringssvaret sitt også til at eit vedtak om ilegging av lovbrotsgebyr normalt vil kunne bli møtt med stor merksemd, og at det kan få betydelege konsekvensar for den det gjeld. YS Stat meinte derfor at skyldkravet i føresegna ikkje bør endrast.

Slik departementet vurderer det, bør det stillast eit krav til skyld for å ilegge privatpersonar lovbrotsgebyr. Departementet viser til at eit lovbrotsgebyr har pønal karakter. Ein sanksjon vil ha størst individual- og allmennpreventiv effekt der den som blir utsett for sanksjonen, har vore klar over eller burde ha vore klar over lovbrotet. Desse omsyna er framheva i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 11.6. Der blir det også framheva at alminneleg aktløyse ofte vil vere tilstrekkeleg som skyldkrav, men at dersom det unntaksvis skal kunne ileggast inngripande administrative sanksjonar mot fysiske personar, bør det vurderast å skjerpe krava til skyld.

Departementet har vurdert om alminneleg aktløyse vil vere tilstrekkeleg som skyldkrav ved ilegging av lovbrotsgebyr etter karantenelova. I forskrifta til karantenelova er det fastsett ein maksimumssum for lovbrotsgebyr. Denne summen tilsvarar ei godtgjering for seks månaders karantene eller seks månaders lønn etter karantenelova § 8 første ledd, § 12 første punktum eller § 16 første ledd. Slik departementet vurderer det, taler det pønale formålet med lovbrotsgebyret og storleiken på maksimumssummen for at det er snakk om ein relativt inngripande sanksjon som kan tale for eit skjerpa krav til skyld. Departementet vil samtidig peike på at brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova kan ha ulik karakter, og nokre brot er meir kritikkverdige enn andre. I vurderinga av om det skal ileggast lovbrotsgebyr, og ved utmålinga av lovbrotsgebyret, skal det også leggast vekt på graden av skyld. For å ta høgd for dette foreslår departementet at skyldkravet for lovbrotsgebyr blir endra frå forsett eller grov aktløyse til forsett eller alminneleg aktløyse. Departementet meiner likevel at maksimumssummen for lovbrotsgebyr er høgt, og vil derfor sette i gang eit arbeid med å vurdere denne maksimumsgrensa.

Departementet meiner det er nødvendig av omsyn til tilliten til forvaltninga og det politiske systemet og for etterlevinga av karanteneregelverket at politikarar, og embetsmenn og statstilsette som har stillingar som inneber at dei er omfatta av karantenelova, utviser tilstrekkeleg aktsemd for å overhalde forpliktingane dei har etter lova. Desse gruppene har nokon av dei høgaste verva i samfunnet, i tillegg til at dei representerer ansvarsfulle embete og stillingar i staten. Det bør derfor kunne stillast høge krav til aktsemd. Departementet meiner det derfor er behov for å kunne sanksjonere brot etter lova der det er utvist alminneleg aktløyse.

Som departementet har beskrive i punkt 4.5 om formålet med lova, vil store grupper av embetsmenn og statstilsette ikkje vere omfatta av forpliktingane etter karantenelova. Dei som vil bli omfatta av karantenelova, er embetsmenn og statstilsette som har enkelte leiarstillingar, og andre arbeidstakarar som på grunn av karakteren ved stillinga har ein karanteneklausul i arbeidskontrakten sin, for eksempel fordi dei har eit særleg ansvar, eller fordi dei har tilgang til sensitiv informasjon, jf. karantenelova §§ 13 og 14. Det er dermed eit avgrensa antal statstilsette og embetsmenn som har forpliktingar etter lova, og som dermed potensielt kan ileggast eit lovbrotsgebyr.

Forslaget til endring av skyldkravet i § 20 om lovbrotsgebyr inneber at skyldkravet blir endra frå forsett eller grov aktløyse til forsett eller alminneleg aktløyse. Generelt sett er det vanskelegare å påvise at nokon har opptredd forsettleg eller grovt aktlaust, enn at nokon har opptredd aktlaust. Endringa kan dermed føre til at det blir enklare for Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita å fastslå om det har skjedd eit brot på karantenelova som kan gi grunnlag for ilegging av lovbrotsgebyr i tillegg til å ha ein preventiv effekt og verke skjerpande for dei som er pliktsubjekt etter lova.

Departementet vil understreke at det ved ilegging av lovbrotsgebyr er ein føresetnad at det er klar sannsynsovervekt for at skyldkravet er oppfylt. Til samanlikning er beviskravet i sivile saker for domstolane alminneleg sannsynsovervekt. Å bli ilagd lovbrotsgebyr kan ha store konsekvensar for både økonomien og omdømmet til den det gjeld. For at omsynet til rettstryggleik skal bli varetatt, krevst det klar sannsynsovervekt både for at det har skjedd ei handling i strid med karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova, og for at kravet til skyld er oppfylt.

Karantenelovutvalet foreslo også at momenta som i dag går fram av § 20 andre ledd, for vurderinga av om lovbrotsgebyr skal ileggast, og for utmålinga av storleiken på gebyret, skulle utgå. I dag går det fram av føresegna at moment det særleg skal leggast vekt på, er kor grovt lovbrotet er, graden av skyld, om lovbrytaren har hatt eller kunne ha oppnådd nokon fordel av brotet, den økonomiske evna til lovbrytaren og den preventive effekten. Utvalet meinte at det er mindre behov for at desse momenta går fram av lova når skyldkravet blir endra. Utvalet viste til at dette er alminnelege moment i vurderingar som må gjerast i samband med ilegging og utmåling av reaksjonar, og at føresegna kan forenklast og forkortast ved at momenta blir tatt ut av lovføresegna. Departementet foreslo å følge opp dette forslaget i høyringsnotatet. Departementet har etter høyringa vurdert dette på nytt. Opplistinga angir alminnelege moment som må vurderast av Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita, uavhengig av om dei går fram av lova eller ikkje. Departementet foreslår å endre skyldkravet frå forsett eller grov aktløyse til forsett eller alminneleg aktløyse. Grada av skuld har noko å seie for vurderinga av om lovbrotsgebyr skal ileggast, og med kva for sum. Det er derfor grunn til å behalde momenta for om lovbrotsgebyr skal ileggast, og for utmålinga av lovbrotsgebyr, i lova. Departementet meiner også at desse momenta kan gi rettleiing og informasjon til politikarar, embetsmenn og statstilsette som er pliktsubjekt etter lova. Departementet har derfor komme til at momenta bør gå fram i lova, som i dag. Dette er ei vurdering av kva for lovgivingsteknikk som bør veljast, og inneber inga endring i realitetane når det gjeld vilkåra for å bli ilagd lovbrotsgebyr eller utmålinga av gebyret, samanlikna med forslaget frå Karantenelovutvalet eller forslaget som blei sendt på høyring.

