Prop. 38 L

(2016 –2017)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Lov om informasjonstilgang mv. for Statens helsetilsyn ved gjennomgang av et utvalg barnevernssaker

Tilråding fra Barne- og likestillingsdepartementet 16. desember 2016, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Barne- og likestillingsdepartementet fremmer i denne proposisjonen forslag til lov: Lov om informasjonstilgang mv. for Statens helsetilsyn ved gjennomgang av et utvalg barnevernssaker.

Bakgrunnen for forslaget er at departementet har gitt Statens helsetilsyn i oppdrag å gjennomgå et utvalg saker om akuttplassering og saker om omsorgsovertakelse etter barnevernloven. Gjennomgangen skal både gi kunnskap om svikt og om kjennetegn ved saker som er blitt behandlet på en faglig god måte.

Det er viktig at Statens helsetilsyn ved gjennomgangen av saker får et korrekt og mest mulig helhetlig bilde av sakene. Statens helsetilsyn bør derfor ha mulighet til å innhente taushetsbelagte opplysninger både fra barnevernet og fra andre tjenester og instanser som barnehage, skole, helse- og omsorgstjeneste og politiet. Hensikten med å innhente opplysninger fra andre tjenester og instanser er å vurdere barneverntjenestens håndtering av informasjon fra andre, og å vurdere barnevernets samarbeid med disse for å gi barn rett hjelp til rett tid.

Formålet med loven er derfor å gi Statens helsetilsyn tilgang til nødvendig taushetsbelagt informasjon, slik at de skal kunne utføre gjennomgangen av barnevernssaker på en god måte. Lovforslaget inneholder konkrete bestemmelser blant annet om adgang til å gi taushetsbelagte opplysninger til Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen, om regulering av taushetsplikt og om adgang til å behandle personopplysninger.

2 Bakgrunn

2.1 Formålet med lovforslaget og gjennomgangen

Barne- og likestillingsdepartementet har gitt Statens helsetilsyn i oppdrag å iverksette en gjennomgang av et utvalg barnevernssaker som har ført til akuttiltak eller omsorgsovertakelse. Bakgrunnen for oppdraget er at departementet ønsker å få mer kunnskap om kompleksiteten og dilemmaene i barnevernets arbeid og kvaliteten på det faglige arbeidet barnevernet utfører som grunnlag for sine beslutninger.

Formålet er derfor å få en bred situasjonsbeskrivelse gjennom å se på prosess og innhold i et utvalg enkeltsaker, få kunnskap om når det svikter eller går bra, hva som eventuelt svikter eller er bra, og hvorfor det svikter eller går bra. Det skal særlig ses på kvaliteten i barnevernets faglige avveininger og vurderinger, og om barneverntjenesten og fylkesnemnda er tydelige på hvorfor det er fattet beslutning om akuttvedtak eller omsorgsovertakelse.

2.2 Mandat for arbeidet og faglig vurderingsgrunnlag

Det er utarbeidet mandat for Statens helsetilsyns gjennomgang av minimum 100 utvalgte barnevernssaker om akuttplassering og omsorgsovertakelse.

Det fremgår av mandatet at gjennomgangen særlig skal omfatte saksbehandlingen i det kommunale barnevernet og behandlingen i fylkesnemnda. Samtlige saker som benyttes i utvalget skal være behandlet i fylkesnemnda etter barnevernloven § 4-12, § 4-6 annet ledd eller § 4-9, jf. § 4-8. Videre skal sakene ha vært behandlet i fylkesnemnda eller domstolen i løpet av de siste to år, og endelig vedtak eller rettskraftig dom må foreligge.

Det skal legges vekt på at sakene som velges ut representerer variasjon i kjønn, alder, kommunestørrelse og hvilken fylkesnemnd som har behandlet saken. Sakene skal også ha en variasjon og bredde når det gjelder grunnlaget for at sakene ble fremmet for behandling i fylkesnemnda.

I mandatet er det lagt til grunn at gjennomgangen av den enkelte sak primært vil bestå av en dokumentgjennomgang. Dokumentgjennomgangen kan avdekke et behov for å innhente ytterligere opplysninger, fra andre både i og utenfor barnevernet. Det må vurderes konkret om det i den enkelte sak er behov for å gjennomføre intervju eller på annen måte innhente supplerende informasjon. Det er barneverntjenestens håndtering av informasjon fra andre, samt barnevernets samarbeid med disse for å gi barn rett hjelp til rett tid, som skal vurderes.

Statens helsetilsyn skal utarbeide et skriftlig vurderingsgrunnlag for å kunne vurdere sakene. Vurderingsgrunnlaget skal utarbeides på bakgrunn av lov og forskrift, retningslinjer, veiledere, relevant norsk og internasjonal forskning og kunnskapsoppsummeringer, samt aktuelle faglige anbefalinger på barnevernområdet. De enkelte sakene skal vurderes opp mot dette grunnlaget for samlet å kunne si noe om tilstanden på barnevernområdet.

Statens helsetilsyn utarbeider allerede veiledere for fylkesmennenes undersøkelser og bedømmelser av ulike temaer i forbindelse med forberedelse av landsomfattende tilsyn. I disse veilederne gjøres det rede for hvilke faglige krav som stilles til virksomhetene basert på anerkjent fagkunnskap og øvrige krav i barnevernlovgivningen. Dersom det i forbindelse med gjennomgangen viser seg at det er behov for å utarbeide ytterligere vurderingsgrunnlag, skal dette skje i samarbeid med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Det fremgår av mandatet at representanter for de ulike fagmiljøene (kommunale barneverntjenester, sakkyndige, nemndene), andre relevante fag- og forskningsmiljø og representanter for barnevernsbarn og deres foreldre bør konsulteres. Statens helsetilsyn skal legge opp til en bred prosess som også involverer andre interesserte aktører.

2.3 Forholdet til Statens helsetilsyns rolle som overordnet tilsynsmyndighet

Fylkesmannen fører tilsyn med at kommunene og statlige barnevernmyndigheter oppfyller sine lovpålagte oppgaver etter barnevernloven. Det overordnede faglige ansvaret for tilsynet på barnevernområdet er lagt til Statens helsetilsyn. Overordnet faglig tilsyn innebærer å ha en generell oversikt over tilstanden i tjenestene. Statens helsetilsyn gjennomfører derfor rutinemessig overvåking av tilgjengelige data om tjenester og gjennomfører egne innsamlinger av data og kunnskap for å belyse spesifikke problemstillinger. Dette arbeidet betegnes ofte som at tilsynsmyndigheten overvåker sine samfunnsområder, eller områdeovervåking.

Fylkesmannens og Statens helsetilsyns ansvar omfatter å føre tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner, samt med barneverninstitusjoner, sentre for foreldre og barn, omsorgssentre for mindreårige, og med andre statlige tjenester og tiltak etter barnevernloven. Tilsynsansvaret omfatter imidlertid ikke Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, som er et uavhengig domstollignende forvaltningsorgan med ansvar for å behandle tvangssakene i barnevernet.

Som overordnet tilsynsmyndighet har Statens helsetilsyn en lovfestet adgang til å kreve taushetsbelagte opplysninger fra de barnevernmyndighetene som er omfattet av tilsynsansvaret. Dette innebærer at Statens helsetilsyn ikke kan innhente opplysninger fra fylkesnemndene, og at muligheten til å innhente opplysninger fra andre offentlige myndigheter for å belyse barnevernets arbeid er begrenset. Departementet legger derfor til grunn at dagens regler ikke er tilstrekkelig til å gi Statens helsetilsyn tilgang til de opplysningene de trenger for å utføre en slik helhetlig og bred gjennomgang av saker om akuttplassering og saker om omsorgsovertakelse.

Kjernen i tilsyn er kontroll med at lovpålagte krav etterleves. Det innebærer at Statens helsetilsyn og fylkesmennene operasjonaliserer krav som følger av barnevernloven med forskrifter og bedømmer tjenester eller hendelser opp mot disse kravene.

Kravet til forsvarlige tjenester og tiltak i barnevernloven § 1-4 er sentralt i tilsynssammenheng. Kjernen i forsvarlighetskravet er vurderinger og normer om hva som kan betegnes som god barnevernfaglig praksis[1] . Når Statens helsetilsyn og fylkesmennene bedømmer om det foreligger lovbrudd tas det konkret stilling til hvor stort avvik fra god praksis som kan aksepteres. Det er ikke et primært formål med gjennomgangen å vurdere og konkludere hvorvidt lovpålagte krav er brutt i den enkelte saken. Dette innebærer at oppdraget med å gjennomgå barnevernssaker derfor ikke er tilsyn i ordinær forstand.

Statens helsetilsyn skal i arbeidet ta utgangspunkt i faglige anbefalinger fra Bufdir og fag- og forskningsmiljø og anvende disse til å vurdere kvaliteten på barnevernets arbeid. Statens helsetilsyn skal også se hen til anbefalinger barn i barnevernet har kommet med. Statens helsetilsyn skal primært vurdere kvaliteten i barneverntjenestens og fylkesnemndas saksbehandling, ikke om avviket fra krav til alminnelig godt barnevern er så vidt alvorlig at det foreligger et lovbrudd.

Gjennomgangen vil også omfatte innhenting av opplysninger fra tjenester både i og utenfor barnevernet som faller utenfor Statens helsetilsyns oppgaver og ansvar etter barnevernloven. Dette innebærer at Statens helsetilsyns myndighet etter barnevernloven ikke fullt ut vil være tilstrekkelig som grunnlag for gjennomgangen.

2.4 Høringen

Forslag til lov ble sendt på høring 30. juni 2016, med frist 19. august 2016. Departementet har allerede gitt Statens helsetilsyn i oppdrag å gjennomgå et utvalg saker om akuttplassering og saker om omsorgsovertakelse etter barnevernloven. Av hensyn til fremdriften ble det derfor satt en noe forkortet frist. Vedtakelse av loven er en nødvendig forutsetning for at Statens helsetilsyn skal kunne gjennomføre oppdraget. Ved vurderingen av høringsfristen ble det også lagt vekt på at loven kun vil gi midlertidig adgang til å innhente taushetsbelagte opplysninger.

Datatilsynet er i sin høringsuttalelse kritisk til den korte høringsfristen og uttaler:

«Tatt i betraktning at nesten hele høringsperioden hører med til ordinær sommerferietid, så mener vi at departementet burde satt svarfristen lengre ut på høsten. En rask lovprosess innebærer at noen av fordelene som ellers gjør seg gjeldende gjennom en demokratisk prosess ikke får like stor effekt. Dette gjelder særlig den forutsigbarheten som forutsettes å være til stede når noe er regulert i lov.

Departementet argumenterer for at rettighetene til informasjon for de registrerte ikke gjelder fullt ut fordi personopplysningsloven gjør unntak for denne plikten dersom en behandling er regulert i lov. Når loven oppstår som følge av en hasteprosess er sannsynligheten for at de berørte er gjort kjent med regelverket — som i realiteten er et lovfestet unntak fra gjeldende rett, liten. Vi mener derfor at det bør utredes nærmere om og eventuelt hvordan de registrerte kan varsles om at deres opplysninger vil bli gjort gjenstand for utredning. Informasjon til de registrerte er en viktig forutsetning for å sette dem i stand til å benytte seg av sine rettigheter etter personopplysningsloven. Dette er grunnleggende rettigheter som retten til innsyn i opplysninger og rett til å vite hvem som behandler hvilke opplysninger om en selv. Innsyn er nødvendig bl.a. for å kontrollere om opplysninger om en selv er korrekte, feilaktige eller misvisende. Informasjon om behandling av personopplysninger om en selv er også avgjørende for at den registrerte skal kunne benytte seg av sin rett til å kreve opplysninger rettet eller slettet.»

Departementet har i denne saken vurdert det slik at en noe kortere høringsfrist både var forsvarlig og nødvendig av hensyn til fremdrift.

Lovforslaget ble sendt på høring til følgende instanser:

Arbeids- og sosialdepartementet

Finansdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Justis- og beredskapsdepartementet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kunnskapsdepartementet

Kulturdepartementet

Nærings- og fiskeridepartementet

Utenriksdepartementet

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Bufetat, region Midt- Norge

Bufetat, region Nord

Bufetat, region Sør

Bufetat, region Vest

Bufetat, region Øst

Barneombudet

Datatilsynet

Fylkesmennene

Fylkesnemndene

Helsedirektoratet

Helse Midt-Norge RHF

Helse Nord RHF

Helse Sør-Øst RHF

Helse Vest RHF

Høgskolene

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonalt Folkehelseinstitutt

Norges forskningsråd

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NBMU)

Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

Norsk Senter for Barneforskning (NOSEB)

Norsk senter for menneskerettigheter

Personvernnemnda

Politidirektoratet

Regionale kunnskapssentre for barn og unge (RKBU)

Regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

Regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

Regionsenter for barn og unges psykiske helse (RBUP)

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

Statens Barnehus

Statens helsetilsyn

Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

Statsadvokatembetene

Statistisk sentralbyrå

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Nordland

Universitetet i Oslo

Universitetet i Stavanger

UIT – Norges arktiske universitetet

Utdanningsdirektoratet

Riksrevisjonen

Sametinget

Sivilombudsmannen

Kommunene

Longyearbyen lokalstyre

Atferdssenteret

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

Akademikerne

Antirasistisk senter

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Barn av rusmisbrukere – BAR

Den Norske Advokatforening

Den norske dommerforening

Den Norske Legeforening

Diakonhjemmet Høgskole

Fagforbundet

Fellesorganisasjonen

Forandringsfabrikken

Foreningen Romanifolkets Kystkultur (FRK)

Forum for barnekonvensjonen

Hovedorganisasjonen Virke

Ideelt barnevernsforum

Innvandrernes landsorganisasjon

Juridisk rådgivning for kvinner

Juss-Buss – Juss-studentenes rettsinformasjon

Jussformidlingen i Bergen

Jusshjelpa i Nord-Norge

Kirkens bymisjon – Oslo

Kommunesektorens organisasjon (KS)

Landsforeningen for barnevernsbarn

Landsorganisasjonen for romanifolket

Landsorganisasjonen i Norge (LO)

MiRA ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn

Norges Juristforbund

Norges Kvinne- og familieforbund

Norges Røde Kors

Norsk barnevernlederorganisasjon

Norsk barnevernsamband

Norsk Folkehjelp

Norsk fosterhjemsforening

Norsk Innvandrerforum

Norsk Psykologforening

Norsk Tjenestemannslag

Næringslivets Hovedorganisasjon

Organisasjonen for barnevernsforeldre

Organisasjonen for private barneverntiltak – OPB

Organisasjonen mot offentlig diskriminering

Press – Redd Barna Ungdom

Private barnehagers landsforbund

Redd Barna

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

Stiftelsen Kirkens familievern

Stiftelsen menneskerettighetshuset

Stiftelsen Rettferd for taperne

Taternes landsforening

Unge duer

UNICEF Norge

UNIO – Hovedorganisasjon for universitets- og høyskoleutdannede

Utdanningsforbundet

Voksne for barn

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Følgende høringsinstanser har uttalt seg om lovforslagets innhold:

Justis- og beredskapsdepartementet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Barneombudet

Datatilsynet

Folkehelseinstituttet

Helsedirektoratet

Helse Sør-Øst RHF

Høgskolen i Østfold

Kripos

Oslo Politidistrikt

Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus, Sosial- og eldreombudet i Oslo

Politidirektoratet

Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Helseregion Øst og Sør

RKBU Midt-Norge og Det medisinske fakultet ved NTNU

Statens helsetilsyn

Statistisk sentralbyrå

Universitetet i Stavanger, Institutt for sosialfag

Utdanningsdirektoratet

Den norske legeforening

Norsk Fosterhjemsforening

Norsk sykepleierforbund

Unio

Følgende instanser oppgir at de ikke har merknader eller ikke ønsker å kommentere forslaget:

Arbeids- og sosialdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Kunnskapsdepartementet

Utenriksdepartementet

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Fylkesmannen i Oppland

Oslo statsadvokatembeter

Riksadvokaten

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Fagforbundet

Voksne for barn

3 Gjeldende rett

3.1 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven omfatter den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. forvaltningsloven § 1. Fordi Statens helsetilsyn er et statlig tilsynsorgan, gjelder forvaltningsloven for Statens helsetilsyn, med mindre det er gjort unntak for reglene i eller i medhold av annen lov.

Forvaltningsloven § 13 til 13 f inneholder bestemmelser om taushetsplikt og begrensninger i taushetsplikten. Taushetsplikten er nærmere regulert i forvaltningsloven § 13 første ledd. Det følger av bestemmelsen at enhver som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om blant annet «noens personlige forhold».

Opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted regnes i utgangspunktet ikke som et personlige forhold som er underlagt taushetsplikt, jf. bestemmelsens annet ledd. Dersom slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige, er de likevel underlagt taushetsplikt.

Paragraf 13 a og b inneholder unntak og begrensninger i taushetsplikten som gir forvaltningsorganer adgang, men ingen plikt til å formidle opplysninger. Disse bestemmelsene inneholder flere rettslige grunnlag som kan gi andre tjenester og instanser adgang til å formidle opplysninger, herunder til Statens helsetilsyn.

