Prop. 114 L

(2020–2021)
Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak)

Endringer i barnelova (Barnesakkyndig kommisjon i foreldretvistsaker)

Tilråding fra Barne- og familiedepartementet 26. mars 2021, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Proposisjonens hovedinnhold

Barne- og familiedepartementet legger med dette frem forslag til endringer i lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova).

Departementet foreslår at Barnesakkyndig kommisjon (BSK) skal vurdere kvaliteten på sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker før domstolen kan bruke dem som bevis, på samme måte som i barnevernssaker. Dette gjelder både rapporter fra sakkyndige oppnevnt av retten og rapporter bestilt av en part. Dette er i tråd med et forslag i NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? Kvalitetskontroll ved BSK er et tiltak som vil bidra til å sikre en faglig standard i sakkyndigarbeidet. BSK er en uavhengig kommisjon oppnevnt av departementet som i dag vurderer alle rapporter avgitt av sakkyndige i barnevernssaker.

Departementet foreslår også en hjemmel for å gi forskrift om krav til sakkyndiges mandater og rapporter. Formålet er å styrke det formelle rammeverket for sakkyndigarbeidet i foreldretvistsaker for domstolen og på den måten legge til rette for god kvalitet i arbeidet. Et godt og klart formulert mandat er en grunnleggende forutsetning for at den sakkyndige rapporten skal oppfylle sitt formål, som er å gi oppdragsgiver et faglig perspektiv på de spørsmålene en sak reiser. Det er et behov for at det kan stilles klarere og mer forpliktende krav til mandater og rapporter. Mandatet er viktig for å sikre at saken blir belyst i riktig omfang og bredde. Mandatet har også en side til BSKs kvalitetsvurdering av rapporten. Mandatet danner utgangspunktet for at BSK kan vurdere om rapporten besvarer det den skal.

Et hovedformål med forslagene i proposisjonen er å bedre kvaliteten på og styrke tilliten til de sakkyndiges arbeid og domstolenes avgjørelser. Samlet sett vil endringene som foreslås styrke rettssikkerheten ved behandlingen av foreldretvistsaker og bidra til riktigere avgjørelser. Endringene som foreslås vil dermed også bidra til å forebygge vold mot barn.

Endringene er egnet til å sikre en praksis som er godt i samsvar med våre menneskerettslige forpliktelser etter Grunnloven og menneskerettighetskonvensjoner. Praksis i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) viser at når domstolen vurderer om en prosess har vært forsvarlig, ses det på om avgjørelsen bygger på grundige og faktiske undersøkelser. Så lenge den nasjonale prosessen har vært forsvarlig, er EMD mer tilbakeholden i sin prøving av myndighetenes materielle vurderinger og resultater.

Forslagene i proposisjonen vil bidra til at regjeringen kan nå sitt mål om å føre en politikk som legger til rette for at barn og unge får en trygg og god oppvekst som gir muligheter for alle, og som i større grad avdekker volds- og overgrepssaker, i tråd med Granavolden-plattformen.

Utredningene som ligger til grunn for forslagene i høringsnotatet og proposisjonen viste at det er et problem at kvaliteten på sakkyndigrapportene i foreldretvistsaker varierer for mye, og at lav kvalitet ikke alltid blir avdekket av retten. Dette kan få store konsekvenser for barna og foreldrene og føre til svekket tillit til det offentlige generelt, og til sakkyndige og retten spesielt. Problemet med varierende kvalitet på sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker kan i ytterste konsekvens føre til uriktige avgjørelser. Det er fordi domstolene ofte tillegger rapportene avgjørende vekt. Det er også en risiko for at bruken av mangelfulle, uriktige eller ikke oppdaterte sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker kan føre til at saksbehandlingen ikke oppfyller kravene som kan utledes av Grunnloven § 102 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).

Noen steder i landet kan det være vanskelig å rekruttere og beholde godt kvalifiserte sakkyndige. De forslagene som er tatt videre til høringen og lovproposisjonen er forslag som vil kunne støtte opp om rekrutteringen av og tilgangen på sakkyndige.

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder?

NOU 2017: 8 Særdomstoler på ny områder? ble levert til Justis- og beredskapsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet 9. mars 2017. Utvalget hadde blant annet i mandat å «vurdere bruken og kvalitetssikringen av sakkyndigerklæringer og sakkyndig arbeid i barnelov- og barnevernlovsaker, samt tilgangen til sakkyndige». Se NOU-en punkt 21.4.3.

Særdomstolsutvalget foreslo at Barnesakkyndig kommisjon (BSK) bør vurdere kvaliteten på sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker. Utvalget påpeker at den generelle kvaliteten på disse rapportene ikke er bedre enn det som var utgangspunktet for barnevernssakene da BSK ble etablert. Utvalget viser til Agenda Kaupangs rapport «Evaluering av Barnesakkyndig kommisjon og vurdering av utvidet ansvarsområde» fra 2015 (Agenda Kaupang).

Forslaget i NOU 2017: 8 og høringsinstansenes syn er nærmere omtalt i punkt 6.3.

2.2 Høringen

Barne- og familiedepartementet sendte 4. mai 2020 på høring forslag til endringer i barneloven om bruken av sakkyndige i foreldretvistsaker. Høringsfristen var 31. august 2020. Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

Departementene

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Barneombudet

Barnesakkyndig kommisjon

Bufetat, region Midt- Norge

Bufetat, region Nord

Bufetat, region Sør

Bufetat, region Vest

Bufetat, region Øst

Datatilsynet

Den rettsmedisinske kommisjon

Diakonhjemmet Høgskole

Domstoladministrasjonen

Folkehelseinstituttet

Fylkesmennene

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

Helse Midt-Norge RHF

Helse Nord RHF

Helse Sør-Øst RHF

Helse Vest RHF

Helsedirektoratet

Høgskolen i Innlandet

Høgskolen i Molde

Høgskolen i Volda

Høgskolen i Østfold

Høgskulen på Vestlandet

Høyesterett

Integrerings- og mangfoldsdirektoratet

Kompetanse Norge

Kriminalomsorgsdirektoratet

Lagmannsrettene

Likestillings- og diskrimineringsombudet

Nasjonal enhet for formidling av rettspsykiatrisk sakkyndighet

Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress

Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring

Nasjonalt utviklingssenter for barn og unge

NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen

Nord universitet

Nordlandsforskning

Norges forskningsråd

Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter

Norges Teknisk Naturvitenskapelige Universitet

Norsk senter for barneforskning

Norsk senter for menneskerettigheter

OsloMet – storbyuniversitetet

Politidirektoratet

Regionale kunnskapssentre for barn og unge

Regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging

Regionsenter for barn og unges psykiske helse, Helseregion Øst og Sør

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Riksrevisjonen

Sametinget

Samisk høgskole – Sámi allaskuvla

Sentralenheten for fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

Sivilombudsmannen

Statens barnehus

Statens helsetilsyn

Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

Statens sivilrettsforvaltning

Statistisk sentralbyrå

Sysselmannen på Svalbard

Tingrettene

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Stavanger

Universitetet i Sørøst-Norge

Universitetet i Tromsø– Norges arktiske universitet

Utdanningsdirektoratet

Utlendingsdirektoratet

Utlendingsnemnda

Velferdsforskningsinstituttet (NOVA v/OsloMet)

VID vitenskapelige høgskole

Kommunene

Longyearbyen lokalstyre

Akademikerne

Aleneforeldreforeningen

Alternativ til vold

Amathea – Veiledningstjeneste for gravide

Amnesty International Norge

Antirasistisk senter

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Barn av rusmisbrukere

Childwatch International – UiO

Den Norske Advokatforening

Den Norske Dommerforening

Den norske jordmorforening

Den norske legeforening

Den norske tannlegeforening

Fafo

Fagforbundet

Fellesorganisasjonen

Fellesskap mot seksuelle overgrep

Forandringsfabrikken

Foreningen 2 Foreldre

Forum for barnekonvensjonen

Frelsesarmeens barne- og familievern

FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

Funksjonshemmedes fellesorganisasjon

Gatejuristen

Hovedorganisasjonen Virke

Innvandrernes Landsorganisasjon

Jordmorforbundet

Juridisk rådgivning for kvinner

Juss-Buss

Jussformidlingen

Jusshjelpa i Nord-Norge

Kirkens bymisjon

Kommunesektorens organisasjon

Krisesentersekretariatet

Kvinnefronten

Kvinnegruppa Ottar

Landsforeningen for barnevernsbarn

Landsgruppen av helsesøstre

Landsorganisasjonen for romanifolket

Landsorganisasjonen i Norge

Landsrådet for norske barne- og ungdomsorganisasjoner

Likestilling Inkludering Mangfold

Likestillingssenteret

Likestillingssenteret KUN

Mannsforum

Mental Helse

MiRA ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Norges Juristforbund

Norges Kvinne- og familieforbund

Norges politilederlag

Norges Røde Kors

Norges Røde Kors Ungdom

Norsk barne- og ungdomspsykiatrisk forening

Norsk barnevernlederorganisasjon

Norsk Barnevernsamband

Norsk Fosterhjemsforening

Norsk Innvandrerforum

Norsk Kvinnesaksforening

Norsk organisasjon for asylsøkere

Norsk Psykologforening

Norsk Sykepleierforbund

Norsk Tannpleierforening

Norsk Tjenestemannslag

Næringslivets Hovedorganisasjon

Organisasjonen for private barneverntiltak

Organisasjonen mot offentlig diskriminering

Organisasjonen for barnevernsforeldre

Press – Redd Barna Ungdom

Private Barnehagers Landsforbund

Redd Barna

Reform – ressurssenter for menn

Ressursgruppen Juss og Helse

Rettspolitisk forening

Rådet for psykisk helse

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

SINTEF

Stiftelsen barnas rettigheter

Stiftelsen Kirkens Familievern

Stiftelsen Rettferd for taperne

Stine Sofies Stiftelse

UNICEF Norge

UNIO – Hovedorganisasjon for universitets- og høyskoleutdannede

Universitets- og høgskolerådet

Utdanningsforbundet

Velferdsalliansen

Vergeforeningen

Virke

Voksne for Barn

Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

Det har kommet 62 høringssvar, og følgende 46 høringsinstanser har merknader til forslagene:

Barne- ungdoms og familieetaten, region Nord

Barne- ungdoms og familieetaten, region øst

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet

Domstoladministrasjonen

Folkehelseinstituttet

Helsedirektoratet

Statens sivilrettsforvaltning

Barneombudet

Barnesakkyndig kommisjon

Datatilsynet

Likestillings – og diskrimineringsombudet

Fylkesmannen i Oslo og Viken

Fylkesmannen i Vestfold og Telemark

Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet

Asker og Bærum tingrett

Drammen tingrett

Fredrikstad tingrett og Halden tingrett

Kristiansand tingrett

Norges Høyesterett

Oslo tingrett

Sør-Trøndelag tingrett og Fosen tingrett

Drammen sykehus

Høykonfliktgruppen ved Familievernkontoret i Trondheim

Lovisenberg Diakonale Sykehus

Oslo universitetssykehus HF

RKBU Nord

Bergen kommune

Drammen kommune

Oslo kommune

Sarpsborg kommune

Aleneforeldreforeningen

Den norske advokatforening

Den norske legeforening

Fellesorganisasjonen

Foreningen 2 Foreldre

FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold

Forum for Menn og Omsorg

Krisesentersekretariatet

MiRA ressurssenter for kvinner med minoritetsbakgrunn

Norges Kvinne- og familieforbund

Norsk Psykologforening

Reform – ressurssenter for menn

Ressursgruppen Juss og Helse

Stiftelsen Kirkens Familievern

Stine Sofies Stiftelse

Voksne for Barn

Høringsinstansenes syn på forslagene er gjengitt under behandlingen av hvert forslag. I punkt 3.3 omtales noen overordnede trekk ved høringen.

2.3 NOU 2020: 14 Ny barnelov

I NOU 2020: 14 Ny barnelov viser utvalget i punkt 15.7.3.4 til høringsnotatet 4. mai 2020 med forslag om å innlemme foreldretvister i ansvarsområdet til BSK, å tydeliggjøre rettens adgang til oppnevning av flere enn én sakkyndig med en henvisning til tvisteloven § 25-3 første ledd og å lage en forskriftshjemmel om krav til sakkyndiges mandater og rapporter. Utvalget uttaler at de støtter disse forslagene, og reglene om BSK og tydeliggjøring av muligheten for å oppnevne flere enn én sakkyndig er inntatt i utvalgets lovforslag.

I forslaget til ny barnelov i NOU 2020: 14 bygger de aktuelle bestemmelsene på forslagene i høringsnotatet, men er noe språklig omformulert. Departementet har sett hen til utvalgets forslag ved den språklige utformingen av lovforslaget i denne proposisjonen.

3 Behovet for lovendringer

3.1 Sakkyndige i foreldretvistsaker

Foreldretvistsaker gjelder uenighet mellom foreldre med felles barn om foreldreansvar, barnets faste bosted, samvær eller flytting med barnet ut av landet. Saker etter barneloven utgjorde i 2019 cirka 19 prosent av de innkomne tvistesakene til tingrettene. Denne sakstypen utgjør derfor en ikke ubetydelig andel av saker i domstolen.

Det er foreldrene som er parter i en foreldretvistsak, men midtpunktet vil likevel alltid være barnet. Barnet er verken part og normalt heller ikke til stede når retten treffer sin avgjørelse. Avgjørelsene kan være svært inngripende overfor de berørte parter, som når en forelder blir nektet samvær med barnet sitt eller blir fratatt foreldreansvaret. Avgjørelsene kan videre gjelde barn som har behov for beskyttelse.

Saksbehandlings- og prosessreglene i barneloven og tvisteloven skal bidra til at foreldretvistsakene blir godt opplyst slik at retten kan treffe forsvarlige avgjørelser til barnets beste. I foreldretvistsaker har retten et særskilt ansvar for sakens opplysning. Krav til sakens opplysning følger også av Grunnloven og menneskerettighetene.

Forholdsvis mange av sakene som går til hovedforhandling dreier seg om familier hvor den ene forelderen har bekymringer for den andre forelderens omsorgskompetanse eller det er bekymring for barnets omsorgssituasjon. Det kan for eksempel være satt frem påstander om vold, overgrep, rus eller psykiske lidelser. I slike tilfeller kan retten oppnevne en sakkyndig til å tilføre særlig fagkunnskap som retten ikke har.

Sakkyndige tilfører kunnskap om for eksempel psykologi og medisin knyttet til barnet eller foreldrene. Dette kan gjelde kunnskap om relasjoner og tilknytning, og bruk av evnetester. I tillegg vil det i en del tilfeller være behov for kunnskap om eventuelle personlighetsforstyrrelser, psykiske lidelser eller annen sykdom hos foreldrene og hvordan dette påvirker barnet.

Den sakkyndige kan bli oppnevnt for å mekle eller veilede partene eller for å utrede sakens faktiske sider i en rapport. Sakkyndigrapporter kan bli avgjørende for domsutfallet, og er viktige for å avklare barnets omsorgsbehov. Rapporten legger til rette for kontradiksjon under hovedforhandlingen, og bidrar til en forsvarlig opplysning av saken.

3.2 Problembeskrivelse

3.2.1 Problem, alvorlighet og omfang

Det er et problem at kvaliteten på sakkyndigrapportene i foreldretvistsaker varierer for mye, og at lav kvalitet ikke alltid blir avdekket av retten. Dette kan få store konsekvenser for barna og foreldrene og føre til svekket tillit til det offentlige generelt, og til sakkyndige og retten spesielt.

Sentrale aktører på området, som Oslo tingrett og Domstoladministrasjonen (DA), har henvendt seg til departementet og uttrykt bekymring for kvaliteten på enkelte sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker. Barneombudet har også gitt uttrykk for den samme bekymringen i sin rapport «Barnets stemme stilner i stormen» fra 2014.

Problemet med varierende kvalitet på sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker kan i ytterste konsekvens føre til uriktige avgjørelser. Det er fordi domstolene ofte tillegger rapportene avgjørende vekt. Det er også en risiko for at bruken av mangelfulle, uriktige eller ikke oppdaterte sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker kan føre til at saksbehandlingen ikke oppfyller kravene i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Avgjørelser i foreldretvistsaker som bygger på mangelfulle eller uriktige sakkyndigrapporter, kan føre til at barn vokser opp i skadelige omsorgssituasjoner hvor de utsettes for vold og overgrep. Myndighetene har en plikt til å beskytte barn etter Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 3 og 19.

Rapporten «Domstolsbehandlingen av foreldretvister» (2016) fra Oxford Research (Oxford Research) fant at det i om lag 34 prosent av sakene som håndteres av dommere, er bekymring for barnets omsorgssituasjon på grunn av påstander om vold, psykiatri, rus eller overgrep. I tillegg rapporterte over 60 prosent av advokatene i undersøkelsen at foreldretvistsakene i stor eller svært stor grad er preget av så høyt konfliktnivå, at det er bekymring for barnets velferd. Funnene viser at flere av disse sakene går direkte til hovedforhandling, og at det så godt som alltid ble oppnevnt sakkyndig etter barneloven § 61 første ledd nr. 3. Aktørene som ble intervjuet, uttrykte at disse sakene er særlig utfordrende for domstolene å håndtere, og at de sakkyndiges vurderinger og konklusjoner fikk enda større vekt i slike saker. Barneombudet har påpekt det samme (2014).

Avgjørelser som bygger på svakt sakkyndig arbeid kan bidra til å svekke tilliten til de sakkyndige, dommerne og de avgjørelser som tas. Manglende tillit kan påvirke partenes vilje til å akseptere dommen og dermed øke antallet gjengangersaker.

Problemet med varierende kvalitet på sakkyndigrapporter kan potensielt være omfattende idet saker etter barneloven utgjør ca. 19 prosent (2019) av de innkomne tvistesakene til tingrettene. Antallet foreldretvistsaker for domstolen har ligget på et stabilt nivå de senere årene. I 2019 kom det inn 2568 nye saker etter barneloven for domstolen. Av disse ble 887 avgjort ved dom, 1015 avgjort ved rettsforlik, 255 avgjort ved utenrettslig forlik og seks saker avgjort med forlik etter rettsmekling. I 2020 kom det inn 2531 nye saker etter barneloven for domstolen.

Oxford Research fant at i overkant av 10 prosent av foreldretvistsakene kommer tilbake senere som gjentatte søksmål. I rapporten «Evaluering av saksbehandlingsreglene for domstolene i saker om foreldreansvar, fast bosted og samvær. Delrapport: Kjennetegn ved sakene som behandles flere ganger av domstolen – gjengangerne» (Koch) fra 2008, fant Koch at muligens så mange som en tredjedel av sakene behandles flere ganger av domstolen.

Noen steder i landet kan være vanskelig å rekruttere og beholde godt kvalifiserte sakkyndige. Dette er påpekt både av Særdomstolsutvalget i NOU 2017: 8 på side 206–207 og samsvarer med funn i rapporten Oxford Research (2016) på side 85–86. I NOU 2017: 8 fremgår det at det ikke er noen jevn fordeling ut over landet av personer som kan opptre som sakkyndig, men at de aktuelle reiser en del for å kunne utføre oppdrag ulike steder. Utvalgets inntrykk er at dekningen for domstolenes vedkommende i dag oppleves som forholdsvis grei i og rundt de største byene. Andre steder, og for andre aktører, kan tilgangen være vanskeligere.

3.2.2 Årsaker til problemet

Gjennom sin faglige ekspertise vil den sakkyndige kunne tilføre saken barnefaglig kunnskap som dommeren selv ikke har. Selv om rapporten er gjenstand for etterprøving gjennom partenes kontradiksjon og spørsmål fra dommer(ne) kan det i praksis være vanskelig for retten å vurdere sakkyndigrapportens bevisverdi. Dette er påpekt i ulike forarbeider, i juridisk teori og av aktører på området. Se Skoghøy, Tvisteløsning, 3. utgave, side 836 og Robberstad, Sivilprosess, 4. utgave, side 267.

Fagdommeren kan ha vansker med å forstå de barnefaglige premissene for den sakkyndiges uttalelser, eller tro at en uttalelse dekker mer enn den er ment å dekke. Det kan heller ikke forventes at dommeren alltid vil forstå at et faglig standpunkt er kontroversielt, eksperimentelt eller forlatt i ny forskning. Se NOU 2017: 8 side 142. For å motvirke dette kan retten foreta en kvalitetsvurdering ved å stille den sakkyndige spørsmål og partene kan føre vitner som bevis. Om og hvordan dette skjer i praksis, er mer usikkert. Se NOU 2017: 8 side 142–143.

Det kan videre være mer strukturelle årsaker til at dårlig kvalitet ikke alltid avdekkes av retten. Domstolkommisjonen omtaler i NOU 2019: 17 Domstolstruktur generelle utfordringer som særlig tingrettene står overfor. Utvalget påpeker at to av utfordringene er sårbare fagmiljøer og bruk av dommerfullmektiger i saker etter barneloven og barnevernloven.