Departementet foreslår også at karantenelova § 20 om lovbrotsgebyr blir konkretisert, slik at det går fram av føresegna kva for brot som kan føre til lovbrotsgebyr. Departementet meiner det vil bidra til at føresegna blir klarare og enklare å praktisere. Lovbrotsgebyr kan vere aktuelt å ilegge ved brot på informasjonsplikta etter §§ 5 og 15, ved brot på restriksjonane etter §§ 10 og 11 i lova og ved brot på vedtak om karantene eller saksforbod for politikarar, embetsmenn og statstilsette. Departementet foreslår ei noko justert utforming av føresegna samanlikna med forslaget frå utvalet, der dette kjem enda tydelegare fram.

Det er eit spørsmål om føresegna om lovbrotsgebyr skal konkretiserast slik at lovbrotsgebyr også kan ileggast politikarar som går til eit embete eller ei stilling i eit departement, og som bryt føresegnene i karantenelova §§ 10 eller 11, inntatt i karantenelova kapittel 3. Dette spørsmålet har Karantenelovutvalet ikkje tatt stilling til, da det fall utanfor mandatet deira. Føresegnene i karantenelova kapittel 3 gir reglar om restriksjonar som gjeld ved denne typen overgangar. Desse reglane er grunngitt i andre omsyn enn dei andre reglane i karantenelova, nemleg rollefordelinga mellom den politiske leiinga og embetsverket.

Karantenelova § 10 gir reglar om overgang for politikarar til visse leiande departementsstillingar. Det går fram av føresegna at ein politikar som tiltrer eller trer inn igjen som departementsråd, assisterande departementsråd, ekspedisjonssjef eller kommunikasjonssjef i det departementet vedkommande har vore politikar i, ikkje kan utøve funksjonen i embetet eller stillinga i seks månader etter fråtredinga. Tilsvarande forbod gjeld i tre månader der overgangen skjer til eit anna departement. I det nemnde tidsrommet kan politikaren heller ikkje ha arbeidsoppgåver som inneber eit direkte rådgivingsforhold til den politiske leiinga, eller som angår saker som politikaren hadde til behandling i den politiske stillinga. Karantenelova § 11 gir reglar om restriksjonar ved overgang til andre stillingar enn dei som er regulerte i § 10. Dersom ein politikar går over til andre embete eller stillingar i departementet enn dei som er nemnde i § 10, kan departementet bestemme at vedkommande ikkje skal ha oppgåver som inneber direkte rådgiving til den politiske leiinga i departementet i inntil seks månader etter fråtredinga. Når tungtvegande grunnar tilseier det, kan politikaren ileggast eit forbod etter § 10 første og andre ledd i inntil tre månader.

I motsetning til politikarar, embetsmenn og statstilsette som har gått over til stillingar eller verv utanfor statsforvaltninga eller etablert næringsverksemd, er politikarar som går over til embete eller stillingar i eit departement, i eit tilsettingsforhold i staten. Eventuelle brot på desse restriksjonane kan føre til bruk av tenestlege reaksjonar etter statstilsettelova. Dette kan tilseie at reaksjonar etter karantenelova sjeldan vil vere aktuelt ved desse overgangane. Det er likevel ikkje utelukka at reaksjonar etter karantenelova kan brukast også ved brot på §§ 10 og 11 (Prop. 44 L (2015–2016) punkt 12.5.1). For å vidareføre gjeldande rett foreslår departementet at føresegna om lovbrotsgebyr skal komme til bruk også ved brot på karantenelova §§ 10 og 11.

8.5.3 Forelding

8.5.3.1 Innleiing

Karantenelova har i dag ikkje reglar om forelding av høvet til å ilegge reaksjonar ved brot på lova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita har dermed høve til å gjere vedtak om reaksjonar for brot som ligg langt tilbake tid, dersom brotet har skjedd etter at karantenelova tredde i kraft. Departementet drøfta i høyringsnotatet om ein burde gi reglar om forelding av høvet til å ilegge lovbrotsgebyr eller gjere vedtak om inndraging. I høyringsnotatet foreslo departementet ikkje å ta inn reglar om forelding i karantenelova. Departementet viste mellom anna til at dersom Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita blir gjorde kjende med eit brot som ligg eit stykke tilbake i tid, må det vurderast om saka er av ein slik art at det tilseier at det skal ileggast reaksjonar. Allmennpreventive omsyn og moglegheitene til å få saka opplyst vil vere ein del av denne vurderinga. Spørsmålet om ein bør gi reglar om forelding av høvet til å gjere vedtak om reaksjonar ved brot på karantenelova, blei ikkje vurdert av Karantenelovutvalet.

To høyringsinstansar har uttalt seg om karantenelova bør ha reglar om forelding. Karantenenemnda meiner omsynet til rettstryggleik, førehandsvisse og effektivitet tilseier at det bør fastsettast foreldingsfristar. Akademikerne meiner det er gode grunnar for å innføre foreldingsreglar i saker som gjeld embetsmenn og statstilsette, og at dette burde vore utgreidd.