Unntakene i § 13 a er begrunnet i at det ikke er behov for beskyttelse, og åpner for at opplysninger kan formidles:

Etter samtykke fra den eller de taushetsplikten skal beskytte. Et slikt samtykke skal være informert, frivillig og kan når som helst trekkes tilbake.

I statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»).

Når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig. Eksemplet i loven er opplysninger som er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.

Unntakene i § 13 b er begrunnet i ulike private eller offentlige interesser. Taushetsplikten er ikke til hinder for:

At opplysninger formidles til de som er parter i saken.

At opplysninger brukes for å oppnå det formålet de er gitt eller innhentet for. Loven viser til saksforberedelse, avgjørelse, oppfølgning og kontroll som eksempler.

At opplysningene brukes for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen.

At forvaltningsorganet gir andre forvaltningsorganer opplysninger om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet, og ellers slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag.

At forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver.

Særlig de tre siste kulepunktene (forvaltningsloven § 13 b nr. 4, 5 og 6) åpner for formidling av opplysninger for å ivareta formål som ligger utenfor det som er nødvendig for å ivareta organets oppgaver i den enkelte saken, eller av hensyn til den eller de saken gjelder.

Det følger av § 13 c, at forvaltningsorganet skal sørge for at taushetsplikten blir kjent for den det gjelder og at organet kan kreve at vedkommende underskriver taushetserklæring. Bestemmelsen inneholder også regler om oppbevaring og lagring av opplysninger underlagt taushetsplikt. Det fremgår av bestemmelsen at taushetsplikten som hovedregel bortfaller etter 60 år.

Paragraf 13 d regulerer tilgang til taushetsbelagte opplysninger til bruk for forskning, mens § 13 e regulerer taushetsplikten til forskere som har fått tilgang til taushetsbelagte opplysninger.

3.2 Barnevernloven

Statens helsetilsyn har det overordnede faglige ansvaret for tilsynet på barnevernområdet, jf. barnevernloven § 2-3 b første ledd. I følge bestemmelsen omfatter ansvaret tilsynet med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner, med barneverninstitusjoner, med sentre for foreldre og barn, med omsorgssentrene og med andre statlige tjenester og tiltak etter barnevernloven. Tilsynet utøves av fylkesmennene, jf. barnevernloven §§ 2-3 fjerde ledd, 2-3 b og 5-7.

Det følger av barnevernloven § 6-7 første ledd at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan etter barnevernloven har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e.

På bakgrunn av at Statens helsetilsyn på barnevernområdet har et overordnet tilsynsansvar som er lovfestet i barnevernloven, legger departementet til grunn at taushetspliktbestemmelsen i barnevernloven § 6-7 også omfatter ansatte og andre som utfører oppgaver for Statens helsetilsyn som overordnet tilsynsmyndighet på barnevernområdet.

Taushetsplikten etter barnevernloven er noe strengere enn taushetsplikten etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven, jf. barnevernloven § 6-7 annet og tredje ledd. For det første er det presisert i bestemmelsens annet ledd at taushetsplikten alltid omfatter opplysninger om fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Dette innebærer at taushetsplikten etter barnevernloven omfatter alle opplysninger som kan knyttes til bestemte personer.

For det andre er adgangen til å gi opplysninger til andre offentlige myndigheter noe snevrere enn etter forvaltningslovens alminnelige regler, jf. barnevernloven § 6-7 tredje ledd. Det følger av bestemmelsen at opplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6, bare kan gis når dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens oppgaver eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse.

Statens helsetilsyn kan med hjemmel i barnevernloven § 2-3 syvende ledd kreve at kommunale organer som hører under loven, uten hinder av taushetsplikt, gir de opplysninger som er nødvendige for at Statens helsetilsyn skal kunne utøve sine tilsynsoppgaver i henhold til loven. Når det gjelder statlige barnevernmyndigheter, fremgår det av bestemmelsen at Statens helsetilsyn også kan kreve opplysninger fra barneverninstitusjoner, sentre for foreldre og barn, og fra omsorgssentre for mindreårige. Det er videre presisert at Statens helsetilsyn også kan kreve adgang til barneverninstitusjoner, til sentre for foreldre og barn og til omsorgssentrene.

Om, og i hvilken grad, Statens helsetilsyn også kan innhente opplysninger fra andre enn disse myndighetene, vil avhenge av hvilken taushetsplikt som gjelder for det aktuelle forvaltningsorganet, hvilke opplysninger det er aktuelt å innhente og på hvilket rettslig grunnlag.

I tillegg til barnevernloven med tilhørende forskrifter, må Statens helsetilsyn som et offentlig organ også oppfylle krav i lov- og regelverk som gjelder for offentlige organer. Statens helsetilsyn må derfor blant annet forholde seg til de kravene som følger av forvaltningsloven, offentleglova, personopplysningsloven og arkivloven.

3.3 Personopplysningsloven

Personopplysningsloven inneholder bestemmelser om behandling av personopplysninger. Med «personopplysning» menes opplysninger og vurderinger knyttet til en enkeltperson. «Behandling» omfatter enhver bruk av personopplysninger som innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering av opplysninger eller en kombinasjon av disse. Loven inneholder krav som må være oppfylt for å kunne behandle personopplysninger. Dette innebærer at offentlige myndigheter må oppfylle disse kravene for å kunne behandle personopplysninger.

Formålet med personopplysningsloven er å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger. Videre skal loven bidra til at personopplysninger blir behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, herunder behovet for personlig integritet, privatlivets fred og tilstrekkelig kvalitet på personopplysninger.

Personopplysningsloven inneholder en rekke bestemmelser som blant annet stiller krav til offentlige organer og andre som behandler personopplysninger som helt eller delvis skjer med elektroniske hjelpemidler. Hvilke krav som stilles avhenger blant annet av hvilke opplysninger det gjelder.

Det fremgår av § 2 i loven at alle opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson skal regnes som personopplysning. Videre fremgår det at enhver bruk av personopplysninger, som f.eks. innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering eller en kombinasjon av slike bruksmåter, regnes som behandling av personopplysninger.

Hva som skal regnes som personsensitive opplysninger er uttømmende regulert i samme bestemmelse. Blant disse er opplysninger om helseforhold, og at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt for en straffbar handling. Når det gjelder begrepet «helseforhold», fremgår det av forarbeidene til den gamle personregisterloven at begrepet også kan omfatte opplysninger om «sosiale forhold». Det er derfor lagt til grunn at alle opplysninger i en barnevernssak skal regnes som personsensitive.

Paragraf 8 i loven omhandler vilkår for behandling av personopplysninger. Dersom behandlingen omfatter personsensitive opplysninger må også vilkårene i § 9 være oppfylt. Bestemmelsene åpner blant annet for behandling av personsensitive opplysninger etter samtykke fra den registrerte, og dersom det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling.

Kapittel VI i loven omhandler melde- og konsesjonsplikt. Som hovedregel kreves konsesjon fra Datatilsynet for å behandle personsensitive opplysninger, jf. lovens § 33. Konsesjonsplikten gjelder imidlertid ikke for behandling av personopplysninger i organ for stat eller kommune når behandlingen har hjemmel i egen lov.

4 Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene

Ved utformingen av alminnelig lovgivning må staten holde seg innenfor de grenser som trekkes opp av Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner. Etter departementets syn ligger lovutkastet godt innenfor de rammene Grunnloven og menneskerettskonvensjonene setter.

De mest sentrale konvensjonene er Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP), som begge ble gjennomført i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven), jf. § 2. Konvensjonene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen norsk lovgivning, jf. § 3.

4.1 Retten til privatliv

Grunnloven § 102 første ledd første punktum lyder:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon».

Bestemmelsen ble innført i forbindelse med grunnlovsreformen i 2014, og bygger blant annet på EMK art. 8 og SP art. 17. Grunnloven § 102 skal tolkes i lys av de nevnte konvensjonsbestemmelsene, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57.

En sentral side av retten til privatliv er individets rett til å bestemme over egne personopplysninger. Den foreslåtte ordningen vil gi Statens helsetilsyn muligheten til å innhente taushetsbelagte og sensitive opplysninger knyttet til enkeltpersoner, uten samtykke fra disse. Dette vil innebære et inngrep i enkeltindividets rett til vern av sitt privatliv etter Grunnloven § 102.

Til forskjell fra EMK artikkel 8, er ordlyden i grunnlovsbestemmelsen taus om adgangen til å begrense retten til privatliv. Høyesterett har imidlertid lagt til grunn at det er tillatt å gripe inn i rettighetene etter første ledd første punktum, dersom inngrepet har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 60.

Ved vedtakelse av den foreslåtte loven vil vilkåret om tilstrekkelig lovhjemmel være oppfylt. Formålet med inngrepet er å avdekke svikt i barnevernets håndtering av saker om akuttplassering og saker om omsorgsovertakelse, hvilket må anses å være et legitimt formål.

Departementet har vurdert om inngrepet vil være et forholdsmessig inngrep for å nå dette formålet. I forholdsmessighetsvurderingen ligger det at inngrepet ikke må gå mer utover hensynene bak retten til privatliv enn hva som er nødvendig for å ivareta det aktuelle og legitime formålet bak inngrepet.

Det er på det rene at innhenting og analyse av det aktuelle materialet i seg selv er egnet til å nå målet. Inngrepet skal imidlertid ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Det må derfor vurderes om formålet kan oppnås ved tiltak som ikke er, eller er mindre, inngripende overfor enkeltpersonene opplysningene gjelder.

Departementet legger til grunn at verken anonymisering eller samtykke vil være tilstrekkelig som hjemmelsgrunnlag for å sikre Statens helsetilsyn tilgang til nødvendige opplysninger. Departementet anser derfor både anonymisering og samtykke som uegnet for å oppnå formålet.

Departementet mener at inngrepet i retten til privatliv i Grunnloven § 102 ikke går lenger enn det som er nødvendig for å utføre gjennomgangen. Dette begrunnes blant annet med at den særskilte adgangen til å gi opplysninger til Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen kun skal gjelde i en tidsbegrenset periode. Departementet vil også understreke at Statens helsetilsyns samlede funn om barnevernets håndtering av saker ikke skal identifisere enkeltpersoner.

Departementet vil også vise til at gjennomgangen kan bidra til viktig kunnskap og kan ha stor samfunnsmessig betydning, se blant annet kapittel 5. Det må tillegges stor vekt at gjennomgangen vil gi kunnskap om svikt, hva som eventuelt svikter og hvorfor det svikter i barnevernets håndtering av saker om akuttplassering og saker om omsorgsovertakelse.

Etter en samlet helhetsvurdering mener departementet at inngrepet i Grunnloven § 102 er forholdsmessig og at lovforslaget ikke er i strid med Grunnloven § 102.

4.2 Forholdet til uskyldspresumsjonen

Statens helsetilsyn skal gjennomgå et utvalg saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse etter barnevernloven. Sakene kan inneholde opplysninger om straffbare forhold. Statens helsetilsyn vil potensielt kunne komme til å gjennomgå saker der det foreligger fellende dom, frifinnende dom og potensielt saker som ikke har blitt behandlet for domstolene. Dette reiser enkelte problemstillinger i forhold til Grunnloven § 96.

Grunnloven § 96 annet ledd lyder:

«Enhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven».

Bestemmelsen kom inn i Grunnloven ved revisjon i mai 2014. Høyesterett har lagt til grunn at bestemmelsen «grunnlovfester innholdet i SP artikkel 14 nr. 2 og EMK art. 6 nr. 2», jf. Rt. 2014 s. 1161 avsnitt 29. Innholdet og rekkevidden av Grunnloven § 96 annet ledd skal fastlegges i lys av disse internasjonale forpliktelsene, jf. Rt. 2014 s. 1292 avsnitt 14.

Presumsjonen om uskyld rommer flere regler og prinsipper. I denne sammenheng er det to regler som er særlig relevante. Den første er begrensninger med hensyn til uttalelser om straffeskyld før det foreligger en avgjørelse av skyldspørsmålet, og den andre er begrensninger med hensyn til uttalelser om straffeskyld etter at det er avsagt frifinnende dom i en straffesak.

Disse to reglene legger begrensninger på uttalelser som offentlige myndigheter kan komme med, se bl.a. Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) sin dom Allenet De Ribemont mot Frankrike (1995) para. 36.

I de tilfeller hvor det ikke foreligger en avgjørelse av skyldspørsmålet vil det kunne utgjøre en krenkelse av uskyldspresumsjonen dersom offentlige myndigheter uttaler seg på en måte som er skyldkonstaterende, se EMDs dom Böhmer mot Tyskland (2002) para. 54. Hvorvidt en uttalelse gir uttrykk for en skyldkonstatering må bero på en konkret vurdering hvor selve ordbruken vil være sentral.

I de tilfeller hvor det foreligger endelig frifinnelse i en sak skal offentlige myndigheter avstå fra å komme med uttalelser som er egnet til å så tvil om frifinnelsen. Hvorvidt uttalelsen er av en slik karakter må vurderes konkret, og selve ordbruken vil være et sentralt moment.

Statens helsetilsyn skal ikke vurdere hvorvidt straffbare forhold har blitt begått. Videre skal Statens helsetilsyn ikke uttale seg skyldkonstaterende i tilfeller hvor det ikke foreligger en endelig avgjørelse av skyldspørsmålet, og Statens helsetilsyn skal ikke komme med uttalelser som kan så tvil om riktigheten av en frifinnende dom. Dette gjelder både for utformingen av den endelige rapporten, men også for uttalelser i andre sammenhenger. For øvrig er enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Statens helsetilsyn etter denne loven underlagt taushetsplikt, hvilket begrenser adgangen til å uttale seg om taushetsbelagte opplysninger.

På denne bakgrunn legger departementet til grunn at gjennomgangen vil bli gjennomført på en måte som ikke krenker uskyldspresumsjonen, jf. Grunnloven § 96 annet ledd.

4.3 Forholdet til Grunnloven § 97

Grunnloven § 97 lyder:

«Ingen lov må gis tilbakevirkende kraft».

Bestemmelsen inneholder et generelt forbud mot å gi lover tilbakevirkende kraft til skade for borgerne. Kjerneområdet for bestemmelsen er vern mot lovgivning som knytter nye byrder til handlinger eller begivenheter som fant sted før lovendringen. Etter omstendighetene vil også inngrep i etablerte rettigheter og posisjoner med virkning fremover i tid kunne rammes av bestemmelsen. Den sistnevnte formen kalles gjerne uegentlig tilbakevirkning.

Som det fremkommer av lovutkastet § 2 foreslår departementet at enhver uten hinder av taushetsplikt kan gi de opplysninger som er nødvendig for at Statens helsetilsyn kan utføre arbeidet med å gjennomgå saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse etter barnevernloven. Enkeltpersonen som den taushetsbelagte informasjonen gjelder kan ha hatt en forventning om konfidensialitet. Det er ikke gitt at en slik forventning om konfidensialitet gir grunnlag for etablering av en rettighet etter Grunnloven § 97. Uansett hvilken konklusjon som trekkes om dette, er der ikke noe absolutt forbud mot inngrep i etablerte rettigheter.

Det følger av Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) at det bare er «klart urimelig eller urettferdig» tilbakevirkning som rammes av Grunnloven § 97. Det må foretas en interesseavveining mellom hensynet til den som rammes av inngrepet og de samfunnsmessige hensyn som ligger til grunn for inngrepet. I Borthen-dommen uttales følgende om den konkrete avveiningen:

«Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt».

Denne rettsoppfatningen er lagt til grunn i en rekke dommer, se bl.a. Rt. 2013 s. 1345 avsnitt 94 flg.

I den konkrete avveiningen tar departementet utgangspunkt i at taushetsplikt er et vesentlig gode for den som opplysningene gjelder, og et viktig element for tillit mellom innbyggerne og utøvere av en rekke profesjoner.

Samtidig legger departementet vekt på at inngrepet er begrenset ved at det kun er Statens helsetilsyn som gis tilgang til opplysningene og at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Statens helsetilsyn etter denne loven skal ha taushetsplikt i medhold av barnevernloven § 6-7, jf. forvaltningsloven §§ 13 til 13 e, eller i medhold av strengere regler om taushetsplikt. På dette grunnlag mener departementet at tilgangen til opplysninger ikke medfører et betydelig inngrep i den enkeltes forventning om konfidensialitet. Formålet med gjennomgangen av barnevernssaker sett i forhold til inngrepet medfører etter departementets syn at inngrepet ikke er «klart urimelig eller urettferdig».

Departementet mener på denne bakgrunn at lovforslaget ikke rammes av tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

4.4 Bruk som bevis i senere straffesak eller sivil sak

Departementet foreslår å innta en lovbestemmelse som forbyr bruk av opplysninger gitt til Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen som bevis i en senere straffesak eller sivil sak mot den som har gitt opplysningene.

En slik bestemmelse er ikke rettslig påkrevd av hensyn til vernet mot tvungen selvinkriminering, da det ikke foreligger noen forklaringsplikt overfor Statens helsetilsyn, og således ikke et tvangselement.