Retten skal fastsette et mandat for den sakkyndige ved oppnevning. Dersom retten gir uegnede mandater, vil dette kunne påvirke kvaliteten på rapporten fordi mandatene er styrende for hva retten får opplyst. Mandatene er også viktige for dommerens og den sakkyndiges egen kvalitetsvurdering. Denne sammenhengen påpekes blant annet av Tilregnelighetsutvalget i NOU 2014: 10 og av Straffeprosessutvalget i NOU 2016: 24.

I enkelte tilfeller kan sakkyndige bli bedt om å uttale seg om eller komme med anbefalinger i rettslige spørsmål som dommeren skal avgjøre. Dersom rapportene gir slike anbefalinger, og dommeren i for stor grad «lener seg på» dette, vil det utad kunne fremstå som om de sakkyndige er de som i realiteten bestemmer i foreldretvistsaker. Se blant annet Agenda Kaupangs rapport «Evaluering av Barnesakkyndig kommisjon og vurdering av utvidet ansvarsområde» (2015) (Agenda Kaupang) side 75 og rapporten «Når mor og far møtes i retten – barnefordeling og samvær» skrevet av Koch (2000).

I noen foreldretvistsaker foreligger det ikke nok komparentopplysninger, det vil si alternativ sammenlignende informasjon, som kan hjelpe retten med å vurdere kvaliteten på rapportene. I foreldretvistsaker er rapportene ofte det eneste beviset fra noen med fagekspertise og som er uten tilknytning til en part. Se Agenda Kaupangs rapport side 70. Dette er forskjellig fra barnevernssakene hvor barneverntjenesten utreder saken, og i den forbindelse også innhenter utredninger og innspill fra andre med ekspertise som for eksempel Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), familiesentre, barnehage og skole.

Varierende kvalitet på sakkyndigrapporter kan også skyldes at enkelte sakkyndige ikke har god nok forståelse for de krav og forventninger som retten har til sakkyndige. Oxford Research (2016) viser til at den enkelte sakkyndiges faglige skjønn og syn på metode, ofte får stor betydning for den sakkyndiges arbeid.

Sakkyndige arbeider også ofte som behandlere, og enkelte vil kunne ha vansker med å skille mellom rollen som sakkyndig og behandler. En behandler må ta utgangspunkt i klientens historie, mens en sakkyndig alltid bør forholde seg kritisk til det partene sier og undersøke alternative hypoteser. Den sakkyndige skal være åpen, nøytral og følge opp ulike temaer. Tilregnelighetsutvalget omtaler dette motsetningsforholdet slik i NOU 2014: 10:

«Motsetningsforholdet består i, hevdes det, at lege- og psykologrollen går ut på å ivareta individets interesser, mens rettslige sakkyndige først og fremst sikrer samfunnets interesser.»

Det kan gå utover kvaliteten på rapportene dersom retten oppnevner en sakkyndig som ikke har god nok kompetanse tilpasset sakens utredningsbehov.

Dommere oppgir at de i stor grad velger sakkyndige ut fra den enkelte dommers erfaring og kjennskap til vedkommende. Særdomstolsutvalget omtaler dette og viser til Oxford Research. Oxford Research finner at spørsmålet om den sakkyndiges kompetanse, ofte ikke etterspørres i den enkelte saken. Koch (2008) formidler at dommere ikke legger vesentlig vekt på sakens anførsler ved valg av sakkyndig. At dommere legger vekt på egne erfaringer med sakkyndige blir, etter departementets syn, først et problem dersom dommeren ikke vurderer utredningsbehovet og om den sakkyndiges kompetanse er tilpasset i den enkelte saken.

Der tilgangen på sakkyndige er dårlig, vil retten kunne stå overfor valget mellom ikke å ha en sakkyndig eller å ha en sakkyndig som ikke er godt nok eller riktig kvalifisert. Dette kan igjen påvirke kvaliteten på det sakkyndige arbeidet. Lav tilgang kan blant annet skyldes bosettingsmønstre. Lav tilgang på sakkyndige kan i tillegg skyldes at sakkyndigrollen er utfordrende og belastende. Sakkyndige kan være utsatt for trusler, og spesielt sakkyndige som arbeider alene, kan ha lite støtte i arbeidet. Det er et spørsmål om lav tilgang på sakkyndige kan ha sammenheng med at forskrift 3. desember 1997 nr. 1441 om salær fra det offentlige til advokater m.v (salærforskriften) ble endret fra 1. januar 2017 slik at honorarene for reisetid ble halvert. Vista Analyse har på oppdrag fra Justis- og beredskapsdepartementet evaluert endringene i reglene om godtgjørelse ved reisefravær for advokater, sakkyndige og tolker. Departementet fikk rapporten «Evaluering av endring i godtgjøringsreglene ved reisefravær» våren 2020. Evalueringen har ikke avdekket at endringen har hatt konkrete konsekvenser for rettssikkerheten, men konkluderer med at endringen har hatt negative effekter. Det blir særskilt påpekt at domstolenes tilgang på sakkyndige har blitt noe mer utfordrende.

3.3 Overordnet fra høringen

En rekke instanser uttrykker at de kjenner seg igjen i eller er enige i departementets beskrivelse av at kvaliteten på sakkyndigrapporter varierer for mye, og at lav kvalitet ikke alltid blir avdekket av retten. Blant dem er Drammen tingrett, Legeforeningen og Stiftelsen Kirkens familievern. Kristiansand tingrett erfarer:

«(…) at det er stor variasjon på kvaliteten og formen på de rapportene tingretten mottar. Dette representerer i ytterste konsekvens et rettssikkerhetsproblem både for barn og foreldre.»

Barneombudet uttaler:

«Barneombudet er enig i departementets problembeskrivelse, og i likhet med departementet er Barneombudets klare oppfatning at dommere i disse sakene bare unntaksvis faller ned på et annet resultat enn den sakkyndige anbefaler. Det er derfor alvorlig om bidrag fra sakkyndige ikke holder god faglig standard.»

Både private og offentlige organisasjoner forteller at de mottar klager fra foreldre som har vært part i en foreldretvistsak hvor det har vært oppnevnt sakkyndig. Disse instansene er blant annet Aleneforeldreforeningen, Fylkesmannen i Oslo og Viken og Krisesentersekretariatet. Stines Sofies stiftelse forteller at de jevnlig mottar slike klager og uttaler:

«Slike henvendelser knytter seg gjerne til at den sakkyndige ikke har gjort en grundig nok utredning av saken, herunder at den sakkyndige har basert rapporten på mangelfull, ukorrekt eller ufullstendig informasjon, benyttet uheldige metoder for å samtale med barnet eller at den sakkyndige har basert rapporten kun på informasjon fra den ene forelderen.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at de gjennom egne undersøkelser og i samtaler med aktører på feltet ser at systemet er mangelfullt. For ombudet er dette en viktig sak fordi foreldreskap og likestilt foreldreskap er i kjernen av likestillingspolitikken.

Krisesentersekretariatet uttaler at medlemmene melder fra om «urovekkende observasjoner». Disse handler blant annet om at sakkyndige ikke har nok kompetanse på vold, herunder at flere sakkyndige gjennomfører for få møter med voldsutsatt forelder og barn. Ifølge sekretariatet etablerer den sakkyndige dermed ikke tilstrekkelig med tillit til den voldsutsatte og baserer sin konklusjon på for lite kjennskap til denne.

Mange instanser støtter uttrykkelig departementets mål om å øke kvaliteten på og styrke tilliten til de sakkyndiges arbeid og domstolenes avgjørelser. Dette gjelder blant annet Høyesterett,Norges Kvinne- og familieforbund og Oslo tingrett.

I høringsnotatet ble det ikke foreslått endringer i barneloven om bruken av sakkyndige under saksforberedelsen. Flere høringsinstanser har likevel tatt opp ulike spørsmål knyttet til dette. Se punkt 6.5.

3.4 Andre pågående prosesser

Flere av høringsinstansene uttaler seg om tilgrensende spørsmål. Dette er blant annet utdanningsprogrammet og registeret over barnefaglige sakkyndige, kompetansekrav til sakkyndige, krav til den sakkyndiges arbeidsmetoder, krav om egenerklæring, behov for forskning og statistikk og tilgangen på sakkyndige. Mye av dette er ivaretatt i andre pågående prosesser. Departementet tar for øvrig med innspillene i det videre arbeidet med saksfeltet.

Når det gjelder utdanningsprogrammet for og registeret over barnefaglige sakkyndige, har Bufdir på oppdrag fra departementet kommet med anbefalinger til videreutvikling og kvalitetsforbedring. Departementet vil vurdere den videre oppfølgingen av Bufdirs forslag.

Når det gjelder målet om økt kvalitet på sakkyndig arbeid, pågår det et arbeid knyttet til veiledende retningslinjer for sakkyndig arbeid i barnevernssaker og foreldretvister. Departementet har gitt Bufdir i oppdrag å oppdatere og revidere veiledende retningslinjer for sakkyndig arbeid i barnevernssaker for barneverntjenesten, fylkesnemnda og domstolen fra 2009. Det er også gitt oppdrag om å utarbeide retningslinjer for sakkyndig arbeid i foreldretvistsaker.

Når det gjelder kompetansekrav til sakkyndige, foreslo Barnevoldsutvalget i NOU 2017: 12 Svikt og svik å innføre kompetansekrav til psykologer som tar på seg barnesakkyndige oppdrag, og å vurdere å innføre et krav om at barnesakkyndige har spesialistkompetanse i en spesialitet som er relevant for mandatet. Dette ble foreslått på bakgrunn av en omtale av de barnevernssakene som utvalget gjennomgikk. Barnevoldsutvalgets forslag var ikke utredet når det gjelder foreldretvistsaker. Særdomstolsutvalget drøftet heller ikke kompetansekrav i NOU 2017: 8. I høringsnotatet 4. mai 2020 foreslo departementet ikke kompetansekrav for sakkyndige i foreldretvistsaker. Det ble vist til at forslagene i høringsnotatet er tilstrekkelig for å oppnå målet om å øke kvaliteten på og styrke tilliten til de sakkyndiges arbeid og domstolenes avgjørelser, samtidig som disse ikke vil virke negativt inn på tilgangen på sakkyndige som allerede er lav i distriktene. Departementet ønsket på denne bakgrunn ikke å foreta en nærmere utredning av kompetansekrav for sakkyndige i foreldretvistsaker nå.

4 Gjeldende rett

4.1 Fagkyndighet i sivile saker

4.1.1 Hvordan fagkyndighet kan tilføres

Fagkyndighet kan tilføres en sak på flere måter for å ivareta hensynene til en forsvarlig og tillitvekkende saksbehandling. Dette kan skje ved at retten settes med fagkyndige meddommere i tillegg til fagdommeren. Foreldretvistsaker skal i tingretten som hovedregel behandles av én fagdommer som er ansatt ved vedkommende tingrett, jf. lov 13. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven) § 21, jf. § 19. I tillegg til fagdommer(ne) kan retten under hovedforhandlingen settes med to meddommere dersom en av partene krever det eller retten finner det ønskelig, jf. tvisteloven § 9-12 første ledd. Meddommerne skal være fagkyndige dersom hensynet til forsvarlig behandling av saken tilsier det, jf. tvisteloven § 9-12 andre ledd. Fagkyndige meddommere er personer som har spesiell kompetanse innenfor ulike fagområder, som for eksempel psykologi. En fagkyndig meddommer skal ha fagkyndighet tilpasset saken, jf. tvisteloven § 9-12 tredje ledd. Av samme bestemmelse følger det at det kan oppnevnes meddommere med ulik fagkyndighet.

Retten kan også oppnevne en sakkyndig for å utrede et bestemt saksforhold i en rapport, og/eller innkalle et sakkyndig vitne. Se punkt 4.1.2. Barnelovens spesialregler om bruken av sakkyndige i foreldretvistsaker omtales i punkt 4.2.

Det er gitt anbefalinger om praksis rundt bruken av sakkyndige i ulike rundskriv og retningslinjer. Departementet har for eksempel utarbeidet Q-1158 Veiledende retningslinjer for sakkyndig arbeid i barnevernssaker for barneverntjenesten, fylkesnemnda og domstolen (2009). Se punkt 3.4. Informasjonsheftet Barnefordelingssaker der det er påstander om vold (2008), med retningslinjer om hvordan disse sakene bør behandles, gir blant annet veiledning om hvordan mandater for sakkyndige i slike saker kan utformes.

Dommerforeningen, Riksadvokaten, Regjeringsadvokaten og Advokatforeningen, har utarbeidet Retningslinjer for sakkyndigarbeid i domstolene (2014). Retningslinjene gir anbefalinger for sakkyndig arbeid i domstolene, som kan anvendes både i sivile saker og straffesaker. Domstoladministrasjonen (DA) har utarbeidet en Nasjonal veileder for behandling av foreldretvistsaker (videreutviklet og oppdatert mars 2019) som kort omtaler bruken av sakkyndige i slike saker.

4.1.2 Nærmere om sakkyndigbevis

Sakkyndigbevis er en fagkyndig vurdering av faktiske forhold i saken, jf. tvisteloven § 25-1. Retten er ikke bundet av den sakkyndiges standpunkt. Hvilken vekt som skal tillegges en sakkyndigrapport, må retten avgjøre på grunnlag av prinsippet om fri bevisbedømmelse, se tvisteloven § 21-2.

Sakkyndige avgir normalt en skriftlig erklæring/rapport som vil inngå som en del av sakens faktum/bevismateriale. Den sakkyndige har i domstolene i tillegg en plikt til å møte for å avgi forklaring etter innkalling fra retten, jf. tvisteloven § 25-5 andre ledd.

Det er som hovedregel partene som må dekke utgiftene til egne sakkyndige i sivile saker. Den som blir oppnevnt som sakkyndig av retten har rett til å få dekket reise- og oppholdsutgifter etter statens regulativ, og har i tillegg krav på godtgjørelse fra statskassen for sin tjenestegjøring. Dette følger av lov 21. juni 1916 nr. 2 om vidners og sakkyndiges godtgjørelser mv. §§ 9 andre ledd og 10 første ledd første punktum og forskrift 3. desember 1997 nr. 1441 om salær fra det offentlige til advokater mv. § 1 andre ledd.

Hovedvilkåret for rettens oppnevning av en sakkyndig er at det er «nødvendig for å få et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag», jf. tvisteloven § 25-2 første ledd. Et annet vilkår for å oppnevne en sakkyndig er at det tilfredsstiller det alminnelige kravet til proporsjonalitet ved at det skal være et rimelig forhold mellom den betydning tvisten har og omfanget av bevisføringen, jf. tvisteloven § 21-8 første ledd. Tvisteloven § 25-2 andre ledd gir også retten adgang til, på nærmere angitte vilkår, å oppnevne sakkyndig dersom dette er nødvendig for å sikre balansen mellom partene i bevisførselen. I Retningslinjer for sakkyndigarbeid i domstolene (2014) nr. 1 er det anbefalt at retten ved oppnevning, tar hensyn til om det faktiske temaet krever kunnskap ut over allmennkunnskap, om domstolen vil ha nytte av det sakkyndige beviset og om bevistemaet kan opplyses tilstrekkelig godt gjennom andre bevismidler.

Oppnevning av sakkyndige kan skje i alle rettsinstanser, med unntak av forliksrådet, jf. tvisteloven § 6-8 fjerde ledd andre punktum.

Partene kan også på eget initiativ bestille sakkyndigrapporter og føre den sakkyndige som vitne, jf. tvisteloven § 25-6. Da gjelder ikke tvistelovens regler om når det kan oppnevnes sakkyndig, og retten har ingen innflytelse på hvem som velges mv.

Det stilles ingen formelle krav for å bli oppnevnt som sakkyndig utover at retten skal velge personer som har den «nødvendige kyndighet og erfaring», jf. tvisteloven § 25-3 andre ledd. I tillegg må den sakkyndige være habil, jf. tvisteloven § 25-3 tredje ledd. En sakkyndig som ville ha vært inhabil som dommer i saken, skal ikke oppnevnes.

Partene har rett til å uttale seg om valget av sakkyndig. Dette følger av generelle regler om kontradiksjon, som kommer til uttrykk i tvisteloven § 11-1 tredje ledd, og forutsetningsvis av § 25-3 andre ledd tredje punktum. Se Schei m.fl., Tvisteloven kommentarutgave til tvisteloven § 25-3 på Juridika.no 2020.

Retten skal fastsette et mandat for den sakkyndige og gi nødvendige instrukser. Retten kan pålegge partene å utarbeide et forslag til mandat. Dette følger av tvisteloven § 25-4. Før mandatet blir fastsatt, må partene også gis anledning til å uttale seg, se tvisteloven § 9-6 første ledd.

Den sakkyndige skal utarbeide en skriftlig rapport hvis ikke retten har bestemt noe annet, jf. tvisteloven § 25-5 første ledd, og avgir muntlig forklaring etter rettens innkalling, jf. bestemmelsens andre ledd. Rapporten kan alltid føres som bevis selv om den sakkyndige ikke innkalles som vitne i saken, jf. tvisteloven § 21-12 første ledd.

Noen ganger vil den sakkyndige kunne få et bedre grunnlag for sin vurdering ved å følge bevisføringen under hovedforhandlingen. Partene og retten vil da også få anledning til å stille den sakkyndige spørsmål. I lovkommentaren til tvisteloven blir det påpekt at den sakkyndige bør innkalles dersom rapporten står noenlunde sentralt i saken. Se Schei m.fl., Tvisteloven kommentarutgave til tvisteloven § 25-5 på Juridika.no 2020.

4.2 Sakkyndige i foreldretvistsaker. Barns medvirkning

4.2.1 Sakkyndige kan ha flere roller etter barneloven

Barneloven § 61 angir virkemidler for rettens behandling av foreldretvistsaker og regulerer bruken av sakkyndige. Bestemmelsen legger opp til en variert bruk hvor den sakkyndige kan ha opptil tre ulike roller: som mekler, utreder og veileder. Dette er ment å legge til rette for flere og bedre avtaleløsninger hvor barneperspektivet er i fokus.

Det følger av barneloven § 61 første ledd nr. 1 at retten som hovedregel skal holde ett eller flere forberedende møter med partene og at retten kan bistås av en sakkyndig på dette stadiet av prosessen. Formålet med å trekke inn sakkyndige så tidlig under saksforberedelsen er å forsøke å løse konflikten mellom foreldrene ved å inngå en avtale.

I stedet for å gjennomføre hovedforhandling kan retten vise partene til mekling dersom saken egner seg for det. Slik mekling kan blant annet gjennomføres av en sakkyndig, jf. barneloven § 61 første ledd nr. 2.

Retten kan videre bruke en sakkyndig som utreder etter barneloven § 61 første ledd nr. 3.

Etter barneloven § 61 første ledd nr. 4 kan dommeren ha samtaler med barnet. Dommeren kan la seg bistå av en sakkyndig eller la en sakkyndig ha samtaler med barnet alene. Denne bestemmelsen må ses i sammenheng med barnets rett til å bli hørt etter barneloven § 31, jf. barnekonvensjonen artikkel 12 og Grunnloven § 104. Barns rett til medvirkning er nærmere omtalt i punkt 4.4.1. Hvem som skal samtale med barnet, er opp til dommeren. Etter ordlyden kan dommeren ikke overlate dette til en annen person enn en sakkyndig. En «annan eigna person» kan bare komme inn som bistand til dommeren i dennes samtale. Forarbeidene antar at det i forholdsvis mange saker, særlig når det gjelder de yngste barna og i saker der det er spesielle forhold, vil være naturlig å oppnevne en sakkyndig for å klargjøre barnets syn. Den sakkyndige kan gis et avgrenset mandat i den forbindelse, eller det kan legges inn som del av et videre mandat hvor barnets forutsetninger og motiver utdypes mv. Se Ot.prp. nr. 29 (2002–2003) side 62.

Barnet trenger ikke ha en mening om tvistespørsmålet for å uttale seg. Også annen viktig informasjon fra barnet bør komme frem – om hvordan hverdagen oppleves, hva slags forhold barnet har til foreldrene, og hva som er viktig for barnet.

Det følger av barneloven § 61 første ledd nr. 4 siste punktum at i saker der barnet har gitt uttrykk for meningen sin, skal dommeren eller den dommeren peker ut, orientere barnet om utfallet av saken og hvordan barnets mening har blitt tatt hensyn til. Se Prop. 85 L (2012–2013) punkt 14, spesialmerknaden til § 61 første ledd nr. 4, tredje punktum der det fremgår at dommeren kan peke ut en sakkyndig som tidligere har vært inne i saken og hatt samtale med barnet.

Retten kan gi partene mulighet til å prøve ut en foreløpig avtale for en nærmere bestemt tid, jf. barneloven § 61 første ledd nr. 7. Retten kan oppnevne en sakkyndig eller en annen egnet person til å veilede partene i prøveperioden.

Det er staten som dekker kostnadene til bruken av sakkyndige etter barneloven § 61 første ledd nr. 1, 2, 3, 4 og 7, jf. barneloven § 61 andre ledd. Etter nr. 3 skal staten dekke kostnadene til bruken av sakkyndige uavhengig av om det er partene eller retten som har begjært den sakkyndige oppnevnt.