Departementet viser til at det ikkje er gitt føresegner om forelding av høvet til å ilegge administrative sanksjonar i forvaltningslova kapittel IX om administrative sanksjonar. I lovforarbeida er dette grunngitt med at det er vanskeleg å finne generelle kriterium for kor lang foreldingsfristen skal vere. Det blir vist til at i strafferetten blir lengda på foreldingsfristen knytt til strafferamma. Administrative sanksjonar har derimot inga generell strafferamme som foreldingsfristen kan knytast til. Dei administrative sanksjonane kan vidare variere i alvorsgrad, rette seg mot ulike rettssubjekt og gjelde innanfor svært ulike rettsområde, og spørsmålet om regulering bør heller vurderast i særlovgiving, jf. Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) punkt 29. Vidare viser departementet til Innst. 243 L (2015–2016), der Stortingets justiskomité i si innstilling til Stortinget om den nemnde proposisjonen uttalte at spørsmålet om forelding ikkje er tatt inn i forslaget til nytt kapittel i forvaltningslova. Komiteen streka under at det ved førebuing av nye særlover eller endring av dei bør inngå føresegner om forelding. Komiteen uttalte at forelding er ein viktig rettstryggleiksgaranti som gir enkeltpersonar og verksemder nødvendig førehandsvisse. I tillegg speler effektivitetsomsyn inn, og at det alltid vil vere behov for å sette punktum for høvet til å ilegge sanksjonar.

8.5.3.2 Forelding av høvet til å ilegge lovbrotsgebyr

Departementet har i vurderinga av om det bør takast inn reglar om forelding av høvet til å ilegge reaksjonar etter karantenelova, lagt vekt på at lovbrotsgebyr er ein administrativ sanksjon, som blir rekna som ei straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen. Bevis blir meir usikre, og det blir vanskelegare å få opplyst saker etter som tida går. Omsynet til rettstryggleik kan tale for at det blir gitt reglar om forelding av høvet til å ilegge lovbrotsgebyr. Departementet viser til fråsegnene frå justiskomiteen i Innst. 243 L (2015–2016), som er gjengitt i punkt 8.5.3.1.

Departementet foreslår på denne bakgrunnen at det blir gitt reglar om forelding av høvet til å ilegge lovbrotsgebyr. Brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i karantenelova er ikkje straffesanksjonerte. Departementet kan dermed ikkje sjå hen til reglar om forelding av straffansvar i vurderinga av kor lang foreldingsfrist som bør gjelde for å kunne ilegge lovbrotsgebyr etter karantenelova.

Departementet har i vurderinga av lengda på foreldingsfristen lagt vekt på at det er viktig for tilliten til forvaltninga og det politiske systemet at også lovbrot som har skjedd ei tid tilbake, kan møtast med reaksjonar. Det føreset at Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita har moglegheit til å få sakene tilstrekkeleg opplyste i det enkelte tilfellet. Det blir vanskelegare for Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita å få saker om eldre lovbrot tilstrekkeleg opplyste etter kvart som tida går. Departementet har vidare lagt vekt på at det av omsyn til rettstryggleik og føreseielege tilhøve for dei som er pliktsubjekt etter lova, er behov for at det på eit tidspunkt blir sett eit punktum for eldre lovbrot. Dette er generelle omsyn bak foreldingsreglar i lovgivinga, også i straffelovgivinga.

Departementet foreslår at det blir fastsett ein foreldingsfrist på fem år for Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita til å gjere vedtak om lovbrotsgebyr. Reglane om forelding blir tatt inn i femte ledd til § 20 om lovbrotsgebyr. Departementet vurderer det slik at fem år er relativt lang tid. Ein foreldingsfrist på fem år går betydeleg utover det tidsrommet politikarar, embetsmenn og statstilsette kan bli ilagde karantene eller saksforbod. Ein tilsvarande foreldingsfrist gjeld for ilegging av lovbrotsgebyr ved brot på personopplysningslova og kvitvaskingslova. Departementet har ikkje funne grunn til å differensiere mellom ulike brot når det gjeld lengda på foreldingsfristen. Slik departementet vurderer det, bør den same foreldingsfristen gjelde ved alle brot på karantenelova.

Foreldingsfristen blir rekna frå det tidspunktet brotet er avslutta. Kva tidspunkt fristen skal reknast frå, kan bli noko ulikt avhengig av kva brot som er gjort. Ved brot på informasjonsplikta vil brotet halde fram i det tidsrommet politikaren, embetsmannen eller den statstilsette har informasjonsplikt utan at det blir gitt slik informasjon. Foreldingsfristen ved brot på informasjonsplikta blir dermed først rekna frå det tidspunktet den aktuelle personen ikkje lenger har informasjonsplikt.

Foreldingsfristen blir avbroten på det tidspunktet Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita gir førehandsvarsel om vedtak om lovbrotsgebyr etter forvaltningslova § 16 til politikaren, embetsmannen eller den statstilsette, eller gjer vedtak om lovbrotsgebyr.

9 Språkleg harmonisering med statstilsettelova

Karantenelovutvalet skulle etter mandatet vurdere og eventuelt foreslå språklege endringar. Med tilvising til at mandatet var avgrensa og ikkje omfatta alle overgangane som blir regulerte av lova, og at karantenelova er ei relativt ny lov, gjorde ikkje Karantenelovutvalet ein fullstendig språkleg gjennomgang av lova. Utvalet tilrådde enkelte gjennomgåande endringar, slik at omgrepa «tilsettingsmyndighet» og «tilsetting» blir endra til «ansettelsesmyndighet» og «ansettelse». Endringane vil føre til at omgrepsbruken i karantenelova samsvarar med omgrepsbruken i statstilsettelova.

Departementet er einig med Karantenelovutvalet i at ei harmonisering av omgrepsbruken mellom karantenelova og statstilsettelova er formålstenleg, og foreslår derfor endringar i samsvar med forslaget frå utvalet. Det inneber at omgrepa «tilsetting» og «tilsettingsmyndighet» blir endra til «ansettelse» og «ansettelsesmyndighet» i §§ 13, 14, 15, 17, 18, 19 og 20 i kapittel 4 om overgang til stilling mv. utanfor statsforvaltninga for embetsmenn og statstilsette og i kapittel 5 om reaksjonar ved brot. Tilsvarande vil omgrepet «ansettelsesmyndigheten» bli brukt i ny § 21 om stans og tilbakekrevjing av godtgjering.