Den klare hovedregelen i både straffesaker og sivile saker er fri bevisføring og at enhver har vitne- og forklaringsplikt for domstolen. Unntak fra hovedregelen krever rettslig grunnlag og må begrunnes. Slike unntak finnes bl.a. i tvisteloven kapittel 22 og straffeprosessloven kapittel 10 i form av bevisfritak og bevisforbud.

Tvisteloven § 22-3 og straffeprosessloven § 118 oppstiller et bevisforbud mot opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Bestemmelsene vil i utgangspunktet omfatte opplysningene gitt til Statens helsetilsyn. Likevel modifiseres bevisforbudene vesentlig av unntak i bestemmelsene. Departementet har vurdert om bestemmelsene gir tilstrekkelig vern for å sikre at Statens helsetilsyn får best mulig tilgang til opplysninger, og er kommet til at det ikke er tilfelle på grunn av bestemmelsenes vide unntak. Departementet har derfor foreslått en absolutt regel om bevisforbud.

Departementet er av den oppfatning at det i mangel av en slik lovbestemmelse vil være en risiko for at flere avstår helt eller delvis fra å gi opplysninger, for eksempel i frykt for erstatningssøksmål eller strafferettslige sanksjoner.

En bestemmelse som verner mot at opplysninger gitt til Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen kan brukes som bevis i senere straffesak eller sivil sak, kan fremme trygghet og vilje til å gi fullstendige opplysninger. Departementet anser lovbestemmelsen som et nødvendig virkemiddel for å sikre at Statens helsetilsyn får best mulig tilgang til opplysninger, og at forklaringene som gis er mest mulig fullstendige.

Hensynet til å fremme viljen til å forklare seg fritt var også et bakenforliggende hensyn ved innføring av tilsvarende bestemmelse for Olsen-utvalget (2009–2010), se § 5 i lov om utvalg som skal undersøke forhold knyttet til at personer med kjent psykiske lidelse har tatt liv, jf. Ot.prp. nr. 90 (2008–2009) punkt 9.1 og Barnevoldsutvalget, se lov om informasjonstilgang m.m. for Barnevoldsutvalget § 6, jf. Prop. 87 L (2015–2016) punkt 6.5.

Hensynet til å skaffe til veie opplysninger må avveies mot at en slik lovbestemmelse i ytterste konsekvens kan medføre at straffbare og straffverdige handlinger som samfunnet har en berettiget interesse i å reagere mot, ikke lenger kan straffes.

Slik lovforslaget er utformet i § 3 taler mye for at denne motforestillingen vil ha liten praktisk relevans. Enhver som utfører arbeid eller tjeneste for Statens helsetilsyn har taushetsplikt om de opplysninger de får i forbindelse med gjennomgangen, og har kun en begrenset adgang til å gi opplysninger videre. Departementet påpeker for øvrig at formålet med Statens helsetilsyns arbeid er å få kunnskap om barnevernets håndtering av saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse, avdekke svikt, eventuelt hva som svikter og hvorfor det svikter, og ikke å vurdere mulig straffeansvar.

Departementet understreker for øvrig at den foreslåtte bestemmelsen om bevisforbud knytter seg til den enkelte som gir opplysninger, og kun til opplysninger som gis til Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen. Det er kun overfor denne personen at opplysningene ikke kan brukes i en eventuell senere straffesak eller sivil sak i henhold til den foreslåtte bestemmelsen. Opplysninger som gjelder andre personer eller institusjoner enn den som forklarer seg i forbindelse med gjennomgangen, skal ikke nektes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak i henhold til den foreslåtte bestemmelsen.

På bakgrunn av dette foreslår departementet å gi en lovbestemmelse som uttrykkelig hindrer bruk av opplysninger gitt til Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen som bevis i en senere straffesak eller sivil sak mot den som har gitt opplysningene.

5 Behovet for lovregulering

5.1 Behovet

5.1.1 Høringsnotatet

Departementet opplyste i høringsnotatet at Statens helsetilsyn har fått i oppdrag å iverksette en gjennomgang av et utvalg barnevernssaker som har ført til akuttiltak eller omsorgsovertakelse.

Bakgrunnen for oppdraget er at barnevernet ofte får kritikk for enten å ha grepet inn for tidlig eller på feil måte, eller fordi de kommer for sent inn med hjelp til barn og familier som trenger det. Både akuttvedtak og omsorgsovertakelse berører barn og foreldre på dyptgripende måter. Det ble også vist til at det er en grunnleggende samfunnsoppgave å beskytte barn mot ulike former for vold, overgrep og omsorgssvikt. For å kunne utføre denne samfunnsoppgaven på en god måte, er det viktig å ha kunnskap om barneverntjenestens og fylkesnemndas håndtering av saker som gjelder akuttplassering utenfor hjemmet og omsorgsovertakelse. Plassering av barn utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke er blant de mest inngripende tiltakene i barnevernet. Det stilles derfor store krav til barnevernets arbeid og at rettssikkerheten til barn og foreldre blir ivaretatt på en god måte. I høringsnotatet ble det derfor vist til at det er et behov for å få mer kunnskap om kompleksiteten og dilemmaene i barnevernets arbeid og kvaliteten på barnevernets faglige beslutningsgrunnlag i disse sakene.

Formålet med gjennomgangen er å få en situasjonsbeskrivelse av barnevernet gjennom å se på barnevernets behandling av et utvalg enkeltsaker, få kunnskap om når det svikter eller går bra, hva som eventuelt svikter eller er bra, og hvorfor det svikter eller går bra. Det skal særlig ses på kvaliteten i barnevernets faglige avveininger og vurderinger før det fattes beslutning om akuttvedtak eller fremmes sak om omsorgsovertakelse, og ved fylkesnemndas behandling av sakene.

Departementet understreket i høringsnotatet at det er viktig at Statens helsetilsyn kan danne seg et mest mulig korrekt og helhetlig bilde av sakene i forbindelse med gjennomgangen. Gjennomgangen skal derfor både omfatte offentlig tilgjengelige kunnskapskilder og informasjon som er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Faglitteratur, relevant forskning, og tilgjengelig informasjon fra tilsynsrapporter er eksempler på offentlig tilgjengelig informasjon som kan gi nyttig kunnskap om det offentliges håndtering av saker. Når det gjelder bruk av offentlig tilgjengelige kilder viste departementet til at dette ikke reiser særlige utfordringer knyttet til behovet for lovendringer.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at gjennomgangen av saker vil gå utover Statens helsetilsyns lovfestede oppgaver etter barnevernloven, og at oppdraget ikke er tilsyn i ordinær forstand. For det første skal Statens helsetilsyn i gjennomgangen vurdere om kvaliteten i barnevernets arbeid er god og til barnets beste, ikke om avviket fra krav til alminnelig godt barnevern er så vidt alvorlig at det foreligger et lovbrudd. I motsetning til ved tilsyn er formålet med gjennomgangen dermed ikke å bedømme om det i enkeltsaker eller enkelttjenester foreligger brudd på regelverket og å følge opp tilsynsobjektet inntil avviket er lukket. For det andre vil gjennomgangen også omfatte innhenting av opplysninger fra tjenester både i og utenfor barnevernet som faller utenfor Statens helsetilsyns oppgaver og ansvar etter barnevernloven.

Dette innebærer at Statens helsetilsyn må ha et rettslig grunnlag som gir dem hjemmel til å utføre gjennomgangen. I høringsnotatet ble det lagt til grunn at den adgangen Staten helsetilsyn har til å innhente taushetsbelagte opplysninger som overordnet tilsynsmyndighet på barnevernområdet ikke fullt ut er tilstrekkelig som grunnlag for å innhente opplysninger i forbindelse med gjennomgangen.

I høringsnotatet ble det vurdert om det kunne være aktuelt å basere gjennomgangen på andre grunnlag som åpner for formidling av opplysninger underlagt taushetsplikt.

Når det gjelder samtykke, ga departementet uttrykk for at det verken er hensiktsmessig eller tilstrekkelig å basere en gjennomgang av barnevernets håndtering av saker om midlertidig akuttplassering utenfor hjemmet og omsorgsovertakelse på dette grunnlaget. Det ble særlig vist til at samtykke ville kunne påvirke hvilke saker som inngår i gjennomgangen, slik at utvalg av saker blir mindre representativt.

Departementet vurderte videre at heller ikke formidling av opplysninger i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates («anonymisering»), ville være tilstrekkelig som hjemmelsgrunnlag for å gi Statens helsetilsyn tilgang til opplysninger i forbindelse med gjennomgangen av barnevernssaker. I høringsnotatet ble det vist til at unntaket er begrenset til tilfeller der behovet for beskyttelse er ivaretatt ved at den eller de opplysningene gjelder er effektivt vernet mot å bli identifisert. Dette innebærer for det første at det ikke ville være mulig å innhente og kople sammen opplysninger fra flere tjenester i samme sak, uten at de som skal be om opplysninger kan identifisere saken og det barnet saken gjelder. For det andre ville det heller ikke være mulig å benytte anonymisering dersom identiteten til barnet eller familien er, eller kan bli kjent for de som skal utføre gjennomgangen. Dersom gjennomgangen av saker skulle basere seg på anonymisering, vil dette derfor kunne begrense muligheten til å gå inn i saker som er blitt omtalt i mediene eller i saker som er kjent for Statens helsetilsyn.

Det ble også vurdert om øvrige bestemmelser i forvaltningsloven kunne gi tilstrekkelig hjemmel til å innhente opplysninger i forbindelse med gjennomgangen. Det ble særlig vist til forvaltningsloven § 13 b nr. 4, som blant annet åpner for at opplysninger uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan formidles i forbindelse med utrednings- og planleggingsoppgaver, samt ved annen form for kontroll med forvaltningen.

Når det gjelder andre tjenester og instanser med forvaltningsmessig taushetsplikt ble det vurdert at bestemmelsen ville gi en relativt vid adgang til å formidle ellers taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med en slik bred gjennomgang av utvalgte barnevernssaker. Samtidig ble det lagt til grunn i høringsnotatet at helsepersonell og andre med profesjonsbestemt taushetsplikt ikke uten samtykke kan gi personidentifiserbare opplysninger i forbindelse med en slik gjennomgang, og at slik innhenting av opplysninger derfor forutsetter særskilt lovhjemmel. Departementet viste også til at hensynet til klarhet og tydelighet tilsier at adgangen til å gi opplysninger i forbindelse med gjennomgangen bør lovreguleres særskilt.

I høringsnotatet ble det også vist til at det er behov for å vurdere hvordan Statens helsetilsyns taushetsplikt ved gjennomgangen av saker skal reguleres. Bakgrunnen for dette er at gjennomgangen skal favne videre enn Statens helsetilsyns overordnede tilsynsansvar på barnevernområdet. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at Statens helsetilsyns taushetsplikt ved gjennomgangen av saker bør reguleres særskilt i loven.

Statens helsetilsyn har i dag hjemmel til å behandle opplysninger i forbindelse med tilsyn. Departementet la imidlertid til grunn at dette hjemmelsgrunnlaget ikke fullt ut vil være tilstrekkelig til å behandle opplysninger i forbindelse med gjennomgangen av barnevernssaker. Departementet viste til at gjennomgangen ikke omfattes av Statens helsetilsyns lovfestede tilsynsansvar på barnevernområdet.

Departementet ga i høringsnotatet også uttrykk for at adgangen til å behandle opplysninger burde reguleres i loven. Bakgrunnen for dette er at det ikke bør oppstå tvil om at Statens helsetilsyn ved gjennomgangen av saker har adgang til å behandle de opplysningene som er nødvendig for kunne utføre gjennomgangen.

På denne bakgrunn konkluderte departementet i høringsnotatet med at det er behov for å lovfeste Statens helsetilsyns tilgang til opplysninger, tilsynets adgang til å behandle relevante opplysninger og tilsynets taushetsplikt ved gjennomgangen. Departementet ga også uttrykk for at Statens helsetilsyn bør ha full tilgang til dokumenter og opplysninger for å kunne vurdere håndteringen av den enkelte saken på best mulig måte.

5.1.2 Høringsinstansenes syn

22 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget som ble sendt på høring. Av disse har i overkant av ti instanser eksplisitt gitt uttrykk for at de er positive til at det utføres en gjennomgang av et utvalg saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse, eventuelt at de uttrykker støtte til at Statens helsetilsyn gis tilgang til nødvendige opplysninger ved gjennomgangen. Samtidig har ingen høringsinstanser gitt uttrykk for at de er uenige i behovet for en gjennomgang av saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse. Blant de instansene som har uttrykt støtte til gjennomgangen er Barneombudet, Folkehelseinstituttet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Helsedirektoratet, Politidirektoratet, Helse Sør-Øst RHF,RKBU Midt-Norge og Det medisinske fakultet ved NTNU og Den norske legeforening.

Barneombudet uttaler at de støtter forslaget om å gi Statens helsetilsyn tilgang på informasjon og viser til at kunnskap er viktig for å videreutvikle barnevernet og sørge for at barn får rett hjelp til rett tid. Helsedirektoratet uttaler at de støtter forslaget og anser oppdraget som et særdeles viktig tiltak. Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Helseregion Øst og Sør uttaler at de støtter høringsnotatet i sin helhet, og at de vurderer som særdeles viktig å gi Statens helsetilsyn tilgang til nødvendig taushetsbelagt informasjon, slik at de skal kunne utføre gjennomgangen av barnevernssaker på en god måte. RKBU Midt-Norge og Det medisinske fakultet ved NTNU støtter forslaget og uttaler:

«RKBU Midt-Norge og Det medisinske fakultet ved NTNU støtter initiativet til en gjennomgang av akuttsaker. Disse sakene er svært krevende for alle parter, ikke minst for barna som er involvert. God kunnskap om disse sakene, og et fungerende tilsyn som kan bidra til å avdekke feil og mangler og bidra til økt kvalitet på tjenesten er derfor veldig positivt. I akutte barnevernssaker møter vi de mest sårbare familiene, familier med ofte lite ressurser, familier der de voksne sliter med egne psykiske lidelser eller rusproblemer og der barna i mange tilfeller alt for lenge har levd under svært marginale omsorgsforhold. Dette er barn som likevel er svært lojale overfor sine foreldre slik at det offentliges inngripen selvsagt oppleves traumatisk for både store og små. God praksis i slike saker er derfor uvurderlig for barnas og familienes videre liv.»

Datatilsynet, Kripos, Politidirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet gir i sine høringsuttalelser uttrykk for at de er enige i departementets vurdering av at lovhjemmel er nødvendig for at Statens helsetilsyn skal få tilgang til taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med gjennomgangen. Datatilsynet uttaler:

«Vi er positive til at departementet går inn for å sikre klar lovhjemmel i saker som innebærer et vesentlig inngrep i enkeltindividets grunnleggende rett til vern av sitt privatliv. Forslaget innebærer ikke bare utlevering av opplysninger om barna i de utvalgte sakene, men også om deres foreldre, foresatte og andre som er mer eller mindre berørt eller omtalt i sakens dokumenter.

Offentlige tjenesteytere, helsepersonell og omsorgstjenester er som hovedregel avhengig av at befolkningen har tillit til at forvaltningsrettslig og profesjonsbestemt taushetsplikt ivaretas.

Når det i saker som denne ikke finnes tilstrekkelig hjemmel i gjeldende rett til å gjøre unntak fra taushetsplikt, er vi enige med departementet i at lovhjemmel er nødvendig.»

5.1.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener at høringen underbygger at det er behov for en midlertidig lov som regulerer Statens helsetilsyns gjennomgang av et utvalg barnevernssaker som har ført til akuttiltak eller omsorgsovertakelse. Bakgrunnen for dette er at gjennomgangen vil gå utover Statens helsetilsyns lovfestede oppgaver etter barnevernloven.

Dette innebærer at det er behov for en lovbestemmelse som åpner for at offentlige tjenester og yrkesutøvere uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan gi Statens helsetilsyn opplysninger i forbindelse med gjennomgangen, se punkt 6.2 nedenfor. Bakgrunnen for dette er at den adgangen Statens helsetilsyn har til å innhente taushetsbelagte opplysninger som overordnet tilsynsmyndighet på barnevernområdet ikke fullt ut er tilstrekkelig som grunnlag for å innhente opplysninger i forbindelse med gjennomgangen.

Departementet mener videre at det er behov for særskilt lovregulering av Statens helsetilsyns taushetsplikt ved gjennomgangen, samt regulering av Statens helsetilsyns adgang til å behandle personopplysninger i forbindelse med gjennomgangen, se punkt 6.3 og 6.4 nedenfor.

6 Lovforslaget

6.1 Lovens formål

6.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet la i høringsnotatet til grunn at Statens helsetilsyn må ha et rettslig grunnlag som gir dem hjemmel til å utføre gjennomgangen. I høringsnotatet ble det vist til at gjennomgangen av saker vil gå utover Statens helsetilsyns lovfestede oppgaver etter barnevernloven, og at oppdraget ikke er tilsyn i ordinær forstand.

