Meld. St. 40

(2016–2017)
Melding til Stortinget

Eksport av norske velferdsytelser

Tilråding fra Arbeids- og sosialdepartementet 16. juni 2017, godkjent i statsråd samme dag. (Regjeringen Solberg)

Dokumentet på regjeringen.no

1 Innledning, bakgrunn og sammendrag

1.1 Innledning

Norge skal ha trygge og robuste velferdsordninger, som er med på å legge gode rammer for den enkeltes liv.

Mennesker tilbringer i stadig større utstrekning tid i flere forskjellige land i løpet av livene sine. Som følge av nasjonal lovgivning, EØS-avtalen og bilaterale avtaler utbetales det hvert år norske velferdsytelser for betydelige beløp til personer bosatt i andre land. Dette omtales som velferdseksport. I denne meldingen behandles to former for velferdseksport: eksport av trygdeytelser og eksport av utdanningsstøtte.

Adgangen til fri bevegelse i et felles, europeisk arbeidsmarked kunne fort ha blitt illusorisk, dersom personer som benyttet seg av denne adgangen, ikke fikk anledning til å opptjene velferdsrettigheter eller mistet de velferdsrettighetene de allerede hadde opptjent.

Adgangen til å motta trygdeytelser under opphold i andre EØS-land og forbudet mot diskriminering basert på nasjonalitet er derfor grunnleggende for å sikre et velfungerende indre marked. Dette er viktig for EØS og viktig for Norge.

Spørsmålet er imidlertid om man har oppnådd den rette balansen, slik at man både kan støtte opp om retten til fri bevegelse og sikre de nasjonale velferdsordningenes bærekraft på lang sikt. Velferdseksporten kan over tid utvikle seg til å bli en økonomisk utfordring, og det kan gi uheldige insentivvirkninger når ytelser tilpasset ett lands kostnadsnivå utbetales i andre land, hvor de gir betydelig bedre kjøpekraft.

Regjeringspartiene tilkjennega i Sundvollen-plattformen en intensjon om å vurdere tiltak som kan begrense og stanse trygdeeksport, men innenfor de internasjonale avtalene som Norge er bundet av.

Regjeringen ønsker imidlertid ikke å innføre tiltak som begrenser adgangen til eksport av folketrygdens pensjoner og uføretrygd, da dette er ytelser som normalt er opptjent over lang tid med arbeid eller bosetting i Norge. Sykepenger, dagpenger, kontantstøtte og barnetrygd fremstår på den annen side som ytelser hvor det ikke ville være unaturlig med eksportbegrensende tiltak.

Regjeringen finner det naturlig blant annet å redegjøre for innholdet i det nasjonale lovverket som regulerer velferdseksporten og de aktuelle internasjonale avtalene, synliggjøre omfanget av den nåværende eksporten, presentere kortsiktige fremskrivninger og informere om status i arbeidet med å begrense velferdseksporten i en melding til Stortinget.

1.2 Bakgrunn

Hvert år er det en rekke nordmenn og andre som reiser ut av Norge med rett til å få utbetalt norske velferdsytelser.

I takt med fremveksten av en stadig mer globalisert verden, har det over tid vært en markant økning i antallet nordmenn som ønsker å tilbringe tiden som alderspensjonist eller uføretrygdet i utlandet. Mange flytter til nære naboland som Sverige og Danmark, men det er også mange som velger å ta opphold i andre europeiske land. Av disse står Spania i en særstilling. Også i land utenfor Europa, som USA, Thailand og Filippinene, er det mange mottakere av norske trygdeytelser.

Det er også mange som ønsker å ta hele eller deler av utdanningen sin i utlandet.

Hvert år kommer det i tillegg et ikke ubetydelig antall migranter fra mange forskjellige land, som gjennom lovlig bosetting og arbeid i Norge blir medlemmer av folketrygden og opptjener rett til norske velferdsgoder som senere kan eksporteres.

Denne muligheten til fri bevegelse over landegrensene har medført fordeler for Norge, men den kan også innebære visse utfordringer. Nedenfor ses det nærmere på det regjeringen oppfatter som noen av de mest sentrale utfordringene når migrasjonsbildet ses i sammenheng med gjeldende nasjonalt og internasjonalt regelverk med hensyn til opptjening og utbetaling av norske velferdsytelser.

1.2.1 Legitimitet

Velferds- og migrasjonsutvalget viet i NOU 2011: 7 et helt kapittel, kapittel 13, til drøfting av velferdsstatens legitimitet i møtet med økt migrasjon.

Utvalget pekte på at befolkningens oppslutning om velferdsordningene våre er viktig for at disse skal kunne bestå. På kort sikt vil nok ordningene kunne tåle en viss misnøye. Dersom store deler av befolkningen mister tilliten til ordningenes bærekraft, vil det imidlertid over tid kunne medføre redusert oppslutning, slik at ordningene reduseres eller til og med avvikles.

Også på kortere sikt vil svekket legitimitet kunne vanskeliggjøre administrasjonen av trygdeordningen. Når et trygdesystem har stor oppslutning i befolkningen, vil det store flertallet følge reglene fordi dette oppfattes som det som er rett og riktig å gjøre. Det norske systemet er i stor grad bygget på tillit til at mottakerne etterlever forpliktelsene og blant annet gir forvaltningen korrekte opplysninger. Svekkes oppslutningen, vil også opplevelsen av å ha en plikt til å bidra svekkes. Velferds- og migrasjonsutvalget antok at dersom store grupper sitter med en følelse av at fellesskapets goder misbrukes av «de andre», vil man i verste fall kunne ende opp med en befolkning der mange er på stadig jakt etter å lure systemet, for å sikre seg «sin del» av godene.

Regjeringen konstaterer at debatten om trygdeeksport har tiltatt i styrke etter, og til dels som følge av, at Velferds- og migrasjonsutvalgets rapport ble offentliggjort i mai 2011.

Regjeringen deler Velferds- og migrasjonsutvalgets bekymring rundt velferdsordningenes legitimitet i en stadig mer globalisert verden.

1.2.2 Kontroll

Ved all tildeling av offentlige velferdsgoder er det nødvendig å utøve en viss kontrollaktivitet, for å avdekke eventuelle tidligere eller pågående tilfeller av misbruk av ordningene. I tilfeller hvor mottakerne av velferdsgodene er bosatt i utlandet, foreligger det imidlertid noen spesielle kontrollutfordringer som ikke er til stede i de rent nasjonale sakene, eller som ikke er til stede i samme grad.

I enkelte deler av verden kan det være vanskelig å få innhentet og verifisert de opplysningene som norske myndigheter trenger for å utøve sin kontrollvirksomhet. Det er nemlig bare i land som Norge har inngått bi- eller multilaterale trygdeavtaler med, at det foreligger hjemmel for å kreve bistand og opplysninger fra det andre landets myndigheter.

I saker med utlandstilknytning vil de eksisterende nasjonale kontrollverktøyene, som for eksempel folkeregisteret, Skatteetatens registre, registre fra andre offentlige myndigheter mv., i liten eller ingen grad være anvendelige.

Kontrollnivået vil derfor i realiteten kunne være lavere for utbetalingene til og oppfølgingen av stønadsmottakere utenlands enn det som er tilfelle i Norge. Ideelt sett burde kontrollnivået være det samme for alle mottakerne av en gitt ytelse, uavhengig av i hvilket land disse er bosatt. Dette vil det imidlertid i praksis kunne være svært vanskelig og ressurskrevende å oppnå.

1.2.3 Oppfølging

Siden begynnelsen av 1990-tallet har aktiv oppfølging av mottakerne av trygdeytelser blitt et stadig mer sentralt verktøy for norske trygdemyndigheter. Oppfølgingen skal blant annet motvirke at sykmeldte og andre faller ut av inntektsgivende arbeid og blir avhengige av trygdeytelser.

Gjennom EØS-avtalen har mottakerne rett til å eksportere de aller fleste ytelsene, herunder sykepenger og arbeidsavklaringspenger, til land innen EØS. I utgangspunktet gjelder også i disse tilfellene det samme regelverket for oppfølging som for personer som er bosatt i Norge, men det faktum at mottakerne bor i andre land, medfører en rekke utfordringer som i stor grad er av praktisk karakter.

For eksempel har arbeidsgiverne etter hvert fått et større ansvar for oppfølgingen av sine sykmeldte ansatte. Når en sykmeldt arbeidstaker befinner seg langt unna arbeidsgiveren sin, blir imidlertid mange arbeidsgivere usikre på hva de kan kreve av den ansatte og hvordan de skal følge opp vedkommende. Resultatet blir i mange tilfeller mangelfulle eller dårlige oppfølgingsplaner, noe som igjen påvirker Arbeids- og velferdsetatens muligheter til å følge opp den sykmeldte.

Det er også en utfordring at både de formelle kravene til dokumentasjon av sykdom og praksisen rundt slik dokumentasjon varierer fra land til land. Konsekvensen er at det i mange saker viser seg vanskelig å få innhentet den medisinske dokumentasjonen som Arbeids- og velferdsetaten trenger for å kunne vurdere mottakerens rett til ytelser.

Med unntak av Sverige, der Arbeids- og velferdsetaten har opparbeidet gode samarbeidsrelasjoner med Forsäkringskassan og Arbetsförmedlingen, er det generelt vanskelig å få satt i gang tiltak som kan avklare restarbeidsevnen eller tiltak som skal kvalifisere til et nytt yrke i det aktuelle bostedslandet.

1.2.4 Arbeidsinsentiver

Norske trygdeytelser gir enten full kompensasjon for inntektsbortfall (som for eksempel sykepenger for inntekter opp til seks ganger folketrygdens grunnbeløp) eller en kompensasjon som ligger lavere enn tidligere lønn (som for eksempel dagpenger ved arbeidsløshet). Varierende kompensasjonsgrader gir stønadsmottakerne i større eller mindre utstrekning insentiver til å komme tilbake til arbeid. Hvis en person som har arbeidet i Norge, får ta med seg norske trygdeytelser til land med vesentlig lavere lønns- og prisnivåer enn det vi har her i landet, kan det imidlertid gi bedre kjøpekraft helt passivt å motta de aktuelle trygdeytelsene der, fremfor å vende tilbake til arbeid i Norge med full norsk lønn, men også norsk prisnivå. Disse uheldige insentivvirkningene, som oppstår når ytelser tilpasset et norsk kostnadsnivå utbetales til land hvor de gir betydelig bedre kjøpekraft, gjør seg ikke minst gjeldende for familieytelsene kontantstøtte og barnetrygd.

Beregninger utført av Arbeids- og velferdsdirektoratet, gjengitt i Fagtidsskriftet Arbeid og velferd nr. 1 for 2015, viser at summen av full norsk kontantstøtte og barnetrygd i 2015 utgjorde 15,8 prosent av en gjennomsnittlig norsk årslønn, mens dette beløpet utgjorde hele 95,8 prosent av en gjennomsnittlig årslønn i Polen og 122,3 prosent av en gjennomsnittlig årslønn i Litauen. I beregningene ble det riktignok for alle tre land lagt til grunn inntektsdata fra 2013, hvilket var de nyeste tilgjengelige tallene. Dette gjør at prosentanslagene blir noe høyere enn det reelle, men tallene gir likevel en god illustrasjon av den innbyrdes forskjellen mellom landene.

Beregnet ut fra samme inntektsdata utgjorde et fullt barnetillegg til uføretrygd for ett barn i 2016 om lag 7,5 prosent av en gjennomsnittlig norsk årslønn, mens det utgjorde henholdsvis 45,7 prosent og 58,3 prosent av en gjennomsnittlig årslønn i Polen og Litauen.

For barnetillegg til alderspensjon, vil andelen av gjennomsnittlig årslønn omtrent tilsvare andelen for barnetillegget til uføretrygden.

1.2.5 Migrasjon

Noe av velferdseksporten fra Norge oppstår ved at innvandrere som har opparbeidet seg rettigheter til ulike trygdeytelser gjennom arbeid eller opphold i Norge, kan ta med seg utbetalinger ut av landet. Det vil derfor være en sammenheng mellom omfanget av både inn- og utvandring til Norge og potensialet for trygdeeksport over tid. Dette gjelder særlig for innvandrere fra andre EØS-land.

Omfanget av innvandring til (og utvandring fra) Norge påvirkes av den økonomiske utviklingen i landet. Men den henger også sammen med en generell trend i retning av økt globalisering og med hvor attraktivt Norge fremstår som arbeidsland. Hvor attraktivt Norge fremstår, kan også henge sammen med trygderettigheter og muligheten for å eksportere trygdeytelser til andre land. Rask tilgang til norske velferdsytelser som blir utmålt på bakgrunn av norske lønns- og prisnivåer, og som på nærmere vilkår kan eksporteres, kan tenkes å medvirke til vridning av migrasjonsstrømmene.

Figur 1.1 viser at innvandringen til Norge har vært særlig høy de siste ti årene og at innvandringen fra (nåværende) EU-land utgjorde mesteparten av innvandringen til Norge i den perioden. Figuren skiller mellom følgende grupper av land:

Figur 1.1 Innvandring og utvandring til Norge etter grupper av land¹. 1967–2016

1 Landgruppen Norden omfatter Danmark, Finland, Sverige, Island og Færøyene. EU2003 utenom Norden omfatter land som var EU-medlemmer i 2003 utenom nordiske EU-land (Belgia, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Luxembourg, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Tyskland og Østerrike). EU-13 omfatter land som har blitt EU-medlem siden 2004 (Bulgaria, Estland, Kroatia, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Romania, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia, Ungarn og Kypros).

Kilde: SSB

Nordiske land (Danmark, Finland, Sverige, Island og Færøyene)

EU2003 utenom Norden, det vil si land som var EU-medlemmer i 2003 utenom nordiske EU-land (Belgia, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Luxembourg, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Tyskland og Østerrike)

EU-13, det vil si land som har blitt EU-medlem siden 2004 (Bulgaria, Estland, Kroatia, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Romania, Slovakia, Slovenia, Den Tjekkiske republikk, Ungarn og Kypros)

I fremstillingen av statistikken i figuren gjelder gruppene over hele perioden siden 1967, det vil si også før landene eventuelt ble medlem av EU.

Innvandringen fra land utenfor EU og Norden har vokst noe ujevnt i perioden fra 1967 til 2016. Inn- og utvandringen fra andre nordiske land har variert med konjunkturene. Frem til for om lag ti år siden var inn- og utvandringen fra EU2003-land utenom Norden mer eller mindre stabil. Nettoinnvandringen fra nordiske land og EU2003-land utenom Norden, det vil si innvandringen fra disse landene fratrukket utvandringen til disse landene, var stort sett beskjeden frem til 2005. Den første EU-utvidelsen i Øst-Europa (2004) falt sammen med god økonomisk vekst i Norge. Innvandringen fra EU-13 økte betydelig. Omtrent samtidig økte også innvandringen fra både nordiske land og EU2003-land utenom Norden. Siden 2011 har innvandringen fra EU-land og Norden gått litt ned igjen.

Tiårsperioden 2005–2016 fremstår dermed som en periode hvor potensialet for eksport av ytelser som barnetrygd og kontantstøtte økte raskt på grunn av den sterke økningen i innvandring. I den samme perioden har utvandringen til EØS-land bare vist moderat vekst. Eksporten av ytelser som dagpenger, sykepenger mv. har foreløpig holdt seg på et moderat nivå, jf. omtalen i punkt 4.2. Den store økningen i antall personer fra EØS-land som er i Norge, tilsier likevel at potensialet for fremtidig eksport av ytelser har økt betraktelig de siste ti årene.

Alle EØS-borgere som skal bo i Norge mer enn tre måneder, må registrere seg og oppgi grunnen for oppholdet. Figur 1.2 viser antall EØS-registreringer de siste fem årene.[1] Her ser vi at arbeid oppgis som grunn for 60–70 prosent av EØS-registreringene i Norge. EØS-registreringene på grunn av arbeid ble nesten halvert i perioden fra 2012 til 2016. Familierelaterte EØS-innvandringer gikk også ned i samme periode. Samtidig økte antallet som utvandret.

Figur 1.2 Antall EØS-registeringer etter årsak. 2012–2016

Kilde: UDI

Potensialet for ulike former for trygdeeksport kan til en viss grad avhenge av alderen til innvandrerne når de kommer og når de eventuelt vandrer ut igjen. Figur 1.3 viser aldersfordelingen av inn- og utvandrere fra alle EU-land («EU28»), land som var medlem av EU i 2003 («EU15») og nyere EU-land («EU13») i 2015. De fleste som innvandret fra EU-land i 2015 var i alderen 20–49 år og veldig få vandrer inn til Norge etter å ha fylt 50 år.

Figur 1.3 Aldersfordelingen for inn- og utvandrere 2015

Nettoinnvandring fra EU-land av personer som er over 50 år er svært beskjeden eller negativ. Hvis dette mønsteret fortsetter, er det på kort sikt mindre grunn til å forvente stor økning i eksporten av alderspensjon til andre EU-land. Aldersfordelingen av dagens innvandrere tyder på at det kan bli mer aktuelt med økt eksport av ytelser som dagpenger og helserelaterte ytelser, samt ytelser rettet mot familier med barn, det vil si kontantstøtte og barnetrygd.

1.2.6 Bærekraft

Som det fremgår av kapittel 4 nedenfor, utgjør den samlede eksporten av trygdeytelser og utdanningsstøtte om lag 10,7 milliarder kroner per år. Dette er et betydelig beløp, men trygdeeksporten på 7,1 milliarder kroner utgjør foreløpig kun 1,7 prosent av de samlede utbetalingene fra folketrygden. For utdanningsstøtte utgjør eksporten av 3,6 milliarder kroner om lag 12,2 prosent av de samlede utbetalingene av utdanningsstøtte, men mottakerne er i all hovedsak norske statsborgere som returnerer til Norge etter endt utdanning.

Velferdseksporten har imidlertid økt vesentlig over de siste par tiårene, og det er grunn til å tro at de mekanismene som driver denne utviklingen vil vedvare. Selv om omfanget av velferdseksporten foreløpig ikke har nådd nivåer som gir grunn til stor bekymring, ser regjeringen likevel at velferdseksporten på noe sikt vil kunne utvikle seg til å bli en økonomisk utfordring.

1.3 Sammendrag

Kapittel 2 inneholder en redegjørelse for det regelverket som ligger til grunn for utbetalingene av norske trygdeytelser i utlandet. Trygdeeksporten er dels hjemlet i nasjonalt lovverk og dels i bi- og multilaterale folkerettslige avtaler. Den viktigste av disse avtalene er EØS-avtalen. I henhold til den relevante forordningen skal kontante trygdeytelser ikke «være gjenstand for reduksjon» fordi den aktuelle personen eller vedkommendes familiemedlemmer bor i et annet EØS-land. Dette innebærer altså at EØS-landene gjennom medlemskapet har påtatt seg en gjensidig folkerettslig plikt til å eksportere trygdeytelser. De begrensningene i handlingsrommet som følger av Norges folkerettslige forpliktelser, gjør det utfordrende å gjennomføre effektive tiltak mot trygdeeksporten.

I kapittel 3 gis det en oversikt over regelverket for eksport av utdanningsstøtte. Norske statsborgere samt EØS-arbeidstakere i Norge og deres familiemedlemmer, kan i utgangspunktet ha rett til utdanningsstøtte både i Norge og i utlandet. Det samme gjelder EØS-borgere som har varig oppholdsrett i Norge. EØS-borgernes rettigheter følger av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Alle som søker om støtte til utdanning i utlandet (eksport av utdanningsstøtte), må fylle visse krav til tilknytning til Norge. Disse kravene skal øke sannsynligheten for at støttemottakeren vil returnere til Norge etter endt utdanning. Dette er begrunnet i utdanningsstøtteordningens formål om å bidra til at det norske samfunnet og arbeidslivet får tilgang på kompetanse.

I kapittel 4 presenteres statistikk og fremskrivninger for eksporten av trygdeytelser og utdanningsstøtte. Det vises at samlet trygdeeksport i 2016 var på om lag 7,1 milliarder kroner. 79 prosent av dette gikk til personer bosatt i andre europeiske land. Det meste av de eksporterte korttidsytelsene gikk til utenlandske statsborgere, mens eksporten av pensjoner og uføretrygd, som til sammen var på om lag 5,6 milliarder kroner, i all hovedsak gikk til norske statsborgere. Det anslås på usikkert grunnlag at de totale utbetalingene av trygdeytelser til personer bosatt i utlandet kan ligge på drøyt 8,6 milliarder kroner i 2021.

I studieåret 2015–2016 utgjorde summen av tildelt utdanningsstøtte (lån, utdanningsstipender og andre stipender) til gradsstudenter i utlandet drøyt 3,6 milliarder kroner. Av de totalt 17 467 gradsstudentene i utlandet, var 471 statsborgere i et annet EØS-land. Av disse var det flest fra Sverige (116), men det var også mange fra Tyskland (66), Polen (52) og Nederland (41). Det anslås på usikkert grunnlag at det i 2019–2020 vil kunne være totalt 18 640 gradsstudenter i utlandet med norsk utdanningsstøtte, og at summen av tildelt utdanningsstøtte vil kunne ligge på nærmere 4,2 milliarder kroner. Om lag 91 prosent av norske statsborgere som avsluttet utdanning i utlandet i 2011 var bosatt i Norge fem år etter avsluttet utdanning. Andelen retur til Norge ser ut til å være noe lavere for EØS-borgere som har mottatt støtte til utdanning i utlandet.

Kapittel 5 gir en kortfattet oversikt over den debatten som har funnet sted i Europa om eksport av trygdeytelser. Det vises at det har vært en relativt beskjeden motstand mot plikten til trygdeeksport. Debatten har i hovedsak handlet om de såkalte familieytelsene. Noen EU-land har tidligere tatt til orde for å få innført en mulighet for kjøpekraftsjustering av slike ytelser når de betales til utlandet. Det har imidlertid kommet sterke motforestillinger mot dette fra en rekke andre EU-land. Regjeringen følger utviklingen i Europa nøye. Arbeidet med å drøfte mulighetene for justeringer i det gjeldende trygdekoordineringsregimet med EUs organer og EUs medlemsland er nå intensivert. Arbeids- og sosialministeren har blant annet i møter med kommissær Marianne Thyssen fremlagt de norske ønskene om regelendringer.

I kapittel 6 redegjøres det for tiltak mot trygdeeksport. Fremstillingen i dette kapitlet er tredelt. I punkt 6.2 omtales tiltak regjeringen allerede har gjennomført eller foreslått. Til tross for at internasjonale forpliktelser begrenser Norges handlingsrom med hensyn til å innføre effektive tiltak mot trygdeeksport, er det foretatt en del innstramminger. Det er foretatt innstramminger i retten til barnetrygd og stønad til enslig mor eller far under utenlandsopphold. Videre er det presisert at utbetaling av pensjon eller uføretrygd faller bort ved soning av straff i utlandet. Det er også foretatt innstramminger i retten til å motta pleiepenger under utenlandsopphold. Dessuten er det lagt frem forslag om heving av botidskrav for rett til en rekke trygdeytelser fra tre til fem år og innføring av et nytt botidskrav på fem år for rett til kontantstøtte. Et offentlig utvalg har vurdert støtten til barnefamiliene. I punkt 6.3 omtales tiltak som har blitt vurdert, men som regjeringen foreløpig ikke går videre med. Det er her en omtale av omlegging av kontantstøtte til en kommunal ytelse, en generell omtale av endringer i regelverket for utdanningsstøtte og en særskilt omtale av kjøpekraftsjustering av utdanningsstøtte. I punkt 6.4 omtales tiltak som foreløpig ikke er ferdig utredet, men som det vil kunne være naturlig å vurdere nærmere. Det viktigste blant disse, er kjøpekraftsjustering av eksporterte trygdeytelser. Videre omtales mulige endringer i vilkårene for rett til medlemskap i folketrygden for personer som arbeider i Norge, men som ikke er bosatt her, oppheving eller endring av de såkalte etterslepsreglene i folketrygdloven og mulige endringer i regelverket for dagpenger. Ellers omtales stans av ytelser til personer som blir utvist fra Norge som følge av straffbare handlinger eller som har reist utenlands for å unngå strafferettslig forfølgning. Andre tiltak som nevnes, er større grad av vurdering av rett til uføretrygd for personer i utlandet og styrking av oppfølgingen av stønadsmottakere i utlandet. Endelig omtales innføring av enkelte generelle eksportbegrensninger for personer utenfor EØS og retroaktivt bortfall av trygderettigheter for personer som har oppgitt uriktig identitet.