Som hovedregel kan det ikke ankes over rettens valg av bruk av sakkyndige etter barneloven § 61. Dette følger av barneloven § 62. Unntak gjelder for avgjørelse om å nekte å oppnevne sakkyndig etter barneloven § 61 første ledd nr. 3.

4.2.2 Tilfeller der den sakkyndige brukes som utreder

Rettens oppnevning av sakkyndig som utreder er regulert i barneloven § 61 første ledd nr. 3:

«Der det trengst, bør retten oppnemne sakkunnig til å uttale seg om eitt eller fleire av spørsmåla som saka reiser. Der det er sett fram påstandar om vald, overgrep, rus eller psykisk liding og saka ikkje er tilstrekkeleg opplyst på anna måte, kan retten oppnemne ein sakkunnig.»

Det følger av praksis fra Høyesterett at spørsmålet om det skal oppnevnes en sakkyndig etter denne bestemmelsen beror på om dette antas å være nødvendig for at saken skal bli forsvarlig opplyst, jf. Rt. 2005 side 466 avsnitt 21. Videre følger det av rettspraksis at behovet må ses i lys av hvilke opplysninger retten vil få gjennom bevisføringen ellers, jf. Backer, Barneloven Kommentarutgave 2. utgave, side 551.

Barneloven har ingen spesialregler når det gjelder hvem eller hvor mange sakkyndige som kan oppnevnes. Spesialreglene i barneloven om bruken av sakkyndige suppleres av de alminnelige reglene i domstolloven og tvisteloven dersom ikke noe annet følger av barneloven, jf. barneloven § 59 tredje ledd. Dette innebærer at det er de alminnelige reglene i tvisteloven kapittel 25 som gjelder.

Det er ikke noe til hinder for at retten oppnevner en sakkyndig etter barneloven § 61 første ledd nr. 3, som tidligere har veiledet og/eller meklet i saken etter nr. 1 og 2. Dette gjelder ikke dersom den tidligere involveringen i saken gjør at det sakkyndige må regnes som inhabil, jf. tvisteloven § 25-3 tredje ledd.

4.3 Barnesakkyndig kommisjon i barnevernssaker

Barnesakkyndig kommisjon (BSK) er en uavhengig landsdekkende kommisjon som ble opprettet med virkning fra 1. januar 2010. Behovet for å kvalitetssikre sakkyndigrapporter ble drøftet allerede i NOU 1995: 23 Barnefaglige sakkyndighetsrapporter, Rolleutforming og kvalitetssikring. Barne- og familiedepartementet nedsatte i september 2005 et utvalg med oppgave å vurdere om det bør etableres et særskilt kontrollorgan som innebærer en etterfølgende kontroll og kvalitetssikring av sakkyndiges rapporter i barnevernsaker. Dette utvalget avga sin innstilling i NOU 2006: 9 Kvalitetssikring av sakkyndige rapporter i barnevernsaker. Her blir det foreslått at det opprettes en kommisjon med oppgave å kvalitetssikre alle sakkyndigrapporter avgitt i barnevernsaker. Denne ble fulgt opp i Ot.prp. nr. 68 (2007–2008) Om lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester mv. (barnesakkyndig kommisjon).

BSK består i dag av en kommisjonsleder og 13 kommisjonsmedlemmer som er oppnevnt av Barne- og familiedepartementet for en periode på inntil 4 år. Statens sivilrettsforvaltning er sekretariat for BSK. Det er ikke stilt spesifikke kompetansekrav til medlemmene i verken lov eller forskrift, utover at høy barnefaglig kompetanse skal vektlegges ved oppnevningen, jf. forskrift 24. september 2009 nr. 1210 om Barnesakkyndig kommisjon § 1. BSK består i dag hovedsakelig av psykologspesialister, samt to psykiatere.

BSK skal vurdere alle rapporter som er avgitt av sakkyndige i barnevernssaker enten de er bestilt av barneverntjenesten, fylkesnemnda, domstolene eller de private parter. Formålet med BSK er å bidra til å sikre god faglig standard på rapporter fra uavhengige sakkyndige i barnevernssaker.

Den sakkyndige engasjeres eller oppnevnes av oppdragsgiveren for å utrede en eller flere problemstillinger i en bestemt sak, angitt i et mandat. Den sakkyndige avgir sin rapport til oppdragsgiver med kopi til BSK.

Minst to kommisjonsmedlemmer gjennomgår rapporten uavhengig av hverandre og uten å vite hvem den sakkyndige er. Kommisjonens vurdering sendes til den sakkyndige med kopi til oppdragsgiveren, alt innenfor en frist på 12 dager. Kommisjonen skal rapportere på andel saker som er behandlet innen 12 dager. Av de 660 sakene som BSK behandlet i 2020 ble denne fristen overholdt i om lag 95,5 prosent av sakene. I 34 prosent av sakene var saksbehandlingstiden på mellom 4–6 dager. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden var syv dager. Se årsrapport for Barnesakkyndig kommisjon 2020.

Kommisjonens vurdering skal følge den sakkyndige rapporten videre i prosessen. Kommisjonen skal komme med bemerkninger når den finner mangler ved en rapport. Den mest alvorlige bemerkningen fra BSK vil føre til at sakkyndigrapporten har begrenset verdi som bevis. BSK har i dag et gradert system for vurderinger:

ingen vesentlige bemerkninger

bemerkninger av formell/redaksjonell art

bemerkninger av faglig/og eller metodisk art – den sakkyndige anbefales å gjøre muntlig rede for de påpekte forholdene

manglende besvarelse av hele eller deler av oppdraget med anbefaling om innhenting av tilleggsrapport

alvorlige bemerkninger/kan av ulike årsaker ikke brukes som sakkyndig bevis

dissens mellom kommisjonsmedlemmene.

Tall fra 2020 viser at rapporter som ikke har fått faglige eller metodiske bemerkninger utgjorde til sammen ca. 70 prosent av alle behandlede rapporter. Rapporter som ble vurdert til å ha faglige eller metodiske mangler, og som kan ha konsekvenser for vurderingen eller opplysningen av saken, utgjorde 25 prosent av rapportene. Antall rapporter som har fått alvorlige bemerkninger, der rapporten vurderes å ha begrenset verdi som sakkyndigbevis, utgjorde 1,2 prosent, ifølge årsrapporten for 2020.

Særdomstolsutvalget oppsummerer begrunnelsen for ordningen slik i NOU 2017: 8 punkt 21.4.1:

«Begrunnelsen for ordningen er særlig at slike saker er meget inngripende overfor dem de gjelder, og at sakene dreier seg om barn som i liten grad kan ivareta sine egne interesser. Arbeidet fra Barnesakkyndig kommisjon bidrar til å sikre en faglig standard, ved at kommisjonen ser på rapportenes form (lengde, innhold, skrivefeil, om mandatet besvares osv.). Kommisjonen kan vurdere om de faglige vurderingene ser ut til å henge sammen med den informasjonen som gis, og om arbeidet – slik det er fremstilt – er gjort på en faglig og metodisk allment akseptert måte. Det er selve erklæringenes innhold som vurderes. I dette ligger blant annet at arbeidet fra Barnesakkyndig kommisjon ikke kan ses som en kvalitetssikring av konklusjonen.»

Rettspraksis på barnevernsområdet viser BSKs funksjon i barnevernssaker. Høyesteretts ankeutvalgs dom HR-2017-596-U gjaldt spørsmål om omsorgsovertakelse etter barnevernloven. Lagmannsretten hadde i sin behandling lagt avgjørende vekt på en sakkyndigrapport på tross av at BSK hadde omfattende kritiske merknader. Høyesterett mente at lagmannsrettens saksbehandling ikke oppfylte de rettssikkerhetskrav som ordningen med sakkyndigrapporter og BSK var ment å ivareta. Dette førte til at lagmannsrettens avgjørelse ble opphevet. I LF-2015-8658 mente BSK at sakkyndigrapporten hadde begrenset verdi. Lagmannsretten konkluderte deretter med at saken ikke var tilstrekkelig opplyst, og oppnevnte en ny sakkyndig.

4.4 Menneskerettslige forpliktelser

4.4.1 Barnets beste og barnets rett til medvirkning

Våre menneskerettslige forpliktelser setter både materielle og prosessuelle rammer for behandlingen av foreldretvister. Dette kan få betydning for bruken av sakkyndige.

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Dette går frem av Grunnloven § 104 andre ledd og FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen) artikkel 3 nr. 1. FNs barnekomité belyser i General Comment No. 14 sentrale sider ved bestemmelsen.

Barn har rett til å få vurdert hva som er til det beste for barnet, og at dette skal tillegges vekt som et grunnleggende hensyn ved avveiningen mot andre interesser når avgjørelser treffes. Dette omfatter både handlinger som direkte retter seg mot barn, og handlinger hvor barn er mer indirekte berørt. I alle avgjørelser som berører barn, må det komme frem at barnets interesser er identifisert, og hvordan de er veiet mot andre hensyn. Det må foretas avveininger mellom barnets selvstendige interesser og foreldrenes interesser, men barnets interesser har uansett forrang. Hensynet til barnets beste skal også være et grunnleggende tolkningsprinsipp for avgjørelsens innhold, som gir preferanse for tolkningen som mest effektivt tjener barnets beste. Hensynet til barnets beste er videre en saksbehandlingsregel. Dette betyr at det må foretas en forsvarlig utredning av aktuelle og mulige konsekvenser for barnet og at dette forutsetter at det foreligger visse prosessuelle garantier. For eksempel må begrunnelsen for en beslutning som berører barn vise at barnets beste har vært riktig vurdert.

Barn har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling. Dette følger av Grunnloven § 104 første ledd, barnekonvensjonen artikkel 12 og barneloven § 31. Det følger videre av barnekonvensjonen artikkel 12 nr. 2 at barnet særlig skal gis anledning til å bli hørt i enhver rettslig og administrativ saksbehandling som angår barnet, enten direkte eller gjennom en representant eller et egnet organ, på en måte som er i samsvar med saksbehandlingsreglene i nasjonal rett. Av barnekomitéens General Comment No. 12 om barnets rett til å bli hørt fremgår det at «enhver rettslig og administrativ saksbehandling» skal forstås vidt. Retten er nærmere regulert i barneloven § 31 andre ledd, som har denne ordlyden:

«Eit barn som er fylt sju år, og yngre barn som er i stand til å danne seg eigne synspunkt, skal få informasjon og høve til å seie meininga si før det blir teke avgjerd om personlege forhold for barnet, mellom anna om foreldreansvaret, kvar barnet skal bu fast og samvær. Meininga til barnet skal bli vektlagt etter alder og modning. Når barnet er fylt 12 år, skal det leggjast stor vekt på kva barnet meiner.»

Høyesterett har i sin praksis ikke lagt terskelen høyt for når unnlatt høring av barn må medføre at den rettslige avgjørelsen blir opphevet. I Høyesteretts ankeutvalgs kjennelse HR-2020-1619-U oppsummeres spørsmålet slik:

«At barnas uttalelse ikke var innhentet er en feil som kan ha virket inn på resultatet, slik at lagmannsrettens kjennelse må oppheves. Som påpekt i Rt-2013-1176 avsnitt 17 har feilen slike likhetstrekk med brudd på det grunnleggende prinsippet om rett til kontradiksjon at det skal lite til før den medfører at avgjørelsen må oppheves.»

4.4.2 Barns rett til beskyttelse mot vold og overgrep mv.

Det er en alvorlig bekymring for barnets omsorgssituasjon i en nokså stor andel av foreldretvistsakene som går til hovedforhandling. Barn har en grunnleggende rett til beskyttelse mot vold og overgrep, og staten har en plikt til å beskytte barnet. Det innebærer at det i foreldretvistsaker kan være nødvendig å gripe inn i familielivet for å forhindre at barn utsettes for vold eller overgrep fra familiemedlemmer.

Barns rett til beskyttelse går frem av Grunnloven § 104 tredje ledd. Barn har rett til vern om sin personlige integritet. Dette omfatter en rett til beskyttelse mot alvorlige integritetskrenkelser som vold, mishandling og seksuell utnyttelse, jf. HR-2017-2415-A avsnitt 18 og Dok.nr.16 (2011–2012) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven punkt 32.5.5.

Videre gir barnekonvensjonen barn et særlig menneskerettslig vern mot vold og overgrep. Dette er nedfelt i artikkel 3 nr. 2 og artikkel 19. Av sistnevnte bestemmelse fremgår det at myndighetene har en plikt til å treffe alle egnede tiltak for å beskytte barn mot fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting, herunder seksuelt misbruk. Barnets rett etter barnekonvensjonen til beskyttelse mot vold og overgrep er også en del av vurderingen av barnets beste etter barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1. Etter artikkel 34 påtar partene seg å beskytte barnet mot alle former for seksuell utnytting og seksuelt misbruk.

Barns rett til beskyttelse mot vold og overgrep kan også utledes av EMK artikkel 3 om vern mot umenneskelig eller nedverdigende behandling, og EMK artikkel 8 som beskytter privatlivet, herunder personlig integritet.

Andre menneskerettigheter for barn som vil kunne ha betydning er barnekonvensjonen artikkel 6 om barns rett til liv og utvikling, artikkel 2 om ikke-diskriminering, artikkel 9 om foreldreomsorg og ikke-atskillelse fra foreldre unntatt når det er nødvendig av hensyn til barnets beste, artikkel 18 om foreldres ansvar for oppdragelse og utvikling og artikkel 20 om barn som er fratatt sitt familiemiljø.

4.4.3 Retten til familieliv

Avgjørelser i foreldretvistsaker som avbryter eller begrenser kontakten mellom et barn og dets foreldre, kan være et inngrep i deres familieliv. Dette vil for eksempel være tilfellet dersom en forelder fratas foreldreansvaret, får begrenset samvær eller ikke noe samvær med barnet sitt.

Retten til familieliv er beskyttet av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 nr. 1. Ifølge Høyesterett har bestemmelsene et sammenfallende innhold, og Grunnloven skal tolkes i lys av EMK, se blant annet Rt. 2015 side 93 avsnitt 57. Det følger av praksis fra Høyesterett at det kan gjøres inngrep i retten til familieliv dersom begrensningen har hjemmel i lov, forfølger et legitimt formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn. Se HR-2017-2015-A avsnitt 46. En lignende vurdering skal gjøres etter EMK artikkel. 8 nr. 2. Inngrep er tillatt dersom det er i «samsvar med loven». Videre må inngrepet være «nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til den nasjonale sikkerhet, offentlige trygghet eller landets økonomiske velferd, for å forebygge uorden eller kriminalitet, for å beskytte helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter». Kravet til nødvendighet innebærer at inngrepet må være forholdsmessig og at individets interesser skal avveies mot samfunnets.

I vurderingen av om et inngrep i retten til familieliv er nødvendig, har Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) slått fast at hensynet til barnets beste er av «paramount importance» og det klare utgangspunktet. Se blant annet NeulingerogShurukmot Sveits avsnitt 135 og Strand Lobbenog andremot Norge avsnitt 204. EMD har i foreldretvistsaker videre uttalt at myndighetene må søke å oppnå en rimelig balanse mellom barnets og foreldrenes interesser. I avveiningen skal «primary importance […] be attached to the best interests of the child, which, depending on their nature and seriousness, may override those of the parents». Ifølge EMD har ikke en forelder rett til å få utøvd sitt familieliv på en måte som kan skade barnets helse eller utvikling. Se for eksempel Sahinmot Tyskland avsnitt 66 og Sommerfeldmot Tyskland avsnitt 64.

Barnekonvensjonen verner også barns rett til familieliv. Rettigheten kommer til uttrykk i artikkel 7. nr. 1 om barns rett til å kjenne og få omsorg fra sine foreldre, og gjennom retten til beskyttelse mot inngrep i barnets familie- og privatliv i artikkel 16.

4.4.4 Rettferdig rettergang mv

Parter i en foreldretvistsak har rett til en rettferdig rettergang. Dette følger av Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6. Bestemmelsene gir partene grunnleggende prosessuelle garantier og stiller krav til en forsvarlig saksbehandling. Avgjørende er om prosessen som helhet har vært rettferdig. Praksis fra EMD er relevant i tolkningen av Grunnloven § 95. Ifølge Høyesterett er det ved den nærmere forståelsen av hva som menes med en rettferdig rettergang etter Grunnloven § 95, «naturlig å se hen til tidligere nasjonal rettspraksis på området og den omfattende internasjonale praksis på dette området, særlig praksis fra EMD.» Se Rt. 2014 side 1292 avsnitt 21.

Det er ikke fastsatt egne krav til saksbehandlingen i EMK artikkel 8, men praksis fra EMD viser at i vurderingen av om artikkelen kan være krenket, er det relevant om saksbehandlingen i sin helhet har vært rettferdig. Vurderingstemaet er om saksbehandlingen har gitt den berørte forelderen tilstrekkelig mulighet til å ivareta sine interesser. Se for eksempel Strand Lobben m.fl. mot Norge avsnitt 212, Sommerfeld mot Tyskland avsnitt 66 og Sahin mot Tyskland avsnitt 68.

EMDs kompetanse er subsidiær til den nasjonale rettslige avveiningen etter EMK artikkel 8. Så lenge den nasjonale prosessen har vært forsvarlig, er EMD mer tilbakeholden i sin prøving av myndighetenes materielle vurderinger og/eller resultater.

Departementet vil i det følgende gjennomgå saksbehandlingskrav som er særlig relevante for bruken av sakkyndige. Praksis fra EMD i både foreldretvistsaker og barnevernssaker er relevant. Som påpekt av Søvig bygger EMD i stor grad på praksis fra saker om barnevern når den skal ta stilling til foreldretvistsaker. Se artikkelen «Avgjørelser fra EMD i saker om vern av privat- og familieliv fra 2016» av Karl Harald Søvig i Tidsskrift for familierett, arverett og barnevernrettslige spørsmål 02/2017 punkt 6.1.

Et vesentlig element i kravet til en rettferdig rettergang er partenes rett til kontradiksjon. Begge parter må få anledning til å gjøre rede for sitt syn på saken, og ha adgang til å uttale seg om opplysninger fra andre enn sakens parter, for eksempel sakkyndige.

Et annet vesentlig element i kravet til en rettferdig rettergang er at partene skal være likestilte i prosessen. Dette innebærer for eksempel at de må ha samme mulighet til å avhøre sakkyndigvitner. Likestillingskravet gjelder også den sakkyndiges rolle under saken. Dersom den sakkyndige ikke fremstår som nøytral, tilsier likestillingshensynet at det bør oppnevnes en alternativ sakkyndig.

Det er i utgangspunktet opp til nasjonale domstoler å vurdere bevis, og hvordan faktum skal klarlegges. Se blant annet Sommerfeld mot Tyskland avsnitt 71. I vurderingen av om en prosess har vært forsvarlig vektlegger EMD likevel om myndighetenes avgjørelse bygger på grundige og faktiske undersøkelser. Se Neulinger og Shuruk mot Sveits avsnitt 139 og Elita Magomadova mot Russland avsnitt 63.

Praksis fra EMD viser at det er et moment i vurderingen av om det har skjedd en krenkelse om saken har vært underlagt forsvarlig behandling i nasjonale domstoler og om myndighetenes avgjørelser bygger på tilstrekkelig grundige og faktiske undersøkelser. I Sahin mot Tyskland ble den sakkyndiges grundige metoder brukt som et argument for at det ikke forelå menneskerettsbrudd. Saken gjaldt en far som var nektet samvær med sønnen sin etter et samlivsbrudd. Faren anførte at prosessen ikke hadde vært forsvarlig fordi retten nektet å høre barnet direkte under hovedforhandlingen. Retten begrunnet manglende høring av barnet med at en sakkyndig hadde konkludert med at høring ville innebære en risiko for barnet. EMD uttalte at «considering the methods applied by the expert when meeting the child and her cautious approach in analysing the child's attitude towards her parents», hadde ikke den nasjonale domstolen overtrådt skjønnsmarginen ved å basere seg på den sakkyndiges konklusjoner. EMD uttaler videre at retten ikke hadde grunn til å tvile på den sakkyndiges kompetanse, eller måten hun gjennomførte sine intervjuer på. Retten til familieliv var ikke krenket. Se avsnitt 75–76.

EMDs praksis tyder videre på at rapportenes kvalitet får større betydning ved vurderingen av om det har skjedd en krenkelse dess mer vekt nasjonale domstoler tillegger dem. Dette kan utledes av Elita Magomadova mot Russland. Saken gjaldt endring av fast bosted fra mor til far. Den nasjonale domstolen hadde ikke oppnevnt en sakkyndig, men la isteden vesentlig vekt på en rapport fra en offentlig instans. EMD uttalte at «whilst basing their decisions on that report to a significant degree, the courts failed to assess it, and merely endorsed its findings». Den nasjonale domstolen hadde ikke forsøkt å verifisere om rapporten baserte seg på grundige undersøkelser av hele familiens situasjon. I tillegg viste det seg at rapporten var basert på ukorrekt og ufullstendig informasjon, herunder kun informasjon gitt av den ene forelderen. EMD kom til at den nasjonale domstolens undersøkelser ikke var grundig nok og at retten til familieliv var krenket. Se avsnitt 68–69.