På denne bakgrunn foreslo departementet en egen lovbestemmelse som gir Statens helsetilsyn myndighet til å gjennomgå et utvalg saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse etter barnevernloven, jf. forslaget til § 1. I bestemmelsen ble det også presisert at gjennomgangen skal gi kunnskap om barneverntjenestens og fylkesnemndas håndtering av sakene.

Det ble også presisert i bestemmelsen at oppdraget er gitt av Barne- og likestillingsdepartementet. I høringsnotatet ble det vist til at det er Barne- og likestillingsdepartementet som er ansvarlig fagdepartement for gjennomgangen, og som også har det konstitusjonelle ansvaret for arbeidet.

Departementet viste i høringsnotatet til at gjennomgangen også kan omfatte saker med tilknytning til Svalbard, og viste til at barnevernloven gjelder på Svalbard med de særregler som er fastsatt i forskrift om lov om barneverntjenesters anvendelse på Svalbard. Det er Sysselmannen som utfører barneverntjenestens oppgaver etter barnevernloven. Saker som hører under fylkesnemndas område skal fremmes av Sysselmannen og skal avgjøres av fylkesnemnda i Troms og Finnmark.

6.1.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har synspunkter på hva gjennomgangen bør omfatte, eller til hvordan bestemmelsen som gir Statens helsetilsyn myndighet til å utføre gjennomgangen bør utformes.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet problematiserer i sin høringsuttalelse at gjennomgangen også skal omfatte fylkesnemndas behandling av sakene. Direktoratet uttaler:

«Det fremgår av høringsnotatet at gjennomgangen av fylkesnemndene vil innebære vurderinger av hvorvidt fylkesnemnda har vært tydelige på hvorfor det er fattet beslutning om akuttvedtak eller omsorgsovertakelse. Bufdir vil peke på at fylkesnemndas uavhengige rolle som et selvstendig og uavhengig domstollignende organ og nemndleders dommerlignende rolle reiser en rekke spørsmål knyttet til hvordan en slik gjennomgang skal gjennomføres.

I høringsnotatet fremgår det videre at kvaliteten på fylkesnemndas saksbehandling skal vurderes. Bufdir mener at fylkesnemndene i utgangspunktet bør behandles på samme måte som domstolene. Dersom det legges opp til en bredere gjennomgang av saksbehandlingen i fylkesnemnda bør dette presiseres, og departementet må tydeliggjøre hvordan en slik gjennomgang faktisk skal gjennomføres.

I denne sammenheng vises det også til at det i 2015 ble gjennomført en evaluering av fylkesnemndene som viste at fylkesnemndene på flere områder fungerer som de skal etter de krav og mål som er satt for nemndenes arbeid, og at saksbehandlingsreglene ivaretar partenes rettssikkerhet på en god måte.»

Videre stiller direktoratet i sin høringsuttalelse spørsmål ved om gjennomgangen også burde omfatte domstolenes behandling av barnevernssaker, og viser til at en økende andel av fylkesnemndas vedtak om omsorgsovertakelse og akuttplasseringer bringes inn til domstolene for rettslig prøving. Bufdir påpeker at når intensjonen med gjennomgangen av de utvalgte sakene er å se på alle viktige avgjørelsesprosesser, bør en avgrensning opp mot domstolenes behandling av barnevernssaker være godt begrunnet.

Også Høgskolen i Østfold har synspunkter knyttet til at gjennomgangen også skal omfatte fylkesnemndenes behandling av barnevernssaker. Høgskolen uttaler:

«HiØ oppfatter det slik at gjennomgangen også skal gjelde saksbehandlingen og avgjørelsene i fylkesnemnda (gjelder både akutt- og omsorgssaker). Fylkesnemndene er uavhengige statlige organer som er unntatt statlig instruksjonsmyndighet når det gjelder sine avgjørelser i barnevernssaker, og de er ikke omfattet av Statens helsetilsyns tilsynsansvar.

Hvis hensikten er å avdekke svikt i nemndas saksbehandling (se notatet side 5 «Hva gjennomgangen skal omfatte»), stiller vi spørsmål ved hvilken kompetanse Statens helsetilsyn skal ha på dette området. HiØ mener at det bør vises varsomhet med å gå frem på en måte som kan rokke ved fylkesnemndenes autoritet som uavhengig avgjørelsesorgan i barnevernssaker.»

Utdanningsdirektoratet mener på sin side at loven bør inneholde en begrensning eller presisering av hvilke saker som skal kunne omfattes av gjennomgangen. Direktoratet viser til at det fremgår av høringsnotatet at gjennomgangen skal omfatte saker som har vært behandlet i løpet av de to siste årene og hvor det foreligger rettskraftig dom eller endelig vedtak.

Unio viser i sin høringsuttalelse til at et moment i de siste års barnevernsdebatt har vært arbeidet med barn og familier med minoritetsbakgrunn, og at enkelte har hevdet at norsk barnevern har for lav kompetanse når det gjelder mennesker med en annen kulturell bakgrunn. De mener derfor at dette momentet bør vektlegges i gjennomgangen, og viser til at det fremgår av høringsnotat at det skal legges vekt på at sakene som velges ut representerer variasjon i kjønn, alder, kommunestørrelse og fylkesnemnd.

De mener videre at formålet med den midlertidige loven bør framgå tydelig av selve lovteksten. De viser til at dette for eksempel kan gjøres ved at det innledningsvis lovfestes en egen formålsparagraf. En slik paragraf vil blant annet være retningsgivende for berørte ansatte, når de skal vurdere hvilke taushetsbelagte opplysninger som kan formidles videre. De viser også til et en slik formålsparagraf også vil ha betydning for å avgrense rekkevidden av hjemmelen til å behandle personopplysninger i lovforslagets § 4. Unio foreslår videre at det i § 1 lovfestes et maksimalt antall saker som skal gjennomgås, og viser til at 100 saker er nevnt i høringsnotatet. De viser til at ettersom lovforslaget gir myndighetene unntak fra vanlig praksis gjennom å utvide muligheten til å innhente taushetsbelagte opplysninger om befolkningen, er det viktig at lovteksten inneholder klare begrensninger.

Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus, Sosial- og eldreombudet i Oslo, gir uttrykk for at de ikke har store merknader til forslaget, men understreker barns rett til å bli hørt etter Barnekonvensjonen art. 12 nr. 1 og nr. 2, og uttaler:

«I anerkjennelsen av barn som selvstendige individer er deres rett til å uttale seg i saker som vedrører dem, helt sentral. Vi ber Statens helsetilsyn bemerke seg dette i sitt videre oppdrag. I forslaget påpekes det flere steder at det skal ses hen til anbefalinger fra barn i barnevernet og at representanter for barnevernsbarn og deres foreldre bør konsulteres. Det understrekes at Statens helsetilsyn skal legge opp til en bred prosess. Som sosial- og eldreombud i Oslo, stiller vi spørsmålstegn til hvordan barn skal høres i denne prosessen.»

Justis- og beredskapsdepartementet viser til at gjennomgangen av barnevernssaker også vil kunne omfatte saker med tilknytning til Svalbard og uttaler:

«Etter JDs syn er det likevel ikke hensiktsmessig å inkludere saker fra Svalbard i en slik bred gjennomgang som vi forstår det legges opp til. Det er noen andre rammebetingelser og særlige problemstillinger på Svalbard som gjør at svalbardsakene trolig ikke på samme måten vil bidra til det helhetlige bildet man ønsker å få kunnskap om. Vi mener derfor at det ikke er behov for å gi den foreslåtte loven anvendelse for Svalbard.»

6.1.3 Departementets vurderinger og forslag

Barne- og likestillingsdepartementet har gitt Statens helsetilsyn i oppdrag å gjennomgå et utvalg saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse etter barnevernloven. Det kreves ikke hjemmel i lov for å gi Statens helsetilsyn et slikt oppdrag. På den annen side vil gjennomgangen gå utover Statens helsetilsyns lovfestede oppgaver etter barnevernloven, og oppdraget kan ikke regnes som tilsyn i ordinær forstand. Dette innebærer at den adgangen Statens helsetilsyn har til å innhente taushetsbelagte opplysninger som overordnet tilsynsmyndighet på barnevernområdet, ikke fullt ut er tilstrekkelig som grunnlag for å innhente opplysninger i forbindelse med gjennomgangen.

På denne bakgrunn foreslår departementet en bestemmelse som presiserer at lovens formål er å legge til rette for at Statens helsetilsyn kan innhente nødvendig informasjon i forbindelse med gjennomgangen, jf. utkast til § 1. Departementet foreslår videre at det presiseres i bestemmelsen at sakene som velges ut skal ha vært behandlet av fylkesnemnda eller av en domstol i løpet av de siste to årene, og at et endelig vedtak eller en rettskraftig dom må foreligge. Dette innebærer at departementet har valgt å utforme bestemmelsen noe annerledes enn forslaget som ble sendt på høring.

Departementet har merket seg innspillene fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet og Høgskolen i Østfold knyttet til at gjennomgangen også skal omfatte fylkesnemndas behandling av de utvalgte sakene. Fylkesnemnda er et uavhengig domstollignende forvaltningsorgan, som ikke er omfattet av tilsyn fra fylkesmannen eller Statens helsetilsyn, og som administrativt er underlagt BLD. Departementet vil derfor understreke at Statens helsetilsyn ved gjennomgangen av barnevernssaker ikke skal overprøve fylkesnemndas vurdering og vedtak i den enkelte sak. Fylkesnemndas behandling av sakene er likevel en sentral del av barnevernets samlede arbeid med saker om akuttplassering og omsorgsovertakelser. Departementet mener derfor at det er hensiktsmessig at gjennomgangen også omfatter fylkesnemndas behandling av sakene, herunder om fylkesnemnda er tydelige på hvorfor det er fattet beslutning om akuttvedtak eller omsorgsovertakelse. Departementet viser forøvrig til at hovedformålet med gjennomgangen er å få en bred situasjonsbeskrivelse gjennom både å se på prosess og innhold i et utvalg enkeltsaker, og at gjennomgangen primært skal ha et fokus på barnevernet som system.

Departementet har også merket seg synspunktet fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet om hvorvidt gjennomgangen også bør omfatte domstolenes behandling av sakene. Bakgrunnen for gjennomgangen er blant annet kritikk av barnevernet, og at det derfor er behov for å gå inn i et utvalg saker for å vurdere kvaliteten på barnevernets arbeid i forkant av de beslutninger som fattes. Departementet har i liten grad mottatt signaler som tyder på at kritikken også gjelder domstolenes behandling av tvangsvedtak i barnevernssaker. Etter departementets oppfatning er det derfor ikke et tilsvarende behov for å vurdere domstolenes behandling av sakene. Departementet vil samtidig vise til at gjennomgangen av den enkelte sak primært vil bestå av en dokumentgjennomgang.

Departementet er enig med Utdanningsdirektoratet i at det bør presiseres hvilke saker gjennomgangen skal omfatte, og foreslår derfor å presisere i § 1 at gjennomgangen skal omfatte saker som har vært behandlet i løpet av de to siste årene og hvor det foreligger rettskraftig dom eller endelig vedtak i saken.

Departementet vil for øvrig presisere at gjennomgangen også skal omfatte saker der barneverntjenesten ikke har fått medhold i fylkesnemnda eller i domstolen. Dette forutsetter at saken har vært behandlet i løpet av de to siste årene og at det foreligger rettskraftig dom eller endelig vedtak i saken. Etter departementets oppfatning kan vurderingsgrunnlaget i gjennomgangen påvirkes dersom man bare skulle gjennomgå saker der omsorgsovertakelse har funnet sted.

I høringsnotatets beskrivelse av mandatet ble det vist til at samtlige saker som benyttes i utvalget skal være behandlet i fylkesnemnda etter barnevernloven § 4-12, § 4-6 annet ledd, samt etter barnevernloven § 4-9, jf. § 4-8. Departementet vil i den forbindelse presisere at gjennomgangen ikke bare omfatter midlertidige omsorgsovertakelser etter barnevernloven § 4-9 jf. § 4-8, men også ordinære omsorgsovertakelser etter barnevernloven § 4-8 annet og tredje ledd.

Når det gjelder merknaden fra Unio om familier med minoritetsbakgrunn, legger departementet til grunn at det i de utvalgte sakene også vil være saker som involverer familier med slik bakgrunn. Når det gjelder forslaget fra Unio om å lovfeste formålet, mener departementet at det er tilstrekkelig at det klart fremgår av lovutkastet at gjennomgangen skal gi kunnskap om barneverntjenestens og fylkesnemndas håndtering av sakene. Departementet mener videre at det bør være tilstrekkelig at det fremgår av mandatet at gjennomgangen skal omfatte minimum 100 saker, og at det derfor ikke er nødvendig å lovfeste et maksimalt antall saker som skal gjennomgås. Departementet viser også til at de tidsmessige rammene for arbeidet begrenser antall saker.

Departementet er enig med Pasient- og brukerombudet i Oslo og Akershus, Sosial- og eldreombudet i Oslo, om betydningen av barns rett til medvirkning. Departementet legger til grunn at Statens helsetilsyn vil ivareta dette perspektivet ved gjennomgangen. Departementet viser også til at det fremgår av mandatet at representanter for barnevernsbarn skal konsulteres.

Departementet er for øvrig enig med Justis- og beredskapsdepartementet i at gjennomgangen ikke bør omfatte saker med tilknytning til Svalbard.

6.2 Tilgang til taushetsbelagte opplysninger

6.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet understreket i høringsnotatet betydningen av at gjennomgangen bygger på et helhetlig bilde av hver enkelt sak, slik at Statens helsetilsyn får et best mulig grunnlag for å vurdere barnevernets håndtering av sakene. Det ble derfor vist til at Statens helsetilsyn i gjennomgang av saker bør ha tilgang til alle taushetsbelagte opplysninger som er relevante for å belyse barnevernets håndtering av utvalgte saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse.

Som nevnt i punkt 5.1.1 la departementet i høringsnotatet til grunn at valg av saker og innhenting av opplysninger ikke bør være avhengig av samtykke fra dem opplysningene gjelder. Departementet ga også uttrykk for at Statens helsetilsyn bør få tilgang til sakene i ikke-anonymisert form.

På denne bakgrunn foreslo departementet i høringsnotatet en egen bestemmelse om formidling av opplysninger, jf. § 2 i forslaget. Lovbestemmelsen ble utformet slik at det fremgår at «enhver» kan gi opplysninger til Statens helsetilsyn uten hinder av lovbestemt taushetsplikt i forbindelse med gjennomgangen av saker.

Forslaget innebærer blant annet at fylkesnemnda, andre barnevernmyndigheter og andre offentlige myndigheter har adgang, men ingen plikt til å gi opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt til Statens helsetilsyn dersom de blir bedt om det i forbindelse med gjennomgangen. Det samme gjelder yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt.

6.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har gitt uttrykk for at de er uenige i at det i forbindelse med gjennomgangen er behov for en bestemmelse som åpner for at fylkesnemnda og andre barnevernmyndigheter, samt andre offentlige myndigheter og yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt uhindret av taushetsplikt kan gi opplysninger til Statens helsetilsyn. Flere høringsinstanser har imidlertid synspunkter til hvordan forslaget er omtalt eller utformet i høringsnotatet.

Høgskolen i Østfold reiser i sin høringsuttalelse spørsmål ved om det bør vurderes en plikt til å gi alle relevante opplysninger til Statens helsetilsyn ved gjennomgangen. Høgskolen viser til at forvaltningsorganet kan velge å holde vesentlige opplysninger tilbake med henvisning til taushetsplikten og at dette kan påvirke reliabiliteten av undersøkelsen. Høgskolen stiller også spørsmål ved om de opplysningene gjelder bør få anledning til å samtykke til innhenting av opplysninger og uttaler:

«Vi merker oss at begrunnelsen for å oppheve taushetsplikten og unnta informasjonsbehandlingen fra et generelt krav til samtykke fra de opplysningene gjelder, jf. lovforslagets § 4 første ledd, er knyttet til behovet for å beskytte barn mot ulike former for vold, overgrep og omsorgssvikt, jf. notatet side 11. Dette er utvilsomt et viktig samfunnsmessig hensyn. Det er samtidig viktig å ha i mente at taushetsplikten også har som overordnet formål å beskytte de samme parter mot spredning av sensitiv informasjon. Det er i dag en tendens i retning av å nedprioritere personvernhensyn til fordel for andre samfunnsmessige hensyn. Dette lovforslaget føyer seg inn i rekken av unntak eller opphevelse av de gjeldede bestemmelser, og gjør inngrep i de private parters rett til personvern. HiØ mener derfor at det bør praktiseres et minsteinngrepsprinsipp, slik at de opplysningene angår får anledning til å gi sitt samtykke til opplysningsinnhentingen før det eventuelt kan bestemmes at opplysningene skal innhentes uten samtykke. Selv om dette kan være mer tidkrevende, kan vi ikke se at en slik fremgangsmåte vil gjøre utvalget av saker mindre representativt, slik det hevdes på side 11 i notatet».