2 Regelverket som ligger til grunn for eksporten av trygdeytelser

2.1 Innledning

Folketrygdens bestemmelser om utbetaling av ytelser under opphold i utlandet er ikke felles for alle ytelsene, men er gitt i de forskjellige stønadskapitlene for hver enkelt ytelse. Bakgrunnen for dette er at ulike behov og ulike hensyn gjør seg gjeldende med hensyn til adgangen til å eksportere ytelser, blant annet avhengig av om det gjelder korttidsytelser eller pensjoner mv.

Folketrygdens ytelser gis i utgangspunktet bare til personer som er bosatt i Norge. I en del tilfeller kan imidlertid ytelsene utbetales selv om medlemmet oppholder seg i utlandet i korte perioder. Det enkleste tilfellet er at man for de fleste ytelsene fortsetter utbetalingene selv om mottakeren reiser på ferie til utlandet. For folketrygdens korttidsytelser åpnes det i særlige tilfeller også for å utbetale til medlemmer som oppholder seg i utlandet av andre årsaker enn ferie.

Langtidsytelser som pensjoner og uføretrygd utbetales til personer som fortsatt er medlemmer av folketrygden, selv om de oppholder seg kortvarig eller langvarig i andre land enn Norge. På nærmere vilkår kan pensjoner og uføretrygd også utbetales til personer som ikke lenger er medlemmer av folketrygden.

Trygdekoordineringsinstrumenter som EØS-avtalen, Nordisk konvensjon om trygd og bilaterale trygdeavtaler innebærer en utvidet eksportadgang, altså ut over det som følger av Norges nasjonale trygdelovgivning, for de persongruppene som kan påberope seg dem. Blant disse instrumentene er EØS-avtalen den viktigste.

For å få rett til ytelser fra folketrygden, som senere kan eksporteres, er medlemskap i folketrygden en forutsetning. Innledningsvis gis det derfor i avsnitt 2.2 en oversikt over regelverket som regulerer hvem som blir medlemmer i folketrygden.

I avsnitt 2.3 gis en nærmere omtale av det internasjonale rammeverket for trygdeeksporten. Det er viktig å være klar over at bestemmelsene i de internasjonale avtalene griper inn i det nasjonale regelverket og går foran, dersom det er motstrid mellom de to regelsettene.

I avsnitt 2.4 gis en oversikt over i hvilken utstrekning norske trygdeytelser i dag kan eksporteres til utlandet, ut fra bestemmelsene i folketrygdloven og Norges folkerettslige forpliktelser.

2.2 Medlemskapsregler

Nasjonale trygdesystemer kan grovt sett deles inn i to kategorier. Noen land har bostedsbaserte medlemskapsbestemmelser, der bosetting er det avgjørende kriteriet for medlemskap, og hvor altså hele befolkningen i utgangspunktet er trygdedekket. Andre land har arbeidsbasert medlemskap, hvor det er arbeidsforholdet som avgjør om man har trygdedekning, og hvor det bare er de yrkesaktive, eventuelt de yrkesaktive og deres forsørgede familiemedlemmer, som er trygdedekket. Tradisjonelt har de fleste land utenfor Norden en modell som er basert på at det er arbeidsforholdet som avgjør om man har trygdedekning, mens de nordiske landene har bostedsbaserte trygdeordninger.

Medlemskap i folketrygden er et grunnvilkår for rett til ytelser fra folketrygden. Begrensninger i adgangen til å bli medlem kan dermed ha en indirekte effekt på eksport. Imidlertid må medlemmene i tillegg fylle de aktuelle ytelsesspesifikke vilkårene for å få rett til ytelser. Begrensninger i adgangen til å bli medlem vil derfor ha størst effekt i tilfeller der det stilles beskjedne vilkår for retten til ytelser utover det å være medlem.

I folketrygdloven er det et eget kapittel som regulerer spørsmålet om hvem som er pliktige medlemmer i folketrygden (pliktig medlemskap vil si at personer som oppfyller lovens vilkår for medlemskap, ikke kan velge å stå uten trygdedekning), hvem som etter søknad kan bli frivillige medlemmer i folketrygden, hva slags dekning det pliktige eller frivillige medlemskapet medfører og hva som skal til for å miste retten til pliktig og frivillig medlemskap.

Alle som er bosatt i Norge, er i utgangspunktet pliktige medlemmer i folketrygden, uavhengig av statsborgerskap. Videre er det bestemmelser om at personer som ikke er bosatt i Norge, likevel er pliktige medlemmer dersom de arbeider i Norge.

For å regnes som bosatt i Norge etter folketrygdlovens bestemmelser må det for det første foreligge et lovlig oppholdsgrunnlag. For det andre må oppholdet enten faktisk ha vart i minst 12 måneder på det tidspunktet da det fremsettes krav om trygdeytelser, eller det må være «ment å vare» så lenge. Når disse vilkårene først er oppfylt, regnes man imidlertid som bosatt i Norge allerede fra innreisedatoen.

Hvor lenge oppholdet i Norge faktisk har vart, er det ofte ikke særlig vanskelig å avklare. Kriteriet om hvor lenge oppholdet er «ment å vare», det som ofte omtales som «intensjonsvilkåret», kan gi større rom for usikkerhet. Etter sin ordlyd legger bestemmelsen opp til at det er det potensielle medlemmets subjektive hensikt som skal være avgjørende. Det er imidlertid fast og langvarig forvaltningspraksis at det også må kunne vises til objektive momenter, som gjør at det er sannsynlighetsovervekt for at vedkommendes erklærte forsett faktisk vil resultere i et så langt opphold.

Personer som oppfyller vilkårene for å anses som bosatt i Norge, mister ikke denne statusen ved midlertidig fravær som ikke er ment å vare mer enn 12 måneder. Dette gjelder likevel ikke dersom vedkommende skal oppholde seg eller har oppholdt seg i utlandet i mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år eller har tatt arbeid i det andre landet.

Som nevnt, har folketrygdloven bestemmelser om pliktig medlemskap også for personer som arbeider i Norge, men som ikke er bosatt i her. Dette at man i utgangspunktet skal være trygdedekket i arbeidslandet, er et sentralt prinsipp i lovvalgsreglene i all internasjonal trygdekoordinering.

Det stilles ikke noe vilkår om varigheten av arbeidet for adgangen til slikt arbeidsbasert pliktig medlemskap, men det må dreie seg om et lovlig arbeidsforhold. Det er heller ikke et vilkår for å få bli medlem i folketrygden at stillingsprosenten overstiger et visst nivå eller at inntekten er over et visst beløp per år.

Enkelte persongrupper som ikke er omfattet av pliktig medlemskap, kan etter søknad få såkalt frivillig medlemskap i folketrygden. Personer som har vært medlemmer av folketrygden i minst tre av de siste fem kalenderårene, og som har en nær tilknytning til det norske samfunnet, kan på visse vilkår innvilges frivillig opptak i folketrygden. Dette gjelder for eksempel personer som mottar pensjon fra folketrygden og som har vært medlemmer i sammenlagt minst 30 år etter fylte 16 år. Pensjonisten må i tillegg ha vært medlem i trygden de siste ti årene umiddelbart før det søkes om frivillig medlemskap.

Barnetrygd og kontantstøtte reguleres ikke av folketrygdloven, men av særskilte lover som har egne bestemmelser om hvem som omfattes av ordningene.

Barnetrygd utbetales for barn som er bosatt i riket, dersom barnet og den barnet bor fast hos har lovlig opphold her. Et barn anses blant annet som bosatt i Norge når det skal oppholde seg her i mer enn 12 måneder. Midlertidig fravær fra Norge som ikke varer lenger enn tre måneder, innvirker ikke på statusen som bosatt.

Kontantstøtte utbetales for barn som er bosatt i riket, dersom også stønadsmottakeren er bosatt her. Et barn anses som bosatt i Norge når det har oppholdt seg eller skal oppholde seg her i mer enn 12 måneder. Midlertidig fravær fra Norge som ikke varer lenger enn tre måneder, innvirker ikke på statusen som bosatt.

Som det fremgår av avsnitt 2.3, inneholder både EØS-avtalens trygdedel[2] , Nordisk konvensjon om trygd og de bilaterale trygdeavtalene bestemmelser om lovvalg, det vil si bestemmelser om i hvilket land en person skal være trygdedekket. Disse bestemmelsene vil ved motstrid gå foran bestemmelsene i nasjonal lovgivning. Imidlertid er bestemmelsene i den norske trygdelovgivningen og bestemmelsene i de internasjonale avtalene i det vesentligste basert på samme grunnprinsipper, jf. for eksempel det som er sagt ovenfor om trygdedekning i arbeidslandet.

2.3 Internasjonalt regelverk

2.3.1 Innledning

Norge har påtatt seg omfattende folkerettslige forpliktelser med hensyn til trygdekoordinering, herunder eksport av trygdeytelser og likebehandling hva gjelder rett til medlemskap. Disse forpliktelsene følger av EØS-avtalen, Nordisk konvensjon om trygd og bilaterale trygdeavtaler, men også blant annet av flere ILO-konvensjoner og FN-konvensjoner. De begrensningene i handlingsrommet som følger av Norges folkerettslige forpliktelser, gjør det utfordrende å gjennomføre effektive tiltak mot trygdeeksporten.

I dette avsnittet omtales EØS-avtalens trygdedel, Nordisk konvensjon om trygd og de bilaterale trygdeavtalene Norge har inngått.

EØS-bestemmelsene forutsetter ikke harmonisering av de enkelte nasjonalstatenes trygdelovgivning, kun en koordinering av trygdesystemene deres. Bestemmelsene i EØS-avtalens trygdeforordning koordinerer således anvendelsen av landenes nasjonale lovgivning, slik at personer som har benyttet retten til fri bevegelighet innenfor EØS, ikke skal miste trygderettigheter. Det er imidlertid opp til hvert enkelt land selv å bestemme de ulike vilkårene for ytelsene.

Nordisk konvensjon om trygd gir forordningens bestemmelser om trygdekoordinering anvendelse i Norden og tilpasser trygdekoordineringen mellom de nordiske landene til fellesskapsreglene på området.

Også de bilaterale avtalene som Norge har inngått på trygdeområdet, dreier seg om trygdekoordinering. Disse avtalene har imidlertid et snevrere materielt virkeområde enn EØS-avtalens trygdedel, og regulerer i all hovedsak kun spørsmål om lovvalg og koordinering av uføretrygd og pensjoner.

Siden det dreier seg om koordinering og ikke harmonisering, er det nødvendig å kjenne til innholdet i nasjonale bestemmelser for å kunne forstå konsekvensene av den internasjonale reguleringen.

Trygdekoordinering tar sikte på å løse de problemene av trygdemessig art som kan tenkes å oppstå som følge av at en person har bodd og/eller arbeidet i mer enn ett land. Personer som flytter fra den ene avtalestaten til den andre, skal få beholde opptjente rettigheter til pensjon og uføretrygd, og de skal få adgang til medlemskap og opptjening i trygdeordninger i tilflyttingsstaten, slik at de er sikret kontinuitet i trygdedekningen. I tillegg til å sikre at personer som flytter ikke står uten trygdedekning, er det et mål å unngå at de får dobbelt trygdedekning, altså at de blir trygdedekket i både fraflyttingslandet og tilflyttingslandet. Dobbelt trygdedekning vil normalt innebære at de må betale trygdeavgift til begge land.

Internasjonale instrumenter for trygdekoordinering er per definisjon gjensidighetsavtaler. Avtalene sikrer altså ikke bare at utenlandske statsborgere får tilgang til norske ytelser, men også at norske statsborgere får tilgang til utenlandske ytelser. Som eksempel kan nevnes arbeidet med å få på plass en trygdeavtale med Republikken Korea. Det er forholdsvis få koreanske statsborgere som arbeider i Norge, mens et ikke ubetydelig antall nordmenn arbeider i Korea, i hovedsak innen shipping og verftsindustrien. Korea eksporterer ikke pensjoner til land de ikke har trygdeavtaler med. Følgelig må norske statsborgere som i kortere eller lengre perioder har arbeidet i Sør-Korea, og som i den forbindelse har innbetalt betydelige lovpålagte avgifter til det koreanske pensjonssystemet, anse sine innbetalinger som tapt, med mindre de skulle ønske å tilbringe alderdommen i Korea. En trygdeavtale mellom Norge og Republikken Korea vil gi norske statsborgere full adgang til eksport av koreanske pensjoner. I tillegg til å ha en vesentlig betydning for de aktuelle norske statsborgernes økonomiske trygghet, vil dette kunne redusere utbetalingene fra ordningen med supplerende stønad og utbetalingene over de kommunale sosialhjelpsbudsjettene.

2.3.2 EØS-avtalen

2.3.2.1 Innledning

Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) trådte i kraft 1. januar 1994 og omfatter i dag Belgia, Bulgaria, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Island, Italia, Kroatia, Kypros, Latvia, Litauen, Liechtenstein, Luxembourg, Malta, Nederland, Norge, Polen, Portugal, Romania, Slovakia, Slovenia, Spania, Sverige, Den tsjekkiske republikk, Tyskland, Østerrike og Ungarn.

Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland er også medlem av EU og EØS. Som følge av folkeavstemningen 23. juni 2016 har de imidlertid aktivert artikkel 50 i Lisboa-traktaten 29. mars 2017. Forhandlingene forventes å vare i to år, men denne tidsfristen kan forlenges. Det forventes at dette også vil medføre at Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland vil tre ut av EØS-avtalen. Det vil være nødvendig med en separat utmelding av EØS, jf. EØS-avtalen artikkel 127.

Sveits er ikke omfattet av EØS-avtalen, men gjennom EFTA-konvensjonen er EØS-avtalens trygdebestemmelser gjort gjeldende også mellom EFTA-landene.

Formålet med EØS-avtalen er å fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler, med sikte på et ensartet europeisk økonomisk samarbeidsområde. For å nå disse målene, skal samarbeidet i samsvar med bestemmelsene i avtalen blant annet omfatte fri bevegelighet for personer. EØS-avtalens trygdedel er et viktig redskap for å oppnå dette. EØS-avtalen er basert på gjensidighet, og på trygdeområdet sikrer den ikke bare at utenlandske statsborgere får tilgang til norske ytelser, men i like stor grad at norske statsborgere får tilgang til utenlandske ytelser.

Hoveddelen i EØS-avtalen er gjennomført i norsk lovgivning ved lov 27. november 1992 nr. 109 (EØS-loven). I vedleggene til EØS-avtalen er rettsaktene oppført, det vil si den såkalte sekundærlovgivningen (forordninger og direktiver), som inneholder nærmere bestemmelser om gjennomføring av hoveddelen. På trygdeområdet er det forordninger som gjennomfører bestemmelsene i hoveddelen, og i vedlegg VI (trygd) til EØS-avtalen er forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering av trygdeordninger (heretter kalt forordningen) og forordning (EF) nr. 987/2009 (heretter kalt gjennomføringsforordningen) oppført. Rettsakter som tilsvarer en forordning, skal «som sådan» gjøres til del av avtalepartenes interne rettsorden, jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a. Trygdeforordningene er gjort til del av norsk rett ved forskrift 22. juni 2012 nr. 585 om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen. Forordning nr. 883/2004 erstatter tidligere rådsforordning (EØF) nr. 1408/71 om anvendelse av trygdeordninger på arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og deres familiemedlemmer som flytter innenfor Fellesskapet. Gjennomføringsforordning nr. 987/2009 erstatter tidligere gjennomføringsforordning nr. 574/72. De nye forordningene bygger imidlertid på de samme prinsippene som de tidligere forordningene, som også er omtalt i NOU 2011: 7.

2.3.2.2 Nærmere om forordningenes anvendelse

EØS-avtalen fastsetter at fri bevegelighet for arbeidstakere skal gjennomføres mellom EU-landene og EØS/EFTA-landene. Dette innebærer at all forskjellsbehandling av arbeidstakere fra EU-landene og EØS/EFTA-landene på grunnlag av statsborgerskap skal avskaffes hva gjelder sysselsetting, lønn og andre arbeidsvilkår.

For å gjennomføre den frie bevegeligheten for arbeidstakere skal vandrende arbeidstakere og deres pårørende særlig sikres at alle tidsrom som de enkelte nasjonale lovgivninger tillegger betydning for å oppnå og beholde retten til ytelser og for beregningen av dem, blir lagt sammen (sammenleggingsprinsippet), og at ytelser som tilkommer personer bosatt på andre medlemsstaters territorier, blir utbetalt (eksportabilitetsprinsippet).

Siktemålet med reglene på trygdeområdet er således å sikre at personer som ønsker å benytte seg av muligheten til fri bevegelighet for å arbeide, ikke skal hindres i å flytte fra et land til et annet eller i å utøve yrkesaktivitet i et annet land enn i det landet der de er bosatt, ved at de taper trygderettigheter eller utsettes for forskjellsbehandling. Reglene skal sikre trygderettigheter opparbeidet i forskjellige land og sørge for at de ikke går tapt ved flytting.

Forordningen får ikke anvendelse på sosialhjelp.

Koordineringsprinsipper

Myndigheten til å gi bestemmelser på trygdeområdet er ikke overført til EU, og EØS-regelverket åpner ikke for noen harmonisering av de enkelte medlemsstaters lovgivninger, kun en koordinering. Det betyr at det er fastsatt felles regler og prinsipper som skal overholdes av de nasjonale myndigheter, trygdeinstitusjoner og domstoler når de anvender den nasjonale lovgivningen i grensekryssende tilfeller. Den frie bevegeligheten for arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og deres familiemedlemmer ville ha mistet mye av sin betydning, dersom personene som benyttet seg av denne friheten, for eksempel risikerte å miste allerede opparbeidede trygderettigheter i sine opprinnelige hjemland. Forordningene er utformet for å avhjelpe de sidene av nasjonal lovgivning som kan ha negativ virkning for arbeidstakere som krysser landegrensene.

Trygdekoordineringen i forordningen bygger på fem grunnprinsipper, og det mest grunnleggende og viktigste prinsippet, ikke bare i forordningen, men også i EØS-avtalen, er prinsippet om likebehandling av nasjonaliteter. Det er med andre ord forbud mot diskriminering basert på statsborgerskap. For det andre gjelder prinsippet om at en person skal være dekket av ett, og bare ett, lands trygdelovgivning. Formålet er å unngå at personer er udekket eller dobbeltdekket. Det tredje prinsippet gjelder sammenlegging av tid. Utenlandske perioder skal legges sammen med innenlandske perioder i nærmere angitte situasjoner, for å oppnå eller beholde rett til en ytelse, såfremt ikke forordningen selv bestemmer noe annet. For eksempel vil nasjonale krav til en viss minste kvalifiseringsperiode for rett til pensjon kunne bli oppfylt gjennom slik sammenlegging. Det fjerde prinsippet gjelder eksportabilitet. Dette prinsippet innebærer at kontantytelser som ellers kan utbetales i henhold til lovgivningen i et EØS-land eller forordningen, ikke skal være gjenstand for reduksjon, tillegg, suspensjon, tilbaketrekking eller konfiskering fordi den begunstigede eller hans/hennes familiemedlemmer bor i et annet EØS-land. Et femte prinsipp er proporsjonalitetsprinsippet, eller delpensjonsprinsippet, som innebærer at pensjoner utmåles i forhold til hvor lang opptjening vedkommende har i det enkelte land.

Personkrets

Forordningen får anvendelse på alle statsborgere i EØS-land, statsløse og flyktninger som er bosatt i et EØS-land, og som er eller har vært omfattet av trygdelovgivningen i et eller flere EØS-land, så vel som deres familiemedlemmer og etterlatte, uavhengig av de to sistnevnte gruppenes statsborgerskap. I tillegg omfattes også etterlatte av personer som har vært omfattet av trygdelovgivningen i et eller flere EØS-land, uavhengig av avdødes statsborgerskap, dersom de etterlatte selv er EØS-borgere, eller statsløse eller flyktninger som er bosatt i et av EØS-landene.

Forordningen har en utvidet personkrets i forhold til den tidligere forordning nr. 1408/71, idet den også inkluderer EU-borgere som ikke har vært arbeidstakere eller selvstendig næringsdrivende, men som er bosatt i en medlemsstat (såkalte ikke-yrkesaktive), samt deres familiemedlemmer og etterlatte. Videre utvider forordning nr. 1231/2010 personkretsen til å omfatte statsborgere fra land utenfor EU som er bosatt i EU-land (såkalte tredjelandsborgere). Denne forordningen er ikke tatt inn i EØS-avtalen. Imidlertid er tredjelandsborgere omfattet av Nordisk konvensjon om trygd, se punkt 2.3.3, og konvensjonen gir grunnlag for å anvende forordningens bestemmelser på denne gruppen i internordiske saker. For Danmark er det riktignok gjort visse unntak fra dette.

Saklig anvendelsesområde

Forordningen får anvendelse på all nasjonal lovgivning vedrørende ytelser i tilknytning til trygdeområdene sykdom, fødsel/foreldreskap, uførhet, alder, etterlatte, yrkesskade og yrkessykdommer, dødsfall/begravelse, arbeidsløshet, førtidspensjonering og familie. Uttrykket «lovgivning» er vidt og dekker alle bestemmelser gitt ved lov, forskrift og administrative tiltak av EØS-landene og må forstås som alle nasjonale tiltak som er anvendelige på den aktuelle ytelsen. Forordningen gjelder på generelle og spesielle trygdeordninger, enten de er avgiftspliktige eller ikke, og på ordninger relatert til forpliktelser for arbeidsgivere eller eiere av skip, hvis ikke noe annet er bestemt i vedlegg XI til forordningen.

2.3.2.3 Betydningen av at lovgivningen omfattes av forordningene i EØS-avtalen

Lovvalgsreglene

Lovvalgsbestemmelsene fastsetter hvilken lovgivning en person skal være underlagt i grensekryssende tilfeller. En person skal bare være omfattet av ett lands lovgivning. Dette skal hindre at en person blir medlem av to lands trygdeordninger samtidig, med tilhørende plikt til å betale trygdeavgifter til begge land, eller at vedkommende ikke blir medlem i noen trygdeordning og dermed står uten sikkerhetsnett ved sykdom, uførhet, arbeidsløshet eller lignende.

Hovedregelen i forordningen er at personer som utfører arbeid eller utøver næringsvirksomhet i ett land, skal være underlagt lovgivningen i dette landet, det såkalte lex loci laboris-prinsippet. For ikke-yrkesaktive er hovedregelen at de blir omfattet av bostedslandets lovgivning.

Sammenlegging av opptjeningstid i de enkelte EØS-landene

I alle land er retten til visse ytelser betinget av at den aktuelle personen har fullført en viss opptjeningsperiode. Det kan også være at slike perioder er bestemmende for beregningen av ytelser. For eksempel kan det være krav om forutgående medlemskap eller trygdetid i en nærmere angitt periode i vedkommende land, før man oppnår rett til pensjon. Arbeidstakere som gjennom yrkeslivet har arbeidet i flere land, kan risikere ikke å oppfylle kravet til opptjeningsperiode i noe land. Det kan også være at arbeidsperiodene ikke blir fullt ut tatt hensyn til ved beregning av ytelsene.