10 Økonomiske og administrative konsekvensar

Lovforslaga kan få økonomiske og administrative konsekvensar for dei som er pliktsubjekt etter lova og enkelte andre aktørar.

For politikarar vil forslaget i § 5 første ledd om ei generell informasjonsplikt innebere eit tydelegare rettsleg grunnlag for Karantenenemnda til å innhente informasjon også etter at det er gjort vedtak om karantene eller saksforbod. Lovforslaget inneber ikkje i seg sjølv nye forpliktingar for politikarar.

Forslaget til § 5 andre ledd om å utvide informasjonsplikta i tid inneber ei utviding av forpliktingane til politikarar etter lova. Også forslaget til § 5 tredje ledd om at informasjonsplikta skal omfatte enkelte endringar i ny stilling mv. inneber ei utvida forplikting. Begge desse forslaga inneber at politikarar potensielt må melde inn fleire saker til Karantenenemnda og vente på avgjerd frå nemnda, og ein eventuell karantene eller eit eventuelt saksforbod må vere over, før dei kan tiltre stillingar eller verv, etablere næringsverksemd eller sette i verk endringar som er omfatta av informasjonsplikta.

Forslaget til § 7 andre ledd om utvida varigheit av saksforbod kan innebere at politikarar må tole restriksjonar i eit lengre tidsrom enn i dag, men inneber ingen vesentlege endringar samanlikna med dagens rettstilstand.

Forslaget til nytt andre ledd i § 8 om unntak frå godtgjering inneber at politikarar i enkelte tilfelle kan bli ilagde karantene utan at dette blir kompensert i form av godtgjering. Unntaka frå retten til godtgjering vil kunne påføre politikarar ei økonomisk ulempe samanlikna med dagens rettstilstand.

Forslaget til endringar i § 20 om lovbrotsgebyr får betydning for politikarar ved at skyldkravet blir endra frå forsett eller grov aktløyse til forsett eller alminneleg aktløyse. Forslaget til nytt femte ledd i § 20 om forelding inneber at ein politikar ikkje kan ileggast lovbrotsgebyr dersom det har gått meir enn fem år sidan brotet opphøyrde, med mindre det er sendt førehandsvarsel om eit slikt vedtak innan utløpet av foreldingsfristen.

Forslaget til ny § 21 om at Karantenenemnda kan gjere vedtak om at ei godtgjering skal stansast eller krevjast tilbakebetalt, inneber ein ny reaksjon som politikarar kan bli møtte med ved brot på lova.

Forslaget til formålsføresegn i ny § 1 a vil først og fremst ha ein pedagogisk funksjon, noko som kan vere eit element ved tolkinga av lovreglane. Føresegna vil ikkje i seg sjølv innebere økonomiske og administrative konsekvensar. På same måte vil forslaget om ein revidert definisjon av saksforbod i § 2 tredje ledd innebere ei klargjering av gjeldande rett og ikkje medføre nye restriksjonar eller forpliktingar etter lova.

For embetsmenn og statstilsette som er omfatta av lova, vil forslaga om formålsføresegn i ny § 1 a, definisjon av saksforbod i § 2 tredje ledd, heimel for stans og tilbakekrevjing av godtgjering ved brot på karantene i ny § 21 og endring av skyldkrav for lovbrotsgebyr i § 20 gjelde. Endringsforslaga vil ikkje påverke embetsmenn og statstilsette generelt, men er avgrensa til embetsmenn og statstilsette som er omfatta av §§ 13 og 14 i lova. Det er dermed ikkje så mange statstilsette eller embetsmenn som vil bli påverka av lovforslaget. Forslaga vil særleg gjelde enkelte leiarstillingar og andre med eit særleg ansvar eller tilgang til sensitiv informasjon.

For Karantenenemnda vil forslaget til § 5 første ledd om ei generell informasjonsplikt gi eit tydeleg rettsleg grunnlag for å kunne innhente informasjon frå politikararar også etter at det er gjort vedtak om karantene eller saksforbod. Forslaget kan slik sett innebere ei effektivisering av saksbehandlinga i nemnda når det gjeld saker om reaksjonar ved brot på karantenelova eller vedtak i nemnda.

Forslaget til § 5 andre og tredje ledd om utvida informasjonsplikt vil sannsynlegvis føre til fleire saker og større ressursbruk for Karantenenemnda. Dei overgangane som blir melde inn som følge av at informasjonsplikta blir utvida i tid, vil i dei fleste tilfelle innebere at nemnda ikkje ilegg restriksjonar etter lova, men nemnda må likevel behandle desse sakene. Nemnda kan vurdere forenkla saksbehandling av overgangar som framstår som openbart uproblematiske.

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet finansierer arbeidet til Karantenenemnda gjennom budsjettet sitt. Kostnader for nemnda gjeld godtgjering for medlemmene i nemnda i samsvar med administrative satsar fastsette av Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Talet på saker er ulikt frå år til år og kan særleg vere høgt i år der det er skifte av regjering. Kostnadene varierer ut frå dette. Dei siste par åra har det også vore ein auke i talet på saker, truleg som følge av større merksemd om karantenelova. I 2019 var kostnadene for godtgjering mv. til Karantenenemnda om lag 220 000 kroner. I 2020 var kostnadene om lag 405 000 kroner. I 2021 var kostnadene om lag 385 000 kroner, og i 2022 var kostnadene om lag 700 000 kroner. Sekretariatsfunksjonen for nemnda er lagd til Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Ein auke i saksmengda vil dermed også innebere auka ressursbruk for Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet. Departementet har ikkje grunnlag for å talfeste dei økonomiske og administrative konsekvensane av ein mogleg auke i saksmengda for Karantenenemnda, men departementet vurderer at forslaga ikkje vil innebere ein vesentleg auke i kostnadene.