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at det bør tydeliggjøres hva gjennomgangen av en sak kan omfatte, og uttaler:

«For å kunne utføre oppgaven best mulig er det viktig at Statens helsetilsyn har tilgang til all relevant informasjon, også interne arbeidsdokumenter både i og utenfor arkivsystemet. I barneverntjenestens og Bufetats systemer vil det kunne være administrative saker utenfor klientsystemet som kan være nyttige for vurderingene som skal gjøres. Slike administrative saker vil kunne inneholde informasjon om de avtaler som er gjort rundt tiltak, slik som økonomivurderinger, eventuelle samarbeidsproblemer etc. Disse kan eksempelvis gjelde kontakten mellom beredskapshjem, institusjoner og barneverntjenesten. At en gjennomgang også kan omfatte slike administrative saker bør presiseres.»

Politidirektoratet, Kripos og Oslo politidistrikt har merknader knyttet til hvilke opplysninger som skal kunne innhentes fra politiet. Blant annet bemerker Politidirektoratet og Kripos at politiregisterloven ikke er nevnt i høringsnotatet til tross for at politiet er nevnt som en etat det vil være aktuelt å innhente opplysninger fra. Disse instansene viser i den forbindelse til at det er politiregisterloven med tilhørende forskrift som regulerer adgangen til å utlevere opplysninger fra straffesaker og fra politiets registre. Disse instansene bemerker videre at det ikke fremgår av høringsnotatet hvilke type opplysninger det er aktuelt å innhente fra politiet eller hvilke kilder i politiet det er aktuelt å benytte seg av. Politidirektoratet uttaler:

«… Politiet registrerer en rekke ulike opplysninger i en rekke saksbehandlingssystem og registre. Dette medfører at ulike behandlingsansvarlige har ansvaret for utlevering av opplysninger fra ulike systemer og registre. Det er den behandlingsansvarlige som må kontaktes i det enkelte tilfellet for utlevering av opplysninger.

Som Kripos bemerker, er det viktig å understreke at enkelte politiregistre inneholder uverifiserte opplysninger eller opplysninger det krever forhåndskunnskap for å tolke riktig. Direktoratet er enig med Kripos i at det bør legges til rette for at politiet der det er nødvendig ut fra for eksempel opplysningenes art, karakter eller opphav, kan gjennomgå og vurdere slike opplysninger før de utleveres.

Det fremgår av høringsnotatet at departementet ser for seg at sakene som skal gjennomgås skal ha vært behandlet i fylkesnemnda eller i domstolen i løpet av de siste to årene og at endelig vedtak eller rettskraftig dom må foreligge. Politidirektoratet bemerker likevel at dersom det vil være aktuelt å innhente opplysninger fra straffesaker, er politidirektoratet av den oppfatning at utvalget ikke bør gå inn i saker som er på et tidlig stadium. I utgangspunktet vil det være uheldig å utlevere opplysninger i saker som fremdeles er under etterforskning. Det kan nok tenkes tilfeller der dette ikke vil være problematisk, men innsynsretten bør være betinget av at politiet finner utlevering av opplysninger forsvarlig etter en konkret vurdering. Politiet bør ha en mulighet til å avstå fra å utlevere opplysninger ut fra hensynet til etterforskningen…».

Politidirektoratet gir også uttrykk for at nærmere føringer for hvilke opplysninger som kan nektes utlevert bør reguleres uttrykkelig. Videre gir direktoratet uttrykk for at de er enige i utgangspunktet om at Statens helsetilsyn bør få tilgang til opplysninger i ikke-anonymisert form, men at tredjeparter av personvernmessige årsaker bør kunne anonymiseres i de tilfellene opplysningene ikke er nødvendig for gjennomgangen.

Utdanningsdirektoratet peker i sin høringsuttalelse på at det kan være vanskelig for den enkelte skole eller barnehage (eller eier) å vurdere hva som er nødvendig opplysninger som vil falle inn under hjemmelen og uttaler:

«Det fremgår ikke av høringen noen eksempler på hva slags type opplysninger som vil være nødvendige, og vi peker på at tilsynet ikke kan gis en generell tilgang til ulike system der det er samlet inn personopplysninger om enkeltelever/barnehagebarn. Vi mener det er viktig at de skolene/barnehagene som måtte motta en henvendelse om utlevering av opplysninger, må få en konkret oversikt over hvilke opplysninger som er relevante, og hvorfor de er nødvendige for undersøkelsen.»

Unio peker i sin høringsuttalelse på at loven i utgangspunktet også vil gjelde for private:

«Lovforslaget innebærer at det vil være aktuelt å innhente opplysninger fra en rekke offentlige tjenester, som politi, helsetjenesten, barnevernet, barnehager og skoler. I høringsnotatet heter det at «Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, andre barnevernsmyndigheter og andre offentlige myndigheter» (vår understreking) samt «yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt» skal kunne ha adgang til å gi opplysninger. Ordlyden «enhver» i lovforslaget åpner for at bestemmelsen også skal gjelde tilsatte i private barnehager, skoler og barnevernsinstitusjoner. Unio mener derfor at det i merknadene kan være hensiktsmessig å avklare at bestemmelsen også gjelder for tilsatte i private institusjoner.»

Unio viser videre til at forslaget innebærer adgang til uten hinder av taushetsplikten å gi de opplysninger som er «nødvendige» for at Statens helsetilsyn skal utføre arbeidet med å gjennomgå saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse. Unio mener at det av hensyn til rettssikkerheten til partene i sakene og til andre barn og foreldre i berørte institusjoner, og med tanke på forutsigbarheten for de ansatte i institusjonene er behov for en nærmere presisering av hva som ligger i dette nødvendighetsbegrepet.

Statistisk Sentralbyrå viser i sin høringsuttalelse til at det fremgår av høringsnotatet at det legges opp til at Statens helsetilsyn skal få tilgang til taushetsbelagt informasjon fra forvaltningen, og at heller ikke profesjonsbestemt taushetsplikt skal være til hinder for dette og uttaler:

«Statistisk sentralbyrå mener likevel at lovforslaget ikke gir Statens helsetilsyn tilgang til opplysninger som er regulert av den særskilte taushetsplikten i statistikkloven, og Statistisk sentralbyrå vil motsette seg slik utlevering av opplysninger til tilsynet. Statistisk sentralbyrås oppgave som sentralt statistikkorgan og særegne objektive rolle skiller seg markant fra de øvrige aktørene som er omtalt i høringsnotatet. Dersom departementet mot formodning mener at den nye loven skal oppheve den særskilte taushetsplikten i statistikkloven, må dette utredes nærmere og være gjenstand for ny høring.»

6.2.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet legger også etter høringen til grunn at taushetspliktbestemmelsene i dagens lovgivning ikke i tilstrekkelig grad gir Statens helsetilsyn tilgang til de opplysningene de trenger for fullt ut å kunne ivareta oppdraget med å gjennomgå et utvalg saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse.

Departementet viser særlig til at det verken er hensiktsmessig eller tilstrekkelig å basere en gjennomgang av barnevernets håndtering av saker om midlertidig akuttplassering utenfor hjemmet og omsorgsovertakelse på samtykke fra dem opplysningene gjelder. Departementet legger til grunn at et krav om samtykke ville kunne påvirke hvilke saker som inngår i gjennomgangen. Dette kan føre til at utvalg av saker blir mindre representativt, og at nytteverdien av gjennomgangen i så fall blir redusert. Det er en grunnleggende samfunnsoppgave å beskytte barn mot ulike former for vold, overgrep og omsorgssvikt. For at barnevernet skal kunne ivareta sin samfunnsoppgave på en god måte er det viktig å ha kunnskap om barneverntjenestens og fylkesnemndas håndtering av saker som gjelder akuttplassering utenfor hjemmet og omsorgsovertakelse. Departementet mener derfor at det i forbindelse med denne gjennomgangen er et legitimt behov for å kunne innhente opplysninger om barnevernets håndtering av slike alvorlige saker uavhengig av samtykke. Departementet er ikke enig med Høgskolen i Østfold i at de opplysningene gjelder først bør få anledning til samtykke til opplysningsinnhentingen før det eventuelt kan bestemmes at opplysningene skal innhentes uten samtykke. Etter vår vurdering er det ikke hensiktsmessig først å be om samtykke dersom opplysningene uansett vil bli innhentet uten samtykke. Departementet viser til at det er en grunnleggende forutsetning at et samtykke skal være informert, reelt og frivillig.

Etter departementets oppfatning er heller ikke anonymisering eller andre rettslige grunnlag egnet eller tilstrekkelig som hjemmelsgrunnlag. Begrunnelsen for dette er nærmere beskrevet i punkt 5.1.1.

Dette innebærer at det er behov for en lovbestemmelse som åpner for at ulike tjenester og yrkesutøvere uten hinder av lovbestemt taushetsplikt kan gi opplysninger til Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen, jf. utkast til § 2.

I forvaltningsloven er det presisert at taushetsplikten omfatter «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd. Den foreslåtte bestemmelsen er derfor utformet slik at det fremgår at «enhver» uten hinder av taushetsplikt kan gi de opplysninger som er nødvendige for at Statens helsetilsyn kan utføre arbeidet med å gjennomgå saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse etter barnevernloven.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan en slik bestemmelse bør utformes, har departementet merket seg at Høgskolen i Østfold reiser spørsmål ved om det bør gjelde en plikt til å gi opplysninger til Statens helsetilsyn ved gjennomgangen.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det ikke er behov for en lovbestemmelse som pålegger offentlige myndigheter, offentlig ansatte og privatpraktiserende profesjonsutøvere å forklare seg eller gi opplysninger i forbindelse med gjennomgangen, men at det er tilstrekkelig med en bestemmelse som gir adgang til å gi opplysninger. Departementet viste til at spørsmålet om forklaringsplikt tidligere er blitt vurdert i forbindelse med nedsettelsen av to offentlige utvalg som i forbindelse med gjennomgang av saker skal innhente opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt. I forbindelse med Olsen-utvalget la Helse- og omsorgsdepartementet frem en lovproposisjon med forslag om forklaringsplikt for utvalget.[2] Under Stortingsbehandlingen ble loven imidlertid endret, og vedtatt uten forklaringsplikt, men med en bestemmelse om at utvalget kan gis tilgang til nødvendige opplysninger.

I innstillingen la komiteen til grunn at de som skulle forklare seg «vil være innstilt på å gi opplysninger frivillig, og at det derfor ikke er nødvendig med en plikt, men en rett til å gi opplysninger.» Det ble også vist til at det må gå klart frem av loven at helsepersonell og andre kan gi forklaringer og opplysninger uten å bryte taushetsplikt.

Departementet viste i høringen også til Stortingets nylige behandling av loven som gir Barnevoldsutvalget tilgang til taushetsbelagte opplysninger. Også i denne sammenheng ble loven vedtatt uten forklaringsplikt.[3]

Departementet legger til grunn de vurderingene som ble gjort av Stortinget i forbindelse med behandlingen av de midlertidige lovene i tilknytning til Olsen-utvalget og Barnevoldsutvalget. Departementet mener derfor også etter høringen at det er tilstrekkelig med en lovbestemmelse som gir adgang til å gi Statens helsetilsyn opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt i forbindelse med gjennomgangen av barnevernssaker.

For å kunne utføre oppgaven på best mulig måte er det viktig at Statens helsetilsyn har tilgang til all relevant informasjon. Vi er derfor enig med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet i at Statens helsetilsyn også bør ha tilgang til interne arbeidsdokumenter både i og utenfor arkivsystemet. Departementet viser til direktoratets høringsuttalelse der det er fremhevet at det i både barneverntjenestens og Bufetats systemer vil kunne være administrative saker utenfor klientsystemet som kan være nyttige for vurderingene som skal gjøres. Etter departementets oppfatning omfatter lovforslaget adgang til å formidle opplysninger fra slike tilliggende administrative saker til Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen.

Selv om det generelle utgangspunktet er at Statens helsetilsyn bør få tilgang til nødvendige og relevante opplysninger, er departementet enig med de høringsinstansene som har påpekt at slik informasjonsinnhenting ikke må gå på bekostning av politiets etterforskning av straffbare forhold. Departementet er også enig med Politidirektoratet i at det som et utgangspunkt vil være uheldig å utlevere opplysninger i saker som fremdeles er under etterforskning, men at det kan tenkes tilfeller der dette likevel ikke vil være problematisk. Etter departementets oppfatning er det politiet som vil ha best forutsetninger til å vurdere dette i det enkelte tilfelle. Departementet viser også til at det er politiet som i det enkelte tilfellet avgjør om opplysninger skal gis til Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen. Departementet mener derfor at det heller ikke bør være behov for en nærmere regulering av når opplysninger kan nektes utlevert.

Departementet er også enig med Politidirektoratet og Oslo Politidistrikt i at det i utgangspunktet ikke er noe i veien for at politiet eller andre som gir opplysninger til Statens helsetilsyn av hensyn til personvernet anonymiserer eventuelle tredjepersoner. Slik departementet vurderer det vil slik anonymisering ikke gå på bekostning av gjennomgangen.

Politidirektoratet og Kripos har i sine høringsuttalelser påpekt at forholdet til politiregisterloven ikke er nærmere omtalt i høringsnotatet. Departementet vil i den forbindelse vise til at det fremgår av lovutkastet at «enhver» gis adgang til uten hinder av taushetsplikt å gi de opplysninger som er nødvendige for gjennomgangen. Dette innebærer at bestemmelsen omfatter formidling av opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter en rekke lover – herunder etter forvaltningsloven, barnevernloven, barnehageloven, opplæringsloven, helsepersonelloven, politiregisterloven og straffeprosessloven. Departementet er også enig med Unio i at loven også vil omfatte tilsatte blant annet i private barnehager, skoler og barneverninstitusjoner.

Når det gjelder innspillet fra Unio om behovet for å presisere hva som ligger i at adgangen til å formidle opplysninger er begrenset til det nødvendige, viser departementet til at gjennomgangen skal bygge på et mest mulig helhetlig bilde av hver enkelt sak slik at Statens helsetilsyn får et godt grunnlag for å vurdere barnevernets håndtering av saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse. Dette innebærer at de bør ha tilgang til alle taushetsbelagte opplysninger som kan være relevante for å belyse barnevernets håndtering av de sakene som velges. Departementet vil samtidig understreke at Statens helsetilsyn verken har behov for å innhente eller motta opplysninger som ikke er egnet til å belyse barnevernets håndtering av slike saker. Dette innebærer at unødvendig overskuddsinformasjon ikke skal formidles til Statens helsetilsyn. Hvorvidt den enkelte saken inneholder denne type overskuddsinformasjon må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Departementet finner derfor ikke grunn til å presisere dette ytterligere.

Videre vil departementet bemerke at vi er enig med Statistisk sentralbyrå i at deres oppgave som sentralt statistikkorgan og særegne objektive rolle skiller seg markant fra de øvrige aktørene omtalt i høringsnotatet. Departementet har ved utformingen av loven ikke hatt noen intensjon om at opplysninger underlagt taushetsplikt etter statistikkloven skal omfattes av gjennomgangen. Departementet mener imidlertid at det ikke er nødvendig med en egen særskilt lovregulering av dette, og viser særlig til at det ikke er foreslått en lovfestet plikt til å gi opplysninger til Statens helsetilsyn ved gjennomgangen. Dette innebærer at SSB ikke trenger å gi opplysninger til Statens helsetilsyn. Departementet forutsetter samtidig at Statens helsetilsyn på sin side ikke vil henvende seg til SSB for å be om opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt etter statistikkloven.

Departementet foreslo i høringsnotatet at flere bestemmelser i loven skulle gjelde i en tidsavgrenset periode, se punkt 6.6 nedenfor. Dette ble foreslått regulert i § 6 om ikrafttredelse og opphør.

Departementet har imidlertid kommet til at lovens midlertidige karakter heller bør ivaretas ved å fastsette en tidsmessig grense for formidling av opplysninger til Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen. Departementet foreslår derfor at det presiseres i bestemmelsen at adgangen til å gi opplysninger uten hinder av taushetsplikt begrenses til de første tre årene etter lovens ikrafttredelse.Utkast til bestemmelse om formidling av opplysninger er noe endret fra forslaget som ble sendt på høring, jf. utkast til § 2.

6.3 Taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger

6.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at Statens helsetilsyn er et statlig tilsynsorgan som er omfattet av de alminnelige reglene om taushetsplikt mv. i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f dersom annet ikke er bestemt i, eller i medhold av lov. Departementet la samtidig til grunn at Statens helsetilsyn som overordnet tilsynsmyndighet på barnevernområdet er omfattet av taushetsplikten etter barnevernloven § 6-7.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det er nødvendig med en midlertidig lov som blant annet regulerer taushetsplikten til Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen av barnevernssaker. Departementet viste til at oppdraget med å gjennomgå barnevernssaker er noe annet enn tilsyn, og derfor ikke omfattes av Statens helsetilsyns lovfestede myndighet og ansvar etter barnevernloven § 2-3 b.

I høringsnotatet ble det derfor foreslått en egen bestemmelse som regulerer Statens helsetilsyns taushetsplikt ved gjennomgangen, jf. § 3 i lovforslaget. Bestemmelsen omfattet også regulering av Statens helsetilsyns adgang til å formidle opplysninger til andre i forbindelse med gjennomgangen.