For å oppveie for slike hindringer, har forordningen regler om at utenlandske perioder skal legges sammen med innenlandske perioder i nærmere angitte situasjoner. Dette betyr at dersom lovgivningen i et EØS-land vektlegger trygdeperioder, arbeidsperioder, perioder med selvstendig næringsvirksomhet eller bostedsperioder for å oppnå eller beholde rett til en ytelse, skal forvaltningen i det aktuelle landet, så langt det er nødvendig, ta i betraktning nevnte perioder tilbakelagt i ethvert annet EØS-land, som om disse var tilbakelagt under dets egen lovgivning. Dette gjelder også der de nevnte periodene tillegges vekt for å bestemme lengden av en ytelsesperiode, for å avgjøre om en viss dekning er omfattet av lovgivningen eller for å få adgang til eller fritak fra pliktig trygdedekning, frivillig trygdedekning eller frivillig fortsatt trygdedekning.

Et land er imidlertid ikke forpliktet til å gi en person ytelser basert på medlemstid som samlet er kortere enn ett år, med mindre personen har en slik rett i medhold av det aktuelle landets egen lovgivning.

Pro rata beregning av pensjon

Det er som nevnt adgang til å legge sammen trygdeperioder for å oppnå rett til pensjon. Pensjonen utmåles imidlertid utelukkende på bakgrunn av trygdetiden i Norge. Dersom sammenlegging er nødvendig for å oppnå rett til pensjon i Norge, gis en pensjonsutbetaling som skal reflektere opptjeningsperioden her, sett i forhold til all pensjonsopptjening i alle EØS-land, det vil si en delpensjon. Dette omtales som proporsjonalitetsprinsippet eller delpensjonsprinsippet og innebærer at pensjonen utmåles i forhold til hvor lang opptjening vedkommende har i det enkelte land.

For eksempel vil en person som har 2 år med opptjening i Norge og 16 år med opptjening i Finland, ha krav på 2/18 pensjon fra Norge og en motsvarende forholdsmessig delpensjon fra Finland.

Eksport av ytelser

I flere land er det slik at lovgivningen setter bosted i landet som vilkår for å få utbetalt opptjente ytelser, som for eksempel pensjon. Dersom en person som har opptjent rett til pensjon i et EØS-land, ikke skulle få pensjonen utbetalt bare fordi vedkommende har flyttet tilbake til sitt opprinnelige hjemland, ville det være til stor ulempe for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende som har benyttet seg av friheten til å ta arbeid i et annet EØS-land. Det ville også ha hindret pensjonister i å bosette seg i et annet EØS-land, en rett som ellers er garantert i henhold til oppholdsdirektivet[3] i EØS-avtalen, under forutsetning av at pensjonisten har tilstrekkelige økonomiske midler. Et slikt bostedskrav ville utgjøre en klar hindring for den frie bevegeligheten. For eksempel vil en norsk statsborger, som flyttet ut som ung og som har arbeidet hele sitt yrkesaktive liv i et land som ikke eksporterer pensjoner, men som returnerer til Norge etter yrkesaktiv alder, resten av livet være avhengig av skattefinansiert supplerende stønad og eventuelt økonomisk sosialhjelp, med mindre vedkommende har betydelige oppsparte midler. EØS-avtalen vil i et slikt tilfelle sikre adgangen til eksport av pensjonen til Norge, fra det eller de land der vedkommende har vært yrkesaktiv og opparbeidet pensjonsrettigheter.

Forordningen fastslår at kontantytelser som ellers kan utbetales i henhold til lovgivningen i et EØS-land eller forordningen, ikke skal være gjenstand for reduksjon, tillegg, suspensjon, tilbaketrekking eller konfiskering fordi den begunstigede eller hans/hennes familiemedlemmer bor i et annet EØS-land enn det landet der utbetalingsinstitusjonen befinner seg. Dette gjelder så fremt ikke forordningen selv bestemmer noe annet.

2.3.3 Bilaterale trygdeavtaler

2.3.3.1 Innledning

I henhold til § 26 i Grunnloven har Kongen rett til å inngå avtaler med andre land. For trygdeavtalenes vedkommende er dette i tillegg fastslått og presisert i folketrygdloven § 1-3.

De aller fleste land med velutviklede trygdesystemer har i dag sikret seg et omfattende nett av slike trygdekoordineringsavtaler med relevante land. De enkelte nasjonalstatene har en interesse av å få på plass systemer for trygdekoordinering med land som de i en viss utstrekning utveksler arbeidskraft med, blant annet fordi de på den måten slipper å sitte igjen med det økonomiske ansvaret for en person som kanskje i hele sitt yrkesaktive liv har arbeidet i et land som ikke eksporterer pensjoner.

2.3.3.2 De bilaterale trygdeavtalenes innhold

Norges bilaterale trygdeavtaler har alle et mer begrenset saklig virkeområde enn koordineringsreglene innenfor EØS-området og i den nordiske konvensjonen. Hovedtemaet i de bilaterale trygdeavtalene er koordinering av uføretrygd og pensjoner.

Alle Norges nyere avtaler er imidlertid bygget opp etter samme mal. De baserer seg på de koordineringsprinsippene som er grunnleggende for det meste av internasjonal trygdekoordinering: likebehandling, sammenlegging, proratisering og eksportabilitet. Videre inneholder trygdeavtalene alltid en detaljert regulering av lovvalget, det vil si av spørsmålet om i hvilket land en person skal være trygdedekket.

Detaljene i avtalene vil imidlertid variere fra avtale til avtale, avhengig av hvordan trygdesystemet i det andre avtalelandet er bygd opp, og av hvilke ytelser og vilkår det andre avtalelandet kan og vil tilby.

2.3.3.3 Hvilke land Norge har bilaterale trygdeavtaler med

Norges tidligste bilaterale trygdeavtaler ble inngått allerede på 1950-tallet.

Norge har i dag bilaterale trygdeavtaler med følgende land: Australia, Bosnia-Hercegovina, Canada, Chile, Israel, Montenegro, Serbia, Sveits, Tyrkia, USA og India, foruten en egen bilateral overenskomst med den kanadiske provinsen Québec. I tillegg har Norge også bilaterale trygdeavtaler med enkelte EØS-land. Dette gjelder Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland, Frankrike, Hellas, Italia, Kroatia, Nederland, Luxembourg, Portugal, Slovenia og Østerrike. Disse avtalene har imidlertid i dag liten selvstendig betydning, siden EØS-avtalens trygdedel i det alt vesentligste regulerer de samme forholdene. Avtalene kan likevel ha betydning i visse situasjoner og for visse kategorier personer. Når Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland forlater EU, vil imidlertid avtalen mellom Norge og Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland igjen få selvstendig betydning for trygdekoordineringen mellom de to landene.

I tillegg til disse bilaterale trygdeavtalene har Norge inngått mer begrensede sykehjelpsavtaler med Australia og Ungarn.

Avtalen med Canada er revidert, og revidert avtale trådte i kraft 1. januar 2014. Siden det i Canada er to separate pensjonssystemer, ett for provinsen Québec og ett for resten av landet, pågår det et arbeid for å revidere også overenskomsten med Québec.

Det pågår i tillegg arbeid med etablering av bilaterale trygdeavtaler med Republikken Korea (Sør-Korea) og Marokko, og det arbeides dessuten med en revisjon av avtalen med Tyrkia.

2.3.4 Nordisk konvensjon om trygd

2.3.4.1 Innledning

De nordiske landene har i lang tid hatt konvensjoner som regulerer trygdekoordineringen mellom landene. Den første nordiske konvensjonen om sosial trygghet kom på plass allerede i 1955.

Gjeldende konvensjon tar hensyn til at hovedkilden til regulering av trygdeforholdene mellom de nordiske landene er forordning 883/2004 og tilpasser trygdekoordineringen mellom de nordiske landene til fellesskapsreglene på området. Gjeldende Nordisk konvensjon om trygd trådte i kraft 1. mai 2014.

Begrepet «de nordiske landene» omfatter i denne sammenheng Norge, Danmark, Finland, Island og Sverige. Videre omfattes de selvstyrte områdene Færøyene og Grønland, som har egen kompetanse innenfor de områdene som omfattes av Nordisk konvensjon om trygd, samt det selvstyrte området Åland.

2.3.4.2 Betydningen av at lovgivningen omfattes av Nordisk konvensjon om trygd

En nordisk konvensjon er nødvendig først og fremst for at bestemmelsene i forordningene skal kunne anvendes for Grønland og Færøyene, som ikke er omfattet av EU eller EØS. I likhet med tidligere nordiske konvensjoner, sikrer den nye konvensjonen at koordineringen av trygderettighetene for personer som flytter mellom disse områdene og de andre nordiske landene eller tar arbeid over grensene, skjer etter forordningens bestemmelser og dermed etter de samme reglene som i internordiske saker for øvrig.

Konvensjonen får også anvendelse på personer som ikke omfattes av personkretsen i trygdeforordningene, men som har vært medlemmer i trygden i et nordisk land, samt familiemedlemmer eller etterlatte som avleder rettigheter fra personer i førstnevnte gruppe.

Videre medfører konvensjonen at bestemmelsene i forordningene skal anvendes på alle som omfattes av konvensjonen og som er bosatt i et nordisk land. Konvensjonen er dermed av stor betydning for Norge, Island og Danmark hva gjelder tredjelandsborgere, fordi det bare er konvensjonen som gir grunnlag for å anvende bestemmelsene i forordningen på denne gruppen i internordiske saker. For Danmark er det gjort visse unntak fra dette.

Den viktigste virkningen av den nordiske konvensjonen om trygd er således at den gir bestemmelsene i de ovenfor omtalte EU-forordningene anvendelse på flere geografiske områder og persongrupper enn de som er omfattet av EØS-avtalen. Konvensjonen styrker også det nordiske samarbeidet, blant annet med oppfølging av personer som skal rehabiliteres.

2.4 Rett til ytelser i utlandet

2.4.1 Korttidsytelser

2.4.1.1 Dagpenger

Dagpenger kan gis til medlemmer i folketrygden som oppholder seg i Norge.

Det kan imidlertid etter folketrygdloven i visse situasjoner gjøres unntak fra kravet til opphold i Norge. Blant annet gis dagpenger under opphold på Svalbard og ved jobbintervju i utlandet. Det er viktig å være oppmerksom på at disse unntakene ikke gjelder personer som flytter fra Norge. De kommer kun til anvendelse ved kortvarige opphold utenfor Norge.

I EØS-tilfellene gjelder særskilte regler. For arbeidsløse er det fastsatt egne regler om vilkårene for sammenlegging av tidligere trygdeperioder eller arbeidsperioder for å oppnå rett til ytelser.

Den generelle bestemmelsen om opphevelse av bostedsvilkår (eksport) i forordningen får kun anvendelse i følgende tilfeller:

Først og fremst får den anvendelse for helt arbeidsløse som oppfyller vilkårene for å få arbeidsløshetsytelser etter lovgivningen i siste arbeidsland, og som reiser til et annet EØS-land for å søke arbeid der. Arbeidsløse som mottar norske dagpenger, kan altså få beholde disse ved arbeidssøking i andre EØS-land. Som hovedregel må den arbeidsløse ha stått tilmeldt arbeidsformidlingen i det siste arbeidslandet i fire uker før avreise, og vedkommende kan oppholde seg i et annet EØS-land for å søke arbeid i en periode på tre måneder. Eksportperioden kan etter trygdeforordningen eventuelt utvides til seks måneder. Norge har imidlertid, i likhet med en rekke andre land[4] , valgt ikke å gi adgang til en slik forlenget eksportperiode.

De andre tilfellene hvor bostedsvilkår ikke gjelder, er der den arbeidsløse under den siste arbeidsperioden har arbeidet i ett EØS-land og har bodd i et annet.[5] Delvise eller periodevise arbeidsløse[6] skal melde seg for arbeidsformidlingen i det siste arbeidslandet, det vil si for et NAV-kontor, dersom Norge er det siste arbeidslandet. Selv om de bor i et annet EØS-land, skal de få oppfølging og ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten, som er den institusjonen som er ansvarlig for å utbetale ytelser ved arbeidsløshet i Norge.

Helt arbeidsløse som under sitt siste arbeidsforhold har hatt bosted i et annet EØS-land enn arbeidslandet, og som ikke regnes som grensearbeidere[7] , kan velge å vende tilbake til bostedslandet eller å bli i siste arbeidsland og melde seg for arbeidsformidlingen der. I sistnevnte tilfelle får de ytelser fra siste arbeidsland, selv om de har bosted i et annet land, men vilkåret er at de følger opp de tiltak og vilkår for ytelsen som gjelder i det siste arbeidslandet. For Norges del innebærer dette at bare de som velger å bli værende i Norge, kan få rett til norske dagpenger[8] . Andre helt arbeidsløse uekte grensearbeidere[9] som vender tilbake til eller fortsetter å ha bosted i et annet EØS-land, skal ha ytelser fra bostedslandet[10] . I så fall er det ingen eksport av ytelser.

De bilaterale trygdeavtalene påvirker ikke retten til eksport av dagpenger.

2.4.1.2 Sykepenger, pleiepenger, arbeidsavklaringspenger, foreldrepenger, engangsstønad og stønader til enslig mor eller far

Sykepenger, pleiepenger, arbeidsavklaringspenger, foreldrepenger, engangsstønad ved fødsel og adopsjon og stønader til enslig mor eller far kan gis til medlemmer av folketrygden som oppholder seg i Norge.

Det kan imidlertid etter folketrygdloven i visse situasjoner gjøres unntak fra kravet til opphold i Norge. Blant annet kan et medlem etter søknad få sykepenger og pleiepenger i en begrenset periode under opphold i utlandet, dersom vedkommende godtgjør at utenlandsoppholdet ikke vil forverre helsetilstanden, forlenge arbeidsuførheten eller hindre Arbeids- og velferdsetatens kontroll og oppfølging.

Foreldrepenger og engangsstønad ved fødsel og adopsjon kan utbetales også under midlertidig opphold i utlandet, det vil si i inntil 12 måneder. Det er ikke gitt noen bestemmelser som hindrer utbetaling av disse ytelsene til utlandet så lenge man fortsatt er medlem av folketrygden.

Stønader til enslig mor eller far kan gis under utenlandsopphold i inntil seks uker i løpet av en tolvmånedersperiode, eller lengre, dersom oppholdet skyldes stønadsmottakers eget arbeid.

Et medlem som får medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak i utlandet i henhold til aktivitetsplanen kan få arbeidsavklaringspenger. Medlemmet kan også beholde ytelsen i en begrenset periode under utenlandsopphold dersom oppholdet er forenlig med fastsatt aktivitet, og ikke til hinder for Arbeids- og velferdsetatens oppfølgning.

I EØS-tilfellene gjelder særskilte regler, bortsett fra når det gjelder stønader til enslig mor eller far, som antas ikke å være omfattet av trygdeforordningen siden tilsvarende ytelser gis som sosialhjelp i andre EØS-land. Ytelsene gis fra det landet der vedkommende arbeider, i overensstemmelse med lovgivningen som den aktuelle institusjonen anvender. Reglene om sammenlegging av perioder for å åpne rett til ytelser kommer til anvendelse dersom dette er nødvendig. Det landet som er ansvarlig for å utbetale ytelsen, utbetaler denne beregnet etter de nasjonale reglene i dette landet. Ytelsene kan ikke avslås eller stanses med den begrunnelse at personen bor i et annet EØS-land enn det der utbetalingsinstitusjonen befinner seg. Det landet som er ansvarlig for å utbetale ytelsen, har rett til å kalle inn mottakeren i forbindelse med oppfølging.

De bilaterale trygdeavtalene påvirker ikke retten til eksport av sykepenger, pleiepenger, arbeidsavklaringspenger, foreldrepenger, stønader til enslig mor eller far og engangsstønad ved fødsel og adopsjon.

2.4.1.3 Barnetrygd og kontantstøtte

Barnetrygd utbetales etter barnetrygdloven for barn som er bosatt i riket, dersom barnet og den barnet bor fast hos har lovlig opphold i Norge.

Midlertidige fravær fra Norge, som ikke varer mer enn tre måneder sammenhengende, innvirker ikke på statusen som bosatt. Kortere fraværsperioder, som til sammen utgjør mer enn seks måneder per år i to eller flere påfølgende år, medfører imidlertid at barnet mister statusen som bosatt. Dette gjelder ikke hvis både barnet og begge foreldrene, eller eventuelt den forelderen barnet bor fast hos, er medlem i folketrygden under utenlandsoppholdet.

Kontantstøtte utbetales etter kontantstøtteloven for barn som er bosatt i riket dersom også stønadsmottakeren er bosatt i riket. Barnet anses som bosatt i riket når det har oppholdt seg eller skal oppholde seg her i mer enn tolv måneder.

Midlertidige fravær fra Norge, som ikke varer mer enn tre måneder sammenhengende, innvirker ikke på statusen som bosatt. Det er ikke gitt muligheter for dispensasjon fra bostedsvilkåret for midlertidige utenlandsopphold utover tre måneder.

I EØS-tilfellene gjelder særskilte regler. En person har rett til familieytelser i samsvar med lovgivningen i det landet som er ansvarlig for å utbetale ytelsen, også for familiemedlemmer som er bosatt i et annet EØS-land, som om disse familiemedlemmene var bosatt i det landet som er ansvarlig for å gi ytelsen.

I forordningen er det fastsatt prioriteringsregler for tilfeller der det på forskjellig grunnlag skal gis ytelser for samme periode og for samme familiemedlem som følge av lovgivningen i mer enn ett EØS-land. Der det foreligger rett til ytelser fra to land, skal barna ha det høyeste beløpet, men heller ikke motta noe utover dette.

Hvis foreldrene arbeider i to forskjellige land, utbetales ytelsene fra det landet hvor barnet er bosatt, eventuelt med et tillegg fra det andre landet dersom ytelsen der er høyere. Hvis far arbeider i Norge, mor arbeider i Frankrike, og mor og barn er bosatt i Frankrike, utbetales familieytelser fra Frankrike. Er ytelsen i Norge høyere, utbetaler Norge differansen.

De bilaterale trygdeavtalene påvirker ikke retten til eksport av barnetrygd og kontantstøtte.

2.4.2 Uføretrygd og pensjoner

Siden folketrygden ble opprettet, har det vært lagt vekt på kravet om å være trygdedekket (medlem i trygden) for å få rett til langtidsytelser. Det ble lagt til grunn at folketrygden i utgangspunktet ikke skulle utbetale ytelser til personer som ikke lenger er medlemmer.

Man mente imidlertid at det burde gjøres unntak for personer som har opptjent vesentlige oppsatte rettigheter[11] , og som fyller vilkåret om forutgående medlemskap. Bakgrunnen for dette, er at opptjeningen i en viss forstand kan sees som en form for lovpålagt sparing til alderdom / langvarig uførhet, og medlemmene har berettigede forventninger om å få utbetalt de ytelsene som de har opptjent / betalt inn for, uavhengig av om de fortsatt er bosatt i Norge. Det samme gjelder rimeligvis for personer som ønsker å ta med seg allerede tilståtte pensjoner til et annet land.

Det som er sagt ovenfor om pensjoner, gjelder tilsvarende for uføretrygd, som også er en varig ytelse som erstattes med alderspensjon fra fylte 67 år.

Etter reglene i folketrygdloven kan personer som ikke lenger er medlemmer i folketrygden få med seg hele pensjonen/uføretrygden bare dersom de har minst 20 års botid i Norge. Dette gjelder uansett hvilket land man flytter til. Den som ikke er medlem og som har mindre enn 20 års botid, har rett til en ytelse fastsatt etter særskilte regler.

For enkelte grupper er det begrensninger i retten til å få utbetalt ytelsen i utlandet. Dette gjelder blant annet for personer som har fått uføretrygd etter de særskilte bestemmelsene for flyktninger og for personer som har blitt uføre før fylte 26 år på grunn av en alvorlig og varig sykdom, skade eller lyte som er klart dokumentert («unge uføre»). Flyktninger og «unge uføre» kan imidlertid få eksportert de ytelsene som de har opptjent rett til etter det ordinære regelverket.

Innenfor EØS og til landene Norge har bilaterale trygdeavtaler med, eksporteres uføretrygd og pensjoner gjensidig mellom landene, uavhengig av eksportreglene i nasjonal lovgivning. Avtalene innebærer således at man ser bort fra folketrygdlovens krav til 20 års botid i Norge for å få rett til hele pensjonen/uføretrygden. Begrensningene nevnt ovenfor for blant annet flyktninger og «unge uføre» gjelder imidlertid også innenfor avtaleområdene.

3 Regelverket som ligger til grunn for eksporten av utdanningsstøtte

3.1 Nasjonalt regelverk

3.1.1 Generelt om støtteordningene

Det er to støtteordninger for lån og stipend til utdanning. Elever som har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven § 3-1 (ungdomsrett), får støtte etter en ordning som i hovedsak består av stipend, der deler av stipendet er behovsprøvd mot forsørgernes økonomi. Alle andre, det vil si studenter i høyere utdanning, fagskoleutdanning, folkehøyskole og så videre, samt de som tar videregående opplæring utenfor ungdomsretten, får støtte etter en ordning der alle studenter får et beløp tildelt som lån per måned. Studenter som ikke bor sammen med foreldrene, kan få inntil 40 prosent av dette gjort om til utdanningsstipend dersom de består eksamen og har inntekt under visse grenser.

Det gis normalt ikke støtte til videregående opplæring i land utenfor Norden. Det blir gitt støtte til videregående opplæring i Norden dersom den har offentlig godkjenning og kommer inn under støtteordningen i landet.

Høyere utdanning i utlandet tas enten som delstudier eller som gradsutdanning. Med delstudier er ment et kortere studieopphold i utlandet når oppholdet er en godkjent del av en høyere utdanning som søkeren har begynt på i Norge. Med gradsutdanning menes selvstendig utdanning i utlandet som kan føre frem til en grad, for eksempel bachelor- eller masterutdanning.

Utdanningsstøtte til videregående opplæring omtales ikke videre her, da muligheten til å få støtte til slik opplæring i utlandet er svært begrenset.

Delstudier i høyere utdanning omtales heller ikke, da dette er en del av en høyere utdanning som søkeren er i gang med i Norge, og studenten tar dermed hoveddelen av sin utdanning i Norge. Det som gjenstår er vilkårene for utdanningsstøtte til høyere utdanning i utlandet som ikke tas som en del av en norsk utdanning, det vil si gradsutdanning.

3.1.1.1 Støttebeløp

Til høyere utdanning i land utenfor Norden gis det samme støtte til livsopphold som til studenter i Norge (10 395 kroner per måned i 2016–2017). Støttebeløpet gis som lån, og de som ikke bor sammen med sine foreldre, kan få gjort om inntil 40 prosent av dette beløpet til utdanningsstipend dersom de består eksamen.

Det gis tilskudd til to reiser tur-retur i året fordelt mellom lån og stipend. Det gis også støtte til dekning av skolepenger, med et høyere beløp enn til utdanning i Norge samt at deler av skolepengestøtten gis som stipend. Til høyere utdanning i Norden gis det samme støtte som til utdanning i Norge.

For å få støtte til utdanning i utlandet, må søkeren dokumentere opptak i en utdanning og størrelsen på eventuelle skolepenger som skal betales. Det blir ført jevnlig kontroll med at studenten faktisk er i utdanning, og dersom studenten blir mer enn ett år forsinket i utdanningen, mister han eller hun retten til utdanningsstøtte.

3.1.1.2 Hvem har rettigheter til utdanningsstøtte?

Søkeren må som hovedregel være norsk statsborger for å ha rett til utdanningsstøtte.

EØS-arbeidstakere i Norge og deres familiemedlemmer har også rettigheter til utdanningsstøtte. Med familiemedlemmer er ment arbeidstakerens ektefelle, arbeidstakerens eller ektefellens etterkommere som er under 21 år eller forsørget av arbeidstakeren eller ektefellen, eller arbeidstakerens eller ektefellens slektning i oppstigende linje når slektningen er forsørget av arbeidstakeren eller ektefellen. Partner likestilles med ektefelle. EØS-arbeidstakeres barn som er bosatt i Norge har rett til utdanning i Norge på like vilkår med norske statsborgere, herunder rett til utdanningsstøtte.