Forslaget til endring av skyldkravet i § 20 om lovbrotsgebyr kan føre til at det blir enklare for Karantenenemnda å fastslå om det har skjedd eit brot på karantenelova som kan gi grunnlag for å ilegge eit lovbrotsgebyr. Endringa medfører ingen ny reaksjon som nemnda kan ta i bruk. Forslaget til nytt femte ledd i § 20 om forelding inneber at Karantenenemnda ikkje kan ilegge lovbrotsgebyr dersom det har gått meir enn fem år sidan lovbrotet blei avslutta, med mindre det er sendt førehandsvarsel om eit slikt vedtak innan utløpet av foreldingsfristen.

Forslaget til ny § 21 om at det kan gjerast vedtak om at ei godtgjering skal stansast eller krevjast tilbakebetalt, inneber ein ny reaksjonsheimel for nemnda. I tilfelle der ein politikar har brote eit vedtak om karantene, er stans og tilbakebetaling av godtgjeringa ein reaksjon nemnda kan og skal vurdere samtidig som dei vurderer andre reaksjonsalternativ.

For tilsettingsmyndigheita vil endringane i § 20 om lovbrotsgebyr og forslaget til ny § 21 om stans og tilbakekrevjing av godtgjering innebere dei same konsekvensane som for Karantenenemnda for dei tilfella tilsettingsmyndigheita kan gjere vedtak om karantene og saksforbod for embetsmenn og statstilsette.

For den nye arbeids- eller oppdragsgivaren til politikaren vil forslaget i § 5 tredje ledd om at informasjonsplikta skal omfatte enkelte endringar i ny stilling mv., medføre at slike endringar ikkje kan tre i kraft før Karantenenemnda har behandla meldinga om endringa og ein eventuell karantene eller eit eventuelt saksforbod er over.

Forslaget til § 7 andre ledd om varigheit av saksforbod kan innebere at den nye arbeids- eller oppdragsgivaren til politikaren i eit lengre tidsrom får visse ulemper som følge av at politikaren er underlagd eit saksforbod. Forslaget inneber ingen vesentlege endringar samanlikna med dagens rettstilstand.

Forslaga kan vidare få konsekvensar for Statsministerens kontor og tidlegare statlege arbeidsgivarar, da det er dei som utbetaler godtgjering i karantenetida til politikarar, embetsmenn og statstilsette.

Forslaget i § 5 tredje ledd inneber ei utviding av informasjonsplikta til også å omfatte enkelte endringar i ny stilling mv., der Karantenenemnda kan gjere vedtak om karantene trass i at karantene ikkje var ilagd ved overgangen. Dette kan ha til følge auka kostnader til godtgjering. Forslaget i § 7 andre ledd om utvida varigheit av saksforbod vil derimot ikkje føre til auka kostnader til godtgjering fordi det ikkje blir gitt godtgjering for saksforbod.

Forslaget i § 8 andre ledd om unntak frå godtgjering kan føre til ei innsparing i kostnadene til godtgjering, som blir utbetalt av Statsministerens kontor.

Forslaget til § 21 kan føre til ei innsparing ved at godtgjering for ein karantene som ikkje blir overhalden, kan stansast og krevjast tilbake. Forslaget til endringar i § 20 første ledd om lovbrotsgebyr kan også føre til ei innsparing ved at føresegna blir enklare å handheve.

11 Merknader til dei enkelte føresegnene

Til ny § 1 a

Paragrafen fastset formålet til lova. Formålet med lova er å bidra til å fremme den alminnelege tilliten til forvaltninga og det politiske systemet ved overgangar som er omfatta av lova. Lova skal motverke at nokon får særlege konkurransefordelar, verne intern informasjon i statsforvaltninga og forretningsinformasjon i andre verksemder som statsforvaltninga har fått tilgang til. Vidare skal lova medverke til å oppretthalde skiljet mellom den politiske leiinga og embetsverket.

Karantenelova skal bidra til å redusere faren for misbruk av intern informasjon og innsikt frå statsforvaltninga som kan føre til uakseptabel skade for offentlege eller private interesser. Karantenelova skal også bidra til å hindre at enkelte aktørar får ein urimeleg fordel samanlikna med andre aktørar. Det er vidare viktig å verne forretningshemmelegheiter og annan fortruleg informasjon. Bruk av slik informasjon kan føre til konkurransevridingar. Sjølv om det faktisk ikkje skjer misbruk ved overgang til stillingar eller verv utanfor forvaltninga eller til eiga næringsverksemd, kan risikoen for misbruk og det at det i praksis er avgrensa høve til å kontrollere om dette skjer, gi grobotn for ein mistanke som kan svekke tilliten til den offentlege forvaltninga og det politiske systemet. Desse formåla går fram av forslag til § 1 a bokstav a til c.

Forretningsinformasjon som det er behov for å verne, kan vere underlagd teieplikt etter forvaltningslova § 13 første ledd nr. 2. Embetsmenn og statstilsette kan ha teieplikt om intern informasjon og forretningsinformasjon hos andre verksemder etter instruks. Teieplikta gjeld også etter at ein politikar, embetsmann eller statstilsett har fråtredd. Reglane i karantenelova om karantene og saksforbod kjem i tillegg til reglane om teieplikt og skal bidra til å sikre tilliten til at informasjon ikkje blir brukt til å gi aktørar særlege fordelar.

Ved overgang frå politisk embete eller stilling til departementsstilling, som er regulert i karantenelova kapittel 3, er det rollefordelinga mellom den politiske leiinga og embetsverket, arbeidsordninga innanfor embetsverket og omsynet til ei ny politisk leiing som kan tale for visse restriksjonar. For slike overgangar har karantenelova som formål å medverke til å oppretthalde skiljet mellom den politiske leiinga og embetsverket og til at allmenta oppfattar at sentralforvaltninga tar dei nødvendige forholdsreglane for å oppretthalde dette skiljet. Dette formålet går fram av forslag til § 1 a bokstav d.