5 Nordisk rett

5.1 Dansk rett

I Danmark behandles saker om foreldreansvar, barnets bosted og samvær i et samlet familierettslig system som består av en administrativ enhet (Familieretshuset) og en domstolsenhet ved byretten (familieretten).

Alle saker behandles først av Familieretshuset. Her inndeles saker til behandling i tre saksbehandlingsspor som er 1) registrering av enkle saker, 2) familiemekling i mindre enkle saker og 3) familierettslig utredning i komplekse saker.

I komplekse saker skal Familieretshuset opplyse og utrede saken og deretter sende den til avgjørelse i familieretten. I Familieretshusets Børneenhet er det ansatt barnesakkyndige som blant annet har som oppgave å delta i behandlingen av disse sakene. Disse har som minimum en barnefaglig bachelorgrad supplert med en etterutdannelse. De fleste er psykologer eller sosialrådgivere.

Som et ledd i opplysningen av sakene, kan Familieretshuset foreta en barnesakkyndig undersøkelse. Disse foretas av eksterne autoriserte psykologer. Det skjer en løpende stikkprøvekvalitetskontroll av om undersøkelsene lever opp til kravene som er spesifisert i en veileder om barnesakkyndige undersøkelser. På bakgrunn av veilederen har Familieretshuset utarbeidet et kvalitetsmåleskjema, som barnesakkyndige undersøkelser og sakkyndigrapporter vurderes opp mot.

Når saken kommer til familieretten, kan retten bruke sakkyndige til å delta i forberedende møter. For å oppnå forlik, kan retten be den sakkyndige ha samtaler med partene eller barnet og innhente opplysninger, med mindre en part motsetter seg dette, jf. retsplejeloven § 450. Familieretten kan også avgjøre at det skal innhentes barnesakkyndige rapporter og sakkyndigrapporter om foreldre. Dette går frem av retsplejelovens § 450 a.

Familieretten skal som utgangspunkt bruke sakkyndige fra Familieretshusets Børneenhed. Dersom dette ikke er mulig, har domstolene egne, lokalt utpekte barnesakkyndige som er tilknyttet hver enkelt rett. Disse forutsettes å være psykolog med spesialistgodkjennelse eller tilsvarende erfaring.

5.2 Svensk rett

I Sverige er bestemmelser om vårdnad (dvs. foreldreansvar og bostedsmyndighet), barnets bosted og samvær gitt i Föräldrabalken kapittel 6.

Før en foreldretvist bringes inn for domstolene, er kommunen ansvarlig for at foreldrene tilbys en samtalen under sakkyndig veiledning med formål å komme til enighet om spørsmål som gjelder foreldreansvar, bosted, samvær og spørsmål som gjelder forsørgelse av barnet (samarbeidssamtale). Sak om foreldreansvar, bosted og samvær kan også bringes inn for de alminnelige domstolene i Sverige, med tingsrätten som første instans.

Retten skal gi socialnämnden anledning til å gi opplysninger om saken. Dersom socialnämnden har informasjon som kan ha betydning for vurderingen av saken, er nemnden forpliktet til å gi relevant informasjon. Hvis det er behov for ytterligere utredning, kan retten be socialnämnden eller et annet organ om å utrede saken.

Utredningen skal normalt utføres av en tjenesteperson hos socialnämnden. Av «Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöds allmenna råd om socialnämndens ansvar» (HSLF FS 2017:51) fremgår det at ansatte som arbeider selvstendig med blant annet at utredninger om foreldreansvar, bosted og samvær bør ha minst ett års erfaring innenfor området foreldreansvar, bosted og samvær, samt ha kunnskaper om lovgivning og praksis innenfor familierettsområdet, kriser och konflikter som kan forekomme i forbindelse med separasjoner og problemer med vold, trusler og misbruk, samt psykisk uhelse i familien.

Retten kan fastsette retningslinjer for utredningen, og når den skal leveres. Dersom det ikke er ulempelig, skal den som utfører utredningen forsøke å klarlegge barnets mening og legge den frem for retten, samt gi et forslag til beslutning. Det er ikke stilt særskilte krav til utformingen av utredningene, men Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd har gitt generelle anbefalinger.

5.3 Finsk rett

Finland har regler om vårdnad (foreldreansvar og bostedsmyndighet), barnets bosted og samvær i lag angående vårdnad om barn och umgängesrätt, og i äktenskapslagen.

I äktanskapslagen § 20 går det frem at familierettslige konflikter i første hånd skal utredes gjennom forhandlinger mellom partene, og avgjøres gjennom en avtale. Sosialnemndene i kommunene har ansvar for å tilby mekling i familiesaker.

Foreldretvister kan bringes inn for tingsrätten. Der behandles de i hovedsak etter de alminnelige sivilprosessreglene, men med enkelte særregler angående vårdnad om barn och umgängesrett kapittel 3 og 3 a.

Fagkyndighet kan tilføres saken ved at domstolen kan innhente en utredning fra kommunens sosialnemnd. Formålet med utredningen er å gi domstolen opplysninger om familiens situasjon, barnets leveforhold og andre omstendigheter som innvirker på avgjørelsen. Retten skal angi hvilke spørsmål som utredning bør besvare. Dette går frem av § 16 i lag angående vårdnad om barn och umgängesrett.

Normalt utarbeides rapporten av to personer med hjelp fra relevante eksperter, som for eksempel psykologer, avhengig av saken. For øyeblikket er det ingen spesielle retningslinjer for å lage disse rapportene, men det pågår her et arbeid i Institutet för hälsa och välfärd.

Det er nylig innført nye regler om at sakkyndige oppnevnes av retten, og ikke som vitne for en av partene. Vedkommende skal kalles inn dersom domstolen anser det som nødvendig for å undersøke barnets beste eller barnets mening eller av andre grunner. Videre skal vedkommende kalles inn dersom en part ber om det og høring ikke åpenbart er unødvendig. Dette følger av § 16 a.

Kapittel 3 a gjelder mekling i vårdnads- og samværstvister i domstolen. Blant annet reguleres kompetansekrav for sakkyndige i § 17 c som gjelder sakkyndige i rettsmekling. Dommeren kan bli assistert av en ekspert (normalt en sosionom eller psykolog) og staten dekker kostnadene. Denne metoden er populær og leder ofte til avtaler.

6 Kvalitetskontroll av sakkyndigrapporter ved Barnesakkyndig kommisjon

6.1 Innledning

Departementet foreslår at Barnesakkyndig kommisjon (BSK) skal vurdere kvaliteten på sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker før retten kan bruke dem som bevis. Kommisjonen uttalelser er ikke bindende, slik at det fremdeles vil være opp til retten å vurdere rapportens bevisverdi. Formålet er å bedre den etterfølgende kontrollen med, og kvaliteten på, rapportene i enkeltsaker. Dette er i tråd med anbefalingene i NOU 2017: 8.

Videre foreslår departementet at det i forskrift kan gis utfyllende regler om kommisjonens oppgaver, organisering og saksbehandling.

Departementet foreslår at bestemmelser om dette tas inn i barneloven ny § 61 c.

6.2 Gjeldende rett

Det er i dag ikke et vilkår i barneloven at sakkyndige rapporter skal være vurdert av BSK før de kan legges frem som bevis i retten.

I barnevernssaker vurderer BSK kvaliteten på sakkyndigrapporter. Se mer om dette i punkt 4.3.

6.3 Forslaget i NOU 2017: 8

6.3.1 Forslaget i NOU 2017: 8

Særdomstolsutvalget foreslo at sakkyndigrapporter etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 bør forelegges for BSK. Når det gjelder private parter som engasjerer sakkyndige, mente utvalget at det er «naturlig at også erklæringer fra sakkyndige innhentet av partene i saken, forelegges kommisjonen.», se NOU 2017: 8 punkt 21.4.3.

Utvalget viste til at rapporter fra sakkyndige er en vesentlig del av grunnlaget for avgjørelsene i en del foreldretvister, særlig i saker der det er spørsmål om manglende omsorgsevne for noen av partene. Utvalget uttalte at det derfor reelt sett er god grunn til å være opptatt av kvaliteten på sakkyndigrapporter. Det ble også vist til at det ikke foreligger noe som tilsier at kvaliteten på sakkyndigrapportene i foreldretvister generelt er bedre enn det som var utgangspunktet for barnevernssakene da BSK ble etablert. Utvalget uttaler på side 208 at:

«Behandling i Barnesakkyndig kommisjon kan ikke ses som en kvalitetssikring av konklusjonene i rapportene, men innebærer en fagfellevurdering som kan gi noe større trygghet, ihvertfall for at de kvalitativt dårligste rapportene 'lukes ut'.»

Utvalget omtalte alternative løsninger, der oppdragsgiver for den sakkyndige kan sende rapporter som vedkommende er i tvil om kvaliteten av, til BSK. Utvalget anbefalte ikke dette, og viste til at dette kan være vel så arbeidskrevende for domstolen som en regel om at rapporten i alle tilfeller skal forelegges for kommisjonen. Utvalget vurderte også en løsning der det oppnevnes to sakkyndige, men mente at det ikke bør være et alternativ, men et fornuftig supplement, til å utvide ordningen med BSK til å omfatte sakkyndigrapporter i foreldretvister.

6.3.2 Høringsinstansenes syn på forslaget i NOU 2017: 8

Da Særdomstolsutvalgets NOU 2017: 8 var på høring høsten 2017, ble forslaget om å utvide kommisjonens ansvarsområde støttet av alle høringsinstansene som uttalte seg. Følgende 12 høringsinstanser støttet forslaget uttrykkelig: Barnesakkyndig kommisjon, Bufdir, Domstoladministrasjonen, Foreningen 2 foreldre, Høyesterett, Nasjonal institusjon for menneskerettigheter, Norsk barnevernlederorganisasjon (NOBO), Norsk psykologforening, Oslo tingrett, Sogn og Fjordane tingrett, Stine Sofies Stiftelse, Voksne for barn.

Flere av høringsinstansene uttalte seg overordnet om hvorfor de mener at BSK bør vurdere kvaliteten på sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker. Barneombudet uttalte:

«I rapporten ‘Barnets stemme stilner i stormen’ har Barneombudet fremmet at det er alvorlig at ikke sakkyndigrapporter i foreldretvister kvalitetssikres, sett i lys av at også barnelovssakene har store konsekvenser for barna det gjelder. Arbeidet fra Barnesakkyndig kommisjon kan ikke ses som en kvalitetssikring av konklusjonen, men Barneombudet mener at en fagfellevurdering kan gi større trygghet.»

Oslo tingrett uttalte:

«En sakkyndig rapport er ofte en vesentlig del av grunnlaget for avgjørelsen i foreldretvister. Vi mener at behovet for en kvalitetssikring fra Barnesakkyndig kommisjon er stort også i saker etter barneloven idet avgjørelser etter barneloven også kan være svært inngripende for dem de gjelder.»

Barnesakkyndig kommisjon uttalte:

«Når det gjelder foreldretvistsaker som behandles av domstolene er det primært oppnevnte sakkyndige som kan sikre en uavhengig vurdering av psykologfaglige relevante problemstillinger gjennom utredninger jf. barnelovens § 61. pkt.3. Det er ingen kvalitetsvurdering av de sakkyndiges arbeid verken gjennom bruk av meddommere eller ved faglig kvalitetsvurdering av andre faginstansers slik som i barnevernssakene.

BSK er enig med utvalget i at de sakkyndiges arbeid ofte er en sentral del av beslutningsgrunnlaget i begge sakstypene, med store konsekvenser for barn som ikke selv er part i saken og som i kraft av alder og utvikling har begrensede muligheter til å påvirke egen sak. Det er derfor svært viktig at utredningsarbeidet og rapportene også i foreldretvistsakene holder en høy faglig standard.»

Nasjonal institusjon for menneskerettigheter uttalte:

«Sakkyndigutredninger kan ha stor betydning for avgjørelsen av foreldretvister. En kvalitetskontroll vil kunne innebære en ytterligere styrking av de prosessuelle garantiene for vurderingen av barnets beste. Her vises i fotnote til Barnekomiteens General Comment nr. 14, avsnitt 94–95.»

Flere av høringsinstansene uttalte seg også om behovet for mer utredning av konsekvensene av en eventuell utvidelse. Statens sivilrettsforvaltning pekte på at kostnadsbildet vil avhenge av om det gjøres en avgrensning i forhold til hvilke sakkyndigrapporter som skal vurderes, og at de økonomiske konsekvensene bør utredes nærmere.

Norsk Psykologforening påpekte at gjennomføring av forslaget, som vil innebære en betydelig utvidelse av BSK, også vil kunne føre til at flere sakkyndige blir engasjert i kvalitetskontroll i BSK, mens færre vil kunne ta oppdrag som sakkyndig.

6.4 Forslagene i høringsnotatet 4. mai 2020

Departementet foreslo i høringsnotatet 4. mai at BSK skal vurdere kvaliteten på sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker før retten kan bruke dem som bevis. Dette var i tråd med Særdomstolsutvalgets forslag i NOU 2017: 8 som var på høring høsten 2017.

Departementet la blant annet vekt på at foreldretvistsaker er en sakstype hvor det offentlige bør stille store krav til kvalitet og kontroll av rapportene for å sikre at retten kan treffe riktige avgjørelser. Det ble vist til at enhver rapport kan få avgjørende betydning for domsutfallet og dermed barns oppvekstsvilkår, og at retten har begrensede muligheter til å overprøve den sakkyndiges faglige vurderinger. Departementet mente at retten vil få et bedre grunnlag for å vurdere rapportenes bevisverdi hvis BSK har vurdert rapportene.

Departementet foreslo at BSK skal vurdere rapporter fra sakkyndige som retten har oppnevnt etter barneloven § 61 første ledd nr. 3. Dette vil gjelde i saker som bringes inn for retten etter barneloven § 56 om foreldreansvar, flytting med barnet ut av landet, fast bosted eller samvær. Departementet foreslo også at BSK skal vurdere rapporter bestilt av partene etter tvisteloven § 25-6.

Videre foreslo departementet at sakkyndige som er oppnevnt av retten plikter å sende rapporten til kommisjonen med kopi til retten. Dersom det er parten som har bestilt rapporten, er det parten selv som skal sende denne til kommisjonen. BSK skal sende sin vurdering til retten og den sakkyndige.

Departementet foreslo også at det i forskrift kan gis utfyllende regler om kommisjonens oppgaver, organisering og saksbehandling.

6.5 Høringsinstansens syn

Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter forslaget om at BSK skal vurdere kvaliteten på sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker slik kommisjonen gjør i barnevernssaker.

Barneombudet, Barnesakkyndig kommisjon, Bufdir, Domstoladministrasjonen, Folkehelseinstituttet, Foreningen 2 Foreldre, FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Helsedirektoratet, Høyesterett, Kristiansand tingrett, Legeforeningen, Likestillings- og diskrimineringsombudet, MiRA-senteret, Norsk Psykologforening, Oslo tingrett, RBKU Nord, Reform – ressurssenter for menn, Statens sivilrettsforvaltning og Stine Sofies Stiftelse er blant høringsinstansene som støtter forslaget. Høringsinstansene legger særlig vekt på at rapportene ofte er sentrale bevis, og at en kvalitetsvurdering av BSK vil gjøre det enklere for retten å vurdere bevisverdien. Aleneforeldreforeningen er blant instansene som uttaler seg om dette:

«Videre mener Aleneforeldreforeningen at kommisjonsuttalelser vil kunne gi dommerne bedre forutsetninger til å vurdere vekten av sakkyndigrapporten, sette den til side, tillegge vekt på en del av den, eller tillegge den avgjørende vekt i sin helhet. Innføring av en kommisjon vil derfor kunne føre til høyere tillit til domstolenes arbeid og de avgjørelser de fatter i foreldretvistsaker.»

Videre er det flere som mener forslaget vil øke rettssikkerheten til barn og foreldre, og gi bedre beskyttelse av barn mot vold og overgrep. Bufetat region nord uttaler blant annet:

«Etableringen av BSK har erfaringsvis bidratt til økt rettsikkerhet i barnevernssaker. Kvalitetssikring av sakkyndiges rapporter i foreldretvistsaker vil på samme måte kunne bidra til økt rettsikkerhet i slike saker.»

Andre instanser uttaler uttrykkelig at de støtter BSK fremfor økt bruk av fagkyndig meddommere som var skissert som et alternativ i høringsnotatet. I sitt felles høringssvar uttaler Fredrikstad tingrett og Halden tingrett følgende:

«En kommisjonsvurdering vil bidra til en mer kontradiktorisk behandling av sakkyndigrapporter enn det obligatorisk bruk av fagkyndige meddommere vil gjøre fordi de fagkyndige meddommerne vil gi sin vurdering direkte til den juridiske dommeren uten partenes innsyn utover det som kan utledes av domspremissene.

BSK vil også være en rimeligere løsning enn obligatorisk bruk av fagkyndige meddommere, den vil binde opp færre sakkyndigressurser og sannsynligvis motivere flere til å ta sakkyndigoppdrag.»

Flere instanser har uttalt seg om forholdet mellom foreldretvistsaker og barnevernssaker. Barneombudet deler departementets bekymring for at manglende kontroll gjennom BSK i foreldretvistsaker kan føre til at sakkyndige som ikke holder faglig mål i barnevernssaker, i stedet velger å påta seg oppdrag kun i foreldretvistsaker. Ombudet mener dette taler for at rapportene i de to sakstypene likebehandles. Kristiansand tingrett mener at det på mange måter er et større behov for kvalitetsvurdering av rapportene av BSK i foreldretvistsaker enn i barnevernssaker:

«Foreldretvistene som bringes inn for domstolene innebærer ofte kompliserte vurderinger med en rekke og sammensatte avveininger. Ofte kan disse barnefaglige vurderingene fremstå som mer krevende enn i barnevernssakene hvor alle sakkyndigrapporter skal bringes inn for kommisjonen. I tillegg er retten i utgangspunktet ikke satt med fagkyndighet i foreldretvistsakene slik tilfelle er i barnevernssakene. Det er derfor på mange måter et større behov for kvalitetsvurdering av rapportene av Kommisjonen i disse sakene enn i barnevernssakene.»

Foreningen 2 foreldre er opptatt av at foreldretvister og barnevernssaker er forskjellige og uttaler blant annet:

«Det kan bli et problem at barnesakkyndig kommisjon er vant til å jobbe utelukkende med barnevernsaker, og nå foreslås også å skulle kvalitetssikre sakkyndigrapporter i foreldretvister. Siden de to sakstypene er så forskjellige og regulerer henholdsvis offentligrettslige forhold (barnevernsaker) og privatrettslige forhold (foreldretvister), må forskjellen mellom de to sakstypene og behandlingen av disse tydeliggjøres for kommisjonen så ikke foreldretvister urettmessig håndteres som barnevernsaker. F2F foreslår derfor fagmiljøene som skal kvalitetssikre sakkyndigrapporter i foreldretvister er adskilt fra fagmiljøer som skal kvalitetssikre sakkyndigrapporter i barnevernsaker.»

Andre trekker frem at BSKs vurdering kan gjøre det enklere for foreldre å akseptere innholdet i rapportene, og på den måten bidra til å redusere antallet gjengangersaker. Legeforeningen uttaler for eksempel:

«Vi støtter også vurderingen av at bedret kvalitet og tillit til vurderingene kan påvirke partenes vilje til å akseptere dommen, som ikke bare vil være samfunnsøkonomiske gevinst som overstiger kostnadene forslaget medfører, men som også vil spare barn og familier for belastningen ved langvarige rettsprosesser.»

Folkehelseinstituttet trekker også frem dette i sitt høringssvar:

«Utover de fordelene som allerede er nevnt i høringsutkastet, vil FHI også fremheve at det kan være lettere for foreldre å akseptere en avgjørelse når rapporten har vært gjennom en annen vurdering og blitt kvalitetssikret. Dette kan bidra til å de-eskalere foreldrekonflikten i etterkant av saken, da økt tillit til de instansene som har fattet beslutningen vil kunne bidra til at foreldre lettere forsoner seg med avgjørelsen.»

Når det gjelder spørsmål om hva BSK skal vurdere, uttaler Barnesakkyndig kommisjon blant annet:

«Høringsnotatet presiserer at Barnesakkyndig kommisjon skal kvalitetsvurdere sakkyndigrapporter, fram for å kvalitetssikre sakkyndiges arbeid, og at domstolene har det overordnede ansvaret for om de sakkyndiges rapporter møter domstolenes behov for opplysning av saken, hvordan rapportene brukes og hvilken vekt de tillegges. Presiseringen bidrar på en god måte å tydeliggjøre de ulike aktørenes roller i foreldretvistsaker.»

Statens sivilrettsforvaltning er positive til at departementet har fremhevet rettens selvstendige ansvar for å ettergå det sakkyndige arbeidet.