Innholdet i arbeidstakerbegrepet er ikke nærmere definert i utdanningsstøtteregelverket, og følger den fellesskapsrettslige tolkningen i EU/EØS-retten. Både migrerende arbeidstakere og grensearbeidstakere er omfattet. EØS-borgere som har varig oppholdsrett i Norge etter utlendingsloven § 115 eller § 116, har rettigheter til utdanningsstøtte på samme vilkår som norske statsborgere. Rett til varig opphold etter disse reglene oppnås normalt etter fem års lovlig opphold i Norge.

Norske statsborgere, EØS-arbeidstakere og deres familiemedlemmer, samt EØS-borgere med varig oppholdsrett i Norge, har i utgangspunktet rettigheter til utdanningsstøtte både i Norge og i utlandet.

I tillegg til at søkeren må omfattes av en av disse persongruppene, må søkeren ha generell studiekompetanse i Norge for å kunne få støtte til høyere utdanning. Dersom søkeren tar utdanning i Norge, er det lærestedene som i forbindelse med opptaket avklarer om søkeren har generell studiekompetanse i Norge. Søkere som har opptak i høyere utdanning i Norge, fyller dermed vilkårene om generell studiekompetanse for å ha rett til støtte.

3.1.1.3 Særskilte vilkår for støtte til høyere utdanning i utlandet (eksport)

Utdanningsstøtte kan på visse vilkår bli gitt til høyere utdanning i utlandet.

Et sentralt formål med utdanningsstøtteordningen er å bidra til at det norske samfunnet og arbeidslivet får tilgang på kompetanse. For at dette formålet skal oppnås, må en viss andel av studentene faktisk returnere til Norge etter endt utdanning i utlandet. Det stilles derfor særskilte vilkår om at søkeren skal ha en viss tilknytning til Norge før det blir gitt støtte til utdanning i utlandet. Disse tilknytningskravene kommer i tillegg til de generelle kravene til støtterett som er beskrevet over.

Frem til og med undervisningsåret 2014–2015 ble det stilt vilkår om at søkeren måtte ha bodd i Norge i en sammenhengende periode på minst to av de siste fem årene før utdanningen startet. I tillegg måtte søkeren ha generell studiekompetanse i Norge, noe som medførte at det ble stilt krav om norskkunnskaper på et visst nivå.

Vilkårene for tilknytning til Norge ble endret fra og med undervisningsåret 2015–2016. Endringene er beskrevet slik i Prop. 1 S (2014–2015) for Kunnskapsdepartementet:

«Kunnskapsdepartementet foreslår å endre vilkåra slik at det blir gitt støtte til utdanning i land utanfor Norden ved samanhengande butid i Noreg i to år i løpet av dei siste fem åra før utdanninga startar, ved skolegang eller utdanning i Noreg i tre år, og ved familietilknyting til Noreg kombinert med norskkunnskapar. Det blir òg foreslått å gi støtte til EØS-grensearbeidstakarar som har arbeidd i Noreg i minst fem år og har norskkunnskapar, og til familiemedlemmer til EØS-grensearbeidstakarar i Noreg dersom grensearbeidstakaren har arbeidd i Noreg i minst fem år, familiemedlemmen har budd i eit anna nordisk land i denne perioden og har norskkunnskapar. I tillegg kan ein gi støtte etter ei skjønnsmessig vurdering dersom den samla tilknytinga til Noreg svarer til tilknytinga gjennom dei nemnde vilkåra. Forslaga følgjer av rettspraksisutvikling i EU-domstolen knytt til vilkåra for utdanningsstøtte til utdanning i utlandet. Vilkåra skal gjelde for både norske statsborgarar og for EØS-arbeidstakarar eller deira familiemedlemmer som har rett til utdanningsstøtte frå Noreg.

(…)

Til no har det ikkje vore stilt vilkår om føregåande tilknyting til Noreg for støtte til utdanning i andre nordiske land. Departementet foreslår at dei nye tilknytingskrava som er foreslåtte ovanfor, også skal gjelde for støtte til utdanning i andre nordiske land frå undervisningsåret 2015–16. Vilkåra skal gjelde for både norske statsborgarar og for EØS-arbeidstakarar eller deira familiemedlemmer som har rett til utdanningsstøtte frå Noreg.»

Hensikten med tilknytningsreglene er å sikre at det er mest mulig sannsynlig at støttemottakerne – både EØS-borgere og norske statsborgere – bruker sin kompetanse i Norge etter endt utdanning. Det sentrale prinsippet for endringene i vilkårene er at det fremdeles skal kreves tilknytning til Norge på et visst nivå, men at denne tilknytningen kan oppnås også på andre måter enn ved botid i Norge. Også personer som har gått på skole eller tatt utdanning i Norge tidligere, eller som har visse former for familietilknytning til Norge, blir regnet for å ha tilstrekkelig tilknytning til Norge. I tillegg er det gitt særlige regler om tilknytning til Norge for grensearbeidere og deres familiemedlemmer. Dersom søkeren ikke oppfyller vilkårene om botid, skolegang, familietilknytning osv., skal det foretas en skjønnsmessig vurdering av om søkeren likevel har en tilsvarende tilknytning til Norge. Ved en slik vurdering skal det legges særlig vekt på om søkeren har norskkunnskaper, men for øvrig er det ingen begrensninger i hvilke faktiske omstendigheter som kan vise en tilstrekkelig tilknytning.

3.2 Internasjonalt regelverk – EØS-rett

I motsetning til det som gjelder for trygdeytelser, er ikke rettigheter til utdanningsstøtte som sådan regulert i EØS-retten. Rettigheter til utdanningsstøtte for EØS-borgere har til nå vært direkte forankret i rettigheter for arbeidstakere. Disse forankres i EØS-avtalen artikkel 28 om fri bevegelighet av arbeidstakere, Europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 492/2011 om fri bevegelighet av arbeidstakere innenfor EØS-området (tidligere forordning nr. 1612/68) som er innarbeidet i norsk rett som EØS-arbeidstakerloven, samt Europaparlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF om fri personbevegelighet (også kalt unionsborgerdirektivet).

For EØS-borgere som ikke er økonomisk aktive, følger det av direktiv 2004/38 artikkel 24 at medlemsstatene ikke er forpliktet til å gi støtte til livsopphold under utdanning før EØS-borgeren har rett til varig opphold i medlemslandet, det vil si etter fem års lovlig opphold, se utlendingsloven § 115 og § 116. EØS-borgere som fyller vilkårene for varig oppholdsrett, vil i de aller fleste tilfeller også oppfylle vilkåret om botid i Norge forut for utdanning i utlandet.

EØS-arbeidstakere i Norge og deres familiemedlemmer skal etter EØS-arbeidstakerloven artikkel 7 nr. 2 ha samme rett til sosiale fordeler som norske statsborgere. Utdanningsstøtte til utdanning i utlandet regnes som en slik sosial fordel. Utdanningsstøtte til visse av arbeidstakerens familiemedlemmer regnes også som en sosial fordel for EØS-arbeidstakeren. Dette betyr at arbeidstakerens ektefelle kan ha rett til utdanningsstøtte. Det samme gjelder etterkommere av arbeidstakeren eller ektefellen, dersom etterkommeren er under 21 år eller er forsørget av arbeidstakeren eller ektefellen. Også slektninger i oppstigende linje har rettigheter dersom de er forsørget av arbeidstakeren eller ektefellen. Disse rettighetene er avledet fra arbeidstakerens sosiale rettigheter, og er dermed avhengig av at arbeidstakeren selv fortsatt har status som arbeidstaker.

Forskjellsbehandling av EØS-arbeidstakere eller deres familiemedlemmer i vilkårene for utdanningsstøtte er i strid med EØS-retten. Direkte eller indirekte forskjellsbehandling kan likevel være tillatt, men kun etter visse strenge vilkår. Direkte diskriminerende vilkår må være begrunnet i hensynet til offentlig orden, sikkerhet eller folkehelsen, mens indirekte diskriminerende vilkår også kan begrunnes i andre tvingende allmenne hensyn. I tillegg må reglene være egnet til å bidra til oppnåelsen av formålet, og vilkårene må ikke gå lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet. Dette gir svært begrenset adgang til forskjellsbehandling.

Vilkår om tilknytning til Norge forut for støtte til utdanning i utlandet er blitt ansett som et indirekte diskriminerende vilkår, fordi det er lettere å oppfylle slike vilkår for norske statsborgere enn for EØS-arbeidstakere og deres familiemedlemmer. Formålet om å bidra til å sikre det norske samfunnet og arbeidslivet tilgang på kompetanse anses som et legitimt formål, og de ulike faktorene det legges vekt på blir regnet som egnet til å sikre en viss tilknytning til Norge. Kombinasjonen av et sett med alternative målbare vilkår som for eksempel botid eller skolegang i Norge, og en skjønnsmessig vurdering av tilknytningen i de tilfellene der et av de målbare vilkårene ikke er oppfylt, medfører etter norske myndigheters vurdering at vilkårene ikke går lenger enn det som er nødvendig for å sikre formålet med utdanningsstøtteordningen.

4 Statistikk og fremskrivninger

4.1 Innledning

Formålet med dette kapitlet er å gi en oversikt over velferdseksportens nåværende omfang og forventede utvikling på kort sikt.

I punkt 4.2 gis det en oversikt over sentral statistikk på utenlandsområdet for ytelsene sykepenger, dagpenger, kontantstøtte og barnetrygd, da dette som nevnt i kapittel 1 er de ytelsene som i størst grad fremstår som egnede for eksportbegrensende tiltak. For oversiktens skyld gis det i tillegg en oversikt over statistikk for alderspensjon, uføretrygd og pensjon til gjenlevende ektefelle og barn, siden dette er de ytelsene der eksporten samlet sett er størst. Oversikten er basert på data innhentet fra Arbeids- og velferdsetaten.

Arbeidet med å utvikle god statistikk på utenlandsområdet har av forskjellige årsaker vist seg å være utfordrende. Den statistiske informasjonen som presenteres i kapittelet her antas å være så presis som mulig med de foreliggende IKT-løsningene, men det tas forbehold om at forskjellige feilkilder kan føre til mindre avvik. Det er lagt til grunn at en mottaker er bosatt i utlandet når vedkommende er registrert som utvandret i Folkeregistret eller er registrert i Arbeids- og velferdsetatens registre med fast eller midlertidig adresse i utlandet eller begge deler.

I punkt 4.3 presenteres fremskrivninger av utviklingen i eksporten av trygdeytelser i et femårsperspektiv. Regjeringen ser behov for å vurdere de langsiktige utfordringene med trygdeeksporten. På denne bakgrunnen vil Arbeids- og sosialdepartementet om kort tid lyse ut et utredningsoppdrag hvor det bes om fremskrivinger av utviklingen i eksporten av trygdeytelser i et vesentlig lengre perspektiv.

4.2 Statistikk – trygdeeksport

4.2.1 Innledning

I tråd med budsjetteringsprinsippene i statsbudsjettet er utgiftstallene som presenteres i dette punktet, oppgitt i nomielle kroner, med unntak for figur 4.6.

I 2016 utgjorde de samlede utbetalingene av trygdeytelser (med unntak av helsetjenester) til personer bosatt i utlandet om lag 7,1 milliarder kroner, noe som utgjør 1,7 prosent av folketrygdens totale utgifter på 418 milliarder kroner.

I all hovedsak utbetales eksporterte korttidsytelser til utenlandske statsborgere, mens eksporterte pensjoner og uføretrygd i all hovedsak utbetales til nordmenn. Som det fremgår av tabell 4.1, går 80 prosent av utbetalingene til personer bosatt i land i Europa.

Tabell 4.1 Utbetalinger til personer bosatt i utlandet i 2016

Verdensdel

Samlede utbetalinger av trygdeytelser til utenlandsbosatte mottakere, millioner kroner

Utbetalinger av trygdeytelser til utenlandsbosatte utenlandske statsborgere, millioner kroner

Andel av de utenlandsbosatte mottakerne av trygdeytelser som er utenlandske statsborgere, prosent

Antall utenlandsbosatte mottakere av trygdeytelser

I alt

7 073

2 738

39

80 749

Afrika

98

22

23

917

Asia

623

91

15

4 142

Europa

5 626

2 375

42

66 050

Nord-Amerika

438

197

45

7 114

Oceania

56

27

49

900

Sør-Amerika

91

24

26

756

Ukjent¹

143

2

1

1 628

¹ Om lag 2 prosent av beløpet kan ikke fordeles på oppholdsland. Statistikkgrunnlaget inneholder oppholdsland som er ajourført de siste fem årene før utbetaling, eldre opplysninger er ikke tatt med. Når både oppholdsland og utbetalingsland mangler i statistikkgrunnlaget, vises dette som «ukjent».

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Som tabellen viser, går hovedtyngden av eksporten til land i Europa og da i det vesentlige til land innenfor EØS. Eksporten av pensjoner har i hovedsak økt som følge av at stadig flere nordmenn ønsker å tilbringe tiden som alderpensjonister eller uføretrygdede i utlandet. Eksporten av sykepenger, dagpenger og andre korttidsytelser er et resultat av EØS-avtalen, som åpner for fri bevegelse innenfor EØS. Dette har medført økt arbeidsinnvandring til Norge, hvilket har vært et svar på behov for arbeidskraft. Den fleksibiliteten som det åpne europeiske arbeidsmarkedet gir, har bidratt til å jevne ut en ubalanse i det norske arbeidsmarkedet, noe som i hovedsak anses å ha vært positivt for Norge. Utenlandske arbeidstakere har bidratt med arbeidskraft og betalt skatter og trygdeavgift til Norge.

4.2.2 Trygdeeksport fordelt på ytelse

I punktet her redegjøres det for utbetalingene i 2016 av dagpenger, sykepenger, barnetrygd, kontantstøtte og pensjoner til personer bosatt i utlandet. Videre redegjøres det for utviklingen som har funnet sted i utbetalingene fra 2010 og fremover.

4.2.2.1 Dagpenger ved arbeidsløshet

I 2016 utgjorde utbetalinger av dagpenger til personer bosatt i utlandet 166 millioner kroner, hvilket faktisk var en nedgang på 77 millioner kroner fra 2010 (da det ble utbetalt 243 millioner kroner). Bakgrunnen for nedgangen antas blant annet å være at arbeidsledigheten i Norge har steget noe i de senere årene, og at en del utenlandske arbeidstakere som følge av dette har vendt tilbake til hjemlandet eller reist til andre arbeidsland. Folketrygdens samlede utgifter til dagpenger utgjorde i 2016 om lag 15,4 milliarder kroner, mens de i 2010 utgjorde om lag 11,3 milliarder kroner. I 2016 var det 3 006 mottakere[12] av dagpenger som var bosatt i utlandet. Andelen som gikk til personer bosatt i utlandet, utgjorde om lag 1,1 prosent i 2016, og 2,1 prosent i 2010. I 2016 ble 88 prosent av dagpengene som ble utbetalt til utlandet, utbetalt til personer som ikke var norske statsborgere. Dagpenger er med dette den ytelsen som har størst andel av eksporten til utenlandske mottakere. Hovedtyngden av utbetalingene gikk til personer bosatt i Polen (76 millioner kroner) og personer bosatt i Sverige (37 millioner kroner), se tabell 4.2.

Tabell 4.2 Utbetalinger av dagpenger til utlandet i 2016, største land

Oppholdsland

Utbetalt, millioner kroner

Andel til utenlandske statsborgere, prosent

Antall mottakere per år

Polen

76

100

1 316

Sverige

37

86

699

Danmark

10

76

175

Litauen

6

100

126

Storbritannia

6

71

108

Ukjent¹

5

3

100

Tyskland

3

76

51

Romania

2

100

59

Slovakia

2

100

33

Spania

2

41

38

¹ Se note 1 til tabell 4.1.

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

4.2.2.2 Sykepenger

I 2016 utgjorde utbetalinger av sykepenger til personer bosatt i utlandet 507 millioner kroner, hvilket innebar en økning på om lag 237 millioner kroner fra 2010 (da det ble utbetalt 270 millioner kroner). Folketrygdens samlede utgifter til sykepenger utgjorde i 2016 om lag 38,9 milliarder kroner, mens de i 2010 utgjorde om lag 34,3 milliarder kroner. I 2016 var det 9 065 mottakere av sykepenger som var bosatt i utlandet. Andelen som gikk til personer bosatt i utlandet, utgjorde om lag 1,3 prosent i 2016 og 0,8 prosent i 2010. Dette innebærer en økning i andelen som utbetales i utlandet på 0,5 prosentpoeng fra 2010 til 2016. I 2016 ble 83 prosent av sykepengene som ble utbetalt til utlandet, utbetalt til personer som ikke var norske statsborgere. Hovedtyngden av utbetalingene gikk til personer bosatt i Sverige (249 millioner kroner) og personer bosatt i Polen (130 millioner kroner), se tabell 4.3.

Tabell 4.3 Utbetalinger av sykepenger til utlandet i 2016, største land

Oppholdsland

Utbetalt, millioner kroner

Andel til utenlandske statsborgere, prosent

Antall mottakere per år

Sverige

249

79

4 239

Polen

130

99

1 956

Danmark

26

74

605

Storbritannia

18

80

267

Tyskland

12

95

256

Finland

10

98

167

Litauen

9

95

275

Spania

7

37

142

Island

5

99

118

Ukjent¹

5

1

118

¹ Se note 1 til tabell 4.1.

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

4.2.2.3 Barnetrygd

I 2016 utgjorde utbetalingene av barnetrygd til personer bosatt i utlandet 180 millioner kroner, hvilket innebar en økning på om lag 59 millioner kroner fra 2010 (da det ble utbetalt 121 millioner kroner). Satsen for barnetrygd har vært uendret i denne perioden. Økningen i eksporten skyldes derfor ikke satsjusteringer. I 2016 ble det utbetalt i alt 15 milliarder kroner i barnetrygd, mens utbetalingene i 2010 utgjorde om lag 14,8 milliarder kroner. I 2016 var det 14 545 mottakere av barnetrygd som var bosatt i utlandet. Andelen som gikk til personer bosatt i utlandet, utgjorde om lag 1,2 prosent i 2016, og 0,8 prosent i 2010. Dette innebærer en økning i andelen av barnetrygden som utbetales i utlandet på 0,4 prosentpoeng fra 2010 til 2016. I 2016 ble 75 prosent av barnetrygd som ble utbetalt til utlandet, utbetalt til personer med utenlandsk statsborgerskap. Hovedtyngden av utbetalingene av barnetrygd til utlandet gikk til personer bosatt i Polen (71 millioner kroner). 99 prosent av mottakerne av barnetrygd i Polen var utenlandske statsborgere. Videre mottok personer bosatt i Litauen 20 millioner kroner i barnetrygd, og personer bosatt i Sverige mottok 17 millioner kroner, se tabell 4.4.

Tabell 4.4 Utbetalinger av barnetrygd til utlandet i 2016, største land

Oppholdsland

Utbetalt, millioner kroner

Andel til utenlandske statsborgere, prosent

Antall mottakere per år

Polen

71

99

5 494

Litauen

20

100

1 421

Sverige

17

52

1 530

Storbritannia

7

35

566

USA

5

19

537

Spania

5

16

402

Danmark

5

48

476

Island

5

95

301

Færøyene

3

98

120

Ukjent¹

3

0

371

¹ Se note 1 til tabell 4.1.

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

4.2.2.4 Kontantstøtte

I 2016 utgjorde utbetalinger av kontantstøtte til personer bosatt i utlandet om lag 39 millioner kroner, hvilket innebar en økning på om lag 8 millioner kroner fra 2010 (da det ble utbetalt 31 millioner kroner). De samlede utgiftene til kontantstøtte utgjorde i 2016 om lag 1,6 milliarder kroner, mens de i 2010 utgjorde om lag 1,4 milliarder kroner. I 2016 var det 1 373 mottakere av kontantstøtte som var bosatt i utlandet. Andelen som gikk til personer bosatt i utlandet, utgjorde om lag 2,5 prosent i 2016, og 2,2 prosent i 2010. Dette innebærer en økning i andelen som utbetales i utlandet på 0,3 prosentpoeng fra 2010 til 2016. I 2016 ble 87 prosent av kontantstøtten som ble utbetalt til utlandet, utbetalt til personer som ikke var norske statsborgere. Hovedtyngden av utbetalingene gikk til personer bosatt i Polen (21 millioner kroner) og personer bosatt i Sverige (8 millioner kroner), se tabell 4.5.

Tabell 4.5 Utbetalinger av kontantstøtte til utlandet i 2016, største land1

Oppholdsland

Utbetalt, millioner kroner

Andel til utenlandske statsborgere, prosent

Antall mottakere per år

Polen

21

99

684

Sverige

8

71

263

Litauen

3

99

111

¹ Tabellen viser bare de landene der det er utbetalt mer enn 1 million kroner.

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

4.2.2.5 Uføretrygd

I 2016 utgjorde utbetalinger av uføretrygd til personer bosatt i utlandet om lag 1,6 milliarder kroner, hvilket innebar en økning på om lag 200 millioner kroner fra 2010 (da det ble utbetalt 1,4 milliarder kroner). Folketrygdens samlede utgifter til uføretrygd utgjorde i 2016 om lag 80 milliarder kroner, mens de i 2010 utgjorde om lag 55,3 milliarder kroner (da til uførepensjon). I 2016 var det 10 133 mottakere av uføretrygd som var bosatt i utlandet. Andelen av utbetalingen som gikk til personer bosatt i utlandet, utgjorde om lag 2,0 prosent i 2016 og 2,5 prosent i 2010. Dette innebærer en reduksjon i andelen som utbetales i utlandet på 0,5 prosentpoeng fra 2010 til 2016. I 2016 ble 83 prosent av uføretrygden som ble utbetalt til utlandet, utbetalt til norske statsborgere. Hovedtyngden av utbetalingene gikk til personer bosatt i Sverige (546 millioner kroner), Spania (242 millioner kroner), Thailand (156 millioner kroner) og Danmark (138 millioner kroner), se tabell 4.6.

Tabell 4.6 Utbetaling av uføretrygd til utlandet i 2016, største land

Oppholdsland

Utbetalt, millioner kroner

Andel til utenlandske statsborgere, prosent

Antall mottakere per år

Sverige

547

19

4 005

Spania

242

7

1 185

Thailand

156

2

664

Danmark

138

32

1 039

Ukjent¹

62

0

442

Tyrkia

48

13

257

Storbritannia

46

26

250

Filippinene

45

2

222

Finland

37

82

532

Tyskland

27

36

187

¹ Se note 1 til tabell 4.1.

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

4.2.2.6 Gjenlevendeytelser

I 2016 utgjorde utbetalinger av ytelser til gjenlevende bosatt i utlandet om lag 160 millioner kroner, hvilket innebar en økning på om lag 44 millioner kroner fra 2010 (da det ble utbetalt 116 millioner kroner). Av dette utgjorde utgifter til barnepensjon 19 millioner kroner, en økning på 7 millioner kroner fra 2010 (12 millioner kroner i 2010). Folketrygdens samlede utgifter til disse ytelsene utgjorde i 2016 om lag 2,2 milliarder kroner, mens de i 2010 utgjorde om lag 2,5 milliarder kroner. I 2016 var det 2 122 mottakere av gjenlevendeytelser som var bosatt i utlandet. Andelen som gikk til personer bosatt i utlandet utgjorde 7,4 prosent i 2016. I 2010 var andelen 4,7 prosent. Dette innebærer en økning i andelen som utbetales i utlandet på 2,7 prosentpoeng fra 2010 til 2016. Gjenlevendeytelsene er dermed de trygdeytelsene som har den høyeste eksportandelen. Folketrygdens totale utgifter til gjenlevendeytelser går ned, mens eksporten øker. I 2016 ble 74 prosent av de gjenlevendeytelsene som ble utbetalt til utlandet, utbetalt til personer som ikke var norske statsborgere. Hovedtyngden av utbetalingene ble gjort til personer bosatt i Thailand (25 millioner kroner), Sverige (23 millioner kroner), Polen (17 millioner kroner) og Spania (12 millioner kroner), se tabell 4.7.