Taushetsplikt

Departementet foreslo i høringsnotatet at barnevernloven § 6-7 skal gjelde ved Statens helsetilsyns gjennomgang av saker, jf. forslag til § 3 første ledd. Det ble videre foreslått å lovfeste at taushetsplikten skal vare i 100 år. Dette er strengere enn hovedregelen i forvaltningsloven § 13 c tredje ledd om at taushetsplikten bortfaller etter 60 år, men tilsvarende taushetsplikten i barnevernssaker, jf. § 10 i forvaltningslovforskriften.

Forslaget innebærer at ansatte i Statens helsetilsyn, og andre som skal utføre arbeidet med gjennomgangen av barnevernssaker på vegne av Statens helsetilsyn, vil ha taushetsplikt i henhold til forvaltningsloven §§ 13 til 13 e, jf. barnevernloven § 6-7 første ledd.

Forslaget i høringsnotatet innebærer at taushetsplikten vil omfatte opplysninger om fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted, jf. barnevernloven § 6-7 annet ledd. Statens helsetilsyns taushetsplikt ved gjennomgangen vil dermed i utgangspunktet være noe strengere enn det som følger av hovedregelen i forvaltningsloven § 13 annet ledd. Dette fordi taushetsplikten alltid vil omfatte opplysninger som kan knyttes til bestemte personer. Departementet la samtidig til grunn at opplysningene likevel ville omfattes av taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 annet ledd. Dette fordi opplysningene vil måtte regnes som «forhold som må anses personlige».

Videre ble det i utkastet som ble sendt på høring i bestemmelsens annet ledd foreslått at dersom Statens helsetilsyn innhenter eller mottar opplysninger som er undergitt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av barnevernloven, skal opplysningene være underlagt de samme strenge reglene for taushetsplikt som følger av vedkommende særlov. Det typiske eksemplet er der Statens helsetilsyn mottar opplysninger fra leger eller annet helsepersonell. Det vil da være de strengere taushetspliktreglene i helselovgivningen som vil gjelde også for Statens helsetilsyn.

Tilsvarende ble foreslått å gjelde ved mottak av opplysninger som er underlagt taushetsplikt som først bortfaller på et senere tidspunkt. Bakgrunnen for forslaget var at taushetsplikten for helseopplysninger varer livet ut.

Statens helsetilsyns adgang til å formidle opplysninger

Forslaget i høringsnotatet om at barnevernloven § 6-7 skal gjelde ved Statens helsetilsyns gjennomgang av saker innebærer at det i utgangspunktet er de alminnelige reglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e som skal gjelde.

Departementet viste til at forvaltningsloven inneholder en rekke grunnlag som åpner for å formidle taushetsbelagte opplysninger, jf. særlig forvaltningsloven § 13 a og b. I høringsnotatet ble det ikke gitt en omfattende fremstilling av hvordan Statens helsetilsyn ved gjennomgangen av saker skal håndtere taushetsplikten. Bakgrunnen for dette var at Statens helsetilsyn er et statlig tilsynsorgan med lang erfaring i å håndtere sensitive personopplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt både på barnevernområdet og på helseområdet. Departementet la derfor til grunn at Statens helsetilsyn både har gode rutiner og nødvendig kompetanse i å behandle sensitive personopplysninger på en betryggende og forsvarlig måte.

I høringsnotatet ble det likevel presisert at de opplysningene som innhentes i forbindelse med gjennomgangen kun skal være tilgjengelige for de personene som er involvert i arbeidet med gjennomgangen på Statens helsetilsyns vegne, og ut fra hvilket behov de har for å ha tilgang til opplysningene. I den forbindelse ble det vist til forvaltningsloven § 13 b nr. 3, der det fremgår at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger er tilgjengelige i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning.

Departementet understreket også at personidentifiserbare opplysninger i utgangspunktet kun skal formidles til andre i den utstrekning dette er nødvendig for å kunne utføre gjennomgangen. Statens helsetilsyn vil i forbindelse med informasjonsinnhenting være avhengig av å kunne gi enkelte opplysninger for å kunne sette den enkelte tjeneste eller yrkesutøver i stand til å identifisere saken. Det kan også være nødvendig å gi visse opplysninger for å avklare hvilke opplysninger som ønskes innhentet.

Departementet vurderte derfor hvorvidt forvaltningsloven § 13 b nr. 2 og nr. 4 gir tilstrekkelig hjemmel for Statens helsetilsyn til å gi slike opplysninger. Det følger av forvaltningsloven § 13 b nr. 2 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger brukes for å oppnå det formål de er gitt eller innhentet for. Videre følger det av forvaltningsloven § 13 b nr. 4 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger brukes for statistisk bearbeiding, utrednings- og planleggingsoppgaver, eller i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen.

I høringsnotatet konkluderte departementet med at det ikke var klart at disse bestemmelsene er tilstrekkelig som grunnlag for å formidle slike opplysninger i forbindelse med gjennomgangen. Departementet viste særlig til at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 i første rekke tar sikte på bruk av opplysninger som ledd i behandlingen av den enkelte saken de er gitt eller innhentet for. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 4 tar på sin side først og fremst sikte på tilfeller der opplysninger gis til et kontrollorgan, ikke tilfeller der det er kontrollorganet selv som skal utlevere opplysninger.

På denne bakgrunn mente departementet at det er behov for å presisere i loven at taushetsplikten ikke er til hinder for at Statens helsetilsyn kan gi opplysninger til andre når dette er nødvendig for å innhente opplysninger i forbindelse med gjennomgangen, jf. tredje ledd i den foreslåtte bestemmelsen om taushetsplikt.

Departementet foreslo også at Statens helsetilsyn skal ha anledning til å gi opplysninger til den aktuelle fylkesmannen dersom det i gjennomgangen av enkeltsaker fremkommer opplysninger som tilsier at det bør åpnes tilsynssak fra fylkesmannens side. Departementet viste særlig til tilfeller der det blir avdekket pågående lovbrudd fra barneverntjenestens side med betydning for barns omsorgs- eller livssituasjon.

6.3.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har gitt uttrykk for at de er uenige i at det er behov for en bestemmelse som regulerer Statens helsetilsyns taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger i forbindelse med gjennomgangen. Enkelte instanser har imidlertid kommet med innspill til utformingen av den bestemmelsen om taushetsplikt som ble sendt på høring.

Statens helsetilsyn gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at de er enig i at det er viktig at taushetsplikten i forbindelse med gjennomgangen er strengt regulert. De viser til at dette i all hovedsak er personsensitive opplysninger som det er viktig at ikke kommer på avveie. Helsetilsynet understreker at de som forvaltningsorgan er vant til og har gode rutiner for behandling av sensitive personopplysninger, da dette er en sentral oppgave ved behandling av tilsynssaker mot helsepersonell.

Videre viser Helsetilsynet til at forslaget legger opp til at taushet om opplysningene skal beskyttes av flere lovgrunnlag, avhengig av taushetsplikten til den som Statens helsetilsyn mottar opplysningene fra, og uttaler:

«Vi mener at dette blir en uryddig måte å regulere taushetsplikten på, og som ikke gir noe bedre beskyttelse av opplysningene. Etter vår vurdering vil barnevernloven § 6-7 og forvaltningslovens regler med de særregler som foreslås i § 3 første og tredje ledd gi en tilstrekkelig god beskyttelse av opplysningene. Vi kan heller ikke se at det i praksis vil utgjøre noen forskjell om taushetsplikten bortfaller etter 100 år, som foreslått i første ledd, eller på et senere tidspunkt som følge av andre ledd. Vi foreslår derfor at § 3 andre ledd strykes.

Vi viser i denne forbindelse til at ansatte i Statens helsetilsyn (og de som utfører oppdrag for oss) som arbeider med tilsyn med helsepersonell og helsetjenesten kun har en forvaltningsmessig taushetsplikt regulert av forvaltningsloven §§ 13 til 13 e. Dette gjelder uavhengig av om den ansatte er jurist eller helsepersonell, og uavhengig av om opplysningene er innhentet direkte fra et helsepersonell eller for eksempel fra en merkantilt ansatt på et sykehus.

Dersom § 3 andre ledd ikke strykes mener vi at det må presiseres i lovteksten hvorvidt dette innebærer at det er helsepersonellovens regler om adgangen til formidling av opplysningene som gjelder, og ikke forvaltningslovens regler.

Departementet legger i høringsnotatet til grunn at ansatte i Statens helsetilsyn som arbeider med tilsyn med barneverntjenesten har en forvaltningsmessig taushetsplikt etter barnevernloven § 6-7. Statens helsetilsyn har ingen innvendinger til at det i denne loven vises til barnevernloven § 6-7, men vi ønsker å diskutere reguleringen av vår taushetsplikt i forbindelse med ny barnevernlov.»

Videre foreslår Statens helsetilsyn en mindre språklig endring i den foreslåtte lovbestemmelsen når det gjelder Statens helsetilsyns adgang til å formidle opplysninger fra gjennomgangen til fylkesmannen. Etter deres oppfatning bør ordlyden endres fra at opplysninger kan gis dersom det fremkommer opplysninger som tilsier at fylkesmannen bør «åpne tilsynssak», til at opplysninger kan gis dersom det fremkommer opplysninger som tilsier at fylkesmannen bør «følge opp tilsynsmessig». Statens helsetilsyn viser til at å «åpne tilsynssak» er en muntlig sjargong som kan forstås slik at fylkesmannens mulighet til å følge opp tilsynsmessig blir begrenset til å gjøre dette etter en spesiell metodikk.

Folkehelseinstituttet og Den norske legeforening uttrykker at de både støtter gjennomgangen og forslaget i høringsnotatet til regulering av taushetsplikten ved gjennomgangen. Folkehelseinstituttet uttaler:

«Vi vurderer at lovforslaget er basert på grundige vurderinger og overveielser. Vi støtter at der ulike lover har litt ulik innretning, vil strengeste alternativ bli fulgt, gitt at formålet fortsatt kan oppnås.»

Legeforeningen viser på sin side til at helsepersonell er underlagt strengere taushetsplikt enn andre yrkesgrupper, herunder ansatte i Statens helsetilsyn. De er derfor positive til at forslaget innebærer at det vil være de strengere reglene i helselovgivningen som vil gjelde også for Statens helsetilsyn når opplysninger mottas fra leger eller annet helsepersonell.

Politidirektoratet gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at det bør fremkomme av bestemmelsen om taushetsplikt at brudd på taushetsplikt kan medføre straffansvar etter straffeloven § 209.

6.3.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener også etter høringen at Statens helsetilsyns taushetsplikt og adgang til å formidle opplysninger i forbindelse med gjennomgangen bør reguleres i en egen bestemmelsen i loven, se utkast til § 3.

Departementet har merket seg at Statens helsetilsyn mener at det er uryddig dersom deres taushetsplikt ved gjennomgangen skal beskyttes av flere lovgrunnlag og være avhengig av hvem opplysningene kommer fra. Videre deler departementet langt på vei Helsetilsynets vurdering om at barnevernloven § 6-7 og forvaltningslovens regler med de særregler som foreslås i § 3 første og tredje ledd i praksis vil gi en tilstrekkelig god beskyttelse av opplysningene. Departementet ser også argumentet fra Statens helsetilsyn om at den foreslåtte lovreguleringen vil innebære at de som skal arbeide med gjennomgangen av barnevernssaker vil bli omfattet av en strengere taushetsplikt enn det som gjelder ved Helsetilsynets alminnelige tilsynsvirksomhet både etter barnevernloven og etter helselovgivningen.

Etter departements oppfatning er det likevel noen særlige grunner som tilsier at dersom Statens helsetilsyn innhenter eller mottar opplysninger som er undergitt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av barnevernloven, bør disse opplysningene være underlagt de samme strenge reglene for taushetsplikt som følger av vedkommende særlov. Vi viser i den forbindelse til uttalelsene fra Folkehelseinstituttet og Den norske legeforening som støtter denne delen av forslaget. Etter departementets vurdering kan det ikke utelukkes at leger og annet helsepersonell vil kunne være mer bekvemme med å gi opplysninger i forbindelse med gjennomgangen dersom de vet at opplysningene vil bli underlagt den samme strenge profesjonsbestemte taushetsplikten som de selv har. Departementet mener derfor at den foreslåtte reguleringen av taushetsplikten bidrar til å understøtte Statens helsetilsyns tilgang til relevante opplysninger ved gjennomgangen. Vi kan heller ikke se at den foreslåtte reguleringen vil innebære noen praktiske vanskeligheter med å utføre gjennomgangen. Vi vil også vise til at den foreslåtte lovreguleringen av taushetsplikten er lik den som gjelder for Barnevoldsutvalget ved gjennomgangen av saker der barn og ungdom er blitt utsatt for grov vold, seksuelle overgrep eller alvorlig omsorgssvikt.

Statens helsetilsyn har videre gitt uttrykk for at det må presiseres i lovbestemmelsen hvorvidt det er helsepersonellovens eller forvaltningslovens regler om formidling av opplysninger som skal gjelde. Etter departementets oppfatning fremgår det klart av bestemmelsen som ble sendt på høring at dersom det innhentes opplysninger som er underlagt strengere taushetsplikt enn den som følger av barnevernloven, er det disse strengere reglene som skal gjelde. Dette omfatter også adgangen til å formidle opplysninger. Departementet vil samtidig vise til at det fremgår av lovutkastet at taushetsplikten ikke er til hinder for at Statens helsetilsyn gir opplysninger når dette er nødvendig for å innhente opplysninger i forbindelse med gjennomgangen. Departementet vil også nevne at rapporten som oppsummerer gjennomgangen skal fremstilles på en måte som ikke gjør det mulig å identifisere personene som sakene omhandler. Omtale av saker eller type saker forutsetter derfor at de personene opplysningene gjelder må være effektivt vernet mot å bli identifisert. Dette innebærer at Statens helsetilsyn ved utarbeidelsen av rapporten heller ikke i anonymisert form kan omtale saker på en måte som innebærer at den eller de saken gjelder kan bli identifisert.

Departementet har merket seg merknaden fra Politidirektoratet om at det bør fremkomme av bestemmelsen om taushetsplikt at brudd på taushetsplikt kan medføre straffansvar. Barnevernloven § 6-7 første ledd inneholder imidlertid allerede en henvisning til straffeloven § 209. Etter departementets oppfatning er det derfor verken nødvendig eller hensiktsmessig å henvise til straffeloven § 209 også i denne loven.

På bakgrunn av uttalelsen fra Statens helsetilsyn har departementet endret ordlyden i lovutkastet når det gjelder adgangen til å gi opplysninger til fylkesmannen i tilfeller der det er behov for tilsyn fra fylkesmannens side. Departementet mener imidlertid at begrepet «tilsyn» er et mer egnet begrep enn «tilsynsmessig».

Forslaget til bestemmelse som regulerer Statens helsetilsyns taushetsplikt ved gjennomgangen av barnevernssaker og adgang til å formidle opplysninger er ellers i samsvar med forslaget som ble sendt på høring, jf. utkast til § 3.

6.4 Adgangen til å behandle personopplysninger

6.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en egen bestemmelse som gir Statens helsetilsyn adgang til å behandle de opplysninger som er nødvendige og relevante for formålet med gjennomgangen av saker, jf. utkast til § 4. I høringsnotatet ble det vist til at Statens helsetilsyn som ledd i gjennomgangen vil innhente personlige, og ofte personsensitive opplysninger fra en rekke instanser. Det ble også vist til at gjennomgangen går utover den rollen og myndigheten Statens helsetilsyn har som overordnet tilsynsmyndighet på barnevernområdet, og at verken anonymisering eller samtykke er tilstrekkelige som grunnlag for å kunne innhente opplysninger. Departementet la derfor til grunn at Statens helsetilsyn trenger et rettslig grunnlag for å kunne behandle personopplysningene ved gjennomgangen.

Det ble presisert i den foreslåtte bestemmelsen at behandlingen kan skje uten samtykke fra dem opplysningene gjelder. Departementet la også til grunn at direktøren i Statens helsetilsyn vil være behandlingsansvarlig, jf. personopplysningsloven § 2 nr. 4.

Videre viste departementet til at det ikke er konsesjonsplikt når et organ for stat eller kommune behandler personopplysninger og behandlingen har hjemmel i egen lov, jf. personopplysningsloven § 33 fjerde ledd. På bakgrunn av at Statens helsetilsyns behandling av personopplysninger vil ha hjemmel i lov, ga departementet uttrykk for at det ikke er behov for å lovfeste dette nærmere.

For øvrig la departementet til grunn at de øvrige bestemmelsene i personopplysningsloven vil gjelde. Når det gjelder bestemmelsen i personopplysningsloven § 20 om varslingsplikt ved innsamling av opplysninger fra andre enn den registrerte, viste departementet til at bestemmelsen åpner for å unnlate slik varsling dersom innsamlingen eller formidlingen av opplysninger er uttrykkelig fastslått i lov, jf. lovens § 20 annet ledd bokstav a. Dette innebærer at Statens helsetilsyn ikke trenger å varsle de personene opplysningene gjelder om at opplysninger innhentes.