Stine Sofies Stiftelse støtter forslaget, men er bekymret for at begrensningene gjør at BSKs kontroll kan bli for overfladisk og dermed gi en falsk trygghet. De viser til at kommisjonen ikke har mulighet for å vurdere den sakkyndiges produksjonsprosess, herunder om undersøkelsene er tilstrekkelige, hvordan den sakkyndige har gått frem eller hvordan vedkommende har opptrådt ovenfor foreldrene og barnet. De uttaler at:

«Stiftelsen har forståelse for at BSK kun kan vurdere det som står i rapporten, og mener derfor det er nødvendig å legge klare føringer i lovs- eller forskriftsform om minimumskrav til undersøkelsene, metodene og hvordan den sakkyndige skal opptre overfor foreldre og barn.»

Lovisenberg Diakonale sykehus ser begrensningene, men mener at en etterfølgende kontroll i seg selv er en viktig kvalitetssikring.

Flere høringsinstanser uttaler uttrykkelig at de støtter departementets forslag om at BSK skal vurdere alle rapporter bestilt av retten etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 og rapporter bestilt av partene etter tvisteloven. Instansene som har uttalt seg om dette er Barnesakkyndig kommisjon, Bufdir, Drammen tingrett, Folkehelseinstituttet og Fredrikstad tingrettogHalden tingrett. Barneombudet begrunner blant annet sin støtte slik:

«Som departementet trekker frem, kan manglende kontroll fra BSK på rapporter bestilt fra partene, også ha som uheldig konsekvens at sakkyndige som ikke holder faglige mål i stedet velger å påta seg oppdrag kun for partene.»

Drammen tingrett viser til at dette vil sikre likebehandling og rettssikkerhet ved de få tilfellene partene selv bestiller rapporter. Stines Sofies Stiftelse mener dette fremstår som det minst prosessdrivende og konfliktskapende alternativet.

Barnesakkyndig kommisjon ønsker en ytterligere tydeliggjøring av hvilke rapporter kommisjonen skal vurdere fordi dette jevnlig er gjenstand for uenigheter i barnevernssaker.

En rekke instanser påpeker utfordringer knyttet til bruken av sakkyndige under saksforberedelsen, og etterlyser tiltak som kan heve kvaliteten. Instansene som tar opp dette er Advokatforeningen, Aleneforeldreforeningen, Barneombudet, Foreningen 2 Foreldre, Høykonfliktgruppen ved Familievernkontoret i Trondheim, Kristiansand tingrett, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Oslo tingrett, Reform- ressurssenter for menn og UiT Norges arktiske universitet. Instansene viser til at bruken av sakkyndige under saksforberedelsen utgjør majoriteten av sakkyndigoppdragene, og at arbeidet den sakkyndig gjør ofte tillegges betydelig vekt og kan i praksis være avgjørende for saksutfallet, herunder ved mekling og forlik. Barneombudet etterlyser for eksempel større krav til skriftlighet, mens Foreningen 2 Foreldre,Likestillings- og diskrimineringsombudet og Reform – ressurssenter for menn mener BSK også bør kvalitetsvurdere det sakkyndige arbeidet på dette stadiet. Oslo tingrett merker seg at departementet ikke foreslår at BSK skal vurdere arbeidet sakkyndige gjør under saksforberedelsen og uttaler:

«Det er åpenbart en betydelig utfordring å kunne kontrollere arbeidet som gjøres etter nr. 1, både metodisk og kapasitetsmessig, og fordi oppdragene vil være så ulikt utformet etter den konkrete saken og prosessen som velges for den. Det er samtidig på det rene at det arbeidet som de sakkyndige gjør på dette stadiet i sakene, tillegges betydelig vekt og i praksis kan være avgjørende for saksutfallet. Vi ønsker derfor å uttrykke bekymring for den totale mangel på psykologfaglig etterprøving / kvalitetskontroll av dette viktige arbeidet, en mangel som etter vårt syn ikke står i forhold til arbeidets betydning.»

Få instanser uttaler seg om behovet for en forskrift med utfyllende regler om kommisjonens oppgaver, organisering og saksbehandling, men Barneombudet er blant instansene som støtter det uttrykkelig. Statens sivilrettsforvaltning mener det ville være en klar fordel om kommisjonens virkeområde og saksbehandlingsregler hadde vært samlet i en lov og forskrift. BSK ber om at forskrifter og saksbehandlingsregler samordnes med barnevernssakene. Enkelte instanser etterlyser en gjennomgang av BSKs sammensetning og faglige kompetanse, herunder FRI – Foreningen for kjønns- og seksualitetsmangfold, Stine Sofies Stiftelse, MiRA-senteret, Vestre Viken HF og Krisesentersekreteriatet.

Flere instanser, herunder Sør-Trøndelag tingrett og Fosen tingrett, påpeker viktigheten av at BSK tilføres nok ressurser slik at saksbehandlingstiden i foreldretvistsaker ikke forlenges. Advokatforeningen er også opptatt av dette, og viser til at det allerede i dag er en utfordring at sakkyndigrapporter blir levert for tett opp til hovedforhandling. Asker og Bærum tingrett er en av høringsinstansene som uttaler seg om dette, og de er opptatt av at et krav om at rapporter etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 skal forelegges BSK ikke må føre til at sakene svulmer unødig opp og at saksbehandlingen forsinkes. For å forhindre at BSK forlenger saksbehandlingstiden, mener Asker og Bærum tingrett at det ikke bør være et absolutt krav at BSK har vurdert en rapport før retten kan bruke den som bevis. De skriver blant annet:

«Vi risikerer å komme i situasjoner hvor kommisjonen ikke har rukket å komme med sin uttalelse, eventuelt at kommisjonen har gitt uttalelse med forbehold på tidspunktet for hovedforhandlingen. Det vil ikke nødvendigvis være til barnets beste å utsette en hovedforhandling med sakkyndig og vitner. Alternativet er at retten forholder seg til den dokumentasjonen som foreligger, med de begrensningene som den manglende godkjenningen fra kommisjonen innebærer. Vi vil anbefale at denne bestemmelsen mykes opp.»

I sitt felles høringssvar uttaler Fredrikstad tingrett og Halden tingrett imidlertid at BSK kun vil ha en beskjeden effekt på saksbehandlingstiden, og viser til at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden hos BSK var lav i 2019. Ressursgruppen juss og helse uttaler at erfaring fra sakkyndighetsarbeid i saker etter barnevernloven viser at godkjenning fra kommisjonen ikke alltid foreligger i tilstrekkelig god tid før hovedforhandling. Ved vesentlige merknader kan dette føre til komplikasjoner for gjennomføring av rettssaken. Aleneforeldreforeningen mener at selv om BSK kan forlenge saksbehandlingstiden, er tiltaket så fordelaktig for de involverte at det er å foretrekke fremfor dagens situasjon.

6.6 Departementets vurderinger og forslag

6.6.1 Barnesakkyndig kommisjon skal vurdere sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker

Departementet opprettholder forslaget som ble hørt om at BSK skal vurdere kvaliteten på sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker før retten kan bruke dem som bevis. Forslaget fikk bred støtte i høringen. Formålet med forslaget er å bedre den etterfølgende kontrollen med og kvalitetssikringen av sakkyndigrapporter som utarbeides i foreldretvistsaker. Kommisjonens uttalelser er ikke bindende, slik at det fremdeles vil være opp til retten å vurdere rapportens bevisverdi.

Forslaget er i tråd med forslaget i NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? om at BSK bør kvalitetssikre sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker. Dette forslaget fikk støtte i høringen av NOU-en. Utvalget viser på side 209 til at selv om foreldretvistsaker er privatrettslige, gir ikke det tilstrekkelig grunn til å akseptere en systematisk større risiko for dårlige sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker enn i barnevernssaker. Foreldretvistsaker har på grunn av sin inngripende karakter et offentligrettslig preg. Dette tilsier at det bør være en offentlig kontroll med rapportene på lik linje med det som er tilfellet i andre sammenlignbare sakstyper. Som utvalget viser til, er det for det enkelte barn essensielt at løsninger som vil innebære en utilfredsstillende omsorgssituasjon utelukkes, uavhengig av om saken er en barnevernssak eller en foreldretvistsak. Departementet slutter seg til vurderingene til Særdomstolsutvalget.

Foreldretvistsaker er saker som gjelder uenighet mellom foreldre med felles barn om foreldreansvar, flytting med barnet ut av landet, fast bosted eller samvær. Som det er vist til i punkt 3.2.1 ovenfor, er det i forholdsvis mange av sakene bekymring for barnets omsorgssituasjon på grunn av påstander om vold, overgrep, rus eller psykiske lidelser, eller at sakene er preget av så høyt konfliktnivå at det går utover barnets velferd. Som blant annet fremhevet av Barneombudet, krever slike saker fagkunnskap, særlig om foreldrenes omsorgsevne og barnas omsorgsbehov, som retten oftest ikke har. Rapportene fra den sakkyndige er derfor viktige for å avklare barnets omsorgsbehov og foreldrenes omsorgsevne, og bidra til at retten treffer en avgjørelse som er til barnets beste.

I høringsnotatet er det vist til at kvaliteten til sakkyndigrapportene i dag varierer for mye og at lav kvalitet ikke alltid avdekkes av retten. Denne beskrivelsen får støtte fra flere høringsinstanser, se nærmere omtale av dette i punkt 3. Etter departementets syn er foreldretvistsaker en sakstype hvor det offentlige bør stille store krav til kvalitet og kontroll av sakkyndigrapporter for å sikre at retten kan treffe riktige avgjørelser som ivaretar barnets beste. En sakkyndig rapport kan i utgangspunktet få avgjørende betydning for domsutfallet i en foreldretvist og dermed direkte betydning for barns oppvekstvilkår.

Som påpekt av Barnesakkyndig kommisjon, er de sakkyndiges arbeid ofte er en sentral del av beslutningsgrunnlaget, med store konsekvenser for barn som ikke selv er part i saken og som i kraft av alder og utvikling har begrensede muligheter til å påvirke egen sak. Det er derfor svært viktig at utredningsarbeidet og rapportene i foreldretvistsakene holder en høy faglig standard.

Hensynet til at sakene dreier seg om barn som i liten grad kan ivareta sine egne interesser, er også påpekt av Særdomstolsutvalget i NOU 2017: 8 punkt 21.4.1.

Både hensynet til barnets beste og til barnets og foreldrenes rettssikkerhet forutsetter at det er godt fagarbeid som ligger bak beslutningene i foreldretvister. Etter departementets syn vil BSKs kvalitetsvurdering av sakkyndigrapporter bidra til å ivareta hensynet til barnets beste i foreldretvistsaker, jf. Grunnloven § 104 andre ledd, barnekonvensjonen artikkel 3 og barneloven § 48. En kommisjonsordning som vurderer kvaliteten på rapportene vil være i tråd med Barnekomitéens anbefalinger i General Comment No. 14 om at statene må få på plass formelle prosesser utformet for å vurdere barnets beste, herunder mekanismer for å evaluere resultatene. Se avsnitt 87. Når det gjelder barns medvirkning, er dette omtalt i proposisjonen punkt 4.4.1. Som det fremgår der, er det ikke alltid at det er den sakkyndige som snakker med barnet. I den grad den sakkyndige i henhold til mandatet og rapporten har snakket med barnet, vil BSK på vanlig måte vurdere dette.

En etterfølgende kontroll av sakkyndigrapporter vil kunne hjelpe retten med å vurdere rapporters bevisverdi, og på den måten gjøre sakene bedre opplyst. Flere høringsinstanser fremhever at sakkyndigrapportene ofte er sentrale bevis. BSKs vurdering av rapportene kan hjelpe retten med å vurdere om den egner seg som grunnlag for en avgjørelse og hvilken vekt rapporten bør ha i den samlede bevisvurderingen. Det er fordi kommisjonen kan gjøre retten oppmerksom på blant annet mulige feilkilder i rapporten, mangler ved mandatet, om metodene den sakkyndige har brukt er holdbare, om det finnes andre fagretninger eller om alternative hypoteser som burde vært drøftet. Etter departementets syn vil retten dermed få et bedre grunnlag for å vurdere rapportenes bevisverdi hvis BSK kvalitetsvurderer disse.

I en nokså stor andel av foreldretvistsakene som behandles i retten, er det bekymring for barnets omsorgssituasjon på grunn av påstander om vold, psykiske lidelser, rus eller overgrep. Et av formålene med forslaget er å bidra til å oppfylle statens plikt til å sørge for et regelverk som på best mulig måte kan verne barn mot vold og overgrep, jf. Grunnloven § 104 og barnekonvensjonen artikkel 19. Kontroll av sakkyndigrapporter i enkeltsaker vil etter departementets syn gi retten et bedre grunnlag for å vurdere barnets behov for beskyttelse mot vold og overgrep. Det vises til at det i foreldretvistsaker er særlig aktuelt å oppnevne en sakkyndig der det er påstander om slik problematikk, jf. barneloven § 61 første ledd nr. 3 andre punktum.

Departementet legger til grunn at innføring av BSK i foreldretvistsaker kan bidra til bedre rettssikkerhet ved saksbehandlingen i foreldretvistsaker, noe som er godt i samsvar med våre menneskerettslige forpliktelser. Dette kan forebygge at retten treffer avgjørelser som ulovlig griper inn i retten til familieliv. Praksis fra EMD viser at et moment i denne vurderingen er om saken har vært underlagt tilfredsstillende/akseptabel behandling i nasjonale domstoler og om myndighetenes avgjørelser bygger på tilstrekkelig grundige og faktiske undersøkelser. EMDs praksis tyder videre på at rapportenes kvalitet får større betydning ved vurderingen av om det har skjedd en krenkelse dess større vekt nasjonale domstoler tillegger dem. Dette kan utledes av Elita Magomadovamot Russland. Se nærmere om dette i punkt 4.4.

Departementet viser til at mange høringsinstanser uttaler at en vurdering gjort av BSK kan bidra til økt tillit til de sakkyndige og til de avgjørelser som domstolen tar. Dersom flere foreldre har tillit til sakens utredning og avgjørelse, vil flere kunne slå seg til ro med utfallet. Dette vil være et gode for de som berøres og for det offentlige.

En utvidelse av ansvarsområdet til BSK er trolig det kontrolltiltaket som vil ha minst negativ effekt på tilgangen på sakkyndige. Kommisjonen vil kun måtte utvides med et fåtall nye medlemmer, noe som vil binde opp klart færre sakkyndigressurser enn en obligatorisk bruk av fagkyndig meddommere. I tillegg er det grunn til å tro at en utvidelse av BSKs ansvarsområde kan bedre rekrutteringen av sakkyndige. Særdomstolsutvalget mente at tiltaket «muligens [kan] styrke motivasjonen for noen til å ta flere sakkyndigoppdrag. Etter utvalgets syn bør det legges avgjørende vekt på behovet for en god ramme for arbeidet, både for å styrke kvaliteten og for å motivere til arbeid som sakkyndig», se NOU 2017: 8 punkt 21.4.3. BSK kan gjøre det tryggere for sakkyndige å påta seg oppdrag for retten fordi kommisjonens vurdering kan være en ryggdekning for den enkelte i møte med retten og partene.

BSKs kontroll av rapportene kan bidra til kompetanseheving hos den enkelte sakkyndige, og på den måten bidra til at kvaliteten på sakkyndigarbeid generelt blir bedre. Det kan også tenkes at BSKs kontroll kan virke skjerpende på sakkyndige ved at de innretter seg på å bli vurdert av et uavhengig organ.

I foreldretvistsaker er det, av hensyn til barnet, viktig at saksbehandlingen ikke blir unødvendig forsinket. Noen høringsinstanser uttrykker bekymring for at kontrollen i BSK kan lede til forsinkelser i saksbehandlingen og kunne føre til utsettelse av hovedforhandlingen. Departementet er enig i at det er viktig at BSK ikke blir et forsinkende ledd i behandlingen av foreldretvister. Erfaringer fra barnevernssaker tyder imidlertid på at kontroll av sakkyndigrapporter fra BSK trolig ikke vil ha en negativ effekt på saksbehandlingstiden i foreldretvistsaker. Se nærmere i punkt 4.3. Heller ikke Særdomstolsutvalget var bekymret for dette. Se NOU-en punkt 21.4.3.

6.6.2 Kvalitetsvurderingen – tilsvarende som i barnevernssaker

Hovedoppgaven til BSK i barnevernssakene er å vurdere kvaliteten på den sakkyndiges arbeid og faglige vurderinger sett i sammenheng med mandatet. Departementet legger til grunn at BSK skal gjøre en tilsvarende kvalitetsvurdering av den sakkyndiges arbeid og faglige vurdering i foreldretvistsakene.

I dag kontrolleres sakkyndigrapporter i barnevernssaker av BSK, og en utvidelse av BSKs ansvarsområder vil, etter departementets syn, bidra til større likebehandling av foreldretvistsaker og barnevernssaker. Dette er sakstyper med mange likhetstrekk hvor sakkyndige kan ta på seg oppdrag på begge områdene. Flere høringsinstanser, blant annet Barneombudet, er enige i departementets vurdering i høringsnotatet av at manglende kontroll gjennom BSK i foreldretvistsaker kan føre til at sakkyndige som ikke holder faglig mål i barnevernssaker, i stedet velger å påta seg oppdrag kun i foreldretvistsaker, og at dette også taler for likebehandling. Departementet vil også vise til Kristiansand tingrett som uttaler at det på mange måter er et større behov for kvalitetsvurdering av rapportene av BSK i foreldretvistsaker enn i barnevernssaker.

BSK vil i foreldretvistsaker som i barnevernssaker bare vurdere det som står i rapporten, og ikke den sakkyndiges produksjonsprosess, herunder hvordan den sakkyndige har gått frem eller hvordan vedkommende har opptrådt overfor foreldre og barn. Kommisjonens uttalelser er ikke bindende, slik at det fremdeles vil være opp til retten å vurdere bevisverdien og vekten av rapportene. Kommisjonen kan vurdere om de faglige vurderingene ser ut til å henge sammen med den informasjonen som gis, og om arbeidet er gjort på en faglig og metodisk allment akseptert måte. I dette ligger blant annet at arbeidet fra BSK ikke kan ses som en kvalitetssikring av konklusjonen.

Departementet ser at det er begrensninger i denne formen for kontroll, noe også BSK og deres sekretariat, Statens sivilrettsforvaltning omtaler i sine høringssvar. Det er viktig å presisere at det er domstolene som har det overordnede ansvaret for om de sakkyndiges rapporter møter domstolenes behov for opplysning av saken, hvordan rapportene brukes og hvilken vekt de tillegges.

Departementet har merket seg Stine Sofies Stiftelses uttalelse om at begrensningene gjør at BSKs kontroll kan bli for overfladisk og at det er nødvendig å legge klare føringer i lovs eller forskrifts form om minimumskrav til undersøkelsene, metodene og hvordan den sakkyndige skal opptre overfor foreldre og barn. Departementet viser til omtalen av hjemmel for å gi forskrifter om oppgaver, organisering og saksbehandling, se punkt 6.6.4. Når det gjelder blant annet hvordan sakkyndige skal opptre, er dette noe som egner seg i mer faglige retningslinjer.

Når det gjelder innspillet fra Asker og Bærum tingrett om at ordlyden i ny § 61 c bør mykes opp for at man ikke skal risikere å komme situasjoner hvor hovedforhandlingen må utsettes fordi kommisjonen ikke har rukket å komme med sin uttalelse eller har en uttalelse med forbehold, ser departementet at det kan være uheldig med en slik utsettelse av hensyn til barnet. Departementet viser imidlertid til at BSK i dag behandler noen saker som «hastesaker» for å unngå at behandling av saken utsettes. Se årsrapport for Barnesakkyndig kommisjon 2020. Aktørene bør imidlertid, etter departementets syn, bestrebe seg på å legge inn tilstrekkelig tidsmargin slik at denne typen hastebehandling unngås. Departementet ser ikke behov for endringer i lovutkastet her, men ved utarbeidelsen av forskrifter og retningslinjer kan det ses på rutiner og prosedyrer som bidrar til å sikre at saksbehandlingen blir så effektiv som mulig. Departementet mener at sakkyndigrapporten ikke skal brukes som bevis før den er kvalitetsvurdert, og at det ikke er veien å gå å lempe på dette kravet. Vi viser til begrunnelsen, herunder de menneskerettslige aspektene ved å innføre BSK som er kontrollfunksjon.

6.6.3 Hvilke rapporter Barnesakkyndig kommisjon skal vurdere

Departementet opprettholder forslaget som ble hørt om at BSK skal vurdere alle rapporter utarbeidet av sakkyndige som er oppnevnt av retten etter barneloven § 61 første ledd nr. 3. Dette gjelder uavhengig av om rapporten brukes under saksforberedelsen, i forbindelse med et forlik eller under hovedforhandling, og uavhengig av sakens tema eller alvorlighetsgrad.

De fleste høringsinstanser som har kommentert spørsmålet har støttet departementets forslag om at disse rapportene skal vurderes av BSK. Dette vil gjelde i saker som bringes inn for retten etter barneloven § 56 om foreldreansvar, flytting med barnet ut av landet, fast bosted eller samvær.