Tabell 4.7 Utbetaling av gjenlevendeytelser til utlandet i 2016, største land

Oppholdsland

Utbetalt, millioner kroner

Andel til utenlandske statsborgere, prosent

Antall mottakere per år

Thailand

25

88

190

Sverige

23

55

508

Polen

17

87

269

Spania

12

55

93

Filippinene

10

85

93

Storbritannia

8

65

115

Danmark

5

54

66

Pakistan

5

93

42

Tyrkia

5

80

41

USA

5

71

62

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

4.2.2.7 Alderspensjon

I 2016 utgjorde utbetalinger av alderspensjon til personer bosatt i utlandet om lag 4,0 milliarder kroner, hvilket innebar en økning på om lag 1,6 milliarder kroner fra 2010 (da det ble utbetalt 2,4 milliarder kroner). Folketrygdens samlede utgifter til alderspensjon utgjorde i 2016 om lag 201,7 milliarder kroner, mens de i 2010 utgjorde om lag 121,1 milliarder kroner. I 2016 var det 44 070 mottakere av alderspensjon som var bosatt i utlandet. Andelen som gikk til personer bosatt i utlandet utgjorde 2,0 prosent i 2016, og 2,0 prosent i 2010. Dette innebærer at andelen som utbetales i utlandet har vært stabil i perioden fra 2010 til 2016. I 2016 ble 66 prosent av alderspensjonen som ble utbetalt til utlandet, utbetalt til norske statsborgere. Hovedtyngden av utbetalingene ble gjort til personer bosatt i Sverige (1 290 millioner kroner), Spania (572 millioner kroner), Danmark (363 millioner kroner) og USA (287 millioner kroner), se tabell 4.8.

Tabell 4.8 Utbetaling av alderspensjon til utlandet i 2016, største land

Oppholdsland

Utbetalt, millioner kroner

Andel til utenlandske statsborgere, prosent

Antall mottakere per år

Sverige

1 290

33

15 207

Spania

572

9

3 274

Danmark

363

55

5 180

USA

287

50

4 868

Storbritannia

205

52

2 550

Thailand

172

4

778

Tyskland

121

46

1 927

Frankrike

91

29

773

Finland

75

75

1 586

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

4.2.3 Totalt

Det ble i 2016 utbetalt totalt 418 milliarder kroner i norske trygdeytelser.

Som det fremgår av kapittel 2, er hovedregelen at det bare er pensjonsytelser og uføretrygd som kan eksporteres til land utenfor EØS, og alderspensjon og uføretrygd utgjør hovedtyngden av utbetalingene til personer bosatt i utlandet. De totale utbetalingene til personer bosatt i utlandet utgjorde i 2016 om lag 7,1 milliarder kroner, eller 1,7 prosent av folketrygdens samlede utgifter. Av dette ble om lag 2,7 milliarder kroner utbetalt til utenlandske statsborgere, det vil si 0,65 prosent av de totale utbetalingene. Utbetalinger til norske statsborgere bosatt i utlandet utgjorde således om lag 4,3 milliarder og dermed 61 prosent av den samlede trygdeeksporten og om lag 1,1 prosent av de totale utbetalingene av trygdeytelser. Andelen utbetalt til utlandet varierer imidlertid betydelig fra ytelse til ytelse, fra 0,2 prosent for stønad til enslige foreldre og opp til 7,4 prosent for ytelser til gjenlevende, se tabell 4.9.

Tabell 4.9 Utbetalinger til utlandet fordelt på stønadsområdet

Utbetalt i alt, millioner kroner

Utbetalt utlandet, millioner kroner

Andel utbetalt til utlandet, i prosent

Andel av eksporten utbetalt til utenlandske statsborgere, i prosent

I alt

418 017

7 074

1,69

39

Alderspensjon

201 709

3 974

2,0

34

Uføretrygd

80 076

1 627

2,0

17

Sykpenger

38 870

507

1,3

83

Arbeidsavklaringspenger

34 279

230

0,7

67

Foreldrepenger

19 544

169

0,9

68

Dagpenger

15 414

166

1,1

88

Barnetrygd

15 044

180

1,2

75

Grunn- og hjelpestønad

3 527

16

0,4

16

Stønad til enslig mor eller far

3 308

6

0,2

37

Gjenlevendeytelser

2 157

160

7,4

74

Kontantstøtte

1 568

39

2,5

87

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Figur 4.1 viser hvordan trygdeeksporten fordeler seg etter mottakernes bostedsland. 80 prosent av trygdeeksporten i 2016 gikk til personer bosatt i Europa, mens 9 prosent gikk til personer bosatt i Asia og 6 prosent til personer bosatt i Nord-Amerika. Sverige var det landet det ble utbetalt desidert mest til. 2,4 milliarder kroner ble utbetalt til personer bosatt der. Av disse var 61 prosent norske statsborgere. Videre ble det utbetalt 851 millioner kroner til personer bosatt i Spania. Av disse var 90 prosent norske statsborgere. Det tredje største eksportlandet var Danmark. 581 millioner kroner ble utbetalt til personer bosatt der. Her utgjorde norske statsborgere 51 prosent.

Figur 4.1 Samlede utbetalinger til utlandet, fordelt på land i 2016, millioner kroner

Figuren viser land hvor eksporten i 2016 oversteg 10 millioner kroner. Mottakere med ukjent bostedsland er utelatt. I 2016 ble det utbetalt totalt 142 millioner kroner til denne gruppen.

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Utviklingen over tid

Utbetalingene til utlandet har økt sterkt de seneste årene. I 2004 ble det utbetalt 3,1 milliarder kroner til personer bosatt utenfor Norge og i 2016 var utbetalingene mer enn doblet, ved at det ble utbetalt hele 7,0 milliarder kroner. I perioden fra 2010 til 2016 har de totale utbetalingene økt fra 4,8 til 7,1 milliarder kroner, en økning på 48 prosent, se figur 4.2. Den prosentvis største økningen ser vi for sykepenger (81 prosent), barnetrygd (48 prosent) og alderspensjon (67 prosent).

Figur 4.2 Utbetalinger til utlandet 2010–2016. Millioner kroner1

¹ Nominelle beløp

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

I perioden fra 2010 til 2016 har imidlertid den andelen som de samlede utbetalingene til utlandet utgjør av folketrygdens totale utbetalinger, hatt en relativt beskjeden utvikling, fra om lag 1,6 prosent til om lag 1,7 prosent, se figur 4.3. Utviklingen for enkelte av ytelsene (korttidsytelsene) varierer som nevnt ovenfor noe, men fordi størrelsene på utbetalingene av langtidsytelsene er relativt stabile, får ikke disse variasjonene stor innvirkning på andelen som de samlede utbetalingene til utlandet utgjør.

Figur 4.3 Utbetalinger til utlandet 2010–2016. Andel av totale utbetalinger

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

De største utbetalingene går til personer som er bosatt i Sverige, fulgt av Spania og Danmark, se figur 4.4 som viser utviklingen i eksporten til de største eksportlandene i perioden fra 2010 til 2016.

Figur 4.4 Utbetalinger til utlandet 2010 og 2016, største land. Millioner kroner1

¹ Nominelle beløp

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Utbetalingene til utlandet har økt med om lag 47 prosent de siste seks årene. Antall mottakere har imidlertid ikke økt i samme tempo (fra om lag 68 300 til om lag 80 750 mottakere, hvilket utgjør om lag 18 prosent). Figur 4.5 viser utviklingen i antall mottakere i de største eksportlandene i perioden fra 2010 til 2016.

Figur 4.5 Utbetalinger til utlandet i 2010 og 2016, største land. Antall mottakere

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Som det fremgår, kan ikke veksten på 47 prosent i utbetalingene til utlandet i perioden fra 2010 til 2016 forklares utelukkende med henvisning til veksten i antall mottakere i utlandet.

Figur 4.6 viser veksten i utbetalingene til utlandet fra 2010 til 2016 i nominelle verdier, i gjennomsnittlig grunnbeløp for 2016 og i 2016-kroner.

Figur 4.6 Utbetalinger til utlandet 2010–2016. Millioner kroner

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Utbetalingene til utlandet har nominelt økt sterkt, fra i underkant av 5 milliarder kroner i 2010 til 7,1 milliarder kroner i 2016. Realveksten er mer moderat. Justert for prisveksten i perioden, har utbetalingene økt med om lag 31 prosent fra 2010 til 2016. Målt i gjennomsnittlig grunnbeløp for 2016, var veksten i utbetalingene på om lag 20 prosent. Dette er imidlertid likevel en betydelig vekst.

4.3 Fremskrivninger – trygdeeksport

4.3.1 Innledning

Arbeids- og velferdsetatens utbetalinger til personer som er bosatt utenfor Norge forventes å øke i årene fremover. Bakgrunnen for denne antakelsen er blant annet den økte arbeidsinnvandringen vi har sett de senere årene, aldringen av befolkningen og det faktum at flere nordmenn velger å flytte fra Norge når de blir uføre eller eldre.

Det er utfordrende å lage gode prognoser for fremtidige utbetalinger, og Arbeids- og velferdsdirektoratet har ikke tilstrekkelige data til å utarbeide langsiktige fremskrivninger. Direktoratet har imidlertid på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet utarbeidet forenklede prognoser for eksport av trygdeytelser i et femårsperspektiv. Det er tatt utgangspunkt i prognosene som er utarbeidet til Revidert nasjonalbudsjett, som går frem til 2018. Direktoratet har ført prognosene videre frem til 2021.

Anslagene er som hovedregel basert på en trendfremskrivning av andelen av de samlede utbetalingene som går til mottakere som oppholder seg i utlandet og andelen mottakere i utlandet. Fremskrivningene er basert på historiske data for perioden 2010–2016. I tabellene er 2016, altså det seneste året som det foreligger regnskapstall for, tatt med for å synliggjøre utgangspunktet for fremskrivningene. Anslag for utbetalingene til utlandet er laget ved å kombinere anslag for andelen av utbetalingene til utlandet med prognoser for de totale utgiftene for hver enkelt ytelse. Tilsvarende metodikk er brukt i prognosene for antall mottakere i utlandet. For de totale utgiftsprognosene er det benyttet anslag fra Beregningsgruppa for folketrygden fra mars 2017 (basert på data til og med februar 2017), som tilsvarer prognosene i revidert nasjonalbudsjett. I tråd med budsjetteringsprinsippene i statsbudsjettet er utgiftstall og prognoser for 2017 oppgitt i nominelle kroner, mens prognosene for 2018–2021 er oppgitt i faste 2017-kroner.

I fremskrivningene av utbetalingene til enkeltland og antall mottakere i enkeltland er det lagt til grunn at totaltallene for utgiftene til utlandet og antall mottakere i utlandet i perioden 2017–2021 vil fordele seg etter oppholdsland som i 2016.

Hvordan utbetalingene til utlandet vil utvikle seg fremover, avhenger imidlertid av en lang rekke ulike forhold, som blant annet migrasjonsstrømmene til og fra Norge og antall arbeidstakere bosatt i utlandet som pendler til Norge. Prognosene er basert på dagens regelverk, og det er ikke tatt hensyn til at det kan komme endringer i dette. Det er heller ikke gitt at utviklingen frem til 2021 vil tilsvare trenden i den foregående femårsperioden. Utviklingen vil også kunne være forskjellig for ulike oppholdsland. Prognosene vil derfor være svært usikre.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har tidligere publisert prognoser for utbetalinger til utlandet i en artikkel i fagtidsskriftet Arbeid og velferd nr. 2/2016[13] . Prognosene i artikkelen ble oppgitt i nominelle kroner og er derfor ikke sammenlignbare med prognosene i kapittelet her, som for 2018–2021 er oppgitt i faste 2017-kroner. Prognosene her er for øvrig utarbeidet for hver ytelse separat. Selv om det er lagt til grunn enkle trendfremskrivinger av andelen av utgiftene som går til utlandet, er det tatt hensyn til øvrig kunnskap om hvordan totalutgiftene for de enkelte ytelsene vil utvikle seg. Dette kan trolig gi noe sikrere prognoser.

4.3.2 Dagpenger ved arbeidsløshet

I 2016 var de totale utgiftene til dagpenger på om lag 15,4 milliarder kroner, hvorav 166 millioner kroner var utbetalinger til personer i utlandet (1,1 prosent av de totale utgiftene). Som det fremgår av tabell 4.10, tilsier anslagene at de totale utgiftene vil gå ned i perioden 2016–2019, som følge av at det ventes redusert arbeidsledighet. I perioden 2019–2021 er det lagt til grunn konstant ledighet. Utbetalingene av dagpenger til personer i utlandet vil kunne gå ned til 145 millioner kroner. Andelen som utbetales til personer i utlandet, har gått ned i perioden 2010–2016 og det er lagt til grunn en flat utgiftsandel til utlandet frem mot 2021 på 1,1 prosent av de totale utgiftene.

Tabell 4.10 Prognoser for totale utbetalinger av dagpenger ved arbeidsløshet til utlandet i en femårsperiode. Millioner kroner

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totale utgifter

15 448

14 450

14 100

13 500

13 500

13 500

Utbetalinger til utlandet

166

155

151

145

145

145

Andel utbetalinger til utlandet

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

1,1

I mars 2017 ble det bare laget prognoser til og med 2018. For 2019–2021 er det lagt til grunn samme vekstrater i utgiftene som i prognoser fra Beregningsgruppa for folketrygden fra januar 2017.

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av de totale utgiftene til dagpenger i 2016 gikk 76 millioner kroner til personer bosatt i Polen, 37 millioner kroner til personer bosatt i Sverige og 10 millioner kroner til personer bosatt i Danmark. De tilsvarende utgiftene for 2021 anslås å være henholdsvis 66 millioner kroner, 32 millioner kroner og 9 millioner kroner. Det aller meste av de eksporterte dagpengene går til utenlandske statsborgere. Utbetalingene av dagpenger til norske statsborgere i utlandet forventes imidlertid å bli noe redusert, fra 20 millioner kroner i 2016 til 18 millioner kroner i 2021.

I 2016 var det totalt 171 247 dagpengemottakere, hvorav 3 006 var bosatt i utlandet (1,8 prosent). Tabell 4.11 viser en prognose for utviklingen i antallet mottakere bosatt i utlandet. Det er lagt til grunn at andelen mottakere i utlandet holder seg konstant fremover. Fallet i det totale antallet mottakere skyldes at det ventes lavere arbeidsledighet.

Tabell 4.11 Prognoser for antall mottakere av dagpenger ved arbeidsløshet bosatt i utlandet i en femårsperiode

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totalt antall mottakere

171 247

157 243

149 381

142 211

142 211

142 211

Mottakere i utlandet

3 006

2 758

2 620

2 495

2 495

2 495

Andel mottakere i utlandet

1,8

1,8

1,8

1,8

1,8

1,8

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av dem som oppholder seg i utlandet, er det 1 316 personer som oppholder seg i Polen, 699 i Sverige og 175 i Danmark i 2016. Tilsvarende tall for 2021 anslås å være 1 092, 580 og 145 personer.

4.3.3 Sykepenger

I 2016 var de totale utgiftene til sykepenger på om lag 38,9 milliarder kroner, hvorav 507 millioner kroner var utbetalinger til personer i utlandet (1,3 prosent av de totale utgiftene). Som det fremgår av tabell 4.12, tilsier anslagene at de totale utgiftene i 2021 vil kunne ha økt til om lag 42,5 milliarder kroner og at utbetalingene av sykepenger til personer i utlandet vil kunne ha økt til 553 millioner kroner (1,3 prosent av de totale utgiftene). Økningen skyldes lønnsvekst i 2017 og sysselsettingsvekst i perioden 2017–2021. Andelen utbetalinger til utlandet har vært svakt økende i perioden 2010–2016. Det er lagt til grunn at det vil være en svak økning fra 2016 til 2017, men at andelen deretter holder seg omtrent konstant.

Tabell 4.12 Prognoser for totale utbetalinger av sykepenger til utlandet i en femårsperiode. Millioner kroner

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totale utgifter

38 878

40 190

40 970

41 580

42 110

42 530

Utbetalinger til utlandet

507

522

533

541

547

553

Andel utbetalinger til utlandet

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av de totale utgiftene til sykepenger i 2016 gikk 249 millioner kroner til personer bosatt i Sverige, 130 millioner kroner til Polen og 26 millioner kroner til personer bosatt i Danmark. Tilsvarende utgifter anslås i 2021 å være henholdsvis 272 millioner kroner, 142 millioner kroner og 28 millioner kroner. Det aller meste av de eksporterte sykepengene går til utenlandske statsborgere, men også utbetalingene av sykepenger til norske statsborgere i utlandet forventes å øke, fra 85 millioner kroner i 2016 til 93 millioner kroner i 2021.

Videre var det totalt 727 871 mottakere av sykepenger i 2016, hvorav 9 065 var bosatt i utlandet (1,2 prosent), se tabell 4.13. Det er lagt til grunn at totaltallet for antall mottakere vil øke med sysselsettingsveksten, og at andelen mottakere i utlandet vil tilsvare utgiftsandelen.

Tabell 4.13 Prognoser for antall mottakere av sykepenger bosatt i utlandet i en femårsperiode

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totalt antall mottakere

727 871

732 238

738 828

748 433

758 163

765 744

Mottakere i utlandet

9 065

9 519

9 605

9 730

9 856

9 955

Andel mottakere i utlandet

1,2

1,3

1,3

1,3

1,3

1,3

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av dem som oppholder seg i utlandet, var det 4 239 personer som oppholdt seg i Sverige, 1 956 i Polen og 605 i Danmark i 2016. Tilsvarende tall for 2021 anslås å være henholdsvis 4 655, 2 148 og 664 personer.

4.3.4 Barnetrygd

I 2016 var de totale utgiftene til barnetrygd på om lag 15,0 milliarder kroner, hvorav 180 millioner var utbetalinger til personer i utlandet (1,2 prosent av de totale utgiftene). Som det fremgår av tabell 4.14, tilsier anslagene at de totale utgiftene i 2021 vil kunne ha økt til om lag 15,3 milliarder kroner og at utbetalingene av barnetrygd til personer i utlandet vil kunne ha økt til 230 millioner kroner (1,5 prosent av de totale utgiftene). Prognosen for totalutgiftene til barnetrygd er basert på SSBs befolkningsfremskrivninger og viser en ganske flat utvikling. I perioden 2010–2016 har andelen utbetalinger til utlandet økt med 0,06 prosentpoeng per år, og det er lagt til grunn at andelen vil øke tilsvarende frem mot 2021.

Tabell 4.14 Prognoser for totale utbetalinger av barnetrygd til utlandet i en femårsperiode. Millioner kroner

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totale utgifter

15 043

15 130

15 150

15 180

15 220

15 270

Utbetalinger til utlandet

180

190

200

210

220

230

Andel utbetalinger til utlandet

1,2

1,3

1,3

1,4

1,4

1,5

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av de totale utgiftene til barnetrygd i 2016, gikk 71 millioner kroner til personer bosatt i Polen, 20 millioner kroner til personer bosatt i Litauen og 17 millioner kroner til personer bosatt i Sverige. Tilsvarende utgifter anslås i 2021 å være henholdsvis 91 millioner kroner, 26 millioner kroner og 22 millioner kroner. Det aller meste av den eksporterte barnetrygden går til utenlandske statsborgere, men også utbetalingene av barnetrygd til norske statsborgere i utlandet forventes å øke, fra 45 millioner kroner i 2016 til 58 millioner i 2021.

Videre var det totalt 673 670 mottakere av barnetrygd i 2016, hvorav 14 545 var bosatt i utlandet (2,2 prosent), se tabell 4.15. Basert på SSBs befolkningsfremskrivninger forventes det totale antallet mottakere å ha steget til 687 472 i 2021, hvorav 18 722 i utlandet. Utviklingen i andelen mottakere i utlandet frem mot 2021 er tilpasset for å være konsistent med andelen utbetalinger til utlandet.

Tabell 4.15 Prognoser for antall mottakere av barnetrygd bosatt i utlandet i en femårsperiode

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totalt antall mottakere

673 670

673 724

676 305

679 530

683 551

687 472

Mottakere i utlandet

14 545

15 276

16 105

16 957

17 836

18 722

Andel mottakere i utlandet

2,2

2,3

2,4

2,5

2,6

2,7

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av dem som oppholder seg i utlandet, er det 5 494 personer som oppholder seg i Polen, 1 530 i Sverige og 1 421 i Litauen i 2016. Tilsvarende tall for 2021 anslås å være henholdsvis 7 072, 1 969 og 1 829 personer.

4.3.5 Kontantstøtte

I 2016 var de totale utgiftene til kontantstøtte på 1 568 millioner kroner, hvorav 39 millioner kroner var utbetalinger til personer i utlandet (2,5 prosent av de totale utgiftene). Som det fremgår av tabell 4.16, tilsier anslagene at de totale utgiftene i 2021 vil kunne ha økt til om lag 2,1 milliarder kroner og at utbetalingene av kontantstøtte til personer i utlandet vil kunne ha økt til 56 millioner kroner (2,7 prosent av de totale utgiftene). Økningen i totalutgiftene til kontantstøtte skyldes blant annet at det er vedtatt økte kontantstøttesatser fra 1. august 2017, og at økte satser også ventes å gi økt etterspørsel etter kontantstøtte. Ifølge befolkningsfremskrivningene fra SSB ventes også vekst i antall barn i kontantstøttealder. I perioden 2011–2016 har andelen kontantstøtteutgifter til utlandet økt med om lag 0,04 prosentpoeng i gjennomsnitt per år. Trenden har vært jevnt økende utgiftsandel til utlandet og det er sannsynlig at dette vil fortsette på kort sikt. Det legges til grunn en forventning om en tilsvarende vekst per år i prognoseperioden.

Tabell 4.16 Prognoser for totale utbetalinger av kontantstøtte til utlandet i en femårsperiode. Millioner kroner

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totale utgifter

1 568

1 610

1 790

1 870

1 980

2 080

Utbetalinger til utlandet

39

40

46

49

52

56

Andel utbetalinger til utlandet

2,5

2,5

2,6

2,6

2,6

2,7

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av de totale utgiftene til kontantstøtte i 2016 gikk 21 millioner kroner til personer bosatt i Polen, 8 millioner kroner til personer bosatt i Sverige og 10 millioner kroner til personer bosatt i andre land. Tilsvarende utgifter anslås i 2021 å være henholdsvis 30 millioner kroner, 11 millioner kroner og 15 millioner kroner. Det aller meste av den eksporterte kontantstøtten går til utenlandske statsborgere, men også utbetalingene av kontantstøtte til norske statsborgere i utlandet forventes å øke, fra 5 millioner kroner i 2016 til 7 millioner kroner i 2021.

Videre var det totalt 47 272 mottakere av kontantstøtte i 2016, hvorav 1 373 er bosatt i utlandet (2,9 prosent), se tabell 4.17. I 2021 forventes det totale antallet mottakere å ha steget til 54 417, hvorav 1 708 i utlandet. Veksten i antall mottakere totalt sett skyldes vekst i antall barn i kontantstøttealder ifølge SSBs befolkningsfremskrivninger og økt etterspørsel etter kontantstøtte som følge av satsøkningen i 2017. Utviklingen i andelen mottakere i utlandet er satt for å være konsistent med utgiftsandelen til utlandet.