Til § 2 tredje ledd

Tredje ledd gir ein definisjon av saksforbod. Eit saksforbod er eit tidsavgrensa forbod mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområde. I tredje ledd andre punktum er innhaldet i forbodet mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområde presisert. Forbodet omfattar mellom anna å drive påverknadsarbeid, gi råd til eller opptre på vegner av andre og delta i saksbehandling, møte eller forhandlingar. Dette er eksempel som vil vere dekkande for dei fleste former for involvering i saker og saksområde. Aktivitetane som er lista opp i tredje ledd andre punktum, er likevel ikkje uttømmande for kva for aktivitetar som kan vere omfatta av eit saksforbod. Dette går fram av formuleringa «blant annet» i andre punktum.

Til § 5

Føresegna regulerer informasjonsplikta politikarar har overfor Karantenenemnda. Første ledd første punktum slår fast at politikarar har informasjonsplikt overfor Karantenenemnda. Politikaren skal gi Karantenenemnda dei opplysningane nemnda treng for å gjere vedtak etter lova. Første ledd andre punktum presiserer at opplysningane skal givast i rett tid og vere fullstendige, slik at tilliten til forvaltninga og det politiske systemet blir varetatt. Føresegna strekar under ansvaret politikaren har for å overhalde informasjonsplikta og gi fullstendige opplysningar til Karantenenemnda. Informasjonsplikta etter første ledd er generell og, i motsetning til den særlege reguleringa i andre og tredje ledd, ikkje konkret knytt til ein overgang til stilling eller verv utanfor statsforvaltninga, etablering av næringsverksemd eller endringar i ei stilling mv. At informasjonsplikta er vidare formulert, gir eit tydelegare rettsleg grunnlag for Karantenenemnda til å innhente opplysningar frå politikaren også etter at eit vedtak om karantene eller saksforbod er gjort. Eit eksempel på ein situasjon der det kan vere behov for dette, er dersom det i offentlegheita blir stilt spørsmål ved om ein politikar har handla i strid med eit vedtak i Karantenenemnda.

Andre ledd regulerer informasjonsplikta til politikarar ved overgang til stilling eller verv utanfor statsforvaltninga og ved etablering av næringsverksemd. Etter andre ledd første punktum skal politikarar gi opplysningar til Karantenenemnda når dei innan 18 månader etter fråtredinga som politikar går over til stilling eller verv utanfor statsforvaltninga eller etablerer næringsverksemd. Etter andre ledd andre punktum omfattar informasjonsplikta også opplysningar om tidlegare embete eller stilling og den nye stillinga, vervet eller verksemda.

Tredje ledd bokstav a til c regulerer informasjonsplikta ved endringar i ei stilling mv. Informasjonsplikta etter andre ledd gjeld tilsvarande dersom det skjer endringar i kva for sektorar eller bransjar politikaren skal arbeide med, kontakt med myndigheitene eller den organisatoriske plasseringa i ei stilling, eit verv eller eiga næringsverksemd innan 18 månader frå fråtredinga som politikar. Informasjonsplikta ved endringar i kva for sektorar og bransjar politikaren skal arbeide med, omfattar endringar i kva for produkt og tenester politikaren skal arbeide med, og kva for kundegrupper politikaren sitt arbeid rettar seg mot. Informasjonsplikta ved endringar i kontakten politikaren skal ha med myndigheitene, omfattar mellom anna endringar med omsyn til om politikaren skal jobbe med politisk påverknadsarbeid eller søknader om offentleg støtte. Informasjonsplikta ved endringar i den organisatoriske plasseringa i den nye stillinga eller vervet omfattar situasjonar der det skjer organisatoriske endringar hos den nye arbeids- eller oppdragsgivaren som får konsekvensar for stillinga til politikaren, for eksempel dersom den nye stillinga blir endra frå å vere ei underordna stilling til ei leiarstilling. Dei vanlege fristane for Karantenenemnda til å gjere vedtak gjeld når politikaren gir Karantenenemnda melding om denne typen endringar i stilling, verv eller eiga næringsverksemd.

Etter fjerde ledd skal politikaren gi opplysningane om overgang til ny stilling mv. og om endringar i ei stilling mv. etter andre og tredje ledd seinast tre veker før overgangen eller før endringa trer i kraft. Dersom Karantenenemnda vil innhente opplysningar frå politikaren etter at eit vedtak om karantene eller saksforbod er gjort, for eksempel dersom det er stilt spørsmål om ein politikar har handla i strid med eit vedtak, må nemnda sette ein rimeleg frist for politikaren til å gi nemnda dei opplysningane nemnda ber om.

Femte ledd fastset ein forskriftsheimel for at nærmare reglar om informasjonsplikta kan bli fastsett i forskrift.

Til § 7 andre ledd

Etter § 7 andre ledd kan ein politikar ileggast saksforbod i inntil 18 månader etter fråtredinga frå det politiske embetet eller den politiske stillinga dersom det er særleg tungtvegande grunnar til det. Føresegna opnar for at politikarar i særlege tilfelle kan ileggast saksforbod i inntil 18 månader etter fråtredinga, utan at dei samtidig må ileggast karantene. Dette er ei unntaksføresegn. Hovudregelen er at saksforbod kan ileggast i inntil 12 månader, men at det kan utvidast til 18 månader når «særlig tungtveiende grunner» tilseier det. Det kan for eksempel vere der departementet har vore involvert i anbod eller forhandlingar om store innkjøp, behandling av store konsesjonssaker eller andre omfattande avtalar, tillatingar eller løyve, eller der det er tilsvarande behov for skjerming frå visse saker eller saksområde i eit lengre tidsrom. Det er ein føresetnad, som gjeld generelt for ilegging av saksforbod, at saksforbodet ikkje stenger politikaren ute frå sentrale eller vesentlege delar av ei ny stilling, verv eller næringsverksemd.

Til § 8 andre ledd

Andre ledd fastset unntak frå hovudregelen om rett til godtgjering for ilagd karantene.