I avgrensningen av hvilke rapporter som skal være underlagt kontroll i BSK har departementet lagt vekt på de tungtveiende hensynene som begrunner kontrollbehovet. For at barns og foreldres rettssikkerhet skal øke, og for at barn skal beskyttes mot vold og overgrep, er det nødvendig at BSK vurderer alle rapporter som retten bestiller.

Barnesakkyndig kommisjon ønsker en ytterligere tydeliggjøring av hvilke rapporter kommisjonen skal vurdere fordi dette jevnlig er gjenstand for uenigheter i barnevernssaker. Departementet legger til grunn at dette neppe vil gjelde tilsvarende i foreldretvistsaker, der saksgang og hjemler for oppnevning av sakkyndig er annerledes enn i barnevernssaker.

Flere av høringsinstansene uttaler eller er opptatt av at det også bør være en form for kvalitetssikring av sakkyndige som er oppnevnt under den saksforberedende prosessen etter barneloven § 61 første ledd nr. 1. Departementet viser til at dette er blitt vurdert i forkant av høringen, men at dette ikke ble tatt videre fordi BSK ikke vil være et egnet tiltak her. Den sakkyndiges arbeid etter barneloven § 61 første ledd nr. 1 vil kunne munne ut i et skriftlig dokument, men normalt vil dette ikke være et dokument som er sammenlignbart med de rapporter som utarbeides når den sakkyndige oppnevnes etter barneloven § 61 første ledd nr. 3. Departementets forslag er i tråd med Særdomstolsutvalgets forslag.

Departementet opprettholder forslaget som ble hørt om at BSK skal vurdere rapporter bestilt av partene etter tvisteloven § 25-6. Dette er i tråd med Særdomstolsutvalgets forslag.

Drammen tingrett viser til at dette vil sikre likebehandling og rettssikkerhet ved de få tilfellene partene selv bestiller rapporter. Stines Sofies Stiftelse mener dette fremstår som det minst prosessdrivende og konfliktskapende alternativet. Etter departementets syn kan det forsterke en eventuell tendens der partssakkyndige blir tatt mindre på alvor av retten dersom BSK ikke skal vurdert slike rapporter. Dette vil være uheldig ut ifra et rettssikkerhetsperspektiv fordi det er viktig å gi partene reelle kontradiksjonsmuligheter. Dette tilsier at siden private parter har mulighet til å legge frem egne sakkyndigrapporter som bevis i foreldretvistsaker, bør BSK også vurdere disse.

Departementet viser videre til at både BSK og Den rettsmedisinske kommisjon i dag vurderer rapporter bestilt av partene. Særlig når det gjelder barnevernssakene, er likebehandling et poeng i seg selv. Manglende kontroll fra BSK på rapporter bestilt av partene kan ha som en uheldig konsekvens at sakkyndige som ikke holder faglige mål, i stedet velger å påta seg oppdrag kun for partene. I tillegg har departementet lagt vekt på at det er relativt sjeldent at parten bestiller egen sakkyndig, noe som ytterligere begrunner hvorfor BSK også bør vurdere disse rapportene. Når parten selv bestiller en sakkyndigrapport, gjelder tvistelovens regler for når parten senest må angi at rapporten vil bli lagt frem som bevis. Se nærmere i spesialmerknaden til lovutkastet § 61 c.

6.6.4 Forskriftshjemmel om organisering, oppgaver og saksbehandling. Oppnevning av kommisjonsmedlemmer

Departementet opprettholder forslaget som ble hørt om at det i forskrift kan gis utfyllende regler om kommisjonens organisering, oppgaver og saksbehandling. Det er gitt en tilsvarende forskriftshjemmel om at departementet kan gi nærmere regler om kommisjonens oppgaver, organisasjon og saksbehandling i barnevernloven § 2-5. Denne bestemmelsen er foreslått videreført i forslaget til ny barnevernslov som regjeringen planlegger å legge frem våren 2021. Med hjemmel i dagens barnevernlov er det fastsatt nærmere bestemmelser om BSK i forskrift om Barnesakkyndig kommisjon.

Den foreslåtte forskriftshjemmelen åpner for å gi utfyllende regler om BSKs oppgaver, organisering og saksbehandling ved kvalitetssikring av sakkyndigrapporter i foreldretvister.

Flere instanser har innspill til kommisjonens oppgaver, organisering og saksbehandling. Dette er forslag departementet vil vurdere i arbeidet med forskrift.

Departementet opprettholder også forslaget som ble hørt om at kommisjonens medlemmer oppnevnes av departementet. Det følger av barnevernloven § 2-5 at det er Kongen som oppnevner medlemmene. Myndigheten er imidlertid delegert til Barne- og familiedepartementet, jf. forskrift om Barnesakkyndig kommisjon. Noen av høringsinstansene har hatt innspill når det gjelder kompetansen til kommisjonsmedlemmene. Når mandatet for Barnesakkyndige kommisjon utvides, vil det være naturlig å se nærmere på hvilken kompetanse BSK samlet sett må ha.

7 Barnesakkyndig kommisjons behandling av personopplysninger

7.1 Innledning

Departementet foreslår en egen bestemmelse om at Barnesakkyndig kommisjon (BSK) gis adgang til å behandle personopplysninger i foreldretvistsaker i barneloven. Denne tas inn som ny § 61 d. Videre foreslår departementet en hjemmel til å fastsette forskrift med utfyllende bestemmelser om kommisjonens behandling av personopplysninger.

7.2 Gjeldende rett

BSK er i dag hjemlet i barnevernloven med forskrift. Barnevernloven inneholder ikke en egen bestemmelse om behandling av personopplysninger. Dette innebærer at det rettslige grunnlaget for behandling av personopplysninger følger forutsetningsvis av loven. I forslag til ny barnevernslov som ble sendt på høring 4. april 2019 ble det foreslått en ny bestemmelse om behandling av personopplysninger, jf. utkast til ny § 13-6. Forslaget til ny bestemmelse om behandling av personopplysninger er utformet slik at den også vil omfatte BSKs behandling av personopplysninger i forbindelse med barnevernssaker. Regjeringen planlegger å legge frem forslag til ny barnevernslov våren 2021.

Barneloven inneholder ikke en egen bestemmelse om behandling av personopplysninger.

Krav om en slik bestemmelse kan følge av Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 eller lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven). Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 gir enhver rett til respekt for sitt privatliv.

Stortinget har gitt uttrykk for at Grunnloven § 102 skal «leses som at systematisk innhenting, oppbevaring og bruk av opplysninger om andres personlige forhold bare kan finne sted i henhold til lov, benyttes i henhold til lov eller informert samtykke og slettes når formålet ikke lenger er til stede». Se Innst. 186 S (2013–2014) side 27. Høyesterett har lagt til grunn at det kan gjøres inngrep dersom tiltaket har en tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, se Rt.2014 side 1105 avsnitt 28 og Rt.2015 side 93 avsnitt 60.

Grunnloven § 102 skal tolkes i lys av EMK artikkel 8, jf. Rt. 2015 side 93 avsnitt 57. EMD har lagt til grunn at offentlige myndigheters lagring av personopplysninger som knytter seg til privatlivet, utgjør et inngrep i retten til privatliv. Behandling av personopplysninger må følgelig være hjemlet i en tilstrekkelig klar lov og være proporsjonalt i forhold til det formålet behandlingen skal ivareta. Det følger av EMDs praksis at bestemmelsen ikke oppstiller formelle krav til rettsgrunnlaget, noe som innebærer at både lov, forskrift og uskreven rett mv. kan oppfylle kravet. Det stilles imidlertid krav om at rettsgrunnlaget skal være tilgjengelig og forutberegnelig. Det er kravet om forutberegnelighet som er relevant i denne sammenhengen. I L.H.mot Latvia avsnitt 47 er kravet formulert slik:

«Of particular relevance in the present case is the requirement for the impugned measure to have some basis in domestic law, which should be compatible with the rule of law, which, in turn, means that the domestic law must be formulated with sufficient precision and must afford adequate legal protection against arbitrariness. Accordingly the domestic law must indicate with sufficient clarity the scope of discretion conferred on the competent authorities and the manner of its exercise.»

Kravet om tilstrekkelig presisjon og vern mot vilkårlighet kan også innebære et krav om garantier («safeguards»), jf. S. og Marpermot Storbritannia. Saken gjaldt lagring av fingeravtrykk, celleprøver og DNA-profiler, og domstolen uttalte i avsnitt 99:

«The Court agrees with the applicants that at least the first of these purposes is worded in rather general terms and may give rise to extensive interpretation. It reiterates that it is as essential, in this context, as in telephone tapping, secret surveillance and covert intelligence-gathering, to have clear, detailed rules governing the scope and application of measures, as well as minimum safeguards concerning, inter alia, duration, storage, usage, access of third parties, procedures for preserving the integrity and confidentiality of data and procedures for its destruction, thus providing sufficient guarantees against the risk of abuse and arbitrariness.»

Justis- og beredskapsdepartementet har lagt til grunn at det ikke er holdepunkter i EMDs praksis for at det gjelder et unntaksfritt krav om uttrykkelig hjemmel i særlovgivning for behandling av personopplysninger, jf. Prop. 56 LS (2017–2018) side 35. Hvilke garantier som er nødvendig, må vurderes i lys av inngrepets art og omfang, se P.G. og J.H. mot Storbritannia avsnitt 46.

Lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) stiller krav til behandling av personopplysninger. Loven trådte i kraft 20. juli 2018 samtidig som EUs personvernforordning (GDPR) ble gjort til norsk rett, jf. lovens § 1. Forordningen er omfattende og inneholder blant annet grunnleggende prinsipper og vilkår for å behandle personopplysninger, rettigheter for enkeltpersoner og plikter for behandlingsansvarlige og databehandlere. Loven gjelder som hovedregel all helt eller delvis automatisert behandling av personopplysninger, og ved ikke-automatisert behandling av personopplysninger som inngår i eller skal inngå i et register, jf. § 2 første ledd.

Personvernforordningen krever et behandlingsgrunnlag for at personopplysninger kan behandles lovlig, jf. artikkel 6. Det vil si et rettslig grunnlag til å gjøre noe med opplysningene. Behandling av personopplysninger er bare lovlig dersom ett av vilkårene i nr. 1 bokstav a til f er oppfylt.

Det følger av bokstav c at behandling av personopplysninger er lovlig dersom det er nødvendig for å «oppfylle en rettslig forpliktelse» som påhviler den behandlingsansvarlige. Behandling er også lovlig dersom det er nødvendig for å utføre en oppgave i «allmennhetens interesse», jf. bokstav e.

Hvis behandlingsgrunnlaget er bokstav c og e, skal grunnlaget for behandlingen «fastsettes» i EØS-retten eller i medlemsstatenes nasjonale rett, jf. forordningen artikkel 6 nr. 3. Dette innebærer at artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e ikke alene kan utgjøre behandlingsgrunnlaget, men at den behandlingsansvarlige i tillegg må kunne vise til et supplerende rettsgrunnlag for behandlingen. Det er lagt til grunn i forarbeidene at i alle fall lov- eller forskriftsbestemmelser kan utgjøre et supplerende rettsgrunnlag, se Prop. 56 LS (2017–2018) side 33.

Når det gjelder bokstav c må formålet med behandlingen videre være fastsatt i det supplerende rettslige grunnlaget, mens når det gjelder bokstav e må formålet med behandlingen være nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse, jf. artikkel 6 nr. 3.

Det fremgår også av forordningens fortalepunkt 41 at det rettslige grunnlaget bør være tydelig og presist, og at anvendelsen bør være forutsigbar for personer som omfattes av det.

Behandling av særlige kategorier av personopplysninger er i utgangspunktet forbudt, jf. forordningen artikkel 9 nr. 1. Dette omfatter opplysninger om rasemessig eller etnisk opprinnelse, politisk oppfatning, religion, filosofisk overbevisning eller fagforeningsmedlemskap, samt genetiske opplysninger, biometriske opplysninger som behandles med det formål å entydig identifisere en fysisk person, helseopplysninger eller opplysninger om en fysisk persons seksuelle forhold eller seksuelle orientering. Slike opplysninger kan kun behandles dersom man i tillegg til et behandlingsgrunnlag (og eventuelt et supplerende rettsgrunnlag) etter artikkel 6, kan vise til et av unntakene i artikkel 9 nr. 2.

Artikkel 9 nr. 2 bokstav g åpner for behandling av særlige kategorier av opplysninger når dette er nødvendig av hensyn til «viktige allmenne interesser». Ordlyden tilsier at det må være et klart samfunnsmessig behov for behandlingen. Det er flere forutsetninger som må være oppfylt for at bokstav g skal komme til anvendelse. Det følger av ordlyden i artikkelen at behandlingen må ha grunnlag i EØS-retten eller nasjonal rett. Det er antatt i forarbeidene at det som utgangspunkt må foreligge en lov eller forskrift som åpner for behandling av særlige kategorier av personopplysninger. Se Prop. 56 LS (2017–2018) side 40. Artikkelen angir videre at behandlingen må stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd og at det sikres egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser. Det er lagt til grunn i forarbeidene at tiltakene eller garantiene skal ha som sitt primære formål å sørge for at behandlingen skjer i tråd med de grunnleggende prinsippene for behandling av personopplysninger, tatt i betraktning opplysningenes sensitivitet, behandlingens formål, risikoen ved behandlingen mv. Se Prop. 56 LS (2017–2018) side 41.

Behandling av opplysninger om straffedommer og overtredelser må ha et behandlingsgrunnlag etter forordningen artikkel 6 nr. 1, og er i utgangspunktet kun tillatt når det skjer under kontroll av offentlig myndighet, jf. artikkel 10. Behandling utenfor en offentlig myndighets kontroll kan imidlertid skje dersom det er tillatt i nasjonal rett. I forarbeidene er det antatt at behandlingen utføres «under en offentlig myndighets kontroll» dersom det er en offentlig myndighet som er behandlingsansvarlig. Se Prop. 56 LS (2017–2018) side 49.

7.3 Forslagene i høringsnotatet 4. mai 2020

Departementet foreslo i høringsnotatet 4. mai et eget rettsgrunnlag i barneloven som gir BSK adgang til å behandle personopplysninger i foreldretvistsaker. Videre foreslo departementet en hjemmel til å fastsette forskrift med utfyllende bestemmelser om kommisjonens behandling av personopplysninger. Departementet la vekt på at en egen bestemmelse i barneloven vil sikre at rettsgrunnlaget for BSKs behandling av personopplysninger er tilgjengelig og forutsigbart, noe som vil være en garanti for at behandlingen på best mulige måte ivaretar personvernhensyn.

7.4 Høringsinstansenes syn

Barneombudet og Datatilsynet støtter forslaget om at barneloven bør inneholde et eget rettsgrunnlag som gir BSK adgang til å behandle personopplysninger i foreldretvistsaker. Barneombudet viser til at et slikt rettsgrunnlag vil være viktig for å ivareta personvernet til barna og deres familier i disse sakene, ettersom sakene inneholder mange personopplysninger av sensitiv karakter. Når det gjelder forslaget til lovbestemmelse om behandlingsgrunnlag skriver Datatilsynet:

«Datatilsynet støtter forslaget om å etablere et supplerende behandlingsgrunnlag. Slik bestemmelsen er utformet nå så er det vanskelig å vurdere hva formålet med behandlingen er og hva slags opplysninger som kan samles inn. Derfor vil det være viktig at departementet følger opp den generelle bestemmelsen som er ment å gi det supplerende behandlingsgrunnlaget en forskrift som konkretiserer disse forholdene nærmere.»

Datatilsynet har også merknader om hvem som vil være behandlingsansvarlige i disse sakene og anbefaler departementet å ta stilling til dette spørsmålet.

7.5 Departementets vurderinger og forslag

Departementet opprettholder forslaget som ble hørt om å fastsette en uttrykkelig bestemmelse i barneloven om kommisjonens behandling av personopplysninger i foreldretvistsaker. En egen bestemmelse i barneloven vil sikre at rettsgrunnlaget for BSKs behandling av personopplysninger er tilgjengelig og forutsigbart, og vil på den måten være en garanti for at behandlingen på best mulige måte ivaretar personvernhensyn.

Departement opprettholder også forslaget om at det i tillegg gis en hjemmel til å fastsette at det i forskrift kan gis utfyllende bestemmelser om BSKs behandling av personopplysninger. Det er ikke mange høringsinstanser som har uttalt seg om dette, men departementet legger vekt på at Barneombudet og Datatilsynet er positive.

Når BSK skal vurdere kvaliteten på sakkyndigrapporter bestilt av retten og private parter i foreldretvistsaker, forutsetter dette behandling av personopplysninger om et stort antall personer. Helt fra rapporten kommer inn til sekretariatet frem til og med arkivering og rapportering, vil det være behov for å gjøre oppgaver som kan innebære å behandle personopplysninger. Sakkyndigrapportene som BSK skal behandle vil inneholde personopplysninger om en rekke ulike personer. Dette kan eksempelvis gjelde barn, foreldre, andre personer i familien, personer i skole og barnehage og barnets nære familie eller nettverk. Departementet viser til at BSK ved vurderingen av hver sakkyndigrapport vil behandle svært personlige opplysninger om både barn og foreldre. Behandlingen kan også omfatte opplysninger om helseforhold og om straffbare forhold, herunder om det er mistanke om vold eller overgrep. Personene opplysningene gjelder, vil ofte være i en sårbar og utsatt livssituasjon mens saken pågår. Opplysningene vil også bli brukt som bevis i en foreldretvistsak hvor rettens avgjørelse kan være svært inngripende overfor partene det gjelder.

BSKs kontroll har som formål å bedre den etterfølgende kontrollen med og kvalitetssikringen av rapportene i enkeltsaker, og gjøre retten i stand til å luke ut rapporter med lav kvalitet. Dette får stor betydning for barn og foreldres rettssikkerhet i foreldretvistsaker, og er et viktig virkemiddel for å sikre barn gode oppvekstsvilkår. Behandling av personopplysninger er etter departementets vurdering «nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse». Dette behandlingsgrunnlaget omfattes av personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav e. Den foreslåtte bestemmelsen åpner også opp for behandling etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g. God nok rettssikkerhet, saksbehandling og kontradiksjon er viktig i disse sakene for å sikre barn og foreldres rett til familieliv og gode oppvekstsvilkår for barn. Departementet mener dette gjør at behandlingen er «nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser.»

Det foreslåtte supplerende rettsgrunnlaget vil etter departementets syn være godt egnet til å ivareta personvernforordningens grunnleggende prinsipper for behandling av personopplysninger, som for eksempel lovlighets- og rettferdighetsprinsippet og prinsippet om formålsbegrensning. Se artikkel 5. nr. 1 bokstav a og b.

Når det gjelder den nærmere utformingen av bestemmelsen som gir behandlingsgrunnlag, setter personvernforordningen særlige krav til formålsangivelse i forordningen artikkel 6 nr. 3. Det følger av bestemmelsen at formålet med behandlingen skal være fastsatt i et rettslig grunnlag eller, når det gjelder behandlingen nevnt i nr. 1 bokstav e, være nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt. Formålet med BSKs behandling av opplysninger er å utføre oppgaver etter lovutkastet § 61 c eller forskrift i medhold av lovutkastet § 61 c fjerde ledd. BSKs primære oppgave vil være å vurdere alle rapporter fra sakkyndige som er oppnevnt av retten etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 og rapporter bestilt av parter. Vurderingene skal sendes til retten. Videre kan det i forskrift gis utfyllende regler om kommisjonens oppgaver.

Departementet foreslår at det presiseres i bestemmelsen at personopplysninger kun kan behandles når dette er nødvendig. Presiseringen innebærer at det ikke skal behandles flere opplysninger enn det som trengs for formålene, og at opplysningene skal være relevante og ha saklig sammenheng med det formålet som søkes oppnådd ved behandlingen. Nødvendighetskravet skal likevel ikke forstås slik at det er et vilkår at opplysningen faktisk får betydning for BSKs vurdering av rapporten. Departementet legger til grunn at det vil være nødvendig å behandle alle opplysningene som fremgår av rapporten for å kunne foreta en tilfredsstillende vurdering av den. Begrensningen er ment å ivareta dataminimerings- og proporsjonalitetsprinsippet i forordningens artikkel 5 nr. 1 bokstav c.

Det foreslås videre at bestemmelsen også gjør det klart at BSK har grunnlag for å behandle alminnelige personopplysninger, særlige kategorier av opplysninger og opplysninger om straffedommer og lovovertredelser. Det er ikke mulig å angi nærmere hvem det kan behandles opplysninger om og hvilke opplysningstyper, ettersom det vil avhenge av barnets omsorgssituasjon og retten og/eller partenes utredningsbehov. Etter departementets vurdering oppfyller dette de særlige kravene til klarhet som kan utledes av artikkel 9 nr. 2 bokstav g og forordningens artikkel 5 nr. 1 bokstav a.