Tabell 4.17 Prognoser for antall mottakere av kontantstøtte bosatt i utlandet i en femårsperiode

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totalt antall mottakere

47 272

44 931

47 204

49 289

51 934

54 417

Mottakere i utlandet

1 373

1 326

1 415

1 501

1 606

1 708

Andel mottakere i utlandet

2,9

3,0

3,0

3,0

3,1

3,1

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av dem som oppholder seg i utlandet, er det 684 personer som oppholder seg i Polen, 263 i Sverige og 111 i Litauen i 2016. Tilsvarende tall for 2021 anslås å være henholdsvis 851, 327 og 138 personer.

4.3.6 Uføretrygd

I 2016 var de totale utgiftene til uføretrygd på om lag 80 milliarder kroner, hvorav om lag 1,6 milliarder kroner var utbetalinger til personer i utlandet (2,0 prosent av de totale utgiftene). Som det fremgår av tabell 4.18, tilsier anslagene at de totale utgiftene i 2021 vil kunne ha økt til om lag 86 milliarder kroner og at utbetalingene av uføretrygd til personer i utlandet vil kunne ha økt til 1,75 milliarder kroner. Andelen utbetalt til utlandet har blitt svakt redusert i perioden 2010–2016, og det er lagt til grunn en konstant andel på 2,0 prosent av de totale utgiftene.

Tabell 4.18 Prognoser for totale utbetalinger av uføretrygd til utlandet i en femårsperiode. Millioner kroner

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totale utgifter

79 949

83 300

83 730

84 500

85 270

86 000

Utbetalinger til utlandet

1 627

1 695

1 704

1 720

1 736

1 750

Andel utbetalinger til utlandet

2,0

2,0

2,0

2,0

2,0

2,0

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av de totale utgiftene til uføretrygd i 2016, gikk 547 millioner kroner til personer bosatt i Sverige, 242 millioner kroner til personer bosatt i Spania og 156 millioner kroner til personer bosatt i Thailand. Tilsvarende utgifter anslås i 2021 å være henholdsvis 588 millioner kroner, 260 millioner kroner og 168 millioner kroner. Det aller meste av den eksporterte uføretrygden går til norske statsborgere som er bosatt i utlandet. I 2016 ble om lag 1,35 milliarder kroner utbetalt til norske statsborgere og dette forventes å øke til om lag 1,45 milliarder kroner i 2021.

Videre var det totalt 317 444 mottakere av uføretrygd i 2016, hvorav 10 133 var bosatt i utlandet (3,2 prosent), se tabell 4.19. I 2021 forventes det totale antallet mottakere å ha steget til 334 880, hvorav 10 690 i utlandet. Andelen som utbetales til personer i utlandet forventes imidlertid å ligge stabilt på 3,2 prosent av de totale utgiftene.

Tabell 4.19 Prognoser for antall mottakere av uføretrygd bosatt i utlandet i en femårsperiode

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totalt antall mottakere

317 444

321 360

325 890

329 030

331 980

334 880

Mottakere i utlandet

10 133

10 258

10 403

10 503

10 597

10 690

Andel mottakere i utlandet

3,2

3,2

3,2

3,2

3,2

3,2

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av mottakerne som oppholder seg i utlandet, er det 4 005 personer som oppholder seg i Sverige, 1 185 i Spania og 664 i Thailand i 2016. Tilsvarende tall for 2021 anslås å være henholdsvis 4 254, 1 250 og 700 personer.

4.3.7 Gjenlevendeytelser

I 2016 var de totale utgiftene til gjenlevendeytelser på om lag 2,2 milliarder kroner, hvorav 160 millioner kroner var utbetalinger til personer i utlandet (7,4 prosent av de totale utgiftene). Som det fremgår av tabell 4.20, tilsier anslagene at de totale utgiftene i 2021 vil kunne ha gått ned til om lag 1,7 milliarder kroner og at utbetalingene av gjenlevendeytelser til personer i utlandet vil kunne ha økt til 174 millioner kroner (10,4 prosent av de totale utgiftene). Lavere totalutgifter til gjenlevendeytelser skyldes at økt levealder gjør at færre blir enker/enkemenn før 67 år, og at de som blir enker/enkemenn blir det i høyere alder og dermed får kortere stønadsperioder. I tillegg er kvinner i større grad enn tidligere yrkesaktive, slik at færre får rett til gjenlevendepensjon. Utgiftsandelen til utlandet har økt med 0,6 prosentpoeng per år i perioden 2013–2016, og det er lagt til grunn tilsvarende utvikling frem mot 2021.

Tabell 4.20 Prognoser for totale utbetalinger av gjenlevendeytelser til utlandet i en femårsperiode. Millioner kroner

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totale utgifter

2 157

2 069

1 959

1 855

1 757

1 669

Utbetalinger til utlandet

160

166

169

171

173

174

Andel utbetalinger til utlandet

7,4

8,0

8,6

9,2

9,8

10,4

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av de totale utgiftene til gjenlevendeytelser i 2016, gikk 25 millioner kroner til personer bosatt i Thailand, 23 millioner kroner til personer bosatt Sverige og 17 millioner kroner til personer bosatt i Polen. Tilsvarende utgifter anslås i 2021 å være henholdsvis 28 millioner kroner, 25 millioner kroner og 19 millioner kroner. Det aller meste av de eksporterte gjenlevendeytelsene går til utenlandske statsborgere, men også utbetalingene av gjenlevendeytelser til norske statsborgere i utlandet forventes å øke, fra 40 millioner kroner i 2016 til 43 millioner kroner i 2021.

Videre var det totalt 32 420 mottakere av gjenlevendeytelser i 2016, hvorav 2 122 er bosatt i utlandet (6,5 prosent), se tabell 4.21. I 2021 antas det totale antallet mottakere å være redusert til 27 338, mens antallet i utlandet antas å ha steget til 2 336 (8,5 prosent). Lavere antall mottakere totalt sett skyldes at økt levealder gir færre enker/enkemenn under 67 år, og at enker i større grad har tilstrekkelig yrkesaktivitet til at de ikke får gjenlevendepensjon. Andelen mottakere i utlandet har økt jevnt over mange år og det er lagt til grunn en tilsvarende økning også frem mot 2021.

Tabell 4.21 Prognoser for antall mottakere av gjenlevendeytelser bosatt i utlandet i en femårsperiode

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totalt antall mottakere

32 420

31 286

30 232

29 254

28 287

27 338

Mottakere i utlandet

2 122

2 173

2 221

2 266

2 304

2 336

Andel mottakere i utlandet

6,5

6,9

7,3

7,7

8,1

8,5

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av dem som oppholder seg i utlandet, er det 508 personer som oppholder seg i Sverige, 269 i Polen og 190 i Thailand i 2016. Tilsvarende tall for 2021 anslås å være henholdsvis 559, 296 og 209 personer.

Regjeringen oppnevnte i oktober 2015 et utvalg for å utrede etterlatteytelsene i folketrygden. Utvalget leverte sin utredning 2. februar 2017, se NOU 2017: 3. Utredningen ble sendt på høring 23. februar 2017, med frist 1. juni 2017. Det er ved utarbeidelsen av fremskrivningene i meldingen her ikke tatt hensyn til utvalgets forslag til endringer i folketrygdlovens bestemmelser om etterlatteytelser.

4.3.8 Alderspensjon

I 2016 var de totale utgiftene til alderspensjon på om lag 202 milliarder kroner, hvorav om lag 4,0 milliarder kroner var utbetalinger til personer i utlandet (2,0 prosent av de totale utgiftene). Som det fremgår av tabell 4.22, tilsier anslagene at de totale utgiftene i 2021 vil kunne ha økt til om lag 239 milliarder kroner og at utbetalingene av alderspensjon til personer i utlandet vil kunne ha økt til 5,3 milliarder kroner (2,2 prosent av de totale utgiftene). Veksten i alderspensjonsutgiftene skyldes hovedsakelig sterk vekst i befolkningen over 67 år. I tillegg ble grunnpensjonen til gifte/samboende pensjonister satt opp fra september 2016. Minstepensjonen til enslige har blitt satt opp med virkning fra september 2016. Minstepensjonen til enslige vil bli satt ytterligere opp med virkning fra september 2017. Andelen utbetalt til utlandet har vært stabil siden 2010, og det kan se ut til at andelen som flytter ut av landet etter 67 år har stabilisert seg etter å ha økt kraftig tidligere år. Høy migrasjon både til og fra Norge tilsier uansett at andelen alderspensjonister i utlandet vil øke fremover. Det er lagt til grunn en svak årlig økning i andelen utbetalinger til utlandet fremover.

Tabell 4.22 Prognoser for totale utbetalinger av alderspensjon til utlandet i en femårsperiode. Millioner kroner

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totale utgifter

201 709

212 090

218 677

224 994

231 402

238 757

Utbetalinger til utlandet

3 970

4 388

4 615

4 840

5 065

5 306

Andel utbetalinger til utlandet

2,0

2,1

2,1

2,2

2,2

2,2

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av de totale utgiftene til alderspensjon i 2016, gikk 1,3 milliarder kroner til personer bosatt i Sverige, 572 millioner kroner til personer bosatt i Spania og 363 millioner kroner til personer bosatt i Danmark. Tilsvarende utgifter anslås i 2021 å være henholdsvis 1,7 milliarder kroner, 763 millioner kroner og 485 millioner kroner. Det aller meste av den eksporterte alderspensjonen går til norske statsborgere som er bosatt i utlandet. I 2016 ble om lag 2,6 milliarder kroner utbetalt til norske statsborgere og dette forventes å øke til om lag 3,5 milliarder kroner i 2021.

Videre var det totalt 881 190 mottakere av alderspensjon i 2016, hvorav 44 070 er bosatt i utlandet (5,0 prosent), se tabell 4.23. I 2021 forventes det totale antallet mottakere å ha steget til 1 008 578, hvorav 54 876 i utlandet.

Tabell 4.23 Prognoser for antall mottakere av alderspensjon bosatt i utlandet i en femårsperiode

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Totalt antall mottakere

881 190

906 357

930 927

955 943

982 001

1 008 578

Mottakere i utlandet

44 070

46 196

48 366

50 536

52 706

54 876

Andel mottakere i utlandet

5,0

5,1

5,2

5,3

5,4

5,4

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Av dem som oppholder seg i utlandet, er det 15 207 personer som oppholder seg i Sverige, 5 180 i Danmark og 4 868 i USA i 2016. Tilsvarende tall for 2021 anslås å være henholdsvis 18 936, 6 450 og 6 062 personer.

4.3.9 Totalt

I 2016 ble det utbetalt trygdeytelser for om lag 7,1 milliarder kroner til personer som ikke er bosatt i Norge. Dette beløpet forventes å stige til om lag 8,6 milliarder kroner i 2021, se tabell 4.24.

Tabell 4.24 Totale utbetalinger av trygdeytelser til personer bosatt i utlandet. Millioner kroner

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Alderspensjon

3 974

4 388

4 615

4 840

5 065

5 306

Uføretrygd

1 627

1 695

1 704

1 720

1 736

1 750

Sykepenger

507

522

533

541

547

553

Arbeidsavklaringspenger

230

230

227

223

225

226

Barnetrygd

180

190

200

210

220

230

Foreldrepenger

169

180

176

176

176

176

Dagpenger

166

155

151

145

145

145

Kontantstøtte

39

41

46

49

52

56

Øvrige ytelser

182

189

193

196

199

201

Totalt

7 074

7 590

7 846

8 100

8 365

8 644

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

Utgiftene til alderspensjoner og uføretrygd utgjorde om lag 5,8 milliarder kroner i 2016 og det er forventet at disse utgiftene vil utgjøre 7,1 milliarder kroner i 2021. Størsteparten av utbetalingene i 2016 gikk til personer som er bosatt i Sverige, med 2,4 milliarder kroner, fulgt av Spania med 851 millioner kroner og Danmark med 581 millioner kroner.

Samlet ble det i 2016 utbetalt ytelser til knapt 81 000 personer bosatt utenfor Norge, og dette tallet forventes å stige til om lag 96 000 personer i 2021. Av disse utgjør alderspensjonistene den største gruppen, med om lag 44 000 personer i 2016. Det er forventet at denne gruppen vil utgjøre om lag 55 000 personer i 2021, se tabell 4.25.

Tabell 4.25 Antall mottakere av trygdeytelser bosatt i utlandet

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Alderspensjon

44 070

46 196

48 366

50 536

52 706

54 876

Barnetrygd

14 545

15 276

16 105

16 957

17 836

18 722

Uføretrygd

10 133

10 258

10 403

10 503

10 597

10 690

Sykepenger

9 065

9 519

9 605

9 730

9 856

9 955

Dagpenger

3 006

2 758

2 620

2 495

2 495

2 495

Gjenlevendeytelser

2 122

2 173

2 221

2 266

2 304

2 336

Foreldrepenger

1 866

1 858

1 858

1 858

1 858

1 858

Kontantstøtte

1 373

1 326

1 415

1 501

1 606

1 708

Arbeidsavklaringspenger

1 355

1 336

1 308

1 292

1 300

1 308

Totalt

80 749

83 669

86 622

89 606

92 762

95 889

Kilde: Arbeids- og velferdsetaten

I 2016 var det om lag 14 500 personer som mottok barnetrygd for barn bosatt i utlandet, og det er forventet at denne gruppen vil utgjøre om lag 18 700 personer i 2021.

Antallet mottakere av sykepenger i utlandet anslås å ville stige fra om lag 9 000 i 2016 til om lag 10 000 i 2021, mens antallet mottakere av uføretrygd anslås å ville stige fra om lag 10 100 i 2016 til om lag 10 700 i 2021.

4.4 Eksport av utdanningsstøtte – statistikk og fremskrivninger

4.4.1 Utviklingen i eksporten av utdanningsstøtte

Av de samlede utbetalingene av utdanningsstøtte for undervisningsåret 2015–2016 utgjorde støtten til gradsutdanning i utlandet en andel på om lag 12,2 prosent. 97,2 prosent av støttemottakerne var norske statsborgere.

Det er laget prognoser for antall gradsstudenter og utbetalt støtte til disse i perioden frem til 2019–2020. Det er tatt utgangspunkt i faktiske tall for 2015–2016 og observert utvikling i 2016–2017, for å anslå utviklingen i totalt antall studenter og beregnet utbetalt beløp.

For fordeling på studieland og statsborgerskap er det tatt utgangspunkt i utviklingen de siste årene for å anslå utviklingen fremover.

Tallene er svært usikre.

I tabell 4.26 vises den forventede utviklingen i det samlede antallet gradsstudenter i utlandet i perioden frem til 2019–2020. Videre vises prognosen for utviklingen i tildelte beløp.

Tabell 4.26 Prognoser for utviklingen i antall gradsstudenter og tildelt beløp

2015–2016

2016–2017

2017–2018

2018–2019

2019–2020

Antall studenter totalt

17 467

17 500

17 870

18 250

18 640

Lån, mill. kroner

2 550

2 720

2 840

2 900

2 960

Utdanningsstipend, mill. kroner

523

565

589

601

614

Andre stipend, mill. kroner

569

574

563

574

585

Kilde: Statens lånekasse for utdanning

I tabell 4.27 vises den forventede utviklingen i antall gradsstudenter i utlandet, fordelt på studieland. Tallene er begrenset til de 15 landene med flest norske studenter. Antallet i disse landene utgjør 95 prosent av gradsstudentene.

Tabell 4.27 Prognose for utviklingen i antall gradsstudenter fordelt på studieland

2015–2016

2016–2017

2017–2018

2018–2019

2019–2020

Storbritannia

5 077

4 823

4 823

4 920

5 018

Danmark

2 785

2 785

2 785

2 785

2 785

USA

2 096

2 096

2 138

2 223

2 312

Polen

1 614

1 614

1 646

1 679

1 696

Australia

926

907

898

898

898

Ungarn

1 004

1 034

1 055

1 076

1 087

Sverige

578

578

578

578

578

Slovakia

551

562

573

585

585

Nederland

406

438

456

470

470

Tsjekkia

338

324

318

318

318

Tyskland

222

233

238

243

245

Frankrike

262

278

286

292

295

Spania

278

278

284

289

295

Latvia

165

168

172

175

177

Canada

160

168

175

180

182

Andre land

1 005

1 214

1 445

1 539

1 699

Totalt

17 467

17 500

17 870

18 250

18 640

Kilde: Statens lånekasse for utdanning

Tabell 4.28 gir en oversikt over den forventede utviklingen i statsborgerskapet for gradsstudentene i utlandet. Tabellen viser de 10 hyppigst forekommende statsborgerskapene i 2015–2016. Disse utgjør 90 prosent av alle studenter i utlandet med annet statsborgerskap enn norsk.

Tabell 4.28 Prognose på statsborgerskap for studenter i utlandet – de 10 vanligste statsborgerskapene

2015–2016

2016–2017

2017–2018

2018–2019

2019–2020

Sverige

116

116

118

120

120

Tyskland

66

66

68

70

70

Nederland

41

42

44

46

46

Storbritannia

38

38

39

40

40

Island

39

38

38

38

38

Danmark

38

42

44

46

46

Polen

52

60

66

73

73

Finland

11

11

11

11

11

Litauen

15

20

24

29

29

Frankrike

13

14

15

16

16

Sum

429

447

467

489

489

Kilde: Statens lånekasse for utdanning

I 2015–2016 var det totalt 476 utenlandske statsborgere som fikk støtte fra Lånekassen til gradsutdanning i utlandet.

4.4.2 Andelen av studentene som returnerer til Norge etter studier i utlandet

I undervisningsåret 2015–2016 mottok 17 467 studenter utdanningsstøtte til gradsutdanning i utlandet. Av disse var til sammen 471 personer statsborgere i et annet EØS-land.

Tall fra tidligere år viser at andelen EØS-borgere som returnerer til Norge etter endt utdanning er lavere enn for norske statsborgere. Antallet er imidlertid lavt, så mindre variasjoner i antall gir store utslag i andelen retur.

Andelen som vender tilbake til Norge i løpet av en periode på tre til fem år, er om lag 91 prosent for norske statsborgere som avsluttet utdanning i utlandet i 2011. For EØS-borgere som studerte i hjemlandet og avsluttet utdanningen i 2011, var andelen retur på 63 prosent, se tabell 4.29.

Tabell 4.29 Retur til Norge etter fire–fem år blant EØS-borgere som hadde studert i hjemlandet, i prosent

2007

2008

2009

2010

2011

Antall med støtte

25

26

26

30

35

Antall retur etter fire–fem år

15

14

19

19

22

Andel retur, prosent

60

54

73

63

63

Kilde: Statens lånekasse for utdanning

For EØS-borgere som studerte i et annet land enn hjemlandet, var andelen på 72 prosent for de som avsluttet utdanningen i 2011, se tabell 4.30.

Tabell 4.30 Retur til Norge etter fire–fem år blant EØS-borgere som hadde studert i andre land enn hjemlandet, i prosent

2007

2008

2009

2010

2011

Antall med støtte

49

44

45

52

43

Antall retur etter fire–fem år

33

33

38

39

31

Andel retur, prosent

67

75

84

75

72

Kilde: Statens lånekasse for utdanning

5 Europeisk debatt om trygdeeksport

Som vist i kapittel 1, legges det i EU til grunn at koordineringsregler som blant annet omfatter en plikt for de enkelte medlemsstatene til å eksportere opptjente trygdeytelser, er nødvendig for å sikre fri bevegelse av arbeidstakere. Denne frie bevegelsen anses som en forutsetning for et velfungerende indre marked i Europa. Allerede under utarbeidelsen av Roma-traktatene i 1950-årene var man klar over at det var fundamentale forskjeller mellom trygdeordningene i de enkelte medlemsstatene, og at disse ulikhetene ville vedvare i mange år. Ønsket om å sikre at disse ulikhetene ikke skulle hindre den frie bevegeligheten for arbeidstakere, var bakgrunnen for vedtakelsen av den første trygdeforordningen, rådsforordning nr. 3 av 25. september 1958. Denne forordningen ble avløst av rådsforordning 1408/71 av 14. juni 1971, som i sin tur ble erstattet av den någjeldende trygdeforordningen, 883/2004, jf. kapittel 2.

Europeisk trygdekoordinering har altså vært på plass i snart 60 år. Denne koordineringen har imidlertid ikke resultert i noen større debatt, verken politisk eller i mediene, før i de seneste årene, da det i enkelte europeiske land har vært visse tilløp til diskusjon.

I kapitlet her redegjøres det kort for utviklingen i den europeiske debatten om trygdekoordinering.

På 2000-tallet ble EU utvidet østover, ved at en rekke nye land ble medlemmer (Estland, Latvia, Litauen, Kypros, Malta, Polen, Slovakia, Slovenia, Den tsjekkiske republikk, Ungarn, Romania, Bulgaria og Kroatia). Disse nye medlemslandene hadde blant annet lønnsnivåer og trygdesystemer som var annerledes enn hva man hadde i de gamle medlemslandene. Utvidelsen har medført en relativt stor tilstrømming av arbeidskraft fra de nye medlemslandene til de gamle. Det har, blant annet som en følge av disse utvidelsene, vært en økende debatt i enkelte land om hva den frie bevegeligheten innebærer og hvilke rettigheter mobile arbeidstakere skal ha fra sine nye arbeidsland. Særlig Storbritannia satte dette temaet på den europeiske dagsordenen.

I mai 2013 skrev justis- og innenriksministrene fra Storbritannia, Tyskland, Østerrike og Nederland et brev til det daværende irske formannskapet i EU. I brevet ble det gitt uttrykk for bekymring over at den frie bevegelsen av personer innenfor fellesskapet påførte de nasjonale velferdsordningene urimelige byrder. I brevet ble det også tatt til orde for endringer i regelverket, for å redusere belastningen på de nasjonale velferdsordningene. Problemstillingen som ble tatt opp i dette brevet, var imidlertid knyttet til «velferdsturisme», det vil si spørsmålet om det er slik at ikke-yrkesaktive personer benytter seg av adgangen til fri bevegelse innenfor EU for å få tilgang til velferdsordninger i oppholdslandet. Dette er noe annet enn det vi tenker på med begrepet «eksport av velferdsytelser».

Fokus i den europeiske debatten har lenge i all hovedsak vært velferdsturisme. Det har i de seneste årene kommet enkelte dommer fra EU-domstolen som setter rammer for hvilke rettigheter ikke-yrkesaktive personer har etter EU-regelverket, for eksempel C-333/13 (Dano) og C-67/14 (Alimanovic). Domstolen har slått fast at det er anledning til å nekte enkelte ytelser til ikke-yrkesaktive personer som flytter mellom landene. Det faller imidlertid utenfor rammene for denne meldingen å redegjøre nærmere for dette.

Noen land har tatt til orde for endringer i EU-regelverket hva gjelder familieytelser. Det har blant annet blitt ytret ønske om få en mulighet til å kjøpekraftsjustere eksporterte ytelser. Med kjøpekraftsjustering forstås en mekanisme for å justere beløpene på trygdeytelser som utbetales til utlandet, etter kostnadsnivået i det aktuelle landet, slik at den reelle verdien av ytelsen (kjøpekraften) blir den samme som om pengene var brukt til konsum i Norge. Det har imidlertid fremkommet sterke motforestillinger mot dette fra flere EU-land.

I juni 2013 diskuterte ministerrådet for justis- og innenrikssaker de utfordringene som de fire ministrene hadde tatt opp i sitt brev i mai samme år. Kommisjonen ble bedt om å gjennomgå implementeringen av regelverket for fri bevegelse av personer, samt tiltak for å unngå eventuelt misbruk av dette regelverket. Rapporten fra Kommisjonen til ministerrådet[14] forelå i november 2013. Hovedkonklusjonen i rapporten var at mobile arbeidstakere i gjennomsnitt er netto bidragsytere til arbeidslandets trygdesystem, og betaler mer i skatter og avgifter enn de mottar i trygdeytelser.[15]

I en rapport publisert i desember 2013[16] , utarbeidet på oppdrag fra Kommisjonen av et nettverk av uavhengige eksperter på fri bevegelighet og trygdesystemer, ble ulike utfordringer på nasjonalt plan identifisert, både av rettslig, administrativ og praktisk karakter. Noen av utfordringene satte søkelyset på behovet for endringer i EU-regelverket på området.