Etter andre ledd første punktum blir det ikkje gitt godtgjering for ilagd karantene ved overgang til eiga næringsverksemd som ein politikar har oppretta etter å ha tiltredd det politiske embetet eller den politiske stillinga. Det blir heller ikkje gitt godtgjering ved overgang til eiga næringsverksemd som ikkje tidlegare har hatt reell drift. Unntaket omfattar overgang til eiga verksemd, både eiga rådgivingsverksemd og andre former for næringsverksemd, og anten verksemda er kommersiell eller ideell. Unntak frå retten til godtgjering ved overgang til eiga etablert næringsverksemd gjeld ikkje når politikaren etter fråtredinga går tilbake til eiga næringsverksemd som var oppretta før politikaren tiltredde det politiske embetet eller den politiske stillinga, og som har hatt reell drift. Dersom det ikkje har vore reell drift i verksemda («sovande selskap»), er overgangen omfatta av unntaket frå retten til godtgjering.

Etter andre ledd andre punktum blir det ikkje gitt godtgjering for ilagd karantene ved overgang til stilling, verv eller næringsverksemd som er ei bistilling eller eit bierverv. Politikaren må sjølv opplyse kva slags stilling eller erverv den aktuelle overgangen gjeld.

Til § 9 første ledd

Føresegna regulerer saksbehandlinga i Karantenenemnda. Føresegna fastset at Karantenenemnda har frist på to veker til å gjere vedtak om å ilegge karantene og saksforbod, rekna frå det tidspunktet politikaren har oppfylt informasjonsplikta, og at politikaren ikkje kan tiltre stilling eller verv eller etablere næringsverksemd før Karantenenemnda har gjort endeleg vedtak i saka, jf. første ledd første og andre punktum. I første ledd tredje punktum blir det presisert at heller ikkje endringar som er omfatta av informasjonsplikta etter § 5 tredje ledd kan settast i verk før Karantenenemnda har gjort endeleg vedtak i saka. Dette omfattar endringar i kva for sektorar og bransjar politikaren skal arbeide med, kontakten politikaren skal ha med myndigheitene og endringar i den organisatoriske plasseringa i ei stilling, eit verv eller ei næringsverksemd.

Til §§ 13, 14, 15, 17, 18, 19 og 20

I § 13 første ledd, § 13 andre ledd første punktum, § 14 andre og fjerde ledd, § 15 første ledd, § 17 første ledd første og tredje punktum, § 18 første ledd første punktum, § 18 andre ledd første punktum, § 18 tredje ledd andre punktum, § 19 første ledd første punktum, § 20 første og fjerde ledd blir «tilsettingsmyndighet» endra til «ansettelsesmyndighet». I § 14 første ledd første punktum og fjerde ledd blir «tilsettingen» endra til «ansettelsen».

Til § 20 første ledd

Første ledd fastset at lovbrotsgebyr kan ileggast ved brot på informasjonsplikta og ved brot på vedtak om karantene eller saksforbod. Lovbrotsgebyr kan også ileggast ved brot på restriksjonane etter karantenelova §§ 10 og 11 som gjeld dersom ein politikar går over til eit embete eller ei stilling i eit departement. Det er eit vilkår at politikaren, embetsmannen eller den statstilsette er å klandre for brotet, det vil seie at vedkommande har utvist subjektiv skyld. Skyldkravet er forsett eller alminneleg aktløyse. Det er krav om klar sannsynsovervekt både for at vedkommande har handla i strid med karantenelova eller eit vedtak gjort med heimel i lova, og for at kravet til skyld er oppfylt.

Til § 20 femte ledd

Femte ledd fastset reglar om forelding av høvet til å ilegge lovbrotsgebyr for brot på karantenelova eller vedtak gjorde med heimel i lova. Femte ledd første punktum fastset at høvet til å ilegge lovbrotsgebyr blir forelda fem år etter at brotet er avslutta. Kva tidspunkt fristen skal reknast frå, kan bli noko ulikt avhengig av kva lovbrot som er gjort. Ved brot på informasjonsplikta vil brotet halde fram i det tidsrommet politikaren, embetsmannen eller den statstilsette har informasjonsplikt utan at slik informasjon blir gitt. Foreldingsfristen blir dermed rekna frå det tidspunktet den aktuelle personen ikkje lenger har informasjonsplikt. Femte ledd andre punktum fastset at foreldingsfristen blir avbroten frå det tidspunktet Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita gir politikaren, embetsmannen eller den statstilsette førehandsvarsel om vedtak om lovbrotsgebyr etter forvaltningslova § 16, eller gjer vedtak om lovbrotsgebyr.

Til § 21

Føresegna gir heimel for at Karantenenemnda og tilsettingsmyndigheita kan gjere vedtak om at ei tilkjend godtgjering både skal stansast og krevjast tilbakebetalt heilt eller delvis ved brot på vedtak om karantene. Ved brot på vedtak om karantene må Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita velje om dei vil reagere ved å gjere vedtak om inndraging av inntekta eller ved å gjere vedtak om heil eller delvis stans eller tilbakekrevjing av den utbetalte godtgjeringa. Inndraging av inntekt og stans eller tilbakekrevjing av godtgjering er alternative reaksjonar. Det er ikkje høve til å gjere vedtak om både inndraging av inntekt og stans eller tilbakekrevjing av godtgjering for same brot.

Første ledd andre punktum fastset at stans og tilbakekrevjing berre kan skje dersom dette ikkje vil vere urimeleg. Om det vil vere urimeleg å gjere vedtak om stans og tilbakekrevjing, må vurderast konkret i det enkelte tilfellet. Moment i vurderinga kan vere arten og omfanget av brotet.

Etter andre ledd første punktum er eit endeleg vedtak om tilbakekrevjing av godtgjering tvangsgrunnlag for utlegg. Andre ledd andre punktum regulerer kven som skal få den tilbakekravde godtgjeringa. Ei godtgjering som er kravd tilbake etter eit vedtak gjort av Karantenenemnda eller tilsettingsmyndigheita, skal førast tilbake til den instansen som utbetalte godtgjeringa. Det inneber at ei godtgjering som er utbetalt etter vedtak om karantene av Karantenenemnda, og som blir kravd tilbakebetalt frå ein politikar, skal gå til Statsministerens kontor. Ei godtgjering som er utbetalt etter vedtak om karantene av tilsettingsmyndigheita, og som blir kravd tilbake frå ein embetsmann eller statstilsett, skal gå til den tidlegare statlege arbeidsgivaren.