Når det gjelder Datatilsynets bemerkning om at det på bakgrunn av det foreslåtte behandlingsgrunnlaget er vanskelig å forstå hva formålet med behandlingen er og hva slags opplysninger som kan samles inn, viser departementet til at formålet med behandlingen av personopplysninger kommer frem av forslaget til ny § 61 c. Det går frem av denne bestemmelsen at BSK skal vurdere kvaliteten på den sakkyndiges arbeid. Når det gjelder hva slags opplysninger som kan samles inn, vil det etter departementets syn ikke la seg gjøre å lage en uttømmende liste over dette. Etter departements vurdering oppfyller lovforslaget kravene til klarhet, nødvendighet, forholdsmessighet og formålsbegrensning som kan utledes av Grunnloven § 102, EMK artikkel 8 og personopplysningsloven. Det vil imidlertid, som Datatilsynet også peker på, være en mulighet for å gi mer utfyllende regler i en forskrift med hjemmel i den foreslåtte bestemmelsen dersom det er behov for det.

Departementet har merket seg Datatilsynets ønske om avklaring av hvem som vil være behandlingsansvarlig etter personopplysningsloven eller forordningen. Det vises imidlertid til at dette reguleres av personvernforordningens generelle regler, jf. artikkel 4 nr. 7. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å regulere dette i barneloven, men at dette eventuelt er noe som kan reguleres i forskrift ved behov.

Forskriftshjemmelen er ment å ytterligere legge til rette for at personopplysningene behandles på en lovlig, rettferdig måte som ivaretar personvernhensyn. Det følger av forordningens artikkel 6 nr. 3 at et supplerende rettsgrunnlag etter nr. 1 bokstav c og e kan inneholde særlige bestemmelser for å tilpasse anvendelsen av reglene i forordningen. Videre følger det av artikkel 9 nr. 2 bokstav g at det må sikres egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser. Krav om særlige tiltak kan reguleres nærmere i forskrift. Slike særlige tiltak kan også bidra til å oppfylle de kravene til garantier som kan utledes av EMDs praksis.

For behandling av personopplysninger etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g er det et krav om at det må sikres egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser. Departementet har vurdert hvilke garantier som bør fastsettes, men i et tilfelle som dette er det ikke enkelt å fastsette noe som er spesifikt, og som gir en tilleggsverdi utover forordningen. En viktig garanti er likevel at kommisjonsleder, kommisjonsmedlemmene og sekretariat er underlagt lovbestemt taushetsplikt etter forvaltningsloven. De skal ta nødvendige forholdsregler for å sikre at uvedkommende ikke får innsyn i eller kan bli kjent med taushetsbelagt informasjon. Kommisjonens leder eller medlemmer som fratrer sin tjeneste, pålegges taushetsplikt også etter fratredelsen. Ytterligere garantier kan fastsettes i forskrift.

8 Forskriftshjemmel om krav til sakkyndiges mandater og rapporter

8.1 Innledning

Departementet foreslår en ny bestemmelse i barneloven § 61 b om at det i forskrift kan gis utfyllende regler om utformingen av sakkyndiges mandater og rapporter. Formålet er å tydeliggjøre rollefordelingen mellom retten og sakkyndige, og gjøre BSKs kontroll enda mer effektiv og målrettet. Forslaget vil bidra til å heve den generelle kvaliteten på sakkyndigarbeidet i foreldretvistsaker for domstolene.

Forslaget kan bidra til å heve den generelle kvaliteten på sakkyndigarbeidet i foreldretvistsaker for domstolene.

8.2 Gjeldende rett

8.2.1 Mandat

Barneloven regulerer ikke hvordan retten skal utforme den sakkyndiges mandat. Tvisteloven § 25-4 krever at retten skal gi et mandat, men dette er helt overordnet regulert:

«Retten fastsetter hva den sakkyndige skal utrede, og gir de nødvendige instrukser. Retten kan pålegge partene å utarbeide forslag til mandat for de sakkyndige.»

Det gjelder ingen formkrav, men partene skal gis anledning til å uttale seg før mandatet blir fastsatt, jf. tvisteloven § 9-6 første ledd.

Det er gitt anbefalinger om utforming av mandat i ulike veiledere. I aktørenes Retningslinjer for sakkyndigarbeid i domstolene (2014) nr. 7 er det anbefalt at mandatet bør opplyse om hva den sakkyndige skal uttale seg om, hvilken metode den sakkyndige skal benytte, hvilke fakta den sakkyndige skal bygge på, at den sakkyndige bør gi uttrykk for tvil og hva som er årsaken til tvilen, oppdragets omfang og fristen for avslutningen av arbeidet.

8.2.2 Sakkyndigrapporter

Verken barneloven eller tvisteloven stiller krav til sakkyndigrapporter annet enn at rapporten skal inneholde den sakkyndiges vurdering av de faktiske forholdene i saken, jf. tvisteloven § 25-1. Den sakkyndige skal derfor ikke konkludere i de rettslige spørsmålene som saken reiser. Det er det opp til dommeren å gjøre.

I aktørenes Retningslinjer for sakkyndigarbeid i domstolene (2014) nr. 9 er det anbefalt at rapporten bør inneholde blant annet opplysninger om mandatet og den sakkyndiges kvalifikasjoner, hvilken metode, fremgangsmåte og begrepsbruk som er benyttet, krav til årsakssammenheng og bevis, de faktiske forhold som legges til grunn og grunnlaget for dette, den sakkyndiges faglige vurderinger, eventuell faglig uenighet på området og den sakkyndiges konklusjoner.

For sakkyndige som er helsepersonell, stiller helsepersonelloven § 15 med tilhørende forskrift enkelte krav. Det følger av § 15 første ledd at den som utsteder attest, erklæring o.l. skal være varsom, nøyaktig og objektiv. I forskrift 18. desember 2008 nr. 1486 om krav til helsepersonells attester, erklæringer o.l § 4 er det gitt visse innholdsmessige krav. Rapportene skal blant annet inneholde opplysninger om helsepersonellets relasjon til pasienten, beskrive rammene for eventuelle undersøkelser og beskrive den dokumentasjon som ligger til grunn for erklæringen.

8.3 Forslaget i høringsnotatet 4. mai 2020

Departementet foreslo i høringsnotatet å innføre en ny bestemmelse i barneloven om at det i forskrift kan gis regler om utformingen av sakkyndiges mandater og rapporter.

Forslaget ble begrunnet med at det kan øke kvaliteten på sakkyndigarbeidet og bedre opplysningen av saken. Videre ble det vist til at forslaget kan tydeliggjøre kravene som stilles til sakkyndige og retten, og på den måten virke positivt inn på rekrutteringen av sakkyndige. Det ble også lagt vekt på at tydelige krav til rapporter og mandater vil effektivisere BSKs kontroll.

Departementet så her hen til straffeprosesslovens bestemmelse i § 142 a fjerde ledd som hjemler at Kongen ved forskrift kan gi nærmere regler om utformingen av mandat i straffesaker. Justis- og beredskapsdepartementet tar i Prop. 154 L (2016–2017) på side 191 til orde for at det bør gis overordnede og generelle bestemmelser om hva mandatet til rettspsykiatriske undersøkelser skal inneholde. Straffeprosessutvalget foreslo i NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov i lovutkastet § 11-2 lovbestemte krav til sakkyndiges mandat.

8.4 Høringsinstansenes syn

Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg støtter forslaget om å gi en forskriftshjemmel om krav til sakkyndiges mandater og rapporter, herunder Aleneforeldreforeningen, Asker og Bærum tingrett, Barneombudet, Barnesakkyndig kommisjon, Bufdir, Bufetat region nord og øst,Den norske legeforening, Drammen tingrett, Statsforvalteren i Oslo og Viken og Stiftelsen Kirkens familievern.

Flere instanser viser til at mandatene og rapportene varierer i dag. Videre påpekes det at kvaliteten på de sakkyndiges arbeid i stor grad preges av hvilket mandat de får. Instansene er også enig med departementet i at krav til mandater og rapporter kan tydeliggjøre rollefordelingen mellom aktørene i retten, og gjøre BSKs kontroll mer effektiv.

Statsforvalteren i Oslo og Viken er positive til en forskriftshjemmel og uttaler:

«Når det gjelder forslaget om å forskriftsfeste krav til utformingen av sakkyndiges rapporter, viser Fylkesmannen til at helsepersonellovens § 15 allerede angir en rekke krav til en sakkyndig rapport når denne utferdiges av en psykolog eller annet autorisert helsepersonell, men at bestemmelsen er generelt utformet og ikke direkte spisset inn mot rapporter i foreldretvistsaker. Fylkesmannen støtter derfor forslaget om en egen forskriftshjemmel i denne sammenheng, både med hensyn til rapportenes utforming, men også i forhold til å stille krav til rettens mandat. Vi er enige med departementets vurdering av at dette vil bidra til å kunne gjøre utredningen av disse sakene godt nok fra starten av.»

Den norske legeforening er positive til forslaget og uttaler:

«Et godt mandat er helt sentralt, og vi støtter at det gis tydelige føringer for utformingen av dette og at det stilles tydelige krav til innholdet i både mandat og rapport. Dette vil skape større forutsigbarhet, og kunne være et viktig bidrag for å øke kvaliteten på sakkyndigarbeidet og sikre at den sakkyndige behandler sentrale forhold på en grundig måte. Vi vil påpeke at det ved utforming av både forskrift og maler, må tas hensyn til at individualiteten og kompleksiteten i slike oppdrag, og at regulering ikke virker begrensende for vurderingene og faglig skjønn.»

Asker og Bærum tingrett uttaler:

«Det virker fornuftig med en forskriftshjemmel om krav til mandater og rapporter. Vi oppfatter forslaget til ny § 61 b slik at bestemmelsen vil kunne hjemle krav til mandater og rapporter både etter barneloven § 61 nr 3 og nr 1. Dersom man skal gi regler om mandatene, vil det etter vårt syn være naturlig å ta utgangspunkt i de forslagene til mandat som allerede er utarbeidet som vedlegg til den nasjonale veilederen om behandling av foreldretvistsaker i domstolene. Det er dessuten viktig å utforme eventuelle forskrifter slik at man ikke mister muligheten til å skreddersy mandatene ut fra forholdene i den enkelte saken. Det må være tilstrekkelig rom for individuelle tilpasninger. Vi legger til grunn at domstolene vil få eventuelle forskrifter på vanlig høring.»

Flere instanser har innspill til hvordan forskriften eventuelt bør utformes, herunder Aleneforeldreforeningen,Asker og Bærum tingrett, Folkehelseinstituttet, Foreningen 2 Foreldre, Helsedirektoratet, Krisesentersekretariatet, Kristiansand tingrett, Legeforeningen og Stine Sofies Stiftelse. Flere er opptatt av at forskriften må utformes slik at man ikke mister muligheten til å skreddersy mandatene og rapportene ut ifra et faglig skjønn. Stine Sofies Stiftelse er positive til forskriftsfesting av krav til sakkyndiges mandater og rapporter, men mener det i tillegg bør innføres minimumskrav til undersøkelsene, metodene og hvordan den sakkyndige skal opptre overfor foreldre og barn:

«Ved at sakkyndige eksplisitt gir uttrykk for sin produksjonsprosess i rapporten vil det kunne legges til rette for at BSK kan vurdere dette opp imot fastsatte minimumskrav. De private partene [vil] derigjennom få økt tillitt til at det er gjennomført en grundig og objektiv vurdering av saken og kunne forsone seg den/de sakkyndige konklusjoner.»

Noen høringsinstanser tar opp spørsmålet om behov for retningslinjer for mandat for sakkyndigarbeidet etter § 61 første ledd nr. 1. Barneombudet uttaler at sakkyndigarbeidet etter § 61 første ledd nr. 1 bør kvalitetssikres bedre og at det også her bør gis klarere retningslinjer for utforming av sakkyndiges mandat.

8.5 Departementets vurderinger og forslag

Av de som har uttalt seg om dette i høringen, støtter et klart flertall av høringsinstansene forslaget om å ha en slik forskriftshjemmel. Noen av høringsinstansene har innspill til utformingen av en slik forskrift. Høringsinstansene støtter departementets vurdering av at det er en del variasjon i mandatene og rapportene, og at dette kan få betydning for kvaliteten på den sakkyndige rapporten.

Etter departementets syn vil det å utforme nærmere bestemmelser om sakkyndiges mandater og rapporter kunne bidra til å bedre kvaliteten på sakkyndigrapportene.

Departementet opprettholder forslaget som ble hørt om å innføre en hjemmel for å fastsette forskrift om utforming av de sakkyndiges mandater og rapporter. Formålet er å styrke det formelle rammeverket for sakkyndigarbeidet i foreldretvistsaker for domstolen og på den måten legge til rette for god kvalitet. Dette kan i tillegg gjøre BSKs kontroll enda mer effektiv og målrettet. Et godt og klart formulert mandat er en grunnleggende forutsetning for at den sakkyndige rapporten skal oppfylle sitt formål, som er å gi oppdragsgiver et faglig perspektiv på de spørsmålene en sak reiser. Det er et behov for at det kan stilles klarere og mer forpliktende krav til mandater og rapporter. Mandatet er viktig for å sikre at saken blir belyst i riktig omfang og bredde. Mandatet har også en side til kommisjonens kvalitetsvurdering av rapporten. Mandatet danner utgangspunktet for at BSK kan vurdere om rapporten besvarer det den skal.

Etter departementets syn kan krav til utforming av mandater og rapporten medvirke til å trygge de sakkyndige og virke klargjørende for hva som er deres rolle i retten. Svak kvalitet på sakkyndig arbeid kan ha sammenheng med at lovgiver har gitt få rammer rundt bruken av sakkyndige. Bruken er ikke uttømmende regulert verken i barneloven eller tvisteloven, og de reglene som finnes, gir rom for skjønn og variasjon. Forslaget vil legge til rette for at de kravene som stilles til aktørene tydeliggjøres. Tydeligere krav kan ha positive effekter på rekrutteringen av sakkyndige ved at det kan trygge sakkyndige og skape større forutsigbarhet om hvilke forventninger som stilles til den enkelte.

Helsepersonellovens § 15 om utarbeidelse av erklæringer og attester o.l. inneholder krav til en sakkyndig rapport når denne utferdiges av en psykolog eller annet autorisert helsepersonell. Som Fylkesmannen i Oslo og Viken peker på, er denne bestemmelsen imidlertid generelt utformet og ikke spisset inn mot rapporter i foreldretvistsaker. Det kan derfor være behov for en egen forskriftshjemmel. Departementet viser til at det også er behov for å gi utfyllende bestemmelser om utforming av rapportene fordi ikke alle sakkyndige er helsepersonell, og dermed ikke vil være underlagt de krav som følger av helsepersonelloven.

Departementet viser til at Asker og Bærum tingrett i sin høringsuttalelse oppfatter forslaget til forskriftsbestemmelsen i ny § 61 b slik at bestemmelsen vil kunne hjemle krav til mandater og rapporter både etter barneloven § 61 første ledd nr. 1 og nr. 3. Barneombudet uttaler at sakkyndigarbeidet etter § 61 første ledd nr. 1 bør kvalitetssikres bedre og at det også her bør gis klarere retningslinjer for utforming av sakkyndiges mandat. Departementet viser til at krav til mandater og rapporter etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 vil effektivisere arbeidet i BSK og at disse forslagene må ses i sammenheng. Det kan likevel ikke ses helt bort fra at det kan være behov for utfyllende regler om utforming av mandat også for sakkyndig etter barneloven § 61 første ledd nr. 1, selv om departementet antar at behovet for fleksibilitet i større grad gjør seg gjeldende her. Variasjon i tilfellene og dommerens behov for fleksibilitet når det gjelder tiltak under saksforberedelsen, kan tale mot forskriftsfestede krav. Den foreslåtte forskriftshjemmelens ordlyd avgrenser ikke direkte mot å regulere dette, men departementet vil første omgang utrede krav til mandat og rapporter etter barneloven § 61 første ledd nr. 3.

Departementet vurderer at det er mest hensiktsmessig at nærmere regler om utforming av mandat og rapporter fastsettes i forskrifts form, og foreslår derfor å gi en hjemmel til å fastsette en forskrift om dette. Som blant annet Legeforeningen peker på, må det ved utformingen av forskrift og maler tas hensyn til individualiteten og kompleksiteten i slike oppdrag, og at regulering ikke skal virke begrensende for vurderingene og faglig skjønn. Når det gjelder innspillet fra Stine Sofies Stiftelse om at det bør innføres minimumskrav til undersøkelsene, metodene og hvordan den sakkyndige skal opptre overfor foreldre og barn, bemerker departementet at dette kan være temaer som egner seg for omtale i faglige retningslinjer. Andre innspill fra høringen som er knyttet til utforming av en forskrift, vil departementet komme tilbake til.

9 Rettens oppnevning av mer enn én sakkyndig

9.1 Innledning

Departementet følger ikke opp forslaget i høringsnotatet om å innføre en bestemmelse i barneloven som henviser til tvistelovens regler om rettens oppnevning av mer enn én sakkyndig. Nedenfor gjennomgås likevel forslaget slik det ble hørt og de innspill og innvendinger som kom i høringen. Departementet vil vurdere forslaget nærmere i forbindelse med oppfølgingen av NOU 2020: 14 Ny barnelov, som er på høring med frist 1. mai 2021.

9.2 Gjeldende rett

Barneloven regulerer ikke hvor mange sakkyndige retten kan oppnevne. Det betyr at den alminnelige reglen i tvisteloven § 25-3 første ledd gjelder:

«Det oppnevnes én sakkyndig. Hvis det ikke fører til uforholdsmessige kostnader eller forsinkelser, kan det oppnevnes mer enn én sakkyndig dersom karakteren av sakkyndigspørsmålene, sakens betydning eller andre forhold tilsier det. Retten kan oppnevne nye sakkyndige ved siden av tidligere oppnevnte.»

Tidligere var hovedregelen i tvisteloven at retten skulle oppnevne to sakkyndige. Ordlyden ble imidlertid endret for å komme bort fra ordningen hvor det nærmest var automatikk i å oppnevne to sakkyndige. I forbindelse med lovendringen, uttalte departementet at to sakkyndige likevel kan være nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerheten, for at resultatet blir riktig og for at sakens parter i størst mulig grad skal kunne forsone seg med resultatet i saken. Departementet uttalte videre at rettens plikt til å sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst gjør det nødvendig i hver enkelt sak å foreta en konkret vurdering av om det skal oppnevnes én eller to sakkyndige. Se nærmere i Ot.prp. nr. 45 (1993–1994) side 6–7. Barne- og familiedepartementets høringsuttalelse ble den gangen sitert i proposisjonen. I uttalelsen pekte departementet på at de sakkyndiges sentrale rolle i foreldretvistsaker tilsa at det i disse sakene burde være to sakkyndige.

Etter en vurdering av lovreglene og forarbeidene forstår Høyesterett i HR-2014-1865-A avsnitt 54 disse som at det var tilsiktet at retten skal vise forsiktighet med bare å oppnevne én sakkyndig, noe retten viser til at også var påpekt i Schei mfl. Tvisteloven 2. utgave side 36. Høyesterett uttaler i avsnitt 49:

«En avgjørelse om å fravike hovedregelen om én sakkyndig, beror på en proporsjonalitetsvurdering og et skjønn, hvor blant annet «karakteren av sakkyndigspørsmålene» og «sakens betydning» skal vurderes. Det sentrale hensynet er å sikre en forsvarlig opplysning av saken. Jeg viser her til tvisteloven § 25-2 første ledd, som bestemmer at sakkyndig skal oppnevnes «når det er nødvendig for å få et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag». Dette nødvendighetskriteriet er ikke bare styrende for om det skal oppnevnes sakkyndig i saken, men er også sentralt ved vurderingen av om flere sakkyndige bør vurdere et sakkyndigspørsmål.»

Etter tvisteloven synes utgangspunktet å være at de sakkyndige avgir en felles sakkyndigrapport, jf. § 25-5 første ledd. Retten kan likevel bestemme at de sakkyndige skal levere hver sin rapport.

9.3 Forslaget i høringsnotatet 4. mai 2020

Departementet foreslo i høringsnotatet å ta inn et nytt tredje punktum i barneloven § 61 første ledd nr. 3 om at «retten vurderer å oppnemne mer enn éin sakkunnig etter reglane i tvisteloven.» Departementet uttalte at formålet er å gi en pedagogisk påminnelse til retten om å vurdere behovet for flere sakkyndige slik at saken tilføres nødvendig bredde- og spisskompetanse.

Det ble lagt til grunn at forslaget ikke er ment å åpne for å oppnevne mer enn én sakkyndig i større grad enn i dag. Henvisningen til tvistelovens regler innebærer at tvistelovens vilkår i § 25-3 første ledd i alle tilfeller må være oppfylt for at retten skal kunne fravike hovedregelen om én sakkyndig.

9.4 Høringsinstansenes syn

Et overveiende flertall av høringsinstansene som har uttalt seg støtter forslaget om at barneloven bør inneholde en henvisning til tvistelovens regler om å oppnevne mer enn én sakkyndig. Bergen kommune,Bufdir, Bufetat region øst, Domstoladministrasjonen, Halden tingrett, Oslo tingrett og RBKU Nord er blant disse.