I kjølvannet av debatten som foregikk internt i ulike europeiske land, så Kommisjonen et behov for å legge til rette for uformelle fora på embetsnivå, der sentrale og aktuelle temaer på trygdeområdet kunne diskuteres. Basert på innspill fra disse uformelle diskusjonene satte den såkalte administrative kommisjon for koordinering av trygdeordninger i 2016 ned en ad-hoc gruppe som skulle vurdere enkelte spørsmål i tilknytning til familieytelser. Norge deltar i dette arbeidet. Gruppen skal blant annet se på kategorisering av familieytelser, definisjon av begrepet familiemedlem og detaljer i beregningsreglene. Den administrative kommisjon for koordinering av trygdeordninger har imidlertid ikke gjort kjøpekraftsjustering av eksporterte familieytelser til en del av ad-hoc gruppens mandat. Gruppen skal levere sin rapport innen 1. februar 2018.

Arbeidsmobilitet og de utfordringene som følger med dette for de nasjonale trygdesystemene har således vært et tema de seneste årene. For å møte denne debatten, varslet Kommisjonen at den ville legge frem en såkalt «Arbeidsmobilitetspakke», som skulle ta for seg noen av de utfordringene som ble diskutert, deriblant eksport av familieytelser. Kommissær Marianne Thyssen la i en tale i Polen i april 2015 vekt på at man kanskje trenger å utvide perspektivet og ikke bare se på gjennomføringen, men også se nærmere på noen av nøkkelbestemmelsene i dagens regelverk. Dersom disse ikke lenger er i takt med de aktuelle økonomiske og sosiale utfordringene, kan det være behov for å oppdatere dem, slik at de reflekterer dagens samfunn.

Det var forventet at Kommisjonens Arbeidsmobilitetspakke skulle legges frem ved årsskiftet 2015–2016, og at den blant annet ville inneholde forslag om endringer i eksportreglene for barnetrygd og kontantstøtte. Pakken ble imidlertid utsatt på grunn av forhandlingene om vilkår for Storbritannias forhold til EU, som omfattet en rekke av de saksområdene som ellers lå an til å bli omhandlet i Arbeidsmobilitetspakken.

Avtalen som EU og Storbritannia inngikk i februar 2016, innebar blant annet at Kommisjonen skulle fremme forslag om endringer i trygdeforordningen, slik at det ville bli mulig å kjøpekraftsjustere eksportert barnetrygd etter kostnadsnivået i barnets bostedsland. Avtalen mellom EU og Storbritannia forutsatte imidlertid at Storbritannia forble i EU. Etter brexit har kommissær Thyssen uttalt at avtalen med Storbritannia er bortfalt.

Kommisjonen la 16. desember 2016 frem forslag til endringer i trygdeforordningen. Forslagene utgjør trygdedelen av Arbeidsmobilitetspakken, og de viktigste punktene i forslaget gjaldt eksport av dagpenger, nye koordineringsregler for langtids pleietrengende og foreldrepenger. Det ble imidlertid ikke foreslått endringer i bestemmelsene for eksport av barnetrygd. I en pressemelding i forbindelse med at forslagene ble lagt frem, uttalte Kommisjonen eksplisitt at forslaget ikke endrer eksisterende regelverk for eksport av barnetrygd. Kommisjonen uttalte at de ikke så for seg noen kjøpekraftsjustering av barnetrygd, og at arbeidslandet til forsørgeren fortsatt er ansvarlig for utbetalingene. Kommisjonen viste til at mindre enn én prosent av barnetrygden i EU blir eksportert fra et medlemsland til et annet.

Kommissær Thyssen har, også etter at forslaget ble lagt frem, holdt fast ved at Kommisjonen ikke ønsker å fremme forslag om kjøpekraftsjustering. Begrunnelsen for dette er at alle som arbeider i et annet medlemsland og som betaler trygdeavgift der, har de samme rettighetene som landets egne borgere.

Dette innebærer likevel ikke at saken anses som avsluttet. Forslagene diskuteres nå i EUs organer – Rådet og Parlamentet. Senest på møtet i Rådet mellom EUs arbeids- og sosialministre i mars ble forslag til revisjon av trygdekoordinering diskutert. Da tok land som Tyskland, Irland, Danmark og Østerrike blant annet til orde for indeksering av eksport av barnetrygd. Flere land, deriblant Polen, Tsjekkia og Romania, har gitt uttrykk for at et slikt forslag vil være helt uakseptabelt, fordi det går mot prinsippet om likebehandling.

I debatten har det imidlertid kommet frem at den tyske regjeringen har sendt et brev til Kommisjonen, der de ber om at kjøpekraftsjustering settes på agendaen igjen. Dette er fulgt opp av en beslutning i det tyske Bundesrat av 10. mars 2017, som er sendt til Europaparlamentet i forbindelse med diskusjonen av Kommisjonens forslag.[17]

Regjeringen vil følge utviklingen i Europa tett. Det har blitt arbeidet systematisk for å påvirke EUs standpunkt i denne saken og man har aktivt benyttet tilgjengelige kanaler for å oppmuntre EUs medlemsland til å arbeide for justeringer i det gjeldende trygdekoordineringsregimet. Dette arbeidet er nå intensivert. Arbeids- og sosialministeren har i møter med kommissær Marianne Thyssen i juni 2016 og januar 2017 fremlagt de norske ønskene om regelendringer. Saken ble også drøftet i forbindelse med sosial- og arbeidsministermøtet på Malta 3. og 4. april 2017.

6 Tiltak mot velferdseksport

6.1 Innledning

I punkt 6.2 presenteres en del allerede gjennomførte eller foreslåtte tiltak som vil kunne begrense velferdseksporten. I punkt 6.3 redegjøres for enkelte tiltak som har blitt vurdert, men som man av forskjellige grunner foreløpig ikke har gått videre med. I punkt 6.4 presenteres en del tiltak som vil kunne vurderes nærmere.

6.2 Hva regjeringen allerede har gjennomført eller foreslått

6.2.1 Innstramming i retten til stønad til enslig mor eller far under utenlandsopphold

Adgangen til eksport av overgangsstønad og andre stønader til enslig mor eller far reduserer muligheten for kontroll av at vilkårene (fortsatt) er oppfylt og øker dermed risikoen for misbruk.

Hovedregelen er at den enslige moren eller faren må oppholde seg i Norge. Begrunnelsen for dette kravet er behovet for å sikre at den yrkesrettede aktiviteten, som er et vilkår for ytelsen, gjennomføres som forutsatt. Dessuten er det en forutsetning for en god oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten at stønadsmottakerne oppholder seg i Norge.

Frem til 1. januar 2016 hadde mottakerne av disse stønadene anledning til å oppholde seg i utlandet i inntil seks måneder om gangen, uten at det fikk konsekvenser for stønadsretten. Rimelighetshensyn tilsier riktignok at enslige mødre og fedre bør ha mulighet for ferieopphold og for å besøke familie i utlandet i forbindelse med høytider og lignende, men opphold på inntil seks måneder må anses for å være lengre enn det som er nødvendig for dette formålet.

Adgangen til utenlandsopphold ble derfor begrenset med virkning fra 1. januar 2016, til en periode på inntil seks uker i løpet av en tolvmånedersperiode. Det vises til Prop. 115 L (2014–2015). Det vil imidlertid fortsatt være adgang til å motta stønader under utenlandsopphold som overstiger denne seksukersgrensen, dersom utenlandsoppholdet skyldes arbeid for en norsk arbeidsgiver.

6.2.2 Innstramming i retten til barnetrygd under utenlandsopphold

Etter barnetrygdloven er det et vilkår for rett til barnetrygd at barnet er bosatt i Norge. Tidligere ble barnet ansett som bosatt i Norge ved midlertidige utenlandsopphold som ikke varte lenger enn seks måneder. Dette vilkåret ble imidlertid strammet inn fra og med 1. oktober 2016. Det midlertidige oppholdet i utlandet kan nå ikke overstige tre måneder, dersom retten til barnetrygd skal være i behold.

Formålet med lovendringen var å motvirke at foreldre tar barna ut fra skolen i lengre perioder. Hvert år tas en del barn ut av skolen og de oppholder seg i utlandet i en kortere eller lengre periode. Begrunnelsen kan være ferie, skolegang eller familiebesøk. Konsekvensen er at barna mister undervisningstid i norsk skole. Dette kan være uheldig, særlig for integrering av barn med et annet morsmål enn norsk. For foreldre som vurderer å flytte barna midlertidig ut av Norge, kan stans av barnetrygden bidra til å begrense utenlandsopphold og dermed gi flere barn sammenhengende skolegang i Norge.

Innstrammingen gjelder ikke for personer som har rettigheter etter EØS-avtalen. For disse vil fortsatt EØS-avtalens regler gjelde, se omtale i punkt 2.3.2.

6.2.3 Presisering av at utbetaling av pensjon eller uføretrygd faller bort under soning av straff i utlandet

Mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, ny og gammel alderspensjon, ytelse til tidligere familiepleier, etterlattepensjon, barnepensjon og grunn- eller hjelpestønad har som hovedregel ikke rett til disse ytelsene når de sitter i varetekt, soner straff eller er underlagt særreaksjon i anstalt under kriminalomsorgen. Reglene for utbetaling av trygdeytelser til personer som sitter i fengsel ble harmonisert ved en endring som trådte i kraft med virkning fra 1. januar 2015. Den nye ordlyden om reduksjon eller tap av rett til ytelser under opphold i «anstalt under kriminalomsorgen», ga imidlertid rom for tolkningstvil om opphold i tilsvarende anstalt i utlandet var omfattet.

Med virkning fra 20. desember 2016 ble det derfor presisert at reglene om utbetaling av trygdeytelser til mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og pensjonsytelser som utholder varetekt, straff eller særreaksjon, gjelder tilsvarende i utlandet. Det vises til Prop. 13 L (2016–2017) om endringer i sosialtjenesteloven, folketrygdloven og enkelte andre lover (aktivitetsplikt for unge mottakere av stønad til livsopphold mv.).

6.2.4 Innstramming i retten til pleiepenger under utenlandsopphold

Det er et vilkår for rett til pleiepenger at man oppholder seg i Norge. Det kan likevel gis rett til pleiepenger for pliktige medlemmer av folketrygden som bor utenfor Norge, og til et medlem med barn som er innlagt i helseinstitusjon for norsk offentlig regning eller som får oppholdet dekket etter en trygdeavtale med det aktuelle landet.

Videre kan det etter dagens regler ytes pleiepenger i en begrenset periode under opphold i utlandet, dersom det er godtgjort at utenlandsoppholdet ikke vil forverre helsetilstanden, forlenge sykdommen eller hindre Arbeids- og velferdsetatens kontroll og oppfølging. Det er ikke lagt opp til oppfølgingspunkter fra Arbeids- og velferdsetaten i pleiepengesaker. Utbetaling under utenlandsopphold kan derfor vanskelig avslås med bakgrunn i at det hindrer oppfølgingen fra etaten.

Stortinget har nylig vedtatt at retten til pleiepenger under utenlandsopphold skal begrenses til åtte uker i løpet av et kalenderår, jf. Prop. 48 L (2016–2017) og Innst. 246 L (2016–2017). Dette er for å hindre at pleiepenger utbetales til utlandet over lengre perioder. Endringene trer i kraft 1. oktober 2017.

Det er ikke gjort endringer i reglene om utenlandsopphold for pliktige medlemmer som bor utenfor Norge, når barnet er innlagt i helseinstitusjon for norsk offentlig regning eller når barnet får oppholdet dekket etter en trygdeavtale med det aktuelle landet.

6.2.5 Stans i utbetaling av offentlige ytelser og barnebidrag når en av foreldrene har bortført et barn til utlandet

Stans av offentlige ytelser og barnebidrag kan være et effektivt tiltak for å oppnå tilbakeføring av bortførte barn og forebygge bortføringer til utlandet. Det var tidligere slik at barnebortføring ikke uten videre fikk slike konsekvenser.

Lov om stans i utbetalinga av offentlege ytingar og barnebidrag når ein av foreldra har bortført eit barn til utlandet trådte i kraft 1. januar 2015. Formålet med denne loven er å fremme rask tilbakeføring av barn som er bortført og å forebygge slik bortføring.

Loven kan medføre stans eller tilbakeholdelse av alle ytelser fra Arbeids- og velferdsetaten.

For det første skal det finne sted en rask stansing av ytelser som etter de ordinære reglene ikke kan utbetales i utlandet, ved umiddelbar melding til Arbeids- og velferdsetaten og Husbanken om barnebortføring. Dette omfatter ytelser som bidragsforskott, dagpenger under arbeidsløshet, arbeidsavklaringspenger og stønad til enslig forsørger.

For det andre skal de ytelsene fra Arbeids- og velferdsetaten som normalt kan utbetales i utlandet, holdes tilbake og settes på sperret konto til bortføringssituasjonen er avklart. Dette omfatter ytelser som uførepensjon og alderspensjon. Det samme gjelder barnebidrag fra den gjenværende forelderen.

6.2.6 Lovforslag om botidskrav på fem år

Regjeringen la 5. april 2017 frem Prop. 85 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg (ny inntektssikring for eldre og uføre flyktninger og endrede botidskrav for rett til visse ytelser). I denne proposisjonen fremmes det en rekke endringsforslag. Blant annet foreslås det å innføre et botidskrav på fem år for rett til kontantstøtte. Dersom barnet bor sammen med begge foreldrene, foreslås det at begge foreldrene må oppfylle botidskravet. Det foreslås videre en gjennomgående heving av botidskravet fra tre til fem år for de trygdeytelsene som allerede har slike krav. Dette gjelder alderspensjon, uføretrygd, ytelser til gjenlevende ektefelle, barnepensjon, arbeidsavklaringspenger og stønad til enslige forsørgere.

Botidskravene gjelder generelt. De har derfor virkning både for norske statsborgere, arbeidsinnvandrere, flyktninger[18] og andre grupper med lovlig opphold i Norge.

Endrede botidskrav medfører blant annet at det vil ta lengre tid å opptjene rett til eksporterbare ytelser. Personer som kan påberope seg relevante trygdekoordineringsinstrumenter, det vil si bilaterale trygdeavtaler, Nordisk konvensjon om trygd eller trygdeforordningen, vil imidlertid kunne oppfylle også de hevede botidskravene gjennom sammenlegging av norsk og utenlandsk botid.

6.2.7 Utvalg om støtten til barnefamiliene

Regjeringen satte sommeren 2015 ned et offentlig utvalg for en bred gjennomgang av støtten til barnefamiliene. Utvalget skulle beskrive det offentlige tjenestetilbudet og overføringsordningene til familier med barn under 18 år og vurdere mulige endringer. Utvalget ble blant annet bedt om å vurdere om enkelte overføringer helt eller delvis burde erstattes av tjenestetilbud eller aktivitetsbaserte ytelser for barn og ungdommer, og foreslå hvilke tjenester eller ytelser dette i så fall bør gjelde. Det fremgår også av mandatet at utvalget skulle se hen til Norges internasjonale forpliktelser, herunder EØS-avtalen, og vurdere hvilke konsekvenser forslagene vil ha for eksport av trygdeytelser.

Utvalget leverte sin utredning 6. mars 2017, og utredningen er nå sendt på høring.

6.3 Tiltak som har blitt vurdert, men som regjeringen foreløpig ikke går videre med

6.3.1 Omlegging av kontantstøtte til en kommunal ytelse

Regjeringen tilkjennega i den politiske plattformen et ønske om å «… utrede omgjøring av kontantstøtten til en lovpålagt kommunal ytelse».

Det har i et interdepartementalt arbeid blitt utredet hvilke begrensninger EØS-retten setter for å omgjøre statlig kontantstøtte til en lovpålagt kommunal ytelse, kombinert med et krav om bosted i kommunen.

I det interdepartementale arbeidet ble det vist til at det i henhold til trygdeforordningen er forbudt å innføre krav om bosted for å oppnå trygdeytelser. Det ble også vist til at trygdeforordningen har særlige regler om familieytelser som innebærer at EØS-borgere og deres familier har rett til familieytelser fra den kompetente staten (det landet som er ansvarlig for å gi ytelser) som om de var bosatt der. Det ble i det interdepartementale arbeidet antatt at forbudet mot bostedsbestemmelser normalt retter seg mot nasjonale bostedskrav, og at kommunale bostedskrav ikke i utgangspunktet er forbudt. Det avgjørende er om vilkåret er i strid med likebehandlingskravet i forordningen. Dersom ulik behandling skal kunne tillates, må det dokumenteres at tiltaket er nødvendig på grunn av visse tvingende allmenne hensyn. Rettspraksis fra EU-domstolen tilsier at det ikke er tilstrekkelig å vise til at den enkelte kommune bare har kompetanse til å regulere borgere innenfor egne kommunegrenser. I det interdepartementale arbeidet ble det vurdert som vanskelig å begrunne et kommunalt bostedskrav i tvingende allmenne hensyn. Det interdepartementale arbeidet konkluderte derfor med at en ren overgang fra statlig til kommunal kontantstøtte, der kommunene har lovpålagt plikt til å tilby trygdeytelser, ikke vil påvirke den EØS-rettslige forpliktelsen til å eksportere kontantstøtten. Dersom kontantstøtten omgjøres til en kommunal ytelse, flyttes med andre ord plikten til å eksportere stønaden i henhold til EØS-regelverket fra staten til kommunene. Omlegging vil altså ikke i seg selv redusere eksporten. Før innføringen av den svenske frivillige kommunale kontantstøtten (kommunalt vårdnadsbidrag) ble det gjort en grundig vurdering av spørsmålet om eksport[19] . Den svenske regjeringen konkluderte her med at vårdnadsbidraget bør betraktes som en familieytelse etter trygdeforordningen. Konklusjonen ble at EØS-arbeidstakere som arbeidet i kommunen, hadde rett til kontantstøtte etter reglene i trygdeforordningen.

Ettersom omgjøring av kontantstøtten til en kommunal ordning ikke i seg selv vil redusere eksporten, ser regjeringen det ikke som aktuelt å foreslå en slik omlegging.

6.3.2 Generelt om endringer i regelverket for utdanningsstøtte

Et sentralt formål med utdanningsstøtteordningen er å bidra til å sikre samfunnet og arbeidslivet tilgang på kompetanse. Utdanningsstøtteordningen for studenter som tar hele utdanninger i utlandet omtales slik i St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning[20] :

«Norske studenter har lang tradisjon for å ta hele eller deler av utdanningen sin i utlandet. Dette har tilført det norske arbeidsmarkedet verdifull kompetanse, der språk og kulturforståelse i tillegg til solid faglig kompetanse har vært avgjørende. I noen grad har dette også tilført det norske arbeidsmarkedet nødvendig fagkompetanse på områder der det norske utdanningssystemet har hatt for lav kapasitet.

(…)

Å legge til rette for studier i utlandet gjennom statlig finansiering og godkjenningsordninger er et viktig utdanningspolitisk virkemiddel. De fleste som tar utdanning i utlandet returnerer til arbeid i Norge, eller de arbeider i internasjonale selskaper med nær tilknytning til Norge. En del gradsstudenter arbeider en stund i utlandet og skaffer seg dermed internasjonal arbeidserfaring før de vender tilbake. Fire år etter eksamen har omtrent 80 prosent vendt hjem igjen. En eventuell problemstilling knyttet til brain drain synes derfor ikke å være spesielt aktuell.»[21]

Utdanningsstøtte til utdanning i utlandet gis for å stimulere til at studenter reiser til utlandet. Det er ikke et ønske om å begrense mulighetene til å ta utdanning i utlandet med utdanningsstøtte, men en viktig forutsetning for å oppnå den ønskede tilførselen av internasjonal kompetanse er at flertallet av de som tar utdanning i utlandet faktisk returnerer til Norge etter endt utdanning. Denne forutsetningen gjelder alle som får støtte til utdanning i utlandet, både norske statsborgere og EØS-borgere.

Andelen studenter som returnerer til Norge etter endt utdanning i utlandet er høy sett i forhold til i andre land[22] . Tall fra Lånekassen viser at om lag 84–85 prosent av støttemottakerne som har tatt utdanning i utlandet er bosatt i Norge fire–fem år etter at utdanningen er avsluttet. For EØS-borgere som har mottatt støtte til utdanning i utlandet, ser andelen ut til å være noe lavere, i alle fall for EØS-borgere som har tatt utdanning i sitt eget hjemland. Antallet personer er imidlertid så lavt at det ikke kan trekkes klare slutninger om nivået.

Eventuelle endringer i støtteordningen skal være målrettet mot formålet om å bidra til at samfunnet og arbeidslivet har tilgang på kompetent arbeidskraft. Et nivå for retur til Norge på om lag 80–85 prosent etter fem år anses som tilstrekkelig. En viss andel vil velge å bosette seg i utlandet enten for en lengre periode eller permanent. En del av disse vil arbeide for norsk næringsliv eller i internasjonale organisasjoner, og vil på denne måten gi et viktig bidrag tilbake til det norske samfunnet. En lavere returandel kan være et tegn på at støtten gis til personer som har svakere tilknytning til Norge.

Det er i hovedsak to metoder for å sikre en høy andel retur til Norge etter endt utdanning. Det kan stilles vilkår i forkant av at det blir gitt støtte, for å sikre at de personer som mottar støtte mest sannsynlig kommer til å ta arbeid i Norge etter endt utdanning. Det kan også gis fordeler til studenter som faktisk velger å komme tilbake til Norge etter endt utdanning for å arbeide her.

I dag sikres andelen retur gjennom vilkår som skal vise at søkeren før utdanningen starter, har en slik tilknytning til Norge at det er sannsynlig at han eller hun vil komme tilbake til Norge etter endt utdanning. På grunnlag av dagens høye andel studenter som faktisk kommer tilbake til Norge, kan man anta at nivået på tilknytningskravene er riktig. Samtidig er det mange andre faktorer som påvirker hvor en person bosetter seg etter endt utdanning. Blant de mest sentrale faktorene er muligheten til å få arbeid, velferdssystemet, og lønns- og arbeidsvilkår. Det er dermed usikkert i hvor stor grad insentiver gjennom utdanningsstøtteordningen vil ha effekt.

Mulige tiltak

Som omtalt over er det vilkårene om tilknytning til Norge før utdanningen starter som skal sikre at det er sannsynlig at støttemottakeren vil vende tilbake til Norge etter endt utdanning i utlandet. Vilkår om tilknytning til et land er i utgangspunktet ikke tillatt etter EØS-retten dersom de etter sin art lettere kan oppfylles av norske statsborgere enn av EØS-arbeidstakere i Norge eller deres familiemedlemmer. I så fall anses dette som en indirekte diskriminering. Slike indirekte diskriminerende vilkår kan likevel være lovlige dersom forskjellsbehandlingen er begrunnet i tvingende allmenne hensyn, tiltakene er egnet til å oppnå formålet, og de ikke går lenger enn det som er nødvendig for å oppnå formålet.

Endringene i tilknytningskravene fra undervisningsåret 2015–2016 åpner for at det kan legges vekt på flere forhold enn botid når tilknytningen til Norge skal vurderes, men styrken på tilknytningen skal være den samme som tidligere. Noen flere studenter, både norske og EØS-borgere, vil kunne få utdanningsstøtte som følge av endringene. Endringene har nylig blitt iverksatt, og de følger av våre forpliktelser etter EØS-retten. Slik EØS-retten er på det nåværende tidspunktet, anses det ikke aktuelt å foreta en innstramming av kravene om tilknytning til Norge forut for støtte til utdanning i utlandet.