Departementet viste også til at den registrerte ved forespørsel i utgangspunktet blant annet vil ha rett å få vite hvilke opplysninger om vedkommende som Statens helsetilsyn behandler, jf. reglene i kap. III i personopplysningsloven. Av hensyn til saken parter foreslo departementet samtidig at Statens helsetilsyn skal orientere disse før supplerende informasjon innhentes fra offentlige myndigheter eller yrkesutøvere utenfor barnevernet. Dette fordi det etter departementets oppfatning er viktig at de private parter er orientert om at det innhentes nye opplysninger om saken. Det må samtidig gis god informasjon om hva formålet med gjennomgangen er.

6.4.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har gitt uttrykk for at de er mot forslaget i høringsnotatet om å regulere adgangen til å behandle personopplysninger i en egen bestemmelse i loven. Flere høringsinstanser har imidlertid merknader og synspunkter knyttet til hvordan bestemmelsen om behandling av personopplysninger bør utformes.

Flere høringsinstanser har uttalelser knyttet til forslaget i høringsnotatet om at Statens helsetilsyn skal informere sakens parter før supplerende opplysninger innhentes fra offentlige myndigheter eller yrkesutøvere utenfor barnevernet. Datatilsynet uttaler:

«Når det gjelder informasjon til de registrerte innebærer departementets lovforslag at de registrerte ikke skal informeres om at det innhentes opplysninger dersom dette skjer innenfor barnevernet. Dersom Statens helsetilsyn innhenter opplysninger fra organer eller virksomheter utenfor barnevernet skal imidlertid de registrerte informeres. Dette gjelder for eksempel politiet, helsetjenesten (herunder privatpraktiserende yrkesutøvere), barnehagen, skolen og familievernet.

Vi ser at departementet har valgt å bruke begrepet «orientere» om plikten til å informere partene i saken. Det er uklart om departementet har ment at bruken av dette ordet skal ha en realitetsforskjell i forhold til ordet «informere». Personopplysningsloven §§ 18-24 regulerer henholdsvis den behandlingsansvarliges plikt og den registrertes rett til informasjon når personopplysninger behandles. Når departementet ikke har presentert noen argumentasjon for begrensninger i disse pliktene/rettighetene så legger vi til grunn at disse bestemmelsene skisserer rekkevidden av informasjonsplikten. I så fall er det uheldig å bruke et annet begrep enn det som fremgår av personopplysningsloven, som er innarbeidet og som det finnes forvaltningspraksis og rettspraksis på. Ved bruk av ordet «orientere» er det for eksempel uklart hvorvidt det er et krav om å informere hver enkelt individuelt (brev, sikker digital post, etc.) eller om det er tilstrekkelig å informere kollektivt (plakat, annonse, brosjyre etc). Dette er en av flere uklarheter som unngås ved å bruke ordet «informere» istedenfor «orientere», samt å ta med en henvisning til personopplysningsloven § 20.

Vi ser også at departementet har valgt å bruke frasen «sakens private parter» om de som skal ha rett til informasjon om at personopplysningene deres vil bli utlevert. Dette er en begrensning sammenlignet med hvem som har rett til informasjon etter personopplysningsloven. Lovforslaget innebærer ikke bare utlevering av opplysninger om barna i de utvalgte barnevernssakene, men også om deres foreldre, foresatte og andre som er mer eller mindre berørt eller omtalt i sakens dokumenter. Etter personopplysningsloven vil alle som er omtalt være «registrert» og følgelig ha krav på informasjon. Vi kan ikke se at departementet har gitt noen begrunnelse for denne innskrenkningen i retten til informasjon, og mener at dette må omtales spesielt.»

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet støtter forslaget i høringsnotatet om at partene som hovedregel ikke skal informeres om at deres sak inngår i gjennomgangen. De viser til at oppdraget vil ha fokus på barnevernet som system, og partenes forhold for øvrig vil være av mindre interesse. For å unngå usikkerhet gir direktoratet samtidig uttrykk for at det bør vies mer oppmerksomhet til spørsmålet om varsling og innsyn for de private parter. Direktoratet uttaler:

«I høringsnotatet legges det opp til at partene skal varsles i de sakene hvor det innhentes supplerende opplysninger fra andre enn barnevernet. Bufdir vurderer at det ved en slik løsning bør presiseres hvorfor bare denne gruppen skal gis innsyn, og hva det er Statens helsetilsyn kan gi innsyn i. Partene vil trolig mene at de har rett til å få vite hvordan deres sak er vurdert. Det bør tydeliggjøres hvordan Statens helsetilsyn skal forholde seg til slike henvendelser.

Ettersom Statens helsetilsyn ikke skal fatte enkeltvedtak eller ta beslutninger som berører den enkelte, vil det i utgangspunktet ikke foreligge rett til partsinnsyn etter forvaltningsloven. På den annen side vil det foreligge en begrenset innsynsrett etter personopplysningsloven. Grenseflaten mellom dokumentinnsyn etter forvaltningsloven og retten til å bli kjent med hvilke opplysninger som registreres bør omtales. Det bør også klargjøres hvordan innsynsbegjæringer skal håndteres i tilfeller der det er innhentet nye opplysninger utenfor barnevernet.

Barnevernssaker som behandles av fylkesnemnda er vanskelige saker som er krevende å forholde seg til både for foreldre og barn. Bufdir vil peke på at sakene som skal gjennomgås er saker av nyere dato, og kunnskap om at en sak skal vurderes av Statens helsetilsyn vil kunne skape unødvendig uro og forventninger til en slik prosess. I enkelte tilfeller vil dette kunne påvirke barnets situasjon. Det bør gjøres en vurdering av disse hensynene opp mot partenes behov for å bli varslet om at Statens helsetilsyn har innhentet opplysninger fra andre enn barneverntjenesten. Det vises i den sammenheng til barnekonvensjonens artikkel 3 og kravet til at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn også ved en slik vurdering.»

Statens helsetilsyn er kritisk til forslaget i høringsnotatet om at sakens private parter skal informeres før supplerende opplysninger innhentes fra offentlige myndigheter eller yrkesutøvere utenfor barnevernet, og uttaler:

«Siden det ikke skal innhentes samtykke fra de private partene vet de ikke at deres sak er del av materialet som gjennomgås. Etter vår vurdering er det ikke større grunn til at de skal få vite at vi innhenter opplysninger fra for eksempel skolen enn at vi innhenter opplysningene fra barneverntjenesten. Vi antar at det vil oppleves belastende for de fleste å vite at deres barnevernssak blir gjennomgått samt at det vil skape forventinger om at vi vil gripe inn i saken, noe vi ikke vil gjøre. På denne bakgrunn mener Statens helsetilsyn at private parter ikke skal varsles før opplysninger innhentes fra andre enn barneverntjenesten fordi dette vil være en belastning og uroe dem unødvendig. Vi kan heller ikke se at det i realiteten er noe større behov for private parter å vite om opplysninger som innhentes fra skolen, mens de ikke skal få kjennskap til opplysninger som innhentes fra barneverntjenesten.

Hvis departementet opprettholder forslaget må det presiseres hva som menes med «yrkesutøvere utenfor barnevernet». Menes med «barnevernet» kun ansatte i kommunal barneverntjeneste eller gjelder det også ansatte i fylkesnemnda, i det statlige barnevernet, i fylkesmannsembetene og private aktører og sakkyndige som barneverntjenesten bruker?»

Politidirektoratet og Kripos uttaler at de støtter utgangspunktet i høringsnotatet om at de registrerte kan få innsyn i egne opplysninger innhentet av Statens helsetilsyn. Disse høringsinstansene har samtidig synspunkter om innsyn i opplysninger innhentet fra politiet. Politidirektoratet uttaler:

«… Også her er det imidlertid, etter både direktoratets og Kripos syn, helt nødvendig at det gjøres unntak fra den generelle retten til innsyn i de opplysningene som er innhentet av politiet. Som beskrevet av Kripos, må personer som ønsker innsyn i slike opplysninger henvises til behandlingsansvarlig etter politiregisterloven.»

Kripos viser i sin uttalelse til at opplysningene som utleveres kan være av en slik art at den registrerte ikke bør kunne få bekreftet om, og eventuelt hvilke, opplysninger om vedkommende politiet er i besittelse av. De viser til at registrene også inneholder opplysninger som etter sin art er unntatt fra den registrertes rett til innsyn. Kripos opplyser også at de er behandlingsansvarlig for 17 av de sentrale registrene, og trolig for alle registre som det kan være aktuelt å innhente opplysninger fra.

Datatilsynet gir i sin høringsuttalelse også uttrykk for at de mener det er en mangel ved lovforslaget at det ikke inneholder en bestemmelse som fastslår hvem som er å anse som behandlingsansvarlig for opplysningene som innhentes.

6.4.3 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener også etter høringen at Statens helsetilsyns adgang til å behandle personopplysninger bør reguleres i en egen bestemmelse i loven.

Departementet har merket seg at Statens helsetilsyn er kritisk til forslaget i høringsnotatet om å gi informasjon før supplerende opplysninger innhentes fra offentlige myndigheter eller yrkesutøvere utenfor barnevernet. Departementet mener imidlertid at det er grunn til å informere de private parter ved innhenting av supplerende opplysninger fra offentlige myndigheter eller yrkesutøvere utenfor barnevernet. Det er viktig at de private parter er orientert om at det innhentes nye opplysninger om saken, og at det gis god informasjon om hva formålet med gjennomgangen er.

Gjennomgangen vil innebære at taushetsbelagte opplysninger benyttes til et annet formål enn det opplysningene opprinnelig ble gitt eller innhentet for, uten at de opplysningene gjelder har samtykket til dette («sekundærformål»). Dette gjelder for så vidt uavhengig av om opplysningene innhentes fra barnevernet selv, eller fra andre. I en gjennomgang av barnevernet vil det likevel være vesentlig større avstand mellom primær- og sekundærformål ved innhenting av opplysninger fra tjenester og yrkesutøvere utenfor barnevernet, enn ved innhenting av opplysninger fra barnevernet selv. Etter departementets vurdering vil det ikke være heldig dersom noen i etterkant får vite at tjenester som skole eller barnehage har gitt personlige opplysninger om dem til Statens helsetilsyn i forbindelse med en gjennomgang av barnevernssaker. Departementet mener at denne problemstillingen ikke er like relevant ved innhenting av opplysninger fra barnevernet selv. I den sammenhengen kan det nevnes at fylkesmennene som en del av det ordinære tilsynet med barnevernet regelmessig innhenter opplysninger om konkrete saker uten at de sakene gjelder blir informert om dette. På denne bakgrunn opprettholder departementet derfor forslaget i høringsnotatet om en informasjonsplikt når opplysninger innhentes fra andre enn barnevernet selv.

Når det gjelder spørsmålet fra Statens helsetilsyn vedrørende hvilke yrkesutøvere som er ment å omfattes av varslingsplikten, legger departementet til grunn at varslingsplikten kun skal omfatte yrkesutøvere som utfører oppgaver etter andre lover enn etter barnevernloven. Dette innebærer at dersom Statens helsetilsyn innhenter opplysninger fra yrkesutøvere som utfører arbeid etter barnevernloven, gjelder hovedregelen om at Statens helsetilsyn ikke har plikt til å informere partene om dette.

Når det gjelder utformingen av bestemmelsen om informasjonsplikt er departementet enig med Datatilsynet i at innholdet i plikten – i de tilfellene vilkårene er oppfylt – tilsvarer innholdet i informasjonsplikten i personopplysningsloven § 20. Departementet har derfor endret ordlyden fra at Statens helsetilsyn skal «orientere» til at de skal «informere», jf. utkast til § 4 annet ledd.

Departementet legger til grunn at Statens helsetilsyn kun vil be om opplysninger knyttet til det barnet og familien saken gjelder dersom de henvender seg til tjenester og yrkesutøvere utenfor barnevernet. På denne bakgrunn mener departementet også etter høringen at plikten til å informere bør gjelde overfor «sakens parter».

Etter departementets oppfatning er det tilstrekkelig klart hvordan Statens helsetilsyn skal håndtere henvendelser om innsyn, i hvilke tilfeller Statens helsetilsyn skal informere sakens parter om at informasjon innhentes og hvordan dette skal skje. Departementet vil i den forbindelse vise til at Statens helsetilsyn er et offentlig tilsynsorgan med bred kompetanse og erfaring i å håndtere personsensitive og taushetsbelagte opplysninger. Departementet forutsetter derfor at Statens helsetilsyn har tilstrekkelig kompetanse også når det gjelder å behandle eventuelle henvendelser fra enkeltpersoner som ønsker å få vite hvorvidt Statens helsetilsyn behandler personopplysninger om dem i forbindelse med gjennomgangen, og hvilke opplysninger som behandles.

Når det gjelder innsyn generelt vil departementet likevel kort nevne at personopplysningsloven også gjelder i forbindelse med Statens helsetilsyns gjennomgang av barnevernssaker. Dette innebærer blant annet at enhver som ber om det i utgangspunktet har rett til å få opplyst hvilke personopplysninger om en selv som blir behandlet av Statens helsetilsyn, jf. § 18 annet ledd bokstav a. Retten til innsyn gjelder uavhengig av om vedkommende er part i en barnevernssak eller ikke. Dette innebærer at også eventuelle tredjepersoner kan henvende seg til Statens helsetilsyn dersom de ønsker å få vite om Statens helsetilsyn behandler personopplysninger om dem.

Samtidig inneholder § 23 i personopplysningsloven flere unntak fra innsynsretten. Blant annet omfatter retten ikke opplysninger som «det er påkrevd å hemmeligholde av hensyn til forebygging, etterforskning, avsløring og rettslig forfølgning av straffbare handlinger», jf. bokstav b. Videre gjelder den heller ikke dersom det «det må anses utilrådelig at den registrerte får kjennskap til, av hensyn til vedkommendes helse eller forholdet til personer som står vedkommende nær», jf. bokstav c. Retten til innsyn gjelder heller ikke for opplysninger som utelukkende finnes i tekst som er utarbeidet for den interne saksforberedelse og som heller ikke er utlevert til andre, jf. bokstav d. Videre følger det av bokstav f at innsynsretten ikke gjelder der «det vil være i strid med åpenbare og grunnleggende private eller offentlige interesser å informere om, herunder hensynet til den registrerte selv».

På bakgrunn av uttalelsene fra Politidirektoratet og Kripos om at den foreslåtte informasjonsplikten ikke kan omfatte opplysninger som er innhentet av politiet, har departementet endret ordlyden i utkastet, slik at det er presisert at plikten til å informere den registrerte ikke gjelder ved innhenting av opplysninger fra politiet. Dersom Statens helsetilsyn mottar en henvendelse med forespørsel om hvilke opplysninger som behandles, må dette vurderes opp mot unntaksreglene i personopplysningsloven § 23, herunder unntaket i bokstav b.

På bakgrunn av merknaden fra Datatilsynet foreslår departementet forøvrig at det presiseres at det er Statens helsetilsyn som skal være behandlingsansvarlig, jf. utkast til § 4 tredje ledd.

Forslaget til bestemmelse om behandling av opplysninger avviker etter dette noe fra forslaget som ble sendt på høring, jf. utkast til § 4.

6.5 Forbud mot bruk av opplysninger som bevis i senere straffesak eller sivil sak

6.5.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet en bestemmelse om forbud mot at opplysninger Statens helsetilsyn mottar etter § 2 kan brukes som bevis i senere straffesak og sivil sak, jf. § 5.

6.5.2 Høringsinstansenes syn

Én høringsinstans har uttalt seg om forslaget til bestemmelse om bevisforbud. Helsedirektoratet uttaler:

«Etter vår mening bør det vurderes om denne bestemmelsen også skal inneholde et forbud mot bruk av opplysninger i senere tilsynssak».

6.5.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet foreslår ingen forklaringsplikt overfor Statens helsetilsyn i forbindelse med gjennomgangen. Det er derfor ikke nødvendig med en bestemmelse om forbud mot at opplysninger som formidles til Statens helsetilsyn ved gjennomgangen kan brukes som bevis i senere straffesak og sivil sak mot den som har gitt opplysningene.

Departementet mener likevel også etter høringen at det bør lovfestes en bestemmelse om forbud mot bruk av opplysninger som bevis. Etter departementets oppfatning kan en slik bestemmelse bidra til å fremme viljen til å forklare seg fritt og fullstendig. Departementet anser lovbestemmelsen som et nødvendig virkemiddel for å sikre at Statens helsetilsyn får best mulig tilgang på opplysninger. Statens helsetilsyn er avhengig av dette for å kunne realisere sitt formål ved gjennomgåelsen av sakene.

Når det gjelder uttalelsen fra Helsedirektoratet om bruk av opplysninger i tilsynssammenheng, vil departementet vise til at tilsyn har et annet formål enn straff og andre konsekvenser enn for eksempel en erstatningssak. Formålet med tilsyn er å føre kontroll med at lovpålagte oppgaver etterleves, herunder at svikt i tjenestetilbudet avdekkes og å bidra til at tilsvarende feil ikke skal skje på nytt. Departementet mener at disse formålene tilsier at det ikke bør lovfestet et tilsvarende forbud mot bruk av opplysninger i forbindelse med tilsyn.