Instansene trekker særlig frem at det i foreldretvistsaker ofte kan være behov for ulike former for kompetanse i en og samme sak. Kristiansand tingrett uttrykker dette slik:

«Det kan synes som om domstolene ofte legger til grunn at generell barnefaglig kompetanse kan dekke alle aspekter av en foreldretvist, hvilken vi mener ikke nødvendigvis er riktig i alle saker.»

Asker og Bærum tingrett støtter ikke forslaget. Tingretten viser til at departementet i høringsnotatet er klar på at det ikke er meningen å utvide bruken av sakkyndige i forhold til dagens situasjon. De er likevel bekymret for at forslaget vil medføre et uønsket press fra advokater og parter om å oppnevne to sakkyndige:

«I dag er det krevende nok å få tak i én sakkyndig som kan lage en rapport innen rimelig tid. Med unntak av saker som reiser spesielt vanskelige vurderinger, kan vi gjennomgående heller ikke se at det er behov for flere sakkyndige i disse sakene.»

Subsidiært mener tingretten at ordlyden bør endres. Etter deres syn kan bestemmelsen tolkes slik at retten bør oppnevne flere sakkyndige i større utstrekning enn i dag.

Enkelte av instansene som støtter departementets forslag, tar til orde for at det bør være to sakkyndige i flere saker. Stine Sofies Stiftelse mener hovedregelen bør være to sakkyndige i alle saker, mens Folkehelseinstituttet og Oslo universitetssykehus mener barneloven bør gi en anbefaling om to sakkyndige. Instansene begrunner dette med at sakene er så komplekse at det ofte vil være behov for to sakkyndige som kan komplementere hverandres kunnskap.

Andre instanser, herunder Bufetat region nord, Krisesentersekretariatet og Stiftelsen Kirkens familievern, mener det i større grad bør oppnevnes to sakkyndige i bestemte typer saker, som for eksempel gjengangersaker og saker med påstand om vold.

Enkelte tingretter påpeker imidlertid at de uttrykkelig støtter at hovedregelen fremdeles skal være én sakkyndig i foreldretvistsaker, herunder Drammen tingrett, Fosen tingrett og Sør-Trøndelag tingrett. Tingrettene viser til at tilgangen på sakkyndige enkelte steder er lav, og at det ikke er behov to sakkyndige alle typer saker. Barneombudet er enig i dette.

9.5 Departementets vurderinger og forslag

Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om å innføre en bestemmelse i barneloven som henviser til tvistelovens regler om rettens oppnevning av mer enn én sakkyndig.

Forslaget som ble hørt i høringsnotatet 4. mai 2021 gjaldt en ren pedagogisk påminnelse til retten. Adgangen til å oppnevne flere enn én sakkyndig i foreldretvistsaker reguleres fullt ut i tvisteloven. Retten kan kun oppnevne mer enn én sakkyndig dersom «karakteren av sakkyndigspørsmålene, sakens betydning eller andre forhold tilsier det», jf. tvisteloven § 25-3 første ledd. Rettens plikt til å sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst gjør det nødvendig i hver enkelt sak å foreta en konkret vurdering av om disse vilkårene er oppfylt. Departementet ser at man ikke kan se helt bort fra at lovfesting av en henvisning i barneloven, som innebærer mer oppmerksomhet rundt tvistelovens bestemmelse, vil kunne føre til at det oppnevnes to sakkyndige i flere saker enn i dag. Dette kan virke negativt inn på tilgangen på sakkyndige og gi noe økte utgifter for staten i enkelte saker. Departementet viser til punkt 3.2.2, der salærforskriften omtales.

Barne- og familiedepartementet har på denne bakgrunn, i samråd med Justis- og beredskapsdepartementet, kommet til at det ses nærmere på forslaget ved oppfølgingen av NOU 2020: 14 Ny barnelov.

Samtidig understreker departementet at oppnevning av mer enn én sakkyndig i konkrete saker der det er behov, kan bidra til å oppfylle kravene til en forsvarlig saksbehandling som kan utledes av Grunnloven og EMK. Dette kan forhindre at retten treffer avgjørelser som er et ulovlig inngrep i retten til familieliv etter EMK artikkel 8. EMD har slått fast at nasjonale domstoler ikke har en generell plikt til å oppnevne sakkyndige i saker etter EMK artikkel 8. Manglende oppnevning kan likevel i konkrete tilfeller føre til at en prosess ikke har vært forsvarlig. Det har sammenheng med at bruken av sakkyndige kan være viktig for å sikre at en avgjørelse bygger på grundige og faktiske avgjørelser. Relevante momenter er barnets alder og modenhet. Se blant annet Sommerfeldmot Tyskland avsnitt 71. Dersom nasjonale domstoler innhenter en sakkyndigrapport, bør denne være oppdatert. Se Strand Lobben m.fl. avsnitt 223.

10 Ikraftsetting og overgangsbestemmelser

Departementet foreslår at loven gjelder fra den tid Kongen fastsetter, og at de enkelte bestemmelser kan tre i kraft til ulik tid.

En vellykket gjennomføring av forslagene forutsetter at det må være noe tid mellom vedtakelsen av en eventuell lovendring til ikrafttredelsen. Dette fordi Barnesakkyndig kommisjon og sekretariatet må ha noe tid for å gjøre nødvendige forberedelser. Det skal også oppnevnes nye kommisjonsmedlemmer. Det må også være tid til å gi tilstrekkelig informasjon til domstolene om at sakkyndigrapporter nå skal kontrolleres av BSK. Det samme gjelder til sakkyndige. Det kan også være behov for å revidere retningslinjene for BSK mv. ytterligere.

Når det gjelder krav til mandater og rapporter, er det en forutsetning at det utformes en forskrift i etterkant, og den vil bli sendt på egen høring.

I høringsnotatet ba departementet om innspill fra høringsinstansene om det var behov for eventuelle overgangsbestemmelser. Ingen høringsinstanser kommenterte dette.

Departementet kan gi nærmere overgangsbestemmelser i forskrift.

11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet anslo i høringsnotatet at en utvidelse av Barnesakkyndig kommisjon (BSK) vil ha en merutgift på om lag 7 millioner kroner til lønn, drifts- og etableringskostnader.

Utgangspunktet for vurderingen er at BSK skal vurdere alle rapporter utarbeidet av sakkyndige som retten har oppnevnt etter barneloven § 61 første ledd nr. 3 og rapporter bestilt av partene. Ressursmessig vil BSKs arbeid med å vurdere kvaliteten på rapportene være nokså likt med det som er tilfellet for barnevernssakene. Det er derfor tatt utgangspunkt i antallet saker årlig for BSK og sekretariatet, dagens dimensjonering og årlige utgifter. I 2019 behandlet BSK 634 saker. Kommisjonen har en leder som jobber 80 prosent stilling og 13 medlemmer som arbeider på timebasis. BSK har et sekretariat i Statens sivilrettsforvaltning som består av en sekretariatsleder og en juridisk rådgiver. I 2021 er det bevilget 7,5 millioner kroner til BSK til drifts- og saksutgifter som inkluderer kommisjonen og sekretariatet.

Departementet har vurdert hvor mange flere saker BSK vil måtte vurdere som følge av en utvidelse. Etter det departementet har forstått, kan det legges til grunn at det oppnevnes sakkyndig i mange av sakene som blir avgjort ved dom, men ikke i absolutt alle. Fra 2016 til 2019 ble det i snitt avgjort 760 saker etter barneloven ved dom. Dette indikerer at BSK trolig vil måtte vurdere mellom 600 til 700 rapporter årlig, forutsatt at det normalt legges frem én rapport i den enkelte sak. Dersom et gjennomsnitt av dette legges til grunn i beregningen, vil det si 650 saker.

Departementet legger til grunn at det vil påløpe noe økte administrative utgifter til leder og sekretariat hvis BSKs mandat blir utvidet.

Departementet viser til at Agenda Kaupang i 2015 kostnadsberegnet at en utvidelse av BSK til foreldretvistsaker vil koste 7,8 millioner kroner årlig. Det fremgår ikke av rapporten hvordan beregningen er foretatt. Anslaget stemmer imidlertid godt overens med departementets anslag over merutgiftene.

Statens sivilrettsforvaltning (SRF) skriver i sin høringsuttalelse at de anser departementets kostnadsbilde som realistisk, og mener det muligens er i det øvre sjiktet på grunn av de forventede stordriftsfordeler ved å legge dette til BSK med SRF som sekretariat. SRF uttaler at departementets anslag over antallet rapporter kommisjonen må vurdere i foreldretvistsaker er i tråd med hva sakkyndige har uttalt i møter. SRF er enig i at en styrking av sekretariatet med én stilling er tilstrekkelig.

Etter departementets syn vil forslaget om kvalitetssikring av sakkyndigrapporter i foreldretvister ha flere samfunnsøkonomiske gevinster som det er vanskelig å tallfeste. Dette gjelder økt kvalitet i sakkyndigarbeidet, økt rettssikkerhet og økt tillit til de sakkyndige og rettens avgjørelser. Forslaget kan også gi innsparing ved at det kan redusere antallet gjengangersaker. En mulig årsak til det er at foreldrene lettere kan slå seg til ro med en avgjørelse dersom de vet at et uavhengig organ har vurdert rapporten. Barneombudet uttaler i høringen at de er enig med departementet i at de positive konsekvensene ved å utvide BSK veier opp for at forslaget vil medføre økte utgifter for staten.

Det er også muligheter for å dra nytte av flere stordriftsfordeler ettersom at BSK allerede vurderer sakkyndigrapporter i barnevernssaker. Tiltaket kan utformes slik at man får en bedre utnyttelse av kommisjonens kapasitet. Saksbehandlingstiden i foreldretvistsaker og barnevernssaker vil trolig ikke øke nevneverdig som følge av en utvidelse av BSK. Endringene innebærer også lavere utgifter for staten i form av færre gjengangersaker. Det er fordi endringene kan gi økt tillit til de sakkyndige og rettens avgjørelser og føre til at de vanskeligste sakene utredes bedre fra start.

Når det gjelder spørsmål om partene selv helt eller delvis bør dekke utgiftene gjennom en egenandel, foreslår departementet at staten dekker utgiftene slik som i barnevernssaker, noe som støttes av Barneombudet.

Forslaget om at det kan gis utfyllende regler om utformingen av mandater og sakkyndigrapporter i forskrift vil ikke ha nevneverdige økonomiske og administrative konsekvenser. Forslaget kan virke ressursbesparende inn mot kommisjonens kontroll med sakkyndigrapportene. Det vil også kunne føre til at dommeren gjør en grundigere vurdering av behovet for å oppnevne en sakkyndig, og på den måten redusere antallet gjengangersaker ved at avgjørelsene blir utredet grundigere og bredere fra start. Forskriftsbestemmelser vil bli sendt på høring, og eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser av disse vil bli vurdert i den sammenheng.

Departementet vil komme tilbake til bevilgningsendringer i de ordinære budsjettfremleggene, før ikrafttredelse.

12 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til ny § 61 b

Bestemmelsen er ny og fastsetter at departementet i forskrift kan gi utfyllende regler om utformingen av sakkyndiges mandater og rapporter.

Til ny 61 c

Bestemmelsen er ny og fastslår at Barnesakkyndig kommisjon skal vurdere kvaliteten på sakkyndigrapporter i foreldretvistsaker før retten kan bruke dem som bevis.

Oppgaven til kommisjonen er angitt i første ledd. Kommisjonens oppgave er å vurdere kvaliteten på rapportene til de sakkyndige. Kommisjonens uttalelser er ikke bindende, slik at det fremdeles vil være opp til retten å vurdere rapportens bevisverdi. Den vil dermed ikke utøve offentlig myndighet, og treffer heller ikke enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak og klage gjelder dermed ikke.

Første ledd angir også hvilke sakkyndigrapporter Barnesakkyndig kommisjon skal vurdere. Kommisjonen skal vurdere rapporter fra sakkyndige som retten har oppnevnt etter barneloven § 61 første ledd nr. 3. Dette vil gjelde i saker som bringes inn for retten etter barneloven § 56 om foreldreansvar, flytting med barnet ut av landet, fast bosted og samvær. Barnesakkyndig kommisjon skal vurdere alle rapporter uavhengig av sakens tema og alvorlighetsgrad. Videre skal kommisjonen vurdere rapporter uavhengig av om den brukes under saksforberedelsen, i forbindelse med et forlik eller under hovedforhandling. Dersom retten har bestemt at den sakkyndige skal avgi en tilleggsrapport etter tvisteloven § 25-5 første ledd tredje punktum, skal kommisjonen også vurdere denne.

Det følger videre av første ledd at kommisjonen skal vurdere rapporter bestilt av en part, jf. tvisteloven § 25-6 første ledd. Tvisteloven har regler for når parten senest må legge frem et bevis. Tvisteloven § 9-16 begrenser adgangen til å legge frem nye bevistilbud etter at saksforberedelsen er avsluttet, jf. tvisteloven § 9-10 første ledd. Saksforberedelsen avsluttes to uker før hovedforhandling hvis ikke retten fastsetter et annet tidspunkt. I de tilfellene en part under saksforberedelsen angir at vedkommende ønsker å legge frem en sakkyndigrapport som bevis, bør retten veilede parten om at sakkyndigrapporten skal vurderes av Barnesakkyndig kommisjon og at det må settes av tilstrekkelig tid til denne prosessen slik at saken ikke blir unødvendig forsinket. Tvisteloven § 11-1 andre ledd gir retten en generell kompetanse til å sette frister for prosesshandlinger, og retten kan under saksforberedelsen sette en særskilt frist for innsendelse av sakkyndigrapport til BSK.

Kommisjonen skal ikke vurdere erklæringer utarbeidet av helseinstitusjoner og andre tjenesteytende institusjoner som det offentlige fører tilsyn med. Slike erklæringer kontrolleres allerede gjennom de kontroll- og tilsynsordninger som gjelder for virksomheten. Dette innebærer at epikriser, utredninger fra henholdsvis pedagogisk-psykologisk rådgivningstjeneste, poliklinikker innenfor psykiatrien og barneverninstitusjoner med utredningskompetanse, ikke skal vurderes av Barnesakkyndig kommisjon. Det samme gjelder uttalelser fra ansatte i stat eller kommune som har med barnet eller familien å gjøre, eksempelvis PPT, RBUP, skole og barnehage.

Andre leddførste og andre punktum fastsetter hvem som skal sende sakkyndigrapporter til Barnesakkyndig kommisjon. Sakkyndige som er oppnevnt av retten etter barneloven § 61 første ledd nr. 3, plikter selv å sende rapporten til kommisjonen med kopi til retten. Dersom det er oppnevnt flere enn én sakkyndig, gjelder dette uansett om de sakkyndige utarbeider en felles rapport eller avgir en rapport hver for seg. Retten bør i mandatet gjøre den sakkyndige oppmerksom på denne plikten. Dersom det er en part som har bestilt rapporten, er det parten selv som skal sende denne til kommisjonen. Retten bør gjøre parten oppmerksom på dette.

Andre ledd tredje punktum bestemmer at Barnesakkyndig kommisjon skal sende sin vurdering til retten og den sakkyndige. Det er viktig at en sak ikke blir avgjort før retten har fått kommisjonens vurdering av rapporten. Dersom retten treffer sin avgjørelse uten kjennskap til kommisjonens vurdering, vil dette være en saksbehandlingsfeil som etter omstendighetene kan føre til en opphevelse av dommen, jf. tvisteloven § 29-21, jf. § 29-23 tredje ledd.

Tredje ledd fastslår at retten bare kan legge til grunn en sakkyndigrapport som har vært vurdert av Barnesakkyndig kommisjon etter denne bestemmelsen.

Det følger av fjerde ledd at departementet oppnevner medlemmene til kommisjonen og ved forskrift kan gi utfyllende regler om kommisjonens organisering, oppgaver og saksbehandling.

Til ny § 61 d

Bestemmelsen er ny og slår i første ledd første punktum fast at personopplysningsloven gjelder for Barnesakkyndig kommisjon. Dette innebærer at unntaket i personopplysningsloven § 2 andre ledd bokstav b ikke kommer til anvendelse for BSK.

Det følger av første ledd andre punktum at kommisjonen kan behandle personopplysninger, herunder personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10. Personvernforordningen artikkel 9 og 10 gjelder behandling av særlige kategorier av personopplysninger og personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser. Bestemmelsen innebærer at også sekretariatet til kommisjonen i Statens sivilrettsforvaltning kan behandle slike opplysninger.

Behandlingen begrenses gjennom et krav om at den må være nødvendig. Behandlingen må knytte seg til kommisjonens oppgaver etter barneloven § 61 c eller forskrift i medhold av barneloven § 61 c fjerde ledd. Barnesakkyndig kommisjons primære oppgave er å vurdere alle rapporter fra sakkyndige som er oppnevnt av retten etter barneloven § 61 første ledd nr. 3. Barnesakkyndig kommisjon skal også vurdere rapporter bestilt av parter. Barnesakkyndig kommisjon skal sende sine vurderinger til retten og den sakkyndige. Videre kan det i forskrift gis utfyllende regler om kommisjonens oppgaver. For å oppnå formålet om å utgjøre en etterfølgende kontroll med sakkyndigrapporter i enkeltsaker, er det nødvendig at kommisjonen behandler alle opplysningene som fremgår av rapporten.

Sakkyndigrapportene kan videreformidles til bruk i forskning når det er i samsvar med taushetsplikten og personvernforordningen, jf. artikkel 6, 9 og 10, jf. 89.

Av andre ledd går det frem at departementet ved forskrift kan gi utfyllende regler om behandlingen av personopplysninger, blant annet om formålet med behandlingen, behandlingsansvar, hvilke personopplysninger som kan behandles, hvem det kan behandles personopplysninger om, tiltak som kan verne den opplysningene gjelder, adgangen til viderebehandling, utlevering, registerføring og tilgang til register.

Det følger av lovforslaget § 61 c at kommisjonen vil ha som en lovpålagt oppgave å vurdere visse sakkyndigrapporter og gi retten tilbakemelding om sin vurdering. Barnesakkyndig kommisjons behandling av personopplysninger er derfor «nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse». Dette behandlingsgrunnlaget omfattes av personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c.

Barnesakkyndig kommisjon kan også behandle personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser ettersom behandlingen vil være utført under en «offentlig myndighets kontroll», jf. forordningen artikkel 10. I slike tilfeller stiller ikke bestemmelsen tilleggskrav, men departementet foreslår å nevne artikkelen i ny barnelov § 61 d for sammenhengens skyld.

Tilråding

Barne- og familiedepartementet

tilrår:

At Deres Majestet godkjenner og skriver under et framlagt forslag til proposisjon til Stortinget om endringer i barnelova (Barnesakkyndig kommisjon i foreldretvistsaker).

Vi HARALD, Norges Konge,

stadfester:

Stortinget blir bedt om å gjøre vedtak til lov om endringer i barnelova (Barnesakkyndig kommisjon i foreldretvistsaker) i samsvar med et vedlagt forslag.

Forslag
til lov om endringer i barnelova (Barnesakkyndig kommisjon i foreldretvistsaker)

I

I lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre skal følgende bestemmelser lyde:

§ 61 b Forskrift om krav til mandat og utgreiing til sakkunnige

Departementet kan gje forskrift om utforminga av mandata til dei sakkunnige og utgreiingane deira.

§ 61 c Barnesakkunnig kommisjon

Barnesakkunnig kommisjon skal vurdere kvaliteten på utgreiingar frå sakkunnige som er oppnemnde av retten etter § 61 første stykket nr. 3 og utgreiingar frå sakkunnige som ein part har engasjert.

Ein sakkunnig som er oppnemnd av retten etter § 61 første stykket nr. 3 skal sende utgreiinga til kommisjonen med kopi til retten. Er den sakkunnige engasjert av ein part, skal parten sende inn utgreiinga på same måten. Kommisjonen skal sende si vurdering til retten og den sakkunnige.

Retten kan berre leggje til grunn ei sakkunnig utgreiing som har vore vurdert av kommisjonen etter denne paragrafen.

Departementet nemner opp medlemmene i kommisjonen, og kan gje forskrift om korleis kommisjonen skal vere organisert, kva oppgåver han skal ha, og korleis han skal handsame sakene.

§ 61 d Barnesakkunnig kommisjon kan handsame personopplysningar

Personopplysningsloven gjeld for Barnesakkunnig kommisjon. Kommisjonen kan handsame personopplysningar, medrekna personopplysningar som nemnde i personvernforordninga artikkel 9 og 10, når det er naudsynt for å utføre oppgåver etter § 61 c eller forskrift i medhold av § 61 c fjerde stykket.

Departementet kan gje forskrift om handsaminga av personopplysningar, mellom anna om føremålet med handsaminga, handsamingsansvar, kva personopplysningar som kan handsamast, kven det kan handsamast personopplysningar om, tiltak som skal verne den opplysningane gjeld, høve til vidarehandsaming, utlevering, registerføring og tilgang til register.

II

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.

Departementet kan i forskrift gi nærmere overgangsbestemmelser.