Retur kan også stimuleres gjennom økonomiske insentiver i støtteordningen. Slike tiltak vil være målrettet mot å øke returandelen. I dag gis utdanningsstøtten som lån, og opp til 40 prosent av lånet gjøres om til utdanningsstipend underveis i utdanningen etter hvert som studenten består eksamen. Et eksempel på økonomisk insentiv for retur etter endt utdanning kan være at utdanningsstipendet gjøres avhengig av at studenten innen en viss periode etter avsluttet utdanning, har bosatt seg i Norge. Et annet eksempel kan være en ordning med ettergivelse av deler av lånet ved bosetting i Norge innen en viss tidsperiode etter endt utdanning. Den gjeldende ordningen med ettergivelse av lån for låntakere som er bosatt i Finnmark og deler av Nord-Troms, er sammenlignbar. Slike ordninger ville kunne virke som et insentiv for studentene til å returnere til Norge og benytte seg av sin kompetanse her.

Det er ikke en aktuell løsning å erstatte dagens tilknytningskrav med økonomiske insentiver for retur. Uten å ha tilknytningskrav til Norge før utdanningen starter, vil mange familiemedlemmer til EØS-arbeidstakere i Norge kunne få finansiert sin utdanning i utlandet ved billig lån. Det er også grunn til å tro at det ville bli utfordringer med innkreving av slik gjeld, slik at tapene på utlån ville blitt større.

Økonomiske insentiver for retur som innføres i tillegg til de gjeldende tilknytningskravene, vil også måtte tas i betraktning når man skal vurdere om vilkårene for støtte til utdanning i utlandet samlet sett er i samsvar med EØS-retten.

Dersom utdanningsstipend skal være avhengig av at studenten returnerer til Norge etter endt utdanning, vil dette bli oppfattet som en svekkelse av støtteordningen for studenter i utlandet. Med omkring 16 000–17 000 studenter i utlandet, hvorav 300–400 er EØS-borgere, vil tiltaket i hovedsak ramme norske statsborgere. Effekten er usikker, særlig fordi det også er andre sterke faktorer som påvirker mobiliteten, for eksempel arbeidsmarkedet, sosiale ordninger, familietilknytning og så videre. Ordningen vil også medføre større utgifter til administrasjon.

På bakgrunn av at andelen retur allerede er høy, mener regjeringen at det ikke er nødvendig å innføre økonomiske insentiver for retur til Norge etter endt utdanning. En slik ordning vil også skape usikkerhet rundt lovligheten av de tilknytningskravene som stilles forut for utdanningens start. Disse vilkårene er viktige for å sikre at utdanningsstøtte går til de personer som mest sannsynlig vil benytte sin kompetanse på det norske arbeidsmarkedet etter endt utdanning.

6.3.3 Særskilt om kjøpekraftsjustering av utdanningsstøtte

Frem til undervisningsåret 2002–2003 ble utdanningsstøtte til livsopphold justert etter kostnadene i det enkelte land. Fra og med 2002–2003 ble dette endret slik at det gis støtte til livsopphold til alle studenter i Norge og i utlandet med samme beløp[23] .

Kjøpekraftsjustering vil ikke være et tiltak som påvirker andelen studenter som returnerer til Norge etter endt utdanning i utlandet. Tiltaket vil i realiteten bety en svekkelse av støtteordningen for studenter i utlandet, og vil i hovedsak ramme norske studenter siden disse er klart størst i antall. Det er rimelig å anta at lavere støttebeløp vil medføre at færre studenter tar utdanning i utlandet. Det vil også medføre økte utgifter til administrasjon av støtteordningen. Kjøpekraftsjustering av utdanningsstøtte til studenter i utlandet foreslås ikke.

6.4 Tiltak som foreløpig ikke er ferdig utredet, men som det vil kunne være naturlig å vurdere nærmere

6.4.1 Innledning

I dette punktet presenteres en del mulige tiltak mot trygdeeksport, som det vil kunne være naturlig å vurdere nærmere, men som i tilfelle vil nødvendiggjøre ytterligere utredningsarbeid. Før det kan være aktuelt å gå videre med disse mulige tiltakene, vil det være nødvendig med blant annet en nærmere vurdering av samfunnsøkonomiske konsekvenser og av forholdet til Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser.

6.4.2 Kjøpekraftsjustering av visse eksporterte trygdeytelser

Som nevnt i kapittel 5, forstås med kjøpekraftsjustering en mekanisme for å justere beløpene på trygdeytelser som utbetales til utlandet, etter kostnadsnivået i det aktuelle landet, slik at den reelle verdien av ytelsen (kjøpekraften) blir den samme som om pengene var brukt til konsum i Norge.

Det vises til fremstillingen av EØS-avtalen i punkt 2.3.2 og til fremstillingen av utviklingen i Europa med hensyn til kjøpekraftsjustering i kapittel 5. For øvrig vises til eksportstatistikken i kapittel 4.

Regjeringen mener at det er prinsipielt riktig å foreta en kjøpekraftsjustering av barnetrygd og kontantstøtte, når disse ytelsene eksporteres til andre EØS-land. En slik løsning vil gi en rettferdig og forståelig ordning. Det fremstår som urimelig at eksporterte familieytelser skal gi de utenlandsbosatte familiene vesentlig større kjøpekraft enn de gir når de blir utbetalt til familier som bor i Norge. Kjøpekraftsjustering er derfor viktig for å opprettholde legitimiteten til disse velferdsytelsene.

Det er foretatt beregninger som viser at summen av norsk barnetrygd og kontantstøtte i 2015 utgjorde 15,8 prosent av en gjennomsnittlig årslønn i Norge. I Polen utgjorde summen av disse norske ytelsene imidlertid 95,8 prosent av gjennomsnittlig årslønn, og i Litauen hele 122,3 prosent[24] . Dette kan svekke insentivene for yrkesdeltakelse blant utenlandsbosatte ektefeller av EØS-borgere som arbeider i Norge.

Regjeringen ønsker på denne bakgrunn å innføre kjøpekraftsjustering av barnetrygd og kontantstøtte. Dersom Stortinget slutter seg til dette, vil regjeringen ta kontakt med EFTAs overvåkingsorgan, ESA, for å få avklart hvilke muligheter som foreligger.

Regjeringen vil parallelt arbeide planmessig og i samarbeid med andre land som har interesse av dette, med å påvirke EUs organer og de enkelte EU-landene med sikte på å oppnå endringer i rettstilstanden, ved at berørte statsråder tar opp spørsmålet om kjøpekraftsjustering i samtaler eller møter med relevante parter.

6.4.3 Oppheve eller endre etterslepsreglene i folketrygdloven

Folketrygdloven har bestemmelser som fastslår når trygdetilknytningen for pliktige medlemmer må anses som så svak at den brytes, det vil si at medlemskapet opphører.

Medlemskapet for arbeidstakere varer inntil en måned etter at arbeidsforholdet er slutt. Denne perioden kalles etterslepsperioden. Det er i utgangspunktet et vilkår at vedkommende oppholder seg i Norge, men EØS-borgere er fortsatt medlemmer i inntil en måned etter at arbeidsforholdet er slutt også når de oppholder seg i et annet EØS-land. Medlemskapet opphører imidlertid dersom de i denne tiden kommer i arbeid.

Arbeids- og sosialdepartementet vil se nærmere på mulighetene til å oppheve eller endre folketrygdlovens bestemmelser om etterslep ved opphør av medlemskap i folketrygden basert på arbeid. En eventuell oppheving av bestemmelsene ville medføre at denne typen medlemskap opphører umiddelbart ved arbeidsforholdets slutt.

6.4.4 Mulige endringer i regelverket for dagpenger

Hovedregelen er at man må oppholde seg i Norge for å få norske dagpenger, det vil si at dagpengene i utgangspunktet ikke kan tas med ut av landet. Bare i noen helt begrensede tilfeller skal dagpenger ytes uten at det kan stilles krav om opphold i Norge, se ovenfor i punkt 2.4.1.

I 2016 ble det utbetalt 166 millioner kroner i dagpenger til om lag 3 000 arbeidsledige bosatt i utlandet[25] . Dette innebærer at bare om lag 1 prosent av de samlede dagpengeutbetalingene i 2016 ble utbetalt til ledige bosatt i utlandet. Dette er en nedgang i forhold til de siste 3–4 årene. Halvparten (1 509) av disse dagpengemottakerne mottok dagpenger under permittering, og utbetalingene til disse utgjorde 43 prosent av de samlede dagpengeutbetalingene til utlandet. Alle som mottok norske dagpenger i utlandet i 2016, var utenlandske statsborgere.

Antallet EØS-borgere som mottar dagpenger mens de oppholder seg i Norge, har økt etter EU-utvidelsen i 2004. De aller fleste av disse får rett til norske dagpenger fordi de har hatt arbeid i Norge av et slikt omfang at de fyller det generelle minsteinntektskravet. Dermed får de dagpenger etter de generelle reglene og ikke etter særreglene i trygdeforordningen.

Forordningen har særskilte bestemmelser for helt arbeidsløse som under siste arbeidsforhold i Norge var bosatt i annet EØS-land og reiste hjem sjeldnere enn en gang per uke[26] . Velger disse å vende tilbake til bostedslandet når de blir arbeidsløse fra arbeid i Norge, legger Norge til grunn at det er bostedslandet som skal utbetale dagpenger[27] . Med denne tolkningen har Norge allerede utnyttet et handlingsrom[28] .

Sammenleggingsprinsippene i forordningen innebærer at det tas hensyn til perioder med rett til arbeidsløshetsytelser i annet EØS-land når det vurderes om en arbeidstaker oppfyller inngangsvilkårene for rett til dagpenger i Norge. Denne bestemmelsen sammen med relativt liberale inngangsvilkår for rett til dagpenger etter folketrygdloven, gjør at utenlandske arbeidstakere som blir arbeidsløse her, vil få rett til dagpenger fra Norge også etter kortvarige arbeidsforhold, og etter lengre perioder med ledighet i et annet EØS-land. Som nevnt ovenfor i punkt 5, la EU-kommisjonen i desember 2016 frem forslag til endringer i trygdeforordningen, blant annet i bestemmelsene som gjelder arbeidsløshetsytelser. Ett av forslagene er å stille krav om en minste arbeidstid (tre måneder) som vilkår for overføring og sammenlegging av opptjente rettigheter. Formålet med dette endringsforslaget er nettopp å hindre slik trygdemotivert migrasjon.[29]

Samtidig er nivået på norske dagpenger høyt sammenlignet med nivået i mange EØS-land. I land med lavere kostnadsnivå enn Norge, vil arbeidsløse som mottar norske dagpenger, ha svake insentiver til aktiv jobbsøking. Til tross for at det er klare krav til aktivitet i dagpengeregelverket, kan det være et problem å følge opp disse når det gjelder personer som ikke oppholder seg i Norge.

Eksporten av dagpenger er begrenset. Det er likevel grunn til å vurdere tiltak som kan forebygge en mer omfattende eksport. Siden Norge er bundet av forordningen, herunder kravet om likebehandling som også er fastsatt i EØS-avtalen, må slike tiltak vurderes innenfor rammen av disse regelsettene. Plikten etter forordningen til å utbetale dagpenger til de gruppene av dagpengemottakere som bor/oppholder seg i utlandet, kan imidlertid ikke innsnevres.

Generelle innstramminger i inngangsvilkårene for dagpengene vil kunne ha effekt på eksporten ved at færre får rett til ytelsen.

Det er grunnlag for å anta at økte krav om aktivitet for å motta eller opprettholde retten til ytelser, kan være effektive. Uten at aktivitetskravene oppfylles, faller retten til ytelsen bort. Det er i dag et grunnleggende vilkår for å få rett til dagpenger at man kan anses som reell arbeidssøker. I dette ligger et krav om å være aktiv arbeidssøker og, som hovedregel, fullt geografisk og yrkesmessig disponibel i hele dagpengeperioden. I forskrift har Arbeids- og velferdsetaten hjemmel til å pålegge spesifikke aktivitetskrav som underbygger kravet om å være reell arbeidssøker.

Selv om det allerede stilles krav til aktivitet, kan det være rom for innstramminger, særlig når det gjelder praktisering og oppfølging av kravene. Dette gjelder blant annet plikten til aktivt å søke arbeid, møte på jobbintervju, til å ta imot ethvert relevant arbeid, melde seg regelmessig til myndighetene med mer. En eventuell innstramming kan ikke gå lenger enn nødvendig, og det kan derfor neppe kreves personlig oppmøte for ofte. Personlig oppmøte bare for oppmøtets skyld vil neppe tilfredsstille EØS-rettens krav.

6.4.5 Stans av ytelser til personer som blir utvist fra Norge som følge av straffbare handlinger

Det er i dag slik at personer som blir utvist fra riket som en konsekvens av at de har begått straffbare handlinger, har samme rett til å få eksportert eventuelle trygdeytelser som personer som frivillig flytter utenlands.

Trygdeeksport til utviste personer fremstår som urimelig. Selv minstenivåene i norske ytelser vil i land med helt andre prisnivåer kunne utgjøre mer enn en ordinær årslønn. At utviste kan være i stand til å leve på ytelser fra Norge som gir høy kjøpekraft i hjemlandet, er uheldig og må antas å være i strid med folks rettsoppfatning. Det kan derfor være naturlig å se nærmere på om det, innenfor rammene av Norges folkerettslige forpliktelser, er mulig å stanse eller begrense utbetalingene av trygdeytelser i slike tilfeller.

6.4.6 Innføring av enkelte generelle eksportbegrensninger, herunder vurdering av eksportforbud for barne- og ektefelletillegg (for personer utenfor EØS)

Som det fremgår av kapittel 2, er det vesentlige begrensninger i Norges handlingsrom med hensyn til å begrense eksporten av norske trygdeytelser. Til tross for disse begrensninger i handlingsrommet, vil det kunne vurderes om det er mulig og hensiktsmessig å forby utbetaling av for eksempel forsørgingstillegg til mottakere av ytelser fra folketrygden. Et slikt tiltak vil på grunn av begrensningene i handlingsrommet måtte begrenses til personer som er bosatt i land utenfor EØS, som vi ikke har bilaterale trygdeavtaler med.

Et eventuelt eksportforbud for forsørgingstillegg vil for øvrig i det vesentlige ramme norske statsborgere, da det er en klar overvekt av norske statsborgere som eksporterer de trygdeytelsene som har slike tillegg, jf. kapittel 4.

6.4.7 Større grad av vurdering av rett til uføretrygd til personer i utlandet

Folketrygdloven § 12-14 gir regler om hvilken inntekt en uføretrygdet kan ha ved siden av uføretrygden før den blir redusert, om hvordan reduksjonen i uføretrygden skal foretas og om etteroppgjør dersom det er utbetalt for lite eller for mye uføretrygd i løpet av et kalenderår. Det følger av bestemmelsen at inntekt som kan medføre reduksjon i uføretrygden er pensjonsgivende inntekt, og inntekt av samme art fra utlandet. Nærmere regler om etteroppgjør er fastsatt i forskrift 5. desember 2014 nr. 1602 om uføretrygd fra folketrygden §§ 4-1 og 4-2. Etteroppgjøret er en automatisert kontroll, som gjennomføres etter at ligningen for kalenderåret foreligger.

Arbeids- og velferdsetaten får ligningsopplysninger, herunder opplysninger om det i ettertid gjøres vedtak om endring av ligning, fra Skatteetaten. Dersom en mottaker av uføretrygd har inntekt som er skattepliktig til et annet land enn Norge, er Arbeids- og velferdsetaten imidlertid avhengig av at den uføretrygdede selv gir beskjed om inntekten. Videre vil inntektsnivået i andre land ofte være lavere enn det inntekten ville ha vært for tilsvarende arbeid i Norge, slik at inntekten ikke nødvendigvis gjenspeiler arbeidsinnsatsen.

Arbeids- og sosialdepartementet vil se nærmere på tiltak som kan sikre at Arbeids- og velferdsetaten i større grad enn i dag vurderer retten til uføretrygd til personer som er bosatt i utlandet.

6.4.8 Vurdering av retroaktivt bortfall av trygderettigheter når det er benyttet uriktig identitet

Misbruk av identitetsdokumenter og personer som opptrer med falsk identitet er en økende utfordring både internasjonalt og nasjonalt. I sin uttalelse til høringsnotatet om endringer i utlendingslovgivningen (Innstramninger II) skriver Arbeid- og velferdsdirektoratet:

«Slik regelverket i folketrygdloven og andre lovverk er i dag, er det en stor utfordring å kreve tilbake feilutbetalte trygdeytelser, dersom man i ettertid oppdager at en person har oppgitt uriktig identitet. Slik regelverket forstås i dag, må det foreligge et endelig vedtak om tilbakekall av oppholdstillatelse/norsk statsborgerskap før feilutbetalte ytelser kan kreves tilbake.»

Preventive hensyn tilsier at det bør vurderes tiltak som muliggjør en rask reaksjon i de tilfeller det i etterkant avdekkes at en person har gitt uriktige opplysninger om sin identitet for å få opphold og rettigheter i Norge. Arbeids- og sosialdepartementet vil se nærmere på tiltak som kan sikre at Arbeids- og velferdsetaten i større grad enn i dag kan kreve tilbake feilutbetalte ytelser når det er benyttet uriktig identitet ved fremsettelse av krav om ytelse fra folketrygden.

6.4.9 Styrking av oppfølgingen av stønadsmottakere i utlandet

Som det fremgår av punkt 1.2.3, er det utfordringer knyttet til oppfølging av stønadsmottakere som er bosatt i utlandet. Det er for eksempel vanskelig å få satt i gang tiltak som kan avklare restarbeidsevnen eller kvalifisere til et nytt yrke, eller å følge opp jobbsøkingsaktivitet i det aktuelle bostedslandet. Aktivitetskrav har begrenset effekt dersom de ikke følges opp. Individuell oppfølging er ressurskrevende, og erfaring viser at det er mer krevende å drive oppfølging og kontroll med personer som ikke oppholder seg i Norge. Arbeids- og velferdsdirektoratet vil derfor gjennomgå oppfølgingen av stønadsmottakere som oppholder seg i utlandet og vurdere endringer slik at oppfølgingen blir i samsvar med oppfølgingen av personer som oppholder seg i Norge.

6.4.10 Stans av ytelser til personer som har reist utenlands for å unngå strafferettslig forfølgning

Det er anledning til å stanse trygdeytelser til straffedømte personer som bryter vilkårene for prøveløslatelse ved å forlate landet, så fremt det foreligger en rettslig kjennelse for at de skal tilbake til soning.

Personer som har reist utenlands for å unndra seg strafferettslig forfølging, altså før det har falt dom i saken deres, kan imidlertid i dag fortsette å motta visse trygdeytelser, på samme måte som personer som reiser utenlands av andre grunner.

Etter straffeprosessloven kan det være noe uklart om slike ytelser kan tas under forvaltning. For å hindre at man med finansiering fra trygdesystemet kan unndra seg straffeforfølgning i Norge, utreder Justis- og beredskapsdepartementet muligheten for å fremme et forslag om en endring i straffeprosessloven for å klargjøre at siktedes løpende inntekter, herunder trygdeytelser, i slike tilfeller kan tas under forvaltning.

Tilråding

Arbeids- og sosialdepartementet

tilrår:

Tilråding fra Arbeids- og sosialdepartementet 16. juni 2017 om Eksport av norske velferdsytelser blir sendt Stortinget.

Fotnoter

1)

Denne skiller seg noe fra statistikken i figur 1 ved at figur 1 er basert på SSB-statistikk over bosatte personer. Ikke alle som registrerer seg gjennom EØS-registreringsordningen vil være definert som bosatte i SSB-statistikken.

2)

Europaparlamentets- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering av trygdeordninger og Europaparlamentets- og rådsforordning (EF) nr. 987/2009 om regler for gjennomføring av forordning (EF) nr. 883/2004 om koordinering av trygdeordninger

3)

Direktiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om unionsborgere og deres familiemedlemmers rett til å bevege seg og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium

4)

Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Island, Italia, Kroatia, Kypros, Storbritannia, Sverige og Ungarn

5)

Dette gjelder enten vedkommende var arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende. Sistnevnte har imidlertid ikke rett til dagpenger etter kapittel 4 i folketrygdloven.

6)

Herunder helt eller delvis permitterte arbeidstakere

7)

Som grensearbeidere regnes arbeidstakere som er bosatt i annet land enn arbeidslandet, og som reiser hjem minst en gang i uken.

8)

Se også pkt. 6.4.5

9)

Helt arbeidsløse som under siste arbeidsforhold i Norge var bosatt i et annet EØS-land og som reiste hjem sjeldnere enn en gang per uke.

10)

Det gjelder ett særskilt unntak: Uekte grensearbeidere som har hatt fast turnus og som reiste hjem i friperiodene – se dagpengeforskriften § 4-13 bokstav c.

11)

Oppsatte rettigheter vil si rettigheter man har tjent opp, men som man ennå ikke har rett til å ta ut.

12)

Halvparten (1 509) av disse mottok dagpenger under permittering.

13)

Andersen og Folkvord 2016, «Utbetalinger fra NAV til personer bosatt i utlandet»

14)

www.ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId= 13694&langId=en

15)

Vista Analyse offentliggjorde i 2016 en rapport med tittelen «Velferdsturisme fra EØS-landene», utarbeidet på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet. Også her ble det konkludert med at innvandringen fra EØS-landene ikke er velferdsturisme. Det ble imidlertid påpekt at denne innvandringen likevel kan utgjøre en belastning for de offentlige budsjettene.

https://www.vista-analyse.no/no/publikasjoner/ velferdsturisme-fra-eos-landene/

16)

www.ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId= 13694&langId=en

17)

http://www.bundesrat.de/SharedDocs/drucksachen/ 2016/0701-0800/761-16(B).pdf?__blob= publicationFile&v=1

18)

Flyktninger er i dag unntatt fra botidskravene i folketrygdloven. I Prop. 85 L (2016–2017) foreslås det imidlertid å avvikle de fleste av disse unntakene.

19)

Prop. 2007/08:91, kapittel 7

20)

St.meld. nr. 14 (2008–2009) Internasjonalisering av utdanning, kapittel 6

21)

Jannecke Wiers-Jenssen: Utbytte av utdanning fra utlandet. Overgang fra utdanning til arbeid blant nordmenn med høyere utdanning fra utlandet. NIFU STEP Rapport 3/2005

22)

Kilde: Nordic Students Abroad: https://helda.helsinki.fi/ bitstream/handle/10138/17453/Tutkimuksia110.pdf? sequenc

I Finland var andelen om lag 57 prosent, mens i Danmark ser andelen ut til å være om lag 50 prosent.

23)

St.meld. nr. 27 (2000–2001) Gjør din plikt – krev din rett, punkt 12.3.3.

24)

Beregninger utført av Arbeids- og velferdsdirektoratet, gjengitt i Fagtidsskriftet Arbeid og velferd nr. 1 for 2015. Det ble det lagt til grunn inntektsdata fra 2013, hvilket var de nyeste tilgjengelige tallene. Dette gjør at prosentanslagene blir noe høyere enn det reelle, men de gir likevel en god illustrasjon.

25)

Utbetalingene omfatter ikke dagpengemottakere med «tremånederseksport». Disse vil normalt være bosatt i Norge.

26)

Såkalte «uekte grensearbeidere»

27)

Tolkningen er blant annet basert på ordlyden i artikkel 65 nr. 2 andre ledd og EU-domstolens avgjørelse i sak C-443/11 Jeltes som ble avsagt etter EFTA-domstolens rådgivende uttalelse i sak E-3/12 Jonsson.

28)

EFTA-domstolen kom i sak E-3/12 Jonsson til at Norge ikke kunne anvende et krav om opphold i Norge. Denne saken ble avgjort på grunnlag av forordning 1408/71 som hadde en lignende, om enn ikke identisk regulering. EFTAs overvåkingsorgan, ESA, har imidlertid i en konkret klagesak om forståelsen av artikkel 65 i forordning 883/2004, lagt den norske fortolkningen til grunn.

29)

De øvrige endringsforslagene som gjelder arbeidsløshetsytelser, legger i større grad enn i dag til rette for mer migrasjon. Det er uvisst om og når forslagene vedtas og trer i kraft.