Departementet presiserer at opplysninger som gjelder andre personer eller institusjoner enn den som forklarer seg for Statens helsetilsyn, ikke skal nektes som bevis i senere straffesak eller sivil sak i henhold til den foreslåtte bestemmelsen.

Utkast til § 5 er i samsvar med forslaget som ble sendt på høring.

6.6 Ikrafttredelse og opphør

6.6.1 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at lovens §§ 1, 2 og 4 kun skal gjelde i en tidsavgrenset periode. Det er disse bestemmelsene i lovforslaget som etter forslaget ga Statens helsetilsyn myndighet til å utføre gjennomgangen, adgang til å formidle opplysninger til Statens helsetilsyn uten hinder av lovbestemt taushetsplikt og Statens helsetilsyns adgang til å behandle opplysninger i forbindelse med gjennomgangen.

Dette ble foreslått regulert i § 6 om ikrafttredelse og opphør.

6.6.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har gitt uttrykk for at de er uenige i at enkelte av bestemmelsene i loven kun skal gjelde i en tidsavgrenset periode.

Datatilsynet gir uttrykk for at selv om loven i høringsnotatet omtales som en midlertidig lov, er det ikke er satt noen konkret tidsavgrensning i lovteksten. Tilsynet uttaler videre:

«Vi antar at dette har sammenheng med at det er usikkerhet knyttet til hvor lang tid Statens helsetilsyn trenger for å gjennomføre den omtalte gjennomgangen av saker. Datatilsynet har erfaring med at midlertidige løsninger for behandling av personopplysninger blir permanente dersom det ikke er tydelig tatt stilling til tidsavgrensning fra starten av. Vi mener derfor at det er nødvendig at departementet konkretiserer tidsavgrensningen i lovteksten. For eksempel kan ordlyden være:

«Statens helsetilsyn sin adgang til å behandle personopplysninger for prosjektets formål er avgrenset til prosjektets varighet, og maksimalt 3 år. Deretter må prosjektmaterialet anonymiseres eller slettes.»»

6.6.3 Departementets vurderinger og forslag

Statens helsetilsyn har fått i oppdrag av Barne- og likestillingsdepartementet å utføre en gjennomgang av et utvalg saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse etter barnevernloven. Departementet har etter en fornyet vurdering kommet til at det ikke bør lovfestes en konkret tidsfrist for når oppdraget skal være avsluttet. Det kan for eksempel være behov for visse justeringer eller en tidsmessig utvidelse av oppdraget. Det vil være lite hensiktsmessig om Stortinget må behandle slike endringer.

Departementet vil samtidig vise til forslaget om at adgangen til å formidle opplysninger til Statens helsetilsyn er foreslått begrenset til de første tre årene etter lovens ikrafttredelse, jf. utkast til § 2. Etter departementets oppfatning vil dette også langt på vei ivareta bekymringen fra Datatilsynet om at midlertidige løsninger for behandling av personopplysninger blir permanente dersom det ikke er tydelig tatt stilling til tidsavgrensning fra starten av. Departementet vil i den forbindelse også vise til at Statens helsetilsyn er gitt et konkret oppdrag som skal avsluttes ved at Statens helsetilsyn utformer en rapport som skal inneholde en beskrivelse og analyse av innhentet informasjon. Rapporten skal videre gi en samlet vurdering av de forhold gjennomgangen gir kunnskap om, og som kan ha betydning for fremtidig oppgaveløsning og videreutvikling av barnevernet. Innholdet i rapporten skal fremstilles på en måte som ikke gjør at det mulig å identifisere personene som sakene omhandler. I etterkant av at Statens helsetilsyn har lagt frem rapporten med vurderinger og anbefalinger, vil oppdraget være fullført. Opplysningene vil da bli slettet eller lagret i statisk form eller ved at individualiserende kjennetegn er utelatt («anonymisering»). Dette forutsetter imidlertid at opplysningene ikke lenger kan knyttes til bestemte personer.

7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Barne- og likestillingsdepartementet vil dekke utgiftene til gjennomgangen innenfor egen budsjettramme. I forbindelse med oppdraget vil det være noe arbeid for andre tjenester og yrkesutøvere i forbindelse med å finne frem og formidle opplysninger til Statens helsetilsyn. Tatt i betraktning at gjennomgangen kun vil omfatte et begrenset antall saker fordelt på flere yrkesutøvere og tjenester, legger departementet likevel til grunn at dette arbeidet vil få beskjedne konsekvenser for den enkelte tjeneste eller yrkesutøver. Departementet antar derfor at oppdraget ikke medfører økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.

8 Merknader til de enkelte bestemmelser

Til § 1

Statens helsetilsyn har fått i oppdrag av Barne- og likestillingsdepartementet å utføre en gjennomgang av et utvalg saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse etter barnevernloven. Det følger av bestemmelsen at lovens formål er å legge til rette for at Statens helsetilsyn kan innhente nødvendig informasjon i forbindelse med gjennomgangen. Gjennomgangen skal omfatte saker etter barnevernloven § 4-12 og § 4-6 annet ledd, § 4-8 annet og tredje ledd og § 4-9 jf. § 4-8. Gjennomgangen omfatter både saker der kommunen har fått medhold av fylkesnemnda eller domstolen, og saker der kommunen ikke har fått medhold. Det er presisert i bestemmelsen at samtlige saker som velges ut, skal ha være behandlet av fylkesnemnda eller av en domstol i løpet av de siste to årene, og at endelig vedtak eller rettskraftig dom må foreligge.

Offentligrettslige lover gjelder ikke for Svalbard uten når det er særskilt fastsatt, jf. Svalbardloven § 2 annet ledd. Svalbard er ikke særskilt nevnt i loven. Dette innebærer dermed at loven ikke åpner for å innhente opplysninger i saker som har tilknytning til Svalbard.

Til § 2

Sakene Statens helsetilsyn skal gå inn i, inneholder personlige opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt etter barnevernloven § 6-7, eventuelt også etter regler om taushetsplikt i andre lover.

Bestemmelsen innebærer at enhver uten hinder av lovbestemt taushetsplikt i de første tre årene etter lovens ikrafttredelse kan gi Statens helsetilsyn de opplysningene som er nødvendige for at Statens helsetilsyn skal kunne utføre gjennomgangen av barnevernssaker. Dette betyr at alle opplysninger som kan være relevant for å belyse barnevernets håndtering av de sakene som velges ut i forbindelse med gjennomgangen i denne tidsbegrensede perioden kan formidles til Statens helsetilsyn uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Dette gjelder enten taushetsplikten følger av barnevernloven, av forvaltningslovens alminnelige regler eller av en bestemmelse i annen særlov.

Bestemmelsen åpner for at Statens helsetilsyn kan få tilgang til interne arbeidsdokumenter både i og utenfor arkivsystemet. Samtidig gir bestemmelsen ikke Statens helsetilsyn en generell adgang til systemer i de ulike tjenestene som inneholder taushetsbelagt informasjon, men er begrenset til formidling av opplysninger knyttet til bestemte utvalgte saker. Videre er bestemmelsen begrenset til formidling av taushetsbelagte opplysninger som kan være relevante for å belyse barnevernets håndtering av de sakene som velges. Statens helsetilsyn har ikke behov for å innhente eller motta opplysninger som ikke er egnet til å belyse barnevernets håndtering av disse sakene. Unødvendig overskuddsinformasjon skal derfor ikke formidles til Statens helsetilsyn. Hvorvidt den enkelte saken inneholder denne type overskuddsinformasjon må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Det forutsettes at Statens helsetilsyn gir veiledning om disse begrensingene og om hvilke opplysninger som kan antas å være aktuelle i den enkelte saken når det henvender seg til tjenester eller yrkesutøvere med forespørsel om å gi opplysninger.

Bestemmelsen innebærer blant annet at alle offentlig ansatte som har vært i befatning med en utvalgt sak, kan gi opplysninger til Statens helsetilsyn uten hinder av taushetsplikt. Dette vil for eksempel omfatte ansatte i statlig og kommunalt barnevern, i fylkesnemnda, samt ansatte i andre tjenester som barnehagen, skolen, helsetjenesten, familievernet og politiet. Også andre som utfører oppgaver på vegne av offentlige tjenester og instanser, kan etter bestemmelsen gi opplysninger uten hinder av taushetsplikt, herunder private som utfører oppgaver på vegne av de ulike tjenestene.

Bestemmelsen omfatter også yrkesutøvere med profesjonsbestemt taushetsplikt, for eksempel i medhold av helsepersonelloven, helse- og omsorgstjenesteloven, tannhelsetjenesteloven, spesialisthelsetjenesteloven, familievernkontorloven og friskolelova.

Til § 3

Bestemmelsen regulerer taushetsplikten for Statens helsetilsyn og de personene som skal utføre gjennomgangen på deres vegne.

Første ledd fastslår at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Statens helsetilsyn etter denne loven, har taushetsplikt i medhold av barnevernloven § 6-7. Dette innebærer at ansatte i Statens helsetilsyn, og andre som blir engasjert for å arbeide med gjennomgangen, vil ha taushetsplikt i henhold til barnevernloven § 6-7 første ledd og de bestemmelsene denne viser til.

Videre fremgår det av annet punktum at taushetsplikten bortfaller etter 100 år. Dette er lengre enn etter forvaltningsloven, men er i samsvar med taushetsplikten i barnevernssaker.

Annet ledd innebærer en strengere taushetsplikt for de som skal utføre gjennomgangen, enn det som følger av barnevernloven § 6-7. Bestemmelsen gjelder for de tilfellene der Statens helsetilsyn mottar opplysninger som er underlagt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av barnevernloven. Slike opplysninger vil være underlagt de samme strengere reglene for taushetsplikt som følger av vedkommende særlov. Det typiske eksemplet er opplysninger som formidles av leger eller annet helsepersonell. For slike opplysninger er det de strengere taushetspliktreglene i helselovgivningen som vil gjelde også for Statens helsetilsyn og de som utfører gjennomgangen på deres vegne. Taushetsplikten etter barnevernloven er ment å beskytte og hensynta tillitsforhold og oppgaver på barnevernfeltet, mens taushetsplikten etter annet lovverk skal ivareta tillitsforhold og oppgaver på andre samfunnsområder. Dette innebærer at opplysninger som er innhentet fra andre tjenester kan omfattes av denne strengere taushetsplikten.

Tilsvarende gjelder dersom Statens helsetilsyn mottar opplysninger som først bortfaller på et senere tidspunkt enn det som følger av bestemmelsens første ledd. Dette har sammenheng med at taushetsplikten for helseopplysninger varer livet ut.

Det fremgår av tredje ledd at taushetsplikten etter første ledd ikke er til hinder for at Statens helsetilsyn gir opplysninger til andre når dette er nødvendig for å innhente opplysninger i forbindelse med gjennomgangen. Denne presiseringen har sammenheng med at Statens helsetilsyn i forbindelse med innhenting av opplysninger vil være nødt til å gi enkelte opplysninger til dem det ønskes opplysninger fra. For det første må de som opplysninger skal innhentes fra settes i stand til å kunne identifisere den aktuelle saken. I tillegg kan det være nødvendig å gi noe informasjon om saken i forbindelse med avklaring av hvilke opplysninger som er relevant å gi til Statens helsetilsyn ved gjennomgangen.

Bestemmelsen gir også Statens helsetilsyn adgang til å gi opplysninger til fylkesmannen dersom det fremkommer opplysninger som tilsier at fylkesmannen bør følge opp en bestemt sak med tilsyn. Dette har særlig sammenheng med at det i forbindelse med gjennomgangen kan bli avdekket pågående lovbrudd fra barnevernets side med betydning for barns omsorgs- eller livssituasjon. Bestemmelsen er imidlertid ikke formelt begrenset til tilfeller der det er behov for å føre tilsyn med kommunens barneverntjeneste. Det kan derfor ikke utelukkes at det også kan være aktuelt å formidle opplysninger som også vil berøre fylkesmannens ansvar for tilsyn med andre tjenester.

Til § 4

Bestemmelsen regulerer Statens helsetilsyns behandling av personopplysninger. Bakgrunnen for bestemmelsen er at Statens helsetilsyn ved gjennomgang av saker vil behandle en rekke personsensitive opplysninger uten samtykke fra dem opplysningene gjelder.

Det er presisert i første ledd at Statens helsetilsyn har en klar hjemmel i lov til å behandle de opplysningene som er nødvendige og relevante for formålet med gjennomgangen av barnevernssaker, uten samtykke fra dem opplysningene gjelder. Vilkårene for å behandle sensitive personopplysninger er dermed oppfylt, jf. personopplysningsloven § 8 første ledd og § 9 nr. 2.

Annet ledd pålegger Statens helsetilsyn en plikt til å informere sakens parter før supplerende informasjon innhentes fra offentlige myndigheter eller yrkesutøvere utenfor barnevernet. Plikten gjelder ikke ved innhenting av opplysninger som er underlagt taushetsplikt etter barnevernloven. Den gjelder heller ikke ved innhenting av opplysninger fra politiet.

I tredje ledd er det presisert at det er Statens helsetilsyn som er behandlingsansvarlig for behandling av personopplysninger etter denne loven. Dette innebærer at det er Statens helsetilsyn som er ansvarlig for de pliktene den behandlingsansvarlige er pålagt etter personopplysningsloven.

For øvrig vil de øvrige bestemmelsene i personopplysningsloven gjelde.

Til § 5

Bestemmelsen fastslår at opplysninger Statens helsetilsyn mottar i forbindelse med gjennomgangen, ikke kan brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak mot den som har gitt opplysningene. Det er kun overfor denne personen at opplysningene ikke kan benyttes i en eventuell senere straffesak eller sivil sak i henhold til bestemmelsen. Bestemmelsen omfatter ikke opplysninger som gjelder andre personer eller institusjoner enn den som har gitt opplysningene.

Til § 6

Det følger av bestemmelsen at loven trer i kraft straks.

Tilråding

Barne- og likestillingsdepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om lov om informasjonstilgang mv. for Statens helsetilsyn ved gjennomgang av et utvalg barnevernssaker.

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om informasjonstilgang mv. for Statens helsetilsyn ved gjennomgang av et utvalg barnevernssaker i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om informasjonstilgang mv. for Statens helsetilsyn ved gjennomgang av et utvalg barnevernssaker

§ 1 Lovens formål

Lovens formål er å legge til rette for at Statens helsetilsyn kan innhente nødvendig informasjon i forbindelse med gjennomgang av et utvalg saker om akuttplassering og omsorgsovertakelse etter barnevernloven. Sakene skal ha vært behandlet av fylkesnemnda eller en domstol i løpet av de siste to årene, og et endelig vedtak eller en rettskraftig dom må foreligge.

§ 2 Formidling av opplysninger

I de første tre årene etter lovens ikrafttredelse kan enhver uten hinder av taushetsplikt gi de opplysningene som er nødvendige for at Statens helsetilsyn kan utføre gjennomgangen av et utvalg saker som nevnt i § 1.

§ 3 Taushetsplikt

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Statens helsetilsyn etter denne loven, har taushetsplikt etter barnevernloven § 6-7. Taushetsplikten bortfaller etter 100 år.

Ved formidling av opplysninger som er undergitt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av barnevernloven, skal de strengere reglene gjelde. Tilsvarende gjelder ved formidling av opplysninger som er undergitt taushetsplikt som først bortfaller på et senere tidspunkt enn det som følger av første ledd.

Taushetsplikten er ikke til hinder for at Statens helsetilsyn gir opplysninger til andre når dette er nødvendig for å innhente opplysninger i forbindelse med gjennomgangen. Statens helsetilsyn kan også gi opplysninger til fylkesmannen dersom det fremkommer opplysninger som tilsier at fylkesmannen bør følge opp med tilsyn.

§ 4 Behandling av personopplysninger

Statens helsetilsyn kan behandle de personopplysningene som er nødvendige og relevante for formålet med gjennomgangen av saker etter denne loven, uten samtykke fra dem opplysningene gjelder.

Statens helsetilsyn skal informere sakens parter før supplerende informasjon innhentes fra offentlige myndigheter eller yrkesutøvere utenfor barnevernet. Dette gjelder ikke ved innhenting av opplysninger fra politiet.

Statens helsetilsyn er behandlingsansvarlig for behandling av personopplysninger etter denne loven.

§ 5 Forbud mot bruk av opplysninger som bevis i senere straffesak eller sivil sak

Opplysninger som er mottatt i medhold av § 2 kan ikke brukes som bevis i en senere straffesak eller sivil sak mot den som har gitt opplysningene.

§ 6 Ikrafttredelse

Loven trer i kraft straks.

Fotnoter

1)

Prop. 106 L (2012–2013) side 129.

2)

Ot.prp. nr. 90 (2008–2009). Utvalget skulle undersøke forhold knyttet til at personer med kjent psykisk lidelse har tatt liv.

3)

Prop. 87 L (2015–2016) Lov om informasjonstilgang m.m. for Barnevoldsutvalget.