Til § 22

Føresegna er ei vidareføring av gjeldande § 21.

Til ikraftsettingsføresegna

Etter forslaget skal endringslova gjelde frå det tidspunktet Kongen bestemmer.

Tilråding

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet

tilrår:

At Dykkar Majestet godkjenner og skriv under eit framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringar i karantenelova (informasjonsplikt, godtgjering og reaksjonar m.m.).

Vi HARALD, Noregs Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjere vedtak til lov om endringar i karantenelova (informasjonsplikt, godtgjering og reaksjonar m.m.) i samsvar med eit vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringar i karantenelova (informasjonsplikt, godtgjering og reaksjonar m.m.)

I

I lov 19. juni 2015 nr. 70 om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og statsansatte blir det gjort følgande endringar:

I følgande føresegner skal ordet «tilsettingsmyndigheten» endrast til «ansettelsesmyndigheten»:

§ 13 første ledd, § 13 andre ledd første punktum, § 14 andre ledd, § 14 fjerde ledd, § 15 første ledd, § 17 første ledd første punktum, § 17 første ledd tredje punktum, § 18 første ledd første punktum, § 18 andre ledd første punktum, § 18 tredje ledd andre punktum, § 19 første ledd første punktum, § 20 første ledd, § 20 fjerde ledd.

I følgande føresegner skal ordet «tilsettingen» endrast til «ansettelsen»:

§ 14 første ledd første punktum og § 14 fjerde ledd.

Ny § 1 a skal lyde:

§ 1 a Lovens formål

Loven skal bidra til å fremme den alminnelige tilliten til forvaltningen og det politiske systemet ved overganger som omfattes av loven, ved å:

a. motvirke at noen får særlige konkurransefordeler

b. beskytte intern informasjon i statsforvaltningen

c. beskytte andre virksomheters forretningsinformasjon som statsforvaltningen har fått tilgang til

d. medvirke til å opprettholde skillet mellom politisk ledelse og embetsverk.

§ 2 tredje ledd skal lyde:

Med saksforbud menes et tidsbegrenset forbud mot å involvere seg i bestemte saker eller saksområder. Dette omfatter blant annet å drive påvirkningsarbeid, gi råd til eller opptre på vegne av andre og delta i saksbehandling, møter eller forhandlinger.

§ 5 skal lyde:

§ 5 Informasjonsplikt

Politikere skal gi Karantenenemnda de opplysninger nemnda trenger for å fatte vedtak etter loven. Opplysningene skal gis i rett tid og være fullstendige, slik at tilliten til forvaltningen og det politiske systemet ivaretas.

Politikere skal gi opplysninger til Karantenenemnda når de innen atten måneder etter fratreden som politiker går over til stilling eller verv utenfor statsforvaltningen eller etablerer næringsvirksomhet. Informasjonsplikten omfatter også opplysninger om tidligere embete eller stilling og den nye stillingen, vervet eller virksomheten.

Plikten etter andre ledd gjelder tilsvarende dersom det i samme tidsrom skjer

a. endringer i hvilke sektorer eller bransjer politikeren skal arbeide med

b. endringer i politikerens kontakt med myndighetene

c. endringer i politikerens organisatoriske plassering i en stilling, et verv eller en næringsvirksomhet.

Opplysninger etter andre og tredje ledd skal gis senest tre uker før overgangen eller før endringen trer i kraft.

Departementet kan gi forskrift om informasjonsplikten etter første til fjerde ledd.

§ 7 andre ledd skal lyde:

Dersom det foreligger særlig tungtveiende grunner, kan det ilegges saksforbud i inntil atten måneder etter fratreden.

§ 8 andre ledd skal lyde:

Godtgjørelse gis ikke for ilagt karantene ved overgang til næringsvirksomhet en politiker har opprettet etter å ha tiltrådt det politiske embetet eller den politiske stillingen, eller ved overgang til egen næringsvirksomhet som ikke tidligere har hatt reell drift. Tilsvarende gjelder for ilagt karantene ved overgang til stilling, verv eller næringsvirksomhet som utgjør en bistilling eller et bierverv.

Noverande § 8 andre og tredje ledd blir tredje og nytt fjerde ledd.

§ 9 første ledd skal lyde:

Karantenenemnda har frist på to uker til å treffe vedtak om å ilegge karantene og saksforbud, regnet fra det tidspunkt vedkommende politiker har oppfylt sin informasjonsplikt etter § 5. Politikeren kan ikke tiltre stilling eller verv eller etablere næringsvirksomhet før Karantenenemnda har truffet endelig vedtak i saken. Det kan heller ikke iverksettes endringer som nevnt i § 5 tredje ledd før Karantenenemnda har truffet endelig vedtak.

§ 20 første ledd skal lyde:

Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av informasjonsplikten etter §§ 5 og 15, bestemmelsene i §§ 10 og 11 eller vedtak truffet etter §§ 6, 7, 13 eller 14, kan Karantenenemnda eller ansettelsesmyndigheten gi pålegg om å betale overtredelsesgebyr til statskassen.

§ 20 femte ledd skal lyde:

Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes fem år etter at overtredelsen er opphørt. Foreldelsesfristen avbrytes ved at Karantenenemnda eller ansettelsesmyndigheten gir forhåndsvarsel om eller treffer vedtak om overtredelsesgebyr.

Noverande § 20 femte ledd blir nytt sjette ledd.

§ 21 i kapittel 5 skal lyde:

§ 21 Opphør og tilbakekreving av godtgjørelse

Ved overtredelse av vedtak om karantene kan Karantenenemnda eller ansettelsesmyndigheten vedta at tilkjent godtgjørelse skal opphøre og kreves tilbakebetalt helt eller delvis. Opphør og tilbakekreving kan bare skje dersom dette ikke vil være urimelig.

Endelig vedtak om tilbakekreving av godtgjørelse er tvangsgrunnlag for utlegg. Godtgjørelse som er krevd tilbakebetalt, tilfaller den virksomheten som utbetalte godtgjørelsen.

Noverande § 21 blir ny § 22 i kapittel 6.

II

Lova gjeld frå den tida Kongen fastset.